parte i - il federalismo fiscale in italia: fatti e problemi - Assbb

5pubblici (e le fonti di finanziamento necessarie)dovrebbe essere assegnata al livello di governopiù basso in grado di svolgere questa funzione.Le argomentazioni economiche a sostegno deiprocessi di decentramento fiscale sonoessenzialmente riconducibili a ragioni diefficienza e possono essere sintetizzate comesegue:• Il decentramento produce guadagni diefficienza (efficienza allocativa), perché igoverni locali – essendo più vicini aicittadini – sono in grado di rispettare megliole loro preferenze per i beni e servizipubblici locali, rispetto ad una soluzionecentralizzata. I governi locali hanno infattimaggiori informazioni (o maggiori incentiviad acquisirle) sulle preferenze dei lorocittadini ed anche sui costi dei beni e servizipubblici locali. Il decentramento porterebbeverso la Pareto-efficienza, nel senso checonsentirebbe di aumentare il livello dibenessere di alcuni individui senza ridurrequello degli altri.• Poiché i governi locali sono più vicini aicittadini, gli amministratori pubblicipossono meglio essere identificati econtrollati e questo dovrebbe fare aumentareil loro “senso di responsabilità”(accountability), soprattutto se il costo deiservizi pubblici è sopportato a livello locale;il decentramento dunque rafforzerebbe lademocrazia, aumentando il potere dicontrollo dei cittadini nei confronti dei loroamministratori.• Differenze nelle politiche di bilancio locali(diverse combinazioni di servizi pubblici eimposte) possono introdurre qualche formadi concorrenza tra i governi locali, se gliindividui hanno una certa mobilità, econtribuire ad aumentare l’efficienza. Ildecentramento avrebbe anche il vantaggio diridurre l’asimmetria informativa tra politicie cittadini, consentendo a questi ultimi divalutare le scelte dei diversi governi locali ediscriminare tra governi buoni e governicattivi (si tratta della cosiddetta yardstickcompetition). Questo consentirebbe anche aigoverni locali di confrontare il loro operatocon quello degli altri e identificare le bestpractices.• Il decentramento rappresenta un contestoadatto per la sperimentazione di politichepubbliche a livello locale (laboratoryfederalism), in modo da accrescerel’efficienza del settore pubblico e diintrodurvi qualche elemento di progressotecnico. Progetti sperimentali da parte di ungoverno locale, se coronati dal successo,potrebbero essere attuati anche da parte dialtri governi locali o dello stesso Governocentrale.• Infine, per tutte queste ragioni, ildecentramento fiscale sarebbe anche ingrado di promuovere la crescita economica,un’affermazione che trova qualche sostegnonella letteratura empirica più recente(Thiessen, 2001).D’altra parte, è possibile individuare tutta unaserie di potenziali svantaggi dei sistemidecentrati:• i guadagni di efficienza possono essereridotti o annullati nei casi in cui ladimensione troppo piccola del governolocale faccia emergere diseconomie di scalao ancora nei casi in cui i benefici e i costidella spesa pubblica vadano oltre i confiniterritoriali dell’ente che li produce (spillovereffect).• Non sempre e non necessariamente, icittadini-contribuenti hanno sufficienteinformazione e potere politico per indurre i

6governi locali ad un uso efficiente dellerisorse.• Non sempre i governi locali hanno lecompetenze necessarie per adottareappropriate politiche di bilancio; laburocrazia locale può essere di qualitàpeggiore di quella nazionale.• La maggiore vicinanza dei cittadini aigoverni locali potrebbe anche produrredecisioni che favoriscono alcuni gruppi diinteresse o individui, lasciando da partel’interesse pubblico generale; anche i livellidi corruzione potrebbero essere più elevati alivello locale. Su questo tema, la letteraturaempirica produce risultati contraddittori.Al di là di questi aspetti di efficienza, una dellequestioni più dibattute è se un sistemadecentrato sia pienamente compatibile con ilraggiungimento di obiettivi generali, quali lastabilizzazione dell’economia e laredistribuzione del reddito e della ricchezza.Non è un caso se la teoria tradizionale delfederalismo fiscale riconosce il ruolo preminente– se non assoluto – del governo centrale perquanto riguarda la redistribuzione e lastabilizzazione, mentre circoscrive il raggiod’azione dei governi locali nell’ambito dellafunzione allocativa.In un contesto decentrato, possono inoltresorgere problemi di coordinamento tra i diversilivelli di governo e problemi di disciplinafiscale; se, infatti, i governi locali si aspettanoche il governo centrale li supportifinanziariamente sempre e comunque, nonhanno forti incentivi a perseguire l’equilibrio dibilancio. Se le relazioni fiscali tra i diversi livellidi governo non sono chiare e ben disegnate, èpossibile che i governi locali tendano adaumentare i livelli di spesa pubblica, con effettinegativi sul bilancio dell’intero settore pubblico.Sulla base di queste considerazioni, non èdifficile intuire che il buon funzionamento di unsistema decentrato dipende da alcuni requisitiche riguardano l’attribuzione delle funzioni,l’assegnazione delle fonti di finanziamento, imeccanismi di perequazione, le regole cheassicurino il rispetto della disciplina fiscale.L’assegnazione delle funzioniL’assegnazione delle funzioni concerne ladivisione delle responsabilità tra diversi livelli digoverno, nei tre ambiti dell’intervento pubblico:allocazione delle risorse, politiche redistributivee politiche di stabilizzazione dell’economia.Secondo la visione tradizionale del problema,come si è accennato, le politiche distabilizzazione e redistribuzione dovrebberoessere assegnate al governo centrale, mentre lafunzione allocativa potrebbe essere svolta datutti i livelli di governo. Le ragioni sonoabbastanza intuitive. La funzione stabilizzatriceimplica l’utilizzo delle entrate e spese pubblichee della politica monetaria a livello nazionale edunque c’è consenso quasi unanime che essa siaattribuita al governo centrale. Per quantoriguarda la funzione redistributiva, il ruoloprimario del governo centrale troverebbefondamento innanzitutto nella sua ampia potestàimpositiva e quindi nella maggiore capacità diridistribuire il reddito; in secondo luogo, inpresenza di elevata mobilità degli individui,politiche di welfare differenziate porterebbero iricchi a spostarsi dove le imposte sono più bassee i poveri dove maggiore è la spesa per iprogrammi di sostegno e assistenza (con lapossibile conseguenza di una sorta di corsa alribasso - race to the bottom).Quali funzioni dunque decentrare ai governilocali? Sulla base di quali criteri?

7Non c’è un principio valido in assoluto perrispondere a queste domande, ma la teoriasuggerisce alcuni criteri fondamentali, chederivano proprio dalla considerazione deipotenziali svantaggi del decentramento.• Come si è già accennato, sotto il profilodell’efficienza, le diverse funzioni dovrebberoessere assegnate agli enti grandi abbastanza dasfruttare le economie di scala. Le dimensioniridotte degli enti locali impediscono spesso disfruttare le economie di scala presenti nellafornitura di alcuni servizi pubblici.• L’attribuzione delle funzioni dovrebbetenere conto degli effetti di spill-over, che simanifestano quando i residenti di alcuni entilocali beneficiano della spesa pubblica effettuatada un ente locale limitrofo (sanità, istruzione,assistenza sociale). Dunque, bisognerebbe cherestassero all’interno del territorio dell’entelocale benefici e costi della fornitura di servizipubblici (o che ci fosse una sorta dicompensazione per i costi imposti o per ibenefici ottenuti da altri enti locali). La presenzadegli effetti di spill-over comporta il rischiodella sotto-fornitura, ad esempio quando gli entilocali che offrono i servizi di qualità miglioreattraggono i residenti di altri enti locali. Sipotrebbe innescare un gioco strategico per cui igoverni locali offrono servizi sociali di qualitàinferiore a quella desiderabile dal punto di vistadella collettività (come USA, dove la mobilità èmolto elevata); oppure i governi localipotrebbero discriminare tra residenti e nonresidenti.• L’assegnazione delle funzioni dovrebbetenere conto delle competenze e capacitàmanageriali dei diversi enti locali.• Un sistema efficiente richiederebbe ancheuna chiara suddivisione delle responsabilità tragoverno centrale e governi decentrati.Questo è un aspetto di grande rilevanza, inquanto la sovrapposizione di competenzeproduce duplicazioni di costi e quindi perdite diefficienza. La duplicazione delle funzioni puògenerare conflitti e introdurre incentivi aspostare su altri livelli di governo il costo deiservizi pubblici.L’applicazione di queste regole facilita ilcompito dell’assegnazione delle funzioni aidiversi livelli di governo, ma non produceovunque gli stessi risultati e soprattutto nonconsente di individuare una soluzione univocaper qualunque circostanza. In alcuni casi, ilproblema non è tanto quello di suddividere leresponsabilità, ma piuttosto quello diorganizzare la fornitura congiunta di un certoservizio pubblico da parte di più livelli digoverno.Ciò che accade nel mondo mostra che lesoluzioni ai problemi sopra discussi possonoessere molteplici.Ad esempio, la fusione di governi locali dipiccole dimensioni è un’opzione per risolvere ilproblema delle economie di scala (la dimensione“ottima” dell’ente locale varia ovviamente per idiversi servizi pubblici) e l’internalizzazionedegli effetti di spill-over, aiuterebbe a ridurre laduplicazione dei compiti e delle funzioniamministrative e consentirebbe in parte diadattare l’offerta di servizi pubblici alle disparitàintra-regionali nei livelli di reddito. In alcunicasi il livello di governo superiore ha incentivatole fusioni con contributi finanziari (Finlandia,Norvegia, Giappone), attraverso il sistema deitrasferimenti.In altri casi, si osserva il disegno di un sistemaasimmetrico, two-speed system, nel quale lefunzioni di spesa vengono trasferite solo aigoverni locali con la richiesta massa critica esufficiente capacità amministrativa (il caso dellaSpagna fino al 2002; cfr. il paragrafo 3).

8Una terza opzione è la “centralizzazione” dialcune funzioni (le agenzie di formazioneprofessionale in Svizzera).Un’ulteriore possibilità è l’attività di regolazioneda parte del governo di livello superiore, conl’introduzione di norme sugli standardqualitativi e sui sistemi di tariffazione dei servizipubblici forniti dai livelli inferiori di governo(soprattutto per ragioni di equità).Infine uno strumento per tentare di raggiungereoptimal functional areas per i diversi servizipubblici è costituito da accordi ad hoc tra igoverni locali, che possono assumere diverseconnotazioni; ad esempio l’offerta di alcuniservizi pubblici è concentrata in alcuni entilocali, che ricevono una compensazione daglialtri enti che beneficiano di questi servizi.L’assegnazione delle fonti di finanziamentoConcerne il disegno della struttura verticaledella tassazione, in modo da individuare qualelivello di governo deve• decidere le imposte da applicare ad ognilivello di governo;• decidere in merito alle aliquote e alle basiimponibili;• accertare e amministrare le diverse imposte.Si pongono quindi due ordini di problemi. Ilprimo concerne il quantum dell’autonomiaimpositiva dei governi locali. Il secondoproblema fa invece riferimento alle modalità concui l’autonomia deve essere realizzata in pratica.Anche in questo caso, non c’è un ambito teoricocomunemente accettato e la distribuzione dellefonti di finanziamento che si osserva nei diversiPaesi è frutto, più che dell’applicazione delleindicazioni della teoria normativa, di fattoristorici e culturali, nonché di processi dicontrattazione politica tra i diversi livelli digoverno. È tuttavia possibile individuare alcunicriteri generali.È indubbio che per il corretto funzionamento diun sistema decentrato debba esserci uncollegamento tra responsabilità di spesa e fontidi finanziamento. L’autonomia impositiva, nelsenso di disponibilità di entrate proprie e di fontimarginali di finanziamento, conferisce aigoverni decentrati capacità di controllo dei flussidi entrata, in modo da:• prevedere con sufficiente certezzal’evoluzione delle entrate e dunquepianificare i programmi di spesa,• aumentare o ridurre la pressionetributaria, assumendosene in pieno laresponsabilità, con un incentivo ad unamaggiore accountability del sistemapolitico,• stabilire uno stretto collegamento traentrate e spesa per i beni e servizi pubbliciofferti, preservando l’equilibrio di bilancio.Tuttavia è altrettanto vero che il trasferimento dipoteri impositivi agli enti decentrati poneproblemi di efficienza e di equità, che vengonodi seguito illustrati, nelle loro linee generali.• Il caso estremo – che costituisce solo unpunto di riferimento - è quello della cosiddettalegislazione indipendente, dove ciascungoverno decentrato costruisce e gestisce il suosistema tributario, in modo del tuttoindipendente dal governo centrale e dagli altrigoverni locali. L’autonomia tributaria sarebbe lamassima possibile, ma i vantaggi sarebbero inbuona parte controbilanciati dai maggiori costiderivanti dalla molteplicità delle struttureamministrative e dalla possibilità di fenomeni diconcorrenza ed esportazione fiscale. Ciò che si

9osserva nella realtà è che ai governi sub-centralivengono assegnati dei tributi, che essi possonogestire, spesso entro limiti posti dal governocentrale.• Le addizionali costituiscono una fonte difinanziamento spesso utilizzata per ilfinanziamento dei governi decentrati, cheapplicano una certa aliquota sulla loro quota dibase imponibile di un’imposta del governocentrale. Il potere impositivo del governo localeè limitato alla scelta dell’aliquota, generalmenteentro limiti fissati dal governo centrale. Questosistema presenta il vantaggio di essereabbastanza trasparente e semplice daamministrare. Ma può produrre problemi diequità fiscale orizzontale, poiché ladistribuzione delle basi imponibili non èomogenea su tutto il territorio nazionale; la baseimponibile è generalmente funzione diretta dellivello di attività economica. Dunque, se ciascungoverno decentrato deve offrire ai suoi residentiquantità simili di beni e servizi, è necessario chesia istituito un sistema di trasferimenti percompensare la disparità delle basi imponibili.Possono sorgere anche problemi di esternalitàfiscali verticali, ad esempio le decisioni di unlivello di governo possono ridurre il gettito di unaltro livello di governo (se il governo centraleadotta provvedimenti che restringono la baseimponibile di un tributo condiviso con i governidecentrati, questi subiranno una perdita digettito).Infine, per alcuni tributi (ad esempio le impostesocietarie), si pone il problema di costruire delleformule per ripartire la base imponibilenazionale tra i diversi governi decentrati, inquanto non è immediato capire dove un certoreddito è stato generato.• Con le compartecipazioni, invece, i governisub-centrali acquisiscono una certa quota delgettito di un tributo nazionale, non hanno inpratica autonomia impositiva e l’ammontare delgettito dipende dalle scelte del governo centralein merito alle aliquote e alle basi imponibili. Lecompartecipazioni sono dunque assimilabili adei trasferimenti, sebbene ci possano esserediversità in merito al grado di discrezionalitàattribuito dal Centro sull’utilizzo dei duestrumenti finanziari. L’autonomia finanziaria siriduce alla decisione di come spendere un datoammontare di risorse.Ciascuno dei tre metodi di assegnazione dellefonti di finanziamento va comunque consideratoe valutato insieme al sistema dei trasferimenti,che rappresentano una quota spesso elevata delleentrate dei governi decentrati.I trasferimenti rispondono a diversi obiettivi:• attutire i problemi di equità orizzontale,ovvero ridurre le differenze di gettito tra entidello stesso livello di governo, quando lacapacità fiscale (capacità di raccoglieregettito) non è uniformemente distribuita sulterritorio;• risolvere i problemi di equità verticale,ovvero colmare le disparità di gettito tradiversi livelli di governo;• internalizzare gli effetti di spill-over, che,come si è visto, si hanno quando i residentidi una certa regione beneficiano della spesapubblica da parte di un’altra regione;• incentivare alcuni tipi di spesa pubblica alivello decentrato (in questo caso, si tratta disolito di trasferimenti con vincolo didestinazione).Una ulteriore distinzione che viene spesso fattaper i trasferimenti perequativi è tra perequazioneverticale e perequazione orizzontale. Con laprima è lo Stato centrale che trasferisce risorseagli enti territoriali più poveri o comunque dovemaggiore è il disequilibrio tra risorse ecompetenze; con la seconda, sono invece gli entipiù ricchi che trasferiscono direttamente risorse

12decentrato che tenga conto dei problemi diefficienza e nello stesso tempo voglia rispettarealcuni requisiti di equità. La stessa teoriaeconomica non dà indicazioni univoche e questospiega, almeno in parte, il fatto che nel mondo siosservano sistemi decentrati tra loro moltodifferenziati, sia che si tratti di Stati unitari siache si tratti di Stati federali. D’altra parte, comegià accennato, la distribuzione delle funzioni dispesa e delle fonti di entrata in ciascun Paesenon è solo il risultato di scelte secondo la logicaeconomica, ma anche il frutto della tradizionestorica e culturale di ciascuno.Il prossimo paragrafo offre una panoramica dellecaratteristiche del decentramento in alcuni Paesidell’OCSE.2. Caratteristiche dei sistemi decentratiLa TAB. 1 presenta alcuni indicatori didecentramento fiscale, misurato con la quota dispese ed entrate degli enti locali sulle spese edentrate totali del governo centrale, in alcuniPaesi europei, Canada e Stati Uniti. Il grado didecentramento fiscale presenta una grandevariabilità tra i paesi considerati, le spese e leentrate locali sono comprese in un intervallo trail 5% e il 60% delle spese ed entrate pubblichetotali. Forse sorprendentemente, la forma delloStato (se unitario o federale) non risulta avere unlegame diretto con l’effettivo grado didecentramento fiscale. Anzi, vi sono Paesiunitari (come i Paesi scandinavi), dove i governilocali gestiscono una quota di spese ed entratepubbliche ben superiore a quella che si osservain molti Paesi federali.In tutti i Paesi considerati, nei governi decentratila quota di spesa pubblica eccede la quota dientrate, ad indicare il ruolo rilevante svolto dalsistema dei trasferimenti 4 .4 Le quote di entrate e spese locali sulle entrate espese totali sono però un indicatore molto rozzoLe TABB. 2.a e 2.b forniscono qualcheindicazione sulla spesa pubblica per funzioni alivello decentrato. In contrasto con leproposizioni principali della teoria normativa,ben poche sono le funzioni di spesa assegnateallo stesso livello di governo nei diversi Paesi, asegnalare l’importanza di fattori storici eculturali. Ad esempio, nei Paesi federali, laspesa locale per l’istruzione va dallo 0,4% inAustralia al 13% in Germania, al 44,1% inCanada; la spesa locale per la sanità vadall’1,1% in Canada al 18,4% in Svizzera. Unavariabilità ancora maggiore si registra tra i Paesiunitari.La TAB. 3 offre qualche informazione sullacomposizione delle entrate locali, tra entratetributarie, entrate extra-tributarie e trasferimenti.In quasi tutti i Paesi, il peso delle entratetributarie è rilevante, ma anche questo presentaun elevato grado di variabilità sia tra i Paesifederali sia tra i Paesi unitari. In tutti i Paesiconsiderati, emerge altresì il ruolo fondamentaledei trasferimenti. In alcuni casi, come l’Italiadegli anni ’80, essi rappresentano anche piùdell’80% delle entrate locali, un punto su cuitorneremo. Tuttavia, negli ultimi vent’anni,sembra accresciuto il ruolo delle imposte comefonti di finanziamento dei governi decentrati,anche se alcuni Paesi (Regno Unito e Irlanda,Svizzera e Messico) sono andati nella direzioneopposta.dell’effettivo grado di decentramento fiscale, poichénon rendono esattamente l’idea di quale e quantaautonomia fiscale godano i governi locali. Adesempio, in molti Paesi, è presente un’ampiasovrapposizione delle funzioni dei diversi livelli digoverno, il che può significare che larga parte dellaspesa del governo locale sia in realtà strettamentecontrollata dal centro.

13TAB 1: Entrate e spese dei governi decentrati*Quota sulla spesa Quota sulle entratedel governo del governocentrale (1) centraleEntrate tributariein % delle entratetotali1985 2001 1985 2001 1985 2001Paesi federaliAustria 28.4 28.5 24.6 21.4 23.8 18.9Belgio 31.8 34.0 11.4 11.3 4.8 28.6Canada 54.5 56.5 50.4 49.9 45.4 44.1Germania 37.6 36.1 31.9 32.4 30.8 29.2USA 32.6 40.0 37.6 40.4 32.7 31.7Paesi unitariDanimarca 53.7 57.8 32.3 34.6 28.4 33.8Finlandia 30.6 35.5 24.8 24.7 22.4 22.4Francia 16.1 18.6 11.6 13.1 8.7 9.3Grecia 4.0 5.0 3.7 3.7 1.3 1.0Irlanda 30.2 29.5 32.3 34.6 2.3 1.9Italia 25.6 29.7 10.7 17.6 2.3 12.2Lussemburgo 14.2 12.8 8.0 7.4 6.6 5.6Olanda 32.6 34.2 11.4 11.1 2.4 3.5Norvegia 34.6 38.8 22.5 20.3 17.7 16.3Portogallo 10.3 12.8 7.6 8.3 3.5 6.5Spagna 25.0 32.2 17.0 20.3 11.2 16.5Svezia 36.7 43.4 34.3 32.0 30.4 30.8Regno Unito 22.2 25.9 10.5 7.6 10.2 4.1* Fonte: Jourmaud and Kongsrud (2003)(1) Esclusi I trasferimenti ad altri livelli di governoTAB 2.a: Spese dei governi locali per alcune funzioni principali(in % della spesa locale totale; 2001 o ultimo anno disponibile)Beni pubblici** Istruzione Sanità Sicurezza socialee welfareAbitazioni etempo liberoTrasporti ecomunicazioniStato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Localeregione o regione o regione o regione o regione o regione oprovincia provincia provincia provincia provincia provinciaAltre speseStato,regione oprovinciaPaesi federaliAustralia 18.9 16.1 29.4 0.4 20.1 2.1 4.8 6.3 3.4 18.7 8.8 27.5 14.7 28.9Austria 13.5 19.5 19.9 16.1 23.3 12.3 18.4 21.4 4.1 3.9 17.8 17.8 3.0 9.0Belgio 14.8 30.7 42.9 20.5 0.8 2.0 16.9 15.9 2.5 2.4 17.2 13.0 5.0 15.7Canada 5.3 9.6 23.2 40.5 31.9 1.1 16.3 7.4 1.4 5.5 3.7 12.6 18.1 17.8Germania 13.8 10.8 21.9 13.0 8.0 14.5 17.1 24.6 4.1 15.3 5.7 6.0 29.4 15.9Svizzera 13.3 12.9 24.7 23.0 16.6 18.3 17.8 14.8 2.1 8.2 9.8 7.2 15.8 15.5USA 7.9 16.6 31.0 44.1 21.9 8.7 18.1 7.5 0.7 2.1 7.9 6.1 12.6 14.9Locale

14TAB 2.b: Spese dei governi locali per alcune funzioni principali(in % della spesa locale totale; 2001 o ultimo anno disponibile)Beni pubblici** Istruzione Sanità Sicurezza socialee welfareAbitazioni etempo liberoTrasporti ecomunicazioniStato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Localeregione o regione o regione o regione o regione o regione oprovincia provincia provincia provincia provincia provinciaAltre speseStato,regione oprovinciaPaesi unitariR. Ceca. 14.1 24.2 1.1 8.2 20.9 15.8 15.7Danimarca 4.5 13.1 16.5 57.2 0.9 4.2 3.6Francia 38.5 16.4 0.7 9.9 6.2 10.3 18.0Ungheria 16.8 27.9 16.4 13.3 13.8 3.6 8.1Islanda 5.4 28.2 0.9 15.5 5.3 9.1 35.7Irlanda 4.1 11.3 45.5 5.2 14.9 11.3 7.8Lussemburgo 21.2 16.1 0.9 4.6 9.1 21.0 27.1Olanda 12.8 17.9 2.6 22.6 20.0 6.7 17.4Norvegia 6.4 22.2 32.5 17.6 6.4 4.5 10.4Polonia 11.2 27.8 24.8 8.0 11.4 10.1 6.7R. Slovacca 31.6 0.3 0.7 1.7 41.5 12.7 11.4Spagna 31.0 25.8 4.2 3.9 6.5 18.2 10.5Svezia 13.0 21.0 25.6 27.6 2.9 5.5 4.3Regno Unito 16.3 28.7 0.0 32.5 5.4 4.9 12.2*Fonte: Jourmaud e Kongsrud (2003)** servizi pubblici generali, ordine pubblico e sicurezzaLocaleTAB 3: Entrate dei governi locali(in % delle entrate totali)Entrate tributarie Altre entrate Trasferimenti1985 2000 1985 2000 1985 2000Paesi federaliAustralia 42.5 40.3 37.0 45.4 20.5 14.3Austria 53.8 52.4 32.1 27.4 14.2 20.1Belgio 32.0 37.2 6.7 9.2 61.3 53.6Canada 36.5 40.6 15.6 19.9 47.9 39.5Germania 36.9 39.5 36.0 25.3 27.0 35.2Messico 35.2 19.4 57.2 29.2 7.6 51.4Svizzera 50.9 48.2 32.4 34.5 16.7 17.3USA 39.3 37.8 22.1 23.6 38.5 38.6Paesi UnitariDanimarca 44.0 52.9 10.0 7.8 46.0 39.3Finlandia 46.2 55.1 19.6 22.6 34.2 22.3Francia 46.7 45.1 18.9 19.3 34.4 35.5Islanda 72.0 74.0 20.0 17.3 8.0 8.8Irlanda 5.4 4.9 20.0 18.7 74.6 76.4Italia 6.3 37.2 11.7 13.5 82.0 49.3Lussemburgo 45.0 33.4 12.5 29.4 42.5 37.2Olanda 5.6 9.7 14.0 20.2 80.4 70.1Norvegia 45.7 38.5 15.8 20.1 38.4 41.4Spagna 56.3 66.5 19.4 11.0 24.2 22.6Svezia 57.7 74.9 20.5 5.7 21.8 19.4Regno Unito 30.8 14.3 21.1 15.6 48.1 70.1*Fonte: OECD, Revenue Statistics, 2003

15TAB 4: Gettito delle principali imposte locali(in % delle entrate tributarie totali)Redditi eprofittiPayroll Patrimonio Impostegenerali suiconsumiAcciseTaxeson useetc.AltreimpostePaesi federaliAustralia - - 100.0 - - - -Austria 37.7 19.1 10.0 22.7 3.8 1.7 5.0Belgio 85.8 - - 1.4 7.9 4.6 0.3Canada - - 91.6 0.2 - 1.6 6.5Germania 77.1 - 16.6 5.2 0.5 0.4 0.2Messico - 0.1 88.5 - 1.9 0.9 8.6Svizzera 83.1 - 16.6 - 0.2 0.1 -USA 6.2 - 71.5 12.4 5.1 4.8 -Paesi UnitariDanimarca 91.1 2.2 6.6Finlandia 78.6 16.9 4.3 - - - 0.2Francia - - 49.1 - 7.6 3.4 39.8Grecia - - 56.2 2.8 23.1 17.9 -Ungheria 0.8 - 22.2 71.1 1.0 4.5 0.4Islanda 80.4 - 12.4 7.2 - - -Irlanda - - - 100.0 - - -Italia 8.8 - 18.0 - 8.7 10.6 53.9Giappone 47.5 27.4 31.1 7.0 8.1 5.4 1.0Lussemburgo - 92.6 5.8 - 1.0 0.2 0.3Olanda - - 57.5 - - 42.5 -Norvegia 90.6 - 7.5 - - 1.8 -Portogallo 22.4 7.9 44.3 17.3 12.3 3.3 0.3Spagna 25.3 21.9 37.4 11.7 9.9 13.7 1.9Svezia 100.0 - - - - - -Regno Unito - - 99.9 - - - 0.1*Fonte: OECD, Revenue Statistics, 2003(1) Include le imposte sul patrimonio netto (Norvegia), imposte di successione (Finlandia e Portogallo) ed altre imposte,principalmente sugli affari (Francia, Italia)

16Qualche informazione di maggiore dettaglioproviene dalla TAB. 4, che illustra lacomposizione del gettito tributario dei governilocali. Nei grandi Paesi federali della tradizioneanglo-sassone (Australia, Canada e Stati Uniti),gli enti locali si finanziano prevalentemente conle imposte patrimoniali (mentre gli staticomponenti le federazioni con imposte sullevendite e sui redditi personali); al contrario, neiPaesi federali dell’Europa continentale (Belgio,Germania e Svizzera), i governi decentrati sibasano soprattutto sulle imposte sui redditi eprofitti; altri Paesi, come la Spagna e l’Austria,fanno ricorso anche alle imposte sui consumi. Sesi considerano i Paesi unitari, nel Regno Unito igoverni locali si finanziano solo con le impostepatrimoniali, mentre i Paesi scandinavi solo conle imposte sul reddito da lavoro. L’Italia e laFrancia utilizzano anche imposte sul valoreaggiunto a livello locale (in Italia, l’IRAP).Emerge dunque un panorama molto variegato,talora anche in netto contrasto con isuggerimenti della teoria sull’uso delle impostepiù appropriate. Bisogna però ancora una voltasottolineare che questi dati, pur di grandeinteresse, non danno un’idea precisa sul grado diautonomia tributaria dei governi locali neidiversi Paesi.3. Due esperienze europee di federalismo:Spagna e BelgioQuesto paragrafo è dedicato alla discussione didue esperienze europee di decentramento, quellaspagnola e quella belga, che si presentanoparticolarmente interessanti sotto molti aspetti epossono fornire qualche utile indicazione per ilnostro Paese.Il decentramento in SpagnaL’esperienza spagnola rappresenta un casointeressante di decentramento fiscale, associatoad un processo di consolidamento e riequilibriodelle finanze pubbliche. Il processo didecentramento parte alla fine del regimedittatoriale, nella seconda metà degli anni ’70,dettato più che da considerazioni di carattereeconomico da ragioni politiche, quali ilrafforzamento del regime democratico e lanecessità di tenere conto dell’esistenza di ampiedisparità culturali e linguistiche tra le diverseregioni. Con la Costituzione approvata nel 1978,vengono istituiti due livelli di governo subcentrali:17 regioni (Comunità Autonome) e piùdi 8.000 comuni. Alla Costituzione vieneaffiancata la Ley Orgánica de Financiación delas Comunidades Autónomas (LOFCA), checontiene i principi per l’attuazione deldecentramento, sulla base dei quali nel corsodegli anni ’80 le Comunità hanno approvato iloro Statuti.Il modello spagnolo di decentramento è natocome modello asimmetrico che, da un lato,riflette le differenze – storiche, culturali,linguistiche ed economiche – tra le diverseRegioni, dall’altro il complesso processopolitico e di negoziazione attraverso il quale èstato costruito. Due asimmetrie rivestonoparticolare importanza ed aiutano a capire comeil sistema si è evoluto nel tempo, fino ad arrivareall’assetto attuale.La prima asimmetria riguarda l’esistenza di dueregimi di decentramento, per cui i governiregionali hanno poteri fiscali molto diversi, ilRegime Forale e il Regime Comune (come ladistinzione tra Regioni a Statuto speciale eRegioni a Statuto ordinario in Italia). Il primo siapplica ai Paesi Baschi e alla Navarra, a cui sonostate devolute, sin dall’inizio, la maggior partedelle funzioni di spesa e la maggior parte delleimposte (cosiddette impuestas concertados), conampi margini di autonomia. Queste Regionigestiscono infatti in piena autonomia imposte sulreddito e sui profitti, sulle successioni e

17donazioni, mentre non hanno potere di deciderealiquote e base imponibile per quanto riguardal’IVA; pagano un contributo al Governo centraleper il finanziamento di quelle funzioni di suaesclusiva competenza, come la difesa e lerelazioni internazionali.Il Regime Comune si applica alle altre 15Comunità, che fino al 1996 hanno avuto benpoca autonomia tributaria e sono state finanziateprevalentemente attraverso trasferimenti.La seconda asimmetria riguarda le Comunità delRegime Comune e consiste nel cosiddettodecentramento a due velocità, in relazioneall’attribuzione delle funzioni di spesa. LaCostituzione aveva infatti previsto che non tuttele Regioni dovessero assumere le stesse funzioninello stesso momento, ma che si potesseroseguire due strade per accedere all’autonomia:una strada più veloce, con l’assunzioneimmediata di ampie funzioni di spesa, inparticolare della sanità e dell’istruzione ed unastrada più graduale, aspettando almeno cinqueanni per arrivare alla piena autonomia. Questaasimmetria è però stata fonte di complessità econflitti, aggravati dalla revisione quinquennaledel sistema di decentramento. La recente riformadel 2002 ha in buona parte risolto questiproblemi.- L’assegnazione delle funzioniL’attribuzione delle funzioni di spesa ècontenuta nella Costituzione e negli Statuti delleautonomie. In particolare, l’art. 148 dellaCostituzione elenca le materie su cui le Regionipossono avere competenza nei loro Statuti (pursenza specificare se si tratti di funzionilegislative o esecutive); all’art. 149 specifica lefunzioni che su quelle materie restano dicompetenza esclusiva del Governo centrale;infine contiene una clausola di salvaguardia, percui le Regioni possono assumere funzioni sullematerie non elencate agli artt. 148 e 149, che senon assunte dalle Regioni restano al Governocentrale.Più in dettaglio, lo Stato centrale ha competenzein alcune aree, come la giustizia, la difesa, lerelazioni internazionali, il commercio conl’estero e le politiche economiche generali, inparticolare redistribuzione e stabilizzazione. Inmolti ambiti, le competenze sono suddivise,secondo diversi criteri. In alcuni casi (come lalegislazione penitenziaria e i brevetti), ilGoverno centrale detiene il potere legislativo ele Regioni hanno potere esecutivo; in altri casi(istruzione, sanità, protezione ambientale,stampa e telecomunicazioni), il Governocentrale detta la legislazione di base, chedefinisce gli standard minimi che devono essererispettati in tutto il Paese, in base alla quale igoverni regionali adottano le loro norme; in altricasi ancora, tutti e due i livelli di governodetengono sia il potere legislativo sia il potereesecutivo su parti della stessa materia (i lavoripubblici), a seconda che si tratti di interessenazionale o regionale. I governi regionali hannoinoltre il potere di promuovere lo sviluppoeconomico sul proprio territorio e di regolazionein alcuni settori di attività economica, limitatodal potere del Governo centrale di dettare lalegislazione di base.Il decentramento cosiddetto a due velocità si èconcretizzato essenzialmente nel fatto che nontutte le Regioni del Regime Comune hannoavuto da subito le competenze in materia diistruzione e di sanità. Ma la riforma del 2002 haunificato le responsabilità di spesa di tutte leRegioni ed ha abolito la disposizione dirinegoziare il sistema ogni cinque anni.- L’assegnazione delle entrateLe modalità di finanziamento delle Regioni delRegime Comune sono state spesso modificate

18nel corso degli anni e, dal 1986 fino al 2002,negoziate ogni cinque anni 5 all’interno delConsiglio per la Politica fiscale e finanziaria(composto dai Ministri dell’Economia e dellefinanze e della Pubblica Amministrazione delGoverno centrale e dai Consiglieridell’Economia e delle finanze dei Governiregionali), che ha potere decisionale in materia.Al processo di devoluzione delle funzioni, non siè accompagnato un analogo processo didevoluzione delle entrate e, come è statoaccennato, fino al 1996, le Regioni sono statefinanziate quasi esclusivamente attraverso itrasferimenti dal bilancio del Governo centrale,differenziati a seconda che si trattasse di Regioniad alta responsabilità (le cinque Regioni cheavevano assunto tutte le funzioni, sin dall’inizio)o Regioni a bassa responsabilità.In un primo periodo di transizione, durato fino al1986, i trasferimenti non vincolati eranoredistribuiti sulla base di un criterio detto delcosto effettivo: per ciascuna funzione devoluta,ogni Regione otteneva risorse pari al costostorico, rilevato prima del decentramento; inaltre parole, la spesa statale per ciascunafunzione era stata regionalizzata e l’importorisultante assegnato alle diverse Regioni. Apartire dal 1986, questo criterio è stato sostituitoda un metodo basato su un indicatore di bisogno,costruito ponderando diverse variabili, quali lapopolazione, la dimensione territoriale, lo sforzofiscale 6 . Le Regioni ad alta responsabilitàricevevano un ammontare di trasferimenti piùelevato, per poter finanziare l’istruzione(maggiore peso della popolazione nellacostruzione dell’indicatore di fabbisogno).Fino alla riforma del 2002, che ha uniformato lefunzioni di tutte le Regioni, la sanità venivafinanziata con trasferimenti vincolati, destinatisolo alle Regioni cui la funzione era statadevoluta, distribuiti sulla base della spesa storicae della popolazione. Dal 2002, il meccanismo difinanziamento della sanità è stato modificato,con l’istituzione di due Fondi, il Fondo Generalee il Fondo di Coesione. Il primo è distribuitosulla base di tre indicatori - la popolazione(75%), la popolazione sopra i 65 anni (24,5%) el’appartenenza ad un’isola (0,5%) – e dovrebbeaumentare sulla base della crescita del PIL. Ilsecondo serve a compensare le Regioni cheoffrono cure ospedaliere ai non residenti 7 .A partire dal 1996, il peso dei trasferimenti si èridotto, parallelamente all’aumento del grado diautonomia tributaria, che fino a quel momentoera stata praticamente nulla 8 . Con la revisioneper il periodo 1997-2002, fu ceduta alle Regioniuna quota pari al 15% del gettito dell’impostasul reddito delle persone fisiche raccoltoall’interno del territorio regionale, con qualchelimitata possibilità di manovrare le aliquote econcedere crediti d’imposta, preservandone laprogressività.A decorrere dal 2002, è stato introdotto unnuovo sistema di finanziamento per le 15Regioni del Regime Comune.In particolare, è stato introdotto un criterio piùoggettivo della spesa storica per la ripartizionedei trasferimenti generali (simile a quello usato5 Nel 1996, alcune Regioni non hanno accettato larevisione del sistema e ciò ha comportato lasovrapposizione di due sistemi di finanziamento.6 Tuttavia, la ponderazione delle diverse variabili fufatta in modo tale che ciascuna regione ricevesse unammontare di risorse non inferiore a quello ricevutonel regime previgente.7 La compensazione è a carico dello Stato centrale,ma non copre il costo del servizio.8 Erano state infatti cedute le imposte sul patrimonionetto degli individui, sulle successioni e donazioni,sui trasferimenti di proprietà, sul lotto, ma senzanessun margine di manovra, per cui le Regionipotevano solo amministrarle, mentre il poterenormativo restava nelle mani dello Stato centrale.

19per la sanità): 94% sulla base della popolazione,4,2% sulla base dell’estensione territoriale, 1,2%sulla base della densità di popolazione, 0,6%sulla base dell’appartenenza ad un’isola. LeRegioni ricevono poi dei trasferimenti aggiuntiviper i servizi sociali, distribuiti sulla base dellapopolazione sopra i 65 anni.Un’altra caratteristica importante della riforma èl’aumento del peso dei tributi regionali, in mododa ridurre il divario tra autonomia di spesa edautonomia di entrate. Nel 2003, i tributi proprisono giunti a rappresentare circa il 53% delleentrate totali dei Governi regionali ed inoltre leRegioni hanno ottenuto il potere di manovrare lealiquote o le basi imponibili di gran parte delleimposte loro devolute.La TAB. 5 illustra il nuovo regime.Sembra tuttavia che - almeno finora - le Regioniabbiano utilizzato molto poco i margini diautonomia loro attribuiti 9 .Il nuovo sistema però non è privo di problemi eprobabilmente sarà ancora una volta riformato,nel tentativo di rimuovere gli effetti dellacosiddetta garantia de minimos, in base allaquale, in seguito ad ogni revisione, nessunaRegione avrebbe dovuto ricevere un ammontaredi risorse inferiore a quello ricevuto con ilsistema precedente. L’operare di questomeccanismo ha di fatto perpetuato i problemiiniziali di allocazione dei finanziamenti.- La perequazioneLa Costituzione e la LOFCA fanno riferimentoin modo esplicito al principio della solidarietà. IlGoverno centrale dovrebbe garantire un livellominimo essenziale di servizi offerti da ciascunaRegione, anche quando questa non è in grado diTAB. 5 Principali imposte regionali (RegimeComune) prima e dopo la riforma del 2002Prima del 2002 Dopo il 2002Imposta sul reddito delle persone fisiche15% del gettito raccolto sulterritorio, senza nessunpotere discrezionale suquesta quotaNessunacompartecipazioneImposta sul valore aggiuntoPossibilità di stabilire lealiquote sul 33% della baseimponibile (a parità dinumero di scaglionistabilito a livello centrale)35%del gettito raccolto sulterritorio regionale, manessun potere normativoImposta sul patrimonioIntero gettito, con qualche Intero gettito, con maggiorepotere sulle aliquote discrezionalità sullealiquoteTabacco, acoolici e olii mineraliNessun gettito40% del gettito raccoltonella Regione, ma nessunpotere discrezionaleRivendita di prodotti petroliferiL’imposta non esisteva Possibilità di introdurreNessun gettitoEnergia elettricaaddizionali (limitate)sull’accisa del GovernocentraleIntero gettito raccolto nellaRegione, ma nessun poterediscrezionalefinanziarli con le entrate tributarie e con itrasferimenti. Dunque le capacità fiscali dellediverse Regioni dovrebbero essere uguagliate, inmodo da consentire a ciascuna di offrire un certolivello di servizi a parità di sforzo fiscale.La riforma del 2002 ha reso più solido etrasparente il meccanismo di perequazione. IlFondo perequativo (Fondo de suficiencia), vienealimentato dallo Stato centrale e dalle Regionicon capacità fiscale superiore al fabbisogno dispesa 10 . Le risorse del fondo crescono sulla basedella crescita del gettito tributario dello Statocentrale.9 Un problema serio in Spagna è la lacunosità delsistema informativo, per cui diventa difficile simularegli effetti di potenziali modifiche di aliquote e basiimponibili.10 Si tratta di Madrid e delle Baleari.

20- I governi localiLe responsabilità dei comuni non sono elencatenella Costituzione, ma definite nel LocalGovernment Act del 1985 e variano al variaredella dimensione dell’ente 11 .Essi hanno comunque responsabilità moltolimitate, non occupandosi di istruzione eassistenza sanitaria. Tuttavia è nell’agendapolitica (Pacto local) la devoluzione di maggioriresponsabilità agli enti locali, anche perbilanciare i rapporti di forza tra Regioni e Statocentrale. L’eccessiva frammentazione, con lapresenza di moltissimi comuni di piccolissimedimensioni, dovrebbe comunque indurre aqualche cautela nell’attribuzione ulteriorifunzioni di spesa.I comuni si finanziano soprattutto con entratetributarie, che derivano dalle imposte sullaproprietà immobiliare e sugli affari, dalle tassesui veicoli, dalle tasse sulle opere diurbanizzazione e lavori pubblici, dall’impostasui guadagni di capitale sulla proprietà terriera.Su queste imposte e tasse hanno anche il poteredi stabilire le aliquote, sia pure entro certi limiti.Il decentramento in BelgioIl Belgio è uno stato federale di recentecostituzione, precisamente dalla riformacostituzionale del 1993, attuata dopo una serie dialtre riforme e una lunga fase di negoziazioni,che ha istituito cinque livelli di governo: ilGoverno federale, le Comunità, le Regioni, le11 Ad esempio, tutti i comuni sono responsabili perl’illuminazione pubblica, la rete idrica, i pianiurbanistici; quelli superiori a 5.000 abitanti devonoanche fornire giardini pubblici e la biblioteca; quellisopra i 20.000 abitanti devono fornire anche servizisociali e il macello; quelli sopra i 50.000 sonoresponsabili anche dei trasporti pubblici urbani e deiservizi di protezione ambientale. I servizi che nonsono forniti dai singoli comuni possono essere offertiattraverso forme di cooperazione tra gli enti, gestite alivello regionale.Province (10) e i Comuni (589). L’ordinamentofederale belga è caratterizzato da singolarecomplessità e asimmetria, che derivano, al paridel caso spagnolo, essenzialmente dallanecessità di comporre le tensioni culturali esociali manifestatesi negli anni. Il processofederativo è stato infatti sostenuto soprattuttodall’emergere di profonde fratture fra le diverseComunità linguistiche.Il primo passo verso il federalismo risale al1970, quando la Costituzione viene modificataper sancire l’esistenza di tre Regioni (Fiandre,Bruxelles e Valloni) e tre Comunità linguistiche(Fiamminga, Francese e Tedesca), introducendodue modelli di federalismo: alle Comunità vieneattribuita l’autonomia culturale e alle Regionil’autonomia socio-economica (che non vieneperò subito implementata). Nelle Fiandre si èavuta fin dall’inizio la fusione delle istituzionidella Regione e della Comunità fiamminga.- Le riforme degli anni ‘80Un’ulteriore spinta al decentramento simanifesta nel 1980: le Comunità culturaliottengono più competenze e viene rafforzataanche l’autonomia regionale; Regioni eComunità ottengono istituzioni separate, inclusoun esecutivo separato; gli atti legislativi delleRegioni e Comunità vengono equiparati a quellidel Governo centrale. Da sottolineare che tutte lecompetenze degli enti federati sono, in linea diprincipio, concepite come esclusive, anche se lalegislazione speciale, ha di fatto ritagliato degliambiti di competenza per lo Stato federaleall’interno di molte delle materie attribuite alleRegioni. Nessun passo viene invece effettuatonella direzione dell’autonomia tributaria deigoverni decentrati; le risorse finanziarie dellenuove autonomie consistono prevalentemente intrasferimenti dal bilancio centrale (per leRegioni definiti sulla base di tre criteri

21ponderati, la popolazione, il gettito dell’impostapersonale sul reddito e la superficie, cosiddettaregola dei tre/terzi; per le Comunità sulla basedella popolazione), il che non incoraggia laresponsabilità finanziaria.Nel 1988-1989, viene attuata una ulterioreriforma, che vede il trasferimento di moltecompetenze dal governo centrale alle autonomiesub-centrali: la fornitura di beni pubblici localiviene affidata quasi completamente alle Regionie alle Comunità; il governo federale mantiene ilcontrollo sulle grandi public utilities (ferrovie,telecomunicazioni, poste, aeroporti, elettricità eimpianti nucleari), mantiene anche laresponsabilità delle politiche redistributive (lasicurezza sociale) e di stabilizzazione. Ancora,la maggior parte delle competenze rimaneesclusiva, riducendo gli spazi di interferenza.Tuttavia, per diverse materie (dall’ambiente, allasanità alla politica energetica), il Governocentrale mantiene il controllo sulla legislazione esul finanziamento, mentre le disposizioniattuative e la gestione vengono affidate alleRegioni o alle Comunità. Per quanto riguarda lefonti di finanziamento, aumenta il peso dellecompartecipazioni rispetto ai trasferimenti dalbilancio centrale e alle Regioni viene concessauna limitata autonomia tributaria. Aumentainvece moltissimo l’autonomia di spesa (la quotadi spesa delle autonomie passa dal 10% nel 1980al 30% nel 1990).- La riforma del 1993La riforma del 1993 trasforma il Belgio in unostato federale e procede anche ad una revisionedella distribuzione delle funzioni tra i diversilivelli di governo. Le competenze delle Regionie delle Comunità sono stabilite dallaCostituzione e dalle leggi federali adottate conuna maggioranza speciale 12 . Le materie nonesplicitamente assegnate restano attribuite alGoverno federale.Le competenze delle Comunità riguardanoprincipalmente gli individui e i dirittiindividuali: cultura, arte e turismo; istruzione;politica sanitaria e welfare (eccetto la sicurezzasociale); cooperazione internazionale in questiambiti. L’istruzione rappresenta la funzione piùrilevante in termini di spesa.Le competenze delle Regioni non sono elencatein Costituzione, ma definite dalle leggi federali,e rispondono ad una logica territoriale: sviluppoeconomico regionale, incluse le politiche per illavoro; industria; ambiente, conservazione dellanatura e sviluppo rurale; abitazioni e territorio;risorse idriche; politica energetica (tranne leinfrastrutture nazionali e l’energia nucleare);strade e vie fluviali; aeroporti regionali etrasporti pubblici locali; agricoltura ecommercio con l’estero 13 . Tuttavia, in molte diqueste materie il Governo federale conserva ilpotere di dettare le regole generali.Al Governo federale resta la competenzaesclusiva su difesa, giustizia, sicurezza,sicurezza sociale, politica fiscale e monetaria, ilche non è banale, se si considera che la spesa perpensioni è la componente principale della spesapubblica complessiva.Dunque le Regioni e le Comunità godono diampia autonomia legislativa. Per fare un12Qualunque emendamento che modifichi lecompetenze delle autonomie deve essere approvatocon una maggioranza di 2/3 dei voti in ciascunacamera del Parlamento federale e a maggioranza daciascun gruppo linguistico presente in ciascunaCamera13Nell’esercizio delle cosiddette “competenzeimplicite”, di cui all’art. 10 della legge speciale 8agosto 1980, le Regioni possono adottare attilegislativi (detti decreti) anche in materie che esulanodalla loro sfera di attribuzioni, nella misura in cui ciòrisulti necessario per l’esercizio delle propriecompetenze.

22esempio, una legge di una Comunità in materiadi istruzione può abrogare o emendare unaprecedente legge nazionale, visto che la materiarientra interamente nelle competenze esclusivedelle Comunità. In altre parole, non si applica ilprincipio gerarchico per cui la legge federalesovrasta le leggi delle autonomie. All’autonomialegislativa si affianca anche l’autonomiaamministrativa. Le leggi federali vengonoimplementate dalle agenzie o dipartimenti delgoverno federale e le leggi delle Regioni e delleComunità vengono implementate dalle agenzie odipartimenti regionali.Una caratteristica peculiare dell’ordinamentobelga è il meccanismo di composizione deiconflitti di interesse fra livelli di governo,ispirato al principio della “lealtà federale”, aisensi dell’art. 143 della Costituzione, secondo ilquale “nell’esercizio delle rispettive competenze,lo Stato federale, le Comunità, le Regioni e laCommissione comunitaria Comune agiscono nelrispetto della lealtà federale, allo scopo dievitare conflitti d’interesse”. Se sorgono conflittidi competenza si ricorre alla Corte di Arbitrato,una giurisdizione speciale instaurata a questoscopo nel 1980. Se i conflitti riguardanoquestioni amministrative si ricorre al Consigliodi Stato. I conflitti d’interesse sono invecesottoposti ad un Comitato di concertazione,composto dai Ministri del Governo federale, deigoverni delle Comunità e delle Regioni.Dopo la riforma costituzionale del 1993, la spesadelle Regioni e delle Comunità assume un pesoancora più rilevante sulla spesa pubblicacomplessiva, ma l’autonomia tributaria restainadeguata ai livelli di spesa, e il sistema difinanziamento delle autonomie si presentacomplesso e instabile, soggetto a ripetutemodifiche. In particolare, le fonti difinanziamento sono, e sono sempre state, diverseper le Regioni e le Comunità.- Il finanziamento delle ComunitàDal 1993, alle Comunità sono stati attribuiti tretipi di entrate: la compartecipazione al gettitofederale dell’imposta sul reddito delle personefisiche e dell’IVA; i canoni radio-TV (poiregionalizzati); i finanziamenti per l’istruzioneuniversitaria offerta agli studenti stranieri. Lecompartecipazioni sono allocate tra le Comunitàcon criteri diversi: la compartecipazioneall’imposta sul reddito (il cui ammontare totale èogni anno indicizzato ai prezzi al consumo e allacrescita del PIL) viene ripartita secondo ilcontributo di ciascuna Comunità al gettitocomplessivo dell’imposta, secondo il principiodel “giusto ritorno”, per cui l’ammontare deitrasferimenti dal bilancio statale va calcolato inproporzione del gettito fiscale espresso daciascun territorio. La compartecipazione algettito dell’IVA (il cui ammontare totale èindicizzato per ora solo ai prezzi al consumo, main futuro sarà legato anche alla crescita del PIL)viene ripartita sulla base del fabbisogno. Sullabase della riforma del 2000-2001, a partire dal2012, la ripartizione della compartecipazioneall’IVA seguirà il criterio più oggettivo dellacapacità fiscale. I canoni radio-TV sonodistribuiti sulla base della localizzazione degliapparecchi. I finanziamenti per gli studenti sonoindicizzati ai prezzi al consumo e possono esseremodificati per tenere conto dell’andamento dellapopolazione studentesca.Non è stato previsto nessun meccanismo diperequazione. In ogni caso, le Comunità nongodono di autonomia tributaria, pur avendopiena autonomia di spesa. Il problema delleComunità, in particolare di quella di linguafrancese, resta il finanziamento dell’istruzione,che ha portato negli ultimi anni ad aumenti adhoc dei trasferimenti.

24amministrativi federali. Come si è detto, la leggespeciale del 13 luglio 2001, ha trasferitocompletamente alle Regioni la competenzalegislativa in materia di ordinamento deiComuni e delle Province. Dunque, per ilfinanziamento delle loro funzioni, Province eComuni dipendono dalle Comunità e dalleRegioni. Queste ultime dispongono di unapposito Fondo dei Comuni destinato alfinanziamento degli enti locali, ma in caso diinsufficienza delle risorse, gli enti locali devonofarsi carico di una parte dei costi dei servizi loroaffidati. A questo fine, le Regioni hanno facoltàdi concedere loro quote di imposte sui redditi esui beni immobili.In conclusione, il sistema belga presenta unastruttura istituzionale molto complessa, che tentadi mediare le istanze delle diverse Comunità eRegioni, che si riflette anche nei rapportifinanziari tra i diversi livelli di governo.L’esperienza belga di federalismo non si ècomunque conclusa, le Regioni chiedono ancoramaggiore autonomia e probabilmente nuoveriforme saranno attuate in tempi brevi.4. Il decentramento in Italia negli anni ‘90 15Ragioni e problemi del decentramentoNegli ultimi trent’anni, l’Italia ha gradualmenteimplementato un processo di decentramentofiscale, con l’attribuzione di nuove competenzee risorse ai livelli inferiori di governo, che haavuto un’accelerazione nel corso degli anni ’90,sino ad arrivare alla riforma costituzionale del2001.Alle origini del processo di decentramento deglianni ’90 stanno ragioni di varia natura, siatecniche sia politiche. Alla fine degli anni ’80l’Italia presentava un sistema di finanza pubblica15 Questo paragrafo riprende, aggiornandole, alcunedelle considerazioni discusse più in dettaglio inBordignon (2006).fortemente accentrato dal lato del prelievo, inconseguenza della riforma tributaria che avevacancellato gli ampi spazi di autonomia tributariadi cui godevano soprattutto i Comuni,sostituendoli con un sistema di trasferimenti dalCentro alla periferia 16 . Si configurava unsistema cosiddetto di finanza derivata, doveattraverso i trasferimenti erariali il Centrodelineava i livelli di spesa degli enti decentratied in parte anche le caratteristiche della stessaspesa. Nonostante l’impronta moderatamente“regionalista” della Costituzione del ’48, peresempio, ancora gli inizi degli anni ’90, leRegioni a Statuto ordinario erano finanziate peril 97% con trasferimenti erariali, di cui oltre il94% a destinazione vincolata, cioè contrasferimenti a valere su diversi fondi settoriali(sanità, trasporti, agricoltura). Questo sistemaincorporava molti punti critici, soprattutto effettidi deresponsabilizzazione sul comportamentodegli enti locali. La determinazione annuale deitrasferimenti da parte del Centro, sulla base delleesigenze della finanza pubblica nazionale,rendeva di fatto impossibile la programmazionepluriennale del bilancio da parte degli entiterritoriali; l’assenza di livelli insufficienti diautonomia tributaria al margine ne rendevaimpossibile una gestione autonoma in presenzadi shock differenziati; la separazione traresponsabilità di spesa e di entrata fornivaincentivi ad un esagerato aumento della prima acarico del bilancio statale (fly paper effects);l’incapacità da parte del Centro di legare itrasferimenti erariali a indicatori “oggettivi” difabbisogno aumentava la discrezionalità delsistema. Un segnale evidente delle difficoltà di16 In parte, questa scelta era stata deliberata, inrisposta all’insoddisfazione per la gestione locale deitributi. Si riteneva inoltre che un sistema accentratodel prelievo avrebbe consentito una più ampiaperequazione territoriale delle risorse e un maggiorcontrollo della dinamica della spesa locale.

25finanziamento del sistema degli enti decentratierano i molteplici interventi ex post da parte delCentro a ripiano dei deficit accumulati a livellolocale, sostenuti da tentativi ripetuti ma spessovani di porre sotto controllo la dinamica dellaspesa locale. La conseguenza era una strutturadei finanziamenti sostanzialmente arbitraria,basata sul cosiddetto principio della spesastorica, per cui chi, per qualche ragione, avevaspeso di più nel passato ed era riuscito astrappare maggiori risorse, si trovava poi adessere avvantaggiato rispetto agli altri, anche nelfuturo.L’insoddisfazione da parte dei tecnici neiconfronti del sistema di finanza derivata avevaperò trovato scarso ascolto da parte del sistemapolitico nel corso degli anni ’80.La situazione cambia radicalmente all’iniziodegli anni ’90, come risultato di una serie difattori concomitanti: la crisi finanziaria dei primianni ’90, e l’idea di uscirne, almeno per quantoriguarda la finanza locale, attraverso unamaggiore responsabilizzazione, sostenuta daqualche autonomia, dei livelli locali di governo;la crisi politica degli stessi anni (a seguito degliinterventi dei giudici di mani pulite) e laconseguente straordinaria preminenza, almenoper un breve periodo, di tecnici nell’azione digoverno; soprattutto, l’emergere di una forzapolitica, radicata nel Nord del Paese, che per laprima volta pone con forza il tema delladistribuzione delle risorse tra territori comeelemento centrale del dibattito politico. D’altraparte, spinte verso il decentramento si registranonegli stessi anni quasi ovunque in Europa, adindicare probabilmente l’esistenza di forzeprofonde (il completamento del mercato unico alivello Europeo e la maggiore necessità dicompetere a livello territoriale che questocomporta?) che spingono i diversi Paesi adadottare risposte comuni. Inoltre, come moltihanno sottolineato, lo stesso rafforzamentodell’Unione Europea funge da catalizzatore perquesti processi, come se la devolution di poteriverso l’alto, dagli stati nazionali all’Unione,richieda come naturale contrappeso, una spintaverso il basso, nel decentramento a favore deglienti territoriali.L’obiettivo economico-finanziario fondamentaledel decentramento in Italia è quello diresponsabilizzare maggiormente i governi localirispetto alla gestione del proprio bilancio,ricostruendo una maggiore autonomia dal latotributario e offrendo più spazi di manovra dallato delle spese. Ma il processo didecentramento non è circoscritto all’ambitofinanziario e conduce a modifiche anche sulpiano politico, con riforme elettorali tese arafforzare la visibilità e la legittimitàdemocratica degli esecutivi nei confronti deicittadini. In un certo senso si può individuareuna vera e propria “tecnica del decentramento”(TAB.6), graduale ma continua, e che prevedepassaggi sia finanziari che politici, conlegislazione ordinaria in parte, e con legislazionecostituzionale nella parte finale del processo.Così, in più stadi successivi, trasferimentivincolati vengono sostituiti con trasferimentiliberi e successivamente con tributi propri ecompartecipazioni; leggi ordinarie ampliano lecompetenze degli enti locali, per poi trovare unsostegno a livello costituzionale, e così via.La TAB. 7 riassume i principali passaggilegislativi che hanno segnato nel corso deldecennio le tappe più significative del processodi decentramento. Interventi sulle entratetributarie si sommano a interventi dal lato dellecompetenze; interventi sul piano politico, adinterventi sul piano costituzionale. Nellaseconda metà degli anni ’90, con piùprovvedimenti legislativi, i trasferimentivincolati sono sostituiti da trasferimenti liberi e

26poi da strumenti tributari, compartecipazioni otributi propri; in linea con quanto avviene alivello nazionale, le regole elettorali vengonocambiate allo scopo di rendere sindaci epresidenti di Regioni più direttamenteaccountable nei confronti del proprio elettorato.Per i Comuni, la rivoluzione avviene conl’introduzione dell’ICI prima e dell’addizionaleall’IRPEF poi, anche se non si riesce aTAB. 6: La tecnica del decentramentoEntrateProcesso a cascata:• sostituzione dei trasferimentivincolati con trasferimenti senzavincolo di destinazione• sostituzione dei trasferimenticon compartecipazioni a granditributi erariali• sostituzione dellecompartecipazioni con tributi propriSpese • Delega di funzioni eampliamento delle competenze conlegislazione ordinaria• Introduzione di norme tese arendere direttamente responsabilel’ente locale di eventuali disavanziPolitica • Modifica delle leggielettorali, introduzione del sistemasemi-presidenziale (elezioni Sindaco,Presidenti Regioni, Province)• Personalizzazione: rapportoeletto/cittadini in cerca di maggioreaccountability;Costituzione • Modifica delle leggicostituzionali per ridefinire estabilizzare i rapporti livelli digovernomodificare il sistema dei trasferimenti, che purridotto d’importanza, resta sostanzialmentelegato al principio della spesa storica. Per leRegioni, il processo raggiunge il suo culmine,con l’introduzione dell’IRAP, a partire dal 1998,che rappresenta un robusto tributo proprio; conle leggi Bassanini (1997-98) che ne ampliano icompiti; con il decreto 56/2000 che modifica ilsistema di perequazione legandolo ad unacompartecipazione all’IVA. Con le leggiBassanini, anche le Province vengono investitedi nuovi compiti, a cui si fa fronte con ulterioristrumenti tributari. L’insieme di questemodifiche avviene attraverso la legislazioneordinaria; ma il processo trova anche un suosbocco costituzionale, con la riforma del TitoloV nel 2001. Tuttavia, come si vedrà nelparagrafo 7, con l’inizio della nuova legislatura,il processo di riforma in qualche modo si arrestae mostra segnali di inversione.Il quantum del decentramentoMa quanto si è effettivamente decentrato nelcorso degli anni ’90? Rispondere alla domandanon è semplice, perché, come si è discusso inprecedenza, non esiste un indicatore univoco esoddisfacente del grado di decentramento. Comesi è già visto nel paragrafo 2, la quota di spesapubblica gestita a livello locale sulla spesacomplessiva o sul PIL è un indicatore spessousato, ma è un indicatore che non dice nulla suimargini effettivi di autonomia di cui godono glienti locali nella determinazione di quella spesa.Allo stesso modo, la quota di risorse proprie otributarie sulla propria spesa o sul PIL dice pocosui livelli effettivi di autonomia di cui godonogli enti locali su quei tributi. Una secondadifficoltà è costituita dal fatto che mancanobanche dati robuste e condivise sui cui potersvolgere questi esercizi con affidabilità, edesistono problemi di eterogeneità tra lecontabilità dei diversi enti pubblici, il che rendeproblematico l’utilizzo congiunto di fontialternative. In parte, la carenza di dati – vero eproprio tallone d’Achille di ogni tentativo dianalisi serio del contesto italiano – è unproblema dovuto alla natura sostanzialmenteunitaria dello Stato italiano, a cui solo di recentei principali istituti di ricerca hanno tentato di

27porre rimedio.TAB. 7: Principali tappe del decentramentofiscale regionale1948 Regioni a Statuto speciale1972-1977Regioni a Statuto ordinario: decentramento dellaspesa e accentramento delle entrate, in seguitoalla riforma tributaria1978 Decentramento della spesa sanitaria alle regioni1990-1992Previsione di autonomia tributaria dei comuni eintroduzione dell’ICI1993 Attribuzione alle regioni dei contributi sanitari edelle tasse automobilistiche1993 Riforma elettorale, con elezione diretta delSindaco e del Presidente della provincia1995 Abolizione dei trasferimenti vincolati alleregioni (ad eccezione della sanità), istituzionedella compartecipazione regionale all’accisasulle benzine, istituzione del tributo speciale suirifiuti, istituzione del fondo perequativo1997- Leggi Bassanini sul decentramento1998 amministrativo e decreti delegati1998 Abolizione dei contributi sanitari e introduzionedell’IRAP e dell’addizionale regionaleall’IRPEF1999 Legge Costituzionale per l’elezione direttaPresidente Giunta Regionale e autonomiastatutaria2000 Decreto legislativo 56 e introduzione dellacompartecipazione regionale all’IVA; abolizionedei trasferimenti erariali alle Regioni per la spesasanitaria2001 Riforma del titolo V della Costituzione2003 Legge La Loggia2005-2006Nuova proposta di riforma costituzionale,bocciata dal referendumQualche utile indicazione può comunque esseretratta dai dati dell’ISTAT, che elabora i contidelle Amministrazioni Pubbliche e fornisceinformazioni sui conti delle amministrazionilocali.Si considerino innanzitutto le spese. La TAB. 8illustra l’evoluzione della spesa pubblica, comequota sul PIL, del comparto delleAmministrazioni Pubbliche nel suo complesso,delle Amministrazioni centrali e di quelle locali.Tra il 1990 e il 2005, la spesa delle autonomielocali sul PIL non subisce grandi variazioni,passando dal 14,2 al 15,2%. Lo stesso valeanche se si considera la sola spesa corrente.Questo sta ad indicare che dal lato della spesa, ildecentramento ha prodotto più un dimagrimentodel ruolo delle amministrazioni centrali che unaumento della spesa delle amministrazionilocali.TAB. 8: Spese delle AmministrazioniPubbliche (in % del PIL)1990 1995 2000 2005Spese totali al netto interessiTotale P.A. 43,2 41,2 40,9 43,9Amm. centrali 30,9 27,3 21,4 22,8Amm. locali 14,2 12,5 13,5 15,2Spese correnti al netto interessiTotale P.A. 37,9 36,7 37,3 39,9Amm. centrali 27,1 23,9 19,3 20,6Amm. locali 11,3 10,3 11,0 12,5Altre indicazioni interessanti si traggono dai datisulla spesa pubblica per categorie funzionali,che consentono di comprendere quali ambiti dispesa sono stati coinvolti dal processo didecentramento.Per semplicità espositiva, le molteplici funzionidi spesa sono state raggruppate in tre macrofunzioni:1. Beni Pubblici Tradizionali, checomprendono Servizi generali, Difesa,Ordine pubblico e sicurezza;2. Sviluppo e Territorio, che include Affarieconomici, Protezione dell’ambiente,Abitazioni e assetto del territorio;3. Welfare, che comprende Sanità, Attivitàricreative, culturali e di culto, Istruzione,e Protezione sociale.La TAB. 9 mostra con chiarezza che nel corsodegli anni ’90, alla riduzione complessiva dellacrescita della spesa, si è accompagnato unrafforzamento della spesa per la protezione

28sociale e la sanità. A partire dal 2000, sembrainvece essere in atto un’inversione di tendenza.TAB. 9 Spese delle AmministrazioniPubbliche (Composizione percentuale, perfunzioni)1990 1995 2000 2005Beni pubblici 16,0 15,5 17,2 18,2tradizionaliSviluppo e 17,9 14,3 11,0 12,6territorioWelfare 66,1 70,2 71,8 69,2Totale 100,0 100,0 100,0 100,0TAB. 10 Spese delle Amministrazioni Locali(Composizione percentuale, per funzioni)1990 1995 2000 2005Beni pubblici 13,8 14,9 16,5 16,6tradizionaliSviluppo e 26,6 24,3 24,4 23,8territorioWelfare 59,6 60,8 59,1 59,6Totale 100,0 100,0 100,0 100,0Per quanto riguarda le Amministrazioni locali(TAB. 10), si osserva che tra il 1990 e il 2005, laquota della spesa per il welfare (che èessenzialmente sanità e istruzione) si mantienestabile, mentre sembra accrescersi il peso degliinterventi per il territorio.Dunque, dal punto di vista della spesa, si puòaffermare che il processo di decentramento dellecompetenze, iniziato con le leggi Bassanini, nonabbia sortito effetti di rilievo sulla dinamica esulla composizione della spesa delleamministrazioni decentrate.Un altro indicatore spesso utilizzato permisurare il grado di decentramento fariferimento alla distribuzione dei dipendentipubblici per livelli di governo, nell’ipotesi che ildecentramento di competenze implichi anchedecentramento del personale. La TAB. 11mostra come tra il 1990 e il 2005 si sia verificatauna riduzione dei dipendenti delleamministrazioni centrali, in particolare deidipendenti dello Stato e degli Enti di previdenza,a cui si è accompagnato un aumento deidipendenti delle amministrazioni locali, la cuiquota è passata dal 40,4 al 42% del totale.Sembrerebbe, a prima vista, che ildecentramento abbia prodotto qualche effettosulla dinamica dell’occupazione nelleAmministrazioni locali. In realtà, non è cosìsemplice. Infatti, all’interno del comparto delleautonomie locali, si registra una riduzione delpersonale di Regioni, Comuni e Province, unaumento dei dipendenti degli enti sanitari (unrisultato però che sarebbe difficile far risalire aldecentramento), un aumento del numero deidipendenti delle altre amministrazioni locali.Queste considerazioni vanno inoltre inquadratenella più generale politica dell’occupazionepubblica, con riferimento alle norme introdotteogni anno con la Legge finanziaria, conl’obiettivo di contenimento delle spese dipersonale.TAB. 11: Dipendenti delle Amministrazionipubbliche (migliaia di unità)1990 1995 2000 2005Amm.centrali2.069,6 1.971,2 1.975,4 2.032,4di cui: Stato2.021,1 1.924,9 1.931,5 1.987,9(a)Amm. locali 1.443,2 1.519,3 1.492,7 1.515,8dicui:Regioni,province,comunidi cui: Entilocalisanitari735,0 689,7 664,9 626,3674,6 689,2 681,7 699,9Enti di62,0 56,5 56,5 57,9previdenzaTotale 3.574,8 3.547,0 3.524,6 3.606,1(a) Con riferimento all'anno 2000, la crescita dellaconsistenza del personale statale e la conseguenteriduzione del personale degli Enti territoriali locali èdovuta principalmente al passaggio del personaleamministrativo della scuola (a.t.a.) dalle province edai comuni allo Stato.

29Infine, l’ultimo indicatore utilizzabile permisurare il decentramento fa riferimento alleentrate delle autonomie locali, in particolare allaquota di entrate tributarie e contributive rispettoal totale delle proprie entrate e alle entrate fiscalicomplessive delle Amministrazioni Pubbliche.L’evidenza empirica a favore del decentramentoè chiara e forte osservando la TAB. 12. Il gradodi autonomia finanziaria, misurato dalla quota dientrate fiscali sul totale delle entrate era del15,7% nel 1990; sale al 44,1% nel 2005. Laquota delle entrate fiscali complessive delleAmministrazioni Pubbliche che andava alleautonomie locali era solo il 5,5% all’inizio delperiodo; è pari al 16% nel 2005.TAB. 12: Entrate fiscali delleAmministrazioni locali1990 1995 2000 2005Imposte indirette 5899 16934 54096 66073in % della P.A. 8,1 15,2 30,9 32,7Imposte dirette 8061 11794 17373 24078in % della P.A. 8,3 8,6 10,1 12,7Altre entrate fiscali 713 1782 1032 1599in % della P.A. 6,7 22,9 28,4 54,9Totale 14673 30510 72501 91750in % della P.A. 5,5 7,8 14,6 16,0Grado di autonomiafinanziaria 15,7 25,2 44,7 44,1La TAB. 13 contiene invece indicazioni sulgettito dei singoli tributi. Tuttavia, ancora unavolta occorre sottolineare che questi dati nonsono un indicatore perfetto del grado diautonomia tributaria delle Amministrazionilocali. Questo è infatti strettamente collegatoanche al potere che gli enti decentrati hanno inmerito alla fissazione delle aliquote, alladefinizione delle basi imponibili dei diversitributi, alla possibilità di introdurre nuoveimposte. Sotto questo profilo i margini diautonomia tributaria degli enti decentrati inItalia non sono elevatissimi e sono soggettianche a repentini mutamenti, secondo ledecisioni del Governo centrale. È opportunoricordare che la legge finanziaria per il 2003aveva bloccato la possibilità per gli enti locali dimodificare l’IRAP e le addizionali all’IRPEF.L’ultima legge finanziaria va invece nelladirezione di aumentare il grado di autonomiafinanziaria dei governi decentrati.In conclusione, il decentramento italiano deglianni ’90 si è concentrato prevalentemente sullato delle entrate, andando a ricomporreparzialmente il divario esistente tra spese eentrate locali; c’è stato un qualche riequilibriodella spesa a vantaggio delle amministrazionilocali, ma in un contesto in cui la spesacomplessiva delle autonomie locali sul PIL èrimasta invariata.TAB. 13: Gettito delle imposte dirette eindirette delle Amministrazioni locali1990 1995 2000 2005Imposte indiretteIVA 1819 2596 4357 4535Oli minerali 184 969 3398 3434Addiz. ENEL 726 920 1220 1409Rc auto 0 0 1370 2015Concess. edilizie 1012 1485 2021 3038ICI 0 6727 8435 10460Tasse automobil. 225 660 755 861IRAP 0 0 27315 34587Altre 1933 3577 5225 5734Totale 5899 16934 54096 66073Imposte diretteIRPEF 3619 5777 8058 9100Add. reg. IRPEF 0 0 2515 6430Add. com. IRPEF 0 0 582 1528Tasse auto 466 2268 3290 3621Altre 4013 4698 2985 3797Totale 8098 12743 17430 24476Le differenze territorialiUna questione di grande rilevanza perl’attuazione concreta del processo didecentramento concerne gli elementi di diversità

30che caratterizzano le Regioni (ma anche gli altrienti territoriali), sia sul fronte delle spese chedelle fonti di finanziamento. È di crucialeimportanza capire quale sia il grado diuniformità nei livelli della spesa pro-capite delleRegioni nelle diverse aree del paese ed anchecome differiscono le capacità di finanziamentocon entrate proprie delle diverse Regioni. Unproblema nello svolgere questo esercizio ècostituito dal fatto che i bilanci delle singoleRegioni sono spesso costruiti con criteridifferenziati, il che rende difficile il confronto.Per questo in quanto segue presentiamo alcunidati ricavati da una nostra indagine (Ambrosanioe Bordignon, 2004) che ha alle spalle un lavorocertosino di riclassificazione delle poste dibilancio (come riportati nei certificati di bilancioconsuntivo) su una base omogenea.Risulta, per esempio, che le spese correnti mediepro-capite delle 15 Regioni a Statuto ordinario,in riferimento all’anno 2001 (ma la situazione daallora non è probabilmente cambiata molto), sicollocavano (TAB. 14) intorno ai 1.650 euro, deiquali circa 1.350 destinati alla spesa per lasanità. La spesa era anche abbastanza uniformesul territorio nazionale, variando infatti da unminimo di 1.483 euro in Puglia ad un massimodi 1.983 euro in Basilicata; si consideri, inoltre,che la spesa pro-capite in Lombardia èsostanzialmente la stessa che in Calabria. Comeemerge dalla tabella, se c’è una differenzaquesta appare più attribuibile alla dimensione (intermini di territorio e di abitanti) della Regione,piuttosto che alla collocazione sul territorionazionale. In particolare, Regioni piccolespendono in termini pro-capite in misuramaggiore delle Regioni di ampia dimensione, unsegno inequivocabile dell’esistenza direndimenti di scala non sfruttati.TAB. 14: Spese delle Regioni a S. O.anno 2001, euro pro-capiteRegioniSpese Spesecorrenti c/cap. Spese SanitàtotaliPiemonte 1.704 356 2.060 1.422Lombardia 1.544 124 1.668 1.348Veneto 1.541 107 1.648 1.332Liguria 1.867 239 2.105 1.617Emilia-Romagna 1.667 146 1.813 1.398Toscana 1.700 145 1.845 1.407Marche 1.600 229 1.829 1.305Umbria 1.754 413 2.167 1.428Lazio 1.803 136 1.939 1.446Abruzzo 1.559 285 1.844 1.266Molise 1.604 655 2.259 1.265Campania 1.495 177 1.673 1.203Puglia 1.483 202 1.685 1.261Basilicata 1.983 491 2.475 1.382Calabria 1.551 383 1.935 1.255Media 1.657 273 1.930 1.356Media Nord 1.664 194 1.859 1.423Media Centro 1.714 231 1.945 1.396Media Sud 1.613 366 1.978 1.272Fonte: Ambrosanio-Bordignon (2004).Meno uniformi sono invece le spese in contocapitale, sia per ragioni strutturali (le Regioni delSud spendono sempre in media di più di quelledel Nord, grazie ai cospicui trasferimentiprovenienti dall’Unione Europea e dal bilanciodello Stato) sia per ragioni contingenti (ilverificarsi di calamità naturali o di eventieccezionali).Alla sostanziale uniformità della spesa procapitedelle 15 Regioni, si accompagna dal latodelle entrate proprie, un profondo divario fraRegioni del Nord, del Centro e del Sud, comemostrano i dati relativi al gettito pro-capite deitributi propri nel 2001 (TAB. 15). I tributi proprirappresentano in media poco meno del 40%delle entrate correnti, ma la media nazionaleriflette situazioni molto differenziate. Più omeno a parità di spesa corrente pro-capite, laLombardia raccoglie 1.029 euro di tributi propri,la Calabria solo 402.

31TAB. 15: I tributi propri delle Regioni a S. O.anno 2001, euro pro-capiteRegioniTributi % Entratepropri correntiPiemonte 878 50,0Lombardia 1.029 64,9Veneto 895 53,7Liguria 696 35,3Emilia-Romagna 985 55,8Toscana 802 42,6Marche 722 45,7Umbria 682 35,4Lazio 825 44,0Abruzzo 609 34,8Molise 497 23,9Campania 419 27,2Puglia 435 28,8Basilicata 469 25,0Calabria 402 21,2Media 690 39,2Media Nord 897 51,9Media Centro 758 41,9Media Sud 472 26,8Fonte: Ambrosanio-Bordignon (2004).Esiste quindi tra le Regioni un forte divario dicapacità fiscale, nel senso di capacità diraccogliere gettito tributario all’interno delterritorio regionale, derivante dalle profondedifferenze nella distribuzione territoriale dellebasi imponibili dei tributi.Ciò significa che ci sono Regioni che nonriescono a finanziare le proprie spese con leentrate proprie. Ad esempio, la Calabriaraccoglie, nel 2001, 402 euro pro-capite ditributi propri e sostiene una spesa corrente procapitedi 1.551 euro.Il gap tra spese ed entrate proprie vieneattualmente coperto dai trasferimenti statali chehanno lo scopo di sopperire all’insufficienza dientrate proprie delle Regioni più povere.Ma che cosa accadrebbe se si attuasse ildecentramento previsto dal nuovo titolo V dellaCostituzione? In che modo questa differenzaterritoriale tra funzioni e tributi ne verrebbeinfluenzata? Se ne discuterà in dettaglio nelparagrafo 6.5. Decentramento e disciplina fiscaleUn problema di particolare rilievo nei Paesi adelevato grado di decentramento è quello delladisciplina fiscale. I governi locali possono infattinon considerare gli effetti delle loro decisionisul complesso della finanza pubblica e produrreesternalità negative, attraverso livelli troppoelevati di spesa pubblica. L’aspettativa di ancoredi salvezza da parte del Governo centrale, neimomenti di difficoltà, può produrreatteggiamenti irresponsabili ed insostenibili neltempo 17 . Anche la sovrapposizione dellecompetenze e l’assenza di un legame stretto traautonomia di spesa ed autonomia di entratecontribuiscono a ridurre il senso diresponsabilità finanziaria dei governi decentrati.Il problema della disciplina fiscale si è posto inmodo particolare per i Paesi europei, tenuti alrispetto dei vincoli imposti alla finanza pubblicadal Patto di stabilità e crescita. Il Governocentrale è l’unico responsabile per il rispettodegli impegni europei, ma i governi regionali elocali possono contribuire in modo significativoa determinare il disavanzo complessivo delleamministrazioni pubbliche e il problema èpotenzialmente tanto più rilevante quantomaggiore è la quota di spesa pubblica che glienti decentrati si trovano a gestire.La maggior parte dei Paesi europei ha dunqueadottato provvedimenti volti ad accrescere ilgrado di controllo del Governo centrale sullafinanza locale e le soluzioni adottate hannocaratteristiche differenti, a seconda deimeccanismi introdotti per incentivare i livelliinferiori di governo a rispettare le regole dibilancio 18 .17 Ciò che in letteratura viene definito come unproblema di soft budget constraint18 Va comunque sottolineato che l’art. 104 delTrattato della Comunità Europea e le Risoluzioni del1997, che hanno introdotto il Patto di stabilità ecrescita (PSC), non contengono nessun esplicito

32Il Patto di stabilità interno (PSI) è statointrodotto in Italia con la Legge finanziaria per il1999, che all’art. 28 recita: “nel quadro delfederalismo fiscale, …le regioni, le provinceautonome, le province, i comuni e le comunitàmontane concorrono alla realizzazione degliobiettivi di finanza pubblica che il paese haadottato con l’adesione al patto di stabilità ecrescita, impegnandosi a ridurreprogressivamente il finanziamento in disavanzodelle proprie spese e a ridurre il rapporto tra ilproprio ammontare di debito e il prodottointerno lordo”.Alcune esperienze europeePrima di analizzare l’esperienza italiana, è utileavere come punto di riferimento qualcheinformazione sull’esperienza degli altri partnereuropei. In linea generale si possono rilevare dueapprocci al problema: quello cosiddettocooperativo e quello delle regole fiscali, stabiliteattraverso disposizioni di legge. Con il primo,caratterizzato da un elevato grado di flessibilità,il contributo dei diversi livelli di governo alrispetto della disciplina fiscale è determinatosulla base di un processo partecipativo e ledecisioni in materia coinvolgono tutti i soggettiinteressati. Esso è di solito applicato dagli Statifederali, come riconoscimento del ruolocostituzionale dei governi decentrati.Il secondo approccio, tipico degli Stati unitari,con il contributo dei diversi enti territorialistabilito per legge, si caratterizza per un elevatogrado di rigidità e, almeno ex ante, potrebbesembrare più efficace. In realtà, nell’uno enell’altro caso, le possibilità di successo sonoaffidate alla corretta applicazione di meccanismiriferimento ai livelli di governo sub-centrali; nonesiste dunque alcun obbligo formale per i paesimembri di adottare regole e procedure che limitino laformazione dei disavanzi dei governi regionali elocali.di sanzioni e di incentivi. Nel panoramaeuropeo, si rifanno all’approccio cooperativoAustria, Belgio, Germania e Olanda; seguono ilsecondo approccio Italia, Francia, Spagna,Portogallo e Paesi Scandinavi.In Belgio, il Superior Finance Council (SFC)coordina la finanza centrale e la finanza locale,in un contesto di procedure di bilanciocaratterizzate da un elevato grado dicomplessità, che, come si è discusso nelparagrafo 3, discende dalla stessa complessitàdell’assetto istituzionale. Dai diversi livelli digoverno derivano due “entità di bilanciopubblico”: la prima comprende il Governofederale e i Sistemi di sicurezza sociale; laseconda comprende le Comunità e le Regioni (ei Governi locali). L’SFC ha un mandatoparlamentare per monitorare il rispetto degliimpegni del Patto di stabilità e crescita da partedi tutti i livelli di governo. Non esiste un vero eproprio Patto di stabilità interno, anche se il SFCfissa, in termini assoluti, per ciascun governodella prima entità l’ammontare di surplus darealizzare o l’ammontare massimo diindebitamento. Ciascuna Comunità e Regionedeve annualmente predisporre il suo programmadi stabilità pluriennale, dove specifica qualiazioni intende intraprendere per raggiungere gliobiettivi indicati dal SFC. A loro volta, leRegioni, che sovrintendono alle Province e aiComuni, si impegnano a far sì che questirealizzino gli obiettivi di bilancio loro assegnati.Gli impegni delle varie entità di bilancio sonoformalizzati in accordi tra il Governo federale dauna parte e le Comunità dall’altra. Non sonoinfine previste sanzioni per gli enti che nonrealizzano gli obiettivi programmati, ma ilGoverno federale può, per legge, limitarel’indebitamento delle Regioni per un periodo didue anni. I governi regionali invece hanno il

33compito di monitorare il bilancio dei comuni e,in caso di necessità, il potere di imporre taglialle spese e aumenti di entrate.In Germania l’adozione del PSI risale al 2002,dopo l’approvazione nel 2001 della nuova Lawof budgetary principles, nella quale vieneesplicitamente riconosciuto che tutti i livelli digoverno devono sopportare la responsabilità delrispetto dei vincoli europei. Il PSI è statointrodotto in un contesto di finanza pubblicainsoddisfacente, determinato anche dal rilevantecontributo dei governi locali alla formazione deldeficit complessivo, per circa la metà del totale.Esso è stato in qualche misura subito dai Länder,in linea di principio contrari all’introduzione diregole di bilancio vincolanti, viste come unaperdita della loro autonomia di bilancio. Irisultati non sono stati soddisfacenti, tanto che larecente riforma della Costituzione, entrata invigore il 1° settembre 2006, ha introdottospecifici meccanismi sanzionatori. Le eventualisanzioni comminate alla Germania dallaCommissione Europea dovranno essere allocatetra i diversi livelli di governo. In particolare, ilgoverno federale si accollerebbe il 65% (checorrisponde più o meno alla quota consolidatadel bilancio federale e della sicurezza sociale sultotale della spesa pubblica nel 2005), mentre ilrimanente 35% resterebbe a carico dei Länder.Di questo 35%, il 65% dovrebbe essere a caricodegli enti che hanno prodotto il deficit; il resto acarico di tutti i Länder, ripartito secondo ladimensione della popolazione, in applicazione diun principio di solidarietà. Questo meccanismo èstato comunque criticato, in quanto non risolve iproblemi di free-riding e non è chiaro perchédebbano essere puniti anche i Länder che hannorispettato la disciplina di bilancio.Infine, in Spagna, nel 2001 è stata approvata laGeneral law of budgetary stability, con effetti apartire dal 2003. Fino al 2006, tutti i livelli digoverno (compresi i programmi di sicurezzasociale e le imprese pubbliche) sono statiobbligati a produrre un bilancio in pareggio o insurplus. Questa regola ha dato buoni risultati,ma è stata ritenuta troppo rigida ed è statariformata nel 2006, in modo da essere piùflessibile. Gli obiettivi di bilancio non sono piùannuali ma triennali e un certo ammontare didisavanzo è consentito in circostanzeeccezionali. In caso di disavanzo, l’enteinteressato deve presentare un piano finanziariodi riduzione del deficit, che deve essereapprovato dal Fiscal and Financial PolicyCouncil; l’equilibrio di bilancio deve essereripristinato in un arco di tre anni e ilraggiungimento degli obiettivi è controllato dalGoverno centrale. In caso di sanzioni comminatealla Spagna nell’ambito del Patto di stabilità ecrescita, l’onere deve essere sopportato daglienti responsabili del deficit.Il Patto di stabilità interno in ItaliaDalla sua introduzione nel 1999, il PSI è statomodificato ogni anno dalla Legge finanziaria, oin riferimento all'obiettivo, o ai meccanismisanzionatori o alle procedure di monitoraggio,con ripercussioni sulla credibilità del pattostesso e sulla capacità di programmazionefinanziaria degli enti locali. A partire dal 2002, illegislatore ha inoltre introdotto norme differentiper gli enti locali (Comuni e Province) e per leRegioni (bilancio regionale e regole per laSanità). Piuttosto che descrivere le numeroseversioni del Patto per ciascun comparto dellafinanza decentrata – operazione troppo lunga e

34forse anche noiosa 19principali punti critici.- conviene discutere i- Gli enti localiPer quanto riguarda gli obiettivi degli enti locali(Comuni e Province), ad eccezione del 2005 edel 2006, gli obiettivi sono stati definiti sul saldodi bilancio, variamente definito, e così è ancheper il 2007. L’alternativa è la definizione diobiettivi sulla crescita della spesa, come nel2005 e nel 2006. A nostro giudizio, sonopreferibili obiettivi definiti rispetto ai saldi dibilancio, sia in relazione al processo didecentramento in atto, sia in relazione ai vincolieuropei, che impongono tetti massimi ai saldi,indipendenti dalla composizione del bilanciopubblico. Sostanzialmente, con un vincolo sulsaldo, a differenza di uno sulla spesa, si lascia algoverno locale la libertà di decidere comerispettare il vincolo, se tagliando le spese (e nelcaso, quali), se aumentando le entrate o con unmix delle due alternative. Inoltre, un vincolo suisaldi è utile anche in un contesto dinamico,perché previene forme di bilancio soffice, chepoi tendono comunque a scaricarsi in futuro sulbilancio centrale. Naturalmente, perché unvincolo sui saldi offra questi gradi di libertàulteriori agli enti territoriali è necessario chequesti abbiano un qualche grado di autonomianel modificare il livello del prelievo locale. Lalegge finanziaria per il 2007 va in questadirezione.Ciò premesso, è anche importante sottolineareche di per sé un vincolo sui saldi degli enti localinon implica alcun risparmio per l’erario. Seanche tutti gli enti locali raggiungessero unequilibrio di bilancio o migliorassero il propriosaldo, si migliorerebbe il saldo complessivodelle amministrazioni pubbliche (l’aggregato di19 Si veda Ambrosanio e Bordignon (2004) perun’analisi dettagliata di questi aspetti.amministrazioni centrali, locali e enti diprevidenza), ma non si ridurrebbe l’esborso dalbilancio dello Stato a favore degli entiterritoriali. Se l’obiettivo è quello di porre sottocontrollo la spesa centrale e locale, l’unicointervento possibile è quello di una riduzione,rispetto a quanto previsto dalla legislazionevigente, dei trasferimenti erariali o dellecompartecipazioni. Questo per più ragioni.Intanto, nonostante l’apparente decentramentodegli ultimi anni, molte spese degli entiterritoriali sono ancora finanziate direttamenteda trasferimenti a carico del bilancio centrale edunque il controllo di queste poste di spesa puòavvenire solo con una riduzione delle risorseloro destinate. Inoltre, la riduzione deitrasferimenti, se accompagnata da autonomia dallato delle entrate, introduce un incentivo robustoal controllo dei flussi di spesa a livello locale.Per un ente territoriale è molto diversofinanziare un piano di spesa con risorse cheprovengono da livelli superiori di governo o conmaggiori imposte prelevate sulla comunitàlocale. Il costo politico del finanziamento èmolto più ampio in quest’ultimo caso, e ciòconduce naturalmente ad una maggioreresponsabilizzazione.Un problema ulteriore riguarda la definizionedel saldo: saldo complessivo o di partecorrente? saldo di competenza o di cassa?Rispetto al primo quesito, la legge finanziariaper il 2007 ha innovato, introducendo un vincolosul saldo complessivo, dunque inclusivo dellespese d’investimento, in precedenza escluse. Ilsaldo complessivo è certamente coerente con gliobblighi europei (che non prevedono la goldenrule 20 ) ed eviterebbe anche che poste di spesa20 Con questo termine si intende la possibilità che ilgoverno si indebiti solo per sostenere spese in contocapitale.

35misteriosamente trasmigrino dalla parte correntea quella in conto capitale dei bilanci degli entilocali. Ma le spese di investimento presentano,anche per gli enti locali di più ampie dimensioni,un’elevata variabilità annuale; un tetto rigido sulsaldo complessivo rischia di essere penalizzanteper alcuni e un bonus per altri, in modo del tuttoaccidentale. Una possibile soluzione sarebbequella di introdurre un vincolo rigidosull’aggregato dei bilanci di sottoinsiemi deglienti (ad esempio, i comuni divisi per classidimensionali) e - con un sistema di bonus -consentire ai singoli enti locali di violare il pattoin qualche anno, sulla base delle loro esigenze diinvestimento, rientrando poi negli annisuccessivi. Ma un sistema del genere richiedetempo per essere predisposto in modoopportuno. Nell’immediato, l’unica soluzionepraticabile è quella di prendere come saldo diriferimento per il vincolo quello ottenuto comemedia dei saldi di un certo numero di anniprecedenti. Un rischio possibile è che ciòconduca ad una riduzione degli investimenti; perun governo, nazionale o locale, è sempre piùfacile intervenire sulla spesa in conto capitale(rimandando gli investimenti) che su quellacorrente, dove le resistenze politiche sono moltopiù forti. È dunque opportuno che l’estensionedel vincolo anche alla parte in conto capitale delbilancio sia accompagnata da un attentomonitoraggio delle politiche di investimentodegli enti locali.Rispetto al secondo quesito, in sede europeaprevale il criterio della competenza. Ma imporreun vincolo solo sulla competenza, rischia di farperdere il controllo sui flussi di cassa (chedeterminano il fabbisogno del settore statale), sucui peraltro esistono informazioni molto piùtempestive a livello centrale e che consentonodunque un più agevole monitoraggio deicomportamenti degli enti locali. Riteniamopertanto opportuno continuare lungo la stradaintrapresa dal 2003, che impone il vincolo siasulla competenza sia sulla cassa.Un’altra questione aperta è quelladell’uniformità del vincolo. L’ultima Leggefinanziaria richiede a ciascun comune (sia essoin disavanzo, pareggio o avanzo di bilancio) dicontribuire al riequilibrio finanziario delcomparto 21 , con l’obiettivo di azzerare ildisavanzo di cassa registrato dal complesso deicomuni già nel 2007; metà dell’aggiustamentosarebbe a carico dei comuni in disavanzo; l’altrametà sarebbe invece a carico di tutti i comuni, inuna misura direttamente proporzionale allapropria spesa corrente. Certamente sarebbe piùopportuno trattare diversamente gli enti“virtuosi” dagli altri, chiedendo loro peresempio solo di mantenere l’equilibrio dibilancio ottenuto. Il problema però è che non sidispone di informazioni sufficienti a stabilireperché un ente è virtuoso. Poiché i trasferimentierariali sono ancora largamente influenzati dallaspesa, è difficile capire se un ente è virtuosoperché è bravo e responsabile o semplicementeperché è stato avvantaggiato dai meccanismi didistribuzione delle risorse.Infine, le sanzioni. Nella sua versione originaria(triennio 1999-2001), il PSI non prevedeva unvero e proprio meccanismo sanzionatorio. Apartire dal 2002, il sistema è stato modificato,21 Per ciascun ente, la correzione richiesta è lasomma algebrica di due diverse componenti: la primacomponente consiste nella riduzione nel 2007 del50% del disavanzo di cassa medio registrato neltriennio 2003-2005 (per definizione, questacorrezione non riguarda i comuni in pareggio o inavanzo nel periodo considerato); la secondacomponente riguarda invece tutti i comuni: ciascunodovrebbe migliorare il saldo di bilancio in misurapari al 3,4% dei pagamenti correnti effettuati inmedia nel periodo 2003-05.

36con l’introduzione di due diversi meccanismisanzionatori: riduzione dell’importo deitrasferimenti erariali spettanti (mai entrata invigore, per dubbi di incostituzionalità) e limitiall’assunzione di nuovo personale. La leggefinanziaria per il 2007 ha innovato anche in temadi sanzioni: per gli enti inadempienti, è previstol’incremento automatico dello 0,3%dell’addizionale comunale all’IRPEF a caricodei cittadini residenti nel comune inadempiente.Ciò significa che la sanzione scattaindipendentemente dall’entità della violazionedel Patto e ciò non solo non è ragionevole, mapuò introdurre un incentivo a spendere in misuramaggiore. Inoltre la punizione sarebbe a caricodei cittadini e non degli amministratoriresponsabili del mancato rispetto del Patto (chepotrebbero essere poi puniti in seguito daicittadini in termini elettorali). Sarebbe inveceopportuno commisurare la sanzione al danno ecomunque non accollarla solo ai cittadini.- Le Regioni e la SanitàPer le Regioni, il PSI, a partire dal 2002, si èconcretizzato nell’imposizione di vincoli allacrescita della spesa. A partire dal 2007, aciascuna Regione a Statuto ordinario si richiedeche il complesso delle spese finali (escluse lespese per la sanità, per le quali valgono normespecifiche) non sia superiore a quello del 2005diminuito dell’1,8%. Anche per le Regioniinadempienti è prevista una sanzione, checonsiste nell’aumento automatico di 5 puntipercentuali della tassa automobilistica e nell’applicazione dell’imposta regionale sullabenzina nella misura massima di 0,0258 euro allitro.Per quanto concerne il comparto della Sanità, ilpunto di riferimento è il nuovo Patto per lasalute fra Governo e Regioni siglato lo scorso 22settembre, che prevede di stabilizzare la spesasanitaria già dal 2007. L’aggiustamento richiestograva soprattutto sulle Regioni con elevatidisavanzi 22 . In caso di inadempienza, scattanoautomaticamente gli incrementi dell’aliquotadell’addizionale all’IRPEF e dell’aliquotadell’IRAP.- I risultatiCome valutare i risultati del PSI? Ovvero,regioni ed enti locali hanno contribuito alraggiungimento degli obiettivi di finanzapubblica, nell’ambito del Patto di stabilità ecrescita? La risposta non è immediata né facile,dal momento che mancano un’esposizione eduna discussione sistematica sui risultati raggiuntia consuntivo. Tuttavia, dalle relazioni dellaCorte dei Conti, sembrerebbe che la maggiorparte degli enti locali abbia conseguito gliobiettivi di bilancio, mentre più problematicaappare la situazione delle Regioni, in relazionein particolare alla spesa sanitaria. Si trattatuttavia di una spesa particolare, comediscuteremo ancora in seguito, dove sia per laresponsabilità che per il finanziamento i duelivelli di governo – Stato e Regioni—interagiscono fortemente. Non è improbabile chealle radice dei problemi di instabilità finanziariae di vincoli di bilancio soffice vi sia questa nonchiarita attribuzione di competenze e di sistemidi finanziamento inadeguati (Bordignon eTurati, 2005).Rispetto alle esperienze europee che sono statesopra discusse, l’Italia si pone dunque in unasituazione intermedia. Il caso italiano,nonostante le ambiguità e incertezze del PSI,appare più soddisfacente di quello tedesco,22 Si deve osservare che la situazione dei disavanzisanitari è molto differenziata tra Regioni. Tre sole diesse (Lazio, Campania e Sicilia) sono responsabilinel 2006 per oltre il 70% del disavanzo sanitariocomplessivo.

37caratterizzato da maggiori rigidità econflittualità. Risultati migliori sembra inveceabbiano ottenuto il Belgio e la Spagna, chestanno rispettando i vincoli imposti in sedeeuropea, senza incorrere nella procedura per ideficit eccessivi, come è avvenuto invece perl’Italia e la Germania.6. La riforma del Titolo V della CostituzioneLa riforma del titolo V della Costituzione prendeconcretamente avvio con il progetto elaborato daparte della Commissione Affari Costituzionali,presentato al vaglio della Camera dei Deputatinel novembre del 1999. Il sopraggiungere dellasessione di bilancio interrompe l’iter diapprovazione che riprende soltanto quasi unanno dopo, nel settembre 2000. Nel frattempo,nella primavera del 2000 si svolgono le elezioniregionali e alcuni dei “neo-governatoriregionali” del Nord - eletti per la prima voltadirettamente dai cittadini - si fanno subitopromotori di iniziative referendarie consultivesull’eventuale trasferimento di poteri dallo Statoalle Regioni. La “questione federalismo” diventadunque centrale nell’agenda politica, anche invista delle successive elezioni politiche. AllaCamera il voto finale si svolge il 28 febbraio2001 (con 316 voti favorevoli, solo 4 più delquorum necessario, tutti appartenenti alla alloramaggioranza di Centro-sinistra), al Senato l’8marzo 2001 (con 171 voti a favore, quindi conuna maggioranza un po’ più ampia). Il 7 ottobre2001 si svolge dunque il referendumconfermativo, con il sostegno di tutti i governiregionali (compresi quelli appartenenti ad unamaggioranza politica diversa da quella cheapprova la riforma); la legge costituzionale direvisione del Titolo V viene dunque approvataed entra in vigore l’8 novembre successivo.Gli articoli centrali per l’architettura del nuovomodello italiano di federalismo fiscale sonocompresi tra il 114 e il 120. L’art 114 introduceil principio della pari dignità tra i vari livelli digoverno, con lo Stato centrale che diventa unadelle componenti della Repubblica, al pari deglialtri livelli di governo. L’art. 120 introduce especifica quali sono i limiti e i poteri sostitutividello Stato centrale, cioè come e quando ilgoverno centrale può sostituirsi ai governi localinella determinazione delle politiche. Ma il cuoredel nuovo sistema è senz’altro rappresentatodall’art. 117, che definisce le funzioni legislativeassegnate ai diversi livelli di governo, dall’art.119, che stabilisce le nuove modalità difinanziamento degli enti locali, dall’art. 116 cheintroduce il principio dell’autonomiadifferenziata, e dall’art. 118, che definisce lecompetenze amministrative degli enti locali,rispetto a Stato e Regioni. Le pagine cheseguono sono dedicate ad un’analisi di dettagliodi questi articoli.L’attribuzione delle competenzeL’art. 117 regola l’attribuzione delle competenzelegislative tra Stato e Regioni, distinguendo tracompetenze esclusive dello Stato, competenzeesclusive delle Regioni e competenzeconcorrenti. L’elemento importante, sottoquesto profilo, è il rovesciamento del sistema didefinizione delle materie; mentre nellaCostituzione del 1948, si definivano le funzionidelle Regioni e per esclusione, tutte le altreerano attribuite allo Stato, qui il processo èrovesciato; si enunciano prima le materieesclusive dello Stato, poi quelle concorrenti traStato e Regioni, e infine tutte le funzioni residuesono attribuite alle RegioniIl comma 2 enumera le materie di competenzaesclusiva dello Stato: Lo Stato ha legislazioneesclusiva nelle seguenti materie:a) politica estera e rapporti internazionali delloStato; rapporti dello Stato con l'Unione

38europea; diritto di asilo e condizione giuridicadei cittadini di Stati non appartenenti all’Unioneeuropea; b) immigrazione; c) rapporti tra laRepubblica e le confessioni religiose; d) difesa eForze armate; sicurezza dello Stato; armi,munizioni ed esplosivi;e) moneta, tutela delrisparmio e mercati finanziari; tutela dellaconcorrenza; sistema valutario; sistematributario e contabile dello Stato; perequazionedelle risorse finanziarie; f) organi dello Stato erelative leggi elettorali15; referendum statali;elezione del Parlamento europeo; g)ordinamento e organizzazione amministrativadello Stato e degli enti pubblici nazionali; h)ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione dellapolizia amministrativa locale16; i) cittadinanza,stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e normeprocessuali; ordinamento civile e penale;giustizia amministrativa; m) determinazione deilivelli essenziali delle prestazioni concernenti idiritti civili e social; n) norme generalisull'istruzione; o) previdenza sociale; p)legislazione elettorale, organi di governo efunzioni fondamentali di Comuni, Province eCittà metropolitane; q) dogane, protezione deiconfini nazionali e profilassi internazionale; r)pesi, misure e determinazione del tempo;coordinamento informativo statistico einformatico dei dati dell'amministrazionestatale, regionale e locale; opere dell'ingegno;s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beniculturali.Questo insieme di materie, come molti hannosottolineato, è analogo a quello contenuto nellecostituzioni federali contemporanee, e nonappare certo ampio se si considera che in altriordinamenti federali rientrano fra le attività dellivello centrale competenze esclusive in materiadi poste e telecomunicazioni, reti di trasporto edell’energia, che invece nel caso italianorientrano fra le competenze concorrenti.Le competenze concorrenti, ovvero le materie lacui disciplina viene demandata alla legislazionestatale, per i principi generali e le leggi quadro, eregionale, per la legislazione di dettaglio, sonoelencate nel 3° comma: Sono materie dilegislazione concorrente quelle relative a:rapporti internazionali e con l'Unione europeadelle Regioni; commercio con l'estero; tutela esicurezza del lavoro; istruzione, salval'autonomia delle istituzioni scolastiche e conesclusione della istruzione e della formazioneprofessionale; professioni; ricerca scientifica etecnologica e sostegno all'innovazione per isettori produttivi; tutela della salute;alimentazione; ordinamento sportivo;protezione civile; governo del territorio; porti eaeroporti civili; grandi reti di trasporto e dinavigazione; ordinamento della comunicazione;produzione, trasporto e distribuzione nazionaledell'energia; previdenza complementare eintegrativa; armonizzazione dei bilanci pubblicie coordinamento della finanza pubblica e delsistema tributario; valorizzazione dei beniculturali e ambientali e promozione eorganizzazione di attività culturali; casse dirisparmio, casse rurali, aziende di credito acarattere regionale; enti di credito fondiario eagrario a carattere regionale. Nelle materie dilegislazione concorrente spetta alle Regioni lapotestà legislativa, salvo che per ladeterminazione dei principi fondamentali,riservata alla legislazione dello Stato.Rispetto al vecchio art. 117, la novità èrappresentata dall’ampliamento delle funzioniconcorrenti, posto che prima della riforma tuttele funzioni delle Regioni erano esercitate inregime di concorrenza (anche se questa parolanon era usata nella precedente Costituzione), nelsenso che comunque le Regioni potevanolegiferare solo nei limiti imposti dalle leggi delloStato. Alle precedenti competenze concorrenti,

39si aggiungono infatti materie come l’istruzione,la protezione civile, le grandi reti dicomunicazione, la valorizzazione dei beniculturali, la protezione dell’ambiente, il sostegnodell’innovazione per i settori produttivi.Infine, come ricordato, le funzioni dicompetenza esclusiva delle Regioni (cioè, quellefunzioni dove le Regioni possono legiferareliberamente, essendo solo condizionate dallaCostituzione) sono tutte quelle nonespressamente elencate nei commi 2 e 3; alcomma 4 si legge, infatti: Spetta alle Regioni lapotestà legislativa in riferimento ad ognimateria non espressamente riservata allalegislazione dello Stato. C’è dunque unaresidualità delle competenze, che è di granderilievo poiché riguarda materie come i trasporti,la viabilità, l’industria, l’artigianato, l’assistenza,la formazione professionale, l’agricoltura, ilturismo, il commercio, ecc. Per riassumere, lnuova Costituzione prefigura quindi due diversiregimi per le funzioni regionali, quelloconcorrente e quello residuale, che sidifferenziano per i vincoli posti alla potestàlegislativa regionale.Va comunque sottolineato che la lettera m del 2°comma dell’art. 117 riserva allo Stato lacompetenza esclusiva in materia dideterminazione dei livelli essenziali delleprestazioni concernenti i diritti civili e sociali,una norma di definizione “trasversale” di dirittidi cittadinanza, che può vincolare l’operato delleRegioni, e più in generale di tutti gli entiterritoriali di governo, anche nell’area dellefunzioni esclusive. Così, la lettera m vincolamaterie regionali quali la sanità e l’istruzione(materie concorrenti), ma anche, per esempio,l’assistenza (materia esclusiva). Il legislatore hain altri termini introdotto dei vincoli finalizzati agarantire parità di trattamento dei cittadini sututto il territorio nazionale. La forza di questivincoli, e dunque il limite imposto all’autonomiadelle Regioni, dipende essenzialmente da dueelementi: 1) la definizione dei livelli essenziali ostandard minimi delle prestazioni concernenti idiritti di cittadinanza e 2) l’incisività del sistemadi finanziamento adottato, un punto su cui sidiscuterà a lungo in seguito..L’autonomia finanziariaIl nuovo art. 119, al 1° comma, stabilisce che IComuni, le Province, le Città metropolitane e leRegioni hanno autonomia finanziaria di entratae di spesa, precisando al 2° comma che iComuni, le Province, le Città metropolitane e leRegioni hanno risorse autonome. Stabiliscono eapplicano tributi ed entrate propri, in armoniacon la Costituzione e secondo i principi dicoordinamento della finanza pubblica e delsistema tributario. Dispongono dicompartecipazioni al gettito di tributi erarialiriferibili al loro territorio.Il comma è chiaro: rimane come questioneaperta l’esatto significato delle parole riferibilial loro territorio, se gettito riscosso sul territorioo prodotto sul territorio o prodotto dai residentinel territorio.Al 3° comma si prevede l’istituzione, con leggedello Stato, di un fondo perequativo (senzavincoli di destinazione), destinato ai territoricon minore capacità fiscale per abitante. Da quisembra emergere un modello di perequazionebasato sulle capacità fiscali delle Regioni e ingenere degli altri enti territoriali (ovvero dellecapacità di raccogliere gettito dai propri territoria parità di aliquote e di basi imponibilistandard), che innova profondamente rispetto altesto della Costituzione del 1948, dove invece siparlava di perequazione in relazione ai bisognidelle Regioni, per le spese necessarie adadempiere le loro funzioni normali. Cioè, in

40relazione ad una nozione di fabbisognofinanziario delle Regioni, come si usa dire nellaletteratura.La differenza non è di poco conto e richiede diessere enfatizzata. Perequare “per capacitàfiscale” significa uguagliare o avvicinare lacapacità di spesa potenziale degli entiterritoriali; ma non c’è ragione che la spesaeffettiva sia uguale: dipende dalle autonomedecisioni di questi. Perequare “per fabbisogni”significa di fatto eguagliare la spesa effettiva ( oalmeno quella standard). La nozione difabbisogno implica necessariamente che ci siaqualcuno (lo Stato centrale?) che identifica qualisono le esigenze finanziarie degli enti territoriali(per le funzioni normali), ne calcola la spesastandard (le spese necessarie), e ripartisce lerisorse in modo appropriato. La nozione difabbisogno dunque richiede informazionimaggiori (bisogna stimare le domande deiservizi da parte dei cittadini e le funzioni dicosto per l’offerta dei servizi, mentre il concettodi capacità fiscale richiede solo di calcolare itributi ad aliquote standard), è necessariamentepiù “centralistica” (qualcun altro, oltre agli entilocali, è titolato a definire quali sono le domandedelle collettività locali) e tende anchenaturalmente a vincolare maggiormente leazioni regionali; è difficile stabilire che unaRegione debba spendere più di un’altra perl’offerta di certi servizi, e poi lasciare libertà dispesa alle Regioni. Dunque, il salto culturaledella Costituzione del 2001 rispetto a quella del1948 è veramente rilevante su questi temi.Si osservi inoltre, a testimonianza ulteriore delleaperture verso la differenziazione del nuovoTitolo V, che resta anche aperta la questione delquantum della perequazione. La Costituzionenon stabilisce se le differenze tra le capacitàfiscali dei diversi territori debbano cioè essereeliminate del tutto o debbano solo essere ridottee, in questo caso, di quanto. In altre parole, c’èincertezza su quale sia il grado didifferenziazione ammesso nei livelli dei serviziofferti. D’altra parte, si ricordi che la lettera mdell’art. 117 indica un orientamento a garantirelivelli uniformi di prestazioni nelle attività dispesa riguardanti i diritti civili e sociali deicittadini, almeno per i livelli essenziali, senza dinuovo specificare però, quali siano esattamentequesti servizi e quali siano i livelli essenziali.Infine, manca anche nel testo qualsiasiriferimento alle specifiche fonti di entrata chedovrebbero alimentare il fondo perequativo.Il comma 4 precisa che le risorse derivanti dallefonti di cui ai commi precedenti consentono aiComuni, alle Province, alle Città metropolitane ealle Regioni di finanziare integralmente lefunzioni pubbliche loro attribuite. Dunque,tributi propri, compartecipazioni ai tributierariali e fondo perequativo dovrebberogarantire l’integrale finanziamento dellefunzioni loro attribuite. Ancora resta unproblema aperto, se cioè il finanziamento dellefunzioni debba essere garantito a ciascun entesingolarmente considerato o al complesso deglienti di ciascun livello di governo. Resta ancheaperto l’interrogativo su come si debbainterpretare la nozione di “integralefinanziamento”; delle funzioni come esercitateal momento del decentramento - cioè una sortadi garanzia per gli enti territoriali che lo Statonon delegherà funzioni senza anche attribuirerisorse appropriate? Oppure delle funzioni comeesercitate a regime, sulla base di una qualchenozione di spesa standard? E chi decide se equando il finanziamento può considerarsi“integrale”? In generale, il comma 4 riecheggia,in netto conflitto con le diverse aperture delcomma 3, una nozione di “fabbisognofinanziario” per gli enti territoriali. Non a caso,

41le interpretazioni più conservative della nuovaCostituzione fanno essenzialmente leva sulcomma 4, per depotenziare gli elementi di novitàcontenuti nel comma 3.Il 5° comma dell’art. 119 ha invece obiettivi disolidarietà e di sviluppo economico: perpromuovere lo sviluppo economico, la coesionee la solidarietà sociale, per rimuovere glisquilibri economici e sociali, per favorirel'effettivo esercizio dei diritti della persona, oper provvedere a scopi diversi dal normaleesercizio delle loro funzioni, lo Stato destinarisorse aggiuntive ed effettua interventi specialiin favore di determinati Comuni, Province,Città metropolitane e Regioni. Il Costituente hadunque introdotto la possibilità che lo Statofinanzi con contributi specifici interventi miratia promuovere la coesione e solidarietà sociale,da un lato, lo sviluppo economico e la riduzionedegli squilibri economici e sociali dall’altro.Questi contributi configurano un’ulteriore fontedi finanziamento, con specifica destinazione oscopo, da ripartire secondo le necessità che simanifestano nei diversi territori.La letteratura ha a lungo discusso se questocomma possa consentire la reintroduzione deitrasferimenti erariali agli enti locali che invece –ad esclusione di quelli perequativi del comma 3— non sono previsti tra le fonti di finanziamentonormali degli enti territoriali. Si osservi tuttaviache la volontà del legislatore costituente suquesto punto è chiara. Il comma 5 fa riferimentoad un sistema di finanziamento chiaramenteresiduale; non può cioè interessare tutti gli entiterritoriali indistintamente ma solo alcuni diessi, che presentino determinate caratteristiche.Dunque, non può sicuramente costituire unabase per la reintroduzione dei trasferimenti tra letipologie normali delle forme di finanziamentoper gli enti territoriali.Infine, il 6° comma dispone che I Comuni, leProvince, le Città metropolitane e le Regionihanno un proprio patrimonio, attribuito secondoi principi generali determinati dalla legge delloStato. Possono ricorrere all'indebitamento soloper finanziare spese di investimento. E' esclusaogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessicontratti. Il legislatore ha quindi posto limitiprecisi alla possibilità di indebitamento deglienti decentrati, escludendo il ricorso al debitoper finanziare le spese di parte corrente ecircoscrivendolo all’ambito delle spesed’investimento, secondo la cosiddetta goldenrule. C’è anche un esplicito divieto allo Stato diconcedere garanzie sui prestiti contratti daglienti locali, una norma tesa ad escludere forme dibailing out dei debiti locali.Si osservi che la golden rule del comma 6 è inconflitto con quanto è invece previsto dai trattatiinternazionali siglati dal Paese per entrarenell’Unione Monetaria (Trattato di Maastricht);ciò significa che eventuali vincolisull’indebitamento degli enti territoriali italianiderivanti da questi trattati (cioè, i patti distabilità interna, di cui al paragrafo 5) nonpossono trovare fondamento (eccetto che per ildivieto a finanziare spese correnti) nelle normecostituzionali, ma solo nel “coordinamento dellafinanza pubblica e del sistema tributario”previsto all’art. 117, materia oltretutto in regimedi legislazione concorrente tra Stato e Regioni.A questo proposito, si osservi anche che ilconcetto di autonomia finanziaria potrebbe noncorrispondere ad autonomia tributaria (ovveropotestà legislativa in materia finanziaria). LeRegioni hanno infatti risorse autonome secondoi principi del coordinamento della finanza

42pubblica e del sistema tributario (secondocomma dell’art. 119). Resta in tal modosalvaguardato il potere del legislatore nazionaledi regolare e indirizzare la politica di bilanciodelle Regioni. Ma a loro volta, come si è detto,le materie coordinamento della finanza pubblicae coordinamento del sistema tributario sonoincluse tra quelle riservate alla competenzaconcorrente delle Regioni (lettera s, dell’art.117).Per riassumere. L’art. 119 presenta aspettioggettivamente contraddittori per quantoriguarda la costruzione del sistema finanziariodegli enti territoriali. Il terzo comma tende versouna forte autonomia degli enti locali, escludendoche lo Stato possa intervenire con trasferimenti(eccetto quelli dal fondo perequativo) o chequesti trasferimenti possano essere adestinazione vincolata o basati su nient’altro chel’avvicinamento delle capacità fiscali, cheinoltre potrebbe essere incompleto. Ma il quartocomma prevede che il finanziamento dellefunzioni attribuite agli enti territoriali sia“integrale”, con un chiaro riferimento allatradizionale nozione di fabbisogno finanziario. Eil quinto comma prefigura ulteriori interventi daparte dello Stato centrale, che possono bencontemplare trasferimenti vincolati basati suindicatori diversi dalla capacità fiscale.Evidentemente, l’evoluzione futura del sistemadi finanza locale dipenderà essenzialmente dalpeso relativo attribuito a questi diversi commi edall’interpretazione che di essi daranno illegislatore ordinario e la Corte costituzionale.Infine, un punto più generale che deve esserenotato in merito all’art. 119, è che esso nondistingue tra i diversi enti territoriali, sebbene,come osservato, vi sia qualche ambiguità nelsignificato da attribuire alla nozione di“territori” menzionata nell’articolo. Dunque, ilsistema di finanziamento previsto dall’art. 119sembrerebbe far riferimento a tutti gli entiterritoriali italiani, (cioè, le 21 Regioni, le 108Province, gli oltre 8.000 Comuni, le Cittàmetropolitane, ancora da introdurre, e cosi via)nonostante le enormi eterogeneità esistenti traquesti livelli di governo.Il decentramento asimmetricoUn altro aspetto di forte novità del nuovo TitoloV è contenuto nell’art. 116. Esso innanzituttoconferma la specificità delle Regioni a Statutospeciale, che, rispetto alle altre, conservano unmaggiore grado di autonomia dal lato dellecompetenze e grandi compartecipazioni algettito dei tributi erariali, e non partecipano aglischemi di perequazione. In secondo luogo,prevede che anche alcune Regioni a Statutoordinario possano dotarsi di autonomiamaggiore: Ulteriori forme e condizioniparticolari di autonomia … possono essereattribuite ad altre Regioni (oltre quelle a Statutospeciale), con legge dello Stato, su iniziativadella Regione interessata, sentiti gli enti locali,nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119.Le materie a cui si fa riferimento sono quelleche rientrano nella competenza concorrentedelle Regioni – che potrebbero diventare di lorocompetenza esclusiva - più alcune materie cherientrano nella competenza esclusiva dello Stato– che potrebbero passare nella competenzaconcorrente delle Regioni (per l’esattezza,l’organizzazione della giustizia di pace, lenorme generali sull’istruzione, la tuteladell’ambiente, dell’ecosistema e dei beniculturali). L’art. 116 prefigura dunque lapossibilità di un federalismo differenziato, oasimmetrico. Tradotto in pratica, significherebbeavere alcune Regioni a Statuto ordinario conmaggiori competenze e dunque, possibilmenteanche risorse più elevate, rispetto alle altre. Non

43è difficile intuire che questa possibilitàcomplicherebbe ulteriormente le relazionifinanziarie tra livelli di governo e l’interosistema di perequazione. Come verrebberoinfatti finanziate le maggiori funzioni attribuitesolo ad alcune Regioni? Come questo siintegrerebbe nel più generale sistema difinanziamento delle Regioni e degli altri entilocali?Il decentramento amministrativoL’art. 118 infine porta a compimento e dàdignità costituzionale alla separazione trafunzioni legislative e funzioni amministrative,già introdotta nella legislazione italiana con leleggi Bassanini (si veda il paragrafo precedente)e che aveva consentito, a Costituzione invariatae con legge ordinaria, la delega di una serie difunzioni alle Regioni, prima, e poi a cascata airestanti enti locali. Afferma infatti l’art. 118 “lefunzioni amministrative sono attribuite aiComuni salvo che, per assicurarne l'eserciziounitario, siano conferite a Province, Cittàmetropolitane, Regioni e Stato, sulla base deiprincipi di sussidiarietà, differenziazione edadeguatezza”. Questo stabilisce il principiocardine per l’attribuzione delle competenze: lefunzioni amministrative, cioè i poteri esecutivi,sono sempre assegnati al livello di governo piùbasso (principio della sussidiarietà), a meno che,per ragioni di efficienza e di razionalitànell’organizzazione dei servizi (principiodell’adeguatezza e dell’esercizio unitario) nonsia preferibile assegnarli ad un livello di governosuperiore. Si osservi innanzitutto che questefunzioni amministrative fanno riferimento siaalle funzioni legislative dello Stato centrale sia aquelle delle Regioni, sulla base dellasuddivisione delle competenze stabilite nell’art.117. Si osservi, in secondo luogo, che questistessi principi logicamente devono guidare loStato nella sua definizione delle “funzionifondamentali” di Comuni, Province e Cittàmetropolitane, che secondo la lettera p dell’art.117 rappresenta funzione esclusiva dello Statocentrale. Ma queste funzioni amministrative,apparentemente, debbono essere un insieme piùampio di quelle fondamentali, tanto che ilcapoverso successivo dell’art. 118 stabilisce che“I Comuni, le Province e le Città metropolitanesono titolari di funzioni amministrative proprie edi quelle conferite con legge statale o regionale,secondo le rispettive competenze”. Dunquel’insieme delle funzioni amministrative deglienti locali non può essere “vuoto” (qualcosadevono pur fare questi enti locali) perché essihanno “funzioni proprie” (perlomeno quellefondamentali della lettera p art. 117), ma nehanno possibilmente anche molte di più, cioètutte quelle “conferite con legge statale oregionale”. Si osservi inoltre che essendo alcunefunzioni conferite con legge regionale, non c’èragione di ritenere che gli enti locali debbanofare le stesse cose in tutte le Regioni: tuttidevono svolgere le funzioni fondamentali, maalcuni enti locali ne possono esercitare di più,sulla base di una decisione autonoma dellapropria Regione. In altri termini, alcune Regionipotrebbero decidere di conferire agli enti localidel proprio territorio alcune funzioniamministrative legate ai propri poteri legislativi;altre potrebbero invece ritenere di svolgere inmodo diretto, tramite propri uffici, queste stessefunzioni.Dovrebbero essere ovvi i formidabili problemiinterpretativi che questo articolo pone in terminidi “federalismo fiscale”, cioè di un ordinatosistema di finanziamento per i diversi livelli digoverno. In virtù dell’art. 118, anche molteattuali funzioni statali, che restano tali,potrebbero essere amministrate dai livelliinferiori di governo, Comuni e Province,

44implicando flussi finanziari conseguenti. Maquali sono le funzioni che dovranno essereassegnate a Comuni e Province? E chi e in chetempi dovrà trasferire le funzioni e le risorse aglienti locali? Per le funzioni devolute alle Regionidal nuovo art. 117, ci sarà un unico indirizzo omodello (dallo Stato alle Regioni e dalle Regioniagli Enti locali) oppure molteplici modelli (dalleRegioni agli Enti locali) che si possonoulteriormente frammentare a livello locale? Achi vanno le risorse? L’attribuzione delle risorsesegue l’attribuzione dei poteri legislativi (edunque dallo Stato alle Regioni e poi,eventualmente, da queste ai governi locali) oquella dei poteri esecutivi (dallo Statodirettamente agli enti locali)? Ma se le risorsepassano alle Regioni, come assicurare che glienti locali abbiano risorse sufficienti persvolgere il loro ruolo? E se invece vannodirettamente agli enti locali, come garantirel’esercizio del potere legislativo autonomo delleRegioni, visto che queste possono ben prenderedecisioni legislative sulle proprie competenzeche implicano esigenze di spesa differenziate peri propri enti locali?Il problema è reso più complicato dal fatto chel’architettura del Titolo V non implica quelsistema gerarchico tra Stato (o federazione) –Regioni (o stati componenti la federazione) -enti locali che caratterizza molti sistemi federaliesistenti, come abbiamo visto nei paragrafi 3 e 5.Tranne che per le funzioni eventualmentedelegabili, non sono le Regioni che definisconole funzioni dei propri enti locali, ma lo Statocentrale (lettera p, art. 117); e non sono leRegioni, ma lo Stato che garantisce laperequazione delle risorse finanziarie tra gli entilocali (lettera d, art. 117). Inoltre, tutti i livelli digoverno hanno uguale dignità, dunque amaggior ragione, Regioni ed enti locali (art.114); le Regioni hanno competenze legislativeestese, sia esclusive sia concorrenti (art. 117),ma gli enti locali hanno funzioni amministrativesia tra le funzioni legislative dello Stato chedelle Regioni (art. 118). D’altra parte, esiste unachiara gerarchia delle funzioni; la funzionelegislativa fonda la successiva azioneamministrativa, cioè i poteri esecutivi. Senzauna legge alle spalle, gli enti locali nonpotrebbero esercitare le proprie funzioniesecutive. Dunque, chi ha i poteri legislativi è inuna situazione gerarchica superiore a chi ha solopoteri esecutivi. Ma a questa gerarchia nei poterinon corrisponde una gerarchia dal lato delfinanziamento, almeno per quanto riguardaRegioni ed enti locali, visto che la fonte dellerisorse resta comunque lo Stato centrale. Un belrebus da risolvere in sede di attuazione del titoloV.Titolo V e dualismo economico 23Ma a quanto ammonterebbe il decentramentoprevisto dalla riforma costituzionale del 2001?Si è già discusso del quantum del decentramentoper legge ordinaria nel corso degli anni ’90; aquanto potrebbe corrispondere l’ulterioredecentramento previsto dalla leggecostituzionale?Di nuovo, rispondere alla domanda è piùdifficile di quello che sembra, stanti le ambiguitàprima ricordate nell’interpretazione dell’attualeCostituzione e le difficoltà nello stimare lerisorse necessarie alle autonomie per svolgere lenuove funzioni assegnate loro dallaCostituzione. Una possibilità è quella di:1) definire, sulla base di una qualcheinterpretazione della Costituzione, nel modo più23Questo paragrafo riprende, aggiornandolo eampliandolo, quanto già discusso in Bordignon(2006).

45dettagliato possibile quali funzioni dovrebberopassare dall’area nazionale a quella locale; e2) calcolare quanto una determinata funzionecosta adesso allo Stato e usare questo calcolocome stima delle risorse che dovrebbero essereattribuite alle autonomie locali nel caso chequella funzione debba, sulla base della attualeCostituzione, essere decentrata.Si tratta probabilmente dell’unico sistema distima possibile, ed è anche ragionevole sul pianopolitico; è ben possibile (anzi desiderabile,altrimenti non si capisce bene perché sidovrebbe decentrare) che una volta che unafunzione venga devoluta localmente, i livelli dispesa cambino rispetto alla situazione in cui lafunzione veniva decisa dal Centro. Ma è altresìprobabile che a “tempo zero” del decentramentodella funzione, un ente locale richieda e vedaassegnarsi le stesse risorse che lo Stato oraspende su quella stessa funzione 24 , per poieventualmente cambiarne la destinazione infuturo. Come si è già detto, taluneinterpretazioni del comma quarto dell’art. 119ne danno esattamente questa lettura (cioè comeun obbligo per lo Stato di finanziamentointegrale al momento del decentramento,piuttosto che a regime). Del resto, questo stessosistema è stato utilizzato nel decentramento difunzioni avvenuto nel 1998-2000.24 Il calcolo naturalmente assume che non ci sianocosti addizionali nel decentramento, cioè che iltrasferimento di una funzione dal bilancio dello Statoa quello di una Regione avvenga a costi zero. Ènaturalmente improbabile – data soprattutto larigidità del personale pubblico — che le coseavvengano effettivamente così, anche se questodipende dalla volontà politica e dal tipo di funzioneconsiderata. A questo proposito, è istruttiva lavicenda delle leggi “Bassanini”, ancora in parte nonapplicate proprio a causa delle difficoltà neltrasferimento delle risorse (ISAE, 2004).La procedura prima descritta è stata sviluppatada vari autori in numerosi saggi. Recentemente,e con più ampiezza di mezzi, è stata aggiornatadall’ISAE, che con cadenza quasi annuale (nelRapporto sull’attuazione del FederalismoFiscale) rivede queste stime sulla base dellemigliori interpretazioni (cioè, tenendo contoanche delle sentenze della Corte Costituzionale)della Costituzione vigente. La TAB. 16riproduce (nostre elaborazioni del)le stime ISAE(2005) più recenti.Si osserva che secondo l’ISAE, il decentramentocostituzionale, previsto dall’attuale Titolo V eancora da attuarsi, ammonta a circa 70 miliardidi euro (euro 2003), o poco più del 5% del PILnazionale (riferito allo stesso anno). Di questi 70miliardi, 48 arrivano dal decentramentodell’istruzione, 13 da quello della protezionesociale (essenzialmente assistenza e altrefunzioni nel welfare), 6 dagli affari economici. Ilresto sono minutaglie. È di conforto che questestime non sono molto dissimili da quelleproposte in tempi diversi e con modalità in partediverse da altri autori (Bordignon e Cerniglia,2004).È opportuno sottolineare che nello svolgerequesti calcoli, l’ISAE accoglie la posizione – inrealtà controversa, come ricordato sopra — cheal decentramento delle funzioni legislativedebba seguire il decentramento di quelleamministrative (la gestione). Risulta pertantoassegnata in primo luogo alle Regioni, che, aseguito del Titolo V godono di importanticompetenze nel campo dell’istruzione, unabuona parte della spesa attuale dello Stato(stipendi dei professori ed edifici) in quelsettore. Se, in alternativa, si immaginasse che leRegioni possono svolgere le loro funzionilegislative nel campo dell’istruzione, con lerisorse che invece rimangono stabilmente inmano allo Stato, allora il quantum del

46decentramento verrebbe di conseguenza ridotto.In questo senso, le stime ISAE (come quelle diBordignon e Cerniglia, 2004) rappresentano laparte “alta” della forchetta delle possibili stimedel decentramento.TAB. 16: Il decentramento costituzionale perfunzioni - Spesa delle Amministrazioni locali(milioni di euro, 2003)ServizigeneraliSpesa predecentramento(a)Spesa postdecentramento(b)Var.(b)-(a)Var.%23.067 23.313 246 1,1Difesa 11 11 0 -OrdinepubblicoAffarieconomiciProtezioneambienteAbitazioni,territorio3.368 3.368 0 -32.426 38.519 6.093 18,85.720 6.270 550 9,69.730 9.950 220 2,3Sanità 82.266 82.733 467 0,6Attivitàricreative7.191 8.401 1.210 16,8Istruzione 20.012 67.609 47.597 237,8Protezionesociale8.398 21.068 12.670 150,9Totale 192.189 261.242 69.053 35,9Fonte: ISAE (2005)D’altra parte, si deve anche osservare che lestime ISAE fanno riferimento esclusivamente aldecentramento legislativo previsto dall’attualeTitolo V, cioè alle nuove funzioni chedovrebbero essere attribuite alle Regioni. Nonentrano invece nella assai più spinosa questionedel decentramento amministrativo, cioè diquanta parte di queste funzioni dovrebbe essereattribuita ai livelli locali (con relative risorsefinanziarie), né di quanta parte delle attualifunzioni legislative statali e che rimangono inmano allo Stato dovrebbe comunque vedere, allaluce dell’art. 118, un’ulteriore devoluzione versogli enti territoriali. In questo senso, e alcontrario, le stime ISAE rappresentano una parte“bassa” della forchetta delle possibili stime deldecentramento costituzionale. Naturalmente,non si tratta di un limite dei ricercatoridell’ISAE; più semplicemente, l’incertezzainterpretativa relativa al decentramentoamministrativo è perfino maggiore di quellarelativa al decentramento legislativo, e nessunosa bene come tenerne conto nelle stime. Ma èimportante avere questi problemi in mentenell’interpretare i dati che seguono e quelli cheprecedono.Con questi limiti, le stime ISAE offronocomunque una risposta precisa alla domandaposta all’inizio, e cioè il decentramentocostituzionale ammonterebbe a circa il 5% delPIL. Se si riprendono i dati sui confrontiinternazionali presentati nei paragrafo 2 e suldecentramento italiano del paragrafo 4, siosserva immediatamente che, anche se ildecentramento previsto dall’attuale Costituzionevenisse applicato all’istante, l’Italia nonandrebbe molto fuori linea rispetto alla mediaeuropea. Se infatti si somma all’attuale 14-15%della spesa delle autonomie locali, il 5% previstodall’ISAE, si ottiene un livello di spesa nonmolto diverso da quello già raggiunto dalleRegioni spagnole nel 1997 o dai Landertedeschi, e probabilmente aumentato nelfrattempo, dato che come si è detto i processi didecentramento sono quasi ovunque in corso.Comunque, l’Italia resterebbe ancora benlontana dal livello di decentramento giàraggiunto nei Paesi Nordici.Di più. Anche per la struttura della spesa e dellecompetenze, il decentramento costituzionale

47previsto dal Titolo V non sembrerebbe porre leautonomie italiane “fuori” linea rispetto a quelleeuropee. Infatti, come emerge dagli stessiconfronti internazionali, le autonomie italianesono un po’ singolari per il ruolo assai vastogiocato nel campo sanitario (solo le Conteesvedesi e le Regioni spagnole hanno compiti inparte simili, mentre in genere sulla Sanità loStato centrale mantiene un ruolo più robusto) eviceversa per il ruolo marginale che rivestono inaltri settori del welfare (istruzione, assistenza eprotezione sociale). Poiché sono appunto questi isettori su cui insiste prevalentemente ildecentramento dell’attuale Titolo V, il percorsoitaliano sembrerebbe andare nella direzione dialtre esperienze europee.Ma come si distribuirebbe questo ulterioredecentramento a livello territoriale? La TAB. 17tenta di rispondere a questa domanda,presentando (nostre elaborazione de)i dati ISAEsul decentramento costituzionale, a livello disingola Regione e per dati pro-capite. Risultache la spesa ulteriore da decentrare è distribuitain modo difforme sul territorio, concentrandosiin modo prevalente nel Sud del Paese. Detto inaltri termini, ciò significa che lo Stato centraleattualmente spende, per le funzioni chedovrebbero essere delegate, di più al Sud che alCentro-Nord del Paese. Per esempio, se attuareil presente Titolo V significa decentrare circa1.000 euro pro-capite alle Regioni del Centro-Nord, implica decentrare circa 1.500 euro procapitenel Mezzogiorno. Il risultato non èsorprendente quando si consideri che buonaparte della spesa da decentrare è composta inrealtà da retribuzioni al personale statale oparastatale e che la distribuzione del personalepubblico è molto difforme sul territorionazionale, all’incirca del 50% più alto al Sudrispetto al Nord, a parità di abitanti.Non è qui il caso di approfondire le ragioni chehanno determinato questa situazione, e a qualiprincipi di equità o di efficienza (o mancanzadegli stessi) l’attuale distribuzione territorialedel personale pubblico risponda.Il punto che interessa sottolineare qui invece, èche questa sperequazione territoriale puòrendere assai problematico qualunque processoeffettivo di decentramento. Si assuma infatti,come sembra essere implicito dall’art. 119 dellaCostituzione, che le risorse per finanziare questoulteriore decentramento debbano essereessenzialmente di origine locale, cioè tributipropri o compartecipazioni di tributi erarialiriferiti al territorio. Come mostra la stessa TAB.17, finanziare il decentramento costituzionalesignificherebbe attribuire circa il 4% del PILregionale alle Regioni del Nord; masignificherebbe anche, stante il livellodifferenziato di attività economica, attribuire piùdel doppio, il 9,4% del PIL regionale a quelledel Mezzogiorno. In qualche caso, per qualcheRegione del Sud 25 , neppure la devoluzione ditutte le risorse tributarie, locali e nazionali,sarebbe sufficiente a garantire abbastanza risorseda finanziare la loro spesa complessiva, datadalla somma delle spese attuali e di quellecostituzionalmente devolute.Naturalmente, si potrebbe ribattere, l’art. 119introduce anche un sistema perequativo,destinato a finanziare “integralmente” lefunzioni delle Regioni, prevedendo dunqueanche le risorse addizionali che dovesserorisultare necessarie per finanziare ildecentramento delle funzioni in alcune Regioni.E inoltre, il fatto che quelle risorse siano già cosìdistribuite sul territorio nazionale, implica chequella stessa perequazione tra territori giàavviene attraverso il bilancio dello Stato. Ma,25 Per una discussione più estesa si veda Bordignon eCerniglia (2004).

48TAB. 17: Il decentramento costituzionale perRegioni, 2003RegioniMaggiore spesa dopo il decentramentomilioni dieuro% del PILeuro pro-capite regionalePiemonte 4.203 984 3,8Lombardia 8.741 945 3,3Veneto 4.656 1.003 4,0Liguria 1.782 1.130 4,5E. Romagna 3.779 926 3,3Toscana 3.688 1.034 4,2Marche 1.628 1.082 4,9Umbria 1.050 1.238 5,8Lazio 8.464 1.626 6,3Centro-nord 37.991 1.087 4,2Abruzzo 1.719 1.337 7,1Molise 459 1.427 8,1Campania 8.730 1.516 9,9Basilicata 949 1.590 10,1Puglia 5.299 1.311 8,7Calabria 3.322 1.652 11,5Mezzogiorno 20.478 1.461 9,4Totale RSO 58.469 1.194 5,2Totale RSS 10.584 1.185 6,3Totale Regioni 69.053 1.193 5,3Centro Nord* 39.584 1.063 4,1Mezzogiorno* 29.469 1.426 9,1* Comprese le regioni a Statuto specialeFonte: ISAE (2005)come si è già avuto modo di osservare, una cosaè distribuire queste risorse attraverso unimplicito bilancio pubblico in uno Stato unitario,un’altra è costruire un esplicito sistemaperequativo tra Regioni che sia politicamente efinanziariamente sostenibile in uno Statofederale. Senza contare che il comma 3 dellostesso art. 119, al contrario, sembra imporrevincoli sulle caratteristiche della redistribuzione,che dovrebbe essere basata solo sulla“perequazione della capacità fiscale traterritori”. Ma se la distribuzione territoriale dellaspesa è inversamente correlata a quella dellerisorse, come nel caso italiano, anche unaperequazione al 100% di tutte le risorsetributarie non sarebbe sufficiente a garantire ilfinanziamento complessivo di tutte le funzionidevolute per tutte le Regioni. E se anche siimmaginasse che il comma 3 dell’art. 119dovesse valere solo a “regime”, e non in uncongruo “periodo di transizione” verso lasituazione a regime, ne resterebbe comunqueinalterato il dato politico; l’attuazione dellapresente Costituzione per tutte le Regioni,implica dal lato finanziario una consistenteriduzione del livello di redistribuzione tra areedel Paese.Per riassumere. L’attuale Costituzione prevedeun ulteriore decentramento di circa il 5% del PILnazionale, non eccessivo né per le caratteristichené per le dimensioni rispetto ad altre esperienzedi decentramento europeo. Ma poiché le speseda decentrare sembrano essere più elevate alSud, mentre le risorse per finanziale sono piùelevate al Nord, questo implica un diverso gradodi devoluzione delle risorse nelle due aree perfinanziare il decentramento costituzionale, pari acirca il 4% del PIL regionale nel Nord e attornoal 10% nel Sud. Costruire un sistema finanziario- tributario e perequativo - politicamentesostenibile ed economicamente efficiente, chesostenga una simile redistribuzione delle risorsein uno Stato decentrato è estremamente difficile.Può risultare del tutto impossibile, se talesistema dovesse basarsi sul comma 3 dell’art.119, che sembra far riferimento esclusivamentealla perequazione delle capacità fiscali comeprincipio cardine della redistribuzione.

497. Il decentramento italiano: unavalutazione 26I paragrafi precedenti hanno messo in lucecaratteristiche, specificità e difficoltà deldecentramento italiano e per convenienza dellettore, l’elemento descrittivo ha prevalsoampiamente su quello valutativo. Giunti aquesto punto conviene però offrire qualchespunto interpretativo ulteriore del processo incorso, anche allo scopo di offrire una baseargomentativa a supporto delle nostre proposte,che sono invece illustrate nel paragrafosuccessivo. Inevitabilmente, questi due ultimiparagrafi contengono valutazioni più personalidegli autori e dunque più suscettibili di criticarazionale.Equità ed efficienzaÈ opportuno iniziare la discussione con unapremessa logica. Quando parlano di interventipubblici, gli economisti di solito distinguono trainterventi di efficienza e interventi distributivi, oanalogamente tra ruolo allocativo e ruolodistributivo del settore pubblico. Come si è vistonel primo paragrafo, in termini tecnici, unintervento allocativo è un intervento chemigliora, almeno in termini potenziali,l’efficienza nel senso di Pareto. Al contrario, unintervento distributivo si concretizza neltrasferimento di risorse ad un soggetto (o aisoggetti che risiedono in un territorio, nel nostrocaso) a scapito di qualcun altro; dunque, c’èinevitabilmente qualcuno che vede peggiorare lasua situazione e qualcun altro che la vedemigliorare.Si tratta di una distinzione importante sul pianoconcettuale. Non avere ben presente questadistinzione nel contesto del decentramento26 Questo paragrafo riprende, aggiornandole, alcunedelle considerazioni discusse più in dettaglio inBordignon (2005).italiano ha spesso condotto a equivoci, ed anchea una sorta di incomunicabilità tra studiosi didiversa formazione, e tra questi e i cittadini.Come è stato messo in luce nel paragrafo 1,quando gli economisti discutono di ragioni pro econtro il federalismo fiscale hannoprincipalmente in mente argomenti di efficienza,cioè interventi di tipo allocativo; quando altristudiosi, i politici o i laymen discutono difederalismo fiscale, l’attenzione è invecetendenzialmente rivolta al problema delladistribuzione di risorse tra territori. E cioè, nelcontesto del nostro Paese, tra il Sud e il Centro–Nord. Di qui, una sostanziale incomunicabilitàche ha influenzato non poco, in senso negativo,l’evoluzione del dibattito e della legislazione nelnostro Paese.Questa rigida distinzione, utile concettualmente,non significa naturalmente che gli economistiignorino il fatto che interventi nel campodell’organizzazione dei governi possano avereanche effetti distributivi e non solo allocativi;significa solo che i problemi di equità (interventidistributivi) non sono centrali nell’analisi deimeccanismi di finanziamento e funzionamentodegli enti territoriali, e che essi vengonoeventualmente affrontati in un secondomomento, nel disegno dei sistemi perequativi traterritori.Questa distinzione non significa neppure che glieconomisti ignorino che dietro le spintefederalistiche ci possano essere anche problemidistribuitivi tra territori; al contrario, questa èstata una delle aree dove maggiormente si èconcentrata la ricerca negli ultimi anni. È peresempio, un fatto che gli ultimi due decenniabbiano visto in atto processi di decentramento edi accentramento come forse mai prima nellastoria dell’umanità. Non solo la stragrandemaggioranza dei Paesi, sviluppati o meno, hadecentrato risorse e competenze ai livelli

50inferiori di governo, ma in molti casi questoprocesso di decentramento ha condotto ad unariorganizzazione degli esistenti equilibri statali,fino alla formazione, da un lato, di nuoveorganizzazioni internazionali a cui sono statedelegate funzioni prima riservate agli statinazionali, e dall’altro alla formazione di nuoveentità sub-statali.È del tutto ragionevole immaginare che dietroquesti fenomeni ci siano trasformazioniprofonde che investono il funzionamento delleeconomie e dei mercati (Alesina e Spolaore,2004). L’accresciuta concorrenza internazionalee l’integrazione dei mercati hanno spinto idiversi Paesi a decentrare alla ricerca dimaggiore efficienza; d’altra parte, il drenaggiodelle risorse nelle aree ricche di un Paese afavore di quelle più povere, tipico di uno Statounitario, è diventato da un lato più insostenibilein presenza di un’accresciuta concorrenzainternazionale, e dall’altro meno giustificabilealla luce della minore rilevanza del mercatonazionale rispetto a quello globale. Da qui latendenza alla frantumazione interna ai Paesi. Daqui, anche la tendenza alla formazione o alpotenziamento di unioni internazionali a cuiaffidare la gestione dei mercati globabilizzati. Èancora una volta un fatto incontrovertibile che inEuropa, i processi di decentramento descritti nelparagrafo 3, abbiano conosciuto un’improvvisaaccelerazione proprio a partire dal 1992, cioè apartire dalla formazione del mercato unico(Bernardi e Gandullia, 2004).È del tutto ragionevole ritenere che questi aspettiabbiano giocato un certo ruolo anche nell’avviodel processo di decentramento italiano.Riconoscere l’esistenza di questi elementi ancheper il nostro Paese, non significa tuttavia ritenereche il dibattito sul federalismo fiscale debbaessere ricondotto ad un mero problema dirapporti di forza tra le diverse aree del Paese otra i loro rappresentanti politici. Significa soloriconoscere che gli aspetti di efficienza deldecentramento fiscale, messi in luce dal dibattitoeconomico, devono essere attentamentesoppesati e valutai anche rispetto agli aspettidistributivi, nel tentativo, sia pure difficile, ditrovare quell’equilibrio tra equità ed efficienzapiù consono agli interessi del Paese.- Il principio di equità orizzontaleMa che cosa significa esattamente “equità” nelcontesto di un sistema decentrato, dovesussistono diversi livelli di governo distribuitisul territorio?Una possibilità, spesso assunta implicitamentenel dibattito politico, è che “equità” territorialesignifichi rispetto del concetto di “equitàorizzontale”, un termine caro agli scienziatidelle finanze. Nei sistemi tributari, equitàorizzontale vuol dire essenzialmente cheindividui “uguali” dal punto di vista fiscaledevono essere trattati dal fisco in modo uguale.Vista la difficoltà di rendere operativo ilconcetto di “eguaglianza” nel campo tributario,quest’assunto etico è spesso interpretato comeun principio di “non discriminazione”; il fisconon può distinguere il trattamento fiscale deidiversi contribuenti sulla base di caratteristicheche non vengono considerate come ammissibilialla luce della dottrina civile o costituzionaleprevalente. Per esempio, il fisco puòdiscriminare il trattamento fiscale degli individuisulla base delle loro diverse dotazioni di redditoo di patrimonio; il fisco non può differenziareulteriormente questo trattamento sulla base dicaratteristiche personali quali il sesso, l’età, lafede religiosa, il livello di istruzione e così via.Si tratta di un principio piuttosto vago: resta

51tuttavia un’aspirazione ragionevole econdivisibile, a cui dovrebbero cercare ditendere i sistemi tributari nazionali.Ma si immagini ora di trasportare questoprincipio in un ambito decentralizzato. Cosavuol dire rispetto del principio di equitàorizzontale in un contesto territoriale? Unapossibilità è quella di ritenere che il territorio diresidenza di un soggetto non possa costituire unacaratteristica accettabile per la discriminazioneda parte del settore pubblico, al pari del sesso,dell’età o della fede religiosa. Ciò significa cheil settore pubblico nel suo complesso, locale enazionale, non può trattare in modo diverso dueindividui uguali dal punto di vista fiscale, soloperché risiedono in due territori diversi dellastessa nazione. Aliquote territoriali differenziate,anche locali, non sarebbero dunque ammissibilisu un piano etico. Inoltre, appare ragionevoleassumere che il principio di equità orizzontale,in un contesto territoriale, debba essere estesoanche al lato della spesa pubblica e non solo aquello del prelievo. Ne segue che due individuiidentici dal punto di vista fiscale e sottoposti allostesso prelievo, dovrebbero anche ricevere lostesso paniere di servizi pubblici, locali enazionali, indipendentemente dal proprio luogodi residenza. Poiché la dotazione fiscale deiterritori è diversa (drammaticamente, comeabbiamo visto, nel nostro Paese) ciò significaprima di tutto che ci dovrebbe essere una totaleuguaglianza nella distribuzione delle risorse traterritori. Ma non solo; in una logica di rispettorigoroso del principio di equità orizzontale nonbasterebbe uguagliare le risorse tra territori;qualunque discriminazione territoriale nellatipologia d’offerta dei servizi, anche a parità dirisorse impiegate, appare fortemente sospetta elesiva del principio; se, infatti, i servizi sonodifferenziati territorialmente, due individuiidentici, sottoposti allo stesso regime fiscale,potrebbero ricevere servizi differenziati, incontraddizione con il principio di equitàorizzontale.È evidente che preso alla lettera, inquest’accezione estrema, il principio di equitàorizzontale è in realtà incompatibile con ogniarticolazione territoriale dei governi; l’unicasoluzione istituzionale compatibile con ilprincipio è quella della totale centralizzazione diogni decisione. D’altra parte, è anche evidenteche il principio così interpretato è troppo rigidoper essere di qualche utilità, sia sul pianonormativo sia sul piano descrittivo. Inquest’accezione estrema, esso sarebbe in realtàviolato ovunque nel mondo; anche nei sistemipiù centralizzati, esiste generalmenteun’articolazione territoriale dei governi e vienegarantita qualche autonomia decisionale ailivelli locali. Se dunque si ammette che unqualche grado di articolazione dei governi sulterritorio sia comunque desiderabile per ragionidi efficienza, si deve anche ammettere che ilprincipio di equità orizzontale debba coniugarsidiversamente una volta applicato a livelloterritoriale.Una possibile soluzione (Bordignon, Fontana,Peragine, 2005) si basa sull’esistenza di unadistinzione tra funzioni attribuite allo Statocentrale e funzioni attribuite a livello o ai livellilocali. Questa distinzione può avere un’originecostituzionale, come nel caso del nostro Paese,oppure essere semplicemente il risultato di unaprassi consolidata; resta il fatto che esistonofunzioni assegnate al livello centrale di governoe altre assegnate ai livelli inferiori. Ognidiscriminazione territoriale tra individui identicisvolta dal Governo centrale sulle propriefunzioni (sia dal lato del prelievo che della

52spesa) è inammissibile, in quanto il Governocentrale rappresenta uniformemente tutti icittadini residenti sul territorio nazionale 27 ;viceversa, nell’ambito delle proprie funzioni,ogni governo territoriale è libero di trattare ipropri cittadini in modo differenziato da quelloche fanno le altre giurisdizioni. Di nuovo, unadiscriminazione territoriale tra cittadini ugualiresidenti all’interno di un territorio svolta dalgoverno di quel territorio è inammissibile, mapurché tutti i residenti uguali siano trattati inmodo uniforme, la presenza di servizi o impostelocali differenziati tra territori non dà adito aviolazioni del principio di equità orizzontale.Naturalmente, ripetendo l’argomento, il modellopuò essere esteso a qualunque livello di governo(Regioni, Province, Comuni etc.); e laformalizzazione proposta si dimostra ancheabbastanza flessibile da accomodare attribuzionipiù sfumate di funzioni tra livelli di governo,come per esempio, quelle relative ai cosiddetti“livelli essenziali”. In questo caso, per esempio,vi è violazione del principio di equitàorizzontale se cittadini “uguali” (nel senso diavere un certo numero di caratteristiche comuni)non ricevono almeno i servizi essenzialiindipendentemente dalla Regione di residenza;non vi è violazione, tuttavia, se i cittadini dialcune giurisdizioni ricevono servizi aggiuntivi,purché a tutti siano garantiti quelli essenziali.Si osservi che, se accettata, quest’interpretazionedel principio di equità orizzontale offre anche27Naturalmente, esistono servizi statali la cuiallocazione sul territorio non dà adito adiscriminazioni territoriali, perché i benefici derivantivanno a vantaggio dell’intera collettività nazionale.Per esempio, non c’è discriminazione se la spesa perla difesa viene concentrata territorialmente sulleregioni di confine, in quanto i benefici del serviziosono diffusi a livello nazionale. In altri termini, ladistinzione ha senso solo per i servizi a domandaindividuale, non per i grandi beni pubblici nazionali.una possibile soluzione ai problemi dicostruzione di un ragionevole sistema diperequazione interregionale delle risorse nelnostro Paese. Esistono funzioni che rientrano inrealtà nell’area di competenza delle funzionistatali; di conseguenza, per queste funzioni sideve ricercare una totale uniformità territorialenell’offerta di servizi per tipologia d’individui,almeno nel senso debole del raggiungimento deilivelli essenziali 28 , indipendentemente dalterritorio di residenza. Viceversa, ve ne sonoaltre per cui questa uniformità non va cercata, nénella composizione né necessariamente nellivello. Qui la differenziazione non solo èammissibile, ma è potenzialmente un valore, nelsenso che se i governi locali funzionanoefficacemente può consentire quella migliorerappresentanza degli interessi locali che laletteratura teorica considera come uno deiprincipali vantaggi del decentramento. Ancheper queste funzioni, naturalmente, esiste unpossibile problema di perequazione delle risorse;ma questo non è un imperativo etico come nelcaso delle funzioni “statali”. È un problemapolitico, che deve logicamente anche tener contodei possibili vantaggi/svantaggi in termini diefficienza che i diversi sistemi tributari e di28Un approfondimento dovrebbe essere anchedestinato al concetto dei livelli essenziali. Perconsentire l’azione autonoma dei governi locali, edunque giustificarne l’attribuzione agli enti locali, èevidente che i livelli essenziali dovrebbero esserepensati il più possibile in termini di “output”piuttosto che di “input” di fattori produttivi. In altritermini, è irragionevole imporre che tutte le Regionispendano in termini pro-capite la stessa cifra per lasanità o che organizzino la struttura produttiva nellostesso modo, perché parità di spesa o parità distruttura non significa affatto parità di servizi. E’ragionevole invece imporre che certi standard (peresempio, in termini di tetti massimi alle liste di attesaper certe prestazioni) siano garantiti in tutte leRegioni, consentendo a ciascun governo regionale diorganizzare la struttura sanitaria come meglio credeper raggiungere quegli standard.

53perequazione inducono sui comportamenti deglienti locali.- Il federalismo all’italiana: un giudiziogeneraleFatte queste precisazioni, che giudizio si devedare del processo di decentramento come si èfinora sviluppato in Italia, che è stato descritto alungo nelle pagine precedenti?Come si è già osservato, la spesa complessivaintermediata dai livelli locali di governo (peresempio, in percentuale sul PIL) non è mai statamolto diversa nel nostro Paese rispetto a quelladi Paesi a noi simili, come quelli dell’Europaoccidentale. Anche la struttura delle funzioniattribuite non è mai stata molto diversa, sebbeneemergano differenze importanti, particolarmenteper il livello di governo regionale. Quello che èstato invece sempre fuori norma, in particolaredalla riforma tributaria della metà degli anni ’70in poi, è l’eccezionale livello di centralizzazionedel prelievo.Questo ha avuto conseguenze importanti perl’organizzazione e il finanziamento degli entiterritoriali di governo. Come si è già detto, finoa tutti gli anni ’80, gli enti locali italianivivevano essenzialmente di finanza derivata. Leragioni di queste scelte, ammesso che siano stateeffettivamente volute dal legislatore nazionale enon una conseguenza inattesa della riformatributaria dei primi anni ‘70 29 , sono difficili daricostruire. Probabilmente si intendeva, in unPaese così diviso territorialmente come il nostro,garantire livelli di spesa uniformi sul territorio, esi è ritenuto che centralizzare tutto il prelievo efinanziare gli enti decentrati di governo con itrasferimenti fosse il modo migliore per29 In questo contesto varrebbe la pena ricostruire lastoria dell’ILOR, ma ragioni di spazio precludonoogni approfondimento.raggiungere questo obiettivo, rispetto a tributi oaltre risorse proprie, che necessariamenteriflettono il grado di sviluppo relativo di unterritorio.I risultati di queste scelte sono stati peròperniciosi, per unanime consenso degli studiosi.Si è sì raggiunta una maggiore uniformità dellaspesa locale sul territorio (sebbene non dellaqualità dei servizi, che restano ancoradrammaticamente diversi tra aree del Paese) maal prezzo di indurre una totale irresponsabilitàdella classe dirigente locale. Privi di effettivecapacità di gestione, incapaci di pianificare ilproprio bilancio - deciso discrezionalmente dalCentro anno su anno - e non dovendo risponderedelle proprie scelte ai propri cittadini sul pianofiscale, le classi dirigenti locali hanno sviluppatoun’attitudine sostanzialmente parassitaria(esemplificata dal continuo pellegrinaggio aRoma dei politici locali alla ricerca di ulteriorifinanziamenti). Ne è risultata, oltre che unagestione inefficiente dei servizi e del territorio,una tendenza continua alla crescita della spesa,con bilanci locali tendenzialmente deficitari e lacontinua necessità di interventi di ripiano daparte del Centro. Poiché i trasferimenti cosìaccordati finivano poi con l’alimentare itrasferimenti ordinari, la conseguenza è stata unastruttura dei finanziamenti sostanzialmentearbitraria, basata sul cosiddetto principio della“spesa storica”; chi, per qualche ragione, avevaspeso di più nel passato ed era riuscito astrappare maggiori risorse, si trovava poi adessere avvantaggiato rispetto agli altri, anche infuturo.Come si è osservato, con la crisi finanziaria epolitica del 1992, il Paese fa un tentativo serio divoltar pagina. In linea con quanto accade altrovein Europa e sotto la spinta dell’emergenza

54finanziaria, si cerca di risolvere questi problemiresponsabilizzando maggiormente i governilocali sul proprio bilancio, ricostruendo unamaggiore autonomia tributaria e offrendo piùspazi di manovra dal lato delle spese.Ma anche alla fine di tutti questi processi,l’Italia non appare un Paese particolarmentedecentralizzato nel contesto europeo; anzi,poiché processi di decentramento similiavvengono simultaneamente in buona parted’Europa (in particolare in Belgio e Spagna, masuccessivamente anche nel Regno Unito e inFrancia), il Paese si presenta all’inizio del nuovomillennio ancora in sostanziale ritardo rispetto alresto del Continente (Bordignon, 2004).E tuttavia con il 2001, il processo si ferma epresenta chiari segnali d’arretramento. Dopo uninizio promettente, il nuovo Governo di centrodestra,invece di tentare di attuare la nuovaCostituzione – di per sé come si è visto, già assaicontraddittoria - dà avvio ad un nuovo e assaipiù massiccio programma di riforme. Taleprogramma, dopo alcuni tentativi andati a vuoto,culmina in un’altra proposta di riformacostituzionale, che viene respinta dagli elettoricon il referendum di giugno del 2006. Intanto, inassenza di una visione politica forte e condivisadella nuova Costituzione, i problemiinterpretativi legati al nuovo Titolo V scatenanoun conflitto senza precedenti tra Regioni e Statodi fronte alla Corte Costituzionale, chetendenzialmente li risolve sistematicamente avantaggio di quest’ultimo. Nel frattempo, delfederalismo fiscale, cioè della nuova struttura difinanziamento che dovrebbe sostenere ilmassiccio programma di decentramento a favoredegli enti territoriali previsto dal nuovo art. 119della Costituzione, si perde traccia. Anzi, glispazi effettivi di manovra di Regioni e Comunivengono ridotti con il blocco delle addizionaliall’IRPEF e all’IRAP, decisi nel 2003. Il lavorodi un’Alta Commissione, istituita allo scopo dioffrire un’interpretazione autentica dell’ art. 119in termini rapidi, finisce nel nulla. Infine, ilDecreto 56/2000, di cui si parlerà più avanti,presenta troppi problemi di attuazione, tanto dascatenare le ire di buona parte delle Regioni, chepresentano in alcuni casi ricorsi alla Cortecostituzionale. Di conseguenza, viene bloccatodal governo nel 2005 ed è attualmente in attesadi sostituzione.Questo, in estrema sintesi, il quadro. Mapiuttosto che entrare nelle polemiche, èopportuno chiedersi se i processi didecentramento che, comunque in qualchemisura, sono stati adottati nel corso degli anni’90, hanno poi condotto ai benefici attesi.Sfortunatamente gli studiosi italiani sono moltopiù bravi ad affrontarsi e confrontarsi sul pianodei principi, piuttosto che a verificarepazientemente sul campo gli effetti delleriforme. Di conseguenza, non si sa molto deglieffetti concreti delle riforme sui comportamentidegli enti locali. Le riforme degli anni ’90volevano incentivare, da un lato, una maggioreefficienza nella gestione dei servizi ed anchemaggiore responsabilizzazione dei politicilocali, e dall’altro, una maggiore trasparenza neiflussi finanziari che attraverso il bilancio delloStato passano da un’area all’altra del Paese; ladomanda è se vi sia evidenza che questo siasuccesso.La risposta è controversa. Per alcuni aspetti, cisono indicazioni che nel complesso le riformeabbiano funzionato abbastanza bene per iComuni; la riforma elettorale ha rafforzatomolto il ruolo e la visibilità dell’azione delsindaco e ci sono evidenze empiriche che ciò hacondotto a qualche miglioramento nella qualità

55dei servizi. Anche l’introduzione dell’ICIsembra abbia avuto gli effetti richiesti; c’èevidenza, per esempio, che i cittadini attuinoforme di yardstick competition sui tributicomunali e ciò dovrebbe incentivare unamaggiore responsabilizzazione delle giuntecomunali (Bordignon, Cerniglia, Revelli, 2003,2004). Più complicato è il discorso sulleRegioni; ci sono evidenze che con il progressivoampliamento delle funzioni nel campo sanitario,le Regioni (o almeno alcune di esse) abbianoimparato a gestire un po’ meglio la sanità, maresta ancora largamente irrisolto il problema deivincoli di bilancio soffice in campo sanitario,con il ricorso continuo al finanziamento ex postda parte dello Stato dei deficit sanitari pregressi(Bordignon e Turati, 2005); sul piano dei tributi,almeno finché hanno potuto, le Regioni hannoeffettuato qualche tentativo di gestioneautonoma delle proprie risorse tributarie, poirapidamente abortito con il blocco delleaddizionali (Ambrosanio e Bordignon, 2004).Nel complesso, tuttavia, le Regioni non hannodato una prova altrettanto efficace come iComuni; l’impressione è che gli aspetti autoreferenzialidel sistema politico regionaleabbiano assunto un ruolo maggiore che per altrienti locali, di per sé contribuendo alla crisi dipopolarità del federalismo in Italia. Di più,l’attuazione di alcuni dei programmi didecentramento varati nella legislatura precedenteper le Regioni, come per esempio il Decreto56/2000, ha mostrato problemi applicativi elimiti inattesi, su cui si tornerà ancora più avanti.Per quanto riguarda, invece, la trasparenza neiflussi finanziari, il risultato è stato chiaramentefallimentare su tutti i fronti e per tutti i livelli digoverno. Ad esempio, i trasferimenti agli entilocali hanno continuato ad essere dominati dalladiscrezionalità politica. Ma più in generale haripreso quota un costume politico negativo chesi è poi naturalmente riflesso su tutta la strutturadei governi e dei relativi flussi finanziari. È statacioè nuovamente nobilitata l’idea che la politicanon sia tanto il luogo della mediazione per ladeterminazione degli “interessi generali” delPaese, comunque definiti, quanto il luogo dellaspartizione delle risorse pubbliche a vantaggiodegli specifici interessi elettorali di ciascunacomponente della maggioranza di governo. 30- La riforma costituzionaleCome è stato discusso a lungo nel paragrafo 6, lariforma del Titolo V della Costituzione presentanumerosi aspetti critici. Per il modo fortunosocon cui è stata approvata, in assenza di unaccordo trasversale tra maggioranza eopposizione (anche se costruita su un testo sucui si era trovato l’accordo in sede diBicamerale), è risultata scritta male einsufficientemente meditata. Inoltre, la necessitàdi trovare consenso al di fuori delle auleparlamentari, e in particolare tra gli stessi entiterritoriali, ha spinto il legislatore ad esagerarenelle funzioni legislative attribuite alle Regionida un lato, e alle funzioni amministrativeattribuite agli altri enti locali, dall’altro.Paradossalmente, e per la stessa ragione, invecedi cercare di affrontare, con opportune ipotesi diaccorpamento, uno dei principali problemi della30 In questo clima, appare dunque del tutto naturaleche il sindaco di Milano chieda fondi eccezionali perla costruzione di una metropolitana nella città, non inquanto Milano sia la capitale economica del Paese edunque questo investimento appaia giustificabile perfinalità generali, ma in tanto e in quanto sindaco epresidente del Consiglio appartengono alla stessaforza politica. Che l’intera stampa nazionale troviquesto atteggiamento del tutto naturale e non degnodi censura, dimostra poi quanto il Paese sia ancoraculturalmente lontano da una visione corretta deirapporti finanziari che dovrebbero intercorrere tragoverni di livello diverso in un moderno sistemademocratico.

56struttura dei governi locali in Italia, l’eccessivamoltiplicazione e frantumazione dei governi, lanuova Costituzione è andata nella direzioneopposta, dando valenza costituzionale edequiparandola allo Stato, non solo a tutti igoverni locali esistenti, ma perfino a quelliancora da introdurre (le Città Metropolitane).Ci sono poi anche numerosi problemi tecnici. Ladefinizione delle funzioni attribuite ai diversilivelli di governo (Stato, Regioni, altri entilocali) è troppo rigida per poter tenere conto inmodo adeguato delle necessarie sovrapposizionitra funzioni dei diversi livelli di governo; alcontrario, l’area della legislazione concorrente,costruita prendendo a modello una pessimacostituzione federale come quella tedesca, ètroppo ampia, e contiene funzioni che sulla basedi elementari argomenti di efficienza avrebberodovuto rimanere saldamente nelle mani delGoverno centrale (la gestione delle grandi reteinfrastrutturali ed elettriche o le professioni, peresempio); l’area delle funzioni esclusive delleRegioni è essa stessa di dubbia costituzionalitàed appare anch’essa irragionevolmente estesa,anche perché nella enumerazione puntigliosadelle materie da attribuire o in legislazioneesclusiva allo Stato o in legislazione concorrenteallo Stato e alle Regioni, il legislatorecostituzionale ne ha naturalmente tralasciatoqualcuna (per esempio, l’assistenza) che, peresclusione, è dunque finita nell’area di esclusivacompetenza delle Regioni. Sarebbe statacertamente preferibile una Costituzione menospecifica sulle materie, ma più salda nei principirelativi all’attribuzione delle competenze tralivelli di governo.Ancora, a dispetto della puntigliositànell’attribuzione delle materie, la Costituzione èinvece ambigua nel definire il modello difederalismo che intende perseguire, così comenei meccanismi di finanziamento e diperequazione degli enti territoriali dell’art. 119.Nello sforzo di accontentare tutti, la nuovaCostituzione ha finito per contenereaffermazioni oggettivamente contraddittorie che,a seconda dell’interpretazione offerta, possonodare adito a modelli di federalismo totalmentediversi.Alla fine però, poco male. Le Costituzioni sonodi necessità ambigue, perché devono essere ingrado di sostenere processi storici di lungoperiodo; ed è ben noto agli studiosi che, peresempio, per quanto riguarda i rapporti tragoverni, Costituzioni originariamente assaisimili, come quelle australiana e canadese,hanno dato adito a risultati molto diversi con ilpassare del tempo, al seguito del mutare deirapporti di forza tra governi. Le Costituzionivanno interpretate; ed è l’interpretazionegiuridica prevalente in un certo periodo storicoche ne identifica il significato. Questo sarebbedovuto avvenire anche per il nuovo Titolo V; aldi là di qualche ritocco davvero indispensabile,la nuova Costituzione avrebbe richiesto (ancorarichiederebbe), piuttosto che una ri-scrittura, unachiara interpretazione sul piano politico, cioèuna scelta esplicita ed il più possibile condivisadi quale dei diversi modelli possibili difederalismo si intende perseguire. Ed è infattiparso per un momento (con la legge La Loggia,approvata nel 2002 con i voti di entrambe leparti politiche) che la politica si orientasse inquesta direzione, salvo poi decidere altrimenti, eaffidare - sarebbe meglio dire, delegareinteramente, abdicando ad un proprio precisoruolo istituzionale - l’interpretazione del nuovoTitolo V alla Corte Costituzionale. La quale hadeciso a modo suo, cioè piecemale, sulla basedei quesiti posti di volta in volta, piuttosto che

57con quella visione complessiva che la nuovaCostituzione avrebbe invece richiesto.Come è stato già illustrato, e come argomentatoaltrove (Bordignon e Cerniglia, 2004; Giarda,2001) l’attuale Titolo V contiene in nucemodelli alternativi di federalismo, inteso nelsenso tecnico di meccanismo di attribuzione dirisorse e competenze ai vari livelli di governo.Ci sono, per esempio, elementi di federalismofortemente solidale, alla tedesca; elementi di unfederalismo a velocità variabile, alla spagnola;elementi di un federalismo competitivo, allacanadese, e così via. Senza eccessive forzatureinterpretative, l’attuale Titolo V consentirebbe discegliere tra questi diversi modelli. E mentre lenostre preferenze vanno nettamente a vantaggiodi un’ipotesi più competitiva, altre scelte sonolegittimamente possibili alla luce del Titolo V,alcune delle quali, forse anche paradossalmentein contrasto con le intenzioni del legislatorecostituente, più centralistiche della stessasituazione effettiva della finanza locale di fineanni ’90. È importante tuttavia che una sceltavenga fatta e perseguita coerentemente, perché idiversi modelli richiedono una coerenza interna,tra funzioni attribuite e sistemi di finanziamento.Per esempio, non si può scegliere un sistemafortemente solidale alla tedesca (espandendol’interpretazione unitaria contenuta nella letteram dell’art. 117) e poi pensare di finanziare leRegioni con tributi propri e trasferimentiperequativi basati sulla capacità fiscale.Viceversa, non si può pensare di costruire unsistema competitivo, alla canadese, e poiimmaginare di ampliare il ruolo dei trasferimentistatali per la difesa dei diritti e la coesioneterritoriale, utilizzando a tal fine il quarto e ilquinto comma dell’art. 119.Una qualche scelta va dunque fatta, anche acosto di sacrificare alcuni elementi diinterpretazione letterale del testo costituzionale.Una scelta coerente può anche richiedere dilasciare per il momento non attuate alcune partidella Costituzione, o di limitarne l’attuazionesolo ad alcune delle Regioni più ricche(sfruttando a questo fine l’art. 116); come si ègià osservato, le differenze tra le Regioniitaliane sono infatti tali da rendere difficileimmaginare un sistema di finanziamentocomune, che possa sostenere da subito l’interoprocesso di decentramento che è previsto dalTitolo V. Per ripetersi: è difficile immaginare unsistema perequativo, politicamente sostenibile,che possa finanziare le differenze esistenti; è inparticolare impossibile, se poi questo sistemadovesse essere basato sulla capacità fiscale,come invece sembra indicare il comma 3dell’art. 119.Scegliere però significa uscire dall’ambiguitàconnessa alla nuova Costituzione e affrontare unserio scontro politico, questo sì trasversale, tra lediverse forze politiche e istituzionali. Piuttostoche far questo, la maggioranza di Centro-destranel 2001-2006 ha preferito invece imbarcarsi inuna nuova e fallimentare riforma, e c’è il rischioche questo succeda anche con l’attuale governodi Centro-sinistra.- Il decreto 56/2000È opportuno, a questo punto, discutere in mododettagliato del destino infausto del Decreto56/2000, in primo luogo perché il problemadella perequazione delle risorse tra areeterritoriali resta il problema politico centrale delfederalismo italiano; in secondo luogo, siaperché lo stesso destino del Decreto induce aqualche ulteriore riflessione critica sul processodi decentramento italiano portato avanti nelcorso degli anni ’90.

58Il decreto 56/2000, nel tentativo di stabilizzaredefinitivamente la finanza regionale dopo leriforme degli anni ‘90, si basava su un’ideamolto semplice. Si trattava di aboliredefinitivamente i trasferimenti erariali ordinarialle Regioni (principalmente, alla fine degli anni’90, quelli relativi al Fondo Sanitario Nazionale)e di sostituirli con la compartecipazione ad unrobusto tributo erariale, l’IVA (come è avvenutoin altri Paesi europei). Nell’anno di transizione,il 2001, l’aliquota di compartecipazione all’IVAsarebbe stata determinata in modo da garantirealle Regioni esattamente le stesse risorse chesarebbero derivate dai trasferimenti aboliti. Inseguito, ad aliquota di compartecipazionedefinita, le risorse complessive delle Regionisarebbero cresciute con la crescita automaticadel gettito dell’IVA e con la crescita degli altritributi regionali. Poiché l’elasticità dell’insiemedi questi tributi è complessivamente unitariarispetto al reddito (leggermente superioreall’unità per l’IVA, leggermente inferioreall’unità per il complesso degli altri tributiregionali), ciò avrebbe garantito che le risorsecomplessive attribuite alle Regioni (e dunque, inequilibrio, la spesa regionale) sarebberocresciute in linea con la crescita del redditonazionale. La flessibilità del sistema venivagarantita, da un lato, dai tributi propri regionali(su cui le Regioni erano naturalmente libere discegliere le aliquote, ad esempio aumentandoleper finanziare livelli più alti di spesa), edall’altro, dalla stessa compartecipazioneall’IVA, che avrebbe potuto essere modificatadal Parlamento. In particolare, sulla base delDocumento di programmazione economicofinanziariadel 1999, il Decreto 56/2000 era statocostruito su un’ipotesi di invarianza della spesasanitaria sul PIL per il triennio successivo; manaturalmente, se il Parlamento avessericonosciuto la necessità di una dinamica piùsostenuta della spesa sanitaria rispetto al PIL, opiù in generale di una dinamica più elevatadell’intera spesa regionale, ciò avrebbe potutoessere garantito attraverso un appropriatoaumento della compartecipazione regionaleall’IVA.Le risorse provenienti dalla compartecipazioneall’IVA sarebbero state poi ridistribuite tra leRegioni, inizialmente sulla base del ripartostorico (cioè, quello dei trasferimenti aboliti nel2001) in modo da garantire che nel primo anno,con il nuovo sistema, ciascuna Regione avrebbeottenuto esattamente le stesse risorse cheavrebbe avuto con il vecchio sistema, e poi,progressivamente - con un percorso temporaleche doveva durare ben 12 anni - sulla base diuna nuova formula basata su parametri oggettivi.Questa formula, in linea con quanto argomentatoin precedenza, avrebbe garantito interamente ilfabbisogno sanitario di ciascuna Regione (la“funzione statale” su cui discriminazioniterritoriali non sono ammesse, almeno per ilivelli essenziali, in linea con l’interpretazioneavanzata sopra) e avrebbe invece perequato lacapacità fiscale delle diverse Regioni per lerestanti funzioni, in modo tale, che ad aliquotestandard e basi imponibili standard, la distanzadi ciascuna Regione dalla capacità fiscale procapitemedia delle Regioni sarebbe stata ridottadel 90%. Ovviamente, i frutti dello sforzo fiscaleautonomo di ciascuna Regione sarebbero rimastiesclusivo appannaggio di quest’ultima; infatti,poiché i trasferimenti perequativi dal fondodovevano essere calcolati sulla base di aliquotestandard, qualunque risorsa addizionale dovutaad aliquote regionali più elevate non avrebbeinfluenzato il riparto dal fondo.In sintesi, il modello di finanziamento delDecreto 56/2000 prefigurava un mondo dove,fatto salvo il fabbisogno sanitario, definito in

59contraddittorio con lo Stato, le Regioni eranolibere di spendere le loro risorse nel modo a loropiù consono, con la garanzia (perenne) cheanche la Regione più povera avrebbe visto, adaliquote standard, ridurre la sua distanza dallacapacità fiscale media del 90%. O per dirla inmodo diverso, il 56/2000 intendeva perequaresulla base del criterio del fabbisogno soltanto laspesa sanitaria, interpretata come unica funzionesu cui esiste una ragione d’uniformità (pertipologie di bisogni) sul territorio nazionale; peril resto, si limitava a perequare la capacitàpotenziale di spesa delle diverse Regioni,attraverso l’avvicinamento delle capacità fiscali,lasciando libera poi ciascuna Regione diutilizzare le risorse secondo le sue preferenze(Bordignon, 2005a). Un sistema certo originalerispetto alle abitudini della finanza localeitaliana, legata tradizionalmente al criterio delfabbisogno, e sicuramente più adatto ad unmodello decentrato dove le Regioni avesseroresponsabilità effettive, ma non, volutamente, unsistema rivoluzionario rispetto alle praticheprevalenti. Anche il criterio della perequazioneal 90% (e non al 100%), più che perseguire unoscopo punitivo nei confronti delle Regioni piùpovere, intendeva invece responsabilizzare tuttele Regioni, almeno al margine, rispetto alleproprie basi imponibili, per evitare i fenomeni difree-riding inevitabilmente connessi con unaperequazione completa delle risorse 31 .Si osservi che, pur nella sua originalità, ilmodello del 56/2000 era costruito sulla base diesperienze estere consolidate. Sia per ladimensione della perequazione (il 90% diriduzione delle distanze rispetto alla media) cheper l’aggancio all’IVA riprendeva31 Perequare al 100% significa rendere le risorse(standard) delle Regioni del tutto indipendenti dalleproprie basi imponibili, disincentivando le Regioni daogni sforzo per ottenere maggiori risorse o permigliorare l’accertamento dei propri tributi.essenzialmente il modello tedesco; mentre per ilcalcolo dei trasferimenti e per il riferimento allacapacità fiscale riprendeva quello canadese.Questo stesso modello è poi stato ripreso nelcomma terzo dell’art. 119 del nuovo Titolo V,che, come si ricorderà dal paragrafo 6, nelprevedere un fondo perequativo per le diversearee del Paese, esplicitamente ne richiama leprincipali caratteristiche (“trasferimenti privi divincolo di utilizzo”, tesi a ridurre “le differenzedella capacità fiscale pro-capite tra territori”), adindicare che in effetti il modello del 56/2000 èapparso ad un certo punto come una possibilesoluzione ai problemi complessivi di ripartodelle risorse tra enti territoriali nel nostro Paese.Nell’attuazione del decreto 56/2000 si sono peròverificati una tale quantità di errori emanchevolezze da sollevare dubbi sull’impiantooriginario del provvedimento, o per lo menosulla sua validità nell’ambito italiano. Intanto,subito dopo averlo approvato 32 , la politica si èdimenticata della sua esistenza. Già nel 2000 eancor più nel 2001, venivano varati accordi traStato e Regioni sulla spesa sanitaria, cheprescindevano interamente dall’esistenza delDecreto e ne contraddicevano la stessa filosofiadi fondo. Poi, nell’attuare il riparto per la primavolta sulla base dei nuovi criteri (per il 5% dellacompartecipazione all’IVA), la RagioneriaGenerale dello Stato ha commesso una serie dierrori da suscitare le reazioni negative di buonaparte delle Regioni, con la conseguenza che ilriparto per il 2002, dopo essere rimasto a lungobloccato in sede di conferenza Stato – Regioni, èstato poi approvato con decreto della Presidenzadel Consiglio nel 2004, per poi essere ritiratoprecipitosamente subito dopo a fronte della32 Con il parere favorevole di tutte le Regioni, adeccezione del Veneto, che lo trovava eccessivamenteridistribuivo.

60levata di scudi delle Regioni penalizzate,lasciando tra l’altro in predicato la distribuzionedi somme importanti alle Regioni per tutto iltriennio 2002-2004 (poi ridistribuite nel 2006).Gli “errori” commessi dalla Ragioneria in sededi attuazione del decreto sono numerosi. Eccouna lista parziale, in ordine d’importanza(Bordignon e Giarda, 2004):- il 56/2000 prevedeva che tutte, o comunque lastragrande maggioranza delle funzioni delleregioni fossero finanziate attraverso il nuovofondo perequativo. Solo in questo modo, infatti,un modello finanziario costruito sullaperequazione della capacità fiscale avrebbepotuto garantire il finanziamento di unafunzione, la sanità, definita invece col criteriodel fabbisogno. Ma, in contrasto con il Decreto,sia i trasporti locali, che i fondi devoluti aseguito delle leggi Bassinini, che i numerositrasferimenti specifici alle Regioni, sono statitenuti fuori dal fondo, con il risultato che il56/2000 ha finito con il finanziare la sanità opoco più. Ne è risultato un sistema perequativo -basato sulla perequazione incompleta dellacapacità fiscale - che finanzia una funzionedefinita sulla base del fabbisogno: uncontrosenso logico, che non sorprendentementeha generato casi in cui il fabbisogno sanitario diqualche Regione non poteva essere finanziatodal modello (un’impossibilità matematicaaltrimenti, come dimostrato in Bordignon,2005b);- invece di mantenere inalterata la distribuzione“per la spesa storica” al 2001, come previsto nelDecreto, la compartecipazione all’IVA ed ilriparto per la spesa storica sono stati ricalcolatisulla base della contrattazione Stato-Regioni del2002 per il fondo sanitario, con l’effetto dirimettere ulteriormente in crisi il funzionamentodel fondo, che a quel punto vedeva snaturato ilprocesso di transizione graduale dalla spesastorica a quella a regime;- i tributi delle Regioni non sono statistandardizzati, con l’effetto di danneggiare chiavesse effettuato un maggiore sforzo fiscale, alcontrario di quanto previsto dal modello;E si potrebbe continuare ancora a lungo: Giarda(2005) contiene un calcolo corretto del 56/2000per il 2002, il quale mostra che se il Decretofosse stato applicato correttamente nessuno deiproblemi che si sono verificati nell’attuazione, eche hanno scatenato le ire di numerose Regioni,si sarebbe in effetti determinato 33 . Resta dacapire come sia stato possibile che personesicuramente competenti e in buona fede, abbianopotuto commettere errori in alcuni casiclamorosamente in conflitto sia conl’interpretazione letterale sia con lo spirito delDecreto. Bisognerebbe infatti evitare che similiproblemi si ripetano in futuro, con qualunquealtro modello perequativo prenda il posto del56/2000.La prima riflessione è che non è sufficienteapprovare una buona legge perché questa poi siaapplicata. Le ragioni della legge devono essereinteriorizzate dagli attori istituzionali e politici;in assenza di quest’interiorizzazione, politici,funzionari regionali e statali riprendono levecchie abitudini, che sono essenzialmenteabitudini di contrattazione continua, che mal siadattano a formule rigide, per quantoconcettualmente valide. Al Decreto 56/2000 èmancata una forte volontà politica che ne33 Tant’è vero che le Regioni hanno accettato, in unariunione dei Presidenti del 2005, il riparto Giarda peril 2002, come una base convincente di discussioneper ritirare i ricorsi contro il decreto.

61portasse avanti coerentemente il disegnocomplessivo, pagando se necessario i prezziinevitabili dell’aggiustamento, ma evitando distravolgerne il funzionamento e di rimetterne indiscussione le finalità complessive. È possibileche se il 56/2000 fosse stato approvato all’iniziodella legislatura, piuttosto che alla fine, le cosesarebbero andate diversamente. Così invece unmodello di perequazione innovativo è statoattuato da un Governo diverso da quello che loaveva approvato, in un mondo politico comequello italiano dove è usuale ritenere che tuttoquanto fatto da un precedente Governo, per dipiù se di colore politico avverso, sia perdefinizione da buttar via. Lasciati privi di guida,non è sorprendente che i tecnici siano poi andatiper la propria strada, interpretando il Decreto nelmodo più conforme alla propria tradizioneculturale.La seconda riflessione è che appare ancorastraordinariamente carente la dotazione di dati edi informazioni relative alle caratteristiche deitributi e della spesa regionale. Gli estensori del56/2000 erano ben consci di questa difficoltà(Bordignon e Emiliani, 1999), ma la speranzaera che lo stesso Decreto avrebbe costrettoMinisteri e Regioni ad attrezzarsi per recuperarele informazioni adeguate, così inducendo unasorta di benefica concorrenza al miglioramentodelle fonti. Così non è stato; le Regioni vivononell’ignoranza delle proprie basi imponibili e iMinisteri non hanno e/o non trasmettono leinformazioni in modo adeguato. Ne risulta unclima di sospetto continuo tra le parti in causa,certamente deleterio per l’accettazione deiprocessi distributivi indotti dal fondoperequativo. Un modello di distribuzione interregionaledelle risorse, basato su criteritrasparenti e oggettivi, si può reggerepoliticamente se, e solo se, trasparenti eoggettivi sono i dati su cui lo stesso modello sibasa. Più che di una dozzina di ulteriori riformecostituzionali, alla “causa” del federalismofiscale in Italia farebbe molto più comodoun’Autorità tecnica, al di sopra delle parti edotata del potere e del prestigio necessario, chesi preoccupasse esclusivamente di raccogliere edi rendere disponibili le informazioni di base perl’implementazione dei vari fondi distributivi.La terza riflessione è che la contrattazionepolitica sui trasferimenti è insita nel Dna deipolitici nostrani, a livello statale come locale.Anche se i principi del 56/2000 o di qualunquealtro sistema perequativo fossero universalmentecondivisi, è difficile immaginare che unqualunque politico locale sarebbe disposto adaccettarlo senza discuterne i risultati, soprattuttose questi risultati fossero avversi a lui e alproprio elettorato. E se quel politico ha buonirapporti con il governo in carica al momento, oanche solo buoni rapporti personali con ilministro competente, è anche difficileimmaginare che il politico in questione non troviorecchie ben disposte ad ascoltarne le lamentele.Il rischio è dunque che qualunque modello, oformula perequativa, sia poi stravolto dalleesigenze della politica. Così come per esempioavviene con i criteri di riparto del FondoSanitario, dove esiste una formula, ma dove iparametri della formula sono continuamenterivisti per essere adattati ai risultati dellacontrattazione politica. Nessun modelloperequativo, per quanto ben congegnato, puònaturalmente funzionare in queste condizioni.C’è dunque la necessità di trovare soluzionialternative. Ecco una possibile. Se lacontrattazione politica è ineliminabile, si puòcercare di isolarla, evitando di rimetterecontinuamente in discussione il funzionamentodei modelli perequativi. Per esempio, per quanto

62riguarda il 56/2000, nulla vieterebbe di stabilireche una percentuale della compartecipazioneall’IVA (ad esempio, il 5%) resti al di fuoridell’applicazione della formula e sia lasciata allalibera contrattazione dei politici (in sede diConferenza dei Presidenti), mentre la quotarestante viene distribuita sulla base dei criterioggettivi.8. Le proposte 34Come uscire dunque dal guado in cui sembra sisia impantanato il decentramento italiano?L’esigenza prioritaria è l’attuazione del Titolo Vdella costituzione, il che richiede offrire un’interpretazione “autentica” e il più possibilecondivisa del significato degli articoli dellanuova Costituzione e dei risultanti sistemifinanziari e perequativi.Da un lato, infatti, non esistono “norme ditransizione” per l’attuazione del Titolo V. Peresplicita scelta del legislatore costituente del2001, che voleva evitare che il decentramentocostituzionale venisse rimandato sine die, 35 nonsono state introdotte nel nuovo Titolo V normedi passaggio che vincolassero l’entrata in vigoredei nuovi articoli costituzionali al perseguimentodi obiettivi intermedi. Ciò significa, in altritermini, che tutte le funzioni legislative attribuitealle Regioni dal Titolo V sono già operative (adifferenza di quelle amministrative degli enti34 Nel costruire questo paragrafo, uno dei due autori(Bordignon) riconosce il proprio debito con gli altrimembri del gruppo di lavoro sul federalismo fiscalepresso il Ministero del Tesoro (Piero Giarda, RaffaeleMalizia, Giuseppe Pisauro, Alberto Zanardi), per lelunghe discussioni avute che hanno contribuito aformarne le idee. La responsabilità delle posizioni quiespresse è tuttavia dei soli autori di questo saggio enon coinvolge in alcun modo il gruppo di lavoro.35 Come successo all’istituto delle Regioni, previstenella costituzione del 1948, ma introdotte solo nel1970.locali, che richiedono invece un’esplicitadevoluzione da parte degli altri livelli digoverno); nessuno potrebbe ad esempioimpedire alle Regioni di legiferare sulla scuola,se decidessero di farlo. È questa la radicedell’esplosione del contenzioso costituzionaletra Stato e Regioni, a cui si è fatto più volteriferimento in precedenza. Non solo, ma tuttauna serie di norme relative ai rapporti tragoverni, cristallizzatesi nei decenni precedenti,sono ora di dubbia costituzionalità e dovrebberoessere riviste alla luce della nuova Costituzione.Nonostante l’opera meritoria, seppure in parte“partigiana”, della Corte Costituzionale – che insostanza, ha cercato di garantire la continuitàamministrativa dell’azione di governo - c’è ilrischio di un’impasse pericolosa in molteattività, che può essere superata solo attraversoquella ricognizione dei principi fondamentalidella legislazione statale che la legge La Loggiaaveva previsto, ma che poi non è stata portata atermine. Si tratta insomma di dar corso ad unaesigenza non più rinviabile di razionalizzazionedelle competenze legislative, definendo con piùprecisione gli ambiti di competenza relativi delleRegioni e dello Stato, superando la confusioneche si è generata negli ultimi anni. Si osservi chequesta razionalizzazione richiede un attopolitico; non è demandabile solo ad un organoterzo come la Corte Costituzionale – come delresto, la stessa Corte ha più volte ribadito.Richiede in altri termini il raggiungimento di uncompromesso politico, prima in Parlamento epoi con il mondo delle autonomie, su che cosapuò fare lo Stato e che cosa possono fare le altreautonomie. Deve essere un atto politico ancheperché in molti casi la razionalizzazione dellecompetenze legislative pone dei limiti all’attivitàlegislativa del Parlamento, che spesso sembrasvolgersi come se la nuova Costituzione nonesistesse, travalicando i limiti delle norme

63generali a cui dovrebbe limitarsi (nell’area dellalegislazione concorrente) l’azione dello Stato. Siosservi che questo non solo risponde adun’esigenza di semplificazione e di superamentodell’incertezza normativa; è anche un’esigenzadi efficienza economica in quanto lasovrapposizione delle legislazioniinevitabilmente produce sprechi e cattivaallocazione delle risorse.In secondo luogo, si tratta di “attuare” l’art. 119della Costituzione, prevedendo sistemi finanziarie perequativi adeguati per i nuovi compitiattribuiti alle autonomie. Non è infatti, allalunga, economicamente sostenibile l’asimmetriatra accresciute competenze e allocazione dellerisorse basata sul regime pre-decentramento.Inevitabilmente, questa asimmetria produce, daun lato, fenomeni di irresponsabilità finanziaria,e dall’altro, una perdita di consenso per leautonomie, non in grado di soddisfare lelegittime richieste dei cittadini.Dare corso “all’attuazione” dell’art. 119significa fare sostanzialmente tre cose:1. ricondurre gli attuali sistemi difinanziamento e di perequazione amodalità più coerenti con la lettera e conlo spirito della rinnovata Costituzione;2. prevedere un percorso che consenta, coni tempi e con le modalità più opportuni,di garantire il pieno operare deldecentramento legislativo eamministrativo, con l’accortezza dimantenere costantemente un equilibriotra competenze attribuite e relativofinanziamento;3. costruire un sistema coerente edequilibrato di finanza centrale e finanzalocale, che tenga conto delle esigenze dicontrollo delle finanze pubblichecomplessive, come viene imposto daitrattati internazionali e dalla situazionedelicata dei conti pubblici.Nelle pagine che seguono, viene offerto qualchesuggerimento in questa direzione.- La CostituzioneCome è stato ampiamente messo in luce neiparagrafi precedenti, i nuovi articoli del Titolo Vcompongono un testo ambiguo econtraddittorio. A seconda che l’enfasi siaalternativamente posta su un comma o sull’altro,è possibile attribuire alla Costituzione visioniprofondamente diverse dei rapporti tra Centro ePeriferia.Qualunque proposta di attuazione dell’art. 119deve basarsi su una particolare interpretazionedella esistente Costituzione, basata su precisiprincipi di valore. Riprendendo l’aspirazioneoriginaria del legislatore costituente del 2001, leproposte che seguono sono costruite sull’ipotesiche l’autonomia degli enti territoriali costituiscaun valore; privilegiano pertanto soluzioniinterpretative che, fatte salve le esigenze diperequazione territoriale, di rispetto dei diritti dicittadinanza e delle compatibilità finanziarie,massimizzino l’esercizio dell’autonomia e dellaresponsabilizzazione dei governi locali.- La teoriaCome è stato illustrato nel paragrafo 1, leautonomie svolgono molteplici funzioni, alcunedi interesse puramente locale; altre che, puravendo effetti prevalentemente locali,influenzano anche i residenti di altri territori;altre ancora che, pur essendo gestite a livellolocale, investono direttamente i dirittifondamentali dei cittadini, il cui godimento

64dovrebbe essere indipendente dal territorio diresidenza degli stessi.L’intera architettura del Titolo V può essereinterpretata come un sistema per distinguere,rispetto ai principi e ai poteri, le diversetipologie di competenze, attribuendo un ruolodiverso ai diversi livelli di governo nelle diversefunzioni. Questa differenza, riconosciuta dallaCostituzione per le funzioni, deve trovare uncorrispondente riconoscimento anche dal latodel finanziamento. In particolare, le funzioniindividuate dalla lettera m) dell’art. 117 e su cuiallo Stato spetta la definizione dei “livelliessenziali delle prestazioni”, devono trovare una“protezione” adeguata anche dal lato finanziario,attribuendo a ciascun livello di governo che lesvolga (nazionale, regionale o locale) strumentifinanziari sufficienti a offrire i “livelliessenziali” in condizioni di uniformità su tutto ilterritorio nazionale.Per le restanti funzioni, non sono richiestecondizioni di uniformità nelle caratteristichedell’offerta su tutto il territorio nazionale, ma ènecessario garantire che le autonomie localisiano dotate di risorse adeguate per losvolgimento dei propri compiti. Per questefunzioni sono dunque ammissibili sistemi difinanziamento e di perequazione meno pervasivie più adatti a consentire l’esercizio pienodell’autonomia a livello locale e ad incentivarela responsabilizzazione dei governi.- Regioni a Statuto OrdinarioDai precedenti principi discende naturalmente ilsistema di finanziamento e perequazioneappropriato. Per le Regioni a Statuto ordinario(RSO) questo dovrebbe essere tale da:1. garantire - per le funzioni previste dalla letteram) dell’art. 117 - un sistema di tutela finanziariache assicuri a ciascuna Regione risorsecomplessive in grado di coprire integralmente ifabbisogni di spesa misurati secondo lo standarddefinito dai livelli essenziali. La determinazionequantitativa di tali fabbisogni dovrebbe fondarsisu stime accurate dei bisogni e dei costi. I livellidi fabbisogno così determinati non dovrebberoessere interpretati come un vincolo per la spesadelle autonomie interessate. quanto piuttostocome un benchmark quantitativo perl’allocazione delle risorse. Come si è detto, ilvincolo costituzionale fa riferimento ai livellidelle prestazioni, non a quello della spesa. Nesegue che, purché questi livelli essenziali sianorispettati, una Regione può anche spendere dimeno o in modo diverso da quanto previsto dalbenchmark, incamerando nel proprio bilancio irelativi risparmi. Discende anche che unainterpretazione corretta della normacostituzionale richiede che lo Stato si attrezziper verificare sul campo l’offerta effettiva deiservizi coperti dal comma m), superando i limitidi una programmazione puramente finanziariadella spesa e predisponendo un meccanismosanzionatorio adeguato per le autonomieinadempienti 36 .2. Per le funzioni che non rientrano nella letteram), il sistema di tutela finanziaria dovrebbeessere meno stringente. Si potrebbe immaginareche questo sia semplicemente basato sullaperequazione incompleta della capacità fiscale,oppure sempre calibrato su parametrirappresentativi dei fabbisogni, ma con vincolimeno stringenti (Cfr. per esempio, Zanardi,2006). La scelta dipende essenzialmentedall’interpretazione che si intende attribuireall’art. 119, cioè se si ritiene che il comma 3 –che fa riferimento alla capacità fiscale - piuttostoche il comma 4 – che invece implicitamente fa36 L’art. 120 offre una precisa base costituzionaleallo Stato per un’azione in questo senso.

65leva su una nozione di fabbisogno - siaprevalente come criterio fondante del sistema diperequazione. La prima scelta sembrerebbe piùappropriata per creare un sistema piùcompetitivo; viceversa, se dovessero prevalere lepreoccupazioni solidaristiche, la secondaopzione sarebbe più appropriata. Il dilemmapotrebbe essere reso meno acceso, suddividendoulteriormente le funzioni non rientranti nellalettera m), tra quelle meritevoli di maggioretutela (per esempio, i trasporti locali) e tutte lealtre (ad esempio, l’organizzazione delle fiere e itrasferimenti ai settori economici), usando i dueprincipi in modo differenziato per questiulteriori sub-settori.- Fondi perequativiUn problema collegato è se la perequazionedebba avvenire con uno o con più fondi, e comequesti fondi dovrebbero essere alimentati. Inrealtà si potrebbe tranquillamente riprendere ilmodello del Decreto 56/2000, sopra discusso,ampliando la definizione del fabbisogno a tuttele funzioni coperte dalla lettera m (sicuramentela sanità, probabilmente l’assistenza, in futuro lascuola) e inserendo il finanziamento di questosettore in un unico fondo, alimentato da tributinazionali e con una dinamica complessiva chedipende dalla dinamica delle sue componenti.Ma l’esperienza fallimentare del 56/2000suggerisce grande cautela nel perseguire questastrada. Difficilmente il sistema politico e tecnicodel Paese è in grado di gestire un unico fondo; laconfusione generata potrebbe esserecontroproducente e più che bilanciare i vantaggidi semplicità impliciti nel sistema. Forse sarebbepiù opportuno fare affidamento su due Fondi,uno esplicitamente dedicato al finanziamentodelle materie della lettera m) - la cui dinamicapotrebbe dipendere esclusivamente dalladinamica che si vorrà riconoscere ai fabbisogniper quelle materie - ed un altro fondo, dedicatoinvece alle materie non rientranti nella letteram). Il primo potrebbe essere finanziato dallafiscalità globale (tanto è la spesa preventivataper i fabbisogni che qui definisce la dinamica); ilsecondo, essendo esclusa dalla Costituzione laperequazione orizzontale, da compartecipazionia un tributo o a una serie di tributi erariali. Unsistema a due fondi richiederebbe comunque diidentificare un tributo proprio regionale(l’IRAP?) o una serie di tributi regionali(l’addizionale IRPEF + IRAP) a cui agganciare,almeno nominalmente e ad aliquote standard, ilfinanziamento delle due tipologie di funzioni.Per esempio, se tutta l’IRAP e l’addizionaleregionale all’IRPEF fossero destinate alfinanziamento delle materie di cui alla letteram), lo Stato stanzierebbe le risorse necessarieper il finanziamento del fabbisogno finanziariodi ciascuna regione per le materie sub lettera mnel primo fondo. Le altre materie regionaliverrebbero invece finanziate dai restanti tributiregionali, che verrebbero poi perequati sullabase dei meccanismi previsti per il secondofondo. Per esempio, perequando la capacitàfiscale delle Regioni sui tributi regionali nonattributi al finanziamento delle materiecomprese nella lettera m.- Superamento della “spesa storica”Il sistema delineato in precedenza funzionerebbein una situazione a regime, ma come arrivarci,dalla situazione attuale, dominata dalla spesastorica? Naturalmente, il passaggio dovrebbeessere graduale, per evitare scossoni troppo fortisulle singole Regioni, in particolare quelle piùlontane dalla spesa standard. Il problema però ècome rendere effettivo questo passaggio. Tuttele leggi di riforma che sono state approvate aquesto fine negli ultimi 20 anni, sia per leRegioni che per le altre autonomie, si sono

66scontrate con l’opposizione degli enti penalizzatie sono poi finite nel nulla. Come rendere“credibile” l’impegno a proseguire su questastrada? Come discusso nel paragrafo precedente,una soluzione potrebbe essere rappresentatadall’introduzione di una Istituzione tecnica(un’Autorità, una Commissione, un entepreposto), in cui possano trovare spaziorappresentanti di tutti gli enti interessati, e cheabbia lo scopo specifico di attuare le leggi diriforma, svolgendo le opportune quantificazionirelative alla finanza regionale, sia sul lato dellaspesa che dei tributi. Questo organismo tecnicoindipendente offrirebbe le sue conclusioni,inclusive di suggerimenti per periodicherevisioni delle formule e delle stime,all’organismo politico (il Governo centrale,sentita la Conferenza Stato - Regioni) cheprenderebbe poi le decisioni finali. Si tratta di unsistema sperimentato con qualche successo inaltri sistemi federali (il riferimento è, peresempio, alla Grant Commission Australiana).Per “oliare” il processo, ed evitare che formuletroppo rigide possano scardinare il processo diconvergenza verso la spesa standard, nullavieterebbe, come di nuovo suggerito nelparagrafo precedente, di stabilire che una certapercentuale delle risorse a disposizione per laperequazione nei due fondi sia sottrattaannualmente dalla determinazione dei criteridella formula e lasciata invece alla liberacontrattazione dei politici, mentre il resto vienedistribuita sulla base dei criteri oggettivi.- Enti locali e ruolo delle Regioni 37Anche per Province e Comuni si pone ilproblema di una riforma del sistema di37 Questo paragrafo deve molto alle discussioni conAlberto Zanardi ed alle comuni riflessionisull’interpretazione da attribuire alla nozione di“funzioni fondamentali” degli enti locali.finanziamento e della perequazione delle risorse.Per quanto l’art. 119 non distingua il sistema difinanziamento per tipologia di ente territoriale, èevidente che la norma vada diversamenteinterpretata in relazione alle Province e aiComuni, stante la maggiore numerosità deglienti, l’eterogeneità delle funzioni e la grandevariabilità nelle loro dimensioni. Anche inquesto caso, sarebbe possibile costruire unsistema di finanziamento che ricalchi ilmeccanismo previsto per le Regioni (nellediverse opzioni sopra indicate). Ma ragioni disemplicità suggeriscono che in questo caso laperequazione prevista dall’art. 119 vadainterpretata come “perequazione” rispetto aduno standard, piuttosto che una perequazione percapacità fiscale. Naturalmente, non sieffettuerebbero trasferimenti perequativi neiconfronti di quegli enti locali le cui risorsefossero già sufficienti a finanziare lo standard.Il problema vero per Province e Comuni èrappresentato dal rapporto con le Regioni. Per leragioni già indicate nei paragrafi precedenti, ilproblema è particolarmente serio per le“funzioni fondamentali” degli enti locali cherientrano nell’alveo delle funzioni legislativeregionali. Se si vuole costruire un sistemaordinato di finanziamento, sembra difficileevitare la conclusione che le risorse devonoessenzialmente andare alle Regioni, che poiprovvederanno a distribuirle agli enti locali delproprio territorio sulla base della propriaautonoma produzione legislativa. In altritermini, la potestà esclusiva dello Stato relativaal comma p) dell’art. 117, si concretizzerebbenella definizione di una “riserva di funzioni”,quelle appunto che sono fondamentali, nel sensoche devono essere necessariamente svolte dadeterminati livelli di governo (i Comuni,piuttosto che le Province o le Città

67metropolitane) e non da altri. Queste funzioniverrebbero poi riempite di contenuti dallaproduzione legislativa autonoma delle Regioni,che provvederebbero a trasferire le risorseadeguate agli enti locali dei propri territori (sottoforma di trasferimenti perequativi o di spazi dimanovra sui tributi regionali). Naturalmente, ciòimplicherebbe anche una standardizzazione dellerisorse regionali per le funzioni delegabili aglienti locali, che dovrebbero essere devolute alleRegioni sotto forma di tributi propri,compartecipazioni, o trasferimenti perequativi.Si prefigurerebbe dunque un doppio canale difinanziamento per gli enti locali, uno di originestatale e uno di provenienza regionale. Per ilprimo varrebbe l’usale standardizzazione dispese ed entrate locali; per il secondo silascerebbe spazio all’autonomia delle Regioni,magari all’interno di una cornice generaledefinita dalla legge dello Stato. Più in generale,sempre alla luce delle necessità disemplificazione del sistema della finanza delleautonomie, si potrebbe anche ipotizzare che, subase consensuale, la Regione possa giocare unruolo anche nel riparto dei trasferimenti erarialiagli enti locali, definiti nella loro dimensionecomplessiva dalla legge dello Stato. Infine, allaluce dei criteri di efficienza e adeguatezzariconosciuti dal legislatore costituzionale, èimportante che il sistema dei trasferimentiperequativi sia anche orientato a risolvere alcunidei problemi strutturali della finanza localeitaliana, quali la tendenza alla eccessivaframmentazione e alla sovrapposizione dellecompetenze, incentivando invece leaggregazioni tra enti territoriali.- Patti di stabilità interna e compatibilitàfinanziarie aggregateI Patti di stabilità interni, di cui si è discusso nelparagrafo 5, trovano la loro radice costituzionalenell’art. 117 comma terzo, nel “coordinamentodella finanza pubblica”, una funzioneconcorrente tra Stato e Regioni. Il fatto che sitratti di una disciplina concorrente implica che iPatti di stabilità interni non possono esseresemplicemente “imposti” dallo Stato centrale,ma che devono essere “contrattati” con leautonomie, e in particolare con le Regioni. Ciònon significa che lo Stato centrale debbarinunciare alla propria funzione di primus interpares o di decisore di ultima istanza; dopotutto èlo Stato nazionale ad essere garante neiconfronti dell’Europa del rispetto del Trattato diMaastricht, trattato a cui sono sottoposte, per lastessa Costituzione, anche le autonomie.Significa però che i rappresentanti politici delleRegioni e delle altre autonomie devono esserecoinvolti direttamente nella formulazione dellapolitica di bilancio e nella definizione dellemanovre che riguardano direttamente le materiesotto proprio controllo. Così non è stato inpassato, neppure nell’ultima legge finanziaria;Regioni ed altri enti locali sono stati trattati dalCentro come “controparti” dello Stato piuttostoche come componenti dello stesso. Si tratta disuperare questa situazione, rendendo i Patti distabilità veri e propri “patti” e nonsemplicemente dei vincoli imposti per forza dilegge. Ciò può rendere anche più pregnanti leeventuali sanzioni imposte sugli entiinadempienti.Nello specifico, e sulla base dell’analisi delparagrafo 5, gli obiettivi di compatibilitàfinanziaria aggregata possano essere raggiuntiattraverso la stipula di “patti” intergovernativicon le diverse tipologie di autonomie cheabbiano le seguenti caratteristiche:- si basino su espliciti accordi politici pluriennalitra i rappresentanti delle Autonomie e lo Statocentrale;

68- siano fondati sulla separazione tra la partecorrente dei bilanci delle Autonomie e quella inconto capitale, che vanno assoggettate a regole emodalità di controllo differenti. In particolare,per quanto riguarda la parte corrente il comma 6dell’art. 119 impone uno scrupoloso rispetto delvincolo di bilancio. Per le spese di investimento,finanziabili con debito, data la loro grandevariabilità annuale per ciascun ente, è necessariotrovare sistemi che riconducano i comportamentiindividuali al rispetto del vincolo di bilanciocomplessivo aggregato per gli enti locali;- si basino su un attento monitoraggio delcomportamento finanziario di ciascun entelocale, monitoraggio che per essere efficace puòrichiedere anche innovazioni contabili (quali lapredisposizione di un bilancio consolidato pergli enti di maggiori dimensioni);- si basino altresì su un sistema di sanzioniefficaci per gli enti inadempienti edeffettivamente corrisposte.- Ulteriore decentramento e il federalismo avelocità variabileCome si è argomentato in parecchi punti delpresente rapporto, uno dei problemifondamentali del processo di decentramentoitaliano è che esso si innesta in un sistemaeconomico profondamente differenziato e doveoltretutto la spesa ulteriormente decentrabile siconcentra prevalentemente al Sud, mentre lerisorse per finanziarla si collocano al Centro-Nord. C’è il rischio serio che il risultanteconflitto distributivo tra territori sia tale dabloccare ogni possibilità di percorso successivo,con l’effetto di dover rinunciare ai potenzialiguadagni di efficienza associati aldecentramento.C’è dunque da chiedersi se non convenga inveceavere un approccio realistico al problema,concentrando l’ulteriore decentramento dellefunzioni, previsto dal Titolo V, solo su alcuneRegioni, piuttosto che su tutte. Questa soluzionenaturalmente non dovrebbe essere definitiva;come nell’esempio spagnolo, discusso indettaglio nel paragrafo 3, si può ben immaginareun percorso, che con tempi e con modalità dateporti tutte le Regioni o la maggior parte diqueste verso l’assunzione di responsabilitàmaggiori. Questo da un lato, avrebbe l’effetto didepotenziare il conflitto distributivo, garantendoai territori in maggiori difficoltà che ildecentramento non significa riduzione drastichedi risorse. Dall’altro consentirebbe lasperimentazione graduale del decentramento,testando sul campo se effettivamente ildecentramento di alcune funzioni siadesiderabile per ragioni di efficienza e dirappresentanza degli interessi. Poiché inoltre, ildecentramento delle funzioni dovrebbe essereconsentito solo a seguito della dimostrazione daparte delle autonomie di una capacità di gestioneautonoma e responsabile – per esempio, ilrispetto del Patto di Stabilità interno per unperiodo di tempo sufficientemente lungo — ciòpotrebbe offrire un incentivo potente a tutte leautonomie ad internalizzare i vincoli di bilancio.Naturalmente, perché questo avvenga è ancheimportante che l’attribuzione delle competenzeulteriori soddisfi, almeno per un periodopredeterminato, il principio della reversibilità;l’effettivo esercizio delle funzioni attribuite deveessere attentamente monitorato, e in presenza diun’incapacità da parte delle Regioni di svolgerele funzioni assegnate - per esempio, se si trattadi funzioni coperte dalla lettera m), l’incapacitàdi offrire i livelli essenziali delle prestazioni) -oppure in presenza di situazioni di crisifinanziaria che richiedano un interventocompensativo dello Stato, si devono prevederemeccanismi che riconducano le Regioni

69inadempienti nella funzione data nell’ambitodelle competenze attribuite alle altre Regioni.Come già ricordato, l’art. 116 dellaCostituzione, al 3° comma, offre una baseCostituzionale per l’adozione consensuale eregolata di un simile processo di delegadifferenziata di funzioni, e in realtà, alcuneRegioni già si stanno muovendo in questo senso.L’importante è che il processo avvenga in modoregolato e non casuale e all’interno di unacornice prestabilita. Va sicuramente evitato loschema disorganico e irrazionale che nel passatoha caratterizzato l’individuazione dei sistemi difinanziamento delle diverse Regioni a Statutospeciale, spesso dovuta più che ad una puntualeanalisi delle differenti funzioni attribuite e deirelativi costi, a criteri di pura opportunitàpolitica. Anzi, pur nel rispetto dei relativi Statutie fatte salve le specificità da riconoscere a frontedel livello maggiore di autonomia di esercizio dialcune funzioni, i sistemi finanziari di questeRegioni dovrebbero essere riordinati secondo iprincipi generali qui stabiliti.- Riordino dei sistemi tributari localiL’attuazione di queste proposte può richiedereun riordino e una razionalizzazione dei tributioggi assegnati ai diversi enti territoriali digoverno. Sicuramente, c’è molto da fare, peresempio rivedendo l’attuale disciplina dei tributisugli immobili per i Comuni, l’IRAP el’addizionale all’IRPEF per le Regioni, e i tributiprovinciali, anche alla luce dell’introduzionedelle nuove Città Metropolitane. Molte proposteragionevoli in questo senso erano già contenutenel rapporto conclusivo presentato dall’AltaCommissione di studio sul federalismo fiscalesul finire della precedente legislatura, e alcuneinnovazioni sono già state introdotte con laLegge Finanziaria per il 2007. Ma si tratta insostanza di problemi di secondo ordine rispettoall’esigenza di ricostruire un’architetturaragionata e ragionevole dei complessi rapportifinanziari e politici tra i diversi livelli digoverno, esigenza imposta dal nuovo Titolo V.Ciò che invece si potrebbe fare con maggiorurgenza è di dare attuazione all’art. 119 perquello che riguarda la possibilità per gli entiterritoriali, e in particolare per le Regioni, nelrispetto dei principi di coordinamento dellafinanza pubblica e di armonizzazione dei sistemitributari, di stabilire nuovi tributi nelle aree diloro competenza. Questa possibilità èattualmente bloccata a seguito di una sentenzadella Corte Costituzionale, che l’ha condizionataa quella individuazione dei “principi generali”promessa dalla Legge La Loggia e maieffettuata. Ciò non tanto perché questi tributipossano essere in alcuna misura significativi intermini di gettito; l’attuale occupazione dellepotenziali aree tributarie da parte dello Stato ètalmente estesa da rendere quest’ipotesi del tuttoinverosimile. Piuttosto perché questi tributipotrebbero inserirsi in aree preziose per quantoriguarda la funzione di regolamentazione delsettore pubblico e di internalizzazione delleesternalità. Si pensi per esempio, a tributinell’area ambientale, del turismo, della mobilitàurbana e regionale, all’ampia area ora pococoperta, della tassazione di scopo. Si tratterebbedi tributi introdotti dalle Regioni, le uniche cheposseggono le competenze legislative per farlo,ma che dovrebbero tuttavia prevedere spaziappropriati per l’azione autonoma dei rispettivienti locali. Per la portata quantitativa limitata diquesti tributi non ci sarebbe neppure bisogno didover procedere a perequazione tra Regioni,rendendo anche per questa ragione ancor piùfattibile questa ipotesi.

70BibliografiaAlesina A., Spolaore, E. (2004), The size ofNations, Mit Press.Ambrosanio M.F., Bordignon, M. (2004), IlFederalismo in pratica; il benchmarking delleRegioni Italiane, Cifrel, 2004.Ambrosanio, M.F., Bordignon, M. (2006),Normative versus Positive Theories of RevenueAssignments in Federations in Hamhad, E.,Brosio, G. (a cura di), Handbook on FiscalFederalism, Edward Elgar.Bernardi L., Gandullia L. (2004), FederalismoFiscale in Europa e Italia, WP.321, QuaderniSIEP, Università di Pavia.Bordignon M. (2004), Fiscal Decentralization:how to harden the budget constraint,Commissione Europea, Bruxelles.Bordignon M., (2005a), Una nota sul decreto56/2000 e sulla perequazione prossima ventura,Rivista Economica del Mezzogiorno, n. 3-4.Bordignon M. (2005b) Alcune tesi sulfederalismo fiscale all’italiana, Economiaitaliana, n.2, p.361-90.Bordignon M. (2006), Il decentramento in Italia.motivazioni, strumenti, evidenza, difficoltà, inBrusio, G., Muraro, G., (a cura di), IlFinanziamento del Settore Pubblico, Milano, Ed.Franco Angeli.Bordignon, M., Brosio, G. (2004) Una viaitaliana al bicameralismo federale?, Il Mulino,Bologna.Bordignon, M., Cerniglia, F. (2004), I nuovirapporti finanziari fra Stato ed autonomie localialla luce della riforma del titolo V dellaCostituzione, Rivista di Politica Economica.Bordignon, M., Cerniglia, F., Revelli, F. (2003),In search for yardstick competition: property taxrates and electoral behavior in Italian Cities,Journal of Urban EconomicsBordignon, M., Cerniglia, F., Revelli, F. (2004),Yardstick competition: theory and empiricalprediction, Economic Letters.Bordignon, M., Emiliani, N. (1999),Federalismo e Perequazione in Italia: aproposito dell'art.10, l.133/99, Rapporto diRicerca, C NEL.Bordignon, M., Fontana, A., Peragine, V.(2005), Horizontal equity in a regional context,mimeo.Bordignon, M., Giarda, D.P., (2004) Riflettendosul decreto 56/2000, www.lavoce.info.Bordignon, M., Turati, G. (2005), Bailing OutExpectations and Health Expenditure in Italy:an empirical approach, mimeo, Cesifo.Garcia-Milà, T. (2003), Fiscal federalism andregional integration: lessons from Spain.Giarda, D. P. (2001), Fiscal Federalism in theItalian Constitution: The Aftermath of theOctober 7th Referendum, Quaderni dell’Istitutodi Economia e Finanza, n. 43, UniversitàCattolica del S. Cuore.Giarda, D. P. (2004), Decentralization andintergovernmental fiscal relations in Italy: areview of past and recent trends, Rivista diDiritto finanziario e Scienza delle finanze, n.4..Giarda, D. P. (2005), Perequazione deifabbisogni e della capacità fiscale: unarivisitazione del d.lgs.56/2000, Il Mulino-ISAE (2004), Rapporto annuale sull’attuazionedel federalismo.ISAE (2005), Rapporto annuale sull’attuazionedel federalismo.Joumard, I., Giorno, C. (2005), Getting the MostOut of Public Sector Decentralisation in Spain,OECD Economics Department Working Papers,No. 436Joumard, I., Kongsrud, P. (2003), FiscalRelations across Government Levels, OECDEconomic Department W.P. no. 375.Miaja, M. (2005), Fiscal Discipline in aDecentralised Administration: The SpanishExperience, OECD Journal on budgeting,volume 5 – No. 2.Oates, W. (1999), An Essay on FiscalFederalism, Journal of Economic Literature, 37.OECD (1999), Taxing power of state and localgovernment, Paris.OECD (2002), Fiscal decentralization in EUapplicant states and selected EU member StatesOECD (2003), Fiscal relations acrossGovernment levels.

71Sanagustín, M. G. (2004), BudgetaryFramework in Spain: Efficiency, accountabilityand transparency in the reform of the Spanishbudget institution, OECD MENA Initiative.Thiessen V. (2001), Fiscal decentralization andeconomic growth in high-income OECDcountries, WP, n.1, European network ofEconomic Policy Research Institute.Vanneste, J. (2002), Local public finance inBelgium: structure, budgets and debt, inDafflon, B. (ed.), Local public finances inEurope, Edward Elgar.Zanardi, A. (2006), (a cura di) Per lo sviluppo.Un federalismo fiscale responsabile e solidale,Il Mulino, Bologna.