Kurzarbeit. Riduzione dell'orario lavorativo in Germania - Italia Lavoro

KURZARBEIT
RIDUZIONE DELL’ORARIO LAVORATIVO IN GERMANIA
Scheda analitica 1
CAPITOLO I. DATI GENERALI
Contesto
La Kurzarbeit (KUG) è la misura attraverso cui lo Stato sostiene i lavoratori e le
aziende che devono ridurre l’orario lavorativo per far fronte a situazioni di crisi o
ristrutturazione. Il suo scopo è facilitare la conservazione di posti di lavoro e delle
competenze professionali che si mantengono attive nella continuità delle mansioni
lavorative. Gestita dalla Bundesagentur für Arbeit (BA), l’agenzia federale per
l’impiego della Germania, la Kurzarbeit prevede un’integrazione salariale per
compensare la perdita dovuta alla riduzione dell’orario di lavoro e un rimborso
parziale o totale dei contributi previdenziali dei lavoratori colpiti da questo regime.
Essa incentiva anche la riqualificazione dei lavoratori nei periodi di inattività, cioè
nelle ore non lavorate.
La Kurzarbeit è stata introdotta per la prima volta nel 1910 e nel tempo ha subito
diverse modifiche al fine di adeguarla ai cambiamenti avvenuti nel mercato del
lavoro. I momenti di maggior ricorso a questa misura, e nei quali essa ha dimostrato
ampia funzionalità, sono il 1991, a seguito della riunificazione tedesca, per sostenere
il mercato del lavoro della Germania dell’Est, e il 1993, durante la crisi del settore
manifatturiero e dell’industria dell’auto.
L’attuale congiuntura di crisi economica ed occupazionale rappresenta il terzo
momento di incremento eccezionale della richiesta di riduzione dell’orario di lavoro.
In questo contesto, la misura è stata rafforzata nell’ambito del cosiddetto “II
pacchetto contro la crisi economica”, approvato dal governo nel febbraio 2009. In
particolare, sono stati resi più flessibili i requisiti di eleggibilità delle imprese (per
esempio possono usufruirne anche le agenzie interinali) e vi è stato un aumento
quantitativo dei benefit (ampliamento dell’arco temporale da 18 a 24 mesi).
Finanziamento
La misura è finanziata dai contributi versati dai datori di lavoro e lavoratori per la
disoccupazione ordinaria. Il FSE concorre a cofinanziare le attività formative previste
nell’ambito della misura. Il Fondo Europeo per la Globalizzazione è stato invece sino
ad ora utilizzato marginalmente, soltanto in tre casi considerati non rappresentativi
del settore industriale del paese.
1 Scheda elaborata dallo Staff PRI di Italia Lavoro nell’ambito del progetto “Supporto alla Transnazionalità” (PON FSE). La
documentazione di riferimento e i dati sono stati raccolti nel corso di una visita tecnica presso la Bundesagentur für Arbeit (BA) a
Dicembre 2009.
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
1

CAPITOLO II. MODALITÀ DI FUNZIONAMENTO
Il regime di tempo lavorativo ridotto comprende tre tipologie di
compensazioni:
Tipologie
Tipologia
KUG-Ciclica/
congiunturale
(§ 170 SGB III)
È la tipologia
più diffusa
KUG-Stagionale
(§ 216b SGB III)
KUG-Transfer
(§ 175 SGB III)
Cause
Perdita di lavoro per ragioni economiche o a causa di eventi
straordinari da cui derivano riduzioni salariali. Prevede il
mantenimento del posto di lavoro nella medesima azienda.
Perdita di lavoro in nuove aziende durante la stagione
invernale (dicembre-marzo) o per eventi meteorologici
accidentali. Rivolta prevalentemente al settore edilizio.
Perdita di lavoro dovuta a processi di ristrutturazione
aziendale. Si attiva mediante un atto bilaterale di risoluzione
del contratto lavorativo tra lavoratore ed azienda. Per un
anno i dipendenti vengono contrattualizzati a tempo
determinato da una società di transfer (equivalente ad una
società di somministrazione italiana), la quale ricerca una
nuova collocazione. Vige il divieto di essere ricontrattati
dall’impresa originaria.
Requisiti per le aziende
Requisiti per
l’accesso
all’indennità
Procedura di
richiesta e
Le imprese di qualsiasi dimensione e settore hanno diritto al sussidio pubblico per la
settimana lavorativa ridotta nei casi in cui:
- vi sia un forte calo della produzione con conseguente diminuzione dei
fabbisogni di mano d’opera. Prima della sua attuale riforma, a carattere
transitorio, per accedere alla Kurzarbeit almeno 1/3 dei dipendenti doveva
essere colpito dalla mancanza di lavoro, con una perdita di retribuzione di
almeno il 10% della retribuzione mensile (p.e. 20 dipendenti, almeno 7 colpiti
con una perdita di almeno il 10%). Se sussiste questo presupposto, tutti i
dipendenti possono essere messi in regime di Kurzarbeit. Durante l’attuale
periodo di crisi (fino alla fine del 2010) un’azienda può optare per ricevere un
rimborso solo per quei lavoratori in regime di orario ridotto (> del 10%).
- La mancanza di lavoro sia dovuta a ragioni economiche ed abbia carattere
temporaneo.
- Vi sia il requisito di inevitabilità della Kurzarbeit, ovvero l’azienda abbia già
provveduto a tutte le altre possibili forme di riduzione (utilizzo del numero di
ore in eccedenza presenti nella Banca Ore; concessione /utilizzo delle ferie
non godute).
- Vi sia un accordo tra l’azienda e la rappresentanza dei lavoratori (o con la
totalità dei lavoratori coinvolti qualora non esista rappresentanza sindacale).
Requisiti per i lavoratori
La misura è applicabile ad ogni lavoratore di aziende in regime di orario ridotto (fino
a 0 ore) con una riduzione salariale superiore al 10% dello stipendio mensile lordo.
Hanno diritto ai benefici sia i lavoratori dipendenti che coloro con contratti a tempo
determinato. Sono esclusi i dipendenti pubblici in quanto non suscettibili di riduzione
del tempo lavorativo.
Non esistono requisiti temporali relativi all’anzianità (es. un lavoratore con 1 giorno
di anzianità può accedervi).
Il rapporto di lavoro non deve essere già in recesso.
La procedura di applicazione della misura è articolata in due fasi:
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
2

mantenimento
dell’indennità
1) L’impresa che intenda attuare la settimana lavorativa ridotta avvalendosi dei
benefici pubblici previsti deve inoltrare una richiesta ufficiale di ricorso alla
Kurzarbeit presso la sede locale dell’agenzia pubblica per l’impiego
(Arbeitsagenturen), dichiarando che:
- a causa di una diminuzione congiunturale della domanda di beni e servizi è
intervenuta una perdita del fatturato e, di conseguenza, vi è minore necessità
di impiego dei lavoratori;
- presumibilmente questa situazione migliorerà nei successivi 18 mesi,
permettendo un ritorno al normale orario lavorativo;
- il ricorso alla misura è inevitabile in quanto è stata intentata ogni altra
modalità per sopperire alla caduta della domanda.
2) La BA verifica questi presupposti ed emette un atto amministrativo ufficiale in cui
viene concesso l’utilizzo dello strumento Kurzarbeit. L’impresa dovrà fornire alla BA
dei resoconti mensili sull’andamento della produzione finalizzati a rinnovare la
richiesta dei benefici. Viene sottoscritto un accordo tra la Bundesagentur für Arbeit,
l’impresa ed il lavoratore in base al quale l’impresa si impegna a non licenziare ed il
lavoratore accetta di lavorare meno ore e ricevere conseguentemente un salario
inferiore.
I benefici per le aziende ed i lavoratori hanno una durata massima di 18 mesi (24 mesi
fino alla fine del 2009 e 18 per le aziende che accedono alla Kurzarbeit dal 2010).
Benefici
(in base
all’aggiornamento
della misura per il
periodo febbraio
2009 - dicembre
2010)
Benefici per le aziende
Lo Stato si fa carico per i primi 6 mesi del 50% dei versamenti previdenziali dovuti ai
lavoratori in regime di Kurzarbeit, rimborsandoli all’azienda. Il rimborso ascende a
100% dal 7 mese.
La possibilità di rimborso totale è usufruibile anche nei primi 6 mesi qualora l’azienda
provveda ad organizzare corsi di riqualificazione professionale.
Da osservare che il contributo pubblico ai versamenti previdenziali rappresentano un
forte incentivo per le aziende.
I contributi previdenziali per i periodi di lavoro perduti a causa della riduzione
dell’orario lavorativo corrispondono all’80% della quota versata in situazione di
normalità.
Il secondo benefit consiste nel reintegro della quota parte di perdita salariale relativa
alla riduzione dell’orario di lavoro da parte dai Servizi Pubblici per l’Impiego (vedere
più avanti). In questo modo l’azienda conserva la sua forza lavoro, non dovendo
sostenere gli oneri e le difficoltà relative alla contrattualizzazione di nuovo personale
una volta cessato il periodo di crisi.
Come nel caso precedente, anche se il titolare del beneficio dell’integrazione
salariale è il lavoratore, la responsabilità di effettuare il pagamento ricade
sull’impresa.
Sono previsti anche altri supporti ed incentivi alle imprese che offrono opportunità
formative ai propri lavoratori colpiti dalla riduzione dell’orario lavorativo. Il supporto
finanziario può coprire la totalità dei costi (compresi sussidi per il trasporto e per
l’assistenza ai bambini) nei casi in cui l’attività formativa conduce ad un titolo
professionale (per lavoratori che ne sono privi) o consiste in un cofinanziamento (tra
il 20% e l’80% dei costi) per quei lavoratori già in possesso di una qualifica
professionale.
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
3

Benefici economici per i lavoratori
Attualmente la Bundesagentur für Arbeit rimborsa il 60% (67% in caso di dipendente
con figli) della retribuzione netta decurtata per le ore non lavorate. 2 Questi valori
corrispondono a quelli del sussidio di disoccupazione.
Azioni sui
lavoratori
beneficiari
L’unica azione prevista in questo campo dalla Kurzarbeit riguarda la riqualificazione
professionale dei lavoratori mediante percorsi di aggiornamento delle competenze da
realizzare durante le ore non lavorate.
Tuttavia, ad oggi il meccanismo previsto non ha funzionato. Infatti, solo il 5% delle
aziende beneficiarie ed il 3% dei lavoratori in regime di orario ridotto hanno usufruito
dei benefit previsti, ovvero del rimborso completo dei contributi previdenziali
contemplato qualora l’azienda organizzi corsi di formazione. La causa principale di
questo fallimento è da ricercare nella difficoltà degli enti di formazione di
organizzare le attività formative nelle ore e nei giorni non lavorati.
Ciononostante, la possibilità di aumentare sino al 100% l’entità del contributo
pubblico a cambio di riqualificazione professionale si mantiene vigente. Sono
chiaramente esclusi da questa opportunità quei corsi che l’azienda è comunque
tenuta ad organizzare, ad esempio sulla normativa in materia di sicurezza.
Nel caso in cui le competenze acquisite nell’ambito del corso di formazione siano
spendibili nell’intero mercato del lavoro, la copertura dei costi è del 100%. Da
segnalare infine la direttiva del FSE di fine 2008 (ESF-Richtlinie v.18.12.08, Änderung
v.10.03.09) che promuove interventi di riqualificazione professionale dei lavoratori in
regime di Kurzarbeit. E’ possibile offrire tali corsi anche ai lavoratori che hanno un
basso livello professionale.
N.B.: la richiesta dei sussidi per la qualificazione o dei rimborsi dei contributi
pensionistici a fini di riqualificazione possono essere effettuati soltanto dalle imprese,
non dai singoli lavoratori.
CAPITOLO III. RISULTATI
Beneficiari
A fine 2009 i valori della disoccupazione a livello nazionale erano in leggero aumento,
attestandosi intorno al 7,6%, lo 0,5% in più rispetto al 2008. Vi sono tuttavia forti
differenze regionali: 12/13% nei nuovi Laender e nel Nord, a fronte del 4% in Baviera.
In questo contesto, la Kurzarbeit è stata utile per prevenire la disoccupazione. A
giugno 2009 circa 1.422.000 persone di oltre 36.000 imprese lavoravano secondo lo
schema di orario ridotto, ricevendo l’integrazione salariale dal governo. A giugno
2008 i dati indicavano 1.383.000 lavoratori.
La perdita media di ore di lavoro dei lavoratori in regime ridotto è stata del 31,2%.
Questo dato equivale a 448.000 posti di lavoro a tempo indeterminato. Il 78% dei
lavoratori beneficiari della misura sono uomini giovani. Ciò si spiega per il fatto che il
settore manifatturiero, tra i più colpiti dalla crisi, impiega tradizionalmente uomini.
Nel mese di aprile 2009 i percettori di sussidi di disoccupazione erano 1.180.000.
Secondo i dati della Bundesagentur für Arbeit, il programma ha avuto un forte
riscontro nelle aziende high-tech, con lavoratori altamente qualificati e difficilmente
rimpiazzabili.
La distribuzione dei lavoratori in regime di riduzione dell’orario lavorativo per settori
produttivi era la seguente (dati giugno 2009):
2 Esempio del calcolo di importo per l’integrazione salariale: nel caso di un lavoratore con una retribuzione lorda
mensile di 3.200€ (2,251.54 € netti), che in virtù della diminuzione dell’orario di lavoro scende a 1.500 € (1,196.62 €
netti), l’importo integrativo da erogare è pari a 695.18€. Sommando infatti i due ultimi netti, il lavoratore riceverà un
salario netto di 1,891.80 € rispetto al salario di 2.251,54 €che percepiva prima della riduzione dell’orario di lavoro.
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
4

Metal-production and processing 117.000 35,3%
Engineering 240.000 24,7%
Manufacture of Metal-products 175.000 22,3%
Manufacture of electric equipment 75.000 21,9%
Automotive industry 175.000 21,5%
Temporary work 24.000 3,1%
Il ricorso alla misura, inizialmente più diffuso tra le grandi e medie aziende, negli
ultimi mesi ha coinvolto significativamente anche le piccole aziende.
A giugno 2009, l’8.1% dei lavoratori di aziende con più di 500 lavoratori si trovava in
regime di riduzione dell’orario lavorativo. Nelle regioni del sud e dell’ovest della
Germania la settimana lavorativa ridotta è molto più diffusa che nel resto del paese.
Rispetto alla formazione, come già detto, solo il 5% delle aziende in KUG ha richiesto
interventi di riqualificazione per il 3% dei lavoratori in KUG, per un valore
complessivo di 62.916 persone, delle quali:
- 15.012 unità finanziate da Fondi nazionali,
- 47.904 unità finanziate da FSE (5.393 in KUG Transfer; 42.511 in KUG congiunturale
e stagionale).
Attualmente non esistono in Germania ricerche empiriche finalizzate ad effettuare
una valutazione attendibile dell’efficienza e dell’efficacia della misura in oggetto.
Ciononostante, il parere prevalente è che la Kurzarbeit sia un dispositivo adeguato
per fronteggiare situazioni di crisi congiunturali.
La disoccupazione registrata ufficialmente in Germania si attesta intorno ai 3.346.000
di unità 3 . In base ad una stima indipendente (luglio 2009) riportata dall’agenzia
federale del lavoro, la disoccupazione sarebbe aumentata di 320.000 unità
(raggiungendo 3.666.000 unità), se non fosse intervenuto il regime di Kurzarbeit.
Impatti
Secondo la BA, l’adozione della KUG è il secondo fattore ad avere contribuito ad
arginare gli effetti dell’attuale crisi occupazionale. Il primo e di gran lunga più
significativo è il buon funzionamento del dialogo sociale. La cooperazione tra le
aziende e le rappresentanze dei lavoratori ha infatti consentito che entrambi le parti
sostenessero i sacrifici necessari per palliare gli effetti della recessione e preparare la
prospettiva di “dopo-crisi”. Le aziende hanno rinunciato a licenziare mentre i
lavoratori hanno accettato un abbassamento del proprio salario. Grazie a ciò, la
Germania sta riuscendo a garantire non solo un minor disagio sociale, quanto
soprattutto l’integrità della forza lavoro e della sua capacità produttiva, tenuto conto
anche dei bassi tassi di crescita demografica del paese e dell’inevitabile
impoverimento professionale che subisce la manodopera disoccupata. Le imprese, in
particolare, ne hanno ravvisato i vantaggi nel medio periodo, potendo trattenere il
proprio personale e risparmiare quindi sui costi che avrebbero dovuto sostenere nel
futuro se avessero dovuto reclutare e formare nuovo personale, una volta superata la
situazione di crisi.
Un altro indicatore del riscontro positivo della Kurzarbeit è l’alto numero di imprese
e lavoratori che vi hanno aderito: a livello nazionale, circa 3,8 dipendenti su 100 sono
in regime di KUG.
Si nota un maggior ricorso alla misura nella Germania occidentale (4,1%), a fronte di
circa il 2,6% nella Germania orientale.
Rispetto ai settori produttivi, il KUG sembra aver contributo:
- ad una diminuzione dei dipendenti nel settore dell’industria di trasformazione
e in altri settori (interinale);
- all’aumento del numero di dipendenti del settore ristorazione e del settore
educativo.
3 Dati riferiti a Novembre 2010.
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
5

Commenti e
confronti con la
situazione italiana
Sul piano finanziario, il costo dei sussidi ai disoccupati e dei sussidi per la settimana
lavorativa ridotta è pressoché il medesimo, tuttavia nel secondo caso, la
Bundesagentur für Arbeit deve solamente farsi carico di compensare la perdita
salariale di lavoratori che comunque conservano il proprio posto di lavoro.
La Kurzarbeit è una misura ampiamente collaudata per prevenire la
disoccupazione in contesti di crisi congiunturale. Funziona attraverso un
meccanismo lineare: lo Stato interviene finanziariamente per compensare la
perdita salariale conseguente la riduzione dell’orario lavorativo. Si fa inoltre
carico del 100% degli oneri previdenziali a patto che l’azienda organizzi attività di
riqualificazione per i propri lavoratori (in caso contrario, il rimborso dei
versamenti è del 50%). A partire dal settimo mese il rimborso è del 100% in
maniera incondizionata. Per il periodo 2009-2010 la misura è stata potenziata,
soprattutto per estenderne la durata e per favorire un maggior numero di
lavoratori.
La validità della misura è ampiamente riconosciuta in Germania da tutti gli attori
del mercato del lavoro. Manca tuttavia un sistema di monitoraggio che consenta
un’analisi più approfondita e a carattere longitudinale degli effetti della misura
nel medio e lungo periodo. Tuttavia, durante la visita di Italia Lavoro alla BA
(dicembre 2009), alcuni osservatori tedeschi hanno segnalato che secondo l’OECD
sarebbe preferibile non forzare la dinamica del mercato del lavoro attraverso la
“protezione” dei posti di lavoro da parte dello Stato. Sarebbe cioè consigliabile
che i lavoratori espulsi ritrovino una collocazione in base all’andamento della
reale capacità di assorbimento del mercato. La Bundesagentur für Arbeit non
condivide questa visione.
Nell’attuale situazione di recessione, sono proprio la Germania e l’Italia (grazie
alla Kurzarbeit la prima e alla Cassa Integrazione la seconda) a riportare le
migliori performance europee rispetto al contenimento della disoccupazione. Ma
in entrambi i paesi esistono motivati dubbi circa la possibilità di reintegrazione
nelle aziende di appartenenza da parte dei lavoratori beneficiari degli
ammortizzatori sociali. Tale preoccupazione scaturisce anche dai dati del PIL. La
Germania e l’Italia sono infatti i paesi che registrano il calo più alto nell’area
euro. Anche per queste ragioni, come hanno tra l’altro sottolineato gli
interlocutori della BA, la vera sfida su cui devono già iniziare a confrontarsi i
paesi europei consiste nella exit strategy, con particolare riferimento alla
capacità delle politiche del mercato del lavoro di accompagnare il rilancio
dell’economia con misure atte a sostenere la crescita dell’occupazione,
soprattutto delle fasce più deboli e nelle aree più colpite dalla crisi.
Disoccupazione
Ottobre 2008 Ottobre 2009 Variazione
Δ Pil durante la
recessione
Italia 7.0 8.0 +1.0 -6.5
Germania 7.1 7.5 +0.4 -6.4
Francia 8.1 10.1 +2.0 -3.2
Spagna 13.2 19.3 +6.1 -4.6
Area Euro 7.9 9.8 +1.9 -5.1
USA 6.6 10.2 +3.6 -3.8
Se in aggregato i mercati del lavoro della Germania e dell’Italia evidenziano una
buona capacità di tenuta, non altrettanto avviene rispetto alle asimmetrie
territoriali interne. Nei due casi persiste infatti un forte divario occupazionale tra
le regioni più sviluppate e quelle tradizionalmente più arretrate. In quanto ai
giovani, invece, la Germania vanta il minor aumento del tasso di disoccupazione
(+1,3), a fronte del +4.5 in Italia e di una media europea del 4.4.
A quest’ultimo risultato può aver contribuito anche la Kurzarbeit. In Germania,
infatti, a differenza dell’Italia, tutti i lavoratori hanno accesso alla Kurzarbeit,
indipendentemente dalle tipologie di imprese e dei contratti di lavoro, mentre nel
nostro paese gli ammortizzatori sociali, in prevalenza a carattere categoriale,
cautelano primariamente i lavoratori dipendenti, penalizzando le possibilità di
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
6

ingresso e re-ingresso dei precari, in maggioranza giovani.
Sul piano dell’impianto operativo, invece, la Kurzarbeit sembra essere più
semplice del nostro sistema di W2W, in quanto non prevede un legame organico
con misure attive. Per quanto sia un elemento interessante la subordinazione
dell’entità dei contributi pubblici all’implementazione di percorsi di
riqualificazione dei lavoratori, non più del 3% dei beneficiari della Kurzarbeit vi ha
partecipato. D’altra parte, l’aspetto centrale di questa misura non è
l’aggiornamento delle competenze professionali, quanto la difesa di posti di
lavoro di fronte a crisi di breve durata.
Rispetto alla formazione dei lavoratori, gli analisti tedeschi sottolineano un dato
condiviso anche in Italia, ovvero la maggiore pertinenza ed efficacia degli
interventi quando questi sono organizzati dalle e nelle aziende.
PON FSE - Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
7