Sert_Comune di Caselle Torinese - SERT srl

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL PIEMONTE
– RICORSO –
della Sert srl (P.I. 06595990018) in persona del legale
rappresentante ing. Riccardo Rastrelli, con sede in Leini, viale
Kennedy n. 10, dell’ing. Riccardo Rastrelli, (C.F.
RSTRCR63PO8F335R), residente in Leini, viale Kennedy n. 8, e della
signora Rossella Calabrò (CLBRSL67L69219R), residente in Leini,
viale Kennedy n. 8, rappresentati e difesi, congiuntamente e
disgiuntamente, dall’avv. prof. Paolo Scaparone e dall’avv. Jacopo
Gendre ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in
Torino, via San Francesco d’Assisi n. 14 per delega ed elezione di
domicilio a margine del presente atto
contro
il Comune di Caselle Torinese in persona del Sindaco
la Costruzioni generali Edilquattro spa in persona del legale
rappresentante
la Regione Piemonte in persona del Presidente
per l’annullamento
previa concessione di idonea misura cautelare
– della deliberazione del Consiglio comunale di Caselle Torinese
29.9.2003 n. 98, recante “Modifica al P.R.G.C. vigente, ai sensi
1
DELEGA:
Noi sottoscritti
ing. Riccardo
Rastrelli, in
proprio e quale
legale
rappresentante
della società Sert
srl e Rossella
Calabrò
deleghiamo a
rappresentarci e
difenderci, anche
disgiuntamente, in
ogni fase e grado
del presente
procedimento
avanti il TAR
Piemonte
conferendo loro
ogni piú ampio
potere di legge, ivi
compreso quello di
proporre motivi
aggiunti di ricorso
anche contro
provvedimenti
connessi, l’avv.
prof. Paolo
Scaparone e l’avv.
Jacopo Gendre ed
eleggo domicilio
presso il primo in
Torino, via San
Francesco d’Assisi
n. 14.
Torino, 15.6.2009

dell’art. 17 della L.R. 56/77 s.m.i. - riduzione fascia di rispetto del
nuovo cimitero nella frazione Mappano - Approvazione”;
– della deliberazione del Consiglio comunale 24.11.2003 n. 105 di
approvazione del Piano regolatore cimiteriale della frazione
Mappano;
– del parere dell’ASL 6 25.6.2004 prot. n. 1358/R/SISP favorevole al
Piano regolatore cimiteriale della frazione Mappano;
– della deliberazione della Giunta comunale 8.10.2007 n. 132 di
approvazione del progetto preliminare del nuovo cimitero;
– della deliberazione della Giunta comunale 11.11.2008 n. 169 di
approvazione del progetto definitivo;
– di ogni altro atto preparatorio, preordinato, presupposto,
consequenziale o comunque connesso e, in particolare, della variante
generale del PRG, adottata e poi modificata ed integrata con le
deliberazioni del Consiglio comunale 8.4.1998 n. 40, 27.11.1998 n. 98
e 19.4.2000 n. 37 (non note) e definitivamente approvata dalla
Giunta regionale con deliberazione 22.1.2001 n. 2-2009 e dei
provvedimenti comunali di indizione e conclusione del project
financing per l’individuazione del soggetto attuatore dei lavori del
nuovo cimitero e gestore dello stesso (non conosciuti).
con riserva di proposizione della domanda risarcitoria
*****_____*****
2

FATTO
L’ing. Riccardo Rastrelli è titolare della società Sert srl – Stabilimento
elettrochimico Rastrelli Torino – il cui unico impianto industriale è
ubicato nel Comune di Leini, viale Kennedy n. 10, al confine con il
territorio di Caselle Torinese, frazione Mappano. Egli vive e abita con
la moglie, Rossella Calabrò, nel fabbricato adiacente tale impianto e
nel quale la seconda svolge anche una propria attività commerciale.
Nelle immediate vicinanze di detti fabbricati, ma nel territorio del
Comune di Caselle Torinese, sono iniziati da poco degli imponenti
lavori di sbancamento che hanno preoccupato i signori Rastrelli e
Calabrò. Pertanto, gli stessi hanno assunto informazioni al riguardo e
sono venuti a conoscenza che tali lavori riguardano la realizzazione di
un nuovo cimitero ad uso degli abitanti della frazione Mappano del
Comune di Caselle. Detto cimitero, ubicato nei pressi del
confine con Leini, impedisce un futuro ampliamento della
società Sert srl in ragione del fatto che parte dello
stabilimento si trova entro il limite di 200 mt dal perimetro
del cimitero e perciò in zona inedificabile. La casa di
abitazione dei signori Rastrelli e Calabrò è, invece,
addirittura ricompresa integralmente in tale limite.
Conseguentemente, essi hanno immediatamente presentato, a mezzo
del legale incaricato, in data 21.4.2009, istanza di accesso a tutta la
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documentazione relativa all’intervento richiedendo espressamente
copia dei seguenti atti: “l’atto di approvazione del progetto; i
provvedimenti di pianificazione generale e attuativi
presupposti e, piú precisamente, l’atto che contiene la
destinazione a cimitero dell’area in questione; le norme
tecniche di attuazione del vigente PRG; il piano stralcio di
assetto idrogeologico pertinente nonché tutti gli atti
amministrativi, adottati dal Comune o dal medesimo ottenuti,
necessari per la costruzione del nuovo cimitero e, in particolare,
tutte le autorizzazioni regionali e provinciali già rilasciate”.
Alcuni giorni dopo il Comune ha fornito solo parte della
documentazione richiesta e, in particolare, la deliberazione del
Consiglio comunale 29.9.2003 n. 98 di riduzione della fascia di
rispetto del nuovo cimitero, un estratto nelle Norme tecniche di
attuazione del PRG vigente nonché la relazione di verifica di
compatibilità idraulica ed idrogeologica dello strumento urbanistico
comunale al PAI – Piano di Assetto Idrogeologico – e relativi allegati.
Con nota del medesimo legale datata 1.6.2009 è stata rilevata
l’incompletezza dei documenti consegnati e, pertanto, sollecitata la
trasmissione degli allegati alla deliberazione del Consiglio comunale
24.11.2003 n. 105 e alle deliberazioni della Giunta 8.10.2007 n. 132 e
11.12.2008 n. 169 di approvazione rispettivamente del piano
4

egolatore cimiteriale, del progetto preliminare e definitivo del nuovo
cimitero. In risposta a tale lettera, il Comune ha trasmesso i
provvedimenti di approvazione del piano cimiteriale e del progetto
preliminare e definitivo del nuovo cimiteri, ma non gli allegati.
Pochi giorni dopo, su sollecitazione verbale, il Comune ha inviato la
relazione geologica del piano regolatore cimiteriale.
Con ulteriore lettera, datata 11.6.2009, i signori Rastrelli e Calabrò
hanno nuovamente richiesto copia degli altri allegati al piano
cimiteriale, “vale a dire la relazione tecnica sanitaria, la
relazione sulla fascia cimiteriale e le 5 tavole planimetriche
e quelli uniti alle deliberazioni della Giunta 8.10.2007 n. 132 e
11.12.2008 n. 16 di approvazione rispettivamente del progetto
preliminare e definitivo del nuovo cimitero” nonché “la
deliberazione della Giunta comunale n. 139/2006 e le
determinazioni dirigenziali 227/2007 e 78/2007”,
comprensive anch’esse degli allegati, di indizione della procedura per
il project financing.
Allo stato la documentazione non è pervenuta.
Ciononostante e in attesa di ottenere l’intera documentazione
rilevante, considerato che i lavori stanno procedendo celermente, la
Sert srl in persona del legale rappresentante, l’ing. Riccardo Rastrelli
e Rossella Calabrò, facendo espressa riserva di motivi aggiunti
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di ricorso non appena saranno in possesso di tutti di
documenti, impugnano avanti il TAR Piemonte tutti i
provvedimenti comunali riguardanti la costruzione del cimitero nella
frazione Mappano di Caselle Torinese – notificando il ricorso, a
mero scopo notiziale, anche al Comune di Leini – denunciandone
l’illegittimità e chiedendone, in via incidentale, la sospensione per i
seguenti motivi di
DIRITTO
La costruzione del nuovo cimitero nella frazione Mappano di Caselle
Torinese è il risultato di una serie di provvedimenti amministrativi
posti in un rapporto di attuazione l’uno con l’altro e viziati, in via
autonoma e in via derivata, sia sotto l’aspetto procedimentale sia
sotto l’aspetto sostanziale. Per chiarezza espositiva i provvedimenti
interessati, in ordine di adozione, sono: a) la variante generale di
revisione del PRG; b) il piano regolatore cimiteriale; c) gli atti del
procedimento di project financing per la scelta del promotore e
l’individuazione del soggetto attuatore della proposta; d) il progetto
preliminare; e) il progetto definitivo.
I. Violazione di legge in relazione all’art. 120 Cost. e 7 l.
7.8.1990 n. 241. Violazione dei principi del giusto
procedimento e di leale collaborazione.
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La scelta del Comune di Caselle Torinese di realizzare il nuovo
cimitero nella zona individuata comporta che l’area a divieto
assoluto di inedificazione, stabilita inderogabilmente dalla
legge in 200 mt dal perimetro del cimitero, (art. 338 co. 1
r.d. n. 1265/1934), si estende oltre i confini comunali
invadendo il territorio del Comune di Leini e includendo al
suo interno sia l’abitazione sia, in parte, lo stabilimento
industriale della società ricorrente.
In proposito, è bene subito ricordare che, secondo la giurisprudenza,
“in tema di inedificabilità intorno ai cimiteri ex art. 338
r.d. 27 luglio 1934 n. 1265, le modifiche apportate dall’art.
28, l. 1 agosto 2002 n. 166, comportano che il limite
all’edificabilità privata non è piú ancorato alla fascia di
rispetto, che può variare in relazione alle determinazioni
adottate dall’autorità comunale, ma è legislativamente
fissata in ogni caso entro il limite di 200 metri da
calcolarsi dal perimetro dell’impianto cimiteriale” (TAR
Abruzzo, L’Aquila, 14.10.2008 n. 1141). In altre parole, una cosa è la
fascia di rispetto cimiteriale che può essere variata dall’Autorità
competente e rileva ai fini della localizzazione del cimitero; altra cosa
è il divieto di edificazione sancito inderogabilmente dalla
legge all’interno di un area di 200 mt dal perimetro del
7

cimitero, indipendentemente dalla modificazione della fascia di
rispetto cimiteriale.
Da ciò discende una diretta incidenza della decisione qui contestata
nei confronti sia dei ricorrenti sia del Comune di Leini che avrebbe
dovuto riflettersi nella partecipazione di questi alla decisione stessa.
1. In dettaglio, quanto ai ricorrenti, la partecipazione è imposta
dall’art. 7, l. n. 241/1990 alla stregua del quale l’Amministrazione ha
l’onere di comunicare l’avvio del procedimento “ai soggetti nei
confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti
diretti”. È fuor di dubbio che la localizzazione del cimitero in quella
porzione di terreno produce effetti diretti nei riguardi dei ricorrenti.
Segnatamente, indipendentemente dalla disposta riduzione della
fascia di rispetto cimiteriale, sia l’abitazione dei ricorrenti sia
l’impianto industriale della Sert srl si trovano a distanza inferiore di
200 mt dal perimetro del nuovo cimitero e quindi nell’area
soggetta a vincolo di inedificabilità ai sensi dell’art. 338 co.
1 r.d. n. 1265/1934: ciò comporta, da un lato, la totale
impossibilità, specie per l’impresa, di futuri ampliamenti con evidenti
riflessi negativi sull’attività industriale e, dall’altro lato, un serio
deprezzamento delle proprietà immobiliari oltre che l’esposizione ad
un rischio igienico sanitario dovuto alla vicinanza con il cimitero. Del
resto, se il legislatore ha previsto che nei 200 mt dal perimento del
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cimitero non è possibile la costruzione di edifici, ciò significa che in
tale area vi è un esposizione ad un rischio di tipo igienico sanitario. In
proposito è bene evidenziare che i ricorrenti, qualora fossero stati
posti nelle condizioni di interloquire nel procedimento decisione,
avrebbero potuto rappresentare, da un lato, la necessità di
individuare un’altra area per la costruzione del cimitero, da altro lato,
l’inidoneità del sito sotto il profilo geologico (v. relazione tecnica) e,
da altro lato ancora, la necessità di un accordo con il Comune di
Leini. Di guisa che l’apporto partecipativo dei ricorrenti avrebbe
certamente influenzato la decisione finale, inducendo probabilmente
il Comune alla ricerca di un sito diverso, cosicché è da escludere,
nella fattispecie, l’applicabilità della previsione dell’art. 21 octies, l. n.
241/1990.
A superamento della censura prospettata non può essere invocata la
natura pianificatoria dell’atto contenente la localizzazione del
cimitero e quindi l’inapplicabilità della previsione dell’art. 7 l. n.
241/1990 in forza della speciale clausola di esonero prevista dall’art.
13 della medesima legge. Invero, l’esclusione dell’operatività della
disposizione sull’avvio del procedimento è giustificata in ragione
delle speciali forme di informazione e partecipazioni garantite dalla
singole legge per i procedimenti di pianificazione. Con specifico
riguardo all’approvazione del PRG, tali forme, previste dalla legge
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urbanistica regionale 5.12.1977 n. 56, garantiscono l’informazione sul
procedimento mediante la pubblicazione all’albo pretorio comunale.
Tale mezzo, però, come ha riconosciuto la giurisprudenza, può
soddisfare l’onere informativo solamente per i residenti nel comune,
mentre non è idoneo ad assicurare la conoscenza per i soggetti non
residenti (puntualmente, TAR Piemonte, II, 14.2.2005 n. 302). Ne
viene che, qualora le previsioni di un piano regolatore o di una sua
variante producano effetti diretti al di fuori del territorio comunale,
come nel caso di realizzazione di un cimitero ai confini, il comune
procedente deve comunicare l’avvio del procedimento di
pianificazione individualmente ai soggetti non residenti colpiti dalle
conseguenze del piano.
Pertanto il Comune di Caselle Torinese avrebbe dovuto notiziare
individualmente i ricorrenti dell’avvio del procedimento di
approvazione della variante generale al PRG mettendo così i
medesimi nelle condizioni di presentare osservazioni. Omettendo tale
adempimento i ricorrenti si sono trovati a subire una decisione
amministrativa fortemente lesiva dei loro diritti senza essere posti
nelle condizioni di interloquire.
2. Quanto al Comune di Leini, la mancata partecipazione di detto
Ente rileva sotto un duplice aspetto. Per un verso, in via generale, il
principio di leale collaborazione (art. 120 Cost.) che deve uniformare
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il rapporto tra gli enti pubblici obbliga questi ad assumere decisioni
condivise e concordate ogni qualvolta esse riguardano oggetto e
interessi riferibili a piú soggetti pubblici. Per altro verso, nello
specifico, le scelte riguardanti le fasce cimiteriali toccano
direttamente il potere comunale di pianificazione del territorio.
Secondo la previsione dell’art. 27 co. 5 l.r. n. 56/1977 la definizione
della fascia di rispetto cimiteriale deve avvenire in sede di piano
regolatore comunale ed è espressione del potere di pianificazione
comunale. La costruzione di un cimitero in una zona adiacente ad
altro comune con la conseguente estensione della fascia cimiteriale in
detto comune e la costituzione di un’area soggetta a vincolo di
inedificabilità comportano un’influenza o meglio un’ingerenza sul
potere pianificatorio del comune stesso, cosicché non è pensabile che
a tale decisione questo non partecipi. Tra l’altro, siffatta
partecipazione soddisfa anche un’esigenza piú ampia riconducibile ai
cittadini del comune inciso dalla fascia di rispetto i quali vedono
realizzare un opera di rilevante impatto nelle adiacenze delle loro
abitazioni o attività senza poter in alcun modo contraddire.
Insomma, non è pensabile né imporre un vincolo al potere
pianificatorio di un comune, qual è la fascia cimiteriale, né introdurre
un vincolo di inedificabilità, quale si atteggia la previsione del divieto
di costruire edifici entro i 200 mt dal perimetro del cimitero, senza il
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coinvolgimento diretto dell’ente titolare del potere pianificatorio e
rappresentativo della collettività di riferimento del territorio
interessato dall’intervento.
Per maggiore chiarezza, siffatta situazione è sostanzialmente
assimilabile alla figura del conflitto di attribuzione tra poteri pubblici
perché si verifica una sostanziale e inaccettabile invasione di un ente
nella sfera di attribuzione di altro ente. Di qui deriva la necessità
nono della partecipazione del Comune di Leini ma soprattutto di
un’intesa tra i Comuni interessati a pena di illegittimità della
decisione.
II. Violazione di legge in relazione agli artt. 338 r.d.
27.7.1934 n. 1265, 1. l. 27.10.1957 n. 983, 10.3 NTA PRG e 27,
l.r. 5.12.1977 n. 56. Eccesso di potere per difetto di
istruttoria, sviamento, irragionevolezza e illogicità.
La decisione di localizzare un nuovo cimitero nella frazione Mappano
di Caselle Torinese è contenuta nella variante generale del piano
regolatore comunale, adottata e poi modificata ed integrata con le
deliberazioni del Consiglio comunale 8.4.1998 n. 40, 27.11.1998 n. 98
e 19.4.2000 n. 37 e definitivamente approvata dalla Giunta regionale
con deliberazione 22.1.2001 n. 2-2009, ed è attuata nel piano
regolatore cimiteriale.
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1. L’art. 10.3 NTA del PRG vigente statuisce che “per la zona
cimiteriale ubicata nell’abitato di Mappano, non essendo possibile
reperire un’area idonea che sia sufficientemente isolata dagli
insediamenti preesistenti, è stata proposta una soluzione che
prevede di contenere la fascia di rispetto in 100 m. Pertanto,
l’effettiva realizzazione di questo servizio è subordinata
all’accoglimento di una specifica deroga da richiedere alla
Regione Piemonte”. Siffatta previsione riflette la disciplina vigente
al momento dell’adozione e approvazione della variante secondo cui
la Regione poteva consentire, su motivata richiesta del Consiglio
comunale e previo parere dell’USSL competente, la riduzione
dell’ampiezza della fascia di rispetto cimiteriale fino ad un minimo di
100 m per i comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti e di
50 m per gli altri comuni. Così prevedeva l’art. 338 co. 4 r.d.
27.7.1934 n. 1265, recante “Testo unico delle leggi sanitarie”, nella
versione modificata dall’art. 1, l. 17.10.1957 n. 983 e
antecedente all’intervento di riforma operato dall’art. 28 l.
1.8.2002 n. 166. Piú chiaramente, tale facoltà, attribuita al prefetto
dall’art. 1, l. 17.10.1957 n. 983, è stata trasferita, in un primo
momento, al medico provinciale (art. 6, l. 13.3.1958 n. 296) e,
successivamente, alle regioni in forza dei d.p.r. 14.1.1972 n. 4 e d.p.r.
15.1.1972 n. 8. In proposito, la Regione Piemonte, con circolare del
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Presidente della Giunta regionale 9.12.1987 n. 16/URE, ha chiarito il
procedimento per la riduzione della fascia cimiteriale. Detta circolare
prevede che “gli adempimenti procedurali per ridurre la fascia di
rispetto cimiteriale, dal combinato disposto delle leggi statali e
regioni vigenti, risultano oggi i seguenti: - Richiesta di riduzione
motivata e deliberata dal Consiglio Comunale a maggioranza
assoluta dei consiglieri in carica. - Parere obbligatorio del Servizio
di Igiene Pubblica dell’U.S.S.L. competente per territorio. - Parere
obbligatorio e vincolante del Consiglio Regionale di Sanità,
istituito con L.R. 4 luglio 1984, n. 30. - Decreto del Sindaco”.
Nella fattispecie, l’assenso regionale alla proposta comunale
di riduzione della fascia di rispetto cimiteriale per l’area di
Mappano, indispensabile per costruire il nuovo cimitero, non è mai
intervenuto.
Né può assumere tale valore l’approvazione della variante generale di
PRG contenente tale proposta da parte della Regione.
Invero, come chiaramente si desume dalle indicazioni della Circolare
del Presidente della Giunta regionale n. 16/URE/1987, se è vero che
la proposta di riduzione può essere formulata in sede di piano
regolatore comunale, è altrettanto vero che essa deve essere
accompagnata dall’allegato provvedimento dell’autorità competente
che ha concesso la riduzione: “Si ritiene comunque legittimo ed
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adeguatamente motivato proporre nel Piano una fascia di rispetto
ridotta con provvedimento dell’Autorità pro-tempore competente”.
Il Comune di Caselle Torinese - si ribadisce - non ha ottenuto
l’assenso regionale per la riduzione della fascia cimiteriale, cosicché il
provvedimenti di approvazione del piano regolatore cimiteriale e, in
via derivata, dei progetti preliminare e definitivo del nuovo cimitero
sono illegittimi per contrasto con la previsione dell’art. 10.3 della
NTA del PRG.
2. Peraltro, anche volendo attribuire al provvedimento regionale di
approvazione del PRG il valore di assenso alla riduzione della fascia,
esso risulterebbe illegittimo.
L’art. 27, co. 5, legge urbanistica regionale 5.12.1977 n. 56, prescrive
che “nelle zone di rispetto dei cimiteri, definite dal Piano Regolatore
Generale ai sensi dell’art. 338 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie
27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificazioni ed integrazioni,
che devono avere profondità non inferiore a mt 150, non sono
ammesse nuove costruzioni né l’ampliamento di quelle esistenti”. Il
successivo co. 6 dispone, a sua volta, che “ove la situazione
orografica, o l’assetto degli abitati e degli edifici esistenti, non
consentano - anche ai fini dell’ampliamento degli impianti
cimiteriali esistenti - fasce di rispetto della profondità di m. 150. Il
Piano regolatore generale, sulla base di adeguata documentazione,
15

può prevedere con specifiche prescrizioni la parziale riduzione di
tali profondità”.
La riportata previsione legislativa regionale introduce un limite alla
riduzione delle fasce cimiteriali consentita, dalla disciplina statale
vigente al momento dell’adozione della variante, fino a mt 100 o 50 in
relazione alla popolazione comunale: l’art. 1, l. n. 983/1957,
modificando il co. 4 dell’art. 338, r.d. n. 1265/1934, dispone che il
Prefetto “su motivata richiesta del Consiglio comunale, deliberata a
maggioranza assoluta dei consiglieri in carica, e previo conforme
parere del Consiglio provinciale di sanità, quando non vi si
oppongano ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi,
ridurre l'ampiezza della zona di rispetto di un cimitero,
delimitandone il perimetro in relazione alla situazione dei luoghi,
purchè nei centri abitati con popolazione superiore ai 20.000
abitanti il raggio della zona non risulti inferiore ai 100 metri ad
almeno a 50 metri per gli altri Comuni”. Secondo la normativa
regionale, la riduzione delle fasce può essere autorizzata fino a 150 mt
(art. 27 co. 5, l.r. n. 56/1977). Ulteriori riduzioni sono ammesse
esclusivamente in via parziale e per specifiche situazioni
concretamente verificate (art. 27 co. 6 l.r. n. 56/1977). Nella
fattispecie il Comune di Caselle Torinese ha proposto nella variante
di PRG un’illegittima riduzione della fascia cimiteriale a mt 100 in
16

palese contrasto con la disposizione regionale che consente, tutt’al
piú, una riduzione fino a 150 mt (art. 27, co. 5, l.r. n. 56/1997). Senza
tale riduzione la costruzione del nuovo cimitero, in primo luogo, non
sarebbe stata possibile e, in secondo luogo, avrebbe reso evidente la
necessità dell’intesa con i comuni vicini e della partecipazione degli
abitanti di questi direttamente interessati dall’opera in qualità, ad
esempio, di proprietari di terreni inclusi nella fascia di rispetto
cimiteriale - com’è il caso dei ricorrenti -.
Insomma, il Comune di Caselle Torinese, anziché verificare la
possibilità di ampliamento del cimitero esistente e, in caso negativo,
ricercare all’interno del territorio comunale e della frazione di
Mappano un sito piú idoneo per ospitare il nuovo cimitero, ha deciso
di collocare tale opera ai confini comunali proponendo un’illegittima
modifica della fascia cimiteriale in modo tale che il limite della stessa
coincidesse con i confini comunali e così ‘scaricando’ sui residenti
degli altri comuni le conseguenze ambientali negative dell’opera. In
merito, è bene ricordare che la previsione della fascia cimiteriale ha
una finalità strettamente igienico-sanitaria cosicché la sua riduzione,
oltre a costituire una misura eccezionale, deve essere ritenuta non
solo necessaria al fine del perseguimento dell’interesse pubblico ma
anche tale da non pregiudicare l’interesse alla salute e ad un
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ambiente salubre da parte degli abitanti dell’area interessata dalla
costruzione del cimitero.
La decisione qui contestata risulta, quindi, contraria, prima ancora
che a puntuali previsioni di legge, ai canoni fondamentali della
ragionevolezza e dell’imparzialità.
Del resto, nella prospettiva della prossima trasformazione della
frazione Mappano in un autonomo Comune, la decisione del Comune
di Caselle Torinese di realizzare un nuovo cimitero, unitamente
all’assenso di questo Comune alla costruzione di un impianto di
termovalorizzazione sempre nella frazione Mappano, sembra ispirata
al disegno di realizzare impianti dal rilevante impatto ambientale su
di un’area destinata a costituire il territorio di un comune di prossima
costituzione e quindi non nel proprio territorio. Il che configura il
tipico vizio dell’eccesso di potere per sviamento, oltre che
manifestare un’illegittima parzialità della decisione amministrativa.
Ne discende l’illegittimità della variante generale di PRG, nella parte
in cui localizza il nuovo cimitero in un’area inidonea ad ospitarlo per
mancato rispetto dell’estensione minima consentita della fascia di
rispetto (150 mt), e del piano regolatore cimiteriale sia per contrasto
con puntuali previsioni di legge sia per violazione dei canoni della
ragionevolezza e imparzialità.
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III. Violazione di legge in relazione all’art. 20, l.r.
14.12.1998 n. 40.
1. Prima dell’entrata in vigore del d. lgs. 3.4.2006 n. 152 - c.d. Codice
dell’ambiente – e del recepimento in detto testo legislativo della
direttiva 2001/42/CE riguardante l’istituto della valutazione
ambientale strategica (VAS) nessuna disposizione statale prevedeva
un’indagine sulla compatibilità ambientale degli atti di pianificazione
o di programmazione, rimandando ogni verifica sotto tale profilo alla
valutazione di impatto ambientale sui singoli progetti.
Per contro, la legge regionale piemontese sulla VIA 14.12.1998 n. 40,
colmando tale ‘lacuna’ e anticipando, in qualche modo, l’avvento
della VAS, prevede la sottoposizione dei piani e dei programmi ad un
giudizio di compatibilità ambientale. In dettaglio, l’art. 20 co. 1 l.r. n.
40/1998 statuisce: “Gli strumenti di programmazione e
pianificazione, che rientrano nel processo decisionale
relativo all’assetto territoriale e che costituiscono il quadro di
riferimento per le successive decisioni d’autorizzazione, sono
predisposti in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale ….. e
sono studiati ed organizzati sulla base di analisi di compatibilità
ambientale”. Il successivo comma 2 dispone: “Al fine di evidenziare
il conseguimento degli obiettivi di cui al comma 1, i piani e i
programmi di cui al medesimo comma e le loro varianti sostanziali
19

contengono all’interno della relazione generale le informazioni
relative all’analisi di compatibilità ambientale come specificata
all’allegato F. L’analisi condotta valuta gli effetti, diretti e indiretti,
dell’attuazione del piano e del programma sull’uomo, la fauna, la
flora, il suolo e il sottosuolo, le acque superficiali e sotterranee,
l’aria, il clima, il paesaggio, l’ambiente urbano e rurale, il
patrimonio storico, artistico e culturale e, sulle loro reciproche
interazioni, in relazione al livello di dettaglio del piano o del
programma e fornisce indicazioni per le successive fasi di
attuazione”. Al riguardo, è appena il caso di rilevare che, nel quadro
normativo vigente a seguito dell’entrata in vigore del Codice
dell’ambiente, siffatte previsioni sono pacificamente considerate
come attuative della disciplina comunitaria e statale sulla VAS.
Alla luce della normativa piemontese devono essere sottoposti ad un
giudizio di compatibilità ambientale gli atti pianificatori e
programmatori “che rientrano nel processo decisionale
relativo all’assetto territoriale”. Tale definizione include,
secondo i chiarimenti forniti dalla circolare del Presidente della
Giunta regionale 13.1.2003 n. 1/PET, “l’intera gamma dei piani
attualmente definiti dalla legislazione nazionale e regionale vigente:
dai piani territoriali regionali e provinciali, ai piani regolatori, agli
strumenti urbanistici esecutivi, senza dimenticare i piani paesistici, i
20

piani d’area e i piani di settore (ad es. di bacino, delle attività
estrattive, dei trasporti, ecc.)”, vale a dire tutti quegli atti
pianificatori che contengono decisioni che incidono direttamente
sulla conformazione del territorio. Del resto, la ratio della disciplina
regionale coincide con quella della VAS, cioè anticipare la verifica
dell’impatto ambientale in un momento antecedente a quello
progettuale al fine di valutare la sostenibilità ambientale non tanto
della singola opera quanto piuttosto della strategia di intervento
interessante il territorio e risultante dagli atti di piano o dai
programmi.
2. Il piano regolatore cimiteriale, a prescindere dalla sua
denominazione formale, peraltro prevista direttamente dalla legge
(Capo X d.p.r. 10.9.1990 n. 285; art. 91), va senz’altro ascritto alla
categoria degli “strumenti ….. di pianificazione, che rientrano nel
processo decisionale relativo all’assetto territoriale e che
costituiscono quadro di riferimento per le successive decisione
d’autorizzazione”. Piú precisamente, per un verso, è fuor di dubbio
che il piano cimiteriale, prevedendo una significativa modificazione
del territorio quale è la realizzazione del cimitero, interessi in modo
organico l’assetto del territorio e influisca sulle decisioni ad esso
relative: la costruzione di un cimitero con la conseguente costituzione
di un’area soggetta a vincolo di inedificabilità pressoché assoluto,
21

innegabilmente incide sulla conformazione del territorio
condizionando le scelte pianificatorie per l’area interessata, la quale,
ad esempio, ragionevolmente, non sarà destinata né a servizi di
interesse generale né a fini residenziali. Per altro verso, il piano
cimiteriale ben può ascriversi alla figura degli strumenti
urbanistici attuativi in quanto, da un lato, presuppone la
localizzazione dell’area cimiteriale da parte del PRG (art. 27, l.r. n.
56/1977) e ne costituisce strumento indispensabile per l’attuazione.
Inoltre, contiene le indicazioni necessarie per la predisposizione dei
progetti preliminare e definitivo del cimitero e per il rilascio di
eventuali nulla osta o autorizzazioni. In tale prospettiva può essere
utile richiamare la previsione dell’art. 6 co. 2 lett. a), d. lgs. n.
152/2006 che definisce gli atti che devono essere soggetti a VAS:
“tutti i piani e i programmi … che sono elaborati per la valutazione e
gestione della qualità dell'aria ambiente, per i settori agricolo,
forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della
gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico,
della pianificazione territoriale o della destinazione dei
suoli …..”
Ne discende che il piano regolatore cimiteriale deve essere sottoposto
al giudizio di compatibilità ambientale previsto dall’art. 20 l. r. n.
40/1998.
22

Né può sostenersi validamente che il piano cimiteriale si risolva
sostanzialmente in un progetto e quindi non sia assoggettato alla
previsione appena citata. Al riguardo è sufficiente un raffronto tra le
disposizioni che disciplinano la redazione del piano (artt. 55 e ss.
d.p.r. n. 285/1990) e le norme che definiscono la progettazione
preliminare, definitiva ed esecutiva delle opere pubbliche (art. 93, d.
lgs. n. 163/2006) per verificare che il piano cimiteriale, per il suo
contenuto, non può essere in alcun modo assimilato ad un progetto
neppure preliminare: il piano cimiteriale individua in concreto la
porzione di terreno sulla quale costruire l’opera e la posizione e
dimensione dell’area di inumazione, mentre il progetto preliminare
deve contenere “le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori,
il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni
da fornire … le ragioni della scelta della soluzione prospettata in
base alle eventuali soluzioni possibili, anche con riferimento ai
profili ambientali e all’utilizzo dei materiale provenienti dalle
attività di riuso e riciclaggio….. le caratteristiche dimensionali,
volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori”. Tali
informazioni non sono rinvenibili nel piano cimiteriale. Di guisa che
lo stesso non può essere qualificato alla stregua di un progetto.
3. Nella fattispecie il Comune di Caselle Torinese ha approvato il
piano regolatore cimiteriale per la frazione Mappano omettendo però
23

di sottoporlo al giudizio di compatibilità ambientale. Di qui
l’illegittimità del piano e, in via derivata, di tutti gli atti ad esso
conseguenti.
IV. Violazione di legge in relazione agli artt. 228 r.d.
27.7.1934 n. 1265 e 109 l.r. 26.4.2000 n. 44.
1. L’art. 228 r.d. n. 1265/1934 dispone: “I progetti per la
costruzione di acquedotti, fognature, ospedali, sanatori, cimiteri,
mattatoi e opere igieniche di ogni genere, predisposti dai Comuni,
dalle Province, dalle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza
e da altri enti pubblici, anche se tali opere debbano essere costruite a
spese o con il concorso dello Stato, sono sottoposti, quando
importano una spesa non superiore a L. 150 milioni, al parere del
medico provinciale o del veterinario provinciale, secondo le
rispettive competenze. Per i progetti, il cui importo non superi i 50
milioni, deve essere sentito il parere del Consiglio provinciale di
sanità. Quando si tratta di progetti di importo superiore a L. 150
milioni, oppure di progetti relativi a costruzione di opere igieniche
interessanti più Province, qualunque ne sia l'importo, anche se tali
opere debbano essere eseguite a spese o col concorso dello Stato,
deve essere udito il Consiglio superiore di sanità”.
L’art. 2 d.p.r. 15.1.1972 n. 8 ha trasferito alle regioni le “funzioni
amministrative concernenti ……. 3) le opere igieniche di
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interesse locale (fognature, impianti di depurazione delle acque,
mattatoi, cimiteri ed altri)”.
L’art. 55 co. 2 d.p.r. 10.9.1990 n. 285, recante “Approvazione del
regolamento di polizia mortuaria”, prescrive che “all’approvazione
dei progetti si procede a norma delle leggi sanitarie”.
L’art. 109 co. 3 l. r. 26.4.2000 n. 44 ha delegato alle ASL “… le
funzioni amministrative di cui agli artt. 228, limitatamente a
quanto attiene alla costruzione dei cimiteri ed ai relativi obblighi,
338 e 348 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvaione del
testo unico delle leggi sanitarie)”.
La costruzione di un nuovo cimitero è, quindi, soggetta al
parere dell’ASL competente per territorio.
Tale parere, però, non è stato acquisito dal Comune di Caselle
Torinese né in sede di adozione del piano regolatore cimiteriale né in
sede di approvazione dei progetti preliminare e definitivo del
cimitero.
2. Il parere contemplato dalle disposizioni appena riportate non
coincide con quello espresso dall’allora ASL 6 - ora ASL TO4 -, in
data 25.6.2004 e allegato al piano cimiteriale. Invero, detto parere -
testualmente denominato come igienico-sanitario - è stato rilasciato
dall’Azienda sanitaria ai fini di un’ulteriore modificazione della fascia
cimiteriale ai sensi dell’art. 338, r.d. n. 1264/1934, nel testo risultante
25

dalle variazioni operate dall’art. 28, l. n. 166/2002, secondo cui “per
dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un
intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-
sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere
favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione
della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di
pregio dell'area, autorizzando l'ampliamento di edifici preesistenti o
la costruzione di nuovi edifici”.
Ciò risulta da diversi indizi. Nello stesso parere, da un lato, è
espressamente affermato: “Per quanto riguarda il regolamento di
polizia mortuaria sarà espresso parere successivamente”,
intendendosi chiaramente fare riferimento all’intervento consultivo
dell’ASL prescritto per l’approvazione dei progetti ai sensi dell’art. 55
co. 2 d.p.r. n. 285/1990. Dall’altro lato, viene richiamato un
precedente parere, datato 28.8.2003, nel quale l’ASL faceva
riferimento proprio alla necessità di modificare la fascia di rispetto
cimiteriale al fine di evitare l’inclusione nella stessa di alcuni
fabbricati (graficamente il cerchio delimitativo dei confini della fascia
cimiteriale subisce una rientranza proprio in prossimità ad alcune
abitazione).
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Ne consegue l’illegittimità del piano cimiteriale e dei progetti del
nuovo cimitero per mancata acquisizione del parere dell’ASL
richiesto dall’art. 228 r.d. n. 1265/1934.
V. Violazione di legge in relazione agli artt. 57 e 58 d.p.r.
10.9.1990 n. 285. Eccesso di potere per difetto di istruttoria
1. Il d.p.r. n. 285/1990, nel regolamentare il procedimento per
l’approvazione del piano regolatore cimiteriale, attribuisce
particolare valore all’aspetto geologico delle aree destinate ad
ospitare gli ampliamenti dei cimiteri esistenti oppure i nuovi cimiteri.
Ciò si desume dalle diverse disposizioni che delineano le qualità che
deve possedere il terreno ospitante tale opera.
In dettaglio, l’art. 55 co. 1 prevede che “i progetti di ampliamento dei
cimiteri esisteni e di costruzione dei nuovi devono essere preceduti
da uno studio tecnico delle località, specialmente per quanto
riguarda l’ubicazione, l’orografia, l’estensione dell’area e la natura
fisico-chimica del terreno, la profondità e la direzione della falda
idrica”. Il seguente art. 57 prescrive che “il terreno dell’area
cimiteriale deve essere sciolto sino alla profondità di metri 2,50 o
capace di essere reso tale con facili opere di scasso, deve essere
asciutto e dotato di un adatto grado di porosità e di capacità per
l’acqua, per favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri”
(co. 5). Lo stesso articolo precisa, inoltre, che “la falda deve trovarsi
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a conveniente distanza dal piano di campagna e avere altezza tale
da essere in piena o comunque con il piú alto livello della zona di
assorbimento capillare, almeno a distanza di metri 0,50 dal fondo
della fossa di inumazione” (co. 7). Infine, l’art. 60 co. 2 dispone che
“il terreno del cimitero deve essere sufficientemente provveduto di
scoli superficiali per il pronto smaltimento delle acque meteoriche e,
ove sia necessario, di opportuno drenaggio, purché questo non
provochi una eccessiva privazione dell'umidità del terreno destinato
a campo di inumazione tale da nuocere al regolare andamento del
processo di mineralizzazione dei cadaveri”.
L’area localizzata per la costruzione del cimitero non
presenta tutte le caratteristiche appena enunciate.
Ciò è inequivocabilmente dimostrato dal fatto che le condizioni
descritte dall’art. 57 co. 5 non sono soddisfatte. Invero, come risulta
dalla relazione geologica allegata al piano regolatore cimiteriale, tali
condizioni saranno realizzate artificialmente con terreno da riporto.
Siffatta soluzione, ancorché espressamente consentita dall’art. 57 co.
6, presuppone, tuttavia, per un verso, che il terreno ‘riportato’ abbia
le medesime caratteristiche qualitative indicate dalla norma, cioè sia
“asciutto e dotato di un adatto grado di porosità e di capacità per
l’acqua, per favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri” e,
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per altro verso, che non siano reperibili nel territorio comunale altre
aree che presentino tali condizioni.
Tali presupposti non sono verificati.
Invero, come emerge dalla relazione tecnica a firma dei geologi
Stefano Tuberga e Laura Turconi, per un verso, “la tipologia di
terreno che verrà riportato (Fig. 3 della Relazione geologica-Piano
cimiteriale), se da un lato appare tecnicamente idoneo a favorire il
processo di mineralizzazione, dall’altro non è in grado di
offrire adeguate garanzie di protezione nei confronti della
falda freatica. Il geotessile di tipo filtrante che verrebbe interposto
tra il rilevato e lo strato di ghiaia con azione anti-capillare, sarebbe
in grado di svolgere un’azione di contenimento delle particelle di
terreno soggette alle forze idrodinamiche, ma non eviterebbe la
percolazione dei liquami cadaverici nel terreno e nella falda”. Per
altro verso, la perizia evidenzia come siano ipotizzabili siti alternativi:
“è sufficiente osservare come, spostandosi verso nord di un
centinaio di metri dalla prevista area cimiteriale, la soggiacenza
della falda presenti maggiori profondità e vi sia la contemporanea
coesistenza di un orizzonte con più elevata componente di tipo fine,
costituito da limi sabbiosi debolmente argillosi dotati di minore
permeabilità (conducibilità idraulica) e maggiore capacità di
protezione, di spessore significativamente maggiore rispetto a
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quello rilevabile in corrispondenza del previsto campo di
inumazione (Tav. 6 e pag. 12 della Relazione geologica-Piano
cimiteriale). Sarebbe stato forse opportuno realizzare
indagini atte a identificare l’assetto litostratigrafico di
superficie e le caratteristiche idrogeologiche di altri
settori comunali, eventualmente anche limitrofi all’area
attualmente prevista a destinazione cimiteriale, al fine di
condurre ad una scelta di un sito con peculiarità
geologiche maggiormente idonee”.
A ciò si aggiunga che la porzione di territorio interessato presenta
criticità idrogeologiche rilevanti. Illuminante la relazione già citata la
quale rileva come “la sensibilità dell’area per quanto concerne
l’attitudine a processi di allagamento connessi alla rete idrografica
ed anche per emersione di falda è testimoniata anche da passati e
recenti eventi. Si citano, ad esempio gli eventi del 1955, dell’agosto
del 1959 e, in epoca più recente quelli del 1994 e seguenti a livello
areale più circoscritto”. Significativo è altri il recente evento
alluvionale del novembre 2008 dal quale si evince come “l’area di
sviluppo della struttura cimiteriale si verrebbe dunque a
sviluppare in un settore con evidenti indizi di fragilità
idrogeologica, legati alla superficialità della falda, ed
idraulici, connessi alle condizioni di drenaggio”.
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Dai rilievi tecnici appena menzionati emerge come la scelta del sito e
la soluzione progettuale accolta non sia stata adeguatamente
verificata con un attento esame dell’aspetto geologico risultando
viziata da un grave difetto di istruttoria. Il che induce a pensare -
ancora una volta - che l’area prescelta piú che per la sua idoneità
geologica sia stata individuata per la sua vicinanza ai confini
comunali sì da determinare un pregiudizio minore ai cittadini di
Caselle Torinese e ‘scaricare’ gli effetti negativi sugli abitanti dei
Comuni limitrofi di Leinì e Settimo Torinese. L’evento alluvionale del
novembre 2008 dimostra che la frazione Mappano è geologicamente
critica e la realizzazione di un cimitero potrebbe avere seri effetti di
destabilizzazione dell’area con diretti riflessi negativi sull’area
immediatamente circostante.
2. Un ulteriore vizio di legittimità emerge.
L’art. 58 co. 1 d.p.r. n. 285/1990 statuisce: “La superficie dei lotti di
terreno, destinati ai campi di inumazione, deve essere prevista in
modo da superare di almeno la metà l’area netta, da calcolare sulla
base dei dati statistici delle inumazioni dell’ultimo decennio,
destinata ad accogliere le salme per il normale periodo di rotazione
di dieci anni”.
Tale requisito non è rispettato.
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Come si evince chiaramente dalla Tavola 8 allegata alla relazione
geologica del piano cimiteriale, l’area di inumazione non raggiunge il
livello minimo della metà dell’area destinata all’accoglienza della
salme. Di qui un profilo inficiante la validità del piano
regolatore cimiteriale.
ISTANZA CAUTELARE
Quanto al fumus boni iuris si rimanda a quanto esposto in punto di
fatto o di diritto.
Quanto al periculum in mora, la gravità e l’irreparabilità del
pregiudizio vanno rinvenuti, in primo luogo, nello stato dei lavori:
essi sono appena iniziati e stanno avanzato rapidamente. La mancata
sospensione degli stessi implicherebbe che, al momento della
decisione di merito, l’opera sarà certamente conclusa con
irrimediabile lesione per i ricorrenti. In tale prospettiva, non è da
sottovalutare la circostanza che i signori Rastrelli e Calabrò, ancorché
l’abitazione e le loro attività industriali e commerciali siano gli edifici
piú vicini al nuovo cimitero, poiché residente nel Comune di Leini,
non sono stati messi nelle condizioni di partecipare ad alcun
momento decisionale: essi hanno avuto conoscenza dell’intervento
progettato solo al momento dell’avvio dei lavori.
In secondo luogo, l’inclusione dell’impianto industriale della Sert srl
all’interno dell’area soggetta a vincolo di inedificabilità implica
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immediate ricadute sull’attività imprenditoriale: il tipo di produzione
impone un aggiornamento delle strutture produttive ogni 4/5 anni.
Le limitazioni edificatorie dovute alla costruzione del cimitero
impedirebbero di compiere gli interventi indispensabili alla
prosecuzione dell’attività di impresa con la conseguenza che la
società sarebbe costretta a chiudere nel giro di pochi anni o a
spostarsi in altro luogo con un notevole aggravio di costi e rilevante
impatto occupazionale.
A ciò si aggiunga il rischio idrogeologico cui sono esposti gli edifici in
questione: in caso di eventi alluvionali assimilabili a quelli del
novembre 2008 è concreto il pericolo di smottamenti
compromettenti la stabilità della casa di abitazione dei ricorrenti.
Per altro verso, la sospensione dei lavori nelle more della decisoone
di merito non arrecherebbe alcun pregiudizio all’interesse pubblico
sottesso alla costruzione del cimitero non essendo la sua
realizzazione una necessità immediata degli abitanti della frazione
Mappano.
Per tutti i suesposti motivi
la Sert srl in persona del legale rappresentante, l’ing. Riccardo
Rastrelli e Rossella Calabrò, tramite i propri difensori, con
espressa riserva di proposizione di motivi aggiunti di
ricorso, chiedono all’Ecc.mo TAR Piemonte:
33

- in via istruttoria: l’acquisizione di tutti gli atti del procedimento;
- in via cautelare: l’immediata sospensione degli effetti degli atti
impugnati;
- nel merito: l’accoglimento del presente ricorso.
Ai sensi dell’art. 13, co. 6 bis d.p.r. n. 115/2002 si dichiara che il
presente procedimento è assoggettato al contributo unificato di €
500,00.
Con il favore degli onorari e delle spese di giudizio.
Torino, 15 giugno 2009
RELAZIONE DI NOTIFICAZIONE:
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avv. prof. Paolo Scaparone
avv. Jacopo Gendre
Io sottoscritto Ufficiale Giudiziario addetto all’Ufficio Unico Notifiche
presso la Corte d’Appello di Torino, a richiesta della Sert srl in
persona del legale rappresentante, dell’ing. Riccardo Rastrelli e
della signora Rossella Calabrò, e, per essi, dell’avv. prof. Paolo
Scaparone e dell’avv. Jacopo Gendre ho notificato il suesteso ricorso
consegnandone copia conforme all’originale a:
– il Comune di Caselle Torinese in persona del Sindaco, presso la
sede legale in Caselle Torinese, piazza Europa 2 e, ivi, a mezzo del
servizio postale (10072);

– la Costruzioni Generali Edilquattro spa in persona del legale
rappresentante, in Venaria, via Stefanat, e ivi a mezzo del servizio
postale (10078);
– la ASL TO 4 in persona del Direttore Generale, presso la sede legale
in Chivasso, via Po 11 e, ivi, mediante servizio postale (10034)
– la Regione Piemonte in persona del Presidente, con sede in Torino,
piazza Castello n. 165 e, ivi, a mani di:
– del Comune di Leinì in persona del Sindaco, presso la sede legale in
Leinì, Piazza Vittorio Emanuele II n. 1 a mezzo del servizio postale
(10040)
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