Convegno Demanio Marittimo - Regione Calabria - Dipartimento ...

REGIONE CALABRIA 

DIPARTIMENTO N° 8 

Urbanistica e Governo del Territorio 

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LA GESTIONE DEL DEMANIO MARITTIMO 

DALLO STATO, ALLE REGIONI, AGLI ENTI LOCALI 

PROFILI NORMATIVI, GIURISPRUDENZIALI ED OPERATIVI 

Introduzione 

Il demanio marittimo costituisce una risorsa indispensabile per l’economia nazionale, atteso 

che la meta balneare è scelta dalla maggior parte dei turisti, sia italiani che stranieri. 

D’altra parte, la configurazione stessa dell’Italia, vero e proprio promontorio nel 

Mediterraneo, la vede come un trampolino naturale per tutte le destinazioni via mare, tanto di 

trasporto merci quanto di trasporto passeggeri e turismo nautico. 

Questo vale ancor più per la Calabria che, con i suoi oltre 800 chilometri di coste, è tra le 

prime regioni d’Italia per estensione della fascia litoranea, sicché la valorizzazione del demanio 

marittimo è essenziale ai fini dello sviluppo economico del territorio. 

Tra i beni pubblici appartenenti allo Stato (art. 822 cod. civ. comma 1) quelli marittimi 

assumono una notevole importanza, stante la graduale e progressiva diffusione delle concessioni 

con finalità turistico-ricreative che hanno contribuito all’affermazione della gestione economica del 

demanio marittimo, sia pur nel rispetto dei valori ambientali e paesaggistici e della destinazione 

pubblica del bene rappresentata dai c. d. pubblici usi del mare. 

Le concessioni demaniali marittime “turistiche” hanno comportato il superamento della 

visione del codice della navigazione che considerava “eccezionale” l’uso privato del bene 

demaniale, nonché la crescita esponenziale delle imprese balneari, contemperando l’utilizzazione 

“speciale” del bene con l’esigenza di assicurare servizi di interesse pubblico quali ad es. la sicurezza 

dei bagnanti, la manutenzione ambientale dei tratti di costa di propria competenza, ecc… 

La disciplina del codice della navigazione che privilegia la tutela e la conservazione del 

bene demaniale, relegandone l’utilizzazione privata ad ipotesi eccezionale, oggi è superata in 

ragione dello sfruttamento commerciale del bene che avvalora, sempre di più, una concezione “ 

dinamica” del demanio marittimo. 

Il quadro normativo, in costante evoluzione, rende particolarmente gravoso il compito - non 

solo - dei Comuni costieri, titolari delle funzioni di amministrazione attiva, ma anche delle altre p.a. 

coinvolte, a vario titolo, nella “gestione” del demanio marittimo. 

Soprattutto, si è assistito, a partire dagli anni 70’, al conferimento graduale delle funzioni 

amministrative dallo Stato, ente proprietario, alle Regioni ed agli Enti Locali, determinandosi la 

scissione tra l’aspetto dominicale e quello gestorio. 

Inoltre, le modalità di rilascio dei titoli concessori previste dagli artt. 36 e 37 del codice della 

navigazione, nonché dall’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione, che per decenni hanno 

costituito il modello di riferimento per l’azione amministrativa dell’ente gestore, oggi devono essere 

aggiornate alla luce dei principi di evidenza pubblica di matrice comunitaria, che impongono la 

predisposizione di bandi di gara per l’assegnazione delle aree demaniali marittime. 

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Lo sviluppo dell’imprenditoria connesso all’utilizzazione del demanio marittimo è 

fortemente condizionato dalle recenti innovazioni legislative che hanno cancellato, dapprima (legge 

n. 25/2010) il c. d. diritto d’insistenza previsto dall’art. 37 comma 2 c. n. e, successivamente (legge 

n. 217/2011) il c. d. rinnovo automatico stabilito dall’art. 10 della legge n. 88/2001, al fine di 

definire la procedura di infrazione comunitaria che la Commissione Europea aveva avviato nei 

confronti dello Stato italiano 1 . 

In attesa della revisione del quadro normativo, il presente lavoro si pone l’obiettivo di offrire 

un supporto ai Comuni costieri che gestiscono il demanio marittimo, con particolare riguardo alle 

utilizzazioni turistico - ricreative. 

Il tutto nel rispetto della legalità dell’azione amministrativa, della salvaguardia 

dell’ambiente costiero, del corretto sviluppo urbanistico e della esigenza di contemperare la 

primaria funzione pubblica del demanio marittimo con lo sviluppo economico e turistico legato al 

bene “mare”. 

1 Le disposizioni citate si ponevano in contrasto con i principi derivanti direttamente dal Trattato in materia di libertà di 

concorrenza, di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi (oggi artt. 49 e 101 TFUE, già artt. 43, 49 e 81 TCE). 

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I) Nozione di demanio marittimo ai sensi dell’art. 822 del cod. civ. e dell’art. 28 

del c. n. 

Sono beni demaniali pubblici ed appartengono allo Stato, ai sensi dell’art. 822 c.c.: “ il lido 

del mare, la spiaggia, le rade, i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche 

dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale”. 

Il codice della navigazione, lex specialis, ricomprende tra i beni del demanio marittimo, 

oltre al lido del mare, alla spiaggia, alle rade, ai porti, anche le lagune, le foci dei fiumi che 

sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno 

comunicano liberamente con il mare, i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo ( art. 28 c. n.), 

nonché le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del 

demanio marittimo e del mare territoriale, considerate come pertinenze del demanio stesso (art. 29 

c. n.). 

I beni del demanio marittimo, beni pubblici in senso soggettivo ed oggettivo, sono 

destinati a soddisfare gli usi pubblici del mare e fanno parte del demanio c. d. necessario (ad 

eccezione delle pertinenze demaniali ex art. 29 cod. nav.) 2 ; sono assoggettati ad un particolare 

regime giuridico che ne stabilisce l’inusucapibilità, l’imprescrittibilità, l’inalienabilità, 

l’inespropriabilità, sicché non possono formare oggetto di diritti a favore dei terzi, se non nei modi 

e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 823 comma 1 c. c.). 

Ai fini della demanialità, occorre che il bene rientri nell’elenco tassativo di cui all’art. 28 c. 

n., nonché la destinazione agli usi pubblici del mare quali: la navigazione ed il traffico marittimo, la 

pesca, la balneazione, il tiro a secco delle navi e galleggianti di piccole dimensioni, la balneazione, 

il carico e lo scarico merci per un periodo di tempo che non superi quello necessario per le ordinarie 

operazioni portuali, l’ormeggio ed il disormeggio di navi, il rimessaggio e così via. 

La demanialità è una qualità inerente alla natura del bene, per la funzione cui esso è 

destinato, e non viene assegnata a seguito di provvedimenti della p. a., sicché l’iscrizione del 

medesimo in un elenco di beni demaniali non è attributiva, ma ricognitiva della natura demaniale 

(Cons. Stato, 19 dicembre 1988, n. 1073). 

Né la p. a. può modificare, con una sua dichiarazione, una situazione di appartenenza di un 

bene al demanio necessario (Cass. 30 aprile 1981, n. 2644). 

Fanno parte del demanio marittimo i seguenti beni: 

2 Ai sensi dell’art. 49 del cod. nav., alla scadenza del rapporto concessorio, le opere di difficile rimozione, salvo che sia 

diversamente stabilito nell’atto di concessione, sono acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso per il 

concessionario, divenendo pertinenze demaniali a seguito dell’incameramento. 

L’acquisto della proprietà in capo allo Stato si verifica automaticamente alla scadenza del rapporto concessorio, senza la 

necessità di alcun provvedimento espresso, sussistendo in capo all’amministrazione statale, però, la facoltà di procedere 

all’incameramento del bene, comunque subordinato a valutazioni tecniche (di competenza del Provveditorato Interreg. 

OO. PP., Uff. Opere marittime, Min. infr. e trasporti ) ed economiche (di competenza dell’Agenzia del Demanio). 

Qualora l’incameramento dell’opera di difficile rimozione non dovesse risultare conveniente e/o opportuno sotto il 

profilo economico e/o tecnico, l’autorità concedente (il Comune costiero) ordinerà al privato la demolizione del bene 

con la conseguente rimessione in pristino alla scadenza della concessione; nel caso di inottemperanza all’ingiunzione di 

demolizione, il Comune costiero procederà d’ufficio ed a spese dell’interessato, ai sensi degli artt. 54 e 84 del c. n.. 

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1) il lido del mare 3 , la cui estensione è variabile in relazione all’avanzare o al ritirarsi delle 

acque, ricomprende la zona di riva (battigia) bagnata dal mare fino al punto che viene coperto 

dalle ordinarie mareggiate, estive ed invernali, escluse quelle dei momenti di tempesta, 

necessariamente destinata ad un uso pubblico o marittimo (Cassazione Civ., Sez. I, 30 luglio 2009, 

n. 17737). 

Sono inclusi nel lido del mare anche i tratti di costa a picco sul mare, escludendosi i terreni 

sopraelevati, qualora non siano raggiunti dal massimo flutto invernale ordinario; 

2) la spiaggia, è quella zona che si estende dal margine interno del lido verso la terraferma e 

che viene concretamente interessata dalle esigenze di pubblico uso del mare; 

3) l’arenile rientra, sia pur implicitamente, nell’elenco dei beni di cui all’art. 28 del c. n., 

rappresentando un’estensione del concetto di spiaggia 4 ; 

4) i porti 5 sono quelle strutture permanentemente utilizzate per il riparo e l’approdo delle 

navi, compresi moli e banchine (cfr. Cass. Civ. 21/04/1999, n. 3950) e la relativa classificazione è 

delineata dall’art. 4 della legge n. 84/1994 recante disposizioni sul riordino delle legislazione in 

materia portuale; 

5) le rade sono zone di mare normalmente prospicienti o prossime al porto, ma anche di 

mare aperto, che offrono la possibilità di una sosta temporanea alle navi; 

6) le lagune sono gli specchi d’acqua situati nelle vicinanze del mare, distinguendosi in 

lagune vive se comunicanti con il mare, lagune morte se separate o stagnanti; 

7) le foci dei fiumi che sboccano in mare rientrano tra i beni del demanio marittimo, 

rilevando la loro utilizzabilità sotto il profilo dei pubblici usi marittimi. L’art. 31 cod. nav. prevede 

che nei luoghi, nei quali il mare comunica con canali o fiumi o altri corsi d’acqua, i limiti del 

3 

Ai fini dell’accertamento del requisito della demanialità dell’area rivierasca la giurisprudenza della S.C. (Cass. 23 

aprile 1981 Sez. II n. 2674) ritiene necessario che: 

1. l’area sia coperta normalmente dalle mareggiate ordinarie oppure sia stata in antico sommersa e tuttora 

utilizzabile per uso marittimo (navigazione, traffico commerciale, ecc…); 

2. che il bene sia necessariamente adibito ad usi attinenti alla navigazione, quali la pesca, la balneazione, 

l’alaggio ed il rimessaggio delle imbarcazioni, ecc…. 

4 L’arenile viene inteso come “tratto di terra che si stende oltre il lido verso la terra ferma senza certi confini, in modo 

che, a seconda che il mare avanzi o si ritiri, la sua estensione diminuisce o cresce”, sicché, in quest’ultimo caso, si 

determina la formazione di un relitto del mare o arenile. 

Ai fini dell’acquisizione della demanialità non è sufficiente che l’arenile sia derivato dal ritirarsi delle acque del mare, 

essendo necessario, altresì, che sussista l’attitudine potenziale agli usi pubblici del mare (Cass. Civ., 05.06.1991, n. 

6349). 

5 Ai sensi dell’art. 4 della legge n. 84/1994 “ i porti nazionali marittimi sono ripartiti nelle seguenti categorie e classi: 

a) categoria I, porti, o specifiche aree portuali, finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato; b) 

categoria II, classe I, porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica internazionale; c) categoria II, classe II, 

porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica nazionale; d) categoria II, classe III, porti, o specifiche aree 

portuali, di rilevanza economica regionale e interregionale. I porti sede di autorità portuale appartengono comunque 

ad una delle prime due classi della categoria II.” 

L’art. 4 della legge Regione Calabria n. 17 del 2005 attribuisce ai Comuni costieri la competenza al rilascio delle 

concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto la realizzazione e/o gestione dei porti turistici regionali che rientrano 

nella categoria II classe III. 

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demanio marittimo sono fissati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con 

quelli per le finanze e per i lavori pubblici, nonché con gli altri Ministri interessati; 

Il limite demaniale della foce dei fiumi è quello dato dalla congiungente della linea 

demaniale marittima fissata dall’arenile posto a destra e a sinistra della foce stessa. 

8) i bacini di acqua salsa o salmastra sono bacini di basso fondale d’origine sia marina sia 

fluviale, esistenti nella terra ferma, in cui lo stato dei luoghi rende possibile l’afflusso ed il riflusso 

dell’acqua del mare, anche per una sola parte dell’anno. 

Il requisito della libera comunicazione col mare, durante una parte dell’anno dei bacini 

d’acqua salsa o salmastra non è, di per sé solo, rilevante ai fini della loro appartenenza al demanio 

marittimo, attesa la necessità dell’ulteriore requisito dell’idoneità oggettiva ed immediata dei bacini 

stessi agli usi pubblici del mare, prescindendo da qualsiasi indagine sulla loro idoneità ad 

utilizzazioni pubbliche meramente potenziali e future (Cass. Civ. 16 febbraio 1999 n. 1300); 

9) i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo sono quelli che servono al ricovero di 

piccole imbarcazioni ed alle operazioni di carico e scarico di merci e passeggeri, estendendosi verso 

la terraferma e collegando gli approdi interni con il mare; 

10) il mare territoriale si estende per 12 miglia marine verso il largo a partire dalla linea 

che unisce i punti estremi di baie, golfi o seni che non superino tra loro la distanza delle 24 miglia 

marine. La disciplina inerente al demanio marittimo si estende, ai sensi dell’art. 524 reg. esec. 6 del 

cod. nav., - in quanto compatibile - anche al mare territoriale, quantunque questo non rientri fra i 

beni demaniali, ma costituisca, al contrario, una res communis omnium assoggettata alla sovranità 

statale. 

Pertanto, anche rispetto ad un tratto di mare territoriale, l’ente gestore (il Comune costiero) 

può rilasciare concessioni demaniali marittime ai fini di un uso particolare da parte del privato, nel 

rispetto dei principi di evidenza pubblica e fermo restando l’uso comune del bene. 

I beni marittimi appartengono allo Stato e soltanto in casi eccezionali alle Regioni (nella 

Regione Sicilia il trasferimento è avvenuto a seguito del d.P.R. n. 684/77). 

Tuttavia, a seguito della legge delega n. 42/2009 7 e del decreto legislativo n. 85 del 2010, si 

prevede il trasferimento della proprietà dei beni marittimi alle Regioni, dando vita al c.d. 

federalismo demaniale da attuarsi mediante l’individuazione, con uno o più d.P.C.M. 8 (non ancora 

6 L’art. 524 reg. esec. stabilisce che: “Per l’occupazione e l’uso di zone di mare territoriale e per l’esercizio 

della polizia sul mare territoriale si applicano le disposizioni stabilite per il demanio marittimo dal codice e dal presente 

regolamento”. 

7 Al fine di dare attuazione all’art. 119 comma VI della Costituzione, l’attribuzione ai Comuni, alle Province, alle Città 

Metropolitane ed alle Regioni di un proprio patrimonio dovrà avvenire nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi 

delineati dall’art. 19 della legge delega n. 42/2009 ovvero: a) attribuzione a titolo non oneroso ad ogni livello di 

governo di distinte tipologie di beni, commisurate alle dimensioni territoriali, alle capacità finanziarie ed alle 

competenze e funzioni effettivamente svolte o esercitate dalle diverse Regioni e dagli Enti Locali, fatta salva la 

determinazione da parte dello Stato di apposite liste che individuino nell'ambito delle citate tipologie i singoli beni da 

attribuire; b) attribuzione dei beni immobili sulla base del criterio di territorialità; c) ricorso alla concertazione in sede di 

Conferenza unificata, ai fini dell'attribuzione dei beni a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni; d) 

individuazione delle tipologie di beni di rilevanza nazionale che non possono essere trasferiti, ivi compresi i beni 

appartenenti al patrimonio culturale nazionale. 

8 L’art. 3 comma 1 lett. a) del d. lgs. n. 85/2010 stabilisce che: “Ferme restando le funzioni amministrative già conferite 

agli enti territoriali in base alla normativa vigente, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su 

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adottati), dei beni statali da attribuire a titolo non oneroso a Comuni, Province, Città Metropolitane 

e Regioni che dovranno curarne la “massima valorizzazione funzionale” a vantaggio diretto o 

indiretto della collettività rappresentata. 

I beni demaniali marittimi e le pertinenze demaniali saranno trasferiti ope legis ed a titolo 

non oneroso alle Regioni previa adozione di appositi decreti attuativi, ad eccezione di quelli 

utilizzati direttamente dalle amministrazioni statali. 

Sono in ogni caso esclusi dal trasferimento i porti di rilevanza economica nazionale ed 

internazionale (art. 5 comma 2). 

Per quanto concerne i porti di rilevanza nazionale (art. 5 comma 6), l’Agenzia del 

Demanio può trasferire ai Comuni le aree demaniali non più idonee alle attività portuali e “ 

suscettibili di programmi pubblici di riqualificazione urbanistica, previa autorizzazione 

dell’Autorità portuale se istituita, o della competente Autorità marittima”. 

Attualmente il processo di attribuzione dei beni del demanio marittimo alle Regioni vive una 

fase di stallo, atteso che non sono stati ancora adottati i relativi decreti attuativi. 

I beni del demanio marittimo e le relative pertinenze, attuato il trasferimento a favore delle Regioni, 

manterranno, in ogni caso, la natura demaniale ed il relativo regime giuridico. 

Le concessioni demaniali marittime dovranno essere rilasciate facendo ricorso a procedure 

ad evidenza pubblica; le Regioni dovranno rispettare i criteri di determinazione dei canoni 

concessori stabiliti dallo Stato; rimarranno fermi i limiti derivanti da vincoli storici, artistici, 

ambientali sui beni che verranno trasferiti. 

proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per le riforme ed il federalismo, 

con il Ministro per i rapporti con le Regioni e con gli altri Ministri competenti per materia, adottati entro 180 

giorni dall’entrata in vigore del presente decreto legislativo sono trasferiti a titolo non oneroso alle Regioni, 

unitamente alle relative pertinenze, i beni del demanio marittimo, di cui all’art. 5 comma 1 lett. a), con esclusione 

di quelli utilizzati direttamente dalle amministrazioni statali” 

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II) Modalità di acquisto e perdita della demanialità 

Ai fini dell’acquisto della demanialità è necessario che i beni presentino caratteristiche 

obiettive tali da essere ricompresi nell’elenco tassativo di cui all’art. 28 c. n., oltre ad essere adibiti 

ad usi attinenti alla navigazione, senza che sia necessario un esplicito atto di destinazione da parte 

della p. a., sicché la natura di bene pubblico ed il relativo regime giuridico sono connessi ad una 

situazione di fatto e non ad un atto giuridico. 

A conferma di tale assunto, si evidenzia che i provvedimenti di delimitazione del demanio 

marittimo di cui all’art. 32 c. n. hanno natura dichiarativa o ricognitiva 9 , atteso che: “i terreni 

interessati dall’azione erosiva del mare, anche se formalmente appartenenti a privati, acquistano 

ipso iure carattere demaniale, senza che sia all’uopo necessario attendere l’esito del procedimento 

di delimitazione del demanio marittimo” (Cass. Pen., 25 giugno 1986 in Riv. Pen., 1987 p. 692). 

Le funzioni amministrative inerenti alla delimitazione delle zone del demanio marittimo 

spettano allo Stato, ed in particolare all’Autorità marittima (capo del compartimento marittimo) che, 

ai sensi dell’art. 32 del c. n., può promuovere il relativo iter procedimentale 10 , ove necessario o 

opportuno, invitando le pubbliche amministrazioni e i privati che possono avervi interesse a 

presentare le loro deduzioni e ad assistere alle relative operazioni. 

Le contestazioni che dovessero sorgere nel corso del procedimento sono definite in via 

amministrativa dal direttore marittimo, con provvedimento definitivo che darà atto, nel relativo 

verbale, dell’eventuale accordo di tutte le parti interessate. 

Qualora l’accordo tra tutte le parti interessate non sia stato raggiunto, il provvedimento 

insieme ai relativi documenti, verrà comunicato al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che 

entro 60 gg. dalla ricezione potrà annullarlo con suo decreto e dovrà procedere alla risoluzione in 

via amministrativa della contestazione di concerto con il Ministro dell’economia e finanze. 

Anche la recente giurisprudenza costituzionale precisa che le funzioni di delimitazione del 

demanio marittimo sono di esclusiva competenza statale ed il relativo provvedimento ha natura 

ricognitiva, a differenza di quello di “sdemanializzazione”. 

Dopo aver ribadito la competenza statale in relazione al procedimento di cui all’art. 32 c. n. 

la Consulta afferma che: “Ne consegue che se un bene presenta le caratteristiche naturali del lido 

del mare o della spiaggia deve considerarsi appartenente al demanio marittimo dello Stato anche 

senza alcun provvedimento formale di delimitazione, mentre va esclusa la possibilità di una 

sdemanializzazione tacita, atteso che la cessazione della demanialità è possibile soltanto mediante 

9 In tal senso, cfr. Consiglio di Stato Sez. VI, sentenza n. 3754 del 26.06.2012. 

10 L’art. 58 del regolamento di esecuzione del c. n. disciplina dettagliatamente le varie fasi del procedimento di 

delimitazione, stabilendo che il capo del compartimento notifica a tutti coloro che possono essere interessati alle 

operazioni, l’invito a intervenire e a produrre i loro titoli. 

La Commissione delimitatrice sarà presieduta dal capo del compartimento o da un suo delegato e di essa fanno parte 

anche rappresentanti dell’Agenzia del Demanio e del Provveditorato Interreg. OO. PP., Uff. Opere marittime, Min. infr. 

e trasporti. 

La Commissione procede, alla data stabilita, alla delimitazione anche se non interviene alcun interessato. 

Dell’avvenuta delimitazione è redatto processo verbale che sarà corredato dai piani e dagli altri disegni; tale verbale è 

firmato da tutti gli intervenuti e diviene obbligatorio per lo Stato, salvo il potere di annullamento attribuito al Ministro 

delle infrastrutture e dei trasporti dall’art. 32 c. n., dopo che sia approvato dal direttore marittimo. 

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uno specifico provvedimento di carattere costitutivo da parte dell'autorità amministrativa 

competente” (Corte Cost. 05.11.2008, sentenza n. 370). 

Il provvedimento di delimitazione delle zone del demanio marittimo è necessario o 

opportuno soltanto nel caso in cui sussista un’effettiva incertezza sulla demanialità dell’area o 

sulla determinazione dei confini della stessa (cfr. Tar Calabria, Sez.. I, Catanzaro, 24 maggio 

2011, n. 783). 

Avverso il provvedimento di delimitazione di cui all’art. 32 c. n. è ammesso ricorso all’A. 

G. O., affinché il privato possa tutelare la propria posizione di diritto soggettivo. 

In tal senso, il Consiglio di Stato (Sezione Sesta, 23 maggio 2012, n. 3030) ha chiarito che, 

in assenza di una norma attributiva della giurisdizione esclusiva, sussiste il difetto di giurisdizione 

in capo al G. A., sul ricorso proposto al fine di contestare la demanialità di un’area di cui si sostenga 

la proprietà privata. 

I giudici di Palazzo Spada hanno evidenziato che il procedimento di cui all’art. 32 c. n. è 

finalizzato ad individuare la linea di demarcazione fra il demanio marittimo e le proprietà private 

finitime, costituendo una proiezione dell’azione prevista dall’art. 950 del cod. civ. (actio finium 

regundorum) e concludendosi con un atto di delimitazione avente funzione di mero accertamento, 

in via amministrativa, dei confini del demanio marittimo, rispetto alle proprietà private contigue, 

non sussistendo, pertanto, l’esercizio di un potere discrezionale da parte della p. a., sicché il privato 

potrà invocare la tutela della propria posizione di diritto soggettivo, innanzi al G. O. abilitato a 

disapplicare, in via incidentale, l’atto amministrativo, se ed in quanto illegittimo. 

Laddove, invece, il privato non contesti l’esercizio del potere in sé e quindi il merito del 

provvedimento ma deduca vizi afferenti il procedimento di delimitazione (es. mancata 

convocazione della parte interessata, ecc..) sussiste la cognizione del G. A., in quanto si censura la 

normativa di azione delimitante l’esercizio del potere (Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n. 6054 del 

04/12/2001). 

Altri procedimenti di competenza statale sono quelli concernenti: 1) la fissazione di limiti 

del demanio marittimo ( art. 31 c. n.); 2) l’ampliamento delle zone del demanio marittimo (art. 33 c. 

n.); 3) la consegna di parti del demanio marittimo ad altri usi pubblici (art. 34 c. n. e 36 reg. esec.). 

Nella prima fattispecie, laddove il mare comunichi con canali, fiumi o altri corsi d’acqua, i 

limiti del demanio marittimo sono fissati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto 

con il Ministro dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati. 

L’ampliamento consente, invece, ai fini dei pubblici usi del mare, di ricomprendere nel 

demanio marittimo zone di proprietà privata di limitata estensione e di lieve valore ad esso 

adiacenti. 

In tal caso la dichiarazione di pubblico interesse, ai fini dell’espropriazione dell’area, è fatta 

con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro 

dell’economia e delle finanze, e rappresenta titolo per l’immediata occupazione del bene da 

espropriare (art. 33 c. n.). 

Infine, è possibile destinare, temporaneamente, determinate parti di demanio marittimo ad 

altri usi pubblici, cessati i quali riprendono la loro destinazione normale (art. 34 c . n.). 

L’utilizzazione temporanea delle zone demaniali marittime per finalità pubbliche diverse da 

quelle marittime può essere autorizzata con provvedimento del Ministro delle infrastrutture e dei 

trasporti, su richiesta delle amministrazioni statali, regionali e locali competenti, cui segue il 

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processo verbale di consegna dell’area da parte del capo del compartimento, ove saranno incluse le 

clausole necessarie alla salvaguardia degli interessi del demanio marittimo (art. 36 comma 2 reg. 

esec.). 

Il procedimento di sdemanializzazione, di cui all’art. 35 del c. n., presuppone, invece, 

l’accertamento della perdita/insussistenza di utilità di una porzione del bene agli usi pubblici del 

mare, da parte del capo del compartimento e l’esclusione del bene dal demanio marittimo con 

decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti adottato di concerto con il Ministro 

dell’economia e della finanze. Il provvedimento, in questo caso, ha natura costitutiva. 11 

La cessazione della demanialità di un bene può avvenire in conseguenza di: 

1) una norma ad hoc; 

2) di un fatto naturale; 

3) di un provvedimento della p. a. 

Ciò significa che, ad es. nel caso dell’arenile, la sdemanializzazione non può verificarsi 

tacitamente, ma richiede, ai sensi dell'art. 35 cod. nav., un provvedimento costitutivo da parte della 

competente autorità amministrativa. 

La giurisprudenza della S. C., nel ribadire che (Cass. Civ. Sez. II, 11 maggio 2009 n. 

10817) fa parte del demanio marittimo anche l’arenile, ovvero quel tratto di terraferma che risulti 

relitto dal naturale ritirarsi delle acque, ne preclude un’eventuale utilizzazione uti dominus, in 

assenza di un formale provvedimento di sdemanializzazione avente efficacia costitutiva, sicché la 

realizzazione - ad es. - di una strada pubblica da parte della p. a. o di opere o manufatti da parte dei 

privati, non comporta di per sé la cessazione della demanialità ed il venir meno dell’attitudine a 

realizzare i pubblici usi del mare. 

Pertanto, la sdemanializzazione può giungere soltanto successivamente ad una 

valutazione discrezionale della competente Autorità marittima che ritiene inutilizzabile l’area 

per i pubblici usi del mare, ed al fine di escludere i beni dalla categoria demaniale sarà 

necessario un apposito decreto ministeriale (Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di 

concerto con quello delle finanze). 

Il Consiglio di Stato Sez. VI sent. n. 8119 del 22 settembre 2010 ha confermato che, stante 

gli accentuati profili di discrezionalità inerenti al provvedimento di sdemanializzazione, 

l’accertamento relativo alla inutilizzabilità o meno dell’area demaniale agli usi pubblici del mare 

compete esclusivamente alla Capitaneria di porto, che si determinerà sulla permanenza del bene al 

regime demaniale o sul relativo passaggio ai beni del patrimonio disponibile di cui all’art. 829 cod. 

civ.. 

11 Nonostante la giurisprudenza prevalente (Cass. Civ. Sez. II, 11 maggio 2009 n. 10817 ) sostenga la natura costitutiva 

del provvedimento di sdemanializzazione, non sono mancate, in passato, sentenze di segno contrario: in tal senso, la 

Suprema Corte nel lontano 1966 (Cass. Civ. Sez. II, 26 febbraio 1966, n. 1480) riteneva ammissibile la 

sdemanializzazione tacita di un bene, senza l’adempimento delle formalità prescritte ex lege, ma a tal fine considerava 

necessari atti univoci e concludenti, incompatibili con la volontà della p. a. di conservare la destinazione del bene 

all’uso pubblico, e circostanze così significative da rendere non configurabile un’ipotesi diversa dalla rinuncia, da parte 

della p. a., al ripristino della pubblica funzione del bene stesso. 

9




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

III) La ripartizione delle competenze 

La gestione del demanio marittimo è rimasta in capo allo Stato, ente proprietario, per diversi 

decenni. 

Il processo di regionalizzazione, avviato negli anni 70’, ha inciso fortemente sulla materia 

demaniale, determinando la “scissione” tra il profilo dominicale e quello gestionale. 

In particolare, l’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977 ha delegato alle Regioni le funzioni 

amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree 

del demanio lacuale e fluviale, limitatamente alle utilizzazioni turistiche e ricreative, ad 

eccezione delle funzioni esercitate dallo Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza 

nazionale e di polizia doganale, nonché dei porti e delle aree di preminente interesse nazionale, in 

relazione agli interessi della sicurezza dello Stato ed alle esigenze della navigazione marittima. 

La delega a favore delle Regioni è stata resa effettiva soltanto a seguito dell’adozione del 

d.P.C.M. del 21.12.1995, che ha individuato le c.d. aree escluse attraverso il procedimento delineato 

dall’art. 59 12 del d.P.R. n. 616/77. 

Considerata la complessità gestionale della materia delegata, le Regioni si sono avvalse, in 

forza di apposite convenzioni, del personale delle Capitanerie di porto (art. 8 comma 1 del d. l. n. 

535/1996 modificato dalla legge di conversione n. 647/1996 13 ) fino al 30 giugno 2001. 

Successivamente all’emanazione del d.P.C.M. del 21.12.1995, un’ulteriore accelerazione al 

trasferimento delle funzioni amministrative è stata impressa dall’art. 105 comma 2 lett. l) del d. lgs. 

n. 112/1998 che, in attuazione dell’art. 1 comma 2 della legge n. 59/1997 14 , ha attribuito alle 

12 Sul punto cfr. Corte costituz., ordinanza n. 579 del 1988, ove si evidenzia che la delega di cui all’art. 59 del d.P.R. 

616/1977, non avendo il Governo provveduto all’emanazione del decreto entro il termine originariamente stabilito 

(31/12/1978), è rimasta “congelata” fino all’individuazione delle aree escluse, avvenuta con il d.P.C.M. del 

21.12.1995, pubblicato sulla G.U.R.I. n. 136 del 12 giugno 1996. 

La Consulta in una successiva pronuncia (sent. 18 luglio 1997, n. 242) ha chiarito, inoltre, che il potere di 

identificazione delle c. d. aree escluse non è soggetto ad un termine perentorio, in quanto la p. a. può, in qualsiasi 

momento, modificare il relativo elenco, rispettando le medesime modalità procedimentali fissate per l’adozione. 

Pertanto, il procedimento di individuazione delle aree escluse e quello di revisione del relativo elenco deve svolgersi nel 

rispetto del principio di leale cooperazione, in quanto, pur chiudendosi con un provvedimento rientrante nella 

competenza di un organo di governo (d.P.C.M.), necessita della partecipazione delle Regioni interessate che renderanno 

un parere obbligatorio ma non vincolante. 

13 La predetta disposizione stabilisce che: “Per l'esercizio delle funzioni delegate di cui all'articolo 59 del decreto del 

Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, le amministrazioni regionali possono avvalersi delle Capitanerie di 

porto e degli uffici da esse dipendenti in conformità ad apposita convenzione gratuita stipulata con il Ministro dei 

trasporti e della navigazione, sulla base di una convenzione tipo approvata dalla Conferenza permanente per i 

rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, che escluda, in ogni caso, oneri a 

carico delle Capitanerie, ulteriori rispetto a quelli attuali. Tali uffici esercitano le funzioni in materia di demanio 

marittimo destinato ad uso turistico-ricreativo in relazione funzionale con l'amministrazione regionale. Fino alla 

data della sottoscrizione della predetta convenzione il servizio continua ad essere assicurato dalle competenti 

Capitanerie di porto”. 

14 L’art. 1 comma 2 della legge n. 59/1997 stabilisce che:” Sono conferite alle Regioni ed agli Enti Locali, 

nell’osservanza del principio di sussidiarietà di cui all’art. 4, comma 3, lett. a), della presente legge, anche ai sensi 

dell’articolo 3 della legge 8 giugno 1990 n. 142, tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli 

interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi 

10




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Regioni il rilascio delle concessioni dei beni del demanio della navigazione interna, del demanio 

marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di 

fonti di energia. 

Tale conferimento non opera nei porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello 

Stato, nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, nonché nelle aree di preminente 

interesse nazionale individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 

dicembre 1995, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 136 del 12 giugno 1996, e successive 

modificazioni. Nei porti di rilevanza economica regionale ed interregionale il conferimento decorre 

dall’ 1 gennaio 2002 (art. 9 legge n. 88/2001). 

Il conferimento delle funzioni attuato dal d. lgs. n. 112/1998 è più ampio di quello di cui 

all’art. 59 del d.P.R. n. 616/1977, limitato esclusivamente alle utilizzazioni turistico-ricreative, 

atteso che le Regioni possono rilasciare concessioni demaniali marittime per qualsiasi finalità, 

tranne che per l’approvvigionamento di fonti di energia. 

Ai sensi dell’art. 4 comma 5 della legge n. 59/1997 le Regioni, in relazione alle funzioni loro 

trasferite, avrebbero dovuto provvedere, entro un termine di sei mesi dall’emanazione dei decreti 

legislativi previsti nella medesima legge, all’individuazione, mediante legge regionale, delle 

funzioni da trasferire o delegare agli Enti Locali e di quelle da mantenere. 

Considerata l’inadempienza di diverse Regioni, il Governo si è avvalso del potere sostitutivo 

ed ha adottato il decreto legislativo n. 96 del 1999: “Intervento sostitutivo del Governo per la 

ripartizione di funzioni amministrative tra Regioni ed Enti Locali a norma dell'articolo 4, comma 5, 

della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni”. 

In particolare, l’art. 42 del citato d. lgs, ha trasferito, a partire dal 01.07.1999, ai Comuni le 

funzioni amministrative previste dall’art. 105 comma 2 lettere f) ed l) del d. lgs. n. 112/1998” , 

attribuendo agli Enti Locali la titolarità della gestione del demanio marittimo per finalità diverse 

dall’approvvigionamento di fonti di energia. 

La Regione Calabria, con legge regionale n. 3 del 03 marzo 2000, in attesa 

dell’approvazione dei piani di utilizzazione degli arenili, di cui all’art. 6 comma 3 della legge n. 

494/1993, ha trattenuto le funzioni amministrative inerenti al rilascio ed al rinnovo delle 

concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, fino al susseguente trasferimento 

ai Comuni costieri, perfezionatosi nel dicembre 2007, a seguito dell’approvazione della legge 

regionale n. 17 del 2005, del relativo regolamento di attuazione ( PIR 2007) e del D.D.G. del 

Dipartimento Urbanistica e Governo del Territorio n. 16066 del 24/10/2007. 

L’art. 4 della legge Regione Calabria n. 17 del 2005 recante: “Norme per l’esercizio della 

delega delle funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo” conferisce ai Comuni le 

seguenti funzioni: 

1. rilascio, rinnovo, revoca e decadenza delle concessioni demaniali marittime; 

2. la vigilanza sull’uso delle aree concesse rispetto alle finalità turistico-ricreative; 

3. l’autorizzazione al subingresso nella concessione; 

4. l’autorizzazione all’affidamento ad altri soggetti delle attività oggetto della concessione 

demaniale marittima; 

localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o 

periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. 

11




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

5. il rilascio, rinnovo, modificazione, e revoca delle concessioni relative ai porti di interesse 

regionale di cui all’art. 9 della legge 88/2001. 

I Comuni possono anche rilasciare concessioni demaniali marittime suppletive e mere 

autorizzazioni demaniali ai sensi dell’art. 24 del reg. esec.. e dell’art. 12 del PIR, consentendo così 

delle variazioni nell’estensione della zona concessa, nelle opere o nelle modalità di esercizio 

dell’atto o della licenza di concessione. 

Per quanto concerne la ripartizione delle competenze tra Regione e Comuni, la giurisprudenza 

amministrativa (Tar Calabria, Sez. I Catanzaro, n. 1422 del 15 novembre 2011), sia pur in via 

incidentale, ha chiarito che, ai sensi dell’art. 4 comma 1 della legge regionale n. 17/2005, in materia 

di demanio marittimo le funzioni di amministrazione attiva sono, esclusivamente, di competenza 

comunale, nonostante quanto previsto dall’art. 11 del PIR 15 , mentre la Regione Calabria esercita, ai 

sensi dell’art. 3 comma 1 della medesima legge regionale, funzioni di indirizzo e di 

programmazione generale. 

15 L’art. 11 del PIR ( Piano d’Indirizzo Regionale) prevede che le concessioni demaniali marittime fino a sei anni sono 

rilasciate dal Comune; oltre i sei anni ed inferiori ai quindici anni dal Dirigente del Settore del competente Assessorato 

della Regione Calabria; oltre i quindici anni, dal Dirigente Generale del competente Assessorato della Regione Calabria. 

La presente disposizione regolamentare, ponendosi in evidente contrasto con quanto disposto dall’art. 4 della legge 

regionale n. 17/2005 che attribuisce la competenza ai Comuni, deve essere disapplicata in quanto illegittima. 

Com’è noto, le disposizioni di natura regolamentare, in forza di un orientamento giurisprudenziale consolidato, possono 

avere soltanto una valenza attuativo-integrativa di fonti legislative sovraordinate. 

12




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IV) Procedura per il rilascio delle concessioni demaniali marittime aventi 

finalità turistico-ricreative 

A) La necessità dell’evidenza pubblica 

Le concessioni demaniali marittime possono essere assegnate soltanto facendo ricorso a 

procedure ad evidenza pubblica, in quanto il demanio marittimo è un bene pubblico avente 

rilevanza economica e costituisce fonte di guadagno, sicché il rilascio dei titoli concessori deve 

soggiacere ad adeguate forme di pubblicità, tali da stimolare la concorrenza tra tutti i soggetti 

interessati all’uso dell’arenile, eliminando dalla procedura comparativa delle istanze, ogni elemento 

di vantaggio per il vecchio concessionario. 

L’evidenza pubblica è obbligatoria per le concessioni “turistiche”, per quelle aventi ad 

oggetto strutture dedicate alla nautica da diporto e per i punti d’ormeggio, nonché ogni volta che 

l’utilizzazione del bene demaniale abbia finalità lucrative. 

Le attività turistico-ricreative, oggetto delle concessioni demaniali marittime, sono quelle 

indicate dall’art. 01 del d. l. n. 400/1993 conv. nella legge n. 494/1993 ovvero: 

a) gestione di stabilimenti balneari; 

b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di 

monopolio; 

c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; 

d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; 

e) esercizi commerciali; 

f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo compatibilmente con 

le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione. 

La posizione del Consiglio di Stato Sez. VI nelle sentenze nn. 3145 e 5765 del 2009, è 

piuttosto chiara, affermandosi nella seconda delle pronunce citate che: “La giurisprudenza di 

questo Consiglio ritiene, anche sulla scia di importanti decisioni della stessa Corte di giustizia 

CE, che l’inveramento nell’ordinamento nazionale di fondamentali principi di diritto 

comunitario, rinvenibili direttamente nel Trattato CE, ma non per questo sforniti di immediata 

efficacia precettiva (il riferimento è, essenzialmente, al rispetto della libertà di stabilimento, di 

libera prestazione dei servizi, nonché ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza), non 

possa prescindere dall’assoggettamento delle pubbliche Amministrazioni all’obbligo di esperire 

procedure ad evidenza pubblica ai fini della individuazione del soggetto contraente. Da tali 

acquisizioni giurisprudenziali non può ritenersi estranea la materia delle concessioni di beni 

pubblici (siano essi del demanio ovvero del patrimonio indisponibile dello Stato, delle Regioni o 

dei Comuni), ed in particolare delle concessioni demaniali marittime.” 

L’utilizzazione del demanio marittimo è regolamentata dagli artt. 36 e 37 c. n. che 

consentono all’amministrazione la possibilità di concedere ai privati o ad altri enti pubblici (art. 39 

c. n.), compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di 

beni demaniali e di zone del mare territoriale per un determinato periodo di tempo. 

13




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Nel caso di concorso di più domande, l’art. 37 c. n. indica, quali criteri preferenziali, quello 

della più proficua utilizzazione della concessione che risponde ad un più rilevante interesse 

pubblico (criterio generale valido per ogni tipo di concessione) e della presenza, a tutela 

dell’ambiente costiero, di strutture completamente amovibili (criterio speciale applicabile alle 

concessioni turistico- ricreative). 

Qualora i suddetti criteri preferenziali siano inidonei a consentire l’individuazione della 

offerta migliore, il codice prevede, in via meramente subordinata e residuale, il ricorso alla 

licitazione privata (ovvero a procedure ad evidenza pubblica caratterizzate dal massimo rialzo sul 

canone minimo ex lege posto a base d’asta). 

Nella previgente formulazione l’art. 37 c. n. riconosceva, inoltre, il c.d. diritto d’insistenza 

in capo ai precedenti concessionari, in sede di rinnovo, rispetto alle nuove istanze. 16 

Tale normativa fu “rafforzata” dall’art. 10 della legge n. 88/2001, che fissava in sei anni la 

durata delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, prevedendone il 

rinnovo automatico, alla scadenza, per identico periodo. 

Le modalità di affidamento e di rinnovo delle concessioni sottratte, per molto tempo, alle 

procedure ad evidenza pubblica, hanno garantito una posizione di vantaggio ai precedenti 

concessionari, dando vita, così, ad un’utilizzazione del demanio marittimo lesiva dei principi 

comunitari, quali la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, l’imparzialità, la parità di 

trattamento, la non discriminazione, nonché la tutela della concorrenza (artt. 43, 49 e 81 TCE). 

Di fatto, il rinnovo automatico delle concessioni privava la p. a. della facoltà discrezionale di 

valutare l’opportunità di mantenere l’utilizzazione “privata” del bene pubblico piuttosto che 

restituirla alla libera disponibilità cui è prioritariamente destinata, oltre a non consentire una vera 

attività pianificatoria che tenesse conto sia delle legittime aspettative dei concessionari che delle 

mutate esigenze pubbliche ed economiche del territorio. 

Il legislatore, al fine di definire la procedura d’infrazione comunitaria avviata dalla 

Commissione europea per la presenza di disposizioni statali e regionali che violavano i principi 

derivanti dal Trattato, ha abrogato sia il comma 2 dell’art. 37 del cod. nav., limitatamente al c.d. 

diritto d’insistenza 17 , che l’art. 10 comma 1 della legge n. 88/2001 18 , eliminando così 

dall’ordinamento giuridico l’istituto del rinnovo automatico previsto per le concessioni turistico- 

ricreative, sicché anche le concessioni esistenti, al termine della loro validità prorogata fino al 

31.12.2020 19 , dovranno essere messe a bando. 

La legge comunitaria per il 2010 (legge n. 217 del 2011) aveva delegato il Governo italiano 

ad adottare, nel termine di 15 mesi dalla relativa entrata in vigore (entro aprile 2013), un decreto 

legislativo che avrebbe dovuto riformare la disciplina delle concessioni demaniali marittime nel 

rispetto dei seguenti principi: 

16 

L’art. 37 comma 2 del codice della navigazione, nella formulazione antecedente alle modifiche apportate dalla legge 

n. 25/2010, attribuiva la preferenza, a parità delle condizioni offerte, al precedente concessionario, in sede di rinnovo, 

rispetto alle altre istanze concorrenti. 

17 

Art. 1 comma 18 del d. l. n. 194/2009 conv. nella legge 25/2010. 

18 

Art. 11 della legge n. 217/2011 (comunitaria 2010). 

19 

Le concessioni demaniali marittime “ turistiche”, esistenti al 31.12.2009, sono state prorogate al 31.12.2020 ai sensi 

dell’art. 34 duodecies del d. l. n. 179/2012 conv. nella legge n. 221/2012. 

14




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1) stabilire limiti minimi e massimi della durata delle concessioni, entro i quali le Regioni 

fissano la durata delle stesse, in modo da assicurare un uso rispondente all’interesse pubblico, 

nonché proporzionato all’entità degli investimenti; 

2) prevedere criteri e modalità di affidamento nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà 

di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività 

imprenditoriali e di tutela degli investimenti; 

3) individuare modalità per la riscossione e per la suddivisione dei proventi derivanti dai canoni 

tra Comuni, Province e Regioni; 

4) fermo restando, in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia, 

anche ai fini di balneazione, disciplinare le ipotesi di costituzione del titolo di uso o di utilizzo 

delle aree del demanio marittimo; 

5) individuare i casi in cui le concessioni nuove, decadute o revocate sono assegnate nell'ambito 

dei piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo predisposti dalle Regioni; 

6) prevedere criteri per l'equo indennizzo del concessionario nei casi di revoca della concessione 

demaniale, nei casi previsti dall'articolo 42 del codice della navigazione; 

7) stabilire criteri per l'eventuale dichiarazione di decadenza delle concessioni, nonché criteri e 

modalità per il subingresso in caso di vendita o di affitto delle aziende. 

Sulla proposta governativa di schema di decreto legislativo, di cui all’art. 11 comma 2 della 

legge n. 217/2011, si sarebbe dovuta acquisire l’intesa delle Regioni e degli Enti Locali in sede di 

Conferenza Unificata (art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281) 

Da ultimo, il processo di riforma dell’intera materia è in fase di stallo, a seguito della 

ulteriore proroga di validità (fino al 31.12.2020) delle concessioni demaniali marittime con finalità 

turistico-ricreative 20 . A seguito della proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime, gli enti 

gestori dovranno apporre un timbro sulla licenza “originaria” recante la seguente dicitura: “Validità 

prorogata fino al 31.12.2020, ai sensi dell’art. 34 duodecies del d. l. n. 179/2012 conv. nella legge n. 

221/2012.” 

Si precisa, altresì, che il titolo prorogato ex lege sarà soggetto alla registrazione presso 

l’ufficio territorialmente competente dell’Agenzia delle Entrate. 

Per quanto concerne le concessioni turistiche prorogate ex lege, il Comune potrà mettere a 

bando le relative aree soltanto dal 01.01.2021, salvo che il concessionario, prima della scadenza del 

titolo (31.12.2020), rinunci espressamente alla concessione o venga dichiarato decaduto ai sensi 

dell’art. 47 c. n.. 

Rimane ferma la possibilità di rilasciare concessioni ex novo fino a 20 anni in ragione 

dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare ed a condizione della vigenza del 

Piano comunale di spiaggia. 

20 L’art. 34 duodecies del d. l. 179/2012 conv. nella legge n. 221 del 2012 ha modificato l’art. 1 comma 18 del d. l. n. 

194/2009 conv. nella legge n. 25/2010, fissando la proroga ex lege fino al 31.12.2020 (e non più fino al 31.12.2015) 

delle concessioni demaniali marittime in essere al 31.12.2009. 

Anche la durata delle concessioni demaniali lacuali e fluviali, limitatamente alle utilizzazioni turistico-ricreative e 

sportive, nonché di quelle destinate ai porti turistici, agli approdi ed ai punti d’ormeggio per la nautica da diporto, è 

stata prorogata fino al 31.12.2015 (art. 1 comma 547 legge n. 228/2012). 

15




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E’ preclusa, invece, la “rinegoziazione” delle concessioni in essere fino a venti anni, 

atteso che la possibilità del concessionario di ottenerla darebbe vita al rinnovo automatico del titolo, 

così come sancito, in merito, dalla Corte costituzionale che, con la sentenza n. 213 del 04/07/2011 21 , 

ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di diverse leggi regionali che consentivano l’estensione 

della validità fino a 20 anni delle concessioni in essere, sia pur in rapporto al piano degli 

investimenti proposti. 

Da ultimo, il rinnovo automatico delle concessioni turistico-ricreative è venuto meno a 

seguito dell’art. 11 della legge n. 217/2011 che ha abrogato l’art. 10 comma 1 della legge n. 

88/2001. 

In tale fase di “transizione”, i criteri delineati dagli artt. 36 e 37 c. n. e dall’art. 18 del 

relativo regolamento di esecuzione devono essere rivisti alla luce della normativa europea e della 

giurisprudenza comunitaria, costituzionale, amministrativa e contabile che impongono la gara 

pubblica per il rilascio delle concessioni demaniali marittime. 

Sul punto, il giudice amministrativo 22 ha più volte rimarcato l’inadeguatezza della normativa 

del codice della navigazione, evidenziando che ai fini del rilascio delle concessioni demaniali 

marittime, sia insufficiente la mera pubblicazione all’Albo Pretorio del Comune, dovendosi, invece, 

ricorrere a forme di pubblicità più adeguate, atte a dare idonea diffusione alla notizia nell’ambito 

della platea dei potenziali concorrenti. 

Il Comune può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di 

zone del mare territoriale per un determinato periodo di tempo: ciò significa che, soddisfatte le 

esigenze del pubblico uso, ad es. attraverso la destinazione, in sede di PCS, di aree alla libera 

balneazione, per una superficie non inferiore al 30 per cento del fronte mare, calcolata in relazione 

all’estensione della fascia demaniale disponibile alla balneazione (art. 12 legge regionale n. 17/2005 

ed art. 6 comma 4 PIR), le restanti aree demaniali possono essere assegnate facendo ricorso alle 

procedure ad evidenza pubblica e nel rispetto della zonizzazione delineata dallo strumento 

pianificatorio. 

Da ultimo, il Tar Campania, Sez. VII, Napoli, sentenza n. 2728 del 07/06/2012, ribadisce 

che la discrezionalità della p. a. di concedere spazi di arenile va effettuata considerando sempre il 

superiore interesse pubblico a garantire la libera balneazione. 

I bandi pubblici dovranno essere adeguati alle caratteristiche dell’area e delle opere da 

concedere ed il concorso di più domande deve essere definito, preferendo chi offre maggiori 

garanzie di proficua utilizzazione della concessione, proponendosi di avvalersi di questa per un uso 

che, a giudizio della p. a., risponda ad un più rilevante interesse pubblico. 

21 “E' costituzionalmente illegittimo l'art. 4, comma 1, della legge della Regione Marche 11 febbraio 2010, n. 7, il quale 

stabilisce che ai sensi dell'articolo 03, comma 4-bis, del d. l. n. 400 del 1993, i Comuni, su richiesta del concessionario, 

possono estendere la durata della concessione fino ad un massimo di venti anni, in ragione dell'entità e della rilevanza 

economica delle opere realizzate e da realizzare, in conformità al piano di utilizzazione delle aree del demanio 

marittimo vigente. Il legislatore regionale attribuisce, dunque, al titolare della concessione la possibilità di ottenerne la 

proroga (seppure in presenza dei presupposti indicati dal richiamato art. 3), violando, in tal modo, l'art. 117, primo 

comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di 

tutela della concorrenza. Infatti, la norma regionale prevede un diritto di proroga in favore del soggetto già 

possessore della concessione, consentendo il rinnovo automatico della medesima. Detto automatismo determina 

una disparità di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza, dal momento 

che coloro che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilità, alla scadenza della 

concessione, di prendere il posto del vecchio gestore. In tema, cfr. sentenze Corte cost. nn. 340 e 180/2010.” 

22 Cfr. Tar Campania Sez. VII, Napoli, sentenza n. 1913 del 12/04/2010. 

16




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Tale criterio, di carattere generale, è integrato per le concessioni demaniali marittime con 

finalità turistico-ricreative, dalla preferenza accordata a coloro che realizzano attrezzature non fisse 

e completamente amovibili, pienamente rispondenti alle esigenze di tutela dell’ambiente costiero. 

Il criterio di “aggiudicazione” dell’offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 83 

del d. lgs. n. 163/2006, applicabile anche a procedimenti diversi dalle gare d’appalto come 

quelli finalizzati al rilascio delle concessioni, sembra essere quello che, meglio di ogni altro, 

consente alla p. a. di selezionare il concessionario, valutando le maggiori garanzie di proficua 

utilizzazione della concessione e la migliore rispondenza all’interesse pubblico. 

Nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica per il rilascio delle concessioni demaniali 

marittime, la valutazione delle offerte dovrà privilegiare l’aspetto qualitativo rispetto al rialzo sul 

canone minimo fissato ex lege, sulla base di quanto prescritto dall’art. 120 del d.P.R. n. 207 del 05 

ottobre 2010 (Regolamento di attuazione ed esecuzione del codice dei contratti pubblici – d. lgs. n. 

163/2006). 

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B) Necessità dell’approvazione del PCS 

Abrogate le disposizioni che garantivano al precedente concessionario il c.d. diritto 

d’insistenza, il rinnovo automatico, nonché qualsivoglia fattore di vantaggio in dipendenza della 

titolarità della concessione ovvero della titolarità di altro rapporto concessorio funzionalmente 

collegato al primo (ad es. è il caso dei gestori di alberghi o villaggi turistici, anche titolari di 

concessioni sull’arenile per la posa ombrelloni a servizio esclusivo della propria clientela), è 

necessario esaminare il complesso iter che caratterizza il rilascio delle concessioni, atteso che 

condicio sine qua non per la gestione del demanio marittimo è l’adozione ed approvazione dei 

PCS. 23 

I Piani comunali di spiaggia, essenziali ai fini del rilascio di nuove concessioni demaniali 

marittime sono considerati, ai sensi dell’art. 2 del PIR, ““piani particolareggiati 24 di utilizzazione 

delle aree del demanio marittimo con cui favorire, nel rispetto della vigente normativa urbanistica, 

edilizia, paesaggistica ed ambientale, la migliore funzionalità e produttività delle attività turistiche 

che si svolgono sul demanio marittimo e prevedendo, per le zone non in concessione, tipologie di 

intervento che favoriscano lo sviluppo turistico”. 

Il Piano comunale di spiaggia tende a realizzare un contemperamento dei diversi interessi 

pubblici coinvolti, promuovendo uno sviluppo sostenibile dal punto di vista ambientale e 

regolamentando, attraverso apposite norme tecniche di attuazione, l’utilizzazione delle singole aree 

demaniali, le relative destinazioni e le opere che possono essere realizzate, per quanto concerne la 

tipologia, le superfici, le dimensioni, nonché i materiali utilizzabili in conformità a quanto stabilito 

dalla legge regionale n. 17/2005 e dal PIR. 

Gli indirizzi per la redazione dei PCS sono definiti dall’art. 6 del PIR (Piano d’Indirizzo 

Regionale), che individua l’ambito di operatività dei medesimi piani, coincidente con la linea di 

andamento del confine demaniale fissata dal SID (Sistema informativo Demanio), sicché lo 

strumento dovrà regolamentare l’utilizzazione dell’intera area demaniale marittima. 

I Piani dovranno essere redatti nel pieno rispetto della vigente normativa urbanistica, 

edilizia, paesaggistica ed ambientale, individuando con cartografia in scala adeguata (1:2000, 

1:1000, 1:500), le eventuali zone omogenee di intervento suscettibili di diversa ed opportuna 

regolazione e stabilendo, per ciascuna di esse, le tipologie di insediamento nonché il relativo 

standard sui servizi; segnalando l’eventuale presenza di vincoli di tipo idrogeologico, paesaggistico, 

23 Non possono essere rilasciate nuove concessioni fino all’entrata in vigore dei Piani comunali di spiaggia, essendo 

ammissibile soltanto il rinnovo (in senso oggettivo) delle concessioni demaniali marittime esistenti, sia pur facendo 

ricorso alle procedure ad evidenza pubblica. In tal senso, da ultimo il Consiglio di Stato (Sez. VI sentenza n. 4384 del 

31/07/2012) ha evidenziato che “la preclusione di cui alle direttive regionali opera relativamente alle “nuove 

concessioni”, restando invece consentite ai Comuni, nelle more dell’approvazione dei PUA, le ulteriori funzioni 

esercitabili, tra cui il rinnovo delle concessioni esistenti”. 

Le concessioni demaniali marittime con finalità turistiche e diportistiche, in essere al 31.12.2009, sono state prorogate 

ex lege, rispettivamente, fino al 31.12.2020 ed al 31.12.2015, sicchè il problema dell’eventuale rinnovo delle 

concessioni demaniali marittime, in assenza di PCS, si pone rispetto alle altre utilizzazioni, ribadendo la necessità del 

bando se l’uso del demanio marittimo costituisce fonte di reddito. 

24 Il Piano particolareggiato “ è lo strumento esecutivo originariamente previsto dalla legge n. 1150/42 come sistema 

generale volto all’esecuzione del piano regolatore generale” precisando, nel dettaglio, “ l’assetto definitivo delle 

sistemazioni delle singole zone, con la conseguente determinazione, da un lato dei limiti e dei vincoli cui debbono 

attenersi i privati per le costruzioni e le trasformazioni di loro spettanza” in S. GATTO COSTANTINO, P. 

SAVASTA, Manuale dell’urbanistica, dell’edilizia e dell’espropriazione, la disciplina statale e regionale, ROMA 

2012, NEL DIRITTO EDITORE pag. 227. 

18




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ambientale e archeologico, di Siti di importanza comunitaria, di zone di protezione speciale, ecc…; 

evidenziando l’attuale uso delle aree demaniali, distinguendole secondo le destinazioni ed 

identificando i singoli lotti già concessi e quelli che possono essere concessi; indicando le diverse 

infrastrutture a rete distinte per tipologia d’uso, ecc… 

Il Piano comunale di spiaggia ( art. 12 della legge regionale n. 17/2005 ed art. 6 del PIR): 

a) disciplina e localizza le attività di cui al comma 3 dell’art. 8 della medesima legge regionale, 

ovvero i complessi balneari, gli esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande ed 

alimenti, il noleggio ed il rimessaggio delle unità da diporto, ecc., facendo salva la 

situazione esistente rispetto ai soggetti già titolari di concessioni in corso di validità; 

b) individua e regolamenta le zone di demanio marittimo destinate alle attività di cui al comma 

1 dell’ articolo 8 della predetta legge regionale, ovvero gli interventi sul regime idraulico, le 

attività di ripascimento, ecc…; 

c) indica le zone di rispetto dalle foci dei fiumi, canali e torrenti, le aree sottoposte a vincolo 

archeologico, le aree di riserva paesaggistica già riconosciute, le aree destinate a servizi ed 

infrastrutture, parcheggi, arredo urbano, le aree non assentibili; 

d) individua le aree destinate alla libera balneazione per una superficie non inferiore, nel 

totale, al 30 per cento del demanio marittimo ricadente nel territorio comunale 25 ; 

e) stabilisce la distanza minima tra rispettive aree per nuove concessioni non inferiore a metri 

lineari cinquanta; 

f) individua le aree nelle quali è consentito il mantenimento a carattere annuale delle opere 26 ; 

g) prevede, compatibilmente con l’orografia dei luoghi e con le concessioni demaniali 

marittime esistenti, un percorso di accesso al mare ogni 200 metri lineari di fronte mare (art. 

6 comma 6 del PIR); 

h) stabilisce una progressiva riqualificazione, coerente con le attività d’impresa ed economiche, 

delle strutture esistenti regolarmente autorizzate ( art. 6 comma 3 lett. f del PIR ); 

i) stabilisce che sulla fascia di arenile libero, parallela al mare, è vietata la presenza di 

attrezzature di ogni tipo che compromettano il libero transito verso il mare, fatti salvi i 

mezzi di soccorso; 

j) ecc…….. 

Il G.A. (Tar Calabria Sez. I Catanzaro sentenza n. 333/2012 del 27/03/2012) ha precisato, in 

relazione alla percentuale “minima” del 30 % da destinare agli usi pubblici ed alla libera 

balneazione, che “la possibilità di concedere ad un privato un bene appartenente al demanio 

marittimo per lo svolgimento di un’attività connessa alla fruizione del mare, …, va considerata 

come un’ipotesi eccezionale, rimessa all’attività discrezionale in capo alla P.A., che giammai può 

trasmutare in un obbligo…” di mettere a bando il restante 70% delle aree demaniali marittime 

disponibili. 

25 Ai sensi dell’art. 6 comma 4 del PIR l’area di libera fruizione dovrà essere non inferiore al 30 % del fronte mare, 

calcolata in relazione all’estensione della fascia demaniale disponibile alla balneazione. 

26 Il Comune, valutando le ragioni di interesse pubblico, individuerà, in sede di PCS, le aree demaniali marittime ove 

sarà possibile, previo bando pubblico, rilasciare concessioni per la realizzazione ed il mantenimento delle opere per 

l’intero anno. 

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Sempre in relazione alla percentuale di spiaggia da destinare alla libera balneazione ed agli 

usi pubblici, l’art.1 comma 254 della legge n. 296/2006 stabilisce che “i piani di utilizzazione delle 

aree del demanio marittimo (PCS) devono altresì individuare un corretto equilibrio tra le aree 

concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili, nonché i varchi necessari al fine di 

consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante 

l’area ricompresa nella concessione, anche al fine della balneazione”. 

L’art. 1 comma 251 della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) obbliga i titolari delle 

concessioni a consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia 

antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine della balneazione. 27 

Qualora dovessero mancare gli accessi al mare, al fine di garantire la pubblica fruizione 

degli arenili per la libera balneazione, il PCS dovrà prevedere la costituzione di un numero 

sufficiente di servitù prediali sui terreni retrostanti il demanio secondo la normativa prescritta dal 

cod. civ., fatti salvi i suoli su cui sono espletate le attività turistico-ricreative (art. 12 comma 3 l. r. 

n. 17/2005). 

Il PCS deve essere redatto secondo gli indirizzi delineati dall’art. 6 del PIR e corredato, 

tra l’altro, dall’elenco, meramente indicativo, dei seguenti documenti: 

1. relazione illustrativa, di carattere generale, concernente, tra l’altro, i dati sulle 

potenzialità della popolazione utente il demanio marittimo per l’attività di balneazione; 

2. relazione paesaggistica; 

3. planimetria SID ( stato di fatto e di progetto); 

4. planimetria catastale aggiornata con l’indicazione della destinazione d’uso di tutte le 

aree del demanio marittimo occupate sia in concessione, sia abusivamente o che siano oggetto di 

contenzioso, ivi inclusi gli arenili di nuova formazione non ancora riportati in catasto con 

indicazione della linea di battigia catastale e di quella attuale, nonché il profilo altimetrico degli 

arenili, al fine di evidenziare le zone di litorale soggetto ad erosione; 

5. la planimetria in scala 1:1000 delle aree demaniali marittime ove è rappresentato lo 

stato di fatto e quello programmato ( c.d. zonizzazioni di fatto e di progetto); 

6. planimetria PCS relativa al rischio idraulico ( stato di fatto e di progetto); 

7. planimetria PCS – rete idrica e fognante ( stato di progetto); 

8. tavole dei vincoli; 

9. sezioni dell’arenile; 

10. schemi e indicazioni progettuali ( tipologie, materiali); 

11. zonizzazione del prg vigente nel Comune con riferimento alla fascia costiera; 

27 La Corte costituzionale con sentenza n. 235/2011 ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 1 comma 1 della legge Regione 

Campania 25 ottobre 2010 n. 11 nella parte in cui prevedeva che: “Non è possibile prevedere biglietti di ingresso per 

l’accesso alla battigia ove l’unico accesso alla stessa è quello dell’uso in concessione ai privati”, in quanto lesivo 

dell’art. 117 comma II lett. l) Cost. in materia di ordinamento civile, in relazione alle disposizioni del codice civile di 

cui agli artt. 822 e ss.. in tema di demanio marittimo, atteso che il legislatore statale ( legge n. 296/2006) ha stabilito che 

il concessionario deve garantire, in ogni caso e non soltanto quando l’unico accesso al mare sia quello in 

concessione ai privati, il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l’area 

ricompresa nella concessione, anche al fine della balneazione. 

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12. cartografia SID con indicazione della dividente demaniale e delle aree occupate; 

13. planimetria PCS – Stato di progetto – distanze tra nuove concessioni; 

14. planimetria PCS – stato di progetto – Sistema di mobilità- accessi al mare e 

parcheggi; 

15. norme tecniche di attuazione del PCS. 

Il PCS “ricompreso” tra i Piani Attuativi Unitari ( art. 24 l. r. 19/2002) è assoggettato, ai fini 

della relativa adozione ed approvazione, al complesso iter procedimentale delineato dall’art. 30 

della legge urbanistica regionale n. 19 del 2002, dall’art. 13 della legge regionale n. 17 del 2005, 

nonché dall’art. 14 della legge n. 241 del 1990. 

I Piani comunali di spiaggia sono redatti, ai sensi dell’art. 4 del PIR, d’intesa con le 

associazioni di categoria maggiormente rappresentative sul territorio regionale, nonché - in 

conformità della legge regionale n. 17 del 2005 - salvaguardando le concessioni demaniali 

marittime esistenti e valide. 

In particolare, lo schema di PCS viene approvato dalla Giunta comunale, quale atto 

d’indirizzo, e successivamente trasmesso al Consiglio per la conseguente adozione. 

Una volta adottato, il PCS insieme ai relativi elaborati, viene depositato presso la sede 

comunale per i venti giorni successivi alla data di affissione all’albo pretorio dell’avviso di 

adozione del piano, al fine di presentare eventuali osservazioni. 

Decorso il termine di deposito, il Consiglio comunale deciderà sulle eventuali osservazioni 

presentate e rimodulerà lo schema di PCS, già adottato, in assenza di variazioni sostanziali; qualora, 

invece, l’accoglimento delle osservazioni dovesse comportare delle modifiche sostanziali, il 

predetto schema dovrà essere riapprovato, quale atto d’indirizzo politico dalla Giunta comunale e 

ritrasmesso al Consiglio comunale ai fini dell’adozione. 

Espletata tale fase e adottato lo schema di PCS, l’amministrazione procedente (il Comune), 

qualora non abbia già acquisito nel termine di 20 giorni (di cui all’art. 30 comma 3 della legge 

urbanistica regionale n. 19/2002), i pareri richiesti dalla normativa vigente, convoca, a tal fine, una 

conferenza dei servizi, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 241 del 1990. 

Lo schema di PCS dovrà essere corredato della relazione geologica ai fini della 

formulazione del parere ex art. 89 del d.P.R. n. 380/2001 (già art. 13 della legge n. 64/74). 

Acquisiti, in sede di conferenza, i pareri delle p. a. titolari dei diversi interessi pubblici 

coinvolti, l’amministrazione procedente, tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse, adotterà 

la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce, a tutti gli effetti, ogni 

parere, autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di 

competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate 

assenti, alla predetta conferenza. 

In sede di conferenza dei servizi (art. 30 l. r. n. 19/2002 ed art. 14 legge n. 241/1990) 

l’amministrazione procedente dovrà acquisire i pareri delle p. a. portatrici dei diversi interessi 

pubblici ed in particolare: 

1. parere della Direzione Regionale Calabria dell’Agenzia del Demanio per quanto concerne 

l’aspetto dominicale; 

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2. parere dell’Agenzia delle Dogane per i profili di polizia doganale; 

3. parere dell’Amministrazione Provinciale per i profili paesaggistico-ambientali; 

4. parere della Regione Calabria, Dipartimento Urbanistica, Settore Demanio, per la conformità 

alla legge regionale n. 17/2005 ed al PIR; 

5. parere ABR per quanto concerne la conformità del PCS al PAI; 

6. parere Regione Calabria – Dipartimento LL.PP per i profili geomorfologici. 

Il PCS, in quanto P.A.U., dovrà essere sottoposto a verifica di assoggettabilità a VAS, sicché 

l’amministrazione procedente (il Comune) predisporrà, contestualmente al procedimento per 

l’adozione ed approvazione del piano (art. 21 comma 1 del reg. region. n. 3 del 2008), il rapporto 

preliminare da inviare alla Regione Calabria-Dipartimento Politiche dell’Ambiente, che si 

esprimerà autonomamente. 

Il Consiglio comunale, all’esito della conferenza dei servizi e nel rispetto della 

determinazione conclusiva, adotta, in via definitiva, il PCS quale strumento pianificatorio e lo 

trasmette, tempestivamente, alla Provincia territorialmente competente per la definitiva 

approvazione, ai sensi dell’art. 13 comma 2 della legge regionale n. 17 del 2005. 

Entro 30 gg. dall’approvazione, i suddetti piani sono trasmessi al Dipartimento Urbanistica e 

Governo del Territorio della Regione Calabria e costituiranno parametro di valutazione, ai fini della 

compatibilità urbanistica, delle singole richieste di concessioni demaniali marittime, ai sensi 

dell’art. 10 comma 2 del PIR. 

Il Piano comunale di spiaggia, nel rispetto della normativa ambientale, in attuazione del 

decreto lgs. n. 152/06, dell’art. 20 reg. regionale n. 3/2008 e s.m.i., nonché dell’art. 10 della legge 

regionale n. 19/02 deve essere sottoposto a VAS. 

Il suddetto strumento pianificatorio, inteso come P.A.U., disciplinato dagli artt. 24 e 30 della 

l. r. n. 19/2002 è ricompreso tra le fattispecie di cui all’art. 20 del regolamento regionale n. 3/2008: 

“… per i Piani e i programmi di cui al comma 2, che determinano l’uso di piccole aree a livello 

locale e ..., la Valutazione Ambientale è necessaria qualora l’Autorità Competente valuti che 

possano avere impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’art. 22”. 

Pertanto, il PCS deve essere sottoposto a verifica di assoggettabilità ambientale; nel caso in 

cui, sul territorio comunale insistano zone per le quali risulta necessaria la valutazione d’incidenza, 

ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n. 357/97 e ss.mm.ii., di cui al comma 2 lettera b) dell’art. 20 del regol. 

reg. n. 3/2008, l'Autorità Competente valutato che il piano produce impatti ed interferenze 

significativi sull’ambiente, emette un provvedimento che assoggetta il piano alla procedura di VAS. 

In applicazione del principio di non duplicazione delle valutazioni, sono stati 

dettagliatamente disciplinati, dalla deliberazione di Giunta regionale n. 624 del 23 dicembre 2011, i 

casi di esclusione dalle procedure di valutazione ambientale, (se non diversamente disposto dal 

PSC/PSA e dal relativo regolamento edilizio ed urbanistico o dal POT) e pertanto in essi 

rientrano i Piani Attuativi Unitari (P.A.U.) e gli strumenti di pianificazione negoziata (PINT, 

PRU, RIURB, PRA) di attuazione dei PSC/PSA già sottoposti a VAS, qualora non comportino 

variante e lo strumento sovraordinato in sede di VAS definisca l’assetto localizzativo delle 

nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi, i 

22




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contenuti planivolumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le 

condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste (art. 4 comma 2). 

L’esclusione dei P.A.U. dalla VAS e dalla relativa verifica di assoggettabilità, già prevista 

dalla normativa nazionale ( art. 5 comma 8 del d. l. n. 70/2011 conv. nella l. n. 106/2011), è stata 

ribadita dall’art. 30 comma 11- bis della legge regionale n. 19/2002 (aggiunto dall’art. 26 comma 1- 

ter della legge regionale 10 agosto 2012 n. 35). 

A seguito delle modifiche apportate al suddetto art. 30 della legge urbanistica regionale, nel 

caso in cui il PAU comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale 

strategica e la verifica di assoggettabilità a VAS sono comunque limitate agli aspetti che non sono 

stati oggetto di valutazione sul PSC, al fine di non aggravare il procedimento amministrativo. 

Sotto il profilo procedimentale, l’art. 22 del reg. regionale n. 3/2008 stabilisce che nel caso 

dei piani e dei programmi di cui all’art. 20 commi 2 e 3 28 , l’Autorità procedente (Comune), 

contestualmente al processo di formazione del Piano, trasmette all’Autorità competente (Regione 

Calabria - Dipartimento Politiche dell’Ambiente), su supporto cartaceo ed informatico, un Rapporto 

Preliminare ambientale, comprendente una descrizione del piano o programma e le informazioni e i 

dati necessari alla verifica degli impatti significativi sull’ambiente derivanti dalla relativa 

attuazione, facendo riferimento ai criteri dell’Allegato E 29 del medesimo regolamento. 

28 I piani ed i programmi, la cui approvazione compete alla Regione o agli Enti locali, che devono essere sottoposti alla 

VAS sono quelli che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale ovvero: 1) quelli che 

sono elaborati per la valutazione e la gestione della qualità dell’aria, dell’ambiente, per i settori agricolo, forestale, 

della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti, e delle acque, delle telecomunicazioni, 

turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per 

l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o che comunque comportano la realizzazione dei progetti 

elencati negli allegati A e B del presente regolamento; 2) quelli per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle 

finalità di conservazione dei siti designati come Zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici 

e quelli classificati come Siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della 

fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione di incidenza ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. 08 settembre 1997, n. 

357, e successive modificazioni; 3) quelli che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche 

minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2 dell’art. 20 del regol. reg. n. 3/2008, la valutazione ambientale è 

necessaria qualora l’Autorità competente valuti che possano avere impatti significativi sull’ambiente, secondo le 

disposizioni dell’art. 22 del predetto regol. reg.. 

29 L’Allegato E fissa i criteri per la verifica di assoggettabilità a VAS dei piani e dei programmi di cui all’art. 20, sicché 

l’Autorità procedente (Comune) dovrà, in relazione alle caratteristiche del piano o del programma tenere conto dei 

seguenti elementi: a) in quale misura il piano o il programma stabilisce un quadro di riferimento per progetti ed altre 

attività, o per quanto riguarda l’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione 

delle risorse; b) in quale misura il piano o il programma influenza altri piani o programmi, inclusi quelli 

gerarchicamente ordinati; c) le pertinenze del piano o del programma per l’integrazione delle considerazioni ambientali, 

in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile; d) problemi ambientali pertinenti al piano o al programma; 

e) la rilevanza del piano o del programma per l’attuazione della normativa comunitaria nel settore dell’ambiente (ad es. 

piani e programmi connessi alla gestione dei rifiuti o alla protezione delle acque). 

Ai fini, invece, dell’impatto ambientale e delle aree interessate, si dovrà tener conto dei seguenti elementi: a) 

probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli impatti; b) carattere cumulativo degli impatti; c) natura 

transfrontaliera degli impatti; d) rischi per la salute umana o per l’ambiente (ad es. in caso di incidenti); d) entità ed 

estensione nello spazio degli impatti (area geografica e popolazione potenzialmente interessate); e) valore e 

vulnerabilità dell’area che potrebbe essere interessata a causa delle speciali caratteristiche naturali o del patrimonio 

culturale o del superamento dei livelli di qualità ambientale o dei valori limite dell’utilizzo intensivo del suolo; f) 

impatti su aree o paesaggi riconosciuti come protetti a livello nazionale, comunitario o internazionale. 

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L’Autorità procedente in collaborazione con l’Autorità competente, individuerà i soggetti 

competenti in materia ambientale da consultare ed invierà loro il Rapporto preliminare ( avvio della 

procedura). 

Nell’ambito della prima fase della procedura, che si conclude entro 30 giorni dal suo avvio, 

i soggetti interessati inviano il loro parere; l’Autorità competente, sentita l’Autorità procedente e 

tenuto conto dei contributi pervenuti, entro 90 gg. dall’inizio della procedura, emette il 

provvedimento di verifica, assoggettando o escludendo il Piano dalla valutazione, di cui agli artt. da 

23 a 28 del suddetto regolam. reg. e, se del caso, formulando le necessarie prescrizioni. Il parere 

motivato del D.G. del Dipartimento Politiche dell’Ambiente dovrà essere pubblicato sul BURC. 

Il Piano comunale di spiaggia approvato senza aver proceduto alla Valutazione 

Ambientale Strategica è annullabile per violazione di legge ai sensi dell’art. 21 comma 5 del 

regolam. Reg. n. 3 del 2008. 

La VAS costituisce per i piani spiaggia parte integrante del relativo procedimento di 

adozione ed approvazione ed il decreto del D.G. del Dipartimento Politiche dell’Ambiente, relativo 

alla assoggettabilità a VAS, viene adottato al termine di un differente procedimento, che si svolge 

contestualmente a quello finalizzato all’adozione del PCS da parte del Comune. 

A tal proposito si sottolinea, ai sensi dell’art. 14 ter comma 7 della legge n. 241 del 1990, 

che: “Si considera acquisito l'assenso dell'Amministrazione, ivi comprese quelle preposte alla 

tutela della salute e della pubblica incolumità, alla tutela paesaggistico-territoriale e alla tutela 

ambientale, esclusi i provvedimenti in materia di VIA, VAS e AIA, il cui rappresentante, 

all'esito dei lavori della conferenza, non abbia espresso definitivamente la volontà 

dell'amministrazione rappresentata”. 

Il PCS adottato secondo le modalità descritte e sul quale sia stata effettuata la Valutazione 

Ambientale Strategica, conclusasi con l’emissione del relativo provvedimento da parte del 

Dipartimento Politiche Ambientali, viene trasmesso all’amministrazione provinciale 

territorialmente competente che l’approverà in via definitiva, verificandone la rispondenza con gli 

obiettivi ed indirizzi del PIR ( art. 13 comma 2 legge regionale n. 17/2005). 

Qualora il Consiglio comunale non adotti il PCS, la Giunta regionale ( art. 13 comma 3 l. r. 

17/2005) notificherà una diffida ad adempiere nei successivi trenta giorni, avvertendo che in caso di 

persistente inadempimento, si procederà, in via sostitutiva, alla nomina di un commissario ad acta. 

Gli oneri finanziari del commissariamento saranno posti a carico del bilancio dell’Ente Locale 

inadempiente. 

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C) Rilascio delle concessioni demaniali marittime 

La disciplina per il rilascio delle concessioni demaniali marittime contenuta nel cod. nav. e 

nel relativo reg. esec., nonché nella legge regionale n. 17 del 2005 e nel PIR deve essere rivista alla 

luce del quadro normativo europeo, delle recenti modifiche legislative e della giurisprudenza 

amministrativa, costituzionale e contabile che impongono il ricorso all’evidenza pubblica per 

l’assegnazione dei titoli concessori, sicchè l’art. 18 reg. esec. che limita la pubblicazione della 

domanda di concessione (affissione all’albo pretorio del Comune ove è situato il bene richiesto) 

soltanto alle concessioni di particolare importanza per l’entità o lo scopo, è inidoneo a soddisfare 

le esigenze di tutela della concorrenza, della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, 

dei principi di parità di trattamento, non discriminazione ed imparzialità. 

La giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. VI, 21 maggio 2009 n. 5765) sostiene da 

tempo un’interpretazione comunitariamente orientata dell’art. 37 c. n. che privilegia l’esperimento 

della gara pubblica 30 , in ossequio ai principi di imparzialità, trasparenza e par condicio che si 

applicano anche a materie diverse dagli appalti, come nel caso delle concessioni di beni pubblici, tra 

cui anche il demanio marittimo, che costituisce fonte di guadagno per gli operatori di mercato. 

Il rilascio delle concessioni demaniali marittime non può prescindere dall’evidenza pubblica, 

sia nell’ipotesi in cui il relativo procedimento abbia inizio per volontà della p. a., sia nel caso in cui 

venga avviato a seguito di una specifica richiesta proveniente da uno dei soggetti interessati al bene. 

Le concessioni di aree demaniali marittime rilasciate per finalità imprenditoriali devono 

ritenersi sempre sottoposte ai principi dell'evidenza pubblica, sia nell'ipotesi in cui il relativo 

procedimento abbia inizio per volontà dell'amministrazione, sia nel caso in cui esso venga 

avviato a seguito di una specifica richiesta proveniente da uno dei soggetti interessati all'utilizzo 

del bene. Si tratta dunque di una procedura comparativa, che deve essere condotta in ossequio ai 

principi di competizione, imparzialità e par condicio, trattandosi appunto di domande concorrenti 

(Tar Calabria, Sez. di Reggio Calabria, sentenza n. 236 del 24/03/2012). 

I Comuni titolari delle funzioni di amministrazione attiva, ai sensi dell’art. 4 della legge 

regionale n. 17/2005, dovranno predisporre ed approvare un apposito bando pubblico per il rilascio 

delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, specificando i lotti da 

concedere, le destinazioni, le opere che possono essere realizzate, la durata, nel rispetto della 

legislazione europea, nazionale e regionale, nonché delle prescrizioni dei PCS. 

La necessità di ricorrere alle procedure ad evidenza pubblica deriva non soltanto dagli artt. 

49 e 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (già artt. 43 e 81 TCE) ma anche 

dall’art. 12 della Direttiva 2006/123/ CE che stabilisce che: “Qualora il numero di autorizzazioni 

disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali 

(come nel caso del demanio marittimo) o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri 

applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di 

imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della 

procedura e del suo svolgimento e completamento. 

30 Nell’ambito di una c. d. interpretazione comunitariamente orientata dell’art. 37 c . n., la scelta del concessionario 

deve essere preceduta da un’adeguata pubblicizzazione della procedura concessoria e dalla predeterminazione dei criteri 

di valutazione delle istanze concorrenti, in modo tale da consentire a tutti i soggetti interessati di venir a conoscenza del 

presupposto notiziale, condicio sine qua non per il rilascio delle concessioni demaniali marittime, nel rispetto dei 

principi comunitari derivanti direttamente dal Trattato ( artt. 49 e 101 TFUE). Sul punto, cfr. N. CARNIMEO – S. 

PRETE, L’impresa turistico-balneare. La gestione del demanio marittimo tra principi comunitari e federalismo, 

Progredit, Bari, 2011 pagg. 48 e ss.. 

25




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata 

adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al 

prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.” 

Le disposizioni interne, nazionali o regionali che si pongono in contrasto con la normativa 

europea devono essere disapplicate in attesa di una loro formale abrogazione, al fine di conformare 

l’ordinamento giuridico interno alle norme del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione 

Europea), così come imposto dall’art. 117 comma 1 della Costituzione, che obbliga sia lo Stato che 

le Regioni a rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. 31 

In tal senso, l’impianto generale della legge regionale n. 17 del 2005 (in particolare gli artt. 

15 e 17) è stato censurato dall’Autorità Garante della concorrenza e del mercato (AS551 del 24 

luglio 2009) che ha sottolineato la mancanza di norme volte ad assicurare, “nella fase di rilascio 

delle concessioni, un confronto concorrenziale tra i potenziali operatori interessati, così come 

risultano pressoché assenti norme che impongano all’amministrazione adeguate forme di 

pubblicità e criteri trasparenti in base ai quali procedere al rilascio delle stesse. Ciò determina una 

palese violazione dei principi generali posti a tutela della concorrenza. 

La previsione del rinnovo automatico, alla scadenza di una concessione avente durata pari 

a sei anni contenuta dall’articolo 15 della legge regionale n. 17/2005, risulta suscettibile di 

restringere la concorrenza, non stimolando gli operatori ad offrire prestazioni adeguate sotto il 

profilo economico e qualitativo all’amministrazione, né a fornire migliori condizioni di servizio 

agli utenti. Infatti, secondo l’orientamento costante dell’Autorità, la proroga automatica delle 

concessioni in essere non consentirebbe di cogliere i benefici che deriverebbero dalla periodica 

concorrenza per l'affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica”. 

Fatta la necessaria premessa sull’influenza dei principi di matrice comunitaria, si può 

passare all’analisi del procedimento concernente il rilascio delle concessioni. 

31 In tal senso, la Commissione europea è stata costretta nel 2008 ad avviare una procedura di infrazione (n. 

2008/4908) nei confronti dell’Italia, in relazione al c.d. “diritto d’insistenza”, contemplato dall’art. 37 comma 2 del cod. 

nav. e dall’art. 9 comma 4 della legge Regione Friuli - Venezia Giulia del 13 novembre 2006, n. 22, disposizioni in 

palese contrasto con le norme del Trattato. 

In particolare, si è ritenuto che la disciplina interna fosse lesiva dell’art. 43 del TCE, in quanto comprimeva la 

libertà di stabilimento di ogni soggetto, persona fisica o giuridica, che volesse partecipare alla vita economica di uno 

Stato membro diverso da quello di origine. 

Le medesime fonti nazionali e regionali sono state oggetto di segnalazione (S917 del 20 ottobre 2008) anche da 

parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che ne ha sottolineato gli effetti restrittivi della 

concorrenza, derivanti dalle norme del codice della navigazione e dal relativo regolamento di attuazione, che non 

prevedono come principio generale, per l’assegnazione di concessioni demaniali marittime, quello di procedure 

concorsuali trasparenti, competitive e debitamente pubblicizzate, né, infine, quello della ragionevole durata. 

Al fine di chiudere la procedura di infrazione comunitaria n. 2008/4908, l’art. 1 comma 18 del d. l. n. 

194/2009 conv. nella l. n. 25/2010 ha prorogato fino al 31.12.2015 (oggi fino al 31.12.2020) le concessioni 

demaniali marittime “turistiche” in essere alla data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge (31.12.2009), 

abrogando il secondo comma dell’art. 37 c. n., nella parte in cui attribuiva al precedente concessionario il c.d. 

“diritto d’insistenza” ovvero il diritto ad essere preferito, nel caso di domanda di rinnovo, alle altre istanze, a 

parità di condizioni. 

Nonostante ciò, la Commissione europea insoddisfatta dell’intervento del legislatore italiano che faceva salvo 

l’art. 10 comma 1 della legge n. 88/2001 ovvero il rinnovo automatico, alla scadenza, delle concessioni demaniali 

marittime con finalità turistico-ricreative, ha riavviato il relativo procedimento nel maggio 2010. 

Da ultimo, l’art. 11 della legge n. 217/2011 (comunitaria 2010) ha abrogato l’articolo 10 comma 1 della legge 

n. 88/2001, eliminando il rinnovo automatico, sicché la procedura d’infrazione comunitaria è stata 

definitivamente chiusa il 23 febbraio 2012. 

26




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Innanzitutto, occorre ribadire che, ai sensi dell’art. 36 del c. n., l’assegnazione delle 

concessioni, comprese quelle con finalità turistico-ricreative, rientra nel potere discrezionale della p. 

a., che può concedere l’occupazione e l’uso anche esclusivo, di beni demaniali marittimi e di zone 

del mare territoriale per un determinato periodo di tempo in modo da assicurare un uso rispondente 

all’uso pubblico, nonché in misura proporzionata all’entità ed alla rilevanza economica degli 

investimenti e delle opere che saranno realizzate dal concessionario. 

L’uso particolare di beni demaniali marittimi è ammesso soltanto a seguito di un 

provvedimento di natura concessoria da parte dell’amministrazione competente che dovrà stabilire, 

ex ante, in sede di adozione del PCS, le possibili destinazioni ed utilizzazioni delle aree demaniali 

marittime, ferme restando le esigenze di uso generale ( 30% spiaggia libera) ed i vincoli di natura 

urbanistica, edilizia, paesaggistica ed ambientale. 

Il primo anello della catena procedimentale è, quindi, rappresentato dalla pubblicazione di 

un apposito bando di gara che manifesta la volontà dell’ente di procedere all’assegnazione delle 

aree disponibili. 

Le forme di pubblicità da rispettare sono quelle previste dal d. lgs. n. 163/2006, che 

differenzia i relativi oneri in rapporto al valore sopra soglia o sotto soglia dell’appalto di lavori, 

servizi o forniture, obblighi che si estendono anche alle concessioni. 

L’art. 30 del d. lgs. n. 163/2006 e s.m.i. stabilisce che la scelta del concessionario di servizi 

(includendo le concessioni demaniali marittime in tale categoria) deve avvenire nel rispetto dei 

principi desumibili dal Trattato e dei principi generali. 

Nel caso in cui la p. a. intenda mettere a gara lotti di estensione limitata, ad es., destinandoli 

alla mera posa ombrelloni e sedie a sdraio oppure all’installazione di chioschi, bar, stabilimenti 

balneari ecc.., ed il valore della concessione sia inferiore alla soglia dei contratti pubblici di 

rilevanza comunitaria (pari a 200.000 euro, al netto dell’IVA, per gli appalti di forniture e di servizi, 

aggiudicati da stazioni appaltanti diverse dalle Autorità governative centrali di cui all’Allegato 

IV 32 ), la pubblicazione del bando va fatta all’albo pretorio on line e sul sito internet della “stazione 

appaltante” (ovvero del Comune), per estratto sul BURC e su alcuni quotidiani regionali e locali, 

assicurando, così, il rispetto dei principi di pubblicità e buon andamento; qualora, invece, si debba 

rilasciare una concessione demaniale marittima di valore pari o superiore alla soglia di rilevanza 

comunitaria (ovvero pari o superiore ai 200.000 euro), oppure avente ad oggetto, ad es., la 

realizzazione e gestione di un porto turistico, di norma pari o superiore alla soglia di rilevanza 

comunitaria di cui all’art. 28 del d. lgs. n. 163/2006 comma 1 lett. c (5.000.000 di euro del valore 

stimato, al netto dell’IVA), si dovrà procedere alla pubblicazione del bando anche sulla G.U.R.I. e 

32 

L’art. 28 del d. lgs. n. 163/2006 stabilisce che, per i contratti pubblici di rilevanza comunitaria il valore stimato al 

netto dell’IVA è pari o superiore alle seguenti soglie: 

a) 130.000 euro, per gli appalti pubblici di forniture e di servizi diversi da quelli di cui alla lettera b.2), aggiudicati dalle 

amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali indicate nell’Allegato IV; 

b) 200.000 euro: 

b.1) per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da stazioni appaltanti diverse da quelle indicate 

dall’Allegato IV; 

b.2) per gli appalti pubblici di servizi, aggiudicati da una qualsivoglia stazione appaltante, aventi per oggetto servizi 

della categoria 8 dell'allegato II A, servizi di telecomunicazioni della categoria 5 dell'allegato II A, le cui voci 

nel CPV corrispondono ai numeri di riferimento CPC 7524, 7525 e 7526, servizi elencati nell'allegato II B; 

c) 5.000.000 euro per gli appalti di lavori pubblici e per le concessioni di lavori pubblici. 

27




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sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (Serie S), nonché - per estratto - su almeno 2 

quotidiani nazionali e due regionali, informandone, tra l’altro, il Prefetto. 

Il valore ( sotto soglia o sopra soglia) della concessione demaniale marittima da assegnare, 

ai fini della forme di pubblicità da rispettare, dovrà essere determinato sia dall’importo del canone 

fissato ex lege ( per l’intero periodo) che dall’entità dell’investimento da realizzare. 

D) Elementi essenziali del bando 

Il bando che i Comuni dovranno predisporre, al fine di rilasciare le concessioni demaniali 

marittime, consta, almeno, dei seguenti elementi: 

a) individuazione delle aree da assegnare, indicando la superficie complessiva occupabile, le 

possibili utilizzazioni e/o destinazioni, nonché le opere e le strutture realizzabili mediante 

apposita planimetria da allegare al bando di gara; 

b) la durata delle concessioni demaniali marittime, che può essere stabilita da 4 fino a 20 anni, 

in rapporto del valore dell’investimento proposto e della possibilità di essere ammortizzato nel 

periodo di validità della concessione; 

c) requisiti di partecipazione alla gara che devono sussistere in capo agli interessati (persona 

fisica o persona giuridica) al momento della presentazione della domanda; 

d) cause di esclusione espressamente indicate; 

e) termini e modalità di presentazione delle domande e della relativa documentazione, fissati 

a pena di esclusione; 

f) criterio di selezione delle offerte ammesse ( offerta economicamente più vantaggiosa); 

g) modalità di espletamento della gara; 

h) modalità di nomina della Commissione giudicatrice; 

i) modalità di aggiudicazione (ovvero se si aggiudica o meno con la presentazione di una 

sola domanda o con una sola offerta valida); 

j) validità della graduatoria di aggiudicazione. 

Per quanto concerne le modalità di presentazione dell’istanza, i soggetti interessati al rilascio 

del titolo concessorio dovranno compilare l’apposito modello di domanda allegato al bando e 

produrre la documentazione prescritta, secondo le modalità ed entro i termini ivi indicati a pena di 

esclusione. 

Nella domanda il richiedente dovrà specificare l’uso che intende fare del bene demaniale, la 

durata della concessione demaniale marittima (art. 6 comma 1 reg esec.), allegando una relazione 

tecnica delle opere da eseguire, del piano della località e dei disegni particolari degli impianti in 

scala adatta e firmati da un professionista abilitato. 

Le domande concorrenti presentate ritualmente saranno valutate dalla Commissione 

giudicatrice secondo i criteri predeterminati nel bando. 

28




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La giurisprudenza amministrativa afferma che il ricorso alle procedure comparative 

rappresenta lo strumento più adeguato all’individuazione del contraente che garantisca una più 

proficua utilizzazione del bene demaniale per finalità di pubblico interesse (tra l’altro, vedasi 

Consiglio di Stato, sez. VI, 25 settembre 2009, sentenza n. 5765 e Tar Sicilia, Sez. III, Catania, 

sentenza n. 173 del 26.01.2011). 

Il rilascio della concessione demaniale marittima, in assenza del bando di gara che 

predetermini i criteri di scelta del concessionario è illegittimo per violazione di legge (TAR 

Lazio, Roma, Sez. III, 18 maggio 2004, n. 4639). 

Nella sezione separata, come Allegato 1, viene riportato lo schema di bando – tipo. 

29




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V) Vicende relative al rapporto concessorio 

Il codice della navigazione ed il relativo regolamento di esecuzione disciplinano le 

modifiche c.d. soggettive ed oggettive del rapporto concessorio. 

Le variazioni soggettive derivano dalla volontà del concessionario che può richiedere 

all’amministrazione concedente l’autorizzazione per l’affidamento in gestione delle attività, ai sensi 

dell’art. 45 bis c. n., o per far subentrare nella concessione un terzo ex art. 46 del c. n.. 

In particolare, l’art. 46 del c. n. prevede: 

a) il subingresso “volontario”, nel caso in cui il concessionario intenda farsi sostituire da 

altri soggetti nella titolarità e nel godimento della concessione, previa autorizzazione 

dell’amministrazione concedente, a favore dell’acquirente o dell’aggiudicatario, quale 

conseguenza della vendita di opere o impianti costruiti 33 dal concessionario su beni 

demaniali o della esecuzione forzata sulle medesime opere; 

b) il subingresso, in caso di morte del concessionario, a favore degli eredi, previa richiesta 

di conferma da farsi entro sei mesi dalla morte, a pena di decadenza, fermo restando il 

potere in capo all’amministrazione di disporne la revoca, qualora i successori non siano 

idonei, dal punto di vista tecnico ed economico, all’esercizio della concessione. 

Ai sensi degli artt. 46 c. n. e 30 reg. esec., la concessione deve essere esercitata 

direttamente, rappresentando il subingresso un’ipotesi eccezionale e residuale, a maggior 

ragione oggi, nell’ambito del nuovo quadro normativo che impone il ricorso alle procedure ad 

evidenza pubblica per il rilascio del titolo, sicché non si può disporre liberamente dei beni 

concessi. 

Qualora l’amministrazione, nel caso di vendita delle opere, non intenda autorizzare il 

subingresso, il concessionario verrà dichiarato decaduto ( art. 30 comma 3 reg. esec.). 

La giurisprudenza amministrativa 34 ritiene, altresì, che sia legittimo limitare il subingresso, 

nonché l’affidamento in gestione delle attività ai sensi dell’art. 45 bis c. n., sia pur attraverso 

prescrizioni di carattere generale che dovranno costituire oggetto di apposite note, circolari o 

direttive regionali vincolanti nei confronti degli Enti Locali, considerato che le Regioni conservano 

funzioni di indirizzo e ferma restando la possibilità per l’ente gestore di prevedere, con apposita 

clausola del bando, il divieto di subingresso, eccezion fatta per ipotesi particolari, quali ad es. la 

morte o l’inabilità del concessionario. 

Dopo aver individuato il concessionario con gara pubblica, l’amministrazione concedente 

potrebbe autorizzare il subingresso soltanto in casi particolari, quali: 

a) a favore degli eredi, nel caso di morte del concessionario, secondo le modalità ed i limiti 

fissati dall’art. 46 c. n. comma 3; 

33 In assenza di norme che definiscano il regime giuridico dei beni costruiti dal concessionario sul demanio marittimo, 

la giurisprudenza ha sostenuto la tesi della proprietà superficiaria di cui all’art. 953 cod. civ.; la dottrina, invece, quella 

della proprietà c.d. funzionale o separata: invero, il titolo abilitativo rilasciato dall’amministrazione competente 

consente al concessionario di edificare e mantenere sull’area demaniale marittima l’opera “in virtù del contratto ad 

effetti obbligatori accessivo alla concessione” e nei limiti di quanto stabilito dal medesimo provvedimento concessorio, 

atteso che alla scadenza del titolo o nel caso di revoca o decadenza, se le opere sono di difficile rimozione, si applicherà 

l’art. 49 del c. n., L’impresa turistico-balneare, op. cit., pag. 71 e ss.. 

34 Cfr. TAR Sardegna, Cagliari, Sez. I n. 193 del 17/02/2009. 

30




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b) a favore dell’aggiudicatario, a seguito di esecuzione forzata, su opere o impianti 35 

costruiti dal concessionario su beni demaniali, previa autorizzazione dell’amministrazione 

concedente. Qualora la p. a. non intenda autorizzare il subingresso, dovrà, in tal 

caso, adottare un provvedimento di revoca della concessione (art. 30 comma 3 regol. 

esecuz.). 

L’art. 12 comma 4 del PIR consente il subingresso una sola volta, nell’arco dei sei 

anni 36 di durata della licenza di concessione, salvo che si verifichi la morte del titolare o 

per casi di inabilità. 

Dall’analisi delle disposizioni normative, si sottolinea che il titolare della concessione 

non può disporre liberamente del rapporto ma deve, ai fini del subingresso, conseguire 

un’apposita autorizzazione da parte della p. a., che valuterà l’elemento dell’intuitus personae 

rispetto al subentrante, precisandosi, altresì, che l’acquisto dei beni strumentali all’esercizio 

della concessione (cessione d’azienda) è inopponibile nei confronti dell’amministrazione 

concedente, conservando validità soltanto tra le parti. 37 

Il procedimento è attivato a istanza di parte, a seguito della domanda del titolare della 

concessione rivolta all’amministrazione concedente, proposta avvalendosi dell’apposito 

Modello D4 scaricabile dal sito internet del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ed 

avente ad oggetto l’autorizzazione, a favore del terzo, a subentrare nella titolarità della 

concessione. 

La domanda di subingresso dovrà essere corredata dalla documentazione indicata dalla 

Tabella B del PIR 38 e potrà essere autorizzata a condizione che: 

35 La fattispecie riguarda atti formali di concessione aventi ad oggetto opere di difficile rimozione, nel qual caso la 

procedura esecutiva avrà ad oggetto tante quote parti del costo dei manufatti realizzati, quanti sono gli anni mancanti al 

termine di scadenza fissato dalla concessione. 

36 L’art. 11 della legge n. 217/2011 (comunitaria 2010) ha abrogato l’art. 10 comma 1 della legge n. 88/2001 che 

prevedeva per le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, oltre al rinnovo automatico, la durata 

di sei anni, sicché dovrebbe tornare ad applicarsi l’art. 36 del codice della navigazione che prevede la durata ordinaria di 

4 anni per le licenze di concessione non aventi ad oggetto impianti di difficile sgombero, salva la possibilità di rilasciare 

nuove concessioni fino a 20 anni in relazione agli investimenti proposti ( art. 03 comma 4 bis d. l. n. 400/93 conv. nella 

legge n. 494/1993). 

37 In tal senso, L’impresa turistico-balneare, op. cit., pag. 70. 

38 In particolare, la suddetta Tabella B del PIR prevede da parte del subentrante la presentazione di: 

1. istanza in bollo con cui si chiede l’autorizzazione al subingresso; 

2. in caso di subingresso mortis causa, certificato di morte del concessionario e gli atti della successione a favore degli 

eredi richiedenti; 

3. copia del documento di identità. 

4. autocertificazione ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000 e dell’art. 89 del d. lgs. n. 159/2011 ( codice 

antimafia) da cui risultino tutte le notizie di cui al certificato anagrafico della Camera di Commercio, Industria, 

Artigianato, Agricoltura con dicitura antimafia (codice fiscale; Registro delle imprese di iscrizione; numero di 

iscrizione; data di iscrizione; sezione; qualifica dell'impresa; numero di Repertorio economico amministrativo; 

nominativo della Ditta; forma giuridica; sede; data costituzione; capitale; durata; data inizio attività di impresa; oggetto 

sociale; attività esercitata nella sede legale; titolari di cariche o qualifiche, con nominativo, luogo e data di nascita, 

codice fiscale, carica, data nomina; estremi di iscrizione precedente; situazione relativa a stati di fallimento, 

concordato preventivo, amministrazione controllata), nonché l’assenza di cause di decadenza, divieto o sospensione di 

cui all’art. 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575 con riferimento al soggetto richiedente e: 

a) per le società di capitali anche consortili ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile, per le società 

cooperative, di consorzi cooperativi, per i consorzi di cui al libro V, titolo X, capo 11, sezione 11, del codice civile, 

al legale rappresentante e/o amministratore e agli altri componenti l'organo di amministrazione, nonché a ciascuno 

31




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a) il pagamento del canone e della relativa addizionale regionale sia regolare; 

b) il subentrante accetti, senza alcuna riserva, le condizioni, gli obblighi ed i limiti del titolo 

originario, senza poter apportare alcuna innovazione né modifica all’utilizzazione, alla 

destinazione d’uso, all’estensione della superficie dell’area in concessione o alle opere 

realizzate; 

c) il subingresso non vada oltre la validità temporale del titolo originario, essendo 

inammissibili sia il diritto d’insistenza che il c.d. rinnovo automatico in capo al subentrante 

e ferma restando la proroga ex lege ai sensi dell’art. 34 duodecies del d. l. n. 179/2012 

conv. nella legge 221/2012. 

Perfezionatosi il subingresso, il subentrante si sostituirà al concessionario originario in tutti i 

rapporti attivi e passivi, sicché “il richiedente il subingresso o cedente” garantirà nei confronti del 

subentrante o cessionario, esclusivamente, la validità della concessione in applicazione analogica 

dell’art. 1410 del cod. civ.. 39 

Dall’esame condotto si evidenzia che: 

1. il concessionario non può disporre liberamente della concessione ma deve chiedere 

all’amministrazione concedente l’autorizzazione a far subentrare un terzo nel rapporto; 

2. il subentrante, qualora vi sia il provvedimento autorizzatorio della P.A., si sostituirà al titolare 

originario, determinandosi una novazione soggettiva del rapporto; 

3. al fine del perfezionamento di tale fattispecie, non è sufficiente la volontà delle parti ma è, 

altresì, indispensabile il provvedimento discrezionale dell’ente gestore (licenza di 

subingresso); 

4. il concessionario che intende far subentrare un terzo nel rapporto concessorio non deve 

rinunciare alla concessione, in quanto tale atto è incompatibile con la richiesta di 

autorizzazione al subingresso 40 . 

dei consorziati che nei consorzi e nelle società consortili detenga una partecipazione superiore al 10 per cento, ed ai 

soci o consorziati per conto dei quali le società consortili o i consorzi operino in modo esclusivo nei confronti della 

pubblica amministrazione; 

b) per i consorzi di cui dl'articolo 2602 del codice civile, a chi ne ha la rappresentanza e agli imprenditori o società 

consorziate; 

c) per le società in nome collettivo, a tutti i soci; 

d) per le società in accomandita semplice, ai soci accomandatari. 

5. in caso di società, atti societari originali o autenticati da cui risulti la volontà di subentrare. 

Da parte del concessionario: 

l. istanza in bollo, con cui si comunica il proprio assenso al subingresso; 

2. copia del documento di identità; 

3. in caso di società, atti societari originali o autenticati da cui risulti la volontà di “rinunciare” al titolo concessorio a 

favore del subentrante. 

In realtà, ai fini dell’autorizzazione al subingresso, il concessionario deve, nell’apposito modello D4, esprimere la 

volontà di far subentrare nel rapporto la persona fisica Tizio o la persona giuridica Alfa, senza che ciò sia preceduto 

dalla rinuncia alla concessione, atto incompatibile, sotto il profilo logico e giuridico, con l’istanza di subingresso. 

39 In tal senso, L’impresa turistico-balneare, op.cit., pag. 69. 

40 Nella prassi accadeva, talvolta, che il concessionario, in modo errato e su indicazione della p. a., rinunciava alla 

concessione a favore del subentrante, rendendo impossibile logicamente e giuridicamente, il subingresso. 

32




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

In tal senso, il G. A. ha evidenziato in diverse pronunce (cfr. tra l’altro Tar Liguria, Sez. I, Genova, 

sentenza n. 264 del 17 marzo 2004) che “… l’istanza di subingresso presuppone infatti la 

preesistente efficacia della concessione cui si intende subentrare”; al contrario, spesso le 

amministrazioni competenti subordinavano il subingresso alla rinuncia della concessione da parte 

del precedente dante causa, determinando, così, la cessazione dell’efficacia del titolo e 

l’impossibilità di attuare la modifica soggettiva del rapporto concessorio. 

In realtà, - prosegue il G. A. - “il subingresso in qualsiasi rapporto giuridico, sia esso di fonte 

negoziale che pubblicistica, ha quale effetto la novazione soggettiva del rapporto, senza soluzione 

di continuità di efficacia, conseguente al mero subentro di un soggetto nella stessa posizione 

giuridica della parte originaria. 

Sicché pretendere la presentazione della rinuncia da parte del precedente titolare della 

concessione cui si aspiri a subentrare, oltre a tradursi in una singolare ed illogica inversione 

concettuale (la rinuncia sarebbe presupposto di un atto con essa incompatibile) sostanzia il vizio 

di eccesso di potere per contraddittorietà del provvedimento impugnato”. 

L’indisponibilità oggettiva del rapporto concessorio comporta l’inopponibilità 

all’amministrazione concedente dell’acquisto di beni strumentali all’esercizio della concessione 41 : 

ciò significa che l’eventuale contratto di compravendita avente ad oggetto ad es. gli impianti 

oggetto della concessione vigente, produrrà effetti civilistici tra le parti, non potendo obbligare la p. 

a. ad autorizzare il subingresso a favore dell’acquirente. 

Il subingresso consiste, quindi, nella novazione soggettiva 42 del medesimo rapporto 

concessorio, differenziandosi nettamente dal rinnovo, da intendersi, oggi, soltanto in senso 

oggettivo, che invece dà vita ad un nuovo rapporto concessorio di durata uguale a quello originario, 

in capo al vecchio concessionario o ad un nuovo titolare, 43 sicché non è ammissibile una licenza 

di subingresso che preveda, contestualmente, il rinnovo automatico del titolo. 

Il subingresso può anche essere parziale, nonostante tale istituto non sia previsto 

espressamente dal codice della navigazione, a condizione che la frazione di concessione interessata 

sia fisicamente e funzionalmente indipendente dal resto del titolo e che, ovviamente, il 

frazionamento sia compatibile con il pubblico interesse (cfr. sul punto parere Avvocatura Stato n. 

7480/86 del 17/03/1989 e Tar Lazio, Sez. II Ter, Roma, 04 luglio 2005). 

Nel caso di autorizzazione al subingresso parziale, l’amministrazione concedente dovrà 

ripartire proporzionalmente il canone concessorio e la relativa addizionale regionale tra il titolare 

della concessione “originaria” ed il titolare della licenza di subingresso parziale. 

41 Tar Liguria, Genova, Sez. I, n. 1479 del 25 ottobre 2004. 

42 Sul punto, vedasi Tar Liguria Sez. II n. 10382 del 12/11/2010, ove peraltro il G. A. afferma che: “ il subingresso si ha 

quando un soggetto si sostituisce nel rapporto concessorio all’originario concessionario, dando vita alla novazione 

soggettiva di esso, e pertanto il rapporto per effetto della successione conserva il carattere bilaterale”. 

43 L’abrogazione, ad opera dell’art. 11 della legge n. 217/2011 (comunitaria 2010), dell’art. 10 comma 1 della legge n. 

88/2001 che prevedeva il c.d. rinnovo automatico a favore dei precedenti titolari delle concessioni demaniali marittime 

con finalità turistico-ricreative, impone il ricorso alle procedure ad evidenza pubblica ai fini della scelta del 

concessionario. 

La p. a, alla scadenza del titolo concessorio, potrà decidere di assegnare o meno l’area demaniale, sicché il 

rinnovo deve intendersi in senso oggettivo, in quanto il nuovo titolare dell’area già in concessione, che verrà 

individuato dalla gara pubblica, potrebbe coincidere o meno con il precedente concessionario. 

33




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

L’esercizio della concessione demaniale marittima da parte di soggetto diverso dal titolare, 

senza che siano state rispettate le procedure di cui agli artt. 45 bis e 46 del cod. navig., integra, non 

solo, l’abusiva sostituzione nel godimento, causa espressa di decadenza ai sensi dell’art. 47 c. n. 

comma 1 lett. e), ma soprattutto l’occupazione abusiva di spazio demaniale marittimo ex art. 1161 

c. n., fattispecie penalmente rilevante. 

Nella sezione separata, in Allegato 3, viene riportato lo schema di licenza di subingresso. 

L’art. 45 bis del cod. nav. stabilisce che il concessionario, previa autorizzazione 

dell’amministrazione concedente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto 

della concessione, sia principali che secondarie. 

Il G.A. 44 evidenzia la differenza tra l’istituto del subingresso e quello del c.d. affidamento in 

gestione o c. d. subconcessione, affermando che: “Il subingresso si ha quando un soggetto si 

sostituisce nel rapporto concessorio all’originario concessionario, dando vita alla novazione 

soggettiva di esso, e pertanto il rapporto per effetto della successione conserva il carattere 

bilaterale; la subconcessione si ha quando all’intestatario della concessione, si aggiunge in un 

rapporto di derivazione e di subordinazione, un terzo, ferma rimanendo l’identità soggettiva 

dell’originaria concessione, e pertanto all’originario rapporto pubblicistico bilaterale se ne 

aggiunge un altro (di natura privata), che riguarda direttamente il concessionario ed il terzo e, 

indirettamente, in quanto avente ad oggetto pur sempre il bene gestito in concessione, l’autorità 

concedente. 

L’affidamento in gestione delle attività sia principali che secondarie rappresenta un’ipotesi 

residuale, in quanto l’art. 30 del reg. esec. stabilisce la regola generale dell’esercizio diretto della 

concessione, che oggi viene assegnata attraverso procedure ad evidenza pubblica. 

Rimanendo immutata la titolarità del rapporto concessorio, è possibile che altri soggetti, 

sempre previa autorizzazione dell’amministrazione concedente, svolgano alcune attività oggetto 

della concessione, tra cui anche quelle principali. 

In via generale e sempre mediante direttive regionali contenute in note, circolari o atti di 

indirizzo, è possibile limitare l’affidamento in gestione previsto dall’art. 45 bis c. n., ferma restando 

la possibilità per l’ente gestore di prevedere, con apposita clausola del bando, il divieto di 

“subconcessione”. 

Per quanto concerne le modalità di presentazione dell’istanza, si dovrà ricorrere all’apposito 

modello D6 “Domanda di affidamento ad altri soggetti delle attività della concessione”, scaricabile 

al sito internet del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 

La domanda in bollo, presentata all’amministrazione concedente, dovrà contenere: 

1) la richiesta di affidamento in gestione delle attività a terzi da parte del 

concessionario; 

2) l’indicazione del soggetto affidatario e delle relative attività, principali o secondarie; 

3) la durata dell’affidamento, che non potrà – ovviamente - superare quella della 

concessione. 

44 Sul punto, cfr. Tar Liguria Sez. II n. 10382 del 12/11/2010. 

34




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Alla domanda dovranno allegarsi, oltre alle copie dei documenti di identità, in corso di 

validità, del concessionario e dell’aspirante affidatario, copia dell’atto notarile o della scrittura 

privata avente ad oggetto il contratto di affitto d’azienda stipulato dalle parti, da sottoporre 

preferibilmente alla condizione sospensiva del conseguimento dell’autorizzazione ex art. 45 bis c. 

n., nonché, rispetto all’affidatario, l’autocertificazione ai sensi degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 

445/2000 e dell’art. 89 del d. lgs. n. 159/2011 (codice antimafia) da parte della persona fisica 

titolare della ditta o del legale rappresentante, nel caso in cui trattasi di società, da cui risultino tutte 

le notizie di cui al certificato anagrafico della Camera di Commercio, Industria, Artigianato, 

Agricoltura con dicitura antimafia. 45 

La normativa regionale prevede (art. 9 comma 4 del PIR) che, ai fini dell’affidamento a terzi 

delle attività, il titolare della concessione deve presentare apposita istanza all’amministrazione 

concedente almeno 60 giorni prima dell’inizio dell’attività stessa, allegando il contratto di affitto 

d’azienda. 

La giurisprudenza amministrativa, nel ribadire il carattere derogatorio dell’affidamento in 

gestione di cui all’art. 45 bis c. n. rispetto alla regola generale dell’esercizio diretto della 

concessione relativo alla totalità degli usi, delle opere e delle facoltà che ne formano oggetto (art. 30 

comma 1 reg. esec.), estende l’applicazione dell’istituto alle operazioni ed ai servizi portuali. 46 

“L’art. 45-bis cod. nav. è applicabile anche alla materia delle operazioni e dei servizi 

portuali e delle concessioni demaniali marittime di cui agli art. 16 - 18 della l. 28 gennaio 1994 n. 

84, sia in applicazione del principio generale di favore dell’ordinamento per la cosiddetta 

esternalizzazione o “outsourcing”, sia per il tenore letterale dell’art. 8, comma 3, lett. h, della 

stessa legge. La necessità che il subconcessionario sia comunque autorizzato dall’autorità 

portuale, ai sensi dell’art. 16 della legge, costituisce garanzia di tutela dell’interesse pubblico e 

consente di verificare che il ricorso all’art. 45 - bis sia effettuato in modo pertinente, in situazioni 

che costituiscono l’eccezione e non la regola” (Consiglio di Stato, Sez. II, 20 novembre 2002, n. 

409). 

45 Nel caso in cui il valore della concessione sia superiore a € 150.000,00, l’amministrazione concedente è tenuta a 

chiedere informazioni antimafia al Prefetto ai sensi degli artt. 90 comma 1 e 91 comma 1 lett. b) del d. lgs. n. 159/2011. 

L’informazione antimafia è richiesta dai soggetti interessati di cui all’articolo 83, commi 1 e 2 del d. lgs. n. 159/2011 

che devono indicare: 

a) la denominazione dell’amministrazione, ente, azienda, società o impresa che procede all’appalto, concessione o 

erogazione o che è tenuta ad autorizzare il subcontratto, la cessione o il cottimo; 

b) l’oggetto e il valore del contratto, subcontratto, concessione o erogazione; 

c) gli estremi della deliberazione dell’appalto o della concessione ovvero del titolo che legittima l’erogazione; 

d) le complete generalità dell’interessato e, ove previsto, del direttore tecnico o, se trattasi di società, impresa, 

associazione o consorzio, la denominazione e la sede, nonché le complete generalità degli altri soggetti di cui 

all’articolo 85; 

e) nel caso di società consortili o di consorzi, le complete generalità dei consorziati che detengono una quota superiore 

al 10 per cento del capitale o del fondo consortile e quelli che detengono una partecipazione inferiore al 10 per cento e 

che hanno stipulato un patto parasociale riferibile a una partecipazione pari o superiore al 10 per cento, nonché dei 

consorziati per conto dei quali la società consortile o il consorzio opera nei confronti della pubblica amministrazione. 

46 In tal senso, TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, 26 febbraio 2000, n. 151. 

35




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Le variazioni oggettive al contenuto della concessione rientrano, invece, nelle 

fattispecie previste dall’art. 24 del reg. esec.. 

L’art. 24 comma 1 stabilisce che: “La concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo 

e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza di concessione.” 

L’amministrazione concedente può, su istanza di parte, autorizzare variazioni (c.d. 

sostanziali) dell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio, a seguito 

di un procedimento istruttorio che si concluderà, nel termine fissato da appositi regolamenti 

comunali di gestione del demanio marittimo o, in mancanza, dalla legge n. 241/1990 (artt. 2 comma 

2 e 29 comma 2 bis e quater), con il rilascio di un atto o di una licenza suppletivi. 

L’istanza dovrà essere presentata secondo l’apposito modello D3 “Domanda di variazione al 

contenuto della concessione o della consegna effettuata per usi pubblici ad altre pubbliche 

amministrazioni” cui dovrà allegarsi la documentazione richiesta dalla Tabella B del PIR. 

In relazione al rilascio delle licenze suppletive, bisogna distinguere due fattispecie: 

1. Concessioni demaniali marittime turistico-ricreative esistenti al 31.12.2009: è possibile 

autorizzare le variazioni c.d. sostanziali - ovvero quelle che consistono in un aumento di 

superficie, in nuove opere realizzabili o nella modifica della destinazione d’uso -, purché 

sussista una compatibilità con il PCS approvato e con la vigente normativa urbanistica, edilizia, 

paesaggistica, ambientale e doganale, rilasciando un’apposita licenza suppletiva (art. 12 comma 

1 del PIR). 

Le opere da realizzare dovranno, in ogni caso, comportare un investimento tale da essere 

ammortizzabile nel periodo di validità residua della concessione in essere. 

La licenza suppletiva non potrà avere una durata superiore a quella della concessione originaria 

in quanto, in tal caso, si configurerebbe un “rinnovo automatico” non più ammissibile come 

stabilito, tra l’altro, dalla sentenza n. 213 del 2011 della Corte costituzionale. 

Si rammenta che le cdm in essere sono prorogate ex lege fino al 31.12.2020. 

2. Concessioni demaniali marittime turistico-ricreative “nuove”: è il caso di concessioni rilasciate 

ex novo ( successivamente al 31.12.2009), dopo l’approvazione del PCS e facendo ricorso a 

procedure ad evidenza pubblica. 

In tale fattispecie, poiché l’area è stata assegnata mediante bando pubblico che ha specificato la 

superficie, le opere, le destinazioni d’uso e la durata, non appare ammissibile alcuna variazione 

sostanziale della concessione che si ponga in contrasto con il contenuto del bando. 

L’ipotesi di variazione appare, pertanto, residuale e non può che riguardare lievi modifiche alle 

destinazioni d’uso, quali ad es. giochi, attività ludiche, oltre che adeguamenti o miglioramenti 

previsti per legge. 

Se le variazioni richieste non comportano alterazioni sostanziali alla concessione e non 

modificano l’estensione della zona demaniale, la variazione può essere autorizzata per iscritto 

dall’amministrazione concedente senza la necessità di rilasciare un atto o una licenza suppletivi (art. 

24 comma 2 del regolamento di esecuzione, secondo capoverso): in particolare l’art. 12 comma 2 

del PIR prevede che le variazioni che non comportano variazioni volumetriche, sono autorizzate 

entro 60 giorni dalla ricezione dell’istanza, a seguito di istruttoria da svolgersi ai sensi del 

medesimo art. 24. 

36




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Per le modifiche di lieve entità, sarà sufficiente una mera comunicazione 

all’amministrazione concedente, secondo le modalità descritte dalla circolare del Ministero dei 

trasporti e della navigazione, Direzione Generale dei Porti n. 120 del 24 maggio 2001. 47 

Nella sezione separata, come Allegato 4, si riporta uno schema di licenza suppletiva. 

47 La circolare ministeriale, nell’ambito delle linee guida fissate per il procedimento amministrativo inerente al rilascio 

delle concessioni dei beni demaniali marittimi, individua al punto 6 (pag. 13) le opere, gli impianti, i manufatti e le 

strutture di svago che possono essere collocati sulle aree demaniali già in concessione, previa semplice comunicazione 

all’amministrazione concedente ovvero: giochi per bambini, fioriere, camminamenti pedonali, purché appoggiati e non 

fissati al suolo, funzionali alla migliore fruibilità dei cittadini utenti, in particolar modo dei disabili. 

Nelle zone di mare territoriale comprese nella concessione possono essere altresì collocati, con le medesime procedure, 

impianti, manufatti ed opere temporaneamente ancorati, privi di propulsori, facilmente amovibili e non preclusivi di 

altre legittime utilizzazioni dello specchio acqueo. 

Con le stesse modalità di cui sopra possono essere effettuate, all’interno della zona demaniale marittima o del mare 

territoriale in concessione, riallocazioni di impianti, manufatti, opere e, in genere, strutture mobili comunque previsti 

nel titolo concessorio, per meglio soddisfare le esigenze di funzionalità. 

37




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VI) Estinzione del rapporto concessorio 

Il rapporto concessorio si estingue per: 

1) scadenza del termine, ai sensi dell’art. 25 del reg. esec., senza la necessità di alcuna diffida o 

costituzione in mora da parte dell’amministrazione concedente; 

2) morte del concessionario, qualora gli eredi non abbiano richiesto, nel termine di sei mesi, a 

pena di decadenza, la conferma ai sensi dell’art. 46 comma 2 c. n.; 

3) provvedimento della p. a. (revoca) che accerti l’inidoneità sotto il profilo tecnico ed economico 

degli eredi del de cuius che hanno chiesto di subentrare, ai sensi dell’art. 46 c. n., nel rapporto 

concessorio; 

4) il venir meno dell’oggetto della concessione per fatto naturale ( ad es. erosione costiera); 

5) provvedimento di decadenza da parte della p. a. concedente (art. 48 c. n.) in relazione alle 

fattispecie di cui all’art. 47 c. n.; 

6) revoca della concessione per motivi di pubblico interesse, a giudizio discrezionale 

dell’amministrazione concedente ( artt. 42 e 48 c. n.); 

7) il venir meno in capo al concessionario dei requisiti caratterizzanti l’intuitus personae su cui si 

basa il rapporto concessorio (ad es. perdita della capacità giuridica del concessionario per 

fallimento, ecc). 

L’amministrazione concedente può dichiarare la decadenza del concessionario, ai sensi 

dell’art. 47 c. n. nei seguenti casi: 

a) per mancata esecuzione delle opere prescritte nell’atto di concessione, o per mancato inizio 

della gestione, nei termini assegnati; 

b) per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell’atto di concessione, o per 

cattivo uso; 

c) per mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione; 

d) per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall’atto di 

concessione; 

e) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione; 

f) per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di 

regolamenti. 

Nei casi di cui alle lett. a) e b) si può accordare una proroga al concessionario. 

Nel caso di cui alla lett. d), il Comune potrà dichiarare la decadenza sentita l’Agenzia del 

Demanio (art. 26 reg. esec.). 

Un’ulteriore ipotesi di decadenza (anche se il legislatore usa il termine “revoca”) è stata 

introdotta dall’art. 1 comma 250 della legge n. 296/2006, nel caso in cui il concessionario si renda 

responsabile di gravi violazioni edilizie, costituenti inadempimento agli obblighi derivanti dalla 

concessione, ai sensi dell’art. 5 del regolamento di cui al d.P.R. 13 settembre 2005 n. 296. 

38




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Al fine di dichiarare la decadenza, provvedimento avente natura discrezionale e che incide 

negativamente sul concessionario, la p. a. dovrà comunicare all’interessato, ai sensi dell’art. 7 della 

legge n. 241 del 1990, l’avvio del procedimento, invitandolo a presentare le proprie controdeduzioni 

entro un termine prestabilito. 

Tuttavia, il G.A. 48 ha ritenuto che, in alcuni casi, non sussista la necessità di comunicare 

l’avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione di decadenza, laddove questa risulti 

“automatica” in forza di atti generali e dello stesso titolo concessorio (nella specie, per la violazione 

dell’obbligo di rimuovere tutte le opere “precarie” al termine della stagione balneare), attribuendo, 

in tal caso, natura vincolata al provvedimento decadenziale. 

L’orientamento giurisprudenziale che non ritiene necessario, nel caso di specie, la 

comunicazione di avvio del procedimento, in quanto il provvedimento decadenziale si 

qualificherebbe come atto avente natura vincolata, appare troppo rigido, sicché è preferibile 

rispettare quanto previsto dall’art. 7 della legge n. 241 del 1990, garantendo la partecipazione del 

concessionario attraverso la presentazione di memorie difensive, in considerazione del fatto che la 

decadenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 aprile 2010, n. 2382) è tra le sanzioni amministrative più 

gravi. 

La p. a. valuterà, se pertinenti, le memorie del concessionario e ne darà conto nella 

motivazione del provvedimento finale, ai sensi dell’art. 10 comma 1 lett. b) della legge n. 241 del 

1990. 

Ad es. nel caso del mancato pagamento del numero di rate del canone fissato a questo effetto 

dalla licenza o atto di concessione, l’amministrazione concedente avvierà nei confronti del 

concessionario il procedimento di decadenza, invitandolo a presentare le proprie controdeduzioni; 

nel caso in cui l’amministrazione accolga le argomentazioni del concessionario, l’iter si definisce 

con l’archiviazione del procedimento; qualora non vengano presentate memorie o siano rigettate, si 

dichiarerà la decadenza del concessionario. 

Il provvedimento di decadenza deve essere, a pena di illegittimità, adeguatamente motivato, 

individuando specificamente, di volta in volta, le ragioni di fatto e di diritto a sostegno della 

decisione, sia pur nell’ambito delle fattispecie previste dall’art. 47 c. n. (Tar Abruzzo, Sez. I 28 

febbraio 2012, n. 127). 

Fatti salvi i poteri di autotutela della p. a., il concessionario potrà proporre ricorso al Tar 

avverso il provvedimento di decadenza nel termine perentorio di 60 giorni dalla relativa notifica. 

Parimenti illegittimo è il provvedimento di decadenza adottato a seguito della violazione di 

obblighi generici previsti dall’atto o dalla licenza di concessione, ad es. se non è fissato il termine 

di inizio della gestione o quello finale per la realizzazione delle opere; in tal caso l’amministrazione 

concedente, prima di dichiarare la decadenza, dovrà diffidare il concessionario ad avviare la 

gestione o a realizzare le opere entro un termine perentorio. 

48 Cfr. TAR Campania, Sez. VII Napoli n. 2563 del 30 maggio 2012. 

Nella fattispecie, le ragioni di pubblico interesse sottese all’inserzione di una clausola di decadenza automatica sono 

richiamate nel contenuto di una delibera di Giunta comunale (atto generale) che sostiene una politica ambientale 

tendente a valorizzare le bellezze naturali e le risorse del territorio, sicché le singole concessioni demaniali marittime 

con finalità turistico-ricreative dovranno avere ad oggetto soltanto opere di facile sgombero e precarie da rimuovere al 

termine di ogni stagione balneare. 

39




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La necessità di un termine congruo, affinché il concessionario proponga memorie difensive 

finalizzate ad evitare la dichiarazione di decadenza (art. 47 comma 3 c. n.), è ribadita anche dall’art. 

13 comma 2 del PIR. 

Il concessionario dichiarato decaduto non ha diritto ad alcun rimborso per le opere 

eseguite o le spese sostenute. 

L’amministrazione concedente (art. 48 c. n. ed art. 4 della l. r. n. 17 del 2005) può revocare 

per motivi di interesse pubblico con efficacia ex nunc (irretroattiva) in tutto o in parte le 

concessioni demaniali marittime. 

L’art. 42 c. n. prevede che, nel caso di concessioni non superiori al quadriennio e non 

comportanti opere di difficile rimozione, l’amministrazione può adottare discrezionalmente il 

provvedimento di revoca; nel caso, invece, di concessioni superiori al quadriennio o aventi ad 

oggetto opere di difficile rimozione, la revoca è subordinata alla sussistenza di specifici motivi 

inerenti al pubblico uso del mare o ad altre ragioni di pubblico interesse. 

Il provvedimento di revoca delle concessioni per ragioni di pubblico interesse 

presuppone, da parte dell’amministrazione concedente, la comunicazione di avvio del 

procedimento nei confronti dei soggetti interessati (concessionari). 

Ai sensi del codice della navigazione, la revoca totale o parziale della concessione non dà 

diritto ad alcun indennizzo o rimborso a vantaggio del concessionario 49 il quale, nel caso di revoca 

parziale, potrà scegliere tra una riduzione adeguata del canone concessorio o la rinuncia alla 

concessione, dandone comunicazione all’amministrazione concedente entro 30 giorni dalla notifica 

del provvedimento di revoca. 

Tuttavia, l’art. 42 comma 4 c. n. contiene un’eccezione rispetto a quanto previsto dal 

comma 3: nel caso di concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto la realizzazione di opere di 

difficile rimozione, l’amministrazione concedente, salvo che non sia diversamente stabilito nell’atto 

concessorio, dovrà corrispondere un indennizzo al concessionario “revocato” pari a tante quote parti 

del costo delle opere quanti sono gli anni mancanti al termine di scadenza fissato. 

L’ammontare dell’indennizzo non potrà, comunque, superare il valore delle opere al 

momento della revoca, detratti gli ammortamenti già effettuati. 

In realtà, oggi, l’art. 42 del c. n. che esclude qualsivoglia indennizzo a seguito della revoca 

della concessione demaniale marittima per ragioni di interesse pubblico, deve ritenersi superato in 

considerazione dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 che obbliga la P.A. ad 

indennizzare 50 i soggetti che subiscono un pregiudizio dai provvedimenti “legittimi” di revoca. 

49 

L’art. 42 c. n. si pone in contrasto con quanto prescritto dall’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 che, invece, 

obbliga la P.A. a indennizzare i soggetti che subiscono un pregiudizio derivante dalla revoca del provvedimento 

amministrativo. 

50 

Sulla “onerosità” della revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, vedasi, tra l’altro, Consiglio 

di Stato, Sez. VI, n. 6488 del 18/12/2012. 

“La revoca comporta la corresponsione di un indennizzo al privato, e pertanto, essendo onerosa per 

l’amministrazione, deve rispettare il principio di proporzionalità in ossequio al quale essa deve costituire una extrema 

ratio, nel senso che l’interesse pubblico non possa essere soddisfatto altrimenti, e che nella valutazione comparativa 

costi –benefici, i benefici derivanti dalla revoca siano maggiori dai relativi costi (in termini di indennizzo), onde evitare 

che l’amministrazione revocante incorra in responsabilità per danno erariale.” 

40




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L’art. 20 comma 8 della legge regionale n. 17/2005 prevede che il concessionario revocato 

possa conseguire una concessione turistico-ricreativa sul litorale di competenza; in realtà tale 

disposizione, alla luce dell’attuale quadro normativo, è da considerarsi superata in quanto il rilascio 

delle concessioni non può prescindere dal ricorso alle procedure ad evidenza pubblica. 

41




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VII) L'individuazione dei parametri tecnico-amministrativi per la classificazione 

delle opere insistenti sul demanio marittimo 

Le opere realizzabili sulle aree demaniali in concessione, vengono attualmente distinte in 

opere di facile rimozione (amovibili) e di difficile rimozione (inamovibili). 

La concessione avente ad oggetto opere di difficile rimozione prevede la redazione di un 

atto pubblico c.d. formale (art. 9 reg. esec.), mentre per le opere di facile rimozione (amovibili) è 

prevista la semplice licenza (art. 8 reg. esec.). 51 

In assenza di una normativa che operasse una classificazione delle opere di facile e di 

difficile rimozione, nel corso degli anni si sono susseguite diverse circolari ministeriali 52 che hanno 

cercato di individuare la linea di demarcazione tra le suddette tipologie di opere, sicché, di seguito, 

se ne riportano alcuni stralci significativi. 

CIRCOLARE N° 53 SERIE II DEL 18.07.1962 

Il Ministero della Marina Mercantile, a seguito di contrastanti interpretazioni sull'esatto significato 

delle definizioni adottate dal legislatore, ritenne opportuno, sulla base di un parere del Consiglio Superiore 

dei Lavori Pubblici 53 , adottare la circolare ministeriale n. 53 del 18 luglio 1962 che reca la seguente 

classificazione: 

1) - sono di massima definibili come opere "permanenti" quegli edifici costruiti col sistema 

tradizionale, a struttura unita a fondazione profonda o isolata o diffusa, saldamente collegati con il terreno; 

2) - si possono classificare "inamovibili" le opere a struttura stabile, in muratura, in cemento armato, in 

sistema misto, con elementi di prefabbricazione di notevole peso la cui rimozione comporti 

necessariamente la distruzione sostanziale del manufatto; 

3) - si possono, di massima, considerare "amovibili" o "di facile sgombero" o "a carattere 

transitorio" o "semipermanenti", le opere le cui strutture possono essere effettuate con montaggio di parti 

51 L’art. 9 del reg. di esec. prevede che: “Le concessioni di durata superiore al quadriennio o che importino impianti di 

difficile rimozione devono essere fatte per atto pubblico …”; l’art. 8 del reg. di esec. stabilisce che: “Le concessioni di 

durata non superiore al quadriennio che non importino impianti di difficile rimozione sono fatte dal capo del 

compartimento con licenza …”. A seguito del conferimento delle funzioni amministrative, oggi i Comuni rilasciano 

concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto sia opere di facile che di difficile rimozione. 

52 Gli indirizzi contenuti nelle circolari ministeriali “devono essere considerati tuttora vigenti e quindi vincolanti per i 

Comuni, in quanto, come più volte chiarito da dottrina e giurisprudenza, il conferimento agli Enti Locali delle attività 

amministrative sul demanio marittimo attiene alle sole funzioni gestionali, con esplicita esclusione dei profili erariali 

e dominicali non oggetto di delega …”, in Le concessioni demaniali marittime, tra passato, presente e futuro, 

LAMI,VILLAMENA,NEBBIA-COLOMBA, pag. 58, EXEO EDIZIONI 2010. 

Il quadro normativo regionale non è conforme alle circolari ministeriali, in quanto l’art. 9 comma 2 lett. d) della legge 

Regione Calabria n. 17 del 2005 considera opere di facile rimozione “le costruzioni ad un unico piano in muratura 

ordinaria con solaio in cemento armato semplice o misto, oppure in pannelli prefabbricati, poggianti o meno su 

piattaforma in cemento, di altezza massima di metri quattro dal piano di calpestio per rimessaggio di piccoli natanti 

come windsurf e canotti, per pronto soccorso, per servizi di comunicazione e di accoglienza, per servizi igienici, per 

uffici di direzione e cassa, per servizio di guardiania, per spogliatoio a rotazione, per servizio ristoro”, sicché sarebbe 

opportuna l’abrogazione della suddetta lett. d), dal momento che le suddette opere di “facile rimozione” 

rientrano a pieno titolo tra quelle di difficile rimozione secondo la classificazione operata dalle circolari 

ministeriali. 

53 Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Sezione III, adunanza del 16 maggio 1962, n. 835. 

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elementari, come quelle ad esempio costruite con strutture prefabbricate a scheletro leggero di cemento 

armato normale o precompresso, di acciaio, di legno o altro materiale leggero, con o senza muri di 

tompagno, costruite con copertura smontabile, fondazioni isolate o diffuse che possono essere ricostruite 

altrove, con semplice rimontaggio e senza che la rimozione stessa comporti la distruzione parziale o 

totale del manufatto. 

CIRCOLARE N° 87 DEL 22.02.1966 

Si riportano, di seguito, le dichiarazioni esplicative fornite dal ministro pro-tempore nel corso di 

un’interrogazione parlamentare 

Atti Parlamentari - Camera dei Deputati - DISCUSSIONI – SEDUTA DELL’ 11 LUGLIO 1966 

Il Ministro della Marina Mercantile – Natali : Le direttive impartite con la circolare del 22 febbraio 

1966, n, 87, non presentano alcun carattere innovativo, limitandosi a richiamare l'attenzione degli uffici 

periferici sulla applicazione della vigente normativa che prescrive, per la concessione delle opere 

inamovibili, la stipula di un atto formale e non l'assentimento con licenza. 

……………. Omissis……………. 

Per quanto concerne poi l'interpretazione dell'articolo 49 del codice della navigazione, anzitutto si 

ricorda che il Consiglio di Stato con parere in data 22 maggio 1963 - ha affermato che detta norma va 

intesa nel senso che, alla scadenza della concessione, l’amministrazione ha facoltà di scegliere tra 

l’acquisizione delle opere allo Stato e la loro demolizione escludendo altre soluzioni. 

……………. Omissis……………. 

CIRCOLARE N. 97 DEL 12 NOVEMBRE 1966, 

Tale circolare sostiene la possibilità di disciplinare con licenza anche le concessioni relative alla 

costruzione di manufatti non rientranti a pieno titolo nella tipologia della facile amovibilità, purché si 

tratti di «impianti che non rivestano una loro ben definita individualità, dal lato giuridico, economico e 

comunque commerciale, individualità che sola, potrebbe giustificare come agevole e proficua 

l’acquisizione delle stesse allo Stato, al termine della concessione». 

Si introduce un’indicazione esemplificativa (e non vincolante) delle opere da ritenere “amovibili”, 

citando tra queste: «cabine balneari in mattoni; solette in cemento per l’appoggio di elementi in legno od in 

prefabbricato o in muratura di facile rimozione, costruzioni in muratura a piano sabbia, che, appunto, per tale 

particolare costruttivo, possono anche esse annoverarsi nel concetto della "facile rimovibilità"; scalette ed 

opere varie per una migliore utilizzazione delle proprietà retrostanti». 

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CIRCOLARE N°271 DEL 27.05.1991 

La circolare n° 271/1991 del Ministero della Marina mercantile ribadisce la distinzione tra le tre 

categorie principali di opere, compiuta dalla circolare ministeriale n. 53 del 1962, sulla base di un parere 

reso dal Consiglio superiore dei Lavori Pubblici in data 24 ottobre 1990 che, pur prendendo atto 

dell’evoluzione della tecnica costruttiva registratasi nel corso degli anni, ha ritenuto che non sussistessero 

«motivi concreti per rivedere o aggiungere ulteriori specificazioni”. 

CIRCOLARE N° 120 DEL 24.05.2001 DEL MINISTERO DEI TRASPORTI E DELLA 

NAVIGAZIONE 

Il Ministero dei trasporti e della navigazione, attraverso la presente circolare, ha ulteriormente e 

dettagliatamente precisato le tipologie delle opere in relazione alla forma dell'atto necessaria alla 

regolamentazione delle differenti tipologie di concessioni. 

Sono considerate opere di difficile rimozione quelle rientranti nelle tipologie A, B ed E, richiedendosi, in tal 

caso, il rilascio dell’atto formale; sono invece opere di facile rimozione quelle rientranti nelle tipologie C, D, 

F e G, dovendosi, in tale circostanza, rilasciare la licenza di concessione. 

La differente classificazione delle opere è di fondamentale importanza, in quanto il richiedente dovrà 

indicare, nel modello standardizzato di domanda D1, la tipologia dei manufatti, scegliendo una delle lettere 

(L o F) 54 previste nel quadro principale e riportando i dati relativi anche nel quadro “Usi e scopi”. 

54 L sta per licenza, F per atto formale. 

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CIRCOLARE DEL 21/02/2007 DELL’AGENZIA DEL DEMANIO 

L’Agenzia del Demanio con la circolare del 21/02/2007, sia pur ai fini della quantificazione dei 

canoni concessori, e rifacendosi alla circolare n. 120 del 2001 del Ministero dei trasporti e della navigazione, 

propone la seguente classificazione: 

A) aree scoperte: trattasi, in primo luogo, degli arenili in quanto tali, e comunque delle superfici 

libere da qualsiasi edificazione, ovvero delle aree costituenti o utilizzate per piattaforme, piazzali, percorsi e 

simili, sia pure asfaltati o cementati ovvero ricoperti da altro materiale idoneo allo scopo, su cui non 

insistono edificazioni che sviluppano volumetria utilizzabile o praticabile. Ovviamente, le piattaforme o i 

piazzali sono considerate aree scoperte solo se suscettibili di autonomo e separato utilizzo; laddove, invece, 

gli stessi siano contigui o asserviti ad opere amovibili o inamovibili oggetto di specifico utilizzo, non sono 

considerati aree scoperte (ad es., solo i marciapiedi di camminamento scoperti, e non quelli destinati ad 

attività commerciali o terziarie, sono equiparabili agli arenili); 

B) opere amovibili o di facile rimozione: sono quegli impianti, manufatti, opere le cui strutture 

possono essere effettuate con montaggio di parti elementari leggere, come quelle ad es. costruite con 

strutture a scheletro leggero in conglomerato cementizio prefabbricato, o in acciaio, o in legno, o con 

altro materiale leggero. Possono sostanziarsi, ad esempio, in: 

• strutture prefabbricate leggere realizzate su piattaforma di cemento armato amovibile (incernierato) o 

appoggiate con calcestruzzo in basamento amovibile; 

• strutture prefabbricate leggere appoggiate sul suolo o interrate; 

• opere, impianti e manufatti diversi da fabbricati ed assimilabili alle predette tipologie di strutture; 

• opere, impianti, manufatti totalmente interrati/immersi. 

Per essere qualificate amovibili, le fondazioni, qualora non superino il piano di campagna, e 

comunque l'intera struttura debbono essere recuperabili e riproponibili altrove con semplice 

rimontaggio e senza che la rimozione comporti necessariamente la distruzione parziale o totale del 

manufatto, In buona sostanza sono amovibili quelle strutture che, a fine stagione, possono essere 

facilmente smontate e rimosse. 

C) opere inamovibili o di difficile rimozione (non costituenti pertinenze demaniali marittime ai 

sensi dell'art. 29 c. n.): sono quegli impianti, manufatti, opere aventi struttura stabile, in muratura in cemento 

armato, in sistema misto, realizzate con elementi di prefabbricazione di notevole peso la cui rimozione 

comporti necessariamente la distruzione parziale o totale del manufatto, che non ne consente la 

recuperabilità. Possono sostanziarsi, ad esempio, in: 

• costruzioni in muratura ordinaria con solaio in cemento armato semplice o misto; 

• costruzioni in muratura ordinaria con solaio in pannelli prefabbricati su piattaforma in cemento armato; 

• opere, impianti e manufatti diversi da fabbricati ed assimilabili alle predette tipologie di costruzioni. 

Si è ritenuto necessario specificare quanto sopra, poiché l'esatta cognizione delle classificazioni delle 

opere oggetto di concessione sul demanio marittimo per finalità turistico-ricreative è decisiva ai fini della 

corretta applicazione del canone tabellare, nonché per l'individuazione delle pertinenze demaniali. 

Ne consegue che le amministrazioni a ciò deputate (Agenzia del Demanio, Comuni e Capitanerie di 

Porto) dovranno verificare la veridicità e correttezza delle relazioni di asseveramento predisposte dai tecnici 

di parte incaricati dai concessionari. 

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CIRCOLARE N. 22 DEL 25 MAGGIO 2009, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI 

TRASPORTI 

Con circolare n. 22 del 25 maggio 2009, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell'effettuare 

una sorta di ricognizione delle indicazioni impartite nel corso del tempo, ha ribadito la validità dei contenuti 

delle circolari n. 120/2001 e n. 53/1962, integrando, tuttavia, la distinzione afferente la facile o difficile 

rimozione delle opere. 

La tipologia delle opere (di facile e difficile rimozione) relative alla concessione di beni demaniali 

marittimi per finalità turistico-ricreative, soggette all'applicazione del canone tabellare, secondo le 

indicazioni operative già contenute nella nota prot. 2007/7162/DAO in data 21 febbraio 2007 dell'Agenzia 

del Demanio, risulta individuata dalla circolare n. 120 del 24.5.2001 del Ministero dei trasporti e della 

navigazione – che, a tal fine, prevede che: "Gli impianti, i manufatti e le opere realizzati o da realizzare sul 

demanio marittimo o nel mare territoriale si considerano di "difficile rimozione" quando rientrano nelle 

tipologie contraddistinte dalle lettere A, B ed E, della tabella "Tipologia delle opere", mentre si considerano 

di '"facile rimozione" quelle contraddistinte dalle lettere C, D, F e G." 

In via generale, in tema di classificazione delle opere realizzate o da realizzare sul demanio 

marittimo, tenuto conto del parere reso il 24 ottobre 1990 dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, 

possiamo individuare: 

a) quelle di difficile sgombero o rimozione, costruite con sistema tradizionale a struttura unita a 

fondazione profonda o isolata o diffusa collegata con il terreno; quelle a struttura stabile in muratura, in 

cemento armato, in sistema misto con elementi prefabbricati di notevole peso la cui rimozione comporti la 

distruzione o l'alterazione sostanziale del manufatto stesso; 

b) quelle di facile sgombero o rimozione, le cui strutture possono essere realizzate con montaggio di 

parti elementari come quelle costruite con strutture prefabbricate a scheletro leggero di cemento armato, 

normale o precompresso, di acciaio, di legno o altro materiale leggero con o senza muri di tompagno, 

costituiti con copertura smontabile, fondazioni isolate o diffuse che possono essere ricostruiti altrove con 

semplice rimontaggio e senza che la rimozione comporti la loro distruzione totale o parziale. Le piattaforme 

o solette - al pari delle palificazioni costituenti la base su cui poggiano gli impianti, le opere e i 

manufatti non costituiscono una componente del manufatto stesso, e quindi a nulla rileva che esse 

vengano o meno danneggiate o distrutte in fase di smontaggio degli impianti, delle opere e dei 

manufatti; 

c) Le aree costituenti o utilizzate per piattaforme, piazzali, percorsi e simili, sia pure asfaltati o 

cementati ovvero ricoperti da altro materiale idoneo allo scopo, su cui non insistono edificazioni che 

sviluppano volumetria utilizzabile o praticabile, sono considerate zone scoperte. 

Sulla questione relativa alla distinzione delle opere di facile o difficile rimozione, si è 

espresso il Consiglio Superiore dei LL. PP. (parere del 21.09.2011) valutando, tra l’altro, 

l’impiego di materiali di nuova generazione. 

Dopo una sintetica rassegna delle circolari ministeriali, l’organo di consulenza tecnica 

statale ha concluso che, in base all’evoluzione intervenuta negli ultimi anni, sia nell’uso di nuovi 

materiali che nella tipologia costruttiva dei manufatti edilizi, è difficile dettare criteri tecnici 

oggettivi per definire compiutamente la facile o difficile rimozione di un manufatto. 

Detto parere, quindi, lascia invariato il giudizio sui materiali e sulle tipologie costruttive 

utilizzati ordinariamente per la realizzazione dei manufatti e delle opere esistenti sulle spiagge in 

concessione. 

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Secondo taluni le tematiche relative al concetto di facile o difficile rimozione delle opere 

insistenti sul demanio marittimo afferiscono, solo in parte, ad aspetti tecnici, investendo anche 

profili amministrativi, fiscali e dominicali. 

Ad ogni buon conto, dall’esame delle circolari ministeriali e dell’Agenzia del Demanio si 

può affermare, da un punto di vista tecnico, che l'unico elemento di rilievo è rappresentato dalla 

"struttura" della costruzione: se questa può essere smontata e riassemblata altrove, senza modifiche 

sostanziali e senza perdita significativa di materiale, a prescindere dalle modalità realizzative di 

tamponamenti, tramezzature o altre finiture, ne consegue che l'opera nel suo complesso deve essere 

considerata "facilmente amovibile”. 

Un ulteriore aspetto da considerare è quello della compatibilità paesaggistica, che nel caso delle 

opere da realizzare sul demanio marittimo, prevede strutture precarie e da smontare a fine stagione. 

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VIII) La devoluzione allo Stato delle opere di difficile rimozione 

Le opere di difficile rimozione, alla scadenza del rapporto concessorio, sono devolute 

automaticamente allo Stato, senza alcun compenso o rimborso per il concessionario che le ha 

realizzate, salvo l’obbligo da parte dell’amministrazione concedente (il Comune) di ordinarne la 

demolizione con la conseguente rimessione in pristino delle aree demaniali marittime, laddove 

l’ente proprietario ritenga non conveniente, dal punto di vista tecnico ed economico, procedere 

all’incameramento. 55 

Qualora le opere di difficile rimozione non vengano incamerate, la demolizione delle stesse 

e la restituzione del bene demaniale nel pristino stato saranno a carico del concessionario che dovrà 

dare esecuzione all’ingiunzione di demolizione del Comune. 56 

Nel caso di inadempimento, da parte del concessionario, dell’ordine di demolizione, di cui 

all’art. 49 comma 1 c. n., il Comune procederà d’ufficio ed a spese dell’interessato, ai sensi dell’art. 

54 c. n.. 

Alla scadenza del rapporto concessorio, la devoluzione delle opere di difficile rimozione allo 

Stato è automatica, anche in mancanza di un atto formale di incameramento o di una manifestazione 

di volontà recettizia della p. a., atteso che le norme che disciplinano l’iscrizione dei beni di 

proprietà dello Stato in appositi registri di consistenza o di inventario consistono in formalità non 

costitutive, la cui omissione è incapace di incidere sulla produzione di un effetto traslativo 

automatico ope legis. 57 

Il concessionario che costruisce opere di difficile rimozione sull’area assentita in 

concessione, ha sulle stesse un diritto di superficie di durata temporanea pari a quella del 

rapporto concessorio, evidenziandosi la strumentalità di tale diritto reale di godimento su cosa 

altrui. 58 

Le opere di difficile rimozione insistenti sul demanio marittimo sono soggette, soltanto in 

parte, alla disciplina civilistica in materia di accessione (art. 934 c.c. e ss.): infatti ciò che è stato 

realizzato sul demanio marittimo, in base al principio superficies solo cedit, scaduto il rapporto 

concessorio, diviene di proprietà dello Stato, escludendosi, però, in deroga a quanto stabilito 

55 Le valutazioni sulla convenienza economica e tecnica dell’incameramento sono attribuite ad un’apposita 

Commissione composta da rappresentanti dell’Autorità marittima, del Min. infr. e trasp. (Provveditorato Interregionale 

OO. PP., Uff. Opere Marittime), dell’Agenzia del Demanio e del Comune. 

56 L’art. 31 del reg. esec. prevede che: “ Salvo che non sia diversamente stabilito nelle condizioni speciali che regolano 

la concessione, nei casi di revoca, di decadenza o di scadenza, il concessionario, se l’amministrazione non intenda 

avvalersi della facoltà di acquisire le opere, ha l’obbligo di provvedere, a sua cura e spese, alla demolizione delle opere 

stesse e alla rimessa in pristino e riconsegna dei beni concessigli, nei termini che gli saranno notificati. Ove il 

concessionario non adempia a tale obbligo si fa luogo all’applicazione del disposto dell’ultimo comma dell’art. 49 cod. 

nav.”. 

57 In tal senso, cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. I, 24 settembre 2009 n. 2188 e Cass. Civ. Sez. III, 24 marzo 2004, n. 5482. 

58 In tal caso, il concessionario acquista la proprietà superficiaria a titolo originario, ai sensi dell’art. 953 c.c., atteso che 

si tratta di un diritto di natura temporanea che viene meno alla scadenza della concessione, verificandosi “l’accessione 

delle costruzioni a favore del proprietario del bene sul quale sono state edificate, nella fattispecie lo Stato (Cass. Civ. 

Sez. Unite, 13.02.1977, n. 1324)”, in La riscossione dei canoni nelle concessioni demaniali marittime, 2009, pag. 12, 

nota 12, Corte dei Conti, Sez. centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. 

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dall’art. 936 c.c., il diritto ad un indennizzo per il costruttore in caso di ritenzione delle opere 

da parte del proprietario. 

Il rinnovo della concessione demaniale marittima segna la scadenza del rapporto 

concessorio, dando vita ad un nuovo provvedimento. 

Alla scadenza della concessione, le opere di difficile rimozione esistenti sul demanio sono 

devolute automaticamente allo Stato ed il canone da corrispondere sarà rapportato alle misure 

unitarie previste per le pertinenze demaniali, anche se i beni non sono stati ancora formalmente 

incamerati. 

Sul punto il Tar Puglia, Sez. I Lecce, sentenza n. 1912 del 21.11.2012, ha richiamato il 

consolidato orientamento giurisprudenziale sull’acquisizione automatica a favore dello Stato delle 

opere di difficile rimozione al termine della concessione, precisando che tale effetto si verifica 

anche nel caso di rinnovo del titolo (Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2010 n. 7505). 

In particolare, il Tar ha chiarito che “ la scadenza della concessione ed il relativo rinnovo, 

non hanno determinato un’unica concessione senza durata, ma tanti nuovi rapporti, con la logica 

conseguenza che alla scadenza della concessione originaria i manufatti sono stati acquisiti 

dall’amministrazione”. 

Il Consiglio di Stato Sez. VI, sentenza n. 7505 del 14 ottobre 2010, sottolinea che, alla 

scadenza del rapporto concessorio, si verifica la devoluzione automatica a favore dello Stato, delle 

opere non amovibili ricadenti sul demanio marittimo, applicandosi tale effetto anche nel caso di 

rinnovo della concessione demaniale marittima, “implicando il rinnovo – a differenza della proroga 

– una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla 

relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti acquisitivi in questione”. 

Da ultimo, l’Agenzia del Demanio (Direzione Area Operativa), stante la rilevanza della 

questione inerente l’incameramento delle opere di difficile rimozione, ha indicato, nella nota 

circolare prot. n. 2012/26857/DAO-CO-BD del 02/10/2012, le fasi essenziali del procedimento di 

acquisizione allo Stato delle opere inamovibili realizzate sulle aree demaniali marittime, 

evidenziando che, a seguito del conferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e agli Enti 

locali, la gestione del demanio marittimo è caratterizzata da uno spiccato pluralismo istituzionale. 

Si ribadisce che, al venir meno del rapporto concessorio per qualsivoglia ragione, (scadenza 

naturale, decadenza, revoca, ecc.) la devoluzione allo Stato delle opere di difficile rimozione si 

verifica automaticamente ex lege, sicché la formale procedura di incameramento delle opere 

inamovibili assume carattere puramente ricognitivo e rileva, in quanto, “consente l’inserimento del 

valore dei beni devoluti nel Conto Patrimoniale dello Stato”. 

Al fine di procedere all’incameramento delle opere di difficile rimozione, la collaborazione 

tra le p. a. coinvolte nella gestione è fondamentale, atteso che non possono che essere gli enti 

gestori (i Comuni costieri) che vigilano sull’utilizzazione del demanio marittimo a comunicare 

alla Capitaneria di porto ed all’Agenzia del Demanio, le concessioni demaniali marittime in 

scadenza aventi ad oggetto opere di difficile rimozione, “incamerabili ai sensi dell’art. 49 c. n.”. 

Dopo aver ricevuto la predetta comunicazione, la Capitaneria di porto convocherà la 

Commissione di incameramento costituita da un rappresentante dell’Autorità marittima, del Min. 

infr. e trasp. (Provveditorato interregionale OO. PP., Uff. Opere Marittime), dell’Agenzia del 

Demanio e del Comune, per l’espletamento di tutte le attività che saranno svolte in 

contraddittorio con il concessionario invitato a partecipare ai lavori. 

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Il procedimento potrà essere anche avviato d’ufficio dalla Capitaneria di porto, qualora nel 

corso dell’attività di vigilanza, siano individuate opere suscettibili di incameramento ovvero “su 

segnalazione dell’Agenzia del Demanio agli organi competenti nell’ambito delle attività previste 

dal d.P.R. n. 367/1998. 59 ” 

Successivamente alla convocazione della Commissione di incameramento, la Capitaneria di 

porto invita l’ente gestore (Comune) ad esibire la documentazione comprovante la conformità 

urbanistico-edilizia delle opere di difficile rimozione, suscettibili di incameramento, realizzate su 

zona demaniale, ed il concessionario a presentare la documentazione tecnico-amministrativa utile a 

individuare la consistenza delle opere. 

Se la Commissione esprime parere positivo all’incameramento, l’Agenzia del Demanio 

redigerà il Testimoniale di stato 60 che descrive la consistenza e lo stato dei luoghi oggetto della 

devoluzione, da allegare al verbale di incameramento 61 redatto in 7 copie dalla Capitaneria di porto. 

La Commissione sottoscriverà il verbale di incameramento ed i relativi allegati e l’Agenzia 

del Demanio dovrà volturare il bene incamerato in capo al Demanio pubblico, Ramo Marina 

Mercantile e trasmettere una copia del verbale alla RTS per l’iscrizione del bene nel modello 23D1. 

Nel caso in cui, invece, la Commissione di incameramento dovesse formulare un parere 

negativo, l’ente gestore dovrà ordinare la demolizione dell’opera di difficile rimozione e la 

conseguente rimessione in pristino dell’area demaniale marittima, ai sensi dell’art. 54 c. n.. 

59 Il d. P. R. n. 367/1998 disciplina il procedimento di presa in consegna di immobili ed i compiti di sorveglianza sugli 

immobili demaniali di cui al n. 6 dell’allegato n.1 della legge 15 marzo 1997 n. 59. 

L’art. 1 comma 2 del suddetto regolamento stabilisce che: “nel caso di beni appartenenti al pubblico demanio 

marittimo … le funzioni di cui agli articoli da 2 a 5 sono svolte oltre che dall’Autorità marittima … ai sensi degli 

articoli 30 e 34 del c. n., anche dal Direttore dell’ufficio del territorio (oggi Direttore regionale dell’Agenzia del 

Demanio)”. 

Il Direttore regionale dell’Agenzia del Demanio vigila, sotto la propria responsabilità, sul corretto utilizzo dei beni dello 

Stato situati nella Provincia. Gli incaricati dell’attività di vigilanza, ai sensi dell’art. 2 comma 2 del predetto d.P.R., 

verificano che i beni di proprietà statale non siano oggetto di uso improprio da parte di terzi non autorizzati o degli 

stessi concessionari o locatari dei beni medesimi: a tal fine, gli incaricati hanno possibilità di accesso ai fondi ed alle 

proprietà dello Stato e dispongono di tutti gli accertamenti che ritengono opportuni, redigendo apposito verbale delle 

risultanze del controllo effettuato. L’attività di vigilanza e controllo sull’uso dei beni del demanio marittimo si 

svolge secondo un programma di visite, suddiviso per zone e tipologie di beni e concordato sia con le competenti 

Autorità marittime che con i Comuni, enti gestori del demanio marittimo. Se nel corso dell’attività di vigilanza e 

controllo vengono accertati abusi sui beni del demanio marittimo, le segnalazioni vengono effettuate alle autorità 

competenti all’adozione dei conseguenti provvedimenti. 

60 Il Testimoniale di stato è il documento allegato, come parte integrante, al verbale di incameramento, descrittivo 

dell’opera acquisita allo Stato e contenente, altresì, le autorizzazioni che rendono l’opera conforme dal punto di vista 

edilizio-urbanistico e demaniale. 

61 Il verbale di incameramento è il documento amministrativo a mezzo del quale viene formalmente dichiarato tra le 

pertinenze del pubblico demanio marittimo il manufatto acquisito ex art. 29 c. n. e consegnato ex art. 34 c. n. all’ente 

gestore ( Comune). 

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IX) Il canone concessorio, natura giuridica ed aspetti problematici 

Il canone concessorio viene qualificato come entrata patrimoniale di natura extratributaria 62 

ed ha valore sia di corrispettivo dell’utilizzazione del demanio marittimo, che ricognitorio della 

dominicalità del bene. 

Nonostante i profili gestionali siano di competenza regionale o comunale, gli aspetti 

dominicali ed erariali relativi alla riscossione dei canoni sono, ancora oggi, affidati alla cura, al 

monitoraggio, alla vigilanza e al controllo dei competenti organi dello Stato, Ministeri ed Agenzie 

(Ministeri infrastrutture e trasporti ed economia e finanze, Agenzia del Demanio). 63 

La Corte costituzionale ha chiarito, con la sentenza n. 343 del 1995, a seguito di un conflitto 

di attribuzione sollevato dalla Regione Sardegna che: “se non vi è dubbio che compete alle 

amministrazioni regionali o comunali l'esercizio del potere concessorio (o autorizzatorio) 

sull’utilizzazione del bene, diverse conclusioni valgono invece circa il profilo riguardante la 

potestà di imposizione e riscossione del canone demaniale, che segue la titolarità dominicale del 

bene e non quella delle funzioni amministrative: spettano dunque allo Stato, secondo il principio 

indicato dalla Corte, la determinazione e la percezione del canone di concessione”. 

I criteri di determinazione del canone fissati dalla legge statale sono connessi non soltanto 

alle caratteristiche oggettive dell’area in concessione (area scoperta, area su cui insistono opere di 

facile o di difficile rimozione, specchi acquei, nonché pertinenze demaniali) ma anche alle 

potenzialità economiche derivanti dalla gestione del bene da parte del concessionario 64 , atteso che ai 

sensi dell’art. 16 del regolamento di esecuzione: “la misura del canone è in relazione all’entità 

delle concessioni stesse, allo scopo che si intende conseguire e ai profitti che può trarne il 

concessionario”. 

Il canone ha natura di prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost., ma non viene 

considerato un tributo, essendo ricompreso nel Titolo II delle entrate extratributarie del bilancio 

statale. 

A differenza delle entrate di natura tributaria, il canone concessorio, sebbene i relativi 

criteri di determinazione siano fissati ex lege e le procedure di riscossione coattiva siano simili ma 

non identiche a quelle previste per i debiti tributari, deve considerarsi quale corrispettivo, che lo 

Stato incassa, per la gestione del bene demaniale da parte del concessionario. 

Il canone, peraltro, non è legato alla capacità contributiva del concessionario e non assolve 

alla funzione di contribuire alle spese pubbliche ai sensi dell’art. 53 Cost., rappresentando, invece, 

una delle prestazioni corrispettive nascenti dal rapporto concessorio avente natura “sinallagmatica.” 

Sebbene il canone sia predeterminato ex lege (nella misura minima normale ai sensi 

dell’art. 16 comma 3 reg. esec.) in base a parametri e criteri quali la superficie, il tipo di costruzioni, 

il valore di mercato ecc…, la giurisprudenza contabile ha ritenuto legittima la gestione economica 

del demanio marittimo, attraverso il conseguimento del maggior canone in sede di gara; 

infatti, nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica per il rilascio del titolo concessorio, il 

62 In tal senso, cfr. La gestione del demanio marittimo, dallo Stato, alle Regioni, ai Comuni, AA. VV., Giuffrè, Milano, 

2002, pag. 64. 

63 Cfr. La riscossione dei canoni nelle concessioni demaniali marittime, 2009, pag. 23, Corte dei Conti, Sez. centrale di 

controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. 

64 Sul punto vedasi La gestione del demanio marittimo, dallo Stato, alle Regioni, ai Comuni, op.cit., pag. 65 e ss.. 

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criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa può ricomprendere anche il rialzo sul 

canone minimo fissato ex lege ed assunto quale base d’asta. 

In tal senso la Corte dei Conti, Sez. giurisdizionale Lazio, con la sentenza n. 486 del 

30.03.2009 ha sottolineato che: “Sussiste la responsabilità per danno erariale del funzionario che 

rilascia la concessione senza aver esperito, previamente, le procedure ad evidenza pubblica per la 

selezione dell’istanza, valorizzandosi, così, una gestione economica dei beni pubblici, attraverso 

una più proficua utilizzazione del bene, finalità senza dubbio comprensive anche dell’interesse 

“pubblico” ad incentivare le entrate erariali. 

La procedura ad evidenza pubblica, in sede di assegnazione delle concessioni sul demanio 

marittimo costituisce, inoltre, un obbligo di servizio al quale i pubblici funzionari non possono 

sottrarsi, laddove l’utilizzazione del bene pubblico rappresenta fonte di guadagno ( ciò vale, senza 

dubbio, per le concessioni turistico-ricreative e per quelle destinate ai porti turistici, agli approdi 

ed ai punti di ormeggio per la nautica da diporto). 

L’assenza della gara pubblica per il rilascio delle concessioni demaniali marittime 

impedisce che attraverso la massima partecipazione degli operatori economici ed il rilancio delle 

offerte sulla base d’asta, la misura del canone concessorio cresca rispetto alla sua dimensione 

posta a base d’asta, frustrando la possibilità di acquisire maggiori entrate per l’erario e causando 

un danno da mancata entrata”. 

L’ammontare del canone deve essere specificato nella licenza o atto di concessione, ai sensi 

dell’art. 39 c. n. ed il concessionario dovrà corrispondere, in via anticipata, le singole rate nella 

misura ed alle scadenze fissate dal titolo, sicché il mancato pagamento della rata iniziale, così 

come la mancata prestazione della cauzione, di cui all’art. 17 reg. esec., precludono la 

sottoscrizione ed il conseguente perfezionamento del “contratto” di concessione. 

Le misure unitarie e l’importo del canone si differenziano in relazione allo scopo delle 

concessioni che possono essere rilasciate per: porti turistici; usi industriali; depositi costieri; 

ricerche petrolifere; pesca ed acquacoltura; cantieristica; attività turistico-ricreative di cui all’art. 01 

comma 1 del d. l. n. 400/1993 conv. nella l. n. 494/1993, ecc… 

Successivamente alla sottoscrizione, gli atti e le licenze di concessione devono essere iscritti 

nel repertorio degli atti pubblici e trascritti, a cura dell’amministrazione concedente ed ai sensi 

dell’art. 21 reg. esec., in appositi registri, la cui numerazione è rinnovata annualmente; il numero di 

trascrizione è riportato sull’atto o sulla licenza di concessione. 

Il concessionario dovrà, inoltre, registrare il “contratto di concessione” presso il competente 

ufficio dell’Agenzia delle Entrate, corrispondendo un’imposta 65 pari al 2% del canone, ai sensi del 

d.P.R. n. 131/1986. 

La mancata fruizione totale o parziale della concessione non esime il concessionario 

dall’obbligo di versare le rate del canone dovuto, salvo che, ai sensi dell’art. 40 c. n., la 

sussistenza di preesistenti diritti di terzi non ne restringa le possibilità di utilizzazione; in tal caso, il 

concessionario, pur non avendo diritto ad alcun indennizzo, può ottenere un’adeguata riduzione del 

canone, salvo la facoltà di rinunciare alla concessione ai sensi dell’art. 44 del c. n.. 

65 Si ritiene che, per effetto della proroga ex lege fino al 31.12.2020 delle concessioni demaniali marittime con finalità 

turistico-ricreative in essere al 31.12.2009 (art. 34 duodecies del d. l. n. 179/2012 conv. nella legge n. 221/2012), 

l’imposta di registro dovrà essere corrisposta sulle annualità ulteriori del canone riferite all’intero periodo di proroga. 

52




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Nel caso di consistente riduzione dell’area oggetto di concessione per effetto di fenomeni di 

erosione costiera il concessionario, ferma restando la possibilità di rinunciare al titolo, può 

conseguire, previo esperimento di rilievi tecnici che accertino l’attuale area disponibile, il rilascio di 

una licenza suppletiva che tenga conto dell’area demaniale marittima residua utilizzabile e preveda 

un’adeguata diminuzione del canone concessorio. 

Qualora, invece, la concessione demaniale marittima venga meno in toto, il titolo si estingue 

(art. 45 comma 3 cod. navig.), senza che il concessionario possa pretendere la traslazione dell’area, 

atteso che il rilascio di una “nuova concessione” 66 deve essere messo a bando nel rispetto delle 

prescrizioni del vigente PCS. 

Il concessionario è tenuto ad esibire, a richiesta dell’amministrazione che svolge attività di 

vigilanza e controllo (Polizia locale, Autorità marittima, Forze di Polizia, ecc…) la quietanza 

attestante il pagamento delle rate del canone. 

I criteri di determinazione del canone fissati dal d. l. n. 400/1993 conv. nella legge n. 

494/1993, così come modificato dalla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), si applicano alle 

concessioni rilasciate ex novo nel 2007, alle concessioni in corso di rinnovo, alle concessioni in 

essere. 

In particolare, ai sensi dell’art. 1 comma 251, i canoni annui per le concessioni demaniali 

marittime con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi 

acquei, per i quali si applicano le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo, sono 

così determinati: a) classificazione, a decorrere dal 01.01.2007, delle aree, dei manufatti, delle 

pertinenze e degli specchi acquei o parti di essi, concessi per utilizzazioni ad uso pubblico, nelle 

categorie A (alta valenza turistica) e B (normale valenza turistica). 

L’accertamento di tali requisiti è demandato alle Regioni competenti per territorio mediante 

provvedimento ad hoc; nelle more la categoria di riferimento è la B. 

La Regione Calabria con D.G.R. n. 365 del 25 giugno 2007 ha assegnato alle aree demaniali 

marittime la categoria B fino all’approvazione dei PCS, che dovranno identificare le aree omogenee 

(e non i singoli lotti) ad alta valenza turistica (A) ed a normale valenza turistica (B). 

Al fine di incentivare l’attività di accertamento e riscossione dei canoni, il 10 % delle 

maggiori entrate annue rispetto alle previsioni di bilancio derivanti dall’utilizzo delle aree, 

pertinenze e specchi acquei inseriti nella categoria A è devoluto alle Regioni ( art. 1 comma 251 

della legge n. 296/2006). 67 

La misura del canone, maggiorata degli indici ISTAT, si differenzia in relazione all’alta o 

normale valenza turistica, nonché al fatto che si dia in concessione un’area scoperta oppure coperta: 

66 Il Consiglio di Stato, Sez. I decisione n. 169 del 18 gennaio 2012, evidenzia che non è possibile rilasciare ai 

precedenti concessionari “una tipologia di titolo abilitativo affatto sconosciuta all’ordinamento vigente (lo 

‘spostamento’ della preesistente concessione) il quale, nel suo concreto atteggiarsi, sortiva il duplice quanto 

inammissibile effetto di celare la sostanza di una nuova concessione e di impedire lo svolgersi di un libero confronto 

concorrenziale, conforme ai dettami comunitari in tema di piena contendibilità sul mercato di utilità economicamente 

rilevanti”. 

67 Considerato che i Comuni gestiscono il demanio marittimo e provvedono all’attività di accertamento e riscossione dei 

canoni dovuti, sarebbe opportuno destinare loro una consistente quota parte dell’introito derivante dalle maggiori 

entrate piuttosto che devolverlo interamente alle Regioni. 

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in quest’ultimo caso, rileva anche il fatto che l’area sia coperta da impianti di facile o di difficile 

rimozione. 

Le predette maggiorazioni sugli immutati importi base, da calcolare per la determinazione 

dei canoni dovuti dal 01.01.2007, dovranno far riferimento agli indici ISTAT maturati dal 

01.01.1998, così come precisato dalla circolare dell’Agenzia del Demanio, Direzione Area 

Operativa, prot. n. 2009/5894/DAO/CO/BD del 10 febbraio 2009, che richiama il parere 

dall’Avvocatura Generale dello Stato, reso con nota n. 35666 del 17 marzo 2008. 68 

Pertanto, le misure unitarie tabellari di cui all’art. 1 comma 251 lett. b) punto 1) della legge 

n. 296/2006 costituiscono importi di base 1997, ai quali applicare gli aggiornamenti Istat maturati 

dal 01.01.1998 al 31 dicembre 2006, per la determinazione dei canoni delle concessioni ad uso 

turistico-ricreativo e per la nautica da diporto dal 01.01.2007. 

Infine, la misura unitaria del canone per gli specchi acquei è via via decrescente, con 

l’allontanarsi dalla costa. 

Altra novità della finanziaria 2007 è rappresentata dai criteri di determinazione del canone per le 

concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime destinate ad attività commerciali, 

terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi (opere inamovibili): dal 01.01.2007, il canone 

è determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto per la media dei valori 

mensili unitari minimi e massimi indicati dall’Osservatorio del Mercato Immobiliare (OMI) 

per la zona di riferimento. 

L’importo così ottenuto è moltiplicato per un coefficiente, rapportato su base annua, pari a 

6,5, che tiene conto della stagionalità delle attività e dei lavori di manutenzione straordinaria (cfr. 

circolare Agenzia del Demanio, 21 febbraio 2007, Prot. 2007/7162/DAO). 

Il canone annuo, così determinato, è ulteriormente ridotto delle seguenti percentuali, da 

applicare per scaglioni progressivi di superficie del manufatto: fino a 200 metri quadrati, 0 per 

cento; oltre 200 e fino 500 metri quadrati, 20 per cento; oltre 500 e fino a 1.000 metri quadrati, 40 

per cento; oltre 1.000 metri quadrati, 60 per cento. 

Qualora i valori dell’OMI non siano disponibili, si fa riferimento a quelli del più vicino 

comune costiero rispetto al manufatto nell’ambito territoriale della medesima Regione. 

Come già detto, il valore OMI è riferito alle sole pertinenze (o parti di esse) destinate ad 

attività commerciale, terziario-direzionale e di produzione di beni e servizi, mentre per le pertinenze 

(o parti di esse) aventi altre destinazioni (deposito, magazzino, servizi igienici, muretti, marciapiedi, 

ecc.) si applica il valore unitario previsto per le “opere di difficile rimozione”. 

Ancora, nell’ipotesi di aree scoperte (marciapiedi, pedane, piste, aree per posa tavoli e sedie, 

parcheggi a pagamento, ecc.) a diretto servizio di pertinenze o manufatti di difficile rimozione 

aventi destinazione commerciale, terziaria o di produzione di beni e servizi, si applica l’indice OMI, 

mentre negli altri casi si applica la misura unitaria prevista per le aree scoperte. 

Si precisa che la percentuale di riduzione prevista dalla legge n. 296/2006 si applica 

sulla misura del canone e non sulla superficie, sicché nel caso di diverse pertinenze ricadenti 

sul demanio marittimo, il calcolo dovrà essere ripetuto su ogni singolo manufatto e non sulla 

somma della complessiva superficie. Qualora, invece, il manufatto sia composto da più piani con 

la stessa destinazione commerciale, la superficie utile per il calcolo dovrà essere sommata: es. 

68 In tal senso, vedasi Corte dei Conti, Sez. giurisdizionale per l’Emilia Romagna, sentenza n. 116 dell’11/03/2011. 

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manufatto di mq. 120 di 3 piani, mq. 120 x 3 = 360 mq. (cfr. circolare Min. infrastrutture e trasporti, 

Direzione Generale per i Porti, n. 22 del 25 maggio 2009 pag. 7). 

Di seguito si riportano alcuni esempi di concessione, con il calcolo del relativo canone: 

A – Concessione stagionale (4 mesi) di mq. 1.000, di cui mq. 200 per opere di facile rimozione e 

mq. 800 di area scoperta per posa ombrelloni (misure unitarie attualizzate al 2012): 

area scoperta: mq. 800 * € 1,28196 * 4/12 = € 341,86 

area coperta da opere di facile rim.ne: mq. 200 * € 2,13660 * 4/12 = € 142,44 

Totale canone: = € 484,30 

B – Concessione di mq. 1.000, di cui mq. 200 per opere di facile rimozione con mantenimento 

annuale, e mq. 800 di area scoperta per posa ombrelloni con utilizzazione stagionale di 4 mesi 

(misure unitarie attualizzate al 2012): 

area scoperta: mq. 800 * € 1,28196 * 4/12 = € 341,86 

area coperta da opere di facile rim.ne: mq. 200 * € 2,13660 = € 427.32 

Totale canone: = € 769,18 

C – Concessione di mq. 1.000, di cui mq. 200 per opere di difficile rimozione con mantenimento 

annuale, costituite da mq. 150 per attività commerciale e mq. 50 per deposito; mq. 100 di parcheggio 

a pagamento; mq. 100 per marciapiedi; mq. 100 per veranda scoperta adibita a posa tavolini e sedie 

a servizio del bar e/o ristorante; mq. 500 di area scoperta per posa ombrelloni con utilizzazione 

stagionale di 4 mesi (misure unitarie attualizzate al 2012): 

area coperta ad att. comm.le: mq. 150 * € (6,4+8,3)/2 * 6,5 = € 7.166,25 (valore OMI) 

area coperta a deposito: mq. 50 * € 3,65289 = € 182,64 (valore unitario) 

marciapiedi: mq. 100 * € 1,28196 = € 128,20 (valore unitario) 

park a pagamento: mq. 100 * € (6,4+8,3)/2 * 6,5 = € 4.777,50 (valore OMI) 

veranda posa tavoli: mq. 100 * € (6,4+8,3)/2 * 6,5 = € 4.777,50 (valore OMI) 

area scoperta: mq. 500 * € 1,28196 * 4/12 = € 213,66 (valore unitario) 

Totale canone: = € 17.245,75 

D – Concessione annuale di mq. 200, per il mantenimento di una pertinenza adibita a bar (misure 

unitarie attualizzate al 2012): 

locale bar: mq. 200 * (6,4+8,3)/2 * 6,5 = € 9.555,00 (valore OMI) 

E – Concessione annuale di mq. 600, per il mantenimento di una pertinenza adibita a ristorante 

(misure unitarie attualizzate al 2012): 

ristorante (da 0 a 200 mq.): mq. 200 * (6,4+8,3)/2 * 6,5 = € 9.555,00 (valore OMI) 

ristorante (da 201 a 500 mq.): mq. [300 * (6,4+8,3)/2 * 6,5] - 20% = € 11.466,00 (valore OMI) 

ristorante (da 501 a 1.000 mq.): mq. [100 * (6,4+8,3)/2 * 6,5] – 40% = € 2.866,50 (valore OMI) 

Totale canone: = € 23.887,50 

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A tale importo dovrà aggiungersi l’addizionale regionale nella misura del 10 % (artt. 8 e 9 l. 

r. n. 1/1971). 

Si precisa che, dall’annualità 2012, l’aliquota dell’addizionale regionale è stata elevata al 

15% (art. 13 l. r. n. 47/2011). 

A seguito della Circolare n. 55, prot. n. M_IT/Porti/15859 del 05 dicembre 2012 del 

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Direzione Generale per i Porti, è stato fissato nella 

misura del 2,85% l’aumento ISTAT delle misure unitarie dei canoni per il rilascio/rinnovo 

delle concessioni ovvero l’aggiornamento delle stesse per l’anno 2013, mentre la misura 

minima del canone ( Decreto Interministeriale del 19 luglio 1989) è stata elevata ad euro 

361,08 a partire dal 01.01.2013. 

Nella sezione separata, come Allegato 5, si riporta la scheda con le misure unitarie del 

canone e gli adeguamenti ISTAT, dal 1998 al 2013. 

Nel caso di utilizzazione del demanio marittimo sine titulo (occupazione abusiva) oppure in 

difformità dalla concessione demaniale (c.d. innovazioni non autorizzate) si dovrà corrispondere 

l’indennità per abusiva occupazione. 

Gli indennizzi dovuti sono determinati in ragione del canone da corrispondere maggiorato, 

rispettivamente, del 200% nel caso di occupazione sine titulo e del 100% nel caso di innovazioni 

“abusive” (art. 08 d. l. n. 400/1993 conv. nella l. 494/1993). 

Qualora, invece, l’occupazione consista nella realizzazione di opere inamovibili in difetto 

assoluto di titolo abilitativo configurandosi, così, un abuso edilizio e demaniale, l’indennizzo 

dovuto è commisurato ai valori di mercato, e quindi agli indici OMI, e fermo restando il ripristino 

dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 54 del c. n.. 

L’art. 1 comma 251 della legge n. 296/2006 avente ad oggetto le nuove misure unitarie dei 

canoni è stato sottoposto al sindacato costituzionale per l’asserita violazione degli artt. 3, 41, 53 e 

97 della Costituzione, a seguito dell’ordinanza del Tribunale di Sanremo (05 gennaio 2009) con la 

quale il giudice a quo ha sollevato la q. l. c., ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, 

in quanto “l’applicazione pedissequa delle nuove norme che regolano i contestati canoni demaniali 

… determinerebbe immotivate discriminazioni (lesione del principio di ragionevolezza ed 

uguaglianza) all’interno della medesima categoria delle pertinenze demaniali, assoggettando al 

nuovo criterio di calcolo dei canoni le sole pertinenze adibite a specifiche destinazioni, quali le 

attività commerciali, quelle terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi e non anche le 

altre”. 

Nella fattispecie, la società Alfa aveva proposto ricorso cautelare in via d’urgenza, ai sensi 

dell’art. 700 del c.p.c., sostenendo che l’applicazione dei nuovi criteri di determinazione dei canoni 

avrebbe comportato spropositati aumenti degli stessi, addirittura superiori al 300%, sicché l’attività 

d’impresa, anch’essa costituzionalmente tutelata, sarebbe stata fortemente compromessa (in 

particolare, la società in questione, a seguito del ricalcolo del canone sulla base dei parametri 

introdotti dalla legge n. 296/2006, avrebbe dovuto corrispondere non più 3.000,00 euro bensì 

42.000,00 euro per l’annualità 2007). 

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Il giudice a quo ha ritenuto, peraltro, che il nuovo criterio di calcolo si ponesse in forte 

contraddizione “con i provvedimenti legislativi che, al fine di ricondurre il canone ad una misura 

equa e ragionevole, avevano comportato dapprima, il rinvio dell’entrata in vigore dell’incremento 

del canone del 300%, previsto dal d. l. n. 269/2003 per le concessioni turistico-balneari, e quindi 

successivamente l’abrogazione delle norme che lo avevano istituito”. 

Tra le censure sollevate da parte ricorrente nel giudizio principale e trasposte nell’ordinanza 

di rimessione del giudice a quo, di particolare interesse è la dedotta violazione dell’art. 3 della 

Cost., che consisterebbe nella irragionevole equiparazione del canone fissato per le pertinenze 

demaniali a quello di mercato per la locazione di un corrispondente immobile di proprietà 

privata. 

I criteri di determinazione del canone per le pertinenze demaniali 69 fissati dalla legge n. 

296/2006 darebbero vita ad un’ingiustificata ed irrazionale equiparazione con il valore di mercato 

del canone di locazione, atteso che “il concessionario oltre a non poter disporre dell'immobile per 

natura incommerciabile e dunque fuori mercato, sarebbe svantaggiato rispetto al conduttore di 

immobili privati in quanto: è soggetto al pagamento integrale dell'ICI; non ha garanzie di durata 

del rapporto, che è soggetto a risoluzione in qualsiasi momento, senza necessità di giusta causa ma 

"per ragioni di interesse pubblico difficilmente sindacabili" (ex art. 42 c. n.); è soggetto all'obbligo 

della manutenzione anche straordinaria dell'immobile demaniale e, secondo le norme censurate, le 

spese e gli investimenti sostenuti non possono essere computati al fine della determinazione del 

canone; è soggetto all'assicurazione obbligatoria dell'immobile per il valore commerciale ed al 

versamento di una cauzione maggiore di quella richiesta al conduttore di un immobile privato.” 

La Consulta, con la sentenza n. 302 del 18 ottobre 2010, ha rigettato la questione di 

legittimità sollevata, dichiarandola non fondata e ritenendo insussistente “la presunta lesione 

dell'affidamento dei cittadini nella sicurezza dei rapporti giuridici”, che deriverebbe dall'incidenza 

sui rapporti concessori in corso dei nuovi criteri di determinazione dei canoni introdotti dall’art. 1 

comma 251 della legge n. 296/2006. 

In particolare, la Corte ha ritenuto che l’intervento del legislatore di variazione dei criteri di 

calcolo dei canoni sui beni demaniali marittimi, “non sia frutto di una decisione improvvisa ed 

arbitraria del legislatore, ma si inserisca in una precisa linea evolutiva della disciplina 

dell'utilizzazione dei beni demaniali. Alla vecchia concezione, statica e legata ad una valutazione 

tabellare e astratta del valore del bene, se n’è progressivamente sostituita un'altra, tendente 

ad avvicinare i valori di tali beni a quelli di mercato, sulla base cioè delle potenzialità degli 

stessi di produrre reddito in un contesto specifico”. 

Tale processo evolutivo è in corso da diversi decenni ed ha indotto la Corte costituzionale ad 

osservare che gli interventi legislativi, volti ad adeguare i canoni di godimento dei beni pubblici, 

hanno lo scopo, conforme agli artt. 3 e 97 Cost., di consentire allo Stato una maggiorazione delle 

entrate e di rendere i canoni più equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di locatori privati. 

In buona sostanza, il giudice costituzionale, in assoluta conformità agli indirizzi della 

magistratura contabile (cfr. Corte dei Conti, Sez. Giuris. Lazio, sent. 30.03.2009, n. 486) ha 

considerato legittimo e rispondente all’interesse pubblico, il fatto che lo Stato “metta a 

reddito” i beni demaniali marittimi. 

69 Ai sensi dell’art. 29 c. n. sono pertinenze demaniali “ le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che 

esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale”. 

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La legge n. 296/2006 prevede, inoltre, la riduzione dei canoni concessori nella misura del 

50% nel caso di: 

a) eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni 

oggetto della concessione, previo accertamento delle competenti Autorità marittime di zona; 

b) società dilettantistiche titolari di concessione, senza finalità di lucro affiliate alle 

Federazioni Sportive Nazionali, con esclusione dei manufatti pertinenziali adibiti ad attività 

commerciali (in tal caso si applicheranno gli indici OMI). 

Inoltre, ove vengano rilasciate concessioni demaniali marittime ad enti pubblici o privati per 

finalità di pubblico interesse, l’art. 39 del cod. nav. prevede un canone meramente ricognitorio con 

una riduzione del 90 % rispetto all’importo da corrispondere in via ordinaria. 

L’art. 37 comma 2 del reg. esec. chiarisce che “… agli effetti dell’applicazione del canone 

previsto dal secondo comma dell’art. 39 del codice, s’intendono per concessioni che perseguono 

fini di pubblico interesse diversi dalla beneficenza quelle nelle quali il concessionario non ritrae 

dai beni demaniali alcun lucro o provento. 

Le imprese turistico-ricettive (ad es. campeggi) all’aria aperta beneficiano, ai fini della 

determinazione del canone, di una riduzione dei valori inerenti le superfici pari al 25%. 

L’art. 1 comma 255 della legge n. 296/2006 stabilisce, altresì, che i canoni delle concessioni 

con finalità turistico-ricreative versati in eccedenza rispetto a quelli dovuti allo stesso titolo, 

possono essere compensati a decorrere dal 01.01.2004. 

Il canone, quale corrispettivo per la fruizione del bene pubblico in concessione, è 

assimilabile al canone di locazione di cui al n. 3 dell’art. 2948 c.c., applicandosi, di conseguenza, il 

termine prescrizionale quinquennale. 

Per quanto concerne, invece, il termine prescrizionale ed il dies a quo relativi all’indennità 

per abusiva occupazione, non esiste un indirizzo giurisprudenziale univoco, sicchè si ritiene 

opportuno riportare i principali orientamenti. 

Innanzitutto, si menziona la tesi sostenuta dalla giurisprudenza di legittimità, più risalente, 

che attribuisce all’occupazione abusiva di aree demaniali marittime (artt. 54 e 1161 cod. nav.) la 

natura di illecito permanente, evidenziando che il comportamento contra ius, perdurando nel tempo, 

determina la persistenza dell’evento dannoso, sicché il termine prescrizionale non può decorrere, ai 

fini del diritto al risarcimento del danno, se non dal giorno di cessazione di permanenza dell’illecito, 

che coincide con lo sgombero dell’area abusivamente occupata. 70 

Altra parte della giurisprudenza, invece, sostiene che, ferma restando la natura di reato 

permanente dell’occupazione abusiva di aree demaniali marittime, si deve rilevare che “l’azione per 

il risarcimento dei danni consistenti nella perdita dei frutti civili e naturali, è soggetta alla 

prescrizione di cinque anni che decorre giorno per giorno dalla data di inizio dell’occupazione e 

70 “Il reato di cui agli artt. 54 e 1161 c. n. ha natura permanente perché consiste non solo nella esecuzione di nuove 

opere in una zona protetta del demanio marittimo, ma anche nel mantenere tale zona indisponibile, per effetto della 

detta esecuzione, agli usi cui è deputata, per cui la permanenza cessa solo con la rimozione delle opere, ovvero con il 

conseguimento dell'autorizzazione”, in Cass. Pen. Sez. III, 10/04/2000, n. 4401. 

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non da quella di cessazione della stessa 71 ” (cfr. Cass. Civ., Sez. III, 25 novembre 2002 n. 

16564). 

Pertanto, l’indennità per abusiva occupazione, avente natura “risarcitoria”, è assoggettata al 

termine prescrizionale quinquennale, non tanto ai sensi dell’art. 2948 n. 3 del c.c. - riferibile al 

canone assimilato al corrispettivo delle locazioni -, quanto in forza dell’art. 2947 del c.c., atteso che 

l’occupazione abusiva delle aree demaniali marittime integra un fatto illecito produttivo di danno 

per l’amministrazione proprietaria del bene demaniale. 72 

L’orientamento, appena descritto, evidenzia che in caso di illecito permanente (in cui il 

comportamento lesivo non si esaurisce uno actu, ma perdura nel tempo, come accade nel caso 

dell’occupazione abusiva di aree demaniali marittime), il diritto al risarcimento del danno sorge con 

l’inizio del fatto generatore del danno, e si rinnova di momento in momento, per cui la prescrizione 

del diritto, secondo la regola generale di cui all’art. 2935 c.c., ha inizio da ciascun giorno rispetto al 

danno già verificatosi, con la conseguente applicabilità della prescrizione ex art. 2947 c.c. per i 

danni maturati prima del quinquennio anteriore al primo atto interruttivo (Cass Civ. Sez. 3 sent. 25 

novembre 2002 n. 16564). 

“In tema di occupazione abusiva, il diritto al risarcimento del danno per non aver 

potuto godere del bene e farne propri i frutti naturali o civili, che è soggetto alla prescrizione 

di cinque anni stabilita dal primo comma dell’art. 2947 cod. civ, può essere esercitato giorno 

per giorno dalla data di inizio dell’occupazione, e non da quella in cui l’occupazione cessa, e di 

conseguenza inizia a prescriversi dal giorno stesso d’inizio dell’occupazione.” 

Alle incertezze sul dies a quo si aggiungono anche quelle sul termine prescrizionale, 

limitatamente all’indennità per abusiva occupazione di beni demaniali marittimi. 

Qualora si attribuisca all’indennità natura esclusivamente risarcitoria, la prescrizione del 

diritto di credito della P.A. è quinquennale, ai sensi dell’art. 2947 c.c. (Cass. Civ. Sez. 3 sent. 25 

novembre 2002 n. 16564); nel caso, in cui invece, non si condivida tale qualificazione, ma si ritenga 

che la medesima indennità dia vita ad un credito di contenuto misto, “ predeterminato dal 

legislatore sia in ragione della componente riferita al canone di affitto del suolo demaniale, sia 

in riferimento all’ulteriore importo, di natura più propriamente risarcitoria-sanzionatoria, 

dovuto per l’occupazione sine titulo della proprietà pubblica, nell’insieme assumendo natura 

indennitaria”, si dovrebbe applicare, di conseguenza, la prescrizione ordinaria (decennale) di cui 

all’art. 2946 c.c. (Tribunale Bari, Sezione Civile I, sentenza 15 maggio 2012, n. 1684). 

In ogni caso, l’ente gestore dovrà richiedere il pagamento dell’indennità per l’intero 

periodo di occupazione abusiva sul demanio marittimo, atteso che la prescrizione deve essere 

eccepita dal debitore. 

Infine, si deve affrontare la questione della giurisdizione sulle controversie inerenti i canoni 

e le indennità. 

Il Codice del processo amministrativo (d. lgs. n. 122/2010), riproducendo sostanzialmente il 

contenuto dell’art. 5 della legge n. 1034/1971, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del G.A. le liti 

71 Cfr. Tribunale di Palermo, I Sezione civile, 30 maggio 2007 che stabilisce che: “Il diritto al risarcimento, infatti, nel 

caso di specie sorge per il fatto stesso della perdita dei frutti prodotti dal bene occupato, e non per l'ulteriore fatto del 

protrarsi dell'occupazione che potrà, tutt'al più, causare ulteriori e nuovi danni, autonomamente risarcibili.” 

72 Cfr. Tribunale di Palermo, I Sezione civile, 30 maggio 2007 che conferma la natura risarcitoria dell’indennità per 

abusiva occupazione e la relativa prescrizione quinquennale che matura giorno per giorno. 

59




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aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad 

eccezione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi devolute al G.O.. 

Sulla base dei principali orientamenti giurisprudenziali, sussiste la giurisdizione del G.A. 

sulle controversie relative alla determinazione del canone, laddove ciò implichi l’esercizio della 

discrezionalità amministrativa o tecnico-amministrativa (Cass. Sez. Unite, 31 marzo 2005, n. 6744). 

La giurisdizione è, invece, del G.O., ove la misura dei canoni sia fissata direttamente dalla 

legge e la controversia non investa "i poteri autoritativi della P.A. espressi nella concessione, fonte 

del rapporto patrimoniale da accertare, della quale si chiede solo la lettura, per chiarire la natura del 

provvedimento concessorio e non una sentenza che lo modifichi o lo annulli o lo disapplichi" (Corte 

Cass. Sez. Unite 17 giugno 2010, ordinanza n. 14614), sicché il G.O. è competente, esclusivamente, 

sulle controversie relative ai canoni, indennità o altri corrispettivi riguardanti la fonte contrattuale 

della pretesa, essendo la stessa riconducibile al binomio pretesa-obbligo (Tar Puglia, Lecce Sezione 

I, sentenza 26 aprile 2012 n. 726). 

60




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IX.I Canone minimo. 

Come visto precedentemente, i canoni sono determinati secondo misure unitarie stabilite per 

legge, da ultimo - e per le utilizzazioni ai fini turistico-ricreative - con la legge 27 dicembre 2006, 

n° 296 (finanziaria 2007). Dette misure unitarie sono aggiornate annualmente, secondo gli indici di 

rivalutazione ISTAT, dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 

Il decreto interministeriale del 19 luglio 1989 ha introdotto, all’art. 9, la misura del canone 

minimo annuo, pari a lire 500.000, da corrispondere in tutti i casi in cui la misura del canone 

determinato sia inferiore a tale importo. 

Il D.M. 5 agosto 1998, n° 342 (regolamento attuativo dell’art. 3, comma 1, del d. l. n. 400/93 

convertito in legge n. 494/93) ha aggiunto all’art. 3, comma 2 – per le sole concessioni turisticoricreative 

– il canone minimo per le utilizzazioni con durata inferiori all’anno, pari a lire 300.000. 

A seguito dei nuovi criteri di determinazione del canone introdotti della legge n. 296/2006 

ed in assenza di specifiche previsioni sulla misura del canone minimo, il Ministero delle 

infrastrutture e dei trasporti ha considerato abrogato il D.M. 342/1998 a partire dall’anno 2009 73 , 

ritenendo che possa continuare a trovare applicazione il canone minimo annuale fissato dal Decreto 

Interministeriale del 19 luglio 1989. 

73 

Circolare n. 22 – Serie I del 25 maggio 2009 – Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Direzione Generale per 

i Porti 

“3.5 – Misura minima utilizzabile 

Il comma 251 dell’articolo 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 nulla dice in merito alla misura minima dei canoni 

per le concessioni rilasciate o rinnovate per finalità turistico - ricreative al di sotto della quale non si può scendere. 

Considerato quindi superato il D.M. 5 agosto 1998 n. 342, resta comunque impregiudicata la disciplina del D.I. 19 

luglio 1989. 

Pertanto, si ritiene continui a trovare applicazione la misura prevista dall’art. 9 del D.I. 19.07.1989, in assenza di norme 

in materia. 

Ovviamente da tale applicazione rimarrebbe esclusa la misura minima prevista dal comma 2 (L. 300.000 originarie) 

relativa alle utilizzazioni inferiori all’anno di cui all’articolo 03, comma 4 della legge 494/1993, per le quali si 

applicherebbe quella prevista dal citato decreto interministeriale del 19 luglio 1989, ovvero il canone minimo annuale.” 

61




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

X) Procedure di riscossione coattiva del canone concessorio e dell’indennità per 

abusiva occupazione 

La gestione economica dei beni demaniali marittimi, considerata legittima dalla Corte dei 

Conti Sez. Giurisdizionale Lazio con la sentenza n. 486 del 30.03.2009, è fortemente condizionata, 

in concreto, da una serie di fattori quali: a) l’effettiva conoscenza delle aree in concessione e di 

quelle occupate abusivamente; b) un’adeguata attività di indirizzo, vigilanza e controllo 

sull’interpretazione ed applicazione della normativa; c) procedure di riscossione efficaci ed 

efficienti. 

L’importo del canone, fino al 1989, è stato determinato discrezionalmente “dalle Autorità 

Marittime, dalle Intendenze di Finanza e dagli Uffici Tecnici Erariali, in modo da tener conto, in 

particolare, della utilità economica che poteva esser tratta dalla concessione. La procedura era 

piuttosto lunga e complessa, tanto che spesso venivano applicati canoni provvisori, salvo 

conguaglio” 74 e si fondava sulla disciplina contenuta nel codice della navigazione e nel relativo 

regolamento di esecuzione. 

Il criterio della determinazione discrezionale del canone fu definitivamente abbandonato a 

seguito dell’emanazione della legge n. 160 del 05.05.1989 (art. 10) e dell’adozione del Decreto 

Interministeriale di attuazione del 19.07.1989 e sostituito dall’applicazione di criteri oggettivi, quali 

l’estensione delle superfici, la volumetria delle pertinenze, la natura di facile o di difficile rimozione 

delle costruzioni, gli specchi acquei, ecc… 

Com’è noto, oggi, il canone è determinato sulla base delle misure unitarie fissate ex lege dal 

d. l. n. 400/1993 conv. nella legge n. 494/1993 e s.m.i. (turistico); dal D.I. 15.11.1995, n. 595 

(Pesca, acquacoltura, cantieri navali ecc…); dallo stesso D.I. 19.07.1989 (Attività diverse dalle 

precedenti). 

Si riportano, di seguito, le principali fasi del procedimento finalizzato alla riscossione 

coattiva dell’indennità per abusiva occupazione e del canone concessorio. 

In particolare, l’indennità sarà richiesta dall’ente gestore (Comune costiero) al soggetto 

occupatore una prima volta con apposito ordine di introito (prima richiesta di pagamento 

entro il termine di 60 giorni) da notificare alla ditta e da comunicare, per conoscenza, al 

Dipartimento Urbanistica e Governo del Territorio della Regione Calabria, al Dipartimento Bilancio 

della Regione Calabria, all’Agenzia del Demanio ed alla Capitaneria di porto territorialmente 

competente. 

Qualora l’interessato non effettui il pagamento entro 60 giorni o non ricorra all’A. G., 

si procederà ad un secondo invito, secondo le stesse modalità (seconda richiesta di 

pagamento). 

Decorsi, inutilmente, 90 giorni dalla notifica della seconda intimazione di pagamento ed in 

assenza di ricorso giurisdizionale, l’Agenzia del Demanio procederà alla riscossione coattiva 

attraverso l’iscrizione a ruolo del quantum dovuto, ai sensi dell’art. 1 comma 274 della legge 

n. 311/2004. 


controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. 

62




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Le somme a titolo di indennità andranno richieste fino a quando l’arenile non sarà rimesso in 

pristino. 

Le somme dovute a titolo d’indennità per abusiva occupazione dovranno essere corrisposte 

indicando il relativo codice tributo 137 T, la causale ED ed il codice ufficio ( J30 CZ-KR-VV; 

J31 CS; J32 RC) della filiale dell’Agenzia del Demanio territorialmente competente, 

avvalendosi dei modelli F23 o F24 (cfr. Circolare Agenzia del Demanio, Direzione Area operativa, 

Prot. 2007/7162/DAO del 21 febbraio 2007 e Risoluzione del 12/03/2007 dell’Agenzia delle 

Entrate, Direzione Centrale Amministrazione). 

Al fine di consentire alle Filiali dell’Agenzia del Demanio il controllo della riscossione del 

dovuto, dovrà essere allegato all’ordine d’introito il relativo prospetto di calcolo, da cui sia possibile 

evincere: 

1) le superfici ed i volumi interessati dal calcolo, distinti secondo la normativa presa a 

base di riferimento; 

2) il valore unitario applicato per le varie tipologie di occupazione; 

3) la legge di riferimento applicata; 

4) l’eventuale abbattimento concesso ( indicando il riferimento normativo); 

5) gli eventuali pagamenti parziali corrisposti; 

6) gli eventuali interessi moratori per il ritardato pagamento. 

In caso di mancata riscossione dell’indennità, i Comuni, in qualità di enti gestori, sono tenuti 

a comunicare all’Agenzia del Demanio i documenti necessari alla esecuzione dei ruoli, contenenti i 

dati inerenti al soggetto occupatore, i dati dell’occupazione, le due richieste di pagamento, i 

cedolini di notifica ed il prospetto di calcolo delle somme dovute, notiziando anche il 

Dipartimento Urbanistica e Governo del Territorio ed il Dipartimento Bilancio della Regione 

Calabria. 

Si evidenzia che ogni differimento nell’emissione degli ordini di introito, per quanto 

concerne il ritardato versamento nelle casse dello Stato e della Regione, costituisce un danno 

erariale imputabile all’ente gestore, che dovrà, tempestivamente, attivare la suddetta procedura di 

riscossione. 

In ogni caso, si precisa che, nel caso di mancato pagamento dell’indennità per abusiva 

occupazione di aree demaniali marittime e di ricorso all’A.G., i crediti potranno essere iscritti a 

ruolo per la riscossione coattiva, a cura dell’Agenzia del Demanio, soltanto all’esito della sentenza 

di primo grado, provvisoriamente esecutiva, di condanna al pagamento del quantum dovuto (cfr. sul 

punto parere Consiglio di Stato n. 694 del 25.05.1999), fermo restando il potere di autotutela per 

ottenere il rilascio del bene demaniale occupato illegittimamente. 75 


controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. In particolare, il Consiglio di Stato nel parere reso al Min. 

finanze, ha chiarito che l’indennità per abusiva occupazione è un credito incluso tra quelli riscuotibili mediante ruolo, ai 

sensi dell’art. 2 comma 1 lett. c) del d. lgs. n. 237 del 09.07.1997, ma costituisce una pretesa patrimoniale derivante da 

un rapporto qualificato come paritetico tra la p. a. ed il privato, sicché l’amministrazione non potrà che ricorrere ai 

mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento giuridico, iscrivendo a ruolo per la riscossione coattiva l’importo relativo 

all’indennità per abusiva occupazione, soltanto dopo che la sentenza di condanna sia passata in giudicato. 

63




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Per quanto concerne, invece, i canoni, i pagamenti sono stati riscossi dagli Uffici locali del 

Registro fino al 31.12.1997. 

Successivamente all’eliminazione dei servizi autonomi di cassa dipendenti dal Dipartimento 

Entrate (cfr. d. lgs. n. 237 del 09.07.1997), la riscossione delle differenti tipologie di entrate, tra cui 

anche i canoni dovuti per le concessioni demaniali marittime e le indennità per abusiva 

occupazione, è stata attribuita al concessionario per il servizio di riscossione tributi, agli istituti di 

credito ed all’Ente Poste ai sensi degli artt. 6, 7 e 8 del D.M. 28.12.1998, obbligando gli stessi a 

trasmettere, tempestivamente, i dati relativi ad ogni operazione di riscossione e di versamento alle 

sezioni di Tesoreria provinciale dello Stato e alle casse degli enti destinatari. 

I concessionari sono tenuti ad effettuare il versamento del canone utilizzando il modello F 

23 o F 24, indicando il codice tributo 842 T, la causale ED (entrate demaniali) nonché il codice 

dell’ufficio dalla filiale dell’Agenzia del Demanio territorialmente competente (cfr. Circolare 

Agenzia del demanio, Direzione Area operativa, Prot. 2007/7162/DAO del 21 febbraio 2007). 

Al fine di verificare il versamento del canone, si ritiene opportuno inserire un’apposita 

clausola nel contratto di concessione che prevede l’obbligo per il concessionario di trasmettere 

all’amministrazione concedente una copia della ricevuta del pagamento effettuato. 

L’amministrazione concedente dovrà richiedere ( primo ordine di introito) al concessionario 

il pagamento delle rate di canone, anticipatamente al periodo di utilizzazione e nel termine previsto 

dall’atto o dalla licenza di concessione. 

Nel caso di omesso versamento del canone concessorio e di mancata contestazione 

giurisdizionale del quantum dovuto, il Comune, ai fini della riscossione coattiva, dovrà trasmettere 

all’Agenzia del Demanio (ente creditore) i documenti necessari alla esecuzione dei ruoli contenenti 

i dati relativi al concessionario, la richiesta di pagamento, il cedolino di notifica ed il prospetto 

di calcolo delle somme dovute, notiziando anche il Dipartimento Urbanistica e Governo del 

Territorio ed il Dipartimento Bilancio della Regione Calabria. 

La ritardata emissione dell’ordine di introito del canone concessorio costituisce 

responsabilità erariale a carico degli enti gestori. 

Il canone concessorio è un credito certo, liquido ed esigibile, sicchè in caso di mancato 

pagamento lo stesso può essere immediatamente iscritto a ruolo. 

A differenza del canone concessorio, da corrispondere in via anticipata ed alle scadenze 

fissate dall’atto o dalla licenza di concessione, l’indennità di occupazione abusiva può essere 

oggetto di rateizzazione ai sensi dell’art. 3 del d. lgs. n. 462/1997 così come modificato dall’art. 7 

del d. l. n. 70/2011 conv. nella legge n. 106/2011 e dall’art. 10 commi 13-decies e 13-undecies del 

d. l. n. 201/2011 conv. nella legge n. 214/2011. 

In particolare, l’indennità di occupazione abusiva potrà essere rateizzata: 

a) in un numero massimo di sei rate trimestrali, se l’importo è inferiore o pari a 5,000 

euro; 

b) in un numero massimo di venti rate trimestrali, se l’importo è superiore a 5,000 euro. 

Oggi non è più necessario attendere il giudicato, sicchè la provvisoria esecutività delle sentenze di primo grado, ai sensi 

dell’art. 282 c. p. c., consente all’ente creditore, ovvero all’Agenzia del Demanio, in caso di condanna del privato al 

pagamento del quantum debeatur, di procedere all’iscrizione a ruolo, salvo che non venga concessa dal giudice 

d’appello, in tutto o in parte, la sospensione dell’efficacia esecutiva o dell’esecuzione della sentenza di primo grado. 

64




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L’importo della prima rata deve essere versato entro il termine di 30 giorni dal ricevimento 

della comunicazione ( art. 3-bis comma 3 del d. lgs. n. 462/1997). 

Sull'importo delle rate successive sono dovuti gli interessi al tasso del 3,5 per cento annuo, 

calcolati dal primo giorno del secondo mese successivo a quello di elaborazione della 

comunicazione. Le rate trimestrali nelle quali il pagamento è dilazionato scadono l'ultimo giorno di 

ciascun trimestre. 

Il mancato pagamento della prima rata entro il termine di cui al comma 3 ( 30 giorni dalla 

relativa comunicazione), ovvero anche di una sola delle rate diverse dalla prima entro il termine di 

pagamento della rata successiva, comporta la decadenza dalla rateazione e l'importo dovuto per 

imposte, interessi e sanzioni in misura piena, dedotto quanto versato, è iscritto a ruolo (art. 3-bis 

comma 4 del d. lgs. n. 462/1997). 

65




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XI) Tutela penale ed amministrativa del demanio marittimo 

L’integrità e la funzionalità dei beni demaniali marittimi è costantemente minacciata da 

abusi di ogni tipo (demaniali, edilizi, paesaggistici, ambientali, ecc…) che rischiano di pregiudicare 

seriamente la gestione da parte della p. a.. 

In generale, gli strumenti disponibili per la salvaguardia del demanio marittimo sono i 

seguenti: 

a) mezzi ordinari di tutela civilistica previsti a difesa della proprietà e del possesso 

esperibili dallo Stato, quali ad es. l’azione di rivendicazione ( art. 948 cod. civ.), l’azione 

di reintegrazione e l’azione di manutenzione ai sensi degli artt. 1168 e 1170 c.c.; 

b) mezzi di tutela penale che garantiscono l’integrità dei beni demaniali marittimi. Si tratta, 

in particolare, della fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 1161 comma 1 del c. n.; 

c) mezzi di tutela amministrativa, ai sensi dell’art. 823 c.c. e dell’art. 54 c. n. che si 

concretizzano in poteri di autotutela demaniale che, oggi, sono attribuiti ai Comuni. 76 

Il Comune costiero svolge l’attività di vigilanza e controllo sulle utilizzazioni delle aree demaniali 

marittime rispetto alle finalità turistico-ricreative 77 ; qualora venga accertata l’esecuzione di opere 

non autorizzate o l’utilizzazione delle aree senza titolo o in difformità dalla licenza o dall’atto di 

concessione, l’ente gestore dovrà adottare i provvedimenti previsti dalla legge, tra cui l’ordinanza 

di demolizione, ai sensi dell’art. 54 c. n., delle opere abusive e di rimessione in pristino entro il 

termine stabilito a tale scopo, atto esecutorio 78 che prescinde da pronunce giurisdizionali, ferma 

restando, per il privato, la possibilità di impugnarlo dinanzi al G. A.. 

Sul punto, il Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 4301 del 14 luglio 2011, nel ribadire 

che non sussiste alcuna disposizione legislativa che preveda un termine per l’esercizio del 

potere di autotutela demaniale previsto dagli artt. 54 e 55 c. n., precisa che l’ordinanza di 

demolizione delle opere abusive realizzate su aree demaniali marittime rappresenta un atto dovuto, 

acclarato che i manufatti sono stati eseguiti in assenza di titoli concessori e/o abilitativi, sicché il 

provvedimento, essendo privo di qualsivoglia profilo discrezionale, non può essere sindacato sotto 

il profilo dell’eccesso di potere. 

Nella citata sentenza il Consiglio di Stato sottolinea, inoltre, che il potere di accertare e di 

sanzionare gli illeciti amministrativi spetta alla stessa autorità competente al rilascio della 

concessione demaniale marittima, e nella fattispecie ai Comuni, ai sensi dell’art. 3 comma 7 

76 Spetta al Comune costiero la tutela in via amministrativa dei beni demaniali, a seguito del conferimento delle funzioni 

amministrative ai sensi dell’art. 105 comma 2 lett. l del d. lgs. n. 112/1998, dell’art. 42 del d. lgs. n. 96/1999 e degli artt. 

4 e 22 della legge Regione Calabria n. 17 del 2005. 

77 L’art. 4 comma 1 lett. b) della legge Regione Calabria n. 17/2005 attribuisce al Comune le funzioni di polizia 

amministrativa consistenti nella vigilanza sull’uso delle aree concesse rispetto alle finalità turistico-ricreative. 

78 Ai sensi dell’art. 21 ter comma 1 della legge n. 241 del 1990: “Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le 

pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il 

provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. 

Qualora l'interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione 

coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge.” 

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del d. lgs. n. 112/1998 che stabilisce che: “ai fini dell'applicazione del presente decreto legislativo 

e ai sensi dell'articolo 1 e dell'articolo 3 della legge 15 marzo 1997, n. 59, tutte le funzioni e i 

compiti non espressamente conservati allo Stato con le disposizioni del presente decreto legislativo 

sono conferiti alle Regioni e agli Enti Locali”. 

L’art. 1 comma 2 del d. lgs. n. 112/1998 chiarisce che il conferimento alle Regioni e agli 

Enti Locali, ricomprende: “anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali 

all'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di programmazione, di 

vigilanza, di accesso al credito, di polizia amministrativa, nonché l'adozione di provvedimenti 

contingibili e urgenti previsti dalla legge”. 

L’attribuzione dei compiti di polizia amministrativa alle Regioni ed agli Enti Locali nelle 

materie ad essi rispettivamente attribuite o conferite è ribadito, altresì, dall’art. 158 comma 2 79 del 

d. lgs. n. 112/1998. 

La polizia amministrativa regionale e locale viene intesa come il complesso di funzioni e 

compiti amministrativi concernenti le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono 

essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie 

nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle Regioni e degli Enti Locali, 

senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell'ordine 

pubblico e della sicurezza pubblica ( art. 159 d. lgs. n. 112/1998). 

A tal proposito, oltre all’attribuzione della competenza al rilascio delle concessioni 

demaniali marittime (art. 4), l’art. 22 della legge Regione Calabria n. 17/2005 (vedasi anche l’art. 

35 del d. P. R. n. 380/2001 e l’art. 15 del PIR) conferisce ai Comuni le funzioni di vigilanza 

sull’uso delle aree del demanio marittimo date in concessione per finalità turistico-ricreative ed il 

conseguente potere di accertare e sanzionare gli illeciti amministrativi, oltre all’adozione dei 

provvedimenti di autotutela demaniale 80 e ferme restando le competenze in materia di controllo 

disciplinate dal codice della navigazione e la disciplina sulle funzioni di polizia marittima. 

Qualora gli illeciti amministrativi siano particolarmente gravi o reiterati, l’amministrazione 

concedente sospende da uno a sei mesi la concessione o ne dichiara la decadenza (art. 22 comma 2 

legge Regione Calabria n. 17/2005). 

Se nel corso dello svolgimento dell’attività di controllo e nell’esercizio delle funzioni di p. 

g., la Polizia Locale, l’Autorità marittima o le altre Forze di Polizia dovessero accertare che sulle 

aree demaniali marittime in concessione sono state eseguite opere non autorizzate o che le stesse 

sono state utilizzate senza titolo o in difformità dal titolo concessorio trasmetteranno, ai sensi 

dell’art. 347 c. p. p. 81 , contestualmente e senza ritardo, la notitia criminis all’Autorità Giudiziaria. 

79 Ai sensi dell’art. 158 comma 2 del d. lgs. n. 112/1998: “Le Regioni e gli Enti Locali sono titolari delle funzioni e dei 

compiti di polizia amministrativa nelle materie ad essi rispettivamente trasferite o attribuite. La delega di funzioni 

amministrative dallo Stato alle Regioni e da queste ultime agli Enti Locali, anche per quanto attiene alla subdelega, 

ricomprende anche l'esercizio delle connesse funzioni e compiti di polizia amministrativa”. 

80 Ai sensi dell’art. 22 comma 3 della legge Regione Calabria n. 17/2005 “i Comuni qualora accertino che sulle aree 

demaniali marittime in concessione sono state eseguite opere non autorizzate o accertino che le aree stesse siano 

utilizzate senza titolo o in difformità dal titolo concessorio, adottano i provvedimenti previsti dalla vigente normativa.” 

In tal caso, si pensi ad es. alle ordinanze di demolizione dei manufatti abusivi realizzati in assenza del titolo demaniale 

e/o edilizio. 

81 Ai sensi dell’art. 347 c. p. p. comma 1 : “ Acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria, senza ritardo, riferisce al 

pubblico ministero, per iscritto, gli elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute 

delle quali trasmette la relativa documentazione”. 

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I Comuni dovranno avviare nei confronti dei responsabili degli abusi, i procedimenti 

finalizzati all’ingiunzione di sgombero e/o demolizione, e rimessione in pristino. L’ordinanza di 

demolizione, finalizzata alla repressione degli abusi edilizi realizzati sulle aree demaniali marittime, 

verrà adottata dal Comune sia ai sensi dell’art. 35 del d. P. R. n. 380/2001 che dell’art. 54 c. n.., 

atteso che la realizzazione da parte dei privati di interventi sul demanio marittimo è soggetta alle 

norme del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia (art. 8 d. 

P. R. n. 380/2001). 

Il Comune irroga sanzioni pecuniarie per gli illeciti amministrativi derivanti dalla 

violazione, da parte del concessionario, di norme concernenti l’utilizzazione del demanio marittimo 

contenute, tra l’altro, nelle ordinanze balneari. 82 

Si tratta, in particolare, di numerose fattispecie penali presenti nel codice della navigazione 

che sono state depenalizzate, sia in forza della legge n. 689/1981 che ha trasformato i reati puniti 

con la sola pena pecuniaria 83 in illeciti amministrativi, che del d. lgs. n. 507/1999 ( art. 104) che ha 

depenalizzato quasi tutte le contravvenzioni. 

Gli illeciti amministrativi sono quelli relativi alla violazione di norme in materia di: a) beni 

pubblici; b) polizia dei porti; c) assunzione abusiva di personale; d) costruzione e proprietà delle 

navi; e) polizia e sicurezza della navigazione. 

In particolare, ai sensi degli artt. 1164 e 1174 c. n., sono assoggettati alla sanzione 

amministrativa tutti coloro che non osservino una disposizione di legge o di regolamento, ovvero un 

provvedimento legalmente dato dall’autorità competente, relativamente all’uso del demanio 

marittimo o delle zone della navigazione interna (1164 c. n.) ovvero in materia di polizia dei porti 

(1174 c. n.), salvo che il fatto non costituisca reato. 

Tra le fattispecie rientranti nell’art. 1164 comma 1 c. n., si pensi ad es. alla violazione del 

divieto di sosta di veicolo in zona portuale, all’inadempimento dell’ingiunzione di demolizione di 

opere abusivamente realizzate in zona demaniale marittima, all’inosservanza degli obblighi di 

82 I Comuni adottano, ai sensi dell’art. 24 comma 2 del PIR, le ordinanze balneari che disciplinano la corretta 

utilizzazione delle aree demaniali marittime, per quanto concerne la balneazione e le attività turistico-ricreative, 

prevedendo ad es.: 1) il divieto di occupare la fascia di 5 metri lineari dalla battigia, utilizzabile soltanto per il libero 

transito e per ragioni di sicurezza; 2) il divieto di campeggiare o effettuare insediamenti anche occasionali con tende e/o 

strutture; 3) il divieto di transitare e/o sostare con qualsiasi tipo di veicolo, ad eccezione di quelli destinati alla pulizia, 

al soccorso ed alla mobilità dei portatori di handicap; 4) il divieto di esercitare attività commerciali anche in forma 

itinerante, attività pubblicitaria, attività promozionali, svolgere manifestazioni sportive e/o ricreative o spettacoli 

pirotecnici senza il possesso delle autorizzazioni, dei permessi, degli atti di assenso comunque denominati, prescritti 

dalla legge; 5) l’individuazione di spiagge accessibili ai cani; 6) orari di apertura e chiusura degli stabilimenti balneari; 

ecc…… 

I profili inerenti, invece, alla sicurezza della balneazione, della navigazione marittima e da diporto sono disciplinati 

dalle Capitanerie di porto con proprie ordinanze che regolamentano, ad es. l’organizzazione del servizio di salvataggio, 

ecc… 

La violazione dell’obbligo di garantire un adeguato servizio di salvataggio, rivolto in via generale e preventiva a tutti i 

concessionari di stabilimenti balneari, contenuto nelle ordinanze di sicurezza balneare, non integra la fattispecie 

contravvenzionale di cui all’art. 650 c. p., bensì l’illecito amministrativo di cui all’art. 1164 comma 1 c. n. (Cass. Pen. 

Sez. I, 25 marzo 1999, n. 5755). In tal senso, cfr. “Codice delle singole sanzioni amministrative”, Volume III, M. 

Iannone – S. Paladino, Roma, Nel Diritto Editore 2011, pag. 26. 

83 L’art. 32 della legge n. 689/1981 ha depenalizzato i delitti e le contravvenzioni, stabilendo che non costituiscono più 

reato e sono soggette al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria tutte le fattispecie per le quali è prevista la 

sola pena dell’ammenda o della multa, eccezion fatta per le ipotesi aggravate, anche se punibili alternativamente con la 

pena detentiva o con quella pecuniaria, e per i delitti punibili a querela. 

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salvamento, di segnalazione delle acque sicure e di quelle interdette alla navigazione, all’assenza di 

corridoi di lancio per l’atterraggio e la partenza dei natanti da diporto, al mancato mantenimento in 

pulizia delle zone concesse e di quelle attigue, all’accesso all’arenile con mezzi meccanici senza 

aver effettuato la prescritta comunicazione alla Capitaneria di porto ed al comune costiero 

territorialmente competenti, ecc.. 84 

Si rileva, altresì, che l’occupazione abusiva di area demaniale marittima (comprese anche le 

zone portuali della navigazione interna) effettuata con veicolo (art. 1161 c. n. comma 2), a 

differenza della fattispecie di cui al comma 1 dell’art. 1161 c. n., costituisce illecito amministrativo, 

potendosi procedere, in tal caso, alla rimozione forzata del veicolo in deroga a quanto prescritto 

dall’art. 54 del c. n.. 85 

Per quanto concerne, invece, l’illecito amministrativo di cui all’art. 1174 c. n. in materia di 

polizia dei porti, si pensi ad es. all’inosservanza degli orari o della velocità da parte di un aliscafo in 

servizio di linea, ecc.. 

L’attività di vigilanza sulla corretta utilizzazione del demanio marittimo compete, oltre che 

alla Polizia Locale, all’Autorità marittima ai sensi dell’art. 30 c. n. e dell’art. 27 del reg. esec. 86 , a 

tutte le altre Forze di Polizia, in quanto l’art. 13 comma 4 della legge n. 689/1981 attribuisce agli 

ufficiali ed agenti di p. g. 87 la facoltà di accertare le violazioni punite con la sanzione 

amministrativa del pagamento di una somma di danaro, procedendo, qualora non sia possibile 

altrimenti acquisire gli elementi di prova, a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, 

previa autorizzazione dell’A.G. competente ove le perquisizioni stesse dovranno essere effettuate. 

L’art. 27 reg. esec. impone, altresì, al concessionario il rispetto delle norme di polizia 

demaniale e l’osservanza delle prescrizioni formulate dai competenti uffici relativamente ai servizi 

militari, doganali, sanitari, e ad ogni altro servizio di interesse pubblico; il concessionario è 

obbligato (art. 28 reg. esec.) a consentire l’accesso nei beni concessigli e nelle opere eseguite al 

personale civile e militare dell’amministrazione marittima, dell’amministrazione finanziaria, del 

genio civile e delle altre amministrazioni dello Stato, che dovessero accedervi per ragioni del loro 

ufficio, nonchè ad esibire il titolo concessorio ogni qualvolta ne venga richiesto 

dall’amministrazione e dagli agenti della forza pubblica (art. 33 reg. esec.). 

84 In tal senso, cfr. L’impresa turistico-balneare, op. cit. pag. 137. 

85 Nel caso in cui, invece, l’occupazione abusiva dell’area demaniale marittima si realizzi mediante un natante o 

un’imbarcazione in genere, si verserà nella fattispecie di cui all’art. 1161 comma 1 c. n., in considerazione della 

maggior lesività dell’ingombro più difficile da rimuovere (si pensi ai gavitelli, corpi morti, impianti fissi) rispetto ad un 

autoveicolo (Cass. Pen. Sez. III, 05 luglio 2006, n. 33471). 

86 L’art. 30 c. n. attribuisce all’Autorità marittima il compito di regolare l’uso del demanio marittimo e di esercitarvi la 

polizia; l’art. 27 del reg. esec. assoggetta l’esercizio della concessione alle norme di polizia sul demanio marittimo, 

attribuendo alla stessa il compito di vigilare sull’osservanza delle norme e delle condizioni cui è sottoposta la 

concessione. Tali funzioni sono, oggi, conferite ai Comuni. 

87 L’attività di p. g., svolta dagli ufficiali ed agenti di p.g. (art. 57 c. p. p.), anche di iniziativa, è finalizzata alla 

acquisizione della notitia criminis, nonché ad impedire che i reati vengano portati a conseguenze ulteriori, alla ricerca 

degli autori ed al compimento di tutti gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant'altro possa 

servire per l'applicazione della legge penale. 

L’art. 1235 c. n. indica gli appartenenti all’Autorità Marittima che svolgono le funzioni di ufficiale o agente di p. g.. 

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Il procedimento per l’accertamento e la contestazione delle violazioni amministrative e 

l’irrogazione delle relative sanzioni è soggetto ai principi generali fissati dagli artt. 1-12 della legge 

n. 689/1981 ( principio di legalità, capacità di intendere e di volere, elemento soggettivo, cause di 

esclusione della responsabilità, concorso di persone, solidarietà, non trasmissibilità 

dell’obbligazione, cumulo giuridico 88 delle sanzioni amministrative, reiterazione delle violazioni, 

principio di specialità, sanzione amministrativa pecuniaria e rapporto tra limite minimo e limite 

massimo, criteri per l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, ambito di 

applicazione) e consta delle seguenti fasi: 

a) attività di accertamento, svolta dagli organi addetti al controllo ( anche ufficiali ed 

agenti di p. g. appartenenti alla Polizia Locale 89 o alle altre Forze di Polizia) 

sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione 

amministrativa del pagamento di una somma di denaro, attraverso l’assunzione di 

informazioni, ispezioni di cose e luoghi diversi dalla privata dimora, di rilievi 

segnaletici, fotografici e di ogni altra operazione tecnica (art. 13); 

b) contestazione immediata, ove possibile, della violazione accertata tanto al trasgressore 

quanto alla persona obbligata in solido al pagamento della somma dovuta (art. 14 

comma 1), indicando la facoltà di effettuare il pagamento in misura ridotta 90 , di cui 

all’art. 16, entro 60 gg. dalla predetta contestazione o, se questa non vi è stata, dalla 

notificazione degli estremi della violazione. Qualora più soggetti abbiano concorso alla 

commissione dell’illecito amministrativo, ciascuno di loro è obbligato al pagamento 

della sanzione prevista dalla norma violata, salvo che sia diversamente stabilito dalla 

legge ( art. 5); 

c) qualora non sia possibile la contestazione immediata, si procederà alla notificazione 

degli estremi della violazione al trasgressore ed all’obbligato in solido, entro 90 gg. se 

residenti nel territorio della Repubblica, oppure entro 360 gg. se residenti all’estero, 

dall’accertamento ( art. 14 comma 2), indicando la possibilità del pagamento in misura 

ridotta di cui all’art. 16 comma 1. Qualora gli atti relativi alla violazione amministrativa 

siano trasmessi all’autorità competente dall’autorità giudiziaria, i suddetti termini 

decorrono dalla data di ricezione. L’obbligazione di pagare la somma dovuta si 

estingue nei confronti dei soggetti che hanno ricevuto la notificazione della 

violazione oltre il termine prescritto (90 o 360 giorni dall’accertamento); 

88 Ai sensi dell’art. 8 comma 1 della legge n. 689/1981: “ Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con 

un’azione o omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della 

stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la sanzione più grave, aumentata fino al triplo”. 

89 Il regolamento locale del corpo della polizia municipale attribuisce al personale in servizio, limitatamente alle proprie 

attribuzioni e all’ambito territoriale dell’ente di appartenenza, nonché ai sensi dell’art. 57 c. p. p., le funzioni di polizia 

giudiziaria, assumendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli agenti e di ufficiale di polizia 

giudiziaria riferita agli addetti al coordinamento e al controllo così come stabilito dall'art. 5 della legge 7 marzo 1986, n. 

65. Il Comandante della Polizia Locale risponde, come primo referente, all'Autorità Giudiziaria. 

90 L’art. 16 della legge n. 689/1981 ammette il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del 

massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della 

sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del relativo procedimento, entro il termine di 60 

giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione. 

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d) il pagamento in misura ridotta della sanzione estingue l’obbligazione e definisce il 

procedimento amministrativo finalizzato alla applicazione della sanzione, sicché gli 

scritti difensivi eventualmente presentati non verranno valutati. Il pagamento in 

misura ridotta della sanzione per violazioni relative all’utilizzazione del demanio 

marittimo, dovrà essere corrisposto tramite versamento c/c…………… intestato al 

Comune di…………………., specificando nella causale di versamento, il numero e 

la data del processo verbale e il nome del trasgressore; 

e) obbligo di presentazione del rapporto all’autorità competente a riceverlo (art. 17), 

con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni da parte degli agenti o dei 

funzionari che hanno accertato la violazione, salvo che non sia stato eseguito il 

pagamento in misura ridotta previsto dall’art. 16 comma 1; 

f) se l’esistenza di un reato dipende dall’accertamento della violazione amministrativa (art. 

24, connessione obiettiva con un reato), in assenza del pagamento in misura ridotta, il 

giudice penale è pure competente a decidere della predetta violazione e ad applicare con 

la sentenza di condanna la sanzione stabilita dalla legge per l’illecito amministrativo; 

g) fase eventuale di contradditorio, finalizzato all’emissione dell’ordinanza motivata 

di ingiunzione o di archiviazione (art.18). Entro 30 giorni dalla data della 

contestazione immediata o della notificazione della violazione, gli interessati potranno 

far pervenire all’autorità competente ( Comune) a ricevere il rapporto dell’organo 

accertatore, scritti difensivi 91 e documenti, chiedendo di essere sentiti. La 

presentazione delle memorie difensive non sospende il termine previsto per il 

pagamento della sanzione. Dopo aver acquisito ed esaminato gli scritti difensivi e le 

memorie degli interessati, ascoltando, eventualmente, il soggetto che ne ha fatto 

richiesta, l’autorità competente a ricevere il rapporto (il Comune, relativamente agli 

illeciti amministrativi connessi all’esercizio di attività turistico-ricreative su aree 

demaniali marittime commessi dal 28.12.2007 in poi) deve, qualora ritenga fondato 

l’accertamento, determinare la somma dovuta ed ingiungerne il pagamento (l’ordinanza 

di ingiunzione costituisce titolo esecutivo), insieme con le spese, al trasgressore e agli 

eventuali obbligati in solido; viceversa, se le memorie difensive saranno considerate 

fondate, si emetterà ordinanza motivata di archiviazione degli atti, comunicandola 

integralmente all’organo che ha redatto il rapporto. Il pagamento (anche rateale ai sensi 

dell’art. 26 92 ) è effettuato al Comune di ……………………… indicato nella 

ordinanza-ingiunzione, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del 

provvedimento (60 giorni se l’interessato risiede all’estero) eseguita nelle forme 

previste dall’art. 14; 

91 Gli scritti difensivi dovranno indicare le circostanze del caso, i motivi per i quali si chiede l’archiviazione del 

processo verbale o l’eventuale riduzione della sanzione amministrativa, allegando tutti gli elementi utili ai fini della 

valutazione del fatto. 

92 Ai sensi degli artt. 11 e 26 della legge n. 689/1981 “ l’autorità giudiziaria o amministrativa che ha applicato la 

sanzione può disporre, su richiesta dell’interessato che si trovi in condizioni economiche disagiate, che la sanzione 

medesima venga pagata in rate mensili da tre a trenta”. 

In ogni momento l’obbligazione può essere estinta mediante il pagamento in un’unica soluzione; decorso, inutilmente, il 

termine per il pagamento anche per una sola rata, l’obbligato è tenuto a corrispondere la somma dovuta a titolo di 

sanzione in un’unica soluzione. 

Il Comune costiero può disporre la rateizzazione delle sanzioni amministrative irrogate a seguito della violazione di 

norme concernenti l’ utilizzazione del demanio marittimo. 

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h) opposizione eventuale all’ordinanza-ingiunzione di pagamento 93 , che può essere 

fatta dinanzi al Giudice di Pace del luogo ove è stata commessa la violazione, 

dovendosi seguire il rito del lavoro. Il ricorso in opposizione deve essere proposto, a 

pena di inammissibilità, entro 30 giorni dalla notificazione del provvedimento, se il 

ricorrente risiede nel territorio della Repubblica, ovvero entro 60 giorni se il ricorrente 

risiede all’estero, e può essere depositato anche a mezzo del servizio postale (art. 6 

comma 6 d. lgs. n. 150/2011). Può essere chiesta, altresì, per gravi e circostanziate 

ragioni la sospensione dell’efficacia del titolo esecutivo impugnato ( ordinanzaingiunzione); 

sull’istanza “cautelare” il Giudice di Pace deciderà con ordinanza 

motivata non impugnabile (art. 5 d. lgs. n. 150/2011); 

i) esecuzione forzata ai sensi dell’art. 27 da parte dell’autorità che ha notificato 

l’ordinanza-ingiunzione, qualora sia decorso inutilmente il termine fissato per il 

pagamento e non sia stato proposto ricorso in opposizione al Giudice di Pace 

competente per territorio. 

Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative si prescrive nel 

termine di 5 anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione (art. 28). 

La tutela penale del demanio marittimo avente ad oggetto l’interesse pubblico 

all’inviolabilità del bene demaniale 94 , è assicurata dall’art. 1161 cod. navigaz. comma 1 che punisce 

“ chiunque arbitrariamente occupa uno spazio del demanio marittimo o aeronautico o delle zone 

portuali della navigazione interna, ne impedisce l’uso pubblico o vi fa innovazioni non autorizzate, 

ovvero non osserva i vincoli cui è assoggettata la proprietà privata nelle zone prossime al demanio 

marittimo od agli aeroporti” con l’arresto fino a sei mesi o con l’ammenda fino ad euro 516, 

sempre che il fatto non costituisca più grave reato. 

La contravvenzione di cui all’art. 1161 c. n. comma 1 si articola in quattro fattispecie: 1) 

l’arbitraria occupazione ( sine titulo) di suolo demaniale marittimo; 2) lo svolgimento di attività che 

ne impediscono l’uso pubblico; 3) la realizzazione di innovazioni non autorizzate sulle aree 

demaniali marittime in concessione; 4) l’inosservanza dei vincoli cui è assoggettata la proprietà 

privata nelle zone prossime al demanio marittimo ai sensi dell’art. 55 c. n. . 95 

La Corte di Cassazione, Terza Sez. Pen., sent. n. 15268 del 12.04.2001, sottolinea che l’art. 

1161 c. n. garantisce un’ampia tutela penale del demanio marittimo, evidenziando che “il reato 

previsto dall’art. 1161 c. n. è integrato alternativamente dalla condotta di arbitraria occupazione 

del demanio marittimo, dall’esecuzione di innovazioni non autorizzate ovvero, ancora, 

dall’esercizio, di attività che impediscano l’uso pubblico del demanio marittimo, ovvero 

dall’inosservanza delle disposizioni degli artt. 55, 714 e 716 del c. n. .” 

93 L’ordinanza di ingiunzione costituisce titolo esecutivo. 

94 In tal senso, cfr. Manuale di diritto della navigazione, Lefebrve, Pescatore, Tullio, Giuffrè 2011, pag. 735. 

95 L’art. 55 c. n. vieta la realizzazione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio 

dei terreni elevati sul mare, senza l’autorizzazione del capo del compartimento. 

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a) L’occupazione sine titulo di area demaniale marittima ha natura di reato permanente, 

così come più volte affermato dalla Suprema Corte, che, da ultimo 96 , ha ribadito che: “il 

reato di abusiva occupazione di spazio demaniale marittimo ha natura permanente e cessa 

solo quando vengano meno l'uso ed il godimento illegittimi (ex plurimis Sez. 3, n. 16417 del 

27/04/2010)”. 

L’occupazione arbitraria consiste nell’acquisizione e mantenimento senza titolo o con titolo 

scaduto di uno spazio demaniale marittimo in modo corrispondente all’esercizio del diritto 

di proprietà o di altro diritto di godimento. 

La condotta penalmente rilevante sussiste anche nei confronti di coloro che hanno 

continuato l’occupazione sine titulo posta in essere da altri soggetti, sicchè del reato di 

occupazione abusiva deve rispondere chi, al momento dell’accertamento, ha la materiale 

disponibilità del manufatto, in quanto l’illecito consiste nel mantenere le zone demaniali 

marittime indisponibili agli usi cui sono destinate. 

In tal senso, la Corte di Cass., Terza Sez. Pen., 21 marzo 2006, n. 9644, ha chiarito che è 

irrilevante l’epoca in cui sono stati realizzati abusivamente i manufatti ricadenti sul demanio 

marittimo e che “del reato deve essere chiamato a rispondere chi al momento dello 

accertamento ha la materiale disponibilità delle stesse, e ciò perché il reato consiste non 

solo nella esecuzione delle opere ma anche nel mantenere la zona del demanio marittimo 

indisponibile, per effetto della detta esecuzione, agli usi cui e deputata, per cui la 

permanenza cessa solo con la rimozione delle opere ovvero con il conseguimento 

dell'autorizzazione.” 

In tal senso, la condotta illecita si compie con il fatto della presa di possesso del bene 

demaniale e si protrae per tutto il tempo in cui questa persiste; la natura permanente del reato 

giustifica, tra l’altro, il ricorso a misure cautelari reali quali il sequestro preventivo finalizzato ad 

evitare che la fattispecie criminosa, persistendo nel tempo, produca ulteriori effetti 97 . 

Sulla natura permanente del reato di occupazione abusiva ai sensi degli artt. 54 e 1161 del 

cod. navig., la S.C. precisa che la permanenza “si protrae per tutta la durata dell’occupazione 

anche dopo che le opere in cui la stessa si è materializzata sono state compiute, fino a che 

l'occupazione stessa non sia comunque cessata, anche mediante l'attività sostitutiva dell'autorità; la 

permanenza si protrae, inoltre, indipendentemente dalla circostanza che sia stata emessa 

dall'autorità competente ordinanza di sgombero e di remissione delle cose in pristino” (Cass. Pen., 

Sez. III, 21 marzo 2006, n. 9644). 

b) Svolgimento di attività che impediscono l’uso pubblico 

L’impedimento dell’uso pubblico del demanio marittimo è un reato a forma libera, in quanto l’art. 

1161 c. n. non pone alcuna limitazione riguardo ai modi e ai termini in cui l'impedimento dev'essere 

realizzato per divenire penalmente rilevante. 

96 Cfr. sul punto, Corte di Cassazione, Terza Sez. Penale, sentenza 31 agosto 2012 n. 33545. 

97 In tal senso, vedasi Corte di Cassazione, Terza Sez. Penale sent. n. 16417 del 27/04/2010, che considera legittimo il 

sequestro preventivo di un bene demaniale marittimo, al fine di impedire che il reato di occupazione abusiva venga 

portato ad ulteriori conseguenze con la reiterazione della consumazione e la protrazione della stessa nel tempo, che 

continuerebbe a sottrarlo all’uso generale. 

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Ne deriva che il reato è integrato da qualsiasi condotta, che al di fuori dell’occupazione diretta del 

demanio marittimo, “impedisca tale uso, ad es., precludendovi, o anche semplicemente rendendovi 

più difficile l'accesso, mediante opere realizzate in zona limitrofa a quella demaniale.” 

Si pensi, ad es. alla realizzazione nella proprietà privata limitrofa al demanio marittimo di opere 

quali sbarramenti, recinzioni, cancelli e simili “ che se non negano in diritto, ostacolano comunque 

in concreto l’esercizio di fatto della facoltà di raggiungere il demanio e quindi, di usufruirne 

secondo la destinazione che gli è propria” (Cass. Pen. Sez. III, 12/04/2001 n. 15268). 

c) Opere non autorizzate ex art. 55 c. n. 

Altra fattispecie è rappresentata dalla realizzazione, nella fascia c.d. di rispetto dei 30 

metri dal demanio marittimo, di nuove opere, in assenza dell’autorizzazione del capo del 

compartimento ai sensi dell’art. 55 del c. n. . 98 

La condotta penalmente rilevante di cui agli artt. 55 e 1161 del c. n. si differenzia 

dall’occupazione abusiva sine titulo, in quanto la “permanenza” del reato cessa con l’ultimazione 

delle opere abusive ( Cass. Pen., Sez. Un., sent. n. 17178 dell’8 maggio 2002). 

In particolare, le Sez. Unite distinguono le due fattispecie penalmente rilevanti ricomprese 

nell’art. 1161 del c. n., sottolineando che “ l’occupazione abusiva (sine titulo) di un bene demaniale 

costituisce un reato permanente, dal momento che, la condotta illecita si compie con il fatto della 

presa di possesso del bene e si protrae per tutto il tempo in cui questa persiste; invece, nel caso di « 

esecuzione» di un'opera, l'azione vietata si perfeziona ed esaurisce con la materiale attuazione 

dell'opera stessa, la quale va dall'inizio alla ultimazione dei lavori, con la conseguente 

configurabilità di una permanenza circoscritta in questi due momenti.” 

d) Innovazioni non autorizzate 

Nel caso di innovazioni non autorizzate (si pensi ad es. all’installazione di un chiosco-bar 

da parte del titolare di concessione per mera posa ombrelloni, in assenza di licenza suppletiva ex art. 

24 comma 2 reg. esec.), “il reato di realizzazione abusiva di innovazioni sul demanio marittimo ha 

natura istantanea, in quanto la consumazione cessa con la ultimazione delle opere che 

costituiscono l’innovazione, a meno che non si determini un ampliamento abusivo dell’area già 

occupata, nel qual caso si configura il reato di occupazione arbitraria a natura permanente” 

(Cass. Pen., Sez. III, 3 maggio 2006, n. 20766). 

In particolare, la S.C. evidenzia che “qualora le innovazioni non autorizzate non determino 

una abusiva occupazione dell'area demaniale ovvero quando vengano eseguite in una area 

demaniale che il soggetto già occupa legalmente, essendo munito della relativa concessione, e le 

stesse non determinino alcun abusivo ampliamento dell'area occupata, si configura il solo reato di 

realizzazione abusiva di innovazioni nell'area demaniale, il quale, al contrario del reato di 

arbitraria occupazione, non ha natura permanente, in quanto la consumazione cessa con 

l'ultimazione delle opere che costituiscono l'innovazione non autorizzata. Il permanere delle 

98 Nonostante le funzioni amministrative inerenti la gestione del demanio marittimo siano state conferite alle Regioni e 

successivamente agli Enti Locali, l’Autorità marittima ha conservato la competenza al rilascio dell’autorizzazione per la 

realizzazione delle nuove opere nella c.d. fascia di rispetto dei 30 metri dal confine demaniale, atteso che tale 

provvedimento ha la finalità di consentire la realizzazione di manufatti nella proprietà privata contigua al demanio 

marittimo a condizione che non sia pregiudicata la sicurezza della navigazione. 

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innovazioni, infatti, è un semplice effetto naturale della condotta dell'agente e non già, come 

l'occupazione, un evento che si protrae nel tempo con la permanente violazione della legge, sicché 

il termine prescrizionale comincia a decorrere dall'ultimazione dell'innovazione abusiva. Si è 

peraltro anche specificato che l'autorità competente ha in ogni tempo, ed anche dopo l'eventuale 

scadenza del termine di prescrizione, il potere, ai sensi dell'art. 54 c. n., di ingiungere la remissione 

in pristino delle cose entro un termine a tal fine stabilito (e, in caso di mancata esecuzione 

dell'ordine, di provvedere di ufficio a spese dell'interessato) e che la violazione di tale ordine è 

sanzionata dall'art. 1164 c. n., che ora prevede un illecito amministrativo”. 

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XII) Le concessioni demaniali marittime per la realizzazione e gestione dei porti 

e degli approdi turistici di interesse regionale. 

La classificazione dei porti, in relazione alla loro rilevanza economica, è di competenza esclusiva 

dello Stato, ai sensi dell’art. 104 comma 1 lett. s) del d. lgs. n. 112/1998: l’art. 4 della legge n. 

84/1994 di riordino della legislazione in materia portuale suddivide i porti marittimi “nazionali” 

nelle seguenti categorie e classi: 

1) categoria I: porti, o specifiche aree portuali, finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza 

dello Stato; 

2) categoria II, classe I: porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica internazionale; 

3) categoria II, classe II: porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica nazionale; 

4) categoria II, classe III: porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica regionale o 

interregionale. 

Le Autorità Portuali gestiscono i porti che rientrano nella relativa giurisdizione territoriale. 

Sono di competenza statale i porti di rilevanza economica nazionale o internazionale inclusi nella 

categoria II e nelle classi I e II, nonchè le infrastrutture portuali ( categoria I) destinate alla difesa 

militare ed alla sicurezza dello Stato e le aree di preminente interesse nazionale, individuate con d. 

P. C. M. del 21.12.1995 99 , sottratti, pertanto, alla delega di funzioni a favore delle Regioni. 

Per quanto concerne, invece, i porti rientranti nella categoria II classe III, la competenza è regionale 

dal 01.01.2002, secondo quanto previsto dall’art. 09 comma 1 della legge n. 88/2001. 

99 Cfr. la Circolare del Ministero delle infrastrutture e trasporti, Direzione Generale dei Porti del 17 aprile 2008 che ha 

ridisegnato schematicamente, alla luce delle modifiche normative, della revisione costituzionale del Titolo V e della 

giurisprudenza costituzionale, le competenze in materia di porti. 

In particolare, sono esclusi dalla delega alle Regioni e rientrano nella competenza statale: 

a) i porti rientranti nella giurisdizione territoriale delle Autorità Portuali; 

b) i porti militari, per intero o in parte, per tali intendendosi anche le aree portuali destinate unicamente alla difesa 

militare ed alla sicurezza dello Stato, nonché gli specchi acquei collegati funzionalmente con i suddetti porti ed aree, 

non permanentemente sottesi agli usi pubblici; 

c) aree e specchi acquei, interni ai porti, nonché opere, ivi insistenti, destinate ai compiti di difesa e di sicurezza dello 

Stato perseguiti dalle Forze Armate, dal Corpo delle Capitanerie di porto-Guardia Costiera, dalle Forze dell’Ordine, dai 

Vigili del Fuoco, ovvero oggetto di consegna per i medesimi compiti; 

d) aree e specchi acquei, interni ai porti, nonché opere, ivi insistenti, destinate alla realizzazione del sistema VTS ed 

alla sicurezza della navigazione in genere; 

e) porti non rientranti nella giurisdizione territoriale delle Autorità Portuali, ma ascritti alla competenza statale, in 

quanto movimentano un volume di prodotti petroliferi e combustibili pari o superiore a cinquecentomila tonnellate per 

anno, dovendo per tale ragione essere considerati prevalentemente destinati all’approvvigionamento di energia. 

Rientrano, altresì, nella competenza statale le seguenti zone del demanio marittimo e del mare territoriale: 

a) aree demaniali marittime, specchi acquei e opere in consegna ai soggetti istituzionali ai sensi degli artt. 34 del 

c. n. e 36 del reg. esec. del codice ( che riguardano la destinazione di zone demaniali marittime ad altri usi 

pubblici nell’interesse di altre amministrazioni); 

b) aree demaniali marittime, specchi acquei e opere funzionali all’approvvigionamento di energia; 

c) aree demaniali marittime, specchi acquei e opere destinate alla realizzazione del sistema VTS ed alla sicurezza 

della navigazione in genere, nonché di impiego diretto da parte delle Capitanerie di porto-Guardia Costiera, 

quale organo periferico del Ministero delle infrastrutture e trasporti. 

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Nonostante fosse stato fissato l’ambito di applicazione e la decorrenza dell’esercizio delle funzioni 

regionali, la mancata classificazione dei porti, secondo le categorie e classi di appartenenza ed in 

conformità al procedimento di cui all’art. 4 commi 4 e 5 della legge n. 84/1994, determinò un 

rilevante contenzioso costituzionale, in quanto lo Stato riteneva che il passaggio delle competenze 

alle Regioni fosse subordinato all’adozione dei decreti ministeriali di classificazione dei porti 

secondo quanto previsto dal medesimo art. 4. 

Al fine di risolvere la questione, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sottopose un quesito 

al Consiglio di Stato sulla perentorietà del termine del 01.01.2002. 

Il Consiglio di Stato, Sez. II, con il parere n. 767 del 15.05.2002, precisò che il legislatore del 2001 

( art. 9 legge n. 88/2001), nel ribadire la competenza statale per i porti finalizzati alla difesa militare 

e alla sicurezza dello Stato, per i porti di rilevanza economica nazionale e internazionale, oltre che 

per le aree individuate con il d. P. C. M. del 21 dicembre 1995, fissava una linea di demarcazione 

netta tra le competenze regionali e quelle statali, ritenendosi compiuto, dal 01.01.2002, il 

conferimento delle funzioni alle Regioni per quanto concerne i porti d’interesse regionale ed 

interregionale, a prescindere dalla mancata adozione del decreto ministeriale di classificazione di 

cui all’art. 4 commi 4 e 5 della legge n. 84/1994. 

La sezione consultiva sottolineò, inoltre, come tale assunto fosse, a maggior ragione, riferibile ai 

porti ed agli approdi turistici, atteso che la materia del turismo rientrava nella competenza 

legislativa regionale anche prima della revisione del Titolo V della Costituzione. 

A tal proposito, giova ricordare che, ai sensi dell’art. 56 del d. P. R. n. 616/1977, le Regioni sono 

titolari delle funzioni concernenti “ tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private 

riguardanti l’organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale…”, precisandosi che le funzioni 

predette comprendono, tra l’altro, “le opere, gli impianti, i servizi complementari all’attività 

turistica” (art. 56 cit., comma 2 lett. a). 

Le strutture turistiche portuali trovano una precisa definizione normativa nell’art. 2 del d. P. R. 2 

dicembre 1997 n. 509, attuativo della delega di cui all’art. 20, comma 8, l. 15 marzo 1997 n. 59, a 

tenore del quale si definiscono strutture dedicate alla nautica da diporto: 

a) il porto turistico, ovvero il complesso di strutture amovibili ed inamovibili realizzate con 

opere a terra e a mare allo scopo di servire unicamente o precipuamente la nautica da diporto ed il 

diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari; 

b) l’approdo turistico, ovvero la porzione dei porti polifunzionali destinata a servire la nautica da 

diporto e il diportista nautico, anche mediante l’apprestamento di servizi complementari; 

c) i punti d’ormeggio, ovvero le aree demaniali marittime e gli specchi acquei dotati di strutture 

che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio, varo e 

rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da diporto. 

L’individuazione dei porti e delle aree di preminente interesse nazionale, avvenuta con il d. P. C. M. 

del 21.12.1995, rende pienamente operativo dal 01.01.2002, a giudizio del Consiglio di Stato, il 

conferimento delle funzioni alle Regioni per il rilascio delle concessioni demaniali marittime per i 

porti di interesse regionale ed interregionale, compresi quelli turistici. 

In sede di contenzioso costituzionale, la Consulta ha accolto diversi ricorsi delle Regioni, anche per 

conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato e delle Regioni, ( cfr. tra l’altro sentt. nn. 322/2000, 89 

e 90 del 2006, 255 e 344 del 2007), evidenziando, in primis che il rinvio dell’art. 105 comma 2 lett. 

l) del d. lgs. n. 112/1998 al d.P.C.M. del 21.12.1995 ( Individuazione delle aree di preminente 

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interesse nazionale) non conferisce al suddetto decreto efficacia legislativa, né vale a sanarne 

eventuali profili di illegittimità che lo inficiano o comunque ad attribuire ad esso, in quanto tale, una 

nuova e diversa efficacia. 

Nel merito, la Regione Liguria sollevò, nel maggio del 1998, la questione di legittimità 

costituzionale sull’art. 105 comma 2 lett. l) del d. lgs. n. 112/1998, per quanto concerne il rinvio 

“materiale” al d. P. C. M. del 21.12.1995, che fu annullato parzialmente dalla Corte costit. con sent. 

n. 242/1997, limitatamente all’inclusione dei porti e delle aree del territorio ligure in quelle di 

“preminente interesse nazionale”, effettuata senza l’acquisizione del prescritto parere 

regionale e quindi in violazione del principio di leale cooperazione. 

La Corte, pur dichiarando inammissibile la questione di legittimità costituzionale, chiarì che il 

rinvio operato dall’art. 105 comma 2 lett. l) del d. lgs. n. 112/1998 al d. P. C. M. del 21.12.1995 

non può intendersi in senso materiale ovvero all’atto originario, bensì deve interpretarsi nei 

limiti del provvedimento amministrativo richiamato, “quale esiste attualmente 

nell’ordinamento, e nei limiti in cui l'efficacia ad esso propria tuttora sussista”, sicchè 

l’annullamento parziale del suddetto d. P. C. M., a seguito del conflitto di attribuzione proposto 

dalla Regione Liguria ed accolto dalla Consulta con la sentenza n. 242/1997, non può che 

restringerne l’ambito iniziale di applicazione, venendo meno, così, tra le aree di preminente 

interesse nazionale individuate in prima battuta ( 21.12.1995), quelle ricadenti nel territorio ligure. 

Qualora un porto di competenza regionale, dovesse acquisire una rilevanza economica tale da 

rientrare tra quelli di interesse nazionale o internazionale, lo Stato potrà avviare il relativo 

procedimento, acquisendo l’intesa delle Regioni nel rispetto del principio di leale collaborazione. 

La giurisprudenza costituzionale ha confermato nella sentenza n. 89 del 2006 che il rinvio del d. 

lgs. n. 112/1998 al d. P. C. M. del 21.12.1995 non deve essere inteso in senso materiale, 

rimarcando, altresì, (considerato in diritto 12.1) che i porti turistici sono “ di sicura competenza 

regionale”, anche se inseriti nel predetto d. P. C. M.. 100 

In attuazione dell’art. 118 della Costituzione che attribuisce, in via generale e nel rispetto dei 

principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, le funzioni amministrative ai Comuni, 

tranne quelle che necessitano di un esercizio unitario, la Regione Calabria ( art. 4 comma 1 lett. e 

legge regionale n. 17/2005) ha conferito ai Comuni costieri ( dal 28.12.2007) 101 la competenza al 

100 La Corte, nell’ambito della risoluzione dei conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato e delle Regioni, ha 

sottolineato l’arbitrarietà delle note ministeriali ( Min. infrastr. e trasp.) nella parte in cui sostenevano la competenza 

statale in relazione ai porti turistici “ solo perché indicati nel d. P. C. M. del 21.12.1995”, atteso che l’evoluzione del 

quadro normativo in materia di demanio marittimo e portuale conserva allo Stato le funzioni connesse “ ad usi specifici 

di rilevanza nazionale ( sicurezza della navigazione interna e approvvigionamento delle fonti di energia), mentre tutte 

le restanti funzioni sono attribuite alle Regioni, in applicazione del principio della sussidiarietà dell'azione degli enti 

centrali rispetto alle articolazioni periferiche”. 

I porti turistici, anche se inclusi nelle aree di preminente interesse nazionale previste dal d. P. C. M. del 1995, rientrano 

a pieno titolo nelle competenze regionali, a partite dal 01.01.2002 sicchè: “è da escludere, dunque, che il riferimento al 

suddetto d. P. C. M. nelle norme statali…….possa cristallizzare nel tempo l’appartenenza di aree portuali di interesse 

regionale o interregionale al novero di quelle escluse dal conferimento di funzioni alle Regioni in vista del loro 

“preminente interesse nazionale.” 

In altri termini, il nuovo sistema delle competenze, recato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 ( Modifiche 

al Titolo V della parte II della Costituzione), impedisce che possa attribuirsi attuale valenza all’inserimento del 

suddetto porto ( nel caso di specie si trattava di quello di Viareggio) nel d. P. C. M. del 1995, ai fini del riparto delle 

funzioni amministrative in materia”. 

101 Il conferimento ai Comuni costieri delle funzioni amministrative è stato reso operativo soltanto dal 28.12.2007, a 

seguito del D.D.G. n. 16066 del 24.10.2007 del Dipartimento Urbanistica e Governo del Territorio che ha segnato “ il 

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rilascio, alla modificazione e revoca delle concessioni relative ai porti d’interesse regionale di cui 

all’art. 9 della legge n. 88/2001, conservando funzioni di pianificazione generale, d’indirizzo, 

consultive e di supporto tecnico-giuridico a favore degli Enti Locali ( cfr. artt. 3 comma 1 lett. g e 

21 della legge regionale n. 17/2005). 

Il d. P. R. n. 509/1997 disciplina il procedimento per il rilascio delle concessioni demaniali 

marittime aventi ad oggetto la realizzazione delle strutture dedicate alla nautica da diporto di cui 

all’art. 2, lett. a) e b), il procedimento di approvazione dei relativi progetti, nonchè quelli 

strettamente connessi e strumentali. 

Il suddetto regolamento si applica soltanto ai porti turistici ed agli approdi turistici 102 , mentre per i 

punti d’ormeggio, aree demaniali e specchi acquei, dotati di strutture che non importano impianti di 

difficile rimozione, destinati all’ormeggio, alaggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e 

natanti da diporto, la concessione è rilasciata “ secondo principi di celerità e snellezza e facendo 

ricorso alle procedure già operanti per le strutture di interesse turistico-ricreativo.” 

Se la concessione ricade nella circoscrizione territoriale di un’Autorità Portuale, è rilasciata dal 

Presidente dell’ente, ai sensi dell’art. 8 comma 3, lett. h), della legge 28 gennaio 1994, n. 84, e 

l’attività istruttoria è curata dal segretario generale ( art. 2 comma 3 del d. P. R. n. 509/1997). 

Il conferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, in materia di porti d’interesse regionale 

ed interregionale, a far data dal 01.01.2002 (art. 9 della legge 88/2001), avrebbe dovuto determinare 

la cessazione dell’efficacia del suddetto d. P. R., secondo quanto previsto dall’art. 11 che dispone : 

“ Il presente regolamento entra in vigore il sessantesimo giorno successivo a quello della sua 

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e si applica, in conformità alla 

vigente disciplina statale e regionale in materia di valutazione d’impatto ambientale, ivi compreso 

il decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996, fino alla ridefinizione della materia 

dopo l’avvenuto conferimento alle Regioni ed agli Enti locali, così come previsto dall’art. 1 della 

legge n. 59 del 1997.” 

Attualmente, il procedimento delineato dal d. P. R. n. 509/1997, in assenza di un modello 

alternativo, continua a rappresentare, anche successivamente alla data del 01.01.2002, un valido 

riferimento per gli enti gestori, ai fini del rilascio della concessione demaniale marittima per la 

realizzazione e gestione dei porti o degli approdi turistici. 

Occorre precisare che il Governo, da ultimo, nello schema di decreto delegato predisposto ai sensi 

dell’art. 11 comma 2 della legge n. 217/2011, ha previsto di assoggettare il rilascio delle 

concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, per gli ormeggi, nonché per i porti 

e gli approdi turistici, a procedure ad evidenza pubblica, stabilendo, altresì, che: “A decorrere 

passaggio di consegne” a favore dell’Ente Locale, sia per le concessioni demaniali marittime con finalità turisticoricreative 

che per quelle aventi ad oggetto la realizzazione e/o gestione dei porti o degli approdi turistici “d’interesse 

regionale.” 

102 Il porto turistico è il complesso delle strutture amovibili e inamovibili realizzate con opere a terra e a mare allo 

scopo di servire unicamente o precipuamente la nautica da diporto ed il diportista nautico, anche mediante 

l’apprestamento di servizi complementari; l’approdo turistico è la porzione dei porti polifunzionali aventi la funzione 

di cui all’art. 4 comma 3, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, destinata a servire la nautica da diporto ed il diportista 

nautico, anche mediante l’espletamento dei servizi complementari. 

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dall’entrata in vigore del regolamento di cui all’art. 10 comma 4 103 , è abrogato il decreto del 

Presidente della Repubblica 2 dicembre 1997, n. 509”. 

Ad ogni buon fine, si ritiene opportuno analizzare, sia pur brevemente, le principali fasi 

procedimentali, atteso che, ad oggi, il suddetto d. P. R. è ancora vigente. 

Innanzitutto, il procedimento di concessione per la realizzazione di un porto o di un approdo 

turistico è attivato ad iniziativa di parte attraverso la presentazione della domanda ( Modello D1) 

dell’aspirante concessionario all’amministrazione competente che, oggi, a seguito del conferimento 

delle funzioni, è il Comune ( art. 105 comma 2 lett. l, d. lgs. n. 112/1998, art. 42 del d. lgs. n. 

96/1999, art. 9 della legge n. 88/2001, art. 4 comma 1 lett. e legge Regione Calabria n. 17/2005) e 

non più l’Autorità marittima, nonostante l’art. 3 del d. P. R. n. 509/1997 contenga ancora il 

riferimento al capo del compartimento marittimo competente per territorio. 

La domanda redatta sull’apposito modello D1 approvato dal Ministero delle infrastrutture e dei 

trasporti dovrà essere corredata da: 

a) stralcio cartografico S.I.D. con ubicazione dell’area richiesta, accompagnato da rilievo 

cartografico eseguito con coordinate Gauss-Boaga, in …..copie; 

b) estratto di mappa e certificato catastale delle particelle demaniali interessate, in ……copie di 

cui una in bollo; 

c) progetto preliminare, completo di piani, disegni, relazioni, studi meteo-marini, computo 

metrico-estimativo di massima, ecc.., che descriva le caratteristiche qualitative e funzionali 

dei lavori ed il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire, 

nonché da uno studio che contenga i dati necessari per valutare i principali effetti che il 

medesimo progetto può avere sull’ambiente, ai fini della verifica di cui all’art. 10 del d. P. 

R. 12 aprile 1996 ( V.I.A.); 

d) documentazione fotografica dei luoghi interessati. 

Entro 20 giorni dalla ricezione dell’istanza e dei relativi allegati, il Comune costiero competente 

procede alla pubblicazione della domanda per un termine non inferiore a 60 giorni consecutivi, non 

soltanto all’albo pretorio online e sul proprio sito internet, ma in ragione del valore della 

concessione, anche sulla G.U.R.I. e sulla G.U.U.E., nonché per estratto sul BURC e su alcuni 

quotidiani nazionali e locali, al fine di consentire la presentazione di domande concorrenti, nel 

rispetto di principi di evidenza pubblica di derivazione comunitaria. 104 

103 Nell’ambito della delega legislativa di cui all’art. 11 della legge n. 217/2011, l’art. 10 dello schema di decreto 

legislativo ( ottobre 2012) predisposto dal Governo stabilisce che le concessioni demaniali marittime dedicate alla 

nautica da diporto dovranno essere affidate mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto di quanto 

previsto dall’art. 37 primo e secondo comma del c. n., dei principi dei Trattati europei e dei principi generali relativi ai 

contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, 

non discriminazione e parità di trattamento. Con regolamento del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da 

emanare, entro sei mesi dall’entrata in vigore del presente decreto, di concerto con il Ministro per gli affari regionali, il 

turismo e lo sport, e previa intesa da acquisire in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e 

le Province autonome di Trento e Bolzano, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003 n. 131, sono 

stabilite, nel rispetto di quanto previsto nel presente decreto, le disposizioni di attuazione relative alle concessioni di cui 

al presente articolo, al fine di assicurare l’omogeneo sviluppo del turismo portuale. 

104 La Corte dei Conti ( Deliberazione n. 05/2005, Sezione di Controllo sulla legittimità degli atti del Governo) ha 

bloccato la registrazione di diversi atti formali di concessione aventi ad oggetto la realizzazione di porti turistici, in 

quanto la pubblicazione della domanda di concessione per la realizzazione di un porto turistico deve essere fatta non 

solo all’albo pretorio, ma anche sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, nonché sulla G.U.U.E. se il valore 

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Esperita la fase di pubblicazione, il Comune dovrà indire una conferenza dei servizi istruttoria, ai 

sensi dell’art. 14 della legge n. 241/1990, al fine di acquisire sul progetto o sui progetti preliminari, 

i pareri delle amministrazioni coinvolte nel procedimento e titolari di differenti interessi pubblici ed 

in particolare: 

a) la Regione per l’ammissibilità sotto il profilo urbanistico e pianificatorio 105 , per la verifica di 

cui all’art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996, nonché per 

l’autorizzazione ai sensi dell’art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ove non delegate 

agli Enti Locali ( oggi il nulla osta paesaggistico è di competenza della Provincia); 

b) il Comune per l’ammissibilità sotto il profilo urbanistico-edilizio; 

c) l’Agenzia delle Dogane ai fini dell’autorizzazione di cui all’art. 19 del d. lgs. n. 374/1990; 

d) il Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche, Ufficio Opere Marittime, ai fini della 

valutazione sull’idoneità tecnica delle opere; 

e) l’Agenzia del Demanio per gli aspetti dominicali; 

f) altre amministrazioni che, in forza di leggi, regolamenti o appositi provvedimenti 

amministrativi, risultino preposte alla tutela di specifici interessi pubblici. 

Le domande pervenute corredate dagli allegati saranno inviate alle p. a., da invitare alla conferenza 

dei servizi, almeno 90 giorni prima della data di convocazione per consentire ai medesimi enti di 

esprimere i pareri, i nulla osta, le valutazioni e gli altri di assenso di propria competenza. 

I progetti preliminari, ai fini della concreta comparabilità, possono essere, per una sola volta, 

adeguati a motivate prescrizioni. 

In sede di conferenza dei servizi di cui all’art. 5, si individuerà l’istanza da ammettere alle fasi 

successive della procedura, con riferimento alla maggiore idoneità dell’iniziativa prescelta a 

soddisfare in via combinata gli interessi pubblici alla valorizzazione turistica ed economica della 

Regione, alla tutela del paesaggio e dell’ambiente e alla sicurezza della navigazione; i criteri di 

valutazione delle istanze concorrenti dovranno essere predeterminati dall’amministrazione 

concedente e resi pubblici al momento della pubblicazione della domanda presentata dal privato 

sulla G.U.U.E.. 

Entro 15 giorni dalla scelta del progetto preliminare ( art. 6), il Comune invita il richiedente a 

presentare il progetto definitivo che dovrà contenere il piano di monitoraggio e manutenzione 

dell’opera e del tratto di costa interessato, dello studio di impatto ambientale, ove prescritto, da 

inviare alla competente autorità regionale ( Dipartimento Politiche ambientali). 

della concessione raggiunge la c. d. soglia di rilevanza comunitaria, precisando, inoltre, che il mancato ricorso alla gara 

pubblica per la realizzazione delle opere non trova giustificazione con la natura del rapporto e viola le norme 

comunitarie contenute nel Trattato dell’Unione Europea. 

Il collegio nell’adunanza del 14 aprile 2005 ha statuito che la concessione demaniale marittima è una fattispecie 

complessa ove assume rilevanza non soltanto la messa a disposizione di un bene pubblico a fronte della corresponsione 

di un canone ma anche aspetti convenzionali relativi alle opere da realizzare, alla durata in funzione dell’equilibrio 

economico-finanziario dell’investimento programmato, nonché alla connessa attività di gestione delle opere stesse. 

Al provvedimento concessorio accede una “ convenzione contenente le clausole disciplinanti il rapporto paritario di 

tutti i diritti e gli obblighi delle parti ( concessioni-contratto). 

105 In particolare, il progetto preliminare per la realizzazione di porti turistici sarà valutato da parte della Regione 

Calabria sia sotto il profilo urbanistico che della conformità al Masterplan sulla portualità regionale approvato con D. G. 

R. n. 450 del 14 ottobre 2011. 

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L’approvazione del progetto definitivo avverrà in conferenza dei servizi in caso di conformità dello 

stesso ai vigenti strumenti di pianificazione ed urbanistici; in caso di difformità, invece, si procederà 

in variante, facendo ricorso all’accordo di programma di cui all’art. 34 del d. lgs. n. 267/2000. 

Il progetto definitivo ed i documenti connessi saranno inviati alle p. a. partecipanti, almeno 150 

giorni prima della data di convocazione della conferenza dei servizi “ decisoria”, di cui all’art. 6 del 

d. P. R. n. 509/1997, al fine di consentire alle medesime l’espletamento delle procedure necessarie 

alla compiuta e definitiva espressione delle rispettive competenze. 

Entro 30 giorni dall’esito favorevole della conferenza dei servizi o dell’accordo di programma di 

cui all’art. 6, il Comune rilascia al soggetto richiedente la concessione demaniale marittima 

mediante atto pubblico (c. d. atto formale) redatto con le formalità di cui agli artt. 9 e 19 del 

regolam. per l’esec. del cod. della navig., previa determinazione del canone di concessione calcolato 

secondo le disposizioni di legge vigenti al momento della stipula. 

Successivamente al rilascio del titolo demaniale, l’amministrazione concedente con l’assistenza, 

ove lo ritenga necessario, del Provveditorato Interregionale OO.PP., Ufficio Opere marittime (Min. 

infrastrutture e trasporti) immette il concessionario nel possesso dei beni oggetto della concessione, 

redigendo apposito verbale di consegna dell’area. 

La realizzazione delle opere è soggetta alla vigilanza ed al collaudo finale di una commissione 

composta dall’autorità competente al rilascio della concessione (il Comune), dal responsabile del 

Provveditorato Interregionale Opere pubbliche, Ufficio Opere marittime, dal Direttore Regionale 

dell’Agenzia del Demanio e dal capo del compartimento marittimo. 

Oltre alla procedura delineata dal d. P. R. n. 509/1997 e finalizzata al rilascio del titolo demaniale 

per la realizzazione dei porti e degli approdi turistici, è possibile ricorrere, anche, allo strumento 

della finanza di progetto di cui all’art. 153 del d. lgs. n. 163/2006, così come sostituito 

integralmente dal d. l. 24 gennaio 2012 n. 1 convertito con legge 24 marzo 2012, n. 27 e da ultimo 

modificato dal d. l. 83/2012 conv. nella legge n. 134/2012. 

Tra le opere finanziabili, attingendo in tutto o in parte al capitale privato, vi sono anche le strutture 

dedicate alla nautica da diporto, inserite nella programmazione triennale e nell’elenco annuale di 

cui all’art. 128 del d. lgs. n. 163/2006 ovvero negli strumenti di programmazione formalmente 

approvati dall’amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, ivi inclusi i Piani 

dei Porti. 

L’amministrazione aggiudicatrice, ponendo a base di gara uno studio di fattibilità, pubblica un 

bando, secondo le modalità di cui all’art. 66 ovvero di cui all’art. 122 del d. lgs. n. 163/2006, al fine 

di selezionare il progetto preliminare, secondo il criterio dell’offerta economicamente più 

vantaggiosa di cui all’art. 83 del d. lgs. 163/2006. 

Le offerte devono contenere un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano 

economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite 

dall'istituto di credito stesso ed iscritte nell'elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi 

dell'articolo 106 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai 

sensi dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966 (2) nonché la specificazione delle 

caratteristiche del servizio e della gestione 

82




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Oltre a quanto previsto dall'articolo 83 per il caso delle concessioni, l'esame delle proposte è esteso 

agli aspetti relativi alla qualità del progetto preliminare presentato, al valore economico e 

finanziario del piano e al contenuto della bozza di convenzione. 

Il bando stabilisce l’ordine di importanza dei criteri di valutazione comparativa tra le diverse 

proposte e la relativa pubblicazione, nel caso di strutture dedicate alla nautica da diporto, 

esaurisce gli oneri di pubblicità previsti per il rilascio delle concessioni demaniali marittime. 

Nel caso delle concessioni demaniali marittime da rilasciare per la realizzazione e gestione delle 

strutture dedicate alla nautica da diporto, l’esame e la valutazione delle proposte sono svolti anche 

con riferimento alla maggiore idoneità dell’iniziativa prescelta a soddisfare in via combinata gli 

interessi pubblici alla valorizzazione turistica ed economica dell’area interessata, alla tutela del 

paesaggio e dell’ambiente e alla sicurezza della navigazione. 

L’amministrazione aggiudicatrice, esaminate le offerte pervenute tempestivamente da parte dei 

soggetti in possesso dei requisiti previsti dal regolamento per il concessionario e dall’art. 38 del d. 

lgs. n. 163/2006, redige una graduatoria e nomina promotore il soggetto che ha presentato la miglior 

offerta; la nomina del promotore può aver luogo anche in presenza di una sola offerta. 

L’amministrazione indice e convoca una conferenza dei servizi (art. 97) per l’approvazione del 

progetto preliminare del promotore e per il successivo rilascio della concessione demaniale 

marittima, ove necessaria. 

Il promotore, ai fini dell’approvazione del progetto preliminare, dovrà assicurare tutti gli 

adempimenti di legge, anche ai fini della valutazione di impatto ambientale, apportando, altresì, le 

modifiche progettuali richieste in conferenza dei servizi, senza che ciò comporti alcun compenso 

aggiuntivo, né incremento delle spese sostenute per la predisposizione delle offerte indicate nel 

piano finanziario. 

Qualora il progetto preliminare non richieda modifiche progettuali, si procederà direttamente alla 

stipula della concessione. 

Nel caso in cui, invece, le modifiche del progetto preliminare siano necessarie ed il promotore si 

rifiuti di apportarle, la stazione appaltante ha facoltà di richiedere, progressivamente, ai concorrenti 

successivi in graduatoria l’accettazione delle modifiche al progetto presentato dal promotore alle 

stesse condizioni proposte dal promotore e non accettate dallo stesso. 

La stipulazione del contratto di concessione ( per la realizzazione e gestione dell’infrastruttura 

portuale) potrà avvenire solamente a seguito della conclusione, con esito positivo, della procedura 

di approvazione del progetto preliminare e dell’accettazione delle modifiche progettuali da parte del 

promotore, o dal diverso concorrente aggiudicatario. 

Il rilascio della concessione demaniale marittima, ove necessario, avviene sulla base del progetto 

definitivo, redatto in conformità al progetto preliminare approvato. 

L’amministrazione aggiudicatrice, in alternativa alla procedura “ordinaria”, di cui ai commi da 2 a 

11 dell’art. 153 del d. lgs. n. 163/2006, può procedere alla pubblicazione di due bandi: il primo avrà 

ad oggetto l’individuazione del promotore che non sarà aggiudicatario, bensì titolare di un diritto ad 

essere preferito al miglior offerente individuato con successiva procedura selettiva avente ad 

oggetto la realizzazione dell’infrastruttura portuale, ove il promotore prescelto intenda adeguare la 

propria offerta a quella ritenuta più vantaggiosa. 

83




------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 

Selezionato il promotore, il relativo progetto preliminare, approvato in conferenza dei servizi, sarà 

posto a base di una nuova procedura selettiva per l’aggiudicazione dei lavori, seguendo il criterio 

dell’offerta economicamente più vantaggiosa. 

Qualora a seguito della seconda procedura ad evidenza pubblica non sia stata presentata alcuna 

offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quella del promotore, il contratto sarà 

aggiudicato a quest’ultimo. 

Nel caso cui, invece, siano state presentate una o più offerte economicamente più vantaggiose di 

quella del promotore posta a base di gara, quest’ultimo, esercitando un vero e proprio diritto di 

prelazione, potrà, entro 45 giorni dalla ricezione dell’invito dell’amministrazione aggiudicatrice, 

adeguare la propria proposta a quella del miglior offerente, aggiudicandosi, così, il contratto; in 

caso contrario, il miglior offerente individuato con il secondo bando si aggiudicherà il contratto. 

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INDICE 

INTRODUZIONE PAG. 1 

I) NOZIONE DI DEMANIO MARITTIMO AI SENSI DELL’ART. 822 C.C. 

E DELL’ART. 28 C.N. PAG. 3 

II) MODALITÀ DI ACQUISTO E PERDITA DELLA DEMANIALITÀ PAG. 7 

III) LA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE PAG. 10 

IV) PROCEDURE PER IL RILASCIO DELLE CONCESSIONI DEMANIALI 

MARITTIME AVENTI FINALITÀ TURISTICO-RICREATIVE PAG. 13 

V) VICENDE RELATIVE AL RAPPORTO CONCESSORIO PAG. 30 

VI) ESTINZIONE DEL RAPPORTO CONCESSORIO PAG. 38 

VII) L’INDIVIDUAZIONE DEI PARAMETRI TECNICO-AMMINISTRATIVI 

PER LA CLASSIFICAZIONE DELLE OPERE INSISTENTI SUL D. M. PAG. 42 

VIII) LA DEVOLUZIONE AUTOMATICA ALLO STATO DELLE OPERE 

DI DIFFICILE RIMOZIONE PAG. 48 

IX) IL CANONE CONC., NAT. GIUR.E ASPETTI PROBLEM. PAG. 51 

X) PROC. RISCOS. COAT. DEL CAN. CONC. E DELL’IND. PER ABUS. OC. PAG. 62 

XI) TUTELA PENALE ED AMMINISTRATIVA DEL DEMANIO MAR. PAG. 66 

XII) LE CONCESSIONI PER LA REALIZZAZIONE E GESTIONE DEI 

PORTI E DEGLI APPRODI TURISTICI PAG. 76 

85

Convegno Demanio Marittimo - Regione Calabria - Dipartimento ...

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