contro per la riforma - Il diritto amministrativo

www.ildirittoamministrativo.it
N. 04763/2011REG.PROV.COLL.
N. 03362/2005 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3362 del 2005, proposto da:
Katte Klitsche de la Grange Norberto, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Rabacchi, con domicilio eletto presso Giovanni Rabacchi in Roma, via degli
Scipioni, 167;
contro
Comune di Tolfa, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Athena Lorizio, con
domicilio eletto presso M. Athena Lorizio in Roma, via Dora, 1;
Teodoro Katte Klitsche de la Grange;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II BIS n. 01286/2004, resa
tra le parti, concernente DINIEGO CONCESSIONE EDILIZIA.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
1

www.ildirittoamministrativo.it
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2011 il Cons. Oberdan
Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Scarpa in sostituzione di
Giovanni Rabacchi e Maria Athena Lorizio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello in esame, il dott. Norberto Katte Klitsche de la Grange impugna la
sentenza 11 febbraio 2004 n. 1286, con la quale il TAR Lazio, sez. II-bis ha
rigettato il ricorso (proposto insieme al sig. Klitsche de la Grange Teodoro,
entrambi anche nella qualità di eredi di Cocchi Klitsche de la Grange Erminia),
avverso i provvedimenti del Sindaco del Comune di Tolfa 2 novembre 1995 nn.
7147, 7148, 7149 e 7150, tutti di rigetto di richieste di concessione edilizia per la
realizzazione di quattro ville, in località Cibona di Tolfa.
La sentenza appellata, preso atto che i provvedimenti impugnati sono stati emanati
sul duplice presupposto che l’edificazione dell’area è subordinata a) alla presenza di
uno strumento attuativo vigente, ovvero operante; b) alle autorizzazioni di rito
degli enti preposti alla tutela dei vincoli idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico
ed archeologico, afferma:
- che il primo presupposto dei provvedimenti impugnati “è costituito dall’assenza
di uno strumento attuativo efficace”;
- che, anche a voler ritenere strumento attuativo la convenzione sottoscritta il 14
marzo 1968 (tornata in vigore a seguito dell’annullamento della parte del PRG di
Tolfa, relativo alla tenuta di Cibona), la medesima “è soggetta al termine decennale
di efficacia degli strumenti attuativi fissato dal combinato disposto degli artt. 16,
quinto comma, e 17, primo comma, della l. 17 agosto 1942 n. 1150”. Tale
convenzione, alla luce della documentazione in atti, “deve ritenersi divenuta
inefficace per il decorso del decennio della sua validità in relazione alla parte della
2

www.ildirittoamministrativo.it
stessa che non ha trovato attuazione e, quindi, l’area interessata deve ritenersi priva
di uno strumento attuativo”;
- che la convenzione 14 marzo 1968, a prescindere dalla sua intervenuta inefficacia,
“potrebbe ritenersi efficace al più unicamente per l’area di ha 16”, in quanto
specificamente autorizzata – relativamente al vincolo forestale - dalla Commissione
permanente per l’agricoltura, le foreste e l’economia montana della Camera di
Commercio di Roma, essendosi detta Commissione espressamente riservata di
“esaminare altra domanda per la restante proprietà” (dove ricadrebbe l’intervento
non assentito dal Comune), e non risultando essere intervenuta altra
autorizzazione dell’Autorità forestale”;
- che la circostanza secondo la quale l’assenza dello strumento urbanistico
attuativo non sarebbe di per sé ostativo al rilascio delle concessioni edilizie, in
quanto dedotto con memoria depositata il 12 marzo 2003 “costituisce un motivo
di gravame nuovo rispetto a quelli dedotti con il ricorso introduttivo e, come tale,
inammissibile”;
- che l’esistenza di sentenze, passate in giudicato, che “sarebbero tutte conformi
nel ritenere edificabile la proprietà Klitsche de la Grange, non incide sulla
legittimità dei provvedimenti impugnati, posto che “la vigenza della convenzione
di cui trattasi è stata affermata in relazione al momento in cui le pronunce di cui ai
giudicati sono state adottate, ma ciò non toglie che la convenzione medesima, per
la parte non attuata, era comunque soggetta al termine decadenziale di efficacia, di
cui ai richiamati artt. 16 e 17 l. n. 1150/1942”. Anche a voler far decorrere il
termine decennale di efficacia della convenzione dalla data della sentenza del
Consiglio di stato 13 giugno 1978 n. 461 (di annullamento del PRG di Tolfa),
quest’ultimo veniva a scadere il 13 giugno 1988, a fronte di provvedimenti emanati
il 2 novembre 1995.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
3

www.ildirittoamministrativo.it
a) violazione di legge e vizio di ultrapetizione della sentenza appellata per
successiva integrazione della carente motivazione dei provvedimenti amministrativi
impugnati; stante “il criptico e sibillino riferimento ad una pretesa e non meglio
specificata mancanza di strumento urbanistico di attuazione”, laddove “il diniego
di concessione edilizia deve esprimere con chiarezza i punti di contrasto fra la
progettata edificazione e la normativa urbanistica, in modo che sia possibile
comprendere la sussistenza di ragioni in assoluto preclusive dell’edificazione
stessa”. In definitiva, “nel respingere il ricorso introduttivo il Tar Lazio si è
arbitrariamente richiamato a fatti, circostanze e deduzioni giuridiche, mai esternate
dalla P.A. nei provvedimenti impugnati”;
b) violazione di legge ed eccesso di potere; poiché i vincoli indicati nei
provvedimenti impugnati “non impediscono di certo il rilascio della concessione,
ma semmai condizionerebbero solo la successiva attività edilizia”;
c) violazione e falsa applicazione artt. 17 e 18 l. n. 1150/1942, poiché “il termine
decennale invocato dal Comune si applica solo alle disposizioni di contenuto
espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano che rimangono
pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, fino all’approvazione di un
nuovo piano attuativo”.
Si è costituito in giudizio il Comune di Tolfa, che ha concluso per il rigetto
dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’udienza di trattazione, dopo il deposito di ulteriori memorie da ambo le parti, la
causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, per le ragioni di seguito
esposte.
Giova premettere, in punto di fatto, che con i provvedimenti impugnati in I grado,
il Sindaco del Comune di Tolfa ha respinto le domande di concessione edilizia per
4

www.ildirittoamministrativo.it
la realizzazione di quattro ville, in località Cibona di Tolfa, basando tale diniego su
due distinte ragioni:
- in quanto ricadenti in zona sprovvista di strumento attuativo vigente;
- poiché nella zona l’edificazione è in ogni caso subordinata “anche alle
autorizzazioni di rito degli enti preposti alla tutela dei vincoli cui risulta
assoggettata”, e cioè vincolo idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed
archeologico.
La sentenza appellata ha inteso il richiamo alla mancanza, per la zona dove
avrebbe dovuto essere realizzata l’edificazione, di uno strumento attuativo vigente,
come difetto (per intervenuta inefficacia della medesima) della convenzione di
lottizzazione 14 maggio 1968, in ordine alla quale, anche a voler far decorrere il
termine decennale di efficacia della convenzione dalla data della sentenza del
Consiglio di Stato 13 giugno 1978 n. 461 (di annullamento del PRG di Tolfa),
quest’ultimo veniva a scadere il 13 giugno 1988, a fronte di provvedimenti emanati
il 2 novembre 1995.
Avverso tale primo ordine di considerazioni l’appellante lamenta:
- per un verso, una illegittima integrazione della motivazione dei provvedimenti
impugnati, effettuata dalla sentenza, laddove i provvedimenti di diniego non
chiariscono quale sia lo strumento attuativo mancante (motivo sub a)
dell’esposizione in fatto);
- per altro verso, la violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 18 l. n.
1150/1942, poiché “il termine decennale invocato dal Comune si applica solo alle
disposizioni di contenuto espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche
di piano che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo,
fino all’approvazione di un nuovo piano attuativo”; il che consentirebbe
l’edificazione e, quindi, il rilascio delle relative concessioni.
5

www.ildirittoamministrativo.it
Tanto premesso, il Collegio rileva, innanzi tutto, che, con riferimento alla località
Cibona del Comune di Tolfa, l’appellante non lamenta l’esistenza di un
(qualsivoglia) strumento urbanistico attuativo, esistenza che sarebbe stata
illegittimamente negata dal Comune, ma – in presenza di una constatazione da tale
ente effettuata (e cioè non potersi rilasciare le concessioni edilizie per mancanza
del citato strumento) - lamenta non essere chiaro quale sarebbe lo strumento
mancante, tra i tre strumenti astrattamente possibili.
Appare del tutto evidente che, poiché è esclusa, nella zona in esame, l’esistenza di
qualsivoglia strumento urbanistico attuativo, non può sussistere il lamentato vizio
di difetto di motivazione, posto che, stante l’assenza appunto di qualsivoglia
strumento, non vi è alcuna necessità di indicare quale degli strumenti astrattamente
previsti dall’ordinamento sia mancante.
A fronte di tale considerazione, la sentenza appellata ha ritenuto, con
argomentazione non irragionevole, che i provvedimenti impugnati intendessero
comunque escludere la persistente efficacia della convezione di lottizzazione inter
partes del 14 maggio 1968.
Conseguentemente, il Collegio ritiene, per un verso, che non sussiste il vizio di
difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, avendo l’amministrazione
fondato i medesimi sulla totale assenza di strumenti urbanistici attuativi nella zona
di intervento (essendo, quindi, superfluo indicare nominativamente quali); per altro
verso, che non sussiste alcuna integrazione della motivazione effettuata dal giudice,
proprio in virtù di quanto già affermato dall’amministrazione.
La sentenza appellata – a fronte di una totale esclusione dell’esistenza di strumenti
attuativi affermata dall’amministrazione – ha inteso, con un onere di motivazione
(ulteriore) della pronuncia costituente una migliore esplicitazione della ratio
decidendi, affermare che tale totalizzante affermazione del Comune non è
6

www.ildirittoamministrativo.it
contraddetta dall’esistenza di una convenzione di lottizzazione sottoscritta nel
1968, perché essa è da ritenere inefficace.
Per le ragioni esposte, non può trovare accoglimento il primo motivo di appello
(sub a) dell’esposizione in fatto).
Altro discorso è quello relativo ai motivi di appello con i quali si contesta la
legittimità di un diniego motivato con la mancanza di strumento urbanistico
attuativo, ritenendo comunque possibile l’edificazione, anche affermando la
perdurante efficacia di un previgente strumento per la zona in esame (ed è ciò che
l’appellante ha fatto con il terzo motivo di appello).
In questo caso, non si contesta il difetto di motivazione del provvedimento, bensì
la violazione di legge e l’eccesso di potere viziante il medesimo sotto diversi profili,
afferenti all’istruttoria (per difetto di presupposto in fatto ed in diritto) ed alla
stessa motivazione (per contraddittorietà).
Il motivo di appello è, tuttavia, infondato.
L’art. 17 l. n. 1150/1942, in tema di “validità dei piani particolareggiati”, prevede,
per quel che interessa nella presente sede (comma 1):
“Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo
diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo
soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di
nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le
prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.”.
La giurisprudenza ha già avuto modo di affermare che il termine decennale di
efficacia dei piani particolareggiati è applicabile anche ai piani di lottizzazione
(Cons. Stato., sez. VI, 20 gennaio 2003 n. 200).
Allo stesso tempo, la giurisprudenza ha chiarito che, anche dopo la scadenza,
devono continuare ad osservarsi le prescrizioni di zona previste dal piano scaduto,
in applicazione dell’art. 17, comma 1, l. 17 agosto 1942 n. 1150; infatti, i piani
7

www.ildirittoamministrativo.it
attuativi hanno efficacia decennale, con esclusione degli allineamenti e delle
prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso destinati ad essere applicati a tempo
indeterminato anche in presenza di uno strumento urbanistico generale. Ne
consegue che, in considerazione della stabilità delle previsioni urbanistiche del
piano attuativo, queste ultime rilevano a tempo indeterminato, anche dopo la sua
scadenza, e ciò in quanto l’art. 17 l. 17 agosto 1942 n. 1150 va inteso nel senso che,
scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano attuativo, nella
parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri,
preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione
primaria, e non si può procedere all’edificazione residenziale; dove invece il detto
piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre opere di
urbanizzazione, l’edificazione residenziale è consentita secondo un criterio di
armonico inserimento del nuovo nell’edificato esistente e in base alle norme del
piano attuativo scaduto (Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2009 n. 6572; sez. V, 30
aprile 2009 n. 2768).
Alla luce di quanto esposto, consegue che – una volta scaduto il termine di
efficacia della convenzione di lottizzazione – nella zona considerata non è più
possibile l’edificazione, proprio perché tale zona rientra nella parte che non ha
trovato attuazione.
A ciò occorre aggiungere quanto rilevato nella sentenza appellata, circa il difetto di
parere favorevole, relativamente al rispetto e/o compatibilità con il vincolo
forestale, in ordine alla restante parte della proprietà dell’appellante.
Per le ragioni esposte, anche il terzo motivo di appello non può trovare
accoglimento, stante la sua infondatezza.
Quanto al secondo motivo, con il quale vengono riproposte in appello doglianze
dichiarate assorbite dal I giudice, giova osservare che anche nella presente sede, alla
8

www.ildirittoamministrativo.it
luce della reiezione dei precedenti motivi di impugnazione proposti, ne è superfluo
l’esame.
Peraltro, è appena il caso di osservare che i provvedimenti impugnati in I grado
non hanno inteso affatto negare le concessioni edilizie, sulla base di una valutata
esigenza di tutela di interessi per i quali detta tutela esula dalle competenze del
Comune, ma semplicemente rilevare che, nel caso di specie, l’edificazione risulta
altresì impedita (fino al conseguimento dei relativi atti autorizzatori) anche dalla
presenza di una pluralità di vincoli (idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed
archeologico).
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente
conferma della sentenza appellata.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Katte Klitsche de la
Grange Norberto (n. 3362/2005 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la
sentenza appellata.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Sandro Aureli, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
9

www.ildirittoamministrativo.it
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/08/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
10