Testi - Camera dei Deputati

CESARE DELL’ACQUA 

MILANO - DOTT. A. GIUFFRE’ - EDITORE - 1970 

Copyright Dott. A. Giuffre' Editore S.p.A. - Riproduzione Riservata


A mio padre 




CAPITOLO I 

DEFINIZIONE, FONDAMENTO E LIMITI 

DELL’08TRUZIONISMO PARLAMENTARE 

SOMMARIO : 1) Note introduttive. - 2) Delimitazione concettuale dell‘ostruzionismo 

parlamentare. - 3) Osservazioni critiche in ordine 

al problema della legittimità del fenomeno ostruzionistico. - 4) 

Nuove considerazioni sul fondamento e sui limiti giuridici dell‘ostruzionismo 

parlamentare. 

1. Note introduttive 

Che l’ostruzionismo, inteso soprattutto nel suo ambito 

naturale - quello parlamentare (I) - non possa continua- 

(l) Sull’ostruzionismo parlamentare non sono numerose le trattazioni 

organiche ed esaurienti dedicate a questo aspetto della vita parlamentare 

dalla dottrina italiana. 

I1 fenomeno è stato però oggetto di particolare studio da parte 

di costituzionalisti e pubblicisti in genere, specie nel periodo cosiddetto 

> delle manifestazioni ostruzionistiche, quello compreso tra il 

1880 P il 1914. 

Fra le trattazioni organiche del tempo, segnaliamo soprattutto : 

ARANGIO RUIZ G., Istituzioni di diritto Costituzionale italiano, Torino 

1913; ARCOLEO G., 11 Gabinetto nei Governi parlamentari, Napoli, 

1881; BENTHAM G. e DUMONT S., La tattica purlamentare, 

in BiW. Sc. Pol. e Amm., serie I, vol. IV, Torino 1888; BLANC LOUIS, 


8 L'ostruzionismo parlamentare 

re ad essere considerato, secondo i moduli cari ad una certa 

Histoire de la Constitution du 25 Février 1875, Paris 1875; BRUNIALTI 

A., Il Diritto Costituzionale e la Politica nella Scienza e nelle Iòstituzioni, 

in Bibl. Sc. Pol. e Amm. serie 11, vol. VII, Parte 1.' e 2:, Torino 

1896 ; BRUNIALTI A., Formazione e revisione delle Costituzioni moderne, 

in Bibl. .Sc. Pol. e Amm. Serie 2, Vol. 11, Torino 1895; BRYCE G., La Repubblica 

Americana, trad. Brunialti, in Bibl. Sc. Pol. e Amm., Serie 111, 

1916; BRYCE, Democrazie moderne, ed. it. 1931, Hoepli; CODACCI PISA- 

NELLI ALFREDO, Scritti di Diritto Pubblico, Città di Castello 1900; CON- 

TUZZI PAOLO, Diritto Costituzionale, I11 ed. Milano 1907; CORNEWALL D. 

SIR GEORGE, Qual'è la miglior forma di Governo, pref. Luzzatti, in Bibl. 

Sc. Pol e Amm., Serie I, vol. 11, Torino 1886; DARESTE F. R. e DARESTE P., 

Les Constitutions Modernes, Challemel, Paris 1910 ; DE LESIGNANO PRIN- 

CESSE A., Constitutions des Pays Civilisées, 1880; DE PARIEN ESQUIRON, 

Principi della Scienza Politica, trad. ital., in Bibl. Sc. Pol. e Amrn., Serie 

I, vol. 11, Tonno 1888; FERRACCIU ANTONIO, Tendenze recenti del Costituzionalismo, 

Siena 1912; FLORIAN E., Trattato di Diritto Penale, vol. 

11, Delitti contro la sicurezza dello Stato, Vallardi, Milano 1915; HALLAN 

S., Storia Costituzionale d'Inghilterra, trad. it. cap. XVIII, in Bibl. Sc. 

Pal. e Amm. Vol. X, Torino 1912; LACRETELLE C., Historie de i'assémblée 

constituente, Paris 1885 ; LUZZATTI LUIGI, Corso di Diritto Costituzionale 

a2I'Univ. di Roma, anni 1908-1909; LUZZATTI L., Corso di Diritto Costituzionale, 

anni 1911-1912 ; MANZINI V., Trattato di Diritto Penale Italiano, 

ed. Bocca, Torino 1908; MICELI VINCENZO, Principi di Diritto Costituzionale, 

2: Ed., Soc. ed. Libraria, Milano 1913; MILL J. S., Il Governo Rap 

presentativo in Bibl. Sc. Pol. e Amm., Serie I, vol. 11, Torino 1886; MI- 

SPOULET G.B., La vie Parlementaire à Rome sous la République, Paris 

1897; NAPODAMO GABRIELE, I delitti contro la sicurezza dello Stato, ed. 

Libraria, Milano 1909; NOCITO P., Corso di Diritto Penale. Reati contro il 

Diritto Politico, Roma 1901 ; ORLANDO V. E., La Resistenza politica individuale 

e collettiva, Palermo 1885, Bibl. Sc. Pol. e Amm., Serie I, vol. V, 

Torino 1890; ORLANDO V. E., Principi di Diritto Costituzionale, Firenze 

1894; Id., Corso di Diritto Pubblico interno, Teorica della Legislazione e 

del Governo, anno 1911-1912; ORREI E., Corso di Diritto Costituuzionale, 

vol. I, Sampaolesi, Roma 1900; PALMA LUIGI, Le Costituzioni dei Popoli 

Liberi, Cap. I, 11, 111, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI e XII. Testi delle 

Costituzioni dei principali Stati del mondo, in Bibl. Sc. Pol. e Amm. 

Serie 11, vol. 11, Torino 1886; PIERRE., Traité de Droit Politique éleotoral 

e parlementaire, Paris 1894; POUDRA G. e PIERR E., Trattato pratica del 

Diritto Parlamentare, trad. it., Torino 1888 ; PRESUTTI ENRICO, Diritto 

Costituzionale, Napoli 1915; RACIOPPI F. e BRUNELLI I., Commento allo 

Statuto del Regno, pref. Luzzatti, Torino 1909; RACIOPPI F., Ordinamenti 


Definiz., fondamento e limiti del2'ostruzion. parlam. 9 

tradizione dottrinale, come un fenomeno essenzialmente ex- 

degli Stati liberi d'Europa, Milano 1890; SANTI-ROMANO, Nozione e natura 

degli Organi Costituzionali dello Stato, Palermo 1892; ROULHIÈRE A., 

Histoire de l'Anarchie de Pologne, Paris 1893; TAMRARO I., Diritto Costituzionale, 

Milano 1907 ; TODD A., Il Governo Parlamentare in Inghilterra, 

trad. it., Torino 1887 ; WILSON, Le Gouvernement Congressionel, trad. 

franc., Paris 1890. 

Fra la dottrina italiana, rilevanti i contributi portati al tema da 

FERRACCIU A., L'ostruzione parlamentare davanti al diritto ed alla politica 

costituzionale, in I1 Filangieri 1901 ; FERRI E., Battaglie Parlamentari 

- Una campagna ostruzionistica, Ed. Lombarda, Milano 1900; GA- 

LEOTTI U., Principii regolatori delle assemblee, Bocca ed., Torino 1900; 

GALEOTTI U., Il regolamento della Camera commentato, Tipografia Camera 

dei Dep., Rowa 1902. Importanti cenni anche in JELLINEK G., 

Die Parlamentariscke obstruktim, Berlin 1911 ; JELLINEK G., Allgemeine 

Staatslekere, I11 ed., 1921, 363, 791 ; KELSEN, Allgemeine staafslekere, 

rist. Bad Homburg v. d. Hujhe, 1966, 355; MANCINI M. e GALEOTTI U., 

Norme e Usi del Parlamento italiano, tip. Cam. dei Dep., Roma 1887; 

MASSON H., De l'obstruction parlementaire, Monnerville, Montauban, 

1902; MICELI V., Le quorum dans les assémblées politiques, in Revue du 

Droit Public, 1992, 93 e ss.; MOREAU F. e DELPECH, Les réglements des 

assemblées legislatives, vol. I e 11, Paris 1907; MOREAU F., L'initiative 

parlementaire, in Revue du Droit Public, 1901, vol. XV, 291-296; MORINI 

C., La decadenza del sentimento monarckico in Italia, Firenze 1900; 

RADNITZKY, Das Wesen der Obstrttktiontaktik, in Grunhuts Zeitschrift, 

XXXI,1904, 465 e ss.; RAYNAERT A., Du pouvoir disciplinaire dam les assemblées 

parlementaires, Bruxelles, 1880 ; SANTI ROMANO, Sulla natura 

dei Regolamenti delle Camere Parlamentari, in Archivio Giuridico, vol. 

LXXV, 3'58 ; SAMUEL RENÉ, Parlementarisme, in La Grande Enciclopedie, 

vol. XV, 1128; SCHWARTZ, Die Recktslehere der Obstruktion, in Grunhiits 

Zeitschrift, XXXIII, 1906, 33 e ss. ; SONNINO S., I decreti legge ed il Regolamento 

della Camera, in Nuova Antologia, nov. 1899, vol. 84, 296-308; 

SIOTTO PINTOR M., Di una interpretazione dell'art. 45 dello Statuto, in 

Rivista di Diritto Pubblico, 1909, parte l:, 322-344; SAREDO G., Codice costituzionale 

del Regno d'Italia, Torino 1893 ; TAMBARO I., Minoranza, in 

Digesto italiano, vol. XV, 625 e ss.; VITTMAYER, Demokratie und Parlamentarismus, 

Breslavia 1928, I5 ss. ; ZENKER, Das Parlamentarismus, 

Wien 1914, 37 ss. 

Per la dottrina italiana più recente, cfr. MELONI, L'ostruzionismo 

parlamentare, in Annali dell'università di Macerata, Milano, 1951, XVIII, 

171 ss.; TABACCHI, L'ostruzionismo parlamentare nella dottrina e nella 

prassi costituzionale, in Montecitorio 1952, n. 12, 7 e ss.; CRISAFULLI, La 



tragiuridico e in gran parte anacronistico (2), 

anche alcuni 

maggioranza parlamentare ed i suoi limiti in Italia, in Società, 1952, 

678 e ss.; MOHRHOFF, Ostruzionismo, in Novissimo Digesto Italiano XII, 

289 ss.; CALAMANDREI, L'ostruzionismo di maggioranza, in I1 Ponte, 1953, 

129 ss., 274 ss.; SAILIS, Rapporto fiduciario tra Governo e Camere nel 

regime parlamentare, in Studi Economico-giuridici della facoltà di Giurisprudenza 

dell'liniv. di Cagliari, XXXVI, Padova 1953, 264 ss.; ASTRALDI 

e COSENTINO, I nuovi regolamenti dei Parlamento italiano, Roma 1950, 51 

ss. ; LONGI, Ostruzionismo parlamentare in Scritti vari in materia costituzionale 

e parlamentare, Milano 1953, 13 ss. ; VIGONI, Questioni procedurali 

e costituzionali nel dibattito sulla legge elettorale, in Montecitorio 1953, 

n. 2; PRETI, Il Governo nella Costituzione Italiana, Milano 1954, 180; 

DELL'ACQUA C., Nuovi spunti in tema di ostruzionismo parlamentare, in 

Scritti in onore di Alfonso Tesauro, Giuffrè 1968, 923 ss. 

Un ampio ed informato studio è stato di recente dedicato all'argomento 

dal BASSANINI, L'ostruzionismo nella maggioranza, relazioni sociali, 

Milano 1967; V. inoltre TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostruzionismo 

: cronaca della più lunga seduta parlamentare, in Foro 

Amministrativo, 1967, 111, 625; VALENTINO, L'Ostruzionismo in Parlamentu, 

in Cronaohe legislative, dic. 1967, 3 ss.; ZAMPETTI, L'ostruzionismo ai 

Senato. Note sugli aspetti procedurali del problema, in Concretezza, 

1968, n. 5, I1 ; TERZI, La tecnica dellbstruzionismo e dell'antiostruzionismo, 

in Riv. Trim. di Sc. Pol. e dell'Amm. 1968, nn. 2 e 3. 

Fra i testi istituzionali, fra gli altri, v. MORTATI, Istituzioni di diritto 

pubblico, Padova 1962, 435-436 ; PERGOLESI, Diritto Costituzionale, XI1 ed. 

Padova 1958, 367 ss.; BARILE PAOLO, Corso di diritto costituzionale, Padova 

1962, 105 ; BISCARETTI DI RUFFÌA, Diritto costituzionale, VI1 ediz., 

Napoli 1965, 353 ss.; VIRGA, Diritto costituzionale, Palermo 1955, 197. 

Importante è il contributo del BURDETTE, per quanto riguarda l'ostruzionismo 

americano; v. infatti, BURDETTE, Filibustering in the Senate, 

1949, 371 ss. 

Fra gli altri cfr. ERSKINE MAY, Treatise on the Law, Privileges, Proceeding, 

and Usage of Parliament, XVII ed., London 1964,466 ss.; GORDON, 

Il Parlamento inglese, trad. it., Milano 1950; CAMPION, An introduction to 

the procedure of the House of Commons, London 1950, 29; GALLOWAY, 

The legislative Process in Congress, New York, VI rist. 1964, 559 ss.; 

RIDDIK, The US. Congress Organization and Procedure, Manassas 1949, 

371 ss.; MORRISON H., Government and Parliament, third ed. London 

1964, 110-112. 

(I) Conforme MOHRHOFF, (L'ostruzionismo parlamentare cit., 289) 

il quale riconosce che

Definiz., fondamento e limiti dell’ostruzion. parlam. 11 

recenti episodi della nostra vita parlamentare sembrano costituire 

una nuova conferma (”. 

I1 fenomeno ostruzionistico si presenta, ad un primo 

sguardo non meramente superficiale, assai più complesso e 

articolato di quanto potrebbe ritenere una certa tradizionale 

dottrina pubblicistica, anche recente. Da un lato 6 relativamente 

semplice indicare l’ostruzionismo come l’attività di un gruppo 

(o di vari gruppi) più o meno numeroso di minoranze organizzate 

allo scopo di impedire o anche solo di ritardare sistematicamente 

la normale attività legislativa (4) con l’obiettivo, 

non sempre apertamente professato, di prospettare alla 

pubblica opinione i pericoli rappresentati da un progetto di 

legge che si ritenga particolarmente lesivo dei diritti delle minoranze 

(5); dall’altro, è parimenti agevole rilevare come anche 

al presente, contenuta la sfera di estrinsecazione) posto completamente 

fuori causa, quasi si trattasse di un relitto storico, poiché permane 

perfettamente ipotizzabile il tentativo del ricorso ad esso e giuridicamente 

riconosciuta la sua ammissibilità in regime parlamentare ». 

(”) Cfr. TRAVERSA S., CICCONETTI S. M., Ostruzionismo e anti-ostruzionismo: 

cronaca della più lunga seduta, cit., 625 ss. 

(4) Cfr. TABACCHI, L‘ostrtizionismo parlamentare nella dottrina e 

nella prassi costituzionale, cit. 8-9 ss. Secondo questo A., l’ostruzionismo 

dovrebbe considerarsi non un fenomeno attinente alla s patologia 

)) parlamentare, ma al contrario, come un fenomeno del tutto normale 

in tutte le assemblee politiche. Del resto lo stesso NIGRO (L‘ostruzionismo 

parlamentare, cit.), ricorda non meno di cento campagne ostruzionistiche 

verificatesi nelle assemblee di vari paesi, particolarmente 

dal 1877 in poi. Esse in realtà furono caratterizzate dalle manifestazioni 

più varie e durarono da pochi giorni ad interi mesi, ad anzi si ricorda 

pure un caso famoso di ostruzionismo sistematico durato ben 16 anni 

(1897-1913) provocato dalle minoranze tedesche e ceke, al Reichsrath 

austriaco. 

(7 CALAMANDREI, (L’ostruzionismo di maggioranza, cit., 129), considera 

l’ostruzionismo parlamentare come una suprema arma di difesa 

della minoranza con la quale questa, servendosi a scopo ritardatore 

di tutti gli appigli offerti dalle norme che regolano la procedura del 

dibattito, cerca sistematicamente

12 L'ostruzionisrno parlamentare 

la più ampia ed

Definiz., fondamento e linriti dell’ostruzion. parlam. 13 

Se dunque il considerare l‘ostruzionismo parlamentare 

sotto l’unico angolo visuale rappresentato dall’attività dilatoria 

organizzata da una minoranza sembrerebbe voler trascurare 

quel fenomeno- anomalo ma ormai assai diffuso che va 

sotto il nome di ostruzionismo della maggioranza, non sempre, 

tuttavia, l’attività ostruzionistica posta in essere dalla minoranza 

si prefigge lo scopo - del resto sempre meritorio - 

di sensibilizzare l‘opinione pubblica nei confronti di un provvedimento 

ritenuto particolarmente dannoso per la democrazia 

parlamentare: vi sono esempi di ostruzionismo, nella storia 

dei moderni parlamenti europei e anglosassoni, che sembrerebbero 

indicare esattamente l’opposto, e cioè la ferma determinazione 

di bloccare a tempo indeterminato i normali lavori 

di produzione legislativa, eventualmente anche in dispregio 

delle attese e dell’interesse dell’opinione pubblica (*). 

lavoro, che, comunque, non sarebbe stato possibile concludere entro la 

fine della legislatura». E, più oltre, non ’è meno severo nei confronti 

dell’opposizione di sinistra (( intenvenuta tardivamente, così da poter disporre 

per le prossime ellezioni della possibilità di accusare la maggioranza 

di inadempienza programmatica e costituzionale x e più che altro 

intenta a sottolinea,re che solo grazie al suo decisivo apporto è stato pos 

sibile battere l’opposizione di destra, accusando nel contempo la maggioranza 

di aver implicitamente favorito l’ostruzionismo, presentando, 

a così breve scadenza dalla fine della legislatura, un progetto di legge 

fondamentale, quale quello sulla legge elettorale regionale. 

(*) Cfr. BASSANINI: Gli effetti della fine della legislazione sui procedimenti 

legislativi pendenti, Giuffrè, Milano 1968, 205 s. Secondo questa 

dottrina, nel già ricordato caso d‘ostruzionismo nei confronti della legge 

elettorale regionale, si sarebbe avuto il ricorso, da parte della minoranza 

di destra, ad una vera e propria forma di (( ricatto globale >>, attraverso 

il rinvio, in aula, di tutti i progetti di legge all’esame delle commissioni 

in sede legislativa, al fine di determinare indiscriminatamente 

la decadenza per fine legislatura. Effettivamente, nel tentativo di far desistere 

la maggioranza dall’approvare entro la fine della legislatura il 

d.d.1. sulle elezioni dei consigli regionali, i senatori dei gruppi parlamentari 

appartenenti al partito liberale e al M.S.I. chiesero, il 31 gennaio 1968, 



Furono queste forme di ostruzionismo, chiaro indice di 

un imperfetto grado di sviluppo di civiltà parlamentare, a influire 

in misura determinante nella valutazione tradizionale del 

fenomeno,spesso considerato prova evidente della crisi del regime 

parlamentare rappresentativo (9). 

Simili pessimistiche analisi possono agevolmente comprendersi 

solo che si pensi al periodo (il più confuso e turbolento 

mai attraversato dai parlamentari continentali nell'intera 

loro storia) in cui vennero formulate: quello compreso 

tra l'ultimo decennio del secolo scorso e gli inizi del 

11900, sino alle soglie della prima guerra mondiale ('O). 

In quegli anni alcune Assemblee e prime fra tutte il Reichsrath 

austriaco e il Reichstag tedesco, furono teatro di incredibili 

manifestazioni di indisciplina e spesso di violenza, e non 

mancarono episodi in cui vennero trasformate in veri e propri 

campi di battaglia delle opposte fazioni in contesa ("). 

Divenne fatto quasi abituale il perpetuarsi di quella manifestazione 

di autentica inciviltà parlamentare, che va sotto 

il rinvio in aula (richiamando gli articoli 72) Cost. e 26', Reg. Sen.) di tutti 

ti duecentocinquantanove progetti di legge all'esame delle Commissioni 

in sede deliberante. 

(3) Cfr. per tutti, l'autorevole opinione dello ZENKER, Das Parlamentarismus, 

cit., 146. Tale autore, sembra voler considerare l'ostruzionismo 

come lo stato di guerra dei partiti in parlamento, per cui sarebbe del 

tutto inutile discutere, in questo stato, di diritti e di doveri. Ma v. anche 

l'importante opera di JELLINEK G., Das recht der Mìnorita,ten, Wien 

1898, 36. 

('O) Cfr. KOLIER, Die Obstrukfion, Zurigo, 1910. 

(I1) Rimase famoso, come episodio di violenza mai più in seguito 

eguagliato ciò che accadde in Ungheria il 14 dicembre 1904. In questo 

giorno le minoranze ostruzionistiche guidate dagli Ugronisti e dagli 

indipendentisti di Kossuth, decisero addirittura di demolire l'aula delle 

riunioni al fine di impedire alla maggioranza di tenere regolarmente 

seduta e di deliberare; ed eseguirono in effetti il loro progetto in modo 

radicale. L'episodio è riportato da molti autori : v. ad esempio MOHRHOFF, 

Ostruzionismo parlamentare, cit., 292. 


Definiz., fondamento e limiti dell'ostruzion. parlam. 15 

il nome di ostruzionismo fisico, per distinguerlo da quello 

parlamentare comunemente indicato come tecnico ("). 

Le minoranze non si proponevano solo di abusare dei poteri 

regolamentari consentiti loro dai regolamenti interni delle 

Assemblee, ma anche di porre in essere tutti i possibili mezzi 

materiali necessari ad interrompere, impedire o disturbare i 

lavori parlamentari sino a ricorrere, se necessario, alla violenza 

fisica ('7. 

Non è quindi da stupirsi se accadde a più di uno studioso 

del tempo di preannunziare addirittura la fine del parlamentarismo, 

almeno nella sua forma classica, senza tuttavia rendersi 

conto che le istituzioni rappresentative riflettevano allora una 

ben più profonda crisi, prossima a sconvolgere, modificandole 

alle radici, le stesse forme di regime di numerosi Stati, anche 

perchè non più corrispondenti alle attese e alle aspirazioni di 

intere comunità nazionali (che appunto allora, per la prima 

volta, cominciavano a prendere coscienza della loro autonomia 

come di un proprio diritto) ("). 

(I*) Questa distinzione .è accolta dalla generalità della dottrina. Per 

ulteriori approfondimenti e distinzioni, v. MELONI, L'ostruzionismo parlamentare, 

cit. 178. 

(") Cfr. LONGI, Ostruzionismo parlamentare, in Scritti vari in materia 

costituzionale e parlamentare, cit. 13 ss. 

(") Mirabile è l'interpretazione che, già allora il REDLICH nella sua 

opera fondamentale (Procedure of the House of Commons, 1908, 799 ss.) 

avanzava a spiegazione di quelle forme veramente u violente di ostruzionismo 

». E,gli infatti, dopo aver osservato che ogni sistema parlamentare 

moderno si fonda su certe convenzioni tacitamente accettate, così 

concludeva :

16 L’ostruzionismo parlamentare 

I grandi Stati, quali si presentavano prima dell’anno 1914, 

sembravano in effetti preannunciare, attraverso le travagliate 

vicende delle loro Assemblee, quelle profonde trasformazioni 

che in breve tempo avrebbero mutato la fisionomia politicocostituzionale 

dell’Europa. 

L’esame di questi primi ed importanti esempi di ostruzionismo 

ci fa comprendere le strette connessioni che queste forme 

G anomale >> di attività parlamentare intrattengono con altri 

fenomeni che non rientrano sempre nell’ambito strettamente 

giuridico. Non si può giungere comunque ad affermare, almeno 

a nostro avviso, che l’ostruzionismo rappresenti in definitiva 

una manifestazione più G politica >> che G giuridica >> e che possa, 

come tale, interessare solo indirettamente il campo del diritto 

costituzionale ( 15). 

Tale impostazione è chiaramente da respingere perchè, se 

è vero che le motivazioni - e spesso anche i fini - che stanno 

alla base della decisione della minoranza di ricorrere all’ostruzionismo, 

sconfinano assai spesso nel campo dell’opportunità 

politica, è altrettanto importante ricordare che gli strumenti 

che queste manovre spesso consentono sono unicamente (alme- 

duo, perché la sua filosofia politica è radicata in convinzioni politiche 

ancora più profonde e più salde, come i suoi sentimenti religiosi, la sua 

coscienza nazionale o (nel futuro) il desiderio di uguaglianza sociale ed 

economica, là il fondamento primario del governo parlamentare, la 

convenzione dietro al principio della maggioranza, perde la sua forza 

morale. Con esso il principio della protezione della minoranza, perde il 

suo sosteago ». 

(I’) Non è del resto sempre facile distinguere, nel diritto parlamentare 

la sfera giuridica da quella politica. Su questo non nuovo ma sempre 

stimolante problema, V. BRUNIALTI, Il diritto costituzionale e la politica 

nelle scienze e nelle istituzioni, cit., 30; SIOTTO PINTOR, I criteri 

direttivi di una concezione realistica del diritto pubblico, 1889, in Annali 

della Fac. di Giuris. dell’Univ. di Perugia, 190; ORLANDO, Principi di diritto 

costituzionale, V Ediz., 1920, 41-44. 


Definiz., fondamento e limiti dell‘ostruzion. parlam. 17 

no nel caso dell’ostruzionismo tecnico) i regolamenti parlamentari 

(“). 

Non solo, ma l’ostruzionismo incide anche in forma gravemente 

negativa sull’attività di produzione legislativa, che è una 

delle funzioni su cui direttamente si fonda l’ordinamento costituzionale 

dello stato (”). 

Si tratta di motivi sufficienti, ci sembra, per affermare che 

lo studio di un tale fenomeno per l’ambito che gli è proprio e 

per gli effetti che produce, non può non interessare delicati 

problemi di diritto pubblico generale (la). 

In particolare, il primo grande problema che l’ostruzionismo 

immediatamente solleva, è quello di una corretta impostazione 

del rapporto maggioranza-opposizione, su cui si fonda 

ogni governo parlamentare (”). 

(I6) Sulla natura, sul fondamento e sui limiti gi’uridici dei regolamenti 

parlamentari, v. SANTI ROMANO, Sulla natura giuridica dei regolamenti 

parlamentari : in Archivio Giuridico, 1905, ora in Scritti minori, 

I, Milano 1950, 214 ss.; MARTINES, La natura giuridica dei regolamenti 

parlamentari in Sc. Giur. e Soc. della Fac. di Giur. dell’Univ. di Pavia, 

XXXIII, 1953 ; BON VALS~SSINA, Sui regolamenti parlamentari, Padova 

1955; TESAURO, Istiiuzioni di diritto pubblico, I, Torino 1960, 225. 

(I’) Cfr. fra i molti, l’utile studio del RUINI, La funzione legislativa, 

Milano 1953. Per uno sguardo panoramico sui molteplici problemi della 

produzione legislativa, v. PREDIERI, La produzione legislativa, in SAR- 

TORI - SOMOGYI - LOTTI - PREDIERI: Il Parlamento Italiano, Napoli 1963. 

(I’) Così FERRACCIU, L’ostruzione part., cit., 327 e segg. 

(9 Sul ruolo delle minoranze in un moderno regime parlamentare 

cfr. GORDON, Il parlamento inglese, cit., 109 ss.; ESMEIN u Eléments de 

droit constitutionel francais et compare, I, 1927, Paris, 348 e segg.; 

GUIZOT, Histoire des origines du gouvernement represéntatif en Europe, 

11, Bruxelles 1851, 190. 

Ma in generale una corretta importazione del rapporto maggioranza-opposizione, 

essenziale anche ai fini dell’attuazione della nostra 

carta costituzionale, v. CRISAFULLI, La maggioranza parlamentare e i 

suoi limiti in Italia, cit. 680 ss.; AMORTH, Maggioranza e minoranza nel 

parlamento italiano, in Antologia di Cronache Sociali, S. Giovanni Valdarno, 

1961, 177 ss.; BON VALSASSINA, Profilo dell’opposizione anticosti- 



Come si vede, non è problema di poco conto : lo stesso insorgere 

del fenomeno ostruzionistico indica, di per se stesso, 

quasi sempre una grave rottura nel rapporto fiduciario che 

sempre deve sorreggere la dialettica dei contrapposti schieramenti 

politici in Parlamento, al fine di assicurare un soddisfacente 

equilibrio del sistema costituzionale. 

Del rest4 che l’ostruzionismo parlamentare, sia per sua 

natura strettamente ed inscindibilmente connesso ad un certo 

tipo di rapporto dialettico maggioranza-opposizione, non solo, 

ma che questo stesso rapporto ne condizioni anche le forme 

ed i modi di attuazione, inducendo coloro che guidano la rappresentanza 

delle minoranze in Parlamento a ricorrere o 

meno a simile strumento (”) sembra ampiamente dimostrato 

dall’esame dell’evoluzione storica del fenomeno. 

Proprio sotto tale profilo non si ritiene possibile scindere 

l’esame storico dalla natura giuridica del fenomeno, giacchè 

l’uno aspetto influisce vicendevolmente sull’altro, a seconda 

tuzionale nello Stato contemporaneo, in Riv. Trim. di Dir. Pubblico, 

1951, 531 ss. ; BASSO, Natura e funzioni dell’opposizione dell’ordinamento 

costituzionale italiano, in, Studi sulla Costituzione, Milano 1958, 

11, 313 ss.; GUARINO G., Lo scioglimento delle Assemblee parlamentari, 

Napoli 1949, 211, 215. 

Numerosa sull’argomento anche la dottrina straniera : tra i contributi 

più direttamente in connessione con l’oggetto del nostro studio 

v. FRIEDRICH, Constitutional government and Democracy, 1949, 165 ss. ; 

KELSEN, La garantie juridictionelle de la Constitution in Rev. Dir. Pub., 

1928, 204; BISCHOFF, Minority Rights and Majority Rule, in Virginia 

Law Rev. 1953, 607 ss., BURDEAU, L’évolution de la notion d’opposition, 

in Rev. int. d’kist. pol. et const., 1954, 119 ss., BELOFF, Tke leader of the 

Opposition, in Parl. Affairs, 1958, 155 ss., BODE, Ursprung und Begriff 

der Parlam. Opposition, Stuttgart 1962 ; DAHL, Opposition in Western 

Democracies, London 1965, CAPURSO, Limiti della sovranità negli ordinamenti 

democratici, Milano 1967, 5, ss. 

(”) In tal senso anche FRIEDRICH, Constitutional Government and 

Democracy, Boston 1949, 457 e ss. 



del vario atteggiarsi delle diverse fasi politico-costituzionali 

attraversate dalle Assemblee rappresentative, che delle manovre 

ostruzionistiche subiscono le più gravi conseguenze. 

Necessita, dunque di studiare profondamente le ragioni 

storiche di un complesso, eterogeneo fenomeno : perché se 

indubbiamente, l’ostruzionismo parlamentare nella sua essenza, 

interessa principalmente l’ambito costituzionale è altresì 

vero che le sue radici più profonde raggiungono, spesso, il 

campo della discrezionalità politica (”). 

L’interesse che spesso gli storici hanno portato al fenomeno, 

è spiegato dal fatto che l’esame retrospettivo di un tipo 

particolare di ostruzionismo indica, assai spesso, anche il livello 

e la misura dello sviluppo di quella dialettica democratica 

maggioranza-opposizione che è l’unica, vera chiave di volta di 

ogni sistema democratico rappresentativo. 

Così lo storico come il giurista, potranno agevolmente rendersi 

conto che il massimo grado di raggiunto 

dalle manovre di ostruzionismo coincise sempre con un grave, 

anche se contingente, deterioramento nei rapporti fra maggioranza 

ed opposizione, mentre il fenomeno assunse aspetti assai 

meno aggressivi e pericolosi per l’istituto parlamentare con 

il progressivo attenuarsi dei contrasti fra le parti politiche in 

Parlamento. 

Ancora una volta, l’esperienza parlamentare britannica insegna 

in proposito : dopo un periodo dell’ostruzionismo 

inglese, impersonato dalla brigata irlandese di Parnell nel 

periodo 1877-1882 e in seguito dai conservatori contro il Fi- 

(”) Conforme GALEOTTI, Principi regolatori delle Assemblee, cit. 255 

e ss. Questo autore consi,dera l’ostruzionismo tecnico semplicemente 

come l’abuso delle facoltà consentite dai regolamenti delle Assemblee 

al fine di ostacolarne l’azione, o l’amministrazione. 


20 L'ostruzionismo uarlamentare 

nance Bill (1909), il Parliament Bill (1911) e 1'Horne-Rule and 

Welsh Church Bills (1912-1914), si inaugurò un lungo periodo 

di relativa calma, in cui anche i rari episodi ostruzionistici 

non conobbero piU i passati splendori ("). 

Questo lento decrescere dell'ondata ostruzionistica in Gran 

Bretagna nel periodo compreso fra le due guerre mondiali, dipendeva 

in realtà proprio dal profondo - anche se non sempre 

evidente in superficie - modificarsi dei rapporti sino 

ad allora intrattenuti fra i leaders delle due maggiori forze 

parlamentari inglesi. In proposito, una fondamentale importanza 

rivestirono nell'epoca proprio quegli accordi

Defniz., fondamento e limiti dell’ostruzion. parlam. 21 

italiana diretto contro l’adesione dell’Italia al Patto Atlantico 

Gli ultimi episodi ostruzionistici della vita parlamentare 

in Italia si ebbero nel 1951 contro la legge sulla difesa civile, 

nel 1953 contro la legge elettorale maggioritaria (26), nel 1962 

contro l’istituzione della regione Friuli-Venezia Giulia, nel 

1967-1968, in occasione della discussione parlamentare del d.d.1. 

sulle elezioni dei consigli regionali (”), nel 1969-1970 (tuttora in 

corso) contro la legge finanziaria regionale. 

A tale proposito fiorirono innumerevoli discussioni in dottrina 

circa la liceità o meno del ricorso a tale estremo strumento 

di difesa dei diritti delle minoranze, specialmente nei 

confronti dell‘episodio più recente, che parve a taluno, a differenza 

di quello avvenuto nel 1953, totalmente sprovvisto di 

legittimità (2E). 

(”) Cfr. MOHRHOFF, Ostruzionismo parlamentare, Montecitorio 1949, 

n. 6, 14 e ss. 

(z6) VIGONI, Questioni processuali e costituzionali nel dibattito sulla 

Legge elettorale, in Montecitorio, 1953 n. 2, 6 e ss.; L. ROSA, La legge 

elettorale del 1953 - Vicende della sua approvazione, in Agg. Soc. 1953, 

12, I ; PIERANDREI, Considerazioni Giuridiche sulle ultime elezioni politiche 

itaiiane e sulle leggi ad esse relative, in Jus. 1953, 344 e ss.; LAVAGNA, 

Il sistema elettorale nella costituzione italiana, in Riv. Trim. dir. pubblico 

1952, 849 e ss.; BARILE P., Corso di diritto costituzionale 1962, 54, 

83, 105; CRQSA, Diritto costituz., IV, Torino 1955, 275 e ss. PRETI, Diritto 

elettorale politico, Milano 1957, 11 e ss. Ma vedi soprattutto il discorso 

di CALAMANDREI, in Atti Cam. Dep., Vol. XXXVI, 43646-43656, Rist. ora in 

Scritti e discorsi politici, Firenze vol. 11, 302 e ss. E, dello stesso, Ragioni 

di una opposizione, in Nuova Repubblica, 1953, e ora in Scritti, cit. 11, 

310 e ss. 

A favore delle legittimità costituzionale della legge, v. TESAURO, 

Il disegno di legge per ia riforma elettorale, in Rass. Dir. Pubbl., 1952, I, 

341 e ss. 

(”) Cfr. BASSANINI, L‘ostruzionismo della maggioranza, n. 49 e s.; 

DELLIACQUA, Nuovi spunti in tema di ostruzionismo parlamentare, cit. 

923 e ss. 

*) In tal senso BASSANINI, L’ostruzionismo della maggioranza, cit., 

50. 


22 L‘ostruzionismo parlamentare 

E’ interessante notare, per lo studioso di questi problemi, 

come si vada registrando, nei confronti di ogni manifestazione 

ostruzionistica, una lenta ma progressiva modizficazione nell’atteggiamento 

della dottrina, da una valutazione inizialmente 

totalmente negativa ad una posizione assai più possibilistica (”). 

In particolare, il punto ormai più dibattuto non è la legittimità 

in sé dello strumento procedurale considerato isolatamente, 

ma bensì l’esistenza di tutte quelle condizioni, non necessariamente 

giuridiche, che consentirebbero o escluderebbero, 

a seconda dei casi, il ricorso a un mezzo così radicale di 

lotta parlamentare. 

Gli argomenti portati a favore dell’una o dell’altra opinione 

risentono inevitabilmente della scarsa elaborazione dottrinale 

nei confronti di problemi che ci sembrano viceversa degni della 

massima attenzione e carichi di importanti implicazioni per la 

vita parlamentare, e, più in generale, per il corretto funzionamento 

di ciascun sistema costituzionale. 

Vi sono infine forme di ostruzionismo che posseggono caratteristiche 

particolari ed obbediscono a leggi proprie : basti 

pensare al filibustering nord-americano che divenne giustamente 

famoso per i suoi incredibili eccessi oratori, tali da giustificare 

l’atteggiamento in gran parte negativo della dottrina 

e della pubblica opinione nei suoi confronti (”). 

V’k da ricordare che in alcuni casi tali manovre riuscivano 

chiaramente agevole dalla stessa particolare struttura organiz- 

(”) V. TABACCHI, L‘ostruzionismo parlamentare, cit. 7, 8, e ss. V. fra 

gli ultimi, BENVENUTO e GIANNUZZI, Variazioni sull’ostruzionismo nella 

discussione della legge elettorale regionale al Senato, in Foro Amministrativo, 

1968, 324. 

vo) C,fr. BAILEY, Congress at work, 1965, spec. 75, 217, 253, 393, 456. 



zatoria dell’Assemblea, comè il caso, notissimo, del Senato 

degli Stati Uniti (’l). 

In questa Assemblea assai spesso le manovre dilatorie assunsero 

forme così esasperanti - il metodo più comune era infatti 

quello di trarre vantaggio dalla regola tradizionale del 

Senato favorevole ad un N unlimited debate )) - da scadere 

in uno sterile e del tutto negativo tatticismo. 

Non si devono tuttavia dimenticare altri, e sovente non 

meno importanti, aspetti del fenomeno col limitarne i confini 

al solo ambito della contingente tattica parlamentare, come 

pure da taluno si è tentato di fare (’9. 

Nel proseguo del presente lavoro si cercherà di porre nella 

loro giusta prospettiva tutte le principali manifestazioni cui 

può dar luogo quella particolare forma di battaglia parlamentare 

che va sotto il nome di ostruzionismo, individuandone 

anche le cause e le radici storiche. 

2. Delimitazione concettuale dell’ostruzionismo parlamentare. 

L’ostruzionismo considerato come una attività di uno o 

più gruppi di minoranza per ritardare il più possibile o impedire 

del tutto con mezzi artificiali l’esplicazione del lavoro parlamentare, 

trovò indubbiamente i suoi più severi giudici negli 

studiosi del diritto e della procedura parlamentare che esaminarono 

il fenomeno tra la fine del secolo scorso e gli inizi 

del i900 (”). Essenzialmente l’ostruzionismo parlamentare fu 

(”) E’ questa anche l’opinione del BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto Costituzionale, 

V ed., Napoli 1958, 309, nota 124. 

(7 Cfr. da ultimo MOHRHOFF, Ostruzionismo parlamentare, cit. 189. 

(“’) I1 LONGI, Ostruzionismo parlamentare, cit., 14 ss. riporta anche 

un curioso episodio avvenuto nel Parlamento di Palermo nel 1813. Dopo 



definito come un atteggiamento negativo interno all’Assemblea 

assunto da un gruppo parlamentare di minoranza per intralciarne 

il lavoro legislativo. 

In tale definizione, si aveva soprattutto riguardo a due 

aspetti del fenomeno: nella prima parte se ne indicava la natura 

e l’ambito in cui normalemente si esplica, nella seconda 

si quali,ficava la forma in cui si manifesta (%). 

Ovviamente non furono considerate manifestazioni di 

ostruzionismo, inteso quest’ultimo nel suo più stretto significato 

tecnico-giuridico tutti gli atti, anche materiali, rivolti 

contro i membri delle Assemblee fuori dall’ambito dell’aula 

parlamentare e della normale attività di legislazione, anche se 

diretti ad impedire le normali funzioni della Camera, rivestendo 

tali fatti caratteristiche di reato del tutto estranee a quelli 

su cui si rivolge più direttamente la giurisdizione interna dell’Assemblea 

(”). 

Dovrebbe, cioè, considerarsi ostruzionismo in senso tecnico 

solo quello che venga promosso ed attuato nei confronti 

degli atti parlamentari (”). 

il confinamento del Re a Ficuzza, questi delegò i suoi adepti ad ostacolare 

l’attività legislativa dell’Assemblea con >, non coperto, in quanlto tale, dall’immunità 

parlamentare. 

(““) Sulla natura giuridica degli atti parlamentari v. per tutti ESP& 

SITO, voce Atti pavlamentari, in Enciclopedia del Diritto, vol. IV; TE- 

SAURO, I regolamenti parlamentari, in Studi per Lessona, Bologna 1963; 

Id., Istituzioni di Diritto Pubblico, I, Torino 1960, 225. 


Defniz., fondamento e limiti dell’ostruzion. parlam. 25 

Non è esatto il considerare atto di ostruzionismo l’arresto 

o addirittura il sequestro personale di un deputato o di un 

senatore fuori dalla sede del Parlamento, anche quando esso 

fosse diretto ad impedirgli di prender parte alle sedute per 

tenervi un discorso o partecipare alla votazione (37). Non possono 

inoltre considerarsi atti di ostruzionismo tutte le azioni 

esercitate a mezzo di pressioni morali dirette o indirette (come 

pubblicazioni di articoli minatori, libelli diffamatori, e altri 

consimili strumenti di pressione morale). 

Nel caso di irruzione improvvisa della folla nel Palazzo del 

Parlamento, anche se entratavi dietro istigazione dei membri 

dell’opposizione al preciso scopo di impedire la prosecuzione 

dei lavori legislativi, ugualmente non ricorrerebbe la fattispecie 

dell’ostruzionismo, come nel caso di occlusione anche ma- 

(”) Per quanto concerne invece l’ostruzionismo fisico occorre riaffermare 

la più severa condanna, anche se purtroppo si deve rilevare che 

tale forma fu attuata fin dal primo manifestarsi del fenomeno ostruzionistico 

in senso stretto. Alla Camera dei Comuni britannica esso si 

manifestò dapprima in una forma abbastanza innocua (scalpiccio di 

piedi, sbadigli, ecc.) ma le sue più violente manifestazioni si ebbero al 

Parlamento austriaco nell’ottobre e novembre del 1897 quando si giunse 

ad estrarre coltelli e rivoltelle in aula, e in Ungheria dove il 13-12-1904 

venne addirittura demolita l’aula prima che vi giungessero i deputati 

della maggioranza. Cfr. MOHRHOFF, L‘ostr. parl. cit., 293. 

Esiste inoltre una forma speciale di ostruzionismo ), 

specificamente previsto dall’ordinamento parlamentare inglese, nel quale 

sono previste disposizioni dirette ad impedire che si ricorra a questa 

forma di ostruzionismo per impedire ai parlameintari l’accordo al Palmo 

del Parlamento. 

Per facilitare la riunione dei parlamentari senza interruzioni


teriale degli accessi che conducono alla sala delle sedute, e così 

pure per altre consimili ipotesi di scuola 8(38). 

Ma anche l’ostruzionismo limitato all’ambito parlamentare, 

non trovò udienza favorevole presso i teorici del governo 

parlamentare dell’epoca statutaria. Era corrente l’opinione che 

si trattasse comunque di un fenomeno contrario allo spirito 

della legge (in questo caso i regolamenti parlamentari), pur se 

di essa formalmente rispettoso (”). 

Si riteneva che avendo lo Statuto proclamato il governo 

della maggioranza entro i limiti fissati dalla Costituzione, 

l’ostruzione avrebbe violato lo spirito della legge, poiché appunto 

ponendo l’Assemblea legislativa nell’impossibilità di deliberare 

e quindi di ottenere la verifica della maggioranza legale, 

impedirebbe perciò stesso il regolare funzionamento del 

governo parlamentare (m). 

Essa quindi rappresenterebbe la negazione pratica del 

principio che sta a base delle istituzioni rappresentative (4*) : 

sarebbe in pratica G uno strumento sostanzialmente rivoluzionario, 

che seppure non tutti vorrebbero condannare - perché 

anche le rivoluzioni trovano spesso una giustificazione di fatto 

- dovrebbe comunque essere considerato incostituzionale, in 

quanto dallo spirito della legalità costituzionale si allontana 

> e quindi anche ridut- 

(38) Cfr. MASSON, De l’obstruction parlementaire, cit., spec. 78 ss. 

Sugli eccessi dell’ostnizionismo violento e sulle modifiche disciplinari 

del regolamento v. RACIOPPI e BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, 

vol. 111, cit., 229. 

r) Così argomenta MELONI, L‘ostruzionismo parl., cit., 178 s.; FA- 

RANDA, L‘ostruzionismo pari.. Montecitorio 1962, n. 2, cit. 8. 

(40) V. SONNINO, I decreti legge e il Reg. della Camera, cit., 296. 

(4’) V. SONNINO, i decreti legge e il Reg. della Camera, cit., 297, 298. 


Definiz., fondamento e limiti dell’ostruzion. parlam. 

27 

tivo dei principi fondamentali delle democrazie parlamentari 

rappresentative. 

Quello che effettivamente sfuggiva anche a tanti illustri 

studiosi del tempo, era il progressivo instaurarsi della fondamentale 

connessione fra rappresentanza parlamentare e fuilzione 

critica della pubblica opinione (”). 

Ma la vita parlamentare italiana del tempo poggiava SU 

una società divisa in gruppi e istituzioni sociali fra loro non 

omogenei : era perciò inevitabile che le minoranze si assumessere 

il compito - più o meno coscientemente - di far partecipare 

un maggior numero di cittadini a decisioni che, in 

fondo, direttamente li concernevano (”). 

(”) V. H. MCCLOSKEY, Consensus and Ideology in American Politics 

American Political Science Review (June 1964); 361-82; HADLEY CAN- 

TRIL, Public Opinion 1935-1944, Princeton University Press, 1951, 939 ; 

J. W. PROTHRO e C. W. GRIGG, >, Journal of Politics, 22 (Spring 

1960), 276-294. Cfr. anche, MORTATI, Istituzioni Dir. Pubbl., cit., 436, 

spec. nota 1. L’illustre Autore, testualmente riconosce, che l’ostruzionismo 

può adempiere un’importante ed utile funzione politica quando abbia 

lo scopo di impedire l’approvazione di misure che contrastino con 

lo spirito informatore della Costituzione, o incontrino nel paese dissenso 

diffuso: quando cioè l’abuso di potere da parte della minoranza tenda a 

neutralizzare un contrario e piU grave abuso della maggioranza. E’ chia- 

YO poi che la sua influenza concreta è condizionata alla risonanza ch‘8 

riesce ad ottenere nell’opinione pubblica. 

(”) I1 KELSEN, Essenza e valore della democrazia, ora in I fondamen- 

ti deZla democrazia, Bologna 1966, 66 ss., insiste appunto sulla funzione 

equilibiratrice e meldiatrice delle norme regolamentari. Egli afferma tra 

l’altro, che l’intera procedura parlamentare, con la sua tecnica dialettico-contraddittoria, 

N tende a venire ad un compromesso. Questo è il 

vero significato del principio di maggioranza nella democrazia reale ... 

Tutta la procedura parlamentare tende a creare un medio termine tra 

gli interessi opposti ... e, se la procedura parlamentare ha un senso alquanto 

profondo, tale senso potrà essere soltanto quello di fare, della 

tesi e dell’antitesi degli interessi politici, in qualsiasi modo, una sintesi ». 

Sulla stessa linea anche FERRARA G., Regolamenti purl. e indiriz7.0 politico 

in Studi in onore di Tesauro, ck, 352-353, nota 44, sostenendo 



Allo stesso modo, prescindendo dalla complessità ed eterogeneità 

del fenomeno per soffermare lo sguardo sul suo 

mero aspetto procedurale, si poteva considerare l'ostruzionismo 

come l'abuso delle facoltà consentite dai regolamenti delle 

Assemblee al fine di ostacolare l'azione loro o quella dell'amministrazione 

>> (") : ma si continuava così a considerare un'unico 

- anche se importante - aspetto del problema. 

Vi era anche chi riteneva che la condanna di ogni forma 

ostruzionistica dovrebbe essere assoluta, perché in qualsiasi 

forma e circostanza ambientale si presenti, l'ostruzionismo si 

risolverebbe, in fondo, nella negazione della forza altrui per 

mezzo della resistenza ad oltranza ("). 

,Come si può vedere k il principio d'ordine, di cui i regolamenti 

parlamentari sono la necessaria garanzia giuridica, a segnare 

la condanna definitiva di uno strumento procedurale che 

si vuole negazione stessa di quel principio. 

giustamente l'esigenza che l'adozione di un nuovo regolamento e la modifica 

di norme regolamentari vigenti vengano concordate con le minoranze, 

in modo che se ne possano mediare le esigenze. La ragione 

di questa necessità mediatrice, sarebbe da ricercarsi, non già in una 

deminutio del potere decisionale, spettante alla maggioranza politica 

allorché si trova di fronte alla soluzione dei problemi della procedura 

parlamentare, ma in una esigenza, che è a monte della stessa regolamentazione 

procedurale, e che attiene al fondamento stesso del sistema 

parlamentare. 

(") GALEOTTI U., Principii regolatori delle Assemblee, cit., 255-256. 

(") Cfr. NIGRO, L'ostruzionismo purl., cit., VI, il quale nell'introduzione 

al suo studio testualmente afferma:


Sotto tale aspetto anche le differenze evidenti fra i due 

tipi di ostruzionismo - quello tecnico-procedurale e quello 

violento - finirebbero per divenire estremamente sfumata : si 

tratterebbe, in fondo, di forme di lotte parlamentari identiche 

nella sostanza in quanto il fine cui sono rivolte sarebbe sempre 

quello di ritardare indefinitivamente lo svolgersi della discussione 

nella speranza che la maggioranza si trasformi (46) 

o che la legge non divenga più necessaria essendo mutate le 

circostanze di fatto, o in ogni caso per impedire che la ‘Camera 

manifesti definitivamente la sua volontà con la votazione; ma 

per questi autori, il supremo principio di ordine che starebbe 

alla base degli organi rappresentativi non sarebbe altro che 

la legge del numero, interpreiata però con criteri alquanto 

astratti e formali (47). 

(46) Per il VIRGA, Diritto Costituzionale, VI ed., Milano 1967, 190-191, 

note 67 e 68, l’ostruzionismo sarebbe l’attività di un gruppo di minoranza 

intesa ad impedire, intralciare e a ritardare sistematicamente 

l’esplicazione del lavoro parlamentare, al fine di richiamare l’attenzione 

dell’opinione pubblica o di determinare mutamenti di convinzioni in 

seno alla stessa maggioranza parlamentare. 

Egli considera senza dubbio illecito l’ostruzionismo violento, mentre 

considera ancora aperto il problema della legittimità del fenomeno 

nel suo aspetto tecnico procedurale, particolarmente quando si eserciti 

mediante l’abuso di diritti concessi dal regolamento, soprattutto 

del diritto di parola (con discorsi interminabili), del diritto di emendamento 

(mediante presentazione di innumerevoli emendamenti a scopo 

defatigatorio), del diritto di chiedere la verifica del numero legale 

(accompagnato dall’uscita dal’l’aula dei componenti del gruppo) e 

così via. 

(”) Sir JVOR JENNINGS:


In tanto cioè, l'ostruzionismo parlamentare sarebbe antigiuridico 

in quanto, negando la suprema legge di ordine e impedendo 

la funzionalità dell'organo, nelle Camere legislative 

non può presentarsi che come fenomeno sostanzialmente 

anarchico (48). 

Pur senza giungere a considerare questo fenomeno come 

{c uno dei più gravi atti politici >> che dovrebbe, alla pari di 

qualunque altro, soggiacere alle pene da infliggersi dal magistrato 

comune dietro azione provocata a cura del Ministero (49), 

anche la dottrina straniera del tempo, in grande maggioranza, 

non dimostrò per esso maggiore comprensione. 

Si parlò di cc stato di guerra >> dei partiti in Parlamento (%), 

dei loro avversari. Finchè nella camera dominò la corruzione, le regole, 

che oggi appartengono come cosa ovvia al sistema democratico, non 

potevano formarsi N (JENNINGS, Parliament, cit., 40, 52). Ma v. anche 

A. KING, British Politics, Documentary Appendix, London 1966; e, soprattutto 

HEWENS, Europe between Democracy and Anarchy, Notre 

Dame, 1951, 88-93. 

(4*) Cfr. HERMENS, Europe between Democracy and Anarchy, 1951, 

cit., 90 ss. Sembra cogliere esclusivamente questo aspetto, deteriore, 

delle manifestazioni ostruzionistiche il NIGRO, L'ostruzionismo pad., cit., 

VI, quando afferma:

Definiz., fondamento e limiti dell‘ostruzion. parlam. 31 

lo si chiamò


Ora, a noi sembra che simili argomentazioni abbiano perduto 

in gran parte, se non completamente, della loro efficacia, 

come la maggioranza delle teorie dell’epoca (da cui traevano 

origine) che facevano del Parlamento e della funzione legislativa 

il punto centrale dell’intero sistema democratico-legislativo. 

Come ormai è finalmente ammesso in dottrina, la nuova 

Costituzione repubblicana ha invece consentito un progressivo 

prevalere della funzione di direzione politica dell‘esecutivo 

sulla funzione di produzione normativa intesa in senso tradizionale, 

tanto che per taluni autori si sarebbe verificato uno 

spostamento dell’asse centrale del sistema, che sarebbe ora 

effettivamente retto dall’esecutivo in stretta connessione con 

la maggioranza parlamentare: si è parlato anche, con formula 

felice, del governo come comitato direttivo della maggioranza 

(55). 

lati e misconosciuti, tutti i diritti falsati e sconvolti nel loro significato. 

La libertà, la stessa sacra libertà, la larga tolleranza e il religioso 

rispetto dei diritti di ognuno, che dovevano costituire la più bella armonia 

del governo rappresentativo, la sua giustificazione e la ragione di 

essere, sembra che non siano stati che gli strumenti della decadenza ». 

(”) Sull’argomento esiste un’ampia bibliografia; fra i molti cfr. 

MORTATI, Istituzioni, cit., I, 470 s., CHELI, Atto politico e funzione di 

indzrizzo politico, Milano 1%1, 147; ELIA, Il Governo come comitato direttivo 

del Parlamento, in Civitas, 1951, n. 4, 59 ss.; PRETI, Il Governo. cit., 

96 s.; LAVAGNA, Diritto costituzionale, Milano 1957, 432 s. Per la dottrina 

del periodo statutario, V. RACIOPPI e BRUNELLI, Commento allo 

Statuto, cit. 111, 291. 

Cfr. anche ~ASKI, Le governmant parlementaire en Angleterre, Paris 

19550, 130 ss.; GIRAUD, La crise de Ia démocratie et le renforcement 

du pouvoir exécutif, Paris, 1938, 117 ss.; Id., Le pouvoir exécutif 

duns les démocraties &Europe et d’dmeriqzre, Paris 1938, 117 ss.; GUA- 

RINO, Lo scioglimento delle Assemblee cit., prefazione ; GIANNINI M.S., 

Lezioni di Diritto Amministrativo, Milano 1950, 26. CHELI, L’ampliamento 

dei poteri normativi dell’esecuho, 1959, 179 ss. ; MORRISON, Government 

and Parliament (1954) cit., 107 ss.; JENNINGS, Cabinet Government, I11 


Definiz., fondamento e limiti deil’ostruzion. parlam. 33 

3. Osservazioni critiche in ordine al problema della legittimità 

del fenomeno ostruzionistico. 

La distinzione, generalmente accolta, fra ostruzione tecnica 

o regolamentare e ostruzione violenta non .è comunque comprensiva 

dell’intero fenomeno ostruzionistico, evidenziandone 

unicamente l’elemento strumentale, mentre sotto l’aspetto 

sostanziale si k sovente tentato di unificare IC forme in cui si 

attua considerandole entrambe manifestazioni di uno stesso 

fenomeno di violenza (nel primo caso si tratterebbe di una violenza 

morale, nel secondo di vera e propria violenza materiale). 

Effettivamente qualora si esamini l’ostruzionismo sotto 

questo angolo visuale esso andrà comunque considerato come 

una manifestazione illegittima : nella meno grave delle ipotesi, 

costituirebbe comunque un abuso di diritto particolarmente 

grave (’9. Infatti i diritti ed i poteri garantiti alle minoranze 

dai regolamenti troverebbero la loro (), dovrebbe in ogni modo considerarsi incostituzionale, 

in quanto dallo spirito della legalità costituzionale si allontana 

violentando la Costituzione medesima. 



nare leggi (”). Con l’approvazione delle norme regolamentari 

di procedura, maggioranza e minoranza si impegnerebbero a 

rinunziare ad una parte dei loro poteri appunto per garantire 

la funzionalità dell’organo. 

Ogni governo democratico costituzionale si fonda sempre, 

in definitiva, su alcune norme convenzionali tacitamente accettate 

da tutte le forze politiche parlamentari e le stesse garanzie 

procedurali concesse alle minoranze non potrebbero estendersi 

fino al punto in cui potesse essere loro consentito di servirsi 

delle norme parlamentari all’unico scopo di pregiudicare 

ogni possibilità di attività legislativa. In tal caso l’ostruzionismo 

- e altre forme di tattica dilatoria - rappresenterebbero 

veri e propri attentati all’ordine costituzionale, poiché del potere 

delle minoranze, come di quello della maggioranza può essere 

fatto un abuso, che, in quanto tale, dovrebbe essere condannato. 

Questi limiti per la verità non sempre agevoli da individuare, 

sarebbero stati, secondo autorevoli opinioni, largamente 

superati dalla > (espressione che sta 

ad indicare l’ostruzionismo divenuto sistematico, considerato 

ormai mezzo normale di lotta parlamentare) dei nazionalisti 

irlandesi nella seconda metà del secolo scorso in Inghilterra, da 

quella per le varie nazionalità soggette all’Austria negli anni 

precedenti la prima guerra mondiale, e dai comunisti e dai fascisti 

nei Parlamenti continentali dopo la guerra stessa (’*). 

In effetti, gli irlandesi, come i loro emuli continentali, respingevano 

l’intero ordine costituzionale sotto il quale vivevano 

e quindi lo stesso diritto all’esistenza del Parlamento cui 

(”) CAMPION, An introdttction to the procedure of the House of Commons, 

London 1958, cit., 30 ss. 

(5*) FRIEDRICH, Governo costituzionale e democrazia, trad. it. cit., 

457, 458. 


Defrniz., fondamento e limiti dell’ostruzion. parlarn. 35 

pure formalmente appartenevano : in sostanza intendevano 

porsi come vere e proprie opposizioni di regime più che di 

governo (59). 

L’ostruzionismo sarebbe pur sempre nei suoi diversi aspetti 

l’esplicazione di un unico fenomeno di violenza che, in quanto 

tale, non dovrebbe mai essere accolto in regime di legalità 

neppure per un fine giusto. 

Secondo una certa impostazione del problema, anche l’ostruzionismo 

regolamentare attuato mediante l’esercizio (che a 

volte si trasforma in abuso) il più ampio possibile dei diritti 

concessi dai regolamenti - soprattutto del diritto di libertà 

di parola (60), del diritto di emendamento e del diritto di verifica 

del numero legale - andrebbe severamente condannato, 

poiché quei diritti sarebbero accordati, conformemente all’intrinseca 

funzione


ranza, una volta esauritasi l'espressione del proprio dissenso, 

di fronte alla legge del numero ("). 

Si potrebbe anche ritenere, con il Kammer che la


Ma un simile criterio di valutazione subordinerebbe ogni 

qualificazione giuridica del fenomeno ad un facile giudizio storico 

a G posteriori )> prescindendo invece dall’unico elemento 

davvero qualificante, e cioè dal fine perseguito. Del resto, se pur 

si volesse seriamente valutare la legittimità dell’ostruzione parlamentare 

alla stregua dei suoi risultati concreti, unico criterio 

valido secondo il principio indicato, non si può davvero affermare 

che si otterrebbero indicazioni univoche (@), 

(”) Cfr. LONGI, Ostruzionismo, cit., 15 - 19. 

Nel prototipo ddle manifestazioni di questo genere, iniziatosi nel 

1877 in Inghilterra, dopo molti anni di atarassia del Parlamento intervallati 

da brevi soste di relativa ripresa del normale lavoro legislativo, gli 

unici risultati evidenti furono le dimostrazioni di notevole abilità oratoria 

fornite dal Parndl e dai suoi volitivi seguaci. 

Infatti, finché la Camera dei Comuni ad opera dei partiti liberali di 

Gladstone e di Asquith non raggiunse la maggioranza necessaria all’approvazione 

del progetto di autonomia, l’idea stessa dei nazionalisti irlandesi 

non compì alcmn visibile progresso. Considerazioni simili potrebbero 

ripetersi a proposito dell’Austria, analizzando con attenzione il 

corso dell’ostruzionismo che per circa un ventenni0 né avvelenò la vita 

del Parlamento. (Gfr. FRIEDERICH, OP. cit., 459). 

L’ostruzionismo entrò nella fase piti acuta nel 1895 ad opera dell’azione 

di protesta della minoranza czeca, che reclamava contro la supremazia 

accordata alla lingua tedesca in Boemia. Ricevuta soddisfazione 

dal Badeni nel 1897, fu la volta dei tedeschi a sollevarsi compatti 

nella protesta, ma, allorché il Governo ormai esausto si piegava a 

questi ultimi, furono nuovamente gli czechi a riprendere la tattica ostruzionistica 

senza tuttavia che anche negli anni seguenti, la questione della 

lingua in Boemia giungesse a soluzione. 

Si potrebbe dire lo stesso per gli episodi di ostruzionismo succedutisi 

in Italia dal 1899 in poi: in ogni caso l’ostruzionismo terminò 

con una vittoria, almeno da un punto di vista formale, della maggioranza 

parlamentare (cfr. LONGI, Ostruzionismo, cit., 14-15). Inoltre, è 

curioso notare come gli ostruzionismi piti implacabili e violenti furono 

quasi sempre sostenuti da un numero veramente esiguo di deputati; 

Cfr. KOLMER, Cronique pol. d’Autr., cit., anno 1900, vol. 25; anno 1901, 

vol. 27, 29 e 30. 

Alla Camera dei Comuni inglesi, nel 1771, furono dieci membri contro 

settanta a imporre in una sola seduta 23 divisioni, nel 1877 furono 



E’ interessante poi notare che anche da parte di coloro che 

considerano sotto una prospettiva più ampia l’ostruzionismo 

parlamentare (come attività rientrante fra quei sistemi di opposizione 

normalmente adottati da minoranze parlamentari 

per impedire la discussione e l‘approvazione di provvedimenti 

legislativi presentati dalla maggioranza), si omette poi di foca- 

sette deputati (Parnell, O’Donnell, Biggar, Kirk, Gray, Nolan e Pover) 

ad opporsi agli altri 400, e cioè meno di due per cento; salirono quindi 

a trentuno contro 260 nel 1882, ma il numero dei deputati ostruzionisti 

per 1’Home rule non superò mai il numero massimo di 70. 

Così in Spagna, il celebre ostruzionismo contro il progetto di legge 

delle amministrazioni locali, durato dal dicembre 1907 al febbraio 1909 

non ebbe che 7 rappresentanti, ed in Francia il famoso tiriennato militare 

del 1913 fu combattuto da 125 deputati contro 435. In Belgio, addirittura, 

furono 12 socialisti soli contro l’intera Camera nel 1905, in 

Germania furono 74 contro 116 a riprovare la mozione Kardoff, mentre 

in Austria, nel gennaio del 1903, furono solo 9 czechi (contro 250 

deputati) a voler turbare la funzione legislativa del Reichsrath. (Cfr. 

BOULIER, La politique en Bohème, in Revue Pol. et Parl., 1898, vol. 7, 119). 

In Italia gli episodi ostruzionistici del 1899 e 1900 non furono esercitati 

che da una piccola parte dell’opposizione, anche se a costoro assommarono 

le loro forze molti deputati degli altri partiti democratici, i 

quali tuttavia non parteciparono alla campagna intrapresa per far naufragare 

i provvedimenti politici. In generale, si può dire che l’opposizione 

ostruzionistica non superò mai il numero di 30 o 40 membri contro 

i 250 della maggioranza, mentre nel 1914 l’opposizione non raggiunse 

nemmeno tale cifra. 

Più numerose furono invece le minoranze ostruzionistiche impegnate 

attivamente nella campagna del 1949 e del 1953, pur senza raggiungere 

mai un numero tale da poter mettere in pericolo la compattezza 

della maggioranza parlamentare e la stabilità del Governo. Non v’è 

dunque da stupirsi se l’eloquenza di certi dati storici ed il pericolo di 

vedere le Assemblee parlamentari europee in balia di sparuti ma decisi 

drappelli di minoranze abbia grandemente influito sulla valutazione sostanzialmente 

pessimistica formulata della dottrina del tempo a proposito 

del fenomeno ostruzionistico. Anche più recentemente (dr. MELONI, 

L‘ostruzionismo parl., cit., 180) tuttavia, non sono mancati, giudizi completamente 

negativi sulla legittimità del ricorso a tale strumento di 

lotta parlamentare, e con argomentazioni che richiamano da vicino simili 

preoccupazioni. 


Defirziz., fondamenta e limiti dell'ostruzion. parlarn. 39 

lizzare il punto condizionante ogni valutazione di liceità delle 

politiche dilatorie delle minoranze, che è dato dagli obiettivi in 

confronto dei quali l'attività svolta da queste assume un carattere 

meramente strumentale (65). 

Ci si limita a riaffermarne l'illegittimità in quanto sarebbe 

violazione se non della lettera, certo dello spirito del regolamento, 

illegittimità che risulterebbe di ancora maggior gravità 

nel caso che si manifestasse come mezzo di pressione da 

parte di ardite minoranze, non tanto nell'interesse generale 

della collettività, quanto nell'interesse di classi o di partiti politici. 

Così prendendo spunto dalla tesi riaffermante la


Pur ritenendo lo strano ed anomalo fenomeno dell’ostruzionismo 

ormai legittimato dal costume parlamentare, si preferisce 

considerarlo nondimeno un‘attività parlamentare sostanzialmente 

giuridica e degna di essere combattuta in ogni 

sua forma (6g). 

Infine, l’ostruzionismo nel suo complesso dovrebbe considerarsi 

un aspetto morboso e patologico del regime parlamentare 

e rappresenterebbe la negazione di quelle norme, regolamenti, 

usi, consuetudini parlamentari, norme di correttezza 

costituzionale che concorrono tutte all’unico fine di disciplinare 

la funzionalità legislativo del Parlamento. 

Come tale, l’ostruzionismo - anche nella sua forma procedurale 

- concretizzerebbe un illecito giuridico e politico allo 

stesso tempo, perché si porrebbe contro la «ratio B stessa del 

diritto parlamentare m oderno che deve ammettere e prevedere 

esso stesso le modalità di assenso o di opposizione dei membri 

dlle Assemblee legislative. Sarebbe perciò contrario al 

carattere rappresentativo e alla natura collegiale delle Assemblee 

legiferanti il cui atto conclusivo, esauritasi la discussione, 

deve finalizzarsi nell’approvazione o nella reiezione di un qualsiasi 

provvedimento. 

(”) I1 SANTANGELO SPOTO, ad es., pur accettando il fenomeno ((passivamente 

dal punto di vista obiettivo )>, ne rileva il carattere volgare 

e persino ridicolo (cfr. SANTANGELO SPOTO, Ostuuzionismo, cit., 1272 e ss.). 

In particolare, l’ostruzionismo violento costituirebbe un vero e pro 

prio delitto contro la personalità dello Stato, al suo onore e al suo 

prestigio all’interno ed all’estero. 

Sarebbe inoltre anche lesivo dell’ordine pubblico, e non servirebbe 

a mitigare la gravità della condanna, l’osservare che l’ostruzionismo 

fisico si attua all’interno dell’Assemblea parlamentare, perché ciò 

aggraverebbe, anziché affievolirne, la natura e il carattere. Anzi, secando 

alcuni, questa foma di ostruzionismo non potrebbe nemmeno 

essere coperta dall’immunità parlamentare e dovrebbe essere perseguita 

con le normali sanzioni penali. Cfr anche RANELLETTI, Istituzioni 

di diritto pubblico, XV ed., Milano, 1954, 11, 448. 



L’ostruzionismo sarebbe un violento e dittatoriale criterio 

della minoranza, che deve vedere salvaguardati i propri diritti, 

purché la maggioranza abbia la possibilità, non solo teorica 

ma anche pratica, di decidere in un senso o nell’altro (70}. 

Interessante, anche se non nuovo in dottrina il tentativo 

di configurare il fenomeno ostruzionistico come atto emulativo 

(cioè, in pratica, come forma particolare di abuso di diritto) (”). 

Anche dei diritti pubblici soggettivi si può infatti abusare 

qualora vengano concretamente esercitati in modo da impedire 

od intralciare l’esercizio di corrispondenti diritti altrui (”). 

Ciò infatti avverrebbe se si facessero intervenire tutti o gran 

parte dei componenti di uno stesso gruppo parlamentare con 

ripetizione degli stessi argomenti, tenendo ognuno discorsi 

prolungati molto al di là del necessario, con divagazioni inconcludenti, 

disertando deliberatamente l’aula per far mancare il 

numero legale e chiedendosene al tempo stesso la veriafica da 

parte dei rimasti, presentando innumerevoli emendamenti e con 

vari altri modi escogitati a seconda delle circostanze (”). 

Allo stesso modo il fenomeno ricorrerebbe anche quando 

le minoranze volessero in tutti i modi impedire l’adozione di 

un provvedimento o di una legge che esse (soggettivamente, ma 

col consenso presunto di gran parte della pubblica opinione, 

perché altrimenti l’ostruzionfsmo sarebbe politicamente controproducente) 

considerano pericolosi per la stessa stabilità 

del regime democratico (”). A questo ,fine, per guadagnar tem- 

(70) SAILIS, Rapporto fiduciario fra Governo e Camere nel vegime 

purl., cit., 205. 

(”) BARILE, Il soggetto privato nella Cost. ital. cit., 251. 

(”) Per una elencazione delle forme in cui può presentarsi l’ostruzionismo 

tecnico, v. FARANDA, L’ostruzionismo parl., cit., 12. 

(”) Cfr. ASTRALDI, Le norme regolamentari del Parlamento italiano, 

Roma, 1932, 59 ss. 

(”) BARILE, Corso di Diritto Cost., cit., 1964, 117. 



PO e stancare gli avversari nonchè per ottenere risonanza nel 

paese, i rappresentanti delle minoranze generalmente si iscrivono 

quasi tutti a parlare pronunciando discorsi interminabili 

per settimane senza interruzione, ottenendo l’effetto di ritardare 

la deliberazione ifinale. L’ostruzionismo potrebbe dunque essere 

usato anche come arma di resistenza collettiva nei confronti 

di una maggioranza che tentasse di introdurre surrettiziamente 

nel paese una riforma costituzionale senza ricorrere 

alla procedura di revisione prevista dalla Costituzione (esempio 

tipico l’ostruzionismo del 1953 contro la legge elettorale 

maggioritaria, per il suo asserito contrasto con il principio 

di uguaglianza del voto (”)), o anche, talvolta, come pura e 

semplice arma insurrezionale. Anche p er questi casi è evidente 

che spetterà alla maggioranza evitare il più possibile 

le occasioni di attrito, e, quando con l’opposizione ciò avvenga, 

il Presidente dovrà usare nel disciplinarle tutta la fermezza 

che gli deriva dalla sua autorità, per non autorizzare pericolosi 

precedenti (’9. 

Si ritiene in ogni caso che l’ostruzionismo parlamentare, 

pur richiamandosi alla più stretta legalità, violerebbe comunque 

le norme regolamentari col non farne un uso conforme al 

presupposto fondamentale del fair play parlamentare, cioè 

del comportamento leale (o del gioco senza inganni). 

(”) Cfr. CALAMANDREI, L‘ostruzionismo di maggioranza, cit., 130 se., 

274 se. 

v6) PERGOLESI, Diritto Costituzionale, cit., 365. 



4. Nuove considerazioni sul fondamento e sui limiti giuridici 

dell’ostruzionismo parlamentare. 

I1 problema del fondamento giuridico dell’ostruzionismo, 

considerato come attività di un gruppo di minoranza intesa 

ad impedire, ad intralciare, o a ritardare sistematicamente 

l’esplicazione del lavoro parlamentare al fine di richiamare l’attenzione 

della pubblica opinione o di determinare un mutamento 

di convinzioni in seno alla stessa maggioranza, si è sempre 

rivelato di difficile soluzione, sia da un punto di vista formale 

che da quello sostanziale; in particolare quando esso 

si presenta nella forma tecnico-procedurale come abuso dei 

diritti regolamentari concernenti il diritto di parola (discorsi 

interminabili), il diritto di emendamento (mediante presentazione 

di innumerevoli emendamenti a SCOPO defatigatorio), il 

diritto di sollevare pregiudiziali e sospensive, il diritto di chiedere 

la verifica del numero legale, (accompagnato dall’uscita 

dallaula dei componenti del gruppo) e così via (77}. 

(”) Sul diritto alla libertà di parola nella Camera dei Comuni, v., 

sistematicamente, GORDON, Il Purl. inglese, cit. 125. 

Contro l’ostuzionislmo sistematico furono tuttavia adottati alcuni 

strumenti procedurali per contenere, entro certi limiti, il manifestarsi 

delle tattiche dilatorie dell’apposizione : ricorderemo fra questi il metodo 

della (< ghigliottina )> di provenienza britannica, per cui le discussioni 

‘su un determinato argomento debbono essere terminate entro una 

certa data se la proposta di chiusura per tale data viene approvata da 

una determinata maggioranza; il metodo del > (con cui viene 

conferita al Presidente di Assemblea la facoltà ‘di non porre in discussione 

se non gli emendamenti che, secondo la sua valutazione discrezionale, 

ritenga pertinenti all’argomento in discussione, (< saltando >> tutti 

gli altri); il metodo della limitazione del tempo complessivo spettante 

nella discussione ai vari gruppi. Cfr. MOHRHOFF, L’ostruzionismo, cit., 295. 



Sarebbe forse possibile, tuttavia, anche fondandosi esclusivamente 

su argomenti di interpretazione letterale delle norme 

regolamentari, sostenere in determinati casi la leggitimità 

dell’ostruzionismo regolamentare. L’art. 78 Reg. Camera dei 

Deputati il quale recita: > (analogamente dispone anche l’art. 64 Reg. Senato), 

parrebbe, anche se implicitamente, consentire almeno la forma 

tipica ostruzionistica della > degli iscritti 

a parlare (7*). Altrettanto potrebbe dirsi dell’art. 81, I comma : 

che sarebbe implicitamente 

prevista e non vietata dal regolamento. 

Più generalmente, la disamina della natura giuridica dei 

regolamenti parrebbe, contrariamente alle opinioni sopra prospettate, 

indicare come l’ostruzionismo tecnico non contrasti 

con la norma scritta, bensì aderisca ad essa nella sua più pura 

accezione letterale (”). 

In Italia è stata finora adottata la misura della chiusura della discussione 

(Reg. Cam. artt. 82-83; Reg. Sen. artt. 70-72); inoltre, in occasione 

della discussione della legge elettorale > del 1953 la 

maggioranza reagì all’ostruzionismo riconoscendo al Presidente ampi 

poteri in ordine al raggruppamento e alla proponibilità degli emendamenti 

e, alla fine ponendo, come estremo rimedio, la questione di fiducia. 

Sul punto cfr. SAILIS, Rapporto fiduciario, cit., 204 ss., 263 ss.; 

PRETI, Il Governo cit., 178 ss.; SICA, La fiducia nel sistema parlamentare 

ital., in Rass. dir. pubbl., 1956, 22; A. GIANNINI, Sul voto di fiducia, in 

Riv. amm. 1954, 383; MORTATI, Istituzioni, cit., I, 470; VIRGA, La crisi e le 

dimissioni del Gabinetto, Milano 1948, 24 ss. 

(78) Cfr. FERRI, Battaglie parlamentari, cit., VI1 e VIII. 

(”) Cfr. MICELI, i moderni parlamenti, cit., 80 ss. 


Definiz., fondamento e limiti dell‘ostruzion. parlarn. 45 

In definitiva, le minoranze si varrebbero, sia pure sino allo 

estremo limite, di diritti e facoltà previsti e accordati dal regolamento, 

suprema garanzia delle minoranze, e che, in quanto 

espressione di una volontà consapevole di organizzazione interna, 

sembrerebbe essere stato adottato appunto nella previsione 

di una interpretazione delle procedure dilatate sino al 

massimo grado compatibile con la lettera delle norme (”). 

A nostro parere è nel più ampio quadro della dialettica 

maggioranza-opposizione che deve rinvenirsi lo > entro cui circoscrivere il fenomeno : ciò è tanto più evidente 

quando si pensi che le stesse manifestazioni storiche dell’ostruzionismo 

parlamentare si modellarono e adattarono storicamente 

a seconda del diverso atteggiarsi di questo fondamentale 

rapporto. Considerando l’ostruzionismo quale atto politico, 

è quindi nella funzione di indirizzo politico che occorre 

inquadrare le manifestazioni di ostruzionismo parlamentare 

(*’). 

Ma essendo tuttavia il Governo espressione della maggioranza 

parlamentare, l’indirizzo politico dell’esecutivo si identificherà 

con il programma politico della maggioranza; infatti è 

il programma politico del partito dominante, cioè della maggioranza 

parlamentare, che costituisce nel sistema un vincolo 

democratico costituzionale all’attività dell’esecutivo. 

Ora, tè possibile comprendere nello stesso concetto di indirizzo 

politico, seguendo una autorevole dottrina (”), un indirizzo 

generale o costituzionale tendente alla attuazione della 

costituzione, fondato sulla Costituzione materiale e sulla ri- 

(‘O) Conforme FARANDA, L’ostruzionismo purl., cit. 9 e 10. 

(B1) CRISAFULLI, Per una teoria giuridica dell’indirizzo politico, in 

Studi Urbinati, 1939, 81 e ss. 

(”) Tale distinzione è accolta anche dal FARANDA, L‘Ostruzionismo 

pad. cit., 9. 



sultante delle forze politiche tendenti ad attuare i fini costituzionali 

permanenti; ed un indirizzo politico contingente di 

maggioranza, che & anch’esso condizionato e vincolato nei suoi 

fini dalla Costituzione ma che la Costituzione stessa tenderebbe 

ad attuare solo parzialmente, in quelle parti cioè che sono 

ad esso congeniali (”) e che comprende tutta la gamma dei 

fini secondari privi di qualsiasi rilievo costituzionale. 

Da un lato tutti gli organi costituzionali sarebbero pertanto 

compartecipi della funzione di indirizzo politico generale 

o costituzionale, mentre dall’altro solo alcuni di tali organi sarebbero 

contitolari della funzione di indirizzo politico di maggioranza. 

Inoltre, secondo una diffusa opinione (84), gli organi costituzionali 

rimarrebbero perfettamente liberi di attuare o meno 

l’indirizzo politico, particolarmente per quanto riguarda il contenuto 

delle loro manifestazioni di volontà, pur essendo condizionati 

dall’indirizzo politico nel senso che non possano comunque 

prescinderne ed anzi debbono di regola realizzarlo, salvo 

che eccezionali circostanze di fatto od una diversa valutazione 

delle reali esigenze del pubblico interesse non inducano tali organi 

a contraddire addirittura all’indirizzo stesso. In tale quadro 

istituzionale troverebbe allora autonomo rilievo la nozione 

di fine politico, che forse consentirebbe una più equa valutazione 

del fenomeno dell’ostruzionismo parlamentare o almeno 

di alcune forme di questo (”). Infatti il fine politico ha proprio 

questa caratteristica, che, pur essendo tendenzialmente quello 

della forza politica dominante, non può assolutamente essere 

(*3) Questa impostazione è condivisa tra gli altri, anche da CHELI, 

Atto politico e funzione di ind. pol., cit., 164 ss. 

(*4) CRISAFULLI, Per una teoria giur. dell’ind. pol., cit., 128 ss. 

(”) Cfr. BARILE, La Costituzione come norma giuridica, 1953, cit., 

39 ss. 



identificato con essa, dovendo necessariamente la maggioranza 

venire sempre a patti con altre forze, soprattutto con quelle di 

opposizione parlamentare e trasformare il suo fine originario 

in uno di compromesso ("). 

Ora, è interessante notare che le norme della costituzione 

materiale che più chiaramente rivelano la loro natura 

di compromesso sono appunto quelle che nei regimi democratici 

operano a garanzia dei diritti politici dei singoli cittadini 

e dei gruppi organizzati. Rivelerebbero tale natura 

proprio perché essi rappresenterebbero i limiti normativi che 

si oppongono al fine politico per sua natura totalitario del 

partito dominante, qualunque sia l'opzione politica cui si rivolga 

a garanzia della libera espressione ed attività delle forze 

politiche di minoranza. Se ci si chiedesse dunque che cosa 

potrebbe fare nel nostro ordinamento la minoranza, qualora 

non volesse rassegnarsi di fronte ad una legge arbitraria che 

la maggioranza intendesse imporre con un colpo di mano, occorrerebbe 

appunto replicare che la nostra forma di Governo 

parlamentare non è del tipo maggioritario puro, ma che fu invece 

congegnata dal costituente in modo tale da assicurare anche 

il concorso della minoranza in modo particolare per gli 

atti che rientrerebbero nell'esercizio della funzione di indirizzo 

politico ("). I1 nostro sistema di governo parlamentare dev'es- 

(") Cfr. LOWENSTEIN, Réflections sur la valeur des constitutions 

dans une époque révolutionnaire, in Rev. Dr. Fr. de Sc. pol., 1952, 21 s.; 

VEDEL, Manuel de Droit Constitutionnel, Paris, 1949, 177, ss., 230. 

(*') Cfr. LAVAGNA, 'Considerazioni sui caratteri degli ordinamenti democratici, 

in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1956. Sul punto cfr. LAVAGNA, Diritto 

costituzionale, Milano 1957, cit., 471 ; ELIA, Il Governo come comitato 

direttivo del Parlamento, cit., Civitas, 1951, n. 460 ss., NEGRI G., Parlamento, 

Governo e P. A., in Amm. Civ., 1960; CHELI, Atto politico e funzioni 

di indirizzo politico, Milano, 1961, 147 ; MORTATI, L'ordinamento del 

Governo nel nuovo diritto pubblico italiano, Roma 1931, 36 ss.; MIRKINE- 

GUETZEVITCH, Les nouvelles tendences du droit constitutionnel, I1 ed., 



sere considerato del tipo razionalizzato a tendenza equilibratrice 

», nel quale, accanto al potere legislativo e a quello esecutivo, 

intervengono anche il ‘Capo dello )Stato quale organo coordinatore 

e di controllo, e lo stesso corpo elettorale alle cui decisioni 

devono ricondursi, nei casi estremi, le più decisive manifestazioni 

dell’attività di governo (superando, perciò, in un 

certo senso, la concezione classica della forma parlamentare 

essenzialmente dualistica) (88). 

Ma il punto centrale della questione è di vedere se, come 

pare evidente, nella predetta tendenza equilibratrice del sistema 

non rientri anche la partecipazione della minoranza nell’elaborazione 

ed attuazione di quei fini politici di cui si è più 

cit., 190 ss.; LASKI, Parliamentary Government in England, 1938, VI1 

rist., cit., 75 ss.; JENNINGS, Cabinet Government, cit., 470 ss.; GIBAUD, La 

crise de la démocratie et le renforcement du pouvoir exécutif, Paris, 

1938, cit., 118 ss.; id., Le pouvoir exécutif duns les démocraties #Europe 

et d’Amérique, Paris 1938, 389 ss.; GIANNINI M. S., Lezioni di dir. amm., 

Milano 1950,25 ; CHELI, L‘ampliamento dei poteri normativi dell’esecutivo, 

cit., 517; VEDEL, Rapport général sur le problème des rapports du Législatif 

et de I’Exécutif, in Rev. Fr. de Sc. Pol., 1958, 760 ss.; GAUDEMET, 

Le pouvoir exécutif dans les pays occidentaux, Paris 1956, cit., 55 ss.; 

MORRISON, Government and Parliament, (1954), I11 ed., London 1964, 106 

ss., 232 ss., DONOFRIO, La posizione dei ministri nel sistema di governo 

degli Stati Uniti, Napoli 1966, 45 ss. 

(*8) Cfr., per tutti BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto costituzionale, V ed. 

1958, cit., 185 e ss. V. Bon Valsassina (OP. cit. 594-595) che vede nell’opposizione 

(soggettivamente intesa) il cui orientamento ideologico 

sia consono a quello delle norme neglette, nella opposizione portatrice 

degli interessi umani e sociali, a soddisfacimento dei quali dette norme 

furono sancite, l’organo di garanzia della loro attualizzazione e di una 

realizzazione integrale delle decisioni costituenti. In effetti (( la sola reazione 

all’incostituzianale comportamento omissivo della maggioranza 

su cui l’ordinamento possa contare, 6 proprio quello dei soggetti, e degli 

enti impegnati nella lotta per un ordinamento nuovo ». Per l’A. tale 

funzione garantita riferibile alle opposizioni sembra poter operare anche 

nei riguardi di norme non giuridiche ma nondimeno strettamente 

legate alle regole formali di diritto costituzionale, quali le c.d. norme 

di correttezza. 



sopra parlato (8g}. 

In tal senso bisognerebbe concludere che 

nel caso prospettato - in cui una legge arbitraria venga imposta 

dalla maggioranza alla minoranza con la sola forza del numero 

- l’attività di resistenza parlamentare costituirebbe di 

per sé un fatto lecito, ed anzi profondamente costituzionale. 

La forma di governo costituzionale implica infatti che la 

maggioranza possa governare solo nel rispetto dei diritti delle 

minoranze le quali a loro volta possono, anzi devono far sentire 

la voce di una parte deila Nazione, parte che alle volte può 

essere la metà meno uno degli elettori (90}. 

Come si & giustamente affermato, un corretto rapporto fra 

maggioranza e opposizione costituisce la base del Governo par- 

lamentare : condizione necessaria rimane tuttavia che l’una e 

l’altra parte non cerchino di eliminarsi a vicenda, cc ma abbiano 

entrambe coscienza di essere fattori essenziali ed impre- 

(‘7 Cfr. HAMILTON e MADISON, Il Federalista, trad. it. 1955, 353. I1 sistema 

dei xcheks and balances),, escogitato dai costituenti di Filadelfia 

per risolvere i problemi del controllo del potere e della garanzia dei diritti, 

si fondava sulla pluralità e sui contrasti degli orientamenti ideali e 

delle categorie d’interessi in seno alla comunità popolare, come sugli 

unici elementi idonei ad impedire il formarsi di una maggioranza tirannica. 

(Cfr., BON VALSASSINA, op. cit., 602). Sembra ormai pacifico in dottrina 

la considerazione delle forze di opposizione quali elementi necessari 

di esistenza dello Stato democratico. Mentre negli stati autoritari o totalitari 

i partiti unici e i loro programmi esauriscono gli elementi qualificanti 

delle relative ([costituzioni in senso materiale)), negli stati a struttura 

pluripartitica le opposizioni costituiscono parte integrante insieme 

ai gruppi politici di maggioranza, i quali pertanto sono costretti scvente 

a rinunciare alla completa realizzazione dei propi fini di parte per 

la necessità e l’obbligo di tenere conto anche di quelli minoritari. Cfr., 

fra i tanti, GUARINO, I decreti legislativi luogotenenziali, sulla normatività 

della costituzione materiale, in Foro Penale 1947, 120. Questo autore 

sembra configurare il fenomeno oppositori0 quafe elemento della vita 

costituzionale materiale anohe in regimi dittatoriali. 

(qo) FAR~NDA, L’ostruzionismo purl., cit., 7 



scindibili della vita politica, cioè posizioni diverse di una comune 

esigenza >> (”). 

Questo è anche il senso del vario articolarsi del controllo 

politico della minoranza nei confronti dell’azione del governo e 

della maggioranza in interrogazioni, interpellanze, petizioni, 

mozioni e inchieste parlamentari : tali strumenti procedurali 

(che non è sempre esatto comprendere globalmente nell’unica 

funzione parlamentare di controllo), sarebbero infatti attivabili 

anche ad opera della stessa maggioranza, la quale tuttavia per 

il continuum maggioranza-governo ha raramente occasione di 

esercitarli, e in definitiva k sempre la minoranza a voler conoscere 

dati e notizie per formulare i propri giudizi e tenere costantemente 

sotto controllo il Governo e la stessa maggioranza 

(”). 

(”) Cfr. MOHRHOFF, Z fattori negativi dell’istituto parlamentare, cit., 

Montecitorio 1949, 12-13. Secondo l’A., la maggioranza che ha la forza 

del numero da parte sua, dovrebbe essere più prudente e paziente, 

e, senza essere remissiva o debole dovrebbe cercare di evitare ogni 

manifestazione non utile al suo compito o tale che possa provocare la 

sempre desta suscettibilità dell’opposizione. Dopo aver affermato che 

il Parlamento non può in alcun modo essere strumento di offesa alla 

libertà della minoranza la quale ha il diritto di tendere a non essere 

più tale, egli aggiunge:

Definiz., fondamento e limiti dell’oshuzion. pariam. 51 

Concludendo, sembrerebbe giusto affermare che ad una 

attenta interpretazione giuridico - formale delle norme parlamentari 

la legittimità del ricorso all’ostruzionismo non sarebbe 

in linea di principio da escludersi (anzi, come s’t: visto, alcuni 

articoli del Regolamento della Camera come il 78 e 1’81 

sembrano implicitamente ammettere alcuni esempi di ostruzione 

tecnica) e alle stesse conclusioni si potrebbe pervenire 

esaminando il problema sotto un profilo più contenutisticosostanziale. 

Se infatti resta da dimostrare che l’applicare alla lettera, 

sia pure in forma reiterata e pedante, le stesse disposizioni regolamentari 

ne comporti, in determinati casi, la violazione dello 

spirito, resta invece confermato dall’esperienza storica che 

sovente la tattica ostruzionistica si ’è rivelata l’unica ed estrema 

misura in mano alle minoranze per una valida salvaguardia 

degli interessi dell’intera Nazione e nei confronti dei pericoli 

di una dittatura politica delle forze di maggioranza. 

Naturalmente, sulla decisione della minoranza di ricorrere 

a simile strumento potrebbero anche influire considerazioni di 

carattere particolare (o addirittura ispirate a meri interessi di 

parte) ; ma in tal caso, a dispetto di eventuali difficoltà iniziali, 

non dovrebbe essere difficile alla maggioranza debellarne gli 

effetti, col potente e decisivo appoggio della pubblica opinione. 

stessa parte che lo esercita. Del resto, in un paese di grandi tradizioni 

democratiche come l’Inghilterra, la minoranza parlamentare ha una sua 

specifica, alta funzione : quella di influire cui deliberati attraverso le 

critiche che rivolge alla maggioranza sui problemi in discussione. La 

maggioranza tiene nel massimo conto queste critiche e adempie la sua 

funzione spassionatamente, cencando di inserire nell’azione governativa 

quanto di giusto e di opportuno è contenuto nei rilievi dell’opposizione. 

Pur marciando su due binari, entrambe le parti tendono a concretare 

sul terreno pratico il meglio che si possa trarre dalla diversità della 

loro condotta politica. Cfr. JENNINCS, Parliament, cit., 9, 83. 



A nostro avviso, oltre che nei casi eccezionali già prospettati 

(tentativo della maggioranza di far approvare una legge incostituzionale 

gravemente limitatrice dei diritti delle minoranze), 

si potrebbe ipotizzare un ricorso da parte della minoranza 

all’ostruzionismo tecnico anche nei casi in cui la legge 

presentata dalla maggioranza, pur non essendo anticostituzionale, 

sia di tale importanza per l’avvenire del paese da richiedere 

che l’opinione pubblica ne venga tenuta completamente 

informata, in modo tale da poter eventualmente far conoscere 

l’espressione della propria approvazione o del proprio dissenso, 

attraverso i normali canali di pubblicità e comunicazione (”). 

. 

(”) Cfr. BASSANINI, OP. cit., 20, spec. nota 34 e 37. V. per tutti PIE- 

RANDREI, Considerazioni giuridiche sulle ultime elezioni politiche italiane 

e nelle leggi ad esse relative, in Jus, 1953, 346349, 362-355. Giustamente 

il PIERANDREI ribadisce che c il sistema parlamentare si basa sul 

presupposto ohe l’indirizzo politico deve essere via via determinato dal 

libero gioco dei partiti, considerati nella loro effettiva consistenza : le 

maggioranze parlamentari e i relativi governi si formano in conformità 

a codesto libero gioco. L’ammettere che una legge possa dilatare l’estensione 

parlamentare di certi partiti significa contravvenire ai postulati 

fondamentali dello stesso sistema ... L’art. 49 vuole, non già - evidentemente 

- che tutti i partiti influiscano nella stessa misura nella determinazione 

della politica nazionale, ma che essi vi influiscano con l’efficacia 

loro derivante dalla forza di cui sono effettivamente muniti: e 

poteva dirsi conforme all’art. 49 una legge elettorale, la quale, verificandosi 

una determinata ipotesi, aumentava artificiosamente I’estensione 

parlamentare di alcuni partiti e comprimeva la forza reale che 

altri - quelli di minoranza - avevano dimostrato di possedere ». Ma 

cfr. FURLANI, Elettorato attivo, in Novissimo Dig. It., VI, 451; PRETI, 

Diritto elettorale politico, Milano 1957, 11 ss.; PALADIN, Il principio costituzionale 

d’eguaglianza, Milano 1965, 304 ss., PRYCE, The New Italian 

Electoral Law, in Pari. Affairs, 1953, 269 ss.; HERMENS, Die Waklrecktsent 

wicklung der Nackkriegszeit in Frankreick, Italien und Grieckenland, in 

Jakrbuck des offentlicken Reckts des Gegenwart, 1956, 285 ss.; CALAMAN- 

DREI, in Atti Cam. Dep., vol. XXXVI, 43646-43656; CROSA, Diritto cost., IV 

ed., Torino, 1955, 275 ss.; L. ROSA, Le principali obiezioni contro la nuova 

legge elettorale, in Aff. Soc. 1953, 121-132. I1 BASSANINI, (L’ostruzionismo 

della magg., cit., Q41) ritiene che nei caso della legge elettorale del 



Accogliendo questa impostazione risulterebbe evidente la legittimità 

del ricorso all'ostruzionismo in occasione della discussione 

della legge elettorale maggioritaria del 1953 ("). 

Sembrerebbe invece assai più complesso esprimere una 

ponderata valutazione sul recente caso di ostruzionismo verificatosi 

sia alla Camera che al Senato in occasione della discussione 

parlamentare sul d.d.1. sulle elezioni dei consigli regionali 

("). 

1953 l'ostruzionismo fosse rivolto ad ostacolare l'adozione di un prowedimento 

di dubbia costituzionalità e di scarsa correttezza politica. Di 

dubbia costituzionalità perchè c assai incerta è la compatibilità di una 

legge elettorale che attribuisca ad uno o più partiti un forte premio di 

maggioranza con i principi costituzionali di uguaglianza del voto (artt. 3 

e 48 Cost.), di uguaglianza delle possibilità di accesso alle cariche pubbliche 

(artt. 3 e 51 Cost.) nonchè col principio di uguaglianza delle 

54 L'ostruzionismo zarlamentare 

In questo episodio parlamentare si verificarono due distinte 

condizioni, l'una contraria e l'altra favorevole ad un giudizio 

di liceità del ricorso dall'ostruzionismo da parte delle 

opposizioni. 

Nell'uno caso cioè, si sarebbe in presenza di una legge di 

attuazione della Costituzione, circostanza di norma sufficente 

a determinare un severo giudizio di condanna del fenomeno; 

nell'altro, si tratterebbe di una legge di tale rilevanza per la futura 

organizzazione politico-costituzionale dello Stato, da rendere 

assolutamente necessario un dibattito parlamentare ampio 

e approfondito ("). 

Quando concorrono simili circostanze, l'eventuale decisione 

su quale degli elementi considerati dare la prevalenza 

comporterebbe sempre, a nostro avviso, vasti margini di opinalità; 

ma nel caso si ammettesse la legittimità dell'ostruzionismo, 

bisognerebbe ritenerlo comunque limitato solo ad alcune 

manifestazioni procedurali, in particolare a quelle più 

adatte a garantire la massima pubblicità dal dibattito parlamentare 

("). 

Di norma l'ostruzionismo tecnico può manifestarsi nelle 

seguenti forme (9*) : a) assenza dei membri delle Assemblee parlamentari 

; b) diserzione dall'Aula ; c) frequenti richieste di votazioni; 

e) domande frequenti di appello nominale; f) prolissi- 

liberale e del Movimento sociale mirassero soprattutto a proporre, mediante 

una (< drarnmatizzazione )> del gioco parlamentare una radicale 

contestazione ddl'istituto regionale considerato in sè e per sè. 

(36) Cfr. DELL'ACQUA, Nuovi spunti, cit., 940. 

("} Contra BASSANINI, Op. cit., 29-305, 43-55, il quale invece ritiene, 

in questo caso, assolutamente ingiustificato il ricorso all'astruzionismo 

in quanto si sarebbe in presenza di una legge di attuazione della costituzione. 

(98) FARANDA, L'ostruzionismo parlamentare, cit., 11. 


Definiz., fondamento e limiti deil‘ostruzion. parlam. 55 

tà oratoria di tutti gli iscritti; g) molteplicità degli ordini del 

giorno; h) richieste di gran quantità di emendamenti; i) varie 

proposte avanzate a scopo di distrarre il corso normale dei 

dibattiti (”). 

(”) Durante la discussione sula legge elettorale 1953, n. 148, sorse 

una accesa discussione fra la maggioranza, che riteneva non 

fossero ammissibili dichiarazioni in sede di votazione per scrutinio 

segreto, perché esse avrebbero potuto esercitare una pressione 

psicologica sugli altri deputati, e l’opposizione che invocò per l’ammissibilità 

alcuni precedenti. Ma pronunziandosi nel merito, l’allora Presidente 

della Camera on. Gronchi affermò che tale prassi era da consi 

derarsi contra legem, e quindi non ammissibile, per cui la minoranza 

abbandonò l’aula: Cfr. VIGONI, Questioni procedurali costituzionali nel 

dibattito sulla legge elettorale, cit., 655. La questione sorse nella seduta 

del 2 gennaio; dovendosi passare alla votazione dell’ordine del giorno 

Targetti che chiedeva il rigetto della legge, Yon. Bettiol presentava insieme 

con altri colleghi la domanda di votazione segreta, ritenendo opportuno 

stabilire preventivamente, in mancanza di una precisa norma 

del Regolamento, che in sede di votazione segreta sugli ordini del giorno 

non fossero ammissibili le dichiarazioni di voto. La tesi fu appoggiata 

dall’on. Moro, il quale rilevava come fosse nella natura stessa dello 

scrutinio segreto la base dell’opportunità che prima di una tale votazione 

non venissero fatte dichiarazioni di voto. Pur essendovi alcuni precedenti 

in contrario, la variabilità della prassi esistente poteva forse spiegarsi 

con l’opportunità, durante le normali discussioni, di derogare da 

una applicazione rigorosa del regolamento. Si potrebbe obiettare che 

il segreto del voto è un diritto al quale il deputato può rinunciare: tale 

interpretazione parò non sarebbe, secondo l’on.le Moro ammissibile 

perché una simile rinuncia da parte di uno solo potrebbe rappresentare 

una coazione psicologica sugli altri membri della Camera. 

D’altra parte lo stesso Presidente della Costiituente on.le Terracini, 

il 3 lluglio 1947, dichiarò che il criterio più logico da seguire era quello 

di impedire le dichiarazioni di voto in sede di scrutinio segreto. Anche 

l’anle Cadacci Pisanebli, in ben due precedenti si era espressa nel senso 

sostenuto dalla maggioranza. Si trattava in fondo, di un principio di 

diritto consuetudinario, confermato anche in occasione della discussione 

dei provvedimenti relativi ai danni di guenra. D’altra parte, l’art. 

85 Reg., contrariamente da quanto da alcuni sostenuto, escluderebbe 

implicitamente ma chiaramente le dichiarazioni di voto nel caso di 

richiesta di votazione segreta, mentre le ammetterebbe esplicitamente 

solo per la procedura speciale in esso articolo prevista. Contro la tesi 

Bettiol, si pronunciarono 1’on.k Togliatti il quale ritenne che le dichia- 



Ciascuno di tali aspetti dilatori dell’ostruzionismo tecnico 

ha i suoi precedenti storici nella lunga serie di episodi parla- 

razioni di voto, anche in sede di votazione a scrutinio segreto, fossero 

ammissibili, come dimostrato da una costante e ricorrente prassi in 

proposito e 1’on.k Nenni, per il quale


mentari che, volta a volta, parvero autorizzare un’immagine 

meramente negativa del massimo organo democratico rappresentativo, 

amplificandone le disfunzioni degenerative (’”). 

Più in generale, circa la rivendicazione di un diritto di voto senza 

limiti di sorta, (fatta, in particolare, dell’on.le Marchesi), 1’on.le Gronchi 

affermò che si trattava di un diritto teoricamente discutibile, ma, in 

pratica, non accettabile: la dichiarazione di voto estensibile a tutti i 

componenti dell’Assemblea non rispondeva ad una reale esigenza, data 

la composizione della Camera che riposa sui gruppi parlamentari, fra 

i quali vige una disciplina, ad eccezione del gruppo misto. Messa ai voti 

l’interpretazione del Regolamento degli odi Bettiol e Moro sulla inammissibilità 

delle dichiarazioni di voto in sede di scrutinio segreto, esso 

fu approvata dalla maggioranza (I’estrema sinistra non accettò la decisione 

ed abbandonò l’aula). 

In quel famoso episodio ostruzionistico si ebbero ben tre fatti 

nuovi nella storia parlamentare del nostro paese: 1) l’ostruzionismo non 

si verificò salo in Aula ma anche in Commissione in sede referente; 2) 

si verificò l’episodio singolare delle delegazioni di cittadini ininterrottamente 

ricevute alla Camera in merito alla stessa materia in discussione 

(con quanto beneficio per la serenità e l’indipendenza del Parlamento 

è facile intuire); 3) si verificò anche il primo caso di ostruzionismo 

nel Senato e con le medesime caratteristiche di quello svoltosi 

alia Camera. Sulla svilupparsi dell’ostruzionismo alla legge elettorale 

maggioritaria 1953 nel Senato, v. MOHRHOFF, Ostruzionismo purl., cit., 

294. 

Infine, la tipica forma ostruzionistica della > 

venne ampiamente sperimentata nel corso dalla discussione alla Camera 

sulle comunicazioni relative al Patto Atlantico. 

Questo strumento di ostruzione regolamentare venne concordato 

dalla minoranza sotto la formula del


CAPITOLO I1 

IL PRINCIPIO DI MAGGIORANZA 

E L'OSTRUZIONISiMO PARLAMENTARE 

SOMMARIO: I) Il principio di maggioranza e l'ostruzionismo. - Interpretazione 

del principio di maggioranza in senso formale e in senso 

sostanziale. - 2) L'ostruzionismo e il problema della coincidenza 

fra maggioranza legale e maggioranza reale. - 3) L'ostruzionismo 

e la dialettica maggioranza - Opposizione in Partamento. - 4) L'ostruzionismo 

della maggioranza. 

1. Il principio di maggioranza e l'ostruzionismo. Interpretazione 

del principio di maggioranza in senso formale e in 

senso sostanziale. 

Sulla evoluzione del principio di maggioranza (') da 

semplice


le delibere delle Assemblee legislative, influì non poco la minaccia 

arrecata alle istituzioni rappresentative dall’improvviso insorgere 

e proliferare del fenomeno ostruzionistico (*). 

In effetti la stessa costituzione e l’interna organizzazione 

delle Assemblee rappresentative pareva strettamente connessa 

all’implicito riconoscimento del principio che solo alla maggioranza 

dei membri dell’Assemblea dovesse spettare il potere ed 

anzi il dovere di deliberare: misconoscere tale dato di fatto 

avrebbe significato aprire la via all’anarchia parlamentare. 

Se dunque sulla necessità della funzione garantista - 

anche nei confronti delle minoranze parlamentari (’) - del 

(z) Cfr. REYNAERT, Histoire de la disc. pad. cit., vol. I e 11; PALMA 

L., L’Home-rule irlandese, in Le Costituzioni dei popoli liberi, cit. 372. 

(”) I1 governo costituziande democratico oscilla continuamente fra 

i poli opposti di una insufficiente autorità (specie a livello di esecutivo) 

e di una progressiva temdenza al governo forte (la cosiddetta tirannide 

della maggioranza). Naturalmente il punto di equilibrio ottimale 

è dato da quel sistema di governo democratioo-costituzionale che, 

collegato con un efficace sistema di partiti consenta in concreto un 

vantaggioso equilibrio di libertà e autorità; cfr, fra i tanti, F. A. HER- 

MES, La democrazia rappresentativa, cit. 257 ss. Per tale autore è lecito 

affermare che il governo della maggioranza è il governo della persuasione 

in quanto esso si fonda su un più profondo rispetto della persona 

umana in rapporto ad ogni altro processo di formazioine delle decisioni 

politiche. In pratica si può affermare con certezza che al fondo di 

tutte le forme di governo non democratico vi sia la radicata convinzione 

che il popolo non sia in condizione di valutare i problemi della 

comunità. Una qualsiasi élite di governo selezionata ‘diversamente da 

come accade in un processo di libere elezioni ad opera di governati 

decide per il popolo. Ma il governo della maggioranza non presuppone 

solo una certa maturità del popolo, bensì protegge i diritti dell’individuo. 

Basti considerare gli individui membri di tutti quei diversi tipi 

di minoranze che compongono lo stato moderno (razziali, religiose, politiche 

o sociali). Molto opportunamente THOMAS WOODLOCK affermava: 

N La democrazia è la protezione delle minoranze attraverso il goverso 

della maggioranza D. 

Per formale una qualsiasi maggioranza occorre il concorso di 

membri appartenenti a molte minoranze; ed ogni minoranza, d‘al- 


Il principio di maggioranza e Z’ostruzion. parlam. 61 

principio di maggioranza vi erano larghi consensi in dottrina, 

la sua interpretazione invece, si presentava a piU soluzioni fra 

loro divergenti. In primo luogo era abbastanza agevole giungere 

a far praticamente coincidere il supremo principio d’ordine 

con la legge del numero, identificazione assai pericolosa 

se non correttamente intesa e condizionata nella sua applicazione 

concreta ad altri elementi di valutazione (‘). Comune era 

l’affermazione che la maggioranza, e cioè l’esistenza del voto favorevole 

della metà più uno, costituisse anche legge di garanzia, 

di sicurezza, di ordine, in quanto condizione di esistenza di 

ogni norma. 

In secondo luogo la formula tradizionale, c la maggioranza 

ha ragione >> finiva per ridursi nell’altra : la maggioranza 

ha delle ragioni, è una ragione, essendo la maggioranza stessa 

tra parte, per quanto esigua, può essere sempre sufficiente per costituire 

l’elemento decisivo per un mutamento di governo. In particolare 

negli Stati Uniti (v. F.H. HERMENS, La democrazia rappresentativa, 

cit. 260) nessun partito è mai potuto giungere al potere o mantenervisi 

se non fosse stato disposto a garantire i diritti di tutti attraverso il 

potere #degli organi statali. 

Questo ovviamente rende praticamente impossiible ad un gruppo 

politico che si mostri intolilerante, il procedere con metodi


una condizione o un limite, o, meglio ancora, un effetto che 

presuppone delle cause senza delle quali non si produrrebbe (”>. 

Si è pure considerato il principio di maggioranza una 

cc grande finzione sociale >> : tale posizione tuttavia si riconnette, 

a nostro avviso, a un’interpretazione tradizionale eccessivamente 

restrittiva del principio di uguaglianza, pure se definito 

principio fondamentale di ogni governo democratico costituzionale 

(6). In effetti esso si limiterebbe, a legittimare la 

(7 NIGRO, L’ostruzionismo, cit. 21 e 22; DEGLI OCCHI, Minoranza e 

maggioranza, cit., 3. Fortemente critico nei riguardi di una interpretazione 

meramente formalistica del principio di maggioranza si dimcstra 

il BON VALSASSINA (Profilo dell’opposizione anticostituzionale nello 

Stato contemporaneo, in Riv. Trim. di Dir. F’ubbl. 535): a Si pensi al 

principio gravido anch’esso di pericolose imiplicazioni assolutistiche, che 

la metà più uno dei consociati, ha sempre ragione e che la decisione 

maggioritaria non è un espediente tecnico, che oggi pare insostituibile, 

ma il contenuto di un diritto divino ». 

(6} I1 NIGRO ritiene che negli Stati moderni in cui il principio di 

uguaglianza è canone fondamentale, suprema legge della vita politica 

non possa essere che la prevalenza dei più, sui meno; così

Il principio di maggioranza e i’ostruzion. parlam. 63 

prevalenza della maggioranza nei vari corpi rappresentativi, 

semplicemente perché questi sarebbero appunto costituiti allo 

scopo di deliberare, tale essendo la > del suffragio 

elettorale diretto (7). 

Più in generale può dirsi sia comunque prevalsa, sin dalle 

origini, nei governi parlamentari classici, la convinzione che la 

finzione della maggioranza non potesse essere sostituita da 

un altro sistema in grado di assicurare comunque il concorso 

delle minoranze alla determinazione della volontà finale delle 

Assemblee e che quindi la legge della maggioranza dovrebbe 

considerarsi come la suprema regolatrice dell’attività degli organi 

collegiali politici, se non altro per la necessità di ottenere 

che ogni organismo collettivo possa pacificamente, (< uti individui 

», esprimere la propria volontà. 

I1 risultato ottimale sarebbe appunto l’unanimità, ma si 

tratterebbe, come ognun vede, in regime parlamentare, di una 

utopia dannosa, qualora la si volesse elevare a regola costituzionale 

(*). 

ridico-formale di tutti i soggetti dell’ordinamento non abbia al rigdardo 

imposto - come impone la democrazia - un criterio aritmetico di 

qualificazione in luogo della designazione selettiva e discriminatoria di 

capacità e di competenze. Ck., per una valutazione assai critica delle 

regole fondamentali del sistema parlamentare (principio di maggicranza 

e rispetto delle minoranze) le acute pagine dedicate al tema dal 

REDLICH, Leck und Tecknik d. englischen Pariamentarismus, 1905, 799. 

(’) Cfr. KELSEN, Essenza e valori della democrazia, cit., spec. 67 

ss., il quale #svolge lucide argomentazioni sal tema delle elezioni parlamentari, 

anche in riferimento all’idea della proporzionale. In gene 

rale, si può dire che il processo di progressivo allargamento del suffragio 

ebbe inizio in Inghilterra con la riforma elettorale del 1831 

e si etese rapidamente anche negli altri Stati, tanto che ormai il principio 

del suffragio universale può considerarsi patrimonio di tutte le 

democrazie europee. In tal senso MORTATI, Istituzioni, cit., 356, nota 1; 

DEL VECCHIO, Suffragio universale e capacità politica, in Riv. Trim. Dir. 

Pubbl., 1960, 611; BATTELLI, Il problema del suffragio femminile in Svizzera, 

in Scritti Cedam, I, 195. 

Cfr. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 224 ss. 



E’ nei confronti di concezioni meramente formali del cc ruolo 

D e della maggioranza (Nigro, OP. cit., 27: (( la maggioranza 

è la ragione perché la minoranza, anche se avesse avuto sempre, 

di fatto, ragione, non ’è provato né provabile che l’abbia 

avuta, appunto perché minoranza .), che il fenomeno ostruzionistico 

potrebbe trovare una qualche giustifica~ione(~). Anzi, nei 

periodi di grande crisi della democrazia parlamentare l’ostruzionismo 

rappresentò talora l’unica possibilità per la minoranza 

di interpretare i sentimenti e le aspirazioni di larghi settori 

della pubblica opinione (‘O). 

(9) Ma v. sul punto le chiare argomentazioni del KELSEN (Essenza e 

valore delle dem. cit., 64 e 65). Egli afferma: u Prescindendo dalla finzione 

secondo la quale la maggioranza rappresenterebbe anche la minoranza 

e la volontà della maggioranza sarebbe una volontà generale 

il principio di maggioranza apparirebbe come il principio del dominio 

della maggioranza sulla minoranza. Ma in realtà non è così. Dapprima 

la realtà sociale insorge contro quelli uhe sono stati chiamati 

assai opportunamente >. Nella realtà, la maggioranza 

numerica non è sempre decisiva: può anche avvenire - pur 

supponendo pienamente riconosciuto il principio maggioritario - che 

la minoranza numerica domini la maggioranza sia occultamente - in 

quanto il gruppo dominante è gruppo di maggioranza soltanto in apparenza, 

in seguito ad artifici della tecnica elettorale - che apertamente, 

cioè nel caso di m cosiddetto governo ‘di minoranza (fenomeno, a dire 

il vero, contrario all’ideologia del principio maggioritario e della democrazia, 

ma perfettamente compatibile col tipo reale di democrazia). 

A considerare la realtà sociale, il significato del principio di maggioranza 

non è che la volontà della maggioranza numerica abbia il 

sopravvento, ma che, ammessa questa idea, tale ideologia esercitando 

il suo influsso, i membri della comunità sociale si organizzino essen 

zialmente in due gruppi». 

(‘O) Già il DISRAELI (citato da Hermens, OP. cit., 233) aveva intuito la 

corretta soluzione (del rapporto maggioranza-opposizione quando scriveva: 

c Nessun governo può sentirsi a lungo sicuro senza una forte opposizione. 

Questa riduce i sostenitori fino a quel momento conveniente 

che può essere ancora manovrato con la influenza congiunta del successo 

e della speranza. SifPatta situazione offre ricompensa alla scontentezza 

e soddisfazione alla ambizione ; impiego le energie degli spiriti 


Il principio di maggioranza e l’ostruzion. parlam. 65 

L’intima ragione d’essere dell’ostruzione parlamentare in 

tali casi è quella di rappresentare un estremo tentativo per 

colmare quella frattura fra democrazia formale e democrazia 

sostanziale piU volte avvertite ad esempio in epoca statutaria 

(”). 

Nei confronti di queste obiezioni, a nostro parere tuttora 

valide, non pare sufficiente rispondere con l’affermazione che 

la maggioranza parlamentare dei rappresentanti debba essere 

considerata alla stregua di una presunzione >> operante nei 

riguardi dei rappresentati non potendosi di volta in volta affrontare 

il giudizio degli elettori al fine di conoscere se nel caso 

concreto disapprovino la condotta dei singoli membri nominati 

in Parlamento, ciò che in fondo !finirebbe per sostituire il governo 

diretto della volontà popolare a quello rappresentativo 

(cosiddetto


viene sempre considerato la fonte ideale del potere politico (e 

quindi della sovranità (”). I1 consenso della maggioranza popolare 

- espresso con il voto libero o con l’unanime adesione 

all’unica forza politica di governo - costituisce il fondamento 

pubblicamente dichiarato dall’autorità del gruppo politico dominante, 

anche se risulta chiaramente che spesso tale gruppo 

è di fatto costituito da un’esigua minoranza politicamente attiva 

la quale formula gli indirizzi dell’azione politica e le questioni 

da sottoporre alla decisione formale della volontà popolare. 

Ben diversamente infatti interpreta il principio di maggioranza 

che governa la procedura parlamentare il Kelsen, che 

pure non manifesta minore severità nel giudicare l’ostruzionismo 

(’”. 

(”) Così, lucidamente BON VALSASSINA, Profilo dell’opposizione anticostituzionale, 

cit, 533 ss. Non solo, spesso, le decisioni nell’indirizzo 

di governo sono di fatto opera di una esigua G minoranza ali’interno 

della maggioranza )> ma occorre considerare che quando si 



Non possibile valutare il fenomeno unicamente sotto 

il profilo della sua incompatibilità col principio di maggioranza. 

Ciò sarebbe possibile solamente se si volesse identificare il 

> della maggioranza, 

il che sarebbe estremamente pericoloro (‘9. 

paralizza la procedura parlamentare facendo diretto uso di mezzi violenti, 

come rumori, distruzione di oggetti di arredamento, ecc.. Ora, 

l’ostruzione > è assolutamente ilngiustificabile per il semplice 

fatto che è illegale, mentre l’ostruzione tecnica deve essere consisderata 

contraria al senso ed allo spirito del regolamento parlamentare, in 

quanto impedirebbe la formazione della volontà del parlamento. 

(”) Argomenti tendenti a illustrare i pericoli insiti nella G tirannide 

della maggioranza si trovano anche in personalità diversissime quali 

T. JEFFERSON, A. DE TOCQUEVILLE e J. C. CALHOUN. In proposito V. HER- 

MENS, La democrazia rappresentativa, cit. 267 ss., il quale ritiene che tali 

concezioni pecchino di eccessiva semplificazione, in quanti ci si limiterebbero 

a paragonare il potere di più uomini a quello di uno solo. 

Non v‘è bisogno di ripetere con JEFFERSON che >, è ovvio che il potere assoluto 

nelle mani di una sola persona porta all’abuso. Ma le maggioranze che 

sorgono all’interno di un regolare sistema fondato su una libera e corretta 

competizione fra partiti politici (nell’ambito cioè di una repubblica 

rappresentativa), rappresentano tuttavia qualcosa di completamente 

diverso. Ogni studiosi dei > interni al giuoco politico 

sa bene che non appena il potere supremo si trova in mano ad 

una molteplicità di uomini, subito si forma un controllo reciproco e 

spontaneo tra i singoli membri di tale gruppo. In un paese retto da un 

sistema a democrazia parlamentare evoluta non è possibile evitare ai 

leader del partito di maggioranza le critiche più spietate e feroci al 

punto che sovente i membri del governo impiegano tanto tempo per 

ascoltare e rispondere a tali argomenti critici da sollevare obiezioni di 

segno opposto (alcuni lamentano che in tal modo si sottrae all’Esecutivo 

tempo prezioso per l’attività più propriamente di governo). In 

definitiva il governo di maggioranza trae pur sempre il suo mandato 

dal popolo, da cui deriva quindi anche la forza organica di questa forma 

di governo. In realtà, come giustamente ritiene HERMENS (OP. cit., 

269) non è vero che gli interessi della maggioranza differiscono da quelli 

della maggioranza o che entrambi possano essere paragonati a quelli 

di una nazione conquistatrice e di una conquistata, secondo la colcrita 

immagine del Toqueville. Non esiste infatti in democrazia mai una 



Un contenuto utile e positivo, dell'ostruzione consiste nel 

fatto che non di rado essa è stata un mezzo necessario non a 

rendere praticamente impossibile la formazione della volontà 

parlamentare, ma ad orientarla verso un compromesso fra 

maggioranza e minoranza. Esso sarebbe perciò, in determinate 

circostanze, l'ultimo strumento procedurale attivabile 

al fine di assicurare il necessario coordinamento fra la funzione 

di indirizzo politico che spetta alla maggioranza parlamentare 

e l'attività di stimolo e di critica che ,è propria di una minoranza 

politicamente evoluta e consapevole di rappresentare 

un settore non trascurabile della pubblica opinione (I6). 

Permane owiamente il limite giuridico rappresentato dalle 

norme parlamentari nel cui ambito il fenomeno può esercitarsi 

: a seconda infatti dei diversi criteri di interpretazione 

della cc rigidità >> delle disposizioni regolamentari, espressione 

netta divisione fra maggioranza e mi'noranza. Gli elettori, che ancora 

ieri erano con la maggioranza e le dettero il potere, potrebbero già 

all'indomani abbandonare questa maggioranza per volgersi verso una 

minoranza. Gli elettori indecisi sono propensi a farlo quando credono 

che siano avvenute delle ingiustizie, perciò nessuno può dire chi è per 

la maggioranza e chi nan lo è. Di più, se un partito vincitore vu01 restare 

al potere farà bene a trattare molti dei suoi seguaci alla stregua 

di potenziali oppositori e molti seguaci dell'opposizione come potenamici 

(invece che nemici vinti). I membri dell'opposizione che possono 

essere attirati dalla propria parte, sono spesso un aiuto assai ben accetto 

per sostituire coloro che abbandonano le fila della maggioranza (Cfr. DE 

RUGGIERO, Storia dei liberalismo europeo, Bari 1949, 299-300). Per un utile 

comparazione con le opinioni sopra esposte: v. S. NEUMANN, Modern 

Political Parties, Chicago 1956, 410; C . BEARD, The Republic, New York, 

1943, 261 ; LEIBHOLZ, Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe 

1958 in U Der Monat x, 111, 1951, fasc. 36, 1953. 

(16) Cfr. BURDEAU, L'évolution de la notion d'opposition, in Rev. int. 

d'histoire pol. e cmst., cit., 119 ss.; PETERS, Die opposition in der Parlam 

Dernokrutie, in Oesterr. Zeitschift fur Off. Recht, cit., 424 ss.; 

Cfr. V. O. KEY, Public Opinion and American Democracy, N. York, 

Knopf, 1961, 41 ss. 



primaria di quell’esigenza di (( razionalizzazione >> (”) dei rapporti 

maggioranza-minoranza utili ad evitare possibili degenerazioni 

ad opera di entrambe le parti in contesa, si arriverà a 

dare dello stesso fenomeno due giudizi completamente divergenti, 

se non addirittura opposti. 

Secondo tale prospettiva, per un corretto funzionamento 

dell’attività di produzione legislativa, è importante riaffermare 

che maggioranza e minoranza debbono potersi intendere vicendevolmente, 

se vogliono - come debbono - accordarsi (”). 

Al fine del raggiungimento di tale situazione ottimale paiono 

tuttavia essenziali alcune condizioni di fatto suscettibili di facilitare 

il raggiungimento dello scopo prefisso; come, ad esempio, 

la relativa omogeneità socio-culturale della comunità statuale 

(”). 

(”) V. da ultimo FERRARA G., Regolamenti parlamentari e indirizzo 

politico, cit., 353-355. 

(la) KELSEN, Essenza e valore cit., 74. 

(9 Per il BON VALSASSINA, Profilo dell’opposizione anticostituzionale, 

cit., 532 s., l’idea d’opposizione sorse e si sviluppò contempormearnenste 


Così se la Nazione è, innanzitutto, comunanza di civiltà e 

di lingua (”1, il principio di maggioranza avrà pieno significato 

soltanto nell’ambito di una società intesa come Nazione ; nelle 

collettività internazionali e supranazionali, specialmente 

negli Stati a nazionalità mista, la soluzione delle varie questioni 

concernenti la cultura nazionale dovrebbe essere definitivamente 

sottratta al Parlamento centrale e rimessa alla 

decisione autonoma delle Assemblee rappresentative delle comunità 

nazionali organizzate secondo il principio della personalità 

(Teiigruppen) (zl). 

the Nineteenth Century (London, Routledge, 1963) ; G. KITSON CLARK, 

The Making of Victorian England (London, Methuen, 1962); D. READ, 

The English Provinces, c. 1760.1960 (London, Arnold 1964). 

Per una visione sintetica ma esauriente della funzione dell’opposizione 

nell’esperienza costituzionale iinglese cfr. JENNINGS, Cabinet government, 

1951, 15 s., 454 ss. 

I1 DAHL (Political Opposition in Western Democracies, Yale University 

Press, 1966, 344 ss.), suggerisce diversi tipi di tattiche dell’opposizione: 

in Gran Bretagna quest’ultima . 

(20) Per una esposizione della dottrina d’ispirazione marxista, secondo 

la quale il principio maggioritario potrebbe trovare applicazione 

soltanto in una società fondata su di una piena comunione di interessi 

fra i suoi membri, v. MAX ADLER, Die Staatsauffassung des Marxismus, 

1923, 116 ss. ; OTTO BALJER, Die osterreichiscke Revolution, 1923, 

16. 

(”) KELSEN, Essenza e valore, cit., 75. 


Il principio di maggioranza e i‘ostruzion. parlam. . 71 

2. L’ostruzionismo e il principio della coincidenza fra maggioranza 

legale e maggioranza reale. 

In ogni caso la vita ed i problemi concreti che un Governo 

parlamentare può presentare, sono assai più complessi di quanto 

non sembrasse ai primi, strenui difensori del principio di 

maggioranza (”). 

(“) Fin verso la fine del diciassettesimo secolo, il principio della 

c sovranità D del Parlamento inglese era irrimedialmente connessa con 

la pratica leadership della Corona e dei suoi ministri dai quali dipendevano 

i membri più influenti della Camera - Cfr. W. BAGEHOT (English 

Constitution, Fontana Libr. 1963, 72), il quale così ricordava l’iniziarsi del 

nuovo processo di trasformazione costituzionale britannico: G It has 

been said that England invented the phrase Her Majesty’s Opposition; 

that it was the first Government which made criticism of administration 

as much a part of the polity as admministration itself. This critical 

opposition is the conseguence of Cabinet Government ». 

Ma cfr. FERRI E., Battaglie parlamentari, cit., IV :


Accadeva che allo schema elegante ma inefficiente tratteggiato 

da quella pur meritoria dottrina, sfuggisse tutta un’ampia 

elettori che pure in buona fede avevano in precedenza dato il loro 

suffragio a quelle medesime forze perché perseguissero il fra le diverse partì 

politiche le quali, a loro volta, sono tenute a oonformarsi a quei principi 

e a quelle regole del giuoco democratico sulle quali si fonda 15ntero 

sistema costituzionale. Occorre inoltre notare che la funzione in 

qualche modo mediatrice o stabilizzatrice svolta dalle norme regolamentari 

è in realtà assai simile e a quella svolta, nell’ordinamento generale, 

dal patto costituzionale nei confronti degli organi supremi dello 

Stato. Sulla natura convenzionale delle moderne Costituzioni, v. KEL- 

SEN, La garantie jurisdictionnelle de la Constitution, i8n Rev. Dr. Pubbl. 

1928, 204; AMORTH, La Costituzione italiana, 1949, 21; GUARINO, Lo scioglimento 

delle Assemblee parl., cit., 271-275 ; FRIEDERICH, Constitutional 

Government and Democracy, 121 ss.; MARTINES, Contributo ad una teoria 

giuridica delle forze politiche, Milano 1957, 237 ss., 280 ss.; MORTATI, 

La costituzione in senso materiale, Milano 1940, 131. 

In particolare, nel movimento interno delle Assemblee, la minoranza 

non si può mai elevare ad arbitra della maggioranza. 

Se l’una e l’altra (che non sono in se stesse che circostanze di fatto 

spesso accidentali, temporanee ed effimere) delimitano la loro sfera 

d‘azione in rapporto al programma di cui sono esponenti o alla lotta 

che sostengono, e per necessità di cose vengono a generare uno spostamento 

di equilibrio, non può questo fatto costituire un allargamento 

del potere in coloro che rappresentano i meno numerosi, fino a renderli 

arbitri dell’intero movimento sociale del paese. 

Così, ad esempio, in un collegio giudicante, la minoranza di uno o 

più magistrati non potrebbe arrogarsi la pretesa di impedire la pronunzia 

demlla sentenza, sia con il ricorso alla violenza materiale, sia mettendo 

i colleghi della maggioranza i,n condizione di non poter compiere 

il proprio dovere, senza che questo fatto costituisca una illegittimità 

costituzionale che potrebbe risolversi in un vero e proprio colpo di 

stato. 


If principio di maggioranza e 2’ostuuzi.on. parlam. 73 

casistica dei nuovi problemi che solo allora sembravano affacciarsi 

nell’ambito del diritto costituzionale 

Ma in che modo e da quali prove potrebbe la minoranza suffragare 

la propria asserzione di essere la vera espressione della maggioranza 

reale del paese, ed in virtù di ciò arrogarsi il diritto di procedere 

ad un’azione di tale gravità politica e costituzionale I1 MOHR- 

HOFF (L’ostruzionismo, cit., 289), afferma infatti : (( L‘ostruzionismo - 

ritenuto un fatto più politico che giuridico - che si traduce in una 

manovra dilatoria e defatigatoria che appartiene alla tattica contingente, 

è un’iniziativa che può comportare talvolta dei rischi per un 

partito e notevoli responsabilità per il capo che lo abbia adottato ». 

Tanto più se si (ponesse mente agli esempi storici i quali dimostrano 

nella maggioranza dei casi, che la manifestazione del pensiero 

popolare fu quasi sempre posteriore e non mai anteriore alla campagna 

ostruzionistica e che, semmai, l’opinione pubblica intervenne per 

stigmatizzare l’opera di quei rappresentanti che (< annichilivano >> il Parlamento 

organizzando, se del caso, anche minacciose dimostrazioni per 

le strade. In occasione dell’ostruzionismo del 1893 al Senato americano 

(ad opera dei Silvermen ci& dei senatori degli Stati produttori di argento) 

si ebbe una vera e propria rivolta dell’opinione pubblica e degli 

organi di stampa contro l’intera Assemblea, accusata di comportassi 

in modo da ledere il prestigio del paese. 

Ma a nostro parere, queste obiezioni sembrano perdere consistenza 

se si pensa che: 

a) i’nnanzi tutto sono assai ran i casi in cui, nella nostra vita parlamentare, 

la minoranza ostruzionistica si autoproclami maggioranza 

reale del paese; 

b) il momento in CUI la minoranza decide di intervenire con una 

pesante azione dilatoria non dipende, spesso, nemmeno dalla sua decisione 

ma viene scelto per evitare un danno imminente e irreparabile 

quale sarebbe quello deIi’approvazione, voluta dalla maggioranza, di 

una legge chiaramente anticostituzionale o addirittura


In effetti già in quel periodo assai travagliato per le Assemblee 

europee avveniva sovente, ad esempio, che pur avendosi 

un accordo formale tra il Gabinetto e la maggioranza parlamentare, 

la maggioranza legale manifestatasi in seno al Parlamento 

non costituisse al contempo una maggioranza reale, 

rispondente cioè alle condizioni reali del paese e della coscienza 

nazionale. 

Nell’esperienza parlamentare inglese del tempo (secondo 

la quale peraltro era consentito chiamare direttamente al Governo 

il capo dell’opposizione costituzionale per formare attorno 

ad esso una nuova maggioranza nel caso il Gabinetto non 

volesse spontaneamente dimettersi), doveva intervenire la Corona 

ad apprezzare con sovrano giudizio la mutata situazione 

(*4). 

Nel nostro ordinamento statutario qualora la Corona non 

intendesse avvalersi delle proprie prerogative - e d’altra parte 

risultasse chiaramente che il 1 Gabinetto non rispecchiava ormai 

più le tendenze del paese dalle quali la maggioranza, (provvisoria 

o meramente numerica) si fosse allontanata in modo 

tale da non potere più rappresentare correttamente l’organo 

fondamentale della sua volontà politica - avrebbe trovato in 

tali circostanze politico costituzionali un valido fondamento 

avvenne nel 1841, anno in cui per la prima volta la opposizione vinse 

una elezione generale e la Corona accetttò il responso delle urne. Cfr. J.P. 

MACKINTOSH, The British Cabinet (London, Stevens, 1962), 17 ss., il quale 

compie una indagine storico-costituzionale di questo processo veramente 

acuta e suggestiva. 

(”) Su alcuni episodi avvenuti dopo la prima guerra mondiale nei 

quali il Sovrano ebbe una certa libertà nella scelta del primo ministro 

v. anche JENNINGS, Cabinet Government, cit., 20 ss.; K. MACKENZIE, The 

English Parliament, cit., i37 S.S. ; HERMENS, Verfassungslhere, Frankfust, 

1964, 263-267. 


Il principio di maggioranza e 2’ostruzion. parlam. 75 

giuridico il ricorso all’ostruzionismo da parte delle minoranze 

di opposizione (”). 

In caso contrario, il dissidio sorto fra Camere e Paese si sarebbe 

prolungato indefinitivamente in difetto di una soluzione 

giuridica : è chiaro che in tal caso non sarebbe rimasto alla minoranza 

parlamentare che agire servendosi di tutti gli strumenti 

procedurali utili a favorire una soluzione delle crisi a 

lei favorevole. Esisteva anche la possibilità che il Sovrano, 

senza una vera necessità di stato, si rifiutasse di accogliere 

le manifestazioni legittime della volontà popolare che in seno 

al P arlamento si concretassero nelle aspirazioni di una minoranza 

organicamente compatta ed omogenea, ma soverchiata 

e schiacciata dalla brutalità di una maggioranza numerica 

non > e di 

tendenze, bensì composta di un aggregato meccanico di interessi 

e di persone senza alcuna reciproca affinità (”}. 

In simili evenienze, l’ostruzione rappresenterebbe l’unico 

strumento costituzionale, sebbene per sua natura eccezionale 

(come del pari eccezionale era la facoltà riconosciuta alla Corona 

di licenziare il Gabinetto o di sciogliere la Camera}, idoneo 

a sciogliere il conflitto. 

Nella particolare situazione esaminata, la minoranza avrebbe 

esercitato un proprio diritto ricorrendo agli strumenti ostruzionistici 

anche al solo scopo di procrastinare quelle deliberazioni 

che, con l’intenzione di favorire l’attuale indirizzo di governo, 

non fossero più sorrette dall’assenso della maggioranza 

del consenso popolare. 

(”) Cfr. anche ROSSI L., Principi fondamentali della rappresentanza 

politica, Bologna 1894, 221, il quale considera presupposto intrinseco 

alla figura dello Stato rappresentativo la presunzione di un accordo tra 

stato reale e lo stato legale. 

(26) V. FERRACCIU, L‘ostruzionismo parlam. cit., 329 ss. 


‘i6 L’ostruzionismo uarlamentare 

In assenza di quest’ultimo, infatti lo stesso indirizzo politico 

di governo diverrebbe arbitrario e di conseguenza, invece, 

legale e legittimo il mezzo adoperato dalla minoranza parlamentare 

con l’obiettivo di eliminare quella illegittimità (27) : 

appunto perché la legittimazione giuridica di ogni forma di Governo 

rappresentativo risiede nel consenso popolare. All’obiezione 

fondamentale che lo strumento ostruzionistico sarebbe 

pur sempre incostituzionale in quanto, rispettoso della forma, 

sarebbe nella sostanza violatore dello spirito della nostra Costituzione, 

si può osservare che proprio nello spirito della Costituzione 

si può ravvisare la necessità di armonizzare costantemente 

con le superiori esigenze dello Stato la legittima manifestazione 

della volontà popolare, proprio attraverso l’azione 

di governo. 

Entro tali confini troverà infatti legittimità e significato 

l’azione della stessa maggioranza parlamentare che non potrebbe 

prescindere dai limiti stessi senza violare se non la forma, 

lo spirito stesso della Costituzione. 

In questi limiti l’ostruzione parlamentare sarebbe dunque 

un fenomeno non per sua natura antigiuridico, anche se 

di carattere eccezionale. Non rappresenterebbe altro che la forma 

più radicale di quella opposizione parlamentare (*’), che è 

condizione essenziale della vita organica dei corpi rappresentativi. 

Potrebbe anzi essere definito una forma eccezionale di 

opposizione che una minoranza, entro i limiti assegnati dalle 

(”) V. FERRACCIU, L’ostruzionismo parlam., cit., 332 ss. 

(z8) V., anche recentemente, PERTICONE, Parlamentarismo e antipar- 

Iamentarismo nel post-Risorgimento (Nuove questioni di storia del Risorgimento 

e della Unità d’Italia, val. 11, Milano 1961, 649), il quale giudica 

così il fenomeno ostruzionistico:


leggi e dai regolamenti costituzionali eserciterebbe nei confronti 

del Gabinetto e della maggioranza allorché, per le particolari 

condizioni di composizione di quest‘ultima e per la riluttanza 

del Capo dello Stato (o del Sovrano in periodo statutario) 

a valersi delle prerogative più specificatamente dirette 

all’eliminazione del conflitto, risultasse praticamente impossibile 

provocare una crisi, resa invece necessaria dalla mancata 

armonizzazione reale ed effettiva della volontà dell’Assemblea 

con la volontà nazionale (*’I. 

Neppure potrebbe considerarsi questa opinione contrastante 

con i principi che governano l’istituto della rappresentanza 

politica (‘7. In essa infatti non rientra certo il concetto 

(”) Così anche ROSSI, Principi fondamentali della rappresentanza 

politica, cit., 855. 

Del resto uno dei casi classici di scioglimento reale o presidenziale 

delle Assemblee parlamentari ha per fine precipuo di garantire i diritti 

della mimnoranza dalle lesioni che la maggioranza può hfliggere loro, 

d’impedire che la costituzione sia violata o che si tenti di modificarla 

illeggittimamente in pregiudizio dell’opposizione e delle sfere di compe 

tenza. Cfr. BON VALSASSINA, OP. cit., 613. Cfr., con opposte motivazioni, 

GUARINO, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, 1948, 180. 

(30) Per una impostazione generale del problema v. ESPOSITO, La rappresentanza 

istituzionale, in Studi Ro,mano, vol. I, 27 ss. ESPOSITO, Commento 

all’art. 1 della Cost., in Saggi, 1954; CRISAFULLI, La sovranità nella 

Costituzione It., in Scritti Orlando, I, e ddlo stesso A., Stato e popolo 

nella Cost. Ital., in Studi decennale, 1958, 11, 145 ss. TOSATO, Sovranità 

dello Stato, in Scritti De Francesco, vol. I1 ; BALLADORE PALLIERI, Dottrina 

dello Stato, Padova, 1958, 272 ; ZANGARA, La rappresentanza istituzionale, 

1952. 

Sui vari modi in cui può essere intesa la rappresentanza politica 

v.; ROSSI L., I principi fondamentali della rappresentanza politica, 1894; 

SIOTTO PINTOR, Le riforme del regime elettorale, 1912; LEIBHOLZ, Das Wesen 

der Rapresentation, 1929, CROSA, Osservazioni sulla rappresentanza 

politica, in Scritti Vacchelli, 143 ; LAVAGNA, Per una impostazione dommatica 

del problema della rappresentanza politica, in Stato e Diritto, 

1942, 192 ; SARTORI, La rappresentanza politica, in Studi Politici, 1957, 

527. 



di un vero e proprio mandato giuridico conferito dagli elettori 

all’eletto, così come costituzionalmente viene escluso il mandato 

imperativo (31). D’altra parte, il Parlamento dovrebbe essere 

considerato in ogni sistema democratico rappresentativo 

come organo di congiunzione e di mediazione tra società e 

Stato (”). 

L’Assemblea non può quindi mai derogare al vero principio 

ispiratore dello Stato rappresentativo o al presupposto intrinseco 

della sua natura storico-costituzionale, che consiste 

nella presunzione di un accordo tra quello che impropriamente 

viene chiamato Stato reale con lo Stato legale. 

Quest’ultimo mentre può e deve influire sulle molteplici 

esigenze della comunità statuale, non potrebbe a sua volta 

sottrarsi a quella influenza, costituzionalmente importantissima, 

che su di esso può e deve esercitare l’opinione pubblica, a 

mezzo di tutte le manifestazioni dello spirito popolare (”}. Da 

(”) Per una evoluzione storica del problema, cfr. MARONGIU, Rappresentanza 

e mandato nelle nostre antiche assemblee costituzionali, 

Urbino, 1948. 

Per questi problemi, in altre Assemblee, v. M. OSTROGORSKI, Democracy 

and the Organization of Political Parties, New York, 22, vol. 11, 

55 ss.; ARTUR RANNEY, The Doctrine of Responsible Party Government, 

Urbana 1954. 

p) Cfr. FERRACCIU, L’ostruzionismo parl., cit., 329-330. Sulla concezione 

del Parlamento come organo comunitario, sensibile - per estrazione 

e vincolo riappresentativo dei suoi membri - alle realtà e agli interessi 

locali v. BASSANINI, L’attuazione delle Regioni, La Nuova Italia, 

1970, 28. Sul significato del Parlamento assunto come istituto dello 

Stato-ordinamento (organo comunitario, appunto), più che come organo 

dello Stato persona, v. BERTI, La pubblica amministrazione come organizzazione, 

Padova, 1968, 54 s.; ELIA, Da2 conflitto di attribuzione al 

conflitto di norme, in Giur. cost., 1965, 147 ss.; BENVENUTI, L’ordinamento 

repubblicano, IV ed., Venezia, 1967, 89-90. 

(”) Cfr. MORTATI, Istituzioni cit., 346, nota 1, il quale considera 

la pubblica opinione come Nil complesso delle convinzioni, più o meno 

radicate o stabili, emanate dalla coscienza popolare, o in senso più 


Il principio di maggioranza e l'ostruzion. parlam. 19 

questo reciproco accordo fiduciario tra Parlamento e paese 

dipende la stessa efficacia operativa di ogni governo rappresentativo. 

Le stesse crisi di Gabinetto dovrebbero essere viste e valutate 

soprattutto al fine di preordinare e conservare inalterata 

tale armonia ("). 

Del resto, la natura stessa del


molto significato, al fine di decretare o negare legittimità al 

fenomeno, distinguere il contenuto o anche l’efficacia giuridica 

del provvedimento oggetto della tattica dilatoria della minoranza, 

mentre generalmente si ritiene che l’ostruzionismo parlamentare 

sarebbe inamissibile se attuato nei confronti di una 

legge di natura (o di attuazione) costituzionale (”1. 

A tale proposito sarà interessante ricordare alcune motivazioni, 

notevolmente anticipatrici, della relazione di minoranza 

Sacchi nella Commissione di riforma del regolamento 

del 16 giugno 1899 (3*):


lamentare - secondo la relazione - importa indubbiamente 

poteri illimitati e illimitabili, specie alla Camera dei Deputati, 

e il Parlamento sarebbe di sua natura organo sempre costituente 

della nazione. 

Alcune importanti ammissioni erano persino contenute 

nella Relazione di maggioranza presentata alla Camera il 3 

aprile 19W, con la quale venivano proposte le misure regolamentari 

restrittive della libertà di dibattito. In essa si riconosceva 

che il principio che la maggioranza dell’assemblea avesse 

diritto di deliberare a propria discrezione e non dovesse esserne 

impedita da una minoranza dopo che questa avesse 

avuto il modo e il tempo di manifestare il proprio dissenso, 

ha valore solo quando la maggioranza non miri a re- 

segue o ne dovrebbe conseguire nelle associanioni e nei collegi dei 

Deputati. Perloché la maggioranza parlamentare avrebbe il diritto di lagnarsi 

dell’ostruzionismo che fosse volto a resistere ad atti legislativi 

che toccassero tutte le materie dell’anzministrazione dello Stato, ma non 

ha il diritto di lamentarsi quando essa s’appresta a restringere il diritto 

di stampa o quello di riunione e di associazione o di suffragio elettorale 

o qualunque altro diritto statutario. 

Allora la maggioranza parlament’are deve rimanere alla Camera a 

sostenere e a difendere le sue proposte, e deve in se stessa e nel consenso 

da essa presunto del paese trovare la forza di superare l’opposizione, 

nel che soltanto può trovare la legittimazione della sua condotta)). 

(V. Rel. di minoranza Sacchi, nella Commissione di riforma del Regolamento 

del 16 giugno 1899). 

L‘EINAUDI nel 1914 si espresse in modo simile come ebbe a ricordare 

Yon. PERTINI in un suo discorso al Senato (Atti parlamentari del 

Senato della Repubblica, seduta del 26 marzo 1953, pag. 40589);


stringere i diritti fondamentali di libertà e di suffragio che formano 

il contenuto essenziale della Costituzione politica di un 

paese. Verificandosi tale grave eventualità, la minoranza non 

potrebbe più essere giudicata alla stregua del regolamento interno 

dell'bssemblea, ma avrebbe anzi il diritto di chiedere che 

il Paese venga chiamato a giudicare in supremo appello se la 

sua sovrana volontà sia rappresentata dalla maggioranza o dalla 

minoranza. Una simile ammissione, venendo dalle fila di una 

maggioranza già duramente provata dalla sfida ostruzionistica 

dell'opposizione assume un singolare signi,ficato. Anche in regime 

di Costituzione (( non rigida D (") veniva riaffermato il 

principio che il ricorso all'ostruzionismo rappresenterebbe una 

vera e propria necessità giuridica, ogni volta che il Governo legale 

intendesse consacrare dei veri e propri abusi di diritto, 

violando la cc ratio >> e la lettera delle norme costituzionali. 

Considerata la natura di strumento parlamentare eccezionale 

dell'ostruzionismo si può ammettere che se nel sistema 

parlamentare l'autorità della maggioranza deve sempre giuridicamente 

prevalere nei confronti di chi contro la medesima volesse 

opporre la volontà di una minoranza (in tal caso, il fenomeno 

ostruzionistico si trasformerebbe in strumento rivoluzionario) 

tè anche vero che questo principio non dovrebbe essere 

accettato in senso assoluto, ma bensì subordinato giuridicamente 

alla condizione che la volontà e l'azione della maggioranza 

stessa siano in armonia con la coscienza giuridica nazionale 

("). 

(40) Per una corretta distinzione fra costituzioni rigide e flessibili 

v. MORTATI, Istituzioni cit. 185 ss. ; LOWENSTEIN, Erscheinungs formen 

der Verfassungsanderung, 1931 ; BARILE, La revisione costituzionale, in 

Commentario Calamandrei e Levi, vol. 11. 

(") Proprio sotto tale aspetto infatti BASSO (Natura e funzioni della 

opposizione neii'ord. ital., cit. 374 ss.) giustifica l'ostruzionismo parla 

mentare. 


Il principio di maggioranza e I'ostruzion. parlam. 83 

In caso contrario tutte le manifestazioni della maggioranza 

ancorché formalmente legittime sarebbero illegittime sostanzialmente, 

in quanto esplicazioni di una vera e propria violenza, 

tanto più condannabile quanto più ampia si dimostrasse 

la consistenza numerica della maggioranza in Parlamento. 

In definitiva si può concordare con le opinioni che affermano 

la giuridicità dell'ostruzione parlamentare quando sia 

diretta ad allontanare o a ritardare simili deliberazioni sostanzialmente 

illegittime : ciò potrebbe avvenire anche al di fuori 

del caso in cui fosse in discussione una legge incostituzionale, 

sebbene debba considerarsi questo l'ambito normale in cui potrebbe 

trovare applicazione uno strumento procedurale per sua 

natura eccezionale quale l'ostruzionismo ("). 

I1 ricorso a tale strumento rimarrebbe pur sempre subordinato 

a due condizioni: a) la necessità di aprire una crisi; b) 

l'impossibilità di provocare tale crisi, sia con i mezzi costituzionali 

ordinari che con quelli straordinari (rifiuto, ad es., del 

capo dello Stato di sciogliere le Camere). Entro quest'ambito la 

minoranza parlamentare, ricorrendo all'ostruzionismo, farebbe 

opera meritoria ed anzi eminentemente costituzionale se costringesse 

la (( violenza politica >> della maggioranza a recedere 

con l'esempio della protesta collettiva. 

Sarebbe in definitiva l'estremo rimedio giuridicamente 

concesso all'opposizione contro le


sanabile con le normali procedure costituzionali, fra maggioranza 

> in parlamento e maggioranza (( reale >> nel paese, 

trovò naturalmente anche fieri oppositori : > ("). 

Si potrebbe tuttavia rilevare replicando a tali argomentazioni 

invero troppo > con le pacate parole dell'orlando: 

Il principio di maggioranza e i‘ostrtrzi,on. parlam. 85 

I1 ritenere perciò che l’ostruzione possa esplicare comunque 

i suoi effetti, indipendentemente dall’eventuale giudizio che 

su tale operazione il paese reale potrà dare, significa certamente 

sottovalutare e misconoscere il senso di responsabilità politica 

dell’intera minoranza (“1. 

3. L’ostruzionismo e la dialettica maggioranza-opposizione in 

Parlamento. 

11 rapporto maggioranza-opposizione in un moderno governo 

parlamentare non può essere che un rapporto fluido, 

dinamico, caratterizzato dalla sempre variabile mobilità dei 

gruppi e dei partiti (47). 

Malgrado tali considerazioni, alle quali non si nega lla gravità ma la rilevanza, 

noi non possiamo ammettere, come regola generale, la legalità 

di una resistenza rivolta contro il potere legislativo. 

Basterebbe l’applicazione di quei principi stabiliti da noi come elementi 

della resistenza legale. L‘atto, quando promana da quelle fonti 

sovrane cui per virtù della costituzione ne è conferito il potere, può essere 

ingiusto, ma non è illegale, n& la resistenza può in tal caso dirsi 

conforme alla costituzione, la quale non è stata violata da poi che l’atto 

promana dagli ordini da esso all’uopo costituiti D (Cfr. NIGRO, ap. 

cit., 502). 

(46) Cfr. TERZI, La tecnica dell‘ostruzionismo, cit., 16-17. 

(”) RAMSAY MUIR, How Britain is governed, London 1930 spec. cap. 

4 e 5. Per un inquadramento generale dei rapporti maggioranza-opposizione 

nel sistema bicamerale inglese cfr. LASKY, Parliamentary Government 

in England, New York 1938, spec. 58-60; D. E. BUTLER e A. KING, 

The Britsh general election of 1964, London, Macmillan, 1965; S. E. 

FINER, Anonimous Empire, London, Pall Mall Press, 1958; A. POTTER, Organized 

Groups in British National Politics, London, Faber, 1961; W. L. 

GUTTSMAN, The British Political Elite, London, Mcgibbon and Kee, 1963. 

Per la Franoia cfr., fra i tanti F. GOGUEL e A. GROSSER, La Politique en 

France, Paris, Colin 1964 e, soprattutto, P. AVRIL, Le Régime poliiiqtre 

de la V République, Paris, 1%4. Notevole anche lo studio, per la Ger- 



Le minoranze di ieri possono diventare maggioranze di oggi, 

tanto più che in alcune Assemblee anche il semplice sindacato 

contro un singolo provvedimento governativo su cui avessero 

concordato anche partiti di opposto indirizzo politico potrebbe 

essere occasione per provocare un voto di sfiducia, e 

quindi una nuova formula di maggioranza (4*}. 

Anche maggioranze che sembravano godere di una base 

solidissima nel consenso popolare, possono sovente subire impreviste 

ed emprevedibili trasformazioni; basti pensare con 

quale velocità ed ampiezza possono mutare le correnti di opinione 

pubblica anche nei confronti di un programma di go- 

mania OCC. di Wildenmann, Macht und Konsens als Problem der Innenund 

Aussenpolitick (Frankfurt, 1963). V. anche il dibattito Verfehlt die 

Opposition Ihre Aufgabe in Der Spiegel del 19 gennaio 1965. 

(4*) Cfr. BON VALSASSINA, Profilo dell'opposizione, cit., 578 : (Cfr. BON VALSASSINA, OP. cit., 579). 


Il principio di maggioranza e l’ostruzi,on. parlam. 87 

. 

verno che solo pochi mesi innanzi avevano entusiasticamente 

abbracciato nella consultazione elettorale (”). 

In questo clima, tipico anche delle più evolute forme di 

regime parlamentare, il ruolo dell’opposizione appare addirittura 

insostituibile (’O), e agisce su diversi piani. 

In primo luogo, un’opposizione vigile e costruttiva rende 

la maggioranza sempre in grado di c< controllare >> se stessa, evitandole 

la tentazione (altrimenti assai frequente) di quel che purtroppo finisce per riuscire quasi sempre 

fatale, non solo all’azione governativa ma anche all’evoluzione 

democratica del paese (”). 

In secondo luogo, essa rivela all’hssemblea le aspirazioni 

e le opinioni di quella buona parte del paese che 2 da essa 

rappresentata e il cui programma trova posto nelle leggi, direttamente, 

(assai raramente è da aggiungersi) o per via di 

emendamenti ; inoltre, enuclea nuove maggioranze quando le 

necessità politiche e sociali richiedano il mutamento del programma 

di governo e, soprattutto, rende più facile il controllo 

del popolo sugli atti dell’Assemblea facendo eventualmente risaltare 

nella discussione le manchevolezze dell’azione governativa 

o delle forze di maggioranza nell’opera di produzione legislativa 

o amministrativa (”). 

Una gran parte di questi obiettivi potrebbero anche formare 

il contenuto di una forma di ostruzionismo che non intendesse 

limitarsi ad una azione meramente negativa, come 

(”) Cfr. S. E. FINER, Anonymous Empire, London, 1958; DAHL, The 

Political Opposition in Western Democracies, cit., 286 ss. 

(9 JENNINGS, Cabinet Government, third ed. Cambridge Univ. Press. 

1969, spec. 15 e 16. 

(”) Gfr. BQN VALSASSINA, Profilo dell’opposizione, cit., 555 s. 

(”) Cfr., con riferimento al sicternla parlamentare inglese, YOUNG, 

The British Parliament, Northwestern Univ. Press, Evanston, 1962, 

23-24. 



fu ricordato da una autorevole dottrina: G per quanto giusto 

e onesto sia il fine che si propongono gli ostruzionisti, essi 

hanno bensì il diritto di illuminare la maggioranza e l’amministrazione, 

e di ammonirli sulle conseguenze dei loro atti: ma 

non quello di impedire l’esercizio di facoltà e poteri riconosciuti 

dalle leggi e dai regolamenti, imperocché la resistenza costituisce 

un diritto politico soltanto quando sia diretta contro 

l’arbitrio >) (”). 

Sotto un altro profilo l’azione dilatoria dell’opposizione 

può mirare non solo a far recedere la maggioranza da un suo 

illegittimo od incostituzionale provvedimento, ma potrebbe 

tentare anche, su un singolo atto o progetto concreto, di dividere 

la maggioranza, facendo leva sulle divisioni interne che la 

lacerano. 

Ovviamente tale tipo di manovra ha serie possibilità di riuscire 

vittoriosa nel caso in cui la maggioranza in Parlamento 

sia tale sotto l’aspetto numerico ma internamente divisa sul 

programma generale di governo, perché, in ogni altro caso, 

l’azione dilatoria delle opposizioni potrebbe provocare l’effetto 

opposto zi quello voluto, e cioè di rafforzare la volontà di reazione 

della maggioranza, come più volte le vicende storiche dell’ostruzionismo 

hanno dimostrato (54). Quando non fosse possibile 

ottenere da parte dell’opposizione ostruzionista un completo 

rovesciamento della maggioranza o un mutamento nel 

programma di governo rimane assai spesso la speranza di 

. 

(”) GALEOTTI, Principii regolatovi, cit., 257. 

(54) Si verificherebbe cioè, quell’interessante fenomeno (che potremmo 

chiamare

Il principio di maggioranza e I’ostruzion. pariam. 89 

poter contare sulla complicità più o meno evidente di una parte 

della maggioranza, che si manifesterebbe in una > nei riguardi delle battaglie procedurali 

della minoranza (55). In tali casi l’opposizione sa di poter 

contare su di un validissimo alleato che potrebbe aiutarla a 

raggiungere i suoi obiettivi senza per questo doversi assumere 

la responsabilità di aprire una crisi di Governo giudicata al momento 

opportuna (9 

Si avrebbe un fenomeno veramente interessante, in quanto 

entrambe le forme di ostruzionismo (di maggioranza e di 

minoranza) finirebbero per incrociarsi e sostenersi reciprocamente, 

determinando una situazione che potremmo definire di 

, cioè di perfetta malafede tenuto 

dalla mi4noranza durante le sue manovre dilatorie. Contesta invece 



maggioranza >> (”). Esso consisterebbe nella N stessa tattica ritardatrice 

fondata sugli appigli offerti dalla procedura parlamentare 

messa in opera, anziché dalla minoranza, dallo stesso 

partito di maggioranza, per mandare in lungo o al fine di impadire 

l’approvazione di un disegno di legge proposto dallo 

stesso Governo espressione di quella maggioranza >> (”). 

Esistono infatti particolari situazioni parlamentari (“} che 

rendono persino possibile quello che sembrerebbe un


cedenza, per dilazionare in lungo il più possibile l’approvazione 

di una legge che il Governo ha dovuto proporre cc obtorto collo 

>> magari solo per compiacere l’opinione pubblica). 

Secondo il Calamandrei nei casi di ostruzionismo di maggioranza 

organizzato e manovrato dallo stesso partito che è 

al governo, cc la manovra è lenta e a lunga scadenza >> e può durare 

molti anni : può durare tutta una legislatura (“). 

Classici esempi di tale impiego dell’ostruzionismo da parte 

della maggioranza si ebbero nel corso delle sessioni 1948, 

1949 e 1953 con i ripetuti tentativi di procrastinare I’applicazione 

dei principi posti dalla Costituzione e subordinati dalla 

stessa alla previa emanazione di leggi ordinarie di attuazione 

(”’>; nell’eccessivo ritardo nella istituzione della Corte Costituzionale 

e nell’attuazione dell’art. VIII, disp. trans. il quale 

stabiliva che le elezioni di Consigli regionali avrebbero dovuto 

essere indette entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione. 

Si ritiene che, almeno nel corso dell’ostruzionismo strategico 

della maggioranza il quale, coperto dalla forza del numero, 

è spesso assai più fortunato di quello esclusivamente tattico 

della minoranza (‘j3), si sarebbe in presenza di una forma che 

offende gravemente l’istituto parlamentare e viola il patto costituzionale 

(64). 

(61) BASSANINI, L’ostruz. della magg., cit., 5. 

(62) CALAMANDREI, Incoscienza costituzionale, cit. in I1 Ponte, 1952, 1177. 

(”) Ma v. anche BALLALIORE PALLIERI, La costituzione italiana nel decorso 

quinquennio, in Foro Padano 1954, IV, 34 ss.; BARILE P., Corso 

di dir. cost., cit., 54, 84, 105. 

(64) Come ipotesi di scuola vengono in proposito ricordati, famosi 

episodi della vita parlamentare inglese del secolo scorso (i Gabinetti Pitt, 

ad es, e quelli di Addington e Derby (cfr. REYNAERT, Histoire de la disc. 

pad., cit., vol. I e 11). 

Si ebbero anche casi in cui venne ri,fiutato un programma di gcverno, 

senza che tuttavia quest’ultimo si sentisse in dovere di ritirarsi 



Indubbiamente v’k chi ritiene che nell’esercizio della forza 

(Gabinetto Bismark negli anni 1864-66); mentre in Austria si attuò addirittura 

un accordo volontario della maggioranza allo scopo di porre 

praticamente l’Assemblea in condizioni di non poter più tenere seduta 

per mancanza del quorum. Vi è chi ritiene l’ostruzionismo di maggicranza 

concepibile solamente in un governo strettamente costituzionale, 

mentre sarebbe da considerarsi episodio assai raro e curioso nei mcderni 

governi parlamentari. Ciò perchè questi governi tenderebbero 

sempre più a fondarsi sulle maggioranze parlamentari e sarebbe perciò 

contraddittorio amettere che (non essendo possibile un governo senza 

il sostegno della maggioranza) questa ricorresse ai mezzi di resistenza 

passiva per farglielo comprendere, bastando invece la semplice votazione 

su un qualsiasi argomento per determinare una eventuale crisi, v., 

in senso contrario, CALAMANDREI, L’ostruzionismo di magg., cit., 132-133. 

Esisterebbero alcune situazioni, tuttavia, in cui la maggioranza pctrebbe 

anche avere interesse a ricorrere all’ostruzionismo, e precisamente 

: 

a) quando il Governo, pur essendo in minoranza, si ostinasse a rimanere 

al potere avvalendosi di tutti i mezzi costituzionali utili al raggiungimento 

di tale obiettivo; 

b) quando la maggioranza non avesse intenzione di approvare una 

legge proposta dal Ministero, ma al tempo stesso non volesse votare la 

sfiducia al governo; 

c) quando con tale mezzo intendesse contrastare l’ostruzionismo 

della stessa maggioranza. E qui si tratterebbe pur sempre di semplici 

ipotesi di scuola, scarsamente verificabili nella concreta esperienza delle 

Assemblee rappresentative. 

Infatti nella prima ipotesi il ricorso all’ostruzionismo della maggioranza 

non avrebbe di per sè alcun senso. Poiché la manifestazione definitiva 

della volontà dell’Assemblea si ha solo con la votazione, sarebbe 

proprio interesse della maggioranza accelerarla e non ritardarla con 

manovre dilatorie. Nel secondo caso poi, sarebbe ipotizzabile una simile 

situazione costituzionale a patto di considerarla solo > cioè, senza la volontà dei più; in caso contrario, sarebbe inevitabile 

il voto di sfiducia dell’hssemblea. 

Dovrebbe inoltre verificarsi un’ipotesi abbastanza singolare, e cioè 

che la maggioranza da parte sua si a salvare il Gabinetto 

dal suicidio. Ma anche qualora queste singolari circostanze si verificassero, 

resterebbe ancora da dimostrare che si possa effettivamente parlare 

in senso strettamente tecnico di ostruzionismo di maggioranza. I1 

fine di questo è infatti di impedire il voto sulla legge o sul prowedi- 



che k nel numero (9, la maggioranza esercita un proprio diritto 

(quello che la proprio volontà sia legge) e non potrebbe 

esservi nessun altro diritto in g rado di limitarlo : l’antico brocardo 

G qui jure suo utitur nemini facit iniuriam », conserverebbe 

cioè la sua piena validità anche in questo caso (&). Ma è 

interessante notare che tutta la dottrina del tempo, anche la 

più avversa alle tecniche ostruzionistiche, argomenta che, se la 

violenza è condannabile in un istituto giuridico qual’è il Parlamento, 

e se pare altrettanto condannabile quando chi la esercita 

non dispone del diritto della decisione, molto più lo debba 

essere in chi cumula due forze e soprattutto abbia dalla sua 

un’arma così decisiva ed efficace quale quella del numero. Consapevole 

della propria forza può servirsene sia contro la minoranza 

che contro il Governo, quando venga minacciata nel proprio 

diritto da costoro. 

Anzi, anche qualora il potere esecutivo volesse ricorrere al 

mezzo estremo dello scioglimento della Camera, la volontà politica 

di quest’ultima finirebbe col trionfare, perché le nuove 

consultazioni elettorali non potrebbero indebolire in alcun mobo 

le sue basi di consenso nel Paese. 

mento praticamente negando la funzione della Camera : sarebbe quindi 

contrario a logica e buon senso supporre che la maggioranza, dopo l’avvertimento 

dato al Ministero, si ostinasse come afferma il Nigro a > quello che al


Notevole interesse potrebbe presentare il caso di una maggioranza 

che sia tale solo sotto l‘aspetto numerico: in questa 

eventualità essa potrebbe ricorrere all’ostruzionismo nel caso, 

ad esempio, che il Capo dello Stato volesse formare il Gabinetto 

da quella che formalmente non è che la minoranza della Camera, 

ma che pure si presume rappresenti in quel momento la 

reale volontà del paese, dalla quale si sia invece allontanata 

l’azione della maggioranza. 

In tale caso la tuttora persistente maggioranza nominale 

- qualora intendesse mantenersi nell’ambito della correttezza 

costituzionale - non potrebbe far altro che attendere alla prova 

parlamentare il nuovo Ministero, come infatti in alcuni casi 

è successo nel Parlamento inglese (”). Ogni altra forma di sistematica 

opposizione da parte della maggioranza - che chiameremmo 

cc formale >) - non potrebbe essere che di carattere 

sovversivo. 

Si potrebbe ricordare in proposito il clamore suscitato in 

Gran Bretagna dall’ostruzione sistematica contro il primo Gabinetto 

Pitt, condotta dai vari Burke, Sheridan, Fox e da altri 

leaders della Camera dei Comuni, i quali consideravano, indubbiamente 

a torto, atto incostituzionale l’aver scelto da una apparente 

minoranza il nuovo capo dell’esecutivo (a). Sarebbe 

tuttavia troppo semplicistico concludere con un giudizio globalmente 

negativo del fenomeno : potrebbe avvenire che la 

maggioranza, avendo ormai esaurito tutti i mezzi di lotta nei 

(”) TODD, Il Governo Parlamentare in Inghilterra, Bibl. di Sc. pol., 

vit., vol. 111, serie I, 71-72; 52-54. 

(68) Ma quanto in realtà si trattasse effettivamente di una lo dimostrarono abbondantemente le elezioni che ci 

tennero alcuni anni più tardi (marzo 1784), dalle quali infatti il Pitt 

sortì con una nuova e schiacciante maggioranza: Cfr. TODD, Il Governo 

parlamentare in Inghilterra, cit., 53-54. 


Il principio di maggioranza e 2'ostruz;on. parlam. 95 

confronti di un Governo che non godesse ormai più della sua 

fiducia, si vedesse costretta ad una azione procedurale di carattere 

eccezionale ("). 

In via più generale, si può dire che la maggioranza di norma 

ricorra allostruzionismo allorquando uno o più disegni di 

legge od anche l'indirizzo generale del Governo, non essendo 

ad essa graditi ma neppure tali da giustificare una crisi, la 

inducano nel frattempo a porre in essere tutti quei mezzi dilatori 

che nelle attuali procedure regolamentari (senza far violenza 

né alla lettera né allo spirito di regolamenti) potrebbero 

esercitarsi pur di ottenere che un determinato disegno legislativo 

non sia approvato ("). 

Partendo da diverse considerazioni il Sonnino affermava 

96 L‘ostruzionismo Parlamentare 

Ciò non esclude, a nostro avviso, che possa parlarsi a 

giusto titolo di illegittimità costituzionale dell’ostruzione di 

maggioranza in tutti quei casi in cui questa non trovasse un 

giuridico fondamento nella necessità assoluta di evitare una 

crisi chiaramente inopportuna in quel particolare momento 

parlamentare, e non fosse possibile contrastare o impedire con 

altro mezzo la discussione e l’approvazione di un disegno di 

legge considerato dannoso alla collettività (”). 

Una recente dottrina ha creduto di poter ravvisare nella 

manifestazione ostruzionistica avutasi in Parlamento durante 

la discussione sulla elezione dei consigli regionali (”), una tipica 

manifestazione di ostruzionismo della maggioranza (74), 

mentre già precedentemente un insigne studioso lucidamente 

ammoniva sui pericoli dell’ostruzione della maggioranza con- 

tare come il SONNINO, che fu uno degli Autori che più decisamente accusarono 

gli ostruzionisti di violare lo spirito dei regolamenti non si avveda, 

in questo caso, di giustificare un abuso del tutto simile da parte 

della maggioranza. L‘unico fondamento poi, di tale differente status giuridico 

dei due fenomeni, sarebbe di carattere soggettivo, prescindendo 

completamente dalle cause all’origine dei due diversi comportamenti. 

A nostro avviso, nonostante l’estrinsecazione esterna formalmente corretta, 

l’attività dilatoria della maggioranza quando non trovasse alcuna 

giustificazione, costituirebbe comunque una flagrante violazione del 

patto costituzionale, su cui poggerebbe l’intero nostro sistema di Gw 

verno parlamentare nonché un grave attentato a quel «giuoco senza 

inganni >> (cosiddetto fair play costituzionale) giustamente richiamato tra 

gli altri, dal MELONI (L‘ostruzionismo pari., cit., 178-179 ss.). 

Cfr. MICELI, Principi del diritto parlamentare, cit., 70 ss.; ROMANO, 

Diritto e correttezza costituzionale in Prolusioni e discorsi accademici, 

Modena 1931, 51 ss.; BISCARETTI DI RUFF~A, Le norme della correttezza 

costituzionale, Milano 1939, 96; MANCINI e GALEOTTI, Norme e Usi del 

Parlamento italiano, cit., Roma, 1887. 

(”) Cfr. GALEOTTI U., Principi regolatori, cit., 254 ss. 

(”) Cfr. TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostruzionismo, 

cit., spec. 626 ss. 

(”) BASSANINI, L’ostruzionismo della magg., cit., 28-29 ; note 52, 

53, 54. 


11 principio di maggioranza e l'ostruzion. parlam. 97 

siderata come ostruzionismo strategico (o anche, per dirla con 

una terminologia politica, c< dei tempi lunghi .) in contrapposizione 

con il carattere tattico e, in certo qual modo particolare 

o contingente di quello tipico della minoranza parlamentare 

("). 

('7 CALAMANDREI, L'ostruzionismo di nzagg., cit., spec. 276 ss. 



CAPITOLO I11 

L’OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE 

NEL DIRITTO PUBBLICO 

SOMMARIO : 1) L’ostruzionismo nell’ordinamento parlamentare. L’ostruzionismo 

e le nozioni di legittima difesa e abuso di diritto. - 2) 

L’ostruzionismo e la resistenza collettiva legale o rivoluzionaria. 

L‘ostruzionismo e l’opposizione parlamentare in senso stretto. - 

3) L‘ostruzionismo e il movimento rivoluzionario. - 4) L‘ostruzionismo 


volontà (e cioè un semplice rapporto meccanico tra maggioranza 

e minoranza al momento di prendere le deliberazioni). 

Sotto tale profilo è lecito affermare che un eventuale fondamento 

giuridico dell’ostruzionismo (naturalmente ci si riferisce 

qui all’ostruzionismo regolamentare) non potrebbe comunque 

ricercarsi se non nel diritto di partecipazione delle minoranze 

alle funzioni delle Camere, riconosciuto a tutti coloro che istituzionalmente 

ne fanno parte. 

Sarebbe interessante studiare con attenzione il rapporto 

che può intercorrere tra azione ostruzionistica e immunità dei 

rappresentanti delle Camere politiche (’) : non sembra tuttavia 

doversi consentire con tutti coloro i quali, dopo aver negato 

che l’azione ostruzionistica possa farsi rientrare nel principio 

di insindacabilità dei membri delle Assemblee, giungono 

tuttavia alla conclusione che nella generalità dei corpi legislativi 

tale fenomeno non solo non .è affatto previsto come lecito, 

ma è invece condannato come fatto illecito dai regolamenti, 

spesso palesemente, sempre implicitamente. 

Secondo questo indirizzo l’ostruzione cadrebbe sotto le 

sanzioni disciplinari non soltanto nella sua forma violenta ma 

anche in quella regolamentare : il richiamo all’argomento, il 

richiamo all’ordine, e le altre più pesanti sanzioni sarebbero 

previste proprio per gli abusi di forma e sostanza nell’esercizio 

dei diritti accordati ai membri nel partecipare alle funzioni 

delle Camere (2). 

Ancora, si fa rilevare altresì che l’imposizione di un argine 

regolamentare in materia disciplinare altro non potrebbe 

significare se non l’implicito riconoscimento della violazione 

(I) Cfr. RACIOPPI, e BRUNELLI, Commento allo Statuto cit., vol. 111, 

234. 

(*) Contra TABACCHI, L‘ostruzionismo purl. cit., 10-1 1. 


L’ostruzionismo parlarnentare nel Diritto Pubblico 101 

di un diritto, e quindi l’affermazione che in essa debba rinvenirsi 

un fatto anti-giuridico. 

A nostro avviso ben diversa deve essere la soluzione del 

problema : tali strumenti disciplinari previsti nei regolamenti 

non sono altro che normali e diffusissimi strumenti di 

competenza del Presidente di Assemblea parlamentare al solo 

fine di meglio disciplinare la discussione, senza che debbano 

essere necessariamente considerati come misure procedurali 

anti-ostruzionistiche di carattere sanzionatorio. 

Nelle procedure parlamentari dove - come nel caso del 

Parlamento britannico - si fa più espressamente riferimento 

alle pratiche ostruzionistiche, si ha riguardo sempre agli eccessi 

o agli abusi del diritto, mentre generalmente non si condanna 

a priori la facoltà di ricorrervi quando ne sussistano alcuni 

presupposti. 

Anche le varie riforme apportate alla procedura della Camera 

dei Comuni in tempi successivi, mirarono sempre unicamente 

a rendere possibile alla Camera di funzionare comunque, 

ciok di essere sempre in grado di deliberare compatibilmente, 

s’intende, con la tutela dei diritti delle minoranze. Alcuni 

dei provvedimenti più restrittivi dei diritti delle minoranze, 

come ad esempio il metodo della G ghigliottina », furono ben 

raramente applicati perché le stesse maggioranze erano riluttanti 

a servirsi di procedimenti francamente impopolari, e che, 

se applicati con frequenza, avrebbero rischiato di coartare gravemente 

le prerogative dell’opposizione parlamentare (”. 

(3) Ecco quanto sosteneva Sir GEORGE CORNEWALL (in An essay on 

the influence of authority in matters of opinion, 1875, 219): N Le forme 

della Camera dei Comuni inglese sono confessatamente concepite in 

funzione della difesa delle minoranze; sotto questo aspetto sono così 

efficaci che spesso paralizzano la volontà della maggioranza della CameEa 

e consentono a pochi deputati di impedire l’approvazione, almeno 

per qualche tempo, di una misura desiderata dalla maggioranza. 



I1 punto fondamentale è probabilmente un’altro : in realtà 

tutte le normative regolamentari presentano larghe purtuttavia 

niente affatto casuali (4) o frutto di imprevidenza, ma rispon- 

denti ad un preciso disegno del legislatore, il quale li ha saggiamente 

predisposti proprio meglio tutelare i diritti delle minoranze. 

Può sovente accadere che la stessa maggioranza, pur nel calore 

o nell’eco della battaglia ostruzionistica e delle recriminazioni 

che sempre a questa si accompagnano, esiti a proporre 

quelle modificazioni regolamentari (specie di carattere permanente) 

che dovrebbero restringere gli > nei 

quali più proficuamente opera l’azione parlamentare dell’opposizione. 

Infatti a nostro avviso non avrebbe molto senso impostare 

il problema della legittimità dell’ostruzionismo nei termini 

tradizionali (se ciok l’ostruzione parlamentare sia contraria 

o meno allo spirito del regolamento), dal momento che il campo 

fondamentale in cui tale fenomeno singolare si esercita 6 

proprio quella zona o parte > del diritto costituzionale, 

in cui la norma regolamentare, specie nella sua forma repressiva, 

raramente può intervenire con efficacia (7. 

Difficile è trovare una soddisfacente qualificazione giuridica 

dell’ostruzionismo. Appunto perché strumento per sua natura 

eccezionale - la sua legittimità in ultima analisi essendo 

fondata esclusivamente sulla validità dei motivi che lo deter- 

(4) Sul problema delle lacune nell’ordinamento cfr. D. DONATI, Il 

problema delle lacune dell’ordinamento giuridico, Milano 1910, 29 ss., 

142 ss. 

(s) Cfr. MICELI, Principi di diritto parlamentare cit., 70 ss.; RO- 

MANO, Diritto e correttezza costituzionale, in Prolusioni e discorsi accademici, 

Modena, 1931, 51 ss.; BISCARETTI DI RUFFIA, Le norme della COYrettezza 

costituzionale, Miilano 1939, 96. 


L'ostruzionismo parlamentare nel Diritto Pubblico 103 

minano (6) - esso può avvalersi, per manifestarsi, di strumenti 

procedurali a volte fra loro eterogenei e contrastanti, a seconda 

del tipo di strategia che la minoranza parlamentare ha 

intenzione di adottare. 

In tali condizioni, quasi tutti i tentativi di inquadrare la 

figura in un chiaro e prefissato schema giuridico, rivelano la 

loro inadeguatezza : si può dire, in effetti, che l'ostruzionismo 

parlamentare, rimanga una figura giuridica atipica del diritto 

costituzionale (7). 

(6) In tal senso v. già FERRACCIU, L'ostruzionismo cit., 327-328. 

(') Cfr. CALAMANDREI, BARILE (e CHELI), Die Grundfreiheiten in Italien, 

in BETTERMAN, NEUMANN e MIPPERDEY, Die Grundreckte, 1-2 Berlin 

1967, 741. 

Ma cfr. TERZI, La tecnica dell'ostruzionismo, cit., 14 ss. Quest'ultimo 

autore ritiene che la valutazione del fenomeno dell'ostruzionismo sotto 

il profilo giuridico al fine di stabilire se e in quali casi sia conforme 

al diritto o lo contrasti, costituisce un delicato problema la cui soluzione 

è di particolare rilevanza non solo sul piano teorico. E la sua 

importanza starebbe appunto nel fatto che l'affermazione dell'antigiuridicità 

dell'ostruzionismo porterebbe con sè quasi necessariamente l'attribuzione 

di una patente di liceità all'azione antiostruzionistica, quali 

che siano i mezzi da essa usati, facendosi richiamo al principio di diritto 

naturale (( vim vi repellere licet ». Se si ammettesse al contrario 

in ogni caso la legittimità dell'ostruzione - almeno di quello tecnico - 

è evidente che l'eventuale ricorso a mezzi straordinari non espressamente 

previsti dalle disposizioni regolamentari o consacrati dalla prassi 

parlamentare) non potrebbe non apparire una vera e propria sopraffazione 

ad opera della maggioranza (cfr. TERZI, La tecnica dell'ostruzionismo, 

cit., 15). 

Coloro ohe invece volessero afifermare la legittimità dell'azione 

ostruzionistica si richiamano invece al principio indicato col noto brocardo: 

(( qui suo jure utitur nemini facit iniurium >>, che è canone fondamentale 

del diritto. Si ritiene da costoro che almeno fino a che 

l'azione ostruzionistica della minoranza si mantiene nei limiti fissati 

dalle leggi e dai regolamenti parlamentari, nessuno potrebbe sindacare 

tale uso e contestare la legittimità di siffatto comportamento. 

Tuttavia, all'affermazione di coloro i quali ritengono che l'uso del 

diritto non potrebbe mai costituire violazione del diritto ), può replicarsi che il diritto non è natu- 



L’esame comparativo delle diverse tattiche ostruzionistiche 

delle minoranze ne rivela sempre uno spiccatissimo carattere 

strumentale : l’ostruzionismo, quando sussistano le condizioni 

per il suo esercizio, è più un mezzo di esercizio di un 

diritto che un diritto stesso (*). 

Se si volesse rinvenire qualche affinità giuridica con altre 

figure, ci si dovrebbe forse riferire a quella, controversa e atipica, 

del diritto di legittima difesa. 

In questo caso tuttavia I’accostamento potrebbe avere 

qualche validità solo riferendoci ad alcuni particolari casi di 

ostruzionismo nei quali veramente il male denunciato dalla 

minoranza debba considerarsi ingiusto, grave e inevitabile (’) : 

tale ipotesi si verificherebbe quando l’attività parlamentare della 

maggioranza si rivelasse manifestamente > nei 

confronti di legittimi diritti delle minoranze, e quando fosse 

diretta a imporre leggi o provvedimenti chiaramente anticostituzionali. 

Simili condizioni, abbastanza facilmente riscontrabili in 

alcuni dei primi episodi di ostruzionismo verificatisi nei Governi 

parlamentari (‘O), sarebbero ormai quasi del tutto scomparse 

ralmente un concetto assoluto e che anzi il limite È coessenziale tal diritto 

stesso. 

Un limite pertanto sussisterebbe sempre, e si tratterebbe solo di 

enunoiarlo. Ciò nel diritto pubblico sarebbe possibile in quanto ogni 

diritto vi sarebbe attribuito solo per uno scopo limitato: pertanto l’uso 

che se ne faccia per uno scopo diverso sarebbe chiaramente illegittimo, 

e costituirebbe anzi una violazione del diritto oggettivo non dissimile 

da quella rappresentata dalla figura dello c sviamento di potere ». 

(8) Sull’insufficienza degli strumenti regolamentari per combattere 

l’ostruzionismo v. COSENTINO, Il procedimento legislativo nel sistema parlamentare, 

in Rassegna Parl. 1960, 1214 ss.; BOZZI, Istituzioni, cit., %; 

PERGOLESI, Diritto Cost., XV Ed., cit. 566. 

(9) Cfr. MANZINI, Trattato di Diritto Penale ital. cit., vol. IV, 261. 

(‘O) Cfr. FRATTINI, I Ministeri Pelloux e l‘ostruzionismo parlamentare, 

cit., in Montecitorio 1962, n. 2. 


L’ostruzionismo parlamentare nel Diritto Pubblico 105 

col progressivo instaurarsi di un clima di maggiore collaborazione 

- o almeno di reciproca tolleranza - tra maggioranza 

ed opposizione nelle moderne Assemblee europee, nelle quali 

trova una sempre più integrale applicazione il principio dell’agreement 

to desagree D (”>. 

Nei casi in cui l’ostruzionismo parlamentare, abbandonando 

alcune delle più arcaiche clamorose manifestazioni, mirasse 

soprattutto a convincere la maggioranza, attraverso proprie 

proposte alternative, dell’incostituzionalità o dell’inopportunità 

politica di un determinato provvedimento (facendo eventualmente 

leva anche sull’indecisione o addirittura sulla tacita 

connivenza di una parte della maggioranza) (I2), si vedrebbe 

costretto a servirsi di forme procedurali atte più a indurre 

la maggioranza a recedere dai suoi propositi che ad esasperare 

la volontà repressiva. 

Come si autorevolmente rilevato l’ostruzionismo può 

essere legittimo o illegittimo dal punto di vista dello scopo che 

si vuole conseguire, dando all’espressione cc legittimo >> un significato 

etico : potrebbe essere invocato per difendere una causa 

giusta, idealmente parlando, pur restando sostanzialmente un 

(“) v. sul punto l’,interessante opera di PH. SNOWDEN, Autobiography, 

London, 1934, vol. 11, 1010 ss. 

(‘I) Naturalmente questa ipotesi solleverebbe immedjatamente il 

problemma della non omogeneità di maggionanza parlamentare. Si avrebbe 

cioè una maggioranza che sarebbe tale solo numericamente, mentre 

in realtà essa formerebbe soltanto un confuso coacervo di momentanee 

alleanze, mancando totalmente la libera adesione )ad un programma 

che sia attuazione coerente di un preciso indirizzo politico. Mentre, 

al contempo, l’opposizione attuerebbe una particolare forma di ostruzione 

tecnica (in un certo senso diversa da quella consistente in un mero 

abuso di diritto) che trarrebbe il suo fondamento e la sua efficacia 

dall’organizzazione della minoranza di cui si ebbero numerosissimi 

esempi nei più recenti episodi ostruzionisti delle moderne Assemblee 

Ma v., per gli ulteriori svolgimento sul punto, DELLIACQUA, Nuovi spunti 

in tema di ostr. pari., cit., 4, e nota 16 estr. 



mezzo di resistenza o di imposizione di carattere politico, più 

che giuridico >> (I3). 

Il carattere antigiuridico dell’ostruzionismo consisterebbe 

per taluni nell’« abuso >> considerato elemento caratteristico e 

costante del fenomeno; al contrario secondo i fautori della 

legittimità, l’antico brocardo > il normale andamento 

del dibattito parlamentare. 

(I3} GALEOTTI, Principi regolatori, cit. 256-258. 

(I4) Cfr. FARANDA, L‘ostruzionismo parl. cit. in Monteci,torio 1962 

n. 34. 

(9 Cfr. CRISAFULLI, La maggioranza parl. e i suoi limiti in Italia, 

cit. 681 ss. 

(I6) V. MELONI, L’ostruzionismo cit., 181 ss. 



2. L’ostruzionismo e la resistenza collettiva legale o rivoluzionaria. 

L’ostruzionismo e l’opposizione parlamentare in senso 

stretto. 

Non è sempre agevole riconoscere all’ostruzionismo una 

autonomia concettuale nei confronti di figure così vicine, quali 

quelle della resistenza collettiva e rivoluzionaria (I7). Fu in ef- 

(9 V., in senso critico, TERZI, OP. cit., 17: G Per quanto riguarda 

il c.d. (diritto di resistenza collettiva >> a parte coloro - e sono la 

maggioranza - che negano addirittura, la esistenza di siffatto 

diritto, retaggio di superate condizioni giusnaturalistiche, si obietta 

che comunque l’esercizio del previo diritto di resistenza, potrebbe 

essere assistito dalla presunzione della legalità soltanto 

nel caso che l’ordinamento non predisponesse alcuna garanzia a 

salvaguardia della Costituzione o i meccanismi garantistici predisposti 

si rilevassero insufficienti, condizioni queste che certamente non sussistono 

in Italia dove il Presidente della Repubblica da una parte e la 

Corte Costituzionale dall’altra (anche a non parlare del referendum 

popolare abrogativo) offrono un sicuro presidio alla integrità della Carta 

fondamentale. Inoltre, la pretesa di una minoranza di rappresentare 

la volontà del popolo e di agire come strumento della sua sovranità 

(e soltanto in quanto espressione di quest’ultima l’azione potrebbe 

considerarsi, sul piano giuridico, legittima) non si vede d.a quale 

valida presunzione sia assistita. E’ appena necessario in proposito ricordare 

che, in via generale, la sovranità del popolo (anache a voler attribuire 

al concetto un valore giuridico) si esprime mediante il corpo 

elettorale e la collettività dei partiti e agisce istituzionalmente attraverso 

la struttura organizzativa dello Stato. 

Chi potrà provare che questi meccanismi e queste strutture agiscono 

in difformità dell’autentica volontà popolare Quali sono i presupposti 

perché la resistenza abbia a considerarsi legittima Chì g iudicherà 

della loro sufficienza E se si ritiene che, a simiglianza di 

quanto si sostiene in relazione ai fatti rivoluzionari, la legittimazione 

sia data a posteriori col verdetto del corpo elettorale favorevole alle 

tesi degli ostruzionisti, non si vede ad ammettere che fino al motmento 

del verdetto l’iazione ostruzionistica si è svolta al di fuori delia legalità 

Secondo i sostenitori della tesi che qui illustriamo, la validità di 

questi interrogativi basterebbero di per sé a dimostrare come con la 



fetti opinione largamente condivisa dalla dottrina che l’ostruzione 

non fosse che una >) l’ostruzionismo si differenzia 

profondamente da ogni altro tipo di resistenza collettiva 

rivoluzionaria : basti pensare che mentre la caratteristica ed il 

significato essenziale del movimento rivoluzionario consiste 

proprio nell’oltrepassare e anzi nel calpestare i limiti della costituzione 

vigente, come ritiene l’Orlando (l’), l’ostruzione nel 

significato da noi circoscritto si muove necessariamente sempre 

entro questi limiti formali. 

Sarebbe forse relativamente più corretto considerare il 

fenomeno come una particolare forma di resistenza collettiva 

legale. Infatti, lo scopo di quest’ultima consisterebbe nel rimuovere 

una violazione della Costituzione, o un insieme di abusi e 

illegalità commessi dalla maggioranza di governo. Essa inoltre 

si chiamerebbe legale perché appunto rivolta a difesa della Co- 

K resistenza D si sia fuori dell’ambito del diritto e si versi invece in un 

campo nel quale le valutazioni si i spirano a nozioni e principi di ordine 

‘diverso, politico ed etico >>. 

(I*) Cfr. ORLANDO, Resistenza politica individuale e collettiva, 1885, 

cit. ; MELONI, Il diritto di resistenza collettiva nel nuovo ordine costituzionale, 

in Nuovo Diritto, 1949. 

(9 ORLANDO, Teoria giuridica deile guarentigie della libertà, in Bibl. 

Scol. Pol., V, Torino 1890, 1093 e ss., Id., Principi di diritto costituzionale, 

V ed. Firenze 1928, 159. 



stituzione e, come tale, costituirebbe manifestazione di un diritto 

politico, sia pure per sua natura eccezionale (”). 

Mentre ci& la tattica rivoluzionaria tenderebbe sempre a 

sovvertire la Costituzione in ogni sua estrinsecazione formale, 

la resistenza collettiva vorrebbe sempre meglio difenderla e 

farla osservare. 

Queste differenze, oggi sufficientemente evidenti, furono 

tuttavia in un primo tempo negate da un’autorevole dottrina 

secondo la quale il concetto giuridico della resistenza sia collettiva, 

sia individuale, conserverebbe sempre in sè > (”). 

Non si dovrebbe tuttavia confondere, sotto un profilo più 

strettamente giuridico, le ipotesi in cui questi mezzi non oltrepassino 

i limiti fissati dalle leggi costituzionali dello Stato 

da quelle ben diverse, in cui risulti evidente l’intenzione di 

stabilire un nuovo ordine giuridico unicamente ricorrendo alla 

forza materiale, dove ogni concetto di legalità non potrebbe 

perciò trovare applicazione. 

L’Orlando riteneva legit timo il ricorso al metodo ostruzionistico 

quando la maggioranza parlamentare od il Governo 

commettessero abusi legislativi :

110 L’ostruzionisino parlamentare 

festata al di fuori dei pubblici istituti, non con quella tirannia 

piazzaiola alla quale lo Stato deve sempre resistere, ma per 

virtù dell’esercizio legittimo delle pubbliche libertà x (”). 

Si verificherebbe in pratica una sorta di trasferimento del 

diritto di resistenza del popolo all’interno delle Assemblee rap 

presentative. Più in particolare, si avrebbe un cc passaggio >> del 

diritto di resistenza dal popolo, in cui risiede, verso quella parte 

dell’assemblea legislativa, che, pur non costituendo la maggioranza, 

in quel dato momento rappresenti veramente ed effettivamente 

la Nazione. E’ chiaro che tale passaggio sarebbe 

comunque illegittimo quando il fine dell’opposizione ostruzionistica 

non consistesse nel dar tempo all’opinione pubblica di 

manifestare la propria volontà, anche col renderla completa ed 

efficace, rivolgendo non solo contro il Governo, ma anche, in 

particolare, contro la maggioranza parlamentare quella resistenza 

collettiva legale che invano il paese aveva intrapreso 

per ottenere la reintegrazione dello Stato giuridico. 

Non è da ritenersi che in tale passaggio il diritto possa mutare 

la sua natura essenziale, anche quando abbia assunto una 

forma particolare quale quella dell’ostruzione, poiché, allo stesso 

modo che il popolo l’esercita contro gli abusi del potere 

della maggioranza di ‘Governo mediante l’uso attivo della libertà 

di stampa, di riunione e di associazione (che in pratica 

sono forme diverse della libertà di pensiero e di espressione), 

così ugualmente la minoranza in seno all’Assemblea non tenterebbe 

di farla valere che mediante la discussione prolungata 

all’infinito, allo scopo di impedire o ritardare deliberazioni che 

da parte della maggioranza consibili abusi intendono praticare. 

(”) L‘ORLANDO (Teoria delle guarentigie cit., 114-115) sembra riconoscere 

nell’ostruzionismo un diritto politico, comunque per sua natura 

eccezionale. 



Si potrebbe affermare che il sorgere di un simile diritto 

nel Parlamento coincida sempre (o ne sia conseguenza diretta) 

con un periodo di abusi e di arbitri consumati in nome del diritto 

dall’esecutivo e dalla maggioranza parlamentare che la 

sostiene, essendo ormai venuto meno,


rappresentativi sarebbe rappresentata dalla resistenza collettiva 

legale diretta principalmente contro l’esecutivo ; quindi 

verrebbe la resistenza parlamentare ostruzionistica diretta contro 

entrambi i poteri, l’esecutivo ed il legislativo; infine verrebbe 

la rivoluzione che s’indirizzerebbe contro tutti i poteri, perché 

suo obiettivo primario sarebbe quello di abbattere la COstituzione 

vigente (’”. I1 Governo parlamentare avrebbe d‘altra 

parte, potuto azionare, tramite gli organi costituzionalmente 

competenti, un complesso organico di provvedimenti eccezionali, 

articolato a seconda delle diverse situazioni costituzionali 

corrispondenti. 

Nell’epoca statutaria sarebbe spettato alla Corona, in circostanze 

costituzionali di anormale gravità prendere i seguenti 

provvedimenti : a) la scelta di un Ministero extraparlamentare; 

b) lo scioglimento delle Camere; c) il licenziamento del 

Gabinetto. 

Nei governi costituzionali in genere erano previste queste 

misure : l) i decreti legge ; 2) le leggi eccezionali; 3) lo 

stato d’assedio (”). 

Ci si può chiedere se le figure dianzi ricordate conservino 

tuttora una propria autonomia concettuale o non si tratti, piuttosto, 

di ipotesi di scuola da confinarsi praticamente ai margini 

del diritto costituzionale (’*). 

La tipologia dell’ostruzionismo parlamentare, è andato gradualmente 

ampliandosi tanto da avvicinarsi notevolmente (aimeno 

nelle sue forme più attuali, che sono quelle 

(z6) FERRACCIU, L’ostruzione cit., 405 s. 

(”) NIGRO, OP. cit., 13 ss. In realtà, nostro parere, una diversità e 

autonomia concettuale è ammissibile, pur senza dimenticare che si 

tratta $pur ‘sempre di differenze che attingono piti allla K quantitas >> ohe 

alla (c qualitas )> e, in sostanza, più ,all’inte

L‘ostruzionismo parlamentare nel Diritto Pubblico 113 

o procedurali propriamente dette) all’opposizione parlamentare 

propriamente detta. A volte si è passati, con un processo graduale 

e quasi inavvertibile, dall’opposizione parlamentare all’ostruzionismo 

propriamente detto : l’ostruzionismo potrebbe 

nei casi di minore gravità essere inquadrato nell’ambito della 

più ampia figura dell’opposizione parlamentare, sia pure al 

suo estremo limite concettuale. 

Si è ritenuto che almeno quattro fossero gli aspetti differenziali 

che separerebbero 1’ ostruzionismo dalla figura 

che gli k più prossima nell’ambito del diritto parlamentare 

e precisamente : a) l’esistenza di una organizzazione cc ad hoc D 

fra i membri che lo hanno deliberato; b) la volontà di intralciare 

il lavoro parlamentare in genere, sia con mezzi meccanici, 

sia con il ricorso alla violenza; c) il ,fine di impedire a 

qualunque costo l’approvazione della legge o del provvedimento 

contro cui 6 diretta l’azione; d) l’esistenza di un cc animus 

jocandi >> che può trascendere in un cc animus nocendi >> (”). 

Sembra tuttavia di poter affermare che delle quattro condizioni 

elencate, solo le prime due rappresentino requisiti indispensabili 

alla figura dell’ostruzione parlamentare, mentre le 

altre potrebbero non poche volte mancare, senza che per questo 

la tattica posta in essere dalla minoranza cessi di essere 

ostruzionistica (30). 

(”) Contro FARANDA, L’ostruzionismo part. cit. Montecitorio 1962, 

8, che correttamente interpreta il significato profondo delle prime, rcmantiche 

e ingenue manifestazioni ostruzionistiche. Egli infatti, con 

riferimento all’ostruzionismo del 1899 nei confronti del Ministro Pel. 

loux afferma che lo svolgimento dell’ostruzionismo, fu non di rado affidato 

ad artifici tanto più >, in quanto 

su di esso poggiava l’awenire liberale e democratico della nazione. 

(’O) Quanto al primo elemento considerato è vero che anche le normali 

opposizioni sono ,assai spesso organizzate, e che nella loro lotta 

contro il Governo od il suo programma hanno presente un fine pre- 



Riterremmo di particolare rilevanza ai fini della normale 

definizione della manifestazione ostruzionistica il carattere 

della continuitù, nel senso appunto che il fenomeno non do- 

determinato ed una intesa preventiva atta a raggiungere tale fine: ma 

è anche vero che l‘elemento intenzionale originario è quello che la legge 

[c venga approvata nella forma da essi voluta», non che c( non sia votata». 

Inoltre, assai spesso la loro attività individuale o collettiva si 

esaurisce con il raggiungimento dello scopo prefisso, che era quello di 

mantenere fede al proprio programma politico o sociale contrastando 

la legge o il provvedimento in discussione, m,a non va mai oltre: non 

arriva mai al punto di impedire alla miaggioranza di manifestare la sua 

volontà. Quanto al secondo presupposto od elemento per la sussistenza 

dell’ostruzionismo, esso indubbiamente, è presente in un gran numero 

di ‘casi, ma non crediamo - come più sopra abbiamo chiarito - di 

poter restringere la complessa e multiforme varietà delle manifestazioni 

di questo fenomeno, al sua solo aspetto negativo. (Cfr. anche CO- 

LAPIETRA, Il novantotto - Storia del movimento operaio italiano, Milano, 

1959, 130). 

Così accadrebbe se si volessero contrapporre i due fenomeni nel 

senso che la normale opposizione, pur avendo logicamente di mira gli 

interessi della minoranza e combattendo tenacemente questa o quella 

legge, mirerebbe in definitiva la che la Camera si pronunci nel più breve 

termine possibile o a che l’attività legislativa abbia il suo normale svolgimento, 

mentre l’opposizione ostruzionistica tenderebbe semplicemente 

ad impedire che una discussione o una votazione abbiano il loro corso 

normale, con l’unico fine di neutralizzare l’azione dell’Assemblea. 

I1 terzo elemento poi si riscontrerebbe rarissimamente nella normale 

opposizione parlamentare, e quelle poche volte sarebbe dovuto unioamente 

ad un fenomeno di indisciplina individuale o collettiva. 

Ci sembra infine assolutamente da respingere l’ultima argomentazione 

del Nigro, fondata sulla semplticistica constatazione ohe mentre 

la normale opposizione agisce collaborando alla volontà comune dell’&- 

semblea, l’opposizione ostruzionistica pur partendo talvolta dal concetto 

di bene generale o particolare, proponendosi un male come scc- 

PO (impedire che la legge sia votata, che l’assemblea funzioni), adoprerebbe 

le prerogative e i diritti regolamentari solo itn palese spregio dei 

diritti altrui, e agirebbe senza il convincimento di compiere opera fattiva, 

ma >. Cfr. BAILEY, Congress at work, cit. 456-457 il quale narra 

alcuni divertenti episodi cui diede origine un tenace e singolare filibuster, 

il Senatore Taylor, nell’ultima settimana della sessione del Coagresso 

nel 1948. 



vrebbe apparire casuale ma in stretta correlazione da mezzo a 

fine, come da proposito ad esecuzione. Sarebbero così da escludere 

dall’ambito dell’ostruzionismo in senso stretto tutti quei 

casi di vigorosa e tenace opposizione in cui l’eccesso di difesa 

da parte delle minoranze e l’importanza dell’argomento in discussione 

abbiano originato accanite battaglie parlamentari 

fra maggioranza e opposizione. 

In effetti non poche volte l’opposizione parlamentare ha 

ritenuto di dovere sostenere una lunga discussione nei riguardi 

di determinati disegni di legge che avevano assunto per esse 

particolare rilevanza politico-costituzionale (”1. 

Similmente non sarebbero ostruzionistiche quelle minoranze 

che intendessero avvertire il Governo e la maggioranza 

dei pericoli cui si andrebbe incontro con l’adottare il provvedimento 

attualmente in discussione, e agissero in modo da 

attirare l’opinione pubblica sulla loro opera di prevenzione. 

Certamente può accadere - si tratta anzi di episodi assai 

frequenti - che un membro di1 Parlamento voglia abusare del 

suo diritto di parola contrastando anche l’autorità del Presidente, 

che interrompa altri oratori o che mantenga verso i suoi 

colleghi un atteggiamento aggressivo e anche ingiurioso. 

A volte tali manifestazioni, potrebbero assumere un carattere 

collettivo con disordini e tumulti, ma non si può concludere 

necessariamente dal fatto che l’opera legislativa abbia 

subito un arresto temporaneo l’esistenza effettiva di una preordinata 

volontà dell’opposizione a che ciò accadesse. 

(”) E’ da rilevare in proposito che tutti gli episodi ostmzionistici 

pervenuti nelle nostre Assemblee coincisero can periodi di particolare 

momento da un punto di vista politico - costituzionale. Cfr. ASTRALDI- 

COSENTINO, I nuovi regolamenti cit., 162 ss.; MANCINI e GALEOTTI, Norme 

e Usi del Parlamento italiano cit., 256 ss.; LONGI e STRAMACCI, Il regolamento 

della Camera dei Deputati iilustrato con i lavori preparatori, 

Milano 1958, 140 ss. 



Forse nessuna Assemblea per quanto funzionale ed omogenea 

al suo interno è mai sfuggita a tali improvvise perturbazioni 

dei lavori parlamentari : e certamente queste manifestazioni 

potrebbero anche trasformarsi in seguito in atti ostruzionistici, 

ma solo dopo aver perduto il loro aspetto di movimento 

passionale spontaneo, oppure assumendo il carattere 

di una deliberata e sistematica azione di disturbo nei confronti 

di questo a quel membro dell’Assemblea (’9. 

3. L’ostruzionismo e il movimento rivoluzionario. 

Nel corso di uno degli episodi più caratteristici e movimentati 

dell’ostruzionismo del giugno-luglio 1914 in Italia, il 

Bissolati affermava: cc I1 ricorso alla violenza, sia pure formale 

e regolamentare entro l’aula del Parlamento, 6 un diritto 

di cui i partiti di minoranza non possono spogliarsi mai, a 

quel modo che pur muovendosi nell’orbita legale, non possono 

spogliarsi del diritto alla rivoluzione nella strada >> (”). 

Questa identificazione (signifiativa perché proveniente da 

uno strenuo assertore dell’ostruzionismo di quel periodo) fra 

ostruzionismo e teoria rivoluzionaria, non infrequente tra i 

primi teorici del fenomeno, non sembra ormai più rispecchiare 

l’attuale grado di evoluzione del rapporto maggioranza - opposizione 

nelle moderne Assemblee parlamentari (”). 

(”) Famoso rimase per la sua violenza, il ripetuto scontro verbale 

tra Yon. Pantano e il Presidente Chmaglia, nella seduta del 30-6-1899. 

Gfr. MOHRHOFF, Ostruzionismo, cit., 293. 

(33) BISSOLATI, Discorso della tornata del 2 luglio 1914, riportato dal 

NIGRO (OP. cit., 685). 

(”) NIGRQ, op. cit., 487-488. 



Esistono inoltre tra le due manifestazioni, profonde differenze, 

anche di carattere concettuale. 

Innanzi tutto il movimento rivoluzionario, specie quello 

classico traente origine e forza dalla piazza, si propone generalmente 

o un mutamento di Governo o la trasformazione completa 

dell’organizzazione sociale e delle istituzioni che ne sono 

espressione (e talora di entrambe), operando necessariamente 

nei limiti e nello spirito del diritto naturale (3s). I1 popolo 

che agisce, agisce sovranamente, e soppressi gli organi supremi 

o eliminati gli elementi non graditi dal governo del paese, resta 

pur sempre in grado di sostituirne altri. 

Evidentemente i membri del Parlamento non hanno né 

possono rivendicare tale facoltà: solo l’organo & sovrano, e 

proprio in quanto rappresenta la sovranità popolare , non però 

i suoi membri in quanto tali; e, soppresso l’organo, viene a 

cessare anche la sovranità, ed i singoli rappresentanti non sono 

altro che semplici cittadini (36). 

Pur situandosi necessariamente, per la sua stessa natura, 

al di fuori della legge e della Costituzione scritta, non di meno 

la rivoluzione obbedisce sempre ad alcuni canoni


cessità di fatto », che possono in definitiva legalizzarne l’azione, 

quando il movimento rivoluzionario abbia ottenuto i suoi 

scopi (”). 

Spinta dal movimento rivoluzionario la volontà popolare 

mira a trasformare gli organi costituzionali ritenuti inadatti 

con altri ritenuti più rispondenti alle esigenze del momento 

storico: in pratica, muta il regime costituzionale agendo c< da 

tiranno contro una tirannia », ma pur sempre nei limiti del diritto 

naturale, perché agisce in qualità di organo sovrano e gli 

organi rappresentativi già esistenti sono pur sempre sua diretta 

o indiretta emanazione. 

Una rivoluzione vittoriosa rinnova radicalmente lo stato gerarchico 

sociale in quanto muta la Costituzione (38); dall’ostruzionismo 

invece, sia che riesca nel suo proposito sia che fallisca, 

esulerebbe sempre ogni concetto c< di azione legale x nei 

confronti della Camera. 

Si 6 ritenuto anche che l’ostruzionismo sarebbe sempre 

anticostituzionale, perché per sua n atura diretto alla negazione 

del principio che sta alla base delléssenza e del movimento 

degli istituti rappresentativi. La rivoluzione sarebbe invece 

legittima, poiché, se riuscita instaurerebbe cc ab origine >> una 

nuova forma di legalità, mentre, in caso contrario, tenderebbe 

alla legalità ; l’ostruzionismo sarebbe invece incostituzionale 

nelle sue origini, e tale illegalità non potrebbe sanarsi. 

Ovviamente questa distinzione, operata sull’indimostrato 

presupposto di una originaria e quindi insanabile incostituzionalità 

dell’ostruzionismo parlamentare, non può essere accolta 

per le diverse dimensioni e caratteristiche da noi assegnate al 

(I3’) Cfr. ROMANO S., Frammenti di un dizionario giuridico, 1947, 224. 

(38) HERRFAHRDT, Revolution und Rechswissenschaft, 1930. 



fenomeno; non di meno, le divergenze soprattutto formali tra 

le due manifestazioni permangono rilevanti, specialmente 

quando si riconosca all’ostruzionismo, in determinati casi, anche 

una funzione ed un atteggiamento non sempre negativo 

o nei confronti dell’attività della maggioranza. 

Inoltre, un concetto di diritto naturale alla rivoluzione assisterebbe 

il popolo - il quale è uno degli elementi fondamentali 

dello Stato - in quanto la sovranità ad esso ricono- 

sciuta risiederebbe anche in ciascuno degli individui che ne 

fanno parte (3g). L‘azione di resistenza o di ribellione anche di 

un singolo soggetto contro la sopraffazione di un pubblico 

potere avrebbe un indubbio fondamento etico, poiché si fonderebbe 

sull’avvenuta violazione di una norma giuridica o naturale 

da parte della maggioranza (40). 

4. L’ostruzionismo cc negativo >> e il diritto penale. 

Non ci si può nascondere tuttavia le gravi conseguenze cui 

può condurre l’ostruzionismo quando non fosse in alcun modo 

giusti,ficato dalle condizioni obiettive in cui dovrebbe svol- 

(I3’) Per un inquadramento genenaie del concetto di sovranità popolare, 

v. GUARINO, Lezioni di diritto pubblico, Giuffrè Milano 1967, 13-76, 

il quale esattamente ritiene che il contenuto della sovranità è dato dall’insieme 

delle situazioni giuridiche costituzionali dei singoli cittadini, 

e che questi siano competenti ad esercitarle sia singolarmente, sia in 

forma associata o collettiva. 

(40) Sull’argomento esiste un’amplia bibliografia : cfr. fra i molti, 

LABAND, Das Staatsreckt des Deutschen Reickes, V ed. rist. Aalen 1964, 

I, 365; RANELLETTI, Gli organi dello Stato, in Riv. Dir. Pubbl. 1909 I, 

20 s., 61 ss.; ESPOSITO, Organo, Ufficio e soggettività deli‘ufficio, in Annali 

Camerino, Padova 1932, 264 ss.; ZANGARA, La rappresentanza istituzionale, 

Padova 1952, 160 ss.; ELIA, La continuità nel funzionamento degli 

organi costituzionali, Milano 1958 ; CARRB DE MALBERG, Contribution 

à la théorie général de l’Etat, 1920, rist. Raris 1962, 11, 312 ss. 



gersi. In tal caso si avrebbe il cosiddetto ostruzionismo negativo, 

senza un preciso scopo che non sia quello di impedire 

alla Camera di deliberare o, addirittura di funzionare t4’). 

Saremmo allora in presenza di una vera e propria violenza 

(se pure non fisica almeno legale) e la prima ad esserne colpita 

sarebbe la pubblica opinione che vedrebbe messa in pericolo 

la stabilità statale e ricoverebbe un danno diretto dalla 

paralisi completa dell’organo che rappresenta la volontà popolare. 

Si può anzi affermare che una simile, ingiustificata azione 

da parte delle minoranze, potrebbe recare con sé un pericolo 

diretto ed anche uno indiretto, entrambi gravissimi. 

I1 pericolo diretto potrebbe manifestarsi entro brevissimo 

tempo con conseguenze letali per la stessa democrazia parlamentare: 

quando il Parlamento venga messo in condizioni di 

non funzionare, un esecutivo che si sentisse invece veramente 

forte e formato da persone che avessero il coraggio di assumere 

le responsabilità di Governo potrebbe anche ritenere di 

dover esercitare le proprie funzioni indipendentemente dal necessario 

controllo del potere legislativo (”). 

Così, come l’esperienza storica dimostra, le redini del potere 

passerebbero da molte in poche mani (dal popolo di nuo- 

(”) Questa inutile e dannosa forma di tattica dilatoria (che potremmo 

anche chiamare ostruzionismo negativo, per il suo carattere esclusivamente 

strumentale e passivo) fu iassai bene indicata da R. BONGHI 

nel suo discorso della seduta del 18 apvile 1888: (< il diritto di impedire 

per il solo soopo di impedire non lo ,abbiamo nessuno: abbiamo bensì 

solo quello di controllare e di opporci a ciò che crediamo un male ». 

(”) E’ ciò che accadde nel lungo arco di tempo (1897-1913) in cui le 

le Assemblee dell’Impero austro-ungarico videro i più clamorosi episodi 

di ostruzionismo della storia parlamentare. Si ebbe, in quegli anni, lo 

stridente contrasto fra un’Assemblea impotente a deliberare qualsiasi 

prowedimento, e un esecutivo assai spesso troppo deciso e autoritario. 


L‘ostruzionismo parlamentare nel Diritto Pubblico 121 

vo al Capo dello Stato e ai suoi Ministri, e dal governo rappresentativo 

parlamentare o costituzionale si tornerebbe di 

nuovo all’assolutismo dell’oligarchico o monarchico, dalla democrazia 

alla plutocrazia) (43). 

L’altra conseguenza, quella indiretta, & forse meno immediata 

ed evidente ma non meno deleteria, e si manifesterebbe 

nello scadimento progressivo del prestigio del Parlamento nei 

confronti degli stessi elettori 

Non diverse sarebbero le conseguenze del fenomeno nel 

rapporto tra Governo e minoranza. Ove il Governo dovesse cedere 

per debolezza propria alle imposizioni, al pericolo di una 

legislazione che risulterebbe esclusivamente a vantaggio di una 

piccola parte della Nazione, e al disagio degli enormi aggravi 

che questo arrecherebbe alle finanze dello Stato, cc si aggiungerebbero 

per l’intero Paese i pericoli per i ricatti e il sabotaggio 

(”) Si ricordi come esempio famoso l’intervento, il 27 luglio 1913 

dell’Imperatore austriaco nella battaglia parlamentare che infuriava 

in Boemia, dopo che i tentativi di conciliazione condotti nel 1911 e 

1912, rispettivamente dal Presidente del Consiglio Bienerth e dal Governatore 

di Boemia Principe Thun erano miseramente falliti. Con esso 

fu deciso infatti di sciogliere la Dieta e di nominare una Commissione 

amministrativa, incaricata di reggere il paese : in pnatica vennero se 

spese le garanzie costituzionali. Per la cronaca di quegli anni, v. La vie 

politique dam les deux mondes, 1912 - 1913, 172 - 175, oltre agli svolgimenti 

del testo. 

(9 Ecco come il Kolmer, nel lontano 1904, descriveva il fenomeno: 


di piccoli partiti di facinorosi che anteponessero questioni di 

limitato ordine economico ai problemi di sicurezza interna ed 

esterna del paese >> (45). 

Queste situazioni, se possono sembrare abbastanza improbabili 

ai nostri giorni, si sono ripetutamente verificate in alcune 

Assemblee nei periodi immediatamente precedenti e seguenti 

la prima guerra mondiale (&). 

Non bisogna infìne dimenticare che in qualsivoglia regime 

la solidità fondamentale delle istituzioni 6 data soprattutto 

dal rispetto degli uomini che le impersonano. Per quanto democraticamente 

illuminata ed evoluta, l’opinione pubblica, che 

in ogni regime parlamentare costituisce uno degli elementi fondamentali 

su cui deve poggiare l’intero organismo statale (”) 

non potrebbe materialmente sempre rendersi esattamente conto 

di ciò che accade in Parlamento, e giudicare gli avvenimenti 

con perfetta obiettività; sarebbe probabile, invece, che venisse 

interessata agli aspetti meramente caratteristici e folcloristici 

(9 Cfr. SONNINO, I decreti legge, cit., 302;

L'ostruzionismo parlamentare nel Diritto Pubblico 123 

dello spettacolo (non sempre decoroso in verità) che viene offerto 

nell'Assernblea da una minoranza ostruzionistica. 

Quali conseguenze tutto questo possa portare al prestigio 

e all'autorità del Parlamento ognuno è in grado di giudicare. 

Veramente grave è la responsabilità di chi decide di 

ricorrere a sistematiche manovre dilatorie, e non è quindi 

à credere (e da augurarsi) che un'opposizione si determini 

ad intraprendere un'attività di questo tipo senza prima 

averne adeguatamente valutate e misurate tutte le possibili 

conseguenze, tanto sul piano giuridico che su quello dell'opportunità 

politica (48). 

Ci si può domandare se sia possibile configurare l'ostruzionismo 

come reato, soggetto, come tale, alle sanzioni previste 

dal nostro 'Codice Penale ("). 

Si potrebbe pensare che in caso di eccezionale gravità potrebbe 

trovare applicazione l'articolo 289 C.P., il quale qualifica 

come reato l'atto


rettamente derivante dall’art. 118 del vecchio Codice) (’l), potrebbe 

difficilmente trovare applicazione, considerata l’ampiezza 

dei poteri disciplinari riconosciuti dai regolamenti parlamentari 

ai Presidenti delle Camere e la difficoltà di rinvenire, 

con qualche esattezza, i precisi confini giuridici che dovrebbero 

separare tali poteri da quelli spettanti allautorità 

penale ai sensi dell’art. 289 c.p. 

Anche la dottrina penalistica tradizionale era assai divisa 

in merito, e sembrava anzi propendere per l’opportunità di un 

eventuale ampliamento dei poteri disciplinari interni alle Camere 

evitando, fino che fosse possibile, l’intervento della giurisdizione 

penale tS2). 

Un solo autore, il Morini (’9, sembrava considerare l’ostruzionismo 

in quanto tale come un vero e proprio delitto suscettibile 

di ricadere sotto le comuni sanzioni penali, mentre altri 

autori (”) escludevano risolutamente simile ipotesi per l’ostruzionismo 

regolamentare, prospettandola eventualmente solo 

per l’ostruzionismo violento. 

La maggioranza della dottrina del periodo statutario pareva 

implicitamente escludere anche quest’ultima eventualità, 

e considerava l’ostruzionismo semplicemente un fenomeno politico 

e attinente al par Henry Nezard, in Revue Droit Public., 1905, vol. 22. 

(”) MORINI, La decadenza cit., 220. 

(54) MANZINI, V., Trattato di Dir. Pen. ital. cit., vol. V, 273. 

(9 NOCITO P., Corso di diritto penale, Roma 1901, cit. 263. 



Pur essendovi una larga convergenza di opinioni nel senso 

di ritenere che gli ostruzionisti dovessero essere assoggettati 

a sanzioni disciplinari, di maggiore o minore gravità secondo 

la diversa natura delle infrazioni commesse, si era tuttavia 

anche consapevoli della necessità di mantenere fermo il principio 

della sovranità e dell’irresponsabilità dei membri delle 

Camere nell’esercizio degli atti politici, come diretta conseguenza 

della sovranità e dell’autonomia dell’organo nei confronti 

di ogni potere dello Stato. 

In proposito vi è, come precedente storico al riguardo assai 

istruttivo, l’episodio assai famoso della manomissione delle 

urne apprestate per la votazione avvenuta nella seduta della 

Camera del 30 giugno 1899 (9. 

Nel corso di quella seduta, si susseguirono tutta una serie 

di episodi di vero e proprio ostruzionismo violento, culminati 

infine nel rovesciamento delle urne in cui già cominciavano a 

venire raccolti i voti. 

Di conseguenza il Pubblico ministero iniziò un procedimento 

penale a carico di 4 deputati, gli on3 Morgari, Prampolini, 

Bissolati e De Felice, e, senza tener conto dell’art. 45 

dello Statuto, per la sovravvenuta chiusura della sessione, la 

Sezione di Accusa presso la Corte di Appello di Roma con sentenza 

del 14 settembre 1899 li rinviò in Corte d’Assise. 

Apertosi il dibattimento, lo stesso Pubblico Ministero, 

chiese il rinvio, poichè essendo stato nel frattempo emanato 

un decreto di convocazione della Camera gli sembrava opportuno 

soprassedere per richiedere la necessaria autorizzazione 

a procedere. I1 differimento fu accordato, ma il consenso 

della ‘Camera non fu mai più sollecitato, e il grave strascico che 

il fatto provocò nell’opinione pubblica nazionale, a causa 

(56) Cfr. RACIOPPI e BRUNELLI, Commento allo Statuto cit., 111, 2324. 



delle vivissime polemiche suscitate, si spense solo lentamente. 

In proposito commentava il Brunelli (57): G Pare a noi che la 

sentenza della Sezione di Accusa abbia dimenticato un punto 

capitale quando limitavasi a esaminare ed escludere l’applicabilità 

della sola guarentigia dei membri della Camera, portata dagli 

artt. 45 e 51 dello Statuto, senza indagare se il caso non rifletteva 

altresì una guarentigia dell’intera Camera come corpo 

poiitico. Nel reato commesso da un deputato nell’aula si comprendono 

due distinti elementi : la violazione della legge penale, 

e l’oltraggio della dignità della Camera; e perciò il potere 

giudiziario nel procedere nei confronti del colpevole ha bisogno 

dell‘autorizzazione a duplice titolo, ossia per l’eventuale applicabilità 

dell’art. 45, che protegge l’assemblea nella persona dei 

suoi membri, e per l’art. 49 del regolamento della Camera, 

che riserva a questa ultima il giudicare se l’offesa ricevuta sia 

di tale natura e gravità di dover dar luogo a processo. 

Ora la guarentigia dell’art. 45 .è ben vero che esiste solo 

per il corso delle sessioni perché riflette la persona del colpevole, 

ma la guarentigia posseduta dalla Camera come corpo 

non è vincolata da nessun limite di tempo, perché riflette il 

reato in sè: e tale è il principio riconosciuto nell’Editto sulla 

Stampa e nel Codice Penale ». 

Secondo un’autorevole dottrina (58), l’elemento materiale 

del delitto dovrebbe consistere nel commettere un fatto diretto 

ad impedire alle Camere l’esercizio delle loro funzioni, e tale 

fatto dovrebbe essere ingiusto (cioè contrario alle norme giuridiche 

o alle consuetudini costituzionali) e dovrebbe riguardare 

o tutta l’attività funzionale di una delle due Camere, o almeno 

il complesso dell’attività inerente ad una singola funzione. 

(9 Cfr. RACIOPPI e BRUNELLI, Commento allo Statuto cit., vol. 11, 

244-245. 

Tale autore è il MANZINI, Trattato di Dir. pen. cit., vol. IV. 262. 


L’ostnizionismo parlamentare nel Diritto Pnbblico 127 

Condizioni, come si vede, che .è rarissimo riscontrare nei 

Governi parlamentari contemporanei, quantunque non si possa 

certo sospettare l’insigne penalista di eccessiva simpatia nei 

confronti del fenomeno ostruzionistico da lui definito cc espediente 

logorroico », c< spettacolo manicomiale di minoranze 

ciarlatanesche, contro maggioranze vili o colpevoli ». 

Inoltre, ci si potrebbe sempre chiedere quale potrebbe essere 

la delimitazione precisa tra l’elemento costitutivo del 

reato e l’elemento incidentale, fra la voluntas delinquendi e la 

semplice complicità non volontaria, al $fine di determinare le 

eventuali conseguenze penali del fatto delittuoso (”). 

Altri ostacoli, più sostanziali, potrebbero impedire ad una 

autorità giudiziaria che volesse proporsi il compito di ergersi 

a tutela del decoro e della funzionalità del Parlamento di raggiungere 

il suo obiettivo; ad esempio, ci si può chiedere quale 

conflitto e di quale portata sorgerebbe fra autorità giudiziaria 

e sovranità del Parlamento quando il movente dell’ostruzionismo 

fosse legittimo nel suo contenuto, tendendo a ripristinare 

e a difendere una libertà o un diritto costituzionale che la maggioranza 

intendesse trasformare o abolire. 

E’ evidente infatti che in questo caso - (non infrequente 

nei primi esempi storici di ostruzionismo} - l’autorità giudiziaria 

ordinaria dovrebbe per necessità di cose sindacare la 

legittimità, anche sotto il profilo costituzionale, dei provvedimenti 

legislativi presentati alle Assemblee, possibilità del tutto 

esclusa dalla nostra carta costituzionale (60). 

(”) Cfr. NIGRO, 535 ss. 

(60) Sostanzialmente è de1,lo stesso avviso anche il FLQRIAN (Trattato 

di Dir. Pen. vol. 11, Delitti contro la sicurezza dello Stata - Milano 

1915) il quale, ritiene che l’arrma dell’ostruzionismo venga adoperata 

quando si sia in presenza di contese grandiose, nelle quali da un 

lato si vorrebbe violare la libertà e la Costituzione, dall’altra si d’ifen- 



dono invece con estrema energia le ragioni del diritto e della libertà. 

Tuttavia anch’egli preferisce rifugiarsi in un eventuale giudizio a posteriori, 

quando (afferma che in fondo l’ostruzionismo è un problema di 

allenamento politico, nel senso che in un secondo tempo può apparire 

meraviglioso, sincero e provvidenziale,

CAPITOLO IV 

L’OSTRUZIONIS~MO NEL PARLAMENTO ITALIANO 

SOMMARIO : 1) Le manifestazioni di ostruzionismo Parlamentare del- 

I‘epoca statutaria : nel 1899-1900 contro i provvedimenti Pelloux; 

nel 1914 contro i provvedimenti Salandra. - 2) L’ostruzionismo parlamentare 

sulla legge elettorale maggioritaria del 1953. - 3) L’ostruzionismo 

alla Camera sul disegno di legge per la elezione dei Consigli 

regionali delle Regioni a statuto ordinario. - 4) L’ostruzionismo 

sulla legge elettorale regionale al Senato (gennaio- febbraio 

1968). 

i. Le manifestazioni di ostruzionismo parlamentare dell’epoca 

statutaria : nel 1899-1900 contro i provvedimenti Pelloux; 

nel 1914 contro i provvedimenti Salandra. 

In Italia il fenomeno ostruzionistico sorse e si sviluppò 

quasi sempre nel quadro di avvenimenti-politico costituzionali 

di notevole importanza e, in qualche caso, di tale gravità da 

produrre emozione e agitazione nell’opinione pubblica nazionale 

(l). 

All’infuori di tali circostanze, la lotta parlamentare non 

si manifestò quasi mai mediante fenomeni di resistenza ad ol- 

(I) SANTANGELO SPOTO, Osruzionismo, cit., 1286. 



tranza ad opera di nuclei di minoranze organizzate e con 

precisi caratteri di un vero e proprio sabotaggio dei lavori delle 

Assemblee. In effetti i partiti di opposizione ebbero cura, anche 

nelle più combattute e vivaci lotte parlamentari, di rispettare 

sia la forma che la sostanza del gioco parlamentare, mantenendo 

un atteggiamento sostanzialmente corretto, ed evitando 

atteggiamenti o attacchi provocatori esclusivamente personali 

(2). Ciò si verificò anche quando per l’efficacia della loro 

azione e per la dinamica non sempre prevedibile della vita parlamentare, 

le minoranze riuscirono a determinare un mutamento 

nel programma di governo o a provocare addirittura la 

caduta di alcuni ministeri. Al riguardo rimasero famose, in 

periodo statutario, le battaglie parlamentari fra Destra e Sinistra 

sempre pronte, come fu detto, ad

L‘ostruzionismo nel Parlamento italiano 131 

In epoca statutaria comunque l’ostruzionismo apparve solo 

due volte : nel 1899-1900, con successo, contro i provvedimenti 

Pelloux e nel 1914, senza successo, contro i provvedimenti Salandra 

per il c~ ripiano >> del bilancio sconvolto dalla guerra 

italo-turca; dopo la lunga parentesi fascista, invece, si nota 

una maggiore frequenza nell’uso di questo strumento anomalo 

di lotta parlamentare : si ricorse ad esso nel 1949 contro il Patto 

Atlantico ; nel 1951 contro la legge sulla difesa civile; nel 1952- 

1953 contro la legge elettorale maggioritaria (la cosidetta >) ; nel 1962 contro la istituzione della regione Friuli- 

e poiché si sapeva che tale tattica sarebbe stata sfruttata dall’qposizione 

artatamente, al Governo e alla maggioranza dei deputati cui premeva 

di non farsi coinvolgere in questa manovra, venne in mente di 

sventarla, e non appena finì di parlare il Cavallotti, il Presidente lesse 

un’interpellanza dell’on.le Brin, formulata quasi allo stesso modo. Tutto 

questo provocò la reazione dell’apposizione che credette di ravvisare 

nell’atto una deroga alla consuetudine di leggere le interrogazioni e le 

interpellanze nuove e in fine di seduta. Avvenne che un gruppo di deputati, 

urlando, strepitando, e battendo i banchi, volle impedire al Brin 

di svolgere la propria interpellanza e alla Camera di proseguire ogni 

discussione: a questo scopo, alcuni di essi scesero dall’emiciclo e impegnarono 

numerose collutazioni cm esponenti di opposti schieramenti. 

I1 giorno seguente comunque tutto fu appianato e 1’on.k Brin poté 

regolarmente svolgere l’interpellanza. Questo e altri consimili episodi 

provocarono le proteste di Ruggero Bonghi: c A tale vergogna, nessuna 

cagione sana e nobile, se si possono dare cagioni sane e nobili 

di così deplorevoli effetti! Altre volte si era dato che la passione politica 

ribollisse gagliarda nella Camera italiana, come fa in ogni altra. Ma quei 

bollori erano stati destati da fiamme di sentimento sincero ed elevato: 

questa volta, maggiori che siano stati mai, prendevano motivo da passioni 

posticce, da confusioni volute, da calcoli falsi, da fini che si 

salvano dall’essere ignobili per ciò solo che provano una miracolosa 

inerzia di spirito. Entrare a esporli o riprovarli minutamente, non sarebbe 

da uomo che rispetta il tempo degli altri e il suo. Siffatte scipite 

cronache, che provano quanto sia la vanità e la insulsaggine umana, 

basta che abbian dovuto raccontarle i giornali quotidiani. Scordarle 

sarebbe anche meglio x (cfr. BONGHI R., L’autorità disciplinare del Presidente, 

in Antologia di Scienze, Lettere e Arti, 1891, vol. 34, 145). 



Venezia Giulia; nel 1967-1968 contro la legge per la elezione 

dei consigli regionali; nel 1969 contro la legge finanziaria regionale 

('). 

Con il termine ostruzionismo - in riferimento al solo 

ambito parlamentare - dovrebbe più correttamente indicarsi 

un metodo particolare di battaglia parlamentare attuata da 

una minoranza (7 al fine di rallentare, ostacolare o persino di 

impedire il funzionamento dell'Assemblea, in modo da dilazionare 

o anche di bloccare in via definitiva il tradursi della volontà 

della maggioranza in deliberazioni dell'organo legislativo 

(">. 

Gli strumenti operativi atti a dar corpo al fenomeno spaziano 

in un settore assai ampio della vita parlamentare e 

vanno dal ricorso alla violenza materiale per interrompere la 

seduta o impedire le votazioni, all'uso - molto spesso artificioso 

pur se improntato formalmente ad una stretta legalità 

- di tutti i possibili strumenti giuridici attivabili in base 

alle norme dei regolamenti interni, delle leggi o della Costituzione 

('). 

Solo nel secondo caso si può parlare di ostruzionismo in 

senso tecnico, mentre l'ostruzione fisica o violenta, in realtà, 

configura esclusivamente un reato (*). Le tattiche dilatorie della 

minoranza che vanno sotto il nome di ostruzionismo G tecnico 

>> possono poi dirigersi a fini meramente tattici allorchè mirino 

a bloccare l'approvazione di un singolo provvedimento 

Cfr. TERZI, q, cit., 13 ss. 

(7 V. BASSANINI, L'ostruzionismo della maggioranza, cit., 26 ss. Que 

sto autore ritiene tuttavia che esista anche un ostruzionismo > di maggioranza che in Parlamento si eserciterebbe talora anche 

nei confronti di leggi di attuazione costituzionale (OP. cit., 34 ss.). 

(") Cfr. GALEOTTI U., Principi regolatori delle Assemblee, cit., 254 ss. 

c) NIGRO, OP. cit., 29 ss. 

(') Cfr. MOHRHOFF, Ostruzionismo, cit., 291. 


L’ostruzjonismo nel Parlamento italiano 133 

ritenuto pregiudizievole agli interessi del Paese o di particolari 

gruppi o settori, oppure a fini strategici di più ampia portata, 

come quando la minoranza si proponga di paralizzare 

l’esercizio stesso deIIa funzione legislativa impedendo il normale 

svolgersi dell’attività di governo. 

Questa seconda ipotesi, naturalmente, riveste notevole gravità 

dal momento che non consente alla maggioranza di realizzare 

il proprio programma politico traducendolo in concrete 

disposizioni normative (9). Altre volte si mira, in realtà, a provocare 

un ripensamento sull’opportunità del provvedimento 

semplicemente rallentando e in qualche modo condizionando 

l’iter della legge al fine di costringere la maggioranza ad una 

maggiore ponderazione ed eventualmente ad una nuova valutazione 

di dati di fatto e di elementi di diritto in precedenza 

non sufficientemente considerati. 

In ogni caso l’ostruzionismo ha sempre lo scopo di richiamare 

l’attenzione dell’opinione pubblica e, nello stesso tempo, 

o anche conseguentemente, di suscitare un mutamento di indirizzo 

politico in seno allo schieramento della maggioranza 

parlamentare (‘O). L’ostruzionismo pertanto non ’è diretto esclusivamente 

ad ottenere immediati vantaggi nell’ambito parlamentare 

(ad esempio la reiezione di un provvedimento sgradito) 

ma soprattutto ad ottenere in certo modo una marcata sensibilizzazione 

dell’opinione pubblica mediante la (< drammatizzazione 

>> dei problemi dibattuti nelle Assemblee (”). In sostan- 

(9) V. già SONNINO, I decreti legge e il Regolamento della Camera, 

in Nuova Antologia, cit., 254 ss. 

(la) Sulle funzioni dell’opposizione anche in relazione al (( floating 

vote >>, interessanti considerazioni sono svolte da JENNINGS, Cabinet Government, 

cit., 16-17. 

(I1) Sulla > della lotta parlamentare come mezzo 

usato dall’crpposizione per determinare un mutamento nell’opinione pubblica 

insiste giustamente il TERZI, (La tecnica dell’ostruzionismo e del- 



za l’ostruzionismo, purchè rimanga sul terreno procedurale è 

sempre diretto a contestare - sovente in forma clamorosa - 

le legittimità dell’uso del potere fatto dalla maggioranza, coinvolgendo 

l’opinione di larghi settori del Paese al Ifine precipuo 

di suscitare reazioni o contrasti che suonino come approvazione 

o quanto meno giustificazione delle posizioni assunte 

dagli ostruzionisti in Parlamento. 

I vari episodi ostruzionistici hanno una diversa importanza 

a seconda delle vicende storico-politiche in cui si innestarono 

e della loro incidenza sulla evoluzione del diritto parlamentare 

italiano. Non v’è dubbio che sotto entrambi i profili 

già evocati particolarmente esemplare è da considerare il 

primo esempio storico di ostruzionismo, iniziatosi il 4 febbraio 

1899 con la presentazione ad opera del Presidente del 

Consiglio on. Pelloux di un progetto di legge di modifica ed 

integrazione della legge di pubblica sicurezza e dell’editto 

sulla stampa (l’). 

La minoranza ravvisò subito nel progetto presentato una 

chiara violazione degli artt. 28 e 32 dello Statuto, nonchè una 

minaccia grave ai diritti fondamentali di libertà dei cittadini. 

Z‘antiostruzionismo, cit.) a proposito del recente ostruzionismo sulla 

legge elettorale regionale : N Nel 1967, invece, la battaglia fu condotta con 

estrema decisione e la drammatizzazione della questione regionale che 

l’opposizione di destra si proponeva con la sua resistenza ostruzionistica 

in Parlamento, ebbe una notevole risonanza nel Paese. Divenne così 

oggetto comune di dibattito, in seno alla pubblica opinione, il tema 

del costo delle Regioni; si discusse negli ambienti politici ‘dei paventati 

pericoli della molteplicità legislativa (con le conseguenti incertezze 

del diritto), dei possibili conflitti di attibuzione fra Stato e Regioni e 

tra queste ultime (Conflitti non solo legislativi ma anche amministrativi), 

della prevedibile gara tra Regione e Regione nelle richieste allo 

Stato a danno di un quadro unitario delle esigenze nazionali, dei rischi 

derivanti dall’istituzione di nuovi centri di potere politico )>, (q. cit., 37). 

(”) Cfr. COLAPIETRA, Il Novantotto - Storia del movimento operaio 

italiano, 1959, 129 ss. 


L'ostruzionismo nel Parlamento italiano 135 

La manovra si sviluppò in due fasi distinte, di cui la prima ebbe 

inizio nel giugno 1899, mentre la seconda si svolse nel corso 

della terza sessione della XX legislatura iniziatasi nel febbraio 

del 1900, sempre servendosi comunque di una delle forme più 

civili e pacifiche dell'ostruzionismo tecnico, quello dell'abuso 

del diritto di parola (I'). 

Per quanto concerne gli scopi, le condizioni e le forme 

nelle quali prese corpo la manovra ostruzionistica, occorre 

rammentare il particolare contesto politico e sociale che seguì 

dapprima la grave sconfitta di Adua e che provocò in seguito, 

tra vivaci contrasti, la caduta del governo di Di Rudini (I'). I1 

nuovo Governo costituitosi nel giugno 1898 parve in un primo 

tempo voler svolgere opera di pacificazione assecondando le 

crescenti aspirazioni popolari di libertà e rinnovamento sociale, 

ma trascorsi solo pochi mesi, andò gradualmente perdendo 

ogni carattere liberale, sino a proporre lo stesso progetto 

di legge innanzi ripudiato e il cui carattere liberticida 

(I3) Cfr. TABACCHI, L'ostruzionismo purl., cit., 10. 

(") Gli avvenimenti gravissimi del 1898 che diedero motivo in Italia 

alla giurisdizione eccezionale degli >, ebbero in effetti 

pesanti ripercussioni anche nella com,pagine governativa del Di Rudinì, 

cui risaliva la responsabilità di quella giurisdizione. Quest'ultimo tentò 

infatti di fare approvare tutta una serie di misure repressive atte a 

scongiurare il ripetersi dei deplorati moti di carattere insurrezionale 

già in precedenza verificatisi. Tali progetti sollevarono tuttavia dubbi e 

resistenze anche all'interno dello stesso Gabinetto; inoltre la non buona 

accoglienza fatta dalla Camera alla stessa compagine governativa 

consigliò infine il Di Rudinì a ritirarsi per far posto (in una forma extraparlamentare 

c deplorata e deplorevole .) ad un nuovo Ministero presieduto 

dal Generale Pelloux. Anohe il tentativo di questo Gabinetto di 

promuovere un nuovo indirizzo di politica economica e sociale ebbe 

breve vita e creò solo pericolose illusioni: in realtà ben presto il Pelloux 

abbandonò sempre più le correnti più democratiche della Camera 

per appoggiarsi alla parte più conservatrice di essa. Cfr. BRUNELLI, Impressioni 

e Note di Politica e di Diritto Costitzizionale, Torino 1906, 

184 ss. 



dei diritti delle minoranze risultava di tutta evidenza : veniva 

ripristinato il domicilio coatto per motivi politici, si lasciava 

al potere discrezionale dell’autorità di pubblica sicurezza il 

divieto delle riunioni in luogo pubblico, veniva conferita la facoltà 

di sciogliere le associazioni ritenute sovversive e infine 

si modificava in senso gravemente restrittivo l’editto sulla 

stampa (9. 

La battaglia parlamentare tuttavia non si limitò ad impedire 

con ogni mezzo procedurale l’approvazione del progetto 

governativo, ma si estese sino a comprendere le misure e le 

proposte modificative delle norme parlamentari vigenti, presentate 

dalla maggioranza col preciso obiettivo di stroncare 

l’ostruzionismo. 

In pratica il Regolamento della Camera dell’epoca consentiva 

una pressochè illimitata libertà di dibattito, non essendo 

prevista alcuna norma in grado di limitarla all’infuori della 

chiusura anticipata della discussione, a richiesta di un numero 

predeterminato di deputati. In particolare, anche i poteri 

disciplinari riservati al Presidente erano limitati alla facoltà 

di richiamare i deputati che avessero turbato l’ordine e di sospendere 

la discussione, col coprirsi il capo, quando sorgessero 

gravi insulti in aula, restando salva la facoltà di dichiarare 

in seguito la sospensione della seduta (I6). 

Nei vasti ”spazi in bianco” consentiti dalla normativa regolamentare 

dell’epoca non costituiva certo una difficoltà insormontabile, 

per una minoranza organizzata il ricorrere a vari 

strumenti procedurali utilizzabili a scopo dilatorio. Quelli che 

si rivelarono i più efficaci fra tutti furono la richiesta di veri- 

(”) Atti Pad Cam. Dep. Legislatura XX, Sezione 11, 1898-1899. Vol. 

IV: Discussioni - Sedute del 6, 7, 9, 10, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 28, 

29, 30 giugno. 

(I6) Cfr. TERZI, op. cit., 21. 


L’ostruzionismo nel Partamento italiano 137 

fica del numero legale, la presentazione di un gran numero di 

emendamenti e gli incidenti procedurali. Occorre rilevare, tuttavia, 

che il primo ostruzionismo organizzato della storia parlamentare 

italiana fu dominato dall’altissima frequenza e lunghezza 

degli interventi, almeno nella sua prima fase (”). 

Non mancarono neppure esempi di ostruzionismo fisico 

con episodi di vera violenza materiale, come nel caso, rimasto 

famoso, del gesto del rovesciamento delle urne ad opera degli 

onorevoli Prampolini, Bissolati, De Felice e Morgari il giorno 

30 luglio 1899 che provocò a carico dei quattro deputati una 

denuncia alla magistratura (I’). 

In generale è lecito osservare che la escalation dell’ostruzionismo 

della minoranza di sinistra si ispirò a criteri di gradualità, 

anche al fine di rendere la pubblica opinione edotta 

dei pericoli che l’approvazione di un simile progetto avrebbe 

rappresentato per le garanzie costituzionali di libertà dei cittadini. 

Infatti le prime prese di posizione annuncianti il ricorso 

all’ostruzionismo avevano per scopo principale - almeno 

nelle intenzioni dei Leadevs dell’Estrema e della Sinistra democratica 

- di rivolgere alla maggioranza un


Solo dopo che tali proposte vennero respinte maturò nella minoranza 

il disegno di un ostruzionismo organizzato, facendo 

leva prevalentemente sull’abuso del diritto di parola : l’azione 

antiostruzionistica della maggioranza, di converso, si rivelò 

precipitosa e maldestra al punto da decidere il ricorso, dopo 

soli sette giorni, a quei mezzi procedurali di particolare gravità 

già usati dal Gladstone nei confronti dell’ostruzionismo 

della

L’ostiuzioizismo nei Parlamento italiano 139 

nella tornata del 17 giugno, giorno in cui I’on.le Cambray-Digny 

rese pubblica la relazione della Giunta Permanente del Regolamento, 

contenente la proposta di inserire a fini dichiaratamente 

antiostruzionistici in un nuovo articolo, 1’89 bis (zl}. 

Quest’ultimo vincolava la richiesta presidenziale alla domanda 

di cinquanta deputati, limitava a quindici minuti il 

tempo massimo consentito ad ogni oratore, estendeva la votazione 

per appello nominale al complesso degli articoli come 

pure all’ordine del giorno che avesse la precedenza al termine 

della discussione generale e infine consentiva che, a richiesta 

della Presidenza, sulle predette misure potessero intervenire 

solo un oratore a favore ed uno contro (”). 

La minoranza orientò allora la sua azione dilatoria sulle 

modifiche al regolamento che venivano avanzate dalla Giunta, 

e l’ostruzionismo > dimostrò notevole efficacia, 

tanto che le modifiche non pervennero neppure alla discussione 

in Assemblea. La maggioranza parlamentare ed il Governo si 

resero conto che ben difficilmente il Parlamento sarebbe stato 

in grado di votare, entro la sessione, il progetto di legge presentato: 

si decise di ritirarlo e nel contempo di emanare, il 

giorno 22 giugno 1899, un nuovo decreto legge che in sostanza 

recepiva le disposizioni del progetto ritirato e che venne presentato 

alla Camera per la conversione in legge (”). 

Simile inconsulta procedura finì col favorire, in via indiretta, 

la strategia parlamentare della minoranza, in quanto 

essa provocò, come era prevedibile, gravi tensioni e divergenze 

(”) Cfr. NIGRO, OP. cit., 173-174. 

(”) In tal senso si pronunciarono gli on.li BRANCA, BONACCI e NOCITO. 

Cfr. anche FERRACCIU, L’ostruzionismo, cit., 433 ; Atti parlamentari legisl. 

XX, Sess. 11, 1898-1899. Vol. IV: Discussioni - Seduta dei 29 giugno. 

*3) Cfr. RACIOPPI e BRUNELLI, Commento allo Statuto, cit., vol. 111, 

n. 645 e 756,227-234 e 466-479. 



anche all'interno dello schieramento maggioritario. Si verificava 

proprio uno degli obiettivi fondamentali dell'ostruzionismo 

regolamentare, quello di dividere le forze di maggioranza 

in modo da indebolire l'esecutivo nello stesso tempo cc pubblicizzando 

>> e amplificando presso la pubblica opinione la portata 

di tali contrasti. Nella caotica situazione parlamentare che ne 

derivò, dopo che la Presidenza si vide costretta a sospendere 

piU volte le sedute, giunse davvero opportuno il decreto di 

chiusura della sessione il 30 giugno 1899 (24). L'episodio ostruzionistico 

ebbe tuttavia una seconda fase che si protrasse nel 

periodo fra il febbraio e il maggio del 1900 e si diresse ancora 

contro il disegno di legge di conversione del decreto-legge 

22 giugno 1899, inopportunamente dichiarato applicabile da 

alcune magistrature benchè non ancora convertito dalle 

Camere ("). 

La maggioranza chiaramente esasperata dagli innumerevoli 

e interminabili interventi e dai continui incidenti procedurali, 

reagì il 21 marzo quando l'on. Cambray Digny insieme 

con alcuni altri deputati presentava una mozione di singolari 

caratteristiche : in essa si proponeva la compilazione ad opera 

(") I1 28 giugno (un decreto reale aveva, nel frattempo, prorogato la 

sessione) il Presidente del Consiglio chiese subito la parola per presentare 

un Regio decreto con cui il Ministero veniva autorizzato a ritirare 

il progetto in discussione e a presentarne uno nuovo, per la conversione 

in legge del

L’ostruzionismo nel Parlamento italiano 141 

della Commissione del Regolamento di un nuovo testo che 

comprendesse tutte le modifiche che si rilevassero necessarie 

al buon andamento dei lavori (”). Ma vi erano anche altri elementi 

che parvero invero di assai dubbia compatibilità col sistema 

parlamentare vigente : basti pensare che il testo proposto 

avrebbe dovuto avere esecuzione solo in via provvisoria 

e per di più senza discussione e votazione il secondo giorno 

successivo alla presentazione alla Camera. La tattica ostruzionistica 

delle minoranze ricorse a tutti gli strumenti procedurali 

consentiti dai regolamenti : vennero presentate sospensive, 

pregiudiziali ordini del giorno e si giunse anche ad episodi di 

violenza materiale per impedire la votazione (27). 

La maggioranza, da parte sua, riuscì solo ad ottenere l‘approvazione 

di una proposta della Presidenza del Consiglio per 

la determinazione delle date di presentazione e votazione in 

aula delle modifiche al regolamento avanzate dalla Giunta (”). 

Le conseguenze sul piano parlamentare si rivelarono appieno 

nella seduta del 3 aprile, giorno fissato per le votazioni, 

allorchè, appena terminata la lettura del verbale di apertura, 

gli odi Zanardelli e Pantano abbandonarono per protesta la 

seduta dichiarando di non voler assistere all’atto liberticida 

(z6) Cfr. LONG[, Ostruzionismo, cit., 14-15, il quale tuttavia ricorda 

che queste importanti misure limitatrici della libertà di dibattito non 

vennero adottate nel nostro paese con uguale spirito di rassegnazione. 

Tanto è vero che una volta sciolta la Camera, e indette nuove lezioni 

(il cui esito segnò una vera e propria sconfitta per il Pelloux), il nuovo 

regolamento del 1900, pur ponendo maggiori limiti all’indiscriminata 

libertà di discussione, non accolse la norma con la quale in ogni momento 

era data facoltà alla Presidenza di troncare il corso del dibattito. 

(”) Cfr. Atti parl. Cam. dei Dep. Legisl. XX, Sessione I11 1899-1900. 

Discussioni, vol. 111, Sedute del 24, 27, 28 febbraio, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 

9, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 23, 27, 28, 29, 30, 31 marzo; 3 aprile e 15 

maggio 1900. 

(’*) Cfr. MOHRHOFF, L’ostruzionismo, cit., 293. 



voluto dalla maggioranza, ben presto seguiti dalla totalità dei 

deputati della Sinistra e dell’Estrema. Dopo un discorso-difesa 

del Presidente della Giunta permanente del Regolamento, Sonnino, 

ed il nuovo insediamento del Presidente Colombo, le proposte 

di modifica al regolamento vennero infine approvate. 

Queste ultime contenevano in realtà disposizioni di notevole 

rilevanza e gravità, tanto da assumere in tali particolari 

circostanze un vero e proprio carattere punitivo nei confronti 

delle minoranze (2g). Tra l’altro si tendeva esplicitamente all’am- 

(”} Cfr. NIGRO, ap. cit., 436-437. Quando nel giugno del 1899 si scatenò 

l’ostruzionismo contro i famosi provvedimenti politici, le disposizioni 

disciplinari ancora in vigore erano sempre quelle stabilite can il 

Regolamento del 1868. 

Nella seduta del 7 giugno ), i’on. Sonnino presentò una proposta di 

aggiunta all’art. 89, concepita in questi termini : 


pliamento dei poteri presidenziali sotto il profilo disciplinare, 

con possibilità di comminare sanzioni nei confronti dei deputati 

che avessero violato l'ordine del Parlamento (poteva ad 

esempio essere escluso il deputato dall'aula o venirne interdetta 

la presenza fino ad un periodo di otto giorni); inoltre, 

si conferiva alla Camera stessa il potere di predeterminare per 

ciascun oratore un termine massimo di intervento e qualora 

la discussione fosse eccessivamente prolungata, anche il potere 

di prefissare il giorno e l'ora di conclusione della discussione 

ed inizio delle votazioni ('O). 

Con simili accorgimenti procedurali potevano facilmente 

venir eliminate le votazioni per appello nominale e a scrutinio 

segreto su ogni oggetto in discussione, eccettuata la que- 


stione principale e, in particolare si attribuiva al Presidente 

la facoltà (salvo appello alla Camera) di respingere la presentazione 

e lo svolgimento di ordini del giorno, articoli aggiuntivi 

ed emendamenti presentati in forma sconveniente o del tutto 

estranea all’argomento in discussione, oppure a solo scopo di 

ostruzione (31). 

In definitiva tali proposte non ottennero migliori risultati 

di quelle elaborate dalla Giunta nell’anno precedente : non 

appena la Presidenza cercò di applicarle sollevò nella opposizione 

un generale moto di protesta che impedì la prosecuzione 

della seduta (”). Dopo appena tre giorni soppraggiunse il 

decreto reale di scioglimento della Camera e le successive elezioni 

risultarono sfavorevoli al Gabinetto Pelloux, provocandone 

la caduta. Fra i primi atti del nuovo Governo vi era la 

proposta di nomina di una commissione speciale di dodici 

deputati con il compito di predisporre lo schema di un nuovo 

Regolamento, che venne approvato nella seduta del 1: luglio 

1900. Ma quello che aveva rappresentato l’obiettivo fondamentale 

della battaglia ostruzionistica, venne raggiunto e G provvedimenti 

politici >> non vennero piti presentati : le minoranze 

ostruzioniste erano riuscite nello scopo di creare una vasta 

corrente di opinione ostile ai provvedimenti governativi che 

ebbe un peso determinante sui risultati delle successive consultazioni 

elettorali (33). 

I1 secondo, importante episodio ostruzionistico avvenuto 

in periodo statutario nel nostro parlamento, ebbe luogo nel 

giugno-luglio del 1914 nei confronti del Ministero Salandra (34). 

(”) RACCIOPPI e BRUNELLI, Commento allo Statuto, OP. cit., 469-478. 

(”) Cfr. MOIIRHOFF, L’ostr. purl., cit., 293. 

PA) Cfr. FERRRCCIU, OP. cit., 325 sc. 

(3q) LONGI, Ostruzionismo, cit., 16. 



Fu assai più breve ma nono meno violento e si rivolse 

contro i1 disegno di legge intitolato > (”). 

Fu guidato da una opposizione limitata ai soli socialisti 

ufficiali e a qualche altro sporadico rappresentante di altri 

partiti della Camera, ed ebbe due antefatti: uno, il più vicino 

era la reazione dei partiti dell’Estrema Sinistra ai moti di 

Romagna e l’altro, più remoto, la ribellione di alcuni deputati 

alla guerra contro la Turchia per l’occupazione della Tripolitania 

e della Cirenaica (che era stata la piattdorma politica 

elettorale delle ultime elezioni politiche) e quindi il loro proposito 

di impedire che fosse varata una legge di imposizione di 

nuovi tributi, necessari a coprire il disavanzo del bilancio per 

le spese incontrate (’7. 

Le critiche al disegno di legge furono compendiate dallo 

stesso Salandra nel suo discorso del 27 giugno, quando già 

era in atto l’ostruzionismo, in cinque punti principali:


tempo lavorare attorno ad un progetto di riforma tributaria 

piU vasto e completo investendo ogni cespite della ricchezza 

nazionale. Le prime avvisaglie si ebbero il S giugno con una 

mozione sospensiva dell’on. Chiesa che fu respinta dalla Camera 

con 258 voti contro 39, mentre l’on. Rubini, Ministro del 

Tesoro, parlava addirittura prima degli oratori iscritti (rompendo 

in ciò le più normali consuetudini parlamentari) per 

illustrare i criteri informatori della nuova legge (”). 

Fer un breve periodo, specie nelle tornate dell’ll, 12 e 13 

giugno parve che l’ostruzionismo quasi si esaurisse ; in realtà, 

esso riprese con violenza nelle tornate del 18, 1.9 e 20 che videro 

il celebre intervento dell’On. Graziadei (il quale da solo 

occupò gli Atti Parlamentari da pag. 4581 a 4605, stancando 

in tal modo l’uditorio che in una delle riprese dell’interminabile 

discorso 1’0n. Foscari chiese di parlare su una mozione 

d’ordine per sapere incidente 

provocato dalI’On. Chiesa, i1 quale rovesciò addirittura Ie urne, 

comportandosi in modo talmente scorretto che alla ripresa 

(”) NIGRO, Op. cit., 192-195. 



dei lavori gli fu comminata la censura e l’allontanamento dall’aula 

per alcuni giorni (”). 

Anche le sedute del 26 e 27 videro un lunga serie di interminabili 

discorsi fino a che, nella seduta antimeridiana 

del 30 si passò finalmente alla discussione dei singoli articoli. 

Ma vi fu allora una vera valanga di emendamenti proposti 

dall’opposizione, tanto che alcuni deputati della maggioranza 

per ovviare al disagio di tante votazioni successive chiesero 

che queste avvenissero per scrutinio segreto e per più emendamenti 

insieme, così come per i disegni di legge. 

Ciò portò a discussioni accesissime fra maggioranza e minoranza 

sull’interpretazione delle disposizioni regolamentari 

tanto che il Presidente dovette togliere la seduta. 

Nella seduta antimeridiana del giorno successivo, l’aria di 

fronda della minoranza divenne, se possibile, ancora più minacciosa 

e si ebbe addirittura un sottoemendamento presentato 

dall’on. Calda all’emendamento Ancona-Ruini-Pantano, 

ciò che spinse i due primi a riprendere la parola. Si ebbe allora 

un felice intervento in aula dello stesso Salandra (”) che 

affermò:


regolamento è tale che, seguitando di questo passo, occorreranno 

parecchie settimane, per non dire parecchi mesi per discuterlo, 

e forse non potrà essere condotto alla definitiva deliberazione. 

Avremo così questo fenomeno, che è bene spiegare 

in modo chiarissimo : e cioè che una minoranza, esercitando il 

suo diritto fino all’estremo limite, mette il Parlamento nell’impossibilità 

di deliberare sopra un argomento che noi consideriamo, 

e che la Camera considera, assai grave per lo Stato. Si 

viene dunque alla conseguenza che la minoranza paralizza 

l’istituto parlamentare, il quale non può reggere se non con 

la definitiva prevalenza dell’opinione della maggioranza sull’opinione 

della minoranza. Si crea quindi uno stato anormale 

ed illogico, da cui deriva la soppressione del regolare funzionamento 

delle istituzioni parlamentari D (a). Di fronte alla tenace 

opposizione e ai propositi degli ostruzionisti che ancora 

più minacciavano per l’avvenire, la maggioranza, schiacciata 

dal cumulo di votazioni per appello nominale, propose, tramite 

l’on. Carcano, una proposta di articolo unico sostitutivo della 

legge, per ottenere che

L’ostruzionismo nel Parlamenta italiana 149 

zionismo, e, con la fiducia al governo, fu votato ugualmente, 

con 209 contro 40, l’articolo unico proposto (41). 

La guerra europea scoppiata di lì a qualche giorno, tolse 

il Governo dall’imbarazzo di dover far fronte nuovamente alle 

pericolose offensive procedurali degli ostruzionisti. 

2. L’ostruzionismo parlamentare sulla legge attuale rriaggioritaria 

elettorale del 1953. 

Il primo ostruzionismo nell’epoca del nuovo ordinamento 

repubblicano fu quello avvenuto in occasione della discussione 

sulla partecipazione dell’Italia al Patto Atlantico nel marzo 

del 1949, nella quale il diritto di domandare la parola cc per una 

pura e succinta spiegazione del proprio voto» (art. 82 Reg. 

Camera) permise all’opposizione di prolungare la votazione 

finale alla Camera per parecchie ore (”): venne ampiamente 

sperimentata nel corso della discussione alla Camera sulle comunicazioni 

relative al Patto Atlantico la tipica forma ostruzionistica 

della


Inoltre la seduta fu caratterizzata da vari interventi per 

mozioni d’ordine, richiami al Regolamento e da richieste di 

sospensione, nonché da vivaci scambi di apostrofi degenerati 

in parte in agitazioni e tumulti (si ebbero anche quattro sospensioni). 

(”). 

Più vario e interessante si rivelò l’ostruzionismo del 1953, 

in cui l’opposizione socialcomunista attuò forme di ostruzionismo 

sistematico tanto imponenti da ricordare quelle messe in 

opera dai deputati dell’Estrema e della Sinistra tra la ,fine del 

secolo scorso e l’inizio di questo (”). 

Causa diretta dell’ostruzionismo fu questa volta la presentazione, 

da parte del Governo nell’ottobre del 1952, di un progetto 

di riforma della legge elettorale che avrebbe dovuto entrare 

in vigore in occasione del rinnovamento dei mandati parlamentari. 

In esso si prevedeva la possibilità di un > tra le liste contraddistinte da omogeneità di programmi, 

oltre ad un


ti dilatori cui ricorsero senza risparmio i membri dell’opposizione, 

i quali ovviamente perseguivano il chiarissimo obiettivo 

di impedire l’approvazione della legge da parte delle due Camere 

entro i termini utili per potere divenire giuridicamente 

operante. Tra l’altro sorse una accesa discussione fra la maggioranza, 

che riteneva non fossero ammissibili dichiarazioni in 

sede di votazione per scutinio segreto perché esse avrebbero 

potuto esercitare una pressione psicologica sugli altri deputati, 

e l’opposizione che invocò, per l’ammissibilità, alcuni precedenti 

(”). 

Uno degli elementi più caratteristici che contribuì non 

poco a rendere drammatica quella battaglia parlamentare fu 

l’alternato ricorso da parte dell’opposizione di sinistra all’ostruzionismo 

tecnico ed a quello violento (“). 

Iniziata il 7 dicembre 1952 la discussione nell’aula della 

Camera, i propositi ostruzionistici si manifestavano con tutta 

chiarezza attraverso la presentazione di pregiudiziali di incostituzionalità 

e di sospensive, le massicce iscrizioni a parlare 

e la durata degli interventi in sede di discussione generale, 

che si susseguiranno in gran numero fino al 18 dicembre (”). 

Dal 19 al 23 dello stesso mese venivano svolti ben 132 ordini 

del giorno. I1 29 e il 30, con gli interventi dei relatori di mi 

noranza, dei relatori di maggioranza e del Ministro, si esaurisce 

la discussione generale, e il 31 viene discussa la questione 

della ammissibilità o meno al voto dei 216 ordini del giorno 

presentati (9. 

(”) V. nota 99 cap. I del testo. 

(4a) Sullo svilupparsi dell’ostruzionismo alla legge elettorale maggioritaria 

1953 nel Senato, v. MOHRHOFF, Ostruzionismo pad, cit., 294. 

(”) Cfr. TERZI, OP. cit., 29-30. 

(’O) Tra di essi vi è l’ondine del giorno proposto da alcuni deputati 

della maggioranza, del seguente tenore : 


152 L’ostruzionismo parlamenrare 

I1 2 gennaio 1953 riprendeva la discussione e buona parte 

della seduta fu dedicata ai richiami al Regolamento e agli incidenti 

procedurali. La maggioranza riuscì tuttavia a far ap- 


provare una interpretazione del Regolamento che stabilisce 

l’inammissibilità delle dichiarazioni di voto in sede di scrutinio 

segreto : in segno di protesta l’estrema sinistra abbandonò 

l’Aula. 

Le sedute dei giorni 3 e 4 gennaio erano dedicate alla votazione 

degli ordini del giorno e dei rispettivi emendamenti (naturalmente 

a scrutinio segreto, per evitare le dichiarazioni di 

voto) e, finalmente, il giorno 7 cominciava l’esame dell’articolo 

unico del disegno di legge. 

Nonostante la caduta di numerosi emendamenti, dichiarati 

dal Presidente inammissibili ai sensi dell’art. 90 del Regolamento, 

per estraneità all’oggetto in discussione (e sui limiti di 

questo potere presidenziale si avrà modo di tornare in seguito), 


Si pensò allora di far ricorso a mezzi straordinari. Alla Camera 

della IV Repubblica francese si era escogitato un espediente, 

indicato dalla prassi, di risolutiva efficacia : la posizione 

della questione di fiducia da parte del Governo, con conseguente 

preclusione degli emendamenti al testo del disegno 

di legge (9. 

I1 14 gennaio, dunque, il Governo si determinò a compiere 

il passo: il Presidente del Consiglio De Gasperi pose la questione 

di fiducia


liberazione della Camera, comunque implicante impegni per il 

Governo, debba essere presa prima che la Camera abbia deciso 

se mantenere o revocare la fiducia >> (52). 

(”) Nessun membro dell’opposizione contestava, nel corso della discussione, 

la facoltà del Governo di porre la questione di fiducia quando, 

come e su qualsiasi oggetto avesse ritenuto opportuno (ordini del giorno, 

mozioni, articoli di legge). Si contestava invece la facoltà )di porla su un 

complesso di norme e soprattutto si negava che dalla posizione della 

questione di fiducia dovessero necessariamente derivare la indivisibilità 

del testo oggetto della fiducia e la preclusione della discussione e 

della votazione degli emendamenti. 

Quest’ultima è certamente la questione più complessa e delicata. 

L’istituto della fiducia su richiesta del Governo - sosteneva l’oppe 

sizione - ha una sua precisa finalità, quella cioè di (( saggiare x la maggioranza, 

di accertare la sussistenza o meno del rapporto fiduciario, e 

il Governo ha diritto di porre la questione solo quando ha motivo di 

dubitare sulla fedeltà della maggioranza stessa. Nel caso in esame invece 

- a detta della minoranza - l’istituto era stato snaturato e usato ad 

altro fine: quello di privare l’opposizione dei suoi diritti attraverso un 

condizionamento della procedura parlamentare di approvazione dei disegni 

di legge tanto illegittimo quanto immotivato. Perchè questo sconvolgimento 

ldell’ordine normalle di votazione con l’attribuire al testo 

scelto dal Governo la priorità sugli emendamenti Non avrebbe dovuto 

invece il Governo, per il rispetto alla libertà di discussione, porre la 

fiducia sul rigetto dei singoli emendamenti Non era dunque da ravvisarsi 

nell’aperato del Governo un autentico posto 

in essere al fine di annullare il potere del Parlamento di discutere, 

di elaborare e di emendare le leggi 

La maggioranza contestava la necessità che la Camera, per esprimere 

la fiducia al Governo, (questione pregiudiziale e preminente su 

ogni altra), dovesse passare attraverso una serie innumerevole di votazioni 

di rigetto dei singoli emendamenti. 

Al termine del dibattito, il Presidente Gronchi precisava innanzitutto 

che la Camera è chiamata


Per la prima volta nella storia parlamentare italiana, 

l’ostruzionismo non limitò il suo iter alla sola Camera, ma 

proseguì anche al Senato con non minore determinazione. 

Dopo una singolare forma di ostruzionismo attuata dall’opposizione 

in seno alla Commissione Interni, l’esame del 

progetto passò all’esame dell’Assemblea in cui proseguì in una 

forma così concitata e violenta da costringere il Presidente 

Paratore a dimettersi. 

Prima dell’apertura della discussione il Presidente del Consiglio 

De Gasperi prendeva la parola e dichiarava : > (”). 

2) agli effetti della votazione (non della discussione) deriva dalla risposta 

positiva al primo quesito la indivisibilità del testo che è oggetto della 

questione di fiducia 3) anche agli effetti della discussione deriva dalla 

richiesta del voto di fiducia la preclusione allo svolgimento degli emendamenti 

come conseguenza della priorità spettante al testo, che è l’oggetto 

della questione stessa B I tre quesiti vengono quindi posti a voti 

e l’Assemblea dà ad essi risposta affermativa con tre distinte votazioni. 

Nella seduta del 18 gennaio 1953 si svolgeva la discussione sulla 

restante parte del testo legislativo oggetto della questione di fiducia ; 

seguivano le dichiarazioni di voto e quindi si procedeva alla votazione 

per appello nominale su tutta la parte del disegno di legge non ancora 

approvata; cfr. TERZI, OP. cit., 31-32. 

(”) Cfr. TERZI, OP. cit., 33. L‘opposizione veniva così a conoscere sin 

dall’inizio quella che sarebbe stata la tattica della maggioranza e le armi 

che questa si accingeva ad impiegare: comprendeva quindi subito che 



Con la elezione dell’on. Ruini a Presidente, l’opposizione 

aumentò ancor più la propria azione dilatoria e anzi, approfittando 

di una temporanea assenza dal seggio del neo-presidente, 

riuscì a far interrompere il corso del dibattito sulla legge 

elettorale per iniziare la discussione su un altro progetto di 

legge (%). Inoltre, con la richiesta di usufruire della procedura 

di urgenza nell’esame della nuova legge così portata alla ribalta, 

favorì la convergenza di un numero eccezionale di dichiarazioni 

di voto al solo evidente scopo di ritardare la ripresa 

dell’esame riguardante la legge pretermessa. 

Posta in votazione quest’ultima (la cui approvazione avrebbe 

comportato automaticamente anche l’approvazione in blocco 

della legge elettorale) si ebbe una violentissima reazione da 

parte della minoranza ostruzionistica, degenerata in una serie 

di atti di vera e propria aggressione fisica che non risparmiarono 

neppure il Presidente del Senato nel recinto dell’aula. 

Avvenuta la votazione per appello nominale, la legge venne infine 

approvata con 174 voti favorevoli e 3 astenuti (mentre la 

maggioranza richiesta era di 160) (9. 

sarebbe inutile presentare la moltitudine di ordini del giorno e di emendamenti; 

la manovra dilatoria non avrebbe potuto svilupparsi che mediante 

discorsi e le questioni procedurali. Con atto pregiudiziale, quattro 

sospensive e numerosi, lunghi interventi in sede di discussione generale, 

la minoranza riusciva così ad occupare ben 13 sedute, dal 9 al 20 

marzo. La maggioranza richiedeva la chiusura anticipata della discussione 

generale dopo altre tre sedute dedicate alla discussione e alla votazione 

su richiesta di inversione dell’ordine del giorno, al processo verbale 

e alla procedura urgentissima per due petizioni, prima delle repliche 

dei relatori di maggioranza e di minoranza svolte il 22 e il 23 marzo. 

I1 Presidente Paratore il pomeriggio del 23 presentava le proprie dimissioni 

motivandole da una parte con le sue condizioni di salute e dall’altra 

facendo riferimento alla

158 L’ostruzionismo purlurnentare 

Le conseguenze di questo movimentato episodio parlamentare 

non si esaurirono col voto di fiducia ottenuto al Senato, 

in quanto l’opposizione sostenne anche la possibilità di 

invalidare il voto inviando formale protesta al Presidente della 

Repubblica e minacciando addirittura di denunziare il Presidente 

del Senato per un’ipotetico reato politico (’‘). 

Ne derivò, per il Senato, una delicata situazione di improcedibilità 

delle sue funzioni finché, fortunatamente si ebbe 

il 5 aprile il decreto presidenziale di scioglimento di entrambe 

le Camere sanzionando, ancor prima della scadenza normale, 

il termine della prima legislatura anche il il Senato. 

3. L’ostruzionismo alla Camera sul disegno di legge per la elezione 

dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario. 

Ogni aspetto dell’ostruzionismo parlamentare fu infine 

presente nell’ultimo episodio ostruzionistico avvenuto alla Camera 

in occasione dell’approvazione del disegno di legge per 

l’elezione dei Consigli delle Regioni ad autonomia ordinaria 

sul quale si era già svolta una discussione generale di notevole 

ampiezza che la maggioranza non aveva ritenuto opportuno limitare 

servendosi dello strumento regolamentare previsto dall’art. 

82 R.C.D., in considerazione del particolare rilievo politico 

costituzionale dello stesso (57). In verità l‘ostruzionismo 

in senso tecnico iniziò solo al momento del passaggio dalla 

fase della discussione sui singoli articoli e dopo che alcuni 

gruppi politici di minoranza (PLI, MSI, PDUM) avevano già 

(56) Ma, sull’incostituzionalità della legge elettorale maggioritaria 

del 1953, v. BASSANINI, L‘ostruzionismo della mugg., cit., 38. 

(”) TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostruzionismo, cit. 625. 



esposto in via di principio i motivi del loro dissenso nel corso 

della discussione generale (5*). 

In seguito alla chiusura della discussione generale ai sensi 

dell’art. 81 ult. co. del R.C.D., si procedette all’esame dei 

quattro ordini del giorno presentati, dei quali tre proponevano, 

sia pure con differenti motivazioni, il non passaggio all’esame 

degli articoli. Ma questo primo, radicale tentativo 

delle opposizioni di bloccare c< ab initio D il proseguimento 

dell’iteu di formazione della legge falliva sul nascere in seguito 

ad un voto a scrutinio segreto dell’Assemblea, dopo che 

la compagine governativa si era dichiarata contraria alla pre 

sentazione di tale ordine del giorno. Giustamente si osservò 

(59 che, a stretto rigore di termini, di misura antiostruzionistica 

non era ancora il caso di parlare data la facoltà 

consentita all’art. 81 R.C.D. di presentare qualsiasi ordine del 

giorno ; non di meno, tale reiezione già si poneva da sola come 

prima, potenziale misura antiostruzionis tica da fare eventualmente 

valere nella successiva fase dell’esame degli emendamenti, 

come motivo di preclusione degli stessi ai sensi del terzo 

comma dell’art. 84 R.C.D., il quale così recita: cc non si 

potranno riproporre sotto forma di emendamenti o di articoli 

aggiuntivi gli ordini del giorno respinti nella discussione 

generale, nel qual caso può sempre essere opposta la pregiudiziale 

». 

La prima vera applicazione di metodi ostruzionistici classici 

si ebbe quindi solo al momento del passaggio alla fase 

della discussione dei singoli articoli, attraverso la presentazione 

di un numero abnorme di emendamenti implicanti un 

(9 Cfr. BASSANINI, Op. cit., 35-36 ss., 50. 

(”) Cfr. TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostruzionismo, 

cit., 626. 



considerevole spazio di tempo per la illustrazione, discussione 

e votazione su ciascuno di essi (60). 

In effetti il regolamento della Camera dei Deputati non 

limitava in alcun modo, da un punto di vista quantitativo, 

tale facoltà, limitandosi l’art. 86, primo e secondo comma, 

a stabilire:


I1 Presidente della Camera dichiarava fondato il richiamo 

al Regolamento, ma precisava che soltanto la discussione di 

tali emendamenti sarebbe stata rinviata all’indomani e che 

lo svolgimento degli stessi avrebbe dovuto essere fatto immediatamente. 

A questo punto si delineava il tentativo di alcuni gruppi 

della minoranza di servirsi in modo radicale dell’ostruzionismo 

tecnico, al preciso scopo di bloccare completamente e a tempo 

indeterminato i lavori dell’Assemblea. 

Furono infatti presentate da parte dei deputati della minoranza 

ostruzionistica (“) alcune proposte dirette a contestare 

(dopo che era esaurito lo svolgimento degli emendamenti 

all’art. i e mentre la discussione e votazione degli stessi veniva 

rinviata all’indomani ai sensi dell’art. 86 R.C.D.) la possibilità 

di passare all’esame dell’art. 2 del disegno di legge prima 

che fosse votato l’art. 1. Si sosteneva infatti che i parlamentari 

non erano in grado di dare un giudizio sull’art. 2 senza 

conoscere la formulazione definitiva dell’articolo precedente, 

col quale il primo era da considerarsi strettamente connesso. 

Tale procedura avrebbe violato, fra l’altro l’art. 72 Cost. e le 

disposizioni regolamentari, dalle quali risultava che ogni disegno 

di legge, prima di essere votato nel suo complesso, doveva 

essere approvato dalla Camera

162 L‘ostruzionismo parlamentare . 

vazione di un disegno di legge avvengano > (63). 

A questo punto si fece strada nella maggioranza l’orientamento 

a proseguire senza interruzione la seduta in corso 

sino all’approvazione finale della legge, appunto per togliere 

all’opposizione ostruzionista la possibilità di servirsi dello strumento 

offerto dall’art. 86 R.C.D. che consente la facoltà di 

presentare emendamenti fino ad un’ora prima dell’inizio della 

seduta. Veniva in tal modo a cadere il presupposto indispensabile 

per la presentazione di nuovi emendamenti e restava 

aperta alla minoranza la sola possibilità prevista dal comma 

terzo dell’art. 86 R.C.D. di presentare, con la firma di dieci de- 

della minoranza nascondesse in realtà una richiesta di decisione in merito 

all’opportunità o meno di continuare la seduta. Ma si trattava come 

ognuno vede, di un argomento di carattere extragiuridico. 

(63) Cfr. TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostr., cit., 627. 



putati, i cosiddetti subemendamenti (emendamenti agli emendamenti 

già presentati). Aveva così inizio la seduta fiume della 

Camera, teoricamente senza soluzione di continuità, ma che in 

definitiva consentiva - anche per evidenti ragioni di carattere 

sia tecnico che fisico - l'ipotesi della sospensione, quasi sempre 

ottenuta facendo mancare il numero legale costituito dalla 

metà più uno dei componenti della Camera, ovvero motivandola 

con ragioni di carattere più strettamente tecnico (pulizia 

dell'aula, ecc.). 

Furono tentate dall'opposizione varie misure per spezzare 

la continuità della seduta: fra i più notevoli quelli compiuti 

dai deputati Almirante (") e Cocco Ortu, entrambi fondati su 

una precedente decisione del Presidente della Camera, in base 

alla quale il seguito dello svolgimento delle interrogazioni ed 

interpellanze sul fenomeno del banditismo in Sardegna era stato 

rinviato alla seduta antimeridiana del giorno successivo ("). 

Analogamente il deputato Bozzi, in sede di richiamo dell'articolo 

69 del R.C.D., proponeva che si interrompesse la discussione 

in corso per inserire la prosecuzione dello svolgimento 

delle interrogazioni e delle interpellanze : ma anche questa 

richiesta veniva respinta dalla Camera, non essendo stata raggiunta 

la prevista maggioranza dei tre quarti. 

Ma il punto di maggiore frizione, quello cioè su cui più 

accanitamente si accese la polemica fra maggioranza e gruppi 

di opposizione ostruzionistica, era la controversa interpretazione 

dell'art. 82 R.C.D. ("). Fu infatti chiesta da un deputato 

(54) Sulla disciplina 'degli emendamenti v. ASTRALDI e COSENTINO, 

Nuovi regolamenti del Purl. ital., cit., 165-167, 238. 

(55) Dello stesso tenore fu l'intervento del deputato COCCO ORTU, il 

quale chiedeva formalmente l'inversione dell'ordine del giorno, nel senso 

che la Camera riprendesse subito lo svolgimento dell'interpellanza e 

delle interrogazioni sui fatti di Sardegna. 

(5b) TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostr., cit., 628, n. 4. 



della maggioranza (67), insieme ad altri dieci deputati, come 

previsto dal Regolamento, la chiusura della discussione sullart. 

2 mentre la stessa era ancora in corso (68). Si contestò 

anche, ma senza fondamento (69), da parte della minoranza 

ostruzionistica, l'interpretazione dell'art. 82 nel senso voluto 

dalla maggioranza, ritenendosi che la disposizione richiamata, 

nel contesto delle altre norme regolamentari, si riferisse esplicitamente 

alla sola facoltà di chiedere la chiusura alla discussione 

generale della legge e non anche alla discussione dei singoli 

articoli. 

Più specificamente si faceva rilevare l'impossibilità di procedere 

ad una estensione analogica della disposizione in questione 

dalla fase della discussione generale della legge a quella 

della discussione degli articoli, data la eccezionalità della norma, 

considerata restrittiva di quel principio di libertà di espressione 

del proprio pensiero cui il regolamento parlamentare 

si ispira. 

Da parte della maggioranza, invece, si contestò il carattere 

di eccezionalità delle norme e si osservò che diverrebbe 

altresì di scarsa utilità la stessa possibilità di chiedere la chiusura 

della discussione generale della legge qualora lo stesso 

strumento non potesse essere applicato anche alla discussione 

sui singoli articoli ('O). 

(") Bisogna ricordare che la proposta avanzata dall'on. DE PASCALIS 

(P.S.U.) e firmata da altri dieci deputati della maggioranza fu riproposta 

anche in occasione della discussione sugli artt. 7, 10, 11, 12, 13, 

14, 15, 16 e 17 del disegno di legge elettorale regionale. 

("") A favore dell'ammissibilità di una chiusura della discussione sugli 

,articoli; v. tuttavia DONATI, Il procedimento dell'approvazione della 

Iegge nella Camera italiana, Macerata 1914, cs., 202 ss. 

(69) TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostr., cit., 629, in nota. 

('7 A questo proposito il deputato Russo Carlo, a sostegno della 

proposta De Pascalis, si richiamava ad un precedente verificatosi nella 

seduta antimeridiana del 13 gennaio 1953. Ma in quella occasione, come 


L’ostruzionismo nel Parlamento italiano i 65 

Non è chi non veda, tuttavia, come le ragioni portate a 

sostegno dell’interpretazione accolta dalla maggioranza non si 

fondassero su convincenti argomenti di diritto positivo, ma più 

che altro su motivi di opportunità. Si creava così con l’accoglimento 

della proposta De Pascalis un pericoloso precedente, 

che teoricamente potrebbe essere usato indiscriminatamente 

dalla maggioranza anche in quei casi in cui il ricorso all’ostruzionismo 

tecnico dovrebbe considerarsi pienamente legittimo 

(71): probabilmente questo era il motivo che consigliava 

alle minoranze di sinistra un comportamento nettamente difforme 

da quello tenuto dalla maggioranza di governo in ordine 

all’accoglimento della proposta stessa (”). Della controversa 

interpretazione dell’art. 82 R.D.C. fu molto opportunamente 

investita, ad opera del Presidente della Camera, la Giunta del 

regolamento, la quale ritenne di dover ancora approfondire 

l’interpretazione della materia e rinviò la decisione nuovamente 

al Presidente al quale sarebbe spettato risolvere la questione 

nella propria autonomia e nella pienezza dei poteri attribuitigli 

dall’art. 10 del Regolamento (”). Altre forme minori 

di ostruzionismo in seguito tentate dalla minoranza, come il 

richiamo all’art. 40, comma terzo del regolamento (74), al fine 

di sostenere inidoneità del Sottosegretario a rappresentare validamente 

il !Ministro, e le continue pregiudiziali di incostitu- 

giustamente fu rilevato, non fu proposta dal deputato TOZZI - CONDIVI 

la chiusura della discussione su un singolo articolo, bensì la chiusura 

della discussione su un gruppo di emendamenti ad un articolo. Infatti, 

allora Presidente GRONCHI, considerato il grande numero di emendamenti 

e subemendamenti avanzati, aveva classificato gli emendamenti in vari 

gruppi a seconda dell’argomento specifico cui si riferivano. 

(”) V. DELL’ACQUA, Nuovi spunti, cit., 14, estr. 

(”) Cfr. BASSANINI, Op. cit., 53, spec. nota 110. 

(”) BASSANINI, Op. cit., 54, in nota. 

(’7 TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostr., cit., 630, nota. 



zionalità sollevate sui singoli articoli della legge, non ebbero 

migliore fortuna. Ben presto sorse però un’altra questione, 

su cui pure si discusse a lungo, relativa alle forme ed alle modalità 

da seguire nelle votazioni sugli articoli (”). Da parte 

della minoranza ostruzionistica si propose di procedere per 

votazioni ad appello nominale il che avrebbe, tra l’altro, consentito 

le relative dichiarazioni di voto per le quali il Regolamento 

non prevede nessun limite di tempo; da parte della 

maggioranza fu avanzata l’opposta richiesta di votazioni a 

scrutinio segreto (’9. Ma la forma in cui particolarmente la 

minoranza continuò nella sua azione ostruzionistica fu quella 

della presentazione di un numero abnorme di subemendamenti, 

cui la maggioranza non poté che opporre una rigorosa interpretazione 

delle formalità relative alla loro presentazione, 

illustrazione e votazione. Si sostenne opportunamente che i 

subemendamenti sarebbero ammissibili alle votazioni solo se 

collegabili sostanzialmente, sia pure con una certa larghezza, 

al contesto degli emendamenti cui andrebbero riferiti. 

Non venne invece accolta la proposta della maggioranza 

(”9, tendente a delimitare il limite temporale degli interventi, 

in quanto il regolamento nulla prevede in tal senso: gli 

unici limiti ammissibili sarebbero quindi esclusivamente di 

carattere concettuale. 

(75) Cfr. BRUNIALTI, Il diritto cost. e la pol. nella sc. e nelle ist., 

1900, cit., I, 782; VIGONI, Questioni proc. e cost. cit., 7-8; ASTRALDI e CC- 

SENTINO, Z nuovi reg., cit., 240 ss. Fondamentale, per la soluzione del 

problema, è una corretta interipretazione dell’art. 85 Reg. Cam., in connessione 

con l’art. 93. 

(76) TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostr., cit., 631, spec. 

nota 4. 

(”) Infatti il Presidente Bucciarelli Ducci non ritenne di poter accogliere 

la richiesta del deputato De Pascalis tendente a far stabilire dalla 

Camera un limite temporale per l’illustrazione dei singoli emendamenti 

e subemendamenti, ‘in quanto il Regdamanto non contiene alcuna disposizione 

che vi faccia riferimento. 


L‘ostruzionismo nel Parlamento italiano 

i 67 

4. L’ostruzionisrno sulla legge elettorale regionale al Senato 

(gennaio-f ebbraio 1968). 

Al Senato l’azione antiostruzionistica si presentava gravemente 

compromessa dalla possibiltà concessa dal regolamento 

ai senatori della minoranza, di presentare emendamenti anche 

nel corso della seduta, e di effettuare dichiarazioni di voto anche 

in presenza di votazioni a scrutinio segreto (’*). 

E questo per due ragioni: innanzitutto perché il Regolamento 

del Senato, approvato nel 1948 - non avendo questa 

Assemblea mai conosciuto prima di quella data il fenomeno 

ostruzionistico - contiene assai scarse disposizioni utilizzabili 

per impedirne o limitarne le manifestazioni; in secondo luogo, 

perché la reazione antiostruzionistica basata su un intenso ritmo 

dei lavori (aumento del numero e della durata delle sedute 

e riduzione dei tempi delle votazioni) trova maggiore difficoltà 

di attuazione in una Assemblea composta di persone la cui età 

media è notevolmente più elevata di quella dei membri della 

Camera dei deputati. 

L’Assemblea avrebbe potuto quindi cominciare la discussione 

della legge elettorale regionale nella seconda decade di 

dicembre, ma non riuscì a farlo perchè i senatori liberali e 

missini attuarono una sorta di pueostuuzionismo consistente nel 

sistematico sfruttamento di ogni occasione per guadagnare 

tempo (e in particolare prolungando artificiosamente - mediante 

lunghi discorsi e numerosissimi emendamenti - il dibattito 

sul disegno di legge per la riforma ospedaliera, comin- 

(’#) Cfr. E. ZAMPETTI, L’ostruzionismo al Senato, in Concretezza 1-3-68, 

cit. 12. 



ciato in Assemblea il 12 dicembre) riuscirono a rinviare a dopo 

le ferie natalizie l'inizio della discussione del progetto per le 

elezioni regionali ("1. 

Alla Camera, l'azione antiostruzionistica si era sviluppata 

secondo una escalation attraverso la quale, nel corso della lunga 

seduta fiume (17-311 ottobre 1967) adottata per evitare la 

presentazione di altri emendamenti oltre i 20 già presentati, 

la maggioranza: c< a> impose il passaggio agli articoli e la seduta 

ininterrotta; b) chiuse la discussione generale su ogni 

singolo articolo ; c) impose la illustrazione senza soluzione 

di continuità degli emendamenti; d) regolò le brevi sospensioni 

notturne con calcolate mancanze di numero legale; e) impedì, 

con la sistematica richiesta dello scrutinio segreto, il proliferare 

delle dichiarazioni di voto; f) non soffocò - come sarebbe 

stato possibile attraverso la pur discutibile presentazione di 

un articolo unico e la posizione della questione di fiducia su 

di esso - il dibattito, che si concluse in definitiva con i5 giorni 

e 15 notti di seduta >> ('O). 

A Palazzo Madama invece non vi fu escalation, ma il presidente 

Zelioli Lanzini, sorretto dal conforto della maggioranza 

dell'assemblea, impostò e risolse il problema fin dall'inizio 

del dibattito. 

Nella seduta del 24-1, nel momento in cui stava per dare 

inizio all'esame dei singoli articoli, dichiarò che, stante l'alto 

numero degli emendamenti presentati e degli oratori che si 

proponevano di discuterli, riteneva indispensabile, per consentire 

una discussione chiara ed ordinata, che fossero rigida- 

(") Cfr. TERZI, ap. cit., 40; S. BENVENUTO e C. GIANNUZZI, Variazioni 

suli'ostruzionisrno nella discussione della legge elettorale regionale al 

Senato, in Foro Amministrativo 1968, 324 ss. 

(") NINO VALENTINO, L'ostruzionisnzo in Parlamento, in Cronache legislative 

n. 2, dic. 1967. ,. 



mente applicate le norme che disciplinano la discussione stessa 

e prima fra tutte la norma dell’articolo 58 del regolamento, che 

stabilisce che nessuno possa parlare più di una volta nella 

stessa discussione, tranne nei casi espressamente indicati (‘I). 

L’Art. 58 Reg. Senato dispone: ) specificamente individuate per 

il fatto della loro collocazione all’ordine del giorno, sembrerebbe potersi 

argomentare che



se mai il contrario, cioè l’integrazione della prima nella seconda 

)) (”). 

L’adozione della discussione unica per ciascun articolo e 

per i relativi emendamenti, oltre che a contenere entro limiti 

ragionevoli il numero degli interventi, portava con sé, come logico 

corollario, la possibilità di chiusura della discussione 

stessa. 

Di questa facoltà la maggioranza si avvalse per la prima 

volta all’ottavo giorno di dibattito (31-l), chiedendo la chiusura 

della discussione sull’art. 4 del disegno di legge, relativo 

all’elettorato attivo e passivo, dopo che si erano avuti cinque 

interventi. 

La decisione del presidente di porre ai voti la richiesta fu 

contrastata dai senatori Nencioni (MSI) e Battaglia (PLI), i 

quali sostennero che l’art. 70 del regolamento, data la sua collocazione, 

poteva essere applicato soltanto alla discussione generale 

del disegno di legge. 

(8z) L‘Art. 72 Reg. Senato:


Essa ricevette, per contro, l’appoggio del sen. Airoldi (DC), 

il quale osservò che la questione andava risolta in relazione 

alla sistematica del regolamento, ed ebbe l’approvazione dell’Assemblea 

che respinse il richiamo formulato dal senatore 

Nencioni. 

Da quella data, la maggioranza fece ricorso alla ccghigliotina 

>> altre nove volte, e precisamente sugli articoli 9, 12, 14, 

16, 17, 18, 23, 25 e 26 del disegno di legge. 

E’ da sottolineare, tuttavia, che gli effetti di tale cc ghigliottina 

)) non furono così drastici come potrebbe sembrare, perchè 

il Presidente stabilì (31-1) che coloro che non erano intervenuti 

nella discussione dell’articolo, conservavano il diritto 

di illustrare i loro emendamenti prendendo la parola dopo la 

chiusura (”). 

Notevole rilievo fu assunto, ai fini dell’organizzazione dei 

lavori dell’Assemblea, dalla Conferenza dei Capigruppo, le cui 

decisioni, comunicate di volta in volta dal Presidente del Senato, 

furono ritenute pacificamente vincolanti per l’Assemblea, 

acquistando lo stesso rilievo formale delle decisioni adottate 

da quest’ultima. 

(Si veda, ad esempio, il caso della seduta domenicale del 

28 gennaio tenutasi, a seguito della mancanza del numero legale 

nella precedente seduta di sabato 27, in base alla decisione 

della Conferenza dei Capigruppo di tenere sedute anche di domenica 

: laddove l’art. 43 Reg. Sen. dispone che, in caso di mancanza 

di numero legale in una seduta, quando il Presidente si 

determina a togliere la seduta medesima, il Senato si intende 

(83) Per un’utile comparazione dei poteri dello Speaker della Camera 

dei Comuni nei confronti degli altri presidenti di Assemblee parlamentari, 

cfr. Les amendements (Association des secrétaires généraux des 

Parlaments, rapportiprésenté par M. D. W. S. LID~ERDALE, in Znformations 

constitutionelles et parlementaìres, ottobre 1958, 214). 


L'ostruzionismo ne2 Parlamento italiano 173 

convocato per il prossimo giorno non festivo o anche per il 

giorno festivo quando il Senato abbia già prima deliberato di 

tenere sedute) ("). 

Poichè le minoranze di destra non avevano basato la loro 

manovra ostruzionistica sul numero dei discorsi, fu la battaglia 

sugli emendamenti e sulle verifiche del numero legale a 

rappresentare il vero punto di forza della loro azione ostruzionistica. 

Infatti sarebbe quasi impossibile contenere un ostruzionismo 

basato su migliaia di discorsi (la cifra dipende dal numero 

degli oppositori) che neppure la extrema ratio della questione 

di fiducia sui singoli articoli, potrebbe ridurre ad una sola 

unità (9 

Superata con il metodo anzidetto la prima fase della battaglia 

procedurale, (quella per il contenimento del numero dei 

discorsi), le minoranze tentarono di illustrare singolarmente 

i 4300 emendamenti. Gli strumenti antiostruzionistici adottati 

dall'Assemblea su proposta presidenziale, risultano di parti- 

(84) MANZELLA, Note sull'organizzazione dei lavori parlamentari, in 

Tempi moderni, inverno 1967-68, 8 ss. 

Cfr. ZAMPETTI, OP. cit., 13. 

Esisterebbe poi la possibilità per ogni senatore, di prendere la parola 

per dichiarazione di voto anche sulle centinaia di votazioni relative 

ai singoli emendamenti. 

Le conseguenze sarebbero evidenti: è infatti da rilevare la lacunosità 

della disciplina delle dichiarazioni di voto al Senato. I1 regolamento 

ne parla unicamente all'art. 83:


colare interesse, anche rispetto allo stesso precedente della 

Camera, dove il blocco operato dalla seduta fiume, pur lasciando 

la possibilità di presentare emendamenti a quelli già presentati, 

contenne il fenomeno entro limiti più sopportabili (*6). 

Dei 43W emendamenti, solo il 18% arrivò alla votazione, 

il restante 82% cadde prima, o per la preclusione operata da 

precedenti votazioni, o per essere stati dichiarati inammissibili 

dal Presidente. 

Per quanto riguarda il primo istituto, quello della preclusione, 

i poteri del presidente sono chiaramente delineati dall’art. 

69 del regolamento che stabilisce : 

cc Non possono proporsi, sotto qualsiasi forma, ordini del 

giorno o emendamenti contrastanti con deliberazioni prese dal 

Senato precedentemente sull’argomento in discussione. 

cc I1 Presidente, data lettura dell’ordine del giorno o dell’emendamento 

decide inappellabilmente ». 

E’ un potere che gli stessi senatori della minoranza hanno 

riconosciuto al Presidente e, salvo sporadiche opposizioni a 

singole decisioni, non ha dato luogo a contestazioni. 

Si ebbero da parte delle opposizioni, riserve nei confronti 

di alcune decisioni del Presidente relative all’ordine di votazione 

degli emendamenti e contro taluni espedienti antiostruzionistici, 

sempre connessi con la preclusione, posti in essere 

dal Presidente, o da parte della maggioranza. 

In particolare, per quanto riguardava : 

i) la decisione del Presidente (27-1) di far votare su una 

parte comune a un gruppo di emendamenti: il che si tradusse 

nella votazione sul criterio di ripartizione delle regioni in classi 

di popolazione ; 

(86) Cfr. TERZI, OP. cit, 42 ss. 

\ 



2) la votazione per parti separate richiesta dalla maggioranza 

nei riguardi di alcuni emendamenti della minoranza ; 

3) la presentazione da parte della maggioranza di propri 

emendamenti di carattere generale che, una volta respinti 

dalla stessa maggioranza, hanno operato preclusione nei riguardi 

di numerosi emendamenti della minoranza (”). 

Un ulteriore espediente procedurale adottato dalla maggioranza 

ai fini antiostruzionistici è stato, come abbiamo accennato 

sopra, quello di presentare e poi respingere emendamenti 

di carattere generale, per operare la preclusione di quelli 

particolari presentati dalla minoranza sulla stessa norma (”). 

Ma la battaglia vera e propria si sviluppava sull’istituto 

della inammissibilità, vale a dire sul potere del presidente 

di ammettere o no alla votazione un determinato emendamento 

(”). 

La questione di principio fu affrontata nella seduta del 

26 gennaio. 

I1 sen. Battaglia (PLI), prendendo la parola per un richiamo 

al regolamento sostenne che nessuna disposizione attribuiva al 

Presidente i poteri di cui aveva fatto uso nelle precedenti sedute 

dichiarando alcuni emendamenti incostituzionali, inammissibili 

e preclusi, e rinnovò la richiesta, già avanzata dal SUO 

gruppo, della convocazione della Giunta per il regolamento per 

discutere i problemi interpretativi sollevati. 

Cfr. ZAMPETTI, cmp. cit., 14; TERZI, OP. cit., 54 ss. 

All’art. 5, 1.” comma, punto 2) gli onorevoli Maris e Orlandi (PCI) 

proposero di aggiungere le parole

116 L’ostruzionismo parlumentare 

Con analoghe argomentazioni si pronunciarono a favore 

del richiamo i senatori Nencioni e Franza (MSI). Contrario 

si dichiarò invece il sen. Terracini (PCI), il quale osservò, tra 

l’altro, che l’art. 7 del regolamento attribuisce alla Giunta l’iniziativa 

o l’esame di ogni proposta di modificazione al regolamento 

e non anche l’interpretazione del regolamento stesso 

che compete invece al Presidente. 

Dal canto suo il presidente Zelioli Lanzini, respingendo le 

critiche mosse al suo operato, affermò di ritenere di aver esattamente 

applicato le preclusioni derivanti da precedenti votazioni 

e ribadì l‘avviso che nei poteri di direzione del Presidente 

rientra quello di esaminare la proponibilità degli emendamenti 

sia sotto il profilo della loro costituzionalità che della serietà 

dei lavori dell’Assemblea. Aggiunse, inoltre, che l’articolo 74 

del regolamento e la sua prassi applicativa dimostrano che alle 

correzioni di forma è riservata altra sede, talché tali correzioni 

non assumono dignità di emendamenti (90). 

Cfr. TERZI, OP. cit., 58 ss.: c< Nel dibattito assembleare sul richiamo 

al Regolamento, le surriferite ipotesi di declaratoria di inammissibilità 

vengono accumulate e valutate alla luce deglj stessi criteri e 

con gli stessi argomenti. A me sembra, invece, che per meglio affrontare 

la questione convenga trattare separatamente le diverse ipotesi, tenendo 

distinta dalle altre quella di declaratoria di inammissibilità per incostituzionalità, 

che è anche la più significativa ai nostri fini. 

Mi sia consentito ancora una volta, prima di affrontare questo problema, 

di sottolineare che la strada nella quale ci si avventura per cercare 

una soluzione è irta di difficoltà: nessuna delle tesi prospettate trova 

un conforto sicuro nella dottrina e nella prassi parlamentare; ogni 

giudizio presenta pertanto un largo margine di opinabilità. 

Premesso questo doveroso avvertimento, esaminiamo innanzitutto 

quale è stata la motivazione adottata dal Presidente a sostegno della 

declaratoria di inammissibilità per incostituzionalità. 

I1 Presidente afferma esplicitamente di non poter mettere ai voti 


Pose infine ai voti il richiamo al Regolamento che venne 

respinto dall’Assemblea (”),. 

leggi aventi natura costituzionale ; quand’anche l’Assemblea fosse favorevole 

ad un emendamento di quella natura, non potrebbe evidentemente 

trasformare con il semplice voto di approvazione dell’emendamento 

stesso un disegno di legge ordinario - nato e trattato come tale 

- in disegno di legge costituzionale. (Tra l’altro questo comporterebbe 

la costituzionalizzazione di tutta la materia e delle relative norme contenute 

nel disegno di legge stesso). Quindi l’Assemblea non può votare 

l‘ipotizzato emendamento in sede di approvazione di una legge ordinaria. 

Questo è il succo della dichiarazione presidenziale. 

E’ di tutta evidenza che, così impostata, il problema si risolve in 

una questione procedurale in quanto riguarda la legalità del procedimento 

di formazione della legge. E non vi è dubbio che il Presidente 

dell’Assemblea sia investito della funzione di garante della regolarità 

della procedura e abbia il potere di prevenire e di reprimere ogni vialazione 

delle norme poste al riguardo dalla Costituzione e dal regolamento. 

In sostama, la decisione presidenziale & riconducibile allo stesso 

potere, pacificamente riconosciuto al Presidente, almeno in Senato, di 

rinviare ad una Commissione un disegno di legge da questa già approvato 

in sede legislativa, perché approvato senza il rispetto delle 

disposizioni ohe disciplinano la procedura di formazione delle leggi. (Non 

mancano, inoltre, casi di rinvio per irregolare indicazione della copertura 

finanziaria della spesa prescritta dell’articolo 81 della Cost.). 

D’altra parte, un’ulteriore motivazione a sostegno della legittimità 

deli’operato presidenziale parrebbe rinvenirsi nella considerazione che 

le norme contenute nella Costituzione, dato il carattere della Legge fondamentale, 

postulano una garanzia della loro osservanza a tutti i livelli 

dell’organizzazione statuale : pertanto, ciasoun soggetto pubblico, 

nella sfera delle proprie attribuzioni, ha il potere-dovere di impedire 

ogni atto che costituisca una violazione delle disposizioni costituzionali. 

All’oibiezione - da taluni sollevata - che il Presidente con la declaratoria 

di inammissibilità in questione verrebbe ad ammettere un 

giudizio di costituzionalità riservato dal nostro ordinamento al giudice 

costituzionale, potrebbe risponldersi che la funzione di garantire la legittimità 

del procedimento non può essere dal Presidente esercitata 

senza una valutazione discrezionale della legittimità degli atti che si 

pongono nel procedimento stesso. Ovviamente, l’esercizio della facoltà 

in parola non può non essere limitato ai casi in cui il contrasto tra 

l’emendamento e la norma costituzionale sia evidente ed incontestabile ». 

Cfr. BENVENUTO e GIANNUZZI, OP. cit., 338 ss. 

(”) Nella seduta del 27-1, il sen. Terracini (PCI), nel corso delle vctazioni 

relative all’art. 2, osservò che la grande maggioranza degli 



Sul tema dell'inammissibilità la causa più frequente fu 

quella della tautologia vale a dire della espressione di uno 

stesso concetto con parole diverse e quindi della mancanza, 

nell'emendamento, di alcun valore modificativo, o di perfezionamento 

formale (92). 

emendamenti presentati non aveva la funzione di proporre una sia pur 

minima modifica concreta agli articoli del disegno di legge, ma, nella 

migliore delle ipotesi, aveva un carattere meramente formale. Messo 

quindi in rilievo che per quanto riguarda le correzioni meramente formali 

il regolamento detta norme precise, chiese al Presidente di volere 

esaminare in sede idonea la maniera di eliminare gli emendamenti superflui 

presentati. 

Nella stessa accesa seduta anche il sen. Bonacina (PSU) sostenne 

che le modificazioni meramente formali non rivestivano carattere 

di emendamento per cui non dovevano essere messe in votazione. I1 

Presidente di turno, il vice-presidente Chabod, precisò che la Presidenza 

si era sempre attenuta al criterio di dichiarare inammissibili gli emendamenti, 

nei casi in mi l'inammissibilità fosse manifesta, mettendo invece 

in votazione gli emendamenti nei confronti dei quali non cussistesse 

certezza di inammissibilità. 

(92) Cfr. TERZI, OP. cit., 60. Nei riguardi della preclusione e della 

inammissibilità l'azione della minoranza non si limitò ai richiami al regolamento 

sollevati nell'aula di Palazzo Madama, ma si tradusse in 

due lettere, una del 7 e l'altra dell'll febbraio, inviate dal presidente 

del gruppo, sen. Bergamasco, al Presidente del Senato per 

cantestargli di avere impedito l'esercizio del diritto di emendamento, 

che la Costituzione attribuisce ad ogni parlamentare c come esplicazione 

particolare della generale potestà di iniziativa legislativa ». 

Nella prima lettera, tra l'altro, i liberali chiedevano anche la , scriveva il sen. Bergamasco, 

c risponde anche alla necessità che il Presidente della Repubblica, supremo 

deipositario e garante della Costituzione, abbia la completa conoscenza 

dell'iteu procedurale e del modo di formazione della legge, al 

fine di valutare l'opportunità o meno di avvalersi, in fase di promulgazione, 

del potere di rinvio previsto dall'art. 74 della Carta repubblicana, 

il cui esercizio può fondarsi su motivi di legalità, costituzionale o no, 

o di merito. Quei 'resoconti potranno altresì servire come fondamento 

di un eventuale ricorso" per illegittimità costituzionale della legge ». 



Utilizzata ogni possibilità di manovra sul terreno della discussione, 

la strategia ostruzionistica ha trovato modo di dispiegarsi 

massicciamente in occasione delle innumerevoli votazioni 

sugli emendamenti e sugli articoli. Pressochè ad ogni 

votazione, quasi con la puntualità di un rituale liturgico, la 

minoranza avanzava, ai sensi dell‘art. 43 richiesta di verifica 

del numero legale, cui la maggioranza regolarmente contrapponeva 

la richiesta di votazione a scrutinio segreto (g3). 

-- 

La risposta del presidente Zelioli Lanzini fornisce indicazioni estremamente 

significative sul carattere dell’ostruzionismo posto in atto dai 

liberali, sia per mezzo degli emendamenti che per mezzo delle votazioni. 

(Cfr. ZAMPETTI, OP. cit., 17);

180 T’ostruzionismo parlamentare 

L’enorme numero delle votazioni, specie quelle a scrutinio 

segreto, si rivelarono lo strumento più irritante e più defatigante 

della manovra ostruzionistica, costringendo i senatori 

della maggioranza a sfilare davanti alle urne, per ore e ore di 

seguito, cc come i muli di una macina », secondo l’amara, ma 

fotografica espressione del presidente Zelioli Lanzini (”). 

Si creò una tale atmosfera nell’aula che gli stessi oppositori, 

più volte, spontaneamente, o accedendo all’invito del Presidente, 

si sentirono moralmente costretti a rinunciare a qualche 

richiesta di verifica del numero legale, infatti le opposizioni 

fecero un vero e proprio abuto della facoltà loro consentita 

dal 1.” comma dell’art. 43, Regolamento Senato, provocando la 

risposta antiostruzionistica della maggioranza la quale chiedeva 

ogni volta che l’emendamento relativo fosse posto ai voti per 

scrutinio segreto. 

legale una richiesta di votazione per appello nominale, allo scopo di 

prolungare al massimo i tempi di ogni votazione. 

Sulla singolarità dell’art. 43 Reg. Senato che, a differenza del corispondente 

art. 50 Reg. Camera, consente la verifica del numero legale 

anche prima di una votazione per appello nominale, v. TERZI, Op. cit., 47. 

(Non sembra sia, però, da condividere il pensiero di detto A. che propende 

ad individuare la ratio della preclusione della richiesta di verifica 

del numero legale nel fatto che le votazioni, rispetto a oui detta verifica 

sia preclusa, comportino

L.’ostruzionis,mo nel Parlamento italiano 181 

In caso contrario, in occasione di ciascuna deliberazione, 

i senatori avrebbero dovuto sottostare a due distinte chiamate, 

una per la verifica del numero legale e l’altra - per un’assurda 

disposizione del regolamento del Senato che non trova riscontro 

in quello della Camera - per la successiva votazione ad appollo 

nominale sull’emendamento (’9. 

Contro questa tattica defatigatoria delle destre è stato 

possibile soltanto opporre l’arma dei congedi. 

In Senato non esiste infatti la norma restrittiva della Camera 

che vieta di detrarre un numero di congedi superiore al 

quinto dei membri dell’assemblea : se la maggioranza avesse 

voluto avrebbe potuto abbassare ancora di più il quorum ri- 

. chiesto (’9. 

I1 Governo pose infine la questione di fiducia sull’articolo 

15 della legge : I1 ricorso allo strumento eccezionale venne giustificato 

dal ministro dell’Interno, Taviani, con il rilievo che 

l’articolo era di importanza essenziale in quanto investiva tutto 

il problema del metodo elettorale (”). 

(”) Cfr. ZAMPETTI, OP. cit., 18. 

(36) Cfr. TERZI, OP. cit., 49 ss. 

(”) La posizione di quest’ultima a proposito di un testo legislativo 

ripropone all’esame questioni costituzionali e regolamentari sulle quali 

sia il Senato, che la Camera dei deputati avevano avuto più volte in 

passato occasione di pronunziarsi. Cfr. BENVENUTO e GIANNUZZI, OP. cit., 

349. 



CAPITOLO V 

L'OSTRUZIONISMO NEL PARLAMENTO INGLESE 

SOMMARIO: 1) Ostruzionismo e (1877-1880). 

Lo sviluppo della procedura parlamentare inglese, a partire 

dal periodo 1877-1880, fu diretto contro le battaglie ostruzionistiche 

e la (< disorderly conduct >> dell'lrish Nationalist Party 

('). Anche se l'ostruzione nella misura e con la perseveranza 

(I) 

Cfr. JENNINGS (Parliament, cit., 126-127) : G it is not suggested that 

the Irish invented obstruction; they made if an art ». Egli rammenta 

che :


praticata da questo partito era in certo modo nuova, come 

mezzo procedurale di uso occasionale non era senza precedenti 

(2). 

Ad esempio, nel 1641 il dibattito sulla > durò dalle tre del pomeriggio fino alla mattina seguente 

quando la Camera, come dice il Rushworth, sembrò una . 


L‘ostruzionismo nel Parlamento inglese 185 

Nel 1831 Sir Charles Wetherall trattenne la Camera fino 

alle sette e trenta del mattino con lo scopo di ritardare il Committee 

stage of the (methodical obstruction), non 

trovò la propria decisione completamente priva di precedenti 

(7). 

Dopo un periodo iniziale caratterizzato da piU innocue forme 

di ostruzionismo, quando cioè queste ultime semplicemente 

consistevano nel presentare un largo numero di emenda- 

V. DASENT A., The Speakers of the House of Commons, Bodley 

Heady, 1911 ; HATSELL, Precedents of proceedings in the House of Commons, 

under separate titles; with observations, 4th ed., 4 vols, 1918; 

MACDQNAGH, The Speaker of the House, Methuen, 1914; ULLSWATER, A 

Speaker’s commentaries, 2 vols ; EDWARD ARNALD, 1925 ; WILLIAMS O.C., 

The clerical organization of the House of ‘Commons, 1561-1850, Oxford 

U.P., 1954. 

(6) Cfr. Life of Lord Sherbrooke (Robert Lowe), 11, 164. 

t7) Cfr. Lige of Sir Charles Dilke, I, 98; Letters of Queens Victoria, 

2nd series, 11, 134. 


I86 

L’ostruzionismo parlamentare 

menti alle leggi con scarse motivazioni di rilevanza e ragionevolezza, 

presto egli passò a metodi organizzati. 11 più felice risultato 

di questo metodo lo ottenne in luglio nel Committee of 

Supply quando, con le proposte alternative Parnell 

e i suoi amici riuscirono a prolungare la seduta dalle due del 

pomeriggio sino alle 7 del mattino. 

Allorchè fu rimproverato per il suo ostruzionismo sistematico, 

Parnell dichiarò francamente > (*). Era chiaro che simili tattiche non potevano continuare, 

e prima della fine dello stesso mese di luglio, la Camera 

adottò due nuovi Standing Orders, a schiacciante maggioranza. 

Con il primo era proibito ad un membro proporre > o > più di una volta, o proporre entrambe le 

mozioni. mentre era in corso il dibattito sulla stessa questione, 

o parlare più di una volta su una simile mozione (Rule against 

moving two Dilatory Motions on the same questions) (9). 

Con l’altro Standing Order adottato nello stesso tempo, fu 

disposto che se un membro incorresse in due successive violazioni 

di un order della Camera, sarebbe stato richiamato dallo 

Speaker per disprezzo dell’autorità dello stesso e che si sarebbe 

quindi potuto presentare alla Camera senza dibattito la 

mozione che il membro non venisse ascoltato durante il resto 

del dibattito (Naming a Member for disregarding the autovity 

of Chair) (9 bis). 

(*) Sugli intenti rivoluzionari del Parnell nei confronti del sistema 

parlamentare inglese, cfr. LAUNDY, OP. cit., 312 ss. 

(’) Cfr. MACKENZIE, The English ParZiament, cit., 138. 

(’‘IX) D’altronde la situazione era divenuta, da un punto di vista 

procedurale, insostenibile :*« It is the first conditions of parliamentary 


L'ostruzionismo nei Parlamento inglese 187 

Si trovò tuttavia anche simile misura insufficientemente 

efficace, e dopo l'esperienza di ulteriori ostruzionismi, la Camera 

adottò la risoluzione che è alla base dell'attuale Standing 

Order N. 24. La formula operativa di questo Standing Order 

che è rimasta praticamente inalterata da quel giorno era la seguente: 

), e in seguito, 

la (. Kangaroo system ») ha considerevolmente 

ristretto il numero degli ementamenti alle leggi; e se la 

legislazione minaccia di richiedere un troppo lungo lasso di tempo, vi 

sarebbe sempre il rimedio della (( ghigliottina ». 

E tuttavia se una opposizione volesse com(p1etamente aderire ad 

una lotta parlamentare di carattere G ostruttivo )>, non le sarebbe difficile 

trovare gli strumenti procedurali idonei. Non esiste invece per 

quanto concerne il Supply Committee difficoltà per il Governo. Infatti 

i dibattiti individuali vengono rapidamente portati a termine dalla 

M Ten o' c2ok rule )), e se il Governo volesse una sollecita decisione po- 



queste misure, erano tuttavia insufficienti per troncare la campagna 

ostruzionistica intrapresa dalla

L'ostruzionismo nei Parlamento inglese 189 

usual rules have proved powerless to ensure orderly and effective 

debate. An important measure, recommended in Her Majesty's 

speech nearly a month since, and declared to be urgent 

in the interests af the state by a decisive majority, is being arrested 

by the action of an inconsiderable minority, the members 

of which have resorted to those modes of obstruction 

which have been recognized by the House as a parliamentary 

offence. The dignity, the credit, and the autority of this House 

are seriously threatened, and it is necessary that they schould 

be vindicated. Under the operation of the accustomed rules 

and methods of procedure the legislative powers of the House 

are paralysed. A new and exceptional course is imperatively demanded; 

and I am satisfied that I shall best carry out the 

will of the House and must rely upon its support if I decline 

to call upon any more members to speak, and at once proceed 

to put the question from the Chair. I feel assured that the House 

will prepared to exercise all its powers in giving its effect to 

these proceedings. Future measures for ensuring orderly debate 

1 must leave to the judgment of the House. But i may add 

that it will be necessary either for the House itself to assume 

more effectual control over its debates or to entrust greater 

authority to the Chair D ('l). 

(") Commons Journal, vol. 136, 50. Con grande efficacia descrittiva 

così il REMICH commenta lo storico evento:


2. Le riforme Glodstone del 1882 ( ~ 1 closure rule .}. 

Giunti al punto culminante della crisi, la situazione non 

poteva più, era ormai chiaro, essere affrontata con mezze misure, 

e nel 1882 il Gladstone presentò uno schema di riforme 

consistente in dodici risoluzioni. Sei intere sedute lungo il corso 

della sessione furono dedicate alla loro discussione ma al 

sopravvenire della sospensione estiva nulla era stato portato 

ancora a termine e in un autunno la sessione dovette essere organizzata 

in modo da non incontrare particolari difficoltà con 

le procedure parlamentari vigenti (12). 

standing on the solid ground of long established parliamentary 

authority, he had soon arrived at the clear convinction that obstruction 

must now be overthrown at any cost, and, further that it was no 

longer possible to postpone a radical reform in parliamentary 

procedure. It was no small thing that he untertook. It was not only 

that there was a certainty of breaking the letter of the rules; it was 

also necessary to provide for the introduction of a far - reaching reform, 

which should meet the exigency of the situation, and be at the same 

time of permanent application. It was no doubt true that, in the actual 

circumstances, the spirit of parliamentary government, from which 

every system of rules must draw its inner strength, would be better 

expressed by the exercise of the closure than by permitting systematic 

misure of the traditional forms of business; of at all events that it 

would be better protected in this way; but on the other hand, it was 

equally plain that a dictatorial course of action would in itself constitute 

a weighty precedent. Whith the perspicuity of a man who after 

long and patient waiting has decided upon action, Mr. Brand ignored 

all merely technical consideration and resolved that he would put an 

end to the portentous debate on his own authority. (cfr. REDLICH, OP. 

cit., Vol. I, 156-157). 

Nello stesso giorno il Gladstone riferì alla Regina che lo Speaker, 

>, aveva reso possibile un risultato davvero di grande importanza. 

\ 

(”) Cfr. Annual Register, 1881, 53. 


L’ostruzionismo nei Parlamento inglese 191 

AI termine di sei settimane di discussioni le risoluzioni 

divennero Standing orders. Di questi nuovi Standing orders. 

tre estendevano o rafforzavano solamente norme già esistenti. 

Così, ad esempio, la regola emanata nel 1877 contro la presentazione 

di due mozioni dilatorie sulla medesima questione era 

ora estesa a tutti i procedimenti in Commissione o in aula, e il 

dibattito veniva limitato strettamente alla materia oggetto della 

mozione. Ugualmente lo Standing Order che consentiva allo 

Speaker di richiamare un membro per disorderly conduct, veniva 

resa più severa; e la (( rule of progress >> (”) veniva infine 

applicata to going into Committee of Supply (14). IMa il carattere 

realmente rivoluzionario delle riforme presentate dal Gladstone 

era dovuta all’introduzione di tre norme interamente nuove 

: rispettivamente la > e, soprattutto, la (< closure 

». Con la prima misura l’antica libertà dei membri di richiedere 

l’aggiornamento della Camera, che già era risultato un 

serio ostacolo al rapido svolgersi dei lavori parlamentari, veniva 

severamente limitato. 

Simili mozioni si sarebbero potute presentare in futuro 

solo dopo le >, e soltanto al fine di discutere una 

materia che nell’opinione dello Speaker venisse definita di 

> (”). 

(’”) Cfr. ERSKINE MAY, OP. cit. 465; LAUNDY, OP. cit., 78. Attualmente 

l’intera disciplina dei poteri disciplinari dello Speaker in ordine alla 

> è ampiamente e minuziosamente regolata dagli 

Standing Orders 20-24. Ma v. HANSARD, vol. 425, col. 1873. 

(I4) 

TAYLOR, The House of Commons at work, cit., 104, 113, 119-120. 

(9 Tuttavia lo Standing Order che prevedeva - nel quadro del 

complesso organico delle misure proposte dal Gladstone - la introduzione 

di una urgency procedure risultò talmente drastic0 da somigliare 

ad uno (( stato di assedio parlamentare D e all’instaurazione di una dittatura 

nella Camera. Cfr. REDLICH, ap. cit., 160 ss. 



Con la seconda si forniva allo Speaker il potere di intimare 

ad un membro di cessare dal proseguire il suo discorso 

per irrilevanza o tediose ripetizioni (16}. 

Infine, la chiusura della discussione diveniva ora un normale 

strumento per accorciare i tempi del dibattito, anche se 

la sua adozione era stata proposta sin dal 1848. 

Con le proposte Gladstone veniva dato allo Speaker il potere 

di proporre, di una propria iniziativa that the question 

be now put, cioè di por fine al dibattito. 

Se la proposta era appoggiata da una maggioranza consistente 

(non meno di ducento membri}, veniva approvata. Tuttavia 

l’esperienza dei cinque anni successivi sembrò dimostrare 

che l’applicazione della regola imponeva una responsabilità 

troppo grave per l’imparzialità dello Speaker, il quale infatti 

solo due volte ne fece uso in quel periodo (”). Nel 1887 il deputato 

W. H. Smith, con l’appoggio del governo conservatore, 

propose che l’iniziativa avrebbe potuto essere presa da ogni 

(I6) LAUNDY, op. cit., 80-81. La materia è tuttora regolata dallo Standing 

Order 20, che attribuisce al Presidente il potere di troncare l’irrilevanza 

e le tediose ripetizioni nel dibattito. Questa regola ha però radici 

molto addietro nel tempo, tanto è vero che già nel 1604 si ebbero 

le prime sanzioni procedurali nei confronti di questa irregolare condotta 

nella discussione. 

Naturalmente la decisione su ciò che possa costituire motiva di 

irrilevanza o tediosa ripetizione è di competenza discrezionale dello 

Speaker, ed è fin troppo evidente che egli non interpreterà lo Standing 

Order in forma troppo rigida. 

Risulta tuttavia chiara la > antiostruzianistica della disposizione 

in esame, e infatti venne appunta introdotta come risultato 

delle tattiche dilatorie dei nazionalisti irlandesi, che si erano dimostrati 

dei veri maestri nel prolungare, deviando spesso dall’argomento prin- 

cipale, i propri intementi. 

(‘7 MACKENZIE, OP. cito, 141. 


L’ostruzionismo nei Parlamento inglese 193 

membro, con l’unica condizione necessaria rappresentata dall’accordo 

dello Speaker nell’accettare la mozione presentata (Is). 

Questa proposta fu duramente contrastata e il dibattito su 

di essa si protrasse per ben quattordici sedute ma venne mantenuta 

e approvata, sostanzialmente nella forma dello Standing 

Order attuale. Si disse nel dibattito che con tale norma 

la Camera cc avrebbe posto i propri lavori interamente nelle 

mani del governo », essendo quest’ultimo sempre in grado di 

raccogliere comunque il prescritto numero dei voti necessari 

e l‘argomento trovò qualche udienza persino nello schieramento 

di maggioranza (I9). 

Infine, l’anno seguente la procedura della chiusura del dibattito 

veniva ulteriormente agevolata e semplifficata quanto al 

suo accoglimento, mediante la riduzione del numero necessario 

dei voti richiesti per approvare, da parte della rappresentanza, 

la misura richiesta (il quorum passò infatti da ducento 

a cento (’O). Intorno al 1880, allorchè Parnell e l’lrish Party proseguivano 

la loro campagna ostruzionistica nei confronti dei 

lavori dell’Assemblea, si disse e si scrisse molto sulla opportunità 

di rivedere e correggere i metodi di procedura dell’epoca 

che consentivano a una questione una volta che fosse presentata, 

di venire dibattuta fino a quando non fosse rimasto nes- 

(I8) Cfr. SIR AUSTEN CHAMBERLAIN, Down the years (Casse1 1935), 6% 

-70. Nel 1887 la closure rule venne modificata e l’iniziativa della sua applicazione 

veniva trasferita dallo Speaker alla Camera stessa, anche se 

la mozione restava condizionata all’approvazione della Presidenza. Per 

un’ampia ed esauriente trattazione di questo periodo cruciale per l’evoluzione 

della procedura parlamentare britannica. v. REDLICH, OP. cit., 

vol. I, 180 ss. 

(9 LAUNDY, OP. cit., 314. 

(zo) Cfr. CAMPION, Methods of Closure in the Commons, in Journal 

of the Soc. of. Clerks-at-the-Table in Emp. Parl., 1, 22 s.; WADE, Introduction 

to the Study of the Law of the Costitution, X ed. London, 1%Q, 



sun membro con qualche argomento ancora da esprimere nei 

vari aspetti della materia in discussione (zl). 

Una delle proposte avanzate, a dire il vero, con diffidenza e 

riluttanza, consisteva in un sistema allora in uso in Francia e 

conosciuto col nome di cloture, e la cui applicazione alla Camera 

dei Comuni veniva allora considerata possibile sia pure 

con qualche modi,fica, resa necessaria dalle diverse procedure 

delle due Assemblee. 

Ci si rendeva tuttavia conto che la cloture veniva seriamente 

a ridurre i poteri e i diritti dei singoli membri dell’organo, 

e probabilmente anche le particolari circostanze politiche e 

parlamentari in cui venne adottata la riforma ebbero un peso 

determinante. 

Lo storico coup d’état, occorre ricordarlo, giunse al termine 

dalla più lunga e drammatica seduta mai verificatasi alla 

Camera dei Comuni (si protrasse a partire dalle 4 pomeridiane 

del 31 gennaio per ben quaruntun ore e mezzo, allorquando 

la cloture entrò finalmente a far parte delle norme della Camera) 

(z2). 

CLXVII ; WIGNY, Droit constitutionnel, Bruxelles, 1952, 11, 519 ss.; 

FINER, The theory and Practice of Modern Government, IV ed. London, 

1961, 501 ss. Per un esame ancora più particolareggiato delle varie 

forme di chiusura, v. BROMHEAD, The Guillotine in the House of Coimmons, 

in Parl.: Affairs, 1958, 444 s. Per un esatto inquadramento dell’Istituto 

della chiusura nel Parlamento italiano, dr. ASTRALDI e COSEN- 

TINO, Op. Cit., 179. 

(”) Cfr. LAUNDY, OP. cit., 32 e 44. 

(”) Così lo stesso Speaker Brand commentava nel praprio diario 

(Monday, January 31 st.):


Infine, nel 1882 la misura che prevedeva la chiusura del 

dibattito venne definitivamente incorporata in uno Standing 

Order, e nel medesimo periodo la espressione francese subì 

una sorta di traduzione britannica assumendo la denominazione 

definitiva di closure. Quest’ultima era, come si è visto, 

una tipica > che si rendeva necessaria 

solo in circostanze gravemente deteriorate del dibattito 

parlamentare: è interessante notare come si sia poi trasformata 

sino a costituire parte integrante della vigente procedura 

della Camera (”). 

Fu considerata in origine solo come uno strumento nei 

confronti dell’incontenibile ostruzionismo della > (la quale non fece d’altra parte mai mistero di consi- 

saw plainly that this attempt to carry the Bill by continuous sitting 

would fail, the Parnell party being strong in numbers, discipline, organization, 

and with great gifts of speech.. . I reflected on the situation, 

and came to the conclusion that it was my duty to extricate the House 

from the difficulty by closing the debate of my own autority, and so 

asserting the undoubted will of the House against a rebellious minority. 

I sent for Mr. Gladstone on Tuesday (February ist) about noon and told 

him i should be prepared to put the question in spite of obstruction on 

the following condition: (i) That the debate should be carried on 

until the following morning, my obiect in this delay being to mark 

distinctly to tthe outside word of extreme gravity of the situation and 

the necessity of the step i was about to take. (2) That he should 

reconsider the regulation of business, either by giving more autority 

to the House, or by conferring authority on the Speaker. He agreed 

to these conditions . . . ». 

(”) Cfr. LAUNDY, op. cit., 315. Ma v. anche per una visione generale 

della situazione costituzionale che era alla base della decisione dello 

Speaker; T.P. O’ CONNOR, Gladstone’s House of Commons, ward and 

Downey, 1885; LUMMIS, The Speaker’s Chair, Unwin, 1900; SMITH G.B., 

History of the English Parliament, 2nd ed., 2 vols., ward, lock, bowden 

e Co., 1894; WRIGHT A. e SMITH P., Parliament past and present, 

Hutchinson, 1902. 



derarsi una sorta di cc corpo estraneo >> all’interno del parlamento 

inglese, talmente dedita alla propria causa da non riconoscere 

nessun’altra autorità e tradizione) : si è giustamente affermato 

che gli irlandesi sedevano in parlamento al solo scopo 

di renderlo spregevole e, se ciò fosse stato nelle loro possibilità, 

di distruggerlo addirittura come strumento di governo ». 

I1 carattere veramente radicale dell’ostruzionismo irlandese 

nasceva dalla decisione del Parnell di proporre, dopo il 

fallimento della Leadership Butt, all’attenzione del Parlamento 

britannico e della Nazione tutta le rivendicazioni dell’Irlanda 

attraverso uno strumento di tattica parlamentare che avrebbe 

potuto impedire alla Camera di adempiere alle proprie funzioni, 

con ciò colpendo le reali fondamenta della Costituzione 

inglese (”). 

Lo stesso Speaker Brand definiva l’ostruzionismo come 

l’uso del privilegio della libertà di discussione al fine di infrangere 

le volontà del Parlamento, affermando che nessun 

Presidente di Assemblea avrebbe mai trovato difficolth a distinguere 

tra una legittima opposizione - non importa quanto 

ostinata - ed una wilful obstruction (z). Si disse, immediatamente 

dopo la sua adozione, che la closure rule in nessun 

caso sarebbe stata applicata quando ci si fosse trovati a froiiteggiare 

una cc legittima ostruzione »: il suo impiego contro 

l’opposizione è però divenuto presto un mezzo, se non comune, 

quantomeno di uso normale di lotta politica (z6). 

L’attuale metodo di chiusura si prefigura, sommariamente, 

così: dopo che il dibattito si è protratto per qualche tempo 

(”) JENNINGS, Parliament, cit., 127-128. 

(”) Cfr. TAYLOR, OP. cit., 119-120. 

v6) Cfr. le brillanti osservazioni sul tema dello Speaker Peel (A 

Speaker’s Commentaries; vol. I, 235). 


L'ostruzionismo nel Parlamento inglese 197 

ciascuno membro può levarsi e pronunciare la frase : G I beg to 

move That the question be now put >> ("1. 

Lo Speaker è tenuto a valutare attentamente la mozione: 

deve infatti evitare anche il sospetto di voler eliminare ogni 

apparenza di giustificata opposizione. 

Suo compito fondamentale è infatti di interpretare correttamente 

i sentimenti e le aspirazioni della Camera nella sua globalità, 

prescindendo anche dagli interessi di partito e della 

maggior anza . 

A tale scopo egli può rifiutare l'accettazione della mozione 

in pendenza davanti alla Camera: qualora l'accetti la questione 

deve essere che meriterebbero di essere 

menzionate. Così vi è una lieve differenza nella procedura allorchè 

la closure viene applicata al dibattito o ad un emendamento 

alla questione principale (il così detto


stem .). La procedura cioè, è quella richiesta nella forma ordinaria 

e la questione su un emendamento è immediatamente 

presentata, ma la chiusura può essere applicata alla questione 

principale in forma assai più spedita ("). 

Un membro non si leverà a chiedere ci to move that the 

question be now put », ma semplicemente cc that the question 

be now put »; non si avrebbe cioè alcuna necessità che intervenga 

una nuova mozione, poicbè l'onere dell'applicazione della 

chiusura grava interamente sullo Speaker e non sull'intera 

Camera. Ulteriori modifiche procedurali si avranno allorchè la 

chiusura venga chiesta al momento di interruzione del dibattito 

(30). 

Le mozioni che richiedono la chiusura della discussione su 

un provvedimento normativo sono presto divenute un moderno 

strumento procedurale di razionalizzazione del dibattito, ed è 

assai normale per la Camera il votare su simili proposte ed in 

seguito, ancora, sulla questione originaria. 

Ma quando il Governo faccia propria la proposta di chiusura 

alla discussione di una delle proprie mozioni, si preoccuperà 

che la propria maggioranza sia presente in ciascun caso 

nella procedura di votazione; allo stesso modo i nomi dei membri 

che, da ciascuna parte, esprimeranno il proprio parere nella 

prima votazione verranno ripetuti esattamente nella seconda. 

Naturalmente i risultati della seconda votazione si accorderà 

con il risultato della prima. 

Alcune proposte dirette ad evitare la votazione sulla questione 

originaria, dopo che la chiusura sia stata approvata, 

(") Per una esauriente trattazione delle varie forme di chiusura del 

dibattito ofr. LORD CAMPION, Introduction to the Procedure of the House 

of Commons, Lon,don 1958, 186-189. 

("") MACKENZIE, OP. cit:, 142. 



hanno in qualche caso trovato applicazione, anche se la tendenza 

è per ora tuttaltro che uniforme e generale (”). 

Ad esempio, di recente, l’opposizione decise di provocare la 

votazione sulla questione originaria e non sulla mozione di 

chiusura, ma la confusione crebbe a tal punto che diveniva incerto 

se la votazione finale fosse o meno stata chiesta tanto 

che l’opposizione mancò l’occasione di servirsi di tale procedura 

a proprio vantaggio. 

3. Il metodo della c ghigliottina ». 

Tuttavia la chiusura, anche nella più penetrante forma 

adottata sin dal 1887 si dimostrò inadeguata per opporsi a rilevanti 

fenomeni ostruzionistici del tipo di quello organizzato 

da Parnell, e già sotto il governo c< Salisbury », la maggioranza 

tentò di individuare nuovi rimedi procedurali (9. Dopo ben 

(”) Cfr. MORRISON, Government and Parliament, cit., 253, il quale 

traccia anche uno schema sull’uso di questo strumento durante i sei 

anni di governo laburista del dopoguerra ; tali occasioni furono : 


trentacinque sedute occupate nella discussione del Criminal 

LQW Amendment (Ireland) Bill, W. H. Smith presentò una mozione 

con la quale alle ore dieci del giorno 17 giugno il Chairman 

avrebbe dovuto put all questions necessarie a completare 

il Committee stage della legge. 

La mozione venne approvata e al momento prescelto la 

discussione si era praticamente conclusa dopo che solo sei articoli 

erano stati discussi, mentre gli altri quattordici venivano 

esaminati in pochi minuti. Questa procedura, comunemente 

conosciuta come N ghigliottina x (guillotine) era stata solo una 

volta applicata precedentemente, nel i881 : e da uno studioso 

contemporaneo era considerata come


e relazione delle leggi (%). Nel caso fosse impossibile fissare il 

numero dei giorni da impiegare in queste fasi della procedura 

per accordo generale o se tale accordo venisse violato, un ministro 

potrebbe presentare una mozione diretta a fissare il giorno 

in cui la Commissione legislativa sarà tenuta a presentare 

la propria relazione, trasferendo al Business Committee il compito 

di separare le varie parti della legge e di decidere I’ammontare 

del tempo da dedicare ad ognuna. Questa mozione può essere 

discussa per un tempo non superiore alle due ore, e le 

raccomandazioni del Business Committee devono essere accettate 

o respinte dalla Camera senza dibattito. Con questa procedura 

si mira ad incoraggiare volontari accordi tra maggioranza 

e opposizione e ad evitare la perdita di una completa 

tornata parlamentare inevitabile con la precedente procedura. 

Infine, come strumento procedurale, trovò applicazione anche 

nel Committee of Supply dal 18% sino al 1967, quando questultimo 

decadde in seguito alla abolizione della norma che le proposte 

finanziarie dovevano avere origine in Commissione (’’). 

. 

r) Cfr. MACKENZIE, OP. cit., 147. 

(9 Sulle modifiche proposte non tutti furono d’accordo: a molti 

sembrò che si fosse escogitato un congegno quanto mai macchinoso e 

inefficiente. Se infatti il dibattito è tecnicamente una discussione su 

una proposta di spesa, esso termina spesso, come diceva il Lloyd George: 

G in una richiesta che tu dovresti spendere più denaro per un 

qualche motivo o per un altro» (LLOYD GEORGE, H.C. 161 of, 1934, AQ. 

372). Un parlamentare autorevole come Lord Eustace Percy riteneva 

questo dibattito c la più discorsiva e futile fra tutte le procedure (H.C. 

Deb., Q. 1886). D’altra parte, Sir Austen Chamberlain ebbe a dire:

202 L’ostruzionismo oarlamentare 

La c< ratio )) di questo processo va individuata nella tendenza 

particolarmente evidente negli anni ottanta del secolo 

scorso, secondo la quale la discussione sui bilanci veniva ad 

occupare uno spazio temporale via via più rilevante nella economia 

della sessione (nove sedute nel 1860, ventiquattro nel 

1884 e ventisette nel 1887). 

La commissione Hortington suggerì nel 1888 come esperimento 

che una parte dei bilanci fosse attribuita ad uno standing 

Committee che l’avrebbe discussa nello stesso modo in 

cui il Committee of Supply discuteva la stessa materia alla Camera. 

Tuttavia la proposta non venne adottata e solo nel 1896 

si trovò la soluzione che costituisce sostanzialmente la procedura 

tuttora seguita. In quell’anno il Balfour propose che la 

discussion of supply sarebbe stata limitata a venti giorni 

nella fase di revisione (36). 

Ogni spesa di bilancio che non fosse stata discussa al termine 

del diciannovesimo giorno avrebbe dovuta essere ammessa 

al voto senza ulteriori formalità: la proposta venne approvata 

su una base sperimentale, dapprima come sessional 

order e infine, nel 1902, divenne standing order. Per compensare 

per questa restrizione l’opposizione, le si attribuì la scelta 

del soggetto del dibattito; e un’altra importante fase del processo 

di regolamentazione dei lavori della Camera veniva raggiunta. 

Infine, nel 1967, con l’abolizione del Committee of Supply 

vennero dedicati ventinove giorni ai lavori of supply in cui 

venivano ora inclusi non solo i bilanci ma rispettivamente an- 

ties you give to the House of Commons to discuss Supply, the more 

pressure is put upon ministers to spend money D (Sir Austen Chamberlain, 

H.C. 161 of 193t, Q. 2511). 

(36) Cfr. JENNINGS, Parliament, cit., 298-230. 



che una mozione principale o di aggiornamento a secondo 

della scelta compiuta dall’opposizione (”). 

Si deve aggiungere che il metodo della > (o 

closure by compartment), da considerarsi come sviluppo della 

procedura di chiusura della discussione, viene generalmente 

usata solo quando è stato anticipato che una legge solleverà 

una fiera e irriducibile opposizione. Suo scopo precipuo è cioè 

di impedire che il programma di Governo venga in pratica 

bloccato dal disordinato protrarsi dell’iter procedurale su una 

particolare misura. Quando una legge - come il cc Licensing 

Bill >> del 1908 o il G Trade Disputes and Trades Unions Bill )> 

del 1927 o 1‘« Iron and Steel Bill >> del 1948-1949 - si presenta 

particolarmente contrastata, viene approvata una risoluzione 

che prescrive un massimo di spazio temporale da usufruire in 

ciascuno stadio del procedimento e nello stesso tempo si dispone 

che al termine di tale periodo lo Speaker (o il Chairman of 

Ways and Means) porrà la questione o le questioni necessarie 

per determinare la chiusura di questa fase senza ulteriore 

dibattito (9. 

Le guillotine motions, sono frequentemente assai complicate 

e richiedono una complessa procedura. Inoltre il dibattito 

su di esse, assume sovente toni accesi, dal momento che 

simili misure sono specificamente dirette a > le richieste 

dell’opposizione, rendendole del tutto prive di efficacia, 

pur se non va dimenticato che anche su di esse si può esercitare 

la chiusura (”). 

(”) TAYLOR, OP. cit., 122. 

(”) BROMHEAD, The Guillotine in the House of Commons, in Parl. 

Affairs 1958, cit., 442 cc. 

(”) Cfr. LORD CAMPION, Introduction to the Procedure of the House 

of Commons, cit., 129-137. 



L’introduzione di queste riforme nell’ordinamento parlamentare 

inglese ha apportato profondi mutamenti, da un lato 

nel rapporto fra maggioranza e opposizione, e dall’altro in quello 

fra Governo e parlamento. 

Prima dell’applicazione della chiusura come strumento 

di razionalizzazione del dibattito parlamentare, benchè una minoranza 

non fosse in grado di bloccare completamente una 

legislazione considerata contraria a sentimenti di giustizia e 

di reciproco rispetto, rimaneva pur sempre ad essa la possibilità 

di dilazionarne talmente l’approvazione da costringere il 

Governo a eventuali concessioni allo scopo di salvaguardare il 

proprio programma. 

Allorchè anche questa possibilità della minoranza di forzare 

al compromesso la maggioranza cadde, il potere del Governo 

sulla Camera divenne assoluto, almeno sino a che fosse 

rimasto costante e compatto l’appoggio della maggioranza parlamentare. 

Ma la chiusura, per quanto drastic0 si dimostri questo 

strumento, non può essere considerata un estremo esercizio 

di potere arbitrario alla stregua della cc ghigliottina ». 

La mozione di chiusura dev’essere adottata quando una 

questione è attualmente pendente dinnanzi alla Camera e vi 

possono essere perfino sostenitori del Governo delusi per i 

numerosi discorsi non pronunciati (è ovvio che, in qualche 

caso, potrebbe manifestarsi un certo senso di frustrazione anche 

all’interno della maggioranza governativa) (“). 

Una mozione la quale richieda l’applicazione della > è invece approvata in anticipo, cc a sangue freddo », 

e in forma tale da rendere il dibattito stesso praticamente inefficace 

poichè il maggiore strumento di ostruzione viene rimosso 

prima ancora dell’inizio del dibattito. 

, 

(”) v. TAYLOR, OP. cit., 123. 


L'ostruzionismo nel Parlamento inglese 205 

Naturalmente la > è di assai comodo ausilio 

per sollevare il governo in circostanze particolari di disordine 

o di urgenza. La c< ghigliottina >> veniva in seguito estesa alle 

operazioni di Standing Committee (anche se la mozione che 

impone la


CAPITOLO VI 

IL PROBLEMA DELL'OSTRUZIONISMO 

NEL SENATO AMERICANO 

SOMMARIO : 1) Carattere composito del filibustering nord-americano - 

CIassificazione del fenomeno sotto l'aspetto soggettivo. - 2) Fattori 

che favoriscono la riuscita del fenomeno ostruzionistico nel Senato 

americano. Importanza determinante della pubblica opinione. - 3) 

Le diverse tecniche antiostruzionistiche. La questione pregiudiziale. 

Il principio della rilevanza nel dibattito. - 4) Le proposte di limitazione 

del dibattito nel Senato:


Molta parte della dottrina si è vista costretta a riconoscere 

francamente che, almeno fino a quando le regole attuali 

di procedura permarranno e verranno osservate, gli ostruzionisti 

avranno un deciso vantaggio (*). 

rican System of Government, VI11 ed., New York 1965, 293 ss.; JEWELL e 

PATTERSON, The Legislative Process in the US., New York 1966, 264 ss.; 

ZELLER, American State Legislatures. New York 1954, 112; SHUMAN, Senate 

Rules and the Civil Rights Bill, in her. Pol. Sc. Rev., 1957 (41), 

955 ss.; LOWENSTEIN, Verfassungrecht und Verfassungspraxis der Vereìnìngten 

Staaten, Berlin-Gottingen-Heidelberg, 1959, 213 ss. Nella dottrina 

italiana V, fra tutti, BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto Costituzionale, VI1 

ed., Napoli 1965. 

(*) Per un ampio, equilibrato studio della procedura regolamentare 

in vigore nel Senato Americano, sui suoi pregi e i suoi vantaggi v. LINDSAY 

ROGERS, The American Senate, Knopf 1926, 185 ss. Più recentemente anche 

YOUNG (The American Congress, Harper e Brothers Publ., New 

York 1958, 135) ha con ielice sintesi indicato quali siano le fondamentali 

differenze della procedura del Senato nei confronti di quella che disciplina 

i lavori della Camera dei Deputati: c The House, more than the 

Senate, operates under the assumption that the time available for debating 

must be regulated, even curtailed, if the legislature is to act. The 

time available for debating major bills in the House is specified in a 

special rule, or in the standing rules, with the control over the time 

further devolved to the dairman and ranking minority member of the 

legislative committee, who in turn reallocate it to the various members)). 

E più oltre aggiunge:

209 

Il problema dell’ostruzionismo nel Senato americano I 

Nel corso dei primi novant’anni della sua storia il Senato 

aveva in certo modo potuto fondarsi, in gran parte, su alcune 

regole consuetudinarie di dignità e cortesia e ciò si era dimostrato 

sufficiente a contenere in limiti sopportabili la pratica 

del filibustering. Anche nei casi di ricorso all‘ostruzione permaneva, 

nello stesso tempo, un profonda, tradizionale rispetto 

verso il prestigio del Senato, una deferenza che contrasta in 

forma stringente con la sfiducia e l’indifferenza invalse nelle 

epoche posteriori (9. 

Sin dagli inizi del 1880 l’ostruzionismo ebbe notevole diffusione 

e una grande influenza nel Senato, e praticamente fino al 

1908 non si adottarono significative misure per frenare il quasi 

illimitato potere dei filibusterers (4). 

L’ostruzionismo come & stato sovente praticato negli Stati 

Uniti presenta particolari caratteristiche di originalità, varietà 

di motivazioni, di tecniche e di partecipazione personale. Nonostante 

questo vi è sempre stata, certamente, una forte tendenza 

a immaginare il filibusterivzg semplicemente come un tentativo 

di sconfiggere misure impopolari servendosi di lunghi discorsi 

e di altri strumenti dilatori (9. 

which bind the actions of everyone )> (YOUNG, OP. cit., 136-137). Cfr anche, 

sotto diversa angolazione, DANGERFIELD, In Defense of the Senate, 1933. 

Di particolare interesse per uno studio comparato delle procedure delle 

due assemblee k lo studio dello STEINER, The Congressional Conference 

Committee, 1951. 

(3) Cfr. GALLOWAY, The Legislative Process in Congress, New York, 

VI rist., 1964, 559 ss. 

v) Per un am,pio esame storico del fenomeno Cfr. BURDETTE, Fiiibustering 

in The Senate, cit., 135 ss. Spunti interessanti vi sono anche in 

LUCE, Legislative Procedure, Boston 1922, 277-283. Ma v., per l’insieme 

dei vari aspetti del problema, FRIEDERICH, Constitutional Government 

and Politics, New York, 1937, 391 ss. 

(9 In realtà il problema dell’ostruzionismo si manifestò - si può 

dire - sin dal primo sorgere della Costituzione federale statunitense: 

v. MADISON, The Debates in The Federal Convention Qf 1787, Hunt and 



Questa concezione è pur tuttavia insieme imprecisa e inadeguata 

ad una definizione sistematica del fenomeno che ne 

comprenda cioè tutti gli aspetti, come del resto ha ben dimostrato, 

con la sua stessa sopravvivenza, la lunga storia del fenomeno 

ostruzionistico nel Senato americano. 

Innanzi tutto lo scopo dilatorio è sovente lungi dall‘esserc: 

esclusivamente negativo. Così, ad esempio, il celebre ostruzionismo 

del senatore Huey P. Long nel 1935 non era diretto unicamente 

a colpire o ad eliminare una legge imperfetta e carente 

come l’dppropriation Bill, diretta a raccogliere fondi per il programma 

di sicurezza sociale (6). In realtà egli era anzi favorevole 

(o professava di esserlo) a questa misura e il suo scopo 

immediato si riduceva semplicemente a (cfr. Cong. Globe, 37h, Cong., 

3 rd Sess., 1437). 

Filibusiering è espressione che nella terminologia politico costituzionale 

degli Stati Uniti vuole indicare l‘uso di tattiche dilatorie nelle 

sedute di un corpo legislativo. Si tnatta, appunto, di una tecnica per 

ritardare i lavori legislativi allo scopo di respingere una legge oppure 

al fine di forzare D l’adozione di un provvedimento, anohe se non voluto 

dalla maggioranza dell’hssemblea, come prezzo da pagare perchè la 

minoranza consenta la discussione e l’approvazione di altre più importanti 

misure. Cfr. in proposito G. JELLINEK, Parliamentary obstruction, 

Political Science Quartenly, vol. XIX, dec. 1904, 581. Se pure il fine nascosto 

perseguito dagli ostruzionisti può essere sia positivo che negativo, 

comune resterà sempre la tecnica, che è ovviamente quella di protrarre 

e dilazionare nel tempo i lavori dell’hssemblea (V. in proposito, 

nel testo, le note seguenti ai numeri (7) e (8)). 

(6) Per una vivace descrizione dell’ostruzionismo > del 

Sen. Long, caso veramente raro ed esemplare di one-man filibuster, 

ofr. JOUNC, The American Congress, cit., 138. 


Il vroblema dell’ostruzionismo nel Senato americano 211 

tati, anche l’dppropuiation Bill, avrebbe potuto essere approvato, 

ed anche in un lasso di tempo ragionevolmente breve. 

Quindi in questo caso, (come altre volte avvenne), solo l‘azionr 

e la tattica parlamentare intrapresa dal senatore era strumentalmente 

negativa, anche se ciò influì in misura determinanie 

sul risultato finale dell’ostruzionismo stesso. 

Con una tattica fondata esclusivamente sul numero e sulla 

durata degli interventi, egli in definitiva finì per favorire la 

caduta dell’intero provvedimento ed il fine positivo perseguito 

fu eliminato dalla reizione del provvedimento nella sua 

globalità. 

Certamente vi sono diverse forme di ostruzionismo prevalentemente 

negative anche nel fine perseguito, il cui carattere 

esclusivo rispetto ad altri aspetti collaterali della tattica dilatoria 

è però di assai ardua definizione. Spesso possono subentrare 

moventi e considerazioni che, pur avendo natura incidentale, 

sono purtuttavia essenziali per illuminare il quadro 

dell’intera situazione parlamentare (7}. Basti ricordare le famose 

> contro le Antilynching proposals 

le quali ebbero principalimente uno scopo negativo : il principale 

obiettivo dei senatori del Sud era infatti quello di far fallire 

o rendere impossibili le misure discusse (*). Ma vi era certamente 

anche il preminente interesse di rassicurare gli elettori 

che i loro interessi locali sarebbero stati comunque fortemente 

salvaguardati e difesi (e, oltre a ciò, vi era l’obiettivo di ottenere 

(‘) Si vedano le interessanti considerazioni svolte dal Sen. Norris 

(cfr. G. NORRIS, Fighting Libeual, Macmillan, 1945, 175-176), dalle quali 

sembra enuclearsi una posizione più articolata e possibilista della dottrina 

sull’ostruzionismo nel Senato Americano, tale cioè da escludere 

sia una condanna senza appello del fenomeno in ogni circostanza politico-parlamentare 

sia una approvazione acritica e senza riserve della 

tesi > degli ostruzionisti. 

(’) Cfr. GALLOWAY, The Legislative Process in Congress, cit. 567 ss. 



capitali politiche nei propri Stati). Infine, era evidente l’intenzione 

di focalizzare l’attenzione nazionale sulla legge proposta e, 

possibilmente, di convincere l’opinione pubblica che le misure 

erano impopolari e non necessarie. 

Dal punto di vista della partecipazione attiva all’azione 

ostruzionistica possiamo distinguere tre forme di filibustering : 

a) one-man filibuster; b) cooperative filibuster; c) organized 

filibuster (’). 

Esempi di filibustering intrapresi da singoli senatori non 

sono certo episodi comuni, come un casuale osservatore dell’attività 

del Senato potrebbe supporre. Probabilmente proprio 

l’ostruzionismo del senatore Huey Long, del giorno 21 maggio 

1935, contro la concorrente risoluzione per una sessione comune 

del Congresso, da convocarsi per consentire al Presidente 

Roosevelt di servirsi del suo diritto di veto, fu un classico esempio 

di questa prima forma di ostruzionismo (‘O). 

E‘ però da rilevare che la maggior parte degli ostruzionismi 

condotti da singoli senatori sono in realtà riconducibili al secondo 

tipo di tattiche dilatorie da noi poste sotto la categoria 

dei cooperative filibusters. Fra i più famosi casi di one-man 

filibuster sono invece da ricordare quelli dei senatori Thomas 

H. ,Carter del Montana contro il River and Harbor Bill Subsidy 

Measure del 1901 ed Edward W. Carmak del Tennessee 

contro una ship subsidy ineastwe del 1907 (‘I). 

(9 La classificazione accolta è di BURDETTE, Filibustering in The Senate, 

cit., 220. 

(lo) Un altro caso di one-man filibuster tradizionalmente evocato dalla 

cronaca e dottrina parlamentare americana fu quello verificatosi ad 

opera del sen. B. C. CLARK nella seduta dell’ll marzo 1838, nel tentativo 

di dilazionare il termine fissato per il voto finale di una legge sulle 

naval appropriations. Cfr. P. MAXWELL-ZEIS, American skipping Policy, 

Princeton 1938. 

,I1) Cfr. tra gli altri, gli importanti lavori di E. MIMS, The Majority 

of the People, 1941; WILLMOORE KENDALL, (( The Majority Principle and 


Il problema dell‘ostruzionisnio nel Senato americano 213 

E’ bene ricordare che il senatore del Montana agiva con 

la piena approvazione e l’appoggio del Presidente McKinley la 

cui amministrazione avrebbe certamente > ed anzi 

favorito anche ulteriori manovre di c< assistenza ostruzionistica 

», qualora ciò si fosse reso necessario. 

Tutto questo indica ben chiaramente come molto spesso 

gli schieramenti a favore e contro l’ostruzionismo passino all’interno 

dei tradizionali schieramenti partitici, determinando 

il formarsi di quelle maggioranze occulte tipiche di un corpo 

collegiale che, come il Senato americano, intende fondare le 

proprie deliberazioni sulla regola del consenso unanime dei 

propri membri (”). 

Nel 1907 il senatore Carmack, ad esempio, chiaramente 

agiva in favore dei senatori democratici i quali probabilmente 

temevano che la reiezione del progetto configurasse troppo 

chiaramente una responsabilità di partito. 

In ogni caso colrii che si assumeva il maggior peso dell’azione 

ostruzionista si sforzava anche di sollevare i suoi colleghi 

da ogni apparente responsabilità per tattiche parlamentari 

che in qualche caso avrebbero anche potuto ragionevolmente 

produrre imbarazzanti risultati per i loro promotori (‘7. 

the Scientific Elite B, Southern Review winter, 1939, 463; id., G Prolegomena 

to Any Future Work on Majority Rule», Journal of Politics, November 

1950, 694. 

(I*) Sul principio dell’unanimous consent agreements 5u cui si fonda 

l’intera struttura organizzatoria e procedurale del Senato Americano, 

la bibliografia è, ovviamente, vastissima: citeremo fra tutti per la particolare 

angolazione critico-storica data al fenomeno, CLARA H. KERR, 

The Origin and Development of the United States Senate, (Andrus e 

Church, 1895), 64. Spunti critici di particolare interesse possono trovarsi 

anche in FURBER, Precedents, Relating to the Privileges of The Senate of 

the United States, 1893, S. Misc. Doc. n. 68, 52d Cong., 2d sass., 217-230. 

(I3) Considerazioni analoghe è possibile trovare in BURDETTE, OP. 

cit., 211. 


214 L'ostruzionismo varlameniare 

I1 cooperative filibuster 6 generalmente condotto da un 

largo o anche più limitato gruppo di senatori, il quale si serve 

tacitamente e in forma non espressa di una strategia parlamentare 

Il problema .delZ‘ostruzionismo nel Senato americano 215 

Accanto al numero e alla forza organizzativa dei senatori 

impegnati in un tentativo di ostruzione occorre considerare il 

peso determinante che le loro caratteristiche personali possono 

avere nell’esito di consimili battaglie parlamentari (9. 

In effetti il Senato ha conosciuto personaggi di predominante 

personalità che non esitarono a far valere la loro volontà sui 

colleghi mediante un uso talvolta immoderato di ogni strumento 

procedurale che potesse indirettamente servire allo 

scopo. 

Anche in un corpo legislativo interamente formato da 

> leader qual’è sempre stato il Senato americano, 

ve ne furono alcuni ai quali una certa deferenza fu sempre 

spontaneamente resa, per cui [è lecito affermare che numerosi e 

persistenti ostruzionismi fondati nell’ingegnoso uso di tattiche 

parlamentari permesse dai regolamenti furono certamente dovuti 

alle personali risorse di parecchi senatori acting as individuals 

(’*). 

2. Fattori che favoriscono la riuscita del fenomeno ostruzionistico 

nel Senato americano. Importanza determinante della% 

pubblica opinione. 

L’ostruzione in un corpo legislativo, e particolarmente nel 

Senato degli Stati Uniti, è diretta ad ottenere vantaggi in influenza 

politica o maggiore potere di decisione. Da questo 

punto di vista possiamo distinguere tre forme: a> filibuster 

over issues; bipartisan filibuster; c) publicity filibuster (”). 

(I’) Sulila persondità davvero rilevante di alcune grantdi figure di 

ostruzionisti, v. GALLOWAY, Limitation of Debate in the United States 

Senate, cit., 24-25. 

(I8) Cfr., fra gli altri’ YOUNG, The American Congress, cit., 144-145. 

(‘7 BURDETTE, OP. cit., 212 ss. 



I1 filibuster over issues è certo il più comune e consente 

generalmente di impedire o respingere un provvedimento legislativo, 

la ratifica di un trattato o la conferma di una nomination; 

il partisan filibuster .è rivolto invece ad ottenere vantaggi 

politici all'interno o all'esterno del Senato o per entrambi 

gli obiettivi allo stesso tempo; infme, per quanto concerne l'ultimo 

tipo di ostruzione, bisogna ricordare che solo in rari casi 

questo è diretto esclusivamente ad ottenere i benefici effetti di 

una più ampia pubblicità presso le pubblica opinione ('O). In 

ogni caso l'estendersi dell'informazione e la formazione della 

pubblica opinione sono effetti significativi dell'ostruzionismo. 

Generalmente all'origine della decisione di iniziare una manovra 

ostruzionistica v'è sempre la convinzione che lo scopo perseguito 

non abbia più possibilità di essere raggiunto seguendo 

le normali regole procedurali del Senato ; ordinariamente, infatti, 

i senatori non intraprenderebbero la tattica ostruzionistica 

se solo il loro obiettivo avesse qualche probabilità di essere 

conseguito con successo. 

E' inoltre pacificamente ammesso che l'ostruzione può svilupparsi 

con i maggiori effetti nei periodi immediatamente precedenti 

la fine della sessione (21), e infatti una successful obstruction 

viene di solito confinata nei giorni immediatamente 

antecedenti all'aggiornamento sine die I("). 

E' vero che se un filibustering deve estendersi per un prolungato 

arco di tempo per conseguire i propri obiettivi, i partecipanti 

devono essere più numerosi del numero (talvolta ri- 

(") Cfr. 76 Cong. Record, 2286 - 7. Ma vedi anche l'intervento del 

Sen. Elbert D. Thomas, riportato giustamente da BURDETTE, OP. cit., 213. 

(") Cfr. Cong. Record March, 7, 1917, 9-19; ibid., January, 6, 1953, 92, 

114, and January 7, 1953, 180- 233 - Ma v. pure S. Doc. n. 4, 83 d Cong. 

('I) Cong. Record, August 23, 1935, 14363; cfr. anche Cong. Record, 

July 5, 1935; ibid., august 7, 1948, 10247; H. Cong. Rec. 222. 


Il problema dell’ostruzionismo nel Senato americano 211 

dotto ad un solo senatore), ordinariamente necessario per giungere 

alla conclusione di una sessione. 

Un gruppo di senatori che comprendesse almeno un terzo 

dell’intero corpo legislativo - i due terzi essendo necessari 

per giungere alla chiusura della discussione (”) - potrebbe 

teoricamente continuare l’ostruzione senza limiti di tempo. Ma 

non v’ha dubbio che con una accurata e pianificata strategia anche 

un numero corrispondente solo a un quinto dell’intero organo 

potrebbe ostruire indefinitivamente i lavori parlamentari 

sempre invocando, s’intende, il principio che le norme regolamentari 

non dovranno essere in ogni caso violate o eluse da 

una impaziente ed intollerante maggioranza. 

Ma vi .è un altro importante strumento procedurale offerto 

dal regolamento agli ostruzionisti, essendo stabilito nella Costituzione 

infatti che su domanda di un quinto dei membri 

presenti in ciascuna Camera G the yeas and nays schall be 

entered upon the Journal N (24). 

Dopo che la chiusura della discussione è divenuta effettiva 

non è possibile presentare nuovi emendamenti, salvo per unanime 

consenso; ma una minoranza equivalente ad un quinto 

dei membri, prevedendo l’uso della chiusura da parte della 

maggioranza, potrebbe introdurre in anticipo centinaia di 

emendamenti e più tardi provocare un appello nominale su 

ciascuno di essi (*”. Per di più, con il consenso delle norme 

procedurali del Senato (almeno nell’attuale interpretazione) 

potrebbe essere chiesta, dopo ogni voto, una addizionale chis- 

(”) Oltre agli autori sopra citati in nota (i), cfr. Report of The Senate 

Committee on Rules and Administration with Respect to Amending 

The Cloture Rule, S. Rept. n. 1256, 182 Jd, Cong., 2 d sess., 16-18. 

(“) Cfr. BURDETTE, OP. cit., 214. 

(”) Un’esauriente discussione sul tema è svolta da H. HAZLITT, A 

New Constitution now, (McGraw-Hill, 1942), chap. XIII. 


21 8 L'ostruzionismo parlamentare 

mata per appello nominale per accertare la presenza del quorum. 

Certamente mesi interi potrebbero essere consumati in 

continue votazioni (ad esempio il 20 febbraio 1917 una minoranza 

repubblicana consumò una intera serata quasi cinque 

ore richiedendo consecutivi appelli nominali). 

Occorre tuttavia riconoscere che vi è un limite oltre il quale 

la stessa pubblica opinione non tollererebbe ulteriori ostruzionismi, 

ma nessuno può conoscere con sicurezza assoluta quale 

sia questo limite, anche perchè potrebbe variare con le mutevoli 

esigenze del tempo ("). 

(") Cfr. WALTER LIPPMAN, Public Opinion, 1922, 247; J. M. BURNS, 

Congress on Trial, Harper 1949, 16; S. K. BAILEY, Congress makes a 

Law, Columbia University Press, 1950, ch 10. Sui controlli esercitati 

dalla pubblica opinione sugli organi di governo e in particolare nel congresso, 

v. H. STEIN, Public Administration and Publicy Policy, (1952), 

661 ; L. H. CHAhmERuIN, The President, Congress and Legislation, (1946); 

YOUNG, Congressional Politics in the Second World War, (1956); CH. M. 

HARDIN, The Politics of Agricolture, (1952). 

Sui rapporti tra pubblica opinione e procedure legislative cfr. i classici 

lavori di F. M. RIDDIK, The Congress of the United States, (1941); 

D. S. ALEXANDER, History and Procedure of the House of Rappresentatives, 

(1916); R.V. HORMW, The history of Legislative Methods in the Period 

Before 1825, 1917; S. T. MCCALL, The Business of Congress, (1911). 

Sui rapporti fra pubblica opinione, pressure groups e organi di governo 

cfr., fra i malti, PENDLETON HERRING, Group Representation Before 

Congress, (1929); D. TRUMAN, The Governmental Process, (1951) ; HAR- 

WOOD CHILDS, Labor and Capital in National Politics (1930); E. E. SCHATT- 

SCHNEIDER, Politics, Pressures and the Tariff, (1935) ; P. ODEGARD, Pressure 

Politics : the Story of the Anti-Saloon League, (1928); E. LEATHAM, The 

Group Basis of Politics, (1952); F. W. RIGGS, Pressures on Congress: A 

Study of the Repeal of Chinese Exclusion, (1950) ; United States Temporary 

National Economic Committee, Economic Power and Political Pressure, 

Monograph n. 26, (1941); W. MCCUNE, The Farm Bloc, (1943); 

id., Who's Behind Our Farm Policy, (1956); AS. EVEREST, Morgentau, 

the New Deal and Silver: A Story of Pressure Politics, (1950). Da un 

punto di vista più tecnicafunzionale molto utile è la monografia di 

J. L. FREEMAN, The i Political Process : Executive Bureau -Legislative 

Committee Relations, (1955). 


Il problema dell’ostnnzionisnzo nel Senato americano 219 

Del resto gli uomini politici maggiormente dotati di 

pragmatism0 ed anche molti senatori non sembrano disposti 

a oltraggiare la pubblica opinione con troppa persistenza, al 

fine evidente di salvaguardare le loro carriere da un disprezzo 

universale. Quasi ogni filibuster infatti gode nella sua azione 

d’un qualche sostegno della opinione pubblica e i senatori sono 

interessati sopratutto a che la loro base elettorale faccia parte 

del coro di approvazioni (”). 

Fortunatamente nessun ostruzionismo nella storia del Senato, 

ha mai avvicinato la definita estensione di tempo potenzialmente 

consentita dalle sue tradizionali norme di procedura, 

in gran parte tuttora in vigore. 

La giusta preoccupazione dell’opinione pubblica si dimostrò 

occasionalmente grande, ma si può dire a malapena che 

abbia raggiunto ogni volta un grado così elevato da rendere 

ogni ulteriore manovra ostruzionistica in Senato impossibile. 

I1 filibustering come strumento di tattica parlamentare è generalmente 

destinato ad avere buon esito per il fine perseguito 

nei seguenti casi «i) When the end of a session is so near at 

hand, either because of an advance arrangement for adjourn- 

(”) Un’ampia bibiografia esiste sul pvelegislative background dei 

membri del Congresso: citeremo, fra i molti, per l’interesse particolare 

nel porre in luce aspetti e problemi connessi con l’ostruzionismo, gli 

studi di D. R. MATTHEWS, The Social Background of Political Decision 

Makers, (1954); id., United States Senators, (1955). 

Particolarmente acuta, sotto taluni profili la monografia di H. LAS- 

SWELL, (Psychopatology and Politics, 1930) pur se rivela talora mancanza 

di rigore e coesione. Pw una visione generale del problema V. L. 

W. BUSBEY, Uncle Joc Cannon, (1927); W. A. ROBINSON, Thomas B. Reed, 

(1930); H. JERRY VOORHIS, Confession of a Congressman, (1948); J. G. 

BLAINE, Twenty Years in Congress 12 vol., 1884); J. WILLARD HURST, The 

Growth of American Law: The Law Makers, 1950), section 11,


ment or because of pressure among members to stop work, 

that complete deadlock in the Senate is achieved by consump 

tion of a relatively brief time; 2) when, at any time during a 

session, public business of great urgency is suspended until a 

filibustered measure con be disposed of; 3) when the partecipants 

are sufficiently numerous and have enough determination, 

endurance, and parliamentary skill to continue the tactics 

as long as may be necessary (zs) ». 

Naturalmente fondamentale importanza riveste, per il 

buon esito dell’ostruzionismo il presiding officer (”). 

Qualora infatti il predising officer sia sostanzialmente 

d’accordo con gli ostruzionisti sul punto che venga concesso 

ogni possibile larghezza d’interpretazione alle singole regole 

procedurali, un grande vantaggio si offrirà a coloro che avessero 

deciso di servirsene a scopo dilatorio; un notevole svantaggio 

si avrebbe invece se il presiding officer decidesse di seguire 

una restrittiva interpretazione delle norme. 

E’ molto difficile per un presiding officer essere assolutamente 

neutrale anche se egli può sforzarsi di esserlo, poichè egli 

non può, materialmente, sempre esercitare le proprie funzioni 

se le sessioni si protraggono oltre la loro durata normale (’O). 

Come s’6 detto, in un prolungato ostruzionismo parlamentare 

le doti di abilità personali sono determinanti, al punto 

che un one-man filibuster o un gruppo organizzato di ostruzionisti 

possono raggiungere l’obiettivo là dove sotto circo- 

(z*) Così BURDETTE, OP. cit., 215. 

(”) Cfr. EUGENE LEE, The President Officer and Rules Committee in 

Legislatures of the United States, Bureau of Public Administration, 

University of California, 1952. 

(30) cfr. PH. LAUNDY, The Office of Speaker, Casse1 ed., cit., 424 ss. 



stanze in tutto simili fallirebbero altre attività o tattiche dilatorie 

(”). 

Si è constatato inoltre che un ostruzionismo con finalità essenzialmente 

negative ha minor probabilità di vincere la battaglia 

parlamentare di quante non ne abbiano altre misure dilatorie 

che invece tendono al raggiungimento di obiettivi più 

cos trut tivi. 

Infatti, per impedire l’approvazione di un provvedimento, 

a una minoranza è sufficiente impedire il voto finale, mentre per 

provocare mediante l’ostruzione tecnica il passaggio di una 

misura, una minoranza deve convincere altri senatori a sacrificare 

eventualmente le loro opinioni riguardo una questione 

assai controversa in cambio di appoggi e consensi su altre 

materie (”). 

Non sempre vi sono però membri della maggioranza disposti 

a scendere a un compromesso con le minoranze, pur di 

vedere approvata una legge: si può infatti verificare il caso in 

cui la battaglia parlamentare raggiunga tale asprezza da causare 

la reiezione del progetto anche contro l’intenzione espressa 

delle due parti (9. Su questa tendenza al compromesso 

connessa con la particolare struttura organizzatoria e regolamentare 

del Senato degli Stati Uniti (34), può esercitare una 

(”) V. la lettera del sen. Senter del Texas (one-man filibuster reso 

celebre da una maratona oratoria durata ventinove ore consecutive, intrapresa 

allo scopo di provocare una inchiesta legislativa a carico del 

sen. Joseph W. Bailey) inviata al New York Times, del 23 giugno 1935. 

(”) In tal senso anche BURDETTE, OP. cit., 216 ss. 

(a3) Cfr. YOUNG, The American Congress, OP. cit., 144. 

(34) V. le acute osservazioni del (BURDETTE lop. cit., 6-7) secondo il 

quale:

222 L'ostrtrzionismo parlamenlare 

notevole influenza anche la minaccia di ostruzionismo (threat 

of filibuster). In realtà nessuno potrebbe calcolare con esattezza 

il numero dei progetti legislativi destinati ad essere approvati 

o respinti al Senato esclusivamente sotto la minaccia del ricorso 

alle più diverse tattiche dilatorie ("). 

Si sostiene in generale che specie in periodi prossimi al 

termine di scadenza di una sessione, diversi senatori si preoccupino 

seriamente alla sola prospettiva di una nuova e difficile 

battaglia procedurale e che pertanto ne risulti agevolata 

anche la ricerca di un accordo con la minoranza. 

3. Le diverse tecniche antiostruzionistiche. La questione pregiudiziale. 

Il principio della rilevanza nel dibattito. 

Due tecniche fondamentalmente vengono considerate efficaci 

come strumenti antiostruzionistici : i) la piena utilizzazione 

delle regole procedurali ; 2) l'organizzazione di prolonged 

sessions del Senato (36). 

La seconda procedura implica espedienti tecnicamente meno 

complicati della prima : si può semplicemente proporre che 

il Senato venga convocato anche ad ore precedenti a quelle 

abitualmente fissate per le riunioni oppure che si proceda anche 

a sedute notturne e, in casi estremi, che i senatori riman- 

Under ordinary condition no measure before the body can reach a 

final favorable disposition until every Senator has had an opportunity 

(wish of course he need not utilize) to speak upon it as long as he 

wishes ». 

('9 Cfr .G. DAWES, Notes as Vice-President, 1928 - 1929; GALLOWAY, 

The Legislative Pvocess in Congress, cit., 566 ss. 

(3s) V. GALLOWAY: Limitation of Debate in the United States Senate, 

cit., 21 ss. 



gano in seduta continua per giorni sino all’approvazione della 

legge (37). 

I1 fine perseguito da una pyolonged session come espediente 

posto in essere da una maggioranza antiostruzionista è 

chiaramente diretto a rendere più disagevole e se possibile ad 

esaurire le energie della minoranza già messe a dura prova 

dalla cc maratona procedurale ”; per di più, usando di tale 

mezzo, la maggioranza mira anche a perseguire lo scopo politico 

di aumentare il peso della responsabilità dell’opposizione 

nell’attività parlamentare. Tuttavia se anche il numero dei 

filibusterers fosse molto limitato, la cc prolonged session >> 

avrebbe (specie per la particolare struttura organizzatoria del 

Senato americano più volte ricordata) ben poche possibilità 

di raggiungere obiettivi di efficacia non esclusivamente spettacolari 

(38). 

Se gli ostruzionisti sono in grado di escogitare pretesti 

procedurali per richiedere un appello nominale al fine di accertare 

le presenza del quorum (”) - cosa del resto assai co- 

t3’) Per una più ampia esposizione ,dei vari rimedi al filibustering 

Cfr. A. HUMPHREY, The Senate on Trial, in American Political Science 

Rewiew, Sept., 1950, 650.660. 

(3*) Cfr. Cong. Record, July 3,1952,9252-3 ; WILLIAN S. WHITE, Rugged 

Days for the Majority Lender, in The New York Times Magazine, July 

3, 1943. Ma v. anche GEORGE FURBER, Precedents Relating to the Privileges 

of the Senate of the United States, Andrus & Church 1893, S. Mix. Doc. 

N. 68, 52d, Cong., 2d sess., p. 217 - 30. 

y) Un classico esempio lo si ebbe nel corso dell’ostruzionismo organizzato 

al Senato nei confronti dello Sherman Act nel periodo settembre-ottobre 

1893. Cfr. BRYCE, op. cit., Vol. I, 157; MASSON H., op. cit., 

70 nota 3; Annuaire, Anno 1894, Vol. XXIII, p. 738; La vie politique a 

l’étranger, anno 1890, p. 501-502. Ricorda l’episodio il NIGRO, OP. cit., 

297 ss. 

Ii problema, più recentemente, fu ben delimitato da JOHN J, COCHRAN, 

(Congressional Record, June 7, 1944, 5470) dicendo che:


mune - l'opposta strategia dovrà preoccuparsi di raccogliere 

una maggioranza di senatori in grado di rispondere adeguatamente. 

Tutto questo può richiedere la ricerca o l'accompagnamento 

(a volte anche la costrizione) di senatori assenti (e talora 

anche alcuni membri che non siano in alcun modo interessati 

alla battaglia parlamentare possono trovare nelle loro 

case ad un'ora insolita della notte il Sergente delle Armi o un 

deputato i quali insistano per accompagnarli alla seduta). Una 

strategia del numero da parte della maggioranza si rende in 

questi casi particolarmente necessaria in quanto, se troppo 

numerosi senatori nominalmente contrari all'ostruzionismo 

non assicurano la loro presenza, il quorum non può essere raggiunto 

e il Senato non può continuare nelle sue deliberazioni, 

con la conseguenza che lo stesso scopo perseguito con la prolonged 

session viene a cadere (40). 

E' notorio che le regole del Senato sono raramente cc rinforzate 

>> salvo i casi di estrema urgenza o di grandi controversie. 

Indubbiamente la tradizione e la prassi del corpo legislativo 

incoraggiano la debolezza delle regole procedurali per deferenza 

all'importanza e al buon nome dei senatori stessi. I1 

consenso unanime è generalmente richiesto ed ottenuto anche 

in forma altrimenti contraria alle regole o per ottenere favori 

e concessioni ("). 

Quando l'ostruzionismo diviene più intenso e incisivo, è 

generalmente considerato un vantaggio per gli avversari della 

maggioranza l'abbandono della larghezza interpretativa delle 

regole parlamentari col rafforzare perciò proprio quelle disposi- 

vote is requested in the house a sufficient number of members would 

refuse to stand up to provide a roll call so that a record vote could be 

taken an the amendment ». 

(qo) MASSON, OP.' cit., 72. 

(") Cong. Rec., September 20, 1950, pp. 155 48-51. 


11 problema dell'ostruzionisrno nel Senato americano 225 

zioni che più facilmente consentono, con i relativi


zionisti potrebbero condurre a conseguenze non volute e in 

certe particolari circostanze politiche atteggiamenti troppo intolleranti 

potrebbero far cadere accordi su altre importanti 

misure faticosamente ottenute mediante appunto l'unanimous 

consent agreements. 

Contrariamente a quanto farebbe supporre il limitato numero 

di modifiche apportate alle norme nel corso della storia 

del Senato americano, diverse e numerose furono le interpretazioni 

sulla loro portata e sulla loro legittimità od opportunità, 

particolarmente se si fa riferimento al problema delle modi'fiche 

in senso restrittivo delle disposizioni poste a tutela dei 

diritti delle minoranze (43). Nel 1891 il senatore Nelson W. Aldich 

del Rode Island cercò di assicurare una interpretazione 

delle regole che avrebbe reso undebatable ogni appello alla 

decisione from the Chair e quindi si sarebbe rivelato uno 

strumento efficacissimo, anche se solo in via indiretta, per 

stroncare ogni tattica dilatoria, ma la proposta trovò sin dall'inizio 

forti opposizioni e infine fu abbandonata ("). In realtà 

(") Cfr. L'intervento del senatore Mills (Washington Post dell'll 

aprile 1896), sotto il titolo

Il problema deli'ostruzionismo nel Senato americano 

U7 

sino al 190.8 nessuna importante interpretazione dei regolamenti 

con lo scopo precipuo di combattere l'ostruzionismo 

venne adottata. In quell'anno, nel corso dell'importante filibuster 

contro la Aldrich '[Ireeland Currency Bill, si ebbero tre 

importanti sviluppi, dei quali due costituivano nuove interpretazioni 

delle norme e il terzo riguardava invece una misura 

già preesistente e che ora veniva rinforzata ("). In particolare 

veniva disposto che:


procedurali, una importante modifica oltre ad una nuova importante 

interpretazione della presidenza che ridusse considerevolmente 

il potere dei filibusterers nell'llssemblea. Si trattava, 

rispettivamente, della famosa cloture provision del 1917 e 

la pronunzia, nel corso dell'ostruzionismo del senatore Huey 

Long del 12 e 13 giugno 1935, secondo cui avrebbero perduto il 

diritto di parola quei senatori che sarebbero dovuti intervenire 

per scopi diversi da quelli di richiedere interrogazioni o mozioni 

("). 

Un terzo sviluppo, a partire dal 1908, è rappresentato dal 

ventesimo emendamento alla Costituzione proclamato dal Segretario 

di Stato il 6 febbraio 1933 (") e un quarto, importantissimo, 

fu il famoso Reorganization Act del 1939 ("1. 

Prima dell'introduzione nelle procedure parlamentari dell'istituto 

della chiusura della discussione, il Senato non aveva 

mai avuto altra possibilità di compromessi se non per unanime 

consenso. In tali condizioni sconfiggere un deciso ostruzionismo 

era praticamente impossibile : un caso tipico fu 

rappresentato dalla questione pregiudiziale (previous question) 

che fu prevista sin dal 1806 ma sulla cui natura e funzioni sempre 

vi furono gravi equivoci interpretativi. 

Com'è generalmente intesa oggi, la questione pregiudiziale 

costituisce una indebatable motion con la quale, in caso 

di approvazione, si porrebbe termine al dibattito ('O}. Nel suo 

(47) Cfr. G. HAYNES, The Senate of the United States, cit., vol. I, 

p. 402-404. 

Senate Rule XXII, Senate Manual (Washington 1938), p. 28. 

(49) Sullo sviluppo della polemica antiostmzionistica, e sui suoi 

aspetti procedurali, v. BURDETTE, OP. cit., 219-220. 

La G Previous question D fu adottata dal Senato per la prima 

volta nel 1789, ma quando la procedura del Senato venne modificata nel 

1806, ogni riferimento alla questione pregiudiziale venrne accuratamente 

omesso. Invano il Senatqre Henry Clay ne tentò una riviviscenza nel 

1841 : Cfr. G. GALLOWAY, The Legislative Process, op. cit., 561. 


Il problema dell‘ostruzionismo nel Senato americano 229 

celebre > Thomas Jefferson ritiene che anche dopo 

la presentazione (non dopo l’approvazione, si badi) della pregiudiziale, 

ulteriori emendamenti potrebbero essere proposti e 

discussi. La pregiudiziale in vigore al Senato, caduta con le 

regole del 1806, fu in seguito raramente invocata nella sua forma 

originaria (”). 

I1 Jefferson nel suo (c Manuale )) accoglie l‘opinione che (”). Pure accantonando le delicate questioni 

attinenti alla delle interrogazioni o questioni 

sollevate, sorge spontanea la domanda: chi è che può 

sindacare se gli argomenti di un senatore sono superflui o tediosi 

e, in definitiva, rilevanti per i lavori parlamentari in corso 

In origine la prassi non era uniforme, anche se in seguito 

per la maggior parte si orientò nel senso di dare alla presidenza 

del corpo legislativo il potere di richiamare i senatori 

a mantenersi entro i confini riconosciuti della rilevanza. 

I1 vice presidente Calhoun, d’altra parte, riteneva che secondo 

le norme esistenti la presidenza non potesse intraprendere 

l’azione di richiamare all’ordine i senatori a meno che 

tale iniziativa non partisse spontaneamente dall’hsemblea 

stessa (”). 

Negli anni seguenti una regolare prassi (già entrata a formare 

parte integrante dello spirito e della tradizione del Senato) 

si orientò nel senso che nessun senatore avrebbe potuto 

essere privato del diritto di intervento


tore cada in argomenti irrilevanti presenta elementi notevoli 

di arbitrarietà, in quanto nessuno potrebbe stabilire con certezza 

assoluta se una remota digressione sia o meno rivolta 

ad illustrare il soggetto principale in discussione (%). 

Qualora il principio della rilevanza venisse troppo restrittivamente 

formulato, i senatori in alcune determinate circostanze 

potrebbero trovarsi svantaggiati nella illustrazione (a 

volte essenziale), degli argomenti c< di supporto ». Infatti prima 

del 1917 nessuna di queste proposte ebbe mai la formale 

approvazione dell’Assemblea. 

4. Le proposte di limitazione del dibattito izel Senato: c< The 

1917 Cloture Rule ». 

Dei vari tentativi - tutti falliti - diretti alla modifica 

delle regole con lo scopo di limitare il dibattito, forse il progetto 

del senatore Aldrich (plan for majority cloture) diretto 

durante le elezioni federali a stroncare il famoso Force 

Bill filibuster, fu quello che andò più prossimo alla approvazione 

(55). 

(”) Il dibattito sulla rilevanza nel dibattito risale assai indietro nella 

storia parlamentare del Senato americano. Già il 12 agosto 1848, il Senato 

votava un suo membro (< out of‘ order because of irrilevancy »: il 

senatore David L. Yulee della Florida, in qualità di presiding officer, 

cc ruled in order D Henry S. Foote del Mississippi la cui rilevanza era 

contestata, ma in appello il Senato rovesciò la decisione della presidenza 

per ventisette voti contro due (cfr. Journal of Senate, 30th Congr., 

ist Sess., p. 588). 

Due giorni dopo il Presidente pro tempore David R. Atchinson del 

Missouri rifiutò


Altri celebri ostruzionismi, in ispecie quello del 1893 (the 

Silver repeal fight) e l’opposizione dei repubblicani allo Ship 

Purchase Bill del 1915 sollevarono un’ampia discussione sulla 

chiusura; ma solo dopo il tremendo Armed Ship filibuster del 

marzo 1917 dai programmi astratti si passò infine a proposte 

più concrete (56). 

(56) Cfr. R. YOUNG, The American Congress, Cit., 139. Ostruzionismi 

come quello esercitatosi nei confronti dell’« Armed Ship Bill >> sollevano 

il problema della responsabilità dell’azione governativa in casi in cui l’autorità 

viene esercitata N proceduralmente )>, come avviene normalmente 

nel Congresso americano. Col (dimostrare la propria abilità to filibuster 

against arming merchant vessel, il senatore F. La Follette era in 

grado di influenzare la politica estera pur se lo stesso senatore ed il 

suo gruppo non erano altrimenti responsabili (almeno direttamente) 

in materia. A tale riguardo, irritatissimo, il presidente Wilson 

qualificò gli ostruzionisti con l’espressione di in 

quanto, non rappresentando altra opinione se non la propria, essi avevano 

in pratica reso il governo degli Stati Uniti (( debole ed esposto 

ad ogni insidia». Naturalmente il Governo non era così debole come 

affermava il Presidente, dal momento che si trovò pure un’altra autoriti 

legislativa in grado di armare le navi mercantili. Ma uno dei risultati, 

certo rilevante, dell’ostruzionismo fu appunto (oltre a rendere in pratica 

impotente ad agire il Congresso) quello di incoraggiare lo sviluppo 

di altre più flessibili e moderne procedure e, nel caso specifico, di permettere 

al Presidente di estendere la propria autorità nei punti in cui 

le norme di procedura non risultassero sufficientemente chiare. 

I1 senatore G. Norris bene illustrò lo scopo non meramente distruttivo 

dell’ostruzionismo del marzo 1917 con queste parole: > che dovrebbe esservi nella procedura giudiziaria del Senato un 

. periodo in cui far cessare i ripetuti e non necessari discorsi e rendere al 

Senato la capacità di esprimere la propria volontà. Ma in un certo nu- 



Nonostante il fatto che la limitazione del dibattito fosse 

possibile solo con l’appoggio dei due terzi dei voti, l’adozione 

della chiusura 1’8 marzo 1917 risultò lo strumento


Così il tentativo di adottare la chiusura nel 1938 sopra un 

antilynching bill presentò l’inconsueto e interessante spettacolo 

di circa due terzi dei senatori pronti a votare il provvedimento 

anche se soltanto metà della maggioranza desiderava 

chiudere il dibattito (*9). 

Si può affermare che la chiusura risulti comunque assai 

più efficace quando venga impiegata nei confronti delle attività 

di una piccola cerchia di ostruzionisti e in un periodo di crisi 

per la Nazione (@’). 

Fra coloro che più fermamente ne prospettarono la possibilità 

di impiego vi fu il vice presidente Dawes in risposta ad 

una interrogazione sollevata in Senato (61). 

I1 minimo lasso di tempo che occorreva prima che si procedesse 

al voto sulla mozione di chiusura, era leggermente superiore 

alle venticinque ore se la mozione veniva presentata 

appena prima della mezzanotte. Se invece fosse stata proposta 

prima, nel corso della giornata parlamentare, il tempo minimo 

era corrispondentemente più lungo. 

Per ogni senatore iscritto a parlare v’era la possibilità di 

intervenire nella discussione per un’ora dopo che la mozione 

di chiusura fosse stata adottata, ma era altamente improbabile 

che ad ogni occasione ciascun senatore si servisse di un 

simile privilegio: i proponenti di una pending measure in 

(”) Cfr. DAVID B. TRUMAN, The Governmental Process, Knopf 1951, 

cap. XII, p. 363. I1 GALLOWAY, definisce il logrolling come a technique 

of vote trading that is used by legislators on behalf of political interest 

groups. It may be employed to induce committee reports on bills referred 

to them, to obtain signatures on ,disharge petitions, or to win votes 

on the floor. It gives some leverage ,to minority groups in the legislative 

process. Logrolling is a device for the orderly adjustment of group, 

sectional, ,and regional interests. (Cfr. G. GALLOWAY, OP. cit., 486). 

(”) Cfr. BURDETTE, 9. cit., 222-223. 

(61) V. 70 Cong. Record, 4852. 



particolare, potevano essere richiamati ad una maggiore brevità 

nei loro interventi od anche al silenzio (62). 

La difficoltà di invocare la chiusura del dibattito, per la 

necessità di raccogliere i due terzi dei voti, ha sovente provocato 

estese ed accese discussioni all'interno e all'esterno del 

Senato; in tutti però era evidente l'esigenza di approvare una 

misura più incisiva al fine di limitare il dibattito. Del resto è 

sufficiente ripensare solo ad alcuni dei numerosi esempi di 

ostruzionismo che infuriarono con ineguagliato furore polemico 

proprio a partire dal 1917 per rendersi conto di tale 

necessità. 

Delle varie proposte per rendere più rigide le norme regolamentari 

con l'aggiunta di misure da usarsi esplicitamente in 

funzione antiostruzionistica sono appunto da menzionare quelle 

presentate dal vice-presidente Charles G.Dawes, che esercitarono 

una notevole influenza fra i membri del Senato, nonchè 

fra i cronisti parlamentari dell'epoca ("). 

Nonostante la forte opposizione incontrata, anche per. la 

forma invero inconsueta cui affidava le sue opinioni sul problema, 

il senatore Dawes proseguì una battaglia antiostruzionistica 

con l'appoggio, tra gli altri, del senatore Oscar W. 

Underwood dell'Alabama, il quale presentò anche una discutibile 

proposta per adottare la questione pregiudiziale con semplice 

voto a maggioranza e per limitare a una ora soltanto 

gli interventi dei senatori iscritti a parlare ("). 

(6z) Su questi delicati aspetti procedurali del problema, cfr. ZELLER, 

American State Legislatures, cit., 112 ss.; SHUMAN, Senate Rules and 

The Civil Rights Bill, cit., 955 ss.; ROBINSON, The House Rules Committee, 

cit., 43 ss. 

(") Cfr. New York Times, March 5, 1925; 67 Cong. Record., 4-8; 

ibidem, 101-2; New Yark Times, March 11, 1925. 

(64) 67 Cong. Recòrd, 9. Mai prima di allora l'ostruzionismo, protetto 

dalla natura delle regole del Senato, aveva ricevuto un così ,duro attacco: 


Il problema dell'ostruzionismo nel Senato americano 235 

Fra gli avversari della majority cloture vi era il senatore 

del Nebraska George W. Norris il quale, pur ritenendo che 

il filibustering dovrebbe essere scoraggiato, denunciò gli ostacoli 

frapposti alla libertà di parola e la limitazione di


Generalmente in questo delicato periodo della vita parlamentare, 

i lavori subiscono un improvviso incremento anche 

perchè i deputati sembrano lavorare con maggiore alacrità 

sotto l’incombente minaccia del termine di scadenza; e si deve 

aggiungere che la forza psicologica di quest’ultimo viene rafforzata 

dalla richiesta tramite la quale è possibile interrompere 

i lavori legislativi dell’Assemblea sciogliendo il Senato. 

Assai spesso questa particolare situazione offriva insperati 

vantaggi agli ostruzionisti i quali non rinunziarono certo a 

servirsene, tanto che diverse sessioni del Congresso spirarono 

sotto l’infuriare pressochè incontrastato di ostruzioni concertate. 

Benchè la sessione corta venisse più tardi abolita, può 

costituire un utile termine di raffronto la constatazione che le 

sessioni terminali del 73.0 e 74.0 Congresso - entrambe rientranti 

sotto il ventesimo emendamento - spirarono nel pieno 

infuriare dell’istruzionismo (”). 

Si può dire perciò che l’effetto deterrente dell’emendamento 

approvato sulle tattiche dilatorie delle minoranze fu 

probabilmente sopravvalutato. Come del resto altre misure 

adottate allo stesso fine a partire dal 1908, il ventesimo emendamento 

servì solo ad aumentare in notevole misura le difficoltà 

e le incognite dell’ostruzionismo singolo o di piccoli 

gruppi. 

A dispetto dell’impazienza di certi membri, il Congresso 

avrebbe potuto pur sempre riunirsi in sessione per un periodo 

di tempo abbastanza lungo da favorire l’adozione della chiusura 

della discussione al Senato sopra alcuni prowedimenti 

soggetti ad ostruzione. 

Ma questo procedimento fu sempre adottato con grande 

prudenza anche in tempi recenti, e del resto la tendenza comune 

! 

(67) V. ampiamente, GLilloway, OP. cit., 22. 


Il problema dell’ostruzionisrno nel Senato americano 237 

a tutte le minoranze di allearsi contro la minacciata adozione 

della chiusura fu talmente evidente che le possibilità di una 

sua effettiva applicazione nelle ultime ore di una sessione furono 

solo di poco maggiori che al termine delle precedenti 

lame duck sessions. 

Prima dell’introduzione dell’emendamento, il sopraggiungere 

del termine {the 2nd of march) rendeva la chiusura 

praticamente impossibile. In seguito, dopo l’introduzione delle 

nuove misure e dopo che l’entusiasmo per l’aggiornamento finale 

cominciò a smuovere l’Assemblea, la chiusura pot& essere 

adottata solo sotto determinate eccezionali circostanze (68). 

In definitiva il ventesimo emendamento rese i senatori meno 

soggetti alla suggestione ostruzionistica nelle sessioni terminali 

del Congresso (o, per meglio dire, nei primi giorni di 

queste ultime). L‘emendamento indebolì, pur senza distruggerlo, 

il potere del singolo senatore di costringere i suoi colleghi 

ad accettare particolari provvedimenti o emendamenti sotto 

la continua minaccia di attuare un filibustering. Ma certo 

non ha posto fine al successful filibuster e nemmeno al successful 

one-man filibuster. 

Solo con il Reorganization Act del 1939 il Senato mostrò 

di rendersi finalmente conto dei pericoli e degli svantaggi di 

una incontrollabile ostruzione (”). 

(‘*) Interessanti considerazioni svolse in proposito il senatore Hendrickson 

nel Cong. Recond del 6 Luglio 1950, pp. 9720 - 22. Cfr. anche gli 

interventi, (tutti ispirati dalle preoocupaziani di razionalizzare e rendere 

piU spediti i lavori del Senato) dei senatori: Capenhart il 17 marzo 

1949, p. 2765; Tobey il 25 agosto 1949, 12423; Reed il 16 settembre 1949, 

A6052-53; McMahon il 21 aprile 1950, 5586; Lodge il 19 marzo 1951, 

2637; McFarland il 4 maggio 1951, 4977; Dworshak il 13 luglio 1951, 

8325 - 8326. 

(6g) Cfr. R. HELLER, Strengthening the Congress, Planning Pamphlet 

n. 39 (National Planning Association 1945), 22 - 23. Di particolare interesse 

l’intervento sul tema di W. Y. ELLIOTT, Hearings before the Joint 



Con questa nuova misura il Presidente veniva autorizzato 

sotto certe condizioni e con determinate eccezioni a trasferire, 

consolidare o abolire agenzie governative : ma nessun piano 

di riorganizzazione sarebbe divenuto effettivo se non fossero 

trascorsi sessanta giorni dalla sua trasmissione al Congresso. 

Inoltre un simile piano sarebbe rimasto invece inattuato se, 

durante il periodo di sessanta giorni, il Congresso avesse approvato 

una risoluzione che manifestasse la sua disapprovazione. 

Esisteva tuttavia la possibilità che alcuni senatori amici 

o prossimi alla presidenza, trovandosi in minoranza, potessero 

prevenire l’opportunità di una disapprovazione del Congresso 

organizzando un ostruzionismo (”>. 

Se una dozzina di senatori fossero stati in grado di organizzare 

una ostruzione nell’intero arco dei sessanta giorni, una 

proposta presidenziale sarebbe diventata legge anche contro 

la volontà della maggioranza in Congresso: come ovviare a 

questo gravissimo rischio 

In seguito ad un nuovo accordo di limitazione del dibattito 

- su una risoluzione applicabile in ciascuna Camera - 

disapprovante una proposta presidenziale di riorganizzazione, 

il dibattito veniva limitato a dieci ore, da dividersi in misura 

uguale fra coloro che approvavano e quelli che si opponevano 

alla risoluzione (7’). 

Con il concorso di questa legge approvata dal Presidente 

Roosevelt il 3 aprile 1,939, il Senato si accordò per limitare la 

Committee on the Organization of Congress, 1945, 970. Ma v. anche, su 

particolari aspetti procedurali LEONARD WHITE, u Congressiona2 Control of 

the Public Service )), in American Political Scimce Review, February 

1945, 5-6. 

(O) Cfr. BURDETT~, op, cit., 229-230. 

(”) Reorganization Act of 1939, Public n. 19, 76th Cong. 1st. Sess. 



verbosità dei propri membri con una tranquilla piccola rivoluzione 

procedurale in un corpo legislativo da sempre conosciuto 

per l’implacabile resistenza nei confronti di un dibattito vincolato 

a precisi limiti temporali. 

Certamente la Costituzione garantisce a ciascuna Assemblea 

del Congresso il potere di modificare le proprie regole di procedura 

e il Reorganization statute espressamente riconosce il 

potere di ciascuna Camera to alter the parliamentary ruies 

set forth in the act (”). Ma resta il fatto che il Senato per la 

prima volta consentiva, quasi senza battaglia parlamentare, ad 

una ulteriore limitazione della discussione e in una forma che 

rompeva violentemente col passato. Le circostanze erano certamente 

inconsuete : il Reorganization Act contemplava esso 

stesso un veto legislativo che costituiva una marcata deviazione 

dai precedenti del Congresso. 

In ogni modo il (( potere ostruzionistico D implicito nelle 

regole procedurali del Senato per la prima volta veniva seriamente 

limitato. Questo rappresentò però solo l’inizio di un 

nuovo indirizzo, anche interpretativo, delle regole procedurali 

del Senato di cui non è facile prevederne tutti i possibili sviluppi 

futuri (’7. 

(”} Cfr.,per un inquadramento generale e sistematico delle procedure 

e dell’organizzazione del Congresso, E. S. GRIFFITH, Congress, Its 

Contemporary Role, 2d rev., 1956; H. WALKER, The Legislative Process : 

Lawmaking in the United States, 1948; R. LUCE, Congress, an Explanation, 

1926. 

(”) V. in proposito il brillante studio di A. N. HOLCOMBE, Our More 

Perfect Union, Harvard University Press, 1950, 230. 

I1 senatore Morse ebbe a dire (Cong. Rec. July 2, 1952, p. 9080) in 

un celebre intervento, rivolto ai suoi colleghi, (( il Senato degli Stati 

Uniti ha negli anni recenti perduto la confidenza ed il rispetto del popolo 

americano ... Si lamenta universalmente che i pubblici affari non 

vengono condotti come dovrebbero >). Ma su quelli che dovrebbero essere 

i lineamenti di un Senato più moderno ed efficiente dell’attuale, 



Ovviamente la stessa continuità dell’ostruzionismo quale 

strumento di tattica politico costituzionale riposa sulla tacita 

volontà dei membri del Senato di mantenere la propria azione 

all’interno delle regole procedurali dell’organo. 

E’ evidente che se la maggioranza commettesse pesanti infrazioni 

proponendosi tramite il proprio potere di interpretare 

le norme mediante ripetuti appelli alle decisioni della Presidenza 

di Assemblea, si vanificherebbero anche le speranze dei 

più combattivi ostruzionisti. 

Lo stesso presiding officer è in grado, mediante opportune 

interpretazioni procedurali, di rendere inefficace anche una 

ostruzione potenzialmente pericolosa. Ogni azione arbitraria, 

tuttavia, per avere successo deve godere dell’appoggio di una 

maggioranza in Senato e tale maggioranza risulta pur sempre 

difficile se non impossibile. 

Vi sono sempre stati membri del Senato i quali, considerandosi 

essi stessi ostruzionisti potenziali, sempre vollero preservare 

quelle norme che parevano consentire ampio margine 

di manovra alle tattiche dilatorie per il giorno in cui sorgesse 

davvero la necessità di servirsene come effettivo strumento di 

maggiore ponderazione legislativa ; così come vi fu sempre in 

Senato un numero di membri disposti a porre la lettera e lo 

spirito delle norme al di sopra di personali e parziali vantaggi 

(”). Per questi ultimi le regole di procedura troverebbero 

Cfr. HUMPHREY, OP. cit., 660; G. Y. STEINER, The Congressional Conference 

Committee : Seventieth to Eightieth (Congress, University of Illinois 

Press) 1951, W. J. SCHEPARD, Democracy in transition, in American Political 

Science Review, February 1935, p. 16. 

(”) Cfr. EDWARD G. LEWIS: c The position of the Representative Legislature 

in the Postwiar Constitution )), in Arnold J. Zurcher (ed), Constitutions 

and contsiitutional trends since World War 11, New York 

University Press. Nafuralmente gli elementi caratterizzanti le procedure 

del Senato consistono essenzialmente nel fatto che a fondamento 


Il problema dell’ostruzionisrno nel Senato americano 241 

il loro più sicuro fondamento nella funzione di garanzia dei 

diritti delle minoranze e proprio a questo fine dovrebbero in 

generale trovare sempre corretta applicazione. Che l’ostruzionismo 

abbia continuato a prodursi proprio per il fatto che le 

regole tradizionali continuarono ad essere osservate, è prova 

evidente della tradizionale lealtà del Senato all’ordine e alla 

corretta applicazione (anche se a volte anacronistica) della 

procedura parlamentare. 

5. L’emendamento alla Rule XXII: u The 1949 Amendment ». 

In pratica la chiusura introdotta con la riforma del 1917 

si dimostrò completamente inefficace : fu invocata diciannove 

volte fra il 1917 ed il 1949 - anno in cui fu emendata - ma 

solo in quattro casi si ottenne la richiesta maggioranza dei due 

terzi di cui l’ultimo risale addirittura al 1927 (’9. 

della sua efficienza e delle sue funzioni costituzionali, vi è un codice di 

norme che non è stato ancora globalmente rivisto dal lontano 1884. 

Molti senatori ritengono che sia ora veramente necessario una revisione 

generale delle norme del Senato per modernizzarne gli istrumenti legistativi. 

I1 9 maggio 1952, diciassette senatori in rappresentanza di entrambi 

i partiti, sotto la Leadership del senatore del Connecticut, Benton, 

si accordò per l’istituzione di una


ISSUE 

(With date of vote) 

Petition 

__ __ 

igna 

ures 

ears 

__ 

Vote 

__ __ 

Cays 

Not 

>tini 

__ 

/3 vote 

(BY 

dopted 

Versailles Treaty . . . . . 

November 15, 1919 

30 

78 

16 

1 

YeS 

Emergency Tariff Bill . . . . . 

February 2, 1921 

Fordney-Mc Cumber Tarifs . . . 

July 7, 1922 

34 

52 

36 

45 

35 

35 

25 

16 

No 

No 

World Cmrt Protocol . . . . . 

January 25, 1926 

Migratory Bi,rd Bill . . . . . . 

June 1, 1926 

48 

18 

68 

46 

26 

33 

2 

17 

Yes 

No 

Pepper-Mc Fadden, Banking Bill 


58 

65 

18 

12 

Yes 

SwingJohnson Bill to Develop Lower 

Colorado River Basin . . . 


16 

32 

59 

4 

No 

Retirement Bill for Disabled 

Emergency World War Officers 


28 

51 

36 

8 

No 

District of Columbia Public Buil- 

,dings Bikl . . . . . . . . 

February 28, i9i7 

Prohibition Reorganization Bill . 


17 

22 

52 

55 

31 

27 

12 

13 

No 

YeS 

Glass Banking Bill . . . . . . 

January 19, 1933 

29 

58 

30 

8 

No 

Wagner Van Nuys Antilynching 

Bill . . . ...... < 

January 27, 1438' 

17 

37 

51 

8 

No 

Wagner Van Nuys Antilynching 

Bill . . . . . . . . 

February 16, i93k 

18 

42 

46 

8 

No 



Ne11’80.” Congresso il senatore Arthur H. Vandenberg, in 

seguito divenuto presiding officer repubblicano, accolse una 

proposta di parlamentari sudisti secondo la quale la Rule XXZI 

non avrebbe potuto‘applicarsi al dibattito su di una mozione di 

accoglimento di una misura (poll tax repealer, nel caso 

specifico). Questo significò che in una amplissima sfera parlamentare 

non era possibile ricorrere alla chiusura del dibattito, 

nonostante la Rule XXZZ, poichè nessuna legge poteva essere 

votata uti1 it is made the pending business (76),, a meno 

di non rischiare, o provocare, un nuovo ostruzionismo contro 

la mozione stessa. 

Per evitare tale rischio e per correggere le lacune della 

misura approvata nel 1917, la Commissione del Senato sui Regolamenti, 

sia nel 1947 che nel 1949 sotto maggioranze repubblicane 

e democratiche, raccomandò un emendamento alla 

Rule XXZZ che avrebbe reso possibile la chiusura del dibattito 

upon my measure, motion, or other matter pending before 

the Senate or the unfinished business con una maggioranza 

dei due terzi dei votanti. L’emendamento proposto non prevedeva 

comunque mutamenti nelle modalità di votazione delle 

misure stesse e nemmeno nei limiti di tempo del dibattito dopo 

la richiesta approvazione della chiusura (”). 

Finalmente, con deplorevole ritardo, il senatore Scott W. 

Lucas, leader della maggioranza, con l’approvazione del Presidente 

Truman, propose il 28 febbraio 1949 che il Senato procedesse 

all’esame dell’emendamento alla regola della chiusura. 

(76) Cfr. GALLOWAY, OP. cit., 561. 

(”) Cfr. L. B. WHEIL~ON, u Majority Cloture for The Senate >>, Editorial 

Research Reports, March 19, 1947. Ma interessante per alcuni rilievi 

procedurali è pure la relazione c< of the Senate Committee on Rules 

and Administration with Respect io Amending the Cloture Rule, S. Rept 

N. 1256, 82d Cong., 2d cess. pp. 16-18. 



Come si può ben immaginare questa proposta provocò un 

ostruzionismo che fu forse il peggiore nella storia del Senato e 

che si protrasse sino al 17 marzo dello stesso anno (’9. 

I1 senatore Russel della Georgia insieme ad una pattuglia 

di colleghi sudisti occupò gran parte del tempo disponibile discutendo 

sui pro e sui contro del programma presidenziale sui 

diritti civili che non rappresentava, tra l’altro, nemmeno la 

questione pendente davanti al Senato. Ciascuno si rese conto 

quanto una più rigida procedura nella adozione della chiusura 

avrebbe facilitato la discussione di questo programma. 

Gli ostruzionisti erano fra l’altro appoggiati da una quindicina 

di senatori i quali pronunziarono lunghi discorsi su soggetti 

assolutamente irrilevanti per l’emendamento proposto per 

la chiusura. Nel decimo giorno di ostruzionismo il senatore 

Lucas propose di chiudere il dibattito sulla mozione di approvazione 

di una risoluzione che proponeva l’emendamento alla 

regola della chiusura (”) trentadue senatori immediatamente 

lo seguirono presentando una petizione a questo scopo. 

Immediatamente il senatore Russell presentò a sua volta 

una mozione d’ordine per riaffermare che il dibattito sulla mozione 

di approvazione della risoluzione non avrebbe potuto cadere 

sotto l’applicazione della Rule XXII, poichk quest’ultima 

poteva essere disposta solo per le cc misure pendenti ». In una 

sessione che toccò punte di notevole tensione, nella notte del 

10 marzo, il vice presidente Barkley riuscì a cc sconfiggere l’interpretazione 

sostenuta dal senatore Russel» (m). Quest’ultimo 

(’*) Per un’ampia discussione sui pro e contro della questione (emendamenti 

alla ((Cloture Rule»), Cfr. Hearings on the Limitation of Debate 

in the Senate, January, 1949, and October 1951, S. Rept, n. 69, 81 st Cong., 

1st sess., and S. Rept n. 1256, 82d Cong., 2d sess. 

(”) Cfr. GALLOWAY, OP. cit., 562. 

(*O) Cfr. R. YOU~C, the American Congress, cit., 140-141. Occorre ricordare 

che allorchè la procedura della chiusura venne globalmente 



tuttavia non desistette dalla propria opposizone, tanto da appellarsi 

alla decisione dell’intero Senato che ebbe il potere di 

decidere, con semplice voto di maggioranza se Barkley avesse 

o no ragione. 

I1 giorno seguente il Senato, con voto di 46 a 41 sconfisse 

la decisione del vicepresidente dopo aver respinto una mozione 

che fissava l’appello con lo stesso voto. Venticinque democratici 

e sedici repubblicani votarono a favore di Barkley ; ventitrè 

democratici e ventitrè repubblicani votarono contro di 

lui: uno scarto di tre voti avrebbe cambiato il risultato. 

In seguito a questa disfatta parlamentare delle forze favorevoli 

all’Amministrazione, dovuta ad una coalizione di democratici 

del sud e di repubblicani del nord nella quale il senatore 

Vandenberg rivestì un ruolo di primo piano, il filibuster continuò 

con i senatori Morse, Peffer, Douglas, Kefauver e Humphrey, 

i quali pronunziarono memorabili discorsi in favore di 

riconsiderata nel 1949, una proposta per porre termine al dibattito con 

maggioranza semplice venne sconfitta per ottanta voti a sette. Questo 

evi)dentemente indicava che non vi erano allora ancora al Senato appoggi 

sufficienti per votare una modifica restrittiva della procedura in vigore. 

Al contrario, vi era sempre, in buona misura, un sentimento di 

compiaciuto orgoglio per una tradizione che permetteva un dibattito 

) (Cong. Record, January 22, 1946, 

p. 203). Evidentemente simili interventi, nonostante la dichiarata ed infelice 

inflessione retorica, trovavano terreno favorevole e accogliente 

disposizione nelle opinioni di molti senatori di quel determinato periodo. 



una più liberale chiusura della discussione (”). Nel frattempo si 

aprivano negoziati cc dietro la scena >> per giungere a un compromesso 

che fu infine varato il 17 marzo con un voto di 63 

a 23 (il cosidetto Wherry substitute). 

Con quest’ultima misura veniva estesa l’applicazione della 

chiusura includendovi anche il dibattito su ogni misura, mozione, 

o altra materia pendente davanti al Senato; ma per invocare 

la nuova forma di chiusura veniva richiesto il voto favorevole 

dei due terzi dell’intera assemblea, ciog 64 voti. 

Con la nuova procedura la chiusura non può essere applicata 

a mozioni o risoluzioni volte a mutare le regole del Senato, 

anche se il già illimitato dibattito verrebbe in certo modo 

disciplinato dalle mozioni di approvazione degli emendamenti 

proposti alle regole stesse (82). 

La nuova chiusura introdotta nel 1949 colmò alcune lacune 

di quella precedente del 1917 : così, non sarebbe più stato 

possibile sotto la nuova procedura organizzare ostruzionismi 

nei confronti di mozioni approvanti il Journal del Senato o 

nuove misure. Nello stesso tempo la nuova disciplina si mostrò, 

sotto un altro punto di vista, ancor più vulnerabile della precedente: 

la cc nuova chiusura >> infatti richiedeva una maggioranza 

ancora più ampia per essere adottata, poichè si passava 

dai due terzi dei votanti ai due terzi dell’intero Senato (”). 

E’ da rilevare la stretta connessione risultata ben presto evidente, 

fra rifarmia della chiusura della discussione e programma governativo 

sui diritti civili, fortemente osteggiato dai senatori del Sud. Cfr. 

R. BENDINER, c( Battle of Filibuster: New Round Opens >>, in the New York 

Times Magazine, September 14, 1952. 

(’*) Cong. Record, September 20, 1950, pp. 15548 - 51, 

(83) Interessanti rilievi legali in appoggio all’opinione della incostituzionalità 

della nuova chiusura furono rivolti da P. WALTER WUTHER, 

Hearings on Limitation on Debate in the Senate, before the Senate Committee 

un Rules and Administration, 81d Cong. 1st. sess., 147 - 160. 



Nello stesso tempo ogni tentativo per liberalizzare la chiusura 

così introdotta sarebbe stato nel futuro soggetto ad ostruzione, 

chiudendosi così la porta, forse per sempre, ad una normativa 

regolamentare più liberale. 

Prima della riforma poi approvata (the wherry substitute), 

il Senato respinse l’emendamento Baldwin che prevedeva una 

maggioranza di due terzi per la chiusura quando tuttavia non si 

fosse trattato di porme di procedura; l’emendamento Myers 

che disponeva per la chiusura una u maggioranza costituzionale 

cc del Senato; e infine l’emendamento Morse che prevedeva 

la chiusura u by a simple majority of a quorum >> (84). Quest’ultimo 

emendamento, qualora fosse stato accolto, avrebbe 

forse consentito di limitare gli elementi negativi della nuova 

riforma che, invece, proprio a causa di tali discutibili aspetti, 

si rilevò pressochè inattuabile. 

6. Gli argomenti favorevoli e quelli contrari al filibustering nel 

Senato nordamericano. 

Una netta distinzione di > vi fu a 

proposito della questione fondamentale relativa all’opportunità 

di modificare o meno le procedure del Senato per prevenire 

l‘ostruzionismo. Si susseguirono su questo soggetto, per 

intere generazioni, discussioni critiche e acritiche, acute e ingenue. 

Nessuno in realtà sembrava difendere l’ostruzione in 

tutti i suoi aspetti degenerativi: ma sempre vi furono coloro 

che persuasivamente valutarono il suo uso potenziale come 

una salvaguardia importante delle funzioni del Senato (9. 

(*4) Gfr. GALLOWAY, OP. cit., 563. 

(*9 Fra le risultanze emerse nella piattaforma elettorale della Democratic 

National Convention nel luglio 1952 contro le


Gli argomenti contro il filibustering possono essere ridotti 

a quattro importanti categorie : 

i) la maggioranza dev‘essere posta in condizioni di poter legiferare; 

2) il Senato dovrebbe legiferare con criteri di efficienza, essendo 

per il resto responsabile solo nei confronti del popolo 

; 

3) l’esperienza passata e verificata anche in altri ordinamenti 

dimostra che il dibattito può essere limitato senza risultati 

ed effetti antidemocratici ; 

4) sulla base di una argomentazione costituzionale, le deliberazioni 

dovrebbero essere approvate quando gli yeas and 

nays siano stati richiesti nelle forme proprie della tradizione 

costituzionale americana (s6). 

Anche prescindendo da un’ampia giustificazione giuridica 

del principio di maggioranza, sempre fu in vigore negli Stati 

Uniti il principio, non scritto, che qualora una decisione debba 

essere presa, questa ovviamente dovrebbe sempre provenire 

dalla maggioranza e non dalla minoranza : in sostanza, la maggioranza 

dovrebbe


vanza pubblica, ma è spesso addirittura costretta ad emanare 

misure non volute o addirittura apertamente disapprovate. 

Le regole del Senato, affermava il vicepresidente Dawes, 

pongono > (”}. 

Ovviamente se la funzionalità del Senato costituisce un preciso 

dovere, non si dovrebbe permettere il vanificarsi del tempo 

assegnato alle sedute in ritardi e dilazioni spesso inutili. 

Dovrebbe esservi la opportunità di deliberare e, per entrambi, 

maggioranza e opposizione, la possibilità di essere 

ascoltati, ma nessuno dovrebbe essere indotto a consumare il 

tempo dedicato al dibattito esclusivamente a fini di ostruzione; 

I1 tempo dedicato alle singole fasi dei lavori dovrebbe essere 

> (anche se questultimo k principio di difficile 

definizione}. 

Già Henry Clay una volta approvò il principio che nessuno 

dovesse parlare sensibly or usefully or any topic for more 

than a quarter of an hour (”). 

Se vi è conflitto fra il tempo dedicato al dibattito e quello 

riservato al voto, il senatore Lodge dichiarò una volta che 

l’azione ’è dovere piu alto della discussione (”’> e Alexander Hamilton, 

da parte sua, dichiarava in una forte denuncia della 

(%). 

(*’) 67 Cong. Record, pag. 3 - Per la verità nessun ostruzionismo nel 

Senato degli Stati Uniti sfociò in una confusione procedurale simile a 

quella originata dall’ostruzionismo del 1924 nel Senato del Rhode 

Island: v. C. C. HUBBARD, c Legislative war in Rhode Island >>, in 

National Municipal Review, vol. XIII, sept. 1924, p. 479-480. 

(uu) V. Recollections of Thomas Marshall, Indianapolis, 1925, p. 294. 

(9 Cfr. H. C. LODGE, c< Obstruction in the Senate >>, the North American 

Review, vol. CLVIII (Nov. 1893), pag. 527. 

(9 Cfr. H. HAMILTON, The Federalist N. XXII, Lodge, Ed. 



Ovviamente dovrebbe sempre esservi una ragionevole proporzione 

nel tempo dedicato alle varie materie pendenti innanzi 

al Senato, e dovrebbe evitarsi che troppo ne venga invece 

stornato a vantaggio di pochissime misure a causa di indocili 

minoranze, lasciando che altre importanti questioni in 

calendario vengano approvate con scarsa o nulla ponderazione. 

A motivo di un unico filibustering, speciali sessioni del 

Congresso si sono a volte rese necessarie per condurre ad approvazione 

essenziali misure di carattere finanziario, onde evitare 

che ne traesse grave pregiudizio l’intera attività economica 

del paese (”). 

Inoltre in un sistema costituzionale a sovranità popolare, 

qualora l’intera attività di produzione legislativa venisse condizionata 

dall‘ostruzionismo si potrebbe ritenere che ogni forma 

di responsabilità popolare verrebbe compromessa. La maggioranza 

non potrebbe infatti offrire altra scusante ai propri 

elettori se non quella che la minoranza ne ha prevenuto l’azione. 

Ed Iè chiaramente difficile per una maggioranza che goda del 

sostegno popolare nel paese rendere responsabile una minoranza 

nel Senato. 

Con le troppe frequenti e ingiustificate interruzioni dei 

lavori - com’k stato più volte ripetuto - il Senato perderebbe 

infine il rispetto e la fiducia popolare (”). Woodrow Wilson e 

Charles G. Dawes furono tra i primi nell’affermare che il Senato 

avrebbe dovuto trarre esempio da altri ordinamenti, ri- 

(”} Cfr. BURDETTE, OP. cit., 232: c Indeed Filibustering adds to the 

multeplicity of Laws, for, inasmuch as Senators as individual or in 

small groups threaten to block the legislative process, much legislation 

is successful which otherwise would never be enacted ». 

(”) I1 senatore George dichiarò addirittura che spesso egli si vedeva 

costretto a discutere materie (< che mai avrebbero dovuto avere attinenza 

col Senato,, e che non trovano posto nella vita pubblica americana 

x (Cong. Record, bsept. 22, 1950, p. 15744 - 49). 


Il problema dell’ostvuzionisnzo nel Senato americano 251 

conoscendo che altre grandi Assemblee parlamentari erano 

state in grado di limitare il dibattito con benefici risultati. Naturalmente 

non mancò mai il tentativo di rinvenire un convincente 

fondamento costituzionale per le auspicate riforme procedurali. 

Un ingegnoso argomento antiostruzionistico fu escogitato 

dal senatore Robert L. Owen dell’Oklahoma. Egli fermò la 

sua attenzione su quella affermazione costituzionale secondo 

la quale the Yeas and Nays of the Members of either House 

on any question shall, at the Desire of one fifth of those Present, 

be entered on the Journal (”) e affermò che in questa clausola 

la Costituzione garantirebbe l’immediata inclusione a verbale 

su domanda di un quinto dei membri. Ma la proposta Owen, se 

utilizzata, avrebbe potuto distruggere virtualmente ogni dibattito 

in Senato. 

Una minoranza equivalente a un quinto dei membri potrebbe 

rifiutare l’illustrazione di un progetto di legge ad opera 

dell’oratore designato dalla maggioranza. 

Di contro, i principali argomenti in difesa dell’ostruzionismo 

sarebbero i seguenti: a) le minoranze posseggono diritti 

inalienabili che la maggioranza non dovrebbe schiacciare valendosi 

della forza del numero; b) la maggioranza in Senato 

non costituisce necessariamente la maggioranza del popolo o 

anche degli Stati; c) è divenuto un compito specifico del Senato 

controllare accuratamente la produzione legislativa, dovere 

questo ineseguibile senza la più ampia libertà di dibattito; 

d) in realtà gli ostruzionisti non ostacolano o prevengono 

mai una legislazione necessaria, poichè nessuna importante misura 

sconfitta con l’ostruzionismo è stata in seguito approvata; 

e) è funzione peculiare del Senato agire come organo di 

(”) Art. 1, Sec. 5. 



controllo dell’esecutivo, responsabilità che sarebbe troppo facilmente 

elusa se i senatori potessero risultare esentati dall’obbligo 

di intervenire ampiamente su tutte le questioni; f) infine, 

la richiesta costituzionale for recording the yeas and nays, 

costituirebbe in realtà una protezione ed anzi un riconoscimento 

implicito della legittimità delle tattiche dilatorie (g4). 

I1 principio secondo il quale le minoranze godono di propri 

diritti è una fondamentale.garanzia della ‘Costituzione americana, 

non meno del principio secondo il quale la maggioranza 

> legiferare (95}; d’altra parte non ’è certamente infrequente 

in dottrina il considerare lo stesso Governo come 

costituito allo scopo di proteggere le minoranze nei confronti 


Inoltre vi sono diritti individuali che una maggioranza che 

voglia fondarsi sul consenso popolare deve rispettare; i diritti 

naturali inalienabili e imprescrittibili sono tuttora un connotato 

essenziale della vita politica americana. 

La Costituzione contiene del resto ampie garanzie per la 

tutela delle minoranze ed anzi numerosi difensori dell’ostruzionismo 

ritengono che allorchè una importante garanzia costituzionale 

stia per essere violata da una maggioranza, la minoranza 

debba opporsi con tutti gli strumenti a sua disposizione 

(96). 

(94) 52 Cong. Record, p. 3718. 

(9a) Cfr. STATE V. ROGERS, 56 N. J. L. 480, 28 Atl. 726 (1894); ROBERTSON 

V. SMITH, 109; Ind. 79, 123, 10 nde. 582, 603 (18886). 

(96) In effetti i senatori che rappresentavano gli Stati sudisti ritenevano 

tipica funzione del Senato la protezione dei diritti delle minoranze, 

le quali potrebbero altrimenti essere disattesi dai rappresentanti delle 

maggioranze popolari della Camera dei Rappresentanti. I1 Senato cioè 

dovrebbe mantenere la propria funzione di G Consiglio di revisione >> 

delle leggi e di agire

Il oroblema dell‘ostruzionismo nel Senato americano 253 

Indubbiamente, accanto a questi motivi, occorre considerare 

anche la particolare posizione dei senatori, che può spesso 

determinare il ricorso a procedure dilatorie : come giustamente 

dichiarava John Sharp Williams del Mississippi : > (”). 

Se una minoranza non può trovare protezione nelle procedure 

parlamentari, le forze così compresse ed escluse dal gioco 

politico , North American 

Review, August 1898, 179. 



Sovente avviene che le maggioranze al Senato non si conformino 

all’opinione delle maggioranze popolari che pure pretendono 

ed affermano di rappresentare (’”. Frequentemente 

l’opinione popolare intorno ad una particolare questione non 

è stata chiaramente formulata o, se lo è stata, non è spesso 

stata efficacemente espressa. 

D’altra parte, per la necessaria formazione ed espressione 

della pubblica opinione, almeno per un determinato periodo di 

tempo, l’informazione e la discussione parlamentare si rende 

quasi sempre indispensabile. A queste esigenze risponde in 

parte un prolungato dibattito al Senato, e l’ostruzione sovente 

può prevenire l’azione di una maggioranza che intendesse porsi 

al di fuori della genuina volontà popolare. 

Spesso queste battaglie parlamentari informano il pubblico 

di proposte o misure sulla cui opportunità potrebbero 

nutrirsi seri dubbi e che senza un risveglio dell’interesse e 

della coscienza popolare sarebbe impossibile contrastare o 

modificare (”). Anche nel caso inoltre di appoggio dell’opinione 

pubblica al provvedimento proposto, un maggior lasso di 

tempo da utilizzare nella discussione può rendersi necessario in 

considerazione di aspetti forse trascurati e per un chiaro mandato 

popolare. 

(9*) I1 MCCONACHIE, (op. cit., 264-3001, già nel 1898 scriveva

I1 problema dell’ostruzionismo nel Senato americano 255 

Può accadere che in alcune particolari sessioni del Congresso 

una maggioranza non possa considerarsi rappresentativa 

nè della volontà popolare, nè della volontà della maggioranza 

degli Stati : caso non infrequente prima dell’introduzione 

del Twentieth Amendment e che tuttora potrebbe ripresentarsi 

(loo). ‘Si& affermato che a volte una maggioranza in Senato 

può rappresentare una minoranza nella popolazione del 

paese : a causa della > degli Stati, questa 

possibilità è inevitabile. D’altra parte un piccolo gruppo di 

senatori di alcuni popolosi Stati possono rappresentare una 

reale maggioranza popolare e a volte simili minoranze al Senato 

fecero valere tale argomento, non rinunziando ad avere 

una voce determinante nei pubblici affari. Ancor più preoccupante 

il caso in cui, a causa di vacanza nella rappresentanza di 

alcuni Stati, vi 6 una maggioranza che può esercitare un controllo 

anche solo > sui lavori dell’Assemblea. 

Giustamente si è detto che maggioranze non rappresentative 

e temporanee costituscono altrettante serie giustificazioni 

per l’ostruzionismo (‘O’). 

Una chiara maggioranza nel Senato può trovarsi ad agire 

sotto la pressione di una minoranza di leaders o di influenze 

esterne, e i difensori dell’ostruzionismo ritengono che in simili 

condizioni la legislazione proposta dovrebbe essere combattuta 

con ogni strumento procedurale. Se ad esempio prevalesse 

un CLZMCUS system formalmente o informalmente, una semplice 

> (forse una 

(‘Oo) In tal senso anche GALLOWAY, OP. cit., 566. 

(ID*) ALBEN W. BARKLEY, x The Majority Leader in the Legislative 

Process )>, cit., 38-48. Per un’ampia descrizione dei Floor Leaders del 

Senato, v. F. M. RIDDICK, The United States Congress: Organization and 

Procedure, cit., 88-100. 



dell’inizio dell’ostruzionismo. Vi sono anche provvedimenti che 

per la particolare struttura e le inevitabili connessioni con altre 

aisure non potrebbero essere ripresentati, almeno a breve termine, 

senza rimettere in discussione precedenti accordi. 

Non si potrebbe d’altronde neppure tentare un serio ed 

equilibrato esame degli effetti, anche indiretti, dell’ostruzionismo 

senza tener conto dei progetti di legge respinti in seguito 

a pressioni e minacce di minoranze organizzate, o bloccati nell’iter 

parlamentare dall’ostruzionismo delle opposizioni, che 

aveva provocato la scadenza del tempo-limite per una ragionevole 

discussione in Assemblea. 

Si è insistito spesso nell’affermare che un filibuster non 

impedisce al Senato di portare a termine il necessario lavoro 

legislativo pendente in attesa della definitiva approvazione, anche 

considerando che una grande parte della normale attività 

legislativa al Senato .è condizionata da accordi sulle votazioni 

e dalla regola dell’unanime consenso (’”). Vi è tuttavia una 

parte della dottrina la quale ritiene che la sola vera sanzione 

alla violazione delle regole procedurali (siano esse in forma 

espressa o di natura consuetudinaria), oonsisterebbe

Il problenia dell’ostruzionismo nel Senato americano 259 

privilegio riservato ai singoli senatori di poter dibattere gli 

argomenti da loro stessi scelti, il Senato si pone come il solo, 

fondamentale organo di controllo delle attività di Governo. Questo 

potere verrebbe certamente limitato se si eliminasse completamente 

ogni cc possibilità >> di ricorso all’ostruzionismo. 

Certamente qualora le minoranze nutrano il ragionevole 

dubbio che l’indirizzo politico governativo non costituisca più la 

corretta espressione della volontà popolare, sono attualmente 

in condizioni di servirsi delle procedure necessarie (inchieste, 

mozioni, interrogazioni) per porre l’amministrazione in serio 

imbarazzo . 

si hanno esempi di organizzate minoranze in grado di bloccare 

addirittura l’intero programma legislativo innanzi al Senato 

mediante inchieste che produssero effetti politicamente 

assai rilevanti nei confronti della maggioranza e talora anche 

dell’esecutivo. A tale riguardo si ritenne, non sempre a torto, 

che la libertà di parola al Senato, incoraggiando la necessaria 

pubblicità negli affari di Governo, rappresenti una necessaria 

garanzia di libertà (Io8). 

Inoltre gli ostruzionisti non rinunziarono mai a giustificare 

la loro particolare strategia ricorrendo alla Costituzione 

e in particolare alla regola che prevede la registrazione degli 

yeas and nays nel Journal su richiesta di un quinto dei 

membri presenti. Quest’ultima disposizione fu infatti considerata 

come una > diretta ad autorizzare 

in determinati casi, le minoranze a ricorrere alle procedure 

dilatorie (’”). 

(‘O8) Cfr. LINDSAY ROGERS, The American Senate, New York 1926, 

spec. cap. VI - VIII. 

(‘O9) JAMES MADISON, The Debates in the Federal Convention of 1787, 

Untand Scott ed., New York 1920, 379. 


260 L‘ostruzionismo parlamenture 

Qualunque interpretazione si voglia accogliere della norma 

(ll0) è evidente che lo SCOPO primario da essa perseguito è 

la pubblicità del procedimento legislativo. La Costituzione del 

resto non limita la votazione solo alla


mente la maggioranza come nel caso dell’Aldrich Wreeland 

Curreficy Bill obstruction; che gli ostruzionisti fossero in numero 

minore che non nelle precedenti battaglie parlamentari; 

e infine che la situazione parlamentare si presentasse particolarmente 

favorevole all’introduzione di misure restrittive del 

dibattito considerando anche la disposizione favorevole dei 

leaders della maggioranza del Senato (llZ). 

Gli inizi del 1900 presentarono in effetti condizioni singolarmente 

favorevoli al filibustering : il sorgere di improvvisi e 

talora violenti conflitti sociali complicati da una crescente 

quantità e varietà della legislazione, il diminuito ossequio del 

Senato alle tradizionali regole della dignità e del fair pZay parlamentare 

e, infine, l’elezione di senatori assai più esperti sulle 

tattiche dilatorie, furono tutti motivi determinanti del fenomeno. 

Dopo le più recenti modifiche al regolamento è agevole constatare 

che se l’efficacia dell’one-man obstruction è quasi scomparsa, 

così non può dirsi a proposito del numero o dei successi 

di quegli ostruzionismi condotti da un largo e organizzato 

gruppo di senatori. Pertanto è assai dubbio che si verrà 

mai a capo delle difficoltà create con l’ostruzionismo, almeno 

sino a quando la struttura e le funzioni del Senato permarranno 

immutate (Il3). 

In effetti i senatori hanno sempre considerato il potenziale 

uso del potere di ricorrere all’ostruzione come uno strumento 

procedurale troppo opportuno per poterne prescindere : almeno 

per tutto il tempo in cui le altre regole procedurali del Senato 

non subiranno mutamenti sostanziali, l’unica riforma ve- 

(”*) ROBERT LUCE, Legislative Procedure, Boston 1922, 296 - 302; L. 

ROGERS, OP. cit., 182 - 90. 

(’13) V. interessanti spunti in W. WILLOUGHBY, Principles of Legislative 

Organization and Administration, Washington 1934, 493-500, 



ramente utile potrebbe consistere nell’adottare un sistema di 

majority cloture applicabile ad una particolare misura dopo 

un > (ma riferito in realtà ad un numero 

minimo di giorni). L’introduzione di un correttivo di tal genere 

non potrebbe certo portare all’eliminazione dell’ostruzionismo, 

ma renderebbe solo l’azione del Senato più spedita e più conforme 

alla volontà di una maggioranza. Non bisogna tuttavia 

dimenticare che il problema delle tattiche dilatorie esisterà in 

qualche misura sino a quando e solo in quanto permanga un 

latente stato di conflitto ,(anche solo potenziale} fra maggioranza 

e minoranza (Il4). 

La soluzione finale del problema dell’ostruzionismo, anche 

per il Senato americano, non potrà certo trovare posto interamente 

in un gruppo di nuove regole di procedura, per quanto 

opportune ed efficaci possano in seguito rivelarsi (‘I5). 

Rimanendo sul mero terreno procedurale le tattiche dilatorie 

potrebbero essere agevolmente stroncate se solo il Senato 

desiderasse farlo: in primo luogo adottando la regola 

che dibattito ed emendamenti debbano essere pertinenti al 

soggetto in discussione; in secondo luogo emendando la Rule 

XXZI allo scopo di prevedere la chiusura della discussione 

o a maggioranza dei membri del Senato o a maggioranza dei 

presenti, da applicarsi ad ogni mozione, misura o altra materia 

pendente, e includendo anche le risoluzioni per emendare 

le regole stesse, dopo un dibattito illimitato per un determi- 

(‘I4) P. H. DOUGLAS, Real Wages in the United States, 1890-1926, New 

York 1930, 572 ss.; RUDOLF SMEND, Vevfassung und Vevfassungsveckt, 

Munchen 1928, 35 e 36; inaltre v. The Works of John Calkoun, New 

York 1883, 22. E del Calhoun la frase: (( Nè la religione, nè l’educazione 

possono tenere a freno la forte tendenza della maggioranza numerica 

a corrompere i popoli ed a far abbassare il loro livello morale ». 

(9 Sono queste4le conclusioni cui giunge anche il BURDETTE, op. 

cit.. 239 - 240. 


Il problema dell‘ostruzionìsmo nel Senato americano 263 

nato numero di giorni (l19). Ma su una riforma della cloture rule 

pesano, ovviamente, anche considerazioni di opportunità politica 

(basti pensare che la riforma nella procedura del Senato, 

nel senso dell’adozione della majority cloture, fu per 

lunghi anni considerata un preludio necessario ed anzi essenziale 

per il passaggio della legge sui diritti civili) (9. 11 

punto centrale del problema fu certamente individuato da 

Rabbi Stephen S. Wise in una lettera al The New York Times : 

(( No change in the cloture rule will be possible, even with an 

aroused and informed public opinion, without defeating at 

least one more filibuster through the process of attrition. 

Practically, this means that a motion to change the rules must 

be taken up in the Senate an a time when no other business 

remains to be delayed. The Senate must be held in continuous 

session until the filibusterers have talked themselves out >> (ll*). 

La regola della rilevanza k stata frequentemente sollecitata 

anche in anni recenti; fra gli altri, dai senatori Hendrickson, 

Lehman, Morse, Douglas e Humphrey. Anche in mancanza dell’adozione 

di tale regola, sarebbe probabilmente stato sufficiente 

per il presiding officer invertire il precedente stabilito 

già nel 1872, secondo cui un senatore non potev-. essere richiamato 

all’ordine per irrilevanza nel dibattito. 

L’adozione della chiusura votata a maggioranza incontra 

tuttora, per i motivi più volte ricordati, ostacoli che non sono 

(lI6) GALLOWAY, OP. cit., 570 ss. 

(9 Particolarmente ostile sin dall’inizio a questa legislazione fu il 

Calhoun (v. The Wouks of John Calhoun, New York 1883, 50 ss.). Questi 

fu una singolare figura politico religiosa che per lunghi anni rivestì un 

ruolo di primo piano fra i democratici degli Stati del Sud. Egli viveva 

nel continua timore di vedere abolita la schiavitù per effetto di una 

decisione di maggioranza degli altri Stati. Anche se tale abolizione era 

possibile solo con un’applosita modifica costituzionale essa rappresentò 

ugualmente un timore costante per alcuni Stati sudisti. 

(I1*) New York Times, march 22, 1949. 



certo solo di natura procedurale: ma il principio di maggioranza 

potrebbe ugualmente divenire una prassi operantc nel 

Senato degli Stati Uniti se la maggioranza dell’organo, con 

l’assistenza della presidenza, decidesse di volerne l’attuazione 

(Il9). 

Questo potrebbe essere fatto mediante l’adozione delle norme 

procedurali del Senato all’apertura del nuovo Congresso, 

includendo una nuova o emendata Rule XXZZ, sul fondamento 

della teoria secondo cui il Senato non >è in realtà un corpo continuo 

e che le norme di un Senato non possono vincolare il 

Senato successivo. In tal modo è chiaro che il potere di una 

minoranza di ricorrere all’ostruzione potrebbe essere praticamente 

eliminato con una semplice votazione a maggioranza 

(’”). 

Di comparativo interesse a tale proposito è una disposizione 

emanata e perfezionata per affrontare l’ostruzionismo 

nella Camera dei Comuni britannica. Con il metodo detto del- 

l’allocation of time giorni ed ore sono rigidamente suddivisi 

per ciascuna fase della discussione di una legge (‘*I). In 

Commissione e nella fase di relazione del progetto, un notevole 

numero di articoli, con tutti gli emendamenti presentati, vengono 

esaminati entro un limitato periodo di tempo. 

Nessun’altra questione o provvedimento può interferire 

con il raggiungimento di tutti gli obiettivi fissati per ciascun 

(I”) GALLOWAY, OP. cit., 569. 

(Izo) I

11 problema dell’ostuuzionismo nel Senato americano 265 

spazio di tempo assegnato alle varie fasi della procedura di 

approvazione della legge. 

Questa efficace procedura, chiamata > dalla Francia e trovò la sua prima importante 

applicazione nella Camera dei Comuni britannica per fronteggiare 

l’ostruzionismo irlandese al Coercion Bill del 1881. 

Il suo uso andrebbe utilmente coordinato con un potere 

discrezionale dello Speaker nel o come una oltraggiosa violazione del democratico principio 

di maggioranza, se non addirittura dei diritti dell’uomo. 

Altri invece mostrano di ritenere che l’ostruzionismo debba 

essere tollerato quando venga usato per prevenire l’approvazione 

di leggi che, come quelle sui diritti civili, siano profondamente 

contrastate o impopolari in particolari regioni del paese 

Ancora, si è anche argomentato con un certo fondamento, 

che il ricorso all’ostruzionismo nel Senato americano sarebbe 

giustificabile quando una importante questione, di rilievo 

costituzionale venisse sollevata o quando una maggioranza 

tentasse ripetutamente di violare o sconvolgere l’intero 

(I“) Cfr. fra i molti, BROMHEAS, Tite Guillotine in The House of Commons, 

in Parl. Affairs, 443 ss. 

(Iz) GALLOWAY, OP. cit., 570. 



ordinamento degli Stati Uniti. In tali circostanze i senatori nella 

loro qualità di rappresentanti degli Stati al Congresso avrebbero 

non solo il diritto ma bensì il dovere di proteggere con 

ogni mezzo a loro disposizione i diritti di sovranità di questi 

ultimi ('"). 

R. YOUNG, The American Congress, cit., 144 - 145. 


PARTE SECONDA 

L’OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE 

E I POSSIBILI RIMEDI 


i 


CAPITOLO VI1 

LE PROCEDURE PARLAMENTARI 

E L'OSTRUZIONIS~MO 

SOMMARIO: 1) Le normali procedure parlamentari dilatorie. - 2) Strumenti 

procedurali antiostruzionistici previsti dai regolamenti parlamentari. 

- 3) Procedure dirette a limitare il dibattito parlamentare. 

- 4) Disciplina della discussione; a) limitazione del diritto di parola; 

b) il potere disciplinare nelle Assemblee. 

i. Le normali procedure parlamentari dilatorie. 

La procedura parlamentare pone in effetti a disposizione 

di tutte le parti partecipanti al (( gioco parlamentare », oltre 

al diritto di parola e al diritto di emendamento, un vero e proprio 

complesso di mezzi tecnici destinati, in linea di principio, 

a garantire un esame serio e leale dei lavori, la cui utilizzazione 

può tuttavia essere sovente stornata dai fini istituzionali 

per assumere, in determinati casi, la forma di una vera 

e propria ostruzione (l). 

(I) Cfr. CAMPION e LIDDERDALE, La procédure parlementaire en Europe, 

1955, cit., 11. La maggior parte dei Parlamenti conoscono infatti 

vari strumenti tecnici per rinviare o anche bloccare la decisione finale 

sul progetto o provvedimento in discussione: la mozione di aggiorna- 



Un rapido sguardo alle varie procedure in vigore in diversi 

ordinamenti consente di rilevare che, ad eccezione di 

Israele e della Svezia, tutte le Assemblee sono in possesso di 

mezzi che consentono di evitare o di ritardare il momento 

della decisione finale (*). Gli strumenti più frequenti, a tale 

riguardo, sono i seguenti: 

a) La mozione d’aggiornamento, utilizzata praticamente in 

tutte le Assemblee : essa consente di richiedere sia il rinvio del 

dibattito sine die, sia il rinvio limitatamente al decorso di un 

certo periodo di tempo, sia subordinatamente alla realizzazione 

di determinate condizioni, come la raccolta di informazioni 

(dopo diffusione del testo) o di suggerimenti di altre 

Assemblee od organismi (3). Nel Parlamento finlandese esiste 

un aggiornamento di un carattere particolare: a domanda di 

un terzo dei deputati l’adozione definitiva di un progetto può, 

mento del dibattito, la pregiudiziale e il rinvio in commissione sono gli 

strumenti più usati, anche se le caratteristiche procedurali delle singole 

Assemblee rendono talora possibile escogitare altri mezzi dilatori di 

carattere particolare. In Danimarca è prevista una mozione che permette 

il passaggio al punto seguente dell’ordine del giorno, e una tecnica assai 

simile è prevista nella Camera dei Comuni britannica per il

Le procedure parlamentari e l'ostruzionismo 27 1 

dopo il suo esame in terza lettura, restare sospesa sino alla 

prima sessione ordinaria immediatamente scpente alle elezioni 

generali (">. 

b) La domanda di rinvio in commissione, procedimento 

ugualmente molto comune che si esercita con tanta maggiore 

facilità quante maggiori sono le attribuzioni riservate alle 

commissioni, può trovare sufficiente giustificazione nel motivo 

che alcuni aspetti del testo sono stati valutati in maniera 

insufficiente dalla commissione competente o devono essere 

sottomessi, a titolo consultivo, ad altre commissioni ('). 

c) La


d) Le proposte di modiafìca dell’ordine del giorno il cui effetto 

è in pratica analogo; esse assumono nella Germania Federale, 

in Danimarca, Islanda e Indonesia, la forma di mozioni 

tendenti al c passaggio al punto seguente )) e, in Italia, quella 

di mozione di u passaggio all’ordine del giorno >> f’). Nella Germania 

Federale, una regolamentazione restrittiva limita l’impiego 

di questa procedura, considerata in forma particolarmente 

rigorosa {s). 

La minoranza ha la possibilità, in particolare, e quando 

nessuna regola vi si opponga, di ricorrere alla moltiplicazione 

degli emendamenti (g) o, più semplicemente ancora, al prolun- 

(‘) Cfr. MOHRHFF, La discussione parlamentare, voce nel Noviss. 

Dig. It., cit., 1110-1111. 

(O) Cfr. Regolamenti Parlamentari dei Paesi della Comunztà Europea, 

a cura del Segretario Generale Ufficio Studi Legislativi del Senato, 

1960, 592-593. E’ da notarsi che contrariamente a quanto disposto dal 

primo comma del par. 25 del Reg. della Dieta Federale (. I1 Presidente 

stabilisce esso stesso la data e l’ordine del giorno delle sedute, quando 

il Bundestag lo autorizza a farlo o quando il medesimo non possa de 

liberare per mancanza del numero legale o per altra causa .) è invalsa 

la prassi in base alla quale l’ordine del giorno ‘dei lavori dell’Assemblea 

è concordato in sede di Consiglio degli anziani. 

I1 terzo comma del par. 26 dispone u Le questioni che non siano 

iscritte all’ordine del giorno possono essere discusse soltanto se non vi 

si oppongono cinque deputati o se il presente Regolamento ne ammette 

la discussione fuori ordine del giorno>,. Tuttavia, è importante al riguardo 

notare che in base ad un accordo raggiunto il 26 aprile 1955 in 

sede di Consiglio degli anziani, si è convenuto che in mancanza di unanimità 

nel Consiglio circa l’iscrizione o meno di una questione all’ordine 

del giorno ogni deputato possa chiedere l’iscrizione di tale questione al 

momento in cui viene chiamato il primo punto dell’ordine del giorno. 

In tal caso la decisione spetta all’Assemblea, in deroga al terzo comma 

del par. 26 della Dieta Federale. 

(9) Su questa celebre forma di tattica ostruzionistica, v. NIGRO, 

(op. cit., 391 ss.):

Le procedure parlamentari e l’ostruzionismo 273 

gamento oltre misura della durata degli interventi di ognuno 

dei suoi oratori (‘O). E’ assai noto al riguardo l’esempio famoso 

del filibustering del Senato nordamericano, in cui è in pratica 

permesso ad ogni senatore di occupare la tribuna per tut- 

essere infiniti, come infiniti sono i numeri, e così via. Naturalmente il 

semplice fatto della presentazione di numerosi emendamenti non riuscirebbe 

a costituire per sè stesso un intralcio, quando fosse agevole all’Assemblea 

di sbarazzarsene eliminandoli del tutto, oppure conglobandoli: 

ma l’ostruzionismo vero e proprio consiste nella frequenza e 

lunghezza dei discoi-si a cui possono dar luogo, e nella richiesta di complicati 

metodi di votazione che finiscono per assorbire una infinità di 

tempo in un lavoro sterile ed esasperante ». 

Furono gli affiliati della ) ebbe ragione di tanta pertinacia 

e di questi non ne furono discussi che una parte soltanto: purtuttavia 

anche ricorrendo alla falcidia dogli emendamenti la legge non 

rimase pochi giorni in anticamera, prima di essere approvata. Così fu 

anche il sistema del > che ebbe ragione dei numerosi emendamenti 

presentati sul progetto dell’Home rule di Asquith nel 1912, e di 

164 ne furono discussi solo 14. 

(‘O) Non vi è dubbio che nei più clamorosi casi di ostruzionismo 

parlamentare si prese terribilmente alla lettera la celebre affermazione 

di Stuart Mill il quale, nell’intento ‘di replicare alle critiche, assai superficiali, 

dei primi avversari delle Assemblee rappresentative, ebbe ad 

affermare :


to il tempo in cui egli si dimostri in grado di tenersi > (”). Altre forme procedurali, di carattere 

più tecnico, sono direttamente originate da una determinata 

applicazione delle disposizioni regolamentari. Fra queste le più 

rilevanti possono considerarsi : 

a) La richiesta di constatazione del quorum nel momento 

di procedere ad una votazione, utilizzata particolarmente nella 

Repubblica Federale Tedesca, nelle Filippine ed in Turchia 

(I*); 

b) I richiami al regolamento che, sotto il pretesto di contestare 

l’applicazione di alcune particolari disposizioni, forniscono 

soprattutto l’occasione e il mezzo per ritardare la discussione 

sull’argomento principale : particolarmente frequente 

è la loro applicazione in Egitto, Francia e Italia (I3). 

c) Le domande di sospensione della seduta (I4); 

(”) BURDETTE, OP. cit., passim. 

(I*) In realtà si tratta di uno strumento procedurale che ha una 

dawero lunga storia dietro di sè: v., per tutti, MASSON, OP. cit., 160-161, 

In generale può dirsi che il principale effetto del quorum sia quello 

di garantire, almeno teoricamente, una maggioranza relativamente importante 

per ciascuna decisione: così, nella maggior parte dei casi, questa 

maggioranza non può scendere al di sotto di un quarto o di un sesto 

dei membri di ciascuna Assemblea. 

La questione del quorum è di rado sollevata : a) essa non può essere 

sollevata automaticamente se non in caso di scrutini che diano luogo 

ad un esatto computo dei votanti, circostanza che di per sè esclude 

tutti i voti N anonimi >> (cioè il numero maggiore); b) quando lo sia volontariamente, 

è d’uso non ammettere la richiesta se non quando venga 

appoggiata da un certo numero di parlamentari, per evitare, appunto, 

una sua utiiizzazione come mezzo di ostruzione. 

(b3) Union Interparlamentaire, Parlements, cit., 172. 

(“) V., ad esempio, per la Germania, il par. 31 del Regolamento della 

Dieta Federale (Btcndestag): u La seduta può essere rinviata prima dell’esaurimento 

dell’ordine del giorno solo se la Dieta lo deliberi, su 

praposta del Presidente o di almeno trenta deputati presenti >> (V. Z Regolamenti 

parlament&, l.”-serie, Giuffrè, 1953, con premessa di MEUCCIO 

RUINI, 175). La sospensiva, nel nostro ordinamento può essere proposta 



d) Le domande di scrutinio palese, che possono rivestire 

differenti formalità a secondo dei criteri di votazione utilizzati 

(ricorso all’appello nominale nella Germania Federale ; richiesta 

di voto per divisione su ciascuna parte del testo in Austria, 

> in Francia) (”). 

Ovviamente, è soprattutto l’abuso di tutte queste procedure 

e particolarmente di quelle teste elencate che determina 

l’ostruzionismo in senso tecnico o propriamente regolamentare. 

Del resto, quando l’ostruzione si serva in modo esclusivo 

delle varie modalità procedurali, relativamente più agevole 

risulterà anche l’azione della maggioranza diretta a limitarne 

gli effetti. Di fondamentale importanza per definire il carattere 

meramente negativo e ostruzionistico di alcune mozioni è 

la presenza del carattere ripetitivo o sistematico delle stesse. 

In caso contrario, evidentemente, potrebbero costituire solo 

con le stesse condizioni di procedura della pregiudiziale. Essa tende a 

rinviare la discussione ovvero a ritardare il dibattito su una questione: 

occorre rilevare che quando sia stata proposta o respinta la sospensiva, 

la pregiudiziale non può più essere proposta. Come del resto è stabilito 

dalla consuetudine, il fatto di ohiedere la sospensione - sia pure sine 

die - della discussione di un determinato argomento, significa che 

della materia si possa discutere, anche se non subito, ciò che è invece 

escluso dalla pregiudiziale. Nel caso che la pregiudiziale venga respinta, 

la sospensiva può sempre essere sollevata in quanto proposta meno 

radicale. 

Occorre inoltre chiaramente distinguere la sospensiva, ohe è rinvio 

a tempo indeterminato (fino a che, cioè, l’oggetto della discussione non 

sia nuovamente iscritto all’ordine del giorno) dal rinvio pure e semplice, 

che è, di norma, a data determinata (o ad altra sede, ad altro 

argomento, cioè, di cui la Camera, sia già investita o si presume sarà 

investita entro breve termine). E’ di questo tipo il rinvio di un articolo 

o di un emendamento, {mentre la sospensiva, come la pregiudiziale, 

non può essere opposta ad emendamento) ad altra parte dello stesso disegno 

di legge. Cfr. Sull’azione di questi istituti, v. ASTRALDI e COSENTINO, 

OP. cit., 160. 

(9 CAMPION e LIDDERDALE, La Procédure Parlementaire en Europe, 

cit., 12. 



un mezzo per consacrare talune prese di posizione non sempre 

destinate a sfociare in un fenomeno ostruzionistico. 

Così le Assemblee in Albania, Bulgaria e URSS, pur consentendo 

le mozioni di aggiornamento, ignorano totalmente la 

pratica dell’ostruzionismo. 

2. Strumenti procedurali antiostruzionistici previsti dai regolamenti 

parlamentari. 

In ogni caso, in presenza di un abuso caratterizzato è sempre 

possibile trovare opportuni strumenti di difesa. Possiamo 

considerarli separatamente e in particolare possono consistere : 

1) Nei poteri disciplinari riconosciuti dai regolamenti ai 

Presidenti e particolarmente agli Speakers, i quali hanno talvolta 

il diritto di dichiarare certe mozioni > quando 

siano contrarie se non alla lettera, quanto meno allo spirito 

del regolamento (come avviene, ad esempio, in India) (16); 

2) Oppure, più sovente, nei poteri e nelle intenzioni della 

maggioranza che può sempre respingere le mozioni che man 

mano vengono presentate a scopo dilatorio dalle minoranze, 

senza tuttavia che ciò porti in alcun modo ad una semplificazione 

o meglio ad una limitazione del dibattito. Vi possono 

(I6) Cfr. LAUNDY, ap. cit., 414 ss. Ampi poteri discrezionali sono conferiti 

dagli Standing Orders della Camera del Popolo indiana allo Speaker. 

Ad esempio, Io Standing Order 66 recita: G The Speaker shall decide 

whether a question or a part thereof is or is not admissible under 

these rules and may disallow any question or part thered when in his 

opinion it is an abuse of the right of questioning or calculated to 

obstruat or prejudicially affect the procedure of the House or is in 

contravention of these rules ». Ma cfr. LAL A.B., The Indian Parliament, 

Chaitanya PublishiTg House, Ailahabad, 1956 ; MORRIS-JONES, Parliament 

in India, Longmans Grep, 1957 ; MUKERJEA A.R., Parliamentary procedure 

in India, Oxford U.P. Bombay, 1958. 


Le procedure parlamentari e i’ostruzionismo 271 

tuttavia essere procedimenti più energici : in Francia, ad esempio, 

la maggioranza può opporre a tutte le mozioni dilatorie 

un’unica mozione generale che ne dichiari l’irricevibilità ( 17); 

In Lussemburgo e soprattutto nel Senato degli Stati Uniti, è 

attraverso la votazione di una pregiudiziale che la maggioranza 

può opporsi alla discussione delle diverse mozioni di procedura 

(I*). Nella Germania Federale, il Bundesfag può, in ultima 

istanza, decidere a maggioranza dei due terzi dei membri 

presenti di evitare l’applicazione di determinate disposizioni 

del regolamento, ponendo così termine alla presentazione di un 

numero troppo numeroso di mozioni (I9). 

Ostacolare ed eliminare l’ostruzionismo diviene un compito 

assai più arduo allorchè l’opposizione ricorra ad quali sono ad esempio, il quorum, la sospensione 

di seduta, i richiami al regolamento, gli scrutini di 

voto. Per evitarne o anche solo per limitarne l’abuso, alcuni 

Parlamenti hanno avuto cura di sottomettere questi incidenti 

ad una rigorosa regolamentazione, la cui efficacia non assume 

mai un carattere assoluto e generale. 

Rimane certo un’ultima e potente arma alla maggioranza 

quando voglia limitare drasticamente i dibattiti o troncare i 

tentativi di ostruzione, ed k la chiusura della discussione (’O). 

(I7) DUGUIT, Traité de droit constitutionnei, I1 ed., IV, Paris 1924, 

355 ss.; PUOUDRA e PIERRE, Trattato di Diritto Parlamentare, cit., 536 s., 

PINTO, Bléments de droit constittitionnel, I1 ed. Paris, 1952, 447. 

(I8) CORRY e ABRAHAM, Elements of Democratic Government, IV rist., 

New York, 1962, 477 ss. 

(”) Cfr. LOWENSTEIN, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der 

Vereingten Staaten, cit., 215. 

{”) Union Interparlementaire, Parlements, cit., 173 ss. In Italia 

l’istituto della chiusura anticipata (art. 70’ Reg. Sen.) ha una lunga 

tradizione, risalendo addirittura al Regolamento approvato 1’8 maggio 

del 1848: Cfr. LONGI e STF~AMACCI, OP. cit., 141 s. Per un cenno agli ordinamenti 

stranieri v. ASTRALDI e COSENTINO, OP. cit., 179 ss.; FINER, The 

Theory and Practice of Modern Government, London, 1961, 500 ss. 



Le uniche Assemblee che non prevedono simile procedura 

sono quelle in cui la pratica dell’ostruzionismo è rimasta quasi 

sconosciuta, e in particolare in Albania, Bulgaria, Spagna (*I), 

Finlandia, Svezia, Israele, Svizzera, Cecoslovacchia e URSS. 

La chiusura permette ad una maggioranza di porre un termine 

ai dibattiti e di passare direttamente al voto sul testo 

in discussione. Possono eventualmente essere permesse dichiarazioni 

di voto di brevissima durata. La durezza dei suoi 

effetti esige che il suo impiego venga sottomesso a determinate 

condizioni le quali assicurino, in ogni caso, la salvaguardia 

essenziale dei diritti delle minoranze ,(”). In genere si circonda 

la chiusura di determinate rigorose condizioni formali in quasi 

tutte le Assemblee: così il diritto di proporla è quasi sempre 

riconosciuto esclusivamente al Presidente e allo Speaker, o 

ancora, ad un limitato numero di parlamentari. 

In Gran Breagna e nei paesi d’influenza parlamentare britannica, 

lo Speaker apprezza sovranamente e discrezionalmente 

se vi siano o meno le condizioni necessarie affinchk cc la questione 

sia posta ora >> (that the question be now put). 

Egli può rifiutarsi di metterla ai voti, qualora ritenga che 

essa costituisca una illecita e ingiustificata limitazione dei diritto 

della minoranza. Inoltre, alla Camera dei Comuni, qualora 

la chiusura incontri opposizione, dev’essere appoggiata 

da almeno cento deputati (”). 

(*I) Cfr. NIGRO, op. cit., 613. 

(”) V. ad es. anche certa tradizionale dottrina italiana: FJBRACCIU, 

L’ostruzionismo, cit., 408 ss. ; DONATI, Il procedimento dell’approvazione 

delle leggi nelle Camere italiane, Macerata 1914, 38 ss., MANCINI e GA- 

LEOTTI, Norme e Usi del Pari. Ital., cit., 256; GALEOTTI U., Principi, 

cit., 94 ss. 

(”) Sulle modalità di tale istituto nel Parlamento inglese, v. ampiamente 

CAMPION, Intkoduction to the Procedure of the House of Commons 

cit., 186. !.’autore distingue essenzialmente tre tipi di chiusura : 


Le procedure parlamentari e i‘ostruzionismo 279 

Questo metodo è frequentemente impiegato anche in altre 

Assemblee nelle quali attribuzioni presidenziali sembrano 

meno estese : nella Germania Federale, ad esempio, la mozione 

di chiusura deve essere presentata da trenta deputati, in Norvegia 

da dieci, in Belgio da dieci senatori o da venti deputati 

e in Egitto da venti membri della ‘Camera. In Austria, Francia 

e Turchia ciascuna parlamentare può proporla, ma soltanto 

dopo l’awenuta audizione di almeno due oratori di opinione 

contraria; in Svizzera può invece essere proposta dopo l’intervento 

dei portavoce di ogni gruppo nelle tre lingue ufficiali 

(”). Talora l’adozione della mozione di chiusura non può 

avvenire se non a maggioranza qualificata: ad esempio, due 

terzi dei voti nel Senato degli Stati Uniti (”) e nel Consiglio 

Nazionale Elvetico. 

Se pure quasi ovunque prevista, la chiusura non è tuttavia 

di utilizzazione frequente. Malgrado tutte le precauzioni d’indole 

formale di cui le diverse Assemblee l’hanno da sempre 

circondata, essa rischia sovente di trasformarsi in un efficace 

strumento diretto esclusivamente a soffocàre l’opposizione, 

sollevando in tal modo giustificate perplessità nell’opinione 

democratica (”). 

I1 problema dell’ostruzionismo, in effetti, oltrepassa spesso 

il quadro formale della procedura parlamentare. Esso può 

generalmente venire tollerato, o quanto meno giustificato come 

procedimento di resistenza legittima, quando una maggioranza 

tenti di imporre la propria legge senza alcuna conside- 

1) la c simple closure (S.O. No. (29 (I)); u contingent closure (S.O. 

N. 29 (2)); c special closure applicable to the Committee and report 

stages of bills (S.O. no. 29 (’)). 

(”) Union Interparlementaire, Parlements, cit., 173-174. 

(”) RIDDCK, OP. cit., 372 ss. 

(26) V. per tutti, GALLOWAY, Limitation of Debate in U.S. Senate, 

Washington 1948. 


280 L’ostruzionumo parlamentare 

razione per i diritti delle minoranze (n). I1 suo principale obiettivo 

consiste nel risvegliare l’interesse della pubblica opinione 

e in definitiva proprio dal mutevole atteggiarsi di questa, può 

dipendere in larga misura la sorte definitiva dell’azione dilatoria 

(’*). 

Questo dialogo indiretto, sovente provvisorio e oscuro, 

che si instaura fra Parlamento e paese, chiarisce in maniera, 

definitiva che anche oltre la lettera delle norme procedurali 

l’ostruzione trae origine ed ispirazione dal > tuttora riconosciuto nelle moderne democrazie 

parlamentari i(”). 

Ma se si ammette, in determinate circostanze, una > 

legittimità dell’ostruzionismo, non & tuttavia possibile 

- partendo da alcune situazioni a volte contingenti o non 

prevedibili e comunque non codi’ficabili - auspicarne il riconoscimento 

ed anzi la regolamentazione ad opera dei regolamenti 

parlamentari. Ciò contravverrebbe in modo evidente ad 

un principio - altrettanto democratico - secondo il quale, 

(”) Cfr. ZELLER, American State Legislatures, cit., 111 ss. ZENKER, 

Das Parlamentarismus, cit., 39; SCHWARZ, Die Rechtslehre der Obstruktion, 

cit., 34; KOLLER, Die Obstruktion, Zurich, 1910, cit. 

(z*) Cfr. JENNINGS, Parliament, cit., 172-173: (< the function of Opposition 

is not merely to discredit the Government in the eyes of the 

floating vote, but also to induce it to modify its policy. The two purposes 

cannot be separated. The Government is as aware as the Opposition 

that its authority rest only on the electorate, and that if it wishes to 

keep its majority it must maintain its electoral support. The effect of 

Opposition criticism is therefore to maintain a close relation between 

Government policy and public opinion. The Opposition’s action is one 

of enlightened self-interest. In seeking support Cor itself it compels the 

Government to maintain its own support. In appealing to public opinion 

it compels the Government to rest its policy on public opinion ». 

(”) Contra: SAIEIS, Rapporto fiduciario fra Governo e Camere nel 

regime parlamentare, cit.: 265 ; MELONI, OP. cit., 173 ss. 



nei corpi collegiali, il principio di maggioranza debba comunque 

esercitarsi, fermo restando la tutela dei diritti essenziali 

delle minoranze (30). 

3. Procedure dirette a limitare il dibattito parlamentare. 

Quasi tutte le Assemblee parlamentari prevedono strumenti 

procedurali atti a limitare la durata del dibattito parlamentare. 

In particolare per la Camera dei Comuni britannica 

e per l’Assemblea francese, tali strumenti si sono mostrati particolarmente 

necessari in ragione della importanza numerica 

e della continua accumulazione dei lavori cui tali organi hanno 

dovuto sottoporsi (31). 

In via generale la maggior parte delle Assemblee trasferiscono 

alla propria maggioranza parlamentare il potere di porre 

un termine ai dibattiti. Le più importanti garanzie per la minoranza 

consistono nel non consentire, se non alla Presidenza, 

o a un numero determinato di parlamentari, il diritto di proporre 

la chiusura del dibattito. Così avviene, ad esempio, per 

la Danimarca, l’Egitto, i Paesi Bassi o la Norvegia, Paesi nei 

quali appunti questo diritto appartiene alla Presidenza o ad 

un numero prefissato di Parlamentari, anche se la chiusura è 

di non frequente applicazione. Lo stesso avviene in Belgio ed 

in Lussemburgo, mentre alla Camera dei Comuni inglese e nel 

Dail irlandese il Presidente può, come si Iè visto, rifiutare una 

mozione di chiusura se egli ritenga che costituisca una negazione 

dei diritti della minoranza. 

(9 Così MELONI, OP. cit., 175 ss. 

CAMPION e LIDDERDALE, La Procédure Parlementaire en Europe, 

cit., 13. 



La Camera dei Comuni britannica dispone, nel proprio 

regolamento, di altri strumenti per porre termine al dibattito : 

il più utilizzato ed efficace, nel caso si tratti di progetto di 

legge, è il potere del Presidente di opporsi alla presentazione 

di emendamenti di tenore diverso da quelli da lui stesso 

scelti (”). Nessun’altra Assemblea ha, sino ad ora, e in tale misura, 

trasferito un simile fondamentale potere al proprio Presidente. 

Ma converrà esaminare, anche se in forma sintetica, i più 

diffusi strumenti procedurali tendenti al (fine di orientare e 

limitare la discussione parlamentare vigente in alcune Assemblee 

europee. 

In Francia essi sono sostanzialmente tre e riguardano la 

chiusura (33), la scelta degli emendamenti e la limitazione del 

(”) CAMPION, Introduction to the Procedure, cit., 129-131. 

(33) E’ da notarsi che in Francia la chiusura era sconosciuta nelle 

Assemblee della rivoluzione. Fu introdotto alla Camera dei Deputati 

nel 1814, sotto forma di domanda rivolta dal Presidente dell’Assemblea, 

per sapere se si ritenesse abbastanza illuminata (Reg. art. 51 e 52). La 

Camera dei Pari riprodusse la disiposizione presso a poco negli stessi termini 

(Reg. art. 43). E così in tutte le successive Assemblee. Particolarmente 

rilevanti per la limitazione del dibattito sono gli artt. 54 e 55 R. 

A. N. (Cfr. Regolamenti Parlamentari dei Paesi della Comunità 

Europea, cit., 145-146). Attualmente la procedura di chiusura della discussione 

in Assemblea Nazionale è prevista dall’art. 57 Reg. A.N.: 

Fatta eccezione per le discussioni organizzate in conformità dell’art. 

49, quando almeno due oratori, uno in favore ed uno contro, sono intervenuti 

nella discussione generale, nella discussione di un articolo o nelle 

dichiarazioni di voto, la chiusura immediata di questa fase della discussione 

può essere decisa dal Presidente o proposta da un membro dell’Assemblea. 

Tuttavia la chiusura delle dichiarazioni di voto sull’intero 

provvedimento non può essere deliberata prima ohe un oratore per 

Gruppo abbia avuto la facoltà di prendere la parola. 

Se la chiusura della discussione generale è proposta da un membro 

dell’Assemblea, la parola non può essere accordata che contro la 

chiusura e ad un solooratore per la durata massima di cinque minuti. I1 

primo degli oratori rimasti iscritti nella discussione, o in mancanza 


Le procedure parlamentari e l'ostruzionismo 283 

tempo nella discussione. Per quanto concerne la prima procedura 

bisogna anzitutto ricordare che il Presidente al termine 

di ciascun dibattito ne dichiara la chiusura e che lo stesso Presidente 

ed ogni altro parlamentare può proporlo ad ogni momento 

a condizione che almeno due oratori di diverso avviso vi 

abbiano preso parte. 

La Camera deve allora, decidere o respingere la chiusura 

tranne nel caso di una discussione generale nel corso della 

quale un parlamentare può parlare contro l'ammissione della 

chiusura nel termine massimo di cinque minuti. 

I1 voto ha luogo per alzata di mano ed è seguito in caso 

di necessità da una votazione per alzata e seduta: se il risultato 

di quest'ultima è dubbio, la chiusura è respinta. Se invece 

viene adottata, vengono ammesse solo le > e qualora egli troncasse in maniera abusiva e 

non giustificata i dibattiti che avrebbe dovuto proseguire secondo la 

prassi normale, egli si assumerebbe, solo, l'intera responsabilità del 

suo intervento ». 

(9 Su tali delicate questioni procedurali v. alcuni cenni in G. BERLIA, 

Les pouvoirs du Président de la République comme gardien de la Constitution, 

R.D.P., 1959, 565. V'è da dire che la procedura di chiusura 



Per quanto riguarda la scelta degli emendamenti, non 

spetta alla presidenza un potere discrezionale relativo alla 

loro ammissione alla discussione. Ogni emendamento c recevable 

>> deve essere discusso qualora il suo autore lo desideri. 

In circostanze determinate l’Assemblea ha accettato una 

proposta del governo tendente ad ottenere una decisione in 

blocco su un certo numero di emendamenti (35). 

della discussione, sino alla grande riforma costituzionale del 1958 era 

praticamente caduta in desuetudine. Del resto, cam’è stato rilevato da 

autorevoli studiosi di procedura parlamentare francese, lo stesso spirito 

del nuovo Regolamento e soprattutto l’ampliamento dei poteri decisionali 

del Presidente sono caratteristici del desiderio di sopprimere 

ogni inutile lungaggine procedurale nel dibattito: cfr. BLAMONT, Le Parlement 

dans la Constitution de 1958, J.C.A., fasc. 102, n. 114. Al Senato 

(art. 38, al. 1), il Presildente non dispone in materia di poteri più estesi 

di un qualsiasi altro membro della seconda Camera: la chiusura della 

discussione non può essere decisa, ma solo proposta. 

(35) Il problema dell’estensione dei poteri presi’denziali in ordine alla 

ricevibilità delle proposte e degli emendamenti pare assai complessa 

e non ancora del tutto chiarita in dottrina: v. HAMON et ÉMERI, Chronique 

constitutionnel francaise, R.D.P., 1962, 1137 ; ID., Chronique constitutionnel 

et pavlementaire francaise, R.D.P. 1963, 974 ss. Gli emendamenti 

e i sub-emendamenti che possono essere proposti in occasione della 

discussione degli articoli di un progetto o di una proposta sono sovente 

fonte di confusione nei dibattiti. Sotto la IV Repubblica, l‘art. 70, al 3 

del Regolamento dell’Assemblea Nazionale prevedeva che gli emendamenti 

avrebbero potuto essere considerati u ricevibili >> solo quando 

non si fossero discostati sostanzialmente dal testo cui si indirizzavano, 

ma il 4: al. aggiungeva che la questione della loro ricevibilità, nei 

casi contestati, avrebbe dovuto assere sottoposta alla decisione dell’Assemblea 

(uguale sistema vigeva per il Consiglio della Repubblica, art. 

62, al. 3). Sotto la V Repubblica, invece, conviene distinguere le ipotesi 

in cui l’irricevibilità risulti dall’art. 40 della Castituzione, dall’art. 41 o 

da altri casi previsti nei Regolamenti. 

a) Riguardo questi ultimi, il Senato non ha modificato la procedura 

tradizionale (art. 48, al. 3 e 4); al contrario, all’Assemblea nazionale, 

ai sensi dell’art. 98, al. 4, i poteri che erano prima devoluti all’Assemblea 

stessa si trovano ora nelle mani del Presidente, poichè è ormai 

a lui che spetta l’ap‘prezzamento discrezionale sulla ricevibilità degli 

emendamenti, nei confronti dei progetti e dei subemendamenti. Ora, le 


Le procedure parlamentari e l’ostruzionisrno 285 

La procedura tipica relativa alla limitazione del tempo da 

dedicarsi al dibattito & quella dell’« organisation du àébat 

>> (35bis). 

regole fissate dal Regolamento sono estremamente restrittive : gli emendamenti 

non possono indirizzarsi che ad un solo articolo. I controprogetti 

sono presentati sotto forma di emendamenti (articolo per articolo) 

al testo in discussione. I subemeadamenti, infine, che non possono essere 

emendati, non sono ricevibili se non nella misura in cui non contraddicano 

il senso dell’emendamento. 

E’ certo che la complessità di simili regole rende il compito della 

presidenza difficile e le questioni interpretative assai delicate. 

b) D’altra parte potrebbero pure presentarsi casi di irricevibilità di 

proposte o di emendamenti conseguenti alla rigida delimitazione di 

competenza fra legge e regolamento (artt. 34 e 37 Cost.). In simili casi, 

la procedura sarebbe la stessa via all’assemblea nazionale sia al Senato 

(artt. 93 R.A.N. e 45 R.S.). Nel caso in cui il Governo ritenesse che una 

proposta o un emendamento ricada nell’ambito regolamentare o rientri 

in un caso di delegazione accordata ai sensi dell’art. 38, egli potrebbe 

opporre l’irricevibilità prendendo a pretesto l’art. 41 al. 1 della Costituzione. 

Invece le regole poste con l’art. 93 del Regolamento dell’Assemblea 

nazionale in attuazione dell’art. 41 Cost. sarebbero queste: 

i) allorchè prima dell’inizio della discussione in seduta pubblica di 

una proposta o di un emendamento il Governo opponga l’irricevibilità 

ex art. 41, al. 1 della Costituzione, il Presidente può consentire all’irricevibilità 

(dopo eventuali consultazioni con il Bureau dell’Assemblea), in 

caso contrario egli investirà della questione il Consiglio costituzionale ; 

2) allorchè l’irricevibilità venga opposta nel corso della discussione, 

il Presidente dell’hssemblea, quando sia egli a presiedere la seduta, 

può decidere immediatamente ; 

3) ai sensi dell’alinea 4, modificato il 3 luglio 1962, quando l’irricevibilità 

è stata opposta nel corso della seduta e quando sia sorta una 

divergenza fra Governo e Presidenza di Assemblea, la discussione della 

proposta o dell’emendamento è sospesa e il Presidente ricorrerà per 

competenza al Consiglio costituzionale. Quest’ultima disposizione è 

stata aggiunta solo nel luglio 1962, perchè nella sua primitiva formulazione 

l’art. 93 non prevedeva l’eventualità che la Presidenza adisse il 

Consiglio costituzionale (in effetti non ha mai opposto l’art. 41 a una 

proposta di legge) se non quando il disaccordo fra quest’ultima e il 

Governo venisse alla luce prima dell’inizio della discussione in seduta 

pubblica. Così DAUDET, OP. cit., 57-58. 

(u5bis) Cfr. CHANDERNAGOR, Un Pariement, pour quai faire, cit., 66-67. 


286 L’ostruzionismo parlamentarc 

Quando una proposta tendente a ricorrere a questa procedura 

viene presentata dev’essere messa ai voti senza dibattito. 

AIl’Assemblea, qualora questa procedura venga accettata, 

se ne affida l’applicazione ad una riunione di vice presidenti, 

di Presidenti dei Gruppi politici, dei Presidenti e relatori delle 

commissioni interessate, degli oratori iscritti e di un membro 

del Governo, convocata dal Presidente. Questo organismo ha 

la competenza di fissare il numero delle sedute da riservare 

alla materia in discussione (a meno che l’Assemblea non l’abbia 

già fissato), di ripartire


Un emendamento presentato da un membro di un partito 

che abbia esaurito il previsto tempo d’intervento può essere 

messo ai voti, ma senza dibattito. 

Nel Consiglio della Repubblica, ). I poteri del Presidente, 

sono chiaramente definiti e presentano ormai una certa efficacia. Lo 

stesso potere esiste (dall’inizio della V Repubblica) nei confronti dell’oratore 

che legge il suo intervento: questa disposizione ha un evidente 

scopo antiostruzionistico, non permettendo il verificarsi in Francia di 

fenomeni simili al Filibustering nel Senato degli Stati Uniti. Cfr. 

BLAMONT, In Politique e tecnique, C.E.S.S., NICE, Universitaires de France, 

1958, 121. 

(”) Cfr. DAUDET, OP. cit., 55. 


288 L'ostrtizionismo pariamentave 

tito preventivo. Bisogna tuttavia aggiungere che simile procedura 

è di rado utilizzata. Inoltre il Presidente ha anche il potere 

di proporre la chiusura di un dibattito al quale nessun 

limite di tempo è stato fissato dalla Camera (9. 11 Presidente 

non ha invece la possibilità di scegliere discrezionalmente gli 

emendamenti da sottoporre alla discussione. Infine, ciascuna 

Camera può, su proposta del suo Presidente - o di uno dei 

suoi membri - limitare il tempo riservato ad un dibattito determinato 

o la durata dei discorsi che verranno pronunciati 

da altri membri che non siano ministri o relatori nel corso di 

un dato determinato dibattito. 

In Danimarca, se il Presidente ritiene che un dibattito si 

prolunghi indebitamente, può proporre che vi si ponga termine. 

La Camera deve decidere allora immediatamente e senza 

dibattito se accettare o meno questa proposta (39). 

Nella procedura parlamentare norvegese una mozione di 

chiusura può essere presentata sia dal Presidente, sia, in forma 

scritta, da almeno dieci parlamentari. Un sostenitore e un avversario 

della mozione di chiusura hanno il diritto di prendere 

la parola ; la questione è messa ai voti del Presidente e la chiusura 

non può venire decisa che a maggioranza dei due terzi dei 

voti espressi ("). Se la chiusura viene decisa, il dibattito nel suo 

complesso termina e tutte le mozioni incidentali e gli emendamenti 

vengono eliminati. La chiusura non è stata con successo 

proposta che due sole volte, nel 1927 e 1949. Non esiste invece 

un potere presidenziale quanto alla scelta degli emendamenti. 

La limitazione del diritto di libertà di parola in senso stretto 

(38) Cfr. CAMPION e LIDDERDALE, OP. cit., 42. 

(O9) Cfr. CAMPION e LIDDERDALE, OP. cit., 48. 

(40) In Norvegia la chiusura non è stata proposta con suocesso che 

due volte nei 1927 e nel 1949. 

Cfr. STORING, Ncbvegipn Democracy, Boston, Houghton Mifflin, 1963 ; 

F. CASTBERG, Norges statsforfatning, vols. 1-2 (3d ed. Oslo, 1964). 


Le procedure parlamentari e l‘ostruzionismo 289 

’ 

non esiste per lo Storfing e le sue Camere anche se uno stretto 

limite di tempo può venire imposto alle attività delle commissioni 

dalla Commissione del Piano di Lavoro, organismo che 

comprende i Fresidenti, Vicepresidenti e l’residenti aggiunti 

dello Stovtirzg, dell’Odelsting e del Lagting così come i vari 

Presidenti delle commissioni. Volontari accordi tendenti a por 

fine ai lavori entro un determinato termine possono essere 

conclusi fra i partiti (“1. 

In ciascun dibattito il primo intervento non può superare 

un’ora ed il secondo viene limitato a venti minuti. Altre limitazioni 

possono essere imposte su proposta del Presidente. Tale 

proposta, messa ai voti senza dibattito, può egualmente essere 

depositata per iscritto da un parlamentare. Limiti di tempo 

sono ugualmente imposti ai discorsi durante le interpellanze. 

Non esiste invece alcuna forma di chiusura nell’una o nell‘altra 

camera svedese e, nell’insieme, la libertà dei dibattiti 

non è mai stata «strumentalizzata» a scopi di ostruzione (42). I1 

Presidente ed il vice presidente non possono rifiutare di mettere 

ai voti un emendamento, salvo che questo ultimo non risulti 

contrario alla legge fondamentale o se non concerna affatto 

la questione principale in discussione. Non esiste per il 

resto una procedura destinata a limitare il periodo di tempo 

(“) H. VALEN e D. KATZ, Political Parties in Norway a Community 

Study (Oslo), 1964; W. GALENSON, Labor in Norway, Cambridge, Mass., 

Harvard University Press, 1949. 

(“) Cfr. LAUNDY, (OP. cit., 441 ss):


concesso a tale o tal'altra attività, e anche gli accordi volontari 

conclusi a tale fine fra i partiti sono rari. 

Nei Paesi Bassi la immediata chiusura di un dibattito può 

essere proposta ad ogni momento dal Presidente o da cinque 

parlamentari che agiscano congiuntamente. Ogni parlamentare 

ha successivamente il diritto di intervenire brevemente prima 

della votazione sulla mozione di chiusura ("). Questa procedura 

è rarissimamente applicata. 

Un'altra forma di chiusura è stata talvolta utilizzata e consiste 

in una mozione presentata dal Presidente o da cinque parlamentari 

al fine di porre un termine al dibattito ad un'ora predeterminata. 

Questa mozione di chiusura è messa ai voti qualora 

sia stato regolarmente proposta da cinque parlamentari. 

Se la mozione viene adottata, il Presidente si accerta del numero 

di parlamentari e di ministri che intendano ancora prendere 

la parola, e divide il rimanente del tempo in conseguenza. 

Quando venga applicata, la chiusura può essere disposta 

per tutte le questioni discusse al momento della sua adozione, 

ivi comprese le mozioni e, nel caso di testi legislativi, gli emendamenti. 

I1 Presidente della seconda Camera non ha il potere di rifiutarsi 

di porre in discussione gli emendamenti regolarmente 

firmati e presentati. I1 problema non si pone affatto per la prima 

Camera, dal momento che questa non può cc emendare D i 

testi Iegislativi (@). In nessuna delle due Camere è possibile 

proporre emendamenti alle mozioni. 

(") LAUNDY, oip. cit., 179. 

c4) Cfr. LAUNDY:


Indipendentemente dalla seconda forma di chiusura sopra 

esaminata, non esiste un metodo di attribuzione del tempo per 

una data categoria di questioni o per una questione determinata: 

i partiti possono concludere un accordo volontario a 

questo fine, ma ciò avviene assai raramente. 

Una mozione di chiusura della discussione può essere proposta 

in Irlanda da un parlamentare ad ogni momento e dev'essere 

adottata o respinta senza emendamenti o dibattiti. I1 Presedente 

può discrezionalmente rifiutare di porre ai voti una tale 

mozione qualora risulti evidente che essa violi i diritti delle 

minoranze o il regolamento della Camera ("1. 

Le decisioni di chiusura sono valide quale che sia il numero 

dei votanti. 

Nel corso degli anni recenti la chiusura è stata raramente 

decisiva. Si può notare en passant, che il dibattito al Dai1 su 

una proposta di un parlamentare diversa da una proposta relativa 

a una fase della procedura legislativa non può, secondo 

il regolamento, protrarsi per più di tre ore, dopo di che la questione 

o le questioni necessarie per ottenere una decisione debbono 

essere poste dal Presidente. 

In nessuna delle Camere il Presidente ha il potere di scegliere 

gli emendamenti; esiste invece per la Camera la possibilità 

di emettere una decisione di


nato, ponendo immediatamente la questione o le questioni necessarie 

per condurre a termine la discussione (&}. 

Decisioni di questo tipo non sono state prese che in occasione 

di dibattiti alla Camera o in commissioni dell'intera Camera, 

poichè esiste una disposizione del regolamento in forza 

della quale le commissioni speciali possono, in caso di necessità, 

ricevere l'ordine di preséntare le loro relazioni entro un 

tempo determinato. 

Alla Camera dei Comuni britannica riveste grande importanza 

la chiusura (dosare). I1 dibattito può infatti essere interrotto, 

mentre alcuni parlamentari desiderano ancora prendere 

la parola o anche, durante l'intervento di un parlamentare, mediante 

una mozione tendente a


cui egli permette l’esame, rigettando gli altri senza indicarne i 

motivi (@’). 9s 

Infine, in Italia, la chiusura di ogni dibattito può venire richiesta 

rispettivamente da dieci deputati e otto senatori (“1. 

Un sostenitore ed un avversario di questa misura possono prendere 

la parola : la richiesta viene allora messa ai voti. Se viene 

accettata, a nessun membro & concesso partecipare ai dibattiti, 

salvo ai parlamentari presentatori di ordini del giorno, a condizione 

che essi si siano fatti iscrivere anteriormente all’adozione 

della chiusura; essi possono parlare su questi ordini del giorno 

per non più di venti minuti. I1 dibattito è allora chiuso, e i relatori, 

i membri del Governo e i parlamentari che desiderano 

intervenire per spiegazioni di voto, possono, essi soli, prendere 

in seguito la parola, con la presenza al Senato di non più di un 

senatore per ciascun gruppo parlamentare (”). 

11 Presidente, d’altra parte, non ha il potere di impedire la 

discussione su un emendamento a meno che non si tratti di 

emendamenti redatti in termini sconvenienti o non pertinenti 

col soggetto in discussione (51). 

Per quanto concerne la limitazione temporale del dibattito, 

solo la Camera può, su proposta del Presidente, decidere 

di affidare alla Conferenza dei Presidenti il compito di organizzare 

un dibattito quando l’affare da discutere abbia figurato 

nell’ordine del giorno almeno tre giorni. La Conferenza deter- 

(48) ERSKINE MAY, OP. cit., 479 ss. 

(”) Si tratta dei già più volte citati artt. 82 del Regolamento della 

Camera dei Deputati e 70 del Regolamento del Senato ‘della Rqubblica. 

(9 Cfr. le osservazioni sull’istituto, assai pertinenti, di BASSANINI, 

L’ostruzionismo della maggioranza, cit., 37 ss., (con particolare riferimento 

alle vicende parlameneari della legge elettorale maggioritaria 

del 1953). 

(9 Cfr. MOHRHOFF, Discussione parlamentare, cit., 1112. 



mina allora l’ordine e il numero degli interventi e il numero 

delle sedute probabili, così come la loro data. 

Quando un dibattito sia stato in tal modo organizzato, 

nessun altro parlamentare può più prendere la parola, salvo 

che per delle semplici spiegazioni di voto (’”. 

4. Disciplina della discussione : a) limitazione del diritto di parola; 

b) il potere disciplinare nelle Assemblee. 

La disciplina della discussione, essenziale per un efficace 

contenimento del fenomeno ostruzionistico, contiene due diversi 

aspetti, entrambi fondamentali. 

Da un lato, .è diretta a limitare l’esercizio del diritto di parola 

individuale; essa può, d’altra parte, riguardare il dibattito 

nella sua globalità, sia con la fissazione di un termine, sia organizzando 

in forma più razionale il suo svolgimento (53). 

La libertà di parola è l’essenza del parlamento ed ogni sua 

limitazione dovrebbe avere un carattere eccezionale (”). Tuttavia 

la prassi di ogni Assemblea dimostra che l’eloquenza parlamentare 

trova notevole difficoltà ad autodisciplinarsi. 

In qualche Parlamento essa continua tuttavia a godere di 

una libertà totale senza per questo provocare abusi, e tendenze 

che favoriscano l’ostruzione : così in Finlandia ogni membro 

dell’Assemblea o del Governo può intervenire tante volte quante 

lo desideri, e lo stesso accade in Bulgaria e Svezia. Ma occorre 

riconoscere che si tratta di situazioni eccezionali, poichk 

(”) MANZELLA, L’organizzazione dei lavori parlamentari in Italia, 

cit., 7. 

(”) Cfr. Parlemenfs, Union Interparlementaire, cit., 176. 

(”) Cfr. MACKENZIE, ap. cit., 147-8, con particolare riferimento al 

Le procedure parlamentari e I'osi'ruzionismo 295 

nella larga maggioranza degli altri Parlamenti si è ben presto 

rivelato indispensabile sottomettere l'esercizio del diritto di parola 

a determinate condizioni il cui rigore dipende sovente dalla 

particolare funzione esercitata dagli oratori (9 

Avviene di regola che i membri del Governo che intervengono 

in una Assemblea godano di una cc integrale >> libertà di 

parola : le eccezioni al riguardo sono estremamente rare, come 

in Unione Sovietica, paese in cui i ministri non si vedono accordare 

nessun privilegio speciale sugli altri oratori, mentre 

in alcuni paesi come Stati Uniti e Brasile è loro assolutamente 

vietato ogni intervento in virtù del principio - strettamente applicato 

- della separazione dei poteri. 

Altra categoria che gode sovente di un particolare privilegio 

al riguardo è quella rappresentata dai portavoce delle commissioni, 

presidenti e relatori, particolarmente nei Parlamenti 

in cui le commissioni rivestono una particolare rilevanza ("). 

In linea di principio i loro interventi non subiscono alcuna limitazione, 

oppure usufruiscono di condizioni di favore : così in 

Irlanda un relatore può intervenire a tre differenti riprese 

mentre un semplice oratore non ha diritto che a due interventi; 

in Unione Sovietica essi possono conservare la parola durante 

un'ora e mezza la prima volta, una mezz'ora la seconda (i parlamentari 

non hanno diritto che a venti minuti e a cinque minuti 

rispettivamente). In Brasile essi dispongono di un tempo 

di parola doppio di quello che viene attribuito ai diversi oratori, 

mentre in Austria, Polonia, U.R.S.S. e Italia, hanno la facoltà 

di intervenire in ultima istanza per concludere il dibattito 

("). 

(") Sull'insieme delle questioni procedurali del sistema Parlamentare 

svedese, v. ANDREN M., Modern Swedish Government, cit., 1961. 

(56) Si vedano le concrete e vivaci pagine di MORRISON, OP. cit., spec. 

168-171. 

(9 Cfr. Union Interparlementaire, Parlements, cit., 179. 


296 L‘ostruzionismo oarinmenrare 

Per quanto concerne poi il diritto di parola degli altri parlamentari, 

tanto il numero quanto la durata degli interventi 

(talora entrambi gli aspetti) sono strettamente disciplinati nelle 

diverse Assemblee parlamentari. 

Per il numero degli interventi è interessante notare come 

in India non possa essere effettuato che un singolo intervento 

su ciascun argomento, mentre due interventi è possibile invece 

effettuare in Albania, Austria e nei Paesi Bassi (’9 

I1 limite di tempo per gli interventi viene talora minutamente 

disciplinato : esso è ridotto a venti minuti in Birmania, a 

trenta in Belgio, a un’ora nella Germania Federale, Lussemburgo 

e Australia (in cui esiste anche un computo estremamente 

preciso e minuzioso per ciascun genere di soggetto trattato}, 

a due ore nel Senato e a un‘ora alla Camera dei rappresentanti 

delle Filippine. 

Talora quando siano previsti due interventi, la durata di 

ciascuno viene prefissata; nel Laos è di quindici minuti per 

ognuno, trenta in Egitto, venti minuti per il primo intervento 

in Svizzera e dieci per il secondo, in Polonia rispettivamente 

trenta e dieci minuti e in Norvegia un’ora e dieci minuti (”). 

11 rigore apparente di queste disposizioni non deve far dimenticare 

che in pratica, nella maggioranza delle Assemblee, è 

sopratutto al Presidente che spetta far rispettare la disciplina 

dei dibattiti ed egli la esercita con una maggiore o minore 

cc dose di liberalism0 >> a’ seconda delle tradizioni e della stessa 

struttura organizzativa delle singole Assemblee parlamentari. 

Le modalità attraverso le quali si esercita tale fondamentale 

potere d’intervento presidenziale sono assai diverse e mutevoli: 

nel Laos, ad esempio, il Presidente ritira la parola ai 

P) Cfr. Union Ihterparlementaire, Pariements, cit., 167. 

e’) Cfr. CAMPION e L~DDERDALE, OP. cit., 14-15. 



singoli deputati levandosi dal seggio, mentre alla Camera dei 

Comuni e in genere nelle Assemblee che si sono ispirate nelle 

loro procedure parlamentari, all'esempio britannico, i poteri 

dello Speaker sono estremamente estesi al riguardo Egli 

costituisce, in pratica, il solo giudice dell'ordine in cui i vari 

deputati prenderanno la parola, anche se non esiste alcuna regola 

formale. Ci si rimette completamente alla sua equità e indipendenza 

di giudizio per controllare che ogni oratore rimanga 

nei limiti del soggetto trattato, che non riproduca pareri già 

espressi, che, inhe, vengano alternativamente ascoltati, nei limiti 

del possibile, gli oratori di opinione contraria ("). 

L'autorità del Presidente & assai meno rilevante nelle altre 

Assemblee: se egli infatti conserva il potere di richiamare gli 

oratori al soggetto in discussione, & anche d'altra parte tenuto 

a rispettare il loro ordine di iscrizione secondo una lista precedentemente 

stabilita prima del dibattito o durante il suo svolgimento 

("). 

(") Cfr. SUBEYRDL, Le President de I'Assemblée Nationale, in Rev. 

Dr. Publ. 1956, 525-526; FELLOWES, Les pouvoirs des Présidents des Assemblées 

parlementaire-Union Interparlementaire in Informations constitutionnels 

et parlementaires, 1954, n. 20, 182-208 ; SAUYAGEOT, Le Président 

de I'Assemblée nationale, cit., R.P,P. oct. 1948, p. 122-133; LEMASURIER, 

Diffcultées relatives à I'interpretation des articles 91 e 92 de la Constituition, 

R.D.P. 1952, 176-186. 

(61) Si vedano le osservaziani, in gran parte tuttora attuali, di SICA, 

Rilievi sulla Presidenza delle AssembZee politiche, in Rass. Dir. Pubbl.. 

1951. 

(") Per un esame comparativo della diversa > nei vari sistemi 

costituzionali della figura dello Speaker, v. AITCHINSON, >, Reprinted from 

Canadian Issues: Essays in honour of Henry F. Angus ed. Robert M. 

Clark - University Toronto Press ; Commonwealth Parliamentary Association, 

A memorandum on tke position, p owers, and privileges of 

Speakers, in Parliament of the Commonwealth, C.P.A., 1959; LEE E. C. 

The Presiding officer and Rules Committee, in legislatures of the United 

States-Bureau of Public Administration, University of California, 1952. 


298 L‘ostruzionismo uavlamentare 

La maggioranza dei Parlamenti contiene un corpus di regole 

procedurali dirette a disciplinare la limitazione e l’organizzazione 

interna dei dibattiti. Simili procedure abbreviate 

sono destinate ad assicurare un andamento più razionale e rapido 

dei lavori ed il loro effetto principale consiste nel ridurre 

notevolmente il tempo-base per la discussione. 

Ovviamente la limitazione della durata di un dibattito è 

in primo luogo conseguenza diretta dell’« assenza di disaccordo 

>> sul testo proposto; ed esemplare è al riguardo l’esperienza 

parlamentare francese la quale prevede l’istituzione di una procedura 

senza dibattito e con dibattito ristretto (9. La limitazione 

della discussione può anche venire provocata dall’urgenza 

delle decisioni da prendere. In effetti regole particolari tendenti 

all’accelerazione della procedura legislativa si applicano 

in alcune Assemblee e, particolarmente in Brasile, Spagna, 

Francia, Irlanda, Romania, Jugoslavia, quando il carattere di 

urgenza dell’oggetto in discussione venga pubblicamente dichiarato 

(&). 

In Francia la discussione di urgenza, sottoposta a regole 

estremamente complesse, ha soprattutto l’effetto - quando 

venga decisa dall’Assemblea nazionale, di accelerare > fra le due Camere piuttosto che limitare propriamente 

la discussione nell’ambito di ciascuna di esse (65}. 

I1 Consiglio della Repubblica dispone invece l’adozione della 

> la cui procedura & assai prossima 

a quella in vigore in Jugoslavia: questi metodi hanno soprat- 

(”) RUZIÉ, Le nouveau réglement de I’Assemblée nationale, in Rev. 

Dr. Publ., cit., 863-914. 

(64) CAMPION e LI’DDERDALB, OP. cit., 14 s. 

(9 Union Interparlementaire, Pariements, 169. 



tutto per risultato di ridurre considerevolmente il tempo di cui 

dispongono le commissioni per l’esame dei testi (66). 

In Irlanda, il Dai1 può decidere, in casi d’urgenza, di abbreviare 

eccezionalmente il tempo normalmente devoluto a 

ciascuno stadio dell’esame di un determinato progetto di legge. 

In circostanze simili, il Presidente delle Covtes spagnole 

può ridurre i termini normali di procedura. In Brasile, infine, 

può venire soppresso l’intervallo di quarantotto ore che normalmente 

dovrebbe dividere la prima lettura dalla seconda ; e, 

inoltre, certi lavori parlamentari sono più rapidamente esaminati 

quando si conceda loro la «priorità» o la «preferenza»(”). 

Alla Camera dei Comuni, è in vigore, come si sa, una procedura 

particolare (68) di grande efficacia pratica dal nome caratteristico 

di è stata applicata, la 

Camera può fissare un termine per la discussione dell’insieme 

e di certe parti del progetto o della mozione al momento in discussione. 

Una speciale commissione, il Business Committee in 

(@) Cfr. BRUYAS, L’évolution du Conseil de la République, in Rev. Dr. 

Publ., 1949, 541-574. 

(”) Centre d’Études Supérieures specialisées (NICE), Politique et 

Tecnique, Paris, Presses Universitaires de France, 1958,385 p. Interessanti 

rilievi anche in MOUSKHELY, Le Président de 1’Assemblée consultative 

du Conseil de I’Europe, in Rev. Dr. Publ. 1952, 359-306. 

(6*) Cfr. LAUNDY, OP. cit., c From the point of wiew of the Chair the 

allocation of time order or


cui sono rappresentati i leaders dell’opposizione, stabilisce in 

dettaglio la divisione dei progetti e delle mozioni (”’). 

Allo spirare del termine stabilito per ciascuna parte del 

testo lo Speaker

Le procedure parlamentari e l'ostruzionisnzo 301 

mente proporzionale all'importanza del proprio peso numerico 

parlamentare) che potrà utilizzare a propria guisa ma che 

in via generale non potrà mai superare. Un analogo sistema 

funziona per i Paesi Bassi, mentre nella Repubblica Federale 

Tedesca il compito di predisporlo spetta al Consiglio degli anziani 

('*). 

Naturalmente tutte queste procedure, nella misura in cui 

vengano rispettate dalle diverse parti politiche, hanno una 

loro intrinseca - anche se relativa - validità ed efficacia. Ma 

il loro successo rimane comunque subordinato al rispetto delle 

regole del C( gioco parlamentare », particolarmente da parte 

delle minoranze. Qualora, infatti una minoranza si palesasse reticente 

o diffidente, sarebbe sempre in grado di servirsi degli 

strumenti procedurali necessari per ritardare o impedire la 

conclusione di un dibattito, salvo beninteso nell'ipotesi di ricorso 

alla procedura estrema della CC ghigliottina >> (73). 

Per quanto riguarda, infine, il potere disciplinare delle Assemblee, 

occorre ricordare che nella maggior parte di queste 

esiste un potere, che la Camera si riserva, d'infliggere sanzioni 

severe ai propri membri che violino le regole del fair play parlamentare. 

In genere l'Assemblea suole delegare alla Presidenza 

il potere di sanzionare i delitti minori ("). In Danimarca il potere 

di sospendere un deputato per quattordici giorni come 

(") Per alcuni cenni, v. LAUNDY, up. cit., 439. 

('9 DAHL, Opposition in Western Democracies, cit., 15 ss.; BON VAL- 

SASSINA, Profilo dell'opposizione anticost., cit., 531 ; FRIEDRICH, Constitutional 

Government and Democracy, Boston 1949, 165 ss. 

(") V. sul punto, ampiamente, SUBEYROL, OP. cit., 537. L'alinea 5 dell'art. 

105 c Est également rappel6 à l'ordre avec inscription au procèsverbal 

tout député qui a adressé à un ou plusieurs de ses collègues des 

injures, provocations ou menaces >)... è stato ripreso nella sua totalità 

negli alinea 5 e 6 dell'art. 71 del Regolamento dell'Assemblea Nazionale 

sotto la V Repubblica. 



termine massimo viene esercitato dal Presidente (quest’ultimo 

e i vicepresidenti agiscono in tali circostanze insieme}; in Finlandia 

la presidenza può sospendere un parlamentare, mentre 

in Egitto, Lussemburgo e Norvegia anche il potere minore di richiamare 

all’ordine un deputato che crei turbamento all’ordine 

dei lavori, o la facoltà di ordinargli di riguadagnare il proprio 

seggio, non può in alcun caso esercitarsi se non su ordine all’Assemblea 

(’9. 

In Belgio e nell’Assemblea francese il Presidente può fare 

iscrivere a verbale un eventuale richiamo all‘ordine di un deputato, 

ma la punizione dei delitti più gravi - dalla censura 

alla censura con esclusione sino a trenta giorni (che comporta 

la perdita dell’indennità di deputato) - spetta all’hssemblea su 

proposta del Presidente (’9. 

Nei Paesi Bassi ogni esclusione per una durata superiore 

a quella della seduta in corso richiede anch’essa l’autorizzazione 

della Camera; alla Camera dei Comuni inglese, invece, 

seguita in questo dal Dail irlandese, il Presidente può ordinare 

ad un parlamentare di riguadagnare il proprio seggio o di abbandonare 

la Camera per il resto della seduta. 

Ma la sospensione di un parlamentare dev’essere votata 

dalla Camera: a questo scopo esiste una procedura sommaria 

per evitare inutili dispersioni del tempo da dedicare al dibattito. 

Alla Camera dei Comuni lo Speaker designa formalmente 

il parlamentare il cui comportamento abbia violato le 

norme di procedura, ma spetta in seguito al ministro che dirige 

il dibattito di proporre la sospensione del parlamentare 

stesso e la mozione viene approvata senza dibattito (”). 

(”) CAMPION e LIDDERDALE, OP. cit., 16. 

(76) Cfr. PIERRE., OP. cit., n. 435; SUBEYROL, OP. cit., 542. 

(9 Sui tradiziodali pFteri disciplinari dello Speaker inglese, cfr. 

Erkine May:


AIl'Assemblea francese una mozione di censura, con o senza 

esclusione temporanea, viene approvata e respinta senza dibattito 

mediante un procedimento sommario di voto per alzata 

e seduta, dopo che l'accusato abbia presentato la propria difesa 

('". 

In Italia, la censura implica una escIusione di otto giorni 

al massimo al Senato e di quindici alla Camera ("). 

I1 potere di sospendere o di togliere la seduta in casi di 

grave disordine è generalmente accordato dal regolamento alla 

presidenza; d'altronde il potere spettante ad una Camera di 

espellere, in casi estremi, uno dei propri membri può essere 

considerato come avvenuti 

nelle Assemblee del periodo Statutario, v. NIGRO, op. cit., 429 ss. 



CAPITOLO VI11 

LE PRERO'GATIVE DEI PRESIDENTI DI ASSEMBLEA 

NELLA DETERMINAZIONE DEI LAVORI PARLAMENTARI 

SOMMARIO: 1) L'evoluzione della posizione dei Presidenti della Camera 

in relazione alla determinazione dell'ordine del giorno dei lavori e 

dei poteri di direzione del dibattito. - 2) L'ordine del giorno e le 

innovazioni della V Repubblica francese. - 3) L'ordine del giorno 

nell'ordinamento parlamentare italiano. 

i. L'evoluzione della posizione dei Presidenti delle Camere in 

relazione alla determinazione dell'ordine del giorno dei lavori 

e dei poteri di direzione del dibattito. 

E' assai controversa in dottrina la questione della R posizione 

)> dei Presidenti delle Camere in relazione alle funzioni e 

ai poteri loro attribuiti per la determinazione dell'ordine del 

giorno dei lavori parlamentari, e in generale per la direzione 

dei dibattiti. 

Si 1è da taluno ritenuto che il programma di Governo approvato 

dall'Assemblea con voto di fiducia su mozione motivata 

ex art. 94 Cost. crei un vincolo positivo per i Presidenti delle 

Camere nellésercizio dei loro poteri discrezionali (I). 

(I) 

Cfr. FERRARA, Il Presidente di Assemblea Parlamentare, cit., 242 ss. 



Infatti approvando la mozione di fiducia le Camere accetterebbero 

di indirizzare la loro attività al fine di conseguire le 

finalità contenute nel programma. Quest’ultimo si sarebbe obbiettivizzato, 

divenendo programma di azione legislativa determinato 

da ciascuna Camera. 

L’obiettivazione del programma comporterebbe conseguenze 

che si rifletterebbero necessariamente sugli stessi presupposti 

condizionanti l’esercizio delle funzioni discrezionali della 

Presidenza di Assemblea. In tal modo il programma legislativo 

delle forze di maggioranza diverrebbe programma legislativo 

dell’Assemblea. La mozione di approvazione del programma, 

poi, avrebbe a contenuto una componente che atterrebbe alla 

finalizzazione dell’attività di ciascuna Camera cc verso obiettivi 

politici determinati ». 

Lo strumento mediante il quale il Presidente potrebbe assicurare 

in concreto la realizzazione del programma di maggioranza 

divenuto, per la sua obiettivazione, programma di 

azione legislativa della Camera, sarebbe la proposta di ordine 

del giorno (2}. 

(z) V. CUOMO, OP. cit., 83 ss. Nel nostro ordinamento è possibile presentare 

ordini del giorno (art. 81 R.C.D., art. 68 R.S.) nel corso della 

discussione generale o prima che questa si apra. Inizia così una 

nuova fase della discussione tendente a orientare il dibattito su 

linee più definite che concretizzano in formulazioni generali (ma già 

più precise), il contenuto delle leggi specificandone o modificandone i 

criteri ispiratori: v. LONGI e STRAMACCI, Il Regolamento della Camera 

dei Deputati, cit., 152 s. E’ da rilevare che l’istituto dell’ordine del giorno 

veniva un tempo chiamato > allo scopo di distinguerlo dalla semplice mozione. La fissazione 

dell’ordine del giorno, sia che esso consenta il predominio del Governo 

o consacri invece la tradizionale autonomia delle Assemblee, ha sempre 

per fine essenziale di superare uno degli ostacoli principali che si 

frappongono all’esercizio delle funzioni parlamentari : il tempo. I moderni 

corpi legislatibi G hanno sempre maggiori attività di quelle che 

sarebbero normalmente ’ consentite utilizzando le normali scadenze 


Le prerogative dei Presidenti di assemblea 307 

I1 Presidente di Assemblea diverrebbe così il vero garante 

dell’osservanza del programma di Governo e quindi anche dei 

rapporti intercorrenti, da un lato, fra Governo e opposizione, 

dall’altro fra maggioranza e opposizione. 

temporali assegnate a ciascuna fase del procedimento legislativo. Diviene 

pertanto essenziale che la scelta degli argomenti e delle questioni 

da esaminare non venga affidata all’alea delle circostanze di fatto che 

possono intervenire ». L‘ordine del giorno è quindi probabilmente lo 

strumento più efficace utilizzato nelle moderne Assemblee per il rag- 

giungimento di quella c razionalizzazione >> 

del lavoro legislativo resa 

necessaria dal continuo ampliarsi delle competenze attribuite ai Governi 

parlamentari contemporanei. 

Pertanto la fissazione dell’ordine del giorno rappresenta veramente 

la chiave di volta del procedimento legislativo, posta com’è fra la 

fase preparatoria e quella decisoria del procedimento. La stessa formulazione 

tecnica dell’ordine del giorno non è - come potrebbe a prima 

vista apparire - esclusivamente una semplice formalità procedurale : 

in essa diviene invece preminente il > degli organi che possono in 

concreta imporre la scelta di determinati argomenti in luogo di altri 

e l‘importanza delle norme procedurali che tale consacrino. 

In effetti, il diritto di iniziativa - sia esso di competenza dell’esecutivo 

che parlamentare - potrebbe subire concreti condizionamenti in 

dipendenza della soluzione adottata nel disciplinare la fissazione dell’ordine 

Idel giorno. Nel caso infatti che questo venisse fissato dal Governo 

sarebbe inevitabile, prima o poi, l’eliminazione delle questioni 

e interrogazioni che possono creare qualche difficoltà alla sua attività 

di indirizzo politico, con il conseguente instaurarsi di un vero e proprio 

R cesarismo >> nei confronti del Parlamento stesso (cfr. Parlements, 

Union Interparlamentaire 1961, cit., 157). Nel caso opposto - quando 

cioè l’ordine del giorno fosse fissato dall’hssemblea - si potrebbero 

avere conseguenze dannose qualora si ritenga che l’opera legislativa non 

sia efficace se non nella misura in cui il Governo si assuma il compito 

di dirigerne l’elaborazione e, qualora ne abbia la facoltà, di scegliere il 

momento più opportuno per l’esame ad opera dell’hssemblea dei testi 

legislativi che egli propone. Una tale prerogativa, giustificata dalla particolare 

natura della moderna legislazione, non sarebbe per questo 

meno contraria all’antica massima delle democrazie parlamentari che 

affida alle Assemblee legislative la formulazione del proprio ordine 

del giorno dei lavori. 

Si giunge qui al punto cruciale del fondamentale problema dei moderni 

Governi parlamentari, tutti in diversa misura diretti a conciliare, 



Infatti, qualora la maggioranza manifestasse l’intento di 

non più attuare il programma già enunciato al momento del 

voto di fiducia o volesse modificarlo, dovrebbe chiarire esplicitamente 

la propria posizione, addirittura opponendosi alle 

proposte di ordine del giorno presidenziali con nuove diverse 

proposte (l’ostruzionismo di maggioranza diverrebbe in tal 

caso assai improbabile e sarebbe costretto a svelarsi). Secondo 

il Ferrara


di minoranza nei confronti della maggioranza e del Governo, 

nella misura in cui non risultano sottratti alla discussione e 

alla valutazione dell’opinione pubblica i momenti rilevanti dell’indirizzo 

politico della maggioranza, e la coerenza di questo 

con il programma enunciato nelle dichiarazioni programmatiche 

del Fresidente del Consiglio >> (”>. 

Seguendo tale impostazione una parte di responsabilità 

per la mancata attuazione del programma di governo verrebbe 

attribuito ai Presidenti delle Assemblee. 

In contrario potrebbe tuttavia autorevolmente obiettarsi 

che, anche ad ammettere strettamente la spettanza al Presidente 

di un potere, il cui esercizio implicherebbe una valutazione 

del merito dei progetti legislativi presentati per rilevarne 

la corrispondenza al programma alla quale risulterebbe tanto 

più difficile quanto più il programma stesso sia stato espresso 

in termini generalissimi, ed anche a tacere il rilievo che tale 

potere dovrebbe arrestarsi di fronte alle trasgressioni degli impegni 

programmatici consistenti nella pura e semplice omissione 

delle iniziative necessarie alla loro realizzazione, si deve 

ritenere assolutamente estraneo al sistema positivo l’effetto 

che dall’esercizio dell’allegato potere presidenziale si vorrebbe 

far derivare di un obbligo a carico della maggioranza di esprimere 

un voto di rigetto della proposta del Presidente (voto 

che logicamente - se dovesse rivestire il significato attribuitogli 

dal Ferrara di novazione del contenuto del rapporto fiduciario 

- si dovrebbe effettuare previa congrua discussione su 

appello nominale) (4). 

I1 suo intervento potrebbe inoltre esplicarsi solo a mezzo 

di segnalazioni al Governo o alla Conferenza dei Presidenti. 

(‘} Cfr. FERRARA, OP. cit., 256-7, 259 s. 

(4) Cfr. MORTATI, Instituzioni, vol. I, 1968, cit., 482-3. 



Anche la prassi sarebbe tutt’altro che univoca nel senso dell’accoglimento 

di un tale indirizzo. 

In realtà la funzione presidenziale è sempre stata considerata 

come G neutra D o imparziale e (il Bentham la paragonava 

a quella di un ostetrico). 

Questa interpretazione va certamente collegata con la prassi 

ormai consolidata nei diversi Parlamenti dell’astensione del 

Presidente dalle votazioni : suo essenziale compito sarebbe il 

far valere e controllare la conformità cc alla Costituzione e alle 

norme da questa richiamate dell’attività parlamentare nelle 

sue varie fasi », oltre che a garantire la libera manifestazione 

del pensiero e dei voti delle varie parti politiche. 

Questa concezione è tradizionalmente seguita in Gran Bretagna, 

anche se recentemente vi è la tendenza ad attenuare di 

molto la rigidità del principio (5). 

In Francia la posizione e la funzione costituzionale del 

Presidente di Assemblea assume contorni assai simili agli schemi 

classici del nostro sistema parlamentare e particolarmente 

utile si rivelerebbe una analisi parallela dell’incidenza che in 

concreto riveste il ruolo della presidenza nell’organizzazione 

dell’attività parlamentare. La funzione presidenziale nell’Assemblea 

ha qui rivestito per molto tempo utile le apparenze 

(7 Per il Parlamento inglese si vedano classiche enunciazioni di 

tale posizione in SIR WILLIAM HARCOURT, To the Queen: Letters of Queen 

Victoria, 3rd series, 11, 487, 495. Una delle numerose differenze che separano 

la Camera dei Comuni Britannica dagli altri corpi legislativi è 

data dal fatto che u There are no debates on points of order ». Solo se 

c any doubt arise upon a bill, the Speaker is to cxplain but not to 

sway the House with argument or dispute)). Così REDLICH, OP. cit., 

I1 vol., 146, ERKINE‘MAY,* OP. cit., 13th ed., 364-6; HATSELL, Precedents 

(4th ed.), 11, cit., 239; Cfr. JENNINGS, Parliament, cit., 61. 



di ufficio esercitante una funzione meramente meccanica e 

quasi automatica (6). 

All'inizio del secolo è il Presidente che fissa l'ordine del 

giorno, e ciò avveniva anche perchè il problema del cc programma 

>> dello svolgimento dei dibattiti appariva di limitata rilevanza 

e scarso interesse (7). 

Se la funzione presidenziale apparve così ridotta e così 

> i meccanismi parlamentari guardandosi 

bene dal forzarli e limitandosi a vegliare unicamente 

affinchè l'ordine venisse rispettato e le passioni oratorie ridotte 

a normali dimensioni. 

Questa impostazione, grosso modo, è proseguita sino alla 

Costituzione del 1958, con la quale soltanto si modilficò sensibilmente 

la situazione precedente ('). 

Per quanto riguarda la preparazione e l'organizzazione dei 

dibattiti, l'influenza determinante assunta dal (Governo nella 

redazione dell'ordine del giorno, mentre da un lato indeboliva 

(") V, DAUDET, La Présidence des Assemblées Parlementaires Fran- 

Guises, Presses Univ. de France, 1965, 35. 

(') RIPERT, La Présidence des Assernblées politiques, cit., 1908, SU- 

BEYROL, Le Président de Z'Assemblée nationale, R.D.P., 1956, 526-563 ; 

SOULIÉ, La vie politique d'Edouard Herriot, Paris, 1962; SAUYAGEOT, Le 

Président de I'Assemblée nationale, R.D.P., 1959, 863-914. 

(") Cfr., fra gli altri, BLAMONT, Le Parlement duns la Constitution de 

1958, J.C.A., fasc. 102; id., La mise en oevre de la dissolution, R.D.P., 

1956, 106-129. 



la posizione costituzionale delle Assemblee, dall'altro aumentava 

la responsabilità delle funzioni presidenziali. 

Nelle materie attinenti alla stessa condotta dei dibattiti il 

Fresidente, prima diminuito nelle sue competenze materiali, vedeva 

ora il proprio ruolo istituzionale sensibilmente rinforzato 

(9). V'è da aggiungere tuttavia che la fase di preparazione 

del lavoro parlamentare fu per molto tempo considerato come 

un'attività di carattere secondario : il Cotteret in proposito 

menziona il Presidente della Camera dei Rappresentanti belga, 

il quale considerava la questione dell'ordine del giorno come 

('O). 

Un'autorevole dottrina illustrava perfettamente la concezione 

dell'epoca quando affermava: (< assigner un rang aux 

questions qui doivent &re débattues par la 'Chambre semble 

souvent une opération de mediocre importance, on l'abandonne 

assez volontiers aux membres qui ont la pèrsévérance de 

rester tard dans la salle >> (I'). 

E tuttavia si riteneva che vi fossero pochi atti che influissero 

in forma così diretta sulla validità delle procedure interne 

delle Assemblee e sul loro buon nome all'esterno. Dipende spesso 

dal posto occupato nell'ordine del giorno da un progetto la 

sua eventuale approvazione o la conseguente reiezione. Una 

iscrizione inopportuna o troppo tardiva potrebbe compromettere 

le sorti di una riforma: d'altra parte, il relatore cui sfuggisse 

l'occasione di reclamare un ruolo adeguato per il proprio 

progetto si esporrebbe al pericolo di vedere terminare la legi- 

(3) Cfr. COTTERET, L'ordre du jour des Assemblies parlementaires, 

R.D.P., 1961, 813-827; GRANGÉ, L'ordre du jour des assemblées parlementaiues, 

Mémoire D.E.S. Sc. Pol., Paris, 1963. 

(ID) Si tratta dell'intervento del Presidente Guillery nella seduta del 

24 febbraio 1881. i 

('I) La citazione si tr6va in DAUDET, OP. cit., 36. 



slatura senza che il proprio lavoro abbia potuto essere esaminato. 

Tenuto conto dell’importanza crescente dell’ordine del 

giorno nel sistema parlamentare francese, converrà anche vedere 

le soluzioni concrete e le modifiche adottate dalla Costituzione 

del 1958 rispetto al sistema anteriore. 

Nell’organizzazione parlamentare dell’inizio del secolo, giuridicamente 

la Camera è sovrana assoluta del proprio ordine 

del giorno ; ed essa lo & anche da un punto di vista politico : 

se ai sensi degli artt. 111 del regolamento della Camera dei 

Deputati e 46 del regolamento del Senato è il Presidente che 

predispone l’ordine del giorno e l’Assemblea deve regolarlo 

sovranamente, in pratica il Presidente fissa, solo, l’ordine del 

giorno, essendo l’Assemblea spesso esclusivamente rappresentata 

da quei deputati > di cui parla efficacemente 

il Pierre (“). 

Non v’era d’altronde alcun ostacolo a che il Presidente 

adempisse, solo, a questo compito, restando l’Assemblea sempre 

competente a riassumere quei poteri che avevano costituito 

l’oggetto di una sorta di legislazione implicita. Più esattamente, 

la situazione era la seguente: il Presidente aveva il compito di 

proporre l’ordine del giorno e l’Assemblea quello di disciplinarlo 

sovranamente. 

L’Assemblea si dispensava talvolta dall’esercitare quest’ultima 

prerogativa in maniera effettiva, interpretando il compito 

del Presidente in forma molto estensiva (divenendo questa 

fase preparatoria, salva espressa modifica dell’Assemblea, l’assetto 

definitivo dell’ordine del giorno). Questa > la si 

comprende molto bene, solo che si rifletta sulla esatta natura 

(“) Cfr. PIERRE, Traité de Droit politique, électoral et parlementaire, 

Paris 1902, Suppl. 1924. 



dell’ordine del giorno, da considerarsi giuridicamente mista, si 

direbbe, giacchè l’ordine del giorno ha in realtà un aspetto a 

volte meramente amministrativo e a volte esclusivamente politico 

(13). 

Per aspetto puramente amministrativo si vuole significare 

che l’ordine del giorno costituisce una sorta di planning dei 

dibattiti parlamentari che devono essere minuziosamente predisposti. 

Una buona pianificazione dipenderà allora da una 

buona amministrazione, che veglierà al fine che ogni seduta 

sia adeguatamente (ma non troppo, come fu giustamente affermato), 

gravata di impegni : questo aspetto dell’ordine del 

giorno si ricollega in generale al buon funzionamento dell’Assemblea 

(14). 

I”) Ma v. in senso critico nei confronti delle trasformazioni nell’ordinamento 

italiano subite dall’istituto, LONGI e STRAMACCI, Z Regolamenti 

della Camera dei Deputati, cit., 155. 

(I‘) Non v’è dubbio che l’ordine del giorno sia di grande importanza 

per la evoluzione x storica )> di tutta la parte del Regolamento che tratta 

della discussione in Assemblea dei progetti di legge : Praticamente sino 

al 1887 non si ebbe in Italia un riconoscimento dell’istituto nelle disposizioni 

regolamentari. Una svolta importante nella storia dell’istituto la 

si ebbe solo in seguito al divieto di svolgimento di ordini del giorno 

dopo la chiusura della discussione generale, divieto comunque 

limitato dall’altra riforma relativa alle dichiarazioni di voto e alle 

dichiarazioni dei membri del Governo al termine della discussione 

(cfr. l’art. 83 R.C.D.). Nella relazione BONGHI del 5 maggio 1887 si 

diceva, fra l’altro: (( Tutti quanti hanno awertito il danno grande, 

che fa alla speditezza della discussione parlamentare la pratica 

invalsa, che coloro i quali non si sono iscritti a parlare, ma presentano 

una mozione, hanno diritto di avere la parola dopo esaurita la 

serie degli iscritti e chiusa la discussione generale. Questa pratica va 

dando naturalmente origine a un’altra; che a coloro i quali, per aver 

presentata la loro mozione dapo chiusa la discussione generale, non 

hanno più il diritto di svilupparla, sia almeno lasciata quello di darne 

spiegazione. La qua\ seconda pratica, se moltiplica discorsi, e non dà 

limiti precisi al diritto .dei secondi, pure tempera il privilegio dei 

(( primi ». Cfr. LONGI e STRAMACCI, OP. cit., 152. 



Per quanto riguarda l’aspetto G politico >> dell’ordine del 

giorno, esso risulta talmente evidente da non aver bisogno di 

alcuna dimostrazione : sembra giusto pertanto che l’Assemblea 

decida da sè stessa dell‘opportunità politica di discutere su 

tale argomento in un determinato momento piuttosto che in un 

altro. 

Un tale apprezzamento politico non può in effetti riguardare 

che la sola Assemblea la quale, di conseguenza, conserva 

l’esercizio della propria competenza sovrana. 

In definitiva, la prassi invalsa agli inizi della I11 Repubblica 

potrebbe così riassumersi: il Presidente fissa > di ordine del giorno che si trasformerà in 

piano definitivo a meno che l’Assemblea non intenda modificarlo 

in modo espresso per aggiungere - o rifondere - quei 

punti che essa giudichi urgenti o particolarmente quaMcanti. 

D’altronde, è avvenuto che, in circostanze eccezionali, il 

Presidente abbia modificato, con la propria sovrana volontà, 

l’ordine del giorno nella forma fissata in seduta pubblica (”). 

I1 motivo adottato fu quasi sempre la > o la 


tunamente chiarì la situazione in un celebre intervento rivolto 

ai suoi colleghi: cc La sola responsabilità che io non avrei mai 

voluto accettare era quella che avrebbe potuto implicare, per 

me, dinnanzi al paese, qualsiasi ritardo in questa convocazione 

che (è conforme agli obblighi che io avevo assunto di fronte a 

voi >> (I6). 

Così, per lungo tempo, il Presidente fu il solo organo a predisporre 

l’ordine del giorno e in pratica ad addossarsene la responsabilità 

che gli veniva comunque giuridicamente imputata, 

dal momento che era la Camera ad approvare l‘ordine del 

giorno. 

Questo compito si rivelava, naturalmente, particolarmente 

gravoso e il Presidente accoglieva sovente l’opportunità che gli 

si offriva di intendersi


inclusi un rappresentante governativo, i vice presidenti, i presidenti 

delle commissioni, il relatore generale della commissione 

delle Finanze e i Presidenti dei Gruppi. 

Al Presidente dell’Assemblea interessata apparteneva sempre 

il potere di convocazione (così interveniva Herriot nella 

seduta del 28 agosto 1951 : la posizione del Governo, che doveva continuamente 

(I9) J.O., Déb. Parl., A.M. 1951, 6548. 

(>@) Interessanti rilievi sul punto possono trovarsi in MOUSKHELY, 

Le Président de 1’Assemblée Consultative du Conseil de I’Europe, R.D.P., 

1952, 359-366; Cfr. anche FELLOWES, Les pouvoir des Presidents des Assemblées 

parlementaires - Union Interparlementaire, in Informations 

constitutionnelles et parlementaires, 1954, n. 20, 180-208. 



transigere oppure, come giustamente afferma il Goguel,


1958 alla sua funzione primaria: essa è di nuovo un organo 

consultivo e di registrazione (z2). 

I1 Presidente dell’Assemblea interessata ha sempre per fine 

di convocarla e di dirigerne i lavori; tuttavia, col nuovo regime, 

molte sono le novità : innanzi tutto l’art. 48 della Costituzione e 

le prerogative governative in essa fissate (”) sono in grado di 

ridurre notevolmente il ruolo della Conferenza e, in definitiva 

del Presidente. 

Trattandosi in effetti di un’ordine del giorno prioritario, 

il Governo può praticamente imporlo alla Conferenza (da alcuni 

addirittura si sostiene che nulla obbligherebbe il Governo a 

servirsi del canale della Conferenza dei Presidenti) (”) i cui 

(”) DOUDET, OP. cit., 38. 

(*) Così, acutamente nota il CHANDERNAGOR: u Pour venir en discussion, 

les questions orales, avec ou sans debat, doivent &tre inscrites à 

l’ovdre du jour de la séance qui hedbdomadairement leur est réservée. 

Et il appartient à la Conference des Présidents de choisir, entre la 

multitude des questions, dintéret très inegal d‘ailleurs, qui ont été 

posées, les cinq ou six qui figureront à l’ordre du jour. La Conférence 

des Présidents comlprend le Président de 1’Assemblée et les Vice-Présidents, 

les Présidents de six commissions permanents, le rapporteur général 

de la commission des finances et les Présidents des groupes politiques. 

Le Gouveniement y est toujours représenté, généralement par le 

Secrétaire d‘État chargé ‘des relations avec le Parlement. A 1’Assemblée 

nationale, étant donné que la majorité détient la plupart des postes du 

Bureau de l‘Assemblée et qu’elle s’est octroyé la totalité des présidences 

des commissions, que le règlement prévoit d‘autre part une pondération 

du vote de chaque Président de groupe, en fontion du nombre des membres 

de son groupe, I’opposition est, à la Conférence des Présidents, 

très minoritaire. I1 lui est donc impossible de faire venir une question 

à l’ordre du jour sans l’accord de la majorité, c’est, à dire en définitive, 

du Gwvernement. Dans la plupart des cas, c’est donc le Gouvernement 

lui-meme qui, en déclarant à la Conférence des Présidents que te1 vendredi 

te1 ministre sera disponible, impose le sujet des questions qui 

seront debattues ».(Cfr. CHANDERNAGOR, Un Parlement pour quai faire, 

Gallimard, 1967, 66-67). 

(”) V. COTTERET, OP. cit., 821. 



suggerimenti non sempre sono automaticamente accolti dal 

Governo. 

In effetti suggerimenti (suggestions) potrebbero provenire 

anche dal Presidente come da ogni altro membro della Conferenza, 

ma la loro efficacia rischia di rimanere del tutto astratta. 

Avviene difatti normalmente che il Governo non manchi mai di 

delegare uno dei suoi membri alla Conferenza dei Presidenti: 

& sovente accaduto, in Assemblea nazionale, che il Primo Ministro 

assistesse di persona alla Conferenza (ed & evidente che 

la sola sua presenza può portare a una riduzione sensibile dell’efficacia 

del ruolo di direzione del Presidente) (z). 

Favorevole a questa forma di partecipazione si mostrò invece 

il Chaban-Delmas il quale riteneva che, specie dopo un 

grave conflitto tra Assemblea Nazionale e Governo, fosse assai 

importante che il Primo Ministro stabilisca c< un contatto personale 

indispensabile perchè le intenzioni fossero percettibili 

attraverso le formule e le parole ». Ed aggiungeva:


Infatti, se spetta ai Presidenti di Assemblea il sottomettere 

alla Conferenza i differenti elementi dell’ordine del giorno (ordine 

del giorno prioritario comunicato dal Governo, ordine del 

giorno complementare, questioni orali, date fissate per i diversi 

scrutini), il Presidente si servirà spesso della IConferenza 

per comunicare ai Presidenti delle Commissioni e dei Gruppi 

presenti informazioni alle quali egli non intende dare tutta la 

pubblicità conferita dall’esposizione in seduta plenaria o, ancora, 

il Presidente utilizzerà tale occasione per evocare problemi 

di procedura legislativa o di organizzazione interna (”). 

La Conferenza dei Presidenti rivestirebbe così il ruolo di 

c Conseil du Président dell’Assemblée >> come avveniva all’inizio 

del secolo; rappresenterebbe inoltre un mezzo per il Presidente 

di conoscere esattamente l’opinione dei Gruppi e delle Commissioni 

(e dell’esecutivo) su un certo numero di problemi, consentendo 

ai Presidenti di Assemblea di scindere ufficiosamente 

le proprie responsabilità cc rifugiandosi >> più o meno dietro i 

pareri della Conferenza. In seno alla Conferenza, la libertà di 

dialogo è del resto maggiore che nelle Assemblee dove le parole 

pronunciate figureranno nel verbale delle sedute. 

Nella Conferenza ciascuno può invece esprimersi liberamente 

: al suo interno le concessioni saranno più facili a realizzarsi 

perché il controllo della pubblica opinione non è più da 

temere. 

La posizione del Presidente nell’ambito della Conferenza 

finisce per assumere una duplice veste: nella misura in cui ne 

dirige i lavori, egli può esercitare sulla Conferenza pressioni 

più o meno sensibili ed egli ha la facoltà, comunque, di orientare 

gli obiettivi finali dell’organo. E ciò avviene anche se questa 

facoltà si trova oggi seriamente intaccata, come si è visto, 

-- 

(”) J. GRANGÈ, OP. cit., 85-86. 



dalle nuove prerogative governative nella fissazione dell’ordine 

del giorno. 

Di contro, il Presidente potrebbe essere a sua volta influenzato 

dalle opinioni che si formano in seno alla Conferenza, allorchè 

egli ne richieda il parere e quando questiiltima vorrà 

indirizzare l’azione presidenziale secondo canoni conformi ai 

voleri della maggioranza. 

I vantaggi di una simile collaborazione possono essere notevoli 

solo che si pensi che il potere legislativo e quello esecutivo 

vengono praticamente riuniti in unico organo, la cui rappresentativita 

è realizzata e confermata dalla presenza dei Presidenti 

dei Gruppi dell‘Assemblea Nazionale con il sistema del 

> istituito il 25 maggio 1954 (*’), e ripreso nel 

1959 con l’art. 48, al 4 del regolamento: questo sistema > non può tuttavia operare in concreto se non al 

momento del voto. 

Allo stato attuale i conflitti che si potrebbero produrre riguarderebbero 

soprattutto l’ordine del giorno prioritario il 

quale, imposto dal Governo, non è praticamente sottoposto ad 

un voto. Dall’entrata in vigore della riforma, in effetti, le votazioni 

si fanno sempre più rare e le tendenze che si manifestano 

in seno alla ‘Conferenza saranno sempre meno dovute alla rappresentatività 

politica di Presidenti di Gruppo che non a quella 

propria dei Presidenti di Assemblea. 

Dovrebbe spettare cioè a quest’ultimo il compito di sorvegliare 

l’armonico equilibrio delle diverse tendenze (29). 

In Senato, il sistema della


Se tuttavia le prerogative governative limitano e falsano 

gravemente il principio di rappresentatività della Conferenza 

nelle sue attribuzioni G tecniche >> di preparazione dell’ordine 

del giorno, questo medesimo principio riassume per intero il 

proprio significato allorquando venga evidenziato il ruolo consultivo 

della Conferenza : il Presidente avrebbe in questa ipotesi 

un quadro assai fedele dell’insieme delle tendenze dell’Assemblea 

rappresentate alla Conferenza. 

E’ importante tuttavia notare che nell’attuale stato di composizione 

dell’hssemblea nazionale, i principi di fissazione dell’ordine 

del giorno - implicanti una chiara preponderanza governativa 

- non vanno necessariamente sempre incontro ai desideri 

della maggioranza ed anzi, per sè stessi, sembrano avvicinarsi 

al sistema britannico, in cui consuetudinariamente il 

tempo della Camera ’è > e l’ordine 

del giorno viene fissato dal leader dopo opportune consultazioni 

con l’opposizione (m). 

Lo Speaker, in tale ordinamento parlamentare, non ha alcun 

ruolo da assumere, e si trova pertanto in una situazione 

ancora inferiore a quella del Presidente francese, che dispone 

sempre, in caso di estrema necessità (impossibilità di accordo 

fra maggioranza e opposizione, o divergenze all’interno della 

maggioranza) della propria personale autorità. 

Le riduzioni di influenza di cui è rimasta vittima la Conferenza 

dei Presidenti con l’avvento della V Repubblica (la relativa 

diminuzione dei poteri del Presidente in seguito alle recenti 

ampie prerogative governative) vengano talora temperate 

e limitate nel corso del dibattito dell’Assemblea (31). 

Po) DAUDET, ap. cit., 40. 

(I1) Cfr. CHANDERNAGOR, OP. cit., 101-103 secondo il quale


Si sa in effetti che l’ordine del giorno prioritario & fissato 

sovranamente dal Governo in modo che nè la ‘Conferenza dei 

Presidenti nè il Presidente possono, almeno giuridicamente, 

partecipare direttamente alla sua elaborazione. Del resto tale 

ordine del giorno è comunicato alle Assemblee che non possono 

d’altronde nè discuterlo, nè votarlo (”). La sola possibilità di 

discuterlo si potrà presentare nel corso della seduta della Conferenza 

dei Presidenti, e solo con l’accordo del Governo. 

I singoli parlamentari hanno escogitato allora un ingegnoso 

sistema indiretto per ottenere il diritto di parola sull’ordine 

del giorno prioritario : traendo cioè a pretesto l’ordine del 

giorno complementare su cui tale diritto sussiste, essi potranno 

discutere anche sull’ordine del giorno prioritario. 

In verità la Presidenza sembra tollerare generalmente (ed 

anche in limiti assai ampi) queste procedure formalmente non 

troppo ortodosse : ma, ancora, è naturalmente necessario perchè 

ciò possa in concreto verificarsi, che vi sia sempre un ordine 

del giorno complementare che permetta di predisporre un intervento 

sull’ordine del giorno prioritario (”). 

Un’altra procedura frequentemente usata sarà il richiamo 

al regolamento, ugualmente tollerato dalla Presidenza nonostante 

quanto disposto dall’art. 58 A. N. 

L’iscrizione delle questioni orali decisa dalla Conferenza 

dei Presidenti non potrebbe più essere contestata: ciò non- 

D’altronde la priorità accordata all’opposizione nella fissazione dell’ordine 

del giorno con un determinato numero di sedute dedicato alla di. 

scussione delle questioni, sembra essere nel settore del controllo la contropartita 

necessaria delle prerogative accordate al Governo nel settore 

legislativo. 

Q37 Cfr. MOKRHOFF, voce Discussione parlamentare, in Nwicsimo digesto 

Italiano, 1111! 

(”) V. Parlements, U%m Interparlementaire, cit., 171. 



dimeno alcuni oratori hanno potuto essere ammessi dal Presidente 

a intervenire (34}. 

1 parlamentari si servono infatti sovente del voto cc indicativo 

»: in occasione del voto sull’ordine del giorno complementare 

essi esprimono il loro disaccordo con la Conferenza 

dei Presidenti (’”. 

Ad un tentativo in tale direzione del deputato Leenhardt, 

M. Claudius Petit che presiedeva la seduta, rispondeva di non 

poter consentire all’invito di M. Leenhardt, poichè l’art. 134 

del regolamento preciserebbe nel suo alinea 2 quanto segue: 

c< L’iscrizione delle questioni orali all’ordine del giorno & decisa 

dalla ,Conferenza dei Presidenti ”; il voto che quindi stava per 

intervenire avrebbe riguardato la parte complementare dell’ordine 

del giorno ma in nessun modo le questioni orali. Questo 

non avrebbe escluso tuttavia, che, qualora si mirasse ad attribuire 

al prossimo scrutinio un valore indicativo, ciò potrebbe 

essere consentito. 

Infatti, cc ciascuno pone sempre nel proprio voto l’intenzione 

che preferisce, ma il Presidente non può, naturalmente, che 

mettere ai voti ciò che egli ha la possibilità di mettere ai 

voti >> (”). 

I1 Presidente non ha quindi una politica costante e fermissima 

su questo punto e si dimostra anzi generalmente assai 

flessibile nell’applicazione delle disposizioni del regolamento 

allo scopo di permettere ai parlamentari di prendere la parola 

(fi4} Si ricordi ad esempio il ri’fiuto opposto a M. LE PEN da parte 

di M. Chamant, vice-presidente dell’Assemblea nazionale, nella seduta 

del 12 maggio 1960 (J. O., Déb. Parl. A,M., 1960, 1, 785. 

(’7 V. La seduta del 30/6/1960, J.O., Déb. Parl. AN., 1956-1957. AI 

contrario nella seduta del 14 giugno 1961 M.J. Chamant rifiutò la parola 

a M. Guillon. 

(o6) Cfr. DAUDET, up. cit., 41. 



sull’ordine del giorno prioritario e sull’iscrizione delle questioni 

orali. 

Per ottenere le modifiche dell’ordine del giorno, i deputati 

hanno, infine, largamente utilizzato, come strumento procedurale 

ulteriore i


Presidenti (”) a differenza della procedura vigente al Senato 

secondo la quale, qualora il Governo richieda l’approvazione 

di una dichiarazione di politica generale, l‘organizzazione del 

dibattito verrà effettuata dalla stessa Conferenza dei Presidenti 

3. L’ordine del giorno nell’ordinamento parlamentare italiano. 

I1 sistema di fissazione dell’ordine dei lavori delle Camere 

italiane solleva tutta una serie di problemi assai rilevanti in 

quanto, a prescindere dai complessi problemi tecnico procedurali 

connessi (problema di scelta delle materie da sottoporre 

all’esame del Parlamento, organizzazione razionale dei lavori 

delle Assemblee, ecc.) esso assume il valore di strumento giuridico 

di vitale importanza nell’attività di indirizzo politico 

come mezzo fondamentale di orientamento e di direzione dell’attività 

legislativa (4’). 

La determinazione del programma dei lavori parlamentari 

rappresenta un punto nodale nei rapporti fra le forze politiche 

di maggioranza e di opposizione: l’una e l’altra infatti mirano 

a servirsene ai propri fini. 

Per la maggioranza l’ordine del giorno è strumento di attuazione 

della propria politica normativa e programmatica, per 

l’opposizione è spesso considerata un mezzo per ostacolare, con- 

(”) V., ad es., la seduta del 13 settembre 1961, J.O. Déb. Parl. 

A.M., 2267. 

(”) Cfr. Règlement A.N., art. 132, al 2; Règlement A.N., art. 149, al. 

4; Règlement du Sénat, a rt. 39, al. 3. 

(“) Cfr. DE CESARE, Sulla perfettibilità dell’ordine dei lavori parlamentari, 

in Indagine sulla funzionalità del Parlamento, a cura dell’ISLE, 

vol. 11, Giuffrè 1969, 213 ss. 



trastare, limitare o condizionare l’attuazione dell’indirizzo politico 

governativo, ed anche per richiamare l’attenzione dell’opinione 

su particolari questioni (42). 

(”) Interessanti considerazioni sulle connessioni fra pubblica opinione 

e sistemi parlamentari rappresentativi sono state recentemente 

svolte FENOALTEA (Relazione sulla attività della Commissione di indagine 

sulla funzionalità del Parlamento, cit., 27 ss.). L‘importanza della pubblica 

opinione nel nostro ordinamento e sui suoi organi supremi rappresentativi 

si manifestò particolarmente a partire dal 1913, anno dell’introduzione 

del suffragio universale. E’ ormai concordemente ammesso 

che il suffragio ristretto e il sistema elettorale uninominale facevano 

del Parlamento una istituzione tipicamente borghese (intendendo 

questa espressione in senso storicesociologico) funzionante con 

una certa razionalità e correttezza solo sino a quando la bonghesia conservò 

il carattere di classe politica unitaria: basti pensare all’identificazione 

dei due tradizionali partiti britannici, alle origini, con il capitale 

fondiario da un lato ed il capitale mobiliare dall’altro. Sul punto, cfr. 

LAWRENCE LOWELL, (( The influence of Party upon Legislation in England 

and America)), in Annual Report of the American Historical Association 

for the Year 1931, Washington 1902, 321-329; GUTTSMAN, The British 

Political Elite, London, cit., 336 - 337; MACKENZIE, R. T., British Political 

Parties, 2nd ed. London, Heinemann, 1964; REES, The 

English Provinces c. 1760-1960, London, Arnold, 1964, 181 ; THOMPSON, 

English Landed Society in the Nineteenth Century, London, Routledge, 

1963, 326; PELLING, A Short History of the Labour Party, Macmillan, 

1961, 2; BONNAN, The Middle Class Vote, London, Faber, 1954, 94. 

Anche nel nostro opdinamento il suffragio universale e il sistema elettorale 

proporzionale portarono sconvolgenti mutamenti : l’accesso alla 

vita parlamentare di nuovi strati sociali politicamente organizzati mutava 

il Parlamento di notabili in un Parlamento di partiti e trasformava 

il parlamentare da c sommo pater familias >) del proprio collegio in 

anonimo militante al servizio di una ideologia. Ad un mutamento di 

natura del Parlamento (passaggio dal binomio Parlamento-Governo all’identificazione 

Parlamento-Maggioranza) non ha fatto seguito un mutamento 

di K struttura )> nel funzionamento dell’organo; il suo potere è 

svanito; interessi e centri di potere sono altrove (pressure groups); la 

vita nazionale, così variamente articolata, non ha più il suo centro nell’attività 

parlamentare. La crescente influenza dei grandi partiti organizzati 

porta come paradossale conseguenza a un regime costituzionale 

fondato sulla sovranità popolare (art. 2 Cost.) e che tuttavia vede questa 

stessa sovranità insidiata alle radici degli strumenti stessi con i quali 

ia sovranità popolane fu posta in grado di manifestarsi e operare. (Cfr. 

FENOALTEA, OP. cit., 29 ss.). 



Senza entrare nel merito dei problemi tecnici relativi alla 

fissazione dell’ordine dei lavori, è sufficiente comunque ricordare 

che sono sottratti al potere esecutivo i mezzi procedurali 

necessari per dirigere l’attività legislativa del Parlamento, almeno 

nella fase di iscrizione all’ordine del giorno dei provvedimenti 

rientranti nel programma formulato dai partiti di 

maggioranza e approvato dalle Camere. 

Ciò sembra rientrare nell’indirizzo tradizionale che vuole 

il Parlamento padrone del proprio ordine del giorno (principio 

dell’assoluta sovranità dell’Assemblea), fino al punto da ammettere 

solamente la possibilità di discutere e votare giorno per 

giorno sul calendario dei lavori, senza interferenze dell’esecutivo 

(”). 

In una simile situazione si comprenderà l’assoluta preminenza 

assunta dalla volontà operativa dei Gruppi parlamentari 

di maggioranza (ai quali sarebbe affidato anche il grosso 

problema della (c organizzazione della maggioranza », essenziale 

per combattere o, almeno, per limitare l’ostruzionismo procedurale). 

Purtroppo sino ad ora la capacità operativa dei gruppi 

parlamentari è stata scarsamente coordinata e quindi raramente 

efficace, anche perchè ha sempre influito la mancanza di 

un organo direttivo in possesso di poteri, anche coercitivi, nei 

confronti di tutte le forze politiche rientranti nella coalizione 

maggioritaria, ed anche per la scarsa omogeneità e contradditorietà 

tra i programmi delle diverse formazioni politiche e 

parlamentari (@). 

(”) Questo era anche il caso della Francia, nel sistema parlamentare 

#della IV Repubblica: v. COTTERET, L’ordre du jour des Assemblées 

parlementaires, cit., 814-827. 

(”) Sulla ben diversa efficacia assicurata alla maggioranza dall’attività 

del chief whip, v. JENNINGS: G The arrangement is undertaken by 

the chief whip under control of the leader of the House. He has in his 



Si comprenderà allora come in un settore talmente cruciale 

dell’organizzazione parlamentare rivesta particolare rilevanza 

l’istituto della Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari 

le cui delibere, tuttavia, devono, per essere adottate, raggiungere 

l’unanimità, senza peraltro mai assumere valore cogente 

nei confronti dell’intera Assemblea. 

Ci si deve ora chiedere se tale organo abbia in concreto 

raggiunto tutti gli obiettivi che il Regolamento parlamentare 

- e le forze politiche che li promossero - ritenevano per tal 

mezzo potessero essere raggiunti. 

Alla domanda si deve purtroppo rispondere negativamente 

(45): la Conferenza dei Presidenti mai ha potuto purtroppo 

assurgere al rango di strumento idoneo a risolvere i complessi 

problemi attinenti alla programmazione, specie a lunga scadenza, 

dei lavori parlamentari anche mediante una pur inevitabile 

> (più che mediazione vera e propria) 

delle diverse istanze e degli interessi politici facenti capo ai 

gruppi parlamentari. 

I risultati positivi ottenuti riguardano invece la redazione 

tecnica del calendario dei lavori attinenti tuttavia a brevi 

periodi di tempo (specie per quanto riguarda la data e il 

numero delle sedute). Ovviamente ci si deve chiedere che cosa 

accada qualora la Conferenza non riesca a raggiungere nemmeno 

quel minimum che è dato da una soluzione di compromesso 

fra le diverse istanze politiche. Esisterebbe allora solo la 

possibilità di un appello diretto all’Assemblea perchè decida a 

maggioranza semplice di giorno in giorno. 

hands the remedy of the closure. In the last resort he can secure the 

passing of a guillotine resolution for closure by compartment, so as to 

be assured that a Bill passes its various stages at times fixed befcrehand 

». (Parliament, cit., 126). 

(”) DE CESARE,\Suh perfettibilità dell’ordine dei lavori parlamentari, 

cit., 214. 



In questo mal definito rapporto fra forze politiche contrapposte 

si inserisce allora il Presidente d'Assemblea il quale, 

garante supremo del corretto svolgersi del rapporto maggioranza-opposizione, 

finisce per operare come autentico mediatore 

fra gli opposti interessi ("). 

Egli infatti cercherà allora di predisporre un ordine del 

giorno coerente con le esigenze funzionali tecnico-parlamentari 

(ad es. stadio dell'esame preliminare raggiunto dai disegni di 

legge, scadenze costituzionali e regolamentari, ecc.) e con le 

istanze avanzate secondo la scala di priorità dei vari Gruppi, in 

modo che risulti accettabile a tutte le forze politiche rappresentate. 

Purtroppo il sistema parlamentare italiano, pur riconoscendo 

nell'art. 49 Cost. la fondamentale funzione dei partiti 

politici, non sembra trarre da questa impostazione le necessarie 

conseguenze, talchk prevale tuttora, nella nostra organizzazione 

parlamentare, una concezione particolaristica della 

funzione dei singoli parlamentari pur in presenza di meccanismi 

parlamentari che consentirebbero una soluzione felicemente 

alternativa ("). 

(") I1 SAVIGNANO, (I Gruppi Parlamentari, Napoli 1965, 182) sembra 

ritenere vi sia stato nel nostro ordinamento, almeno alla Camera dei 

Deputati, una lenta ma continua trasformazione dell'istituto presidenziale, 

nel senso di una raggiunta maggiore autonomia nei confronti dei 

Gruppi parlamentari e della stessa maggioranza parlamentare di cui 

era inizialmente espressione ed a cui doveva la sua stessa elezione. 

(9 Sulla trasformazione che avrebbe subito la forma stessa di governo 

parlamentare in seguito ali'influenza esercitata dai partiti politici, 

v. MIRKINE GUETZEVITCH, Le costituzioni europee, Milano 1954 ; MARANINI, 

Governo parlamentare e partitocrazia, in Rass. Dir. Pubbl. 1951, 18; 

BISCARETTI DI RUFFIA, Lineamenti attuali del diritto costituzionale in Europa, 

in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1955, 49; GUARINO, Lo scioglimento delle 

Assemblee parlamentari, Napoli 1W8 ; SARTORI, Il Parlamento Italiano 

1946-1963, Napoli 1963. 



Questo incerto articolarsi del rapporto maggioranza-opposizione 

reca con sè rischi assai gravi di una accentuata tendenza 

verso un regime cosiddetto pseudo-assembleare, con 

conseguente N scollamento D del naturale collegamento fra funzione 

di indirizzo politico di governo e maggioranza parlamentare, 

e contrattazioni continue fra gli opposti schieramenti 

politici. 

E’ una situazione, ovviamente originata dal difficile instaurarsi 

di un corretto rapporto fra maggioranza e opposizione, 

che proietta i propri negativi effetti sul sistema di fissazione del 

calendario dei lavori parlamentari (48). 

Secondo tale impostazione confortata dalla prassi le Camere 

godrebbero per Regolamento della più ampia e sovrana 


L’ordine del giorno è il punto focale della dialettica parlamentare 

maggioranza-opposizione, perciò nessuna delle parti 

è disposta ad accoglierne modifiche senza adeguate contropartite 

di ordine procedurale ed anche politico (49). 

Si tratta pur sempre, da un lato, di conciliare le esigenze 

di funzionalità dell’attività parlamentare con l’organica attuazione 

del programma che ha già ottenuto la fiducia dal Parlamento, 

vietando perciò intralci, interruzioni e interferenze dannose 

per l’indiritto programmatico della maggioranza; dall’altro 

lato, si iende tuttora a fare discendere l’esigenza di programmare 

i lavori d’Assemblea dal tradizionale principio di autonomia 

del Parlamento dal potere esecutivo (*O). 

Ovviamente una prospettiva ampia ed organica di riforma 

dei Regolamenti e delle procedure parlamentari in ordine alla 

razionalizzazione e programmazione dei lavori non potrebbe 

prescindere dalla nostra attuale costituzione materiale secondo 

la quale, in verità, i rapporti fra Parlamento e Governo, lungi 

dal porsi in funzione antinomica, vanno sempre più conformandosi 

all’esigenza di un continutm maggioranza parlamentare-governo, 

e ciò non può perdurare a lungo senza influire sul 

problema dei rapporti maggioranza-opposizione in regime parlamentare 

pluripartitico (”). 

(”) DE CESARE, Sulla perfattibilità dell’ordine dei lavori pari., cit., 215. 

(9 Vi è anche chi di recente ha ritenuto di dover misconoscere 

ogni efficacia al principio di separazione dei poteri propno al fine di 

garantire l’adempimento della sua tradizionale funzione di garanzia 

della libertà : cfr. WERNER WEBER, Gewaltenteilung a2s Gegenwartigeprobleme, 

in Festschrift C. Schmitt, 253 s. 

(”) Ma v., sulla insuscettibilità dei contemporanei regimi parlamentari 

ad enucleare ordinamenti statali atti a realizzare sintesi politiche in 

grado di evitare le pressioni settoriali dei gruppi sociali organizzati, v. le 

utili puntualizzazioni del MIGLIO, Le trasformazioni dell’attuale regime 

politico, in Jus, 30. Cfr. anche DE JOUVENEL, Du pouvoir, trad. it., 302. 



I1 nostro sistema parlamentare potrà trovare allora il necessario 

punto di equilibrio nella misura in cui venga attribuito, 

da un lato, alla maggioranza parlamentare l’esercizio effettivo 

dei propri poteri di organo direttivo responsabile dell’attuazione 

del programma di indirizzo politico approvato al momento 

della presentazione del Governo alle Camere, e dall’altro, 

alla opposizione, gli strumenti procedurali idonei a salvaguardarne 

il ruolo di


questo istituto opera tuttavia anche effetti indiretti di notevole 

rilevanza, come ad esempio la decadenza dei lavori legislativi, 

esistente di fatto nell’ordinamento statutario italiano 

ed anche in quello britannico attuale (55), benchè sia esclusa 

dai sostenitori della riforma in esame. 

Questa conseguenza non è facilmente eliminabile in quanto 

rappresenterebbe sempre una G contropartita D voluta dall’opposizione 

(come valido strumento di ostruzionismo). in cambio 

della programmazione dei lavori concessa al Governo. Vi sarebbe 

ora la tendenza, almeno nei più recenti progetti di riforma, 

di ridurre la sessione a un periodo di uno o più mesi 

- ovviamente insufficienti al fine di una efficiente programmazione 

dei lavori parlamentari - coordinandola con l’attuazione 

del programma di durata quinquennale) (’9. 

Sarebbe invece auspicabile che il calendario dei lavori 

avesse almeno durata annuale, periodo minimo per il raggiungimento 

degli obiettivi della maggioranza di governo, mentre 

le sessioni dovrebbero riferirsi ad un calendario con un ordine 

di priorità ‘fissato nel tempo e conoscibile con un congruo 

anticipo. 

Ad un ordine del giorno prioritario cosiffatto, immodificabile 

in via di principio, si potrebbe aggiungere un ordine del 

giorno complementare per alcune prefissate sedute mensili da 

(”) In tal senso v. l’ampio studio di BASSANINI, Gli effetti della fine 

della legislatura nei procedimenti legislativi pendenti, Milano 1968, v. gli 

interventi di BRUNELLI e PERONE, in Civitas, nn. 8-9; CAPURSO, Il principio 

della continuità legislativa e la revisione della regola di decadenza, in 

Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1968 ; DANESE, Sulla sopravvivenza 

dei provvedimenti legislativi approvati da un solo ramo dei 

Parlamento, in Foro Pad., 1958, 111, 90; MORTATI, Istituzioni, vol. I, 1969, 

478. 

(9 Cfr. DE CESARE, Sulla perfettibilità dell’ordine dei lavori parl., 

cit., 217. 



destinare alla scelta delle minoranze o all’esame di iniziative 

praeter-programma, secondo il sistema parlamentare inglese 

(’’). 

Un , v. l’art. di A. POTTER nel volume curato dal DAHL, Political Opposition 

in Western Democracies, at., 14. Ma v. anche le utili considerazioni 

di MANZELLA, L’organizzazione dei lavori parlamentari in Italia, in Tempo 

Moderni, cit., 10: c Quello che importa è che un calendario dei lavori 

parlamentari sia conoscibile all’inizio di ognuna delle sessioni convenzionalmente 

indicate : guida innanzitutto alla attività dei singoli parlamentari, 

ora insofferenti e frustrati per il caotico e improvvisato procedere 

dei lavori che impedisce loro ogni personale programma di studi, 

di contatti, di rapporti con l’elettorato, oltreohè di sacrosanta cura di 

interessi professionali e familiari ; guida poi all’attività dei partiti che 

da un ben definito calendario a lungo termine dei lavori parlamentari 

dovrebbero essere indotti a collocare nelle settimane libere lo svolgimento 

delle istanze più importanti : congressi, consigli nazionali, direzione 

e trovare nei risultati delle sessioni la migliore valutazione sulla 

situazione politica e sul grado di tensione realizzatrice capace ancora 

di esprimere il programma di maggioranza. AI di là di tali risultati, che, 

data l’esperienza, sarebbero di grande rilievo, la riedizione della sessione 

non dovrebbe pèrò comportare altro effetto giuridico, specie per 

quanto riguarda lo stato ‘dei lavori ». 



opposizione. Ovviamente il primo metodo implica reciproche 

concessioni pazientemente concordate, mentre il secondo conduce 

fatalmente la maggioranza a far valere nella forma più 

incisiva la propria volontà operativa sulla minoranza in questa 

prima fase della procedura parlamentare. 

Con l’introduzione della periodizzazione annuale dei lavori 

parlamentari (5*) il programma potrà essere scomposto in 

precisi limiti temporali ad opera della Conferenza dei Presidenti 

attraverso una divisione più o meno articolata dei provvedimenti, 

considerando da un lato il programma legislativo 

e dall’altra il periodo di tempo fissato in cui il programma stesso 

dovrebbe poter essere realizzato. Tutto questo presuppone 

una complessa fase > fra le diverse parti politiche, 

in modo che la rinunzia ad alcune delle prerogative che 

che esse sono use ad esercitare, verrebbe in certo modo compensata 

da una serie di vantaggi politici e procedurali corrispondenti. 

Corrispettivamente anche le minoranze dovrebbero rinunziare 

al tentativo di inserirsi nella maggioranza per collaborare 

con questa ad una migliore funzionalità del sistema 

parlamentare e ad un più efficiente controllo del Parlamento 

sul Governo, sul fondamento di una leale ed esplicita accettazione 

delle regole del gioco democratico con relativa conseguente 

assunzione di un ruolo alternativo di responsabilità politica 

di Governo, in cambio ovviamente di adeguate contropartite 

di tipo garantistico (”). 

Illuminante è l’esempio inglese del Comitato interministeriale 

(Legislation Committee) istituito dai primi governi laburisti per il coordinamento 

dell’attività legislativa mediante il riparto dei provvedimenti 

normativi fra le varie sessioni della legislatura in ordine di priorità; 

su tale esperienza v. DE CESARE, OP. cit., 218. 

(”) Naturalmente sulla constatazione che la migliore garanzia, non 

soltanto da un punto di vista giuridico-formale, per un corretto rapporto 



L’elemento fondamentale sarebbe comunque rappresentato 

dall’accettazione concorde di tutte le parti politiche di un più 

corretto e chiaro rapporto fra maggioranza di Governo e opposizione 

e forse anche di una definitiva sistemazione teorica, da 

tutti accolta, di un nuovo status della opposizione in cui ricomprendere 

sia la funzione di controllo e di > dell’attività 

politica del Governo, sia quella, altrettanto importante, 

di alternaiiva democratica ail’indirizzo politico programmatico 


Come contropartita le minoranze potrebbero richiedere : 

a) l’attribuzione di quote del tempo assegnato alla iniziativa 

parlamentare delle opposizioni, cui potrebbe essere deferita 

una serie di argomenti da discutere in particolari sedute; 

b) la possibilità di inserimento nell’ordine dei lavori di 

iniziative parlamentari su argomenti praeter programma; 

c) la concessione di poteri di attivazione diretta di strumenti 

di controllo (inchieste) o meramente conoscitivi (hearings) 

(”). 

maggioranza-opposizione consisterebbe prGprio nel c patto costituzionale 

)>, esiste un’ampia dottrina: v., ad es., KELSEN, La garantie jurisdictionnelle 

de la Contitution, in Rev. Dir. Publ., 1928, 204; MORTATI, La 

Costituzione in senso materiale, Milano 1940, 131 ; VIRGA, Libertà giuridica 

e diritti fondamentali, Milano 1947, 231 s.; TOSATO, Garanzia delle leggi 

costitzizionali, in Costifuzione e Costituente. Atti della XIX sett. SOC. 

dei catt. d’Italia, I1 ed., Roma 1960, 123 ss. VEDEL, Manuel de droit constitutionnel, 

Paris 1949, 230, 177; PALADIN, In tema di decreti Iegge, in Riv. 

trim. Dir. Pubbl., 1958, 580 s.; MARANINI, Natura e caratteri dell’ordinamento 

costituzionale italiano, in Rass. Parl., 1960, 1143. 

eo) La prassi delle hearings è stata definitivamente codificata, per 

il Senato americano, dal Legislative Reorganization Act del 1946. Questo 

nuovo istituto ha ormai raggiunto nel Congresso elementi procedimentali 

con vere e proprie udienze legislative ; cfr. PREDIERI, Contraddittorio 

e testimonianza dei cittadini nei procedimenti legislativi, 1964, 223. 

Da ultimo, sotto un diverso prdlo, v. le interessanti considerazioni del 

CHIMENTI, (( Le udienze .conoscitive )> delle comnzissimi senatoriali, in 

Indagine sulla Funzionalità del Parlamento, cit., 173 ss. 



Assolutamente necessaria, in questa prospettiva, sarebbe 

una ristrutturazione della Conferenza dei Presidenti dei Gruppi. 

Proprio in tale sede dovrebbe costituirsi il nucleo organizzatorio 

dei lavori parlamentari che dovrebbe affidare ad una razionale 

suddivisione temporale lo svolgimento del programma governativo 

o, almeno, quella parte del programma la cui esecuzione 

venga richiesta dal Governo nel corso di una sessione. 

Proprio in seno quindi all’organo collegiale rappresentativo di 

tutti i partiti dovrà avvenire quella fase di razionalizzazione logica 

del lavoro parlamentare, con la conseguente e connessa 

prevalenza dei principi della unanimità e dell’autodisciplina 

coessenziali a tutti i gruppi politici presenti in Assemblea (“). 

Per quanto concerne la fase importantissima della negoziazione 

fra i diversi gruppi (fase di indubbia e rilevante politicità) 

in cui il Presidente non potrebbe esercitare propri poteri 

decisionali e direttivi, si dovrebbe assicurare alla Conferenza 

una piena e sovrana autonomia anche nei confronti di 

pressioni o coazioni, sempre possibili, dell’esecutivo. Sotto 

tale riguardo rivelerebbe la sua insufficienza anche il voto 

ponderale esperimentato nel Farlamento francese (6z) con il correttivo 

della nota espropriazione del tempo legislativo, nonchè 

la più volte proposta eliminazione del principio che vuole 

le delibere approvate quando manchi un’opposizione espressa. 

Nello stesso tempo dovrebbero escogitarsi rimedi tecnicoprocedurali 

tutte le volte - il caso non è infrequente - che non 

fosse possibile ottenere un accordo generale in seno alla Conferenza 

e si rendesse perciò necessario il ricorso in Assemblea. 

Innanzi tutto, potrebbero proporsi le seguenti riforme 

procedurali : 

(61) Cfr. LONGI e STRAMACCI, Il Regolamento della Camera dei Deputati, 

illustrati con i lavori preparatori, 1968, 32 ss. 

(6z)) CHANDERNAGOR, Un Parlement, pour quoi faire, cit., 66-67. 



a) per gli accordi raggiunti nemine contradicente sarebbe 

auspicabile forse una dichiarazione ufficiale del Presidente su 

cui provocare una esauriente discussione con conseguente possibilità, 

lasciata all’assemblea, di assumere anche un diverso 

atteggiamento sul programma concordato, in modo tale che 

anche l’eventuale inserimento di un nuovo provvedimento 

legislativo ottenuto dall’opposizione in seguito a nuovi accordi 

con la maggioranza, verrebbe ad assumere precisi connotati 

politici, di cui anche la pubblica opinione dovrebbe e potrebbe 

tener conto; 

b) l’avvenuta approvazione dell’insieme delle proposte approvate 

in sede di Conferenza dovrebbe agire quasi come una 

specie di ratifica con efficacia vincolante per l’Assemblea e tra 

i vari gruppi, i quali dovrebbero sentirsi impegnati ad applicare 

l’accordo senza presentare nuove proposte di modifica; 

c) si potrebbe anche predeterminare un quorum minimo 

per la proposta d’appello nei confronti della comunicazione 

presidenziale, oltre alla limitazione del dibattito ad un solo 

oratore per ciascun gruppo ed, eventualmente, alla richiesta 

di una maggioranza qualificata per approvare eventuali modifiche 

all’ordine del giorno fissata dalla Conferenza; 

d) eventualmente potrebbe stabilirsi che le delibere prese 

a maggioranza assoluta dall‘Assemblea dopo ampio dibattito 

sull’ordine dei lavori per un circoscritto periodo di tempo, conseguente 

all’inutilità dei tentativi di accordo in seno alla Conferenza, 

debbano considerarsi vincolanti per tutti i partiti (”). 

(63) Del resto la dottrina dominante considera ormai i Gruppi parlamentari 

come la proiezione o la rappresentanza parlamentare dei partiti 

politici. Fra i molti v. GALEOTTI, Note sui partiti nei diritto italiano, 

in Justitia, 1958, 256; GUEXI, Parlamento e partiti come problema attuale 

della democrdzia, cit., 52; WALINE, Les groups parlementaires en 

France, cit., 1172. 


Le prerogative dei Presidenti di assemblea 34 1 

Con riforme regolamentari di questo tipo, diverrebbe certo 

di più difficile realizzazione l'improvviso alternarsi di effimere 

maggioranze, ed ogni gruppo parlamentare dovrebbe finalmente 

rispondere delle proprie responsabilità di fronte alla 

pubblica opinione ("). 

L'organo collegiale sarà in tal caso confortato e orientato 

da una precisa volontà politica di maggioranza, in grado di 

consentire una seria trattativa su > con le minoranze, le quali, a loro volta, dovrebbero reridersi 

perfettamente conto che qualora risultasse per la loro 

opposizione impossibile il raggiungimento di un accordo in 

seno alla Conferenza, una maggioranza omogenea e cosciente 

della propria forza, potrebbe pur sempre far valere la propria 

volontà servendosi ovviamente degli appositi strumenti procedurali 

offerti dal regolamento (65). 

(") DE CESARE, OP. cit., 221. 

(9 Cfr. LONGI e STRAMACCI, Il Regolamento della Camera dei Deputati, 

cit., 29: (I La minoranza della Giunta del Regolamento aveva proposto, 

tramite Yon. Di Rudinì di attribuire al potere discrezionale del 

Presidente, in determinate circostanze, la facoltà di regolare il corso 

di una particolare discussione. Questa proposta non venne accolta dalla 

maggioranza e venne ripresentata dall'on. Grippo come soluzione intermediaria 

fra la deliberata col Regolamento del 3 aprile 

e la quasi assoluta carenza nel nuovo testo di strumenti antiostruzionistici 

». Determinante per la reiezione della proposta fu un celebre intervento 

di Giolitti, che a nome della maggioranza affermò che nella di- 

zione del nuovo testo


Ma quid iuris se, in base alla logica della programmazione 

ormai accolta anche nel nostro sistema parlamentare (“) si 

sostenesse la necessità, per garantire comunque l’attuazione 

del programma di sviluppo, di adottare il principio, già invalso 

in altri ordinamenti, della deliberazione a maggioranza anche 

in seno alla Conferenza dei Presidenti 

La proposta di trasformare la Conferenza dei Presidenti in 

organo collegiale deliberante a maggioranza (e forse addirittura 

a maggioranza ponderale dei voti dei gruppi), potrebbe talora 

apparire come un utile strumento procedurale al fine di 

consentire alla maggioranza effettiva di Governo - costituitasi 

in sede di votazione su mozione di fiducia - di esprimersi e realizzarsi 

più agevolmente col supporto di apposite norme regolamentari. 

Si tenderebbe così a precostituire un nuovo strumento regolamentare 

che mirerebbe a facilitare invece che ad ostacolare 

il consolidarsi di una chiara maggioranza di Governo, rispondendo 

al contempo all’esigenza di assicurare una certa 

garanzia di continuità all’esecutivo, nonchè una sua maggiore 

efficienza e snellezza in ordine agli obiettivi indicati nel programma. 

Tale riforma tuttavia sembra irrealizzabile sia perchè comporterebbe 

una profonda modifica dei principi del vigente 

ordinamento parlamentare e soprattutto perchè, in concreto, 

la sua attuazione consentirebbe veramente ampi margini di attività 

a minoranze organizzate e fermamente decise ad impe- 

(“1 Cfr. Travail Parlementaire en France et à l’etranger, Table ronde 

de YAssociation francaise de Science politique, R.F.S.P., 1954, 673-868 ; 

(di particolare interesse lo studio di GOGUEL, Les méthodes du travail 

parlementaire, ibid., 674-708) et Paris, Presses Universitaire de France, 

1955, 200. V. anche VEDEL< Question de confiance et dissolution, Etudes 

juridiques, 1954, n. 3-4, 26-29. 



dire con l’ostruzionismo tecnico l’attuazione del programma 

di Governo (67}. 

Anche se si potrebbe sempre sostenere che l‘ampia libertà 

di discussione consentita alle minoranze dalle norme regolamentari 

potrebbe pur sempre offrire a queste ultime (qualora 

uscissero sconfitte con voto ponderale in sede di Conferenza 

dei Presidenti), il mezzo di servirsi delle nome dilatorie al fine 

di costringere la maggioranza a discutere nuovamente il programma 

dei lavori, annullando i benefici ottenuti con tale riforma 

procedurale (68). 

Si verrebbe a creare, di fatto, un nuovo equilibrio fondato, 

da una parte, su una maggiore ed effettiva organizzazione 

della maggioranza e dall’altra sulla decisione delle minoranze 

di combattere sino all’ultimo contro l’approvazione di 

particolari provvedimenti legislativi ad esse particolarmente 

invisi. 

In tal caso, la possibilità di decidere a maggioranza nell’organo 

collegiale cui spetterebbe la fissazione dell’ordine dei lavori, 

permetterebbe il consolidarsi della maggioranza su un 

programma legislativo, ma con il rilevante limite dell’adozione 

di provvedimenti normativi così invisi alle minoranze, tali da 

suscitare una decisa azione ostruzionistica destinata, spesse 

volte, a conseguire concreti successi (69). 

(”) Di opposto avviso è invece MANZELLA, Il rapporto maggiovanzaopposizione 

in Parlamento, in Indagine sulla funzionalità del Parlamento, 

cit., 253. 

(6a) DE CESARE, ap. cit., 223. 

(”) Cfr. SAVIGNANO, OP. cit., 111-112. Per Yon. Ambrosini , in Atti Parlamentari della Camera - Discussione - 

Seduta del 17 marzo 1950, p. 16316. 



Si raggiungerebbero certo, in tal modo, i due fondamentali 

obiettivi dell’efficienza dell’azione legislativa delle Camere 

e della tutela del diritto delle minoranze di > l’indirizzo 

politico di maggioranza, quantomeno nei casi di provvedimenti 

di maggiore rilevanza politica, anche se tale riforma 

richiederebbe una troppo rapida evoluzione del rapporto dialettico 

maggioranza-opposizione quale ,è venuto configurandosi 

anche nelle più recenti legislature e il cui equilibrio ha trovato 

puntuale anche se imperfetta espressione nelle norme regolamentari 

(‘O). 

(’O) I1 D’ANTONIO, (Indagine sulla funzionalità del Parlamento, dibattito, 

cit., pag. 137 s.) così puntualizza, in forma forse un po’ troppo 

schematica ma efficace il problema : I1 principio maggioritario è sancito 

dal nostro ordinamento da una noma fondamentale, quella ldell’art. 64 

della Costituzione. La nostra Costituzione è di tipo parlamentare e ha, 

fra le norme di base, fra i principi di base, il principio maggioritano. 

E’ un principio maggioritario corretto, non è rigido e pertanto noi 

proprio di questo abbiamo tenuto conto nel proporre che all‘opposizione 

fosse data l’iniziatha dell’inchiesta parlamentare ». 


CAPITOLO IX 

RIMEDI GIURIDICI 

ALL'OSTRUZIONIS~MO PARLAMENTARE 

SOMMARIO : 1) Considerazioni sulle forme tradizionali di risoluzione deli'ostruzionismo. 

- 2) Risoluzioni repressive : a) dirette; b) indirette. 

- 3) Possibili riforme regolamentari. 4) Il problema del 

quorum. - 5) La chiusura delta discussione. - 6) I poteri presidenziali 

di direzione del dibattito parlamentare. - 7) L'evoluzione dell'istituto 

presidenziale in Francia. - 8) Altri rimedi possibili all'ostruzionismo 

- Conclusioni. 

1. Considerazioni sulle forme tradizionali di risoluzione dell'ostruzionismo. 

I1 problema dell'individuazione dei possibili rimedi giuridici 

all'ostruzionismo non è di facile soluzione ; da una parte infatti 

si sarebbe tentati di reprimere lostruzionismo privandolo 

del terreno in cui normalmente agisce, cioè restringendo quegli 

spazi in bianco previsti dai regolamenti a tutela dei diritti 

delle minoranze ; dall'altra, si potrebbe facilmente cadere nell'eccesso 

opposto proponendo riforme regolamentari di tale 

natura da assottigliare, fino a renderle mera parvenza, le fa- 


346 L’ostruzionismo uarlamentare 

coltà di cooperazione delle minoranze alla complessa opera 

legislativa (‘1. 

In generale si può affermare che le forme di risoluzione 

dell’ostruzionismo regolamentare siano essenzialmente di due 

tipi, politiche o giuridiche, a seconda che il fenomeno si esaurisca 

nel movimento interno dell’Assemblea o in seguito ad una 

diversa interpretazione da parte della maggioranza parlamentare 

del contenuto delle norme regolamentari (’). 

Le forme di risoluzione politica dell’ostruzionismo obbediscono 

evidentemente allo stato di necessità, perché infinitamente 

variabili sono le condizioni e le circostanze di luogo e 

di tempo che originarono l’azione delle minoranze (3). 

L’ostruzionismo parlamentare testimonia sempre di uno 

stato > del rapporto maggioranza-opposizione e, 

come tale, non può non rivolgersi sempre, in definitiva, contro 

l’esecutivo. 

Ma a volte la campagna ostruzionistica fu intrapresa contro 

singoli provvedimenti, sfociando solo in tali circostanze in 

una lotta frontale al Gabinetto; in altri casi, questa ostilità all’esecutivo 

si manifestò invece col respingere ogni progetto ed 

ogni provvedimento da questo presentato. 

Secondo una tradizionale dottrina, le forme di risoluzione 

dell‘ostruzionismo si presentano sotto due principali 

aspetti: i) con una forma di (( risoluzione repressiva », che 

può essere o diretta, quando l’ostruzionismo si sia concluso con 

una crisi di Gabinetto o anche sia terminato in seguito a 

crisi parlamentare, o indiretta, quando il Gabinetto sia ricorso 

(I) In tal senso v. già FERRACCIU, L’ostruzione, cit., 9-10; TABACCHI, 

L’ostruzionismo pad., cit., 10. 

(z) Cfr. JELLINEK‘ G., Das Recht der Minoritaten, Wien 1898, 36. 

(3) Cfr. GALEOTTI P., Principi, cit., 254. 


Rimedi giuridici all’ostruzionismo parlamentare 347 

a decreti legge o le Camere abbiano approvato l‘attuazione 

provvisoria delle leggi contestate; 2) quando infine opportune 

riforme parlamentari siano riuscite a introdurre norme di natura 

tale da consentire l’eliminazione del fenomeno ostruzionistico 

già in atto (‘). 

I1 ricorso a quest’ultimo strumento ha sempre sollevato 

perplessità anche in parte della dottrina dell’epoca statutaria, 

ritenendosi, e probabilmente non a torto, che consentendo a 

modifiche permanenti delle norme regolamentari in occasione 

del dibattito su una legge o provvedimento, si violerebbe in 

molti casi lo spirito delle norme regolamentari nella loro funzione 

garantista nei confronti dei diritti delle minoranze. 

Sembra invece esemplare l’atteggiamento seguito sul problema 

dalle maggioranze parlamentari inglesi, le quali allorché 

furono costrette dalle circostanze a procedere 3 modifiche regolamentari, 

lo fecero tuttavia sempre tenendo presente soprattutto 

l’interesse generale dello Stato e non quello, momentaneo 

e contingente, della maggioranza. Si verificò anzi un fenomeno 

veramente curioso: quanto più forte era il Governo, 

tanto più riluttante esso si mostrava nel favorire una qualsiasi 

limitazione delle norme che proteggevano la minoranza (7. 

(&) NIGRO, Op. cit., 553 ss. 

(7 I1 GORDON, Il parlamento inglese, trad. it., cit., 131-132, così sintetizza 

il curioso fenomeno, comunque indice irrefutabile di un alto grado 

di


Determinare una precisa casistica delle cause di risoluzione 

naturale dell’ostruzionismo, è compito che sfuggirebbe, 

probabilmente, ad ogni possibile classificazione: con buona approssimazione 

si può tuttavia affermare che assai spesso è l’intensità 

del tipo di reazione della maggioranza a consigliare 

l’opposizione a desistere dal suo tentativo (6). 

La maggioranza, assai spesso, sarebbe costretta a dover 

valutare le gravi conseguenze di una rigida tensione politica 

con l’opposizione, specialmente in quei casi in cui essa non 

sia grandemente interessata al provvedimento o alla legge in 

discussione e cerchi pertanto in ogni modo un accordo con la 

minoranza, anche al di fuori dell’ambito parlamentare. 

D’altra parte il lento ma continuo evolversi dell’atteggiamento 

psicologico della maggioranza o della minoranza in un 

moderno regime parlamentare opera in modo da favorire la 

un poco più avanzato rispetto all’inchiesta precedente. Ma la tendenza 

è sempre stata la stessa: quanto più forte è il governo, tanto più riluftante 

esso è stato nel favorire una qualsiasi limitazione delle norme 

che proteggono la minoranza. Quesio è forse uno degli aspetti più sani 

del parlamento britannico e una delle sue maggiori difficoltà ». 

A nostro awiso, pur prestando alcuni pratici inconvenienti, il 

sistema britannico dei sessional orders ha il grande vantaggio di contribuire 

ad agevolare il procedimento legislativo senza ledere i diritti 

delle minoranze, contribuendo a conferire ai regolamenti interni un 

maggiore grado di elasticità normativa, reso sempre ‘più necessario dalla 

molteplicità di competenze e funzioni spettanti ai moderni parlamenti. 

(6) Sorge, a questo punto, il grosso problema dell’organizzazione 

della maggioranza, da intendere come unico strumento antiostruzionistico 

in tutti quei casi in cui la tattica dilatoria dell’apposizione tragga 

la sua forza da quella che potremtmo definire l’organizzazione della minoranza. 

Ma v. sul punto DELL’ACQUA, Nuovi spunti, cit., 958-959. Si porrà 

anche il grosso problema di elaborazione nuovi e più efficaci strumenti 

per assicurare una maggiore compattezza ed ornogenietà all’interno dei 

singoli gruppi parlamentari. Sulla funzione dei Whips nella procedura 

antiostruzionistica b’ritanpica : cfr. JENNINGS, The British Constitution, 

four ed., Cambridge Univ. press., 1%1, 88-90. 


Rimedi giuridici all’ostruzionisrno parlamentare 349 

risoluzione dell’ostruzionismo senza gravi e pericolose scosse 

politico-costituzionali, restituendolo al suo ambito naturale, 

che è proprio di quei fenomeni politici che non minacciano né 

la regolarità delle funzioni né l’unità all’Assemblea (7. 

Se infatti l’ostruzionismo avrà avuto breve durata esso 

risulterà comunque utile, se non altro per valutare e misurare 

la potenzialità anche numerica dei partiti opposti (specie in 

periodo pre-elettorale, che, come ognuno sa, è il periodo più favorevole 

per questo tipo di manovre}, Se invece sarà durato a 

lungo, il giudizio definitivo spetterà al Paese {meglio, alla pubblica 

opinione} che ne accoglierà o respingerà il fondamento, 

a seconda delle cause che l’hanno determinato. 

La sosta nell’attività legislativa influirà certo negativamente 

sulla funzionalità delle istituzioni rappresentative e, 

nei casi più gravi, anche sullo equilibrio dei poteri su cui poggia 

il nostro sistema costituzionale, ma gli effetti deleteri potrebbero 

essere a loro volta compensati da una futura maggiore 

c< razionalità >> dell’attività normativa e da una più precisa determinazione 

di programmi da parte della maggioranza. Ciò 

che rimane dopo l’esaurirsi di queste battaglie parlamentari è, 

soprattutto, l’indicazione di una direttiva, di un’aspettativa, di 

una necessità giuridica (o più spesso politico-sociale}, di cui 

si fa interprete la minoranza, insegnamento e stimolo per nuovi 

indirizzi politici (’). 

(’) Cfr. JENNINGS, The British Constitution, cit., 86. 

(O) Cfr. BASSANINI, Op. cit, 7 e bibliografia ivi citata. 



2. Risoluzioni repressive : u) dirette; b) indirette. 

. 

A - Interessante, dal punto di vista costituzionale è la disamina 

delle forme di risoluzione di carattere repressivo diretto 

del fenomeno ostruzionistico (’). 

a) Rientrerebbero in questi casi le crisi di ministero, l’emanazione 

di decreti legge, l’approvazione provvisoria di leggi che 

limitino eccezionalmente i diritti delle opposizioni, le modificazioni 

del regolamento interno in senso restrittivo della libertà 

di dibattito. 

Le crisi di ministero in seguito allo svilupparsi delle tattiche 

dilatorie delle minoranze, si sono fatte sempre più rare 

negli odierni governi parlamentari (*O); non si può tuttavia negare 

che esse rappresentino quasi una soluzione naturale, 

quando l’azione della minoranza ostruzionista raggiunga i due 

suoi obiettivi principali, e cioè l’interesse e l’appoggio sempre 

crescente dell’opinione pubblica, e la divisione interna della 

maggioranza parlamentare con immediati riflessi sulla compagine 

governativa che ne è espressione. 

Questa ipotesi si verificò con una certa frequenza nei periodi 

più contrastati del parlamentarismo, come mostrano le 

crisi ministeriali avvenute nel 1907 in Spagna (dimissioni del 

Gabinetto Lopez-Dominguez), nel luglio 1899 in Belgio (Ministero 

Peereboom) e, nelle assemblee dell’Impero Austro-Ungarico, 

le crisi dei Gabinetti Badeni (novembre 1897) e Bienerth 

(dicembre 1910). 

In tutti questi casi il Gabinetto, posto di fronte alla scelta 

fra la fedeltà al proprio programma e la tranquillità del paese 

(7 NIGRO, Op. :it., 40. 

(lo) Cfr. MORRISON, Government and Parliament, cit., 110 ss. 


Rimedi giuridici all’ostvuzionismo parlamentare 351 

o delle Assemblee parlamentari, preferi presentare le proprie 

dimissioni o, in alcuni casi fu esonerato dal potere dallo stesso 

Capo dello Stato (‘I}. 

Nelle crisi costituzionali sopra menzionate, infatti, la semplice 

sostituzione di alcuni uomini al vertice dell’esecutivo non 

significò automaticamente un mutamento di programma o un 

cedimento alle istanze, anche le meno giustificate, delle opposizioni, 

ma in ogni caso non andrebbe trascurata l’influenza 

psicologica che nell’opinione pubblica potrebbero esercitare le 

dimissioni del Governo avvenute in serie circostanze (le stesse 

minoranze potrebbero interpretarle come sintomo di debolezza 

dell’esecutivo e come segno di interne divisioni della maggioranza). 

Altre considerazioni suggerirebbe la tattica dilatoria seguita 

dalla minoranza quando divenisse fine a se stessa, come 

nei numerosi casi in cui furono combattute leggi o proposte 

politicamente di scarso rilievo e alle quali le minoranze erano 

anzi scarsamente interessate, unicamente volta a richiamare 

l’attenzione del Governo e del paese su altri problemi politici 

o sociali. 

Queste manifestazioni di crisi ministeriale ebbero non di 

rado gravi conseguenze anche per ciò che riguarda i rapporti 

fra Capo dello Stato e Parlamento (12)>. 

Allorché l’ostruzionismo riesca vittorioso nella battaglia 

parlamentare Ci personale >> contro il Gabinetto, la situazione 

(I’) MELONI, L’ostruzionismo purl., cit., 192 s. 

(“) E’ chiaro che si sarebbe in presenza, comunque, di una crisi 

di connotazioni particolari e quindi di soluzione assai difficile, quando 

non la si volesse o potesse risolvere con mezzi autoritari (come solitamente 

avveniva nelle assemblee dell’Impero Austro-ungarico). Assai 

interessanti furono sotto questo profilo gli sviluppi costituzionali della 

crisi apertasi in Grecia in seguito all’allontanamento del Venizelos ad 

opera di Re Costantino; v. SARIPULOS, Chronique, in Revue du Droit 

Public, 1915, vol. 29, 508. 



politico-costituzionale del paese finirebbe sempre per essere 

costituzionalmente difficile, anche perché mancherebbero al 

Capo dello Stato precise indicazioni riguardo al partito e agli 

uomini da designare al nuovo incarico di Governo. 

Infatti la maggioranza che sostenne il Governo sino al 

giorno delle sue dimissioni, non potrebbe certo, a meno di 

perdere qualsiasi credibilità presso l’elettorato, rinunziare completamente 

al suo programma (13). 

Si può pertanto affermare che in determinate eccezionali 

circostanze, la crisi di Gabinetto rappresenti una forma di risoluzione 

del fenomeno ostruzionistico che può avere qualche 

vantaggio, mentre assai dubbia sarebbe la sua efficacia qualora 

la si volesse indicare come rimedio generale risolutivo del 

conflitto causato dalla tattica parlamentare della minoranza. 

Si può dare anche il caso in cui non sia più una parte 

minoritaria dell’Assemblea ad imporre la sua tattica ostruzionista, 

ma sia il Governo a volere imporre la soluzione del 

conflitto, provocando lo scioglimento delle Camere. 

(la) Sarebbe in tali casi assai pericoloso designare fra di essa il capo 

del nuovo esecutivo; mentre, d’altra parte, sarebbe certo assurdo orientare 

la scelta nel partito di minoranza perché ben difficilmente questo 

potrebbe attuare il suo indirizzo politico. Non vi è dubbio che gli esempi 

di Gabinetti appoggiati da d&se minoranze (come quelli di Pitt, Addington, 

e Derby) furono episodi eccezionali, favoriti in gran parte dalle 

particolari contingenze costituzionali del paese. 

Questa difficile situazione non escluderebbe tuttavia la possibilità 

di giungere ad un accordo tra le parti usando dei procedimenti 

assai simili agli G agreements through the usual channels )> così felicemente 

sperimentati nelle Camere britanniche. Del resto, non potrebbe 

trovarsi esempio migliore di questa > della 

maggioranza, dell’episodio citato da JENNINGS (Parliament, cit., 61-62) : 

c When a Select Committee was appointed to consider the amendments 

to the Standing Orders which Mr Parnell’s most famous obstruction 

had made necessary, Mr Parnell himself was made a member 

of the CommiFtee ». (L‘episodio è tratto dal REDLICH, OP. cit., I, 145). 

Ma cfr. K. MACKENZ’E, The English Parliament, cit., 88,90-91, 103, 154, 

159, 186. 



Questa ipotesi si verificherà, ovviamente, solo allorché 

il Governo si senta forte dell’incondizionato appoggio della 

maggioranza parlamentare, e inoltre ritenga di interpretare 

l’atteggiamento del Paese come nettamente avverso allostruzionismo 

della minoranza. Ricorsero a questo strumento, in 

Italia, il Pelloux (14) nel 1900, allorché pensò di risolvere la 

crisi creata dalle opposizioni di sinistra ai provvedimenti da 

lui presentati alla Camera, e il Tisza, in Ungheria, nel gennaio 

190.5, per troncare alla radice l’ostruzionismo contro i 

provvedimenti militari (9. 

E’ evidente che non è comunque mai agevole il determinare 

l’esistenza delle circostanze che consigliano di ricorrere 

ad un simile espediente : lo dimostrano ampiamente l’esito 

infelice del tentativo del Pelloux e del Tisza, i quali furono 

costretti, proprio dall’esito della consultazione elettorale a loro 

contraria, a presentare le dimissioni. 

Tuttavia, anche valutando la rilevanza delle possibili conseguenze 

negative collegate alla difficoltà di prevedere e anticipare 

le reazioni dell’elettorato, si deve considerare questo mezzo 

come la forma di risoluzione politica più consigliabile del conflitto. 

Specialmente qualora quest’ultimo presenti caratteristiche 

particolarmente gravi e la battaglia parlamentare fra 

maggioranza e opposizione sia entrata nella sua fase più acuta, 

il rimettersi al giudizio dell’elettorato costituirebbe pur sempre 

un esempio di fiducia e rispetto nei principi che regolano 

l’istituto rappresentativo (I6). 

(“) Cfr. FRATTINI, I ministeri Pelloun e l’ostruzionismo parlamentare, 

cit., in Montecitorio, 1963 n. 1 e 2. 

(9 Cfr. KOLMER, Chronique, cit., 1906, vol. 47, 179. 

(I6) La sfiducia nei confronti degli istituti rappresentativi raggiungerebbe 

limiti anormali e addirittura > in quegli ordinamenti 

non poggianti su una base sociale omogenea. Cfr. CUOMO, Unità e omogeneità 

nel Governo parlamentare, Napoli, 1957. 



D’altra parte, il ricorrere alla consultazione popolare porterebbe 

anche, assai spesso, ad una diminuzione nella tensione 

politica del paese, e avrebbe come conseguenza immediata di 

evitare agitazioni e tumulti, riportando la contesa alle sue reali 

dimensioni, cioè all’ambito parlamentare. 

Si potrebbe ritenere anzi che la crisi parlamentare può 

divenire una necessità giuridica, quando il motivo che ha dato 

luogo all’ostruzionismo appaia grave e l’opposizione si presenti 

numericamente forte (17). Quando si ponga alla maggioranza 

il problema di reprimere l’ostruzionismo promosso da una 

imponente minoranza, non v’lè dubbio che il ricorso alla crisi 

parlamentare sia l’unico e più corretto strumento, per il suo 

carattere risolutivo, atto a comporre il conflitto. Se anche in 

queste situazioni si volessero applicare rigorosamente le misure 

regolamentari interne, sperando in tal modo di bloccare 

le tattiche procedurali della minoranza, è assai dubbio che 

la maggioranza ne trarrebbe vantaggi definitivi ; sarebbe anzi 

agevole prevedere una decisa reazione popolare in difesa dei 

diritti che si ritenessero lesi dall’azione della maggioranza o 

del governo. 

D’altro canto apparirebbe un non senso il ricorrere alla 

crisi di Gabinetto quando questo non intendesse invece rassegnare 

le dimissioni, ritenendosi sostenuto da una maggio. 

ranza compatta ed omogenea e fosse quindi in grado di attuare 

il proprio programma di Governo. 

B - Non mancano, nelle vicende parlamentari, nemmeno 

casi in cui il Governo ritenne di poter combattere I’ostruzionismo 

a mezzo di risoluzioni repressive indirette, mediante 

(”) In questo Faso, il ricorso alla consultazione elettorale rimarrebbe 

l’unico valido stxpmento per una effettiva verifica della corrispondenza 

fra volontà dello Stato legale e volontà del paese reale. 



l’emanazione di decreti legge di attuazione o votando, con l’appoggio 

della maggioranza, mozioni con cui si approvava l’esecuzione 

del provvedimento, in via provvisoria, solo per un 

determinato periodo di tempo. Anche in Italia, nel 1899, di 

fronte alla tenacia e all’organizzazione della minoranza, il 

Presidente del consiglio Pelloux, rendendosi conto dell’impossibilità 

di far approvare con il normale iter parlamentare 

la legge sui provvedimenti politici, impose, con un regio decreto 

il suo progetto, ricevendone l’approvazione al Parlamento 

(’”. 

Non è sempre facile indicare, in via generale, quale degli 

strumenti repressivi indiretti sia il più efficace nella battaglia 

ostruzionistica, in quanto assai spesso circostanze di fatto mutano 

l’ambito all’opportunità politica. 

Quello dei decreti-legge fu fra tutti gli altri strumenti utilizzati 

in funzione antiostruzionistica dalle maggioranze, quello 

che suscitò le critiche più numerose e giuridicamente fondate 

da parte della dottrina e di autorevoli parlamentari, i quali 

ne fecero spesso rilevare il carattere contrastante con i principi 

informatori del nostro sistema rappresentativo (19). 

Occorre rilevare che tale strumento, se anche fosse stato 

in grado di ottenere qualche risultato nella prima fase della 

battaglia ostruzionistica, in un secondo tempo poteva persino 

risultare controproducente. 

(I8) Cfr. LONGI, Ostruzionismo, cit., 14-15. 

Così in Germania, nel 1902, la mozione Kardoff fece entrare in vigore 

le tariffe doganali contro cui da un anno si accaniva l’ostruzionismo. 

In Italia, nella tornata del 2 luglio 1914, la mozione Carcano riuscì 

a bloccare l’ostruzionismo contro i provvedimenti tributari, proponendo 

e facendo approvare dalla Camera l’applicazione provvisoria per un 

anno delle tasse e dei diritti indicati nel disegno di legge. v. NIGRO, OP. 

cit., 199. 

(”) FARANDA, L’ostruzionismo parlamentare, cit., 9-10. 



Era sempre l’Assemblea, infatti, a dover ratificare l’atto 

del potere esecutivo e l’ostruzionismo, soffocato momentaneamente, 

aveva poi diverse possibilità di ripresentarsi in seguito, 

allorché l’Assemblea si sarebbe riunita per approvare l’operato 

del Gabinetto. 

Assai lucidamente una tradizionale dottrina (”) infatti affermava: 

ci A noi pare che in massima sia doveroso di evitare 

qualsiasi affermazione di arbitrio del Potere Esecutivo. Per 

lenta ma costante evoluzione, per più profonda interpretazione 

dei concetti informatori del sistema rappresentativo, quasi 

tutti gli Stati tendono al governo parlamentare ed .è la volontà 

della rappresentanza nazionale, non quella del Governo, che 

in definitiva deve prevalere ». 

Quanto alle altre forme di risoluzione repressive v’6 da 

dire che in qualche caso possono rivelarsi anche di una certa 

utilità : se ad esempio, si avesse un ostruzionismo organizzato 

contro progetti di legge in cui ci si scontrasse con una selva di 

emendamenti favoriti dalla stessa particolare stesura del testo, 

,potrebbe essere anche molto opportuno ricorrere ad una 

provvisoria applicazione del provvedimento allorquando una 

maggioranza parlamentare solida e compatta si sia pronunciata 

in senso favorevole. 

(”) Cfr. FERRACCIU, OP. cit., 330 sc. Naturalmente, l’evoluzione delle 

nuove tendenze costituzionali si muove invece in senso completamente 

opposto, come si è visto: ormai non ci sono dubbi sull’acsunzione da 

pavte del governo, di quella funzione di comitato direttivo della maggioranza 

(e quindi ancpe di dominus dell’attività legislativa) ormai quasi 

unanimemente riconosciqta in dottrina. Cfr. FRIEDRICH, Constitutional 

Government and Democracy, cit., 165 ss. 


Rimedi giuridici all'ostruzionismo parlamentare 357 

3. Possibili riforme regolamentari. 

Di particolare importanza sono invece le misure di prevenzione 

e di repressione deile manifestazioni ostruzionistiche 

contenute nei regolamenti interni. Già il Racioppi giustamente 

affermava:


zare funzionalità dell’organo con il rispetto dei diritti di libertà 

di coloro che ne fanno parte. 

I1 Parlamento inglese si è, da un certo punto di vista, avvicinato 

alla soluzione del problema essendo riuscito nell’intento 

di ampliare i poteri presidenziali mostrandosi nel contempo 

implacabile contro l’abuso della libertà di parola, colpita duramente 

dai due sistemi del e della


no al di là dell’ambito tradizionalmente riservato alla semplice 

tattica parlamentare (”). 

Anche le misure disciplinari interne, pure in alcuni casi 

senz’altro necessarie, non dovrebbero comunque essere 

di portata tale da restringere


Nel Parlamento inglese lo Speaker gode di una autonomia 

assoluta nei confronti dei partiti, posizione che è andata sempre 

più caratterizzandosi man mano che aumentavano i suoi 

poteri disciplinari quale responsabile supremo della funzionalità 

dell’assemblea (**): la sua influenza sarebbe direttamente 

conseguente all’ambito di autonomia raggiunto dalle forze 

politiche parlamentari. 

Non sarebbe possibile, in una parola, scindere i due elementi: 

tanto più uno Speaker è indipendente dai partiti che 

si affrontano in parlamento, tanto più è influente e le sue decisioni 

unanimamente rispettate (”). 

Ma indipendentemente dal grave argomento rappresentato 

dalla diversa posizione costituzionale del Presidente di Assemblea 

vi sono altri motivi che sconsiglierebbero l’inserimento, 

nel nostro diritto parlamentare, di misure simili a quelle in 

vigore nella Camera inglese. 

Innanzitutto le forme regolamentari attuate al fine di bloccare 

sul nascere le manovre dilatorie rischiano, per voler colpire 

un’abuso, di limitare o comprimere senza motivo il diritto 

che di quell’abuso costituirebbero l’oggetto. 

In definitiva dovrebbero esservi molti dubbi sulla legittimità 

e sull’opportunità di introdurre modifiche di carattere 

permanente, alle norme regolamentari, specie considerando 

(”) Cfr. JENNINGS. Parliament, cit. 63 ss. E’ da ricordare tuttavia che 

la famosa imparzialità dello Speaker britannico (non partisan-speaker) 

è principio relativamente recente se paragonato alla storia parlamentare 

inglese: esso è in vigore praticamente da meno di un secolo. 

(”) I1 GORDON (Op. cit., 125) rimferisce che fu proprio il primo dei 

G grandi Speakers n, Arthur Onslow (che rimase in carica durante tutto 

il regno di Giorgio 11) ad insistere sulla stretta osservanza delle forme 

di procedura, perché solo con tale mezzo il partito più debole


che gli cc spazi in bianco >> chi si vorrebbero restringere a danno 

delle minoranze, sono stati appunto previsti e voluti dal legislatore, 

proprio come garanzia e tutela dei diritti di quelle (’O). 

In ogni caso le misure restrittive dovrebbero avere un carattere 

temporaneo, nel senso cioè che non potrebbero comunque 

trovare pratica applicazione se non per il periodo di 

tempo strettamente necessario ad ottenere lo scopo prefisso, 

e solo dopo aver sperimentato tutti gli altri mezzi ritenuti generalmente 

più idonei a vincere le minoranze ostruzionistiche, 

cc guadagnando a sé l’opinione pubblica )> (”). 

Quanto ai freni regolamentari permanenti, non si saprebbe 

considerarli, specie nell’attuale fase di evoluzione storica dei 

governi parlamentari, come strumenti realmente idonei a combattere 

l’ostruzionismo. Mentre infatti manifesterebbero la 

loro inefficacia nei confronti delle forme più gravi di ostruzionismo 

(quando quest’ultimo volesse ricorrere, cioè, alle forme 

più aperte di resistenza), sarebbero in molti casi lesive 

della libertà della minoranza, in quanto potrebbero per avventura 

ostacolare ogni legittima opposizione solo che la maggioranza, 

abusando del proprio potere, intendesse contrastare 

anche ogni regolare manifestazione di diritti e di doveri dell’opposizione 

(”). 

(ao) MELONI, L’ostruzionismo, cit., 182 ss. 

(3‘) Sull’importanza fondamentale della pubblica opinione in un moderno 

regime parlamentare, v. JENNINGS, Parliament, cit. 7-8. 

(“) Naturalmente queste indicazioni non erano condivise dalla maggioranza 

della dottrina tradizionale, colme conferma questo passo del Galeotti 

U.: c Senza dubbio l’ostruzionismo è un male: ma un male ben 

più grave sarebbe la paura dell’ostruzione, perché comprimerebbe il 

libero funzionamento dell’assemblea ». E ancora :

362 L’ostuuzionismo paulamentaue 

4. Il problema del quorum. 

Una delle difficoltà maggiori incontrate per risolvere i 

problemi procedurali posti dall’ostruzionismo parlamentare 

è data dal problema del quorum : problema di difficile soluzione, 

non soltanto per quel che concerne la mancanza del numero 

legale (”), previsto da quasi tutte le Costituzioni per la 

validità delle deliberazioni delle Assemblee, ma anche per quel 

che riguarda la semplice presenza dei membri, necessaria alla 

validità della discussione. 

Quest’ultiino può essere determinato, o direttamente dalla 

Costituzione (come avviene infatti per alcune Assemblee) oppure 

dal solo regolamento interno, ma sovente con tale rigore 

che qualora venga a mancare la seduta dev’essere rimandata 

fino a che non sia nuovamente raggiunto, o addirittura rimessa 

al giorno e all’ora destinati per la seduta successiva (”). 

Scopo del quorum è evidentemente quello di far sì che 

non venga a mancare la cooperazione di molti (o di un numero 

sufficientemente elevato) alla formazione delle leggi, affinché 

queste siano in effetti il risultato dell.’opera di membri competenti, 

ed espressione, quanto più sia possibile, degli interessi 

della maggioranza del paese. 

altrettanto sano, quello di assicurare alle maggioranze il loro funzionamento 

>). (Questo brano del Galeotti è citato ,dal NIGRO, OP. cit., 589). 

ts3) Cfr. Padements, Unione Interparl. cit., 184: ,. 

(”) MORTATI, Istituzioni, cit., 430-431. 


Rimedi giuridici ali'ostruzionismo parlamentare 363 

Secondo l'art. 64 della nostra Costituzione, le Camere non 

possono infatti deliberare validamente se non sia presente almeno 

la metà più uno dei componenti di ciascuna di esse ("). 

Si tratta certamente di un quorum molto alto, ispirato a 

un'esigenza di garanzia contro il pericolo di colpi di mano da 

parte di piccoli gruppi: esigenza che sarebbe meno avvertita 

dove, essendo più elevata l'educazione politica, pericoli del genere 

non sarebbero possibili. 

Infatti, in Inghilterra, paese di antica civiltà parlamentare, 

il quorum (sia di discussione, sia di votazione)' è di soli 40 

membri per la Camera dei Comuni, ed è ancora minore per la 

Camera dei Lords. 

Fortunatamente agli inconvenienti del quorum elevato ha 

supplito la consuetudine, ora fissata nei regolamenti, secondo 

cui dal numero dei componenti è defalcato quello relativo ai 

seggi vacanti, e non vengono computati i membri assenti per 

regolare congedo. 

Inoltre, generalmente il numero legale è presunto : ma tale 

presunzione semplice viene meno quando, su richiesta di un 

piccolo numero di presenti, venga verificata la sua mancanza. 

E' chiaro che in questo caso la seduta si deve rinviare, ma 

alla nuova seduta rivive la presunzione. Due mezzi di soluzione 

si presentano al fine di risolvere il problema del quorum: a) 

volendo mantenere elevato il numero, si rendono obbligatorie 

le presenze, e per ottenerle, ci si serve di ogni disposizione anche 

di carattere disciplinare ; b) oppure abbassando il numero 

dei membri necessari alla discussione e alle deliberazioni, e 

mantenendo questo, naturalmente, più elevato di quello ('9). 

(9 Cfr. LONGI, Numero legale, in Rassegna parlamentare, 1959, 

n. 7, 52. 

J6) DE GENNARO, Quorum e maggioranza nelle Camere parlamentari 

secondo i'art. 64 della Costituzione, in Rass. Dir. pubbl., 1951. 



Quanto alla prima soluzione, essa ci sembra da escludere, 

come sembrerebbe confermare l’esperienza di tali metodi alla 

Camera dei Rappresentanti americana (37). 

Un sistema assai conosciuto per mantenere il quorum elevato 

consisterebbe nel ricorrere al voto per procura (sistema 

già sperimentato in Assemblee di diversi paesi, tra cui la Francia}; 

tuttavia non sono state ancora superate le perplessità 

- in gran parte giustificate - che tale sistema solleva in dottrina 

(9. 

Non meno pericolosa, tuttavia, sarebbe l’altra soluzione, 

tendente all’abbassamento del N quorum », o addirittura alla 

sua soppressione. 

A parte evidenti considerazioni sulla legittimità costituzionale 

di una simile misura, vi sono anche altre obiezioni, non 

facilmente superabili. 

Innanzitutto mancherebbe l’assoluta garanzia della partecipazione 

del maggior numero possibile di membri alla funzione 

normativa, così come non vi sarebbe la garanzia della 

necessaria cooperazione dei più competenti (”). 

Come si è giustamente affermato chiunque abbia pratica 

del movimento interno delle Camere R sa bene che la maggiore 

o minore affluenza deriva dalla maggiore o minore importanza 

degli argomenti in discussione, e che gli interessati rara- 

(”) Del resto, lo stesso regolamento (Reg. XV: 1-4) appare confuso e 

contraddittorio, in quanto, mentre tali metodi tendono ad assicurare la 

funzionalità delle Assemblee, finiscono invece per essere anche, in qualche 

misura, la legittimazione dell’arbitrio. MICELI V., Le quorum dans 

les assemblées politiques, cit., in Revue de Droit Public, 1902, 93 e ss. 

(9 Sui problemi connessi al quorum nelle assemblee politiche, V. 

MICELI, Le quorum dans les assemblées politiques, cit., in Revue du 

droit public, 1902, 45 ss. 

(9 BRUNELLI, Osseryazioni sufl’iniziativa di legge, indagini sulfa 

funzionalità del Parlamento, cit., 170. 



mente mancano all'appello, quando sono sub judice le cose 

per cui spiegano la maggiore somma di attività ». 

In conseguenza, a meno che l'assenza non sia il risultato 

diretto di un calcolo, lo stesso ordine del giorno finirà per 

costituire un collettore di energie, e a seconda della sua compilazione, 

determinerà l'affluenza di quei rappresentanti che 

sono direttamente interessati a lavorare. 

Certamente, se si guardasse il fenomeno dal punto di vista 

della tattica ontiostruzionistica si dovrebbe preferire piuttosto 

l'abbassamento e non, invece, la completa soppressione 

del numero legale ("). 

Dello stesso parere e anche l'orlando, il quale affermava: 

«tutta questa materia del diritto parlamentare, è come un 

pendolo a compensazione: esso mira cioè a non offendere le 

minoranze, pur salvaguardando i diritti delle maggioranze. Ora 

un alto numero legale favorisce l'opposizione delle minoranze, 

in quanto se esse non hanno la forza di respingere una legge, 

hanno quella di non far avvenire la votazione, che è praticamente 

lo stesso: basta che escano dall'aula, e venendo meno 

il numero legale, non è più possibile votare >> (41). 

Bisogna ricordare anche che, solo ricorrendo a tale metodo, 

si permise al Reichsrath di funzionare regolarmente e alla 

maggioranza di contrastare con qualche successo le terribili 

battaglie procedurali con la minoranza. 

Nelle nostre Assemblee vi fu la proposta (ad opera di Crispi 

e Petruccelli), di ridurre il quorum a un quinto del numero 

totale dei deputati, ma senza successo. 

La soluzione migliore, a nostro avviso, resterebbe quella 

di fissare, per la validità delle sedute, un numero minimo di 

membri, scegliendo la strada mediana tra l'abolizione asso- 

(40) NIGRO, OP. cit., 593. 

(") ORLANM), Corso di diritto ptibblico interno, 1910-1911, 466. 



luta del numero legale (con le scarse garanzie già accennate 

per quanto concerne il contenuto delle leggi e con il pericolo 

che l’autorità ed il potere dell’Assemblea possano essere abbandonati 

ad un numero insignificante di rappresentanti), e il 

pericolo rappresentato da opposizioni irriducibili in grado, per 

il loro numero, di (< sfruttare >> gli scopi per cui sono sorte le 

Assemblee politiche. 

5. La chiusura della discussione. 

Non v’è dubbio che lo strumento procedurale più efficace 

per combattere l’ostruzionismo parlamentare sia la chiusura 

della discussione (42). 

Fu proprio il sorgere dell’ostruzionismo a provocare una 

prima limitazione alla libertà di parola, l’elemento essenziale 

nel sistema parlamentare inglese (”). 

(”) Sull’istituto della chiusura, v. fra i molti: LONGI e STRAMACCI, 

11 regolamento della Camera dei deputati illustrato con i lavori preparatori, 

cit., 141 ss.; MANCINI e GALEOTTI, Norme e Usi, cit., 256; GALEOT- 

TI U., Principi, cit., 94 ss.; FERRACCIU, L’ostruzionismo, cit., 408; LONGI, 

Ostruzionismo parl., cit., 14 ; BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto cost., cit., 

354 n. 137; ASTRALDI, Il diritto parlamentare italiano nel regolamento 

delle assemblee legislative in I1 centenario del Parlamento, Roma 1948, 

378. Per la dottrina straniera v. CAMPION, Methods of Closure in the 

Commons, in Journal of the Soc. of Clerks-at-table, in Emp. Parl. I, 

20; JENNINGS, Parliament, cit., 121 ss.; CAMPION e LIDDERDALE, La procedure 

parlamentaire en Europe, Paris 1955, 234 ss.; ERSKINE MAY, Op. cit., 

475 ss.; WADE e PHILLIPS, Constitutional law, VI ed. London 1960, 132 

ss.; ZELLER, American State Legislatures, New York 1954, 112; BUTT, 

The Power of Parliament, London 1967, 87 ss.; RIDGES, Constitutional 

Law, I11 ed., London 1950, 102 ss.; LOWENSTEIN, Staatsreckt und staatpraxis 

von Grossbritannien, Berlin-Heidelberg-New York 1967, I, 307 

ss.; DUGUIT, Traité de droit conytitutionnel, I1 ed., Paris 1924, 352 ss.; 

BURDEAU, Droit copstitutionnel et institutions politiques, IV ed., Paris 

1962, 497. 

(”) Cfr. FRIEDRICH, Op. cit., 467. 



In realtà la chiusura, sorta all’inizio con lo scopo di troncare 

la discussione quando se ne fosse sentita la necessità, e 

cioè come mezzo successivo, quasi finale di questa (in ciò 

contrapponendosi alla questione pregiudiziale tendente invece 

generalmente ad impedire che la discussione sia iniziata) 

divenne poi, in particolari circostanze, qualcosa di assai diverso, 

in pratica un provvedimento adottato dall’assemblea all’inizio 

della discussione con la determinazione del tempo accordato 

a questa per il suo completo svolgimento. 

La chiusura in Inghilterra, era praticamente sconosciuta 

prima che le gesta della cc brigata irlandese >) rendessero necessario 

predisporre un argine agli abusi della minoranza. 

Nonostante la politica ostruzionistica manifestatasi dal 

1877 al 1881 (&), la Camera dei Comuni non aveva creduto di 

adottare una misura così rigorosa, poichk questa avrebbe fornito 

un’arma formidabile alle maggioranze per stroncare gli 

abusi parlamentari, e adoperata ad libitum avrebbe potuto costituire 

al tempo stesso un mezzo troppo pericoloso per cc strozzare 

)) la discussione. 

Tuttavia, dopo la famosa seduta del 31 gennaio 1881 che 

durò per 42 ore ininterrottamente, fu il Presidente Brand, in 

accordo con il Capo del Governo Gladstone, e introdurla con 

un vero e proprio colpo di stato, assumendone l’intera responsabilità 

di fronte al paese, e la maggioranza dopo poche ore 

con un voto largamente favorevole sanzionò la misura già 

adottata (45}. 

(“) Cfr. JENNINGS, Parliament, cit., 127-128. 

(”) Sull’istituto della chiusura della discussione, v. ampiamente ; 

JENNINGS (Parliament, cit., 129), il quale, tra l’altro riconosce che c it 

is not unusual for the Speaker to refuse, to accept a closure motion, 

whether it is moved by a Government whip or by any other member ». 



Pochi giorni dopo e cioè il 9 febbraio, una speciale regola 

determinava i nuovi limiti accordati al Presidente, precisando 

che egli, qualora ritenesse sufficientemente illuminata la Camera, 

potesse proporre di passare alla votazione, e nel caso 

che una mozione in questo senso accogliesse tre voti contro 

uno, vi si procedesse senza indugio. 

I1 17 febbraio al Presidente furono accordate nuove facoltà, 

estendendosi il diritto di chiusura anche alla discussione 

degli articoli e degli emendamenti; proponendo alla Camera 

(che avrebbe dovuto approvarla sempre con una maggioranza 

di tre quarti) di fissare in precedenza il giorno e l'ora 

in cui se ne sarebbe terminato l'esame in Comitato senza tener 

conto di quelli non ancora discussi. 

Era la prima apparizione della cc chiusura a termine )) ("). 

Tutte queste misure furono adottate solo per quella sessione 

(sessiond order) : ma il perdurare dell'ostruzionismo costrinse 

anche nell'anno successivo il Primo Ministro Gladstone 

a riproporle e il 7 febbraio egli presentò un nuovo progetto 

di riforma del regolamento con cui si conferiva al Presidente 

il diritto di proporre la chiusura, la quale, nel caso 

fosse appoggiata da una mozione e approvata dalla maggioranza 

semplice, purché con non meno di cento voti favorevoli, 

avrebbe potuto essere applicata. 

Infine, dopo oltre un anno e mezzo di accanite discussioni, 

finalmente la chiusura fu adottata il 27 novembre 1882 

e il 2 dicembre venne iscritta nel regolamento (R. XIV) ("). 

Questa forma di chiusura venne applicata una prima volta 

il 23 febbraio 1885 e una seconda il 17 febbraio 1887; tuttavia, 

(46) Cfr. MORRISPN, Government and Parliament, cit., 111, 216, 224- 

225, 221, 253, 254. 

(") NIGRO; Op. ci., 611-613. 


Rimedi giuridici all‘ostruzionisrno parlamentare 369 

essendosi dimostrata insufficiente per la limitazione del numero, 

venne presentata una nuova proposta da Lord Salisbury 

il 28 febbraio di quell’anno. 

Essa fu approvata il 18 marzo con altre modifiche del 28 

febbraio e 7 marzo 1888, le quali ultime fissavano la maggioranza 

per la chiusura della discussione in questi termini: o


essere di carattere eccezionale} si prestava singolarmente a numerosi 

abusi, volendo le maggioranze applicarlo anche in quei 

dibattiti in cui sarebbe stato invece assai utile un più ampio 

concorso alla discussione da parte delle minoranze. 

Non v‘è dubbio che la causa immediata per l’introduzione 

della chiusura vada ricercata, per il Parlamento inglese, nel 

sistema allora in vigore per porre termine al dibattito. 

Erano allora previste allo scopo tre diverse forme di mozioni 

per l’aggiornamento del dibattito : a) l’aggiornamento ad 

altro giorno (aggiornamento fisso); b} l’aggiornamento senza 

indicare un’altro giorno {aggiornamento indefinito). ; c) l’aggiornamento 

finché non venga adempiuta qualche altra condizione, 

come l’ottenimento di certe informazioni necessarie (aggiornamento 

relativo) (50). Ognuiia di queste mozioni divenne 

presto un comodo strumento per le minoranze che volessero 

ricorrere all’ostruzionismo, anche considerando che su ciascuna 

di esse si sarebbe dovuta fare una votazione (divisione) che 

solitamente occupava molto tempo. 

Questa complessa procedura era il naturale sviluppo della 

diversa ampiezza raggiunta dal dibattito in una Camera dei 

Comuni sempre pii3 numerosa. 

Come in Francia e negli Stati Uniti, si imponevano nuove 

misure che, pur garantendo i diritti delle minoranze, fossero 

in grado di favorire una maggiore efficienza del lavoro parlamentare. 

Fu escogitato perciò il sistema di riconoscere allo 

Speaker il diritto di porre termine al dibattito mettendo ai 

voti la questione. 

Tuttavia, prima del 1881, questo accorgimento non venne 

usato regolarmente, in quanto sembrava contraddire ad uno 

dei canoni della procedura parlamentare inglese, il diritto alla 

(’O) 

4 

FRIEDRICH, Op. ci., 470-471. 


Rimedi giuridici ali’ostruzionismo parlamentare 371 

libertà di parola; solo con la storica decisione, più volte ricordata, 

dallo Speaker Brand fu possibile introdurre la chiusura 

della discussione nell’hssemblea parlamentare (”). 

L’azione dello Speaker fu comunque decisa con l’intesa che 

il governo Gladstone avesse proceduto, nel più breve tempo 

possibile, alla modifica della procedura allora in vigore alla 

Camera dei Comuni. 

Fu così stabilito che l’istituto entrasse permanentemente 

nel corpus normativo interno dell’Assemblea, purché un membro 

qualsiasi della Camera, con l’appoggio di altri cento esponenti 

della maggioranza, proponesse che la questione fosse 

messa ai voti. 

Ma un’altra, grave misura limitativa della libertà di dibattito 

venne in seguito adottata (anche dopo l’introduzione della 

> e della ( (53). 

Giudicare in termini di legittimità o anche solo di opportunità 

questi accorgimenti procedurali sarebbe assai arduo : 

(”) I1 discorso dello Speaker Brand si trova in HCD, v. CCLVII 

(1881), pag. 2032-2033. 

(”) E. TAYLOR, The House of Commons at work, cit., 37, 120. 

(”) FRIEDRICH, Op. cit., 471. 



basterà ricordare che si tratta di un provvedimento altamente 

benefico ed efficace per garantire una maggiore funzionalità 

e speditezza del procedimento normativo, ma al contempo gravemente 

dannoso sul piano della partecipazione attiva dei 

membri delle Camere. Anche sotto un altro aspetto più sostanziale, 

quello della fiducia nel Parlamento, gli effetti dell‘abuso 

di un simile mezzo procedurale sarebbero estremamente 

negativi. Se infatti provvedimenti della massima importanza 

potessero essere approvati praticamente senza dibattito, 

la stessa funzione deliberativa del Parlamento ne verrebbe 

falsata. 

Nel Congresso americano (”) vige, per la chiusura del dibattito, 

una prassi chiaramente di parte, che tuttavia è più agevolmente 

accettata in quanto questa Assemblea non è considerata 

come unico organo rappresentativo della volontà del paese. 

Poiché il Senato americano ammette la chiusura del dibattito 

solo sulla base di una speciale votazione da parte di una 

maggioranza qualificata, i provvedimenti promossi dal partito 

di maggioranza troveranno più facilmente un voto contrario in 

questa Assemblea che alla Camera dei rappresentanti. 

Partendo da queste considerazioni, un acuto studioso, il 

Lindsay Rogers, sostenne in modo piuttosto persuasivo che 

Rimedi giuridici aii‘ostruzionisrno parlamentare 373 

Non solo, ma si & anche sostenuto che la stessa mancanza 

nel regolamento del Senato di ogni accenno alla chiusura della 

discussione, potrebbe essere assai utile per controllare il potere 

esecutivo (9. I1 metodo della chiusura della discussione potrebbe 

raggiungere anche al Senato notevoli risultati qualora 

venisse applicato con l’opportuna discrezione, evitando così al 

dibattito parlamentare scene teatrali o disgustose. 

Entro tali limiti, esso deve essere considerato come un’utile 

salvaguardia delle funzioni deliberative del Parlamento. 

In Italia, è prevista la chiusura della discussione all’art. 82 

Cam. dei Dep. il quale recita: G quando sia richiesta la 

chiusura, se dieci deputati la appoggiano, il presidente la pone 

ai voti: se c’è opposizione accorda prima la parola ad un oratore 

contro ed uno in favore )) (57) e all’art. 70 Reg. Sen. della 

Repubblica. 

In Francia, al termine di ogni dibattito, il Presidente ne 

dichiara la chiusura. Ma il Presidente o qualche altro parlamentare 

può anche proporre la chiusura dei dibattiti ad ogni 

momento, purché almeno due oratori di opposto parere vi abbiano 

preso parte. La Camera deve allora decidere se rigettare 

o respingere la chiusura, tranne nel caso di una discussione 

generale nel corso della quale un parlamentare può parlare 

contro la chiusura per cinque minuti al massimo. 

Tuttavia, pur essendo prevista quasi dappertutto, la chiusura 

non è di impiego troppo frequente. E malgrado tutte le 

precauzioni da cui viene circondata, essa rischia di essere 

considerata come un mezzo per soffocare l’opposizione e colpire, 

per questo fatto, l’opinione democratica del paese 

(s6) FRIEDRICH, Op. ck, 473. 

(”) Cfr. ASTRALDI e COSENTINO, I nuovi reg., cit,, 162-163. 



6. I poteri presidenziali di direzione del dibattito parlumentare. 

La posizione del Presidente di Assemblea assume sempre, 

nel corso di una qualsiasi manovra ostruzionistica provocata 

dalla minoranza, una rilevanza particolare. 

I1 Presidente di Assemblea viene infatti a trovarsi proprio 

al centro del fatto ostruzionistico : basti pensare che l’ostruzionismo 

si concretizza sempre in una determinata interpretazione 

di quelle norme regolamentari che direttamente attengono 

alla disciplina del dibattito parlamentare, di cui il Presidente 

è appunto supremo garante (58). 

I1 problema è di vedere se sia possibile concepire, nel nostro 

ordinamento, una estensione dei suoi poteri, sino al punto 

da riconoscergli anche ampie facoltà discrezionali nel giudicare 

del contenuto dell’attivita di cooperazione dei singoli membri 

dell’opera legislativa. 

I1 quesito sarebbe notevolmente più agevole se la posizione 

e lo status del Presidente delle nostre Assemblee potessero essere 

paragonate a quella dello Speaker britannico. 

Ma se il Presidente delle Camere italiane è sempre (tranne 

in casi davvero eccezionali) espressione della maggioranza dell’Assemblea, 

quello britannico è assai spesso una personalità 

apolitica, scelta a ricoprire l’importante ufficio per la sua per- 

(5E) Cfr. SICA, Rilievi sulla presidenza delle assemblee politiche, in 

Rass. dir. pubbl. 1951 ; SUBEYROL, Le Présidenr de Z’Assemblée Nationale, 

in Rev. droit public, 1956, 526; FERRARA G., Il Presidente di Assemblea 

parlamentare, Milano 1965, 242-260. E’ da notarsi che per questo A. 

il programma di Governo, in quanto approvato dall’Assemblea con voto 

di fiducia (su mqzione motivata, ex art. 94 Cost.), costituirebbe un 

vincolo positivo per il .Presidente della Camera nell’esercizio dei suoi 

poteri discrezionali. Contra MORTATI, Istituzioni, cit., I, 413. 



fetta conoscenza dei precedenti dell’Assemblea e delle leggi 

del Paese. 

Anche nel nostro ordinamento sarebbe in atto tuttavia 

una timida ma continua trasformazione dell’istituto presidenziale, 

almeno per ciò che concerne la Camera dei Deputati. Inizialmente 

considerato soprattutto proiezione all’interno dell’Assemblea 

della maggioranza parlamentare, il Presidente della 

Camera si è progressivamente sottratto ai gruppi ai quali 

doveva la sua elezione assumendo, nei loro confronti, una posizione 

molto più autonoma e indipendente. In un secondo periodo 

ha esercitato le funzioni conferitegli con maggiore imparzialità 

e autorità, in coincidenza col venir meno di uno stabile 

sistema parlamentare maggioritario e col formarsi di quelle 

coalizioni di deputati che dettero luogo a fenomeni > dell’ordinamento costituzionale (”). 

D‘altronde si è già considerata la tendenza ormai generalizzata 

nei Governi parlamentari tendenti a rafforzare i poteri 

del Presidente della Camera ed a farne praticamente il dominus 

di quasi tutta l’attività parlamentare tanto più che, secondo 

una concezione allora ampiamente diffusa (< egli deve essere 

superiore ai partiti, deve garantire i diritti delle minoranze, 

onde si cerca anche in Italia di non dargli carattere partigiano 

quantunque, alla Camera dei Deputati, sia proposto o votato 

dalla maggioranza >> (”). 

(9 V. sulla posizione assunta dal Pres. della Camera, Sica, Rilievi, 

cit., Rass. dir. pubbl., 1951, 292; MOHRHOFF, Introduzione ad uno studio 

sugli aspetti storico politici, giuridico - costituzionali e regolamentari 

dell’lstituito presidenziale def Pad. It., (1848-1963), Roma 1962, p. 60; 

BALDINI, I Pres. delle Ass. parl. con particolare riguardo all’ord. itat., 

in Sociologia, 1960, b. 109. 

ARANGIO RUIZ, Istituzioni di diritto cost. ital., cit., 454; SAVIGNANO, 

I gruppi pad., Morano, Napoli, 1965. 


376 L'ostruzionismo variamentare 

Già allora il Presidente poteva assegnare i disegni di legge 

presentati e determinare il programma di lavoro che poteva 

essere mutato soltanto da una apposita deliberazione dell'Assemblea 

plenaria. Egli inoltre fissava le sedute di quest'ultima e 

gli eventuali rinvii, decidendo anche sugli argomenti da trattare 

di volta in volta (6'). Del pari dirigeva il dibattito ammettendo 

gli interventi a seconda delle richieste formulate dai singoli 

deputati che si iscrivevano a parlare, ai quali era concesso 

però, di partecipare alle riunioni di quegli uffici che esaminavano 

i progetti di legge di loro iniziativa. Poteva infine, G oltre 

che influire sui sistemi di votazione anche rifiutarsi in certi 

casi, di ricevere le interrogazioni presentate dai singoli deputati 

>> ("). 

Di contro, di fronte al Presidente, stavano i poteri che individualmente 

conferivano ai numerosi deputati, diritti e poteri 

che consentivano loro di influire in varia misura sullo svolgimento 

dei lavori parlamentari senza che il relativo esercizio 

venisse in alcun modo condizionato all'intermediazione di altri 

organi della Camera (63). 

Ma lo Speaker inglese potrebbe davvero essere chiamato il 

custode dei propri privilegi, e in fatto gode di una serie di poteri 

di grande rilevanza fra i quali, di non scarsa importanza, anche 

quello relativo alla costante sorveglianza sugli atti finanziari 

della Camera durante la sessione ("). 

Non bisogna tuttavia credere che lo Speaker della Camera 

inglese abbia sempre goduto di tale condizione di privilegio : 

(6') v. ARANGIO RUIZ, cit., 478 ss. 

(6z) ARANGIO RUIZ, cit., 555. 

(9 v. FERRARA, Il Pres. dell'dss. parl., Milano 1965, cfr. Savignano, 

cit., 182183. 

t 

(64) TODD, li Governa parlamentare in Inghilterra, cit., 491; FRIE- 

DRICH, Op. Cit., 448-449. 



il primo presidente d'assemblea neutrale si ebbe infatti solo 

con Arthur Onslow (1727-1761) e nel periodo del potere e dell'influenza 

di Robert Walpole e dei suoi successori ("). E' curioso 

inoltre notare che non vi fu mai, nella stona parlamentare 

britannica, indipendenza dello Speaker senza dirigenza di 

Gabinetto: dove mancavano le condizioni perché questa si verificasse, 

anche l'importante prerogativa venne a mancare. 

Non era dubbio e come rappresentante degli interessi di 

questa (66). 

Così, finchè la Costituzione britannica si fondò nella separazione 

medioevale dei poteri tra il Re e le Camere del Parlamento, 

la dirigenza effettiva nella Camera dei Comuni dovette 

venire dallo Speaker. 

Ma una simile situazione non poteva mantenersi quando 

l'esecutivo fosse divenuto un Governo di partito : Così, allorché 

la maggioranza nella Camera dei Comuni sostenne il IGabinetto, 

la posizione dello Speaker divenne assai simile a quella di 

un ufficio giudiziario con funzioni di mediatore tra maggioranza 

e opposizione. 

Ben presto, alla stessa stregua del potere giudiziario, divenne 

del tutto indipendente dalle lotte di partito (nonché 

dalla Corona da una parte e dal Parlamento dall'altra). 

(") Cfr. GORDON, Il Parlamento inglese, cit., (( Nel secolo XVIII, uno 

dei più grandi speakers di tutti i tempi, Arthur Onslow (morto nel 

1768) elevò per qualche tempo la carica a un alto livello di imparzialità, 

ma solo cento anni più tardi una simile dote divenne del tutto 

normale. Oggi lo Speaker può essere nominato da un partito, ma dal 

giorno della sua elezione egli è tenuto a non dar motivo a qualsiasi 

sospetto di parzialità, sino al punto di evitare ogni contatto con altri 

deputati nelle sale da pranzo e di conversazione ». 

(") FRIEDRICH, Op. cit., 448. 



Dalle prime modifiche alla procedura regolamentare in poi, 

questa neutralità ed autonomia dello Speaker si consolidò e 

assunse sempre più i caratteri di una altissima posizione giudiziaria 

indipendente. Di più, non v’era appello alcuno alle sue 

decisioni :

Rimedi giuridici all’ostruzionisnzo parlamentare 379 

colare di quelli cosiddetti


approfondita conoscenza dell'oggetto del dibattito e ad un 

senso dell'opportunità politica non comune. 

Generalmente si ritiene che lo stesso principio su cui si 

fonda questo potere sia molto discutibile, e il suo esercizio 

troppo pericoloso perché possa essere tranquillamente esteso 

ad altre Assemblee parlamentari, malgrado i notevoli benefici 

che apporterebbe, come si è detto, allo svolgimento della discussione. 

Poiché una delle maggiori piaghe dell'ostruzionismo è la 

richiesta di verifica del numero legale per mezzo degli appelli 

nominali, si pensò anche all'opportunità di concedere al Presidente 

la facoltà di respingere la domanda, quando evidentemente 

questa fosse stata fatta a solo scopo dilatorio, abbandonando 

al suo apprezzamento di dichiarare o meno in numero 

la Camera oppure quando si fosse pronunciato in tal 

senso l'ufficio di Presidenza (69). 

La stessa facoltà di sindacato dovrebbe sempre, secondo 

questa dottrina, essergli concessa per la trasformazione dei 

metodi di votazione semplice in altri assai più complicati che 

richiedano una maggior perdita di tempo (ad esclusione dei 

soli casi in cui lo- stesso regolamento esigesse una procedura 

più solenne, in considerazione della gravità e importanza della 

decisione). 

Non essendo tuttavia la posizione del Presidente di Assemblea 

in Italia paragonabile in alcun modo a quella dello Speaker 

inglese, bisognerebbe accogliere tutte queste proposte come 

semplici suggerimenti, a meno che, ma la cosa è assai improbabile, 

non si volesse procedere a modifiche permanenti del 

regolamento in senso antiostruzionistico. 

(") NIGRO, Op.. cit., 599. 


Rimedi giuridici ali’ostruzionismo parlamentare 381 

Una più ampia discrezionalità invece riconosciuta al Presidente 

di Assemblea dalle nostre norme regolamentari in ordine 

all’accettazione e allo svolgimento degli ordini del 

giorno (70}. 

L’articolo 90, primo comma, infatti, così dispone : cc I1 Presidente 

ha facoltà di negare l’accettazione e lo svolgimento di 

ordini del giorno, emendamenti o articoli aggiuntivi che siano 

formulati con frasi sconvenienti, o siano relativi ad argomenti 

affatto estranei all’oggetto della discussione, e può rifiutarsi 

di metterli in votazione. Se il deputato insiste e il Presidente 

ritenga opportuno consultare la Camera, questa decide senza 

discussione per alzata e seduta ». In effetti questo articolo 

sembra ampliare i poteri discrezionali del Presidente, sino ad 

accordargli quasi un diritto di sindacato sul contenuto delle 

varie proposte, diritto parallelo all’altro di apprezzamento 

delle facoltà di richiamare all’argomento o all’ordine. 

7. L’evoluzione dell’istituto presidenziale in Francia. 

Nella tradizione costituzionale francese la (( volonté d’arbitrage 

D e la preoccupazione di adempiere a un dovere di im 

parzialità costituirono sempre il nucleo centrale dei discorsi 

dei Presidenti ne1 prendere possesso della carica al momento 

dell’elezione. 

E’ a questo proposito interessante ricordare alcune espressioni 

che ritornano come un leitmotif nei discorsi di colui che 

(’O) Cfr. VIGONI, Questioni, cit., 6-7. Come ha rilevato il Presidente 

GRONCHI, i caratteri degli ordini del giorno sono: riferimento al 

contenuto della legge, finalità di modificazione o determinazione del 

concetto di essa o (terzo caso) di istruzione alle Commissioni. 

Cfr. Anche ASTRALDI e COSENTINO, Z numi regolamenti, cit., 140-142. 



fu il più impegnato nello sviluppare questi concetti, Paul 

Deschanel. I1 13 giugno 1898 egli dichiarava :

Rimedi giuridici all‘ostruzionisnio parlamentare 383 

di compromettere con l’esercizio di opposte funzioni il rispetto 

dovuto al suo carattere pubblico >> (75). 

Al contrario, un ampio intervento sulla > del dibattito 

è generalmente richiesta come condizione essenziale perchè 

il lavoro parlamentare si svolga in maniera razionale. A 

tale scopo il problema più importante è quello del tempo che 

la dottrina è unanime nel sollevare (“). 

E’ interessante, a questo proposito, che all’Assemblea consultiva 

del Consiglio d’Europa M. Spaak nella sua allocuzione 

di investitura, chiedesse ai rappresentanti di evitare ogni prolissità 

nociva e ritardatrice (77). 

Sotto certi profili la posizione del Presidente dell’hssemblea 

consultiva si avvicina a quello dello Speaker britannico. 

Se infatti il primo deriva la propria autorità dal Regolamento, 

il secondo ne è investito per il prestigio della funzione e il rispetto 

che gli & tradizionalmente accordato, ma sia l’uno 

come l’altro dispongono di una grande influenza sulla loro 

Assemblea. 

Lo Speaker inglese ha la facoltà di condurre i dibattiti in 

una forma relativamente autoritaria poichè egli è libero di 

concedere la parola a quelli che egli scelga fra gli oratori 

iscritti. In più, egli ha il potere di decidere fra gli emendamenti, 

quali saranno messi in discussione e quali rimarranno esclusi 

dal dibattito poiché egli li ritiene inutili. 

Quanto alla discussione, infine, qualora ritenga che essa 

vada esaurendosi, egli vi pone termine d’autorità. 

Non è questo uno dei minori paradossi di questo regime 

che si serve di strumenti parlamentari tanto temuti sul conti- 

(”) BENTHAM, Tactigue des Assembldes législatives, 1822, p. 68 ss. 

(7b) BLAMONT, Les techniques parlementaires, Presses Universitaires 

de France 1958, 39; Soubeyrol, OP. cit., R.D.P. 1956, 545. 

(”) Seconda seduta dell’ll-8-1949, pag. 25. 


384 L‘ostruzionismo variamentare 

nente. Lo Speaker ha saputo mostrare nei confronti dell’opinione 

parlamentare un tale senso di imparzialità che nessuno 

mette in dubbio l’assenza di ogni spirito partigiano nelle sue 

decisioni (’”>. 

In Francia, fino al 1958, si constatò che la tradizione si 

era dall’inizio, stabilizzata nel senso di un U Presidente-arbitro 

», il che significb troppo spesso un Presidente non in grado 

di garantire il buon funzionamento dei lavori parlamentari. 

I Presidenti, evidentemente, avevano ignorato o non esattamente 

valutato la funzione di c< arbitrage x che veniva loro 

richiesta; dimenticando la distinzione che occorreva invece 

stabilire tra contenuto e forma dei dibattiti, essi erano portati 

a esercitare un arbitraggio indifferentemente sull’uno o sull’altro. 

Ne risultava una certa paralisi nell’esercizio stesso delle 

funzioni ed il timore di venire accusato di impedire a questa 

o a quella frazione della Camera di far intendere la propria 

voce, conduceva il Presidente a consentire a tutte le digressioni 

e discussioni anche oziose (79). 

Questa concezione attiva della Presidenza si collocava naturalmente 

nella linea delle tesi difese da Lèon Blum e che dovevano 

essere riprese in seguito da Leenhardt all’Assemblea 

nazionale. Durante questo periodo era manifesto presso gran 

DAUDET, OP. cit., 45; PRÉLOT, Institutions politiques, Dalloz 1957- 

1961 ; ID., Droit padementaire francais, Cours I.E.P., 1957-1958; Paris, Les 

Cours de Droit; ID., Le Droit des Assernblées internationales, Rec. des 

Cours dell’Ac. de La Haye, 1961, t. 111, p. 471-526. 

(79) P. M. GAUDEMET, Le réglement et Ies méthodes de I’Assemblée 

nationale constituarzte, R.D.P., 1946, p. 99:

Rimedi giuridici nll’ostruzionismo parlamentare 385 

parte della dottrina un certo scetticismo nei riguardi delléfficacia 

dell’istituto francese della presidenza. Tuttavia nonostante 

l’assenza di ampi poteri previsti dai regolamenti delle 

Camere, in certi casi il Presidente riuscì, servendosi della sola 

autorità personale, a migliorare i metodi della discussione operando 

una scelta in qualche modo discrezionale degli emendamenti, 

o facendo tacere l’oratore che parlava troppo a lungo 

nel momento in cui egli avesse ritenuto la Camera sufficientemente 

illuminata (””>. 

Se si constata, sotto la IV Repubblica, un sensibile miglioramento 

nella posizione del Presidente che vede i propri 

poteri rinforzati soprattutto all’Assemblea Nazionale, non si 

può dire che l’attività parlamentare nello stesso periodo, 

sia stata sempre perfettamente regolata, almeno nell’aspetto 

formale 

In tali condizioni ben si può comprendere come i costituenti 

del 1958 guardassero con notevole spirito emulativo alle 

istituzioni parlamentari britanniche : la stabilità dell’esecutivo, 

l’assenza di un pluripartitismo disordinato, l‘esistenza di una 

sicura maggioranza alla Camera, rappresentavano altrettanti 

aspetti che sembrava auspicabile e opportuno attuare anche in 

Francia per realizzare una migliore organizzazione dei pubblici 

poteri. 

(Oo) Cfr. PRÉLOT, (Cours de Droit parlementaire, Z.E.P., 1957-58, fasc. 11, 

38):


Nel quadro di una razionalizzazione del lavoro parlamentare, 

un ampliamento dell’autorità del Presidente della Camera 

alla stregua di quella dello Speaker inglese parve assolutamente 

necessaria ; ciò tuttavia avveniva solo all’Assemblea 

Nazionale, dal momento che il Regolamento del Senato si conservava 

più conforme alle antiche tradizioni. 

I1 Dupont dichiara all’Assemblea nazionale i1 20 gennaio 

1959 (”) : 

del dibattito senza pregiudicare la sua neutralità 

per quanto concerne il contenuto della discussione parlamentare 

(*9. 

(”) lére séance, 20-1-1959, J.O., Déb. Parl. A.N., p. 92. 

(”) BLAMONT, Le parlement dans la Constitution de 1958, J.C.A., fasc. 

102, n. 108. 

\ 

(”) Cfr. BLAMONT, seance, i,bid., 20-1-1959. 

(O’) R.F.S.P., ,1954, p. 701. 



8. Altri rimedi possibili all’ostruzionismo - conclusioni. 

Una possibile classificazione dei rimedi giuridici dell’ostruzionismo 

consisterebbe : 

a) nel metodo della ghigliottina, per cui una determinata 

discussione deve essere troncata entro un termine prefissato, 

qualora la relativa proposta di chiusura ottenga una determinata 

maggioranza. Come abbiamo visto, si tratta, evidentemente, 

di un mezzo di carattere eccezionale (”) ma che trovò talvolta 

applicazione nel Parlamento inglese ; 

b) nel già ricordato metodo del canguro, per cui è devoluta 

al giudizio del Presidente la facoltà di abbreviare il corso 

del dibattito, scartando gli emendamenti discrezionalmente ritenuti 

non pertinenti, per soffermarsi invece su quelli rispondenti 

ad un ordine di votazione da lui prescelto ed imposto; 

c) nel metodo della limitazione del tempo complessivo 

spettante nella discussione ai diversi gruppi. Oltre a tali strumenti 

di carattere generale, si può contrastare da un punto di 

vista procedurale l’ostruzionismo : 

i) col fissare una durata massima degli interventi parlamentari, 

facendo rispettare inoltre le norme che limitano la 

lettura di brani scritti e quelle che (al Senato) impediscono 

che si possa parlare più di una volta nella stessa discussione, 

cioè sullo stesso argomento o sui diversi aspetti dello stesso; 

2) col porre la questione di fiducia da parte del Governo 

su di un disegno di legge, con la correlativa 

emendamenti e di votazioni per divisione: il 

preclusione di 

che comporta, 

pb) JENNINGS, Op. cit., 239 ss.; CAMPION, Methods 

Commons, cit., 23 ss., 

of closure in the 



fra l’altro, la priorità dell’argomento su ogni altro o la votazione 

palese, che 6 aItamente moralizzatrice ; 

3) con l’adozione alla Camera dei deputati delle sedute 

fiume, che impediscono la presentazione di emendamenti nel 

loro corso (al Senato non sussiste una regola di tal genere}; 

4) con votazioni

Rimedi giuridici afi’ostruzionismo parlamentare 389 

5) con la chiusura della discussione, su richiesta di un certo 

gruppo di parlamentari. Sia al Senato che alla Camera, basta 

che pochi parlamentari la richiedano perché il Presidente 

dell’Assemblea debba metterla in votazione: si discute se la 

chiusura possa essere applicata alla sola discussione generale, 

oppure anche a quella dei singoli articoli, ma la prassi è giustamente 

nel secondo senso. Tale prassi è peraltro anche molto 

cauta nel far uso di questo istituto, che al limite potrebbe 

impedire alle minoranze di esprimere il loro dissenso, togliendo 

così ogni peso e valore alle opposizioni; 

che la votazione per parti separate può avere luogo in ogni caso, e 

quindi anche su una singola parola quando sia possibile collegare inequivocabilmente 

alla parola stessa un preciso concetto ed un significato 

normativo. Ci sarebbe stato, peraltro, da obiettare che l’affermazione 

è valida soltanto se il concetto e la disposizione normativa che si approvano 

o si rigettano con la votazione sulla singola parola o proporzione 

sono già contenuti nell’emendamento e sono espressi, nel suo contesto, 

da quefia parola o da quella proposizione. Non altrettanto lecito 

sarebbe invece votare una singola parte di emendamento dando alla 

parola o alle parole che la compongono un valore concettuale e normativo 

diverso da quello che avevano nel contesto, perchè in questo 

caso verrebbe a mancare ogni collegamento tra il testo votato e il 

principio che si vu01 far scaturire da esso a fini preclusivi ». 

Per quanto riguarda gli emendamenti suicidi, cfr. TERZI (OP. cit., 68): 


6) con la limitazione degli interventi nella discussione generale, 

che dovrebbe investire infatti solo i principii informatori 

del progetto di legge senza riguardare i singoli dettagli. 

I nuovi regolamenti parlamentari, inoltre, nel riconoscere 

il principio della cc programmazione >> dei lavori, delimiteranno 

necessariamente l’ostruzionismo, nel momento in cui daranno 

coerenza a tutto il lavoro legislativo. 

Infìne, anche l’istituto della cc continuità », dei lavori parlamentari 

potrebbe far recedere l’ostruzionismo di fine legislatura, 

che è il più pericoloso in quanto viene effettuato in 

vista della decadenza dei progetti di legge non approvati da 

entrambe le Camere. 

Ma anche allo stato attuale il nostro ordinamento parlamentare, 

sia pure con estrema lentezza ed in misura ancora insufficiente, 

è venuto elaborando alcune misure razionalizzatrici 

dell’uso degli strumenti regolamentari in senso più idoneo ad 

un contenimento dell’ostruzionismo tecnico, di cui sono espressione 

gli artt. 82 e 83 del Regolamento della ‘Camera e gli artt. 

70 e 72 del Reg. del Senato, oltre alle attribuzioni potestative 

di maggiore ampiezza attribuite al Presidente in occasione degli 

episodi ostruzionistici verificatisi nel 1953, e alla posizione della 

questione di fiducia (**). 

Occorre ricordare inoltre che il R.C.D. prevede, all’art. 56, 

secondo comma, il caso dell’ostruzionismo fisico.


o del Capo dello Stato »: analoga norma è prevista dal Regolamento 

del Senato. 

Nel dibattito svoltosi alla Camera sulla legge elettorale 

regionale, la maggioranza ha di proposito rinunciato a servirsi 

della misura antiostruzionistica più efficace, e cioè dellart. 

82, R.C.D. (non restavano a quel punto che le altre misure, 

ad efficacia però limitata: in particolare rimaneva aperta 

la possibilità per la maggioranza di imporre la prosecuzione 

in unica seduta della discussione sugli articoli, impedendo così 

alla opposizione di presentare nuovi emendamenti con le formalità 

previste dall’art. 86 R.C.D., e di evitare, mediante ripetute 

richieste di votazione a scrutinio segreto, la manovra dilatoria 

delle dichiarazioni di voto a ripetizione). 

Ma tali misure, ai fini della limitazione dell’ostruzionismo 

tecnico, non producono notoriamente che effetti assai limitati, 

non essendo prevista, in questa seconda fase del dibattito, né 

dalle norme regolamentari né dalla prassi una misura assimilabile 

alla chiusura della discussione nella prima fase (”). Tuttavia 

sugli articoli per i quali siano stati presentati molti emendamenti 

e su cui si preveda una lunghissima discussione, potrebbe 

essere posta dal Governo la questione di fiducia (”1 sull’approvazione 

del testo, > (”). 

Questa misura potrebbe avere una efficacia pratica notevole, 

in quanto la proposizione della questione di fiducia precluderebbe 

lo svolgimento e la votazione degli emendamenti 

e subemendamenti, nonché la proponibilità di sospensive o 

(9 Cfr. BASSANINI, Op. cit., 51. 

SAILIS, Rapporto fiduciario, cit., 206 ss., 263 ss.; SICA, La fiducia 

nel sistema parlamentare italiano, in Rass. dir. pubbl. 1956, 22; MORTATI, 

Istituzioni, cit., I, 470. 

(”) Cfr. BASSANINI, Op. cit., 52 e ivi, note 102, 103, 104, 105 e 106. 


392 L'ostruzionismo pnrlumentaue 

pregiudiziali : infatti dovrebbe avere la priorità la votazione 

del testo sul quale il Governo ha posto la questione di fiducia, 

testo che dovrebbe considerarsi indivisibile. 

Ma l'utilità pratica del ricorso alla questione di fiducia è 

assai dubbia, perché essa va posta separatamente su ogni articolo 

e anche perché non si potrebbe negare all'opposizione 

ostruzionistica la facoltà di pronunciare interventi in massa e 

dichiarazioni di voto a catena sulla questione stessa di fiducia 

('9. Questo strumento potrebbe in definitiva esplicare una 

qualche utilità solo nel caso che fosse in discussione una legge 

composta di pochi articoli. 

Si è già detto, inoltre, della dubbia correttezza del ricorso 

ad un altro mezzo antiostruzionistico di cui si è frequentemente 

servita la maggioranza nei più recenti episodi ostruzionistici 

avvenuti alla Camera: la richiesta di chiusura della 

discussione sui singoli articoli in applicazione analogica dell'art. 

82 R.C.D. 

Anche l'articolo 85 R.C.D. potrebbe assolvere ad una utile 

funzione antiostruzionista ("1 ma .è tutt'altro che certa la sua 

conformità all'art. 72 Cost., senza contare poi che in base al 

secondo comma dello stesso articolo si offrirebbe alla minoranza 

ostruzionista un utile strumento per vanificare gli effetti 

positivi eventualmente ottenuti dalla maggioranza ("). 

(") V. L'intervento dell'onorevole TOGLIATTI nella seduta del 17 gennaio 

1953, in Atti Cam. Dep., pag. 45.461, in cui fu lungamente dibattuto 

questo problema. 

(9 Secondo l'art. 85 R.C.D., 1: comma:


Ma lo strumento forse più efficace per combattere l’ostruzionismo 

parlamentare potrebbe consistere nell’attribuzione ai 

Presidenti delle Camere di maggiori poteri discrezionali (in 

stretta collaborazione con la Giunta del Regolamento), affinché 

essi possano, con energia e sagacia, delimitare gli effetti deteriori 

dellostruzionismo e assicurare così un’imparziale e superiore 

direzione dei lavori parlamentari (’7. 

Per il Meloni (96) non potrebbe neppure escludersi, come 

forma di sanzione giuridica particolarmente grave, il potere 

del Presidente della Repubblica di sciogliere le Camere: in tal 

caso egli agirebbe nella sua qualità di rappresentante del popolo 

e di custode della Costituzione. 

Neppure deve sottovalutarsi l’influenza determinante che in 

regime parlamentare potrebbe avere il giudizio e la critica della 

pubblica opinione, di cui potrebbero farsi interpreti i comuni 

canali di informazione e, in particolare la stampa (97). 

Uno strumento certamente utile, anche se probabilmente 

non decisivo (98) ai fini dell’eliminazione del fenomeno ostruzionistico 

sarebbe, come si è già accennato, il riconoscimento del 

principio della c< continuità del lavoro legislativo in corso. Tale 

proposta, non nuova anche nella dottrina italiana (”) ha su- 

(”) Cfr. FERGOLESI, Diritto costituzionale, VI ed., Bologna 1949, cit., 

192; FARANDA, L’ostruzionismo pari., cit., in Montecitorio 1962, n. 2; BAS- 

SANINI, OP. cit., 22. 

(’7 MELONI, L’ostruzionismo, cit., 192-193. 

(”) MELONI, L’ostruzionismo, cit., 195. 

(9 V. quanto afferma il BASSANINI, (Op. cit., 57 ss.). 

(”) Sul problema v. SPAGNA Musso, L‘iniziativa del2e leggi, Napoli 

1962, 118 ; MOHRHOFF, L‘efficacia dei provvedimenti legislativi pendenti 

in Parlamento, in Montecitorio, 1952, n. 10, 21 s~.; BARILE, Corso, 

cit., 99; PERGOLESI, Diritto costituzionale, XI1 ed., Padova 1958, 348; 

BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto Costituzionale, cit., 346. 



scitato problemi di interpretazione, anche di diritto positivo, 

di non facile soluzione (’”). Ma un rimedio sicuramente efficace 

nei confronti dell’ostruzionismo tecnico - che sempre si fonda 

sull’organizzazione della minoranza - non può ottenersi 

se non attraverso una corrispondente e adeguata organizzazione 

della maggioranza. Tale organizzazione parlamentare 

della maggioranza, che si contrappone con forza uguale e contraria 

a quella della minoranza, potrebbe efficacemente esplicarsi 

anche ricorrendo alle forme e agli strumenti tecnico-procedurali 

più sopra indicati, restando cioè nei limiti della preesistente 

normativa regolamentare. 

Solo in caso di vero e proprio abuso da parte della minoranza 

ostruzionistica dei propri diritti (qualora cioè interpretasse 

le norme regolamentari in modo antidemocratic0 e anticostituzionale 

al solo scopo di impedire alla maggioranza di 

attuare il proprio programma di governo dinnanzi al Parlamento), 

potrebbe concretamente presentarsi alla maggioranza 

l’opportunità e la convenienza di procedere a modifiche permanenti 

dei regolamenti delle Camere, restringendo e limitando 

quegli > che consentono effettivamente ampio 

margine di manovra nell’azione ostruzionistica della minoranza. 

Inoltre, la sola possibilità del ricorso da parte della maggioranza 

a questa soluzione estrema, potrebbe avere anche indirettamente 

una importante funzione moderatrice sull’azione 

della minoranza, consigliandola a desistere dalle forme ostruzionistiche 

più radicali ed estreme. 

Come del resto si è visto anche nel più recente episodio 

ostruzionistico avvenuto nel nostro Parlamento, potrebbe non 

giovare alla maggioranza il ricorso ad un rimedio così grave 

1 

(Iw) BASSANINI, Op. cit., 57 ss., 73 ss., 85 ss. e l’ampia bibliografia ivi 

citata. 


Rimedi giuridici ali'ostruzionìsrno parlamentare 395 

come Ia modifica permanente delle norme regolamentari in 

senso antiostruzionistico : iè prevedibile, infatti, che la maggioranza 

stessa desideri evitare, specie in periodo preelettorale, di 

essere accusata davanti alla pubblica opinione di violazione 

dei diritti delle minoranze. 



CAPITOLO X 

NUOVI ORIENTAMENTI PER UNA MIGLIORE 

ORGANIZZAZIONE DIEL LAVORO LEGISLATIVO IN ITALIA 

SOMMARIO : 1) Considerazioni generali sullo stato attuale della procedura 

parlamentare in Italia. - 2) Proposte di modifiche regolamentari 

relative alle diverse fasi del procedimento legislativo: a) organizzazione; 

b) legislazione; c) controllo. - 3) Considerazioni attuali 

sul rapporto maggioranza-opposizione nel Parlamento italiano. 

1. Considerazioni generali sullo stato attuale della procedura 

parlamentare in Italia. 

E’ spesso avvenuto che per scarsa comprensione della sostanziale 

novità del sistema costituzionale sorto dal nuovo ordinamento 

repubblicano, imperniato sul riconoscimento delle 

funzioni costituzionalmente riconosciute ai partiti politici e ai 

gruppi parlamentari, le forze politiche nel nostro paese non 

abbiano saputo individuare una nuova funzione per l’indirizzo 

politico di governo e per l’opposizione. Mentre infatti le decisioni 

di indirizzo politico continuavano nella fase di elaborazione 

ad ispirarsi ai modelli propri di


mente si è affermato, su concezioni individualistiche tipiche 

dello stato prefascista (I). 

Questo processo trovò purtroppo conferma nel corso della 

prima legislatura repubblicana, allorchè si rinunziò praticamente 

alla elaborazione di un sistema regolamentare ispirato a 

criteri compatibili con i principi generali caratterizzanti la 

nuova carta costituzionale, e si preferì aderire al progetto di 

integrare un G corpus >> di norme regolamentari quale quello 

del 1919 chiaramente inadatto ad assicurare alle Assemblee un 

nuovo e più dinamico ruolo di > fra gli indirizzi 

politici di maggioranza e opposizione. Non si tennero nella 

dovuta considerazione le modifiche fondamentali intervenute 

nella costituzione materiale susseguenti al riconoscimento costituzionale 

della diversa e articolata organizzazione dei partiti 

politici e dei relativi gruppi parlamentari e, all’affermarsi 

evidente di un continuum Governo-Parlamento, con conseguenti 

forme sempre più penetranti di collegamento fra esecutivo e 

maggioranza parlamentare (”. Una (( razionalizzazione >> del 

(*) V. l’intervento di Zangari (in Indagine sulla funzionalità del Parlamento, 

dibattito, cit., 1405): (( I1 problema di una riforma più o meno 

penetrante dell’attuale sistema parlamentare, per essere awiato a soddisfacente 

soluzione, deve superare la più vecchia idea della rappresentanza 

politica come rappresentanza individuale o di individui, atomisticamente 

considerati, ma evocare l’ispirazione verso forme di rappresentanza 

collettiva, articolate nel rilievo di comunità o di gruppi, più O 

meno organizzati, ma sempre portatori di interessi collettivi e superindividuali 

s. Sullo «Stato dei partiti >> v. SICA, Le associazioni nella Costituzione 

Italiana, Napoli, 1961 ; ID., La fiducia nel sistema parlamentare 

italiano, in Rass. Dir. Pubbl. 1956, 15 ss.; MARTINES, Contributo ad 

una teoria giuridica delle forze politiche, Milano 1957, 118 ss.; 

VIRGA, Il partito nell‘ordinamento giuridico, Milano 1948. 

(z) I1 BASSANINI tuttavia giustamente fa rilevare come a non sia la 

prima volta che capita di rilevare come i rapporti fra l’esecutivo da un 

lato e i partiti e i gruppi parlamentari della maggioranza dall’altro 

siano del tutto carenti, e spesso anzi rivelino il peso di una impostazione 

costituzionalmente e politicamente scorretta >> (OP. cit., 21 e bibl. 

in nota). 


Nuovi orientamenti per una migliore organizzazione 399 

procedimento legislativo su basi del tutto nuove si è reso ormai 

improrogabile a seguito dell’introduzione del principio 

giuridico della programmazione che ha operato, il caso di 

dirlo, in maniera rivoluzionaria nei confronti dell’ordinamento 

generale, con immediati riflessi anche sull’organizzazione dei 

lavori parlamentari (3). Non v’è dubbio che la programmazione 

stimoli il lavoro legislativo in una direzione diametralmente 

opposta a quella tradizionale, tuttora vigente, fondata essenzialmente 

su una concezione disorganica e frammentaria dei 

criteri di produzione legislativa : in questa mutata situazione 

istituzionale, nuovi spazi operativi di iniziativa potrebbero 

aprirsi per l’esecutivo (4), per gli organi di presidenza delle 

Camere e per i direttivi dei Gruppi parlamentari, tutti resi in 

qualche modo responsabili in diversa misura, e con funzioni 

differenziate, dell’osservanza e dell’attuazione dell’iter programmatico 

precedentemente approvato. La legge di piano ha indubbiamente 

una operatività giuridica vincolante per entrambe 

le Assemblee, le quali dovrebbero trarne le ovvie conseguenze 

predeterminando (in accordo con il Governo) il calendario 

di attuazione di quel vero e proprio ) rappresentato dalla scala di attuazione del programma. 

(3) Cfr., fra gli altri, COSENTINO, Il problema della produzione legislativa 

nel sistema parlamentare italiano, Montecitorio, n. 5 - 4, 5 s~.; 

CRISAFULLI, Il sistema parlamentare in crisi, in Ulisse, dic. 1966, 36 ss. 

Sulla disciplina di partito v. CUOMO, Z partiti politici neiia COStituZiOne 

italiana, Napoli, 1965, 89 ss. 

(4) Cfr. MANZELLA (OP. cit., 29), secondo il quale l’introduzione con 

legge del principio programmatori0 nel nostro ordinamento sembra 

dover porre su nuove basi la discussione che aveva diviso la dottrina 

sulla c.d. normatività dell’indirizzo politico e sui suoi rapporti con il 

programma di Governo. Ma v. anche SICA, Bilancio dello Stato e programmazione 

economica, 1964, cap. IV; PREDIERI, Note sulla legge di approvazione 

del programma quinquennale di sviluppo, in I1 ‘diritto dell’Economia 

1966. 355 s. 



I1 compito dei regolamenti dovrà essere appunto quello 

di prospettare le opportune modalità procedurali in accordo 

con il Governo e le presidenze delle Camere, in grado di assicurare 

l'adempimento, nei tempi e nelle sedi previste, degli accordi 

programmatici intervenuti fra le diverse forze politiche 

presenti in Parlamento (7. 

Si può a giusto titolo affermare che nell'attuale ordinamento 


Si evidenziano, in sostanza, tendenze sempre più rilevanti, 

dirette a superare lo schema ideale cui si ispirava il parlamentarismo 

ottocentesco, modificandone i fondamentali principi 

garantistici : la concezione strettamente individualistica del 

mandato parlamentare come unica tutela della libertà dei membri 

del Parlamento; la stessa autonomia delle Camere intesa 

più come estraneità che come separazione dagli altri poteri 

sovrani dello Stato e come indipendenza assoluta dai cc pressure 

groups »; l’assoluto isolamento funzionale delle due Assemblee 

tra di loro; la tendenza ispirata a generale diffidenza nei 

confronti della nuova realtà rappresentata dallo cc Stato dei 

partiti B; la parallela tendenza a limitare il ruolo e la funzione 

caratterizzante dei Gruppi parlamentari (’). In particolare si 

vanno ricercando ora, anche attraverso attuali proposte di modifiche 

regolamentari una serie di nuovi elementi garantistici 

dell’attività parlamentare in grado di sostituirsi ai precedenti 

ormai contrastanti con gli stessi principi informatori 

del nostro ordinamento costituzionale, seguendo alcune linee 

di indirizzo tendenti in primo luogo ad inserire i Gruppi parlamentari 

in forma più organica nel nostro ordinamento parlamentare, 

ampliandone le funzioni istituzionali; in secondo 

luogo, si intenderebbero elaborare nuovi strumenti procedurali 

idonei a garantire una partecipazione veramente responsabile 

del parlamentare allo svolgimento delle funzioni dell’Assemblea. 

Inlfine, a elaborare un vero e proprio cc status )> per l’opposizione 

(9) e, nel contempo, ad affrontare misure volte a sem- 

(‘) V. MANZELLA, OP. cit., 246. 

V. D’ANTONIO, Gli orientamenti della C,o’mmissione sulla riforma 

parlamentare, in Zndagine sulla funzionalità del Parlamento, cit., 39 sc. 

(9) Sul punto, di particolare interesse è il volume ( La sinistra davanti 

alla crisi del Parlamento >>: V. gli interventi di Lavagna e Basso. 



- 

plificare le forme procedurali e a predeterminare gli obiettivi 

da perseguire con il procedimento legislativo. 

In questa prospettiva la funzione traente nell’evoluzione 

del nostro sistema parlamentare verrebbe affidato, in misura 

preminente, ai Gruppi parlamentari che verrebbero così ad 

assumere come compito istituzionale la funzione di garantire 

il necessario coordinamento fra le Camere, incrementando 

l’attività di vigilanza e garanzia nei confronti dei singoli membri, 

nel senso che verrebbe data preferenza nel dibattito alle 

iniziative di quei parlamentari che venissero adottate dai 

Gruppi (‘O). 

Per quanto concerne l’opposizione, il suo ruolo autonomo 

sembra doversi incentrare nella fase di attuazione della funzione 

di controllo legislativo, soprattutto mediante la fissazione 

di un quorum minoritario, per l’attivazione delle inchieste 

parlamentari. 

2. Proposte di modifiche regolamentari relative alle diverse 

fasi del procedimento legislativo : A) organizzazione; B) Iegisiazione; 

C) controllo. 

A) Per quanto concerne, in particolare, l’organizzazione interna 

delle Camere, sembrano opportune alcune proposte tendenti 

a realizzare un effettivo coordinamento dei lavori delle 

Per la dottrina francese V. CHANDERNAGOR, Un Parlement, pour quoi 

faire, cit., 101. 

(‘O) Sui rapporti fra singoli rappresentanti e Gruppi parlamentari, 

V. AMBROSINI, I partiti e i Gruppi parlamentari, cit., 339; OBERMAN, Acter 

und Konstanz von, fractionen. Meisenheim am gam, 1956. V. anche l’intervento 

di Amendola gella seduta del 6 agosto 1920, Atti Parl. Com., 

Discuss., p. 4916. 



due Assemblee mediante una eventuale rigorosa specializzazione 

per materia, mentre un organismo particolarmente efficacie 

per evitare gli svantaggi derivanti dalla imperante estraneità 

delle Assemblee fra di loro, potrebbe rivelarsi la Conferenza 

mista permanente dei Presidenti delle Camere, dei Gruppi e 

delle Commissioni (‘l). 

In questa fase, punto qualificante e pregiudiziale di ogni 

riforma istituzionale, dovrebbe considerarsi l’ampliamento 

della responsabile partecipazione dei Gruppi (già da tempo 

effettiva con riguardo all’attività organizzatoria interna delle 

Camere) alla attività di ,direzione e coordinamento dell’intera 

procedura legislativa ; naturalmente, anche considerando la 

particolare composizione dell’organo, occorre limitarne la competenza 

alla predisposizione di un calendario legislativo circoscritto 

ai periodi di attività legislativa compresi in un ampio 

spazio temporale. 

Per rendere possibile l’attuazione di programmi di lavoro 

lagislativo a lungo termine, sembra anche necessaria una maggiore 

concentrazione di poteri di indirizzo dei Presidenti delle 

Assemblee, ai quali è stato finora rimessa ogni decisione relativa 

al coordinamento interparlamentare; in particolare, dovrebbero 

venire riattivati soprattutto i poteri di indirizzo dei 

lavori e quelli disciplinari (I’). Dovrebbe tuttavia sussistere un 

necessario nesso causale fra ampliamento dei poteri presidenziali 

e problema dell’aumento del quorum di elezione dei Presidenti 

di Assemblea, anche per escludere l’ipotesi - davvero 

estemporanea e pericolosa - ma possibile, di una elezione di 

minoranza. 

(‘I) V. Indagine sulla funzionalità del Parlamento, (ISLE) cit., 15 s., 

MANZELLA, OP. cit., 31. 

(”) Cfr. PICKLES, Le travail parlementaire en Grande-Bretagne, in 

G Le travail parlementaire >>, Paris, 1955, 112. 



E’ da rilevare poi che il necessario incremento funzionale 

dell’attività dei Gruppi, reca con sè, automaticamente, la reiezione 

dell’altro criterio di riforma parlamentare fondato viceversa 

sul progressivo distacco del Parlamento dai partiti, in 

vista di una problematica reintegrazione delle Camere nell’integralità 

delle loro originali attribuzioni. 

In definitiva, all’interno dei Gruppi potrebbero‘ trovare 

una indispensabile e indifferibile reintegrazione quelle garanzie 

procedurali che nell’ordinamento parlamentare tuttora 

in vigore sembrano assumere un significato esclusivamente 

formale (13). 

B) L’attuale legislazione sovente scoordinata e tecnicamente 

scorretta, diretta in molti casi a soddisfare unicamente interessi 

settoriali e scarsamente scrupolosa nell’ottemperare al 

principio costituzionale dell’adeguata copertura iinanziaria, 

condiziona gran parte del tempo riservato alle funzioni istituzionali 

delle Assemblee, sacrificando l’attività di controllo. 

La normale prassi seguita in Commissione segue un proprio 

iter procedurale che consente tuttora il più ampio sfoggio 

di logomachie e inutili reiterazioni procedurali in connessione 

con un ormai superato garantismo autorizzante una vera e 

propria proliferazione di interventi la cui unica > potrebbe 

sovente essere conseguenza o motivo di particolari influenze 

elettorali (14). 

(”) GOGUEL, Le travail parlementaire, cit. 29. Ma nell’insieme della 

questione v. AVRIL, in Le régime politique de la V République, Paris, 

151, ss. 

(14) WALINE, Lq groups parlementaires en France, in Rev. Dr. Publ., 

quale afferma che c L‘Etude des groups parlementaires en France n’a 

probablement jamais été entreprise n (op. cit., 12-13). 



Un valido strumento migliorativo diretto a > il 

lavoro legislativo da consimili degenerazioni sembrerebbe, più 

che un sistema di delegificazione attuato sulla base del modello 

francese, una più intensa e razionale utilizzazione, con 

opportune garanzie, della delegazione legislativa oltre ad una 

restituzione - con una sorta di delegeficazione progressiva - 

alla competenza regolamentare, della materia in precedenza 

sottratta ('9. Inoltre proprio nella funzione legislativa i Gruppi 

parlamentari potrebbero assumere un ruolo primario, che 

potrebbe ad esempio essere rappresentato da una vera e propria 

funzione selettiva da svolgere nei confronti di alcune forme 

di iniziativa parlamentare ('". Assai importante a nostro 

avviso, sarebbe l'introduzione nel nostro ordinamento parlamentare 

di forme articolate di autoliniitazione, mentre le Commissioni 

competenti potrebbero utilmente assolvere a funzioni 

proprie di vigilanza preventiva (più che funzioni-filtro) sulle 

conseguenze finanziarie delle varie iniziative legislative in Parlamento. 

In riferimento alle accennate nuove funzioni attribuite ai 

Gruppi, dovrebbe essere assicurata la partecipazione delle mi- 

noranze alla determinazione dell'ordine del giorno delle Commissioni 

permanenti (I7), in stretta connessione con un parallelo 

ampliamento dei poteri dei Presidenti delle Assemblee. 

Per quanto attiene infine alla necessaria > 

dei dibattiti, di notevole rilevanza è la proposta, avanzata da 

più parti, dell'abolizione della discussione generale ('') e del- 

(") V. il breve intervento di P. BARILE, (< Sulla delegificazione >>, in 

Indagine sulla funzionalità del parl., cit., 141 s. 

(I6) V. D'ANTONIO, Gli orientamenti della commissione sulla riforma 

parlamentare, Indagine sulla funzionalità del Parlamento, cit., 47-48. 

(I7) BLAMONT, Les techniques parlementaires, cit., 126 s. 

(I') AVRIL, Le régime politique de la V République, cit., 398. 



l'eliminazione alla Camera della votazione a scrutinio segreto 

sui provvedimenti legislativi, unitamente a nuovi snellimenti 

procedurali, a più rigide norme disciplinanti le discussioni (in 

particolare si fa qui riferimento all'introduzione di un obbligo 

tassativo per i Presidenti di togliere la parola a coloro che superino 

i limiti temporali fissati per ciascun oratore), e al conferimento 

ai Presidenti della facoltà di chiedere la verifica del 

numero legale e di chiedere la chiusura della discussione 

generale (l9). 

C) Infine, la riattivazione di una efficiente funzione politico-ispettiva 

del Parlamento appare ora più che mai necessaria 

: le profonde modifiche intervenute nel quadro istituzionale, 

l'ampliarsi dell'arco degli interventi dello Stato nelle più 

varie branche dell'economia e soprattutto l'adozione di una 

politica di piano, dovrebbe appunto consentire una reviviscenza 

della funzione di controllo, limitando invece l'area dell'intervento 

legislativo diretto. In questo nuovo margine di autonomia 

che dovrebbe essere attribuito alla rinnovata funzione 

di controllo, l'elemento caratterizzante sarebbe rappresentato 

dall'opposizione, alla quale dovrebbe venire assegnato un 

margine di iniziativa legislativa idoneo quanto meno ad attenuare 

se non addirittura a superare il continuum (maggioranza 

parlamentare-Governo). 

Le strutture portanti di questo nuovo status su cui verrebbero 

a incentrarsi le attività dell'opposizione parlamentare, 

sarebbero date dall'inchiesta minoritaria e dalle hearings di 

controllo : particolare rilievo assumerebbe, nel primo caso, il 

conferimento della facoltà di disporre inchieste parlamentari 

(") V. le interessanti notazioni di Bassanini, L'ostruzionismo della 

Maggioranza, cit., 27 e nota 48. 



con un quorum di un terzo dei componenti delle Camere (n), 

anche se non va dimenticato che per attuare tali proposte occorre 

ricorrere al procedimento di revisione costituzionale. 

Infine si è proposto, come nuova possibilità di presenza attiva 

delle opposizioni, di conferire a relatori di queste ultime il 

compito di riferire sulle relazioni della Corte dei Conti sugli 

Enti sovvenzionati dallo Stato. 

3. Considerazioni attuali sul rapporto maggioranza-opposizione 

in Parlamento. 

Non si può inoltre prescindere, nell’esaminare lo stato dei 

rapporti maggioranza-opposizione, dallo strumento che forzatamente 

li condiziona : ciok. da quel sistema di normativa regolamentare 

che non pare più idoneo a recepire e a trasferire 

all’interno dei corpi legislativi i principi-cardine del nostro ordinamento 

costituzionale. 

Si è giustamente messa in rilievo l’incoerenza dell’aver 

mantenuto anche nel Regolamento del 1949 il tradizionale indirizzo 

implicito nel Regolamento del 1922 espressione del collegio 

elettorale uninominale (”). 

Com’,è noto, quest’ultimo non era che la concretizzazione 

storica, sul terreno parlamentare, di una concezione del cc ruolo 

)> e delle funzioni del parlamentare meramente individualistica 

e del tutto avulsa dal tipo di struttura organica disegnata 

dal costituente. 

(”) cfr. da ultimo CHIMENTI, Le udienze conoscitive delle Commissioni 

senatoriali, in Indagine sulla Funzionalità del Parlamento, cit., 

173 ss. 

(*I) MANZELLA, Il rapporto maggioranza-opposizione in Parlamento, 

in Indagine sulla funzionalità del Parlamento, cit., 21. 



Ci si affida tuttora troppo spesso ad una interpretazione 

restrittiva dell’art. 67 (*z) Cost., dimenticando soprattutto il 

necessario raccordo interpretativo con l’art. 49 Cost., sulle funzioni 

dei partiti politici nel nuovo ordinamento costituzionale. 

Parrebbe insomma che l’antica contrapposizione tra fautori 

del sistema elettorale uninominale e sistema elettorale 

proporzionale di lista si sia trasferita sul piano parlamentare 

e più precisamente sul tipo di struttura parlamentare rappresentativa 

da accogliere nel nostro ordinamento. 

La concezione che si affida alla > del parlamentare 

(il quale diverrebbe così, come gli altri parlamentari, 

padrone dell’ordine del giorno potendo presentare emenda- 

(”) Cfr. MORTATI, (Istituzioni, vol. I, cit., 1969, 465) il quale ritiene 

che la rappresentazione della nozione cui fa parola l’art. 67 non può ricondursi 

alla generica figura di rappresentanza istituzionale, almeno intendendo 

quest’ultima definitizione nello stesso significato generalmente 

attribuito all’arit. 87 della Cost. ,dalla dottrina (com’è noto, secondo 

la dizione dell’art. 87, il Presidente della Repubblica è


menti a sua discrezione entro limiti esclusivamente temporali, 

intervenire tutte le volte che lo ritenga necessario, e, soprattutto, 

presentare proposte di legge sino agli ultimi giorni della 

legislatura) accoglierebbe una interpretazione ~asistematica 

>> dell’art. 67 Cost.: ogni membro del Parlamento vivrebbe 

così in un proprio precario > e il suo 

rapporto col Gruppo parlamentare sarebbe di carattere esclusivamente 

personale, con la conseguenza prevedibile di un progressivo 

allentarsi dei vincoli di disciplina e funzionali all’interno 

dei Gruppi, e con la carenza pressoche assoluta di un efficace 

autocontrollo all’interno dell’organizzazione parlamentare 

(=). 

Naturalmente l’unico correttivo efficace a tali degenerazioni 

del sistema sarebbe in tal caso costituito dall’ulteriore 

ampliamento dei poteri del Presidente di Assemblea, che verrebbe 

ad usufruire non solo dei poteri cosiddetti > tradizionalmente riconosciutigli (poteri di disciplina, di 

ordine delle discussioni o dei lavori, ecc.) ma anche di reali 

poteri di indirizzo dei lavori parlamentari (”2. I1 processo del 

resto inevitabile, quando venga a mancare ogni raccordo fra 

organizzazione istituzionale dei partiti e attività di ‘Governo 

nei confronti dell’ordinamento parlamentare (z). 

(*) V. RESCIGNO G. U., Attività di diritto privato dei Gruppi parlamentari, 

in Giur. Cost., 1961, 295 s. SAVIGNANO, OP. cit., 218; NEGRI, Profili 

giuridici della disciplina di partito, in Studi politici, 1960, 312; SICA, Le 

Associazioni nella Cost. Ital., cit., 113 ; VIRGA, Il partito politico nell’ordinamento 

giuridico, cit., 183 ; BISCARKITI DI RUFFIA, Diritto Costituzionale, 

1962, cit., 698; id., I partiti politici nell‘ordinamento costituzionale. in 

XI Politico, 1950, 16; FERRI, Ancora sui partiti politici, in Riv. Trim. Dir. 

Publ., 1953, 597. 

(”) BASSANINI, OP. cit., 21 ss.; SAVIGNANO, I Gruppi purl., cit., 181 ss.; 

CUOMO, Unità e omogeneità nel Governo purl., cit., 85; FERRARA, Il Presidente 

di Assemblea, cit., 246 ss. 

(”) Cfr. BURDEAU Droit constitutionnel et institutions politiques, cit., 

458; GALEOTTI, Note sui partiti nel diritto italiano, Justitia, 1958, 256. 



Così, l'organizzazione funzionale della maggioranza si realizzerebbe 

attraverso una serie di procedure e strumenti tecnicoparlamentari 

che considerati nel loro insieme sembrano autorizzare, 

attraverso una vera escalation interpretativa, la figura, 

del tutto estranea nel nostro ordinamento, del Presidente di 

maggioranza (x). 

Dal combinato disposto degli artt. 49 e 67 emerge invece 

una organizzazione del lavoro legislativo fondato sulla dialettica 

dei Gruppi, di cui l'intera attività parlamentare dovrebbe 

essere manifestazione (27). 

In questa diversa prospettiva, particolare importanza riveste, 

quale organo-vertice di tutta la dinamica organizzatoria 

delle Assemblee, la Conferenza dei Presidenti di 'Gruppo, nel 

cui ambito la funzione o le competenze del Presidente verrebbero 

ad assumere una configurazione assai simile, in diverso 

ambito nazionale, a quella del Segretario generale delle Nazioni 

Unite fra Consiglio di Sicurezza e Assemblea generale ("). 

(z6) CUOMO, Dimissioni volontarie del Governo e poteri dei Presidenti 

di Assemblea parlamentare, in studi Zanobini, 111, 209; FERRARA, il Presidente, 

cit., 235 ss., LONGI e STRAMACCI, Il Regolamento della Camera, 

cit., 33 s. 

(I') V. SAVIGNANO (op. cit., ibid.):

Nuovi orientamenti per una migliore organizzazione 41 1 

Sembra necessario ipotizzare anche un organismo fondato 

quasi interamente sulla istituzionalizzazione delle correnti : 

solo così sarebbe attuale e si potrebbe evidenziare un reale rapporto 

maggioranza-opposizione in Parlamento (2g). 

Di fronte ad una concezione che pare rappresentare niente 

altro che il necessario portato storico di un certo grado di evoluzione 

del nostro sistema parlamentare, si contrappongono 

due tesi completamente opposte fra di loro ma entrambe estranee 

alla configurazione che dell’attività parlamentare ha inteso 

dare il costituente : quelle della (c cristallizzazione del rapporto 

maggioranza-opposizione >> e quella opportunamente definita 

> (”). 

Sembrerebbero invece doversi delimitare, da un punto di 

vista sia concettuale che funzionale, ai fini di un retto chiarimento 

del rapporto maggioranza-opposizione, i tre tipici momenti 

dell’attività legislativa : l) indirizzo ; 2) legislazione; 

3) controllo (”). Solo nella prima fase si avrebbe il cristallizzarsi 

dei due opposti schieramenti, in particolare al momento 

della discussione o votazione sulla fiducia, (espressione tipica 

della funzione di indirizzo politico); in tutte le altre verrebbe 

a mancare proprio la figura dell’opposizione, nella sua qualità 

di portatrice di una propria linea alternativa di indirizzo politico. 

A tal proposito occorre ricordare, onde evitare dannose 

manipolazioni concettuali che, mentre l’essere maggioranza o 

minoranza dipende da un fatto meramente numerico (maggiore 

o minore numero di consensi raccolti da una determinata 

linea programmatica), l‘essere opposizione dipenderà da 

(”) V. MANZELLA, Il rapporto maggioranza opposizione, cit., 345. 

(j”) Entrambe ben lumeggiate nell’intervento dell’on. Ingrao, in Indagine 

sulla funzionalità del Parlamento, cit., 80. 

(@‘) Cfr. MANZELLA, Il rapporto maggioranza-opposizione, cit., 249-250. 



un determinato atteggiamento (”) nei confronti di un elemento 

di valutazione non numerico, ma concettuale. 

Si può dire tuttavia che solo nella fase dell’indirizzo politico 

il Parlamento divenga centro del rapporto fiduciario attraverso 

un proprio organo creato appositamente allo scopo: la 

Conferenza dei Gruppi, l’unico organo competente per tutto 

ciò che attiene alla programmazione dei lavori dell’Assemblea. 

Ancora controverso è il problema dell’efficacia formale da 

assegnare alle delibere della Conferenza, e se debba essere data 

la prevalenza al criterio dell’unanimità o a quello della maggioranza. 

La dottrina prvalente sembrerebbe escludere l’unanimità, 

in quanto questo sistema comporterebbe una troppo rigida trasformazione 

dei principi e delle consuetudini che reggono il 

nostro sistema parlamentare (”); d’altra parte si sostiene invece 

che sarebbe davvero illogico che il legislatore predisponesse 

un organo istituzionalmente delegato alla programmazione dei 

lavori parlamentari, se non fosse poi messo in condizione di 

funzionare, cosa che avverrebbe puntualmente se il criterio 

delle deliberazioni all’unanimità dovesse prevalere. 

In sostanza, vi è un CC momento >> dell’attività legislativa in 

cui la contrapposizione dialettica maggioranza-opposizione 

y) AMORTH, Maggioranza e minoranza nel Parlamento Italiano, cit., 

178 ss. Tale impostazione sembra venire confermata anche da una attenta 

analisi di talune norme fondamentali per la comprensione della 

dialettica maggioranza - opposizione in Parlamento: art. 94 Cost. (che 

prescrive la votazione palese per la fiducia al fine di prospettare al 

Paese i temi del dibattito politico generale), art. 95 Cost. (che indica 

una precisa responsabilità del Premier per quanto attiene alla linea 

politica generale dell’esecutivo, punto centrale di coordinamento e di 

direzione dell’attività di indirizzo politico, eliminando così ogni tentazione 

neo-assembleare), e, infine, l’art. 131 R.C. (che riconferma questo 

indirizzo escludendo la possibilità di votare per divisione una mozione 

di fiducia). Cfr. WNZEZLA, Il rapporto maggioranza-opposizione in Parlamento, 

cit., 252. 

y) DE CESARE, Stilla perfettibilìtà dell‘ordìne dei lavori, cit., 221-2. 



avrebbe una precisa connotazione, essendo appunto quella la 

fase in cui si determina e si prepara l’attuazione dell’indirizzo 

politico ; mentre nell’attività di legislazione in senso stretto la 

contrapposizione dialettica non assumerebbe elementi particolarmente 

caratterizzanti, se non quando vi siano leggi o provvedimenti 

che in vari modi incidano sull’indirizzo politico 

generale (34). 

Fer quanto concerne l’area del controllo, è tuttora prevalente 

l’opinione (proprio per l’efficacia operativa del continuum 

maggioranza-Governo) che sia, in ogni caso, proprio quella 

l‘area classica di pertinenza del > dell’opposizione. (Si 

veda anche la proposta (Mortati in Costituente in favore dell’attribuzione 

di poteri procedimentali autonomi alle minoranze 

nell’attivazione di inchieste parlamentari) (35). 

Una recente dottrina ha tuttavia dimostrato, in forma assai 

limpida e convincente, quali trasformazioni abbia subito l’idea 

della funzione di controllo in Parlamento, finendo col determinare 

l’attribuzione o entrambe di una posizione paritaria, 

nella quale, fra le diverse forze parlamentari (( sia intercam- 

(”) Considerando ormai acquisito il principio della legislazione programmata, 

è chiaro che l’indirizzo politico di maggioranza si attuerà 

sempre di più mediante una serie continua di leggi (i c.d. (( treni di 

leggi >>). E’ superfluo dire che data l’ampiezza del disegno legislativo 

non si potrà neppure pensare di attuare il programma concordato senza 

assicurarsi quanto meno un atteggiamento di (( benevola neutralità >> 

da parte dell’opposizione. Sull’insieme di tali problemi, v. BENADUSI, 

Note su Parlamento e sindacati nei procedimenti di programmazione 

economica, in Pianificazione, n. 3, 1965 ; LEONARDI, Democrazia di piano, 

Torino, 1966. Del resto basti riflettere all’art. 72 Cost. per rendersi conto 

che la Commissione deliberante (chiave di volta dell’intero procedimento 

legislativo) potrebbe in concreto operare solo nel caso che 

l’apposizione lo consenta. 

(9 D’ANTONIO, Relazione, in Indagine sulla funzionalità del Parlamento, 

cit., 49 ss. 



biabile l’utilizzazione degli strumenti ispettivi, e nella quale 

l’attività e i risultati del controllo siano devoluti all’intera 

Camera B (”). 

(’9 Cfr. MANZELLA, Il rapporto maggioranza-opposizione in Parlamento, 

cit., 257-258, il quale contesta con vigore la dottrina dominante 

in base a questi punti: G a) La concezione tradizionale del continuum 

maggioranza-opposizione va perdendo in intensità nel passaggio 

dalla fase di indirizzo a quella della legislazione e a quella del controllo; 

a) La concezione del controllo finalizzato al solo Governo è idea 

tralaticia ogni giorno più insostenibile ; 

b) L‘accrescimento della possibilità ispettiva del Parlamento non è 

un regalo fatto esclusivamente all’opposizione. Si tratta piuttosto di 

un rafforzamentQ dei poteri assembleari rispetto ai poteri dei vari apparati 

statali, che obiettivamente giova alla maggioranza parlamentare 

come all’opposizione ». 


PARTE TERZA 

L’OSTRUZIONISMO NELL’EVOLUZIONE STORICA 

DELLE ASSEMBLEE PARLAMENTARI 


\ 


CAPITOLO XI 

L'OSTRUZIONIS~MO NELLE ASSEMBLEE PARLAMENTARI 

PRI'MA DEL 1877 

SOMMARIO: 1) Dieta di Polonia. - 2) Camere francesi nel periodo della 

Rivoluzione. - 3) Gran Bretagna. - 4) Stati Uniti. 

I1 primo episodio di ostruzionismo in una Assemblea fu 

probabilmente dovuto a M. P. Catone e al suo lunghissimo discorso 

pronunciato in Senato contro la candidatura al consolato 

posta da Cesare, di ritorno dalle Gallie (l). 

(I) MISPOULET, La vie parlementaire à Rome sous la République, 

Pari5 1897,, cit., 71. I1 fatto, narrato da Aulo Gellio, indica che quando 

un senatore era chiamato a danz il suo voto, poteva liberamente parlare 

di tutto (MASSON, De I'obstruction purl., cit., 210).


Ma i primi casi di ostruzionismo violento ed anche regolamentare 

che vengono ricordati ebbero luogo nel secolo XVII, 

negli ultimi anni del secolo XVIII e durante il XIX, per quanto 

Ma nel consenso generale si levò a parlare M. Porci0 Catone 1’Uticense, 

dichiarando che si doveva rispetto e ubbidienza alle leggi e non 

agli uomini, che anche per Cesare il Senato doveva mantenersi fermo nel 

principio di giustizia, e dichiarò che non avrebbe smesso di parlare, 

finchè, in ossequio delle leggi, nan gli si fosse risposto che quello che 

chiedeva era impossibile. Parlò egli infatti senza interrompersi per 

tutto il giorno, fitno al calar del sole; ma venuta la sera, i senatori, vinti 

dalla sua costanza, rimandarono gli ambasciatori a Cesare significandogli 

il rifiuto dell’assemblea ». 

Questi, costretto a dover scegliere, preferì rinunziare ai trionfo: 

cfr. DURUY, Storia dei Romani, trad. ital., Vol. 11, 356 e 360; GALEOTTI, 

Principi regolatori, cit., 268. 

E’ da notarsi che non fu questo l’unico abuso oratorio attribuito 

all’Uticense. Narrasi infatti che, nominato Console, Cesare proponesse 

una legge agraria favorevole agli interessi popolani ; ma Catone, temendo 

che in tal modo Cesare pervenisse ad accattivarsi trappo il favore della 

plebe, iniziò in Slmato uno dai suoi famosi, interminabilii ‘discorsi per 

combatter1,a. Dopo varie ore di paziente attesa dell’assembloa, egli riuscì 

a stancare i presenti in tale misma che Cesare, sopraffatto dall’ira, 

chiamò i littori per farlo imprigionare. Ma, a quall‘atto arbitrario, tutta 

l’assemblea minacciò di seguire Catone, reagendo in tal modo ad una 

così flagrante violazione delle libertà politiche, e l’ammonimento risultò 

oosì severo per Cesare che egli per impedire la manifestauionc ostile, 

ordinò di rilasciarlo. 

Altrettanto famoso fu l’ostruzionismo oratorio apposto da Catone 

all’approvazime dalla legge per la ripartizione delle terre presentata 

dal Console Caio Trebcanio, legge che risultava contraria ad una piccola 

frazione popolare. Così perseverante fu la resistenza oratoria di Catone 

che anche Trebonio si vide costretto a vicorrere ai littori per condurlo 

altrove e tenervelo in custodia finché il popolo non ebbe approvata la 

legge. (Cfr. SIMEONI, Discorso nella tornata del 7 marzo 1900, Atti Parl., 

2338). 

Questi episodi assai interessanti da un punto di vista storico-comparativo, 

dimostrano appunto che nell’hssemblea romana i membri godevano 

della più ampia facoltà di sindacato e che, soprattutto, era 

sconosciuto iil diritto alla chiusura della discussione; Cfr. MISPOULET, 

La vie pari., cit., 997. 

Giò sarebbe provato dallo stesso Cicerone il quale, nel ‘suo schema 

di costituzione ideale in cui aocennava ad abusi di simile natura, fa- 


L‘ostruzionismo nelle Assemblee parlam. fino ai 1877 419 

il fenomeno non si presentasse con la frequenza ed ampiezza 

che raggiunse invece dopo l’anno 1877 (*). 

htecedentemente a tale data non era infrequente confondere 

fenomeni fra loro sostanzialmente differenti (come colpi 

di mano di decise minoranze con contrasti interni di maggioranze 

non omogenee e impotenti) senza distinguere sovente 

l’aspetto tecnico-procedurale da quelle che erano, invece, vere 

e proprie manifestazioni di violenza materiale. 

ceva obbligo ai senatori di essere brevi. (Cfr. MISPOULET, La vie pari., 

cit. 404). Non si potrebbe tuttavia, negli episodi citati parlare, con rigore 

di termini, di abuso di uo diritto accordato ai senatori nel partecipare 

all’qera di produzione legislativa. 

Earticoliarmente nel primo caso oitato (l’ostruzionismo apposto da 

Catone a Cesare di ritorno dalle Gallie) l’eccesso oratopio fu in gran 

parte favarito dalla medesima acquiescenza del Senato che, infatti, 

diede risposta negativa alle proposte avanzate dagli ambasciatori di 

Cesare. 

In realtà, massimo era il senso di dignità e diiscjplinot nel Senato 

ramano in cui N gli oratori in generale andavano diritti allo scopo, e 

la lotta aveva un carattere franco e leale ... Le discussioni non si dilmgavano 

affatto, gli oratori non parlavano che quando avevamo da fare 

utili osservazioni, non si ripetevano oziosamente gli stessi argomenti, 

e iin generale gli affari più importanti potevano essere esauriti in una 

seduta sola ».(Cfr. anche VANNUCCI, Storia d‘italia antica, vol. 111, 408). 

In simili condizioni è da presumere che l’opposizione rimanesse nei limiti 

della più stretta correttezza, come massima era la serietà dei 

membri che facevano parte dell’assemblea, anche perché, data la facilità 

con cui l’ostruzionismo avrebbe potuto trovare esecuzione, gli storiografi 

del tempo non avrebbero certo mancato di darne notizia. In linea 

generale, non si può del tutto escludere che anche il Senato romano 

conoscesse alcune delle forme più famose in cui si manifesta 

l’ostruzione nei moderni Parlamenti. Ma, in ogni caso, si tratterebbe 

pur sempre di episodi che ci appaiono come punti di partenza deila 

nostra indagine, senza però che sia possibile rinvenire in essi qualcuna 

delle lotte parlamentari che infuriarono nelle assemblee moderne. Di 

questo parere è anche il MASSON (De i’obstruction, cit., 21, il quale afferma 

che a Roma l’ostruzionismo non si manifestava u qu’à l’état 

de symptomes .). 

(z) NOCITO, Corso di diritto penale - Reati contro il diritto politico, 

cit.. 261. 


420 L‘ostruzionismo -varlamenare 

Di questi episodi soprattutto furono protagoniste l’antica 

Dieta di Polonia, le turbolente Assemblee rivoluzionarie in Francia, 

la ‘Camera dei Comuni inglese, alcune Assemblee legislative 

delle prime colonie, il Senato degli Stati Uniti, e soprattutto, 

la Camera dei Deputati austriaca (il famoso Reichsrath) 

(3). 

1. Dieta di Polonia. 

i più remoti esempi di violenza e di resistenza ad oltranza 

avvennero alla Dieta di Polonia (‘). 

La travagliata esistenza di questa Assemblea visse i suoi 

più tragici episodi sotto il regno del sovrano Giovanni Casimiro, 

e soprattutto sotto il regno di Ladislao IV (5). Ma il punto 

culminante della crisi si ebbe quando un nobile polacco 

di nome Sizinskj si allontanò dalla Dieta per il periodo assegnato 

alle decisioni e per tale allontanamento volontario, 

non essendovi più alcuna speranza di vedere ricostituita l‘unanimità, 

la Dieta stimò di aver perduto la sua attività e funzione 

per la defezione di un solo deputato. Essa si credette perciò 

forzata a sciogliersi e ne seguì una anarchia senza rimedio. 

Infatti per la validità delle deliberazioni della Dieta occorreva 

non solo l’unanimità dei membri presenti ma anche 

quella dei componenti dell’Assemblea. 

(3 Cfr. DE PRASSENDEE, Ckronique politique d’dutricke, in Rev. Pol. 

et Parl., 1897, vol. 13-14. 

(4) RULHIBRE, Histoire de l’anarchie de Pologne, Paris, 1893, vol. I, 

42 cs. 

(5) RULHIÈRE, Histoire de l’anarchie de Pologne, cit., 45 ss. 


L‘ostruzionismo nelle Assemblee parlam. fino al 1877 421 

Ci si può domandare se ricorressero, in tali circostanze, 

gli estremi dell’ostruzionismo ; contrariamente al Masson (6) 

il Nigro sostiene la tesi negativa in quanto, almeno nel caso 

del nobile polacco, questi, alla stregua del dei Tribuni 

della pleba alle proposte dei Consoli romani, esercitava in tal 

modo un suo diritto c< costituzionaIe », poiché era la Costituzione 

stessa, che, determinando Z’unanimità quale condizione 

essenziale per l‘esistenza della legge, riconosceva anche ad uno 

solo la facoltà di opporsi a che fosse approvata senza quella 

garanzia (’). 

2. Camere francesi nel periodo della Rivoluzione. 

Con maggiore verosimiglianza potremmo rinvenire il fenomeno 

nelle Camere francesi nel tempestoso periodo della 

Rivoluzione. 

L’Assemblea costituente del 1789, l’Assemblea Nazionale 

legislativa del 1791, la Costituzione Nazionale del 1792, il Consiglio 

degli Anziani e quello dei Cinquecento dell’anno 111, il 

Tribunale e il ,Corpo Legislativo nell’anno VIII, diedero infatti 

luogo ad entrambe le forme di ostruzionismo e ad esempi mai 

eguagliati di disordini e violenza assembleare (*). Come infatti 

t6) Mentre il MASSON tenderebbe a scorgere nell’qisodio del nobile 

polacco una forma tipica di ostruzionismo parlamentare (ostruzione per 

assenteismo), il Nigro sembra negarlo, affermando che nel caso prospettato 

si lavrebbe un vero e proprio esercizio di un diritto cos4itunionalmente 

garantito. Sarebbe sufficiente tuttavia replicare che anche in 

molti casi di ostruzionismo si è in realtà presenti ad un esercizio di 

un proprio diritto (almeno sino al punto in cui questo esercizio non diventi 

abuso), perché la distinzione del Nigro riveli tutta la sua fragilità. 

(7 NIGRO, L’ostr., cit., 60. 

REYNAERT, Histoire de la disc. parl., cit., vol. 11, 33. 


422 L‘ostruzionismo varlamentare 

afferma il Reynaert (9>:

L'ostruzionismo nelle Assemblee parlam. fino al 1877 423 

alcuno : essi avrebbero combattuto a bocca chiusa solo a colpi 

di votazione. Questo strano programma fu seguito alla lettera. 

Cosa senza esempio nella storia, era stato convenuto che alla 

Costituzione di un grande paese si sarebbero rifiutati gli onori 

di una discussione pubblica : e il proposito fu mantenuto >> (l'I. 

3. Gran Bretagna. 

In Inghilterra l'ostruzionismo fece la sua comparsa sin 

dai primi anni del secolo XIX esclusivamente nella sua forma 

regolamentare. Mentre ancora era in corso la guerra contro la 

Francia, subito dopo la battaglia di Waterloo, il Castlereagh 

chiese alla 'Camera che l'income-tax (imposta sulla rendita) e 

la property tax (imposta sulla proprietà) fossero votate ancora 

per provvedere a spese di cui si sarebbe avvertita la necessità 

anche successivamente. Ma l'opposizione, assai ben guidata 

dal Broughan approfittò di tutti i mezzi di indugio, di 

tutti i mezzi regolamentari per procrastinare la risoluzione sulle 

proposte ministeriali. Anche le petizioni furono usate come 

mezzo dilatorio finché, quando si venne alla deliberazione, votarono 

per le tasse solo 201 membri contro 238, e il Ministero 

fu sconfitto ("). 

Un altro famoso episodio fu ricordato in un interessante 

e polemico intervento nella seduta del 27 marzo 1882 (13) dal 

deputato MacCarthy, il quale tra l'altro accusò lo stesso Glad- 

(") BLANC, Histoire de la constitution du 25 février 1875, 173. 

(Iz) BISSOLATI, Discorso nella tornata dell's marzo 1900, Atti parl. 

Leg. XX, Sessione 31, vol. 111, 2382. 

(*) MACCARTHY, Discorso nella seduta del 27 marzo 1882. I1 deputato 

britannico, dotato di un notevole sense of humour, così prese di mira i 

suoi awersari Robert Peel e Wilson Croker: G L'ostruzimismo nun ì: 



stone di avere spesso fatto dell'ostruzionismo in passato, e ricordando, 

fra l'ilarità generale, che i maggiori esponenti dei 

passati episodi ostruzionistici sedevano ora al banco del Governo. 

Altri casi interessanti di ostruzionismo si verificarono nelle 

colonie, in particolare in quella del Capo di Buona Speranza, 

come testimonia Sir John Noble: c~ le regole e le con- 

un fenomeno sconosciuto nei nostri annali. Io richiamo la vostra attenzione 

5u alcuni casi che si sono presentati nei pacifici giorni che precedettero 

la prima legge di riforma elettorale. Malesworth racconta nella 

sua storia, che nel 1831, i aapi dell'opposizione, per ritardare la riforma, 

erano in piedi ogni notte, svolgendo e ripetendo sempre gii stessi argcmenti 

e gli stessi discorsi, a volte anche nella stessa forma. E chi erano 

questi oratori Wilson Croker, e Sir Robert Peel! In soli 15 giorni Peel 

aveva fatto 48 discorsi; non, come si potrebbe credere, di brevi rilievi 

degli anticoli, ma veri e propri discorsi. E non era il migliore. Wilson 

Croker ne aveva gratificati ben sessantasette! E non è tutto: in una 

sola notte non vi furono meno di nove mozioni di aggiornamento, e il 

Governo non aveva consentito a togliere la seduta che alle 7 del mattino, 

quando la Cameria doveva nuovammte riunirsi lo stesso giorno, alle due 

del pomeriggio ». Notevole fu anche l'intervento del deputato Mariott, 

riportato da REYNAERT, (Op. cit., vol. 11, 414), il quale così esclamava: 

L'ostruzionismo nelle Assemblee parlam. fino al 1877 425 

suetudini dell'Assemblea essendo le stesse che alla Camera dei 

Comuni, noi non possediamo alcun mezzo regolamentare per 

delimitare la libertà di parola e porre un termine alla discussione. 

Nella lunga sessione del 1865 noi abbiamo visto all'opera 

quella che suole chiamarsi "la tattica ostruzionistica", ed è 

stata praticata con tanta risolutezza, che una volta la seduta 

è durata diciassette, un'altra ventuno ore: nella prima erano 

state presentate centosettantadue mozioni allo scopo di numerare 

i membri (to count out) e nella seconda centoquarantacinque 

>> ('". 

4. Stati Uniti. 

Negli Stati Uniti un interessante caso di ostruzionismo si 

ebbe nel 1841, anno nel quale era avvenuto un cambiamento di 

maggioranza nelle due Camere al Congresso. Dopo ben dodici 

anni di Governo democratico, i Whigs prevalsero e si accingevano 

ad inaugurare una nuova politica rispetto a quella che 

era stata adottata quasi in continuità da Jefferson in poi ('9. 

Capo del partito al Congresso era Clay, uomo di carattere assai 

difficile, il quale evidentemente mal si adattava alla resistenza 

dei democratici, i quali attaccavano tutti i provvedimenti 

dell'amministrazione sotto il pretesto della loro incostituzionalità 

(I6). L'opposizione dei democratici (che erano appena 

in 22 al Senato) era particolarmente implacabile nei confronti 

della maggioranza,


e martellandone, inchiodandone i membri al muro e punzecchiandoli 

senza tregua, perché ogni oratore e dei più abili, 

scoccava dardi acuti in ogni frase dei discorsi, spingendosi sovente 

sino al limite della libertà di parola )> (”). 

Per questo il Clay l’aveva accusata di intralciare (obstruct) 

(18) sistematicamente gli affari dello Stato. Già la Camera 

aveva votato notevoli restrizioni alla libertà di parola tra 

cui, importantissima, quella del 7 giugno dell’one hour-rule, 

in virtù della quale non era consentito ad un oratore di parlare 

più di un’ora. I1 Clay volle tentare di introdurre la medesima 

modifica in Senato, ma l’opposizione guidata dal Benton 

si elevò contro il tentativo di introdurre la

L‘ostruzionismo nelle Assemblee parlam. fino al 1877 427 

Ma il Clay tentò di ricorrere addirittura alla questione 

pregiudiziale, misura che pure era stata abolita dal Senato sin 

dal 1806. 

Tuttavia l’opposizione condusse così bene la sua battaglia 

che ebbe infine partita vinta, tanto che il Benton, con legittimo 

orgoglio, poteva dichiarare : > (”). 

(zo) 

REYNAERT, Op. cit., vol. 11, 380. 


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\

CAPITOLO XI1 

L’OSTRUZIONISMO NELLE ASSEMBLEE MODERNE 

DOPO IL 1877 

SOMMARIO: 1) Nelle battaglie parlamentari dell« Home Rule ».- 2) Nelle 

Assemblee spagnole. - 3) Nella vita parlamentare francese. - 

4) Nelle Assemblee belghe. - 5) Nel Reichstag tedesco. 

1. Nelle battaglie parlamentari nell’u Home Rule ». 

Si può a ragione affermare che la storia dell’ostruzionismo 

in Gran Bretagna dopo il 1877 si identifichi con la storia Irlandese 

di quegli anni (*l). 11 Regno di Irlanda (che nel passato 

era connesso alla sovranità del Regno Unito solo mediante la 

prerogativa della corona}, aveva ottenuto una effettiva unione 

sul piano legislativo e, per alcuni rami su quello dell’amministrazione 

solo il 1.” gennaio 1801 ad opera del Pitt (a}. Ma 

anche tale formula non dette i frutti sperati, e con l’avvento 

al potere del {Gladstone gli irlandesi trovarono chi assumesse 

almeno qualcuna delle loro legittime ragioni. In particolare 

essi chiedevano l’adozione dell‘Home-rule, progetto di auto- 

(”) Cfr. LANDY, OP. cit., 110. 

(”) Cfr. TODD, 11 governo parlamentare in Inghilterra, cit., 51-53,71-73. 



nomia legislativa del paese (simile all’antica autonomia goduta 

sotto il Parlamento del Grattan, ma con più ampie garanzie) 

(23), già più volte discusso alla Camera dei Comuni, 

sempre con risultato negativo. 

Essendo stato respinto anche l’ultimo tentativo nel 1877, 

si accrebbe ancor più l’irritazione del partito irlandese. Avvenne 

così che una piccola frazione di deputati (all’inizio solo 

sette), uscita dagli home-rulers, decise di ricorrere ad una 

nuova forma di battaglia parlamentare per colpire la maggioranza. 

Nello stesso anno ricorsero infatti ad una tattica defatigatoria 

e ritardatrice del lavoro parlamentare, con l’obiettivo 

di richiamare l’attenzione del paese sui problemi dell’Irlanda. 

Questo piccolo ma irriducibile nucleo di deputati divenne 

ben presto famoso con il nome di (< brigata irlandese >> (24). 

La loro azione era facilitata dal fatto che alla Camera dei 

Comuni mancava la facoltà di chiedere la chiusura della discussione, 

quindi essi cercarono di trascinarla il più a lungo 

possibile, alternandosi a turno alla tribuna. Si ebbero così veri 

e propri prodigi oratori da parte soprattutto del Parnell, di 

O’Donnell e di Biggar i quali, succedendosi alla tribuna, non 

consentivano alla Camera di giungere ad alcuna decisione, 

qualunque fosse la natura del provvedimento o della legge in 

discussione. 

Ad esempio, la seduta del 26 luglio durò fino a 26 ore ed 

a nulla valsero i ripetuti interventi dello Speaker Brand, il 

quale giunse persino a minacciare l‘arresto per i perturbatori 

e solo le minacce del Concelliere dello Scacchiere 

(”) SANTANGELO SPOTO, Ostruzionismo, cit., in Enciclopedia Giuridica 

Italiana, vol. XII, 1278. 

(”) MASSON, De i’obsiruction, cit., 27 e s. 

(”) Revue politique et Parlementaire, 1894, vol. I, 509, vol. 11, 526. 


L’ostruzionismo nelle Assemblee moderne dopo il 1877 431 

Northcote di ricorrere alle misure di rigore, convinsero O’Donnel1 

e Parnell a non insistere ulteriormente. 

Ma negli anni 1878-1879, la G brigata irlandese >> non rinunciò 

all‘opposizione per l’opposizione, costringendo la maggioranza 

a nominare una Commissione parlamentare incaricata 

di apportare modifiche al regolamento, alfine di limitare l’ostruzionismo 

mediante l’estensione dei poteri accordati al Presidente, 

ed altre misure di ordine strettamente disciplinare sanzionate 

con uno Standing Order della Camera il 28 febbraio 

1880 (26). 

Ma nel 1881, anche in conseguenza degli avvenimenti interni 

in Irlanda, l’ostruzionismo riprese con maggiore forza 

in seguito alla decisione di Gladstone di proporre una serie 

di misure alla Camera (in pratica assai somiglianti allo stato 

d’assedio). Naturalmente ciò provocò le più violente proteste 

deglii irlandesi, fra i quali, per la particolare sagacia e 

abilità, si distinse il Biggar, il quale passò alla storia parlamentare 

come il vero iniziatore di quella pratica ostruzionistica 

che consisteva nel leggere una serie lunghissima di 

documenti del tutto estranei alla discussione in corso, accorgimento 

poi largamente seguito anche alla camera italiana in 

occasione dell’ostruzionismo del 1899 contro il Ministero Pelloux 

(”). 

Si ebbero alla Camera dei Comuni tutta una serie di episodi 

variamente oscillanti tra il tragico e il grottesco, con il 

Presidente della Camera Brand lungamente e drammaticamente 

combattuto fra il rispetto della libertà di parola - anti- 

(”) Cfr. JENNINGS, Parliament, sec. ed. cit., 59-61. 

(”) Cfr. l’interessante (sotto un profilo soprattutto u storico .) lavoro 

del FRATTINI, I Ministeri Pelloux e l’ostruzionismo parlamentare, 

cit., in Montecitorio 1963, n. 1-2. 



chissimo principio e orgoglio del Parlamento inglese - e 

l’evidente, sistematico ostruzionismo della minoranza. 

Finalmente il Brand prese, alle ore 9,30 del mercoledì 2 

febbraio 1881, dopo una seduta durata complessivamente quarantadue 

ore, una decisione che segnò veramente una svolta 

decisiva nella storia parlamentare inglese : introdusse infatti 

l’istituto della chiusura, passando immediatamente alla votazione 

mentre i deputati irlandesi desideravano ancora continuare 

la discussione ed anzi il Biggar era > e si disponeva a parlare indefinitamente (”). 

Si trattava di un vero colpo di stato (”) fatale alle manovre 

ostruzionistiche, le quali, anche se continuarono fino al 

1890 (ma con minore violenza}, non riuscirono tuttavia nell’intento 

di paralizzare completamente l’attività e il funzionamento 

del Parlamento. 

Certamente, sulle movimentate vicende parlamentari inglesi 

di quel periodo, ebbero singolare influenza le circostanze 

eccezionali in cui le ‘Camere dovettero operare. Basti pensare 

all’episodio relativo all’uccisione, mentre era in discussione 

al Parlamento un progetto di riforma del regolamento, del 

Segretario in Capo per l’Irlanda, Lord Cavendish, e del Lord 

luogotenente per l’Irlanda, Burke, avvenute il 6 maggio 1882. 

il giorno stesso del loro ingresso a Dublino per inaugurarvi 

un’epoca nuova di maggiore concordia (’O). 

I1 Governo si vide costretto a presentare un progetto di 

legge > (Prevention of Crime Bill) che incontrò 

(*’) NIGRO, Op. cit., 80-81. 

(”) GORDON, If Parlamento iizglese, cit., 27-28. 

(““) Quasi nello stesso tempo, numerosi altri assassini vemero compiuti 

in pieno giorno nel paese, creando un’atmasfera di terrore. I1 più 

indiziato era il gruppo dei rivoluzionari detto degli (< Invincibili >>, che 

in tal modo avrelhe sperato di rendere impossibile una conciliazione 

tra il Governo e il partito degli indipendentisti. 


L‘ostruzionismo nelle Assemblee moderne dopo il 1877 433 

l’opposizione del partito dell’Home-rule, il quale rinnovò con 

nuove energie la sua battaglia ostruzionistica. I1 29 giugno il 

Comitato, in funzione dal 25 maggio, non aveva votato che 

la metà degli articoli della legge: la seduta del 30 giugno durò 

quasi 24 ore dalle 9 di sera alle 8 di sera dell’indomani. 

Durante la giornata il Chairman del Comitato, Lyon Playfair, 

si vide costretto a nominare e quindi a sospendere ben 25 

deputati irlandesi in quanto colpevoli di ostruzionismo volontario 

e persistente (”). 

I1 Gladstone, (”). 

Ma la Camera respinse il provvedimento (che proponeva 

di costituire un Parlamento composto di due Camere elettive 

e un Consiglio esecutivo responsabile a somiglianza del ministero 

inglese, conservando il Governo britannico la decisione 

sovrana sugli affari comuni). 

I1 Gladstone si vide costretto a sciogliere le Camere, e 

la nuova consultazione elettorale rivelò che la causa irlandese 

non aveva ancora guadagnato sufficiente udienza presso 

gli elettori britannici. 

Una nuova, tenace forma di ostruzionismo, si ebbe ancora 

nel gennaio 1893 ad opera degli > nei con- 

(3’) La formula entrò nel linguaggio della Camera dei Comuni nel 

1877, quando il Presidente sottopose all’assemblea una norma per la 

quale

434 L’ostruzionismo parlamen fare 

fronti del Gabinetto Gladstone, il quale, tornato al potere, 

aveva ripresentato il suo antico progetto, e fu rinnovata anche 

nel 1894, per combattere le diverse misure proposte dal 

Gladstone in favore dell’Irlanda (”). Altri casi di ostruzionismo 

si ebbero anche nel 1W1 e 1902 ad opera, questa volta, 

della minoranza irlandese accompagnati di sovente da incresciosi 

episodi di violenza fisica a causa dell’abuso da parte 

della maggioranza dell’istituto della chiusura, che finiva per 

colpire anche quelle discussioni che si rendevano necessarie 

e utili per il miglioramento tecnico dei provvedimenti in discussione 

(’). 

Dopo l’introduzione di questa misura, l‘ostruzionismo parlamentare 

aveva già perduto gran parte del suo vigore iniziale 

e subì inoltre un altro colpo durissimo allorché fu presentato 

dal )Ministero Asquith nell’ottobre del 1912 un progetto 

di riforma della discussione degli emendamenti che fu 

poi chiamato del Canguro (’9. 

Tale sistema, che consisteva nel riunire in gruppo quegli 

emendamenti che avessero > 

e, così ordinati, nello sceglierne solo io per ogni gruppo saltando 

tutti gli altri, ebbe subito un grande insperato successo. 

E’ da ricordare infatti che se il sistema della ghigliottina 

aveva considerevolmente limitato la discussione e snellito 

la procedura parlamentare, nessun sistema era ancora 

intervenuto per limitare la possibilità, da parte delle minoranze 

ostruzioniste, di presentare il maggior numero possibile 

di emendamenti (”). Questo nuovo sistema, insieme con 

(”) Cfr. Revue du Droit Piublic, 1894, vol. I, 127, Revue politique et 

Parlamentaire, 1894, vol. I, 509, vol. 11, 520. 

(”) V. Exprey du Midi, numero del 7 \marzo 1901. 

p) Cfr. JENNINGS, parliament, cit., 60-61. 

(@) La vie politique duns les deux mondes, 1912-1913, 71. 



l’altro metodo della


proposito di aIcuni provvedimenti su domande a procedere contro 

vari deputati repubblicani imputati di reati di stampa (3g). 

Particolarmente grave per le conseguenze interne che ne 

seguirono fu il dibattito che ebbe luogo alla Camera dei Deputati 

su un progetto di riforma delle associazioni religiose 

("). Nella seduta de11'8 novembre 1906 la questione religiosa 

fu sollevata dal deputato repubblicano Azcorate, il quale 

espose il programma chiaramente anticlericale del suo partito, 

cui replicò con un violento discorso il deputato Maura 

appoggiato dai conservatori. Questi due interventi crearono 

grande eccitazione in aula e, quel che più risultò grave, portarono 

una grave minaccia alla pace religiosa del paese. Ma 

l'ostruzionismo forse più significativo che si ricordi nella sto- , 

ria parlamentare spagnola si ebbe nel periodo che va dal dicembre 

1907 al febbraio 1909 ad opera dei partiti di sinistra 

nei confronti del progetto di legge di riforma dell'amministrazione 

locale (41). 

Tale progetto fu energicamente avversato da alcuni gruppi 

di minoranza della Camera per le limitazioni che apportava 

al diritto di suffragio. In realtà l'ostruzionismo vero e proprio 

fu opera di soli sette deputati repubblicani, i quali non 

si fermarono davanti ad alcun mezzo pur di far naufragare la 

legge. Essi presentarono ad ogni articolo una serie infinita 

di emendamenti esigendo il N quorum B dei 70 membri per 

l'approvazione del processo verbale e chiedendo appelli nomi- 

(39) La vie politique ù l'gtranger, vol. I, 1899, 86-87; la Tribuna, 1 e 2 

novembre 1904, n. 302 e 305. 

(") Cfr. MEYNADIER R., La vie parlementaire en Espagne, in Revue 

pol. et pad., 1906, vol. 50, 181-191; 1907, 616.627. 

(") MEYNADIER, Chronique d'Espagne, in Revue Pol. e Parl.; 1908, 

vol. 57, 417-419; 1909, VOI. 61, 198-199. 



nali su ogni emendamento, oltre a servirsi di altri mezzi destinati 

a rimandare indefinitamente ogni decisione (42). 

Le opposizioni condussero assai bene la loro tattica dilatoria 

tanto che, al principio di aprile, esse avevano già presentato 

400 emendamenti e si accingevano a presentarne altri 

800. Poichè il numero degli articoli della legge era di 410 

e la discussione non era giunta all’art. 60, era lecito prevedere 

che sarebbe durata non solo settimane ma anni interi, senza 

contare un eventuale probabile continuazione dell’ostruzionismo 

nel Senato. Così, nonostante la tenacia del Premier Maura 

il Governo fu più volte sul punto di cadere, e fu infine costretto 

ad una transazione per sbloccare l’opposizione delle minoranze. 

3. Nella vita parlamentare francese. 

In Francia, la vita parlamentare fu in quegli anni stranamente 

tranquilla, specie confrontandola con gli incredibili 

eccessi delle Assemblee del periodo rivoluzionario. Si ebbero 

comunque alcuni casi isolati di ostruzionismo (anche nella sua 

forma violenta} mentre mancò del tutto l’ostruzionismo parlamentare 

sistematico (43). 

Questultimo fu organizzato nel 1894 dalla sinistra socialista 

per combattere l’approvazione della legge tendente a reprimere 

i movimenti anarchici, presentata dal Governo Dupuy dopo 

l’assassinio del Presidente della Repubblica Carnot. L’opposizione 

si mostrò così accanita che la discussione, iniziatasi 

il 17 luglio, si protrasse per ben 14 sedute. Si ebbero 193 

discorsi, furono esaminati 80 emendamenti contro proposte 

(”) SANTANGELO SKITO, L‘ostruzionismo, cit., 1285. 

(9 MASSON, Op. cit., 170 e 188. 



e articoli aggiuntivi; per ogni minima votazione fu chiesto lo 

scrutinio pubblico e gli oratori della minoranza godettero 

della più ampia libertà di parola nello svolgimento interminabile 

delle loro argomentazioni, tanto che il Presidente del 

consiglio ebbe a dire:


Infine, particolarmente significative furono le due manifestazioni 

d’ostruzionismo regolamentare contro le leggi sulla 

riforma elettorale (“), (che, presentata nel 1909 e ripresentata 

con nuovo progetto dal Briand nel 1910, terminò il suo 

iter solo nel 1913) e, soprattutto, nei confronti del suo progetto 

sul servizio militare triennale. Nei confronti di quest’ultimo, 

violentissima fu la campagna condotta dai deputati 

socialisti e dai radical-socialisti (degni di particolare menzione 

per la loro lunghezza, i discorsi dei socialisti .Turks il 7 

giugno e Brizon 1’8 luglio del 1913 (4g)). 

4. Nelle Assemblee belghe. 

In Belgio l’ostruzionismo iniziò nel 1896, ma l’episodio più 

importante e famoso si ebbe solo nel giugno-luglio del 1899 nei 

confronti del Ministro Peerebom, a proposito della riforma 

della legge elettorale 

I1 progetto, concepito veramente su basi anguste e con 

spirito antidemocratico, suscitò immediatamente le più vive 

rimostranze dell’opposizione al punto che il Ministero fu costretto 

a ripresentarlo il 30 giugno con numerose modifiche 

in senso più favorevole alle richieste dell’opposizione. 

Quest’ultima aveva dapprima intenzione di perder tempo 

e di richiamare l‘attenzione dell’opinione pubblica più che 

di ricorrere all’ostruzionismo in senso stretto, ma tuttavia 

un banale incidente determinò un cambiamento radicale nel 

(48) LACIIAPELLE G., La réforme électorale à la Chambre, in Rev. Pol. 

e Parl.; FAURE F., Le vote de Za réforme electorale, in Rev. Pol. e Parl. 

(”) MASSON, Op. cit., 119-127; 180-182, 216; Revue de Droit Public, 

1899, vol. VIII. 

(9 LORAND, Chronique, in Rev. Pol. e Parl., cit., 1897, XIII, 630. 



suo comportamento (”). Avendo infatti i socialisti criticato 

una misura di rigore presa dai questori, uno di questi replicò 

pronunziando una frase infelice che provocò immediatamente 

la reazione dei deputati operai. I1 Presidente fu costretto 

a sospendere la seduta e gli stessi leaders dell’opposizione, 

visibilmente preoccupati, tentarono di convincere i 

deputati operai a intraprendere una forma più


estenuata, nella quale alcuni membri sonnecchiavano sui leggii, 

e altri dormivano nei corridoi, i dodici deputati socialisti si alzavano 

uno dopo l’altro per discutere questo o quel punto di 

dettaglio o presentare una mozione ostruzionistica che occorreva 

respingere con appello nominale. Nel mezzo, il Ministro 

delle Finanze lottava solo, con accanimento, in favore di un 

progetto di legge che d’altro canto doveva essere solo a difendere 

e chiarire, poichè era il solo a conoscere >> (54). 

5. Nel Reichstag tedesco. 

L’ostruzionismo tardò a presentarsi al Reichstag germanico 

dove infatti si verificò solo nel 1897, ma per divenirvi in 

seguito così frequente da essere considerato quasi un mezzo 

ordinario delle opposizioni per ottenere il maggior numero 

possibile di concessioni dal Governo o dalla maggioranza. Un 

primo caso di ostruzionismo di una certa importanza si ebbe 

nel giugno del 1897 in seguito alla presentazione da parte del 

Governo di un progetto di legge concernente la riforma della 

legge sulle associazioni, suscitando al Reichstag la dura opposizione 

sia del centro cattolico (che costituiva la maggioranza) 

che della minoranza progressista, entrambe interessate a non 

subire nuove restrizioni. 

Si ebbero numerosi casi di abuso della facoltà di discussione 

e, soprattutto, a queste difficoltà si aggiunse la grave 

impressione suscitata nel paese dal conflitto fra due Camere 

legislative, che mai come in questo caso aveva messo in rilievo 

i pericoli gravissimi di una loro eventuale divergenza politica 

(9. 

(”) DUMONT, Ckronique de Belgique, cit., 199. 

(”) Cfr. SANTANGELO SPOTO, Ostruzionismo, cit., 1282. 



Ma la campagna ostruzionistica del marzo-maggio 1900 

presentò caratteristiche ancora più gravi e suscitò vasta eco 

nella opinnone pubblica (’9. 

In questo caso la battaglia parlamentare fu condotta dal 

centro e dalla destra da una parte, e dalla sinistra dall’altra, 

le prime in appoggio, le seconde contro la famosa legge cc Heinze 

D (”). Questo progetto intitolato cc legge per le modificazioni 

da apportare al Codice Penale », restringeva fra l’altro anche 

la libertà dell’espressione artistica e letteraria. Da ciò 

ebbe origine l’opposizione di un gran numero di deputati 

(non tutti appartenenti alla minoranza di Sinistra) sostenuti 

dalla maggioranza dei circoli intellettuali, artistici e letterari. 

Si giunse in extremis ad una transazione fra i vari partiti 

scongiurando in tal modo l’intervento diretto dell’hperatore, 

notoriamente ostile al regime parlamentare. Si sviluppò 

poi, dal dicembre 1901 al dicembre 1902 un ostruzionismo 

irriducibile, avverso al progetto sulle tariff e doganali proposto 

dal Cancelliere dell’Impero Von Bulow allo scopo di favorire 

gli agrari. Questo ostruzionismo fu davvero caratteristico 

poichk si manifestò, inaspettatamente, anche nelle riunioni 

delle commissioni cui era stato rinviato il progetto (58), 

dopo una battaglia procedurale durata, a partire dal 20 dicembre, 

ben nove sedute. 

Avveniva che i membri dell’opposizione si servirono di 

tutti i mezzi per procrastinare il corso dei lavori e sorsero 

incidenti così gravi che alcuni conservatori minacciarono di 

dimettersi in massa e di proporre senz’altro al Reichstag la 

discussione delle tariffe in seduta pubblica (59). Ma, anche 

(9 MASSON, Op. cit., 133-134. 

(”) Journal des Débats, 7 marzo 1900. 

(9 Journal, des Débats, 22 maggio 1900. 

(”) MONTANUS, Chronique, in Rev. Pol. e Parl., 1902: 288-292; 1903, 

vol. 35, 194-200. 


L'ostruzionismo nelle Assemblee moderne dopo il 1877 443 

in questa occasione, fu un fatto nuovo a capovolgere completamente 

le regole del gioco parlamentare: gli agrari, durante 

la discussione del progetto, divennero talmente esigenti 

da spingere i tre partiti di sinistra (radicali, progressisti e 

socialisti) ad appoggiare il Governo, mentre furono i conservatori 

a mutare completamente tattica passando all'ostruzionismo 

più sistematico, che minacciò in effetti di paralizzare 

completamente il Parlamento ("). 

Ma violenze e tumulti raggiunsero il culmine quando venne 

presentata la famosa mozione Kardoff nel novembre-dicembre 

1902 ("). 

Nella tornata del 27 novembre avvennero forse le scene 

più violente della storia parlamentare in Germania ; infatti neppure 

allorché venne proposto di ristabilire il metodo della ghigliottina 

si videro simili manifestazioni di ostruzione violenta. 

1 socialisti ricorsero agli urli e ai rumori per impedire 

materialmente ogni discussione, e gli epiteti più volgari e oltraggiosi 

vennero rivolti agli avversari (6*). 

Finalmente la mozione Kardoff fu approvata nel corso 

di una seduta che durò dalle li del mattino del 13 dicembre 

sino alle cinque antimeridiane del giorno 14. 

In essa, tra l'altro, ebbe luogo il più lungo discorso che 

vi sia mai stato nel Reichstag (ad opera del deputato Autrik 

(il quale parlò per otto ore consecutive senza interrompersi) 

("). Anche il Landtag Prussiano, nonostante la sua notoria 

acquiescenza ai metodi autoritari del Governo, conobbe il ma- 

La Tribuna, 29 novembre 1902, n. 332. 

(61) In realtà la mozione Kardoff, tendeva a stroncare l'ostruzionismo 

con l'approvazione in blocco del progetto sulla nuova tariffa doganale: 

cfr. la Tribuna, 30 novembre e 4 dicembre 1902, nn. 333 e 337. 

(") Cfr. NIGRO, Op. cit., 157-158. 

(") La Tribuna, 6 dicembre 1901, n. 341. 



nifestarsi di questo fenomeno in occasione della discussione 

del progetto di riforma elettorale (64). 

(64) Deutsche Zeitung, ottobre 1911, n. 284. Dal febbraio all’aprile 

del 1910, la Camera dei Deputati (Landtag) fu molto agitata per la 

discussione del progetto di riforma elettorale. La necessità della riforma 

era sentita già da diversi anni, e i partiti di Sinistra la reclamavano 

poiché speravano in un rinnovamento dei sorpassati metadi del 

sistema elettorale a doppio grado. Allorché il Governo accondiscese 

alla riforma, dimenticando le promesse già fatte, respinse la maggior 

parte delle modifiche in senso democratico e tra l’altro, anche la segretezza 

del voto. L‘opposizione reagì a questo comportamento, sostenuto 

anche dalla campagna iniziata da alcuni giornali, e decise di 

ricorrere all’ostruzionisrno. Iniziatasi la discussione il 10 febbraio, il 

piccolo manipolo dei deputati socialisti (composto di sole sei persone) 

attaccò con violente ingiurie il Premier Bethmann Holweg. Né derivò 

una clamorosa confusione in aula, nella quale i rumori e gli urli dell’opposizione 

si confondevano con il tumulto di reazione della maggioranza, 

mentre il discorso del Cancelliere, doveva venire sospeso. 

Di questo si adontò aatunalmente la maggioranza, tanto che nella 

seduta successiva, quando fu il turno dei deputati dell’opposizione, fece 

uso degli stessi metodi per zittire la minoranza. Ma continuando gli 

attacchi dell’opposizione e desiderando tagliar corto ad ogni velleità di 

prolungare indefinitamente la decisione, in fine seduta, con un colpo di 

mano, il Governo fece approvare la chiusura ed il rinvio del progetto 

ail’esame di una Commissione. I1 partito socialista aveva annunziato 

per l’indomani una dimostrazione di protesta; e infatti, nonostante il 

divieto della Polizia, a Berlino come in moltissime città di provincia 

si tennero comizi, che in qualche caso degenerarono anche itn conflitti 

sanguinosi con la forza pubblica. La Commissione stava nel frattempo 

esaminando il progetto di legge. Strozzatia nelle sedute pubbliche, la 

discussione fu ripresa con più accaniimento durante questa revisione, e 

numerosi emendamenti furono aocalti e proposti all’approvazione della 

Camera, tra oui quello dell’applicazione dello scrutinio segreto per l’elezione 

dei delegati. In tal modo il responso della Commissione finì per 

essere una sconfitta per il Governo, che non intendeva accettare i nuovi 

emendamenti. Con simili provvedimenti, si giunse di lì a poco alla 

discussione in seconda lettura. La Camera respinse con 142 voti contro 

62, la proposta dei coaservatori di ristabilire il suffragio pubblico per 

l’elezione dei delegati. Ma d’altra parte la proposta dei socialisti di 

estendere il dijtto elettorale a tutti i cittadini di ambo i sessi, che 

avessero vent’anni rpmpiuti, non raccolse che cinque voti. Tuttavia 

gli ostruzionisti non disarmarono per questo: il socialista Hirsch di- 



Per la verità, esso era ampiamente giustificato dal fatto 

che il Governo non volle introdurre le riforme nel senso democratico 

volute dall’opposizione (fra l’altro non veniva sufficientemente 

garantita neppure la segretezza del voto). La 

minoranza socialista, convinta di avere alle spalle la coscienza 

del Paese, si impegnò in un ostruzionismo irriducibile, mentre 

ovunque si verificarono gravi incidenti e disordini (9. 

chiarò: c noi non daremo mai tregua al Governo, e terremo desto il 

popolo perché non abbandoni le rivendicazioni dei suoi diritti: noi 

illumineremo la pubblica opinione, e imparerete a vostre spese gli effetti 

della nostra attività ». 

p) MONTANUS, Chuonique, cit., in Rev. Pol. e Parl. 1913, vol. 76, 

588; vol. 77, 623. 



CAPITOLO XI11 

L'05TRUZIONISMO NELLE ASSEMBLEE POLITICHE 

DESLL'IMPERO AUSTRO-UNGARICO 

SOMMARIO: 1) Austria. - 2) Ungheria. - 3) Diete provinciali. - 4) Camere 

greche. - 5) Duma Russa, - 6) Parlamento rumeno e Parlamento 

bulgaro. 

Nelle Assemblee politiche dell'impero Austro-Ungarico, 

l'ostruzionismo non fu per nulla l'espressione di sporadici fenomeni 

di indisciplina o la temporanea convulsione di singoli 

partiti contro questa o quella legge, ma si manifestò attraverso 

sorde lotte di nazionalità e di razza che superarono anche 

le divisioni di partito e resero assai instabile e precario il 

funzionamento degli istituti rappresentativi (9 

Così avvenne al Reichsrath per il Regno Cisleitaniano, alla 

Camera dei Deputati di Ungheria per quello Trasleitaniano, alle 

Diete provinciali di Boemia, Croazia, Dalmazia, Tirolo, e 

altre ancora (gli Czechi o gli slavi lottarono contro i tedeschi, 

i croati contro i magiari, questi contro i tedeschi, gli 

italiani contro gli slavi meridionali e i tedeschi, e così via) ("). 

(") MASSON, Op. cit., 78, nota. 

(67) BOULIER, La politique en Bohème in Revue Pol. et Parl. cit.; 1896, 

vol. VII, 119. 


448 L‘ostruzionismo varlamentare 

Altri motivi importanti erano il dualism0 fra i due rami 

dell’Impero per la supremazia delle razze fondamentali 

dell’Austria e dell’ungheria, quella tedesca e quella 

magiara, e il dispotico governo esercitato dai Ministeri, non 

espressione diretta delle Camere ma nominati dall’kpettorato, 

secondo la consuetudine politica negli Stati a regime strettamente 

costituzionale com’era quello retto dagli Asburgo. 

Questi i motivi per cui così a lungo e con tanta violenza 

vi prosperò l’ostruzionismo parlamentare con il largo consenso 

dell’opinione pubblica, così facile ad appassionarsi alle 

vicende regionali. In particolare in Ungheria esso si rinnovò in 

un’arco più o meno lungo di anni in corrispondenza delle tensioni 

politiche dei due rami dell’Impero. 

1. Austria 

Sarebbe troppo lungo e, probabilmente, anche inutile (se 

non sotto un profilo prettamente storico) tentare una completa 

cronologia dell’ostruzionismo al Reichsrath. I1 primo che 

si ricordi accadde nel 1863 (allontanamento sistematico degli 

czechi al seguito di Palachy e del dottor Rieger), ma indubbiamente 

la fase più acuta si ebbe nel periodo fra il 1897 e il 1913 

per la lotta ingaggiata fra tedeschi e czechi (già nel ventenni0 

1877-1897 varie volte questo fenomeno minacciò il funzionamento 

stesso del Parlamento). 

I tedeschi e gli czechi, a turno, nella lotta irriducibile che 

ingaggiarono per la prevalenza di una razza sull’altra (principalmente 

in ordine alla grave ’questione sorta in Boemia sull’uso 

della lingua) varie volte ricorsero alla resistenza passiva, 

principalmente con l’astenersi dai lavori legislativi in 

segno di protesta. . 


L’ostruz. nelle Assemb. polit. dell‘lmpero Austro-Ungarico 449 

In tal modo agirono i deputati czechi dal 1873 al 9 ottobre 

1879 per protestare contro il progetto tendente a

450 L’ostruzionismo varlamentare 

dai seguaci di Schoenener (il capo del partito pangermanista 

indipendente). 

Si vide di tutto, dal tentativo di estrarre coltelli e rivoltelle 

durante la seduta, all’azione di cacciare a viva forza il Presidente 

fuori dall’aula, e avvennero altre violenze incredibili che 

fecero impallidire le sedute più movimentate della (c brigata irlandese 

». Simili eccessi furono resi possibili anche da1 fatto che 

esisteva allora un Regolamento che, come argutamente fu detto 

L‘ostruz. nelle Assemb. polit. dell’lmpero Austro-Ungarico 451 

all’anno 1906 la situazione nuovamente si copovolse e questa 

volta furono gli czechi ad adottare nuovamente l’ostruzionismo 

in segno di protesta per la revoca delle ordinanze Badeni e 

Gausch, a loro favorevoli, ad opera del Presidente del Consiglio 

Clary. 

Della situazione incredibilmente caotica di quel periodo 

testimonia, con grande immediatezza il Kolmer : > (’I). Nella seduta del 10 

novembre, dopo una scenata clamorosa, gli antisemiti abbandonarono 

l’aula in massa in segno di protesta; in quella dell’ll 

tedeschi e czechi si accapigliarono nell’emiciclo ; nella seduta 

del 2 dicembre la lettura delle interpellanze di una smisurata 

lunghezza durò tre ore e mezza. 

collo e sulla testa dei colleghi ingaggiati nella conversazione tempestosa, 

la caraffa d‘acqua degli oratori, certo spinto dal desiderio di raffreddarne 

un po’ i cervelli ». 

(”) KOLMER, Chronique d’Autriche, in Revue Pol. e Parl., 1903, vol. 

35, 203-204. 



I1 deputato czeco radicale Baxa iniziò alle ore 14,45 un 

discorso che terminò alle 19,45 (72), e allorché l’ostruzionismo 

dei giovani czechi, dopo un breve intervallo, riprese con nuova 

energia il 23 settembre, sempre il Kolmer poteva affermare 

: c< per parecchie settimane l’ostruzionismo ha costretto 

il Presidente e l’Ufficio di Segreteria della Camera a consacrare 

le sedute alla lettura di proposte o di interpellanze di 

una lunghezza inverosimile, poi a far fare votazioni sulla questione 

se quei documenti si sarebbero trascritti nei resoconti 

stenografici. Esaurito questo primo argomento, gli ostruzionisti 

fecero dar lettura, sotto forma di interpellanza, di articoli di 

giornali sequestrati dalle autorità o di drammi e di intere opere 

proibite dalla censura. Nessuno pensava a rispondere a quel 

coacervo di interpellanze, e gli stessi ostruzionisti non avevano 

intenzione di svilupparle, desiderosi solo di impedire in tal 

modo la discussione dell’ordine del giorno. Gli eventuali membri 

della Segreteria furono obbligati ad abbandonarsi a quella 

lettura per quattro ore al giorno, innanzi ai banchi vuoti e i 

deputati si trattenevano nell’aula per procedere alla votazione 

nominale sull’iscrizione del testo dell’interpellanza nel resoconto 

stenografico. Infatti, secondo il regolamento, il Presidente è 

obbligato a far procedere a una votazione per appello nominale 

quando cinquanta deputati lo richiedano. Questo programma 

mortale si svolgeva in tal modo giorno per giorno, seduta per 

seduta B (”). Questo brano, oltre a rendere con l’efficacia e immediatezza 

episodi di vita parlamentare così lontani nel tempo, 

indica quando fosse critica ed anzi drammatica la situazione 

che si era ormai creata nell’Assemblea dell’Impero Au- 

(’7 Cfr. La Tribuna, 12-13 novembre e 4 dicembre, 1902; n. 1, 

315.316 e 326. 

(”) KOLMER, Chronique d’Autriche, in Rev. Pol. e Parl., 1904, 41, 411. 


L’ostruz. nelle Assemb. polit. dell’linpero Austro-Ungarico 453 

stro-Ungarico di quegli anni. L’ostruzionismo da mezzo anomalo 

ed eccezionale era ormai divenuto un comune metodo 

di lotta parlamentare. Nell’anno 1904 lo spirito di aperta ribellione, 

se pur temporaneamente sedato in Parlamento, covava 

tuttavia nel paese. La sessione delle Diete di quell’anno 

era di grande importanza, perché quasi tutte si trovavano a 

dover discutere riforme elettorali o questioni inerenti alle riforme, 

e per tutto l’Impero cominciarono a divenire più attivi 

i movimenti operai e socialisti, con la speranza tacita che 

si sarebbe potuti arrivare ad ottenere la riforma dell’elettorato 

anche al Reichsrath sulla base del suffragio universale. 

In particolare a Praga e a Brunn si ebbero dimostrazioni 

di violenza tale da assumere il carattere di vere e proprie sommosse, 

con numerosi e sanguinosi scontri con la polizia. In tale 

clima di sovversione e di violenza l’ostruzionismo non poteva 

che venire vieppiù rafforzato, raggiungendo il suo punto di 

maggiore tensione il 15 dicembre 1909. 

In quella seduta i soli agrari czechi presentarono 37 mozioni 

urgenti, chiedendone l’immediata discussione. Era una 

nuova sfida (essendo tra l’altro già prossimo il periodo delle 

vacanze natalizie), e i partiti della maggioranza, per spezzare 

l’ostruzionismo, proposero al Capo del governo Barone Bienerth 

di sedere in permanenza, finché l’Unione Slava non si 

fosse dichiarata esausta e a tal fine organizzarono dei turni 

per non far mancare il


si ebbero nuovamente violenti casi di ostruzione intrapresi contemporaneamente 

dagli slavi del sud e dai radicali czechi; i 

primi per evidenziare il loro malcontento per il regime dittatoriale 

instaurato in Croazia, gli altri, invece, perché intenzionati 

ad impedire che trionfasse alla Camera il programma 

di reazione tendente alla riforma del regolamento interno in 

cui erano previste nuove misure per reprimere l'ostruzionismo. 

Sia nelle sedute plenarie, sia nelle commissioni

L’ostruz. nelle Assemb. polit. dell‘lmpero Austro-Ungarìco 455 

2. Ungheria. 

Non inferiori furono i danni provocati dall’ostruzionismo 

in Ungheria, paese nel quale tale strumento era talmente radicato 

nell’inclinazione individuale e nella stessa vita parlamentare 

che i deputati finirono con il sopportarne con pazienza 

tutte le conseguenze, anche le più spiacevoli. Ecco come il Sentupéry 

descriveva il fenomeno : 

G Le sedute della Camera generalmente sono tempestose, 

giacché i membri dell’estrema sinistra ricorrono sovente all’ostruzionismo 

parlamentare, favoriti in questo da un regolamento 

incompleto. La ‘fisionomia dell’Assemblea non manca 

quindi di originalità. E’ per questo che nel mese di luglio 1891 

il Presidente del Consiglio Szapary, rispondendo a una interpellanza 

sulla riapertura del teatro di Budapest, non avendo 

potuto farsi ascoltare, ed essendo stato richiamato due volte 

all’ordine, andò a sedere tranquillamente in una tribuna pubblica. 

Di là assistette alla fine della seduta. Si ,è unanimi in 

Ungheria nel deplorare questi metodi parlamentari D (’9. 

Le cronache parlamentari di questo paese erano piene, in 

quegli anni, di episodi altrettanto drammatici (o grotteschi, a 

seconda dei casi) e fra tutti va ricordato quello famoso nei 

confronti del Tisza avvenuto nella seduta del 14 dicembre 1904. 

Si possono, grosso modo, indicare due grandi periodi in cui 

questo metodo di battaglia parlamentare toccb il suo culmine : 

il primo, dal 1889 al 1891 fu organizzato dai capi del partito 

nazionalista e dell’estrema sinistra, Appony e Ugron; il secondo 

si verificò da1 1897 al 1899 come immediato riflesso 

(’9 SENTUPÉRY, L‘Europe politique, vol. I, 321-322, 



delle manifestazioni austriache, e trovò particolare eco nella 

popolazione e nell’opinione pubblica, agitata e ansiosa di vedere 

spezzati o almeno allentati i vincoli di carattere economico 

che tenevano ancora legato il paese all’hustria (”). 

Dal dicembre 1897 al gennaio 1898 si ebbe un clamoroso 

caso di ostruzionismo, pericolosissimo ancorché di breve durata, 

in quanto con esso si mirava esplicitamente alla separazione 

completa (specie da parte del partito degli indipendenti 

di Kossuth, figlio del grande dittatore del 1848) del Paese dall’Austria 

(’*). 

Ma gli episodi certamente più gravi si ebbero con l’avvento 

del ‘Governo del conte Tisza, noto per il carattere difficile ed 

autoritario, che subito provocò una guerra implacabile fra Gabinetto 

e opposizione, durata, con brevi intervalli, dal 1903 

sino al 1914. 

In questo caso, nell’atteggiamento ostruzionistico delle opposizioni, 

la cui durata e violenza non ebbe eguali in nessun 

altro Parlamento europeo dell‘epoca, confluirono accanto 

a motivi di carattere anche personale, ragioni razziali e rivendicazioni 

nazionali. Esso tra l’altro dette luogo all’episodio 

più clamoroso di ostruzionismo violento che la storia parlamentare 

ricordi, nel quale le minoranze irritate per la presenza 

della polizia nei locali riservati ai deputati, pensarono bene 

di demolire addirittura il Parlamento (”). 

In realtà questo non era che lo sbocco della tremenda contesa 

impegnatasi tra il Tisza e la minoranza. Oggetto del conflitto 

era, in apparenza, la riforma del regolamento della Ca- 

(”) HORN, Chronique d”ongrie, in Revue Pol. e Parl, 1897, vol. 12, 

178. Vol. 14, 214 - Anno 1898, vol. 16, 192 - Anno 1899, vol. 19, da pag. 

200 a 675; vol. 29 173. 

(78) V. MASSON, Op, cit., 105, 110-111. 

(”) Cfr. NIGRO, Op. cit., 255 ss. 


L'ostruz. nelle Assemb. polit. dell'lmpero Austro-Ungarico 457 

mera, ma, in realtà attingeva i suoi più profondi motivi nei 

contrastanti interessi sostenuti dai gruppi di opposizione Kossuthiani, 

Ugronisti e clericali. 

E' da notare, inoltre, che i deputati della minoranza non 

si mossero, per impedire che si tenesse ugualmente la seduta 

pomeridiana. A tal fine si acquartierarono tra le macerie, e 

solo dopo che il pericolo fu scongiurato decisero di uscire, 

acclamati da una folla di duemila persone che li aveva pazientemente 

aspettati sulla piazza e che li scortò, applaudendoli, 

per le vie della città (*O). 

Ma un altro episodio, se possibile ancora più grave, si 

ebbe nella seduta del 6 giugno 1912, e sfociò infatti in una 

vera e propria tragedia. 

Avendo il Presidente del Consiglio, fatto segno alle ingiurie 

della minoranza, ordinato ai poliziotti di allontanare di 

forza gli oppositori, uno dei più violenti di costoro, il Kovacs, 

eludendo la vigilanza della polizia rientrò ad un tratto nell'aula 

ed esplose tre colpi di rivoltella contro il Tisza e due 

contro se stesso ("). 

Mentre il Presidente rimase illeso, egli morì poche ore 

dopo. Le manovre ostruzionistiche proseguirono, si può dire, 

con immutata violenza, fino a che non sopraggiunse la guerra. 

3. Diete provinciali : 1) Boemia; 2) Croazia; 3) Tirolo. 

L'ostruzionismo nella Dieta di Praga vi fu già praticato 

sin dal 1886, con l'astensione dai lavori dell'intera minoranza 

tedesca di 75 membri, per essersi la maggioranza stessa rifiutata 

di discutere l'annosa questione della lingua. 

Cfr. Corriere della Saru, 14 dicembre 1904, n. 340. 

L'episodio è narrato dal NIGRO, Op. cit., 267. 



La battaglia fu ingaggiata quando si dovette decidere se 

dare la prevalenza alla minoranza czeca o alla tedesca ("2). 

Nel 1880 fu invece la minoranza dei giovani czechi a servirsi, 

con successo, dell'ostruzionismo contro un nucleo di 

progetti di legge elaborati a Vienna nel 1889 e 1890, e ciò per 

rappresaglia agli elementi tedeschi dell'assemblea. 

Nel maggio del 1894 si ebbe un famoso episodio ostruzionistico 

ad opera della stessa minoranza, allorché i tedeschi VOIlero 

ripresentare le stesse leggi, decisi a veder approvato almeno 

il progetto tendente a costruire un nuovo Tribunale (la 

così detta G legge Trauteiiau .) (83). 

Nei confronti di questo progetto si levò un clamoroso caso 

di ostruzionismo, nel quale si alternarono in uguale misura 

espedienti dilatori di carattere procedurale a veri e propri atti 

di violenza fisica, sino a costringere l'assemblea ad una chiusura 

anticipata. 

La situazione caotica in Boemia (da un punto di vista parlamentare 

ed extraparlamentare) continuò anche per gli anni 

seguenti. 

Nel 1911 e 1912 la Dieta di Praga non potè funzionare, e 

prima il Presidente del Consiglio Bienerth, quindi il Governatore 

di Boemia, principe Thun, non riuscirono nei loro tentativi 

di conciliazione ("). 

Mentre il paese, ormai sfinito, subiva passivamente gli avvenimenti, 

profilandosi una situazione finanziaria defficilissi- 

MASSON, Op. cit., 36. 

("1 Sulle contrastate vi,cende della

L‘ostruz. nelle Assemb. polit. dell’lmpero Austrc-Ungarico 459 

ma, il 27 luglio 1913 l’Imperatore intervenne direttamente 

nel conflitto con due atti costituzionali di estrema importanza 

e gravità: il primo preannunciava lo scioglimento della 

Dieta e l’altro nominava una Commissione amministrativa 

speciale al fine di reggere il paese sino all’entrata in funzione 

della Commissione esecutiva nominata dalla Dieta che sarebbe 

stata eletta. 

Purtroppo, in questo caso, l’ostruzionismo aveva ottenuto 

addirittura come immediato risultato la sospensione delle garanzie 

costituzionali e, in pratica, il ritorno all’assolutismo (*5). 

Non meno caotica fu la situazione nella Dieta di Agram, 

nella quale a causa delle continue lotte fra magiari e croati, 

l’Assemblea non poté in quegli anni compiere un serio lavoro 

legislativo (”). 

In particolare i croati rimproveravano ai magiari di non 

rispettare l’accordo del 1867-1868, cercando di CC magiarizzare x 

il loro paese e non presentando annualmente alla Dieta i conti 

della chiusura di esercizio; e i magiari accusavano i croati di 

nutrire speranze di autonomia irrealizzabili, cosa che li vedeva 

costretti a ricorrere a misure di carattere repressivo. 

Era pertanto comprensibile che l’Assemblea rifletesse, nel 

suo seno, le stesse contraddizioni su cui si reggeva il Governo 

del paese, e non ci si stupì neppure per l’episodio ostruzionistico 

forse più originale nella storia parlamentare europea di 

quegli anni. 

Nella seduta del 28 dicembre 1913 i partiti di opposizione, 

che non erano d’accordo si passasse semplicemente all’ordine 

del giorno su tutti i torti che erano stati fatti alla Croazia 

Cfr. La Vie politique dans les Deux Mondes, 1912-1913, 172-175. 

(*6) VIALLATE, ,Ckronique dir-longrie, in La vie pol. duns les Deux 

Mondes, 1911-1912, 178-184; 1912-1913, 192-194. 



dai Governi di Vienna e Budapest, pensarono di ricorrere all’ostruzionismo 

in una forma del tutto nuova, che colse alla 

sprovvista anche la stessa maggioranza. Alle diciotto di sera 

si sarebbe dovuto procedere alla nomina dell’ufficio di Presidenza 

e delle Commissioni, ma il Presidente per anzianità 

Mileusnic, che apparteneva all’opposizione, pur facendosi trovare 

al suo posto all’ora fissata, d’accordo con i suoi colleghi 

instaurò una specie di ostruzionismo individuale. Infatti alle 

venti di sera, del tutto incurante delle proteste dei membri 

della maggioranza che reclamavano l’apertura della seduta, 

egli era ancora immerso impassibile nella lettura di alcuni 

giornali (”). Di tanto in tanto egli interrompeva la lettura per 

chiacchierare con deputati amici, e nessuno poteva rimuoverlo 

da quel posto sinché la maggioranza, visibilmente irritata, invitò 

a prendere la presidenza il deputato che per anzianità veniva 

dopo il Mileusnic e questi, dello stesso partito, accettò 

ben volentieri. Senonché non gli fu possibile in alcun modo 

ottenere il seggio occupato dall’altro, e dovette perciò occuparne 

provvisoriamente un secondo : scene divertenti iniziarono 

allora, con una Dieta che dovette funzionare suo malgrado 

con due Presidenti. Così, mentre quello della maggioranza 

agitava furiosamente il campanello per farsi udire nel tumulto 

provocato dagli ostruzionisti e, ottenuto il silenzio, si apprestava 

ad iniziare la seduta, era il Presidente dell’opposizione 

N che iniziava a scampanellare, fra le risate e gli schiamazzi dei 

compagni di lotta ». La scena, assai curiosa, continuò per varie 

ore di seguito, e solo alle tre del mattino la maggioranza poté 

condurre a termine le previste elezioni delle cariche; ma furono 

tali le proteste e le urla dei membri dell’opposizione che 

la seduta fu infine sospesa (”}. 

1 

(*’) V. Corriere della Sera, 30 dicembre 1913, n. 363. 

(*a) L‘idea nazionale, 25 luglio 1917, n. 204. 


L’ostruz. nelle Assemb. polit. dell’lmpero Austro-Ungarico 461 

Come alla Dieta di Boemia la battaglia parlamentare divampò 

fra tedeschi e czechi e in quella di Croazia fra croati 

e magiari, nella Dieta tirolese la contesa si accese fra tedeschi 

e italiani, in forma non meno violenta che nelle altre Assemblee. 

Sin dal 1895 troviamo una manovra ostruzionistica 

praticata dagli italiani con tanta ostinazione che i deputati tedeschi, 

in maggioranza, pensarono nel mese di febbraio di 

sbarazzarsene dichiarandoli decaduti dal mandato (”). Nel luglio 

1901 fu presentato per la discussione un progetto di legge 

sulla separazione amministrativa del Trentino e, desiderando 

i deputati italiani che la discussione si svolgesse innanzi alla 

nuova Dieta che doveva essere eletta nel novembre (ciò che 

significava accrescere le probabilità di successo dei loro C desiderata 

.), decisero di ricorrere all’ostruzionismo per ritardarlo 

e forse anche per impedirlo. Pur applicando il semplice 

mezzo procedurale dell’interpellanza (ne presentarono circa 

2oiO), la loro battaglia risultò così efficace che il 12 luglio la 

Dieta fu costretta ad aggiornarsi sine die senza aver nulla concluso 

(%}. Altri simili episodi si verificarono nel 1902, e soprattutto, 

nel 1913, allorché nella seduta del 19 dicembre gli italiani 

presentarono ben 92 mozioni urgenti, con lo scopo di impedire 

la discussione del progetto per la ferrovia di Ficunne proposto 

dal Governo (”). Inoltre, negli stessi anni e in forme assai simili, 

episodi di ostruzionismo si verificarono anche in altre 

Diete regionali (come nelle Diete dell’Istria, della Stiria, della 

Dalmazia e della Galizia). 

(*9) Journal des débats, 9 febbraio 1895, n. 40. 

(”) Temps, 12 luglio 1901; MASSON, Op. cit., 194. 

(”) La Tribuna, 30 dicembre 1913, n. 363. 



4. Camere greche. 

Nelle Camere greche l’ostruzionismo si manifestò con 

tali caratteri di continuità - sia per la stessa formazione dei 

partiti politici sia per le speciali condizioni ambientali - che 

si può dire rappresentasse uno dei mezzi normali usati dall’opposizione 

per aver voce in capitolo nelle decision (92). A differenza 

di quanto accadde nelle Assemblee politiche di quasi tutti 

gli altri Stati - ad eccezione, naturalmente, di quelle austriache 

- non si manifestò solitamente come fenomeno violento 

e abnorme, ma, per la sua natura particolare, piuttosto come 

un vero e proprio sistema di tecnica parlamentare. Le vere 

ragioni erano radicate, nell’abituale passiva inerzia delle maggioranze, 

alla volontà di coloro che erano incaricati di guidarle 

e, in generale, allo scarso peso della cooperazione individuale 

alla funzione legislativa. Tutto questo poneva di fronte 

alle minoranze trascurate una massa inerte all’interno della 

stessa maggioranza e un volere dispotico del governo, inducendole 

a ricorrere alla resistenza che quasi sempre si risolveva 

in un danno gravissimo dell’opera di legislazione, ma che era 

resa agevole dalla larghezza delle disposizioni del regolamento 

interno. 

Secondo il Saripulos (93) cc una duplice impossibilità di far 

leggi e governare caratterizza spesso il nostro regime politico 

e parlamentare. L’ostruzionismo si esercita mediante innumerevoli 

questioni ai Ministri - chiamate a torto G interpel- 

(”) ZENCHELIS ELIA, Ckronique, in Rev. Pol. e Parl., 1901, vol. 29, 194. 

(9 SARIPULOS, Ckronique, in Revue du Droit Public, 1901, vol. 

XV, 508. 


L’ostruz. nelle Assemb. polit. dell‘lmpero Austro-Vngarico 463 

lanze >> perché quasi mai si risolvono in un voto parlamentare : 

l’opposizione ne sente l’inutilità a causa della troppo grande 

stabilità della maggioranza - oppure si fa con discorsi in cui 

spesso non si parla affatto della questione che ne forma oggetto. 

Si fa ancora dell’ostruzionismo sollevando la questione 

dell‘assenza del quorum : un sol membro dell’opposizione provoca 

lo scrutinio, l’intera opposizione si ritira, in tal modo la 

metà più uno dei deputati non è presente, e si toglie la seduta. 

Questi sistemi di alcuni partiti dell’opposizione sono certamente 

da condannare, pur essendo costretti a riconoscere che 

vi sono dei casi, specialmente da noi, in cui l’ostruzionismo è 

uyla necessità imperiosa, come sola arma efficace nelle mani 

dell’opposizione ». 

L’episodio forse più clamoroso fu l’opposizione, condotta 

veramente senza esclusione di colpi, dai seguaci dell’ex Presidente 

del Consiglio Rallis nei confronti di Venizelos (”). 

5. Duma RUSSQ. 

Nella breve ma agitata vita della Duma russa l’ostruzionismo 

si manifestò, si può dire, sin dall’origine e fu molto 

praticato anche in seguito. Le stesse condizioni di irrispondenza 

fra Governo e rappresentanza nazionale (fondamentale motivo 

di lotta parlamentare nei due Imperi a regime costituzionale, 

Germania e Austria-Ungheria) si riscontravano in quello moscovita, 

e non è meraviglia se questo antagonismo sia stato 

causa di frequenti torbidi alla Camera. 

Nella Russia di quel periodo l’ostruzionismo non si presentava 

organizzato con sapienza o con azioni organizzate, ma 

(94) Il Messaggero, 21 luglio 1917, n. 201. 


464 L‘ostruzionismo uarlamentare 

come arma di impulsiva resistenza contro gli arbitrii del Governo, 

ciò che diede origine ad episodi ostruzionistici assai 

singolari se non unici. Gli episodi più caratteristici si ebbero 

nel giugno-luglio 1906 e, soprattutto, nel periodo che va dal 

giugno al novembre del 1913, nel quale si creò un clamoroso 

precedente (ostruzionismo per assenteismo dei Ministri per 

protestare contro una frase infelice del deputato Markov : egli 

gridò: cc non bisogna rubare D rivolto a un membro del Gabinetto) 

(”). 

Ma il disaccordo fra governo e Duma proseguì implacabile 

sin quasi alla soglia della prima guerra mondiale. Notava il 

Millet: cc dal loro primo incontro, la Duma e il nuovo Ministero 

si sono voltati le spalle e le relazioni fra il Governo e la 

rappresentanza del paese non sono state mai peggiori ». E 

non poteva essere diversamente in quanto quasi tutti i partiti 

di opposizione, cc ottobristi », cc progressisti )>, cc cadetti », sapevano 

fin troppo bene servirsi dell‘ostruzionismo, che esercitavano 

con frequenza rifiutandosi di votare alcuni capitoli del bilancio, 

a volte ricorrendo anche alla violenza fisica. 

6. Parlamento rumeno e Parlamento bulgaro. 

I1 Parlamento rumeno conobbe l’ostruzionismo nel 1899, 

quasi come naturale reazione a quello esercitato al Reichsrath 

austriaco e alla Camera ungherese (96). Era a quel tempo Presidente 

del Consiglio Stourdza, capo di un Gabinetto liberale, e 

(”) Cfr. CH. PIERRE, Chronique de Russie, in Rev. Pol. e Parl., 1913, 

voi. 78, 587. 

y) CANTILLI, Chronique de Roumanie, in Rev. Pol. et Parl., 1899, 

vol. 20, pag. 416. 


L'ostruz. nelle Assemb. polit. dell'lmpero Austro-Ungarico 465 

l'opposizione conservatrice lo accusava di essersi accordato con 

Banffy, ex Presidente del Consiglio ungherese, a danno degli 

interessi rumeni, in tal modo asserviti all'egemonia magiara. 

Qualche giorno avanti la chiusura del Parlamento, il Cantacuzene 

al Senato e il Marghiloman alla Camera lessero una dichiarazione 

,firmata dai membri dell'opposizione, con la quale si 

impegnavano ad impedire al Governo la prosecuzione dei lavori 

parlamentari con una campagna ostruzionistica, così come 

era accaduto al Reichsrath di Vienna, e alla Camera dei Deputati 

di Budapest. Subito cominciarono discorsi interminabili 

e ogni giorno una dozzina di interpellanze,la cui sola smisurata 

lunghezza del testo costituiva per se stessa un'ostruzionismo 

u mascherato », in maniera tale che il Governo si vide nella necessità 

di ottenere dal Re il messaggio di chiusura del 'Corpo 

legislativo (g). Nel 1897 si era inoltre verificato un esempio 

ammirevole di virtù oratoria offerta dal deputato Honvicz, il 

quale ebbe l'incredibile costanza di parlare per 37 ore consecutive 

senza interruzione, chiedendo ai colleghi che venisse 

messo in stato di accusa l'antico ministro Giovanni Bastiano (9*). 

Inoltre nel dicembre 1902 il Presidente del Consiglio Stourdza, 

nuovamente al potere, per ottenere l'approvazione del bilancio 

prima di Natale, fu costretto a sventare le mene dell'opposizione 

rifiutandosi categoricamente di discutere qualsiasi 

emendamento: fu un vero e proprio colpo di stato (9g). 

In Bulgaria il culmine delle battaglie ostruzionistiche si 

ebbe nella seduta del 15 luglio 1914 (I") che dovette essere sospesa 

tre volte e infine addirittura tolta. 

(") Cfr. CANTILLI, Chronique de Roimanie, cit., 411. 

(98) Cfr. MASSON, Op. cit., 209. 

(") CANTILLI, Chronique de Roumanie, cit., 410. 

(I") V. Corriere della Sera, 16 luglio 1914, n. 194. 



Un incidente avvenuto tra il Ministro della Pubblica Istruzione 

Paceff e il capo dei democratici Malinoff, ebbe il potere 

di surriscaldare l’atmosfera, mentre l’opposizione (e la maggioranza 

in reazione) si abbandonò a vere e proprie scene 

di violenza. 

I1 Presidente di Assemblea, approfittando della confusione, 

mise ai voti il progetto in discussione, e avendo i deputati 

della maggioranza alzata la mano, lo proclamò approvato fra 

le acclamazioni di una parte della Camera e gli urli e le proteste 

dell’opposizione. 


CAPITOLO XIV 

L’OSTRUZIONISIMO NE’CLI STATI UNITI (FZLZB USTERZN G) 

L’ostruzionismo negli Stati Uniti ha una lunga storia, e già 

prima dell’episodio famoso del 1841 che dette origine al termine 

fiiibustering, si era già più volte manifestato nelle Assemblee 

politiche della grande repubblica (lol). 

Scriveva il Bryce nel 1888:


del forte partito democratico, allora in minoranza, riuscì, a 

far respingere un disegno di legge che proclamava in cinque 

stati meridionali lo stato di assedio D (I”). 

Caratteristico è il fatto che l’ostruzionismo negli Stati Uniti 

non si manifestò solo nella camera dei Rappresentanti, ma anche 

e forse principalmente al Senato, per essere questa assemblea 

- data la sua particolare configurazione nella Costituzione 

dello Stato - più importante per le funzioni che esercita, e 

forse anche più esposta all’attenzione degli Stati dell’Unione 

e alle correnti di passioni e interessi che li agita. 

E’ proprio al Senato che troviamo applicato nel 1841, per 

la prima volta, l’ostruzionismo sistematico, ed è là che lo ritroviamo 

nuovamente in alcune delle campagne più famose come 

quella durata dal 27 giugno 1890 al 17 gennaio 1891, intrapresa 

dai democratici contro la Force BiIZ (lo3) che ‘finì per impedire 

l’approvazione di questa legge (pur essendo già stata approvata 

dalla Camera dei Rappresentanti) nel timore che, riconoscendo 

alle autorità federali il controllo delle elezioni ed essendo 

essa un sensibile colpo anche agli interessi degli Stati 

del Sud, non finisse addirittura per provocare una guerra 

civile ( lo4). 

L’ostruzionismo del settembre-ottobre 1893 (che fu uno dei 

più importanti fra quelli che caratterizzarono la vita parlamentare 

del paese, sia per le passioni scatenatesi nell’Assemblea 

che per l’interesse suscitato nell’intera opinione pubblica 

americana) nacque a proposito della legge Sherman sul conio 

dell’argento (‘O5). 

Questa legge (Sheurnan’s Act dal nome del suo autore, Sib 

(Ioz) V. BRYCE, La repubblica americana, trad. Brunialti, cit., vol. I, 

167. 

& 

(‘O’) V. BRSCE, La jepubblica americana, cit., 157. 

(I”‘) MASSON, Op. cit., 297, 248 e nota. 

(*’*) Cfr. La vie politique à l’gtranger, 1890, 501-502. 


L’ostruzionismo negli Stati Uniti 469 

ver Purchase Act dal nome del suo oggetto) faceva obbligo al 

Tesoro federale di acquistare ogni mese 4.500.000 once d’argento, 

e di ammassarle inutilmente nelle cave già ingombre. 

Questa prescrizione danneggiava enormemente il mercato finanziario 

e finiva per favorire solo i produttori di argento. 

Questi ultimi, infatti, reagirono vivacemente allorché il Presidente 

Cleveland propose al Congresso l’abrogazione della legge. 

Si deve anche ricordare che in quel tempo una grave crisi 

finanziaria preoccupava i pubblici poteri e, per porvi riparo, 

il Congresso si riunì in sessione straordinaria, ,finché 1‘8 

aprile ricevé un messaggio presidenziale che faceva rilevare 

il carattere normale di quella crisi scoppiata in un periodo 

di incassi abbondanti e di intensa attività industriale, e riportava 

per intero gli acquisti mensili di argento effettuati dal 

Tesoro, raccomandando assolutamente l’abrogazione della legge 

11 luglio 1890. 

Tale appello fu accolto, cosicché 1’11 agosto successivo, 

Wilson, della Virginia Occidentale presentò alla Camera dei 

Rappresentanti un progetto riguardante la legge Sherman che 

fu discusso a lungo (a causa della tenace opposizione organizzata 

dai produttori di argento, con numerosissimi emendamenti) 

ma che finì per essere approvato il 28 agosto. 

Rimaneva l’approvazione del Senato in cui i rappresentanti 

degli stati N argentiferi », contrariamente a quanto era 

avvenuto alla Camera, potevano contare su un rilevante numero 

di partigiani. Considerato anche il fatto che durante la 

discussione alla Camera bassa l’opinione pubblica si era vivamente 

interessata all’argomento, mostrandosi in complesso 

favorevole all’abolizione della legge Sherman, ci si sarebbe 

aspettati che al Senato l’opposizione non fosse troppo accanita 

e che la legge potesse venire approvata rapidamente, ma i fatti 

ben presto dimostrarono il contrario. 



I Silvermen del Senato fecero di tutto perché la legge 

Wilson naufragasse. Dopo varie settimane di accanito ostruzionismo 

il Senatore Voorhees, capo del partito che propugnava 

l'abolizione, chiese che il Senato tenesse seduta fino al 

voto definitivo, sperando di vincere gli oppositori con la fatica 

e l'esaurimento, non potendosi al loro accanimento opporre la 

chiusura, che non era adottata dai Senato. 

Così 1'11 ottobre iniziò una seduta che si sperava fosse 

finalmente decisiva. c< Occorreva che i membri della maggioranza 

fossero sempre in numero sufficiente perché non venisse 

a mancare il quorum, a causa del ritiro sistematico della minoranza. 

Per questo furono prese speciali misure per fornire cibo 

ai Senatori senza interrompere la seduta, e si occuparono corridoi 

e vestiboli con divani e anche con letti >> (lo6}. 

Ma gli ostruzionisti non si arresero e a loro volta organizzarono 

un turno di oratori per essere pronti ad ogni evenienza. 

Uno di essi, Allen del Nebraska, pronunziò un discorso di 

quindici ore ed altri lo imitarono manifestando una logorrea 

non meno esasperante. Quando Voorhees, vedendo 1'Assemblea 

soccombere alla stanchezza volle che si pronunziasse, il 

quorum non venne raggiunto e la seduta che era durata ben 

trentanove ore senza interruzione dovette essere rinviata. 

Era un primo successo per gli stati minerari e per i senatori 

che li rappresentavano alleatesi ai democratici ; di conseguenza 

l'ostruzionismo riprese con maggior lena alla riapertura del 

Senato. 

I1 Senatore Martin, del Kansas, in particolare, vi pronunciò 

un discorso di undici ore; Stewart, del Nevada, I'« eterno B 

come lo chiamavano i giornalisti di Chicago, parlò per quattro 

giorni consecutivi; Peffer del Kansas, addirittura per un'intera 

(IM) 

NIGRO, Op. cit., 298-300. 


L‘ostruzionismo negli Stati Uniti 47 1 

settimana. Anche gli onorevoli Jones del Nevada, Teller del Colorado 

e Mòrgan dell’Alabama sembravano inesauribili : cc la 

eloquenza a ettari », per adoperare una pittoresca espressione 

popolare statunitense, sembrava trionfare. Ma tutto ciò era più 

di quello che poteva sopportare o comprendere il popolo 

americano. 

Non si ricordava infatti un simile scandalo dalla fondazione 

degli Stati Uniti e l’opinione pubblica protestò con tanta 

maggiore indignazione quanto più le condizioni finanziarie del 

paese richiedevano una pronta soluzione. Cominciarono così 

ad apparire articoli contro cc un Senato che ci disonora >> e 

Voorhees minacciò una riforma che avrebbe introdotto la 

chiusura nel regolamento interno. Ma tale riforma non era 

possibile se non violando la lettera e lo spirito del regolamento 

stesso. I1 Presidente avrebbe dovuto rifiutare la parola ad un 

senatore per fare seguire un voto preannunziante la chiusura, 

ed egli si rifiutò di prestarsi a questa specie di cc colpo di 

stato >> (lo7). 

Spinti infine più dall’opposizione e dall’ostilità del Paese 

che da propri convincimenti, i senatori democratici desistettero 

dall’ostruzione, mentre quelli degli stati minerari erano 

disposti piuttosto, come affermò Allen del Nebraska, a farsi 


ressanti di ostruzionismo si ebbero anche alla Camera dei Rappresentanti, 

particolarmente durante il 48: Congresso e nel 

1899 (Io8). 

Narra il Wilson che durante il 48." Congresso fu possibile 

alla minoranza repubblicana impedire per una intera notte alla 

maggioranza democratica di approvare una mozione pregiudiziale 

su una Pension bill di

L'ostruzionismo negli Stati Uniti 473 

successivamente una proposta di modifica del regolamento consacrò 

la nuova regola procedurale, che nonostante l'accanita 

opposizione della minoranza fu approvata nel febbraio dell'anno 

seguente (llO). 

Nel 1902 l'ostruzionismo venne praticato contemporaneamente 

alla Camera e al Senato (Il1). Bisogna tuttavia premettere 

che il Congresso, riunitosi il 2 dicembre e aggiornatosi 

il 1." luglio, era stato caratterizzato da un vioIento spirito di 

parte da ogni lato, dando luogo anche a due gravi episodi di 

violenza materiale nel Senato. I1 primo, il 22 febbraio, in cui 

due senatori della Carolina del Sud erano stati privati del diritto 

di esercitare i1 mandato e si era reso necessario pronunziare 

nei loro confronti la censura ; il secondo il i P luglio, in cui 

il senatore Bailey si era reso colpevole di vie di fatto contro 

il collega Beveridge. Questo indicava come fossero eccitati i 

due partiti opposti in Assemblea. 

L'ostruzionismo nacque a proposito dei provvedimenti sui 

diritti doganali per l'importazione degli zuccheri dall'isola di 

a Cuba negli Stati Uniti, provvedimenti proposti dal Presidente 

Roosvelt e caldeggiati dalla grande maggioranza della popolazione 

americana. Ma una parte di questa si sentiva danneggiata 

temendo la concorrenza alle fabbriche di zucchero della 

Lousiana e non mancava di opporsi decisamente alle diminuzioni 

progettate; (in conseguenza di ciò, si ebbe una specie di 

transazione fra Governo e opposizione con lui si stabiliva che 

una grande parte dei diritti prelevati sullo zucchero grezzo 

importato da Cuba sarebbe stato restituito ai piantatori cubani 

la proporzione sarebbe stata, ad es., del 20%). In questo modo 

si veniva in aiuto, con un premio indiretto, ai piantatori, e al 

(l'O) Cfr. La Vie Pol. à l'etranger, 1890, 504 e 505. 

('Il) GARNER W., Chrofiigue, in Revue POI. et Parl., 1902, vol. 33,382-383. 


414’ L’ostruzionismo uarlamentare 

tempo stesso i fabbricanti americani sarebbero stati protetti 

contro la concorrenza estera. 

I1 19 febbraio la Commissione parlamentare consentì alla 

riduzione del 20%, che si sarebbe realizzata mediante un trattato 

di reciprocità con Cuba. Ma giunta la proposta alla Camera, 

fu attaccata con grande violenza dai N repubblicani dello 

zucchero », i quali riuscirono ad ottenere l’appoggio dei democratici 

facendo votare un emendamento che aboliva i diritti 

differenziali nello zucchero raffinato, finché il trattato fosse in 

vigore. Ottenuto ciò, l’opposizione consentì che terminasse la 

lunga discussione e la legge venne infine approvata, con forte 

maggioranza, il 13 aprile. 

Ma diversamente andarono le cose al Senato, dove la discussione, 

asperrima, si protrasse per circa tre mesi. Le Commissioni 

repubblicane tennero conferenze su conferenze e il 

Presidente si incontrò più volte con i senatori più influenti ma 

tutto risultò inutile. I1 153 giugno il Presidente inviò un messaggio 

al Congresso, invitandolo ad approvare senza ulteriori indugi 

una riduzione delle tariffe applicate a Cuba, ma anche stavolta 

senza alcun pratico risultato. L’opposizione si serviva di 

tutti i mezzi che le erano consentiti per ottenere che la legge 

naufragasse. 11 Presidente non cessava di appellarsi ai repubblicani 

invitandoli a mantenere gli impegni verso Cuba : ma i rappresentanti 

del Dakota del Sud, dell’oregon, del Nebraska, della 

California e della Virginia occidentale tennero fermi i loro propositi 

a dispetto della disciplina di partito, determinando il 

fallimento di tutti i compromessi già proposti. 

In una riunione finale, tenutasi il 18 e 19 giugno, i senatori 

repubblicani dichiararono che si sarebbero opposti a qualunque concessione doganale a favore 

di Cuba, e mantennqro la loro parola rendendo sterile il lavoro 

dell’Assemblea. In tal modo la sessione si chiuse senza che il 


L'ostruzionismo neg2i Stati Uniti 475 

provvedimento potesse essere votato, con la vittoria degli ostruzionisti, 

contrariamente a quanto avvenne in occasione di una 

uguale manovra diretta, ai primi giorni del 1903, contro l'approvazione 

del trattato con la Colombia relativo al canale sull'istmo 

di Panama (ll*). 

Un importante episodio ostruzionistico si svolse alla camera 

dei Rappresentanti nel marzo del 1910 per ottenere la 

riduzione dei poteri del Presidente dell'Assemblea. Questa battaglia 

parlamentare caratterizzò la prima sessione regolare del 

61.0 Congresso, e fu intrapresa dai cosiddetti G insorti D sostenuti 

dai democratici (l13). I poteri del Presidente si erano considerevolmente 

accresciuti negli ultimi venti anni ('14). James 

Blaine, speaker dal 1869 al 1875, John Carlisle che occupò la 

stessa carica dal 1883 a 1889 e Thomas Reed presidente dal 

1889 al 1891 e una seconda volta dal 1895 al 1900, avevano 

rafforzato i poteri del loro ufficio, principalmente per combattere 

l'ostruzionismo sistematico, a cui, per reazione, si erano 

abbandonati i democratici, essendo rimasti quasi sempre in 

minoranza. 

Oltre ad avere ampie facoltà discrezionali, lo Speaker aveva 

finito per diventare Presidente d'ufficio della Commissione 

del Regolamento, e questo faceva sì che un gran numero delle 

disposizioni procedurali concernenti l'intero movimento legislativo, 

derivassero direttamente dal suo arbitrio. 

Queste tendenze all'assolutismo - chiamate G Cannonismo 

>> dal nome dell'ultimo Speaker allora in funzione J. Cannon 

- già all'inizio dell'anno precedente avevano formato oggetto 

di discussioni alla Camera, attirando le vivaci critiche 

(Y GARNER J., Chronique, in Rev. Pol. et Parl. 1903, vol. 37, 408. 

('''1 GARNER W., Chuonique, in Revue Pol. et Palr. 1909, vol. 60, 191. 

("') Cfr. NIGRO, Op. cit., 303. 



dell’opposizione. Ma la tempesta procedurale scoppiò il giorno 

17 marzo, in cui la battaglia fu ingaggiata quasi senza preparazione 

in occasione della discussione di una legge di scarsa 

importanza, e diede origine ad una controversia sull’interpretazione 

di alcune norme regolamentari. Sfruttando l’occasione 

che si presentava, uno degli G insorti », Morris del Nebraska, 

prese la parola per prospettare una questione che rifletteva 

un punto del privilegio costituzionale. 

I1 Presidente l’accordò, ma il Morris se ne valse per presentare 

una proposta con cui si tendeva ad ottenere una modificazione 

nella composizione del ,Comitato del Regolamento : il 

numero dei membri sarebbe aumentato e lo Speaker non avrebbe 

potuto farne più parte. Si accese subito una discussione 

assai movimentata nella quale naturalmente nessuno dei due 

partiti intendeva cedere. La battaglia (rimasta pur sempre limitata 

all’ambito parlamentare] durata quasi tutta la notte, riprese 

all’indomani e terminò solo il giorno 19 con la sconfitta 

dei > : per lo spostamento di 35 repubblicani della 

maggioranza la mozione era infatti stata approvata con 191 

voti contro 155. Essa stabiliva che il Comitato del Regolamento 

sarebbe stato composto in futuro di 10 membri eletti dai due 

partiti e non dal Presidente come per l’innanzi, e che questi 

non avrebbe potuto nemmeno prendere parte ai suoi lavori. 

Inorgogliti dal successo, i democratici pensarono di sbarazzarsi 

del Cannon; a tal fine il deputato Burleson del Texas presentò 

una mozione per ottenere che fosse dichiarato vacante il seggio 

presidenziale. Si trattava di un vero e proprio attacco personale 

cui non avrebbero più potuto aderire, anche per il pericolo 

di restare privi di Presidente a metà della sessione legislativa, 

i 55 deputati repubblicani che si erano staccati dalla 

maggioranza sòio per la questione costituzionale. 


L'ostruzionismo negli Stati Uniti 477 

Anche per questi motivi Ia mozione, pure fra accanite discussioni 

fu infine respinta per 191 voti contro 155 (9. 

('9 Sull'esatto significato assunto in seguito dalla parala c Cannonicmo 

D nella procedura parlamentare americana, cm riferimento anche 

ad episodi più recenti, v. BAILEY, Congress at work, cit. 8889. 


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\

INDICE SOMMARIO 



PARTE PRIMA 

IL PROBLEMA DELL'OSTRUZIONIS~MO 

NELLE ASSEMBLEE PARLAMENTARI 

CAPITOLO I 

DEFINIZIONE, FONDAMENTO E LIMITI 

DELL'OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE 

1. Note introduttive . . . . . . . . . . 

2. Delimitazione concettuale dell'ostruzionismo parlamentare 

3. Osservazioni critiche in ordine al problema della legittimità 

del fenomeno ostruzionistico . . . . . . 

4. Nuove considerazioni sul fondamento e sui limiti giuridici 

dell'ostruzionismo parlamentare . . . . . . 

7 

23 

43 

CAPITOLO I1 

IL PRINCIPIO DI MAGGIORANZA 

E L'OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE 

1. I1 principio di maggioranza e l'ostruzionismo. Interpretazione 

del principio di maggioranza in senso formale e in senso 

sostanziale . . . . . . . . . . . 

2. L'ostruzionismo e il problema della coincidenza fra maggioranza 

legale e maggioranza reale . . . . . . . 

3. L'ostruzionismo e la dialettica maggioranza-opposizione in 

Parlamento . . . . . . . . . . . 

4. L'ostruzionismo della maggioranza . . . . . . 89 

59 

71 

85 


CAPITOLO I11 

L'OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE 

NEL DIRITTO PUBBLICO 

1. L'ostruzionismo nell'ordinamento parlamentare. L'ostruzionismo 

e le nozioni di legittima difesa e abuso di diritto . . 99 

2.r L'ostruzionismo e la resistenza collettiva legale o rivoluzionaria. 

L'ostruzionismo e l'opposizione parlamentare in senso 

107 

stretto . . . . . . . . . . . . 

3. .L'ostruzionismo e il movimento rivoluzionario . . . . 

4. L'ostruzionismo (( negativo D e il diritto penale . . . 

116 

119 

CAPITOLO IV 

L'OSTRUZIONISMO NEL PARLAMENTO ITALIANO 

1. Le manifestazioni di ostruzionismo parlamentare dell'apoca 

statutaria: nel 1895-1-1900 contro i prowedimenti Pelloux; nel 

1914 contro i provvedimenti Salandra . . . . . . 

2. L'ostruzionismo parlamentare sulla legge elettorale maggioritaria 

del 1953 . . . . . . . . . . . 

3. L'ostruzionismo alla Camera sul disegno di legge per la elezione 

dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario 158 

4. L'ostruzionismo sulla legge elettorale regionale al Senato 

(gennaio-febbraio 1968) . . . . . . . . . 

129 

149 

167 

CAPITOLO V 

L'OSTRUZIONISMO NEL PARLAMENTO INGLESE 

1. Ostruzionismo e

2. Fattori che favoriscono la riuscita del fenomeno ostruzionistico 

nel Senato americano. Importanza determinante della 

pubblica opinione . . . . . . . . . . 

3. Le diverse tecniche antiostruzionistiche. La questione pregiudiziale. 

I1 principio della rilevanza nel dibattito . . . 

4. Le proposte di limitazione del dibattito nel Senato, the 1917 

cloture rule» . . . . . . . . . . . 

5. L'emendamento alla Rule XXII: The 1949 Amendment D . 241 

6. Gli argomenti favorevoli e quelli contrari al filibustering nel 

Senato americano . . . . . . . . .247 

215 

222 

230 

PARTE SECONDA 

L'OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE 

E I POCSIBILI RIMEDI 

CAPITOLO VI1 

LE PROCEDURE PARLAMENTARI E L'OSTRUZIONI~SMO 

1. Le normali procedure parlamentari dilatorie . . . . 

2. Strumenti procedurali antiostruzionistici previsti dai regclamenti 

parlamentari . . . . . . . . . 

3. Procedure dirette a limitare il dibattito parlamentare . . 281 

4. Disciplina della discussione: a) Limitazione ,del diritto di parola; 

b) il potere disciplinare nelle Assemblee . . . . 

269 

276 

294 

CAPITOLO VI11 

LE PREROGATIVE DEI PRESIDENTI DI ASSEMBLEA 

NELLA DETERMINAZIONE DEI LAVORI PARLAMENTARI 

1. L'evoluzione della posizione dei Presidenti delle Camere in 

relazione alla determinazione dell'ordine ,del giorno dei lavori 

e dei poteri di direzione del dibattito . . . . . 

2. L'ordine del giorno e le innovazioni della V Repubblica francese 

. . . . . . . . . . . . . 

3. L'ordine del giorno nell'ordinamento parlamentare italiano . 327 

305 

318 


CAPITOLO IX 

RIMEDI GIURIDICI ALL'OSTRUZIONISMU PARLAMENTARE 

7. 

2. 

3. 

4. 

5. 

6. 

7. 

8. 

Considerazioni sulle forme tradizionali di risoluzione dell'ostruzionismo 

. . . . . . . . . . . 

Risoluzioni repressive: a) dirette; b) indirette . . . . 

Possibili riforme regolamentari . . . . . . . 

I1 problema del quorum . . . . . . . . . 

La chiusura della discussione . . . . . . . 

I poteri presidenziali di ,direzione del dibattito parlamentare 

L'evoluzione dell'istituto presidenziale in Francia . . . 

Altri rimedi possibili all'ostruzionismo. Conclusioni . . . 

345 

350 

357 

362 

366 

374 

381 

387 

1. 

2. 

3. 

CAPITOLO X 

NUOVI ORIENTAMENTI 

PER UNA MIGLIORE ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO 

LEGISLATIVO IN ITALIA 

Considerazioni generali sullo stato attuale delle procedure 

parlamentari in Italia . . . . . . . . . 

Proposte di modifiche regolamentari relative alle diverse fasi 

del procedimento legislativo : a) Organizzazione ; b) Legiclazione; 

c) Controllo; . . . . . . . . . . 

Considerazioni attuali sul rapporto maggioranza-opposizione 

nel Parlamento italiano . . . . . . . . . 

397 

402 

407 

PARTE TERZA 

L'OSTRUZIONI SiMO NELL'EVOLU ZI ON E STORICA 

DELLE ASSEMBLEE PARLAMENTARI 

CAPITOLO XI 

L'OSTRUZIONISMO NELLE ASSEMBLEE PARLAMENTARI 

* PRIMA DEL 1877 

1. Dieta di Polonia . . . . . . . . . . 

420 


2. Camere francesi nel periodo della rivoluzione . . . . 421 

3. Gran Bretagna . . . . . . . . . . . 423 

4. Stati Uniti . . . . . . . . . . . 425 

CAPITOLO XI1 

L'OSTRUZIONISMO NELLE ASSEMBLEE MODERNE 

DOPO IL 1877 

1. Nelle battaglie parlamentari dell'« Home-rule B . . . . 429 

2. Nelle Assemblee spagnole . . . . . . . . 435 

3. Nella vita parlamentare francese . . . . . . 437 

4. Nelle Assemblee belghe . . . . . . . . . 439 

5. Nel Reichstag tedesco . . . . . . . . . 441 

CAPITOLO XI11 

L'OSTRUZIONISMO NELLE ASSEMBLEE POLITICHE 

DELL'IMPERO AUSTRO-UNGARICO 

1. Austria . . . . . . . . . . . . 448 

2. Ungheria . . . . . . . . . . . . 455 

3. Diete Provinciali: 1) Boemia; 2) Croazia; 3) Tirolo; . . 457 

4. Camere greche . . . . . . . . . . . 462 

5. Duma russa . . . . . . . . . . . 463 

6. Parlamento rumeno e Parlamento bulgaro . . . . . 464 

CAPITOLO XIV 

L'OSTRUZIONISMO NEGLI STATI UNITI (FILIBUSTERING) 467 

DIRITTO STAMPA 

C 01.' I A PR E F ET T U I A

Testi - Camera dei Deputati

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