i ricorsi elettorali e la recente giurisprudenza della v sezione del ...

I RICORSI ELETTORALI E LA RECENTE GIURISPRUDENZA
DELLA V SEZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO
PER.
l'Avv. DOMENICO BARONE
referendario al Consiglio di Stato
SOMMARIO
§ 1. Introduzione.
CAPO I. Procedura dei ricorsi elettorali, — § 2. Da chi e come vadano proposti. —
§ 3. Notifica: questioni relative. — § 4. Incumbenti preliminari del giudizio;
a) Il provvedimento presidenziale di cui al capoverso dell'art. 28 della legge sul
Consiglio di Stato. — § 5. 6) La sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato. — § 6. e) La riunione dei ricorsi."— § 7. Le istanze ammissibili e la
competenza della V Sezione: A)'La formazione delle liste, la divisione dello
sezioni e la determinazione dei luoghi di riunione non possono, in questa sede,
formare oggetto di reclamo. B) La V è giudice di appello: conseguenze che ne
derivano. G) I motivi devono essere circostanziati e concreti. D) La pendenza
del giudizio sull'eleggibilità. — §8. L'onere della prova. I mezzi di casa. Gli
atti di notorietà. — § 9. I provvedimenti della V Sezione: a) in caso di pronunzia
interlocutoria; 6) in caso di pronunzia definitiva. — § 9 bis. La revocazione
in materia elettorale.
CAPO IL Oggetto dei ricorsi elettorali.
CAPITOLO I. Provvedimenti impugnati, — § lo. Il rinvio delle elezioni per temporanea
emigrazione nel mandamento. — § 11. L'avocazione dei provvedimenti sulle
elezioni alla Giunta provinciale amministrativa. — § 12. Le formalità, che devono
osservare quando decidano sulle elezioni: a): I Consigli comunali e provinciali:
b) Le Giunte provinciali amministrative.
CAPITOLO IL Operazioni elettorali, — | 13. Convocazione dei comizi. — § 14. Distribuzione
dei certificati. — § 15. Nomina degli scrutatori. — § 16. Seggio elettorale.
— 117. Addobbo della sala elettorale. — § 18. Identificazione dei votanti. —
§ 19. Illegittimità della votazione non ostante l'identificazione. — § 19 bis. Cessazione
della sospensione dell'esercizio del diritto elettorale pei militari. — § 20.
Nullità delle schede. Osservazioni generali: ^i) Perchè contenenti segni di riconoscimento:
a) caratteri esterni (grandezza, colore» piegatura); b) testo (artificiosa
redazione). B) Perchè contenenti indicazioni vietate. C) Schede di partito. —
§ *.L Nullità dei voti per erronea od insufficiente designazione del candidato
(omonimia). Se si possa con elementi estranei alla scheda interpretare la volontà
dell'elettore. — § 22. Scambio dell'urna in caso di elezioni comunali e
provinciali contemporanee. — § 23. Accuse di violenza e corruzioni. — § 24. Scrutinio
e formalità che lo precedono e lo accompagnano. — § 25. Prova del saper
lepsere e scrivere. — § 26. Questioni relative all'opzione in caso dì elezioni provinciali
multiple.
JMr- di mr. PvhH, - *„ta I. _ g.

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INTRODUZIONE.
§ 1. — Nei riguardi del numero e dell'entità delle controversie
elettorali, l'allargamento del suffragio, nel campo amministrativo,
ha avuto conseguenze limitate. Le Commissioni elettorali (comunali
e provinciali) hanno veduto aumentata la mole del loro lavoro;
ma ne hanno anche trovato, in genere, diminuite le difficoltà. Non
che, con l'estendersi del diritto elettorale, sia venuta a mancare affatto
la possibilità di questioni relative alla formazione delle liste;
ma certo, essa è ridotta notevolmente. In compenso, alle stesse Commissioni
è rimasto però affidato il compito, ora specialmente delicato,
il cui esaurimento in fatto si incontra spesso in gravi difficoltà,
di provvedere alla divisione in sezioni ed alla conseguente assegnazione
delle sedi. AlTinfuori di ciò, per quanto attiene alle operazioni
elettorali, le maggiori novità sono state introdotte in quelle politiche.
La proclamazione delle candidature col diritto di rappresentanza
nei seggi,, la presentazione delle schede tipo, le cabine e più
ancora il mezzo estremamente delicato per quanto ingegnoso delle
buste, con cui si è voluto garentire all'analfabeta la segretezza del
voto, hanno abbastanza trasformato la procedura elettorale nelle
elezioni politiche. Nelle elezioni amministrative, invece, se si eccettuano
le modificazioni relative alla formazione dei seggi ed a qualche
formalità secondaria, la procedimi, salvo Fuso delle cabine, è rimasta
sostanzialmente immutata. Dì conseguenza, si sono presentate poche
questioni nuove. Però, delle vecchie questioni riproposte, alcune,
e le più importanti, hanno assunto atteggiamenti nuovi, sia per sola
diretta conseguenza del numero notevolmente maggiore dei concorrenti
alle urne, sia pel raffronto con la legge elettorale politica,
perchè dalla omessa riproduzione nella legge elettorale amministrativa
di talune delle nuove norme da quella sancita sono state dedotte
conseguenze opposte. Su tutto ciò, la V Sezione del Consiglio di
Stato che è chiamata a dare il responso definitivo, da una parte
confermando chiarendo e" talvolta modificando la sua vecchia giurisprudenza,
e risolvendo dall'altra le questioni nuove, ha avuto agio
di affermare numerosi principi, che costituiscono già un tutto organico.
Crediamo quindi di far cosa utile coordinandoli insieme, perchè
più facile riesca rendersi conto dello stato attuale della giurisprudenza
in materia elettorale* Ed a tale uopo, d'ordinario nel testo
limiteremo il nostro studio alle decisioni pronunziate dopo l'ap-

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plicazione della legge 19 giugno 1913, n. G40, le quali recano quasi
tutte la data dell'anno 1915; e della vecchia giurisprudenza faremo
poi cenno in nota. Per maggiore comodità, citeremo la legge
amministrativa sempre sulla base del T. U. ora vigente approvato
con R. decreto 4 febbraio 1915, n. 148 (1).
La mateiia elettorale, in quanto viene sottoposta al controllo
della V" Sezione, esclusa cioè la parte attinente all'eleggibilità, è
sostanzialmente tutta procedurale. Nondimeno, nell'esame della giurisprudenza
sui ricorsi elettorali, dovremo distinguere quella riguardante
la procedura dei ricorsi stessi, e* cioè le norme di carattere formale
cui la proposizione, lo svolgimento e la decisione di essi vanno
soggetti, da quella riguardante il merito e cioè il contenuto dei ricorsi,
o, in altri termini, le doglianze che con questi vengono dedotte.
In ordine poi al merito, altra distinzione dovremo ancora tener presente.
I ricorsi, che si propongono alla V Sezione, investono non direttamente
gli atti della procedura elettorale, sibbene i provvedimenti
dati su eli essi ; anzi, d'ordinario, li investono in quanto costituiscono
in materia una speciale giurisdizione di primo grado. E ne
censurano sovente, oltre che il merito, la forma. In tal modo, provocano
il giudizio del supremo giudice amministrativo, prima ancora
che sulle operazioni elettorali, cui in definitiva mira il gravame,
sulla formale legittimità del provvedimento, che riguardo a tali operazioni
ebbe a pronunziarsi.
Divideremo adunque l'esposizione della giurisprudenza elettorale
in due parti, Funa relativa alla procedura dei ricorsi e l'altra
al merito. Questa ultima poi, a sua volta, distingueremo in due capi;
col primo dei quali analizzeremo le decisioni, che hanno esaminato
la legittimità formale dei provvedimenti di primo grado e col secondo
quelle che si occupano direttamente delle operazioni elettorali.
CAPO I.
PROCEDURA DEI RICORSI ELETTORALI
§ 2. — I ricorsi elettorali, quanto alla procedura, non si .sottraggono
in genere alle norme consuete dei ricorsi contenziosi, che si
svolgono d'innanzi al Consiglio di Stato. E perciò anzitutto è da
(1) Molte delle decisioni» che ricordiamo, si trovano riprodotte nella OìuMizin
wnmimjttratimt giusta le citazioni, che ne facciamo a suo luogo. Quelle, di cui omettiamo
tale citazione, sono inedite.
v

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chiedersi chi abbia veste per istituirli. Negli ordinari ricorsi, occorre
all'uopo, un'interesse ed anzi nemmeno ogni interesse vien ritenuto
sufficiente. Nelle materie elettorali, invece, la legge ha ammesso la
azione popolare, per cui la facoltà di ricorrere non è ristretta solo a
chi sia personalmente interessato. Tuttavia si domanda se, svolgendosi
non in primo grado il giudizio d'innanzi la V Sezione, possano
istituirlo quelli che non furono parti nello stadio precedente. La
dottrina è stata in genere propensa alla soluzione negativa della questione,
sostanzialmente perchè nel nostro ordinamento giuridico Fazione
popolare costituisce un istituto di diritto speciale, che va ammesso
solo quando espressamente la legge lo consente e reclama quindi
un'interpretazione rigorosa ed anche perchè non è in armonia col funzionamento
delle nostre giurisdizioni che partecipi all'appello chi non intervenne
d'innanzi al primo giudice (1). Ed il Consiglio di Stato seguì un
tempo questo indirizzo. Ma di poi mutò giurisprudenza, in ispecie con
la decisione 13 luglio 1908, n. 393 (2); con la quale, tenuto conto della
larga espressione della legge, che richiamandosi in questa parte ai
reclami riguardanti la formazione delle liste non fa distinzioni (3),
ebbe a ritenere l'ammissibilità del ricorso di chi non ha preso parte
agli stadi anteriori del giudizio in qualità di ricorrente o resistente,
salvo però il limite di tempo stabilito dalla legge comunale e provinciale
per la produzione di esso. Di recente, la questione è stata
novamente proposta. Pronunziandosi sul ricorso Giacobbe e. Giacobbe,
la V Sezione, pur non trovando j>er le circostanze della causa necessità
di risolvere la detta questione, aveva incidentalmente dichiarato
di conservare la sua adesione alla tesi affermativa rievocando
proprio la. cennata decisione del 1908 (decisione 5 marzo 1915, n. 85,
GiusL amm.y 1915, pag. 253). Ma ha poi avuto occasione di riaffermare
meglio tale sua giurisprudenza nella decisione 17 dicembre
1915, n. 466, Rosina e: Giglia, in cui ha osservato al riguardo;
« Poiché nella specie il ricorso è instituito più che a difesa di un
tv interesse diretto o indiretto, come mezzo di controllo della retr
golarita e della sincerità delle elezioni, non si debbono ammettere

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Invece di regola non è dato sperimentare il ricorso ai Consigli comunali
e provinciali od in genere ai Comuni od alle Provincie, della
elezione dei cui rappresentanti si controverte* E ciò nemmeno quando
eventualmente si impugni la decisa avocazione alla Giunta provinciale
amministrativa del giudizio sulle elezioni a sensi dell'art. 322
del T. IX, di cui appresso dovremo far parola. Di tale argomento la
Sezione V non ha avuto ora ragione di occuparsi in maniera diretta (1),
ma l'ha implicitamente trattato esaminando le questioni riguardanti
la notifica del ricorso. Ci riserviamo quindi di dare nella parte a questa
relativa la giustificazione dei principi ora affermati, i quali per altro
tollerano anche delle eccezioni, dappoiché vi ha qualche ricorso elettorale
che, per la natura dei suo oggetto, va proposto proprio dal-
Comune (confr. § 3).
In genere poi della facoltà di proporre ricorsi elettorali non si
può ammettere decadenza per rinunzia nemmeno da parte di chi
vi abbia un interesse personale. ÀI riguardo, si è presentato un caso,
che merita di essere ricordato- Un candidato, con dichiarazione resa
pubblicamente nota a mezz/> della stampa, promise di rimettersi
senz'altro al responso delle urne* Malgrado ciò, non essendo questo
riuscito a lui favorevole, propose gravame alla V Sezione. Fu eccepita
la inammissibilità del ricorso; ma quel Collegio escluse che potesse
ritenersi che nella cennata dichiarazione fosse da ravvisare una rinunzia
giuridicamente efficace (decisione 7 maggio 1915, n. 108,
De Natale e. Jannello).
I ricorei elettorali devono essere sottoscritti e dal ricorrente (o
da persona che egli abbia munita di mandato speciale ad hoc) e da
un avvocato ammesso al patrocinio d'innanzi al Consiglio di Stato,
giusta la norma generale sancita dall'art. 27 del T, U. 17 agosto 1007,
* n. 638. 32 stato però ritenuto che non è indispensabile nella procura
speciale rilasciata all'avvocato sia formalmente usata l'espressione
mandato di firmare; dappoiché il mandato espresso di \)vo~
sent&re il ricoreo con le indicazioni necessarie per l'indirizzo, l'oggetto
e la redazione del medesimo dimostrano in maniera adeguata
la volontà del mandante di non riservarsi la firma del ricorso, ma
di rimettersi anche per questa al proprio avvocato (decisione 17 dicembre
1015, n. 466, Rosina e. Giglia). Con le dette firme il ri­
ti) Però, nella giurisprudenza mono recente, non sono manente affermazioni
«Urrtte «iti riguardo. Cori fu ritenuto che iì Consiglio comunale, come giudice di primo
emulo in materia elettorale, non ha veste yter intervenire 1 nei giudizi, clic si «volgono
net superiori gradi (decisione 21 giugno 1912, n. 285, Comune di Gavoi e. Satta, in
Giustizia amminifitmtim, 1012, pag. 205).

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corso deve essere completo prima della notifica, e deiresistenza di
esse deve constare nella copia notificata. Ciò ha dichiarato esplicitamente
la V Sezione (decisione 28 maggio 1913, n. 232, Polidori e.
delib. Consiglio provinciale di Roma). Ha pure ritenuto che quei
ricorrenti, i quali, sebbene appaiano nella intestazione del ricorso,
non abbiano però sottoscritto il ricorso stesso né abbiano affidato
alcun mandato di rappresentanza all'avvocato patrocinante degli
altri ricorrenti, devono essere messi fuori causa (decisione 23 aprile
1915, n. 181, Pirale e. Sarietta, in Giusi. amm.9 1915, pag. 217). Invece
non è causa di nullità del ricorso la mancata indicazione nella
notifica del nome del padre del ricorrente, perchè tale indicazione,
che negli atti può riescire necessaria allo scopo di identificare meglio
il ricorrente come elettore, non è prescritta nò nel regolamento di
procedura del Consiglio di Stato, nò altrove (decisione 7 maggio 1915,
n. 198, De Natale e. Jannello).
§ 3. — Quanto alla notifica, fu chiesto anzitutto quale sia l'ufficiale
competente ad eseguirla. Ed anche sull'oggetto venne riconosciuto
doversi applicare le regole comuni. Dubbi altre volte erano
stati proposti sulla base della legge comunale e provinciale, per cui
i reclami devono essere notificati giudiziariamente (confr. art. 91,
5.° capov. T. 17.), volendosene indurre che alla notifica sia da provvedere
dall'ufficiale giudiziario, secondo le norme comuni di competenza.
Ma fu tuttavia riconosciuto che, anche in materia elettorale,
il ricorso può essere notificato dal messo comunale (1). Ora poi fu
elevato il dubbio che, essendo in questa materia la V Sezione giudice
di secondo grado, il ricorso, nei comuni dove risiede una Corte
d'Appello, debba essere notificato a mezzo d'un- ufficiale giudiziario
addetto alla Corte medesima. L'osservazione evidentemente si basa *
suirart. 175 della legge sull'ordinamento giudiziario 6 dicembre
1865, n. 2626; il quale, determinando le attribuzioni degli uscieri
(cui la legge 12 dicembre 1902, n, 528, conferì il nome di ufficiali
giudiziari) dispone, fra l'altro, che quelli delle Corti e dei Tribunali,
nei Comuni di loro residenza, facciano esclusivamente gli atti propri
del loro ministero per gli affari di competenza della Corte o del Tribunale
cui appartengono. Ma la V Sezione (decisione 26 marzo 1915,
n. 135, Grasso e. deh Consiglio provinciale di Catania, in Giust. amm.,
11*15, pag. 203) ha ritenuto non applicabili queste disposizioni nei
(1} Decisione 9 febbraio 1912, n. 21, Bedogna. e. deemìone Giunta provinciale
amministrativa di Roggio Emilia, in Giustizia amminMmiiva, 1912, pag. 17.

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'riguardi delle giurisdizioni amministrative ed in ispecie poi delle
Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, per le quali sull'oggetto
provvede esplicitamente l'art. 8 del regolamento di procedura 17 agosto
1907, n. G42. « Questo prescrive — ha osservato quel Collegio — che
« la notificazione del ricorso si esegua a mezzo di ufficiale giudiziario
« o di messo comunale. E, di fronte a siffatta generale ma chiara di-
« sposizione, non è possibile dubitare della competenza comune in-
« distintamente a tutti gli ufficiali giudiziari e gli uscieri, nei limiti
« dell'intero territorio, sul quale si estende la giurisdizione deli'uf-
« ficio, cui rispettivamente sono addetti ».
Il ricorso dev'essere in genere notificato a tutti i candidati, la
cui elezione contesta o, comunque, rimette in discussione; ma solo
a quelli che in maniera diretta ed immediata ne possono rimanere
lesi, non anche a quanti eventualmente vi abbiano interesse. Cosi
fu deciso che non è necessario sia notificato alle persone aventi interesse
comune col ricorrente ne a quelle che dall'accoglimento non
potrebbero venire danneggiate e nemmeno a quelle che danni potrebbero
ricevere in conseguenza dell'eventuale rinnovarsi dell'elezione
(1). Su questioni arfaloghe, di recente, la V Sezione non ha avuto
occasione di pronunziarsi. Invece è stata riproposta al suo esame la
vecchia questione relativa all'obbligo della notifica ai Consigli comunali
e provinciali. Dubbi diversi si sogliono presentore ai riguardo.
Anzitutto si chiede se, pel Consiglio provinciale, la notifica vada
fatta al presidente della Deputazione od a quello del Consiglio; e
ciò perchè, a norma degli art. 250, n. le 255, n. 1 del T\ IT., nell'intervallo
delle sessioni, è il presidente della Deputazione provinciale
che rappresenta, unitamente alla Provincia, anche il Consiglio. Ma
la V Sezione ebbe ripetutamente ad affermare che, facendosi luogo
alla notifica a norma del capoverso L° dell'art. 28 del T, U. 17 agosto
1907, n. 638, essa va eseguita al presidente del Consiglio in rappresentanza
dell'autorità, da cui è emanato il provvedimento impugnato
(2). E sogliono i ricorsi vedersi notificati al Sindaco pel Consiglio
comunale, al Presidente del Consiglio provinciale per questo ed
al Prefetto per la Giunta, prov, amm. Senonchè è stato d'altra parte
riconosciuto che tali notifiche non sono necessarie; perchè, in materia
elettorale, quei collegi esercitano una vera giurisdizione ed il citato
(!) Decisione 15 dicembre 1911, n. /533, Bertone e. Salvai ini, in Giustizia am*
mmi&trathn, 1011, pag. 46vn
(2) Decisione 1.° febbraio 1908, n. 30, Lo Schiavo e. del, del Consiglio provinciale
di Napoli e Russo, in Qiwrt. ammin., 1908, pag, 42: decisione 23 marzo 1010, n, 132,
Viceconte e. Girardi, in Giuri. nmmin.f 1910, pag. 540.

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disposto dell'art. 28 non si applica nei riguardi dei provvedimenti
giurisdizionali (1). Ma si è ancora chiesto se, ad ogni modo, la notifica
non si debba ai Comuni ed alle Provincie in quanto, come enti,
sono interessati nei giudizi relativi alla elezione dei loro rappresentanti.
Ed anche su# ciò la risposta è stata negativa. Con la decisione
26 marzo 1915 (Grasso e. del. Consiglio provinciale di Catania, in
Giusi, amm.y 1915, pag. 203), la V Sezione ha affermato i due principi
seguenti: 1.° ai giudizi elettorali non hanno d'ordinario veste per partecipare
i Comuni e le Provincie, cui si riferiscono, perchè in quelli
non è in gioco un interesse di essi come enti, non importando i giudizi
medesimi controversia sulla loro rappresentanza in genere, ma solo
sull'attribuzione di tale rappresentanza ad alcune persone determinate.
Ed ì Comuni e le Provincie non hanno interesse ad essere rappresentati
proprio dalle persone proclamate elette dalle adunanze dei presidenti
o, rispettivamente, dai Consigli comunali o provinciali, ma
in genere da quelle che le autorità competenti abbiano riconosciuto
essere state legittimamente prescelte dal corpo elettorale; 2.° nemmeno
hanno veste per partecipare ai giudizi elettorali i collegi, le cui
pronunzie sono state impugnate, dappoiché èssi hanno esercitato una
forma di giurisdizione e, al pari degli altri corpi giudicanti, non possono
essere ammessi a difendere i loro deliberati davanti al magistrato,
che ne giudica in grado di appello.
Tutto ciò è da ritenere nei casi più owii, vale a dire quando il
ricorso rifletta direttamente proprio le operazioni elettorali. Vi hanno
però casi, nei quali giuridicamente interessati a resistere al ricorso od
a parteciparvi sono proprio i Comuni. Così nell'ipotesi di cui al capoverso
dell'art. 56 del T. IL Infatti il ricorso contro una decisione della
Giunta prov* ammM che abbia in un mandamento rinviato o si sia
rifiutato di rinviare le elezioni comunali oltre Fepoca stabilite dalla
legge, dev'essere notìficato a tutti i Comuni che compongono il mandamento
(decisione 12 giugno 1912, n. 330, Comune di Caravino e.
Giunta prov. amm. di Torino, in GinsL amm^ 1914, pag. 398); perchè
in tale giudizio i veri interessati sono i Comuni componenti il mandamento
stesso, siccome in maniera esplicita riconosce la legge disponendo
che la Giunta provinciale, prima di emettere il provvedimento,
senta i Consigli comunali della circoscrizione elettorale. Inoltre si
può dubitare se, nei giudizi riguanlanti l'avocazione della pronunzia
sulle elezioni alla Giunta prov. amm. a nonna dell'art* 322 del T. IL,
(l) Decisione 7 luglio 1911» n. 339, Bonvecchi e. Eustnchi, in GiuM* animiti.*
1911. pag, 301. Ctmfr. anche: FAGKOIJÌRI, op. ciLf pag. 454*

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debbano, come parti, essere citati a seconda dei casi il Consiglio comunale
e provinciale. La giurisprudenza non ha avuto occasione di
pronunziarsi esplicitamente sull'oggetto. Per respingere un tal dubbio
giova osservare che, come innanzi fu ricordato, sulle elezioni quei
Consigli esercitano una funzione giurisdizionale e che la loro qualità
di collegi giudicanti evidentemente rimane inalterata se ad altro collegio
tale funzione sia stata avocata, magari anche illegalmente. Si
potrebbe per altro in contrario osservare che l'esercizio della giurisdizione
elettorale è stato demandato ai Consigli comunali e provinciali,
cui riguarda, in omaggio della riconosciuta autonomia di quei
corpi. Principio non diverso ha ispirato la norma, per cui Je Camere legislative
giudicano della legittimità della nomina dei loro membri.
E perciò ogni provvedimento, che tocca in se questa prerogativa, va
riguardato non solo in quanto si riferisce alle funzioni giurisdizionali
di un collegio giudicante, ma anche in quanto menoma l'autonomia
dalla legge assicurata ad un ente di diritto pubblico. Sotto tale aspetto,
non sembra agevole disconoscere ai Comuni la veste giuridica per partecipare
ai giudizi di cui trattasi.
La notifica va poi eseguita secondo le norme consuete stabilite
dal regolamento di procedura (17 agosto 1907, n. 642, art. 3-14).
E perciò è stato ritenuto che, quando non possa aver luogo con la
consegna dell'atto nelle mani dell'interessato, deve essere eseguita alla
residenza o al domicilio (decisione 23 luglio 1915, n. 312, Vezzosi
e. Fa noli).
Xon ha avuto di recente la Sezione V occasione di pronunziarsi
sulle conseguenze del difetto della notifica o dell'illegalità di essa (1).
D'ordinario, ne deriva la irricevìbilità del ricorso, il quale non può
quindi essere preso in esame. Talvolta però fu ammessa la integrazione
della notifica da dispòrsi con decisione interlocutoria dalla Sezione
giusta la prima parte dell'art, lo del citato regolamento di
procedura. Ma, poiché in tal modo si provveda, è necessario che vi
sieno ragioni, le quali giustifichino l'omissione del ricorrente. Così fu
ritenuto che il ricorso contro la deliberazione del Consiglio provinciale,
con cui sia stata annullata la proclamazione d'un consigliere,
notificato soltanto agli elettori che furono parte del giudizio di primo
grado, può essere integrato mediante la notificazione al candidato,
che viene a prendere una posizione prevalente in seguito alla detta
(l) La questione è «tata invece esaminata nei riguardi del procedimento .svoltosi
d'innanzi la G. P- A., la cui decisione formava oggetto di ricorso alla V Sezione.
Ne daremo cenno al § 12 6.

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pronuncia e che posteriormente, per le rinnovate elezioni, è proclamato
consigliere del mandamento (1).
Gl'interessati ad opporsi all'accoglimento del ricorso si possono
costituire parti resistenti nei modi consueti» e possono quindi svolgere
•le deduzioni che credano. Ma non possono, per ciò solo, proporre alla
lor volta istanze. A tal fine, occorre abbiano prodotto ricorso incidentale.
Ed infatti la V Sezione ha ritenuto (dee. 12 febbraio 1915, n. 31,
Monti e. Angrisani, in Giusi, amm., 1915, pag. ,88) che la parte resistente
in un giudizio elettorale, la quale non abbia prodotto ricorso
incidentale, non ha facoltà di domandare la revisione delle schede e
la detrazione di voti ad un candidato. (Cfr. anche decisione 28 maggio
1915 n. 233, Bonino e. del. Cóns. prov. di Cuneo, in GinsL amm.7
1915, pag. 405). In tema di ricorsi incidentali, ha poi anche ritenuto
che sieno da dichiarare irricevibili quando sia stata fatta regolare
rinunzia al ricorso principale, cui facevano adesione (decisione
28 dicembre 1915, n. 480, Abate e Mazza e. dee. G. P. A., Cosenza).
§ 4. — Notìficato il ricorso, non ne può avvenire senz'altro
la discussione d'innanzi alla Sezione adita; occorrono a tale uopo il
deposito, la domanda di fissazione dell'udienza ed il decreto presidenziale
che, nel fissare l'udienza, assegna il relatore.-Ma, sebbene la materia
elettorale venga ritenuta in genere urgente, tuttavia siffatte
formalità non possono essere esaurite prima che sieno scorsi i consueti
termini prescritti dagli art. 29 e 30 del T. IL 17 agosto 1907, n. 638,
a meno che il presidente non li abbia abbreviati* Pendenti questi
termini, possono però richiedersi ed ottenersi provvedimenti speciali.
Di essi, uno attiene in certo modo all'istruttoria della causa ed è
governato, in materia elettorale, da una norma propria.
a) Dì regola, gli atti istruttori sono disposti dal Collegio con decisioni
interlocutorie ed eseguiti da imo dei suoi componenti, a meno
che, dovendo avere luogo fuori della Capitale, non sia stato a questo
fine delegato un consigliere di prefettura od un magistrato. Se però
le parti sono di accordo circa l'assunzione d'uri mezzo istruttorio, può.
ove lo creda, disporlo il presidente* Ora, nelle vertenze elettorali,
vige sull'oggetto una disposizione speciale: indipendentemente dall'accordo
delle parti, il presidente può richiedere le prefetture di trasmettere
i documenti, che occorrano al giudizio (art. 28 capov. re­
ti) Decisione 22 aprile 1011, n. 185, Muccinrrlli e. Savelli, in Giusi* ammin^
IMI, png. 3IK».
f

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golamento 17 agosto 1907, n. 642). D'ordinario, l'esercizio di tale
facoltà da parte del presidente viene eccitato con un'istanza-del ricorrente
o del contro ricorrente; ma nulla vieta che abbia luogo di ufficio.
Essa è stata ritenuta limitata agli atti esistenti presso gli uffici locali
e non estensibile anche a quelli da costituire, sia pure sulla base "dei
documenti elettorali già esistenti. Cosi non si giudicò il presidente
autorizzato a richiedere certificati, da rilasciarsi da autorità locali per
attestare quanto resultava da atti presso di loro custoditi. La norma
si applica quindi agli elenchi, alle schede, alle proteste, ai fogli di scrutinio
ed ai verbali; ed eccezionalmente potrà estendersi ad altri documenti,
in quanto già facciano parte degli atti elettorali/Comunque,
è fuori di dubbio che questa facoltà del presidente può essere esercitata
dietro il semplice deposito del ricorso, senza attendere lo scorrere di
termini o l'esaurimento di altri incumbenti. Ma potrà essere esercitata
anche dopo che la Sezione sia stata investita dal ricorso? Qui occorre
fare una distinzione. Relativamente al ricorso, la Sezione può essere
chiamata da prima a decidere sulla proposta domanda di sospensione.
Come vedremo, tale decisione si limita all'esame delle deduzioni
in base a cui è stato chiesto che l'esecuzione del provvedimento impugnato
venga sospesa; e non solo prescinde dal merito, ma d'ordinario
non pronunzia nemmeno sulle questioni pregiudiziali. Perciò,
a rigore, con la domanda di sospensione, la Sezione non è stata ancora
investita della cognizione del ricoreo. Nulla adunque osta a che,
dopo la decisione sulla sospensione, il presidente dia i provvedimenti,
di cui al capoverso dell'art. 28 del regolamento di procedura. Tuttavia
talvolta ha preferito la Sezione di disporre essa il richiamo degli atti
con la decisione medesima, con la quale si pronunziava sulla domanda
di sospensione (decisione 24 settembre 1915, n. 443 Abate c« Mazza;
decisione 8 ottobre 1915, Pisaniello e. Cocozza decisione 16 dicembre
{ 1915, De Àngelis e. di Febbraro, elezioni di Arzano). Ma, investita
della cognizione piena del ricorso la Sezione, logicamente, non sembra
più ammissibile che il presidente si giovi della facoltà in esame-
La Sezione finora non ha avuto occasione di esaminare quale sia
la natura del provvedimento, che il citato capoverso dell'art. 28 del
regolamento di procedura demanda al presidente. Ed una tale indagine
non ha uno scopo puramente teorico. Che quel provvedimento,
pur essendo connesso all'esercizio della giurisdizione, non «abbia carattere
giurisdizionale, non sembra contestabile. L'esercizio di ogni giurisdizione
presuppone di necessita tutta una serie più o meno numerosa
di provvedimenti ; i quali appartengono all'animi'nislrazione della
giustizia solo nel senso, per dir così, etimologico della parola, ma sono

— 124 —
intimamente amministrativi e non hanno natura e quindi nemmeno
efficacia giurisdizionale. Possiamo noverare fra essi; la formazione
del ruolo di udienza con la determinazione dell'ordine di chiamata
delle cause, la fissazione per i singoli ricorsi dell'udienza e l'assegnazione
del relatore, la preordinazione dell'ordine della discussione,
quella dell'udienza in cui ha luogo la pubblicazione delle decisioni, ecc.
Ed è proprio tra siffatti provvedimenti che va noverato quello in esame.
Nessuna conseguenza esso produce in ordine alla decisione del ricorso,
essendo ispirato unicamente dal fine di favorire l'economia del giudizio.
H Collegio potrà di poi giudicare magari irricevibile o inammissibile
il ricorso o potrà anche nel merito respingerlo senza nemmeno
esaminare i documenti, che, in virtù del provvedimento presidenziale,
sono stati messi a sua disposizione. Ora in che modo quel
provvedimento facilita l'economia del giudìzio? Esso rende senz'altro
acquisiti agli atti della causa i documenti richiesti e rende possibile
al Collegio tenerne conto, mentre che< altrimenti sarebbe necessario
che emettesse all'uopo una pronunzia interlocutoria. Ma non sembra
che, a rigore, se ne possa dedurre anche un'ulteriore utilità, quella
cioè di far luogo sui documenti trasmessi dalla prefettura, prima
che la causa sia portata in udienza, ad un vero e formale atto istruttorio
ad opera del relatore, con l'assistenza del segretario .che ne redige
verbale ed alla presenza delle parti. Infatti non è possibile compiere
un atto istruttorio giudiziale non autorizzato e delegato dal collegio
giudicante e prima che questo sia stato legalmente messo a conoscenza
della eansa mercè la relazione da farsi nella pubblica udienza
dal relatore. Notisi però al riguardo che non può considerarsi
come un vero atto istnittorio quella constatazione dei documenti
elettorali non necessaria e non prevista specificamente dalla legge;
che, quantunque non autorizzata da pronunzia preparatoria della
Sezione, a facilitarne il compito, suole compiersi con le forme e
garenzie degli atti istruttori. Infatti, in qualche caso, ad incumbenti
di tal genere si è proceduto dal relatore prima della relazione in
udienza, tenuto conto però dell'accordo che sull'oggetto esisteva fra
le parti.
§ 5. — b) Altro provvedimento che, in pendenza del decorrere
dei termini di cui agli art. 29 e 30 della legge sul Consiglio di Stato,
può e largamente suole essere richiesto, è quello della sospensione. E
quando Tatto investito disponeva rinnovarsi la votazione, la Sezione
V ebbe d'ordinario a concederla. Mai però credette di fare sul riguardo
affermazioni di massima, ed invece si riferi sempre alle circostanze

— 125 —
della specie; in relazione alle quali considerò che non era conveniente
lasciare che, col ripetersi della votazione, si riaccendessero le agitazioni
per la lotta elettorale. È noto che l'art. 31 della legge sul Consiglio
di Stato stabilisce, come regola, che i ricorsi in via contenziosa non abbiano
effetto sospensivo, soggiungendo che la esecuzione possa essere
sospesa « per gravi ragioni ». Piii spesso, gravi ragioni si è soliti ravvisare
nella irreparabilità del danno, che può derivare dall'esecuzione
del provvedimento impugnato, danno che l'eventuale annullamento
di questo non gioverebbe a riparare. Ora, in genere, riesce evidente
come il rinnovarsi d'un'elezione possa rappresentare appunto in tal
senso un danno irreparabile. In omaggio al medesimo principio la
sospensione fu concessa anche quando constava che la decisione impugnata
aveva radicalmente trasformato la composizione del Consiglio
comunale quale resultava dalla proclamazione fatta dal seggio,
eliminando quelli da cui in base ad essa erasi costituita la maggioranza
e sostituendo loro quelli rimasti in minoranza. Venne infatti
riconosciuto opportuno evitare che così gravi conseguenze avessero
luogo mentre pendeva il giudizio sulla decisione, che avrebbe
dovuto produrle (dee. 16 dicembre 1915, De Angelis e. Di Febbraro).
Però, d'altra parte, è anche da tenere presente che, nel sistema della
legge, in nessun caso il ricorrente ha diritto a conseguire la sospensione
e che, altrimenti intesa, queste, appresterebbe un mezzo di sicura
efficacia, di cui si potrebbe fraudolentemente fare uso a solo
fine dilatorio.
A prescindere dal merito, in ordine alle domande di sospensione
nei giudizi elettorali, si presentano poi le questioni consuete in tema di
sospensione; le quali attengono ai limiti delle indagini che, è dato compiere
al Consiglio di Stato. In sede di sospensione, non dev'essere esaminato
il merito del ricorso. Ma devono anche essere preterite le ecce
zioni pregiudiziali? Al riguardo, indirizzo non del tutto uniforme seguono
le due sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, in ispecie per
quanto si riferisce alla dedotta o deducibile eccezione d'incompetenza;
dappoiché mentre la Quarta non esclude di potei la decidere in occasione
della domanda di sospensione, la Quinta afferma che anche siffatto esame
va riservato. La giurisprudenza della IV e giustificata dalla considerazione,
la quale può apparire elementare, che in tanto essa può decidere
sulla domandata sospensione in quanto è competente a conoscere del ricorso.
Non occorre mettere in rilievo che tale argomentazione importerebbe
la necessita, che, in genere, tutte le questioni pregiudiziali da cui
deriva l'ammissibilità o la riccvibilità del ricorso sieno decise in sede
di sospensione. Ma, in contrario, si può osservare che, con la domanda

— 126 —
di sospensione, la Sezione non è ancora investita della cognizione del
ricorso. Infatti la domanda di sospensione, benché d'ordinario proposta
nel ricorso, non è a questo necessariamente legata. Essa va
soggetta a termini diversi e più brevi; e deve essere decisa nella
prima udienza dopo lo scadere dei medesimi (art. 36 regolamento di
procedura). Orbene, se, in occasione della domanda di sospensione,
il collegio si pronunziasse sulle questioni pregiudiziali, che sovente
sono quelle di maggiore entità e cui è legata l'esistenza giuridica del
ricorso, violerebbe quelle esigenze, alle quali il legislatore ebbe riguardo
nell'istituire i termini disposti dai citati art. 28 e 29 della
legge sul Consiglio di Stato. La parte interessata, come accade sovente,
può non presentarsi alla discussione della domanda di sospensione o,
ad ogni modo, allorché questa ha luogo, non essere in grado ancora
di proporre le deduzioni del caso sulle questioni pregiudiziali. E
quindi, in quel tempo, può non essersi costituito un vero contraddittorio
sull'oggetto, senza che, a termini di legge, ne vada dato carico
agl'interessati. Non ha quindi facoltà il collegio di decidere al riguardo.
Certo in tal modo vien reso possibile ottenere la sospensione di un
provvedimento non impugnabile affatto o impugnabile solo d'innanzi
l'autorità giudiziaria; la quale non ha mai, uè può avere pel sistema
consacrato nella legge fondamentale sull'abolizione del contenzioso, facoltà
di sospendere l'esecuzione di un atto amministrativo. Ma, ad evitare
i pili gravi inconvenienti del principio ora posto e sopratutto poi
la frode alla legge, basta che la Sezione, quando evidente si manifesti
la sua incompetenza, perchè, ad esempio, indiscutibile sia il difetto
di giurisdizione dell'autorità amministrativa, si dichiari non competente
a decidere sulla domandata sospensione, lasciando però salva
ogni altra pronunzia sul ricorso, anche per quanto attiene alle eccezioni
pregiudiziali. Con ciò non viene favorita l'economia dei giudizi,
perchè non si ostacola il protrarsi d'una lite inammissibile ; ma l'economia
dei giudizi non può importare che un collegio decida una questione
prima che ne sia stato ritualmente, e quindi anche con le necessarie
garenzie* investito.
§ 6. — e) Altra domanda, che deve essere proposta in limine
Utis è quella della riunione dei ricorsi perchè sia su di essi provveduto
con decisione unica, quando abbiano oggetto sostanzialmente identico
o così connesso, che non può la pronunzia ad uno relativa non
avere influenza nei riguardi dell'altro. Il decidere sulla riunione tocca
in definitiva al Collegio; ma è naturale che il provvedimento di questo
debba essere preparato con provvedimenti presidenziali e cioè con

— 127 —
fissazione della medesima udienza e con l'assegnazione dello stesso
atore. E non fa-d'uopo aggiungere che questi provvedimenti posio
essere presi anche di ufficio. Tutto ciò è del resto espressamte
sancito dell'art, 52 del regolamento di procedura.
§ 7. — Vediamo ora quali istanze si possano proporre alla V Se-
•ne, così precisando i limiti della competenza di questa.
A) Al riguardo, è anzitutto da avere presente.una distinzione
idamentale, che caratterizza proprio il sistema della^ legge. La prolura
elettorale consta di due fasi tra loro nettamente distinte: la
ima riguarda la formazione delle liste, la seconda le operazioni
ttorali. Quella si svolge successivamente d'innanzi alle due commisti
elettorali (comunale e provinciale) e può avere ulteriore seguito,
alora ricorsi sieno proposti, d'innanzi alla corte d'appello ed alla
rte di cassazione. Questa si svolge da prima d'innanzi ai seggi ed
e adunanze dei loro presidenti e di poi, a seconda dei casi, dinnanzi
Consiglio provinciale ed in fine, per quanto attiene all'eleggibilità,
a Corte di Appello e, nei riguardi delle operazioni elettorali, alla
Sezione del Consiglio di Stato. La prima fase decide della formazione
He liste non solo generali e complessive, ma anche di quella degli
nchi speciali (sospesi dal voto, emigrati) e delle liste sezionali
quindi anche della divisione in sezioni e della conseguente assegnarne
delle sedi. Quando si fa luogo alle elezioni, tutto ciò costituisce
presupposto necessario e non più discutibile. Le elezioni non posso
non compiersi sulla base di quanto è stato determinato nella detta
baia fase delia procedura elettorale* E pertanto il ricorso alla V Seme,
dovendo riguardare solo le operazioni elettorali, non può instire
i deliberati relativi alla formazione delle liste. Da ciò derivano
tiseguenze, che non mancano di gravità. Nelle liste, possono essere
rti iscritti dei minorenni o dei morti, militari ed emigrati possono
n essere stati compresi negli elenchi speciali. Tuttavia devono essere
imessi a votare, senza che poi sia proponibile per tale oggetto doanza
alcuna alla V Sezione. Una diversa interpretazione sarebbe in
fttr&sto evidente col sistema della legge e con le esigenze irrefutabili,
i questa si ispira (l)(confr. decisione 10 dicembre 1913, n. 673, Mar­
ti) Fu, in contrario, osservato» che. ridermene nelle liste è condizione neees*
ia ma non sufficiente all'Acquisto delta capacità elettorale» perchè la legge proclama
Etori quelli, che Abbiano i requisiti da essa richiesti e che inoltre sieno iscritti nelle
e, ma non semplicemente quelli che sieno iscritti nelle liste, indipendentemente
concorso delle condizioni volute- Ma è questo un argomentare che prova troppo.
*> priva di ojjni efficace sraranzia l'esaurimento della procedura di formazione delle
e. Ora la legge ha sottoposto la procedura di formazione delle liste ad un sistema

— 128 —
chese, Novelli e. del. Giunta provinciale amministrativa di Alessandria,
in Giusi, amm.y 1913, pag. 617; 26 marzo 1915, n. 135, Grasso ed altri
e. del. Consiglio provinciale Catania, in Giusi, amm., 1915, pag. 202;
14 maggio 1915, n. 220, De Angelis e. Balsamo, in Gitisi. amm*> p. 251).
È tuttavia da fare al riguardo qualche riserva. Può accadere che l'indebita
iscrizione nelle liste sia l'esponente d'un preordinato sistema
di frodi, il quale abbia trovato poi ulteriore svolgimento ed epilogo
nelle operazioni elettorali. In tal caso, ad illustrare l'accusa di broglio,
essa ben può essere dedotta alla V Sezione. E ciò, in più riscontri,
ha riconosciuto quel Collegio, pur escludendo, per speciali circostanze
di fatto, che nelle specie sottoposte al suo esame fossero da ravvisare
indizi di frode nell'irregolare formazione delle liste (confr. decisione
26 marzo 1915, n. 135 ora citata e 12 febbraio 1915, n. 31, Monti
e. Angrisani, in Gitisi, amm., 1915, pag. 81). -
Anche più severa è stata la Sezione per quanto attiene all'assegnazione
delle sedi. Pure questa è mansione che compete alle commis- *
sioni elettorali, che fa parte della procedura di formazione delle liste
e che quindi si sottrae al controllo della V Sezione. Accade sovente
che, indette le elezioni e notificate ai pubblico le sedi delle singole
Sezioni, si presenti la necessità di mutarne alcuna o perchè divenuta
indisponibile o perchè rivelatasi inadatta. Provvede all'uopo la Commissione
provinciale su proposta di quella comunale, a mente dell'articolo
54 del T. U. Su tale variazione, gli elettori non hanno avuto
possibilità di produrre gravame prima delle elezioni. Essa deve essere
stata proposta nei cinque giorni dalla date della pubblicazione
del manifesto di convocazione degli elettori e resa a questi nota con
manifesto da affiggerei nelle ore antimeridiane del giorno precedente
la votazione. Talvolta se n'è formato oggetto di doglianza alla
V Sezione. Ma quel Collegio, accertata l'osservanza delle norme ora
ricordate, ha ritenuto non ammissibile siffatte censura (decisione
25 maggio 1915, n. 251> Fiorilli e. Franchi, in GiuM. amm.j 1915,
pag. 387). Ed in genere ha sempre giudicato inammissibile qualunque
reclamo, che attenga alla formazione delle sezioni ed alla determina-
di controlli e gravami, esauriti i quali su tele oggetto si forma come un giudicato, onde
deriva che legittimamente sieno ammessi a votare quanti sì trovino iscritti. * L'elezione
— dispone infatti l'art, 58 del T. XL cui fa poi riscontro Fari. 70 ~~* si fa unicamente
dogli elettori iscritti nella Usta permanente*-
In teli sensi, fu sempre costante la giurisprudenza; la quale escluse che, in sede
di operazioni elettorali, potesse il seggio correggere gli errori contenuti nelle liste o
rifiutarsi dal far votare elettori, che resultassero appartenenti a corpi militarizzati
o che fossero stati dichiarati falliti. Confr. decisione 15 dicembre 1911, n. o23, Ber*
tone e. Salvatine, in Giu«*f. ammiri., 1911» pag. 466; T> luglio 1912, n. 33if Ruotolo e*
Nunziante, in Giusi, ammiri.* 1912, pag. 211 e 212.

— 129 — " ,
zione dei luoghi di riunione. Veramente al riguardo le legge prescrive
una procedura speciale. In prima sede, provvedono le commissioni
comunali ed in secondo grado, quelle provinciali (art. 53 T. U.)*
Non vi ha ricorso alla Corte di Appello ; e ciò appare giusto, trattandosi
di materia che non rientra nella capacità elettorale (elettorato od eleggibilità)
ed anche perchè sovente il ricorso riescirebbe, per difetto
di tempo, materialmente impossibile. È del pari giustificato che,
d'ordinario, non si ammetta il ricorso alla V, dappoiché d'ordinario
non si tratta di provvedimento noverabile tra le operazioni elettorali.
Ma non sempre è così. Talvolta la Commissione elettorale nella sua
deliberazione si è limitata a designare la località ed il fabbricato in
cui dovrà avvenire la riunione, pur quando in unico fabbricato sieno
riunite più sezioni. E spesso, sulla base di tale deliberazione non
è possibile accertare se i locali a tale uopo destinati rispondano
alle esigenze dell'art. 54 del T. U., dovendosi in essi praticare a suo
tempo gli adattamenti del caso. Anzi, magari solo per difetto di
questi, potrebbero non riescire quei locali rispondenti alle prescrizioni
di legge. In simili ipotesi, non pare si possa contestare l'ammissibilità
di doglianze alla V Sezione, principalmente perchè si tratta di irregolarità
manifestatesi nella preparazione delle sale adibite per le elezioni
e quindi attinenti alle operazioni elettorali.
Fu detto che d'innanzi alla V Sezione sono deducibili le irregolarità
relative alla seconda fase della procedura elettorale. Interessa
quindi precisare gli atti, con i quali questa si inizia e quelli con i quali
si esaurisce* Non è certo da credere che essa consti solo delle operazioni
riguardanti la votazione, lo scrutinio e la proclamazione. Invece
degli atti che la precedono ne rimangono estranei unicamente
quelli relativi alla formazione delle liste ed alla distribuzione delle
sezioni Infatti, la V Sezione ha dimostrato di ritenere ammissibili
le doglianze riferentisi alla pubblicazione del manifesto per la convocazione
dei comizi e di quello notificante i mutamenti deliberati
dei luoghi-di riunione, alla distribuzione dei certificati elettorali e
dei loro duplicati, alla nomina degli scrutatori, alla regolare costituzione
del seggio (confr. decisione 20 gennaio 101f>, n. 15, Agresta
e Gentile, in Giust. amm.f 11)15, pag. 111; decisione Grasso ed altri
e. Consiglio provinciale di Catania, 26 marzo 1015, n. 135, in Giust.
owm., 1015, pag. 202 e 23 luglio 1015, n. 317; 10 giugno 10Ì5, rie.
Spinelli) (1).
(1) Su taìo oggetto, anche nella giurisprudenza meno recente, sì rinvengono
B "ern»azioni numerose e concordi. Così fu ritenuto impugnabile la regolarità del ma-
tfir. di fòr* PttkbL — Parie 1. — 9.

— 130 —
La procedura elettorale si esaurisce poi nella proclamazione degli
eletti. Quindi, avvenuta la proclamazione, non vi dovrebbero essere atti
ad essa posteriori impugnabili davanti alla V. Al riguardo a grave
questione ha dato luogo di recente l'avvenuta proclamazione da parte
di un Consiglio provinciale del candidato, che aveva ottenuto il maggior
numero di voti, in sostituzione di altro, optante in favore di diverso
mandamento, in cui era del pari risultato eletto. Per non scindere
la materia con danno della sua chiarezza, ne tratteremo quando
esamineremo nel merito tale questione (§ 2G).
B) Altro limite all'ammissibilità dei motivi di ricorso davanti
alla V Sezione deriva, non solo dalla materia (poiché le è interdetto
Tesarne delle questioni di eleggibilità), sibbene anche dalla
circostanza che quel collegio è giudice di merito, ma non di primo
grado. Infatti la sua giurisdizione si suole esplicare in revisione d'un
giudizio già compiuto in prime cure da altri organi giurisdizionali.
D'ordinario, il suo è un giudizio di secondo grado, talvolta è anche
di terzo, potendo la decisione impugnata essere stata data dal Consiglio
provinciale (1) o dalla Giunta provinciale amministrativa in
appello da quella del Consiglio comunale o dalla Giunta provinciale
amministrativa in surrogazione del Consiglio comunale o provinciale
a mente dell'art. 322 del T. U. o in fine dalla stessa Giunta
a norma dell'art. 56. Se però illegalmente uno dei detti collegi od
altra autorità, credendo di potere esercitare le facoltà per cui può
essere emanata una delle cerniate deliberazioni impugnabili, le dia
alPinfuori delle prescrizioni di legge, si deve egualmente riconoscerne
rimpugnabilità davanti la V Sezione. Col ritenere altrimenti, si renderebbe
insindacabile e quindi necessariamente eseguibile un provvedimento
illegittimo proprio perchè emesso da autorità incompetente.
E così infatti è stato riconosciuto in ordine alla deliberazione rife-
nifesto, che indice le elezioni (decisione 27 ottobre 1911, n. 4SI, Girace d. Mastro, in
Giusi, animiti.* 1911, p«g« 400) ed anzi lo stesso decreto prefettizio, che convoca i
comizi, il quale, essendo un provvedimento definitivo, non può altrimenti essere investito
di gravame (decisione 4 aprile 1908, n* 146, -Potatiino e. deh del Consiglio
provinciale dt Campobasso, in Gitisi. ammin.f 1908, pag. 589; decisione 25 agosto 1911,
n. 402, in GitM. ammin.f 1911» pag* 366), ecc. Invece fu giudicate non impugnabile
la deliberazione che, ritenendo le dimissioni dt alcuni consiglieri» dette luogo alla rinnovazione
del Consiglio comunale, benché si assumesse che le dimissioni erano stato
ritirate prima che venissero accettate (decisione 13 giugno 1908, n. 327, Sciandra e. del.
Giunta provinciale amministrativa di Caltanissetta, in Giurt. ammiri*, 1908, pag, 445).
(1) Nessun dubbio vi ha che il Consiglio provinciale sia giudice di primo grado,
perchè tale non può considerarsi radunanza dei presidenti. Confr. decisione 5 aprilo
1909, n. 162, Parisi e. De Vargas, in GiusL ammiri., 1909, pag. 184.

— 131 —
rcntesi alla sostituzione per opzione, di cui facemmo cenno e tratteremo
in appresso (§ 26), nonché in ordine al provvedimento col quale
il prefetto si era sostituito alla Giunta provinciale amministrativa
nel disporre l'avocazione governata dall'art. 322 del T. U. e di cui
anche ci riserviamo di trattare a mo luogo (§ 11).
Invece è stato ritenuto, che il decreto col quale il prefetto, come
presidente della Giunta provinciale amministrativa, fissa l'udienza
in cui dovrà essere discusso un ricorso elettorale, pur riferendosi all'esercizio
della giurisdizione, non è atto giurisdizionale e non può
quindi spiegare efficacia sui diritti che formano oggetto della controversia.
Di conseguenza, non è direttamente impugnabile davanti
la V Sezione del Consiglio di Stato, dovendo, ove occorre, giudicarne,
anzitutto la G. P. A., cui si riferisce (decisione 1 ottobre 1915, n. 314,
Ciuffi contro Montigiani ed altri),
Non essendo la V Sezione giudice di primo grado, non sono ammissibili
d'innanzi ad essa domande nuove (decisione 11 giugno 1915,
n. 266, Luchetti-Garbini; decisione 28 maggio 1915, n. 233, Bonino
e. del Cons. prov. di Cuneo, in Giusi, amm., 1915, pag. 405). Inoltre
è stato disputato se per la prima volta d'innanzi le giurisdizioni elettorali
possa dedursi la nullità di alcune schede non denunziata ne
al seggio né all'adunanza dei presidenti. Sull'oggetto, la V Sezione si
è lasciata guidare dalla considerazione che, secondo il sistema introdotto
dalla legge vigente, la possibilità di sorveglianza sulle operazioni
elettorali da parte dell'elettore è limitata alla Sezione, nella quale
trovasi scritto, dappoiché unicamente nella sala di questa è ammesso
ad entrare (art. 69 del T.-U.)- Perciò, normalmente, egli non ha modo
di controllare la regolarità delle schede delle altre sezioni, e deve essere
ammesso ad impugnarle quando ha la possibilità di esaminarle
{decisione 19 giugno 1915, rie. Spinelli. Confr. anche decisione 17 dicembre
1915, n. 466, Rosina e. Giglia).
L'efficacia dell'impugnativa non si limita poi materialmente
ali atto impugnato, ma si estende a quelli che ne costituiscono un
necessario presupposto come a quelli che ne conseguono. Così è stato
ritenuto che, impugnandosi le operazioni elettorali, si impugnano
anche le decisioni date dai seggi senza che occorrano sul riguardo specifici
reclami (decisione 25 maggio 1915, n. 250, Prospero e. Girardi
e ^cndrini), e che, impugnata la decisione della Giunta provinciale
amministrativa in materia elettorale, non è necessario impugnare
anche il decreto prefettizio che indisse l'elezione (1).
U) Decisione lo dicembre 1011, n. 533, Bertone e. Salvatane», in Giunt. ammin.,
'MI, pag/4ff3.
*.

- 132 -
Una speciosa limitazione alla competenza della V Sezione venne
poi sostenuta a proposito del colore delle schede, di cui era stato
contestato che fosse bianco; dappoiché si pretendeva che Tesarne di
tale questione involgesse un'indagine esorbitante dai poteri di un
giudice di appello. Ma quel collegio, ricordando di essere giudice di
merito, non fece buon viso a siffatta deduzione (decisione 7 magr
gio 1915, n. 198, De Natale e. Jannello).
C) Le doglianze devono poi essere dedotte in maniera circostanziata
e concreta- Infatti venne deciso non essere ammissibili
i motivi vaghi e generici, né la contestazione in blocco delle schede (1),
né la richiesta di rinnovazione del computo dei voti non accompagnata
da specifiche giustificazioni, ma solo motivata dall'assunto generico
che vi sieno state irregolarità (decisione 26 marzo 1915, n. 135, Grasso
e. del. Consiglio provinciale Catania, in Giusi, amm., 1915, pag. 202;
28 maggio 1915, n. 233, Bonino e. Gamma: 26 giugno 1915, n. 285,
Bellini e. Scavazzo).
D) In fine, è da ricordare che è stato proposto il dubbio se all'esame
del ricorso osti la circostanza che penda il giudizio dinnanzi
al magistrato ordinario sull'eleggibilità del candidato, della cui elezione
si deve decidere la legalità. La V Sezione, sul ricorso Luchetti
e. Garbini, in cui la Corte di appello aveva allo stato dichiarato impro- _
ponibile il gravarne sull'eleggibilità mentre pendeva quello sulla validità
delle operazioni elettorali e l'interessato aveva adito la Corte di Cassazione,
ebbe ad affermare la piena e reciproca indipendenza giuridica
dei due procedimenti, pur riconoscendo che la decisione delibino
quando sia state definitivamente pronunziata, non solo può rendere
di fatto frustraneo l'altro, ma anche legalmente ostacolarne l'ulteriore
corso per difetto di interesse (decisione 11 giugno 1915, n. 266).
Però la Sezione stessa ha ritenuto, che non può fare attribuzione
di voti quando di uno dei candidati sia state contestate l'eleggibilità
davanti l'autorità giudiziaria; ma deve, in tal caso, sospendere ogni
decisione finché il magistrato non siasi definitivamente pronunziato
sulla controversa eleggibilità (decisione 29 gennaio 1915, n. 14, Capozzi
e Goffredo, Giusi* amm., 1915, pag. 42.
(1) È però da ricordare, che altra volta fu ritenuto non costituire una contestazione
in blocco di schede la collettiva impugnativa di esse per un determinato vizio
comune a tutte (decisione 4 agosto 11)05, ÌK 350. Caro e, del. Deputazione provinciale
di Avellino» in Giusi, ammin., 130-% p**g. 418)*

— 133 —
.§ 8.ft— Quantunque si tratti di materia, in cui è in gioco l'interesse
pubblico, tuttavia il ricorso, dando luogo ad una vera contestazione
giudiziaria, importa l'obbligo in chi lo produce di provare
quanto assume. Questo principio, per la natura della controversia
e per le difficoltà in cui può trovarsi il ricorrente di raccogliere i mezzi
di prova necessari, non va applicato con rigore. Certo, in mancanza
di una spontanea esibizione, la Sezione V non suole ordinare la produzione
di certificati od atti non esistenti, ma da formare. Ha disposto
però talvolta, malgrado il difetto di un vero e formale dissenso
delle controparti su quanto in fatto aveva assunto il ricorrente, il richiamo
degli atti elettorali esistenti presso gli uffici locali (confr. decisione
12 marzo 1915, n. 114, Biondi e Mascia). Non ha mai creduto
invece nelle recenti controversie di far luogo ad inchieste, benché
più volte sieno state proposte. Anche la Giunta delle elezióni presso
la Camera dei deputati di rado si induce ad ordinarle. E veramente
esse non fanno che riaccendere e perpetuare la lotta fra le due parti
avverse con scarsa utilità pratica, dappoiché i seguaci dell'una dell'altra
difficilmente smentiscono i rispettivi assunti.
-, La prova emerge anzitutto dai verbali e dalle loro copie autentiche,
di cui non giova smentire le risultanze, ad essi la legge attribuendo
fede sino ad impugnativa di falso (decisione 28 maggio 1915,
Bonini e. Gamma). Infatti la Sezione V ha ritenuto, ad esempio,
che il Consiglio provinciale non possa disporre inchieste per assodare
se una data formalità sia stata o meno osservata, allorché l'osservanza
della formalità stessa resulti dal verbale delle operazioni elettorali
(decisione 12 marzo 1915, n. 102, Bassi e Consiglio comunale e provinciale
di Cuneo, in Giusi, amm., 1915, pag. 1G0) (1).
Però anche a questo principio il concorso di particolari circostanze
ha fatto arrecare limitazioni. È da tenere all'uopo presente,
che i verbali sono redatti su moduli a stampa preordinati, che non di
tutte le formalità prescritte essi riferiscono in maniera positiva e specifica
e che, ad ogni modo, delle affermazioni che contengono alcune
non possono contestarsi senza impugnativa di falso, mentre altre
(I) Che il verbale del seggio elettorale costittiisca un atto pubblico, non ò in
" CU!l *nodo contestabile di fronte all'esplicita dichiarazione della legge {art. (13, u. p.
- t.) Di tale principio nella giurisprudenza* anche dogli anni parsati» si trovano
a Pphcaxionj numerose in ordine alla prova dell'adempimento delle singole formalità
prescritte dalla legge. Confr. decisione 18 gennaio 1!>08, n. 11* Catmiom e. Giardino
°" ' Giunta provinciale amministrativa di Palermo, in QiuM. amm\n.% IflOH, pag, 24;
30 maggio lftos, n. 208, Senile e. del. Consiglio provinciale di Cosenza, in (liuti, mnmin.,
,!HW * l^S- 300; 21 agosto 1012, n. 368, Rebba e. Denti, in Oitwl. «rmmin., 1H12, pag. 357,

- 134 —
riguardano il risultato di operazioni compiute, di cui se nc>n è dato
negare l'avvenuto espletamento, non sempre si può escludere l'inesattezza,
essendo ammissibile che il seggio sia caduto in errore. Altrimenti
ritenendosi, si dovrebbe dichiarare inammissibile ogni richiesta
di ricomputo o riesame delle schede. Così, col ricorso Buongiovanni
ed altri, venne assunto che le schede contenevano un nome
in più di quelli che a ciascun elettore era dato scrivere e che il seggio
non lo aveva riguardato come inesistente, non essendosi accorto che
eccedeva il numeroprescritto.il verbale, nel consueto modulo a stampa,
conteneva esplicito cenno delle schede recanti nomi in più, ma la casella
rispettiva del seggio era stata riempiuta con lineette denotanti
che l'accertamento a tal fine eseguito non aveva dato resultati affermativi.
Pertanto la deduzione del ricorrente non investiva l'attestazione
di un semplice fatto consacrata nel verbale, ma l'esattezza di
un'operazione compiuta dal seggio. E la Sezione V, considerando
che tale operazione ben poteva essere controllata sulla base di documenti
tuttavia esistenti, ritenne ammissibile l'impugnativa (decisione
17 settembre 1915). Per altro, riesce evidente che con molta discrezione
vanno ammesse impugnative simili, altrimenti si toglie ogni
pratica efficacia all'art. 63 u. p. della legge.
Qualche voltarvi è difformità tra i vari originali del verbale. Si
possono in tal caso completare a vicenda se però riesca evidente che
vi è stato materiale errore od omissione. È naturalmente questa una
questione da risolvere a seconda delle circostanze della specie. Così
in un caso in cui in uno degli originali era stata omessa, nella parte
riferentisi al compiuto previo accertamento del numero dei votanti,
la materiale scritturazione di questo numero, e dal contesto del verbale
stesso resultava che l'accertamento era stato compiuto, siccome
era esplicitamente affermato in altro originale, è stato riconosciuto
trattarsi di una semplice materiale omissione, che non poteva inficiare
la legalità dello srutinio (decisione 6 luglio 1915, n. 304, Mascia
e Biondi e. del. Consiglio provinciale di Napoli).
Altre piove sono costituite da certificati'ed attestati rilasciati
dalle autorità competenti e, d'ordinario, dalle comunali.
Per dimostrare poi fatti avvenuti in occasione delle elezioni,
in ispecie, di violenza o di'corruzione, si sogliono esibire atti di notorietà;
i quali danno luogo ad eccezioni per ragioni di forma e di sostanza.
Più spesso, l'autenticità a simili atti viene conferita da notai*
Ne la legge elettorale, ne quella notarile ne altra dispensano dall'osservanza
delle consuete formalità per l'uso elettorale, cui Tatto è
destinato, se si fa eccezione delle norme sul bollo. Ed invece, quando

— 135 —*
si tratta di semplici dichiarazioni rilasciate per fini elettorali da privati,
i notai, Dell'autenticarne le firme, non sempre osservano le formalità
prescritte dalla legge notarile vigente 16 febbraio 1913,
n. 89. Talvolta si limitano a far precedere l'apposizione della loro
firma col bollo dalle parole a Tali sono — per uso elettorale ». Ora
la Sezione V ha avuto a riconoscere, che simili autenticazioni sono nulle
a termini dell'art. 58 della legge notarile (decisione 14 maggio 1015,
n. 220, De Angelis e. Balsamo).
Sovente però si tratta di veri atti notori ricevuti dal notaio.
In ordine ad essi, si presenta pregiudizialmente la questione se i
notai abbiano competenza a ricevere atti di notorietà in materia
elettorale. Il dubbio nasce dal disposto dell'art. 1, n. 1 della citata
legge notarile, pel quale ai notai è concessa la facoltà di « ricevere con
giuramento atti di notorietà in materia civile e commerciale ». La
Sezione V sinora non ha avuto bisogno di risolvere direttamente
tale questione, pur essendole stata proposta (confr. decisione 12 febbraio
1915, n. 31, Monti e Àngrisani, in Giusi, amm., 1915, pag, 83).
E tuttavia opportuno dire su di essa qualche parola. È noto che,
un tempo, gli atti di notorietà previo giuramento si solevano ricevere
dai sindaci, dai pretori p, per delegazione di questi, dai conciliatori
a norma dell'art. 14 della legge 16 giugno 1892, n. 261, Più
spesso, ne venivano richiesti i pretori; sebbene, mentre i sindaci
possono ritenersene in genere autorizzati in virtù dell'art. 151, n. 8
per cui essi rilasciano attestati di notorietà pubblica (e possono
quindi ricevere le dichiarazioni che ne costituiscono il precedente
di ufficio), analoga norma di carattere generale manchi per i
giudici di mandamento. Infatti male a proposito si invoca all'uopo
l'art. 51 del cod. di proc. civ., che dispone: « Quando l'autorità giudiziaria
debba assumere informazioni o accertare qualche fatto
«senza contradditorio di parte, vi provvede sul ricorso dell'in teres-
« Rato, e ne fa processo verbale ». Da esso si deduce unicamente
c he il pretore può ricevere atti di notorietà al fine di assumere informazioni
od accertare fatti, la cui cognizione gli necessiti pel compimento
di atti del suo ministero (come ad es. per la concessione d'un
sequestro conservativo), ma non indipendentemente da essi. Ne
derivò che, malgrado la consuetudine invalsa, molti pretori ricusassero
di ricevere atti di notorietà in materie, per cui' la loro
competenza al riguardo non era stata determinata da specifiche disposizioni
di legge, quali ad esempio gli art. 78 ed 80 del cod. civ.,
* "ri regolamento per l'amministrazione del debito pubblico 8 ottobre
1870, n. 5942, ecc.. E il diniego era anche giustificato dalla

*— 13G —
circostanza che, nei grandi uffici di pretura, la redazione degli atti
di notorietà, mentre esauriva interamente l'attività di qualche funzionario
di cancelleria, costituiva fonte di speculazione di una serie
di testimoni di professione. D'altra y>arte, vi erano incumbenti, nei
quali gli atti di notorietà non ricevuti dal pretore non venivano riconosciuti
efficaci. Ora in occasione della redazione della nuova legge
notarile, si credette di provvedere opportunamente a ciò incaricandone
i notai, ma limitatamente alla materia civile e commerciale,
forse perchè si pensò che nella amministrativa è naturale riservarne
la competenza ai Sindaci e che nella penale gli atti di notorietà non
sono ammissibili. La disposizione così introdotta'è però monca, giacché
lascia dubitare se i notai possano, fra gli altri, ricevere anche gli atti
di notorietà, che specifiche disposizioni hanno demandati ai pretori.
A tale lacxma fu proposto di riparare col regolamento, in cui si voleva
dichiarare espressamente che gli atti di notorietà ricevuti dai notai
equivalgono a quelli giudiziali; ma tale proposta non fu assecondata,
sembrando che esorbitasse dalla potestà regolamentare del Governo.
Gli atti di notorietà, che — a norma delle disposizioni su riferite —
possono ricevere i notai, sono raccolti previo giuramento. Ed è perciò
che è occorso che una esplicita norma di legge ne autorizzasse il
notaio. Il ricevere il giuramento previo il richiamo delle sanzioni di
legge importa la spendita d'un pubblico potere del quale normalmente
i notai, benché pubblici ufficiali, non sono certo investiti.
Ma iìon pare che, prescindendo dal giuramento, ai notai si possa diniegare
la facoltà di ricevere atti di notorietà al di fuori della prescrizione
di cui all'art* 1, n. 2 della legge notarile; dappoiché essi di
fatto altro non sono che dichiarazioni rese da privati. Ed ai notai
è demandato in genere il ricevere le dichiarazioni, che alla loro presenza
persone a loro note direttamente o rese note dai fidefacienti
credano di rendere, e di farne fede, prescindendo dalle conseguenze
giuridiche, che da tali dichiarazioni possano derivare. Sembra adunque
da ritenere che, in materia elettorale, i notai non possano ricevere
atti di notorietà con giuramento; ma possano riceverli senza giuramento.
E questa opinione appare giustificata poi anche dalle espressioni
letterali dell'art-. 1 della legge notarile; il cui capoverso non elenca
già tutte le attribuzioni dei notai, ma specìficamente ne novera solo
talune perchè, a rigore, non rientrerebbero fra quelle che essi, per la
natura del loro ufficio, normalmente possono compiere e che sono invece
connate nella prima parte.
Del resto, in fatto, la V Sezione ha dichiarato di attribuire efficacia
scarsa e relativa agli atti di notorietà giurati ed anche minore

— 137 —
a quelli non giurati ed in ispecie poi alle semplici attestazioni, fossero
pure certificate autentiche nelle forme di legge, dappoiché rispetto a
queste ancora più che nei riguardi di quelle riesce ardua l'applicazione
di sanzioni penali in caso di falso (confrontasi, fra le altre, dee. citata
14 marzo 1915, n. 220, De Angelis e. Balsamo). Ha inoltre riconosciuto
quel Collegio: che, anche in materia elettorale, gli atti nostri debbono
essere precisi, in modo da escludere ogni incertezza ; che quindi sono
inattendibili le attestazioni fatte non in base a certa e sicura scienza
dei singoli deponenti, ma a riferimenti della pubblica voce, specie
poi se si trovano smentiti da attestazioni contenute in altri atti notori
(decisione 14 maggio 1915, n. 217, Gel Conte e. Baldassarre, in
Giusi, amm., 1915, pag. 240; decisione 5 maggio 1915, n. 251 in Giusi
amm„ 1915, pag. 387).
Inoltre è da tenere presente che vi sono fatti in materia elettorale; •
i quali, per loro natura, non consentono una prova postuma, ma devono
essere accertati in flagrante. Ciò la V Sezione ha ritenuto fra l'altro
delle irregolarità nella costituzione e nella posizione della cabina (decisione
5 maggio 1915, n. 251, Eiorilli e. Franchi, in Giusi* amm.,
1915, pag. 388) ed in ispecie della votazione di un non elettore sotto
le mentite generalità d'un elettore iscritto, siccome a suo luogo
vedremo.
§ 9. — a) In ordine ai provvedimenti da darsi alla V Sezione
in conseguenza del resultato dell'esame dei singoli motivi del ricorso,
sono da tenere presenti gli art. 87, 88 e 98 del T. IL della legge comunale
e provinciale. Se la Sezione creda necessario esaminare gli atti, può
dispone il richiamo a mezzo del Ministero dell'interno o direttamente
dei Prefetti, fissando all'uopo un congruo termine. In tal caso, può
riservare ogni altra pronunzia (confrontasi dee, 12 marzo 1915; n. 114,
Biondi e. Moscia e dee. Consiglio provinciale di Napoli) ovvero anche
decidere intanto le proposte questioni di diritto, riservandosi di fare
applicazione al caso concreto dei principi che accoglie, in esito all'accertamento
delle -, ^esultanze di fatto (confrontasi dee.. 26 - marzo
1915, n. 135, Grasso e. del. Consiglio provinciale di Catania, in Giusi,
amm., 1015, pag. 202). Trasmessi i documenti, può occorrere di dovere
su di essi compiere accertamenti o constatazioni, che, come già fu
cennato, non si possono dire veri atti istruttori: cosi, ad esempio,
in ispecie quando sia stata chiesta la rinnovazione del computo
dei voti. In tal caso suole provvedere il consigliere delegato (normalmente
il relatore) con l'assistenza del segretario e col contraddittorio
delle parti, facendone constare merce verbale, siccome
i

- 138 —
prescrive l'art*.30 del regolamento di procedura. Ma può accadere, ,
ed è infatti accaduto, che i documenti richiesti non sieno tutti trasmessi,
perchè alcuni sieno andati dispersi. Quid se ad esempio manchino
le schede contestate? Non pare che tale quesito sipossa risolvere
in via di massima e con criteri unici. In'genere, il fatto posteriore
non può avere influenza sulla validità dell'elezione medesima. Un
diverso principio riescirebbe oltremodo pericoloso. Le disoneste arti
dei fautori d'un candidato in seno al Consiglio comunale e provinciale,
ai quali la legge non ha imposto norme procedurali da osservare
nell'esame degli atti elettorali, potrebbero giovare ad inficiare
le elezioni più regolari. Si deve quindi ammettere, quando
bastevoli elementi non diano i verbali (e questi è ben difficile che manchino,
essendo i loro vari originali depositati presso uffici diversi)
che, con mezzi indiretti di prova, sipossa supplire agli atti che mancano
e che eventualmente si possa anche giungere all'applicazione del
principio: actore non probante^ rem absolvetarK Ma non si può escludere
che la dispersione dei documenti possa, concorrendo altre circostanze,
costituire indizio gravissimo di frode, per cui l'elezione va annullata.
E ciò sostanzialmente in contingenze simili ha ritenuto la Sezione V.
b) Qualora la Sezione riconosca che alcuni voti sieno da annullare,
procede alla cosiddetta prova di resistenza e cioè esamina se,
pur dedotti tali voti, il candidato della cui elezione si tratta conserva
la maggioranza di fronte all'avversario (confr., fra le altre, dee. 15 „
maggio 1915, n. 217, Dal Conte, e. Baldassarre). Qualora poi annulli
interamente le elezioni di alcune Sezioni, ben difficilmente può fare
a meno di ordinare che si ripeta in esse la votazione. Infatti, agli effeti
del disposto della prima parte delPart. 88 del T. U-, è da tener
presente non solo il voto dei votanti ma quello di tutti gli elettori della
Sezione, abbiano o no votato. È notevole poi che, in tele ipotesi,
rimane annullata non solo la proclamazione dei candidati la cui elezione
è stata contestata, ma pure quella degli altri candidati alla
cui elezione hanno del pari concorso le Sezioni delle quali trattasi-
Talvolta questi candidati possono non trovarsi rappresentati in
giudizio. Cosi in genere nelle elezioni provinciali, annullata la votazione
di alcune Sezioni, è da ordinare che l'adunanza dei Presidenti
rifaccia tutto il computo dei voti in esito alle elezioni rinnovate di
dette Sezioni (confrontasi dee. 6 luglio 1915, n. 304, Biondi e Mascia,

- 139 —
dizio e sugli onorari di difesa. D'ordinario, le ha dichiarate compensate
avuto riguardo alla natura della controversia. E veramente in esse
è sempre in gioco l'interesse pubblico. D'altra parte, specie in seguito
all'allargamento del suffragio per cui la vittoria è frutto del conseguimento
di migliaia di voti, l'elezione suol presupporre una lotta più
o meno vivace con larga azione di propaganda svolta in opposti sensi.
E perciò la legittimità delle operazioni di un partito rispetto a quelle
dell'avversario riposa sulla misura e sul metodo e, d'ordinario, il soccombente
può in buona fede dubitare della liceità della procedura,
che ne ha determinato la sconfìtta. Ciò per altro non è una linea assoluta.
Talvolta il ricorso può resultare intimamente temerario. Ed
infatti non ha omesso, in qualche occasione, la V Sezione di condannare
al rifacimento delle spese il soccombente (confrontasi dee. 28 maggio
1915, n. 251, Fiorili!, e. Franchi).
§ 9-bis.. — Non è mancato, di recente, qualche caso di istanza
di revocazione in materia elettorale. Nessun dubbio che, sull'oggetto,
sieno da esplicare le norme consuete. La domanda di revocazione
non può legittimare un novello esame dei principi adottati
e dei documenti, che furono già a disposizione del giudice quando
emise la sentenza, benché-in merito a questi non abbia creduto di
dare una pronunzia esplicita. Ciò ebbe ad affermare la Sezione V
con la decisione del 26 novembre 1915, n. 444, Bellini ed altri e.
Scavazzo.
CAPO II.
OGGETTO DEI RICORSI ELETTORALI.
Capitolo 1. — Provvedimenti impugnati.
*
§ 10. — Passando al merito, per quanto riflette non proprio le
operazioni elettorali sibbene la formale validità dei provvedimenti
impugnati, è da parlare anzitutto di quelli, di cui all'art. 56 del T. U*
Questo dispone: « Le elezioni si fanno nei mesi di giugno e di luglio.
« Tuttavia, nei Mandamenti ove la emigrazione temporanea durante
v la stagione estiva è notevole e di carattere costante, può la Giunta
« prov. amm., sulla istanza o di un Consiglio comunale o della maggiov
ranza degli elettori di un Comune, sentiti i Consigli comunali della
« circoscrizione elettorale, accordare che nella stessa la convocazione
* dei comizi sia ritardata anche dopo l'epoca sopra fissata e fino a tutto
« dicembre. La deliberazione della Giunta prov, amm., sarà pubbli-

- 140 —
« cata nei Comuni interessati ; contro di essa è ammesso ricorso, anche
« in merito, alla V Sezione del Consiglio di Stato ». Già notammo che,
in simili giudizi, enti direttamente interessati sono i Comuni, che compongono
il Mandamento e che perciò a tutti essi deve essere notificato
il ricorso (§3). Di pivi, la V Sezione ha avuto ad affermare che il
rinvio delle elezioni non può essere limitato ad un sol Comune, ma
dev'essere esteso a tutto il Mandamento (dee. 12 giugno 1914, n. 330,
Comune di Caravino e. Giunta prov. amm. di Torino, in Giust. amm:>
1914, pag. 398). Infatti la legge ha mirato a far coincidere l'epoca delle
elezioni comunali con quella delle provinciali ed a far procedere, anche
in caso di rinvio, nel medesimo tempo e con una sola operazione,
ad ambedue le elezioni, al fine di evitare una duplice agitazione
elettorale. Ha ritenuto poi la Sezione che il rinvio delle elezioni non
possa aver luogo quando, in tutto il mandamento, la media degli
elettori assenti durante la stagione estiva sia inferiore al quinto
dell'intiero corpo elettorale (dee. 8 agosto 1913, n. 432 Comune di
Campoformido e. Giunta prov. amm., di Udine, in Giust. amm., 1913,
pag. 509) (1).
§11. — A più larga giurisprudenza hanno dato luogo i provvedimenti
di cui all'art. 322 del T. U. È stato anzitutto riconosciuto
che compete alla Giunta prov. amm. e non al Prefetto, che la presiede,
il decidere non solo sulle elezioni, ma anche sulla avocazione alla Giunta w
provinciale dei provvedimenti da dare sull'oggetto in sostituzione
del Consiglio Comunale o provinciale. Di conseguenza, il decreto che a
tal fine abbia emesso il Prefetto è nullo. E quantunque d'innanzi alla
V Sezione, in materia elettorale, non sieno impugnabili i semplici
decreti prefettizi, tuttavia un simile decreto è impugnabile, in quanto
emesso in luogo e vece della Giunta prov. amm., siccome già ricordammo
(§7B).La decisione, che posteriormente abbia emessa la Giunta
provinciale per ratificare il provvedimento di avocazione incompetentemente
dato dal Prefetto non ha efficacia come sanatoria di questo;
ma vale solo come nuovo provvedimento di avocazione, a sua volta
impugnabile e con effetti decorrenti dalla sua data. Certo al Prefetto
come presidente dalla Giunta prov. amm., ben compete il dare i prov*
vedimenti di carattere amministrativo occorrenti per provocare la
pronunzia contenziosa della Giunta stessa sulla avocazione, quali
sarebbero ad esempio il richiamo degli atti del Consiglio comunale o
(1) Tale decisione concorda con altra precedente, in cui venne affermato, che
l'emigrazione dev'essere notevole e di carattere costante o che è notevole quando riduco
a quattro quinti il cor|K> elettorale: 13 dicembre 11*12, n. 541, Campoformido
e. Giunta provinciale amministrativa di Udine, in

-- 111 -
provinciale e la convocazione della Giunta. Siffatti provvedimenti
non importano di per sé l'avocazione e non sono quindi impugnabili
davanti la V Sezione del Consiglio di Stato. Se di tal natura sia il
provvedimento prefettizio non può accertarsi che esaminandone i
termini, in cui nei vari casi trovasi redatto (confr. dee. 5 marzo 1915,
n. 95, Contardi e. Prefetto di Avellino, in Giusi, amm., 1915, pag. 175;
5 marzo 1915, n. 96, Bruno e. Prefetto di Avellino; 19 marzo 1915,
n. 128 Pelullo e. Prefetto di Avellino, in Giusi, amm.y 1915, pag. 176;
30 luglio 1915, n. 331, Pelullo e. Prefetto di Avellino). .
Fu poi disputato se, a termine del citato art. 322 del T. U.,
la Giunta prov. amm. si possa sostituire, oltre che al Consiglio comunale,
anche al provinciale, È da notare che l'art. 322, nella prima parte,
autorizza la Giunta provinciale a provvedere sulle elezioni, qualora
nel termine di due mesi non si pronunci il Consiglio comunale. Nel capoverso
poi soggiunge : « Lo stesso procedimento si applica al Consiglio
provinciale ». Ora fu notato che è giustificato che la Giunta provinciale
si sostituisca al Consiglio comunale, dappoiché, a prescindere anche
dalle altre attribuzioni che in tutto il sistema della legge alle Giunte
provinciali trovansi demandate nei riguardi dei Comuni, per quanto
attiene in ispecie alle elezioni, esse sono costituite giudici di appello
rispetto ai Consigli comunali (art. 91 T. U.); — che lo stesso non si
può ripetere nei riguardi dei Consigli provinciali, rispetto ai quali
un'ingerenza delle Giunte provinciali non sarebbe in armonia col
sistema della legge, la quale ha istituto giudice di appello la V Sezione
del Consiglio di Stato; — che quindi rispetto ai Consigli
provinciali l'avocazione deve aver luogo a favore della V Sezione.
Ma questo Collegio non aderì a siffatta tesi (decisione su citata,
». 128); la quale, se può in fitre condendo trovare giustificazioni, urta
contro il testuale riferito disposto dell'art. 322, che estende l'applicazione
del procedimento governato nella sua prima parte al Consiglio
provinciale senza alcuna aggiunta o modificazione. Del resto, se il
sostituirsi della Giunta provinciate amministrativa al Consiglio provinciale
non trova nella legge altre applicazioni, né nella legge comunale e
provinciale ne in quella sul Consiglio di Stato né in alcun'altra, viene
mai disposta la surrogazione del Supremo consesso amministrativo
ad alcun altro collegio sia pure per l'esercizio de' funzionari giurisdizionali,
surrogazione che evidentemente sarebbe in contrasto con la
natura eminente di quel Corpo nel sistema delle giurisdizioni amministrative
e che ad ogni modo reclamerebbe delle norme, le quali praticamente
ne governassero l'esercizio. In dottrina, la tesi sostenuta
dalla V Sezione è pacifica. Vn tempo, quando delle elezioni provinciali
giudicava da prima la Deputazione provinciale e di poi il Consiglio

— 142 •-
provinciale, si disputava se la Giunta provinciale amministrativa
si potesse sostituire solo alla deputazione negligente od al Consiglio
o ad ambedue; ma ora dubbi al riguardo più non si elevano (1).
La funzione surrogatoria, di cui all'art. 322, non va soggetta nel
suo esplicarsi a formalità di ricorsi, di notifìche o d'istruttoria (dee. 30
maggio 1913, n. 288, Franzese e. Giunta prov. arara; di Caserta, in
GimL arnrn., 1913, pag. 495). Essa si può esercitare anche di ufficio.
La sua ragione giustificativa sta nella negligenza dolosa o colposa
dei Consigli comunali e provinciali e nel danno che deriva alla
rappresentanza degli enti locali dal rimanere lungamente incerta la
legittimità della sua costituzione. Però sebbene un tempo la disposizione
in esame venisse applicata con certo rigore, ora sull'oggetto
più non sono ritenuti ammissibili principi assoluti. In ispecie, la V Sezione
ha escluso che il decommento del termine di due mesi, di cui
all'art. 322, vada accompagnato da una vera sanzione di decadenza
della giurisdizione, della quale sono investiti i Consigli comunali
e provmciali. Ed ha quindi affermato: L° Che, malgrado il decorrimento
del termine di due mesi, i Consigli comunali e provinciali
possono validamente deliberare sui ricorsi elettorali, finché la Giunta
prov. amra. non ne abbia avocato a se l'esame (dee. 26 febbraio 1915,
n. 79, Corina e. Corni, in Gittst. amm.f 1915, pag. 69); 2,° Che il semplice
decorrimento del detto termine non autorizza la Giunta prov.
amm. a sostituirsi senz'altro al Consiglio comunale o provinciale'
dovendo essa, caso per caso, esaminare le ragioni di ritardo, le quali,
spesse volte possono risultare giustificate (dee. 30 maggio 1913,
n. 288 ora citata); 3.° Che non è necessario che, nel termine dei due
mesi, il Consiglio comunale o provinciale abbia proprio definitivamente
deciso: può intanto aver provveduto alla nomina d'un Comitato
inquirente od a raccogliere documenti; purché non gli si possa dare
carico del ritardo, integra conserva la facoltà di decidere in materia,
che normalmente gli compete, mentre ha carattere eccezionale quella
della Giunta provinciale, importando spostamento delle legittime
attribuzioni (dee. 19 giugno 1915, elezioni di Salerno; dee. 30 luglio
1915, IK 331, Pelullo e. Capone, in Giust. amm., 1915, pag. 395; —
decisione 25 giugno 1915, n. 289, in Giust. amm., 1915, pag. 313);
4.° Che nel caso di più ricorsi elettorali propositi al Consiglio, sebtienc
da questo abbinati, il termine di due mesi decorre dalla data di no*
tificazione di ciascuno. In quest'ultimo caso, la Sezione ha anche ritenuto,
che la Giunta provinciale non possa avocare a se la deciti)
MAZZOCCOLO, 0/>. ciV.» png* 700. Confr. anche: FAOtonAitf, op. ctl.» pag, 443.

— 143 —
sione sopra uno soltanto dei ricorsi, lasciando gli altri all'esame del
Consiglio (1).
A difficoltà ha dato luogo il porre in armonia con l'art. 322 la
disposizione del capoverso 5.° dell'art. 97 del T. IL, per cui il Consiglio
provinciale decide sui ricorsi contro le operazioni elettorali nella
sua prima sessione. Si è domandato se ciò,possa, a seconda dei casi,
importare una proroga od una restrizione del termine di due mesi.
La questione fu proposta col ricorso Corina; ma la V Sezione non ebbe
allora ragione di esaminarla (confrontasi citata dee. 26 febbraio 1915,
n. 79). Essa non riesce facilmente superabile, perchè è dovuta ad uno
di quei difetti di coordinamento non infrequenti nella nostra legge
comunale e provinciale, A rigore, si deve ritenere che quelle disposizioni
vanno ambedue osservate; sulle elezioni i Consigli provinciali
devono decidere nella prima sessione, senza che però a tale loro
obbligo sia legata alcuna speciale comminatoria e devono poi ad ogni
modo decidere entro i due mesi, se non vogliono incorrere nel pericolo
dell'avocazione alla Giunta provinciale.
§ 12 a.—Hanno formato oggetto di contestazione anche le formalità,
che devono osservare i Consigli comunali e provinciali allorché
decidono sulle elezioni. È pacifico che, sebbene essi esercitino in tali casi
una vera funzione giurisdizionale, non sono tenuti all'osservanza di
forme contenziose. Fu però chiesto se debbano deliberare in seduta
pubblica o segreta ed a scrutino o per votazione palese. Il dubbio è
stato proposto in ispecie quando vi erano sospetti di violenza o di frode
e sopratutto poi quando, ai fini dell'eleggibilità, motivi di indegnità
erano stati denunziati ai danni di qualche candidato. In questa ultima
ipotesi, la Sezione V non ha creduto di occuparsi della questione,
(I) Ormai da un pezzo la giurisprudenza può dirsi pacifica in questi sensi. Così
**ra stato deciso: Che non deve aver luogo l'avocazione se sia da escludere» la negligenza
*ln parte del Consiglio comunale, come nel caso in cui questa non ebbe a «uà disposizione
gli atti, perche sottoposti a sequestro dall'autorità giudiziaria {decisione 18 gennaio
1908, n. Il, Catanoso e Giardino e. del. Giunta provinciale amministrativa di
Palermo, in Giuri, amtnin.* 1908, pag. 23; confr. anche decisione, 28 marzo 1908»
n. 131, Mei e. Keim Picei, in Giuri, ammiri., 1908, pag. 22.'>); — che, trascorri i due
*ne&if se non ha provveduto la Giunta provinciale amministrativa. l>en può provvedere
il Coniglio (decisione 10 giugno 1910, n. 275, Gallo C- Amodio, in Giuri, ammin.,
'910, pag. 4o2); — che non giova ad evitare la surrogazione una decisione interlocutoria
presa a scopo evidentemente dilatorio e che la Giunta provinciale amministrativa
si può sostituire in qualunque forma e quindi anche con una sua semplice ordì*
ftanza e può renderla nota al Comune con un telegramma (decisione 29 febbraio 1908,
n * "3, Capohianchi e. deb Giunta provinciale amministrativa di Salerno, in Gnu*.
immiti., 1908, pag. 002).

— 144 —
dovendo essere decisa dal magistrato, che è chiamato a pronunziarsi
sull'eleggibilità; e ciò sebbene con unica deliberazione fosse stato provveduto
e sull'eleggibilità e sulla regolarità delle operazioni elettorali
(dee. 11 giugno 1915, ri. 266, Luchetti, e. Garbini). Fuori di tale ipotesi,
la Sezione V ha dovuto risolvere la questione proposta; ed è stata
da tempo costante nel riconoscere, che le deliberazioni sulle operazioni
elettorali vanno prese in seduta pubblica e per scrutinio palese (1). È
noto che la legge distingue tre forme di votazione: in seduta pubblica
ed a scrutinio palese, in seduta pubblica ed a scrutinio segreto, in seduta
segreta ed a scrutinio segreto. La prima costituisce la regola. Le
altre due hanno carattere eccezionale e sono ammesse l'una per le
deliberazioni concernenti persone e l'altra per le questioni concernenti
persone (art. 205 e 298 T. IL). Ora delle deliberazioni prese in
tema di operazioni elettorali è da osservare: 1.° che, per quanto vi
possano essere interessate le persone dei candidati, hanno per obbietto
la regolarità delle operazioni stesse e l'osservanza della legge e mirano
quindi a tutelare l'interesse pubblico alla sincera manifestazione del
corpo elettorale: 2.° che con esse, pur non rimanendo legati all'osservanza
di forme contenziose, i Consigli comunali e provinciali esercitano
una vera giurisdizione di primo grado (confr. dee. citata 26 febbraio
1915, n. 79, in cui sono richiamati i precedenti giurisprudenziali).'
Con quest'ultima decisione, la Sezione ebbe anche a riconoscere che,
nelle deliberazioni in parola, non si possono considerare votanti i
consiglieri, che si sieno astenuti dal votare, al pari di quelli che abbiano
presentato scheda bianca; dappoiché la norma, di cui al penultimo
capoverso dell'art. 298, non è applicabile agli astenuti.
Questione più delicata e forse nuova è stata proposta in occasione
dei ricorsi Vincenti e Luchetti. Molti Consigli provinciali hanno approvato
un regolamento, in cui sono stabilite le norme, che devono osservare
per l'espletamento delle attribuzioni loro demandate dalla legge.
Alcune di queste norme tracciano la procedura, in base alla quale i
Consigli devono deliberare in materia elettorale. Sogliono all'uopo
costituire una speciale Commissione (che il Consiglio provinciale di
Roma chiama Giunta delle elezioni), determinare i criteri con i quali
fra i membri di essa vanno distribuiti i lavori, i metodi per procedere
alle inchieste, ecc. Ora se queste norme sieno state violate, potrà dedurrne
la nullità della deliberazione? Evidentemente la soluzione di
(1) Confr. decisione 8 febbraio 1909, n. 59, Ragghiatiti

— 145 —
tale quesito deriva dal valore, che si riconosce ai detti regolamenti
interni. Costituiscono essi solo interna corjtoris, di cui i Consigli si
giovano come di guida per non essere costretti di volta in volta a
stabilire i criteri da osservare nei loro lavori, ovvero, deliberati ed
approvati che sieno, hanno tale efficacia obbiettivamente obbligatoria
da potersi anche dai terzi invocare in loro favore? Notisi che siffatti
regolamenti, se non trovano divieto nella legge (a mena che non
contengano norme, che con essa contrastino), non sono però dalla
medesima imposti. La legge infatti solo alle Deputazioni provinciali
prescrive di formare regolamenti interni per l'esercizio delle loro
attribuzioni (art. 234.) La questione è molto grave e complessa, È
anzitutto da dubitare, se al di fuori di una specifica prescrizione di
* e gge> possa un corpo investito di pubbliche funzioni ed in ispecie
poi di funzioni giurisdizionali svincolare la libertà conferitale di agire
di volta in volta nelle forme che creda col preordinare a se stesso norme
da osservare obbligatoriamente. Quando però siffatto dubbio si
credesse di eliminare, non con ragione si farebbe appello ai principi
ormai pacificamente ammessi nei riguardi del Parlamento. È noto che
le due Camere, per esplicita disposizione statutaria (art. 61), esercitano
le proprie attribuzioni secondo regolamenti interni, che si sono
rispettivamente formati. Ed è concorde la dottrina nel riconoscere che,
ai fini dell'accertamento della costituzionalità d'una legge, non è dato
indagare se nel votarla le Camere abbiano osservato le prescrizioni
dei loro regolamenti. Ma questo insegnamento riposa su considerazioni
che certo, nemmeno per analogia, potrebbero essere invocate nella
questione in esame. Infatti, anche a prescindere dal valore assoluto
che molti attribuiscono all'attestazione contenuta nell'atto sovrano
della sanzione, gli scrittori più rigorosi limitano la sindacabilità giudiziaria
della costituzionalità formale della legge alla proclamazione
fatta dai Presidenti delle due assemblee legislative che le rispettive
Camere hanno approvato la legge, e ciò per ragioni attinenti alla natura
sovrana della funzione del Parlamento ed alle esigenze proprie
di una ben intesa diversione dei poteri (1). D'altra parte, nemmeno potrebbe
invocarsi l'opposto principio che governa gli enti non autarchici
(ad esempio fondazioni le cui deliberazioni non sono certo valide se
pre^c indifformità dalle norme sancite dagli statuti regolarmente
approvati dall'autorità governativa e che sovente costituiscono la
(1) Confr. FATIMA e BENSA, nelle noto al Diritto rf

— 146 —
condizione della loro creazione in persone giuridiche. La Sezione V,
in occasione del cennato ricorso, non ebbe ragione di decidere tale
questione, perchè ritenne che a' ogni modo le prescrizioni regolamentari,
delle quali era stata denunziata la violazione, non si potevano
riguardare per loro natura tali da doversi osservare a pena di nullità
(dee. 11 giugno 1915, n. 266, Luchetti e. Vincenti). La questione ha
un campo di applicazione ben più largo della materia elettorale;
e perciò non crediamo di esaminarla ulteriormente, avuto conto dei
limiti e dello scopo di questo lavoro.
Inoltre la Sezione V ha avuto occasione di affermare i principi
seguenti: a) la nomina di ima commissione speciale per riferire sui
ricorsi elettorali prodotti davanti il Consiglio provinciale può legittimamente
essere fatta dal presidente del detto consesso; ò) anche
quando sulle schede non sia stata fatta alcuna contestazione davanti
ai seggi elettorali, i collegi chiamati a decidere sui ricorsi prodotti
hanno la facoltà di riaprire i pacchi delle schede per esaminare se fondate
o meno sieno le doglianze per la prima volta all'uopo prodotte;
e) in genere una querela di falso non può autorizzare i collegi giudicanti
a sospendere le loro pronunzie sui ricorsi elettorali; ma la sospensione
si impone se la querela risulti ben circostanziate e rivolta contro persona
determinata (dee. 25 giugno 1915, n. 289, Spinelli e. Capro, in
Gimt. amm., 1915, pag. 313).
&)• — Quanto poi alle Giunte prov. amm., la Sezione V ha avuto
a riconoscere che, a differenza dei Consigli comunali e provinciali,
agiscono in sede contenziosa (1)* E pertanto non possono esaminare le
schede, quantunque già acquisite agli atti, senza avere ciò disposto
previamente con una decisione interlocutoria e senza l'assistenza delle
parti, ossia il contraddittorio (dee..26 giugno 1915, n. 285, Bellini
e. Scovazza).
Una questione procedurale nuova e di portata generale venne proposta
alla V Sezione col ricorso Ciuffi e. Mont-igi ani ed altri. Si impugnava
una decisione di Giunta provinciale fra l'altro, perchè si assumeva
essersi avverato la decadenza del ricorso dinnanzi a quel Collegio pel
motivo seguente. Con decreto dell'il gennaio 1015, il Prefetto aveva
(1) È da temi*"» pacifica la giurisprudenza nel riconoscere che, in materia elettorale*
la Giunta provinciale amministrativa deve provvedere in «ede contenziosa.
Confr. decisione 7 mano 1908, n. 81, Ancillotti e. del. Giunta'provinciale amministrativa
di Treviso* in Ghwt. animiti., 190$, pag. 330.137; 29 febbraio J90S. n. 73,
Ca]>ol>ianco e, del- Giunta provinciale amministrativa di Salerno, in Giutf. ammin.*
I90S. pag. 603.

— 147 —
fissato per la discussione d'udienza del 25 gennaio detto, ma tale
decreto era stato notificato dopo le ore 19 del 14 (ultimo giorno utile).
Di poi, con successivo decreto del 21 gennaio quando già si era avverata
la decadenza, il Prefetto medesimo, di ufficio, aveva rinviato
l'udienza all'8 febbraio; e tale secondo decreto era stato notificato
in termine. La V Sezione ritiene: a) che la prima parte dell'art. 42
del codice di procedura civile, stabilendo l'ora in cui le notifìche si
possono compiere, sancisce un principio che è sostanzialmente di alta
jwlizia civile e, come tale, si applica anche alle notifìche riguardanti
le giurisdizioni amministrative, per le quali l'avere il regolamento del
1907 statuito norme speciali rende inapplicabili, fra le disposizioni
del rito civile, solo quelle predisposte in relazione al funzionamento
delle giurisdizioni ordinarie; b) che il secondo decreto prefettizio non
aveva potuto giovare a rimettere in vita un ricorso decaduto; e) che
1 intervento della controparte nel giudizio svoltosi davanti la Giunta
provinciale non la aveva privata del diritto di eccepire l'avvenuta decadenza,
avendo essa avuto cura di dedurla pregiudizialmente e di
spiegare che appunto per proporre tale deduzione si era presentata
(decisione I.° ottobre 1915, n. 314).
Capitolo II, — Operazioni elettorali.
13. — Trattando delle operazioni elettorali, dobbiamo ricordare
anzitutto, che ha dato luogo a contestazioni la pubblicazione del manifesto
annunziaste il giorno fissato per le elezioni. La legge dispone
(art. GO), che compete alla Giunta municipale darne avviso agli elettori,
indicando il giorno e i luoghi di riunione. La ragione, per cui
questo compito trovasi demandato alla Giunta municipale, è forse prevalentemente
storica. Secondo la legge del 1805, era la Giunta che fissava
il giorno delle elezioni e lo rendeva poi noto agli elettori. Ora la
prima e più delicata mansione, in conseguenza della riforma del 1888
(art. 80 legge 30 dicembre 1888, n. 5805), è stata attribuita al Prefetto
ec l al primo Presidente della Corte di Appello- Così alla Giunta è
rimasta solo la seconda, che ha un contenuto di mera esecuzione*
J 1 orse sarebbe più opportuno, ora che questa funzione materiale è
stata avulsa dall'altra» incaricarne, invece di un'autorità collegiale
qual*è la Giunta, il Sindaco. Ma, finché rimane in vigore la cennata
prescrizione di legge, si deve osservarla. Perciò la V Sezione
"ft ritenuto, che il Sindaco non ha facoltà di sostituirsi alla Giunta
comunale nella pubblicazione del manifesto per la convocazione dei

— 148 -
comizi elettorali e che quindi, se ciò ha fatto, ha compiuto un atto
nullo, sebbene la legge non commini esplicitamente tale nullità.
Infatti è questa materia attinente all'ordinamento delle competenze
dell'autorità amministrativa, le cui norme sono di ordine pubblico e
devono perciò esservarsi a pena di nullità (dee. 29 gennaio 1915,
n. 15, Agresta e. Gentile, in Giusi, amm., 1915, pag. 111). Da questi
principi la Sezione V non ha mai creduto di poter recedere. Però
nonne ha fatto un'applicazione troppo rigorosa. Cosi nel caso in cui
il giorno delle elezioni era stato reso noto con manifesto intestato
alla Giunta- comunale, ma per essa sottoscritto unicamente dal Sindaco,
ha ritenuto adempiuto il voto della leggerla quale non prescrive
che nel manifesto figurino materialmente le firme dei vari assessori,
tanto pih che la sottoscrizione « per la Giunta » da parte del
Sindaco importa l'implicita sua attestazione, che ciò egli abbia compiuto
per incarico e dietro intesa della Giunta (decisione 26 novembre
1915, n. 445, Jacono ed altri e.'Costa Scirè).
Il termine per la pubblicazione del manifesto è di 15 giorni prima
di quello fissato per le elezioni, mentre termini molto pili brevi sono
stabiliti per rendere note le variazioni dei luoghi di riunione, che occorresse
disporre per sopravvenute gravi circostanze (art. 54). Anche
al riguardo non poche questioni sono state proposte, ma tutte di fatto,
relative alla regolarità e tempestività del manifesto (1). Sovente, poi
il manifesto è stato impugnato in quanto alla formazione delle Sezioni
ed all'assegnazione delle rispettive sedi; ma notammo già come
sieno state ritenute non ammissibili dinnanzi alla V Sezione simili
doglianze (§ 7, A ).
§ 14. — A reclami non meno frequenti ha dato luogo la distribuzione
dei certificati. Senza dubbio, è qticsto uno strumento molto
delicato della procedura elettorale, che può divenire mezzo di broglio
e talvolta anche di indiretta violenza. E perciò non è ingiustificato
che notevole valore si voglia ed esso attribuire. Tuttavia non si può
dedurne delle cause di nullità. All'uopo occorre distinguere le conseguenze
dirette dell'irregolare o insufficiente distribuzione dei certifi-
.cati dall'indizio clic, eventualmente, se ne può trarre a conforto d'una
denunzia di broglio. Quest'ultimo è da esaminare caso per caso, giacche
la frode può essere riconosciuto od esclusa secondo le circostanze.
(I) In genere, la giurisprudenza fu sull'oggetto sempre severa. Cosi ebbe a ritenere
che l'irregolarità del manifesto pubblicato importa la nullità dell'elezione (de*
cisioitc 27 ottobre 1911, n. 481, Girare e. Mastro, in Giu*L amniitK* 1011, pag. 4f>0).

- 149 —
In ordine alle prime, poi la Sezione V ha avuto ad affermare: 1.° che
l'inosservanza dell'obbligo di distribuire i certificati cinque giorni
prima di quello fissato per le elezioni non induce nullità, dappoiché
* a tegge stessa stabilisce in qual modo si può supplire all'omissione;
2.° che è irrilevante la mancata distribuzione di certificati quando
gli elettori, cui riguardano, avrebbero potuto con la loro diligenza
evitarla; 3.° che irrilevante del pari è la circostanza, che la consegna
dei certificati sm stata fatta a mezzo di guardie comunali e campestri,
perchè questi, al pari dei messi comunali, possono far fede dell'adempiuta
consegna (dee. 10 luglio 1915,. n. 302, Savasta e. Titone);
4.° che, a rigore, la consegna dei duplicati sì dovrebbe fare nell'ufficio
comunale e personalmente all'elettore; ma nemmeno l'inosservanza
di tale norma induce nullità (dee. 5 maggio 1915,.n. 251, Fiorilli e.
Franchi, in Giusi, arnrn., 1915, pag. 388).
§ 15. — Il modo in cui si deve procedere alla nomina degli
scrutatori costituisce una delle innovazioni introdotte nella procedura
elettorale dalla legge vigente.
Dispone all'uopo l'art* 63;* « Nel periodo compreso fra l'ottavo ed
« il quarto giorno inclusivi precedenti l'elezione, in pubblica adunanza,
«preannunziata due giorni prima #con manifesto nell'albo pretorio
« del Comune, la Commissione elettorale comunale, aggregandosi i due
«consiglieri eletti col maggior numero di voti e i due eletti col minor
«mimerò di voti, che non facciano parte della Giunta comunale né
«.della Commissione stessa, procede alla nomina degli scrutatori fra
K gli elettori del Comune che siano compresi nella lista dei giurati
f ovvero che possiedano una delle condizioni contemplate negli arti-
< eoli 3 e 4 del testo unico della legge elettorale politica »,
Già dicemmo, che è stato ripetutamente riconosciuto ammissibile
davanti la V Sezione la doglianza riguardante la legalità della nomina
degli scrutatori (§ 7, A). Ora nell'applicazione elei riferito art. G3, la V
lezione ha affermato i principi seguenti: l.°La irregolare costituzione
della Commissione per la nomina degli scrutatori inficia la nomina
stensa e quindi rende nulle le elezioni; 2.° Ad integrare la Commissione
elettorale comunale agli effetti dell'art. 03 non può essere assunto un
consigliere comunale, che già faccia parte della Commissione stessa
eoine supplente, ne, a salvare la validità delle operazioni della Commissione
così costituita, giova considerarlo come membro della coni*
missione elettorale allorché di questa vi sia già il numero di componenti
prescritti dall'ar. 25 del T. U. della legge elettorali politica 20
gmgno 1013, n. 821; 3.° Nemmeno possono far parte della Commi»*

— 150 —
sione, di cui all'art. 63, due consiglieri comunali che non sieno proprio
i due eletti col minor numero di-voti,--ma che sieno stati scelti
fra quelli che riportarono minori voti (dee. 26 febbraio 1915, n. 79,
Corina e. Comi, in Ghist. amm., 1915, pag. 70 e seguenti); 4.°Non è
regolare la nomina a scrutatore d'un elettore designato solo per nome
e cognome e paternità quando nella lista altri elettori sieno iscritti
aventi gli stessi nome cognome e paternità; ne a precisare il prescelto
giova la notifica dell'avviso dell'avvenuta designazione compinta
dal messo comunale; 5.° Non è valida la nomina a scrutatore
di persona non iscritta nelle liste. E perciò, esistendo in una frazione
più omonimi non tutti elettori, ed essendo stato uno scrutatore designato
con le loro generalità^ è da presumere che la scelta da parte
della Commissione sia caduta su uno degl'iscritti nelle liste (dee. 23
luglio 1915, n. 317, Grasso ed altri e. Martelliti).
§ 16. — La prima e più essenziale garanzia della regolarità
delle operazioni elettorali riposa nel seggio, che ad esse soprain tende.
Le elezioni sono frutto d'un procedimento rigorosamente formale,
che si svolge a mezzo di una magistratura costituita dal seggio. È
quindi giustificato che alla formazione del seggio la legge abbia dedicato
tutto un sistema di norme e che la Sezione V ritenga che, in
genere, esse sieno da osservare a pena di nullità. Il seggio si compofte
di un presidente, di un vice-presidente, di quattro scrutatori e di'un
segretario (art. 62). La nuova legge ha disposto che tutti costoro,
sieno, prima delle elezioni, nominati da competenti autorità, ed ha
poi dato norme per provvedere alla loro surrogazione nel caso in cui
alcuno ne manchi. Il presidente ed il vice-presidente sono nominati
dal primo presidente della Corte di Appello, gli scrutatori dalla Commissione
comunale con le norme anzidette ed il segretario dal presidente
dell'Ufficio elettorale. In caso di assenza, il presidente è supplito
dal Sindaco o da uno dei consiglieri per ordine di anzianità ed
alla surrogazione degli scrutatori provvede il presidente del seggio,
chiamando all'uopo, oltre il vice-presidente, alternativamente l'anziano
ed 0 più giovane fra gli elettori presenti che sappiano leggere e scrivere
(art. 02 e 75).
La rigorosa obbligatorietà di queste norme, provvidamente dettagliate,
non è punto menomata dal principio pel quale tre membri
almeno dell'Ufficio, fra cui il presidente ed il vice-presidente, devono
sempre trovarsi presenti a tutte le operazioni elettorali (art. 65).
Occorre all'uopo distinguere la originaria e normale costituzione
dell'Ufficio dalla temporanea tollerata riduzione dei suoi membri.
Nel suo costituirsi, il seggio deve constare non della maggioranza

— 151 —
dei suoi membri né tampoco di soli tre, ma di tutti essi; altrimenti
non è legalmente formato e ciò inficia tutte le operazioni elettorali,
E devono farne parte proprio le persone rispettivamente designate
come sopra fu detto/Se alcuna vi si insedia diversa dalle designate e
non in virtù della chiamata fatta dal presidente per surrogare qualche
assente, non rileva che non eserciti speciali mansioni, quali l'identificazione
degli elettori o Paccertamento del numero dei votanti e
nemmeno che, accanto ad essa, più di altri tre vi sieno regolarmente
nominati. Illegittima è perciò la costituzione del seggio ed inficiate
ne sono quindi le operazioni elettorali (decisione 12 marzo 1915,
n. 100, Angerosa e. del. Consiglio provinciale di Napoli, in Gitisi.
amm., 1915, pag. 186; 26 marzo 1915, n. 135, Grasso ed altri c/del.
Consiglio provinciale di Catania, in GiusL amm., 1915, pag. 208).
Per la surrogazione degli scrutatori, che manchino, il presidente
deve chiamare anzitutto il vice-presidente. ÀI riguardo, è da tenere
presente, non solo la disposizione già citata dell'art. 73, ma anche
quella dell'art. 64; il quale, dopo avere disposto che il vice-presidente
coadiuvi il presidente nell'adempimento della sue funzioni e
ne faccia le veci in caso di assenza o d'impedimento, soggiunge:
«Per autorizzazione del presidente egli può inoltre adempiere le funzioni
di scrutatore ». Il vice-presidente adunque può adempiere
funzioni di scrutatore, pure se gli scrutatori vi sieno tutti; e deve poi
inoltre, in mancanza di uno di questi, sostituirlo. In questo secondo
caso, come nel primo, ha però bisogno sempre di essere autorizzato
dal presidente; ad a rigore, l'autorizzazione dovrebbe essere esplicita
e resultare dal verbale. Tuttavia, nell'ipotesi della surrogazione, avvenendo
questa per un'esplicita disposizione della legge, i cui termini
sono tali da reclamare una speciale giustificazione qualora per particolari
ragioni il presidente debba incaricare altri di sostituire lo
scrutatore mancante, se resulti dell'assenza d'uno scrutatore e della
partecipazione del vice-presidente, la V Sezione ha ritenuto non costituire
nullità la omissione dell'esplicita autorizzazione del presidente
(decisione 6 luglio 1915, n. 304, Biondi e. Girardi ed altri).
Bel seggio fa parte il segretario. Se ne poteva dubitare un tempo
perchè la vecchia legge disponeva all'art. 64 (T. U. 21 maggio 1908,
TI. 269): «L'ufficio così composto nomina il scgretìirio ». Il dubbio
non è più ammissibile di fronte al nuovo testo; il quale più non riproduce
quella disposizione ed ha invece espressioni diverse, come quelle
che si leggono negli art. 62 prima parte e 73 prima parte. Ciò è da
tenere presente per ogni effetto. Ma del seggio il segretario fa parte
al pari degli altri membri: non si può ritenere che vi abbia una fun-

- 152 —
zione specialmente essenziale, in modo che solo dalla sua partecipazione
tutte le operazioni del seggio deducono giuridica efficacia e
pubblica fede. La "V Sezione ha avuto occasione di affermare, che,
a torto, si suole ragguagliare la funzione del segretario rispetto al
seggio elettorale a quella del cancelliere rispetto alla magistratura,.
cui è adetto (decisione 6 luglio 1915, n. 304, Biondi e. Girardi). Vi
è un atto, il processo verbale, di cui la legge esplicitamente disporne
che sia redatto dal segretario (art. 63 capoverso ultimo) e che sia .
firmato, per la sua validità, dal segretario stesso oltre che dal presidente
(art. 82 prima parte). E ben si intende che, normalmente, le
funzioni di cancelleria debbano essere compiute tutte dal segretario;
ma la sua presenza non sempre è indispensabile ad integrare il seggio,
al pari di quella del presidente o vice-presidente, siccome chiaramente
si evince dal disposto del su riferito art. 65.
La legge tollera che, durante le operazioni elettorali, il seggio
funzioni con soli tre membri, purché fra essi sia sempre il presidente
od il vice-presidente; ma ciò tollera solo come fatto occasionale e
temporaneo. A rigore, quante volte un componente l'ufficio si allontani,
si dovrebbe prenderne nota in verbale. Ma l'omissione di questa
formalità non sempre si può ritenere dia luogo a nullità, perchè
non sempre occorre che si debba far constare del modo in cui si trova
costituito l'ufficio. Quando invece la legge prescrive che determinate ^
formalità sieno adempiute dall'ufficio, perchè l'omessa partecipa-zione
di alcuno dei componenti di questo non infici tale formalità,
necessito che la sua assenza resulti giustificata dal verbale. Così la
V Sezione ha ritenuto-a proposito della sottoscrizione della nota di
identificazione, siccome vedremo a suo luogo (§ 24).
Di tutto ciò che compie il seggio deve far constare nel verbale,
la cui natura giuridica e conseguente efficacia probatoria esaminammo
a suo luogo (§ 8). In esso, devono trovarsi inserite le decisioni motivate,
con cui l'ufficio ha l'obbligo di pronunziarsi su tutte la proteste elevate.
Questo obbligo ha per altro dei limiti dettati dal buon senso, non potendosi
certo ammettere, che debba il seggio prendere in esame
proteste fatte a voce in numero indefinito, a solo scopo defaticatorio
od ostnizionistico. Naturalmente è materia questa da giudicare
secondo le circostanze del caso. Ricordiamo, ad es., che la Sezione V
ha ritenuto, che i seggi hanno l'obbligo di pronunziarsi con decisioni
motivate da inserirsi in verbale solo sulle proteste riguardanti irregolarità
delle operazioni da essi compiute, e non anche su quelle
relative a violenze anteriori al giorno della votazione (decisione 14
maggio 1915, n. 217, Dal Conte e. Baldassarre).

— 153 —
§ 17. — La sala elettorale dev'essere preparata secondo alcune
norme particolarmente determinate dalla legge. Fra l'altro, questa
prescrive l'affissione di determinati stampati. Al riguardo, di recente,
la V Sezione ha avuto a riconoscere che la disposizione, di cui all'art.
67 capoverso, per la quale nella sala delle elezioni devono essere
affisse le liste del consiglieri da surrogare e quelle dei consiglieri
che rimangono in ufficio, si riferisce al caso di elezioni suppletive e
che perciò l'omissione di tale formalità non si può elevare a motivo
di nullità quando si tratti di elezione generale (decisione 12 marzo
1915, n. 100, Angerosa e. Consiglio provinciale di Napoli, in Giust.
nmm., 1915, pag. 187),
Più importanti sono le norme riguardanti la cabina destinata all'espressione
del voto, che la legge amministrativa (art, 76 T. U.)
ha mutuate dalla politica (art. 70 T. U. citato). Non sono mancate
doglianze davanti la V Sezione a ciò relative, attinenti alla conformazione
ed alla ubicazione delle cabine rispetto al tavolo del seggio
'ed alle finestre. Naturalmente &i trattava di questioni di fatto,
da risolvere a seconda delle circostanze della specie. Tuttavia la V Sezione
ha ritenuto in genere: l.° che non sono ammissibili reclami relativi
alla regolarità delle cabine non preceduti da accertamenti
compiuti durante la votazione o, quanto meno, da proteste fatte inserire
in verbale; 2.° che le disposizioni sulle cabine sancite dall'art. 70
della legge elettorale politica non hanno, come dimostrano i termini
in cui sono concepite, carattere rigorosamente tassativo* Esse vanno
osservate compatibilmente con le condizioni di fatto della sale adibite
per Je elezioni ; purché, ad ogni modo, si garantisca la libertà e la segretezza
del voto (decisione 28 maggio 1915, n. 251, Fiorilli e. Franchi).
§ 18. — Della votazione, poi, è tra le formalità più essenziali la
identificazione del votante; la quale dev'essere espressamente e specìficamente
compiuta proprio nel modo prescritto dalla legge. Il
voto'-'di elettore non identificato o non regolarmente identificato è
fiuUo. Né a legittimarlo, giova assumere — come talvolta è stato
fatto — che l'elettore era noto non al solo scrutatore identificante,
Ma a tutto il seggio; dappoiché la legge non presume mai la notorietà
?d in ogni caso richiede che dell'identificazione avvenuta si faccia
constare e si assuma la responsabilità mercè l'apposizione di una
firma. La legge vigente ha fuse in una la lista per l'identificazione e
quella per l'accertamento del numero dei votanti. Tuttavia ha lasciato
distinto le due operazioni, che devono resultare in due colonne
separate. Non si può escludere che, solo per ignoranza, lo scrutatore
\

— 154 —
unico adibito all'una ed all'altra operazione abbia creduto di adempiere
ad entrambe con l'apposizione di una firma sola e che si debba
a ciò se, in qualche sezione elettorale, nella detta lista comune, la
colonna destinata all'identificazione sia stata lasciata tutta bianca,
mentre è stata regolarmente annotata quella destinata all'accertamento
del numero dei votanti. Ma la V Sezione ha ritenuto in simile
ipotesi tutta la votazione della sezione nulla per i principi
innanzi esposti e perchè non può giovare a far fede dell'avvenuta
identificazione dell'elettore la firma apposta in prova del solo fatto
materiale dell'avvenuta votazione (decisione 6 luglio 1915, n. 304,
Biondi e, Girardi ed altri) (1).
Una vecchia questione è quella relativa all'ammissibilità di
unica lista di identificazione per le elezioni comunali e per le provinciali
allorché contemporaneamente lianno luogo. La legge, ùi ciò
affatto immutata, dispone: «Alle elezioni dei consiglieri provinciali
si procede negli stessi tempi e con le stesse regole e forme fissate per
le elezioni dei consiglieri comunali, facendone però constare con *
verbali separati » (art. 94). Che tra i verbali sieno da noverare anche
le note di identificazione appare, quanto meno, dubbio. Perciò, in
definitiva, la V Sezione ebbe a riconoscere che non si potesse ritenere
obbligatorio, sotto pena di nullità, Fuso di distinte note di identificazione
per le elezioni comunali e per le provinciali, e che quindi f osse^
da riguardare come non illegittimo l'uso di lista unica, purché si
fosse avuto cura di far constare quando l'elettore avesse votato solo
per i consiglieri comunali o solo per i provinciali (2). E questi principi,
in occasione delle ultime elezioni indette in seguito alla riforma
del 1913, sono stati adottati dal Governo nelle istruzioni a firma del
Ministro Giolitti trasmesse agli uffici locali. Malgrado ciò, l'uso di
unica lista di identificazione ha novamente formato oggetto di doglianza
d'innanzi alla V Sezione, che però ha ribadito la sua giurisprudenza
(decisione 6 luglio 1915, n. 304, Biondi e Mascia e. del.
Consiglio provinciale dì Kapolì), confermando anche che non è necessario
che per ciascun votante si faccia constare se abbia partecipato
ad ambedue le elezioni o ad una sola di esse e che basta che sia notato
(1) Sulla sanzione di nullità, che accompagna l'omessa o non regolare identificazione,
la giurisprudenza fu sempre costante- Confr., tra le altre, decisione 12 giugno
1008, n. 293» Anatucci e. Capozzì, in Gìmt. ammin., pag. 629; 9 febbraio 1912, n. 38,
Caputo e. Ferri, in OiusL amm.¥ 1912, pag. 28.
(2) Confr, decisione 12 ottobre 1908, n. 506, Ciancio e, del. Consiglio provinciale
di Potenza, in Giusi. ammin.f 1908, pag. 741 ; L° aprile 1910, n, 126, Cecala e. Baracca,
in Giusi, ammiri., 1910, pag. 204; 22 aprile 1911, n. 185, MuccSarelli e. SavelH, in 6 v tt«*f.
ammìn., 1911, pag. 303; 21 luglio 1911, n. 357, De Benedirti» e. Andreucci, in Giuri,
ammin*, 1911, pag. 359.

— 155 —
quando l'elettore votò solo per i consiglieri comunali o solo per i provinciali
(decisione 8 ottobre 1015, Luchetti e. Vincenti, elezioni di
Tuscania; dee. 26 novembre 1915, n. 445, Jacono ed altri e. Costà
Scirè). •
Fu già osservato che, malgrado la fusione in una delle due liste,
dall'identificazione è rimasto ben distinto l'accertamento della seguita
votazione. Ora è da domandarsi se questa ultima formalità sia rigorosamente
essenziale quanto la prima. Che sia essenziale, non è possibile
dubitare. Tuttavia, nel sistema della legge, appare governata con
cura meno gelosa dell'identificazione. E quando, prima della riforma
del 1913, distinte erano le due liste, le formalità da compiersi a pena
di nullità prima di iniziare lo scrutinio riguardavano unicamente
quella di identificazione. Da tali considerazioni la V Sezione ha dedotto
la conseguenza, che l'inadempimento di singole formalità di riscontro
non importano senz'altro nullità e che gli effetti ne sono da
riconoscere a seconda delle circostanze della specie in esame (decisione
ora citata sulle elezioni di Tuscania). È ad ogni modo da chiedersi
se l'omesso accertamento di alcuni voti, qualora si ritenga
causa di nullità, inficii solo questi o tutta la votazione. Quel Collegio
non ha avuto ragione di pronunziarsi anche su tale questione subordinata
(1).
§ 19. — Nonostante la regolarità formale dell'identificazione,
può essere impugnata la legittimità della votazione di alcuni elettori.
L'indebita partecipazione alle urne può essere indizio di frode.
In tal caso, ha conseguenze che investono tutta l'elezione. Ma, di
per sé, non necessariamente manifesta il broglio; e perciò, in quanto
è rilevabile, di regola, vitiatiir e non vitiat, vale a dire importa solo
l'annullamento del voto o dei voti di cui trattasi. E diciamo «in
quanto è rilevabile »; perchè qualche denunzia di indebita votazione
non si può fare che in flagrante, essendo impossibile altrimenti provarne
la fondatezza. Così se viene denunziato che si è presentato
a votare chi non è elettore, assumendo falsamente il nome d'un elettore
iscritto (decisione 26 marzo 1915, n* 13J5, Grasso ed altri e. del.
(1) Sulla necessità del legale uso della nota di riscontro la giurisprudenza sinora
era stata più severa. Infatti essa aveva ritenuto: che la mancanza di questa nota
vizia tutta reiezione e non può farne le veci la firma messa accanto al nome dei votanti
in apposita colonna esistente presso quella per l'identificazione (dee. 20 giugno 1908,
n. 352, Martini e. del. Giunta provinciale amministrativa di Porto Maurizio, in Giusta
animiti., 1908, pag. 570);—-e che deve» a pena di nullità, contenere la firma di uno
scrutatore, cui non può legittimamente sostituirsi il presidente (decisione 5 luglio 1912,
n. 331, in Giusi, ammiri., 1912, pag. 209).

— 156 —
Consiglio provinciale Catania, in Giusi. qm?n.9 1915, pag. 202; decisione
28 maggio 1915, n. 233, Bonino e. del. Cons. prov. di Cuneo, in
Ghia* amrn., 1915, pag. 406). Fuori di tali ipotesi, la doglianza è ammissibile;
ma, come notammo, ha di regola efficacia limitata: così se
vien dedotto che ha votato uno stesso elettore in due sezioni del
mandamento per l consiglieri provinciali o che figurino votanti dei
morti o degli emigrati quando non si possa escludere che vi sia stato
errore nel prender nota dell'avvenuta identificazione (decisione 28
maggio 1915, n. 233, Bonino e. Gamma; 10 luglio 1915, n. 302, Titone
e. Savosta). Con gli stessi criteri va giudicato il caso, in cui si
rinvenga nell'urna qualche scheda in più del numero accertato con la
lista di riscontro. Tale circostanza, di per sé, non induce senz'altro
nullità (decisione 26 marzo 1915, n. 130, Calogero e. Bartolotti) (1).
Questo principio è in armonia con l'altro innanzi riferito, per cui
l'omissione del riscontro relativa a singoli votanti non è necessariamente
causa di nullità.
Qualche volta è stato anche dedotto che gli elettori avevano
votato senza fare Fuso della cabina per l'espressione del voto. Tale
omissione non può non indurre la nullità del voto; ma riesce intuitivo
come ardua ne sia la prova. E perciò da luogo solo a questioni di fatto.
§ 19 bis. —Ad una nuova questione ha dato luogo il disposto ^
del 2.° comma dell'art. 70 del T. U., il quale si occupa della cessazione"
dell'impedimento a votare pei sottufficiali e soldati del R. Esercito,
disponendo: « La prova che sia cessata la sospensione dovrà essere
fatta presentando il congedo illimitato o Tatto di licenziamento,
u purché di tre mesi anteriore al decreto che fissa il giorno dell'elezione,
« o il provvedimento da cui risulti la promozione a grado corrispondente
a quello di ufficiale ». Fu chiesto se la condizione dell'anteriorità
dei tre mesi si riferisca al solo atto di licenziamento ad anche al congedo
illimitato. Che non riguardi il decreto di promozione, è evidente.
Ma la Sezione V ha escluso pure che si estenda al congedo illimitato
(decisione 14 maggio 1915, n. 220, De Angeli» e. Balsamo, in Giusi.
Amm.u 1915, pag. 252). E la ragione logica di tale interpretazione pare
(I) Anche su ciò è stota sempre costante la giurisprudenza. La duplice votazione
di uno stesso elettore, iscritto per errore in più liste sezionali, fu ritenuta causa di annullamento
del mio voto e non anche di tutta l'elezione, ameno che la sottrazione di
un voto lasci dubbio sul candidato che ha conseguito la maggioranza (decisione 14 marzo
1008» ». 88» Goria e Villa e. del. Consiglio provinciale di Alessandria, in GiuM. arnmtn.,
1008, pag. 208*209). Così parimenti fu giudicato, che il rinvenimento d'una scheda
in più induce nullità sole nell'ipotesi, in cui la maggioranza sia stata conseguita da
un candidato per un voto solo (decisione 25 agosto 1911, n. 420, Giannini e. I>elia
Rovere, in Giu*t. ammin.t 1011, pag. 553).

Ibi
sia da ricercare in ciò che, a differenza del licenziamento, il congedo
illimitato suole essere frutto di un provvedimento collettivo e generale,
e perciò non può essere determinato dallo scopo di accrescere il numero
dei votanti per un candidato.
§ 20. — Ma le più gravi, numerose ed interessanti controversie,
ancora ed ancor più dopo l'applicazione'della nuova legge, sono state
quelle relative alle schede. Al riguardò, è opportuno premettere
poche osservazioni di carattere, generale.
In questa parte, la legge amministrativa profondamente differisce
dalla politica. Quest'ultima ha, entro certi limiti, dato riconoscimento
ed efficacia al lavorio dei partiti, che precede e prepara
reiezione. Ha quindi ammesso la proclamazione della candidatura,
il deposito della scheda tipo e la rappresentanza del candidato nel
seggio (art. 65 e 66 T. IL 30 giugno 1912, n. 666). D'altra parte, per
rendere possibile e tutelare all'elettore analfabeta l'esercizio del diritto
elettorale, ha compendiato il meccanismo della nuova procedura
elettorale nell'uso di buste fabbricate con particolari garenzie e con
altre garenzie distribuite ai seggi elettorali e dai seggi agli elettori
votanti (58, 75 e 79 del T\ IL). In conseguenza, norme speciali ha
dettate sulla grandezza e sulla stampa delle schede, che devono rimanere
inderogabilmente unite alle buste, nelle quali la immissione
concreta l'espressione. del voto. Nulla di tutto ciò è stato disposto
per le elezioni amministrative. In queste, salvo l'uso della cabina,
il meccanismo della votazione è rimasto affatto immutato. Non vi
sono candidati legalmente noti. Del lavorio più o meno intenso, che
prepara le candidature e delle intese che fruttano la compilazione
delle liste ed in ispecie di quelle di blocco e che giovano a precisare,
se non a rendere pubblicamente note, le persone cui si riferiscono,
non si tiene esplicitamente alcun conto nella legge. Ora si deve giudicare
proprio in contrasto col suo sistema dedurre da quei fatti
alcune conseguenze, pel raffronto con la legge politica trovando
ragione di applicare il noto adagio a'nbi voluti dixit ubi noluit taeuit? »
O piuttosto è da ritenere che la legge elettorale politica e la amministrativa,
ispirate come sono all'identico principio dell'allargamento
del suffragio, istituiscano un sistema unico e che, se difficoltà tecniche
hanno impedito che alle elezioni amministrative si estendesse il meccanismo
procedurale escogitato per le politiche, nulla vieta però che,
anche per le* prime, non si guardi unicamente alle operazioni eletto*
rali, ma queste in qualche modo si collegllino al lavorio preparatorio,
il quale l'accresciuto numero di elettori ha reso anche più d'un tempo
indispensabile? D'altra parte, il difetto di speciali norme sulle schede

— 158 —
rende egualmente legittimo Fuso d'ogni formato e tipo e qualunque
piegatura? In fine, nel caso di elezioni comunali e provinciali contemporanee,
l'immissione nell'urna determina inderogabilmente il
voto od eventualmente §i può ammettere un'interpretazione di volontà
per correggere un errore materiale?
Sono in sostanza le vecchie questioni, che ora si tenta di ripresentare
sotto forme nuove, questioni sempre materiate di circostanze
di fatto, in ordine alle quali non è possibile formulare principi così
assoluti, che non consentano qualche deroga. Tuttavia su di esse non
sono mancate affermazioni, se non di veri principi di massima, di
indirizzi o criteri di ordine generale. Li esporremo procedendo paratamente
all'esame dei singoli grappi di questioni,
A) Le disposizioni della legge sono state ispirate ad un duplice
ordine di esigenze: a) impedire che, con la scheda, l'eiettore che l'ha
votata si faccia riconoscere: il riconoscimento infatti viola il principio
della segretezza e di conseguenza quello della libertà del voto;
b) fare, che con la scheda, l'elettore manifesti esattamente e chiaramente
la sua volontà nei riguardi del candidato, cui intende dare il
suo suffragio.
a) In ordine alla prima, non poche contestazioni sono state _
fatte sui caratteri esterni della scheda, nei quali si è creduto di poter
ravvisare segni di riconoscimento e sul contenuto di essa, in cui sono
state denunziate indicazioni vietate* Si è cosi anzitutto quistionato
della grandezza, del colore e della piegatura delle schede. Della prima
la Seziotie V ha notato che, a differenza che per le elezioni politiche,
per le amministrative la legge non dispone quale ne debba essere la
dimensione e che perciò, di regola, nessuna grandezza è vietata (decisione
26 marzo 1915, n. 135, Grasso ed altri e. del. Consiglio provinciale
di Catania, in Giust. amm., 1915,-pag. 202), come non è disposto
che le schede abbiano tutte identica dimensione (dee. 23 aprile 11)15,
n. 183, Florio e. del. Cons. prov. di Foggia, in Giust. amm., 1U15,
pag. 209. Del colore la legge prescrive che sia bianco (art. 76 ult. capoverso);
ma riesce evidente che, tra diverse carte bianche vi possano
esser gradazioni pili o meno accentuate di tinte. Ne consegue che sia
possibile frodare la legge precostituendo, con una scheda visibilmente
diversa dalle altre, un mezzo per riconoscere il voto dato dall'elettore.
Ciò giustifica le vivaci contestazioni fatte sull'oggetto. Del colore ebbe
ad occuparsi largamente la V Sezione con la decisione 7 maggio 1915,
n. 198, De Natale e. Jannello; in cui chiarì quale a termine di legge, si
abbia ad intendere colore bianco, esponendo il concetto seguente:

— 154» —
« Quando la tinta è tale da dare al colore della carta un nome proprio
« diverso dal bianco, non si può ritenere che la scheda sia in carta
« bianca, e ciò indipendentemente da ogni altra considerazione, in
« niun caso potendosi i colori che il nome distingue avere per uguali ».
{Giusi, amm., 1915, pag. 283).
Della piegatura, poi, la Sezione V ebbe a riconoscere che la legge
né la vieta né la governa in maniera assoluta. Essa si limita a stabilire
che l'elettore presenti la scheda piegata in quattro (art. 76,
prima parte). Ma da ciò non si può dedurre che la piegatura in più
di quattro importi nullità (decisione 14 maggio 1915, n. 217, Dal
Conte e. Baldassarre, in Giusi. amm.y 1915, pag. 241).
Inoltre fu ritenuto: che non può considerarsi come segno di riconoscimento
la intestazione a stampa contenuta nelle schede « nomina
dei consiglieri provinciali » specie quando identica intestazione si
trovi nelle schede del partito avversario e quando le elezioni provinciali
sieno avvenute contemporaneamente a quelle comunali ; che nemnieno
può considerarsi segno di riconoscimento la indicazione del nome
della cartiera contenuta nell'impasto della carta adoperata per le
schede (decisione innanzi cit. 23 aprile 1915, n. 183).
b) Peraltro questi principi hanno sempre un valore relativo,
e perdono efficacia quando sia da ravvisare la frode alla legge, che va
esaminata caso per caso con i criteri suggeriti dalle circostanze della
specie. Infatti è stato ritenuto che, se la scheda è di dimensioni
troppo piccole e di formato strano e se i nomi dei candidati vi sono
stampati in modo da rimanere così l'uno all'altro aderenti, che la
loro sostituzione con altri nomi scritti a mano riesce impossibile o
fnolto difficile, essa è da annullare (decisione 30 luglio 1915, n. 330,
Emina e. Jacono). Xel caso esaminato da questa decisione, si trattava
di schede di dimensioni speciose (era. 4y2 per 16^), in cui i nomi
dei candidati erano stampati in modo che fra essi quasi non rimaneva
spazio bianco. In genere, la Sezione suole annullare le schede,
che appaiano «artificiosamente preparate, ravvisando in ciò una violazione
della segretezza e della libertà del voto. Così ha riconosciuto
un artificio, che importa nullità, anche nella speciosa distribuzione
dei nomi dei vari candidati come capilista nelle diverse schede (decisione
25 giugno 1915, n. 285, Bellini e. Scavazza; decisione 10 dicembre
1915, n. 456, Baldi e. dee. G. P. A- di Siena). E parimenti ha
r *tennto che il fatto che in più schede sia stato aggiunto un nome
»* più, riferentesi a persona non candidata,, può costituire artificio
a scopo di riconoscimento e importare la nullità delle schede (decisione
2« marzo 11)15, n. 130, Grillo e. del. Cons. prov. di Girgcnti, in Giust.

— 160 -
amm., 1915, pag. 287; decisione 12 dicembre 1915, n. 46G, Rosina
e. Giglia (1). Inoltre la V Sezione ha avuto occasione di affermare
che non può indurre nullità; L'epigrafe premessa ad un gruppo di
schede « consiglieri comunali » e «consiglieri provinciali » p « candidati
al Consiglio provinciale » (decisione 26 marzo 1915, n. 135,
Grasso e. del. Consiglio provinciale Catania, in Giust. amm., 1915,
pag.202; decisione 12 marzo 1915, n. 100, Angerosa e; del. Consiglio
provinciale Napoli, in Ghist. amm., 1915, pag. 186; 24 aprile 1915,
n. 185, Florio ci Barbato); — La designazione dell'abitazione del
candidato quando non altrimenti era possibile a identificarlo tra omonimi
(decisione 23 aprile 1915, n. 181, Pirale ed altri e. Sarietta ed altri,
in Giusi, amm., 1915, pag. 217) e l'aggiunzione di altra indicazione
vietata, purché sia provato che è necessaria per identificare il candidato
(dee. 3 die. 1915, n. 454, Picca e. Dao); L'appellativo « onorevole
», che nella scheda preceda il nome di un deputato al parlamento,
dappoiché nella denominazione generale di « titolo onorifico »
usata dall'art. 76 della legge si deve comprendere qualunque, appellazione
onorifica spetti ad una persona sia per ragione di nascita,
sia per onorificenze cavalleresche conseguite o per l'ufficio che essa
eserciti, mentre invece non costituisce titolo onorifico l'espressione « ex
consigliere », benché non sia da escludere che possa ritenersi causa di
onore l'avere coperto civiche magistrature (dee. 24 settembre 1915,
rie. Ferrara); — L'aggiunzione al nome del candidato del titolo gentilizio
quando con siffatto titolo il candidato sia notoriamente conosciuto
e quando in ìspecie esista altro omonimo privo di titolo
gentilizio o con titolo gentilizio diverso (decisione 12 marzo 1915,
n. 100, sopra citata); — La cancellazione di un nome stampato e la
riproduzione dello stesso nome manoscritto, salvo che speciali circostanze
concorrano a far ravvisare in ciò un segno di riconoscimento
(1 ) Nell'affermazione di questi principi la giurisprudenza è stata sempre costante.
Infatti troviamo in essa le seguenti proposizioni: Le indicazioni diverse dal nome e
cognome del candidato (nella specie, quelle degli uffici coperti), quantunque permesse
dalla legge, rendono nulla la scheda» in cui sono contenute quando per la varietà,
la collocazione ed altre circostanze, appariscono apposte allo scopo di far conoscere
il votante (decisione 1.° febbraio 1908, n; 41, Iriandri e Straticò e. del. Consiglio provinciale
di Cosenza, in Giust. ammiri., 1908, pag. 139; confo anche 28 giugno 1909,
n. 343, Parisi e. De Varges, in Gitisi, ammiri.f 1909, pag. 264). Il contenere la scheda
un nome in piti non costituisce per sé motivo di nullità, a meno che, senza ragione,
sia ripetuto un nome figurante immediatamente prima nella scheda e non cancellato
(decisione 23 maggio 1908, n. 243, Bianchini e. Glidini, in Giurt. ammin.* 1908, pag. 375).
L'artificiosa disposizione «ielle parole è causa di nullìtA (decisione 9 febbraio 1912,
n. 26, Lopez e. del. Consiglio provinciale di Cosenza, in Giurt. ammin.t 1912, pag. 21);
ma Io stesso non è da dire se si tratta, di schede di partito (decisione 5 aprile 1909,
n. 165, Coltura e. Gigante e Greco» in Giusi, ammiri., 1909, pag. 265).

— 161 —
(decisione 6 febbraio 1915, n. 21, Strinzo e. del. Cons. prov. Catania,
in Giusi, amm., 1915, pag. 288).
C) JIÌ genere, la Sezione ha dimostrato di attribuire, alla molteplicità
di schede uguali, in quanto sieno da ritenere di partito,
un certo valore, al fine di escludere*in elementi non del tutto conformi
alla legge, che contengano, il carattere di segni vietati ed inducenti
nullità. Ma, al riguardo, ha pure fatto varie distinzioni.
Anzitutto, malgrado la rilevanza del numero, non ha giudicato valide
le schede, che sono in contrasto con una disposizione specifica ed esplicita
della legge: così ha giudicato di quelle in carta non bianca. Di poi,
ha distinto gli elementi, per cui l'elettore potrebbe essere riconosciuto *
quando si procede allo scrutinio, da quelli atti ad identificarlo almo-.
mento della votazione. E solo ai primi ha applicato il principio in parola;
perchè la molteplicità delle schede uguali impedisce che esse si possano
ascrivere singolarmente a determinati elettori mentre si fa luogo
al computo dei voti. Invece non ha ritenuto lo stesso per gli altri.
E con ragione. Infatti, se ad esempio, per la sua forma artificiosamente
tipica, anche piegata, la scheda esibita dall'elettore votante
si rivela senz'altro quella che reca determinati nomi, riesce possibile
e facile accertare, al momento della votazione, a quali candidati
abbia un determinato elettore dato il suo suffragio. Certo questo
principio non va applicato in maniera molto rigorosa, essendo evidente
che a persone pratiche, le quali vigilino, diffìcilmente può il
votante dissimulare l'identità della scheda di cui si serve per votare;
wa è anche da esaminare all'uopo se nella scheda stessa facile sia
sostituire i nomi che contiene e se, ad ogni modo, con la preparazione
di tale scheda possa ritenersi frodata nel suo spirito la legge (confrontare
decisioni poco innanzi citate).
§ 21. — È in ordine alla designazione del candidato contenuta
nella scheda che più specialmente si è fatto appello ai principi ammessi
dalla legge elettorale politica, per dedurne opposte conseguenze.
La designazione fatta dall'elettore nella* scheda può riescire
non bastevole a manifestarne la volontà, vuoi perchè insufficiente
a individuare la persona dell'eletto, specie quando omonimi del candidato
sieno iscritti nelle liste, vuoi perchè errata, contenendo generalità
che non rispondono a quelle di alcuno degli eleggibili o che
rispondano solo a quelle di persona, la quale si assuma non essere
candidato. La questione è molto grave, forse è la più grave di quante
fogliano proporsi in materia elettorale. L'una e l'altra delle opposte soluzioni,
chesi possono adottare,soddisfano rispettivamente ad esigenze
**-. di Dir* FttlbL — Parte I. - 11,

— 102 —
divèrse ed egualmente gravi; ù se azzardato e pericoloso appare da un
lato l'indagare sulla volontà del corpo elettorale all'infuori di quella
manifestatasi nelle schede, non si può dall'altra, in una materia come
questa in cui al solo interesse pubblico si deve aver riguardò, negare
importanza al pericolo che sieno proclamati eletti, contro "ogni loro
aspettativa, persone sconosciute affatto o.che si annulli la elezione
dei più largamente onorati di suffragi per proclamare eletti in loro
vece altfi, che conseguirono scarso numero di voti.
Si possono distinguere varie ipotesi: a) Le schede designano il
candidato prescelto solo con l'indicazione del nome e cognome e
"magari anche della paternità; ma ciò non basta ad individuarlo con
•precisione, esistendo nelle liste altri iscritti di generalità identiche.
In tal caso, evidentemente non è in sé rilevante la circostanza che^
trattandosi di elezioni provinciali, nella lista del mandamento delle
cui elezioni si controverte, uno solo vi sia iscritto con le generalità
ripetute nelle schede e che gli altri sieno iscritti nelle liste di altri
mandamenti della stessa provincia; dappoiché tutti gli iscritti nelle
liste della provincia sono eleggibili nei vari mandamenti, ond'essa
si compone (decisione 6 luglio 1915, n. 304, Biondi e* Percuoco).
1>) Le schede indicano il candidato prescelto, designandolo esattamente
nel nome e nel cognome. Però aggiungono anche la enunciazione
della paternità o di altri elementi permessi, ma non necessari"*
a termine di legge; la quale si assume essere stata errata e, mentre
corrisponde alle generalità di altre persone iscritte nelle liste, non
corrisponde a quelle del candidato, che si sostiene essere stato prescelto
dal corpo elettorale, e) Le generalità indicate nella scheda sono
errate in alcuna loro parte, e non rispondono né a quelle del candidato
che si pretende eletto, né a quelle di alcun altro iscritto nelle
liste.
Su tutte queste ipotesi, ha dovuto portare il suo esame la V Sezione.
D'innanzi ad essa, di recente, ha in ispecie formato oggetto
di elaborata trattazione la seconda, in occasione del ricorso Bevilacqua,
Tricarico e Martucei e. Sabella. -Si trattava delle elezioni comunali
di Napoli/in cui il Comitato del « Blocco dei partiti popolari » comprese
nella lista dei suoi candidati Bevilacqua Luigi e Tricarico Antonio,
noti l'uno come avvocato e consigliere comunale e l'altro come
industriale e con tali qualità li designò nei manifesti affissi al pubblico.
Ma, nelle schede distribuite agli elettori, li indicò poi solo col
loro nome e cognome; cui aggiunse erroneamente la paternità di
altri due elettori aventi gli stessi nome e cognome. La lista del blocco
riuscì vittoriosa. Però, quali Bevilacqua e Tricarico, furono invitati
a fornire la prova del saper leggere e scrivere gli elettori, la cui

— 103 —
paternità era stata nelle schede designata: Il Consiglio comunale
corresse Terrore, integrando le schede con le resultanze della organizzazione
e propaganda, che avevano preceduto le elezioni; ma la
Giunta provinciale amministrativa riformò la sua decisione. Il difensóre
dei ricorrenti davanti la V Sezione, credette di confortare
il suo assunto col parere di diversi professori di diritto pubblico
da lui provocato. E sostanzialmente dedusse: 1.° che, in ispecie dopo
l'allargamento del suffragio, gli elettori sono chiamati con la votazione,
piuttosto che a scegliere dei candidati, a scegliere fra i candidati;
dappoiché è materialmente impossibile che sia eletto e cioè
consegua migliaia di voti un non candidato; 2.° che non si può
disconoscere che il legislatore ha dato importanza all'elemento della
notorietà della candidatura per identificare i candidati onorati di
voti, avendo ristretto le indicazioni da usarsi per designare i singoli
candidati proprio quando, con l'allargamento del suffragio, più frequenti
diventavano le omonimie; 3.° che, giusta l'art;-78, essenziale
nelle schede è solo l'indicazione del nome e cognome, mentre le altre
sono facoltative. L'esatta indicazione del nome e cognome non può
quindi rimanere inficiata dall'errore incorso in elementi facoltativi.
Infatti essa da sola sarebbe certo bastata a far attribuire senz'altro
i voti ai candidati noti; 4.° che è principio di generale applicazione
nell'ordinamento giuridico quello che la volontà vera debba sempre
prevalere alla sua manifestazione. E non vi hanno motivi per disconoscerlo
in materia elettorale, qu'ando si ricordi che, nelle elezioni
politiche, tale principio venne sempre ammesso senza discussione, interpretandosi
caratteri che altrimenti sarebbero stati illeggibili e scritture
erronee per omissione o sostituzione? di lettere sulla base della
notorietà della candidatura. Soccorre all'uopo, anche in linea di analogia,
il disposto degli art. 1131 cod. civ. e 3 delle disposizioni preliminari;
5.° che quindi tutto si riduce ad una mera quaestio fatti anzi
volxnitatis, il cui esito non può essere dubbio se si tratti dell'elezione
di candidati compresi in una lista di blocco.
In realtà, la questione si riduce sempre all'ammessibilità della
integrazione della volontà del corpo elettorale con elementi ndn. manifestati
dall'elettore, all'atto della votazione, nella scheda. Sostanzialmente
non diversa è quella, che fra breve esamineremo, della
correggibilità dell'errore, pel quale delle schede vennero immesse
*n urna diversa da quella cui erano destinate, in caso di elezioni comunali
e provinciali contemporanee. Sull'oggetto, la Sezione V e
venuta sempre più chiarendo il suo pensiero, ispirandosi a principi
rigorosi, sebbene non proprio assoluti; i quali sono i seguenti. La
eie/ione è frutto di una manifestazione di volontà formale, che si

— 161 -
concreta nella scheda, per cui mezzo solo relettore può esercitare
iJ suo diritto. La legge ha preordinato tutto un sistema di norme miranti
a garantire la sincerità della espressione del voto e non si può*
far dipendere l'esito delle elezioni da manifestazioni, che non sieno
state date nelle forme e con le garanzie da essa disposte. L'indagine'
sulla volontà dell'elettore," la quale tende a dar valore, di fronte alla
manifestazione contenuta nella scheda, a quelle ad essa estranea,
le quali del resto non promanano proprio dalla medesima persona del
votante, è pericolosa e di esito normalmente equivoco. La legge
fa obbligo, è vero, di scrivere solo il nome e cognome del candidato,
ma dà facoltà di aggiungere altre indicazioni che giovino a meglio
identificarlo quando occorra; e non si può escludere che legittimamente
anche altre indicazioni si possano apporre diverse da quelle
dalla legge previste nei rari casi in cui sieno proprio indispensabili
alla identificazióne del candidato. Si potrebbero trovare ragioni,
le quali giustifichino pei che nelle elezioni amministrative a differenza
che nelle politiche non è stato tenuto legalmente conto della preparazione
elettorale. Ad ogni modo, sta in fatto che nessuna efficacia
ad essa esplicitamente ha dato la legge. Tutto ciò non toglie che, in
casi eccezionali e quando proprio concorrano speciali circostanze che
escludano qualsiasi dubbio, si possa chiarire ed integrare la scheda
che non bastevolmente designi il candidato prescelto. In conseguenza, v
di regola, quando per concorrenti omonimie vi sia incertezza sulla"
persona, dell'eletto, il suo nome si ha come non scritto a termini
del capoverso dell'art. 80 del T. U. (decisione 19 dicembre 1913,
n. 673, Marchese e. Novelli, in Gimt. amm., 1913, pag. 618; 9 maggio
1915, n. 85, Giacobbe e: Giacobbe; 21 maggio 1915, n. 260, Stranila;
28 maggio 1915, n. 235, Ponzoni e. Bolzoni; 26 luglio 1915,
n. 304, Biondi e Moscia e. del. Consiglio provinciale di Napoli). La
scheda deve bastare alla identificazione del candidato (decisione 3
dicembre 1915, n. 452, Riccitelli e. Testa). Quand'anche poi si assuma
essere stote errate le generalità indicate nella scheda, non si
può correggerle se corrispondano a quelle di elettori iscritti nelle
liste. Non sembra però che d'ordinario si possano ritenere le generalità
non rispondenti a quelle del candidato che si assuma essere stato
eletto se, nei riguardi della paternità, nella scheda venne usato di
invece di fu, o viceversa (confr. decisione 18 giugno 1915, n. 269,
gabella e. Martiicci; 19 giugno 1915, n. 270, Bevilacqua e. Tricarico in
Ùiuet. amm., 1915, pag. 283) (1). %
(1) Sebbene, come fu avvertito nel testo, le affermazioni recenti della giurisprudenza
non sieno del tutto assolute, si deve riconoscere che esse rappresentano
un indirizzo più rigoroso di quello sinora dominante. Infatti fu altre volte ritenuto:

— 165 —
§ 22. — I principi esposti riescono utili anche per la soluzione
dell'altra questione relativa al deviamento delle schede in urna diversa
da quelle, cui rispettivamente erano destinate, nel caso di elezioni
comunali e provinciali contemporanee. Ne in contrario, giova
ricordare, come si suole, che la legge demanda al presidente e non
allo stesso elettore votante l'immettere'-le schede nelle urne; dappoiché
è in genere da presumere che, nell'adempimento di questa
sua delicata mansione, il presidente non faccia che eseguire, con vigile *
fedeltà, la richiesta dell'elettore. Piuttosto, a reridere sull'oggetto
anche più rigorosi, induce la considerazione, che sebbene contemporaneamente
abbiano luogo le elezioni comunali e le provinciali,
tuttavia ai loro scrutimi si procede separatamente e che perciò dell'eventuale
deviamento delle schède non è possibile tenere conto
altrimenti che correggendo i resultati d'imo scrutinio già compiuto
o lasciando in sospeso le conclusioni del primo scrutinio, in attesa
.di quelle delle altre elezioni. La qual cosa riesce in sé stessa pericolosa ;
e non solo non è autorizzata dalle parole della legge, ma si trova
forse proprio.in contrasto col sistema, che questa sancisce. Pertanto
la Sezione V ha consentito eccezionalmente la correzione nei riguardi
delle elezioni comunali di Peschiera (dee. 28 maggio 1915, n. 250, Prospero
e. Girardi in Giusi, amm., 1915, pag. 397), in cui concorrevano
proprio circostanze speciali. Infatti nell'urna delle elezioni comunali ed
in quella delle provinciali erano state rinvenute rispettivamente un
numero di schede che rispondeva a quello accertato con le liote di rincontro
dei votanti, però nella prima si erano ritrovate fra le altre n. 10
schede recanti la scritta « consiglieri provinciali » e nella seconda si
erano ritrovate d'altra parte n. 10 schede recanti la scritta « consiglieri
comunali ». Certo quella scritta, se non induce proprio nullità come -
indicazione vietata, può in genere ritenersi solo tollerata. Tuttavia,
nella specie, giovava e molto a rendere evidente l'errore. In siffatta
occasione, la Sezione ebbe anzi ad osservare, che non si poteva at-
the è computabile il voto, malgrado lo sbaglio del nome di battesimo scritto nella
scheda, quando sia evidente l'intenzione dell'elettore di votare per un dato candi-
« dato, il che si verifica quando nella listo elettorale non esista persona che, avendo
il cognome del candidato» abbia il nome portato dalla scheda» non essendo presumibile
che siasi voluto scegliere altro individuo della-stessa famiglia» anziché quello su
cui si è concentrata la generalità dei voti (decisione 28 maggio 1908» n, 243, Bianchini
e. Ghidini, in OÌUAÌ. ammin.f 1908, pag. 375); — che si può correggere l'errore so noto
e il candidato, il quale fu altra volta consigliere (decisione 24 novembre 1911 *n. Ì515,
Giliberti e. Romei, in Giu&t. animiti., pag. 485); — che, di regola, l'intenzione dell'elettore
va desunta dalla scheda in correlazione alla lista, ma può integrarsi con elementi
estrinseci purché sicuri e che, se dubbi permangono a cagione di omonimia, si devono
annullare i voti (decisione 28 novembre 1908, n. 350, Ganzela e. Ghieregati, in Gùiri.
*mmin.f 1908, pag. 610).

— 16G —
. tendere alla dedotta eccezione, che cioè non era da escludere che alcuno
volutamente avesse fatto depositare le proprie schede in uriie
rispettivamente diverse da quelle cui l'epigrafe che recavano le
destinava, allo scopo di annullare così i propri voti; perchè chi è
chiamato ad interpretare i fatti umani al fine di dedurne conseguenze
giuridiche non può muovere da ipotesi così lontane dal comune, a*
meno che prove non emergano a conforto di esse. Invece la Sezione
•non ha ammesso la correzione nell'elezione di Collesalvetti, in occasione
della quale ha chiaramente affermato i principi di massima in
armonia con quelli riferiti da noi nel paragrafo precedente (decisione
26 giugno 1915, n. 283, Lepori e. Cavi). In quest'ultimo caso, vi era
la rispondenza del numero delle schede rinvenute nelle urne con quello
accertato a mezzo delle rispettive note di riscontro; ma le schede
non recavano, come nel caso di Tiiscania, l'indicazione dell'urna cui
erano destinate (in Giusi, amm., 1915, pag. 397; confr. anche decisione
28 dicembre 1915, n. 485, Gaspari e. Pasti ed altri) (1).
§ 23. :—Frequenti sono poi le accuse di violenze e di corruzioni.
La prova, che di esse vien dedotto assai di rado riesce soddisfacente
e non sempre per difetto di diligenza da parte del ricorrente o per
inesistenza di quanto si assume, ma spesso per la sua naturale difficoltà.
Sull'oggetto, non sono possibili e non vi sono state in fatto
vere affermazioni di massima, se si fa eccezione di alcuna già cennata.
come quella che l'avvenuta votazione a nome di persona, che resulta
morta, non è di per sé bastevole indizio di frode. È materia questa
da decidere secondo le circostanze del caso (2). D'ordinario, piuttosto
che da fatti specifici la violenza o la frode si inducono dall'insieme
del modo in cui si è svolta reiezione. Essa importa sempre
l'annullamento delle intere elezioni della sezione, cui si riferisce.
Ricordiamo che, di recente, la V Sezione ebbe ad annullare per violenza
le elezioni della sezióne Milo del mandamento di Giarre (deci­
ti) Anche 'in passato, dì rado si foce luogo alla correzione dell'errore, che fosse
stato ascritto a scambio dell'urna in caso di elezioni comunali e provinciali contemporanee.
Talvolta anzi si dubitò» se in tale scambio fosse da ravvisare un mezzo per
farsi riconoscere: Confr. decisione 28 marzo 1008, n. 124, Volpini e. Koch. in Giwt.
affi min.. 1908, pag. 727,
(2) Nella giurisprudenza degli anni pascati, in ordino alla corruzione, troviamo
affermato: che si può annullare per corruzione, benché il magistrato abbia assoluto
quelli cke ne erano imputati, per non provata reità (decisione 2 maggio 1908. n. 192.
8tampaechia e. del. Consiglio provinciale «li Lecce, in GiuM. ammìn.. 1008* pag* 600:
18 gennaio 1000. n. 3. fra le stesse parti, in GiwL (immiti.* 1900, pag. fi); — che, annullate
per broglio le elezioni, non si può far luogo alla sostituzione dei proclamati
eletti, specie quando la corruzione resulti opera di tutti i partiti in lotta (decisione
7 luglio 1011. IL 330. Bonvewhi e. Eustacchi, in Giurt. ammin., 1911, pag. 301).

— 1G7 —
sione 23 luglio 1915, n. 317, Grasso e. Martelliti),.di cui re&ultava che
era stato impedito l'accesso al paese agli; elettori che non risiedendovi
abitualmente, vi si erano recati per votare- Invece, malgrado
le numerose circostanze dedotte, la Sezione. V non ritenne bastevolmente
giustificata l'accusa di corruzione dedotta col ricorso De Angelis
e. Balsamo (decisione 14 maggio 1915, n. 220) in Giusi, amm.,
1915, pag. 252). In questa decisione, affermò tra l'altro, che nelle
pressioni di riiero carattere religioso, consistenti nel generico ammonimento
che gli elettori non votando pel candidato raccomandato per-*
deranno la protezione della divinità, non si può ravvisare una coercizione
morale atta ad inficiare l'elezione.
§ 24. — Chiusa la votazione, le operazioni di scrutinio devono
essere compiute nell'ordine e con le formalità disposte dall'art. 78;
le cui prescrizioni, di regola, sono da ritenere tutte da''osservarsi
a pena di nullità. Preliminari sono quelle riguardanti la nota ora
comune di identificazione e di accertamento. Poiché in" essa riposa
la prova autentica della regolarità della seguita votazione, regolarità
la quale trova il suo controllo nella perfetta rispondenza tra i
suoi resultati e quelli dello scrutinio, il legislatore ha voluto che,
prima che a questo si proceda, sia accertate la identità e lo stato di
quella nota e sia quindi la medesima sottratta alla disponibilità dei
seggio mercè l'invio al giudice delt mandamento. Perciò ha prescritto
tre operazioni, che tutte si devono esattamente compiere, sotto
comminatoria di nullità: sottoscrizione della lista, chiusura di essa
• ° *
111 piego,suggellato ed invio al pretore. La sottoscrizione è diversa
nei fogli intermedi ed in fine. In ciascun foglio intermedio (non mezzo
foglio) basta la firma di tre membri dell'ufficio, quali che essi sieno;
non necessita che vi sia tra loro il presidente ed il segretario. In fine,
devono invece firmare tutti quelli, onde legalmente l'ufficiò si trova
costituito allorché si procede a tale formalità. Di regola, quindi,
1 ufficio dev'essere al completo; e, se alcuno dei componenti manchi,
Wsogna che ciò resulti dal verbale. La mancata sua sottoscrizione
non giustificato dal verbale rende non legittimo l'adempimento della
formalità, ed inficia quindi le operazioni. Fra i sottoscrittori, dev'essere
il segretario, a meno che dal verbale non resulti giustificata la
*ua assenza. Deve esservi poi in ogni modo il presidente od il vicepresidente
(arg. art. 65). La legge non precisa in qual punto della
'wta la sottoscrizione dell'ufficio vada apposta. Perciò essa è da
ritenere valida se apposta in una parte, che logicamente potette essere
riguardata come la fine della listo, e quindi sia dopo il verbale
della Commissione comunale (il quale solitamente trovasi nel-

- 168 -
l'ultima facciata), sia immediatamente dopo l'elenco degli elettori
(decisione 16 luglio 1915, n. 304, Biondi e Mascia-c. del. Consiglio
provinciale di Napoli) (1).
Lo scrutinio deve, a pena di nullità, eseguirsi singolarmente
per ogni scheda.,E perciò quando Tattribuzione dei voti ha avuto
luogo per gruppi inficiate ne sono le operazioni elettorali, non meno
che nel caso in cui le schede fossero state estratte dall'urna in fascio
allo scopo di dividerle previamente in gruppi rispondenti ai vari
partiti-in lotta (dee. 10 die. 1915, n. 457, Napoli, e. Seminerio). Fra
le altre operazioni, delle quali la Sezione V ha avuto a riconoscere
che si devono esattamente compiere a pena di nullità, è anche
quella della vidimazipne delle schede nulle (decisione 26 giugno 1915,
n. 285, Bellini e. Scavazza). Ha poi in genere ritenuto che le operazioni
prescritte dall'art. 78 del T. IL devono, a pena di nullità, essere
compiute nell'ordine da esso stabilito. Quindi vi è nullità se le schede
furono prima contate e poi scrutinate (decisione 14 maggio 1915,
n. 217, Del Conte e. Baldassarre) (2).
§ 25.— Va inoltre ricordato che, a mente dell'art. 90 del T. IL,gli
eletti di cui non resulta a norma di legge che sappiano leggere e scrivere,
devono ciò provare in un termine che loro vien prefisso. Al riguardo,
è stato ritenuto, che l'omessa prova dell'alfabetismo importa senza
altro decadenza e sostituzione col .candidato che dopo ha riportato
più voti (decisione 5 marzo 1915, n. 85, Giacobbe e. Giacobbe). Però.
le questioni relative alla prova dell'alfabetismo essendo attinenti all'eleggibilità,
rientrano nella competenza della Corte di Appello e non
in quella della Sezione V (decisione citata 9 ottobre 1915, Luchetti
e. Vincenti, elezioni di Tuscania).
In fine, in ordine all'adunanza dei presidenti, di cui all'art. 84
del T. IL, la Sezione V ha riconosciuto, che non incorre in nullità
(1) Su ciò la giurisprudenza fu sempre costante. Essa ritenne infatti: che tutte
le disposizioni relative alla nota di identificazione vanno osservate a pena di nullità
(decisione 22 aprilo 1911, n"„ 185, Mucciarelli e. Savelli, in Gitisi, ammin., 1911, p. 305);
— che, per la vidimazione, necessitano le firme di tutti i componenti l'ufficio, ma è
irrilevante II posto in ciii vengono scritte (decisione 11 luglio 1909, n. 365, Federici
e. del. Consiglio provinciale Brescia, inGiu#i» ammin., 1909, pag, 261); -— che il difetto
di alcune firme importa nullità, a meno che dal verbale non resulti l'assenza dei membri
che non hanno sottoscritto (decisione 9 febbraio 1912, n. 32, Caputo e. Ferri, in Giusi,
ammin., 1912, pag. 28; decisione 21 agosto 1912, n. 386, Mazzara e. del. Consiglio
provinciale Como, in GittM. ammin.* 1912» pag, 488); ~ che la trasmissione al pretore,
a. pena di nullità, deve avvenire prima che si cominci lo spoglio delle schede
(decisione 24 marzo 1911, n. 123, Arruzzolo e. Buda, in GiusL ammiri., 1911, pag, 176).
(2) Confr. anche decisione 8 dicembre 1912, n. 446, Petti e. Tuliani, in Girisi.
amrntn.» 1912* pag. 517.

— 169 —
se omette di motivare specificatamente raccoglimento od il rigetto
dei reclami presentati alle singole sezioni e già da queste vagliati;
perchè dal suo silenzio, logicamente, si deve dedurre che si è uniformata
ai deliberati di quelle (decisione 12 maggio 1915, n. 217, Del
Conte e. Baldassarre, in Giusi, amm., 1915, pag. 241).
§ 26. — Con la chiusura del verbale dell'adunanza dei presidenti,
le operazioni elettorali, a rigore, si possono dire esaurite. Senonchè
la V Sezione è stata chiamata ancora a pronunziarsi su di un'operazione
ulteriore, quella cioè della surroga in caso di opzione; la quale
ha dato luogo a questioni anche di rito di ordine vario, che è opportuno
cennare, premettendo per maggiore chiarezza l'esame del merito.
La legge, nei riguardi delle elezioni comunali, stabilisce (art. 89)
che « chi fosse eletto in pili frazioni può optare per una di esse nel
termine di otto giorni » e che « in difetto, la Giunta municipale estrae
a sorte la frazione che l'eletto ha da rappresentare ». E di poi soggiunge
: « Nelle altre frazioni s'intendono eletti quelli che successivamente
ottennero più voti ». Nei riguardi delle elezioni provinciali,
con norme analoghe provvede -all'opzione disponendo (art. 96):
« Chi è eletto in più di una provincia, ovverò in più di un mandamento
della stessa provincia, può optare per uno di essi entro il
temine di otto giorni successivi alla proclamazione. In difetto di
opzione, l'eletto in più provincie siede nel Consiglio della provincia
nella quale ottenne un maggior numero di voti; ed, ove sia eletto
in più mandamenti della stessa provincia, la deputazione provinciale
procede all'estrazione a sorte ». Non dispone però la legge anche
in questa seconda ipotesi la surroga dell'eletto con maggior numero
di voti. È pareo a taluno, che sull'oggetto sia da applicare senz'altro
il principio sancito per le elezioni comunali, in virtù della norma
^generica contenuta nell'art. 95, per cui « alle elezioni dei consiglieri
provinciali si procede negli stessi tempi e con le stesse regole e forme
fissate per le elezioni dei consiglieri comunali » (1). Ma l'art. 95 poco
giova per la questione in esame. Esso riguarda le elezioni e non un
fatto posteriore alle elezioni stesse e governato da norme proprie
qual'è l'opzione e la conseguente surroga, tanto più che sull'opzione,
per quanto attiene alle elezioni provinciali, provvede esplicitamente
e specificamente il su riferito art. 96, il quale — come già abbiamo
rilevato — non fa accenno alcuno alla surroga. • ,
Non si può adunque che far ricorso ai principi generali e comuni.
Ora, a mente di questi, si deve riconoscere, che la surroga costituisce
(1) Confr. MAZZOCCOLO, op. ciL9 pag. 248; FAGIOI-AIU, op. cil.t pag. 47."»,

— 170 —
un principio eccezionale; il 1 quale per le elezioni comunali può apparire
giustificato da ragioni speciali, ma non lo sarebbe se applicato
fuori di esse. Normalmente, chi dà il voto a persona capace ha diritto
di vederlo riguardato efficace; e perciò, se eventualmente il suo eletto
malgrado consegua la maggioranza non può essere nominato, ha
diritto a rinnovare la votazione. Diversamente è di chi dà il voto a
persona incapace,-che deve subire le conseguenze del suo errore e
vedere sostituito altri a quello da lui designato, se pure onorato dal
voto della maggioranza. In sostanza, qui va applicata nelle sue conseguenze
la distinzione fra ineleggibilità o incapacità ed incompatibilità.
L'eletto in più mandamenti rispetto a quelli, pei quali non
opto, è un incompatibile, non un incapace (1). Gli elettori di quei
mandamenti bene lo elessero; e poiché non è stato coronato da successo
il loro voto, hanno diritto a votare di nuovo per altri. Del resto,
nelle elezioni politiche, si è sempre è senza discussione adottato quésto
criterio: l'opzione importa senz'altro la vacanza del collegio, per cui
Teletto non ha optato. Si può inoltre osservare, che le operazioni
elettorali si esauriscono con la proclamazione. Avvenuta questa
legalmente, non si può più avere riguardo alcuno agli altri designati
dagli elettori e non proclamati. L'opzione è atto posteriore come la
eventuale rinunzia; e perciò, salvo il caso di diversa esplicita e specifica
norma, determina la vacanza. In questi sensi, ebbe a pronun- /'
ziarsi a suo tempo anche la IV Sezione. E di recente tale giurisprudenza
ha ribadita la V (decisione 30 giugno 1915, n. 300, Cittadini
e. De Rosa).
Con tale decisione, quel Collegio ha inoltre risoluto pregiudizialmente
una grave questione di rito. Il Consiglio provinciale di
Potenza aveva provveduto a sostituire l'optante col candidato che,
dopo di lui, aveva riportato più voti* Tale provvedimento venne
impugnato d'innanzi alla V Sezione. Era ammissibile il ricorso?
Si poteva dubitarne, perchè: 1.° la V Sezione ha competenza per *
giudicare solo delle operazioni elettorali, le quali si esauriscono con
la proclamazione e non comprendono anche la surroga in seguito
ad opzione; 2.° la,competenza della V in materia di eiezioni provinciali
e di secondo grado; perchè presuppone un ricorso al Consiglio
provinciale e su di esso da parte di questo una decisione (non una
deliberazione, come nella specie), avverso la quale il ricorso esaminando
sia stato quindi prodotto. Ma in contrario si può osservare
anzitutto che, appunto perchè la sostituzione dell'optante non rientra
(I) Diversamente lo considera il FAGIOLARI {loco cit.) e perciò giunge ari opposto
conclusioni.

— 171 -
fra le operazioni elettorali, il Consiglio provinciale non aveva veste
per disporla e 1 non doveva disporla. Esso credette invece di farvi
luogo considerandola come operazione elettorale, e come tale ben può
la V Sezione esaminarla per giudicare sé è legittima. Più grave è la
seconda obbiezione; la quale & rigore importerebbe che si potesse
ricorrere solo j>er illegittimità alla IV, come avverso qualsivoglia
provvedimento amministrativo. Ma le Sezioni giurisdizionali del
Consiglio di Stato sogliono non scindere, agli effetti della competenza
loro rispettiva, le materie che la legge demanda al loro esame. Questo
principio-ispira, anche la giurisprudenza dell'adunanza plenaria. Ora
è noto, che la-materia elettorale è devoluta tutta alla V^ quand'anche
si facciano questioni di puro diritto. Si può, ad ogni modo, osservare :
che, se il sistema della legge importa che la V Sezione sia giudice di
appello, ciò essa non dichiara proprio in maniera ' esplicita e tassativa;
— che, avendo il Consiglio provinciale compiuto ciò che non
doveva, è andato fuori della consuete procedura; .— che altrimenti
occorrerebbe proporre dapprima reclamo allo stesso Consiglio provinciale
avverso il suo provvedimento; e ciò non è davvero nel sistema
della legge; — che forse non è impossibile configurare altre ipotesi,
delle quali si debba in materia elettorale adire in primo grado la V Sezione:
così, ad esémpio, se il Consiglio provinciale, compiendo cosa
illegale, d'ufficio per primo procedesse all'annullamento di alcune
schede, si potrebbe negare il ricorso alla V? o si dovrebbe quel provvedimento,
proprio perchè illegale, sottrarre ad ogni controllo?
L'accoglimento di simile ricorso importa che si debba ripetere
la votazione. Ed a tale uopo la decisione innanzi ricordata ha avuto
cura di osservare, che non oste la disposizione sancite dal n. 2 dell'art.
280 T. IL, per cui ad elezioni suppletorie si fa luogo quando
un mandamento abbia perduto in tutto o anche per metà i consiglieri
ad esso assegnati; dappoiché tale norma riguarda solo le vacanze
che si avverino durante il quadriennio e non anche quelle che eventualmente
si manifestino nel primo costituirsi ex uovo del Consiglio.
Koma, 31 dicembre 1915*