Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus

BAPPENASNovember 2011Analisis Perspektif, Permasalahan danDampak Dana Alokasi Khusus (DAK)White Paper

Analisis Perspektif, Permasalahan danDampak Dana Alokasi Khusus (DAK)White Paper

Kata PengantarDana alokasi khusus (DAK) merupakan salah satu mekanisme transfer keuangan PemerintahPusat ke daerah yang bertujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakanurusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Sesuai dengan peruntukannya DAK hanyauntuk kegiatan fisik. Walaupun kontribusi DAK sangat kecil (hanya sekitar 7%) dari totaldana perimbangan, DAK memainkan peran strategis dalam dinamika pembangunan saranadan prasarana pelayanan dasar di daerah, karena sesuai dengan prinsip desentralisasi danakuntabilitas bagi penyediaan pelayanan dasar masyarakat. Di sisi lain kemampuan keuangandaerah sangat terbatas dan kualitas belanja daerah juga masih sangat rendah.Untuk mencermati berbagai persoalan seputar pengalokasian, pengelolaan dan akuntabilitasDAK, Direktorat Otonomi Daerah - Bappenas memprakarsai salah satu kajian dalam rangkamenyusun White Paper DAK, dengan harapan agar perspektif dan rekomendasi dari hasilkajian ini dapat menjadi salah satu input dalam membuat kebijakan khususnya revisi berbagairegulasi (UU dan PP) terkait Dana Alokasi Khusus (DAK) dan perbaikan institusional baik ditingkat nasional maupun daerah.Kajian ini terlaksana atas kerjasama antara pemerintah Indonesia dan mitra pembangunan,yaitu Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH dalam kerangkakerjasama Indonesia-Jerman, 2010-2012 dan UNDP dalam kerangka kerjasama PGSP(Provincial Governance Strengtening Programme).Dengan terbitnya white paper ini, kami berterimakasih kepada Direktur GIZ untuk program‘‘Decentralisation as Contribution to Good Governance“ (DeCGG), Joerg-Werner Haas, sertaTim Auracher selaku Component Team Leader untuk Fiscal Decentralisation, dan Dr. Jan M.Bach. Selanjutnya, kami berterimakasih kepada Senior Adviser GIZ, Dr. Astia Dendi, serta parakonsultan, yakni Dr. Kodrat Wibowo, Zulhanif M.Si., dan Dr. Wahyudi Kumorotomo, yangmelakukan kajian ini.Kepada UNDP, khususnya Provincial Governance Strengthening Programme (PGSP-UNDP/BAPPENAS), kami sampaikan terima kasih atas dukungannya, kepada Mellyana Frederika selakuProject Manager PGSP atas pelaksanaan serangkaian diskusi terbatas seputar DAK, Harry Seldadyoselaku PGSP Research Team Leader yang telah menyusun Volume 1, dan Dr. Bagdja Muljarijadiselaku Konsultan yang telah merangkum dan menyelaraskan rekomendasi sebagaimana termuatdalam volume terakhir (Volume 3) kajian ini.iiAnalisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Ucapan terima kasih juga kami sampaikan kepada para narasumber dari Bappenas sertaTim Teknis White Paper DAK dari Kementerian Keuangan dan Kementerian Dalam Negerisebagaimana tercantum pada lampiran serta para narasumber lain yang tidak dapat kamisebutkan satu persatu. Sekretariat DAK Bappenas juga memiliki andil besar dalam penyediaandata dan dokumen kajian-kajian sebelumnya, karenanya kami ucapkan terima kasih.Akhir kata kami berharap Buku ini bermanfaat dalam penyusunan kebijakan DAK sebagaimanadimaksud.Jakarta, November 2011Dr. Ir. Budhi Santoso, M.A.Direktur Otonomi DaerahBadan Perencanaan Pembangunan NasionalWhite Paperiii

Ringkasan EksekutifDalam pemerintahan yang terdesentralisasidi Indonesia, salah satu kebutuhan yangmendesak adalah peningkatan efektifitaspembangunan daerah antara lain melaluikebijakan yang koheren serta penerapanprinsip-prinsip tata-pemerintahan yangbaik (good governance) secara konsisten.Tantangan lainnya adalah peningkatankemampuan aparat di daerah dalampenggunaan dana pembangunan secaraefisien, efektif dan akuntabel berdasarkanstandar yang jelas. Konsisten dengankondisi dan tantangan tersebut, Pemerintahtelah merumuskan RPJMN untuk periode2010-2014 yang meletakkan titik berat padapembangunan daerah dan peningkatankesejahteraan ekonomi melalui perbaikantata-pemerintahan (Agenda I dan II).Untuk itu, pada masa mendatang perluterus diupayakan agar penggunaan danapembangunan semakin efisien dan efektif.Berkenaan dengan penggunaan danapembangunan di daerah, Pemerintah terusmengupayakan penyempurnaan perangkatkebijakan, termasuk diantaranya kebutuhanuntuk melakukan revisi terhadap UUNo.33/2004 tentang perimbangan keuanganpusat-daerah serta PP No.55/2005 tentangdana perimbangan agar lebih sesuai dengantantangan baru dan dinamika pendanaanpembangunan yang terdesentralisasi. Untukpendanaan pembangunan yang berasaldari DAK (Dana Alokasi Khusus), meskipunproporsinya terhadap keseluruhan danaperimbangan relatif kecil (sekitar 7%, APBN2010), munculnya berbagai permasalahan,perspektif, dan kendala akhir-akhir ini perludikaji secara sistematik dan direspon dengankebijakan yang lebih selaras dan tepatsasaran. Tidak dapat dipungkiri bahwa bagidaerah tertentu, terutama daerah-daerahyang kemampuan fiskalnya rendah yangsebagian besar DAU-nya terpakai untuk gajipegawai dan belanja tidak langsung lainnya,pendanaan melalui DAK menjadi salah satutumpuan harapan mereka. Dalam rangkamendukung pencapaian prioritas nasionalserta meminimalkan permasalahan DAKakhir-akhir ini, BAPPENAS memprakarsaipenyusunan sebuah white paper DAKberdasarkan kajian-kajian yang sistematis.Dengan konteks dan perspektif tersebutdi atas, studi DAK untuk white paper inidilaksanakan dengan tujuan antara lain:Pertama, mengidentifikasi tantangan/issu-issu penting yang menjadi kendalaefektifitas DAK dalam mewujudkansasaran-sasaran pembangunan. Kedua,menganalisis secara makro seberapa besar(seberapa signifikan) kontribusi DAK dalampencapaian indikator-indikator yang menjadiprioritas pembangunan nasional. Ketiga,memberikan rekomendasi kebijakan untukmeningkatkan efektifitas pencapaian sasarandan dampak DAK ke depan. Keempat,diharapkan agar perspektif dan rekomendasistudi ini dijadikan salah satu acuan olehkementerian/ lembaga terkait dalam merevisiundang-undang, peraturan, atau punpedoman-pedoman pelaksanaan DAK, sertaoleh Pemerintah Provinsi dalam menyusunpetunjuk pelaksanaan DAK.Sesuai kerangka tujuan tersebut, buku inidifokuskan untuk menjawab pertanyaanpertanyaansebagai berikut: (i) Apakahpengalokasian DAK sudah efisien (spesifikdan tepat sasaran) atau tepat sasaran baiksecara geografis mau pun sektoral?; (ii) Apasaja issu-issu strategis dan tantangan yangmemerlukan perubahan kebijakan DAK kedepan?; (iii) Bagaimana dampak DAK (adakahdampak DAK) terhadap pencapaian tujuantujuanprioritas pembangunan nasional?;dan (iv) Bagaimana meningkatkan efisiensidan efektifitas DAK ke depan?Pendekatan yang dilakukan meliputitinjauan hasil-hasil studi sebelumnya (deskstudy), pengumpulan dan analisis dataivAnalisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Ringkasan Eksekutifkuantitatif sekunder, dan melalui FocusGroup Discussion dengan berbagai pihakyang relevan termasuk para pemangkukebijakan di Pemerintah dan PemerintahDaerah, serta para pakar dari kalanganakademisi dan organisasi masyarakatsipil. Data kuantitatif sekunder antara lainmeliputi alokasi DAK per kabupaten/Kotaselama periode 2004-2009, serta indikatorindikatorkinerja pembangunan yang antaralain meliputi variabel-variabel IndeksPembangunan Manusia di kabupaten/kotapenerima DAK (khususnya Angka HarapanHidup, rata-rata lama sekolah, angka melekhuruf), pendapatan daerah penerima DAK,dan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota penerima DAK selama periode 2003-2009. Data empiriss tersebut diolahsecara kuantitatif (korelasi dan regresi)menggunakan panel data 2003-2009 dariseluruh kabupaten/kota penerima DAK.Disamping analisis kuantitatif juga dilakukananalisis kualitatif/deskriptif.Dari perspektif teori, DAK yang diterapkandi Indonesia sejauh ini termasuk conditional,closed-ended, and binding constrainmatching grant. Artinya, DAK di Indonesiamerupakan transfer bersyarat dengan tujuankhusus yang besaran dananya (pagu) telahditetapkan sejak semula. Secara teoritis(Boadway, dan Shah 2007: lihat Tabel 2.1)dapat diprediksi bahwa jenis matchinggrant seperti ini adalah jenis yang palinglemah dampaknya terhadap 3 hal: (i)Penambahan kapasitas keuangan daerah;(ii) Akuntabilitas pelaporan anggaran; dan(iii) kesejahteraan masyarakat. Justru, secarateoritis pola conditional (output-based)non-matching grant paling baik dampaknyasecara keseluruhan (lihat Tabel 2.1). Polaini menetapkan kondisi-kondisi/spesifikasioutput yang harus dihasilkan (bukaninput seperti sekarang) dan memberikanfleksibelitas kepada pemerintah daerahdalam merancang program dan strategi.Secara teori, DAK mempunyai tujuan untukmemberikan insentif bagi pemerintah padalevel sub-nasional untuk menyelenggarakankegiatan khusus yang biasanya merupakanprioritas pemerintah tingkat nasional(Anwar Shah, 2007). Di Indonesia kebijakanpengalokasian DAK mulai diimplementasikansejak tahun 2003. Pada tahun 2003 tersebutDAK hanya dialokasikan untuk 5 bidang,yaitu pendidikan, kesehatan, prasarana jalan,prasarana irigasi dan prasarana pemerintah,dengan total alokasi sebesar Rp. 2.269milyar. Dari tahun ke tahun pengalokasianDAK mengalami perkembangan yangcukup signifikan, baik dari sisi besaranalokasi maupun dari cakupan bidang yangdidanai dengan DAK, serta jumlah daerahpenerima. Pada tahun 2010, jumlah alokasiDAK menjadi Rp. 21.133,3 milyar denganjumlah bidang yang menerimanya menjadi14 bidang. Secara total, dari tahun 2003hingga tahun 2010 jumlah alokasi DAKadalah sebesar Rp.104.940,5 milyar, yangdialokasikan ke sejumlah Kabupaten/Kotasebesar Rp.101.825,3 milyar dan ke sejumlahpropinsi sebesar Rp.3.115,2 milyar.Seiring dengan adanya pemekaran kabupaten/kota, maka jumlah kabupaten maupun kotayang menerima alokasi DAK terus meningkat.Bila pada tahun 2003 hanya terdapat 265Kabupaten yang menerima alokasi DAKKabupaten maka pada tahun 2010 terdapat398 Kabupaten yang menerima alokasi DAK,yang berarti selama kurun waktu tersebutjumlah Kabupaten yang menerima alokasiDAK meningkat hampir 50%. Demikian jugadengan jumlah Kota yang menerima alokasiDAK, bila pada awalnya hanya terdapat 65Kota yang menerima alokasi DAK, makapada tahun 2010 terdapat 93 Kota yangmenerima alokasi DAK, yang berarti selamakurun waktu antara tahun 2003 hingga 2010jumlah Kota yang menerima alokasi DAKmengalami peningkatan hampir 50%.Volume I buku ini menunjukkan DAK,betapapun kecil porsi yang dialokasikannya,memainkan peran penting dalampembangunan daerah. Sebagai modadesentralisasi fiskal, DAK dirancanguntuk memenuhi kebutuhan khusus didaerah tertentu. Walau begitu, dalamperkembangannya azas, konsep, danformula DAK telah bergerak jauh dari esensidesentralisasi dan sifat kekhususannya.White Paperv

Azas dan konsep DAK diberi makna secaraberbeda dalam era UU desentralisasi yangberbeda (1999 dan 2004) dan antaraUU dengan aturan-aturan di bawahnya.Inkonsistensi amat mencolok posisi relatif‘’prioritas nasional’’ harus didudukkanberhadapan dengan urusan daerah. Dari eraUU satu ke era UU lain dan dari aturan keaturan, posisi relatif keduanya didefinisikandan diberi makna secara tidak konsisten.Formula DAK dengan jelas menggiring DAKuntuk memudarkan nilai kekhususan daerahpenerimanya terutama karena penggunaantiga kriteria sekaligus secara substitutif,yakni kegagalan dalam memenuhi satukriteria dapat dikompensasi oleh kriteriaberikutnya. Volume I paper ini mencatatbahwa orientasi dasar formula DAK telahdigeser dari penentuan `daerah terseleksi` kearah penetapan `target pengalokasian bagisebanyak mungkin daerah.`Volume I buku ini – selain menagih konsistensidalam definisi dan intepretasi DAK –merekomendasikan dua opsi reformulasiDAK. Pertama, melalui reformasi parsialyang mendudukan ulang formulasi yang adasebagaimana perundangan yang berlaku saatini. Kedua, reformulasi integral yang merevisikeseluruhan konstruksi kebijakan DAK dalampenentuan daerah penerima dan bidangkegiatan.Selanjutnya analisis kuantitatif pada volumeII memperlihatkan bahwa pengalokasianDAK telah bias dari tujuan kekhususannyadan lebih memprioritaskan fungsi ekualisasi(perimbangan). Analisis koefisien variasimembuktikan hal tersebut, dimana denganpenambahan DAK koefisien variasi kapasitasfiskal semakin menurun. Selanjutnya analisisprofil daerah penerima DAK berdasarkandata 2003-2006 mengungkapkan ternyatamasih cukup banyak daerah (31% daritotal penerima DAK) yang DAU per-kapitanyarelatif tinggi juga menerima DAKdalam jumlah yang relatif besar. Lebih jauhlagi, analisis data tahun 2008 dan 2009mengungkap bahwa hampir 70 % daerahyang kapasitas fiskalnya rendah menerimaDAK per kapita di atas nilai tengah (median).Angka-angka tersebut menguatkan pendapatbahwa pengalokasian DAK memang bias daritujuan khususnya dan lebih condong kepadaekualisasi (perimbangan).Dampak DAK terhadap pertumbuhanekonomi: Hasil kajian kami memperlihatkanbahwa DAK dengan pola dan besaranalokasi seperti diterapkan selama ini, tidakmemberikan kontribusi signifikan terhadaptujuan-tujuan (outcome dan impact)pembangunan nasional yang meliputipertumbuhan ekonomi dan IPM-denganbeberapa variabel kuncinya. Ternyata hanyaDAK Pertanian, DAK bidang lingkunganhidup dan pendidikan yang menunjukkanpengaruh positif terhadap pertumbuhanekonomi, meski pun tidak signifikan.Namun, bertentangan dengan harapan, tidakterdapat pengaruh positif yang nyata padaalokasi DAK Irigasi, Jalan, Kesehatan, danSanitasi terhadap pertumbuhan ekonomi;yang terlihat justru kecenderungan pengaruhnegatif. Dengan demikian pengaruh positifdana DAK terhadap pertumbuhan ekonomiselama tahun 2003 hingga tahun 2009masih belum meyakinkan dan belum sesuaiharapan.Dampak DAK terhadap IPM dan elemenelemennya:Meski pun DAK Pendidikanmemberikan kontribusi positif dan signifikanterhadap angka partisipasi sekolah (schoolenrollment) pada tingkat sekolah dasar maupun menengah (Purwanto, 2010), kajian kamimengungkap bahwa DAK Pendidikan tidakmemberikan pengaruh signifikan terhadappeningkatan rata-rata lama sekolah, angkamelek huruf dan IPM. Sesuai harapan, DAKKesehatan memang berpengaruh positifterhadap peningkatan IPM secara agregat,namun bila lihat secara lebih spesifik DAKkesehatan sejauh ini belum memberikanpengaruh signifikan terhadap angka harapanhidup.Kami berpendapat bahwa permasalahanutama kurang tercapainya dampak DAKviAnalisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Ringkasan Eksekutifseperti yang diharapkan bukan terletakpada kecilnya jumlah DAK, tetapi lebihpada kurang efisiennya pengalokasianDAK serta kurang efektifnya tatakelolaimplementasi DAK. Hal ini terjadi karenapendekatan pencapaian yang berlaku diIndonesia adalah pendekatan berbasis input,dimana DAK hanya dapat dibelanjakan untukjenis input tertentu seperti fasilitas kelas,buku, dan lain-lain. Disamping itu daerahtidak memiliki ruang gerak yang cukupuntuk berkreasi sesuai kebutuhan merekakarena kuatnya pendekatan top-down dalamperencanaan, serta berbagai permasalahanterkait petunjuk pelaksanaan dan petunjukteknis DAK.Berdasarkan temuan-temuan tersebut kamimerekomendasikan perubahan-perubahanpendekatan sebagai berikut: Pertama, pendekatan yang selama iniberbasis input (input-based) perlu dialih kependekatan berbasis hasil (performancebased), yang fokus pada target-targetoutput dan outcome pembangunan,terutama indikator-indikator yang relefandengan standar pelayanan minimal(SPM). Dengan kata lain, pemerintahdaerah diminta untuk mencapai targetoutput/outcome atau indikator-indkatortertentu tetapi mereka diberi keleluasanuntuk menentukan bagaimana cara(menentukan kegiatan) mencapai targettargettersebut. Dengan demikianpemerintah pusat dapat memaksimalkanpencapaian tujuan prioritas nasional danpada saat bersamaan daerah penerimaDAK dapat merasakan esensi ‘otonomi’nya. Kembali kepada standar pelayananminimum; meskipun kami berpendapatbahwa DAK sesuai untuk membiayaipencapaian target-target SPM, sebaiknyapenggunaan DAK diprioritaskan untukbelanja modal pencapaian target-targetSPM; Kedua, pendekatan performance basedmemerlukan sinergi antara pusat dandaerah. Karena DAK ditujukan untukmencapai prioritas-prioritas nasionalyang sudah menjadi kewenangandaerah, seyogyanya pemerintah daerahlebih berperan dalam perencanaanDAK. Pemerintah daerah dianggap lebihmengetahui dan memahami kekhususandan kebutuhan daerahnya. Oleh sebabitu kami merekomendasikan agarperencanaan DAK menerapkan polayang lebih bottom-up dan terintegrasikedalam mekanisme dan siklusperencanaan pembangunan nasional dandaerah. Dengan kata lain, perencanaanDAK sebaiknya melalui proses MusyawarahPerencanaan Pembangunan Daerah(MUSRENBANGDA) dan MusyawarahPerencanaan Pembangunan Nasional(MUSRENBANGNAS); Ketiga, DAK semestinya mengadopsipendekatan yang berorientasi jangkamenengah sesuai dengan RPJMN,mengingat banyaknya kegiatan-kegiatanDAK yang memerlukan investasi beberapatahun (multi-years). Oleh sebab itu kamimenganjurkan agar DAK diintegrasikankedalam Kerangka Pengeluaran JangkaMenengah (KPJM) atau “MidtermExpenditure Framework (MTEF). ManfaatKPJM bagi daerah adalah meningkatnyatransparansi dan prediktibilitas DAK,meskipun angka-angkanya bersifat paguindikatif, sehingga memudahkan daerahdalam perencanaan dan penganggaran; Disamping rekomendasi-rekomendasitersebut kami juga mendiskusikandan memberikan perspektif tentangbagaimana monitoring dan evaluasiDAK ke depan, serta sejauh mana peranGubernur sebagai wakil pemerintah pusatdi daerah; Terakhir, sejalan dengan kesimpulandan saran yang dikemukakan, kamimengajukan tiga alternatif polapengelolaan DAK ke depan, sebagaimanadiuraikan pada Volume III dokumen ini.White Papervii

Daftar IsiHalamanKata PengantarRingkasan EksekutifDaftar IsiDaftar LampiranDaftar Istilah dan SingkataniiivviiixiixiiVolume 1 Analisis Azas dan Konsep DAKBab I Pendahuluan 1Bab II Azas dan Konsep DAK 72.1 Issu-issu Pokok 7Bab III Formula DAK 213.1 Issu-issu Pokok 21Volume 2 Analisis Permasalahan dan Dampak DAKBab I Pendahuluan 571.1 Latar Belakang 571.2 Tujuan 561.3 Metodologi 58Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negara 592.1 Konsep Dasar dan Teori Tentang Dana Alokasi Khusus 592.2 Best Practices dan Pelajaran dari Beberapa Negara 612.3 DAK Best Practises: Kesimpulan 82Bab III Transfer Fiskal antar Pemerintah di Indonesia 833.1 Dana Perimbangan 833.2 Dana Alokasi Khusus 84Bab IV Evaluasi DAK saat ini 714.1 Issu-issu Utama 714.2 Pengaruh DAK dalam Kapasitas Keuangan Daerah 984.3 Efektifitas Pengalokasian DAK 1014.4 Sebaran Bidang DAK dan Konsentrasi Daerah Propinsi Penerima DAK 1054.5 Dampak DAK terhadap Indikator Outcome Pembangunan 110viiiAnalisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar IsiBab V Kesimpulan 1175.1 Temuan-temuan Utama dan Implikasinya 1175.2 Pilihan Konsep DAK Kedepan 123Daftar Pustaka 123Daftar Lampiran 127Lampiran 129Volume 3 Kesimpulan dan RekomendasiBab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depan 1411.1 Beberapa Temuan Terkait dengan Azas dan Konsep DAK 1461.2 Perspektif Teori dari Penerapan DAK di Indonesia Beserta Dampaknya 1491.3 Beberapa Temuan Terkait Dengan Perencanaan dan pengalokasian DAK 151Daftar TabelTabel 1.1 Dinamika DAK 2003-2011 2Tabel 1.2 Bidang DAK 2003-2011 3Tabel 1.3 Perbandingan DAK dan Prioritas Nasional RPJMN 12Tabel 1.4 Pengorganisasian DAK Berdasarkan UU 32/2004 dan PP 55/2005 14Tabel 1.5 Urusan Wajib dan Pilihan Berdasarkan PP 38/2007 17Tabel 1.6 Korelasi dan Elastisitas DAK dengan Jumlah Daerah 29Tabel 1.7 Sebaran DAK Menurut Kelompok Pulau 29Tabel 1.8 Bobot Variabel Dasar untuk Penghitungan Kebutuhan Fiskal 30Tabel 2.1 Dampak Transfer Berdasarkan Jenis Transfer 66Tabel 2.2 Perimbangan Pendapatan dan Bantuan 74Tabel 2.3 Dana-dana yang yang dialokasikan oleh Pemerintah Pusat Belanda 77Tabel 2.4 Transfer Dana Pemerintah Pusat bagi Program dan Pelayanan Propinsi danDaerah 2005-2006 (dalam milyar dollar) 78Tabel 2.5 Dana Transfer Di Beberapa Negara 79Tabel 2.6 Perkembangan Alokasi DAK Tahun 2003 – 2010 93Tabel 2.7 Perkembangan Alokasi DAK Per Bidang Tahun 2003-2010 94Tabel 2.8 Perbandingan Pertumbuhan alokasi DAK, Dekon dan Tugas Pembantuan,2008-2010 (Dalam persen) 95Tabel 2.9 Perkembangan Jumlah Daerah Penerima Alokasi DAK Tahun 2003-2010 96Tabel 2.10 Koefisien Variasi Alokasi Dana Perimbangan Kabupaten/KotaTahun 2005-2009 99White Paperix

Tabel 2.11 Distribusi Penerima DAK Per Kapita berdasarkan Kapasitas Fiskal(APBD 2008 sampai dengan 2009) 99Tabel 2.12 Korelasi DAK dengan penerimaan daerah pada kabupaten/kotadengan kapasitas fiskal tinggi 100Tabel 2.13 Korelasi DAK dengan penerimaan daerah pada kabupaten/kotadengan kapasitas fiskal rendah 100Tabel 2.14 Granger Causality Test Indikator Kinerja DAK Bidang Pendidik 112Tabel 2.15 Granger Causality Test Indikator Kinerja DAK Bidang Kesehatan 113Tabel 2.16 Estimasi Pengaruh DAK terhadap Pertumbuhan Ekonom 114Tabel 2.17 Estimasi Pengaruh DAK terhadap Indikator Kinerja Pembangunan Spesifik 114Tabel 2.18 Parameter Estimasi Regresi Kinerja DAK Pendidikan terhadap Rata-RataLama Sekolah 2004-2009 Simulasi Skenario; I 116Tabel 2.19 Parameter Estimasi Regresi Kinerja DAK Pendidikan terhadap PertumbuhanEkonomi 2004-2009 Simulasi Skenario II 116Daftar GambarGambar 1.1 Relasi Kriteria dan Alokasi DAK 25Gambar 1.2 DAK dan Belanja Pegawai Daerah 33Gambar 2.1 Konsep General Purpose Transfers (GPT) 69Gambar 2.2 Matching Grants 70Gambar 2.3 Uncondidional Transfer 70Gambar 2.4 Kombinasi Matching dan Non-Matching Grants 70Gambar 2.5 Grafik Perbandingan Pengeluaran Pemerintah Kanada dengan Indonesia 77Gambar 2.6 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2003 101Gambar 2.7 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2009 102Gambar 2.8 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2005 103Gambar 2.9 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2009 104Gambar 2.10 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU per kapita tahun2003-2006 (Kodrat Wibowo, Bagdja Muljarijadi, Rullan Rinaldi, 2009) 105Gambar 2.11 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2003 106Gambar 2.12 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2004 107Gambar 2.13 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2005 107xAnalisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar IsiGambar 2.14 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2006 108Gambar 2.15 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2007 109Gambar 2.16 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2008 109Gambar 2.17 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi penerima DAK tahun 2009 110Gambar 2.18 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan Variasi KonsentrasiDaerah Propinsi Penerima DAK Tahun 2010 111Gambar 3.1 Mekanisme Pengelolaan DAK sebagai Instrumen Dana Perimbangan 148Gambar 3.2 Mekanisme Pengelolaan DAK sebagai Instrumen PencapaianPrioritas Nasional 150Gambar 3.3 Mekanisme Pengelolaan DAK sebagai Instrumen Dana perimbangandan Prioritas Nasional 153Daftar Tabel LampiranTabel Lampiran 1.1 Ringkasan DAK 2003-2011 37Tabel Lampiran 1.2 Defi nisi DAK Menurut Peraturan, Keputusan, dan Edaran Menteri 43Tabel Lampiran 1.3 Prioritas Pembangunan Tahunan 47Tabel Lampiran 1.4 Kriteria Teknis Bidang-Bidang DAK 2011 49Tabel Lampiran 2.1 Tim Pengarah dan Tim Teknis Penyusunan White Paper DAK 129Tabel Lampiran 2.2 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2004 130Tabel Lampiran 2.3 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2005 131Tabel Lampiran 2.4 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2006 131Tabel Lampiran 2.5 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2007 133Tabel Lampiran 2.6 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2008 134Tabel Lampiran 2.7 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2006 135Tabel Lampiran 2.8 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2007 136Tabel Lampiran 2.9 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2008 137Tabel Lampiran 3.1 Matriks Rekomendasi Usulan Arah Kebijakan DAK Ke Depan 155White Paperxi

Daftar Istilah dan SingkatanADBAHHAMHAPBDAPBNBDDAKDAUDBHDBHDRDeCGGDekonDPDPR-RIFGDGDPGIZGPTHPDIFNIFWIFWTIKKIKWIPMITJuklakJuknisKBKemKeuK/LKNPDTKPAKUAAlokasi Daerah dan BidangAngka Harapan HidupAngka Melek HurufAnggaran Pendapatan dan Belanja DaerahAnggaran Pendapatan dan Belanja NegaraBobot DaerahDana Alokasi KhususDana Alokasi UmumDana Bagi HasilDana Bagi Hasil Dana ReboisasiDecentralisation as Contribution to Good GovernanceDana DekonsentrasiDana PerimbanganDewan Perwakilan Rakyat Republik IndonesiaFocus Group DiscussionGross Domestic ProductDeutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHGeneral Purpose TransferHasil Perusahaan DaerahIndeks Fiskal NetoIndeks Fiskal WilayahIndeks Fiskal Wilayah TeknisIndeks Kemahalan KonstruksiIndeks KewilayahanIndeks Pembangunan ManusiaIndeks TeknisPetunjuk PelaksanaanPetunjuk TeknisKeluarga BerencanaKementerian KeuanganKementerian/LembagaKementerian Negara Pembangunan Daerah TertinggalKuasa Pengguna AnggaranKebijakan Umum AnggaranxiiAnalisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar Istilah dan SingkatanLHMenkeuMTEFNDRNKRIPAPADPDRBPelitaPemdaPGSPPNSDPPASPPP_PPPKDRAPBDRAPBNRKA-PPKDRKA-SKPDRKPRLSRPJMNRSGRSGSBISESEBSKPDSKPKDSPDSPMSPTSSASUNTAPDTPUNDPUULingkungan HidupMenteri KeuanganMedium Term Expenditure FrameworkNon Domestic RatesNegara Kesatuan Republik IndonesiaPengguna AnggaranPendapatan Asli DaerahProduk Domestik Regional BrutoPembangunan Lima TahunPemerintah DaerahProvincial Governance Strengthening ProgrammePegawai Negeri Sipil DaerahPrioritas Plafon Anggaran SementaraPeraturan PemerintahPrasarana PemerintahPejabat Pengelola Keuangan DaerahRancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahRancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja NegaraRencana Kerja dan Anggaran-Pejabat Pengelola Keuangan DaerahRencana Kerja dan Anggaran-Satuan Kerja Perangkat DaerahRencana Kerja PemerintahRata-rata Lama SekolahRencana Pembangunan Jangka Menengah NasionalRate Support GrantRevenue Support GrantSertifikat Bank IndonesiaSurat EdaranSurat Edaran BersamaSatuan Kerja Perangkat DaerahSatuan Kerja Pengelola Keuangan DaerahSatuan Perangkat DaerahStandar Pelayanan MinimalSpecific Purpose TransfersStandard Spending AssessmentSurat Utang NegaraTim Anggaran Pemerintah DaerahTugas PembantuanUnited Nations Development ProgrammeUndang-undangWhite Paperxiii

Volume 1Analisis Azas dan Konsep DAK

Bab IPendahuluanDana Alokasi Khusus (DAK) adalah salahsatu instrumen desentralisasi fiskalbersama-sama dengan Dana Alokasi Umum(DAU), Dana Bagi Hasil (DBH) dan jenisdana desentralisasi lain yang tergabungdalam kelompok Dana Perimbangan. Sejakdiintroduksi tahun 2001, bersamaan denganpemberlakuan efektif Undang-Undang (UU)22/1999 dan 25/1999, DAK telah mengalamimetamorfosis dalam nilai alokasi, daerahpenerima, dan cakupan bidang kegiatan.Secara keseluruhan, tendensi peningkatanditemui dalam ketiga variabel ini. Tabel 1memperlihatkan nilai alokasi DAK bergerakdalam tendensi umum yang menaik, kendatidi empat tahun terakhir fluktuasi terjadi. Saatini tidak kurang dari 1,3 dan 24 trilyun rupiahDAK dialokasikan berturut-turut untukprovinsi dan kabupaten-kota. Jumlah ini 9-10kali lebih besar daripada alokasi yang terjadidi tahun 2003. Ini berarti secara rata-ratasetiap provinsi dan kabupaten-kota masingmasingmenerima sekitar 6 milyar rupiah ditahun 2003, untuk selanjutnya melonjakke angka 41 milyar (provinsi) dan 49 milyar(kabupaten-kota) rupiah delapan tahunkemudian.Peningkatan total alokasi DAK diterangkanoleh kenaikan daerah pe-nerima DAK. Saatini jumlah daerah penerima telah mencakuphampir seluruh provinsi dan kabupaten-kota.Di tingkat provinsi, dari mula-mula hanyadialokasikan untuk 80 persen daerah (2003)—walau sempat menghilang antara 2004-2007— cakupan jumlah provinsi penerimaDAK dengan cepat meningkat di tahun-tahunberikutnya. Selain DKI Jakarta, kini tidak adalagi provinsi yang tidak menerima DAK. Padasaat yang sama, di tingkat kabupaten-kotakecenderungan yang tidak kalah kuat jugaterjadi. Tahun 2003 tak kurang dari 75 persenkabupaten-kota menerima alokasi DAK. Porsiini menaik terus secara konsisten kendatitotal daerah kabupaten-kota dari tahun ketahun juga meningkat akibat pemekarandaerah administratif. Di tahun 2011 hanyadua persen kabupaten-kota yang tidakWhite Paper1

Volume 1Tabel 1.1 Dinamika DAK 2003-2011ItemPembandingProvinsi2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011+ Cakupan*] 24 0 2 0 0 25 29 32 32+ Total**] 30 33 33 33 33 33 33 33 33+ Persen 80 0 6 0 0 76 88 97 97+ Alokasi***] 143 0 20 0 0 763 1.360 829 1.305+ Rataan***] 6 0 10 0 0 31 47 26 41Kabupaten-Kota+ Cakupan*] 330 353 377 434 434 451 477 486 488+ Total**] 440 440 440 440 465 465 497 497 497+ Persen 75 80 86 99 93 97 96 98 98+ Alokasi***] 2.126 2.533 3.994 11.560 17.094 20.440 23.459 20.304 23.927+ Rataan***] 6 7 11 27 39 45 49 42 49TotalAlokasi*]2.269 2.533 4.014 11.560 17.094 21.202 24.820 21.133 25.233*] Dikompilasi dari http://www.tkp2e-dak.org**] Jumlah daerah berdasarkan data Perkembangan Beberapa Indikator Utama Sosial-Ekonomi Indonesia (BPS, 2011)***] Alokasi dalam milyar rupiah2 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Pendahuluanmenerima alokasi DAK. Selain lima kota dansatu kabupaten di DKI Jakarta, praktis hanyaSamarinda dan Tarakan (Kalimantan Timur)serta Tanjung Jabung Barat (Jambi) yangbukan merupakan daerah penerima DAK.Lonjakan nilai alokasi DAK juga diterangkanoleh perluasan cakupan bidang DAK daritahun ke tahun (Tabel 2). Di 2003 baru ada limabidang DAK, yakni pendidikan, kesehatan,jalan irigasi, serta sarana pemerintahandaerah. Lima tahun berikutnya, jumlah inilalu menjadi 11 bidang seirama denganintroduksi bidang baru, seperti perikanankelautan(2004), pertanian dan air minum(2005), lingkungan hidup (2006), sertakeluarga berencana dan kehutanan (2008).Hanya di tahun 2007 pemerintah tidakmengenalkan bidang DAK baru, tetapi pada2009-2010 tiga bidang baru diintroduksilagi, yakni sarana pedesaan, perdagangan,dan sanitasi. Di tahun 2011, lima bidangbaru kembali diintroduksi —listrik pedesaan,transportasi pedesaan, sarana daerahperbatasan, perumahan-permukiman, sertakeselamatan transportasi darat—untukakhirnya membentuk formasi 19 bidangDAK. Ini artinya dalam delapan tahun terakhirjumlah bidang DAK telah bertambah hampirempat kali lipat, atau secara rata-rata lebihdari dua bidang baru per tahun ditambahkandalam konfigurasi DAK.Bidang-bidang DAK lebih banyak diarahkanpada kegiatan-kegiatan di tingkat kabupatenkota(Tabel Lampiran 1). Ini mudahdimengerti karena kegiatan DAK diarahkanpada kegiatan-kegiatan fisik dengan skalaproyek yang tidak terlalu besar. Bidang irigasi,misalnya, hingga 2007 bertumpu sepenuhnyapada alokasi di tingkat kabupaten-kota.Baru di tahun 2008 DAK irigasi dialokasikankepada provinsi yang dimulai dari 24 provinsilalu selanjutnya meningkat menjadi 30 di2011. Bidang pertanian dan kehutananpraktis baru berurusan dengan provinsidalam dua tahun terakhir, sementarasarana pemerintahan kecuali di 2005, 2008,dan 2009 tidak mengalokasikan DAK kepemerintahan provinsi. Di antara bidang-Tabel 1.2 Bidang DAK 2003-2011BidangTahunIntroduksiBidangTahunIntroduksiPendidikan 2003 Keluarga Berencana 2008Kesehatan 2003 Kehutanan 2008Jalan 2003 Sarana Pedesaan 2009Irigasi 2003 Perdagangan 2009Sarana Pemerintahan 2003 Sanitasi 2010Perikanan-Kelautan 2004 Listrik Pedesaan 2011Pertanian 2005 Transportasi Pedesaan 2011Air Minum 2005 Sarana Daerah Perbatasan 2011Lingkungan Hidup 2006 Perumahan-Permukiman 2011Keselamatan Transportasi Darat 2011White Paper3

Volume 1bidang yang ada, bidang infrastruktur jalanterlihat paling banyak mengalokasikan DAKuntuk tingkat provinsi sejak 2003 hingga2011, walau selama 2004-2007 terjadipenurunan ekstrim jumlah daerah provinsipenerima DAK —sedangkan alokasi untukkabupaten-kota menaik secara konsisten.Bidang kesehatan yang menunjukkan polamirip. Alokasi ke daerah provinsi amat minimdilakukan dalam kurun 2003-2008, tapimeningkat amat pesat di tahun 2009-2011.Di tengah gambaran yang dinamis itu,relatif terhadap DAU dan DBH, baikyang dialokasikan kepada kabupatenkota,terlebih lagi kepada provinsi, DAKsesungguhnya bukanlah dana yang besardalam keseluruhan Dana Perimbangan.Tahun 2011 DAK mengambil porsi kurangdari 10 persen total Dana Perimbangan.Tahun-tahun sebelumnya porsi ini jauh lebihkecil lagi, yakni antara tiga (2003) hinggasembilan (2009) persen. 1 Dari magnitudeyang terbatas ini, provinsi dalam delapantahun terakhir rata-rata membukukan hanyasekitar tiga persen porsi DAK. Bagian terbesaralokasi DAK diserap oleh kabupaten-kota: 97persen. Ini mudah dimengerti karena DAKdiwarnai oleh kegiatan-kegiatan fisik di manakabupaten-kota berada di titik terdepan.Kendati hanya mengambil porsi kecil, DAKtetap dianggap penting karena sedikitnya duatingkat alasan. Pertama, di tingkat nasional,undang-undang menetapkan DAK sebagaijalur penghubung bagi pencapaian prioritasprioritasnasional. Dalam Grand DesignDesentralisasi Fiskal Kementerian Keuanganbahkan masih menempatkan DAK dalamStrategi dan Rencana Aksi hingga 2015. 2Selain itu, dalam persepktif nasional DAKtidak hanya sekedar memperkuat kegiatansektoral Kementerian-Lembaga (KL) didaerah, tetapi bahkan bisa menjadi kegiatansubstitusi karena minimnya kegiatan daerahdi sektor itu. Pada saat yang sama, KL sendirimasih terus mengembangkan kegiatankegiatandi daerah melalui jalur DAKmeskipun kegiatan-kegiatan melalui jalurdana dekonsentrasi dan tugas pembantuanjuga tetap berlangsung.Kedua, di tingkat daerah, melihat polaumum belanja yang menempatkan belanjapegawai dalam porsi yang dominan,DAK dapat dijadikan kompensasi ataskekurangan pembiayaan pembangunanfisik dan pelayanan masyarakat di daerahkendatipun dalam jumlah yang terbatas.Tambahan lagi, bagi banyak daerah —apalagidaerah bentukan baru akibat pemekaran—DAK mengambil porsi yang signifikan. DiKabupaten Tolikara, kabupaten baru diProvinsi Papua yang dibentuk tahun 2002,misalnya, DAK menyumbang lebih dari26 persen total pendapatan daerah (DataRealisasi APBD 2006 3 , sedangkan di SabuRaijua, kabupaten baru di Nusa TenggaraTimur yang dibentuk tahun 2008, sumbangan1 Dirujuk dari tkp2e-dak.org/dataperimbangan.asp?kdp=0000\&dkd=Dana \%20Perimbangantanggal 19 Juli 2011.2 Lihat http://www.djpk.depkeu.go.id.3 Lihat http://www.djpk.depkeu.go.id/datadjpk/47/.4 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I PendahuluanDAK hingga Realisasi APBD Triwulan III2010 mencapai sekitar 15 persen dari totalpendapatan daerah. 4 Lebih jauh daripada itu,di sejumlah daerah nilai DAK masih lebih besardaripada nilai Pendapatan Asli Daerah (PAD)yang dapat dimobilisasi. Data Realisasi APBD2003-2006 menunjukkan tidak kurang dari36, 31, 41, dan 66 persen daerah kabupatenkotamemiliki DAK yang lebih besar daripadaPAD. Sementara itu, berdasarkan data APBD2007-2011, terdapat 74, 44, 74, 65, dan 60persen daerah kabupaten-kota memiliki DAKyang lebih besar daripada PAD. Untuk tingkatprovinsi, persentase daerah yang memilikiDAK yang lebih besar daripada PAD jauh lebihsedikit —kurang dari 10 persen tiap tahun.Apa yang penting untuk didiskusikan ialahprofil kekhususan DAK. Issu utama yangmuncul pada dana yang dialokasikan secarakhusus ini justru terletak pada memudarnyamakna kekhususan ini. Itu terlihat palingsedikit dari dua sisi seperti yang digambarkandi atas. Pertama, di sisi daerah penerima, darimasa ke masa DAK semakin terpencar kedaerah target yang semakin luas —yang lalumenghilangkan ketetapan mengenai ‘daerahtertentu’. Kedua, di sisi bidang kegiatan, dariwaktu ke waktu bidang kegiatan DAK jugameluas —yang lalu memecah ketetapantentang `kegiatan khusus’ DAK. Dalamtampilan terkini jelas terlihat DAK praktis telahmenjadi dana khusus tanpa kekhususan.4 Lihat http://www.djpk.depkeu.go.iddatadjpk/104/.Akhir-akhir ini muncul gagasan untukmeninjau ulang tata penyelenggaraan DAK. 5Salah satu di antaranya diberikan oleh AsianDevelopment Bank dalam Laporan FinalUsulan Reformasi Dana Alokasi Khusus(ADB, 2011). Kertas kerja ini mengulasaspek-aspek manajemen DAK dan beberaparangkaian variabelnya di seputarnya, sertamerekomendasikan beberapa perubahandalam penyusunan kebijakan DAK. Kertaskerja yang lain berbasis pada praktekpenyelenggaraan DAK di lapangan jugaditinjau oleh Lembaga Penelitian SMERU(Syaikhu dkk, 2008) sebagaimana dilaporkandalam Mekanisme dan Penggunaan DanaAlokasi Khusus dengan mengambil kasusdi Banda Aceh, Wonogiri, Gorontalo, danKupang. Keseluruhan kertas kerja ini memberisumbangan penting ke arah reformulasikebijakan DAK.5 Di antara sejumlah alasan bagi peninjauan ulangatas DAK adalah perbaikan sinergi antara kebijakanpemerintah pusat dan kebutuhan daerah. HarianEquator (11/06/11), misalnya, menulis bahwadi Kabupaten Kubu Raya kebijakan pemberianbuku bagi perpustakaan sekolah tidak sejalandengan kebutuhan sekolah, karena sekolah lebihmembutuhkan perbaikan sarana pendidikanatau ruang kelas. Serupa itu, bantuan alat-alatkesehatan dan rumah sakit juga gagal mencapaisasarannya sehingga harus dikembalikan kepusat karena daerah penerima tidak memilikirumah sakit. Nilai besaran DAK antardaerahjuga dinilai tidak proporsional terhadap besaranpenduduk dan luas wilayah layanan pemerintahdaerah. (http://www.equator-news.com/lintasselatan/kubu-raya/kebijakan-pusat-tidak-sesuaikebutuhan).Walau demikian, mismatch ini tidakmelulu berasal dari gerakan satu arah, yaknidari kebijakan pusat ke implementasi daerah,Mismatch juga bisa datang dari arah sebaliknya,yakni ketidaktepatan informasi yang disampaikanoleh daerah untuk dijadikan kebijakan di tingkatpusat.White Paper5

Volume 1Volume pertama paper sekarang ini sendirilebih mengungkap dan mendiskusikanbagaimana issu utama mengenai kekhususanDAK dirancang di tingkat konsep dandiimplementasikan di tingkat empiris. Duatema pokok yang dibahas —yang sekaligusjuga mencerminkan organisasi paper ini—meliputi [1] konsep dan azas DAK serta [2]formula pengalokasian. Azas dan formulaDAK mengacu pada konsep legal DAK yangtertuang dalam dokumen legalistik berupaperundangan dan peraturan. Bagaimanaevolusi DAK dari regim perundangandesentralisasi 1999 ke 2004 didiskusikandalam volume pertama paper ini. Tentusaja ketika peraturan-perundangan iniditerapkan, issu-issu manajemen praktis tidakdapat ditinggalkan. Walau begitu, mengingatluasnya bidang cakupan DAK, diskusi dalampaper ini tidak diarahkan pada pembahasanmicro-management DAK. Sebaliknya, issuissumanajemen DAK di tingkat makro akanlebih diberi perhatian. Selain itu, bagaimanaformula seleksi dan alokasi DAK dikonstruksidan diterapkan juga disajikan dalam paper ini.Apa issu-issu pokok dalam formula seleksi danalokasi yang terkait dengan kekhususan DAKdan implikasinya adalah tema diskusi dalamvolume pertama paper ini. Rekomendasi bagikepentingan formulasi kebijakan disajikan dibagian terakhir paper ini.6 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IIAzas dan Konsep DAK2.1 Issu-issu PokokKonsep dan asas DAK tampaknyadiintepretasi secara berbeda antara saturegulasi dengan regulasi di dalam saturegim perundangan serta antara satu regimperundangan dengan regim perundanganlain. Ini terlihat dalam konstruksi dua regimperundangan desentralisasi, khususnyatentang ‘prioritas nasional’ yang berhadapandengan ‘urusan daerah’, yakni regimperundangan desentralisasi 1999 dan regimperundangan desentralisasi 2004. Seluruhissu ini didiskusikan di bab ini.Regim Desentralisasi 2004dan 1999Persoalan pokok dalam wacana azas dankonsep DAK ialah bagaimana prioritasnasional ini secara relatif didudukkan terhadapurusan daerah. Undang-Undang 33/2004tidak memberikan penegasan tentang apayang dimaksud dengan prioritas nasional danurusan daerah. Isyarat mengenai prioritasnasional diberikan oleh PP 55/2005 tentangDana Perimbangan Pasal 52 Ayat 1 yangmenyatakan bahwa “… prioritas nasional… dimuat dalam Rencana Kerja Pemerintahtahun anggaran bersangkutan.” Sementaraitu, terminologi `urusan’ didefinisikan dalamPP 38/2007 melalui pasal 1 Ayat 3 denganmenyatakan ‘urusan’ sebagai ‘fungsi’,sedangkan ‘fungsi’ diterjemahkan sebagai‘kewenangan’. Urusan daerah ini kemudiandipilah menjadi urusan wajib dan urusanpilihan sebagaimana akan didiskusikan nanti.Dalam regim perundangan desentralisasi2004, UU 33/2004 memberi tekananyang berbeda dengan apa yang dimaktubdalam aturan turunannya, yakni PeraturanPemerintah (PP) 55/2005. Pasal 1 Ayat 23UU ini menempatkan urusan daerah lebihdulu daripada prioritas nasional dalamdefinisi DAK, yakni “… dana yang bersumberdari pendapatan APBN yang dialokasikankepada daerah tertentu dengan tujuan untukmembantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan daerah dan sesuai denganprioritas nasional.” 66 Cetak miring dalam keseluruhan kutipandokumen-dokumen legal dalam paper ini dilakukanoleh penulis.White Paper7

Volume 1Kendati intepretasi berbeda atas definisi itudapat diberikan, yakni “urusan daerah danprioritas nasional adalah sebuah kesatuan”,definisi itu tetap membuka kesan bahwaDAK memiliki rancangan sedemikian rupauntuk membiayai urusan daerah yangmemiliki relevansi dengan prioritas nasional.Jadi bukan merupakan prioritas nasionalyang sekedar dikerjakan oleh atau didaerah. Di sini substansi pokok diletakkanpada urusan daerah bahkan usulan daerah.Ini sesuai dengan azas desentralisasi yangmenaunginya mengingat DAK —yang ditingkat nasional dikategorikan sebagaibagian dari Dana Perimbangan— masukdalam mekanisme Anggaran Pendapatandan Belanja Daerah (APBD) yang melibatkanPemerintah Daerah dan DPRD.Perspektif itu selanjutnya juga mendapatpenegasan tambahan dalam Pasal 39 Ayat 1yang menyatakan bahwa “DAK dialokasikankepada daerah tertentu untuk mendanaikegiatan khusus yang merupakan urusandaerah.” Bahkan, pada pasal atau ayatberikutnya dalam UU ini, frasa ‘prioritasnasional’ praktis tidak lagi disebut secaraeksplisit, 7 sehingga UU 33/2004 memberikesan kuat bahwa DAK dikonstruksi denganmengedepankan azas desentralisasi yangkental. Menariknya, spirit UU ini juga dekat7 Sementara itu, frasa “sesuai dengan fungsi yangtelah ditetapkan dalam APBN” sebagaimana yangtertuang dalam Pasal 39 Ayat 2 UU ini juga tidakdapat diintepretasikan, meski secara implisit,sebagai prioritas nasional. Penjelasan atas ayat inihanya menyebutkan fungsi APBN yang bersifatumum, yakni “Yang dimaksud dengan fungsidalam rincian Belanja Negara antara lain terdiriatas layanan umum, pertahanan, ketertibandan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup,perumahan dan fasilitas umum, kesehatan,pariwisata, budaya, agama, pendidikan danperlindungan sosial.”dengan spirit UU paralelnya dalam regimperundangan yang sama, yakni UU 32/2004.Undang-Undang ini menyatakan bahwaprioritas nasional harus “… dikoordinasikandengan gubernur” (Pasal 162, Ayat 2) serta“… diusulkan dan dikoordinasikan dengandaerah” (Pasal 162, Ayat 3). Pada tingkat UUdi regim 2004, daerah adalah titik pusat DAK.Berlawanan dengan itu, masih dalamregim perundangan yang sama, PP55/2005 sebagai penjabaran UU 33/2004ini justru memudarkan warna kental azasdesentralisasi DAK. Kendati Pasal 1 Ayat 24PP ini mendefinisikan DAK dengan cara yangpersis sama dengan apa yang dinyatakandalam UU 33/2004, prioritas nasional terasalebih dikedepankan dalam PP ini. Ini terlihatdalam konstruksi dua pasal, yakni Pasal 50dan 51. Pasal 50 Ayat 2 menyebutkan “DAK… dialokasikan dalam APBN sesuai denganprogram yang menjadi prioritas nasional.”Sementara itu, Pasal 51 meletakkan prioritasnasional mendahului urusan daerah,sebagaimana tertulis dalam Ayat 1, “DAKdialokasikan kepada daerah tertentu untukmendanai kegiatan khusus yang merupakanbagian dari program yang menjadiprioritas nasional … yang menjadi urusandaerah.” Dalam perspektif ini, DAK sepertidiperlakukan seperti pelimpahan wewenanga la Dana Dekonsentrasi atau penugasan a laDana Tugas Pembantuan dengan titik tekanprioritas nasional.Pada tingkat dokumen legal yang lebihrendah lagi (Tabel Lampiran 2), keadaan yangterbalik malah kembali muncul. PeraturanMenteri Keuangan Nomor 124/PMK.02/2005Pasal 1 Ayat 1 mendefinisikan DAK persissebagaimana yang tertera dalam UU 33/2004(“urusan daerah … sesuai prioritas nasional’’)8 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Azas dan Konsep DAKdengan tidak merujuk pada PP 55/2005.Tetapi, ini berbeda dengan isi Pasal 2 Ayat2 PMK, yakni DAK justru dinyatakan serupadengan apa yang ditulis dalam PP 55/2005Pasal 51 Ayat 1. Dalam Pasal 2 Ayat 2 PMKini prioritas nasional lebih dikedepankandaripada urusan daerah. Selanjutnya, Pasal3 juga menegaskan perbedaan ini denganmenyatakan, “DAK dialokasikan untukmembantu daerah mendanai kebutuhanfisik sarana dan prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional di bidangpendidikan, kesehatan, infrastruktur,kelautan dan perikanan, pertanian, prasaranapemerintahan daerah, serta lingkunganhidup.‘‘Tahun-tahun berikutnya perbedaanpenekanan muncul lagi. Urusan daerahkembali dikedepankan dalam dua PMK,yakni 128/PMK.07/2006 dan 142/PMK.07/2007, khususnya dalam Pasal 1.Bahkan, spirit yang dikedepankan dalamPasal 1 PMK 2006 dan 2007 ini dipakaijuga dalam Surat Edaran Bersama TigaMenteri —Bappenas, Kementerian DalamNegeri, dan Kementerian Keuangan—tahun 2008 dan Peraturan Menteri DalamNegeri (Permendagri) 20/2009 tentangPedoman Pengelolaan Keuangan DAK diDaerah. Lebih jauh lagi, dalam Permendagri20/2009 ruang lingkup pengelolaankeuangan DAK di daerah malahan jugadinyatakan mencakup kegiatan yang lebihluas, yaitu perencanaan, penganggaran,pelaksanaan dan penatausahaan keuangan,akuntansi keuangan, pertanggungjawabanpelaksanaan anggaran, pembinaan danpengawasan serta pengelolaan barang atauaset daerah yang bersumber dari DAK. Iniberarti ada bobot kewenangan tertentuyang diletakkan di pundak daerah, sehinggadaerah bukan sekedar pelaksana teknisDAK, penerima limpahan wewenang, ataupenerima tugas.Walau demikian, lagi-lagi perbedaanpenekanan terjadi di tahun berikutnya.Melalui PMK 216/PMK.07/2010, yangmenggunakan konstruksi Pasal 2 dan 3 PMK2006 dan 2007, DAK difungsikan untukmembantu daerah melaksanakan prioritasnasional untuk sejumlah bidang. Pasal 1 PMK2010 ini menyatakan “DAK dialokasikanuntuk membantu daerah mendanaikebutuhan fisik sarana-prasarana dasaryang merupakan prioritas nasional di bidangpendidikan, kesehatan, infrastruktur sanitasi,prasarana pemerintahan daerah, kelautandan perikanan, pertanian, lingkunganhidup, keluarga berencana, kehutanan,perdagangan, sarana dan prasaranaperdesaan, listrik perdesaan, perumahandan permukiman, keselamatan transportasidarat, transportasi perdesaan, serta saranadan prasarana kawasan perbatasan.” Dalamkonstruksi ini, daerah dinyatakan sebagaiagen yang pasif dengan inisiasi sepenuhnyaberada di tingkat nasional.Keseluruhan deskripsi ini memperlihatkanbahwa dalam satu regim per-undangan, yakniregim perundangan desentralisasi 2004, DAKdipandang dengan cara yang tidak samaantara satu tingkat regulasi dengan tingkatregulasi lainnya. Undang-Undang 33/2004mengambil kepentingan daerah sebagaititik acu pertama, sedangkan kepentingannasional dijadikan titik acu kedua.Sebaliknya, dalam PP 55/2005 titik acu utamaadalah kepentingan nasional, sementarakepentingan daerah mengikutinya. Di dalamaturan-aturan turunan yang lebih rendah lagi,‘nasional’ dan ‘daerah’ didudukkan secaraWhite Paper9

Volume 1berbeda baik antarwaktu dalam regulasisejenis, antarpasal dalam regulasi yang sama,maupun antarregulasi yang berbeda-beda.Dengan kata lain, dalam regim perundangan2004, konsistensi azas DAK tidak terjadiantara UU 32/2004 dan 33/2004 yangmengakomodasi azas desentralisasi yangkuat dengan regulasi-regulasi turunannyayang tidak selalu mengakomodasi azasdesentralisasi.Dalam regim perundangan desentralisasi1999 sebelumnya inkonsistensi juga dapatditemukan. Undang-Undang 25/1999 hanyamenyebut DAK sebagai prioritas nasional(Pasal 8, Ayat 2). Tetapi, PP 104/2000turunannya —kendati menyatakan (salahsatu) kekhususan DAK terlihat dalamprioritas nasional sebagaimana Pasal 19 Ayat2b— dengan tegas menyaratkan usulandaerah sebagai basis pengalokasian DAK(Pasal 21 Ayat 1), “Dana Alokasi Khusus… dialokasikan kepada daerah tertentuberdasarkan usulan daerah.‘‘ Penjabaran atasayat ini dituangkan dalam bagian Penjelasan,yaitu “Dana Alokasi Khusus dialokasikankepada daerah tertentu berdasarkan usulankegiatan dan sumber-sumber pembiayaanyang diajukan kepada menteri teknis olehdaerah tersebut dapat berbentuk rencanasuatu proyek atau kegiatan tertentu ataudapat berbentuk dokumen program rencanapengeluaran tahunan dan multi-tahunanuntuk sektor-sektor serta sumber-sumberpembiayaannya.”Apa yang dapat dilihat di sini ialah, darisisi substansi, konstruksi UU 25/1999 yangmenekankan prioritas nasional di gardadepan DAK seperti mengalirkan spiritdasarnya ke PP 55/2005. Sebaliknya, spiritDAK dalam UU 33/2004 yang menetapkanDAK “berdasarkan usulan daerah” justrudekat dengan spirit PP 104/2000. Padahal,seharusnya spirit PP 104/2000 merujukpada UU 25/1999, sedangkan PP 55/2005mengacu pada 33/2004.Selanjutnya, di tingkat regulasi yang lebihrendah, yakni dalam Keputus-an MenteriKeuangan (KMK) 544/KMK.07/2002,prioritas nasional atau urusan daerahtidak disebut sama sekali. Tetapi, dua suratkeputusan berikutnya —548/KMK.07/2003dan 505/KMK.02/2004— mengenalkan frasalain yang berkenaan dengan urusan daerah,yakni ‘kewenangan dan tanggungjawabdaerah’ (Bab 1 Pasal 2). Sementara itu,‘prioritas nasional’ dipertelakan hanyadengan menyebut bidang-bidang kegiatanpendidikan, kesehatan, infrastruktur,kelautan dan perikanan, serta prasaranapemerintah (Bab 2 Pasal 3).Kenyataan ini menunjukkan bahwa dalamregim UU desentralisasi 1999 UU meletakkanDAK dalam format yang sentralistik dengankecenderungan top-down. Sebaliknya,PP turunannya justru menonjolkandimensi bottom-up, yang juga diikuti olehaturan-aturan di bawahnya. 8 Fenomenaini terlihat berbanding terbalik denganregim perundangan sebelumnya, walaukecenderungan inkonsistensi antartingkat,antarwaktu, serta antarpasal perundangantetap terjadi. Tabel Lampiran 2 merangkumambiguitas azas DAK sebagaimana terlihatdari evolusi peraturan-perundangan tentangDAK. Dalam tabel itu, perbedaan titik acusetiap pasal, peraturan, dan perundangantertangkap tegas.8 Undang-Undang 22/1999 sebagai bagian dariregim UU 1999 tentang Pemerintahan Daerahtidak memberikan keterangan berarti mengenaiDAK.10 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Azas dan Konsep DAKNasional ‘versus’ DaerahLebih jauh tentang prioritas nasional,sebagaimana disinggung di muka, RencanaKerja Pemerintah (RKP) dijadikan rujukanpokoknya sebagaimana PP 55/2005 Pasal 52Ayat 1. Rencana ini, berdasarkan UU 25/2004tentang Sistem Perencanaan PembangunanNasional (SPPN) Pasal 4 Ayat 3, merujukpada Rencana Pembangunan JanganMenengah Nasional (RPJMN). Tentu saja ditingkat perencanaan yang umum sepertiini, kesesuaian antara prioritas nasional danbidang DAK amat mudah dapat dijumpai.Sebagai contoh, ‘11 plus 3’ prioritas RPJMN2010-2014 9 pasti akan selalu sesuai denganbidang-bidang DAK 2011 dan tahun-tahunsebelumnya. Tabel berikut menyajikanilustrasi kesesuaian 19 bidang DAK —yangdikategorisasi ulang menjadi 12 bidang—dengan prioritas nasional. Dari Tabel jelastergambar bahwa pada tingkat perencanaanyang umum seperti RPJMN kesesuaianprioritas mudah ditemui.Walau demikian, berbeda dengan di tingkatrencana lima tahunan yang umum, ditingkat rencana tahunan yang lebih rinci,tampaknya perlu dicatat bahwa RKP danDAK belum tentu berada dalam hubunganyang bersifat one-on-one. Tidak selalu secara9 Terdiri dari reformasi birokrasi dan tata kelola,pendidikan, kesehatan, penanggulangankemiskinan, ketahanan pangan, infrastruktur,iklim investasi dan usaha, energi, lingkunganhidup dan bencana, daerah tertinggal, terdepan,terluar, dan pasca konflik, serta kebudayaan,kreativitas, dan inovasi teknologi plus bidangpolhukam, bidang perekonomian, dan bidangkesra.spesifik dan eksplisit DAK dicantumkandalam RKP. Padahal, penetapan DAK dalamRKP —apalagi dengan cakupan yangdipecah hingga ke tingkat program dankegiatan— dapat memberi sinyal kepadadaerah bagi kepentingan perencanaan danpenganggaran. 10 Sebagai contoh, dalam RKP2011 hanya tiga bidang yang secara tegasmenyebut DAK, yakni Prioritas 1 “ReformasiBirokrasi dan Tata Kelola” (Nomor IV ProgramPeningkatan Kapasitas Keuangan PemerintahDaerah, sub-nomor IV.1 Pembinaan danFasilitasi Dana Perimbangan), Prioritas5 “Program Aksi di Bidang Pangan”(Nomor V Program Pengembangan danPengelolaan Perikanan Tangkap, sub-nomorV.2 Pembinaan Dan Pengembangan KapalPerikanan, Alat Penangkapan Ikan danPengawakan Kapal Perikanan), serta Prioritas8 ”Program Aksi di Bidang Energi” (Nomor IProgram Pengelolaan Listrik dan PemanfaatanEnergi, sub-nomor I.1 Penyediaan danPengelolaan Energi Baru dan Terbarukan(EBT) dan Pelaksanaan Konservasi Energi).Sisanya tidak menegaskan DAK dalam kolomsubstansi inti atau prioritas kegiatan, sasaran,indikator, target, dan pagu anggaran.Hal mirip juga dijumpai dalam dalam RKP2010. Hanya tiga bidang DAK disebuteksplisit di sini —dinyatakan sebagai bagiandari Mata Anggaran Pengeluaran (MAK)dalam Kode Akun Pemerintah Pusat (KAPP).Dua bidang DAK, yakni perikanan-kelautandan pertanian, masuk dalam Prioritas 4dengan tagline “Pemulihan Ekonomi yangDidukung oleh Pembangunan Pertanian,10 Kebutuhan semacam ini makin jelas terasamanakala DAK sukar diprediksi sebagaimanapraktek sekarang ini.White Paper11

Volume 1Tabel 1.3 Perbandingan DAK dan Prioritas Nasional RPJMNBidang DAKPrioritas Nasional RPJMN1 Prasarana Pemerintahan Daerah PN 1 Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola2 Pendidikan PN 2 Pendidikan3 Kesehatan dan Keluarga Berencana PN 3 Kesehatan4 Infrastruktur Air Minum dan Sanitasi5 Pertanian dan Irigasi PN 5 Ketahanan Pangan6 Kelautan dan Perikanan7Infastruktur Jalan dan TransportasiPerdesaan8 Perumahan dan PermukimanPN 6Infrastuktur9 Perdagangan PN 7 Iklim Investasi dan Iklim Usaha10 Listrik Perdesaan PN 8 Energi1112Kehutanan dan LingkunganHidup serta Sarana dan PrasaranaPenanggulangan BencanaSarana dan Prasarana KawasanPerbatasan serta Daerah TertinggalPN 9PN 10Lingkungan Hidup danPengelolaan BencanaDaerah Tertinggal, Terdepan,Terluar, dan Pasca KonflikInfrastruktur, dan Energi” (Fokus 4 RevitalisasiPertanian, Perikanan, dan Kehutanan danFokus 7 Peningkatan Ketahanan Pangan).Bidang DAK ketiga, yaitu lingkungan hidup,dimaktub dalam Prioritas 5 “PeningkatanKualitas Pengelolaan Sumber Daya Alamdan Kapasitas Penanganan PerubahanIklim” (Fokus 2 Peningkatan Rehabilitasi danKonservasi Sumber Daya Alam dan KualitasDaya Dukung Lingkungan). Sementara itu,11 bidang DAK 2010 sisanya sama sekalitidak dicantumkan secara eksplisit dalamlima prioritas RKP 2010 —tidak dinyatakansebagai bagian dari MAK dalam KAPP.Serupa dengan itu, dalam RPK 2009 hanyaDAK bidang kelautan-per-ikanan (Fokus 4Peningkatan Kualitas Pertumbuhan Pertanian,Perikanan, dan Kehutanan) dan bidanglingkungan hidup (Fokus 5 PeningkatanKapasitas Mitigasi dan Adaptasi terhadapPerubahan Iklim Global) yang masuk dalamprioritas nasional, yakni Prioritas 2 di bawahtagline ”Percepatan Pertumbuhan Ekonomiyang Berkualitas dengan MemperkuatDaya Tahan Ekonomi yang Didukung olehPembangunan Pertanian, Infrastruktur, danEnergi”. 11 Bidang-bidang DAK sisanya tidakdisebut spesifik dalam prioritas nasional2009. Dalam RKP 2008, DAK Pertaniandinyatakan tegas sebagai bagian dari Fokus1 Peningkatan Produksi Pangan dan AksesRumah Tangga terhadap Pangan (Prioritasi ”Penyediaan DAK untuk MendukungKetahanan Pangan”), Fokus 2 PeningkatanProduktivitas dan Kualitas Produk Pertanian,Perikanan dan Kehutanan (Prioritas g11 Ringkasan prioritas pembangunan tahunandisajikan dalam Tabel Lampiran 3.12 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Azas dan Konsep DAK“Penyediaan DAK untuk MendukungPengem-bangan Agribisnis”). Bidang-bidanglain DAK tidak dinyatakan eksplisit dalam RKP2008.Prioritas nasional yang diterjemahkan kedalam bidang-bidang DAK perlu puladitelusuri lebih jauh. Pertama, tentangkriteria dan strategi yang ditetapkan bagipembentukan bidang DAK baru. Sejauhini bidang baru tampaknya merupakanjalan akomodasi gagasan atau proposal KLuntuk terlibat dalam kegiatan di daerah,selain juga sebagai jalan kompromi dalamproses politik di Dewan Perwakilan Rakyat(DPR). Akibatnya pergerakan jumlah bidangDAK dari lima (2003) ke enam (2004),delapan (2005), sembilan (2006 dan 2007),11 (2008), lalu 13 (2009), 14 (2010), dan 19bidang DAK (2011) terjadi seolah-olah tanparasionalisasi yang kuat. Jika prioritas nasionaldijadikan rujukannya, penjelasan di paragrafsebelum ini memperlihatkan bahwa RKPtidak selamanya bersifat one-on-one.Kedua, dari segi pengorganisasian, UU33/2004 dan PP 55/2005 memberi bobototoritas yang besar pada pelaku di tingkatnasional. Dari sembilan lini pengorganisasianDAK, tiga kementerian —Keuangan, DalamNegeri, dan Perencanaan— ditambah denganKL, baik sendiri-sendiri maupun dalam suatukoordinasi, bergantian mengambil perannya.Sementara itu, peran daerah dibatasi hanyapada pengorganisasian DAK dalam APBDdan implikasinya di tingkat pelaksanaan —bahkan juga tidak di tingkat pengusulankegiatan.Tabel berikut memperlihatkan labor divisiondalam DAK dengan konsentrasi otoritasyang berat di tingkat nasional. Jelas terlihat,baik UU 33/2004 maupun PP 55/2005 tidakmemberi ruang otoritas yang cukup bagidaerah dalam keseluruhan proses kebijakanDAK. Dari segi pengorganisasian warnasentralisasi tampak lebih kemilau, kendatipundari perspektif penganggaran di daerahDAK berada dalam otoritas APBD melaluirelasi dana perimbangan dengan APBN.Dalam perspektif pengorganisasian pula initampaknya SKPD bukanlah unit organisasidengan otoritas yang berotoritas, karenadaerah tidak lebih dari eksekutor programprogramKL di tingkat pusat melalui DAK.Peraturan yang lebih rendah, yakniPermendagri 20/2009, memang telah cukuprinci mengatur bagaimana DAK harusdiimplementasikan di dae-rah. Di setiaptahap pelaksanaannya cara bagaimana DAKdieksekusi menjadi kegiatan riil dan unitorganisasi apa yang bertanggangung-jawabatasnya telah dipertelakan dengan jelas.Walau begitu, ditilik dari tema pokoknya(‘Pedoman Pengelolaan Keuangan DanaAlokasi Khusus di Daerah’), Permendagriini membatasi otoritas hanya di tingkatdaerah dan bersifat implementasi teknis. 12Otoritas yang lebih luas dan substantifmengenai akses daerah pada penentuaanarah kebijakan praktis absen dari seluruhkonstruksi pengorganisasian DAK.Ketiga, tentang penjabaran dan implementasifrasa `khusus‘ dalam DAK. Peningkatanbidang DAK dari waktu ke waktu berpotensimembongkar rancangan ‘kekhususan’itu. Jika ‘kekhususan’ dimaknai sebagaiprioritas nasional, maka frasa ‘prioritas’12 Bandingkan, misalnya, dengan SEB Tiga MenteriNovember 2010 yang memberi hak pada gubernuruntuk meminta KL berkoordinasi dalam operasidana dekonsentrasi dan tugas pembantuan diwilayahnya.White Paper13

Volume 1akan kehilangan maknanya sejalan denganpecahnya fokus akibat peningkatan bidangDAK yang terus-menerus terjadi. Ini belummenghitung amanat Pasal 108 UU 33/2004mengenai pengalihan dana dekonsentrasidan tugas pembantuan menjadi DAK betulbetuldirealisasikan. Bila amanat pasal inidiwujudkan DAK akan semakin komplekskarena pertambahan jumlah bidang potensiakan terjadi di tengah absennya kriteriapenambahan bidang yang tegas dantransparan seperti sekarang ini. Hinggatujuh tahun desentralisasi dijalankanberbasis regim perundangan 2004, tidakada inisiatif apapun yang pernah dilakukanuntuk menerjemahkan, mengurai, danmengintegrasikan pasal ini ke dalam formatbesar DAK dengan label ‘kekhususan’.Bagaimanapun DAK dirancang untukmenyimpan nilai `kekhususan‘ tertentuagar ia berbeda dari bentuk transfer kedaerah yang lain. Penjelasan Undang-Undang 33/2004 dan PP 55/2005 BagianUmum menyatakan kekhususan itu terletakpada pembiayaan kebutuhan “sarana danprasarana pelayanan dasar masyarakat yangbelum mencapai standar tertentu atau untukmendorong percepatan pembangunandaerah.” Di dalam Penjelasan Pasal 28 UU33/2004 pelayanan dasar didefinisikansebagai “penyediaan layanan kesehatan danpendidikan, penyediaan infrastruktur, danpengentasan masyarakat dari kemiskinan.”Di luar kesehatan, pendidikan, daninfrastruktur yang relatif jelas cakupanarea kerja dan kesesuaiannya denganTabel 1.4 Pengorganisasian DAK Berdasarkan UU 32/2004 dan PP 55/2005KegiatanPelakuPerencanaanPengusulan KegiatanMenteri TeknisKhusus(Ps. 52 PP 55/05) koordinasi dengan Menteri Dalam Negeri,Menteri KeuanganMenteri PerencanaanPenetapan Kegiatan Khusus Menteri Teknis(Ps. 52 PP 55/05) menyampaikan kepada Menteri KeuanganPenhitungan AlokasiMenteri Keuangan(Ps. 53 PP 55/05)+ Kriteria Umum: IFN Menteri Keuangan(Ps. 54) 55 PP 55/05)+ Kriteria Khusus: IKW Menteri Keuangan(Ps. 56 PP 55/05) masukan dari Menteri PerencanaanMenteri Terkait+ Kriteria Teknis: IT Menteri Teknis(Ps. 40 UU 33/04) disampaikan kepada Menteri Keuangan(Ps. 56 PP 55/05)14 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Azas dan Konsep DAKKegiatanPelakuEksekusiPenetapan Alokasi Menteri Keuangan(Ps. 58 PP 55/05)Pemindahbukuan Dana Kas Umum Negara(Ps. 62 PP 55/05) kepada Kas Umum DaerahPenyusunan Petunjuk Teknis Menteri Teknis(Ps. 59 PP 55/05) koordinasi dengan Menteri Dalam NegeriPenganggaran di Daerah+ Alokasi Penggunaan APBD Pemda(Ps. 60 PP 55/05)+ Penetapan Dana Pendamping Pemda(Ps. 61 PP 55/05)PelaporanKepala Daerah(Ps. 63 PP 55/05) kepada Menteri KeuanganMenteri TeknisMenteri Dalam Negeri(Ps. 63 PP 55/05)Menteri TekniskepadaMenteri KeuanganMenteri PerencanaanMenteri Dalam NegeriPemantauan dan Evaluasi+ Pemanfaatan dan Menteri PerencanaanTeknis PelaksanaanMenteri Teknis+ Pengelolaan Keuangan Menteri Keuangan(Ps. 59 PP 55/05)White Paper15

Volume 1kekhususan DAK, tidak ada penjelasaneksplisit mengenai kekhususan apa yangdikembangkan dari pelayanan dasar untukpengentasan masyarakat dari kemiskinan.Pada saat yang sama, issu kemiskinan sendiritelah dintegrasikan ke dalam mekanismependanaan Urusan Bersama Pusat-Daerahuntuk Penanggulangan Kemiskinansebagaimana ditegaskan dalam Surat EdaranBersama Tiga Menteri —Keuangan, DalamNegeri, dan Perencanaan— November 2010dengan formulasi yang dipertegas dalamPMK Nomor 66/PMK.07/2011 tentangpenghitungan Indeks Fiskal dan KemiskinanDaerah dalam rangka PerencanaanPendanaan Urusan Bersama Pusat danDaerah untuk Penanggulangan KemiskinanTahun Anggaran 2012.Selanjutnya, rujukan lebih dalam tentangpelayanan dasar dapat pula diambil dariPP 38/2007 tentang Pembagian UrusanPemerintahan. Pasal 6 ayat 2 PP itu membagiurusan pemerintahan daerah dalam urusanwajib dan urusan pilihan. Yang pertamamerujuk pada pelayanan dasar yang wajibdiselenggarakan oleh pemerintahan daerah(Pasal 7 Ayat 1). Sementara itu yang keduamengacu pada potensi, kondisi, dankekhasan daerah yang bersangkutan (Pasal 7Ayat 3) yang penentuannya ditetapkan olehpemerintahan daerah. 13 Apa yang dimaksuddengan potensi diterangkan lebih lanjut diBagian Penjelasan Pasal 7 Ayat 4, “Penentuanpotensi unggulan mengacu pada ProdukDomestik Regional Bruto (PDRB), mata13 Bagian Penjelasan PP ini menyebutkan “Urusanpemerintahan wajib adalah urusan pemerintahanyang wajib diselenggarakan oleh pemerintahandaerah yang terkait dengan pelayanan dasar(basic services) bagi masyarakat, sepertipendidikan dasar, kesehatan, lingkungan hidup,perhubungan, kependudukan dan sebagainya.”pencaharian penduduk, dan pemanfaatanlahan yang ada di daerah.” Peraturan inimencatat 26 bidang sebagai urusan wajibdan delapan bidang sebagai urusan pilihan. 14Tabel berikut menyajikan daftar urusan wajibdan urusan pilihan. Jika tabel ini disandingkandengan tabel sebelumnya terlihat bahwasembilan bidang DAK —pendidikan,kesehatan, jalan, irigasi, lingkungan hidup,keluarga berencana, transportasi pedesaan,perumahan, dan keselamatan transportasidarat— sejajar dengan tujuh urusan wajibDaerah. Daftar ini dapat diekspansi jika bidangair minum dan sanitasi —atau bahkan hinggamencakup sarana pemerintahan, saranapedesaan, dan sarana daerah perbatasan—juga bisa dikategorisasi sebagai urusan wajibdaerah bidang pekerjaan umum. Dalam carapandang ini, lebih dari 70 persen bidang DAKmerupakan urusan wajib daerah.Lebih dalam lagi, jika urusan wajibsebagaimana PP 38/2007 merupakanpelayanan dasar, sedangkan pelayanan dasaradalah nilai kekhususan DAK, tiga fenomenadapat disoroti. Pertama, tidak semua urusanwajib —tegasnya, tidak semua pelayanandasar— masuk dalam daftar bidang DAK.Lebih dari 60 persen urusan wajib (pelayanandasar) a la PP 38/2007 tidak termasukdalam kategori bidang DAK. Ini artinya DAKjuga terpencar ke dalam urusan pilihan,sebagaimana nanti akan disinggung. Kedua,jika bidang-bidang DAK tertentu dipandangsebagai urusan wajib daerah dalam kontekspelayanan dasar, maka pembebanan pada14 Di luar kedua urusan ini, “… sepanjang menjadikewenangan daerah yang bersangkutan tetapharus diselenggarakan oleh pemerintahan daerahyang bersangkutan.” (Bagian Penjelasan PP38/2007).16 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Azas dan Konsep DAKTabel 1.5 Urusan Wajib dan Pilihan Berdasarkan PP 38/2007No Daftar Urusan No Daftar UrusanUrusan Wajib1 Pendidikan 14 Pemberdayaan Perempuan danPerlindungan Anak2 Kesehatan 15 Keluarga Berencana dan KeluargaSejahtera3 Lingkungan Hidup 16 Perhubungan4 Pekerjaan Umum 17 Komunikasi dan Informatika5 Penataan Ruang 18 Pertanahan6 Perencanaan Pembangunan 19 Kesatuan Bangsa dan Politik DalamNegeri7 Perumahan 20 Otonomi Daerah, PemerintahanUmum, Administrasi KeuanganDaerah, Perangkat Daerah,Kepegawaian, dan Persandian8 Kepemudaan dan Olahraga 21 Pemberdayaan Masyarakat dan Desa9 Penanaman Modal 22 Sosial10 Koperasi dan Usaha Kecil-Menengah 23 Kebudayaan11 Kependudukan dan Catatan Sipil 24 Statistik12 Ketenagakerjaan 25 Kearsipan13 Ketahanan Pangan 26 PerpustakaanUrusan Pilihan1 Kelautan dan Perikanan 5 Pariwisata2 Pertanian 6 Industri3 Kehutanan 7 Perdagangan4 Energi dan Sumber Daya Mineral 8 KetransmigrasianKeterangan: Jenis bidang yang diberi warna adalah bidang yang dicakup dalam DAKWhite Paper17

Volume 1daerah dana pendamping 10 persen yangmerata ke seluruh bidang DAK sukardicari rasionalitasnya. Ini artinya kewajibanpembebanan dana pendamping 10 persentidak dapat diperlakukan sama untuk semuabidang, khususnya jika ia termasuk dalamurusan pilihan. Ketiga, manakala tidak semuabidang DAK merupakan urusan wajib akanada bidang-bidang tertentu yang termasukdalam kategori urusan pilihan. Dalam halini lima bidang DAK —perikanan-kelautan,pertanian, kehutanan, perdagangan, danlistrik pedesaan— yang telah diintroduksisejak 2-6 tahun lalu termasuk urusan pilihandaerah. 15 Empat bidang DAK ini tidakdikategorikan sebagai pelayanan dasar,padahal kekhususan DAK diletakkan padapembiayaan kebutuhan sarana dan prasaranapelayanan dasar masyarakat. Dalamperspektif ini, penyertaan dana pendamping10 persen bisa mendapat rasionalitasnya.Selanjutnya, dalam hal urusan pilihan, bagianPenjelasan PP 38/2007 menyatakan bahwaurusan pilihan adalah prioritas daerah.Penjelasan PP 38/2007 Bagian I Umummencatat “Urusan pemerintahan yangbersifat pilihan adalah urusan pemerintahan15 Urusan listrik pedesaan sesungguhnya agaksukar dikategorisasikan sebagai bagian dariurusan pilihan ‘energi dan sumber daya mineral’sebagaimana PP 38/2007 mengingat listrikpedesaan lebih condong pada penyediaaninfrastruktur energi daripada pemanfaatansumber-sumber energi. Sementara itu bidangpariwisata memang tidak dinyatakan secaraspesifik sebagai bidang DAK, tetapi daerahpariwisata mendapat perlakuan khusus dalampemetaan sasaran lokasi untuk penetapankriteria teknis DAK bersama-sama dengan daerahtertinggal dan daerah utama produsen pangan.Lihat Pemetaan Sasaran Lokasi Dana AlokasiKhusus Tahun 2008. Sekretariat Tim KoordinasiPerencanaan, Pemantauan, dan Evaluasi KhususDana Alokasi Khusus (DAK).yang diprioritaskan oleh pemerintahandaerah untuk diselenggarakan yang terkaitdengan upaya mengembangkan potensiunggulan … yang menjadi kekhasan daerah.”Ini dipertegas lagi dalam penjelasan tentangPasal 7 Ayat 4 mengenai urusan pilihan,“Penentuan urusan pilihan sesuai denganskala prioritas yang ditetapkan pemerintahandaerah.” Pada saat DAK menjadi urusanpilihan ia mesti diletakkan dalam perspektifprioritas daerah di mana daerah memilikikeleluasaan untuk menetapkan prioritasnya.Jadi, prioritas nasional tidak serta-mertadapat diterjemahkan di daerah, karena iaberhadapan dengan prioritas daerah. Jikaprioritas nasional tidak sejalan denganprioritas daerah, nilai manfaat DAK di danbagi daerah jelas dipertanyakan.Menimbang Azas dan KonsepAkhirnya, lima issu dapat ditampilkansebagai catatan tentang azas dan konsepDAK. Pertama, konsistensi dan koherensikonsep DAK yang tertuang dalam dokumendokumenlegal tidak ditemui. Perbedaankonsep nyata terjadi dalam satu regimperundangan dengan regim perundanganlain. Selain itu, di dalam satu regim yangsama pun masih ditemui perbedaan konsepsebagaimana dimaktub dalam [1] pasal yangberbeda dalam satu dokumen yang sama, [2]dokumen yang sejenis atau setingkat dalamtahun keluaran yang berbeda, dan [3] tingkatperaturan-perundangan dokumen. Pasal,jenis, dan tingkat dokumen tidak secarakonsisten dan koheren memberi tekananpada prioritas nasional dan urusan daerah.Kedua, DAK sebagai prioritas nasionaltidak selalu secara eksplisit dijadikan bagianintegral RKP. Rencana Kerja Pemerintah18 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Azas dan Konsep DAKsebagai rujukan penetapan prioritaspembangunan nasional hanya secara parsialmencantumkan DAK dan kehilangan rincianprogram, kegiatan, bahkan lokasi DAK. Iniartinya ada sebagian (besar) bidang DAK tidaksecara eksplisit dinyatakan sebagai prioritasnasional. Kalaupun bidang DAK dianggapsebagai prioritas nasional tanpa mengacueksplisit pada RKP, penambahan jumlahprioritas dari tahun ke tahun menghilangkanesensi kekhususan DAK —bahkan memecahfokus prioritas.Ketiga, dari segi pengorganisasian, adapembagian otoritas yang tidak imbangdi antara jenjang-jenjang pemerintahan.Otoritas yang besar dalam kebijakanDAK diletakkan pada pemerintah tingkatpusat, sementara daerah dalam konstruksipengorganisasian DAK tidak lebih dari defaultexecutor. Tidak ada otoritas yang substantifdiwenangkan pada daerah kecuali sebagaipelaksana dan pelapor hasil pelaksanaankegiatan kepada organisasi pemerintahdi tingkat pusat. Kesan amat kuat yangmengemuka adalah DAK diperlukan samaseperti dana dekonsentrasi dan dana tugaspembantuan, bahkan cenderung dekatdengan pola Bantuan Inpres a la Orde Barudengan organisasi otoritas berada di tanganPemerintah Pusat yang sentralistik.belum tentu menjadi concern daerah ketikaia menjadi urusan pilihan. Dengan kata lain,tidak ada jaminan bahwa prioritas nasionaladalah juga prioritas daerah. Pada saat yangsama, patut pula dicatat bahwa bukan hanyapemerintah nasional yang memiliki rencanapembangunan, daerah juga memiliki RPJMDdan RKPD tersendiri sebagaimana diaturdalam UU Sistem Perencanaan.Akibat seluruh keadaan ini, kelima, kriteriadasar bagaimana sebuah bidang dapattertentu dimasukkan sebagai kegiatan DAKtampaknya hilang dari rancang-bangunkebijakan DAK. Ini belum memasukkanperintah Pasal 108 UU 33/2004 untukmengintegrasikan kegiatan dekonsentrasidan tugas pembantuan ke dalam kerangkaDAK yang juga membutuhkan kriteriatertentu. Pada saat yang bersamaan,bagaimana masalah penentuankeseimbangan proses teknokratik danpolitik dalam penetapan suatu bidang DAKjuga masih tersisa, mengingat ada fungsianggaran oleh DPR yang cukup dalam dandetail dalam pembahasan APBN. Pertanyaansemacam ini bahkan dapat pula merembetjauh ke pertanyaan tentang penetapandaerah penerima DAK.Keempat, dalam kaca mata pembagianurusan antarjenjang pemerintah, DAK tidakselamanya merupakan prioritas nasional yangmenjadi urusan wajib daerah. Kendatipunbagian terbesarnya dapat dikategorisasisebagai urusan wajib daerah, DAK beberapabidang lain termasuk dalam urusan pilihandaerah. Di tingkat daerah penetapanurusan pilihan ini tergantung pada prioritasdaerah. Ini artinya satu bidang DAK yangtelah ditetapkan sebagai prioritas nasionalWhite Paper19

Volume 1DPID Tumpang-Tindih dengan DAKPengalokasian Dana Percepatan Infrastruktur Daerah (DPID) tumpah tindih dengan danaalokasi khusus. Setidaknya 11 bidang yang didanai DPID sebenarnya telah teralokasi dalamDAK 2011. “DPID itu tidak lain dari dana aspirasi terselubung. Itu salah satu poin yangkami permasalahkan di Mahkamah Konstitusi,” ujar Sekjen FITRA, Yuna Farhan. DPID tidakdikenal dalam asas dana perimbangan yang ditetapkan dalam UU 33/2004. Dalam UUitu hanya ada tiga jenis dana perimbangan, yakni DAU, DAK, dan DBH. Di samping danaperimbangan, dalam APBN 2011 juga ada nomenklatur lain, yakni dana otonomi khususdan dana dekonsentrasi. Namun, dapat dipastikan tidak ada DPID. “Kami melapor keMahkamah Konstitusi karena DPID tidak diatur dalam UU 33,” kata Yuna.Pada tahun 2008 lima bidang DAK tumpang-tindih dengan bidang yang diatur dalamDPID. Pada tahun 2009 sepuluh bidang DAK sama dengan DPID, 2010 ada enam bidang,dan 2011 tujuh bidang. Yuna mengatakan, ketidakjelasan formula penentuan daerahakan menjadi lahan baru bagi calo-calo anggaran di DPR dan pemerintah untuk menjualkewenangannya kepada daerah yang menginginkan dana itu.Dirjen Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan Marwanto mengatakan,nomenklatur anggaran seperti DPID sebenarnya sudah ada sejak 2006, tetapi baru padatahun 2011 ada kriteria penyaringnya. Sebelumnya, daerah penerima DPID tidak melaluiproses penyaringan di Kementerian Keuangan. Mulai tahun 2011, ada tiga kriteria yangharus dipenuhi: [1] Kemampuan keuangan daerah harus rendah, rendah sekali, ataumedium, [2] tergolong daerah tertinggal, dan [3] ada usulan dari pemerintah daerah.“Jadi, sekarang harus ada usulan dari daerah. Kalau ada daerah yang tidak memperolehDPID, itu karena tidak memenuhi syarat dan salah satunya mungkin belum mengusulkandiri,” katanya.Sumber: Dikutip dengan penyesuaian dari Kompas,03/03/201120 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IIIFormula DAK3.1 Issu-issu PokokPengalokasian anggaran ke daerahmembutuhkan suatu formula tertentu, karenasetiap rancangan transfer ke daerah memilikialasan dan tujuan tertentu. Dana AlokasiKhusus tidak terlepas dari hal ini, apalagijika diingat ada beban `kekhususan’ yangmelekat pada DAK. Bagian ini menampilkandan mengulas bagaimana DAK diformulasidan apa implikasi yang ditimbulkan dariformula itu.Kriteria dalam DAKDana Alokasi Khusus dirancang dalam suatuseri formula yang merupakan terjemahandari kriteria-kriteria dasar yang menjadilandasannya. Seri formula ini baru diaturdi dalam regim UU 33/2004 (termasuk PP55/2005), mengingat regim UU sebelumnya(UU 25/1999 dan PP 104/2000) tidakmenetapkannya. 16 Undang-Undang 33/200416 Undang-Undang 25/1999 tidak membuat aturantertentu mengenai pengalokasian DAK, sementaraPasal 21 PP 104/2000 memberikan kewenanganpengalokasian kepada Menteri Keuangansetelah memperhatikan pertimbangan MenteriDalam Negeri dan Otonomi Daerah, Menteriteknis terkait dan instansi yang membidangiperencanaan pembangunan nasional.Pasal 40 UU mengatur bahwa DAK ditetapkandengan mengikuti tiga kriteria, yakni kriteriaumum, khusus, dan teknis. Kriteria umumditetapkan dengan mempertimbangkankemampuan keuangan daerah dalamAPBD. Kriteria khusus ditetapkan denganmemperhatikan peraturan perundangan dankarakteristik daerah. Sementara itu, kriteriateknis ditetapkan oleh kementerian negaraatau departemen teknis.Kriteria umum secara lebih spesifik olehPenjelasan Pasal 40 UU ini didefinisikansebagai kemampuan APBD untuk membiayaipembangunan daerah, yakni KemampuanKeuangan Daerah (KKD) sebagai selisihantara Penerimaan Umum Daerah (PUD)dengan Belanja Pegawai Daerah (BPD).Penerimaan Umum Daerah sendiri terdiri dariDana Alokasi Umum (DAU), Penerimaan AsliDaerah (PAD), Dana Bagi Hasil (DBH) danDana Bagi Hasil Dana Reboisasi (DBHDR). Inidiekspresikan ke dalam bentuk:KKD = PUD-BPD [1]= [DAU+PAD+(DBH-DBHDR)]-BPD [2]Aturan turunannya, yaitu PP 55/2005 Pasal55, selanjutnya menerjemahkan KKD kedalam bentuk Indeks Fiskal Netto (IFN) danmenetapkan bahwa “Daerah yang memenuhiWhite Paper21

Volume 1krietria umum merupakan daerah denganIndeks Fiskal Netto tertentu yang ditetapkansetiap tahun.” Untuk daerah n dari sejumlahN daerah, dikonstruksi IFN dalam format:I F N ==FN nX NNn = 1 FN nFN nFN[3]dengan adalah FN rataan. Fiskal Netto (FN)sendiri, dengan menggunakan jeda waktu(time lag) dua tahun (t-2), dinyatakan sebagaiFN n,t= PUD, n,t-2 BPD, n,t-2[4]dengan n1,2, …, N. Dalam praktek kriteriaumum ini dispesifikasi lagi melalui penetapanIFN

Bab III Formula DAKPelengkap Buku Pegangan PenyelenggaraanPemerintahan dan Pembangunan Daerah2011 oleh Direktorat Jenderal PerimbanganKeuangan, Kementerian Keuangan—yangringkasannya disajikan dalam Tabel Lampiran4. Berdasarkan kriteria teknis ini IndeksTeknis (IT) selanjutnya diproduksi. Patokankelaikan baru lalu disusun dengan lebih dulumembuat Indeks Fiskal Wilayah Teknis (IFWT)bagi daerah yang gagal dalam kriteria IFWsebelumnya. Indeks ini disusun dari agregasiIFW dan IT untuk kemudian patokan baru ituditetapkan dalam bentuk IFWT>1.Seleksi dan AlokasiPenetapan tiga kriteria untuk pemilihandaerah penerima DAK di atas ini adalahtahap pertama dari dua tahap penghitunganalokasi DAK sebagaimana dinyatakan olehPasal 54 PP 55/2005. Tahap berikutnyaadalah penentuan besar alokasi DAK untukmasing-masing daerah, yang selanjutnyaditetapkan oleh suatu Peraturan MenteriKeuangan paling lambat dua minggu setelahUU APBN disahkan. Di tingkat daerah nilaialokasi ini dicantumkan dalam APBD (Pasal60) bersama-sama dengan penyertaan danapendamping 10 persen dari nilai DAK yangditerima (Pasal 61). 18Walau begitu, bagaimana relasi spesifikantara tiga kriteria dan besar alokasi DAKper daerah tidak diatur sama sekali dalamPP ini. Peraturan Menteri Keuangan sendirihanya menjelaskan nilai final alokasiDAK menurut daerah dan bidang, tanpapenjelasan mengenai relasi teknis tiga18 Daerah dengan KKD0 dikecualikan darikewajiban dana pendamping 10 persen ini.kriteria dan penetapan nilai DAK. 19 Di tingkatpraktek relasi spesifik antara tiga kriteriadan besar alokasi DAK diterangkan di dalamPelengkap Buku Pegangan PenyelenggaraanPemerintahan dan Pembangunan Daerah seri2009, 2010, dan 2011 yang dikeluarkan olehDirektorat Jenderal Perimbangan KeuanganKementerian Keuangan. Konstruksi dasarnyaditampilkan dalam gambar berikut. 20Di dalam gambar terlihat, DAK dikonstruksimelalui persamaan berantai yang disusun darisejumlah variabel dasar untuk menghasilkanserangkaian indeks dasar menurut kriteriakriteriapokoknya. Tidak kurang dari limabuah variabel dasar, yakni Pendapatan AsliDaerah (PAD), Dana Alokasi Umum (DAU),Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Bagi Hasil-DanaReboasasi (DBHDR), dan Belanja PegawaiDaerah (BPD), dibutuhkan sebelum sampaipada penyusunan Indeks Fiskal Neto (IFN)dalam kriteria umum. Dalam kriteria khusus,enam variabel yang menjelaskan karakteristikdaerah—daerah tertinggal, daerah pesisirdan kepulauan, daerah perbatasan dengannegara lain, daerah rawan bencana, daerahketahanan pangan, dan daerah pariwisata—diperlukan untuk membangun IFW.19 Lihat, misalnya, Peraturan Nomor 216/PMK.07/2010 tentang Pedoman Umum danAlokasi Dana Alokasi Khusus Tahun Anggaran2011 sebagaimana ditampilkan dalam sjdih.depkeu.go.id/fullText/2010/216~PMK.07~2010PerLamp.pdf.20 Perlu dicatat di sini bahwa kendati konstruksidasarnya sama, alur proses formulasi dalamPelengkap Buku Pegangan 2009 (Gambar 3.14dan 3.15) dan 2010 (Gambar 3.16 dan 3.17)berbeda dengan apa yang ada di buku 2011(Gambar 3.17). Pada buku 2009 dan 2010 tahappenghitungan IFWT dilakukan lebih dulu baruditetapkan IT, sedangkan pada buku 2011 prosesyang sebaliknya terjadi. Alur yang digambarkanpada buku 2011 lebih masuk akal daripada apayang dicantumkan dalam buku 2009 dan 2010.White Paper23

Volume 1Dalam kriteria teknis, Pelengkap BukuPegangan 2011 mendaftar kebutuhanvariabel-variabel dasar sektoral untukpenentuan IFWT. Dalam bidang pendidikandibutuhkan 17 variabel untuk menghitungindeks teknis bidang ini, bidang kesehatan21 variabel, dan infrastruktur 24 variabel.Sementara itu untuk indeks teknis bidangkelautan-perikanan diperlukan 23 variabel,pertanian empat variabel, serta lingkunganhidup enam variabel. Indeks teknis bidangprasarana pemerintahan memerlukan empatvariabel, keluarga berencana lima variabel,dan kehutanan 10 variabel. Indeks teknisbidang perdagangan dibangun dari tujuhvariabel, bidang permukiman dan perumahanenam variabel, dan listrik perdesaan tigavariabel. Penghitungan indeks teknis bidangsarana kawasan perbatasan dan transportasidikonstruksi masing-masing dari empatvariabel, bidang keselamatan transportasidarat dua variabel, sedangkan bidang saranadan prasarana daerah tertinggal sembilanvariabel.Dengan gambaran itu, hingga tahappenetapan tiga kriteria pokok DAKdibutuhkan tidak kurang dari 160 variabeldasar untuk menghasilkan indeks-indeksdasar —IFN, IKW, dan IT. Inipun masih harusditambah lagi dengan dua variabel dasarlain, yakni Indeks Kemahalan Konstruksi(IKK) dan Pagu Anggaran (PA), untuk sampaipada penghitungan alokasi final. Bersandarpada indeks-indeks dasar itu patokankelaikan lalu ditetapkan untuk kemudiandilakukan penghitungan Bobot Daerah(BD), yang diperoleh dari penggandaanIFWT dan IKK. Bobot ini dipakai untukmendapatkan besar Alokasi Bidang (AB) perdaerah dengan rujukan pokok PA menurutbidang. Alokasi DAK (AD) total untuk tahunyang bersangkutan didapatkan denganmengagregasi alokasi menurut bidang dandaerah. 21Menimbang FormulaBeberapa hal dapat dicatat mengenaipenetapan seria formula DAK di dalam ketigakriteria yang ada. Pertama, tiga kriteria umum,khusus, dan teknis di tingkat praktek tidakdiintepretasi sebagai instrumen penyaringantiga lapis, tapi kriteria-kriteria yang salingmenutupi satu sama lain. Suatu daerah yangtidak laik dalam perspektif kriteria umum —artinya tidak laik secara fiskal— masih dapatdiloloskan dalam perspektif kriteria khusus.Demikian juga ketika suatu daerah tidak laikmenurut kriteria khusus —artinya daerah itutidak memiliki karakteristik wilayah tertentu—ia tetap dapat diloloskan dari sudut pandangkriteria teknis. Dengan kata lain, satu kriteria21 Sejumlah presentasi di berbagai forum resmidiskusi DAK sering pula menyajikan gambaranproses formulasi DAK yang berbeda. Sebagaicontoh presentasi DJPK Departemen Keuanganyang disampaikan pada Lokakarya PenyusunanArah Kebijakan dan Kegiatan DAK per BidangTahun 2009 di Jakarta, 30 April 2008, http://www.tkp2e-dak.org/Dokumen/PRESENTASI/3.\%20KRITERIA\ %20PENGALOKASIAN\%20DAN\%20KEBIJAKAN\%20TRANSFER\%20DAK.PDFmemperlihatkan bahwa Bobot Daerah dihitungdari penggandaan IFW dan IKK serta dibutuhkanBobot Teknis, yakni IT dan IKK, sebelumdidapatkan Bobot DAK (agregasi Bobot Daerahdan Bobot Teknis) untuk pengalokasian DAK.Ini serupa dengan presentasi Kepala SekretariatDAK Bappenas (Lihat, http://www.tkp2e-dak.org/ Dokumen/PRESENTASI/KEBIJAKAN\%20DAK.pdf dalam menampilkan proses formulasiDAK. Tetapi, ini berbeda dengan presentasiDirektur Otonomi Daerah Bappenas http://www.tkp2e-dak.org/Dokumen/PRESENTASI/5.\%20BAHAN\%20 MONEV\%20DAK\%20KE\%20DAERAH.pdf yang lebih dekat dengan apa yangditampilkan dalam Pelengkap Buku Pegangan2009 dan 2010.24 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Formula DAKGambar 1.1 Relasi Kriteria dan Alokasi DAKVariabel Dasar VariabelBentukanKriteria UmumPAD n,t-2 DAU n,t-2DBH n,t-2 DBHDR n,t-2Formula KelaikanPUD n,t-2 PAD n,t-2 + DAU n,t-2 + [ DBH n,t-2 DBHDR n,t-2 ]BPD n,t-2 FN n,t-2 PUDn,t-2 BPD n,t-2Kriteria KhususX 1n ,, X 2n ..., X mnIFN n,t-2FN nX NNn = 1 FN nIKWnMm= N1 mnMX Nn = 1 m= 1 mn+ Laik IFN n 1+ Tak Laik IFN n 1(Kriteria Khusus)IFW n IFN n + IKW n+ Laik IFW n 1+ Tak Laik IFW n 1(Kriteria Khusus)White Paper25

Volume 1Variabel Dasar VariabelBentukanKriteria TeknisFormula KelaikanITnIFWT n IFWT n + IT nIFW n IFN n + IKW n+ Laik IFWT n1IFWT n 1Bobot Daerah+ Tak Laik(Kriteria Khusus)IKKnAlokasi DanaBDn IFWT n x IKK nPAkABkn BD n x PA kADkNn = 1Kk = 1 ABkn26 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Formula DAKdiperlakukan sebagai alternatif atas kriteriayang lain. Jadi, untuk menjadi penerima DAK,suatu daerah cukup memenuhi salah satu,tidak perlu keseluruhan, kriteria.Orientasi dasar formula DAK tampaknyatelah digeser dari penentuan ‘daerah dansektor terseleksi’ ke arah penetapan ‘targetpengalokasian bagi sebanyak mungkindaerah dan sektor’. Agak sukar dimengertimengapa pergeseran orientasi ini dilakukansementara UU tidak mengamanatkannya. Lainhalnya dengan DAU, DAK tidak diberi bebanuntuk menjalankan fungsi “pemerataankemampuan keuangan antar-daerah untukmendanai kebutuhan daerah dalam rangkapelaksanaan desentralisasi”, 22 sehingga tidakcukup alasan untuk menetapkan daerahdaerahtarget yang semakin hari semakinbanyak. 23Keadaan ini dipertegas lagi oleh patokanIFN1 dan IFWT>1, secara teoritik daerahdengan IFN1 akan selalu memiliki IFW danIFWT yang masing-masing juga 1. Ini karenaIFW semata-mata adalah penjumlahan IFNdan IKW, sementara IKW senantiasa bernilaipositif (IKW>0). Hal yang serupa terjadi padaIFWT yang berbasis IFW dan IT. Dengan katalain, penggunaan dua patokan terakhir (IFWdan IFWT) sebagai rujukan sesungguhnyatidak memberi banyak makna bagi sebuahproses seleksi daerah penerima DAK, karenatiga kriteria itu diintepretasi sebagai kriteriadengan sifat yang substitutif, sehingga sekalitetapan IFN dikonstruksi, tetapan selebihnyaakan mengikuti. Akibat intepretasi ini,cakupan daerah penerima DAK dari masake masa bukan menyusut tapi justru setiaptahun bertambah (Tabel 1: Dinamika DAK2003-2011).Intepretasi ini berlawanan dengan PP 55/2005Pasal 54 Ayat 2 yang dengan tegas menyebutbahwa “Penentuan daerah tertentu …harus memenuhi kriteria umum, kriteriakhusus, dan kriteria teknis.” Jelas terlihatbahwa pasal ini tidak menggunakan frasa‘atau’, tetapi ‘dan’. Frasa ‘dan’ dalam ayatitu menunjukkan bahwa daerah penerimaDAK adalah daerah yang lolos tiga kriteriasekaligus, bukan salah satu di antaranya.Ini sejalan dengan Penjelasan Pasal 39 Ayat1 UU 33/2004 bahwa “… tidak semuadaerah mendapatkan alokasi DAK”, tetapistatistik menunjukkan bahwa tahun 2011tidak kurang dari 98 persen kabupaten-kotadan seluruh provinsi kecuali DKI merupakanpenerima DAK. Jika, misalnya, kriteriapertama (IFN

Volume 1yang selanjutnya menjadi penyaring bagikriteria teknis—yang dalam kenyataannyatidak terjadi.Kedua, manakala orientasi dasar ‘seleksi’dalam kriteria DAK dilepaskan untuk digantimenjadi ‘alokasi’, maka besar DAK di suatuwilayah akan mengikuti besarnya jumlahdaerah. Secara ekonomi ini menguntungkanwilayah-wilayah dengan jumlah daerahyang besar dengan perputaran DAK yangbesar pula, tapi sebaliknya merugikan bagiwilayah dengan daerah yang lebih kecil. 25Argumentasi ini mendapat konfirmasi darikorelasi pairwise antara (logaritma natural)DAK provinsi dengan (logaritma natural)jumlah daerah di wilayah provinsi, yaknikabupaten, kota, dan daerah provinsi sendiri.Pada Tabel terlihat korelasi bergerak diseputar 0,80, bahkan cenderung di atasnilai itu setelah tahun 2007. Elastisitas DAKterhadap jumlah daerah wilayah provinsijuga menampilkan gambaran yang sama. 26Secara rata-rata dapat dikatakan setiapterjadi 10 persen kenaikan jumlah daerahbaru akibat kriteria umum, khusus, danteknis, akan terjadi pula peningkatan DAKpada besaran yang tidak jauh berbeda:10,1 persen. Dinyatakan dengan cara lain,persentase perubahan DAK wilayah provinsibereaksi mengikuti persentase perubahanjumlah daerah yang lolos tiga kriteria itu padanilai yang hampir sama. Dalam perspektifini, daerah penerima DAK hampir-hampirbukanlah daerah terseleksi berdasarkan25 Hingga derajat tertentu, situasi ini membukainsentif bagi pembentukan daerah baru.26 Elastisitas dihitung dari LnJD/ LnJY, denganJD adalah jumlah DAK dan JY jumlah daerah,menggunakan data berbasis provinsi.kriteria-kriteria yang ada.Korelasi dan elastisitas antara DAK denganjumlah daerah juga menyiratkan pesan bahwaDAK lebih banyak dikucurkan di pulau-pulaudengan jumlah daerah yang lebih besardaripada di provinsi lain. Provinsi-provinsi diJawa dan Sumatera adalah provinsi-provinsidengan jumlah daerah yang besar. Tabelberikut menunjukkan dengan jelas hubunganlinear itu dan bagaimana Jawa dan Sumateramengambil keuntungan dari formula alokasiyang bias ini. Antara 21-31 persen alokasiDAK nasional diberikan untuk Jawa-Baliyang memiliki daerah kabupaten, kota, danprovinsi sekitar 20 persen.Mirip dengan yang terjadi di Pulau Jawa,Pulau Sumatera dengan jumlah provinsi,kabupaten, dan kota yang besar jugamendapatkan keuntungan yang sama darikonstruksi formula ini. Antara 25-29 persenDAK dialokasikan selama 2003-2011 kepadalebih dari 30 persen daerah di pulau ini.Sebaliknya, kelompok pulau yang lebih sedikitmemiliki daerah seperti Nusa Tenggara danMaluku-Papua hanya mengambil 8-16 persenDAK untuk mengikuti jumlah kabupaten,kota, dan provinsi sebesar 6-12 persen.Keadaan ini juga terjadi pada Kalimantandan Sulawesi dengan jumlah daerah diantara kedua kutub Jawa-Sumatera di Baratserta Nusa Tenggara, Maluku-Papua di Timur.Sama seperti diskusi sebelumnya, pola sepertiini berpotensi memancing gagasan ke arahpembentukan daerah baru.Ketiga, formula KKD dalam persamaan [2]juga perlu ditelusuri lagi, utamanya apabiladikaitkan dengan formula DAU. Pasal 40-44UU 33/2004 menyebutkan DAU dirumuskansebagai selisih antara Kebutuhan Fiskal (BF)dengan Kapasitas Fiskal (KF) ditambah AlokasiDasar (AD). Kapasitas Fiskal didefinisikan28 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Formula DAKTabel 1.6 Korelasi dan Elastisitas DAK dengan Jumlah DaerahTahun Korelasi Elastisitas Tahun Korelasi Elastisitas2003 0.71 1.20 2008 0.82 1.002004 0.83 1.13 2009 0.86 1.012005 0.65 1.00 2010 0.85 1.192006 0.75 0.70 2011 0.87 1.222007 0.85 0.98 Rataan 0.85 1.10Tabel 1.7 Sebaran DAK Menurut Kelompok PulauKelompokPulauVariabel 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Jawa-Bali DAK 25.25 25.54 21.51 25.59 24.79 24.90 26.43 31.19 28.27Daerah 26.92 26.92 26.92 26.53 25.81 24.90 24.28 24.28 24.28Sumatera DAK 28.52 28.45 26.82 28.04 28.57 27.63 26.72 26.35 25.62Daerah 30.34 30.34 30.34 30.11 30.28 30.20 30.78 30.78 30.78Kalimantan DAK 13.66 10.67 13.36 11.00 10.22 10.26 10.06 8.82 8.90Daerah 11.97 11.97 11.97 11.79 11.99 11.57 11.28 11.28 11.28Sulawesi DAK 16.58 18.45 17.92 16.04 16.85 17.41 16.91 14.51 14.81NusaTenggaraMaluku-PapuaLuar Jawa-BaliLuar Jawa-Bali-Daerah 14.53 14.53 14.53 14.53 15.24 15.49 15.11 15.11 15.11DAK 8.12 7.50 7.88 6.77 6.75 7.18 7.01 6.25 6.53Daerah 5.77 5.77 5.77 6.53 6.30 6.27 6.31 6.31 6.31DAK 7.86 9.39 12.50 12.55 12.82 12.61 12.87 12.88 15.87Daerah 10.47 10.47 10.47 10.53 10.37 11.57 12.24 12.24 12.24DAK 74.75 74.46 78.49 74.41 75.21 75.10 73.57 68.81 71.73Daerah 73.08 73.08 73.08 73.47 74.19 75.10 75.72 75.72 75.72DAK 46.23 46.01 51.67 46.37 46.64 47.47 46.85 42.46 46.10Sumatera Daerah 42.74 42.74 42.74 43.37 43.90 44.90 44.93 44.93 44.93Sumber:+ Data DAK dirujuk dari http://www.tkp2e-dak.org/dataalokasiseprov.asp?dkd=Dana\%20Alokasi\%20Khusus+ Data daerah dari Indikator Sosial Ekonomi berbagai edisi (http://www.bps.go.id) dan sumber-sumber lain.White Paper29

Volume 1sebagai agregasi PAD dan DBH, sedangkanAD tidak lain adalah BPD. Dalam ekspresiyang lebih solid,DAU = BF − KF + BPD [6]= BF − (PAD+DBH) + BPD [7]Substitusi persamaan ini ke dalam persamaan[2] menghasilkanKKD = (BF −PAD −DBH + BPD) +PAD +DBH −DBHDR − BPD [8]= BF −DBHDR [9]Jelas terlihat bahwa KKD tidak lain adalah BFyang telah dikoreksi dengan DBHDR. Dengankata lain, jika dapat dianggap DBHDR bersifatgiven, maka pada tingkat penetapan kriteriaumum DAK ternyata dikonstruksi sedemikianrupa untuk menutup kebutuhan fiskaldaerah, atau KKDBF. Ini sungguh berbedadari maksud dasar DAK sebagai sumberpembiayaan kebutuhan khusus.Implikasi lain dari derivasi teoritik ini jugadapat dilihat lagi. Kebutuhan Fiskal dalamDAU dihitung berdasarkan perkalian antaratotal Belanja Daerah Rata-rata (BDR) 27dengan penjumlahan dari perkalian masingmasingbobot variabel dengan Indeks JumlahPenduduk (IJP), Indeks Luas Wilayah (ILW),IKK, (indeks atas) Indeks PembangunanManusia (IPM), dan Indeks Produk DomestikRegional Bruto per Kapita (IPDRBK).Pelengkap Buku Pegangan 2011 memmberibobot berbeda pada setiap jenis indeks dantipe daerah sebagaimana dipresentasikantabel berikut. Menarik untuk dicatat bahwadua dari lima variabel dasar penyusun BF(KKD), yakni ILW dan IKK akan cenderungtinggi di luar Jawa-Bali. Area daerah-daerahdi luar Jawa-Bali cenderung luas, sedangkanharga-harga relatif tinggi. Tetapi denganpatokan bahwa kelulusan diberikan padadaerah dengan KKD di bawah ambangrataan nasional, maka daerah-daerah diJawa-Bali —dengan luas daerah yang lebihsempit dan kemahalan harga-harga yanglebih rendah— diuntungkan dari implikasiformula BFKKD ini. Sementara itu, duavariabel ini mengambil porsi bobot 45 persenuntuk daerah provinsi dan 43,5 persen untukkabupaten-kota. Dengan kata lain, hampirseparuh bobot diberikan kepada daerah diJawa-Bali yang hanya mengambil porsi tujuhpersen dari total luas wilayah Indonesia. 28Derivasi teoritik ini memberi konfirmasi ulangatas temuan empirisk tentang DAK yang biasJawa-Bali sebagaimana disajikan sebelumnya.Tabel 1.8 Bobot Variabel Dasaruntuk Penghitungan KebutuhanFiskalVariabelIndeks JumlahPenduduk (IJP)Indeks Luas Wilayah*(ILW)Indeks KemahalanKonstruksi (IKK)Indeks PDRB per Kapita(IPDRBK)Indeks PembangunanManusia (IPM)* Termasuk luas perairanProvinsiBobotKab-kot0.300 0.3000.150 0.1350.300 0.3000.150 0.1650.100 0.10027 Belanja Daerah Rata-rata (BDR) adalah rasioantara jumlah Belanja Pegawai Daerah (BPD),Belanja Barang Daerah (BBD), dan Belanja ModalDaerah (BMD) dengan jumlah daerah provinsiatau kabupaten-kota.28 Total luas Jawa-Bali adalah 135.218 km2,sedangkan luas Indonesia 1.910.931 km230 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Formula DAKKeempat, formula-formula ini terhitung rumituntuk diterapkan meng-ingat panjangnyaproses penghitungan dan kompleksnyakebutuhan data untuk keseluruhan kriteria.Ini belum memasukkan kebutuhan datauntuk kepentingan perencanaan teknis danperencanaan pembiayaan kegiatan oleh KLyang menunggu pasokan data dari daerah. 29Dengan kata lain, proses teknokratik yangberlangsung cenderung kompleks. Sementaraitu, di dalam praktek, karena ini menyangkutpenganggaran yang juga merupakan hakDPR, hasil akhir formula-formula ini tidaksepenuhnya atau murni berbobot teknokratik.Jika semata-mata proses teknokratik yangterjadi, hasil akhir formula-formula ini secarateoritis bisa diprediksi. Pada kenyataannyadi mata daerah DAK sukar diprediksi. Dalamsejumlah kasus, kendatipun formula-formulaitu berorientasi pada alokasi daripada seleksi,nilai DAK tahun sebelumnya bahkan tidakdapat diandalkan sebagai alat prediksi baginilai DAK tahun berikutnya karena fluktuasialokasi bukan tidak mungkin terjadi. Padasatu sisi, fluktuasi ini memang menunjukkanbahwa tidak ada jaminan kondisi holdharmless selalu terjadi dalam alokasi DAKbagi setiap daerah. Akan tetapi, pada sisi lain,fluktuasi ini menyebabkan daerah kehilanganrujukan bagi perencanaan APBD setiaptahun. Pada saat yang bersamaan, jika prosespolitik lebih mendominasi penetapan daerah29 Di DAK bidang pendidikan kerumitan itu bahkanbertambah besar karena DPR Komisi X jugaharus terlibat dalam penyusunan petunjuk teknissebagaimana Pasal 27 UU 10/2010 tentang APBN2011. Ayat 5 UU ini menyebut,”Petunjuk teknispelaksanaan DAK Pendidikan harus terlebihdahulu dikonsultasikan/mendapatkan persetujuanKomisi X DPR-RI yang membidangi pendidikan...”. Kondisi ini amat sukar dipahami mengapaDPR dengan domain politik perlu masuk begitudalam hingga ke domain yang sangat teknis.penerima DAK daripada proses teknokratik,formula-formula itu juga tidak memberibanyak makna. 30Oleh karena itu, terlepas dari apakah prosesteknokratis atau proses politik yang terjadi,issu penting di sini adalah apakah data,formula, penghitungan, dan penetapankriteria-kriteria itu dan pengalokasian danaselalu terbuka dan transparan bagi daerah.Keterbukaan dan transparansi pentingbagi daerah yang juga memiliki prioritasprioritaspembangunan tertentu dan harusdiakomodasi dalam sistem penganggarannya.Ini terkait dengan keseluruhan kontekspenyusunan APBD dan pelaksanaan rencanapembangunan, termasuk pula kewajibanpenetapan dana pendamping 10 persenbagi kegiatan DAK. Keterbukaan dantransparansi mempersempit deviasi estimasipenganggaran kegiatan DAK di dalam APBD,tetapi kerap diketahui bahwa keterbukaandan transparansi cenderung hilang dariseluruh proses penetapan alokasi DAK.Penting pula dicatat bahwa perumusan APBDmelibatkan proses politik lokal melalui DPRD,sehingga keterbukaan dan transparansidibutuhkan untuk memperbaiki presisiperencanaan anggaran dan menaikkanbobot teknokrasinya.Kelima, formula dalam kriteria umum(persamaan [2] dan [4]) penting untukmendapatkan catatan khusus. Dalamformula itu terlihat bahwa KKD dikonstruksisedemikian rupa untuk berhubungannegatif dengan BPD. Variabel KKD inilalu ditransformasi ke dalam IFN untukkemudian dipakai sebagai (salah satu) basis30 Bahkan, jika proses politik mendominasi lebihdalam daripada proses teknokratik, porkbarreling-pun tidak dapat dihindarkan.White Paper31

Volume 1pengalokasian DAK. Secara teoritik ini artinyaialah daerah dengan belanja pegawai yangbesar dikategorisasikan sebagai daerahdengan kemampuan keuangan yang rendah.Daerah seperti ini justru diberi ganjaranmanfaat berupa porsi tertentu dalamalokasi DAK. Jadi, terdapat hubungan positifantara DAK (tahun t) dan belanja pegawai(tahun t-2). Secara teoritik dapat dikatakansemakin besar suatu daerah mengalokasikanAPBD untuk belanja pegawai pada tahunt, semakin tinggi pula nilai (potensi) DAKyang akan diterima pada tahun t+2.Ini memberi insentif bagi daerah untukterus mengalokasikan APBD pada belanjapegawai, karena kekurangan belanja untuksektor lain yang bermanfaat langsung bagipublik akan mendapat jaminan kompensasioleh DAK. Dalam perspektif ini DAK tidaklain merupakan alat substitusi bagi sektor lainyang mengalami kekurangan pembiayaanataupun under investment. Dengan kata lain,formula ini membuka potensi moral hazarddi daerah dalam alokasi belanja publik APBD.Gambar 2 memberi konfirmasi atas situasiyang dipaparkan di atas. Baik menggunakandata kabupaten-kota maupun provinsi,hubungan positif terbentuk antara DAKtahun t dengan BPD tahun t-2. Gambar jelasmenampakkan kecenderungan DAK yangmembesar apabila daerah mengalokasikananggaran untuk belanja pegawai yang makinbesar. Pola ini, sebagaimana disinggungdi atas, adalah konsekuensi dari formuladalam kriteria umum yang ada sekarang ini.Kalaupun ada sejumlah daerah berada agakjauh dari garis prediksi (merah), ini karenaada variasi formula yang ditambahkan dalamkriteria khusus dan kriteria teknis.Keenam, penggunaan nilai rataan aritmetikdalam kriteria umum sebagai patokankelaikan (IFN

Bab III Formula DAKGambar 1.2 DAK dan Belanja Pegawai DaerahDAK 2010Kota Bandung020000040000050000 100000 15000060000080000010000000Belanja Pegawai 2008DAK 201050000 100000 150000Kota Bandung020000040000060000080000010000000Belanja Pegawai 2008besar. Implikasi yang ditimbulkannya ialahnilai rataan tidak banyak merepresentasikarakteristik data secara keseluruhan,sehingga ia kurang terandalkan. Apa yangdibutuhkan di sini adalah suatu besaranatau patokan yang merefleksikan distribusidata dan kurang sensitif terhadap pencilan.Pada data yang mengandung pencilan, nilaimedian lebih mampu memberikan summarystatistics daripada nilai rataan.Ketujuh, formula dalam kriteria khusus(persamaan [5]) juga patut mendapatperhatian. Perhatian paling pokok diberikankepada jumlah dan jenis karakteristikwilayah yang harus diperhitungkan. Apadan berapa jenis karakteristik wilayah (m)yang dapat ditangkap? Apa rasionalitassetiap pemilihan karakteristik wilayah?Penjelasan 56 PP 55/2005 menyebutkanWhite Paper33

Volume 1bahwa kriteria khusus ini “… ditetapkansetiap tahun oleh pemerintah sesuai dengankebijakan pembangunan nasional padatahun anggaran bersangkutan”. Penjelasanpasal ini juga memberikan indikasi mengenailima karakterisitk wilayah yang dapatdipertimbangkan, yakni [1] daerah pesisirdan kepulauan, [2] daerah perbatasan daratdengan negara lain, [3] daerah tertinggalatau terpencil, [4] daerah yang termasukrawan banjir dan longsor, serta [5] daerahyang termasuk daerah ketahanan pangan.Untuk tahun 2011 Pelengkap BukuPegangan Penyelenggaraan Pemerintahandan Pembangunan Daerah 2010 dan bukuserupa tahun 2011 oleh Direktorat JenderalPerimbangan Keuangan (DJPK) KementerianKeuangan mencatat satu tambahankarakteristik daerah, yakni daerah pariwisata.Sementara itu Pelengkap Buku Pegangan2009 memasukkan kriteria daerah tertinggalbersama-sama dengan “seluruh daerah(kabupaten/kota) di Provinsi Papua”. 33 Jelasterlihat, serupa dengan penetapan bidangDAK, penetapan karakteristik wilayah jugaberpotensi untuk terus melebar sehinggamenghilangkan nilai kekhususan (`daerah33 Menarik untuk dicatat bahwa bagi kepentinganalokasi DAK 2006 kesepakatan pemerintahdan Panita Kerja (Panja) DPR —yang lalu diaturdalam PMK 24/PMK.02/2005— membukukanpaling sedikit delapan karakteristik wilayahyang perlu mendapat pertimbangan, yakni [1]daerah yang memperoleh DAU tetap, [2] daerahyang persentase kenaikan DAU-nya lebih kecildari persentase kenaikan gaji pegawai, [3]daerah rawan banjir atau longsor, [4] daerahpenampung dan penerima pengungsi, [5] daerahpenerima transmigrasi, [6] daerah pasca konflik,[7] daerah rawan pangan atau kekeringan, dan[8] daerah yang memiliki pulau terluar. Lihat,http://www.adkasi.org/upload/File/Naskah\%20Akademik\%20Revisi\%20UU\%2032\%20Bab\%20V.pdftertentu’) DAK. 34 Pada saat yang sama, jugatidak cukup jelas kapan suatu karakteristikdimasukkan atau dikeluarkan dalamkriteria teknis. Apakah dari waktu ke waktukarakteristik yang dipertimbangkan itutetap atau berubah? Apa dan bagaimanamekanisme yang mengatur serta ragamkegiatannya juga menjadi pertanyaanyang lain. Daerah rawan longsor danbanjir merupakan ilustrasi yang tepat. Jikapenyebab dan akibat suatu bencana (longsoratau banjir) telah ditangani melalui kegiatanDAK, apakah dari waktu ke waktu daerahini terus dimasukkan sebagai karakteristikwilayah yang patut diperhitungkan? Kemana persisnya arah pembiayaan kegiatandi daerah seperti ini? Pencegahan ataurehabilitasi titik bencana?Kedelapan, hal lain berkenaan dengankarakteristik wilayah dalam kriteria khususialah ketidakjelasan kategorisasi, yaknipencampuran antara karakteristik yangbernuansa ‘masalah’ sehingga beratribusi‘negatif’ dengan ‘potensi’ yang bersifat‘positif’. Ini jelas terlihat, misalnya, dalamkarakteristik daerah pariwisata (‘potensi’,‘positif’) yang dimasukkan bersama-samadengan karakterisitik lain yang berlawanan,seperti daerah bencana, rawan pangan, dansejenisnya (‘masalah’, ‘negatif’). Selain itu,ada pula karakteristik dengan atribusi yangsukar dikategorisasi sebagai ‘negatif’ atau‘positif’, yakni daerah pesisir dan kepulauan.Daerah pesisir atau kepulauan bisa dipandang34 Penting pula untuk dicatat bahwa beberapakementerian yang bertanggung-jawab dalambidang-bidang DAK juga menetapkan kriteriatertentu bagi lokasi kegiatan. KementerianKesehatan, misalnya, menetapkan “daerahbermasalah kesehatan’. Kementerian Perumahanmenetapkan `dengan tingkat kemiskinan lebihtinggi dari rata-rata nasional’ adalah contoh lain.34 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Formula DAKpotensial pada suatu keadaan, tetapi jugabisa dipandang sebaliknya pada keadaanlain, utamanya ketika isolasi geografidan kemiskinan merupakan karakteristikdasarnya. Jika daerah pesisir atau kepulauandinilai potensial, misalnya sebagai daerahwisata, maka akan terjadi penghitunganganda (double counting) dalam atribusiini. Tetapi ia juga bisa menghasilkanpenghitungan ganda dalam bentuk yanglain manakala atribusi pokoknya dinyatakansebagai daerah tertinggal dan terpencilkarena karakterisitik isolasi geografi dankemiskinan yang melekat padanya. Dengandemikian, penetapan karakteristik pesisir dankepulauan sebagai bagian dari kriteria khususmembutuhkan spesifikasi yang lebih rinciagar atribusi dasar yang ingin dicari dapatlebih diaksentuasi.Ketidakjelasan kategorisasi ini membuathasil persamaan [5] menguntungkandaerah dengan karakteristik ganda(multiple characteristics), yakni daerah yangmemiliki ‘potensi’ (positif) dan ‘masalah’(negatif) sekaligus. Karakteristik gandaakan menyebabkan angka IFW suatudaerah membesar. Pada gilirannya ini akanmembuat BD dan alokasi DAK yang jugabesar. Dengan demikian, issu pokok dalamkeseluruhan penetapan karakteristik iniadalah apa orientasi yang menjadi rujukanbagi penetapan suatu karakteristik wilayah.Di sini terbentuk dua pilihan yang bersifat‘either-or’, yakni apakah ia berorientasipada pengembangan sektor-sektor potensialdi daerah, ataukah penciptaan kegiatankegiatanpembangunan di daerah-daerahyang ‘bermasalah’. Kedua pilihan ini sukardicari kompatibilitasnya. Dengan kata lain,penegasan orientasi dasar amat diperlukankarena atribusi karakterisitik-karakterisitik iniberada dalam kelas dan nature yang berbeda.Kesembilan, metoda alokasi DAK yangberbasis seluruh formula ini sukar dipahami.Untuk kemudahan penanda, paper inimembagi daerah-daerah penerima DAKdapat ke dalam empat tipe, yakni [1] daerahyang langsung lolos IFN (daerah tipe A), [2]daerah yang tidak lolos IFN tapi lolos IFW(daerah tipe B), [3] daerah yang tidak lolos IFWtapi lolos IFWT (daerah tipe C), dan [4] daerahyang tidak lolos IFWT (daerah tipe D). Seriformula yang dituangkan dalam PelengkapBuku Pegangan tahun 2009 (Gambar 3.14dan 3.14, hal. III-95), 2010 (Gambar 3.16, hal.III-115), dan 2011 (Gambar 3.17, hal. III-126)dengan jelas memperlihatkan bahwa alokasifinal semata-mata dihitung melalui BD —jadihanya bagi daerah tipe C. Dalam PelengkapBuku Pegangan itu tidak ada formula alokasiyang ditetapkan bagi daerah tipe B yangtelah lolos patokan IFW dan daerah tipe Ayang langsung lolos IFN. Patut dicatat bahwakedua daerah tipe ini secara otomatis tidakmemiliki angka IFWT, padahal alokasi dana(AD) dihitung berdasarkan BD, sedangkan BDditurunkan dari IFWT (Gambar 1). Jadi adaketidakjelasan bagaimana DAK dialokasikanmenurut seri formula yang ada untuk daerahtipe A dan B. Tetapi bila untuk daerah tipeA ini BD dihitung langsung melalui angkaIFN, serta untuk daerah tipe B BD diformulasilangsung melalui angka IFW, maka daerahdengan kedua tipe ini, by construction, akancenderung menerima alokasi DAK yang lebihkecil daripada alokasi yang diterima olehdaerah tipe C. Satu-satunya yang membuatprediksi ini tidak terjadi adalah kehadiranvariabel IKK yang memiliki variasi tertentu.Dengan kata lain, bila IKK dibuat konstan dansama untuk semua daerah, DAK yang lebihbesar justru akan diterima oleh daerah yangtidak lolos kriteria umum dan khusus.White Paper35

Volume 1Akhirnya, kesepuluh, suatu catatan dapatdiberikan mengenai indeks teknis. Adabidang DAK yang sesungguhnya tidakmembutuhkan indeks teknis sebagai dasarseleksi daerah —kecuali jika seluruh kriteriaDAK hanya berorientasi ‘alokasi’ sepertiditengarai oleh paper ini. Ini terlihat, misalnya,di bidang DAK sarana kawasan perbatasan.Kawasan perbatasan sendiri telah dinyatakansebagai bagian dari kriteria khusus, sehinggahampir tidak mungkin daerah dengankarakteristik ini dikeluarkan dari seleksi. Jadi,indikator-indikator seperti panjang garisbatas kecamatan perbatasan, jumlah desawilayah perbatasan, luas wilayah perbatasan,dan jumlah penduduk di kecamatanperbatasan tidak memberi banyak informasi,karena alokasi DAK by construction memangdiarahkan pada daerah seperti ini. Indikatorteknis semacam ini hanya diperlukan untukkepentingan penghitungan alokasi DAK.Diknas Kabupaten Malang Terima DAK GandaDinas Pendidikan Kabupaten Malang, Jawa Timur, pada tahun 2011 dipastikan menerima DAK ganda,karena DAK 2010 belum digunakan sama sekali. Kepala Bidang pengembangan Wilayah dan SaranaPrasarana Bappeda Kabupaten Malang Dwi Siswahyudi, mengatakan belum terpakainya DAK 2010sebesar Rp 51 miliar itu karena terhambat petunjuk teknis pencairan anggaran. “Karena belum terpakaimaka masuk sisa lebih anggaran. Di Tahun 2011 DAK yang bakal diterima Diknas Kabupaten Malangsebesar Rp 71 miliar, sehingga total DAK untuk Diknas mencapai Rp 122 miliar,” tuturnya.DAK Diknas tersebut akan digunakan untuk peningkatan sarana-prasarana dan peningkatan kualitaspendidikan dengan perbandingan 60 persen untuk SD dan 40 persen SMP. Setiap unit sekolah bakaldikucuri dana masing-masing sebesar Rp 225 juta ditambah 10 persen (Rp 25 juta) sebagai danapendamping, sehingga totalnya sebesar Rp 250 juta. Hanya saja, lanjutnya, DAK peningkatakan saranadan prasarana serta kualitas pendidikan itu masih diberikan kepada sekolah negeri.Kepala Diknas Kabupaten Malang Suwandi mengatakan, prioritas pembelanjaan DAK untuk perbaikanfisik dan sarana pembelajaran, namun nominal per paketnya masih menunggu petunjuk pelaksanaandan petunjuk teknisnya. “Kami masih menunggu juklak dan juknis-nya,” tegas Suwandi.Sementara itu Bupati Malang, Rendra Kresna, meminta pemerintah pusat agar mendistribusikan DAKsecara adil, sebab antara wilayah yang sangat luas dan padat penduduk, DAK-nya sama dengan wilayahyang hanya memiliki beberapa kecamatan saja. Ia mencontohkan, Kabupaten Malang yang memiliki33 kecamatan dan 390 desa, DAK-nya sama dengan Mojokerto yang hanya memiliki 3 kecamatansaja. DAK Kabupaten Malang tahun 2011 sebesar Rp 71 miliar dan Mojokerto sebesar Rp 60 miliar.“Dilihat dari jumlah kecamatan saja sudah jelas terlihat kebutuhan Kabupaten Malang lebih besar.Saya berharap ke depan Pemerintah Pusat memberikan DAK ini secara proporsional,” ucap Rendramenegaskan.Sumber: Dikutip dengan penyesuaian dari Antara News Jawa Timur05/12/2010.http://www.antarajatim.com/lihat/berita/49889/diknas-kabupaten-malang-terima-dak-ganda36 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranTabel Lampiran 1.1 Ringkasan DAK 2003-2011Item Pembanding 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Pendidikan:Provinsi+ Nilai Alokasi* - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi 625 653 1221 2920 5195 7015 9335 9335 10.041+ Jumlah Daerah 287 302 333 434 434 450 451 451 447KesehatanProvinsi+ Nilai Alokasi 1 2 3 4 5 5 99 105 111+ Jumlah Daerah 1 1 1 1 1 1 22 24 23Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi 378 461 623 2424 3407 3847 3961 2749 2905+ Jumlah Daerah 286 301 330 433 433 433 442 459 453JalanProvinsi+ Nilai Alokasi 145 2 2 5 5 262 713 404 572+ Jumlah Daerah 25 1 1 1 1 26 27 31 32Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi 713 849 953 2596 3136 3823 3845 2428 3356+ Jumlah Daerah 297 304 347 433 433 449 415 459 429IrigasiProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - 467 517 291 394+ Jumlah Daerah - - - - - 24 26 31 30Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi 339 357 385 628 859 1031 1032 678 918+ Jumlah Daerah 214 207 232 341 364 396 369 387 378White Paper37

Volume 1Item Pembanding 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011SaranaPemerintahanProvinsi+ Nilai Alokasi - - 20 - - 40 45 - -+ Jumlah Daerah - - 2 - - 2 3 - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi 88 228 128 439 539 322 517 389 400+ Jumlah Daerah 22 57 32 134 159 104 100 123 103Perikanan-KelautanProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi 0 305 322 776 1100 1100 1100 1208 400+ Jumlah Daerah 0 202 300 404 434 434 413 442 418PertanianProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - 188+ Jumlah Daerah - - - - - - - - 32Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - 170 1095 1492 1492 1492 1544 1313+ Jumlah Daerah - - 155 401 434 434 405 354 441Air MinumProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - 204 608 1062 1142 1142 357 420+ Jumlah Daerah - - 259 433 434 450 431 452 433Lingkungan HidupProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - 113 352 352 352 352 1806+ Jumlah Daerah - - - 333 434 434 413 420 30738 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranItem Pembanding 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Keluarga BerencanaProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - 279 329 329 368+ Jumlah Daerah - - - - - 279 373 398 377KehutananProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - 3 8+ Jumlah Daerah - - - - - - - 6 20Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - 45 58 109 25+ Jumlah Daerah - - - - - 100 100 232 339[1pt]Prasarana PedesaanProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - 190 300 316+ Jumlah Daerah - - - - - - 110 233 183PerdaganganProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - 131 71 83+ Jumlah Daerah - - - - - - 240 115 210SanitasiProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - - 357 420+ Jumlah Daerah - - - - - - - 449 428White Paper39

Volume 1Item Pembanding 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Listrik PedesaanProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - 150 107 300+ Jumlah Daerah - - - - - - 240 115 210TransportasiPedesaanProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - - - 150+ Jumlah Daerah - - - - - - - - 41Prasarana DaerahPerbatasanProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - - - 150+ Jumlah Daerah - - - - - - - - 62Perumahan-PermukimanProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - - - 100+ Jumlah Daerah - - - - - - - - 8KeselamatanTransportasi DaratProvinsi+ Nilai Alokasi - - - - - - - - -+ Jumlah Daerah - - - - - - - - -40 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranItem Pembanding 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Kabupaten-Kota+ Nilai Alokasi - - - - - - - - 150+ Jumlah Daerah - - - - - - - - 38Total Bidang 5 6 8 9 9 11 13 14 19Sumber: Dikompilasi dari http://www.tkp2e-dak.org* Alokasi dalam milyar rupiahTabel Lampiran 1.2 Definisi DAK Menurut Peraturan, Keputusan, dan Edaran MenteriDokumen Tema Definisi DAKUU 22/1999Bab VII Pasal 80UU 25/1999Bab I Pasal 1 Ayat 19Bab III Pasal 8 Ayat 1Bab III Pasal 8 Ayat 2PP 104/2000Bab I Pasal 1 Ayat 4Bab IV Pasal 19 Ayat 1Bab IV Pasal 19 Ayat 2Bab IV Pasal 21 Ayat 1Pemerintahan DaerahPerimbanganKeuanganDana PerimbanganDana Perimbangan ... terdiri atas ... (a) bagianDaerah dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan,Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, danpenerimaan dari sumber daya alam, (b) Dana AlokasiUmum; dan (c) Dana Alokasi Khusus.DAK adalah dana yang berasal dari APBN, yangdialokasikan kepada Daerah untuk membantumembiayai kebutuhan tertentu.DAK dapat dialokasikan dari APBN kepada Daerahtertentu untuk membantu membiayai kebutuhankhusus, dengan memperhatikan membiayai kebutuhankhusus, dengan memperhatikan tersedianya danadalam APBN.Kebutuhan khusus ... adalah (a) kebutuhan yangtidak dapat diperkirakan dengan menggunakanrumus alokasi umum; (b) kebutuhan yang merupakankomitmen atau prioritas nasional.DAK adalah dana yang berasal dari APBN, yangdialokasikan kepada Daerah untuk membantumembiayai kebutuhan tertentu.DAK dapat dialokasikan dari APBN kepada Daerahtertentu untuk membantu membiayai kebutuhankhusus, dengan memperhatikan tersedianya danadalam APBN.Kebutuhan khusus ... adalah (a) kebutuhan yangtidak dapat diperkirakan secara umum denganmenggunakan rumus alokasi umum; dan atau (b)kebutuhan yang merupakan komitmen atau prioritasnasional.DAK ... dialokasikan kepada Daerah tertentuberdasarkan usulan daerah.White Paper43

Volume 1PenjelasanDokumen Tema Definisi DAKKeputusan MenteriKeuangan 544/KMK.07/2002 Bab I Pasal1 Ayat 1Keputusan MenteriKeuangan 548/KMK.07/2003 Bab I Pasal1 Ayat 1Bab I Pasal 2Bab I Pasal 3Keputusan MenteriKeuangan 505/KMK.02/2004 Bab I Pasal1 Ayat 1Bab I Pasal 2Bab I Pasal 3Penetapan Alokasidan Pedoman UmumPengelolaan DAKNon-Dana ReboisasiTA 2003Penetapan Alokasidan Pedoman UmumPengelolaan DAKNon-Dana ReboisasiTA 2004Penetapan Alokasidan Pedoman UmumPengelolaan DAKNon-Dana ReboisasiTA 2004DAK bertujuan untuk membantu membiayaikebutuhan-kebutuhan khusus Daerah. DenganDemikian, sejalan dengan tujuan pokok DanaPerimbangan dapat lebih memberdayakan danmeningkatkan kemampuan perekonomian daerah,menciptakan sistem pembiayaan daerah yang adil,serta memberikan kepastian sumber keuangan daerahyang berasal dari wilayah proporsional, rasional,transparan, partisipatif, bertanggung jawab (akuntabel)Daerah yang bersangkutanDAK Non-Dana Reboisasi adalah dana yang berasaldari APBN di luar dana kepada Daerah tertentu untukmembantu membiayai kebutuhan khusus.DAK Non-Dana Reboisasi adalah dana yang berasaldari APBN di luar Dana Reboisasi yang dialokasikankepada Daerah tertentu untuk membantu membiayaikebutuhan khusus.DAK merupakan bantuan stimulan kepada daerahtertentu untuk pelaksanaan kegiatan yang merupakankewenangan dan tanggung jawab Daerah ke arahpemenuhan kebutuhan khusus.DAK dialokasikan untuk membantu Daerah membiayaikebutuhan fisik sarana dan prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional di bidang pendidikan,kesehatan, infrastruktur, kelautan dan perikanan sertaprasarana pemerintah.DAK Non-Dana Reboisasi adalah dana yang berasaldari APBN di luar Dana Reboisasi yang dialokasikankepada Daerah tertentu untuk membantu membiayaikebutuhan khusus.DAK merupakan bantuan kepada Daerah tertentuuntuk mendanai pelaksanaan kegiatan yangmerupakan kewenangan dan tanggung jawab Daerahke arah pemenuhan kebutuhan khusus.DAK dialokasikan untuk membantu Daerah membiayaikebutuhan fisik sarana dan prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional di bidang pendidikan,kesehatan, infrastruktur, kelautan dan perikanan,pertanian serta prasarana pemerintahan Daerah.44 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranDokumen Tema Definisi DAKUU 32/2004Bab VIII KeuanganDaerah Pasal 162UU 33/2004Bab I Ketentuan UmumPasal 1 Ayat 23Bagian Keempat DAKPasal 39 Ayat 1Bagian Keempat DAKPasal 39 Ayat 2PP 55/2005Bab IV Bagian PertamaPasal 50 Ayat 1Bab IV Pasal 50 Ayat 2Bab IV Pasal 51 Ayat 1Bab IV Pasal 51 Ayat 2Peraturan MenteriKeuangan 124/PMK.02/2005Bab I Ketentuan UmumPasal 1Bab II Ruang LingkupPasal 2Pasal 3Pemerintahan DaerahPerimbanganKeuangan Pusat-DaerahDanaPerimbanganPenetapan Alokasidan Pedoman UmumPengelolaan DAK TA2006DAK ... dialokasikan dari APBN kepada Daerahtertentu dalam rangka pendanaan pelaksanaandesentralisasi untuk (a) Mendanai kegiatan khususyang ditentukan Pemerintah atas dasar prioritasnasional, (b) Mendanai kegiatan khusus yang diusulkandaerah tertentu. Penyusunan kegiatan khusus yangditentukan oleh Pemerintah ... dikoordinasikandengan Gubernur. Ketentuan lebih lanjut mengenaiDAK diatur dengan Peraturan Pemerintah.DAK adalah dana yang bersumber dari pendapatanAPBN yang dialokasikan kepada Daerah tertentudengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatankhusus yang merupakan urusan Daerah dan sesuaidengan prioritas nasional.DAK dialokasikan kepada Daerah tertentu untukmendanai kegiatan khusus yang merupakan urusanDaerah.Kegiatan khusus ... sesuai dengan fungsi yang telahditetapkan dalam APBN.Besaran DAK ditetapkan setiap tahun dalam APBN.DAK ... dialokasikan dalam APBN sesuai denganprogram yang menjadi prioritas nasional.DAK dialokasikan kepada daerah tertentu untukmendanai kegiatan khusus yang merupakan bagiandari program yang menjadi prioritas nasional ... yangmenjadi urusan daerah.Daerah Tertentu ... adalah daerah yang dapatmemperoleh alokasi DAK berdasarkan kriteria umum,kriteria khusus, dan kriteria teknisDAK adalah dana yang bersumber dari APBN yangdialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuanuntuk membantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritasnasional.DAK dialokasikan dalam APBN sesuai dengan programyang menjadi prioritas nasional.DAK dialokasikan kepada Daerah tertentu untukmendanai kegiatan khusus yang merupakan bagiandari program yang menjadi prioritas nasional ... yangmenjadi urusan Daerah.DAK dialokasikan untuk membantu Daerah mendanaikebutuhan fisik sarana dan prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional di bidang pendidikan,kesehatan, infrastruktur, kelautan dan perikanan,pertanian, prasarana pemerintahan Daerah, sertalingkungan hidup.White Paper45

Volume 1Dokumen Tema Definisi DAKPeraturan MenteriKeuangan 128/PMK.07/2006Bab I Pasal 1 Ayat 1Pasal 2Pasal 3Peraturan MenteriKeuangan 142/PMK.07/2007 Pasal 1Surat Edaran BersamaMenneg PPN, MenteriKeuangan & MenteriDalam Negeri0239/M.PPN/11/2008,SE 1722/MK.07/2008, &900/3556/SJ,Lampiran SEB, Bab 1PendahuluanPeraturan Menteri DalamNegeri 20/2009Bab I Ketentuan UmumPasal 1Pasal 2Penetapan Alokasidan Pedoman UmumPengelolaan DAK TA2007Penetapan AlokasiDAK TA 2008Petunjuk PelaksanaanPemantauan TeknisPelaksanaan danEvaluasi PemanfaatanDAKPedoman PengelolaanKeuangan DAK diDaerahDAK adalah dana yang bersumber dari APBN yangdialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuanuntuk membantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritasnasional.DAK dialokasikan kepada Daerah tertentu untukmendanai kegiatan khusus yang merupakan bagiandari program yang menjadi prioritas nasional ... yangmenjadi urusan Daerah.DAK dialokasikan untuk membantu Daerah mendanaikebutuhan fisik sarana dan prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional pendidikan, kesehatan,infrastruktur (jalan, irigasi, dan air bersih), kelautan danperikanan, pertanian, prasarana pemerintahan daerah,serta lingkungan hidup.DAK dialokasikan untuk membantu Daerah mendanaikebutuhan fisik sarana dan prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional di bidang pendidikan,kesehatan, kependudukan, prasarana jalan, prasaranairigasi, prasarana air minum dan penyehatanlingkungan, prasarana pemerintahan, kelautandan perikanan, pertanian, lingkungan hidup, dankehutanan.DAK adalah dana yang bersumber dari APBN yangdialokasikan kepada Daerah tertentu dengan tujuanuntuk membantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritasnasional.DAK adalah dana yang bersumber dari APBN yangdialokasikan kepada Daerah tertentu dengan tujuanuntuk membantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritasnasional.Ruang lingkup pengelolaan keuangan DAK di daerahmeliputi perencanaan, penganggaran, pelaksanaandan penatausahaan keuangan, akuntansi keuangan,pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran,pembinaan dan pengawasan serta pengelolaanbarang/aset Daerah yang bersumber dari DAK.46 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranDokumen Tema Definisi DAKPeraturan MenteriKeuangan 216/PMK.07/2010Bab 1 Ruang Lingkup,Pasal 1Pedoman Umum danAlokasi DAK TA 2011DAK dialokasikan untuk membantu Daerah mendanaikebutuhan fisik sarana-prasarana dasar yangmerupakan prioritas nasional di bidang pendidikan,kesehatan, infrastruktur sanitasi, prasaranapemerintahan daerah, kelautan-perikanan, pertanian,lingkungan hidup, keluarga berencana, kehutanan,perdagangan, sarana-prasarana perdesaan, listrikperdesaan, perumahan-permukiman, keselamatantransportasi darat, transportasi perdesaan, serta saranaprasaranakawasan perbatasan.Tabel Lampiran 1.3 Prioritas Pembangunan TahunanDaftar Prioritas Pembangunan TahunanRepeta 2003 Bab I+ Meningkatkan penanggulangan kemiskinan dan menjamin ketahanan pangan+ Meningkatkan kualitas sumber daya manusia+ Menciptakan stabilitas ekonomi dan keuangan+ Mempercepat restrukturisasi utang perusahaan dan privatisasi perusahaan negara+ Memperluas kesempatan kerja+ Meningkatkan penegakan hukum dan sistem peradilan yang transparan dan konsisten+ Meningkatkan pembangunan daerah melalui otonomi daerah dan pemberdayaanmasyarakat+ Mendorong pelaksanaan Pemilu 2004 yang lebih demokratis+ Membangun dan memelihara sarana dan prasarana dasar penunjang pembangunanekonomi+ Meningkatkan penerapan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutanRepeta 2004 Bab I+ Menjaga kesinambungan pertumbuhan ekonomi dalam rangka meningkatkan kesejahteraan dankemakmuran rakyat dengan penekanan pada pembangunan sarana dan prasarana ekonomi+ Meningkatkan kualitas sumber daya manusia, yang pada dasarnya mengutamakan pencapaiantarget wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun dan perbaikan pelayanan kesehatan+ Meningkatkan penanggulangan kemiskinan+ Menjamin ketahanan pangan melalui penjaminan ketersediaan pangan hasil produksi dalam negeriyang berdampak pada perluasan kesempatan kerja dan peningkatan pendapatan petani+ Memantapkan pembangunan politik dalam rangka menegakkan kedaulatan rakyat denganmenyelenggarakan pemilihan anggota legislatif dan pemilihan langsung presiden dan wakilpresiden dalam Pemilu tahun 2004+ Memberantas KKN dan menegakkan hukum+ Memantapkan pembangunan pertahanan dan keamananWhite Paper47

Volume 1Daftar Prioritas Pembangunan Tahunan+ Memantapkan pembangunan daerah dengan penekanan pada percepatan pembangunan KTI danwilayah tertinggal lainnya, termasuk penanganan wilayah perbatasan dan rehabilitasi daerah paskakonflik+ Meningkatkan konservasi dan rehabilitasi sumber daya alam dan lingkungan hidupRKP 2005 Bab I+ Mempercepat reformasi serta memperkokoh persatuan dan kesatuan bangsa dalam kerangkaNegara Kesatuan Republik Indonesi+ Memperkokoh persatuan dan kesatuan bangsa dalam Kerangka Negara Kesatuan RepublikIndonesia+ Mempercepat reformasi dalam rangka merebut kembali kepercayaan masyarakat termasuk duniausaha terhadap hukum terutama melalui penegakan hukum yang tegas, tidak diskriminatif, sertakonsisten+ Menciptakan lapangan kerja dan mengurangi kemiskinan dalam kerangka pembangunanberkelanjutanRKP 2006 Buku I Bab II (Perpres 39/2005)+ Penanggulangan kemiskinan dan pengurangan kesenjangan+ Peningkatan kesempatan kerja, investasi, dan ekspor+ Revitalisasi pertanian dan perdesaan+ Peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan+ Penegakan hukum, pemberantasan korupsi dan reformasi birokrasi+ Penguatan kemampuan pertahanan, pemantapan keamanan dan ketertiban serta penyelesaiankonflik+ Rehabilitasi dan rekonstruksi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Nias (Sumatera Utara)RKP 2007 Buku I Bab II (Perpres 19/2006)+ Penanggulangan kemiskinan+ Peningkatan kesempatan kerja, investasi, dan ekspor+ Revitalisasi pertanian dalam arti luas dan pembangunan perdesaan+ Peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan+ Penegakan hukum dan ham, pemberantasan korupsi, dan reformasi birokrasi+ Penguatan kemampuan pertahanan, pemantapan keamanan dan ketertiban, serta penyelesaiankonflik+ Mitigasi dan penanggulangan bencana+ Percepatan pembangunan infrastruktur+ Pembangunan derah perbatasan dan wilayah terisolirRKP 2008 Buku I Bab II (Perpres 18/2007)+ Peningkatan investasi, ekspor, dan kesempatan kerja+ Revitalisasi pertanian, perikanan, kehutanan, dan pembangunan perdesaan+ Percepatan pembangunan infrastruktur dan peningkatan pengelolaan energi+ Peningkatan akses dan kualitas pendidikan dan kesehatan48 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranDaftar Prioritas Pembangunan Tahunan+ Peningkatan efektivitas penanggulangan kemiskinan+ Pemberantasan korupsi dan percepatan pelaksanaan reformasi birokrasi+ Penguatan kemampuan pertahanan dan pemantapan keamanan dalam negeri+ Penanganan bencana, pengurangan risiko bencana, dan peningkatan pemberantasan penyakitmenular.RKP 2009 Buku I Bab II (Perpres 38/2008)+ Peningkatan pelayanan dasar dan pembangunan perdesaan+ Percepatan pertumbuhan yang berkualitas dengan memperkuat daya tahan ekonomi yangdidukung oleh pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi+ Peningkatan upaya anti-korupsi, reformasi birokrasi serta pemantapan demokrasi dan keamanandalam negeriRKP 2010 Buku I Bab II (Perpres 21/2009)+ Pemeliharaan kesejahteraan rakyat, serta penataan kelembagaan dan pelaksanaan sistemperlindungan sosial+ Peningkatan kualitas sumber daya manusia Indonesia+ Pemantapan reformasi birokrasi dan hukum, serta pemantapan demokrasi dan keamanan nasional+ Pemulihan ekonomi yang didukung oleh pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi+ Peningkatan kualitas pengelolaan sumber daya alam dan kapasitas penanganan perubahan iklimTabel Lampiran 1.4 Kriteria Teknis Bidang-Bidang DAK 2011BidangKriteriaPendidikan SD Jumlah SD/SDLBSMPJumlah Ruang Kelas Rusak Sedang/BeratAngka Pastisipasi Murni (APM)Jumlah SD yang belum memiliki perpustakaanJumlah SekolahKebutuhan Bangunan Fisik Ruang Keterampilan/RuangKesenianKebutuhan Bangunan Fisik Rehab SedangKebutuhan Bangunan Fisik Rehab BeratKebutuhan Bangunan Fisik Ruang Kelas Baru (RKB)Kebutuhan Bangunan Fisik Ruang PerpustakaanKebutuhan Alat Lab. IPAKebutuhan Alat Lab. IPSKebutuhan Alat MatematikaKebutuhan Alat Olah RagaKebutuhan Alat KesenianWhite Paper49

Volume 1BidangKriteriaKebutuhan Alat Lab. BahasaAngka Partisipasi Kasar (APK)Kesehatan Pelayanan Dasar Indeks Pembangunan Kesehatan MasyarakatPelayanan RujukanKab/kotaObat GenerikPelayanan RujukanProvinsiIndeks Luas WilayahIndeks Jumlah PendudukIndeks Rasio Puskesmas/KecamatanIndeks Rasio Poskesdes/DesaIndeks Puskesmas PONED (Pelayanan Obstetri NeonatusEssensial Dasar)Indeks Peningkatan Puskesmas (Tempat Tidur)Indeks PONEK (Pelayanan Obstetri Neonatus EssensialKomprehensif) RSIndeks UTD dan BDRSIndeks IGDRSIndeks TT Kelas IIIIndeks Penunjang DiagnostikIndeks IPAL RSIndeks Alokasi Obat dan Perbekkes Kab/KotaIndeks Instalasi Farmasi dan Sarana PendukungnyaIndeks Ponek RSIndeks UTD dan BDRSIndeks IGDRSIndeks TT Kelas IIIIndeks Penunjang DiagnostikIndeks IPAL RSInfrastruktur Jalan Indeks Panjang Jalan (IPJ)IrigasiIndeks Kondisi Jalan (IKJ)Indeks Luas Wilayah (ILW)Indeks Jumlah Penduduk (IJP)Indeks Kepedulian (IKP)Indeks Pelaporan (IPl)Indeks Luas Daerah IrigasiIndeks Kondisi Daerah IrigasiIndeks Rata-rata Produksi SawahIndeks KepedulianIndeks Pelaporan50 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranBidangKelautan danPerikananKriteriaAir MinumSanitasiProvinsiKab/KotaIndikator TeknisIndeks Kerawanan Air MinumIndeks Masyarakat Berpenghasilan RendahIndeks Cakupan Air MinumIndeks KepedulianIndeks PelaporanIndikator TeknisIndeks Kerawanan SanitasiIndeks Masyarakat Berpenghasilan RendahIndeks Luas Kawasan KumuhIndeks Cakupan Pelayanan SanitasiIndeks KepedulianIndeks PelaporanProduksi TangkapPanjang PantaiJumlah NelayanKawasan MinapolitanProduksi PerikananProduksi BenihUnit Balai BenihLuas Lahan Potensi BudidayaLuas Lahan Pengelolaan budidayaLuas Perairan Umum DaratanUnit Pangkalan Pendaratan IkanKapal PerikananTenaga Kerja PerikananUnit Pengolahan IkanUnit Pemasaran IkanPokmaswas SDKPPos Pengawasan SDKPKasus PelanggaranPulau Kecil DikelolaKawasan Konservasi PerairanTenaga Penyuluh PerikananWhite Paper51

Volume 1PertanianBidangLingkungan HidupPrasaranaPemerintahanKeluarga BerencanaKriteriaTenaga Statistisi PerikananRetribusi Perikanan DihapusLuas Penggunaan LahanBalai Penyuluhan PertanianJumlah PenyuluhPengguna LahanKepadatan PendudukPanjang Sungai TercemarLuas Tutupan LahanBentuk KelembagaanRuang Terbuka HijauVolume SampahJumlah SKPD yang Belum Memiliki Kantor SendiriJumlah SKPD yang Kondisinya RusakDaerah yang Pindah IbukotaLuas Praspem yang Masih DibutuhkanIndeks Penyuluh KB/Petugas Lapangan KBIndeks Pengendali Petugas Lapangan KBIndeks Jumlah Desa / KelurahanIndeks Jumlah KecamatanIndeks Klinik KBKehutanan Kab/ Kota Luas WilayahPerdaganganProvinsiPembangunanPasar TradisionalLuas Hutan MangroveLuas Lahan KritisLuas Lahan Kritis di Luar KawasanLuas Hutan LindungLuas Kawasan KonservasiLuas Lahan GambutDaerah Penghasil/Jumlah DBH yang DiperolehLuas TahuraLuas Kawasan KonservasiJumlah Desa Tanoa Pasar Permanen/Semi Permanenpada jarak < 3 kmJumlah Pasar Tanpa Bangunan52 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Tabel LampiranBidangPerumahan danPermukimanListrik PerdesaanSarana KawasanPerbatasanTransportasiPedesaanMetrologiKriteriaPembangunanGudang,Sarana Penunjang,Prosentase Jumlah Pasar RusakJumlah Peralatan Mobilitas Sidang TeraJumlah Pengadaan Pos Ukur UlangJumlah Produksi BerasJumlah Produksi JagungPeralatan GudangIndeks Kepadatan PendudukIndeks BacklogIndeks Penetapan AlokasiIndeks Kesiapan RRTR; Indeks Tata RuangIndeks Rencana Pembangunan Rumah 2011Rasio Elektrifikasi Kabupaten-KotaDesa Berlistrik untuk Kabupaten-KotaHarga BPP Listrik per PropinsiPanjang Garis Batas Kecamatan PerbatasanJumlah Desa Wilayah PerbatasanLuas Wilayah PerbatasanJumlah Penduduk di Kecamatan PerbatasanIndeks InfrastrukturIndeks Infrastruktur energiIndeks Rumah Tangga Bukan Pelanggan ListrikIndeks Desa Tidak BerlistrikIndeks Infrastruktur TransportasiIndeks Akses Kendaraan Roda 4Indeks Jalan; Indeks Moda TransportasiIndeks Administrasi PelaporanWhite Paper53

Volume 1Daftar PustakaAsian Development Bank. 2011. Laporan Final Usulan Reformasi Dana Alokasi Khusus. ADB.Deutsche Gesellschaft fuer Internationale Zusammenarbeit. 2011. Analisis Permasalahan danDampak Dana Alokasi Khusus: Masukan Untuk White Paper. GIZ.Kementerian Keuangan Republik Indonesia. 2009a. Grand Design DesentralisasiFiskal Indonesia. Kemenkeu.Kementerian Keuangan Republik Indonesia. 2009b. Pelengkap Buku PeganganPenyelenggaraan Pemerintahan dan Pembangunan Daerah. Kemenkeu.Kementerian Keuangan Republik Indonesia. 2010. Pelengkap Buku Pegangan PenyelenggaraanPemerintahan dan Pembangunan Daerah. Kemenkeu.Kementerian Keuangan Republik Indonesia. 2011. Pelengkap Buku Pegangan PenyelenggaraanPemerintahan dan Pembangunan Daerah. Kemenkeu.Usman, Syaikhu, M. Sulton Mawardi, Adri Poesoro, Asep Suryahadi dan Charles Sampford.2008. Mekanisme dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus. Lembaga Penelitian SMERU.http://www.smeru.or.id/report/research/dak/dak_ind.pdf54 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

White Paper55

Volume 2Analisis Permasalahan danDampak DAK

Bab IPendahuluan1.1 Latar BelakangSejalan dengan kebijakan umumdesentralisasi di Indonesia, salah satukebutuhan yang mendesak adalahpeningkatkan efektifitas dan percepatanpembangunan daerah sesuai dengan azasazastata-pemerintahan yang baik (goodgovernance). Di dalam sistem pemerintahanyang terdesentralisasi, peningkatankemampuan aparat di daerah dengansistem penggunaan dana pembangunanyang efektif berdasarkan standar yang jelasmerupakan prasyarat yang sangat penting.Dokumen RPJMN untuk periode 2010-2014telah dirumuskan dengan menitikberatkanpada pembangunan daerah dan peningkatankesejahteraan ekonomi melalui perbaikantata-pemerintahan (Agenda I dan II). Untukitu, dimasa mendatang terus diupayakanagar penggunaan dana pembangunansemakin efisien dan efektif.Berkenaan dengan penggunaan danapembangunan di daerah, Pemerintah terusmengupayakan penyempurnaan perangkatkebijakan, termasuk diantaranya upayamelakukan revisi terhadap UU Nomor33/2004 tentang perimbangan keuanganpusat-daerah serta PP No.55/2005 tentangdana perimbangan agar lebih sesuai dengantantangan baru dan dinamika pendanaanpembangunan yang terdesentralisasi. Untukpendanaan pembangunan yang berasaldari DAK (Dana Alokasi Khusus), meskipunproporsinya terhadap keseluruhan danaperimbangan masih kecil (sekitar 8,5%),munculnya berbagai perspektif dan kendalaakhir-akhir ini perlu dikaji secara sistematikdan direspon dengan kebijakan yang lebihselaras (koheren) dan efektif. Tidak dapatdipungkiri bahwa bagi daerah tertentu,terutama daerah-daerah yang kemampuanfiskalnya rendah dan sebagian besar DAUnyaterpakai untuk gaji pegawai dan belanjarutin lainnya, DAK masih tetap menjadi salahsatu tumpuan harapan sumber pembiayaanpembangunan ke depan.White Paper57

Volume 21.2 TujuanDengan konteks dan perspektif tersebut diatas, studi yang dipaparkan pada volume 2ini bertujuan antara lain:1. Mengidentifikasi tantangan/ issu-issupenting yang menjadi kendala efektifitasDAK;2. Menganalisis secara makro kontribusiDAK dalam pencapaian indikator-indikatoryang menjadi prioritas pembangunannasional;3. Memberikan rekomendasi kebijakan untukmeningkatkan efektifitas pencapaiansasaran dan dampak DAK ke depan;4. Lebih jauh lagi, perspektif danrekomendasi yang dikemukakan diadopsioleh Kementerian/Lembaga terkait dalammerevisi undang-undang, peraturandan pedoman umum (regulatoryframework) serta oleh Pemerintah Provinsidalam menyusun petunjuk teknis danpelaksanaan DAK;Sesuai kerangka tujuan tersebut, studi untukwhite paper ini difokuskan untuk menjawabpertanyaan-pertanyaan sebagai berikut:1. Apakah pengalokasian DAK sudah efisien(spesifik dan tepat sasaran) atau tepatsasaran baik secara geografis mau punsektoral?2. Apa saja isu-isu strategis dan tantanganyang memerlukan perubahan kebijakanDAK ke depan?3. Bagaimana dampak DAK (adakahdampak DAK) terhadap pencapaiantujuan-tujuan prioritas pembangunannasional? dan4. Bagaimana meningkatkan efisiensi danefektifitas DAK ke depan?1.3 MetodologiPendekatan yang dilakukan meliputitinjauan hasil-hasil studi sebelumnya (deskstudy), pengumpulan dan analisis datakuantitatif sekunder, dan melalui FocusGroup Discussion dengan berbagai pihakyang relevan termasuk para pemangkukebijakan di Pemerintah dan PemerintahDaerah, serta para pakar dari kalanganakademisi dan organisasi masyarakatsipil. Data kuantitatif sekunder antara lainmeliputi alokasi DAK per kabupaten/Kotaselama periode 2004-2009, serta indikatorindikatorkinerja pembangunan yang antaralain meliputi variabel-variabel IndeksPembangunan Manusia di kabupaten/kotapenerima DAK (khususnya Angka HarapanHidup, rata-rata lama sekolah, angka melekhuruf), pendapatan daerah penerima DAK,dan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kotapenerima DAK selama periode 2004-2009.Data empiriss tersebut diolah, baik secaradeskriptif (misalnya diagram pencar) maupunsecara kuantitatif (korelasi dan regresi)menggunakan panel data 2004-2009 dariseluruh kabupaten/kota penerima DAK diIndonesia.58 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IITinjauan Teori dan Pelajarandari Beberapa Negara2.1 Konsep Dasar danTeori Tentang DanaAlokasi Khusus2.1.1 Tinjauan UmumMaddick (1983) mendefinisikan desentralisasisebagai proses dekonsentrasi dan devolusiatau penyerahan kekuasaan. Undang-undang(UU) Nomor 22 Tahun 1999 sebagai landasanhukum awal semangat desentralisasi danotonomi daerah di Indonesia menyebutkanbahwa desentralisasi ialah penyerahanwewenang pemerintahan oleh pemerintahkepada Daerah Otonom dalam kerangkaNegara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).Sedangkan dekonsentrasi adalah pelimpahanwewenang dari Pemerintah kepadaGubernur sebagai wakil pemerintah dan atauperangkat pusat di daerah. Bisa dipahami,dekonsentrasi adalah delegasi wewenangdari pusat ke daerah.Pendelegasian wewenang memilikikonsekuensi pendelegasian fiskal sehubungandengan pembiayaan tugas-tugas yang akandijalankan daerah. Ini sesuai dengan prinsipdesentralisasi fiskal yakni “money followsfunction.” Pendelegasian fiskal ini sendirimemiki 2 aspek dasar, yakni keadilan danefisiensi (Schneider, 2002). Aspek keadilanmemiliki dua konsep, yaitu persamaankeadilan horizontal dan persamaan kapasitasfiskal. Keadilan horizontal menempatkankeadilan individual ke dalam daerahdaerah (misalnya penghasilan minimum,standar kualitas pelayanan publik, standarkesejahteraan, standar upah, dan lainsebagainya). Sementara konsep kapasitasfiskal berdasarkan keadilan antar daerah,umumnya berupa penentuan standar pajakyang diperlukan untuk membiayai standarpelayanan publik.Intensitas dari desentralisasi fiskal berkaitandengan kemampuan Pemerintah Daerah(Pemda) dalam melaksanakan otonomidaerah. Salah satu modal awal kemampuandaerah dalam membiayai daerahnya adalahPendapatan Asli Daerah (PAD). NamunThoha (1994) menyangsikan kinerja PAD ini,mengingat kurang berkembangnya sektorsektorutama penopang pembangunan,White Paper59

Volume 2seperti perdagangan, industri/manufaktur,dan jasa-jasa yang disebabkan rendahnyausaha penarikan investasi dari luardaerah, ditambah minimnya infrastrukturpendukung, buruknya administrasi pajakdaerah serta rendahnya mutu sumber dayamanusia (SDM) aparatur pemerintah didaerah. Dalam hal ini, Dana Alokasi Khusus(DAK) merupakan bagian mekanismetransfer yang merupakan bentuk daricooperative decentralization terutama dalamkonteks terbatasnya kemampuan mobilisasipendapatan (PAD) dari pemerintah daerah.Alokasi dan penyaluran transfer dalamkonteks otonomi daerah ditentukan olehketerlibatan dari Pemda atau dalam arti luasdapat diartikan sebagai tingkat keterlibatanstakeholder di daerah.Ide desentralisasi fiskal bukanlah hal barudalam isu pemerataan pertumbuhanantardaerah. Di Indonesia, sebelumadanya UU Nomor 22 Tahun 1999 telahmuncul produk perundang-undangan yangmengatur tentang perimbangan keuanganpusat dan daerah. Undang-undang tersebutadalah UU Nomor 32 Tahun 1956 tentangPerimbangan Keuangan antara Negaradan Daerah-daerah yang Berhak MengurusRumah Tangganya Sendiri serta UU Nomor4 Tahun 1975 tentang Pokok-pokokPemerintahan di Daerah. Dalam UU Nomor32 Tahun1956 tersebut ditetapkan sumbersumberpenerimaan daerah, yakni PAD, bagihasil pajak, dan bantuan pemerintah.Besarnya proporsi bantuan pemerintahdalam struktur anggaran penerimaandaerah dibandingkan kemampuan daerahtersebut menggali potensi wilayahnya sendirimencerminkan besarnya ketergantungandaerah kepada pemerintah pusat. Selamamasa pemerintahan Orde Baru terdapatkecenderungan semakin besarnya proporsispecific grants dibandingkan block grants.Ini mencerminkan semakin kecilnyapendelegasian pembangunan di daerahkepada pemerintah daerah itu sendiri. StudiAziz (1990) menemukan bahwa dalamPelita IV terbukti alokasi Inpres mengabaikankebutuhan, kapasitas, dan potensi daerah,serta tidak berhubungan dengan tujuan dankriteria yang telah dirumuskan secara eksplisitdalam dokumen perencanaan. Sehinggadisimpulkan bahwa tidak ada perencanaansistematis dalam alokasi sumberdaya.Setidaknya terdapat empat alasan menurutOates (1999) untuk dilaksanakannya kebijakandesentralisasi, yaitu efisiensi ekonomi,efisiensi biaya, akuntabilitas, dan mobilisasisumber dana. Efisiensi ekonomi dalam halini adalah efisiensi alokasi sumber daya,yaitu keputusan yang dilakukan oleh lingkuppemerintahan yang lebih kecil menghasilkanjenis dan tingkat pelayanan publik yang lebihsesuai dengan preferensi lokal terutamajika kebutuhan antar daerah relatif berbeda(Oates 1972, 1999). Desentralisasi diterapkandi berbagai negara umumnya karenapotensinya dalam memperbaiki kinerja sektorpublik. Tekanan untuk dilaksanakannyakebijakan desentralisasi pada dasarnyadimotivasi oleh alasan dukungan terhadappembangunan ekonomi (Brodjonegoro,2006) dan kebutuhan untuk memperbaikisistem pelayanan publik (Dillinger, 1994).Sementra itu, efisiensi biaya dari kebijakandesentralisasi dapat diwujudkan dalambentuk internalisasi dari biaya pelayananpublik atau penilaian dari kapasitas basispajak yang lebih optimal jika dilakukan dalam60 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negaralingkup pemerintahan yang lebih kecil (Bahldan Linn 1994) 35 . Peningkatan akuntabilitasdari kebijakan desentralisasi terkait denganvisibilitas pelayanan publik dan kedekatanstakeholder pada tingkat pemerintahan yanglebih rendah sehingga memudahkan prosespengawasan dari kegiatan pemerintah.Menurut Bird dan Vaillancourt (1998),alasan bahwa desentralisasi dapatmembantu menyelesaikan masalahperekonomian nasional dimulai dari prinsipdasar bahwa pemerintahan daerah dapatmenyelenggarakan layanan publik bagimasyarakatnya dengan biaya yang lebihrendah atau lebih efisien dibandingkandengan pemerintah pusat, dikarenakan(a) Pemerintah daerah lebih mengetahuikebutuhan masyarakatnya sekaligusbagaimana cara memenuhi kebutuhantersebut dengan cara yang paling efisien dan(b) Pemerintah daerah lebih dekat terhadapmasyarakatnya, sehingga akan bereaksi lebihcepat apabila kebutuhan tersebut muncul,dan pada akhirnya masyarakat akan merasapuas atas pelayanan pemerintah daerahnya.Apabila hubungan antara masyarakatdan pemerintah dapat berjalan baik,maka kepuasan tersebut akan mendorongproduktivitas masyarakat setempat yangpada akhirnya dapat memicu pertumbuhanekonomi daerah yang lebih tinggi danmencapai tingkat kesejahteraan yangmaksimal.35 Salah satu contoh adalah penyerahan propertytax ke pemerintah lokal, dalam konteks Indonesiaadalah Pajak Bumi dan Bangunan (PBB),berdasarkan penerapan di negara-negara majumaupun negara berkembang umumnya disertaidengan peningkatan penerimaan pemerintahdaerah dari pajak tersebut (Bahl dan Linn 1994).Dalam teorema desentralisasi, Oates (1972)menyatakan bahwa apabila biaya untukmenyediakan barang dan pelayanan publikoleh tingkat pemerintah daerah (yang lebihrendah) dan tingkat pemerintahan di atasnya(yang lebih tinggi) sama besarnya, makaakan lebih efektif dan efisien apabila tingkatpemerintah daerah (yang lebih rendah) yangmelakukannya untuk mencapai tingkatpareto-optimality dalam penyediaan barangdan pelayanan publik di wilayah daerahnya.Menurut Wallis dan Oates (1988), kebijakandesentralisasi memiliki potensi untukmembuat pemerintah daerah lebih responsifterhadap kebutuhan lokal dengan memenuhikebutuhan yang memiliki tingkat perbedaanpreferensi yang lebih rendah, dan terhadapkelompok yang lebih homogen.Transfer dana pusat ke daerah diperlukanuntuk: (i) mengatasi persoalan ketimpanganfiskal vertikal; (ii) mengatasi ketimpanganfiskal horizontal; (iii) adanya kewajiban untukmenjaga tercapainya standar pelayananminimum di setiap daerah; (iv) mengatasipersoalan yang timbul dari menyebaratau melimpahnya dampak pelayananpublik (interjurisdictional spillover effects);dan (v) rehabilitasi, yaitu untuk mencapaitujuan stabilisasi pemerintah pusat. Jadipada prinsipnya, tujuan umum transferdana pemerintah pusat adalah untukmeminimumkan ketimpangan fiskal antarapemerintah pusat dan pemerintah daerahsebagai konsekuensi dari sentralisasiadministrasi pajak (vertical fiscal disparity),meminimumkan ketimpangan fiskalantar pemerintah daerah pada tingkatpemerintahan yang sama yang bertujuanuntuk peningkatan akses dan penyamarataankualitas pelayanan publik (horizontaldisparity), dan menginternalisasikan sebagianWhite Paper61

Volume 2atau seluruh limpahan manfaat (biaya)kepada daerah yang menerima limpahanmanfaat (yang menimbulkan biaya) tersebut(internalized spillovers). Selain itu, kerappula dikemukakan bahwa pertimbanganpemberian transfer pusat adalah dalamrangka menjamin koordinasi kinerja fiskaldari pemerintah.Devas (2003) dan Simanjuntak (2003)memberikan sintesa kriteria dalam merancangsuatu kebijakan yang berhubungan dengantransfer antar pemerintah pusat-daerah.Pertama, kecukupan, elastisitas, dan stabilitaspenerimaan. Transfer dari pemerintahpusat seharusnya sesuai dengan tanggungjawab dan beban yang diberikan kepadapemerintah daerah. Selain beban, transferjuga mesti fleksibel dan dapat menyesuaikandiri sesuai kondisi masing-masing daerah,seperti tingkat pertumbuhan, inflasi,jumlah penduduk, tingkat pendidikan, dansebagainya. Untuk itu diperlukan indekstransfer yang mengacu pada indikatorindikatortersebut. Transfer harus stabildan memiliki konsep dan konsistensi yangjelas dalam penyalurannya. Ini diperlukanpemerintah daerah dalam merancanganggaran belanja sesuai transfer yang akanditerima. Agar stabilitas transfer dapatdilakukan maka mekanisme transfer haruslahpula bersifat transparan dan sederhana.Kedua, keadilan antar wilayah daerah.Bagi hasil pendapatan pajak umumnyamemperparah kesenjangan antar daerah.Dan biasanya hal ini diisi dengan adanyabantuan dari pemerintah pusat. Agarbantuan tersebut mencapai sasarannya perlumempertimbangkan kapasitas fiskal dankebutuhan fiskal pemerintah daerah sehinggatransfer dapat membiayai selisihnya (fiscalgap). Meski demikian, dalam prakteknya,menurut Bird dan Vaillancourt (1992)rancangan bantuan dapat diduga dari deviasikebutuhan daerah dan stabilitas politik.Ketiga, efisiensi dan insentif ekonomi.Transfer haruslah mampu memberikaninsentif bagi pemerintah daerah untukmengejar efisiensi melalui penggunaansumber daya. Devas berargumen bahwatransfer haruslah menargetkan output, bukaninput. Misalnya alih-alih memberikan subsidikepada pemerintah daerah, pemerintahpusat dapat memberikan bantuan yangberhubungan dengan pemberian pelayananpublik,Keempat, sederhana. Dasar perhitunganpemberian insentif haruslah sederhana,sehingga pemerintah daerah atau rekananlain dapat dengan mudah melakukanpenghitungan jumlah transfer mereka.Simplisitas disini masksudnya polapenghitungan menggunakan data dasarobyektif yang tidak dapat diatur ataudipengaruhiKelima, otonomi daerah. Otonomi adalahmotif utama desentralisasi. Oleh karenanyasetiap transfer harus sesuai dengan tingkatotonomi suatu daerah. Untuk itu, pemberianbesaran transfer berdasar penerimaannasional atau “piggy back” digunakanuntuk menetapkan bagian dari tarif yangditentukan oleh pemerintah pusat (Davey,1983: 136). “Piggy back” dalam bagihasil pajak/penerimaan dan block grantsmerupakan tujuan otonomi paling tepat.Meski demikian, dalam setiap transfer mestiada keseimbangan antara tujuan otonomidan nasional. Dan keseimbangan ini bukan62 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negarahal mudah untuk diintepretasikan sehinggamenjadi kebijakan yang berbeda-beda di tiapnegara.Transfer pada dasarnya didesain untukmengeliminir ketidakseimbangan fiskalhorizontal, yang bisa disebabkan oleh bagihasil pajak atau sumber daya. Berbedadengan bagi hasil pajak atau sumber daya,transfer sepenuhnya merupakan hakpemerintah pusat sehingga mereka umumnyakurang potensial dibandingkan bagi hasil dankadangkala kurang bisa diprediksi.Secara umum, terdapat dua jenis transfer pusatke daerah, yaitu non-matching transfers danmatching transfers. Non-matching transfersdiberikan kepada Pemerintah Daerah tanpaadanya dana pendamping dari daerah, danmatching transfers dilakukan jika daerahmampu menyediakan dana pendamping.Umumnya, semua jenis matching transfersmasuk dalam specific transfers, karena adanyatransfer tersebut hanya untuk membiayai jasadan pelayanan publik tertentu. Matchingtransfers juga dapat dirinci lagi dalam openendedmatching transfers (apabila dana yangdisediakan tidak ada batasan) dan closeendedmatching transfers (apabila dana yangdisediakan dibatasi sampai tingkat tertentu).Masing-masing jenis tranfer tersebutmemiliki dampak yang berbeda-beda dalampenyediaan jasa dan pelayanan publik, danlebih lanjut kesejahteraan sosial.Dari penentuan program apakah turutmelibatkan penerima transfer dalampenentuan penggunaan transfer, suatualokasi dana (transfer) antar pemerintahdisebut sebagai general (un-conditional) ataublock grants transfers jika transfers yangdilakukan pemerintah pusat ke pemerintahdaerah dilakukan tanpa ada ketentuanpenggunaan dari alokasi dana oleh pemberitransfer. Sementara itu, apabila penggunaandari transfer dilakukan setelah adanyapenentuan program spesifik oleh pemerintahsebelum disalurkannya dana transfer olehpemerintah pusat, maka jenis transfer sepertiini merupakan specific transfers.Block grants adalah jenis transfer yang palingumum diadopsi oleh negara-negara yangmenjalankan desentralisasi (Bahl, 1986).Untuk jenis block grants, pemerintah daerahmemiliki keleluasaan dalam penggunaandana tersebut dan karenanya block grantstidak mempengaruhi pilihan-pilihan lokal.Selain itu, jika tujuan dari transfer adalahuntuk peningkatan kesejahteraan secaraumum, maka unconditional non-matchinggrant atau block grants seperti Dana AlokasiUmum (DAU) adalah yang terbaik (Shah(1994) dalam Wuryanto, 1996). Distribusiblock grants membutuhkan formula yangmemperhitungkan dua faktor pentingyaitu kapasitas dan kebutuhan fiskal. Jenistransfer ini lebih sejalan dengan konsepotonomi daerah karena memberikan diskresiatas penggunaan transfer oleh pemerintahdaerah yang diasumsikan lebih mengetahuikebutuhan dan prioritas daerahnya sehinggaakan memperbaiki efisiensi alokasi sumberdaya. Argumen yang menentang blockgrants umumnya berpusat pada akuntabilitaspemerintah terhadap penduduk lokal. Blockgrants menurunkan hubungan akuntabilitasantara pemerintah lokal dan penduduknyadalam hal jasa publik yang dibiayai olehtransfer ini relatif tidak mudah diawasi olehpemerintah pusat sebagai pemberi transfersementara penduduk lokal cenderungtidak memiliki insentif untuk melakukanpengawasan mengingat pembiayaan daritransfer tidak berasal dari pajak yang harusdibayar oleh penduduk setempat.White Paper63

Volume 2Specific transfers atau specific grantsdiberikan pemerintah pusat ke pemerintahdaerah dengan ketentuan yang melekatpadanya, seperti untuk membiayai sektorsektortertentu atau bahkan proyek spesifiktertentu. Penggunaan transfer ini telahditentukan secara spesifik oleh pemerintahdengan hanya sedikit memberi ruang gerakbagi pemerintah lokal. Di satu sisi, hal ini bisamenimbulkan konflik dengan keleluasaanlocal (local discretion) dalam hubungannyadengan kondisi dan prioritas lokal. Karenanyahal ini bisa membawa pada inefisiensi kecualiterdapat fleksibilitas untuk mengadaptasipenggunaan transfer terhadap situasi lokal.Namun disisi lain, specific transfers sepertiini dapat berguna pada situasi dimanaakuntabilitas pemerintah lokal rendah dandalam rangka mendorong pencapaianprioritas nasional di tingkat lokal. Dalam halini, keunggulan proses pengawasan yangdapat dilakukan oleh pemerintah pusat jikatransfer dialokasikan berdasarkan specifictransfer lebih merupakan solusi antara darisistem pembiayaan kegiatan pemerintahdaerah yang relatif tidak berdasarkanperkembangan wilayah atau pendapatandari penduduk lokal. Selain itu specific grantsjuga potensial digunakan untuk mengatasimasalah interjurisdictional spillover effects.Dalam hal ini berdasarkan peraturan yangberlaku dan dikaitkan dengan karakteristikpenggunaan transfer, maka DAK merupakanspecific grants seperti juga dijelaskanWuryanto (1996). Terkait dengan mekanismealokasi dari specific grants, jumlah danayang ditanggung oleh pemerintah dapatditentukan melalui mekanisme kesenjanganfiskal (deficit grants), jumlah alokasi danaberdasarkan biaya per unit (unit cost grants),jumlah pinjaman yang dilakukan olehpemerintah pusat untuk pembangunanfasilitas publik oleh pemerintah daerahyang bersifat jangka menengah ataujangka panjang (capitalisation grants), danjumlah subsidi (misalnya: persentase daripinjaman) yang ditanggung pemerintahpusat dari pembangunan fasilitas publikmelalui mekanisme hutang yang dilakukanoleh pemerintah daerah (subsidised loans).Untuk transfer atau alokasi dana untuk duajenis transfer yang terakhir (capitalizationgrants dan subsidized loans), dana alokasitransfer tersebut bukan merupakan puretransfer dan lebih merupakan pinjaman daripemerintah pusat mengingat pemerintahakan mendapatkan pengembalian dari danatransfer oleh pemerintah daerah (misalnyapemerintah daerah dapat membayar kembalidana transfer pada saat fasilitas publikyang dibiayai melalui transfer menghasilkanmanfaat.Deficit grants digunakan hanya untukmenutup defisit anggaran lokal. Namunmekanisme transfer ini dapat memunculkanmasalah serius di masa depan karenadapat memunculkan moral hazard bagipemerintah lokal karena mereka denganmudah dapat mentransfer kesalahan danketidakbertanggungjawaban merekaterkait anggaran ke pemerintah pusat.Transfer ini secara jelas dapat melemahkanusaha pengumpulan penerimaan lokaldan penggunaan sumber daya secaraefisien (Devas, 2003). Sementara itu unitcost grants diberikan berdasarkan jumlahyang tetap per unit jasa publik yang akandisediakan. Misalnya, Rp. 1 juta perkilometer perawatan jalan atau Rp 50.000,-per siswa SD. Capitalisation grants atauproject grants diberikan untuk mendoronginvestasi modal oleh pemerintah lokal. Terkait64 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negaradengan transfer-transfer ini, pemerintahpusat umumnya mengalokasikan pinjamanke pemerintah lokal untuk membiayaimodal proyek. Pinjaman-pinjaman iniumumnya diberikan dengan sejumlah kondisikeringanan atau pembayarannya kembaliseringkali dimaafkan, karenanya pinjamanseperti ini pada esensinya menjadi bagiansetiap transfer antar pemerintahan.Secara teoritis, menurut Shah (1994), jikapelayanan publik dasar dan kesejahteraanmasyarakat merupakan prioritas utamanasional dan tidak menjadi prioritas utamadaerah, maka mekanisme transfer danaalokasi khusus tanpa dana pendamping(conditional non-matching grant) adalahyang terbaik (lihat Tabel 2.1). Namun, karenaumumnya dana alokasi khusus bertujuansebagai stimulus, maka biasanya dibutuhkandana pendamping, walaupun kecil. MenurutShah (1994), dana alokasi khusus dengandana pendamping dan jumlah yang tidakterbatas (open-ended matching grant) cocokuntuk mengkoreksi ketidakefisienan dalampembiayaan fasilitas publik yang meningkatdari adanya eksternalitas (spillovers) kepadamasyarakat di luar daerah pengalokasian.Berbagai jenis matching grant (open-ended(jumlah tidak terbatas) dan closed-ended(jumlah terbatas)), faktanya, tidak ditujukanuntuk mengatasi ketidakseimbangan atauketidakcukupan kapasitas fiskal antar daerah.Agar lebih bisa dikontrol, Pemerintah Pusatumumnya lebih memilih dana alokasi khususdengan jumlah yang terbatas (closed-endedgrant), seperti misalnya DAK di Indonesia.Ketentuan pengenaan dana pendamping(matching grants) tersebut dalam alokasiDAK merupakan bagian yang tidak terpisahdari karakteristik DAK yang merupakanpelengkap (stimulus) dari pemerintah pusatuntuk kegiatan-kegiatan yang dilakukan olehpemerintah daerah karena kegiatan-kegiatantersebut juga merupakan prioritas nasionalseperti dijelaskan dalam peraturan perundangundanganyang berlaku saat ini. Prosentasedari matching grants yang ditanggung olehpemerintah pusat menunjukkan tingkatsubsidi terhadap pembangunan fasilitasatau pelayanan publik daerah. Dalam halini, besarnya prosentasi dari subsidi olehpemerintah pusat, atau kecilnya danapendamping, juga dapat merupakan indikasidari keterlibatan yang relatif dominan daripemerintah pusat (Mikessel, 2003). Relatifminimnya dana pendamping kemungkinanjuga disebabkan dari persepsi pemerintahyang lebih melihat efektifitas dari kegiatankegiatanyang dibiayai melalui DAK lebihmerupakan kepentingan nasional walaupunkegiatan yang dibiayai oleh jenis transferjuga merupakan urusan kewenangan daripemerintah daerah.Berdasarkan konsep dan teori tentang transfer(terangkum pada Tabel 2.1) maka DAK yangsecara typologi adalah conditional, bindingconstraint, and closed-ended matchinggrant seperti di Indonesia saat ini, sudahdiperkirakan akan mendistorsi output daerahdan dapat menyebabkan ketidakefisienanlebih lanjut berupa dampaknya yang lemahpada pencapaian penguatan belanja,akuntabilitas, dan terlebih lagi kesejahteraanmasyarakat. Walaupun penggunaanmatching grants umumnya berimplikasipada peningkatan aktifitas program yanglebih tinggi jika dibandingkan dengan jenisnon-matching grants, namun dipastikanakan terjadi distorsi dari matching grantsyang terletak pada karakteristik subsidi yangdapat menyebabkan “penyediaan berlebih”akibat relatif murahnya aktifitas-aktifitasyang mendapat alokasi dari jenis transferWhite Paper65

Volume 2Tabel 2.1 Dampak Transfer Berdasarkan Jenis TransferEfekpendapatanEfek Harga(substitusi)Efek TotalType of grant a 1A U a 1A U a 1A U A/G KenaikanbelanjaConditional(input-based)matchingRanking berdasarkan tujuanAkuntabilitashasilOpen-ended >1 1 3 (none) 3Closed-endedBindingconstraintNonbidningconstraintConditionalnonmatchingConditionalnonmatchingKesejahteraan 1 2 or 3 3 (none) 4 n.a n.a n.a 1 3 3 (none) 2 n.a n.a n.a 1 3 3 (none) 2Output-based n.a n.a n.a 1 3 1 (high) 1Generalnonmatchingn.a n.a n.a n.a n.a

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negarayang penting, konsisten dengan sasaran utamanya.Transfer yang terstruktur rapi akanmerangsang persaingan daerah dalam melayanimasyarakat dan meningkatkan akuntabilitassistem keuangan daerah. Sedangkansistem desentralisasi fiskal yang hanyabersifat “bagi-bagi uang negara” justru akanmenutup potensi tersebut (Shah, 1997).Sebagai contoh, transfer untuk bidang kesehatandan pendidikan dapat diberikan baikuntuk sektor publik atau swasta non profitdengan kesempatan dan kriteria yang samapula untuk memicu persaingan dan inovasidalam pendanaan.Pelaksanaan desentralisasi berbeda-bedaantar negara, dan juga tidak ada jaminanpasti bahwa desain desentralisasi dari suatunegara dapat diterapkan dan memberikanmanfaat yang sama untuk negara lainnya (Bird1998). Berhasil atau tidaknya desentralisasitergantung dari desain dan implementasinya.Desentralisasi dapat berasal dari inisatifPemerintah Pusat (top-down), dan juga dariPemerintah Daerah (bottom-up) (Bailey,1999). Pendekatan top-down umumnyadilakukan di negara-negara yang sebelumnyamenganut negara kesatuan dengan tingkatsentralisasi yang tinggi dan secara bertahapmenyerahkan kewenangannnya kepadaPemerintah Daerah, seperti Indonesia,China, India, dan Australia. Sementaraitu, negara-negara yang federal umumnyamenggunakan pendekatan bottom-up.Namun, tidak selalu bahwa negara-negarayang pendekatannya bottom-up akan lebihtinggi derajat desentralisasinya dibandingkandengan negara-negara yang pendekatannyatop-down. Kebijakan desentralisasi umumnyaakan lebih berhasil di negara-negarayang tingkat desentralisasinya tinggi, danumumnya adalah negara-negara yang sudahmaju (Bird dan Vaillancort, 1998).2.1.2 Tinjauan Ekonomi PublikAdanya DAK adalah merupakan bagiandari federalisme fiskal, yang mencari satustruktur pengeluaran pemerintah yang tepatsesuai dengan tingkatan pemerintahan.Secara teoretis, setiap tingkat pemerintahseyogyanya menangani barang danpelayanan publik yang sesuai dengandimensi spasial pelayanannya. Dari sudut lainorang mengenal prinsip subsidiaritas. Satudaerah dapat dianalogkan dengan negaradi dunia internasional, di mana kebutuhanpembangunan domestik tidak selalu sesuaidengan kebutuhan skala global. Demikianlahbahwa tuntutan pembangunan satu daerahdapat tidak sama dengan kebutuhan nasionaldilihat dari berbagai sudut pandang.Lebih jauh eksistensi pemerintah-pemerintahdaerah dapat dianalogkan denganperusahaan dalam ekonomi yang mencarikeuntungan optimal melalui pemilihanproduk dan strategi pengembanganasset-assetnya. Keuntungan perusahaandapat dianalogkan pada peningkatanProduk Domestik Regional Bruto (PDRB)misalnya (dengan distribusi penghasilanyang dianggap tepat). Demikianlah bahwapeningkatan keuntungan satu perusahaantidak akan selalu sesuai (compatible) denganapa yang menjadi sasaran perusahaan lain,yang umumnya juga berjuang meningkatkankeuntungan. Hal negatif dapat lahir bila adapotensi mengurangi keuntungan perusahaanlain misalnya bila bersaing dalam produksejenis. Walaupun tidak sama, hubunganantar perusahaan dapat menyerupaihubungan antar daerah.Dengan perkataan lain dapat terjadi adanyaperbedaan sasaran yang dicapai satu daerahdengan sasaran nasional dalam satu masalahWhite Paper67

Volume 2tertentu. Hal ini menjadi salah satu sebabadanya perbedaan prioritas pembangunanproyek publik antara pemerintah daerahdengan sasaran pemerintah pusat. Secaraumum orang dapat mengatakan bahwahampir semua daerah merasa kekurangandana, sehingga mereka mengajukanpermintaan dana yang secara agregat jauhlebih besar dari kemampuan pemerintahpusat. Yang menjadi masalah ialah bahwadapat terjadi kesenjangan antara programyang ditawarkan dengan potensi hasildaerah itu yang membenarkan program yangditawarkan oleh pemerintah daerah. Dalamkonteks ini, secara umum diperlukan adanyaperumusan fungsi produksi semua daerah,sehingga rencana pembangunan barangdan pelayanan publik mempunyai padanandengan potensi peningkatan PDRB sertaberbagai tujuan pembanguan lain.2.1.2.1 Intergovernmental TransferTransfer dana antar tingkatan pemerintahanterutama dari pemerintah pusat kepadapemerintah daerah termasuk dalamkelompok masalah federasi fiskal. Ilmutentang hal ini mencari hubungan yangpaling tepat sehingga kinerja pemerintahdapar optimal. Terdapat sejumlah pandanganyang tersedia dalam literatur, seperti dariJoseph Stiglitz, Anwar Shah, Oates, Gramlich,dan lain sebagainya. Menurut Stiglitz (1988,pp 634-635) transfer dana dari pemerintahpusat ke pemerintah daerah terbagi dalamdua kelompok besar:1. General Revenue Sharing: Block Grants,yaitu sejenis program transfer dari hasilpenerimaan pemerintah pusat misalnyapajak-pajak pada pemerintah daerah.Dana ini dapat digunakan pemerintahdaerah menurut kemauan masyarakatdaerah itu, yang diwakili oleh parlemenlokal (dalam hal ini Dewan PerwakilanRakyat Daerah (DPRD) sebagai pihaklegislatif) dan pemerintah daerah (sebagaipihak eksekutif).2. Incentives: Categorical Grants andMatching Grants. Transfer dana inidigunakan sebagai cara mempengaruhiprogram pemerintah daerah, sehinggatidak perlu dengan sistem kontrol, tetapidengan sistem insentif, yang terdiri dari:a. Categorical Grants, dimana pemerintahpusat akan menyediakan dana bagikegiatan tertentu yang sesuai dengankriteria pemerintah pusat. Di AmerikaSerikat (AS), hal ini dicontohkan dalambidang pendidikan dan programperkotaan.b. Matching Grants, dimana pemerintahpusat akan mendanai programpemerintah daerah hingga persentasetertentu, yang juga harus sesuaidengan kriteria pemerintah pusat.Pandangan lain dan yang lebih terbaru dapatdilihat dalam tulisan Anwar Shah (WorldBank Working Paper 4039, December 2006).Shah menyebut intergovernmental trasfer,dan dibagi tidak jauh berbeda dari Stiglitzyaitu: General Purpose Transfer (GPT) danSpedific Purpose Transfers (SPT). Analogdengan Stiglitz, Shah juga menyatakanbahwa penggunaan GPT diserahkansepenuhnya pada pemerintah subnasional,sedangkan SPT harus mengikuti ketentuandari pemerintah pusat atau nasional. Agakberbeda dari Stiglitz, Shah membagi GPTdalam kelompok block transfers dan blockgrants. Block transfers bebas digunakandalam pengeluaran tertentu sepertipendidikan dalam wilayah nasional tetapi68 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa NegaraGambar 2.1 Konsep General Purpose Transfers (GPT)CBBarang privatOAGeneral Purpose TransfersAB bergeser pada CDIncome effectsDBarang publikDalam sistem General Purpose Transfer ini,berhubung dana diberikan tanpa kendalapenggunaan maka dana itu hanya bersifatmeningkatkan budget line Pemda. Secara teoretis,peningkatan itu hendaknya seolah-olah dihasilkanoleh peningkatan kemampuan ekonomi daerahitu. Dan bila itu diluar kebutuhan, seyogyanyapajak dikurangi bagi penduduk daerah itu. Hanyaada income effects tanpa substitution effects. NilaiAD = nilai BCsetiap daerah penerima bebas menggunakandalam kelompok pengeluaran tadi.Selanjutnya block grants bebas digunakanoleh daerah penerima tetapi terbatas dalamwilayahnya. Kelihatannya hal ini tidak terlalumenjadi masalah sebab tiap daerah adalahmemang wilayah tertentu yang menjadipenerima transfer fiskal tersebut. Gambar2.1 menerangkan konsep dasar GeneralPurpose Transfer.Specific Purpose Transfers (SPT) ialahinstrumen transfer dana antar pemerintah(intergovernmental transfers), yangmerupakan insentif bagi pemerintah daerahatau subnasional untuk melaksanakan proyekatau kegiatan tertentu. Specific PurposeTransfers masih dapat dibagi dua kelompoklagi:i) Transfer bersyarat (conditional transfer),yang masih dapat dibagi dua: inputbasedconditionality seperti untukmodal atau biaya operasi, dan outputbasedconditionality seperti hasil yangdicapai seperti pelayanan masyarakattertentu. Input-based dianggap lebihbersifat memaksa pada daerah penerimadibanding dengan output-based. Transferbersyarat menentukan persentasetertentu yang disediakan oleh pemerintahsubnasional atau pemerintah daerah(matching requirements). Matchingrequirements dapat bersifat terbuka (openended matching) dimana pemerintahpusat akan menyediakan porsi kebutuhanprogram tanpa batas, dan sistem tertutup(closed-ended matching) dimana terdapatbatas biaya yang dapat disediakan olehpemerintah pusat. Terdapat kritikan padabesaran persentase tetap dari matchingcriteria, karena merugikan daerah-daerahdengan kapasitas fiskal rendah. Untukmengatasinya diusulkan agar matchingcriteria dalam persentase penyediaandana sendiri misalnya dituntut berbandingterbalik dengan kemampuan daerahpenerima. Misalnya daerah miskin hanya 5persen sedang daerah kaya menyediakan25 persen. Usulan ini agak sejalan dengansistem No One-Size Fits All (NOSFA).iI) Transfer tak bersyarat (unconditionaltransfer), yaitu satu sistem transfer dimana disediakan dana sejumlah tertentuuntuk daerah yang menjalankan satuprogram tertentu, tanpa keharusanmenyediakan dana pendamping denganproporsi tertentu. Pemerintah pusat hanyamenyediakan dana tadi dan bila daerahWhite Paper69

Volume 2memperluas program itu, tambahan ituharus dilakukan sendiri oleh pemerintahdaerah.Gambar 2.2 dan 2.3 berturut-turutmenerangkan perbedaan konsep dasarconditional transfer dengan unconditionaltransfer. Dapat dikemukakan pula variasilain dari yang tertera dalam Gambar 2.2dan Gambar 2.3, sebagai kombinasi darikeduanya. Sampai batas pengeluarantertentu, berlaku kriteria matching, tetapidi atas itu sepenuhnya menjadi bebanpemerintah daerah bersangkutan.Kasus dalam Gambar 2.2 dapatmenggambarkan apa yang disebut dalamkriteria matching yakni open ended danclosed ended matching. Contoh dalamGambar 2.2 adalah satu dari varian closedended matching, dan bila tidak ada batasbantuan pengeluaran dimana satu proporsitertentu didanai pemerintah pusat, makaskemanya seperti pada Gambar 2.1.Gambar 2.2 Matching GrantsBarang Publik LainBAda efek substitusi. Garisbudget tak bersubsidi BAlebih miring dari bersubsidiBC. Dari sudut ilmu ekonomihal itu berarti (menyebabkan)inefisiensiGambar 2.3 Uncondidional TransferBBarang Publik LainTidak ada efek substitusiGaris budget bengkokBCDOBarang Publik 1OBarang Publik 1Gambar 2.4 Kombinasi Matching dan Non-Matching GrantsBarang Publik LainBGaris Budget AwalCGaris Budget AkhirBila pengeluaran pemerintah daerah atas satubarang publik tertentu atau barang publik 1hingga sebesar AE maka matching criteria masihberlaku. Tetapi bila anggaran pengeluaran telahlebih tinggi dari AE maka pemerintah daerahmenanggung semua dana bagi kebutuhanyang selebihnya. Dalam grafik terlihat bahwakemiringan bagian garis budget BC lebih landaidari garus CD (tanpa subsidi).ADOBarang Publik 170 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negara2.2 Best Practices danPelajaran dari BeberapaNegara 362.2.1 Desentralisasi Fiskal diInggrisPenyelenggaraan pemerintahan daerah diInggris dibagi menjadi beberapa daerah(local unit) yang meliputi beberapa bagianyang mempunyai hak untuk mengaturdan mengurus rumah tangganya atauyang disebut dengan hak otonomi. Hal inisangat terbatas pada kegiatan-kegiatanyang secara tegas diserahkan kepada lokalunit berdasarkan atas kuasa peraturanperundang-undangan.Wilayah-wilayah Negara Kesatuan Inggris(UK), baik karena perjanjian maupun karenaperkembangan, diperbolehkan memilikiperaturan perundang-undangan yangberbeda untuk mengatur hal yang sama dimasing-masing wilayah. Perbedaan ini diaturoleh Parlemen Negara Kesatuan Inggris.Peraturan perundang-undangan PemerintahDaerah di Inggris tidak selalu sama.Hubungan antara Pemerintah Pusat danwilayah-wilayah mewujudkan sifat hubunganyang desentralistik.Dalam sistem pemerintahan daerah diInggris, undang-undang mengatur urusan/wewenang, tugas dan tanggung jawabdalam urusan pemerintahan. Selain itu,pemerintah daerah wajib melaksanakan36 Dari berbagai referensi: Boardway dan AnwarShah (2009), Alan Trench (2007).pekerjaan-pekerjaan atau kegiatan-kegiatanyang ditugaskan oleh pemerintah pusatkepada mereka. Namun demikian tidakberarti bahwa Pemerintah Daerah di Inggrissemata-mata sebagai alat atau kepanjangantangan Pemerintah Pusat di daerah.Pemerintah Daerah adalah badan-badanyang berdiri sendiri dimana masing-masingmempunyai dan menjalankan kekuasaanyang telah ditetapkan undang-undang. Akantetapi tidak berarti terlepas sama sekali dariPemerintah Pusat yang dengan berbagai cara(yang makin berkembang), mempengaruhiPemerintah Daerah dalam menjalankankekuasaan mereka.Eksistensi Pemerintah Daerah yang ditandaidengan pelaksanaan tugas, wewenang dantanggung jawab urusan pemerintahan, hanyadapat diwujudkan setelah adanya ketentuanperaturan perundang-undangan yangmemberikan kuasa atas penyelenggaraanurusan pemerintahaan tersebut.Dari uraian tersebut dapat disimpulkan padahakekatnya semua urusan pemerintahansebenarnya berada pada pemerintahanPusat. Urusan pemerintahan tersebut akanbergeser dan diklasifikasikan sebagai urusanpemerintah Daerah apabila telah secarayuridis diserahkan kepada Pemerintah Daerahberdasarkan atas kuasa suatu undangundang,yang dikeluarkan oleh Negara.Pemerintah daerah memainkan peran yangbesar dan penting dalam membentuk polahubungan keuangan antara PemerintahPusat dengan Pemerintah Daerah, hal inidisebabkan sumber-sumber keuangan lebihbanyak terletak di daerah. Oleh karena itupara penyelenggara pemerintahan di daerahmemerlukan mandat demokrasi yang kuatdan memerlukan visi yang jelas dalam rangkaWhite Paper71

Volume 2memperkuat posisi daerah jika dihadapkandengan Pemerintah Pusat.Pemerintah Inggris memandang perlu untukmembuat sistem keuangan PemerintahDaerah dengan tujuan:a. Membiayai secara cukup penyelenggaraanpemerintahan,b. Mendorong kemajuan secara terusmenerus untuk memperbaiki mutupelayanan dan efisiensi,c. Membuat perencanaan-perencanaan danmenciptakan stabilitas yang baik,d. Perimbangan keuangan untuk PemerintahDaerah dengan memperhatikan prioritasprioritasdan tujuan nasional disertaidengan kemandirian yang nyata di bidangkeuangan dan tanggung jawab ataskewenangan daerah,e. Bersikap adil/jujur terhadap merekayang menggunakan dan mendukungpelayanan-pelayanan publik,f. Pertanggungjawaban atas keputusanyang diambil di bidang keuangan,g. Memberikan pengertian dan transparansiterhadap para pihak/pelaku,h. Membuat kerjasama yang luas dan baikdengan semua pihak,i. Mendorong lahirnya semangat konsultasidengan para pembayar pajak daerah.Tujuan yang hendak dicapai oleh PemerintahInggris dalam membentuk sistem keuangandaerah yaitu terciptanya penyelenggaraanpemerintah daerah yang efektif dan efisiendengan memperhatikan perimbangankeuangan yang didasarkan atas sumbersumberkeuangan secara jujur, adil, transparandisertai dengan pertanggungjawabanyang jelas dengan tetap dalam kerangkamendukung skala prioritas pembangunandan tujuan nasional.Beberapa sumber pendapatan daerah diInggris itu meliputi pendapatan daerah yangberasal dari harta milik negara (property),pungutan (rates), pinjaman (loan), danbantuan (grant), Dalam tinjauan ini lebihditekankan pada pungutan dan bantuan saja,karena sumber pendapatan daerah tersebutbanyak mempengaruhi pola hubungankeuangan antara Pemerintah Pusat danganPemerintah Daerah.Pajak daerah merupakan salah satu sumberpendapatan daerah yang dikenakanterhadap pemilik properti domestik. Jenispajak ini keberadaannya hanya di lingkunganPemerintah Daerah. Besarnya tarif atas pajakjenis ini ditentukan oleh Pemerintah daerah.Rata-rata pendapatan daerah dari sektorpajak ini pada tahun 2003/2004 yang masihberjalan yaitu sebesar 1.102 poundsterlingyang pemungutannya diserahkan kepadawilayah kecamatan (sub district) terhadapobyek pajak yang berada di wilayahnya.Keuntungan pajak daerah ini dapat dirasakanoleh warga masyarakat yang berpenghasilanrendah karena memberikan keringanan,misalnya untuk obyek pajak daerah sepertirumah hunian dan properti yang tidakdigunakan dalam jangka waktu yang lama,memperoleh diskon atau potongan sebesar50%.Sumber pendapatan daerah lainnya yaituNon Domestik Rate (Business Rates) yangpungutannya dibebankan kepada parapemilik Non domestic property. Kewajibanpemungutan atas sumber pendapatan ini jugadiserahkan kepada kekuasaan PemerintahDaerah dan hasilnya diserahkan kepadaPemerintah Pusat, kemudian dana tersebutakan didistribusikan kembali kepada daerahberdasarkan jumlah penduduk yang ada.Kewajiban Daerah yang diserahkan kepada72 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa Negarapemerintah pusat membayar dari obyekBusiness Rates tahun 2002/2003 diperkirakansebesar 15 milyard poundsterling.Bantuan (grants) dari Pemerintah Pusatkepada Pemerintah Daerah merupakansumber pendapatan lainnya bagi daerah.Beberapa alasan perlunya memberikanbantuan (grant) kepada Pemerintah Daerah:a. Sebagai stimulan agar daerah maumenyelenggarakan bentuk pelayananbaru,b. Untuk meringankan kenaikan bebanakibat pelayanan baru,c. Sebagai pengganti atas pendapatan yanghilang,d. Sebagai alat untuk meratakan sumberpendapatan daerah, untuk menjaminpersamaan standar pelayanan di seluruhNegara.Dana bantuan dari Pemerintah Pusat kepadaPemerintah Daerah dapat dikategorikandengan cara yang berbeda-beda, pembagianyang paling umum dikelompokan kedalamdana alokasi khusus dan alokasi umum.Bantuan Khusus (special grant) berhubungandengan jasa khusus dan diperhitungkansesuai dengan pengeluaran yang dikenakanatas fungsi fungsi khusus seperti kepolisian.Pendapatan yang berasal dari sumber bantuankhusus hanya dapat digunakan untuk fungsiyang ditetapkan dan tertentu, sehingga danaakan diserahkan apabila persyaratan tertentuyang ditetapkan oleh Pemerintah dipenuhi.Sedangkan, dana bantuan umum (blockgrant) dapat dikeluarkan untuk keperluansemua fungsi yang dapat diberdayakan olehpenyelenggara Pemerintah Daerah.Bantuan umum dan khusus sangatberkaitan dengan kesesuaian tuntutan, dimana Pemerintah Daerah dituntut agarmenyesuaikan dengan bantuan yangdialokasikan oleh Pemerintah Pusat. Hal inibertujuan untuk mendorong keterlibatan,komitmen dan tanggungjawab terhadapprogram-program khusus tersebut. Di Inggrissalah satu akibat pengeluaran keuanganPemerintah Daerah yang baik adalahketergantungan yang lebih tinggi kepadaPemerintah Pusat.Jenis-jenis Grant di Inggris, menurut Garnerdikelompokan sebagai berikut:1. Grant in aid, yaitu bantuan kepada Daerahuntuk jenis urusan/pelayanan tertentu.Hal ini lazim disebut specificgrant populerpada pertengahan abad 20. Grant inaid merupakan alat pengawasan yangrinci atas kegiatan daerah. Disampingitu, jenis bantuan ini dapat mendorongperkembangan berbagai bentukpelayanan sektoral.2. Block Grant, yaitu daerah menentukansendiri peruntukan dan cara–carapemanfaatannya. Block grant mulaidiperkenalkan pada tahun 1929. Akibatkebijaksanaan penghapusan berbagaipungutan, daerah banyak kehilanganpendapatan. Karena yang hilang itupendapatan umum (general income)maka bantuan sebagai pengganti haruslahbersifat umum pula.Selanjutnya Garner - Jones mengatakanDana Bantuan dalam bentuk grant in aid disamping mempunyai keuntungan sebagaialat pengawasan yang rinci atas kegiatanPemerintah Daerah juga mengandungkelemahan sebagai berikut:a. Mengurangi kemandirian daerah,b. Mendorong pemborosan yang timbulakibat bertambahnya beban biayaadministratif (duplikasi tenaga Pusat danDaerah),White Paper73

Volume 2c. Cenderung menimbulkanketidakseimbangan di antara berbagaibidang pelayanan,d. Memberikan kesempatan kepada Pusatuntuk campur tangan secara berlebihanterhadap daerah.Kelemahan lainnya, grant in aidakan menimbulkan sikap untuk lebihmemperhatikan urusan atas pelayanan yangmemperoleh bantuan daripada urusan ataupelayanan yang dibiayai dari pendapatan aslidaerah.Dalam perkembangan selanjutnya terdapattiga macam dana bantuan (grant) yangdisediakan oleh Pemerintah Pusat kepadaPemerintah Daerah yaitu:1. Ring Fenced GrantPemerintah daerah harus menggunakanuang bantuan ini berdasarkan atas kriteriayang telah ditentukan oleh pemerintahpusat. Hal ini biasanya merupakan danapelayanan khusus atau inisiatif yangmenjadi prioritas nasional, misalnya untukkesehatan mental.2. Specific Formula Grant (Dana BantuanKhusus)Dana ini didistribusikan tetapi tidak adakewenangan dewan untuk menggunakanjenis dana bantuan ini.3. Formula GrantsSetiap tahun Pemerintah menentukanbesarnya formula dana bantuan yangtersedia dan kemudian dijumlahkanberapa total yang harus didistribusikankepada tiap daerah dengan mengambilkapasitas account untuk meningkatkanpenerimaan pajak daerahFormula dana bantuan (formula grants)ditambah jumlah pajak daerah merupakanformula spanding share (FSS) yaknikeseimbangan antara kebutuhan dana dansumber pendapatan. Hal ini dapat dilihatpada Tabel 1 berikut:Tabel 2.2 Perimbangan Pendapatandan BantuanJenis PerimbanganPerimbangan SumberPendapatanPerimbangan DanaBantuanLokalCentral34% 66%25% 75%Dari uraian tersebut, dapat dikatakanPemerintah Pusat masih terlalu kuatdalam proses penentuan pendistribusianpendapatan, keadaan ini menunjukan bahwaPemerintah Daerah masih terlalu lemah. Halini dimaklumi karena kedudukan PemerintahDaerah di Inggris sebagai subordinat dariPemerintah Pusat.Di Inggris dikenal ada dua jenis transfer dariPemerintah Pusat yaitu transfer tujuan umumdan khusus. Transfer tujuan umum (1927)namanya berubah menjadi Rate SupportGrant (RSG) pada tahun 1967 kemudiantahun 1990 diubah lagi menjadi RevenueSupport Grant (RSG). Sampai dengansaat ini. RSG digunakan untuk mengatasiketimpangan antar Daerah. Semakin tinggirasio kebutuhan terhadap sumber daya yangdimiliki oleh daerah, semakin besar transferyang diterima. Transfer dengan tujuan khususdigunakan untuk mengatasi rembesan/limpahan (spill-over effect) dari proyekproyektertentu seperti jalan, pendidikan dankesejahteraan sosial.RSG terdiri dari tiga komponen yaitu :1. Standar analisis pengeluaran (StandardSpending Assessment /SSA yang mengukurkebutuhan pengeluaran daerah.2. Standar pajak penghasilan lokal (Standard74 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa NegaraLocal Tax Income) yang mengukurkapasitas pajak daerah.3. Pendapatan dari Non Domestic Rates(NDR) yang sesungguhnya juga transferdari pusat, sehingga RSG = SSA – StandardLocal Tax Income – Pendapatan dari NDR.SSA merupakan penilaian yang dilakukanoleh Pemerintah Pusat terhadap jumlahpengeluaran tertentu yang cocok untukmencapai tingkat standar pelayanantertentu. Hal ini diaplikasikan kepadasemua Pemerintah Daerah denganmempertimbangkan karakteristik demografi,geografis dan sosial masing-masing.2.2.2 Desentralisasi Fiskal diBelandaSusunan pemerintahan daerah dalam negarakesatuan Belanda terdiri dari dua tingkatanyaitu pemerintah propinsi dan gemeente.Selain dua pemerintahan tersebut, ProvinsialeStaten dan Gemeenteraad dapat membentukkomisi-komisi yang bersifat teritorial yangdiserahi wewenang tertentu. Meskipunkomisi-komisi teritorial ini mempunyaiwewenang mandiri, bukan merupakansusunan di luar propinsi/gemeente, komisiberada dalam lingkungan pemerintahanpropinsi atau gemeente yang diserahkankepada mereka.Dalam menyelenggarakan pemerintahan,propinsi dan gemeente mengandalkankepada 3 (tiga) sumber pendapatan yaitu:(1) Pungutan dan pajak daerah sendiri, (2)Bantuan umum, (3) Bantuan khusus.Pendapatan Asli Daerah (PAD)Dalam rangka pembiayaan penyelenggaraanpemerintahan Propinsi dan Gemeente,sumber pendapatan yang dapat digunakanyaitu retribusi dan pajak daerah sendiri yangkemudian dapat diklasifikasikan sebagaiPendapatan Asli Daerah (PAD).Dalam penyelenggaraan pemerintahandaerah di Belanda, PAD merupakan salah satumasalah yang selalu dihadapi oleh Propinsidan Gemeente. Besarnya PAD sangat kecildibandingkan dengan keseluruhan sumberpendapatan lain yaitu bantuan dari pusat baikumum maupun khusus. Rata-rata Propinsidan Gemeente menerima bantuan dari pusatsebesar 90 %. Pendapatan sendiri mencapaikira-kira 15 % dari pendapatan total. PADmerupakan hak gemeente memungut dalambatas-batas yang ditetapkan oleh badanpembentuk undang-undang, artinya daerahmemiliki kebebasan baik untuk penetapanluas/jumlah serta tujuan pemakaian. Olehkarena itu, pungutan maksimal diperbolehkansejauh untuk menutup biaya.Bantuan UmumDana bantuan umum yang berasal dariPemerintah Pusat kepada PemerintahGemeente dan Propinsi yang berasal daripajak kerajaan saat ini mencapai 32,7 %dari pendapatan. Dana ini sama seperti PAD,pada dasarnya dapat digunakan secara bebasoleh Gemeente dan Propinsi.Dalam pelaksanaannya dana umum untukGemeente dan/atau Propinsi berbeda dengandana khusus, diperuntukkan pembangunandaerah yang menurut undang-undangkeuangan tahun 1984, besarnya bagianditentukan oleh hal-hal sebagai berikut :a. Banyaknya pegawai pemerintahb. Luas lahan dan perairan di daratanc. Luas perairan di luard. Luas tanah dan bangunane. Jumlah pendudukWhite Paper75

Volume 2f. Jumlah kesatuan tempat tinggalg. Intensitas pembangunanMenurut pasal 12 undang-undang hubungankeuangan, Gemeente yang mengalamikesulitan keuangan dapat mengajukanpermohonan kepada pemerintah pusatuntuk memperoleh dana ekstra. Hal ini dapatmengakibatkan dana gemeente lainnyadikurangi jumlahnya.Dalam memanfaatkan dana umum yangdiperoleh, Gemeente di dalam batas-batasyang ditetapkan secara hukum, bebasmenentukan arah. Berbeda dengan danakhusus Pemerintah Pusat, tidak mengajukanpersyaratan untuk penggunaannyadan tidak ada kewajiban untukmempertanggungjawabkannya kepadaPemerintah Pusat.Kriteria dana bantuan umum didasarkanpada:a. Jumlahnya tetapb. Jumlah pendudukc. Luas tanah dan perairan daratd. Panjang jalan pelayanan propinsi yangdipertimbangkan dengan faktor tertentudan perairan luar.Bantuan KhususPenerimaan dari pembayaran khususpusat lebih dari 50 % membentuk bagianbesar dari pendapatan pemerintahan yanglebih rendah. Pembayaran ini tidak dapatdigunakan dengan bebas tetapi terikatkepada ketentuan yang ditetapkan olehpemerintah kerajaan.Tujuan penggunaan dana khusus bagipemerintah daerah sudah ditentukansebelumnya oleh Pemerintah Pusat. Besarnyadana khusus sangat tergantung pada tingkatkelengkapan penyelenggaraan pemerintahanyang dibuat oleh Pemerintah Daerah.Beberapa contoh perlengkapan yang dibiayaidengan cara ini yaitu angkutan umum danpendidikan. Pemerintah Pusat melakukanpengawasan atas cara dan penggunaan danakhusus ini.Dana bantuan khusus dalam perjalanannyamenimbulkan keberatan-keberatan, hal initerjadi karena:1. Kebebasan penggunaannya dibatasi2. Kemungkinan mempertimbangkankeperluan lain (selain yang telahditentukan) juga dibatasi.3. Akibat ketentuan-ketentuan Pusat yangrinci dan mengikat, kebebasan daerahuntuk menentukan kebijaksanaandibatasi menjadi tidak perlu.4. Kebijaksanaan keuangan daerah menjaditidak fleksibel.5. Mengakibatkan tingginya biaya tidaklangsung misalnya biaya pengawasandari instansi yang memberikan bantuan.Persoalan lain dalam dana khusus yaituperaturan yang digunakan beraneka ragam,ada yang dalam bentuk sirkuler, peraturanintern, ketetapan, peraturan menteri bahkansampai dalam bentuk peraturan pemerintah.Sejak tahun delapan puluhan, berkembangpendapat yang ingin menghapuskan danakhusus.Tingkat ketergantungan Gemeente maupunPropinsi terhadap penyediaan dana dariPemerintah Pusat sangat tinggi. Hal ini,yang dalam perspektif hubungan antaraPemerintah Pusat dengan PemerintahDaerah, dapat berimplikasi terhadap kadarkemandirian daerah yang bersangkutan.Perbandingan antara PAD yang berhasildikumpulkan dengan alokasi dana yangberasal dari dana umum maupun dana76 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa NegaraTabel 2.3 Dana-dana yang yang dialokasikan oleh Pemerintah Pusat BelandaSumber Pendapatan 1991 % 1995 %1. Retribusi2. Pajak Daerah3. Dana Umum4. Dana Khusus2.4653.55815.75836.4574,26,127,162,64.6674.50420.09232.2197,67,332,752,4Jumlah 58.238 100,0 61.482 100,0Sumber : Miljoenennota, 1996 (dalam juta Gulden)khusus yang dikucurkan oleh PemerintahPusat dapat dilihat pada tabel 2.3 berikut:Dari hal tersebut nampak, selain peningkatanPAD, yang lebih penting adalah mengurangiatau mengeliminasi kemungkinan munculnyapengaruh dari bantuan tersebut terhadapkemandirian atau kebebasan Propinsi danGemeente sebagai daerah otonom. Sebagaiupaya mempertahankan kemandirianatau kebebasan kepada Propinsi maupunGemeente untuk menentukan kebijaksanaandan pengelolaan keuangan, undangundangPropinsi tahun 1962 dan undangundanghubungan keuangan tahun 1984menentukan bahwa bantuan keuangan daripusat lebih diarahkan pada dana umummelalui Provinciefonds dan Gemeentefonds.Dana yang tersedia pada Provinciefonds,kira-kira 1% dari seluruh penerimaan pajaknasional, sedangkan Gemeentefonds kirakira13% dari penerimaan pajak nasional.2.2.3 Desentralisasi Fiskal diKanadaDalam hubungan ini pertama-tama akandikemukakan mengenai pengeluaranpemerintah Kanada tahun 2005. Pengeluaranpemerintah federal dan propinsi di Kanadamasing-masing sebesar 13% dan 16%dari Gross Domestic Product (GDP) sebesarGambar 2.5 Grafik Perbandingan Pengeluaran Pemerintah Kanada denganIndonesia16%12%6%13%GDP Federal ProvincialGDP Pusat DaerahWhite Paper77

Volume 21.276 milyard USD sedangkan di IndonesiaPemerintah Pusat 12%, Pemerintah Daerah6% dari GDP. Apabila dibandingkanternyata pengeluaran pemerintah di Kanadapersentasenya lebih besar dibandingkandengan Indonesia.Mengenai pendapatan di Kanada; menurutThe Canadian Trade Commissiner service,perkembangan dari tahun 2000 sampaidengan 2005 pendapatan pemerintah federalcenderung menurun, sedangkan pendapatanpemerintah propinsi dan daerah cenderungmeningkat. Pemerintah Kanada memberikanbantuan keuangan terus menerus kepadapropinsi dan daerah untuk melaksanakanprogram dan pelayanan kepada masyarakat.Besarnya bantuan pemeliharaan kesehatan,pendidikan dan bantuan asistensi danpelayanan sosial, serta pemeliharaan anak,tahun 2005-2006 sebagaimana terlihat padatabel 2.4 berikut ini.Mencermati perkembangan desentralisasifiskal di negara lain terutama Inggris danBelanda, dapatlah dikemukakan bahwadana bantuan khusus yang diberikan olehpemerintah pusat kepada pemerintah daerahyang didasarkan kreteria tertentu biasanyamerupakan dana pelayanan khusus yangmenjadi prioritas nasional. Dengan perkataanlain dana bantuan khusus ini bersifat sektoralyang penggunaannya tidak dapat dialihkankepada kegiatan lain. Hal ini nampaknyasama dengan kebijakan Dana Alokasi Khusus(DAK) di Indonesia. Tabel 2.5 menjelaskansecara ringkas praktek dana transfer (DAK)pada beberapa Negara.Tabel 2.4 Transfer Dana Pemerintah Pusat bagi Program dan PelayananPropinsi dan Daerah 2005-2006 (dalam milyar dollar)No. Program dan Pelayanan Besarnya Transfer Dana1 Kesehatan 31,82Sosial (pendidikan, bantuan asistensi danpelayanan sosial, serta pemeliharaan anak)15,5Total 47,378 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa NegaraTabel 2.5 Dana Transfer Di Beberapa NegaraNegara Tipologi Grants Bidang KeteranganInggrisPolandiaSpecificMatching Grant,Open-EndedSpecificMatching Grant,Open-EndedSudanSpecific Matching Grant,Closed-EndedAustriaSpecificMatching Grant,Open-Ended1. Lingkungan2. Transportasi3. PembangunanRegional1. PerbaikanInfrastruktur2. Lingkungan1. Pendidikan2. Kesehatan3. Transportasi4. KesejahteraanSosial5. Air6. Infrastruktur7. Energi1. Perumahan2. Pengairan3. Sanitasi• Specific grants ditentukan olehpemerintah pusat atas dasarpengajuan pemerintah daerahmengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing;• Pengalokasiannya didasarkanpada assesment yang dilakukanoleh pemerintah pusat melaluiformulasi tertentu denganStandard Spending Assesmentsehingga tidak melalui otoritasindividual tertentu.• Specific grants ditentukan olehpemerintah pusat atas dasarpengajuan pemerintah daerahmengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing.• Penentuan bidang melaluiformulasi tertentu;• Tidak ada pengajuan khususoleh daerah, penilaian hanyadilakukan pemerintah pusat;• Besarnya macthing grantditentukan oleh pemerintahdengan melihat berbagaimacam kebutuhan daerahdengan menggunakan formulasitertentu antara lain (1) melihatkapasitas fiskal dan kebutuhanpengeluaran (2) hanya berdasarkapasitas fiskal saja (3) indikatorkebutuhan daerah.• Pengajuan bidang yang akandidanai oleh matching grantsdilakukan negosiasi antarapemerintah daerah danpemerintah pusat.White Paper79

Volume 2Negara Tipologi Grants Bidang KeteranganBelgiaSpecificMatching Grant,Open-EndedTergantungkebutuhan lokal• Tergantung kebutuhan lokal;• Besarnya specific grantditentukan oleh kebutuhandaerahnya masing masing.KanadaSpecificMatching Grant,Open-Ended1. Pendidikan2. Kesehatan3. KebutuhanSosial• Specific grants ditentukan olehpemerintah pusat atas dasarpengajuan pemerintah daerahmengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing;• Penentuan matching grantsdilakukan atas dasar negosiasiantar pemerintah pusat danpemerintah daerah.NorwegiaSpecificMatching Grant,Closed-EndedMembiayaiproyek-proyekdan pelayanankhusus, specificgrant dialokasikan padadaerah-daerahyang menjadiprioritas nasional• Pemberian grants daripemerintah pusat didasarkanpada syarat geografis dansyarat demografis. Bidangyang dibiayai ditentukan olehpemerintah.DenmarkSpecificMatching Grant,Open-Ended1. Pendidikan2. KebutuhanSosial3. Keamanan• Penentuan besaran specificgrant melalui penilaianpemerintah/parlemen;• Penentuan matching grantsdilakukan atas dasar negosiasiantar pemerintah pusat danpemerintah daerah;• Daerah harus mengajukansemacam aplikasi pengajuanatas kebutuhan yang akandibiayai oleh matching grants.JermanSpecificMatching Grant,Open-Ended1. Kesehatan2. InfrastrukturDaerah• Penentuan besarnya specificgrants dilakukan dengan melihatkriteria daerah tertentu yangmemenuhi syarat pemerintahpusat.80 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab II Tinjauan Teori dan Pelajaran dari Beberapa NegaraNegara Tipologi Grants Bidang KeteranganIItaliaSpecificMatching Grant,Open-Ended1. Kesehatan2. PelestarianObjek Wisata• Specific grants ditentukan olehpemerintah pusat atas dasarpengajuan pemerintah daerahmengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing;• Penentuan matching grantsdilakukan atas dasar negosiasiantar pemerintah pusat danpemerintah daerah;• Pemerintah pusat memegangkewenangan atas perencanaan,regulasi dan auditing.JepangSpecificMatching Grant,Open-Ended1. Pendidikan2. Kesehatan3. Lingkungan• Pemerintah memberikankewenangan kepada daerah;• Penentuan bidang apa saja yangdiberikan grants pemerintahmenggunakan formulasitertentu berdasar pada aplikasipengajuan daerah.BelandaSpecificMatching Grant,Closed-Ended1. Bantuan Sosial2. Pendidikan3. Child Care4. PembaharuanStruktural Kota• Besarnya specific grantditentukan oleh pemerintahpusat;• Pemerintah Pusat menentukanbidang-bidang yang akandibiayai.NewZealandSpecificMatching Grant,Open-Ended1. PerbaikanInfrastruktur2. Lingkungan• Prinsip utama pemberianspecific grant adalah agarterjadi integrasi vertikal;• Specific grants ditentukan olehpemerintah pusat atas dasarpengajuan pemerintah daerahmengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing;• Pemerintah daerah mengajukanproposal kepada pemerintahpusat dan penggunaannyadiserahkan ke pemerintahdaerah.Sumber: berbagai sumber bacaanWhite Paper81

Volume 22.3 DAK Best Practises:KesimpulanKesimpulan dari pelaksanaan Dana Transferdi berbagai negara antara lain:a. Sebagian besar mekanisme pemberianmatching grants dilakukan atas penilaianpemerintah pusat,b. Aplikasi dari model transfer yangditerapkan di berbagai negara bervariasi,mulai dari open-ended hingga closedended,dan juga dari yang bersifat nonmatchinghingga matching transfers,c. Pemerintah Pusat membuka peluangkepada pemerintah daerah untukmengusulkan bidang khusus lainnya yangdiminta untuk didanai oleh specific grantsatau adanya dasar pengajuan pemerintahdaerah mengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing,d. Pemerintah pusat melakukan penilaianatas formulasi tertentu yang kemudiandititikberatkan kepada faktor-faktor yangmenentukan besarnya alokasi,e. Seleksi kriteria didasarkan kepada bidangbidangyang merupakan pelayanan dasarutama (Pendidikan, Kesehatan, danInfrastruktur) dan bidang-bidang sebagaiacuan kesepakatan kontrak output/outcome,f. Dalam beberapa hal tertentu,dimungkinkan penentuan matchinggrants dilakukan atas dasar negosiasiantar pemerintah pusat dan pemerintahdaerah.82 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IIITransfer Fiskal antarPemerintah di IndonesiaBab ini dimulai dengan penjelasan ringkasmengenai transfer fiskal antar pemerintah(intergovernmental fiscal transfer) diIndonesia. Selanjutnya penjelasan difokuskantentang Dana Alokasi Khusus (DAK).3.1 Dana PerimbanganDalam sistem desentralisasi fiskal di Indonesia,ditemui kategori Block Grants berbentuk DanaAlokasi Umum (DAU). Intergovernmentaltransfers (dikenal dengan istilah DanaPerimbangan) di Indonesia terdiri dari DanaBagi Hasil (DBH, Revenue Sharing), DAUdan DAK. Dana Alokasi Umum adalah yangterbesar dari tiga jenis Dana Perimbangantersebut, diikuti oleh DBH dan yang terkeciladalah DAK. Walaupun demikian, DAKmenunjukkan trend peningkatan, terutamaakibat dari pemindahan Dana Dekonsentrasi(Dekon) dan/atau dana dalam rangka TugasPembantuan (TP).Dalam hal alokasi untuk semua jenis transfertersebut, Indonesia menggunakan sistemrumus (formula based system). Sistem inidianggap mempunyai kelemahan dilihatdari sisi pemerataan atau keadilan. Pendapatini kelihatannya didukung oleh kenyataanyang terjadi di Indonesia dimana terdapatsejumlah cukup besar dari dana daerahyang justru ditempatkan dalam surat-suratberharga finansial seperti Surat Utang Negara(SUN), Sertifikat Bank Indonesia (SBI), dansebagainya. Padahal banyak daerah yangmengalami kekurangan dana bagi kebutuhanpembangunan daerahnya. Terdapat duamasalah dalam hal ini, yaitu pertama, suratberharga itu akan memperoleh bunga yangkembali masuk dalam mata anggaran negara(APBN); dan kedua, tidak ada kepastianapakah bunga yang diperoleh itu akanditempatkan lagi dalam APBD atau justrulangsung dikuasai oleh pejabat pemerintahdaerah.Dari sudut teori, General Purpose Transfer(GPT) tanpa syarat adalah bentuk yang palingtepat dalam sistem desentralisasi, tetapi di sinipemerintah daerah dianggap bertindak tanpaada distorsi. Namun seperti diketahui, optimalsub-sistem secara terpisah belum tentuakan berimpit dengan optimal keseluruhan.Sebenarnya orang mengharapkan apabilaterdapat GPT dari pemerintah pusat ataudari tingkatan pemerintahan yang lebihtinggi, maka pemerintah penerima dapatmengurangi pajak-pajak lokalnya. Tetapipengalaman menunjukkan bahwa yangWhite Paper83

Volume 2terjadi pada umumnya adalah justru transferlebih mendorong peningkatan pengeluaranpemerintah daerah. Dalam kaitan ini orangmengenal apa yang disebut flypaper effects,dimana dana yang diberikan pada daerahakan tetap dipertahankan dalam kategoripenggunaannya yaitu pengeluaran, dantidak digunakan mengurangi penerimaandari sumber lain terutama meringankan pajaklokal.3.2 Dana Alokasi Khusus3.2.1 Dasar hukumSecara umum regulasi yang dijadikan dasaruntuk pengelolaan DAK (perencanaan,penetapan program dan kegiatan,pelaksanaan, pemantauan, dan evaluasiDAK) adalah:i. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004tentang Pemerintahan Daerah;ii. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004tentang Perimbangan Keuangan antaraPemerintah Pusat dan PemerintahDaerah;iii. Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun2005 tentang Dana Perimbangan;iv. Petunjuk Teknis yan ditetapkan olehMenteri Teknis terkait;v. Permendagri Nomor 20 Tahun 2009tentang Pedoman Pengelolaan DanaAlokasi Khusus (DAK) di Daerah;vi. Surat Edaran Bersama (SEB) MenteriNegara Perencanaan PembangunanNasional/ Kepala BAPPENAS, MenteriKeuangan, dan Menteri Dalam NegeriNomor 0239/ M.PPN/ 11/ 2008, SE 1722/MK 07/ 2008, 900/3556/ SJ tentangPetunjuk Pelaksanaan Pemantauan TeknisPelaksanaan dan Evaluasi PemanfaatanDAK;3.2.2 Definisi DAKPeraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun2005 mengadopsi pengertian DAK dariUndang-Undang Nomor 33 Tahun 2004,yang mendefinisikan Dana alokasi khusus(DAK) sebagai dana yang bersumberdari pendapatan APBN yang dialokasikankepada daerah tertentu dengan tujuanuntuk membantu mendanai kegiatankhusus yang merupakan urusan daerah dansesuai dengan prioritas nasional. Pasal 51Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 55 Tahun2005 menyebutkan bahwa DAK dialokasikankepada daerah tertentu untuk mendanaikegiatan khusus yang merupakan bagian dariprogram yang menjadi prioritas nasional danmenjadi urusan daerah.Dengan melihat berbagai landasan teoriyang telah dijelaskan sebelumnya, maka DAKdi Indonesia termasuk kelompok TransferBersyarat, yang selanjutnya tergolongMatching Requirement. Lebih jauh DAKadalah transfer bersyarat dalam kelompokclosed-ended matching grants. Dari sudutteori, tanpa memperhatikan adanyapotensi perbedaan optimal level daerahdengan tingkat nasional, transfer denganmatching requirements akan menyebabkandistorsi yang muncul dalam bentuk efeksubstitusi. Barang dan pelayanan publikyang memperoleh transfer dana pusat akandikonsumsi oleh masyarakat lebih banyakdibanding dengan barang publik ataukelompok barang privat atau dibandingdengan situasi sebelumnya.84 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Transfer Fiskal antar Pemerintah di IndonesiaTetapi dalam situasi dimana ada potensiperbedaan prioritas daerah dengan pusatmaka pemerintah pusat dapat memberikaninsentif bagi pengadaan barang ataupelayanan publik bersangkutan sehinggaakan mendukung pencapaian titik optimalnasional. Orang dapat memberi contohpembangunan jalan daerah perbatasandua daerah, dimana jalan tersebut akanlebih mendukung peningkatan produksidalam daerah tetangga, sedangkan efeknyadapat sangat kecil bagi pemerintah lokasipembangunan jalan. Dalam hal ini-lah DAKakan tepat diberikan, dan dengan begituakan meningkatkan hasil bersama keduadaerah serta juga akan meningkatkanproduksi agregat pada tingkat nasional.Sistem DAK analog dengan pembiayaanmerit goods untuk anggota masyarakat,di mana konsumsi barang itu dianggapakan meningkatkan kinerja masyarakatsecara keseluruhan. Dalam hal ini, anggotamasyarakatnya adalah pemerintahpemerintahdaerah. Tetapi berhubungmerit goods atau merit wants juga dapatdisediakan pemerintah, maka dalam halini penyediaan barang bersangkutan harusmendapat subsidi pemerintah.Sehubungan dengan peran DAK yang akanmenjadi insentif bagi pemerintah daerahuntuk melakukan satu kegiatan yang tanpasubsidi anggaran tidak akan dilakukan olehpemerintah daerah, maka evaluasi DAKjangka menengah in seyogyanya juga harusmelihat apakah kinerja dari pemerintah daerahyang memperoleh DAK lebih baik dibandingdaerah lain yang tidak memperoleh DAK.Pembandingan tersebut terutama dalamkegiatan-kegiatan yang menjadi alokasibidang DAK (kegiatan yang sama, agar dapatdibandingkan secara aple to aple). Dalam halpembangunan jalan dalam satu daerah yangdigunakan bagi pengangkutan hasil kantongkantongproduksi dalam daerah lain, makahasil daerah itu serta daerah lokasi kegiatanproduksi itu harus menunjukkan peningkatan.Demikian juga DAK dapat digunakan sebagaiinstrumen menangani spillover effectsantar daerah yang berdekatan. Langkah initidak lain sebagai proses internalisasi efekeksternal antar daerah yang diambil aliholeh pemerintah dengan cakupan wilayahyang lebih luas. Dari sudut teori, dapatditunjukkan bahwa eksternalitas negatifantar daerah dapat memicu perselisihan antarkeduanya sehingga bermuara pada kinerjabersama yang tidak optimal. Instrumenteoritis yang diajukan dalam masalah ini ialahpemberlakuan purchasing power parity (PPP)antar kelompok daerah, analoginya adalahseperti dituntut bagi perusahaan pencemar.Di sisi lain, adanya pelimpahan efekpositif satu barang atau pelayanan publikantar daerah akan memicu penguranganpembangunan barang publik itu, dan hal inimenjadi satu proses yang disebut sebagaithe race to the bottom, yang secara agregatakan bersifat merugikan semua. Baik untukmendorong pembangunan barang publiktertentu yang akan berdampak positifbagi daerah secara bersama maupununtuk penanganan efek eksternal negatif,instrumen DAK kelihatannya tepat dijadikansebagai instrumen.Dari variasi sistem insentif, terutama yangdikembangkan oleh Shah seperti yangtelah dijelaskan sebelumnya, maka dapatdisimpulkan bahwa instrumen DAK masihsangat terbatas. Mungkin ada saatnyabahwa instrumen unconditional transferWhite Paper85

Volume 2untuk kegiatan tertentu dapat digunakan,tetapi dengan potensi pengarahan lebih baikdari pemerintah.Sistem formula-based dalam alokasi danadalam semua jenis terpaksa dijalankan terus,berhubung tingginya tuntutan transparansi.Namun demikian kiranya perlu dicari satusistem lain yang bukan formula-based tetapiyang sifat transparansinya terjamin dansejauh mungkin lebih dapat diterima dalamkalangan lebih luas.3.2.3 Pengelolaan DAKPengelolaan DAK dapat dikelompokkankedalam 2 komponen:a. Pengelolaan di tingkat pusatb. Pengelolaan di daerahStakeholders yang terlibat dalam pengelolaanDAK di tingkat pusat terdiri dari Bappenas,Kementerian Keuangan, Kementerian DalamNegeri, dan Kementerian/Lembaga (K/L)Teknis terkait. Sementara stakeholdersdi daerah diharapkan dapat dibentuk timkoordinasi yang melibatkan SekretarisDaerah, Bappeda, SKPD teknis terkait,dan Biro/Bagian Keuangan, Biro/BagianAdministrasi Pembangunan sesuai dengankewenangan dan tupoksi masing-masinginstansi.Pasal 52 Peraturan Pemerintah (PP) Nomor55 Tahun 2005 menyatakan bahwa programyang menjadi prioritas nasional dimaksuddimuat dalam Rencana Kerja Pemerintah(RKP) tahun anggaran bersangkutan.Berdasarkan prioritas nasional sebagaimanatercantum dalam RKP tersebut, menteriteknis mengusulkan kegiatan khususdan ditetapkan setelah berkoordinasidengan Menteri Dalam Negeri, MenteriKeuangan, dan Menteri Negara PerencanaanPembangunan Nasional. Selanjutnya, menteriteknis menyampaikan kegiatan khusus yangtelah ditetapkan tersebut kepada MenteriKeuangan.Secara rinci proses penyusunan kebijakandan perencanaan DAK adalah sebagaiberikut: Bappenas menyusun RancanganAwal Arah Kebijakan Umum DAK dan arahkebijakan DAK per bidang. Direktoratteknis Bappenas menyusun arah kebijakanDAK per bidang dan dibahas dengan K/Lteknis terkait dalam bentuk konsinyering.Rancangan awal arah kebijakan DAKhasil konsinyering tersebut dibahas dalamTrilateral Meeting antara Bappenas, K/LTeknis dan Kementerian Keuangan. Tujuandari Trilateral Meeting tersebut adalah: 1)untuk finalisasi arah kebijakan DAK dalamRKP tahun bersangkutan, 2) memberikanmasukan kepada Kementerian Keuanganuntuk exercise alokasi DAK per bidang perdaerah, dan 3) masukan kepada K/L teknisdalam menyusun Petunjuk teknis.3.2.4 Perhitungan AlokasiDAKMekanisme dan formula perhitungan alokasiDAK ke daerah terus mengalami perbaikan.Perkembangan terakhir mekanisme danformula perhitungan alokasi DAK digunakanuntuk alokasi tahun 2010, denganmekanisme dan formula sebagaimanadiuraikan di bawah ini.Proses perhitungan alokasi DAK dilakukanmelalui beberapa kegiatan antara lain: 1)penyediaan data; 2) exercise alokasi DAK86 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Transfer Fiskal antar Pemerintah di Indonesiaversi pemerintah (eksekutif); 3) pembahasanperhitungan alokasi DAK antara pemerintahdengan Panitia Anggaran Transfer ke DaerahDPR-RI (legislatif).Proses perhitungan alokasi DAK ke daerahmembutuhkan dukungan dari beberapaK/L, meskipun koordinatornya dalam hal iniadalah Kementerian Keuangan (Kemenkeu).Kemenkeu selain sebagai koordinator dalamperhitungan alokasi juga berperan dalammenyediakan data-data fiskal, K/L khususberperan dalam menyediakan data daerahkhusus seperti (Kementrian Pertanian untukdata ketahanan pangan, Kementeria NegaraPembangunan Daerah Tertinggal (KNPDT)untuk data daerah tertinggal, Kemendagriuntuk data daerah perbatasan dengan negaralain, dan lain-lain). Selain itu, Kementerian/Lembaga (K/L) teknis terkait berperan dalammenyediakan data teknis sebuah bidang.Seluruh data perhitungan dari seluruh K/Ltersebut menjadi faktor penentu kelayakandan besaran alokasi DAK ke daerah.Exercise perhitungan alokasi DAK ke daerahdilakukan dengan tujuan untuk menyamakanpersepsi diantara institusi terkait di tingkatpusat (Kemenkeu, Kemendagri, K/L Teknis,dan Bappenas) dalam perhitungan alokasiDAK ke daerah. Selain itu tujuan dilakukanexercise tersebut adalah untuk persiapanpembahasan perhitungan alokasi DAK kedaerah antara pemerintah dengan PanitiaAnggaran Transfer ke Daerah DPR-RI.Pembahasan perhitungan alokasi DAKantara pemerintah dengan Panitia AnggaranTransfer ke Daerah DPR-RI dilakukan setiaptahun yang biasanya dilakukan padaawal bulan Oktober bersamaan denganpembahasan RAPBN.Penghitungan alokasi DAK dilakukan melalui2 tahapan, yaitu:a. Penentuan daerah tertentu yangmenerima alokasi DAKb. Penentuan besaran alokasi DAK masingmasingdaerah.Penentuan daerah tertentu yang mendapatalokasi DAK harus memenuhi kriteria umum,kriteria khusus, dan kriteria teknis. Sementaraitu, penentuan besaran alokasi DAKmasing-masing daerah ditentukan denganperhitungan indeks berdasarkan kriteriaumum, kriteria khusus, dan kriteria teknis.Tahap 1 adalah untuk menentukan daerahtertentu penerima DAKa. Jika suatu daerah memenuhi kriteriaumum yang ditunjukkan dengan IFN 1, makadaerah tersebut layak memperoleh DAK;d. Jika daerah tersebut ternyata masih belumlayak untuk mendapatkan DAK padaproses nomor 3 di atas, maka dilihat kriteriateknisnya untuk masing-masing bidangyang didanai dari DAK yang dicerminkandengan indeks teknis (IT). Pada prosesini, IT digabungkan dengan IFW sehinggaWhite Paper87

Volume 2menghasilkan IFWT. Jika IFWT > 1, makadaerah tersebut layak mendapat alokasiDAK pada bidang tersebut.Tahap 2 : Menentukan Besaran Alokasi DAKmasing-masing Daeraha. Setelah proses penentuan daerah tertentudilalui, maka harus dihitung besaranalokasi untuk masing-masing bidang danmasing-masing daerahnya (ADB: AlokasiDaerah dan Bidang);b. IFWT masing-masing daerah dikalikandengan Indeks Kemahalan Konstruksi(IKK) dan menghasilkan Bobot Daerah(BD) untuk masing-masing daerah;c. Selanjutnya, BD tersebut dikalikan denganpagu alokasi DAK masing-masing bidangsehingga dihasilkan penentuan alokasidaerah bersangkutan untuk masingmasingbidang (ADB).3.2.5 Kriteria Alokasi DAKPasal 40 ayat 1 Undang-Undang Nomor 33Tahun 2004 tentang Perimbangan KeuanganAntara Pemerintah Pusat dan PemerintahanDaerah menyatakan “Pemerintahmenetapkan kriteria DAK yang meliputikriteria umum, kriteria khusus, dan kriteriateknis”.Kriteria UmumKriteria umum dihitung untuk melihatkemampuan APBD untuk membiayaikebutuhan-kebutuhan dalam rangkapembangunan daerah yang dicerminkan daripenerimaan umum APBD dikurangi belanjapegawai. Dalam bentuk rumus, kriteriaumum tersebut dapat ditunjukkan padabeberapa persamaan di bawah ini:Kemampuan Keuangan Daerah= Penerimaan Umum APBD – Belanja Pegawai DaerahPerimaan Umum= PAD + DAU + (DBH – DBHDR)Belanja Pegawai Daerah= Belanja PNSDDimana:PAD = Pendapatan Asli DaerahAPBD = Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahDAU = Dana Alokasi UmumDBH = Dana Bagi HasilDBHDR = Dana Bagi Hasil Dana ReboisasiPNSD = Pegawai Negeri Sipil DaerahKemampuan keuangan daerah dihitungmelalui indeks fiskal neto (IFN) tertentuyang ditetapkan setiap tahun. Daerah yangmempunyai kemampuan keuangan rendahlayak diberikan DAK. Berdasarkan kebijakanyang disepakati bersama definisi daerahyang memiliki kemampuan keuangan rendahadalah daerah-daerah yang kemampuankeuangan daerahnya berada di bawah rataratanasional atau IFN-nya kurang dari 1(satu). Dalam hal ini, rata-rata kemampuankeuangan daerah secara nasional dihitungdengan menggunakan rumus di bawah ini.Rata- rata NasionalKemampuanKeuangan Daerah=Total Kemampuan KeuanganDaerah Secara NasionalJumlah DaerahPerhitungan IFN dihitung denganmenggunakan formula di bawah ini:IFN Daerah t =Kemampuan Keuangan Daerah tRata- rata Nasional KemampuanKeuangan DaerahJika IFN daerah t < 1, atau jika daeraht memiliki IFN lebih kecil dari rata-ratanasional maka daerah t tersebut layak untukmendapatkan alokasi DAK.88 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab III Transfer Fiskal antar Pemerintah di IndonesiaKriteria KhususUndang-Undang Nomor 33 Tahun 2004tentang Perimbangan Keuangan AntaraPemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerahpasal 40 ayat 3 menjelaskan bahwa “kriteriakhusus ditetapkan dengan memperhatikanperaturan perundang-undangan dankarakteristik Daerah”, dan ditambahkanmelalui Peraturan pemerintah No. 55 tahun2005 tentang Dana Perimbangan pasal 56ayat 2 “ kriteria khusus dirumuskan melaluiindeks kewilayahan oleh Menteri Keuangandengan mempertimbangkan masukan dariMenteri Negara Perencanaan PembangunanNasional dan menteri/pimpinan lembagaterkait. Kriteria khusus yang digunakan dalamperhitungan alokasi DAK memperhatikan:Peraturan Perundang-undangan merupakandaerah khusus: seluruh daerah Kabupaten/Kota di Propinsi Papua, Propinsi PapuaBarat, dan daerah tertinggal/terpencil; dankarakteristik daerah yang meliputi daerahpesisir dan/atau kepulauan kecil, daerahperbatasan dengan negara lain, daerah rawanbencana, daerah yang masuk dalam kategoriketahanan pangan, dan daerah pariwisata.Penyediaan data tentang ‘kekhususan’daerah tersebut Menkeu berkoordinasidengan lembaga terkait.3.2.6 Pelaksanaan DAK diDaerahPelaksanaan DAK di daerah sudahmenggunakan rezim pelaksanaan APBD,dimana ruang lingkup pengelolaankeuangan DAK di daerah meliputiperencanaan, penganggaran, pelaksanaandan penatausahaan keuangan, akuntansikeuangan, pertanggungjawaban pelaksanaananggaran, pembinaan dan pengawasanserta pengelolaan barang/aset daerah yangbersumber dari DAK, sebagaimana diaturdalam Permendagri Nomor 20 tahun 2009tentang Pedoman Pengelolaan KeuanganDana Alokasi Khusus Di Daerah.a. Perencanaan DAKDaerah dalam menyusun Rancangan KUAdan PPAS yang memuat program/kegiatanDAK didasarkan atas RKPD dan RenjaSKPD dengan berpedoman pada petunjukteknis DAK. Jika Pemerintah Daerahmenerima pagu alokasi DAK setelah KUAdan PPAS ditetapkan, dapat ditampunglangsung dalam pembahasan RAPBDdengan terlebih dahulu mencantumkanklausul dalam kesepakatan KUA danPPAS. Pencantuman klausul tersebutdimaksudkan untuk menyepakati pagualokasi dan penggunaan DAK dalamrancangan Peraturan Daerah tentangAPBD serta untuk menjaga konsistensiantara materi KUA dan PPAS denganprogram dan kegiatan DAK yangditetapkan dalam APBD.b. Penganggaran DAKProses penganggaran DAK diawalidengan kepala daerahmenyampaikan Surat Edaran perihalPedoman Penyusunan RKA-PPKD dan RKA-SKPD kepada SKPKD dan seluruh SKPDdalam rangka menyusun RKA-PPKD danRKA-SKPD untuk kegiatan DAK masingmasingbidang. RKA-PPKD dan RKA-SKPDyang telah disusun disampaikan kepadaPPKD untuk dibahas lebih lanjut olehTim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD)dan hasilnya dijadikan sebagai bahanpenyusunan RAPBD. Penganggaran danaWhite Paper89

Volume 2pendamping, dalam RKA-SKPD dilakukanmenyatu dengan kegiatan DAK. RKA-SKPD memuat informasi atas capaiansasaran program, indikator masukan,keluaran dan hasil dari setiap tolok ukurkinerja kegiatan yang direncanakan.c. Pelaksanaan dan penatausahaanKeuangan DAKKepala Daerah selaku pemegangkekuasaan pengelolaan keuangan daerah,termasuk pengelolaan keuangan DAKmelimpahkan kepada :i. sekretaris daerah selaku koordinatorpengelola keuangan daerah;ii. kepala SKPKD selaku PPKD; daniii. kepala SKPD selaku pejabat penggunaanggaran/pengguna barang daerah.Dalam rangka pelaksanaan DAK padabidang tertentu, Kepala Daerah dapatmenunjuk lebih dari satu pejabatPengguna Anggaran (PA) dan KuasaPengguna Anggaran (KPA) sesuai dengantugas pokok dan fungsi yang melekatpada SKPD.Kepala SKPKD selaku PPKD dalammelaksanakan tugas sebagaimanadimaksud pada ayat (1) mempunyaifungsi, antara lain:i. penyusunan kebijakan dan pedomanoperasional DAK;ii. pengendalian pelaksanaan DAK;iii. penatausahaan pendapatan DAK;iv. pengesahan dokumen sebagai dasarpelaksanaan DAK;v. penetapan anggaran kas;vi. penetapan SPD;vii. pelaksanaan penempatan uang yangbersumber dari DAK;viii. pelaksanaanpembayaranberdasarkan permintaan pejabatpengguna anggaran atas bebanrekening kas umum daerah;ix. pelaksanaan sistem akuntansi danpelaporan keuangan DAK di daerah;x. pelaksanaan konfirmasi danpemantauan penyaluran DAK sesuaitahapan dari rekening kas negara kerekening kas daerah pada bank/danatau lembaga keuangan lainnya yangditunjuk;xi. penyajian informasi keuangan DAK diDaerah; danxii. pelaksanaan kebijakan dan pedomanpenghapusan barang milik daerahyang bersumber dari DAK.90 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IVEvaluasi DAK saat ini4.1 Issu-issu Utama4.1.1 Kerangka legal DanaAlokasi KhususMelalui diksusi-diskusi tematik (Focus GroupDiscussion) 37 dan diskusi dengan narasumberdari akademisi, dari daerah dan pusat(khususnya Tim Teknis White Paper DAKdari BAPPENAS, Kementerian Keuangandan Kementerian Dalam Negeri), studi inimengungkap berbagai isu/permasalahanberikut ini.Pada Bab III telah disebutkan beberapaUndang-Undang dan Peraturan yang menjadilandasan hukum DAK. Namun, sejauhini masih dirasakan adanya kekosonganinstrumen hukum. Sampai saat ini payunghukum berupa Peraturan Pemerintah(PP) untuk DAK belum tersedia, padahal37 Focus Group Discussion (FGD) berturut-turutdiadakan tanggal 2 Desember 2010 di Hotel SalakBogor, tanggal 26-27 Mei 2011 di Hotel SantikaBandung, dan terakhir tanggal 15-16 Agustus2011 di Hotel Sheraton Bandung.ini merupakan amanat-amanat Undang-Undang, yaitu pasal 162 ayat 4 UU Nomor32/2004 dan pasal 42 UU Nomor 33/2004.Begitu juga payung hukum berupa PeraturanPemerintah (PP) untuk pengalihan danaDekonsentrasi dan Tugas Pembantuanmenjadi DAK sebagaimana diamanatkanpasal 108 UU Nomor 33/2004.Salah satu hal yang belum diatur atau denganjelas atau belum konsisten dalam landasanhukum DAK yang sudah adalah mengenaiperencanaan DAK. Sejauh ini perencanaanDAK belum terintegrasi kedalam prosesdan mekanisme perncanaan pembangunannasional dan daerah (MUSRENBANGDA danMUSRENBANGNAS). Sementara itu, RKPsetiap tahunnya telah menetapkan bidangdan jenis-jenis kegiatan DAK; sedangkan PP55/2005 mengamanatkan tidak demikian.Ketidak sepahaman para pihak kelihatannyaantara lain berkaitan dengan Pasal 52 ayat 1yang terkesan mengamanatkan bahwa RKPsemestinya cukup hanya memuat tentangprogram-program DAK (beserta indikatorindikatorkinerja yang spesifik); sedangkankegiatan-kegiatan ditentukan secarabersama-sama oleh BAPPENAS, KementerianWhite Paper91

Volume 2Keuangan dan Kementerian Teknis Terkait,atau dengan kata lain tidak perlu diperincidalam RKP. Perinciam jenis-jenis kegiatanDAK dalam RKP akan berimplikasi padaketidakfleksibelan penganggaran yangtermasuk ranah (domain) kementeriankeuangan.Sebagian kekosongan instrumen hukum DAKtelah pula direspon oleh Kementerian DalamNegeri melalui Permendagri Nomor 20 tahun2009 tentang Pedoman Pengelolaan DAKdi Daerah. Namun, Permendagri tersebuttentunya mengatur ranah hilir sementarapersoalan di hulu (pusat) masih belumterselesaikan.4.1.2 Perencanaan danPengalokasian Dana AlokasiKhususTopik bahasan ini dimulai dengan issuissupenting perencanaan DAK. Setelah itudijelaskan mengenai beberapa fakta danpermasalahan alokasi DAK. Analisis lebihmendalam mengenai efisiensi (allocativeefficiency) dan efektifitas pengalokasianDAK kami sajikan pada Topik 4.3Sejauh ini perencanaan dan pengambilankeputusan pengalokasian DAK kepadadaerah-daerah dilakukan secara top-down.Badan Perencanaan Pembangunan Daerah(BAPPEDA) sebagai institusi perencanaandi kabupaten/kota tidak terlibat dalamperencanaan program/kegiatan-kegiatanyang akan didanai dengan DAK. Demkianpula, Pemerintah Propinsi khususnyaGubernur sebagai wakil Pemerintah, tidakjelas peranannya dalam pengelolaan DAK.Dengan kata lain, perencanaan DAK kurangterintegrasi kedalam siklus dan mekanismeperencanaan pembangunan nasional dandaerah (tidak melalui MUSRENBANGDAdan MUSRENBANGNAS). Hal ini tidakkonsisten dengan definisi DAK sebagaimanadiamanatkan dalam PP 55/2005. Kajian inimengungkap bahwa formulasi penentuan danperhitungan DAK sejauh ini tidak saja rumit,tetapi juga memungkinkan semua daerahmenerima DAK terlepas dari kemampuanfiskalnya. Lebih jauh lagi, penggunaanformula perhitungan yang membutuhkansetidaknya 50 variabel atau bahkan sampai100 variabel (ADB, 2011), membuat DAKmenjadi tidak bisa diprediksi dan cukupbesar variasinya dari tahun ke tahun. Haldemikian menyulitkan perencanaan danpenganggaran di daerah. Kesulitan menjadibertambah karena informasi tentang DAKyang akan diterima daerah belum tersediadari Pemerintah Pusat bahkan sampai padasaat pengesahan APBD. Tanpa informasitersebut daerah tidak dapat mengalokasikandana pendamping sebesar 10% dalam APBDnyasebagaimana diamanatkan PP 55 Tahun2005, kecuali dalam APBD Perubahan yangsudah pasti berdampak kepada implementasikegiatan-kegiatan.92 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniDisamping masalah-masalah tersebut di atasmasih terdapat kendala lain menyangkutperencanaan dan penganggaran DAK. Setiaptahunnya RKP memerinci bidang-bidangbahkan sampai kepada jenis-jenis kegiatanyang akan didanai dengan DAK. Bidangbidangdan jenis-jenis kegiatan tersebut terusbertambah dari tahun ke tahun, meski punpada prinsipnya prioritas tetap dipertahankanpada tiga sektor yakni pendidikan, kesehatandan infrastruktur. Namun tidak semua sektordan perincian jenis kegiatan yang disertaidengan rumusan output-output yangterukur. Disisi lain, proporsi DAK dalam APBNtidak ada ketentuan yang mengaturnyasejauh ini, dan dalam kecil peluang untukmeningkatkan alokasinya dalam kondisianggaran yang terbatas. Kondisi yangdemikian serta ketiadaan output-output yangterukur tentunya menyulitkan penganggaran.Selanjutnya adalah gambaran mengenaialokasi dan daerah-daerah penerima DAK.Sesuai dengan definisinya, Dana AlokasiKhusus (DAK) adalah dana yang bersumberdari pandapatan APBN yang dialokasikankepada daerah tertentu dengan tujuan untukmembantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan daerah dan sesuai denganprioritas nasional. Dalam pelaksanaannyaDAK yang dialokasikan sejak tahun 2003mengalami perkembangan yang cukupsignifikan dari tahun ketahun, baik darisisi besaran alokasi maupun dari cakupanbidang yang didanai dari DAK. Tabel 2.6memperlihatkan bahwa pada tahun 2003alokasi DAK adalah sebesar Rp.2.269.- milyar,dan hanya dialokasikan untuk 5 bidang yaitupendidikan, kesehatan, prasarana jalan,prasarana irigasi dan prasarana pemerintah.Selanjutnya, pada tahun 2010 jumlahalokasi DAK menjadi Rp.21.133,3 milyarserta jumlah bidang yang menerimanyamenjadi 14 bidang. Secara total, dari tahun2003 hingga tahun 2010 jumlah alokasiDAK adalah sebesar Rp.104.940,5 milyar,yang dialokasikan ke sejumlah Kabupaten/Kota sebesar Rp.101.825,3 milyar dan kesejumlah Propinsi sebesar Rp.3.115,2 milyar.Tabel 2.6 Perkembangan Alokasi DAK Tahun 2003 – 2010(Dalam juta rupiah)TAHUN 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Kabupaten 2.125.800 2.838.500 3.994.000 11.569.800 17.094.100 20.439.635 23.459.123 20.304.331Provinsi 143.200 20.000 762.506 1.360.466 829.052Total DAK 2.269.000 2.838.500 4.014.000 11.569.800 17.094.100 21.202.141 24.819.589 21.133.383*) Alokasi DAK ReboisasiSumber: Diolah dari data Departemen KeuanganWhite Paper93

Volume 2Tabel 2.7 Perkembangan Alokasi DAK Per Bidang Tahun 2003-2010BIDANGTAHUN2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Pendidikan 625.000 652.600 1.221.000 2.919.525 5.195.290 7.015.420 9.334.882 9.334.882Kesehatan * 375.000 456.180 620.000 2.406.795 3.381.270 3.817.370 4.017.370 2.829.760Infrastruktur Jalan 842.500 839.050 945.000 2.575.705 3.113.060 4.044.681 4.500.917 2.810.207Infrastruktur Irigasi 338.500 357.200 384.500 627.675 858.910 1.497.230 1.548.980 968.402Infrastruktur Air Minum**203.500 608.000 1.062.370 1.142.290 1.142.290 357.232Infrastruktur Sanitasi 357.232Kelautan dan Perikanan 305.470 322.000 775.675 1.100.360 1.100.360 1.100.360 1.207.840Pertanian 170.000 1.094.875 1.492.170 1.492.170 1.492.170 1.543.633Prasarana Pemerintah 88.000 228.000 148.000 448.675 539.060 362.000 562.000 386.253Lingkungan Hidup 112.875 351.610 351.610 351.610 351.610Keluarga Berencana *** 279.010 329.010 329.010Kehutanan 100.000 100.000 250.000Sarana dan PrasaranPerdesaan190.000 300.000Perdagangan 150.000 107.323Total 2.269.000 2.838.500 4.014.000 11.569.800 17.094.100 21.202.141 24.819.589 21.133.383Sumber: Diolah dari data Departemen KeuanganKeterangan:*) Bidang Kesehatan 2009 terdiri dari:1. Pelayanan Dasar2. Pelayanan Rujukan**) Tahun 2009 adalah Bidang Air Minum dan Sanitasi***) Tahun 2008 adalah Bidang Kependudukan94 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniSecara lebih detail, jumlah bidang yangdidanai DAK meningkat dari tahun ke tahun,pada awalnya yaitu tahun 2003 hanyaterdapat 5 bidang saja yang mendapatkanalokasi DAK yaitu bidang-bidang Pendidikan,Kesehatan, Infrastruktur Jalan, InfrastrukturIrigasi serta Prasarana Pemerintahan denganjumlah alokasi sebesar Rp. 2.269. milyar.Pada tahun berikutnya yaitu tahun 2004,terdapat satu bidang baru yaitu BidangKelautan dan Perikanan yang menerimaalokasi DAK dengan demikian jumlah bidangyang menerima alokasi DAK pada tahun inimenjadi 6 bidang dengan alokasi sebesar Rp.2.838,5 milyar.Pada tahun 2005 terdapat 2 bidang baruyang menerima alokasi DAK yaitu BidangInfrastruktur Air Bersih dan Bidang Pertaniansehingga dengan demikian pada tahun inijumlah bidang yang menerima alokasi DAKmenjadi 8 bidang dengan alokasi sebesarRp.4.014. milyar.Pada tahun 2006 terdapat tambahan satubidang baru yang menerima alokasi DAKyaitu Bidang Lingkungan Hidup, sehinggapada tahun 2009 jumlah bidang yangmenerima alokasi DAK menjadi 9 bidangdengan jumlah alokasi sebesar Rp.11.569,8milyar.Hampir setiap tahun (kecuali tahun 2007)terdapat penambahan bidang baru yangmenerima alokasi DAK, sehingga padatahun 2010 terdapat sebanyak 14 bidangyaitu Pendidikan, Kesehatan, InfrastrukturJalan, Infrastruktur Irigasi, Infrastruktur AirMinum, Infrastruktur Sanitasi, Kelautandan Perikanan, Pertanian, PrasaranaPemerintahan, Lingkungan Hidup, KeluargaBerencana, Kehutanan, Sarana dan PrasaranaPerdesaan dan Perdagangan yang menerimaalokasi DAK dengan jumlah alokasi sebesarRp.21.133,3 milyar.Penambahan bidang ini, khususnya ditahun 2010 secara implisit merupakanpengejawantahan dari upaya membenahipermasalahan masih tumpang tindihnyabidang yang yang diemban oleh DAKdengan bidang yang dibiayai oleh K/L melaluiskema Dana Dekonsentrasi dan Dana TugasPembantuan. Secara angka, makna impisitini dapat dijustifikasi oleh menurunnyaalokasi dana Dekon dan TP pada tahun 2010dengan laju yg lebih besar dibandingkan lajupenurunan alokasi dana DAK pada tahunyang sama (negatif 38.15% dibandingnegatif 14.85%). Tabel 2.8 secara sederhanamembandingkan perkembangan jumlahalokasi yang terjadi pada 3 tahun terakhirpada Dana Dekon, TP dan DAKTabel 2.8 PerbandinganPertumbuhan alokasi DAK, Dekondan Tugas Pembantuan, 2008-2010(Dalam persen)Jenis DanaTahun2008 2009 2010DAK 24.03 17.06 (14.85)Dekonsentrasi 2.37 33.22 (38.15)TugasPembantuan(20.95) 12.91 (4.85)Sumber: DJPK, Kemenkeu 2010; (Angka dalam kurungadalah nilai negatif)Dari tahun 2003 hingga tahun 2010 jumlahPropinsi maupun Kabupaten/Kota yangmenerima laoksi DAK cenderung selalumeningkat (kecuali Propinsi). Pada tahun2003 terdapat 24 Propinsi yang menerimaalokasi DAK Propinsi, pada tahun berikutnyaWhite Paper95

Volume 2tidak ada Propinsi yang menerima alokasiDAK, sementara itu pada tahun 2005 hanya 2Propinsi yang menerima alokasi DAK Propinsi,2 tahun berikutnya tidak ada provinsi yangmenerima alokasi DAK Propinsi. Tiga tahunberikutnya yaitu tahun 2008, 2009 dan2010 terdapat berturut-turut 24, 28 dan32 Propinsi yang menerima alokasi Propinsi.Selengkapnya dapat dilihat pada Tabel 2.9.Seiring dengan adanya pemekaranKabupaten/Kota, maka jumlah Kabupatenmaupun Kota yang menerima alokasiDAK terus meningkat. Bila pada tahun2003 hanya terdapat 265 Kabupaten yangmenerima alokasi DAK Kabupaten makapada tahun 2010 terdapat 398 Kabupatenyang menerima alokasi DAK, yang berartiselama kurun waktu tersebut jumlahKabupaten yang menerima alokasi DAKmeningkat hampir 50%. Demikian jugadengan jumlah Kota yang menerima alokasiDAK, bila pada awalnya hanya terdapat 65Kota yang menerima alokasi DAK, makapada tahun 2010 terdapat 93 Kota yangmenerima alokasi DAK, yang berarti selamakurun waktu antara tahun 2003 hingga2010 jumlah Kota yang menerima alokasiDAK mengalami peningkatan hampir 50%.Sementara diketahui pula bahwa padatahun 2010 terdapat total 530 daerah;terdiri dari: 33 provinsi, 398 Kabupaten, 93Kota, 1 Kabupaten administratif dan 6 KotaAdministratif.Sehingga patut dicatat bahwa jumlah daerahpenerima DAK sebesar 490 bila dibandingkandengan total daerah di Indonesia telahmencapai 93%. Sehingga besaran jumlahdaerah penerima DAK ini tidak mencerminkansama sekali unsur ‘kekhususan’/tertentuyang diamanatkan oleh UU dan definisi DAKsecara universal.Dari perspektif narasumber yangterlibat dalam FGD, terungkap berbagaipermasalahan berikut ini, sebahagiannyakonsisten dengan atau menguatkan temuantemuantersebut di atas, antara lain:Tabel 2.9 Perkembangan Jumlah Daerah Penerima Alokasi DAK Tahun 2003-2010TahunJumlah PenerimaProvinsi Kabupaten Kota Kab dan Kota2003 24 265 65 3302004 - 283 71 3542005 2 305 72 3772006 - 348 86 4342007 - 348 86 4342008 24 363 88 4512009 28 386 91 4772010 32 398 93 491Sumber: Diolah dari data Departemen Keuangan96 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat ini Bidang alokasi DAK seringkali tidakkonsisten dengan prioritas nasionalsebagaimana tercantum dalam RKP,padahal tujuan dari DAK adalah untukmendanai kegiatan yang merupakanurusan pemerintah daerah akan tetapimerupakan prioritas nasional – dalamRKP selalu ada prioritas tahunan yangditetapkan secara nasional; Penentuan mekanisme seleksi wilayahpenerima alokasi DAK melalui kriteriaumum hampir serupa dengan kriteriaDAU; Adanya peningkatan jumlah indikatorindikatorkriteria khusus, yang ditetapkanoleh pemerintah pusat, berimplikasi padapelebaran lingkup karakteristik daerahyang dapat menerima DAK; Seiring kenaikan jumlah anggaran, jumlahbidang penerima DAK terus meningkatpula dari tahun ke tahun, sehinggaterkesan penentuan daerah penerimaDAK menjadi lebih penting dibandingkanfocus pada bidang penerima DAK; Inkonsistensi penggunaan indikator dalampenetapan kriteria teknis per bidangkegiatan. Kriteria teknis yang berubahberubahdapat menyulitkan evaluasi antarwaktu dari kebijakan pelaksanaan DAK; Permasalahan mengenai kebijakanketentuan besaran dana pendampingDAK. Ketentuan dana pendamping 10%di satu sisi mendorong komitmen daerah,namun di sisi lain menjadi disinsentif bagidaerah miskin untuk memperoleh DAK,memberatkan daerah; Hingga saat ini sumber pembiayaan DAKmasih bersifat ad-hoc, sehingga tidaksesuai dengan reformasi anggaran publiksecara keseluruhan yang menetapkanMTEF sebagai acuan penganggaran; Dengan semakin banyaknya jumlahbidang kegiatan dan sub-bidang kegiatanbaru yang didanai oleh DAK memberikanindikasi tidak jelasnya misi dari kegiatantersebut. Yang akhirnya memberikanindikasi kebijakan bahwa kegiatan DAKdianggap sebagai kegiatan rutinitas bukanlagi kegiatan khusus untuk persoalankhusus. Permasalahan lainnya mengenaiDAK ini, ditemukan bahwa prosedurpengalokasiannya kurang dikoordinasikandengan pengalokasian dana dekonsentrasidan tugas pembantuan. Sementara terkaithal pelaporan, tidak banyak Pemda yangmelakukannya.4.1.3 Implementasi DanaAlokasi KhususPermasalahan dan kendala dalammengimplementasikan kegiatan-kegiatanyang didanai DAK bermula sejak perencanaansebagaimana disimpulkan terdahulu padasub-topik 4.1.2. Pada tahap selanjutnyaimplementasi DAK menghadapi berbagaimasalah/kendala yang saling berkaitanantara lain: Ketersediaan petunjuk pelaksanaan danpetunjuk teknis tahunan sering terlambat; Juklak dan juknis DAK sering berubahubahdan kurang memerhatikankebutuhan daerah karena kurangnyapemetaan/ pemahaman kekhususan/kebutuhan daerah; Petunjuk-petunjuk tersebut terlaluterperinci mengatur penggunaan inputinputdan kaku (input-oriented,bukannya output-oriented);White Paper97

Volume 2 Relatif kecilnya pagu nasional DAKdibanding dengan kebutuhan dandampak yang diharapkan; Batasan penggunaan DAK sesuaiperaturan perundangan yang ada masihmenekankan ada kegiatan fisik, sehinggakurang dapat mengakomodasi kebutuhanterhadap perencanaan kegiatan secarautuh; Akibat permasalahan/kendala tersebut,sebahagian daerah kesulitan menyerapatau memanfaatkan DAK sesuai sasaransasaranyang ditetapkan.4.1.4 Monitoring danEvaluasi Dana AlokasiKhususPenilaian proses dan dampak DAK sejauhini belum dilaksanakan secara terintegrasidan sistematis. Sejauh ini belum tersediapedoman monitoring dan evaluasi dampakDAK di tingkat pusat, provinsi maupunKabupaten kota. Bahkan sejauh ini tidaktersedia anggaran (yang memadai) untukmelakukan monitoring dan evaluasi DAK baikdi tingkat pusat maupun daerah.Petunjuk monitoring dan pelaporan DAKyang diterbitkan secara sektoral tidak sajakaku dan terlalu fokus pada proses, tetapijuga sangat membebani daerah (lihat pulastudi ADB, 2011). Dengan ketiadaandukungan dana dan instrument monitoringyang fleksibel dan efektif, institusi-institusipusat dan daerah tidak dapat berkoordinasidan melaksanakan monitoring secara aktif.Pelaporan pelaksanaan DAK daeri daerahsering terlambat. Di sisi lain, sasaransasaranDAK ang akan diukur pencapaiannyaseringkali tidak jelas. Oleh sebab itu, sistemmonitoring DAK yang sentralistis menjaditidak efektif. Studi ADB (2011) mengungkappula bahwa keterbatasan sarana dankapasitas baik di pusat maupun daerah,termasuk faktor kunci yang membuatmonitoring dan evaluasi tidak efektif. Lebihjauh terungkap bahwa meskipun daerahdaerahtelah mengirim laporan DAK secaraberkala, mereka tidak pernah menerimatanggapan (feedbacks) dari pusat.4.2 Pengaruh DAK dalamKapasitas KeuanganDaerahAlokasi DAU berperan dalam mengurangikesenjangan keuangan antar daerah(kesenjangan horisontal) yang ditunjukkanoleh nilai koefisien variasi pada Tabel 2.10yang semakin menurun selama periodetahun 2005-2009. Dengan adanya alokasiDAK, kesenjangan fiskal antar daerahsemakin berkurang (meskipun tidak begitusubstansial) sebagaimana ditunjukkan olehnilai koefisien variasi yang semakin menurun.Pada tahun 2005 misalnya, alokasi DBHnilai koefisien variasinya 1,93; kemudiandengan dialokasikannya DAU nilai koefisienvariasi menurun menjadi 0,64; selanjutnya,pengalokasian DAK mengurangi koefisienvariasi menjadi 0,61.Selanjutnya, Tabel 2.11 memperlihatkananalisis profil daerah penerima DAK perkapita tahun 2008-2009, dikaitkan dengankemampuan keuangan daerah melaluiindeks fiskal neto (IFN). Hasil pada Tabel 2.11mengungkapkan bahwa sekitar 70% daerah98 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniTabel 2.10 Koefisien Variasi Alokasi Dana Perimbangan Kabupaten/KotaTahun 2005-2009Jenis DanaPerimbangan2005 2006 2007 2008 2009DBH 1,93 2,63 2,39 2,28 1,85DBH + DAU 0,64 0,68 0,61 0,48 0,55DBH + DAU + DAK 0.61 0,63 0,55 0,44 0,50Sumber: DJPK, Kemenkeu 2010Tabel 2.11 Distribusi Penerima DAK Per Kapita berdasarkan Kapasitas Fiskal(APBD 2008 sampai dengan 2009)KapasitasFiskalTinggiRendahNN%N%DAK/ Kapita dibawahMedian14883.19130.4DAK/ kapita diatasMedian3016.920869.6Total17837.329962.7Total Jumlah 239 238 477Sumber: DJPK, Kemenkeu diolah kembaliyang kapasitas fiskalnya rendah, menerimaDAK diatas nilai tengah (median). Ini berartibahwa pengalokasian DAK memang lebihditujukan untuk ekualisasi fiskal, dan telahbias dari tujuan kekhususannya. Temuanini memperkuat fakta pada Tabel 2.10,bahwa pengaloakasian DAK mengurangikesenjangan kapasitas fiskal.Tabel 2.12 dan Tabel 2.13 berturut-turutmemperlihatkan hubungan korelasi antaraDAK dengan penerimaan daerah dan IPMpada daerah-daerah dengan kapasitasfiskal tinggi dan kapasitas fiskal rendah.Penerimaan daerah tersebut meliputi pajakdaerah, pendapatan asli daerah (PAD),retribusi daerah, hasil perusahaan daerah(HPD), DAU, dan PDRB (data rata-rata 2004-2009) maka dapat digambarkan berturutturutpada Tabel 2.12 dan Tabel 2.13:Besaran DAK ternyata cenderung berkorelasisecara positif dan signifikan dengan besaranDAU saja; ini berarti bahwa penerimaanalokasi DAK sangat tergantung secara positifpada besaran alokasi DAU. Dengan kata lainesensi ‘kekhususan’ DAK perlu dipertanyakanterlebih bila melihat pula korelasi negatifdan signifikan antara alokasi DAK dengankomponen kapasitas fiskal daerah sepertipajak daerah, retribusi daerah, bahkandengan total PAD. Mereka yang lemahsecara kapasitas fiskal akan mendapatkanperimbangan (ekualisasi) melalui kucuranalokasi dana DAK. Kondisi ini konsistenterjadi pada daerah yang termasuk highcapacity maupun low capacity.Namun bukan berarti esensi ‘kekhususan’tidak mendapatkan perhatian sama sekali;karena bila mengasumsikan bahwa IPM danWhite Paper99

Volume 2Tabel 2.12 Korelasi DAK dengan penerimaan daerah pada kabupaten/kotadengan kapasitas fiskal tinggiVariabel Variabel Koef KorelasiDAK Pajak Daerah -0.203**** Significant at =10%** Significant at =5%*** Significant at =1%PAD -0.228***Restribusi Daerah -0.237***Hasil Perusahaan Daerah -0.111***DAU 0.413***IPM -0.512***PDRB -0.323***Tabel 2.13 Korelasi DAK dengan penerimaan daerah pada kabupaten/kotadengan kapasitas fiskal rendahVariabel Variabel Koef KorelasiDAK Pajak Daerah -0.189**** Significant at =10%** Significant at =5%*** Significant at =1%PAD -0.161***Restribusi Daerah -0.172***Hasil Perusahaan Daerah 0.093DAU 0.416***IPM -0.417***PDRB -0.127***PDRB adalah penentu ‘kekhususan’ sebuahdaerah maka memang betul penerimaanalokasi DAK berbanding terbalik sertasignifikan dengan kinerja IPM dan PDRB,daerah yang memiliki kinerja IPM danPDRB rendah kemungkinan besar akanmemperoleh kucuran dana alokasi DAK yangbesar. Kondisi ini juga konsisten terjadi padadaerah yang termasuk high capacity maupunlow capacity.Dengan demikian bahasan selanjutnyaadalah menilai efektifitas pengalokasian DAKselama kurun waktu 2003 sampai dengan2010 dengan upaya memperoleh gambaranyang lebih “clear” tentang hasil ambigu100 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniyang digambarkan dari konsistennya esensi‘kekhususan’ DAK sesuai dengan amanatUndang-Undang dengan esensi ekualisasiyang seharusnya lebih berat porsinya padapengalokasian DAU.4.3 EfektifitasPengalokasian DAK4.3.1 Diagram Pencar antaraDAK dengan DAUDari pembahasan sebelumnya makadapat dihipotesakan bahwa daerah yangmendapatkan alokasi DAU yang besar karenarendahnya kapasitas fiskal daerah akanmendapatkan pula alokasi dana DAK yangbesar pula, demikian juga sebaliknya.Analisa diagram pencar (Gambar 2.6)menempatkan alokasi DAK pada sumbuhorisontal dan alokasi DAU pada sumbuvertikal, pada tahun 2003 di kuadran Iterdapat 69 (14,44%) kabupaten/kota yangmenerima alokasi DAK diatas rata-rata danalokasi DAU juga diatas rata-rata. Sedangkanpada kuadran II terdapat 93 (19,46%)kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan menerima alokasiDAU dibawah rata-rata. Lalu dikuadran IIIterdapat 233 (48,74%) kabupaten/kota yangmenerima alokasi DAK dibawah rata-ratadan menerima alokasi DAU dibawah ratarata.dan kuadran IV terdapat 83 (17,36%)kabupaten/kota yang menerima alokasi DAKdibawah rata-rata dan menerima alokasiDAU diatas rata-rata.Dengan demikian dapat dikatakan bahwapada tahun 2003 sebagian besar (48,74%)kabupaten/kota yang menerima alokasiDAU dibawah rata-rata menerima pula DAKdibawah rata-rata.Kecenderungan pola perkembangan alokasiDAK dan DAU ini secara identik juga terjadipada tahun-tahun selanjutnya yaitu dariGambar 2.6 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2003KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2003(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IV800.00KUADRAN IDAU18.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IIIKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH69 93 233 63 47814,44 19,46 46,74 17,36 100Sumber: DJPK, Kemenkeu, diolah kembaliWhite Paper101

Volume 2Gambar 2.7 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2009KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2009(KABUPATEN/KOTA)1.200.000KUADRAN IVKUADRAN IDAU120.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IIIKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH129 105 184 60 47826,99 21,97 38,49 12,55 100Sumber: Pengolahan datatahun 2004 s.d. 2009 (lihat Lampiran 2.2Lampiran 2.6). Pada tahun 2009 (Gambar2.7) di kuadran I masih terdapat 129 (26,99%)kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU jugadiatas rata-rata. Di kuadran II terdapat 105(21,97%) kabupaten/kota yang menerimaalokasi DAK diatas rata-rata dan menerimaalokasi DAU dibawah rata-rata. Sedangkanpada kuadran III terdapat 184 (38,49%)kabupaten/kota yang menerima alokasi DAKdibawah rata-rata dan menerima alokasiDAU dibawah rata-rata. Sementara itu dikuadran IV terdapat 60 (12,55%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawahrata-rata dan menerima alokasi DAU diatasrata-rata.Dengan demikian dapat disimpulkan bahwasejak tahun 2003 sampai dengan 2009 polasebaran alokasi antara DAK dan DAU relatifmirip yaitu sebagian besar berada di kuadranIII, kemudian di kuadran II berikutnya dikuadran IV dan terakhir di kuadran I.4.3.2 Scatter diagram antaraDAK dengan DAU+DBHSelain DAU, jenis transfer lain yaitu DBH jugaperlu diperhitungkan karena esensi prestasidan kinerja pengumpulan pajak dari daerahturut menentukan pula kapasitas fiskalnya.Dengan DAU dan DBH yang tinggi diharapkandaerah mendapatkan perimbangankeuangan yang cukup memadai sehinggakelayakan daerah dan besaran alokasi danaDAK bisa lebih dikaitkan dengan esensi‘kekhususan’ dan tidak bertabrakan denganesensi ekualisasi yang diemban DAU.Dalam bagian ini akan dianalisa hubunganantara alokasi DAK dengan DAU+DBHdengan upaya memetakan implementasi dariesensi ‘kekhususan’ yang dimiliki oleh DAKsesuai dengan amanat undang-undang.102 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniBerdasarkan Gambar 2.8, pada tahun 2005 dikuadran I terdapat 78 (16,32%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rataratadan alokasi DAU+DBH juga diatas ratarata.Di kuadran II terdapat 140 (29,29%)kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan menerima alokasiDAU+DBH dibawah rata-rata. Sementaraitu di kuadran III terdapat 170 (35,56%)kabupaten/kota yang menerima alokasi DAKdibawah rata-rata dan menerima alokasi DAUdibawah rata-rata. Kemudian kuadran IVterdapat 90 (18,83%) kabupaten/kota yangmenerima alokasi DAK dibawah rata-rata danmenerima alokasi DAU diatas rata-rata.Dengan demikian dapat dikatakan bahwapada tahun 2005 sebagian besar (36%)kabupaten yang menerima alokasi DAU+DBHdibawah rata-rata menerima pula DAKdibawah rata-rata.Pola serupa terjadi pada tahun 2006 sampaidengan 2009 dimana pada tahun 2009(Lampiran 2.9) di kuadran I terdapat 106(22,18%) kabupaten/kota yang menerimaalokasi DAK diatas rata-rata dan alokasiDAU+DBH juga diatas rata-rata. Kemudian dikuadran II terdapat 128 (26,78%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatasrata-rata dan menerima alokasi DAU+DBHdibawah rata-rata. Selanjutnya di kuadran IIIterdapat 170 (35,56%) kabupaten/kota yangmenerima alokasi DAK di bawah rata-ratadan menerima alokasi DAU+DBH dibawahrata-rata. Dan di kuadran IV terdapat 74(15,48%) kabupaten/kota yang menerimaalokasi DAK dibawah rata-rata dan menerimaalokasi DAU+DBH diatas rata-rata.Kesimpulan dari bahasan ini adalah bahwapola sebaran alokasi antara DAK denganDAU+DBH dari tahun ke tahun hampir samaGambar 2.8 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun2005KUADRAN DAK DENGAN DAU + DBH ALOKASI TAHUN 2005(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IV2.000.000KUADRAN IDAU + DBH25.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IIKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH78 140 170 90 47816,32 29,29 35,56 18,83 100Sumber: Pengolahan dataWhite Paper103

Volume 2Gambar 2.9 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun2009KUADRAN DAK DENGAN DAU + DBH ALOKASI TAHUN 2009(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IV2.500.000KUADRAN IDAU + DBH120.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH106 128 170 74 47822,18 26,78 35,56 15,48 100KUADRAN IISumber: Pengolahan datayaitu yang terbanyak berada di kuadranIII, berikutnya dikuadran II, selanjutnyadi kuadran I dan terakhir di kuadran IV,sehingga memperkuat hipotesa bahwapenentuan daerah alokasi dana DAK lebihbanyak ditekankan pada esensi upayaekualisasi dibandingkan esensi ‘kekhususan’suatu daerah.4.3.3 DAK dan DAU perKapitaPatut pula dicatat bahwa tujuan adanyaperimbangan keuangan pusat daerahdiarahkan pada upaya memberikan pelayananpublik yang lebih baik sehingga besaran DAUyang pada formulasi alokasinya terlihat lebihmengarah pada upaya ekualisasi horizontalsebenarnya harus diimplisitkan sebagaiupaya penyampaian penyediaan barang danjasa publik yang lebih baik pada pendudukatau konstituennya. Dengan kata lain,besaran DAU seharusnya bisa ditinjau dalamkaitannya dengan penyediaan barang danjasa publik pada populasi daerah penerimaDAU. Esensi ‘‘kekhususan’’ karenanya dapatterlihat bahwa alokasi DAU per kapita yangbesar menunjukkan bahwa upaya pusatmemberikan dana transfer yang cukupdalam mengelola aktifitas pelayanan publiksehingga bila terjadi masalah kurangnyakemampuan daerah dalam melayanikepentingan publiknya akan mendapatkantambahan dana khusus melalui DAK.Dengan memanfaatkan rata-rata alokasitotal Dana DAK dan DAU per kapita setiapdaerah (menggunakan bentuk logaritmanatural untuk simplikasi) selama periode2003–2006 (Wibowo, Muljarijadi, Rinaldi,2009), yaitu periode dimana jumlah daerahpenerima DAK masih dipertimbangkan wajar,dapat diketengahkan satu gambaran bahwadaerah penerima DAU per kapita tinggimengartikan bahwa kapasitas fiskalnya lebihrendah dibanding daerah lain. Keputusanuntuk memberikan DAK yang juga lebih besarrelatif dibanding daerah lain lebih cenderungmencerminkan upaya equalization daripada104 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniGambar 2.10 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU per kapitatahun 2003-2006 (Kodrat Wibowo, Bagdja Muljarijadi, Rullan Rinaldi, 2009)DAU Per Kapita (Log)12 13 14 15 16IVIII84Kab/Kota(19,35%)84Kab/Kota(19,35%)137 Kab/Kota (31,56%)III129Kab/Kota(29,72%)21 22 23 24DAK (Log)memperhatikan esensi “‘kekhususan’” yangmenempel pada fungsi DAK sesungguhnya.Dari rata-rata periode 2003-2006 (Gambar10) terlihat bahwa justru mayoritas daerahyang menerima alokasi Dana DAU per kapitayang tinggi menerima pula kucuran alokasidana DAK yang besar (31% dari total daerahpenerima DAK). Dengan kata lain esensi‘kehususan DAK’ menjadi tidak jelas.Dapat disimpulkan sementara bahwa terjadikerancuan dalam menentukan esensi‘kekhususan’ daerah yang layak menerimaalokasi Dana DAK selama ini karena fungsiekualisasi-nya yang lebih ditonjolkan.4.4 Sebaran Bidang DAKdan Konsentrasi DaerahPropinsi Penerima DAKDengan memanfaatkan pula Bi-Plot analysisterhadap sebaran bidang yang dibiayaiDAK dan variasi konsentrasi daerah Propinsipenerima DAK tahun 2003 s.d. 2010. Terlihatpula permasalahan bahwa masih banyakdaerah penerima DAK yang tidak jelas bidangkhususnya karena terlalu banyaknya bidangyang didanai serta tidak fokusnya daerahdalam menentukan program-program daribidang yang akan dilaksanakan.Pada tahun 2003 pada saat bidang prioritasDAK hanya ada 5 buah: pendidikan,kesehatan, infrastruktur jalan, infrastrukturirigasi, dan prasarana pemerintahan terlihatbahwa sebaran bidang pada daerah pemerimaDAK sangatlah bervariasi. Istilah kehususanbaik berdasarkan daerah penerima maupunjenis bidang tidak terlalu terlihat jelas.Pada Gambar 2.11 terdapat pengelompokanPropinsi Sulawesi Utara, Kalimantan Tengah,Sumatera Selatan, Nusa Tenggara Barat,Sulawesi Tenggara, Bali, Sumatera Barat,Nusa Tenggara Timur, Kalimantan Timur,Sulawesi Barat dan Sulawesi Selatan untukWhite Paper105

Volume 2program Prasara Pemerintah (P_P), PropinsiDaerah Istimewa Yogyakarta, Gorontalo,Bangka Belitung, Kalimantan Barat danBengkulu untuk program Pendidikan (Pend),Propinsi Sulawesi Tenggara, Maluku danMaluku Utara untuk program InfrastrukturJalan. Sementara bidang-bidang yang tidakterkonsentrasi untuk daerah tertentu adalahInfrastruktur Irigasi dan Kesehatan.Bi-Plot analysis untuk DAK 2004 pada saatditambahkan bidang baru yaitu kelautan danperikanan ditampilkan pada Gambar 2.12.Terdapat pengelompokan Propinsi Gorontalo,Sumatera Utara, Sulawesi Utara, KalimantanSelatan, Sulawesi Selatan, Maluku Utara,Kalimantan Barat, Bengkulu, Sulawesi Barat,Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur,Sumatera Selatan, Jawa Barat, NanggroeAceh Darusalam, Bangka Beltung, JawaTimur, Papua dan Papua Barat untuk bidangPrasarana Pemerintah (P_P), Propinsi Banten,Maluku, Sulawesi Tenggara, Bali, Lampung,Sumatera Barat, Jambi, Jawa Tengah, DIYdan Kalteng untuk bidang Kelautan danPerikanan serta Propinsi sisanya sama sekalitidak terkonsentrasi untuk bidang tertentu.Gambar 2.13 menunjukkan analisis sebaranbidang berdasar propinsi daerah penerimaDAK tahun 2005 dengan tambahan bidangprioritas Pertanian dan Infrastruktur AirMinum. Ditunjukkan bahwa pada tahun2005 terdapat pola pengelompokan PropinsiPapua Barat, Kepulauan Riau, Sulawesi Utara,Sulawesi Barat, Kalimantan Barat, SulawesiTengah, Nusa Tenggara Barat, Bengkulu,Sumatera Barat, Nanggroe Aceh Darusalam,Papua, Maluku dan Sumatera Utara untukprogram Prasarana Pemerintah (P_P), PropinsiKaltim untuk program Perikanan, Bantenuntuk Pertanian serta sisanya provinsi laintidak terkonsentrasi untuk bidang tertentu.Pola sebaran alokasi bidang DAK berdasarkanpropinsi penerima DAK tahun 2006 dengansatu tambahan bidang baru yaitu LingkunganHidup dapat dilihat dalam Bi-plot Analysissbb:Gambar 2.11 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2003Dimension 2 (28. 7%)Sumber: Pengolahan dataDimension 1 (53,9%)106 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniGambar 2.12 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2004Dimension 2 (27. 9%)S umber: Pengolahan dataDimension 1 (59,8%)Gambar 2.13 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2005Dimension 2 (16. 9%)Sumber: Pengolahan dataDimension 1 (73,8%)Dapat disimpulkan sementara bahwa padatahun 2006 terdapat pola pengelompokkanuntuk Propinsi Kalimantan Selatan,Kalimantan Tengah, Sumatera Barat, JawaTimur, Jawa Barat, Sulawesi Selatan, PapuaBarat, Nanggroe Aceh Darusalam, KalimantanBarat, Sumatera Utara, Gorontalo, NusaTenggara Barat, Nusa Tenggara Timur,Bengkulu, Maluku, Maluku Utara, SulawesiBarat, Sulawesi Tengah, Papua dan SulawesiUtara pada semua bidang pada DAK 2006dengan variasi yang besar serta sisanya adabeberapa provinsi yang tidak terkonsentrasiuntuk bidang tertentu.White Paper107

Volume 2Pada tahun 2007, bidang prioritas DAKsama dengan tahun 2006. Gambar2.15 menunjukkan bahwa terdapatpengelompokkan untuk Propinsi Lampung,Maluku, Jambi, Sulawesi Tengah, Papua,Gorontalo dan Nusa Tenggara Timur (NTT)pada bidang Infrastruktur Jalan, PapuaBarat, Sumatera Barat, Sulawesi Utara,Nusa Tenggara Barat (NTB), SumateraUtara, Banten, Sulawesi Selatan, Bengkulu,Kalimantan Barat, Sulawesi Barat danMaluku Utara pada bidang LingkunganHidup (LH), Perikanan, Air Bersih, Pertanian,Prasarana Umum, Irigasi, Kesehatan danPendidikan. Masih banyak provinsi yangtidak terkonsentrasi untuk bidang tertentu.Pola sebaran alokasi bidang prioritas DAKtahun 2008 dengan penambahan bidangKeluarga Berencana dan Kehutananditunjukkan pada Gambar 2.16 berikut:Dari Gambar 2.16 dapat disimpulkanterdapat pengelompokkan untuk PropinsiSumbar, Riau, Kalteng dan Bali pada bidangPrasarana Pemerintah (P_P) dan Irigasi,daerah Jawa Barat, Jawa Tengah, Gorontalo,Nanggroe Aceh Darusalan, Sulawesi Barat,Sulawesi Tenggara, Daerah IstimewaYogyakarta, Bangka Belitung, KalimantanBarat, Kalimantan Selatan, Jambi, NusaTenggara Timur dan Maluku Utara padabidang Kependudukan, Lingkungan Hidup(LH), Perikanan, Air Bersih, Pertanian, Irigasi,Kesehatan, Pendidikan dan Jalan.Selanjutnya, pola sebaran alokasi bidangprioritas DAK tahun 2009 dengan tambahanbidang baru yaitu sarana dan prasaranapedesaan dan perdagangan dapat dilihatdalam Biplot Analysis di Gambar 2.17.Terdapat pengelompokkan untuk provinsiLampung, Banten, Jawa Tengah, Jawa Timur,Daerah Istimewea Yogyakarta, SumateraUtara, Sulawesi Selatan dan Jawa Barat padabidang Pendidikan, daerah Sulawesi Tenggarapada bidang Jalan, daerah SumateraSelatan, Sumatera Barat, Sulawesi Tenggara,Kalimantan Selatan dan Maluku pada bidangLingkungan Hidup (LH), Perikanan, Air Bersih,Pertanian, Kesehatan, Prasarana PemerintahGambar 2.14 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2006Dimension 2 (14. 6%)Su mber: Pengolahan DataDimension 1 (73,2%)108 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniGambar 2.15 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2007Dimension 2 (14. 8%)Sumber: Pengolahan DataDimension 1 (73,5%)Gambar 2.16 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2008Dimension 2 (32. 3%)Sumber: Pengolahan DataDimension 1 (42,7 %)(P_P), Kehutanan, Perdagangan, PrasaranaPedesaan dan Keluarga Berencana sertabeberapa provinsi yang tidak terkonsentrasiuntuk bidang tertentu.Untuk alokasi DAK 2010 per propinsi, jikadiperhatikan pada Gambar 2.18 terdapatlima (5) kelompok propinsi yang terbentukyaitu: Riau dan Papua Barat pada kelompokI, Lampung dan Banten pada kelompok II,Jawa Barat, Jawa Timur, Jawa Barat, JawaTengah dan Daerah Istimewa Yogyakartapada kelompok III, Papua dikelompok IV,Kalimantan Timur, Kepulauan Riau, Bangka,White Paper109

Volume 2Gambar 2.17 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi penerima DAK tahun 2009Dimension 2 (19. 5 %)Sumber: Pengolahan DataDimension 1 (66,9%)Sulawesi Barat dan Bali, dikelompok V dansisanya berkonsentrasi di tengah.Kelompok I merupakan kelompok propinsidengan alokasi DAK bidang kesehatanberada diatas diatas rata-ratanya, KelompokII merupakan kelompok propinsi denganalokasi DAK Irigasi, Pertanian dan KesehatanDasar diatas rata-ratanya. Kelompok IIIm erupakan kelompok propinsi denganalokasi DAK bidang pendidikan diatas rataratanya.Kelompok IV merupakan kelompokpropinsi dengan alokasi DAK bidangperbaikan Jalan dan Prasarana Pemerintahandi atas rata-ratanya. Kelompok V merupakankelompok propinsi dengan alokasi DAK dibawah rata-rata untuk semua bidang yangdidanai DAK. Sedangkan sisa propinsi dari5 kelompok tersebut merupakan kelompokpenerima DAK untuk bidang Sanitasi, AirMinum, Kehutanan, Kelautan dan Perikanan,Lingkungan Hidup, KB, Perdagangan danSarana Pedesaan dengan nilai variasi yangkecil.Dari bahasan analisa Bi-Plot untuk tiaptahun dapat disimpulkan sementara bahwaseharusnya penentuan bidang DAK yangakan dialokasikan pada satu daerah lebihmemperhatikan esensi ‘‘kekhususan’’ daribidang yang menjadi urusan daerah yangprioritasnya beririsan dengan bidang-bidangyang menjadi prioritas nasional. Namundisadari bahwa dari tahun ke tahun polasebaran bidang prioritas DAK berdasarkanpropinsi penerima DAK makin membaikdengan kata lain semakin memperlihatkanesensi ‘kekhususan’ suatu bidang prioritasdan ‘kekhususan’ daerah penerima DAK,dalam hal ini daerah propinsi.4.5 Dampak DAKterhadap IndikatorOutcome PembangunanSelain masalah esensi ‘kekhususan’,kinerja DAK dapat ditelusuri pula melalui110 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniGambar 2.18 Pengelompokan Alokasi Bidang DAK dengan VariasiKonsentrasi Daerah Propinsi Penerima DAK Tahun 2010Dimension 2 (19. 5 %)Sumber: Pengolahan dataDimension 1 (66,9%)pengaruhnya secara signifikansi statistikterhadap beberapa indikator outcomepembangunan secara umum 2004-2010.Untuk mengukur kinerja DAK di Daerah/Kota/Kabupaten dipergunakan metode ujiGranger Causality untuk melihat apakahlayak untuk menganalisis suatu pengaruh darialokasi DAK bidang yang diterima terhadapbeberapa kinerja outcome pembangunansecara umum yaitu pertumbuhan ekonomidan outcome terkait seperti komponen IPM,karena dikhawatirkan sebenarnya justru hasilkinerja outcome pembangunanlah yangmenentukan variasi perubahan alokasi danaDAK yang diperoleh sebuah daerah.Dalam analisa Granger Causality ini digunakansampel alokasi dana DAK di 2 (dua) bidangprioritas yaitu: pendidikan dan kesehatan,dengan kinerja pembangunan daerah yaituIPM, Angka Rata-rata Lama Sekolah (RLS),Angka Melek Huruf (AMH), dan AngkaHarapan Hidup (AHH). Hipotesa Nol yangdigunakan adalah tidak ada pengaruh darivariabel X (sebab) terhadap Y (akibat).4.5.1 Apa MempengaruhiApa? Analisa Uji GrangerCausalityUntuk menjawab pertanyaan tersebutdilakukan uji Granger Causality. Metode inijuga sebagai langkah awal untuk merancanganalisis regresi guna menduga dampak DAKterhadap variabel-variabel kesejahteraanseperti Indeks Pembangunan Manusia (IPM),Rata-rata lama Sekolah (RLS), dan lain-lain.Dari Tabel 2.14 dapat disimpulkan bahwabesaran dana alokasi DAK Bidang Pendidikanmerupakan variabel penyebab untuk IndeksPembangunan Manusia (IPM) dan tidaksebaliknya (Uji F No. 1 signifikan dan No.2 tidak signifikan). Dengan kata lain, DAKPendidikan dapat digunakan untuk menduga(mengestimasi) perubahan IPM. Selanjutnya,Dana alokasi DAK Bidang Pendidikan jugamerupakan variabel penyebab untuk AngkaRata-rata Lama Sekolah (RLS) dan begitu jugasebaliknya (Uji F No. 3 dan No. 4 signifikan).White Paper111

Volume 2Dengan kata lain, DAK Pendidikan juga dapatdigunakan untuk menduga perubahan angkarata-rata lama sekolah (RLS). Dana alokasiDAK Bidang Pendidikan dan Angka MelekHuruf (AMH) tidak berhubungan satu samalain (Uji F No. 3 dan No. 4 tidak Signifikan)Demikian pula dari Tabel 2.15 terlihat bahwaAlokasi dana DAK Bidang Kesehatan merupakanvariabel penyebab untuk Indeks PembangunanManusia (IPM) dan begitu jugasebaliknya (Uji F No. 1 dan No. 2 keduanya signifikan).Dengan kata lain, DAK Kesehatandapat digunakan untuk menduga perubahanIPM dan Angka Harapan Hidup (AHH). Lebihjauh, Alokasi Dana DAK Bidang Kesehatanjuga merupakan variabel penyebab untukAngka Harapan Hidup (AHH) namun tidaksebaliknya (Uji F No. 3 signifikan sedangkanNo. 4 tidak signifikan).Dengan hubungan satu arah yang lebihkuat dari Alokasi Dana DAK Bidangterhadap indikator kinerja pembangunanyang digunakan dibandingkan hubungansebaliknya, cukup beralasan bila kajian ini jugamelakukan analisis peranan Alokasi Dana DAKselama 2003-2009 dalam mempengaruhiindikator kinerja pembangunan di daerahpenerima dana DAK.4.5.2 Adakah PengaruhDAK terhadap KinerjaPembangunan?4.5.2.1 Analisa Regresi Panel DataUntuk melihat apakah terdapat pengaruhnyata dari besaran dana DAK yang dialokasikanke tiap daerah terhadap pencapaian indikatorkinerja pembangunan yang lebih baik, makakajian ini menggunakan analisa modelregresi panel data dengan interaksi di se tiapKabupaten/Kota untuk tahun 2004-2009dengan sample daerah kabupaten/kota danpropinsi penerima DAK beberapa bidangutama: (i) Pendidikan, (ii) Kesehatan, (iii)Jalan, (iv) Irigasi, (v) Pertanian, (vi) LingkunganHidup, dan (vii) sanitasi. Metode estimasiyang digunakan adalah Least Square DummyVariable (LSDV). Diasumsikan terlebihdahulu seluruh dana DAK dibelanjakan padaprogram dan kegiatan terkait pencapaianindikator bidang yang didanai. Sekali lagiIPM dan komponennya serta pertumbuhanPDRB menjadi sampel indikator kinerjapembangunan untuk variabel dependensesuai hasil uji Granger Causality.Tabel 2.14 Granger Causality Test Indikator Kinerja DAK Bidang PendidikNo Arah Kausalitas F P value Kesimpulan1 DAK Pendidikan IPM 4.09* 0.0028 Tolak Ho2 IPM DAK Pendidikan 0.60 0.6629 Terima Ho3 DAK Pendidikan RLS 11.84* 0.0000 Tolak Ho4 RLS DAK Pendidikan 4.26* 0.0000 Tolak Ho5 DAK Pendidikan AMH 0.57 0.6848 Terima Ho6 AMH DAK Pendidikan 0.93 0.4482 Terima Ho*)Uji Signifikan untuk taraf 5%112 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniTabel 2.15 Granger Causality Test Indikator Kinerja DAK Bidang KesehatanNo Arah Kausalitas F P value Kesimpulan1 DAK Kesehatan IPM 4.66* 0.0011 Tolak Ho2IPMDAK Kesehatan 4.29* 0.0020 Tolak Ho3 DAK Kesehatan AHH 2.34* 0.0500 Tolak Ho4 AHH DAK Kesehatan 1.02 0.3960 Terima Ho*)Uji Signifikan untuk taraf 5%Model persamaan yang digunakan adalahsebagai berikut:Y it= + X it+ i-1 Fixed Effect + e itDimana:Y = Indikator Kinerja Pembangunan: pertumbuhanekonomi daerah, dan IPM beserta komponennya)X = Besaran Alokasi Dana DAK per bidange = error termFixed effect = dalam hal ini merupakan pendekatanuntuk mengakomodasi keunikan daerah-daerah kedalampersamaan regresi sehingga asumsi-asumsi klasik regresiterpenuhi.Tabel 2.16 dan Tabel 2.17 menyajikan hasilestimasi dari persamaan tersebut. Pada Tabel2.16 terlihat hanya DAK Pertanian, DAKbidang lingkungan hidup dan pendidikanyang menunjukkan pengaruh positifterhadap pertumbuhan ekonomi, meskipun tidak signifikan. Namun, bertentangandengan harapan, tidak terdapat pengaruhpositif yang nyata pada alokasi DAK Irigasi,Jalan, Kesehatan, dan Sanitasi terhadappertumbuhan ekonomi; yang terlihat justrukecenderungan pengaruh negatif. Dengandemikian pengaruh positif dana DAKterhadap pertumbuhan ekonomi selamatahun 2003 hingga tahun 2009 masih belummeyakinkan dan belum sesuai harapan.Sedangkan pengaruh alokasi dana DAKterhadap berbagai indikator spesifik yaitu:IPM, AHH, RLS dan AMH selama tahun 2004-2009 secara positif dan signifikan hanyaditunjukkan oleh alokasi dana DAK bidangkesehatan terhadap IPM secara agregat, tetapitidak berpengaruh terhadap AHP. Sedangkandana DAK bidang lainnya yaitu lingkunganhidup dan pendidikan tidak menunjukkanpengaruh positif, malahan negatif meskipuntidak signifikan. Angka harapan hidup (AHP)adalah komponen indeks komposit dari IPM;sehingga tidak signifikannya pengaruh positifdari alokasi DAK bidang kesehatan terhadapAHP barangkali disebabkan oleh pengaruhalokasi dana DAK yang lebih berperan dalammendorong komponen IPM yang lain sepertitingkat pendidikan dan daya beli. Hasilselengkapnya disajikan pada Tabel 2.17.Dengan berdasarkan hasil analisa estimasipanel data Regresi, dapat ditenggaraiselain masalah tidak terpenuhinya esensi‘‘kekhususan’’ dari penentuan dan besaranalokasi dana DAK, terdapat pula buktisignifikan bahwa secara kinerja-sesuaidengan tujuan pembangunan nasional,besaran alokasi dana DAK untuk daerahpenerima DAK cenderung tidak atau belummemiliki pengaruh positif yang signifikanterhadap perbaikan indikator outcomekinerja pembangunan daerah.Untuk mengeksplorasi model dampakDAK ini dan mengharapkan parameterestimasi yang lebih akurat, dilakukan pulabeberapa spesifikasi ulang terhadap modelWhite Paper113

Volume 2Tabel 2.16 Estimasi Pengaruh DAK terhadap Pertumbuhan EkonomIndependentVar.DAKPertanianDAK IrigasiDAK JalanDAKKesehatanDAKLingkunganHidupDAKPendidikanDAK SanitasiDependentVar.PertumbuhanEkonomiPertumbuhanEkonomiPertumbuhanEkonomiPertumbuhanEkonomiPertumbuhanEkonomiPertumbuhanEkonomiPertumbuhanEkonomi* Significant at =10%** Significant at =5%*** Significant at =1%Sumber: Pengolahan dataCoefficient R-Square t P-valuenProbHeteroscedasticity TestX 2Prob.0000212 0.6557 0.136 0.176 492 2393.77 0.0000 ***-.0000305 0.4436 -0.390-3.56e-06 0.3261 -0.230-2.19e-06 0.2864 -0.380.0002363 0.8249 1.280.0000212 0.3553 0.152-8.88e-07 0.3334 -0.0100.6980.8190.7020.2000.1280.991690 10.33 0.0013 ***1220 7985.80 0.0000 ***1110 7706.19 0.0000 ***666 40.21 0.0000 ***1160 6676.44 0.0000 ***832 6452.57 0.0000 ***Tabel 2.17 Estimasi Pengaruh DAK terhadap Indikator Kinerja PembangunanSpesifikIndependentVar.Log DAKKesehatanLog DAKLingkunganHidupLog DAKPendidikanDependentVar.Coefficient R-Square t P-valuenProbHeteroscedasticity TestIPM .9842207 *** 0.7654 4.550 0.000 1332 17752.31 0.0000 ***AngkaHarapanHidupAngkaHarapanHidupRata-rata lamasekolahAngka MelekHurufX 2Prob5.811507 0.2272 0.410 0.682 1330 206463.68 0.0000 ***-.5680732 0.7712 -0.970 0.334 888 7436.54 0.0000 ***-.0220796 0.9691 -0.390 0.700 1392 1297.48 0.0000 ***-.2547758 0.8112 -0.400 0.686 1392 5654.12 0.0000 ***IPM -.4437785 0.7375 -1.000 0.317 1392 11729.95 0.0000 **** Significant at =10% ** Significant at =5%*** Significant at =1%Sumber: pengolahan data114 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab IV Evaluasi DAK saat iniekonometrika ini dengan memasukkanvariabel-variabel dummy lainnya terutamayang menjelaskan perbedaan klasifikasiantara: (i) daerah penerima DAK yangberstatus kota atau kabupaten, (ii) statusdaerah berkapasitas fiskal tinggi atau rendah,dan (iii) interaksi antara variabel (i) dan (ii)dengan besaran alokasi DAK bidang. Namunsemua upaya ini tidak memberikan hasil yanglebih baik terhadap arah pengaruh dampakDAK maupun signifikansinya.4.5.3 Simulasi PeningkatanJumlah Alokasi DAKDisadari pula bahwa kecilnya jumlahalokasi dana DAK per bidang dibandingkandengan alokasi DAU dan DBH mungkinmerupakan penyebab dari tidak terlihatnyapengaruh positif yang nyata dari alokasiDana DAK terhadap kinerja perekonomianmaupun tingkat kesejahteraan. Denganmemanfaatkan hasil estimasi model,pengaruh DAK pendidikan terhadap RatarataLama Sekolah (RLS) sebagai berikut:RLS U=0+1DAK Pendidikan it+ 2Low/High Fiscal it+ 3(DAK Pendidikan x Low/High Fiscal) it+ itSeterusnya dilakukan 2 buah simulasi denganskenario sebagai berikut:Skenario I: Penambahan DAK Pendidikan 40% untukdaerah Low (Kapasitas fiskal rendah) Penambahan DAK Pendidikan 10% untukdaerah High (Kapasitas fiskal tinggi)Skenario II: Penambahan DAK Pendidikan 80% untukdaerah Low (Kapasitas fiskal rendah) Penambahan DAK Pendidikan 20% untukdaerah High (Kapasitas fiskal tinggi)Dengan skenario menambahkan alokasi DAKlebih besar pada daerah-daerah yang masukdalam kategori kapasitas fiskal rendah,diperoleh hasil estimasi sebagai berikut (Tabel2.18 dan Tabel 2.19):Hasil simulasi memang memberikan arahpengaruh dampak positif namun tidaksignifikan dan tetap tidak dapat memberikanpengaruh netto yang positif bila dikaitkandengan parameter variabel interaksinya (DAKpendidikan x Low/High Fiscal).Simulasi memang memperlihatkanperbedaan perolehan kinerja komponen IPMrata-rata lama sekolah (DAK), dimana daerahdaerahpenerima alokasi DAK dalam kategorikapasitas fiskal rendah secara rata-rata akanmemiliki kinerja RLS lebih baik dibandingdaerah-daerah penerima alokasi DAK yangberada dalam kategori kapasitas fiskal tinggi.Hal ini lebih mengindikasikan adanya gejalakonvergensi antar daerah, dimana daerahdengan kapasitas rendah mulai mengejarketertinggalannya dalam kinerja RLS dengandaerah-daerah dengan kapasitas fiskal tinggi.Hasil ini justru makin memperkuat argumenbahwa masalah dalam implementasi DAKsaat ini lebih banyak diakibatkan oleh kurangbaiknya mekanisme penentuan bidangprioritas dan daerah penerima DAK, bukankarena kecilnya jumlah moneter dari alokasiDAK per bidang tersebut.White Paper115

Volume 2Tabel 2.18 Parameter Estimasi Regresi Kinerja DAK Pendidikan terhadapRata-Rata Lama Sekolah 2004-2009 Simulasi Skenario; IDependentVar..Rata-rataLamaSekolah* Significant at =10%** Significant at =5%*** Significant at =1%Sumber: Pengolahan dataIndependent Var. Coefficient Pvalue F-Statistic nHeteroscedasticity TestDAK Pendidikan 7.94E-06 0.860 1.51 1160 31.42 0.0000***Low /High Fiscal 1.452975 0.086DAK Pendidikan Low/High Fiscal-9.90E-06 0.845Konstanta 4.281378 0.000X 2ProbTabel 2.19 Parameter Estimasi Regresi Kinerja DAK Pendidikan terhadapPertumbuhan Ekonomi 2004-2009 Simulasi Skenario IIDependentVar..Rata-rataLamaSekolah* Significant at =10%** Significant at =5%*** Significant at =1%Sumber: Pengolahan dataIndependent Var. Coefficient Pvalue F-Statistic nHeteroscedasticityTestDAK Pendidikan 7.28E-06 0.860 1.51 1160 31.42 0.0000***Low /High Fiscal 1.452975 0.086DAK Pendidikan Low/HighFiscal-8.80E-06 0.845Konstanta 4.281378 0.000X 2Prob116 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab VKesimpulan5.1 TemuantemuanUtama danImplikasinyaPada Topik 5.1 kami menyimpulkan temuantemuanutama dan implikasinya terhadapkebijakan DAK ke depan. Rekomendasirekomendasipenting secara terpisahdisajikan pada Volume III dari dokumenini. Disamping itu, karena dianggap perlumendapat perhatian khusus, kami jugamendiskusikan secara ringkas tentang peranGubernur dalam tatakelola DAK serta kaitanDAK dengan pembiayaan Standar PelayananMinimum (SPM) pada Topik ini.5.1.1 Perspektif Teori danPenerapan DAK di beberapanegaraDari perspektif teori, DAK yang diterapkandi Indonesia sejauh ini termasuk conditional,closed-ended, end binding constrain matchinggrant. Dengan kata lain, DAK di Indonesiamerupakan transfer bersyarat dengan tujuankhusus yang besaran dananya (pagu) telahditetapkan sejak semula. Menurut AnwarSyah (2007) jenis matching grant seperti iniadalah jenis yang paling lemah dampaknyaterhadap 3 hal: (i) Penambahan kapasitaskeuangan daerah; (ii) Akuntabilitas pelaporananggaran; dan (iii) kesejahteraan masyarakat.Dari tinjauan penerapan dana transfer dibeberapa negara yang sering diacu sebagai“best practices” dalam literatur dapat diambilkesimpulan sebaga berikut:a. Sebagian besar mekanisme pemberianmatching grants dilakukan atas penilaianpemerintah pusat;b. Aplikasi dari model transfer yangditerapkan di berbagai negara bervariasi,mulai dari open-ended (alokasinya sesuaidengan realisasi akhir pelaksanaan)hingga closed-ended (pagunya ditetapkansejak semula), dan juga dari yang bersifatnon-matching (transfer tanpa danapendamping dari daerah penerima) hinggamatching transfers (transfer dengan danapendamping dari daerah penerima);c. Pemerintah Pusat membuka peluangkepada pemerintah daerah untukmengusulkan bidang khusus lainnya yangdiminta untuk didanai oleh specific grantsatau adanya dasar pengajuan pemerintahdaerah mengenai kebutuhan daerahnyamasing-masing;White Paper117

Volume 2d. Pemerintah pusat melakukan penilaianatas formulasi tertentu yang kemudiandititikberatkan kepada faktor-faktor yangmenentukan besarnya alokasi;e. Seleksi kriteria didasarkan kepada bidangbidangyang merupakan pelayanan dasarutama (Pendidikan, Kesehatan, danInfrastruktur) dan bidang-bidang sebagaiacuan kesepakatan kontrak output/outcome;f. Dalam beberapa hal tertentu,dimungkinkan penentuan matchinggrants dilakukan atas dasar negosiasiantar pemerintah pusat dan pemerintahdaerah.5.1.2 Dampak (Kinerja) DAKSecara umum, dari kaidah kelembagaandan konsep taksonomi dana perimbangan,DAK mempunyai tujuan untuk memberikaninsentif bagi pemerintah pada level subnasionaluntuk menyelenggarakan kegiatankhusus yang biasanya merupakan prioritaspemerintah tingkat nasional (Anwar Shah,2007). Namun berdasarkan evaluasi DAKselama periode 2003 sampai dengan 2009esensi ‘‘kekhususan’’ ini tenggelam oleh lebihkentalnya esensi ‘ekualisasi’ ketimpangankapasitas fiskal secara horisontal maupunvertikal yang lebih merupakan fungsi dari DAUdan DBH. Hasil analisis kami memperlihatkanbahwa disamping DAU, DAK memang ikutmengurangi kesenjangan kapasitas fiskalantar daerah sebagaimana ditunjukkan olehsemakin menurunnya koefisien variasi daritahun ke tahun. Namun, kalau diteliti lebihdalam melalui analisis data 2003-2006,ternyata masih cukup banyak daerah (31%dari total penerima DAK) yang DAU perkapita-nya relatif tinggi juga menerima DAKdalam jumlah yang relatif besar. Lebih jauhlagi, analisis data tahun 2008 dan 2009mengungkap bahwa hampir 70% daerahyang kapasitas fiskalnya rendah menerimaDAK per kapita di atas nilai tengah (median).Angka-angka tersbut menguatkan pendapatbahwa pengalokasian DAK memang bias daritujuan khususnya dan lebih condong kepadaekualisasi (perimbangan).Disamping tu, hasil kajian kamimemperlihatkan bahwa secara umum DAK,dengan pola dan besaran alokasi sepertiditerapkan selama ini, belum memberikankontribusi signifikan terhadap tujuan-tujuan(outcomes dan impacts) pembangunan.Hanya DAK Pertanian, DAK Pendidikandan DAK Lingkungan Hidup yangberpengaruh positif terhadappertumbuhan ekonomi, meski pun tidaksignifikan. Lebih jauh lagi, meski pun DAKPendidikan memberikan kontribusi positifdan signifikan terhadap angka partisipasisekolah (school enrollment) pada tingkatsekolah dasar mau pun menengah (Purwanto,2010), kajian kami mengungkap bahwa DAKPendidikan tidak memberikan pengaruhsignifikan terhadap peningkatan rata-ratalama sekolah, angka melek huruf dan IPM.Sesuai harapan, DAK Kesehatan memangberpengaruh positif terhadap peningkatanIPM secara agregat, namun bila lihat secaralebih spesifik DAK kesehatan sejauh inibelum memberikan pengaruh signifikanterhadap angka harapan hidup.Kami mengasumsikan kinerja DAK seperti diatas terjadi karena pendekatan yang berlakudi Indonesia seperti halnya di negara-negaraberkembang lainnya adalah pendekataninput, dimana DAK hanya dapat dibelanjakanuntuk jenis input tertentu seperti fasilitas118 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab V Kesimpulankelas dan buku. Disamping itu daerahtidak memiliki ruang gerak yang cukupuntuk berkreasi sesuai kebutuhan merekaserta jumlah DAK yang relatif terlalu sedikituntuk menciptakan dampak yang signifikan.Lebih jauh lagi, permasalahan/kendala lainyang dapat menjelaskan kurang efektifnyapencapaian outcomes dan dampak DAKkami simpulkan pada sub-topik 5.1.3-5.1.5.Namun, hasil analisis regresi jugamemperlihatkan koefisien negatif untuksebahagian besar DAK sektoral (DAK Irigasi,DAK Jalan, dan DAK Kesehatan), khususnyaterhadap indikator pertumbuhan ekonomidan IPM. Ini memperkuat anggapan bahwaDAK belum memberikan kontribusi yangmeyakinkan terhadap kinerja perekonomiandaerah dan perbaikan kesejahteraan sosial.Disamping itu, analisis regresi kelihatannyajuga secara tidak langsung mengungkapbahwa sebahagian DAK sektoral cenderungmendorong kinerja perekonomian melaluikegiatan fisik. Namun, masih sulit untukmembuktikan dampak positif DAK terhadapkesejahteraan (IPM) karena hampir seluruhbidang cenderung merupakan investasi yangdampaknya baru akan terlihat dalam jangkapanjang.Lebih jauh lagi, hasil simulasi memperlihatkanbahwa peningkatan jumlah alokasi DAK tidakakan ada artinya bilamana tidak diiringidengan perubahan-perubahan kebijakandan tatakelola sebagaimana kamisimpulkan dan rekomendasikan pada topiktopikberikut ini. Permasalahan mendasarDAK saat kelihatannya bukan pada kecilnyajumlah alokasinya, tetapi lebih pada kurangtepatnya pengalokasian dan kelemahankelemahantatakelola implementasi DAK.5.1.3 Perencanaan danpengalokasian DAKKebijakan pengalokasian DAK mulaidiimplementasikan sejak tahun 2003. Padatahun 2003 tersebut DAK hanya dialokasikanuntuk 5 bidang, yaitu pendidikan,kesehatan, prasarana jalan, prasarana irigasidan prasarana pemerintah, dengan totalalokasi sebesar Rp. 2.269 milyar. Dari tahunke tahun pengalokasian DAK mengalamiperkembangan yang cukup signifikan, baikdari sisi besaran alokasi maupun dari cakupanbidang yang didanai dengan DAK, serta jumlahdaerah penerima. Pada tahun 2010, jumlahalokasi DAK menjadi Rp. 21.133,3 milyardengan jumlah bidang yang menerimanyamenjadi 14 bidang. Secara total, dari tahun2003 hingga tahun 2010 jumlah alokasiDAK adalah sebesar Rp.104.940,5 milyar,yang dialokasikan ke sejumlah Kabupaten/Kota sebesar Rp.101.825,3 milyar dan kesejumlah Propinsi sebesar Rp.3.115,2 milyar.Seiring dengan adanya pemekaranKabupaten/Kota, maka jumlah Kabupatenmaupun Kota yang menerima alokasiDAK terus meningkat. Bila pada tahun2003 hanya terdapat 265 Kabupaten yangmenerima alokasi DAK Kabupaten makapada tahun 2010 terdapat 398 Kabupatenyang menerima alokasi DAK, yang berartiselama kurun waktu tersebut jumlahKabupaten yang menerima alokasi DAKmeningkat hampir 50%. Demikian jugadengan jumlah Kota yang menerima alokasiDAK, bila pada awalnya hanya terdapat 65Kota yang menerima alokasi DAK, makapada tahun 2010 terdapat 93 Kota yangmenerima alokasi DAK, yang berarti selamaWhite Paper119

Volume 2kurun waktu antara tahun 2003 hingga 2010jumlah Kota yang menerima alokasi DAKmengalami peningkatan hampir 50%.Analisis kami menguatkan pendapatbahwa pengalokasian DAK telah bias daritujuan kekhususannya dan lebih condongkepada fungsi ekualisasi (perimbangan).Analisis koevisien variasi membuktikan haltersebut, dimana dengan penambahan DAKkoefisien variasi kenjangan fiskal semakinmenurun. Selanjutnya analisis profil daerahpenerima DAK berdasarkan data 2003-2006 mengungkapkan ternyata masih cukupbanyak daerah (31% dari total penerimaDAK) yang DAU per kapita-nya relatif tinggijuga menerima DAK dalam jumlah yang relatifbesar. Lebih jauh lagi, analisis data tahun2008 dan 2009 mengungkap bahwa hampir70 % daerah yang kapasitas fiskalnya rendahmenerima DAK per kapita di atas nilai tengah(median). Angka-angka tersbut menguatkanpendapat bahwa pengalokasian DAKmemang bias dari tujuan khususnya dan lebihcondong kepada ekualisasi (perimbangan).Sejauh ini perencanaan dan pengambilankeputusan pengalokasian DAK kepadadaerah-daerah dilakukan secara topdown.Badan Perencanaan PembangunanDaerah (BAPPEDA) sebagai institusiperencanaan di daerah tidak terlibat dalamperencanaan program/kegiatan-kegiatanyang akan didanai dengan DAK. Dengankata lain, perencanaan DAK kurangterintegrasi kedalam siklus dan mekanismeperencanaan pembangunan nasional dandaerah (tidak melalui MUSRENBANGDAdan MUSRENBANGNAS). Hal ini tidakkonsisten dengan definisi DAK sebagaimanadiamanatkan dalam PP 55/ 2005. Kajian inimengungkap bahwa formulasi penentuandan perhitungan DAK sejauh ini tidaksaja rumit, tetapi juga memungkinkansemua daerah menerima DAK terlepasdari kemampuan fiskalnya. Lebih jauh lagi,penggunaan formula perhitungan yangmembutuhkan setidaknya 50 variabelatau bahkan sampai 100 variabel (ADB,2011), membuat DAK menjadi tidak bisadiprediksi dan cukup besar variasinya daritahun ke tahun. Masalah prediktibilitas danbesarnya variasi (volatility) alokasi DAK yangdemikian, menyulitkan perencanaan danpenganggaran di daerah. Kesulitan menjadibertambah karena informasi tentang DAKyang akan diterima daerah belum tersediadari Pemerintah Pusat bahkan sampai padasaat pengesahan APBD. Tanpa informasitersebut daerah tidak dapat mengalokasikandana pendamping sebesar 10% dalam APBDnyasebagaimana diamanatkan PP 55 Tahun2005, kecuali dalam APBD Perubahan yangsudah pasti berdampak kepada implementasikegiatan-kegiatan.Disamping masalah-masalah tersebut di atasmasih terdapat kendala lain menyangkutperencanaan dan penganggaran DAK. Setiaptahunnya RKP memerinci bidang-bidangbahkan sampai kepada jenis-jenis kegiatanyang akan didanai dengan DAK. Bidangbidangdan jenis-jenis kegiatan tersebut terusbertambah dari tahun ke tahun, meski punpada prinsipnya prioritas tetap dipertahankanpada tiga sektor yakni pendidikan, kesehatandan infrastruktur. Namun tidak semuasektor dan perincian jenis kegiatan yangdisertai dengan rumusan output-output yangterukur. Disisi lain, proporsi DAK dalam APBNtidak ada ketentuan yang mengaturnyasejauh ini, dan dalam kecil peluang untukmeningkatkan alokasinya dalam kondisianggaran yang terbatas. Kondisi yangdemikian serta ketiadaan output-output yangterukur tentunya menyulitkan penganggaran.120 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab V KesimpulanPermasalahan tersebut memerlukanpendekatan perencanaan yang berbedadaripada yang diterapkan sekarang.Pendekatan top-down seperti sekarang,hanya relefan bilamana DAK tidakmerupakan bahagian dana perimbangan danditujukan untuk mencapai prioritas nasional.Pola-pola lain yang diusulkan (lihat VolumeIII), yang mana DAK ditempatkan sebagaibahagian dana perimbangan, memerlukanpendekatan perencanaan yang lebih bottomupserta memberikan diskresi (keleluasaan)yang lebih besar kepada pemerintah daerahdalam penggunaan dananya. Disampingitu, agar DAK lebih transparan dan bisadiprediksi, perspektif perencanaan perlubergeser dari berbasis input (input-based)kepada berorientasi hasil (output/outcomeoriented), serta bergeser dari perspektifperencanaan/penganggaran jangkapendek (tahunan) kepada perencanaan/penganggaran jangka menengah (mediumterm expenditure framework). Diskusi lebihjauh mengenai rekomendasi-rekomendasiterkait perencanaan/ pengannggaran DAKdisajikan pada Volume III.5.1.4 Implementasi DAKPermasalahan dan kendala dalammengimplementasikan kegiatan-kegiatanyang didanai DAK bermula sejak perencanaansebagaimana disimpulkan terdahulu padasub-topik 5.1.2. Pada tahap selanjutnyaimplementasi DAK menghadapi berbagaimasalah/kendala yang saling berkaitanantara lain:- Ketersediaan petunjuk pelaksanaan danpetunjuk teknis tahunan sering terlambat;- Juklak dan juknis DAK sering berubahubahdan kurang memerhatikankebutuhan daerah karena kurangnyapemetaan/pemahaman kekhususan/kebutuhan daerah;- Petunjuk-petunjuk tersebut terlaluterperinci mengatur penggunaan inputinputdan kaku (input-oriented,bukannya output-oriented);- Relatif kecilnya pagu nasional DAKdisbanding dengan kebutuhan dandampak yang diharapkan;- Akibat permasalahan/kendala tersebut,sebahagian daerah kesulitan menyerapatau memanfaatkan DAK sesuai sasaransasaranyang ditetapkan.Seiring dengan perubahan perspektifperencanaan yang telah dikemukakan,pemerintah daerah memerlukan diskresiyang cukup dalam impelementasi. Olehsebab itu, pemerintah daerah memerlukanpedoman yang berorientasi hasil (output/outcome-oriented), bukannya pedoman(juklak/juknis) yang didominasi olehpengaturan input (input based). Pedomanyang demikian berlaku untuk jangkamenengah (3-5 tahun), dan memberikankeleluasaan kepada pemerintah daerahdalam merumuskan tindakan-tindakan yangtepat mencapai outputs dan/ atau outcomesyang ditetapkan. Rekomendasi-rekomendasiterkait implementasi DAK secara lebihlengkap disajikan pada Volume III.5.1.5 Monitoring dan EvaluasiDAKPenilaian proses dan dampak DAK sejauhini belum dilaksanakan secara terintegrasidan sistematis. Sejauh ini belum tersediapedoman pengelolaan dan pemantauanterpadu DAK di tingkat pusat, provinsimaupun Kabupaten kota. Bahkan sejauhWhite Paper121

Volume 2ini tidak tersedia anggaran (yang memadai)untuk melakukan monitoring dan evaluasiDAK baik di tingkat pusat maupun daerah.Petunjuk monitoring dan pelaporan DAKyang diterbitkan secara sektoral tidak sajakaku dan terlalu fokus pada proses, tetapijuga sangat membebani daerah (lihat pulastudi ADB, 2011). Dengan ketiadaandukungan dana dan instrument monitoringyang fleksibel dan efektif, institusi-institusipusat dan daerah tidak dapat berkoordinasidan melaksanakan monitoring secara aktif.Pelaporan pelaksanaan DAK daeri daerahsering terlambat. Di sisi lain, sasaransasaranDAK ang akan diukur pencapaiannyaseringkali tidak jelas. Oleh sebab itu, sistemmonitoring DAK yang sentralistis menjaditidak efektif. Studi ADB (2011) mengungkappula bahwa keterbatasan sarana dankapasitas baik di pusat maupun daerah,termasuk faktor kunci yang membuatmonitoring dan evaluasi tidak efektif. Lebihjauh terungkap bahwa meskipun daerahdaerahtelah mengirim laporan DAK secaraberkala, mereka tidak pernah menerimatanggapan (feedbacks) dari pusat.Ke depan diperlukan sistem monitoringdan evaluasi yang lebih realistis dan efektif.Artinya, monitoring dan evaluasi tersebutbisa terlaksana oleh Kementerian/LembagaPusat, dapat mengurangi beban pemerintahdaerah dalam pelaporan, serta memilikisasaran yang spesifik. Monitoring DAKyang spesifik tidak dimaksudkan untukmenggantikan monitoring dan evaluasidampak pembangunan nasional yang biasadilakukan oleh BAPPENAS. Diskusi lebih lanjutmengenai rekomendasi terkait monitoringdan evaluasi disaikan pada Volume III.5.1.6 Peranan GubernurSebagai daerah di tingkat menengah,provinsi memainkan peran idealnyadalam mengkoordinir alokasi DAK antaraKabupaten/Kota dan pusat. Bagi pemerintahpusat, berurusan dengan 33 Gubernurakan lebih mudah bila disbanding beurusandengan 400 kabupaten/kota. Gubernudianggap lebih tahu tentang kebutuhan dankekhususan daerah-daerah dalam provinsimasing-masing. Lebih jauh lagi, seorangGubernur akan memerhatikan provinsi secarakeseluruhan, tidak hanya pada kabupaten/kota yang terbatas. Hal ini penting bagikebanyakan proyek-proyek investasi sepertijalan, prasarana pendidikan dan prasaranakesehatan (karena barangkali perlu dibangunpos pelayanan kesehatan atau sekolah diseberang batas kabupaten/kota).Pertanyaannya adalah, sejauh mana peranGubernur? Salah satu peran yang mungkin adalahmember Gubernur peran yang sangatkuat, memberinya kekuasaan diskresi(discretion power) dalam mengalokasikandana ke kabupaten/ kota di dalamprovinsi. Dalam hal ini, Gubernur yangterlebih dahulu menerima alokasi DAKdan selanjutnya dia memutuskan bersamaBupati/Walikota tentang pendistribusiandana berdasarkan kebutuhan dankriteria tertentu. Keuntungannya adalah,pendekatan ini otomatis memberikanGubernur kekuasaan yang cukupuntuk mengkoordinir alokasi danadan implementasi DAK secara efektif.Resikonya adalah penyalahgunaankekuasaan yang besar tersebut. Jadi,kebijakan ini hanya akan bermanfaatapabila pemerintah pusat memonitordengan ketat 33 propinsi;122 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab V Kesimpulan Pendekatan alternatifnya adalahmengalokasikan DAK kepada kabupaten/kota, tetapi memberikan tugasuntuk memantau, mengawasi danmengkoordinir implementasi DAK. Halini akan memperbaiki koordinasi intrapropinsidalam territorial yang luas. Halyang kurang menyenangkan adalah resikobahwa Gubernur barangkali tidak memilikikekuasaan yang cukup (perangkat) untukmengkoordinir secara efektif, atau Bupati/Walikota mengabaikannnya begitu saja.5.1.7 Kaitan DAK denganStandar Pelayanan Minimum(SPM)Karena SPM adalah standar pelayananyang ditetapkan secara nasional dan akanmenjadi standar yang diwajibkan, DAKkelihatannya sesuai untuk disalurkan dalamjumlah tertentu kepada pemerintah daerahuntuk memenuhi pelayanan wajib tersebut.Namun, SPM terdiri dari belanja modaldan belanja rutin (recurrent expenditure).Sulit membayangkan bagaimana belanjarutin dapat dipenuhi dengan dana khususbersyarat yang petunjuk teknisnya berubahubah.Lebih jauh lagi, jka DAK akan dipakaimenutupi belanja modal dan belanja rutinSPM, maka jumlahnya mesti ditingkatkandalam jumlah yang besar, dan kelihatannyaakan berakibat pada pengurangan DanaAlokasi Umum (DAU). Hal ini akan menuntutperubahan besar dari system perimbangankeuangan yang sekarang. Lebih jauh lagi,ketika akan mengambil langkah yangdemikian, perlu dihitung berapa besarbiaya administrasi yang ditimbulkan denganmenggunakan dana khusus seperti DAKdibandingkan dengan DAU.Konsekuensinya, akan lebih bermanfaatbila DAK difokuskan untuk membiayaibelanja modal, kalau sekiranya DAK akandipakai untuk membantu pemerintah dalammemenuhi SPM. Disamping itu, DAK mestidipandang sebagai bantuan tambahankepada pemerintah daerah yang memilikikapasitas fiscal rendah. Kaitan DAK denganSPM barangkali bisa dijaga melalui kriteriateknis oleh kementerian sektor terkait.5.2 Pilihan Konsep DAKKedepanDana perimbangan terdiri Dari Bagi Hasil(DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan DanaAlokasi Khusus (DAK). Dalam PerspektifTransfer Ke Daerah, Dana Perimbangan harusdilihat Sebagai Satu Kesatuan yang utuhkarena ketiga komponen tersebut salingmelengkapi satu sama lain.Dana Alokasi Umum (DAU) merupakan salahsatu komponen Dana Perimbangan yangbersumber dari pendapatan APBN yangdialokasikan dengan tujuan pemerataankemampuan keuangan antar-daerah untukmendanai kebutuhan Daerah dalam rangkapelaksanaan Desentralisasi. Tujuan alokasiDAU adalah untuk mengurangi ketimpanganhorizontal (horizontal imbalance) antaradaerah via ekualisasi.Dana Bagi Hasil (DBH) merupakan salahsatu komponen Dana Perimbangan yangbersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah dengan angkapersentase tertentu didasarkan atas daerahpenghasil (by origin) untuk mendanaikebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaandesentralisasi. Tujuan utama alokasi DBHWhite Paper123

Volume 2adalah untuk mengurangi ketimpangan fiskalantara Pemerintah Pusat dan daerah (verticalimbalance) dengan asas kontra prestasi.Dana Alokasi Khusus (DAK) dialokasikankepada Pemerintah Daerah tertentu untukmendanai kegiatan khusus yang merupakanurusan daerah. Sementara itu, Pasal 51Peraturan Pemerintah (pp) Nomor 55 Tahun2005 menyebutkan bahwa DAK dialokasikankepada daerah tertentu untuk mendanaikegiatan khusus yang merupakan bagian dariprogram yang menjadi prioritas nasional danmenjadi urusan daerah.Dengan memperhatikan definisi diatas,maka kedepan diajukan 3 (tiga) alternatifdesain kebijakan DAK yaitu:a. DAK sebagai instrumen danaperimbanganb. DAK sebagai instrumen pencapaianprioritas nasionalc. DAK sebagai instrument danaperimbangan dan prioritas nasionalPenjelasan ketiga alternatif tersebut disajikanpada Volume III.124 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar PustakaADB (2011). Usulan Reformasi Dana Alokasi Khusus. Laporan Final. Jakarta. 2011.Anonim (2004). Bunga Rampai Desentralisasi Fiskal. Jakarta: Direktorat Jenderal PerimbanganKeuangan Pusat dan Daerah, Departemen Keuangan Republik IndonesiaAlisjahbana, A. (1999), Regional Development Grants in Indonesia, University of IndonesiaArndt, H.W. (1972), “Central Government Matching Grants for Regional Revenue”, Bulletin ofIndonesian Economic Studies 1(3), March, pp. 94-7.Bahl, R. and Linn, J. (1992). Urban Public Finance in Developing Countries. New York: OxfordUniversity PressBahl, R. and Linn, J. (1994) “Fiscal decentralization and intergovernmental transfers in lessdeveloped countries” Publius: The Journal of Federalism vol 24 winterBailey, Stephen (1999) Local Government Economics: Principles and Practice. Basingstoke andLondon: Macmillan Press Limited.Basri, F.H. (1994). “Hubungan Keuangan Pusat-Daerah dan Tuntutan Otononomi Daerah”,Jurnal Keuangan dan Moneter, 2(1), DecemberBird, R.M. and Vaillancourt, F. (1998). Fiscal Decentralization in Developing Countries.Cambridge: Cambridge University PressBoadway, R., and A. Shah, eds. (2007). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles andpractice. The World Bank, Washington, D.C. 575 pp.Boadway, R., and A. Shah, eds. (2009). Fiscal Federalism: Principles and Practice of MultiorderGovernance, Cambridge University Press, New York.Bosch, Nuria, and Jose M. Duran, eds. (2008). Fiscal Federalism and Political Decentralization:Lessons from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing, Northampton.Brodjonegoro, Bambang (2006), Desentralisasi sebagai Kebijakan Fundamental untukMendorong Pertumbuhan Ekonomi Nasional dan Mengurangi Kesenjangan Antar Daerah diIndonesia, Pidato Pengukuhan Guru Besar Tetap UI.Buentjen, C. (1998). Fiscal Decentralisation in Indonesia: The Challenge of DesigningInstitutions, GTZ-SfDM Project, JakartaCheema, S. and Rondinelli D. (1983). Decentralisation and Development: Policy Implementationin Developing Countries. Beverly Hills: Sage PublicationsWhite Paper125

Volume 2Davoodi, H.R. (2001), Fiscal Decentralisation, IMF Research Bulletin, 2(2), JuneDavey, KJ (1983) Financing Regional Government, John Weley I Sons, Chicester, UKDillinger, William (1994). Decentralization and Its Implications For Urban Service Delivery.Urban Management ProgrammeEaton, K. (2000). Political and Obstacle to Decentralisation: Evidence from Argentina and thePhilippines. Development and Change, 32(1), Institute of Social Studies, JanuaryEpple, D. and Nechyba, T. (2003). Fiscal Decentralization. Regional Science AssociationInternational Meetings, CaliforniaFane, G. (2003), “Change and Continuity in Indonesia’s New Fiscal DecentralisationArrangement”, Bulletin of Indonesian Economic Studies, Vol.39(1), p.159.Fisher, R.C. (1996). State and Local Public Finance. Chicago: Irwin PublicationsGoode, R. (1984). Government Finance in Developing Countries. Washington D.C.: BrookingsInstitutionGramlich, E.M. (1977). Intergovernmental grants: a review of the empiriscal literature. In ThePolitical Economy of Fiscal Federalism, ed. W.E. Oates. Lexington MA: Heath PublishersHandra, Refrizal (2007). Dana alokasi khusus (DAK: Problematika dan alternatif solusi kedepan. Unpublished paper.Hedd, D. (1983). Public Expenditure: The Defence and Reform. Oxford: Martin RobertsonHofman, B. and Kaiser, K. (2002). The Making of the Big Bang and Its Aftermath: A PoliticalEconomy Perspective, World Bank Working Paper, AtlantaKim, Junghun et al (2009). General Grants versus Earmarked Grants: Theory and Practice,Korean Institute of Public Finance and Danish Ministry of Interior and Health, Copenhagen.Ladd H.F. (1999). The Challenge of Fiscal Disparities for State and Local Governments.Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd.Maddick, H. 1983. Democracy. Decentralization and Development. Asia publishing House,London.Miljoenennota (1996) [General Budget 1996]. Proceedings of the Lower House, 1995-1996Session, 24 400, SDU Uitgeverij, The Hague.Manor, J. (1999). The Political Economy of Democratic Decentralisation, Washington: TheWorld BankMikessel, John, L. (2004) “General Sales, Income, and Other Nonproperty Taxes,” in InternationalCity/County Management Association, Management Policies in Local Government Finance(Washington, DC: ICMA, 2004)Norton, A. (1994). International Handbook of Local and Regional Government. London: EdgarPublishing & Co.Oates, Wallece E. (1972), Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich126 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar PustakaOates, W.E. (1999. ‚An Essay on Fiscal federalism‘, Journal of economic Literature, 37(3):1120-49Purwanto, D.A. (2010). Decentralization and its Impact on Primary Education Outcomes: inD.S. Priyarsono, and E. Rustiadi (Editors): Regional Development in Indonesia. IPB and IRSA.Jakarta. pp 174-199.Ranis, G. and Stewart, F. (1994), Decentralisation in Indonesia, Bulletin of Indonesian EconomicStudies, 30(3), DecemberRodden, J.A. (2005). Hamilton’s Paradox: The Promise and Peril of Fiscal Federalism. Cambridge:Cambridge University PressSchneider, M. (2002), Local fiscal equalisation based on fiscal capacity: the case of Austria.Fiscal Studies, 23: 105–133. doi: 10.1111/j.1475-5890.2002.tb00056.xShah, Anwar (1994). The Reform of Intergovermental Fiscal Relation in Developing andEmerging Market economics, Policy and Research Series 23. The World Bank. Washinton DC.Shah, Anwar (1997), Balance, Accountability And Responsiveness, Lesson AboutDecentralization, World Bank, Washington D.C.Shah, Anwar, ed. (2005). Public Expenditure Analysis: Public sektor governance andaccountability series, The World Bank, Washington, D.C.Shah, Anwar, Corruption and Decentralized Public Governance (2006). World Bank PolicyResearch Working Paper No. 3824. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=877331Sidik M. (2002). Dana Alokasi Umum: Konsep, Hambatan dan Prospek di Era Otonomi Daerah.Jakarta: Penerbit Buku KompasSidik, M. and Kadjatmiko (2002). Indonesia’s Fiscal Decentralisation: Combining ExpenditureAssignment and Revenue Assignment, A Brief Note, Jakarta, Ministry of FinanceSimanjuntak, Robert. (2003) Enambelas Bulan Perjalanan Desentralisasi Fiskal di Indonesiadalam 80 Tahun Mohammad Sadli, Ekonomi Indonesia di Era Politik Baru, Jakarta, KompasStiglitz Joseph, E. (1988), Economics of the Public Sektor, ISBN 0-393-96651-8, W.W.Norton,New York.Syaukani, Gaffar, A. and Rasyid, R. (2002). Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan.Jogjakara: Pustaka PelajarTedjakusuma, E.E. (2000). Analysis of the Impacts of Fiscal Decentralisation on RegionalDevelopment in Indonesia, PhD Thesis, Nagoya UniversityThoha, Miftah. 1994. Perilaku Organisasi. Konsep Dasar dan Aplikasinya. Jakarta : PT RajaGrafindo Persada Indonesia.Trench, Alan (2007). Devolution and Power in the United Kingdom, Manchester UniversityPress, Manchester.Wallis John, J. And Wallace E. Oates (1988), “Decentralization in the Public Sektor: An EmpiriscalStudy of State and Local Government”, in H. Rosen ed. Fiscal Federalism: Quantitative Studies,Chicago: University of Chicago Press, p. 57-71White Paper127

Volume 2Wibbles, E. (2005). Federalism and the Market: Intergovernmental Conflict and EconomicReform in the Developing World, Cambridge: Cambridge University PressWibowo, K., B. Muljarijadi, R. Rinaldi. (2009). Allocation Mechanism of Equalization Fundin Indonesia: Current Condition and Alternative Proposals of Specific Grant in Sub-NationalLevel. Working Paper, IRSA Conference, Surabaya, 2009.Woller, G.M. and Phillips, K. (1999). “Fiscal Decentralisation and LDC Economic Growth: AnEmpiriscal Investigation”, Journal of Development Studies, 34(4), April, pp. 139-148.Wuryanto, Lucky, E. (1996). Fiscal Decentralization And Economic Performance In Indonesia :An Interregional Computable, BappenasYani, A. (2002). Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia.Jakarta: Rajagrafindo Persada.128 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar LampiranLampiran 2.1 Tim Pengarah dan Tim Teknis Penyusunan White Paper DAKN A M A JABATAN INSTITUSI1 Dr. Ir. Max HasudunganPohan, CES, MADeputi Meneg PerencanaanPembangunan/KepalaBappenas BidangPengembangan Regional danOtonomi DaerahDit. Otonomi Daerah,Bappenas2 Dr. Ir. Budi Santoso MA Direktur Otonomi Daerah Dit. Otonomi Daerah,Bappenas3 Dr. Ir. Antonius Tarigan,M.Si.Kasubdit. KelembagaanPemerintah Daerah4 Drs. Wariki Sutikno, MCP Kasubdit. PengembanganKapasitas Keuangan Daerah5 Erwin Dimas, SE, DEA,M.Si.Kasubdit Alokasi PendanaanKementerian6 Toni Priyanto J, S.Kom. ME Kasubdit. PerimbanganKeuanganDit. Otonomi Daerah,BappenasDit. Otonomi Daerah,BappenasDit. Alokasi PendanaanPembangunan, BappenasDit. Keuangan Negara,Bappenas7 Suharmen, S.Kom, M.Si. Kasubdit. Penerimaan Negara Dit. Keuangan Negara,Bappenas8 Ubaidi Socheh Hamidi,SE. MM9 Putut Hari Setyaka, SE,MPPKasubdit. Dana AlokasiKhusus, Direktorat JenderalPerimbangan KeuanganKepala Sub DirektoratEvaluasi Dana Desentralisasi &Perekonomian DaerahDit. Dana Perimbangan,Kementerian KeuanganDit. Evaluasi Pendanaan danInformasi Keuangan Daerah,Kementerian Keuangan10 Drs. Damenta, MA Kasubag. Perencanaan Ditjen. Pembangunan Daerah,Kementerian Dalam Negeri11 Dr. Hendriwan, M.Si. Kasubdit. Dana AlokasiKhusus12 Taufiq Hidayat Putra, ST,M.Eng.Staff Fungsional13 Tim Auracher GIZ-Component Team Leaderfor Fiscal Decentralisation(DeCGG)Dit. Fasilitas DanaPerimbangan, Ditjen.Keuangan Daerah,Kementerian Dalam NegeriDit. Otonomi Daerah,BappenasGIZ14 Dr. Jan M. Bach GIZ DeCGG GIZ15 Dr. Ir. Astia Dendi M.Sc. GIZ-Senior Adviser (DeCGG) GIZ16 Dr. Kodrat Wibowo Konsultan GIZ (DeCGG) Universitas Padjadjaran17 Dr. Wahyudi Kumorotomo Konsultan GIZ (DeCGG) Universita Gajah Mada18 Zulhanif, S.Si, M.Sc. Konsultan GIZ (DeCGG) Universitas PadjajaranWhite Paper129

Volume 2Lampiran 2.2 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2004KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2004(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IV800.00KUADRAN IDAU18.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IIIKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH89 96 215 78 47818,62 20,08 44,98 16,32 100Sumber: Pengolahan dataPada tahun 2004 dikuadran I terdapat 89 (16,82 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU juga diatas rata-rata. Di kuadran II terdapat 96 (20,08%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata dan menerima alokasi DAUdibawah rata-rata. Dan kuadran III terdapat 215 (44,98 %) kabupaten/kota yang menerimaalokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU dibawah rata-rata. kemudiankuadran IV terdapat 78 (16,32 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawah rataratadan menerima alokasi DAU diatas rata-rata.Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pada tahun 2004 sebagian besar (44,98 %)kabupaten yang menerima alokasi DAU dibawah rata-rata menerima pula DAK dibawah ratarata.130 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar LampiranLampiran 2.3 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2005KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2005(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IVKUADRAN I900.00DAU25.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH99 119 184 76 47820,71 24,90 38,49 15,90 100KUADRAN IIISumber: Pengolahan dataPada tahun 2005 di kuadran I terdapat 99 (20,71 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU juga diatas rata-rata. Sementara itu di kuadran II terdapat119 (24,9 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata dan menerimaalokasi DAU dibawah rata-rata. Kemudian di kuadran III terdapat 184 (38,49 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU dibawah ratarata.Sedangkan di kuadran IV terdapat 76 (15,9 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU diatas rata-rata.Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pada tahun 2005 sebagian besar (38,49 %)kabupaten yang menerima alokasi DAU dibawah rata-rata menerima pula DAK dibawah ratarata.White Paper131

Volume 2Lampiran 2.4 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2006KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2006(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IVKUADRAN I1.400.000DAU60.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH122 117 184 55 47825,52 24,48 38,49 11,51 100KUADRAN IIISumber: Pengolahan dataPada tahun 2006 di kuadran I terdapat 122 (25,52 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU juga diatas rata-rata.Pada kuadran II terdapat 117(24,48 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata dan menerima alokasiDAU dibawah rata-rata. Selanjutnya dikuadran III terdapat 184 (38,49 %) kabupaten/kotayang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU dibawah rata-rata.Sedangkan di kuadran IV terdapat 55 (11,51 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAKdibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU diatas rata-rata.Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pada tahun 2006 sebagian besar (38,49 %)kabupaten yang menerima alokasi DAU dibawah rata-rata menerima pula DAK dibawah ratarata.132 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar LampiranLampiran 2.5 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2007KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2007(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IVKUADRAN I1.200.000DAU90.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH130 119 174 55 47827,20 24,90 36,49 11,51 100KUADRAN IIISumber: Pengolahan dataPada tahun 2007 di kuadran I terdapat 130 (27,2 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU juga diatas rata-rata. Sementara itu di kuadran IIterdapat 119 (24,9 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata danmenerima alokasi DAU dibawah rata-rata. Sedanglan dikuadran III terdapat 174 (36,4%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasiDAU dibawah rata-rata. Kemudian Pada kuadran IV terdapat 55 (11,51 %) kabupaten/kotayang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU diatas rata-rata.Walaupun sebagian besar kabupaten/ kota masih berada di kuadran III, namun persentasenyasedikit menurun yaitu 36,4 %.White Paper133

Volume 2Lampiran 2.6 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU tahun 2008KUADRAN DAK DENGAN DAU ALOKASI TAHUN 2008(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IVKUADRAN I1.200.000DAU120.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IIIKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH132 117 176 53 47827,62 24,48 36,82 11,09 100Sumber: Pengolahan dataPada tahun 2008 di kuadran I terdapat 132 (27,62 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU juga diatas rata-rata. Di kuadran II terdapat 117 (24,48%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata dan menerima alokasi DAUdibawah rata-rata. Sementara itu di kuadran III terdapat 176 (36,82 %) kabupaten/kota yangmenerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU dibawah rata-rata. Sertadi kuadran IV terdapat 53 (11,09 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawahrata-rata dan menerima alokasi DAU diatas rata-rata. Pada tahun 2008 sebagian besar (36,82%) kabupaten yang menerima alokasi DAU dibawah rata-rata menerima pula DAK dibawahrata-rata.134 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar LampiranLampiran 2.7 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2006KUADRAN DAK DENGAN DAU + DBH ALOKASI TAHUN 2006(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IV4.500.000KUADRAN IDAU + DBH60.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IISumber: Pengolahan dataKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH87 152 172 67 47818,20 31,80 35,98 14,02 100Pada tahun 2006 dikuadran I terdapat 87 (18,2 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU+DBH juga diatas rata-rata. Pada kuadran II terdapat 152(31,8 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata dan menerima alokasiDAU+DBH dibawah rata-rata. Dan Pada kuadran III terdapat 172 (35,98 %) kabupaten/kotayang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU+DBH dibawahrata-rata. Kemudian pada kuadran IV terdapat 67 (14,02 %) kabupaten/kota yang menerimaalokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU diatas rata-rata. Kembali dapatdinyatakan bahwa pada tahun 2006 sebagian besar (35,98 %) kabupaten/kota yang menerimaalokasi DAU+DBH dibawah rata-rata menerima pula DAK dibawah rata-rata.White Paper135

Volume 2Lampiran 2.8 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2007KUADRAN IVKUADRAN DAK DENGAN DAU + DBH ALOKASI TAHUN 2007(KABUPATEN/KOTA)4.000.000KUADRAN IDAU + DBH90.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IISumber: Pengolahan dataKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH93 156 163 66 47819,46 32,64 34,10 13,81 100Pada tahun 2007 dikuadran I terdapat 93 (19,46 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU+DBH juga diatas rata-rata. Sedangkan di kuadran IIterdapat 156 (32,64 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata danmenerima alokasi DAU+DBH dibawah rata-rata. Sementara itu di kuadran III terdapat 163(34,1 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasiDAU+DBH dibawah rata-rata. Kemudian di kuadran IV terdapat 66 (13,81 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU+DBH diatasrata-rata. Terlihat fenomena serupa dengan tahun sebelumnya, bahwa pada tahun 2007sebagian besar (34,1%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAU+DBH dibawah rata-ratamenerima pula DAK dibawah rata-rata.136 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar LampiranLampiran 2.9 Kuadran antara alokasi DAK dengan alokasi DAU+DBH tahun 2008KUADRAN DAK DENGAN DAU + DBH ALOKASI TAHUN 2008(KABUPATEN/KOTA)KUADRAN IV3.500.000KUADRAN IDAU + DBH120.000KUADRAN IIIDAKKUADRAN IISumber: Pengolahan dataKUADRAN I KUADRAN II KUADRAN III KUADRAN IV JUMLAH96 153 156 73 47820,08 32,01 32,64 15,27 100Pada tahun 2008 dikuadran I terdapat 96 (20,08 %) kabupaten/kota yang menerima alokasiDAK diatas rata-rata dan alokasi DAU+DBH juga diatas rata-rata. Sedangkan di kuadran IIterdapat 153 (32,01 %) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK diatas rata-rata danmenerima alokasi DAU+DBH dibawah rata-rata. Kemudian di kuadran III terdapat 156 (32,64%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasiDAU+DBH dibawah rata-rata. Di kuadran IV terdapat 73 (15,27 %) kabupaten/kota yangmenerima alokasi DAK dibawah rata-rata dan menerima alokasi DAU+DBH diatas rata-rata.Dengan demikian dapat dikatakan bahwa secara konsisten pada tahun 2008 sebagian besar(32,64%) kabupaten/kota yang menerima alokasi DAU+DBH dibawah rata-rata menerimapula DAK dibawah rata-rata.Hasil pembahasan pada dua volume sebelumnya menunjukkan bahwa beberapa hasil studimengenai DAK terdahulu memperlihatkan adanya inkonsistensi pada definisi dari berbagaiperaturan yang ada. Hal ini disebabkan oleh konsep dan azas DAK sepertinya telahdiintepretasi secara berbeda antara satu peraturan dengan peraturan lainnya. Oleh sebab itumaka, penerapan konsep-konsep DAK menjadi semakin meluas, dan tidak fokus pada apayang sudah ditetapkan oleh aturan yang ada.Adanya inkonsistensi interpretasi dari kegiatan DAK pada pelaksanaannya menimbulkanbeberapa permasalahan. Diantara permasalahan yang sering terjadi berasal dari sisiperencanaan dan pengalokasian DAK, masalah dari sisi implementasi DAK, bahkan dariWhite Paper137

Volume 2aktivitas monitoring dan pelaporan hasil pelaksanaan serta berbagai isu yang terkait dengandampak DAK pada berbagai indikator kemajuan pembangunan.Volume III dari white paper DAK ini bertujuan untuk memberikan berbagai alternatifrekomendasi bagi arah kebijakan DAK di masa yang akan datang. Rekomendasi yang diusulkandifokuskan hanya pada beberapa hal tertentu saja – yang berdasarkan studi di dua volume awalmenunjukkan terjadi masalah yang cukup mendasar. Selain itu rekomendasi dirancang agardapat memberikan keleluasan bagi para pengambil keputusan untuk melakukan penyesuaiandetilasi dari kebijakan yang akan dilakukan di masa yang akan datang.Usulan rekomendasi diarahkan pada beberapa hal diantaranya adalah; fokus dan karakteristikDAK dimasa yang akan datang, tujuan dari pelaksanaan kegiatan DAK, karakteristik danatransfer DAK yang diharapkan, serta rekomendasi dalam hal perencanaan, pelaksanaan, prosesmonitoring dan pelaporan, pengorganisasian serta konsekuensi logis dari hal-hal tersebut.Selain itu beberapa hal lain, seperti keterkaitan DAK dengan dana lain, penetapan pagu danbidang, keterkaitan dengan dana dekonsentrasi dan tugas perbantuan, serta mekanismereward and punishment dari masing-masing usulan rekomendasi yang dibuat. Pada bagianini juga akan dibahas mengenai kekuatan dan kelemahan dari masing-masing rekomendasiyang diusulkan terutama dari sisi pencapaian good governance sebagai salah satu upaya yanghendak dicapai dalam pelaksanaan pembangunan oleh seluruh daerah di Indonesia.Sebelum usulan rekomendasi tersebut disampaikan, terlebih dahulu akan dibahas beberapa isudan permasalahan utama yang terkait dengan temuan-temuan dari studi yang telah dilakukansebelumnya secara singkat. Beberapa isu dan permasalah yang dibahas pada bagian ini akanmenjadi dasar dari rekomendasi perbaikan arah kebijakan DAK ke depan. Pembahasan isuutama dikaitkan dengan azas dan konsep DAK dari sisi peraturan yang ada, dasar teori DAK,perencanaan DAK, pelaksanaan maupun dari sisi monitoring dan evaluasi hingga dampakpelaksanaan DAK terhadap indikator-indikator pembangunan dan peran gubernur dalampelaksanaan DAK di daerah.138 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Daftar LampiranWhite Paper139

Volume 3Kesimpulan dan Rekomendasi

Bab IRekomendasi Arah KebijakanDAK ke DepanVolume terdahulu paper ini memperlihatkankonsep dan azas DAK diintepretasi dengancara yang berbeda antara satu peraturandengan peraturan lain. Interpretasi yangberbeda-beda ini menimbulkan beberapapermasalahan, baik di sisi perencanaan danpengalokasian, implementasi, monitoringdan pelaporan hasil pelaksanaan, maupundampak DAK pada berbagai indikatorkemajuan pembangunan. Volume III daripaper ini mengajukan beberapa alternatifrekomendasi perbaikan kebijakan DAK padabeberapa issu. Beberapa di antaranya ialahkarakteristisasi, tujuan, dan manajemenDAK. Selain itu kaitan DAK dengan danalain termasuk dengan dana dekonsentrasidan tugas pembantuan, penetapan pagudan bidang, serta mekanisme reward andpunishment juga disajikan sebagai bagianrekomendasi. Untuk membuka perspektifyang lebih luas, kekuatan dan kelemahansetiap rekomendasi akan juga didiskusikan.Sebelum diskusi tentang rekomendasi ini,tinjauan-ulang atas temuan-temuan padavolume terdahulu ditampilkan lebih dulusecara ringkas.1. Temuan tentang Azas dan KonsepDAKDana Alokasi Khusus dimaknai berbedaoleh peraturan yang berbeda. Inkonsistensiini terlihat pada apa yang disebut sebagai“prioritas nasional” yang didefinisikansecara longgar sehingga menghilangkanmakna kekhususan DAK sendiri, selain adabidang DAK yang merupakan urusan pilihandaerah. Pada saat yang sama, ditemui pulapembagian otoritas yang tidak imbang antarjenjangpemerintahan. Diskresi daerah relatifterbatas karena otoritas terbesar kebijakanDAK berada di tangan pemerintah pusat.Inkonsistensi juga ditemui dalam penetapandaerah penerima DAK. Dalam UU 33/2004dan PP 55/2005 disebutkan bahwa penentuandaerah penerima DAK didasarkan pada tigakriteria, yakni kriteria umum, khusus, danteknis. Dalam pelaksanaannya, ketiga kriteriaitu tidak diintepretasi sebagai instrumenpenyaringan tiga lapis (yang menggunakanfrasa “dan”), tetapi diintepretasi sebagaikriteria-kriteria yang saling menutupi (yangmengubah frasa “dan” menjadi “atau”).White Paper141

Volume 3Dapat dikatakan formulasi DAK telah digeserdari penentuan “daerah dan sektor terseleksi”ke arah penetapan “target pengalokasianbagi sebanyak mungkin daerah dan sektor”.Sebagai akibatnya, besar alokasi per bidangDAK dan per satuan daerah penerima menjaditerbatas dengan dampak terhadap outcomeyang juga terbatas. Paper ini melaporkanbahwa tidak seluruh bidang DAK memilikipengaruh signifikan pada pembentukanoutcome, semisal kinerja perekonomiandaerah dan perbaikan kesejahteraan sosial.2. Temuan Teoritis DAKDalam perspektif teori, DAK dapatdikategorisasi sebagai conditional, closedended,and binding constraint matchinggrant. Ini merupakan transfer bersyaratdengan tujuan khusus dengan besar dana(pagu) telah ditetapkan sejak semula. MenurutAnwar Syah (2007) matching grant seperti iniadalah jenis yang paling lemah dampaknyaterhadap kesejahteraan masyarakat,akuntabilitas pelaporan keuangan, danpenambahan kapasitas keuangan daerah.Selain itu DAK masih berorientasi pada input,bukan pada indikator kinerja (output) yanghendak dicapai. Prediksi teoritis ini menemuijustifikasi empiriss bahwa relasi DAK dengantujuan-tujuan (outcomes dan impacts)pembangunan tidak signifikan.3. Temuan dalam Perencanaan danPengalokasian DAKAlokasi DAK sejak 2003 ditandai denganpeningkatan jumlah dana yang dialokasikanhampir 10 kali lipat: dari Rp. 2.269 milyardi tahun 2003 menjadi Rp. 21.133,3 milyardi tahun 2010. Peningkatan alokasi ini jugadibarengi dengan peningkatan jumlah bidangDAK hampir empat kali lipat: dari limabidang di 2003 menjadi 19 bidang di 2011.Sejalan dengan penambahan alokasi danadan bidang DAK, jumlah kabupaten/kotapenerima DAK juga terus bertambah. Tahun2003 hanya ada 265 kabupaten dan 65 kotapenerima DAK, pada tahun 2010 terdapat398 kabupaten dan 93 kota penerima DAK,sehingga secara keseluruhan terjadi kenaikanhampir 1,5 kali.Peningkatan alokasi itu, sayangnya,belum cukup mampu menampilkan efekkesejahteraan sebagaimana diharapkan.Simulasi mengenai alokasi ini menunjukkanbahwa efek DAK akan lebih bisa dirasakanapabila dana yang dialokasikan untukmasing-masing bidang menjadi lebih besar.Ini dapat dilakukan melalui kriteria seleksidaerah dan bidang yang lebih ketat, sehinggaalokasi DAK dapat dibawa ke suatu nilai yangmampu menghasilkan dampak.Alokasi DAK juga telah menunjukkankecenderungan pada “fungsi penyebaran”dengan meninggalkan “fungsi kekhususan”-nya. Koefisien variasi memang menurunsehingga kesenjangan fiskal antardaerahjuga menyusut tetapi daerah penerimakurang terseleksi baik. Paper ini melaporkan31% penerima DAK adalah daerah denganDAU per kapita yang relatif tinggi.Penyelenggaraan DAK sendiri kurangterintegrasi ke dalam siklus dan mekanismeperencanaan pembangunan di daerah.Pengambilan keputusan pengalokasianDAK dilakukan secara top-down dengantidak tidak melibatkan daerah secaralangsung dalam perencanaan kegiatan.Pada saat yang sama, penggunaan formulaperhitungan DAK yang kompleks dan tidaktrasnparan membuat DAK sukar diprediksiditambah dengan variasi tahunan yangrelatif besar. Dalam banyak keadaan, nilaiDAK tahun sebelumnya bahkan tidak dapat142 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depandiandalkan sebagai alat prediksi bagi nilaiDAK tahun berikutnya. Kondisi ini seringkalimenyebabkan daerah kehilangan rujukanbagi perencanaan APBD utamanya untukkepastian pengalokasikan dana pendamping.4. Temuan dalam ImplementasiProblem implementasi DAK dapat dikatakankompleks. Ini berakar dari ketidakpastiandalam pengoperasian petunjuk pelaksanaan(juklak) maupun petunjuk teknis (juknis)dengan beberapa rangkaian ikutannya.Beberapa di antaranya adalah [1]keterlambatan penyediaan juklak dan juknistahunan, [2] kekerapan perubahan juklak danjuknis yang tinggi, [3] kehilangan perspektifdaerah, serta [4] kekakuan juklak-juknisakibat kecondongan orientasi input daripadaoutput.5. Temuan dalam Monitoring danEvaluasi DAKSampai sejauh ini masih ditemui kekosongandalam pedoman pengelolaan danpemantauan DAK secara terpadu mulai daripusat hingga provinsi dan kabupaten/kota.Kalaupun ada pedoman monitoring danpelaporan, pedoman itu diterbitkan secarasektoral dengan penekanan tinggi padaproses dan hingga tingkat tertentu jugamembebani daerah (lihat pula studi ADB,2011).Sejauh ini pula tidak tersedia anggaranmemadai bagi proses monitoring dan evaluasiDAK di setiap tingkatan pemerintahan.Dengan minimnya dukungan dana danabsenya instrumen monitoring yang fleksibeldan efektif, institusi-institusi pusat dan daerahtidak dapat berkoordinasi dan melaksanakanmonitoring secara aktif. Keadaan inidikombinasi lagi oleh terbatasnya saranadan kapasitas penyelenggaraan monitoring,baik di pusat maupun daerah. Akibatnyaefektivitas dan manfaat monitoring selalumenjadi bagian dari persoalan DAK secarakeseluruhan. Pelaporan pelaksanaan DAKdari daerah pun sering terlambat. Tambahanpula, umpan-balik atas laporan daerahkendatipun laporan itu dikirim secaraberkala pratis tidak ada, sebagaimanaditunjukkan juga oleh studi ADB dia atas.Dalam keadaan seperti ini, sistem monitoringDAK yang sentralistis terhitung tidak efektif.6. DAK dan Standar Pelayanan MinimumHingga saat ini belum ada aturan mengenaialokasi DAK bagi pemenuhan StandarPelayanan Minimum (SPM) bagi masyarakatdi daerah. Kebutuhan aturan mengenaihal ini menjadi strategis, khususnyauntuk pembiayaan belanja modal (capitalexpenditure) sehingga pola belanja APBDmenjadi lebih berimbang relative terhadapbelanja rutin. Suatu kerangka pembiayaanSPM melalui DAK pada daerah dengankemampuan fiskal rendah penting untukdikembangkan. Kerangka pembiayaan inimengintegrasi skema-skema SPM yangsaat ini telah diproduksi, tetapi luputmemperhitungkan cara pembiayaannya.7. Peran Gubernur dalam Kegiatan DAKSalah satu peran gubernur yang didefinisikanselama ini adalah ia mewakili kepentinganpemerintah pusat. Tetapi, ia juga memilikipotensi “mewakili daerah” karenaperannya sebagai kepala daerah otonomsama seperti bupati dan walikota. Dalamdua kepentingan ini gubernur dapatmenjadi jembatan kebutuhan pusat dandaerah. Oleh karenanya, gubernur jugamembutuhkan mandat dan otoritas dalampengambilan keputusan –khususnya dalamperencanaan dan kedudukan keuangan.Hingga saat ini kedudukan keuanganWhite Paper143

Volume 3gubernur masih dibatasi pada dana yangbersifat dekonsentrasi dan tugas perbantuan.Dikeluarkannya PP 19/2010 yang kemudiandisempurnakan menjadi PP 23/2011 tentangTata Cara Pelaksanaan Tugas dan WewenangSerta kedudukan Keuangan Gubernursebagai wakil Pemerintah di wilayah Provinsi,secara singkat mengatur peran gubernurmengenai beberapa hal seperti:- Pengertian gubernur sebagai koordinatorinstansi vertikal, koordinator danpengawas/pembina Pemerintahankabupaten/kota- Kewajiban utama dari seorang gubernuradalah menjaga keutuhan NKRI- Selain itu gubernur juga memilikitugas untuk membina dan mengawasipendanaan tugas-pembantuan- Rapat kerja pemerintah daerahkabupaten/kota dengan gubernurdilakukan sedikitnya 2 kali setahun dangubernut bisa memberikan penghargaanatau sanksi kepada Bupati/Walikota terkaitdengan kinerja yang dilakukannya- Gubernur dengan kewenagan yangada padanya dapat mengundang rapatdengan K/L terkait dengan koordinasiprogram/kegiatan yang ada di wilayahnya- Gubernur bisa memberikan sanksi kepadabupati.walikota berupa peringatantertulis bagi bupati.walikota yg mangkir(tembusan Kemdagri & Ka DPRD)hingga pembatalan alokasi dana tugaspembantuan.Ruang lingkup peraturan ini bisa diperluashingga pengawasan dana-dana transferpusat yang lain. Jadi, gubernur tidak sajabisa mengawasi dana yang berasal daridana dekonsentrasi dan tugas perbantuansaja, akan tetapi juga dana transfer laintermasuk DAK. Dari sisi pengelolaanDAK, perluasan ruang lingkup peraturan itudapat digunakan untuk memainkan perankoordinasi pusat-daerah. Bagi pemerintahpusat, manajemen pembangunan 33 provinsilebih mudah dijalankan bila dibandingkandengan manajemen pembangunan hampir500 kabupaten/kota. Lagi pula, gubernurlebih memiliki kompetensi mengenaikebutuhan dan kekhususan daerah daripadapemerintah pusat.Sejalan dengan penguatan peran gubernurdalam pelaksanaan DAK melalui perluasanPP 19/2010 dan PP 23/2011 maka konseppelaksanaan DAK dapat digerakkan kearah co-decision mechanism. Oleh sebabitu kebijakan DAK bisa diawali dari adanya“Forum DAK” di tingkat provinsi yang bisamemfasilitasi perencanaan yang bersifattop-down dan bottom-up secara bersamasama.Peran gubernur tidak berhenti padakoordinasi perencanaan saja, tetapi jugadapat digerakkan ke wilayah yang lebih luaslagi. Pertama, ia penghimpun dan melakukanverifikasi data yang dibutuhkan dalam prosesperencanaan DAK. Kompetensi gubernurtentang daerah diletakkan lebih tinggidaripada kompetensi pemerintah pusat. Olehsebab itu, data yang dihimpun gubernur dapatdijadikan sumber rujukan bagi perencanaanpenetapan alokasi kegiatan dan anggaranoleh instansi yang ada di tingkat pusat, sertabagi penetapan outcome beserta indikatorkinerja dari kegiatan yang direncanakan.Sebagai wakil dari pemerintah pusat didaerah, gubernur berkewajiban melayanikepentingan pusat dalam menetapkantujuan dan sasaran berbasis akuntabilitas danreliabilitas data.Kedua, gubernur juga dapat melakukanpenilai rancangan usulan kegiatan. Pada144 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depanfungsi ini gubernur memberikan technicalassistance pada daerah dalam penyusunanusulan-usulan kegiatan DAK daerahyang lebih laik secara socio-administratif(partisipatif dan accountable) dan secarateknokratis (memiliki kesesuaian denganprioritas yang telah ditetapkan dan feasiblesecara teknis).Ketiga, gubernur dapat melakukanpengawalan tata kelola kegiatan DAKyang ada di daerahnya. Sebagai institusiyang berada di antara pemerintah dandaerah, gubernur memiliki kewajiban untukmempertemukan dua kepentingan yang ada.Agar efektivitas pelaksanaan DAK sesuaitujuannya maka perlu ada institusi yang bisamenjamin pelaksanaan kegiatan DAK bisaberlangsung secara tepat berdasarkan prinsiprinsipgood governance.8. Rekomendasi Arah Kebijakan DAK keDepanUsulan perbaikan arah kebijakan DAK kedepan disajikan dalam beberapa alternatifrekomendasi yang bisa dipertimbangkan bagiperbaikan DAK di masa yang akan datang.Pada tingkat awal, arah kebijakan DAK dimasa akan dapat ditempuh melalui dua cara.Pertama, reformulasi parsial. Ini dilakukanmelalui penataan ulang penyelenggaraanDAK dengan mengembalikan pengertian danproses pelaksanaan DAK seperti apa yangtelah diatur dalam peraturan-perundanganyang telah ada, serta memperjelas peraturanperundanganyang masih memiliki multitafsir.Pada tingkat yang minimal, tanpa perlumembuat aturan baru, tata-ulang penetapandaerah terpilih, misalnya, cukup denganmenggunakan kembali frasa “dan” dalam“kriteria umum, khusus, dan teknis”, serayatidak mengubahnya menjadi “kriteria umum,khusus, atau teknis” seperti praktek yangselama ini terjadi. Selanjutnya, tata-ulangpenetapan bidang untuk dikembalikan padaapa yang diamanatkan UU. Moratoriumberbasis definisi yang tegas, jelas, danbertafsir tunggal atas pelebaran bidangbidangDAK perlu mendapat pertimbanganagar cakupan bidang DAK dapatdisandingkan dengan amanat UU. Dari keduareformulasi ini, reformulasi besar alokasibidang dan distribusi daerah akan munculsebagai konsekuensinya.Kedua, reformulasi integral. Ini merupakansuatu usulan rekomendasi yangmembutuhkan revisi perundang-undangansecara signifikan. Selain terdiri dari bagianbagianyang diusulkan reformulasi pasrialreformulasi penentuan bidang, daerahterpilih, dan alokasi beberapa di antaranyayang menjadi bagian integral adalahusulan untuk melepaskan DAK dari DanaPerimbangan, sehingga DAK dijadikandana transfer dari pemerintah pusat kedaerah dengan tipologi yang khas danterdefinisi tegas. Tentu saja ini akan memilikikonsekuansi yang luas terhadap perubahanpada peraturan-perundangan lain yangmerupakan bagian integralnya.Pada tahap selanjutnya, jika reformulasiintegral ini didudukkan dalam konteks yanglebih luas lagi, gambaran mengenai DAKmasa depan dan perbandingan dengankondisi saat ini dapat dideskripsikan. Tabel3.1 menyajikan tiga alternatif pelaksanaanDAK di masa datang untuk dibandingkandengan pelaksanaan DAK yang berlakusaat ini. Dengan merujuk pada pengertianDAK yang ada sekarang ini, tiga alternatifitu dapat dikelompokkan menjadi [1] DAKWhite Paper145

Volume 3sebagai instrumen dana perimbangan, [2]DAK sebagai instrumen pencapaian prioritasnasional, [3] DAK sebagai instrument danaperimbangan dan prioritas nasional.1.1 Rekomendasi Alternatif 1:DAK sebagai Instrumen DanaPerimbangana. FokusFokus utama dari desain rekomendasikebijakan DAK untuk Alternatif 1 adalahdengan mendudukan DAK sebagai bagiandari Dana Perimbangan yang tidakterpisahkan dengan DBH dan DAU.b. TujuanSebagai bagian dari Dana Perimbanganyang merupakan konsekuensi logis dariditerapkannya desentralisasi fiskal, makaDBH, DAU, dan DAK memiliki tujuan untukmemperkecil kesenjangan fiskal vertikalmaupun horisontal. Oleh sebab itu tujuanutama DAK untuk Alternatif 1 adalah untukmengurangi kesenjangan fiskal antardaerah,sehingga bisa mengurangi kesenjanganpelayanan dasar publik. Pelayanan dasarpublik di sini adalah bagian dari urusanwajib yang telah memiliki Standar PelayananMinimum (SPM).c. Karakteristik Dana TransferBentuk transfer yang bersifat khususdimaksudkan untuk memberikan insentifkepada pemerintah daerah melaksanakanprogram dan aktivitas kegiatan tertentu.Secara teoritis, jika suatu dana transferditerapkan dalam kondisi akuntabilitaspemerintah lokal yang rendah dan bidangbidangyang dibiayai oleh dana transfertersebut memiliki masalah interjurisdictionalspillover effects, maka bentuk dana transferyang cocok adalah conditional/specificgrant. Kegiatan yang yang didanai denganspesific grant diarahkan agar pemerintahpusat dapat memaksa daerah meningkatkanakuntabilitasnya. Selain itu, pemerintahpusat bisa “memberi kompensasi” padapemerintah daerah yang harus menanggungbeban interjurisdictional spillover effects.Bentuk transfer khusus dapat diterapkanpada berbagai kegiatan, baik dalam bentukaktivitas reguler, wajib, maupun kegiatanyang bisa memberikan diskresi kepadadaerah, atau bahkan kegiatan yang bersifatad-hoc sekalipun (Broadway & Shah, 2009).Transfer yang bersifat khusus juga digunakanuntuk pengeluaran yang bersifat outputbased.Dalam hal ini kerangka otonomidaerah dapat tetap dijaga kendatipuntujuan-tujuan pemerintah pusat menjadiprioritasnya.Oleh karena pendanaan DAK ditujukanuntuk mendanai pelayanan publik tertentumenjadi urusan wajib daerah dengan rujukanSPM, akan lebih baik jika conditional granttersebut dinyatakan sebagai matchingtransfer. Dibandingkan dengan nonmacthingtransfer, macthing transfer mampumeningkatkan aktivitas program ke titikyang lebih tinggi. Selain itu, karena danayang dialokasikan untuk DAK mengandunglimitasi tertentu, maka karakteristik lain yangharus dimiliki oleh DAK alternatif ini adalahbersifat closed ended.d. PerencanaanSuatu Medium Term Expenditure Framework(MTEF) direkomendasikan bagi penerapanDAK di masa depan. Kerangka pembiayaansemacam ini dapat meningkatkantransparansi dan prediktabilitas pembiayaanDAK (Lihat juga Handra, 2007). Nilai DAKdalam MTEF ditetapkan sebagai pagu146 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depanindikatif dengan sifat yang non-binding. Paguindikatif ini merupakan pagu minimum daridana yang akan ditransfer ke daerah-daerahyang laik menerima DAK untuk pencapaiantujuan perimbangan keuangan.Penentuan daerah penerima DAK iniditentukan berdasarkan dua kriteria, yaitukriteria umum dan kriteria teknis. Kriteriaumum merujuk pada kapasitas fiskal yangrendah, yaitu daerah dengan DAU per kapitadi bawah median nasional dikurangi satustandar deviasi, sedangkan kriteria teknisditetapkan oleh K/L terkait. Sementara itu,penentuan bidang-bidang yang laik untukdidanai oleh DAK adalah bidang yangmenjadi urusan wajib daerah yang terkaitdengan pelayanan dasar, memiliki SPM, sertamemiliki kesiapan teknis tertentu.e. PelaksanaanSesuai dengan pendekatan MTEF,pengelolaan DAK semestinya bergeser kearah pendekatan yang berbasis hasil (output/outcome-based). Pendekatan ini memerlukanserangkaian performance indicators sebagaiukuran keberhasilan pelaksanaan kegiatanDAK. Indikator-indikator ini harus relevandengan indikator-indikator SPM sehinggatujuan DAK Alternatif 1 bisa tercapai.Untuk menjamin konsistensi pelaksanaannya,juklak dan juknis yang bersifat multiyearspenting untuk dijadikan bagian DAK.Selain kesejajaran dengan MTEF akanterjadi, jaminan bahwa petunjuk teknis danpelaksana yang tidak berubah selama kurunwaktu tertentu bisa memberikan diskresi dankepastian pada daerah untuk berkreasi.f. Monitoring dan PelaporanMekanisme pelaporan dan proses monitoringDAK yang diusulkan untuk Alternatif 1 adalahsebagai berikut:- Daerah penerima DAK akan melaporkanpelaksanaan kegiatan DAK hingga leveloutput yang dihasilkannya- Gubernur – sebagai perwakilanpemerintah pusat di daerah – akanmemonitor pelaksanaan kegiatan DAKyang ada hingga level output yangdihasilkan di wilayahnya- K/L terkait akan memonitor pelaksanaankegiatan DAK hingga level output dariseluruh daerah di bidang yang menjaditanggung jawabnya- Bappenas akan menilai kinerja pencapaiannasional di daerah sampel secara periodikminimal dua kali dalam lima tahung. PengorganisasianPembagian kewenangan dalam prosesperencanaan, pelaksanaan, serta monitoringdan pelaporan DAK dilakukan oleh institusiyang terkait dengan pengorganisasiansebagai berikut:- Penetapan bidang dilakukan olehBappenas berkonsultasi dengan K/Lterkait dan Kemdagri sesuai denganusulan bidang yang diajukan oleh daerah.Bidang kegiatan DAK Alternatif 1 adalahbidang-bidang yang merupakan urusanwajib daerah dan telah memiliki SPM.- Penentuan alokasi dilakukan olehKemenkeu, berkonsultasi dengan K/Lterkait. Kriteria alokasi dilakukan dengandua tahap, yaitu melalui kriteria umumdan kriteria teknis.- Penyusunan juklak dan juknis dilakukanoleh K/L yang relevan dan berkoordinasidengan Depdagri. Juklak dan juknisyang ditetapkan oleh K/L disusun untukperiode waktu lebih panjang berkisarantara 3-5 tahun.- Penentuan dana pendamping ditetapkanoleh Pemda, melalui mekanisme prosespenyusunan anggaran di daerahWhite Paper147

Volume 3h. Kekuatan dan KelemahanMekanisme DAK Alternatif 1 diperkirakandapat memperbaiki kesenjangan fiskalantardaerah dan memperbaiki distribusipelayanan dasar publik berbasis SPM. Hinggasaat ini jumlah bidang pelayanan dasar publikyang memiliki SPM masih sangat terbatas.Tetapi jika bidang pelayanan publik yangterkait urusan wajib mengalami pelebaran,bidang DAK tipe ini secara otomatis jugaakan mengalami perluasan. Sebagaimanatelah didiskusikan dalam keseluruhanlaporan ini, ada situasi trade-off antara luasperluasan bidang DAK dan kekhususan yangdisandangnya.Konsekuensi dari pelaksanaan rekomendasikebijakan DAK ini di antaranya adalahreformulasi terhadap DAK saat ini.Reformulasi inti yang perlu dilakukan merujukpada hal-hal yang terkait dengan tujuanpencapaian pemerataan fiskal daerah danpemberiaan kepastian SPM untuk bidangbidangyang menjadi urusan wajib daerahdan bisa didanai oleh DAK.Gambar 3.1 Mekanisme Pengelolaan DAK sebagai Instrumen DanaPerimbanganPENETAPAN BIDANG DAKUSULANDAERAHURUSANDAERAHURUSAN WAJIBBAPPENASK/L TERKAITKEMENDAGRIMEMILIKI SPMBIDANG DAKPENENTUAN BESARANALOKASI DAK PER DAERAHKRITERIA UMUMKEMENTERIANKEUANGANDAERAH LAYAKDAERAH TIDAKLAYAKKRITERIA TEKNISKEMENTERIANTEKNISDAERAHADAERAHBDAERAHCDAERAHX, Y....PENETAPAN ALOKASI DANPENYALURAN KE DAERAHDAERAHADAERAHBDAERAHCDAERAHX, Y....KEMENTERIANKEUANGAN148 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depani. Mekanisme “Reward” dan “Punishment”Mekanisme reward-punishment pentinguntuk mendapat tempat dalam DAK Alternatif1 ini. Tetapi yang paling penting di sini adalahbagaimana skema reward-punishment, yangapakah efek yang diharapkan betul-betuldapat diciptakan dari reward-punishmentini. Selain itu, bagaimana konsistensinya darimasa ke masa penting pula dipertimbangkanmengingat amat sering dijumpai ex-antepolicy berbeda dengan ex-post policy.Apa yang telah ditetapkan sebagai reward(punishment) bagi suatu daerah yangberprestasi (tidak berprestasi) seringkali tidakmenghasilkan efek apapun karena ketetapanreward-punishment itu diterapkan berbedadari apa yang telah dirancang.1.2 Rekomendasi Alternatif 2:DAK sebagai InstrumenPencapaian Prioritas nasionala. FokusFokus utama dari desain rekomendasikebijakan DAK Alternatif 2 adalah DAKsebagai alat pencapaian prioritas nasional.DAK Alternatif 2 ini dilepaskan dari DanaPerimbangan dan berdiri sendiri sebagaisalah satu bentuk transfer yang bersifat unik.Keunikannya terletak pada perhatian untukmenyelesaikan masalah-masalah prioritasnasional yang ada di daerah.b. TujuanTujuan utama pengalokasian DAK Alternatif2 ini adalah pencapaian sasaran prioritasnasional yang sudah ditetapkan dalamRPJMN dan dijabarkan dalam RKP.c. Karakteristik Dana TransferDAK Alternatif 2 ini bersifat nonmatchingtransfer yang merupakan instrumen untukmenjalankan prioritas utama nasional yangtidak menjadi prioritas utama daerah.Sebagaimana dicirikannya, nonmatchingtransfer ini dilakukan tanpa dana pendamping(Shah, 1994), selain bersifat open-ended.Open-ended transfer ini menjadi suatupilihan karena ia akan meningkatkan efisiensikegiatan.d. PerencanaanSebagaimana Alternatif 1, MTEF jugadirekomendasikan dalam DAK Alternatif 2.Tetapi sebagai dana transfer untuk menjawabprioritas nasional, pendekatan perencanaanDAK Alternatif 2 dilakukan denganmenggunakan mekanisme top-down.Bidang-bidang DAK Alternatif 2 inidisesuaikan dengan prioritas nasional dalamRPJMN, yang hingga suatu tingkat (1)membutuhkan subsidi dengan persyaratanteknis tertentu, (2) memberikan insentifkepada daerah dengan kinerja teknis tertentuberupa reward pendanaan khusus dari pusatsesuai prioritas nasional.Oleh karena tujuan utama alokasi DAKAlternatif 2 ini adalah pencapaian prioritasnasional, penentuan alokasi didasarkanhanya pada kriteria teknis saja. Kriteria iniditetapkan oleh kementerian dan lembagateknis terkait.e. PelaksanaanPada dasarnya pelaksanaan DAK Alternatif2 ini tidak jauh berbeda dengan alternatifsebelumnya. Sesuai format MTEF, pelaksanaandan pengelolaan DAK semestinya bergeserke arah pendekatan yang berorientasi hasil(output/outcome-based). Sama sepertisebelumnya, dua kebutuhan pokok yangWhite Paper149

Volume 3terhubung dengan MTEF adalah performanceindicators juklak dan juknis dengan durasimultiyears yang sejalan dengan jangka waktuMTEF-nya.f. Monitoring dan PelaporanMekanisme pelaporan dan proses monitoringDAK Alternatif 2 sama dengan apa yangsudah diusulkan pada Alternatif 1.g. PengorganisasianPengorganisasian kegiatan DAK dilaksanakanberdasarkan tugas dan fungsi yang diembanoleh masing-masing institusi. Adapunpengorganisasian DAK yang diusulkan adalahsebagai berikut:- Usulan dan penetapan bidang dilakukanoleh K/L terkait berkoordinasi denganKemenkeu, Kemdagri, dan Bappenas.- Pertimbangan penentuan besaran alokasiDAK menurut daerah didasarkan ataskriteria teknis yang ditetapkan oleh K/Lterkait.- Penyusunan juklak dan juknis dilakukanoleh K/L terkait berkoordinasi denganKemdagri.- Penetapan besaran alokasi dilakukan olehKemenkeu.- K/L terkait memberikan laporan kepadaKemenkeu, Kemdagri, dan Bappenas.h. Kekuatan dan KelemahanKekuatan DAK Alternatif 2 adalah jaminanpencapaian tujuan nasional seperti yangtelah ditetapkan dalam RPJMN, meskipundilakukan melalui kegiatan-kegiatanyang merupakan urusan daerah. Melaluimekanisme pembiayaan yang bersifatopen ended pemerintah akan berusahaGambar 3.2 Mekanisme Pengelolaan DAK sebagai Instrumen PencapaianPrioritas NasionalARAH KEBIJAKAN DANPRIORITAS NASIONALPRIORITASNASIONALKEMENTRIAN TEKNISDEPKEU KEMENDAGRIBAPPENASPENETAPAN BIDANG DAKMEMILIKI SPMBIDANG DAKPENENTUAN BESARANALOKASI DAK PER DAERAHKRITERIA TEKNISKEMENTERIANTEKNISDAERAHADAERAHBDAERAHCDAERAHX, Y....PENETAPAN ALOKASI DANPENYALURAN KE DAERAHDAERAHADAERAHBDAERAHCDAERAHX, Y....KEMENTERIANKEUANGAN150 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depanuntuk mencapai tujuan-tujuan nasionalnyadengan menyediakan dana yang dibutuhkanoleh masing-masing bidang yang menjadiprioritas nasional. Walaupun begitu, systemopen ended membuka peluang terjadinyaketimpangan fiskal antar-daerah. Ini bisaterjadi karena belum tentu daerah-daerahyang terpilih untuk mendapatkan alokasiDAK merupakan daerah-daerah dengantingkat kapasistas fiskal daerah yang rendah.Dikeluarkannya DAK dari Dana Perimbanganmembuat struktur Dana Perimbanganjuga berubah, yakni hanya DBH dan DAUsaja. Oleh karenanya, implementasi usulankebijakan DAK Alternatif 2 ini menuntutperubahan dalam undang-undang maupunperaturan pemerintah yang terkait denganDana Perimbangan umumnya dan DAKkhususnya.i. Mekanisme “Reward” dan “Punishment”Dengan terlepasnya DAK dari DanaPerimbangan, pemerintah bisa memberikanreward pada daerah-daerah yang mampumemenuhi dan melebihi sasaran pencapaianprioritas nasional.1.3 Rekomendasi Alternatif 3:DAK sebagai Instrumen DanaPerimbangan dan PrioritasnasionalAlternatif 3 pada dasarnya tetapmendudukkan DAK dalam konsep sepertiyang digunakan saat ini. Untuk lebihmeningkatkan efektivitas dari pelaksanaanDAK dibandingkan dengan periodeperiodesebelumnya, DAK Alternatif 3 lebihdifokuskan pada modifikasi pelaksanaan DAKselama ini, yakni modifikasi formula alokasiDAK menjadi hanya dua kriteria umumdan teknis. Sementara itu, karakteristikalternatif ini merupakan perpaduan darikarakteristik masing-masing alternatif yangtelah diusulkan sebelumnya.a. FokusFokus utama desain rekomendasi kebijakanDAK untuk Alternatif 3 adalah DAK sepertikedudukannya saat ini, yaitu sebagai bagiandari dana perimbangan yang ditujukan untukmencapai prioritas nasional.b. TujuanTujuan utama pengalokasian DAK padaalternatif ini ialah pengurangan ketimpanganfiskal untuk menutap kesenjangan pelayanandasar publik yang menjadi prioritas nasional.Pelayanan dasar publik yang menjadi prioritasnasional mengambil RPJMN dan juga RKPyang ditetapkan oleh pemerintah sebagaiacuannya.c. Karakteristik Dana TransferSejalan dengan karakteristik dana transferyang diusulkan pada alternatif 1, bahwakarakteristik dana transfer DAK Alternatif3 bersifat conditional matching grants,yang bersifat closed ended (memiliki pagutertentu). Disamping itu ada sifat lain, yangbinding constraint (dana yang disalurkannyaterbatas).d. PerencanaanSebagaimana dua alternatif sebelumnya,MTEF juga menjadi rekomendasi pokokdalam perencanaan pembiayaan DAKAlternatif 3. Transparansi dan prediktabilitasadalah keunggulan utama mengapaWhite Paper151

Volume 3dijadikan MTEF. Selain itu, MTEF juga terbukabagi perencanaan kegiatan dan pembiayaanyang bersifat bottom-up dan top-down.Pagu anggaran yang bersifat binding dalamMTEF adalah instrumen untuk mencegahperubahan yang terlalu besar dalam prosesperencanaan anggaran. Dengan begitu,alokasi lebih dan distribusi lebih mudahdiprediksi dan derajat kepastian dalam prosesperencanaan akan pula meningkat.Prediktabilitas tinggi amat membantuperencanaan yang menggabungkan prosesbottom-up dan top-down DAK Alternatif3 ini, apalagi jika kedua proses ini bertemudalam suatu wadah yang disebut sebagai“Forum DAK Provinsi”. Peran koordinatifgubernur menjadi lebih nyata jika derajatkepastian perencanaan dan pembiayaanmenjadi lebih tinggi.Dalam hal penentuan daerah yang laikmenerima DAK Alternatif 3, dua kriteriaumum dan teknis dapat digunakansecara integratif. Kriteria umum didasarkanpada kapasitas fiskal yang rendah, yaitudaerah yang memiliki DAU per kapita dibawah median nasional dikurangi satustandar deviasi, sedangkan kriteria teknisditetapkan oleh K/L terkait.Sementara itu, dalam hal penentuanbidang-bidang yang laik, beberapa variabeldapat dipertimbangkan, yaitu bidang yangmenjadi urusan wajib daerah terkait denganpelayanan dasar, memiliki SPM, serta memilikikesiapan teknis tertentu. Penentuan bidangyang diusulkan berada dalam beberapakategori, yakni- Bidang-bidang yang bisa memberikansubsidi pada daerah, karena daerahmenghadapi kondisi teknis yangmembutuhkan intervensi pendanaanpemerintah pusat sesuai dengan prioritasnasional.- Bidang-bidang yang bisa memberikaninsentif kepada daerah, karena daerahtelah menampilkan kinerja teknis tertentudan pantas diberikan reward berupapendanaan khusus dari pemerintah pusatsesuai dengan prioritas nasional.e. PelaksanaanPelaksanaan DAK Alternatif 3 tidak berbedadengan pelaksanaan DAK Alternatif 1dengan ruang diskresi pada daerah adalahbagian pokoknya. Selanjutnya, sesuai dengankerangka MTEF yang direkomendasikan, DAKAlternatif 3 difokuskan pada pelaksanaanyang berorientasi hasil (output/ outcomebased)dengan penentuan indikator kinerjayang terdefinsi dan terukur jelas.Juklak-juknis multiyear direkomendasikanpada DAK Alternatif 3 untuk menjaminkonsistensi pelaksanaan kegiatan. Jaminansemacam ini misalnya juknis yangtetap selama minimal tiga tahun bisamemberikan diskresi dan kepastian padadaerah untuk mempertinggi efektivitaspelaksanaan masing-masing bidang DAK.f. Monitoring dan PelaporanMonitoring dan pelaporan DAK Alternatif3 dirancang sama dengan dua alternatifsebelumnya.- Daerah penerima DAK melaporkanpelaksanaan kegiatan DAK hinggatingkat output yang dihasilkannya152 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke Depan- Gubernur sebagai perwakilanpemerintah pusat di daerah memonitoroutput seluruh pelaksanaan kegiatanDAK di wilayahnya.- K/L terkait akan memonitor pelaksanaankegiatan dan output DAK di bidang yangmenjadi tanggung jawabnya dari seluruhdaerah- Bappenas menilai kinerja pencapaiannasional di daerah sampel secara periodikminimal dua kali dalam lima tahung. PengorganisasianPengorganisasian kegiatan DAK dilaksanakanberdasarkan tugas dan fungsi yang diembanoleh masing-masing institusi dengan divisionof labor seperti berikut:- Penetapan bidang dilakukan olehBappenas berkonsultasi dengan K/Lterkait dan Kemdagri sesuai denganusulan bidang yang diajukan oleh daerah.- Penentuan alokasi dilakukan olehKemenkeu yang berkonsultasi denganK/L terkait.- Penyusunan juklak dan kuknis dilakukanoleh K/L terkait yang berkoordinasidengan Kemdagri.- Penentuan dana pendamping ditetapkanoleh pemda melalui mekanisme prosespenyusunan anggaran di daerah.- Gubernur memadukan pendekatan top-Gambar 3.3 Mekanisme Pengelolaan DAK sebagai Instrumen Danaperimbangan dan Prioritas NasionalPENETAPAN BIDANG DAKURUSANDAERAHURUSAN WAJIBGUBERNUR‘FORUM DAKPROVINSI’USULANDAERAHK/L TERKAITBAPPENASK/L TERKAITKEMENDAGRIMEMILIKI SPMBIDANG DAKPENENTUAN BESARANALOKASI DAK PER DAERAHKRITERIA UMUMKEMENTERIANKEUANGANDAERAH LAYAKDAERAH TIDAKLAYAKKRITERIA TEKNISKRITERIA TEKNISDAERAH LAYAKDAERAH TIDAKLAYAKKEMENTERIANTEKNISDAERAHADAERAHBDAERAHCDAERAHX, Y....PENETAPAN ALOKASI DANPENYALURAN KE DAERAHDAERAHADAERAHBDAERAHCDAERAHX, Y....KEMENTERIANKEUANGANWhite Paper153

Volume 3down dan bottom-up dalam bentuk“Forum DAK Provinsi”.h. Kekuatan dan KelemahanKekuatan proses pelaksanaan usulankebijakan DAK Alternatif 3 bisa ditelusurireformulasi yang mampu mendudukan DAKsesuai dengan dasar teori dan peraturan lainyang telah ada. Alternatif ini akan membuatperubahan alokasi secara signifikan sejalandengan penetapan kriteria pemilihan daerahdan bidang yang konsisten dengan aturanyang ada. Sebaliknya, kelemahan DAKAlternatif 3 ini terletak pada hirarki dan matarantai pelaksanaan DAK yang menjadi lebihpanjang. Proses perencanaan DAK akanmenjadi lebih panjang daripada yang terjadiselama ini.kegiatan DAK yang direncanakan dantidak dapat mencapai output/outcomeyang sudah ditetapkan.- Untuk DAK yang berasal dari pusat,pemerintah bisa memberikan rewardpada daerah-daerah yang mampumemenuhi dan melebihi sasaranpencapaian prioritas nasional.Permasalahan serius lain akan muncul jikagubernur tidak mampu melaksanakan tugasdan memanfaatkan kapasitasnya. “ForumDAK Provinsi” tidak berjalan menurutfungsinya dan pelaksanaan DAK tidakmenjadi lebih baik daripada pelaksanaansaat ini. Keadaan ini memperlihatkan bahwagubernur memiliki peran sentral untukmenjaga keberhasilan pelaksanaan DAK.Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat didaerah akan bertindak sebagai koordinatorinstansi vertikal, koordinator dan pengawas/pembina pemerintahan kabupaten/kota.i. Mekanisme “Reward” dan “Punishment”Mekanisme reward dan punishment yangdiusulkan pada DAK Alternatif 3 ini terdiriatas dua hal, yaitu:- Untuk DAK yang diusulkan daerah,mekanisme punishment berupapenundaan atau penghentian DAK dapatdilakukan jika ternyata daerah tidakmampu memenuhi semua pelaksanaan154 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke DepanTabel 3.1 Matriks Rekomendasi Usulan Arah Kebijakan DAK Ke DepanITEMS SAAT INI ALTERNATIF I ALTERNATIF II ALTERNATIF IIIFOKUS DANKARAKTERISTIKBagian dari mekanisme transferke daerah (Dana Perimbangan/DP)dengan karakteristik membiayaikegiatan khusus yang menjadiurusan daerah sesuai denganprioritas nasional- Bagian dari danaperimbangan,- Mencapai Prioritasnasional- Bagian dari dana perimbangan- Mencapai Prioritas nasionalTUJUAN Karena merupakan bagian dariDana Perimbangan, maka tujuandari DAK adalah:- Mengurangi ketimpanganfiskal di daerah (pemerataankemampuan fiskal)- Memenuhi capaian yang menjadiprioritas nasional dalam RKPMengurangi kesenjanganfiskal antardaerah,sehinga bisa mengurangikesenjangan pelayanandasar publik (beberapaurusan wajib tertentu/yang telah memiliki SPM)Mencapai sasaran prioritasnasionalMengurangi ketimpanganfiskal di daerah, sehinggabisa mengurangi kesenjanganpelayanan dasar publik yangmenjadi prioritas nasionalKARAKTERISTIK DANATANSFER DAKDAK saat ini memilikikarakteristik:- Conditional (bersifat khusus)- Matching grant (ada danapendamping)- Closed ended (ada penetapanpagu)- Binding constraint (dana yangdisalurkan terbatas)Karakteristik DAK yangdiusulkan:- Conditional (bersifatkhusus)- Matching grant ( adadana pendamping)- Closed endedKarakteristik DAK yangdiusulkan:- Conditional (bersifatkhusus)- Non Matching grant (tidakada dana pendamping)- Open ended (tetapi adapagu indikatif selamaperiode MTEF)Karakteristik DAK yang diusulkan:- Conditional (bersifat khusus)- Matching grant (ada danapendamping)- Closed ended (ada penetapanpagu)- Binding constraint (dana yangdisalurkan terbatas)White Paper155

Volume 3ITEMS SAAT INI ALTERNATIF I ALTERNATIF II ALTERNATIF IIIPERENCANAAN•Waktu•Pendekatan•Penentuan daerahdan alokasi- Perencanaan DAK bersifattahunan yang dimulai denganadanya trilateral meeting antara(Bappenas – KemKeu - K/Lterkait)- Pendekatan yang digunakan saatini masih bersifat top-down- Penentuan bidang ditetapkansesuai dengan prioritas nasionalpada RKP tahun berjalan- Penentuan daerah penerimaDAK ditentukan melalui kriteriaumum, kriteria khusus, dankriteria teknis- Penentuan alokasi dana DAKke daerah dilakukan melaluiperhitungan perkalian antarabobot daerah dan pagu masingmasingbidang- Perencanaan bersifatmultiyears (MTEF pusatdan daerah)- Pendekatan denganmenggunakan Bottom-up- Penentuan bidang, yangmenjadi urusan wajibdaerah yang terkaitdengan pelayanan dasar,memiliki SPM, danmemiliki kesiapan teknistertentu- Penentuan daerahpenerima DAKditentukan melaluikriteria umum sekaliguskriteria teknis- Kriteria umum adalahdaerah yang memilikiKKD perkapita dibawahmean nasional dikurangisatu standar deviasi- Kriteria teknis ditetapkanoleh K/L terkait- Perencanaan bersifatmultiyears (MTEF pusat)- Pendekatannya bersifattop-down- Penentuan bidang sesuaidengan prioritas nasionaldalam RPJMN, yaitu:a. Untuk memberikansubsidi kepada daerahyang memiliki Kondisiteknis membutuhkanpendanaan dari Pusatsesuai Prioritas Nasionalb. Memberikan insentifkepada daerah yangmemiliki kinerjatenis tertentu yangmembutuhkanreward dalam bentukpendanaan khusus daripusat sesuai PrioritasNasional- Penentuan alokasididasarkan hanya padakriteria teknis saja-Perencanaan bersifat multiyears(MTEF pusat dan daerah)-Pendekatan denganmenggunakan top-down ataubottom-up-Penentuan bidang, yang menjadiurusan wajib daerah yangterkait dengan pelayanan dasar,prioritas nasional, memiliki SPM,dan memiliki kesiapan teknistertentu-Penentuan bidang yangdiusulkan berada dalam kategori:a.Untuk memberikan subsidikepada daerah yang memilikiKondisi teknis membutuhkanpendanaan dari Pusat sesuaiPrioritas Nasionalb.Memberikan insentifkepada daerah yang memilikikinerja tenis tertentu yangmembutuhkan reward dalambentuk pendanaan khusus daripusat sesuai Prioritas Nasional-Penentuan daerah penerimaDAK ditentukan melalui kriteriaumum, atau kriteria teknis-Kriteria umum adalah daerahyang memiliki KKD perkapitadibawah mean nasionaldikurangi satu standar deviasideviasi-Kriteria teknis ditetapkan olehK/L terkait156 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke DepanITEMS SAAT INI ALTERNATIF I ALTERNATIF II ALTERNATIF IIIPELAKSANAAN•Input based•Output/outcomesbased•Matching grant•Petunjuk teknis-Masih menekankan pada jumlahalokasi DAK yang diterima (inputbase)-Pelaksanaan disesuaikan denganjuklak dan juknis dari K/L terkait-Menggunakan dana pendampingdengan besaran 10%-Pengelolaan keuangan di daerahdisesuaikan dengan PermendagriNo. 20/2009- Menggunakan output/outcome based denganindikator kinerja yangterukur- Pelaksanaan disesuaikandengan pedomanyang berlaku sesuaidengan periode MTEF,berorientasi hasil(output/outcome) yangmemberikan diskresikepada daerah- Menggunakan output/outcome based denganindikator kinerja yangterukur- Pelaksanaan disesuaikandengan juklak dan juknisdari K/L terkait yangberlaku sesuai denganperiode MTEF- Menggunakan output/outcomebased dengan indikator kinerjayang terukur- Pelaksanaan disesuaikandengan pedoman yang berlakusesuai dengan periode MTEF,berorientasi hasil (output/outcome) yang memberikandiskresi kepada daerahMONITORING danPELAPORAN•Pendekatan•Frekuensi•Mekanisme- Proses monitoring dilakukanoleh Bappenas, Menkeu dan K/Lsesuai masing-masing bidangyang terkait DAK- Dilakukan sekali dalam setahun,ke daerah sampel (tidak seluruhdaerah)- Mekanismenya monitoring danpelaporan sesuai dengan formpelaksanaan secara umum (form1) dan form pelaksanaan perbidang (form 2)- Daerah akan melaporkanhingga level output yangdihasilkannya- Gubernur akanmemonitor hingga leveloutput yang dihasilkan diwilayahnya- K/L akan memonitorhingga level output dariseluruh daerah di bidangyang menjadi tanggungjawabnya- Bappenas akan menilaikinerja/outcomepencapaian nasional didaerah sampel secaraperiodik minimal 2 kalidalam 5 tahun- Daerah akan melaporkanhingga level output yangdihasilkannya- Gubernur akan memonitorhingga level output yangdihasilkan di wilayahnya- K/L akan memonitorhingga level output dariseluruh daerah di bidangyang menjadi tanggungjawabnya- Bappenas akan menilaikinerja/outcomepencapaian nasional didaerah sampel secaraperiodik minimal 2 kalidalam 5 tahun- Daerah akan melaporkan hinggalevel output yang dihasilkannya- Gubernur akan memonitorhingga level output yangdihasilkan di wilayahnya- K/L akan memonitor hingga leveloutput dari seluruh daerah dibidang yang menjadi tanggungjawabnya- Bappenas akan menilai kinerja/outcome pencapaian nasional didaerah sampel secara periodikminimal 2 kali dalam 5 tahunWhite Paper157

Volume 3ITEMS SAAT INI ALTERNATIF I ALTERNATIF II ALTERNATIF IIIPENGORGANISASIAN•Pembagian Tugas•Mekanisme- Usulan dan penetapan kegiatan:dilakukan oleh K/L terkaitberkoordinasi dengan KemKeu,Kemendagri dan Bappenas- Penentuan alokasi dilakukanoleh KemKeu, berkonsultasidengan Bappenas dan K/L terkait- Penyusunan Juklak danJuknis dilakukan oleh K/Lterkait berkoordinasi denganKemendagri- Penentuan dana pendampingditetapkan oleh Pemda, melaluimekanisme proses penyusunananggaran di daerah- Pelaporan dilakukan oleh Pemdake KemKeu, Kemendagri, danK/L terkait- K/L terkait memberikan laporankepada Menkeu, Kemendagridan Bappenas- Pemantauan dilakukan olehBappenas, Menkeu dan K/Lterkait- Penetapan bidangdilakukan oleh Bappenasberkonsultasi dengan K/Lterkait dan Kemendagrisesuai dengan usulanbidang yang diajukanoleh daerah- Penentuan alokasidilakukan oleh KemKeu,berkonsultasi dengan K/Lterkait- Penyusunan Juklak danJuknis dilakukan olehK/L terkait berkoordinasidengan Kemendagri- Penentuan danapendamping ditetapkanoleh Pemda, melaluimekanisme prosespenyusunan anggaran didaerah- Usulan dan penetapanbidang dilakukan olehK/L terkait berkoordinasidengan KemKeu,Kemendagri dan Bappenas- Pertimbangan penentuanbesaran alokasi DAKperdaerah didasarkanatas kriteria teknis yangditetapkan oleh K/L terkait- Penyusunan Juklak danJuknis dilakukan olehK/L terkait berkoordinasidengan Kemendagri- Penetapan besaran alokasidilakukan oleh KemKeu- K/L terkait memberikanlaporan kepada Menkeu,Kemendagri dan Bappenas- Penetapan bidang dilakukanoleh Bappenas berkonsultasidengan K/L terkait danKemendagri sesuai denganusulan bidang yang diajukanoleh daerah- Penentuan alokasi dilakukanoleh KemKeu, berkonsultasidengan K/L terkait- Penyusunan Juklak danJuknis dilakukan oleh K/Lterkait berkoordinasi denganKemendagri- Penentuan dana pendampingditetapkan oleh Pemda, melaluimekanisme proses penyusunananggaran di daerah- Gubernur memiliki peran sentralyang memadukan pendekatantop-down dan bottom-up dalambentuk “Forum DAK Provinsi”KAITAN DENGANDANA LAINDAK, DAU dan DBH merupakansatu kesatuan yang tidakdipisahkan dalam kerangka DanaPerimbangan.DAK, DAU dan DBHmerupakan satu kesatuanyang tidak dipisahkandalam kerangka DanaPerimbangan.DAK merupakan danatransfer ke daerah yangberada di luar skema daridana perimbanganDAK, DAU dan DBH merupakansatu kesatuan yang tidakdipisahkan dalam kerangka DanaPerimbangan.PAGU NASIONAL Masih sebesar 7,5% terhadapDana Perimbangan di tahun 2011Penetapan pagu nasionalpada saat pemerintahmenetapkan RPJMN(minimal 3 tahun) yangdiperoleh dari usulanpagu yang diusulkan olehdaerahPemerintah menetapkanprioritas nasional dari DAKdalam RPJM beserta paguindikatifnya (yang bisaberubah sesuai dengankebutuhan pencapaianprioritas tersebut)Penetapan pagu nasional padasaat pemerintah menetapkanRPJMN (minimal 3 tahun) denganmempertimbangkan pagu yangdihasilkan dari hasil musyawarah“Forum DAK Provinsi”158 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)

Bab I Rekomendasi Arah Kebijakan DAK ke DepanITEMS SAAT INI ALTERNATIF I ALTERNATIF II ALTERNATIF IIIJUMLAH BIDANG Jumlah bidang terus berkembang,sehingga ada 19 Bidang yang bisadidanai oleh DAK di tahun 2011Hanya untuk membiayaiurusan wajib khususnyaurusan wajib di bidangpelayanan dasar publikyang telah memiliki SPMUntuk membiayai urusanwajib di bidang layanandasar publik dan urusanpilihanBidang yang menjadi urusanwajib daerah yang terkaitdengan pelayanan dasar, prioritasnasional, dan sudah memiliki SPMKONSEKUENSITERHADAP DANADEKON DAN TPBelum terjadi pengalihan DanaDekon dan TP sesuai pasal 108UU No. 33/2004. PP No. 7/2008belum secara tegas mengaturmasalah pengalihan tersebutDana DAK akanbertambah daripengalihan Dana Dekondan TP sesuai pasal 108UU No. 33/2004Dana DAK akan bertambahdari pengalihan DanaDekon dan TP sesuai pasal108 UU No. 33/2004Dana DAK akan bertambah daripengalihan Dana Dekon dan TPsesuai pasal 108 UU No. 33/2004KEKUATAN Sesuai dengan tujuanintergovernmental transfer, DAKsaat ini diyakini sudah mampumenciptakan pemerataan fiskalantar daerahPemerataan fiskal antardaerah terjamin, sehinggapelayanan publik yangberstandar SPM bisadinikmati oleh seluruhmasyarakat di IndonesiaMenjamin adanyapencapaian tujuannasional seperti yang telahditetapkan dalam RPJMNmeskipun dilakukan melaluikegiatan-kegiatan yangmerupakan urusan daerahAdanya reformulasi parsial yangmendudukan DAK sesuai dengandasar teori dan peraturan lainyang telah ada memungkinkanadanya perbaikan dalampelaksanaan dan manfaat yangbisa dirasakan dari alokasi DAKKELEMAHAN Hilangnya nilai kekhususan dalampelaksanaan alokasi DAK saat ini,karena DAK lebih menekankanpada proses pemerataankemampuan fiskal daerahHingga saat ini bidangbidangyang memiliki SPMmasih terbatas, sehinggamasih memungkinkanuntuk terjadi perluasanbidang-bidang yangakan mendapatkan DAK,seperti saat ini.Memberikan potensi bagiketidakmerataan dalamkondisi fiskal di daerah-Hirarki dan mata rantaipelaksanaan DAK menjadi lebihpanjang.Jika Gubernur tidak bisamelaksanakan tugasnya makakondisi yang terjadi bisa lebihparah dibandingkan dengankondisi pelaksanaan DAK saat iniWhite Paper159

Volume 3ITEMS SAAT INI ALTERNATIF I ALTERNATIF II ALTERNATIF IIIKONSEKUENSI Banyak studi yang menyatakanbahwa DAK belum mampumencapai target output/outcomedalam pembangunan, sehinggacost effectiveness dari dana DAKdianggap kecil dalam pencapaiantujuan pembangunan.- Perlu melakukanreformulasi parsialterhadap DAK.- Reformulasi dilakukanterutama pada hal-halyang terkait dengantujuan pencapaianpemerataan fiskal daerahPerlu perubahan yangmendasar pada UU maupunPP yang terkait denganDana PerimbanganGubernur memiliki peran sentraluntuk menjaga keberhasilanpelaksanaan DAK ini. PeranGubernur sebagai wakilpemerintah pusat di daerah akanbertindak sebagai koordinatorinstansi vertikal, koordinator danpengawas/pembina Pemerintahankabupaten/kotaREWARD &PUNISHMENTTidak ada aturan tentangmekanisme sistem reward andpunishmentAda mekanismepunishment, berupapenundaan ataupenghentian DAK jikaternyata daerah tidakbisa memenui semuapelaksanaan kegiatan DAKyang direncanakan dantidak dapat memenuhioutput/outcome yangsudah ditetapkan, karenapada dasarnya usulanDAK berasal dari daerahPemerintah bisamemberikan rewardpada daerah-daerahyang mampu memenuhidan melebihi sasaranpencapaian prioritasnasional(bagi daerah-daerahyang pencapaian output/outcome melebihi indikatorkinerja yang merekatetapkan)- Untuk DAK yang diusulkandari daerah ada mekanismepunishment, berupa penundaanatau penghentian DAK jikaternyata daerah tidak bisamemenuhi semua pelaksanaankegiatan DAK yang direncanakandan tidak dapat memenuhioutput/outcome yang sudahditetapkan- Untuk DAK yang berasaldari pusat, pemerintah bisamemberikan reward padadaerah-daerah yang mampumemenuhi dan melebihi sasaranpencapaian prioritas nasional- (bagi daerah-daerah yangpencapaian output/outcomemelebihi indikator kinerja yangmereka tetapkan)160 Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK)