Nino Paolantonio - Giustamm.it

Presentazione agli atti del convegno
L’azione di nullità ed il giudice amministrativo
Giornate di studio sulla giustizia amministrativa dedicate ad
Eugenio Cannada-Bartoli
Siena, Certosa di Pontignano
22 – 23 giugno 2007
1. Derogando agli standards editoriali della rivista, da
sempre tempestiva nell’accogliere i contributi scientifici prodotti
nell’ambito di convegni, seminari, giornate di studio e dibattiti di
particolare interesse scientifico, purtuttavia solo con la pubblicazione
dei testi delle relazioni e degli interventi, avverto la necessità di
accompagnare agli autorevoli contributi resi nel convegno senese,
che offriamo all’attenzione dei nostri lettori, poche righe di
“presentazione”,
Preciso subito il significato del sostantivo; si tratta della
semplice testimonianza di un uditore privilegiato, avendo assistito ad
un evento che – come i lettori avranno modo di constatare – si
connota di un livello di approfondimento senza precedenti sul tema
della nullità dell’atto amministrativo e dei rimedi giudiziari ad essa
correlati, dall’entrata in vigore delle note riforme del 2005 alla l. n.
241/1990.
Perché allora una “testimonianza”, se gli atti del convegno
certosino son qui sotto allegati Per tre ragioni.
La prima: non tutte le relazioni sono state trasfuse in scritto; e
qui il mio compito si riduce a quello di cronista obbligato al massimo
della sintesi (e per questo chiedo ammenda per le numerose,
inevitabili lacune).
La seconda: l’intensità vibrante di tutti i contributi degli
autorevoli relatori, provenienti dall’Accademia e dalle Magistrature
Superiori, Ordinaria ed Amministrativa, spesso, inevitabilmente, in
cordiale disaccordo su delicatissime tematiche di teoria generale, é
stata mirabilmente moderata dai Presidenti delle due Sessioni di
studio (il Presidente del Consiglio di Stato, Mario Egidio Schinaia
nella prima giornata, ed il Presidente emerito, Alberto De Roberto,
nella seconda), e rigorosamente quanto discretamente coordinata e
contenuta dall’Amico e Collega al quale dobbiamo, or sono sei anni,
queste giornate di studio: il prof. Fabio Francario.

La terza (la più importante): mai come in quest’ultima
occasione, credo, la presenza viva, palpabile, del pensiero di Eugenio
Cannada-Bartoli s’è offerta alla meditazione dei relatori e
dell’uditorio; e poiché chi scrive è in eterno ed incolmabile debito
con la disponibilità, la pazienza, ed anche l’affetto di Uomini come
Eugenio Cannada-Bartoli, queste righe sono un obbligo. Un obbligo
nei confronti del Maestro cui i convegni senesi sono annualmente
dedicati; un obbligo nei confronti di Fabio Francario, uno dei pochi
(credo il secondo, in ordine cronologico) Suoi allievi diretti; un
obbligo nei confronti dei tanti Colleghi ed Amici che non posso
nominare per esigenze di spazio – e sono davvero tanti – che, come
chi scrive, si sentono allievi “indiretti”, e non solo di diritto, di
Eugenio Cannada-Bartoli: uno dei più grandi Giuristi del secolo
ventesimo, mancatoci nell’anno 2000, come pochi altri Maestri della
Sua statura – ironia della sorte – proprio mentre noialtri ci
affacciavamo alle “rivoluzioni copernicane” del diritto
amministrativo del terzo millennio.
2. Ecco cosa i lettori non troveranno negli atti del
convegno senese.
Fra tutte, la mirabile sintesi, del prof. Alberto Romano, delle
diverse, articolate e spesso contrapposte posizioni emerse sul tema,
specie in punto di attribuzione della giurisdizione a fronte di atti
nulli. Riaffermando la tradizionale riconduzione della problematica
della nullità nell’alveo dei limiti interni alla giurisdizione, la sintesi
ha sottolineato come la nullità possa essere oggi conosciuta tanto dal
giudice ordinario quanto da quello amministrativo, a seconda che a
quest’ultimo sia devoluta, o meno, la giurisdizione esclusiva sulla
materia oggetto del processo.
Nella tavola rotonda del sabato è spiccata la lucida
illustrazione del prof. Leopoldo Mazzarolli: pur vistosamente non
entusiasta della novella del 2005, anch’Egli ha condiviso la tesi
“tradizionale” della nullità giuridica (quod nullum est nullum
producit effectum), ammonendo che, al più, la nullità può
manifestarsi come fatto giuridicamente rilevante, mai come effetto
dell’atto; in estrema sintesi, può parlarsi, quoad effectum, di nullità
dell’atto, giammai di atto nullo, ché diversamente si cadrebbe in una
contradictio in adiecto.
Decisamente critico nei confronti dell’art. 21 septies il prof.
Filippo Satta, che ha rammentato all’uditorio come il regime
civilistico della (o delle) nullità si riferisca alla figura del contratto,

ossia ad un atto d’autonomia privata fonte di un accordo libero,
seppur causalmente limitato, delle parti: di qui l’inutilità (se non il
vizio concettuale), a parere dell’illustre Studioso, di una disciplina
positiva sulla nullità di un atto unilaterale espressione d’autorità.
Il prof. Franco G. Scoca ha ricordato che le cause di nullità
tipizzate dall’art. 21 septies sono tutte ascrivibili a vicende
processuali e che la giurisprudenza é sempre stata in grado di
ravvisare casi di invalidità “forte”, senza particolare necessità di una
disciplina positiva delle fattispecie astratte; sul versante della tutela,
Scoca ha espresso perplessità sulla possibilità di estendere il regime
processuale dell’azione di annullamento alla c.d. azione di nullità.
Di diverso avviso il prof. Vincenzo Cerulli Irelli, secondo cui
l’art. 21 septies ha eliminato definitivamente il dissidio
giurisprudenziale sulla giurisdizione nei confronti degli atti emessi in
carenza “in concreto” di potere, facendo proprio il noto orientamento
del Consiglio di Stato; il prof. Cerulli Irelli ha ribadito che il
problema del riparto di giurisdizione in punto di azione di nullità va
risolto alla stregua del criterio, di rango costituzionale, fondato sulla
distinzione tra le situazioni soggettive tutelate.
Il prof. Domenico Sorace ha ricordato la difficoltà, in
dottrina, di individuare, con sufficiente concordia, gli “elementi
essenziali” del provvedimento – di qui l’apprezzamento per il
contenuto indefinito della norma – ed ha manifestato l’auspicio che
l’azione di nullità (il cui Giudice va individuato alla stregua della
distinzione tra situazioni giuridiche soggettive) sia contenuta entro
termini di decadenza non eccessivamente brevi, ma neppure troppo
lunghi (se non illimitati: leggi, imprescrittibilità dell’azione di
annullamento).
Ha concluso la sessione del sabato la relazione di sintesi del
prof. Villata, che ha condiviso la posizione del prof. Scoca ed ha
osservato che le fattispecie di provvedimento amministrativo nullo
sono, in fondo, trascrizione positiva di principi giurisprudenziali
consolidati, fermi alcuni distinguo per la particolare ipotesi di cui al
comma 2° dell’art. 21 septies.
3. Chiudo con un grazie: a Fabio Francario ed allo Studio
senese, per averci regalato questa ulteriore ed importantissima
occasione di elevato approfondimento scientifico; agli illustri
relatori, interventori e discussants; all’uditorio, folto, attento e
partecipativo; ai lettori, che sapranno di certo apprezzare
l’elevatissimo livello dei contributi che Giustamm ha l’onore di

pubblicare. E ovviamente ad Eugenio Cannada-Bartoli, di cui non
spetta a me neppure tentare di tessere elogi, anch’Egli certamente
compiaciuto della riuscita del convegno.
Nino Paolantonio