Project financing e concessione Soluzioni simili a confronto

Inchiesta
Edilizia
sanitaria
La presenza del privato nella
realizzazione e nella gestione di
opere d’interesse pubblico è in
continua crescita, anche in ambito
sanitario. Nel Veneto, dove siamo
andati a vedere come stanno
andando le cose, sono due gli
strumenti maggiormente impiegati.
I vantaggi, le peculiarità e i limiti di
due soluzioni messe a confronto
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Pierluigi Altea
Ospedale di Monselice
TECNICA OSPEDALIERA
ottobre 2012
Project financing e concessione
Soluzioni simili a confronto
Pubblico e privato sono destinati a
divenire una sola cosa, una commistione
d’interessi senza soluzione
di continuità. Almeno così
sembrerebbe. Dopo l’avvento
dell’outsourcing nel settore sanitario, infatti,
la modalità attraverso la quale le aziende private
hanno intrapreso la gestione di numerosi
servizi accessori ma anche strategici all’interno
degli ospedali, con esiti nella maggior
parte dei casi positivi, è la volta del project financing.
Una soluzione, per così dire, ancor
più spinta che consente alle aziende sanitarie
e ospedaliere di reperire le risorse necessarie
per la ristrutturazione, ma anche per la realizzazione
di nuove strutture, assegnando al
tempo stesso al privato il compito di gestione
di numerose aree individuate in fase contrattuale.
Nel Veneto, come peraltro in altre aree
del Paese, questa modalità di finanziamento
si sta diffondendo con buoni risultati accanto
a un’altra formula, la cosiddetta “concessione
di costruzione e gestione”, una soluzione
molto simile al project financing dal quale però
si differenzia per alcuni dettagli non di poco
conto. Siamo andati a conoscerli nel concreto
per capire i vantaggi dell’una e dell’altra soluzione,
ma anche i limiti e le controindicazioni
di queste due formule somiglianti ma non del
tutto identiche.
Il project financing
Il nuovo polo ospedaliero di Mestre, l’Ospedale
dell’Angelo, un nome dall’alta carica simbo-

lica scelto dai vertici dell’Azienda ospedaliera
perché “ben si adatta alla società multietnica
in cui viviamo”, è stato realizzato attraverso il
project financing. «La decisione d’intraprendere
questa strada risale a una decina d’anni
fa», ricorda Girolamo Strano, direttore del
Dipartimento Risorse Economiche e Tecniche
dell’Azienda Ulss 12 Veneziana, già responsabile
unico del procedimento e ora responsabile
della concessione del nuovo Ospedale di Mestre.
«Il documento programmatico, risalente
alla fine del 2000, fu inserito l’anno successivo
nel piano triennale degli investimenti. Nel
giugno del 2001 giunsero due proposte: alla
fine dello stesso anno s’individuò quella di
pubblico interesse». La legge allora prevedeva
la gara di licitazione privata che fu indetta nel
febbraio del 2002. Il mese seguente la conferenza
dei servizi identificò gli elementi idonei
per l’approvazione, così da giungere alla procedura
negoziata. Dei sette potenziali partecipanti,
se ne presentarono solo tre, dei quali solo
due, di fatto, gareggiarono. «Nel frattempo
le regole sono cambiate», spiega Strano. «La
norma attuale è molto più snella e consente
di scegliere il contraente anche a partire dagli
studi di fattibilità». Ma quali sono i vantaggi
del project financing nell’ambito dell’edilizia
ospedaliera? «Sicuramente riguardano i tempi
Il nuovo ospedale di Monselice sarà finanziato,
per la prima volta in Veneto, attraverso la
concessione di costruzione e gestione
di realizzazione dell’opera», dice l’ingegnere
del nuovo ospedale di Mestre; «se l’azienda
non ha il denaro per portare avanti il progetto
e non ci sono le condizioni per accendere
un mutuo, né per accedere ad altre forme di
finanziamento pubblico, il project financing è
la soluzione ottimale». Tuttavia, affinché l’iter
vada a buon fine senza intoppi è necessario
che tutte le parti coinvolte nell’operazione
collaborino in modo fattivo. «La sola presenza
del privato non è garanzia di buona riuscita
dell’operazione», avverte Strano. «In Italia ci
sono diverse esperienze che sono naufragate
o che hanno subito ritardi. Nel nostro caso, abbiamo
avuto la fortuna di trovare l’appoggio
dell’azienda in primis, ma anche della Regione
e del Comune, che erano fortemente convinti
della bontà di questa soluzione, al punto che
in un’unica seduta della conferenza dei servizi
riuscimmo ad assumere tutte le decisioni
a riguardo». Superato lo scoglio iniziale, dice
Strano, a questo punto sì che la presenza del
privato rappresenta una garanzia, soprattutto
rispetto ai tempi di realizzazione. «È suo inte-
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resse partire e finire prima possibile», spiega,
«perché qualsiasi ritardo si ripercuoterebbe in
maniera negativa sull’operazione finanziaria:
è infatti solo durante la gestione che il partner
ottiene i ricavi con i quali fa fronte agli impegni
presi con le banche e realizza il proprio utile».
Allo scadere del termine della concessione, che
di solito ha una durata di 25-30 anni, il diritto
di superficie sui terreni in cui sorge l’opera si
trasforma in proprietà, così come quella degli
edifici dell’ospedale e di tutte le aree adiacenti,
quali il ristorante, le attività commerciali e
il parcheggio. «Per tutta la durata della concessione»,
precisa Strano, «i servizi di carattere
generale, quelli relativi alla manutenzione,
l’energia, l’impiantistica, i trasporti automatici,
le pulizie, i rifiuti speciali, le parti tecnico-amministrative
della radiologia e del laboratorio
d’analisi, così come le attività amministrative
di supporto, sono gestiti dal concessionario,
che ne ha il pieno controllo secondo quanto
stabilito dal contratto».
Questi evidentemente sono i vantaggi. E i fattori
critici, invece, quali sono?
«Sul piano della gestione dei servizi, ce ne
sono alcuni che, a mio avviso», dice Strano,
«è consigliabile gestire in proprio. Penso, per
esempio, all’ambito informatico: è un settore
che cambia troppo rapidamente per inserirlo
all’interno di accordi ultraventennali, sebbene
questi contemplino anche la voce “aggiornamento”».
Un altro elemento critico, ammette
il direttore del Dipartimento Risorse Economiche
e Tecniche dell’Azienda Ulss 12 Veneziana,
è quello del progetto. «Essendo stato
realizzato all’esterno dell’azienda ospedaliera»,
spiega, «accanto a soluzioni sviluppate
egregiamente, può contenere anche elementi
criticabili. Tutto sommato, però, sono più i
vantaggi che gli svantaggi: nel nostro caso,
per esempio, il comfort della sala d’attesa,
torrida in estate e gelida in inverno, è stato
migliorato a spese del concessionario». L’altro
elemento su cui un’azienda sanitaria o ospedaliera
dovrebbe riflettere prima d’intraprendere
la strada del project financing riguarda
l’onere finanziario relativo al costo della co-
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struzione, il cosiddetto canone di disponibilità.
«Si tratta di una voce che appesantisce il
bilancio dell’azienda», dice Strano, «per questo
il project financing è una soluzione che
bene si addice solamente agli ospedali che
abbiano la garanzia di operare per almeno
trent’anni». Inoltre, è più indicato per la costruzione
di un ospedale intero, anziché alla
ristrutturazione, sebbene non manchino casi
anche diversi. «La ristrutturazione dell’ospedale
di Venezia, per esempio, sta per essere
ultimata attraverso questo strumento»,
conferma Starno, «a Thiene l’Azienda sanitaria
locale ha completato da poco un nuovo
ospedale; a Castelfranco e Montebelluna,
invece, hanno completato e messo a norma
due ospedali; a Verona sono state realizzate
alcune sale operatorie, mentre a Monselice si
sta costruendo un nuovo ospedale, anche se
in questo caso la formula adottata è un po’
diversa». Nel Veneto, dunque, questa modalità
di finanziamento a lungo termine sta
mettendo radici, come peraltro si sta sviluppando
anche in Lombardia e Toscana, con
un’avvertenza però. «Il project financing è
un ottimo strumento», conclude Strano, «ma
non è la soluzione ai problemi economici di
un’azienda o di una Regione. Comporta vantaggi,
ma anche oneri a lungo termine: per
questa ragione va impiegato con criterio ed
equilibrio».
Concessione di costruzione
e gestione
Il nuovo ospedale di Monselice, ovvero il polo
ospedaliero dell’Azienda Ulss 17 della Regione
Veneto, sarà ultimato entro la fine del 2013. La
nuova struttura per acuti, che sorgerà su un’area
di circa 250 mila m 2 , disporrà di 447 posti
letto per la degenza ospedaliera, dei quali 148
per l’area medica, 144 per l’area chirurgica,
50 per l’area materno-infantile, 33 per l’area
intensiva e 72 per l’attività diurna. Le attuali
quattro strutture ospedaliere (Conselve, Este,
Il project financing si addice a ospedali che abbiano la garanzia di operare per almeno trent’anni ed è più indicato per
la costruzione di un ospedale intero, piuttosto che per la ristrutturazione (nella foto, la hospital street dell’Ospedale
dell’Angelo di Mestre)

Monselice e Montagnana) verranno così quasi
totalmente sostituite da questa nuova costruzione,
che porterà l’Azienda sanitaria locale a
ridurre la disponibilità per le degenze ospedaliere
a 2,5 posti letto ogni mille abitanti (l’obiettivo
fissato dalla Regione era 4 posti letto
ogni mille abitanti). L’opera di edilizia sanitaria,
che costerà complessivamente 165 milioni di
euro, sarà finanziata per la prima volta in Veneto
- questa è la novità - attraverso lo strumento
della “concessione di costruzione e gestione”.
«86,5 milioni saranno reperiti tramite
finanziamento pubblico disponibile», spiega
l’ingegnere Clemente Toniolo, impiegato presso
l’Area Tecnica dell’Azienda Ulss 17, nonché
autore del progetto preliminare del nuovo Polo
ospedaliero, «e 15 milioni attraverso un fondo
di rotazione regionale quale anticipo - con
obbligo di reintegro - sugli introiti che l’Azienda
otterrà tramite la vendita di porzioni significative
delle proprietà immobiliari relative ai
poli ospedalieri di Este e Monselice. L’importo
rimanente, pari a circa 64 milioni di euro, sarà
coperto tramite investimento dei privati, coerentemente
con l’orientamento della Regione
Veneto che prevede, appunto, il coinvolgimento
del capitale privato negli investimenti infrastrutturali
di grande rilievo. Allo stesso tempo,
lo strumento della “concessione di costruzione
e gestione” consentirà di mantenere precisi
vincoli e garanzie molto forti sulle caratteristiche
dell’opera realizzata». Il periodo previsto
per il rientro del capitale privato investito è di
26,5 anni, attraverso l’affidamento in gestione
dei servizi non strategici, il pagamento di
un canone di noleggio per le apparecchiature
elettromedicali (per la durata di 8 anni) e di un
canone di disponibilità. I servizi affidati in concessione
riguarderanno esclusivamente attività
che già oggi risultano da tempo esternalizzate.
Le differenze
Ma in cosa si differenzia questa modalità di finanziamento
dal project financing? «Dal valore
e dal peso che il progetto dell’opera assume
nell’intera operazione», spiega Toniolo.
«La concessione di costruzione e gestione pre-
Girolamo Strano, direttore del Dipartimento Risorse
Economiche e Tecniche dell’Azienda Ulss 12 Veneziana
e responsabile della concessione del nuovo Ospedale
di Mestre
vede, infatti, di andare in gara già con il progetto
definitivo. Il nostro è stato realizzato da
un gruppo di progettazione guidato dall’architetto
Aymeric Zublena, già noto a livello internazionale
nell’ambito dell’edilizia ospedaliera,
sulla base del nostro progetto preliminare.
Questo ha permesso di fare una gara dove il
prezzo valeva 65 punti, la qualità 35. Questo
non sarebbe stato possibile con il project financing,
la cui peculiarità è assegnare al concessionario
il compito di presentare uno studio
di fattibilità, un piano economico finanziario,
insomma una proposta progettuale che, risultando
sensibile all’aspetto qualitativo, non permette
di gestire il prezzo come nella formula
della concessione di costruzione e gestione».
Nel caso di Monselice, il progetto preliminare
risale al 2005, quello definitivo al 2007, cui è
seguita la gara per la concessione nel gennaio
del 2009, poi aggiudicata nel dicembre dello
stesso anno. «Siamo partiti con la costruzione
dell’opera nel settembre del 2010», informa
Toniolo, «vale a dire subito dopo l’approvazione
del progetto esecutivo. A oggi sono state
già completate tutte le strutture in calcestruzzo:
circa 80 km di pali di fondazione del dia-
metro di 60 cm con una lunghezza media di
circa 20 m, realizzati in opera senza asporto di
materiale». Una volta ultimato, l’ospedale sarà
costituito da tre edifici, due dei quali si sviluppano
su due piani fuori terra e il terzo su tre
piani fuori terra, oltre a un piano tecnico posto
in copertura per l’ubicazione dell’impiantistica.
Lo sviluppo in prevalenza orizzontale risponde
a un’esigenza di maggiore funzionalità, in
quanto riduce i tempi di trasferimento, e allo
stesso tempo minimizza l’impatto ambientale.
Due ampi corridoi disposti su due piani collegheranno
orizzontalmente le diverse strutture.
La progettazione prevede la realizzazione
all’ingresso di un’ampia piazza di accoglienza,
coperta da un’imponente vetrata, nella quale
sono previsti bar, ristorante, fioreria, edicola,
farmacia ospedaliera, baby park e negozi, oltre
al punto informativo e all’area accettazione.
Come il project financing, dunque, anche
la concessione di costruzione e gestione offre
buone opportunità per realizzare opere d’interesse
pubblico. «Sì», dice Toniolo, «purché,
però, si disponga di un finanziamento pubblico
per oltre il 50% del valore complessivo
dell’opera, perché diversamente le condizioni
economiche diventano inaccettabili, dal momento
che il coinvolgimento del privato per
quote superiori a questa soglia comporta oneri
molto elevati e dunque poco convenienti». C’è
solo un’altra obiezione, o meglio, un suggerimento.
«Credo che alla base di tutto ci debba
essere sempre un buon progetto», avverte
Toniolo. «È quello che consente di avere maggiori
garanzie, di potere interloquire in modo
consono alle circostanze. All’interno delle
aziende sanitarie e ospedaliere del Veneto, per
esempio, la Regione in cui vivo e che conosco
meglio, ci sono validi professionisti che conoscono
bene quali sono le necessità e i bisogni
da soddisfare. Sfruttare il know how interno
all’azienda è sempre vantaggioso, perché permette
di correggere o evitare i possibili errori
progettuali che fanno aumentare i costi di realizzazione
dell’opera o, una volta conclusa, la
rendono poco funzionale alle reali necessità».
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