Bollettino Aut. Garante della Concorrenza e del Mercato 47-08.pdf

Bollettino 

Settimanale 

Anno XVIII - n. 47 

Pubblicato sul sito www.agcm.it 

il 14 gennaio 2009

SOMMARIO 

INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE 5 

A375B - SFRUTTAMENTO DI INFORMAZIONI COMMERCIALI PRIVILEGIATE 

Provvedimento n. 19249 5 

I686 - INAIL/AFFIDAMENTO SERVIZIO DI CASSA 


I692 - MERCATO DELL'EDITORIA SCOLASTICA 


OPERAZIONI DI CONCENTRAZIONE 105 

C9739 - EDIZIONI MASTER/DE ANDREIS EDITORE 


C9770 - EDIZIONI MASTER/RAMI DI AZIENDA DI PER CASO 


C9800 - ENEL ENERGIA/RAMO DI AZIENDA DI ENEL LOMBARDA 


C9802 - BARCLAYS INDUSTRIAL INVESTMENTS LIMITED/GRUPPO CARTORAMA 


C9807 - SOGEGROSS/ RAMO D’AZIENDA DI FESSIA 


C9808 - SONY CORPORATION/SONY NEC OPTIARC 


C9809 - AGAM/ACSM 


C9810 - GDF SUEZ/ITALGAS 


C9813 - ENEL DISTRIBUZIONE/RAMO D’AZIENDA DI PROPRIETÀ DEL COMUNE DI INGRIA 


C9814 - KUWAIT PETROLEUM ITALIA/FRATELLI STRACCAMORE ENRICO & ENEA & C. 


C9815 - CAMBIELLI/ RAMO DI AZIENDA DI C.I.A.T. GROUP 


C9818 - METINVEST/UNITED COAL COMPANY 


C9819 - DEUTSCHE BAHN/NORDCARGO 


C9820 - BANCA MONTE DEI PASCHI DI SIENA-CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI - 

CONDOTTE IMMOBILIARE - CONDOTTE D’ACQUA - UNIECO SOCIETÀ COOPERATIVA 

/MARINELLA 


C9821 - MANUTENCOOP FACILITY MANAGEMENT/GRUPPO SICURA 


C9822 - HONEYWELL INTERNATIONAL/CALLIDUS HOLDINGS 


C9823 - SAINT-GOBAIN ABRASIVI/SIMATCOM 

Provvedimento n. 19289 162

C9828 - FIORFIORE/4 AUTORIZZAZIONI AMMINISTRATIVE 


C9836 - PRESS DI DISTRIBUZIONE STAMPA E MULTIMEDIA/RAMO D’AZIENDA DELLA SEE 

SOCIETÀ EUROPEA DI EDIZIONI 


C9847 - CENTRO ALIMENTARE SPORTELLA MARINI/ RAMO D’AZIENDA EMMEDUE 


C9848 - SOGEGROSS/DORO PONENTE 


SEPARAZIONI SOCIETARIE 177 

SP109 - TRAMBUS/ATTIVITÀ AUTOBUS DI LINEA GT 


PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE 179 

PS77 - TELECOM CONNESSIONE ALICE NON RICHIESTA 


PS744 - ODALISCA CARD-ACQUISTI OBBLIGATI 


PS807 - EDUCATION-CORSO PER ASSISTENTI DI POLTRONA 


PS1009 - TUTTO CASA 


PS1365 - "ITALIA DENTRO CASA" BY EUROKONTAT 


PS1841 - HORO-TESSERA SCONTO 


PS1842 - CASA MODERNA-FIDELITY CARD 


PS2360 - VODAFONE STATION CASA INTERNET E TELEFONO 

Provvedimento n. 19269 250

BOLLETTINO N. 47 DEL 14 GENNAIO 2009 5 

INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE 

A375B - SFRUTTAMENTO DI INFORMAZIONI COMMERCIALI PRIVILEGIATE 

Provvedimento n. 19249 

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO 

NELLA SUA ADUNANZA dell’11 dicembre 2008; 

SENTITO il Relatore Giorgio Guazzaloca; 

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287 e, in particolare, l’articolo 14-ter introdotto dalla legge 4 

agosto 2006, n. 248, che ha convertito con modifiche il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223; 

VISTA la propria delibera del 24 ottobre 2007, con la quale è stata avviata, ai sensi dell’articolo 14 

della legge n. 287/90, un’istruttoria nei confronti di Telecom Italia S.p.A. per accertare l’esistenza 

di un abuso di posizione dominante, in violazione dell’articolo 82 del Trattato CE; 

VISTA la “Comunicazione sulle procedure di applicazione dell’articolo 14-ter della legge 

n. 287/90”, assunta nell’adunanza del 12 ottobre 2006; 

VISTE le comunicazioni del 25 gennaio e 4 febbraio 2008, con le quali Telecom Italia S.p.A. ha 

presentato impegni, ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/90, volti a rimuovere i profili 

anticoncorrenziali oggetto dell’istruttoria; 

VISTA la propria delibera del 7 febbraio 2008, con la quale è stata disposta la pubblicazione degli 

impegni proposti da Telecom Italia S.p.A. sul sito dell’Autorità, al fine di consentire ai terzi 

interessati di esprimere le loro osservazioni ed è stato inizialmente fissato al 15 giugno 2008 il 

termine entro cui avrebbe dovuto essere adottata una definitiva decisione sugli impegni, ai sensi 

dell’articolo 14-ter della legge n. 287/90; 

VISTE le osservazioni presentate dai terzi interessati nell’ambito del market test; 

VISTE le repliche della società Telecom Italia S.p.A., pervenute in data 31 marzo 2008; 

VISTE le modifiche accessorie agli impegni, comunicate da Telecom Italia S.p.A. in data 31 

marzo e 12 settembre 2008; 

VISTA la propria delibera adottata in data 15 maggio 2008, con la quale è stata disposta la proroga 

al 15 dicembre 2008 del termine di conclusione del procedimento di valutazione degli impegni; 

VISTA la propria richiesta di parere all'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, inoltrata in 

data 27 ottobre 2008; 

VISTO il parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, pervenuto in data 21 

novembre 2008; 

VISTA la propria comunicazione alla Commissione europea, ai sensi dell’art. 11, paragrafo 4, del 

Regolamento (CE) n. 1/2003; 

VISTI gli atti del procedimento; 

CONSIDERATO quanto segue:

6 

BOLLETTINO N. 47 DEL 1 4 G E NNAIO 2009 

I. LE PARTI 

1. Telecom Italia S.p.A. (nel prosieguo, TELECOM) è una società attiva nell’installazione e nella 

fornitura di infrastrutture di telecomunicazioni, nonché nell’offerta dei relativi servizi. In 

particolare, TELECOM è titolare della rete pubblica commutata, sulla quale fornisce servizi di 

interconnessione ad altri operatori per la loro operatività sui mercati dei servizi finali. La società 

opera con diversi marchi, rivolgendo la propria offerta tanto a soggetti rivenditori di servizi quanto 

all’utenza finale affari e residenziale, fornendo servizi di telefonia fissa, mobile e satellitare, 

servizi di trasmissione dati e accesso ad Internet, servizi di connettività, servizi di rete e accesso a 

infrastrutture, servizi connessi al commercio elettronico, creazione di siti web, offerta di soluzioni 

Internet/Intranet/Extranet alle aziende, vendita di spazi pubblicitari on-line e servizi multimediali. 

Attualmente TELECOM è controllata da Telco S.p.A., che ne detiene il 24,5% del capitale sociale. 

A sua volta, Telco S.p.A. è partecipata da Telefonica per il 42,3%, Generali (28,1%), Mediobanca 

(10,6%), Intesa Sanpaolo (10,6%) e gruppo Benetton (8,4%). 

Nel 2007, il fatturato complessivo realizzato a livello mondiale da TELECOM è stato di circa 31 

miliardi di euro, di cui circa 22 miliardi derivanti da vendite in Italia. 

2. La società Fastweb S.p.A. (di seguito, FASTWEB) opera principalmente nella gestione di 

servizi telefonici, internet, di trasmissione dati e servizi televisivi in banda larga. In particolare, 

svolge attività di sviluppo e gestione di infrastrutture di telecomunicazioni broadband, 

aggregazione di contenuti, attività di e-commerce, fornitura di servizi per il settore residenziale e il 

settore business. Inoltre, FASTWEB detiene partecipazioni di controllo in società attive nel settore 

della trasmissione di programmi televisivi (E.bismedia S.p.A.), nel settore delle vendite 

multimarca di prodotti e servizi per la telefonia fissa e mobile (E.Voci S.p.A.) e nell’erogazione di 

servizi di telecomunicazioni (Fastweb Mediterranea S.p.A.). L’82% del capitale sociale di 

FASTWEB è detenuto da Swisscom Italia S.r.l., società a sua volta interamente controllata da 

Swisscom Belgium N.V. Il fatturato di FASTWEB nel 2007 è stato di circa 1,4 miliardi di euro. 

3. La società Wind Telecomunicazioni S.p.A. (di seguito, WIND) è attiva nella progettazione, 

sviluppo, realizzazione, installazione, manutenzione e gestione di reti di telecomunicazioni e del 

relativo software, nonché nella gestione di una rete commerciale, distributiva e di assistenza, 

finalizzata alla prestazione di servizi di telecomunicazioni, tra cui servizi di fonia fissa all’utenza 

residenziale e affari, servizi integrati di telefonia vocale per utenza aziendale e di telefonia mobile, 

servizi di trasmissione messaggi in voce, dati e video, servizi di accesso ad Internet. Inoltre, 

WIND ha ottenuto la licenza individuale per l’installazione e l’esercizio di sistemi di 

comunicazione mobile di terza generazione (UMTS) e la licenza individuale per reti radio a larga 

banda. 

WIND è controllata dalla società Weather Investments II S.a.r.l. Quest’ultima è una società a 

responsabilità limitata di diritto lussemburghese, costituita in data 24 maggio 2005, controllata da 

una persona fisica, il sig. Nagwib Sawiris, il quale detiene altresì il controllo di Orascom 

Telecommunication Holding SAE, holding di diverse società di telecomunicazioni quotata presso 

le Borse di Londra e del Cairo. Il fatturato realizzato da WIND, nell’esercizio 2007, è stato di circa 

5,2 miliardi di euro. 

4. Successivamente all’avvio dell’istruttoria, è stata accolta la richiesta di partecipazione al 

procedimento formulata dai seguenti soggetti attivi nel settore delle telecomunicazioni: BT Italia 

S.p.A., Intratec S.p.A., Multilink S.p.A., Tiscali S.p.A., Associazione Italiana Internet Providers-


AIIP, Eutelia S.p.A., Colt TELECOM S.p.A., Elitel TELECOM S.p.A., Opitel S.p.A., Vodafone 

Omnitel N.V. e H3G S.p.A.. 

II. L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO: I COMPORTAMENTI OGGETTO 

DI ISTRUTTORIA 

5. In data 24 ottobre 2007 è stata avviata un’istruttoria, ai sensi dell’articolo 14 della legge 

n. 287/90, nei confronti di TELECOM per accertare l’esistenza di violazioni dell’articolo 82 del 

Trattato CE nei mercati dei servizi di telefonia vocale all’utenza residenziale e non residenziale e 

dei servizi al dettaglio di accesso ad Internet in banda larga, al fine di ostacolare i propri 

concorrenti. 

In particolare, assumeva rilievo il fatto che TELECOM, in qualità di operatore storico ed ex 

monopolista legale nel settore della telefonia vocale, disponesse di dati passati e presenti su 

traffico, modalità e intensità di utilizzo dei servizi telefonici, nonché dei dati relativi ai clienti 

migrati ad altri operatori in modalità ULL (unbundling del local loop) e dei dati acquisiti in virtù 

della sua posizione di dominanza nell’offerta di servizi Internet, riguardanti i propri clienti che 

utilizzano servizi in banda larga e quelli che hanno deciso di passare da TELECOM ad altro 

operatore. 

Tale patrimonio informativo privilegiato avrebbe consentito all’operatore incumbent di ‘profilare’ i 

clienti e di proporre in maniera selettiva a questi ultimi offerte personalizzate, ponendo in essere 

una strategia di recupero e di mantenimento della clientela. L’intento escludente appariva 

rafforzato sia da specifiche politiche incentivanti agli agenti sia da azioni denigratorie, atte a 

determinare un incremento dei costi per il concorrente per contrastare la perdita dei clienti. 

6. Tali comportamenti avrebbero consentito a TELECOM sia di rafforzare la propria posizione 

dominante nel mercato della banda larga, sia di mantenere o rafforzare tale posizione nel mercato 

dei servizi di telefonia fissa. 

III. I MERCATI RILEVANTI 

I mercati dei servizi di telefonia vocale su rete fissa 

7. I servizi di fonia vocale su rete fissa offerti alla clientela residenziale e affari includono 

differenti categorie di chiamate telefoniche corrispondenti a diverse direttrici di traffico: locale, 

nazionale, internazionale e verso terminali mobili. In relazione alla tipologia di clientela 

(residenziale e affari) e a ciascuna direttrice di traffico (locale, nazionale, internazionale e fissomobile) 

potrebbe essere possibile identificare mercati del prodotto distinti, in quanto i servizi 

offerti rispondono a specifiche esigenze della domanda. 

Per quanto concerne la tipologia di clientela, sebbene da un punto di vista strettamente funzionale i 

servizi alla clientela residenziale siano analoghi a quelli offerti alla clientela business, le esigenze 

complessive in termini di qualità del servizio e assistenza differiscono sostanzialmente passando 

dall’una all’altra tipologia. Inoltre, la clientela residenziale concentra la maggior parte del proprio 

traffico nelle ore serali (fascia off-peak), mentre quella business prevalentemente nelle ore di 

ufficio (fascia peak). In ragione delle suddette caratteristiche, gli operatori tendono a differenziare 

le proprie offerte alle due tipologie di clientela attraverso specifiche politiche commerciali e di 

marketing e pertanto, ai fini e nei limiti del presente procedimento, si ritiene opportuno 

considerare due distinti mercati retail per i servizi di fonia vocale: uno per i servizi rivolti alla 

clientela residenziale ed uno per i servizi rivolti alla clientela affari.

8 


Ai fini e nei limiti del presente procedimento, invece, non appare allo stato necessario considerare 

mercati del prodotto più ristretti in relazione alle diverse direttrici del traffico di fonia vocale, 

anche in considerazione del fatto che la maggioranza degli operatori di telecomunicazioni è in 

grado di offrire l’intera gamma di servizi. 

8. I mercati dei servizi di telefonia vocale su rete fissa hanno dimensione geografica nazionale. Ciò 

in considerazione sia della normativa vigente che prevede che l'ingresso sul mercato sia 

subordinato all'ottenimento di licenze aventi validità limitata al territorio nazionale, sia in ragione 

della necessità di avvalersi, per l’offerta dei servizi, di infrastrutture di rete localizzate sullo stesso 

territorio nazionale. In Italia i servizi di telefonia vocale all’utenza residenziale ed i servizi di 

telefonia vocale all’utenza non residenziale sono offerti dagli operatori in maniera uniforme su 

tutto il territorio nazionale, sia in termini di copertura geografica che di condizioni economiche 

applicate alla clientela. 

9. Nel provvedimento di avvio è stato affermato che la sussistenza di una posizione dominante in 

capo a TELECOM nel mercato retail dei servizi di fonia all’utenza residenziale e nel mercato 

retail dei servizi di fonia all’utenza non residenziale discende in primo luogo da considerazioni 

legate al possesso di consistenti quote di mercato. 

10. Se si considerano tutti i servizi di fonia vocale (sia alla clientela residenziale sia alla clientela 

business), nel 2007 la quota di mercato di TELECOM è risultata pari al 61,6% 1 . 

Tabella 1 – Quote di mercato degli operatori per servizi di fonia vocale 

(%) 2006 2007 

TELECOM Italia 63,1 61,6 

WIND 10,5 10,8 

FASTWEB 2,5 3,3 

BT Italia 8,3 8,4 

Tele 2 7,9 8,5 

Tiscali 1,6 1,6 

Altri 6,1 5,8 

Fonte: Relazione annuale AGCom 2008 

Le quote di mercato illustrate nella tabella 1 si riferiscono ai servizi forniti sia a utenti residenziali 

sia a utenti non residenziali. La posizione di TELECOM nei due mercati, tuttavia, può ritenersi 

relativamente omogenea 2 . 

11. Nell’avvio del procedimento si è rilevato che l’esclusiva proprietà da parte di TELECOM della 

rete pubblica commutata comporta che la stessa sia titolare di una posizione dominante anche nella 

fornitura di servizi di accesso wholesale e dei servizi di accesso disaggregato alla rete locale (cd. 

Unbundling del Local Loop o ULL) agli operatori alternativi (OLO) per l’offerta di servizi voce e 

dati 3 . 

1 Cfr. AGCom, Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro, 15 luglio 2008. Le quote di mercato sono 

calcolate considerando i ricavi da servizi su rete commutata per traffico vocale locale, nazionale, internazionale, Internet 

dial-up, fisso-mobile e ricavi netti verso numerazioni non geografiche. 

2 Cfr. i dati disaggregati per il 2005 pubblicati nella Delibera AGCom n. 642/06/CONS. 

3 L’accesso alla rete utilizzata dagli operatori alternativi può avvenire con due modalità: accesso indiretto (carrier selection 

o carrier pre-selection) e accesso diretto (unbundling del local loop – ULL – e fibra ottica). Con riferimento alla prima 

tipologia, l’esistenza di un’offerta all’ingrosso per i diversi livelli di interconnessione ha permesso, anche ad operatori 

dotati di infrastrutture proprie limitate, di offrire traffico locale, nazionale e fisso-mobile su tutto il territorio nazionale con 

costi variabili in relazione al grado di capillarità dell’interconnessione. Per quanto concerne l’accesso diretto, l’operatore


Il mercato al dettaglio dei servizi di accesso ad Internet a banda larga 

12. Il mercato al dettaglio dei servizi di accesso ad Internet comprende servizi di accesso ad 

Internet da rete fissa che consentono agli utenti finali di ricevere dati con una capacità 

relativamente elevata, indipendentemente dal mezzo trasmissivo utilizzato (rame, fibra ottica o 

satellite). Tale mercato comprende sia i servizi forniti ad utenti residenziali sia i servizi forniti ad 

utenti non residenziali. 

13. Sotto il profilo tecnico, un accesso a banda larga supporta i medesimi servizi e contenuti 

fruibili con un accesso a banda stretta (c.d. accesso commutato o dial-up) ma con una velocità 

maggiore 4 , nonché consente di usufruire di alcuni servizi e contenuti di tipo video e audio che non 

sono accessibili mediante tecnologie di accesso commutato. Inoltre, le tecnologie di accesso a 

banda larga consentono notevoli risparmi di tempo sia nella fase di attivazione e della connessione 

(pressoché immediata), sia nella fase di trasmissione dati. 

Pertanto, sotto il profilo della domanda, un accesso a banda larga differisce sostanzialmente da un 

accesso a banda stretta, sia in termini di caratteristiche tecnico/qualitative che di applicazioni 

offerte all’utenza finale. 

14. L’offerta di servizi di accesso a banda larga su rete fissa può avvenire tramite infrastrutture in 

rame con il supporto delle tecnologie x-DSL 5 , oppure mediante cavi in fibra ottica 6 , o con 

tecnologie alternative quali quella satellitare e le tecnologie wireless fisse 7 . Dal momento che tali 

tecnologie di accesso sono tutte in grado di offrire l’intera gamma di prestazioni comunemente 

richieste dall’utenza finale, quest’ultima è indifferente rispetto ad esse, nonostante richiedano input 

differenti, per la cui produzione sono necessarie infrastrutture specializzate e non convertibili da 

un uso all’altro. 

15. Da un punto di vista geografico, a fronte di una disomogenea caratterizzazione territoriale delle 

infrastrutture trasmissive, non si rileva un’analoga frammentazione nelle condizioni competitive 

dell’offerta. Ciò è testimoniato dalla sostanziale uniformità delle politiche commerciali adottate sul 

territorio nazionale dagli operatori: sia TELECOM che gli operatori alternativi adottano infatti 

politiche di prezzo omogenee su tutto il territorio nazionale a prescindere dal numero e dalla 

tipologia di infrastrutture trasmissive presenti sul territorio. Pertanto, le diverse tecnologie sono 

utilizzate dai principali operatori in modo da risultare complementari alla definizione di un’offerta 

unica nazionale di servizi a larga banda. 

Di conseguenza il mercato dell’accesso a banda larga al dettaglio, comprensivo di tutte le 

tecnologie trasmissive attualmente presenti (x-DSL, fibra ottica, satellite), si caratterizza come 

mercato nazionale. 

16. In Italia, al mese di aprile 2008, si contano circa 10,5 milioni di connessioni a banda larga, con 

una netta prevalenza (oltre il 97%) di connessioni xDSL 8 . 

alternativo deve essere in grado di sviluppare una propria rete, sostenendo investimenti ingenti e difficilmente recuperabili 

in caso di uscita dal mercato e tempi di realizzazione lunghi. 

4 Secondo gli orientamenti della Commissione si considerano “servizi di accesso ad internet a banda larga” i servizi di 

accesso ad Internet che consentono una capacità digitale in entrata per gli utenti finali superiore a 128Kbit/s. 

5 Negli ultimi anni lo sviluppo tecnologico ha consentito l’impiego di tecnologie trasmissive innovative che permettono 

l’offerta di servizi di telecomunicazioni a banda larga sull’attuale linea telefonica in rame, se raccordata a dispositivi 

tecnologici che le permettono di accrescere le sue funzionalità, quale il sistema basato sulla tecnologia x-DSL (Digital 

Subscriber Line). 

6 Le connessioni in fibra ottica costituiscono un sistema alternativo atto a garantire connettività locale attraverso 

collegamenti realizzati con una tecnologia di cablaggio per trasmissioni a banda larga e alta velocità, caratterizzati da flussi 

trasmissivi a partire da 2 Mbit/s. 

7 Le tecnologie wireless fisse (WLL, Wi-Fi e WiMAX) utilizzano le frequenze radio per trasmettere agli utenti dati e fonia 

con connessioni a larga banda. 

8 Cfr. AGCom, Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro, 15 luglio 2008.

10 


La diffusione delle connessioni in fibra ottica, invece, dati i rilevanti costi di investimento, è 

ancora limitata, concentrandosi in aree geografiche a più spiccata redditività (numero limitato di 

aree urbane). 

La seguente tabella illustra le quote di mercato degli operatori di telefonia fissa per i servizi a 

banda larga (sia ad utenti residenziali sia ad utenti non residenziali) 9 . 

Tabella 2 – Quote di mercato degli operatori per servizi a banda larga 

(%) 2006 2007 

TELECOM Italia 52,2 49,5 

WIND 7,3 8,0 

FASTWEB 24,6 25,6 

BT Italia 3,0 3,2 

Tele 2 1,8 2,3 

Tiscali 2,8 3,9 

Altri 8,3 7,5 

Fonte: Relazione annuale AGCom 2008 

17. Nel provvedimento di avvio è stato affermato che, in considerazione della quota di mercato 

detenuta e della differenza tra tale quota e quella dei principali concorrenti, appare possibile 

definire, per il mercato al dettaglio dell’offerta di servizi a banda larga, una posizione dominante in 

capo a TELECOM. Inoltre, è stato rilevato che, nel mercato all’ingrosso dell’accesso a banda 

larga 10 , TELECOM rappresenta al momento pressoché l’unico operatore che offre servizi di 

accesso wholesale a banda larga in tecnologia x-DSL a livello nazionale. 

La principale alternativa, per gli operatori che intendano acquisire dei canali di trasmissione al fine 

di fornire servizi agli utenti finali, è quella dell’accesso disaggregato alla rete locale (ULL) 11 , 

inclusivo della modalità di accesso condiviso (c.d. shared access). Nel mercato wholesale si 

registra una posizione di assoluta preminenza degli accessi su piattaforma ADSL di TELECOM, 

pari a circa l’85% a livello nazionale e che, comunque, risulta dell’ordine del 70% anche nelle aree 

geografiche caratterizzate da una molteplicità di infrastrutture alternative. La residua quota del 

30% attribuita, su tali limitate aree, agli operatori alternativi comprende non solo i servizi di 

accesso forniti su altre infrastrutture proprietarie, ma anche le offerte costituite da rivendita di 

accessi precedentemente acquisiti in ULL o shared access da TELECOM. 

9 Le quote di mercato sono calcolate considerando i ricavi da servizi a larga banda per canoni e servizi a consumo voce e 

dati. 

10 Al fine di erogare i suddetti servizi di accesso ad Internet a banda larga all’utenza finale, un operatore di 

telecomunicazioni necessita, tra l’altro, di connettività a livello locale a banda larga che gli consenta di connettere gli utenti 

fra loro e/o alla propria rete dati. Tale connettività, come sopra evidenziato, può essere ottenuta a livello fisico attraverso 

infrastrutture locali dedicate o condivise, proprie o affittate da un gestore locale di infrastrutture. 

11 L’unbundling del local loop consente all’operatore acquirente l’uso esclusivo di tutto lo spettro di frequenze disponibile 

sulla coppia elicoidale metallica e, pertanto, rappresenta uno dei modi a disposizione delle imprese per offrire alla clientela 

finale un canale per la trasmissione dati. Vale evidenziare che le due modalità di approvvigionamento di capacità 

trasmissiva (ULL e c.d. bitstream) differiscono sia per aspetti tecnici - i servizi di accesso disaggregato consentono la 

fornitura di servizi voce e dati, il bitstream è destinato alla sola trasmissione dati - che per elementi geografici. Inoltre, le 

motivazioni che presiedono alla domanda dei due beni sono differenti: in un caso, infatti, gli operatori acquirenti 

domandano un prodotto immediatamente disponibile per la commercializzazione di servizi a banda larga (bitstream), 

nell’altro richiedono un input infrastrutturale che consenta loro di offrire servizi integrati voce-dati (ULL). Pertanto le 

diverse modalità di accesso allo stato non appaiono sostituibili pur presentando elementi di influenza reciproca sempre più 

rilevanti sotto il profilo concorrenziale in ragione dell’evoluzione tecnologica, che consente l’utilizzo di diverse forme di 

accesso per la fornitura all’utenza finale di servizi convergenti.


IV. GLI IMPEGNI PROPOSTI DA TELECOM 

18. In risposta alle criticità di natura concorrenziale sollevate dall’Autorità nel provvedimento di 

avvio, TELECOM ha presentato, con comunicazione del 25 gennaio 2008, successivamente 

integrata in data 4 febbraio 2008, impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/90. 

In particolare, gli impegni di TELECOM prevedono, in sintesi, per un periodo di 3 anni, quanto 

segue: 

i) Impegni relativi all’uso di informazioni su clienti propri o altrui 

19. TELECOM si impegna ad affidare ad una società di revisione che vanti requisiti di comprovata 

indipendenza la verifica della corretta esecuzione delle procedure esistenti per la formazione e la 

distribuzione delle liste relative agli utenti da contattare per proporre servizi di telefonia. 

In particolare, gli impegni prevedono che il soggetto incaricato verifichi periodicamente: 

– che i contenuti del database di customer profiling siano riferiti esclusivamente a clienti attivi di 

TELECOM e non includano dati personali provenienti dai database delle divisioni Rete e 

Wholesale relativi alla fornitura di servizi ai concorrenti; 

– che l’estrazione dei dati per la formazione delle liste, nonché gli eventuali raffinamenti 

successivi, rispondano alle ordinarie logiche commerciali, ossia stimolare le vendite di prodotti o 

servizi alla generalità degli utenti e non siano specificamente mirati ai clienti di alcun concorrente 

in particolare; 

– che le liste inviate alla rete di vendita – opportunamente divise per ciascun partner commerciale 

– siano solo quelle formate ed eventualmente integrate e raffinate secondo i criteri di cui ai 

precedenti paragrafi, nel rispetto della normativa sulla privacy. 

20. Inoltre, TELECOM, attraverso la previsione di specifiche sanzioni 12 , si impegna a rafforzare, 

in occasione del rinnovo dei contratti, l’obbligo, a carico delle società che hanno sottoscritto un 

mandato di collaborazione commerciale (c.d. agenti e senior account), di utilizzare esclusivamente 

liste fornite da TELECOM ovvero liste proprie legittimamente acquisite. 

Analogamente, per quanto riguarda i partner commerciali che svolgono attività di vendita 

outbound (c.d. rete Telesale) e che utilizzano liste fornite da TELECOM, la società si impegna a 

rafforzare il divieto di utilizzo di liste proprie mediante la previsione di specifiche sanzioni 13 . 

ii) Impegni relativi alle attività di winback e retention 

21. TELECOM si impegna a: 

– garantire che le promozioni commerciali offerte siano disponibili per tutti coloro che ne facciano 

richiesta, senza discriminazioni tra clienti di TELECOM, clienti di altri operatori o nuovi utenti; 

– garantire che, per qualsiasi offerta, eventuali condizioni migliorative si applichino 

automaticamente a tutti i clienti di TELECOM che abbiano sottoscritto l’offerta in questione, 

senza necessità di una richiesta specifica da parte loro; 

– non attivare servizi di telefonia fissa e/o servizi dati di rete fissa ai clienti finali che abbiano 

attivato tali servizi con operatori concorrenti nei 3 mesi precedenti, a meno che non sia il cliente 

stesso a richiedere l’attivazione dei servizi attraverso i canali inbound della società, confermandola 

attraverso l’invio di una specifica richiesta scritta. 

12 In particolare, TELECOM applicherà le seguenti sanzioni consistenti: A) nella mancata corresponsione, recupero o 

storno delle provvigioni in relazione ai clienti acquisiti mediante l’uso di liste illegittime; e comunque B) nella previsione a 

favore di TELECOM della facoltà di risolvere il contratto nel caso in cui le acquisizioni di cui sopra siano reiterate nel 

tempo. 

13 Anche in questo caso sono previste sanzioni analoghe a quelle descritte nella nota precedente.

12 


iii) Impegni relativi all’incentivazione degli agenti e alla denigrazione 

22. TELECOM si impegna a: 

– mantenere, per i propri agenti, identici meccanismi premianti per l’acquisizione di clienti 

precedentemente in modalità ULL con altro operatore e di clienti che attivino un ‘nuovo impianto’; 

– rafforzare, in sede di rinnovo di tutti i contratti di agenzia, il divieto di denigrazione degli altri 

operatori, inserendo specifiche sanzioni contrattuali per le ipotesi di violazione del divieto e 

integrando in tal senso il codice etico di TELECOM Italia. Le attività di verifica del rispetto di tale 

divieto saranno affidate ad una società di consulenza che dovrà essere indipendente da 

TELECOM. 

iv) Impegni a tutela dei consumatori 

23. Infine, la società TELECOM si impegna ad attivare un canale di comunicazione diretta con la 

clientela (casella di posta elettronica e un numero di fax), adeguatamente pubblicizzato, al quale i 

clienti possano segnalare la ricezione di chiamate indesiderate, moleste o aggressive da parte degli 

agenti. 

V. LE OSSERVAZIONI SUGLI IMPEGNI 

24. I seguenti soggetti hanno fatto pervenire le proprie osservazioni sugli impegni entro i termini 

stabiliti: WIND Telecomunicazioni S.p.A., FASTWEB S.p.A., Eutelia S.p.A., Elitel Telecom 

S.p.A., BT Italia S.p.A., Colt Telecom S.p.A., Opitel S.p.A., Vodafone Omnitel NV, Associazione 

Italiana Internet Providers, Multilink S.p.A., Tiscali S.p.A.. 

25. In linea generale, Eutelia, Elitel e FASTWEB 14 hanno sottolineato come, in conformità 

all’ordinamento comunitario, decisioni di accettazione di impegni non siano opportune nei casi di 

infrazioni gravi alle disposizioni normative a tutela della concorrenza. Nel caso specifico, il fatto 

che i comportamenti oggetto del procedimento siano connessi ad analoghi comportamenti oggetto 

di casi precedenti e/o di sanzione da parte dell’Autorità giudiziaria ordinaria costituirebbe un 

motivo di recidiva, e quindi sarebbe una causa di gravità per la comminazione di ammende 15 . 

Inoltre, i medesimi operatori hanno rilevato che gli impegni proposti non eliminerebbero i profili 

anticoncorrenziali oggetto dell’istruttoria, perché riguardano solo comportamenti futuri e non 

prevedono alcuna riparazione degli effetti pregiudizievoli già prodottisi. 

26. Con riguardo agli impegni di cui al punto i), relativi all’uso di informazioni sui clienti propri o 

altrui, i soggetti che hanno partecipato al market test hanno evidenziato, in primo luogo, che detti 

impegni rappresenterebbero una riformulazione degli obblighi di carattere regolamentare già 

imposti a TELECOM dal quadro normativo e regolamentare in materia di comunicazioni 

elettroniche 16 . In secondo luogo, tali operatori hanno sollevato perplessità in merito alla natura del 

soggetto deputato al controllo delle liste, nonché in merito all’efficacia del controllo svolto 17 . A tal 

riguardo, è stato rilevato che l’assenza di previsioni specifiche circa la tempistica nonché la 

mancata previsione dei criteri da adottare nell’attività di controllo delle liste renderebbe il rispetto 

degli impegni scarsamente verificabile 18 . 

14 Memorie di Eutelia S.p.A. (pag. 6 e segg.), di Elitel Telcom S.p.A. (pag. 6 e segg.) e di FASTWEB S.p.A. (pag. 9 e pag. 

18 e segg.) pervenute in data 12 marzo 2008. 

15 Cfr. tra gli altri, memoria di FASTWEB citata, pag. 25 e segg., memoria WIND pervenuta in data 13 marzo 2008, pag. 

19, memoria di BT Italia e Colt Telecom, pervenuta in data 12 marzo 2008, pag. 13, memoria di AIIP e Multilink, 

pervenuta in data 12 marzo 2008, pagg. 2 e 5, e memoria di Tiscali, pervenuta in data 12 marzo 2008, pagg. 2. 

16 Cfr. memoria di Eutelia citata, pag. 12, di FASTWEB citata, pag. 11, di WIND citata, pag. 8 e memoria di Vodafone 

pervenuta in data 12 marzo 2008, pag. 6. 

17 Cfr. memoria di FASTWEB citata, pag. 9 e segg. e di Vodafone citata, pag. 11. 

18 Cfr. memoria di Eutelia citata, pag. 11 e memoria di WIND citata, pag. 9 e segg..


Inoltre, Vodafone ed Opitel hanno evidenziato che gli impegni non sono idonei a limitare l’attività 

di recupero di clienti da parte di TELECOM in quanto riguarderebbero solo informazioni 

provenienti dalla divisione Rete e Wholesale e non anche quelle in possesso delle divisioni 

commerciali 19 . 

E’ stato osservato, inoltre, che il sistema di verifica da parte di TELECOM sull’uso di liste 

legittime da parte sia degli agenti che dei partner commerciali sarebbe inefficace e difficilmente 

verificabile da parte di terzi 20 . Infine, il previsto adeguamento contrattuale oggetto dell’impegno 

non riguarderebbe tutti i contratti in vigore, bensì solo il rinnovo dei medesimi, e pertanto 

l’impegno si configurerebbe come valido esclusivamente per il futuro 21 . 

27. Con riguardo agli impegni di cui al punto ii), relativi alle attività di winback o retention, 

Vodafone, Opitel e WIND hanno evidenziato, in merito alle promozioni commerciali e alle loro 

eventuali modifiche, che l’impegno preso da TELECOM sarebbe relativo unicamente alle vendite 

‘passive’, ossia a quelle che scaturiscono da un’espressa richiesta del consumatore e che, in tal 

senso, l’impegno dovrebbe essere riformulato come obbligo di TELECOM di dare adeguata 

pubblicità a qualsiasi condizione promozionale da essa proposta nell’ambito di pratiche di winback 

e a trasformare tali condizioni in offerte al pubblico 22 . 

In merito all’impegno relativo alla non attivazione di propri servizi a clienti passati ad operatori 

concorrenti nei 3 mesi precedenti, alcuni operatori hanno evidenziato che il tempo di 3 mesi 

sarebbe inadeguato 23 , anche in considerazione della circostanza che tale periodo potrebbe ridursi a 

causa del tempo intercorrente tra l’attivazione del servizio e l’effettiva fruizione dello stesso da 

parte del cliente 24 . 

WIND ha, inoltre, osservato che questo impegno potrebbe essere eluso laddove i canali outbound 

di TELECOM contattassero dei clienti suggerendo loro di richiamare il servizio clienti, 

mascherando così una richiesta ‘in uscita’ con una ‘in entrata’, e ricadendo nella causa di 

eccezione dell’impegno che prevede che “in tale periodo saranno realizzate esclusivamente 

vendite non sollecitate, originate da richieste dei clienti attraverso i canali inbound (attualmente 

187 e 191)” 25 . 

FASTWEB ha rilevato, infine, che tale impegno presupporrebbe che TELECOM sia in grado di 

individuare gli ex-clienti anche dopo la cessazione del rapporto contrattuale 26 . 

28. Con riferimento agli impegni di cui al punto iii), relativi ai sistemi di incentivazione degli 

agenti, Vodafone ed Opitel hanno osservato che l’impegno sarebbe di difficile verificabilità 27 . In 

merito al divieto di denigrazione, WIND ha osservato che detto divieto sarebbe previsto nei soli 

contratti con gli agenti e non anche nell’ambito dei contratti con i partner commerciali; inoltre, 

l’impegno sarebbe limitato ai soli rinnovi dei contratti e non riguarderebbe i contratti in vigore 28 . 

29. In merito agli impegni di cui al punto iv), relativi alla tutela dei consumatori, WIND ha 

osservato che l’impegno riguarda le sole chiamate indesiderate effettuate dagli agenti e non anche 

19 Cfr. memoria di Vodafone citata, pag. 5 e di Opitel pervenuta in data 12 marzo 2008, pag. 8. 

20 Cfr. memoria di FASTWEB citata, pag. 13 e memoria di WIND citata, pag. 12. 

21 Cfr. memoria di Eutelia citata, pag. 11, di WIND citata, pagg. 12-13, di Vodafone citata, pag. 12, di Opitel citata, pag. 

15. 

22 Cfr. memoria di WIND citata, pag. 14, di Vodafone citata, pag. 13, di Opitel citata, pag. 16. 

23 Cfr. memoria di FASTWEB citata, pag. 15, di Vodafone citata, pag. 16. 

24 Cfr. memoria di WIND citata, pag. 15. 

25 Cfr. memoria di WIND citata, pag. 15. 

26 Cfr. memoria di FASTWEB citata, pag. 15. 

27 Cfr. memoria di Vodafone citata, pag. 18 e di Opitel citata, pag. 20. 

28 Cfr. memoria di WIND citata, pag. 16 e di Vodafone citata, pag. 18.

14 


dai partner commerciali, e che l’impegno sarebbe inefficace nei confronti dei clienti non dotati di 

strumenti quali posta elettronica o fax 29 . 

VI. LE REPLICHE DI TELECOM 

30. Con nota pervenuta in data 31 marzo 2008, TELECOM ha replicato alle osservazioni 

pervenute ad esito del market test in relazione al contenuto degli impegni come presentati in data 

25 gennaio e 4 febbraio 2008. 

31. In merito alle posizioni sostenute dai partecipanti al market test relative alle valutazioni di 

opportunità ed ammissibilità degli impegni nel caso in oggetto, TELECOM ha ritenuto che la 

valutazione dell’opportunità di accogliere gli impegni spetti comunque all’Autorità e che, una 

volta pubblicati gli impegni, la valutazione si sposti piuttosto dall’opportunità di adottare una 

decisione ex art. 14-ter della legge n. 287/90 all’idoneità delle misure proposte concretamente a far 

venir meno i profili anticoncorrenziali di cui al provvedimento di avvio dell’istruttoria. 

TELECOM ha, inoltre, sottolineato che il Regolamento CE n. 1/2003 non precluderebbe la 

possibilità di adottare una decisione di accettazione degli impegni anche laddove il presunto abuso 

fosse ‘molto grave’, visto che la Commissione avrebbe chiarito che l’unico caso in cui non sarebbe 

opportuno adottare una decisione con impegni è quello dei cosiddetti “hardcore cartels”. 

32. Per quanto concerne le osservazioni dei terzi sul fatto che gli impegni attengano solo ai 

comportamenti futuri e non riparino in alcun modo gli effetti pregiudizievoli già prodottisi, 

TELECOM ha osservato che l’istituto degli impegni risponde ad esigenze di celerità del 

procedimento e di risparmio di risorse amministrative e quindi, per sua natura, non richiede 

l’accertamento di alcuna infrazione e tanto meno di alcun effetto anticoncorrenziale prodotto da 

quest’ultima sul mercato. 

33. In merito all’affermazione avanzata da alcuni operatori secondo la quale gli impegni 

riproporrebbero obblighi già previsti dalla normativa vigente, TELECOM ha osservato che, in 

generale, in base al quadro normativo in vigore, non sarebbe obbligata a prevedere appositi divieti, 

sanzioni contrattuali o particolari sistemi di commissioning nei rapporti con i propri agenti, né a 

garantire che le promozioni commerciali siano indistintamente rivolte a chiunque faccia richiesta 

di servizi o prodotti oggetto della promozione, aspetti che invece TELECOM avrebbe 

espressamente incluso negli impegni. 

34. Per quanto riguarda le osservazioni secondo cui gli impegni non riguarderebbero l’utilizzo 

delle informazioni raccolte dalle divisioni commerciali, TELECOM ha evidenziato che gli 

impegni proposti attengono alle preoccupazioni manifestate dall’Autorità nel provvedimento di 

avvio, che “riguardano il possibile utilizzo illecito di informazioni privilegiate, ottenute da TI 

mediante la fornitura all’ingrosso di servizi di accesso e interconnessione alla rete telefonica fissa 

o l’indebita conservazione di dati relativi agli ex clienti migrati presso altri operatori”. 

VII. LE MODIFICHE ACCESSORIE APPORTATE AGLI IMPEGNI 

35. Con comunicazioni del 31 marzo e del 12 settembre 2008, TELECOM, in risposta alle 

osservazioni formulate nell’ambito del market test, ha proposto le modifiche accessorie di seguito 

sommariamente descritte: 

i) Impegni relativi all’uso di informazioni su clienti propri o altrui 

L’incarico relativo alla procedura di elaborazione e distribuzione delle liste di marketing sarà 

affidato al soggetto incaricato, comunicando all’Autorità un mandato negoziato e sottoscritto dalle 

29 Cfr. memoria di WIND citata, pagg. 17-18 e memorie citate di Eutelia, pag. 14, e di FASTWEB, pag. 34.


parti entro e non oltre 3 mesi dalla notifica a TELECOM della decisione dell’Autorità di 

accettazione dell’impegni. 

Il soggetto incaricato sarà selezionato da TELECOM sulla base di una rosa di candidati 

nell’ambito di primarie società di revisione; dovrà essere indipendente da TELECOM, possedere 

le qualificazioni necessarie per l’adempimento dei propri compiti e non dovrà trovarsi in una 

posizione di conflitto di interessi. La scelta sarà sottoposta all’approvazione dell’Autorità. 

Quanto all’oggetto delle verifiche condotte, le attività di verifica si concentreranno sulle attività 

concretamente poste in essere dalle divisioni commerciali per la formazione delle liste di 

marketing e la loro distribuzione alla rete di vendita. 

Con riferimento alle modalità concrete di controllo, TELECOM metterà a disposizione del 

soggetto incaricato, per l’effettuazione dei controlli a campione, tutte le liste di marketing formate 

dalle proprie divisioni commerciali ed inviate alla rete di vendita; il soggetto incaricato dovrà 

svolgere l’attività di verifica quantomeno con cadenza quadrimestrale salva la facoltà di svolgere 

gli ulteriori controlli che dovesse ritenere necessari. 

TELECOM invierà all’Autorità, con cadenza annuale, la relazione predisposta dal soggetto 

incaricato in merito ai risultati delle verifiche condotte. 

TELECOM pubblicherà sul proprio sito web riservato agli OLO un estratto in versione non 

confidenziale delle conclusioni della relazione entro 45 giorni dalla comunicazione all’Autorità, 

che conterrà anche una sintesi delle metodologie di controllo impiegate dal soggetto incaricato, 

indicando altresì le date dei controlli effettuati nel periodo di riferimento. 

Con riguardo alla previsione di specifiche sanzioni per agenti e partner commerciali in caso di 

utilizzo di liste ‘illegittime’, TELECOM procederà alla modifica di tutti i contratti in vigore entro 

4 mesi dalla notifica della decisione dell’Autorità di approvazione degli impegni. 

ii) Impegni relativi alle attività di winback e retention 

TELECOM renderà disponibili le proprie promozioni commerciali a chiunque aderisca all’offerta 

oggetto della promozione, senza discriminazioni tra clienti di TELECOM o di altri operatori e darà 

adeguata visibilità alle proprie campagne promozionali mediante pubblicazione sul sito web delle 

condizioni contrattuali ed economiche di ciascuna promozione. 

TELECOM non attiverà servizi di telefonia fissa e/o servizi dati di rete fissa ai clienti finali che 

comportino la disattivazione di servizi all’ingrosso (ULL, Shared Access 30 , Carrier Preselection, 

Wholesale Line Rental 31 , Number Portability, Bitstream Access) attivati da operatori concorrenti 

di TELECOM nei 4 mesi precedenti. Qualora accertino che il predetto periodo di 4 mesi non è 

ancora trascorso, le divisioni Rete e Wholesale di TELECOM si asterranno dal dare seguito alle 

richieste inoltrate dalle divisioni commerciali della stessa TELECOM, dandone comunicazione ai 

sistemi informativi delle divisioni commerciali mediante un messaggio convenzionale di c.d. “ko”. 

Fermo restando che TELECOM potrà realizzare vendite non sollecitate originate da richieste di 

clienti attraverso i canali inbound e confermati attraverso una richiesta scritta, per i rientri così 

effettuati gli agenti di TELECOM non percepiranno alcuna provvigione. TELECOM ha previsto 

che tale impegno diventerà operativo entro 4 mesi dalla notifica della decisione dell’Autorità di 

accettazione degli impegni. 

30 Lo Shared Access, o accesso condiviso, è una modalità di accesso disaggregato alla rete locale che consente 

all’operatore alternativo di condividere il doppino di TELECOM, limitandosi ad utilizzare la parte sulla quale transitano i 

dati, e di mantenere i servizi voce con un altro operatore. 

31 Il servizio Wholesale Line Rental (WLR) permette all’utenza di reti telefoniche di utilizzare alcuni servizi telefonici, 

offerti da un soggetto autorizzato (denominato operatore WLR), mantenendo l’attestazione fisica all’operatore di accesso 

(differente dall’operatore WLR). In particolare, il servizio di WLR consiste nella possibilità, per l’operatore interconnesso,

16 


iii) Impegni relativi all’incentivazione degli agenti e alla denigrazione 

TELECOM si impegna a non differenziare il sistema di commissioning - sia per l’acquisizione dei 

clienti che per i servizi - tra clienti precedentemente in modalità ULL con altro operatore e clienti 

che attivino un ‘nuovo impianto’, e sottopone la verifica della corretta attuazione dell’impegno al 

soggetto incaricato individuato secondo quanto descritto al punto i) degli impegni, che opererà 

secondo le medesime modalità e con i medesimi obblighi di comunicazione e pubblicità di cui al 

medesimo punto. 

Con riguardo alla previsione di specifiche sanzioni in caso di violazione del divieto di 

denigrazione degli altri operatori, TELECOM procederà alla modifica di tutti i contratti in vigore 

(sia per agenti che per partner) entro 4 mesi dalla notifica della decisione dell’Autorità di 

accettazione degli impegni. Anche in tal caso, la verifica dei comportamenti della propria rete di 

vendita esterna sarà affidata ad una società di consulenza, indipendente da TELECOM ed in 

possesso delle necessarie qualificazioni. 

iv) Impegni a tutela dei consumatori 

TELECOM si impegna ad integrare i canali di comunicazione diretta con la clientela 

predisponendo un numero verde, adeguatamente pubblicizzato, al quale i clienti possano segnalare 

la ricezione di chiamate indesiderate, moleste o aggressive da parte degli agenti di TELECOM – 

indipendentemente dalla loro appartenenza a una rete di vendita diretta o indiretta – nonché a dare 

sollecitamente seguito alle segnalazioni pervenute, fornendo un riscontro al segnalante entro 30 

giorni. 

VIII. LA VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI 

36. Secondo quanto prospettato nel provvedimento di avvio del presente procedimento, 

TELECOM avrebbe posto in essere comportamenti abusivi nei mercati dei servizi di telefonia 

vocale all’utenza residenziale e non residenziale e dei servizi al dettaglio di accesso ad Internet in 

banda larga, finalizzati ad ostacolare i propri concorrenti. 

In particolare, TELECOM, attraverso l’utilizzo del proprio patrimonio informativo (costituito dai 

dati passati e presenti di traffico voce e dati, e da dati relativi all’attività di proprietario della rete e 

fornitore di servizi all’ingrosso) – che costituisce un vantaggio competitivo non eguagliabile dai 

concorrenti – avrebbe proceduto all’individuazione delle abitudini di consumo dei clienti ed alla 

proposizione, in maniera selettiva, di offerte mirate ai clienti migrati ad altri operatori (c.d. 

winback) o ai propri clienti in transizione (c.d. retention). 

L’effetto escludente prodotto da tali comportamenti sarebbe stato rafforzato sia dall’adozione di 

specifiche politiche incentivanti alle strutture della rete di vendita sia da azioni denigratorie, atte a 

determinare un incremento dei costi per il concorrente per contrastare la perdita dei clienti. 

37. Prima di procedere alla valutazione degli impegni presentati da TELECOM, si rileva che 

l’Autorità gode di un’ampia discrezionalità nel valutare l’opportunità di chiudere un procedimento 

con l’accoglimento degli impegni proposti dalle parti. L’unico limite all’adozione di una decisione 

con accettazione degli impegni, è rappresentato – in linea con l’orientamento comunitario – dai 

procedimenti riguardanti i cartelli c.d. “hardcore” 32 . 

38. Il complesso degli impegni presentati da TELECOM, in forza anche delle modifiche ad essi 

apportate – volte a rispondere alle osservazioni formulate nell’ambito del market test – appare 

di provvedere alla fatturazione unica verso il cliente finale sia del traffico raccolto in Carrier pre-selection sia dei restanti 

servizi (traffico non geografico e canone di accesso) la cui fatturazione è a carico dell’operatore di accesso. 

32 Cfr. Sentenza del TAR del Lazio del data 7 aprile 2008, n. 2902, pp. 22 e ss.


idoneo a rimuovere i profili anticoncorrenziali descritti nell’ambito del provvedimento di avvio, 

per le motivazioni nel seguito riportate. 

39. Con riguardo agli impegni di cui al punto i), relativi all’uso delle informazioni sui clienti 

propri o altrui, TELECOM propone l’affidamento ad un soggetto terzo ed indipendente della 

verifica delle procedure per la formazione e la distribuzione delle liste di marketing relative agli 

utenti da contattare per proporre servizi di telefonia fissa o servizi dati di rete fissa. 

Nel dettaglio, come visto in precedenza, il soggetto incaricato svolgerà un’attività volta a 

verificare: 1) che le liste di marketing formate non contengano dati provenienti dai database delle 

divisioni Rete e Wholesale, contengano solamente dati afferenti a database relativi a clienti attivi 

di TELECOM, e non siano specificamente mirate ai clienti di alcun concorrente in particolare; 2) 

che dette liste siano le uniche liste trasmesse alla rete di vendita, con l’eventuale integrazione delle 

informazioni provenienti da database formati nel rispetto della normativa a tutela dei dati 

personali. 

Inoltre, è previsto che detto controllo sia effettuato periodicamente e che i risultati delle verifiche 

effettuate siano portati a conoscenza non solo dell’Autorità medesima, bensì anche degli operatori 

alternativi. A ciò si accompagna il rafforzamento, sin da subito, dell’obbligo posto agli agenti di 

vendita di utilizzare liste (fornite da TELECOM o proprie) solo se legittimamente acquisite ed il 

divieto ai partner commerciali di utilizzo di liste proprie. 

Il complesso dei comportamenti descritti appare volto a porre rimedio alla preoccupazione 

concorrenziale evidenziata in avvio, relativa allo sfruttamento illecito del patrimonio informativo 

detenuto da TELECOM in qualità di proprietario della rete. TELECOM, in tal modo, si impegna a 

garantire che le liste di clienti da contattare per promuovere servizi di telefonia e dati siano 

formate in modo legittimo e non contengano informazioni provenienti dai database delle divisioni 

Rete e Wholesale, e che la rete vendita utilizzi esclusivamente tali liste. 

Con riferimento alle perplessità sollevate nel corso del market test circa l’efficacia e la 

verificabilità dell’attività svolta in attuazione degli impegni, si osserva che la versione da ultimo 

presentata degli stessi descrive in maniera dettagliata i criteri di scelta del soggetto incaricato del 

controllo, l’ambito delle sue attività, nonché le modalità attraverso le quali detta attività sarà resa 

conoscibile e verificabile da parte dei concorrenti. 

Infine si osserva, per quanto concerne il rafforzamento dell’obbligo di esclusivo utilizzo di liste 

legittimamente formate, che tale obbligo, in risposta a quanto emerso dal market test, comporterà 

la modifica di tutti i contratti in vigore entro 4 mesi dalla notifica delle presente decisione. 

40. In relazione agli impegni di cui al punto ii), relativi alle attività di recupero e mantenimento 

della clientela, TELECOM renderà disponibili le proprie promozioni commerciali a chiunque 

aderisca all’offerta oggetto della promozione, senza discriminazioni tra clienti di TELECOM o di 

altri operatori e darà adeguata visibilità alle proprie campagne promozionali mediante 

pubblicazione sul sito web delle condizioni contrattuali ed economiche di ciascuna promozione. 

Inoltre è previsto che TELECOM non attivi servizi retail a clienti che nei precedenti 4 mesi 

abbiano attivato servizi all’ingrosso con operatori concorrenti e che, nel caso in cui le divisioni 

commerciali richiedano tali attivazioni e detto periodo non sia trascorso, la divisione Rete e 

Wholesale sarà obbligata a non dare attuazione alla richiesta. 

In tal modo, si provvede a rimuovere il profilo anticoncorrenziale sollevato nel provvedimento di 

avvio, consistente nella possibilità che TELECOM, operatore in posizione dominante sui mercati 

individuati, promuova offerte selettive rivolte ai propri clienti in transizione o già migrati ad altri 

operatori. TELECOM, infatti, nella nuova formulazione degli impegni, in primo luogo si obbliga a 

promuovere esclusivamente offerte dal carattere ‘universale’, in tal modo recependo le

18 


osservazioni dei terzi. Inoltre, mediante l’impegno di non attivazione sopra descritto, TELECOM 

appare limitare in maniera significativa le attività di recupero della clientela, così riducendo il 

fenomeno della perdita dei clienti da parte dei concorrenti nel periodo immediatamente successivo 

all’attivazione dei servizi di telefonia e dati, periodo nel quale questi ultimi possono avere 

l’opportunità di dimostrare la qualità e l’affidabilità dei propri servizi 33 . L’estensione di tale 

periodo a 4 mesi amplia il numero dei clienti sottratti all’attività di winback, ed appare rispondere 

all’obiezione sollevata circa l’inadeguatezza del periodo precedentemente previsto (3 mesi). 

41. In merito agli impegni di cui al punto iii), relativi ai sistemi di incentivazione (commissioning) 

della forza vendita ed alla denigrazione, essi consistono nel mantenimento di eguali meccanismi 

premianti, sia per l’acquisizione di clienti precedentemente di altri operatori sia per l’attivazione di 

nuovi impianti, e nel rafforzamento del divieto di denigrazione di altri operatori. Anche 

l’attuazione di tali impegni, come visto, è sottoposta al controllo da parte del soggetto terzo 

incaricato della verifica della corretta formazione e distribuzione delle liste di marketing. 

Onde rimuovere le preoccupazioni concorrenziali in merito all’ipotizzato intento escludente delle 

politiche di incentivazione alla propria forza vendita, TELECOM provvederà, mediante 

l’attuazione di tali impegni, ad evitare che la propria rete di vendita sia maggiormente incentivata, 

attraverso la corresponsione di provvigioni più elevate, ad acquisire clienti precedentemente di 

operatori concorrenti. 

42. Infine, con riguardo agli impegni a tutela dei consumatori di cui al punto iv), si rileva che essi 

contribuiscono a recare un beneficio ai consumatori in quanto diretti non solo a limitare la 

ricezione da parte degli stessi di chiamate indesiderate o moleste, ma anche a fornire loro, in tempi 

brevi, adeguato rimedio a quanto lamentato. 

43. In definitiva, si ritiene che gli impegni proposti da TELECOM, nel loro complesso, siano 

idonei a far venir meno i profili anticoncorrenziali oggetto del provvedimento di avvio. In 

particolare, l’attività del soggetto preposto al controllo dell’attuazione degli impegni, garantendo 

che le liste di marketing non contengano alcun dato o nominativo proveniente dalle divisioni Rete 

e Wholesale, fa sì che l’attività di vendita dei servizi di TELECOM da parte dei propri partner e 

agenti commerciali, avvenga solo sulla base di dati legittimamente acquisiti. Sulla base di tali liste, 

ed in considerazione delle limitazioni alle attività di winback e retention, la commercializzazione 

dei servizi di TELECOM non potrà basarsi sull’utilizzo in modo selettivo di offerte e promozioni, 

e vedrà l’eliminazione di provvigioni differenziate per l’acquisizione di clienti di altri operatori, 

limitando in maniera sostanziale sia gli strumenti sia gli incentivi volti a porre in essere una 

strategia basata su offerte mirate e/o rivolte alla clientela di un determinato operatore. 

A questo deve aggiungersi che la previsione di un periodo di non attivazione, da parte di 

TELECOM, di servizi di fonia e dati per i 4 mesi successivi all’attivazione degli stessi servizi da 

parte di operatori concorrenti limita in maniera rilevante l’attività commerciale dell’operatore 

dominante, consentendo ai concorrenti di fruire di un periodo di tempo utile all’apprezzamento, da 

parte dei clienti finali, dei servizi prestati. Decorso il periodo previsto, infine, TELECOM svolgerà 

le attività di promozione dei propri servizi nel rispetto degli obblighi e dei termini sopra descritti. 

33 Si osserva che analoghe misure sono state adottate in Canada dall’Autorità nazionale di regolazione del settore delle 

telecomunicazioni (Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission, CRTC) già dalla fine degli anni ’90. 

In particolare, tale Autorità ha previsto l’applicazione di c.d. “winback rules” nei confronti degli incumbent su mercati dei 

servizi di accesso ad Internet a banda larga caratterizzati da un basso livello di competizione, al fine di consentire l’ingresso 

di concorrenti sul mercato, di permettere ai nuovi entranti di costituire una base clienti stabile e di poter dimostrare la 

qualità ed affidabilità dei servizi resi. Cfr., su tutte, Telecom Decision CRTC 2001-92 del 1 febbraio 2001, 2002-37 del 27 

giugno 2002.


IX. IL PARERE DELL’AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI 

44. Con atto pervenuto in data 21 novembre 2008, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni 

ha espresso parere favorevole allo schema di provvedimento concernente la valutazione degli 

impegni presentati da TELECOM, sulla base delle seguenti considerazioni. 

45. Con riferimento ai mercati rilevanti individuati nello schema di provvedimento, l’AGCom 

ritiene condivisibile l’individuazione e definizione, da parte dell’Autorità, dei mercati dei servizi 

di telefonia vocale su rete fissa (per utenza residenziale e business) e del mercato al dettaglio dei 

servizi di accesso ad Internet a banda larga. L’AGCom osserva inoltre che tale valutazione non 

pregiudica in alcun modo le definizioni dei mercati utilizzate dall’AGCom stessa nell’ambito delle 

analisi dei mercati previste dal quadro regolamentare comunitario in materia di comunicazioni 

elettroniche. A tal riguardo l’AGCom osserva che in ambito regolamentare il mercato dei servizi di 

fonia vocale su rete fissa è distinto sia sulla base della tipologia di utenza che in base alle direttrici 

di traffico (nazionale e internazionale). 

46. Per quanto riguarda l’idoneità degli impegni presentati da TELECOM a far venir meno i profili 

anticoncorrenziali della sua condotta, l’AGCom condivide in linea generale le valutazioni 

favorevoli espresse dall’Autorità. 

L’AGCom osserva inoltre che gli impegni proposti da TELECOM consistono in prescrizioni di 

carattere sia comportamentale che strutturale: le prime sono volte ad attenuare le preoccupazioni di 

ordine concorrenziale paventate nel provvedimento di avvio dell’istruttoria, e relative 

prevalentemente alle condotte assunte da TELECOM nei confronti dell’utenza finale, volte al 

recupero e mantenimento della clientela migrata o in procinto di migrare ad altri operatori; le 

prescrizioni di natura strutturale sono dirette alla verifica, da parte di un soggetto indipendente, 

della corretta esecuzione delle procedure esistenti. A parere dell’AGCom, le misure previste dagli 

impegni rivestono una portata diversa da quelle assunte dalla stessa AGCom nell’ambito del 

procedimento avviato con la delibera 351/08/CONS. 

47. L’AGCom ritiene che alcuni degli impegni di cui allo schema di provvedimento, come più 

volte auspicato in sede regolamentare, siano atti a soddisfare esigenze di maggiore trasparenza e 

non discriminazione tra utenti finali. In particolare, l’AGCom richiama, tra l’altro, gli obblighi di 

trasparenza e di non discriminazione presenti per TELECOM ai sensi delle delibere 642/06/CONS 

e 380/06/CONS, nonché gli obblighi di separazione amministrativa e contabile cui è soggetto detto 

operatore, previsti dalla delibera 152/02/CONS e richiamati dalle delibere 4/06/CONS e 

247/07/CONS. 

48. In definitiva, anche alla luce delle considerazioni espresse nel parere, si ritiene che gli impegni 

assunti da TELECOM, ispirandosi ai consolidati principi affermati dall’AGCom, risultino idonei 

alla creazione di un contesto maggiormente concorrenziale e rafforzino, per taluni aspetti, gli 

obblighi regolamentari vigenti. 

RITENUTO, quindi, che gli impegni presentati da Telecom Italia S.p.A., così come integrati in 

data 31 marzo e 12 settembre 2008, risultano idonei a far venire meno, nei termini sopra indicati, i 

profili anticoncorrenziali oggetto dell’istruttoria; 

RITENUTO di disporre l’obbligatorietà dei suddetti impegni per Telecom Italia S.p.A., ai sensi 

dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/90; 

RITENUTO, pertanto, in conformità al parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, 

di poter chiudere il procedimento avviato nei confronti di Telecom Italia S.p.A. senza accertare 

l’infrazione, ai sensi del medesimo articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/90;

20 


Tutto ciò premesso e considerato: 

DELIBERA 

a) di rendere obbligatori per Telecom Italia S.p.A. gli impegni presentati, ai sensi dell’articolo 14- 

ter, comma 1, della legge n. 287/90, nei termini sopra descritti e allegati al presente provvedimento 

di cui fanno parte integrante; 

b) di chiudere il procedimento nei confronti di Telecom Italia S.p.A., senza accertare l’infrazione, 

ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/90; 

c) che Telecom Italia S.p.A., entro centoventi giorni dalla data di notifica del presente 

provvedimento, informi l’Autorità delle azioni intraprese per dare esecuzione agli impegni assunti. 

Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino 

dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. 

Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi 

dell’articolo 33, comma 1, della legge n. 287/90, entro sessanta giorni dalla data di notificazione 

del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della 

Repubblica, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 24 

novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del 

provvedimento stesso. 

IL SEGRETARIO GENERALE 

Luigi Fiorentino 

IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


I686 - INAIL/AFFIDAMENTO SERVIZIO DI CASSA 



SENTITO il relatore Dottor Antonio Pilati; 

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287; 

VISTA la legge 28 dicembre 2005, n. 262; 

VISTO l’articolo 81 del Trattato CE; 

VISTO il Regolamento n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione 

delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato CE; 

VISTA la propria delibera del 28 maggio 2007, con la quale è stata avviata l’istruttoria ai sensi 

dell’articolo 14 della legge n. 287/90 per presunta violazione dell’articolo 81, paragrafo 1, del 

Trattato CE nei confronti delle società Unicredit Banca S.p.A., Intesa Sanpaolo S.p.A., Banca 

Nazionale del Lavoro S.p.A. e Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.; 

VISTA la propria delibera del 30 ottobre 2007, con la quale è stato deliberato l’ampliamento 

dell’istruttoria alla gara bandita nel 1996 e prorogato al 31 luglio 2008 il termine di conclusione 

del procedimento; 

VISTA la propria delibera del 27 marzo 2008 con la quale è stato prorogato il termine del 

procedimento sino al 30 novembre 2008; 

VISTA la comunicazione delle risultanze istruttorie, trasmessa alle parti in data 27 giugno 2008; 

VISTA la propria delibera del 31 luglio 2008 con la quale è stato prorogato il termine del 

procedimento sino al 20 dicembre 2008; 

VISTE le memorie conclusive delle parti, pervenute in data 23, 24 e 27 ottobre 2008; 

SENTITI in audizione finale, in data 29 ottobre 2008, i rappresentanti di Unicredit Banca S.p.A., 

Intesa Sanpaolo S.p.A., Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. e Banca Monte dei Paschi di Siena 

S.p.A.; 

VISTA la documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria; 

CONSIDERATO quanto segue: 

PREMESSA 

1. In data 28 maggio 2007 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha avviato 

un’istruttoria, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 287/90, per presunta violazione dell’art. 81, 

paragrafo 1, del Trattato CE nei confronti delle società Unicredit Banca S.p.A. (di seguito anche 

Unicredit), Intesa Sanpaolo S.p.A. (di seguito anche Intesa), Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. 

(di seguito anche BNL) e Banca Monte dei Paschi di Siena (di seguito anche BMPS). 

2. Oggetto del procedimento sono, inizialmente, le quattro gare bandite dall’Istituto Nazionale 

per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (di seguito anche INAIL/Istituto/Ente) per 

l’affidamento del proprio servizio di cassa, successivamente alla intervenuta scadenza, nel 2002, 

della convenzione 1 stipulata con un raggruppamento temporaneo di imprese (di seguito anche 

RTI), composto dalle banche parti del procedimento (Unicredit, Intesa, BNL e BMPS), in esito ad 

1 Cfr. doc. 451, all. 13.

22 


un appalto concorso pubblicato nell’aprile 1996 2 ed aggiudicato nel 1997. 

3. Come nel seguito dettagliato, la condotta lesiva della concorrenza si inquadra in un contesto 

dove la citata convenzione, avente originariamente una durata di cinque anni a decorrere dal 1° 

marzo 1997, al suo scadere vide susseguirsi quattro procedure ad evidenza pubblica, tutte non 

aggiudicate (si tratta delle gare del gennaio 2003 3 , novembre 2004 4 , agosto 2005 5 e aprile 2006 6 ), 

ad eccezione dell’ultima, aggiudicata dopo una procedura di riesame ed oggetto di segnalazione, 

da parte di INAIL, all’Autorità. INAIL ha conseguentemente proceduto più volte alla proroga della 

fornitura al RTI aggiudicatario della convenzione del 1997, convenzione che di fatto è rimasta in 

vigore per oltre dieci anni, ossia sino alla stipula della nuova convenzione il primo ottobre 2007 7 . 

4. In data 30 ottobre 2007, l’Autorità ha deliberato l’ampliamento dell’istruttoria con 

l’estensione oggettiva alla gara bandita nel 1996 8 . Più in particolare, alla luce delle evidenze 

ispettive, l’Autorità ha ritenuto di ricondurre la condotta restrittiva anche alle modalità di 

costituzione del RTI - partecipato da Unicredit (allora Credito Italiano S.p.A., capogruppo), Intesa 

(allora Banca Commerciale Italiana S.p.A.), BNL e BMPS - che partecipò alla gara ad appalto 

concorso per l’affidamento del servizio di cassa generale indetta da INAIL il 12 aprile 1996, 

ottenendone l’aggiudicazione. 

1. LE PARTI 

1.1. Il segnalante 

5. INAIL è, così come qualificato dall’art. 55 della legge 9 marzo 1989, n. 88 9 , un “ente 

pubblico erogatore di servizi”, dotato di personalità giuridica, con gestione autonoma e sottoposto 

alla vigilanza dei Ministeri del Lavoro e dell’Economia e delle Finanze. Ai sensi dell’art. 126 del 

Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 10 , INAIL gestisce in via 

esclusiva, salve alcune eccezioni previste dalla legge, l’assicurazione obbligatoria contro gli 

infortuni sul lavoro e le malattie professionali prevista dallo stesso decreto. 

6. INAIL svolge la propria attività istituzionale con strutture organizzative articolate come 

segue: 

– Direzione Generale, in Roma, articolata a sua volta in Direzioni Centrali e altri Uffici centrali; 

– Direzioni Regionali, sedi locali, agenzie 11 . 

7. In merito all’attività svolta, si evidenzia che il capo V del D.P.R. n. 1124/65 è dedicato alle 

prestazioni cui gli assicurati hanno diritto da parte di INAIL. In specie, l’art. 66 prevede le 

seguenti prestazioni a favore dell’assicurato: 

– indennità giornaliera per l’inabilità temporanea (nel seguito anche inabilità temporanea); 

– rendita per l’inabilità permanente (nel seguito anche rendita permanente); 

– assegno per l’assistenza personale continuativa; 

2 Appalto concorso pubblicato in Gazzetta Ufficiale (di seguito anche G.U.) n. 86 del 12/04/1996 (cfr. doc. 429), di seguito 

anche gara 0. 

3 Licitazione privata n. 9/2002, pubblicata in G.U. n. 1 del 2/1/2003, di seguito anche gara 1. 



6 Licitazione privata n. 14/2006, pubblicata in G.U. n. 92 del 20/04/2006, di seguito anche gara 4. I bandi dalla gara 1 alla 

gara 4 sono disponibili sul sito Internet di INAIL www.inail.it. 

7 Cfr. doc. 451, all. 15. 

8 Cfr. provvedimento I686 in Bollettino n. 41/2007 (cfr. doc. 453 – 457). 

9 Recante “Ristrutturazione dell’Istituto nazionale della previdenza sociale e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione 

contro gli infortuni sul lavoro.” 

10 Recante “Testo unico delle disposizioni per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie 

professionali.” 

11 Cfr. doc. 473, pag. 4 e 5.


– rendita ai superstiti e assegno una tantum in caso di morte; 

– cure mediche e chirurgiche, compresi gli accertamenti clinici; 

– fornitura degli apparecchi di protesi. 

8. Il decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 12 , ha attribuito ad INAIL un ruolo più ampio 

ed incisivo nel sistema di protezione sociale, chiamando l’Istituto a svolgere funzioni attive sul 

piano sanitario, riabilitativo, sociale e di riqualificazione professionale del lavoratore infortunato. 

9. In sintesi, le prestazioni economiche a carico di INAIL per il caso di infortunio sul lavoro 

e/o di malattia professionale, possono riassumersi in: 

– inabilità temporanea; 

– rendita permanente (a questo proposito occorre precisare che a partire dal primo ottobre 2000, 

il pagamento delle rendite permanenti è stato trasferito ad INPS); 

– assegni erogati a diversi titoli per assistenza. 

1.2. Le imprese interessate 

10. Unicredit Banca S.p.A. è un’impresa attiva nel settore bancario, nata nel corso degli anni 

novanta dall’unione di Banca CRT, Cariverona, Cassamarca, Caritro, Credito Italiano, CRTrieste e 

Rolo Banca 1473. In data 1° ottobre 2007 si è perfezionata l’operazione di fusione per 

incorporazione di Capitalia in UniCredito Italiano S.p.A. 13 , la quale ha trasformato il gruppo 

UniCredito Italiano in uno dei principali operatori bancari europei. Tale gruppo eroga diversi 

servizi, tra i quali quelli attinenti l’attività di raccolta e impieghi, nonché il collocamento di 

prodotti finanziari alle famiglie e alle imprese. 

11. Intesa Sanpaolo S.p.A. è la società posta a capo del gruppo bancario risultante dalla fusione 

di Banca Intesa S.p.A. e Sanpaolo IMI S.p.A. 14 . Banca Intesa S.p.A. derivava dall’integrazione, 

nel 1998, di Cariplo e Ambroveneto. Nel 1999 Banca Commerciale Italiana entrava a far parte del 

gruppo Intesa. Con la successiva fusione di Banca Commerciale Italiana in Intesa, avvenuta nel 

maggio 2001, il gruppo assunse la denominazione di IntesaBci. Oggi Intesa Sanpaolo è uno dei 

principali gruppi bancari nazionali. 

12. Banca Nazionale del Lavoro S.p.A. è un’impresa, a capo dell’omonimo gruppo, attiva 

nell’erogazione di servizi bancari e finanziari; fondata nel 1913 come Istituto di Credito per la 

Cooperazione, ha assunto l’attuale denominazione nel 1929. Nel 1992 tale banca è stata 

trasformata da istituto di diritto pubblico, controllato dal Ministero del Tesoro per circa l’80% del 

capitale, in società per azioni. Nel novembre 1998 è stata privatizzata e, a seguito della 

conclusione dell’Offerta Pubblica di Acquisto da parte di BNP Paribas S.A., BNL è attualmente 

parte del gruppo internazionale BNP Paribas. 

13. Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A. è un’impresa, a capo dell’omonimo gruppo, che 

opera nel settore bancario nella forma di società per azioni a partire dal 1995. BMPS è attiva, 

anche tramite proprie controllate, nei diversi segmenti dell’attività bancaria e finanziaria, da quella 

tradizionale al credito speciale, con una particolare vocazione retail. BMPS è oggi a capo, anche a 

seguito della concentrazione con Banca Antonveneta S.p.A., di uno dei primi cinque gruppi 

bancari italiani con quote di rilievo in tutte le aree di business in cui opera 15 . 

12 Recante “Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma 

dell’articolo 55, comma 1, della L. 17 maggio 1999, n. 144.” 

13 Cfr. provvedimento C8660 – Unicredito Italiano/Capitalia, in Bollettino n. 33/2007. 

14 Cfr. provvedimento C8027 – Banca Intesa/Sanpaolo IMI, in Bollettino n. 49/2006. 

15 Cfr. provvedimento C9182 – Banca Monte dei Paschi di Siena/Banca Antonveneta, in Bollettino n.3/2008.

24 


2. IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO 

14. Nel corso del procedimento sono stati svolti accertamenti ispettivi presso Unicredit (sedi di 

Bologna e Roma), Intesa (sedi di Milano e Roma), BNL (sedi di Roma) e BMPS (sedi di Siena e 

Roma), nonché presso soggetti terzi quali Banca di Roma S.p.A. (sedi di Roma), ora Unicredit 

Banca di Roma S.p.A., e Banca Popolare di Vicenza S.c.p.a. (sede di Vicenza). Nel corso di tali 

accertamenti è stata acquisita ampia documentazione relativa alla partecipazione da parte delle 

citate banche alle gare per l’affidamento del servizio di cassa generale di INAIL. 

15. Sono stati sentiti in audizione: Unicredit (in data 15 ottobre 2007 e 14 febbraio 2008), BNL 

(in data 11 ottobre 2007 e 12 febbraio 2008), Intesa (in data 10 ottobre 2007 e 20 febbraio 2008), 

BMPS (in data 26 settembre 2007 e 11 febbraio 2008), Banca Popolare di Vicenza S.c.p.a. (in data 

16 ottobre 2007) e INAIL (in data 18 ottobre 2007 e 19 febbraio 2008). 

16. Inoltre, sono state inviate più richieste di informazioni a Unicredit. BNL, Intesa, BMPS e 

INAIL. 

17. Durante l’istruttoria le parti hanno più volte effettuato accesso agli atti: Unicredit in data 19 

luglio 2007, 31 ottobre 2007, 25 gennaio 2008, 7 marzo 2008, 6 maggio 2008, 3 luglio 2008, 16 

ottobre 2008, 28 ottobre 2008; BNL in data 19 luglio 2007, 11 ottobre 2007, 30 ottobre 2007, 25 

gennaio 2008, 8 febbraio 2008, 7 marzo 2008, 3 luglio 2008, 28 ottobre 2008; Intesa in data 20 

luglio 2007, 9 agosto 2007, 30 ottobre 2007, 12 dicembre 2007, 24 gennaio 2008, 7 marzo 2008, 4 

luglio 2008, 28 ottobre 2008; BMPS in data 20 luglio 2007, 31 ottobre 2007, 22 gennaio 2008, 10 

marzo 2008, 3 luglio 2008, 15 ottobre 2008, 29 ottobre 2008. 

18. A fronte della documentazione acquisita, l’Autorità, in data 30 ottobre 2007, ha deliberato 

l’ampliamento oggettivo dell’istruttoria alla gara del 1996, prorogando l’istruttoria al 31 luglio 

2008. Successivamente, con delibera del 27 marzo 2008 16 , il termine di chiusura del procedimento 

è stato prorogato al 30 novembre 2008. Da ultimo, su richiesta delle parti, con delibera del 31 

luglio 2008, tale termine è stato ulteriormente prorogato al 20 dicembre 2008. 

19. In data 27 giugno 2008 è stata trasmessa alle parti la Comunicazione delle Risultanze 

Istruttorie. 

20. Le memorie conclusive delle parti sono pervenute in data 23, 24 e 27 ottobre 2008. Infine, 

in data 29 ottobre 2008, i rappresentanti delle parti sono stati sentiti in audizione di fronte 

all’Autorità. 

3. IL MERCATO INTERESSATO 

3.1. Il servizio di cassa INAIL 

21. In generale, l’oggetto del servizio di cassa è costituito dalla esecuzione di servizi finanziari 

a favore di enti, sulla base e nel rispetto di condizioni previamente concordate. Normalmente il 

servizio di cassa riguarda tutto il complesso di operazioni relative alla gestione finanziaria di un 

dato ente e finalizzate alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese e alla custodia di 

titoli e valori, nonché, più in generale, all’espletamento degli adempimenti finanziari gravanti sul 

cassiere in forza della regolamentazione del rapporto convenuta con l’ente 17 . 

16 Cfr. provvedimento I686 in Bollettino 13/2008 (cfr. doc. 555 - 559). 

17 Il titolo I, capo IV, rubricato “Servizio di cassa o di tesoreria”, del D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, “Regolamento 

concernente l’amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla L. 20 marzo 1975, n. 7”, si apre con l’art. 50 il 

quale stabilisce, in particolare, che: i) il servizio di cassa o di tesoreria è affidato in base ad apposita convenzione a imprese 

autorizzate all’esercizio dell’attività bancaria ai sensi del d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385; ii) il servizio è aggiudicato previo 

esperimento di apposita gara ad evidenza pubblica; iii) le modalità per l’espletamento del servizio di cassa o di tesoreria 

devono essere coerenti con le disposizioni sulla tesoreria unica di cui alla L. 29 ottobre 1984, n. 720 recante “Istituzione del 

sistema di tesoreria unica per enti ed organismi pubblici.” L’art. 2 della L. 720/84, nello stabilire che le disposizioni


22. Il cassiere generale di INAIL è chiamato ad eseguire una pluralità di attività che sono 

specificate sia nei bandi di gara sia, in particolare, negli allegati alla lettera di invito che viene 

inviata a tutti i soggetti che ne abbiano fatto richiesta e siano risultati in possesso dei requisiti di 

qualificazione previsti dal bando. In particolare, trattandosi di licitazione privata nelle gare dalla 1 

alla 4, possono presentare domanda di partecipazione le imprese in possesso dei requisiti presenti 

nel bando stesso. 

23. Il servizio di cassa generale di INAIL, oggetto delle gare analizzate nella presente 

istruttoria, si compone delle seguenti attività: (i) gestione del plafond; (ii) deposito e 

amministrazione titoli e valori mobiliari; (iii) pagamenti centralizzati, (iv) attività delle sedi 

periferiche. 

3.1.1. Gestione del plafond 

24. Il servizio di cassa generale si svolge tramite rapporti di conto corrente intrattenuti dal 

cassiere unico (di seguito anche banca/banche aggiudicataria/e) rispettivamente con la Direzione 

Generale e con le unità territoriali di INAIL. In particolare, il cassiere unico gestisce (a) un conto 

intestato alla Direzione Generale INAIL (conto di cassa generale) che registra tutte le operazioni di 

entrata e di uscita di sua competenza, nonché i flussi delle entrate e delle uscite delle unità 

territoriali; (b) più conti correnti dedicati volti anche a soddisfare le necessità operative di spesa 

delle unità della Direzione Generale e (c) i conti correnti periferici intestati a ciascuna unità 

territoriale dell’Ente per la riscossione delle entrate e l’erogazione delle spese (conti periferici). 

25. Proprio al fine di assicurare a ciascuna unità territoriale la possibilità di accendere il conto 

periferico necessario al proprio funzionamento, il cassiere unico deve garantire la presenza di 

filiali proprie ovvero di banche corrispondenti in tutte le piazze ove esiste un’unità territoriale. 

26. Il cassiere unico effettua tutti i pagamenti di INAIL, ovvero: 

– a valere sul conto di cassa generale vengono eseguiti i pagamenti di competenza della 

Direzione Generale, vale a dire i pagamenti relativi alle inabilità temporanee 18 , i pagamenti di 

stipendi e pensioni dei dipendenti della Direzione Generale, nonché i versamenti delle somme 

eccedenti il plafond sul conto corrente di INAIL presso Banca d’Italia (conto tesoreria centrale); 

– a valere sui conti periferici vengono effettuati i pagamenti di spettanza delle unità territoriali. 

Trattasi dei pagamenti relativi agli stipendi e alle pensioni dei dipendenti delle unità territoriali, 

nonché quelli volti a far fronte alle spese di funzionamento da queste ultime sostenute 19 . 

27. Oltre alla gestione del plafond, il cassiere unico deve concedere anticipazioni di cassa 

all’INAIL in caso di mancanza di liquidità sui conti correnti accesi presso il cassiere unico stesso e 

qualora i fondi dell’Ente depositati presso la Banca d’Italia non siano prontamente disponibili. Si 

tratta, tuttavia, di una tematica che non sembrerebbe avere particolare rilevanza nel concreto in 

previste dall’art. 40, L. 30 marzo 1981, n. 119 “si applicano agli enti ed agli organismi pubblici indicati nella tabella B 

annessa alla presente legge”, fa sì che INAIL (in quanto ente incluso in tale tabella) sia assoggettato al vincolo costituito 

dalla impossibilità di mantenere “disponibilità depositate a qualunque titolo” presso le “aziende di credito” già disciplinate 

dall’art. 5 R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, “per un importo superiore al 3 per cento dell’ammontare delle entrate previste 

dal bilancio di competenza degli enti medesimi” (c.d. “plafond”), salve talune esclusioni espressamente previste. Con 

decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 4 agosto 2005, il plafond detenibile da INAIL fuori dalla tesoreria è 

stato fissato in 260 milioni di euro. 

18 I pagamenti delle inabilità temporanee sono oggetto di tale conto dal momento della loro centralizzazione nel 2001. Fino 

a tale data, detti pagamenti erano a valere sul conto uscite della competente unità territoriale INAIL. Sul conto di cassa 

generale transitavano, sino al trasferimento ad INPS nel 2000, le rendite permanenti. 

19 Gli importi che affluiscono sui conti entrate periferici vengono trasferiti con periodicità prefissata sul conto corrente 

intestato alla Direzione Generale. Di tali fondi la Direzione Generale dispone per i propri pagamenti diretti e per quelli 

delle unità territoriali. Per questi ultimi si provvede mediante trasferimenti di fondi a favore delle unità territoriali INAIL 

che, a fine giornata, con procedura automatizzata, devono essere ricondotti sul conto di cassa generale con dettaglio 

operativo dei singoli conti correnti periferici per giorno di valuta. L’Istituto, tramite il cassiere unico, gestisce così a livello 

centrale sia i flussi in entrata che quelli in uscita.

26 


quanto storicamente INAIL non avrebbe mai chiesto anticipazioni di cassa 20 . 

3.1.2. Deposito e amministrazione titoli e valori mobiliari 

28. Sempre nell’ambito del servizio di cassa, INAIL affida in deposito e amministrazione al 

cassiere unico tutti i titoli e i valori mobiliari di sua proprietà, nonché quelli di proprietà di terzi ma 

vincolati a favore dell’Ente, e ciò anche ai fini della verifica del rispetto del plafond di cui sopra. 

3.1.3. Pagamenti centralizzati 

29. Nei pagamenti centralizzati figurano quelli per inabilità temporanee e, fino al 2000, anche le 

rendite permanenti. Nel 2006, i pagamenti per rendite permanenti ammontavano a circa 4,5 

miliardi di euro mentre le inabilità temporanee a circa 807 milioni di euro 21 . 

(i) Le rendite permanenti 

30. Le rendite permanenti sono state oggetto del servizio di cassa INAIL in esame sino al loro 

trasferimento ad INPS nel 2000 22 . 

31. Tali rendite “sono sempre state gestite con procedura automatizzata direttamente dalla sola 

D.G. dell’Ente” e “il regolamento di detti pagamenti, disposti mensilmente, avveniva direttamente 

sul conto di cassa generale, in essere presso Unicredit” 23 . 

32. In particolare, “il riparto della quota di pagamento assegnata alle banche del pool (5% 

cad) veniva effettuato da Unicredit sulla base di criteri tecnici concordati con le banche e 

INAIL” 24 . Veniva, innanzitutto, definita una quota da attribuire ad ogni banca mandante e poi 

assegnata un’area territoriale di maggiore vocazione pari all’incirca a tale quota. Successivamente, 

si procedeva con la “attribuzione dei pagamenti contrassegnati dai codici delle sedi INAIL 

corrispondenti alla zona di cui al punto 2 (ndr zona territoriale di maggiore vocazione), fino al 

raggiungimento della quota di lavoro” 25 . A titolo esemplificativo, “in occasione della gara del 

1996, COMIT (ndr: oggi Intesa) ottenne la zona della Liguria che già in precedenza le era 

attribuita da Credito Italiano (anche prima del 1996 cassiere unico di INAIL) in qualità di banca 

corrispondente. Approssimativamente, poteva ritenersi ex ante che l’area della Liguria, 

trattandosi di una regione su venti, corrispondesse a circa il 5% del totale dei pagamenti di 

indennità da inabilità temporanea” 26 . 

33. Le rendite permanenti hanno continuato, considerata la possibilità paventata da INAIL di un 

rientro della loro erogazione in capo al proprio cassiere unico, ad essere oggetto di accordo 

commerciale anche nelle gare successive. 

(ii) Le inabilità temporanee 

34. Le inabilità temporanee sono state trattate a livello decentrato, a valere sul conto uscite 

gestito dalla banca assegnataria della singola sede locale INAIL, fino all’accentramento di tali 

20 Cfr., ad esempio, doc. 283 dove, in una e-mail interna ad Unicredit, relativa alla gara 2, si rileva “nell’occasione in linea 

con quanto effettuato nel passato (cfr. anche la gara l’INPDAP) e tenuto conto che l’INAIL per quanto a nostra 

conoscenza non ha mai utilizzato le linee di credito e appurato che anche le altre due Banche si comportano nello stesso 

modo, vi chiediamo di soprassedere dall’inoltro della richiesta di affidamento per i 3/12 delle entrate, di cui 1/12 sarebbe 

a nostro carico.” 

21 Cfr. doc. 516. 

22 Con tale accordo si è “inteso razionalizzare, alla luce dell’art. 73 della legge n. 448 del 23 dicembre 1998, attraverso 

una sinergia operativa, la funzione erogatoria di INPS e INAIL, nell’ottica della semplificazione amministrativa e 

dell’attenzione al cliente, perseguendo altresì l’obiettivo di una complessiva riduzione dei costi amministrativi” (cfr. doc. 

516). 

23 Cfr. doc. 511. 

24 Cfr. doc. 511. Come si vedrà più in dettaglio nel prosieguo, nella convenzione stipulata nel 1997, alle banche del RTI 

diverse da Unicredit era attribuita una quota di rendite permanenti pari a circa il 5% cadauna. 

25 Cfr. doc. 513. 

26 Cfr. doc. 535.


pagamenti nel 2001 27 . Successivamente a tale centralizzazione, tutte le disposizioni di pagamento 

per inabilità temporanea sono state emesse da Unicredit, fino allo scadere della convenzione del 

1997 nel 2007. La scelta di tale centralizzazione, secondo quanto affermato da INAIL, “fu operata 

in base a specifiche esigenze organizzative – al fine di accentrare attività a basso valore aggiunto 

– e tecniche” 28 . 

35. In fase di costituzione di ogni RTI le banche aderenti trovano un accordo commerciale su 

una specifica quota da emettere, senza alcun riferimento a specifiche aree territoriali, le quali 

vengono scelte solo in un secondo momento in caso di aggiudicazione della gara. Ad esempio, 

Intesa ha affermato, con riferimento all’ultima gara aggiudicata, che “quando si costituisce il 

raggruppamento, il criterio più efficace di organizzazione è la ripartizione del lavoro per quote. 

E’ soltanto dopo l’eventuale aggiudicazione del servizio, che le diverse banche partecipanti al RTI 

chiedono che vengano loro assegnate determinate aree territoriali. Per quanto concerne Intesa 

Sanpaolo, la zona che la banca chiederà le venga assegnata è quella corrispondente a Lombardia 

e Veneto, in quanto storicamente molto presidiata dalla banca” 29 . 

36. Tale ripartizione in quote delle inabilità temporanee è tipica di tutti gli RTI che si sono 

succeduti nel tempo in occasione delle gare andate deserte e nell’ultima aggiudicata 30 . Infatti, 

successivamente al passaggio dell’erogazione delle rendite permanenti ad INPS, le banche, per 

rendere economicamente interessante la propria partecipazione ai singoli RTI, hanno proceduto 

alla redistribuzione del servizio rimasto in capo al cassiere. 

37. BMPS, ha così affermato che “con l’attribuzione delle rendite permanenti ad INPS è 

diventata centrale nel raggiungere un accordo di RTI la redistribuzione tra i partecipanti delle 

inabilità temporanee, esclusivo appannaggio di Unicredit nella gara del 1996, fino al 2007” 31 . 

38. Unicredit, dopo aver osservato che “l’attribuzione della quota percentuale (ndr di 

pagamento di inabilità temporanee) è il frutto della trattativa che viene condotta gara per gara tra 

le banche aderenti al medesimo RTI, tenendo conto delle capacità negoziali dei partecipanti; è 

una trattativa che non ha scientificità dovuta ad analisi statistiche e/o territoriali. In particolare, 

tali quote sono attribuite senza alcun riferimento a specifiche aree territoriali da servire”, ipotizza 

anch’esso che “una volta trasferito ad INPS il pagamento delle rendite da inabilità permanente, il 

principio precedentemente seguito per queste ultime sia stato trasferito al pagamento delle 

indennità da inabilità temporanea, per far fronte all’esigenza di rispettare le quote di lavoro tra le 

diverse banche aderenti al RTI. Una volta divenuto centralizzato il pagamento, è subentrata 

l’irrilevanza del profilo territoriale e la ripartizione può avvenire sulla base del solo parametro 

costituito dalla quota. Ciò con riferimento alle gare andate deserte dal 2004 in poi, ed all’ultima 

27 Tuttavia, secondo quanto affermato da INAIL, Unicredit già dal 1999 aveva attuato una centralizzazione dell’emissione 

dei propri assegni. In particolare, dal 1999 “le diverse filiali del Credito Italiano (ma non delle altre banche aderenti al 

RTI) hanno cessato di curare direttamente l’emissione degli assegni e hanno iniziato ad inviare le istruzioni per 

l’emissione ad un’unica centrale a Milano che poi procedeva all’emissione centralizzata dei titoli di pagamento e alla 

relativa spedizione ai beneficiari” (cfr. doc. 532). Anche BNL ha affermato “che le inabilità temporanee sono state 

inizialmente di competenza delle sedi locali di BNL anche se, in concreto, le stesse non facevano altro che raccogliere i 

mandati di pagamento per poi inoltrarli al centro servizi BNL a Roma che, in un secondo momento, avrebbe provveduto a 

livello centralizzato con l’emissione dei titoli di pagamento” (cfr. doc. 529). 

28 Cfr. doc. 516. Si noti che anche con la nuova convenzione stipulata in data primo ottobre 2007, la quale prevede una 

suddivisione dell’emissione degli assegni circolari da parte delle banche associate in RTI, secondo quanto affermato da 

INAIL nella propria audizione del 19 febbraio 2008, Unicredit, a tale data, continuava a curare la totalità delle emissioni 

delle inabilità temporanee (cfr. doc. 532). 

29 Cfr. doc. 535. 

30 Ad eccezione del RTI con capofila Unicredit nella gara 1, nella quale tutte le inabilità temporanee sarebbero state 

erogate da Unicredit stesso (“l’attività di pagamento delle indennità di inabilità temporanea sarebbe stata svolta 

esclusivamente dalla capo-fila”, cfr. doc. 526, pag. 6). 

31 Cfr. doc. 528.

28 


assegnata” 32 . 

39. Che la ripartizione delle quote non derivi da esigenze espresse da INAIL, ma da 

motivazioni commerciali delle banche, emerge dal fatto che lo stesso Ente, in merito all’ultima 

gara, ha specificato che “i componenti il RTI aggiudicatario hanno avanzato ad INAIL la richiesta 

di provvedere esso stesso alla ripartizione dei pagamenti da assegnare a ciascun operatore. Tale 

richiesta, peraltro, non è stata accolta in ragione del fatto che INAIL non solo non ha alcuno 

specifico interesse in tal senso, ma al contrario, ha l’esigenza di avere un unico interlocutore 

individuato nella banca capofila del raggruppamento. Tale smistamento, rispondendo ad una 

esigenza commerciale delle banche e non ad una esigenza tecnica di INAIL, dovrà essere curato 

dal capofila stesso” [sottolineatura aggiunta] 33 . 

(iii) Le modalità di incasso da parte dei beneficiari 

40. Quanto all’incasso dei pagamenti centralizzati da parte del beneficiario INAIL si osserva, 

innanzitutto, che è l’infortunato stesso a scegliere la modalità da esso preferita. Per le rendite 

permanenti, oggetto del servizio di cassa INAIL fino al 2000, era possibile l’accredito in conto 

corrente, l’assegno circolare ed il pagamento per cassa allo sportello bancario. 

41. Con riferimento alle modalità concretamente attuate per l’incasso delle inabilità temporanee 

nel periodo 1997 – 2007, secondo quanto affermato da Unicredit, “l’erogazione delle somme è 

avvenuta tramite assegno circolare o bonifico bancario, con una netta prevalenza dei pagamenti 

tramite assegni circolari” 34 . La stessa INAIL rileva che “i pagamenti relativi alle indennità di 

temporanea […] vengono effettuati tramite assegni circolari e in casi eccezionali a mezzo 

accredito in c/c” 35 . Solo in occasione dell’ultima gara è stata introdotta la possibilità di usufruire 

dei pagamenti localizzati anche per le inabilità temporanee 36 . 

42. La prevalenza degli assegni circolari avrebbe carattere strutturale, legata al tipo di 

prestazione fornita da INAIL. Al riguardo, secondo quanto affermato da Unicredit, “si tratta di 

una libera scelta degli assicurati legata, tra l’altro, al fatto che le indennità per inabilità 

temporanea sono prestazioni per definizione non continuative, per le quali probabilmente manca 

sia il tempo che l’interesse ad ottenere il pagamento per mezzo di bonifico. Si tratta, pertanto, di 

un dato strutturale sul quale è difficile operare modificandolo” 37 . 

43. Sempre in merito alle concrete modalità di incasso, le banche hanno specificato, nelle 

risposte alle richieste di informazioni ed in audizione, che tali assegni circolari sono incassabili 

presso qualsiasi banca sul territorio nazionale con, tuttavia, dei profili critici legati all’incasso 

fraudolento. 

44. Al riguardo, ad esempio, Intesa afferma, con riguardo al pagamento tramite assegno 

circolare, che “la banca assegnataria del servizio emette l’assegno e lo invia per posta al 

beneficiario della prestazione che può incassarlo presso qualsiasi banca” 38 [sottolineatura 

aggiunta]. La stessa banca rileva che la liquidazione in contanti è immediata sia per clienti che non 

32 Cfr. doc. 531. 

33 Cfr. doc. 532. 

34 Cfr. doc. 511. 

35 Cfr. doc. 1, chiarimenti relativi alla gara n. 14/2006 inviati da INAIL al RTI con capogruppo BNL. Viene, inoltre, 

riportato che il numero di assegni circolari relativo a pagamenti per inabilità temporanee è di circa 1.400.000 unità. 

36 Come affermato in audizione da INAIL “i pagamenti localizzati per le indennità di inabilità temporanea sono stati 

previsti nei capitolati di gara di INAIL solo nell’ultima gara effettivamente assegnata nel 2007” (cfr. doc. 532). Intesa ha, 

altresì precisato che “il capitolato d’oneri relativo alla gara del 2006 prevede una nuova modalità di pagamento, che va ad 

aggiungersi alle due sopra indicate (assegno e bonifico bancario). Si tratta della c.d domiciliazione presso sportello 

bancario” (cfr. doc. 526). 

37 Cfr doc. 531. 

38 Cfr. doc. 526.


clienti, questi ultimi purché conosciuti 39 . 

45. Inoltre, secondo quanto affermato da Unicredit, “gli assegni circolari possono essere 

cambiati, e lo sono sempre concretamente stati, anche presso la rete degli sportelli di Poste. In 

merito a Poste, quindi, si rileva che a differenza dell’ultima gara dove il suo ruolo è definito come 

partecipante formale al RTI, nel passato era solo un soggetto presso i cui sportelli il beneficiario 

di prestazione INAIL poteva incassare gli assegni a suo favore” 40 . 

46. Con riguardo alla sottrazione/smarrimento degli assegni circolari, INAIL ritiene che esso 

“pur presente, non assuma tuttavia caratteri di grande diffusione, attestandosi su livelli 

marginali” 41 . 

47. Nel 2006, infatti, tale fenomeno ha inciso in valore per meno dello 0,06% del totale degli 

assegni emessi per inabilità temporanee 42 . 

3.1.4.Attività sedi periferiche INAIL 

48. Da quanto sopra si desume come le banche assegnatarie delle sedi territoriali INAIL, dal 

2001, non svolgono più alcuna attività nei confronti degli infortunati, che ricevono i rispettivi titoli 

di pagamento centralmente, ma si limitano a svolgere attività legate al funzionamento delle sedi 

stesse. Infatti, le rendite permanenti non sono mai state appannaggio delle sedi locali, mentre le 

inabilità temporanee lo sono state fino all’accentramento del 2001. 

49. Per la copertura di tali sedi periferiche, il RTI può, nei casi previsti, avvalersi anche di altre 

aziende di credito denominate corrispondenti 43 . 

50. Il complesso di tutte le quattro tipologie di attività sopra descritte e comprese nel servizio di 

cassa ha un indubbio valore economico per le parti che partecipano alla gara 44 . 

3.2. Il mercato rilevante del prodotto e geografico 

51. Le gare rispetto alle quali è stato avviato il presente procedimento istruttorio hanno per 

oggetto la domanda di specifici servizi, espressa da un determinato organismo di diritto pubblico, 

che svolge una funzione centrale ai fini dell’obiettivo della protezione sociale, e come tale 

caratterizzata da rilevanti peculiarità. Infatti, la domanda per la fornitura del servizio di cassa 

generale dell’INAIL, trattandosi di un organismo pubblico, viene espressa mediante il ricorso a 

procedure ad evidenza pubblica. 

52. In secondo luogo, le condizioni di fornitura devono soddisfare requisiti dettagliatamente 

definiti nel capitolato, relativi tanto a elementi qualitativi quanto a varie condizioni economiche 

concernenti il fornitore. Infatti, i bandi specificano, in merito alla “capacità tecnica”, la necessità 

di dare informazioni necessarie per valutare, tra l’altro, la conformità ai requisiti relativi alla 

39 Cfr. doc. 545. 

40 Cfr. doc. 531. 

41 Cfr. doc. 532. 

42 In particolare, secondo quanto riportato in un documento interno ad Unicredit del marzo 2007, il valore medio delle 

perdite per incassi fraudolenti assegni INAIL nel 2006 è pari a 470.000 euro (cfr. doc. 285), a fronte di un valore totale dei 

pagamenti per inabilità temporanee pari nello stesso anno, secondo quanto affermato da INAIL, a 807 milioni di euro (cfr. 

doc. 516). 

43 Secondo quanto affermato da INAIL, “tali corrispondenti vengono scelti dal cassiere unico d’intesa con l’Istituto, tra 

banche aventi sportelli collegati tra di loro in tempo reale e che dispongano sulla piazza di Roma di un proprio sportello, o 

altra struttura equivalente, anch’essa in grado di operare in tempo reale o tramite altro valido mezzo con qualunque 

struttura periferica della banca stessa […].Con gli Istituti corrispondenti presenti nelle piazze ove non ci sono filiali del 

cassiere unico, e incaricati di detenere, nei casi previsti, - conti entrate – e/o – conti uscite - vengono stipulate dal cassiere 

unico, quale mandatario del RTI, apposite subconvenzioni (cfr. doc. 473). 

44 Ad esempio, BNL, con riferimento alla prima gara andata deserta, ha rilevato che “l’acquisizione del servizio si 

prospetta di notevole interesse commerciale […] per le seguenti considerazioni:gestione dell’ingente liquidità e dei titoli 

depositati presso il cassiere; elevato numero dei pagamenti da effettuare con assegni circolari e bonifici la durata del 

contratto (sei anni, rinnovabile per ulteriori tre anni) consentirà di cogliere le opportunità produttive nei confronti dei: 1)

30 


presenza sul territorio. Quanto alla “capacità economica e finanziaria” viene richiesto di attestare: 

(i) un determinato ammontare di patrimonio netto 45 ; (ii) di aver svolto servizi di cassa o di 

tesoreria con gestione di movimenti finanziari in entrata e in uscita 46 . 

53. In terzo luogo, le stesse modalità di fornitura sono dettagliatamente specificate nei bandi e 

nelle lettere di invito una volta superata la fase di pre-qualifica, come dimostrano gli allegati 

relativi al “capitolato d’oneri” 47 . Ogni servizio è descritto in modo particolareggiato, tra l’altro, in 

relazione ai criteri di esecuzione, alle operazioni che coinvolge, alla documentazione da far 

pervenire, alle comunicazioni da effettuare, alle tecniche informatiche da seguire e alla tempistica. 

54. A ciò si aggiunga la rilevante entità della domanda espressa tanto in volumi movimentati 

che in termini di servizi da erogare da parte del fornitore 48 . 

55. Altra importante peculiarità della domanda è la durata della fornitura richiesta, pari a cinque 

anni per la prima gara del 1996 e a sei anni in tutti i quattro bandi successivi. 

56. Alla luce delle specificità della domanda formulata dall’INAIL, si ritiene corretto far 

coincidere il mercato rilevante del prodotto con le gare medesime, aventi per oggetto il servizio di 

cassa generale dello stesso Istituto. In diversi procedimenti per fattispecie analoghe, infatti, 

l’Autorità ha individuato il mercato rilevante con riferimento alle sole forniture, aventi ad oggetto 

specifici beni o servizi, per le gare relative al singolo ente appaltante dando rilievo, tra l’altro, a 

elementi quali la modalità di esecuzione via procedura a evidenza pubblica, la predisposizione di 

un capitolato, le modalità e i tempi di pagamento 49 . 

57. Sul punto la stessa giurisprudenza ha confermato la correttezza di tale approccio, 

sostenendo che, nel caso di intese restrittive, la definizione del mercato rilevante è sempre relativa 

al contesto di riferimento e che nel caso di gare si debba fare una valutazione in funzione della 

rilevanza della medesima in termini di domanda espressa rispetto all’offerta 50 . 

58. Dal punto di vista geografico, si ritiene che il mercato rilevante oggetto del presente 

procedimento investa l’intero territorio nazionale. Infatti, rileva osservare che gli stessi bandi 

specificano che il luogo di esecuzione dei lavori è il “territorio nazionale.” Inoltre, i requisiti e/o i 

punteggi previsti nei bandi fanno espressamente riferimento al possesso dei partecipanti, 

dipendenti, in particolare per quelli operanti presso la sede della Direzione Generale in P.le Pastore n. 6, Roma, per i 

quali è previsto l’apposito sportello interno; 2) beneficiari delle prestazioni assicurative; 3) fornitori” (Cfr. doc. 63). 

45 In tutti i bandi indicato come non inferiore a 1 miliardo di euro, mentre per la gara 0 non inferiore 2.000 miliardi di lire. 

46 Nel bando della gara 4 è indicato “si attesti di aver svolto complessivamente nell’ultimo triennio (2002/2003/2004) 

servizi di cassa o di tesoreria con gestione di movimenti finanziari in entrata e in uscita pari ad almeno € 

57.000.000.000,00. In caso di Raggruppamento temporaneo di Imprese tale requisito deve essere soddisfatto dal 

Raggruppamento nel suo complesso.” 

47 Cfr. ad esempio doc. 473, all. 6a per la gara 2 e all. 6b per la gara 3. 

48 Infatti, le operazioni finanziarie da gestire sono quantificate nell’ultimo bando come “pari complessivamente a Euro 

19.000.000.000,00”. Inoltre, dai già citati chiarimenti relativi alla gara n. 14/2006 inviati da INAIL al RTI con capogruppo 

BNL, si evince che le uscite impegnate sono pari a circa 9.969.000.000 euro, così suddivise: a) impegni per pagamenti 

istituzionali 6.090.000.000 euro circa (divisi tra indennità temporanea 748.000.000, rendite 5.000.000.000, altri pagamenti 

342.000.000); b) impegni per pagamenti diversi da quelli istituzionali 3.879.000.000 euro (divisi tra stipendi/pensioni 

643.500.000, pagamenti diversi, quali lavori pubblici - acquisti beni servizi - mutui ai dipendenti, circa 3.235.500.000). 

49 Cfr., ad esempio, Pellegrini/Consip, in Bollettino 24/2002; Aziende Trasporto Pubblico Locale-Petrolieri, in Bollettino 

22/2001. La legittimità dell’orientamento dell’Autorità è stata confermata dalla giurisprudenza, ad esempio si veda 

Consiglio di Stato sentenza n. 926 del 2004, relativa al caso precedentemente richiamato Pellegrini/Consip. 

50 Cfr. sentenze n. 1189 e n. 1192 del 2001, relative al caso Assicurazione Rischi Comune di Milano. Più precisamente, il 

Consiglio di Stato ha sostenuto che “[…] l’ammissibilità di una coincidenza tra mercato rilevante e gara non può essere 

né affermata né negata in termini assoluti, dovendosi indagare in concreto le caratteristiche del mercato oggetto della 

gara. Cfr. anche sentenza del Consiglio di Stato n. 1271 del 2006 laddove si afferma che “nell’ipotesi di intese restrittive, 

la definizione di mercato rilevante è successiva all’individuazione dell’intesa, in quanto sono l’ampiezza e l’oggetto 

dell’intesa a circoscrivere il mercato su cui l’abuso è commesso: vale a dire che la definizione dell’ambito merceologico e 

territoriale nel quale si manifesta un coordinamento tra imprese concorrenti e si realizzano gli effetti derivanti dall’illecito 

concorrenziale è funzionale alla decifrazione del grado di offensività dell’illecito. Invece nella diversa ipotesi di abuso di 

posizione dominante, la definizione di mercato rilevante precede quella della posizione dominante, e costituisce un 

presupposto dell’illecito.”


singolarmente o in RTI, di una rete di sportelli a livello nazionale, e ciò sia per la dimostrazione 

della capacità tecnica che per il raggiungimento del valore massimo come offerta 

“economicamente più vantaggiosa”. 

4. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE RELATIVE ALL’INTESA 

4.1. Le gare precedenti al 1996 51 

4.1.1. La prima convenzione del 1982 

59. Nel marzo del 1980 il Consiglio di Amministrazione (di seguito anche CdA) di INAIL ha 

indetto il primo appalto concorso per l’affidamento del proprio servizio di cassa generale. Nel 

luglio 1982 sono state approvate la convenzione con l’allora Credito Italiano, ora Unicredit, 

nonché le subconvenzioni tra quest’ultimo e gli istituti di credito corrispondenti. Il servizio, 

pertanto, è stato fornito dal solo Unicredit, con il mero ricorso a banche corrispondenti. Tra queste 

figurano l’allora Banca Commerciale Italiana, ora Intesa, MPS e BNL. 

60. Sul totale delle 212 sedi periferiche INAIL: 

– Unicredit risulta assegnataria, per il conto entrate, di 142 sedi (67% dei conti entrate) e, per il 

conto uscite, di 50 sedi (24% dei conti uscite); 

– MPS, per il conto entrate, di 8 sedi (4% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 17 sedi (8% 

dei conti uscite); 

– Intesa, per il conto entrate, di 6 sedi (3% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 15 sedi 

(6% dei conti uscite); 

– BNL, per il conto entrate, di 4 sedi (2% dei conti entrate) e, per il conto uscite, di 18 sedi (8% 

dei conti uscite) 52 . 

61. La direzione generale di INAIL, in una nota indirizzata al CdA, ha ritenuto “opportuno 

sottoporre all’Amministrazione alcuni elementi di valutazione in ordine allo svolgimento del 

servizio di cassa generale da parte dell’attuale Cassiere Unico – Credito Italiano a decorrere al 

1° dicembre 1982.” Viene rilevato che “sul piano operativo la gestione del servizio è risultata 

pienamente rispondente alle esigenze dell’Istituto e non ha dato luogo – salvo fenomeni del tutto 

marginali – ad alcun inconveniente, ponendo in rilievo, in ogni circostanza, la concreta 

disponibilità del Credito Italiano a fornire il supporto tecnico e professionale delle sue strutture a 

fronte delle esigenze di volta in volta rappresentategli dall’Istituto” 53 . Inoltre, “anche dal punto di 

vista economico, la gestione stessa può considerarsi positiva” 54 . 

4.1.2. La seconda convenzione del 1989 

62. Nel maggio 1987 è stata deliberato dal CdA di INAIL l’invito a partecipare alla nuova gara 

per l’affidamento del proprio servizio di cassa, ammettendo anche la partecipazione di banche con 

la modalità dell’associazione temporanea di impresa 55 . 

51 Cfr. doc. 451. 

52 Cfr. doc. 451, all. 2. 

53 Cfr. doc. 451, all. 3. 

54 Cfr. doc. 451, all. 3. 

55 Sulla scorta della proposta formulata dalla Direzione Generale sono state invitate a partecipare alla gara in appaltoconcorso,“le 

aziende di credito che, per la loro stessa organizzazione territoriale e la collaudata esperienza di rapporti con 

INAIL, diano le migliori garanzie di una buona gestione del servizio di cassa generale”. In particolare, “tali garanzie, ad 

avviso della Direzione generale, possono essere sicuramente offerte dalle “banche di interesse nazionale (Banca 

Commerciale Italiana, Banco di Roma, Credito Italiano) nonché degli istituti di credito di diritto pubblico (Banca 

Nazionale del Lavoro, Banco di Napoli, Banco di Sardegna, Banco di Sicilia, Istituto Bancario San Paolo di Torino, Monte 

dei Paschi di Siena) considerato che, a fronte della minore presenza territoriale di taluni dei predetti istituti sta la 

possibilità – che dal punto di vista legale si ritiene praticabile – di ammettere eventuali associazioni temporanee di

32 


63. Nel febbraio 1989 è stata approvata la nuova convenzione con Unicredit, che ha presentato 

una offerta migliore dei suoi concorrenti Intesa, MPS e Istituto Bancario San Paolo di Torino (di 

seguito anche San Paolo). 

64. Si osservi che le citate banche hanno partecipato alla gara separatamente, senza ricorrere 

all’ammessa figura dell’associazione temporanea di imprese. Dalla documentazione di gara 

trasmessa da INAIL, risulta che Unicredit è risultata aggiudicataria del servizio alla luce di una 

valutazione della capillarità basata sul rapporto banca/sedi periferiche INAIL e non su valutazioni 

in merito ad una capillarità a beneficio degli infortunati INAIL 56 . 

65. Sul totale delle 264 unità periferiche INAIL: 

– Unicredit risulta assegnataria di 205 sedi, pari al 78% del totale; 

– tra i corrispondenti figurano, tra gli altri, Intesa (7 sedi pari al 3% del totale), BNL (4 sedi pari 

al 2% del totale) e MPS (8 sedi pari al 3% del totale). 

4.1.3. La terza convenzione del 1993 

66. Nel luglio 1993 è stata stipulata la convenzione con Unicredit, rinnovando la precedente. 

67. Delle 274 sedi periferiche INAIL, Unicredit ne risulta assegnataria in 243 casi, con una 

copertura dell’89%. Il restante è coperto dalla seguenti banche corrispondenti: Banca di Roma, 

Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Credito Romagnolo, Banca S. Paolo di Brescia, Banca Popolare 

della Marsica. 

68. In questa nuova ripartizione delle sedi periferiche non figurano, in qualità di banche 

corrispondenti, BNL, MPS e Intesa. 

4.2. La gara bandita nel 1996 e aggiudicata nel 1997 (gara 0) 

4.2.1. Bando di gara e partecipanti 

69. In data 25 marzo 1996, il CdA di INAIL ha indetto una gara ad appalto concorso per un 

periodo quinquennale a decorrere dal primo marzo 1997. Nel bando pubblicato nell’aprile 1996 57 

viene richiesta alle banche, anche attraverso “la presentazione di offerte da parte di 

raggruppamenti di banche con una capofila”: 

– “un’articolazione territoriale in Italia a livello provinciale, con presenza diretta nella città ove 

esiste una sede INAIL e in tutti i capoluoghi di provincia, anche attraverso banche corrispondenti”; 

– “la gestione delle operazioni finanziarie con riferimento ai movimenti previsti in bilancio, in 

entrata e in uscita, pari complessivamente a circa lire 28.000 miliardi”; 

– “la corresponsione delle competenze al personale dipendente, anche mediante accreditamento 

su conto corrente aperto dagli interessati presso altre banche”; 

– “il pagamento delle rendite di inabilità permanente agli aventi diritto, residenti in Italia e 

all’estero”. 

70. Tra la documentazione da produrre nella fase di qualificazione vi è la “la dichiarazione 

contenente l’indicazione delle province italiane in cui la banca è presente con proprie filiali, 

imprese costituite tra le aziende di credito invitate, semprechè il raggruppamento si costituisca secondo la formula del 

mandato collettivo alla capogruppo” (cfr. doc. 451, all. 3). 

56 Cfr. doc. 451, all. 7. In particolare, nei verbali della commissione di gara, viene affermato che “onde assicurare il 

miglior espletamento del servizio di cassa generale dell’Istituto assume particolare rilievo l’elemento del numero e della 

distribuzione degli sportelli della banca incaricata nel territorio nazionale e ciò con riferimento alla maggiore 

immediatezza nei rapporti tra l’ente e il proprio cassiere.” Relativamente a tale aspetto, “esiste un sensibile divario tra le 

due citate aziende di credito (ndr Credito Italiano e San Paolo) in situazione di sostanziale parità economica nel senso che, 

mentre l’Istituto bancario S. Paolo di Torino è assente in n. 50 capoluoghi di provincia, il Credito Italiano presenta una 

distribuzione di sportelli più capillare e diffusa in quanto non è attualmente rappresentato soltanto in n. 16 capoluoghi di 

provincia” (Cfr. doc. 451, all. 6).


agenzie, dipendenze, o sportelli, ovvero a mezzo di banche associate e/o corrispondenti”. 

71. Quanto ai criteri di valutazione sono previste le seguenti percentuali di incidenza nella 

valutazione: 

– 55% caratteristiche tecnico-organizzative del servizio (numero e localizzazione di filiali o 

sportelli nel territorio nazionale, livello di informatizzazione, tempi di esecuzione dei mandati, altri 

enti, pubblici o privati, per i quali è stato svolto servizio di cassa o tesoreria – importo e durata); 

– 30% all’offerta economica (condizioni di c/c – tasso creditore, tasso debitore, valute, 

commissioni per spese e operazioni); 

– 15% eventuali altri servizi aggiuntivi, migliorativi ed integrativi nonché offerte di facilitazioni 

varie. 

72. La gara sarebbe stata dichiarata deserta in assenza di almeno due offerte, prevedendosi, 

tuttavia, l’aggiudicazione in presenza di una sola offerta valida 58 . Una simile modalità di 

aggiudicazione, come si vedrà nel prosieguo, non è stata mantenuta nei tre successivi bandi delle 

gare andate deserte, nei quali è stata, invece, ritenuta necessaria per l’aggiudicazione della gara, la 

presenza di almeno due offerte valide. Nella quarta gara, ovvero l’ultima aggiudicata, è stato 

previsto un criterio diverso: quello di una sola offerta valida. 

73. Hanno prsentato domanda di partecipazione i seguenti istituti bancari: 

– RTI Credito Italiano (capogruppo), Banca Commerciale Italiana, BNL, MPS; 

– RTI Banca di Roma (capogruppo), Banca Nazionale dell’Agricoltura, Banca Mediterranea; 

– RTI Banca Popolare di Milano (capogruppo), Banca Popolare di Novara, Banca Popolare di 

Verona, Banco San Geminiano e San Prospero, Banca Popolare di Bergamo e Credito Varesino; 

– Banco di Napoli. 

74. Sono stati ammessi solo i primi due RTI, mentre gli altri concorrenti “non furono ammessi a 

causa di irregolarità nella documentazione prodotta” 59 . 

4.2.2. Formazione degli schieramenti 

75. Dalla corrispondenza interna a Unicredit - in particolare, da una nota indirizzata alla 

“Direzione Centrale IMP” dalla “Filiale Roma EUR” tramite la “Direzione Territoriale Lazio- 

Umbria-Abruzzi”, datata 7 maggio 1996 - si desume come l’approccio iniziale alla gara appena 

bandita da INAIL era quello di gareggiare da soli per evitare di ridurre la convenienza economica 

del servizio (“siamo convinti che costituire una cordata con una o più banche frazionerebbe la 

sostanza della convenienza economica sin quasi ad annullarla. Siamo del parere quindi che 

dobbiamo tendere a gareggiare per la posizione di cassiere unico” 60 ). 

76. Tuttavia, rileva sempre Unicredit nel prosieguo del documento sopra citato: “sul piano 

tattico della gara, pur confermando la fiducia nei nostri mezzi, non possiamo escludere che 

potrebbero crearsi problemi qualora ci trovassimo di fronte a cordate avverse rappresentanti la 

gran parte del sistema […]. Per questo ribadiamo la opportunità di pervenire a – patti di 

desistenza – da concordare con alcune banche (Banco di Napoli, Banco di Sicilia e non 

escluderemmo il Monte Paschi Siena ed eventualmente COMIT se modifica l’attuale posizione, 

salvo altre). A dette banche dovremo riservare alcune specifiche regioni (peso 10% circa del 

lavoro), ove le stesse potessero garantire il servizio sulle piazze non direttamente da noi 

presidiate. Fermo che se le stesse non volessero aderire, non ci resterebbe che prenderne atto e, 

57 Cfr. doc. 429. 

58 In particolare, nel bando viene precisato che “la gara sarà dichiarata deserta se non perverranno, nei termini stabiliti 

nella lettera d’invito, almeno due offerte. Si procederà all’aggiudicazione anche in presenza di una sola offerta valida.” 

59 Cfr. doc. 10. 

60 Cfr. doc. 313.

34 


come – gruppo creditizio - concentrare le nostre migliori attenzioni sui contenuti dell’offerta da 

rendere ancora più competitiva” [sottolineatura aggiunta] 61 . 

77. In risposta alla nota sopra scritta, ne segue un’altra sempre interna a Unicredit, scritta a 

mano in data 7 maggio 1996 su carta intestata della banca stessa e inviata per fax dalla Direzione 

Centrale “IMP” di Milano alla “Direzione Territoriale Lazio, Umbria e Abruzzi”, nella quale viene 

riportato che “vi comunichiamo che Comit intende partecipare al bando con una cordata e 

pertanto non è disponibile a patti di desistenza. In relazione a tale vincolo le precedenti ipotesi da 

voi formulate per le vie brevi, per quanto riguarda Comit non risultano percorribili. Fermo 

restando gli approfondimenti da voi in corso con B.Co Napoli e Sicilia, occorre ora decidere se 

partecipare singolarmente o come gruppo creditizio, ovvero presentarsi congiuntamente con 

COMIT ed altre banche. Restiamo in attesa di vostre considerazioni e proposte” 62 [sottolineatura 

aggiunta]. 

78. Risponde nuovamente la “Filiale Roma Eur” di Unicredit, inviando una nota alla 

“Direzione Centrale IMP”, sempre tramite la “Direzione Territoriale Lazio-Umbria-Abruzzi”, 

questa volta in data 10 maggio 1996, affermando, innanzitutto, che i contatti in corso con Banco di 

Napoli e Banco di Sicilia, erano “orientati a – congelare – la situazione presso detti Istituti, sulla 

base di una prospettiva di collaborazione come corrispondenti privilegiati nelle rispettive regioni 

naturali, onde bloccarne la possibile partecipazione a raggruppamenti ostili” 63 . 

79. Viene, poi, fatto presente, nella nota stessa, che “peraltro, l’importante fatto nuovo da 

registrare nel frattempo è la posizione di BNL e Monte Paschi che, nel corso di uno specifico 

incontro in punto richiestoci, si sono dichiarate disponibili a scendere in campo al nostro fianco, 

in raggruppamento capofilato dal ns. istituto che, in termini di suddivisioni delle incombenze 

operative preveda per ciascuna di dette istituzioni una quota di flussi di pagamenti istituzionali 

INAIL non superiore al 5% del globale, su zone territoriali da definire. Ovviamente, anche la 

tenuta dei conti correnti entrate e uscite, sulle piazze da noi non presidiate direttamente, in tale 

prospettiva potrebbe essere meglio ridistribuita. […]. Nell’occasione, i ns. interlocutori ci hanno 

chiarito che la loro decisione di coagularsi per l’importante servizio INAIL intorno al ns. istituto, 

il cui ruolo centrale ovviamente non verrebbe minimante messo in discussione, è da porre in 

relazione alla necessità di dover contrastare con ogni mezzo la pressante attività di Bancaroma 

nel settore che, con politica di rilevante aggressività, cerca continuamente di guadagnare spazio a 

scapito dell’intero sistema. In sostanza, i ns. interlocutori, temendo un ulteriore decisivo 

rafforzamento nel campo dei servizi di cassa/tesoreria per enti della Banca di Roma, qualora la 

stessa risultasse malauguratamente aggiudicataria della gara in oggetto, a difesa anche 

dell’immagine, ritengono strategicamente importante aiutarci a difendere il ns ruolo di cassiere, a 

fronte del modesto ritorno di cui sopra. Fermo quanto sopra, non rimane che chiarire la posizione 

Comit, alla quale, come contropartita per un accordo di desistenza, non potranno essere garantite 

ovviamente quote di pagamenti superiori al 5% del globale” 64 [sottolineatura aggiunta]. 

80. In calce a quanto sopra, nella medesima nota, viene aggiunto dalla “Direzione Territoriale 

Lazio-Umbria-Abruzzi” che “riteniamo la forma di collaborazione offertaci importante per la 

difesa a costo marginale del ns. ruolo. Vediamo inoltre la possibilità di una futura reciprocazione 

che ci potrà aprire spiragli per cogliere opportunità di entrare nel settore delle tesorerie, 

affiancandoci a BNL e MPS; come da tempo presenti nel ruolo” 65 . 

61 Cfr. doc. 313. 

62 Cfr. doc. 315. 

63 Cfr. doc. 312. 

64 Cfr. doc. 312. 

65 Cfr. doc. 312.


81. Si rilevi che subito dopo la scadenza prevista dal bando di gara per la presentazione delle 

domande di partecipazione, ovvero il 20 maggio 1996, da una nota interna a Unicredit datata 27 

maggio 1996, precedente all’invio della lettera di invito da parte di INAIL alle banche ammesse, 

risulta che erano noti a Credito Italiano gli altri partecipanti alla gara 66 . 

4.2.3. La ripartizione del servizio all’interno del RTI Unicredit 

82. Nella seduta del CdA di INAIL del 25 febbraio 1997 è stata deliberata l’approvazione della 

convenzione con il RTI vincitore capofilato da Unicredit e costituito con Intesa, BNL e MPS. Tale 

convenzione, decorrente dal 1° marzo 1997 con scadenza originaria al 28 febbraio 2002, 

successivamente prorogata più volte sino alla stipula della nuova convenzione in data 1° ottobre 

2007, prevedeva la gestione da parte di Unicredit del plafond, del deposito amministrato, dell’85% 

dei pagamenti delle rendite permanenti fino a che tale servizio è rimasto in capo ad INAIL e del 

90% circa delle sedi locali 67 . Si osservi, inoltre, che fino alla centralizzazione del 2001, il 

pagamento delle inabilità temporanee spettava alla competente sede locale INAIL, ed alla relativa 

banca assegnataria, mentre da tale data in poi il servizio è stato svolto integralmente da Unicredit 

68 . 

83. Tale ripartizione, secondo quanto affermato dalle parti, avrebbe determinato i margini attesi 

così come riportato nella tabella che segue. 

Tabella 1: Margini attesi RTI Unicredit 

Unicredit 69 

BNL 71 

Intesa 72 

BMPS 73 

[1,8–2] 70 milioni di euro 

[100.000–300.000] euro 

[1–200.000] euro 

Non fornito 

84. Agli altri partecipanti al RTI furono affidati: 

– a BNL: 7 sedi territoriali 74 e la gestione del 5% delle rendite permanenti; 

66 “INAIL invierà entro il 10/6 le lettere di invito agli Istituti prequalificati (raggruppamenti Credit e BROMA;BNapoli e 

Pop Milano, chiariti alcuni elementi). Le offerte dovranno essere presentate entro il 24/7” (cfr. doc. 311). 

67 Cfr. doc. 451, all. 13 e doc. 482, all. 4 (l’accordo del 14 maggio 1996 tra i partecipanti al RTI prevede che “in caso di 

aggiudicazione il Credito Italiano assumerà il ruolo di Cassiere Unico; gli altri Istituti aderenti al raggruppamento 

temporaneo di imprese avranno assegnato ciascuno il 5% del lavoro globale rinveniente dai pagamenti delle rendite 

definitive ripartito su piazze e con modalità da definirsi”). 

68 Cfr. doc. 511. 

69 Unicredit non ha fornito, per la gara 0, il margine atteso ex ante derivante dall’eventuale aggiudicazione della gara, ma 

ricavi in termini di margine operativo lordo derivanti dal controllo di gestione ex post, per gli anni dal 2003 al 2006 (cfr. 

doc. 479, all. A), con i ricavi di quest’ultimo anno che presentano un “incremento margine su anno 2005 dovuto 

all’aumento dei margini da valuta generato dall’andamento crescente dei tassi” e una “operazione straordinaria di 

smobilizzo titoli.” Si tenga presente che il perimetro derivante dall’aggiudicazione della gara 0 si è significativamente 

ridotto ex post, ovvero rispetto al momento di partecipazione alla gara, per effetto del trasferimento ad INPS delle rendite 

permanenti nel 2000. Relativamente ai margini di redditività attesi delle gare svoltesi senza esito “può rilevarsi che gli 

stessi potevano essere stimati come analoghi – in linea generale – rispetto a quelli derivanti dalla commessa già in essere, 

derivante dalla gara del 1996” (cfr. doc. 479). 

70 Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di 

segretezza delle informazioni. 

71 Cfr. doc. 482 (stessa fonte anche per le gare successive). 



74 Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13) risultano (tra parentesi sono indicati i codici identificativi di ogni 

unità periferica inviati da INAIL, cfr. doc. 554): Merano (14120), Senigallia (23131), Fabriano (23132), Fermo (23230), 

Sulmona (31231), Caltanisetta (41200), Termini Imerese (41630). Secondo quanto affermato da BNL (cfr. doc. 525), i 

rapporti di Fabriano e Senigallia si sono chiusi rispettivamente nel giugno e maggio 2005, quello di Caltanisetta non fu mai 

attuato, e nel 2000 fu assegnata a BNL la sede INAIL di Casarano, rapporto che si è chiuso a febbraio 2006. Inoltre, nella 

convenzione stipulata, sulla base dell’elenco contenuto a pag. 3 della Circolare INAIL n. 53 del 13 maggio 1997 (cfr. doc.

36 


– a Intesa, il servizio di pagamento per alcune unità periferiche e la gestione del pagamento 

centralizzato dei ratei di rendite limitatamente al territorio della regione Liguria (corrispondente a 

circa il 5% del servizio dei pagamenti centralizzati) 75 ; 

– a BMPS: alcune sedi territoriali e, per rispettare la quota del 5%, alla stessa fu assegnato “il 

segmento operativo delle rendite localizzate in Toscana, perché zona storicamente da questa 

banca meglio servita” 76 ; 

85. Relativamente alla presenza territoriale con propri sportelli nelle aree identificate dalle sedi 

locali INAIL: 

– Unicredit risulta presente in 249 sedi, con una copertura del 91% 77 ; 

– BNL in 247 sedi, con una copertura del 90% 78 ; 

– Intesa in 243 sedi, con una copertura dell’88% 79 ; 

– BMPS in 211 sedi, con una copertura del 77% 80 . 

86. In sintesi, quanto alla copertura territoriale delle sedi periferiche contenuta nella 

convenzione stipulata con l’ente, su un totale di 275 sedi 81 , Unicredit ne copre 248 (90% delle 

sedi), Intesa e BMPS 8 cadauna (ognuna, pertanto, il 3% delle sedi), BNL 7 (3% delle sedi). Ai 

corrispondenti sono attribuite 4 sedi, pari all’1% del totale 82 ; 

87. La tabella che segue sintetizza la ripartizione del servizio: 

451, all. 13), a BNL è stata assegnata l’erogazione delle rendite permanenti nelle seguenti aree identificate dal codice sede 

INAIL: Frosinone (24100), Cassino (24110), Latina (24200), Formia (24230), Rieti (24300), Roma 1 (24400), Roma 6 

(24410), Roma 3 (24440), Roma 4 (24441), Civitavecchia (24442), Velletri (24443), Roma 8 Tivoli (24460), Roma 2 

(24470), Roma 5 (24480), Viterbo (24500), Civita Castellana (24530), Avellino (33100), Benevento (33200), Caserta 

(Caserta 1 – 33300, Caserta 2 – 33310), Aversa (33330), Campi Flegrei (33401), Castellamare di Stabia (33420), 

Pomigliano d’Arco (33430), Salerno (Salerno 1 -33500, Salerno 2 – 33510, Salerno 3 - 33540), Battipaglia (33530), Nocera 

Inferiore (33531). 

75 Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13) risultano: Legnago (15640), Massa (21210), Orvieto (22230), 

Cassino (24110), Sora (24131), Termoli (32130), Vibo Valentia (36131), Enna (41400). Nell’elenco fornito da Intesa (cfr. 

doc. 481) non rientra Legnago (15640), mentre sono comprese Caltanisetta (41200) e Aulla (21230). Quanto alle rendite 

permanenti ad Intesa (cfr. doc. 451, all. 13) sono state attribuite le aree identificate dai seguenti codici sedi INAIL: Genova 

1 (17100), Genova 2 (17110), Sestri Levante (17130), La Spezia 1 (17300), La Spezia 2 (17310). 

76 Cfr. doc. 480. Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13) risultano : CRF Breccia Como (13390), Venezia 2 

Marghera (15510), Siena (21900), Città di Castello (22131), Formia (24230), Civita Castellana (24530), Agrigento 

(41100), Milazzo (41520). Nell’elenco fornito da BMPS (cfr. doc. 480) rientrano Portoferraio (21521), Volterra (21790), 

Locri (36302) e Caltagirone (41302), mentre non sono comprese CRF Breccia Como (13390) e Città di Castello (22131). 

Viene, inoltre, affermato che “nel tempo è stato chiuso il rapporto presso la filiale di Legnago.” Infine, nella convenzione 

stipulata (cfr. doc. 451, all. 13), a BMPS è stata assegnata l’erogazione delle rendite permanenti nelle seguenti aree 

identificate dal codice sede INAIL: Prato (21320), Grosseto (21400), Piombino (21520), Lucca (Lucca 1 – 21600, Lucca 2 

– 21610), Viareggio (21630), Pontedera (21730), Siena (21900). 

77 Cfr. doc. 567. Nella sede di Palermo via Torino è stata ravvisata la presenza di Unicredit in quanto banca assegnataria 

(cfr. doc. 451, all. 13) della sede stessa. Sono riscontrabili 3 casi in cui Unicredit risulta banca assegnataria, anche se in due 

casi solo del conto entrate, seppur non presente (a Carcare – 17431 risulta assegnataria attraverso “Credit SV”, a Breno – 

13232 e Tolmezzo – 16321 risulta assegnataria del solo conto entrate attraverso rispettivamente “Credit BS” e “Credit 

UD”). Nelle unità istituende, che ammontano a 53 unità nella gara 0, Unicredit risulta presente in 25 casi (cfr. doc. 523). 

Considerando anche tali unità, Unicredit avrebbe garantito da sola una copertura dell’84% del totale. Nelle 3 sedi istituende 

(Guastalla, Giulianova, Napoli P.le Pilastri) per le quali non ha fornito il dato, la stessa Unicredit non è stata considerata 

presente. 

78 Cfr. doc. 482. Nelle unità istituende, BNL risulta presente in 26 casi. Considerando anche tali unità, BNL avrebbe 

garantito da sola una copertura dell’83% del totale. 

79 Cfr. doc. 561. Nelle unità istituende, Intesa risulta presente in 28 casi. Considerando anche tali unità, Intesa avrebbe 


80 Cfr. doc. 522. Nelle unità istituende, BMPS risulta presente in 15 casi. Nella sede di Giulianova per la quale non ha 

fornito il dato, la stessa BMPS non è stata considerata presente. Considerando anche tali unità, BMPS avrebbe garantito da 

sola una copertura del 69% del totale. 

81 Dalla convenzione stipulata (cfr. doc. 451, all. 13), risultano 53 unità periferiche istituende, con riferimento alle quali 

“la banca assegnataria verrà determinata di concerto tra Credit e l’Istituto al momento dell’attivazione amministrativa dei 

conti.” 

82 A S. Paolo BS, Gardone Val Trompia (13230) e conto uscite Breno (13232); a Rolo, conto uscite Tolmezzo (16321) e 

Vigorso di Budrio (18190); a Banco Napoli, Lagonegro (35230).


Tabella 2: Ripartizione del servizio RTI Unicredit 

Servizio 

Plafond 

Titoli 

Rendite Permanenti 

(trasferite nel 2000 ad INPS) 

Inabilità Temporanee 

Sedi locali 

4.2.4. La commissione di gara 

Ripartizione 

100% Unicredit 


85% Unicredit 

5% Intesa (alcune aree Liguria) 

5% BMPS (alcune aree Toscana) 

5% BNL (alcune aree Lazio e Campania) 

Fino al 2001, a valere sul conto uscite della banca assegnataria 

della competente sede locale INAIL 

Dal 2001, 100% Unicredit 

Su 275 sedi: Unicredit 90%, Intesa, BNL, BMPS 3% cadauna, 

corrispondenti 1% 

88. Nei verbali della commissione di gara, quanto al comparto oggetto di valutazione recante 

“numero e localizzazione filiali e sportelli”, viene riportato che lo stesso “riguarda il numero e la 

localizzazione degli sportelli bancari sul territorio nazionale, sia riferito alle piazze dove operano 

Sedi dell’Istituto per le inderogabili necessità operative di dette Sedi, sia per il più ampio contesto 

del Servizio che occorre assicurare capillarmente agli assistiti” 83 . 

89. L’esame delle offerte dei due pool contrapposti evidenzia, relativamente agli aspetti 

qualitativi, “una presenza inferiore di oltre il 55% di sportelli del Pool BROMA rispetto a quelli 

del pool CREDIT su piazze ove operano sedi dell’Istituto; una presenza inferiore di circa il 65% 

di sportelli del Pool BROMA rispetto a quelli del Pool CREDIT sul territorio nazionale. Si 

registra pertanto una intonata presenza di sportelli del Pool CREDIT rispetto alle aspettative e 

necessità dell’Istituto, a fronte di una minore e inadeguata presenza di sportelli del Pool BROMA, 

valutabile nel paragone a circa il 60%”; inoltre, “la globalità del livello di informatizzazione del 

pool Credit appare nettamente superiore a quella del pool BROMA” 84 . 

Tabella 3: Offerte RTI Unicredit e RTI Banca di Roma 85 

RTI Unicredit 

RTI Banca di Roma 

Tasso sulle giacenze 90% TUS 97% TUS 

Commissione a/c e bonifici 

773 £ (+ 400 £) 

(+ trasporto rete 

0 (+ valore attribuito di 500£) 

interbancaria) 

Valute C/C correntisti RTI e 

2 e 3 0 e 1 

altre banche 

Tempi di esecuzione dei 

mandati elettronici e 

cartacei 

“evasi immediatamente” 

ovvero mandata elettronico 

entro un giorno e cartaceo 

entro 2 giorni 

“lavorazione stesso giorno 

della consegna” 

Enti serviti 2.914 1.600 

83 Cfr. doc. 530 (“Dati Istruttori Integrativi consegnati nella seduta del 28.11.1996”). 

84 Cfr. doc. 530 (“Dati Istruttori Integrativi consegnati nella seduta del 28.11.1996”). 

85 Cfr. doc. 530 (verbale della seduta della commissione aggiudicatrice del 6 dicembre 1996, allegato “valutazione 

dell’offerta economica”, pag. 1-3 della “valutazione delle caratteristiche tecnico-organizzative”).

38 


4.3. La prima gara del 2003 andata deserta (gara 1) 


90. Il bando della prima gara (n. 9/2002), successivo alla scadenza della convenzione della gara 

0, tiene conto delle modifiche intervenute nel periodo precedente, ovvero il trasferimento ad INPS 

delle rendite permanenti e l’accentramento delle inabilità temporanee. 

91. Quanto alla copertura territoriale, viene specificato che deve essere manifestato “l’impegno 

a garantire il servizio oggetto di gara anche in nuove sedi che l’istituto riterrà opportuno istituire 

in qualsiasi località italiana per soddisfare le proprie esigenze organizzative”, oltre alla presenza, 

richiesta anche nel precedente bando della gara 0, “nelle province italiane e nelle città ove esiste 

una sede INAIL con proprie filiali, agenzie, dipendenze o sportelli, ovvero a mezzo di banche 

associate e/o corrispondenti” 86 . 

92. Rispetto al precedente bando vengono, inoltre, dettagliati i punteggi per ogni singola voce 

oggetto di valutazione: 

– 70 punti qualità del servizio: 

– 20 punti tempi di esecuzione dei mandati; 

– 20 punti eventuali servizi aggiuntivi, migliorativi ed integrativi nonché offerte di facilitazioni 

varie con particolare riferimento a quelle per i dipendenti ed ex dipendenti dell’INAIL; 

– 15 punti numero e localizzazione di filiali o sportelli nel territorio nazionale; 

– 15 punti livello di informatizzazione; 

– 30 punti condizioni economiche: condizioni di c/c (tasso creditore, tasso debitore, valute, 

commissioni per spese e operazioni). 

93. Diversamente dalla gara 0, è previsto che la gara venga dichiarata deserta in assenza di 

almeno due offerte valide. 

Alla stessa hanno partecipato due RTI: 

– Unicredit (capogruppo), Unicredit Banca di Impresa, Banca Intesa; 

– BNL (capogruppo), BMPS, Banca di Roma. 


94. Con comunicazione del 7 gennaio 2003, Unicredit ha indetto una riunione per il successivo 

15 gennaio, convocando Intesa, BNL e BMPS “al fine di organizzare la partecipazione alla nuova 

gara con lo stesso RTI operante” 87 . In data 13 gennaio ha inviato alle stesse banche alcuni 

documenti preparatori all’incontro, quale quello di “definizione dei servizi e delle componenti 

assegnate ad ogni partecipante al RTI” 88 . 

95. In particolare, sempre nello stesso documento sopra citato, “anche in considerazione della 

positiva esperienza maturata nella partecipazione alla precedente gara per l’assegnazione del 

servizio”, si ipotizzava la seguente ripartizione del servizio: 

– Unicredit avrebbe svolto il ruolo di cassiere unico, così come tutte quelle parti di servizio non 

specificatamente attribuite agli altri partecipanti al RTI; 

86 Nella successiva lettera di invito a presentare una offerta inviata ai due RTI che hanno superato la fase di pre-qualifica, 

ed in particolare nell’Allegato A recante “Condizioni e modalità di svolgimento del servizio” del “Capitolato d’oneri” (pag. 

10), è previsto l’impegno per il cassiere unico “a svolgere con le proprie strutture il servizio su tutte le piazze su cui è 

presente l’INAIL (percentuale di presenza pari ad almeno il 90%); solo in assenza di tali strutture farà ricorso, previo 

benestare dell’INAIL, ad altre banche collegate con la Rete Nazionale Interbancaria, che dovranno assumere gli stessi 

impegni indicati di seguito” (cfr. doc. 8). 

87 Cfr. doc. 138. 

88 Cfr. doc. 137.


– Intesa avrebbe mantenuto i rapporti in capo a 12 sedi periferiche INAIL 89 e svolto, qualora il 

servizio al momento appoggiato su INPS fosse rientrato in ambito INAIL, “in quota per circa il 

10% del totale il servizio di pagamento rendite permanenti (per zone geografiche da definire, 

ferma la Liguria)”; 

– BNL avrebbe mantenuto i rapporti in capo a 8 sedi periferiche INAIL 90 e svolto anch’essa 

“in quota per circa il 10% del totale il servizio pagamento rendite permanenti (per zone 

geografiche da definire, fermo il Lazio)”; 

– BMPS avrebbe mantenuto i rapporti in capo a 12 sedi periferiche INAIL 91 e svolto anch’essa 

“in quota per circa il 10% del totale il servizio pagamento rendite permanenti (per zone 

geografiche da definire, ferma la Toscana)”. 

96. Di tale riunione sono agli atti del procedimento due distinti verbali raccolti in sede ispettiva 

presso BNL 92 e BMPS 93 , che hanno un contenuto del tutto analogo. 

97. Nel primo, si riporta che BNL ha manifestato la propria intenzione di uscire dal pool 

(“nostra doverosa premessa: l’uscita di BNL dal pool per motivazioni di ordine reddituale”) per 

motivazioni condivise anche da Intesa (“anche Intesa afferma che la partecipazione al RTI attuale 

non è remunerativa ed è dunque comprensibile l’atteggiamento di BNL”) 94 . BMPS afferma che 

“rimarrà nel RTI solo se le condizioni di resa del servizio saranno economiche.” A fronte di 

queste dichiarazioni di BNL e BMPS, Intesa afferma che “anche senza BNL ed, eventualmente, 

MPS, il pool con Unicredito ed Intesa ha più sportelli del RTI così come calcolato nell’ultima 

gara.” Nel contesto dello stesso incontro, Unicredit fa emergere “la preoccupazione […] che non 

ci fosse un secondo offerente, per evitare che la gara fosse dichiarata deserta: Unicredito presume 

che BNL sia l’altro concorrente” e, conseguentemente, rileva che “eventualmente ci sarebbe 

spazio per una rinegoziazione delle quote.” Il rappresentante di BNL riporta, infine, che “potrebbe 

essere riattribuito all’INAIL tutto il volume delle rendite definitive che ora è stato dato all’INPS: 

secondo il rappresentante di Unicredito – dipende dal cassiere – (Unicredito)”. 

98. Nel secondo verbale, viene confermato quanto sopra e precisamente che il rappresentante di 

BNL “considerato che i risultati ottenuti non sono quelli previsti, comunica la decisione di uscire 

dal Pool e non sa (o finge di non sapere) se presenteranno una offerta in proprio” (il 

rappresentante di Unicredit “è convinto che BNL parteciperà in pool con Banca di Roma”). Il 

rappresentante di BMPS afferma che la stessa “si riserva di uscire” e “(sembrava che non 

interessasse a nessuno) chiede che la quota abbandonata da BNL sia divisa tra MPS e INTESA- 

BCI.” La richiesta di una quota maggiore è stata confermata in audizione dai rappresentanti di 

BMPS 95 . 

99. Il rappresentante di Unicredit riporta come “nell’attualità il servizio ha perso di importanza 

e consistenza” e che “per non perdere visibilità l’INAIL sta cercando di riappropriarsi del 

pagamento diretto delle rendite mensili che vengono eseguite all’80% a mezzo bonifici ed il 

89 Si tratta delle stesse sedi risultanti dalla convenzione della gara 0, al netto di Legnago (15640), con l’aggiunta di 

Caltanisetta (41200), e delle seguenti quattro sedi istituite nella gara 1: Aulla (21230), Alba (11332), B.S. Lorenzo (21334) 

e Maglie (34401). 

90 Si tratta delle stesse sedi risultanti dalla convenzione della gara 0, al netto di Caltanisetta (41200), con l’aggiunta di 

Macerata (23300) e della sede istituita nella gara 1 di Casarano (34402). 

91 Si tratta delle stesse sedi risultanti dalla convenzione della gara 0, al netto di CRF Breccia Como (13390) e Venezia 2 

Marghera (15510), con l’aggiunta di Venezia DG (15000) e Legnago (15640) e delle quattro sedi istituite nella gara 1: 

Portoferraio (21521), Volterra (21790), Locri (36302) e Caltagirone (41302). 

92 Cfr. doc. 68. 

93 Cfr. doc. 136. 

94 Tale circostanza è stata confermata in audizione dai rappresentanti di Intesa che hanno affermato che “in sostanza, la 

banca si attendeva ritorni maggiori rispetto a quelli effettivamente conseguiti” (cfr. doc. 423). 

95 In particolare, “quando ci si è trovati nel 2003 a fronte della prima gara INAIL, BMPS ha cercato di ritagliarsi uno 

spazio maggiore, trovandosi però di fronte ad una chiusura di Unicredito” (cfr. doc. 418).

40 


restante 20% a mezzo assegni circolari.” Unicredit, inoltre, “vorrebbe mantenere le condizioni 

attuali pari al 90% del TUR.” Vengono così a formarsi i due RTI di seguito descritti. 


100. Dalla domanda di partecipazione si evince come ad Intesa sarebbe stata riservata la gestione 

dei conti di 24 sedi periferiche INAIL 96 ed, in caso di ri-attribuzione del servizio in capo ad 

INAIL, una quota “per circa il 50% del totale il servizio pagamento rendite permanenti (per zone 

geografiche da definire, ferma la Lombardia)”, mentre Unicredit Banca d’Impresa, d’intesa con 

Unicredit, avrebbe predisposto soluzioni migliorative ed innovative fornendo servizi aggiuntivi ed 

integrativi. Unicredit sarebbe stato cassiere unico svolgendo tutte le parti di servizio non 

specificatamente attribuite alle altre banche partecipanti al RTI 97 . 

101. Quanto alla presenza territoriale nelle aree identificate dalle sedi locali INAIL: 

– Unicredit risulta presente in 219 sedi, con una copertura dell’89%; 98 

– Intesa in 214 sedi, con una copertura dell’87% 99 . 

102. Nella ripartizione consegnata ad INAIL 100 , delle 247 sedi periferiche 101 , Unicredit se ne 

sarebbe vista assegnare 202 (pari all’82% del totale) 102 , Intesa 24 (pari al 10% del totale) 103 , e 

sarebbero intervenute banche corrispondenti in 21 casi (pari all’8% del totale) 104 . Si osservi che in 

17 casi in cui era presente il capofila Unicredit, pari al 7% del totale, la banca assegnataria sarebbe 

stata diversa 105 . 

4.3.4. La ripartizione del servizio all’interno del RTI BNL 

103. Secondo quanto contenuto in un documento rinvenuto presso BNL “l’Unicredito ha sempre 

riservato ai contitolari del servizio una quota di lavoro assolutamente residuale, di gran lunga 

inferiore alla seppur modesta percentuale spettante; questa considerazione unita a quella 

principale, riguardante la notevole valenza commerciale dell’ente, ci ha portato ad organizzare il 

sopracitato RTI con MPS e B.Roma” 106 . Tale RTI prevede una ripartizione di tutte le attività nella 

misura del 34% a BNL, 33% a BMPS, 33% a Banca di Roma 107 . 


96 Si tratta delle 8 sedi che aveva già nella gara 0, due le avrebbe prese da Unicredit (Macerata - 23300, Venezia DG - 

15000), delle 15 sedi che avevano BNL e BMPS nella gara 0 ne avrebbe avute 6 (in particolare, di BMPS, Siena – 21900, 

Agrigento 41100, Milazzo – 41520, di BNL, Caltanisetta – 41200, Merano - 41302, Fabriano - 23132), di 2 sedi 

precedentemente affidate a corrispondenti (Gardone Val Trompia - 13230, Breno – 13232) ed, infine, di 6 sedi istituite 

nella gara 1 (Alba – 11332, Aulla – 21230, Maglie – 34401, Caltagirone – 41302, Sessa Aurunca – 33301, Borgo San 

Lorenzo – 21334). 

97 Cfr. doc. 479, all. 14. 

98 Cfr. doc. 512. Nelle unità istituende, Unicredit risulta presente in 24 casi. Considerando anche tali unità, Unicredit 

avrebbe garantito da sola una copertura dell’87% del totale. 

99 Cfr. doc. 481, all. A. Nelle unità istituende, Intesa risulta presente in 23 casi. Considerando anche tali unità, Intesa 


100 Le analisi sulla ripartizione territoriale presentata all’ente sono tratte dal doc. 8, allegato gara 9/2002. 

101 In gara risultano 32 sedi istituende, 29 delle quali lo erano anche in gara 0. 

102 Nel conteggio ad Unicredit è stata attribuita la sede di Verbano Cusio Ossola (11700) in quanto, benché manchi 

l’indicazione della banca assegnataria, Unicredit risulta presente e la sede non risulta tra quelle attribuite ad Intesa. La sede 

di Tivoli (24460), non presente nella lista di sedi con la relativa ripartizione consegnata all’ente, è stata attribuita a banca 

corrispondente in quanto né Unicredit, né Intesa risultavano presenti. Delle 32 sedi istituende, Unicredit se ne sarebbe viste 

assegnare 6 e “UCB/B.Intesa” 19, passando, pertanto, ad una copertura del 78% del totale delle sedi (la voce 

“UCB/B.Intesa” è stata divisa tra Unicredit e Intesa nella misura del 3% cadauna). 

103 Delle 32 sedi istituende, Intesa se ne sarebbe viste assegnare 4, passando, pertanto, ad una copertura del 13% del totale 

delle sedi. 

104 Delle 32 sedi istituende, le banche corrispondenti se ne sarebbe viste assegnare 3, passando, pertanto, ad una copertura 

del 9% del totale delle sedi. 

105 Tale percentuale si ottiene da un confronto tra la presenza di Unicredit nelle sedi periferiche INAIL (cfr. doc. 512) e la 

ripartizione all’interno del pool consegnata all’ente (cfr. doc. 8, allegato gara 9/2002). 

106 Cfr. doc. 63. 

107 Cfr. doc. 482.


– BNL risulta presente in 202 sedi, con una copertura dell’82% 108 ; 

– BMPS in 197 sedi, con una copertura del 80% 109 . 

105. Nella ripartizione consegnata ad INAIL 110 , delle 247 sedi periferiche, BNL se ne sarebbe 

vista assegnare 81 111 (pari al 33% del totale), BMPS 77 112 (pari al 31% del totale), Banca di 

Roma 78 (pari al 32% del totale) 113 e sarebbero intervenute banche corrispondenti in 11 casi (pari 

al 4% del totale) 114 . Si osservi che in 122 casi in cui era presente il capofila BNL, pari al 49% del 

totale, la banca assegnataria sarebbe stata diversa 115 . 

106. Interrogandosi sui criteri dei quali la commissione aggiudicatrice si sarebbe potuta dotare 

per la valutazione della copertura territoriale, BNL ritiene che applicando il solo criterio numerico 

sul numero degli sportelli avrebbe ottenuto 8,25 punti contro i 15 di Unicredit. “Tuttavia, 

considerato che il disciplinare di gara stabilisce che il punteggio viene assegnato sia in base al 

numero che in base alla localizzazione degli sportelli, la Commissione di Gara ha la possibilità di 

attribuire il medesimo punteggio ad entrambi i raggruppamenti” 116 . 

107. Dalla eventuale aggiudicazione della gara in oggetto, le parti del procedimento avrebbero 

ricavato, secondo quanto dalle stesse affermato, i margini indicati nella tabella che segue: 

Tabella 4: Margini attesi 

Unicredit 

BNL 

Intesa 

BMPS 

[1,8-2] milioni di euro 

[300.000–500.000] euro 

Non fornito 

[200.000–400.000] euro 

108 Cfr. doc. 482, all. 6. Nelle unità istituende, BNL risulta presente in 21 casi. Considerando anche tali unità, BNL 


109 Cfr. doc. 480. Nelle unità istituende, BMPS risulta presente in 13 casi. Considerando anche tali unità, BMPS avrebbe 

garantito da sola una copertura del 75% del totale. 

110 Le analisi sulla ripartizione territoriale presentata all’ente sono tratte dal doc. 8, allegato gara 9/2002. 

111 A BNL è stata attribuita la sede di Locri (36302), in quanto banca assegnataria della stessa, benché non presente con 

propri sportelli in tale sede. Delle 32 sedi istituende, BNL se ne sarebbe vista assegnare 10, mantenendo, pertanto, una 

copertura del 33% del totale. 

112 A BMPS sono state attribuite le sedi di Villa Lemmi (21335), Sampierdarena (17101), Cantieri (41603), Palermo 

Titone (41640), in quanto banca assegnataria delle stesse, benché non presente con propri sportelli in tali sedi. Delle 32 sedi 

istituende, BMPS se ne sarebbe vista assegnare 6, passando, pertanto, ad una copertura dell’30% del totale. 

113 Delle 32 sedi istituende, Banca di Roma se ne sarebbe vista assegnare 10, mantenendo, pertanto, una copertura del 

32%. 

114 Delle 32 sedi istituende, alle banche corrispondenti ne sarebbero state assegnate 6, passando, pertanto, ad una copertura 

del 5%. 

115 Tale percentuale si ottiene da un confronto tra la presenza di BNL nelle sedi periferiche INAIL (cfr. doc. 482, all. 6) e 

la ripartizione all’interno del pool consegnata all’ente (cfr. doc. 8, allegato gara 9/2002). 

116 Cfr. doc. 64. Cfr. anche doc. 65 dove viene ribadito che “potrebbe prevalere all’interno della commissione giudicatrice 

l’orientamento propenso ad attribuire ai due concorrenti lo stesso punteggio […] ciò in considerazione del fatto che oltre 

al – numero -, viene indicata anche la – localizzazione – come criterio di attribuzione punteggio”, nonché cfr. doc. 67 dove 

sono descritte “le ipotesi razionali di attribuzione del punteggio.”

42 


Tabella 5: Ripartizione del servizio RTI Unicredit e RTI BNL 

Servizio RTI Unicredit RTI BNL 

Plafond 

Titoli 


Eventuali 

Permanenti 

Sedi locali 

Rendite 




50% Intesa (per zone geografiche 

da definire ferma la Lombardia) 

Delle 247 sedi, Unicredit 82%, 

Intesa 10%, corrispondenti 8% 

34% BNL, 33% BMPS, 33% Banca 

di Roma 


di Roma 


di Roma 


di Roma 

Delle 247 sedi, BNL 33%, BMPS 

31%, Banca di Roma 32%, 

Corrispondenti 4% 

4.3.5. La commissione di gara 117 

108. Nella seduta del 16 aprile 2004, la commissione procede alla valutazione conclusiva relativa 

alla qualità redigendo una scheda riepilogativa del punteggio complessivo finale. 

109. Relativamente alla copertura territoriale viene, innanzitutto, positivamente verificato il 

superamento della soglia del 90% di copertura delle sedi INAIL, comprensive di quelle istituende, 

attraverso banche partecipanti al RTI. Secondo i conteggi della commissione, i membri del RTI 

Unicredit garantivano una copertura del 91,5% del totale delle sedi INAIL, ricorrendo a banche 

corrispondenti nella misura dell’8,5%. Quelli del RTI BNL garantivano una copertura del 93,9% 

ricorrendo a corrispondenti nel 6,1% dei casi. 

110. Dopo tale verifica, la commissione ha ritenuto che a tali cordate “devono essere attribuiti i 

seguenti punteggi in proporzione al numero di dipendenze rispetto al totale nel presupposto che la 

cordata che ha un maggior numero di dipendenze svolgerà il servizio di cassa in maniera più 

tempestiva e capillare a favore sia delle diverse Unità dell’Istituto, sia a favore degli utenti 

dell’INAIL (dipendenti, infortunati e fornitori di beni e servizi)” con la modalità “sportelli 

raggruppamenti/sedi Inail – considerando anche i corrispondenti.” Nel conteggio sono stati 

considerati, pertanto, anche gli sportelli messi a disposizione dalle banche corrispondenti. Sulla 

base di tale metodologia di calcolo sono stati attribuiti 15 punti ad Unicredit, detentore del 

maggior numero di sportelli, e, in proporzione, 7,19 a BNL. 

111. Considerando tutti gli elementi di valutazione della qualità, su un totale di 70 punti, ad 

Unicredit sono attribuiti 65,02 punti ed a BNL 49,14. 

112. Nella seduta pubblica del 7 giugno 2004, il Presidente della commissione dà lettura dei 

punteggi attribuiti all’elemento qualità. Passando poi all’apertura dei plichi contenenti le offerte 

economiche ed alla lettura del relativo contenuto, il rappresentante di BNL fa notare come 

Unicredit “non ha indicato, né in lettere né in cifre, il valore della – commissione – relativa al – 

costo produzione bollettino – di cui al primo alinea del punto 4 (-Riscossioni di effetti e documenti 

consegnati per il dopo incasso-)”. 

113. Nella seduta del 25 giugno 2004, in commissione si osserva come “la omissione della 

offerta da parte dell’UNICREDIT è stata fatta rilevare proprio dal rappresentante della BNL e 

che, quindi, qualsiasi comportamento della Commissione di gara – teso a interpretare l’offerta 

economica dell’UNICREDIT – potrebbe essere comunque oggetto di ricorso.” Altri osservano che


“anche l’annullamento della gara a causa dell’indeterminatezza dell’offerta dell’Unicredit, 

comporterebbe un probabile contenzioso con la Banca stessa la quale potrebbe invocare – a 

sostegno della validità della propria offerta – una diversa interpretazione della clausola in 

discorso”. 

114. Nella seduta del 23 luglio 2004, concordemente con due pareri dell’Avvocatura generale 

dell’Istituto del 15 giugno e 19 luglio 2004, la commissione di gara dichiara l’offerta 

dell’Unicredit indeterminata e pertanto inammissibile. 

115. Successivamente alla ricezione della lettera con la quale INAIL ha comunicato 

l’inammissibilità della propria offerta economica, Intesa si è interrogata al proprio interno, 

chiedendo un parere alla Direzione Affari Legali – Servizio Contenzioso, in data 12 agosto 2004, 

circa la “possibilità di presentare ricorso contro tale provvedimento” 118 . Oltre al vantaggio nella 

qualità del servizio, in tale nota viene rilevato che “sempre a giugno si è proceduto all’apertura 

delle offerte economiche dei due RTI, le quali approssimativamente si equivalsero, di conseguenza 

il nostro RTI aveva la certezza di essere aggiudicatario della gara.” A seguito della 

comunicazione dell’INAIL, “Unicredit Banca, la Capofila, ci ha comunicato che non intende 

presentare ricorso.” La Direzione Stato e Infrastrutture della Divisione Corporate di Intesa 

osserva, pertanto, che “prendendo atto che l’errore è stato commesso chiediamo se avendo l’ente 

appaltante formulato in modo impreciso e fuorviante il punto 4) dell’Appendice 7 del Capitolato 

d’oneri, in corrispondenza della voce – costo produzione bollettino – (poiché è l’unico punto in 

cui la voce – commissione – non è seguito dai puntini […]), possa tentarsi un ricorso al 

provvedimento di esclusione del nostro RTI.” Il ricorso non viene alla fine presentato. 

116. Nella tabella seguente sono riportate, per completezza, alcune voci delle offerte presentante 

dai due RTI, sebbene, come detto, la gara 1 non sia stata aggiudicata. 

Tabella 6: Offerte RTI Unicredit e RTI BNL 119 

RTI Unicredit 

RTI BNL 

Tasso sulle giacenze 91,5% TUIR 96% TUIR 

Commissione a/c e bonifici 

(+ trasporto rete 

0,40 euro (+0,20) 120 0,25 euro (+0,15) 


Valute su C/C beneficiario 

presso Cassiere Unico e 

0 e 2 1 e 3 

presso altre banche 



cartacei 

“zero giorni dalla data di 

eseguibilità del mandato 

stesso” 

Giorno ricevimento e giorno 

successivo 

Enti serviti 5.377 4.832 

117 Tutti i verbali della commissione di gara sono tratti dal doc. 473 5d. 

118 Cfr. doc. 26. 

119 Cfr. doc. 8, allegato gara 9/2002 e doc. 473 5d. 

120 In particolare, nella categoria “pagamenti istituzionali”, “commissione unitaria di servizio pari a € 0,40 […]; rimborso 

spese postali se trattasi di pagamento disposto a mezzo assegno circolare n.t. a cura della Banca o disposto a mezzo 

pagamento per cassa con avviso al beneficiario a cura della Banca; IVA su spese postali; rimborso spese di trasmissione 

sulla rete Interbancaria se trattasi di pagamento disposto a mezzo accredito in conto corrente (€ 0,20) […]; IVA su spese 

di trasmissione.”

44 


4.4. La seconda gara del 2004 andata deserta (gara 2) 


117. Il testo della successiva gara bandita n. 12/2004, considerato che la precedente gara 1 è 

andata deserta per mancanza di due offerte valide, è del tutto speculare al precedente con, tuttavia, 

un minor dettaglio dei criteri di aggiudicazione. Viene unicamente indicato che la qualità peserà 

per il 70% ed il prezzo per il 30%, rinviando al successivo capitolato d’oneri. 

118. Relativamente alla copertura del territorio, rimane la necessità che le banche invitate a 

partecipare “assicurino la presenza, direttamente o a mezzo di Banche associate o corrispondenti 

in tutte le regioni italiane con sportelli almeno in ogni capoluogo di provincia e nelle città ove 

esista una sede INAIL”, fermo l’impegno “a garantire il servizio oggetto di gara anche in nuove 

sedi che l’Istituto riterrà opportuno istituire in qualsiasi località italiana per soddisfare le proprie 

esigenze organizzative”. 

119. Alla gara presentarono domanda di partecipazione due RTI così composti: 

– Unicredit (capogruppo), BNL, BMPS; 

– Banca Popolare di Vicenza (capogruppo), Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Banca 

Popolare di Milano, Banca Popolare di Sondrio, Banche Popolari Unite, Banco Popolare di Verona 

e Novara. 

120. La Commissione dichiarò la gara deserta in quanto, in risposta alle lettere di invito, 

pervenne soltanto una offerta da parte del RTI con capogruppo Unicredit 121 . 


121. Il meccanismo di formazione del pool capofilato da Unicredit risulta, oltre che dalle 

comunicazioni tra i partecipanti al RTI stesso, anche dalla documentazione raccolta in sede 

ispettiva presso l’allora Banca di Roma, banca che, come si vedrà, non partecipò alla gara. 

122. Come noto, nella precedente gara andata deserta, Banca di Roma aveva partecipato in pool 

con BNL e BMPS. In data 6 dicembre 2004, in una nota interna alla stessa Banca di Roma, si 

propone “di partecipare alla gara con la stessa compagine” 122 , ovvero di partecipare alla gara 2 

con il medesimo raggruppamento della gara 1. 

123. Tuttavia, ciò non si realizza, in quanto BNL comunicò a Banca di Roma la ricostruzione del 

pool della gara 0, che peraltro formalmente non aveva mai smesso di operare, proseguendo la 

gestione del servizio di cassa in regime di prorogatio a fronte della mancata aggiudicazione della 

gara 1 123 . 

4.4.3.La ripartizione del lavoro all’interno del RTI Unicredit 

124. In una e-mail interna a BMPS 124 , inviata dallo “staff commerciale enti” della capogruppo 

121 Cfr. doc. 6. 

122 Cfr. doc. 241. 

123 Cfr. doc. 238. In particolare, in una email interna a Banca di Roma datata 13 dicembre 2004 e inviata al “Responsabile 

Institutional”, relativa ad una telefonata di un rappresentante di BNL, viene rilevato che “che per la gara indetta 

dall’INAIL (domande di partecipazione da presentare entro il 22.12.p.v.), sarebbe stato ricostituito il vecchio pool di 

banche che formalmente non ha mai cessato di esistere, in quanto ha proseguito la gestione – in regime di prorogatio – del 

servizio di cassa INAIL: Unicredit (capofila), Intesa, BNL, MPS. Verrebbe quindi a mancare la necessità di costituire un 

pool alternativo (BNL, MPS e BDR) come è avvenuto per la precedente gara andata deserta (sarebbe stato escluso un 

nostro possibile inserimento nel vecchio pool). Cosa facciamo? Non possiamo partecipare da soli: è espressamente 

prevista dal bando di gara la presenza […] in tutte le regioni italiane con sportelli almeno in ogni capoluogo di provincia 

e nelle città ove esista una sede INAIL. Sono ipotizzabili altre alleanze?.” Nel conseguente memorandum inviato 

all’attenzione del Direttore Generale, da parte del “Responsabile Institutional”, in data 14 dicembre 2004, dopo aver 

riassunto quanto sopra, si afferma “tanto si comunica per eventuali interventi che saranno ritenuti opportuni presso i 

Vertici delle predette banche, per il nostro inserimento in detto pool.” 

124 Cfr. doc. 126.


di Roma in data 16 dicembre 2004, si dà atto di un incontro avvenuto presso Unicredit il giorno 

precedente con BNL, Intesa e BMPS volto a “concordare la presentazione della documentazione 

relativa alla prequalifica della gara di appalto.” Il rappresentante di Unicredit “ha brevemente 

ripercorso la storia della gara e, - piangendo - la cessione di una consistente quota di lavoro ha 

illustrato la composizione del pool e i servizi da rendere”. 

125. In sintesi, nelle tre attività per le quali Unicredit svolgeva il 100% del servizio nel pool 

aggiudicatario della gara 0 (conto di cassa generale, deposito titoli, pagamento delle inabilità 

temporanee) entra BNL con il 32%. Nella distribuzione delle sedi periferiche, invece, si passa 

dalla nota distribuzione che vedeva Unicredit assolutamente prevalente, ad una distribuzione del 

25% cadauna. In calce alla mail era prevista la “firma della documentazione ore 10 di venerdì 17”. 

126. Tuttavia, il giorno precedente la prospettata firma, Intesa annuncia il proprio ritiro. Infatti, 

sempre in una e-mail interna a BMPS, datata appunto 16 dicembre 2004, viene riportata una 

telefonata da parte di un rappresentante di BNL volta ad informare che “che B.Intesa si ritira per 

cui le quote passano dal 25% al 33%.” Anche in una e-mail del 17 dicembre, sempre interna a 

BMPS, viene riportato che “a seguito dell’uscita dal pool di Banca Intesa, come da intese 

telefoniche, andremo a sottoscrivere la richiesta di partecipazione alla gara di appalto contenente 

la suddivisione dei servizi confermando i punti 1 2 e 3 della ripartizione, mentre il punto 4 (ndr 

distribuzione delle sedi periferiche) viene modificato ad un terzo Unicredit un terzo BNL un terzo 

MPS ” 125 . 

127. Quanto alle motivazioni della ricostituzione del pool originario, in una e-mail interna a 

Unicredit datata 10 dicembre 2004 inviata dalla Direzione Regionale Lazio Umbria Sardegna, si 

osserva che “dopo la pubblicazione della gara, anche a seguito di una certa volontà espressa 

dall’Ente c’è stato il riavvicinamento di BNL che ha chiesto di poter entrare nel nostro RTI 

mantenendo però la sua quota del precedente raggruppamento (33%) e portando con sé il Monte 

dei Paschi di Siena con una quota del 5% su tutte le attività che l’ente ha ora con noi (plafond, 

titoli, quote sportelli e quote emissione assegni circolari) Banca di Roma verrebbe lasciata fuori. 

Per parte nostra, al fine di evitare una guerra feroce sui prezzi che vedrebbe comunque erodere la 

nostra redditività, e per non contraddire la non tanto velata volontà dell’ente, saremmo del parere 

di aderire a questa richiesta orientandoci a limitare la partecipazione di Banca Intesa e Monte 

Paschi di Siena alla sola quota sportelli che potremmo anche allargare ed assegnando a BNL una 

quota del 30% di tutte le attività: non escludiamo comunque che potremmo essere chiamati a 

concedere una quota di dette attività (orientativamente il 5% a testa) anche a B. Intesa e Monte 

Paschi. Restiamo in attesa di conoscere il vostro pensiero in merito” 126 [sottolineature aggiunte]. 

128. In una nota interna ad Unicredit 127 , datata 13 novembre 2004, si dà conto di un incontro 

avvenuto il giorno precedente con i rappresentanti di BNL “volto a sondare la possibilità di 

partecipare alla gara per l’aggiudicazione della gestione del servizio di tesoreria e cassa 

dell’INAIL in RTI insieme a loro.” In tale documento viene ribadito il tentativo di ri-avvicinamento 

di BNL ed i relativi presupposti. In particolare, “[…] ora c’è stato questo loro riavvicinamento nei 

nostri confronti che parte però da questi presupposti: 1. mantenimento della quota del 33% anche 

nel nostro raggruppamento, 2. suddivisione sulla base della predetta quota di tutte le attività 

dell’Ente (territorio, conto plafond e titoli). L’ipotesi che mi hanno avanzato è la seguente: BNL 

33%, Monte Paschi Siena 5%, Banca Intesa 5%, Noi 57%. Banca di Roma verrebbe lasciata fuori 

dal raggruppamento.” 

125 Cfr. doc. 126. 

126 Cfr. doc. 306. 

127 Cfr. doc. 307.

46 


129. Quanto ad una prima valutazione della posizione di BNL, il rappresentante di Unicredit 

afferma che “a parte la riduzione della loro quota dal 33 al 30% e su un’apertura su una diversa 

ripartizione dei titoli, per il momento ho registrato un atteggiamento piuttosto rigido su queste 

posizioni.” 

130. L’impatto per Unicredit, descritto nella stessa nota sopra citata, sarebbe il seguente: 

– “l’aspetto negativo di questo accordo è rappresentato dal fatto che in partenza (fatte salve le 

eventuali osservazioni di Banca Intesa, che non sappiamo come reagirà) perderemmo: 

– Il 35% nominale sul RTI con Banca Intesa; 

– Il 25% nominale sul RTI del 29 dicembre 1996; 

– Il 40% sulla reale quota di lavoro che ora noi deteniamo che in termini economici equivale a 

750.000 €”; 

– “gli aspetti positivi sarebbero: 

– La difficoltà per altri Istituti di credito di costituire una valida alternativa al nostro RTI; 

– Il fatto che non dovremmo scontrarci ferocemente in punto prezzi con il gruppo BNL” 

[sottolineature aggiunte]. 

131. In una e-mail successiva, datata 18 novembre 2004, giorno di pubblicazione del bando, 

inviata da un rappresentante di Unicredit ad uno di BNL, si riporta “in merito a quanto ci siamo 

detti sull’INAIL, chiedo la tua disponibilità ad un incontro per il giorno 24 novembre al quale 

sarà presente il mio capo”, pregando l’interlocutore di estendere l’invito al proprio 128 . 

132. Secondo quanto affermato dai rappresentanti di BMPS, in merito alla ricostituzione del RTI 

aggiudicatario della gara 0 anche nella gara 2, “si diffuse la voce che le banche popolari volessero 

partecipare alla gara, con un notevole quantitativo di sportelli a proprio favore, molto superiore a 

qualsiasi altro raggruppamento. Si valutò che un RTI originario spezzettato come nella prima 

gara non avrebbe potuto competere in termini di sportelli e si ritenne pertanto di ricostituire il 

pool iniziale, pretendendo però, da parte di BMPS, di non rimanere al 5%. BPMS non riuscì ad 

entrare nel nocciolo duro della raccolta (gestione liquidità e titoli che rimasero in capo ad 

Unicredit) ottenendo però il 33% della copertura sportelli” 129 . 

133. Relativamente alla decisione di non partecipare alla gara 2, i rappresentanti di Intesa hanno 

ritenuto “presumibile che anche a fronte di una apparente maggior quota si sia ritenuto non 

sufficientemente remunerativo partecipare. Infatti, dopo la convenzione tra INAIL e INPS, anche 

una partecipazione al 25% sarebbe stata scarsamente significativa sotto il profilo dei ritorni. 

Inoltre, tale convenzione ha di fatto ridotto il numero di persone che si sarebbero recate presso 

sportelli della banca, implicando un ridimensionamento dell’indotto” 130 . 

134. In una e-mail interna a BMPS, datata 10 maggio 2005, viene descritta la negoziazione tra le 

banche partecipanti al pool circa “la ripartizione territoriale del servizio”. In particolare, “sono 

state avanzate in riunione due proposte, una da Unicredito, che inviamo via fax, ed una da BNL, 

che sostanzialmente prevedeva di riservare il Nord appunto a BNL – con alcune eccezioni a favore 

di Unicredito, le regioni Toscana, Umbria, Marche e Sicilia a Montepaschi ed il resto a 

Unicredito. Noi, come noto, abbiamo chiesto maggiore spazio nel centro – Lazio, per essere 

precisi – ma attendiamo da voi istruzioni per avanzare una nostra proposta” 131 . 

135. Non pervenne l’offerta del pool composto dalle banche popolari, necessaria per rendere 

l’aggiudicazione della gara possibile, mentre l’offerta presentata dal pool con capogruppo 

Unicredit è desumibile dalla documentazione raccolta in ispezione, in particolare da una nota 

128 Cfr. doc. 308. 

129 Cfr. doc. 418. 

130 Cfr. doc. 423. 

131 Cfr. doc. 128.

BOLLETTINO N. 47 DEL 14 GENNAIO 2009 47 

interna a BNL 132 : 

Tabella 7: Offerta RTI Unicredit 

RTI Unicredit 

Tasso sulle giacenze 

91% Euribor 

Commissione a/c e bonifici (+ trasporto rete 


0,49 (+0,15) 

Valute C/C correntisti RTI e altre banche 1 e 3 

Tempi di esecuzione dei mandati elettronici e 

cartacei 

Giorno ricevimento e giorno successivo 

Enti serviti 133 5.672 


– Unicredit risulta presente in 224 sedi, con una copertura del 90% 134 ; 

– BNL in 204 sedi, con una copertura dell’82% 135 ; 

– BMPS in 203 sedi, con una copertura dell’81% 136 . 

137. Nella ripartizione consegnata ad INAIL 137 , delle 250 sedi periferiche 138 , Unicredit se ne 

sarebbe vista assegnare 76 139 (pari al 30% del totale), BNL 140 81 (pari al 32% del totale), BMPS 

84 141 (pari al 34% del totale) e sarebbero intervenute banche corrispondenti in 9 casi (pari al 4% 

del totale) 142 . Si osservi che in 149 casi in cui era presente il capofila Unicredit, pari al 60% del 

totale, la banca assegnataria sarebbe stata diversa 143 . 



132 Cfr. doc. 69. 

133 Cfr. doc. 8, allegato gara n. 12/2004 (All. 1 Elenchi servizi svolti nell’ultimo triennio). Il RTI formato dalle banche 

popolari serviva complessivamente 2.607 enti (cfr. domande di partecipazione allegate al doc. sopra citato). 

134 Cfr. doc. 512 (nella lista fornita da Unicredit sono stati conteggiati gli sportelli presenti al 20 maggio 2005, termine per 

la presentazione dell’offerta all’ente). Nelle unità istituende, Unicredit risulta presente in 20 casi. Considerando anche tali 

unità, Unicredit avrebbe garantito da sola una copertura dell’88% del totale. 

135 Cfr. doc. 482, all. 6. Nelle unità istituende, BNL risulta presente in 19 casi. Considerando anche tali unità, BNL 


136 Cfr. doc. 480 (nella lista fornita da BMPS sono stati conteggiati gli sportelli presenti al 20 maggio 2005, termine per la 

presentazione dell’offerta all’ente). Nelle unità istituende, BMPS risulta presente in 12 casi. Considerando anche tali unità, 

BMPS avrebbe garantito da sola una copertura del 77% del totale. Intesa, che non partecipò alla gara, era presente in 214 

sedi periferiche, con una copertura territoriale dell’86%. La sua presenza considerando anche le unità istituende, pari a 19 

casi, passa all’84% (cfr. doc. 514). 

137 Le analisi sulla ripartizione territoriale presentata all’ente sono tratte dalla documentazione fornita da Unicredit (cfr. 

doc. 479, all. 15). 

138 Delle 32 sedi istituende della gara 1, ne sono rimaste ancora da istituire 28. In gara 2 sono, infatti, state istituite le sedi 

di Fano – 23401, Lanciano - 31110, Rossano – 36202 e Palmi – 36303. 

139 Ad Unicredit è stata attribuita la sede di Tivoli(24460), in quanto banca assegnataria della stessa, benché non presente 

con propri sportelli in tale sede al momento della gara. Delle 28 sedi istituende, Unicredit se ne sarebbe vista assegnare 11 

passando, pertanto, ad una copertura del 31% del totale. 

140 Delle 28 sedi istituende, BNL se ne sarebbe vista assegnare 11 passando, pertanto, ad una copertura del 33% del totale. 

141 A BMPS sono state attribuite le sedi di Villa Lemmi (21335), Sampierdarena (17101), Cantieri (41603), Palermo 

Titone (41640), Japigia (34510), in quanto banca assegnataria delle stesse, benché non presente con propri sportelli in tali 

sedi. Delle 28 sedi istituende, BMPS se ne sarebbe vista assegnare 3 passando, pertanto ad una copertura del 31% del 

totale. 

142 Delle 28 sedi istituende, le banche corrispondenti se ne sarebbero viste assegnare 3 mantenendo, pertanto, una 

copertura del 4%. 

143 Tale percentuale si ottiene da un confronto tra la presenza di Unicredit nelle sedi periferiche INAIL (cfr. doc. 512) e la 

ripartizione all’interno del RTI consegnata all’ente (cfr. doc. 479, all. 15).

48 



Unicredit 

BNL 

Intesa 

BMPS 


[700.000–900.000] euro 

Non partecipò 

[1–200.000] euro 

Tabella 9: Ripartizione del servizio RTI Unicredit 

Servizio 

Plafond 

Titoli 


Eventuali Rendite Permanenti 

Sedi Locali 

Ripartizione 

68% Unicredit 

32% BNL 

68% Unicredit 

32% BNL 

68% Unicredit 

32% BNL 

68% Unicredit 

32% BNL 

Delle 250 sedi INAIL, Unicredit 30%, BNL 32%, BMPS 

34%, corrispondenti 4% 

4.4.4.La commissione di gara 

139. La commissione di gara, dopo l’invio delle lettere di invito a presentare offerta del 6 aprile 

2005, si è dotata, nella seduta del 28 aprile 2005, di criteri di maggiori dettaglio al fine di poter 

attribuire i punteggi alla qualità e al prezzo. Quanto ai 10 punti attribuiti al numero e alla 

localizzazione di filiali o sportelli sul territorio nazionale, 7 sarebbero stati attribuiti alla 

localizzazione e 3 al numero di sportelli 144 . 

140. La gara viene dichiarata deserta, nella seduta del 31 maggio 2005, a seguito del ricevimento 

di una sola offerta. 

4.5. La terza gara del 2005 andata deserta (gara 3) 


141. Data la mancata aggiudicazione anche della gara 2, venne bandita la gara n. 6/2005 

nell’agosto 2005. Il relativo testo è del tutto speculare ai precedenti con, tuttavia, ancora un minor 

dettaglio dei criteri di aggiudicazione. Non viene, infatti, indicata la ripartizione tra criteri 

qualitativi e di prezzo, demandandone la specificazione al capitolato d’oneri, ma solo il criterio di 

aggiudicazione rappresentato dall’offerta economica più vantaggiosa. 

142. Alla gara presentarono domanda di partecipazione due RTI così composti: 

– Unicredit (capogruppo), Banca di Roma; 

– BNL (capogruppo), BMPS, Banca Intesa, Banca Popolare di Sondrio, Banca Popolare di 

Milano. 

143. La Commissione dichiarò la gara deserta in quanto, in risposta alle lettere di invito, 

144 Cfr. doc. 473 5c. In particolare, viene evidenziato che “[…] il punteggio massimo di cui alla lettera a) sarà attribuito 

laddove la localizzazione degli sportelli coprirà totalmente le sedi INAIL indicate nell’Appendice 1 al Capitolato d’oneri. 

Lo stesso sarà eventualmente diminuito proporzionalmente in ragione del numero delle sedi coperte. Il punteggio massimo 

di cui alla lettera b) sarà attribuito al raggruppamento bancario con il maggior numero di sportelli e, in proporzione, 

all’altro raggruppamento.”


pervenne soltanto una offerta da parte del RTI con capogruppo BNL 145 . 


144. Da una e-mail interna ad Unicredit, datata 22 settembre 2005, si desume come la stessa 

abbia proposto a BNL ed Intesa di partecipare insieme alla gara. In tale documento viene, infatti, 

riportato che “bnl e intesa non hanno ancora sciolto definitivamente le riserve circa una loro 

partecipazione con le quote da noi proposte: riteniamo che entro domani potremo darvi notizie 

più precise circa l’assetto della nostra partecipazione” 146 . In una nota a mano su carta intestata 

Rolo Banca, datato 26 settembre 2005, viene, poi, riportato “BNL non aderisce al nostro pool e va 

in gara da sola! La questione non è molto credibile” – “Banca Intesa […] ci va sola o con un 

altro RTI” 147 . 

145. Anche da quanto affermato dai rappresentanti di BNL in audizione risulta che “per 

comprendere il comportamento di BNL nella terza gara, è necessario precisare che, una volta 

pubblicato il bando, Unicredit manifestò la propria volontà di ridurre sensibilmente le 

partecipazioni accordate ai partner nella gara precedente. La partecipazione in un RTI diverso fu 

quindi obbligata da questa posizione unilaterale e non motivata di Unicredit” 148 . 


146. In data 5 settembre 2005, con scadenza per la presentazione della domanda di 

partecipazione alla gara fissata al 30 settembre, viene richiesto internamente ad Unicredit, al 

Responsabile Enti della Direzione Regionale Lazio Abruzzo Sardegna, di “verificare in autonomia 

se Unicredit Banca possiede i requisiti previsti dal Bando per un’eventuale partecipazione da 

sola. Analoghe verifiche – congiunte a quelle che sto già portano avanti – saranno effettuate 

ANCHE dalla scrivente” 149 . 

147. In risposta viene specificato che “la gara come sai è competitiva” e che, non avendo né il 

bando specificato i criteri di aggiudicazione né conoscendo le caratteristiche del pool antagonista, 

“la tua domanda non può avere risposta”. Se la domanda fosse, invece, riferita “solo alla 

condizioni di partecipazione”, “la mia risposta è affermativa” 150 . 

148. Parallelamente Unicredit aveva in piedi una trattativa circa una possibile partecipazione in 

RTI con Banca di Roma 151 . 

149. Dopo una descrizione delle possibilità offerte a Banca di Roma dai due schieramenti, lo 

scrivente propende per Unicredit in quanto “avremmo maggiori possibilità commerciali, potendo 

meglio sfruttare la nostra esperienza nel settore delle tesorerie, nonché le specifiche procedure di 

gestione dei servizi richiesti dall’INAIL, senza aggravio di costi”. 

150. Nei confronti di BNL, Banca di Roma ha tenuto un atteggiamento di apertura fino al 23 

settembre, data nella quale veniva scritto per e-mail ad un rappresentante di BNL che “al momento 

non ho, purtroppo, risposte da darti. Dobbiamo necessariamente aggiornarci a lunedì” 152 . 

151. Solo dopo aver presentato la domanda di partecipazione alla gara, Unicredit avvia l’analisi 

145 Cfr. doc. 6. 

146 Cfr. doc. 319. 

147 Cfr. doc. 331. 

148 Cfr. doc. 425. 

149 Cfr. doc. 281. 

150 Cfr. doc. 281. 

151 Cfr. doc. 171. Da quanto emerge dalla nota interna a Banca di Roma, datata 27 settembre 2005, diretta al Vice- 

Direttore Generale per il tramite del “Responsabile Funzione Institutional”, “a seguito di contatti riservati, avuti 

separatamente con Unicredit e con BNL, si è appreso che si è creata una – spaccatura – nel raggruppamento in carica, 

conseguentemente al quale BNL sta costituendo un nuovo pool con capofila la stessa BNL; Unicredito verrebbe a trovarsi 

su un fronte opposto.” 

152 Cfr. doc. 233.

50 


della presenza territoriale di Banca di Roma, della quale non sembrava avere conoscenza fino a 

tale momento. Ciò si desume da una e-mail datata 5 ottobre 2005, inviata da Unicredit a Banca di 

Roma, nella quale si riporta “come da intese, vi rimetto in allegato un file con le sedi operative 

dell’Inail e l’indicazione della nostra presenza, che vi prego cortesemente di completare con 

quella della Banca di Roma. Cercherò poi di completare il prospetti con gli sportelli della 

concorrenza per stimare il punteggio che riusciremo ad ottenere su questo segmento di gara” 153 . 

152. Quanto alla presenza territoriale nelle aree identificate dalle sedi locali INAIL, Unicredit 

risulta presente in 227 casi, su 250 sedi 154 , con una copertura del 91%. 155 Non avendo presentato 

una offerta successivamente all’invito di INAIL, non è presente una ripartizione territoriale delle 

sedi INAIL tra Unicredit e Banca di Roma. Si può unicamente fare riferimento alla ripartizione 

percentuale, 70% Unicredit – 30% Banca di Roma, contenuta nella domanda di partecipazione alla 

gara 156 . 


153. Il RTI con capogruppo BNL prevede che plafond, titoli e altre attività previste dal bando 

siano ripartiti al 52% a BNL, 33% a Intesa e 15% a BMPS. Quanto alle inabilità temporanee era 

prevista la seguente ripartizione: 70% BNL, 20% Intesa, 10% MPS (quota di BNL sarebbe scesa al 

45% in caso di ingresso di Poste con il prodotto “bonifico domiciliato”) 157 . 


– BNL risulta presente in 204 sedi, con una copertura dell’82% 158 ; 

– Intesa in 214 sedi, con una copertura dell’86% 159 ; 

– BMPS in 210 sedi, con una copertura dell’84 % 160 . 

155. Nella ripartizione consegnata ad INAIL 161 , delle 250 sedi periferiche, BNL se ne sarebbe 

vista assegnare 126 (pari al 50% del totale) 162 , BMPS 37 163 (pari al 15% del totale), Intesa 54 

(pari al 22% del totale) 164 , Banca Popolare di Sondrio 12 (5% del totale), Banca Popolare di 

Milano 11 (4% del totale) e sarebbero intervenute banche corrispondenti in 10 casi (pari al 4% del 

totale) 165 . Si osservi che in 78 casi in cui era presente il capofila BNL, pari al 31% del totale, la 

banca assegnataria sarebbe stata diversa 166 . 

156. Non essendo pervenuta la seconda offerta del pool con capogruppo Unicredit, necessaria 

153 Cfr. doc. 229. 

154 Le sedi istituende sono rimaste le stesse 28 della gara precedente. 

155 Cfr. doc. 512 (nella lista fornita da Unicredit sono stati conteggiati gli sportelli presenti al 7 dicembre 2005, termine 

per la presentazione dell’offerta all’ente). Delle 28 unità istituende Unicredit risulta presente in 20 sedi. Considerando 

anche le unità istituende la propria percentuale di copertura passa all’88%. 


157 Cfr. doc. 482, pag. 11. 

158 Cfr. doc. 482. Nelle unità istituende, BNL risulta presente in 19 casi. Considerando anche tali unità, BNL avrebbe 


159 Cfr. doc. 514. Nelle unità istituende, Intesa risulta presente in 19 casi. Considerando anche tali unità, Intesa avrebbe 


160 Cfr. doc. 480 (nella lista fornita da BMPS sono stati conteggiati gli sportelli presenti al 7 dicembre 2005, termine per la 

presentazione dell’offerta all’ente). Nelle unità istituende, BMPS risulta presente in 13 casi. Considerando anche tali unità, 

BMPS avrebbe garantito da sola una copertura dell’80% del totale. 

161 Le analisi sulla ripartizione territoriale presentata all’ente sono tratte dalla documentazione fornita da BNL (cfr. doc. 

482, all. 7). 

162 Delle 28 sedi istituende, BNL se ne sarebbe vista assegnare 8 passando, pertanto, ad una copertura del 48%. 

163 A BMPS è stata assegnata Villa Lemmi (21335), benché non presente con propri sportelli in tale sede. Delle 28 sedi 

istituende, BMPS se ne sarebbe vista assegnare 3 passando, pertanto, ad una copertura del 14%. 

164 Delle 28 sedi istituende, Intesa se ne sarebbe vista assegnare 11 passando, pertanto, ad una copertura del 23%. 

165 Delle 28 sedi istituende, le banche popolari di Milano e Sondrio se ne sarebbero viste assegnare, rispettivamente, 2 ed 

1, mentre le banche corrispondenti 3. Pertanto, la copertura delle due banche passa complessivamente al 10%, e quella delle 

banche corrispondenti al 5%. 

166 Tale percentuale si ottiene da un confronto tra la presenza di BNL nelle sedi periferiche INAIL (cfr. doc. 482, all. 6) e 

la ripartizione all’interno del RTI consegnata all’ente (cfr. doc. 482, all. 7).


per rendere l’aggiudicazione della gara possibile, l’unica offerta presentata dal pool con 

capogruppo BNL è desumibile dalla documentazione raccolta in ispezione, in particolare da una 

nota interna a BNL 167 : 

Tabella 10: Offerta RTI BNL 

RTI BNL 

Tasso sulle giacenze 93,1% 

Commissione a/c e bonifici 0,51 e 0,14 

Valute C/C correntisti RTI e altre banche 1 e 3 

Tempi di esecuzione dei mandati elettronici 

e cartacei 

0 e 1 

Enti serviti 168 Circa 5.811 

157. La gara va deserta in quanto Unicredit, in pool con Banca di Roma, non presenta offerta. In 

particolare, in una e-mail interna ad Unicredit inviata dal Responsabile Enti – Direzione Regionale 

Lazio Abruzzo Sardegna, datata 8 novembre 2005, si afferma che “ detta lettera (ndr sul rimborso 

degli assegni) verrebbe inviata all’Ente nell’approssimarsi della scadenza della gara anche quale 

supporto formale che giustifichi una nostra eventuale decisione di non partecipazione, presenti 

anche le note considerazioni sui punteggi derivanti dal raggruppamento concorrente che ci 

vedono penalizzati. Ciò ci consentirebbe di ottenere l’annullamento della stessa e di concordare 

una proroga dell’attuale servizio” 169 . A questa e-mail risponde, nello stesso documento sopra 

citato, il Responsabile Gestione Enti della Area Pianificazione e Gestione Commerciale Enti, 

“concordiamo sia sul testo che sul fine che lo stesso si propone” [sottolineatura aggiunta]. 

158. Tale strategia si desume anche dalla documentazione acquisita presso Banca di Roma, 

laddove sul documento INAIL recante il termine per presentare l’offerta del 7 dicembre 2005 

viene riportato a mano “di concerto con Unicredit, non abbiamo partecipato, considerati i termini 

di valutazione del bando di gara ci avrebbero visto soccombere al pool concorrente. Considerato 

che la gara non sarebbe stata così considerata valida […]” 170 . 

159. Al riguardo Intesa rileva, in una e-mail interna datata 15 dicembre 2005, “è nostro sospetto 

che Unicredit abbia consapevolmente disertato la gara in modo da indurne la nullità e quindi 

ottenere nuova ed ulteriore proroga a proprio favore” 171 [sottolineatura aggiunta]. 




Unicredit 

BNL 

Intesa 

BMPS 


[500.000–700.00] euro 

[200.000–400.00] euro 

[1–200.00] euro 

167 Cfr. doc. 70. 

168 Cfr. doc.8, allegato gara n. 6/2005. In particolare, BNL ha servito 1.881 enti, BMPS circa 1802, Intesa circa 1932, 

Popolare Sondrio circa 146, Popolare Milano circa 50. Il RTI Unicredit ha, invece, servito circa 4.269 enti, come somma 

dei 2.469 di Unicredit e dei 1.800 di Banca di Roma. 

169 Cfr. doc. 275. 

170 Cfr. doc. 226. 

171 Cfr. doc. 29.

52 



Servizio 

Plafond 

Titoli 

Inabilità 

temporanee 

Eventuali 

rendite 

permanenti 

Sedi INAIL 

Ripartizione 

Unicredit 



75% Unicredit 

25% Banca di Roma 

75% Unicredit 


70% Unicredit 


Ripartizione BNL 

52% BNL 

33% Intesa 

15% BMPS 

52% BNL 

33% Intesa 

15% BMPS 

70 % BNL (nel caso in cui INAIL avesse aderito al 

“bonifico domiciliato di Poste” la quota di BNL si 

sarebbe ridotta al 45%) 

20% Intesa 

10% BMPS 

52% BNL 

33% Intesa 

15% BMPS 

Delle 250 sedi INAIL, BNL 50%, BMPS 15%, Intesa 22%, 

Pop Sondrio 5%, Pop Milano 4%, corrispondenti 4% 


161. Nella seduta del 25 ottobre 2005 vengono definiti criteri di maggior dettaglio per la 

valutazione delle offerte. Quanto al numero e alla localizzazione di filiali o sportelli nel territorio 

nazionale viene confermata sia la ripartizione tra localizzazione e numero, sia i criteri di 

valutazione della gara precedente 172 . 

162. La gara viene dichiarata deserta nella seduta del 14 dicembre 2005. 

4.6. La gara bandita nel 2006 ed aggiudicata nel 2007 (gara 4) 


163. A seguito di questa ulteriore mancata aggiudicazione della gara 3, è stata bandita la gara n. 

14/2006. Rispetto ai precedenti, tale bando contiene, innanzitutto, una più dettagliata descrizione 

dell’appalto. Viene fatto riferimento alla “gestione del plafond e dei relativi rapporti con la ex 

Tesoreria Centrale dello Stato”, alla “eventuale concessione di anticipazioni di cassa in caso di 

mancanza di liquidità sui conti correnti” e “la custodia e l’amministrazione dei titoli e valori di 

proprietà”, oltre ad un maggior dettaglio della gestione delle operazioni finanziarie “da 

contabilizzare nei conti correnti entrate e uscite della Direzione Generale e delle unità 

territoriali”. 

164. Rispetto alla gara precedente vengono, inoltre, descritti in dettaglio i criteri di 

aggiudicazione, prevedendo la ponderazione dei punteggi delle singole voci oggetto di 

valutazione. Si noti che il punteggio massimo previsto per numero e localizzazione di filiali o 

sportelli nel territorio nazionale è stato elevato a 15 punti. Viene, inoltre, previsto, a differenza 

delle tre gare andate deserte in precedenza, che “la gara sarà aggiudicata anche in presenza di 

una sola offerta valida” [sottolineatura aggiunta]. Quanto alla prestazione del servizio è specificato 

che essa “è riservata a imprese svolgenti attività di cui al D.lgs. n. 385/93 e in possesso dei 

172 Cfr. doc. 473 5b.


requisiti di cui agli artt. 13 e 14 e 16 dello stesso decreto ovvero di apposita autorizzazione 

legislativa”. 

165. Alla gara hanno presentato domanda di partecipazione due RTI così composti: 

– Unicredit (capogruppo), Banca di Roma, Intesa, Poste Italiane; 

– BNL (capogruppo), BMPS, Banca Popolare di Sondrio, Banca Popolare di Vicenza, Banco 

Popolare di Verona e Novara. 

166. Detta gara, in esito a quanto deciso dalla commissione aggiudicatrice, è stata inizialmente 

provvisoriamente aggiudicata al RTI facente capo ad Unicredit. INAIL ha aperto, in via di 

autotutela, un procedimento amministrativo di riesame dei criteri di aggiudicazione adottati che si 

è concluso in data 30 aprile 2007 con la determinazione di non revocare la gara 173 . 

L’aggiudicazione definitiva in favore del RTI con capofila Unicredit è stata deliberata a fine 

settembre 2007, con la conseguente stipula della nuova convenzione in data 1° ottobre 2007. 


167. In una e-mail interna ad Unicredit, datata 19 settembre 2006, viene affermato che “siamo in 

una fase molto delicata della partecipazione alla gara dove un minimo granellino di polvere può 

determinare lo scioglimento del RTI e la mancata partecipazione alla gara con conseguente 

consegna del servizio nelle mani della concorrenza” 174 . 

168. BMPS afferma, invece, in una e-mail interna datata 11 maggio 2006, che “comunque per la 

gara INAIL sembrano essere sorti dei problemi. Mi sembra che nel bando è stato dato un peso 

maggiore al numero degli sportelli. Banca Intesa sembra intenzionata a aggregarsi con il pool 

Unicredit. Poste Italiane sembra intenzionata a costituire un proprio pool (frase seguita da “con 

Unicredit” aggiunto a mano) a questo punto con chi ci aggreghiamo? Soli con BNL mi 

sembrerebbe un pò pochino” 175 . 


169. A fronte della partecipazione di tutti i componenti il RTI ai pagamenti centralizzati delle 

inabilità temporanee (Unicredit 25%, Banca di Roma 20%, Intesa 25%, Poste Italiane 30%) 

l’operatività di sportello delle sedi territoriali INAIL era prevista al 70% in capo ad Unicredit ed al 

30% in capo a Banca di Roma 176 . Ad Unicredit ed Intesa sarebbero stati attribuiti, 

rispettivamente, il 60% e 40% sia delle gestione del plafond sia dei titoli 177 . 

170. In una e-mail del 4 maggio 2006, interna a Banca Intesa Infrastrutture e Sviluppo (anche 

BIIS), si afferma che “per quanto il lavoro delle sedi territoriali non ci interessa, il RTI ritiene 

indispensabile la partecipazione di B.Intesa per il punteggio connesso al numero degli sportelli ed 

ai servizi di cassa e tesoreria prestati” 178 . 

173 Cfr. doc 395. In particolare, BNL “ha contestato il provvedimento di aggiudicazione provvisoria, rilevando in 

particolare: a) la illegittimità della partecipazione al r.t.i. provvisoriamente aggiudicatario di Poste Italiane Spa in quanto 

impresa non svolgente attività bancaria di cui al D.Lgs. n. 385/93, anche alla luce di un non meglio noto parere della 

Banca d’Italia rilasciato alla BNL stessa; b) la indeterminatezza dell’offerta della Unicredit Banca in relazione ai tempi di 

esecuzione dei mandati; c) la onerosità del servizio per l’Istituto – desunta dall’applicazione dei corrispettivi dell’offerta 

Unicredit alle quantità presunte di documenti denunciando, altresì, un presunto danno erariale derivante dalla 

aggiudicazione al RTI con capogruppo Unicredit Banca. Per quanto sub a) e sub b) le questioni sono state ritenute 

infondate, alla luce di pareri emanati dalla Avvocatura generale dell’Istituto. Per quanto sub c), la BNL sostanzialmente 

sosteneva che, i criteri di aggiudicazione del bando e del disciplinare di gara nonché le modalità di distribuzione dei 

punteggi avevano prodotto una sostanziale indifferenza dell’elemento prezzo rispetto al più generale elemento qualità del 

servizio.” 

174 Cfr. doc. 265. 

175 Cfr. doc. 120. 


177 Cfr. doc. 481, pag. 6. 

178 Cfr. doc. 33.

54 



171. Il RTI capofilato da BNL prevede la seguente ripartizione di attività: BNL 52,5%, BMPS 

25%, e Banca Popolare di Sondrio, Banca Popolare di Vicenza, Banca Popolare di Verona e 

Novara il 7,5% cadauna 179 . 

172. Relativamente alle valutazioni di BMPS, in una nota interna alla stessa, si afferma che ci “ci 

corre l’obbligo di richiamare la Vostra attenzione che una eventuale nostra non partecipazione 

alla gara comporterebbe, quanto meno, un sicuro forte indebolimento del pool, capofilato da 

BNL, se non addirittura l’impossibilità di partecipazione alla gara del pool stesso. E’ evidente che 

un simile eventuale accadimento danneggerebbe sensibilmente gli ottimi e proficui rapporti 

intrattenuti, fino ad oggi, con BNL. Si evidenzia inoltre che l’esito della gara si preannuncia, data 

la consistenza dell’altro RTI, capofilato da Intesa e Poste Italiane, unitamente ad altri importanti 

Istituti, non certo favorevole al pool di cui nell’attualità facciamo parte” 180 . 



Tabella 13 : Margini attesi 

Unicredit 181 

BNL 

Intesa 

BMPS 

[1,90–2,1] milioni di euro 

[900.000–1.100.000] euro 

[500.000–700.000] euro (ognuno dei primi tre anni), 

poi [700.000–900.000] euro 

[400.000–600.000] euro 

179 Cfr. doc. 482, pag. 11. 

180 Cfr. doc. 111. 

181 Cfr. doc. 553.



Servizio Ripartizione Unicredit Ripartizione BNL 

Plafond 

Titoli 

Inabilità temporanee 

Eventuali 

permanenti 

Sedi locali 

rendite 

60% Unicredit 

40% Intesa 

60% Unicredit 

40% Intesa 

25% Unicredit 

25% Intesa 


30% Poste 

25% Unicredit 

25% Intesa 


30% Poste 

70% Unicredit 


52,5% BNL 

25% BMPS 

7,5% Banca Popolare di Sondrio 

7,5% Banca Popolare di Vicenza 

7,5% Banca Popolare di Verona e 

Novara 

52,5% BNL 

25% BMPS 




Novara 

52,5% BNL 

25% BMPS 




Novara 

52,5% BNL 

25% BMPS 




Novara 

52,5% BNL 

25% BMPS 




Novara 


174. La commissione di gara 182 , nella seduta del 10 novembre 2006, prende atto che nel 

disciplinare di gara è previsto che il punteggio massimo di cui alla lettera a) (fino a 10 punti per 

sportelli nelle piazze dove esistono sedi INAIL) “deve essere attribuito al concorrente in possesso 

del maggior numero di filiali o sportelli presenti sulle piazze dove esistono le sedi INAIL indicate 

nell’Appendice 1 al Capitolato d’oneri e, in proporzione all’altro concorrente” e quello di cui alla 

lettera b) (fino a 5 punti al numero di sportelli su tutto il territorio nazionale) “deve essere 

attribuito al concorrente con il maggior numero di sportelli su tutto il territorio nazionale e, in 

proporzione, all’altro concorrente”. Pertanto, ad Unicredit vengono complessivamente assegnati 

15 punti ed a BNL 3,45. 

175. Nella seduta del 30 gennaio 2007 vengono attribuiti i punteggi relativi alla qualità del 

servizio. Ad Unicredit vengono attribuiti 52,24 punti ed a BNL 44,67. 

176. Nella seduta del 1° febbraio 2007, in presenza delle imprese, “il presidente dà lettura dei 

punteggi attribuiti alla qualità del servizio” procedendo successivamente all’apertura delle buste 

contenenti le offerte economiche. Quanto al punteggio “prezzi” ad Unicredit vengono attribuiti 

27,79 punti e a BNL 25,99. Nella stessa seduta il servizio di cassa viene, pertanto, 

182 Cfr. doc. 473 5a.

56 


provvisoriamente aggiudicato a Unicredit. 

177. Su tale gara è stato presentato al TAR Lazio un ricorso da parte del RTI con capofila BNL. 

Tabella 15: Offerte RTI BNL e RTI Unicredit 183 

RTI BNL 

RTI Unicredit 

Tasso sulle giacenze 96% 92% 

Commissione a/c 0,55 2,80 

Valute C/C correntisti RTI e 

altre banche 



cartacei 

Sportelli presenti su sedi 

INAIL 

Sportelli sul territorio 

nazionale 

1 e 3 0 e 0 

0 e 1 

“zero giorni dalla data di 

eseguibilità del mandato sia per i 

mandati elettronici sia per i 

mandati cartacei” 

1.530 5.730 

3.046 19.472 

5. LE ARGOMENTAZIONI DELLE PARTI 

178. Le parti hanno sviluppato diverse argomentazioni nel corso dell’istruttoria, anche in risposta 

a specifiche richieste di chiarimenti, in particolare con riferimento alle peculiarità del servizio 

generale di cassa per INAIL, in termini di capillarità sul territorio nazionale, alle modalità di 

pagamento e incasso, alle condotte che hanno determinato la formazione dei raggruppamenti e, in 

generale, all’evoluzione delle gare. Nel seguito sono sintetizzate le argomentazioni delle parti su 

tali tematiche, nonché alcune informazioni fornite da INAIL. 

5.1 Unicredit 

179. Unicredit ha, innanzitutto, rilevato come l’Autorità non abbia tenuto conto, nella propria 

ricostruzione degli eventi, dell’evoluzione del contesto di riferimento. In particolare, accanto ad 

elementi comuni presenti in tutte le gare, quali la committenza ed alcune caratteristiche del 

servizio di cassa, altri importanti aspetti avrebbero subito notevoli evoluzioni. 

180. In particolare, il mercato bancario risulta attualmente meno frammentato rispetto al 1996, 

ciò per effetto di grandi aggregazioni che hanno riguardato proprio alcune delle parti del 

procedimento. Lo stesso servizio ha subito dei rilevanti cambiamenti, tra i quali il trasferimento 

delle rendite permanenti ad INPS nel 2000. 

181. Ulteriore profilo rilevato da Unicredit attiene al mercato rilevante così come individuato 

dall’Autorità. Sul punto tale società osserva che il mercato andrebbe esteso sia in termini di 

prodotto che in termini geografici; in particolare, viene osservato che “la delimitazione del 

mercato del prodotto deve essere effettuata avuto riguardo a tutte le gare per l’aggiudicazione dei 

servizi di tesoreria e di cassa, che abbiano caratteristiche analoghe (per dimensione, tipo di 

servizio etc.) a quelle del servizio prestato in favore dell’INAIL. Si tratta di un mercato che può 

essere stimato come composto da centinaia di enti pubblici (dei quali, alcune decine, di 

dimensioni medio-grandi), che aggiudicano la gestione del proprio servizio di cassa o di 

183 Cfr. doc. 473 5a.


tesoreria, con modalità in larghissima parte analoghe a quelle utilizzate dall’INAIL” 184 . 

Unicredit afferma anche che “la delimitazione del mercato geografico è opinabile ove solo si 

consideri che le gare devono svolgersi secondo procedure in ambito UE, aperte quindi a tutte le 

banche europee (o, almeno, alle banche che possiedono una rete di sportelli adeguata sul 

territorio italiano). Se è vero ciò, diviene contraddittorio affermare che il mercato geografico 

coincide con la gara medesima” 185 . Viene, inoltre, rilevato che nel 1996 la dimensione delle 

quattro banche parti del procedimento era ben diversa da quella attuale, comportando l’irrilevanza 

dalla presunta intesa stessa rispetto al requisito del pregiudizio fra gli Stati Membri. Unicredit 

sostiene, pertanto, che “l’intesa ipotizzata, quand’anche esistente non sarebbe illecita ex art. 81 

del Trattato, difettando i limiti dimensionali di consistenza ed il presupposto del pregiudizio al 

commercio tra Stati Membri” 186 . 

182. Sempre con riferimento all’inquadramento della presunta fattispecie restrittiva, Unicredit 

aggiunge elementi relativi alle proprie condotte nelle singole gare, con particolare riferimento alle 

motivazioni sottostanti la formazione di raggruppamenti temporanei di imprese. Infatti, secondo 

Unicredit, “i comportamenti delle imprese, nel tempo, durante le singole gare, sono stati 

caratterizzati da una notevole diversità: la composizione dei raggruppamenti partecipanti è 

sempre stata diversa e le parti, in tre delle cinque gare, hanno partecipato a RTI contrapposti” 187 . 

183. Unicredit rileva, inoltre, che le gare si sono svolte a distanza di tempo l’una dall’altra in 

contesti di mercato molto diversi e che ciascuna gara costituisce un caso a sé stante, non potendosi 

individuare una linea strategica unitaria. Relativamente alle modalità di partecipazione in gara, 

Unicredit osserva che “tendenzialmente, le banche che hanno vocazione nazionale e non 

meramente locale, e che intendono espandere la propria attività nei servizi di tesoreria e cassa, 

non si accontentano di svolgere il servizio quali corrispondenti, ma – laddove si ipotizzi la 

formazione di un pool – richiedono la partecipazione in RTI, quali mandanti o mandatarie” 188 . 

184. Quanto al presunto accordo in gara 0, Unicredit osserva che i documenti istruttori 

provengono da una sola delle parti, peraltro con un contenuto più ampio di quello riportato 

dall’Autorità. Tali documenti, secondo Unicredit, “testimoniano l’esistenza di una trattativa 

serrata, per costituire il raggruppamento, ed hanno quindi, un significato ed una portata 

completamente differenti rispetto a quello di un accordo anticoncorrenziale” 189 . 

185. Con riferimento tanto al presunto accordo in gara 0 quanto alle condotte successive, nelle 

gare 1-2-3, secondo quanto affermato da Unicredit, mancherebbero anche i presupposti di fatto 

della ipotizzata condotta restrittiva, non essendovi stato alcun coordinamento per eliminare 

l’incertezza circa i comportamenti futuri dei concorrenti. In particolare, “il coordinamento c’è 

stato al solo scopo di formare il Pool, ovvero dar luogo alla costituzione di un RTI che avesse la 

più alta probabilità di aggiudicarsi la commessa” 190 . In tal senso la scelta tecnico-operativa di 

aggregarsi con BNL, Comit e MPS era volta ad avere le maggiori probabilità di vittoria attraverso 

il più alto punteggio tecnico possibile, a fronte della complessità e ramificazione territoriale del 

servizio richiesto. 

186. Inoltre, secondo Unicredit, non è stata accertata la ipotizzata mancanza di motivazioni 

economiche valide a giustificare i comportamenti tenuti. 

187. Altro profilo generale, oggetto di rilievo da parte di Unicredit, è la problematica connessa ai 

184 Cfr. doc. 643, pag. 27. 

185 Cfr. doc. 643, pag. 25. 

186 Cfr. doc. 663, allegato 2, pag. 5. 

187 Cfr. doc. 643, pag. 12. 

188 Cfr. doc. 643, pag. 19. 

189 Cfr. doc. 643, pag. 32. 

190 Cfr. doc. 663, allegato 2, pag. 5.

58 


bandi di gara, circostanza che costituisce motivo di censura per l’ente appaltante, ma non per le 

banche partecipanti. Sul punto Unicredit sottolinea la necessità, alla luce delle condizioni 

contenute nei bandi, di formare RTI di elevate dimensioni. Secondo Unicredit, viene “sottaciuta 

l’importanza attribuita dall’INAIL, agli sportelli bancari, non solo per le proprie sedi ma per tutta 

l’utenza […]. La presenza nei comuni con sede INAIL, quindi, non può essere considerata un 

parametro assoluto di capacità organizzativa sufficiente per prestare il servizio con il livello di 

qualità richiesto dal bando.” 191 Unicredit, inoltre, sostiene la rilevanza del fenomeno dell’incasso 

fraudolento degli assegni: “lo smarrimento ed incasso fraudolento degli assegni circolari, al di là 

delle percentuali, incidono direttamente come perdite sul conto economico della banca anche se 

questa non ha alcuna oggettiva responsabilità” 192 . Inoltre, “visto l’impatto molto considerevole 

su tale valore, la necessità di limitare le frodi costituisce senza dubbio, un’importante e valida 

ragione tecnica alternativa (rispetto al concerto collusivo) che ha condotto Unicredit Banca a 

ricercare alleanze con imprese che disponessero di ampie reti di sportelli sul territorio” 193 . 

188. Passando all’analisi delle singole gare, Unicredit afferma, con riguardo alla gara 0, che i 

documenti agli atti istruttori indicano come le condotte fra le banche partecipanti al RTI siano state 

ispirate al confronto competitivo. In particolare, “Comit intendeva partecipare al pool, 

minacciando, in caso contrario, di promuovere un pool alternativo […]. Comit voleva entrare nel 

pool e non si accontentava di essere mero corrispondente” 194 . 

189. In merito alla gara 1, Unicredit rileva che, in assenza del proprio errore, considerato il 

distacco in termini di punteggio sulla parte organizzativa e che la lettura delle condizioni 

economiche non evidenziava sostanziali differenze, il RTI guidato dalla stessa si sarebbe 

sicuramente aggiudicato la gara. Secondo Unicredit, con riferimento a tale gara, manca quindi la 

prova che fosse “prevedibile la mancata aggiudicazione della gara stessa.” Unicredit rileva anche 

che, dato che il punteggio tecnico già penalizzava il RTI capofilato da BNL, sarebbe stato 

irrazionale per quest’ultimo proseguire. Con riferimento all’eventuale ricorso contro 

l’annullamento di tale gara, Unicredit rileva che “la mancata impugnazione dell’esclusione risulta 

pienamente legittima e del tutto ragionevole, non essendo razionalmente immaginabile che il 

concessionario di un servizio, che sta svolgendo il servizio stesso, promuova un contenzioso con 

l’ente concedente (contenzioso che avrebbe potuto impedire di partecipare alle gare 

successive)” 195 . 

190. Quanto alla gara 2, Unicredit sostiene che “i contrasti commerciali avuti con BNL per la 

divisione delle quote, la cura formale e sostanziale posta nell’allestimento della gara ed il non 

interesse del pool ad avere proroghe, evidenziano la chiara volontà di partecipare per 

aggiudicarsi il servizio” 196 . Inoltre, secondo Unicredit, l’Autorità non ha dato alcuna spiegazione 

dell’autonoma volontà delle banche popolari di non presentare offerta, quindi del fatto che la 

mancata aggiudicazione sia dipesa da un soggetto terzo. 

191. In gara 3, Unicredit osserva che la propria decisione di non presentare l’offerta “deriva da 

una valutazione prettamente tecnico/commerciale del bando. In presenza di una specifica norma 

contenuta nello stesso, non è stata presentata l’offerta economica anche perché rimaneva irrisolta 

la problematica degli assegni incassati fraudolentemente che in quel periodo avevano determinato 

notevoli perdite per l’Istituto, determinando l’annullamento della gara” 197 . 

191 Cfr. doc. 643, pag. 39. 

192 Cfr. doc. 643, pag. 40. 

193 Cfr. doc. 643, pag. 40. 

194 Cfr. doc. 643, pag. 20. 

195 Cfr. doc. 643, pag. 21. 

196 Cfr. doc. 643, pag. 21. 

197 Cfr. doc. 643, pag. 22.


192. Unicredit ha, infine, osservato che, alla luce di quanto sopra rilevato, la gravità dell’intesa 

deve essere esclusa, anche a causa dell’effetto restrittivo determinato dalle clausole del bando. 

Relativamente alla durata, Unicredit ha sostenuto che “i comportamenti censurati, non hanno la 

caratteristica della permanenza, ma semmai dell’istantaneità” e, pertanto, “i comportamenti 

ritenuti collusivi […] .sarebbero stati tenuti limitatamente ai singoli periodi di predisposizione 

delle domande di gara e non certo durante tutta la durata della commessa” 198 . 

5.2 BNL 

193. BNL ha svolto considerazioni sia di carattere generale sui bandi di gara, e quindi sul ruolo 

svolto dell’ente banditore, sia sulle proprie modalità di partecipazione in gara. Innanzitutto, BNL 

ha motivato la dimensione del raggruppamento in gara 0 e nelle successive gare con l’obiettivo di 

partecipare avendo una elevata probabilità di vincita; infatti, essa osserva che “non era in grado di 

concorrere da sola per l’affidamento del servizio di cassa dell’Ente e, pertanto, la sua scelta di 

costituire un raggruppamento di imprese che le consentisse di partecipare alle gare era una scelta 

obbligata e assolutamente legittima da un punto di vista antitrust” 199 . Ciò sarebbe confermato, 

secondo BNL, dalla stessa Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e 

Forniture (di seguito anche AVCP) la quale, nel parere del maggio 2008 sui bandi di gara INAIL, 

ha sostenuto che la necessità di partecipare alle gare con RTI ampi fosse imputabile ad INAIL in 

quanto, da un lato, i servizi messi a gara riguardavano l’intero territorio nazionale e, dall’altro, 

l’elevato punteggio massimo attribuito al numero di sportelli rendeva necessaria la costituzione di 

RTI con banche dotate di molti sportelli. 

194. Inoltre, sempre a motivazione della dimensione dei raggruppamenti, BNL osserva che, nella 

gara 1, INAIL richiedeva la copertura di almeno il 90% delle proprie sedi, mentre nelle altre gare, 

anche se il bando teoricamente consentiva anche di coprire la totalità delle sedi INAIL attraverso 

banche corrispondenti, tale eventualità non era in realtà realizzabile. Infatti, secondo BNL, sarebbe 

difficile trovare banche disposte ad assumere tale ruolo poiché, tra l’altro, da un lato, la funzione di 

corrispondente non risulterebbe utilizzabile come qualifica di cassiere in future gare per altri 

servizi di cassa, e dall’altro, sarebbero richiesti investimenti informatici rilevanti. 

195. Secondo BNL, “la necessità di partecipare con un RTI derivava inoltre dal fatto che BNL 

aveva l’esigenza di ripartire con altre banche l’anticipazione di cassa che l’ente, alla luce della 

normativa bancaria, avrebbe potuto chiedere al cassiere unico” 200 . Inoltre, sempre sulla 

dimensione del raggruppamento, l’ampiezza del RTI risulterebbe rilevante, a giudizio di BNL, ai 

fini dell’incasso degli assegni da parte del beneficiario. Gli assegni circolari sono, infatti, 

incassabili presso qualunque sportello bancario anche dai soggetti che non sono clienti, ma solo se 

conosciuti. 

196. Quanto alla razionalità economica del comportamento tenuto nelle varie gare, BNL afferma 

che, contrariamente a quanto affermato dall’Autorità, essa non aveva alcun payoff da difendere. In 

particolare, “[…] la redditività diretta del servizio per BNL era diventata pressoché inesistente. 

Anche l’indotto derivante dalla convenzione era praticamente pari a zero: basti pensare che in 

BNL non esiste alcuna convenzione né per i beneficiari delle prestazioni INAIL, né per i suoi 

dipendenti. BNL infine non poteva neppure fregiarsi del titolo di cassiere unico, utile ai fini 

dell’aggiudicazione di successive gare per l’affidamento dei servizi di cassa e tesoreria di altri 

enti, in quanto detta qualifica era di esclusiva pertinenza del capofila Unicredit” 201 . Inoltre, “il 


199 Cfr. doc. 644, pag. 18. 

200 Cfr. doc. 644, pag. 19. 

201 Cfr. doc. 644, pag. 25.

60 


payoff atteso di BNL nelle tre gare andate deserte era sensibilmente superiore a quello della gara 

0” e “BNL aveva tutto l’interesse a vincere le gare a cui ha partecipato” 202 . 

197. BNL osserva anche che “gli elementi indiziari, a supporto della contestata pratica 

concordata tesa a mandare deserte le gare sono del tutto inconsistenti” 203 . Relativamente agli 

elementi endogeni, BNL afferma di non aver mantenuto alcun comportamento parallelo a quello 

delle altre parti, e, con riguardo a quelli esogeni, di non aver avuto alcun incontro o scambio di 

informazioni con le altre parti, al di fuori di quelli legittimi tra partecipanti ad un medesimo RTI. 

198. BNL precisa che nelle tre gare andate deserte, “ha sempre fatto quanto nella sua 

disponibilità per aggiudicarsi il servizio messo a bando, predisponendo offerte economicamente 

sempre più vantaggiose e tecnicamente più adeguate alle necessità dell’ente, introducendo 

svariati servizi aggiuntivi e contestando sempre, con autentico spirito competitivo, tutte le 

irregolarità commesse dai suoi concorrenti, sia dinanzi alle competenti commissioni di gara, sia 

mediante esposti inoltrati all’ente, sia nelle opportune sedi giurisdizionali” 204 . 

199. BNL ha, inoltre, rilevato di non aver “mai minacciato nessuno scartellamento […]. La 

scelta di BNL di costituire, per ben tre gare, un RTI diverso da quello originario, presentando 

sempre un’offerta valida e competitiva non può in nessuna misura essere letta come una minaccia 

di deviare dall’intesa originaria tesa alla rinegoziazione delle quote, ma semplicemente come la 

decisione della banca, economicamente razionale, di non accontentarsi più di una quota di lavoro 

così esigua, ma di tentare, una volta acquisito il necessario know how, di partecipare con un RTI 

che le garantisse una quota di lavoro più redditizia” 205 . 

200. Alla luce delle considerazioni generali sopra esposte, BNL formula poi osservazioni 

puntuali relativamente alle condotte nelle singole gare. In merito alla gara 0, BNL rileva come non 

vi sia agli atti alcun documento che dimostri la propria esplicita adesione ad un patto di desistenza 

o che la stessa abbia mai avuto conoscenza dell’esistenza di un simile accordo. Viene, inoltre, 

osservato che la nozione di intesa richiede sempre l’incontro tra una proposta ed una accettazione, 

anche se resa in forma implicita. L’assenza di patti di desistenza è anche confermato, secondo 

BNL, dal fatto che alla gara hanno partecipato ben quattro soggetti distinti, ovvero tre RTI ed il 

Banco di Napoli singolarmente. In particolare, “dato il numero di banche complessivamente 

coinvolte nella gara (13) è infatti evidente che o Unicredit non diede seguito ai suoi propositi o 

che, in ogni caso, tale proposta non fu in grado di eliminare il confronto competitivo in gara” 206 . 

Al contrario, vi erano delle valide ragioni tecniche ed economiche di partecipare in un unico 

raggruppamento. In particolare, “la ragione per la quale BNL, non avendo la possibilità di 

partecipare da sola, costituì un RTI con Unicredit era riconducibile alla volontà di BNL di 

iniziare a svolgere il servizio di cassa INAIL, in merito al quale la banca non aveva alcuna 

esperienza, senza dover sopportare costi troppo onerosi, occupandosi di parte dei pagamenti delle 

rendite permanenti in zone in cui la banca aveva una diffusa presenza (Lazio e Campania)” 207 . 

201. Passando all’esame delle gare andate deserte BNL puntualizza, con riguardo alla gara 1, la 

correttezza della propria condotta; infatti: “solo quando ebbe la consapevolezza che il differenziale 

di punteggio relativo alla parte qualità comunicato in quella sede (che assegnava ad Unicredit un 

vantaggio di 15,88 punti) non poteva in nessun caso essere recuperato attraverso l’assegnazione 

dei punteggi riferiti all’offerta economica che BNL eccepì l’irregolarità dell’offerta di 



204 Cfr. doc. 644, pag. 4. 

205 Cfr. doc. 644, pag. 26. 

206 Cfr. doc. 644, pag. 9. 

207 Cfr. doc. 644, pag. 10.


Unicredit” 208 . Tra l’altro, con riferimento all’offerta economica, BNL osserva che la propria 

offerta “era di gran lunga migliore di quella di Unicredit” 209 . 

202. Anche in gara 2, BNL afferma di aver tenuto comportamenti non lesivi della concorrenza e 

da leggere in un’ottica di razionalità economica laddove essa “pur partecipando con il RTI guidato 

da Unicredit, ebbe la stessa quota di partecipazione (33%) e quindi gli stessi ricavi di gara 1, 

senza tuttavia dover sostenere i notevoli oneri che il ruolo di capofila comporta” 210 . 

203. In gara 3, BNL, una volta avuta notizia dell’esistenza di una sola offerta, chiese addirittura 

all’ente di procedere a trattativa privata: ciò a prova della volontà di proseguire e ottenere 

l’aggiudicazione del servizio. Tuttavia, tale richiesta non ebbe successo. 

204. Quanto alla circostanza che le parti non si sarebbero spinte fino costituire RTI più 

aggressivi, BNL rileva di avere coinvolto, dalla gara 1 alla gara 4, “ben cinque diverse banche 

terze rispetto agli istituti di credito che gestivano il servizio relativo a gara 0” 211 . 

205. Con riguardo, infine, alla gara 4, l’Autorità non avrebbe dimostrato cosa sia cambiato nel 

comportamento di BNL, visto che quest’ultima, come in tutte le gare precedenti, ha costituito un 

RTI formulando l’offerta migliore possibile. In particolare, secondo quanto affermato da BNL, 

“quello che è cambiato è stato solo il comportamento del RTI guidato da Unicredit che, 

consapevole del fatto che la gara sarebbe stata aggiudicata anche in presenza di una sola offerta 

valida, e che BNL avrebbe presentato offerta come aveva sempre fatto nelle gare precedenti, è 

stata costretta, per evitare di perdere definitivamente il ruolo di cassiere, a partecipare” 212 . 

206. Ciò dimostrerebbe, secondo BNL, il ruolo assunto dal banditore nel determinare l’esito 

delle gare; più in dettaglio, BNL ritiene che “la responsabilità del fatto che le gare siano andate 

deserte è infatti semplicemente imputabile all’INAIL (per aver inserito nei bandi il requisito della 

doppia offerta) e ai raggruppamenti che, volta per volta, hanno deciso di non presentare 

l’offerta” 213 . 

207. Alla luce delle considerazioni generali e puntuali sulle singole gare, BNL ritiene che non sia 

stata provata l’intesa unica e complessa, mancando l’esame di scenari alternativi e dell’asserita 

assenza di razionalità economica nelle condotte in gara, nonché del ruolo assunto dall’ente 

banditore, come risulterebbe, invece, dalle conclusioni alle quali è giunta l’AVCP 214 . 

208. Con riferimento alla gravità della presunta infrazione, BNL rileva come “pur trattandosi di 

istituti di credito di primo piano, Unicredit, MPS, Intesa e BNL non rappresentano che alcuni 

degli operatori del settore. L’intesa asseritamente conclusa, pur potendo teoricamente limitare la 

concorrenza tra di loro, non avrebbe certo potuto impedire ad altri istituti di credito di 

partecipare alle gare in questione” 215 . 

209. Infine, relativamente alla durata, BNL afferma “che quand’anche vi fosse stata un’intesa tra 

le parti, tale intesa sarebbe terminata con la scadenza per la presentazione delle domande di 

partecipazione in gara 1. In ogni caso, l’eventuale protarsi dell’intesa sarebbe stato incoraggiato 

dalla lex specialis di gara stabilita dall’INAIL che richiedeva, per poter aggiudicare l’incanto, che 

vi fossero almeno due offerte valide” 216 . 


209 Cfr. doc. 644, pag. 11. 

210 Cfr. doc. 644, pag. 13. 

211 Cfr. doc. 644, pag. 24. 

212 Cfr. doc. 644, pag. 17. 

213 Cfr. doc. 644, pag. 17. 


215 Cfr. doc. 644, pag. 39. 

216 Cfr. doc. 644, pag. 40.

62 


5.3 INTESA 

210. Intesa ha formulato osservazioni sia di carattere generale sulla fattispecie contestata sia 

puntuali considerazioni sulle condotte nelle singole gare. Innanzitutto, tale banca rileva una 

problematica delle gare da imputare al banditore, ovvero che “l’esame dei bandi e dei verbali di 

svolgimento delle gare evidenzia che è stata sempre strategia esplicita di INAIL premiare, con 

punteggi più alti in sede di aggiudicazione, i soggetti partecipanti dotati della rete più numerosa 

di sportelli sul territorio: pertanto, la partecipazione singola di Intesa alle gare, in un contesto di 

regole che incentiva invece l’aggregazione tra soggetti (anche di grandi dimensioni), non le 

avrebbe certamente consentito di aggiudicarsi il servizio” 217 . Vi era, pertanto, l’incentivo a 

partecipare in gara in RTI, in quanto era strategia esplicita di INAIL premiare i raggruppamenti di 

grandi dimensioni. Infatti, “le caratteristiche legate alla dimensione dei soggetti partecipanti, 

ossia il numero degli sportelli e il numero di enti serviti, hanno avuto un peso rilevante 

nell’attribuzione dei punteggi, costantemente pari al 25% (25 punti su 100)” 218 . Inoltre, “[…] ciò 

che rilevava in sede di attribuzione dei punteggi era il numero complessivo di sportelli dislocati 

sul territorio nazionale: il RTI che ne possedeva il numero più elevato, otteneva il punteggio più 

alto” 219 . 

211. Con riferimento alle singole gare, Intesa rileva che dai documenti istruttori relativi alla gara 

0, si evince come l’allora Comit non fosse disponibile a patti di desistenza. L’esistenza di un 

presunto accordo si baserebbe su un unico elemento dal quale emergerebbe che “la percentuale di 

attività svolta nel RTI era pari a quella che il funzionario di Unicredit pensava di offrirle [a Comit 

ndr] come limite massimo in cambio di un patto di desistenza” 220 . Viceversa, secondo Intesa, 

Comit aveva già deciso in piena autonomia di partecipare alla gara prima di essere contattata 

dall’allora Credito Italiano e la stessa si era espressa “nel senso di non essere disponibile a patti di 

desistenza e di essere invece disponibile a partecipare in RTI con Unicredit” 221 . 

212. Intesa rileva, poi, come a fronte di presunte intese anticoncorrenziali di dimensioni 

nazionali e di lunga durata, si sarebbe dovuta dare “prova del pieno coinvolgimento di ciascuna 

struttura aziendale coinvolta, in assenza del quale è del tutto inverosimile che un’intesa possa 

protarsi per un lungo periodo” 222 . 

213. Inoltre, Intesa afferma che sarebbe stata irrazionale una partecipazione in gara da sola, visto 

che “avrebbe […] dovuto avvalersi di banche corrispondenti su quasi un quinto delle piazze in cui 

l’ente era presente” e che “anche procedendo in tal modo, tuttavia, la banca non sarebbe stata in 

condizione di far leva sugli sportelli di tali corrispondenti per ottenere un maggior punteggio. 

Infatti, se è vero che, per garantire la copertura di una piazza ove non era presente con un proprio 

sportello, la banca partecipante poteva avvalersi di un corrispondente (guadagnando così accesso 

alla gara), è altrettanto vero che, ai fini dell’assegnazione del punteggio attribuito all’elemento 

del numero e della localizzazione degli sportelli, valido per l’aggiudicazione della gara, venivano 

computate soltanto le filiali proprie di tale partecipante” 223 . Intesa afferma che la decisione di 

partecipare in RTI con l’allora Credito Italiano era dovuta alla esperienza dell’incumbent la quale 

aumentava la probabilità di aggiudicazione della gara. Infatti, “Credito Italiano, grazie 

all’esperienza maturata negli anni precedenti, conosceva le esigenze operative del servizio e 

217 Cfr. doc. 647, parere economico, pag. 4. 





222 Cfr. doc. 647, pag. 7. 

223 Cfr. doc. 647, pag. 10.


disponeva delle risorse necessarie per farvi fronte” 224 . 

214. Il RTI formatosi in gara 0 sarebbe quindi, a giudizio di Intesa, pienamente funzionale 

rispetto alle esigenze dell’ente, e ciò sarebbe confermato da quanto affermato dagli stessi 

rappresentanti di INAIL in audizione. Inoltre, l’analisi della gara 0, in termini di irrazionale e 

immotivato sovradimensionamento volto a restringere la concorrenza sarebbe contraddittoria 

rispetto a quanto verificatosi in gara 4 laddove non sono stati considerati “sovradimensionati gli 

RTI che hanno partecipato alla gara 4 (i.e. il RTI capofilato da Unicredit e quello capofilato da 

BNL), ancorché aggregassero un numero di sportelli assai maggiore di quello attribuibile al 

raggruppamento nella gara 0 (il pool guidato da Unicredit, grazie all’ingresso di Poste Italiane, 

ha potuto disporre di ben 19.000 sportelli, contro i 2781 sportelli di cui disponeva il 

raggruppamento in occasione della gara 0)” 225 . 

215. Quanto alle gare successive, Intesa rileva di non aver mai contribuito a mandarle deserte, ed 

infatti “in gara 1, Intesa non prese parte al presunto tentativo di minaccia, né modificò in alcun 

modo la propria condotta concorrenziale. Intesa partecipò in gara con Unicredit; in gara 2, 

Intesa non prese parte al presunto accomodamento in quanto non partecipò affatto alla gara; in 

gara 3, Intesa non prese parte alla presunta reazione punitiva, ma partecipò in RTI anche con 

soggetti terzi estranei all’originario raggruppamento (banche popolari) con la finalità di 

aggiudicarsi il servizio” 226 . 

216. In particolare, viene rilevato dalla parte che, in gara 1, Intesa non è il soggetto che ha 

determinato la mancata assegnazione della gara. Quanto alla gara 2, Intesa prese parte solo 

all’ultima riunione, senza invece essere coinvolta nelle consultazioni che ebbero luogo tra le altre 

banche subito dopo la pubblicazione del bando, comunicando il giorno successivo la propria 

autonoma decisione di non partecipare alla gara; tra l’altro, Intesa rileva che essa non poteva 

sapere che sei mesi dopo le banche popolari avrebbero mandato deserta la gara. Relativamente alla 

gara 3, Intesa evidenzia che le comunicazioni interne mostrerebbero che la stessa banca, nota la 

mancata aggiudicazione della gara, si era chiesta quali fossero gli interventi per tutelare il proprio 

diritto ad ottenere l’assegnazione anche andando in trattativa privata, ciò a fronte di una manovra 

qualificata come “scorretta dell’attuale cassiere (Unicredit)” 227 . 

217. Quanto all’analisi economica dei comportamenti tenuti in gara, Intesa afferma che in gara 0 

era razionale partecipare in RTI con Unicredit, in quanto quest’ultimo era l’incumbent, cassiere 

storico di INAIL. Partecipare in altri RTI non lo sarebbe stato dal momento che Unicredit era 

l’incumbent e altre aggregazioni avrebbero avuto una probabilità di vittoria minore. Secondo 

Intesa, data la condizione di nuovo entrante dell’allora Comit, era perfettamente razionale 

partecipare con una limitata parte di attività: “solo acquisendo il know how necessario per la 

fornitura del servizio e la qualifica di soggetto aggiudicatario del servizio di cassa, Comit avrebbe 

potuto costruire la sua futura posizione di fornitore del servizio di cassa” 228 . Intesa rileva, poi, 

che per ottenere tali obiettivi, era disposta ad accettare nel breve periodo anche ritorni economici 

particolarmente contenuti. Inoltre, “l’eventuale scelta di Comit di presentarsi singolarmente alla 

gara del 1996, con una rete propria che copriva l’88% delle sedi INAIL e con il necessario 

ricorso per il 22% a banche corrispondenti, si sarebbe rilevata fallimentare, perché in occasione 

di quella gara INAIL esprimeva esplicitamente la propria preferenza per il ricorso a banche 




227 Cfr. doc. 29. 

228 Cfr. doc. 647, pag. 20.

64 


corrispondenti” 229 . 

218. Passando all’analisi delle gare successive, la parte afferma che “secondo AGCM, […], la 

partecipazione alla presunta condotta collusiva da parte di Intesa è spiegabile ipotizzando che – 

nel decidere la propria strategia – la banca abbia sempre preferito tale payoff certo (irrisorio, ma 

positivo), vincente nel confronto con il payoff in caso di sconfitta nelle diverse gare, ossia zero. 

L’Autorità non prende minimamente in considerazione che, ragionando ex ante, Intesa avrebbe 

invece associato alle gare un payoff che teneva conto anche della sua probabilità di vincere” 230 . 

Intesa ritiene, pertanto, che non fosse possibile che “il payoff della Gara 0 [abbia] – guidato le 

successive fasi in un’ottica di non spingere la competizione sino al punto di rinunciarvi: per Intesa 

si tratta di valori talmente irrisori che rinunciarvi sarebbe stato probabilmente conveniente, in 

quanto avrebbe consentito di allocare le risorse dedicate ad attività più redditizie” 231 . 

219. In particolare, secondo quanto rilevato da Intesa, in gara 1 partecipare in RTI con Unicredit 

garantiva un payoff atteso positivo, superiore alla gara 0, con una elevata probabilità di vittoria, 

essendo Unicredit l’incumbent. Anche in questo caso, sempre secondo Intesa, partecipare in un 

diverso RTI non sarebbe stato razionale, in quanto le probabilità di vittoria sarebbero state meno 

elevate. Ottenere una proroga della convenzione del 1997 non era una strategia razionale in quanto 

avrebbe garantito dei ricavi nettamente inferiori. Intesa aveva, quindi, secondo la stessa, tutto 

l’interesse affinché la gara non venisse dichiarata deserta. Inoltre, secondo Intesa, non presentare 

ricorso era la strategia razionale, in quanto “il beneficio di una presentazione del ricorso era molto 

contenuto, in quanto essa aveva remote probabilità di successo, data l’effettiva esistenza di un 

errore nei documenti di gara, e di due pareri dell’avvocatura INAIL ad avallo della decisione 

dell’ente. Il costo di una tale scelta era invece certo ed elevato, stante la decisione di UCI (ndr 

Unicredit) di non procedere in tal senso” 232 . 

220. In gara 2, Intesa rileva che fosse razionale non partecipare, peraltro per tale banca non vi era 

alcuna certezza che la gara sarebbe andata deserta. A ciò si aggiunga che, secondo Intesa, 

Unicredit non la inseriva nelle attività più redditizie, limitandone invece il ruolo alla poco 

profittevole gestione delle sedi periferiche. 

221. Infine, in gara 3, il payoff attribuito ad Intesa nel RTI guidato da BNL era di assoluto 

interesse, mentre ottenere la proroga della convenzione originaria avrebbe garantito dei ricavi 

nettamente inferiori. L’incentivo di Intesa era, quindi, una corretta evoluzione della gara e che la 

stessa non andasse deserta. 

222. Altra argomentazione svolta da Intesa è la mancata analisi nell’evoluzione delle gare delle 

banche diverse dalle parti, le quali avrebbero avuto un ruolo nell’andamento delle stesse; si tratta, 

in particolare, delle banche popolari e di Banca di Roma. 

223. Infine, relativamente alla presunta durata dell’infrazione, Intesa rileva che “[…] si sia 

compiuto il termine quinquennale di prescrizione previsto dall’articolo 28 della legge n. 689/81 

[…]” e che “la circostanza che i fatti di cui si discute siano molto risalenti nel tempo non può che 

assumere rilevanza anche sotto l’ulteriore profilo dell’interesse pubblico minimo all’esercizio 

della funzione sanzionatoria” 233 . 

5.4 BMPS 

224. BMPS ha rilevato che il proprio comportamento nelle gare bandite da INAIL oggetto di 

istruttoria non potrebbe essere qualificato come intesa restrittiva della concorrenza. BMPS avrebbe 






tra l’altro svolto un ruolo “marginale sin dall’inizio, decrescente nel corso degli anni e 

modestissimo quanto a ricavi e redditività” 234 . 

225. BMPS ha sostenuto, come argomentazione generale, che è da valutare il ruolo di INAIL nel 

condizionare la concorrenza, avendo l’ente appaltante fissato “requisiti di qualificazione che già in 

via preliminare e tendenzialmente pre-selettiva attribuivano particolare risalto alla capillarità 

territoriale ed alla struttura organizzativa del prestatore del servizio, tanto che costituirsi in RTI 

in alcune circostanze era l’unica via realisticamente praticabile per partecipare alla gara.” 

Inoltre, “INAIL ha sempre adottato parametri che hanno fortemente privilegiato l’incidenza dei 

profili organizzativi e strutturali anziché l’efficienza economica dei costi” 235 . 

226. A quanto sopra detto circa il ruolo dell’ente, BMPS aggiunge che non era possibile nella 

fase iniziale definire la suddivisione territoriale del lavoro “per mancanza di dati rilevanti 

sull’effettivo servizio da prestare” ed è la natura integrata del servizio “a postulare la 

qualificazione del contributo di ciascun partner per percentuali” 236 . BMPS ha osservato anche 

che “in ogni caso, anche a voler ammettere (ma ragionando con il senno di poi) che una tendenza 

al sovradimensionamento vi sia stata, essa si spiega alla luce dell’incertezza sulle modalità di 

valutazione dell’offerta determinata dallo scarso dettaglio dei bandi di gara” 237 . 

227. Secondo BMPS era di fatto impossibile partecipare alle gare individualmente, così come 

non era possibile la libera formazione di un numero indeterminato di RTI. In particolare, BMPS, in 

ragione della sua struttura e della copertura non uniforme del territorio nazionale, non poteva 

partecipare da sola o con il ruolo di capofila di un RTI, ma poteva ragionevolmente solo 

partecipare, con un ruolo limitato, ad iniziative dirette da altri. L’attuale rilievo nazionale di BMPS 

è solo frutto di operazioni recenti, comunque successive alla fine dell’asserito cartello. Pertanto, 

“BMPS veniva contattata (o cercava di proporsi) quando e nei limiti in cui la sua partecipazione 

risultasse complementare alle attività di cui proponesse di farsi carico l’aspirante cassiere unico o 

comunque il capofila di un raggruppamento” 238 . 

228. BMPS prosegue sviluppando argomentazioni sulle condotte nelle singole gare. Con 

riguardo alla gara 0, secondo BMPS, non esiste evidenza di un accordo e sarebbe necessaria la 

prova di una “acquiescenza consapevole”, ovvero “occorre che vi sia stata consapevolezza della 

finalità o dell’effetto anticoncorrenziale avuto di mira dai promotori del RTI” 239 . Inoltre, “il 

comportamento di BMPS che emerge dai riscontri probatori smentisce ogni ipotetico legame tra 

la quota del 5% - come visto, autonomamente offerta a Unicredit da BNL e BMPS – e qualsiasi 

presunto patto di desistenza” 240 . 

229. Con riguardo alle gare successive, secondo quanto rilevato da BMPS, “nessuna […] delle 

gare andate deserte (cioè, non aggiudicate) successivamente alla convenzione del 1997 ha avuto 

questo esito – cioè, si è conclusa senza aggiudicazione – per effetto o con il contributo di 

comportamenti di BMPS.” Al contrario tutti gli RTI ai quali BMPS ha aderito sono rimasti in gara 

sino alla decisione dell’ente di non aggiudicarli; ciò significherebbe che BMPS “[…] non ha 

rinunziato né ha altrimenti tenuto comportamenti interpretabili come atti di desistenza o di 

volontario sabotaggio del procedimento di gara” 241 Ancora, non emerge alcun “nesso di 



235 Cfr. doc. 641, pag. 7. 

236 Cfr. doc. 641, pag. 8. 

237 Cfr. doc. 641, pag. 9. 

238 Cfr. doc. 641, pag. 11. 

239 Cfr. doc. 641, pag. 3. 

240 Cfr. doc. 641, pag. 13. 

241 Cfr. doc. 641, pag. 4.

66 


causalità tra i comportamenti di BMPS e l’insuccesso (mancate aggiudicazioni) delle gare indette 

successivamente alla scadenza della convenzione del 1997” 242 . Secondo BMPS le manifestazioni 

di autonomia di BMPS sono state lette come “atti di opportunismo all’interno dell’intesa, 

asseritamene finalizzati ad aumentare il proprio potere negoziale rispetto alla capogruppo” 243 , il 

che comporterebbe che “per non tenere un comportamento – collusivo – BMPS avrebbe 

addirittura dovuto non solo garantire una offerta valida, ma garantire che ci fossero almeno due 

altri RTI in opposizione ad Unicredit” 244 . 

230. In gara 1 non è stato provato, secondo BMPS, che la stessa conoscesse in anticipo l’errore 

contenuto nella documentazione del raggruppamento rivale con capofila Unicredit e che BMPS 

fosse d’accordo con BNL nel denunciare tale errore. Inoltre, se l’obiettivo delle parti fosse stato 

quello di ottenere la semplice proroga del RTI originario, BMPS afferma che le parti avrebbero 

potuto realizzarlo più facilmente presentando una sola offerta in gara. 

231. In gara 2, BMPS, sulla base di quanto osservato dalla stessa, avrebbe preso nuovamente 

parte ad un RTI con capofila Unicredit sulla base di un comportamento razionale e legittimo, 

avendo ottenuto una maggiore quota di erogazione del servizio. E ciò non “per la possibilità 

opportunistica di reclamare un prezzo più alto per mantenersi fedele all’intesa originaria”, ma per 

un “proprio autonomo interesse” 245 . In tale gara la proroga fu “conseguenza automatica e non 

cercata di una autonoma decisione delle banche popolari di non rimanere in gara e che comunque 

non può essere in alcun modo imputata come riferibile – né sul piano dell’intento, né sul piano del 

nesso di causalità – alla decisione di BMPS di partecipare al RTI 2004” 246 . 

232. Con riferimento alle ultime due gare, BMPS rileva che “non si comprende come l’Autorità 

possa ritenere fittizio e anticoncorrenziale il comportamento di BMPS in gara 3 e genuino e proconcorrenziale 

il comportamento di BMPS in gara 4. I comportamenti sono di identico segno e 

spetterebbe all’Autorità dare la prova (che non ha dato e che non può essere data) di una 

sottostante diversa valenza giuridica nonostante l’apparente identità. Senza questa prova, la 

conclusione dell’Autorità è arbitraria e illogica, perché il solo elemento che razionalmente spiega 

il diverso trattamento di due comportamenti partecipativi di pari contenuto è la circostanza che 

nel secondo caso è l’effettività della sconfitta a indurre l’Autorità a concludere che la gara era 

genuina. Non è possibile che per non essere accusati di collusione si debba aver scelto il 

raggruppamento che soccombe e si debba, di conseguenza, aver subito la perdita dell’interesse 

che si voleva tutelare” 247 . 

233. Infine, quanto al ruolo svolto dalle parti, “BMPS sottolinea che, pur avendo avuto nella 

convenzione originaria poi prorogata un peso sostanzialmente simile a quello di BNL ed Intesa, la 

sua posizione non può essere equiparata a quella di BNL ed Intesa. Queste due banche, infatti, 

avrebbero potuto porsi come alternativa a Unicredit nel capeggiare un RTI e, invero, lo hanno 

fatto (BNL) o lo hanno preso in considerazione (Intesa). BMPS, invece, mai ha potuto e voluto 

prendere in considerazione questo ruolo: la sua posizione è sempre stata marginale, a rimorchio e 

interessata soltanto ad un aumento della propria quota di servizio, senza ambizioni di prima 

fila” 248 . Infine, “[...] che vi sia o non vi sia stata intesa tra altri, in ogni caso BMPS è estranea 

all’infrazione contestata, che secondo l’Autorità avrebbe avuto un inizio risalente addirittura al 

242 Cfr. doc. 641, pag. 5. 

243 Cfr. doc. 641, pag. 5. 

244 Cfr. doc. 641, pag. 32. 

245 Cfr. doc. 641, pag. 17. 

246 Cfr. doc. 641, pag. 18. 

247 Cfr. doc. 663, allegato 6, pag. 7. 



1997” 249 . 

5.5 INAIL 

234. Descrivendo la storia del proprio servizio di cassa, INAIL ha precisato che sino a circa venti 

anni fa l’istituto disponeva di un servizio di cassa internamente. Successivamente, il CdA decise di 

affidarlo a banche esterne che da allora effettuano incassi e pagamenti. Fino agli anni ottanta, 

infatti, era raro che un lavoratore dipendente avesse un conto ed era normale l’erogazione delle 

indennità per contanti presso la rete di sportelli di cassa dell’istituto sul territorio. Secondo INAIL, 

con gli anni tale esigenza è venuta meno. 

235. Quanto ai potenziali erogatori del servizio, l’ente ha rilevato che possono presentare 

domanda di partecipazione alla gara le imprese in possesso dei requisiti indicati nel bando 250 . In 

particolare, riferendosi alla gara n. 14/2006, per quanto riguarda l’articolazione territoriale, “i 

concorrenti devono dichiarare di essere presenti – direttamente o a mezzo di aziende associate o 

corrispondenti in tutte le regioni italiane con sportelli almeno in ogni capoluogo di provincia e 

nelle città ove esista una sede INAIL – e, allo scopo, è stato allegato al bando l’elenco delle unità 

territoriali di INAIL”. Sono ammessi, “i concorrenti che dichiarano di essere in possesso dei 

requisiti previsti nel bando e suoi allegati.” Ai concorrenti ammessi viene inviato l’invito a 

presentare l’offerta tecnico-economica ed è “in questa fase che i concorrenti indicano nella 

propria offerta come si ripartiranno il territorio INAIL per garantire lo svolgimento del servizio.” 

236. Passando all’evoluzione nel tempo del servizio richiesto alle banche, INAIL afferma che 

“l’accordo con INPS ha comportato una considerevole riduzione di flussi per il cassiere” 251 . 

Quanto alla gestione accentrata delle inabilità temporanee, “a partire dal 2001 furono operate 

alcune modifiche sostanziali alla gestione contabile della pratica di infortunio e malattia 

professionale, optando per il pagamento – centralizzato – dell’indennità di temporanea […] tale 

scelta fu operata in base a specifiche esigenze organizzative – al fine di accentrare attività a basso 

valore aggiunto – e tecniche” 252 . INAIL ha, inoltre, rilevato come, nel tempo, i servizi richiesti al 

cassiere unico sono rimasti uguali, così come i criteri di aggiudicazione che hanno sempre previsto 

una ripartizione tra offerta economica ed aspetti qualitativi nella misura del 30% e 70%. 

237. INAIL ha anche osservato che quasi tutti i pagamenti avvengono a mezzo assegno circolare 

e la “incidenza del fenomeno della sottrazione/smarrimento degli assegni circolari […]) pur 

presente, non assuma[e] tuttavia caratteri di grande diffusione, attestandosi su livelli 

marginali” 253 . 

238. Quanto alle regole dei bandi, l’ente osserva che la riduzione del numero delle offerte valide 

da due ad una, come requisito per l’aggiudicazione del servizio, “è stata imposta dal fatto che 

nelle tre gare precedenti non si era riusciti ad aggiudicare il servizio, proprio in ragione della 

presenza nel bando di tale regola” 254 e “ciò anche al fine di scongiurare il rischio che le gare 

potessero essere artatamente mandate deserte dai partecipanti, e le conseguenti proroghe della 

convenzione del 1996” 255 [sottolineatura aggiunta]. Inoltre, “sempre al fine di assicurare 

l’effettività della competizione, si è anche introdotto il principio in forza del quale la 

partecipazione è aperta anche a Poste Italiane” 256 . INAIL ha osservato che il procedimento in via 

di autotutela avviato a seguito delle censure mosse da BNL si è chiuso con il riconoscimento della 


250 Cfr. doc. 473. 

251 Cfr. doc. 433. 

252 Cfr. doc. 516. 

253 Cfr. doc. 532. 

254 Cfr. doc. 433. 

255 Cfr. doc. 433.

68 


validità dei criteri adottati 257 . 

239. Quanto alla copertura territoriale, INAIL ha precisato che essa “richiede che tutte le sedi 

INAIL abbiano nelle loro vicinanze uno sportello abilitato a svolgere il servizio. Per INAIL è 

sostanzialmente indifferente che lo sportello sia della banca assegnataria o di una banca 

corrispondente, poiché le regole che sovrintendono alla prestazione del servizio debbono essere le 

stesse in ogni caso. Pertanto, là dove la banca assegnataria non ha propri sportelli, operano le 

banche corrispondenti, il cui elenco, peraltro, è soggetto ad approvazione preventiva da parte 

dell’Istituto” 258 . 

240. Sempre sulla copertura territoriale, INAIL ha osservato che “nel passato l’esigenza 

prevalente di INAIL era quella di avere uno sportello in prossimità di ciascuna sede periferica, al 

fine di ottimizzare e facilitare i pagamenti di funzionamento delle sedi stesse. Successivamente si è 

maggiormente rimarcata l’esigenza di garantire una copertura territoriale avvicinandosi il più 

possibile ai beneficiari delle prestazioni, sfruttando maggiormente lo strumento più moderno dei 

pagamenti localizzati e/o dei bonifici, superando lo strumento degli assegni circolari. Infatti lo 

strumento dell’assegno circolare era ormai considerato uno strumento più problematico in quanto 

erano stati evidenziati problemi di mancata ricezione, smarrimento e incasso fraudolento. I 

pagamenti localizzati per le indennità di inabilità temporanea sono stati previsti nei capitolati di 

gara di INAIL solo nell’ultima gara effettivamente assegnata nel 2007” 259 . 

241. INAIL ha, ancora, specificato “che la logica dell’ultima gara è stata quella di incentivare e 

diffondere il pagamento localizzato, proprio al fine di ovviare agli inconvenienti connessi con la 

spedizione degli assegni circolari” 260 . 

242. Infine, secondo quanto affermato da INAIL, la ripartizione in quote di lavoro tra i membri 

del RTI delle rendite permanenti fino al passaggio ad INPS nel 2000, così come quello delle 

inabilità temporanee nell’ultima gara aggiudicata, non rispondono ad alcuna esigenza tecnica 

manifestata dall’ente ma unicamente a necessità commerciali delle banche. 

6. VALUTAZIONE DELL’INTESA 

6.1. Qualificazione della fattispecie 

243. Sulla base degli elementi raccolti, risulta che le quattro imprese parti del procedimento 

abbiano posto in essere una intesa contraria al divieto previsto dall’articolo 81 del Trattato CE, 

nell’ambito delle gare di appalto bandite da INAIL negli anni dal 1996 al 2005. Si tratta di una 

fattispecie unica e complessa avente, inizialmente, elementi tipici di un accordo, sostanziatosi nel 

RTI nato nel 1996 con la gara 0, e successivamente condotte collusive qualificabili come pratica 

concordata con finalità anticoncorrenziali. Tale fattispecie unitaria si è concretizzata in un’intesa 

restrittiva volta ed evitare condotte competitive nella partecipazione alla gara del 1996 (gara 0) e 

nel mantenimento dell’assetto collusivo sino alla data di scadenza per la presentazione delle 

domande di partecipazione in gara 4. Infatti, le gare bandite nel corso degli anni (gara 1, gara 2 e 

gara 3) sono risultate tutte non aggiudicate con l’esito di condurre alla proroga dell’erogazione del 

servizio da parte dell’originario raggruppamento. 

244. L’accordo posto in essere dalle parti, con la costituzione del primo raggruppamento nel 

1996 (gara 0), e le condotte successive che hanno determinato, a seguito di tre gare andate deserte 

256 Cfr. doc. 433. 

257 Cfr. doc. 433. 

258 Cfr. doc. 433. 

259 Cfr. doc. 532. 

260 Cfr. doc. 532.


(gara 1 - gara 2 - gara 3), il mantenimento dello svolgimento del servizio in capo al medesimo RTI 

aggiudicatario del servizio nella gara 0 in regime di prorogatio, appare riconducibile ad un 

contesto di gioco cooperativo caratterizzato, nel corso del tempo - in occasione delle gare non 

aggiudicate - da fasi nelle quali le parti interessate hanno agito segnalando la propria 

insoddisfazione sulle quote di servizio, quindi la volontà di modificarle minacciando uno 

scartellamento, conseguentemente cercando un accomodamento per una diversa ripartizione del 

payoff rispetto all’accordo originario. Tale ripartizione delle attività tra le parti, come nel seguito 

dettagliato, non è giustificata da esigenze di erogazione del servizio: nessuna ragione di 

complementarietà e copertura territoriale ha motivato la formazione del RTI del 1996 e le modalità 

di partecipazione nelle successive gare non aggiudicate. 

245. Elemento “legante” l’accordo iniziale e le condotte nelle diverse fasi di partecipazione alle 

gare successive (gare 1-2-3) è il payoff atteso 261 da ciascun partecipante dall’equilibrio raggiunto 

in gara 0, quindi dal mantenere in essere l’originario RTI in termini di soggetti partecipanti, 

rinegoziando però di volta in volta al suo interno una diversa ripartizione delle posizioni relative. 

Si tratta di un vincolo economico, in termini di rendimento atteso minimo, di cui ciascuna banca 

aderente all’originario RTI teneva necessariamente conto nel definire le proprie strategie di 

partecipazione nelle gare successive. In altri termini, il payoff atteso dal mantenere in vita il RTI 

aggiudicatario del servizio nella gara 0 è l’ammontare al quale nessuna banca parte del 

raggruppamento aveva interesse a rinunciare, rischiando di perdere la gara. Tale payoff atteso 

comprende sia i margini diretti dalla erogazione del servizio, così come ripartito tra le parti, sia 

quelli indiretti derivanti da ulteriori elementi quali, tra l’altro, l’acquisizione di know how, 

l’erogazione di altri servizi (c.d. indotto), nonché la possibilità di utilizzare la qualifica di cassiere 

unico in altre gare. Ciò spiega il perché, nelle fasi di partecipazione alle gare 1 e 3 andate poi 

deserte le parti non siano mai giunte a costituire raggruppamenti più aggressivi (ad esempio, 

partecipando separatamente anche con il ricorso a banche terze o corrispondenti) e si sia invece 

pervenuti a mancate aggiudicazioni seguite da una fase di accomodamento (gara 2) e dalla proroga 

del servizio. 

246. La logica sottostante l’accordo e le successive condotte in gara, come nel seguito 

dettagliato, sta nella circostanza che la distribuzione del servizio definita tra le parti in gara 0 

diventa nel tempo più asimmetrica, facendo emergere tensioni tra le parti per modificarla. 

Tuttavia, nota la regola dei bandi nelle gare andate deserte - ovvero il vincolo di almeno due 

offerte valide – e la conoscenza della partecipazione o meno di altri soggetti, le condotte poste in 

essere dalle parti aderenti all’accordo iniziale sono configurabili come meri tentativi di 

scartellamento ed azioni di accomodamento. 

247. Nel descritto gioco cooperativo assume quindi rilievo anche il contesto definito dal bando di 

gara in termini di regole esogene, di cui i partecipanti hanno tenuto conto e strategicamente 

sfruttato nel definire le proprie condotte per condizionare l’esito delle gare. In particolare, rileva il 

vincolo introdotto dal banditore, in tutte le tre gare andate deserte (gare 1 -2- 3), sul numero di 

offerte minimo per rendere valida l’aggiudicazione. Date certe regole di gara, rappresentate 

dall’esigenza di avere almeno due offerte valide, le parti hanno agito concordemente di 

conseguenza per condizionare tanto la minaccia quanto ogni tentativo deviante. 

248. Sul punto l’AVCP ha rilevato, con riferimento alle gare non aggiudicate, che l’esistenza 

dello stesso intervento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato mette in luce che “le 

modalità di partecipazione alle varie gare e l’alternarsi dei raggruppamenti, nonché la stessa 

circostanza che a tutte le gare sia pervenuta una sola offerta valida, sembrano deporre nel senso 

261 I payoff attesi, o margini attesi, dalla partecipazione a ciascuna gara sono riportati in fatto, nelle sezioni da 4.2 a 4.6.

70 


di una possibile intesa tra di esse finalizzata a restringere la concorrenza” 262 . 

249. In tale gioco cooperativo ha, inoltre, svolto un ruolo anche la possibilità per le imprese di 

prevedere il numero di banche e RTI partecipanti alle gare succedutesi nel tempo; informazione, 

questa, che ha svolto una funzione strategica alla luce della sopra citata necessità, prevista dai 

bandi di gara, di avere almeno due offerte valide. Infatti, se formalmente ogni RTI veniva a 

conoscenza della partecipazione di altri raggruppamenti solo nella fase finale di apertura delle 

offerte da parte della commissione di gara, in realtà, come affermato da Unicredit stesso, “tenuto 

conto del livello di servizio richiesto dall’ente e delle caratteristiche (esperienza in servizi 

analoghi, requisiti patrimoniali, organizzativi e di diffusione sul territorio) risulta[va] verosimile 

ipotizzare il numero dei soggetti in grado di partecipare” 263 . 

250. Nel contesto sopra descritto, l’istruttoria ha evidenziato che nell’ambito della gara bandita 

nel 1996 (c.d. gara zero) alcune delle banche partecipanti hanno illecitamente coordinato la propria 

condotta concorrenziale. In particolare, gli elementi probatori esposti in fatto dimostrano che 

Unicredit, BNL, BMPS e Intesa, attraverso lo strumento del raggruppamento temporaneo 

d’impresa, hanno raggiunto un accordo al fine di aggiudicarsi la gara del 1996, per l’affidamento 

del servizio per cinque anni, ed hanno poi tenuto condotte tali che il RTI vincitore venisse 

prorogato più volte sino al 2007. Tale accordo risulta avere un oggetto restrittivo essendo esplicita 

la volontà delle parti di giungere a “patti di desistenza” 264 finalizzati non al lecito obiettivo di 

vincere la gara, bensì di evitare pressioni competitive e quindi il rischio, essenziale in qualunque 

contesto concorrenziale, di doversi confrontare con altri soggetti in grado di porre in essere 

politiche competitive in termini qualitativi (dimensione, copertura territoriale ed enti serviti) e di 

offerte economiche. 

251. Si tratta quindi di un accordo motivato dalla volontà esplicita di eliminare il confronto 

concorrenziale, il quale ha dato conseguentemente luogo ad una aggregazione di soggetti in misura 

del tutto sovradimensionata e senza alcuna motivazione economico/tecnica. 

252. Come rilevato dai giudici amministrativi, il RTI rappresenta un tipo negoziale di per sé 

neutro e la costituzione di esso richiede necessariamente che tra le parti intercorrano contatti, 

scambi di informazioni e atti preliminari che non possono essere automaticamente considerati 

elementi di riscontro della finalità collusiva dell’accordo tra le imprese 265 . Gli indici rivelatori 

dell’illiceità del RTI – e cioè dell’illiceità in concreto della sua causa negoziale – vanno dunque 

ricercati in “elementi esterni” al RTI stesso, ossia in evidenze relative al ruolo del RTI rispetto ai 

concorrenti ed attinenti al contesto collusivo all’interno del quale il RTI viene strumentalmente 

utilizzato per fini anticoncorrenziali. 

253. Si ricorda a tale proposito che il ricorso da parte delle imprese ad una figura negoziale 

tipizzata dall’ordinamento non esclude in nessun modo la responsabilità delle stesse rispetto alle 

violazioni della legge n. 287/90, quando sia stato verificato in concreto l’utilizzo del tipo 

contrattuale per finalità anticoncorrenziali. Ciò che rileva è, dunque, la verifica della “[…] causa 

dell’accordo concluso tra le parti, intesa non come astratta funzione economico - sociale di quel 

contratto, ma come ragione dell’affare, ovvero giustificazione dell’operazione economica posta in 

essere dalle parti quale essa è desumibile dal concreto atteggiarsi degli interessi nel caso in 

262 Delibera n. 20 del 22 maggio 2008 (cfr. doc. 570, par. 40). 


264 Cfr. doc. 313. 

265 Consiglio di Stato, sent. n. 1189/2001 del 12 gennaio 2001, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato/Assitalia 

e sent. N. 1191/2001 sempre del 12 gennaio 2001, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato/Zurigo Compagnia di 

assicurazioni; TAR, sent. N. 6215/08 del 26 giugno 2008, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato/SITA 

S.p.A.ed altri.


questione” 266 . Inoltre, come più volte affermato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del 

Mercato, l’illiceità non sta quindi nel ricorso alla figura del RTI in sé ma alla sua idoneità a 

determinare, attraverso il sovradimensionamento, “una diminuzione del grado di concorrenza ove 

consenta a soggetti in grado di partecipare autonomamente di presentarsi insieme a soggetti 

propri rivali, diminuendo così artificiosamente l’effettività e l’estensione della competizione” 267 . 

254. Tenuto conto dei principi sopra enunciati e degli elementi istruttori raccolti, si deve ritenere 

che il ricorso al RTI è stato finalizzato ad evitare il confronto concorrenziale in gara in violazione 

dell’art. 81 del Trattato CE. 

255. Rileva notare che tale RTI si è mantenuto in essere ben oltre i cinque anni previsti dalla 

prima convenzione - precisamente sino al 1° ottobre 2007, data di stipula della nuova convenzione 

- e ciò per effetto di proroghe ripetute nel tempo causate dalla mancata aggiudicazione delle tre 

gare successivamente bandite da INAIL. Proprio perché la ripartizione della fornitura nel 1996 

risultava frutto di una artificiosa divisione di quote, finalizzata ad evitare pressioni competitive per 

l’aggiudicazione del servizio, nonché per due eventi che hanno ridotto il volume dei servizi in gara 

(il passaggio ad INPS del pagamento delle rendite permanenti e la centralizzazione delle inabilità 

temporanee in capo ad Unicredit) si è assistito, in fase di partecipazione alla gara uno, al 

manifestarsi di una insoddisfazione tra le parti del RTI sulla ripartizione delle quote. In gara uno si 

è quindi verificata una fase di minaccia che vede BNL e BMPS segnalare a Unicredit e Intesa la 

volontà di modificare le quote originarie di ripartizione del servizio. Ciò avviene con la 

partecipazione delle quattro banche parti del procedimento con due distinti RTI. Il contesto in cui 

tale modalità di partecipazione si inserisce, come nel seguito precisato, era però tale, date le regole 

del bando, da rendere noto alle parti: (i) l’impossibilità di cambiare le posizioni relative all’interno 

del RTI in assenza di un raggruppamento terzo, rimanendo solo le parti in gara; (ii) la possibilità 

che la stessa andasse deserta in mancanza di due offerte valide, essendo sempre nella disponibilità 

di uno dei due raggruppamenti il non farla aggiudicare; (iii) la necessità di partecipare in gara 

separatamente (ciascuna ricorrendo anche a raggruppamenti diversi ad esempio con banche terze o 

corrispondenti) qualora le parti avessero voluto avere la certezza circa l’impossibilità di mandare 

deserta la gara. La partecipazione in tale gara, avvenuta invece con due soli RTI formati dalle 

parti, è quindi riconducibile ad una reazione, a fronte della insoddisfazione circa l’originaria 

ripartizione del servizio, volta a rendere credibile la volontà di cambiare le posizioni relative in un 

contesto dove era facilmente stimabile il rischio contenuto che la gara venisse aggiudicata. 

256. Ed infatti la gara uno non risulta aggiudicata, con la conseguente proroga dell’originario 

RTI. Proprio per la credibilità della volontà di rinegoziare le quote, emersa con il segnale 

rappresentato dal formarsi di due RTI in gara 1, nella successiva gara 2 le parti, nota la possibilità 

di realizzare la suddetta volontà per l’esistenza di un terzo partecipante (le banche popolari), 

definiscono la partecipazione con nuove quote di ripartizione del servizio a vantaggio di BNL, 

BMPS e Intesa (quest’ultima aderente nel corso della fase preparatoria) e con una riduzione nella 

quota di Unicredit. 

257. A fronte della mancata aggiudicazione anche di quest’ultima gara (gara 2) segue una nuova 

fase di insoddisfazione e di proroga che, nell’intento di rinegoziare nuovamente le quote con un 

rapporto di forza diverso all’interno dell’originario RTI, vede contrapporsi, da un lato, Unicredit e, 

dall’altro, BNL-BMPS e Intesa. Anche questa fase comporta la mancata aggiudicazione della gara 

266 Consiglio di Stato, sent. n. 150/2002 del 14 gennaio 2002 , RAI - RTI/Autorità Garante della Concorrenza e del 

Mercato. 

267 Cfr. Segnalazione n. AS 387 del 18/04/2007 recante “Modalità di svolgimento della gara per l’affidamento del servizio 

idrico integrato nell’ambito territoriale ottimale 1 – Palermo” e n. AS 251 del 7/2/2003 recante “Bandi predisposti dalla 

concessionaria servizi informatici pubblici – Consip S.p.A.”.

72 


(gara 3) poiché gli incentivi a trovare diverse ripartizioni del servizio - da un lato la volontà di 

BNL-Intesa e BMPS di aumentare le rispettive quote di servizio erogate e, dall’altro, quella di 

Unicredit di non ridurre la propria posizione rispetto all’accordo del 1996, non conducono alla 

aggiudicazione. Infatti, la presenza di due soli raggruppamenti (con capofila Unicredit e BNL) ha 

consentito il “condizionamento” dell’esito della gara: la mancata presentazione dell’offerta da 

parte del RTI guidato da Unicredit determina una nuova proroga e quindi conduce ad un potenziale 

nuovo processo negoziale tra le stesse parti su come ripartirsi le quote. Ciò non è avvenuto nella 

successiva gara 4 per il mutato scenario di riferimento che ha condotto alla cessazione dell’intesa 

sopra descritta. 

258. Tutte le fasi citate vanno quindi inquadrate in un contesto collusivo unitario che si è 

esplicato inizialmente nell’accordo in gara 0, il quale ha condotto alla costituzione del RTI del 

1996, e successivamente nella concertazione delle parti nell’ambito delle gare 1, 2 e 3. Le condotte 

poste in essere in queste tre gare, avendo l’obiettivo di ripartire artificiosamente la fornitura in 

modo via via diverso tra le parti stesse aderenti all’accordo della gara 0, sono qualificabili come 

pratiche concordate illecite. 

259. Per consolidata giurisprudenza comunitaria e nazionale, una pratica concordata non 

presenta tutte le caratteristiche di un accordo, ma consiste in una forma di coordinamento che 

costituisce una consapevole collaborazione tra le imprese stesse a danno della concorrenza, con la 

conseguente realizzazione di condizioni di mercato non corrispondenti a quelle genuinamente 

concorrenziali 268 . 

260. Considerato che è principio fondamentale di concorrenza l’autonoma e indipendente 

determinazione della propria condotta imprenditoriale da parte dei soggetti operanti nel mercato, le 

imprese non possono coordinarsi, anche senza spingersi fino all’attuazione di un vero e proprio 

accordo, per sostituire consapevolmente una pratica collaborazione ai rischi della concorrenza. 269 

Integrano una pratica concordata i comportamenti di più imprese ripetuti e non episodici che 

appaiano frutto di concertazione e non di iniziative unilaterali, non suscettibili di una spiegazione 

alternativa rispetto allo scopo anticoncorrenziale 270 . 

261. Sotto il profilo probatorio, la dimostrazione dell’esistenza di una pratica concordata può 

naturalmente fondarsi su documenti formali che provino direttamente la concertazione, ma anche 

ricavarsi da comportamenti che costituiscano un complesso di indizi seri, precisi e concordanti di 

una previa concertazione 271 e, dunque, desumersi direttamente dal coordinamento che si concreta 

nella condotta dei partecipanti 272 . 

262. Mentre di norma la prova dell’irrazionalità dei comportamenti va fornita dall’Autorità, in 

presenza di ragionevoli indizi di pratica concordata grava sulle imprese indagate l’onere probatorio 

di una diversa spiegazione lecita delle rispettive condotte 273 . 

263. Nel caso in oggetto l’esistenza di una intesa, non riconducibile ad una diversa spiegazione 

economica individualmente razionale, volta all’ottenimento dell’aggiudicazione del servizio, 

appare fondata sulle modalità di partecipazione alle gare bandite da INAIL; modalità sempre 

condizionate (sia in fase di minaccia/tensione che di accomodamento) dall’essere parti 

dell’originario RTI e quindi dall’obiettivo di mantenere in essere tale raggruppamento in termini di 

268 Corte di Giustizia, sent. 16 dicembre 1975, Suiker Unie. 

269 Corte di Giustizia, sent. 14 luglio 1981, causa 172/80, Züchner/Bayerische Vereinsbank. 

270 Consiglio di Stato, sent. n. 5733/2001 dell’8 novembre 2001, Cooperativa Vigilanza Sardegna/Autorità Garante della 

Concorrenza e del Mercato. 

271 Corte di Giustizia, sent. 31 marzo 1993, cause riunite C89/85 e altre, Ahlstroem Osakeyhtioe e altri/Commissione. 

272 Corte di Giustizia, sent. 14 luglio 1972, causa 48/69, Imperial Chemical Industries/Commissione. 

273 Consiglio di Stato, 17 gennaio 2008, n. 102, Latti artificiali; Tar Lazio, I, 13 marzo 2008, n. 2312, Pannelli Truciolari, 

confermato dal Consiglio di Stato, dispositivo n. 667/08; Tar Lazio, I, 29 dicembre 2007, n. 14157, Vernici marine.


partecipanti, rinegoziando però al suo interno una diversa ripartizione delle posizioni relative. Per 

tale ragione la struttura del RTI formatosi in gara 0, in termini di parti, è rimasta in essere sino alla 

quarta gara ciò a seguito di varie proroghe dovute alla mancata aggiudicazione delle tre gare 

precedentemente bandite. 

264. Peculiarità di tale processo è quindi la sua evoluzione temporale che ha visto le quattro 

banche aderenti al RTI del 1996 (Unicredit, BNL, BMPS e Intesa), negoziare diverse ripartizioni 

delle quote del servizio con un sistema che è iniziato (i) con una fase di coordinamento collusivo 

(l’accordo esplicito alla base del RTI del 1996); (ii) per passare ad una fase (prima gara) di 

minaccia volta a segnalare in modo credibile la volontà di cambiare le quote di ripartizione del 

servizio, legata all’insoddisfazione sulle quote di lavoro ex post erogate; (iii) ad una ulteriore fase 

di accomodamento collusivo sulla nuova ripartizione delle quote (gara due); (iv) cui è seguita una 

reazione punitiva a nuovi tentativi di cambiamento degli equilibri (gara tre). L’ultima gara (gara 4) 

risulta invece aggiudicata e comporta la cessazione della descritta fattispecie, unica e complessa, 

per il cambiamento delle condotte delle parti nel mutato contesto della gara stessa; contesto che 

vede il formarsi di raggruppamenti differenti con la possibilità di partecipazione di nuovi soggetti 

(Poste) e il venir meno della condizione di due offerte valide. 

6.2. ll servizio di cassa di INAIL 

265. Con riferimento al mercato rilevante si osserva, come dettagliato in fatto, che sotto il profilo 

del prodotto esso coincide con le gare indette da INAIL per l’affidamento del proprio servizio di 

cassa, oggetto della presente intesa. Infatti, nel caso in esame rilevano alcune peculiarità della 

domanda espressa dall’ente, quali: 

– la specificità dei servizi richiesti dall’organismo pubblico appaltante; 

– le condizioni e modalità di fornitura in termini di capacità tecnica ed economica/finanziaria; 

– la durata della fornitura (5 anni nella gara 0 e 6 anni nelle successive); 

– la rilevante entità della domanda espressa. 

266. Quanto alla dimensione geografica essa investe l’intero territorio nazionale, in 

considerazione del fatto che nei bandi di gara è espressamente specificato che il luogo dei 

esecuzione dei lavori è “il territorio nazionale.” 

267. L’analisi della fattispecie restrittiva sarà, pertanto, condotta nel descritto contesto di 

mercato. Infatti, diversamente da quanto argomentato dalle parti, è la stessa giurisprudenza ad aver 

confermato l’ammissibilità della coincidenza tra mercato rilevante e gare in presenza di alcune 

specificità della domanda e del servizio che risultano emergere, come sopra descritto, nel caso in 

esame 274 . 

268. Nel mercato rilevante così individuato non emergono, come nel seguito approfondito, 

specifiche esigenze tecniche, né dell’ente né dei beneficiari, che possano spiegare la ripartizione 

delle quote di lavoro all’interno del RTI. Ed infatti è sempre e solo la modalità di attribuzione delle 

quote tra le parti oggetto del confronto nel raggruppamento e anche di tensione tra le stesse, mai 

esigenze di garanzia nell’erogare il servizio o di raggiungimento di una maggior competitività 

nell’offerta economica rispetto ai terzi. 

269. Quanto al primo aspetto, ovvero le esigenze tecniche di INAIL alla copertura territoriale, il 

RTI formatosi nel 1996, prorogato fino al 2007, risulta, come si vedrà, artificiosamente sovradimensionato. 

Anche le modalità di partecipazione delle parti nelle successive gare non 

aggiudicate non trovano motivazioni di erogazione del servizio, in termini di complementarietà e 

copertura territoriale, a favore dell’ente. Sul punto di noti che dal 2001 in poi, ovvero

74 


dall’accentramento di tutte le inabilità temporanee in capo ad Unicredit, le banche assegnatarie 

delle sedi locali non hanno addirittura più svolto alcuna attività nei confronti degli infortunati. Le 

stesse parti hanno confermato che: 

– “l’attribuzione della quota percentuale è il frutto della trattativa che viene condotta gara per 

gara tra le banche aderenti al medesimo RTI, tenuto conto delle capacità negoziali dei partecipanti; 

è una trattativa che non ha scientificità dovuta ad analisi statistiche e/o territoriali. In particolare, 

tali quote sono attribuite senza alcun riferimento a specifiche aree territoriali da servire” 275 ; 

– “le inabilità temporanee non consentono una stima preventiva manifestandosi in modo 

casuale anche a livello territoriale” e venivano quindi definite “in termini generali ex ante senza 

alcuna declinazione operativa” 276 . 

270. Sempre sotto il profilo delle esigenze tecniche di INAIL, si osservi che l’importanza della 

capillarità sul territorio, utilizzata dalle parti come motivazione per la formazione del RTI 

originario e delle successive condotte, è andata, invece, addirittura riducendosi nel tempo. Infatti, 

si noti che: 

– il punteggio attribuito alla localizzazione territoriale è stato costantemente ridotto, passando 

da 20 punti in gara 0 a 10 punti nelle gare 2 e 3; 

– inoltre, nelle gare 2 e 3, solo 3 punti su 10 sono stati attribuiti alla capillarità sul territorio, 

mentre i restanti 7 alla copertura delle sedi INAIL. 

271. Pertanto, non è la capillarità sul territorio in sé ad essere rilevante nell’attribuzione dei 

punteggi, bensì la localizzazione rispetto alle sedi locali. La stessa INAIL rileva che “nel passato 

l’esigenza prevalente di INAIL era quella di avere uno sportello in prossimità di ciascuna sede 

periferica” 277 . 

272. Inoltre, i bandi consentivano sia la partecipazione in RTI sia l’utilizzo di banche 

corrispondenti, queste ultime peraltro valorizzate nell’attribuzione del punteggio 278 . 

273. Con riferimento al secondo profilo, ovvero alle esigenze degli infortunati in termini di 

modalità di incasso delle rendite permanenti e/o delle inabilità temporanee, si rileva che sono gli 

stessi beneficiari a scegliere lo strumento preferito tra l’assegno circolare e l’accredito in conto 

corrente. Il pagamento localizzato è stato, invece, introdotto solo nella gara 4. 

274. Le evidenze istruttorie mostrano, da un lato, che gli assegni circolari sono lo strumento 

prevalente scelto dagli infortunati (corrispondenti a circa il 90% delle disposizioni di pagamento 

INAIL) e, dall’altro, che gli stessi sono incassabili presso qualsiasi banca sul territorio nazionale. 

In particolare, dalla documentazione agli atti 279 , emerge che l’incasso degli assegni in contanti è 

sempre possibile con liquidazione immediata presso qualunque sportello bancario, sia per i 

beneficiari clienti della filiale presso la quale si recano sia per soggetti non clienti purché 

conosciuti. Pertanto, anche sotto questo profilo l’ampiezza del RTI, in termini di banche 

partecipanti, risulta assolutamente non rilevante ai fini dell’incasso da parte del beneficiario. 

275. Sul punto, le parti hanno affermato che, sussistendo nel caso specifico un consistente 

fenomeno di incasso fraudolento degli assegni circolari, l’incasso degli stessi è sicuramente 

consentito presso l’emittente ma non necessariamente presso banche diverse. Per una specifica 

area geografica verrebbe scelto l’emittente più presente, in grado di garantire una maggiore 

capillarità e conoscenza del territorio, garantendo in tal modo la corretta identificazione di un 

274 Cfr. sentenze del Consiglio di Stato n. 1189 e n. 1192 del 2001, relative al caso Assicurazione Rischi Comune di 

Milano e sentenza del Consiglio di Stato n. 926 del 2004, relativa al caso Pellegrini/Consip. 

275 Cfr. doc. 531. 

276 Cfr. doc. 528. 

277 Cfr. doc. 532. 

278 Cfr. doc. 473 5d (verbale della commissione della gara 1). 

279 Cfr. doc. 545.


presunto beneficiario anche nel caso in cui lo stesso fosse sprovvisto di un conto corrente. 

276. Al riguardo si osserva, innanzitutto, che il fenomeno appare irrilevante incidendo per meno 

dello 0,06%, sul totale di assegni emessi per inabilità temporanee nel 2006 280 . L’argomento delle 

parti appare inconsistente anche per un altro motivo già precedentemente richiamato: nella 

ripartizione delle quote di emissione di assegni per inabilità temporanea non è mai stata fatta 

alcuna analisi di complementarietà e copertura territoriale ex ante. Pertanto, la ripartizione del 

territorio per l’erogazione del servizio non ha mai tenuto conto delle capacità di ogni banca di 

avere una maggiore conoscenza di un determinato territorio. 

277. Inoltre, posto che è stata sostenuta dalle stesse parti la possibilità di incasso in tutte le 

banche salvo riconoscimento del beneficiario, si osservi che nel RTI formatosi nel 1996, a seguito 

del trasferimento ad INPS delle rendite permanenti e della centralizzazione delle inabilità 

temporanee, l’unico soggetto che ha emesso assegni è stato Unicredit, senza quindi alcun beneficio 

per l’infortunato di avere nel RTI anche BNL, Intesa e BMPS. Inoltre, al momento della propria 

audizione nel mese di febbraio 2008, Unicredit continuava ad erogare tutte le inabilità temporanee 

anche a seguito della stipula della nuova convenzione in data 1° ottobre 2007. Ciò è riscontrabile 

anche per taluni RTI delle gare andate deserte. Ad esempio, nella prima gara del 2003 Intesa non 

avrebbe emesso assegni per inabilità temporanee, così come non lo avrebbe fatto BMPS nella 

seconda gara del 2004. 

278. Le evidenze acquisite consentono, quindi, di escludere che l’erogazione del servizio di cassa 

INAIL nel mercato sopra descritto motivasse, dal lato dell’ente e/o dal lato dei beneficiari, il 

formarsi dell’accordo originario e le successive condotte delle parti in termini di raggruppamenti 

formati. 

6.3. Inquadramento delle condotte 

279. La fattispecie illecita, alla luce di quanto sopra esposto, è stata posta in essere sulla base di 

un sistema “artificioso” di ripartizione delle quote di servizio da erogare con l’accordo alla base 

della costituzione del RTI in gara 0 e si è sviluppata successivamente in fasi diverse (in occasione 

delle tre gare non aggiudicate) volte a rinegoziare l’originario sistema di divisione del payoff 

complessivo al suo interno. 

280. Nel mercato sopra definito, l’intesa - articolata in una fattispecie unica e complessa - risulta 

aver avuto l’andamento di seguito descritto nelle gare oggetto di esame. 

6.3.1. Gara zero 

281. Nella gara zero del 1996 si viene a costituire un RTI non motivato da esigenze di fornitura 

del servizio, ma dalla eliminazione consapevole di qualunque credibile pressione concorrenziale, 

quindi di quel “rischio competitivo” essenziale per un esito non viziato nelle procedure di gara. 

282. Dalle evidenze documentali nel seguito riportate, infatti, emerge che la finalità 

dell’aggregazione tra le parti nel RTI non era la legittima volontà di ottenere l’aggiudicazione del 

servizio, bensì quella di evitare qualunque rischio di un confronto competitivo tra le stesse, con 

conseguente effetto sulle condizioni economiche da offrire, e per impedire a terzi di partecipare 

alla gara con una qualche probabilità di vincere. 

283. Anche le analisi economiche che seguono evidenziano, tra l’altro, che: 

– il capofila già erogava da solo la fornitura del servizio ad INAIL a partire dall’inizio degli 

anni ottanta, avvalendosi esclusivamente di banche corrispondenti quand’anche fosse possibile 

280 In particolare, secondo quanto riportato in un documento interno ad Unicredit del marzo 2007, il valore medio delle 

perdite per incassi fraudolenti assegni INAIL nel 2006 è pari a 470.000 euro (cfr. doc. 285), a fronte di un valore totale dei

76 


l’aggregazione in associazione temporanea di imprese (vedasi, ad esempio, la gara del 1989 

descritta in fatto); 

– le ripartizioni dell’attività nell’ambito del RTI non trovano alcuna spiegazione economica sui 

volumi di servizi da fornire, ma appaiono dovute, come dichiarato dalle stesse parti, solo ad una 

suddivisione definita ex-ante a prescindere da qualunque accertamento di capacità di copertura 

delle sedi e/o delle esigenze dei beneficiari; 

– l’originario RTI appare sovradimensionato alla luce della capacità di partecipare con un 

numero minore di banche nelle gare successive, le quali, tra l’altro, vedono la ripartizione delle 

sedi INAIL secondo una logica ancora diversa, il che dimostra l’assenza di motivazioni 

economiche volte alla legittima volontà di aggiudicarsi il servizio e l’esistenza, invece, di una 

mera spartizione della fornitura ex-ante. 

6.3.2. Gara uno 

284. Nella gara uno si assiste ad una fase di minaccia, da parte delle banche insoddisfatte in 

merito alla ripartizione delle attività con il RTI del 1996 (BNL e BMPS), concretizzatasi nella 

formazione di due raggruppamenti, uno che vede presenti BMPS e BNL, un altro formato da 

Intesa e Unicredit. Questa fase deve inquadrarsi in un’ottica unitaria dove i partecipanti al 

raggruppamento, data l’originaria ripartizione delle quote, cercano di agire e reagire esercitando il 

loro potere negoziale rispetto al capogruppo Unicredit per ottenere una maggior partecipazione ai 

servizi da erogare. 

285. Infatti, come detto in precedenza, in occasione di tale gara INAIL introduce un 

cambiamento nel bando, prevedendo la presenza di almeno due offerte valide per poter procedere 

all’aggiudicazione del servizio. In secondo luogo, come già rilevato, fra la gara 0 e la gara 1 si 

verificano due ulteriori cambiamenti: da un lato, nel 2000, il passaggio delle rendite permanenti 

all’INPS, circostanza che investe le quattro banche partecipanti al RTI, ciascuna in proporzione 

alle rispettive quote di servizio; dall’altro, nel 2001, la completa centralizzazione del pagamento 

delle inabilità temporanee, circostanza che comporta il trasferimento a favore di Unicredit del 

lavoro fino a quel momento svolto, a livello delle sedi periferiche loro assegnate, da BNL, BMPS 

ed Intesa. 

286. Proprio la significativa riduzione dei servizi complessivi e i suoi effetti differenziati fra le 

quattro banche presenti nel RTI del 1996, alterano i payoff associati a tale equilibrio accentuando 

lo squilibrio a favore di Unicredit. Di conseguenza, BNL e BMPS manifestano la loro 

insoddisfazione in modo esplicito in occasione della riunione tra i quattro partecipanti nella fase 

anteriore la definizione delle modalità di partecipazione in gara 281 . 

287. BMPS e BNL partecipano quindi con un proprio RTI, così da rendere credibile la volontà di 

rinegoziare le quote del servizio minacciando lo scartellamento in un contesto, però, dove era 

prevedibile la mancata aggiudicazione della gara stessa. Infatti, essendo presumibile, come da 

documenti agli atti 282 , che non esistesse un terzo partecipante alla gara diverso dalle parti, era 

noto alle stesse: (i) che un cambiamento nella ripartizione delle quote all’interno del RTI 

originario, qualora quest’ultimo si fosse presentato con un’unica offerta, era impossibile; (ii) che, 

nel caso di non aggiudicazione per mancanza di due offerte valide, il risultato minimo sarebbe 

stato il mantenimento dello status quo ante, la proroga e quindi la possibilità di rinegoziare tra le 

parti del RTI originario nella gara successiva (sempre se esistente un terzo offerente); (iii) che solo 

pagamenti per inabilità temporanee pari nello stesso anno, secondo quanto affermato da INAIL, a 807 milioni di euro (cfr. 

doc. 516). 

281 Cfr. doc. 68 e doc. 136. 

282 Cfr. doc. 68 e doc. 136.


andando in raggruppamenti diversi, così da avere più di due raggruppamenti (anche con altre 

banche e/o con corrispondenti), si sarebbe esclusa la possibilità di non far aggiudicare la gara per 

mancanza di due offerte valide. 

288. BNL e BMPS, dato il suddetto contesto, hanno agito con l’obiettivo, in fase di formazione 

dei raggruppamenti, di essere credibili nel minacciare lo scartellamento al fine di pervenire alla 

rinegoziazione delle quote assumendo un rischio calcolato di perdita. Infatti, tale rischio atteso 

risulta, già in fase ex-ante, condizionato: dall’esistenza di due soli raggruppamenti (visto che le 

parti non si spingono sino alla formazione di raggruppamenti separati, evento che avrebbe reso 

certa l’aggiudicazione); dalla condotta dell’altro RTI, il quale aveva ogni incentivo, in particolare 

la capogruppo Unicredit, a non far aggiudicare la gara visto che la proroga avrebbe mantenuto in 

essere l’originario RTI con la certezza di conseguire il payoff. 

289. Infatti, per Unicredit la vincita da parte del RTI con capogruppo BNL (se avesse colmato il 

gap in termini di copertura territoriale) avrebbe condotto alla perdita della erogazione del servizio, 

viceversa la proroga avrebbe consentito il permanere con certezza, e senza il rischio connesso alla 

gara, delle posizioni originarie. In tale contesto la formazione del RTI da parte di BMPS e BNL è 

quindi qualificabile come minaccia per rendere credibile la volontà di rinegoziare nella gara 

successiva, in presenza di un terzo RTI, in un contesto caratterizzato da un rischio calcolato di 

andare in proroga. 

290. Ed effettivamente questa risulta l’evoluzione: il RTI con capofila BNL, noto il punteggio 

sulla qualità, quindi il rischio di perdere (assunto per rendere credibile la minaccia), fa rilevare 

l’errore dell’altro raggruppamento non facendo aggiudicare la gara. Diversamente da un vero 

concorrente, che avrebbe corso il rischio sino all’attribuzione dei punteggi sull’offerta economica, 

BNL e BMPS confrontano il rischio di perdita connesso alla prosecuzione della gara ed alla 

conseguente vittoria del RTI con capofila Unicredit (payoff nullo) con il vantaggio del 

mantenimento dell’originario cartello e la conseguente possibilità di rinegoziazione. Evento 

quest’ultimo che avviene effettivamente nella gara successiva. 

291. In tale contesto va, altresì, inquadrata la condotta dell’altro RTI (Unicredit e Intesa) che, pur 

avendo la possibilità di fare ricorso, volutamente non interviene data la prospettiva di proroga del 

servizio, nota a tutti, e quindi di rinegoziazione delle quote nella futura gara, in presenza di un 

terzo partecipante. 

292. Sul punto si noti che la stessa giurisprudenza rileva che il mero fatto che l’impresa non si 

sia attenuta in alcune circostanze alle regole di cartello potrebbe derivare da momentanei conflitti 

interni o rivalità, o addirittura tentativi di cheating, che tuttavia si inquadrano nella logica di una 

intesa 283 . In particolare, risulta che l’obiettivo di migliorare la posizione relativa all’interno di un 

cartello da parte di un partecipante, anche se ciò determina momenti di strategie competitive (ad 

esempio con politiche aggressive di prezzo), può ben ricondursi ad una fase all’interno dell’intesa 

stessa senza che quest’ultima venga meno. 

293. Nel caso in esame, la descritta condotta tenuta dalle parti risponde all’obiettivo comune di 

far fronte ad una fase di tensione per l’insoddisfazione circa la ripartizione delle quote di servizio 

283 T 15-6-2005, Tokai Carbon et al. c. Comm.,R. 05; in particolare, ai paragrafi 74 e 75, viene affermato che “[…] it 

suffices to note that the fact that a cartel agreement is not honoured does not mean that it does not exist […]. In the 

presente case, the infringement committed is not therefore cancelled out merely because Intech succeeded in deceiving the 

other mermbers of the cartel and in using the cartel to its own advantage by not complying in full with the prices fixed […]. 

The members of a cartel remain competitors, any one of whom may be tempted at any time to take advantage of the others’ 

discipline in complying with cartel process by lowering its own prices with a view to increasing its market share, whilst 

maintaining relatively high prices overall. In any event, the fact that Intech did not comply in full with the prices fixed does 

not mean that it therefore charged the prices that it would have been able to charge in the absence of the cartel”; cfr. anche 

Comm. 25-11-2005, Union Pigments, Comm. 9-12-2004, Cloruro di colina.

78 


andando in proroga. 

294. Rileva altresì notare che tale gara mostra come il raggruppamento originario fosse 

sovradimensionato e che la sua costituzione non trovasse fondamento su ragioni 

tecnico/economiche di copertura del servizio, bensì sulla mera ripartizione commerciale finalizzata 

a trovare un “accomodamento” tra potenziali concorrenti in gara. Ciò a maggior ragione, come nel 

seguito evidenziato, osservando l’evoluzione della successiva procedura di aggiudicazione. 

6.3.3. Gara due 

295. Nella gara due, infatti, si ricompone l’originario RTI del 1996 (salvo l’uscita di Intesa nella 

fase immediatamente precedente la presentazione della domanda di ammissione in gara), ma sulla 

base di una nuova ripartizione delle quote di attività da erogare. Ciò non a fronte di analisi sulla 

copertura territoriale e sulle esigenze dell’ente e/o dei beneficiari, bensì di una dichiarata 

insoddisfazione di alcune banche aderenti - BNL, BMPS e Intesa (quest’ultima pienamente 

partecipe nella fase di preparazione del RTI) - rispetto alla quota che la banca capofila Unicredit, 

fornitrice storica del servizio, si era riservata nell’originario RTI. 

296. In un’ottica economica queste prime tre gare (dalla zero alla due) mostrano una tipica 

condotta di cartello dove la minaccia per segnalare la volontà di rinegoziare data l’insoddisfazione 

(gara uno) e la successiva fase di effettivo accomodamento con la definizione di nuove quote (gara 

2), prova che la costituzione del RTI si è sempre fondata non su scelte individualmente razionali. 

L’intesa è infatti unitaria, configurandosi come un cartello fondato su una mera ripartizione dei 

servizi a scopo di suddivisione di una attività da erogare in un contesto privo di pressioni 

competitive tra gli aderenti. L’accomodamento in base a nuove quote di servizio per partecipare in 

gara due, concordate in base ad un diverso potere negoziale tra le banche (a seguito del tentativo di 

scartellamento in gara uno), prova la natura illecita dell’intesa unica e complessa oggetto di 

analisi. Si tratta, infatti, di una strategia di coordinamento dove la capofila, vista l’insoddisfazione 

alla base della minaccia di scartellamento nella gara uno, ridefinisce la nuova ripartizione delle 

quote rinunciando, come provano le evidenze documentali, a parte del proprio servizio, e quindi di 

una parte dei propri margini, al fine di evitare il confronto competitivo sui prezzi ed assicurare 

l’assenza di terzi in grado di concorrere credibilmente in gara. 

297. Tra l’altro, l’esigenza di rinegoziare e accomodare le condotte si spiega, in un contesto 

collusivo, laddove gli aderenti all’originario RTI del 1996 avevano informazioni sul fatto che alla 

gara avrebbe partecipato un RTI concorrente terzo formato da banche popolari. La gara sarebbe 

quindi potuta non andare deserta per scelte strategiche delle parti ed esposta al rischio, in base alla 

regola del bando, di esiti non controllabili dalle parti del raggruppamento della prima convenzione. 

6.3.4. Gara tre 

298. Nella terza gara, invece, si assiste ad una nuova condotta di “reazione” da parte delle 

banche non capofila (BMPS, BNL e Intesa) a fronte di un atteggiamento di Unicredit volto ad 

offrire delle condizioni peggiorative rispetto all’equilibrio collusivo raggiunto nella precedente 

gara 2. Anche questa gara, quindi, è da ricondursi ad un contesto di mercato alterato dall’originario 

RTI che, a fronte del diverso potere negoziale tra gli aderenti, vede nel tempo il tentativo di 

ridefinizione degli equilibri. Unicredit, data l’impossibilità di aggiudicazione della gara con una 

sola offerta valida, volutamente reagisce al tentativo dei membri del RTI originario, e ancora 

fornitore del servizio a seguito di proroga, mandando deserta la gara con una mossa punitiva. Ciò a 

fronte di evidenze documentali che dimostrano la conoscenza tanto della minaccia di deviazione 

che dell’assenza di un terzo partecipante che la rendesse credibile. Infatti, mentre nella precedente 

gara due era nota, dalla documentazione agli atti, la partecipazione di un RTI indipendente formato


da banche popolari, la riscontrata incapacità di queste ultime di formulare una offerta, rende non 

credibile la partecipazione di un soggetto terzo rispetto ai membri del RTI in gara. Pertanto, questo 

implica una comune conoscenza, in capo sia ad Unicredit sia a BNL, banche capofila dei due RTI, 

della reciproca possibilità di non rendere credibile la minaccia di reazione dell’altro, mandando 

deserta la gara. Anche in tale contesto, come nella gara uno, la sola vera minaccia credibile per 

competere in gara, visto il vincolo di due offerte valide per l’aggiudicazione, era la partecipazione 

di BNL, BMPS ed Intesa non in un medesimo RTI ma con formazioni diverse e distinte, evento 

questo che mai le banche hanno posto in essere proprio perché l’originario RTI alterava gli 

incentivi a competere. Il risultato minimo, dato che le parti erano erogatrici del servizio, veniva 

infatti realizzato mantenendo il RTI del 1996 in termini di soggetti partecipanti; l’incentivo ad 

andare separatamente comportava, invece, il rischio effettivo di far aggiudicare la gara ad una 

delle partecipanti del primo RTI a scapito delle altre e richiedeva offerte economiche 

particolarmente aggressive per recuperare punteggi nel bando. Evento quest’ultimo che l’esistenza 

dell’accordo originario non induce a realizzare. 

6.3.5. Gara quattro 

299. Nella quarta gara, infine, le strategie delle banche del RTI originario cambiano, a fronte 

delle modifiche apportate al bando, così interrompendo le dinamiche sopra descritte e facendo 

cessare la fattispecie restrittiva. 

300. Le risultanze istruttorie evidenziano, quindi, che Unicredit, BNL, BMPS e Intesa hanno 

adottato un insieme di comportamenti integranti una fattispecie unica e complessa suscettibile di 

configurare un’intesa vietata ai sensi dell’articolo 81 del Trattato CE. 

301. In particolare, le parti risultano aver dato vita ad un complesso sistema di alterazione delle 

dinamiche competitive nel mercato nazionale del servizio di cassa INAIL, attraverso il 

coordinamento della partecipazione in gara con l’accordo per la formazione del RTI 1996 e le 

condotte che hanno condizionato l’esito delle gare successive sino alla gara 4. La dinamica nel 

tempo delle condotte e dei RTI venutisi a formare, mostra come nelle gare uno, due e tre, si siano 

susseguite fasi di reazione, di accomodamento e di punizione non nell’ottica competitiva ma in 

quella di esercizio del reciproco potere negoziale a fronte della partecipazione all’accordo della 

gara zero. 

302. Nel seguito vengono riportati gli elementi documentali acquisiti in fase ispettiva, nonché 

quelli economici a fondamento di tale ricostruzione. La tabella che segue sintetizza le gare che si 

sono succedute dal 1996 al 2006 e che saranno oggetto di approfondimento. 

Tabella 16: Andamento delle gare oggetto di istruttoria 

GARA 

Gara 0 

Bando di gara 

aprile 1996 

Gara 

aggiudicata in 

presenza di 

almeno due 

offerte, di cui 

una valida 

Aggiudicazione 

del febbraio 

BANCHE 

PARTECIPANTI ALLA 

PRESELEZIONE 

Quattro 

raggruppamenti: 

1° RTI 

Credito Italiano (oggi 

gruppo Unicredit) 

Banca Commerciale 

Italiana (oggi gruppo 

Intesa) 

MPS SpA 

BNL SpA 

BANCHE CHE HANNO 

PRESENTATO OFFERTA 

Ammessi a presentare 

offerte solo: 

1° RTI 

Credito Italiano 

Banca Commerciale 

Italiana 

MPS SpA 

BNL SpA 

2° RTI 

ENTI SERVITI 

1° RTI Unicedit: 

Enti serviti 2.914 

2° RTI Banca di 

Roma 

Enti serviti 1.600

80 


GARA 

BANCHE 


PRESELEZIONE 



ENTI SERVITI 

1997 per 5 anni 

a favore RTI 

Credito Italiano 

2° RTI 

Banca di Roma 

Banca Nazionale 

dell’Agricoltura 

Banca Mediterranea 

SpA 

Banca di Roma 

Banca Nazionale 

dell’Agricoltura 

Banca Mediterranea SpA 

3° RTI 

Banca Pop Milano 

Banca Pop. Novara 

Banca Pop. Verona 

Banca San. Geminiano 

e SanProspero 

Banca Pop di Bergano e 

Credito Varesino 

4° Banco di Napoli 

Gara 1 (n. 

9/2002) 

Bando di gara 

del gennaio 

2003 

Gara 

aggiudicata in 

presenza di 

almeno due 

offerte valide 

Gara dichiarata 

deserta per 

errore formale 

RTI Unicredit 

Due raggruppamenti: 

1° RTI 

Unicredit Banca SpA 

(capogr.) 

Unicredit Banca 

d’impr. SpA 

(entrambe gruppo 

Unicredit) 

Banca Intesa SpA 

2° RTI 

BNL SpA (capogruppo) 

MPS SpA 

Banca di Roma SpA 

Medesimi due 

raggruppamenti: 

1° RTI 


(capogr.) 

Unicredit Banca d’impr. 

SpA (entrambe gruppo 

Unicredit) 


2° RTI 


MPS SpA 




2° RTI BNL 



Gara 2 ( n. 

12/2004) 

Bando di gara 

del novembre 

2004 


deserta per 

mancanza di 

due offerte 

valide 

(pervenne solo 

offerta 

Unicredit) 

1° RTI 


(capogr.) 

BNL SpA 

MPS SpA 

2° RTI 

Banca Pop di Vicenza 

(capogr) 

Banca Pop. dell’Etruria 

Banca Pop di Milano 

Banca Pop di Sondrio 

Banca Pop. Unite 

Banca Pop. Verona e 

Novara 

Banca Pop dell’Emilia 

Romagna 

Un solo RTI: 

1° RTI 


(capogr.) 

BNL SpA 

MPS SpA 



2° RTI Popolari 

Enti serviti 2.607


GARA 

BANCHE 


PRESELEZIONE 



ENTI SERVITI 

Gara 3 (n. 

6/2005) 

Bando di gara 

agosto 2005 


deserta per 

mancanza di 

due offerte 

valide 

(pervenne solo 

offerta BNL) 


1° RTI 


(capogr.) 


2° RTI 


MPS SpA 


Banca Pop. di Sondrio 


Un solo RTI: 

2° RTI 


MPS SpA 






2° RTI BNL 


Gara 4 

(n.14/2006) 

Bando di gara 

dell’aprile 2006 

gara aggiudicata 

anche in 

presenza di una 

sola offerta 

valida 

Nuova 

convenzione 

siglata da pool 

Unicredit in 

data 1° ottobre 

2007 (dopo una 

aggiudicazione 

provvisoria ed 

una procedura 

di riesame) 


1° RTI 


(capogr.) 



Poste Italiane SpA 

2° RTI 


MPS SpA 



Banca Pop. Verona e 

Novara 

Entrambi i raggruppamenti: 

1° RTI 


(capogr.) 



Poste Italiane SpA 

2° RTI 


MPS SpA 



Banca Pop. Verona e Novara 

6.4. La restrittività delle condotte: evidenze documentali ed economiche sulle singole gare 

6.4.1. Gara zero 

303. In merito al formarsi del raggruppamento tra le quattro banche parti del presente 

procedimento, rilevano una serie di documenti acquisiti in fase ispettiva dai quali emerge 

chiaramente la finalità perseguita: “pervenire a patti di desistenza” 284 . 

304. In particolare, come descritto in fatto, emerge dalla corrispondenza interna di Unicredit la 

logica nel formare il RTI e cioè che: “[…] sul piano tattico della gara, pur confermando la 

fiducia nei nostri mezzi, non possiamo escludere che potrebbero crearsi problemi qualora ci 

trovassimo di fronte a cordate avverse rappresentanti la gran parte del sistema. […]. Per questo 

ribadiamo la opportunità di pervenire a – patti di desistenza – da concordare con alcune banche 

(Banco di Napoli, Banco di Sicilia e non escluderemmo il Monte Paschi Siena ed eventualmente 

COMIT se modifica l’attuale posizione, salvo altre)” 285 [sottolineatura aggiunta]. 

305. Vi è quindi un esplicito intento di aggregare più banche non alla luce della necessità di 

aumentare la probabilità di vincita, bensì per escludere rischi di pressioni competitive da parte di 

284 Cfr. doc. 313. 

285 Cfr. doc. 313.

82 


banche in grado di essere concorrenti nel fornire il servizio, ciò a fronte di una ripartizione del 

servizio per quote non definite su esigenze dell’ente e/o dei beneficiari, ma su un meccanismo di 

negoziazione tra soggetti che per colludere definiscono ex-ante, e non sulla base di analisi di 

complementarietà/copertura territoriale, la parte del payoff da percepire. 

306. Come noto, le quattro banche giungono effettivamente a tale “patto” volto ad evitare 

pressioni competitive in gara. Sempre da documenti ispettivi emerge che si è trattato di un 

processo di formazione del RTI non immediato, proprio perché non basato su una scelta 

economica razionale in un contesto competitivo effettivo, ma su una “spartizione” del servizio per 

evitare confronti aggressivi in gara. COMIT (ora Intesa), infatti, secondo quanto affermato in una 

nota interna ad Unicredit, inviata in data 7 maggio 1996 dalla Direzione Centrale “IMP” di Milano 

alla “Direzione Territoriale Lazio, Umbria, Abruzzi”, “intende[va] partecipare al bando con una 

cordata e pertanto non [era] disponibile a patti di desistenza”, 286 tuttavia il negoziato prosegue 

sino a quando BNL e BMPS si rendono disponibili ad aderire al RTI capofilato da Unicredit, a 

fronte di “[…] una quota di flussi di pagamenti istituzionali INAIL non superiore al 5% del 

globale, su zone territoriali da definire [...]” 287 . Ciò avviene, non sulla base di un accertamento 

sui servizi da erogare e sulla necessità di aggregazione a fronte di una fornitura da garantire, bensì, 

come rilevato da Unicredit, in una nota interna alla stessa, inviata in data 10 maggio 1996 dalla 

“Filale Roma Eur” alla “Direzione Centrale IMP”, in relazione a motivazioni che coinvolgono 

BNL e BMPS, ovvero per la “necessità di [dover] contrastare con ogni mezzo la pressante attività 

di Bancaroma nel settore che, con politica di rilevante aggressività, cerca continuamente di 

guadagnare spazio a scapito dell’intero sistema […] [e perché] ritengono strategicamente 

importante aiutarci a difendere il ns ruolo di cassiere, a fronte del modesto ritorno di cui 

sopra.” 288 La negoziazione con Intesa rimane invece incerta per un ulteriore periodo prima della 

formazione definitiva del RTI, ma la finalità del suo coinvolgimento appare nuovamente di mero 

coordinamento collusivo per evitare il formarsi di raggruppamenti concorrenti aggressivi, come 

dimostra il fatto che, dopo l’adesione di BNL e BMPS, secondo quanto affermato da Unicredit 

nella stessa nota interna del 10 maggio sopra citata: “[…] non rimane che chiarire la posizione 

Comit, alla quale, come contropartita per un accordo di desistenza, non potranno essere garantite 

ovviamente quote di pagamenti superiori al 5% del globale” 289 [sottolineatura aggiunta]. La 

stessa Unicredit ha affermato che “Comit intendeva partecipare al pool, minacciando, in caso 

contrario, di promuovere un pool alternativo […] Comit voleva entrare nel pool e non si 

accontentava di essere mero corrispondente” 290 . 

307. Come noto dall’esito della gara, Intesa partecipa al RTI proprio sulla base della quota di 

servizio prevista per pervenire al c.d. accordo di desistenza. Che si trattasse di quote definite exante 

senza alcun accertamento dell’effettiva necessità di aggregazione, bensì per la tenuta del 

cartello, risulta anche dal fatto che, come emerge dalla attività istruttoria, “il riparto territoriale 

avveniva con l’assegnazione di una o più zone geografiche (corrispondenti al territorio di 

competenza di una o più sedi territoriali INAIL) fino alla concorrenza della predetta quota di 

lavoro stabilita.” 291 Del resto, le stesse parti erano consapevoli che si trattava di quote di 

ripartizione del servizio che potevano anche essere variamente attribuite visto che, come sosteneva 

in un documento interno Intesa, “vi [era] sempre la possibilità per gli altri componenti del RTI di 

286 Cfr. doc. 315. 

287 Cfr. doc. 312. 

288 Cfr. doc. 312. 

289 Cfr. doc. 312. 

290 Cfr. doc. 643, pag. 20. 

291 Cfr. doc. 511.


surrogare con un implemento di attività o con la sostituzione di altra banca idonea la posizione di 

Banca Intesa [...]” 292 . 

308. Oltre alle citate evidenze documentali rilevano anche le analisi economiche che seguono. In 

dettaglio, il RTI costituito in occasione della gara 0 appare configurabile come esito di un gioco 

cooperativo finalizzato non al lecito fine di vincere la gara, bensì all’eliminazione di qualunque 

rischio concorrenziale attraverso l’aggregazione di soggetti che, per 

struttura/dimensione/esperienza, avrebbero potuto condurre ad altro esito del gioco. Veniva 

eliminato, con il RTI venutosi a creare, sia il rischio di partecipazione di terzi in grado di 

competere effettivamente per vincere, sia il rischio di guerre di prezzo tra gli aderenti che 

avrebbero potuto presentarsi in gara con altre formazioni. 

309. Infatti, a supporto della finalità restrittiva dell’accordo che emerge dalle evidenze 

documentali rileva l’analisi dai dati che caratterizzano la struttura delle banche aderenti al RTI 

(Unicredit-Intesa-BMPS-BNL) del 1996. Tale analisi mostra sotto vari profili - che vanno dal 

sovradimensionamento alla aggregazione di soggetti altrimenti in condizione di esercitare 

pressioni concorrenziali in gara - come il RTI determinasse l’eliminazione del rischio di confronti 

competitivi in gara: 

a) il RTI aveva una dimensione, in termini di copertura a livello nazionale, sulla base delle 

informazioni fornite dalle parti, pari a un totale di circa 3.232 sportelli chiaramente 

sovradimensionato se paragonato agli sportelli con i quali Unicredit singolarmente erogava, con il 

ricorso a banche corrispondenti, lo stesso servizio come cassiere unico negli anni precedenti. 

Infatti, al momento della stipula delle convenzioni del 1982, 1989 e 1993, gli sportelli Unicredit, 

rispettivamente pari a 451, 516 e 805 293 in tale arco temporale, sono stati ritenuti dal banditore 

sufficienti per qualificare Unicredit come cassiere unico e quindi aggiudicatario del servizio. 

Inoltre, il RTI appare largamente distanziato rispetto alle banche terze rimanenti sul territorio 

effettivamente in grado di competere e non aderenti al citato RTI. Infatti, se si osserva la 

dimensione dell’offerta concorrente (ossia il RTI con capofila Banca di Roma) essa era inferiore 

per oltre il 65% in termini di sportelli sul territorio nazionale. Anche considerando gli enti serviti, 

il distacco è considerevole, 2.914 per il pool Unicredit contro 1.600 del pool Banca di Roma. 294 

La tabella che segue mostra quanto sopra evidenziato in termini di presenza di propri sportelli sul 

territorio nazionale per banca aderente all’originario RTI nelle singole gare; 

Tabella 17: presenza di sportelli sul territorio nazionale 

Gara 0 295 Gara 1 Gara 2 Gara 3 

Unicredit 950 2.844 2.591 2.602 

BNL 643 698 701 703 

Intesa 858 2.228 2.017 1.937 

BMPS 781 1.080 1.099 1.138 

b) il RTI era sovradimensionato anche rispetto alla copertura delle sedi INAIL, condizione 

quest’ultima richiesta nel bando di gara, come evidenziano i dati nella tabella che segue. In sintesi, 

292 Cfr. doc. 29. 


294 Cfr. doc. 530, dati istruttori integrativi consegnati nella seduta del 28 novembre 1996. 

295 Per la gara 0 sono stati considerati gli sportelli nel 1996 (bando di gara aprile 1996), per la gara 1 il 2002 (bando di 

gara del gennaio 2003), per la gara 2 il 2004 (bando di gara del novembre 2004), per la gara 3 il 2005 (bando di gara 

dell’agosto 2005). Per Unicredit cfr. doc. 479, BNL cfr. doc. 482, Intesa cfr. doc. 481 e 561, BMPS cfr. doc. 480.

84 


risulta che Unicredit copriva da sola il 91% delle sedi INAIL, così come BNL il 90%, Intesa l’88% 

e BMPS il 77% 296 ; 

Tabella 18: Livello di copertura delle sedi periferiche INAIL 

Presenza 

Totale sedi INAIL 

(istituende) 

Copertura in % 

Copertura % 

comprensiva 

istituende 

Gara 0 297 

Unicredit 249 275 (53) 91% 84% 

BNL 247 275 90% 83% 

Intesa 243 275 88% 83% 

BMPS 211 275 77% 69% 

Gara 1 

Unicredit 219 247 (32) 89% 87% 

BNL 202 247 82% 80% 

Intesa 214 247 87% 85% 

BMPS 197 247 80% 75% 

Gara 2 

Unicredit 224 250 (28) 90% 88% 

BNL 204 250 82% 80% 

Intesa 214 250 86% 84% 

BMPS 203 250 81% 77% 

Gara 3 

Unicredit 227 250 (28) 91% 88% 

BNL 204 250 82% 80% 

Intesa 214 250 86% 84% 

BMPS 210 250 84% 80% 

Fonte: elaborazione AGCM su dati forniti dalle parti (cfr. capitolo 4 recante “Le risultanze istruttorie relative 

all’intesa”) 

Tra parentesi ed in corsivo è indicato il numero di sedi istituende per ogni gara. 

296 Pur considerando le sedi istituende tali percentuali rimangono considerevoli con Unicredit che copre da sola l’84% del 

totale delle sedi INAIL, BNL ed Intesa l’83% cadauna e BMPS il 69%. 

297 Per i codici identificativi delle sedi INAIL nella gara 0 cfr. doc. 554, per la presenza delle parti nelle sedi periferiche 

INAIL cfr. doc. citati in fatto.


Tabella 19: Composizione copertura territoriale offerta ad INAIL nelle diverse gare 

Banche Gara 0 298 

Gara 1 

(comprensiva 

istituende) 

Gara 2 

(comprensiva 

istituende) 

Gara 3 

(comprensiva 

istituende) 

Unicredit 90% 82% (78%) 299 30% (31%) 

BNL 3% 33%(33%) 32% (33%) 50% (48%) 

Intesa 3% 10% (13%) 22% (23%) 

BMPS 3% 31%(30%) 34% (31%) 15% (14%) 

Altre banche RTI 1 9% (10%) 

Altre banche RTI 2 32%(32%) 

Totale banche RTI 1 99% 92% 96% 96% 

Totale banche RTI 2 96% 

Corrispondenti 1 1% 8% (9%) 4% (4%) 4% (5%) 

Corrispondenti 2 4% (5%) 

Sede con capofila ad 

altri 1 

1% 7% 60% 31% 

Sede con capofila ad 

altri 2 

49% 

Fonte: elaborazione AGCM su dati forniti dalle parti (cfr. capitolo 4 recante “Le risultanze istruttorie relative 

all’intesa). 

In neretto sono riportati i dati del RTI con capogruppo Unicredit (indicato come RTI 1). Nelle altre gare i dati 

si riferiscono al solo RTI che ha presentato offerta. Tra parentesi, ed in corsivo, sono indicati i valori 

comprensivi delle unità istituende. 

c) il sovradimensionamento del RTI emerge anche dalla comparazione della capacità di copertura 

delle sedi INAIL garantita nel passato dalla sola Unicredit rispetto alla scelta di creare nel 1996 un 

raggruppamento con tre altre banche. Ciò è dimostrato dal fatto che nel 1993, ultima convenzione 

che vede Unicredit cassiere unico di INAIL, essa garantiva il servizio coprendo da sola l’89% 

delle sedi INAIL; 

d) il ruolo assunto dalle singole banche nel RTI originario risulta non finalizzato alla garanzia di 

assicurare l’erogazione del servizio visto che appaiono numerose sovrapposizioni tra le banche del 

raggruppamento nella medesima sede. Basti notare che in gara 0 (cfr. tab. 18), la composizione 

territoriale non tiene in alcun modo conto della effettiva capacità di copertura di ciascun 

partecipante: nonostante una percentuale di presenza nelle sedi INAIL da parte delle banche 

diverse da Unicredit compresa tra il 77% e il 90%, BNL, Intesa e BMPS hanno ottenuto una quota 

di erogazione del servizio del 3% ciascuna (cfr. tabella 19). 

In termini di copertura delle sedi INAIL, emerge un’ulteriore evidenza di sovradimensionamento: 

in tutte le sedi INAIL attribuite a BMPS era presente almeno un’altra banca partecipante al 

RTI 300 . 

Inoltre, la capogruppo Unicredit era presente in talune delle sedi assegnate alle altre partecipanti al 

RTI. In particolare, Unicredit aveva sportelli in 3 delle 23 sedi INAIL assegnate ad altre banche 

298 Nella convenzione stipulata con l’ente (cfr. doc. 451, all. 13) non è indicata la ripartizione delle sedi istituende, non è 

pertanto possibile elaborare la percentuale complessiva di copertura delle sedi comprensiva delle istituende. 

299 Nella copertura territoriale offerta la voce “UCB/Intesa” comprensiva di 19 sedi è stata equamente divisa nella misura 

del 3% cadauna. 

300 In particolare in due casi (Venezia 2 Marghera 15510 e Agrigento 41100) sono presenti anche tutti gli altri componenti 

il RTI, in quattro casi (CRF Breccia Como13390, Siena 21900, Città di Castello 22131: Intesa e BNL; Milazzo 41520: 

Unicredit ed Intesa) sono presenti due altri partecipanti al RTI, in un caso (Formia 24230 BNL) un altro componente il RTI.

86 


del RTI 301 ; 

e) il RTI non appare funzionale ad assicurare l’erogazione dei vari servizi in considerazione del 

fatto che emergono chiare “incongruenze” laddove stesse aree geografiche (identificate dalla sede 

locale INAIL) vengono attribuite a banche diverse del RTI per erogare le rendite permanenti e le 

inabilità temporanee/sede locale. In particolare, sulle 275 sedi locali INAIL, nel 22% dei casi 

(ovvero 60 sedi INAIL) le assegnazioni delle inabilità temporanee non coincidono, in termini di 

attribuzione all’interno del RTI, con quelle delle rendite permanenti: 

– in 38 sedi INAIL 302 Unicredit è banca assegnataria della sede locale, quindi anche delle 

inabilità temporanee, mentre è una delle altre banche del RTI ad effettuare il pagamento delle 

rendite permanenti; 

– in 19 sedi INAIL 303 Unicredit effettua il pagamento delle rendite permanenti mentre 

assegnataria della sede locale, e quindi anche delle inabilità temporanee, è una delle altre banche 

del RTI; 

– in 3 casi 304 entrambi i servizi di pagamento sono svolti da due diverse banche del RTI non 

corrispondenti al capofila. 

Questa differente ripartizione rimane in essere fino al passaggio delle rendite permanenti ad INPS 

nel 2000. Dal 2001 tale servizio è stato centralizzato in capo ad Unicredit, con la conseguenza che 

le banche assegnatarie delle sedi locali non hanno più svolto alcun servizio nei confronti degli 

infortunati INAIL rendendo ancora meno motivata la dimensione del raggruppamento. 

Ulteriore incongruenza è l’affidamento delle rendite permanenti a banche del raggruppamento 

anche se non presenti con propri sportelli nell’area geografica corrispondente alla sede locale 

INAIL; si tratta complessivamente di 21 aree geografiche 305 nelle quali, peraltro, era sempre 

presente almeno un’altra banca del RTI. 

310. Posto, quindi, che il RTI in gara 0 appare sotto l’aspetto economico sovradimensionato, e 

costituito con la finalità di eliminare il rischio di qualunque effettiva pressione competitiva, rileva 

evidenziare che le banche aderenti avevano la possibilità, qualora avessero voluto realmente 

competere, di porre in essere condotte diverse in un contesto aggressivo per vincere la gara. 

311. Infatti, sempre analizzando i dati, si osserva quanto segue: 

a) ciascuna delle quattro banche era, dai dati in tabella 18, in condizione di garantire la copertura 

301 Si tratta di Venezia 2 Marghera (15510), Agrigento (41100), Milazzo (41520). Con riferimento a queste ultime, e a 

Massa dove ha però affermato che non era proprio presente, Unicredit ha precisato che a “Venezia Marghera (MPS): 

Unicredit, pur presente in Venezia Centro, non era presente nella zona di Marghera; Massa (Intesa). Unicredit era 

presente nella zona di Carrara, e non in quella di Massa; Agrigento (MPS): Unicredit era presente in zona Villaggio 

Mosè, distante dalla locale sede INAIL; Milazzo (MPS): Unicredit era presente in zona Contrada Mangiavacca, distante 

dalla locale sede INAIL” (cfr. doc. 523). 

302 Genova 1 (17100), Genova 2 (17110), Sestri Levante (17130), La Spezia 1 (17300), La Spezia 2 (17310), Prato 

(21320), Grosseto (21400), Piombino (21520), Lucca 1 (21600), Lucca 2 (21610), Viareggio (21630), Pontedera (21730), 

Frosinone (24100), Latina (24200), Rieti (24300), Roma 1 (24400), Roma 6 (24410), Roma 3 (24440), Roma 4 (24441), 

Civitavecchia (24442), Velletri (24443), Roma 8 Tivoli (24460), Roma 2 (24470), Roma 5 (24480), Viterbo (24500), 

Avellino (33100), Benevento (33200), Caserta 1 (33300), Caserta 2 (33310), Aversa (33330), Campi Flegrei (33401), 

Castellamare di Stabia (33420), Pomigliano d’Arco (33430), Salerno 1 (33500), Salerno 2 (33510), Battipaglia (33530), 

Nocera Inferiore (33531), Salerno 3 (33540). 

303 CRF Breccia Como (13390), Merano (14120), Venezia 2 Marghera (15510), Legnago (15640), Senigallia (23131), 

Fabriano (23132), Fermo (23230), Massa (21210), Città di Castello (22131), Orvieto (22230), Sora (24131), Sulmona 

(31231), Termoli (32130), Vibo Valentia (36131), Agrigento (41100), Caltanissetta (41200), Enna (41400), Milazzo 

(41520), Termini Imerese (41630). 

304 Cassino (24110), Formia (24230), Civita Castellana (24530). 

305 Per Unicredit si tratta di 16 aree geografiche nelle quali non risulta avere sportelli ma è la banca incaricata 

dell’erogazione delle rendite permanenti (CRF Breccia Como 13390, Merano 14120, Legnago 15640, Massa 21210, 

Senigallia 23131, Fabriano 23132, Fermo 23230, Città di Castello 22131, Orvieto 22230, Sora 24131, Sulmona 31231, 

Termoli 32130, Vibo Valentia 36131, Caltanissetta 41200, Enna 41400, Termini Imerese 41630), per BNL di 5 aree 

geografiche (Cassino 24110, Roma 8 Tivoli 24460, Castellamare di Stabia 33420, Pomigliano d’Arco 33430, Nocera 

Inferiore 33531).


di sedi INAIL separatamente in formazioni diverse: BNL ed Intesa avevano la stessa capacità di 

copertura del totale delle sedi INAIL del capofila e cassiere storico Unicredit; BMPS, seppure con 

una presenza inferiore, era, comunque, in grado di coprire il 77% delle sedi INAIL; del resto, 

proprio in tale gara, il Banco di Napoli partecipa senza costituire un RTI con altri soggetti; 

b) il bando consentiva anche il ricorso alle banche corrispondenti per garantire il servizio, 

soluzione questa alla quale Unicredit aveva tra l’altro fatto ricorso negli anni precedenti, ma che 

nessuna banca aderente al RTI ha adottato per formare raggruppamenti diversi in grado di 

competere per vincere la gara; 

c) le banche del RTI hanno accettato quote modeste di servizio rispetto alla capogruppo e rispetto 

a quanto erogabile con formazioni meno sovradimensionate. La certezza di vincere con il RTI 

originario, data l’assenza di qualunque reale confronto competitivo che tale raggruppamento 

determinava, garantiva oltre al margine dai servizi diretti: (i) un payoff atteso in termini di 

acquisizione di know how e relazioni tecniche per l’erogazione servizio, (ii) la possibilità nel 

futuro di vantare il requisito di soggetto vincitore del servizio di cassa INAIL, (iii) la fornitura di 

servizi diversi aggiuntivi (c.d. indotto, come i servizi bancari al personale INAIL). Sono stati tali 

payoff attesi ad aver guidato il primo RTI e non l’obiettivo di vincere in modo competitivo la gara. 

Infatti, le banche aderenti al RTI hanno accettato, come dettagliato in fatto, di ottenere una quota 

dei servizi da erogare (basti richiamare le sedi INAIL attribuite sopra specificate), quindi del 

payoff totale, largamente inferiore rispetto alla capogruppo, e precisamente tra le dieci e le venti 

volte più bassa rispetto a quella di Unicredit. Ciò avviene proprio in ragione dei vantaggi attesi 

sopra descritti connessi alla certezza della vincita. Una condotta aggressiva, con la creazione di 

raggruppamenti concorrenti, avrebbe invece aumentato la quota di servizio, ma con l’incertezza 

sulla aggiudicazione della gara e con l’esigenza di formulare offerte economiche più competitive. 

Gli stessi payoff attesi hanno anche guidato, come nel seguito richiamato, le successive fasi in 

un’ottica di non spingere la competizione sino al punto da rinunciarvi con condotte così aggressive 

da rischiare di uscire dal primo RTI. Infatti, nelle gare successive alla gara 0, non appena diventa 

realistico il rischio di perdere a seguito della minaccia di scartellamento, l’esito è il ritorno 

all’originario RTI, con fasi però di rinegoziazione all’interno del raggruppamento per ottenere più 

elevati payoff attesi. Si veda, ad esempio, come già evidenziato in fatto, il caso più evidente di 

BNL che dalla gara 1 alla gara 2, ossia dallo scartellamento all’accomodamento, incrementa 

considerevolmente il payoff atteso, addirittura raddoppiandolo. 

312. Diversamente da quanto sostenuto dalle parti, il payoff atteso dal mantenimento in essere 

del RTI originario rileva sotto due profili: da un lato, perché non rende indifferenti le parti rispetto 

al rischio di perdere la gara e, dall’altro, in quanto consente alle parti di rimanere insieme, evitando 

il confronto competitivo, con la possibilità di rinegoziare le rispettive quote di erogazione del 

servizio. 

313. Non è, pertanto, il valore monetario in sé a guidare le condotte delle parti, bensì la 

possibilità per le stesse, una volta minacciato lo scartellamento in gare caratterizzate dall’assenza 

di un terzo partecipante (come le gare 1 e 3) - quindi con la possibilità che le stesse non venissero 

aggiudicate - di continuare ad erogare la fornitura del servizio con quote rinegoziabili in occasione 

di gare caratterizzate dalla partecipazione di soggetti terzi (come in gara 2). 

314. L’analisi dei payoff attesi, condotta nelle tabelle in fatto 306 , conferma che le parti nella gara 

1 e nella gara 3 minacciano in modo credibile uno scartellamento, aspettandosi un payoff superiore 

a quanto ottenibile con la proroga della convenzione del 1997, ma in un contesto privo di un terzo 

partecipante e, pertanto, caratterizzato da un rischio calcolato circa la non aggiudicazione. 

306 Cfr. sezioni da 4.2 a 4.6.

88 


Viceversa, la gara 2 mostra l’incentivo per le parti di trovare un accomodamento sui payoff attesi, 

superiori a quanto ottenibile con la proroga della convenzione del 1997, proprio perché la presenza 

di un terzo, e quindi la possibilità dell’aggiudicazione della gara, rendeva possibile la 

redistribuzione delle quote di servizio tra le parti all’interno del RTI originario. 

6.4.2. Gara uno 

315. Con riferimento alla prima gara del 2003, le evidenze documentali dimostrano due 

importanti aspetti: da un lato, l’esistenza di tensioni all’interno del RTI per l’insoddisfazione 

connessa alla ripartizione delle quote proprio perché non fondate sull’effettiva attività erogabile da 

ogni banca ma su un negoziato volto a ripartire, in modo artificioso, un payoff acquisito in assenza 

di confronti aggressivi tra i partecipanti; dall’altro, la consapevolezza tra le parti di possibili 

reazioni in caso di mancato nuovo accordo sulle quote, ma anche della difficoltà a rendere attuabili 

gli eventuali tentativi di cambiare gli equilibri a fronte del rischio che rimanessero in gara due soli 

RTI formati dalle stesse parti. 

316. Infatti, quanto all’esistenza di tensioni per insoddisfazione del sistema di ripartizione delle 

quote nell’originario RTI del 1996, ciò appare dimostrato dal fatto che immediatamente dopo la 

pubblicazione del bando vi è un tentativo di Unicredit di mantenere sostanzialmente inalterato il 

sistema di ripartizione 307 , a fronte del quale segue una riunione tra le parti, datata 15 gennaio 

2003, dalla quale emerge che BNL, Intesa e BMPS esprimono, per ragioni di “resa del servizio”, il 

proprio dissenso circa il mantenimento delle precedenti quote e quindi rendono nota la loro 

“minaccia” di uscita dal RTI. Si noti sul punto che l’insoddisfazione degli aderenti al 

raggruppamento del 1996 è anche dovuta al venir meno della erogazione dei pagamenti per le 

rendite permanenti, passate ad INPS nel corso del 2000, il che richiedeva, in un contesto di 

coordinamento non basato su esigenze tecniche ma su una mera spartizione in un contesto non 

aggressivo tra le parti, una rinegoziazione delle quote. 

317. Sempre in tale riunione, quindi in un ambito che vede presenti tutte le parti dell’originario 

raggruppamento e in fase di decisione sulla modalità di partecipazione (il termine per la 

presentazione della domanda di partecipazione era fissato per fine gennaio 2003), vengono però 

anche evidenziate in modo esplicito le criticità nel tentare di cambiare gli equilibri. Infatti, Intesa 

mette in evidenza che “anche senza BNL ed, eventualmente, MPS, il pool con Unicredito ed Intesa 

ha più sportelli del RTI così come calcolato nell’ultima gara” e Unicredit esprime “la 

preoccupazione […] che non ci fosse un secondo offerente, per evitare che la gara fosse 

dichiarata deserta”; inoltre, a fronte della dichiarazione di BNL e quindi della possibilità che il 

secondo offerente fosse un membro dell’originario RTI, rileva che “eventualmente ci sarebbe 

spazio per una rinegoziazione delle quote.” 308 In questa stessa direzione volta a rendere credibile 

la minaccia di scartellamento al fine di rinegoziare le quote, rileva anche la posizione di BMPS 

che, a fronte della dichiarazione della possibile uscita di BNL, ipotizza una ripartizione della quota 

con Intesa all’interno dell’originario RTI. 309 

318. Vi è quindi una fase di confronto tra le quattro banche dove (i) si esprimono le minacce di 

formare raggruppamenti diversi per l’insoddisfazione circa le posizioni relative; (ii) si evidenziano 

le reciproche debolezze nel porre in essere tentativi di ricerca di nuovi equilibri (in termini di 

dimensione e di possibile mancata aggiudicazione della gara in assenza di altri raggruppamenti); e 

(iii) si ipotizzano immediate modalità di accomodamento. 

319. A tale fase di rinegoziazione non andata a buon fine, che del resto non era realizzabile in 

307 Cfr. doc. 137. 

308 Cfr. doc. 68. 

309 Cfr. doc. 136.


assenza di un raggruppamento diverso dalle parti che assicurasse due offerte valide, segue la 

decisione delle quattro banche di presentarsi in due diversi RTI capofilati rispettivamente da 

Unicredit e BNL. 

320. La condotta del raggruppamento guidato da BNL - posto che è da inquadrarsi in un contesto 

annunciato e dove le quattro parti si erano reciprocamente comunicate le insoddisfazioni 

sull’originaria ripartizione delle quote - appare essere, come spiegato in precedenza, una minaccia 

che segnala la volontà di cambiare il sistema di ripartizione delle quote tra le parti dell’originario 

RTI. Infatti, è rilevante notare che le parti erano, da un lato, consapevoli della debolezza di tale 

tentativo, quantomeno in termini di capacità di colmare il gap soprattutto di copertura territoriale, 

dall’altro, in grado di valutare ex-ante la probabilità circa l’esito della gara in presenza delle due 

sole offerte composte dalle stesse quattro banche, ovvero del rischio calcolato di andare in 

proroga. 

321. La stessa Intesa aveva rivelato tale debolezza nella riunione del 15 gennaio 2003 tra le 

quattro banche e BNL rileva al suo interno, dalla documentazione in atti che segue, il rischio di 

avere un differenziale negativo a fronte di un raggruppamento formato da Unicredit e Intesa. Dalle 

stesse stime fatte in fase di preparazione dell’offerta da parte del RTI guidato da BNL 310 , risulta 

infatti che quest’ultimo aveva previsto, tra le diverse ipotesi, di ricevere solo 8,25 punti contro i 15 

del RTI di Unicredit qualora INAIL non avesse valutato la mera localizzazione, ovvero la presenza 

o meno di sportelli presso le sedi INAIL, ma il valore assoluto degli sportelli. Come descritto in 

fatto, la commissione di gara ha tenuto conto del numero totale degli sportelli a servizio delle sedi 

INAIL. 

322. In merito alla valutazione ex-ante dell’esito della gara, si noti che, data la presenza di due 

soli RTI formati dalle stesse parti, era possibile formulare previsioni sugli esiti attesi. Infatti, per il 

RTI con capofila Unicredit la proroga non poteva che essere la soluzione preferita rispetto al 

rischio di perdere completamente il servizio, visto che mantenere l’originario RTI garantiva con 

certezza un payoff a vantaggio di Unicredit (si osservi l’indifferenza in termini di payoff attesi tra 

gara zero e uno per Unicredit, sempre uguale e pari a [1,8 – 2] milioni di euro, come riportato in 

fatto, con la peculiarità che tenendo l’originario RTI era certo essendo evitato il confronto 

competitivo). Le stesse BNL e BMPS, avevano l’incentivo a rendere credibile il segnale 

assumendosi un moderato e calcolato rischio di perdere a fronte di una probabilità, invece, elevata 

di andare in proroga e quindi rinegoziare. Infatti, da un lato era evidente l’interesse di Unicredit a 

proseguire con l’originario RTI, garantendo questo un payoff uguale ma certo, rispetto a quello 

conseguibile vincendo la gara 1. Dall’altro, BNL e BMPS non spingono la loro minaccia sino al 

punto da rendere certo l’esito della minaccia di scartellamento, visto che ciò avrebbe richiesto la 

partecipazione separata in gara (eventualmente con altri RTI e/o con banche corrispondenti), scelta 

che esse non compiono. 

323. BNL e BMPS presentano quindi una loro offerta in gara, minacciando uno scartellamento in 

un contesto, però, dove era prevedibile la mancata aggiudicazione. Infatti, data la regola delle due 

offerte valide e l’assenza di un terzo, era nota: (i) l’impossibilità di un cambiamento nella 

ripartizione delle quote nel RTI originario, (ii) il mantenimento dello status quo ante in caso di 

mancata aggiudicazione, (iii) la certezza dell’aggiudicazione solo costituendo RTI diversi. 

324. Si tratta, pertanto, di una offerta il cui esito è prevedibile. Dalla tabella seguente si evince il 

differenziale di punti attribuiti dalla commissione di gara: 

310 Cfr. doc. 64.

90 


Tabella 20: Valutazioni della commissione sulla parte qualitativa 

RTI UNICREDIT- 

BANCA INTESA 

RTI BNL – MONTE 

PASCHI – BANCA 

DI ROMA 

Elementi di valutazione della qualità 

Punteggio 

max 

PUNTI 

PUNTI 

Numero e localizzazione di filiali o 

sportelli nel territorio nazionale 

15 15 7,19 

Livello di informatizzazione 15 13 10 

Tempi di esecuzione dei mandati 20 20 16 

Altri enti pubblici o privati per i quali è 

stato svolto il servizio di cassa o di 

10 10 9,36 

tesoreria 

Eventuali servizi aggiuntivi, migliorativi, 

integrativi, nonché offerte di facilitazioni 

varie con particolare riferimento a quelle 

per i dipendenti ed ex dipendenti 

10 7,02 6,59 

Totale punti qualità 70 65,02 49,14 

Totale punti offerta economica 30 non attribuiti non attribuiti 

Fonte: doc. 473 5d. 

325. Nel momento in cui tali punteggi vengono resi noti e risulta quindi evidente il gap sulla 

qualità del servizio (65,02 punti contro 49,14) - a fronte del raggruppamento di Unicredit e Intesa - 

BNL fa emergere l’anomalia della documentazione presentata dal raggruppamento di Unicredit e 

la gara viene conseguentemente mandata deserta in mancanza di due offerte valide. 

326. In tale contesto, BNL e BMPS agiscono con l’obiettivo di essere credibili nella volontà di 

rinegoziare nelle successive gare, assumendosi un rischio calcolato di perdita a fronte di una 

probabilità elevata di andare in proroga, in quanto: (i) essi partecipano in gara presentandosi con 

un solo RTI, in assenza di un terzo partecipante, (ii) è a loro evidente che Unicredit aveva 

l’incentivo a non fare aggiudicare la gara al fine di mantenere le posizioni originarie. 

327. Ex-post le aspettative si realizzano: noto il punteggio sulla qualità, quindi il rischio per BNL 

e BMPS di perdere proseguendo la gara, queste ultime evitano, come avrebbe fatto un effettivo 

concorrente, di proseguire la gara correndo il rischio di non aggiudicarsela in quanto, essendo parti 

dell’accordo originario, avevano da comparare il payoff atteso in caso di vincita non con quello 

nullo in caso di perdita, bensì con quello derivante dal mantenimento dell’originario RTI. Tale 

contesto spiega l’incentivo a far rilevare l’errore, andare in proroga e rinegoziare le quote in 

futuro. 

328. A sua volta, si noti che Intesa, pur avendo valutato la possibilità di ricorrere contro la 

mancata aggiudicazione 311 , non ha poi perseguito tale strategia partecipando, invece, alla fase di 

rinegoziazione con le altre parti per la formazione del RTI nella successiva gara 2. 

329. L’esistenza del raggruppamento originario e la possibilità, come effettivamente si è 

verificato nella gara due che segue, di ridefinire in una fase accomodante le quote del servizio, ha 

quindi trasformato la minaccia in un segnale credibile volto a tenere l’originario equilibrio 

rinegoziando però le posizioni relative. 

311 Cfr. doc. 26. Sul punto la stessa Intesa ha affermato che “..l’errore nell’offerta di Unicredit e di Intesa aveva ampi 

margini di interpretazione […]. Ciò dimostra come l’errore formale, non fosse così evidente e suscettibile di una


330. Anche il RTI guidato da Unicredit dimostra una condotta razionale solo in una logica 

“viziata” dall’originario raggruppamento collusivo del 1996. Infatti, sebbene a detta della stessa 

Intesa (aderente a tale RTI), le offerte economiche dei due RTI “approssimativamente si 

equivalsero, di conseguenza il nostro RTI aveva la certezza di essere aggiudicatario della gara” 

(essendo già noto il punteggio sulla qualità sopra riportato), né Unicredit né la stessa Intesa 

presentano ricorso a fronte della decisione della Commissione aggiudicatrice di ritenere non valida 

l’offerta. Un simile evento non era solo possibile ma altamente probabile visto che nell’ambito 

della stessa Commissione giudicatrice si rileva che “[…] anche l’annullamento della gara a causa 

dell’indeterminatezza dell’offerta dell’Unicredit, comporterebbe un probabile contenzioso con la 

Banca stessa la quale potrebbe invocare – a sostegno della validità della propria offerta – una 

diversa interpretazione della clausola in discorso” 312 . 

331. Appare quindi dalla documentazione agli atti che l’esito di questa gara sia stato dovuto ad 

una fase di tensione tra gli aderenti al cartello del 1996 circa la modalità di divisione al loro 

interno delle quote di servizio da erogare, ciò soprattutto dopo la perdita della parte più rilevante 

della fornitura con il trasferimento ad INPS delle rendite permanenti. A fronte della minaccia, 

volta a rendere esplicita l’insoddisfazione e quindi alla ricerca di nuovi equilibri, si è infatti 

assistito al formarsi di un nuovo RTI guidato da BNL che però non ha condotto all’aggiudicazione 

della gara quindi all’esito di far cessare l’originario accordo. Del resto, come in precedenza 

dettagliato, gli stessi incentivi dei partecipanti rendevano il rischio circa l’esito calcolato: l’assenza 

di un raggruppamento che assicurasse due offerte valide ed i vantaggi attesi dalla proroga per il 

raggruppamento con capofila Unicredit (che avrebbe mantenuto la posizione di leader 

dell’originario RTI) erano infatti a tutti noti. 

332. Ne è conseguito un esito “viziato” dall’originario cartello visto che, proprio tale 

raggruppamento (capofilato da BNL), noto il rischio di perdere la gara e quindi di uscire 

completamente dalla fornitura alla quale partecipava dal 1996, fa rilevare l’invalidità dell’altra 

offerta così da rendere inevitabile: (i) una proroga del servizio, (ii) una nuova fase negoziale tra gli 

aderenti al primo cartello per formare un’offerta coordinata nella gara successiva. Evento questo 

poi realmente verificatosi in gara due. L’esito finale è, infatti, una ulteriore proroga che, come si 

vedrà dalla gara due, vede ricomporsi e quindi accomodarsi le parti con una rinegoziazione delle 

quote. 

333. Anche le analisi economiche di questa prima gara supportano la ricostruzione sopra fornita. 

A fronte di un cambiamento esogeno nel valore complessivo del servizio oggetto del bando 

(ridottosi notevolmente per effetto del passaggio delle rendite permanenti ad INPS 313 ) e di una 

rilevante riduzione del numero complessivo di sedi INAIL (le sedi da garantire passano da 275 a 

247 314 ), la gara 1 si caratterizza per le seguenti peculiarità. 

Il payoff atteso, per le banche che non condividono l’originaria ripartizione e provano a cambiare 

raggruppamento (BNL e BMPS), è infatti superiore a quello della gara 0 315 , ciò è provato dai dati 

forniti dalla capogruppo BNL, per BMPS è implicito data la quota che in gara 0 aveva assegnata 

rispetto a quella ben maggiore e alla base del calcolo del payoff dichiarato in gara 1). Tuttavia, 

valutazione univoca. La stessa Commissione giudicatrice non seppe bene come comportarsi” (cfr. doc. 647, Parere 

economico, pag. 19). 

312 Cfr. doc. 473 5d. 

313 Come già affermato, con riferimento al 2006, secondo i dati forniti da INAIL, le rendite permanenti ammontavano 

complessivamente a circa 4,5 miliardi di euro contro i circa 807 milioni di euro delle inabilità temporanee (cfr. doc. 516). 

314 In particolare tra la gara 0 e la gara 1 sono state eliminate ben 59 sedi periferiche INAIL, principalmente per effetto di 

accorpamenti tra uffici presenti nella stessa località. Parallelamente sono state istituite 31 nuove sedi locali. Si osservi, 

inoltre, la considerevole riduzione delle sedi istituende dalle 53 della gara 0 alle 32 della gara 1. 

315 I payoff attesi dalla partecipazione a ciascuna gara sono riportati in fatto, nelle sezioni da 4.2 a 4.6.

92 


proprio perché aderenti al primo RTI, quindi caratterizzate da un vincolo minimo, esse non 

conducono il gioco sino alla aggiudicazione a fronte della probabilità di perdere. Una volta noto il 

rischio di perdere la gara, l’incentivo a godere del payoff minimo, per poi rinegoziarlo nelle future 

gare, conduce, infatti, a rilevare l’anomalia dell’altra offerta con l’effetto di assicurare a tutte le 

banche di partecipare comunque all’erogazione del servizio con il solito RTI in proroga. Quanto ad 

Unicredit, il suo payoff era uguale a quello in gara 0 solo che il mantenimento con la proroga 

dell’originario raggruppamento dava la certezza di conseguirlo. 

334. Questa gara è rilevante in termini economici come punto di collegamento tra l’accordo in 

gara 0 e la successiva fase di accomodamento in gara 2. Infatti, dalla tabella 18, relativa alla 

copertura delle sedi INAIL, emerge chiaramente che la gara 1 è la prova dell’esistenza di possibili 

raggruppamenti in grado di garantire comunque la copertura del territorio nazionale con la 

probabilità, dati i punteggi sia di qualità che di quantità, di vincere la gara. Osservando, ad 

esempio, il raggruppamento di Unicredit e Intesa i dati relativi alla gara 1 mostrano che tali banche 

erano in grado di competere per vincere potendo con certezza garantire la copertura delle sedi e 

disponendo di una tale presenza sul territorio da renderle avvantaggiate come punteggio 

qualitativo. La necessità di aggregare nell’originario RTI anche BMPS e BNL, presenti in gara 0, è 

quindi economicamente infondata. Si noti, in particolare, che in gara 1 a Intesa sono state 

assegnate 24 sedi INAIL, una in più delle 23 sedi che in gara 0 sono state attribuite ad un numero 

ben maggiore di banche, ossia alle tre aderenti Intesa, BNL e BMPS. 

335. Dall’altro, dalla tabella 17, si rileva che le stesse BMPS e BNL erano in grado di disporre di 

1.778 di propri sportelli sul territorio nazionale e di garantire la copertura, rispettivamente, 

dell’80% e dell’82% delle sedi territoriali INAIL. Inoltre, si tenga conto che la gara 1 è l’unico 

caso in cui INAIL ha richiesto, peraltro solo al momento della lettera di invito, una percentuale di 

copertura minima di tutte le proprie sedi attraverso sportelli del cassiere unico (pari al 90%). Sul 

punto rileva notare, in primo luogo, che sia BMPS che BNL risultavano, anche considerate 

singolarmente, poco distanti da tale percentuale di copertura e che era ben possibile il ricorso a 

banche terze completando la copertura territoriale con banche corrispondenti senza alcuna 

penalizzazione di punteggio. Evidentemente, la capacità di competere in termini qualitativi 

(copertura geografica, sedi INAIL) non garantiva il massimo del punteggio (essendo Unicredit e 

Intesa potenzialmente avvantaggiate aggregandosi in un medesimo RTI), ma tale eventuale gap 

rispetto ai concorrenti era colmabile con offerte economiche aggressive, evento questo che non è 

stato realizzato sino a rendere realistica la vincita e quindi l’esito della minaccia di scartellamento. 

Sono le stesse evidenze documentali, sopra citate 316 , che mostrano l’equivalenza delle offerte 

economiche, nonché il fatto che BNL e BMPS fanno rilevare l’anomalia per evitare di perdere la 

gara, così da far seguire alla minaccia, basata sul rischio calcolato circa l’esito della gara, la 

proroga con lo stesso RTI del 1996 e rinegoziare al suo interno nel futuro le rispettive quote di 

servizio. 

336. La gara 1 è quindi, nella fattispecie unica e complessa nella quale si inserisce, una fase 

rilevante che serve da collegamento con la gara 2 di seguito analizzata. 

6.4.3. Gara due 

337. Tale gara appare qualificabile come “condotta accomodante” con la quale le parti del 

presente procedimento si ricompongono, a fronte delle precedenti minacce in gara uno, nella fase 

anteriore alla presentazione dell’offerta. Ciò anche a fronte del rischio noto alle parti, come risulta 

da documentazione agli atti, della partecipazione di un raggruppamento realmente terzo formato da 

316 Cfr. doc. 26.


banche popolari. 

338. Si noti che Intesa è da ritenersi soggetto pienamente consapevole di tale condotta, avendo 

partecipato alla fase di preparazione dell’offerta ed essendo uscito solo nell’immediata vicinanza 

della scadenza del termine per la presentazione della domanda di ammissione alla gara, tra l’altro 

non assumendo alcun ruolo concorrente in un diverso RTI. Del resto, la quota di erogazione del 

servizio che Intesa, nella fase preparatoria, aveva negoziato nel RTI in gara 2 (il 25% delle sedi 

locali) era ben superiore a quanto previsto in gara 1 (il 10% delle sedi locali) ed a quanto 

effettivamente erogato in base alla convenzione del 1997 (3% delle sedi locali). Ciò prova anche 

per Intesa l’obiettivo accomodante di rinegoziazione. 

339. In modo esplicito risulta, da documentazione ispettiva, l’esistenza di una serie di contatti tra 

le parti ed in particolare emerge la duplice finalità della ricomposizione del RTI del 1996 ovvero, 

secondo quanto affermato, in una nota interna datata 13 novembre 2004, da Unicredit: 

– “La difficoltà per altri Istituti di credito di costituire una valida alternativa al nostro RTI; 

– il fatto che non dovremmo scontrarci ferocemente in punto prezzi con il gruppo BNL” 317 

[sottolineature aggiunte]. 

340. Che questi fossero gli obiettivi appare evidente anche da una email interna ad Unicredit, 

datata 10 dicembre 2004, nella quale, relativamente al già descritto riavvicinamento di BNL, a 

fronte però di una maggior quota di servizio, viene rilevato che: “per parte nostra, al fine di 

evitare una guerra feroce sui prezzi che vedrebbe comunque erodere la nostra redditività […], 

saremmo del parere di aderire a questa richiesta” 318 [sottolineatura aggiunta]. 

341. Che tale valutazione fosse condivisa dagli aderenti è provato dal fatto che Unicredit 

ripercorre, in un incontro del 12 novembre 2004 con BNL, l’evoluzione del RTI nel tempo e le 

argomentazioni suddette 319 , nonché dalle concrete modalità di adesione al RTI da parte di BMPS. 

Per Intesa l’adesione riguarda il ruolo comunque assunto pienamente nella fase preparatoria del 

raggruppamento. 

342. L’accomodamento risulta evidente dal fatto che non si assiste ad una formazione 

dell’originario RTI alla luce delle attività svolte e/o potenzialmente erogabili, bensì da una mera 

redistribuzione del payoff ottenibile dalla fornitura; ciò si desume nel già citato resoconto 

dell’incontro presso Unicredit del 15 dicembre 2004 320 . E ciò a fronte di una condotta della 

capogruppo che si fa carico della ricomposizione con una strategia accomodante basata sulla 

cessione sofferta, a detta della e-mail interna a BMPS che descrive l’incontro sopra citato, di una 

quota consistente dei servizi sino ad allora erogata da Unicredit. 

343. Infatti, Unicredit svolgeva il 100% del servizio nel RTI originario (ossia i servizi del conto 

di cassa generale, deposito titoli e, dal 2001, il pagamento di tutte le inabilità temporanee) e l’85% 

delle rendite permanenti fino al trasferimento ad INPS nel 2000. L’accomodamento avrebbe, 

quindi, determinato una riduzione del servizio erogato da Unicredit con l’ingresso di BNL per il 

32% nelle citate attività e l’attribuzione delle sedi periferiche nella misura del 25% ad ogni 

aderente. Si tratta, quindi, di una mera redistribuzione dei servizi tra i partecipanti dovuta non a 

esigenze di fornitura o di razionalità individuale, nell’ottica di competere, ma all’obiettivo di 

sottrarre al mercato potenziali concorrenti e quindi evitare confronti competitivi aggressivi in gara. 

Si noti, tra l’altro, ad ulteriore dimostrazione dell’assenza di motivazioni tecniche alla formazione 

del RTI in esame, che, dopo l’uscita di Intesa, le quote di copertura delle sedi locali delle rimanenti 

tre banche sono salite dal 25% al 33%, quindi con una mera redistribuzione tra le stesse. 

317 Cfr. doc. 307. 

318 Cfr. doc. 306. 

319 Cfr. doc. 307. 

320 Cfr. doc. 126.

94 


344. Anche dal punto di vista delle evidenze economiche, la gara 2 rappresenta una fase di 

accomodamento dopo le tensioni emerse in gara 1 e a fronte del rischio di partecipazione di un 

altro RTI concorrente formato da alcune banche popolari. Che si tratti di un nuovo disegno di 

ripartizione del payoff del gioco cooperativo sopra descritto appare dal fatto che: 

a) si aggregano banche con sportelli in numero totale pari a 4.391 (cfr. tab. 17) quindi in numero 

tale da limitare il grado di competizione da parte di terzi non aderenti al RTI, ciò a fronte della 

certezza che Intesa non avrebbe rappresentato un concorrente esterno al gioco, avendo partecipato 

all’offerta sino a poco prima della sua presentazione; si osservi, inoltre, che in tale gara Intesa 

garantiva da sola una copertura delle sedi INAIL dell’86%; 

b) la percentuale di sedi INAIL coperte vedeva presenti (cfr. tab. 18) banche che singolarmente 

erano in grado di garantire la presenza in un percentuale pari al 90% Unicredit, 81% BMPS, 82% 

BNL; 

c) in varie sedi più banche erano simultaneamente presenti, in particolare guardando la 

capogruppo essa era presente nel 60% delle sedi attribuite ad altre banche; 

d) il payoff atteso fornisce indicazioni rilevanti nel provare la natura accomodante della gara 2 in 

quanto: (i) per Unicredit, quale capogruppo, le aspettative rimangono stabili e pari a [1,8–2] 

milioni di euro, come riportato in fatto 321 ; (ii) per BNL le aspettative sono invece di un payoff 

superiore, addirittura doppio 322 , a quello che era atteso assumendo il ruolo di capogruppo in gara 

1, ; (iii) per le banche insoddisfatte della ripartizione del RTI originario la gara 2 assicura una 

diversa e maggiore quota di erogazione del servizio. 

345. Il gioco cooperativo risulta, quindi, non solo dalle condotte tenute ma anche da quelle 

individualmente razionali che le banche del RTI avrebbero potuto adottare in un’ottica competitiva 

finalizzata a vincere in modo lecito e non a eliminare consapevolmente qualunque rischio di 

confronto competitivo. Infatti si noti quanto segue: 

a) le singole banche aderenti al RTI della gara 2 erano in grado di garantire la copertura delle 

sedi INAIL per percentuali molto elevate, come sopra riportato in tabella 18, anche singolarmente 

e quindi avrebbero potuto partecipare in modo aggressivo in formazioni diverse anche con banche 

terze e/o con corrispondenti; 

b) il vincolo connesso al rischio di andare in formazioni aggressive era la perdita del payoff 

atteso dal primo RTI, e quindi la possibilità di migliorarlo mantenendo la stessa formazione in 

termini di soggetti partecipanti, il quale rappresenta il legame temporale, dovuto all’artificioso 

sistema di partecipazione in gara 0, nelle diverse gare; 

c) la stessa Intesa, che non aderisce all’offerta presentata dal RTI con capofila Unicredit sebbene 

vi partecipi nella fase preparatoria, avrebbe ben potuto creare o partecipare in un RTI concorrente 

e la sua condotta evidenzia che il rischio di perdere il payoff atteso dal primo RTI era maggiore dei 

vantaggi dal partecipare con una formazione diversa realmente aggressiva rispetto al primo RTI. 

Preferisce quindi l’aspettativa di una proroga, come verificatosi con la mancata presentazione 

dell’offerta da parte del RTI formato dalle banche popolari, piuttosto che creare un contesto 

realmente aggressivo partecipando separatamente alla gara. 

6.4.4. Gara tre 

346. Si tratta di una nuova evoluzione della fase del coordinamento in seno all’originario RTI 

dove, a fronte della proposta di Unicredit di ridurre le quote degli aderenti al pool precedente 323 , 

vede nuovamente reagire gli altri aderenti – Intesa, BNL e BMPS – con un tentativo di condotta 

321 I payoff attesi dalla partecipazione a ciascuna gara sono riportati in fatto, nelle sezioni da 4.2 a 4.6. 

322 Cfr. tabella 4 nella sezione 4.3 e tabella 8 nella sezione 4.4. 

323 Cfr. doc. 425.


aggressiva presentando un diverso RTI in gara. 

347. Tuttavia, come in gara uno, anche tale condotta va inquadrata nel contesto collusivo nato 

nel 1996. Occorre infatti partire dal valutare l’esistenza di un sistema di ripartizione che garantiva 

un certo payoff (anche solo potenziale per i servizi aggiunti erogabili e non facilmente stimabili) e, 

data la possibilità di mandare deserta la gara nel caso di mancata partecipazione di due offerte 

valide, la credibilità di condotte aggressive. 

348. Nessuna di tali condizioni risulta verificarsi in tale gara. Infatti, dalla documentazione in atti 

emerge che Unicredit, dopo aver sottoposto una proposta di ripartizione per quote del servizio, 

viene informata che BNL e Intesa hanno riserve. In data 26 settembre 2005 è noto a Unicredit (da 

memo interno) che BNL e Intesa non aderiranno 324 . Sul punto Unicredit rileva di non ritenere 

realistica la possibilità che ciascuna di tali banche desse luogo a RTI autonomi e ciò incide in 

un’ottica di utilizzo strategico delle condizioni del bando (il vincolo a due offerte valide per 

l’aggiudicazione) per condizionare la gara. 

349. A fronte di ciò Unicredit agisce immediatamente, sul presupposto che vi sarà 

realisticamente un solo altro raggruppamento, nell’ottica di non presentare offerta mandando così 

deserta la gara. Che ciò sia avvenuto è provato da vari documenti descritti in fatto dove risulta che 

Unicredit aveva valutato la possibilità di non partecipare alla gara, mandandola deserta, ottenendo 

la proroga del servizio 325 . In particolare, in una e-mail interna ad Unicredit inviata dal 

Responsabile Enti – Direzione Regionale Lazio Abruzzo Sardegna, datata 8 novembre 2005, si 

afferma che “ detta lettera (ndr sul rimborso degli assegni) verrebbe inviata all’Ente 

nell’approssimarsi della scadenza della gara anche quale supporto formale che giustifichi una 

nostra eventuale decisione di non partecipazione, presenti anche le note considerazioni sui 

punteggi derivanti dal raggruppamento concorrente che ci vedono penalizzati. Ciò ci 

consentirebbe di ottenere l’annullamento della stessa e di concordare una proroga dell’attuale 

servizio” 326 . A questa e-mail risponde, nello stesso documento sopra citato, il Responsabile 

Gestione Enti della Area Pianificazione e Gestione Commerciale Enti il quale rileva: 

“concordiamo sia sul testo che sul fine che lo stesso si propone.” 

350. La condotta degli altri aderenti al RTI del 1996 (BNL, Intesa, BMPS), volta ad aggregarsi 

insieme, appare non credibile in un’ottica di partecipazione per vincere la gara, laddove era 

evidente che sarebbe stato improbabile trovarsi in un contesto con un terzo RTI indipendente 

partecipante alla gara. Giova ricordare che nella gara precedente, infatti, le banche popolari, 

benché avessero presentato domanda di ammissione, non hanno poi presentato offerta. Inoltre, la 

possibile condotta tra le parti, volta ad evitare l’effettivo esito del tentativo di scartellamento, 

appare evidente e nota laddove la stessa Intesa rileva che “è nostro sospetto che Unicredit abbia 

consapevolmente disertato la gara in modo da indurne la nullità e quindi ottenere nuova ed 

ulteriore proroga a proprio favore” 327 . Si tratta di una dichiarazione che evidenzia come anche le 

dinamiche di tale gara siano da analizzare all’interno di un medesimo processo coordinato: a fronte 

di nuove tensioni tra le quattro banche nel ripartirsi artificiosamente il servizio, vi è un tentativo di 

scartellamento che non va a buon fine, come era realisticamente prevedibile in presenza di due soli 

RTI formati dalle stesse parti, per la possibilità di una immediata reazione punitiva che mandasse 

deserta la gara. E’ tipico di un gioco cooperativo, che nasce con un accordo illecito, che lo stesso 

tenga nel suo equilibrio proprio per la capacità di azione e reazione reciproca a tentativi di 

cambiamento al suo interno. 

324 Cfr. doc. 331. 

325 Cfr. doc. 275. 

326 Cfr. doc. 275. 

327 Cfr. doc. 29.

96 


351. Tra l’altro che Unicredit fosse il solo RTI concorrente era noto a BNL, laddove, in un 

documento interno precedente alla presentazione dell’offerta, si legge che “al nostro RTI si 

contrapporrà un RTI formato da Unicredit (capofila) e Banca di Roma” 328 e altrettanto 

prevedibile il rischio che Unicredit potesse mandare deserta la gara. 

352. Anche i dati economici consentono di evidenziare che la gara 3 è qualificabile come 

tentativo di modificare gli equilibri all’interno dell’originario gioco cooperativo, a fronte delle 

insoddisfazioni nella modalità di ripartizione dell’ammontare di servizi da erogare. BNL, Intesa e 

BMPS reagiscono al mantenimento delle quote del primo raggruppamento da parte di Unicredit. 

353. Infatti, anche in tale caso, l’esistenza del payoff connesso all’esistenza dell’originario RTI 

condiziona l’esito della gara 3. Unicredit agisce in modo esplicito mandando deserta la gara per 

mantenere in essere il raggruppamento e ottenere il solito payoff atteso; le altre banche - Intesa, 

BMPS e BNL - dato il vincolo del bando di due offerte valide, non si spingono sino a creare più 

RTI, diventando reciprocamente concorrenti, proprio perché andando in formazioni aggressive 

avrebbero elevato la probabilità di perdere il payoff iniziale, senza certezza di aumentarlo vincendo 

la gara. Del resto, anche la vincita della gara 3 da parte del RTI che tenta di scartellare, se si 

osserva il payoff atteso della capogruppo BNL, risulta meno conveniente rispetto alla ripartizione 

coordinata raggiunta nella fase di accomodamento in gara 2 329 . 

354. La condotta del RTI con capofila BNL è quindi spinta solo sino al punto di manifestare la 

volontà di cambiare la ripartizione del payoff iniziale, creando un RTI, senza dar vita ad un 

credibile contesto competitivo con più partecipanti, pur sapendo che la condizione del bando 

consentiva ad Unicredit di non rendere credibile la minaccia. Anche per le banche che minacciano 

il cambiamento – BNL, Intesa e BMPS - il fatto di essere partecipanti all’accordo esplicito a base 

del RTI della gara 0 condiziona le strategie rendendo economicamente più conveniente evitare di 

perdere la gara, mantenere in essere il raggruppamento originario attraverso la proroga e 

rinegoziare, analogamente a quanto fatto in gara 2, una diversa ripartizione del servizio nel futuro. 

6.4.5. Gara quattro 

355. In merito alla suddetta gara le evidenze documentali mostrano come le parti abbiano 

effettivamente modificato le modalità di formazione dei RTI. Le condotte delle parti possono 

ritenersi tali da aver fatto cessare l’intesa complessa sopra descritta, ciò anche alla luce del mutato 

contesto di gara che vede la partecipazione di Poste e l’assenza di condizioni (il vincolo a due 

offerte valide è, infatti, eliminato dal bando) che, consentendo azioni e reazioni punitive, 

lasciassero spazio a strategie di rinegoziazione delle posizioni relative in un’ottica collusiva. 

356. Le evidenze documentali non fanno infatti emergere nuovi rapporti di rinegoziazione per la 

ripartizione del payoff all’interno dell’originario RTI. L’impossibilità di utilizzare strategicamente 

la regola del bando per condizionarsi reciprocamente nel rendere o meno credibile e nel perseguire 

sino in fondo i tentativi di scartellamento – così da pervenire a fasi di accomodamento - conduce a 

condotte realmente aggressive che portano alla aggiudicazione del servizio ad un RTI con diversa 

composizione – formato tra l’altro da Unicredit, Intesa e Poste Italiane - rispetto all’intesa in essere 

dal 1996 sino alla gara 4. 

357. La gara 4 è quindi dimostrazione di come le parti, in un contesto mutato a fronte del nuovo 

bando di gara, non hanno più potuto agire, sfruttando a fini anticoncorrenziali le regole del 

banditore, per pervenire ad una artificiosa ripartizione dell’esito del gioco cooperativo. I nuovi 

potenziali concorrenti (quali Poste Italiane) e il venir meno della regola di due offerte valide per 

328 Cfr. doc. 70. 

329 I payoff attesi dalla partecipazione a ciascuna gara sono riportati in fatto, nelle sezioni da 4.2 a 4.6.


l’aggiudicazione sono elementi che cambiano il contesto e fanno venir meno le strategie poste in 

essere dalle parti con l’accordo in gara 0 e le successive condotte volte al suo mantenimento dal 

1996 alla gara quattro. L’intesa è quindi venuta a cessare. 

6.5. Pregiudizio al commercio 

358. La sussistenza del pregiudizio al commercio fra Stati membri dipende da un complesso di 

fattori che possono non essere decisivi se considerati singolarmente e che, tra l’altro, includono: la 

natura degli accordi, la natura dei prodotti o servizi e la posizione delle imprese interessate (cfr. la 

Comunicazione della Commissione europea sulla nozione del pregiudizio al commercio fra Stati 

membri di cui agli articoli 81 e 82 TCE 330 ). 

359. Inoltre, secondo il costante orientamento della giurisprudenza comunitaria, è suscettibile di 

pregiudicare gli scambi intracomunitari l'intesa che, sulla base di una serie di elementi oggettivi di 

diritto e di fatto, possa esercitare un'influenza diretta o indiretta, attuale o potenziale, sulle correnti 

di scambio tra Stati membri, in una misura che potrebbe nuocere alla realizzazione degli obiettivi 

di un mercato unico, in particolare isolando i mercati nazionali o modificando la struttura della 

concorrenza nel mercato comune. 

360. In particolare, la fattispecie complessa in esame investe l’intero territorio italiano e 

interessa le quattro principali banche – Unicredit, Intesa, BMPS e BNL – attive nel settore 

bancario e soprattutto nel mercato dei servizio di cassa INAIL. Sul punto, la Commissione osserva 

che “gli organi giurisdizionali comunitari hanno stabilito in diverse sentenze che gli accordi che si 

estendono a tutto il territorio di uno Stato membro hanno, per loro natura, l’effetto di consolidare 

la compartimentazione dei mercati a livello nazionale, ostacolando così l’integrazione economica 

voluta dal trattato” 331 . 

361. Quanto alla natura dei servizi in questione si deve osservare che le gare oggetto del 

procedimento richiedono espressamente l’erogazione dei servizi a livello di tutto il territorio 

nazionale, mediante bandi ad evidenza pubblica anche con pubblicazione in G.U.U.E.. Inoltre, vi 

sono banche appartenenti ad altri Stati membri che prestano in Italia servizi bancari e finanziari o 

che potrebbero farlo con proprie reti sul territorio nazionale, come tali potenzialmente precluse 

dall’esercizio di tale attività per effetto dell’intesa in esame. 

6.6. Conclusioni 

362. Alla luce di tutto quanto esposto ai punti che precedono, si ritiene che le quattro imprese 

parti del procedimento – Unicredit, Intesa, BNL e BMPS - abbiano posto in essere una intesa – 

unica e complessa - contraria al divieto previsto dall’articolo 81 del Trattato CE, nell’ambito delle 

gare di appalto bandite da INAIL negli anni dal 1996 al 2005. Si tratta di una fattispecie complessa 

avente, inizialmente, elementi tipici di un accordo, sostanziatosi nel RTI nato nel 1996 con la gara 

0, e successivamente condotte collusive qualificabili come pratica concordata con finalità 

anticoncorrenziali. 

363. Il ricorso al RTI non è stato considerato di per sé illecito, trattandosi di un tipo negoziale 

neutro, ma sulla base delle evidenze istruttorie, le quali hanno consentito di verificare la finalità 

collusiva dell’intesa. Infatti, tale figura contrattuale è stata utilizzata strumentalmente dalle parti 

non per la lecita finalità di vincere le gare, bensì per evitare pressioni competitive e, quindi, il 

rischio, essenziale in qualsiasi contesto concorrenziale, di doversi confrontare con altri soggetti. 

364. Tale intesa è restrittiva della concorrenza, ai sensi dell’art. 81, par. 1 Trattato CE, con un 

330 Commissione 2004/C 101/07, in GUCE C 101/81 del 27 aprile 2004. 

331 Punto 78 della Comunicazione della Commissione sulla nozione di pregiudizio, già citata. Cfr. anche sentenza della 

Corte CE del 19 febbraio 2002, C-309/99 Wouters.

98 


impatto molto significativo sull’assetto concorrenziale dei mercati dei servizi di cassa, sopra 

indicati, avendo impedito lo svolgersi di gare realmente competitive tra operatori in grado di 

offrire tecnicamente il servizio con offerte economiche più aggressive a vantaggio dell’ente 

banditore INAIL. 

365. Si ritiene che la restrittività dell’intesa si manifesti nel suo oggetto, vale a dire l’idoneità 

della stessa a guidare le scelte delle banche aderenti all’accordo del 1996 (ossia al RTI della gara 

0) in modo da renderle strategicamente partecipi ad un gioco cooperativo la cui evoluzione, con 

fasi di minaccia/tensione e di accomodamento, ha eliminato qualunque rischio competitivo 

essenziale per l’effettivo svolgimento di processi di gara. Oggetto di tale intesa, unica e complessa, 

è infatti l’eliminazione del rischio di qualunque confronto competitivo al fine di pervenire in modo 

coordinato alla ripartizione (anche con varie rinegoziazioni) dei servizi da erogare. In tali 

circostanze, ai fini dell’applicazione dell’art. 81, par. 1 è pertanto superfluo prendere in 

considerazione gli effetti dell’intesa. Tuttavia, dalla documentazione in atti si rileva che gli effetti 

dell’intesa sono consistiti nel mantenimento delle stesse condizioni di prestazione del servizio, in 

termini, tra l’altro, di tasso sulle giacenze, commissioni, valute, tempi di esecuzione dei mandati, 

senza alcun cambiamento, in termini migliorativi, delle stesse. Tali effetti si sono protratti in un 

arco temporale compreso tra il 1996 e la stipula della nuova convenzione avvenuta in data 1° 

ottobre 2007. 

366. L’intesa in esame è consistente, in quanto riguarda i servizi di cassa per INAIL offerti da un 

unico RTI formato da quattro delle principali banche nazionali – tra cui la banca storicamente 

cassiere unico Unicredit e tre altre banche nazionali - che rappresentavano le sole in grado di 

assicurare una copertura sportelli su una rete nazionale, con oltre il 77-90% di copertura delle sedi 

INAIL richieste dal bando e con esperienza per l’erogazione di analoghi servizi ad altri enti. 

367. Rileva osservare che le analisi sopra riportate vanno tutte inserite in un contesto di settore, 

quello bancario, caratterizzato da un profondo cambiamento nel corso degli anni e in particolare 

nell’arco temporale che ha visto la formazione del RTI del 1996 sino alla gara 4. Infatti, a fronte di 

un servizio di cassa che ha visto ridurre il suo valore, le banche parti del RTI mostrano una crescita 

dimensionale di notevoli proporzioni. 

368. Come risulta da analisi di settore, si è assistito, nel corso degli anni nei quali si è ravvisata 

l’intesa, ad un processo di profonda trasformazione con un incremento notevole del grado di 

concentrazione e con un numero considerevole di fusioni e acquisizioni. Basti notare che: nel 1995 

la quota detenuta dai cinque maggiori gruppi bancari sul totale delle attività si attestava intorno 

al 35% ed era inferiore a quasi tutti i paesi dell’Unione Europea. Alla fine del 2004 per l’Italia il 

grado di concentrazione dei primi 5 gruppi risultava aumentato, invece, al 51%, un valore 

prossimo a quello della Gran Bretagna (55%) e superiore a quello della Germania (32%)” 332 . 

Sono quindi proprio le banche di maggiori dimensioni e presenti a livello nazionale, che hanno 

mostrato la maggior crescita. 

369. Le parti del presente procedimento rientrano nel citato gruppo di operatori 

dimensionalmente maggiori, evidenziando così (i) l’assenza di giustificazioni legate alle esigenze 

di erogazione del servizio nella formazione dell’originario RTI e delle successive condotte, nonché 

(ii) la consistenza dell’intesa. 

332 Cfr. “Banche italiane. Quindici anni di cambiamenti”, a cura del Centro Studi e Ricerche dell’ABI, Ottobre 2005, pag. 

11.


7. GRAVITÀ E DURATA DELL’INFRAZIONE 

370. Ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90, nei casi di infrazioni gravi, 

l’Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria alle imprese interessate. Secondo la 

giurisprudenza comunitaria e nazionale, “per valutare la gravità di una infrazione si deve tenere 

conto di un gran numero di fattori il cui carattere e la cui importanza variano a seconda del tipo 

di infrazione e delle circostanze particolari della stessa” 333 . La medesima giurisprudenza ha 

altresì chiarito che la gravità dell’infrazione può essere valutata considerando in particolare la 

natura della restrizione della concorrenza, il ruolo delle imprese coinvolte, nonché la durata delle 

intese. 

371. L’intesa – unica e complessa – integra, per sua natura, una infrazione molto grave. L’intesa 

in parola ha infatti riguardato le strategie di partecipazione a bandi di gara attraverso il 

coordinamento nella modalità di partecipazione mediante un accordo originario – manifestatosi 

tramite il RTI della gara 0 costituito nel mese di maggio 1996 334 – poi mantenuto in essere, con 

fasi di tensione e di accomodamento volte alla ripartizione del servizio al suo interno, sino al mese 

di maggio 2006, data di scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione relative 

alla gara 4. 

372. Tale intesa risulta altresì aver prodotto effetti, condizionando ed impedendo lo sviluppo di 

reali confronti competitivi, mandando via via deserte le gare succedutesi nel tempo, e consentendo 

così al RTI costituito nel 1996 la prosecuzione della gestione del servizio di cassa INAIL. 

373. Quanto al ruolo dei soggetti responsabili, deve tenersi conto del ruolo svolto da Unicredit, 

rispetto a quello delle altre banche. 

374. In particolare, Unicredit emerge quale banca con un ruolo di assoluto rilievo strategico nel 

determinare la formazione e l’evoluzione del RTI oggetto dell’intesa. Infatti, Unicredit era già 

cassiere unico di INAIL nel corso degli anni ’90, come tale certamente dotato di un vantaggio di 

conoscenze e know how rispetto alle altre parti, il che le consente di assumere, come riportato in 

fatto e nelle valutazioni giuridiche che precedono, la funzione non solo di capogruppo del 

raggruppamento, ma anche di banca erogatrice la maggior quota in assoluto del servizio di cassa 

per l’ente (sia in termini di erogazione di rendite permanenti - ciò sino al passaggio ad INPS - sia 

in termini di erogazione delle inabilità temporanee e servizi alle sedi territoriali INAIL). Inoltre, 

anche nelle fasi successive è sempre determinante il ruolo di Unicredit, nella tenuta dell’intesa; è 

tale banca, infatti, che assume la funzione di soggetto che agevola l’accomodamento - rinunciando 

ad una parte del proprio payoff (gara 2 dopo la minaccia di scartellamento in gara 1) - o, viceversa, 

che rende inefficace il tentativo di cambiare gli equilibri ponendo in essere una reazione punitiva 

mandando deserta la gara (gara 3, dove Unicredit non presenta volutamente offerta). Alla luce di 

tali considerazioni Unicredit appare avere una funzione da leader del gioco cooperativo e collusivo 

accertato. 

375. Le altre banche, parti del procedimento, risultano consapevolmente aderenti alla descritta 

intesa restrittiva, assumendo il ruolo di soggetti che nel tempo cercano di aumentare il proprio 

potere negoziale rispetto alla capogruppo, così da ottenere quote maggiori di servizio all’interno 

del RTI. 

376. Con riferimento alla durata dell’infrazione, si rileva che si tratta di un illecito perdurante 

nel tempo e come tale, secondo l’orientamento della giurisprudenza comunitaria e nazionale 335 , 

333 Cfr. sentenza del 7 giugno 1983, Musique Diffusion Française, C-1000-03/80, para. 120; si vedano anche Corte di 

Giustizia, sentenza del 15 luglio 1970 C-45/69 Boehringer, sentenza del 9 novembre 1983 C-322/81 Michelin. 

334 Cfr. doc. 482 – all. 4. 

335 Cfr. Sentenza del Tribunale di primo grado, 12 dicembre 2007, T-101/05 e t-101/05-BASF e Cassazione Sezioni Unite 

n. 2207/05.

100 


decorre dalla formazione dell’originario RTI sino alla scadenza del termine per le domande di 

partecipazione alla gara 4. 

377. Infatti, la documentazione in atti attesta la sussistenza di una intesa – unica e complessa – 

iniziata con la costituzione, nel mese di maggio 1996, del raggruppamento temporaneo di imprese. 

Nel corso degli anni successivi l’intesa contestata è proseguita, con fasi di tensione e di 

accomodamento, a seguito della mancata aggiudicazione di ben tre gare (gara 1 bando n. 9/2002; 

gara 2 bando n. 12/2004; gara 3 bando n. 6/2005) che ha consentito il mantenimento della gestione 

del servizio in capo all’originario RTI formatosi in gara 0. 

378. L’intesa è pertanto proseguita sino alla scadenza per la presentazione delle domande di 

partecipazione in gara 4, ossia sino al mese di maggio 2006. 

8. QUANTIFICAZIONE DELLE SANZIONI 

379. L’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90 prevede che l’Autorità, nei casi di infrazioni 

gravi, disponga l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del 

fatturato realizzato da ciascuna impresa nell’ultimo esercizio, considerate la gravità e la durata 

delle stesse infrazioni. Ai fini dell’individuazione dei criteri di quantificazione, occorre tenere 

presente la Comunicazione della Commissione 2006/C 210/02 “Orientamenti per il calcolo delle 

ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, par. 2, lettera a), del regolamento CE n. 

1/2003” 336 . 

Al fine di quantificare la sanzione, ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 689/1981, come 

richiamato dall’articolo 31 della legge n. 287/90, devono essere considerati la gravità della 

violazione, le condizioni economiche, il comportamento delle imprese coinvolte e le eventuali 

iniziative volte a eliminare o attenuare le conseguenze delle violazioni. 

380. Relativamente alla gravità dell’infrazione, nel richiamare le considerazioni già svolte, si 

rileva che l’infrazione in esame è consistita in una intesa unica e complessa attraverso la quale le 

parti hanno coordinato le modalità di partecipazione alle quattro gare bandite da INAIL per 

l’erogazione del proprio servizio di cassa tra il 1996 e il 2005. La concertazione delle politiche di 

partecipazione ha eliminato qualunque rischio di confronto competitivo: il raggruppamento 

formatosi in gara 0 tra le quattro banche ha la natura di un accordo restrittivo finalizzato ad 

aggregare soggetti altrimenti in grado di formulare offerte concorrenziali ed ha comportato 

l’impossibilità per l’ente pubblico di aggiudicare le tre successive gare, tutte andate deserte, con 

conseguente proroga del servizio al medesimo raggruppamento. Tale infrazione, per sua stessa 

natura, è tra le più gravi restrizioni della concorrenza. 

L’intesa risulta, inoltre, molto grave in quanto ha prodotto effetti nel mercato interessato, 

comportando per INAIL condizioni di erogazione del servizio invariate per oltre dieci anni. 

L’impatto dell’intesa sul mercato è risultato significativo, inoltre, in quanto ha coinvolto le 

principali imprese del settore bancario. 

381. Nella quantificazione della sanzione si è tenuto conto della diversa dimensione assoluta 

delle imprese coinvolte, nonché della peculiare situazione ed evoluzione – decrescente nel valore - 

del mercato in cui è stata posta in essere l’intesa. 

382. Tenuto conto degli Orientamenti contenuti nella citata Comunicazione della Commissione 

per il calcolo delle ammende, per calcolare l’importo base della sanzione si è preso a riferimento il 

valore delle vendite dei servizi a cui l’infrazione si riferisce, ossia il fatturato realizzato dalle parti 

336 Cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, Sent. 30.5.2003, n. 2978 secondo cui gli orientamenti comunitari costituiscono un 

importante parametro di riferimento sebbene non vincolino l’Autorità che conserva la propria autonomia e discrezionalità.


in Italia nel mercato dei servizi di cassa INAIL, oggetto di specifiche istanze di riservatezza, 

nell’ultimo anno in cui è stata realizzata l’infrazione, e cioè il 2005. 

383. Nella quantificazione della sanzione si è, inoltre, tenuto conto della durata significativa 

dell’intesa stessa, dal mese di maggio 1996 al mese di maggio 2006. 

384. Nella quantificazione della sanzione si è altresì tenuto conto del contesto nel quale le gare si 

sono svolte, determinato, tra l’altro, dalle regole che hanno disciplinato le gare stesse. 

385. Sulla base di quanto esposto e applicando i criteri illustrati, l’importo-base della sanzione è 

fissato nella misura seguente: 

Unicredit Banca S.p.A. 1.300.000 €; 

B.N.L. S.p.A. 50.000 €; 

Intesa Sanpaolo S.p.A. 50.000 €; 

B.M.P.S. S.p.A. 50.000 €. 

386. Per quanto riguarda il ruolo svolto nell’infrazione, come dinnanzi indicato (§§373 ss.), si 

deve anche tenere conto, come circostanza aggravante, che Unicredit Banca S.p.A.- in base alle 

evidenze in atti - è da ritenersi soggetto leader nell’intesa sopra descritta, in quanto capofila e 

principale erogatore del servizio all’intero del RTI originario del 1996. 

387. Sulla base di quanto esposto e applicando i criteri illustrati, l’importo della sanzione è 

fissato nella misura seguente: 


B.N.L. S.p.A. 50.000 €; 


B.M.P.S. S.p.A. 50.000 €. 

Tutto ciò premesso e considerato; 

DELIBERA 

a) che le società Unicredit Banca S.p.A., B.N.L. S.p.A., Intesa Sanpaolo S.p.A. e B.M.P.S. S.p.A. 

hanno posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza ai sensi dell’articolo 81 del Trattato 

CE, avente per oggetto e per effetto il coordinamento dei propri comportamenti, nel periodo 

compreso tra il maggio 1996 ed il maggio 2006, in relazione alle gare bandite da INAIL per 

l’affidamento del proprio servizio di cassa; 

b) che le società di cui al punto a) si astengano in futuro dal porre in essere comportamenti 

analoghi a quelli oggetto dell’infrazione accertata; 

d) che, in ragione di quanto indicato in motivazione, vengano applicate le sanzioni 

amministrative pecuniarie alle seguenti società:

102 



B.N.L. S.p.A. 50.000 €; 


B.M.P.S. S.p.A. 50.000 €. 

Le sanzioni amministrative pecuniarie di cui al punto c) devono essere pagate entro il termine di 

novanta giorni dalla notificazione del presente provvedimento con versamento diretto al 

Concessionario del Servizio della Riscossione oppure mediante delega alla banca o alle Poste 

Italiane S.p.A., presentando il modello allegato al presente provvedimento, così come previsto dal 

Decreto Legislativo 9 luglio 1997, n. 237. 

Decorso il predetto termine, per il periodo di ritardo inferiore ad un semestre, devono essere 

corrisposti gli interessi di mora nella misura del tasso legale a decorrere dal giorno successivo alla 

scadenza del termine del pagamento e sino alla data del pagamento. In caso di ulteriore ritardo 

nell’adempimento, ai sensi dell’articolo 27, comma 6, della legge n. 689/81, la somma dovuta per 

la sanzione irrogata è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere dal giorno successivo 

alla scadenza del termine del pagamento e sino a quello in cui il ruolo è trasmesso al 

concessionario per la riscossione; in tal caso la maggiorazione assorbe gli interessi di mora 

maturati nel medesimo periodo. 

Degli avvenuti pagamenti deve essere data immediata comunicazione all'Autorità, attraverso 

l'invio di copia del modello attestante il versamento effettuato. 

Ai sensi dell’articolo 26 della medesima legge, le imprese che si trovano in condizioni economiche 

disagiate possono richiedere il pagamento rateale della sanzione. 

Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato sul Bollettino 



dell'articolo 33, comma 1, della legge n. 287/90, entro sessanta giorni dalla data di notificazione 

del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della 

Repubblica, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 24 

novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del 

provvedimento stesso. 



IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


I692 - MERCATO DELL'EDITORIA SCOLASTICA 




SENTITO il Relatore Presidente Antonio Catricalà; 

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287 e, in particolare, l’articolo 14-ter, introdotto dalla legge 4 

agosto 2006, n. 248, che ha convertito con modifiche il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223; 

VISTA la propria “Comunicazione sulle procedure di applicazione dell’articolo 14 ter della legge 

n. 287/90”, assunta nell’adunanza del 12 ottobre 2006 e pubblicata sul Bollettino n. 39 del 16 

ottobre 2006; 

VISTA la propria delibera del 24 aprile 2008, con la quale sono stati resi obbligatori per 

l’Associazione Italiana Editori e le società Casa Editrice Giuseppe Principato S.p.A., De Agostini 

Edizioni Scolastiche S.p.A., Edizioni Il Capitello S.p.A., Mondadori Education S.p.A., Giunti 

Scuola S.r.l., Pearson Paravia Bruno Mondadori S.p.A., RCS Libri S.p.A., S.E.I. – Società Editrice 

Internazionale per Azioni e Zanichelli Editore S.p.A. gli impegni presentati, ai sensi dell’articolo 

14-ter, comma 1, della legge n. 287/90, descritti e allegati al medesimo provvedimento del 24 

aprile 2008, di cui costituiscono parte integrante; 

VISTA la medesima delibera, con la quale è stato chiuso il procedimento istruttorio, avviato in 

data 13 settembre 2007, nei confronti dei soggetti sopra citati, senza accertare l’infrazione, ai sensi 

dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/90; 

VISTA la comunicazione del 13 novembre 2008, con cui RCS Libri S.p.A. ha richiesto il 

differimento di un anno del termine di adempimento di uno degli impegni assunti. In particolare, 

l’impegno in parola concerne la promozione e commercializzazione di una collana di libri di testo 

a prezzo ridotto, attraverso il lancio di alcuni prodotti-pilota a partire da gennaio 2009 e la 

successiva commercializzazione su base strutturata della collana a partire da gennaio 2010. RCS 

Libri S.p.A. richiede di differire di un anno l’impegno descritto, per la parte relativa al lancio dei 

prodotti-pilota, lasciando impregiudicata la prevista commercializzazione strutturata della nuova 

collana a prezzo ridotto da gennaio 2010; 

VISTA la comunicazione del 1° dicembre 2008, con cui Mondadori Education S.p.A. ha richiesto 

il differimento all’anno scolastico 2010/2011 dell’impegno relativo alla commercializzazione di 

libri innovativi (denominati light plus), nei quali una parte del testo cartaceo sarà sostituita da una 

versione interattiva; 

CONSIDERATO che risultano condivisibili le motivazioni addotte dalle parti a sostegno 

dell’istanza, riferite al fatto che i recenti interventi del legislatore sulla disciplina dell’editoria 

scolastica sono tali da modificare sensibilmente il contesto di riferimento. In particolare, l’art. 15 

della legge 6 agosto 2008, n. 133, prescrive agli editori, nel termine di un triennio a decorrere 

dall'anno scolastico 2008-2009, la produzione di libri di testo, congiuntamente nelle versioni a 

stampa, on line scaricabile da internet e mista, demandando a un successivo decreto del Ministro 

dell'istruzione, dell'università e della ricerca, non ancora emanato, la determinazione delle 

caratteristiche tecniche e tecnologiche di tali libri di testo. Inoltre, l’art. 64 della medesima legge 

prevede che entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore vengano adottati regolamenti volti ad 

una revisione dell’attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico;

104 


CONSIDERATO che il differimento richiesto da RCS Libri S.p.A. e Mondadori Education S.p.A. 

non è tale da modificare l’impianto complessivo degli impegni dalle stesse presentati e resi 

obbligatori con delibera dell’Autorità del 24 aprile 2008; 

RITENUTO di accogliere le richieste di RCS Libri S.p.A. e Mondadori Education S.p.A. sopra 

descritte, in ragione della peculiarità degli impegni in esame, la cui attuazione prima di una chiara 

determinazione delle condizioni di riferimento potrebbe esporre le imprese al rischio di assumere 

iniziative non conformi ai requisiti imposti dalla normativa di prossima definizione e, quindi, 

vanificare l’effettività e l’efficacia degli stessi impegni nella rimozione dei profili 

anticoncorrenziali oggetto del procedimento; 

RITENUTO di disporre l’obbligatorietà della modifica apportata agli impegni di RCS Libri S.p.A. 

e Mondadori Education S.p.A., presentati ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge 

n. 287/90, con riguardo al termine fissato per l’attuazione degli stessi; 

Tutto ciò premesso e considerato: 

DELIBERA 

a) di rendere obbligatoria per RCS Libri S.p.A., in parziale modifica degli impegni presentati e resi 

obbligatori con delibera dell’Autorità del 24 aprile 2008, ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, 

della legge n. 287/90, l’attuazione dell’impegno concernente il lancio di alcuni prodotti-pilota di 

una collana di libri di testo a prezzo ridotto a partire da gennaio 2010, lasciando impregiudicata la 

prevista commercializzazione strutturata della collana alla stessa data di gennaio 2010; 

b) di rendere obbligatoria per Mondadori Education S.p.A., in parziale modifica degli impegni 

presentati e resi obbligatori con delibera dell’Autorità del 24 aprile 2008, ai sensi dell’articolo 14- 

ter, comma 1, della legge n. 287/90, l’attuazione dell’impegno concernente la 

commercializzazione di libri innovativi (denominati light plus), nei quali una parte del testo 

cartaceo sarà sostituita da una versione interattiva, a partire dall’anno scolastico 2010/2011. 





IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


OPERAZIONI DI CONCENTRAZIONE 

C9739 - EDIZIONI MASTER/DE ANDREIS EDITORE 






VISTO l’atto della società Edizioni Master S.p.A., pervenuto in data 21 ottobre 2008; 

VISTA la richiesta di parere all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, inviata in data 10 

novembre 2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 11, della legge 31 luglio 1997, n. 

249; 

VISTO il parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, pervenuto in data 5 dicembre 

2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 11, della legge 31 luglio 1997, n. 249; 


I. LE PARTI 

EDIZIONI MASTER S.p.A. (di seguito, EM) è una società per azioni di diritto italiano attiva, 

direttamente e per il tramite delle società dalla stessa controllate, prevalentemente nell’attività di 

produzione editoriale di periodici - soprattutto a carattere tecnologico e con frequenza sia 

settimanale che mensile - distribuiti sull’intero territorio nazionale nonché nella raccolta, gestione 

e vendita di spazi pubblicitari sui propri periodici . EM è presente, sebbene marginalmente, nella 

vendita di spazi pubblicitari su web, attraverso i portali www.ttimeshop.it, www.videogame.it e 

www. Telefonino.net. 

EM è controllata congiuntamente da BCC PRIVATE EQUITY S.G.R.p.a. (di seguito, BCCPE), 

MPS VENTURE S.G.R.p.a. e da una persona fisica, che ne detengono rispettivamente l’11%, il 

22% ed il 67% del capitale sociale. Il Gruppo Bancario Iccrea, di cui fa parte BCCPE, ha 

realizzato nell’esercizio 2007 un fatturato complessivo, da considerare ai sensi dell’art. 16, commi 

1 e 2, della legge n. 287/90 (un decimo del totale dell’attivo dello stato patrimoniale, esclusi i conti 

d’ordine), di circa 1,8 milioni di euro. 

Il fatturato complessivo realizzato dal Gruppo Bancario Monte dei Paschi di Siena nell’esercizio 

2007, da considerare ai sensi dell’art. 16, commi 1 e 2, della legge n. 287/90 (un decimo del totale 

dell’attivo dello stato patrimoniale, esclusi i conti d’ordine), è stato di circa 16,2 miliardi di euro. 

A sua volta, nel medesimo esercizio, EM ha realizzato un fatturato consolidato di circa 48 milioni 

di euro per vendite in Italia. 

DE ANDREIS EDITORE S.r.l. (di seguito, DAE) è una società interamente controllata da persone 

fisiche, titolare del sito internet www.punto-informatico.it, attraverso il quale opera nel mercato 

della vendita di spazi pubblicitari sul web. Le principali attività della società sono lo sviluppo e la 

gestione di siti e portali web, nonché lo sviluppo di software. Nel corso del 2007, DAE ha 

realizzato un fatturato complessivo pari a circa 294.000 euro.

106 


II. DESCRIZIONE DELL’OPERAZIONE 

L’operazione in esame prevede l’acquisizione, da parte di EM, dell’intero capitale sociale di De 

Andreis Editore S.r.l. 

Attraverso l’operazione in esame EM intende ampliare la propria attività nel mercato della raccolta 

pubblicitaria on line, attraverso i portali www.ttimeshop.it, www.videogame.it e www.telefonino.net. 

Il contratto stipulato tra le parti prevede, inoltre, una clausola di non concorrenza di durata 

quinquennale per effetto della quale De Andreis si impegna a non svolgere attività in concorrenza 

con quelle svolta da EM attraverso il sito www.punto-informatico.it. 

III. QUALIFICAZIONE DELL’OPERAZIONE 

L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo esclusivo d’impresa, 

costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/90. 

Essa rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le condizioni di cui 

all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione 

preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della stessa legge, in quanto il fatturato totale 

realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall’insieme delle imprese interessate è stato 

superiore a 448 milioni di euro. 

La clausola riguardante il patto di non concorrenza costituisce una restrizione accessoria 

all’operazione di concentrazione, in quanto direttamente connessa e necessaria alla realizzazione 

dell’operazione, limitatamente ad un periodo non superiore ai due anni. Al riguardo occorre 

rilevare, infatti, che una durata temporale superiore risulterebbe eccedere l’esigenza di garantire 

all’acquirente il trasferimento dell’effettivo valore dell’acquisizione 1 . 

IV. VALUTAZIONE DELL’OPERAZIONE 

La concentrazione in esame interessa il mercato della raccolta pubblicitaria on line. La raccolta 

pubblicitaria on line connessa alla gestione di portali, consiste nella vendita di spazi grafici 

pubblicitari sui siti Internet. Tali spazi, sotto forma di banner, bottoni o icone di vario genere, sono 

posti graficamente in rilievo su una pagina web e recano messaggi promozionali. L’offerta di spazi 

pubblicitari on line costituisce un mercato distinto rispetto alle forme tradizionali di pubblicità in 

ragione delle caratteristiche peculiari di Internet, ovvero l’interattività, la capacità di coniugare 

advertising tradizionale e marketing diretto e la possibilità di quantificare direttamente i contatti. 

Infine, l’attività in esame è rivolta, in particolare, ai consumatori finali e alle aziende che offrono 

sul mercato beni di largo consumo. 

Tale mercato ha una dimensione geografica nazionale, in considerazione della specificità della 

domanda relativa ai servizi richiesti e della lingua utilizzata nell’allestimento dei siti web. 

Dai dati forniti dalle parti emerge che il valore complessivo delle vendite nel mercato geografico 

rilevante della vendita di spazi pubblicitari su internet è stato, nel 2007, pari a circa 249 milioni di 

euro 2 . Tale mercato risulta estremamente frammentato e caratterizzato dalla presenza di un numero 

crescente di operatori italiani ed esteri tra i quali, ad esempio, Msn.it Italia, Publitalia 80, Telecom 

Italia, Bread & Butter, RCS MediaGroup e Tiscali Advertising S.p.A. Non risultano inoltre 

sussistere barriere all’ingresso nel mercato stesso, ove operano sia concessionarie di pubblicità che 

gestori di siti che vendono direttamente i propri spazi pubblicitari. 

1 Cfr. al riguardo la Comunicazione CE sulle restrizioni direttamente connesse e necessarie alle operazioni di 

concentrazione in GUCE del 5 marzo 2005 C56. 

2 Fonte: Osservatorio FCP - Assointernet


EM è presente sul mercato della raccolta pubblicitaria on-line attraverso alcuni portali internet con 

una quota del tutto marginale. 

Anche per quanto riguarda DAE, la quota detenuta nel mercato in esame risulta inferiore all’1%. 

Alla luce delle ridotte quote di mercato delle parti e della presenza di importanti e numerosi 

concorrenti nazionali sul mercato rilevante, la presente operazione non appare idonea a 

determinare la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante nel mercato della 

raccolta pubblicitaria on-line. 

V. IL PARERE DELL’AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI 

Con atto pervenuto in data 5 dicembre 2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 11, 

della legge 31 luglio 1997, n. 249, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha espresso 

parere favorevole allo schema di provvedimento dell’Autorità, in cui si rileva che la 

concentrazione in esame non è suscettibile di determinare, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della 

legge n. 287/90, la costituzione di una posizione dominante sul mercato interessato, tale da 

eliminare o ridurre in modo sostanziale o durevole la concorrenza. 


che l’operazione in esame non determina, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della legge n. 287/90, 

la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato interessato, tale da 

eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; 

RITENUTO, altresì, che i patti intercorsi tra le parti sono accessori alla presente operazione nei 

soli limiti sopra descritti e che l’Autorità si riserva di valutare, laddove ne sussistano i presupposti, 

i suddetti patti che si realizzino oltre il tempo e l’oggetto ivi indicati; 

DELIBERA 

di non avviare l’istruttoria di cui all’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90. 

Le conclusioni di cui sopra saranno comunicate, ai sensi dell’articolo 16, comma 4, della legge 

n. 287/90, alle imprese interessate e al Ministro dello Sviluppo Economico. 

Il presente provvedimento verrà pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza 

e del Mercato. 



IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

108 


C9770 - EDIZIONI MASTER/RAMI DI AZIENDA DI PER CASO 




SENTITO il Relatore Dottor Antonio Pilati; 


VISTO l’atto della società Edizioni Master S.p.A., pervenuto in data 31 ottobre 2008; 

VISTA la richiesta di parere all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, inviata in data 19 

novembre 2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 11, della legge 31 luglio 1997, n. 

249; 

VISTO il parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, pervenuto in data 5 dicembre 

2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 11, della legge 31 luglio 1997, n. 249; 


I. LE PARTI 

EDIZIONI MASTER S.p.A. (di seguito EM) è una società per azioni di diritto italiano attiva, 

direttamente e per il tramite delle società dalla stessa controllate, prevalentemente nell’attività di 

produzione editoriale di periodici - soprattutto a carattere tecnologico e con frequenza sia 

settimanale che mensile - distribuiti sull’intero territorio nazionale attraverso le edicole nonché 

nella raccolta, gestione e vendita di spazi pubblicitari su periodici dalla stessa prodotti. 

EM è controllata congiuntamente da BCC PRIVATE EQUITY S.G.R.p.a., MPS VENTURE 

S.G.R.p.a. e da una persona fisica, che ne detengono rispettivamente l’11,43%, il 21,98% ed il 

66,59% del capitale sociale. Il Gruppo Bancario Iccrea, di cui fa parte BCC PRIVATE EQUITY 

S.G.R.p.A., ha realizzato nell’esercizio 2007 un fatturato complessivo, da considerare ai sensi 

dell’art. 16, commi 1 e 2, della legge n. 287/90 (un decimo del totale dell’attivo dello stato 

patrimoniale, esclusi i conti d’ordine), di circa 1,8 milioni di euro. 

Il fatturato complessivo realizzato dal Gruppo Bancario Monte dei Paschi di Siena nell’esercizio 

2007, da considerare ai sensi dell’art. 16, commi 1 e 2, della legge n. 287/90 (un decimo del totale 

dell’attivo dello stato patrimoniale, esclusi i conti d’ordine), è stato di circa 16,2 miliardi di euro. 

A sua volta, nel medesimo esercizio, EM ha realizzato un fatturato consolidato di circa 48 milioni 

di euro per vendite in Italia. 

PER CASO S.r.l. (di seguito PC) è una società attiva nello sviluppo e nella gestione di siti web e 

portali, nella redazione di contenuti editoriali web, quali articoli, interviste, video e file audio, 

nonché nell’attività di consulenza ed attività editoriale in genere. Il capitale della società è ripartito 

tra tre persone fisiche e la società Gini S.r.l.. 

Oggetto di acquisizione è il ramo d’azienda di PC costituito da tutti i beni materiali ed immateriali 

(quali software, database, diritti di proprietà intellettuale), nonché dai rapporti giuridici (contratti 

con fornitori e clienti, contratti di servizio, concessioni, licenze, autorizzazioni) che sottostanno al 

funzionamento e alla pubblicazione del sito internet http://www.turistipercaso.it contenente 

elementi editoriali, informazioni e spazi pubblicitari dedicati ai viaggi ed al turismo. 

Nel 2007, il fatturato consolidato realizzato da PC è stato di circa 560.000 euro.



L’operazione consiste nell’acquisto, da parte di EM, del ramo d’azienda relativo al sito 

www.turistipercaso.it. Tale operazione rientra nell’ambito della strategia complessiva di EM volta 

ad ampliare e sviluppare le proprie attività nel settore dell’editoria web e nel mercato della vendita 

di spazi pubblicitari in rete. 

Le parti si sono impegnate a sottoscrivere, alla data di sottoscrizione del contratto definitivo, un 

accordo commerciale attraverso il quale PC si impegnerà a prestare in favore di EM alcuni servizi 

relativi a gestione, aggiornamento e manutenzione del portale http://www.turistipercaso.it, di 

durata triennale, con rinnovo automatico per ulteriori periodi di tre anni. 

Le parti si sono altresì impegnate a sottoscrivere un contratto di licenza del marchio “Turisti per 

caso”, di cui sono titolari due delle persone fisiche socie di PC, avente ad oggetto la cessione ad 

EM del diritto esclusivo a utilizzare il marchio relativo al portale senza alcuna limitazione. 

L’accordo sottoscritto fra le parti prevede inoltre l’impegno da parte di PC per un periodo di 

cinque anni a non compiere, direttamente o indirettamente, all’interno del territorio nazionale, 

attività commerciali che possano competere con l’attività del ramo d’azienda ceduto. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo di parte di un’impresa, 


Essa rientra nell'ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le condizioni di cui 

all'articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all'obbligo di comunicazione preventiva 

disposto dall'articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale realizzato in 

Italia dall’insieme delle imprese controllanti è stato superiore a 448 milioni di euro. 

L’accordo di fornitura di servizi di gestione e manutenzione del portale http://www.turistipercaso.it 

sottoscritto dalle parti può essere ritenuto direttamente connesso alla realizzazione dell’operazione 

di concentrazione in esame, e ad essa necessario, limitatamente ad un periodo di cinque anni, in 

quanto funzionale a garantire la continuità di approvvigionamento per i servizi utili allo 

svolgimento dell’attività rilevata dall’acquirente, a condizione che non sia prevista l’esclusiva o lo 

status di fornitore o acquirente privilegiato 1 . 

L’accordo di cessione del marchio “Turisti per caso” può essere ritenuto direttamente connesso 

alla realizzazione dell’operazione di concentrazione in esame, e ad essa necessario, in quanto 

funzionale al pieno uso, da parte dell’acquirente, delle attività cedute 2 . 

La clausola riguardante il patto di non concorrenza costituisce una restrizione accessoria 

all’operazione di concentrazione, in quanto direttamente connessa e necessaria alla realizzazione 

dell’operazione, limitatamente ad un periodo non superiore a tre anni. Al riguardo occorre rilevare, 

infatti, che una durata temporale superiore risulterebbe eccedere l’esigenza di garantire 

all’acquirente il trasferimento dell’effettivo valore dell’acquisizione 3 . 


La concentrazione in esame interessa il mercato della raccolta pubblicitaria on-line. Il mercato 

della raccolta pubblicitaria on-line connessa alla gestione di portali consiste nella vendita di spazi 

grafici pubblicitari sui siti Internet. Tali spazi, sotto forma di banner, bottoni o icone di vario 

1 Cfr., in proposito, i punti da 32 a 35 della Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e 

necessarie alle concentrazioni (2005/C 56/03). 

2 Cfr. il punto 27 della citata Comunicazione. 

3 Cfr. il punto 20 della citata Comunicazione.

110 


genere, sono posti graficamente in rilievo su una pagina web e recano messaggi promozionali. 

L’offerta di spazi pubblicitari on-line costituisce un mercato distinto rispetto alle forme tradizionali 

di pubblicità in ragione delle caratteristiche peculiari di Internet, ovvero l’interattività, la capacità 

di coniugare advertising tradizionale e marketing diretto e la possibilità di quantificare 

direttamente i contatti. Infine, l’attività succitata è rivolta, in particolare, ai consumatori finali e 

alle aziende che offrono sul mercato beni di largo consumo. 

Tale mercato ha una dimensione geografica nazionale, in considerazione della specificità della 

domanda relativa ai servizi richiesti e della lingua utilizzata nell’allestimento dei siti web. 

Dai dati forniti dalle parti emerge che il valore complessivo delle vendite nel mercato geografico 

rilevante della vendita di spazi pubblicitari su internet è stato, nel 2007, pari a circa 249 milioni di 

euro 4 . Tale mercato risulta estremamente frammentato e caratterizzato dalla presenza di un numero 

crescente di operatori italiani ed esteri, tra i quali, ad esempio, Msn.it Italia, Publitalia 80, Telecom 

Italia, Bread & Butter, RCS MediaGroup e Tiscali Advertising S.p.A.. Non risultano inoltre 

sussistere barriere all’ingresso nel mercato stesso, ove operano sia concessionarie di pubblicità che 

gestori di siti che vendono direttamente i propri spazi pubblicitari. 

EM è già attiva nel mercato della raccolta pubblicitaria on-line attraverso alcuni portali internet 

con una quota del tutto marginale. 

Anche per quanto riguarda il ramo di azienda acquisito, la quota detenuta nel mercato in esame 

risulta inferiore all’unità percentuale. 

Alla luce delle ridotte quote di mercato delle parti e della presenza di importanti e numerosi 

concorrenti nazionali sul mercato rilevante, la presente operazione non appare idonea a 

determinare la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante nel mercato della 

raccolta pubblicitaria on-line. 

V. IL PARERE DELL’AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI 

Con atto pervenuto in data 5 dicembre 2008, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 11, 

della legge 31 luglio 1997, n. 249, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, ha espresso 

parere favorevole allo schema di provvedimento dell’Autorità, in cui si rileva che la 

concentrazione in esame non è suscettibile di determinare, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della 

legge n. 287/90, la costituzione di una posizione dominante sui mercati interessati, tale da 

eliminare o ridurre in modo sostanziale o durevole la concorrenza. 


che l’operazione in esame non determina, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della legge n. 287/90, 

la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato interessato, tale da 

eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; 


soli limiti sopra descritti e che l'Autorità si riserva di valutare, laddove ne sussistano i presupposti, 

i suddetti patti che si realizzino oltre il tempo e l'oggetto ivi indicati; 

DELIBERA 

di non avviare l'istruttoria di cui all'articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90. 



4 Fonte: Osservatorio FCP - Assointernet






IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

112 


C9800 - ENEL ENERGIA/RAMO DI AZIENDA DI ENEL LOMBARDA 






VISTE la comunicazione della società Enel Energia S.p.A., pervenuta il 17 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Enel Energia S.p.A. (di seguito, Enel Energia) è una società attiva nella vendita di energia elettrica 

e gas ai clienti finali, interamente controllata da Enel S.p.A. (di seguito, ENEL), società holding a 

capo di un gruppo attivo nei settori dell’energia elettrica e del gas naturale. Il capitale sociale di 

Enel è attualmente detenuto per il 21,4% dal Ministero dell’Economia e Finanze, per il 10,2% 

dalla Cassa Depositi e Prestiti ed è diffuso sul mercato per la restante parte. 

Nel 2007 il fatturato consolidato realizzato da Enel a livello mondiale è stato di 42.695 milioni di 

euro, di cui 32.564 milioni per vendite in Italia. 

Oggetto di acquisizione è il ramo d’azienda di Energia Lombarda S.r.l. (di seguito, Ramo 

d’Azienda), attivo nella vendita di gas naturale a clienti finali nel Comune di Montedoro 

(Caltanissetta). 

Nel 2007, il fatturato realizzato, interamente in Italia, dal Ramo d’Azienda oggetto di acquisizione 

è stato pari a 107.804 euro. 


L’operazione comunicata consiste nell’acquisizione da parte di Enel, tramite Enel Energia, del 

Ramo d’Azienda attivo nella vendita di gas naturale. 


L’operazione in esame, in quanto comporta l’acquisizione del controllo di parte di un’impresa, 

costituisce una concentrazione ai sensi dell'articolo 5, lettera b), della legge n. 287/90. 



preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della legge n. 287/90, in quanto il fatturato totale 

realizzato nell'ultimo esercizio a livello nazionale dall’insieme delle imprese interessate è stato 


IV. VALUTAZIONE DELLA CONCENTRAZIONE 

L’attività di vendita di gas naturale consiste nella fornitura e la consegna di gas ai clienti finali 

allacciati alle reti di distribuzione o alla rete di trasporto del gas. La vendita di gas naturale è 

disciplinata dagli artt. 17, 18 e 22 del Decreto Legislativo n. 164/00, che ne definiscono i criteri di 

esercizio dal lato dell’offerta e della domanda. Le imprese che svolgono l’attività di vendita di gas 

devono essere autorizzate dal Ministero per le Attività Produttive (articolo 17, comma 1). A partire


dal 1° gennaio 2003, tutti i clienti finali sono idonei, cioè possono scegliere liberamente il proprio 

fornitore. 

In ragione delle differenziazioni e specifiche caratteristiche espresse dalla domanda e dall’offerta è 

possibile individuare distinti mercati del prodotto in relazione: 

– alle imprese di generazione di energia elettrica (clienti termoelettrici) con consumi, di norma, 

ampiamente superiori ai 200.000 mc/anno; 

– ai clienti finali di medio grandi dimensioni (principalmente imprese dell’industria e del 

commercio di dimensioni medio grandi), con consumi superiori a 200.000 mc di gas/anno; 

– ai clienti finali di piccola dimensione (principalmente clienti residenziali e piccole imprese 

dell’industria e del commercio, con consumi inferiori a 200.000 mc di gas/anno). 

In particolare, la domanda espressa da tali categorie di clienti finali presenta delle differenze di 

rilievo in relazione a caratteristiche quali: i volumi di consumo pro-capite; il livello della rete cui 

sono allacciati (rete di trasporto/rete di distribuzione); i profili di consumo annuo di gas e la 

destinazione finale del gas (riscaldamento e uso domestico; fattore produttivo per l’industria; 

materia prima per la generazione); le caratteristiche del prodotto in termini di pacchetto di servizi 

domandati (tipologia di trasporto, modulazione, misura etc.) e il tipo di offerta commerciale 

richiesta (caratteristiche del contratto e prezzo di vendita etc.). 

A tali caratteristiche distintive, dal lato della domanda, corrisponde anche una diversa struttura 

dell’offerta sui diversi mercati sopra individuati e differenti dinamiche competitive. 

Quanto alla dimensione geografica di tali mercati, in ragione della scala di attività delle imprese 

attive nella vendita di gas ai clienti termoelettrici ed ai clienti finali di dimensione medie e grandi, 

nonché delle dinamiche competitive osservate dal lato dell’offerta, si ritiene che i mercati della 

vendita di gas ai clienti termoelettrici ed ai clienti finali di medio-grandi dimensioni siano 

nazionali. 

Per quanto riguarda il mercato della vendita di gas ai clienti finali di piccola dimensione, dal lato 

dell’offerta, la scala di attività e le dinamiche competitive sono più variegate ed ancora molto 

limitate; ciò anche in ragione del livello di concentrazione che ancora caratterizza il mercato a 

monte dell’approvvigionamento di gas, della scarsa liquidità dello stesso dovuta anche alla 

inadeguata disponibilità di infrastrutture per l’importazione e lo stoccaggio di gas per il sistema 

nazionale e di un contesto normativo che, in un’ottica di tutela dei consumatori di minore 

dimensione, incide anche sulla possibilità di differenziazione dei prezzi di vendita del gas. Nei 

confronti di tale tipologia di clientela risultano essere, infatti, ancora principalmente attive le 

imprese di vendita di gas incumbent storicamente presenti su territori locali ed integrate 

verticalmente con le imprese di distribuzione del gas operanti in regime di concessione esclusiva 

in una o più aree locali comunali. 

La dimensione geografica di tale mercato potrebbe, pertanto, essere inferiore a quella nazionale. 

L’area geografica che, allo stato, potrebbe forse approssimare meglio la dimensione dello stesso è 

l’area di attribuzione di ciascuna concessione esclusiva di distribuzione. Si deve tenere conto 

tuttavia che, in fatto, le singole concessioni di distribuzione non corrispondono necessariamente 

all’impianto di distribuzione interconnesso sottostante e che le modifiche in corso circa 

l’individuazione delle aree locali di riferimento per la riallocazione delle concessioni di 

distribuzione potrebbero portare a superare la dimensione comunale. In ogni caso, ai fini della 

presente operazione, l’esatta definizione della dimensione geografica di tale mercato può essere 

lasciata aperta, in quanto essa non incide sulla valutazione concorrenziale dell’operazione stessa. 

L’operazione in esame interessa solo il mercato del prodotto della vendita di gas ai clienti finali di 

piccola dimensione, tenuto conto che il ramo d’azienda oggetto di acquisizione non realizza

114 


vendite di gas nei confronti di clienti termoelettrici ovvero di clienti finali di medio grandi 

dimensioni. 

Effetti dell’operazione 

Nella vendita di gas ai clienti finali di piccola dimensione, nel 2007 Enel Energia deteneva una 

quota stimata di circa l’11%, a livello nazionale, mentre la quota stimata riferibile al Ramo 

d’Azienda era ampiamente inferiore all’1%. 

Anche considerando un ambito geografico più ristretto l’operazione non appare sollevare problemi 

sotto il profilo concorrenziale in quanto Enel Energia non è attualmente attiva nella vendita di gas 

nel Comune di Montedoro in cui opera il Ramo d’Azienda oggetto di acquisizione. 

Non si ritiene, quindi, che l’operazione in esame sia tale da modificare in misura sostanziale le 

preesistenti condizioni concorrenziali nel mercato della vendita di gas ai clienti di piccole 

dimensioni. 

RITENUTO, pertanto, che l’operazione in esame non determina, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, 

della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominate sul mercato 

interessato, tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; 

DELIBERA 



n. 287/90, alle imprese interessate ed al Ministro dello Sviluppo Economico. 





IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9802 - BARCLAYS INDUSTRIAL INVESTMENTS LIMITED/GRUPPO CARTORAMA 



NELLA SUA ADUNANZA dell’11 dicembre2 008; 



VISTA la comunicazione della società Barclays Industrial Investments Limited, pervenuta in data 

18 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Barclays Industrial Investments Limited (di seguito Bii) è una società di diritto inglese 

appartenente al gruppo Barclays attivo, inter alia, nei servizi di private equity anche attraverso la 

promozione, l’istituzione e la gestione di fondi d’investimento mobiliari. 

Al vertice della catena di controllo di Bii si colloca -mediante Barclays Private Equity Limited e 

Barclays Bank Plc- Barclays Plc, società inglese a capo dell’omonimo gruppo e quotata alla borsa 

valori di Londra. 

Nel corso dell’esercizio 2007, il gruppo Barclays ha conseguito un fatturato complessivo di 76,5 

miliardi di euro, di cui [50-60] 1 e [2-3] miliardi per vendite realizzate rispettivamente nell’Unione 

Europea e in Italia. 

Gruppo Cartorama S.r.l. (di seguito Ca) è una società italiana operante nel settore della cartoleria e 

della cartotecnica, con particolare riferimento alla produzione e commercializzazione di articoli di 

cancelleria per la scuola e l’ufficio, zaini, cartelle e astucci per la scuola nonché articoli da regalo, 

decorazioni natalizie e gadget in generale. 

Il controllo su Ca è esercitato da Arner Private Equity Limited Partnership tramite la società Arpus 

Consultadoria e Marketing Lda che ne detiene una frazione di circa il 66%; la quota rimanente è 

appannaggio di un’altra società (Andaman Investments S.a., 28% circa) e di due persone fisiche 

(6% complessivamente). Da parte sua, Ca detiene l’intero capitale di tre società attive nel 

medesimo ambito merceologico (Cartdiscount S.r.l., Cartorama East Europe S.r.l. e Cartorama Hk 

Limited, rispettivamente di diritto italiano, romeno e di Hong Kong). 

Il fatturato conseguito dal gruppo Cartorama nel 2007 è stato pari a 132,9 milioni di euro a livello 

mondiale, di cui [100-448] e [100-448] milioni per vendite realizzate rispettivamente nell’Unione 

europea e in Italia. 


La comunicazione in esame riguarda l’acquisizione, da parte di Bii, del controllo di Ca mediante 

una newco di proprietà che ne acquisterà l’intero capitale sociale. Successivamente, per effetto 

dell’esecuzione di un aumento di capitale, l’assetto proprietario della newco vedrà una quota del 

78% appannaggio del gruppo Barclays (mediante Bii e una società veicolo comunque 

riconducibile al gruppo), mentre la frazione rimanente sarà riconducibile, per il 18%, ad Andaman 


segretezza delle informazioni.

116 


Investments S.a. e, per un complessivo 4%, a quattro persone fisiche (diverse dai due soci persone 

fisiche attuali). Ad ogni modo, tre dei cinque membri del Consiglio di amministrazione della 

newco saranno designati dal gruppo Barclays. 

L’operazione risponde all’obiettivo del gruppo acquirente di investire in imprese ad alto potenziale 

di sviluppo al fine della massimizzazione del loro valore. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo di un’impresa, 

costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1 lettera b), della legge n. 287/90. 

Essa rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90 non ricorrendo le condizioni di cui 

all’articolo 1 del Regolamento CE 139/04, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva 

disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge in quanto il fatturato totale realizzato, 

nell’ultimo esercizio a livello nazionale, dall’insieme delle imprese interessate è stato superiore a 

448 milioni di euro. 


Il mercato del prodotto 

Da un punto vista merceologico, il settore interessato dall’operazione in esame è quello in cui 

opera la società Ca oggetto di acquisizione, ossia la produzione e commercializzazione di articoli 

di cartoleria. In particolare, le attività di Ca individuano tre ambiti merceologici distinti in 

relazione alla tipologia di articoli prodotti. 

(i) Nel caso della cartotecnica e della cancelleria, le attività in questione riguardano il cosiddetto 

converting ossia la trasformazione della carta in strumenti di lavoro -in particolare quaderni, fogli 

protocollo e da disegno, blocchi note, diari, risme per stampanti e fotocopie, classificatori e 

raccoglitori, buste e modulistica, agende e rubriche, ecc- per la scuola, l’ufficio, la casa, il disegno 

e l’hobby. 

Nell’ambito della cartotecnica si registra una significativa presenza di operatori verticalmente 

integrati nelle diverse fasi del ciclo produttivo, dalla foresta alla fabbricazione della carta e alla sua 

successiva trasformazione e lavorazione. La loro capacità di passare da una produzione all’altra 

giustifica l’inclusione in un medesimo mercato di prodotti che, dal punto di vista della domanda, 

sono solo parzialmente sostituibili. Nel mercato operano inoltre imprese che, come la stessa Ca, 

ideano e sviluppano i prodotti ovvero sono licenziatarie di marchi ma ricorrono anche a soggetti 

terzi per la fase di lavorazione vera e propria; tali imprese sono spesso specializzate in termini sia 

di prodotti venduti che di canali distributivi utilizzati. 

Con riferimento a questi ultimi, i consumatori finali, da cui origina la gran parte della domanda, 

possono rivolgersi sia alla piccola distribuzione al dettaglio (cartolerie e altri esercizi commerciali 

di vicinato), rifornita in prevalenza dalle imprese specializzate non integrate, sia alla grande 

distribuzione, rifornita invece quasi esclusivamente dagli operatori integrati. 

Per quel che riguarda la società oggetto di acquisizione, i prodotti vengono commercializzati su 

tutto il territorio nazionale attraverso circa diecimila esercizi di piccola dimensione e circa 

cinquecento soggetti della grande distribuzione. 

(ii) Gli zaini, le cartelle nonché i diversi articoli per la scrittura (quali gli astucci porta-penne) 

rivolti a soddisfare esigenze di tipo scolastico rientrano nella categoria del cosiddetto supporto 

scolastico.


Il mercato del supporto scolastico è caratterizzato dalla presenza prevalente di società che, come la 

stessa Ca, importano prodotti finiti realizzati su proprio design, ovvero di proprietari o licenziatari 

di marchi che decentrano la lavorazione presso terzi specializzati. 

Essendo la clientela finale rappresentata prevalentemente da giovani e ragazzi, le imprese del 

settore pongono particolare attenzione non solo all’innovazione di prodotto in termini di soluzioni 

tecniche e di materiali, ma anche a investimenti pubblicitari e di marketing per l’affermazione e la 

diffusione dei marchi unitamente all’accessorio gadget quale elemento di attrazione e 

fidelizzazione della clientela. 

I prodotti vengono venduti sempre più attraverso il canale della grande distribuzione. Quanto alla 

società oggetto di acquisizione, come nel caso sub (i) i prodotti vengono commercializzati su tutto 

il territorio nazionale attraverso circa diecimila esercizi di piccola dimensione e circa cinquecento 

soggetti della grande distribuzione. 

(iii) Infine, sebbene in misura ridotta rispetto ai due ambiti merceologici precedentemente 

individuati, la società oggetto di acquisizione opera anche nella produzione e commercializzazione 

di oggettistica di vario tipo per regali, decorazioni natalizie e gadget in generale (ad esempio 

luminarie, festoni, candele, portachiavi, porta-cd, ecc). 

Il mercato geografico 

Per quanto riguarda la rilevanza geografica, secondo le parti la dimensione di tutti i mercati 

precedentemente descritti risulterebbe circoscritta al territorio nazionale. Tale ipotesi trae 

fondamento, da un lato, dal fatto che i prodotti in questione utilizzano, in larga parte, marchi e 

loghi di proprietà di terzi concessi in licenza d’uso con limitazione territoriale, e, dall’altro, dalla 

localizzazione nazionale della clientela rifornita, di cui è evidenza la disaggregazione del fatturato 

della stessa società oggetto di acquisizione. 

Ad ogni modo, non essendo il gruppo acquirente presente in alcuno dei mercati rilevanti né in 

segmenti a monte o valle degli stessi, e risolvendosi quindi l’operazione in esame essenzialmente 

nella mera sostituzione di un operatore con un altro, una diversa delimitazione dell’ambito 

geografico rilevante (ad esempio di livello europeo per via di un flusso rilevante di importazioni 

nel caso della cartotecnica 2 ) non muterebbe la valutazione. 


Secondo stime delle parti, l’incidenza del gruppo Cartorama a livello nazionale sarebbe di circa il 

[5-10%] in entrambi i mercati sub (i) e (iii); nel mercato (ii) del supporto scolastico, invece, il peso 

sarebbe di poco superiore al [10-15%] relativamente al segmento degli zaini e inferiore all’1% 

relativamente al segmento degli articoli per la scrittura. 

In tutti gli ambiti merceologici operano peraltro diversi e qualificati concorrenti (quali Cartiere 

Milani Fabriano, Cartiere Paolo Pigna e Leideberg come imprese integrate e Nava Milano, Giochi 

Preziosi e Franco Panini Scuola come imprese specializzate), spesso con quote di mercato 

superiori a quelle di Ca. 

Alla luce delle considerazioni che precedono, la concentrazione in esame non appare idonea a 

modificare significativamente le dinamiche concorrenziali nei mercati rilevanti. 

RITENUTO, pertanto, che l’operazione in esame non comporta, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, 

della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante nei mercati 

interessati, tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; 

2 Cfr, C9346 in Bollettino n. 20/08.

118 


DELIBERA 


Le conclusioni di cui sopra saranno comunicate, ai sensi dell'articolo 16, comma 4, della legge 


Il provvedimento verrà pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e del 

Mercato. 



IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9807 - SOGEGROSS/ RAMO D’AZIENDA DI FESSIA 




SENTITO il Relatore Professore Carla Rabitti Bedogni; 


VISTO l’atto della società SOGEGROSS S.p.A., pervenuto in data 18 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

SOGEGROSS S.p.A. (di seguito SOGEGROSS), con sede legale a Genova, è una società a capo 

di un gruppo di imprese attive nella distribuzione commerciale di generi alimentari e di altri beni 

di largo e generale consumo, presente in più regioni nel Nord Ovest d’Italia. 

Nell’ambito del Gruppo, la società Basko S.p.A. gestisce il canale distributivo dei supermercati 

SuperBasko e dei superstore IperFrescoBasko, mentre la società Nume S.r.l. gestisce il canale 

distributivo dei discount sotto l’insegna Ekom. Sogegross inoltre gestisce il canale di vendita 

all’ingrosso e il canale di affiliazione di supermercati e superettes sotto l’insegna Doro Centry. 

Il gruppo Sogegross partecipa con un quota del 28% in Agorà Network S.c. a r.l. che svolge, a 

livello nazionale, alcune funzioni di marketing per i propri soci, tra cui, in particolare, la funzione 

di centrale d’acquisto. 

Il fatturato consolidato, realizzato a livello nazionale dal Gruppo SOGEGROSS, nel 2007, è stato 

di circa 576 milioni di euro. 

Oggetto di acquisizione è un ramo d’azienda costituito da: 

a) un punto vendita di prodotti alimentari e non alimentari, ad oggi gestito in regime di affitto di 

ramo d’azienda dalla società Ortobrà Superfreschi S.r.l., di proprietà della società Fessia S.n.c., (di 

seguito, FESSIA), attiva quest’ultima nel commercio al dettaglio di prodotti del settore alimentare 

e non alimentare di largo e generale consumo); 

b) le relative attrezzature esistenti; 

c) l’avviamento commerciale. 

Il suddetto punto vendita è sito nel Comune di Santena (TO) ed include l’autorizzazione 

commerciale per una superficie di 1.106 m 2 . 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione da parte di SOGEGROSS del ramo d’azienda di 

FESSIA sopra descritto. 

Dopo la realizzazione dell’operazione, il punto vendita opererà sotto l’insegna “Ekom”. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo di parte di impresa, 



all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione

120 


preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale 





Il settore interessato dalla concentrazione in esame è quello della distribuzione moderna di prodotti 

alimentari e non alimentari di largo e generale consumo. 

All’interno della distribuzione moderna possono distinguersi diverse categorie di punti vendita 

(ipermercati, supermercati, superette e discount), che si differenziano in base a caratteristiche quali 

la dimensione della superficie di vendita, il posizionamento di prezzo, l’ampiezza e la profondità 

della gamma di prodotti offerti, le caratteristiche espositive, la presenza di banchi per i prodotti 

freschi, la disponibilità di parcheggi. Secondo quanto stabilito dall’Autorità 1 , la diversità nella 

qualità e nel livello di servizi offerti dalle varie tipologie di punto vendita ne rende piuttosto deboli 

i rapporti di sostituibilità reciproci, che risultano sostanzialmente limitati alle categorie 

immediatamente contigue. Ai fini dell’individuazione del mercato rilevante dal punto di vista del 

prodotto, occorre pertanto partire da ciascuna tipologia di punto vendita e affiancare ad essa le 

categorie di punti vendita con le quali sussistano forti relazioni di sostituibilità. 

Sogegross opera nel settore della distribuzione moderna mediante punti vendita gestiti secondo la 

formula discount. Sulla base di quanto stabilito dall’Autorità 2 , con riferimento ai punti vendita 

gestiti secondo la formula del discount, risulta definita un’ampia catena di rapporti di sostituibilità, 

che va dagli hard discount ai soft discount, fino a tutti gli altri punti vendita della distribuzione 

moderna. 

Nel caso in esame, considerato che l’operazione di acquisizione risulta finalizzata all’apertura di 

un nuovo punto vendita con una superficie di vendita di 1.106 m 2 , il mercato rilevante risulta 

essere quello dei supermercati, composto di superette, supermercati e ipermercati, ossia 

comprensivo di tutti i punti vendita della distribuzione moderna. 


Da un punto di vista geografico, il mercato ha dimensione locale, in considerazione dei 

comportamenti di acquisto dei consumatori e dell’importanza da questi attribuita alla prossimità 

dei punti vendita. L’esatta delimitazione della dimensione geografica dei mercati deve essere 

effettuata caso per caso, sulla base della dimensione dei bacini di utenza dei singoli punti vendita 

delle imprese interessate e del loro livello di sovrapposizione. In prima approssimazione, essa può 

essere circoscritta ai confini amministrativi provinciali. 

Nel caso in esame, il mercato geografico interessato è rappresentato, quindi, dalla provincia di 

Torino, nella quale è localizzato il nuovo punto vendita. 

V. EFFETTI DELL’OPERAZIONE 

Nel mercato rilevante la quota detenuta dall’acquirente 3 è pari a circa il 3%, e la stessa si 

incrementerà in misura marginale per effetto dell’operazione. In tale mercato, inoltre, sono 

1 Cfr. decisione dell’Autorità, C3037-Schemaventuno-Promodes/Gruppo GS, provv. n. 6113 del 18 giugno 1998, in Boll. 

n. 25/98. 

2 Cfr. decisione dell’Autorità, I397-Sviluppo Discount/Gestione Discount, Provv. n. 8423 del 28 giugno 2000, in Boll. n. 

26/00. 

3 Il dato, di fonte Nielsen, si riferisce ad Agorà Network S.r.l., società operante di fatto come centrale di gestione degli 

acquisti per i propri soci tra cui – oltre a Sogegross – Iperal, Poli e Tigros.


presenti qualificati concorrenti, fra cui Carrefour e COOP, con quote rispettivamente pari a circa il 

35% e il 13%. 

Per quanto precede, l’operazione comunicata non altera le condizioni concorrenziali nel mercato 

interessato. 


della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato 

interessato, tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza. 

DELIBERA 








IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

122 


C9808 - SONY CORPORATION/SONY NEC OPTIARC 






VISTO l’atto della società Sony Corporation, pervenuto in data 19 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Sony Corporation (di seguito, Sony) è una società di diritto giapponese, posta al vertice 

dell’omonimo gruppo (di seguito Gruppo Sony) e attiva a livello globale nel mercato 

dell’intrattenimento e dell’elettronica ed, in particolare, nella produzione e commercializzazione di 

prodotti elettronici di largo consumo (e.g., televisori, riproduttori audio e video, computer e 

sistemi di navigazione per autovetture) e dei componenti elettronici di tali prodotti (e.g., circuiti 

integrati c.d. “LSI”, testine di lettura ottica, mezzi di registrazione audio/video/dati, sistemi di 

registrazione dati e batterie). 

Sony è quotata sulle borse di Tokio, Osaka, New York e Londra e non è soggetta al controllo, 

diretto o indiretto, di alcuna persona fisica o giuridica. 

Il fatturato realizzato a livello mondiale dal Gruppo Sony, per l’esercizio finanziario chiuso al 31 

marzo 2008, è stato pari a circa 55 miliardi di euro, di cui circa 14,4 miliardi di euro a livello 

europeo e circa [1-2] 1 miliardi di euro per vendite in Italia. 

Sony NEC Optiarc Inc. (di seguito Optiarc) è una società di diritto giapponese attiva nello 

sviluppo, progettazione, produzione (attraverso terzi), commercializzazione e vendita di lettori per 

supporti ottici di archiviazione dati (di seguito Lettori ODD), tra cui i lettori ODD che utilizzano la 

tecnologia blue laser (di seguito BluRay). 

Optiarc è attualmente sottoposta al controllo congiunto di Sony e Nec, che ne detengono 

rispettivamente il 55% e il 45% del capitale sociale. Nec è una società di diritto giapponese, posta 

al vertice dell’omonimo gruppo (di seguito Gruppo Nec) e attiva principalmente in due settori: (i) 

prodotti e servizi di information technology, forniti principalmente ad amministrazioni pubbliche e 

società (e.g., software, server per personal computer, personal computer) e (ii) comunicazioni in 

rete (e.g., tecnologia a banda larga, apparecchiature e telefoni cellulari). 

Il fatturato realizzato a livello mondiale da Optiarc, per l’esercizio finanziario chiuso al 31 marzo 

2008, è stato pari a circa 851,8 milioni di euro, di cui circa [100-448] milioni di euro a livello 

europeo e circa [1-10] milioni di euro per vendite in Italia. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione, da parte di Sony, del 45% del capitale sociale di 

Optiarc da Nec. 




Lo Share Transfer Agreement prevede inoltre una clausola di confidenzialità a carico di Nec di 

durata pari a cinque anni. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta il passaggio dal controllo congiunto al controllo 

esclusivo di un'impresa, costituisce una concentrazione ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera b), 

della legge n. 287/90. 






La clausola di confidenzialità costituisce una restrizione accessoria all’operazione, in quanto 

appare strettamente funzionale alla salvaguardia del valore dell’azienda acquisita, a condizione che 

abbia una durata limitata nel tempo, non eccedente il periodo di due anni 2 . 


L’operazione in esame interessa il mercato dei lettori ODD per computer, che vanno tenuti distinti 

dai lettori ODD per apparecchiature domestiche 3 . La dimensione geografica del mercato sembra 

essere sovranazionale, almeno pari all’Unione Europea, se non addirittura mondiale 4 . 

Nel mercato dei lettori ODD per computer, Optiarc detiene una quota pari al 13% 5 a livello 

mondiale e al [15-20%] a livello europeo. Sony è attiva nel mercato rilevante solo attraverso 

Optiarc. 

Si rileva che l’operazione in esame si sostanzia nel passaggio dal controllo congiunto ad esclusivo 

da parte di Sony su un operatore di mercato e, quindi, pur determinando la modifica della struttura 

del controllo di Optiarc, non produce un impatto sulla struttura concorrenziale del mercato. 




RITENUTO, altresì, che il patto intercorso tra le parti è accessorio alla presente operazione nei soli 

limiti sopra descritti e che l’Autorità si riserva di valutare, laddove ne sussistano i presupposti, il 

suddetto patto che si realizzi oltre il tempo ivi indicato; 

DELIBERA 




2 Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e necessarie alle operazioni di concentrazione 

(2005/C 56/03), pubblicata in GUCE del 5 marzo 2005, punto 26. 

3 Cfr. decisione COMP/M. 4139 – Sony/NEC/JV. 

4 Cfr. decisione COMP/M.2260 – Hitachi/LG Electronics/JV, decisione COMP/M.3349 - Toshiba/Samsung/JV, decisione 

COMP/M. 4139 – Sony/NEC/JV. 

5 Quota in volume.

124 






IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9809 - AGAM/ACSM 






VISTA la comunicazione delle società A2A S.p.A., AGAM S.p.A. e ACSM S.p.A., pervenuta il 19 



I. LE PARTI 

AGAM S.p.A. (di seguito AGAM) è una società attiva nella vendita e distribuzione di gas, nella 

vendita di energia elettrica, nella gestione calore, nel ciclo idrico integrato, nel teleriscaldamento e 

nella produzione di energia elettrica attraverso impianti di cogenerazione. AGAM è soggetta al 

controllo congiunto del Comune di Monza e A2A S.p.A (di seguito A2A), che ne detengono 

rispettivamente una quota di capitale sociale del 75,1% e del 24,99% 1 . A2A è nata nel 2007 dalla 

fusione per incorporazione di ASM Brescia S.p.A. in AEM S.p.A. 2 ed è controllata 

congiuntamente dai Comuni di Milano e Brescia, che ne detengono ciascuno una partecipazione 

pari al 27,456% del capitale sociale. A2A è una multiutility a capo di un gruppo di società operanti 

nella produzione, distribuzione e vendita di energia elettrica, nella distribuzione e vendita di gas 

naturale, nel teleriscaldamento, nel ciclo idrico integrato e nell’offerta di servizi ambientali, 

nonché nella produzione ed esplorazione di idrocarburi . 

A2A controlla congiuntamente a Electricité de France S.A. (EdF) il gruppo Edison, uno dei 

maggiori operatori del settore del gas e dell’elettricità in Italia ed in Europa. 

Nel 2007 il fatturato consolidato realizzato in Italia da AGAM è stato di circa 50,9 milioni di euro 

e quello di A2A di circa [9-10] 3 miliardi di euro. 

ACSM S.p.A. (di seguito ACSM) è una società attiva, anche tramite proprie controllate, nella 

vendita e distribuzione di gas, nel ciclo idrico integrato, nel teleriscaldamento, nella 

termovalorizzazione. 

Il capitale sociale di ACSM è detenuto per una quota del 40,477% dal Comune di Como, per una 

quota del 20% da A2A, per una quota del 3,968% da Transalpina Energia S.r.l. mentre il restante 

35,555% è diffuso sul mercato. 

Nel 2007 il fatturato consolidato realizzato in Italia da ACSM è stato pari a circa 134 milioni di 

euro. 


L’operazione consiste nella fusione per incorporazione di AGAM in ACSM, con contestuale 

aumento del capitale sociale di ACSM con emissione e di azioni ordinarie da cedersi agli azionisti 

di AGAM. 

1 Cfr. Provv. n. 17723 AEM/AGAM (C8835), deciso il 18 aprile 2007, in Boll. n. 16/07. 

2 Cfr. Provv. n. 17723, AEM/ASM BRESCIA (C8835), deciso il 13 dicembre 2007, in Boll. n. 47/07. 



126 


A seguito di tale operazione il capitale sociale di ACSM sarà detenuto dal Comune di Monza per 

una quota del 29,1%, dal Comune di Como per una quota del 24,8% e da A2A per una quota del 

21,9%; la restante quota di capitale del 24,2% sarà detenuta da altri soggetti, ciascuno con diritti di 

voto in misura inferiore al 2%. 

In base a quanto previsto dalla bozza di patto parasociale da stipularsi tra il Comune di Como e il 

Comune di Monza ed A2A - già approvata dal Comune di Como il 13 novembre 2008 e dal 

Comune di Monza il 17 novembre 2008 - il Comune di Monza ed il Comune di Como avranno 

diritto a nominare almeno tre consiglieri di amministrazione ciascuno, A2A avrà diritto a nominare 

due consiglieri, mentre la lista di minoranza avrà in ogni caso il diritto di nominare due consiglieri 

di amministrazioni, su un totale di dieci membri del consiglio di amministrazione di ACSM, come 

risultante dalla fusione. 

Il patto parasociale prevede inoltre che le delibere del consiglio di amministrazione in materia, tra 

l’altro, di i) esame e approvazione dei budget economico finanziari annuali, ivi inclusi i progetti di 

investimento e i piani strategici, industriali e finanziari della società e della struttura societaria del 

gruppo ad essa facente capo; ii) l’approvazione di operazioni aventi un significativo rilievo 

economico, patrimoniale e finanziario; iii) la definizione di linee generali di indirizzo strategico 

della società e del gruppo nonché della struttura societaria del gruppo; iv) la nomina o 

designazione di rappresentati della società in seno agli organi amministrativi e di controllo in 

società o enti al cui capitale la società partecipa; v) la nomina di amministratori delegati e di 

comitati esecutivi e l’attribuzione e la revoca delle deleghe agli amministratori; vi) il conferimento 

dei poteri e attribuzioni del Direttore Generale; debbano essere assunte con il voto favorevole di 

almeno uno degli amministratori espressione del Comune di Monza, del Comune di Como e di 

A2A. 

In considerazione di quanto sopra, la società risultante dalla fusione per incorporazione di AGAM 

in ACSM sarà soggetta al controllo congiunto del Comune di Como, del Comune di Monza e di 

A2A. 


L’operazione in esame, in quanto comporta la fusione di due imprese, costituisce una 

concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge n. 287/90. 







Mercati rilevanti 

L’operazione in esame riguarda diversi settori, all’interno dei quali si possono individuare ulteriori 

mercati rilevanti. In particolare, l’operazione riguarda i settori del gas, della gestione dei rifiuti, del 

ciclo idrico integrato, del teleriscaldamento e della gestione calore. 

Il settore del gas naturale 

Nel settore del gas, l’operazione in esame interessa le attività di distribuzione e vendita di gas.


La distribuzione di gas 

L’attività di distribuzione di gas naturale, definita dall’articolo 2, comma 1, lettera n), del Decreto 

Legislativo n. 164/00, come «il trasporto di gas naturale attraverso reti di gasdotti locali per la 

consegna ai clienti», è riconosciuta quale «servizio pubblico», affidato dagli enti locali in 

concessione esclusiva tramite gara, per un periodo non superiore ai dodici anni. Il mercato del 

servizio di distribuzione di gas naturale ha dimensione locale coincidente con il territorio dei 

comuni per il quale è rilasciata la concessione per l’esercizio dell’attività. Gli operatori concorrono 

invece a livello nazionale per l’assegnazione delle concessioni venute a scadenza (c.d. concorrenza 

per il mercato). 

Nel caso di specie gli ambiti geografici rilevanti sono individuati da 14 Comuni della Provincia di 

Como, dal Comune di Barlassina (MI), da quattro comuni della Provincia di Venezia e da nove 

comuni della provincia di Udine in cui opera ACSM e dal Comune di Monza in cui opera AGAM. 

La vendita di gas naturale ai clienti finali 

L’attività di vendita di gas naturale consiste nella fornitura e nella consegna di gas ai clienti finali 

allacciati alle reti di distribuzione o alla rete di trasporto del gas. La vendita di gas naturale è 

disciplinata dagli artt. 17, 18 e 22 del Decreto Legislativo n. 164/00, che ne definiscono i criteri di 

esercizio dal lato dell’offerta e della domanda. Le imprese che svolgono l’attività di vendita di gas 

devono essere autorizzate dal Ministero per le Attività Produttive (articolo 17, comma 1). 

Ai sensi dell’articolo 22, comma 2, del Decreto Legislativo n. 164/00, a partire dal 1° gennaio 

2003 tutti i clienti finali sono idonei, cioè possono scegliere liberamente il proprio fornitore. 

In ragione delle differenziazioni e specifiche caratteristiche espresse dalla domanda e dall’offerta è 

possibile individuare distinti mercati del prodotto in relazione all’attività di vendita ai clienti 

idonei nei confronti: 

a) delle imprese di generazione di energia elettrica (clienti termoelettrici) con consumi, di norma, 

ampiamente superiori ai 200.000 mc/anno; 

b) dei clienti finali di medio grandi dimensioni (principalmente imprese dell’industria e del 

commercio di dimensioni medio grandi), con consumi superiori a 200.000 mc di gas/anno; 

c) dei clienti finali di piccola dimensione (principalmente clienti residenziali e piccole imprese 

dell’industria e del commercio, con consumi inferiori a 200.000 mc di gas/anno). 

In particolare, la domanda espressa da tali categorie di clienti finali presenta delle differenze di 

rilievo in relazione a caratteristiche quali: i volumi di consumo pro-capite; il livello della rete cui 

sono allacciati (rete di trasporto/rete di distribuzione); i profili di consumo annuo di gas e la 

destinazione finale del gas (riscaldamento e uso domestico; fattore produttivo per l’industria; 

materia prima per la generazione); le caratteristiche del prodotto domandato (tipologia di trasporto, 

modulazione, misura etc.) e il tipo di offerta commerciale richiesta (caratteristiche del contratto e 

prezzo di vendita, etc.). 

A tali caratteristiche distintive, dal lato della domanda, corrisponde anche una diversa struttura 

dell’offerta sui diversi mercati sopra individuati e differenti dinamiche competitive. 

Quanto alla dimensione geografica di tali mercati, in ragione della scala di attività delle imprese 

attive nella vendita di gas ai clienti termoelettrici ed ai clienti finali di dimensione medio grande, 

nonché delle dinamiche competitive osservate dal lato dell’offerta, si ritiene che i mercati della 

vendita di gas ai clienti termoelettrici ed ai clienti finali di dimensioni medio grandi siano di 

dimensione nazionale. 

Per quanto riguarda il mercato della vendita di gas ai clienti finali di piccola dimensione, dal lato 

dell’offerta, la scala di attività e le dinamiche competitive sono più variegate ed ancora molto

128 


limitate; ciò anche in ragione del livello di concentrazione che ancora caratterizza il mercato a 

monte dell’approvvigionamento di gas, della scarsa liquidità dello stesso dovuta anche alla 

inadeguata disponibilità di infrastrutture per l’importazione e lo stoccaggio di gas per il sistema 

nazionale e di un contesto normativo che, in un’ottica di tutela dei consumatori di minore 

dimensione, incide anche sulla possibilità di differenziazione dei prezzi di vendita del gas. Nei 

confronti di tale tipologia di clientela risultano essere, infatti, ancora principalmente attive le 

imprese di vendita di gas incumbent storicamente presenti su territori locali ed integrate 

verticalmente con le imprese di distribuzione del gas operanti in regime di concessione esclusiva 

in una o più aree locali comunali. 

La dimensione geografica di tale mercato potrebbe, pertanto, avere dimensione inferiore a quella 

nazionale. L’area geografica che, allo stato, potrebbe forse approssimare meglio la dimensione 

dello stesso è l’area di attribuzione di ciascuna concessione esclusiva di distribuzione. Si deve 

tenere conto tuttavia che, in fatto, le singole concessioni di distribuzione non corrispondono 

necessariamente all’impianto di distribuzione interconnesso sottostante e che le modifiche in corso 

circa l’individuazione delle aree locali di riferimento per la riallocazione delle concessioni di 

distribuzione potrebbero portare a superare la dimensione comunale. In ogni caso, ai fini della 

presente operazione, l’esatta definizione della dimensione geografica di tale mercato può essere 

lasciata aperta, in quanto essa non incide sulla valutazione concorrenziale dell’operazione stessa. 

L’operazione in esame interessa i mercati della vendita di gas ai clienti di finali di medio grandi 

dimensioni e ai clienti finali di piccole dimensioni, in cui sono attive sia ACSM che AGAM. 

Il settore della gestione dei rifiuti 

L’operazione in esame interessa la gestione dei rifiuti sia urbani che speciali. 

La gestione dei rifiuti urbani 

Il settore della gestione dei rifiuti comprende le attività di raccolta, trattamento e smaltimento dei 

rifiuti. L’operazione in esame interessa il mercato della gestione dei rifiuti urbani, al quale è 

attribuita dimensione locale, corrispondente all’ATO individuato dal piano regionale di gestione 

dei rifiuti, ai sensi dell’art. 200 del Decreto Legislativo n. 152/06, mentre sotto il profilo 

dell’aggiudicazione della titolarità alla gestione del servizio si riscontra una significativa tendenza 

a un confronto concorrenziale a livello quantomeno nazionale. 

Nel caso di specie gli ambiti geografici rilevanti sono individuati dal comune di Como e da altri 80 

comuni della provincia di Como in cui opera ACSM (in concessione o sulla base di contratti di 

diritto privato). 

La gestione dei rifiuti speciali 

Con riferimento al mercato della gestione dei rifiuti speciali, la dimensione geografica può variare 

da locale a nazionale, a seconda di una pluralità di condizioni. Nel caso di specie, ad ogni modo, 

non risulta necessario stabilire con precisione la dimensione geografica in quanto la valutazione 

degli effetti della concentrazione in esame non cambia. 

ACSM opera nella termovalorizzazione di rifiuti speciali prevalentemente provenienti da imprese 

industriali presenti nel territorio della provincia di Como. 

Il settore del ciclo idrico integrato 

Ai sensi dell’articolo 141, comma 2, del Decreto Legislativo n. 152/06, il servizio idrico integrato 

è costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad 

usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue. Il mercato del servizio idrico integrato 

presenta, per l’aspetto gestionale dei servizi e la loro offerta all’utenza finale, dimensioni locali,


corrispondenti ai singoli ambiti territoriali ottimali (c.d. ATO), ed è, inoltre, caratterizzato da una 

significativa tendenza a un confronto concorrenziale a livello quantomeno nazionale per 

l’aggiudicazione della titolarità alla gestione del servizio in ciascuno di tali ambiti. 

Nel caso di specie gli ambiti geografici rilevanti sono individuati dai comuni di Como, Cernobbio 

e Brunate, in Provincia di Como, in cui opera ACSM e dal Comune di Monza, in cui opera 

AGAM. 

Il teleriscaldamento 

L’attività di servizi di teleriscaldamento nasce come sottoprodotto di quella di cogenerazione di 

elettricità e calore ovvero dallo sfruttamento di fonti geotermiche 4 . In considerazione del bacino di 

utenza servito dalla rete di teleriscaldamento, la dimensione geografica dell’attività di 

teleriscaldamento è locale e corrisponde al territorio ove il servizio è svolto. 

Nel caso di specie l’ambito geografico rilevante è individuato dal Comune di Como, in cui opera 

ACSM, e dal Comune di Monza, in cui opere AGAM. 

La gestione calore 

L’attività di gestione calore consiste nella fornitura di un’ampia gamma di prestazioni, dalla 

gestione degli impianti termici - compresa la fornitura di prodotti combustibili per riscaldamento - 

all’esercizio delle tradizionali attività di conduzione, manutenzione e riqualificazione degli 

impianti (c.d. attività complementari), fino alla loro costruzione, ristrutturazione e riqualificazione 

(servizi di ingegneria). L’attività di gestione calore comprende, quindi, una serie di servizi che, se 

considerati singolarmente, potrebbero essere ricondotti a distinti e più ampi mercati del prodotto. 

Tuttavia, le caratteristiche dell’attività di gestione calore in termini di soggetti destinatari delle 

prestazioni, di unicità contrattuale dei servizi prestati e di struttura dell’offerta, conferiscono 

all’insieme di tali servizi una propria specificità. La domanda dei servizi di gestione calore 

proviene in prevalenza dal settore industriale e dalle Amministrazioni Pubbliche (ad es. enti 

pubblici, ospedali, scuole), le quali ricorrono a gare di appalto per la scelta dei propri fornitori, 

privilegiando soluzioni contrattuali uniche. L’offerta è caratterizzata da operatori la cui presenza si 

estende su tutto il territorio nazionale, ai quali si affiancano piccole imprese a livello locale. 


Il settore del gas naturale 

Distribuzione di gas naturale 

L’operazione in esame non realizza alcun impatto concorrenziale significativo nei mercati rilevanti 

locali della distribuzione di gas naturale, poiché determina la mera sostituzione, in ciascun 

comune, di un operatore in monopolio legale con un altro. A livello nazionale, i volumi di gas 

distribuiti su reti da, A2A, ivi inclusi i volumi di AGAM, rappresentano, a dati 2007, circa il [5- 

10%] dei volumi complessivamente distribuiti, mentre quelli di ACSM ne rappresentano circa il 

[inferiore all’1%]. 

Vendita di gas naturale 

Nel mercato della vendita di gas ai clienti finali di medio grandi dimensioni, a dati 2007, il gruppo 

A2A deteneva a livello nazionale una quota pari a circa il [1-5%], ivi inclusa la quota di AGAM, 

mentre la quota di ACSM era pari a circa il [inferiore all’1%]. 

4 Per una definizione più approfondita dei mercati cfr. provvedimento del 16 gennaio 2003, C5660 - AEM/ENERGHEIA, 

in Boll. n. 3/03.

130 


Nella vendita di gas ai clienti finali di piccola dimensione, a dati 2007, il gruppo A2A deteneva a 

livello nazionale una quota pari a circa il [5-10%], ivi inclusa la quota di AGAM, mentre la quota 

di ACSM era di circa il [inferiore all’1%]. Secondo quanto comunicato dalle parti non si 

realizzano sovrapposizioni a livello locale tra le attività di vendita ai clienti finali di piccola 

dimensione di AGAM ed ACSM, né tra quelle di A2A e ACSM. 

Non si ritiene pertanto che l’operazione in esame sia tale da modificare in misura sostanziale e 

durevole le preesistenti condizioni concorrenziali nei mercati della vendita di gas. 

Il settore del ciclo idrico integrato 

Nei mercati del ciclo idrico integrato l’operazione determina la sostituzione di un operatore con un 

altro negli ambiti locali serviti in concessione da ACSM e AGAM. 

In termini di volumi di acqua distribuiti, ed a dati 2007, A2A detiene a livello nazionale una quota 

del [1-5%], che include anche la quota della controllata AGAM, mentre ACSM – su cui A2A verrà 

a detenere il controllo congiunto a seguito dell’operazione in esame - detiene una quota del 


Il settore della gestione dei rifiuti 

La gestione dei rifiuti urbani 

Nel mercato della gestione dei rifiuti urbani, l’operazione determina la sostituzione di un operatore 

con un altro negli ambiti locali serviti in concessione da ACSM. Ad ogni modo si rileva che a 

livello nazionale, nel 2007, A2A ha registrato una quota del [5-10%], mentre ACSM ha realizzato 

una quota del [inferiore all’1%]. 

La gestione dei rifiuti speciali 

Nel mercato della gestione dei rifiuti speciali, nell’ambito delle Regioni di Lombardia e Piemonte 

A2A ha registrato una quota di circa il [5-10%], mentre ACSM ha realizzato una quota del 


L’operazione in esame non appare pertanto incidere in misura sostanziale sulle condizioni 

concorrenziali in tale mercato. 

Il teleriscaldamento 

Nel mercato dei servizi di teleriscaldamento l’operazione determina la sostituzione di un operatore 

con un altro negli ambiti locali serviti da ACSM ed AGAM. 

La gestione calore 

Nel mercato della gestione calore non si ritiene che l’operazione in esame sia in grado di 

modificare in modo significativo la struttura della concorrenza in ragione del fatto che sia ACSM 

che AGAM ed A2A svolgono tale attività a livello locale, a fronte della presenza di numerosi e 

qualificati concorrenti, quali il Gruppo Cofatech, Elyo, Pirelli & C. Real Estate. 


della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sui mercati 


DELIBERA 



n. 287/90, alle imprese interessate ed al Ministro dello Sviluppo Economico.






IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

132 


C9810 - GDF SUEZ/ITALGAS 






VISTA la comunicazione della società Gaz de France Suez S.A., pervenuta il 19 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Gaz de France Suez S.A. (di seguito, GDFS) 1 è la società al vertice dell’omonimo gruppo avente 

la sua sede principale in Francia, ma attivo a livello globale nei settori del gas e dell’elettricità. In 

Italia, il gruppo GDFS è attivo nella distribuzione e vendita di gas ed elettricità, nel trading di 

certificati verdi e nella fornitura di servizi energetici, idrici e ambientali. In particolare, GDFS 

opera nella distribuzione di gas attraverso la società Italcogim S.p.A., controllata congiuntamente 

da GDFS ed UBS Fiduciaria S.p.A. 2 , e nella vendita di gas attraverso la divisione Gaz de France 

Sede Secondaria e, indirettamente, attraverso Italcogim Energie S.p.A., controllata da GDFS 

tramite Energie Investimenti S.p.A. 3 . GDFS opera in Italia nel settore dell’energia, anche 

attraverso ACEA Electrabel S.p.A., controllata congiuntamente da GDFS e da ACEA S.p.A. 4 , ed 

attiva prevalentemente nella produzione e vendita di energia elettrica. 

GDFS è controllata dallo Stato francese il quale detiene una partecipazione pari a circa il 35,7% 

del capitale sociale. Le rimanenti azioni sono diffuse sul mercato e detenute da altri investitori 

istituzionali e/o azionisti individuali. 

Il fatturato realizzato dal gruppo GDFS nel 2007, in Italia, è stato di [4-5] 5 miliardi di euro. 

Oggetto di acquisizione è una società di nuova costituzione (di seguito Newco DGR) in cui sarà 

conferito un ramo d’azienda costituito da cespiti relativi all’attività di distribuzione di gas naturale 

nel Comune di Roma ed in altri sei comuni limitrofi 6 . Il ramo di azienda è nella titolarità della 

società Italgas S.p.A.,(di seguito Italgas) il cui capitale sociale è interamente detenuto da Eni 

S.p.A. (di seguito Eni), società al vertice dell’omonimo gruppo attivo in Italia ed a livello 

mondiale nei settori del petrolio, del gas naturale, della petrolchimica, della finanza, 

dell’ingegneria e dei servizi. Il capitale sociale di Eni è detenuto per il 20,31% dal Ministero 

dell’Economia e Finanze e per il 9,9% dalla società Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., mentre il 

restante capitale è flottante presso alcune borse valori. 

Nel 2007 il suddetto ramo d’azienda ha realizzato un fatturato di circa [100-448] milioni di euro. 

1 Cfr. il caso COMP/M. 4180 Gaz de France – Suez. 

2 Cfr. il Provv. n. 15689 (C7803) Gaz de France - Covati/Italcogim-Italcogim Reti, in Boll. n. 28/06. 

3 Cfr. il caso COMP/M. 4786 GDF/Energie Investimenti. 

4 Cfr. il caso COMP/M. 2855 Electrabel – ACEA. 

5 Nella presente versione alcuni dati sono stati omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di 

segretezza delle informazioni. 

6 Ciampino, Fiumicino, Frascati, Grottaferrata, Marino e Rocca di Papa.



L’operazione in esame consiste nell’acquisizione da parte di GDFS dell’intero capitale sociale di 

Newco DRG, appositamente costituita ai fini della presente operazione e nella quale confluirà il 

ramo di azienda di Italgas, costituito dalle attività di distribuzione di gas naturale dalla stessa 

attualmente svolte in regime di concessione nel Comune di Roma ed in alcuni comuni limitrofi. 

Il contratto di compravendita prevede l’impegno da parte di Italgas a non competere con Newco 

DGR, direttamente e/o tramite società controllate o soggette al medesimo controllo di Eni, per un 

periodo di 5 anni a partire dalla data di conclusione dell’accordo, limitatamente all’attività di 

distribuzione di gas ed all’area geografica in cui il ramo d’azienda opera alla data di conclusione 

del contratto. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo esclusivo di parti di 

un’impresa, costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge 

n. 287/90. L’operazione rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le 

condizioni di cui all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo di 

comunicazione preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il 

fatturato totale realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall’insieme delle imprese 

interessate è stato superiore a 448 milioni di euro. 

Il patto di non concorrenza sopra descritto costituisce una restrizione accessoria alla 

concentrazione in esame, in quanto direttamente legato e necessario alla realizzazione della 

medesima, limitatamente ad un periodo di due anni dal perfezionamento dell’operazione 7 . 


I mercati rilevanti 

L’operazione in esame interessa il mercato della distribuzione di gas naturale. L’attività di 

distribuzione di gas naturale, definita dall’articolo 2, comma 1, lettera n), del Decreto Legislativo 

n. 164/00, come «il trasporto di gas naturale attraverso reti di gasdotti locali per la consegna ai 

clienti», è riconosciuta quale «servizio pubblico», affidato dagli enti locali in concessione 

esclusiva tramite gara, per un periodo non superiore ai dodici anni. In forza dell’articolo 21, 

comma 2, del Decreto Legislativo n. 164/00, l’attività di distribuzione di gas deve essere svolta in 

regime di separazione societaria da ogni altra attività connessa al settore e, dunque, anche dalla 

vendita. 

Nel contesto di mercato, delineato dalla regolamentazione vigente, l’attività di distribuzione è 

configurabile come un monopolio legale relativo alla gestione della rete di gasdotti locali, e l’unica 

forma di concorrenza possibile è dunque quella relativa alla partecipazione alle gare per 

l’affidamento delle concessioni venute a scadenza (c.d. concorrenza per il mercato). 


Il mercato della distribuzione di gas naturale ha dimensione locale coincidente con il territorio dei 

comuni per il quale è rilasciata la concessione per l’esercizio dell’attività. Nel caso di specie gli 

ambiti geografici rilevanti sono quelli nei quali opera il ramo d’azienda oggetto di acquisizione, 

7 Cfr. Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e necessarie alle concentrazioni, 2005/C 

56/03, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 5 marzo 2005.

134 


individuati dai comuni di Roma , Ciampino, Fiumicino, Frascati, Grottaferrata, Marino e Rocca di 

Papa. 


Nei mercati locali della distribuzione del gas naturale individuati dai territori del comune di Roma 

e dei limitrofi comuni di Ciampino, Fiumicino, Frascati, Grottaferrata, Marino e Rocca di Papa, 

nel quale opera il ramo d’azienda oggetto d’acquisizione, l’operazione notificata comporta la mera 

sostituzione di un operatore, monopolista, con un altro. 

Considerando il posizionamento a livello nazionale nella distribuzione di gas naturale di GDFS e 

del ramo d’azienda oggetto di acquisizione, si rileva, inoltre, che gli stessi rappresentano 

rispettivamente circa il 3,9% 8 ed il [1-5%], in termini di quota sui volumi di gas 

complessivamente distribuiti, a dati 2007, e come l’operazione in esame, determinando la cessione 

a GDFS di una parte dell’attività di distribuzione del gas attualmente svolta dal principale 

operatore, Eni, riduce la quota in termini di volumi di gas allo stesso attribuibile a livello 

nazionale, la quale passa dal 26,1 9 al [20-25%] circa. 

In considerazione di quanto sopra si ritiene che l’operazione in esame non sia idonea a modificare 

le condizioni concorrenziali nei suddetti mercati rilevanti della distribuzione di gas naturale. 




RITENUTO, altresì, che il patto di non concorrenza concluso tra le parti è accessorio alla presente 

operazione nei soli limiti sopra descritti e che l’Autorità si riserva di valutare, laddove ne 

sussistano i presupposti, il suddetto patto ove si realizzi oltre ai limiti indicati; 

DELIBERA 








IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà 

8 Cfr. Autorità per l’energia elettrica e il gas, “Relazione annuale sullo stato dei servizi e sull'attività svolta”, del 10 luglio 

2008, pag. 138. 

9 Cfr. supra 8.


C9813 - ENEL DISTRIBUZIONE/RAMO D’AZIENDA DI PROPRIETÀ DEL COMUNE 

DI INGRIA 




SENTITO il Relatore Professor Piero Barucci; 


VISTA la comunicazione della società ENEL Distribuzione S.p.A., pervenuta in data 20 novembre 

2008; 


I. LE PARTI 

ENEL Distribuzione S.p.A. (“ED”), società operante nel settore della distribuzione dell’energia 

elettrica sul territorio nazionale, realizza e gestisce reti di distribuzione e i relativi dispositivi di 

interconnessione. 

ED è stata costituita nel 1999 dalla holding ENEL S.p.A., mediante conferimento del ramo 

d’azienda relativo all’attività di distribuzione ai clienti idonei e vincolati e all’attività di vendita 

dell’energia elettrica ai clienti vincolati sul territorio nazionale . 

ED è interamente controllata da ENEL S.p.A.. 

Il fatturato realizzato da ED nel 2007 in Italia è stato pari a circa 16,5 miliardi di euro. 

Oggetto di acquisizione è un ramo d’azienda di proprietà del Comune di Ingria (TO), esercente 

l’attività di distribuzione di energia elettrica nel territorio di Ingria e la vendita di energia elettrica 

ai clienti finali connessi alla rete di distribuzione posseduta dal Comune di Ingria che abbiano 

deciso di avvalersi del servizio di maggior tutela 1 . 

Nel 2007 il fatturato realizzato dal ramo d’azienda acquisito è stato pari a circa 21.000 euro. 


L’operazione comunicata consiste nell’acquisizione da parte di ED del ramo d’azienda costituito 

dal complesso di beni e di rapporti dedicato all’attività di distribuzione di energia elettrica nel 

comune di Ingria (TO). 

In particolare, verranno acquisiti anche i contratti in essere con i clienti che si avvalgono del 

servizio di maggior tutela esercitato dal ramo d’azienda acquisito. Si tratta di 223 clienti domestici 

e 14 clienti non domestici, allacciati in bassa tensione. 

In tale comune ED già esercita una limitata attività di distribuzione e quindi l’operazione 

permetterà di razionalizzare l’attività di distribuzione di energia elettrica nel territorio di Ingria. 

In ottemperanza alle previsioni del decreto-legge 73/07 (convertito con legge 125/07), i contratti in 

essere con i clienti in maggior tutela verranno trasferiti da ED a ENEL Servizio Elettrico S.p.A., 

1 A seguito della completa liberalizzazione del mercato della vendita di energia elettrica a partire dal 1° luglio 2007, il 

decreto legge n. 73/07 – convertito con la legge n. 125/07 – ha istituito il “servizio di maggior tutela”, destinato ai clienti 

domestici e alle imprese connesse in bassa tensione, aventi meno di 50 dipendenti e un fatturato annuo non superiore a 10 

milioni di euro, che non abbiano scelto un fornitore sul mercato libero dell’energia elettrica. Tale servizio è fornito dal 

distributore – attraverso una apposita società separata se il distributore copre più di 100.000 clienti – alla cui rete il cliente 

finale è connesso.

136 


società del gruppo ENEL operante dal 1/1/08 nella vendita di energia elettrica ai clienti che 

usufruiscono del regime di maggior tutela. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo esclusivo di parte di 


n. 287/90. 

L’operazione rientra pertanto nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90, non ricorrendo le 

condizioni di cui all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo di 

comunicazione preventiva disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il 

fatturato totale realizzato nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall’insieme delle imprese 

interessate è stato superiore a 448 milioni di euro. 


I mercati rilevanti 

I mercati interessati dalla presente operazione sono quelli della distribuzione di energia elettrica e 

della vendita di energia elettrica ai clienti finali. 

La distribuzione di elettricità 

L’attività di distribuzione dell’elettricità attraverso reti locali costituisce una attività separata da (e 

non sostituibile con) quella di trasmissione attraverso le rete di trasmissione nazionale e 

rappresenta, quindi, un mercato distinto. Le reti di distribuzione locali sono gestite in concessione 

dal distributore (le concessioni attuali scadranno nel 2030) ed i compensi, pagati dal cliente finale, 

sono fissati dall’AEEG. 

In quanto monopolista del servizio di distribuzione e della gestione della rete di distribuzione 

dell’elettricità, il distributore fornisce in monopolio anche i servizi di allacciamento alla rete e di 

aumento della potenza impegnata dal cliente finale. Le attività di misura non fanno parte della 

concessione, ma risultano egualmente attribuite al distributore, seppure non in via esclusiva. 

Da un punto di vista geografico, ciascuna rete di distribuzione locale costituisce un mercato 

rilevante distinto, in quanto i singoli punti di prelievo dell’energia sono connessi solo ad una rete 

di distribuzione, la cui estensione è determinata dall’ambito comunale di applicazione della 

concessione che ne attribuisce il monopolio legale. 

ED è di gran lunga il principale operatore nazionale nella distribuzione di energia elettrica. Detiene 

il monopolio legale in base ad una concessione unica rilasciata dal MSE in un numero assai 

elevato di comuni italiani e, nel 2007, ha distribuito in volume circa l’86% dell’energia elettrica 

consumata in Italia (fonte AEEG , Relazione annuale 2007). 

Nel caso presente, il mercato rilevante può essere individuato nell’attività di distribuzione di 

energia elettrica e di fornitura dei servizi connessi nel territorio del comune di Ingria. 

La vendita di energia elettrica al dettaglio 

Secondo costante giurisprudenza comunitaria e nazionale, nella vendita di energia elettrica al 

dettaglio nel mercato libero occorre distinguere la vendita ai grandi clienti industriali e 

commerciali connessi alle reti in alta e media 2 tensione da quella alle piccole imprese connesse 

alla rete in bassa tensione. 

2 cfr. M3440 – Eni – GDP – EDP, §64.


Occorre inoltre distinguere la vendita alle imprese – in particolare le piccole imprese in bassa 

tensione - da quella alle famiglie (o “clienti domestici”), per i seguenti motivi 3 : 

– differenti profili di consumo; 

– alto livello di standardizzazione dei contratti per l’utenza domestica; 

– esistenza, nel caso dei clienti domestici, di regolamentazioni connesse agli obblighi di servizio 

universale, che possono creare costi specifici di fornitura ai clienti domestici e costi di entrata 

specifici alla fornitura di questi clienti; 

– profilo di rischio più elevato, dovuto alla mancanza di informazioni pubbliche sulla debt history 

dei clienti domestici. 

Nella vendita di energia elettrica ai clienti industriali e commerciali non occorre distinguere 

mercati rilevanti separati per il servizio di salvaguardia o per il servizio in maggior tutela, in 

quanto i gestori di tali servizi sono in diretta concorrenza con gli operatori del mercato libero e non 

vi sono ostacoli di sorta al passaggio dalla salvaguardia (o dalla maggior tutela) al mercato libero e 

le offerte sono pienamente sostituibili. 

Per quanto riguarda i clienti domestici, non sembra possibile sostenere che il servizio di maggior 

tutela configuri un mercato distinto da quello della vendita al dettaglio ai clienti domestici che 

sono passati al mercato libero. Infatti, l’offerta dell’esercente il servizio di maggior tutela è 

pienamente confrontabile con quella dei venditori sul mercato libero e neppure in questo caso vi 

sono ostacoli di sorta né al passaggio dalla maggior tutela al mercato libero né, in caso di 

cessazione del rapporto contrattuale con il venditore del mercato libero, dal mercato libero alla 

maggior tutela. 

Considerato che l’operazione coinvolge solo clienti allacciati in bassa tensione, i mercati del 

prodotto rilevanti per la presente operazione sono: la vendita al dettaglio ai clienti non domestici 

connessi in bassa tensione e la vendita al dettaglio ai clienti domestici. 

Per quanto concerne la dimensione geografica dei mercati individuati, occorre rilevare che, dal lato 

della domanda, a fronte di una significativa mobilità dei clienti industriali di maggiori dimensioni, 

l’esperienza italiana e quella degli altri paesi indicano l’esistenza di significativi costi percepiti di 

ricerca e di cambiamento dei fornitori per i clienti di minori dimensioni e in particolare per i clienti 

domestici, che hanno reso più difficoltoso il passaggio al mercato libero di questi clienti. 

Per questa categoria di clienti si osserva uno switching molto limitato verso i venditori non 

integrati nella attività distribuzione e, in generale, verso venditori radicati in aree territoriali 

diverse. 

Ciò appare dovuto anche alle strategie seguite dai venditori controllati dai distributori operanti in 

una definita area territoriale, che si sono concentrati nella difesa e nello sfruttamento della base 

clienti ereditata dal mercato vincolato, piuttosto che nell’ampliamento di tale base in territori 

contigui o più lontani. Va anche osservato che, nell’attuale quadro regolatorio, lo sforzo necessario 

per acquisire clienti su base nazionale o comunque in territori non contigui appare tale da non 

rendere economicamente appetibile una simile strategia. 

Per tali motivi, l’estensione geografica del mercato rilevante per i clienti in bassa tensione – sia 

domestici che non domestici - potrebbe essere sub-nazionale. 

Al momento, l’esatta definizione dell’estensione geografica dei mercati rilevanti della vendita di 

energia elettrica al dettaglio ai clienti in bassa tensione residenziali e non può essere lasciata 

aperta. Infatti, qualsiasi fosse tale definizione, la valutazione concorrenziale dell’operazione non 

cambierebbe. 

3 Cfr. GdF/Suez (M1480), deciso il 14 novembre 2006, §§688-692.

138 



Per quanto riguarda l’attività di distribuzione, considerato che la rete di ED nel comune di Ingria 

serve 3 soli clienti - a fronte degli oltre 230 serviti dal ramo d’azienda acquisito - e che per i clienti 

finali non vi era generalmente possibilità di scelta tra le due reti data la localizzazione dei punti di 

prelievo in titolarità dei clienti stessi, l’operazione si risolverà sostanzialmente nella sostituzione di 

un operatore (monopolista) con un altro. 

Per quanto riguarda i mercati della vendita di energia al dettaglio ai clienti domestici e quelli non 

domestici connessi in bassa tensione, l’acquisizione di questi clienti non aumenterà il potere di 

mercato detenuto dal gruppo ENEL nei mercati rilevanti – qualsiasi sia la loro estensione 

geografica – in quanto tali clienti continueranno ad essere serviti ai prezzi regolati del servizio di 

maggior tutela. 

L’eventuale vantaggio di cui potrà godere il gruppo ENEL nella proposizione di offerte per il 

passaggio al mercato libero a clienti già serviti in regime di maggior tutela appare bilanciato, nel 

caso presente, dalla presenza, nella provincia di Torino, di un primario operatore del settore 

elettrico quale Iride S.p.A., ben radicato sul territorio ed attivo nella vendita di energia elettrica sia 

a clienti residenziali che a quelli non domestici in bassa tensione. 

Si ritiene, pertanto, che la presente operazione non sia idonea a modificare in maniera sostanziale 

le condizioni competitive nei mercati di riferimento. 

RITENUTO, pertanto, che le operazioni in esame non determinano, ai sensi dell’articolo 6, comma 

1, della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sui mercati 


DELIBERA 








IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9814 - KUWAIT PETROLEUM ITALIA/FRATELLI STRACCAMORE ENRICO & 

ENEA & C. 






VISTA la comunicazione della società Kuwait Petroleum S.p.A., pervenuta in data 20 novembre 

2008; 


I. LE PARTI 

Kuwait Petroleum Italia S.p.A. (di seguito, KUPIT) svolge attività di raffinazione, 

commercializzazione e distribuzione di prodotti petroliferi nel settore rete ed extra-rete. Nella 

distribuzione di carburanti opera nella rete nazionale, stradale ed autostradale, con il marchio 

“Q8”. Il capitale sociale di KUPIT è detenuto per il 99,99% da Kuwait Petroleum Europe B.V. e 

per la rimanente parte da Kuwait Petroleum Europoort B.V., entrambe con sede in Rotterdam 

(Olanda) ed entrambe appartenenti al Gruppo che fa capo a Kuwait Petroleum Corporation, 

compagnia di stato del Kuwait. 

Il fatturato di KUPIT realizzato in Italia e risultante dall’ultimo bilancio approvato (esercizio 

chiuso al 31 marzo 2008) è stato pari a 5,2 miliardi di euro, al netto di accise ed IVA. 

F.lli Straccamore Enrico & C. S.a.s. (di seguito, Straccamore) è una società attiva nella gestione di 

impianti di distribuzione carburanti ad uso autotrazione e ha nella sua disponibilità un ramo 

d’azienda, oggetto della comunicazione in esame, costituito da un impianto di distribuzione di 

carburanti e lubrificanti ad uso autotrazione sito nel comune di Frosinone, lungo la S.S. n. 155, 

recante colori e marchi “Q8”. 

Il fatturato del ramo d’azienda oggetto della presente operazione ha un fatturato, al netto dell’IVA, 

pari a 1,3 milioni di euro. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione da parte di KUPIT, mediante contratto di affitto, 

del controllo esclusivo del ramo di azienda della Straccamore, rappresentato da un impianto di 

distribuzione carburanti e lubrificanti ad uso autotrazione e servizi accessori, sito nel comune di 

Frosinone, lungo la S.S. n. 155 Km 0,767 – Loc. Madonna della Neve, recante colori e marchi 

“Q8”. La durata del suddetto contratto di affitto è di 12 anni. 

Il contratto inoltre prevede una clausola di non concorrenza, secondo cui il concedente si impegna 

a non svolgere, per tutta la durata del contratto e nel raggio di 3 km dall’impianto, nuove attività 

imprenditoriali rispetto a quelle già condotte che risultino concorrenziali con il ramo d’azienda 

oggetto dell’operazione comunicata.

140 



L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo esclusivo di parte di 


n. 287/90. 






Il patto di non concorrenza sopra descritto costituisce una restrizione accessoria alla 

concentrazione in esame, in quanto direttamente legato e necessario alla realizzazione della 

medesima, limitatamente ad un periodo di due anni dal perfezionamento dell’operazione 1 . 


Mercati rilevanti 

I mercati del prodotto interessati dall’operazione comunicata sono quello della distribuzione su 

rete stradale ordinaria di carburanti per uso autotrazione, nonché quello di distribuzione su rete 

stradale ordinaria di lubrificanti. 

Sulla base delle caratteristiche della domanda e dell’offerta, l’estensione geografica dei mercati in 

esame è di tipo locale e coincide tendenzialmente con il territorio della provincia in cui è situato 

l’impianto oggetto di acquisizione. Pertanto, i mercati rilevanti ai fini della presente operazione 

sono quello della distribuzione di carburanti su rete stradale ordinaria e quello della distribuzione 

di lubrificanti su rete stradale ordinaria, entrambi localizzati nella provincia di Frosinone. 


Nel 2007 la quota di KUPIT nel mercato della distribuzione su rete stradale di carburanti ad uso 

autotrazione nella provincia di Frosinone è stata circa il 7,3%, mentre nel mercato della 

distribuzione su rete stradale ordinaria di lubrificanti la quota di mercato è stata del 2,7%. 

L’operazione comunicata riguarda l’acquisizione di un impianto già colorato “Q8”, che 

rappresenta una quota pari allo 0,4% del mercato della distribuzione di carburanti su rete stradale 

ordinaria ed una quota pari allo 0,04% del mercato della distribuzione di lubrificanti su rete 

stradale ordinaria. 

Considerato che l’impianto affittato è già colorato Q8 e che nei mercati rilevanti sono presenti 

qualificati concorrenti quali Esso, Total, Erg, Eni, l’operazione in esame non sembra idonea a 

modificare in maniera sostanziale e durevole le condizioni nei mercati di riferimento. 




RITENUTO, altresì, che il patto di non concorrenza intercorso tra le parti è accessorio alla 

presente operazione nei soli limiti sopra descritti e che l’Autorità si riserva di valutare, laddove ne 

sussistano i presupposti, il suddetto patto ove si realizzi oltre il tempo ivi indicato; 

1 Cfr. Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e necessarie alle concentrazioni, 2005/C 

56/03, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 5 marzo 2005.


DELIBERA 








IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

142 


C9815 - CAMBIELLI/ RAMO DI AZIENDA DI C.I.A.T. GROUP 






VISTO l’atto della società Rohan S.r.l., pervenuto in data 20 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Rohan S.r.l. (di seguito, Rohan) è una società finanziaria che si occupa dell’acquisizione e gestione 

di partecipazioni di società attive nel settore idrotermosanitario. 

Rohan è controllata congiuntamente dalle società finanziarie Gondor S.p.A. ed E.f.fim S.p.A. e a 

sua volta controlla le società Findelta S.r.l., Cambielli S.p.A. (holding del Gruppo Cambielli) ed 

Edilfriuli S.p.A. (holding del gruppo Edilfriuli) e tramite queste ultime il Gruppo Vir Fantuzzi 

S.p.A., tutte società attive nel settore della distribuzione di prodotti idrotermosanitari, con 

particolare riguardo ad apparecchiature per l’ambiente del bagno, prodotti per il riscaldamento ed 

il condizionamento e materiali per l’industria edile in genere. 

Nel 2007 il fatturato complessivo realizzato dalle imprese facenti capo a Rohan è stato pari a circa 

594 milioni di euro a livello mondiale, interamente realizzati a livello europeo, di cui circa 573,2 

milioni di euro in Italia. 

Oggetto di acquisizione è il ramo di azienda della società C.I.A.T. Group S.r.l. (di seguito CIAT) 

attivo nella provincia di Lucca nella distribuzione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti 

idrotermosanitari, apparecchiature per l’ambiente del bagno, prodotti per il riscaldamento ed il 

condizionamento, materiali per l’industria edile in genere. 

Nel 2007 il fatturato realizzato dal ramo di azienda di CIAT, interamente in Italia, è stato pari a 

circa 4,6 milioni di euro. 


L’operazione in esame prevede l’acquisizione da parte di Rohan, attraverso la sua controllata 

Cambielli S.p.A., del ramo d’azienda di CIAT di cui sopra. 








superiore a 448 milioni di euro.



Il settore interessato dalla presente operazione è quello della distribuzione di prodotti 

idrotermosanitari e di materiali per l’industria edile in genere. All’interno di tale settore è possibile 

individuare il mercato della distribuzione all’ingrosso di detti prodotti ed il mercato della 

distribuzione al dettaglio 1 . 

Le imprese attive nella produzione di tali articoli non dispongono, di norma, di una rete 

distributiva propria, rivolgendosi prevalentemente al canale dei distributori all'ingrosso e dei 

grandi rivenditori dotati di show-room. I prodotti in questione sono venduti, all’ingrosso, 

essenzialmente a imprese edili, imprese di installazione e imprese di riparazione, per attività di 

costruzione e di ristrutturazione, di appartamenti, uffici e locali commerciali. 

I prodotti distribuiti sono caratterizzati da funzioni d'uso e da caratteristiche merceologiche e 

tecnologiche diverse. Essi attraversano una generale fase di maturità, anche se lo sviluppo di nuovi 

materiali, le normative di sicurezza e l'attuazione di politiche di risparmio energetico possono 

modificare il ciclo di vita di alcuni prodotti. Tuttavia, in ragione della specificità del mercato del 

commercio all’ingrosso, non è necessaria una ulteriore distinzione nell'ambito di ciascuna fascia di 

prodotto, in quanto sono la varietà della gamma e la possibilità di scelta che definiscono la 

posizione concorrenziale di un grossista rispetto agli altri. Le stesse considerazioni possono essere 

ritenute valide in una certa misura anche per il mercato della distribuzione al dettaglio, che si 

rivolge in parte anche agli installatori, per lo meno per quanto riguarda gli articoli non appartenenti 

esclusivamente alla cosiddetta “area estetica” della categoria di prodotti in argomento. 

La presente operazione interessa sia il mercato della distribuzione all’ingrosso che quello della 

distribuzione al dettaglio, in entrambi i quali opera l’impresa acquisita. 

Per quanto concerne la dimensione geografica dei mercati della distribuzione all’ingrosso, per gli 

utenti di grandi dimensioni i mercati hanno dimensione nazionale, anche in considerazione del 

fatto che la diffusione dei gruppi di acquisto e della grande distribuzione no-food appare ancora 

limitata soprattutto se confrontata con altri paesi europei, mentre per gli utenti di limitate 

dimensioni l’estensione geografica dei mercati potrebbe essere regionale o pluriregionale e, 

comunque, correlata ai tempi di percorrenza che gli utenti, specialmente installatori, sono disposti 

ad affrontare per l’approvvigionamento dei prodotti. 

Per quanto concerne la dimensione geografica dei mercati della distribuzione al dettaglio, essa ha 

carattere sicuramente locale, comunque non più ampia di quella provinciale. 

Nel caso di specie, nel mercato della distribuzione all’ingrosso l’acquisita opera nella Regione 

Toscana, in particolare nella provincia di Lucca, e l’acquirente è presente nella stessa regione, in 

particolare nelle province di Firenze, Lucca, Pistoia, Livorno, Pisa e Arezzo, oltre che in altre 

regioni del centro (Marche, Abruzzo e Lazio) e del nord. 

Nel mercato della distribuzione al dettaglio l’acquirente è presente nella provincia di Lucca, 

mentre l’acquisita non è presente in tale provincia. 

L’operazione in esame non risulta idonea a modificare in maniera significativa gli equilibri 

concorrenziali esistenti sul mercato della distribuzione all’ingrosso, sul quale la quota delle vendite 

nazionali dell’acquirente Rohan è pari a circa [0-5%] 2 , mentre quella dell’acquisita è pari a circa 

[0-5%]. Anche con riferimento all’area geografica di più limitate dimensioni in cui sono presenti 

sia l’acquisita che l’acquirente, corrispondente alla regione Toscana, la quota di mercato 

dell’acquirente Rohan è di circa [0-5%], mentre quella dell’acquisita è pari a circa [0-5%]. 

1 Cfr. provvedimento dell’Autorità del 30 aprile 2008 n. 18335, C9291 - ROHAN/RAMO D’AZIENDA DI BACCO GINO. 



144 


Parimenti, sul mercato della distribuzione al dettaglio l’operazione in esame non risulta idonea a 

modificare gli equilibri concorrenziali esistenti, in quanto la quota di mercato detenuta 

dall’acquirente nella provincia di Lucca è esigua e pari a circa [0-5%], mentre l’acquisita non è 

presente. 




DELIBERA 








IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9818 - METINVEST/UNITED COAL COMPANY 






VISTA la comunicazione della società Metinvest B.V., pervenuta in data 21 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Metinvest B.V. (di seguito MIBV) è una società di diritto olandese a capo di un gruppo di società 

(di seguito gruppo Metinvest) attive nel settore estrattivo e dei metalli. 

MIBV è controllata da System Capital Management CJSC (di seguito SCM), società di diritto 

ucraino e holding dell’omonimo gruppo (di seguito gruppo SCM) attivo prevalentemente nei 

seguenti cinque settori: attività estrattive e produzione carbone, produzione di energia elettrica, 

banche ed assicurazioni, real estate, telecomunicazioni. SCM a sua volta è controllata da una 

persona fisica. 

Nel 2007, il fatturato consolidato realizzato a livello mondiale dal gruppo SCM è stato di circa 7 

miliardi di euro, di cui circa [1-2] 1 miliardi di euro realizzati nell’Unione Europea e circa [448- 

700] milioni di euro realizzati in Italia. 

United Coal Company L.L.C. (di seguito UCC) è una società di diritto americano attiva nella 

produzione e commercializzazione di carbone da vapore e carbone metallurgico. 

UCC è controllata da The United Company, la quale a sua volta è controllata da due persone 

fisiche. 

Nel 2007, il fatturato realizzato a livello mondiale da UCC è stato di circa 223,6 milioni di euro, di 

cui circa [10-45] milioni di euro realizzati nell’Unione Europea e circa [1-10] milioni di euro 

realizzati in Italia. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione, da parte di MIBV, tramite la società veicolo 

appositamente costituita Metinvest US Inc., del 100% del capitale sociale di UCC. 

E’ prevista una clausola di non concorrenza a carico dei venditori relativa all’ambito merceologico 

e geografico dell’impresa ceduta e avente durata pari a cinque anni. Sono inoltre previste una 

clausola di non sollecitazione, avente durata pari a cinque anni, e una clausola di confidenzialità. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo esclusivo di un’impresa, 






146 





La clausola di non concorrenza, la clausola di non sollecitazione e la clausola di confidenzialità di 

cui al precedente paragrafo appaiono rivestire natura accessoria rispetto all'operazione in esame, in 

quanto strettamente funzionali alla salvaguardia del valore dell’azienda acquisita, a condizione che 

abbiano una durata limitata nel tempo, non eccedente comunque il periodo di due anni decorrenti 

dalla data di perfezionamento della presente operazione. Al riguardo occorre infatti rilevare che 

una durata superiore di tali restrizioni risulterebbe eccedere l’esigenza di garantire all’acquirente il 

trasferimento dell’effettivo valore dell’acquisizione 2 . 


L’operazione in esame interessa la produzione e vendita di carbone da vapore 3 e di carbone 

metallurgico 4 . 

Ai fini della valutazione della presente operazione si ritiene, in ogni caso, che un’esatta definizione 

del mercato del prodotto rilevante, anche sotto il profilo geografico, possa essere lasciata aperta, in 

quanto, anche nell’ipotesi più restrittiva, di mercati distinti circoscritti ai soli confini nazionali, la 

valutazione degli effetti della presente operazione non muterebbe. 

Sia nel mercato del produzione e vendita di carbone da vapore, sia nel mercato della produzione e 

vendita di carbone metallurgico, sia a livello mondiale che europeo che nazionale, sia la quota di 

UCC che la quota del gruppo Metinvest che la quota del Gruppo SCM risultano inferiori a [1-5%]. 

In virtù di quanto considerato, si ritiene che nei mercati di riferimento l’operazione non avrà effetti 

pregiudizievoli per la concorrenza, non determinando modifiche sostanziali nella struttura 

concorrenziale degli stessi. 






i suddetti patti che si realizzino oltre il tempo ivi indicato; 

DELIBERA 




2 Cfr., in proposito, i punti 18-26 della Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e 


3 Cfr. il provvedimento n. 16312 del 21 dicembre 2006, C8171, Main Street 432/Koornfontein Mine, in Boll. n. 51-52/06. 

4 Cfr. il provvedimento n. 17239 del 21 agosto 2007, C8701, Bormida Coke/Italiana Coke, in Boll. n. 32/07.

BOLLETTINO N. 47 DEL 14 GENNAIO 2009 147 





IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

148 


C9819 - DEUTSCHE BAHN/NORDCARGO 






VISTA la comunicazione della società Deutsche Bahn A.G., pervenuta in data 21 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Deutsche Bahn A.G. (di seguito, Deutsche Bahn) è una società, con sede legale in Germania, 

controllata dallo Stato tedesco. Essa svolge funzioni di holding dell’omonimo gruppo ferroviario 

multinazionale, attivo in 150 paesi nei settori del trasporto passeggeri, trasporti merci e nella 

fornitura di servizi logistici ed ausiliari del trasporto ferroviario. 

Il fatturato realizzato dal gruppo facente capo a Deutsche Bahn nel 2007 è risultato pari ad oltre 

31,3 miliardi di euro, di cui circa [100-448] 1 milioni di euro realizzati in Italia. 

NordCargo S.r.l. (di seguito, NordCargo) è una società facente capo al gruppo FNM-Ferrovie Nord 

Milano, che ne detiene l’intero capitale sociale, attiva nella fornitura di servizi di trasporto merci 

su rotaia, prevalentemente su tratte internazionali. 

Il fatturato complessivo realizzato da NordCargo è stato pari, per l’esercizio 2007, a 33,7 milioni 

di euro, di cui [10-45] milioni di euro realizzati in Italia. 


L’operazione in esame è strutturata in due fasi. Entro la fine dell’anno 2008, Deutsche Bahn 

acquisterà una partecipazione pari al 49% del capitale sociale di NordCargo, assumendo 

temporaneamente il controllo congiunto della società con FNM-Ferrovie Nord Milano in virtù di 

un patto parasociale stipulato tra le parti. Successivamente, entro il 31 gennaio 2010, Deutsche 

Bahn acquisirà un’ulteriore quota pari all’11% del capitale di NordCargo, ottenendo il controllo 

esclusivo della società. 





all’articolo 1 del Regolamento CE n. 139/04, ed è soggetta all’obbligo della comunicazione 








Il mercato rilevante 

La concentrazione interessa il settore del trasporto ferroviario di merci. In particolare, la società 

oggetto di acquisizione opera, prevalentemente sulle tratte internazionali, con due modalità: 

fornisce direttamente il servizio di trasporto merci, servendosi di un vettore estero per le tratte 

ferroviarie fuori dal territorio nazionale, oppure fornisce il servizio di vettore ferroviario 

sostitutivo sulla rete nazionale per conto di un operatore terzo. 

Tenuto conto delle attività svolte da NordCargo, i mercati interessati dalla presente operazione 

sono: (i) il mercato del trasporto di merci per via terrestre, al cui interno si può avere una 

organizzazione intermodale del servizio tra la modalità ferroviaria, quella su gomma e quella 

marittima – e che può essere distinto ulteriormente dal lato del prodotto sulla base della tipologia 

di merce trasportata; (ii) il mercato della fornitura di servizi di trazione ferroviaria – inteso come la 

fornitura di locomotive e di macchinisti necessari per la resa di servizi di trasporto ferroviario nei 

mercati a valle 2 . 

i) Il mercato del trasporto di merci per via terrestre 

I soggetti che esprimono la domanda di tale servizio rappresentano la clientela finale del servizio 

di trasporto, ovvero i caricatori (siano questi imprese produttrici di beni, spedizionieri, 

autotrasportatori). Tali soggetti hanno a disposizione varie modalità di trasporto per soddisfare il 

bisogno di mobilità delle merci, ovvero il trasporto su strada, ferroviario tradizionale, combinato. 

Tali modalità di trasporto sono sostituibili dal punto di vista della domanda laddove presentano 

simili tempi di percorrenza e livelli di costo 3 . In tale settore sono attivi numerosi operatori, tra cui 

società specializzate nel trasporto ferroviario, società di autotrasporto e imprese specializzate nel 

trasporto combinato. 

Per quanto attiene alla definizione della dimensione geografica del mercato rilevante nel settore 

dei trasporti, in generale la Commissione segue un approccio basato sulle coppie di punti di 

origine/destinazione (O&D). Con riferimento al mercato del trasporto di merci per via terrestre si 

distingue normalmente l’ambito nazionale da quello internazionale. 

Per quanto riguarda il mercato nazionale del trasporto di merci per via terrestre non si ritiene 

necessario distinguere ulteriormente fra le diverse tratte, essendo gli operatori presenti sul mercato 

generalmente attivi su base nazionale o sulle principali direttrici. 

Per quanto attiene ai collegamenti internazionali, le principali destinazioni europee, in termini di 

Stati membri, sono servite dall’Italia utilizzando, anche alternativamente, vari assi di 

comunicazione transitanti per diversi valichi alpini, che costituiscono punti obbligati e identificano 

eventuali limiti di capacità. In tale contesto, la segmentazione dei mercati per singole coppie di 

punti di origine/destinazione può essere semplificata attraverso la valutazione dei fasci di rotte 

(“assi”) passanti per alcuni valichi e diretti verso le macro-direttrici europee. 

Nel caso di specie, sono interessati dall’operazione gli assi di collegamento fra il Nord d’Italia ed 

il Nord Europa. 

2 Cfr. Provvedimento n. 17327, del 18 settembre 2007, caso A389 – Rail Traction Company/Rete Ferroviaria Italiana- 

Ferrovie dello Stato, provvedimento n. 8065 del 24 febbraio 2000, caso A227 - Cesare Fremura-Assologistica/Ferrovie 

dello Stato, e provvedimento n. 1511 del gennaio 2005, caso C7476 – FS Cargo/Cemat. 

3 Cfr. Provv. n. 14602 del 4 agosto 2005 C7181 - TRENITALIA/TX LOGISTIC, in Boll. n. 31/05, e, per quanto riguarda la 

giurisprudenza comunitaria, Decisione della Commissione UE sul caso COMP/M.3150-SNCF/Trenitalia/AFA, del 4 agosto 

2003.

150 


ii) Il mercato della trazione ferroviaria 

Il servizio di trazione ferroviaria identifica la fornitura di locomotive e di macchinisti necessari per 

la resa di servizi di trasporto ferroviario nei mercati a valle. 

I servizi di trazione possono essere forniti soltanto dalle imprese ferroviarie, dotate delle 

necessarie autorizzazioni, anche con riferimento a più Paesi nel caso di trasporto internazionale. 

In linea di principio, la trazione può essere fornita dalla stessa impresa ferroviaria o di trasporto 

combinato, utilizzando personale e locomotori propri, oppure può essere affittata da altre imprese 

ferroviarie 4 . 

La domanda di servizi di trazione ferroviaria, e di conseguenza di accesso alla infrastruttura, per il 

trasporto di merci esprime una esigenza di collegamento tra un punto di origine del carico ed uno 

di destinazione (c.d. approccio O&D). 

In considerazione delle barriere tecniche, legali ed economiche per la fornitura di trazione per i 

servizi di trasporto ferroviario, in termini di standard tecnici ed amministrativi in relazione alle reti 

nazionali, la fornitura di servizi di trazione è circoscritta di fatto ai confini dei singoli Stati e 

l’offerta di tale servizio si identifica in via prevalente negli ex monopolisti nazionali del servizio di 

trasporto ferroviario. 

Gli effetti dell’operazione 

Nel mercato nazionale del trasporto merci per via terrestre sono attivi numerosi operatori, tra cui 

società specializzate nel trasporto ferroviario, società di autotrasporto e imprese specializzate nel 

trasporto combinato. Sia Deutsche Bahn che NordCargo detengono quote di mercato inferiori 

all’1%. Date le ridotte quote di mercato delle parti, l’operazione non determina significative 

modifiche della situazione concorrenziale esistente. 

Con riferimento alle tratte internazionali, le quote sono appena più rilevanti, dato che l’acquirente 

detiene il [1-5%] del mercato, mentre l’acquisita è in possesso di una quota di mercato inferiore 

all’1%. Anche in questo caso, l’operazione non determina effetti strutturali di rilevo. 

Nel mercato della trazione ferroviaria Trenitalia, appartenente al gruppo Ferrovie dello Stato, è 

l’impresa in posizione dominante. A livello nazionale la quota coperta da Trenitalia sulla trazione 

dovrebbe attestarsi intorno al 90%, con i nuovi entranti che si dividono il restante 5 . Anche in tale 

mercato le parti detengono congiuntamente quote di mercato inferiori al [1-5] e quindi, 

l’operazione non appare idonea ad alterare la struttura concorrenziale del mercato. 




DELIBERA 




4 Il mercato della trazione si differenzia da quello dell'affitto o dell'acquisto dei locomotori. L'affitto o l'acquisto di un 

locomotore dalle imprese ferroviarie o dai produttori non rappresentano un sostituto della trazione poiché riguardano 

soltanto la fornitura di materiale rotabile. La trazione comprende infatti inoltre la messa a disposizione di un macchinista, di 

servizi di manutenzione, di riparazione e di “backup”, ossia l’eventuale sostituzione del locomotore e del macchinista. 

5 Cfr. Provvedimento n. 17327, del 18 settembre 2007, caso A389 – Rail Traction Company/Rete Ferroviaria Italiana- 

Ferrovie dello Stato.






IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

152 


C9820 - BANCA MONTE DEI PASCHI DI SIENA-CONSORZIO COOPERATIVE 

COSTRUZIONI - CONDOTTE IMMOBILIARE - CONDOTTE D’ACQUA - UNIECO 

SOCIETÀ COOPERATIVA /MARINELLA 






VISTA la comunicazione di BMPS - CCC – Gruppo Ferfina – Unieco – Marinella, pervenuta in 

data 21 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Banca Monte Paschi di Siena S.p.A. (di seguito anche BMPS) è la capogruppo dell’omonimo 

gruppo bancario, che opera nell’attività bancaria e nell’offerta dei prodotti di risparmio gestito e 

assicurativi. BMPS è una società quotata nel Mercato Telematico di Borsa Italiana e la sua 

maggiore azionista è la Fondazione MPS, con una quota pari al 46,31%. Nell’esercizio 2007 il 

fatturato del gruppo, da considerare ai sensi dell'articolo 16, commi 1 e 2, della legge n. 287/90 (un 

decimo dell’attivo dello stato patrimoniale esclusi i conti d’ordine), è stato di circa 16 miliardi di 

euro a livello mondiale, di cui 14 miliardi circa realizzati in Italia. 

Consorzio Cooperative Costruzioni – CCC Società Cooperativa (di seguito anche CCC) è un 

consorzio fra società cooperative di produzione e lavoro ai sensi del Decreto Legislativo 14 

dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni, in forma di società cooperativa per azioni a 

mutualità prevalente ai sensi degli artt. 2511 e ss. c.c.. Essa è costituita da 240 soci, nessuno dei 

quali detiene direttamente o indirettamente una partecipazione superiore al 10%. Tra i soci con 

partecipazioni maggiori rilevano: Coop Costruzioni Bologna Società Cooperativa, Coop Di 

Costruzioni Modena Cooperativa e C.M.B. Società Cooperativa. CCC è attiva in diversi settori: 

nell’assunzione ed esecuzione a mezzo cooperative consorziate di opere edili, stradali e lavori di 

costruzioni in generale, nella produzione e trasporto di materiali da costruzione, in ogni altro 

servizio ed attività complementare accessoria a quelle appena indicate, nella installazione e 

manutenzione di impianti elettrici, elettronici, idro-termo-sanitari ed antincendio. La stessa si 

occupa altresì dell’esecuzione, a mezzo cooperative associate ed in proprio, di contratti relativi alla 

gestione di servizi privati, pubblici o di pubblico interesse come quelli relativi a parcheggi, 

acquedotti, gasdotti e discariche. Il fatturato globale consolidato del 2007 di CCC è di circa [700- 

1.000] 1 milioni di euro, realizzato totalmente nel territorio italiano. 

Condotte Immobiliare S.p.A. (di seguito anche Condotte Immobiliare) è una società attiva nel 

mercato immobiliare e nella valorizzazione del patrimonio immobiliare proprio e di terzi. 

Condotte D’Acqua S.p.A. (di seguito anche Condotte d’Acqua) è una società attiva nel settore dei 

lavori d’ingegneria, progettazione, direzione, esecuzione, riparazione ed esercizio di costruzioni 




civili, industriali, agricole, stradali, edilizie, ferroviarie, aeroportuali, idrauliche, marittime, 

fluviali, minerarie, militari, pubbliche e private, sia per conto proprio che di terzi. In particolare, 

Condotte d’Acqua opera nel settore delle costruzioni con la realizzazione in proprio o per conto 

terzi, principalmente nel settore pubblico anche in qualità di general contractor. Entrambe le 

società sopra descritte fanno parte del Gruppo Ferfina in quanto controllate in via esclusiva dalla 

holding del gruppo, Ferfina S.p.A. Il fatturato del Gruppo Ferfina relativo al 2007 è pari, a livello 

mondiale, a circa [448-700] milioni di euro, di cui [448-700] milioni di euro realizzati in Italia, 

territorio in cui il gruppo è principalmente attivo. 

Unieco Società Cooperativa (di seguito anche Unieco) è attiva nel mercato immobiliare e, in 

particolare, nel settore delle costruzioni edili ed infrastrutturali, nel settore ambientale, nella 

produzione di laterizi e nei lavori ferroviari. Il fatturato complessivo realizzato nel 2007 è pari a 

[448-700] milioni di euro, prodotti interamente in Italia. 

La società le cui azioni sono oggetto di acquisizione è Marinella S.p.A. (di seguito anche 

Marinella). La predetta società è attualmente interamente controllata da BMPS e si occupa di 

sviluppare e valorizzare l’insieme delle proprietà di (o in concessione a) Marinella, ovvero oggetto 

di accordi tra Marinella e terzi, site nei comuni di Ameglia e Sarzana (La Spezia). Essa svolge 

qualsiasi attività ed operazione destinata o connessa alla realizzazione e/o gestione dei complessi 

immobiliari sopra indicati. Marinella è attiva esclusivamente nel territorio italiano sopra descritto 

dove, nel 2007, ha prodotto un fatturato [inferiore a 1 milione di] euro. 


L’operazione in esame ha ad oggetto l’acquisizione del controllo congiunto di Marinella, da parte 

di BMPS, CCC, il gruppo Ferfina (attraverso le società controllate Condotte Immobiliare e 

Condotte d’Acqua) e Unieco. In particolare BMPS, detentrice del 100% del capitale di Marinella, 

cederà in forza della presente operazione il 75% ad una società veicolo preventivamente costituita, 

a cui fanno capo le società CCC, Condotte Immobiliare, Condotte d’Acqua e Unieco 2 . In virtù di 

ciò il controllo esclusivo di BMPS su Marinella diventerà congiunto, mantenendo la stessa una 

quota pari al 25% e cedendo il restante 75% alla società veicolo appositamente costituita. 

Le parti sottoscriveranno altresì un patto parasociale che definirà la composizione della 

governance di Marinella. In particolare, il CdA della società acquisita sarà costituito da 6 membri, 

di cui 4 designati dalla Società Veicolo e 2 designati da BMPS. Su alcune materie, tra cui rileva 

l’approvazione del progetto di spesa (budget), gli investimenti o gli impegni di valore superiore ad 

euro 4.000.000 o di durata superiore a 18 mesi, la nomina, l’assunzione o la remunerazione di 

dirigenti e di determinati collaboratori, il CdA delibererà con il voto favorevole di cinque 

consiglieri su sei. Il patto precisa che nel caso di stallo decisionale, qualora le parti non 

raggiungono una soluzione entro 15 giorni lavorativi dal suo avviso, sia conferito un mandato ad 

un soggetto terzo per la vendita di Marinella. Alla luce dell’assetto sociale risultante al termine 

dell’operazione deve pertanto rilevarsi che Marinella sarà soggetta al controllo congiunto di BMPS 

2 La Società Veicolo strumentale all’operazione, sarà una società per azioni il cui captale sociale verrà ripartito come 

segue: 34% appartiene a CCC, il 16,50% è di Condotte d’Acqua, il 16,50% di Condotte Immobiliari e il 33% di Unieco. In 

merito alla gestione della Società Veicolo emerge che, in virtù di un diverso patto parasociale sottoscritto da CCC, Unieco, 

Condotte Immobiliari e Condotte d’Acqua, essa sarà amministrata da un CdA costituito da sei membri. Due di questi 

saranno designati da Unieco, due da CCC, uno da Condotte Immobiliare ed uno da Condotte d’Acqua. Il CdA delibererà 

con un voto favorevole di cinque componenti, e tenuto conto che Condotte Immobiliare e Condotte d’Acqua sono 

riconducibili entrambe al Gruppo Ferfina deve concludersi che la Società Veicolo sarà controllata congiuntamente da CCC, 

Unieco e dal Gruppo Ferfina.

154 


e, attraverso la società veicolo, di CCC, Gruppo Ferfina (per il tramite delle società controllate 

Condotte Immobiliare e condotte d’Acqua) e Unieco. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo congiunto di 

un’impresa, costituisce una concentrazione ai sensi dell’art. 5, comma 1, lettera b), della legge 

n. 287/90. 



disposto dall'art. 16, commi 1 e 2, della medesima legge, in quanto il fatturato totale realizzato 

nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall'insieme delle imprese interessate è stato superiore a 



L’operazione interessa il settore immobiliare, ed in particolare quello della gestione e 

valorizzazione di immobili presenti in una determinata area. ai fini dell’analisi dell’operazione in 

esame, i mercati del prodotto interessati sono: (i) il mercato della gestione immobiliare, detto 

anche property management; (ii) il mercato dell’edilizia residenziale; (iii) il mercato dell’edilizia 

non residenziale; (iv) il mercato della progettazione e realizzazione dei lavori d’ingegneria civile 

ed industriale con prevalenza delle opere pubbliche, quali strade, ponti, viadotti, gallerie, dighe. 

i) Property management 

Rientrano nel mercato del property management il complesso dei servizi di amministrazione e 

gestione per conto terzi di patrimoni immobiliari, destinati ad uso commerciale e ad uso abitativo, 

quali le attività di recupero delle morosità, di amministrazione condominiale, di gestione dei 

servizi comuni e dei contratti di locazione. La dimensione geografica di questo mercato può 

comprendere l’intero territorio nazionale o essere circoscritto ad ambiti più ristretti per particolari 

esigenze della domanda, ossia considerando la struttura della domanda e dell’offerta, nonché 

l’assenza di vincoli amministrativi che limitino l’esercizio dell’attività ad un ambito locale. Per 

quanto attiene all’operazione in esame, deve osservarsi che un’esatta definizione del mercato 

geografico rilevante può essere lasciata aperta, dal momento che, come si è visto, il territorio 

interessato è solo quello della Provincia di La Spezia e, in particolare, i comuni di Ameglia e 

Sarzana, luoghi in cui sono situati i beni gestiti da Marinella. Si rileva, inoltre, che l’unica società, 

tra quelle coinvolte nella concentrazione de qua, attiva nel mercato geografico di riferimento è 

BMPS la quale, però, opera solo attraverso Marinella. CCC, il Gruppo Ferfina ed Unieco, invece, 

non sono attivi nella provincia di La Spezia e, a livello nazionale, detengono ciascuno una quota di 

mercato largamente inferiore all’1%. 

In relazione all’assenza di sovrapposizione tra le quote di mercato delle imprese coinvolte e 

all’esigua posizione delle stesse anche a livello nazionale, non si ravvisano elementi tali da ritenere 

che vi siano rischi di costituzione o rafforzamento di posizioni dominanti nel mercato del property 

management. 

ii) Mercato dell’edilizia residenziale e non residenziale 

Il mercato dell’edilizia residenziale comprende la costruzione di immobili a fini abitativi, la 

realizzazione di complessi residenziali, l’attività di ristrutturazione e consolidamento di edifici 

adibiti ad uso abitativo. Nel mercato dell’edilizia non residenziale è inclusa la costruzione di 

immobili ed edifici destinati ad attività industriali e commerciali nonché la costruzione di immobili


destinati a scopi pubblici quali ospedali, scuole, uffici. Entrambi i mercati presentano dimensioni 

geografiche di carattere nazionale 3 . 

Per quanto concerne gli effetti dell’operazione in questi mercati si rileva che Marinella non è ivi 

attiva e i partecipanti presentano quote nazionali marginali largamente inferiori all’1%; pertanto 

non sussistono rischi di modifica della condizione concorrenziale preesistente. 

iii) Il mercato della progettazione e realizzazione di lavori per le opere pubbliche 

Tale mercato attiene al settore dell’ingegneria civile e industriale per la costruzione, in particolare, 

di strade e autostrade, ponti, archi, viadotti, ferrovie, metropolitane e opere idrauliche. Esso è 

caratterizzato dalla presenza di un contratto tra l’amministrazione che intende realizzare l’opera e 

le imprese che effettuano i lavori. Tale settore attualmente è regolato dalla normativa di cui al 

Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, cd. Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, 

servizi e forniture, in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE. Almeno per le opere di 

maggiore rilievo, l’omogeneità nelle condizioni generali di accesso e di svolgimento delle gare 

determinano un ambito geografico di riferimento nazionale o addirittura all’intera Unione 

Europea 4 . 

Anche in questo caso la definizione del mercato geografico rilevante può essere lasciata aperta, dal 

momento che la valutazione concorrenziale dell’operazione non muterebbe. Marinella, infatti, non 

risulta attiva in questo mercato e le parti presentano in Italia quote di mercato inferiori all’1%, con 

la sola eccezione del Gruppo Ferfina che, comunque, non supera il 5%. L’operazione in esame non 

comporterà quindi, anche in merito a tale specifico mercato, variazioni degli assetti competitivi. 



interessati tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; 

DELIBERA 








IL PRESIDENTE 


3 Cfr. provv. dell’Autorità n. 18838 del 30 Aprile 2008, C9299-Codelfa-Maltauro Immobiliare/Sviluppo Cotorossi e provv. 

n. 16622 del 21 marzo 2007, C8361-Immobiliare Costruzioni Im.Co/Martora Costruzioni. 

4 Cfr. provv. dell’Autorità n. 16622 del 21 marzo 2007, C8361-Immobiliare Costruzioni IM.CO./Martora Costruzioni.

156 


C9821 - MANUTENCOOP FACILITY MANAGEMENT/GRUPPO SICURA 






VISTA la comunicazione di Manutencoop Facility Management S.p.A., pervenuta il 21 novembre 

2008 


I. LE PARTI 

Manutencoop Facility Management S.p.A. (di seguito “MFM”) è una società attiva nel settore 

dell’Integrated Facility Management e in particolare nella gestione e nell’erogazione di servizi 

integrati rivolti agli immobili, al territorio ed a supporto dell’attività sanitaria. MFM fa parte del 

gruppo Manutencoop guidato dalla società Manutencoop Società Cooperativa (di seguito “MSC”). 

Il gruppo è attivo nei settori dell’Integrated Facility Management, nella prestazione di servizi 

ambientali e nelle attività di vendita immobiliare. 

Nel 2007 il gruppo MSC ha realizzato, interamente in Italia, un fatturato pari a circa [700-1.000] 1 

milioni di euro. 

Gruppo Sicura S.r.l. (di seguito “Sicura”) è una società che opera quale holding di partecipazioni 

di un gruppo di società attive prevalentemente nel settore del facility management e, più in 

particolare, nei settori dell’offerta di servizi antincendio, della sorveglianza e della sicurezza. Due 

persone fisiche (di seguito “azionisti”) detengono ciascuno il 50% del capitale sociale di Sicura. 

Il fatturato di Sicura, interamente realizzato in Italia, è stato nel 2007 pari a circa [10-45] milioni 

di euro. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione da parte di MFM del controllo congiunto di 

Sicura. Ciascuno dei due azionisti cederà a MFM una partecipazione equivalente al 40% del 

capitale di Sicura e, conseguentemente, MFM acquisterà una partecipazione complessiva pari 

all’80% del capitale sociale della società target. Le previsioni parasociali che regoleranno le 

relazioni tra MFM e gli azionisti prevedono che il Consiglio di Amministrazione di Sicura sarà 

composto da cinque membri, tre dei quali nominati da MFM e i restanti dagli azionisti. Inoltre per 

l’adozione di alcune materie tra le quali: i) modifiche al piano industriale e approvazione o 

modifica di ulteriori business plan, ii) adozione del o modifiche al budget annuale, il Consiglio di 

Amministrazione di Sicura dovrà deliberare con il voto favorevole di quattro dei cinque membri in 

carica. MFM e gli azionisti quindi condivideranno il potere di adottare le decisioni strategiche di 

Sicura che sarà, pertanto, soggetta al controllo congiunto di MFM e degli azionisti. 





L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo congiunto di 

un’impresa, costituisce una concentrazione ai sensi dell’art. 5, comma 1, lettera b), della legge 

n. 287/90. 



disposto dall'art. 16, commi 1 e 2, della medesima legge, in quanto il fatturato totale realizzato 

nell’ultimo esercizio a livello nazionale dall'insieme delle imprese interessate è stato superiore a 



Da un punto vista merceologico, Sicura è attiva nell’offerta di servizi antincendio, della 

sorveglianza e della sicurezza; tali servizi rientrano nel più ampio settore del facility management, 

come già definito in vari precedenti dell’Autorità, e potrebbero rappresentare un mercato distinto 

per la peculiarità delle prestazioni erogate 2 . Tuttavia, ai fini della valutazione della presente 

operazione qualunque definizione venga adottata, sotto il profilo merceologico, non altererebbe le 

analisi dal momento che anche la delimitazione più ristretta del mercato del prodotto esclude rischi 

di effetti sugli assetti concorrenziali. 

In considerazione della struttura della domanda e dell’offerta, nonché dell’assenza di vincoli 

amministrativi che limitino l’esercizio dell’attività ad un ambito locale, la dimensione geografica 

del mercato in oggetto può comprendere l’intero territorio nazionale. 

Nel caso di specie non appare necessaria una più precisa definizione del mercato rilevante sotto il 

profilo geografico in quanto non muterebbe, comunque, la valutazione circa gli effetti della 

presente operazione. Dalle informazioni rese dalla parte notificante, infatti, risulta che l’operazione 

non determina sovrapposizioni orizzontali a livello nazionale, considerando il più ristretto 

segmento dell’attività antincendio e sicurezza, non essendo MFM attiva nell’offerta di tali servizi. 

Anche considerando l’intera attività connessa al facility management, MFM e Sicura detengono 

una quota rispettivamente inferiore a [1-5%] e all’1%: ne consegue che la quota di mercato 

attribuibile all’esito della presente operazione sarà inferiore a [1-5%]. 

Considerata la posizione delle parti, i marginali incrementi apportati dall’operazione nonché la 

presenza di ulteriori concorrenti, la concentrazione in esame non appare suscettibile di produrre 

effetti di rilievo dal punto di vista concorrenziale. L’operazione in esame non comporterà, infatti, 

variazioni degli assetti competitivi nel mercato analizzato. 



interessati tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza; 

DELIBERA 




2 C9345 - PIRELLI & C. REAL ESTATE INTEGRATED FACILITY MANAGEMENT/DELIVERY.

158 






IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9822 - HONEYWELL INTERNATIONAL/CALLIDUS HOLDINGS 






VISTA la comunicazione della società Honeywell International Inc., pervenuta in data 24 



I. LE PARTI 

Honeywell International Inc. (di seguito, Honeywell) è una società di diritto americano, ad 

azionariato diffuso e quotata sulle borse di New York, di Chicago, del Pacifico e di Londra, a capo 

del Gruppo Honeywell. 

Il Gruppo Honeywell è attivo nella fabbricazione di tecnologia avanzata ed in particolare 

commercializza a livello mondiale prodotti e servizi nei settori aerospaziale, automobilistico, dei 

materiali elettronici, dei materiali speciali, dei polimeri ad alto rendimento, dei sistemi di trasporto 

e propulsione, dei sistemi di sicurezza e controllo di edifici, abitazioni ed impianti industriali. Il 

Gruppo Honeywell opera a livello mondiale attraverso quattro divisioni: Aerospace Solutions; 

Automation and Control Solutions; Transportation & Power Systems e Specialty Materials. 

Nel 2007 il Gruppo Honeywell ha realizzato a livello mondiale un fatturato consolidato pari a circa 

25,2 miliardi di euro, di cui circa 6,7 miliardi di euro nell’Unione Europea e circa 579,3 milioni di 

euro in Italia. 

Callidus Holdings LLC (di seguito Callidus) è una società di diritto americano attiva nel disegno e 

nella produzione su misura di bruciatori, di inceneritori di gas/liquidi e di unità di combustione a 

vapore. Callidus è anche attiva nella fornitura di servizi di consulenza ed engineering per 

applicazioni per la combustione e l’ambiente. 

Il capitale sociale di Callidus è detenuto da persone fisiche. 

Nel 2007 Callidus ha realizzato a livello mondiale un fatturato pari a circa 63,4 milioni di euro, di 

cui circa 2,2 milioni di euro nell’Unione Europea e circa 82.000 euro in Italia. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione, da parte di Honeywell, del 100% del capitale 

sociale di Callidus. 

L’Equity Purchase Agreement inoltre prevede che per un periodo di tre anni a partire dalla data del 

closing, ciascuno dei venditori non potrà impegnarsi direttamente o indirettamente in nessuna 

attività simile a quelle della società oggetto di acquisizione. 

In aggiunta, ciascuno dei venditori si impegna, senza limiti di tempo, a non: (i) iniziare o 

impegnarsi in alcuna attività in concorrenza con quella della società oggetto di acquisizione; (ii) 

sollecitare clienti, attività, protezione o ordini per, o vendita di, prodotti o servizi in concorrenza 

con, o per ogni attività che compete con quella della società oggetto di acquisizione; (iii) stornare 

allettare o in qualunque altro modo sottrarre clienti, impiegati, attività, protezione o ordini della 

società oggetto di acquisizione o cercare di fare ciò; (iv) promuovere o assistere finanziariamente o

160 


in qualsivoglia altro modo, persone, società, associazioni, partnership od ogni altra entità attiva nel 

settore in cui è attiva la società oggetto di acquisizione; o (v) sollecitare ai fini dell’impiego o 

impiegare persone che nei sei mesi precedenti alla data di tale richiesta erano impiegate dal gruppo 

acquirente. 

I venditori mantengono il diritto di possedere fino al 5% del capitale o delle quote sociali di società 

quotate che competono con l’attività della società oggetto di acquisizione e il diritto di 

pubblicizzare in maniera generica opportunità d’impiego che non siano specificamente dirette agli 

impiegati della società oggetto di acquisizione. 

Infine, tutti i venditori s’impegnano a mantenere segreto e a non utilizzare per il proprio beneficio 

o per quello di altri, informazioni confidenziali relative alla società oggetto di acquisizione a meno 

che non siano obbligati nel corso di processi, attività investigative civili o simili. In tal caso, la 

parte in questione dovrà preliminarmente richiedere all’altra parte un’autorizzazione a divulgare 

tali informazioni. 









La clausola di non concorrenza, la clausola di non sollecitazione e la clausola di confidenzialità di 

cui al precedente paragrafo appaiono rivestire natura accessoria rispetto all'operazione in esame, in 

quanto strettamente funzionali alla salvaguardia del valore dell’azienda acquisita, a condizione che 

siano limitate al territorio nazionale ed abbiano una durata limitata nel tempo, non eccedente 

comunque il periodo di due anni decorrenti dalla data di perfezionamento della presente 

operazione. Al riguardo occorre infatti rilevare che una durata superiore di tali restrizioni 

risulterebbe eccedere l’esigenza di garantire all’acquirente il trasferimento dell’effettivo valore 

dell’acquisizione 1 . 


Il mercato interessato dalla presente operazione è quello dei bruciatori industriali per l’industria 

pesante: si tratta di prodotti che forniscono direttamente o indirettamente calore a processi 

industriali bruciando combustibile. I bruciatori possono essere classificati come prodotti ad alta o 

bassa temperatura, a seconda che siano in grado di produrre un calore superiore od inferiore a 1500 

gradi Fahrenheit. 

Dal punto di vista geografico, il mercato rilevante appare avere una dimensione geografica 

comunitaria, in quanto standard differenti si applicano ai bruciatori industriali in diversi continenti 

– per esempio gli standard di costruzione in Europa sono diversi da quelli del Nord America. Il 

mercato appare avere estensione geografica sovranazionale, in quanto i prodotti in Europa sono 

soggetti ad uno standard pan-europeo e in generale i prodotti sono distribuiti a partire da pochi 

centri produttivi, mentre una presenza locale non è richiesta. In ogni caso, la definizione 

geografica del mercato può essere lasciata aperta, in quanto, anche nell’ipotesi più restrittiva, di un


mercato circoscritto ai soli confini nazionali, non muterebbe la valutazione degli effetti della 

presente operazione. 

Nel mercato dei bruciatori industriali per l’industria pesante, a livello europeo Callidus e 

Honeywell detengono rispettivamente quote pari al [inferiore all’1%] 2 e al [1-5%], mentre a 

livello nazionale Callidus e Honeywell detengono rispettivamente quote pari al [inferiore all’1%] 

e al [1-5%]. In tale mercato sono presenti numerosi e qualificati concorrenti. 

In virtù di quanto considerato, si ritiene che nel mercato di riferimento l’operazione non avrà 

effetti pregiudizievoli per la concorrenza, non determinando modifiche sostanziali nella struttura 

concorrenziale dello stesso. 






i suddetti patti che si realizzino oltre l’ambito geografico e il tempo ivi indicati; 

DELIBERA 








IL PRESIDENTE 


1 Cfr., in proposito, i punti 18-26 della Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e 




162 


C9823 - SAINT-GOBAIN ABRASIVI/SIMATCOM 






VISTA la comunicazione della società Saint-Gobain Abrasivi S.p.A., pervenuta in data 24 



I. LE PARTI 

Saint-Gobain Abrasivi S.p.A. (di seguito, Sga) è una società di diritto italiano appartenente al 

gruppo Saint-Gobain attivo, a livello internazionale, in diversi settori. In particolare, le attività del 

gruppo sono sinteticamente rappresentabili dalle cinque seguenti macro-aree: vetro piano di base e 

sue trasformazioni (per l’edilizia e l’arredamento, per i mezzi di trasporto, per gli elettrodomestici, 

ecc); vetro cavo per bevande e alimenti; materiali da costruzione (tra cui anche gesso e pannelli in 

cartongesso, nonché isolanti, tubazioni, apparecchiature idrauliche, ecc); rivendita di materiali per 

l’edilizia in genere (piastrelle, rivestimenti, termosanitari, arredi, mobili, ecc); infine, i materiali ad 

alte prestazioni nelle tre categorie delle ceramiche e plastiche industriali, dei tessuti di velo di 

vetro e dei prodotti abrasivi. Al riguardo, e con specifico riferimento al settore merceologico 

interessato dalla presente operazione, il gruppo Saint-Gobain -attraverso la propria holding di 

settore Saint-Gobain Abrasifs S.a.- produce e commercializza una gamma completa di abrasivi 

rigidi e flessibili, super abrasivi, mole sottili e prodotti per tagliare e forare materiali da 

costruzione. 

L’intero capitale sociale di Sga è detenuto da Saint-Gobain Abrasifs S.a. la quale, a sua volta, è 

controllata dalla società posta al vertice del gruppo Saint-Gobain, Compagnie de Saint-Gobain S.a. 

(società ad azionariato diffuso con il maggior azionista, Wendel, detentore del 18% circa del 

capitale). 

Nel corso dell’esercizio 2007, il gruppo Saint-Gobain ha conseguito un fatturato complessivo di 

43,4 miliardi di euro, di cui 30,5 e 1,6 miliardi per vendite realizzate rispettivamente nell’Unione 

Europea e in Italia. 

Simatcom S.r.l. (di seguito, Sc) è una società italiana di recente costituzione a cui l’unico socio 

(Simat Abrasivi S.p.A.) ha conferito il proprio ramo d’azienda attivo nella commercializzazione di 

mole, rulli e prodotti abrasivi in genere. 

Il capitale di Sc è interamente detenuto dalla predetta società Simat Abrasivi S.p.A., a sua volta 

riconducibile a tre persone fisiche; da parte sua, Sc non controlla alcuna società. 

Sc non ha ancora generato fatturato essendo di recente costituzione; ad ogni modo, nel 2007 il 

totale delle vendite del soggetto conferente il ramo d’azienda è stato pari a 5,8, 4,2 e 1,6 milioni di 

euro rispettivamente a livello mondiale, italiano ed europeo (Italia esclusa). 


La comunicazione in esame riguarda l’acquisizione, da parte di Sga, del controllo di Sc mediante 

l’acquisto dell’intero capitale sociale.


L’operazione risponde all’obiettivo del gruppo acquirente di ricercare sinergie e integrazioni con le 

attività della società oggetto di acquisizione. 

L’operazione prevede inoltre alcune clausole di non concorrenza e di non sollecitazione in capo al 

venditore Simat Abrasivi S.p.A. e ai suoi tre soci persone fisiche. In particolare, questi si 

impegnano, per un periodo di un anno e relativamente ad un ambito geografico europeo, a non 

svolgere -direttamente o indirettamente- alcuna attività in concorrenza con Sc, neanche per il 

tramite di partecipazioni in altre società, nonché a non sollecitare -direttamente o indirettamentepersonale, 

clienti e fornitori della stessa Sc. 


L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo di un’impresa, 

costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1 lettera b), della legge n. 287/90. 

Essa rientra nell’ambito di applicazione della legge n. 287/90 non ricorrendo le condizioni di cui 

all’articolo 1 del Regolamento CE 139/04, ed è soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva 

disposto dall’articolo 16, comma 1, della medesima legge in quanto il fatturato totale realizzato, 

nell’ultimo esercizio a livello nazionale, dall’insieme delle imprese interessate è stato superiore a 


I patti di non concorrenza e di non sollecitazione descritti in precedenza possono essere qualificati 

come accessori alla concentrazione comunicata nella misura in cui contengono restrizioni 

direttamente connesse alla realizzazione dell’operazione e ad essa necessarie 1 . In particolare, nel 

caso di specie gli impegni assunti dai venditori vanno a beneficio dell’acquirente e rispondono 

all’esigenza di garantire a quest’ultimo il trasferimento dell’effettivo valore dell’acquisizione. 

Tuttavia, per non travalicare i limiti di quanto ragionevolmente richiesto allo scopo, è necessario 

che la portata materiale non ecceda l’attuale ambito merceologico di operatività dell’impresa 

oggetto di acquisizione e che non risulti inoltre impedita la detenzione di partecipazioni societarie 

a soli fini di investimento finanziario. 



Da un punto vista merceologico, il settore interessato dall’operazione in esame è quello della 

produzione e commercializzazione di prodotti abrasivi in cui opera la società Sc oggetto di 

acquisizione. 

I prodotti abrasivi vengono utilizzati per compiere diverse operazioni (affilatura, finitura, 

troncatura, ecc) su varie tipologie di materiale (metallo, pietra, vetro, ceramica, ecc) per le 

esigenze di lavorazione di svariati settori (acciaierie, fonderie, mezzi di trasporto, calzature, 

edilizia, ecc). 

All’interno della categoria dei prodotti abrasivi è possibile distinguere tra: abrasivi rigidi (mole e 

segmenti ceramici o resinoidi, mole e dischi rinforzati, mole da sbavatura ovvero, in generale, un 

agglomerato di grane abrasive e materiale plastico o ceramico che ne costituisce il legante e 

consente di ottenere la forma e la dimensione desiderate); abrasivi flessibili (nastri, anelli, dischi, 

fogli e rotoli in tela, carta o fibra ricoperte di granuli abrasivi ancorati con resine); super-abrasivi 

(mole, dischi, foretti, lame, utensili ovvero un supporto in metallo, ceramica o plastica sul quale 

vengono saldati i granuli abrasivi). 

1 Si veda, al riguardo, la Comunicazione della Commissione sulle restrizioni direttamente connesse e necessarie alle 

concentrazioni (G.U.C.E. 2005/C-56/03 del 5 marzo 2005).

164 


Le differenze di utilizzo di queste tre categorie di prodotto si fondano essenzialmente sul tipo di 

materiale su cui dovrà essere impiegato l’abrasivo (legno, metallo, ceramica, pellame, ecc) nonché 

sul tipo di intervento da effettuare (troncatura, finitura, affilatura, levigatura, ecc). In generale, gli 

abrasivi rigidi e i super-abrasivi sono utilizzati per la troncatura, finitura e pulitura a fondo di 

vetro, metalli, pietre e ceramiche, mentre gli abrasivi flessibili sono impiegati per operazioni di 

levigatura di materiali meno resistenti quali legno, plastica e pellami. 

In considerazione di un certo grado di sostituibilità che può rilevarsi sia dal lato della domanda che 

da quello dell’offerta, secondo l’orientamento dell’Autorità tutti i prodotti abrasivi possono 

ritenersi parte di uno stesso mercato del prodotto 2 . 

Relativamente all’offerta, in particolare, i processi di produzione non si differenziano in modo 

sostanziale né dal punto di vista delle materie prime utilizzate (essenzialmente grane abrasive, 

leganti e additivi), né dal punto di vista delle soluzioni tecnologiche adottate (miscelazione delle 

materie prime e stampaggio). Ciascun produttore può dunque passare dalla fabbricazione di un 

prodotto a quella di un altro senza eccessive difficoltà. 

Quanto alla domanda, secondo stime delle parti il 30 e il 20% circa degli abrasivi rigidi può essere 

sostituito, nelle diverse operazioni, rispettivamente da abrasivi flessibili e super-abrasivi, e 

viceversa. 

Ad ogni modo, nel caso di specie una più restrittiva delimitazione dell’ambito merceologico 

rilevante non muterebbe la valutazione della presente operazione. 


Per quanto riguarda la rilevanza geografica, la dimensione del mercato del prodotto può ritenersi 

coincidente con l’ambito europeo. Tale ipotesi trae fondamento dalla sostanziale omogeneità del 

prodotto e dalla limitata incidenza dei costi di trasporto; a ulteriore conforto, vale sottolineare 

l’assenza di particolari ostacoli agli interscambi commerciali nonché i dati sui flussi di import che, 

secondo le parti, vedono l’Italia importare più del 50% degli abrasivi flessibili (principalmente da 

Francia e Germania), più del 30% degli abrasivi rigidi (principalmente da Francia e Germania) e 

circa il 50% dei super-abrasivi (principalmente da Benelux e Germania). 

Ad ogni modo, nel caso di specie una più restrittiva delimitazione dell’ambito geografico rilevante 

non muterebbe la valutazione della presente operazione. 


La società oggetto di acquisizione opera quasi esclusivamente nel segmento degli abrasivi rigidi, 

dove le è riconducibile una quota di mercato di [0-5%] 3 e di [5-10%] rispettivamente in ambito 

europeo e nazionale. Nel più ampio contesto merceologico dei prodotti abrasivi in generale, 

l’incidenza si riduce a [0-5%] e a [0-5%], rispettivamente. 

Dall’altra parte, il peso del gruppo acquirente, pur non essendo trascurabile, rimane comunque 

compreso all’interno del range di valori [5-20%] in ogni combinazione di ambiti 

merceologici/geografici (prodotti abrasivi in genere/abrasivi rigidi, Europa/Italia). 

Il mercato in esame si caratterizza inoltre per l’assenza di particolari barriere all’entrata di natura 

sia finanziaria (gli impianti produttivi hanno costi non particolarmente elevati), che tecnologica 

(materie prime reperibili e mancanza di particolari know how richiesti) e distributiva (accordi di 

norma non in esclusiva), nonché per un rilevante potere contrattuale degli utilizzatori finali, in 

larga parte grandi società internazionali operanti nell'industria meccanica e metallurgica. 

2 Cfr. C3112 in Bollettino 24/1998, C3860 in Bollettino 8/2000 e C7603 in Bollettino 13/2006. 




Nel mercato sono infine presenti diversi operatori concorrenti quali 3M, Tyrolit e Winterthur a 

livello europeo e Tyrolit, Sait e MoleMab a livello nazionale. 

Alla luce delle considerazioni che precedono, la concentrazione in esame non appare idonea a 

modificare significativamente le dinamiche concorrenziali nel mercato rilevante. 


della legge n. 287/90, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante nel mercato 


RITENUTO, altresì, che le clausole di non concorrenza e di non sollecitazione pattuite sono 

accessorie alla presente operazione nei soli limiti sopra precisati, e che l’Autorità si riserva di 

valutare, laddove ne sussistano i presupposti, tali clausole nella misura in cui si realizzino oltre la 

portata materiale ivi indicata; 

DELIBERA 








IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

166 


C9828 - FIORFIORE/4 AUTORIZZAZIONI AMMINISTRATIVE 






VISTA la comunicazione della società FIORFIORE S.p.A., pervenuta in data 25 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

FIORFIORE S.p.A. (di seguito, FIORFIORE) è una società, con sede legale a Bologna, che si 

occupa della realizzazione e gestione, diretta o tramite affitto d’azienda, di strutture commerciali 

per la distribuzione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti alimentari e non alimentari. FIORFIORE 

è controllata da NORDICONAD Soc. Coop. (di seguito, NORDICONAD), una cooperativa di 

dettaglianti che opera nel settore della distribuzione organizzata all’ingrosso e al dettaglio di 

prodotti alimentari e non alimentari, che ne detiene l’intero capitale. NORDICONAD aderisce al 

Consorzio Nazionale Dettaglianti CONAD, il quale svolge, a livello nazionale, alcune funzioni 

commerciali e di marketing per i propri soci. 

Nel 2007 il fatturato consolidato realizzato in Italia da NORDICONAD è stato di circa 721 milioni 

di euro. 

Oggetto d’acquisizione sono quattro rami d’azienda siti a Savona ed, in particolare: 

– un punto vendita autorizzato al commercio al dettaglio di generi alimentari, appartenente alla 

ditta individuale Murro Margherita, con una superficie di 57 m 2 . Il fatturato realizzato nel 2007 dal 

ramo d’azienda è stato di circa 65.158 euro; 

– un punto vendita autorizzato al commercio al dettaglio di prodotti alimentari asiatici e cibi 

preparati, appartenenti alla ditta individuale Lin Songding, con una superficie di 45 m 2 . Il fatturato 

realizzato nel 2007 dal ramo d’azienda è stato di circa 40.411 euro; 

– un punto vendita autorizzato al commercio al dettaglio di generi alimentari e non, appartenente 

alla ditta individuale Ciompi Enrico, con una superficie di 47 m 2 . Il fatturato realizzato nel 2007 

dal ramo d’azienda è stato di circa 143.962 euro; 

– un punto vendita attivo nella somministrazione di alimenti e bevande, con attività prevalente di 

bar latteria, appartenente alla ditta individuale Ciappellano Valentina, con una superficie di 14 m 2 . 

Il fatturato realizzato nel 2007 dal ramo d’azienda è stato di circa 26.452 euro. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisto da parte di NORDICONAD, tramite la propria 

controllata FIORFIORE, dei predetti rami d’azienda siti in Savona oggetto di cessione da parte di 

quattro distinti soggetti. Il fine dell’operazione è quello di accorpare le relative autorizzazioni e 

farle confluire in un unico punto vendita, di nuova apertura, che la società notificante intende 

concedere in affitto d’azienda a una società socia di NORDICONAD ad oggi non ancora 

individuata.



L’operazione comunicata, in quanto comporta l’acquisizione del controllo di parti di imprese ed è 

soddisfatto il requisito dell’interdipendenza, costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, 

comma 1, lettera b), della legge n. 287/90. 








Il settore interessato dalla concentrazione in esame è quello della distribuzione moderna di prodotti 



(ipermercati, supermercati, superette e discount) che si differenziano in base a caratteristiche quali 

la dimensione della superficie di vendita, il posizionamento di prezzo, l’ampiezza e la profondità 

della gamma di prodotti offerti, le caratteristiche espositive, la presenza di banchi per i prodotti 

freschi, la disponibilità di parcheggi. Secondo quanto stabilito dall’Autorità 1 , la diversità nella 

qualità e nel livello di servizi offerti dalle varie tipologie di punto vendita ne rende piuttosto deboli 

i rapporti di sostituibilità reciproci, che risultano sostanzialmente limitati alle categorie 

immediatamente contigue. Ai fini dell’individuazione del mercato rilevante dal punto di vista del 

prodotto, occorre pertanto partire da ciascuna tipologia di punto vendita e affiancare ad essa le 

categorie di punti vendita con le quali sussistano forti relazioni di sostituibilità. 

Nel caso in esame, considerato che l’operazione risulta finalizzata all’apertura di un nuovo punto 

vendita avente una superficie di 2.000 m 2 , il mercato rilevante risulta essere quello degli 

ipermercati, costituito dagli ipermercati e dai supermercati con superficie superiore a 1.500 m 2 . 






delle imprese interessate e del loro livello di sovrapposizione. In prima approssimazione essa può 

essere circoscritta ai confini amministrativi provinciali. 

Nel caso in esame, l’ambito geografico di riferimento ai fini della valutazione dell’operazione 

comunicata, è quello della provincia di Savona. 

Gli effetti dell’operazione 

Nel mercato degli ipermercati della provincia di Savona, NORDICONAD detiene una quota 

rispettivamente pari a circa l’8,5%. Tale quota si incrementerà marginalmente a seguito 

dell’apertura del nuovo punto vendita, la cui quota stimata è inferiore all’1%. 

Nel mercato operano inoltre concorrenti qualificati, tra i quali COOP ITALIA, SELEX 

COMMERCIALE, e CONAD, con quote pari rispettivamente al 71,12%, al 22,63%, e al 6,4%.

168 


Per quanto precede, l’operazione comunicata non altera significativamente le condizioni 

concorrenziali nel mercato interessato. 




DELIBERA 








IL PRESIDENTE 


1 Cfr. decisione dell’Autorità, C3037-Schemaventuno-Promodes/Gruppo GS, provv. n. 6113 del 18 giugno 1998, in Boll. 

n. 25/98.


C9836 - PRESS DI DISTRIBUZIONE STAMPA E MULTIMEDIA/RAMO D’AZIENDA 

DELLA SEE SOCIETÀ EUROPEA DI EDIZIONI 






VISTA la comunicazione della società Press-DI Distribuzione Stampa e Multimedia S.r.l., 

pervenuta in data 27 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Press-DI Distribuzione Stampa e Multimedia S.r.l. (di seguito Press-DI) è una società attiva nel 

trasporto e nella distribuzione di prodotti editoriali a livello nazionale e locale, attraverso il canale 

edicola, la grande distribuzione e il canale abbonamenti. Press-DI distribuisce, sia per conto 

proprio che per conto terzi, quotidiani, periodici, testate e relativi allegati, quali supplementi inserti 

o altri prodotti editoriali venduti in abbinamento ai prodotti distribuiti. La società è operativa dal 

gennaio 2007. 

Press-DI è interamente controllata da Arnoldo Mondadori Editore S.p.A., a sua volta soggetta al 

controllo esclusivo della società Finanziaria d’Investimento Fininvest S.p.A. 

Il fatturato complessivo di Press-DI nell’anno 2007, realizzato interamente in Italia, è stato pari a 


Nel 2007 il gruppo Fininvest ha fatto registrare un fatturato a livello mondiale di circa 6,4 miliardi 

di euro, di cui [6-7] 1 miliardi a livello europeo e [4-5] miliardi in Italia. 

Oggetto di acquisizione è il ramo d’azienda della SEE Società Europea di Edizioni S.p.A. (di 

seguito SEE) attivo nella distribuzione e nel trasporto di prodotti editoriali editi proprio e per conto 

di editori terzi. SEE è un’impresa editrice, controllata in via esclusiva dalla società P.B.F. S.r.l., 

operante nel campo della pubblicazione editoriale e presente sul mercato con la testata quotidiana 

“Il Giornale”. 

Nel 2007, il ramo d’azienda oggetto di acquisizione ha realizzato, interamente in Italia, un 

fatturato pari a [10-45] milioni di euro. 


L’operazione comunicata consiste nell’acquisto, da parte di Press-DI, del ramo d’azienda di SEE 

che svolge attività di distribuzione e trasporto di testate quotidiane. 

Il contratto stipulato tra le due società prevede la cessione da parte di SEE a Press-DI degli 

elementi che compongono il ramo d’azienda oggetto della trattativa, consistenti: nell’attività di 

distribuzione, trasporto, ispezione relative a “Il Giornale”, a testate edite da terzi ed altri prodotti 

abbinati a queste ultime; nel software utilizzato da SEE e relative licenze; nell’avviamento; nei 

contratti di lavoro con i dipendenti del ramo d’azienda. 



170 


Contestualmente all’atto di cessione del ramo d’azienda, le parti hanno stipulato un contratto 

avente ad oggetto l’attività di distribuzione e trasporto da parte di Press-DI della testata “Il 

Giornale”, delle testate abbinate e dei prodotti collaterali. Tale accordo ha una durata di cinque 

anni e prevede che l’attività di distribuzione e trasporto non sia svolta in esclusiva da parte di 

Press-DI, permettendo a SEE di avvalersi anche di altri distributori per tutta la durata del contratto. 

SEE ha inoltre facoltà di recesso ad nutum, da comunicare con un preavviso di 6 mesi. 

Press-Di intende acquistare il ramo d’azienda di SEE per consolidare la propria attività di 

distribuzione e trasporto di prodotti editoriali. 






disposto dall'articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale realizzato in 

Italia dall’insieme delle imprese interessate è stato superiore a 448 milioni di euro. 

Il menzionato contratto di distribuzione e trasporto costituisce una restrizione accessoria 

all’operazione di concentrazione, in quanto appare funzionale alla salvaguardia del valore 

dell’azienda acquisita e ha una durata limitata a cinque anni 2 . 


La concentrazione in esame interessa la distribuzione di prodotti editoriali e non editoriali presso il 

canale edicola e altri punti vendita autorizzati. In proposito, va rilevato che la filiera distributiva 

dei prodotti editoriali e non editoriali (tra cui schede telefoniche, ricariche di telefoni cellulari, 

biglietti della lotteria) è articolata su tre livelli: la distribuzione nazionale, la distribuzione locale, 

le edicole. Per quanto riguarda i distributori nazionali, esistono in Italia circa 15 operatori, alcuni 

dei quali organizzati come divisioni interne di editori e altri come società autonome; peraltro, non 

tutta la stampa periodica e quotidiana viene distribuita attraverso i distributori nazionali, in quanto 

alcuni editori si rivolgono direttamente ai distributori locali. Per quanto riguarda la distribuzione 

locale in Italia operano circa 180 soggetti, di cui alcuni in esclusiva in una determinata zona ed 

altri in concorrenza con altri distributori locali. Infine le edicole e gli altri punti vendita autorizzati 

in Italia sono circa 40 mila, la maggior parte dei quali commercializza, oltre ai prodotti editoriali, 

anche altri prodotti. 

In considerazione dell’attività svolta dal ramo d’azienda oggetto di acquisizione, il mercato 

interessato dalla presente operazione è quello della distribuzione nazionale di prodotti editoriali e 

non editoriali tramite il canale edicola e gli altri punti vendita autorizzati, la cui dimensione 

geografica è evidentemente nazionale. 

Press-DI detiene una quota di mercato di circa il 16%, mentre al ramo d’azienda di SEE oggetto di 

acquisizione è attribuibile una quota di poco superiore all’1%. 

I principali concorrenti all’interno di questo mercato sono M-DIS, con una quota del 30% circa, 

Gruppo Repubblica L’Espresso (quota prossima all’8%), SODIP (11% circa), Marco (6%) e 

Parrini (5%). 

Alla luce della quota di mercato marginale detenuta dall’impresa oggetto di acquisizione, e in 

relazione alla presenza di molteplici e qualificati concorrenti all’interno del mercato interessato, è


da ritenersi che l’operazione in questione non abbia effetti pregiudizievoli per la concorrenza, non 

determinando modifiche rilevanti alla struttura concorrenziale del mercato stesso. 

RITENUTO, pertanto, che l’operazione in esame non determina, ai sensi dell’art. 6, comma 1, 



DELIBERA 

di non avviare l'istruttoria di cui all'articolo 16, comma 4, della legge n. 287/90. 



Il presente provvedimento verrà pubblicato sul bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza 




IL PRESIDENTE 


2 Cfr. al riguardo la Comunicazione CE sulle restrizioni direttamente connesse e necessarie alle operazioni di 

concentrazione in GUCE del 5 marzo 2005 C56/03, punto 33.

172 


C9847 - CENTRO ALIMENTARE SPORTELLA MARINI/ RAMO D’AZIENDA 

EMMEDUE 






VISTO la comunicazione della società Centro Alimentare Sportella Marini S.r.l., pervenuta in data 

28 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

Centro Alimentare Sportella Marini S.r.l. (di seguito CASM) è una società attiva nel commercio al 

dettaglio di prodotti alimentari e non alimentari, controllata da PAC 2000 A, società cooperativa 

aderente al Consorzio Nazionale Dettaglianti CONAD S.c. a r.l. 

Nel 2007, il gruppo PAC 2000 A ha realizzato, interamente in Italia, un fatturato pari a circa 1,4 

miliardi di euro. 

Oggetto di acquisizione è un ramo di azienda attualmente di proprietà della società Emmedue 

S.r.l., attiva nella vendita al dettaglio di generi alimentari e non alimentari. Il ramo d’azienda 

acquisito consiste in un punto vendita al dettaglio sito nel comune di Roma, munito di relativa 

autorizzazione amministrativa, per una superficie pari a circa 770 m 2 . 

Il fatturato realizzato nel 2007 dal ramo di azienda acquisito è stato pari a circa 5,6 milioni di euro. 

II. LA DESCRIZIONE DELL’OPERAZIONE 

L’operazione in esame consiste nell’acquisizione, da parte di CASM, del ramo d’azienda sopra 

indicato. 






preventiva di cui all’articolo 16, comma 1, della medesima legge, in quanto il fatturato totale, 



IV. LA VALUTAZIONE DELLA CONCENTRAZIONE 


Il settore interessato dall’operazione comunicata è quello della distribuzione moderna di prodotti 



(ipermercati, supermercati, superette e discount), che si differenziano in base a caratteristiche


quali: la dimensione della superficie di vendita, il posizionamento di prezzo, l’ampiezza e la 

profondità della gamma di prodotti offerti, le caratteristiche espositive, la presenza di banchi per i 

prodotti freschi, la disponibilità di parcheggi. Secondo quanto stabilito dall’Autorità nel caso 

Schemaventuno-Promodes/Gruppo GS 1 , la diversità nella qualità e nel livello di servizi offerti 

dalle varie tipologie di punto vendita ne rende piuttosto deboli i rapporti di sostituibilità reciproci, 

che risultano sostanzialmente limitati alle categorie immediatamente contigue. Ai fini 

dell’individuazione del mercato rilevante dal punto di vista del prodotto, occorre pertanto partire 

da ciascuna tipologia di punto vendita e affiancare ad essa le categorie di punti vendita con le quali 

sussistano forti relazioni di sostituibilità. 

Nel caso in esame, avuto riguardo alla superficie del punto vendita acquisito, il mercato rilevante è 

quello dei supermercati, composto da tutti i punti vendita della distribuzione moderna. 






delle imprese interessate e del loro livello di sovrapposizione. In prima approssimazione essa può 

essere circoscritta ai confini amministrativi provinciali. Nel caso in esame, pertanto, l’ambito 

geografico di riferimento ai fini della valutazione è quello della provincia di Roma. 


Nel mercato dei supermercati della provincia di Roma, le società aderenti al consorzio CONAD 

detengono una quota di circa il 18% 2 , mentre la quota attribuibile al punto vendita acquisito risulta 

largamente inferiore all’1%. 

Nello stesso mercato operano inoltre numerosi e qualificati concorrenti, tra cui il gruppo Carrefour 

(19% circa) e il gruppo Auchan (12% circa). 

Per quanto precede, l’operazione comunicata non altera significativamente le condizioni 

concorrenziali nel mercato interessato. 




DELIBERA 




1 Provvedimento n. 6113 del 18 giugno 1998, C3037, Schemaventuno-Promodes/Gruppo GS, in Boll. n. 25/98. 

2 Elaborazione dell’Autorità sulla base di dati Nielsen.

174 






IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


C9848 - SOGEGROSS/DORO PONENTE 






VISTA la comunicazione della società SOGEGROSS S.p.A., pervenuta in data 28 novembre 2008; 


I. LE PARTI 

SOGEGROSS S.p.A. (di seguito, SOGEGROSS), con sede legale a Genova, è una società a capo 

di un gruppo di imprese attive nella distribuzione commerciale di generi alimentari e di altri beni 

di largo e generale consumo, presente in più regioni nel Nord Ovest d’Italia. 

SOGEGROSS gestisce, tra l’altro, una rete di punti vendita affiliati della tipologia soft discount ad 

insegna . Inoltre, nell’ambito del gruppo, la società BASKO S.p.A. gestisce il canale distributivo 

dei supermercati e ipermercati a marchio SuperBasko e IperFrescoBasko, mentre la società NUME 

S.r.l. gestisce il canale distributivo dei discount sotto l’insegna Ekom. 

SOGEGROSS partecipa con una quota del 28% al Consorzio Agorà Network che svolge alcune 

funzioni commerciali e di marketing per i propri soci, tra cui, in particolare, la funzione di centrale 

d’acquisto. 

Il capitale sociale di Sogegross è interamente detenuto da alcune persone fisiche. 

Il fatturato del gruppo SOGEGROSS nel 2007 è stato di circa 577 milioni di euro, quasi 

esclusivamente realizzato in Italia. 

DORO PONENTE S.r.l. (di seguito, DORO PONENTE), con sede legale a Genova, è una società 

costituita in data 20 novembre 2008. Essa è attualmente partecipata, rispettivamente nella misura 

del 64% e 36%, dalla società DAM S.r.l.(di seguito, DAM) e dalla società SUPERMERCATO 

VALVERDE S.n.c. (di seguito, VALVERDE). Tali società conferiranno nella DORA PONENTE, 

prima del perfezionamento della presente operazione, tre rami d’azienda, di cui due di proprietà di 

DAM e uno di proprietà di VALVERDE, ciascuno costituito da un punto vendita al dettaglio di 

generi alimentari e non alimentari. Tali rami d’azienda, tutti localizzati in provincia di Genova, 

hanno dimensione pari, rispettivamente, a 380 m 2 , 372 m 2 e 600 m 2 ; essi sono attualmente gestiti 

in franchising, con formula discount, sotto l’insegna “Doro Centry”, di proprietà della 

SOGEGROSS. 


L’operazione in esame consiste nell’acquisizione, da parte di SOGEGROSS, dell’intero capitale 

sociale di DORO PONENTE, società nella quale saranno conferiti i tre rami d’azienda descritti, 

già appartenenti alla catena di punti vendita affiliati alla SOGEGROSS e operanti con il marchio 

“Doro Centry” della SOGEGROSS. 

Contestualmente alla cessione delle quote, la società SOGEGROSS sottoscriverà tre contratti di 

affitto, afferenti ai medesimi rami d’azienda, e altrettanti nuovi contratti di affiliazione con le 

società VALVERDE e DAM, le quali continueranno a gestire tali rami d’azienda sotto l’insegna 

“Doro Centry”.

176 


L’operazione si sostanzia, pertanto, nell’acquisizione di una società che detiene la mera proprietà 

di tre punti vendita, i quali continueranno ad essere gestiti dalle società terze che lo gestiscono 

attualmente. 


L’operazione comunicata non costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5 della legge 

n. 287/90, in quanto essa si sostanzia nel mero cambiamento del titolo in base a cui il soggetto, che 

già controllava i rami di azienda oggetto di acquisizione, continuerà ad esercitare tale controllo. 

RITENUTO, pertanto, che l’operazione comunicata non costituisce una concentrazione ai sensi 

dell’articolo 5 della legge n. 287/90; 

DELIBERA 

che non vi è luogo a provvedere. 


n. 287/90, alle imprese interessate a al Ministro dello Sviluppo Economico. 





IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


SEPARAZIONI SOCIETARIE 

SP109 - TRAMBUS/ATTIVITÀ AUTOBUS DI LINEA GT 






VISTA la legge 24 novembre 1981, n. 689; 

VISTO in particolare l'articolo 8, comma 2 bis, della legge n. 287/90, ai sensi del quale le imprese 

che, per disposizione di legge, esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale, 

ovvero operano in regime di monopolio sul mercato, qualora intendano svolgere attività in mercati 

diversi da quelli in cui agiscono per l’adempimento degli specifici compiti loro affidati, operano 

mediante società separate; 

VISTO in particolare l’articolo 8, comma 2 ter, della legge n. 287/90, ai sensi del quale la 

costituzione di società e l’acquisizione di posizioni di controllo in società operanti nei mercati 

diversi di cui al comma 2 bis sono soggette a preventiva comunicazione all’Autorità; 

VISTO in particolare l’articolo 8, comma 2 sexies, della legge n. 287/90, ai sensi del quale in caso 

di violazione degli obblighi di comunicazione di cui al comma 2 ter, l’Autorità applica la sanzione 

amministrativa pecuniaria fino a 51.645,00 euro; 

VISTA la risposta di Trambus S.p.A. (di seguito, Trambus), pervenuta in data 17 settembre 2008, 

alla richiesta di informazioni inviata in data 7 luglio 2008; 

CONSIDERATO che Trambus gestisce il trasporto pubblico locale di superficie nel Comune di 

Roma; 

RITENUTO, pertanto, che Trambus è impresa che esercita un servizio di interesse economico 

generale ai sensi dell’articolo 8, comma 2, della legge n. 287/90 e, di conseguenza, ove intenda 

svolgere attività in mercati diversi da quelli in cui agisce per l’adempimento degli specifici compiti 

ad essa affidati, è tenuta, ai sensi dell’articolo 8, commi 2 bis e 2 ter, della legge n. 287/90, ad 

operare mediante società separata e a comunicare preventivamente all’Autorità tale evenienza; 

CONSIDERATO che Trambus esercitava alcune linee turistiche di trasporto nel Comune di Roma 

alla data del 4 aprile 2001 - data di entrata in vigore la legge 5 marzo 2001, n. 57, con cui sono 

stati introdotti i commi 2-bis, 2-ter e 2-sexies dell’articolo 8 della legge n. 287/90 - e che tale 

attività svolta direttamente da Trambus si è protratta sino al mese di ottobre 2003; 

CONSIDERATO che nell’esercizio di tali linee turistiche è subentrata a Trambus, in data 1° 

novembre 2003, la società Trambus Open S.p.A. (di seguito, Trambus Open), costituita in data 16 

settembre 2003 da Trambus - che detiene il 60% del capitale sociale e risulta in grado di esercitare 

su di essa il controllo esclusivo - e dalla società Les Cars Rouges S.A., che detiene il restante 40% 

del capitale; 

CONSIDERATO che Trambus Open è stata costituita in mancanza di comunicazione preventiva 

da parte di Trambus;

178 


RITENUTO che l’attività di trasporto turistico di linea non può essere considerata, sulla base delle 

informazioni fornite da Trambus, servizio di interesse economico generale e si colloca, pertanto, in 

un mercato diverso da quello in cui Trambus agisce per l’adempimento degli specifici compiti ad 

essa affidati, ai sensi dell’articolo 8, comma 2-bis, della legge n. 287/90; 

RITENUTO che Trambus, per lo svolgimento dell’attività di trasporto turistico di linea, avrebbe 

dovuto effettuare la separazione societaria all’entrata in vigore dell’articolo 8, comma 2-bis, della 

legge n. 287/90, avvenuta in data 4 aprile 2001; 

RITENUTO che Trambus, non avendo comunicato preventivamente la separazione societaria 

relativamente all’attività svolta dapprima direttamente e poi attraverso Trambus Open nel trasporto 

turistico di linea, ha violato l’articolo 8, comma 2-ter, della legge n. 287/90; 

DELIBERA 

a) di contestare alla società Trambus S.p.A., che ha proceduto nel corso dell’anno 2003 alla 

separazione societaria per lo svolgimento dell’attività di trasporto turistico di linea, la violazione 

dell'articolo 8, comma 2-bis della legge n. 287/90, per non aver operato tale separazione all’entrata 

in vigore di tale comma, avvenuta in data 4 aprile 2001; 

b) di contestare alla società Trambus S.p.A. la violazione dell'articolo 8, comma 2-ter, della legge 

n. 287/90, per non aver adempiuto all’obbligo di comunicazione preventiva della separazione 

societaria relativamente all’attività svolta dapprima direttamente e poi attraverso Trambus Open 

S.p.A. nel trasporto turistico di linea; 

c) l'avvio del procedimento per l'eventuale irrogazione delle sanzioni pecuniarie ai sensi 

all'articolo 8, comma 2-sexies, della legge n. 287/90, nei confronti della società Trambus S.p.A.; 

d) che il responsabile del procedimento è il Dott. Ferdinando Morgoglione; 

e) che può essere presa visione degli atti del procedimento presso la Direzione “Agroalimentare e 

Trasporti” della Direzione Generale per Tutela della Concorrenza dai legali rappresentanti della 

società Trambus S.p.A., ovvero da persone da essi delegate; 

f) che, ai sensi dell'articolo 18, comma 1, della legge n. 689/81, entro il termine di trenta giorni 

dalla notificazione della presente contestazione, gli interessati possono far pervenire all'Autorità 

scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti; 

g) che il procedimento deve concludersi entro novanta giorni dalla data di notificazione del 

presente provvedimento. 





IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE 

PS77 - TELECOM CONNESSIONE ALICE NON RICHIESTA 





VISTO il Titolo III del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, come modificato dal Decreto 

Legislativo 2 agosto 2007, n. 146 (di seguito, Codice del Consumo); 

VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette”, 

adottato con delibera dell’Autorità del 15 novembre 2007 pubblicata nella G.U. n. 283 del 5 

dicembre 2007, ed entrato in vigore il 6 dicembre 2007 (di seguito, Regolamento); 

VISTO il provvedimento di proroga del termine di conclusione del procedimento per particolari 

esigenze istruttorie, ai sensi dell’articolo 7 comma 3 del Regolamento, adottato dall’Autorità in 

data 24 settembre 2008; 


I. LE PARTI 

Società Telecom Italia S.p.A. in qualità di professionista (di seguito, anche: Telecom) 

II. LA PRATICA COMMERCIALE 

1. Il presente provvedimento concerne la condotta realizzata dalla società Telecom consistente 

nell’attivazione non consapevolmente richiesta, con conseguenti addebiti in bolletta, di varie 

offerte di connessione e navigazione internet riconducibili alla famiglia “Alice” e nell’invio non 

richiesto di apparecchiature correlate alle summenzionate offerte. 

III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE 

2. A partire dal mese di ottobre 2007 1 sono pervenute diverse segnalazioni da parte di 

consumatori 2 che hanno contestato alla società Telecom Italia S.p.A.: 

– l’attivazione non richiesta e relativo addebito di varie offerte di connessione e navigazione 

internet riconducibili alla famiglia “Alice” (si citano a titolo meramente esemplificativo “Alice 

Tutto Incluso”, “Alice free/Alice night & weekend”, “Alice 7 mega”); 

– l’invio non richiesto di apparecchiature correlate alle summenzionate offerte, quali i modem. 

3. Pertanto, sulla base delle informazioni acquisite in atti nonché delle predette segnalazioni, in 

data 18 giugno 2008, è stato avviato un procedimento istruttorio ai sensi dell’art. 27, comma 3, del 

Codice del Consumo, nonché ai sensi dell’art. 6 del Regolamento, al fine di verificare l’esistenza 

di eventuali pratiche commerciali scorrette poste in essere dalla società Telecom in violazione 

degli articoli 20, 24, 25 e 26 lettera f) del Decreto Legislativo n. 206/05, così come richiamati 

altresì dall’art. 57, comma 2, del medesimo Decreto. 

1 E fino alla chiusura del procedimento istruttorio, ossia fino al mese di ottobre 2008. 

2 A tali segnalazioni se ne aggiungono 23 pervenute all’Unità Call Center istituita presso l’Autorità.

180 


4. In data 11 luglio 2008 è pervenuta risposta alla richiesta di informazioni, contenuta nella 

comunicazione di avvio del procedimento in questione, nella quale la società Telecom ha svolto, in 

sintesi, le seguenti considerazioni: 

– le attivazioni delle offerte riconducibili alla famiglia “Alice” avvengono attraverso: (a) 

contatti telefonici inbound, (b) negozi sociali o punti vendita esterni, (c) sito di e-commerce 

aziendale, (d) canali outbound; 

– i contatti telefonici di cui al punto a) avvengono su iniziativa dei clienti Telecom che si 

rivolgono al customer care della società attraverso le numerazioni 187, 800187187 e 191 per 

richieste di informazioni o di attivazione di servizi. Una volta accertato che l’utente chiamante sia 

anche titolare della linea, gli operatori addetti forniscono informazioni complete circa le offerte cui 

l’utente è interessato. Nell’ipotesi in cui nel corso del colloquio telefonico l’utente intenda aderire 

all’offerta prospettatagli, l’operatore Telecom verifica la sussistenza dei requisiti tecnici per 

l’attivazione - quale ad esempio l’esistenza di copertura - ed inserisce l’ordinativo di attivazione 

sui sistemi informatici commerciali aziendali. A seguito dell’emissione dell’ordine di attivazione, 

viene inviata al cliente una welcome letter unitamente alla copia cartacea del contratto concluso 

telefonicamente, fatta salva, ad ogni modo, la possibilità per l’utente di recedere entro dieci giorni 

dalla ricezione di detta documentazione; 

– nell’ipotesi di utenti che si rivolgono a negozi sociali o punti di vendita esterni - canale di 

attivazione di cui al punto b) - la procedura di attivazione prevede le medesime fasi innanzi 

descritte, quali l’illustrazione di costi e condizioni delle offerte richieste e la verifica dei 

presupposti tecnici da parte degli addetti presenti nel punto vendita, cui segue la sottoscrizione 

degli appositi moduli da parte del cliente. L’addetto emette, quindi, l’ordinativo di attivazione e, se 

richiesto, di invio del relativo modem; 

– nel caso di attivazione tramite sito istituzionale della società, il sistema effettua 

automaticamente le verifiche circa la corrispondenza dei dati forniti dall’utente e quelli in possesso 

dell’azienda nonché l’esistenza dei requisiti tecnici di attivazione. A seguito di tali controlli, 

l’ordinativo viene confermato via e-mail all’utente e registrato nei sistemi aziendali per la 

successiva attivazione; 

– nel canale di attivazione outbound la società si avvale di partners esterni che procedono alla 

commercializzazione delle offerte in questione basandosi sui dati del censimento della popolazione 

Istat del 2001 ovvero su liste interne della società, costituite da clienti della stessa che abbiano 

prestato il consenso al trattamento dei loro dati. Nel primo caso l’approccio avviene porta a porta, 

con illustrazione da parte del partner delle offerte alle quali il consumatore potrebbe essere 

interessato, cui segue l’eventuale sottoscrizione degli appositi moduli. Il partner procede, quindi, 

all’annotazione sui sistemi commerciali della società della richiesta di attivazione con conseguente 

emissione del relativo ordinativo. Nel secondo tipo di commercializzazione, che avviene nei 

confronti di soggetti già clienti Telecom, il contatto è per lo più di tipo telefonico. In questo caso 

l’addetto del call center, in conformità a precisi script (allegati dalla società alla presente risposta 

di informazioni), dopo essersi presentato, chiarisce lo scopo della telefonata, ossia l’illustrazione 

delle offerte Telecom. Qualora il cliente chiamato risulti essere il titolare della linea, l’addetto lo 

informa dei suoi diritti e facoltà ai sensi della normativa della privacy e passa ad illustrare nel 

dettaglio le caratteristiche ed i costi di una specifica offerta e delle eventuali promozioni rispetto a 

costi e condizioni standard. Se l’utente manifesta la volontà di aderire all’offerta prospettatagli, 

l’addetto procede all’acquisizione del consenso attraverso la fase di registrazione della chiamata. 

In particolare, risulta dagli script allegati che la registrazione del verbal ordering si apre con la 

richiesta di conferma del consenso alla registrazione della chiamata. L’addetto del call center,


quindi, dopo aver fornito l’informativa sulla privacy ed aver richiesto i dati del titolare della linea 

con l’indicazione degli estremi di un documento d’identità, formula la domanda “lei conferma la 

proposta di attivazione dell’offerta di abbonamento del profilo Alice […]” cui seguono una serie di 

informazioni sull’offerta in parola e sui costi previsti in caso di recesso anticipato nonché sulle 

modalità di recesso di cui all’art. 64 del Codice del Consumo. La conversazione viene, infine, 

chiusa con l’indicazione “oggi […] abbiamo provveduto ad acquisire il suo ordine per 

l’abbonamento Alice […] con le opzioni […] da lei prescelte. La richiesta verrà evasa secondo le 

sue indicazioni”. Nel caso in cui il soggetto contattato non risulti essere titolare della linea 

telefonica gli viene chiesto se è “persona coabitante e autorizzata dal titolare della linea 

telefonica n. xxx/yyyy ad effettuare la presente richiesta” e, se del caso, la conversazione prosegue 

secondo lo schema innanzi indicato. 

– Il partner effettua, quindi, il riascolto delle registrazioni di verbal ordering, realizzate secondo 

quanto supra illustrato, e provvede a contattare i clienti per una nuova registrazione qualora le 

stesse non fossero chiare e complete. Adempiute le fasi innanzi descritte, la richiesta di adesione 

del cliente viene registrata sul sistema del partner e trasmessa entro 24 ore a Telecom per 

l’attivazione; 

– indipendentemente dal tipo di canale di commercializzazione, l’attivazione in concreto dei 

servizi Alice si articola in due fasi successive all’emissione degli ordinativi. Trattasi della 

“configurazione logica” del circuito dedicato al cliente, effettuata in automatico dal sistema, e 

della “configurazione fisica” da parte di un tecnico che collega il circuito del cliente agli apparati 

di centrale; 

– i destinatari delle proposte commerciali vengono scelti da Telecom attraverso apposite liste 

costituite da clienti attivi della società che abbiano espresso il loro consenso ad essere contattati e 

che possono, o meno, essere già titolari di un’offerta del tipo “Alice”; 

– nelle ipotesi di adesione tramite i canali gestiti in outsourcing vengono effettuati una serie di 

controlli (anche a campione) sia da parte dei partners, che in un secondo momento da parte di 

Telecom. In particolare, il partner, oltre al riascolto di tutte le registrazioni telefoniche già 

precedentemente illustrato, effettua una serie di cortesy call, pari al 20% del totale dei verbal 

ordering, per conferma dell’effettiva volontà del cliente di aderire all’offerta. Solo a seguito di tali 

controlli il partner trasmette gli ordinativi di attivazione a Telecom, la quale procede a sua volta a 

delle verifiche a campione (50% dei verbal ordering se trattasi di nuova offerta, 20% se trattasi di 

offerta già commercializzata) e a trasmettere le richieste di attivazione a istituti, quali ad esempio 

Doxa o Ipsos, per un ultimo controllo a campione (10% delle richieste che residuano rispetto alle 

precedenti verifiche). Per le offerte risultate a seguito dei predetti controlli come mai richieste non 

viene versato alcun corrispettivo al partner; 

– con riferimento ad attivazioni non richieste di offerte del tipo “Alice”, relative al periodo 

ottobre 2007 - aprile 2008, la società specifica di aver ricevuto un numero di reclami estremamente 

marginale rispetto al numero di attivazioni effettuate; 

– i reclami possono essere presentati dagli utenti telefonicamente ovvero per iscritto; agli stessi 

viene dato riscontro entro 30 giorni. In caso di fondatezza della segnalazione è previsto lo storno 

degli addebiti, se il reclamo viene effettuato entro la data di scadenza della fattura successiva al 

primo addebito e sempreché l’utente non abbia già usufruito del servizio asseritamene non 

richiesto. 

5. In data 29 luglio 2008 è pervenuta una memoria difensiva nella quale la società Telecom ha 

svolto le seguenti considerazioni:

182 


– la società sottolinea la correttezza del proprio operato nelle attivazioni delle offerte “Alice” 

effettuate attraverso i vari canali di commercializzazione e specifica tutte le procedure di controllo 

che vengono effettuate sia anteriormente, che successivamente alle operazioni di adesione, 

procedure che erano già state ampiamente illustrate nella riposta alla richiesta di informazioni 

presentata l’11 luglio 2008; 

– in particolare, con riferimento al canale inbound, le procedure di attivazione si attengono a 

quanto stabilito in un accordo con le Associazioni dei Consumatori notificato all’AGCOM, in base 

al quale, tra l’altro, le richieste di attivazione vengono annotate sui sistemi informatici commerciali 

della società (CRM) e il termine per l’esercizio della facoltà di recesso è stato esteso alla data di 

scadenza della seconda fattura (ossia 4 mesi dall’attivazione), inoltre, è prevista la possibilità di 

storno degli importi contestati e, nel caso, di apparecchiature risultate come non richieste vengono 

rimborsate all’utente le spese di spedizione ed attribuito un bonus di 5 euro; 

– relativamente al canale outbound la società ha definito con i partners le linee guida per il 

contatto dei clienti e la commercializzazione delle offerte. L’operato degli stessi, secondo le 

procedure già ampiamente illustrate nella risposta alla richiesta di informazioni, si attiene a quanto 

disposto dal Codice del Consumo e dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni in materia 

(si cita, in particolare, la delibera Agcom 664/06). Ad ogni modo, in caso di comportamento non 

corretto del partner, la società, oltre a non versare alcun compenso, applica delle sanzioni, così 

come attestato dagli allegati alla memoria; 

– con riferimento alle specifiche segnalazioni acquisite agli atti del presente procedimento, la 

società specifica che trattasi di un numero esiguo di reclami, peraltro, risolti perlopiù 

antecedentemente all’avvio del procedimento, con annullamento delle poste in contestazione e 

ristoro, se del caso, di spese sostenute dagli utenti; 

– Telecom precisa che la maggior parte dei reclami in parola concerne attivazioni effettuate 

attraverso il canale inbound, ascrivibili, pertanto, ai frequenti fraintendimenti che occorrono nelle 

conversazioni telefoniche, ma, che in ogni caso, gli stessi sono stati sempre risolti a favore 

dell’utente; 

– la società ritiene, quindi, che il numero esiguo delle contestazioni prese in considerazione, le 

quali si collocano, peraltro, in un ampio arco temporale, debba considerarsi fisiologico. Ritiene, 

inoltre, incensurabile sotto il profilo della diligenza il proprio operato, a fronte del rispetto delle 

rigorose linee guida aziendali nelle modalità di attivazione dei servizi in questione e della sempre 

positiva risoluzione dei limitati casi di reclamo. 

6. In assenza di specifici elementi relativi alle modalità e garanzie di acquisizione del consenso 

da parte dei soggetti le cui segnalazioni sono state acquisite agli atti del presente procedimento, 

con riferimento alle quali il professionista si è limitato ad illustrare le modalità di gestione del 

reclamo, in data 9 ottobre 2008 è stato richiesto al professionista, ai sensi dell’art. 27, comma 5, 

del Codice del Consumo, di fornire prove sull’esattezza materiale dei dati di fatto connessi alla 

pratica commerciale oggetto di istruttoria. In particolare, è stato richiesto a Telecom di fornire, 

entro il termine di 10 giorni, prove dell’effettiva prestazione del consenso all’attivazione dei 

servizi in questione da parte degli utenti Telecom, con particolare riferimento a coloro la cui 

segnalazione è stata acquisita agli atti del presente procedimento, e più in generale di fornire prova 

dell’adozione, da parte della società, di misure idonee ad evitare l’attivazione non richiesta dei 

servizi in questione e l’invio non richiesto delle apparecchiature correlate alle offerte relative a 

detti servizi. 

7. In data 21 ottobre 2008 è stato comunicato alle parti il termine di conclusione della fase 

istruttoria ai sensi dell’art. 16, comma 1, del Regolamento.


8. Con memoria pervenuta tardivamente, recante data di protocollo 22 ottobre 2008, il 

professionista ha ribadito la correttezza delle procedure di attivazione relative ai diversi canali di 

commercializzazione - quali il sito e-commerce, i canali c.d. outbound e quelli inbound, i negozi 

sociali e punti di vendita esterni – dalle quali si evince la necessaria acquisizione del consenso 

degli utenti interessati. Oltre a richiamare le procedure illustrate nelle precedenti memorie, il 

professionista ha allegato, in sostanza: 

– esempi di contatti tra le parti nell’ambito del canale e-commerce; 

– illustrazione della procedura di verbal ordering gestita dai partners in modalità outbound, da 

cui risulta, in particolare, la necessaria completezza delle registrazioni per l’inserimento nei 

sistemi commerciali aziendali dei relativi ordinativi; 

– illustrazione delle verifiche effettuate rispetto a tali procedure di verbal ordering (già 

illustrate e per le quali si rinvia alla sintesi degli argomenti della parte di cui alla memoria dell’11 

luglio 2008); 

– prospetti recanti le decurtazioni applicate ai partners per le attivazioni risultate non richieste; 

– estratto di un contratto con un partner, dal quale risulta, in particolare, che lo stesso si 

impegna a garantire requisiti di affidabilità, organizzazione e capacità necessari ad eseguite a 

regola d’arte i servizi affidatigli da Telecom e si obbliga a svolgere le attività in oggetto secondo i 

requisiti forniti da Telecom. Il partner si impegna a vigilare affinché non vengano inserite 

erroneamente richieste di servizi o prodotti non espressamente desiderati dalla clientela e, a tal 

riguardo, i corrispettivi corrisposti al partner dipendono, anche, dal raggiungimento di standard 

qualitativi valutati in base ai riscontri di istituti esterni. 

Con particolare riferimento al canale di attivazione inbound la società ha predisposto due ulteriori 

strumenti volti ad evitare attivazioni di servizi non richiesti, ossia una forma di controllo 

successivo dell’effettiva prestazione del consenso da parte dell’utente, da cui risulta un numero di 

reclami pari al 4% delle attivazioni e pari all’1% a seguito di recall dei clienti, cui si aggiunge un 

sistema di compensi per i propri addetti che disincentiva l’attivazione di offerte non richieste. 

Infine, in relazione alla specifica acquisizione del consenso degli utenti le cui segnalazioni sono 

acquisite agli atti del presente procedimento, l’operatore ha prodotto per la maggioranza dei casi 

stampa della schermata di CRM, ossia dell’ordinativo inserito nei sistemi commerciali aziendali 

dagli addetti alla funzione interna di assistenza clienti, unitamente alle welcome letter inviate agli 

utenti ovvero prove dello storno degli addebiti contestati. Per tre utenti sono state prodotte copie 

dei verbal ordering, in un caso copia del contratto scritto ed, infine, un’e-mail di un partner che 

ammette l’errore di attivazione. 

9. Con memoria pervenuta in data 3 novembre 2008 e integrata in data 14 novembre 2008, il 

professionista ha nuovamente ribadito la correttezza del proprio operato nelle attivazioni dei 

servizi di cui si discute, che vengono effettuate solo previa effettiva acquisizione del consenso 

degli utenti riguardati. 

A riprova della regolarità della propria condotta, conforme a linee guida aziendali orientate alla 

tutela dei propri clienti, l’operatore ha allegato 38 registrazioni di interviste effettuate a campione 

ai propri clienti, nelle quali questi ultimi hanno espresso il pieno gradimento sia rispetto alle 

modalità di prospettazione delle offerte in questione da parte degli addetti Telecom, che della 

successiva gestione delle attivazioni dei servizi. 

Inoltre, l’operatore ha allegato documentazione illustrativa delle attività di recall svolte a 

campione tra i propri clienti che hanno aderito ad una delle offerte in oggetto attraverso il canale 

inbound. 

Si sottolinea come tutte le iniziative della società siano dirette ad evitare e a risolvere il seppur

184 


esiguo numero di attivazioni non richieste, che rientrano, come già sottolineato nei precedenti 

scritti difensivi, in casi fisiologici propri di ogni attività, ma che non inficiano in alcun modo il 

diligente operato di Telecom. 

L’operatore ha, infine, allegato documenti comprovanti la risoluzione di tre ulteriori reclami 

acquisiti successivamente alla presentazione delle precedenti e suesposte memorie. 

IV. PARERE DELL’AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI 

10. Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stata diffusa a mezzo 

telefono, in data 3 novembre 2008, con successiva integrazione del 17 novembre 2008, è stato 

richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, ai sensi dell’art. 27, comma 6, 

del Codice del Consumo. 

11. Con nota pervenuta in data 1º dicembre 2008, la suddetta Autorità ha ritenuto di non poter 

esprimere il proprio parere sulla pratica commerciale in esame sulla base delle seguenti 

considerazioni. In primo luogo, viene rilevato che la pratica commerciale oggetto del presente 

procedimento attiene a controversie tra l'operatore e l'utente privato concernenti contestazioni di 

fatturazioni e che, quindi, nel caso di specie difetta nella pratica la diffusione intesa come modalità 

di pubblicizzazione di dati, informazioni e messaggi a una platea di soggetti indeterminati, laddove 

la fatturazione, ancorché veicolata attraverso mezzi di comunicazione elettronica, non è oggetto di 

diffusione a una generalità di consumatori indistinti, ma rappresenta una comunicazione point to 

point dal gestore del servizio all'utente. Inoltre, viene fatto presente che è in corso dinanzi 

all’Agcom un procedimento sanzionatorio avente a oggetto i servizi “Alice” di cui al presente 

procedimento. 

V. VALUTAZIONI CONCLUSIVE 

12. Alla luce delle risultanze dell’istruttoria si ritiene che la pratica commerciale posta in essere 

dal professionista Telecom Italia S.p.A., consistente nell’attivazione di varie offerte riconducibili 

alla famiglia “Alice” e nell’invio di apparecchiature correlate alle summenzionate offerte, così 

come in concreto organizzata e realizzata, sia scorretta ai sensi degli articoli 20, 24, 25 e 26, lettera 

f), del Decreto Legislativo n. 206/05, in quanto avvenuta secondo modalità contrarie alla diligenza 

professionale ed idonee a limitare considerevolmente, o addirittura escludere, la libertà di scelta o 

di comportamento del consumatore medio. 

13. Va, infatti, osservato che numerosi consumatori hanno lamentato l’attivazione non richiesta 

di servizi di connessione e navigazione internet di tipo Alice, di cui hanno avuto contezza solo a 

seguito di ricezione presso la propria abitazione di una “welcome letter”, con la quale veniva loro 

comunicata la data in cui erano stati attivati i servizi in questione e venivano allegate le condizioni 

economiche e generali del contratto, cui asseritamene avrebbero aderito nonché informativa sulla 

privacy. In taluni altri casi, i consumatori si sono avveduti dell’avvenuta attivazione dei servizi in 

questione a seguito dell’addebito degli stessi in bolletta, senza aver ricevuto alcuna precedente 

comunicazione scritta in ordine all’avvenuta attivazione. 

In altri casi, infine, i consumatori hanno lamentato la ricezione di apparecchiature, quali modem, 

correlate alle predette offerte, pur non avendone fatto richiesta. 

14. Nelle memorie prodotte a seguito della comunicazione di avvio, il professionista ha sostenuto 

la correttezza del proprio operato, illustrando le procedure standard normalmente seguite ai fini 

dell’attivazione delle offerte in parola ed evidenziando, con specifico riferimento alle segnalazioni 

acquisite agli atti del presente procedimento, che le stesse costituivano un esiguo numero e che 

trattavasi, ad ogni modo, di reclami risolti positivamente e, nella quasi totalità dei casi, ben prima


dell’avvio del presente procedimento. A tal riguardo, allegava copie delle comunicazioni inviate 

agli utenti, nelle quali, a fronte dell’accertata fondatezza dei relativi reclami, veniva comunicato 

l’avvenuto storno delle somme in contestazione ovvero copie delle note di accredito 3 . 

15. Non ritenendo sufficienti ai fini della valutazione della condotta in esame gli elementi 

allegati, è stato, quindi, richiesto al professionista, attraverso l’attribuzione dell’onere della prova 

di cui all’art. 27, comma 5, del Codice del Consumo, di dimostrare l’avvenuta acquisizione del 

consenso degli utenti riguardati in ordine all’attivazione dei servizi di cui si discute e/o alla 

ricezione delle correlate apparecchiature. 

16. Alla luce degli elementi prodotti dal professionista non vi sono evidenze sufficienti a 

suffragare quanto da questi sostenuto in ordine all’effettiva acquisizione del consenso degli utenti 

interessati ai fini dell’attivazione dei servizi internet di cui discute e/o alla ricezione di 

apparecchiature correlate. 

In particolare, la condotta tenuta dalla società Telecom risulta scorretta sotto il profilo della 

fornitura di servizi o prodotti di tipo Alice non consapevolmente richiesti dagli utenti, così come 

realizzata attraverso due distinti canali di commercializzazione, ovverosia nell’ambito del canale 

interno di assistenza alla clientela in inbound e nell’ambito del canale outbound gestito in 

outsourcing da partners della società. 

1. attivazioni di servizi Alice e/o invio di correlate apparecchiature tramite la funzione inbound 

17. Con riferimento alla maggior parte delle contestazioni acquisite agli atti del presente 

procedimento, il professionista ha chiarito che le stesse attengono a forniture dei servizi o prodotti 

di tipo Alice richieste dagli utenti attraverso il servizio interno di customer care aziendale, il quale, 

oltre a prestare assistenza di vario genere, è deputato all’illustrazione delle offerte di cui si discute 

ed, eventualmente, ad acquisire nell’ambito del colloquio telefonico illustrativo il consenso del 

consumatore in ordine all’attivazione di tali servizi. 

Oltre a chiarire la correttezza di tale procedura di acquisizione del consenso in merito alla fornitura 

dei servizi e prodotti Alice, il professionista ha prodotto copia delle schermate dei pc aziendali 

(CMR) in cui sono inseriti gli ordinativi da parte degli addetti della funzione interna di assistenza 

clienti e che attesterebbero l’avvenuta richiesta da parte dei titolari della linea telefonica dei servizi 

o prodotti in questione. 

18. Deve ritenersi che gli elementi prodotti dal professionista non valgono a suffragare quanto da 

questi sostenuto in ordine alla correttezza del proprio operato e, più precisamente, non vi sono 

evidenze sufficienti a dimostrare su basi inequivoche l’avvenuta acquisizione nell’ambito delle 

procedure in inbound di un consenso consapevole da parte della clientela riguardata in relazione 

alla fornitura dei servizi o prodotti di tipo Alice. 

Difatti, va, in limine, osservato che a fronte di dichiarazioni di senso opposto degli utenti 

interessati, i quali non hanno inteso aver prestato il loro consenso né in forma scritta né tantomeno 

orale, la sola schermata CMR prodotta dal professionista, in quanto rappresentativa di un 

ordinativo inserito unilateralmente dallo stesso, non vale di per sé a fondare l’acquisizione di un 

inequivoco consenso. 

19. Né d’altra parte, tenendo conto delle procedure illustrate dal professionista in relazione alle 

attivazioni effettuate attraverso il servizio aziendale di assistenza clienti, può ritenersi acquisito in 

maniera inequivoca un consenso prestato dagli utenti interessati nell’ambito di un breve colloquio 

telefonico che, per stessa ammissione del professionista si presta a fraintendimenti, e rispetto al 

3 Dalla documentazione prodotta risulta che in due casi è stato riconosciuto agli utenti un accredito sebbene i loro reclami 

fossero stati ritenuto infondati; in un ulteriore caso, a fronte del riscontro negativo circa la fondatezza della contestazione, 

non è stato disposto alcun accredito o storno.

186 


quale quest’ultimo non ha indicato l’adozione di qualsivoglia misura idonea a garantire una 

prospettazione chiara, corretta e trasparente dei servizi offerti e, soprattutto, a rendere edotto 

l’utente che nell’ambito di tale contatto telefonico sta concludendo un contratto a distanza in forma 

orale per la fornitura di servizi o prodotti, con la conseguente immediata attivazione degli stessi. 

20. A sostegno della suesposta tesi, vale, altresì, rilevare che il professionista non ha dimostrato 

il rispetto in tali procedure di attivazione a mezzo telefono degli stringenti obblighi informativi 

dettati per la conclusione dei contratti a distanza dagli artt. 52 e 53 del Codice del Consumo, la cui 

finalità è di rendere pienamente edotto il consumatore in ordine alla conclusione del contratto e le 

condizioni dello stesso, stante la sua accentuata posizione di debolezza in considerazione della 

peculiarità dello strumento negoziale utilizzato che prescinde dalla simultanea presenza fisica delle 

parti contraenti. 

21. Inoltre, non può non osservarsi che le procedure di acquisizione del consenso a distanza poste 

in essere dalla funzione di assistenza clienti di Telecom disattendono completamente la delibera 

AGCOM 664/96, con la quale l’Autorità di Garanzia ha inteso dettare procedure corrette e 

trasparenti per la conclusione di contratti a distanza di fornitura di beni e servizi di comunicazione 

elettronica al fine di arginare il crescente numero dei casi di forniture non richieste in tale ambito. 

In particolare, la predetta delibera, oltre a riprendere e precisare gli obblighi di informazione e 

documentazione che gravano in capo al professionista ai sensi del Codice del Consumo, dispone, 

tra l’altro che “La volontà inequivoca del titolare dell’utenza telefonica di concludere il contratto 

deve risultare da modulo ovvero altro documento contrattuale recante la data e l’ora 

dell’avvenuto accordo e la relativa sottoscrizione del titolare dell’utenza telefonica. Se è utilizzata 

la comunicazione telefonica, l’adempimento degli obblighi informativi [previsti] ed il consenso 

informato del titolare dell’utenza telefonica possono risultare dalla registrazione integrale della 

conversazione telefonica, previo consenso dell’interessato alla registrazione, sempre che 

l’operatore abbia adempiuto anche agli oneri di cui al comma seguente.” (art. 2, comma 5). 

Con riferimento al caso di specie, come già visto, il professionista oltre a non aver dimostrato di 

aver adempiuto agli obblighi informativi di cui al Codice del Consumo ed alla summenzionata 

delibera AGCOM nell’acquisizione di consensi a mezzo telefono nell’ambito della propria 

funzione interna di assistenza clienti, ha prodotto come prove dell’inequivoca volontà degli utenti 

di concludere i contratti a distanza di cui si discute, le sole schermate CMR, attestanti 

l’inserimento di ordinativi nei PC aziendali da parte degli addetti Telecom del customer care. 

22. Peraltro, prevedendo l’immediata attivazione dei servizi in questione a seguito del solo 

consenso telefonico, il professionista ha contravvenuto, altresì, a quanto disposto dall’art. 53, 

comma 1, del Codice del Consumo, in base al quale il consumatore “deve ricevere conferma per 

iscritto o, a sua scelta, su altro supporto duraturo a sua disposizione ed a lui accessibile, di tutte 

le informazioni previste dall’articolo 52, comma 1, prima od al momento della esecuzione del 

contratto”, nonché dall’art. 2, comma 6, della predetta delibera AGCOM che richiama tale 

articolo. 

23. Per quanto sin qui osservato, deve concludersi che non solo il professionista non ha fornito 

prove sufficienti a fondare l’avvenuta acquisizione del consenso degli utenti le cui segnalazioni 

sono state acquisite agli atti del presente procedimento, ma più in generale che le procedure 

adottate dal servizio interno di assistenza clienti di Telecom per la conclusione dei contratti a 

distanza a mezzo telefono, per la fornitura dei servizi e prodotti in oggetto, non sono idonee a 

garantire l’acquisizione di un consenso pienamente consapevole dei titolari della linea telefonica. 

2. attivazioni di servizi Alice e/o invio di correlate apparecchiature tramite la funzione outbound 

24. Talune altre contestazioni acquisite agli atti del presente procedimento attengono al canale di


commercializzazione outbound gestito in outsourcing da partners del professionista, i quali 

contattano telefonicamente utenti, già clienti Telecom, per illustrare ed offrire servizi e correlati 

prodotti del tipo Alice. La descrizione delle offerte e la registrazione dei consensi degli utenti 

interessati alle stesse avviene in base a precisi script il cui contenuto è stabilito d’intesa con la 

società Telecom. 

25. Anche rispetto a tale canale di commercializzazione dei propri servizi o prodotti, il 

professionista non ha allegato elementi sufficienti a suffragare l’inequivoca acquisizione del 

consenso degli utenti riguardati in ordine all’attivazione dei servizi di cui si discute e/o alla 

ricezione di correlate apparecchiature. 

26. In particolare, dagli script allegati 4 dal professionista nonché dalle registrazioni versate in 

atti 5 , emerge che in nessun momento dell’offerta a mezzo telefono dei servizi e prodotti in parola 

viene chiarito all’utente che si sta procedendo alla conclusione di un contratto in forma orale, cui 

seguirà l’immediata esecuzione di quanto in esso previsto. 

27. Inoltre, i controlli previsti dal professionista in relazione a tali procedure di 

commercializzazione non si sono dimostrati sufficienti ad evitare la fornitura di servizi o prodotti 

in assenza di un consenso pienamente consapevole da parte dei titolari delle linee telefoniche. 

Difatti, il riascolto delle registrazioni, effettuato dai partners sulla totalità delle stesse, è volto a 

verificare unicamente la completezza e chiarezza di tali verbal ordering, ma non sana un difetto 

che è insito nella procedura stessa ed è riconducibile alla formulazione degli script utilizzati 

nell’ambito delle registrazioni telefoniche di cui si discute. Né possono avere rilievo gli ulteriori 

controlli illustrati dal professionista, che, sebbene in un caso siano affidati ad un soggetto terzo, 

sono effettuati solo ex post rispetto all’attivazione dei servizi e, comunque, limitatamente a 

percentuali marginali di attivazioni effettuate. 

28. Vale, altresì, osservare che anche nell’ambito di tale canale di attivazione, le procedure 

attuate del professionista risultano contrarie a quanto stabilito dall’art. 53, comma 1, del Codice 

del Consumo e dall’art. 2, comma 6, della delibera AGCOM 664/96 menzionati supra, in quanto 

prevedono l’attivazione dei servizi di cui si discute a seguito del solo colloquio telefonico e prima 

che il consumatore abbia ricevuto un apposito modulo di conferma del contratto concluso 

telefonicamente. 

29. Infine, contrariamente a quanto sostenuto dal professionista nei propri scritti difensivi, risulta 

tanto dagli script allegati, che da una delle registrazioni prodotte 6 , che i partners procedono 

all’acquisizione del consenso per la fornitura dei servizi e prodotti Alice anche nel caso in cui 

l’utente da loro contattato non risulti essere titolare della linea telefonica, purché coabiti col 

titolare e si dichiari da questi autorizzato a richiedere i servizi o prodotti in questione. In tali 

ipotesi ben può avverarsi che l’attivazione dei servizi di cui si discute avvenga ad insaputa del 

titolare della linea telefonica, atteso che l’ordinativo di attivazione dei servizi viene inserito nelle 

24 ore successive al contatto telefonico registrato, senza che sia necessaria alcuna ratifica da parte 

dell’effettivo intestatario della linea telefonica. 

30. L’inidoneità degli script utilizzati nell’ambito delle registrazioni telefoniche, l’insufficienza 

dei controlli approntati, così come supra descritti, fanno sì che l’utente non sia messo in 

condizione di comprendere in maniera pienamente consapevole la natura della registrazione del 

colloquio telefonico e segnatamente il suo rilievo e le sue conseguenze giuridiche. 

31. Ne consegue che, anche con riferimento alla fornitura dei servizi e prodotti di tipo 

4 V. allegato n. 2 alla memoria pervenuta in data 11/07/2008. 

5 V. cd allegato alla memoria pervenuta in data 22/10/2008. 

6 Registrazione n. 3 di cui al cd allegato alla memoria pervenuta in data 22/10/2008.

188 


Alice a seguito di offerta a mezzo telefono tramite canale outbound gestito da partners di 

Telecom, il professionista non ha dimostrato su basi inequivoche l’adozione di procedure idonee a 

garantire l’acquisizione del consenso dei titolari delle linee telefoniche. 

32. Della condotta innanzi descritta deve ritenersi responsabile la società Telecom, in quanto 

l’offerta a mezzo telefono dei servizi e prodotti Alice in outbound viene effettuata da partners di 

Telecom nel suo interesse immediato e diretto, atteso che il contatto con utenti, già clienti 

Telecom, per la commercializzazione di servizi e prodotti di tale società, costituisce l’oggetto 

dell’accordo stipulato con detti partners 7 e che gli stessi operano in base a linee guida e procedure 

definite in accordo con Telecom. Inoltre, il verificarsi della fattispecie è riconducibile anche alla 

mancata previsione da parte di Telecom di sistemi diffusi di controllo e vigilanza che consentano 

in concreto di prevenire la fornitura di servizi o prodotti non richiesti. 

33. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, la condotta della società Telecom, così come 

descritta sub 1. e 2., comportando la fornitura di servizi o prodotti di tipo Alice non richiesti in 

modo consapevole da parte degli utenti riguardati, risulta aggressiva ai sensi degli articoli 24, 25 e 

26 lettera f) del Codice del Consumo. 

34. In particolare, la pratica commerciale risulta aggressiva ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice 

del Consumo nella misura in cui, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, 

nelle fattispecie concrete, mediante indebito condizionamento, è risultata tale da limitare 

considerevolmente, se non escludere, la liberà di scelta degli utenti in ordine alla conclusione del 

contratto ed all’attivazione del servizio proposto a mezzo telefono, inducendoli ad assumere una 

decisione di natura commerciale che non avrebbero altrimenti preso. Per quanto riguarda 

l’“indebito condizionamento”, si rileva che esso consiste nello sfruttamento di una posizione di 

potere da parte del professionista per esercitare una pressione in modo da limitare notevolmente la 

capacità del consumatore di assumere scelte consapevoli. Nel caso di specie, occorre tenere 

presente che la conclusione di contratti di utenza a mezzo telefono rappresenta una tecnica di 

commercializzazione dei propri servizi caratterizzata da forme di pressione ed intrusione nella 

sfera del consumatore particolarmente incisive, tenuto conto dell’esistenza di un’elevata 

asimmetria informativa tra il professionista ed il consumatore, dovuta sia alla particolare 

complessità del settore sia alle modalità con cui avviene il contatto telefonico, che rende 

quest’ultimo totalmente dipendente dal primo per quanto concerne la conoscenza degli elementi 

rilevanti in merito alla conclusione del contratto ed alle caratteristiche del servizio proposto 8 . 

35. Inoltre, l’attivazione di servizi di utenza telefonica senza aver acquisito l’inequivoca volontà 

del consumatore di concludere il contratto di fornitura del servizio, e/o l’invio di correlate 

apparecchiature, con la conseguente richiesta di pagamento in fattura, comporta la violazione 

dell’art. 26 lettera f) che annovera tra le condotte considerate in ogni caso aggressive il 

comportamento del professionista che esiga “il pagamento immediato o differito di prodotti 

(servizi) che il professionista ha fornito ma che il consumatore non ha richiesto”, così come 

richiamato altresì dall’art. 57 del Codice del Consumo. 

Non può, a tal riguardo, assumere rilievo quanto evidenziato dall’operatore, secondo cui a fronte 

dei reclami degli utenti riguardati sono state rimborsate le somme addebitate. Difatti, ai fini della 

constatazione della violazione degli articoli 24, 25 e 26, lettera f), ciò che rileva è la valutazione 

della condotta posta in essere dal professionista in contrasto con il parametro della diligenza 

professionale, valutata nel suo impatto nei confronti delle scelte economiche dei consumatori e, 

per quanto riguarda la lettera f) dell’art. 26 il fatto in sé che sia richiesto il pagamento di un 

7 Cfr. contratto allegato (n. 6) alla memoria pervenuta in data 22/10/2008. 

8 V., in tal senso, il provvedimento n. del 6/10/2008 PS19 - TELE2, contratti a distanza.


servizio o di un prodotto che il professionista ha fornito, ma che il consumatore non ha richiesto, 

indipendentemente ed a prescindere dagli strumenti previsti ex post per porre rimedio al verificarsi 

in concreto della fattispecie 9 . 

36. Né vale a superare le suesposte censure la circostanza addotta dall’operatore, secondo cui 

l’esiguità dei casi in cui in concreto si è verificata una fornitura di servizi o prodotti di tipo Alice 

non consapevolmente richiesti dagli intestatari delle linee telefoniche attesterebbe che trattasi di 

errori fisiologici propri di ogni attività economica che non inficerebbero in alcun modo il diligente 

operato del professionista. 

37. Deve, infatti, considerarsi che l’ampia nozione di pratica commerciale tra professionisti e 

consumatori di cui all’art. 18, lettera d) del Codice del Consumo prescinde da qualsiasi 

connotazione di carattere statistico o quantitativo, ricomprendendo qualsivoglia condotta posta in 

essere dal professionista prima, durante o dopo un’operazione commerciale relativa ad un prodotto 

o servizio e tale da poter essere astrattamente replicata nei confronti di una categoria generalizzata 

di consumatori indipendentemente dal numero concreto di soggetti destinatari di tale condotta 10 . 

Conclusioni 

38. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, la pratica commerciale contestata, come 

sin qui descritta, risulta scorretta ai sensi dell’articolo 20, comma 2 del Codice del Consumo, in 

quanto contraria alla diligenza professionale e idonea a falsare in misura apprezzabile il 

comportamento del consumatore medio nei confronti del quale è posta in essere. 

39. Ai sensi dell’articolo 20, comma 2, del Codice del Consumo, difatti, “una pratica 

commerciale è scorretta se è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare 

in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore 

medio che essa raggiunge o al quale è diretta”. Lo stesso legislatore definisce alla lettera h), 

dell’articolo 18, del Codice del Consumo, come “diligenza professionale” “il normale grado della 

specifica competenza e attenzione che ragionevolmente i consumatori attendono da un 

professionista” e, alla lettera e) del medesimo articolo, come idoneità a “falsare in misura 

rilevante il comportamento economico del consumatore”, l’idoneità “ad alterare sensibilmente la 

capacità del consumatore di prendere una decisione consapevole, inducendolo ad assumere una 

decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso”. 

40. Per quanto concerne la contrarietà alla diligenza professionale, non si riscontra nel caso di 

specie da parte del professionista “il normale grado della specifica competenza e attenzione” che 

ragionevolmente ci si può attendere da un operatore dello specifico settore di attività, avuto 

riguardo alla qualità del professionista ed alle caratteristiche dell’attività svolta, con particolare 

riferimento all’osservanza delle disposizioni normative e regolamentari che disciplinano lo 

specifico settore di attività. In particolare, nel valutare la condotta tenuta da Telecom, deve tenersi 

conto della peculiarità del mezzo telefonico utilizzato per l’attività negoziale di propri servizi o 

prodotti, che prescinde dalla presenza fisica simultanea delle parti contraenti, con conseguente 

accentuazione della posizione di debolezza del consumatore rispetto alla controparte. In base al 

principio di diligenza sopra richiamato, pertanto, l’operatore che utilizzi tale strumento negoziale 

come canale di vendita dei propri servizi al pubblico non potrà non tener conto delle sue 

peculiarità e dell’esigenza di protezione del contraente debole. 

41. Per quanto attiene, inoltre, all’idoneità della pratica a falsare in misura apprezzabile le scelte 

dei consumatori, si osserva che le informazioni fornite in sede di contatto telefonico, riguardano il 

rilievo stesso e le conseguenze giuridiche di tale tipo di colloquio telefonico volto ad 

9 Ibidem.

190 


un’acquisizione del consenso in forma orale, imprescindibili ai fini dell’adozione di una decisione 

commerciale consapevole in relazione alla scelta se aderire o meno al servizio. 

42. In particolare, la pratica commerciale descritta al punto II risulta aggressiva ai sensi degli 

articoli 24, 25 e 26, lettera f), del Codice del Consumo, in quanto idonea a limitare 

considerevolmente al libertà di scelta e il comportamento dei consumatori, comportando un 

indebito condizionamento e consistendo nel fornire servizi e prodotti non consapevolmente 

richiesti esigendone, in sostanza, il pagamento. 

VI. QUANTIFICAZIONE DELLA SANZIONE 

43. Ai sensi dell’art. 27, comma 9, del Codice del Consumo, con il provvedimento che vieta la 

pratica commerciale scorretta, l’Autorità dispone l’applicazione di una sanzione amministrativa 

pecuniaria da 5.000 a 500.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione. 

In ordine alla quantificazione della sanzione deve tenersi conto, in quanto applicabili, dei criteri 

individuati dall’art. 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all’art. 27, comma 13, 

del Codice del Consumo: in particolare, della gravità della violazione, dell’opera svolta 

dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione, della personalità dell’agente, nonché delle 

condizioni economiche dell’impresa stessa. 

Ai fini di garantire un’efficacia deterrente della sanzione pecuniaria, si deve prendere in 

considerazione la dimensione economica del professionista. Sotto tale profilo, pertanto, nel caso di 

specie si considera che la società Telecom Italia S.p.A. rappresenta il principale gestore di 

telefonia fissa a livello nazionale. 

Con riguardo alla gravità della violazione, si deve tener conto che la fattispecie in esame ha avuto 

un significativo impatto, in quanto realizzata nell’ambito di negoziazione a distanza a mezzo 

telefono ed è suscettibile di aver raggiunto un numero significativo di utenti. 

Inoltre, occorre rilevare che, nel caso di specie, la gravità è da ricondurre alla stessa tipologia della 

condotta posta in essere dalla società Telecom, palesemente contraria alla diligenza professionale, 

atteso che Telecom, operatore principale a livello nazionale per la telefonia fissa, è certamente 

edotto in ordine alle peculiarità dello strumento negoziale utilizzato per l’offerta dei propri servizi 

o prodotti. 

Per quanto riguarda poi la durata della violazione, dagli elementi disponibili in atti, la pratica 

commerciale risulta diffusa per un periodo prolungato di tempo, pari ad almeno un anno. 

RITENUTO, pertanto, sulla base delle considerazioni suesposte, che la pratica commerciale in 

esame risulta scorretta in quanto contraria alla diligenza professionale e idonea a limitare 

considerevolmente, o addirittura escludere, la libertà di scelta o di comportamento del 

consumatore medio; 

DELIBERA 

a) che la pratica commerciale descritta al punto II del presente provvedimento, posta in essere 

dalla società Telecom S.p.A., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una 

pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 24, 25 e 26, lettera f), del Codice del 

Consumo, e ne vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che alla società Telecom Italia S.p.A. sia irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di 

10 V., in tal senso, provvedimento n. del 6/10/2008 PS19 TELE2 contratti a distanza.


285.000 € (duecentottantacinquemila euro). 

La sanzione amministrativa di cui alla precedente lettera b) deve essere pagata entro il termine di 

trenta giorni dalla notificazione del presente provvedimento, con versamento diretto al 

concessionario del servizio della riscossione oppure mediante delega alla banca o alle Poste 

Italiane, presentando il modello allegato al presente provvedimento, così come previsto dal 


Decorso il predetto termine, per il periodo di ritardo inferiore a un semestre, devono essere 



nell’adempimento, ai sensi dell’art. 27, comma 6, della legge n. 689/81, la somma dovuta per la 

sanzione irrogata è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere dal giorno successivo 




Dell’avvenuto pagamento deve essere data immediata comunicazione all’Autorità attraverso 

l’invio di copia del modello attestante il versamento effettuato. 

Ai sensi dell’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza alla presente 

delibera l'Autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 150.000 euro. Nei 

casi di reiterata inottemperanza l'Autorità può disporre la sospensione dell'attività di impresa per 

un periodo non superiore a trenta giorni. 


dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. 


dell’articolo 27, comma 13, del Codice del Consumo, entro sessanta giorni dalla data di 

notificazione del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al 

Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 8, comma 2, del Decreto del Presidente della 

Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di 

notificazione del provvedimento stesso. 



IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

192 


PS744 - ODALISCA CARD-ACQUISTI OBBLIGATI 






Legislativo 2 agosto 2007 , n. 146 (di seguito Codice del Consumo); 





I. LE PARTI 

Segnalante: 

La Federconsumatori di Belluno e la Adiconsum di Udine, in qualità di associazioni di 

consumatori. 

Professionisti: 

società Blu Dream S.r.l. (già Odalisca S.r.l.), con sede in Selvazzano Dentro (Pd), via Santa 

Chiara, 10. 


In data 28 febbraio, 7 e 14 marzo, nonché 1° aprile 2008, sono pervenute da parte delle suddette 

associazioni diverse segnalazioni concernenti la presunta scorrettezza del comportamento posto in 

essere dalla società Blu Dream S.r.l. (già Odalisca S.r.l.) in qualità di professionista, sostanziatosi 

nella promozione a domicilio della partecipazione ad un “Programma Fidelity” che consente di 

diventare intestatari di una carta fedeltà denominata card Odalisca. Più in particolare, tale card 

darebbe il diritto di acquistare articoli per la casa presso alcuni punti vendita asseritamente di 

prossima apertura con uno sconto pari al 30% dal prezzo di listino. 

Nelle richieste d’intervento, si lamenta che l’adesione al citato programma prevede la 

sottoscrizione di un modulo il quale apparentemente sollecita l’acquisizione della citata card, 

laddove, in realtà, l’adesione all’offerta comporta la sottoscrizione di un vero e proprio contratto 

per l’acquisto immediato ovvero un acquisto pro futuro di articoli, per un importo complessivo 

pari a 5.198 euro. 

In relazione alla predetta pratica commerciale è stata ipotizzata la violazione degli articoli 20, 21, 

ed in particolare del comma 1, lettere b) e d), 22, 24, 25 e 26, lettere b) e f), del Codice del 

Consumo, in quanto essa appare contraria alla diligenza professionale ed idonea a limitare 


consumatore. In particolare, tale pratica potrebbe, per un verso, considerarsi ingannevole in quanto 

al consumatore sarebbero state fornite informazioni inesatte, incomplete o non veritiere con 

particolare riferimento alle caratteristiche generali dell’offerta nonché con riferimento al prezzo e 

agli oneri da sostenere per aderire alla stessa in modo da indurlo a sottoscrivere un modulo di 

adesione la quale finalità ed oggetto non sono chiaramente percepibili dal consumatore e 

conseguentemente ad indurlo ad assumere una decisione commerciale che non avrebbe altrimenti


preso; per l’altro verso, essa potrebbe considerarsi aggressiva in quanto idonea a limitare 

considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore in quanto consistente 

nell’aderire ad un’offerta non consapevolmente richiesta ed esigerne il pagamento immediato 

nonché, in alcuni casi, consistente nella visita a domicilio ai fini della vendita e della promozione 

ignorando gli inviti dei consumatori ad allontanarsi. 


In data 17 luglio 2008 è stato comunicato l’avvio del procedimento istruttorio alla società Blu 

Dream S.r.l. (già Odalisca S.r.l.) ed ai segnalanti, Associazioni Adiconsum di Udine e 

Federconsumatori di Belluno, in qualità di associazione di consumatori. 

Contestualmente alla comunicazione dell’avvio ed al fine di acquisire elementi conoscitivi utili 

alla valutazione circa la sussistenza della pratica commerciale scorretta oggetto del procedimento, 

è stato richiesto alla segnalata società, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 4, del Decreto, e dell’art. 12 

del Regolamento, di fornire informazioni e relativa documentazione circa: a) le istruzioni impartite 

agli agenti ai fini della promozione e della conseguente sottoscrizione del modulo relativo alla 

card Odalisca o ad altre ulteriori fidelity card promosse dalla società; b) le modalità attraverso le 

quali vengono contattati i clienti nonché le modalità attraverso le quali è promossa l’adesione al 

programma fedeltà; c) nel caso in cui la società facesse ricorso ad un call center per la promozione 

della propria attività, le informazioni e gli scripts impartiti agli operatori dello stesso, d) copie, 

numero ed importo dei contratti sottoscritti per la tessera card Odalisca o per altre ulteriori fidelity 

card promosse dalla società; e) copia dei contratti di assunzione degli agenti della società Blu 

Dream S.r.l.; f) elenco dei negozi presso i quali è possibile comprare gli articoli per la casa con il 

pubblicizzato sconto. 

L’Autorità, con propria delibera del 17 luglio 2008, ha autorizzato un’ispezione, ai sensi dell’art. 

27, commi 2 e 3, del Decreto Legislativo n. 206/05, presso la sede e i locali della società Blu 

Dream S.r.l., al fine di reperire tutta la documentazione necessaria alla valutazione dei 

comportamenti oggetto di istruttoria. 

In data 23 luglio 2008, ha avuto pertanto luogo l’ispezione presso la sede della società Blu Dream 

S.r.l. (già Odalisca S.r.l.) in Selvazzano Dentro (Padova), Via Santa Chiara 10. In tale sede, 

l’amministratore della suddetta società, ha collaborato con i funzionari incaricati al fine di 

prendere visione ed estrarre copia dei seguenti documenti: 

a) 2 copie di contratto del “Programma Fidelity” con relativi allegati; 

b) copie di richiesta di recesso con relativi allegati. 

In data 18 agosto 2008, la società Blu Dream S.r.l. ha rappresentato quanto segue: 

– il progetto commerciale della Odalisca S.r.l. consisteva nella fidelizzazione di potenziali clienti e 

nella promozione e vendita a domicilio di prodotti per la casa, quest’ultima da avvenire in un 

momento successivo all’adesione del programma di fidelizzazione a scelta del consumatore – 

aderente, entro un periodo non superiore a 24 mesi; 

– il progetto consentiva al consumatore aderente di ottenere dall’intestata società, mediante 

l’adozione della card Odalisca, uno sconto pari al 30% sui prodotti offerti dalla medesima società 

e distribuiti in via esclusiva direttamente dal distributore al domicilio dell’acquirente – 

consumatore; 

– la campagna di sviluppo del programma di fidelizzazione avente ad oggetto la diffusione della 

card Odalisca è stata organizzata da questa società nelle province di Treviso, Udine, Mantova e 

Belluno e occasionalmente, come test prova, in poche altre province per un periodo di cinque mesi

194 


dal settembre 2007, dopo di che è stato abbandonato (salvi modesti e saltuari tentativi ulteriori fino 

all’aprile 2008); 

– la società scrivente svolge attività di vendita al dettaglio di prodotti non alimentari effettuata 

mediante l’intervento di un dimostratore o di un incaricato alla vendita; 

– per quanto concerne la vendita al dettaglio, essa viene svolta – rientrando nella tipologia delle 

vendita fuori dai locali commerciali – attraverso il porta a porta; 

– oltre alla sua attività ordinaria, la società scrivente ha tentato di procedere al progetto contestato 

nel presente procedimento; 

– si precisa altresì che già nel corso della telefonata effettuata, da parte degli operatori, il cliente 

potenziale è sempre informato che trattasi di una chance commerciale di articoli per la casa e la 

famiglia, accessibili ad un prezzo scontato tramite una carta fedeltà; 

– la società scrivente contesta i fatti addebitati secondo cui Blu Dream, in via “premeditata”, 

avrebbe fatto firmare un modulo apparentemente diretto a partecipare ad un programma Fidelity, 

che in realtà avrebbe celato la sottoscrizione all’adesione di un’offerta per un contratto d’acquisto 

immediato di articoli, per un importo pari a 5.198 euro; la società asserisce, infatti, che tale 

modulo non era affatto vincolante per i firmatari ai fini delle vendite, ma era solo una adesione 

programmatica per possibili future vendite da formalizzarsi successivamente, nei termini e nei 

modi previsti dalle condizioni del modulo di adesione al programma di fidelizzazione; 

– la limitata dimensione in termini di organizzazione aziendale della società in esame non 

permetteva, all’inizio del progetto, di attuare una capillare promozione in tutto il territorio 

nazionale (né parimenti una offerta capillare di prodotti ovvero esercizi convenzionati) ma solo su 

alcune zone per lo più vicine alla sede di Selvazzano Dentro (PD) per testare il progetto; inoltre, 

all’inizio del progetto, questa società non era in grado di promuovere la molteplicità di prodotti 

potenzialmente distribuibili dalla stessa; 

– tale progetto è stato portato all’attenzione ed alle firme dei consumatori solo per circa cinque 

mesi, per poi essere abbandonato, visti gli scarsi risultati ottenuti e le problematiche sorte; 

– nel primo periodo, oggetto del procedimento in esame, l’azione si limitava a poter offrire solo 

otto offerte di pacchetti promozionali accessibili mediante l’adozione della “card Odalisca”, 

ponendo anche un limite di spesa, ben evidenziato nel modulo, fino ad un massimo di 5.198 euro 

per ogni possessore della Carta Fedeltà; 

– come iter procedimentale, si osserva che uno dei funzionari della ditta chiamava al telefono dei 

nomi, selezionati (random dall’elenco telefonico o da pagine bianche) nell’area geografica di 

interesse in quel momento; 

– al telefono, si chiedeva al soggetto se era interessato all’adesione di un programma fidelity card, 

che dava il diritto ad acquistare degli articoli, volendo fin da subito, con uno sconto del 30%; la 

telefonata proseguiva menzionando e pubblicizzando la card Odalisca, proposta in omaggio; 

– veniva quindi chiarita la natura di omaggio della card e la sua consegna prescindere 

dall’acquisto dei prodotti offerti; con il cliente che avesse anticipato l’interesse alla stessa al 

telefono, aderendo alla possibilità di un incontro al suo domicilio, si fissava un appuntamento; 

– alla data prestabilita avveniva il contatto diretto con il consumatore, ed un collaboratore della 

società consegnava il modulo di adesione alla card con la sommaria descrizione dei prodotti (gli 

otto disponibili al momento), che riprendeva firmato; in seguito, la società ricontattava i 

sottoscrittori della card proponendo l’acquisto di uno tra i beni o i pacchetti disponibili e, qualora 

vi fosse la disponibilità, veniva effettivamente conclusa una vendita, applicando lo sconto pattuito; 

– il progetto di questa società era stato concepito con l’interesse di fidelizzare il cliente per almeno 

24 mesi grazie ad un metodo semplice (simile a quello utilizzato da alcune imprese finanziarie con


i propri convenzionati); più che di vendita diretta di prodotti da parte della società, come invero è 

stato nel periodo iniziale, il progetto prevedeva il convenzionamento di esercizi vari, che potessero 

fornire ai clienti fidelizzati beni o servizi con lo sconto; 

– il progetto della società scrivente era di destinare alla fidelizzazione dei clienti una minima 

percentuale del fatturato, in termini di sconto; tramite i successivi acquisti, (nell’arco dei 24 mesi 

di validità della card) da parte del cliente fidelizzato, la società poteva ammortizzare lo sconto 

applicato fin dal primo acquisto; 

– nel progetto, quindi, il cliente avrebbe dovuto essere ricontattato nel tempo, per offrirgli una 

selezione esclusiva di prodotti delle migliori marche (casalinghi, tessuti per la casa, hi-fi, 

informatica); tale previsione commerciale è purtroppo fallita; 

– nel merito, si osserva che la società non ha posto in essere nessuna “pratica commerciale 

presuntamene aggressiva” in quanto, per ciò che concerne le caratteristiche principali del prodotto, 

questa non viene definita con ogni dettaglio, ma solo sommariamente, al momento della 

sottoscrizione del modulo di adozione della card Odalisca, per il semplice motivo che il 

consumatore in quella circostanza non ha acquistato ancora nulla; successivamente, quando lo 

stesso ha deciso di acquistare, viene reso edotto su tutte le caratteristiche dei prodotti 

(compravenduti solo in quel momento), ovvero nella fase successiva alla sottoscrizione del modulo 

di adesione al programma di fidelizzazione e, solo quando ha manifestato il desiderio di 

acquistare, 

– la società scrivente non può negare l’enfatizzazione della promozione del prodotto venduto nei 

limiti imposti dal principio di buona fede; il bene venduto però, fin dal momento della consegna, 

rimane nella disponibilità del consumatore – acquirente, e da quel momento corrono i 10 giorni per 

il ripensamento; è ovvio quindi che se non interviene l’esercizio del diritto di recesso il contratto di 

vendita diventa valido ed efficace per volontà dei contraenti; 

– mai alcuno dei segnalanti ha negato al collaboratore della società di entrare nel proprio domicilio 

ovvero ha insistito perché si allontanasse, tanto che essi hanno ritirato le merci; né gli stessi 

segnalanti hanno dimostrato di aver subito ripetute e non richieste sollecitazioni commerciali per 

telefono, via fax, per posta elettronica; 

– inoltre, la società scrivente, oltre non aver mai limitato il diritto ai consumatori di recedere, non 

ha ricevuto alcuna somma al momento della sottoscrizione del modulo di adesione al programma 

di fidelizzazione, né ha mai detto al consumatore di aver vinto qualcosa, né, infine ha violato l’art. 

58 del Codice del consumo né il codice della privacy; 

– la società Blu Dream S.r.l. dava seguito all’operazione commerciale dal settembre 2007 per soli 

cinque mesi ed in maniera residuale fino al mese di aprile 2008; 

– in data 6 giugno 2008 la società Blu Dream S.r.l. ha confermato per iscritto la cessazione 

dell’utilizzo del modulo contrattuale connesso al procedimento in oggetto; 

– la società scrivente non svolge più attività di vendita di prodotti casalinghi mediante la card 

Odalisca, orientandosi esclusivamente per la vendita di tali prodotti solo con metodi tradizionali 

(dimostrazioni e porta a porta); 

In data 5 agosto 2008, la segnalata società ha effettuato un accesso agli atti, prendendo visione ed 

estraendo copia delle segnalazioni e relativi allegati del 7, 10 e 14 marzo 2008, nonché dell’1 

aprile 2008. 

Successivamente, in data 18 settembre 2008, è stata comunicata l’estensione oggettiva del 

procedimento anche al comportamento posto in essere dalla società Blu Dream S.r.l. (già Odalisca 

S.r.l.), consistente nella promozione della propria attività commerciale ed in particolare della 

possibilità di ottenere la card Odalisca attraverso attività di telemarketing, con particolare

196 


riferimento ai contatti telefonici degli addetti al call center della segnalata società, nel corso dei 

quali sarebbero state fornite ai consumatori informazioni inesatte, incomplete o non veritiere 

relative alle caratteristiche generali dell’offerta nonché con riferimento al prezzo e agli oneri da 

sostenere per aderire alla stessa. 

In data 20 ottobre 2008 è stato quindi comunicato il termine di conclusione del procedimento ai 

sensi dell’art. 16, comma 1, del Regolamento, fissato al 31 ottobre 2008, con invito a presentare 

memorie conclusive e documenti entro 10 giorni dal ricevimento. 

In data 31 ottobre 2008, la società Blu Dream S.r.l. S.r.l., ha presentato memoria conclusiva, nella 

quale, oltre a ribadire quanto già espresso con la comunicazione del 18 agosto 2008, ha affermato, 

in sintesi, quanto segue: 

– l’Autorità avrebbe arbitrariamente esteso l’oggetto del procedimento fino a comprendere fatti 

che nessuno dei segnalanti ha denunciato, aventi ad oggetto la promozione della card Odalisca, 

mediante contatto telefonico da parte degli addetti del call center della società. 

– il modulo di adesione predisposto dalla società Blu Dream S.r.l. non può essere qualificato come 

un vero e proprio contratto per i consumatori in quanto lo stesso rappresenta una adesione 

programmatica in vista di ipotetiche future vendite, queste ultima da formalizzarsi autonomamente 

con spontanea contrattazione tra i consumatori e la società scrivente. Detto modulo, lungi quindi 

dal dissimulare un contratto di compravendita produttivo di obbligazioni, si inserisce 

perfettamente nello spirito dell’iniziativa commerciale della Blu Dream: il conseguimento di una 

mera fidelizzatone del cliente tramite la promozione di beni; 

– si evidenzia che nel comportamento tenuto dalla società scrivente difettano gli elementi 

costitutivi dell’illecito denunciato all’Autorità garante, non essendovi prova di induzione in errore 

sul contenuto del messaggio; 

– i contatti telefonici venivano effettuati dagli addetti della società selezionando i potenziali clienti 

nell’area geografica d’interesse su base casuale (dall’elenco telefonico o da pagine bianche); 

l’addetto quindi si presentava e chiedeva se in base alla legge sulla privacy aveva il consenso di 

fare una comunicazione commerciale rivolta preferibilmente alle famiglie; nel caso in cui 

l’interlocutore avesse voluto esercitare i suoi diritti di cancellazione e di opposizione al trattamento 

dei dati personali dall’elenco pagine bianche, il funzionario ne prendeva atto, informava 

l’interlocutore di scrivere e inoltrare la richiesta di cancellazione alla società “Pagine Gialle”, 

all’opposto nel caso in cui l’interlocutore avesse manifestato il proprio consenso, gli veniva 

richiesto dall’addetto se fosse interessato all’adesione al programma “fidelity card”, che dava 

diritto ad acquistare degli articoli con uno sconto del 30%, la telefonata si soffermava a chiarire la 

funzione della “card Odalisca”, che beninteso era proposta in omaggio e recapitata al domicilio 

del consumatore; se il cliente manifestava poi l’interesse ad accettare un incontro presso la sua 

abitazione, alla data stabilita per tale incontro l’incaricato della società consegnava il modulo di 

adesione alla card con la sommaria descrizione dei prodotti (gli 8 disponibili al momento), che 

riprendeva compilato e sottoscritto dal consumatore; in seguito la società ricontattava i 

sottoscrittori della card, proponendo l’acquisto di uno tra i beni o pacchetti disponibili e, solo 

subordinatamente alla disponibilità ed al consenso del consumatore, veniva effettivamente 

conclusa la vendita con lo sconto promesso; i caso di risposta negativa da parte del sottoscrittore, 

la società desisteva e rinviava ad altro momento l’eventuale proposta commerciale; 

– l’adesione al programma di fidelizzazione da parte dei consumatori era in ogni momento 

revocabile e suscettibile di ripensamento, con facoltà di esercitare il diritto di recesso in caso di 

acquisto della merce.


Con le suddette memoria, inoltre, la società Blu Dream S.r.l. ha prodotto la seguente 

documentazione: 

1) contratti programma fidelity card; 

2) documentazione relativa ai contratti stipulati con i segnalanti; 

3) copie relative ai contratti di assunzione e cessazione del rapporto di lavoro 3 impiegati; 

4) copia del bilancio dal 1 gennaio 2008 al 30 giugno 2008. 

IV. PARERE DELL’AUTORITÀ GARANTE PER LE GARANZIE NELLE 

COMUNICAZIONI 

Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stato diffusa anche per via 

telefonica, in data 3 novembre 2008 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle 

Comunicazioni, ai sensi dell’art. 27, comma 6, del Codice del Consumo. 

Con parere pervenuto in data 28 novembre 2008, la suddetta Autorità ha ritenuto che la pratica 

commerciale in esame risulta scorretta ai sensi degli artt. 20, 21, 22, 24, 25 e 26, lettera f), del 

Codice del Consumo, sulla base delle seguenti considerazioni: 

– con riferimento al profilo della completezza e della veridicità delle informazioni da fornire in 

ordine alle caratteristiche principali della pratica commerciale, ai fini della valutazione 

dell’effettiva convenienza dell’offerta dei prodotti stessi e della determinazione alla fruizione dei 

medesimi, il consumatore deve essere posto nella condizione di averne chiara e immediata 

contezza, con la conseguenza che la completezza della comunicazione pubblicitaria deve 

coniugarsi alla chiarezza e all’immediata percettibilità delle caratteristiche del prodotto; 

– allo stato degli atti, non è possibile basarsi su alcun tipo di telefonata; 

– comunque, come si ricava dalla memoria difensiva del professionista, la personalizzazione 

dell’approccio al cliente mediante il servizio clienti o tramite la visita a domicilio degli agenti 

incaricati costituisce pur sempre un mezzo di diffusione dell’offerta più incisivo e dunque 

potenzialmente più efficace a generare nel destinatario il convincimento della completezza e 

veridicità delle informazioni ricevute, che discendono, tipicamente, anche dalle domande dei 

destinatari relative alle loro specifiche esigenze; il caso esaminato rientra in quel tipo di 

operazione che prevede un’attività promozionale consistente nel contattare in modo diretto e 

selettivo, solitamente per telefono, ogni singolo consumatore facente parte di un target 

potenzialmente interessato alle offerte commerciali che si vogliono ad esso proporre; 

– in particolare, dal complesso della documentazione versata in atti, non emerge che siano state 

specificate le caratteristiche generali della pratica, quale, a titolo esemplificativo, la necessità di 

sottoscrivere un apposito modulo ovvero un contratto per poter disporre della carta e, quindi, per 

poter acquistare i prodotti in vendita nonché i conseguenti oneri da sostenere; 

– in occasione di presentazioni quale quella in esame, attraverso le quali l’impresa in questione si 

rivolge al pubblico impartendo ai propri agenti precise istruzioni, in quanto il consumatore può 

risultare particolarmente esposto alle pressioni psicologiche che il venditore ha esercitato, il 

professionista non pare aver assolto al particolare obbligo di diligenza per non aver evidenziato 

chiaramente le caratteristiche generali della pratica, nonché i relativi oneri che il consumatore deve 

sostenere; 

– l’operatore commerciale non ha assolto lo specifico onere di chiarezza e completezza nella 

redazione della propria comunicazione d’impresa, non salvaguardando, così, la libertà di 

autodeterminazione del consumatore da ogni interferenza ingiusta fin dal primo contatto 

pubblicitario per via telefonica;

198 


– la pratica commerciale contestata, in quanto al consumatore non sono state fornite informazioni 

esatte e complete relativamente alle caratteristiche generali e agli oneri da sostenere dell’offerta 

reclamizzata, è in grado di orientare indebitamente i consumatori. 

IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE 

La pratica commerciale 

La pratica oggetto del presente procedimento si sostanzia in un contatto preliminare con i 

consumatori, attraverso attività di telemarketing, nella quale il destinatario viene informato della 

prossima apertura di in negozio nella zona di interesse e la partecipazione ad un “Programma 

Fidelity” attraverso il rilascio di una card che consente di diventare intestatari di una carta fedeltà 

denominata card Odalisca, la quale darebbe il diritto di acquistare articoli per la casa con uno 

sconto pari al 30% sul prezzo di listino; segue una visita a domicilio, da parte degli agenti e/o 

venditori di Blu Dream, finalizzata alla consegna della Fidelity card, nel corso della quale i 

consumatori sono indotti ad aderire al suddetto programma, mediante la sottoscrizione di un 

modulo, che consiste in un vero e proprio contratto per l’acquisto immediato ovvero pro futuro di 

articoli, per un importo complessivo di circa 5.198 euro. 

Preliminarmente si osserva, relativamente al contatto telefonico, che l’operatore pubblicitario 

sostiene che con la comunicazione del 18 settembre 2008: “l’Autorità avrebbe arbitrariamente 

esteso l’oggetto del procedimento fino a comprendere fatti che nessuno dei segnalanti ha 

denunciato, aventi ad oggetto la promozione della Odalisca Card mediante contatto telefonico da 

parte degli addetti del call center della società”. 

La tesi avanzata dal professionista non può essere accolta. L’oggetto dell’indagine è stato 

legittimamente esteso, secondo la disciplina prevista dall’art. 27, comma 2, del Codice del 

Consumo e dall’art. 6 del Regolamento, che consente l’attivazione dei poteri dell’Autorità non solo 

su istanza di parte, ma anche d’ufficio, sulla base delle informazioni comunque acquisite. 

Nel caso di specie, l’indagine è stata estesa sulla base delle informazioni emerse nel corso 

dell’istruttoria ed, in particolare, della circostanza riferita dallo stesso operatore pubblicitario, il 

quale nella propria memoria difensiva del 18 agosto 2008 – e ancora in quella del 18 settembre 

2008, descrive dettagliatamente “l’iter procedimentale della promozione in esame,” riferendo a tal 

proposito che: “uno dei funzionari della ditta chiamava al telefono dei nomi, selezionati (random 

dall’elenco telefonico o da pagine bianche) nell’area geografica di interesse in quel momento; al 

telefono, si chiedeva al soggetto se era interessato all’adesione di un programma fidelity card, che 

dava il diritto ad acquistare degli articoli, volendo fin da subito, con uno sconto del 30%; la 

telefonata proseguiva menzionando e pubblicizzando la Card Odalisca, proposta in omaggio; 

veniva quindi chiarita la natura di omaggio della card e la sua consegna a prescindere 

dall’acquisto dei prodotti offerti; con il cliente che avesse anticipato l’interesse alla stessa al 

telefono, aderendo alla possibilità di un incontro al suo domicilio, si fissava un appuntamento”. 

Nel merito si osserva che, dalla documentazione in atti risulta che la pratica in esame si sostanzia 

nel sollecitare un incontro con i consumatori mediante un messaggio omissivo in merito sia alla 

modalità di utilizzo per il prodotto offerto e precisamente l’adesione al “programma Fidelity” che 

consente di diventare intestatari di una carta fedeltà denominata card Odalisca che permette sconti 

del 30% sul prezzo di listino, sia all’oggetto della visita al domicilio del consumatore (conclusione 

di un contratto con i quali gli stessi si impegnano ad acquistare beni per somme rilevanti di vari 

articoli quali, ad esempio, salute e benessere; complementi cucina; pulizia professionale;


complementi d’arredo; fitness,) con accensione, all’occorrenza, di un finanziamento per il 

pagamento. 

Tale pratica può essere valutata come fortemente ingannevole in quanto il consumatore non viene 

informato della circostanza che la visita a casa dell’agente non è finalizzata alla ricezione della 

sola card ma alla firma di un modulo, compilato dall’agente, che comporta la sottoscrizione di un 

contratto. Infatti, dalla disamina dei contratti depositati dall’operatore pubblicitario, è emerso che 

tutti i consumatori aderenti alla suddetta iniziativa hanno firmato un contratto, diviso per 8 lotti 

contenenti i prodotti sopra evidenziati, e denominati “Composizioni”, ove sono riportate le 

seguenti annotazioni: “Tessera sconto 30% da utilizzare per una spesa di 5.198.00 + premio 

fedeltà. validità 24 mesi. Finanziamento da 24 mesi.” 

Tale modulo, sotto il riquadro contenente i dati personali del consumatore (quali, generalità, 

professione, codice fiscale, ecc.), riporta la seguente specifica: “Spett.le G. Casa by blu dream 

S.r.l., decido di aderire al vostro “programma Fidelity” diventando intestatario della “G. Casa 

Card”, che mi dà diritto ad acquistare un massimo di 8 articoli da voi trattati e venduti con uno 

sconto del 30% da listino corrente, corrispondendo il prezzo promozionale di €. 5.198,00, avrò 

diritto ad un prodotto inserito nel catalogo “premio fedeltà”. A tergo di tale modulo, con carattere 

minuscoli e illeggibili rispetto al testo globale sottoposto, è scritto che: “Ai sensi e per gli effetti di 

cui agli art.li 1341 e 1342 del Cod. Civ., il sottoscritto dichiara di aver preso piena visione e 

cognizione delle condizioni generali di vendita a tergo riportate, nonché di riportare 

specificatamente le seguenti: 1 (riserva di approvazione), 3 (garanzia), 5 (penale per 

inadempimento), 7 (pagamento rateizzato – clausole), 8 (riservato dominio), 9 (decadenza 

beneficio termine)”. 

Pertanto, come correttamente evidenziato dalle segnalazioni pervenute da parte delle associazioni 

di consumatori, è evidente che il consumatore si trova a stipulare a tutti gli effetti un modulo che 

altro non è, in realtà, che un contratto. Infatti la pratica in esame si articola in due fasi: nella prima, 

il consumatore viene agganciato adducendo come motivazione l’apertura di un nuovo negozio e, 

per tale motivo, viene rilasciata da parte dell’operatore della suddetta società una Fidelity Card che 

da “diritto ad acquistare un certo numero di articoli, indicati da listino, con uno sconto del 30%, 

sul prezzo segnalato”; nella seconda, l’agente, al termine dei dieci giorni necessari per effettuare 

l’eventuale recesso, si ripresenta nell’abitazione del consumatore che ha firmato tale modulo, per 

concordare i prodotti acquistati e le modalità di pagamento. 

Solo in questa fase, pertanto, il consumatore si rende conto di aver effettivamente firmato - a tutti 

gli effetti - un contratto d’acquisto. Pertanto, nel momento in cui l’agente fissa un appuntamento 

domiciliare con il destinatario per la consegna della suddetta card, lo stesso tace artatamente sul 

riferimento reale oggetto della promozione, ossia la conclusione di un contratto fra vari beni offerti 

dall’operatore. 

A tal riguardo il Tar si è più volte espresso stabilendo che l’ingannevolezza del messaggio deve 

essere valutata non solo con riguardo al suo contenuto espresso, ma anche con riferimento ad 

eventuali lacune informative se, come nel caso di specie, le informazioni omesse sono di 

fondamentale importanza ai fini di una corretta percezione della valenza del messaggio fin dalla 

formulazione dello stesso 1 , ossia “quando da essa derivi un pericolo di induzione in errore che sia 

idoneo a pregiudicare il comportamento economico dei destinatari, ai sensi dell’art. 21 del Decreto 

Legislativo n. 206/05, nella versione vigente prima dell’entrata in vigore dei Decreti Legislativi 2 

agosto 2007, n. 145 e n. 146, o ledere un concorrente” 2 . 

1 Cfr. Tar Lazio, Sez. I, sentenze n. 2077 del 1999, n. 12143 del 2000 e n. 18855 del 2002. 

2 Cfr. Tar Lazio, Sez. I n. 8238 del 2004.

200 


In particolare, dal complesso della documentazione versata in atti, e dalla descrizione resa dallo 

stesso operatore nelle proprie memorie del 18 agosto e 18 settembre 2008, sull’iter seguito dai 

funzionari nel corso della telefonata verso i consumatori, (“uno dei funzionari della ditta 

chiamava al telefono dei nomi, selezionati (random dall’elenco telefonico o da pagine bianche) 

nell’area geografica di interesse in quel momento; al telefono, si chiedeva al soggetto se era 

interessato all’adesione di un programma fidelity card, che dava il diritto ad acquistare degli 

articoli, volendo fin da subito, con uno sconto del 30%; la telefonata proseguiva menzionando e 

pubblicizzando la Card Odalisca, proposta in omaggio; veniva quindi chiarita la natura di 

omaggio della card e la sua consegna a prescindere dall’acquisto dei prodotti offerti; con il cliente 

che avesse anticipato l’interesse alla stessa al telefono, aderendo alla possibilità di un incontro al 

suo domicilio, si fissava un appuntamento”) non emerge che siano state specificate le 

caratteristiche generali della pratica, quale, la necessità di sottoscrivere un apposito modulo ovvero 

un contratto per poter disporre della carta e, quindi, per poter acquistare i prodotti in vendita 

nonché i conseguenti oneri da sostenere. 

Perché il messaggio possa dirsi completo (e dunque privo di qualsiasi profilo omissivo) e 

trasparente è infatti necessaria l’esatta descrizione del prodotto proposto, e cioè l’acquisto per una 

spesa di vari prodotti per un importo quantificato in 5.198 euro, al contrario interamente sottaciuta 

nelle telefonate. 

Chiaro è, pertanto, lo scopo dell’omissione da parte dell’operatore pubblicitario. Altro è, infatti, 

prospettare ai destinatari l’assegnazione di una card che dà diritto a sconto al 30%, altro è metterli 

inconsapevolmente dinanzi ad operatori che avviano un’opera diretta e personale volta all’acquisto 

di prodotti vari. 

In realtà, dunque, l’intento dell’attività posta in essere dall’operatore pubblicitario al momento 

dell’aggancio è chiara all’utente solo al momento della visita a casa effettuata dall’agente, nel 

corso della quale il consumatore viene edotto della necessità di sottoscrivere un apposito modulo 

ovvero un contratto per poter disporre della Fidelity card nonché l’onere da sostenere, - 

consistente, come emerso da tutti i contratti acquisiti agli atti nel corso dell’istruttoria e stipulati 

con i consumatori - nel consegnare la card con immediata sottoscrizione del contratto e della 

contestuale caparra all’agente in visita a domicilio. 

Il messaggio in esame quindi è ingannevole anche sotto il contenuto di tale card, in quanto lascia 

intendere, contrariamente al vero, che l’assegnazione della stessa sia totalmente gratuita, senza 

dover quindi affrontare alcun tipo di onere. Come emerso dalle risultanze istruttorie, infatti, solo al 

momento della visita a domicilio all’assegnatario viene sottoposto un modulo ove viene 

specificato che la card è una: “Tessera sconto 30% da utilizzare per una spesa di euro 5198,90”. 

Il consumatore non è quindi posto nella condizione di conoscere, sin dalla formulazione del 

messaggio, le condizioni effettive dell’offerta, essendo indotto a credere nella totale gratuità della 

card, smentita da quanto appreso solo in via successiva. 

Del tutto irrilevante, e come tale inidoneo a sanare la portata recettiva del messaggio, è quanto 

affermato dall’operatore nella propria memoria difensiva del 18 agosto 2008, sulla circostanza che: 

“la Blu dream S.r.l. dava seguito all’operazione commerciale dal settembre 2007 per soli cinque 

mesi ed in maniera residuale fino al mese di aprile 2008, nei modi e nei termini prescritti e che, in 

data 6 giugno 2008 la Blu Dream ha confermato per iscritto la cessazione del modulo contrattuale 

connesso al procedimento in oggetto”. A tal proposito, l’operatore ha prodotto fotocopia di una 

comunicazione avente il seguente oggetto: “commissione contratto clausole inique – 

comunicazione sospensione utilizzo moduli contrattuali.” Nella stessa, la società Blu Dream S.r.l. 

precisa che: “Con la presente, codesta società comunica di aver ottemperato alla cessazione


temporanea dell’utilizzo del modulo di cui al procedimento in oggetto. Codesta società segnala 

che è in fase di studio di un nuovo modulo contrattuale in osservanza di cui alla Vostra del 

16/05/2008 e chiede una proroga di venti giorni”. Tale comunicazione è stata inviata a mezzo fax 

alla Camera di Commercio di Padova, e alle seguenti associazione di consumatori: Adiconsum 

Padova e Udine, nonché Federconsumatori di Treviso e Belluno. A tal riguardo, si osserva che 

nessuna altra documentazione, a seguito di tale missiva, è stata depositata nel corso del presente 

procedimento. 

Infine anche con riferimento al profilo della prospettazione dell’apertura di un nuovo negozio, la 

pratica appare fortemente scorretta. Infatti, lo stesso operatore, nella memoria del 18 agosto 2008, 

fra l’altro, precisa che: “più che di vendita diretta di prodotti da parte della società, come invero è 

stato nel periodo iniziale, il progetto prevedeva il convenzionamento di esercizi vari, che potessero 

fornire ai clienti fidelizzati beni o servizi con lo sconto”. La circostanza che verrà aperto un nuovo 

negozio, quindi, non risponde in alcun modo alla realtà. La società Blu Dream S.r.l. dunque, 

afferma, contrariamente al vero che sarà aperto un suo nuovo punto vendita, laddove lo stesso 

professionista è ben consapevole che la circostanza che nelle vicinanze del consumatore contattato 

verrà aperto un punto vendita non si potrà, di fatto, mai verificare. In base ad una consolidata 

giurisprudenza dell’Autorità nella previgente disciplina della pubblicità ingannevole, l’idoneità 

ingannatoria del messaggio non può essere esclusa dalla circostanza secondo la quale il pubblico è 

posto nella condizione di apprendere le relative informazioni in un momento immediatamente 

successivo. Infatti, il Codice del Consumo ha inteso salvaguardare la libertà di autodeterminazione 

del consumatore da ogni erronea interferenza fin dal primo contatto pubblicitario, imponendo 

dunque all’operatore commerciale un preciso onere di completezza e chiarezza nella redazione 

della propria comunicazione d’impresa 3 . 

Pertanto, il messaggio diffuso dalla società Blu Dream S.r.l. (già Odalisca S.r.l.) risulta 

caratterizzato da un elevato grado di decettività e costituisce un’infrazione agli articoli 20, 21 e 22 

del Decreto Legislativo n. 146/07. 

Il divieto di pratiche ingannevoli 

La pratica commerciale descritta al punto II sub a), e consistente nel messaggio pubblicitario privo 

di informazioni chiare e complete sui contenuti e caratteristiche del rilascio di una Fidelity card – 

oltre che sulle modalità di fruizione – e che veicola un’informazione omissiva sullo scopo della 

visita presso il domicilio del consumatore risulta, pertanto, scorretta ai sensi dell’art. 20, comma 2, 

del Codice del Consumo, e ingannevole, ai sensi degli artt. 21, comma 1, lettera c), e 22, comma 4, 

lettera c), dello stesso Codice del Consumo. 

Si ricorda che ai sensi del citato articolo 20, comma 2, del Codice del Consumo, «Una pratica 

commerciale è scorretta se è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare in 

misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio 

che essa raggiunge o al quale è diretta». 

Nel caso di specie, la contrarietà alla diligenza professionale e l’idoneità a falsare il 

comportamento economico dei consumatori della pratica oggetto di valutazione derivano 

dall’acclarata natura ingannevole della stessa ai sensi degli articoli 21 e 22 del Codice del 

Consumo. Non si riscontra nel caso di specie da parte del professionista “il normale grado di 

competenza ed attenzione” che ragionevolmente ci si può attendere da un operatore dello specifico 

settore di attività, atteso che risultava perfettamente possibile per il professionista, date le 

3 Cfr. tra gli altri, la decisione del 10 gennaio 2008, PI6256 – Spot Opel, in Boll. n. 1/08.

202 


caratteristiche della pratica commerciale in oggetto, fornire un’informazione completa e corretta ai 

consumatori. 

Per quanto attiene, inoltre, all’idoneità della pratica a falsare in misura apprezzabile le scelte dei 

consumatori, si osserva che l’omissione informativa riguarda acquisto di prodotti per un arco 

temporale breve (2 anni) che hanno un’incidenza notevole sul prezzo complessivo del prodotto 

(5.198 euro). Inoltre, la falsa informazione in merito allo scopo della visita a domicilio può 

spingere i consumatori ad accettare tale visita, laddove invece la prospettiva di una vendita 

domiciliare di ulteriori prodotti non richiesti potrebbe invece indurre vari consumatori a negare 

l’autorizzazione a tale visita e quindi a rinunciare all’acquisto degli stessi prodotti. 


Ai sensi dell’articolo 27, comma 9, del Decreto Legislativo n. 206/05, con il provvedimento che 

vieta la pratica commerciale scorretta, l’Autorità dispone l’applicazione di una sanzione 

amministrativa pecuniaria da 5.000 a 500.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della 

violazione. 


individuati dall’articolo 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all’articolo 27, 

comma 13, del Decreto Legislativo n. 206/05, nella versione vigente prima dell’entrata in vigore 

dei Decreti Legislativi 2 agosto 2007, n. 145 e n. 146: in particolare, della gravità della violazione, 

dell’opera svolta dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione, della personalità dell’agente, 

nonché delle condizioni economiche dell’impresa stessa. 

Con riguardo alla gravità della violazione, si è considerato che la fattispecie descritta ha avuto un 

significativo impatto tra i consumatori, essendo stati indotti a firmare dei contratti di acquisto di 

merce del professionista per importi rilevanti, sulla base della falsa prospettazione dell’offerta 

senza oneri aggiuntivi di una card per poter godere di sconti nell’acquisto di merci. 

Quanto all’ampiezza, dagli elementi in atti risulta che la pratica è stata attuata attraverso attività di 

telemarketing e, pertanto, è suscettibile di aver raggiunto un numero significativo di destinatari. 

Per quanto riguarda la durata della violazione, si considera che, come emerge dalla 

documentazione in atti, la pratica ha avuto inizio dalla fine di settembre 2007 al mese di aprile 

2008. 

Alla luce dei predetti criteri, la sanzione da applicare alla società Blu Dream è determinata in 

misura pari a 170.000 € (centosettantamila euro). 

RITENUTO che, ai sensi dell’art. 20, comma 2, del Decreto Legislativo n. 206/05, nei limiti di cui 

in motivazione, la pratica commerciale in esame è scorretta in quanto contraria alla diligenza 

professionale e idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del 

consumatore medio che essa raggiunge; 

RITENUTO, in particolare, sulla base delle considerazioni suesposte, in conformità al parere 

dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, che la pratica commerciale in esame risulta 

scorretta, ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, in quanto idonea ad indurre in 

errore le persone alle quali è rivolta o da essa raggiunta sulle reali caratteristiche e sulle condizioni 

economiche del servizio pubblicizzato e, a causa della sua ingannevolezza, pare suscettibile di 

pregiudicare il comportamento economico dei destinatari, ai sensi dell’art. 21 del Decreto 

Legislativo n. 206/05, inducendoli a prendere una decisione commerciale che altrimenti non 

avrebbero preso;


DELIBERA 


dalla società Blu Dream S.r.l. costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una 

pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Decreto Legislativo n. 206/05, e 

ne vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che alla società Blu Dream S.r.l. sia irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di 170.000 

€ (centosettantamila euro). 
















Ai sensi dell'articolo 27, comma 12, del Decreto Legislativo n. 206/05, in caso di inottemperanza 

alla presente delibera l'Autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 150.000 

euro. Nei casi di reiterata inottemperanza l'Autorità può disporre la sospensione dell'attività di 

impresa per un periodo non superiore a trenta giorni. 




dell'articolo 27, comma 13, del Decreto Legislativo n. 206/05, entro sessanta giorni dalla data di 


Presidente della Repubblica, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, del Decreto del Presidente della 





IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

204 


PS807 - EDUCATION-CORSO PER ASSISTENTI DI POLTRONA 






Legislativo 2 agosto 2007 , n. 146 (di seguito Codice del Consumo); 





I. LE PARTI 

Segnalanti: 

Tre segnalanti in qualità di consumatori ai sensi dell’articolo 18, comma 1, lettera a), del citato 

Decreto. 


Società Education Scuole e Lavoro S.r.l., con sede in Torino, Corso Umberto Re n. 8. La società ha 

realizzato, nel 2007, ricavi per circa 723.000 euro e un utile di circa 19.000 euro. 


Il presente provvedimento concerne il comportamento posto in essere dalla società Education 

Scuole e Lavoro S.r.l. (di seguito anche Education), con sede in Torino, consistente nella 

promozione al pubblico di vari corsi di formazione professionale, con successivo inserimento 

lavorativo o in stage presso aziende accreditate. I messaggi in esame, afferenti i citati corsi, sono 

stati diffusi nella sezione “Lavoro e Servizi” del settimanale www.secondamano.it il 1° ottobre 

2007, alle pag. 47, 50 e 52. 

La pratica in esame è stata segnalata da tre consumatrici, con richiesta di intervento pervenuta in 

data 23 novembre 2007. In particolare, i messaggi afferenti ai citati corsi sono articolati come 

segue: 

a) messaggio pubblicato a pag. 47 del suddetto settimanale, riportante, fra l’altro, la seguente 

affermazione: “Garanzia dei risultati – Si occupa personalmente dell’inserimento lavorativo degli 

allievi anche dopo aver terminato il lavoro – Chi sceglie Scuola & Lavoro ha la certezza di 

ricevere una formazione superiore e concrete opportunità di lavoro”. Seguono riproduzioni 

fotografiche riguardanti i corsi di: parrucchiera, estetista, assistente infanzia, stilista di moda, 

assistente poltrona dentistica, segretarie di studio medico, massaggiatore, arredatore/trice, 

assistente anziani, operatore turistico, operatore ripresa video, barista/barman, cuoco, pizzaiolo, 

pasticcere, tecnico del suono, informatica. L’annuncio si chiude con l'affermazione: “99% 

promossi, 96,7% inseriti”; 

b) messaggio pubblicato a pagina 50, relativo ai seguenti annunci: 

– “Segreteria di studio medico, centri di medicina, lab. analisi. Selezioniamo urgentemente 

18/36 anni da inserire nel corso di formazione per opportunità lavoro”; 

– “Vuoi fare l’arredatore? Il 15 ottobre iniziano i corsi diurni e serali. Il 20 quello del sabato.


Le opportunità di lavoro vengono fornite dalla scuola al termine della formazione grazie alle 

continue offerte che provengono da negozi di arredamento studi di architettura e mobilifici”; 

– “Professione ASSISTENTE ALLA POLTRONA DENTISTICA. Sono aperte le iscrizioni al 

corso di qualifica che inizierà il 15 ottobre. Tirocinio pratico presso –studi dentistici con 

opportunità inserimento lavoro”; 

c) messaggio pubblicato alla pagina 52 riguardante i seguenti corsi: 

– “Stilista – Figurinista di moda. Il 15 ottobre inizia il corso teorico pratico. Le offerte di 

lavoro sono ottime e verranno segnalate come ogni anno a termine formazione dopo aver 

effettuato lo stage presso aziende produttrici di abbigliamento”: 

– “Indossatrice Fotomodella […] Stiamo selezionando giovani da inserire negli ambienti della 

pubblicità, sfilate di moda, cinema, tv, turismo, eventi convegni fiere previa formazione. […] Le 

opportunità di lavoro sono assicurate già durante il corso”; 

– “Sono aperte le iscrizioni ai corsi di Tecnico di ripresa video, Tecnico del suono, Tecnico 

montaggio video, in collaborazione con 4 reti TV dove svolgerai parte della pratica e del tirocinio 

con notevoli opportunità di inserimento lavorativo”. 

Le segnalanti nella richiesta di intervento, lamentano la presunta scorrettezza della pratica 

segnalata poiché, contrariamente a quanto pubblicizzato, i suddetti corsi hanno solo 

un’impostazione teorica, senza alcun tirocinio ed esercitazioni pratiche presso imprese, e non vi è 

alcun intervento da parte del professionista finalizzato all’inserimento lavorativo degli studenti che 

frequentano i corsi a seguito del conseguimento del diploma di fine corso. Alla suddetta richiesta 

le segnalanti hanno, altresì, allegato la seguente documentazione: 1) copia del contratto sottoscritto 

con il professionista; 2) programma del corso di assistente alla poltrona; 3) pubblicità apparsa sul 

giornale “Secondamano” nelle date sopra evidenziate; 4) comunicazione inviata alla società 

Education in data 29 ottobre 2007. 


A seguito della predetta richiesta di intervento, in data 16 luglio 2008, è stato comunicato alle parti 

l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 27 comma 3, del Codice, nonché ai sensi dell’articolo 6 

del Regolamento poiché i messaggi segnalati avrebbero potuto integrare un'ipotesi di violazione 

degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, essendo idonei ad indurre in errore i 

consumatori medi circa le condizioni e le caratteristiche dell’offerta prospettata, nonché 

dell’attività svolta dal professionista. 



è stato richiesto alla parte, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 4 del Decreto e dell’art. 12 del 

Regolamento, di fornire le seguenti informazioni e relativa documentazione: a) chiarimenti circa 

l’attività svolta dalla medesima società, con riferimento all’offerta dei corsi professionali segnalati; 

b) modalità, caratteristiche e condizioni di svolgimento dei corsi cui fanno riferimento i messaggi 

segnalati; c) modalità, caratteristiche e condizioni di svolgimento dell’attività lavorativa offerta ai 

destinatari nei messaggi segnalati, così come prospettato nei messaggi; d) elenco nominativi delle 

altre imprese eventualmente coinvolte nell’organizzazione delle iniziative sopra descritte; e) copia 

di contratti o di altra documentazione o accordi eventualmente intercorsi con altri soggetti che 

abbiano frequentato i corsi in questione, da cui possa risultare il numero delle persone che abbiano 

trovato, al termine dei medesimi, un’occupazione presso la società Education Scuole e Lavoro 

S.r.l. o presso altri soggetti con la stessa collegati ovvero, in mancanza, la modulistica utilizzata 

dall’impresa per la formalizzazione delle suddette proposte di lavoro; f) documentazione atta a

206 


comprovare la seguente affermazione: 99% promossi, 96,7% inseriti, riportata alla pagina 47 del 

giornale www.secondamano.it; g) documentazione attestante gli studi dentistici dove è possibile 

effettuare il tirocinio, così come prospettato nel messaggio pubblicitario; h) elenco delle imprese o 

studi professionali od altro presso i quali gli iscritti ai corsi possono effettuare il tirocinio e la 

pratica e documentazione attestante tale possibilità; i) la sussistenza di eventuali obblighi ulteriori, 

oneri o spese accessorie connesse all’accettazione delle proposte stesse; l) numero di iscritti ai vari 

corsi di formazione sopra elencati, nel periodo compreso fra l’anno 2007 – 2008 (con particolare 

riguardo gli iscritti ai corsi di assistente alla poltrona, che al termine dei corsi, hanno 

effettivamente conseguito gli sbocchi professionali prospettati, e tipologia dei contratti di lavoro 

ottenuti dagli allievi che sono stati inseriti nei vari settori lavorativi, così come prospettato nei 

messaggi in esame; m) programmazione pubblicitaria dei messaggi oggetto della richiesta di 

intervento, specificando mezzi e periodi di diffusione; n) elenco dei destinatari dei messaggi, 

specificando le modalità e i criteri seguiti per l’individuazione degli stessi. 

Nelle date 1° e 3 settembre 2008 sono pervenute memorie e relativi allegati, dove, in sintesi, la 

società Education precisa quanto segue: 

– il messaggio del 1° ottobre 2007, diffuso a tutta pagina, è di carattere generale, presenta tutti i 

corsi della Scuola e, in particolare, prospetta l’interessamento del professionista nella ricerca di 

occupazione per gli allievi, promette discrete opportunità di lavoro e, infine, rivendica una 

percentuale di promossi del 99% ed una percentuale di “inseriti” del 96,7%; 

– il dato relativo ai “promossi” dipende in parte dalla validità dell’insegnamento impartito, ma 

soprattutto dall’impegno e dalle capacità degli allievi, e dunque, come tale, è relativo e variabile; 

– il riferimento agli “inseriti” si ricollega invece al dato di fatto dell’avviamento lavorativo 

degli allievi, curato dalla Scuola alla fine del corso; il dato matura sul computo globale dei corsi, 

grazie all’apporto dei corsi di maggiore importanza e frequenza, cioè i corsi alberghieri, quelli per 

parrucchiere e quelli per assistenti all’infanzia; 

– più specificatamente, per quanto concerne “l’inserimento”, già durante lo svolgimento dei 

corsi, la Scuola riceve da imprese, esercizi commerciali, agenzie di lavoro e privati un gran 

numero di richieste di personale; talvolta l’inserimento avviene già durante lo svolgimento del 

corso ma, normalmente, a fine corso gli allievi vengono indirizzati - compatibilmente con le loro 

caratteristiche e le loro abilità - alle imprese e/o privati che ne fanno richiesta; 

– nel caso in cui il “gradimento” sia reciproco, il compito della Scuola può considerarsi 

adempiuto; nel caso in cui ciò non avvenga, la Scuola ne verifica le ragioni e si adopera per 

risolvere i problemi; in caso di esito negativo, propone all’allievo un nuovo nominativo e dà corso 

ad un nuovo tentativo, finché l’allievo non trova una sistemazione che possa considerarsi stabile; 

– questo iter viene annotato in una scheda sintetica redatta per ciascun allievo, che viene 

aggiornata ad ogni nuova richiesta dell’allievo, fino ad una sistemazione stabile; 

– le segnalazioni della Scuola agli allievi ed ex allievi non hanno un tempo limite poiché la 

Scuola continua a fornire indicazioni di richieste lavorative anche a coloro che possono aver da 

tempo concluso il corso, solo che gliene facciano richiesta; tutta questa attività post-corso non 

comporta alcun onere economico aggiuntivo per l’allievo, né la Scuola trae utili ulteriori rispetto a 

quanto percepito per il corso; 

– riguardo a quanto affermato nel messaggio oggetto del presente procedimento relativo alla 

percentuale, la stessa può ritenersi corretta; essa è stata elaborata sul numero degli effettivi 

frequentatori dei corsi e non tiene conto di coloro che (e non sono pochi) si iscrivono ma non si 

fanno poi vedere; 

– la quota mancante, pari al 3,3%, è riferibile, in parte, a maggiori difficoltà di inserimento più


proprie ai casi minori, ma soprattutto agli allievi che si iscrivono e frequentano il corso però non lo 

pagano (l’eventuale rateizzazione del costo dei corsi può portare a pagamenti largamente 

successivi alla fine del corso), a quelli che frequentano i corsi per puro diletto e hanno già un 

lavoro, a quelli infine che si rilevano caratterialmente o professionalmente improponibili (di 

norma, i pochi bocciati); 

– la prova della veridicità della percentuale affermata nel messaggio oggetto del presente 

provvedimento si trae per deduzione; infatti le richieste di personale, soprattutto relativamente ai 

corsi più importanti e di maggiore affluenza sono di gran lunga superiori ai numeri degli allievi e 

quindi tali da soddisfare tutte le esigenze di inserimento, anche in caso di reiterazioni, anche 

molteplici; 

– in particolare si osserva che, per le materie alberghiere, nel periodo interessato dal messaggio 

pubblicitario in esame, sono partiti 3 corsi per addetti ai servizi sala bar, con 33 allievi, 3 corsi per 

addetti ai servizi di cucina con 41 allievi e i corsi per pizzaioli con 8 allievi; 

– dall’inizio del 2008 sono pervenute alla società scrivente oltre un centinaio di richieste; se si 

considera che con molte aziende sussiste ormai da tempo un rapporto consolidato abituale che 

pertanto non ha più un riscontro di richiesta scritta, che molte aziende richiedono più di un 

elemento ciascuna e che le richieste sono normalmente “aperte”, cioè utilizzabili anche a lungo 

termine, talché per gli allievi dei corsi d’autunno 2007 non valgono solo le richieste più recenti del 

2008 ma anche quelle almeno dell’anno precedente, si può comprendere come il dato riferito sia 

assolutamente reale. 

Alle suddette memorie il professionista ha allegato la seguente documentazione così suddivisa: 

1) richieste in ambito alberghiero pervenute da gennaio 2008; 

2) elenco nominativi dei richiedenti tratto in base alle richieste scritte pervenute alla Scuola 

dall’inizio del 2007 ad oggi, sempre nell’ambito delle materie alberghiere; 

3) selezione di schede allievo (a campione) sempre relativa ai corsi alberghieri del periodo 

interessato, corredate o non, della richiesta dello specifico esercizio cui l’allievo è stato interessato; 

ove la richiesta non risulta allegata, ciò può dipendere dal fatto che l’inserimento è stato promosso 

presso un esercizio di riferimento consolidato abituale come sopra spiegato ovvero, più 

semplicemente, sia sfuggita, nell’esame del quantitativo cartaceo delle richieste, la corrispondenza 

relativa; la Scuola non ha infatti una procedura informatizzata degli inserimenti, capace di 

presentare in tempo reale i collegamenti fra richiedenti ed allievi; degli inserimenti si occupano 

direttamente i responsabili dei corsi ed i docenti stessi, annotandoli appunto nelle schede allievi; 

4) Per quanto concerne gli altri corsi, essendo corsi minori, effettuati con numero limitato di 

allievi, nelle memorie si precisa quanto segue. 

5) Corso per segreteria studio medico. Il corso è iniziato il 26/1/2008 ed è finito il 14/6/2008. 

Si sono iscritti 9 allievi, 2 hanno abbandonato il corso e gli altri hanno superato l’esame previsto. Il 

corso non prevede tirocinio e non sono stati ancora realizzati inserimenti. 

6) Corso per Arredatore. Il corso è iniziato il 27/10/2007 ed è tuttora attivo. Si sono iscritti 11 

allievi, 1 ha abbandonato il corso e gli altri procedono. L’operatore ha esibito a tal proposito le 

copie di convenzioni con due società di arredamenti, nonché 8 negozi che hanno fatto richiesta di 

nominativi per inserimento. 

7) Corso per Assistente alla poltrona odontoiatrica. Il corso è iniziato il 29/10/2007 ed è 

terminato l’8/04/2008. Si sono iscritti 9 allievi. La società ha esibito 6 copie convenzioni con studi 

medici e 12 richieste di nominativi per inserimento, fra studi e laboratori dentistici. 

8) Corso per Stilista – Figurinista di moda. Il corso è iniziato il 26/10/2007 ed è terminato il 

4/06/2008. Si sono iscritti 9 allievi, 2 hanno abbandonato il corso. Sono state allegate delle

208 


richieste di stage da parte di due società, nonché 3 richieste di nominativi per inserimento 

lavorativo. La parte precisa che la qualifica del corso in esame dà luogo di norma a prestazioni 

lavorative autonome, libero-professionali. 

9) Corso per Indossatrice – Fotomodella. Il corso è iniziato il 15/10/2007 ed è terminato il 

13/2/2008. Si sono iscritti 8 allievi. La società precisa che il corso non è gestito da Education, ma 

dall’agenzia Moda e Immagine di Torino che, per contratto del 17/9/2007, si impegna a condurre il 

corso teorico, a svolgere la parte pratica e a presentare gli allievi a castings, sfilate e quant’altro, 

per favorire il loro inserimento lavorativo di tipo naturalmente autonomo libero – professionale – 

nell’ambiente. 

10) Corso per Tecnico video – suono. Il corso è iniziato il 11/12/2007 ed è tuttora attivo. Si sono 

iscritti 9 allievi, dei quali 4 si sono ritirati. La parte ha allegato 3 copie di convenzioni per un 

tirocinio presso altrettante società, nonché 2 richieste di nominativi per inserimento lavorativo, 

anche questo normalmente di tipo autonomo libero professionale. 

Riguardo alla programmazione pubblicitaria dei suddetti messaggi, la parte ha precisato che gli 

stessi sono stati pubblicati, con modalità differenti a seconda dei corsi, da settembre 2007 a agosto 

2008. 

In data 13 ottobre 2008 è stata comunicata alle parti la data di conclusione della fase istruttoria ai 

sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento. 

In data 27 ottobre 2008 l’operatore ha depositato copia del bilancio societario al 31 dicembre 

2007. 


COMUNICAZIONI 

Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stata diffusa a mezzo stampa, 

in data 3 novembre 2008 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle 


Con parere pervenuto in data 1 dicembre 2008, la suddetta Autorità ha ritenuto che la pratica 

commerciale in esame risulta scorretta ai sensi degli artt. 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, 

sulla base delle seguenti considerazioni: 

– visto il messaggio pubblicato a pag. 47 del settimanale www.secondamano.it; 

– vista la memoria presentata dal professionista in data 1 settembre 2008, nella quale si sostiene 

che: “il primo messaggio presenta tutti i corsi della scuola, prospetta l’inserimento della scuola 

all’occupazione degli allievi, promette concrete opportunità di lavoro e rivendica una percentuale 

di promossi del 99% e del 96,7% di inseriti; il dato dei promossi non riveste una grande valenza 

pubblicitaria, perché può dipendere anche in parte dalla validità dell’insegnamento impartito, ma si 

riconduce soprattutto all’impegno ed alle capacità degli allievi e come tale è variabile; il 

riferimento agli inseriti si collega al dato dell’avviamento lavorativo degli allievi tenendo presente 

il computo globale dei corsi; durante i corsi, la scuola riceve dalle imprese e così via richieste di 

personale; l’inserimento può avvenire anche durante la partecipazione al corso degli allievi; in 

caso contrario, la scuola si adopera, comunque, a trovare una sistemazione all’allievo; tale iter è 

annotato in una scheda tecnica per ciascun allievo aggiornata fino alla sistemazione stabile; la 

scuola fornisce indicazioni di richieste lavorative agli allievi anche quando questi hanno da molto 

terminato di partecipare ai corsi; tale attività post-corso non comporta alcun onere economico a 

carico dell’allievo rispetto al costo percepito dalla scuola per il corso; la percentuale suddetta è 

corretta, si trae per deduzione ed è elaborata sul numero degli effettivi frequentatori dei corsi e non 

tiene conto di chi si iscrive ma non partecipa ai corsi; il numero di richieste di personale che


provengono alla scuola sono superiori al numero di allievi e per di più utilizzabili anche a lungo 

termine”; 

– riguardo agli altri corsi pubblicizzati, la società elenca i nominativi dei partecipanti, la 

frequentazione o meno ai corsi stessi dei singoli allievi; 

– agli atti dell’istruttoria non risulta alcun documento o informazione utile a sostenere la 

circostanza che i corsi pubblicizzati si caratterizzino, oltre che per la loro impostazione teorica, 

anche per lo svolgimento di un tirocinio e di esercitazioni pratiche presso imprese ovvero che 

consentano gli inserimenti lavorativi degli allievi; 

– le percentuali indicate nei messaggi contestati “99% Promossi 96,7% Inseriti” non trova alcun 

oggettivo riscontro nella documentazione versata in atti, a tal punto che il professionista stesso 

afferma che il dato dei promossi, oltre a non rivestire una grande valenza pubblicitaria, risulta 

variabile in forza di fattori diversi, quali la validità dell’insegnamento impartito, l’impegno 

profuso e la capacità degli allievi; 

– pertanto i messaggi pubblicitari contestati, in quanto l’inserimento lavorativo o in stage 

presso aziende accreditate a seguito o nel corso della partecipazione ai corsi di formazione 

professionale a pagamento pubblicizzati non risulta, allo stato degli atti, verosimile, sono in grado 

di orientare indebitamente le scelte dei consumatori stessi. 


Ai sensi dell’art. 21 del Codice del Consumo, una pratica commerciale è considerata ingannevole 

se “contiene informazioni non rispondenti al vero o, seppure di fatto corretta, in qualsiasi modo, 

anche nella sua presentazione complessiva, induce o è idonea ad indurre in errore il consumatore 

medio riguardo ad uno o più elementi e, in ogni caso, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere 

una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso …”. 

La pratica commerciale oggetto di valutazione si sostanzia nella condotta posta in essere dal 

professionista consistente nella diffusione di messaggi che pubblicizzano dei corsi di formazione 

professionale con la prospettazione di un facile e sicuro inserimento nel mondo del lavoro a fine 

corso. Tali messaggi menzionano sempre tale circostanza e la società Education ha come oggetto 

sociale “l’esercizio di attività scolastica, con svolgimento di corsi e con insegnamento per 

corrispondenza, in tutte le manifestazioni consentite dalla legge, con particolare riguardo per i 

corsi di preparazione e di perfezionamento tecnico professionale”. 

In particolare, per quanto concerne il messaggio pubblicato a mezzo stampa nella sezione “Lavoro 

e Servizi” del settimanale www.secondamano.it il 1° ottobre 2007, lo stesso riporta, fra l’altro, le 

seguenti affermazioni: “Garanzia dei risultati – Si occupa personalmente dell’inserimento 

lavorativo degli allievi anche dopo aver terminato il lavoro – Chi sceglie Scuola & Lavoro ha la 

certezza di ricevere una formazione superiore e concrete opportunità di lavoro” […]. L’annuncio 

si chiude con la seguente espressione: “99% promossi, 96,7% inseriti”. 

A questo riguardo, il tono e le affermazioni riportate nel messaggio fanno ritenere al target cui è 

destinato – che potrebbe essere costituito da consumatori in cerca di occupazione - che la 

probabilità di inserimento nel mondo lavorativo, a conclusione dei corsi a pagamento organizzati 

da Education, sia molto elevata – quasi una certezza – dato l'elevato livello delle percentuali in 

esso riportate. E ciò per tutti i corsi pubblicizzati nel settimanale Secondamano. In realtà, secondo 

quanto riferito dallo stesso professionista, vi sono “discrete” possibilità di inserimento solo a 

conclusione di alcuni corsi (essenzialmente quello alberghiero, di parrucchiera e di assistente per 

l’infanzia) ma non per tutti, pur essendo il messaggio in oggetto, e le relative percentuali, riferito 

all'insieme dei corsi professionali organizzati da Education.

210 


Dalla documentazione acquisita nel corso del procedimento è emerso, infatti, che il pubblicizzato 

inserimento nel mondo del lavoro non consegue automaticamente alla frequenza dei corsi 

formativi organizzati dalla società oggetto del presente provvedimento, ma è limitato ad un 

numero inferiore di allievi rispetto ai promossi. In particolare, le risultanze istruttorie evidenziano, 

dalla documentazione scelta a campione dall’operatore pubblicitario tra i soggetti che hanno 

inserito allievi della scuola nelle attività lavorative, che, benché alcuni allievi abbiano 

effettivamente trovato una occupazione, vi è solo una probabilità di inserimento nel mondo del 

lavoro, a seguito della frequenza dei corsi organizzati dalla Education, piuttosto elevata per alcuni 

corsi ma non per tutti. Lo stesso operatore pubblicitario, d’altronde, afferma che il riferimento agli 

“inseriti” si ricollega al dato del solo avviamento lavorativo degli allievi, curato dalla Scuola alla 

fine del corso; che il dato percentuale riportato in pubblicità è riferito al computo globale dei corsi 

e la dimensione dipende dall’apporto dei corsi di maggiore importanza e frequenza, cioè i corsi 

alberghieri, quelli per parrucchiere e quelli per assistenti all’infanzia. Nella memoria si afferma 

altresì che: “la prova della veridicità della percentuale affermata nel messaggio oggetto del 

presente provvedimento, si trae per deduzione; infatti le richieste di personale, soprattutto 

relativamente ai corsi più importanti e di maggiore affluenza sono di gran lunga superiori ai 

numeri degli allievi e quindi tali da soddisfare tutte le esigenze”. In altri termini, le richieste di 

personale per stage e per probabile inserimento nel mondo lavorativo sono prevalentemente riferite 

a tali tre settori. D’altra parte, agli atti del procedimento è molto scarsa la documentazione relativa 

alle richieste di personale provenienti da imprese private per allievi che hanno frequentato gli altri 

corsi. 

In definitiva, a fronte di un messaggio che in termini assolutamente categorici quali ““Garanzia 

dei risultati – Si occupa personalmente dell’inserimento lavorativo degli allievi […]concrete 

opportunità di lavoro” […], nonché “99% promossi, 96,7% inseriti”, prospetta un risultato 

fortemente ambito, quale l’ottenimento di una occupazione stabile e retribuita, l’operatore 

pubblicitario si limita, in esito ai corsi organizzati, a favorire il contatto tra le aziende ed i propri 

allievi, agevolandone l’inserimento nel mondo del lavoro, senza peraltro poterlo garantire con 

certezza assoluta. 

Per quanto concerne i messaggi diffusi alle pagine 50 e 52 del settimanale Secondamano, gli stessi 

contengono le seguenti affermazioni: 

1) “Segreteria di studio medico, centri di medicina, lab. analisi. Selezioniamo urgentemente 18/36 

anni da inserire nel corso di formazione per opportunità lavoro”; 

2) “Vuoi fare l’arredatore?.[…] Le opportunità di lavoro vengono fornite dalla scuola al termine 

della formazione grazie alle continue offerte che provengono da negozi di arredamento studi di 

architettura e mobilifici”; 

3) “Professione ASSISTENTE ALLA POLTRONA DENTISTICA. […] Tirocinio pratico presso – 

studi dentistici con opportunità inserimento lavoro”; 

4) “Stilista – Figurinista di moda. Le offerte di lavoro sono ottime e verranno segnalate come ogni 

anno a termine formazione dopo aver effettuato lo stage presso aziende produttrici di 

abbigliamento”: 

5)“Indossatrice Fotomodella […] Stiamo selezionando giovani da inserire negli ambienti della 

pubblicità, sfilate di moda, cinema, tv, turismo, eventi convegni fiere previa formazione. […] Le 

opportunità di lavoro sono assicurate già durante il corso”; 

6)“Sono aperte le iscrizioni ai corsi di Tecnico di ripresa video, Tecnico del suono, Tecnico 

montaggio video, in collaborazione con 4 reti TV dove svolgerai parte della pratica e del tirocinio 

con notevoli opportunità di inserimento lavorativo”.


Tali messaggi sono accomunati dalla prospettazione con toni ed espressioni particolarmente 

enfatiche ed assertive dell’assegnazione di un posto di lavoro a quanti decidano di aderire ai corsi 

di formazione a pagamento pubblicizzati dalla Education e per il fatto stesso di aver frequentato 

uno dei suddetti corsi. In altri termini, così come configurati, tali messaggi appaiono quasi 

prospettare un'offerta di lavoro previa frequentazione di un corso di aggiornamento finalizzato alla 

relativa attività, piuttosto che un corso professionale a pagamento, a conclusione del quale vi sono 

delle possibilità di contatto con il mondo del lavoro, che potrebbero eventualmente trasformarsi in 

un “lavoro”, possibilità che sono comunque diverse per ciascun tipo di corso pubblicizzato. 

L’idoneità ingannatoria degli annunci in esame si ingenera, quindi, a partire dalle stesse modalità 

di presentazione dell’offerta, che paventano in maniera generalizzata e pervasiva, anche alla luce 

della larga diffusione che i messaggi hanno trovato, la prospettiva sicura di uno sbocco 

professionale, opportunità al contrario smentita dalla parzialità con cui la domanda di lavoro degli 

allievi dei corsi pubblicizzati è stata effettivamente soddisfatta. Infatti, come detto, dalla disamina 

della documentazione esibita a campione dall’operatore pubblicitario, è emerso che per quanto 

concerne i corsi di barista, cameriere, addetto sala, cuochi, pasticceria e similari, privati e società 

hanno effettivamente inoltrato richiesta di personale presso la Scuola, anche se, in realtà, molte di 

tali richieste sono generiche, parlano di collaborazione e/o apprendistato, di stage, di eventuale 

assunzione, e solo qualcuna parla di eventuale assunzione con contratto a tempo determinato. 

Per quanto concerne, invece, le convenzioni per il corso di arredamento esibito dall’operatore, si 

evidenzia che in tre di esse è chiaramente specificato che: “La ditta convenzionata, previo accordo 

con la Education S.r.l., ospiterà uno o più allievi della Education al fine di garantire un periodo di 

formazione pratica”, mentre le altre contengono richieste generiche. Analoghe considerazioni 

valgono per il corso di assistente alla poltrona odontoiatrica nonché di segreteria studio medico. 

Infine, per quanto concerne il corso per tecnico video – suono, le convenzioni stipulate con 3 

società stabiliscono che: “La ditta convenzionata, previo accordo con la Education S.r.l. ospiterà 

uno o più allievi della Education al fine di garantire un periodo di applicazione pratica. All’allievo 

non verrà elargito alcun tipo di retribuzione, non essendo inquadrato tale rapporto come lavoro 

subordinato”. 

Nessun titolo di contratto di lavoro, atto a comprovare una reale assunzione a qualsiasi tipo fra gli 

allievi della scuola e le società, imprese o privati che alla stessa si siano rivolte, è stato esibito 

dall’operatore a supporto della veridicità delle affermazioni contenute nei suddetti messaggi 

pubblicitari. 

A questo riguardo, giova richiamare una sentenza del Tar del Lazio che ha ritenuto ingannevole, 

per la sua perentorietà, l’affermazione con cui un operatore pubblicitario garantiva come certo il 

perseguimento di un diploma scolastico. In particolare, il Collegio ha affermato che l’uso di 

espressioni eccessivamente perentorie ed assertive “travalica lo scopo del messaggio 

pubblicitario, che è quello di rendere edotti i destinatari dell’esistenza di corsi personalizzati di 

preparazione agli esami di diploma, dandone “a priori” per certo il conseguimento, con 

induzione quindi in errore circa l’esito del servizio offerto ed indebito condizionamento delle 

scelte di chi intenda fruirne” (Tar Lazio n. 2012 anno 2004; così anche Tar Lazio, n. 6552, anno 

2003). 

La potenzialità decettiva dei messaggi in esame risulta particolarmente accentuata, là dove si 

consideri che i destinatari degli stessi sono presumibilmente soggetti alla ricerca di 

un’occupazione professionale e quindi maggiormente vulnerabili ed esposti al rischio di cadere in 

errore a fronte di una prospettiva di lavoro che viene presentata in termini di certezza. 

I messaggi pubblicitari in esame risultano quindi idonei ad indurre in errore i destinatari circa le

212 


caratteristiche dei corsi pubblicizzati, con particolare riguardo alla certezza di conseguire all’esito 

degli stessi sbocchi professionali. 

Tale fuorviante prospettazione esplica i suoi effetti ingannatori incidendo anche sul 

comportamento economico dei destinatari dei messaggi, in ragione del fatto che la preferenza 

accordata dai consumatori ad un corso di formazione (a pagamento) piuttosto che ad un altro 

discende proprio dalle aspettative nutrite circa le prospettive professionali offerte. Il potenziale 

pregiudizio economico discende quindi dalla falsa o comunque fuorviante prospettazione di tali 

opportunità. 

A tale proposito si osserva che il contratto esibito dalle segnalanti, riguardante specificatamente il 

corso per “Professione ASSISTENTE ALLA POLTRONA DENTISTICA. […] Tirocinio pratico 

presso – studi dentistici con opportunità inserimento lavoro”;, al punto E), denominato 

“Avviamento al lavoro” prevede che “l’Istituto non essendo né un’impresa fornitrice di lavoro 

temporaneo né una società di mediazione tra domanda e offerta di lavoro, nel rispetto della 

normativa vigente provvede a trasmettere agli allievi le offerte di lavoro che pervengono 

costantemente da aziende e privati nei settori della ristorazione, dell’estetica, dell’acconciatura e 

dell’assistente all’infanzia. Mentre per gli altri settori tali offerte saranno trasmesse agli allievi 

secondo le disponibilità che ci verranno fornite dalle aziende e dai privati, nei tempi in cui ci 

perverranno […].” I messaggi pubblicitari in questione, infatti, non riportano alcuna avvertenza 

che possa far capire ai consumatori tale incertezza sulle possibilità di sbocchi professionali a 

conclusione dei corsi professionali, che è resa nota all’aspirante solo al momento della firma del 

contratto, quando il suo comportamento economico risulta già essere stato condizionato dagli 

stessi. 

Ai sensi dell’art. 20 del Decreto Legislativo n. 206/05, ove accertata come nel caso di specie, la 

pratica commerciale è vietata (art. 20 comma 1) nonché scorretta “se è contraria alla diligenza 

professionale ed è falsa od idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, 

in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge od al quale è diretta o del 

membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo 

di consumatori”. (art. 20 comma 2). 


comportamento economico dei consumatori della pratica oggetto di valutazione deriva dalla 

riscontrata natura ingannevole della stessa ai sensi degli articoli 21 e 22 del Decreto Legislativo 6 

settembre 2005, n. 206. 

In particolare, il comportamento tenuto dalla società Education Scuole e Lavoro S.r.l. è idoneo ad 

indurre in errore il consumatore medio con particolare riferimento alle condizioni ed alle 

caratteristiche dell’offerta prospettata ed all’attività svolta dal professionista, non risultando 

peraltro indicate le limitazioni concernenti il reale svolgimento dei corsi. Quanto alla contrarietà 

alla diligenza professionale, non si riscontra nel caso di specie da parte della società Education il 

normale grado di competenza e attenzione che ragionevolmente ci si può attendere, con particolare 

riguardo alla certezza di conseguire all’esito dei corsi professionali i vantati sbocchi professionali. 

Per quanto attiene, inoltre, all’idoneità della pratica a falsare in misura apprezzabile le scelte 

economiche dei consumatori, si osserva che gli annunci in esame incidono anche sul 

comportamento economico dei destinatari dei messaggi, in ragione del fatto che la preferenza 

accordata dai consumatori ad un corso di formazione (a pagamento) piuttosto che ad un altro 

discende proprio dalle aspettative nutrite circa le prospettive professionali offerte. Il potenziale 

pregiudizio economico discende quindi dalla falsa o comunque fuorviante prospettazione di tali 

opportunità.






violazione. 







Con riguardo alla gravità della violazione, si è considerata l’ampiezza e la capacità di penetrazione 

della pratica che, in ragione delle modalità di diffusione, avvenuta a mezzo stampa sul settimanale 

Secondamano, è suscettibile di aver raggiunto un numero significativo di destinatari. Per quanto 

riguarda la durata della violazione, si considera che, come emerge dalla documentazione in atti, gli 

annunci in questione sono stati diffusi in un periodo complessivo distribuito nell’arco temporale 

compreso fra il mese di settembre 2007 e il mese di agosto 2008. 

Alla luce dei predetti criteri, la sanzione da applicare alla società Education Scuole e Lavoro è 

determinata in misura pari a 60.000 € (sessantamila euro). 

RITENUTO, pertanto, in conformità al parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e 

sulla base delle considerazioni suesposte, che la pratica commerciale in esame, risulta scorretta ai 

sensi degli articoli 20, 21, e 22 del Codice del Consumo, in quanto il comportamento tenuto dalla 

società Education Scuole e Lavoro S.r.l. è idoneo ad indurre in errore il consumatore medio con 

particolare riferimento alle condizioni ed alle caratteristiche dell’offerta prospettata ed all’attività 

svolta dal professionista; 

DELIBERA 


dalla società Education Scuole e Lavoro S.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in 

motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 21, e 22 del Codice del 

Consumo, e ne vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che ala società Education Scuole e Lavoro S.r.l. sia irrogata una sanzione amministrativa 

pecuniaria di 60.000 € (sessantamila euro). 









nell’adempimento, ai sensi dell’art. 27, comma 6, della legge n. 689/81, la somma dovuta per la 

sanzione irrogata è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere dal giorno successivo

214 







Ai sensi dell’art. 27, comma 12, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza alla presente 

delibera, l'Autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 150.000 euro. Nei 

casi di reiterata inottemperanza, l'Autorità può disporre la sospensione dell'attività di impresa per 

un periodo non superiore a trenta giorni. 






Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 8, comma 2, del Decreto del Presidente della 

Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199 entro il termine di centoventi giorni dalla data di 




IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà


PS1009 - TUTTO CASA 



NELLA SUA ADUNANZA dell'11 dicembre 2008; 



Legislativo 2 agosto 2007, n. 146 (di seguito Codice del Consumo); 





I. LE PARTI 

Segnalanti: 

Alcuni consumatori, anche tramite il call center dell’Autorità. 


Sig. Zonta Omar, titolare dell’impresa individuale Domus Reginae (marchio Tutto Casa) di Zonta 

Omar, con sede in Capriccio di Vigonza (PD), via Venezia, 147. 


Nelle date 22 marzo 2008, 3 e 11 aprile 2008, sono pervenute, da parte di alcuni consumatori, tre 

segnalazioni concernenti la presunta scorrettezza del comportamento posto in essere dal Sig. Zonta 

Omar, titolare dell’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar, in qualità di professionista, 

sostanziatosi nella promozione a mezzo telemarketing ovvero a domicilio per l’ottenimento di una 

tessera servizi che consente di diventare intestatari di una carta fedeltà denominata Carta Servizi 

Tutto Casa. Più in particolare, tale card darebbe il diritto di acquistare articoli per la casa presso 

alcuni punti vendita asseritamene di prossima apertura con vantaggiosi sconti sul prezzo di listino. 

Nelle richieste di intervento, si lamenta che l’adesione al citato programma prevede la 

sottoscrizione di un modulo il quale apparentemente sollecita l’acquisizione della citata Card, 

laddove, in realtà l’adesione all’offerta comporta la sottoscrizione di un vero e proprio contratto 

per l’acquisto immediato ovvero un acquisto pro futuro di articoli, per un importo complessivo 

variabile. 


ed in particolare il comma 1, lettere b) e d), 22, 24, 25 e 26, lettere b) e f), del Codice del 

Consumo, in quanto contraria alla diligenza professionale ed idonea a limitare considerevolmente, 

o addirittura escludere, la libertà di scelta o di comportamento del consumatore. In particolare la 

condotta avrebbe potuto, per un verso, considerarsi ingannevole in quanto al consumatore 

sarebbero state fornite informazioni inesatte, incomplete o non veritiere con particolare riferimento 

alle caratteristiche generali dell’offerta nonché con riferimento al prezzo e agli oneri da sostenere 

per aderire alla stessa in modo da indurlo a sottoscrivere un modulo di adesione la quale finalità ed 

oggetto non sono chiaramente percepibili dal consumatore e conseguentemente ad indurlo ad 

assumere una decisione commerciale che non avrebbe altrimenti preso; per l’altro verso, tale 

pratica avrebbe potuto considerarsi aggressiva in quanto idonea a limitare considerevolmente la

216 


libertà di scelta o di comportamento del consumatore in quanto consistente nell’aderire ad 

un’offerta non consapevolmente richiesta ed esigerne il pagamento immediato nonché, in alcuni 

casi, consistente nella visita a domicilio ai fini della vendita e della promozione ignorando gli 

inviti dei consumatori ad allontanarsi. 


In data 23 luglio 2008 è stato comunicato l’avvio del procedimento istruttorio all’impresa 

individuale Domus Reginae di Zonta Omar. Contestualmente alla comunicazione dell’avvio ed al 

fine di acquisire elementi conoscitivi utili alla valutazione circa la sussistenza della pratica 

commerciale scorretta oggetto del procedimento, è stato richiesto alla segnalata impresa 

individuale, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 4, del Decreto, e dell’art. 12 del Regolamento, di 

fornire informazioni e relativa documentazione circa: a) le istruzioni impartite agli agenti ai fini 

della promozione e della conseguente sottoscrizione del modulo relativo alla Carta Servizi Tutto 

Casa e ad altre ulteriori fidelity card promosse dall’impresa individuale; b) le modalità attraverso 

le quali vengono contattati i clienti nonché le modalità attraverso le quali è promossa l’adesione al 

programma di fedeltà; c) nel caso in cui la società facesse ricorso ad un call center per la 

promozione della propria attività, le informazioni e gli scripts impartiti agli operatori dello stesso, 

d) copie, numero ed importo dei contratti sottoscritti per la tessera Carta Servizi Tutto Casa o per 

altre ulteriori fidelity card promosse dalla società; e) copia dei contratti di assunzione degli agenti 

dell’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar; f) elenco dei negozi presso i quali è 

possibile comprare gli articoli per la casa con il pubblicizzato sconto. 

L’Autorità, con propria delibera del 17 luglio 2008, ha autorizzato altresì un’ispezione, ai sensi 

dell’art. 27, commi 2 e 3, del Decreto Legislativo n. 206/05, presso la sede e i locali dell’impresa 

individuale Domus Reginae di Zonta Omar, al fine di reperire tutta la documentazione necessaria 

alla valutazione dei comportamenti oggetto di istruttoria. 

Contestualmente alla comunicazione di avvio, in data 23 luglio 2008, ha avuto luogo l’ispezione 

presso la sede operativa dell’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar sita in Noventa 

Padovana (PD), Via Valmarana 51, con sede legale in Capriccio di Vigenza (PD), Via Venezia, 

147. In tale sede il responsabile commerciale della suddetta impresa individuale, ha collaborato 

con i funzionari incaricati al fine di prendere visione ed estrarre copia dei seguenti documenti: 

a) catalogo prodotti; 

b) esempi di moduli contrattuali e di fidelity card; 

c) esempi di moduli contrattuali compilati e sottoscritti; 

d) copie di comunicazioni dei consumatori che hanno esercitato il diritto di recesso e relativa 

risposta dell’impresa all’esercizio del diritto di recesso; 

e) copia listino prodotti e copia costo merce; 

f) copia dell’elenco degli agenti di zona e relative indicazioni impartite dall’impresa per la propria 

attività commerciale; 

g) copia delle indicazioni impartite (scripts) agli addetti al call center; 

h) copia comunicazioni d’invio della carta servizi denominata Tutto Casa. 

Nel corso dell’attività istruttoria è emerso che la citata impresa individuale opera attraverso attività 

di telemarketing. In particolare, i funzionari incaricati dell’ispezione hanno preso copia degli script 

degli addetti al call center. Tali script recitano testualmente: 

“[…] stiamo svolgendo nella vostra zona una semplice indagine di mercato (sul caro vita). […] le 

comunico che la Domus Reginae le ha assegnato una carta servizi completamente gratuita che le 

dà diritto ad uno sconto che va dal 30% al 50% da utilizzare presso il magazzino all’ingrosso


oppure da catalogo. L’azienda lo fa a scopo pubblicitario per farsi conoscere invece di mandare 

volantinaggi. Tratta articoli per la casa, il benessere, oggettistica e tempo libero, tutto quello che 

riguarda la famiglia (escluso alimentari e abbigliamento). Il magazzino sarà aperto 

prossimamente nella vostra aerea commerciale, nella vostra zona, preciso che la consegna della 

carta servizi è gratuita e personale […]”. 

Poiché nel corso del procedimento è emerso che tale pratica commerciale si è svolta attraverso 

attività di telemarketing, in data 12 agosto 2008 si è provveduto ad integrare la comunicazione di 

avvio, ai fini di richiedere il parere all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni per esprimere 

il proprio parere, ai sensi dell’articolo 16, commi 3 e 4 del Regolamento. 

In data 6 ottobre 2008, l’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar ha precisato quanto 

segue: 

- il settore della vendita tradizionale di articoli per la casa, posaterie, porcellane, biancherie, è in 

crisi; 

- nella Regione Veneto esistono numerose attività di produzione di tali articoli che non hanno una 

propria rete vendita e non sono pubblicizzate; 

- l’impresa in esame si proponeva, quindi, con nuove soluzioni e diverse modalità, di promuovere 

la vendita di tali articoli per la casa e nel contempo di far conoscere marchi e prodotti di aziende 

della realtà industriale veneta per lo sviluppo del settore; 

- punto di arrivo dell’attività dell’esponente sarebbe stato l’apertura di piccoli punti vendita onde 

ramificare la propria presenza nel territorio regionale e nazionale; 

- tale ambizioso progetto poteva essere realizzabile solo attraverso un progetto di fidelizzazione 

della potenziale clientela al fine di garantire un numero minimo di clienti potenziali nel luogo ove 

sarebbe avvenuta la prossima apertura di un punto vendita; 

- tale fidelizzazione poteva realizzarsi attraverso la concessione di una particolare scontistica dai 

prezzi di listino e ciò per favorire i clienti già acquisiti; 

- per formalizzare tali benefici veniva rilasciata una Carta Servizi che attestava il diritto alla 

predetta scontistica; 

- contrariamente a quanto contestato nel procedimento oggetto di esame, l’adesione al progetto di 

vendita con beni promozionali comportava l’acquisizione della Carta Servizi e non il contrario; 

infatti, l’operatore non vende la Carta Servizi ma beni per la casa e solo l’acquisto dei beni in 

promozione dà il diritto ad acquisire la Carta; 

- solo al fine di favorire il potenziale cliente, è anche concessa la possibilità di variare l’ordine, e 

l’importo complessivo è variabile solo per volontà del cliente che può scegliere taluni beni anziché 

altri; 

- i benefici della Carta Servizi vengono illustrati al potenziale cliente facendo presente che essa è 

gratuita. Tale affermazione è veritiera e non pregiudica – a parere dello scrivente – il 

comportamento economico del consumatore il quale è libero se aderire all’offerta; 

- con il contatto telefonico l’attività di telemarketing è tesa solamente a ricercare un possibile 

interesse per l’iniziativa commerciale essendo poi demandato al funzionario di meglio fornire tutte 

le informazioni chieste dal potenziale cliente. Mai viene inibito al cliente la possibilità di scegliere 

e valutare la convenienza della proposta essendo comunque vero che la Carta servizi è gratuita; 

- l’operatore pubblicitario aveva peraltro già avviato trattative per un punto vendita – capannone 

nella zona di Vigenza; 

- i collaboratori dell’impresa sono stati assunti con un contratto a progetto laddove il progetto era 

lo sviluppo dell’azienda nel senso della ramificazione commerciale con piccoli e vari punti 

vendita;

218 


- nonostante l’impegno profuso e la scelta di modalità di vendite alternative, dopo un avvio che 

lasciava ben sperare, con molta clientela soddisfatta, l’impresa ha avuto un periodo di crisi ed è 

stata messa in liquidazione dato che il giro d’affari non consentiva di offrire una scontistica e 

agevolazioni ai potenziali clienti. 

Con la medesima memoria, inoltre, l’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar ha 

prodotto la seguente documentazione: 

1) copia planimetria immobile capannone; 

2) copia esempio contratto lavoro a progetto; 

3) copia di una dichiarazione di un cliente non sottoscritto, senza data e senza nessun tipo di 

ricevuta. 

In data 23 settembre 2008 è stata comunicata alle parti la data di conclusione della fase istruttoria 

ai sensi dell’art. 16, comma 1, del Regolamento. 


COMUNICAZIONI 

Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stato diffusa a mezzo 

telefonico, in data 20 ottobre 2008 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle 



commerciale in esame risulta scorretta ai sensi degli artt. 20, 21 comma 1, lettere b) e d), 22, 24, 

25 e 26, lettere b) e f), del Codice del Consumo, sulla base delle seguenti considerazioni: 

– vista la memoria difensiva presentata dall’operatore pubblicitario in data 6 ottobre 2008 ; 







– per tale pubblicità è utilizzata una forma di comunicazione orale priva della individuazione 

dell’esatto contenuto del messaggio diffuso presso ogni singolo consumatore e quindi, allo stato 

degli atti, è possibile basarsi solo sul testo tipo della telefonata, il cui contenuto appare però tale da 

potersi considerare sufficientemente chiaro ed esaustivo in ordine al complesso delle informazioni 

fornite al consumatore al servizio reclamizzato; 

– la personalizzazione dell’approccio al cliente, attraverso la telefonata diretta, costituisce un 

mezzo di diffusione del messaggio più incisivo e dunque potenzialmente più efficace a generare 

nel destinatario il convincimento della completezza e veridicità delle informazioni ricevute, che 

discendono, tipicamente, anche dalle domande dei destinatari relative alle loro specifiche esigenze; 

il caso esaminato rientra in quel tipo di operazione che prevede un’attività promozionale 

consistente nel contattare in modo diretto e selettivo, solitamente per telefono, ogni singolo 

consumatore facente parte di un target potenzialmente interessato alle offerte commerciali che si 

vogliono ad esso proporre; 

– in particolare, quantunque il testo tipo della telefonata sopra riportato indichi, in termini 

generali, che, a seguito del contatto telefonico avuto con il singolo potenziale cliente, questi possa 

disporre di una “carta servizi completamente gratuita che le dà diritto ad uno sconto che va dal 

30% al 50% da utilizzare presso il magazzino all’ingrosso oppure da catalogo”, tuttavia, dal 

complesso della documentazione versata in atti, non emerge che siano state specificate le


caratteristiche generali della pratica, quale, a titolo esemplificativo, la necessità di sottoscrivere un 

apposito modulo ovvero un contratto per poter disporre della carta e, quindi, per poter acquistare i 

prodotti in vendita nonché gli oneri da sostenere, quali, a titolo esemplificativo, il limite 2.600 euro 

di spesa in cinque anni, quello di caricare la carta immediatamente con conseguente dazione del 

corrispettivo all’agente in visita a domicilio, l’avere sconti vantaggiosi fino ad un massimo di 2500 

euro sui prodotti in vendita nell’arco di cinque anni e la necessità di versare a rate la somma di 

2600 euro per gli acquisti effettuati nell’arco di cinque anni; 

– in occasione di presentazioni quale quella in esame, attraverso le quali l’impresa in questione si 

rivolge al pubblico impartendo agli addetti al call center precise istruzioni scritte interne come 

riportato nel testo tipo della telefonata, proprio perché il consumatore può risultare particolarmente 

esposto alle pressioni psicologiche che il venditore ha esercitato, il professionista non pare aver 

assolto al particolare obbligo di diligenza per non aver evidenziato chiaramente le caratteristiche 

generali della pratica, nonché i relativi oneri che il consumatore deve sostenere; 




pubblicitario per via telefonica; 

– la pratica commerciale contestata, da intendersi nell’unica versione a disposizione, ossia nel 

testo tipo di indicazioni impartite agli addetti a call center allegati al processo verbale di 

accertamento ispettivo steso dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in quanto al 

consumatore non sono state fornite informazioni esatte e complete relativamente alle 

caratteristiche generali e agli oneri da sostenere dell’offerta reclamizzata, è in grado di orientare 

indebitamente i consumatori. 



La pratica oggetto del presente procedimento si sostanzia in un primo contatto attraverso la 

descritta attività di telemarketing effettuata dagli addetti al call center dell’impresa individuale 

Domus Reginae di Zonta Omar, seguito da una visita a domicilio degli agenti e/o venditori 

finalizzata alla consegna della c.d. fidelity card e la consegna di un campione di prodotti quale ad 

esempio un kit di asciugamani “ANNA VERSACE”. 

Dagli atti del procedimento risulta che il messaggio telefonico con il quale si sollecita un incontro 

con i consumatori, risulta omissivo con riguardo sia all’oggetto della visita al domicilio del 

consumatore (vendita di articoli per la casa, il benessere, oggettistica e tempo libero, tutto quello 

che riguarda la famiglia (escluso alimentari e abbigliamento), con accensione, all’occorrenza, di un 

finanziamento per il pagamento), sia alla caratteristiche del buono sconto (“carta servizi 

completamente gratuita”), che con riguardo alle sue modalità di utilizzo (“carta servizi [...] che le 

dà diritto ad uno sconto che va dal 30% al 50% da utilizzare presso il magazzino all’ingrosso 

oppure da catalogo”). 

Per quanto concerne l’intento commerciale della visita a domicilio, il testo tipo della telefonata 

effettuata dalle centraliniste del call center dell’impresa individuale Domus Reginae è del seguente 

tenore. “[…] stiamo svolgendo nella vostra zona una semplice indagine di mercato (sul caro vita). 

[…] le comunico che la Domus Reginae le ha assegnato una carta servizi completamente gratuita 

che le dà diritto ad uno sconto che va dal 30% al 50% da utilizzare presso il magazzino 

all’ingrosso oppure da catalogo. L’azienda lo fa a scopo pubblicitario per farsi conoscere invece

220 


di mandare volantinaggi. Tratta articoli per la casa, il benessere, oggettistica e tempo libero, tutto 

quello che riguarda la famiglia (escluso alimentari e abbigliamento). Il magazzino sarà aperto 

prossimamente nella vostra aerea commerciale, nella vostra zona, preciso che la consegna della 

carta servizi è gratuita e personale […]”. Nel merito il testo dello script può essere considerato 

come fortemente ingannevole in quanto il consumatore non viene informato della circostanza che 

la visita a casa dell’agente non è finalizzata alla ricezione della sola fidelity card ma alla firma di 

un modulo, compilato dall’agente, che comporta la formulazione di una proposta commerciale a 

favore del professionista. 

Tale pratica appare ancor più scorretta nel momento in cui si analizza il testo della telefonata in 

combinato con le istruzioni impartite alle centraliniste. Tali istruzioni, infatti, sono finalizzate a 

trarre in inganno il consumatore e, in particolar modo, a non renderlo edotto delle condizioni alle 

quali viene rilasciata la tessera. Infatti, dai documenti in atti, si evince che le centraliniste “Alla 

domanda ma c’è qualcosa da acquistare?” erano tenute a rispondere: “Signora […] noi diamo 

questa carta servizi con la speranza che possiate diventare clienti”, mentre alla domanda “ma 

devo pagare qualcosa per la carta servizi?” la risposta era la seguente: “NO!!!! La carta servizi le 

viene data gratuitamente con la speranza che possiate diventare clienti”. Con riferimento, infine, 

alla domanda “ma dove aprite?”, le risposte impartite alle centraliniste erano le seguenti: “Il 

magazzino verrà aperto prossimamente nella vostra aerea commerciale comunque per migliori 

dettagli potrete chiedere direttamente al funzionario”. 

Dalla disamina del contenuto degli script nonché delle istruzioni ripartite si desume chiaramente 

che il professionista non solo ha posto in essere una pratica fortemente ingannevole rispetto alle 

condizioni dell’offerta ma, altresì, una pratica omissiva rispetto all’intento reale del contatto 

telefonico, in palese contrasto con gli articoli 21 e 22 del codice del consumo. Quanto all’intento 

commerciale del contatto, infatti, nel corso del procedimento è emerso che le istruzioni impartite 

alle centraliniste del call center specificano chiaramente che, alla domanda effettuata dal 

consumatore: “ma devo pagare qualcosa per la carta servizi?” gli addetti al contatto devono 

rispondere: “NO!!!! La carta servizi le viene data gratuitamente con la speranza che possiate 

diventare clienti”. In realtà, dunque, l’intento dell’attività di telemarketing è chiara all’utente solo 

al momento della visita a casa effettuata dall’agente, nel corso della quale il consumatore viene 

edotto della necessità di sottoscrivere un apposito modulo ovvero un contratto per poter disporre 

della carta nonché l’onere da sostenere, consistente nel caricare la carta con conseguente anticipo 

immediato del corrispettivo all’agente in visita a domicilio. Tale circostanza è suffragata dalle 

istruzioni impartite dall’operatore pubblicitario ai propri agenti, tramite comunicazione impartite 

nell’aprile del 2008, ove al punto 2 si specifica chiaramente che: “I perfezionamenti dei contratti 

autorizzano i funzionari ad incassare un massimo di 100.00 come acconto o caparra per 

contratto”. La carta fidelity, dunque, viene rilasciata al potenziale cliente solo a seguito della 

stipula del predetto contratto, circostanza questa completamente omessa nel corso della telefonata. 

Inoltre, la non fruibilità della tessera sconto così come prospettata nel corso della telefonata dalle 

centraliniste del call center è ammessa dallo stesso operatore pubblicitario, il quale, in una missiva 

acquisita nel corso dell’ispezione tenutasi il 23 luglio 2003, datata 20 giugno 2006, peraltro non 

sottoscritta e senza nessuna prova di avvenuta spedizione, indirizzata ad una finanziaria e ad una 

associazione di consumatori, al punto 1 specifica che: “la tessera è solo un mezzo per identificare 

il cliente e per dare la possibilità a questi di utilizzare il diritto di intercambiabilità sulla 

merce.[…] Perciò la tessera è da considerarsi un ottimo servizio commerciale che diamo al cliente 

ai fini di avere agevolazione sugli acquisti”.


Infine, anche con riferimento al profilo della prospettazione dell’apertura di nuovi negozi, la 

pratica appare fortemente scorretta. Infatti, dalle risultanze istruttorie agli atti e per ammissione 

dello stesso professionista, nella memoria difensiva del 6 ottobre 2008 è emerso che la circostanza 

che verranno aperti nuovi negozi non risponde in alcun modo alla realtà. L’impresa individuale 

Domus Reginae, dunque, attraverso il contatto telefonico, afferma contrariamente al vero che 

“l’assegnazione di una carta servizi completamente gratuita che le dà diritto ad uno sconto che va 

dal 30% al 50% da utilizzare presso il magazzino all’ingrosso oppure da catalogo”, laddove lo 

stesso professionista è ben consapevole che la circostanza che nelle vicinanze del consumatore 

contattato verrà aperto un punto vendita non si potrà, di fatto, mai verificare. 

Sul punto, non è condivisibile la tesi difensiva del professionista, il quale ha evidenziato nella 

propria memoria difensiva che “l’attività di telemarketing è tesa solamente a ricercare un 

possibile interesse per l’iniziativa commerciale essendo poi demandato al funzionario di meglio 

fornire tutte le informazioni chieste dal potenziale cliente”. In base, infatti, ad una consolidata 

giurisprudenza dell’Autorità nella previgente disciplina della pubblicità ingannevole, l’idoneità 

ingannatoria del messaggio non può essere esclusa dalla circostanza secondo la quale il pubblico è 

posto nella condizione di apprendere le relative informazioni in un momento immediatamente 

successivo. Infatti, il Codice del Consumo ha inteso salvaguardare la libertà di autodeterminazione 

del consumatore da ogni erronea interferenza fin dal primo contatto pubblicitario, imponendo 

dunque all’operatore commerciale un preciso onere di completezza e chiarezza nella redazione 

della propria comunicazione d’impresa 1 . 

La pratica commerciale descritta, consistente nel messaggio pubblicitario privo di informazioni 

chiare e complete sui contenuti e caratteristiche del rilascio di una carta servizi – oltre che sulle 

modalità di fruizione – e che veicola un’informazione omissiva sullo scopo della visita presso il 

domicilio del consumatore, risulta, pertanto, scorretta ai sensi dell’art. 20, comma 2, del Codice 

del Consumo e ingannevole ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera c), e dell’art. 22, comma 4, 

lettera c), dello stesso Codice del Consumo. 











caratteristiche del telemarketing, fornire un’informazione completa e corretta ai consumatori. 



temporale lungo (5 anni) che hanno un’incidenza notevole sul prezzo complessivo del prodotto. 

Inoltre, la falsa informazione in merito allo scopo della visita a domicilio e la prospettazione di un 

omaggio pubblicitario (bauletto) può spingere i consumatori ad accettare tale visita, laddove 

invece la prospettiva di una vendita domiciliare di ulteriori prodotti non richiesti potrebbe invece 

indurre vari consumatori a negare l’autorizzazione a tale visita e quindi a rinunciare all’acquisto 

degli stessi prodotti. 


222 






violazione. 








significativo impatto tra i consumatori, in quanto sono stati indotti a firmare dei contratti di 

acquisto di merce del professionista sulla base della falsa prospettazione di un buono-sconto. 

Quanto all’ampiezza, dagli elementi in atti la pratica risulta essere stata attuata attraverso call 

center e dunque tramite attività di telemarketing, avendo pertanto raggiunto un numero 

significativo di destinatari. 

Per quanto riguarda la durata della violazione, si considera che, come emerge dalla 

documentazione in atti, la pratica ha avuto luogo dal mese di febbraio 2008 al mese di giugno 

2008. 

Alla luce dei predetti criteri, la sanzione da applicare al Sig. Zonta Omar, titolare dell’impresa 

individuale Domus Reginae di Zonta Omar, è determinata in misura pari a 170.000 € 

(centosettantamila euro). 









economiche del servizio pubblicizzato e suscettibile di pregiudicare il comportamento economico 

dei destinatari, ai sensi dell’art. 21 del Decreto Legislativo n. 206/05, inducendoli a prendere una 

decisione commerciale che altrimenti non avrebbero preso; 

DELIBERA 

a) che la pratica commerciale descritta al punto II del presente provvedimento, posta in essere dal 

Sig. Zonta Omar, titolare dell’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar, costituisce, per 

le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli 

articoli 20, 21 e 22 del Decreto Legislativo n. 206/05, e ne vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che al Sig. Zonta Omar, titolare dell’impresa individuale Domus Reginae di Zonta Omar, sia 

irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di 170.000 € (centosettantamila euro);































IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

224 


PS1365 - "ITALIA DENTRO CASA" BY EUROKONTAT 



NELLA SUA ADUNANZA dell'11 dicembre 2008; 








I. LE PARTI 

Segnalante: 

Associazioni ConfConsumatori Emilia–Romagna e FederConsumatori di Belluno, in qualità di 

associazioni di consumatori. 


società Eurokontat S.r.l. (marchio Italia Dentro Casa), con sede in Padova, via del Cristo, 326. 


Nelle date 8 maggio e 16 giugno 2008 sono pervenute, da parte delle suddette associazioni, diverse 

segnalazioni concernenti la presunta scorrettezza del comportamento posto in essere dalla società 

Eurokontat S.r.l., in qualità di professionista, sostanziatosi nella promozione a domicilio presso i 

consumatori, ovvero tramite telemarketing della possibilità di ottenere alcuni buoni sconto. Più in 

particolare, tali buoni darebbero il diritto di acquistare articoli per la casa presso alcuni punti 

vendita asseritamente di prossima apertura con uno sconto pari al 30% o al 50% dal prezzo di 

listino. 

Nelle richieste d’intervento si lamenta che l’ottenimento dei buoni prevede la sottoscrizione di un 

modulo il quale apparentemente sollecita l’acquisizione degli stessi laddove, in realtà, l’adesione 

all’offerta comporta la sottoscrizione di un vero e proprio contratto per l’acquisto immediato 

ovvero un acquisto pro futuro di articoli, per un importo complessivo pari a 2.500 €, ovvero 

d’importo variabile. 



Consumo, in quanto la descritta pratica appare contraria alla diligenza professionale ed idonea a 

limitare considerevolmente, o addirittura escludere, la libertà di scelta o di comportamento del 

consumatore. Più precisamente, la stessa avrebbe potuto, per un verso, considerarsi ingannevole in 

quanto al consumatore sarebbero fornite informazioni inesatte, incomplete o non veritiere con 

particolare riferimento alle caratteristiche generali dell’offerta, nonché con riferimento al prezzo e 

agli oneri da sostenere per ottenere il buono sconto medesimo, inducendolo a sottoscrivere un 

modulo di adesione le cui finalità ed oggetto non sono chiaramente percepibili; per l’altro verso, 

tale pratica avrebbe potuto considerarsi aggressiva in quanto idonea a limitare considerevolmente 

la libertà di scelta o di comportamento del consumatore in quanto consistente nell’aderire ad


un’offerta non consapevolmente richiesta ed esigerne il pagamento immediato nonché, in alcuni 

casi, consistente nella visita a domicilio ai fini della vendita e della promozione ignorando gli 

inviti dei consumatori ad allontanarsi. 


In data 17 luglio 2008 è stato comunicato l’avvio del procedimento istruttorio alla società 

Eurokontat S.r.l. ed ai segnalanti, Associazioni ConfConsumatori Emilia–Romagna e 

FederConsumatori di Belluno, in qualità di associazione di consumatori. 



è stato richiesto alla segnalata società, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 4, del Decreto, e dell’art. 12 

del Regolamento, di fornire informazioni e relativa documentazione circa: a) le istruzioni impartite 

agli agenti ai fini della promozione e della conseguente sottoscrizione dei moduli relativi ai buoni 

sconto o ad altre ulteriori operazioni promozionali di medesimo tenore promosse dalla società; b) 

le modalità attraverso le quali vengono contattati i clienti nonché le modalità attraverso le quali è 

promossa la citata offerta; c) nel caso in cui la società facesse ricorso ad un call center per la 

promozione della propria attività, le informazioni e gli scripts impartiti agli operatori dello stesso, 

d) copie, numero ed importo dei contratti per i buoni sconto o per altre ulteriori operazioni 

promozionali di medesimo tenore promosse dalla società; e) copia dei contratti di assunzione degli 

agenti della società Eurokontat S.r.l.; f) elenco dei negozi presso i quali è possibile comprare gli 

articoli per la casa con il pubblicizzato sconto. 


27, commi 2 e 3, del Decreto Legislativo n. 206/05, presso la sede e i locali della società 

Eurokontat S.r.l., al fine di reperire tutta la documentazione necessaria alla valutazione dei 

comportamenti oggetto di istruttoria. 

In data 23 luglio 2008, ha avuto pertanto luogo l’ispezione presso la sede della società Eurokontat 

S.r.l. in Padova, Via del Cristo 326. In tale sede si è estratto copia dei seguenti documenti: 

a) catalogo dei prodotti commercializzati; 

b) libro matricola dei dipendenti della società Eurokontat S.r.l. nel periodo temporale compreso dal 

1° ottobre 2005 al 1° febbraio 2008; 

c) lettere di richiesta di recesso dei consumatori e relative risposta della società, nel periodo 

compreso tra novembre 2007 fino a luglio 2008; 

d) Scripts e indicazioni forniti agli addetti del call center, rinvenuti nella sala degli stessi operatori; 

e) materiale pubblicitario fornito ai clienti; 

f) CD contenente la lista dei clienti che hanno sottoscritto i contratti, nonché copie dei moduli e dei 

coupon offerti; 

g) esempi di elenco dei clienti da contattare in varie regioni d’Italia; 

h) esempi di listini prezzi; 

i) scheda informativa sui clienti; 

j) elenco trasferte agenti. 

Con memoria pervenuta in data 8 agosto 2008, Eurokontat S.r.l. ha rappresentato di essere una 

società che commercializza “al minuto e all’ingrosso con forme normali e speciali di vendita, in 

particolare a domicilio, per corrispondenza, in sede fissa e/o ambulante di prodotti tessili di 

qualunque tipo e pregio, compresi quelli per l’arredamento della casa, mobili, articoli casalinghi e 

corredi […]”, come indicato dall’oggetto sociale. L’attività della stessa svolta prevede tre fasi:

226 


– nella prima fase, previa individuazione dei nominativi di alcuni soggetti compresi in diverse 

categorie di potenziali clienti che indagini di mercato hanno indicato come più recettizie nei 

confronti della vendita a domicilio o, comunque, a distanza (per esempio, è stato rilevato come le 

donne incinte siano da considerarsi invece una categoria non propensa ad acquistare per 

corrispondenza), l’odierna esponente procede ad un primo contatto telefonico teso a verificare la 

disponibilità del potenziale cliente a fissare un appuntamento per la promozione di prodotti presso 

la propria abitazione in orario e data concordati; 

– nella seconda fase, una volta che il soggetto contattato si è dichiarato interessato e ha 

acconsentito a fissare un appuntamento presso la propria abitazione, riceve la visita di un 

dipendente della società, munito dell’apposito tesserino di riconoscimento, il quale provvede ad 

illustrare la proposta commerciale di Eurokontat S.r.l. e le modalità di adesione alla stessa; 

nell’ipotesi in cui il cliente manifesti la propria volontà di aderire a detta proposta commerciale, il 

dipendente incaricato provvede a far sottoscrivere una “copia commissione” dove viene, tra l’altro, 

indicato espressamente che il soggetto firmatario “[…] decide di aderire all’iniziativa di fare 

acquisti presso Italia Dentro Casa nei termini dell’importo e nei modi sotto indicati. Si impegna 

inoltre a spendere il proprio coupon/buono spesa o subito o stabilendone la modalità con il 

responsabile di zona”. Successivamente, compilata la “copia commissione” con i dati completi del 

cliente firmatario ed esaminato l’elenco prodotti per l’utilizzo del primo coupon/buono spesa – con 

sottostante la dicitura “nb: importante è fare 01 acquisto immediato” viene chiaramente indicato 

che “la spesa è di euro xxx, max in cinque anni”, ove per spesa naturalmente si deve intendere 

quella relativa ai prodotti sopra elencati e la stessa deve intendersi riferita all’adesione 

“all’iniziativa di fare acquisti c/o Italia Dentro Casa”; 

nella terza fase, nell’ipotesi in cui il soggetto contattato abbia aderito all’iniziativa proposta da 

Eurokontat S.r.l. sottoscrivendo la “copia commissione”, un altro dipendente della società si reca 

nuovamente – previo nuovo appuntamento telefonico – presso l’abitazione dello stesso per 

stabilire le modalità di spesa del primo coupon/buono spesa con il “responsabile di zona”; in 

questa sede, il cliente decide se corrispondere gli importi già concordati in un’unica soluzione 

ovvero dilazionati nel tempo, eventualmente anche con accesso al finanziamento. A seguito di ciò, 

interviene quella che può essere definita la fase esecutiva dell’accordo che si sostanzia nella 

consegna della merce scelta. I soggetti contattati vengono edotti in ognuna delle due prime fasi dei 

termini e delle particolari modalità del recesso previsti dalla legge, riportati espressamente nelle 

condizioni generali di contratto sottoscritte. Proprio per questo motivo, non si dà luogo alla terza 

fase di cui sopra se non dopo che sia trascorso il termine che la legge stabilisce come idoneo a 

manifestare la volontà di recedere; in quest’ultima fase, il cliente viene contattato all’unico scopo 

di stabilire le modalità di spesa del coupon di cui alla copia commissione e la successiva consegna 

della merce. A titolo esemplificativo, a fronte di una spesa pari a 2.400 euro da effettuarsi nel 

periodo massimo di cinque anni, il consumatore che ne ha fatto richiesta deve sostenere una spesa 

di 40 euro al mese, senza necessità di alcun finanziamento. 

Nella propria memoria, Eurokontat S.r.l. afferma altresì: 

- di vendere i prodotti che ha in magazzino e che sono quindi immediatamente disponibili a 

richiesta del cliente; 

- di avere predisposto, le informazioni sulle modalità di esecuzione del contratto, sulla merce e 

sulla modalità di pagamento, come pure sull’esercizio del diritto di recesso, un servizio clienti 

attivo dal lunedì al venerdì; 

- di informare i potenziali clienti circa gli importi eventualmente da corrispondere, le modalità 

della spesa e di fornire ogni riferimento sulle possibilità e modalità di recedere dal contratto;


- inoltre, al fine di far verificare al cliente la qualità - seppur a titolo di campione- dei prodotti 

distribuiti, di dare in visione e rilasciare, al momento della sottoscrizione del contratto, un 

“bauletto” pubblicitario; tale “bauletto”, per il quale viene espressamente aggiunto a penna in 

presenza del cliente al momento della sottoscrizione della commissione che non “vi è obbligo di 

acquisto”, rimane nella disponibilità dello stesso solitamente sino a quando il responsabile della 

zona (terza fase della vendita) non provvede, previa fissazione di appuntamento, alla specifica dei 

beni come pure alla convenzione delle modalità di pagamento; anche nell’ipotesi in cui tra gli 

oggetti scelti per l’acquisto vi sia il “bauletto”, si tratta sempre di un nuovo bauletto che viene 

consegnato successivamente; 

- può succedere che il bauletto venga lasciato definitivamente in omaggio, ma ciò corrisponde ad 

una precisa esigenza di economia aziendale; infatti, nel caso di comunicazione di recesso, la 

maggior parte dei recedenti provvede a riconsegnarlo, ma, nel caso in cui ciò non avvenga, la 

società scrivente, per un motivo puramente economico, ritiene di non agire per il recupero dello 

stesso. 

Con ulteriore memoria pervenuta in data 13 agosto 2008, la società Eurokontat S.r.l. oltre a 

ribadire quanto già espresso con la comunicazione dell’8 agosto 2008, ha precisato, in sintesi, 

quanto segue: 

– di esercitare altre attività, oltre alla promozione pubblicitaria di articoli per la casa e 

l’arredamento, quali, ad esempio, la vendita diretta tramite il proprio negozio, la vendita 

all’ingrosso di materiali per arredamenti e pavimentazioni in legno; 

– le vendite promozionali oggetto del presente provvedimento rappresentano circa il 50% del 

fatturato aziendale; 

– di avere in programma, tra le proprie strategie commerciali, l’apertura di vari show room nel 

centro/nord Italia e che sta ancora perseguendo quella campagna pubblicitaria che le 

permetterebbe di contare su un sufficiente numero di clienti fidabili che renderebbe conveniente 

tale operazione commerciale; 

– di consentire ai propri clienti di fruire di una serie di servizi gratuiti integrativi, quali 

l’estensione della garanzia della casa produttrice e l’assistenza a domicilio, a prescindere dalla 

distanza della sede di Padova. 

Con la medesima memoria, infine, Eurokontat ha prodotto la seguente documentazione: 

– documentazione cartacea relativa all’attività promozionale degli anni 2006, 2007 e 2008; 

– copie delle fatture fornitori; 

– copie relative ai contratti di assunzione degli impiegati; 

– copia dei bilanci. 


ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento. 


COMUNICAZIONI 

Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stato diffusa a mezzo 

telefonico, in data 20 ottobre 2008 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle 


Con parere pervenuto in data 20 novembre 2008, la suddetta Autorità ha ritenuto la pratica 

commerciale in esame scorretta ai sensi degli artt. 20, 21 comma 1, lettere b) e d), 22 e 24 del 

Codice del Consumo. In particolare, l’Autorità in questione ha considerato che:

228 


– dalle memorie difensive presentate dall’operatore pubblicitario in data 7 e 13 agosto 2008 si 

evidenzia che, nel corso della prima telefonata la società Eurokontat S.r.l., previa individuazione 

dei nominativi di alcuni soggetti facenti parte di categorie ritenute particolarmente ricettive 

rispetto alle vendite a domicilio procede ad un primo contatto telefonico teso a verificare la 

disponibilità del consumatore a fissare un appuntamento; 

– il messaggio telefonico prospetta, contrariamente al vero, l’apertura di vari punti vendita nella 

zona di interesse dei consumatori contattati telefonicamente; 

– il messaggio telefonico prospetta altresì la consegna di un coupon per accedere a sconti, laddove 

invece, in esito alle visite a domicilio, viene richiesto ai consumatori di concludere dei contratti 

con cui si impegnano ad acquistare beni per somme rilevanti; 

– dalla documentazione agli atti del procedimento non emerge che nel corso delle telefonate 

vengano specificate le caratteristiche generali della pratica commerciale posta in essere da 

Eurokontat S.r.l., quali la necessità di sottoscrivere un modulo per poter disporre degli sconti 

prospettati e le condizioni di fruibilità dell’offerta; 

– la scelta del target di utenti da contattare e, in particolare l’esclusione di alcune come polizia o 

carabinieri, ecc., induce a ritenere che l’operatore miri ad escludere le categorie che manifestano 

una soglia più alta di attenzione e consapevolezza nei confronti delle pratiche non trasparenti o 

ingannevoli; 

– la personalizzazione dell’approccio al cliente, attraverso telefonata diretta, costituisce un mezzo 

di diffusione del messaggio più incisivo e dunque potenzialmente più efficace a generare nel 

destinatario il convincimento della completezza e veridicità delle informazioni ricevute, che 

discendono, tipicamente, anche dalle domande dei destinatari relative alle loro specifiche esigenze, 

già preselezionati come target potenzialmente interessato alle loro offerte commerciali oggetto di 

promozione; 

– il messaggio in esame, in quanto omissivo sul contenuto e caratteristiche della pratica anche in 

ragione del contesto e del mezzo utilizzato, nonché ingannevole riguardo alla prospettazione 

dell’apertura di punti vendita, è in grado di orientare indebitamente le scelte dei consumatori; 

– la pratica commerciale consistente nella promozione tramite telemarketing della possibilità di 

ottenere buoni sconto che darebbero il diritto di acquistare articoli per la casa presso alcuni punti 

vendita asseritamente di prossima apertura con uno sconto pari al 30% e al 50% del prezzo di 

listino risulta idonea ad indurre in errore le persone alle quali è rivolta, in quanto lascia intendere, 

contrariamente al vero, che l’offerta consista nella gratuita consegna del buono sconto laddove 

essa implica la stipula di un contratto di acquisto di vari beni per un valore anche rilevante, e, a 

causa della sua ingannevolezza, pare suscettibile di pregiudicare il comportamento economico ai 

sensi dell’art. 21 del Decreto Legislativo n. 206/05, nella versione vigente prima dell’entrata in 

vigore dei Decreti Legislativi 2 agosto 2007, n. 145 e n. 146 dei destinatari, inducendoli ad 

accettare la visita a domicilio degli operatori in base a erronei convincimenti. 



La pratica oggetto del presente procedimento si sostanzia in un primo contatto attraverso la 

descritta attività di telemarketing effettuata dagli addetti al call center della società EuroKontat 

S.r.l., seguito da una visita a domicilio degli agenti e/o venditori finalizzata alla consegna del 

buono sconto/coupon e la consegna di un “bauletto” in omaggio contenente alcuni prodotti per la 

casa o di biancheria.


Dagli atti del procedimento risulta che il messaggio con il quale si sollecita un primo incontro con 

i consumatori sia omissivo con riguardo sia all’oggetto della prospettata visita a domicilio 

(conclusione di un contratto con i quali [i consumatori] si impegnano ad acquistare beni per 

somme rilevanti di articoli per la casa, il benessere, oggettistica e tempo libero, tutto quello che 

riguarda la famiglia (escluso alimentari e abbigliamento) (con accensione, all’occorrenza, di un 

finanziamento per il pagamento), sia alle condizioni di rilascio del buono (coupon gratuito), 

nonché relativamente alle modalità di utilizzo di tale prodotto (coupon [...] che le dà diritto a 

sconti che vanno dal 20% al 40% da utilizzare presso il magazzino all’ingrosso oppure da 

catalogo). 

Per quanto concerne l’intento commerciale della visita a domicilio, il testo tipo della telefonata 

effettuata dalle centraliniste del call center è, in sintesi, del seguente tenore: “[…] stiamo 

svolgendo un veloce sondaggio sulla pubblicità. Posso farle 3 domande veloci? Per la 

suddivisione della categoria del sondaggio: lei lavora, studia o è casalinga? (se studia o è 

disoccupata NO salutare gentilmente). – Che tipo di lavoro svolge? […] bene le spiego, la Ditta 

Italia Dentro Casa sta svolgendo una campagna pubblicitaria nella sua zona e per farsi conoscere 

le ha assegnato un coupon gratuito che le dà diritto a sconti che vanno dal 20% al 40%, può 

essere utilizzato nel magazzino che aprirà nella sua zona o da catalogo. Noi trattiamo tutti i 

prodotti per la casa, benessere, oggettistica, sport e fitness, tutto quello che riguarda la donna e la 

famiglia tranne alimentari e abbigliamento. Il coupon è completamente gratuito e personale e 

verrà consegnato domani da un nostro incaricato che in 5/10 minuti le spiegherà le modalità di 

utilizzo. L’agente le consegna il coupon e l’abbinata pubblicitaria valida come buono d’acquisto. 

[…]”. 

Nel merito, si può rilevare che il testo dello script sia fortemente ingannevole in quanto il 

consumatore non viene informato della circostanza che la visita a casa dell’agente non è finalizzata 

alla ricezione del solo coupon ma alla firma di un modulo, compilato dall’agente, che comporta la 

formulazione di una proposta commerciale a favore del professionista. 

Tale pratica appare ancor più scorretta se si analizza il testo della telefonata in combinato con le 

istruzioni impartite alle centraliniste e con la scelta del target di consumatori da contattare. Le 

istruzioni, infatti, sono finalizzate a trarre in inganno i consumatori, non rendendoli edotti sulle 

effettive condizioni alle quali viene rilasciato il suddetto coupon. Come risulta dalla 

documentazione acquista nell’ispezione del 23 luglio 2008, agli atti del procedimento, le istruzioni 

impartite alle centraliniste sono le seguenti: “Alla domanda devo pagare qualcosa?” la risposta è: 

“No domani il coupon è completamente gratuito”; ancora: “Dove apre il magazzino? Il magazzino 

aprirà nella sua zona. In questo momento stiamo facendo la campagna pubblicitaria per farci 

conoscere…sono del call center e non lo so”; alla domanda: “Perché mi viene dato questo 

coupon? la risposta è la seguente: “Viene dato con la speranza che possiate diventare nostri 

clienti”. Con riferimento, infine, alla domanda “c’è obbligo d’acquisto? la risposta è la seguente: 

“NO domani le viene consegnato il coupon gratuito, con la speranza che possiate diventare nostri 

clienti”. 

Quanto al target di consumatori da contattare, nel corso della suddetta ispezione sono state 

rinvenute delle ulteriori “istruzioni” per gli addetti al call center - scritte su un supporto cartaceo 

affisso ai muri - che riportavano le seguenti indicazioni: 

– categorie non idonee: NO Assessori Reg. e/o comunali; avvocato; bancari; banchieri; carabinieri; 

commercialista; consiglieri comunali; finanzieri; polizia di stato; giornalisti; servizi sociali, 

incinte.

230 


– B) categorie Idonee: SI casalinghe, infermiere – o.s.s., libere professioniste, agente di 

commercio, medici, operaie, telefoniste, studentesse sopra i 27 anni, ragioniere. 

Le modalità di scelta del target di utenti da contattare (e conseguentemente quelli da escludere) è, 

peraltro, descritta nella memoria dello stesso operatore pubblicitario. In altri termini, viene escluso 

un target di consumatori che potrebbe essere naturalmente più diffidente nei confronti di un 

messaggio volutamente lacunoso, dimostrando il fine ultimo e preciso della pratica commerciale di 

Eurokontat S.r.l., ossia di richiedere una visita a domicilio nel corso della quale proporre la stipula 

di un contratto per l’acquisto di beni dell’operatore pubblicitario. Inoltre, le stesse modalità con cui 

avviene il primo approccio telefonico, lasciando intendere al consumatore di essere stato contattato 

al fine di un sondaggio sulla pubblicità, superano la sua possibile diffidenza, abbassando la sua 

soglia di attenzione, rispetto alla successiva richiesta di visita a domicilio. 

Dalla disamina del contenuto degli script e delle “istruzioni” si desume, pertanto, che il 

professionista non solo ha posto in essere una pratica fortemente ingannevole rispetto alle 

condizioni dell’offerta ma altresì una pratica omissiva rispetto all’intento reale del contatto 

telefonico, in palese contrasto con gli articoli 21 e 22 del codice del consumo. Quanto all’intento 

commerciale del contatto, infatti, si rileva che nel corso del procedimento è emerso che le 

istruzioni impartite alle centraliniste del call center, specificano chiaramente che, alla domanda 

effettuata dal consumatore: “c’è obbligo d’acquisto?” la risposta è la seguente: “NO domani le 

viene consegnato il coupon gratuito, con la speranza che possiate diventare nostri clienti”. In 

realtà, l’intento del telemarketing risulta chiaro all’utente solo al momento della visita a casa 

effettuata dall’agente nel corso del quale, a fronte della consegna del coupon, viene sottoposto al 

consumatore un modulo in cui, con caratteri molto piccoli, viene specificato che: “Il/la 

sottoscritto/a, avendo preso visione dell’offerta, decide di aderire all’iniziativa di fare acquisti c/o 

Italia dentro Casa nei termini, dell’importo e nei modi sotto indicati. Si impegna inoltre a 

spendere il primo coupon/buono spesa o subito o stabilendone le modalità con il responsabile di 

zona”. Il consumatore, dunque, non è posto nella condizione di conoscere, sin dalla prima 

formulazione del messaggio, le condizioni effettive dell’offerta, essendo indotto a credere nella 

totale gratuità del coupon, smentita da quanto appreso solo in via successiva. 

Del tutto irrilevante, e come tale inidoneo a sanare la portata decettiva del messaggio, è quanto 

affermato dall’operatore nella propria memoria difensiva, circa l’illustrazione della suddetta 

proposta e le modalità di adesione alla stessa, da parte di un agente della società Eurokontat, 

presso l’abitazione del soggetto contattato, previo appuntamento telefonico. Sul punto si osserva 

che, affinché il messaggio possa dirsi completo (e dunque privo di qualsiasi profilo omissivo) e 

trasparente, secondo il consolidato orientamento di questa Autorità, è necessaria l’esatta 

descrizione del prodotto proposto, e cioè l’acquisto per cinque anni di vari prodotti, al contrario 

interamente sottaciuta nelle telefonate. 

Infine, con riferimento al profilo della prospettazione dell’apertura di nuovi negozi, la pratica 

appare fortemente scorretta. Infatti, dalle risultanze istruttorie agli atti e per ammissione dello 

stesso professionista, nella memoria difensiva del 13 agosto 2008 è emerso che, per quanto attiene 

alla merce, la società Eurokontat vende prodotti che ha in magazzino ed immediatamente 

disponibili a richiesta del cliente; la circostanza che verranno aperti nuovi negozi quindi, non 

risponde in alcun modo alla realtà. La società Eurokontat S.r.l., dunque, attraverso il contatto 

telefonico afferma, contrariamente al vero: “le verrà assegnato un coupon gratuito che le dà 

diritto a sconti che vanno dal 20% al 40%, può essere utilizzato nel magazzino che aprirà nella 

sua zona o da catalogo”, laddove lo stesso professionista è ben consapevole che la circostanza che 

nelle vicinanze del consumatore contattato verrà aperto un punto vendita non si potrà, di fatto, mai


verificare. Sul punto, non è condivisibile la tesi difensiva del professionista, il quale ha evidenziato 

nella propria memoria difensiva che “nelle proprie strategie commerciali, ha in programma 

l’apertura di vari show room nel centro/nord Italia e che sta ancora perseguendo quella 

campagna pubblicitaria che le permetterebbe di contare su un sufficiente numero di clienti fidabili 

che renderebbe conveniente tale operazione commerciale”. 

In base, infatti, ad una consolidata giurisprudenza dell’Autorità nella previgente disciplina della 

pubblicità ingannevole, l’idoneità ingannatoria del messaggio non può essere esclusa dalla 

circostanza secondo la quale il pubblico è posto nella condizione di apprendere le relative 

informazioni in un momento immediatamente successivo. Infatti, il Codice del Consumo ha inteso 

salvaguardare la libertà di autodeterminazione del consumatore da ogni erronea interferenza fin dal 

primo contatto pubblicitario, imponendo dunque all’operatore commerciale un preciso onere di 

completezza e chiarezza nella redazione della propria comunicazione d’impresa 1 . 

La pratica commerciale descritta e consistente nel messaggio telefonico privo di informazioni 

chiare e complete sui contenuti e caratteristiche del rilascio del coupon/buono sconto – oltre che 

sulle modalità di fruizione – e che veicola un’informazione omissive sullo scopo della visita al 

domicilio presso il consumatore, risulta, pertanto, scorretta ai sensi dell’art. 20, comma 2, del 

Codice del Consumo e ingannevole ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera c), e dell’art. 22, comma 

4, lettera c), dello stesso Codice del Consumo. 
















omaggio pubblicitario (bauletto) può spingere i consumatori ad accettare tale visita, laddove 








violazione. 


individuati dall’articolo 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all’articolo 27,

232 








merce del professionista per importi rilevanti, sulla base della falsa prospettazione di un buonosconto. 

Quanto all’ampiezza, dagli elementi in atti la pratica risulta essere stata attuata tramite attività di 

telemarketing ed avere quindi raggiunto un numero significativo di destinatari. Per quanto riguarda 

la durata della violazione, si considera che, come emerge dalla documentazione in atti, la pratica 

ha avuto inizio dal mese di aprile 2008 al mese di luglio 2008. 

Alla luce dei predetti criteri, la sanzione da applicare alla società Eurokontat S.r.l. è determinata in 

misura pari a € 170.000,00 (euro centosettantamila). 








errore le persone riguardo alle caratteristiche e contenuti del servizio offerto - in particolare delle 

modalità di attuazione della stessa lasciando intendere, contrariamente al vero, che l’offerta 

consista nella gratuita consegna del buono sconto laddove essa implica la stipula di un contratto 

d’acquisto di vari beni per un valore anche rilevante - è suscettibile di pregiudicare il 

comportamento economico dei destinatari, ai sensi dell’art. 21 del Decreto Legislativo n. 206/05, 

inducendoli ad accettare la visita a domicilio degli operatori in base a erronei convincimenti; 

DELIBERA 


dalla società Eurokontat S.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una 

pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Decreto Legislativo n. 206/05, e 

ne vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che alla società Eurokontat S.r.l. sia irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di 170.000 

€ (centosettantamila euro); 
































IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

234 


PS1841 - HORO-TESSERA SCONTO 











I. LE PARTI 


società Horo S.r.l., con sede in Viale XV Luglio 1886, Treviso. 


Sulla base delle informazioni acquisite ai fini dell’applicazione del Codice del Consumo, è emerso 

che la società Horo S.r.l., in qualità di professionista, avrebbe posto in essere un comportamento 

scorretto sostanziatosi nella promozione a mezzo telemarketing di una tessera sconto. Più in 

particolare, tale card darebbe il diritto di acquistare articoli per la casa presso alcuni punti vendita 

asseritamente di prossima apertura con vantaggiosi sconti sul prezzo di listino. L’ottenimento della 

tessera prevedrebbe la sottoscrizione di un modulo il quale apparentemente sollecita l’acquisizione 

delle stessa, laddove, in realtà, l’adesione all’offerta comporta la sottoscrizione di un vero e 

proprio contratto per l’acquisto immediato, ovvero pro futuro, di articoli per un importo 

complessivo variabile. 



Consumo, in quanto la descritta pratica appare contraria alla diligenza professionale ed idonea a 

limitare considerevolmente, o addirittura escludere, la libertà di scelta o di comportamento del 

consumatore. Più precisamente si è ipotizzato che la stessa potrebbe, per un verso, considerarsi 

ingannevole in quanto al consumatore sarebbero state fornite informazioni inesatte, incomplete o 

non veritiere con particolare riferimento alle caratteristiche generali dell’offerta nonché con 

riferimento al prezzo e agli oneri da sostenere per aderire alla stessa in modo da indurlo a 

sottoscrivere un modulo di adesione la quale finalità ed oggetto non sono chiaramente percepibili 

dal consumatore e conseguentemente ad indurlo ad assumere una decisione commerciale che non 

avrebbe altrimenti preso; per l’altro verso, tale pratica potrebbe considerarsi aggressiva in quanto 

idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore in 

quanto consistente nell’aderire ad un’offerta non consapevolmente richiesta ed esigerne il 

pagamento immediato nonché, in alcuni casi, consistente nella visita a domicilio ai fini della 

vendita e della promozione ignorando gli inviti dei consumatori ad allontanarsi.



In data 17 luglio 2008 è stato comunicato l’avvio del procedimento istruttorio alla società Horo 

S.r.l.. Contestualmente alla comunicazione dell’avvio ed al fine di acquisire elementi conoscitivi 

utili alla valutazione circa la sussistenza della pratica commerciale scorretta oggetto del 

procedimento, è stato richiesto alla segnalata società, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 4, del 

Decreto, e dell’art. 12 del Regolamento, di fornire informazioni e relativa documentazione circa: 

a) le istruzioni impartite agli agenti ai fini della promozione e della conseguente sottoscrizione del 

modulo relativo alla tessera sconto e ad altre ulteriori fidelity card promosse dalla società; b) le 

modalità attraverso le quali vengono contattati i clienti nonché le modalità attraverso le quali è 

promossa l’adesione al programma di fedeltà; c) nel caso in cui la società facesse ricorso ad un call 

center per la promozione della propria attività, le informazioni e gli scripts impartiti agli operatori 

dello stesso; d) copie, numero ed importo dei contratti sottoscritti per la tessera sconto o per altre 

ulteriori fidelity card promosse dalla società; e) copia dei contratti di assunzione degli agenti della 

società Horo S.r.l.; f) elenco dei negozi presso i quali è possibile comprare gli articoli per la casa 

con il pubblicizzato sconto. 


27, commi 2 e 3, del Decreto Legislativo n. 206/05, presso la sede legale e i locali della società 

Horo S.r.l., sita in Treviso via XV Luglio 1866, n. 81, nonché presso la sede operativa (call center) 

sita in Vigonza, Via Venezia n. 85/D, al fine di reperire tutta la documentazione necessaria alla 

valutazione dei comportamenti oggetto di istruttoria. 

Contestualmente alla comunicazione di avvio, in data 23 luglio 2008, ha avuto luogo pertanto 

l’ispezione presso la sede legale della società Horo S.r.l. sita in Treviso, Via XV Luglio 1866, n. 

81. In tale sede, domiciliata presso uno studio commercialista il titolare dello stesso, ha 

rappresentato che i locali dello studio sono utilizzati dalla società Horo S.r.l. come sede legale e 

domicilio e che, al suddetto indirizzo, è presente unicamente la targa esterna della società stessa, al 

fine di ricevere la corrispondenza, altre che un apparecchio telefonico per deviare le telefonate 

indirizzate alla società Horo S.r.l. Nel corso di tale ispezione è intervenuto il rappresentante legale 

della società Horo S.r.l., il quale, a seguito di informazioni orali richieste da funzionari 

dell’Autorità, ha precisato quanto segue: 

– la sede operativa della società è sita in Capriccio di Vigonza (PD) via Venezia n. 54/A, mentre 

nella città di Treviso vi è la sede legale; 

– l’attività della società consiste nella vendita di prodotti che avviene unicamente mediante il 

sistema “porta a porta”. Gli agenti incaricati dalla società, prima di recarsi presso le abitazioni dei 

consumatori, contattano gli stessi telefonicamente mediante il call center della società, sito in Via 

Venezia 85, Capriccio di Vigenza (PD); 

– i nominativi e i recapiti dei consumatori sono forniti dalla società Edipro di Treviso, nel rispetto 

della legge della privacy. Una volta fissato l’appuntamento con il consumatore, l’agente si reca 

presso la sua abitazione, al fine di spiegare le modalità di adesione all’offerta, ed in particolare 

sottolineare (così come si evince chiaramente dalla scritta in grassetto apposta sul modulo di 

adesione – “obbligatorio un acquisto”) al cliente che sussiste un obbligo di acquisto; 

– l’agente lascia in visione al consumatore, senza obbligo di acquisto, un pacco contenente vari 

prodotti (es. asciugamani, lenzuola, ecc.) al fine di mostrare la qualità dei prodotti proposti; 

– l’agente ha circa una settimana per consegnare il modulo firmato dal consumatore alla società 

Horo che, sempre mediante il proprio call center, ricontatterà il cliente per prendere un secondo 

appuntamento e far procedere il cliente all’acquisto dei prodotti. Il secondo appuntamento viene

236 


fissato solitamente dopo una settimana, ma a volte trascorre anche un mese dal primo contatto 

avuto con il cliente; 

– tutti i prodotti venduti dalla società sono visibili sul catalogo mostrato dall’agente. La società 

Horo S.r.l. ha acquistato inoltre un dominio al fine di rendere visualizzabile il catalogo anche su 

internet (ma ancora non è attivo); 

– non ci sono istruzioni (circolari operative o manuali interni) fornite agli agenti; 

– non sussistono rapporti di alcun tipo tra la società Horo e altre società concorrenti che svolgono 

la medesima attività commerciale; 

– l’attività societaria, oggetto del presente provvedimento, è iniziata nel mese di febbraio 2008; 

– il rappresentate della società evidenzia di aver ricevuto alcune richieste di recesso, nonché 

lamentele da parte dei consumatori, ma che il numero totale delle richieste e lamentele 

ammonterebbe a meno di un centinaio; a tal proposito, ha altresì precisato di non aver nessun 

contenzioso in essere, in quanto la società cerca di risolvere subito eventuali problematiche sorte 

con il consumatore. 

Il rappresentante legale di Horo S.r.l. ha altresì fornito la seguente documentazione: 

– varie comunicazioni di avvocati e consumatori; 

– modulo contrattuale sottoposto ai consumatori, 

– elenco incaricati alla vendita a domicilio; 

– tabelle di finanziamento sottoposte ai clienti. 

Contestualmente all’ispezione presso la sede legale di Horo S.r.l., in data 23 luglio 2008 ha avuto 

luogo anche l’ispezione presso il call center della società sito in Capriccio di Vigonza (PD), Via 

Venezia, n. 85/d. Nel corso della suddetta ispezione la Coordinatrice del call center, a fornito la 

seguente documentazione: 

– script fornito dalla società Horo S.r.l. agli addetti del call center, denominato “Fidelity card – 

caratteristiche appuntamento Horo”; 

– 2 script della società Horo utilizzati da due operatrice del call center; 

– elenco degli agenti di vendita della società Horo S.r.l.; 

– elenco dei consumatori che hanno dato la loro disponibilità a ricevere due agenti di vendita in 

data 23 luglio 2008. 

In particolare, il testo tipo della telefonata effettuata dalla società Horo S.r.l. è del seguente tenore: 

“[…] la ditta Horo sta svolgendo una campagna pubblicitaria nella sua zona e per farsi conoscere 

le ha assegnato una fidelity card gratuita che le dà diritto a sconti dal 30% al 50% più varie 

agevolazioni. La Card può essere utilizzata attraverso il ns. catalogo. […] La fidelity card è 

completamente gratuita e personale e sarà consegnata nella giornata di domani dal nostro 

incaricato…[…] le consegna la fidelity card e l’abbinata pubblicitaria valida per l’attivazione 

[…]”. 

In data 23 settembre 2008 è stata comunicata alle parti la data di conclusione della fase istruttoria, 

ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del Regolamento. Tale comunicazione è stata inviata sia presso 

la sede legale sita in Treviso, sia presso la sede operativa del call center sita in Capriccio di 

Vigonza (PD) ma è tornata al mittente in quanto rifiutata dal destinatario. 


COMUNICAZIONI 

Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stato diffusa per via 

telefonica, in data 20 ottobre 2008 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle 

Comunicazioni, ai sensi dell’art. 27, comma 6, del Codice del Consumo.




Codice del Consumo. In particolare, la suddetta Autorità ha considerato che: 

– il testo tipo della telefonata effettuata dalla società Horo S.r.l., come risulta chiaramente dagli 

script acquisti nell’accertamento ispettivo, lascia intendere ai consumatori che la società medesima 

sta svolgendo una campagna pubblicitaria per farsi conoscere e che a tal fine assegna una fidelity 

card a titolo gratuito che diritto a sconti dal 30% al 50%; 

– il professionista non ha prodotto alcuna memoria difensiva; 







– in particolare, quantunque il testo tipo della telefonata sopra riportato indichi, in termini 

generali, che, a seguito del contatto telefonico avuto con il singolo potenziale cliente, questi possa 

disporre di una “fidelity card gratuita che le dà diritto a sconti dal 30% al 50% più varie 

agevolazioni”, tuttavia, dal complesso della documentazione versata in atti, non emerge che siano 

state specificate le caratteristiche generali della pratica, quale, a titolo esemplificativo, la necessità 

di sottoscrivere un apposito modulo ovvero un contratto per poter disporre della carta e, quindi, per 

poter acquistare i prodotti in vendita nonché gli oneri da sostenere, quali, a titolo esemplificativo, 

quello di acquistare un certo quantitativo di prodotto in un determinato arco di tempo; 




pubblicitario per via telefonica. 



La pratica oggetto del presente procedimento si sostanzia in un primo contatto con i consumatori, 

attraverso un’attività di telemarketing effettuata dagli addetti al call center della società Horo S.r.l., 

cui segue una visita a domicilio degli agenti e/o venditori finalizzata alla consegna di una tessera 

conto, denominata “Fidelity Card” e la consegna di un “coordinato promozionale” in omaggio 

contenente alcuni prodotti per la casa o di biancheria. 

Dalla documentazione agli atti del procedimento risulta che il contatto telefonico con cui si 

sollecita un primo incontro con i consumatori sia omissivo con riguardo sia all’oggetto della visita 

al domicilio del consumatore (conclusione di un contratto con i quali gli stessi si impegnano ad 

acquistare beni per somme rilevanti di articoli per la casa, benessere, sport e fitness e tutto quello 

che riguarda la donna e la famiglia (tranne alimentari e abbigliamento), con accensione, 

all’occorrenza, di un finanziamento per il pagamento), sia alle condizioni di rilascio del buono 

(Fidelity card gratuita), nonché alle modalità di sia alla modalità di utilizzo del buono stesso 

(Fidelity card [...] che le dà diritto a sconti dal 30% al 50% più varie agevolazioni da attraverso 

il nostro catalogo e il nostro prossimo portale). 

Per quanto concerne il messaggio, il testo tipo della telefonata effettuata dalle centraliniste del call 

center della società Horo S.r.l. è, in sintesi, del seguente tenore: “Lei lavora, studia o è casalinga?

238 


(se studia o disoccupata NO salutare gentilmente) Che tipo di lavoro svolge? Quanti anni ha? 

Sposato o nubile? […] Bene, le spiego la ditta Horo sta svolgendo una campagna pubblicitaria 

nella sua zona e per farsi conoscere le ha assegnato una fidelity card gratuita che le dà diritto a 

sconti dal 30% al 50% più varie agevolazioni. La Card può essere utilizzata attraverso il ns. 

catalogo e il nostro prossimo portale. Noi trattiamo tutti articoli per la casa, benessere, sport e 

fitness e tutto quello che riguarda la donna e la famiglia tranne alimentari e abbigliamento. La 

fidelity card è completamente gratuita e personale e sarà consegnata nella giornata di domani dal 

nostro incaricato che in 10/15 minuti le spiegherà le modalità di utilizzo. […] Domani passerà il 

sig… e le consegna la fidelity card e l’abbinata pubblicitaria valida per l’attivazione […]”. 

Dalle risultanze istruttorie è emerso che, in realtà, il consumatore ha contezza delle condizioni di 

assegnazione della menzionata Fidelity card e delle sue modalità di utilizzo solo nel momento 

della visita del venditore incaricato dal professionista, ma in nessun caso è in grado di dedurre tali 

circostanze dal messaggio pubblicitario telefonico della società. Il testo dello script, pertanto, può 

essere valutato come fortemente ingannevole in quanto il consumatore non viene informato della 

circostanza che la visita a casa dell’agente non è finalizzata alla ricezione della sola card ma alla 

firma di un modulo, compilato dall’agente, che comporta la formulazione di una proposta 

commerciale a favore del professionista. Nel corso della telefonata, infatti, al consumatore 

vengono fornite informazioni inesatte, incomplete o non veritiere con particolare riferimento alle 

caratteristiche e condizioni generali della pratica commerciale posta in essere, con riferimento in 

particolare al prezzo e agli oneri da sostenere nonché all’intento commerciale in modo da indurlo a 

sottoscrivere necessariamente un modulo di adesione ovvero un contratto per poter disporre della 

carta. 

Tale circostanza, peraltro, è stata confermata dallo stesso rappresentante legale della società, il 

quale, come risulta dal verbale dell’ispezione del 23 luglio 2008, ha dichiarato, fra l’altro, quanto 

segue “[…] Una volta fissato l’appuntamento con il consumatore, l’agente si reca presso la sua 

abitazione, al fine di spiegare le modalità di adesione all’offerta, ed in particolare sottolineare 

(così come si evince chiaramente dalla scritta in grassetto apposta sul modulo di adesione 

“Obbligatorio un acquisto”) al cliente che sussiste un obbligo di acquisto). L’agente inoltre lascia 

in visione (senza obbligo di acquisto) al consumatore un pacco contenente vari prodotti (quali 

asciugamani, lenzuola, etc.)”. 

Dall’insieme delle evidenze documentali agli atti che procedimento risulta chiaramente che il 

professionista ha posto in essere una pratica ingannevole e omissiva, rispetto alle reali condizioni 

dell’offerta proposta effettuata telefonicamente, in palese contrasto con gli articoli 21 e 22 del 

codice del consumo. Quanto all’intento commerciale del primo contatto telefonico, nel corso del 

procedimento è emerso che il testo tipo delle telefonate impartite alle centraliniste del call center è 

finalizzato esclusivamente all’aggancio con il consumatore, limitandosi a prospettare allo stesso 

“l’assegnazione di una fidelity card gratuita che le da diritto a sconti dal 30% al 50% più varie 

agevolazioni”. Più precisamente, il messaggio telefonico con cui il call center fissa un 

appuntamento domiciliare con il destinatario per la consegna della suddetta card tace artatamente 

sul riferimento reale della promozione, ossia la conclusione di un contratto – con un primo 

acquisto immediato – fra vari beni offerti dall’operatore. Solo a seguito della visita a domicilio 

dell’agente della Horo S.r.l., il consumatore viene a conoscenza, al momento della consegna di tale 

card, della necessità di sottoscrivere un modulo, ove è riportato la voce “Descrizione articolo”, 

che è così suddivisa: “Fidelity card per acquisti o agevolazioni Prezzo: gratuita: Coordinato 

promozionale”. Subito sotto viene specificato che: “La spesa è di € 2.800 max in 5 anni”. Il 

consumatore, dunque, a fronte della firma del suddetto modulo si trova a finalizzare un vero e


proprio contratto che lo vincola all’acquisto di prodotti nel catalogo del professionista, senza che 

tale circostanza sia comunicata al cliente. 

Del tutto irrilevante, e come tale inidoneo a sanare la portata recettiva del messaggio, è quanto 

affermato dall’operatore nella propria memoria difensiva, circa l’illustrazione della suddetta 

proposta e le modalità di adesione alla stessa, da parte di un agente della società Horo S.r.l., presso 

l’abitazione del soggetto contattato, previo appuntamento telefonico. Perché il messaggio possa 

dirsi completo (e dunque privo di qualsiasi profilo omissivo) e trasparente è infatti necessaria 

l’esatta descrizione del prodotto proposto, e cioè l’acquisto per cinque anni di vari prodotti, al 

contrario interamente sottaciuta nelle telefonate. 

Chiaro è, evidentemente, lo scopo dell’omissione da parte dell’operatore pubblicitario. Altro è, 

infatti, prospettare ai destinatari l’assegnazione di un coupon “gratuito che le dà diritto a sconti 

dal 30% al 50%,”, altro è metterli inconsapevolmente dinanzi ad operatori che avviano un’opera 

diretta e personale volta all’acquisto di prodotti vari. 

In base ad una consolidata giurisprudenza dell’Autorità nella previdente disciplina della pubblicità 

ingannevole, l’idoneità ingannatoria del messaggio non può essere esclusa dalla circostanza 

secondo la quale il pubblico è posto nella condizione di apprendere le relative informazioni in un 

momento immediatamente successivo. Infatti, il Codice del Consumo ha inteso salvaguardare la 

libertà di autodeterminazione del consumatore da ogni erronea interferenza fin dal primo contatto 

pubblicitario, imponendo dunque all’operatore commerciale un preciso onere di completezza e 

chiarezza nella redazione della propria comunicazione d’impresa 1 . 

La pratica commerciale descritta, consistente nel messaggio telefonico privo di informazioni 

chiare e complete sui contenuti e caratteristiche del rilascio della Fidelity Card – oltre che sulle 

modalità di fruizione – e che veicola un’informazione omissive sullo scopo della visita al 

domicilio presso il consumatore risulta, pertanto, scorretta ai sensi dell’art. 20, comma 2, del 

Codice del Consumo e ingannevole ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera c), e dell’art. 22, comma 

4, lettera c), dello stesso Codice del Consumo. 

Si ricorda che ai sensi del citato articolo 20, comma 2, del Codice del Consumo «Una pratica 















omaggio pubblicitario (coordinato) può spingere i consumatori ad accettare tale visita, laddove 




1 Cfr. tra gli altri, la decisione del 10 gennaio 2008, PI6256 – Spot Opel, in Boll. N. 1/2008

240 






violazione. 












telemarketing e che pertanto potrebbe aver raggiunto un numero significativo di destinatari. Per 

quanto riguarda la durata della violazione, si considera che, come emerge dalla documentazione in 

atti, la pratica ha avuto inizio dal mese di febbraio 2008 fino al 23 luglio 2008, come da elenco dei 

consumatori che hanno dato la loro disponibilità a ricevere due agenti di vendita fino alla suddetta 

data, come emerso in corso dell’ispezione effettuata in data 23 luglio 2008. 

Alla luce dei predetti criteri, la sanzione da applicare alla società Horo S.r.l. è determinata in 

misura pari a 170.000 € (euro centosettantamila euro). 









economiche del servizio pubblicizzato e, a causa della sua ingannevolezza, suscettibile di 

pregiudicare il comportamento economico dei destinatari, ai sensi dell’art. 21 del Decreto 

Legislativo n. 206/05, inducendoli a prendere una decisione commerciale che altrimenti non 

avrebbero preso; 

DELIBERA 


dalla società Horo S.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica 

commerciale scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Decreto Legislativo n. 206/05, e ne 

vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che alla società Horo S.r.l. sia irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di 170.000 € 

(centosettantamila euro);































IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

242 


PS1842 - CASA MODERNA-FIDELITY CARD 











I. LE PARTI 


società AB S.r.l. (già Mb2c S.r.l.) con sede in Albignasego (PD), via Caravaggio, 11. 


Sulla base delle in formazioni acquisite ai fini dell’applicazione del Codice del Consumo risulta 

che la società AB S.r.l., in qualità di professionista, avrebbe posto in essere un comportamento 

scorretto sostanziatosi nella promozione a mezzo telemarketing, ovvero a domicilio, di una tessera 

sconto che consente di diventare intestatari di una carta fedeltà denominata Fidelity. Più in 

particolare, tale card darebbe il diritto di acquistare articoli per la casa presso alcuni punti vendita 

asseritamente di prossima apertura con vantaggiosi sconti sul prezzo di listino. L’adesione al citato 

programma prevede la sottoscrizione di un modulo il quale apparentemente sollecita la 

sottoscrizione di un vero e proprio contratto per l’acquisto immediato, ovvero pro futuro, di 

articoli, per un importo complessivo variabile. 



Consumo, in quanto appare contraria alla diligenza professionale ed idonea a limitare 


consumatore. Più precisamente si è ipotizzato che tale pratica potrebbe, per un verso, considerarsi 

ingannevole in quanto al consumatore sarebbero state fornite informazioni inesatte, incomplete o 

non veritiere con particolare riferimento alle caratteristiche generali dell’offerta nonché con 

riferimento al prezzo e agli oneri da sostenere per aderire alla stessa in modo da indurlo a 

sottoscrivere un modulo di adesione la quale finalità ed oggetto non sono chiaramente percepibili 

dal consumatore e conseguentemente ad indurlo ad assumere una decisione commerciale che non 

avrebbe altrimenti preso; per l’altro verso, tale pratica potrebbe considerarsi aggressiva in quanto 

idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore in 

quanto consistente nell’aderire ad un’offerta non consapevolmente richiesta ed esigerne il 

pagamento immediato nonché, in alcuni casi, consistente nella visita a domicilio ai fini della 

vendita e della promozione ignorando gli inviti dei consumatori ad allontanarsi.



In data 17 luglio 2008 è stato comunicato l’avvio del procedimento istruttorio alla società AB 

S.r.l.. 


alla valutazione della presunta pratica commerciale scorretta contestata, è stato richiesto alla 

segnalata società, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 4, del Decreto, e dell’art. 12 del Regolamento, di 

fornire informazioni e relativa documentazione circa: a) le istruzioni impartite agli agenti ai fini 

della promozione e della conseguente sottoscrizione del modulo relativo alla tessera sconto e ad 

altre ulteriori fidelity card promosse dalla società; b) le modalità attraverso le quali vengono 

contattati i clienti nonché le modalità attraverso le quali è promossa l’adesione al programma di 

fedeltà; c) nel caso in cui la società facesse ricorso ad un call center per la promozione della 

propria attività, le informazioni e gli scripts impartiti agli operatori dello stesso, d) copie, numero 

ed importo dei contratti per la tessera sconto o per altre ulteriori fidelity card promosse dalla 

società; e) copia dei contratti di assunzione degli agenti della società AB S.r.l.; f) elenco dei negozi 

presso i quali è possibile comprare gli articoli per la casa con il pubblicizzato sconto. 


27, commi 2 e 3, del Decreto Legislativo n. 206/05, presso la sede e i locali della società AB S.r.l., 

al fine di reperire tutta la documentazione necessaria alla valutazione dei comportamenti oggetto di 

istruttoria. 

Pertanto, contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento, in data 23 luglio 2008, 

ha avuto luogo l’ispezione presso la sede della società AB S.r.l. in Albignasego (PD), Via del 

Caravaggio 11. In tale sede, il socio della suddetta società, ha collaborato con i funzionari 

incaricati al fine di prendere visione ed estrarre copia dei seguenti documenti: statuto societario; 

estratto lista contatti;contratto fase preliminare; contratto fase definitiva; carta “Casa”; modulo 

della finanziaria Citifinancial; comunicazione di recesso; bozza del nuovo contratto; cartellina 

contenete contratto alla fase preliminare; catalogo dei prodotti. 

Nel corso dell’ispezione il rappresentante della società, a seguito di informazioni orali richieste da 

funzionari dell’Autorità, ha precisato quanto segue: 

1) a seguito di segnalazioni da parte di alcuni clienti, la società AB S.r.l. ha predisposto un nuovo 

modulo contrattuale; 

2) l’erogazione del finanziamento ai clienti della suddetta società avviene, da aprile 2008, solo 

dopo che è avvenuta la consegna della merce ordinata e dopo che la società finanziaria, tramite 

contatto telefonico con il cliente stesso, riceve conferma della consegna , dell’importo 

complessivo, nonché del numero e dell’importo delle rate mensili; 

3) la società ha sempre soddisfatto le richieste di recesso senza richiedere mai penali, anche oltre i 

60 giorni. Ciò senza che il cliente sia stato costretto da un rifiuto della società ad avvalersi di un 

legale. 

Con memoria pervenuta in data 13 agosto 2008, la parte ha precisato quanto segue: 

– di essersi sempre avvalsa di un call – center ma da circa un mese di lasciare libertà ai propri 

agenti di contattare i potenziali clienti con l’input di promuovere il nome, i prodotti, e lavorando 

con il passaparola; 

– gli script con le indicazioni impartite agli agenti della società scrivente contengono il seguente 

testo: “Acquistando un prodotto da noi, le verrà rilasciata una tessera che le consentirà altri 

acquisti a prezzi scontati fino ad un massimo del 50%, nonché la possibilità di avere la consulenza 

gratuita di un nostro agente di zona molto utile per acquisti di divani e camerette. La tessera

244 


inoltre estende la garanzia alla durata della tessera stessa. Potrà acquistare presso il nostro 

magazzino o direttamente tramite il servizio clienti oppure con un consulente a casa sua”. 

Con la medesima memoria, inoltre, la società AB ha prodotto la seguente documentazione: 

1) modello tipo di contratto relativo agli agenti; 

2) n. 170 contratti stipulati con consumatori. 


ai sensi dell’art. 16, comma 1, del Regolamento. 


COMUNICAZIONI 

Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stato diffusa anche per via 

telefonica, in data 20 ottobre 2008 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle 




Codice del Consumo, sulla base delle seguenti considerazioni: 







– allo stato degli atti, non è possibile basarsi su alcun tipo di telefonata; 

– comunque, come si ricava dalla memoria difensiva della società AB S.r.l., la personalizzazione 

dell’approccio al cliente mediante il servizio clienti o tramite la visita a domicilio degli agenti 

incaricati costituisce pur sempre un mezzo di diffusione dell’offerta più incisivo e dunque 

potenzialmente più efficace a generare nel destinatario il convincimento della completezza e 

veridicità delle informazioni ricevute, che discendono, tipicamente, anche dalle domande dei 

destinatari relative alle loro specifiche esigenze; il caso esaminato rientra in quel tipo di 

operazione che prevede un’attività promozionale consistente nel contattare in modo diretto e 

selettivo, solitamente per telefono, ogni singolo consumatore facente parte di un target 

potenzialmente interessato alle offerte commerciali che si vogliono ad esso proporre; 

– in particolare, dal complesso della documentazione versata in atti, non emerge che siano state 

specificate le caratteristiche generali della pratica, quale, a titolo esemplificativo, la necessità di 

sottoscrivere un apposito modulo ovvero un contratto per poter disporre della carta e, quindi, per 

poter acquistare i prodotti in vendita nonché i conseguenti oneri da sostenere; 

– in occasione di presentazioni come quella in esame, attraverso le quali l’impresa in questione si 

rivolge al pubblico impartendo ai propri agenti precise istruzioni, in quanto il consumatore può 

risultare particolarmente esposto alle pressioni psicologiche che il venditore ha esercitato, il 

professionista non pare aver assolto al particolare obbligo di diligenza per non aver evidenziato 

chiaramente le caratteristiche generali della pratica, nonché i relativi oneri che il consumatore deve 

sostenere; 




pubblicitario per via telefonica;


– la pratica commerciale contestata, in quanto al consumatore non sono state fornite informazioni 

esatte e complete relativamente alle caratteristiche generali e agli oneri da sostenere dell’offerta 

reclamizzata, è in grado di orientare indebitamente i consumatori. 



Sulla base delle informazioni acquisite nonché sulla base delle dichiarazioni rese dal professionista 

sia nel corso dell’ispezione tenutasi presso la sede della società in data 23 luglio 2008, sia nella 

memoria pervenuta in data 13 agosto 2008, è emerso che la pratica oggetto del presente 

procedimento si sostanzia in un primo contatto con i consumatori, attraverso attività di 

telemarketing con la quale si informa del rilascio di una tessera sconto denominata Fidelity card 

con vantaggiosi sconti sul prezzo di listino, seguito da una visita a domicilio degli agenti e/o 

venditori finalizzata alla consegna della tessera sconto, oltre che di un campione di prodotti del 

professionista (ad esempio, una trapunta a firma “ANNA VERSACE”, come si evince dalla 

copiosa documentazione depositata dallo stesso operatore pubblicitario). Più in particolare, 

l’adesione all’offerta del professionista prevede la sottoscrizione di un modulo il quale sollecita la 

sottoscrizione di un vero e proprio contratto per l’acquisto immediato, ovvero pro futuro, di 

articoli, per un importo complessivo di circa € 1.980, nell’arco temporale di 5 anni. 

Quanto al contatto telefonico, dalla documentazione acquisita nel corso dell’ispezione del 23 

luglio 2008 presso la sede della società, come da ammissione dello stesso operatore pubblicitario 

nella memoria difensiva del 13 agosto 2008, la società da “[...] giugno 2008 non si avvale più del 

call center, ma lascia libertà agli agenti di contattare i potenziali clienti con il passaparola”. Tale 

circostanza è suffragata anche dalla lista dei potenziali destinatari del messaggio telefonico, 

reperita nel corso della suddetta ispezione. 

Dalla documentazione agli atti risulta che il contatto telefonico con il consumatore è volto a 

sollecitare un incontro con i futuri acquirenti mediante modalità informative e comunicazionali 

ambigue in merito sia alla modalità di utilizzo del prodotto offerto, e precisamente il rilascio della 

Fidelity card che consente vantaggiosi sconti sul prezzo di listino della merce, sia all’oggetto della 

visita al domicilio del consumatore (conclusione di un contratto con i quali gli stessi si impegnano 

ad acquistare beni per somme rilevanti dei seguenti articoli: salute e benessere; complementi 

cucina; pulizia professionale; complementi d’arredo; fitness), con accensione, all’occorrenza, di un 

finanziamento per il pagamento). 

Tale pratica può essere valutata come fortemente ingannevole in quanto il consumatore non viene 

informato della circostanza che la visita a casa dell’agente non è finalizzata alla sola consegna 

della Fidelity card, ma alla firma di un modulo, compilato dall’agente, che comporta la 

formulazione di una proposta commerciale a favore del professionista. 

Infatti, dalla disamina dei contratti depositati dall’operatore pubblicitario, è emerso che tutti i 

consumatori aderenti alla suddetta iniziativa hanno firmato tale contratto ove sono riportate le 

seguenti annotazioni: “Importante da fare minimo 1 acquisto” mentre alla voce “Descrizione 

articolo” è specificato “1) Shopping card valida 5 anni; 2) set pubblicitario coordinato Versace”. 

Subito sotto è specificato: “ la spesa è di € 1.980 max in 5 anni previa telefonata per consegna e 

caricamento card” 

Nel retro del suddetto modulo, contenente le condizioni generali del contratto e sottoposto 

all’attenzione del destinatario solo a seguito di visita dell’agente incaricato della società AB S.r.l.

246 


presso l’abitazione dello stesso, al punto 1, è specificato che: “La card è personale, non 

trasferibile, con validità di anni 5 a decorrere dalla sottoscrizione del contratto…”. 

Dalle evidenze raccolte nel corso del procedimento non si ha evidenza che nel corso del primo 

contatto telefonico con cui il call center fissa un appuntamento domiciliare per la consegna della 

suddetta card, gli operatori forniscano un’informativa chiara e puntuale sul reale intento della 

visita a domicilio, ossia la conclusione di un contratto per l’acquisto dei vari beni offerti 

dall’operatore, e conseguentemente sulle effettive modalità di utilizzo della tessera sconto, ossia 

che la stessa è valida solo a seguito della stipula di tale contratto. 

Del tutto inidoneo a sanare la portata decettiva del messaggio è quanto affermato dall’operatore 

durante l’ispezione del 23 luglio 2008, sulla circostanza che: “a seguito di segnalazioni da parte di 

alcuni clienti, la società AB ha predisposto un nuovo modulo contrattuale”. Tale modulo, infatti, 

sotto la descrizione dei prodotti offerti dall’operatore pubblicitario, ha aggiunto la seguente frase: 

“Esaminato il prospetto dell’offerta commerciale ed il relativo materiale illustrativo sottopostomi 

in visione dal Vs proponente Mi impegno ad effettuare almeno un acquisto […]”, mentre alla voce 

“Regolamento card” , al punto 1, è specificato quanto segue: “La card è personale, non 

trasferibile, con validità di anni 5 a decorrere dalla sottoscrizione del contratto”. Pertanto, poiché 

al punto 1 dei suddetti moduli viene ribadito che tale card è valida solo dal momento della 

sottoscrizione del contatto, il consumatore apprende tale informazione solo alla consegna della 

stessa card. 

Perché il messaggio possa dirsi completo (e dunque privo di qualsiasi profilo omissivo) e 

trasparente è infatti necessario che venga fornita, già al momento del primo contatto telefonico con 

i consumatori, l’esatta descrizione del prodotto proposto, e cioè l’acquisto per cinque anni di vari 

prodotti, al contrario interamente sottaciuta nelle telefonate. 

Chiaro è, evidentemente, lo scopo dell’omissione da parte dell’operatore pubblicitario. Altro è, 

infatti, prospettare ai destinatari l’assegnazione di una card che dà diritto a vantaggiosi sconti, altro 

è metterli inconsapevolmente dinanzi ad operatori che avviano un’opera diretta e personale volta 

all’acquisto di prodotti vari. 

In realtà, dunque, l’intento dell’attività posta in essere dall’operatore pubblicitario al momento 

dell’aggancio è chiara all’utente solo al momento della visita a casa effettuata dall’agente, nel 

corso della quale il consumatore viene edotto della necessità di sottoscrivere un apposito modulo 

ovvero un contratto per poter disporre della card, nonché dell’onere da sostenere, consistente, 

come emerso da tutti i 170 contratti stipulati con i consumatori nel corso dell’istruttoria, nel 

caricare la card con immediata sottoscrizione del contratto e nella contestuale consegna della 

caparra all’agente in visita a domicilio. 

Il messaggio in esame è ingannevole anche in quanto lascia intendere, contrariamente al vero, che 

l’assegnazione della card sia totalmente gratuita, senza dover quindi affrontare alcun tipo di onere 

economico. 

Come emerso dalle risultanze istruttorie, infatti, solo al momento della consegna della card 

all’assegnatario viene sottoposto un modulo ove, sul retro dello stesso, viene specificato che: “La 

card è personale, non trasferibile, con validità di anni 5 a decorrere dalla sottoscrizione del 

contratto”. 

In definitiva, da quanto emerso nel corso dell’istruttoria non risulta che il consumatore sia posto 

nella condizione di conoscere, sin dalla formulazione del messaggio, le condizioni effettive 

dell’offerta, essendo indotto a credere nella totale gratuità della card, smentita da quanto appreso 

solo in via successiva.

BOLLETTINO N. 47 DEL 14 GENNAIO 2009 247 

In base ad una consolidata giurisprudenza dell’Autorità nella previgente disciplina della pubblicità 

ingannevole, l’idoneità ingannatoria del messaggio non può essere esclusa dalla circostanza 

secondo la quale il pubblico è posto nella condizione di apprendere le relative informazioni in un 

momento immediatamente successivo. Infatti, il Codice del Consumo ha inteso salvaguardare la 

libertà di autodeterminazione del consumatore da ogni erronea interferenza fin dal primo contatto 

pubblicitario, imponendo dunque all’operatore commerciale un preciso onere di completezza e 

chiarezza nella redazione della propria comunicazione d’impresa 1 . 

La pratica commerciale descritta, consistente nel messaggio pubblicitario privo di informazioni 

chiare e complete sui contenuti e caratteristiche del rilascio di una Fidelity card – oltre che sulle 

modalità di fruizione – e che veicola un’informazione omissiva sullo scopo della visita presso il 

domicilio del consumatore risulta, pertanto, scorretta ai sensi dell’art. 20, comma 2, del Codice del 

Consumo e ingannevole ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera c), e dell’art. 22, comma 4, lettera 

c), dello stesso Codice del Consumo. 



misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore 

medio che essa raggiunge o al quale è diretta». 









consumatori, si osserva che l’omissione informativa riguarda l’acquisto di prodotti per un arco 



omaggio pubblicitario (coordinato) può spingere i consumatori ad accettare tale visita, laddove 

invece la prospettiva di una vendita domiciliare di ulteriori prodotti non richiesti potrebbe indurre 

vari consumatori a negare l’autorizzazione a tale visita e quindi a rinunciare all’acquisto degli 

stessi prodotti. 





violazione. 








248 







telemarketing e che pertanto potrebbe aver raggiunto un numero significativo di destinatari. Per 

quanto riguarda la durata della violazione, si considera che, come emerge dalla documentazione in 

atti, la pratica è stata posta in essere dalla fine di novembre 2007 al mese di giugno 2008. 

Alla luce dei predetti criteri, la sanzione da applicare alla società AB S.r.l. è determinata in misura 

pari a 170.000 € (centosettantamila euro). 








errore le persone alle quali è rivolta o da essa raggiunte sulle reali caratteristiche e sulle condizioni 

economiche del servizio pubblicizzato e suscettibile di pregiudicare il comportamento economico 

dei destinatari, ai sensi dell’art. 21 del Decreto Legislativo n. 206/05, inducendoli a prendere una 

decisione commerciale che altrimenti non avrebbero preso; 

DELIBERA 


dalla società AB S.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica 

commerciale scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Decreto Legislativo n. 206/05, e ne 

vieta l’ulteriore diffusione; 

b) che la società AB S.r.l. sia irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di 170.000 € 

(centosettantamila euro); 













maturati nel medesimo periodo.


















IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

250 


PS2360 - VODAFONE STATION CASA INTERNET E TELEFONO 




SENTITO il Relatore Professore Carla Rabitti; 


Legislativo 2 agosto 2007, n. 146 (di seguito, Codice del consumo); 





VISTA la comunicazione di avvio del procedimento dell’11 novembre 2008, volto a verificare 

l’esistenza di pratiche commerciali scorrette in violazione degli articoli 20, 21, con particolare 

riferimento alla lettera b), 22 e 23, con particolare riferimento alla lettera v), del Decreto 

Legislativo n. 206/05, poste in essere dalla società Vodafone Omnitel N.V.; 

VISTE le memorie presentate dalla medesima società in data 25 novembre 2008; 


I. FATTO 

1. Con richiesta di intervento pervenuta in data 1º ottobre 2008 Fastweb S.p.A., in qualità di 

concorrente, ha segnalato una presunta pratica commerciale scorretta relativa alla promozione di 

servizi di telefonia fissa e di adsl Vodafone Casa. La condotta oggetto di contestazione si è 

sostanziata in comunicazioni pubblicitarie, asseritamente ingannevoli, diffuse attraverso uno spot 

televisivo e, in alcune pagine del sito internet della società Vodafone, www.vodafone.it, rilevate in 

data 22 settembre 2008. 

2. In particolare, lo spot televisivo appare ingannevole, secondo il segnalante, in quanto 

interamente incentrato sulla facilità ed immediatezza con cui sarebbe possibile attivare ed 

usufruire del servizio adsl e di telefonia fissa a seguito del solo acquisto di un apparato “Vodafone 

Station”, mentre viene del tutto sottaciuto il fatto che per un periodo iniziale dalla durata 

indeterminata, il traffico voce e la connessione internet sono disponibili tramite connessione radio 

HSDPA, sicuramente non paragonabile per qualità di prestazioni e affidabilità ai servizi di 

telefonia fissa e adsl. 

Tale limitazione appare, secondo il segnalante, unicamente in un super dello spot, la cui velocità di 

scorrimento non lo rende di agevole lettura. 

3. Con riferimento al sito internet, il segnalante osserva che tanto il messaggio di aggancio 

presente sulla homepage, che le pagine illustrative delle offerte “Flat” e “Tutto Flat” 

ometterebbero di chiarire alcune importanti condizioni e limitazioni, quali (i) l’esistenza del 

periodo transitorio in cui i servizi internet e fonia di cui si discute sarebbero disponibili unicamente 

tramite tecnologia radio HSDPA, (ii) l’esistenza di oneri ulteriori rispetto al canone mensile 

pubblicizzato come all inclusive - segnatamente il contributo di attivazione - nonché (iii) 

l’esistenza di limiti temporali e di un monte minuti verso le direttrici di traffico mobile e fisso 

prospettate come gratuite. Tali limiti e condizioni sono indicati nella sezione “Tutti i dettagli”, 

accessibile da un link presente sulle pagine delle predette offerte, ma di sola consultazione


eventuale, in quanto non costituirebbe un passaggio obbligato ai fini della sottoscrizione e 

attivazione delle relative offerte, cui potrebbe aderirsi direttamente attraverso le summenzionate 

pagine di illustrazione e senza, quindi, avere reale contezza dei termini delle stesse. 

4. Pertanto, in data 11 novembre 2008, è stato avviato il procedimento istruttorio ai sensi dell’art. 

27, comma 3, del Decreto Legislativo 206/2005, come modificato dal Decreto Legislativo n. 

146/07, nonché ai sensi dell’art. 6 del Regolamento, al fine di verificare l’esistenza di eventuali 

pratiche commerciali scorrette poste in essere dalla società Vodafone Omnitel N.V. in violazione 

degli articoli 20, 21, con particolare riferimento alla lettera b), 22 e 23, con particolare riferimento 

alla lettera v), del Decreto Legislativo n. 206/05. 

5. In particolare, le comunicazioni commerciali innanzi descritte potrebbero considerarsi 

ingannevoli in quanto non fornendo con evidenza grafica adeguata, ovvero omettendo ai 

consumatori informazioni rilevanti, potrebbero indurli in errore e ad assumere una decisione di 

natura commerciale che non avrebbero altrimenti preso. Inoltre, i messaggi in esame potrebbero 

risultare contrari all’art. 23, lettera v) del Decreto Legislativo n. 206/05 nella misura in cui 

omettano limiti e condizioni del traffico voce prospettato come gratuito. 

II. MEMORIE PRESENTATE DALLA PARTE ED ELEMENTI IN ATTI 

6. A seguito della comunicazione di avvio del procedimento dell’11 novembre 2008, con 

riferimento al procedimento cautelare, la società Vodafone Omnitel N.V. ha presentato, in data 25 

novembre 2008, memorie difensive nelle quali viene rilevata l’assenza nel caso di specie dei 

presupposti per l’adozione del provvedimento interinale in base alle considerazioni che seguono. 

– Sotto il profilo del fumus boni iuris viene ribadita la veridicità e correttezza delle informazioni 

prospettate nello spot televisivo, che si limitano ad evidenziare la possibilità, acquistando il nuovo 

apparato Vodafone Station, di avere un collegamento telefonico ed internet veloce, senza necessità 

di interventi tecnici. Quanto al sito internet, viene evidenziata la completezza ed immediata 

percepibilità di tutte le informazioni rilevanti delle offerte in questione; 

– sotto il profilo del periculum in mora, la parte precisa che la diffusione dello spot televisivo è 

definitivamente cessata da tempo e non è destinata ad essere ripresa, come risulta dall’allegata 

dichiarazione del Direttore della Pubblicità di Vodafone. Con riferimento al sito web, la parte fa 

presente che, pur essendo lo stesso già completo di tutte le informazioni necessarie, sono state 

apportate alcune modifiche alle pagine oggetto di contestazione volte a rendere le informazioni 

rilevanti ancor più evidenti e di più immediata percepibilità, con particolare riferimento al tipo di 

tecnologia con cui vene garantito il servizio di connettività prima dell’attivazione dell’ADSL e ai 

limiti del traffico voce gratuito. 

7. Con memoria integrativa, pervenuta in data 10 dicembre 2008, Vodafone, ribadendo la già 

iniziale completezza e immediata percepibilità delle informazioni presenti sul sito internet, ha 

indicato le ulteriori modifiche apportate alle pagine web illustrative dell’offerta in questione, che le 

rendono di ancor più semplice e agevole leggibilità, anche per un consumatore non 

particolarmente attento. 

III. VALUTAZIONI 

8. Alla luce di quanto fin qui evidenziato si rileva dunque che non sussistono i presupposti per 

l’adozione della misura cautelare. Con riferimento al requisito del periculum in mora, va 

considerato che lo spot in questione non è più in diffusione, mentre le pagine del sito internet sono 

state modificate successivamente alla comunicazione di avvio. Con riferimento al fumus boni iuris,

252 


la valutazione del comportamento oggetto di contestazione necessita di ulteriori approfondimenti 

che dovranno essere svolti nel corso del procedimento; 

RITENUTO, pertanto, che dall’esame degli atti del procedimento emergono elementi tali da 

escludere la sussistenza del requisito della particolare urgenza; 

DELIBERA 

di non adottare la misura cautelare ai sensi dell’art. 27, comma 3, del Codice del Consumo e 

dell’art. 9, comma 1, del Regolamento. 

Il presente provvedimento verrà comunicato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino 




comunicazione del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al 



comunicazione del provvedimento stesso. 



IL PRESIDENTE 

Antonio Catricalà

Autorità garante 

della concorrenza e del mercato 

Coordinamento redazionale 

Redazione 

Bollettino Settimanale 

Anno XVIII- N. 47 . 2008 

Giulia Antenucci 

Elisabetta Allegra, Valerio Ruocco, Simonetta Schettini 

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato 

Direzione Statistica e Ispezioni Informatiche 

Piazza Giuseppe Verdi, 6/a - 00198 Roma 

Tel.: 06-858211 Fax: 06-85821256 

Web: http://www.agcm.it 

Realizzazione grafica 

Area Strategic Design

Bollettino Aut. Garante della Concorrenza e del Mercato 47-08.pdf

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?