Politieke participatie en beleid.pdf - Prof. dr. AFA Korsten
Politieke participatie en beleid.pdf - Prof. dr. AFA Korsten
Politieke participatie en beleid.pdf - Prof. dr. AFA Korsten
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
Eis<strong>en</strong> <strong>en</strong> beïnvloeding van overheids<strong>beleid</strong><br />
Arno F.A. Korst<strong>en</strong><br />
020209<br />
Inhoudsopgave<br />
A Inleiding<br />
1 Inleiding<br />
B Algeme<strong>en</strong> overzicht<br />
2 Beleid begrijp<strong>en</strong> door k<strong>en</strong>nis van beïnvloedingsprocess<strong>en</strong><br />
3 <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong>: begrip <strong>en</strong> vorm<strong>en</strong><br />
4 Bemiddelaars bij politieke <strong>participatie</strong><br />
5 Lobby op de dim<strong>en</strong>sies van politieke <strong>participatie</strong><br />
6 Politiekactieve groepering<strong>en</strong> <strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>: begripp<strong>en</strong> <strong>en</strong> indeling<strong>en</strong><br />
7 Pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> hun functies<br />
8 <strong>Politieke</strong> stroming<strong>en</strong> <strong>en</strong> partij<strong>en</strong> als politiekactieve groepering<strong>en</strong><br />
9 <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> g<strong>en</strong>ereert eis<strong>en</strong><br />
10 <strong>Politieke</strong> invloed onderzocht<br />
11 Differ<strong>en</strong>tieel effect van belang<strong>en</strong>behartiging: theorie van Olson<br />
12 Differ<strong>en</strong>tiële honorering van eis<strong>en</strong> <strong>en</strong> lobby: Betuweroute<br />
13 <strong>Politieke</strong> marketing<br />
C Uitwerking<br />
14 Lobby<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> introductie<br />
15 De bezighed<strong>en</strong> van de professionele lobbyist<br />
16 Lobbyist<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> beeld van de beroepsgroep<br />
17 Voorwaard<strong>en</strong> voor lobby<br />
18 Lobbymethod<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong><br />
19 Lobby <strong>en</strong> overheidsniveaus<br />
20 De plaats van lobby in de organisatie<br />
21 Succesvolle <strong>en</strong> fal<strong>en</strong>de lobby<br />
22 Lobby van e<strong>en</strong> specifieke groep: commissariss<strong>en</strong> der koningin<br />
23 Waardering voor lobby <strong>en</strong> te verwacht<strong>en</strong> ontwikkeling<strong>en</strong><br />
24 Lobby <strong>en</strong> ethiek<br />
25 Op<strong>dr</strong>acht over overheidsbeïnvloeding: rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong><br />
26 ‘De definitie van e<strong>en</strong> probleem’ naar de eig<strong>en</strong> hand zett<strong>en</strong><br />
27 Invloedsstrategieën van overheidsorganisaties<br />
28 Beïnvloeding in het verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong><br />
29 De schaduwmacht van politieke adviescommissies<br />
D Balans<br />
30 Balans: eis<strong>en</strong> <strong>en</strong> beïnvloeding<br />
1
Eis<strong>en</strong> <strong>en</strong> beïnvloeding van overheids<strong>beleid</strong><br />
A.F.A. Korst<strong>en</strong><br />
020209<br />
A Inleiding<br />
1 Inleiding<br />
Bepaalde (categorieën of groep<strong>en</strong> van) burgers will<strong>en</strong> wat van<br />
overheidsbestuurders gedaan krijg<strong>en</strong>. Bestuurders zelf will<strong>en</strong> op hun beurt ook<br />
wat realiser<strong>en</strong>, soms beïnvloed door e<strong>en</strong> politieke partij, e<strong>en</strong> regeerakkoord, of<br />
ervaring<strong>en</strong> met bestaand <strong>beleid</strong>, of suggesties van adviesorgan<strong>en</strong> <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>.<br />
Soms zoek<strong>en</strong> die bestuurders <strong>dr</strong>aagvlak voor hun eig<strong>en</strong> of ambtelijke voorkeur<strong>en</strong><br />
bij burgers. Bij dat he<strong>en</strong> <strong>en</strong> weerverkeer blijft het niet. Tuss<strong>en</strong> burgers <strong>en</strong> bestuur<br />
bevind<strong>en</strong> zich veel intermediairs, zoals belang<strong>en</strong>organisaties <strong>en</strong><br />
zaakwaarnemers. Dat levert veel ‘strijdgewoel’ op.<br />
Persmedia bemoei<strong>en</strong> zich hevig met dit gewoel. Media gev<strong>en</strong> voorkeur<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
voorstell<strong>en</strong> weer.<br />
Dit stuk gaat weliswaar over beïnvloedingspoging<strong>en</strong>, vooral van onderop <strong>en</strong> van<br />
intermediairs, maar we prober<strong>en</strong> ook <strong>en</strong>ig oog te hebb<strong>en</strong> voor de rol van media<br />
in de strijd om honorering van voorkeur<strong>en</strong>.<br />
<strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong><br />
Onder politieke <strong>participatie</strong> wordt verstaan:<br />
het geheel van poging<strong>en</strong> om overheids<strong>beleid</strong> te beïnvloed<strong>en</strong>. Invloed<br />
uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> kan op e<strong>en</strong> aantal manier<strong>en</strong>: electoraal of niet-electoraal;<br />
spontaan van onderop of als reactie op e<strong>en</strong> uitnodiging van e<strong>en</strong> overheid;<br />
individueel of in groepsverband; direct of door e<strong>en</strong> vorm van<br />
verteg<strong>en</strong>woordiging.<br />
Lobby als vorm van politieke <strong>participatie</strong><br />
Lobby is e<strong>en</strong> bepaalde vorm van politieke <strong>participatie</strong>. Lobby wordt gepleegd door<br />
overhed<strong>en</strong> <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>. Het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> b<strong>en</strong>adert, net als zovele andere<br />
instanties of burgers met e<strong>en</strong> particulier belang, al sinds jaar <strong>en</strong> dag individuele<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, parlem<strong>en</strong>tariërs <strong>en</strong> zelfs bewindslied<strong>en</strong> om aandacht te vrag<strong>en</strong> voor<br />
zijn zaak. Nieuw of ongewoon is het verschijnsel lobby dus niet, maar er is de<br />
laatste jar<strong>en</strong> wel iets veranderd.<br />
Lobbykantor<strong>en</strong> <strong>en</strong> ‘public affairs’-afdeling<strong>en</strong><br />
Niet alle<strong>en</strong> wordt er steeds meer gelobbied, maar ook breidt het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> het<br />
spectrum van kanal<strong>en</strong> om gehoor te vind<strong>en</strong> uit. Behalve door intermediaire<br />
organisaties, als de branchever<strong>en</strong>iging <strong>en</strong> de branche-overstijg<strong>en</strong>de<br />
werkgeversorganisaties, wordt er nu ook gelobbied door speciaal daarvoor<br />
opgerichte ‘public affairs’-afdeling<strong>en</strong> van grote be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> <strong>en</strong> door externe<br />
2
lobbykantor<strong>en</strong>. Onderneming<strong>en</strong>, zeker de grotere, lat<strong>en</strong> steeds vaker voor<br />
specifieke onderwerp<strong>en</strong> de intermediaire organisaties links ligg<strong>en</strong> <strong>en</strong> kom<strong>en</strong> zelf,<br />
via e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> of extern ingehuurde lobbyist, soms zelfs via e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> voorpost in<br />
D<strong>en</strong> Haag, op voor het eig<strong>en</strong> standpunt. Zij lat<strong>en</strong> steeds meer alle<strong>en</strong> de globalere<br />
onderwerp<strong>en</strong> aan de branche- <strong>en</strong> werkgeversorganisaties over.<br />
Beroepsver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> lobby<strong>en</strong> ook<br />
Intuss<strong>en</strong> zijn ook andere organisaties dan private gaan lobby<strong>en</strong> . Zo zijn nonprofitorganisaties<br />
actief. De beroepsver<strong>en</strong>iging van tandarts<strong>en</strong> nam onlangs e<strong>en</strong><br />
lobbyist in de arm. Ook organisaties als de Ver<strong>en</strong>iging van Nederlandse<br />
Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> (VNG) roer<strong>en</strong> zich. Zelfs departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> schuw<strong>en</strong><br />
lobby niet meer <strong>en</strong> begev<strong>en</strong> zich in de ‘Brusselse’ ar<strong>en</strong>a.<br />
Het verschijnsel lobby is, met andere woord<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> niet meer weg te d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> deel<br />
van de praktijk van het op<strong>en</strong>bare bestuur geword<strong>en</strong>; het di<strong>en</strong>t dus ook e<strong>en</strong><br />
onderdeel van de studie daarvan te zijn. Alle soort<strong>en</strong> organisaties lobby<strong>en</strong><br />
teg<strong>en</strong>woordig, zelfs overhed<strong>en</strong>, zoals de casus laat zi<strong>en</strong>.<br />
Grote onderneming<strong>en</strong><br />
We richt<strong>en</strong> ons in het onderstaande voornamelijk op de wat grotere<br />
onderneming<strong>en</strong>. Deze organisaties k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> immers al e<strong>en</strong> lange traditie van<br />
lobby bij de Nederlandse overhed<strong>en</strong> <strong>en</strong> bij de Europese Geme<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong> (EG)<br />
<strong>en</strong> Europese Unie (EU) <strong>en</strong> hierover bestaan ook de meeste gegev<strong>en</strong>s. Over<br />
ev<strong>en</strong>tuele lobbies van de kleinere onderneming<strong>en</strong> <strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> zijn de gegev<strong>en</strong>s<br />
nog schaars. Gelukkig is de laatste jar<strong>en</strong> het voor studie <strong>en</strong> onderzoek<br />
beschikbare materiaal verrijkt met <strong>en</strong>ige voor ons onderwerp relevante<br />
gevalsbeschrijving<strong>en</strong> <strong>en</strong> interviews; interviews met beroepslobbyist<strong>en</strong>, maar ook<br />
met ondernemers <strong>en</strong> politici. Daarmee wordt het ook mogelijk van binn<strong>en</strong>uit<br />
<strong>en</strong>ige licht te werp<strong>en</strong> op het verschijnsel lobby.<br />
Doel<br />
Het doel van dit artikel is de lezer te introducer<strong>en</strong> in de wereld van onderzoek<br />
naar politieke <strong>participatie</strong>. E<strong>en</strong> rijk veld aan thema’s <strong>en</strong> studies. Wie voor zijn<br />
organisatie overweegt te gaan lobby<strong>en</strong> wordt e<strong>en</strong> han<strong>dr</strong>eiking gebod<strong>en</strong>. We<br />
vertrekk<strong>en</strong> vanuit e<strong>en</strong> beschouwing over politieke <strong>participatie</strong>.<br />
Onderzoekers<br />
Er bestaat intuss<strong>en</strong> e<strong>en</strong> internationale literatuur over lobby. Bek<strong>en</strong>de auteurs op<br />
dit gebied zijn: Gre<strong>en</strong>wood, Aspinwall. In Nederland is met name onderzoek<br />
verricht door Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, Huberts, Klandermans, Pestman, Van Noort.<br />
Voorwerk<br />
Deze beschouwing is deels e<strong>en</strong> bewerking van e<strong>en</strong> eerder gepubliceerd artikel<br />
door Baakman, Korst<strong>en</strong> <strong>en</strong> Van Mierlo, dat in 1995 versche<strong>en</strong> in ‘Handboek<br />
strategie <strong>en</strong> <strong>beleid</strong> in de publieke sector’. Ook kond<strong>en</strong> eerdere publicaties van<br />
Korst<strong>en</strong>, waaronder zijn proefschrift b<strong>en</strong>ut word<strong>en</strong> (Korst<strong>en</strong>, 1979).<br />
3
Onderwerp<strong>en</strong> <strong>en</strong> indeling<br />
Deze beschouwing k<strong>en</strong>t de volg<strong>en</strong>de hoofdonderwerp<strong>en</strong>:<br />
- <strong>beleid</strong> begrijp<strong>en</strong> door k<strong>en</strong>nis van beïnvloedingsprocess<strong>en</strong>;<br />
- politieke <strong>participatie</strong>: begrip, vorm<strong>en</strong>, invloed;<br />
- de rol van bemiddelaars bij <strong>participatie</strong>: zaakwaarnemers, streekcommissies <strong>en</strong><br />
lobbyist<strong>en</strong> van nut?<br />
- lobby op de dim<strong>en</strong>sies van politieke <strong>participatie</strong>;<br />
- het onderscheid in wel of niet politiekactieve groepering<strong>en</strong>;<br />
- belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> <strong>en</strong> pressiegroep<strong>en</strong>;<br />
- politieke partij<strong>en</strong> <strong>en</strong> verkiezing<strong>en</strong> als <strong>participatie</strong>vorm;<br />
- dynamiek van eis<strong>en</strong>;<br />
- politiek invloed;<br />
- de verklaring van <strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong> <strong>en</strong> machtrelaties rond de besluitvorming<br />
over de Betuweroute aan de hand van de concept<strong>en</strong> als ‘discourscoalities’ van<br />
Hajer door Pestman;<br />
- politieke marketing: e<strong>en</strong> bestuur kan ook zelf m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> verzamel<strong>en</strong> om af te<br />
tast<strong>en</strong> of sprake is van steun of steun moet groei<strong>en</strong>; het kabinet-Kok II maakte<br />
hier werk van; gaat dat te ver?<br />
- de theorie van Mancur Olson: over het nut van collectieve actie voor het<br />
bereik<strong>en</strong> van resultaat in e<strong>en</strong> politiek systeem;<br />
- beïnvloeding van de overheid door collectieve acties voor bodemsanering:<br />
waardoor is e<strong>en</strong> collectieve actie effectief?<br />
- aspect<strong>en</strong> van lobby, aan de hand van de volg<strong>en</strong>de vrag<strong>en</strong>:<br />
• wat is lobby<strong>en</strong>?;<br />
• waardoor wordt de groei van het verschijnsel lobby verklaard?;<br />
• hoe zi<strong>en</strong> lobbyist<strong>en</strong> zelf hun bezighed<strong>en</strong>?;<br />
• wat zijn de k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong> van lobbyist<strong>en</strong> <strong>en</strong> hoe werk<strong>en</strong> ze?;<br />
• wat zijn de voorwaard<strong>en</strong> voor <strong>en</strong> de method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong> van het<br />
lobby<strong>en</strong>?;<br />
• wat is de plaats van het lobby<strong>en</strong> in de private organisatie?;<br />
• wat bepaalt het succes of fal<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> lobby?;<br />
• waarom de lobby in ‘Brussel’ zo populair geword<strong>en</strong> is of lobby bij<br />
verschill<strong>en</strong>de overhed<strong>en</strong> ook andere eis<strong>en</strong> stelt, wil e<strong>en</strong> lobby succesvol<br />
zijn?;<br />
• hoe valt lobby<strong>en</strong> te waarder<strong>en</strong> <strong>en</strong> wat zijn de te verwacht<strong>en</strong><br />
ontwikkeling<strong>en</strong>?<br />
- de schaduwmacht van politieke adviescommissies<br />
Aan ieder van deze vrag<strong>en</strong> bested<strong>en</strong> wij aandacht. Hier <strong>en</strong> daar zull<strong>en</strong> we<br />
teruggrijp<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> casus.<br />
In deze beschouwing kom<strong>en</strong> diverse theorieën aan bod. Ik wijs op de theorie van<br />
collectieve actie (Olson), van advocacy framework coalitions (Sabatier) <strong>en</strong> de<br />
argum<strong>en</strong>tatieve b<strong>en</strong>adering van Hajer.<br />
2 Algeme<strong>en</strong> overzicht<br />
4
2 Beleid begrijp<strong>en</strong> door k<strong>en</strong>nis van beïnvloedingsprocess<strong>en</strong><br />
Maatschappelijke w<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
In de sam<strong>en</strong>leving kom<strong>en</strong> voorkeur<strong>en</strong> voor. E<strong>en</strong> deel daarvan zijn w<strong>en</strong>s<strong>en</strong>. We<br />
noem<strong>en</strong> ze maatschappelijke w<strong>en</strong>s<strong>en</strong>. Dat zijn zak<strong>en</strong> op de maatschappelijke<br />
ag<strong>en</strong>da. E<strong>en</strong> deel van die w<strong>en</strong>s<strong>en</strong> kan vanuit de sam<strong>en</strong>leving zelf word<strong>en</strong><br />
opgelost of t<strong>en</strong> dele word<strong>en</strong> aangepakt; er komt ge<strong>en</strong> overheid aan te pas komt.<br />
Door particulier initiatief bijvoorbeeld.<br />
Wordt e<strong>en</strong> w<strong>en</strong>s tot e<strong>en</strong> eis dan kan e<strong>en</strong> onderwerp of item van e<strong>en</strong><br />
maatschappelijke naar de politieke ag<strong>en</strong>da overgaan. E<strong>en</strong> item belandt<br />
bijvoorbeeld in het verkiezingsprogramma van partij X <strong>en</strong> vervolg<strong>en</strong>s wordt het<br />
verwerkt in e<strong>en</strong> regeerakkoord omdat de partij X coalitiepartner wordt. Eis<strong>en</strong><br />
zijn ‘politicised wants’.<br />
Tabel: Maatschappelijke ag<strong>en</strong>da: mill<strong>en</strong>niumscore Nederlandse volwass<strong>en</strong><br />
bevolking<br />
Nr. Vraagstuk waaraan Nederlandse bevolking van 18 j. + belang toe k<strong>en</strong>t score<br />
als onderwerp van aandacht<br />
(10= zeer belangrijk; 1= volstrekt onbelangrijk)<br />
1 Wachtlijst<strong>en</strong> in de gezondheidszorg 8.3<br />
2 Normvervaging/ onfatso<strong>en</strong>/ onverschilligheid 8.1<br />
3 De teg<strong>en</strong>stelling tuss<strong>en</strong> arm <strong>en</strong> rijk in de wereld 7.8<br />
4 De afnem<strong>en</strong>de kwaliteit van het onderwijs 7.8<br />
5 De rol van het gezin <strong>en</strong>/of familieband<strong>en</strong> 7.6<br />
6 Het gevoel van onveiligheid op straat 7.6<br />
7 Milieuproblem<strong>en</strong> 7.6<br />
8 Het gevoel dat persoonlijke gegev<strong>en</strong>s/ privacy word<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>eigd 7.4<br />
9 Drugs- <strong>en</strong> alcoholgebruik 7.4<br />
10 De betaalbaarheid van p<strong>en</strong>sio<strong>en</strong> <strong>en</strong> AOW 7.4<br />
11 Het vraagstuk van de asielzoekers 7.3<br />
12 Het extremisme in de wereld 7.3<br />
13 De files op de autosnelweg<strong>en</strong> 7.2<br />
14 De integratie van allochton<strong>en</strong> <strong>en</strong> autochton<strong>en</strong> 7.1<br />
15 De overbevolking 6.9<br />
16 Het ruimtegebrek in ons land 6.8<br />
17 Het afnem<strong>en</strong>de vertrouw<strong>en</strong> in de politiek 6.3<br />
18 De 24-uurs economie 6.1<br />
19 Het rok<strong>en</strong> 5.9<br />
20 De overheers<strong>en</strong>de rol van de computer <strong>en</strong> het internet 5.9<br />
21 Het zeer sterk toeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> koopge<strong>dr</strong>ag 5.6<br />
Bron: Telegraaf, 311299<br />
Tabel: Problem<strong>en</strong> waarmee volg<strong>en</strong>s raadsled<strong>en</strong> de eig<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>te in 2000 te<br />
mak<strong>en</strong> heeft<br />
Geme<strong>en</strong>te heeft in 2000 te mak<strong>en</strong> met<br />
volg<strong>en</strong>de problem<strong>en</strong> ………..vlg.<br />
Veel Enigszins Nauwelijks Niet<br />
raadsled<strong>en</strong><br />
Verkeer <strong>en</strong> infrastructuur 35% 15% 10% 40%<br />
Woningbouw, huisvesting 28% 25% 22% 25%<br />
Economische ontwikkeling 23% 33% 23% 21%<br />
Onderwijs 23% 29% 21% 27%<br />
5
Werkgeleg<strong>en</strong>heid 21% 30% 28% 21%<br />
Armoede 16% 34% 27% 23%<br />
Sociale voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> 15% 33% 32% 20%<br />
Criminaliteit 15% 36% 29% 20%<br />
Milieu 14% 34% 33% 19%<br />
Migrant<strong>en</strong> 12% 35% 35% 18%<br />
Volksgezondheid 9% 40% 36% 19%<br />
Bron: Raadsled<strong>en</strong> <strong>en</strong>quête BB 0202 2001<br />
Ag<strong>en</strong>deringsprocess<strong>en</strong> van eis<strong>en</strong><br />
In de wisselwerking tuss<strong>en</strong> maatschappelijke <strong>en</strong> publieke ag<strong>en</strong>dering do<strong>en</strong> zich<br />
grofweg <strong>dr</strong>ie mogelijkhed<strong>en</strong> voor:<br />
- A kanalisering van eis<strong>en</strong> van onderop naar bov<strong>en</strong>, naar het politiek bestuur;<br />
- B van bov<strong>en</strong> naar b<strong>en</strong>ed<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> politiek bestuur zoekt steun voor e<strong>en</strong> idee of<br />
voorstel;<br />
- C via intermediairs.<br />
Ad A Beleidsvorming is onderhevig aan beïnvloedingspoging<strong>en</strong>. Die kunn<strong>en</strong><br />
rechtstreeks ondernom<strong>en</strong> word<strong>en</strong> doordat e<strong>en</strong> burger e<strong>en</strong> bewindspersoon of<br />
wethouder bijvoorbeeld e<strong>en</strong> brief stuurt, of e<strong>en</strong> actiegroep e<strong>en</strong> pamflet verstuurt.<br />
Ad B E<strong>en</strong> politieke partij kan e<strong>en</strong> item op het oog hebb<strong>en</strong> waarvoor de partij<br />
steun zoekt. Dan bewerkt e<strong>en</strong> verteg<strong>en</strong>woordiger van de partij de sam<strong>en</strong>leving,<br />
bijvoorbeeld met e<strong>en</strong> m<strong>en</strong>ing op de opiniepagina van e<strong>en</strong> krant. D<strong>en</strong>k aan de<br />
stukk<strong>en</strong> van Bolkestein.<br />
Ad C Er bestaan ook intermediairs, die zich opwerp<strong>en</strong> als ‘verteg<strong>en</strong>woordiger’<br />
van e<strong>en</strong> betrekkelijk onmondige groep zonder dat ze op<strong>dr</strong>acht kreg<strong>en</strong><br />
(zaakbehartiger). D<strong>en</strong>k aan het vroegere opbouwwerk <strong>en</strong> aan<br />
‘verteg<strong>en</strong>woordigers’ voor <strong>en</strong> van etnische groep<strong>en</strong>. Daarnaast zijn er<br />
verteg<strong>en</strong>woordigers met led<strong>en</strong> die betal<strong>en</strong>. D<strong>en</strong>k aan de vakbond. Deze<br />
intermediairs krijg<strong>en</strong> van onderop items op hun bord maar ‘bed<strong>en</strong>k<strong>en</strong>’ ook<br />
strijdpunt<strong>en</strong> voor hun led<strong>en</strong>. Ze kanaliser<strong>en</strong> eis<strong>en</strong> op allerlei manier,<br />
bijvoorbeeld via de persmedia.<br />
Ag<strong>en</strong>dering op het vlak van milieu<br />
Beïnvloeding kan direct maar ook indirect plaatsvind<strong>en</strong> doordat e<strong>en</strong> burger of<br />
e<strong>en</strong> groep burgers e<strong>en</strong> organisatie b<strong>en</strong>adert in de hoop dat die vervolg<strong>en</strong>s iets<br />
doet richting politieke bestuurders of volksverteg<strong>en</strong>woordigers. Zo kan e<strong>en</strong><br />
groep burgers Milieudef<strong>en</strong>sie b<strong>en</strong>ader<strong>en</strong> met zorg<strong>en</strong> over het verdwijn<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
be<strong>dr</strong>eigde, beschermde diersoort. Maatschappelijke voorkeur<strong>en</strong> word<strong>en</strong> zo<br />
gemedieerd. Er bestaan tuss<strong>en</strong>schakels, waardoor voorkeur<strong>en</strong> versterkt word<strong>en</strong><br />
of blijv<strong>en</strong> hang<strong>en</strong> of terugge<strong>dr</strong>ong<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Voorkeur<strong>en</strong> word<strong>en</strong> zogezegd<br />
geproefd, gewog<strong>en</strong>, aangepast, met andere voorkeur<strong>en</strong> bij elkaar gebracht, <strong>en</strong>z. .<br />
In dat proces van bemiddeling vervull<strong>en</strong> persmedia, zoals krant<strong>en</strong>, radio <strong>en</strong><br />
televisie e<strong>en</strong> rol. Ze bevorder<strong>en</strong> opinievorm<strong>en</strong>de process<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> opiniër<strong>en</strong>de rol voor media over milieu?<br />
Media hebb<strong>en</strong> invloed op wat burgers d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> <strong>en</strong> do<strong>en</strong>, <strong>en</strong> omgekeerd, wat<br />
burgers d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> <strong>en</strong> do<strong>en</strong> werkt door in de media. Die strom<strong>en</strong> zijn in beweging.<br />
6
Onderwerp<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> <strong>en</strong> gaan. Op geaggregeerd niveau kunn<strong>en</strong> we sprek<strong>en</strong> van<br />
thema’s als milieu, verkeersveiligheid, werkgeleg<strong>en</strong>heid, <strong>en</strong>z. Sommige thema’s<br />
kom<strong>en</strong> <strong>en</strong> gaan niet; ze zijn altijd wel aanwezig maar de omvang van aandacht<br />
voor deze onderwerp<strong>en</strong> in de kolomm<strong>en</strong> van de persmedia of de z<strong>en</strong>dtijd op<br />
radio <strong>en</strong> tv wisselt. Milieu is zo e<strong>en</strong> onderwerp dat sinds 1950 aandacht had <strong>en</strong><br />
heeft <strong>en</strong> maar waarbij die wel wisselt. Rec<strong>en</strong>t liep de maatschappelijke aandacht<br />
voor milieu iets terug (Nas, 2000).<br />
De invloed van de massamedia op opinies over het milieu is minder e<strong>en</strong>duidig<br />
dan wordt verwacht. M<strong>en</strong>s<strong>en</strong> lat<strong>en</strong> zich in sterke mate beïnvloed<strong>en</strong> door de<br />
m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> in hun sociale omgeving <strong>en</strong> door hun (politieke) ideologie. De media<br />
word<strong>en</strong> niet erg betrouwbaar gevond<strong>en</strong>. Dat is e<strong>en</strong> uitkomst uit het onderzoek<br />
van het Sociaal <strong>en</strong> Cultureel Planbureau (Nas, 2000). Het SCP onderzocht op<br />
welke wijze burgers hun m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> vorm<strong>en</strong> over milieuvraagstukk<strong>en</strong> <strong>en</strong> welke<br />
rol de massamedia daarin spel<strong>en</strong>. De resultat<strong>en</strong> zijn gepubliceerd in ‘Duurzaam<br />
milieu, vergankelijke aandacht’.<br />
Die invloed blijkt minder groot dan algeme<strong>en</strong> wordt aang<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. Weliswaar<br />
vorm<strong>en</strong> de media de belangrijkste bron van bericht<strong>en</strong> over het milieu, maar de<br />
veel burger laat zijn ge<strong>dr</strong>ag echter niet rechtstreeks door de media beïnvloed<strong>en</strong>.<br />
Als voorbeeld noemt Nas de houding t<strong>en</strong> opzichte van het scheid<strong>en</strong> van afval.<br />
Hoewel de media herhaalde twijfels uitt<strong>en</strong> over het nut van het scheid<strong>en</strong> van<br />
huishoudelijk afval, blijv<strong>en</strong> veel burgers braaf hun afval apart inlever<strong>en</strong>. Zelfs<br />
als m<strong>en</strong> er zelf aan twijfelt, blijft m<strong>en</strong> dat do<strong>en</strong> ‘gewoon omdat het zo hoort’.<br />
Worsteling met vraagstelling<br />
Masja Nas heeft geworsteld met de vraagstelling. Het blijkt erg lastig om vast te<br />
stell<strong>en</strong> welke rol de media spel<strong>en</strong> <strong>en</strong> gespeeld hebb<strong>en</strong> bij de milieuopinies waar<br />
burgers nu aan vasthoud<strong>en</strong>. To<strong>en</strong> het milieu voor de media e<strong>en</strong> nieuw thema<br />
was, was de invloed op de opinievorming waarschijnlijk groot. Nu burgers zich<br />
e<strong>en</strong> m<strong>en</strong>ing gevormd hebb<strong>en</strong> slag<strong>en</strong> de media er minder goed in de m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong><br />
bij te stell<strong>en</strong>, luidt e<strong>en</strong> van de hypothes<strong>en</strong> van de SCP-onderzoeker. Die<br />
veronderstelling is ev<strong>en</strong>wel lastig te toets<strong>en</strong>.<br />
Hetzelfde geldt voor de veronderstelling dat de media-invloed gering is, omdat<br />
de bericht<strong>en</strong> vaak teg<strong>en</strong>strijdig zijn. Als krant<strong>en</strong> <strong>en</strong> televisieprogramma’s elkaar<br />
teg<strong>en</strong>sprek<strong>en</strong>, is het lastig te achterhal<strong>en</strong> waarom het <strong>en</strong>e bericht wel geloofd<br />
wordt maar het andere niet.<br />
Het belang van commerciële televisie<br />
Toch durft het SCP wel <strong>en</strong>kele algem<strong>en</strong>e conclusies te trekk<strong>en</strong>. Uit het<br />
onderzoek komt naar vor<strong>en</strong> dat burgers die veel naar televisie kijk<strong>en</strong>, vooral<br />
naar commerciële televisieprogramma’s, minder betrokk<strong>en</strong> zijn bij het milieu<br />
dan ander<strong>en</strong>, zoals deg<strong>en</strong><strong>en</strong> die juist interesse hebb<strong>en</strong> voor milieugerichte<br />
programma’s op tv. Zij scheid<strong>en</strong> minder vaak hun afval <strong>en</strong> kop<strong>en</strong> minder<br />
ecoproduct<strong>en</strong>. Het beetje informatie dat deze tv-kijkers tot zich nem<strong>en</strong> komt via<br />
de televisie, vooral bij toeval. De televisie lijkt daarom bij uitstek het medium om<br />
7
m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> met geringe belangstelling voor milieu toch te bereik<strong>en</strong> met milieuitems<br />
maar tegelijk mag hiervan niet veel verwacht word<strong>en</strong>.<br />
Verklaring voor dal<strong>en</strong>de bezorgdheid voor milieuvraagstukk<strong>en</strong><br />
De betrokk<strong>en</strong>heid bij het milieu neemt af <strong>en</strong> de belangstelling ervoor ook. Dat is<br />
ge<strong>en</strong> nieuws maar het blijkt in 2000 opnieuw.<br />
• De belangrijkste verklaring voor de dal<strong>en</strong>de bezorgdheid (betrokk<strong>en</strong>heid <strong>en</strong><br />
belangstelling) is dat burgers zich niet in staat acht<strong>en</strong> om milieuproblem<strong>en</strong> op te<br />
loss<strong>en</strong>. Zelfs de Nederlandse natie alle<strong>en</strong> acht m<strong>en</strong> daartoe niet in staat.<br />
• E<strong>en</strong> tweede red<strong>en</strong> voor afnem<strong>en</strong>de belangstelling voor milieu is de geringe<br />
ervaring met ernstige milieuproblem<strong>en</strong>. Zoals e<strong>en</strong> deelnemer aan de discussie<br />
voor het onderzoek het zei: ‘Je hoort dat de boss<strong>en</strong> op de Veluwe naar de<br />
knopp<strong>en</strong> gaan door de zure reg<strong>en</strong>, maar als ik daar in de zomer b<strong>en</strong>, zi<strong>en</strong> die<br />
boss<strong>en</strong> er prachtig uit <strong>en</strong> zie ik ge<strong>en</strong> zieke bom<strong>en</strong>’. Er is ook e<strong>en</strong><br />
gew<strong>en</strong>ningsproces. Iedere<strong>en</strong> is wel e<strong>en</strong>s geschrokk<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> bericht of e<strong>en</strong><br />
milieuramp maar na de aanvankelijke alarmer<strong>en</strong>de bericht<strong>en</strong> <strong>en</strong> het uitblijv<strong>en</strong><br />
van zichtbare <strong>en</strong> voelbare consequ<strong>en</strong>ties treedt e<strong>en</strong> zekere vermoeidheid op,<br />
aldus het rapport.<br />
Betrouwbaarheid van persmedia<br />
Volg<strong>en</strong>s Nas vind<strong>en</strong> m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> hun eig<strong>en</strong> ervaring<strong>en</strong> <strong>en</strong> waarneming<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
waarneming<strong>en</strong> van bek<strong>en</strong>d<strong>en</strong> veel betrouwbaarder dan de verhal<strong>en</strong> die de<br />
media verspreid<strong>en</strong>. Ook is m<strong>en</strong> geïnteresseerd in de bron van het bericht. E<strong>en</strong><br />
wet<strong>en</strong>schapper, e<strong>en</strong> vakbond of e<strong>en</strong> milieuorganisatie wordt eerder geloofd dan<br />
e<strong>en</strong> anoniem krant<strong>en</strong>bericht.<br />
Ook de informatie van de overheid wordt gewantrouwd. De overheid licht de<br />
bevolking naar het inzicht van de Nederlandse burgers bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> te laat <strong>en</strong><br />
onvolledig in. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> is de informatie vaak teg<strong>en</strong>strijdig als gevolg van<br />
teg<strong>en</strong>strijdighed<strong>en</strong> <strong>en</strong> verander<strong>en</strong>de inzicht<strong>en</strong> over oorzak<strong>en</strong> <strong>en</strong> oplossing<strong>en</strong> van<br />
milieuproblem<strong>en</strong>. Wat vandaag nog als het meest milieuvri<strong>en</strong>delijke ge<strong>dr</strong>ag<br />
wordt bestempeld, kan morg<strong>en</strong> al e<strong>en</strong> gepasseerd station zijn, aldus het rapport.<br />
Daardoor wordt nieuws over milieuvraagstukk<strong>en</strong> vaak op zijn best als e<strong>en</strong><br />
voorlopige waarheid beschouwd. In voorlichtingscampagnes zou de overheid<br />
daarmee rek<strong>en</strong>ing moet<strong>en</strong> houd<strong>en</strong>, aldus Nas.<br />
Conclusie<br />
Dat betek<strong>en</strong>t dat voor de ag<strong>en</strong>deringsprocess<strong>en</strong> dat de overheidsbestuurders<br />
niet e<strong>en</strong>voudig e<strong>en</strong> top down-proces op gang kunn<strong>en</strong> br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> om steun te<br />
vind<strong>en</strong> voor onderdel<strong>en</strong> van milieu<strong>beleid</strong>.<br />
Literatuur over opinievorming door persmedia<br />
- Nas, M., Duurzaam milieu, vergankelijke aandacht, SCP, D<strong>en</strong> Haag, 2000.<br />
- Herbst, S., Reading public opinion, The University of Chicago Press, Chicago,<br />
1998.<br />
8
Politici beïnvloed<strong>en</strong> media via spin doctors<br />
Media vervull<strong>en</strong> niet slechts e<strong>en</strong> ‘autonome’ rol in de opiniëring maar word<strong>en</strong><br />
op hun beurt ook onderworp<strong>en</strong> aan beïnvloedingspoging<strong>en</strong>. Bijvoorbeeld, de<br />
politicus bewerkt de media door actief te lekk<strong>en</strong>, door items in te stek<strong>en</strong>, <strong>en</strong>z.<br />
Het doel kan zijn om e<strong>en</strong> positief beeld over zichzelf te bevorder<strong>en</strong> of om steun<br />
voor e<strong>en</strong> bepaalde opinie te lat<strong>en</strong> ontstaan of groei<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> man die door de media groot geword<strong>en</strong> is, is de voormalige Britse premier<br />
Tony Blair. Er is tot 2000 e<strong>en</strong> ti<strong>en</strong>tal boek<strong>en</strong> versch<strong>en</strong><strong>en</strong> over de wijze waarop<br />
Tony Blair met de media omging <strong>en</strong> omgaat. E<strong>en</strong> van de boek<strong>en</strong> is van de hand<br />
van Nicolas Jones, e<strong>en</strong> radio- <strong>en</strong> televisiejournalist van de BBC, onder de titel<br />
‘Sultans of spin’. Nog voor dit boek versche<strong>en</strong>, kostte het boek twee spin doctors<br />
hun kop, namelijk Peter Mandelson (onder Blair minister van industrie <strong>en</strong> handel<br />
geword<strong>en</strong>) <strong>en</strong> Charly Whelan (woordvoerder van de minister van Financiën).<br />
Blijkbaar zijn bij het werk van spin doctors hun latere loopban<strong>en</strong> in gevaar. E<strong>en</strong><br />
naam die we in dit verband ook teg<strong>en</strong>kom<strong>en</strong> is die van Alistair Campbell, de<br />
latere woordvoerder van Blair (zie de boekbespreking van Rott<strong>en</strong>berg, NRC,<br />
020799).<br />
De vader van de jonge Jones was ook al actief op het snijvlak van journalistiek <strong>en</strong><br />
media. De oude Jones adviseerde de roemruchte Britse politicus Enoch Powell<br />
hoe deze veel aandacht in de pers kon krijg<strong>en</strong>. Voor wat hoort wat. Powell gaf<br />
Jones daarom vaak informatie vooraf over wat in zijn toesprak<strong>en</strong> stond. Tot het<br />
mom<strong>en</strong>t dat Powell zijn kritisch ontvang<strong>en</strong> toespraak over de niet-blanke<br />
immigratie naar Engeland t<strong>en</strong> beste gaf, was de relatie tuss<strong>en</strong> de ‘oude’ Jones <strong>en</strong><br />
Powell hartelijk. De kritische speech zorgde echter voor e<strong>en</strong> verwijdering tuss<strong>en</strong><br />
beid<strong>en</strong>. De jonge Jones zou dat niet loslat<strong>en</strong>. De ‘jonge’ Jones zou e<strong>en</strong> purist<br />
word<strong>en</strong> op het vlak van de relatie journalistiek <strong>en</strong> politiek. Om dat te begrijp<strong>en</strong><br />
moet<strong>en</strong> we eerst de wederopstanding van Labour aanduid<strong>en</strong> zoals dat in het<br />
boek ‘Sultans of spin’ uit de doek<strong>en</strong> wordt gedaan.<br />
Mandelson was e<strong>en</strong> bek<strong>en</strong>de spin doctor van Labour. Hij verwierf de bijnaam<br />
‘prince of darkness’. Mandelson probeerde in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig de hervorming van<br />
Labour door te voer<strong>en</strong> <strong>en</strong> daarbij opereerde hij op het snijvlak van politiek <strong>en</strong><br />
journalistiek. Hoe het liep? Neal Kinnock was begin jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig de leider van<br />
Labour. Hij verloor echter herhaaldelijk verkiezing<strong>en</strong> van de Tories, de partij van<br />
premier John Major, de opvolger van ‘iron lady’ Margaret Thatcher. Mandelson<br />
was de Labour-man die het verlor<strong>en</strong> gegaan electoraal gebied terug probeerde te<br />
winn<strong>en</strong>. Hij was ervan overtuigd dat Labour lang voor de verkiezing<strong>en</strong> de lagere<br />
midd<strong>en</strong>klasse voor Labour moest prober<strong>en</strong> te winn<strong>en</strong> <strong>en</strong> daarvoor moest<strong>en</strong> de<br />
krant<strong>en</strong> <strong>en</strong> televisieprogramma’s (meer) op de hand van Labour zijn. M<strong>en</strong>delson<br />
werd vooral actief to<strong>en</strong> de opvolger van Kinnock John Smith in 1994 overleed.<br />
Onder de schuilnaam Charlie startte M<strong>en</strong>delson e<strong>en</strong> telefooncampagne. Hij<br />
bewerkt via e<strong>en</strong> ander de oude Labour-maistro D<strong>en</strong>nis Healy, die kort na het<br />
overlijd<strong>en</strong> van Smith Blair lanceerde als di<strong>en</strong>s opvolger. Tony Blair bleek<br />
electoraal succesvol <strong>en</strong> trad dan ook begin mei 1997 aan premier. Was daarmee<br />
het werk van M<strong>en</strong>delson gedaan? Ge<strong>en</strong>szins. M<strong>en</strong>delson werd minister zonder<br />
9
portefeuille in het kabinet - Blair terwijl de woordvoerder van Blair Campbell<br />
perschef zonder ambtelijke status werd op Downing Street 10. Zonder ambtelijke<br />
status omdat Campbell dan buit<strong>en</strong> de ambtelijke hiërarchie kon blijv<strong>en</strong>.<br />
M<strong>en</strong>delson <strong>en</strong> Campbell ging<strong>en</strong> hun mediamanagem<strong>en</strong>t als ‘sultans of spin’<br />
voortzett<strong>en</strong>. De ‘jonge’ Jones beschrijft dat in zijn boek. Hij heeft het over de<br />
‘geheime’ band tuss<strong>en</strong> de verkopers van politiek <strong>en</strong> de verslaggevers. Campbell<br />
blijkt heel actief. Hij is steeds aanwezig bij de dagelijkse briefings van de pers.<br />
Jones volgt Campbell maar de relatie tuss<strong>en</strong> beide is niet hartelijk. Campbell<br />
heeft het niet begrep<strong>en</strong> op Jones omdat Jones als purist de mediamanipulatie van<br />
Campbell aan de kaak stelt.<br />
Jones laat in diverse publicaties zi<strong>en</strong> dat mediastrategieën in het belang van<br />
politici zijn te ontwikkel<strong>en</strong> zonder dat het tot incid<strong>en</strong>t<strong>en</strong> komt. Jones laat zi<strong>en</strong> dat<br />
er e<strong>en</strong> nauwe relatie groeide tuss<strong>en</strong> de journalist<strong>en</strong> uit het concern van Murdoch<br />
<strong>en</strong> Campbell. Campbell bleek de leider van e<strong>en</strong> operatie die gericht was op het<br />
partijkiez<strong>en</strong> van het blad ‘The Sun’ voor de verkiezing<strong>en</strong> voor Blair. Campbell’s<br />
werk was effectief. De oude tabloid-journalist Campbell schreef tekst<strong>en</strong> voor<br />
Blair. To<strong>en</strong> Diana door e<strong>en</strong> auto-ongelijk in Parijs overleed was Campbell vroeg<br />
op de hoogte. Hij organiseerde de verklaring van Blair, die zo veel aandacht zou<br />
krijg<strong>en</strong> omdat met e<strong>en</strong> zin, e<strong>en</strong> phrase de hele natie ver<strong>en</strong>igd werd. Campbell<br />
was zich bewust dat Blair door de goede toon te rak<strong>en</strong> <strong>en</strong> op e<strong>en</strong> goede plek zijn<br />
statem<strong>en</strong>t af te gev<strong>en</strong> voor jar<strong>en</strong> zijn gezag kon vestig<strong>en</strong>. Blair sprak: ‘she was …<br />
the people’s princess’.<br />
Waaruit blijkt dan het purisme? Jones is er voorstander van dat persbriefings<br />
op<strong>en</strong>baar zijn. Maar is dat g<strong>en</strong>oeg? Natuurlijk reikt de relatie tuss<strong>en</strong> spin doctors<br />
<strong>en</strong> pers verder dan op de persbriefings.<br />
Het werk van de spin doctors is begr<strong>en</strong>sd omdat de journalist<strong>en</strong> werk<strong>en</strong> voor<br />
e<strong>en</strong> miljard<strong>en</strong>industrie, e<strong>en</strong> industrie die ook moet overlev<strong>en</strong> <strong>en</strong> dus jaagt op<br />
nieuws <strong>en</strong> op incid<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Politici, ook in Nederland, wap<strong>en</strong><strong>en</strong> zich hierteg<strong>en</strong><br />
door oud-journalist<strong>en</strong> in di<strong>en</strong>st te nem<strong>en</strong> (zie ook de boekbespreking van<br />
Rott<strong>en</strong>berg, NRC, 020799).<br />
Literatuur<br />
- Jones, N., Sultans of spin, Victor Gollancz, Lond<strong>en</strong>, 1999.<br />
- Jones, N., Sound bites and spin doctors, Lond<strong>en</strong>, 1996.<br />
- Kurtz, H., Spin cycle – Inside the Clinton propaganda machine, The Free Press,<br />
New York, 1998.<br />
Winsemius over kunst<strong>beleid</strong>: lobby <strong>en</strong> advisering in gevecht<br />
Beleid is soms niet te begrijp<strong>en</strong> als m<strong>en</strong> de beïnvloeding niet k<strong>en</strong>t, die er achter<br />
schuil ging. Soms is ook verhelder<strong>en</strong>d om te zi<strong>en</strong> hoe e<strong>en</strong> advies van e<strong>en</strong><br />
adviesorgaan door lobby gepasseerd wordt. Aletta Winsemius laat dat zi<strong>en</strong> in<br />
haar studie over kunst<strong>beleid</strong>. De Raad voor Cultuur adviseerde in eerste<br />
instantie in 1993 om noch aan de Dogtroep noch aan het Elektronisch<br />
10
Muziekc<strong>en</strong>trum subsidie te verstrekk<strong>en</strong>. In 1993 kreeg de Dogtroep wél subsidie<br />
maar het C<strong>en</strong>trum voor Elektronische Muziek niet.<br />
Kunst<strong>en</strong><strong>beleid</strong> volg<strong>en</strong>s Winsemius<br />
Aletta Winsemius promoveerde in 1999 op ‘De overheid in spagaat - Theorie <strong>en</strong><br />
praktijk van het Nederlandse kunst<strong>beleid</strong>’. De spagaat doet zich voor wanneer<br />
artistieke <strong>en</strong> politieke principes bots<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> voorbeeld daarvan is de reorganisatie van het regionale orkest- <strong>en</strong><br />
operabestel in het kader van het Kunst<strong>en</strong>plan 1993-1996. De Raad voor<br />
Cultuur had daarover geadviseerd. E<strong>en</strong> van de adviez<strong>en</strong> behelsde dat het<br />
Limburgs Sympfonie Orkest niet goed g<strong>en</strong>oeg presteerde. Daarop werd<br />
door minister D’Ancona voorgesteld om te kort<strong>en</strong> op de subsidie. De reactie<br />
laat zich rad<strong>en</strong>. De regio stond op de achterste b<strong>en</strong><strong>en</strong>. De Kamerled<strong>en</strong><br />
Beinema <strong>en</strong> Niess<strong>en</strong> grep<strong>en</strong> terug op e<strong>en</strong> motie uit 1986 waarin stond dat er<br />
buit<strong>en</strong> de Randstad voldo<strong>en</strong>de culturele voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> moest<strong>en</strong> zijn. Het<br />
advies van de Raad voor Cultuur werd daarop terzijde geschov<strong>en</strong>. Het<br />
advies moest wijk<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> politiek oordeel over voldo<strong>en</strong>de regionale<br />
spreiding van cultuur.<br />
Winsemius stelt vast dat de adviez<strong>en</strong> van de Raad voor Cultuur vaker<br />
terzijde gelegd werd<strong>en</strong>. Soms gebeurt dat zonder dat de achterligg<strong>en</strong>de<br />
red<strong>en</strong><strong>en</strong> helemaal duidelijk word<strong>en</strong>.<br />
3 <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong>: begrip <strong>en</strong> vorm<strong>en</strong><br />
Beleidsbeïnvloeding toestaan of zelfs organiser<strong>en</strong>, betek<strong>en</strong>t politieke <strong>participatie</strong> op<br />
gang br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>.<br />
Drie begripp<strong>en</strong>: <strong>participatie</strong>, toegang <strong>en</strong> macht<br />
Herman Lelieveldt beschrijft <strong>en</strong> verklaart in zijn dissertatie ‘Weg<strong>en</strong> naar macht’<br />
aan de hand van schriftelijke <strong>en</strong>quêtes <strong>en</strong> mondelinge interviews de politieke<br />
<strong>participatie</strong> van midd<strong>en</strong>veldorganisaties in Zwolle. Het onderzoek richt zich op<br />
Zwolle, e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>te die volg<strong>en</strong>s de auteur qua bevolkingssam<strong>en</strong>stelling <strong>en</strong><br />
grootte vergelijkbaar is met diverse andere grote sted<strong>en</strong>. Wat voor e<strong>en</strong><br />
onderzoek is het? Zo e<strong>en</strong> onderzoek zou e<strong>en</strong> traditionele <strong>participatie</strong>studie kunn<strong>en</strong><br />
zijn. Dan was zo’n onderzoek gericht op de beïnvloedingsmogelijkhed<strong>en</strong> <strong>en</strong> het<br />
gebruik daarvan. Zou e<strong>en</strong> dergelijk onderzoek ook in kaart br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> wat wel of<br />
niet gebeurd zou zijn zonder de invloedspoging<strong>en</strong> dan kom<strong>en</strong> we uit bij<br />
machtsonderzoek.<br />
Macht is niet e<strong>en</strong>voudig in kaart te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. Maar er zijn wel hulpmiddel<strong>en</strong>. Er<br />
bestaan meerdere typ<strong>en</strong> machtsonderzoek, zoals de positiemethode, de<br />
reputatiemethode <strong>en</strong> het <strong>beleid</strong>sanalytisch onderzoek. Klaartje Peters noemt ze in<br />
haar dissertatieonderzoek.<br />
Participatieonderzoek br<strong>en</strong>gt nogal e<strong>en</strong>s niet in beeld wat de daadwerkelijke<br />
invloed is op <strong>beleid</strong>, me<strong>en</strong>t Lelieveldt, terwijl machtsonderzoek veel aandacht<br />
besteed aan interacties gericht op de formele besluitvorming. Dat lijkt ons voor<br />
11
kritiek vatbaar maar Lelieveldt geeft in elk geval wel e<strong>en</strong> aanvulling. Dat is<br />
winst.<br />
Lelieveldt heeft op grond van de hiervoor g<strong>en</strong>oemde argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> gekoz<strong>en</strong> voor<br />
e<strong>en</strong> b<strong>en</strong>adering gericht op toegang, die geïnspireerd is door d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> in term<strong>en</strong><br />
van ag<strong>en</strong>dabouw. Toegang is het toverwoord. ‘Wanneer maatschappelijke actor<strong>en</strong><br />
participer<strong>en</strong>, prober<strong>en</strong> ze hun problem<strong>en</strong> onder de aandacht van politieke<br />
actor<strong>en</strong> te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> zoekt met andere woord<strong>en</strong> toegang tot deze actor<strong>en</strong> in<br />
de hoop de politieke besluitvorming te kunn<strong>en</strong> beïnvloed<strong>en</strong>’. ‘Weg<strong>en</strong> naar macht’<br />
zo heet zijn verslag. In dit verslag is sprake van ‘de haute cuisine voor<br />
methodologische fijnproevers’, zegt Rodney Weterings in e<strong>en</strong> bespreking<br />
(Staatscourant, 091299). Het onderzoek toont vooral hoe het begrip toegang kan<br />
word<strong>en</strong> geoperationaliseerd. Voor wie interesse heeft in de rol van het<br />
maatschappelijk midd<strong>en</strong>veld, is de dissertatie waarop de auteur in Nijmeg<strong>en</strong><br />
promoveerde ook interessant. Door e<strong>en</strong> relatie te legg<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> toegang <strong>en</strong><br />
toegangspoging<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> barrières in zicht waarmee organisaties te mak<strong>en</strong><br />
hebb<strong>en</strong>. Is het op<strong>en</strong>baar bestuur ontoegankelijk, zoals adept<strong>en</strong> van bestuurlijke<br />
vernieuwing zo vaak met graagte bewer<strong>en</strong>? Ne<strong>en</strong>, in Zwolle blijkt het<br />
geme<strong>en</strong>tebestuur tamelijk toegankelijk. Burgers vind<strong>en</strong> hun weg via het<br />
maatschappelijk midd<strong>en</strong>veld in het politiek systeem.<br />
Literatuur<br />
- Lelieveldt, H., Weg<strong>en</strong> naar macht – <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> <strong>en</strong> toegang van het<br />
maatschappelijk midd<strong>en</strong>veld op lokaal niveau, Thela Thesis, Amsterdam, 1999.<br />
<strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> nader beschouwd<br />
Onder politieke <strong>participatie</strong> wordt verstaan: het geheel van poging<strong>en</strong> om<br />
overheids<strong>beleid</strong> te beïnvloed<strong>en</strong>.<br />
Manier<strong>en</strong> van beïnvloeding<br />
Invloed uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> kan op e<strong>en</strong> aantal manier<strong>en</strong>.<br />
• E<strong>en</strong> bek<strong>en</strong>d onderscheid is dat in electorale of niet electorale <strong>participatie</strong>.<br />
Electorale politieke <strong>participatie</strong> is mogelijk door te gaan stemm<strong>en</strong> <strong>en</strong> door bij<br />
verkiezing<strong>en</strong> e<strong>en</strong> stem te gev<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> bepaalde partij of zelfs e<strong>en</strong> bepaalde<br />
persoon. De niet-electoraal politieke <strong>participatie</strong> is op allerlei manier<strong>en</strong> te<br />
onderscheid<strong>en</strong>.<br />
• E<strong>en</strong> tweede dim<strong>en</strong>sie is die in aangebod<strong>en</strong> politieke <strong>participatie</strong>-mogelijkhed<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> spontane <strong>participatie</strong>mogelijkhed<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> aangebod<strong>en</strong> mogelijkheid is e<strong>en</strong><br />
verkiezing of e<strong>en</strong> inspraakprocedure. E<strong>en</strong> spontane <strong>participatie</strong>mogelijkheid<br />
betreft het opricht<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> actiegroep, e<strong>en</strong> bezetting.<br />
• E<strong>en</strong> derde dim<strong>en</strong>sie betreft het onderscheid in <strong>participatie</strong> die gericht is op<br />
beïnvloeding van <strong>beleid</strong> binn<strong>en</strong> het bestaande politiek systeem <strong>en</strong> <strong>participatie</strong><br />
gericht op verandering van het politieke systeem. E<strong>en</strong> voorbeeld van het eerste is<br />
deelname aan e<strong>en</strong> verkiezing, e<strong>en</strong> voorbeeld van het tweede is het lidmaatschap<br />
van e<strong>en</strong> revolutionaire groep.<br />
• E<strong>en</strong> vierde onderscheid is er e<strong>en</strong> van <strong>participatie</strong> als individu of als groep. E<strong>en</strong><br />
individu kan individueel operer<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> brief te z<strong>en</strong>d<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong><br />
12
urgemeester of minister. E<strong>en</strong> groeps<strong>participatie</strong>vorm is het operer<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
organisatie, waarvan m<strong>en</strong> lid is. D<strong>en</strong>k aan e<strong>en</strong> actiegroep, (lidmaatschap van) e<strong>en</strong><br />
politieke partij.<br />
Verdere verfijning<strong>en</strong> zijn mogelijk, onder meer op basis van de variabele<br />
op<strong>en</strong>baarheid <strong>en</strong> periodiciteit. D<strong>en</strong>k maar e<strong>en</strong>s aan lobbyactiviteit<strong>en</strong>, waarop we<br />
verderop ingaan (zie Milbrath).<br />
Schema: Enkele vorm<strong>en</strong> van politieke <strong>participatie</strong><br />
aangebod<strong>en</strong><br />
electorale politieke<br />
<strong>participatie</strong>vorm<strong>en</strong><br />
niet-electorale politieke<br />
<strong>participatie</strong>vorm<strong>en</strong><br />
<strong>participatie</strong>mogelijkheid<br />
• kandider<strong>en</strong> bij verkiezing<strong>en</strong><br />
• stemm<strong>en</strong><br />
• inspraakprocedure bij<br />
planontwikkeling<br />
• indi<strong>en</strong><strong>en</strong> bezwaarschrift<br />
• deelname aan hoorzitting<br />
Tweede Kamer<br />
• refer<strong>en</strong>dum<br />
spontane<br />
<strong>participatie</strong>mogelijkheid<br />
• uitbr<strong>en</strong>g<strong>en</strong> ongeldige stem<br />
• voorkeurstem<br />
• lidmaatschap actiegroep<br />
• lidmaatschap politieke partij<br />
• deelname aan demonstratie<br />
• organiser<strong>en</strong><br />
handtek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>actie<br />
E<strong>en</strong> ander onderscheid is dat in ‘aangebod<strong>en</strong>’ <strong>participatie</strong>mogelijkhed<strong>en</strong>, zoals<br />
verkiezing<strong>en</strong>, <strong>en</strong> ‘spontane’ politieke <strong>participatie</strong>, bijvoorbeeld in de vorm van<br />
deelname aan e<strong>en</strong> protestmeeting of demonstratie. Bek<strong>en</strong>de auteurs op het<br />
terrein van niet-electorale politieke <strong>participatie</strong> zijn: Milbrath, Elzinga, Korst<strong>en</strong>,<br />
Van Deth <strong>en</strong> Leij<strong>en</strong>aar, Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>.<br />
Figuur: Enkele dim<strong>en</strong>sies van politieke <strong>participatie</strong><br />
uiterste uiterste<br />
op eig<strong>en</strong> initiatief<br />
-------------- -------------- op verzoek<br />
(bijv. actiegroep vorm<strong>en</strong>)<br />
(bijv. inspraak)<br />
op<strong>en</strong>baar<br />
-------------- -------------- beslot<strong>en</strong><br />
(debat op radio)<br />
(persoonlijk gesprek)<br />
periodiek<br />
-------------- -------------- niet aan periode<br />
(stemm<strong>en</strong>)<br />
gebond<strong>en</strong><br />
verbaal -------------- -------------- non-verbaal<br />
individueel -------------- -------------- met ander<strong>en</strong><br />
E<strong>en</strong> vorm van politieke <strong>participatie</strong> is te typer<strong>en</strong> aan de hand van e<strong>en</strong> aantal<br />
dim<strong>en</strong>sies. Bij wijze van voorbeeld hebb<strong>en</strong> we e<strong>en</strong> aantal dim<strong>en</strong>sies b<strong>en</strong>oemd.<br />
Deze lijst is niet-limitatief.<br />
13
Figuur: Mogelijkheid om e<strong>en</strong> vorm van politieke <strong>participatie</strong> te typer<strong>en</strong><br />
aangebod<strong>en</strong> ............................................... spontaan<br />
op<strong>en</strong>baar .................................................. beslot<strong>en</strong><br />
individueel .............................................. groep<br />
electoraal ................................................. niet-electoraal<br />
met passie ................................................. neutraal<br />
actiegericht .............................................. niet-actiegericht<br />
strak georganiseerd .................................... niet-strak georganiseerd<br />
regelmatig ................................................. incid<strong>en</strong>teel<br />
Neem e<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> handtek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>actie als voorbeeld <strong>en</strong> typeer die vorm. E<strong>en</strong><br />
andere mogelijkheid is om het gebruik van de mogelijkheid tot het indi<strong>en</strong><strong>en</strong> van<br />
e<strong>en</strong> bezwaarschrift te typer<strong>en</strong>.<br />
Figuur: Typering van e<strong>en</strong> handtek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>actie voor meer<br />
verkeersveiligheid als vorm van politieke <strong>participatie</strong><br />
aangebod<strong>en</strong> ............................................... spontaan<br />
op<strong>en</strong>baar .................................................. beslot<strong>en</strong><br />
individueel .............................................. groep<br />
electoraal ................................................. niet-electoraal<br />
met passie ................................................. neutraal<br />
actiegericht .............................................. niet-actiegericht<br />
strak georganiseerd .................................... niet-strak georganiseerd<br />
regelmatig ................................................. incid<strong>en</strong>teel<br />
Het lokale refer<strong>en</strong>dum<br />
Het lokale refer<strong>en</strong>dum is e<strong>en</strong> vorm van aangebod<strong>en</strong>, op<strong>en</strong>bare, niet-electorale<br />
vorm van <strong>participatie</strong>, strak georganiseerd, van incid<strong>en</strong>tele aard. Het idee van<br />
e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum is nooit bijster populair geweest bij de verteg<strong>en</strong>woordigers van<br />
14
de ‘particratie’, dus van de politieke partij<strong>en</strong>. Vooral confessionel<strong>en</strong> <strong>en</strong> liberal<strong>en</strong><br />
moet<strong>en</strong> in Nederland weinig hebb<strong>en</strong> van deze vorm van volksinvloed.<br />
De vraag is bij refer<strong>en</strong>da altijd: om welk soort refer<strong>en</strong>dum gaat het. E<strong>en</strong> correctief<br />
consultatief refer<strong>en</strong>dum, of ………<br />
Lokale refer<strong>en</strong>da vind<strong>en</strong> plaats op basis van e<strong>en</strong> lokale verord<strong>en</strong>ing. Maastricht<br />
heeft er bijvoorbeeld zo e<strong>en</strong> maar er werd daar nog nooit e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum<br />
gehoud<strong>en</strong>. Medio 2001 spreekt de Eerste Kamer zich uit over e<strong>en</strong> tijdelijke<br />
Refer<strong>en</strong>dumwet (TRW), die door de Tweede Kamer al is goedgekeurd. De TRW<br />
is de voorloper van e<strong>en</strong> mogelijke grondwetswijziging die het correctief<br />
refer<strong>en</strong>dum op de <strong>dr</strong>ie bestuurlijke niveaus van rijk, provincies <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
mogelijk moet mak<strong>en</strong>.<br />
De discussie over refer<strong>en</strong>da heeft al e<strong>en</strong> lange geschied<strong>en</strong>is. Allerlei<br />
staatscommissies bog<strong>en</strong> zich al over de voors <strong>en</strong> teg<strong>en</strong>s.<br />
In Groning<strong>en</strong> werd in 2001 e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum gehoud<strong>en</strong> over e<strong>en</strong> voorstel van het<br />
geme<strong>en</strong>tebestuur om e<strong>en</strong> deel van de Grote Markt op de schop te nem<strong>en</strong>. De<br />
meerderheid van de kiezers, bij e<strong>en</strong> opkomst van 56,5 proc<strong>en</strong>t, verwees dit<br />
voorstel naar de schroothoop.<br />
Tabel: Opkomst bij e<strong>en</strong> aantal lokale refer<strong>en</strong>da vanaf 1978<br />
Plaats Jaar Onderwerp Opkomst burgers<br />
Groning<strong>en</strong> 2001 Verbouwing Grote Makt 56.5%<br />
Nieuwegein 1999 Verbouwing stadsc<strong>en</strong>trum 24%<br />
Amsterdam 1997 Ijburg 41%<br />
Amsterdam 1997 Noord-Zuidmetrolijn 22%<br />
Zandvoort 1997 Parkeer<strong>beleid</strong> C<strong>en</strong>trum 48,75<br />
Amersfoort 1995 Winkelsluitingstijd<strong>en</strong> 30,6%<br />
Amsterdam 1995 Stadsprovincie 39,8%<br />
Leid<strong>en</strong> 1995 Sluitingstijd<strong>en</strong> horeca 46,7%<br />
Groning<strong>en</strong> 1994 Afsluiting noorderplantso<strong>en</strong> 31,0%<br />
(auto’s)<br />
Amsterdam 1992 Autoverkeer binn<strong>en</strong>stad 27,7%<br />
Haarlem 1991 Bebouwing Ver. Polders <strong>en</strong> 43,3%<br />
Brouwersvaart<br />
Lar<strong>en</strong> 1991<br />
Verbouwing<br />
ziek<strong>en</strong>huisterrein<br />
32,6%<br />
Zoetermeer 1979 Instelling territoriale<br />
commissies<br />
30,0%<br />
Literatuur over hoeveelhed<strong>en</strong> informatie <strong>en</strong> politieke <strong>participatie</strong><br />
- Edel<strong>en</strong>bos, J., T. van Hoorn <strong>en</strong> T. Verbeet<strong>en</strong>, Zeeën van informatie – De rol van<br />
informatie in <strong>beleid</strong>svorming, in: Bestuurswet<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong>, 2000, nr. 5, pp. 355-<br />
375.<br />
4 Bemiddelaars bij politieke <strong>participatie</strong><br />
15
Bemiddelaars: Vakbeweging <strong>en</strong> ondernemersorganisaties<br />
Werkgeversorganisaties hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rol vervuld in de sociale zekerheid <strong>en</strong> het<br />
arbeidsvoorwaard<strong>en</strong><strong>beleid</strong>. De Algem<strong>en</strong>e Werkgeversver<strong>en</strong>iging VNO-NCW, de<br />
AWVN bestond in 1999 tachtig jaar. Twee hooglerar<strong>en</strong> schrev<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
jubileumboek (Buitelaar <strong>en</strong> Van d<strong>en</strong> Tor<strong>en</strong>, 1999).<br />
Daarnaast is e<strong>en</strong> boek versch<strong>en</strong><strong>en</strong> over VNO-NCW, dat gaat over 100 jaar<br />
c<strong>en</strong>trale ondernemersorganisaties (Bruggeman <strong>en</strong> Camijn, 1999). Het <strong>dr</strong>aagt de<br />
titel ‘Ondernemers verbond<strong>en</strong>’. Het boek van Bruggeman <strong>en</strong> Camijn stelt het<br />
Haagse wereldbeeld c<strong>en</strong>traal. De geschied<strong>en</strong>is wordt als onvermijdelijk<br />
voorgesteld. Zo is het gegaan, zo moest het gaan. Slechts e<strong>en</strong> uitkomst was<br />
mogelijk. Zo was het niet helemaal. Akkoord<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> vakbeweging <strong>en</strong><br />
ondernemersorganisaties die als historisch word<strong>en</strong> betiteld, war<strong>en</strong> meestal<br />
helemaal niet zo vanzelfsprek<strong>en</strong>d.<br />
Illustraties? D<strong>en</strong>k aan het als inleiding op het poldermodel bejubelde Akkoord van<br />
Wass<strong>en</strong>aar uit 1982. E<strong>en</strong> van de grootste led<strong>en</strong>, de metaalwerkgeversver<strong>en</strong>iging<br />
FME, <strong>dr</strong>eigde uit het VNO te stapp<strong>en</strong> als het akkoord door Van Ve<strong>en</strong> <strong>en</strong> de<br />
ander<strong>en</strong> zou word<strong>en</strong> geslot<strong>en</strong>. Uiteindelijk zwichtte de FME wel, maar daarvoor<br />
was <strong>dr</strong>uk van VNO-voorman Chris van Ve<strong>en</strong> nodig. Aan die strijd word<strong>en</strong> in het<br />
boek weinig woord<strong>en</strong> vuil gemaakt.<br />
Ook e<strong>en</strong> ander akkoord was niet vanzelfsprek<strong>en</strong>d. We hebb<strong>en</strong> het dan over ‘E<strong>en</strong><br />
nieuwe koers’ uit 1993. Ook to<strong>en</strong> was er ge<strong>en</strong> onverdeelde steun voor het akkoord.<br />
In dat akkoord werd<strong>en</strong> afsprak<strong>en</strong> vastgelegd over dec<strong>en</strong>tralisatie van het CAOoverleg,<br />
de arbeidsduurverkorting <strong>en</strong> over flexibilisering van de werktijd<strong>en</strong>.<br />
Philips distantieerde zich van dit akkoord. Ook nu weer ge<strong>en</strong> woord hierover<br />
(zie Volkskrant,061199).<br />
De auteurs gunn<strong>en</strong> de lezers maar e<strong>en</strong> beperkte blik in de keuk<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> van de<br />
intermediairs tuss<strong>en</strong> overheid <strong>en</strong> sam<strong>en</strong>leving.<br />
Literatuur<br />
- Bruggeman, J. <strong>en</strong> A. Camijn, Ondernemers verbond<strong>en</strong> – 100 Jaar c<strong>en</strong>trale<br />
ondernemersorganisaties in Nederland, Inmerc, D<strong>en</strong> Haag, 1999.<br />
- Buitelaar, W.L. <strong>en</strong> J.P. van d<strong>en</strong> Tor<strong>en</strong>, Tijd in beweging – De AWVN 1919-1999,<br />
uitgave AWVN, 1999.<br />
Bemiddelaars: zaakwaarnemers <strong>en</strong> politieke <strong>participatie</strong><br />
Op het vlak van de niet-electorale politieke <strong>participatie</strong> bestaan ‘zaakwaarnemers’,<br />
intermediaire organisaties met het doel om<br />
• voor ander<strong>en</strong> op te kom<strong>en</strong><br />
• zónder dat de betrokk<strong>en</strong> burgers deze organisatie als ‘advocaat’ kiez<strong>en</strong> of lid<br />
zijn (Köbb<strong>en</strong>, 1983; Ribberink, 1998).<br />
16
Zaakwaarnemers zijn belang<strong>en</strong>behartigers. D<strong>en</strong>k aan organisaties op het vlak<br />
van vluchteling<strong>en</strong>werk of Man Vrouw Maatschappij (zie het proefschrift van<br />
Ribberink, 1998).<br />
Zaakwaarnemers moet<strong>en</strong> niet verward word<strong>en</strong> met lobbyist<strong>en</strong> <strong>en</strong> andere<br />
belang<strong>en</strong>behartigers.<br />
Achtergrondstudie: Leidsvrouw<strong>en</strong> in MVM<br />
Anneke Ribberink (1998) gaat in ‘Leidsvrouw<strong>en</strong> <strong>en</strong> zaakwaarneemsters - E<strong>en</strong><br />
geschied<strong>en</strong>is van de aktiegroup Man Vrouw Maatschappij (MVM) 1968-1973’ na hoe<br />
het nieuwe feminisme in Nederland kon ontstaan <strong>en</strong> waarom MVM er zo vroeg<br />
bij was. Zij promoveerde op deze studie aan de Vrije Universiteit. Bij de<br />
theorievorming maakt ze gebruik van het zgn. g<strong>en</strong>eratieconcept. E<strong>en</strong> van de<br />
stelling<strong>en</strong> bij het proefschrift behelst dat juist verteg<strong>en</strong>woordigers van de stille<br />
g<strong>en</strong>eratie (1930-1940) aan de wortels van het feminisme stond<strong>en</strong> <strong>en</strong> niet<br />
repres<strong>en</strong>tant<strong>en</strong> van de protestg<strong>en</strong>eratie (1940-1955), zoals vaak wordt<br />
aang<strong>en</strong>om<strong>en</strong>.<br />
Vrouw<strong>en</strong> werd<strong>en</strong> rond 1968 geconfronteerd met allerlei teg<strong>en</strong>strijdighed<strong>en</strong>. Ze<br />
kond<strong>en</strong> zich op de arbeidsmarkt begev<strong>en</strong>. Niet langer werd na<strong>dr</strong>ukkelijk van<br />
kostwinners gesprok<strong>en</strong> die voorging<strong>en</strong> bij het krijg<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> baan. Als e<strong>en</strong><br />
vrouw met e<strong>en</strong> baan in het onderwijs huwde, behoefde ze niet langer<br />
automatisch plaats te mak<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> man, e<strong>en</strong> kostwinner. Maar hoe bij e<strong>en</strong><br />
betaalde baan te voorzi<strong>en</strong> in de opvang van e<strong>en</strong> of meer kinder<strong>en</strong>? Wie zou het<br />
huishoudelijk werk do<strong>en</strong>? De pil was verkrijgbaar, ook volop gebruikt. Ze gaf<br />
vrijheid <strong>en</strong> daarom werd gesprok<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> seksuele revolutie. Maar hoewel de<br />
vrijheid voor vrouw<strong>en</strong> met het verkrijg<strong>en</strong> van inkom<strong>en</strong> uit arbeid ook to<strong>en</strong>am,<br />
werd meer vrouw<strong>en</strong> duidelijk dat er in de positie van vrouw<strong>en</strong> toch nog allerlei<br />
ding<strong>en</strong> niet deugd<strong>en</strong>. MVM ontstond <strong>en</strong> groeide snel qua led<strong>en</strong>tal. MVM k<strong>en</strong>de<br />
in de top goedopgeleide vrouw<strong>en</strong> met weliswaar radicale ideeën maar ook e<strong>en</strong><br />
pragmatische instelling. Ze gav<strong>en</strong> de voorkeur aan lobby<strong>en</strong> bij politieke partij<strong>en</strong><br />
bov<strong>en</strong> actievoer<strong>en</strong>. Door de komst van Dolle Mina (‘baas in eig<strong>en</strong> buik’)<br />
veranderde MVM van koers. MVM werd radicaler <strong>en</strong> participeerde in sommige<br />
acties. Met mann<strong>en</strong> kon niet langer word<strong>en</strong> sam<strong>en</strong>gewerkt. Het war<strong>en</strong><br />
‘onder<strong>dr</strong>ukkers’. ‘Lesbisch’ als politieke keuze kwam op. Organisaties moest<strong>en</strong><br />
niet hiërarchisch zijn. Leiders werd<strong>en</strong> verdacht. Ribberink noemt MVM in haar<br />
proefschrift e<strong>en</strong> ‘zegetocht’. Er kwam e<strong>en</strong> Wet Gelijk Loon. Er kwam e<strong>en</strong><br />
staatssecretaris Emancipatiezak<strong>en</strong>.<br />
In het proefschrift wordt wel erg gedweept met MVM, me<strong>en</strong>t Jeanne Doom<strong>en</strong> in<br />
e<strong>en</strong> rec<strong>en</strong>sie (VK, 301098). Zij stelt ook: ‘Het ophang<strong>en</strong> van het boek aan e<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>eratieconcept doet geforceerd aan’. Het concept ‘zaakwaarnemer’ komt in dit<br />
proefschrift ons inzi<strong>en</strong>s wat matig uit de verf. Het blijft interessant om de<br />
beschouwing van Köbb<strong>en</strong> (1983) te herlez<strong>en</strong>.<br />
Over g<strong>en</strong>eraties<br />
17
- Becker, H.A., G<strong>en</strong>eraties <strong>en</strong> hun kans<strong>en</strong>, Meul<strong>en</strong>hoff, Amsterdam, 1994, vierde<br />
<strong>dr</strong>uk.<br />
Bemiddelaars: streekcommissies als intermediair tuss<strong>en</strong> overheid <strong>en</strong> burgers<br />
Bij bepaalde <strong>participatie</strong>vorm<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> specifieke intermediairs bestaan. Zo zijn in<br />
Gelderland in de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig wel inspraakprocedures georganiseerd met<br />
behulp van zog<strong>en</strong>aamde streekcommissies: gezaghebb<strong>en</strong>de person<strong>en</strong> uit de streek.<br />
De streekcommissie bundelde uitkomst<strong>en</strong> van discussie over alternatieve<br />
streekplanontwerp<strong>en</strong>, gaf die door aan Gedeputeerde Stat<strong>en</strong> (GS). GS maakt<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> keuze <strong>en</strong> legd<strong>en</strong> de keuze plus het gebundelde pakket inspraakresultat<strong>en</strong><br />
neer bij Provinciale Stat<strong>en</strong> (PS) die moest<strong>en</strong> besliss<strong>en</strong>. PS bekek<strong>en</strong> de<br />
doorwerking van inspraakresultat<strong>en</strong> <strong>en</strong> de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> om inspraakvoorkeur<strong>en</strong><br />
wel of niet te honorer<strong>en</strong>.<br />
Achtergrond: Beïnvloeding door zorgverzekeraars<br />
Interview met Hans Wiegel, voorzitter van Zorgverzekeraars Nederland op<br />
061098 in De Volkskrant:<br />
Vraag: ‘U zou e<strong>en</strong> tevred<strong>en</strong> man moet<strong>en</strong> zijn. Het budget voor de<br />
volksgezondheid is fors opgevoerd, de eig<strong>en</strong> bij<strong>dr</strong>age in het ziek<strong>en</strong>fonds is<br />
afgeschaft, kleine zelfstandig<strong>en</strong> mog<strong>en</strong> in het ziek<strong>en</strong>fonds. Allemaal ding<strong>en</strong> die<br />
heeft bepleit’.<br />
Antwoord: ‘Ik b<strong>en</strong> ook niet ontevred<strong>en</strong>. De communicatie met minister Borst <strong>en</strong><br />
haar ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> is goed. Er wordt redelijk naar ons geluisterd. Dat was vroeger<br />
wel e<strong>en</strong>s anders. Die eig<strong>en</strong> bij<strong>dr</strong>age had bijvoorbeeld nooit ingevoerd mog<strong>en</strong><br />
word<strong>en</strong>. Die is de ziek<strong>en</strong>fonds<strong>en</strong> van bov<strong>en</strong>af opgelegd, zonder <strong>en</strong>ig overleg .....’<br />
Bemiddelaars: lobbyist<strong>en</strong><br />
E<strong>en</strong> andere categorie bemiddelaars zijn de lobbyist<strong>en</strong>. Bij lobby krijgt e<strong>en</strong> ‘public<br />
affairs consultant’, of hoe de lobbyist ook moge het<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> op<strong>dr</strong>acht om voor e<strong>en</strong><br />
individuele organisatie of categorie voorstell<strong>en</strong> te bepleit<strong>en</strong> in het politiekbestuurlijk<br />
circuit. Ze kiez<strong>en</strong> e<strong>en</strong> geschikte vorm, waarbij meestal de verz<strong>en</strong>ding<br />
van e<strong>en</strong> notitie naar Kamerled<strong>en</strong> of bestuurders niet de kern of <strong>en</strong>ige aanpak is.<br />
Kernwoord<strong>en</strong> zijn: op<strong>dr</strong>acht, pleit<strong>en</strong>, geschikte mom<strong>en</strong>t <strong>en</strong> vorm kiez<strong>en</strong>.<br />
Er bestaat e<strong>en</strong> hoeveelheid literatuur over de vraag hoe lobby meer of minder<br />
succesvol kan verlop<strong>en</strong> (Baakman, Korst<strong>en</strong> <strong>en</strong> Van Mierlo, 1995).<br />
Op grond van welke criteria zijn lobbyist<strong>en</strong> in hun contact met ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
politici onder meer te beoordel<strong>en</strong>?<br />
Te d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> is aan:<br />
- professionaliteit (in casu vakbekwaamheid),<br />
- betrouwbaarheid van de informatie,<br />
- de redelijkheid <strong>en</strong> haalbaarheid van lobbyw<strong>en</strong>s<strong>en</strong>,<br />
- het oog dat lobbyist<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> voor mogelijkhed<strong>en</strong> om succes te kunn<strong>en</strong> boek<strong>en</strong><br />
in het besluitvormingsproces,<br />
- de keuze van het mom<strong>en</strong>t van pres<strong>en</strong>tatie van gegev<strong>en</strong>s door lobbyist<strong>en</strong>,<br />
- het relatieonderhoud van de contact<strong>en</strong>.<br />
18
Literatuur over lobby <strong>en</strong> andere vorm<strong>en</strong> van politieke <strong>participatie</strong><br />
Over politieke <strong>participatie</strong>:<br />
- Elzinga, E., <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> in Nederland, Enschede, 1985 (diss.).<br />
- Klandermans, P.G., Participatie in e<strong>en</strong> sociale beweging- E<strong>en</strong> theorie over de<br />
bereidheid om te participer<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> sociale beweging <strong>en</strong> e<strong>en</strong> onderzoek naar het<br />
effect van poging<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> vakbond om zijn achterban te mobiliser<strong>en</strong>, VU<br />
Uitgeverij, Amsterdam, 1983.<br />
Over inspraakprocedures <strong>en</strong> invloed:<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Het spraakmak<strong>en</strong>de bestuur, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1979.<br />
Over bezwaar mak<strong>en</strong>:<br />
- Breure, F., Zin <strong>en</strong> onzin van de Awb-bezwaarprocedure in de besluitvorming,<br />
in: Op<strong>en</strong>baar Bestuur, 1997, nr. 8, pp. 2-5.<br />
- Helder, E., Naar e<strong>en</strong> soepeler bezwaarschriftprocedure, in: Op<strong>en</strong>baar Bestuur,<br />
1997, nr. 9, pp. 15-21.<br />
- Herweijer, M. e.a., In wederkerigheid, Kluwer, Dev<strong>en</strong>ter, 1997 (opstell<strong>en</strong> voor<br />
Scheltema).<br />
- Herweijer, M., Het nut van de Awb voor bezwaarmakers, in: Op<strong>en</strong>baar Bestuur,<br />
1997, nr. 10, pp. 17-22.<br />
- Nott<strong>en</strong>, J., De Algem<strong>en</strong>e wet bestuursrecht <strong>en</strong> het mak<strong>en</strong> van bezwaar, Sdu,<br />
D<strong>en</strong> Haag, 1998 (diss.).<br />
Over lobby:<br />
- Baakman, N.A.A., A.F.A. Korst<strong>en</strong> <strong>en</strong> J.G.A. van Mierlo, Lobby<strong>en</strong> bij de<br />
overheid, in: Berg, A. e.a. (red.), Handboek Strategie <strong>en</strong> <strong>beleid</strong> in de publieke<br />
sector, Alph<strong>en</strong>, 1995, H 2500, pp. 1-31 (Samsom).<br />
- B<strong>en</strong>nis, W.J. e.a. (red.), Lobby<strong>en</strong>, hoe werkt ‘t?, Sdu, D<strong>en</strong> Haag, 1990.<br />
- Fischer, K.H., Lobbying und Kommunikation in der Europäisch<strong>en</strong> Union,<br />
Nomos, Bad<strong>en</strong>-Bad<strong>en</strong>, 1997.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van (red.), Politiek <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>, Amsterdam<br />
University Press, Amsterdam, 1994.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, <strong>en</strong> B.M.J. Pauw (red.), Lobby<strong>en</strong> in Nederland, Sdu,<br />
D<strong>en</strong> Haag, 1998.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, Gelijk hebb<strong>en</strong> of winn<strong>en</strong>? - Nederlandse<br />
belang<strong>en</strong>behartiging in de Europese Unie, Amsterdam University Press,<br />
Amsterdam, 1995.<br />
Over zaakwaarnemers:<br />
- Köbb<strong>en</strong>, A.J.F., De zaakwaarnemer, in: Intermediair, 22 april 1983 (oratie EUR).<br />
- Ribberink, J.C.A.P., Leidsvrouw<strong>en</strong> <strong>en</strong> zaakwaarneemsters - E<strong>en</strong> geschied<strong>en</strong>is<br />
van de Aktiegroep Man Vrouw Maatschappij, VU Amsterdam, 1998 (diss.).<br />
Over invloed <strong>en</strong> overtuig<strong>en</strong>:<br />
- Klandermans, B. <strong>en</strong> E. Seydel (red.), Overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong> activer<strong>en</strong>, Van Gorcum,<br />
Ass<strong>en</strong>, 1991.<br />
Over democratie <strong>en</strong> politieke <strong>participatie</strong><br />
- Elzinga, E., <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> in Nederland, Enschede, 1985 (diss.).<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Het spraakmak<strong>en</strong>de bestuur, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1979.<br />
- Lelieveldt, H., Weg<strong>en</strong> naar macht – <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> <strong>en</strong> toegang van het<br />
maatschappelijk midd<strong>en</strong>veld op lokaal niveau, Thela Thesis, Amsterdam, 1999.<br />
19
- Lucas, J.R., Democracy and participation, Pinguin books, Harmondsworth,<br />
1975.<br />
- Maes<strong>en</strong>, C.E. van der, Participatie <strong>en</strong> democratie, UvA, Amsterdam, 1974<br />
(diss.).<br />
- Noort, W.J. van, e.a., Protest <strong>en</strong> pressie, Van Gorcum, Ass<strong>en</strong>, 1987.<br />
- Pateman, C., Participation and democratic theory, Cambridge UP, Cambridge,<br />
1970.<br />
- Wille, A., The accid<strong>en</strong>tal activist- Pot<strong>en</strong>tial political participation in the<br />
Netherlands, Leid<strong>en</strong>, 1994 (diss.).<br />
5 Lobby op de dim<strong>en</strong>sies van politieke <strong>participatie</strong><br />
Welke van deze dim<strong>en</strong>sies moet politieke <strong>participatie</strong> hebb<strong>en</strong> om lobby te mog<strong>en</strong><br />
het<strong>en</strong>?<br />
Lobby geschiedt meestal op eig<strong>en</strong> initiatief. Lobby is verder contactzoek<strong>en</strong>d, niet<br />
aan e<strong>en</strong> periode gebond<strong>en</strong>, verbaal, <strong>en</strong> doorgaans beslot<strong>en</strong>. Maar soms wordt er<br />
ook heel op<strong>en</strong>lijk gelobbied. Lobby is zeld<strong>en</strong> e<strong>en</strong> e<strong>en</strong>malige activiteit, maar vaak<br />
e<strong>en</strong> proces dat <strong>en</strong>ige tijd duurt <strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> reeks acties omvat.<br />
Lobby is meestal gericht op e<strong>en</strong> ‘issue’, bijvoorbeeld het verkrijg<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
subsidie. Lobbies word<strong>en</strong> ook vaak naar dit onderwerp g<strong>en</strong>oemd. Soms is<br />
ev<strong>en</strong>wel sprake van meerdere gekoppelde lobbies: e<strong>en</strong> organisatie die zich tot<br />
organisatie x w<strong>en</strong>t (bijvoorbeeld de EG), moet ook lobby richting overheid b<br />
be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>, bijvoorbeeld als het verkrijg<strong>en</strong> van subsidie van a vereist dat overheid<br />
b cofinanciert.<br />
Lobby<strong>en</strong> kan voor e<strong>en</strong> individuele organisatie gedaan word<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
ondernemings- of be<strong>dr</strong>ijfslobby staat in onze optiek voor lobby-activiteit<strong>en</strong> door<br />
of t<strong>en</strong> behoeve van e<strong>en</strong> individuele onderneming. Zij is dan deel van het<br />
zog<strong>en</strong>aamde public affairs-<strong>beleid</strong> van de organisatie. De voorbereiding <strong>en</strong><br />
uitvoering kan geschied<strong>en</strong> door hetzij door e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> afdeling, commissie of<br />
functionaris, hetzij door e<strong>en</strong> externe organisatie, bijvoorbeeld e<strong>en</strong> ‘public affairs<br />
consultant’ of e<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>organisatie (als VNO).<br />
Maar lobby<strong>en</strong> kan ook geschied<strong>en</strong> door of voor categorieën van onderneming<strong>en</strong>;<br />
bijvoorbeeld door werkgevers- <strong>en</strong> brancheorganisaties. In dat geval gev<strong>en</strong> wij er<br />
de voorkeur aan van e<strong>en</strong> ondernemers- of werkgeverslobby te sprek<strong>en</strong>.<br />
Lobby<strong>en</strong> kan uiteraard ook geschied<strong>en</strong> door <strong>en</strong> voor overheidsorganisaties, zoals<br />
door e<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>t, e<strong>en</strong> provincie of door grote geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> voorbeeld<br />
van e<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>tale lobby is de succesvolle poging van Verkeer <strong>en</strong><br />
Waterstaat om niet alle<strong>en</strong> nationaal e<strong>en</strong> snelheidsbegr<strong>en</strong>zer in vrachtwag<strong>en</strong>s te<br />
introducer<strong>en</strong> maar dit ook voor andere lidstat<strong>en</strong> van de EG gedaan te krijg<strong>en</strong>. De<br />
lobby was tamelijk kortdur<strong>en</strong>d, want deze duurde minder dan e<strong>en</strong> jaar. E<strong>en</strong><br />
ander voorbeeld is de poging van het provinciaal bestuur van Zuid-Holland om<br />
subsidie te krijg<strong>en</strong> in het kader van RENAVAL, e<strong>en</strong> subsidieprogramma van de<br />
EG voor de omschakeling van scheepsbouwzones. Daartoe moest niet alle<strong>en</strong><br />
20
invloed op de criteria verkreg<strong>en</strong> word<strong>en</strong> maar ook veel statistisch materiaal<br />
verzameld word<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> geschikte aanvraag te kunn<strong>en</strong> indi<strong>en</strong><strong>en</strong>. Deze lobby<br />
duurde <strong>en</strong>kele jar<strong>en</strong> (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a).<br />
Sam<strong>en</strong>vatt<strong>en</strong>d: lobby<strong>en</strong> omvat alle activiteit<strong>en</strong> die gericht zijn op e<strong>en</strong> overheid<br />
waarbij aandacht gevraagd wordt voor e<strong>en</strong> bepaald, voor de lobbyist of zijn<br />
op<strong>dr</strong>achtgever relevant onderwerp. Dat gebeurt door het legg<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
onderhoud<strong>en</strong> van contact<strong>en</strong>, het verstrekk<strong>en</strong> van informatie <strong>en</strong> het argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong><br />
met als doel om te overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo te beïnvloed<strong>en</strong>.<br />
Literatuur over ag<strong>en</strong>deringspoging<strong>en</strong> van onderop <strong>en</strong> politieke <strong>participatie</strong><br />
<strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong>: vorm<strong>en</strong><br />
- Elzinga, E., <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> in Nederland, Enschede, 1985 (diss.).<br />
- Wille, A., The accid<strong>en</strong>tal activist- Pot<strong>en</strong>tial political participation in the<br />
Netherlands, Leid<strong>en</strong>, 1994 (diss.).<br />
- Vonder<strong>en</strong>, M. van, Protester<strong>en</strong> in actiegroep<strong>en</strong>, Utrecht, 1974 (diss.).<br />
- Abma, E., e.a., Kern<strong>en</strong>ergie als maatschappelijke spijtsof - E<strong>en</strong> analyse van e<strong>en</strong><br />
protestbeweging, in: Ester, P. <strong>en</strong> F. Leeuw (red.), Energie als maatschappelijk<br />
probleem, Van Gorcum, Ass<strong>en</strong>, 1981, pp. 146-171.<br />
<strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> <strong>en</strong> democratie<br />
- Lucas, J.R., Democracy and participation, Pinguin books, Harmondsworth,<br />
1975.<br />
- Maes<strong>en</strong>, C.E. van der, Participatie <strong>en</strong> democratie, UvA, Amsterdam, 174 (diss.).<br />
- Noort, W.J. van, e.a., Protest <strong>en</strong> pressie, Van Gorcum, Ass<strong>en</strong>, 1987.<br />
- Pateman, C., Participation and democratic theory, Cambridge UP, Cambridge,<br />
1970.<br />
Georganiseerde inspraak<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Het spraakmak<strong>en</strong>de bestuur, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1979.<br />
Sociale beweging<strong>en</strong><br />
- Schreuder, O. (red.), Sociale beweging<strong>en</strong>, Van Loghum Slaterus, Dev<strong>en</strong>ter, 1981.<br />
- Klandermans, P.G., Participatie in e<strong>en</strong> sociale beweging- E<strong>en</strong> theorie over de<br />
bereidheid om te participer<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> sociale beweging <strong>en</strong> e<strong>en</strong> onderzoek naar het<br />
effect van poging<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> vakbond om zijn achterban te mobiliser<strong>en</strong>, VU<br />
Uitgeverij, Amsterdam, 1983.<br />
- Kriesi, H., R. Koopmans e.a., New social movem<strong>en</strong>ts in Western Europe - A<br />
comparative analysis, University of Minnesota Press, Minneapolis, 1995.<br />
Sectoraal protest als vorm van politieke <strong>participatie</strong><br />
- Weerd, M. de, Sociaal-psychologische determinant<strong>en</strong> van boer<strong>en</strong>protest:<br />
collectieve actie frames, onvrede, id<strong>en</strong>titeit <strong>en</strong> effectiviteit, VU Amsterdam, 1999<br />
(diss.).<br />
- Ru, J.H. de, Landbouw <strong>en</strong> Maatschappij- E<strong>en</strong> analyse van e<strong>en</strong> boer<strong>en</strong>beweging<br />
in de crisisjar<strong>en</strong>, LHW, 1980 (diss.).<br />
6 Politiek-aktieve groepering<strong>en</strong> <strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>: begripp<strong>en</strong> <strong>en</strong> indeling<strong>en</strong><br />
De sam<strong>en</strong>leving k<strong>en</strong>t allerlei groep<strong>en</strong>:<br />
• politiek-actieve groepering<strong>en</strong>, die invloedspoging<strong>en</strong> op de overheid richt<strong>en</strong>, <strong>en</strong><br />
21
• niet politiek-actieve groepering<strong>en</strong>, die (doorgaans) ge<strong>en</strong> invloedspoging<strong>en</strong> op de<br />
overheid richt<strong>en</strong>.<br />
Fig. Typ<strong>en</strong> groepering<strong>en</strong><br />
actie-<br />
groep<strong>en</strong><br />
politiek-actieve<br />
groepering<strong>en</strong><br />
politieke<br />
partij<strong>en</strong><br />
groepering<strong>en</strong><br />
pressie-<br />
groep<strong>en</strong><br />
bijv. werkg.<br />
ver.<br />
cons. bond<br />
politiek niet-actieve<br />
groepering<strong>en</strong><br />
belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong><br />
bijv.<br />
ver. tot behoud<br />
kastel<strong>en</strong><br />
Er bestaan in e<strong>en</strong> politiek systeem <strong>dr</strong>ie soort<strong>en</strong> politiek-actieve groepering<strong>en</strong>:<br />
politieke partij<strong>en</strong>, pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> actiegroep<strong>en</strong>.<br />
De belangrijkste niet politiek-actieve groepering<strong>en</strong> zijn belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>. Tot<br />
belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> rek<strong>en</strong><strong>en</strong> we doelorganisaties die niet gericht zijn op e<strong>en</strong><br />
overheid, zoals e<strong>en</strong> stichting tot behoud van kastel<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> ver<strong>en</strong>iging tot<br />
bevordering van het knikkerspel, of e<strong>en</strong> federatie van h<strong>en</strong>gelsportver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong>.<br />
Vrijwilligersorganisaties zijn in deze categorie te plaats<strong>en</strong>. Aandacht hiervoor in<br />
het proefschrift van Ell<strong>en</strong> Lindeman (1997) ‘Participatie in vrijwilligerswerk’.<br />
• <strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> zijn gericht op het algeme<strong>en</strong> belang dat de overheid moet<br />
‘di<strong>en</strong><strong>en</strong>’, <strong>en</strong> strev<strong>en</strong> over het algeme<strong>en</strong> naar verandering<strong>en</strong>.<br />
• Pressiegroep<strong>en</strong> zijn gericht op de overheid, vertolk<strong>en</strong> e<strong>en</strong> bepaald belang,<br />
strev<strong>en</strong> doorgaans niet naar fundam<strong>en</strong>tele verandering<strong>en</strong> <strong>en</strong> kom<strong>en</strong> niet voort<br />
uit sociale beweging<strong>en</strong> (zie Van Noort e.a., 1987; Van Mierlo, 1988; Janss<strong>en</strong> e.a.,<br />
1987; Van Waard<strong>en</strong>, 1989). E<strong>en</strong> voorbeeld hiervan is de Ver<strong>en</strong>iging tot Behoud<br />
van Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, de Ver<strong>en</strong>iging van Nederlandse Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> (VNG), de<br />
Federatie Nederlandse Vakver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> (FNV), het Verbond van Nederlandse<br />
Onderneming<strong>en</strong> (VNO).<br />
• Pressiegroep<strong>en</strong> onderscheid<strong>en</strong> zich van elkaar door hun doel <strong>en</strong> hun<br />
organisatiestructuur, interne communicatie <strong>en</strong> di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing voor led<strong>en</strong>. De<br />
Tandarts<strong>en</strong>ver<strong>en</strong>iging komt op voor tandarts<strong>en</strong>, doet aan interne di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing<br />
<strong>en</strong> geeft e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> tijdschrift uit. De VNG komt op voor geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, doet ook aan<br />
22
interne di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing, zelfs met behulp van e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> staf op uitgebreide<br />
schaal, <strong>en</strong> geeft <strong>en</strong>kele tijdschrift<strong>en</strong> uit. hieraan gelieerd is e<strong>en</strong> uitgeverij.<br />
• Het onderscheid tuss<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>organisaties <strong>en</strong> pressiegroep<strong>en</strong> is gradueel.<br />
Soms kan e<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep het na verloop van tijd opportuun vind<strong>en</strong> om zich<br />
tot e<strong>en</strong> overheid te gaan w<strong>en</strong>d<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> voorbeeld van e<strong>en</strong> organisatie die zowel<br />
belang<strong>en</strong>groep als pressiegroep is, is de consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>bond.<br />
We hebb<strong>en</strong> de in<strong>dr</strong>uk, <strong>en</strong> formuler<strong>en</strong> de hypothese, dat het onderscheid tuss<strong>en</strong><br />
belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> <strong>en</strong> pressiegroep<strong>en</strong> als politiek-actieve groepering geleidelijk<br />
iets vager wordt doordat specifieke doelorganisaties zich meer dan dec<strong>en</strong>nia<br />
terug tot de overheid w<strong>en</strong>d<strong>en</strong> met opinies <strong>en</strong> pamflett<strong>en</strong>. Ze will<strong>en</strong> voorkom<strong>en</strong><br />
dat hun iets in de weg gelegd word<strong>en</strong> of anderszins aandacht vrag<strong>en</strong> voor de<br />
bevordering van of continuïteit in hun activiteit<strong>en</strong>.<br />
• Actiegroep<strong>en</strong> zijn gericht op de overheid, maar vertolk<strong>en</strong> niet e<strong>en</strong> speciaal<br />
belang (zoals e<strong>en</strong> pressiegroep), strev<strong>en</strong> naar fundam<strong>en</strong>tele verandering<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
kom<strong>en</strong> soms voort uit sociale beweging<strong>en</strong> (Van Vonder<strong>en</strong>, 1974). Actiegroep<strong>en</strong><br />
die voortkom<strong>en</strong> uit de milieubeweging zijn Gre<strong>en</strong>peace <strong>en</strong> de antikern<strong>en</strong>ergiebeweging.<br />
Actiegroep<strong>en</strong> zijn meestal gericht op e<strong>en</strong> bepaald doel. Ze<br />
will<strong>en</strong> invloed uit oef<strong>en</strong><strong>en</strong>. Het zal doorgaans gaan om tijdelijke organisaties,<br />
zoals e<strong>en</strong> buurtcomité ter bevordering van de verkeersveiligheid. E<strong>en</strong><br />
actiecomité komt meestal voort uit protest. De gebruikte actiemiddel<strong>en</strong> zijn soms<br />
betrekkelijk conv<strong>en</strong>tieel (e<strong>en</strong> handtek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>aktie) maar soms verrass<strong>en</strong>d,<br />
origineel <strong>en</strong>/of ludiek, afhankelijk van waar het om gaat.<br />
• Sociale beweging<strong>en</strong> zijn gericht op het verander<strong>en</strong> van waard<strong>en</strong>,<br />
machtsverhouding<strong>en</strong> <strong>en</strong> ge<strong>dr</strong>agsregels (Banks, 1972; Schreuder e.a., 1981;<br />
Klandermans, 1983; Kriesi e.a., 1995). E<strong>en</strong> voorbeeld hiervan is de<br />
arbeidersbeweging uit de neg<strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de eeuw. E<strong>en</strong> voorbeeld uit de twintigste<br />
eeuw zijn’ de gro<strong>en</strong><strong>en</strong>’, de milieubeweging.<br />
Politiek-actieve groepering<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong> onderling in e<strong>en</strong> aantal opzicht<strong>en</strong>, zoals<br />
de vraag of van led<strong>en</strong> sprake is, contributie wordt betaald, e<strong>en</strong> bestuur gekoz<strong>en</strong><br />
wordt, de duurzaamheid in het bestaan, de middel<strong>en</strong> die ze gebruik<strong>en</strong> om hun<br />
doel te gebruik<strong>en</strong>, de sector<strong>en</strong> van de overheid waarop ze zich richt<strong>en</strong>. Aan de<br />
hand van de voorbeeld<strong>en</strong> <strong>en</strong> specifieke studies is dat na te gaan (Van Mierlo,<br />
1988; Van Waard<strong>en</strong>, 1989).<br />
Tabel: Led<strong>en</strong>aantall<strong>en</strong> van <strong>en</strong>kele categorieën organisaties <strong>en</strong> individuele<br />
organisaties volg<strong>en</strong>s het Sociaal <strong>en</strong> Cultureel Planbureau<br />
categorie organisaties led<strong>en</strong>aantall<strong>en</strong><br />
vakbond<strong>en</strong> 1.654.000<br />
ondernemersorganisaties 144.000<br />
consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>organisaties 4.513.000<br />
vrouw<strong>en</strong>organisaties 226.000<br />
specifieke organisatie<br />
ANWB 3.122.000<br />
23
Nederlandse Hartstichting 1.503.000<br />
FNV 1.092.000<br />
Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> 722.000<br />
Consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>bond 650.000<br />
Wereldnatuurfonds 600.000<br />
Gre<strong>en</strong>peace 600.000<br />
Unicef 593.000<br />
CNV 327.000<br />
NOVIB 197.000<br />
Amnesty International 164.000<br />
Dier<strong>en</strong>bescherming 132.000<br />
Aids-fonds 125.000<br />
bron: SCP, 1994: 583 e.v.<br />
Belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>: patiënt<strong>en</strong>organisaties als voorbeeld<br />
Patiënt<strong>en</strong>organisaties in de gezondheidszorg<br />
Belang<strong>en</strong>organisaties ligg<strong>en</strong> dicht teg<strong>en</strong> pressiegroep<strong>en</strong> aan <strong>en</strong> ze kunn<strong>en</strong><br />
geweldig onderschat word<strong>en</strong>. Dat zijn twee red<strong>en</strong><strong>en</strong> om er nader op in te gaan <strong>en</strong><br />
ze bestuurskundig relevant te acht<strong>en</strong>. We richt<strong>en</strong> ons op één sector, vanwege de<br />
sterke ontwikkeling juist in die sector, zoals blijkt.<br />
De meeste patiënt<strong>en</strong>organisaties bestaan in Nederland pas sinds ongeveer 1970,<br />
in meerderheid zelfs pas sinds 1980. Intuss<strong>en</strong> zijn het er al veel: zo’n 175<br />
categorale patiënt<strong>en</strong>organisaties, die zich op e<strong>en</strong> ziekte of problematiek richt<strong>en</strong>,<br />
<strong>en</strong> 100 algem<strong>en</strong>e patiënt<strong>en</strong>organisaties, die zich niet slechts richt<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> ziekte<br />
maar bijvoorbeeld op de positie van verzekerd<strong>en</strong> of op behoud van e<strong>en</strong><br />
ziek<strong>en</strong>huis (Verkaar, 1991). E<strong>en</strong> voorbeeld van e<strong>en</strong> categorale ver<strong>en</strong>iging is die<br />
voor astma-patiënt<strong>en</strong> <strong>en</strong> e<strong>en</strong> ander de Alzheimer Stichting. Tuss<strong>en</strong> categorale <strong>en</strong><br />
algem<strong>en</strong>e patiënt<strong>en</strong>organisaties bestaan op lokaal <strong>en</strong> regionaal niveau vaak<br />
sam<strong>en</strong>werking in de patiënt<strong>en</strong>platforms. Op nationaal niveau overlegg<strong>en</strong> ze in<br />
het Landelijke Patiënt<strong>en</strong>/consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>platform. dit werd in 1986 opgericht.<br />
De meeste patiënt<strong>en</strong>organisaties zijn niet groot (Schnabel, 1991). Dat komt omdat<br />
bepaalde ziekt<strong>en</strong> vrij zeldzaam zijn. Meer de helft van de patiënt<strong>en</strong>organisaties<br />
tell<strong>en</strong> rond 1990 minder dan 750 led<strong>en</strong>, maar <strong>en</strong>kele organisaties tell<strong>en</strong> meer dan<br />
5000 led<strong>en</strong>. Naar schatting zo’n 400.000 person<strong>en</strong> zijn lid van e<strong>en</strong> categorale<br />
patiënt<strong>en</strong>organisaties. Als we daar het led<strong>en</strong>bestand van algem<strong>en</strong>e<br />
patiënt<strong>en</strong>organisaties bijtell<strong>en</strong> (we hebb<strong>en</strong> daar ge<strong>en</strong> cijfer van) is het<br />
led<strong>en</strong>bestand daarmee zelfs evid<strong>en</strong>t groter dan dat van politieke partij<strong>en</strong> (Koole,<br />
1992, 1996).<br />
De patiënt<strong>en</strong>organisaties omvatt<strong>en</strong> niet het hele spectrum aan ziekt<strong>en</strong>. Sommige<br />
ver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> bestaan niet omdat de ziekte te kortstondig is of te weinig invalide<br />
maakt. Er bestaat bijvoorbeeld ge<strong>en</strong> ver<strong>en</strong>iging van grieppatiënt<strong>en</strong>. Sommige<br />
ver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> we niet teg<strong>en</strong> omdat de ziekte te ernstig is <strong>en</strong> de patiënt<strong>en</strong><br />
vrijwel of geheel onmondig maakt. D<strong>en</strong>k aan e<strong>en</strong> ver<strong>en</strong>iging voor ernstige<br />
geestelijk gehandicapt<strong>en</strong>. Daarom kom<strong>en</strong> er ook ver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> van ouders voor,<br />
24
die hun belang<strong>en</strong> <strong>en</strong> die van patiënt<strong>en</strong> behartig<strong>en</strong>. Bijvoorbeeld e<strong>en</strong> ver<strong>en</strong>iging<br />
van ouders van schizofr<strong>en</strong>iepatiënt<strong>en</strong>, g<strong>en</strong>aamd Ypsilon.<br />
Deze organisaties verl<strong>en</strong><strong>en</strong> service aan de eig<strong>en</strong> led<strong>en</strong>. Daarvoor kiez<strong>en</strong><br />
sommig<strong>en</strong> e<strong>en</strong> schriftelijk medium om informatie te verstrekk<strong>en</strong>. Zo’n periodiek<br />
kan informatie gev<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> patiënt of ouders of e<strong>en</strong> partner over<br />
behandelwijz<strong>en</strong> <strong>en</strong> bijvoorbeeld e<strong>en</strong> gew<strong>en</strong>ste leefwijze. E<strong>en</strong> tweede functie is<br />
di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing, e<strong>en</strong> derde de zelfhulp (contacta<strong>dr</strong>ess<strong>en</strong> voor lotg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong><br />
bijvoorbeeld) <strong>en</strong> e<strong>en</strong> vierde de bemiddeling.<br />
Deze patiënt<strong>en</strong>organisaties zijn veelal ontstaan uit onvrede of bezorgdheid over<br />
continïteit in de zorg <strong>en</strong> het wegvall<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> hulpverl<strong>en</strong>ingsvorm. Bek<strong>en</strong>d zijn<br />
de acties van hartpatiënt<strong>en</strong> voor behoud van e<strong>en</strong> luchtbrug naar buit<strong>en</strong>landse<br />
c<strong>en</strong>tra. Dat dergelijke organisaties zich richt<strong>en</strong> tot zorgorganisaties, zoals<br />
bestur<strong>en</strong> van ziek<strong>en</strong>huiz<strong>en</strong> <strong>en</strong> zorgverzekeraar, is dan ook heel begrijpelijk.<br />
Deze patiënt<strong>en</strong>organisatie zijn mede mogelijk gemaakt door de overheid. Veel<br />
patiënt<strong>en</strong>organisaties ontvang<strong>en</strong> subsidie. De overheid heeft deze ver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong><br />
ook ‘e<strong>en</strong> stem’ gegev<strong>en</strong> in adviesrad<strong>en</strong>. Wie dus het adviesrad<strong>en</strong>stelsel na 1960<br />
bestudeert, komt de patiënt<strong>en</strong>organisaties als nieuw f<strong>en</strong>ome<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>. Over deze<br />
organisaties zou meer te zegg<strong>en</strong> zijn, zoals welke classificatie van deze<br />
patiënt<strong>en</strong>organisaties te mak<strong>en</strong> is, wat het interne <strong>en</strong> externe <strong>beleid</strong> van de<br />
ver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> is, waardoor dit beïnvloed wordt <strong>en</strong> welke effect dit heeft. M<strong>en</strong><br />
raadplege de literatuur (Verkaar, 1991).<br />
Zijn de patiënt<strong>en</strong>organisaties e<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep of behor<strong>en</strong> ze tot de categorie<br />
politiek-actieve groepering<strong>en</strong>, <strong>en</strong> daarvan het subtype pressiegroep? De meeste<br />
patiënt<strong>en</strong>organisaties lijk<strong>en</strong> het best te typer<strong>en</strong> als belang<strong>en</strong>groep omdat ze<br />
gericht zijn op service voor led<strong>en</strong> <strong>en</strong> het belang van patiënt<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> bepaalde<br />
sector of organisatie, zoals e<strong>en</strong> ziek<strong>en</strong>huis, bepleit<strong>en</strong>. Het is niet hun expliciete <strong>en</strong><br />
primaire doel om de overheid te beïnvloed<strong>en</strong>. Toch oef<strong>en</strong><strong>en</strong> sommige<br />
organisaties incid<strong>en</strong>teel <strong>dr</strong>uk uit op de overheid <strong>en</strong> dan zou m<strong>en</strong> ze, voor e<strong>en</strong><br />
mom<strong>en</strong>t, als pressiegroep kunn<strong>en</strong> zi<strong>en</strong>. Het onderscheid tuss<strong>en</strong><br />
belang<strong>en</strong>organisaties <strong>en</strong> pressiegroep<strong>en</strong> is gradueel. Soms kan e<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep<br />
het na verloop van tijd opportuun vind<strong>en</strong> om zich (meer) tot e<strong>en</strong> overheid te<br />
gaan w<strong>en</strong>d<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> voorbeeld van e<strong>en</strong> organisatie zowel belang<strong>en</strong>groep als<br />
pressiegroep is, is, zoals we al steld<strong>en</strong>, de Consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>bond.<br />
E<strong>en</strong> andere belang<strong>en</strong>groep: de Ver<strong>en</strong>iging voor de Ambulante Handel<br />
Nederland k<strong>en</strong>t aandachttrekk<strong>en</strong>de grootwinkelbe<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>, maar dat wil niet<br />
zegg<strong>en</strong> dat de ambulante handel kwijn<strong>en</strong>d is. Nederland telt in de eerste helft<br />
van de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig van deze eeuw zo’n 25.000 ambulante handelar<strong>en</strong>, dus van<br />
marktkooplied<strong>en</strong>. Gezi<strong>en</strong> dit aantal verrast het niet dat er ook e<strong>en</strong><br />
belang<strong>en</strong>ver<strong>en</strong>iging voor de markthandel bestaat. De bestuurskundige <strong>en</strong><br />
historicus Jos Raadschelders (1996) heeft in ‘Tuss<strong>en</strong> markt <strong>en</strong> overheid’ de<br />
geschied<strong>en</strong>is van die ver<strong>en</strong>iging, de CVAH, beschrev<strong>en</strong>. Het is e<strong>en</strong> jubileumboek<br />
over e<strong>en</strong> organisatie die al sinds 1921 bestaat. De auteur verricht naar eig<strong>en</strong><br />
25
zegg<strong>en</strong> e<strong>en</strong> institutionele analyse. In het eerste hoofdstuk introduceert de auteur<br />
e<strong>en</strong> ars<strong>en</strong>aal van voornamelijk organisatiekundige <strong>en</strong> organiatiesociologische<br />
begripp<strong>en</strong>. Met behulp daarvan behandelt hij de ontwikkeling <strong>en</strong> di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing<br />
door markthandelar<strong>en</strong>organisaties, met als c<strong>en</strong>traal onderwerp de CVAH.<br />
Daarna kom<strong>en</strong> aan bod: de interne organisatiestructuur <strong>en</strong> de plaats van de<br />
organisatie in de maatschappelijke <strong>en</strong> politiek-bestuurlijke context.<br />
E<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep van vissers<br />
SVSM is e<strong>en</strong> sam<strong>en</strong>werkingsverband van zev<strong>en</strong> h<strong>en</strong>gelsportfederaties in het<br />
gebied van de gestuwde Maas, tuss<strong>en</strong> Maasbracht <strong>en</strong> Lith. De SVSM roerde zich<br />
begin 1998 in de discussie over de toekomst van de Maas. Ze voeld<strong>en</strong> zich t<strong>en</strong><br />
onrechte gepasseerd omdat ze de meeste k<strong>en</strong>nis over ‘bewoners’ van de Maas in<br />
huis hebb<strong>en</strong>. Begin 1998 pres<strong>en</strong>teerde SVSM het ‘Visstandbeheerplan 1997-2006’.<br />
Met hun plan will<strong>en</strong> de vissers e<strong>en</strong> bij<strong>dr</strong>age lever<strong>en</strong> aan de discussie over<br />
(overheids-)project<strong>en</strong> als Gr<strong>en</strong>smaas. Het eerste exemplaar werd uitgereikt aan<br />
de directeur Natuurbescherming van het Wereld Natuurfonds Nederland.<br />
De sportvissers will<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> groot deel terug naar de situatie van voor 1990.<br />
Knelpunt<strong>en</strong> zijn:<br />
• Stroomsnelheid. De Maas stroomt door kanalisatie <strong>en</strong> verdieping veel te hard.<br />
• Waterkwaliteit. De ‘verslechtering’ is iets terug ge<strong>dr</strong>ong<strong>en</strong> maar te weinig.<br />
• Watertemperatuur. Door lozing<strong>en</strong> van koelwater in België is de<br />
watertemperatuur in Eijsd<strong>en</strong> hoger dan in Kerk<strong>dr</strong>iel.<br />
• Bereikbaarheid. op hun trek ondervind<strong>en</strong> viss<strong>en</strong> te veel barrières. Er zijn nog te<br />
weinig vispassages.<br />
• Visstand. Veel soort<strong>en</strong> zijn uit de Maas verdw<strong>en</strong><strong>en</strong>.<br />
• Vegetatie. In de Maas zijn bijna ge<strong>en</strong> waterplant<strong>en</strong> te vind<strong>en</strong>, waardoor er<br />
nauwelijks rust- of schuilplaats<strong>en</strong> zijn voor viss<strong>en</strong>.<br />
De Maas moet gestuwd blijv<strong>en</strong> - anders zou ge<strong>en</strong> scheepvaart meer mogelijk zijn<br />
- maar moet ook weer e<strong>en</strong> schonere rivier word<strong>en</strong>.<br />
7 Pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> hun functies<br />
Pressiegroep<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> we onderscheid<strong>en</strong> van belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> <strong>en</strong> van politieke<br />
partij<strong>en</strong>. Ze kom<strong>en</strong> wel op voor e<strong>en</strong> belang of complex, maar integrer<strong>en</strong> niet niet<br />
meerdere belang<strong>en</strong>. Qua integratiefunctie verschill<strong>en</strong> ze dus van politieke<br />
partij<strong>en</strong>. Overig<strong>en</strong>s komt er onder politieke partij<strong>en</strong> wel e<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>beweging voor<br />
in die zin dat bepaalde partij<strong>en</strong> zich meer op slecht <strong>en</strong>kele belang<strong>en</strong> richt<strong>en</strong>. M<strong>en</strong><br />
noemt dergelijke partij<strong>en</strong> wel consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>partij<strong>en</strong>. Oud-minister voor D66 Hans<br />
Gruyters heeft in 1983 D66 daarvan wel e<strong>en</strong>s als voorbeeld gezi<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> verschil geldt ook voor de selectiefunctie. Pressiegroep<strong>en</strong> nem<strong>en</strong> niet deel<br />
aan verkiezing<strong>en</strong> <strong>en</strong> zijn niet rechtstreeks opg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>t, terwijl<br />
dat wel geldt voor politieke partij<strong>en</strong>. Dat neemt niet weg dat e<strong>en</strong> politiek partij<br />
wel kandidat<strong>en</strong> kan opnem<strong>en</strong> die afkomstig zijn van e<strong>en</strong> pressiegroep. Zo was<br />
W. Kok voor zijn partijleiderschap van de PvdA voorman van e<strong>en</strong> vakbond, de<br />
FNV.<br />
26
We zi<strong>en</strong> ook zekere overe<strong>en</strong>komst<strong>en</strong> (zie Van Goor, 1993; Koole, 1992).<br />
Pressiegroep<strong>en</strong> bevorder<strong>en</strong> de <strong>participatie</strong> <strong>en</strong> communicatie. Maar<br />
pressiegroep<strong>en</strong> gebruik<strong>en</strong> bevorder<strong>en</strong> <strong>participatie</strong> zodanig dat ze minder oog<br />
hebb<strong>en</strong> voor geformaliseerde <strong>en</strong> geïnstitutionaliseerde <strong>participatie</strong>.<br />
Pressiegroep<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> ook oorspronkelijker op voor e<strong>en</strong> belang dan politieke<br />
partij<strong>en</strong> dat kunn<strong>en</strong>, want die partij<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> steeds afweg<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> het<br />
algeme<strong>en</strong> belang, zoals zij dat zi<strong>en</strong>.<br />
Pressiegroep<strong>en</strong>: vakbond<strong>en</strong> als voorbeeld<br />
Bij vakbond<strong>en</strong> d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> we onder meer aan nam<strong>en</strong> van Wim Kloos, Arie<br />
Gro<strong>en</strong>evelt, Wim Spit, Herman Bode, Wim Kok, Johan Stekel<strong>en</strong>burg, Karin<br />
Adelmund, Xander d<strong>en</strong> Uyl. Vakbond<strong>en</strong> zijn getypeerd als pressiegroep, e<strong>en</strong><br />
subtype van politiek-actieve groepering<strong>en</strong>. Pressiegroep<strong>en</strong> zijn, zo steld<strong>en</strong> we,<br />
gericht op de overheid, vertolk<strong>en</strong> e<strong>en</strong> bepaald belang, strev<strong>en</strong> doorgaans niet<br />
naar fundam<strong>en</strong>tele verandering<strong>en</strong> <strong>en</strong> kom<strong>en</strong> niet voort uit sociale beweging<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> voorbeeld hiervan is de Federatie Nederlandse Vakver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> (FNV) <strong>en</strong><br />
het Verbond van Nederlandse Onderneming<strong>en</strong> (VNO). De<br />
werknemersorganisaties overlegg<strong>en</strong> met werkgeversorganisaties <strong>en</strong> kroonled<strong>en</strong><br />
in de Sociaal-Economische Raad, e<strong>en</strong> adviesorgaan van de c<strong>en</strong>trale overheid.<br />
Pressiegroep<strong>en</strong> onderscheid<strong>en</strong> zich van elkaar door hun doel <strong>en</strong> hun<br />
organisatiestructuur, interne communicatie <strong>en</strong> di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing voor led<strong>en</strong>.<br />
Vakbond<strong>en</strong> zijn van oudsher niet alle<strong>en</strong> gericht op de overheid maar ook op de<br />
led<strong>en</strong>.<br />
Vakbond<strong>en</strong> zijn er in soort<strong>en</strong> <strong>en</strong> mat<strong>en</strong>. Bepaalde vakbond<strong>en</strong> richt<strong>en</strong> zich<br />
speciaal op de overheid <strong>en</strong> recruter<strong>en</strong> hun led<strong>en</strong> uit de ambtelijke sfeer, andere<br />
vakbond<strong>en</strong> operer<strong>en</strong> in meerdere sector<strong>en</strong>. Vakbond<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> ge<strong>en</strong><br />
led<strong>en</strong>bestand dat e<strong>en</strong> afspiegeling is van de politieke voorkeur van de<br />
Nederlandse kiezers. In november 1997 bleek dat als er dan verkiezing<strong>en</strong> voor de<br />
Tweede Kamer zoud<strong>en</strong> word<strong>en</strong> gehoud<strong>en</strong> van de 1,2 miljo<strong>en</strong> FNV-led<strong>en</strong> 50,8<br />
proc<strong>en</strong>t op de PvdA zou stemm<strong>en</strong>, 14 proc<strong>en</strong>t op de VVD, 9,5 proc<strong>en</strong>t op D66, 9<br />
proc<strong>en</strong>t op het CDA, 8, 7 proc<strong>en</strong>t op Gro<strong>en</strong>Links <strong>en</strong> 7,4 proc<strong>en</strong>t op de<br />
Socialistische Partij (De Volkskrant, 4 november 1997).<br />
In <strong>en</strong> rond de Nederlandse vakbond<strong>en</strong> do<strong>en</strong> zich verandering<strong>en</strong> voor. We<br />
noem<strong>en</strong> er <strong>en</strong>kele.<br />
a Het Sociaal <strong>en</strong> Cultureel Rapport 1994 wees uit dat het aantal led<strong>en</strong>/donateurs<br />
van allerlei organisaties tuss<strong>en</strong> 1980 <strong>en</strong> 1993/4 is toeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. We zi<strong>en</strong> in die<br />
periode e<strong>en</strong> stijging in het led<strong>en</strong>tal van omroeporganisaties <strong>en</strong> bij organisaties die<br />
internationale solidariteit uit<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong>. Het aantal led<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong><br />
daalde daar<strong>en</strong>teg<strong>en</strong> sterk <strong>en</strong> het led<strong>en</strong>aantal van werknemersorganisaties daalde<br />
ook in verhouding tot de omvang van de beroepsbevolking (SCP, 1994: 583).<br />
b De aan allerlei actores toegek<strong>en</strong>de <strong>en</strong> gew<strong>en</strong>ste politieke invloed bewoog zich in<br />
dezelfde richting maar voor de vakbond<strong>en</strong> was dat niet het geval. De politieke<br />
invloed van vakbond<strong>en</strong> is de afgelop<strong>en</strong> tijd teruggelop<strong>en</strong>. De door burgers aan<br />
27
vakbond<strong>en</strong> toegek<strong>en</strong>de politieke invloed op belangrijke beslissing<strong>en</strong> in<br />
Nederland daalde sterk, terwijl de gew<strong>en</strong>ste invloed is toeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> (SCP, 1994:<br />
580).<br />
c Massale betoging<strong>en</strong> lijk<strong>en</strong> ‘ouderwets’. Ze kom<strong>en</strong> weinig voor in de jar<strong>en</strong><br />
neg<strong>en</strong>tig. De vakbond<strong>en</strong> zoek<strong>en</strong> naar nieuwe vorm<strong>en</strong> om invloed uit te oef<strong>en</strong><strong>en</strong>,<br />
zoals de <strong>participatie</strong> in ondernemingsrad<strong>en</strong>.<br />
d Het voortbestaan van vakbond<strong>en</strong> is rec<strong>en</strong>t wel ter discussie gekom<strong>en</strong>. Zie de<br />
volg<strong>en</strong>de passage: ‘De vakbeweging weet maar weinig vrouw<strong>en</strong> <strong>en</strong> jonger<strong>en</strong><br />
voor het lidmaatschap te interesser<strong>en</strong> <strong>en</strong> de stijging van het opleidingsniveau<br />
van de beroepsbevolking is niet of nauwelijks in het led<strong>en</strong>bestand terug te<br />
vind<strong>en</strong>. Als er ge<strong>en</strong> ess<strong>en</strong>tiële verandering<strong>en</strong> plaatsvind<strong>en</strong> zal de Industriebond<br />
FNV dan ook binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> jaar of ti<strong>en</strong> als machtsfactor in de Nederlandse<br />
arbeidsverhouding<strong>en</strong> zijn verdw<strong>en</strong><strong>en</strong>. In het Amsterdamse hoofdkwartier van de<br />
bond is m<strong>en</strong> realistisch g<strong>en</strong>oegd voor die constatering. Maar is de leiding ook<br />
inv<strong>en</strong>tief g<strong>en</strong>oeg om de <strong>dr</strong>eiging te bezwer<strong>en</strong>?’ Einde citaat. Aldus het weekblad<br />
Intermediair midd<strong>en</strong> 1986. Wat gebeurde sindsdi<strong>en</strong>? Er kwam<strong>en</strong><br />
fusiebespreking<strong>en</strong> op gang. De werknemers hergroeper<strong>en</strong> zich. Dat ded<strong>en</strong> ze<br />
eerder al, bijvoorbeeld door de fusie van de industriebond<strong>en</strong> NVV <strong>en</strong> NKV. In<br />
1998 ontstaat e<strong>en</strong> nieuwe vakbond, de FNV Bondg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong>. Vakbondsbestuurders<br />
zi<strong>en</strong> hierin de stap naar e<strong>en</strong> e<strong>en</strong>heidsvakc<strong>en</strong>trale. De bond lijkt e<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>wicht te<br />
bied<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>over fuser<strong>en</strong>de concerns <strong>en</strong> werkgeversorganisaties.<br />
e De belang<strong>en</strong> in de verschill<strong>en</strong>de maatschappelijke sector<strong>en</strong> zijn heterog<strong>en</strong>er<br />
geword<strong>en</strong>. In ondernemingsrad<strong>en</strong> kan daarmee door<br />
vakbondsverteg<strong>en</strong>woordigers rek<strong>en</strong>ing gehoud<strong>en</strong> word<strong>en</strong>.<br />
f Het aantal rechtszak<strong>en</strong> waarbij de rechtskundige di<strong>en</strong>st van vakbond<strong>en</strong> wordt<br />
ingeschakeld neemt toe. Bij de FNV bleek dit in 1997. Het gaat vooral om<br />
procedures over uitkering<strong>en</strong>. In het eerste halfjaar van 1997 hebb<strong>en</strong> 8400<br />
bondsled<strong>en</strong> via de Rechtskundige Di<strong>en</strong>st FNV e<strong>en</strong> rechtszaak aangespann<strong>en</strong>.<br />
Over e<strong>en</strong> jaar zal het gaan om om <strong>en</strong> nabij 17000 gevall<strong>en</strong>. De to<strong>en</strong>ame in het<br />
aantal procedures over sociale zekerheid is grot<strong>en</strong>deels e<strong>en</strong> gevolg van de Wet<br />
Boetes, die in augustus 1996 van kracht werd. Die verplicht werknemers om zich<br />
bij ontslag te verzett<strong>en</strong>, anders <strong>dr</strong>eigt korting op de uitkering. De FNV-bond<strong>en</strong><br />
financier<strong>en</strong> de Rechtskundige Di<strong>en</strong>st. Per aangebrachte zaak financiert elke bond<br />
e<strong>en</strong> kwart van de kost<strong>en</strong>. De rest wordt gezam<strong>en</strong>lijk gefinancierd. Hierdoor<br />
subsidiër<strong>en</strong> bond<strong>en</strong> die weinig of ge<strong>en</strong> zak<strong>en</strong> aanbr<strong>en</strong>g<strong>en</strong>, zoals de kappersbond,<br />
de bond<strong>en</strong> die met e<strong>en</strong> grote toeloop geconfronteerd word<strong>en</strong>.<br />
We gaan hier niet in op alle vakbond<strong>en</strong> maar licht<strong>en</strong> er e<strong>en</strong> uit <strong>en</strong> baser<strong>en</strong> ons<br />
daarbij mede op Van Empel <strong>en</strong> Visser (1997). FNV Bondg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong> zal naar<br />
schatting 48.000 led<strong>en</strong> tell<strong>en</strong>, waarvan 5000 kaderled<strong>en</strong>.<br />
- Led<strong>en</strong> <strong>en</strong> kaderled<strong>en</strong>. In teg<strong>en</strong>stelling tot gewone led<strong>en</strong> verricht<strong>en</strong> kaderled<strong>en</strong> op<br />
basis van vrijwilligheid bepaalde functies in de eig<strong>en</strong> vakbond. Ze zijn<br />
28
ijvoorbeeld lid van e<strong>en</strong> ondernemingsraad of zijn lid van het bestuur van e<strong>en</strong><br />
be<strong>dr</strong>ijfsled<strong>en</strong>groep, de verteg<strong>en</strong>woordiging van de led<strong>en</strong> in de bond. Kaderled<strong>en</strong><br />
kunn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> opleiding krijg<strong>en</strong> binn<strong>en</strong> de bond <strong>en</strong> gebruik mak<strong>en</strong> van<br />
bondsfaciliteit<strong>en</strong>. Ze zijn de schakel naar gewone led<strong>en</strong>. De nieuwe bond zal<br />
prober<strong>en</strong> om nog meer te do<strong>en</strong> voor kaderled<strong>en</strong>, onder meer in de vorm van<br />
opleiding <strong>en</strong> begeleiding.<br />
Tabel: Indeling van de FNV Bondg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong> (gegev<strong>en</strong>s medio 1997)<br />
be<strong>dr</strong>ijfsgroep<br />
led<strong>en</strong><br />
kaderled<strong>en</strong><br />
organisatiegraad<br />
in proc<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
goeder<strong>en</strong>vervoer 42.500 1765 22<br />
person<strong>en</strong>vervoer 21.000 1760 28<br />
metaalindustrie 48.000 5000 27<br />
metaalnijverheid 50.000 3000 16<br />
informatietechnologie/elektrotechniek<br />
12.000<br />
750<br />
10<br />
procesindustrie<br />
(chemie)<br />
35.600<br />
3350<br />
30<br />
textiel etc. 11.600 1100 15<br />
voedingsindustrie 38.000 3000 26<br />
agrarisch gro<strong>en</strong> 20.000 910 10<br />
financiële<br />
di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing<br />
22.000<br />
590<br />
11<br />
zakelijke<br />
di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing<br />
14.700<br />
42<br />
8<br />
facilitaire<br />
di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing<br />
15.000<br />
440<br />
5<br />
groothandel 13.000 330 5<br />
detailhandel 35.000 950 7<br />
uitkeringsgerechtigd<strong>en</strong><br />
Elsevier, 9 aug. 1997<br />
98.000 1162 n.v.t.<br />
- Organisatiegraad. De organisatiegraad van werknemers is verschill<strong>en</strong>d in<br />
onderscheid<strong>en</strong> sector<strong>en</strong>. De metaalindustrie is e<strong>en</strong> van de be<strong>dr</strong>ijfsgroep<strong>en</strong> die er<br />
uitspring<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> hoge organisatiegraad op het vlak van vakbond<strong>en</strong>. Dat is<br />
mede te dank<strong>en</strong> aan .... de werkgevers in deze sector, want deze betal<strong>en</strong> aan de<br />
vakbond e<strong>en</strong> bepaald be<strong>dr</strong>ag voor elke werknemer. In de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig was dat<br />
het ‘vakbondsti<strong>en</strong>tje’. later is dit be<strong>dr</strong>ag hoger geword<strong>en</strong>.<br />
- Financiële basis. Hoe paradoxaal het ook moge klink<strong>en</strong>: rijkdom was e<strong>en</strong><br />
belangrijke red<strong>en</strong> voor de fusie. E<strong>en</strong> vakbond als de FNV zat in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig<br />
goed bij kas, met name de Industriebond. Dat is begrijpelijk want het aantal<br />
staking<strong>en</strong> liep terug <strong>en</strong> er hoefde door de bond niet uitbetaald te word<strong>en</strong>. De<br />
vakbond zou zelfs <strong>en</strong>ige tijd kunn<strong>en</strong> functioner<strong>en</strong> zonder led<strong>en</strong>. Die betrekkelijke<br />
welstand is mede e<strong>en</strong> red<strong>en</strong> voor de fusie van de Industriebond FNV met de<br />
Di<strong>en</strong>st<strong>en</strong>bond, Vervoersbond <strong>en</strong> Voedingsbond FNV, want deze bond<strong>en</strong> zitt<strong>en</strong><br />
minder goed bij kas dan de Industriebond. De Industriebond had ook met e<strong>en</strong><br />
andere ontwikkeling te mak<strong>en</strong> die bij<strong>dr</strong>oeg aan het overweg<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> fusie: de<br />
bond was rijk, maar de markt krimpt. In sector<strong>en</strong> als de metaalindustrie werd<br />
steeds meer werk door minder werknemers verricht, <strong>en</strong> dat betek<strong>en</strong>t dat het<br />
29
aantal pot<strong>en</strong>tiële led<strong>en</strong> op d<strong>en</strong> duur terugloopt. De andere bond<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> juist<br />
groeipot<strong>en</strong>tie. ‘Wingebied<strong>en</strong>’, dus gebied<strong>en</strong> waar veel led<strong>en</strong> voor de FNV te<br />
werv<strong>en</strong> zijn, zijn de detailhandel, het person<strong>en</strong>vervoer, de zakelijke <strong>en</strong> facilitaire<br />
di<strong>en</strong>stverl<strong>en</strong>ing.<br />
- Macht. Vakbond<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> macht doordat ze de handelingsalternatiev<strong>en</strong> van<br />
e<strong>en</strong> cluster actores kunn<strong>en</strong> inperk<strong>en</strong>: de werkgevers. Die macht heeft e<strong>en</strong> basis.<br />
Bij de vakbeweging kunn<strong>en</strong> we d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> aan de macht van het getal. Naar wie<br />
nam<strong>en</strong>s vel<strong>en</strong> spreekt, wordt eerder geluisterd dan wie alle<strong>en</strong> voor zichzelf<br />
spreekt, uitzondering<strong>en</strong> daargelat<strong>en</strong>. Vakbond<strong>en</strong> etaler<strong>en</strong> bij tijd <strong>en</strong> wijle ook<br />
k<strong>en</strong>nismacht. De analyse van ontwikkeling<strong>en</strong> verschaft namelijk inzicht<strong>en</strong> die te<br />
gebruik<strong>en</strong> zijn onderhandeling<strong>en</strong> over cao’s.<br />
Van vakbond<strong>en</strong> is intuss<strong>en</strong> veel meer bek<strong>en</strong>d. E<strong>en</strong> van de studieterrein<strong>en</strong> is hoe<br />
vakbond<strong>en</strong> e<strong>en</strong> mobilisatiecampagne voer<strong>en</strong> (Klandermans, 1983; Van Empel,<br />
1986; van Leerdam, Lulofs e.a., 1964). Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> ook lid zijn van e<strong>en</strong><br />
vakbond. Voor cijfers zie Van der Meer <strong>en</strong> Roborgh, 1993.<br />
8 <strong>Politieke</strong> stroming<strong>en</strong> <strong>en</strong> partij<strong>en</strong> als politiekactieve groepering<strong>en</strong><br />
In Nederland bestaan verschill<strong>en</strong>de politieke stroming<strong>en</strong>, die zich organiseerd<strong>en</strong><br />
in politieke partij<strong>en</strong>. Ze hanter<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong>de normatieve uitgangspunt<strong>en</strong>.<br />
Sommige stroming<strong>en</strong> zijn ouder, want ze bestond<strong>en</strong> al ver voor 1945, andere zijn<br />
van rec<strong>en</strong>ter oorsprong. Tot de oude stroming<strong>en</strong> behor<strong>en</strong> het liberalisme <strong>en</strong> het<br />
socialisme, tot de rec<strong>en</strong>tere de gro<strong>en</strong>e. Het liberalisme wordt in Nederland<br />
verteg<strong>en</strong>woordigd door de VVD, het socialisme door de PvdA, de vrijzinnige<br />
democratie door D66, de christ<strong>en</strong>-democratie door het CDA, de ultra-christ<strong>en</strong>democratie<br />
door GPV, SGP <strong>en</strong> RPF, <strong>en</strong> de gro<strong>en</strong>e stroming hoofdzakelijke door<br />
Gro<strong>en</strong>Links.<br />
De liberal<strong>en</strong> b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong> de vrijheid <strong>en</strong> democratie, de socialist<strong>en</strong> de gelijkheid,<br />
de christ<strong>en</strong>-democrat<strong>en</strong> de rechtvaardigheid, de vrijzinnig-democrat<strong>en</strong> de<br />
politiek-democratische vernieuwing, de gro<strong>en</strong><strong>en</strong> de duurzaamheid. De meeste<br />
stroming<strong>en</strong> b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong> wel e<strong>en</strong> waarde maar ver<strong>en</strong>ig<strong>en</strong> ook meerdere andere<br />
waard<strong>en</strong>. Zijn er meer stroming<strong>en</strong>? In internationaal perspectief valt onder meer<br />
te wijz<strong>en</strong> op het communalisme, e<strong>en</strong> stroming die het vasthoud<strong>en</strong> aan <strong>en</strong> hestel<br />
waard<strong>en</strong> <strong>en</strong> norm<strong>en</strong> b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukt (zie Bov<strong>en</strong>s e.a., 1998). Op het communalisme is<br />
gereflecteerd binn<strong>en</strong> de VVD <strong>en</strong> het CDA. Het anarchisme heeft mom<strong>en</strong>teel<br />
vrijwel ge<strong>en</strong> betek<strong>en</strong>is.<br />
Hoogerwerf (1995) stelt dat als gekek<strong>en</strong> wordt naar de praktijk van op<strong>en</strong>baar<br />
bestuur, met name het functioner<strong>en</strong> van regering<strong>en</strong> na 1945, blijkt dat reger<strong>en</strong><br />
betek<strong>en</strong>t koorddans<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> polaire waard<strong>en</strong>, zoals vrijheid <strong>en</strong> gelijkheid. Dan<br />
e<strong>en</strong>s wordt de <strong>en</strong>e waarde meer b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukt, dan de andere. Hoogerwerf me<strong>en</strong>de<br />
dat het acc<strong>en</strong>t in de periode 1985-195 wel erg op liberaal marktd<strong>en</strong>k<strong>en</strong> heeft<br />
geleg<strong>en</strong> waardoor waard<strong>en</strong> als gelijkheid terug ge<strong>dr</strong>ong<strong>en</strong> zijn.<br />
30
E<strong>en</strong> actuele vraag is of de stroming<strong>en</strong> nog betek<strong>en</strong>is hebb<strong>en</strong> in het hier <strong>en</strong> nu<br />
voor de interpretatie van maatschappelijke vraagstukk<strong>en</strong>. Is sprake van het einde<br />
van de ideologieën doordat de werkelijke vraagstukk<strong>en</strong> van de 21e eeuw zich<br />
over het algeme<strong>en</strong> onttrekk<strong>en</strong> aan ideologische interpretatie? De m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong><br />
hierover verschill<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> auteur als Friss<strong>en</strong> beweert dat de ideologische<br />
stroming<strong>en</strong> weinig betek<strong>en</strong>is hebb<strong>en</strong> voor bijvoorbeeld de interpretatie of<br />
waardering van informatietechnologie. Andere auteurs als de christ<strong>en</strong>-democraat<br />
J.P. Balk<strong>en</strong><strong>en</strong>de (1998) betwijfel<strong>en</strong> de terugval van de ideologische interpretatie.<br />
E<strong>en</strong> andere vraag is of zich nieuwe politieke teg<strong>en</strong>stelling<strong>en</strong> voordo<strong>en</strong> die tot<br />
nieuwe stroming<strong>en</strong> leid<strong>en</strong> of e<strong>en</strong> herschikking van bestaande stroming<strong>en</strong><br />
(Bov<strong>en</strong>s e.a., 1998). De bestaande stroming<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> nog steeds betek<strong>en</strong>is in<br />
West-Europa. De links-rechtsdim<strong>en</strong>sie blijkt voor veel kiezers nog steeds e<strong>en</strong><br />
relevant onderscheid (Bov<strong>en</strong>s e.a., 1998: 34-58).<br />
Schema: Belangrijkste politieke stroming<strong>en</strong> op het einde van de 20e eeuw in<br />
Nederland<br />
politieke stroming/<br />
uitgangspunt<br />
libera-<br />
lisme<br />
sociaaldemocratie/<br />
socialisme<br />
christ<strong>en</strong>-<br />
democratie<br />
ultra-<br />
christ<strong>en</strong>-<br />
democratie<br />
gro<strong>en</strong>e<br />
stroming<br />
theocratie X<br />
politieke democratie x x x x x X<br />
vrijheid X x<br />
verantwoordelijkheid x<br />
ver<strong>dr</strong>aagzaamheid x<br />
rechtvaardigheid/gerechtigheid<br />
x<br />
x<br />
X<br />
x<br />
gelijkwaardigheid x<br />
gelijkheid X x<br />
solidariteit x x x x<br />
emancipatie x<br />
r<strong>en</strong>tmeesterschap x x<br />
duurzaamheid X<br />
burgerschap x<br />
bron: Klop, 1998: 125-126<br />
vrijzinnige<br />
democratie<br />
Literatuur over politieke stroming<strong>en</strong><br />
Algeme<strong>en</strong><br />
- Putt<strong>en</strong>, J. van, <strong>Politieke</strong> stroming<strong>en</strong>, Het Spectrum, Utrecht, 1990 (derde <strong>dr</strong>uk).<br />
- Beus, J. de, J. van Doorn <strong>en</strong> P. de Rooy, De ideologische <strong>dr</strong>iehoek - Nederlandse<br />
politiek in historisch perspectief, Boom, Meppel, 1996 (tweede <strong>dr</strong>uk).<br />
- Bolkestein, F., E. Hirsch Ballin <strong>en</strong> Th. Wöltg<strong>en</strong>s, Poldergeest, Prometheus,<br />
Amsterdam, 1997.<br />
- Kreukels, A.M.J. <strong>en</strong> J.B.D. Simonis (red.), Publiek domein - De verander<strong>en</strong>de<br />
balans tuss<strong>en</strong> staat <strong>en</strong> sam<strong>en</strong>leving, Boom, Meppel, 1988.<br />
- Beus, J. de <strong>en</strong> P.B. Lehning (red.), Beleid voor de vrije sam<strong>en</strong>leving, Boom,<br />
Meppel, 1990.<br />
31
- Bolkestein, F., E. Hirsch Ballin <strong>en</strong> Th. Wöltg<strong>en</strong>s, Poldergeest, Prometheus,<br />
Amsterdam, 1997.<br />
- Brug, W. van der, <strong>en</strong> F.W.A. Brom (red.), Over ideal<strong>en</strong> - Het belang van ideal<strong>en</strong>,<br />
moraal <strong>en</strong> politiek, W. Tje<strong>en</strong>k Willink, Zwolle, 1998.<br />
Over sociaal-democratie/socialisme<br />
- Beus, J. de, Economische gelijkheid & het goede lev<strong>en</strong>, Contact, Amsterdam,<br />
1993.<br />
- Wöltg<strong>en</strong>s, Th., Lof van de politiek, Prometheus, Amsterdam, 1992.<br />
- Wöltg<strong>en</strong>s, Th., De nee-zeggers, of De politieke gevolg<strong>en</strong> van het economisch<br />
liberalisme, Prometheus, Amsterdam, 1996.<br />
- Berkouwer, J. <strong>en</strong> A. Hoogerwerf (red.), Markt, ongelijkheid, solidariteit: op zoek<br />
naar e<strong>en</strong> herk<strong>en</strong>bare PvdA, Barjesteh, Meeuwes & Co/Syntax Publishers, 1996.<br />
Over christ<strong>en</strong>-democratie<br />
- Publieke gerechtigheid, Bohn StafleuVan Loghum, Hout<strong>en</strong>, 1990.<br />
- Wol<strong>dr</strong>ing, H.E.S., De christ<strong>en</strong>-democratie, Het Spectrum, Utrecht, 1996.<br />
- Balk<strong>en</strong><strong>en</strong>de, J.P., Alle keuzes zijn ideologisch, in: NRC, 24 april 1998.<br />
Over liberalisme<br />
- Kinneging, A.A.M. e.a., Liberalisme - E<strong>en</strong> speurtocht naar de filosofische<br />
grondslag<strong>en</strong>, <strong>Prof</strong>.mr. B. Teldersstichting, D<strong>en</strong> Haag, 1988.<br />
- Cliteur, P.B. <strong>en</strong> G. van der List (red.), Filosof<strong>en</strong> van het hed<strong>en</strong>daagse<br />
liberalisme, Kok, Kamp<strong>en</strong>, 1990.<br />
- Bolkestein, F., De <strong>en</strong>gel <strong>en</strong> het beest, Prometheus, Amsterdam, 1990.<br />
- Bolkestein, F., Het heft in hand<strong>en</strong>, Prometheus, Amsterdam, 1992.<br />
- Bolkestein, F., Woord<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> hun betek<strong>en</strong>is, Prometheus, Amsterdam, 1995.<br />
- List, G.A. van der, De macht van het idee - De VVD <strong>en</strong> het Nederlands<br />
buit<strong>en</strong>lands <strong>beleid</strong> 1948-1994, DSWO Press, Leid<strong>en</strong>, 1995 (diss.).<br />
Over de gro<strong>en</strong>e stroming<br />
- Duyv<strong>en</strong>dak, J.W., Opvall<strong>en</strong>de overlap tuss<strong>en</strong> Gro<strong>en</strong>Links <strong>en</strong> het CDA, in:<br />
Christ<strong>en</strong>-democratische Verk<strong>en</strong>ning<strong>en</strong>, 1997, nr. 11, pp. 583-586.<br />
Over waard<strong>en</strong> <strong>en</strong> reger<strong>en</strong><br />
- Hoogerwerf, A., Politiek als ev<strong>en</strong>wichtskunst, Samsom, Alph<strong>en</strong>, 1995.<br />
Over nieuwe stroming<strong>en</strong><br />
- Bov<strong>en</strong>s, M.A.P. e.a (red.), Nieuwe politieke teg<strong>en</strong>stelling<strong>en</strong>, Boom, Meppel,<br />
1998.<br />
- Klink, B. van, P. van Seters <strong>en</strong> W. Witteve<strong>en</strong> (red.), Gedeelde norm<strong>en</strong> -<br />
Geme<strong>en</strong>schapsd<strong>en</strong>k<strong>en</strong> <strong>en</strong> het recht, W. Tje<strong>en</strong>k Willink, Zwolle, 1993.<br />
- Gidd<strong>en</strong>s, A., The third wave - The r<strong>en</strong>ewal of social democracy, Polity Press,<br />
Cambridge, 1998.<br />
<strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> in Nederland<br />
De taak van politieke partij<strong>en</strong>: burgers e<strong>en</strong> meter verder lat<strong>en</strong> spring<strong>en</strong> dan ze<br />
vanuit zichzelf g<strong>en</strong>eigd zijn.<br />
Uitspraak toegeschrev<strong>en</strong> aan oud-minister Jan de Koning (CDA), lid van <strong>en</strong>kele<br />
kabinett<strong>en</strong> onder leiding van premier Lubbers.<br />
• De organisatiestructuur van politieke partij<strong>en</strong><br />
32
<strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> organisatiestructuur. Er is sprake van e<strong>en</strong><br />
bestuur <strong>en</strong> led<strong>en</strong>. Het bestuur onderhoudt op <strong>en</strong>igerlei wijze betrekking<strong>en</strong> met<br />
de gekoz<strong>en</strong> politieke verteg<strong>en</strong>woordigers. Soms is e<strong>en</strong> partijvoorzitter lid van de<br />
Tweede Kamer (Adelmund, PvdA, in 1994-1998), soms bewust niet.<br />
Op de organisatiestructuur gaan we hier niet verder in. Wel merk<strong>en</strong> we op dat<br />
zich slingerbeweging<strong>en</strong> voordo<strong>en</strong> in de mate waarin de led<strong>en</strong> invloed hebb<strong>en</strong> op<br />
de koers van e<strong>en</strong> partij. Met name in de PvdA heeft hierover in de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig<br />
<strong>en</strong> tachtig discussie plaats gehad. H<strong>en</strong>k Vredeling zei ooit: ‘E<strong>en</strong> congres koopt<br />
ge<strong>en</strong> straaljagers’. Maar Bart Tromp heeft zich wel opgeworp<strong>en</strong> als criticus, die<br />
het terug<strong>dr</strong>ing<strong>en</strong> van de interne partijdemocratie in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig in de PvdA<br />
te ver vond gaan.<br />
• Partij<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> beginselprogramma’s<br />
<strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> beschikk<strong>en</strong> niet alle<strong>en</strong> over verkiezingsprogramma’s waarin ze<br />
de actuele visie op vraagstukk<strong>en</strong> die onderwerp van verkiezing<strong>en</strong> zijn (of<br />
gemaakt word<strong>en</strong>) verwoord<strong>en</strong>. Ze hebb<strong>en</strong> vaak ook e<strong>en</strong> beginselprogramma. Deze<br />
abstracte beginselprogramma’s hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> wat langere lev<strong>en</strong>sduur dan<br />
verkiezingsprogramma’s maar overig<strong>en</strong>s ook niet het eeuwige lev<strong>en</strong>.<br />
• Subsidie aan politieke partij<strong>en</strong><br />
Hoe kom<strong>en</strong> politieke partij<strong>en</strong> aan hun geld? Door contributies van led<strong>en</strong> maar<br />
voor e<strong>en</strong> adequaat functioner<strong>en</strong> wordt dat niet g<strong>en</strong>oeg geacht. De Tweede Kamer<br />
stemde eind juni 1998 in met e<strong>en</strong> nieuwe Wet Subsidiëring <strong>Politieke</strong> Partij<strong>en</strong>. De<br />
wet was voorzi<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> bepaling om oneig<strong>en</strong>lijk gebruik te voorkom<strong>en</strong>.<br />
De wet komt in de plaats van e<strong>en</strong> aantal ministeriële regeling<strong>en</strong>. De subsidies<br />
gaan in totaal met zo’n twintig proc<strong>en</strong>t omhoog, naar ti<strong>en</strong> miljo<strong>en</strong> guld<strong>en</strong>.<br />
De politieke partij<strong>en</strong> kamp<strong>en</strong> met afnem<strong>en</strong>de led<strong>en</strong>aantall<strong>en</strong> <strong>en</strong> beschikt<strong>en</strong><br />
daardoor over minder contributiegeld<strong>en</strong>. Om het goed functioner<strong>en</strong> van de<br />
partij<strong>en</strong> te waarborg<strong>en</strong> is beslot<strong>en</strong> tot de hogere subsidies.<br />
• Led<strong>en</strong>aantall<strong>en</strong> <strong>en</strong> k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong><br />
Het led<strong>en</strong>aantal van politieke partij<strong>en</strong> is sinds 1950 sterk teruggelop<strong>en</strong>.<br />
De sam<strong>en</strong>stelling van het led<strong>en</strong>bestand van politieke partij<strong>en</strong> wordt steeds<br />
e<strong>en</strong>zijdiger: de hoger opgeleide autochtone mann<strong>en</strong> van middelbare leeftijd,<br />
werkzaam in overheidsdi<strong>en</strong>st zijn in vrijwel alle partij<strong>en</strong> oververteg<strong>en</strong>woordigd.<br />
Dat stelt de Raad voor het op<strong>en</strong>baar bestuur (Rob) in het advies ‘Tuss<strong>en</strong> staat <strong>en</strong><br />
electoraat - <strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> op het snijvlak van overheid <strong>en</strong> sam<strong>en</strong>leving’.<br />
De raad stelt vast dat er ge<strong>en</strong> vermindering is van de politieke belangstelling. De<br />
politieke <strong>participatie</strong> heeft zich verbreed <strong>en</strong> vindt nu, veel meer dan vroeger, ook<br />
plaats buit<strong>en</strong> de klassieke partijpolitieke kaders. De leid<strong>en</strong>de rol van politieke<br />
partij<strong>en</strong> in de publieke m<strong>en</strong>ingsvorming is <strong>en</strong>igszins teruggelop<strong>en</strong>, maar de taak<br />
bij recrutering van politieke ambts<strong>dr</strong>agers is onverminderd van belang. Het<br />
probleem van de e<strong>en</strong>zijdige sam<strong>en</strong>stelling van het led<strong>en</strong> bestand keert dan<br />
ev<strong>en</strong>wel terug. De raad is van m<strong>en</strong>ing dat de overheid meer aandacht moet<br />
33
ested<strong>en</strong> aan het op peil houd<strong>en</strong> van de politieke <strong>participatie</strong>. De raad pleit ook<br />
voor meer op<strong>en</strong>heid <strong>en</strong> herk<strong>en</strong>baarheid in het politiek systeem.<br />
De Rob lanceert het plan om het aantal verteg<strong>en</strong>woordig<strong>en</strong>de organ<strong>en</strong> te<br />
verklein<strong>en</strong> <strong>en</strong> de controlefunctie van deze organ<strong>en</strong> te vergrot<strong>en</strong> om zo het profiel<br />
van volksverteg<strong>en</strong>woordigers te versterk<strong>en</strong>. Bij b<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong> van bestuurders <strong>en</strong><br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zoud<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> politieke verdeelsleutels moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> gehanteerd.<br />
Niet de politieke herkomst maar de kwaliteit moet de doorslag gev<strong>en</strong>.<br />
Achtergrond: Beginselprogramma van PvdA<br />
De PvdA was medio 1998 toe aan e<strong>en</strong> nieuwe ‘visie op de toekomst’. E<strong>en</strong><br />
commissie onder leiding van de Tilburgse hoogleraar Willem Witteve<strong>en</strong> werd<br />
ingesteld die moest gaan werk<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> notitie, die het oude<br />
beginselprogramma moest gaan vervang<strong>en</strong>. Het beginselprogramma van de<br />
PvdA dateerde van 1977. Het was <strong>dr</strong>ing<strong>en</strong>d aan vervanging toe omdat er allerlei<br />
‘mooie PvdA-ding<strong>en</strong>’ instond<strong>en</strong> zoals de verdeling van k<strong>en</strong>nis, macht <strong>en</strong><br />
inkom<strong>en</strong>. Maar het geheel was niet meer van deze tijd, aldus e<strong>en</strong> woordvoerster<br />
van de PvdA.<br />
Literatuur over organisatie-aspect<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong><br />
- Koole, R.A., Led<strong>en</strong>partij<strong>en</strong> of staatspartij<strong>en</strong>? - Financiën van Nederlandse<br />
politieke partij<strong>en</strong> in vergelijk<strong>en</strong>d <strong>en</strong> historisch perspectief, in: Voerman, G. (red.),<br />
Jaarboek 1996, Docum<strong>en</strong>tatiec<strong>en</strong>trum Nederlandse <strong>Politieke</strong> Partij<strong>en</strong> (DNPP),<br />
Rijksuniversiteit Groning<strong>en</strong>, 1997, pp. 156-183.<br />
- Voerman, G., De led<strong>en</strong>tall<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong>, 1945-1995, in: Voerman, G.<br />
(red.), Jaarboek 1995, DNPP, Groning<strong>en</strong>, 1996, pp. 192-207.<br />
- Anker, H., Voorbij ‘Berlusconi voorbij’ - Method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong> van politiek<br />
marktonderzoek, in: Voerman, G. (red.), Jaarboek 1995, DNPP, Groning<strong>en</strong>, 1996,<br />
pp. 207-232.<br />
- Koole, R.A., Het diffuse karakter van de partijtheorie, in: Voerman, G. (red.),<br />
Jaarboek 1995, DNPP, Groning<strong>en</strong>, 1996, pp. 232-247.<br />
- Raad voor het op<strong>en</strong>baar bestuur (Rob), Tuss<strong>en</strong> staat <strong>en</strong> electoraat - <strong>Politieke</strong><br />
partij<strong>en</strong> op het snijvlak van overheid <strong>en</strong> sam<strong>en</strong>leving, D<strong>en</strong> Haag, 1998.<br />
Literatuur over de internationale kant<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong><br />
- Napel, H.M. t<strong>en</strong>, Van het contin<strong>en</strong>tale naar het angelsaksische model van<br />
christ<strong>en</strong>-democratie? - Over de problematische europeanisering van de christ<strong>en</strong>democratische<br />
politiek, in: Voerman, G. (red.), Jaarboek 1996,<br />
Docum<strong>en</strong>tatiec<strong>en</strong>trum Nederlandse <strong>Politieke</strong> Partij<strong>en</strong>, Rijksuniversiteit<br />
Groning<strong>en</strong>, 1997, pp. 229-245.<br />
- List, G.A. van der, <strong>en</strong> H. Popp<strong>en</strong>s, De VVD in internationaal verband, in:<br />
Voerman, G. (red.), Jaarboek 1996, DNPP, Groning<strong>en</strong>, 1997, pp. 258-270.<br />
- Boom<strong>en</strong>, B.J. van d<strong>en</strong>, Tuss<strong>en</strong> <strong>dr</strong>oom <strong>en</strong> daad - De internationale kant van de<br />
sociaal-democratie, in: Voerman, G. (red.), Jaarboek 1996, DNPP, Groning<strong>en</strong>,<br />
1997, pp. 245-258.<br />
- P<strong>en</strong>nings, P. & J.E. Lane (eds.), Comparing party system change, Routledge,<br />
Lond<strong>en</strong>, 1998.<br />
34
9 <strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> g<strong>en</strong>ereert eis<strong>en</strong><br />
Door politieke <strong>participatie</strong> word<strong>en</strong> eis<strong>en</strong> naar vor<strong>en</strong> gebracht. De eis<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong><br />
(opnieuw) word<strong>en</strong> gesorteerd naar politieke <strong>participatie</strong>vorm. Vorm <strong>en</strong> eis zijn<br />
verstr<strong>en</strong>geld. Eis<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong> waarvoor zij in verkiezing<strong>en</strong> steun<br />
vrag<strong>en</strong>, zi<strong>en</strong> er anders uit dan eis<strong>en</strong> die e<strong>en</strong> reactie is op e<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> overheid in<br />
discussie gebrachte inspraaknota met alternatieve wegtracés. Eis<strong>en</strong> van politieke<br />
partij<strong>en</strong> mak<strong>en</strong> deel uit van e<strong>en</strong> verkiezingsprogramma. De eis<strong>en</strong> zijn onderling<br />
gewog<strong>en</strong>. Eis<strong>en</strong> die e<strong>en</strong> reactie zijn op e<strong>en</strong> inspraaknota betreff<strong>en</strong> e<strong>en</strong> locatie <strong>en</strong><br />
tijdgebond<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>s’issue’.<br />
Eis<strong>en</strong> zijn in de tijd gezi<strong>en</strong> niet stabiel. We beperk<strong>en</strong> ons hier tot verkiezing<strong>en</strong> om<br />
dynamiek van eis<strong>en</strong> te illustrer<strong>en</strong>. Eis<strong>en</strong> verbind<strong>en</strong> we hier aan: iets als e<strong>en</strong><br />
politiek probleem zi<strong>en</strong>. Wat door grote groep<strong>en</strong> kiezers als ‘e<strong>en</strong> politiek<br />
probleem’ wordt gezi<strong>en</strong>, is aan verandering onderhevig. Milieu is na 1989 door<br />
grote groep<strong>en</strong> minder belangrijk geacht terwijl het vraagstuk van de<br />
minderhed<strong>en</strong> veel belangrijker werd.<br />
Tabel: Belangrijkste problem<strong>en</strong> in Nederland, 1989 <strong>en</strong> 1994<br />
onderwerp 1989 1994<br />
minderhed<strong>en</strong> 6.8% 51.2%<br />
werkloosheid 32.3 40.6<br />
sociale voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> 7.0 29.5<br />
criminaliteit/op<strong>en</strong>bare orde 13.8 22.9<br />
milieu 58.2 16.3<br />
economie <strong>en</strong> financiën 7.3 15.1<br />
ethische problem<strong>en</strong> 4.3 14.0<br />
volksgezondheid 12.0 10.9<br />
woningtekort 1.7 6.4<br />
inkom<strong>en</strong>s <strong>en</strong> prijz<strong>en</strong> 8.6 5.1<br />
verkeer 3.5 4.2<br />
ruimtelijke ord<strong>en</strong>ing 0.8 4.2<br />
onderwijs <strong>en</strong> wet<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong> 5.8 2.3<br />
def<strong>en</strong>sie, vrede <strong>en</strong> veiligheid 1.5 1.3<br />
ouder<strong>en</strong><strong>beleid</strong> 0.0 1.1<br />
agrarisch <strong>beleid</strong> 0.8 1.1<br />
cultuur <strong>en</strong> recreatie 1.2 0.5<br />
vrouw<strong>en</strong>emancipatie 0.5 0.3<br />
democratisering 1.2 0.1<br />
<strong>en</strong>ergie 0.5% 0.0%<br />
bron: Nationaal Kiezersonderzoek 1994, Kerncijfers; Vis <strong>en</strong> Van Schuur, 1998: 33<br />
Literatuur<br />
- Vis, B. <strong>en</strong> W. van Schuur (red.), <strong>Politieke</strong> problem<strong>en</strong>, Instituut voor Publiek <strong>en</strong><br />
Politiek, Amsterdam, 1998.<br />
- Boorsma, P.B. e.a., Prioriteitstelling in het op<strong>en</strong>baar bestuur, Tw<strong>en</strong>te University<br />
Press, Enschede, 1997.<br />
Dynamiek van eis<strong>en</strong>: verkiezing<strong>en</strong> als illustratie<br />
35
Eis<strong>en</strong> zijn bijvoorbeeld door actiegroep<strong>en</strong> te kanaliser<strong>en</strong> maar ook via de<br />
partijpolitieke <strong>en</strong> electorale lijn. Verkiezing<strong>en</strong> gaan t<strong>en</strong> dele over de vraag welke<br />
problem<strong>en</strong> met voorrang opgelost moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Het gaat op nationaal niveau<br />
om de belangrijkste onderwerp<strong>en</strong> van politiek D<strong>en</strong> Haag. Deze onderwerp<strong>en</strong><br />
verschuiv<strong>en</strong> in de loop de jar<strong>en</strong> (Van Deth <strong>en</strong> Vis, 1994).<br />
Op 4 oktober 1997 is de Nederlandse kiezers gevraagd om aan te gev<strong>en</strong> welke<br />
problem<strong>en</strong> bij voorrang door de regering aangepakt moest<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Het was<br />
e<strong>en</strong> betrekkelijk rustige periode waarin ge<strong>en</strong> opmerkelijke politieke uitsprak<strong>en</strong><br />
war<strong>en</strong> gedaan. Het debat over de Miljo<strong>en</strong><strong>en</strong>nota was achter de rug. De<br />
tevred<strong>en</strong>heid in het land met het poldermodel <strong>en</strong> het paarse kabinet was groot,<br />
hoewel hier <strong>en</strong> daar wel het verwijt viel: het kabinet schuift keuz<strong>en</strong> over de<br />
infrastructuur in de 21ste eeuw door naar e<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>de regeerperiode <strong>en</strong> het<br />
kabinet is e<strong>en</strong> Randstad-kabinet. Het CDA had de lijst met nieuwe kandidat<strong>en</strong><br />
voor de Tweede Kamerverkiezing<strong>en</strong> in 1998 bek<strong>en</strong>d gemaakt. Onder andere de<br />
Kamerled<strong>en</strong> Mateman <strong>en</strong> Lansink moest<strong>en</strong> plaats mak<strong>en</strong> voor nieuwe gezicht<strong>en</strong>.<br />
Voor intellectuel<strong>en</strong> bleek op de lijst weinig plaats, zoals in kring<strong>en</strong> van de<br />
Tilburgse universiteit werd gemord; de eerste hoogleraar bleek Balk<strong>en</strong><strong>en</strong>de. De<br />
familie Gümüs was zojuist uit het land naar Turkije vertrokk<strong>en</strong> omdat het ge<strong>en</strong><br />
verblijfsvergunning kreeg.<br />
Alle kiezers sam<strong>en</strong> noemd<strong>en</strong> als belangrijkste ‘issues’: criminaliteit (55 proc<strong>en</strong>t),<br />
gezondheidszorg (45 proc<strong>en</strong>t), werkloosheid (36 proc<strong>en</strong>t), sociale zekerheid (31<br />
proc<strong>en</strong>t), de neergang van waard<strong>en</strong> (28 proc<strong>en</strong>t). Hierover wordt verschill<strong>en</strong>d<br />
gedacht naar gelang de herkomst van kiezers. E<strong>en</strong> leesvoorbeeld bij de tabel: van<br />
alle stemmers op de PvdA vindt 51 proc<strong>en</strong>t dat criminaliteit met voorrang<br />
behandeld moet word<strong>en</strong>.<br />
Tabel: Belangrijkste onderwerp<strong>en</strong> voor politiek D<strong>en</strong> Haag volg<strong>en</strong>s Nederlandse<br />
stemgerechtigd<strong>en</strong>, 4 oktober 1997 (De Volkskrant)<br />
item<br />
PvdA- CDA- VVD- D66- Gr.Links- SP- alle<br />
stemmers stemmers stemmers stemmers stemmers stemmers kiezers<br />
criminaliteit 51% 58% 69% 51% 39% 32% 55%<br />
gezondheidszorg 52% 50% 35% 47% 52% 53% 45%<br />
werkloosheid 38% 41% 33% 36% 30% 34% 36%<br />
sociale zekerheid 37% 29% 22% 40% 38% 55% 31%<br />
neergang waard<strong>en</strong> 26% 31% 30% 34% 25% 31% 28%<br />
gearc.: opvall<strong>en</strong>d %<br />
Uit de tabel blijkt dat criminaliteit e<strong>en</strong> item is dat bij voorrang behandeld moet<br />
word<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s zowel grote groep<strong>en</strong> VVD-stemmers als bij PvdA- , D66- <strong>en</strong><br />
CDA-stemmers. Criminaliteitsbestrijding is van oudsher al e<strong>en</strong> VVD-item <strong>en</strong> dat<br />
blijkt ook door de stemmers op de VVD herk<strong>en</strong>d te word<strong>en</strong>. Veel minder<br />
stemmers op Gro<strong>en</strong>Links <strong>en</strong> de SP vind<strong>en</strong> criminaliteit e<strong>en</strong> probleem dat met<br />
voorrang behandeld moet word<strong>en</strong>.<br />
Het CDA-item van aandacht voor neergang van waard<strong>en</strong>, eerder vertolkd door<br />
Van Agt (‘ethisch reveil’) <strong>en</strong> Hirsch Ballin, is herk<strong>en</strong>baar bij CDA-stemmers: 31<br />
36
proc<strong>en</strong>t van de CDA-stemmers vindt dit e<strong>en</strong> probleem dat met voorrang moet<br />
word<strong>en</strong> opgelost. Blijkbaar leeft dit onderwerp in meerdere partij<strong>en</strong> want de<br />
score van VVD-stemmers is 30 proc<strong>en</strong>t <strong>en</strong> bij D66-stemmers 34 proc<strong>en</strong>t.<br />
• 1998<br />
De belangrijkste politieke thema’s zo’n <strong>dr</strong>ie wek<strong>en</strong> voor de Tweede-<br />
Kamerverkiezing<strong>en</strong> in mei 1998 war<strong>en</strong> gezondheidszorg <strong>en</strong> sociale zekerheid. Dat<br />
bleek uit 589 vraaggesprekk<strong>en</strong> die NRC-journalist<strong>en</strong> in april 1998 voerd<strong>en</strong> met<br />
589 ondervraagd<strong>en</strong> uit dertig Nederlandse dorp<strong>en</strong> <strong>en</strong> stadsbuurt<strong>en</strong>. Het<br />
onderzoek had de pret<strong>en</strong>tie repres<strong>en</strong>tatieve uitkomst<strong>en</strong> te gev<strong>en</strong> voor de<br />
populatie kiezers.<br />
Het thema dat op de derde plaats kwam was de kwestie van buit<strong>en</strong>landers <strong>en</strong><br />
asielzoekers. Dit ‘issue’ leefde ev<strong>en</strong>wel minder sterk dan in 1994. Noemde in 1998<br />
e<strong>en</strong> kwart van de kiezers dit thema, in 1994 was dat meer, namelijk e<strong>en</strong>derde.<br />
Hieruit wordt geconcludeerd dat het thema asielzoekers in 1998 minder leeft. Er<br />
zou door de Nederlanders in 1998 ook g<strong>en</strong>uanceerder over gedacht word<strong>en</strong> dan<br />
in 1994.<br />
Dat verhinderde Bolkestein niet om het thema asielzoekers in de verkiezing<strong>en</strong> in<br />
te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> door middel van e<strong>en</strong> artikel in de Volkskrant van 20 april 1998.<br />
Bolkestein (VVD) pleitte daarin voor e<strong>en</strong> strikter asielzoekers<strong>beleid</strong>. E<strong>en</strong> suggestie<br />
was dat asielzoekers na vijf jaar verblijf in Nederland opnieuw zoud<strong>en</strong> moet<strong>en</strong><br />
kijk<strong>en</strong> of ze kond<strong>en</strong> terugker<strong>en</strong> naar hun land van herkomst. Op 21 <strong>en</strong> 22 april<br />
bleek uit <strong>en</strong>quêtes onder Nederlandse kiezers dat het pleidooi van Bolkestein<br />
(VVD) voor e<strong>en</strong> strikter <strong>beleid</strong> door <strong>dr</strong>iekwart van de Nederlandse kiezers<br />
gesteund werd, waarbij sprake was van e<strong>en</strong> 85 proc<strong>en</strong>t steun bij VVD-kiezers<br />
maar ook e<strong>en</strong> steun van rond <strong>dr</strong>iekwart van de CDA- <strong>en</strong> PvdA-kiezers.<br />
Naast deze <strong>dr</strong>ie thema’s speeld<strong>en</strong> andere thema’s in de hoofd<strong>en</strong> van veel kiezers.<br />
bijna de helft van de ondervraagde kiezers noemt spontaan de hoge werk<strong>dr</strong>uk,<br />
lage salariss<strong>en</strong> of wachtlijst<strong>en</strong> in de gezondheidszorg als problem<strong>en</strong> waaraan de<br />
politieke verteg<strong>en</strong>woordigers aandacht di<strong>en</strong><strong>en</strong> te bested<strong>en</strong>. Bijna e<strong>en</strong> op elke <strong>dr</strong>ie<br />
kiezers b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukt sociale kwesties zoals de hoogte van de uitkering<strong>en</strong>, met name<br />
voor bejaard<strong>en</strong> <strong>en</strong> weduw<strong>en</strong>.<br />
Tabel: Kwesties waaraan de landelijke politiek aandacht moet bested<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s<br />
589 in april 1998 ondervraagd<strong>en</strong> uit dertig Nederlandse dorp<strong>en</strong> <strong>en</strong> stadsbuurt<strong>en</strong><br />
kwestie aantal ker<strong>en</strong> g<strong>en</strong>oemd door ondervraagd<strong>en</strong><br />
1 gezondheidszorg 246<br />
2 armoede/scoiale zekerheid 160<br />
3 buit<strong>en</strong>landers/asielzoekers 136<br />
4 criminaliteit/veiligheid 126<br />
5 milieu 118<br />
6 infrastructuur/vervoer 76<br />
7 werk 64<br />
8 economie/belasting 55<br />
9 onderwijs 50<br />
37
10 Europa/euro 29<br />
11 jonger<strong>en</strong> 22<br />
12 euthanasie/abortus 16<br />
overige 102<br />
bron: NRC Handelsblad 23 april 1998<br />
• Eis<strong>en</strong> als reactie op zwak <strong>beleid</strong><br />
David Easton betoogt dat eis<strong>en</strong> die niet vervuld zijn door <strong>beleid</strong> of uitmond<strong>en</strong> in<br />
fal<strong>en</strong>d <strong>beleid</strong> later kunn<strong>en</strong> terugker<strong>en</strong> als eis. Uit het NRC-onderzoek uit april<br />
1998 onder 589 respond<strong>en</strong>t<strong>en</strong> uit dorp<strong>en</strong> <strong>en</strong> stadsbuurt<strong>en</strong> blijkt dat voortzetting<br />
van de ‘paarse’ coalitie (Kok-Dijkstal-Van Mierlo; 1994-1998) de meeste voorkeur<br />
bij kiezers g<strong>en</strong>iet, maar er is ge<strong>en</strong> sprake van e<strong>en</strong> meerderheidsvoorkeur. De<br />
voorkeur is de voorkeur van 35 proc<strong>en</strong>t. De kiezers m<strong>en</strong><strong>en</strong> dat de economische<br />
groei onder het eerste kabinet-Kok goed is geweest <strong>en</strong> ook de groei van de<br />
werkgeleg<strong>en</strong>heid. De kiezers vrag<strong>en</strong> zich wel af of dit aan kabinets<strong>beleid</strong> te<br />
dank<strong>en</strong> is.<br />
‘Paars’ I heeft ook mislukking<strong>en</strong> gek<strong>en</strong>d, waarbij te noem<strong>en</strong> zijn: de wachtlijst<strong>en</strong>,<br />
salariëring <strong>en</strong> werk<strong>dr</strong>uk in de gezondheidszorg, de problem<strong>en</strong> bij Justitie (IRTaffaire;<br />
poging tot ontslag van pg Docters van Leeuw<strong>en</strong>) <strong>en</strong> e<strong>en</strong> aantal<br />
verkeerskwesties, zoals files, de keuze voor de Betuwelijn, de hogesnelheidslijn<br />
(dure tunnel door Gro<strong>en</strong>e Hart), Schiphol (limiet aan aantal vliegbeweging<strong>en</strong><br />
resp. vervoer; nieuwe vliegveld in zee of ...). Veel kiezers vind<strong>en</strong> dat de<br />
economische groei ook zou moet<strong>en</strong> uitmond<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> socialer <strong>beleid</strong>. ‘De kiezer<br />
bezorgd over de toekomst van de verzorgingsstaat’ kopt NRC Handelsblad. Er zou<br />
meer geld beschikbaar moet<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> voor armoedebestrijding <strong>en</strong><br />
gezondheidszorg. Feitelijk bested<strong>en</strong> alle politieke partij<strong>en</strong> ook meer aan<br />
gezondheidszorg (zie NRC, 230498).<br />
Literatuur over politieke problem<strong>en</strong><br />
- Vis, J.C.P.M. <strong>en</strong> W. van Schuur (red.), <strong>Politieke</strong> problem<strong>en</strong>, Instituut voor<br />
Publiek <strong>en</strong> Politiek, Amsterdam, 1998.<br />
- Dalton, R.J., Citiz<strong>en</strong> politics in western democracies - Public opinion and<br />
political parties in the United States, Great Britain, West Germany and France,<br />
Chatham House Publ. , Chatham, 1988.<br />
10 <strong>Politieke</strong> invloed onderzocht<br />
<strong>Politieke</strong> invloed (1): eerste verk<strong>en</strong>ning<br />
Verdeelde macht<br />
Wie heeft het in Nederland voor het zegg<strong>en</strong> met betrekking tot politiekbestuurlijke<br />
besluitvorming? Klaartje Peters (1999) onderzocht het <strong>beleid</strong> in de<br />
periode 1986-1995 t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van kinderopvang, het politiebestel <strong>en</strong> het<br />
landelijk gebied (‘gro<strong>en</strong>e ruimte’). Ze bekeek in totaal 23<br />
besluitvormingsprocess<strong>en</strong> op deze <strong>beleid</strong>sgebied<strong>en</strong> <strong>en</strong> concludeert dat kabinet,<br />
parlem<strong>en</strong>t <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>arij alle <strong>dr</strong>ie aanzi<strong>en</strong>lijke invloed uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong>, terwijl<br />
38
daarnaast lokale overhed<strong>en</strong>, belang<strong>en</strong>organisaties <strong>en</strong> adviesorgan<strong>en</strong> niet<br />
onbelangrijke invloed uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong>. Deze uitkomst sluit aan bij de d<strong>en</strong>kbeeld<strong>en</strong><br />
van het pluralisme: verschill<strong>en</strong>de <strong>en</strong> wissel<strong>en</strong>de actor<strong>en</strong> bepal<strong>en</strong> welke besluit<strong>en</strong><br />
word<strong>en</strong> g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> <strong>en</strong> daarmee welk <strong>beleid</strong> wordt gevoerd.<br />
Er bestaan verschill<strong>en</strong>de manier<strong>en</strong> om macht of invloed te met<strong>en</strong>. Leo Huberts<br />
schreef daar e<strong>en</strong> boek over. Eerder hield<strong>en</strong> zich hiermee al auteurs als bij<br />
voorbeeld Bert Felling, Geert Braam, Van Goor, Frans Stokman, Koos Letterie,<br />
Jacco Berveling bezig. Method<strong>en</strong> zijn bijvoorbeeld: de positie- <strong>en</strong> de<br />
reputatiemethode. Peters heeft het onderzoek aangezet van e<strong>en</strong> politiekwet<strong>en</strong>schappelijk<br />
perspectief <strong>en</strong> wel meer concreet op grond van e<strong>en</strong><br />
actorb<strong>en</strong>adering. Besluitvorming wordt hierin gezi<strong>en</strong> als het gevolg van e<strong>en</strong><br />
gevecht tuss<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong>de actores die eig<strong>en</strong> belang<strong>en</strong> nastrev<strong>en</strong>. Om de<br />
invloed van die belang<strong>en</strong> te doorgrond<strong>en</strong> maakt Klaartje Peters gebruik van de<br />
int<strong>en</strong>sieve procesanalyse. Haar promotor Leo Huberts heeft die methode<br />
ontwikkeld op basis van de decision method van Robert Dahl <strong>en</strong> de proces-effect<br />
methode van Braam. Klaartje Peters reconstrueert op basis van<br />
docum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>onderzoek, archiefonderzoek <strong>en</strong> ti<strong>en</strong>tall<strong>en</strong> interviews de<br />
belangrijkste beslissing<strong>en</strong> op elk <strong>beleid</strong>sterrein. De invloed van de betrokk<strong>en</strong><br />
actores is vastgesteld door de aanvankelijke standpunt<strong>en</strong> te vergelijk<strong>en</strong> met de<br />
uiteindelijke besluit<strong>en</strong>.<br />
Na de vraag hoe macht (of invloed) verdeeld is over actores is de vraag welke<br />
omstandighed<strong>en</strong> bij<strong>dr</strong>oeg<strong>en</strong> of actor<strong>en</strong> invloe<strong>dr</strong>ijk zijn. De categorie blijk<strong>en</strong><br />
ministers e<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong>lijke maar ge<strong>en</strong> allesoverheers<strong>en</strong>de invloed te hebb<strong>en</strong>.<br />
Vooral als het om financiële zak<strong>en</strong> gaat kom<strong>en</strong> de belang<strong>en</strong> van andere<br />
ministers in het geding <strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> collega-bewindslied<strong>en</strong> dus wat te zegg<strong>en</strong>. De<br />
parlem<strong>en</strong>taire invloed ligt vooral bij de Tweede-Kamerfracties van de<br />
regeringspartij<strong>en</strong>. De regeringspartij<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> vanzelfsprek<strong>en</strong>d veel invloed<br />
tijd<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> kabinetsformatie. Toch zijn nog ministers noch parlem<strong>en</strong>taire<br />
fracties van e<strong>en</strong> regeringscoalitie het meest invloe<strong>dr</strong>ijk. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> in<br />
het onderzoek uiteindelijk naar vor<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> zeer invloe<strong>dr</strong>ijke actor, zeg maar<br />
de meest invloe<strong>dr</strong>ijke, vooral op het <strong>beleid</strong>sterrein van het landelijk gebied. De<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> macht komt bij de totstandkoming van het ‘Structuurschema Gro<strong>en</strong>e<br />
Ruimte’ duidelijk naar vor<strong>en</strong>. Strijd tuss<strong>en</strong> ambtelijke groep<strong>en</strong> (bureaupolitiek)<br />
zorgt ervoor dat andere actores buit<strong>en</strong> de deur gehoud<strong>en</strong> wordt. Hier hebb<strong>en</strong><br />
we dus e<strong>en</strong> eerste belangrijke omstandigheid die bij<strong>dr</strong>aagt aan de sterkte van de<br />
positie van e<strong>en</strong> categorie. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> funder<strong>en</strong> hun macht natuurlijk ook op<br />
specifieke deskundigheid <strong>en</strong> doordat bij e<strong>en</strong> planologische kernbeslissing het<br />
parlem<strong>en</strong>t pas na inspraak- <strong>en</strong> consultatierondes aan bod komt, als er weinig<br />
meer te besliss<strong>en</strong> valt.<br />
Wat vermag e<strong>en</strong> analyse van macht nog meer aan het licht te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> dan de<br />
ing<strong>en</strong>om<strong>en</strong> standpunt<strong>en</strong> van actores, welke invloedspoging<strong>en</strong> ze ondernom<strong>en</strong><br />
hebb<strong>en</strong>, hoe de effect<strong>en</strong> daarvan word<strong>en</strong> vastgesteld <strong>en</strong> op grond van welke<br />
machtsbronn<strong>en</strong> de effect<strong>en</strong> tot stand kom<strong>en</strong>. Peters laat het er echter bij zitt<strong>en</strong><br />
als het om e<strong>en</strong> systematische beschouwing van de machtsbronn<strong>en</strong> gaat, hoewel<br />
39
we zojuist zag<strong>en</strong> dat de concurr<strong>en</strong>tiepositie van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, hun<br />
deskundigheidsmacht <strong>en</strong> hun tijdige betrokk<strong>en</strong>heid e<strong>en</strong> groot voordeel zijn.<br />
Dat had e<strong>en</strong> ander onderzoek gevergd.<br />
Opvall<strong>en</strong>d is dat de persmedia hier dus niet als e<strong>en</strong> belangrijke actor naar vor<strong>en</strong><br />
kom<strong>en</strong>. Dat komt vooral omdat persmedia doorgaans ge<strong>en</strong> grote invloed<br />
hebb<strong>en</strong> in reguliere <strong>beleid</strong>sprocess<strong>en</strong>, zoals in het onderzoek van Peters aan de<br />
orde war<strong>en</strong>. Ook G.Tromp (2002) laat zi<strong>en</strong> dat journalist<strong>en</strong> het bij zak<strong>en</strong> als<br />
provinciale besluitvorming over ecologische hoofdstructuur nogal e<strong>en</strong>s lat<strong>en</strong><br />
afwet<strong>en</strong>. Journalist<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> wel interesse in bepaalde politiek <strong>en</strong> maatschappelijk<br />
belangrijke process<strong>en</strong>, zoals de zaak-Sebr<strong>en</strong>ica, Br<strong>en</strong>t Spar, wachtlijst<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
vertraging<strong>en</strong> in het spoor. Dagbladjournalist<strong>en</strong> schrijv<strong>en</strong> over wat de lezers, <strong>en</strong><br />
dus abonnees, rak<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> mediahype kan ertoe bij<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> onderwerp<br />
steeds weer op de politieke ag<strong>en</strong>da terugkeert of erop blijft.<br />
Burgemeestersb<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong> rak<strong>en</strong> de abonnees.<br />
Literatuur over invloedsanalyse<br />
- Allison, G.T., Ess<strong>en</strong>ce of decision, Scott, Foresman and Comp., Gl<strong>en</strong>view, 1971.<br />
- Berg, J.Th.J. van d<strong>en</strong>, <strong>en</strong> H.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek,<br />
Samsom, Alph<strong>en</strong>, 1977.<br />
- Berveling, J., Het stempel op de besluitvorming – Macht, invloed <strong>en</strong><br />
besluitvorming op twee Amsterdamse <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong>, Thesis, Amsterdam,<br />
1994.<br />
- Braam, G., Invloed van be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> op de overheid, Boom, Meppel, 1975.<br />
- Cr<strong>en</strong>son, M.A., The un-politics of air pollution – A study of non-decision<br />
making in the cities, John Hopkins University, Baltimore, 1971.<br />
- Crince le Roy, R., De vierde macht, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1976.<br />
- Dahl, R., Who governs, Yale University Press, New Hav<strong>en</strong>, 1961.<br />
- Frouws, J., Mest <strong>en</strong> macht, LHW, Wag<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>, 1993.<br />
- Goor, H. van, Democratie of bureaucratie, Van Gorcum, Ass<strong>en</strong>, 1988.<br />
- Hart, P. ‘t, M. Metselaar & B. Verbeek (red.), <strong>Politieke</strong> besluitvorming, Vuga,<br />
D<strong>en</strong> Haag, 1995.<br />
- Helmers, H., R. Mokk<strong>en</strong> e.a, Grav<strong>en</strong> naar macht, Van G<strong>en</strong>nep, Amsterdam,<br />
1975.<br />
- Huberts, L. <strong>en</strong> J. Kleinnij<strong>en</strong>huis (red.), Method<strong>en</strong> van invloedsanalyse, Boom,<br />
Meppel, 1994.<br />
- Huberts, L.W., De politieke invloed van protest <strong>en</strong> pressie, DSWO Press,<br />
Leid<strong>en</strong>, 1988.<br />
- Mierlo, J.G.A. van, Pressiegroep<strong>en</strong> in de Nederlandse politiek, SMO, D<strong>en</strong><br />
Haag, 1988.<br />
- Peters, K., Verdeelde macht – E<strong>en</strong> onderzoek naar invloed op<br />
rijksbesluitvorming in Nederland, Boom, Meppel, 1999.<br />
- Stokman, F.N., R. Ziegler & J. Scott (eds.), Networks of corporate power,<br />
Polity Press, Oxford, 1985.<br />
- Teisman, G., Complexe besluitvorming, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1992.<br />
- Westerheijd<strong>en</strong>, D., Schuiv<strong>en</strong> in de Oosterschelde, UT, Enschede, 1988.<br />
40
- Zijlstra, G., The policy structure of the Dutch nuclear <strong>en</strong>ergy sector,<br />
Amsterdam, 1982.<br />
<strong>Politieke</strong> invloed (2): invloed <strong>en</strong> conflict<br />
E<strong>en</strong> vraag is wat de positie van politiekactieve groep<strong>en</strong>/groepering<strong>en</strong> is na e<strong>en</strong><br />
conflict.<br />
Door Shell is naar aanleiding van de discussie over de berging van Br<strong>en</strong>t Spar de<br />
vraag opgeroep<strong>en</strong> of e<strong>en</strong> omvatt<strong>en</strong>de ge<strong>dr</strong>agscode voor politiekactieve<br />
groepering<strong>en</strong> zoals pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> actiegroep<strong>en</strong> gew<strong>en</strong>st was. Door de<br />
ge<strong>dr</strong>agscode kunn<strong>en</strong> groep<strong>en</strong> verantwoording aflegg<strong>en</strong> van ondernom<strong>en</strong><br />
activiteit<strong>en</strong>. Zo word<strong>en</strong> ze in hun mogelijkhed<strong>en</strong> beperkt.<br />
Niet alle<strong>en</strong> e<strong>en</strong> onderneming als Shell reflecteert op de invloed van<br />
politiekactieve groep<strong>en</strong>, dat do<strong>en</strong> ook politici. Door middel van de ‘woestijnwet’<br />
is het aantal adviesorgan<strong>en</strong> op rijksniveau in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig terugge<strong>dr</strong>ong<strong>en</strong>,<br />
<strong>en</strong> daarmee zijn ook de kans<strong>en</strong> op beïnvloeding voor pressiegroep<strong>en</strong>, die sterk<br />
verteg<strong>en</strong>woordigd war<strong>en</strong> in die adviesorgan<strong>en</strong> teruggelop<strong>en</strong>, lijkt het.<br />
Ook het Europees parlem<strong>en</strong>t laat zich in met beïnvloeding. Is het aantal<br />
lobbygroep<strong>en</strong> niet te groot? Eurolobbyist<strong>en</strong> moest<strong>en</strong> zich lat<strong>en</strong> registrer<strong>en</strong>.<br />
Er gaan stemm<strong>en</strong> op om gift<strong>en</strong> van dergelijke groepering<strong>en</strong> aan politieke partij<strong>en</strong><br />
op<strong>en</strong>baar te mak<strong>en</strong>. In de VS staat het hele systeem van donaties door<br />
politiekactieve groepering<strong>en</strong> aan verkiezingscampagnes ter discussie.<br />
Literatuur<br />
- Barm<strong>en</strong>tlo, I. <strong>en</strong> W.J. van Noort, Shell als succesvol onderhandelaar, in:<br />
Nam<strong>en</strong>s, jrg. 4, 1989, nr. 1, pp. 52-57.<br />
- Metze, M. <strong>en</strong> J. van Hezewijk, Shell zal zelf keuzes moet<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>, in: NRC, 22<br />
okt. 1996.<br />
<strong>Politieke</strong> invloed (3): politiekactieve groep<strong>en</strong><br />
E<strong>en</strong> vaak gestelde vraag is of politieke <strong>participatie</strong> ook leidt tot daadwerkelijke<br />
invloed. E<strong>en</strong> verwante vraag is wat de invloed is van politiekactieve<br />
groepering<strong>en</strong>. Randolph Stoof (1997) schreef hierover het proefschrift ‘Gametheoretic<br />
models of the political influ<strong>en</strong>ce of interest groups’. Dit boek geeft allereerst<br />
e<strong>en</strong> overzicht van de empirisch geblek<strong>en</strong> invloed op overheids<strong>beleid</strong>. Daarnaast<br />
pres<strong>en</strong>teert de auteur <strong>dr</strong>ie speltheoretische modell<strong>en</strong>. K<strong>en</strong>merk<strong>en</strong>d voor deze<br />
modell<strong>en</strong> is dat zij de invloed terugleid<strong>en</strong> naar informatieover<strong>dr</strong>acht <strong>en</strong> ingaan<br />
op de pot<strong>en</strong>tiële keuze die e<strong>en</strong> politiekactieve groep heeft tuss<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong>de<br />
method<strong>en</strong> van politieke beïnvloeding.<br />
Literatuur over invloed van ‘interest groups’<br />
- Stoof, R., Game-theoretic models of the political influ<strong>en</strong>ce of interest groups,<br />
Amsterdam, 1997 (diss.).<br />
41
<strong>Politieke</strong> invloed (4): studies naar inspraak<br />
Over de invloed van inspraak bij overheids<strong>beleid</strong> op nationaal, provinciaal <strong>en</strong><br />
lokaal niveau bestaat literatuur. Bijvoorbeeld over de vraag ‘neemt e<strong>en</strong><br />
provinciaal bestuur de voorkeur van de grootste groep insprekers over e<strong>en</strong><br />
streekplanalternatief over? Er is uiteraard ook literatuur over hoe dergelijk<br />
onderzoek te do<strong>en</strong> (Korst<strong>en</strong>, 1979; Elzinga, 1985; Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1990).<br />
E<strong>en</strong> van de resultat<strong>en</strong> van dit onderzoek was dat als de procedure door<br />
insprek<strong>en</strong>de burgers gelegitimeerd wordt, <strong>en</strong> de meerderheidsvoorkeur vanuit<br />
de inspraakprocedure niet gehonoreerd wordt, e<strong>en</strong> meerderheid van insprekers<br />
toch bereid is de gekoz<strong>en</strong> besluit<strong>en</strong> te steun<strong>en</strong>. Inspraak g<strong>en</strong>ereert dus steun<br />
(Korst<strong>en</strong>, 1979). In term<strong>en</strong> van David Easton: e<strong>en</strong> bepaald vorm van<br />
inputg<strong>en</strong>erering werkt door op de output in de vorm van legitimiteitsvergroting<br />
(of herstel).<br />
Literatuur over inspraak<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Het spraakmak<strong>en</strong>de bestuur, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1979.<br />
- Vucsán, R.L., Bestuursregelgeving <strong>en</strong> inspraak, Kluwer, Dev<strong>en</strong>ter, 1995.<br />
<strong>Politieke</strong> invloed (5): bezwaar mak<strong>en</strong><br />
Bezwaar mak<strong>en</strong> is te zi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> vorm van ag<strong>en</strong>dering door politieke<br />
<strong>participatie</strong>. Onderzoek is verricht naar de bezwaarschrift<strong>en</strong>procedures in het<br />
kader van de Algem<strong>en</strong>e wet bestuursrecht (Awb). Nederland k<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> verplicht<br />
procedure voor bezwaarschrift<strong>en</strong> sinds de inwerkingtreding van die Awb. De<br />
wet bepaalt dat iemand die het niet e<strong>en</strong>s is met e<strong>en</strong> beslissing van e<strong>en</strong><br />
bestuursorgaan daar eerst bezwaar bij moet mak<strong>en</strong>, alvor<strong>en</strong>s naar de rechter te<br />
stapp<strong>en</strong>.<br />
Hoewel het waarschijnlijk niet door de Awb komt, moet wel word<strong>en</strong> vastgesteld<br />
dat de <strong>dr</strong>empel om overheidsbeslissing<strong>en</strong> met juridische middel<strong>en</strong> aan te vecht<strong>en</strong><br />
lager is geword<strong>en</strong>.<br />
Functies van bezwaarschrift<strong>en</strong>procedure<br />
E<strong>en</strong> bezwaarschrift<strong>en</strong>procedure vervult allerlei functies, zoals:<br />
• de zeefwerking, waardoor het beroep op de rechter beperkt wordt;<br />
• de heroverwegingsfunctie van het oorspronkelijke besluit;<br />
• de kwaliteitsbevorder<strong>en</strong>de functie voor besluitvorming;<br />
• de dossiervorm<strong>en</strong>de functie voor het ev<strong>en</strong>tuele vervolg van de procedure.<br />
Studie van Nott<strong>en</strong><br />
In de dissertatie van Jo Nott<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> overzicht te vind<strong>en</strong> van resultat<strong>en</strong> van de<br />
wetsevaluatie van de Awb op het punt van bezwaar mak<strong>en</strong> <strong>en</strong> de reactie van de<br />
commissie-van Kem<strong>en</strong>ade over de juridisering van het op<strong>en</strong>baar bestuur(‘Bestuur<br />
in geding’).<br />
Op de behoorlijkheid van de wijze waarop bestuursorgan<strong>en</strong> omgaan met<br />
bezwar<strong>en</strong> <strong>en</strong> daarmee op de functievervulling van bezwaarschrift<strong>en</strong>procedures<br />
bestaat allerlei kritiek, zoals uitvoerig belicht is in de dissertatie van de destijds<br />
42
ij de geme<strong>en</strong>te Maastricht werkzame ambt<strong>en</strong>aar Jo Nott<strong>en</strong> (1998; ook Breure,<br />
1997; Helder, 1997; Herweijer, 1997). Nott<strong>en</strong> maakt onder meer duidelijk dat er<br />
e<strong>en</strong> groot verschil bestaat tuss<strong>en</strong> bezwaar mak<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> plann<strong>en</strong> <strong>en</strong> andere<br />
collectieve besluit<strong>en</strong> <strong>en</strong>erzijds <strong>en</strong> bezwaar mak<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> e<strong>en</strong> besluit dat op e<strong>en</strong><br />
individu rechtstreeks van toepassing is, zoals e<strong>en</strong> belastingaanslag. Bezwar<strong>en</strong><br />
teg<strong>en</strong> iets dat e<strong>en</strong> individu (of huishoud<strong>en</strong>) direct aangaat word<strong>en</strong> veel vaker<br />
gegrond verklaard <strong>en</strong> gehonoreerd. Dat is begrijpelijk want het individu ‘zit<br />
dicht op de feit<strong>en</strong> omstandighed<strong>en</strong>’.<br />
• Studie van Sanders<br />
Klaas Sanders (1999) onderzocht bij acht overheidsinstanties hoe<br />
bezwaarschrift<strong>en</strong>procedures functioner<strong>en</strong> <strong>en</strong> rapporteert daarover in het<br />
proefschrift. Onder die instanties war<strong>en</strong> te vind<strong>en</strong>: de ministeries van Def<strong>en</strong>sie <strong>en</strong><br />
LNV, de geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> Amsterdam <strong>en</strong> Hoogeve<strong>en</strong>, <strong>en</strong> de Sociale Verzekeringsbank.<br />
De filterwerking van de bezwaarschrift<strong>en</strong>procedure zorgt ervoor dat veel<br />
bezwaarschrift<strong>en</strong> uiteindelijk niet bij de rechter kom<strong>en</strong>. Die werking geldt voor<br />
meer dan neg<strong>en</strong>tig proc<strong>en</strong>t van de gevall<strong>en</strong>. De filterwerking is positief te<br />
waarder<strong>en</strong> omdat daarmee voorkom<strong>en</strong> wordt dat de rechter overbelast raakt.<br />
Sanders concludeert dat beslissing<strong>en</strong> over ingedi<strong>en</strong>de bezwar<strong>en</strong> meestal juist<br />
blijk<strong>en</strong> te zijn maar ze lat<strong>en</strong> wel vaak lang op zich wacht<strong>en</strong>. Over die duur klag<strong>en</strong><br />
burgers dan ook vaak. Dat blijkt terecht. De beslissingstermijn wordt vaak niet<br />
gehaald. Sanders doet de suggestie om de capaciteit van overheidsinstanties om<br />
bezwar<strong>en</strong> af te do<strong>en</strong> te vergrot<strong>en</strong>. De onderzoeker concludeert niet dat e<strong>en</strong><br />
termijnverl<strong>en</strong>ging nodig is <strong>en</strong> ev<strong>en</strong>min moet de bezwaarschrift<strong>en</strong>procedure<br />
versoepeld word<strong>en</strong>.<br />
Het gekrakeel in sommige overheidskring<strong>en</strong> t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van het verplicht hor<strong>en</strong><br />
van de indi<strong>en</strong>er van e<strong>en</strong> bezwaarschrift blijkt minder knell<strong>en</strong>d dan verwacht.<br />
Sanders stelt verder dat overhed<strong>en</strong> maar weinig ler<strong>en</strong> van de behandeling van<br />
bezwaarschrift<strong>en</strong>. Bezwaarschrift<strong>en</strong> word<strong>en</strong> nog te weinig gezi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> nuttige<br />
bron van informatie over de manier waarop ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> bestuur het werk<br />
doet. M<strong>en</strong> ziet bezwaarschrift<strong>en</strong> vaker als e<strong>en</strong> lastig iets dan iets warmee m<strong>en</strong><br />
zijn voordeel kan do<strong>en</strong>.<br />
Sanders geeft <strong>en</strong>kele suggesties ter verbetering van de huidige praktijk. Het is<br />
gew<strong>en</strong>st dat overhed<strong>en</strong> e<strong>en</strong> besluit uitgebreider motiver<strong>en</strong>. Nu gebeurt dat<br />
gemiddeld g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> veel te summier. Het gevolg daarvan kan zijn dat nieuwe<br />
bezwaarschrift<strong>en</strong> word<strong>en</strong> uitgelokt.<br />
Literatuur over het mak<strong>en</strong> van bezwaar<br />
- Nott<strong>en</strong>, J., De Algem<strong>en</strong>e wet bestuursrecht <strong>en</strong> het mak<strong>en</strong> van bezwaar, Sdu,<br />
D<strong>en</strong> Haag, 1998 (diss.).<br />
- Sanders, K., De heroverweging getoetst - E<strong>en</strong> onderzoek naar het functioner<strong>en</strong><br />
van bezwaarschrift<strong>en</strong>procedures, Kluwer, Dev<strong>en</strong>ter, 1998 (diss.).<br />
43
<strong>Politieke</strong> invloed (6): refer<strong>en</strong>dum<br />
In 1997 vond in Amsterdam e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum plaats over de kwestie-IJburg. De<br />
discussie ging over won<strong>en</strong> <strong>en</strong> natuur. Hierover is uitvoerig bericht (Neij<strong>en</strong>s <strong>en</strong><br />
Van Praag, 1999; Ng, 260399). Op basis hiervan, <strong>en</strong> e<strong>en</strong> pres<strong>en</strong>tatie van Slot<br />
(geme<strong>en</strong>te Amsterdam) steld<strong>en</strong> we de volg<strong>en</strong>de sam<strong>en</strong>vatting op. Voor andere<br />
beschouwing<strong>en</strong> over het refer<strong>en</strong>dum verwijz<strong>en</strong> we naar het werk van e<strong>en</strong><br />
staatscommissie <strong>en</strong> van de commissie-Deetman. De casus leert dat het nodig is<br />
dat ook geme<strong>en</strong>tebestuurders deel nem<strong>en</strong> aan de discussie voor het refer<strong>en</strong>dum<br />
plaatsvindt.<br />
Het refer<strong>en</strong>dum over IJburg trok de aandacht door de grote uitgav<strong>en</strong> voor<br />
campagnemateriaal. Ook de geloofwaardigheid van de voor- <strong>en</strong> teg<strong>en</strong>standers<br />
stond ter discussie. Van de Ver<strong>en</strong>iging Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> werd gezegd dat ze<br />
zich in het debat met televisiespotjes ‘ingekocht’ had. Toch werd het plan voor<br />
bebouwing van IJburg niet teg<strong>en</strong>gehoud<strong>en</strong>. De teg<strong>en</strong>standers kwam<strong>en</strong> 25000<br />
stemm<strong>en</strong> tekort. De gekwalificeerde meerderheidseis was gesteld op de helft van<br />
het opkomstperc<strong>en</strong>tage bij de geme<strong>en</strong>teraadsverkiezing<strong>en</strong>. Die eis werd destijds<br />
sterk gekritiseerd omdat het de kracht uit het refer<strong>en</strong>dum haalde.<br />
Peter Neij<strong>en</strong>s <strong>en</strong> Philip van Praag (1999) publiceerd<strong>en</strong> ‘De slag om IJburg’,<br />
waarin dit refer<strong>en</strong>dum c<strong>en</strong>traal staat. Ter voorbereiding op hun boek legd<strong>en</strong> ze<br />
de stelling dat het geme<strong>en</strong>tebestuur van Amsterdam de scherpte uit het<br />
refer<strong>en</strong>dum gehaald had voor aan voor- <strong>en</strong> teg<strong>en</strong>standers.<br />
Volg<strong>en</strong>s burgemeester Patijn is het zo dat met e<strong>en</strong> grote meerderheid e<strong>en</strong><br />
geme<strong>en</strong>teraadsbesluit over IJburg was g<strong>en</strong>om<strong>en</strong>, <strong>en</strong> dan moet<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>standers<br />
met e<strong>en</strong> correctief refer<strong>en</strong>dum die e<strong>en</strong> ander besluit w<strong>en</strong>s<strong>en</strong> van goed<strong>en</strong> huize<br />
kom<strong>en</strong> wil het tot vernietiging kom<strong>en</strong>. Het geme<strong>en</strong>tebestuur was e<strong>en</strong> van de<br />
betrokk<strong>en</strong> acteurs. Er was ook e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dumcomité IJmeer Op<strong>en</strong>! Van die zijde<br />
wordt het cynisch gevond<strong>en</strong> dat aanvragers van e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum het moet<strong>en</strong><br />
hebb<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> laag opkomstperc<strong>en</strong>tage. Als die opkomst niet echt matig is, is<br />
de <strong>dr</strong>empel om te kom<strong>en</strong> tot e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum hoog.<br />
• Hoe verliep het proces voorafgaand aan het refer<strong>en</strong>dum verder?<br />
De geme<strong>en</strong>te Amsterdam had in de aanloop naar het geme<strong>en</strong>teraadsbesluit wel<br />
<strong>en</strong>ig krediet opgebouwd met e<strong>en</strong> ‘op<strong>en</strong> planproces’. Verschill<strong>en</strong>de organisaties<br />
kond<strong>en</strong> hun visie terugvind<strong>en</strong> in de plann<strong>en</strong>. Ze war<strong>en</strong> daarmee deels<br />
gecont<strong>en</strong>teerd.<br />
De Amsterdamse geme<strong>en</strong>teraadsled<strong>en</strong> onttrokk<strong>en</strong> zich in de aanloop aan hun<br />
verantwoordelijkheid volg<strong>en</strong>s de beide onderzoekers. De burgers moest<strong>en</strong> het in<br />
het informatieproces do<strong>en</strong> met ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Dat viel bij vel<strong>en</strong> in verkeerde aarde,<br />
temeer daar veel burgers toch al het gevoel hadd<strong>en</strong> dat Amsterdam bestuurd<br />
wordt door ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Later werd<strong>en</strong> diverse raadsled<strong>en</strong> wel actief. Waarom?<br />
44
De bemoei<strong>en</strong>is van de grote organisaties bij de kwestie-IJburg was ge<strong>en</strong><br />
onverdeeld succes. De grote ver<strong>en</strong>iging Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> liep het<br />
Amsterdsamse refer<strong>en</strong>dumcomité in de aanloop naar het refer<strong>en</strong>dum onder de<br />
voet<strong>en</strong> met e<strong>en</strong> int<strong>en</strong>sieve informatiecampagne. Het geme<strong>en</strong>tebestuur voerde<br />
ook onderhandeling<strong>en</strong> met Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Er werd<strong>en</strong> comp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de<br />
milieumaatregel<strong>en</strong> door de geme<strong>en</strong>te aangebod<strong>en</strong>. Was Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
akkoord gegaan dan was het refer<strong>en</strong>dum met e<strong>en</strong> sisser afgelop<strong>en</strong>. Gelukkig<br />
voor het refer<strong>en</strong>dum wees de ver<strong>en</strong>iging van Evers <strong>en</strong> de zijn<strong>en</strong> de voorstell<strong>en</strong><br />
echter af. Natuurmonum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> stortte zich in de campagne met televisiespots.<br />
E<strong>en</strong> mediaoorlog <strong>dr</strong>eigde. Ook de geme<strong>en</strong>te ging spotjes mak<strong>en</strong>. Niet steeds was<br />
duidelijk of om het om reclame ging van e<strong>en</strong> organisatie of om e<strong>en</strong> onafhankelijk<br />
journalistiek product. De z<strong>en</strong>der AT5 <strong>dr</strong>oeg aan de verwarring bij met het<br />
‘Won<strong>en</strong> in Amsterdam-journaal’. Dat was gemaakt in op<strong>dr</strong>acht van de ...<br />
geme<strong>en</strong>te.<br />
Op e<strong>en</strong> gegev<strong>en</strong> mom<strong>en</strong>t redde het geme<strong>en</strong>tebestuur het niet meer met het in de<br />
‘piste’ z<strong>en</strong>d<strong>en</strong> van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> van het projectbureau IJburg. De fractieleiders<br />
van Gro<strong>en</strong>Links <strong>en</strong> PvdA kwam<strong>en</strong> daarop in actie.<br />
Heeft het geme<strong>en</strong>tebestuur bewust geprobeerd om verwarring te zaai<strong>en</strong> onder<br />
de burgers opdat vel<strong>en</strong> niet zoud<strong>en</strong> gaan stemm<strong>en</strong>? Hiervoor is ge<strong>en</strong> sluit<strong>en</strong>d<br />
bewijs gevond<strong>en</strong>.<br />
• Hoe te kom<strong>en</strong> tot e<strong>en</strong> verdere beoordeling van het IJburg-refer<strong>en</strong>dum?<br />
Over het procesverloop is al iets gezegd.<br />
- Van de Amsterdammers achtte <strong>dr</strong>iekwart zich voldo<strong>en</strong>de geïnformeerd<br />
over de IJburg-kwestie <strong>en</strong> daarmee achtte m<strong>en</strong> zich in staat om te kom<strong>en</strong> tot<br />
e<strong>en</strong> keuze bij het refer<strong>en</strong>dum.<br />
- Neij<strong>en</strong>s <strong>en</strong> Van Praag m<strong>en</strong><strong>en</strong> dat het refer<strong>en</strong>dum ook bij<strong>dr</strong>oeg aan de<br />
legitimiteit van de bouw van IJburg. Partij<strong>en</strong> die eerder niet voldo<strong>en</strong>de<br />
gehoord werd<strong>en</strong>, kunn<strong>en</strong> zich door middel van e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum alsnog<br />
prober<strong>en</strong> in te vecht<strong>en</strong> in de discussie.<br />
- In teg<strong>en</strong>stelling tot in Utrecht waar uit het verzet teg<strong>en</strong> het Leidsche Rijnproject<br />
de nieuwe partij Leefbaar Utrecht ontstond, kwam er in Amsterdam<br />
door het IJburg-refer<strong>en</strong>dum ge<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>partij van de grond.<br />
- ‘Natuur’ heeft sinds het IJburg-refer<strong>en</strong>dum e<strong>en</strong> lift gekreg<strong>en</strong> op de<br />
politieke ag<strong>en</strong>da’s.<br />
Literatuur over het refer<strong>en</strong>dum<br />
- Neij<strong>en</strong>s, P. <strong>en</strong> Ph. van Praag jr (red.), De slag om IJburg, Het Spinhuis,<br />
Amsterdam, 1999.<br />
- Depla, P. <strong>en</strong> P.W. Tops, De onverwachte kiezer: over e<strong>en</strong> stadsprovincie, e<strong>en</strong><br />
refer<strong>en</strong>dum <strong>en</strong> e<strong>en</strong> campagne, in: Hemker, R.A. e.a. (red.), Jaarboek<br />
overheidscommunicatie, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1996, pp. 24-38.<br />
- Gilhuis, P., Het refer<strong>en</strong>dum. E<strong>en</strong> rechtsvergelijk<strong>en</strong>de studie, Leid<strong>en</strong>, 1985.<br />
- Keesom, J., Discussie over IJburg ijlt na, in: Ng, 26 maart 1999, pp. 10-11.<br />
45
- Praag, Ph. van (red.), E<strong>en</strong> stem verder- Het refer<strong>en</strong>dum in de lokale politiek,<br />
Het Spinhuis, Amsterdam, 1993.<br />
Casus Progil: waarom politieke invloed?<br />
E<strong>en</strong> vaak gestelde vraag is of politieke <strong>participatie</strong> ook leidt tot daadwerkelijke<br />
invloed. We gev<strong>en</strong> e<strong>en</strong> voorbeeld van e<strong>en</strong> onderzoek.<br />
Het bestuur is niet altijd tevred<strong>en</strong> over de uiting van eis<strong>en</strong>. Maar op e<strong>en</strong> bepaald<br />
mom<strong>en</strong>t zijn de eis<strong>en</strong> er. Het dagelijks bestuur <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> dan niet<br />
altijd verhinder<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> of meer eis<strong>en</strong> gehonoreerd word<strong>en</strong>, bijvoorbeeld door<br />
e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>teraad. Achteraf gezi<strong>en</strong>, heeft het dagelijks bestuur dan wellicht e<strong>en</strong><br />
mistaxatie gemaakt <strong>en</strong> belangrijke door de bevolking of pressiegroep<strong>en</strong><br />
aangehang<strong>en</strong> waard<strong>en</strong> verwaarloosd. Als dat zo is, kan e<strong>en</strong> geval e<strong>en</strong> les<br />
inhoud<strong>en</strong> om in de toekomst e<strong>en</strong> of meer waard<strong>en</strong> meer prioriteit te gev<strong>en</strong>.<br />
Misschi<strong>en</strong> ook de les dat m<strong>en</strong> het voorstel anders had moet<strong>en</strong> beargum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong>.<br />
Hoe is dat in de casus Progil uit 1968-1969? E<strong>en</strong> voorbeeld van e<strong>en</strong> studie op het<br />
terrein van eis<strong>en</strong> betreft ‘Protest teg<strong>en</strong> Progil’ (Kok e.a., 1971). E<strong>en</strong> oude <strong>en</strong><br />
daarmee irrelevante casus? De casus is inderdaad van oudere datum, maar nog<br />
steeds zeer leerzaam. De casus zou zich ook vandaag of morg<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong><br />
voordo<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> actie uit de bevolking, e<strong>en</strong> vorm van politieke <strong>participatie</strong>, was<br />
effectief. B&W van Amsterdam haald<strong>en</strong> bakzeil. Zij hadd<strong>en</strong> aan milieu-eis<strong>en</strong> te<br />
weinig prioriteit toegek<strong>en</strong>d.<br />
• Progil<br />
Het Franse be<strong>dr</strong>ijf Progil, e<strong>en</strong> chemieconcern, deed in juli 1968 e<strong>en</strong> poging om<br />
e<strong>en</strong> zwavelkoolstoffabriek te vestig<strong>en</strong> in het hav<strong>en</strong>gebied van Amsterdam. B&W<br />
van Amsterdam stemd<strong>en</strong> daarmee in. Het geme<strong>en</strong>tebestuur had in februari 1968<br />
namelijk beslot<strong>en</strong> terrein<strong>en</strong> in het westelijk hav<strong>en</strong>gebied beschikbaar te stell<strong>en</strong><br />
voor petrochemische industrie <strong>en</strong> de vestiging van Progil paste in dat <strong>beleid</strong>. De<br />
vestiging paste ook in het provinciaal <strong>beleid</strong>, want het streekplan voorzag in de<br />
bouw <strong>en</strong> locatie van petrochemische industrie. En voor de vestiging van Mobil<br />
Oil was e<strong>en</strong> conv<strong>en</strong>ant geslot<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> het rijk, de provincie <strong>en</strong> de geme<strong>en</strong>te,<br />
waarin voorwaard<strong>en</strong> met betrekking tot milieuhygiëne war<strong>en</strong> opg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>.<br />
Kortom, het geme<strong>en</strong>tebestuur onder leiding van Ivo Samkald<strong>en</strong> dacht met de<br />
vestiging van Progil in lijn met het conv<strong>en</strong>ant te handel<strong>en</strong>.<br />
Ondanks dat dergelijk protest to<strong>en</strong>tertijd nog betrekkelijk ongebruikelijk was,<br />
keerde e<strong>en</strong> deel inwoners van de Zaanstreek zich teg<strong>en</strong> de vestiging van Progil,<br />
die in juli 1968 door B&W van Amsterdam was aangekondigd. De inwoners<br />
hadd<strong>en</strong> e<strong>en</strong> red<strong>en</strong> voor protest: de stankoverlast van de pas in werking getred<strong>en</strong><br />
raffinaderij van het nabij geleg<strong>en</strong> Mobil Oil <strong>en</strong> de sloop van e<strong>en</strong> deel van<br />
Westzaan t<strong>en</strong> faveure van industriële activiteit op de noordoever van het<br />
Noordzeekanaal. M<strong>en</strong> vreesde nog meer overlast door de komst van Progil dan<br />
al er toch al was in de vorm van luchtvervuiling door industrie. Het verzet was<br />
heftig <strong>en</strong> emotioneel. Sommige wethouders uit de Zaanstreek betrokk<strong>en</strong> stelling<br />
contra de vestiging. De burgemeester van Westzaan vond dat met de<br />
46
industrievestiging t<strong>en</strong> zuidwest<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> bevolkingsc<strong>en</strong>trum het fatso<strong>en</strong><br />
geschond<strong>en</strong> werd.<br />
De bevolking uit de Zaanstreek stond niet alle<strong>en</strong> in het verzet. Enkele politieke<br />
partij<strong>en</strong> schaard<strong>en</strong> zich aan hun zijde, er volgde e<strong>en</strong> handtek<strong>en</strong>ingactie, arts<strong>en</strong>,<br />
biolog<strong>en</strong>, econom<strong>en</strong>, stud<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> predikant<strong>en</strong> roerd<strong>en</strong> zich. Er werd<strong>en</strong> ook<br />
adviez<strong>en</strong> uitgebracht, zoals door het Ontwikkelingsschap voor de Zaanstreek. In<br />
Amsterdam was het de Pacifistisch-socialistische Partij, de PSP, die zich als eerste<br />
verzette teg<strong>en</strong> de komst van Progil. Daar bleef het verzet niet toe beperkt, want<br />
er ontstond e<strong>en</strong> Anti-comité.<br />
Burgemeester <strong>en</strong> Wethouders van Amsterdam zat<strong>en</strong> niet stil. Zij organiseerd<strong>en</strong><br />
in maart <strong>en</strong> april 1969 e<strong>en</strong> <strong>dr</strong>ietal hearings over de kwestie Progil t<strong>en</strong>einde<br />
raadsled<strong>en</strong> beter te informer<strong>en</strong> <strong>en</strong> te voldo<strong>en</strong> aan allerlei verzoek<strong>en</strong> om inspraak.<br />
B&W kwam<strong>en</strong> na de hearings met e<strong>en</strong> tweede nota waarin ze nogmaals<br />
probeerd<strong>en</strong> de raad te overtuig<strong>en</strong> dat Progil niet moest word<strong>en</strong> afgewez<strong>en</strong>. De<br />
m<strong>en</strong>ingsvorming in de raad was echter al afgerond. Allerlei fracties hadd<strong>en</strong> al<br />
vergaderd <strong>en</strong> e<strong>en</strong> standpunt bepaald.<br />
Maar daarmee werd het verzet ge<strong>en</strong> wind uit de zeil<strong>en</strong> gehaald. Het verzet<br />
wakkerde zelfs aan. B&W blev<strong>en</strong> voorstander van de vestiging, maar het mocht<br />
niet bat<strong>en</strong>. De geme<strong>en</strong>teraad besloot anders; de meerderheid van de raad stemde<br />
op 14 mei 1969 teg<strong>en</strong>.<br />
De geme<strong>en</strong>teraad liet zich overig<strong>en</strong>s niet geheel door dezelfde motiev<strong>en</strong> leid<strong>en</strong><br />
als de bevolking. De uitslag van e<strong>en</strong> <strong>en</strong>quête had uitgewez<strong>en</strong> dat de bevolking in<br />
meerderheid teg<strong>en</strong> was, voornamelijk vanwege luchtverontreiniging. De raad<br />
achtte ev<strong>en</strong>wel het ontploffingsgevaar te groot.<br />
• Casus Progil <strong>en</strong> op<strong>en</strong>baarheid<br />
De casus is e<strong>en</strong> voorbeeld van hoe e<strong>en</strong> ‘issue’ e<strong>en</strong> op<strong>en</strong>bare controverse kon<br />
word<strong>en</strong>. B&W volgd<strong>en</strong> e<strong>en</strong> nieuwe aanpak rond de vestiging van Progil, in<br />
vergelijking met Mobil Oil: vroegtijdige publicatie van de aanvrage tot vestiging,<br />
op<strong>en</strong>baarheid van rapport<strong>en</strong>, overleg met randgeme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, hearings. Dat is<br />
positief vanuit het oogpunt van politieke democratisering. Amsterdam was<br />
gedwong<strong>en</strong> die omslag naar meer inbouw van elem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> van democratie te<br />
mak<strong>en</strong> na de pleidooi<strong>en</strong> voor meer democratie in die tijd <strong>en</strong> nadat het eerder Van<br />
Hall, e<strong>en</strong> gekritiseerde reg<strong>en</strong>t, als burgemeester had gehad. Vanuit de op gang<br />
gekom<strong>en</strong> uitwisseling van argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, <strong>en</strong> de meerderheidsopvatting van de<br />
bevolking kan niet gezegd word<strong>en</strong> dat het proces negatief te duid<strong>en</strong> is.<br />
• De positie van B&W <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>teraad: casus Progil<br />
B&W lijkt op het eerste gezicht terecht verlor<strong>en</strong> te hebb<strong>en</strong>, want zij heeft de<br />
milieubelang<strong>en</strong> onderschat <strong>en</strong> de omslag in waard<strong>en</strong> (niet alle<strong>en</strong> of voornamelijk<br />
op economische belang<strong>en</strong> lett<strong>en</strong>) onvoldo<strong>en</strong>de aangevoeld. B&W handeld<strong>en</strong><br />
ev<strong>en</strong>wel rationeel, voorzover we kunn<strong>en</strong> zi<strong>en</strong>. B&W slot<strong>en</strong> aan op eerder <strong>beleid</strong><br />
van de raad want de geme<strong>en</strong>teraad had eerder de vestigingsplaats voor industrie<br />
47
aangewez<strong>en</strong>, Mobil Oil ruimte gegev<strong>en</strong> <strong>en</strong> ook het provinciaal had die keuze<br />
gemaakt.<br />
De raad heeft <strong>en</strong>ig boter op het hoofd. Zij strafte het college voor het vasthoud<strong>en</strong><br />
aan zak<strong>en</strong> die de raad eerder zelf bepleitte <strong>en</strong> besloot. Maar dat zi<strong>en</strong> we vaker.<br />
• Hoe kon protest effectief word<strong>en</strong>: casus Progil?<br />
Wat maakte het makkelijk voor deg<strong>en</strong><strong>en</strong> die de vestiging van Progil wild<strong>en</strong><br />
verhinder<strong>en</strong> om het onderwerp op de bestuurlijke ag<strong>en</strong>da van de<br />
Zaangeme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> te krijg<strong>en</strong>? Over allerlei barrières om e<strong>en</strong> eis op de bestuurlijke<br />
ag<strong>en</strong>da te krijg<strong>en</strong> kan word<strong>en</strong> he<strong>en</strong>gesprong<strong>en</strong> als het onderwerp<br />
‘industrievestiging’ toch al op de formele ag<strong>en</strong>da staat. Dat was niet het geval,<br />
maar er was wel e<strong>en</strong> andere gunstige omstandigheid. De Zaanse geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
war<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> beroepsprocedure gewikkeld om de voorwaardelijke vergunning<br />
van Mobil Oil ongedaan te mak<strong>en</strong>. Ook in Amsterdam was de geme<strong>en</strong>teraad snel<br />
betrokk<strong>en</strong> door de interne toegang; de PSP stelde de zaak eind juli 1968 aan de<br />
orde.<br />
De oorzak<strong>en</strong> voor het ontstaan van de protestbeweging zijn door Kok, Meyer <strong>en</strong><br />
Van Ruit<strong>en</strong> (1971) op e<strong>en</strong> rij gezet.<br />
- Als belangrijkste oorzaak wijz<strong>en</strong> zij aan de omslag van het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> in term<strong>en</strong><br />
van welvaart naar het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> in term<strong>en</strong> van welzijn.<br />
- E<strong>en</strong> tweede factor heeft betrekking op de pressie-integrator <strong>en</strong> inzet van<br />
deskundigheid. De PSP heeft zich erg ingespann<strong>en</strong> om het protest van diverse<br />
politiekactieve groepring<strong>en</strong> te bundel<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> zwakheid is dat politiekactieve<br />
groepering<strong>en</strong> meestal beschikk<strong>en</strong> over minder budget <strong>en</strong> deskundigheid dan<br />
overheidsorganisaties. De bundeling van het protest, met inbr<strong>en</strong>g van<br />
deskundig<strong>en</strong>, <strong>dr</strong>oeg ertoe bij dat de <strong>dr</strong>uk op de raad to<strong>en</strong>am. Deze rol van<br />
‘resources’ (middel<strong>en</strong>) wordt in de literatuur over pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> sociale<br />
beweging<strong>en</strong> uitvoerig belicht.<br />
- E<strong>en</strong> derde factor hangt met de tweede sam<strong>en</strong>. We noem<strong>en</strong> dit de rol van de<br />
vooruitgeschov<strong>en</strong> post. <strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> zijn niet onbelangrijk voor<br />
politiekactieve groepering<strong>en</strong> want als deze groepering<strong>en</strong> de steun van politieke<br />
partij<strong>en</strong> wet<strong>en</strong> te verwerv<strong>en</strong>, kunn<strong>en</strong> ze makkelijker invloed blijv<strong>en</strong> uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> in<br />
de politieke discussie. De actieve groepering<strong>en</strong> hadd<strong>en</strong> in de PSP eig<strong>en</strong>lijk<br />
gewoon zegslied<strong>en</strong> in de raad, woordvoerder. De PSP had immers steun<br />
verle<strong>en</strong>d aan de politiekactieve groepering<strong>en</strong> <strong>en</strong> zich ermee verbond<strong>en</strong>.<br />
In de casus komt naar vor<strong>en</strong> dat de PSP het verzet bundelde. Dat duidt op de<br />
vervulling van de communicatiefunctie <strong>en</strong> <strong>participatie</strong>functie. De PSP<br />
onderscheidde zich met deze opstelling, die destijds niet tot de casus beperkt<br />
bleef, wel <strong>en</strong>igszins van andere partij<strong>en</strong> die doorgaans iets terughoud<strong>en</strong>der zijn.<br />
Literatuur<br />
- Kok, W., C. Meyer <strong>en</strong> G. van Ruit<strong>en</strong>, Protest teg<strong>en</strong> Progil, Wolters- Noordhoff,<br />
Groning<strong>en</strong>, 1971.<br />
<strong>Politieke</strong> invloed (7): het <strong>beleid</strong>sniveau c<strong>en</strong>traal gesteld<br />
48
Overal waar ze keek, kwam ze ze teg<strong>en</strong>. Op het ministerie van WVC, bij<br />
Algem<strong>en</strong>e Zak<strong>en</strong>, op het ministerie van LNV <strong>en</strong> bij Financiën, overal kwam ze<br />
machtige ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>. De bestuurskundige Klaartje Peters kon niet om ze<br />
he<strong>en</strong>. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> beschikk<strong>en</strong> over specialistische k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> bereid<strong>en</strong> het <strong>beleid</strong><br />
voor. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> machtige ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> veel ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> om zich he<strong>en</strong>.<br />
De ambtelijke macht, door Crince le Roy wel getypeerd als ‘vierde macht’ naast de<br />
wetgev<strong>en</strong>de, controler<strong>en</strong>de <strong>en</strong> uitvoer<strong>en</strong>de macht, is er gewoon, in het<br />
Nederland van de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig.<br />
Wie heeft het in Nederland voor het zegg<strong>en</strong>? Wie heeft de grootste vinger in de<br />
pap als het gaat om politieke besluitvorming in Nederland op rijksniveau? Dat<br />
was het thema van het proefschrift van Klaartje Peters, getitelds ‘Verdeelde macht’<br />
waarop ze eind oktober 1999 promoveerde. Promotor was F. Fleurke.<br />
Peters onderzocht in totaal 23 concrete beslissing<strong>en</strong> uit de periode 1985-1995. Het<br />
betrof de besluitvorming over <strong>dr</strong>ie <strong>beleid</strong>scomplex<strong>en</strong>:<br />
- het kinderopvang<strong>beleid</strong>,<br />
- de reorganisatie van het politiebestel <strong>en</strong><br />
- de besluitvorming over de gro<strong>en</strong>e ruimte in Nederland (het Structuurschema<br />
Gro<strong>en</strong>e ruimte).<br />
Voor alle spelers, zoals ministers, Eerste-Kamerled<strong>en</strong> <strong>en</strong> Tweede-Kamerled<strong>en</strong>,<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, maatschappelijke organisaties, be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>, adviesorgan<strong>en</strong>,<br />
geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> provinciebestur<strong>en</strong> wordt beschrev<strong>en</strong> wat ze ondernam<strong>en</strong> om<br />
politieke invloed uit te oef<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> in hoeverre ze daarin slag<strong>en</strong>.<br />
Hypothes<strong>en</strong><br />
In het proefschrift kom<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong>de onderwerp<strong>en</strong> aan bod, zoals in<br />
hoofdstuk 2:<br />
• hypothes<strong>en</strong> over de politiek: de hypothese van het machteloze parlem<strong>en</strong>t, de<br />
hypothese van de ‘verplaatste’ politiek, de hypothese van de macht van de<br />
politiek in de kabinetsformatie;<br />
• hypothes<strong>en</strong> over bestuur: de hypothese van de heerschappij van de ministerraad<br />
of minister; of de minister-presid<strong>en</strong>t;<br />
• hypothes<strong>en</strong> over invloed van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>: de hypothese van de vierde macht; de<br />
hypothese van de bureaupolitiek als neutralisering van ambtelijke macht; de<br />
hypothese van het verband tuss<strong>en</strong> ambtelijke <strong>en</strong> bestuurlijke invloed;<br />
• hypothes<strong>en</strong> over invloed van lagere overhed<strong>en</strong>: zoals de hypothese van de VNG als<br />
machtigste lobbyclub van D<strong>en</strong> Haag;<br />
• hypothes<strong>en</strong> over de invloed van de sam<strong>en</strong>leving: belang<strong>en</strong>organisaties <strong>en</strong><br />
adviesorgan<strong>en</strong>; de hypothese van de ijzer<strong>en</strong> ring; de hypothese van de ijzer<strong>en</strong><br />
<strong>dr</strong>iehoek.<br />
Methode van onderzoek<br />
In hoofdstuk 3 kom<strong>en</strong> onderzoeksmethod<strong>en</strong> aan bod om invloed <strong>en</strong> macht te<br />
met<strong>en</strong>. Tot de method<strong>en</strong> om invloed te met<strong>en</strong> behor<strong>en</strong>: de reputatiemethode, de<br />
positiemethode, de netwerkmethode, de besluitvormings- <strong>en</strong> procesmethode (zie<br />
voor uitleg ook bij Felling).<br />
49
Peters kiest voor de int<strong>en</strong>sieve procesanalyse als methode. Zij selecteert daarop e<strong>en</strong><br />
groot aantal besluitvormingsprocess<strong>en</strong> op rijksniveau. E<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>d hoofdstuk is<br />
daarop gewijd aan kinderopvang, e<strong>en</strong> daarop volg<strong>en</strong>d aan de reorganisatie van<br />
het politiebestel <strong>en</strong> e<strong>en</strong> daarop volg<strong>en</strong>d aan de besluitvorming over de gro<strong>en</strong>e<br />
ruimte.<br />
De opvatting over invloed: actorgericht, doelgericht, belang<strong>en</strong>gericht<br />
Peters verduidelijkt haar verdere keuz<strong>en</strong> in het onderzoek met het volg<strong>en</strong>de<br />
voorbeeld. Hirsch Ballin wordt in 1989 minister van Justitie. Niet zomaar. Hij<br />
stelt in de laatste periode van de kabinetsformatie nog eis<strong>en</strong> op het vlak van<br />
politie. De politiezorg moet voor e<strong>en</strong> groot deel bij Justitie blijv<strong>en</strong> berust<strong>en</strong>.<br />
Daarmee werd<strong>en</strong> afsprak<strong>en</strong> van CDA <strong>en</strong> PvdA in het regeerakkoord voor e<strong>en</strong><br />
deel t<strong>en</strong>ietgedaan. Minister I<strong>en</strong> Dales, die zou aantred<strong>en</strong> op Binn<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong>,<br />
verblijft dan in het buit<strong>en</strong>land. Zij kan haar stem niet verheff<strong>en</strong> maar zou na<br />
terugkomst snel instemm<strong>en</strong>. De beide fractiespecialist<strong>en</strong> op het terrein van de<br />
politie, Van der Heijd<strong>en</strong> (CDA) <strong>en</strong> Stoffel<strong>en</strong> (PvdA), ontbrek<strong>en</strong> in dit proces. Zij<br />
hadd<strong>en</strong> wel de passage in het oorspronkelijke regeerakkoord opgesteld, waarbij<br />
de reorganisatie van de politie zou implicer<strong>en</strong> dat rijks- <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>tepolitie e<strong>en</strong><br />
zoud<strong>en</strong> word<strong>en</strong> <strong>en</strong> Binn<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong> de belangrijkste politieminister zou<br />
word<strong>en</strong>. Hirsch Ballin <strong>en</strong> de fractieonderhandelaars <strong>dr</strong>aai<strong>en</strong> dus het<br />
oorspronkelijke besluit terug. Dag<strong>en</strong> daarna is de opschudding groot. Ge<strong>en</strong> einde<br />
aan stamm<strong>en</strong>strijd, kopp<strong>en</strong> de krant<strong>en</strong>. Protest<strong>en</strong> van de fractiespecialist<strong>en</strong><br />
Stoffel<strong>en</strong> <strong>en</strong> Van der Heijd<strong>en</strong> help<strong>en</strong> niet. Hirsch Ballin was met zijn<br />
invloedspoging succesvol.<br />
Peters gebruikt dit voorbeeld om aan te gev<strong>en</strong> hoe ze besluitvorming ziet: als<br />
belang<strong>en</strong>strijd, waarbij diverse spelers betrokk<strong>en</strong> zijn met elk hun eig<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>.<br />
De spelers prober<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> besluitvormingsproces hun belang<strong>en</strong> tot gelding te<br />
br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>, hun zin te krijg<strong>en</strong> t<strong>en</strong> koste van andere spelers. Zij kiest dus e<strong>en</strong> politiekwet<strong>en</strong>schappelijk<br />
vertrekpunt (1999: 15). Object van onderzoek zijn concrete<br />
besluitvormingsprocess<strong>en</strong>.<br />
Allison<br />
Is die aanpak van Peters e<strong>en</strong> van de <strong>dr</strong>ie modell<strong>en</strong> voor de analyse van<br />
besluitvorming zoals we die teg<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> in de beroemde analyse van Graham<br />
Allison van de Cubacrisis? Inderdaad. Peters kiest niet het rationele actor-model.<br />
Binn<strong>en</strong> dit model wordt besluitvorming gezi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> afweging van kost<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
bat<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> doel te bereik<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo het probleem op te loss<strong>en</strong>. Dat model kiest<br />
Peters ev<strong>en</strong>min als het organizational process model van Allison, volg<strong>en</strong> welke e<strong>en</strong><br />
beslissing het gevolg is van procedures <strong>en</strong> routines van <strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> bureaucratische<br />
organisaties.<br />
Vergelijking met de <strong>dr</strong>ie modell<strong>en</strong> van Teisman<br />
Kunn<strong>en</strong> we ook e<strong>en</strong> vergelijking mak<strong>en</strong> met Teisman, die de Rotterdamse<br />
spoortunnel-besluitvorming analyseerde? Ja. Teisman onderscheidt <strong>dr</strong>ie<br />
manier<strong>en</strong> van conceptualisering van besluitvorming: in fas<strong>en</strong>, in strom<strong>en</strong> of in<br />
50
ond<strong>en</strong>. Peters sluit aan op het fas<strong>en</strong>model waarbij besluitvorming is opgebouwd<br />
rondom e<strong>en</strong> c<strong>en</strong>traal besluit of e<strong>en</strong> beslissing. De beslissing is het eindpunt of de<br />
voorlopige uitkomst van besluitvorming (1999: 15). E<strong>en</strong> beslissing kan bestaan<br />
uit deelbeslissing<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> voorlopige uitkomst is mogelijk omdat e<strong>en</strong> beslissing weer de start kan zijn<br />
voor e<strong>en</strong> geheel nieuwe fase waarin de beslissing moet word<strong>en</strong> uitgevoerd. De<br />
vraag is of die uitvoering wel volgt <strong>en</strong> als dat het geval is of de beslissing<br />
conform wordt uitgevoerd of bijgesteld (Tor<strong>en</strong>vlied, 1996; Pressman &<br />
Wildavsky, 1974).<br />
Andere begripp<strong>en</strong><br />
Wie weet e<strong>en</strong> stempel te <strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong> op de besluitvorming? Dat is de vraag waar het<br />
Peters om gaat. Geherformuleerd betek<strong>en</strong>t die vraag: wie slaagt erin invloed uit<br />
te oef<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> wie niet? Het gaat dus om de feitelijke invloedsverhouding<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
dus niet over de normatieve verhouding<strong>en</strong>. De handeling<strong>en</strong> van actor<strong>en</strong> moet<br />
daarvoor gevolgd word<strong>en</strong>. Daarmee is deze actorgerichte besluitvormingsanalyse<br />
ook te onderscheid<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> institutionele b<strong>en</strong>adering van invloed. Wat zou e<strong>en</strong><br />
institutionele b<strong>en</strong>adering inhoud<strong>en</strong>? Volg<strong>en</strong>s de institutionele b<strong>en</strong>adering van<br />
invloed wordt feitelijke invloed verklaard uit de instituties <strong>en</strong> institutionele<br />
ontwikkeling<strong>en</strong>. In e<strong>en</strong> institutionele verklaring van de besluitvorming over het<br />
politiebestel zou de na<strong>dr</strong>uk word<strong>en</strong> gelegd op de onvermijdelijkheid van e<strong>en</strong><br />
ingreep in de politieorganisatie (door stijging van criminaliteit, door onwerkbare<br />
situaties als gevolg van de tweedeling tuss<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>te- <strong>en</strong> rijkspolitie <strong>en</strong><br />
gevolg<strong>en</strong> hiervan) ter verklaring van het verloop <strong>en</strong> de uitkomst van de<br />
besluitvorming. Peters zegt dat haar analyse is: ‘strong on actions, weak on<br />
institutions’ daarbij verwijz<strong>en</strong>d naar Gidd<strong>en</strong>s (Peters, 1999: 16).<br />
Wat Peters doet, is e<strong>en</strong> besluitvormingsanalyse waarin actor<strong>en</strong> c<strong>en</strong>traal staan in<br />
e<strong>en</strong> fas<strong>en</strong>-optiek. E<strong>en</strong> actor wordt daarbij gezi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> individu. Ook e<strong>en</strong><br />
organisatie. Elke organisatie, groep of individuele speler wordt beschouwd als<br />
e<strong>en</strong> stem die spreekt. Ook dat is e<strong>en</strong> keuze. Immers, e<strong>en</strong> organisatie is niet altijd<br />
e<strong>en</strong>sgezind. D<strong>en</strong>k maar e<strong>en</strong>s aan e<strong>en</strong> fractie of partij. Blijkbaar was binn<strong>en</strong> het<br />
CDA e<strong>en</strong> verschil van m<strong>en</strong>ing over de politie-organisatie omdat Hirsch Ballin<br />
(CDA) wat anders wilde als Van der Heyd<strong>en</strong> de fractiewoordvoerder.<br />
Peters zet e<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>de stap. Zij gaat ervan uit dat actor<strong>en</strong> doelgericht handel<strong>en</strong>.<br />
Ze word<strong>en</strong> geacht hun belang<strong>en</strong> te k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> <strong>en</strong> ervoor te staan. Actor<strong>en</strong> nem<strong>en</strong><br />
standspunt<strong>en</strong> tijd<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> besluitvormingsproces dat gericht is op het realiser<strong>en</strong><br />
van hun belang.<br />
Invloed relationeel<br />
We kom<strong>en</strong> nu bij de definities <strong>en</strong> de uitgangspunt<strong>en</strong> op dit vlak.<br />
1 Macht is vermog<strong>en</strong>. Pot<strong>en</strong>tie dus. Macht ziet Peters in navolging van Gijs<br />
Kuypers als ‘het vermog<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> actor om e<strong>en</strong> andere actor ertoe te beweg<strong>en</strong><br />
iets te d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> of te do<strong>en</strong> dat hij anders niet zou hebb<strong>en</strong> gedacht of gedaan’.<br />
51
2 Invloed is ‘het effect dat de aanw<strong>en</strong>ding of de aanwezigheid van de macht van<br />
e<strong>en</strong> actor heeft op het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> of do<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> andere actor’(zie bij Kuypers,<br />
1973: 84-89). In navolging van Kuypers word<strong>en</strong> macht <strong>en</strong> invloed dus verknoopt<br />
met actor<strong>en</strong>. Invloed is relationeel.<br />
3 Invloed is e<strong>en</strong> effect van vermog<strong>en</strong>. Invloed is blijkbaar aangew<strong>en</strong>d vermog<strong>en</strong>.<br />
De basis voor machtsvermog<strong>en</strong> zijn machtsmiddel<strong>en</strong>.<br />
4 Het uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> van invloed behoeft niet altijd bewust te gebeur<strong>en</strong> al zal dat<br />
vaak wel bewust gebeur<strong>en</strong>. Ook de te beïnvloed<strong>en</strong> actor zal zich niet altijd<br />
bewust zijn van de aanw<strong>en</strong>ding van invloed door andere actor<strong>en</strong>. ‘Bewustheid’<br />
zou ook lastig op te spor<strong>en</strong> zijn <strong>en</strong> zou dus het onderzoek sterk bemoeilijk<strong>en</strong>.<br />
5 Gezi<strong>en</strong> het voorgaande verrast het niet dat de invloed als invloed gezi<strong>en</strong> wordt<br />
als die het belang of de doeleind<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> actor di<strong>en</strong>t. Dat spoort met het<br />
voorgaande. Dat betek<strong>en</strong>t niet dat e<strong>en</strong> invloedspoging volledig tegemoet zou<br />
moet<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> belang of doel. Er kan dus gedeeltelijke invloed bestaan.<br />
Bijvoorbeeld omdat e<strong>en</strong> actor invloed toestaat aan e<strong>en</strong> andere actor om ‘van het<br />
gezeur af te zijn’.<br />
Wat doet Peters niet? Wat Peters voorstelt als haar aanpak, lijkt heel redelijk. Zij<br />
sluit aan op de aanpak van Huberts (tev<strong>en</strong>s co-promotor). Maar het zou ook<br />
anders gekund hebb<strong>en</strong>. Enkele mogelijkhed<strong>en</strong>. Peters zou e<strong>en</strong> onderzoek kunn<strong>en</strong><br />
do<strong>en</strong> op basis van de (machts) positiemethode of de reputatiemethode. Ze wijst<br />
die aanpak echter af. Wie de discussie hierover wil volg<strong>en</strong> wordt verwez<strong>en</strong> naar<br />
het zeer goed leesbare proefschrift.<br />
De <strong>dr</strong>ie terrein<strong>en</strong><br />
Rijksambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> zich behoorlijk lat<strong>en</strong> geld<strong>en</strong> bij de totstandkoming van<br />
rijks<strong>beleid</strong> op de <strong>dr</strong>ie door Peters onderzochte terrein<strong>en</strong>. Bij de reorganisatie van<br />
de politie hebb<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s Peters <strong>dr</strong>ie actor<strong>en</strong> veel invloed gehad: de minister van<br />
Justitie, de minister-presid<strong>en</strong>t Lubbers, <strong>en</strong> de ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> van Justitie. Het CDA<br />
<strong>en</strong> de PvdA hadd<strong>en</strong> ook e<strong>en</strong> vinger in de pap, maar de VNG had in dit dossier<br />
weinig invloed. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) had ge<strong>en</strong> invloed, ev<strong>en</strong>als de<br />
afzonderlijke provinciebestur<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> aantal individuele burgemeesters had wel<br />
<strong>en</strong>ige invloed. Anders lag het bij het Structuurschema Gro<strong>en</strong>e Ruimte. Daar had<br />
het ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>apparaat van LNV veel invloed, constateert Peters. De minister<br />
van LNV had slechts ‘behoorlijke’ invloed <strong>en</strong> ook de vele andere ministers<br />
hadd<strong>en</strong> niet veel in de melk te brokkel<strong>en</strong>. De ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> van LNV ev<strong>en</strong>min.<br />
Waarom dat was? De ambtelijke di<strong>en</strong>st<strong>en</strong> van LNV war<strong>en</strong> het onderling niet<br />
e<strong>en</strong>s. Stamm<strong>en</strong>strijd. Daardoor verzwakte de ambtelijke invloed van LNV als<br />
geheel. De LNV’ers war<strong>en</strong> te autistisch. Ze oriënteerd<strong>en</strong> zich teveel op wat<br />
binn<strong>en</strong> gebeurde <strong>en</strong> verwerkt<strong>en</strong> invloed<strong>en</strong> van buit<strong>en</strong> daardoor te weinig. We<br />
kom<strong>en</strong> bij de derde casus, de kinderopvang. Dat is het <strong>en</strong>ige dossier waar de<br />
VNG ‘<strong>en</strong>ige’ invloed heeft. ‘Veel invloed’ hadd<strong>en</strong> maar twee actor<strong>en</strong>: de minister<br />
van WVC (de CDA’er Brinkman) <strong>en</strong> de ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> van WVC. CDA-vrouw<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
lokale bestuurders van het CDA hadd<strong>en</strong> <strong>en</strong>ige invloed.<br />
52
Machtsmiddel<strong>en</strong><br />
Do<strong>en</strong> machtsmiddel<strong>en</strong> als deskundigheid, goede politieke contact<strong>en</strong>, <strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
achterban met veel bevoegdhed<strong>en</strong> ertoe bij de besluitvorming op rijksniveau?<br />
E<strong>en</strong> actor met veel machtsmiddel<strong>en</strong>, zoals de VNG, heeft niet altijd veel invloed,<br />
volg<strong>en</strong>s Peters. Dat komt omdat de VNG de machtsmiddel<strong>en</strong> niet altijd<br />
aanw<strong>en</strong>dt. De VNG is e<strong>en</strong> grote organisatie met verschill<strong>en</strong> in deskundigheid<br />
waardoor de VNG niet overal veel invloed kan krijg<strong>en</strong>.<br />
Is die verklaring de <strong>en</strong>ige of meest bevredig<strong>en</strong>de? E<strong>en</strong> rol speelt ook of veel<br />
andere spelers zich in de ar<strong>en</strong>a bevind<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo de VNG in het et<strong>en</strong> van de<br />
invloedskoek concurr<strong>en</strong>tie aando<strong>en</strong>. Bij de kinderopvang-discussie at<strong>en</strong> de<br />
sociale partners bijvoorbeeld van de koek mee.<br />
De verklaring van Peters voor de mogelijkhed<strong>en</strong> die ministers hadd<strong>en</strong> om de<br />
VNG of andere acteurs te passer<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> echter niet goed uit de verf. Peters<br />
richt zich op wie veel of weinig invloed had <strong>en</strong> niet zozeer op de verklaring van<br />
de mate van invloed. In dat opzicht is het onderzoek beperkt.<br />
Formatie biedt op<strong>en</strong>ing<strong>en</strong><br />
Wat blijkt na analyse over de invloedsmom<strong>en</strong>t<strong>en</strong>? De kabinetsformatie is volg<strong>en</strong>s<br />
Peters e<strong>en</strong> van de weinige mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> waarop ‘de politiek’ erin slaagt greep te<br />
houd<strong>en</strong> op de parlem<strong>en</strong>taire besluitvorming <strong>en</strong> andere machtige spelers, zoals<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> belang<strong>en</strong>organisaties, buit<strong>en</strong> de deur weet te houd<strong>en</strong>. De<br />
regeringsfracties blijk<strong>en</strong> vooral in de periode van de kabinetsformatie hun slag te<br />
slaan. Het vastlegg<strong>en</strong> van de hoofdlijn<strong>en</strong> van het <strong>beleid</strong> voor de kom<strong>en</strong>de<br />
kabinetsformatie in het regeerakkoord is e<strong>en</strong> belangrijk machtsmiddel voor de<br />
regeringsfracties.<br />
De paradox van interactief bestuur<br />
Je zou d<strong>en</strong>k<strong>en</strong>, als er dan inspraak georganiseerd wordt, of in actuelere<br />
terminologie ‘interactieve <strong>beleid</strong>svorming’ dan kom<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
burgers aan bod, <strong>en</strong> zal de invloed van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> politieke repres<strong>en</strong>tant<strong>en</strong><br />
in de Tweede Kamer geringer zijn. Dat blijkt onjuist. Meer interactieve<br />
besluitvormingsprocess<strong>en</strong>, die gepaard gaan met uitgebreide inspraak <strong>en</strong><br />
betrokk<strong>en</strong>heid van belang<strong>en</strong>organisaties, word<strong>en</strong> in sterke mate gedomineerd<br />
door ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Gedur<strong>en</strong>de deze besluitvorming blijkt ‘de politiek’ er<br />
nauwelijks aan te pas te kom<strong>en</strong>. Teg<strong>en</strong> de tijd dat de Tweede Kamer haar zegje<br />
mag do<strong>en</strong>, zijn de belangrijkste afweging<strong>en</strong> al gemaakt door de ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> in<br />
sam<strong>en</strong>spraak met de betrokk<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>organisaties.<br />
E<strong>en</strong> goed voorbeeld hiervan is de besluitvorming rond het Structuurschema<br />
Gro<strong>en</strong>e ruimte.<br />
Eerste Kamer heeft het nakijk<strong>en</strong><br />
Niettemin blijkt het parlem<strong>en</strong>t in andere besluitvormingsprocess<strong>en</strong> wel degelijk<br />
e<strong>en</strong> invloe<strong>dr</strong>ijke factor te zijn, in weerwil van de populaire opvatting dat de<br />
53
volksverteg<strong>en</strong>woordigers steeds minder te zegg<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong>. Parlem<strong>en</strong>taire<br />
invloed komt daarbij vooral voor rek<strong>en</strong>ing van de Tweede Kamer. De Eerste<br />
Kamer blijkt ge<strong>en</strong> <strong>en</strong>kele invloed te hebb<strong>en</strong> op de besluitvorming. Dat is e<strong>en</strong><br />
uitkomst die grot<strong>en</strong>deels opgeslot<strong>en</strong> ligt in de taak van de Eerste Kamer. De<br />
Eerste Kamer moet immers vooral lett<strong>en</strong> op de wetgev<strong>en</strong>de kwaliteit <strong>en</strong><br />
uitvoerbaarheid van in de Tweede Kamer aanvaarde besluit<strong>en</strong>!<br />
Schema: Invloed van de verschill<strong>en</strong>de categorieën actor<strong>en</strong> op de <strong>dr</strong>ie<br />
onderzochte <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> vlg. K. Peters (1999)<br />
Actor<strong>en</strong>/ terrein<strong>en</strong> Kinderopvang Politie Gro<strong>en</strong>e ruimte Totaal<br />
Tweede Kamer Behoorlijke Behoorlijke Enige Enige/behoorlijke<br />
Bestuur Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke<br />
Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> Behoorlijke Behoorlijke (zeer) veel Behoorlijke/ veel<br />
Lagere overhed<strong>en</strong> Enige Enige Enige Enige<br />
Adviesorgan<strong>en</strong> Geringe Geringe Geringe Geringe<br />
Belang<strong>en</strong>organisaties Geringe/<strong>en</strong>ige Enige Geringe/<strong>en</strong>ige Geringe/<strong>en</strong>ige<br />
De invloed van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong><br />
Lat<strong>en</strong> we de verschill<strong>en</strong>de actores nog e<strong>en</strong>s langs lop<strong>en</strong>. Allereerst de<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Bij de reorganisatie van de politie constateerde Peters dat de<br />
to<strong>en</strong>malige topambt<strong>en</strong>aar van Algem<strong>en</strong>e Zak<strong>en</strong> Rein-Jan Hoekstra e<strong>en</strong> sleutelrol<br />
speelde. Sam<strong>en</strong> met zijn partijg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong>, de to<strong>en</strong>malige premier Ruud Lubbers <strong>en</strong><br />
minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin zorgde hij ervoor dat naast Binn<strong>en</strong>landse<br />
Zak<strong>en</strong> ook Justitie verantwoordelijk werd voor de politie.<br />
Ook op lager niveau bleek de invloed van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> gaan niet<br />
altijd ev<strong>en</strong> lief met elkaar om, zo wet<strong>en</strong> we uit het leerstuk van de bureaupolitieke<br />
strijd. Het Structuurschema Gro<strong>en</strong>e Ruimte dat in 1994 door de Tweede Kamer<br />
werd gefiatteerd, was in sterke mate de uitkomst van dergelijke bureaupolitieke<br />
strijd, namelijk tuss<strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> van de ministeries van VROM <strong>en</strong> Landbouw.<br />
De natuurbeschermers <strong>en</strong> de pleitbezorgers van landbouw zat<strong>en</strong> elkaar<br />
behoorlijk dwars.<br />
Bij strijd wijk<strong>en</strong> bewindslied<strong>en</strong> vaak<br />
Maar als ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> strijd<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> politici toch het primaat van de politiek tot<br />
gelding br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>, zul je d<strong>en</strong>k<strong>en</strong>. Dan grijp<strong>en</strong> ze toch in, bijvoorbeeld door in de<br />
marge van de ministerraad te overlegg<strong>en</strong>. Dat was niet zo, althans niet steeds zo.<br />
Peters constateerde ‘hoe meer strijd, des te meer invloed ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> op<br />
besluit<strong>en</strong>’. Als ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> het <strong>dr</strong>uk met elkaar hebb<strong>en</strong>, nem<strong>en</strong> ministers afstand<br />
<strong>en</strong> wacht<strong>en</strong> ze op de uitkomst. Kamerled<strong>en</strong> <strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> er dan<br />
ook nauwelijks (meer) tuss<strong>en</strong>.<br />
Het is natuurlijk niet alle<strong>en</strong> strijd die ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> ruimte geeft om macht in<br />
invloed om te zett<strong>en</strong>. Macht is het vermog<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> alternatief te kiez<strong>en</strong> dat<br />
zonder interv<strong>en</strong>tie niet gekoz<strong>en</strong> zou zijn. De aanw<strong>en</strong>ding van macht in e<strong>en</strong><br />
concreet geval, kan m<strong>en</strong> e<strong>en</strong> invloedspoging noem<strong>en</strong>.<br />
54
E<strong>en</strong> andere oorzaak voor grote ambtelijke invloed dan de strijdfactor is de<br />
‘planologische kernbeslissing’, waarvoor e<strong>en</strong> uitgebreide inspraak geldt.<br />
Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> voer<strong>en</strong> dan gesprekk<strong>en</strong> met belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> <strong>en</strong> mak<strong>en</strong> op basis<br />
daarvan e<strong>en</strong> plan. Teg<strong>en</strong> de tijd dat de Tweede Kamer dat plan onder og<strong>en</strong><br />
krijg<strong>en</strong> zijn er al compromiss<strong>en</strong> geslot<strong>en</strong> <strong>en</strong> is er nog maar weinig aan te<br />
verander<strong>en</strong>. Inspraakprocedures vergrot<strong>en</strong> in de praktijk de invloed van ….<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>? Ja, volg<strong>en</strong>s het onderzoek van Peters. Ze zett<strong>en</strong> de Tweede Kamer<br />
buit<strong>en</strong> spel. De direct betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong> erbij hal<strong>en</strong>, gaat t<strong>en</strong> koste van de<br />
democratisch gekoz<strong>en</strong><strong>en</strong>. Opvall<strong>en</strong>d is dat politieke repres<strong>en</strong>tant<strong>en</strong> zelf bij<br />
interactief bestuur of planologische kernbeslissing<strong>en</strong> afstand houd<strong>en</strong> <strong>en</strong> niet<br />
meedo<strong>en</strong> aan de uitwisseling van beeld<strong>en</strong>. Ze trekk<strong>en</strong> zich terug op hun positie<br />
<strong>en</strong> do<strong>en</strong> niet aan rolverandering. Ze blijv<strong>en</strong> blijkbaar gelov<strong>en</strong> in hun<br />
machtspositie.<br />
Pressie<br />
We kom<strong>en</strong> bij de belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> die in de politieke ar<strong>en</strong>a operer<strong>en</strong>. Die<br />
invloed van belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> bleek volg<strong>en</strong>s Peters (1999) minder groot dan vaak<br />
wordt verondersteld. Peters constateerde niet meer dan ‘<strong>en</strong>ige invloed’. De<br />
macht van de Ver<strong>en</strong>iging van Nederlandse Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> (VNG) <strong>en</strong> het<br />
Interprovinciaal Overleg (IPO) is volg<strong>en</strong>s Peters overschat. Althans op grond van<br />
de door haar onderzochte gevall<strong>en</strong>. Commissariss<strong>en</strong> van de koningin <strong>en</strong><br />
burgemeesters die zich direct w<strong>en</strong>d<strong>en</strong> tot partijg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong> ‘op knooppunt<strong>en</strong>’.<br />
Hebb<strong>en</strong> politieke repres<strong>en</strong>tant<strong>en</strong> dan zeld<strong>en</strong> of nooit e<strong>en</strong> schijn van kans? Tijd<strong>en</strong>s<br />
de formatie hebb<strong>en</strong> fracties van coalitiepartij<strong>en</strong> in principe veel invloed, <strong>en</strong><br />
daarvan natuurlijk de leiders <strong>en</strong> hun zegslied<strong>en</strong>. De kabinetsformatie is volg<strong>en</strong>s<br />
Peters e<strong>en</strong> van de weinige mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> waarop de parlem<strong>en</strong>taire democratie<br />
werkt. De net gekoz<strong>en</strong> meerderheid maakt dan immers plann<strong>en</strong> zonder dat<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zich daarmee bemoei<strong>en</strong>. De kabinetsformatie is de <strong>en</strong>ige periode<br />
waarin ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> afhankelijk zijn van hun bewindslied<strong>en</strong> <strong>en</strong> niet andersom.<br />
Belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> lever<strong>en</strong> tijd<strong>en</strong>s de kabinetsformatie veelvuldig notities bij e<strong>en</strong><br />
(in)formateur in maar hun invloed is dan betrekkelijk gering, volg<strong>en</strong>s Peters<br />
(1999).<br />
200 machtige ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>?<br />
Mert<strong>en</strong>s sprak ooit van de ‘200’ die macht hebb<strong>en</strong>. Die aanduiding is de<br />
geschied<strong>en</strong>is ingegaan als de ‘200 van Mert<strong>en</strong>s’. Ligt de macht in Nederland in de<br />
jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig bij pakweg 200 ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>? Peters kan dat op grond van haar<br />
onderzoek ‘Verdeelde macht’ niet stav<strong>en</strong>. De meeste ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zeid<strong>en</strong> tijd<strong>en</strong>s de<br />
gesprekk<strong>en</strong> ook niet het gevoel te hebb<strong>en</strong> machtig te zijn. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong><br />
hoog of laag spring<strong>en</strong>, als e<strong>en</strong> minister iets niet wil, gebeurt het niet, gaat het niet<br />
door. E<strong>en</strong> voorbeeld hiervan is minister Elco Brinkman van WVC. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong><br />
van WVC steld<strong>en</strong> destijds aan hem voor dat hij het voortouw zou nem<strong>en</strong> bij de<br />
kinderopvang in Nederland maar dat voornem<strong>en</strong> strandde op de onwil van de<br />
minister.<br />
55
E<strong>en</strong> almachtige premier<br />
De premier uit de onderzoeksperiode van Peters was Lubbers. In het kabinet<br />
heeft e<strong>en</strong> premier de meeste macht maar op afzonderlijke <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> is hij<br />
de mindere van ministers. Peters vond ge<strong>en</strong> materiaal dat de stelling kon<br />
ondersteun<strong>en</strong> dat de premier de grote regisseur in Nederland is.<br />
Versnipperde macht<br />
De conclusie ligt op basis van het onderzoek van de <strong>dr</strong>ie <strong>beleid</strong>scomplex<strong>en</strong> voor<br />
de hand. Macht is in Nederland versnipperd. Er is sprake van ‘verdeelde macht’,<br />
zoals de titel van het boek van Peters luidt. Niemand is almachtig. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong><br />
vorm<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> blok. De groep ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> wisselt steeds van sam<strong>en</strong>stelling <strong>en</strong> kan<br />
alle<strong>en</strong> invloed uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> in sam<strong>en</strong>spel met e<strong>en</strong> (ook wissel<strong>en</strong>de) groep ministers.<br />
Bewindslied<strong>en</strong> alle<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> buit<strong>en</strong> de kabinetsformatie ev<strong>en</strong>min iets fix<strong>en</strong>. Zij<br />
hebb<strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> nodig in de <strong>beleid</strong>svoorbereiding <strong>en</strong> Tweede-Kamerled<strong>en</strong>.<br />
Tweede Kamerled<strong>en</strong> op hun beurt kunn<strong>en</strong> niets zonder ministers <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>.<br />
Stelling<strong>en</strong><br />
U b<strong>en</strong>t wet<strong>en</strong>schapsjournalist. U moet het onderzoek van Peters populair<br />
sam<strong>en</strong>vatt<strong>en</strong>. Om uw kritische geest aan te scherp<strong>en</strong> legg<strong>en</strong> we <strong>en</strong>kele passages<br />
voor die we aantroff<strong>en</strong>. Welke stelling is op grond van het onderzoek van Peters<br />
juist of onjuist?<br />
• Stelling: ‘In Nederland kan iedere<strong>en</strong> meeprat<strong>en</strong> bij belangrijke beslissing<strong>en</strong>.<br />
Maar Haagse politici, bestuurders <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> dominer<strong>en</strong> de besluitvorming.<br />
En van die <strong>dr</strong>ie Haagse macht<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> e<strong>en</strong> veel grotere invloed<br />
dan m<strong>en</strong>ige<strong>en</strong> d<strong>en</strong>kt. In belangrijke fas<strong>en</strong> van de besluitvorming wet<strong>en</strong> zij e<strong>en</strong><br />
groot stempel te <strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong>’. Dat zegt de bestuurskundige K. Peters in haar<br />
proefschrift (uit de Volkskrant, 28 oktober 1999). Juist of onjuist?<br />
Zo gesteld, komt ons het eerste deel van deze stelling als onjuist voor. In<br />
Nederland kan niet iedere<strong>en</strong> meeprat<strong>en</strong> over crisisbeslissing<strong>en</strong>, bijvoorbeeld. Dat<br />
Haagse politici <strong>en</strong>z. de besluitvorming dominer<strong>en</strong> is ook onjuist. Alle<strong>en</strong> als het<br />
gaat om de <strong>dr</strong>ie <strong>beleid</strong>scomplex<strong>en</strong> <strong>en</strong> om rijks<strong>beleid</strong> is de stelling juist. De<br />
journalist kan er overig<strong>en</strong>s vanuit gaan dat de lezer dat uit de context van zijn<br />
verhaal kan opmak<strong>en</strong>.<br />
• Volg<strong>en</strong>de stelling: ‘De Haagse kaasstolp bestaat, concludeert Peters. De rest van<br />
Nederland kan maar marginaal meebesliss<strong>en</strong>’ (De Volkskrant, 128 oktober 1999).<br />
Juist of onjuist? Dat is alle<strong>en</strong> juist uitgaande van de <strong>dr</strong>ie onderzochte<br />
<strong>beleid</strong>scomplex<strong>en</strong>.<br />
• Volg<strong>en</strong>de stelling op basis van het onderzoek van Peters: ‘De macht van<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> kan in al die gevall<strong>en</strong> haast niet overschat word<strong>en</strong>. Volg<strong>en</strong>s Peters<br />
kun je ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> “de vierde macht” noem<strong>en</strong>. Maar om de ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> te zi<strong>en</strong><br />
als e<strong>en</strong> groot machtsblok, dat de sam<strong>en</strong>leving in zijn greep houdt, gaat haar te<br />
ver’ (De Volkskrant, 28 oktober 1999). Juist of onjuist? We beschouw<strong>en</strong> die<br />
stelling als e<strong>en</strong> juiste vertaling.<br />
56
• Stelling: ‘In D<strong>en</strong> Haag is vaak sprake van stamm<strong>en</strong>strijd. Departem<strong>en</strong>tale<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> vecht<strong>en</strong> voortdur<strong>en</strong>d rond <strong>beleid</strong>sissues’. Juist of onjuist op basis<br />
van het onderzoek van Peters? Deze stelling kan niet op grond van het onderzoek<br />
van Peters gefundeerd word<strong>en</strong>. Bestudering van <strong>dr</strong>ie <strong>beleid</strong>scomplex<strong>en</strong> is<br />
onvoldo<strong>en</strong>de om te stell<strong>en</strong> dat er vaak van stamm<strong>en</strong>strijd sprake is.<br />
• Stelling: ‘Parlem<strong>en</strong>t <strong>en</strong> regering houd<strong>en</strong> elkaar redelijk in ev<strong>en</strong>wicht. Het <strong>en</strong>ige<br />
mom<strong>en</strong>t waarop de politiek erin slaagt daadwerkelijk greep te hebb<strong>en</strong> op de<br />
besluitvorming is bij de kabinetsformatie. Dan zondert de nieuw gekoz<strong>en</strong><br />
meerderheid zich namelijk af <strong>en</strong> legt hoofdlijn<strong>en</strong> vast voor nieuw kabinets<strong>beleid</strong>.<br />
Dat levert e<strong>en</strong> paradox op: de democratie vraagt transparante besluitvorming,<br />
maar gekoz<strong>en</strong> volksverteg<strong>en</strong>woordigers hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> beslot<strong>en</strong> kabinetsformatie<br />
nodig om hun stempel op besluitvorming te <strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong>’ (de Volkskrant, 28 oktober<br />
1999). Juist of onjuist?<br />
De stelling op basis van het onderzoek van Peters grot<strong>en</strong>deels juist. M<strong>en</strong> kan van<br />
e<strong>en</strong> paradox sprek<strong>en</strong>. Dat de nieuw gekoz<strong>en</strong> meerderheid zich afzondert, moet<br />
niet erg letterlijk g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> word<strong>en</strong> maar het is wel zo dat binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> beoogde<br />
meerderheidscoalitie t<strong>en</strong> tijde van de formatie veel overlegd wordt; leiders van<br />
coalitieg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong> blijk<strong>en</strong> minder ontvankelijk voor wat e<strong>en</strong> (vermoedelijke)<br />
oppositiepartij vindt. M<strong>en</strong> di<strong>en</strong>t overig<strong>en</strong>s te beseff<strong>en</strong> dat veel kabinetsformaties<br />
eig<strong>en</strong> k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong>. Peters heeft in haar onderzoek maar met <strong>en</strong>kele<br />
formaties te mak<strong>en</strong> gehad.<br />
Het g<strong>en</strong>eralisatieprobleem<br />
Wat de stelling<strong>en</strong> ler<strong>en</strong>, is dat voorzichtigheid gebod<strong>en</strong> is op het vlak van<br />
g<strong>en</strong>eralisatie terwijl journalist<strong>en</strong> vaak uit zijn op e<strong>en</strong> algeme<strong>en</strong> beeld.<br />
Enige literatuur over aspect<strong>en</strong> van invloed<br />
Begrip invloed <strong>en</strong> macht<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van (red.), Kernthema’s van de politicologie, Boom,<br />
Meppel, 1990 (vierde <strong>dr</strong>uk).<br />
- Felling, A.J.A., Lokale macht <strong>en</strong> netwerk<strong>en</strong>, Samsom, Alph<strong>en</strong>, 1974.<br />
- Derks<strong>en</strong>, W., Macht in de geme<strong>en</strong>te, Kobra, Amsterdam, 1985.<br />
Invloedsmeting<br />
- Huberts, L.W. <strong>en</strong> J. Kleinnij<strong>en</strong>huis (red.), Method<strong>en</strong> van invloedsanalyse, Boom,<br />
Meppel, 1994.<br />
- Felling, A.J.A., Lokale macht <strong>en</strong> netwerk<strong>en</strong>, Samsom, Alph<strong>en</strong>, 1974.<br />
Feitelijke invloed<br />
- Berveling, J., Het stempel van de besluitvorming – Macht, invloed <strong>en</strong><br />
besluitvorming op twee Amsterdamse <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong>, Thesis, Amsterdam,<br />
1994.<br />
- Gunther Moor, L., Invloed van politie op geme<strong>en</strong>telijke besluitvorming - E<strong>en</strong><br />
onderzoek in de geme<strong>en</strong>te Nijmeg<strong>en</strong>, ITS, Nijmeg<strong>en</strong>, 1986.<br />
- Huberts, L.W., De politieke invloed van protest <strong>en</strong> pressie, DSWO Press,<br />
Leid<strong>en</strong>, 1988 (diss.).<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Het spraakmak<strong>en</strong>de bestuur, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1979.<br />
- Noort, W.J. van, e.a., Protest <strong>en</strong> pressie, Van Gorcum, Ass<strong>en</strong>, 1987.<br />
57
- Peters, K., Verdeelde macht, Boom, Meppel, 1999.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van (red.), Kernthema’s van de politicologie, Boom,<br />
Meppel, 1990 (vierde <strong>dr</strong>uk).<br />
Beïnvloedingsstrategie <strong>en</strong> tactiek<br />
- Klandermans, P.G., Participatie in e<strong>en</strong> sociale beweging- E<strong>en</strong> theorie over de<br />
bereidheid om te participer<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> sociale beweging <strong>en</strong> e<strong>en</strong> onderzoek naar het<br />
effect van poging<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> vakbond om zijn achterban te mobiliser<strong>en</strong>, VU<br />
Uitgeverij, Amsterdam, 1983.<br />
- Knipp<strong>en</strong>berg-Wisse, B.M., Determinants of hard and soft influ<strong>en</strong>ce tactics,<br />
Leid<strong>en</strong>, 1999 (diss.).<br />
- Kok, W., C. Meyer <strong>en</strong> G. van Ruit<strong>en</strong>, Protest teg<strong>en</strong> Progil, Wolters- Noordhoff,<br />
Groning<strong>en</strong>, 1971.<br />
- Noort, W.J. van, e.a., Protest <strong>en</strong> pressie, Van Gorcum, Ass<strong>en</strong>, 1987.<br />
- Weerd, M. de, Sociaal-psychologische determinant<strong>en</strong> van boer<strong>en</strong>protest:<br />
collectieve actie frames, onvrede, id<strong>en</strong>titeit <strong>en</strong> effectiviteit, VU Amsterdam, 1999<br />
(diss.).<br />
11 Differ<strong>en</strong>tieel effect van belang<strong>en</strong>behartiging: theorie van Olson<br />
Waarom slag<strong>en</strong> sommige groep<strong>en</strong> er wel in om hun belang<strong>en</strong> te behartig<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
andere niet? Het antwoord geeft Mancur Olson in zijn fameuze studie. Olson<br />
ging in ‘The logic of collective action’ (1965) na waarom sommige groep<strong>en</strong> er wel in<br />
slag<strong>en</strong> om hun belang<strong>en</strong> te behartig<strong>en</strong> <strong>en</strong> andere niet. Hij schreef meer, zoals e<strong>en</strong><br />
artikel over allianties (Olson <strong>en</strong> Zweckhauser, 1966) <strong>en</strong> ‘The rise and decline of<br />
nations’ (1982). Zijn persoon <strong>en</strong> werk kom<strong>en</strong> onder meer aan de orde in ‘<strong>Politieke</strong><br />
economie’ onder redactie van De Beus <strong>en</strong> Vuijsje (1987).<br />
Uitgangspunt<strong>en</strong> van Mancur Olson over belang<strong>en</strong>behartiging<br />
In het boek uit 1965 maakt hij gebruik van het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> over hoe onderneming<strong>en</strong><br />
zich op e<strong>en</strong> markt ge<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong>. Hij hanteert verder verschill<strong>en</strong>de andere<br />
uitgangspunt<strong>en</strong>. T<strong>en</strong> eerste gaat hij ervan uit dat burgers bij het vorm<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
groep of zich aansluit<strong>en</strong> bij e<strong>en</strong> bestaande groep hun eig<strong>en</strong> belang nastrev<strong>en</strong>.<br />
Groepsvorming moet e<strong>en</strong> voordeel oplever<strong>en</strong> bov<strong>en</strong> het nalat<strong>en</strong> daarvan. Deze<br />
groepsvorming br<strong>en</strong>gt voor de groepsled<strong>en</strong> e<strong>en</strong> collectief goed dat ze individueel<br />
niet kunn<strong>en</strong> verkrijg<strong>en</strong>.<br />
Collectieve goeder<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> <strong>dr</strong>ietal k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong>:<br />
a non-rivaliser<strong>en</strong>d: de consumptie van het <strong>en</strong>e individu van het goed legt ge<strong>en</strong><br />
beperking op aan de consumptie door e<strong>en</strong> ander;<br />
b non-exclusief: van e<strong>en</strong> e<strong>en</strong>maal geproduceerd collectief goed kan niemand<br />
word<strong>en</strong> uitgeslot<strong>en</strong>;<br />
c geme<strong>en</strong>schappelijk aanbod aan gebruikers: het aanbod van het goed of e<strong>en</strong> deel<br />
daarvan is voor elk individu hetzelfde (zie Lulofs, 1978).<br />
Teg<strong>en</strong>over collectieve goeder<strong>en</strong> staan private goeder<strong>en</strong>.<br />
Onder welke voorwaard<strong>en</strong> gaan rationeel handel<strong>en</strong>de individu<strong>en</strong> over tot<br />
gezam<strong>en</strong>lijke actie respectievelijk nem<strong>en</strong> ze daaraan deel? Wat hebb<strong>en</strong> burgers<br />
over voor veiligheid op straat? Hoe hoog will<strong>en</strong> ze inzett<strong>en</strong> bij het verkrijg<strong>en</strong> of<br />
58
voorkom<strong>en</strong> van de aanleg van e<strong>en</strong> vliegveld? Olson hanteert niet het<br />
uitgangspunt dat burgers altruïst<strong>en</strong> zijn, die vanzelfsprek<strong>en</strong>d e<strong>en</strong><br />
geme<strong>en</strong>schappelijk belang zi<strong>en</strong> <strong>en</strong> di<strong>en</strong><strong>en</strong>.<br />
Olson is, zoals gesteld, geïnteresseerd in groep<strong>en</strong>. Bezi<strong>en</strong> we het geheel van<br />
groep<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> markt, dan moet<strong>en</strong> we kunn<strong>en</strong> vaststell<strong>en</strong> of sommige groep<strong>en</strong><br />
het belang meer di<strong>en</strong><strong>en</strong> dan andere, <strong>en</strong> of er sterkere groep<strong>en</strong> zijn <strong>en</strong> zwakkere.<br />
Drie variabel<strong>en</strong> vindt hij belangrijk voor hebt begrijp<strong>en</strong> van rationeel ge<strong>dr</strong>ag:<br />
groepsgrootte; de aanwezigheid van dwang; het lever<strong>en</strong> van private goeder<strong>en</strong>.<br />
Welke groep<strong>en</strong> functioner<strong>en</strong> beter volg<strong>en</strong>s Olson?<br />
Naarmate de groep kleiner, zal de organisatie effectiever kunn<strong>en</strong> zijn <strong>en</strong> zull<strong>en</strong> de<br />
led<strong>en</strong> zich ook meer vrijwillig, al of niet onder sociale <strong>dr</strong>uk, inzett<strong>en</strong>. Grote<br />
groep<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> om <strong>dr</strong>ie red<strong>en</strong><strong>en</strong> minder goed voor hun belang<strong>en</strong> <strong>en</strong> die van de<br />
led<strong>en</strong> op:<br />
a bij e<strong>en</strong> grote groep is het voordeel voor ieder individu bij het bereik<strong>en</strong> van<br />
e<strong>en</strong> groepsdoel kleiner;<br />
b daarom zull<strong>en</strong> led<strong>en</strong> minder gemotiveerd zijn om zich in te spann<strong>en</strong> voor<br />
het groepsdoel;<br />
c de organisatiekost<strong>en</strong> zijn bij e<strong>en</strong> grote groep groter.<br />
Olson me<strong>en</strong>t dat in kleine groep<strong>en</strong> de led<strong>en</strong> door gezam<strong>en</strong>lijke actie beter<br />
collectieve goeder<strong>en</strong> wet<strong>en</strong> te verwerv<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> wijze waarbij de bat<strong>en</strong> groter zijn<br />
dan de kost<strong>en</strong>. De prikkel om eig<strong>en</strong> kost<strong>en</strong> te mak<strong>en</strong> wordt minder als de groep<br />
groter wordt. Hoe groter de groep, des te hoger zijn de kost<strong>en</strong> van<br />
ge<strong>dr</strong>agscoördinatie of van formele organisatie, <strong>en</strong> derhalve: des te hoger is de<br />
barrière om tot aanschaf van e<strong>en</strong> collectief goed over te gaan. Williamson (1975)<br />
spreekt in zijn ‘Markets and hierarchies’ over transactiekost<strong>en</strong>.<br />
Parasitair ge<strong>dr</strong>ag: Olson<br />
In lijn met deze analyse vraagt Olson aandacht voor parasitair ge<strong>dr</strong>ag van<br />
calculer<strong>en</strong>de burgers. Bij e<strong>en</strong> grote groep is niet goed te mogelijk led<strong>en</strong> die niet<br />
participer<strong>en</strong> <strong>en</strong> dus ge<strong>en</strong> kost<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>, uit te sluit<strong>en</strong> van het collectief goed.<br />
Olson wijst niet alle<strong>en</strong> op klaploperge<strong>dr</strong>ag maar constateert ook dat sommige<br />
groep<strong>en</strong> burgers zich niet organiser<strong>en</strong> <strong>en</strong> verget<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong>; e<strong>en</strong><br />
asymmetrie.<br />
Olson: de noodzaak van prikkels<br />
Om zoveel mogelijk burgers te repres<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> zijn negatieve <strong>en</strong> positieve prikkels<br />
nodig. Positieve prikkels zijn prikkels die led<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> groep bind<strong>en</strong> doordat ze<br />
bat<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong>, naast het na te strev<strong>en</strong> collectief goed, terwijl die niet-led<strong>en</strong><br />
onthoud<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. De geschied<strong>en</strong>is van politieke partij<strong>en</strong> leert dat bepaalde<br />
partij<strong>en</strong> vroeger, na 1945, ook de mogelijkheid van ontspanning bod<strong>en</strong>. Dat is e<strong>en</strong><br />
positieve prikkel. M<strong>en</strong> vergelijke de geschied<strong>en</strong>is van de vakbeweging. Led<strong>en</strong><br />
van personeelsver<strong>en</strong>iging<strong>en</strong> van grote organisaties bied<strong>en</strong> veelal private<br />
goeder<strong>en</strong> voor led<strong>en</strong> die niet-led<strong>en</strong> onthoud<strong>en</strong> wordt, zoals reisjes naar<br />
skioord<strong>en</strong> of korting.<br />
59
Dwang, bijvoorbeeld om lid te word<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> vakbond, is e<strong>en</strong> voorbeeld van<br />
e<strong>en</strong> negatieve prikkel. E<strong>en</strong> overheid gebruikt dwang als van tv-kijkers <strong>en</strong><br />
radioluisteraars kijk- <strong>en</strong> luistergeld wordt geëist.<br />
Tot zover e<strong>en</strong> eerste beschouwing. We gaan nu nog e<strong>en</strong>s in op zijn werk om de<br />
thematiek te verdunn<strong>en</strong>.<br />
Olson op e<strong>en</strong> voetstuk<br />
Mancur Olson overleed op 19 februari 1998. Hij was ge<strong>en</strong> ‘mister nobody’.<br />
Volg<strong>en</strong>s de Amerikaanse speltheoreticus Thomas Schelling was Olson ‘E<strong>en</strong><br />
creatief brein. G<strong>en</strong>iaal. Zijn ideeën zijn zo glashelder dat het lijkt alsof hij alle<strong>en</strong><br />
maar opp<strong>en</strong> deur<strong>en</strong> intrapte. Maar dat <strong>dr</strong>ong pas tot je door als hij het e<strong>en</strong>maal<br />
onder woord<strong>en</strong> had gebracht’. Schelling staat in die waardering niet alle<strong>en</strong>. De<br />
Amerikaanse econoom Paul Samuelson vergelijkt Mancur Olson met Keynes <strong>en</strong><br />
Schumpeter. En Nederlanders, hebb<strong>en</strong> die ge<strong>en</strong> waardering? Volg<strong>en</strong>s PvdA-<br />
Kamerlid Rik van der Ploeg heeft Olson ‘belangrijke inzicht<strong>en</strong>’ geleverd (VN,<br />
210398). Veel waardering heeft ook Cock Hazeu (1986), die e<strong>en</strong> overzicht van zijn<br />
ideeën publiceerde. Veel bestuurskundig<strong>en</strong> waardeerd<strong>en</strong> hem <strong>en</strong> blijk<strong>en</strong><br />
geïnspireerd. Het boek ‘The logic of collective action’ prijkte op veel literatuurlijst<strong>en</strong><br />
van stud<strong>en</strong>t<strong>en</strong> bestuurskunde. Stud<strong>en</strong>t<strong>en</strong> wet<strong>en</strong> dat het hier om e<strong>en</strong> klassiek<br />
boek gaat.<br />
Zijn werk was, zoals voor veel theorie geldt, vanzelfsprek<strong>en</strong>d ook van betek<strong>en</strong>is<br />
voor de praktijk.<br />
‘Als alle wet<strong>en</strong>schappers, lobbyist<strong>en</strong>, beroepspolitici <strong>en</strong> leiders van vakbond<strong>en</strong>,<br />
werkgeversbonz<strong>en</strong> <strong>en</strong> aanvoerders van pressiegroep<strong>en</strong> die door het werk van<br />
Mancur Olson zijn geïnspireerd e<strong>en</strong> bloem zoud<strong>en</strong> legg<strong>en</strong> bij zijn graf, kun je er<br />
e<strong>en</strong> krans van om de wereld van vlecht<strong>en</strong>’,<br />
aldus Ko Colijn <strong>en</strong> Paul Rusman in Vrij Nederland. Wie d<strong>en</strong>kt, spreekt <strong>en</strong> schrijft<br />
over calculer<strong>en</strong>de burgers, ‘zwartrijders’ (‘free riders’) of over verkalking van het<br />
politieke bestel is bewust of onbewust beïnvloed door Olson. Dat gaat ver <strong>en</strong><br />
vraagt dus om toelichting. We baser<strong>en</strong> ons hierbij sterk op Colijn <strong>en</strong> Rusman<br />
(1998). Citat<strong>en</strong> staan tuss<strong>en</strong> aanhalingstek<strong>en</strong>s.<br />
Olson adviseert: vorm e<strong>en</strong> groep<br />
Colijn <strong>en</strong> Rusman: ‘Wat hebb<strong>en</strong> bijvoorbeeld land<strong>en</strong> die zich be<strong>dr</strong>eigd voel<strong>en</strong><br />
door Irak geme<strong>en</strong> met boer<strong>en</strong> die belang hebb<strong>en</strong> bij hoge graanprijz<strong>en</strong>? Of<br />
buurtbewoners die last hebb<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> tippelzone met weduw<strong>en</strong> die ontevred<strong>en</strong><br />
zijn over nabestaand<strong>en</strong>p<strong>en</strong>sio<strong>en</strong>?<br />
Zij hebb<strong>en</strong> allemaal w<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die zij sam<strong>en</strong> beter kunn<strong>en</strong> realiser<strong>en</strong> dan ieder voor<br />
zichzelf. Zij voer<strong>en</strong> sam<strong>en</strong> actie <strong>en</strong> betal<strong>en</strong> die uit e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>schappelijke pot. Zij<br />
lobby<strong>en</strong> bij hun overheid, iets wat je in je e<strong>en</strong>tje ook al niet hoeft te prober<strong>en</strong>. Bij<br />
succes levert dat e<strong>en</strong> collectieve veiligheid op, e<strong>en</strong> gegarandeerd<br />
minimuminkom<strong>en</strong> of e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>telijke verord<strong>en</strong>ing die prostitutie in de wijk<br />
verbiedt. Wie logisch d<strong>en</strong>kt, vormt e<strong>en</strong> groep’.<br />
60
Twee tactiek<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> de parasitaire meelifter: Olson vertelt verder<br />
‘Maar het kan nog logischer - <strong>en</strong> dan gaat het mis. Dat is de paradox waar Olson<br />
op wees. De <strong>en</strong>keling die zich niet aansluit, profiteert ev<strong>en</strong> goed van de<br />
inspanning van de ander<strong>en</strong>. Hij is e<strong>en</strong> ‘free rider’. Maar als iedere<strong>en</strong> de logica van<br />
de <strong>en</strong>keling volgt <strong>en</strong> met belangstelling wacht hoe de ander<strong>en</strong> de kastanjes uit<br />
het vuur hal<strong>en</strong>, gebeurt er dus niets. De sam<strong>en</strong>leving lijdt daardoor schade, <strong>en</strong><br />
iedere<strong>en</strong> moet weer voor zichzelf zorg<strong>en</strong>. Teg<strong>en</strong> free riding werk<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s<br />
Olson maar twee tactiek<strong>en</strong>: dwang <strong>en</strong> led<strong>en</strong>bindertjes. Vakbond<strong>en</strong>,<br />
bondg<strong>en</strong>ootschapp<strong>en</strong> <strong>en</strong> de badmintonbond belon<strong>en</strong> de trouw van hun led<strong>en</strong><br />
met extraatjes. Vakbond<strong>en</strong> gev<strong>en</strong> hun led<strong>en</strong> rechtsbijstand, led<strong>en</strong> van<br />
bondg<strong>en</strong>ootschapp<strong>en</strong> wissel<strong>en</strong> geheime inlichting<strong>en</strong> met elkaar uit over wap<strong>en</strong>s<br />
van de vijand <strong>en</strong> de sportbond geeft zijn led<strong>en</strong> korting op de sauna’ (Colijn <strong>en</strong><br />
Rusman, 1998)<br />
Is dit makkelijk herk<strong>en</strong>baar voor organisaties?<br />
E<strong>en</strong> vakbond kan moeilijk ontstaan. Zeker, er kan e<strong>en</strong> individuele bij<strong>dr</strong>age<br />
gevraagd word<strong>en</strong> van led<strong>en</strong> die niet zodanig hoog is dat e<strong>en</strong> pot<strong>en</strong>tieel lid<br />
daardoor van lidmaatschap afziet. Maar zijn er ook voordel<strong>en</strong>. Het free rider-<br />
probleem is groot. In Nederland is immers de CAO ook van toepassing op nietvakbondsled<strong>en</strong>.<br />
Waarom dan lid word<strong>en</strong>? Toch kan met Olson’s boek<strong>en</strong> in de<br />
hand het succes van de vakbeweging wel verklaard word<strong>en</strong>. Volg<strong>en</strong>s de<br />
hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Marco Wilke, ooit bij de FNV belast met<br />
arbeidsvoorwaard<strong>en</strong>overleg:<br />
‘Zo maakt Olson’s analyse duidelijk waarom de organisatie van de bond<strong>en</strong> vaak via<br />
kleine e<strong>en</strong>hed<strong>en</strong> verloopt. Ik d<strong>en</strong>k dan aan be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>werk <strong>en</strong> led<strong>en</strong>werving door<br />
kaderled<strong>en</strong>. Het is ook duidelijk waarom het afdwing<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> closed shop of e<strong>en</strong><br />
werkgeversbij<strong>dr</strong>age aan het vakbondswerk heel begrijpelijke strategieën zijn. Wilke<br />
roemt ‘The logic of collective action’ als "e<strong>en</strong> zeer belangrijke impuls" voor het<br />
onderzoek naar de achtergrond<strong>en</strong> van de vakbondsorganisatie’ (Colijn <strong>en</strong> Rusman,<br />
1998: 16).<br />
De redelijkheid van grote groep<strong>en</strong> <strong>en</strong> het poldermodel<br />
Hoe groter e<strong>en</strong> groep wordt, hoe moeilijker het is om de solidariteit te bewar<strong>en</strong>.<br />
Bij e<strong>en</strong> grote groep zal de groepsaffectie (‘de clubliefde’) beperkter zijn, de sociale<br />
controle afnem<strong>en</strong> <strong>en</strong> zal de positieve kost<strong>en</strong>-bat<strong>en</strong>balans voor het individu<br />
minder makkelijk gezi<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> zeer grote groep komt dus moeilijk in actie<br />
omdat de led<strong>en</strong> ieder voor zich e<strong>en</strong> te gering belang hebb<strong>en</strong> bij het<br />
totaalresultaat.<br />
Dat is wel e<strong>en</strong>s gezegd van de Ver<strong>en</strong>iging van Nederlandse Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
die op moet kom<strong>en</strong> voor alle geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. In feite gaat het om e<strong>en</strong> gesegm<strong>en</strong>teerd<br />
geheel van geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>: kleine <strong>en</strong> grote geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, vier grote sted<strong>en</strong> versus<br />
andere grote geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, <strong>en</strong>z. Welk standpunt moet de VNG kiez<strong>en</strong> in de<br />
discussie over geme<strong>en</strong>telijke herindeling: vóór grote geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> die groter will<strong>en</strong><br />
word<strong>en</strong>, vóór kleine plattelandsgeme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> die will<strong>en</strong> overlev<strong>en</strong>? Er is wel wat te<br />
zegg<strong>en</strong> voor het klein houd<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> groep. E<strong>en</strong> kleine groep kan slagvaardiger<br />
operer<strong>en</strong> <strong>en</strong> met resultaat lobby<strong>en</strong> in de politiek. Maar e<strong>en</strong> kleine groep, e<strong>en</strong><br />
61
VNG voor kleine geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> VNG voor de grote vier sted<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo verder,<br />
dat heeft ook nadel<strong>en</strong>.<br />
De kleine groep<strong>en</strong> vecht<strong>en</strong> niet voor e<strong>en</strong> betere economie of e<strong>en</strong> beter op<strong>en</strong>baar<br />
bestuur maar voor e<strong>en</strong> betere positie van hun groep in de economie of het<br />
op<strong>en</strong>baar bestuur. Kleine groep<strong>en</strong> <strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> bij aan herverdeling (‘zij t<strong>en</strong> koste van<br />
...’). Brede groep<strong>en</strong> zijn per definitie meer op het algeme<strong>en</strong> belang gericht maar<br />
word<strong>en</strong> desondanks door het politiek bestuur stelselmatig minder beloond <strong>en</strong> ze<br />
hebb<strong>en</strong> mede daardoor ook moeite om de led<strong>en</strong> te bind<strong>en</strong>. De led<strong>en</strong> van kleine<br />
groep<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> meer voordeel behal<strong>en</strong> dan led<strong>en</strong> van grote groep<strong>en</strong>. De led<strong>en</strong><br />
van e<strong>en</strong> kleine groep krijg<strong>en</strong> persoonlijk e<strong>en</strong> naar verhouding groot deel van de<br />
‘buit’ <strong>en</strong> zijn dus gemotiveerd tot actie.<br />
De overheid is dus de instelling die de brede belang<strong>en</strong>afweging te mak<strong>en</strong> én te<br />
zorg<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> collectief goed.<br />
Dat is ‘the logic’. Olson komt vervolg<strong>en</strong>s terecht bij de negatieve rol van<br />
vakbond<strong>en</strong>, VS-protectionisme, tot bureaucratie vervall<strong>en</strong>de ‘ag<strong>en</strong>cies’, lobbies.<br />
Olson past zijn d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> toe op diverse land<strong>en</strong> <strong>en</strong> op vroeger tijd<strong>en</strong>. De theorie is<br />
dus breed te gebruik<strong>en</strong>. De liberale democratie roept op d<strong>en</strong> duur e<strong>en</strong><br />
hoeveelheid de economische groei remm<strong>en</strong>de organisaties op. En: hoe ouder de<br />
democratische traditie, hoe meer de economische ontwikkeling wordt be<strong>dr</strong>eigd.<br />
Deze stelling komt in de buurt van de stelling dat het kapitalisme zijn eig<strong>en</strong><br />
vijand<strong>en</strong> oproept (P<strong>en</strong>, 1983).<br />
Olson <strong>en</strong> de NAVO<br />
E<strong>en</strong> van de toepassing<strong>en</strong> van Olson’s d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> betreft e<strong>en</strong> artikel dat hij sam<strong>en</strong><br />
met Zeckhauser (1966) schreef over allianties van kleine groep<strong>en</strong>. Ze nem<strong>en</strong><br />
daarbij de NAVO als voorbeeld. Ze constater<strong>en</strong> dat de grote land<strong>en</strong> meer dan<br />
ev<strong>en</strong>redig bij<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> aan de bekostiging van het collectieve goed, de verdediging<br />
teg<strong>en</strong> de mogelijke agressie van e<strong>en</strong> gezam<strong>en</strong>lijke vijand. Is de bij<strong>dr</strong>age van<br />
kleine land<strong>en</strong> heel klein dan zoud<strong>en</strong> de regering<strong>en</strong> van de kleine land<strong>en</strong> het<br />
gevoel krijg<strong>en</strong> dat het collectieve goed ook zonder hun bij<strong>dr</strong>age bereikt zou<br />
kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Daarom is e<strong>en</strong> proportionele bij<strong>dr</strong>age gew<strong>en</strong>st. Die<br />
proportionele bij<strong>dr</strong>age van kleine land<strong>en</strong> heeft ook e<strong>en</strong> schaduwkant. Daardoor<br />
kon in kleine land<strong>en</strong> het kritisch geluid over de NAVO meer naar buit<strong>en</strong><br />
kom<strong>en</strong>.Wie veel betaalt, is e<strong>en</strong> sterke <strong>dr</strong>ager van e<strong>en</strong> organisatie als de NAVO <strong>en</strong><br />
kan zich daardoor niet permitter<strong>en</strong> om zichzelf te relativer<strong>en</strong>: m<strong>en</strong> zich immers<br />
niet tegelijk e<strong>en</strong> ‘voldo<strong>en</strong>de’ <strong>en</strong> e<strong>en</strong> ‘onvoldo<strong>en</strong>de’ cijfer gev<strong>en</strong>.<br />
Pressie: twee theorieën<br />
T<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van de functie van ‘pressure groups’ bestaan er twee theorieën: 1 de<br />
ev<strong>en</strong>wichtstheoretici <strong>en</strong> 2 de onev<strong>en</strong>wichtstheoretici.<br />
1 Het oudste leerstuk is dat van het pluralistisch ev<strong>en</strong>wicht in de politieke<br />
besluitvorming. Het maatschappelijk bestel k<strong>en</strong>t veel groep<strong>en</strong> met strijdige<br />
belang<strong>en</strong>. In e<strong>en</strong> op<strong>en</strong> concurr<strong>en</strong>tie prober<strong>en</strong> ze invloed uit te oef<strong>en</strong><strong>en</strong>. Het<br />
62
gevecht om belang<strong>en</strong> kan uitlop<strong>en</strong> op uitruil. Kracht<strong>en</strong> <strong>en</strong> teg<strong>en</strong>kracht<strong>en</strong> houd<strong>en</strong><br />
elkaar in ev<strong>en</strong>wicht. Hiermee is het algeme<strong>en</strong> belang het best gedi<strong>en</strong>d (Hazeu,<br />
1986). Hazeu geeft aan dat we de hypothese over het ev<strong>en</strong>wicht in e<strong>en</strong><br />
belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>structuur ook in de praktijk terug zi<strong>en</strong> in de politieke ideologie<br />
van het belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>-liberalisme.<br />
2 Olson bevindt zich niet in het kamp van de ev<strong>en</strong>wichtstheoretici. Hij voert de<br />
onev<strong>en</strong>wicht-theoretici aan. Zij stell<strong>en</strong> dat de <strong>en</strong>e groep zich duidelijker kan<br />
manifester<strong>en</strong> dan e<strong>en</strong> andere groep. Niet overal waar sprake is van e<strong>en</strong> collectief<br />
belang ontstaat ook e<strong>en</strong> groep die dat verdedigt. Er zijn ook verget<strong>en</strong> groep<strong>en</strong>. De<br />
belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong>structuur, of e<strong>en</strong> overlegdemocratie, t<strong>en</strong>deert dus niet altijd<br />
naar e<strong>en</strong> optimum. De maatschappelijke situatie qua ‘pressure groups’ t<strong>en</strong>deert<br />
naar e<strong>en</strong> asymmetrie structuur. Soms word<strong>en</strong> collectieve belang<strong>en</strong> van grote<br />
groep<strong>en</strong> wel behartigd. Dan moet er sprake zijn van twee opties.<br />
Uit het voorgaande k<strong>en</strong>t u ze al.<br />
• E<strong>en</strong> selectieve prikkel. Door e<strong>en</strong> ‘selective inc<strong>en</strong>tive’ ontstaat de situatie dat wie<br />
niet wil meebetal<strong>en</strong> ook ge<strong>en</strong> aanspraak kan mak<strong>en</strong> op de individuele voordel<strong>en</strong><br />
van groepslidmaatschap. D<strong>en</strong>k aan de rechtsbijstand die individuele led<strong>en</strong> van<br />
e<strong>en</strong> vakbond krijg<strong>en</strong>.<br />
• Vrijwillige aanvaarding van dwang. De groepsled<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> tot het inzicht dat<br />
op basis van vrijwilligheid het gezam<strong>en</strong>lijk belang niet te realiser<strong>en</strong> valt. Daarom<br />
wordt contributie verplicht (=closed shop, het in bepaalde be<strong>dr</strong>ijfstakk<strong>en</strong><br />
verplichte lidmaatschap van e<strong>en</strong> vakbond)<br />
Achtergrond: Selectieve prikkels kom<strong>en</strong> voor<br />
In het boek’Politiek <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>’ geeft Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> (1994: 171) e<strong>en</strong> overzicht<br />
van uite<strong>en</strong>lop<strong>en</strong>de soort<strong>en</strong> selectieve prikkels die ondernemersorganisaties<br />
verstrekk<strong>en</strong> aan hun led<strong>en</strong>, zoals:<br />
onderzoek do<strong>en</strong>, t<strong>en</strong>toonstelling<strong>en</strong> organiser<strong>en</strong>, individuele advisering<br />
aanbied<strong>en</strong>, regelmatig informatie verstrekk<strong>en</strong> over de economische<br />
ontwikkeling, informatie gev<strong>en</strong> over prijz<strong>en</strong> <strong>en</strong> orders, geme<strong>en</strong>schappelijke<br />
verkoop, opslag <strong>en</strong> vervoer, informatie gev<strong>en</strong> over de kredietwaardigheid <strong>en</strong>/of<br />
betrouwbaarheid gev<strong>en</strong> van klant<strong>en</strong>, incasso-activiteit<strong>en</strong>, bestrijding van<br />
oneerlijke concurr<strong>en</strong>tie, verschaff<strong>en</strong> van verzekering<strong>en</strong>, voer<strong>en</strong> van juridische<br />
process<strong>en</strong> voor led<strong>en</strong>, <strong>en</strong>z. . Hoe zijn deze prikkels te beoordel<strong>en</strong>? Wat vind<strong>en</strong><br />
led<strong>en</strong>? Welke verschill<strong>en</strong> bestaan er op dit punt waarom tuss<strong>en</strong> land<strong>en</strong>, <strong>en</strong><br />
binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> land tuss<strong>en</strong> organisaties?<br />
Wat is de reactie op de ev<strong>en</strong>wicht- <strong>en</strong> onev<strong>en</strong>wichtigheidstheorie?<br />
Hoogleraar Rinus van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> (Erasmus Universiteit) kan de sombere kijk<br />
van Olson op de rol van ‘pressure groups’ niet del<strong>en</strong>. ‘Op dit punt g<strong>en</strong>eraliseert<br />
hij. E<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>cluster kan de politiek natuurlijk wel e<strong>en</strong>s dicter<strong>en</strong>, maar dat is<br />
e<strong>en</strong> uitzondering. Meestal blijft binn<strong>en</strong> zo’n cluster ook op politiek niveau toch<br />
nog e<strong>en</strong> sterke concurr<strong>en</strong>tie tuss<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> bestaan. Neem in ons land<br />
maar het voorbeeld van de Betuwelijn of de stelselherzi<strong>en</strong>ing sociale zekerheid,<br />
dan zie je dat clusters van belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> elkaar opboks<strong>en</strong>, van<br />
63
vakbeweging tot milieu <strong>en</strong> van lagere overhed<strong>en</strong> tot "Brussel". Dankzij dit<br />
f<strong>en</strong>ome<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> regering <strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>t als ze hun vak verstaan juist<br />
comfortabel hun eig<strong>en</strong> plan trekk<strong>en</strong>’. Olson zou zo’n red<strong>en</strong>ering over rivaliteit<br />
maar conservatieve romantiek noem<strong>en</strong> (VN, 210398: 17).<br />
Geconc<strong>en</strong>treerde lobbies <strong>en</strong> niet geconc<strong>en</strong>treerde lobbies<br />
Kamerlid Rik van der Ploeg me<strong>en</strong>t daar<strong>en</strong>teg<strong>en</strong> dat er e<strong>en</strong> onderscheid nodig is<br />
tuss<strong>en</strong> geconc<strong>en</strong>treerde lobbies <strong>en</strong> niet geconc<strong>en</strong>treerde lobbies (VN, 210398). Tot<br />
de geconc<strong>en</strong>treerde lobbies rek<strong>en</strong>t hij het ‘gro<strong>en</strong>e front’, althans in het verled<strong>en</strong>.<br />
Ze kunn<strong>en</strong> de afweging wel degelijk scheef trekk<strong>en</strong>. Maar gold dit niet vooral<br />
voor het verled<strong>en</strong>, to<strong>en</strong> er nog e<strong>en</strong> gro<strong>en</strong> front was? Ook in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig<br />
zi<strong>en</strong> we nog scheeftrekking. E<strong>en</strong> voorbeeld hiervan zou m<strong>en</strong> de technolease<br />
kunn<strong>en</strong> noem<strong>en</strong>, waarbij Philips grote voordel<strong>en</strong> verwierp (Banning <strong>en</strong> Meeuws,<br />
1998).<br />
Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> repliceert: ‘Maar kijk nu naar de praktijk van de Europese Unie<br />
in Brussel. Daar wordt elk dossier in e<strong>en</strong> andere ar<strong>en</strong>a uitgevocht<strong>en</strong> <strong>en</strong> is de<br />
winnaar van gister<strong>en</strong> de verliezer van vandaag. De winnaar moet je niet per<br />
definitie zi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> sterke speler. Net zomin als de verliezer e<strong>en</strong> zwakke is. Dat<br />
onderscheid maakt Olson niet. De milieubeweging is e<strong>en</strong> zwakke organisatie,<br />
maar e<strong>en</strong> regelmatig winnaar. Shell is sterk, maar heeft nauwelijks<br />
manoeuvreerruimte. Kijk in Nederland ook e<strong>en</strong>s naar het VNO-NCW, de<br />
werkgeversclub. Die is te groot om iets te will<strong>en</strong>, laat staan te winn<strong>en</strong>. Als<br />
Blankert (in 1998 VNO-voorzitter) voor last<strong>en</strong>verlichting pleit, krijgt hij het<br />
onmiddellijk aan de stok met Albert Heijn <strong>en</strong> de bouwaannemers. Die roep<strong>en</strong>:<br />
schei uit, Blankert, dat kost ons c<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Ik geloof in polyarchie <strong>en</strong> Olson niet’ (VN,<br />
210398).<br />
Overige kritiek op Olson<br />
Op de theorie van Olson is ook kritiek te uit<strong>en</strong>.<br />
a E<strong>en</strong> kritiek op de theorie van Olson is dat deze de opkomst van bepaalde<br />
solidariteitsgroep<strong>en</strong> als Amnesty International niet kan verklar<strong>en</strong> (Lulofs,<br />
1978: 430; Tromp, 1993). De led<strong>en</strong> daarvan zij ge<strong>en</strong> belanghebb<strong>en</strong>de <strong>en</strong><br />
behal<strong>en</strong> ook ge<strong>en</strong> individueel voordeel. Olson blijft econoom <strong>en</strong> kan met<br />
sociologische aspect<strong>en</strong> van ge<strong>dr</strong>ag, zoals de binding van individu<strong>en</strong> aan<br />
groep<strong>en</strong> niet goed uit de voet<strong>en</strong> (zie ook Ester <strong>en</strong> Leeuw, 1978).<br />
b De theorie kan ook de gang naar de stembus van burgers niet verklar<strong>en</strong>,<br />
want de individuele stem levert meestal niet de doorslag. Burgers lat<strong>en</strong> zich<br />
bij de beslissing tot wel of niet stemm<strong>en</strong> niet leid<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> individuele<br />
positieve kost<strong>en</strong>-bat<strong>en</strong>balans (zie Van Wind<strong>en</strong>, 1995; Van Mierlo, 1984,<br />
1989).<br />
c Verder heeft Olson ge<strong>en</strong> oog voor <strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>eurs die e<strong>en</strong> groep opricht<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> na succes van de groep voordeel verkrijg<strong>en</strong>. De actiegroepleider uit e<strong>en</strong><br />
stadswijk wordt bijvoorbeeld na verloop van tijd lid van e<strong>en</strong><br />
deelgeme<strong>en</strong>teraad (Tromp, 1993: 109).<br />
d Ook in kleine groep<strong>en</strong> kan ‘free rider’-ge<strong>dr</strong>ag optred<strong>en</strong> (Lulofs, 1978).<br />
64
e De uitspraak ‘hoe groter de groep, des te kleiner is de fractie van de totale<br />
bat<strong>en</strong> die individuele groepsled<strong>en</strong> ontvang<strong>en</strong>’ is niet onder alle<br />
omstandighed<strong>en</strong> juist. Soms blijv<strong>en</strong> de bat<strong>en</strong> per individu gelijk ook als de<br />
groep groter wordt (Lulofs, 1978).<br />
f Olson betrekt verwachting<strong>en</strong> van actor<strong>en</strong> bij besluitvorming onvoldo<strong>en</strong>de<br />
in zijn beschouwing, aldus Sandler (1992) in ‘Collective action: theory and<br />
applications’.<br />
g Als het gaat om de ontwikkeling van kapitalisme (Maddison) of naties<br />
(Olson) prefereert P<strong>en</strong> (1983) de b<strong>en</strong>adering van Maddison. ‘Olson forceert<br />
de werkelijkheid in één, tamelijk klein doosje. Dat is dan ook nog e<strong>en</strong> doosje<br />
uit de supply side collectie’ (P<strong>en</strong>, 1983: 9). Maar: de analyse van Olson sluit<br />
op Maddison aan, is er niet strijdig mee, aldus P<strong>en</strong>.<br />
Onderzoek in de voetspor<strong>en</strong> van Olson<br />
De theorie van Olson is inmiddels in Nederland toegepast in onderzoek naar de<br />
sam<strong>en</strong>werking tuss<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> bij de vorming van onder andere regionale<br />
gezondheidsdi<strong>en</strong>st<strong>en</strong> (Doeschot, 1987), werkloosheidsbestrijding (Van Dam,<br />
1992), bestrijding van bodemverontreiniging (Aarts, 1990) <strong>en</strong> de binding van de<br />
doelgroep aan conv<strong>en</strong>ant<strong>en</strong> (Van de Peppel, 1992, 1995).<br />
Bestaat er e<strong>en</strong> correlatie tuss<strong>en</strong> groepsgrootte <strong>en</strong> de mate van collectieve actie bij<br />
bodemverontreiniging. Dat is e<strong>en</strong> vraag uit het proefschrift van Cees Aarts. Daarbij<br />
maakt hij gebruik van Olson’s theorie. Olson me<strong>en</strong>t dat er e<strong>en</strong> omgekeerd<br />
ev<strong>en</strong>redige relatie is tuss<strong>en</strong> groepsgrootte <strong>en</strong> mate van collectieve actie: hoe<br />
kleiner de groep, hoe meer <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siever collectieve actie. Deze hypothese wordt<br />
in het onderzoek van Aarts niet bevestigd. Grote groep<strong>en</strong> blek<strong>en</strong> juist wel in staat<br />
om snel e<strong>en</strong> krachtdadige organisatie in het lev<strong>en</strong> te roep<strong>en</strong> ter bestrijding van<br />
problem<strong>en</strong> op het vlak van milieuverontreiniging. Ook Boons (1995) komt tot e<strong>en</strong><br />
dergelijke conclusie (zie Lako, 1996: 194). Aarts constateert dat de variabele<br />
groepsgrootte wellicht in het algeme<strong>en</strong> wel relevant is maar dat ook allerlei<br />
andere variabel<strong>en</strong> van belang zijn.<br />
Marcel van Dam heeft de theorie van Olson toegepast bij de verklaring van<br />
verschill<strong>en</strong> in inspanning<strong>en</strong> van geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> op het vlak van economisch <strong>beleid</strong>. Zijn<br />
veronderstelling was dat geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> met veel financiële middel<strong>en</strong> <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
met veel belang bij de oplossing van werkloosheid in het nadeel zoud<strong>en</strong> zijn bij<br />
kleinere <strong>en</strong> minder belanghebb<strong>en</strong>de geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Door weinig belanghebb<strong>en</strong>de<br />
geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> wordt meegelift. Hun inspanning<strong>en</strong> zijn lager dan die van wel<br />
belanghebb<strong>en</strong>de geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>.<br />
Belang k<strong>en</strong>t meerdere dim<strong>en</strong>sies. De omvang van het probleem speelt e<strong>en</strong> rol.<br />
Hoe groter het werkloosheidsprobleem, hoe groter het belang bij de oplossing bij<br />
e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>te. E<strong>en</strong> tweede dim<strong>en</strong>sie is het belang bij de oplossing van ‘overige<br />
problem<strong>en</strong>’ in e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>te. Is dat belang in andere sector<strong>en</strong> dan<br />
werkloosheidbestrijding groot dan mitigeert dat het belang van<br />
werkloosheidsbestrijding.<br />
65
E<strong>en</strong> onderzoek van Marcel van Dam <strong>en</strong> Bas D<strong>en</strong>ters (1993: 141) naar<br />
geme<strong>en</strong>telijke inspanning<strong>en</strong> van 125 geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> bij economisch <strong>beleid</strong> <strong>en</strong><br />
werkloosheids<strong>beleid</strong> laat zi<strong>en</strong> dat de omvang van de inspanning<strong>en</strong> op beide<br />
terrein<strong>en</strong> niet sam<strong>en</strong>hangt met verandering<strong>en</strong> in het niveau van de lokale<br />
werkloosheid. De effectiviteit van veel geme<strong>en</strong>telijk <strong>beleid</strong> op dit terrein is<br />
gering. In zijn dissertatie <strong>en</strong> in e<strong>en</strong> ander onderzoeksverslag laat Van Dam (1992,<br />
1994) zi<strong>en</strong> dat op inspanning<strong>en</strong> van geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> met veel belang meer wordt<br />
meegelift dan op die van geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> met weinig belang. De variabele<br />
‘liftersge<strong>dr</strong>ag’ heeft werking. ‘Bij het economisch <strong>beleid</strong> binn<strong>en</strong> regio’s lift<strong>en</strong><br />
geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> met de <strong>beleid</strong>sinspanning<strong>en</strong> van de meest belanghebb<strong>en</strong>de <strong>en</strong><br />
daadkrachtige geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>’ (Van Dam <strong>en</strong> D<strong>en</strong>ters, 1993: 144). Van Dam <strong>en</strong><br />
D<strong>en</strong>ters stell<strong>en</strong> vervolg<strong>en</strong>s: ‘Het is hierdoor voor de hand ligg<strong>en</strong>d dat op dit<br />
terrein de gezam<strong>en</strong>lijke <strong>beleid</strong>sinspanning<strong>en</strong> van de geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> achterblijv<strong>en</strong> bij<br />
wat vanuit regionaal oogpunt w<strong>en</strong>selijk is’ (1993: 144). Er is sprake van e<strong>en</strong><br />
suboptimale <strong>beleid</strong>sinspanning, m<strong>en</strong><strong>en</strong> zij.<br />
Rob van de Peppel (1992; 1995) ging na of de grootte van de achterban van e<strong>en</strong><br />
intermediaire organisatie van invloed is op de mate waarin de led<strong>en</strong> van deze<br />
organisatie het conv<strong>en</strong>ant nalev<strong>en</strong>. Volg<strong>en</strong>s Mancur Olson (‘The logic of collective<br />
action’) is de grootte van de achterban e<strong>en</strong> belangrijke factor. Het onderzoek<br />
bevestigt dat. Als de overheid afziet van aanvull<strong>en</strong>de voorschrift<strong>en</strong> of financiële<br />
prikkels, lijkt de kans op succes van conv<strong>en</strong>ant<strong>en</strong> bij grote doelgroep<strong>en</strong> gering<br />
(1992: 238).<br />
Conclusie: de theorie van Olson over collectieve actie blijkt wel vruchtbaar voor<br />
onderzoek. Tev<strong>en</strong>s blijkt uit het onderzoek van Aarts dat ‘belang’ niet alle ge<strong>dr</strong>ag<br />
kan verklar<strong>en</strong>.<br />
Literatuur van <strong>en</strong> over Mancur Olson<br />
Publicaties van Olson:<br />
- Olson, M., The logic of collective action - Public goods and the theory of groups,<br />
Harvard UP, Cambridge, 1965.<br />
- Olson, M., <strong>en</strong> R. Zeckhauser, An economic theory of alliances, in: Review of<br />
Economics and Statistics, august 1966, pp. 266-279.<br />
- Olson, M., The rise and decline of nations, Yale UP, New Hav<strong>en</strong>, 1982.<br />
Algeme<strong>en</strong>:<br />
- Colijn, K. <strong>en</strong> P. Rusman, De parasiet<strong>en</strong> van de democratie - Bij de dood van<br />
Mancur Olson, in: VN, 21 maart 1998, pp. 16-17.<br />
Belang<strong>en</strong> <strong>en</strong> pressie:<br />
- Snipp<strong>en</strong>burg, L.B. van, Belang<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> <strong>en</strong> economische groei: e<strong>en</strong> crosnationale<br />
studies, in: Sociologische Gids, 1984, pp. 165-183.<br />
- Naert, F., De politieke economie van pressiegroep<strong>en</strong>, in: ESB, 18 jan. 1984, pp.<br />
56-61.<br />
- Sloof, R., Game-theoretic models of political influ<strong>en</strong>ce of interest groups,<br />
Amsterdam, 1997 (diss.).<br />
- Banning, C. <strong>en</strong> T.J. Meeuws, De onzichtbare hand van de politiek, Balans,<br />
Amsterdam, 1998.<br />
66
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M., Overheid <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>, Amsterdam UP, Amsterdam,<br />
1994.<br />
Ontwikkeling van naties:<br />
- Hazeu, C.A., Mancur Olson - De logica van groei <strong>en</strong> stagnatie, in: Intermediair,<br />
25 april 1996, pp. 7-17.<br />
- P<strong>en</strong>, J., De logica van groei <strong>en</strong> stagnatie, in: Intermediair, 15 april 1983, pp. 7-9.<br />
Beïnvloeding van de overheid door collectieve acties voor bodemsanering<br />
Als e<strong>en</strong> bewoner merkt dat de bodem onder zijn huis vervuild is, onderneemt hij<br />
vaak actie. Hoe de overheid daarop reageert, wordt niet alle<strong>en</strong> bepaald door de<br />
ernst van de situatie. Het blijkt dat het bestaande <strong>beleid</strong> rond bodemsanering<br />
gelijke gevall<strong>en</strong> ongelijk behandelt, <strong>en</strong> mede afhankelijk is van het actiege<strong>dr</strong>ag<br />
van de bewoners. Dat blijkt uit het proefschrift van Cees Aarts (1990)<br />
‘Bodemverontreiniging <strong>en</strong> collectieve actie’.<br />
• Doel van het onderzoek naar collectieve actie<br />
Tw<strong>en</strong>t<strong>en</strong>aar Cees Aarts beoogde om te achterhal<strong>en</strong> waarom bij bodemvervuiling<br />
in woonwijk<strong>en</strong> groep<strong>en</strong> bewoners zich snel, traag of helemaal niet organiser<strong>en</strong>,<br />
<strong>en</strong> wat het succes van deze verschill<strong>en</strong>de groep<strong>en</strong> is. Anders geformuleerd, het<br />
ging om de vraag<br />
a waarom de led<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> lat<strong>en</strong>te belang<strong>en</strong>groep zich al dan niet<br />
organiseerd<strong>en</strong> met het oog op de behartiging van hun belang<strong>en</strong>, <strong>en</strong><br />
b wat daarmee kan word<strong>en</strong> bereikt.<br />
Na e<strong>en</strong> inleid<strong>en</strong>de uite<strong>en</strong>zetting over bodemverontreiniging <strong>en</strong> het Nederlandse<br />
bodemsanerings<strong>beleid</strong>, wordt e<strong>en</strong> theoretisch kader ontwikkeld ter verklaring<br />
van het ontstaan van collectieve actie voor geme<strong>en</strong>schappelijke belang<strong>en</strong>. Dit<br />
kader bouwt voort op de economische theorie van de collectieve actie (Olson;<br />
Hardin) maar verschilt hiervan doordat rek<strong>en</strong>ing wordt gehoud<strong>en</strong> met andere<br />
dan zuiver egoïstische motiev<strong>en</strong> voor individueel handel<strong>en</strong>. Ook word<strong>en</strong><br />
elem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> uit sociologische modell<strong>en</strong> van collectieve actie geïncorporeerd, zoals<br />
over ‘resource mobilization’. Dat resulteert in groepsgrootte <strong>en</strong> de beschikking over<br />
individuele hulpbronn<strong>en</strong> als de aangewez<strong>en</strong> verklar<strong>en</strong>de factor<strong>en</strong> voor<br />
collectieve actie. Tev<strong>en</strong>s word<strong>en</strong> op grond van de bestaande literatuur <strong>en</strong>kele<br />
succes- <strong>en</strong> faalfactor<strong>en</strong> voor de effectiviteit van collectieve actie besprok<strong>en</strong>.<br />
Bij de operationalisatie van het theoretisch kader wordt bijzondere aandacht aan<br />
de dag gelegd voor de empirische betek<strong>en</strong>is van belang<strong>en</strong>. Belang<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong> in de<br />
literatuur veel aandacht maar in onderzoek blijk<strong>en</strong> zich veel problem<strong>en</strong> hiermee<br />
voor te do<strong>en</strong>. Door de keuze van gevall<strong>en</strong> van bodemverontreiniging word<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>kele problem<strong>en</strong> t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> hiervan weggewerkt.<br />
Aarts kan kiez<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> quasi-experim<strong>en</strong>teel onderzoeksontwerp. Daarop zijn zijn<br />
vier gevall<strong>en</strong> geselecteerd.<br />
Olson als vertrekpunt voor e<strong>en</strong> studie naar collectieve actie?<br />
Lat<strong>en</strong> we nog ev<strong>en</strong> terug gaan naar de literatuur.<br />
67
Aarts zocht natuurlijk allereerst naar e<strong>en</strong> conceptualisering <strong>en</strong> operationalisering.<br />
Hij vond e<strong>en</strong> model van collectieve actie, dat zou kunn<strong>en</strong> verklar<strong>en</strong> waarom<br />
burgers wel of niet in actie kom<strong>en</strong> voor hun geme<strong>en</strong>schappelijke belang<strong>en</strong>. Bij<br />
welk model? Aarts zocht aansluiting bij het model van Mancur Olson, die<br />
bek<strong>en</strong>d was vanwege zijn boek ‘The logic of collective action’. In dat boek word<strong>en</strong><br />
economische theorieën over ge<strong>dr</strong>ag toegepast op politieke process<strong>en</strong>.<br />
Bijzonder aan het model van Olson is dat collectieve actie echter in het geheel<br />
niet te verwacht<strong>en</strong> is. Dat is e<strong>en</strong> beetje vreemd, <strong>en</strong> maakt het model op het eerste<br />
gezicht minder bruikbaar voor Aarts. Viel het toch mee?<br />
De persmedia mak<strong>en</strong> vrijwel elke dag duidelijk dat het niet kan klopp<strong>en</strong> dat<br />
collectieve actie niet ontstaat. Burgers organiser<strong>en</strong> zich hier <strong>en</strong> daar wél degelijk.<br />
En er lijkt ook wel wat voor te zegg<strong>en</strong> dat ze <strong>en</strong>ige invloed hebb<strong>en</strong>. Aarts bleef<br />
daarom niet bij Olson stek<strong>en</strong> <strong>en</strong> ging op zoek naar e<strong>en</strong> qua opbouw vergelijkbaar<br />
model, dat tot betere voorspelling<strong>en</strong> leidt. Hij kwam uit bij het fair-shares-model<br />
van Margolis, het FS-model.<br />
• Het FS-model van Margolis<br />
Olson gaat uit van de veronderstelling dat m<strong>en</strong>selijk ge<strong>dr</strong>ag overweg<strong>en</strong>d gericht<br />
is op eig<strong>en</strong> welzijn. Margolis doet dat met zijn ‘fair-shares’-model niet. Hij gaat<br />
niet uit van egoïstische burgers. Burgers kunn<strong>en</strong> wel degelijk overtuigd zijn van<br />
geme<strong>en</strong>schappelijke belang<strong>en</strong> <strong>en</strong> dus van ‘sam<strong>en</strong> sterk’. M<strong>en</strong>s<strong>en</strong> k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
zeker altruïsme, <strong>en</strong> zijn dus bereid om in zekere mate met het welzijn <strong>en</strong> het<br />
geme<strong>en</strong>schappelijk belang van saner<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ing te houd<strong>en</strong>.<br />
Het FS-model van Margolis geeft twee criteria voor het ontstaan van collectieve<br />
actie:<br />
• de groepsgrootte <strong>en</strong><br />
• het niveau van de aanwezige hulpbronn<strong>en</strong>.<br />
Tot de hulpbronn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> gerek<strong>en</strong>d: politieke vaardighed<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> buurt,<br />
opleiding van de bewoners, financiële middel<strong>en</strong>.<br />
Het FS-model van Margolis bewees di<strong>en</strong>st<strong>en</strong>, maar niet ongeclausuleerd. Aarts<br />
paste als eerste het FS-model toe op collectieve actie. Gevall<strong>en</strong> van<br />
bodemverontreiniging war<strong>en</strong> voor die toepassing van de theorie van Margolis<br />
geschikte situaties, want er was sprake van e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>schappelijk probleem.<br />
• Vier gevall<strong>en</strong> van bodemverontreiniging<br />
Aarts selecteerde vier gevall<strong>en</strong>:<br />
• de - bek<strong>en</strong>de- Merwedepolder in Dor<strong>dr</strong>echt,<br />
• de Ste<strong>en</strong>dijkpolder in Maassluis,<br />
• het Hav<strong>en</strong>gebied in Stein <strong>en</strong><br />
• Old Ruit<strong>en</strong>borgh in H<strong>en</strong>gelo.<br />
Aarts heeft met behulp van archiefonderzoek <strong>en</strong> secundaire analyses de<br />
voorgeschied<strong>en</strong>is, de ontdekking, de bewonersorganisatie <strong>en</strong><br />
belang<strong>en</strong>behartiging in deze vier gevall<strong>en</strong> gedeeltelijk gereconstrueerd, zodat<br />
68
e<strong>en</strong> antwoord kon word<strong>en</strong> verkreg<strong>en</strong> op de onderzoeksvrag<strong>en</strong>. Het onderzoek<br />
werd in de periode 1985-1989 uitgevoerd.<br />
• Ongelijke honorering van eis<strong>en</strong><br />
Zoals gesteld, de overheid blijkt in de vier casus bij ernstige<br />
bodemverontreiniging niet gelijk te handel<strong>en</strong>. De wijze waarop de bewoners zich<br />
organiseerd<strong>en</strong> vormde daarvoor e<strong>en</strong> gedeeltelijke verklaring. Zowel in de<br />
Merwedepolder als in de Ste<strong>en</strong>dijkpolder was sprake van ernstige<br />
verontreiniging, <strong>en</strong> zijn de georganiseerde groep<strong>en</strong> gedupeerde bewoners groot.<br />
Aan de eis<strong>en</strong> van de bewoners van de Merwedepolder is t<strong>en</strong> dele tegemoet<br />
gekom<strong>en</strong> door huiz<strong>en</strong> te kop<strong>en</strong> dan wel te slop<strong>en</strong> <strong>en</strong> financiële regeling<strong>en</strong> te<br />
treff<strong>en</strong> voor bewoners die ging<strong>en</strong> verhuiz<strong>en</strong>. Maar in de Ste<strong>en</strong>wijkpolder in<br />
Maassluis was hiervan ge<strong>en</strong> sprake. Wat is de verklaring?<br />
• Harde actie heeft meer succes dan redelijkheid<br />
De differ<strong>en</strong>tiatie in <strong>beleid</strong> ligt mede aan de manier waarop bewoners met hun<br />
geme<strong>en</strong>schappelijke belang<strong>en</strong> omgaan. Zowel in Dor<strong>dr</strong>echt als in Maassluis is na<br />
het bek<strong>en</strong>d word<strong>en</strong> van de verontreiniging e<strong>en</strong> organisatie opgestart. In<br />
Maassluis werd door de georganiseerde bewoners de weg van de redelijkheid<br />
bewandeld, in de vorm van veel overleg. Redelijkheid, zonder veel succes. De<br />
bewoners uit de Dor<strong>dr</strong>echtse wijk hebb<strong>en</strong> de vergadertafel niet gemed<strong>en</strong> maar<br />
ook de publiciteit gezocht door demonstraties, e<strong>en</strong> pers<strong>beleid</strong> gevoerd <strong>en</strong> ook<br />
overheidsgebouw<strong>en</strong> bezet. Zij voerde hardere acties dan de inwoners uit e<strong>en</strong><br />
wijk in Maassluis, <strong>en</strong> hadd<strong>en</strong> mede daardoor meer succes. Dat de m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> uit<br />
Maassluis zo deskundig war<strong>en</strong>, hielp h<strong>en</strong> uiteindelijk niet; het gaf niet de<br />
doorslag.<br />
• De theorie van Margolis relevant maar .....<br />
De criteria van Margolis blek<strong>en</strong> relevant voor het begrijp<strong>en</strong> van het verschil in<br />
resultaat van collectieve actie. Dat betek<strong>en</strong>t dat groepsgrootte <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> van<br />
<strong>en</strong>ig belang war<strong>en</strong>. Ook de heterog<strong>en</strong>iteit van de bewonersgroep bleek e<strong>en</strong> rol te<br />
spel<strong>en</strong> bij het ontstaan van succes van collectieve actie. Per woonwijk bestaan er<br />
grote verschill<strong>en</strong> in de mate van politieke geëngageerdheid van burgers <strong>en</strong> hun<br />
sociale vaardighed<strong>en</strong>. De groepsgrootte blijkt er daardoor soms niet toe te do<strong>en</strong><br />
waarmee er bij Aarts twijfels zijn gerez<strong>en</strong> over de voorspell<strong>en</strong>de kracht van het<br />
FS-model.<br />
• De saneringskost<strong>en</strong> als variabele<br />
De kost<strong>en</strong> van het schoonmak<strong>en</strong>, van bodemsanering dus, spel<strong>en</strong> ook e<strong>en</strong> rol bij<br />
het al dan niet hebb<strong>en</strong> van succes. Het Hav<strong>en</strong>gebied in Stein blijkt, ondanks de<br />
late start van de organisatie <strong>en</strong> de geringe bewonersactiviteit<strong>en</strong>, toch gesaneerd.<br />
Dat kwam omdat de sanering zelf e<strong>en</strong>voudig <strong>en</strong> probleemloos was. In Old<br />
Ruit<strong>en</strong>borgh in H<strong>en</strong>gelo war<strong>en</strong> bewoners snel georganiseerd <strong>en</strong> zeer actief, maar<br />
zit het gif t<strong>en</strong> tijde van het verschijn<strong>en</strong> van het proefschrift nog onaangeroerd in<br />
de grond.<br />
• De wijk<strong>en</strong> getypeerd<br />
69
Aarts assumeert op theoretische grond<strong>en</strong> dat bewonersorganisaties vooral snel<br />
van de grond kom<strong>en</strong> als de groep voor wie ze opkom<strong>en</strong> groot is <strong>en</strong> deze groep<br />
gemiddeld kan beschikk<strong>en</strong> over g<strong>en</strong>oeg hulpbronn<strong>en</strong> qua inkom<strong>en</strong>, opleiding <strong>en</strong><br />
vaardighed<strong>en</strong>. De wijk Old Ruit<strong>en</strong>borgh was e<strong>en</strong> H<strong>en</strong>gelose wijk die hieraan<br />
voldeed. Tamelijk vlug na het in de op<strong>en</strong>baarheid kom<strong>en</strong> van de<br />
bodemverontreiniging kwam e<strong>en</strong> krachtige bewonersorganisatie van de grond.<br />
Dat gold ook voor de Dordtse Merwedepolder. De bewonersorganisatie kon hier<br />
echter over minder hulpbronn<strong>en</strong> beschikk<strong>en</strong>; in de wijk bestond<strong>en</strong> grote<br />
verschill<strong>en</strong> qua hulpbronn<strong>en</strong>. Het deel van de wijk waarin bodemverontreiniging<br />
ontdekt werd, werd maar door e<strong>en</strong> klein aantal bewoners bewoond, die<br />
gemiddeld over e<strong>en</strong> goede opleiding beschikt<strong>en</strong>. To<strong>en</strong> later in andere wijkdel<strong>en</strong><br />
gif in de bodem werd ontdekt, kond<strong>en</strong> de andere wijkbewoners met minder<br />
hulpbronn<strong>en</strong> aanschuiv<strong>en</strong> bij het al actieve deel.<br />
We kom<strong>en</strong> bij de derde wijk. In de Ste<strong>en</strong>dijkpolder in Maassluis was ev<strong>en</strong>als in<br />
de H<strong>en</strong>gelose wijk sprake van e<strong>en</strong> grote groep bewoners. De m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> uit de<br />
Ste<strong>en</strong>dijkpolder war<strong>en</strong> gemiddeld voorzi<strong>en</strong> van meer hulpbronn<strong>en</strong> dan de<br />
wijkbewoners uit de Dor<strong>dr</strong>echtse wijk. De organisatie van de wijk verliep door<br />
de deskundigheid in de Maassluise wijk zonder problem<strong>en</strong>. De<br />
bewonersorganisatie in de Ste<strong>en</strong>dijkpolder maakte e<strong>en</strong> hechte in<strong>dr</strong>uk. De<br />
wijkorganisatie zette teg<strong>en</strong>over elke discipline aan geme<strong>en</strong>telijke zijde e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong><br />
discipline.<br />
In Stein liep het anders. Het Hav<strong>en</strong>gebied in die nabij Gele<strong>en</strong> geleg<strong>en</strong><br />
Zuidlimburgse geme<strong>en</strong>te was e<strong>en</strong> wijk met e<strong>en</strong> beperkte grootte waarin de<br />
bewoners gemiddeld over e<strong>en</strong> beperkte hoeveelheid hulpbronn<strong>en</strong> beschikt<strong>en</strong>. De<br />
geme<strong>en</strong>schap was vrij hecht, wat e<strong>en</strong> gunstige voorwaarde voor organisatie van<br />
de bewoners contra de bodemverontreiniging zou kunn<strong>en</strong> zijn. Toch kwam de<br />
bewonersorganisatie hier slechts traag van de grond. De organisatie ontstond pas<br />
op aan<strong>dr</strong>ang van het provinciaal bestuur. Kwam de organisatie pas laat op gang<br />
door de beperkte hulpbronn<strong>en</strong>? De saneringskost<strong>en</strong> war<strong>en</strong> in deze wijk<br />
betrekkelijk beperkt. De totale saneringskost<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>oeg<strong>en</strong> om <strong>en</strong> nabij de 6<br />
miljo<strong>en</strong> guld<strong>en</strong>. De vervuiling met lood <strong>en</strong> cadmium was wel ernstig maar kon<br />
betrekkelijk goedkoop word<strong>en</strong> verwijderd.<br />
• Wat verklaart?<br />
De mate van succes van de acties blijkt vooral te word<strong>en</strong> verklaard door de<br />
strategie van de bewoners <strong>en</strong> de inhoud van hun belang resp. de eis<strong>en</strong>. De<br />
verwachte uitkomst was dat e<strong>en</strong> gematigde eis makkelijker gehonoreerd zou<br />
word<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> overheid dan e<strong>en</strong> forse eis. Dat resultaat wordt ook wel<br />
gevond<strong>en</strong> maar op e<strong>en</strong> andere manier dan was voorzi<strong>en</strong>. Het gaat er niet zozeer<br />
om hoe de eis<strong>en</strong> van de bewonersorganisatie zich verhoud<strong>en</strong> tot het<br />
bewonersbelang, maar hoe de eis<strong>en</strong> zich verhoud<strong>en</strong> tot de kost<strong>en</strong>.<br />
Lat<strong>en</strong> we e<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> paarsgewijze vergelijking mak<strong>en</strong>. In Stein is de bodem<br />
volledig gesaneerd. Dat is meer dan elders is bereikt terwijl de<br />
70
ewonersorganisatie in het Hav<strong>en</strong>gebied in Stein niet uitblok, in vergelijking met<br />
de andere wijk<strong>en</strong>, door hulpbronn<strong>en</strong> <strong>en</strong> er hoogte van de financiële eis<strong>en</strong> uit<br />
sprong. Dat moet ermee te mak<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> dat de saneringskost<strong>en</strong> in Stein maar<br />
ongeveer de helft be<strong>dr</strong>oeg<strong>en</strong> van het be<strong>dr</strong>ag dat in de H<strong>en</strong>gelose wijk nodig was<br />
om de vervuiling alle<strong>en</strong> maar te isoler<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> vergelijking tuss<strong>en</strong> de wijk in Maassluis <strong>en</strong> de wijk in Dor<strong>dr</strong>echt leidt tot de<br />
veronderstelling dat de wijk in Maassluis het meest heeft bereikt omdat ze de<br />
over de meeste ‘resources’ beschikte. Maar - opvall<strong>en</strong>d - dat is niet zo. In<br />
Maassluis was na jar<strong>en</strong>lang onderzoek van Aarts nog steeds ge<strong>en</strong> kubieke meter<br />
grond verwijderd. De bewonersorganisaties war<strong>en</strong> gematigd geweest, had<br />
respect afgedwong<strong>en</strong> maar ...... niets bereikt.<br />
Wat is de les? In Maassluis bereikte de bewonersorganisatie weinig tot niets. De<br />
organisaties uit Dor<strong>dr</strong>echt <strong>en</strong> H<strong>en</strong>gelo ware effectiever. Ze bereikt<strong>en</strong> meer. Dat<br />
blijkt terug te voer<strong>en</strong> tot het voer<strong>en</strong> van hardere acties. De bewoners van<br />
Maassluis hebb<strong>en</strong> zich te bescheid<strong>en</strong> opgesteld. Verder dan het aanbied<strong>en</strong> van<br />
petities ging m<strong>en</strong> niet. In de geme<strong>en</strong>telijke bestuurscultuur bereikt m<strong>en</strong> zo<br />
blijkbaar weinig. Wie dus wat wil bereik<strong>en</strong> op het vlak van<br />
bodemverontreiniging door bodemsanering moet de wijk organiser<strong>en</strong>, moet<br />
beschikk<strong>en</strong> over hulpbronn<strong>en</strong> maar vooral ook niet te zachtzinnig in zijn acties<br />
zijn. De overheid roept ‘harde acties’ over zich af door gematigde<br />
bewonersorganisaties niet te zi<strong>en</strong> staan!<br />
• Conclusies over effectiviteit van collectieve actie<br />
1 Voor het ontstaan van collectieve actie blijkt ge<strong>en</strong> afdo<strong>en</strong>de verklaring te zijn<br />
gevond<strong>en</strong>. De grootte van de belang<strong>en</strong>groep (meer m<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, meer macht) lijkt<br />
ge<strong>en</strong> afdo<strong>en</strong>de verklaring.<br />
2 E<strong>en</strong> effect van hulpbronn<strong>en</strong> is niet duidelijk terug te vind<strong>en</strong>. De effectiviteit van<br />
e<strong>en</strong> bewonersactie bij bodemsanering in vier wijk<strong>en</strong> kan zeker niet volledig<br />
verklaard word<strong>en</strong> door ‘resource mobilization’. Als e<strong>en</strong> wijk zich organiseert <strong>en</strong><br />
over goede hulpbronn<strong>en</strong> beschikt, is dat ge<strong>en</strong> voldo<strong>en</strong>de voorwaarde voor<br />
succes.<br />
3 Harde acties hal<strong>en</strong> meer uit dan acties alle<strong>en</strong> gebaseerd op redelijkheid <strong>en</strong><br />
overtuigingskracht. Uiteindelijk wordt de effectiviteit van acties van<br />
bewonersorganisaties niet alle<strong>en</strong> bepaald door de groepsgrootte, hulpbronn<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
actievorm maar ook door de financiële mogelijkhed<strong>en</strong> die e<strong>en</strong> overheid ziet om<br />
bodemsanerings<strong>beleid</strong> te voer<strong>en</strong> <strong>en</strong> de wijk te saner<strong>en</strong>.<br />
• Advies voor de actievoerder<br />
Het succes van collectieve actie lijkt in de onderzochte gevall<strong>en</strong> vooral af te<br />
hang<strong>en</strong> van de strategie die de bewonersorganisatie kiest, e<strong>en</strong> hardere strategie is<br />
doorgaans succesvoller, <strong>en</strong> van de kost<strong>en</strong> die de belang<strong>en</strong>behartiging aan de<br />
zijde van de overheid met zich br<strong>en</strong>gt. Dat leert ‘Bodemverontreiniging <strong>en</strong><br />
collectieve actie’ van Aarts (1990).<br />
71
Literatuur over collectieve actie<br />
- Aarts, C.W.A.M., Bodemverontreiniging <strong>en</strong> collectieve actie, Universiteit<br />
Tw<strong>en</strong>te, Enschede, 1990 (dissertatie).<br />
- Berveling, J., Het stempel op de besluitvorming - Macht, invloed <strong>en</strong><br />
besluitvorming op twee Amsterdamse <strong>beleid</strong>sterein<strong>en</strong>, Thesis, Amsterdam, 1994<br />
(diss.).<br />
- Bressers, J., Bewoners gifwijk<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> baat bij harde actievoering, in:<br />
Binn<strong>en</strong>lands Bestuur, 4 juni 1990, p. 31.<br />
- Braam, G. e.a., Collectieve acties, Boom, Meppel, 1976.<br />
- Braam, G.P.A., De invloed van be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> op de overheid, Boom, Meppel, 1973.<br />
- Cox, K.R. & R.J. Johnston (eds.), Conflict, politics and the urban sc<strong>en</strong>e,<br />
Longman, Lond<strong>en</strong>, 1982.<br />
- Brand, A.M.M. <strong>en</strong> B.C. Poiësz, Protestacties van midd<strong>en</strong>standers teg<strong>en</strong><br />
<strong>beleid</strong>smaatregel<strong>en</strong> van de lokale overheid, in: Acta Politica, vol. 16, 1981, pp.<br />
101-119.<br />
- Hardin, R., Collective action - Resources for the future, Baltimore, 1982.<br />
- Hoekveld, G.A., Burgers, bestuur <strong>en</strong> e<strong>en</strong> ringweg - Bestuursgeografische<br />
beschouwing van e<strong>en</strong> ruimtelijk conflict in Baarn, Utrecht, 1998<br />
(afscheidscollege).<br />
- Huberts, L.W. <strong>en</strong> J. Kleinnij<strong>en</strong>huis (red.), Method<strong>en</strong> van invloedsanalyse, Boom,<br />
Meppel, 1994.<br />
- Margolis, H., Selfishness, altruism and rationality - A theory of social choice,<br />
The University of Chicago Press, Chicago, 1982.<br />
- Margolis, H., Dealing with risk - Why the public and the experts disagree on<br />
<strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>tal issues, The University of Chicago Press, 1995.<br />
- Olson, M., The logic of collective action - Public goods and the theory of groups,<br />
Harvard University Press, Cambridge, 1965 (1971).<br />
12 Differ<strong>en</strong>tiële honorering van eis<strong>en</strong> <strong>en</strong> lobby: Betuweroute<br />
De besluitvorming over de goeder<strong>en</strong>spoorlijn, de Betuweroute, die eind jar<strong>en</strong><br />
neg<strong>en</strong>tig de Nederlandse sam<strong>en</strong>leving in de ban had, k<strong>en</strong>de e<strong>en</strong> wankele basis<br />
<strong>en</strong> getuigde van het optred<strong>en</strong> van hardleerse politici, aldus Paul Pestman in zijn<br />
proefschrift <strong>en</strong> interview in de Staatscourant naar aanleiding hiervan.<br />
We gev<strong>en</strong> eerst de analyse van Pestman weer <strong>en</strong> formuler<strong>en</strong> dan <strong>en</strong>kele vrag<strong>en</strong>.<br />
Probleemstelling voor onderzoek Pestman<br />
De probleemstelling voor Pestman’s onderzoek was <strong>dr</strong>ieledig:<br />
1. Hoe kan de groei van de aandacht voor grote infrastructurele project<strong>en</strong> in<br />
Nederland in het begin van de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig word<strong>en</strong> verklaard?;<br />
2. Welke mobilisatieprocess<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> zich rond de c<strong>en</strong>trale <strong>beleid</strong>sthema’s in<br />
de besluitvorming over de Betuweroute afgespeeld, <strong>en</strong> in welke mate kunn<strong>en</strong><br />
deze het verloop <strong>en</strong> de uitkomst van het besluitvormingsproces verklar<strong>en</strong>?;<br />
3. Welke projectoverschrijd<strong>en</strong>de gevolg<strong>en</strong> heeft de mobilisatie rond de<br />
Betuweroute gehad voor verschill<strong>en</strong>de besluitvormingspraktijk<strong>en</strong> <strong>en</strong> wat<br />
72
etek<strong>en</strong><strong>en</strong> deze verander<strong>en</strong>de praktijk<strong>en</strong> voor de politieke handelingsruimte<br />
van betrokk<strong>en</strong> partij<strong>en</strong>?<br />
Pestman doet dus e<strong>en</strong> onderzoek naar besluitvorming. De argum<strong>en</strong>tatieve<br />
b<strong>en</strong>adering van Hajer vormt in dit onderzoek het startpunt voor e<strong>en</strong> discursiefinstitutionele<br />
analyse. Mobilisatie wordt omschrev<strong>en</strong> als het beïnvloed<strong>en</strong> van de<br />
eig<strong>en</strong> handelingsruimte of de discursieve ruimte rond e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sthema.<br />
Pestman onderscheidt <strong>dr</strong>ie manier<strong>en</strong> van mobilisatie:<br />
Handelingsgerichte mobilisatie: de politieke handelingsruimte wordt<br />
beïnvloed, de discursieve ruimte niet;<br />
Performatieve mobilisatie: de discursieve ruimte wordt ter discussie gesteld;<br />
Constatieve mobilisatie: de discursieve ruimte rond e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sthema wordt<br />
bevestigd.<br />
Pestman geeft eerst e<strong>en</strong> methodologische verantwoording <strong>en</strong> daarna volgt e<strong>en</strong><br />
beschrijving van de discoursverandering <strong>en</strong> de geboorte van de Betuweroute. De<br />
methode van casestudy wordt verantwoord. Pestman beschrijft vervolg<strong>en</strong>s de<br />
praktijk<strong>en</strong> <strong>en</strong> handelingsruimt<strong>en</strong> bij besluit<strong>en</strong> over infrastructuur. Daartoe<br />
behor<strong>en</strong> nut-, noodzaak- <strong>en</strong> inpassingsvrag<strong>en</strong> vanuit het perspectief van de<br />
landelijke overheid, provincie, geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, bewoners <strong>en</strong> milieubeweging.<br />
Onderwerp<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> aan bod als de mainportdiscussie, de verander<strong>en</strong>de rol<br />
van de ruimtelijke ord<strong>en</strong>ing, leefbaarheid <strong>en</strong> bereikbaarheid, de Tracéwet,<br />
ecologische modernisering, inrichting van het landschap, goeder<strong>en</strong>vervoer <strong>en</strong><br />
binn<strong>en</strong>vaart. Na e<strong>en</strong> beschouwing over de besluitvormingspraktijk<strong>en</strong> van het<br />
Betuweroutebesluit volgt e<strong>en</strong> belangrijk hoofdstuk, namelijk over zes<br />
<strong>beleid</strong>sthema’s die vanuit de <strong>dr</strong>ie mobilisatieperspectiev<strong>en</strong> word<strong>en</strong> bekek<strong>en</strong>:<br />
Aard <strong>en</strong> bestrijding van geluidhinder;<br />
Controverses rond lokale knelpunt<strong>en</strong>;<br />
E<strong>en</strong> goede landschappelijke inpassing;<br />
Alternatieve aanlegtechniek<strong>en</strong>;<br />
Economische bat<strong>en</strong> van infrastructuur;<br />
Milieuvri<strong>en</strong>delijk goeder<strong>en</strong>vervoer.<br />
E<strong>en</strong> conclusie is dat t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van de wijze waarop nut- <strong>en</strong> noodzaakdiscussies<br />
wordt gevoerd vooruitgang is geboekt. Toch <strong>dr</strong>eigt steeds dat deelbelang<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
onev<strong>en</strong>redig grote doorwerking k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> in de besluitvorming over grote<br />
project<strong>en</strong>. Omdat gevaar af te w<strong>en</strong>d<strong>en</strong>, moet de voorbereiding meer zorg<br />
besteed word<strong>en</strong> aan het aspect inspraak <strong>en</strong> zorg voor het landschap. Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
blijk<strong>en</strong> hier e<strong>en</strong> rol te spel<strong>en</strong> want ze nem<strong>en</strong> de zorg voor landschapsbehoud<br />
vaak mee in hun voorstell<strong>en</strong> voor inpassing van infrastructurele routes als de<br />
HSL. De Tracéwet <strong>dr</strong>eigt die ontwikkeling echter te blokker<strong>en</strong>. Deze herzi<strong>en</strong>ing<br />
staat daarom op gespann<strong>en</strong> voet met de doelstelling van het ministerie van<br />
Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat om e<strong>en</strong> kwalitatief hoogwaardige inpassing van<br />
infrastructuur te schepp<strong>en</strong> (zie ook M&O, mei/juni 2001).<br />
De theorie als hulpmiddel voor Pestman: maar welke?<br />
De probleemstelling voor Pestman’s onderzoek naar de meerjarige<br />
besluitvorming over de Betuweroute was <strong>dr</strong>ieledig:<br />
Hoe kan de groei van de aandacht voor grote infrastructurele project<strong>en</strong> in<br />
Nederland in het begin van de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig word<strong>en</strong> verklaard?;<br />
73
Welke mobilisatieprocess<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> zich rond de c<strong>en</strong>trale <strong>beleid</strong>sthema’s in<br />
de besluitvorming over de Betuweroute afgespeeld, <strong>en</strong> in welke mate kunn<strong>en</strong><br />
deze het verloop <strong>en</strong> de uitkomst van het besluitvormingsproces verklar<strong>en</strong>?;<br />
Welke projectoverschrijd<strong>en</strong>de gevolg<strong>en</strong> heeft de mobilisatie rond de<br />
Betuweroute gehad voor verschill<strong>en</strong>de besluitvormingspraktijk<strong>en</strong> <strong>en</strong> wat<br />
betek<strong>en</strong><strong>en</strong> deze verander<strong>en</strong>de praktijk<strong>en</strong> voor de politieke handelingsruimte<br />
van betrokk<strong>en</strong> partij<strong>en</strong>?<br />
Om de <strong>dr</strong>ie onderzoeksvrag<strong>en</strong> te beantwoord<strong>en</strong> gaat Pestman op zoek naar e<strong>en</strong><br />
bruikbare theorie, e<strong>en</strong> conceptueel kader waarmee hij relaties tuss<strong>en</strong> verschijnsel<br />
kan beschrijv<strong>en</strong> <strong>en</strong> verklar<strong>en</strong>. Hij stelt eerst vast welke aspect<strong>en</strong> vastzitt<strong>en</strong> aan de<br />
eerste twee vrag<strong>en</strong>. Beide vrag<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> inhoudelijk aspect. Het gaat om<br />
e<strong>en</strong> proces van ag<strong>en</strong>davorming <strong>en</strong> om e<strong>en</strong> concrete <strong>beleid</strong>suitkomst (Pestman,<br />
2001: 17). In de tweede plaats is aan de beide eerste vrag<strong>en</strong> e<strong>en</strong> machtsaspect te<br />
onderscheid<strong>en</strong>. ‘Het gaat om politieke besluitvormingsprocess<strong>en</strong> waarin actor<strong>en</strong><br />
verschill<strong>en</strong>de <strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> zich inspann<strong>en</strong> om deze voorkeur<strong>en</strong><br />
te realiser<strong>en</strong>. Voor de beantwoording van de eerste twee vrag<strong>en</strong> zal gezocht<br />
moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> naar e<strong>en</strong> conceptueel kader waarmee aan de <strong>en</strong>e kant de<br />
<strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong> van actor<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> onderzocht <strong>en</strong> aan de andere<br />
kant hun strategisch ge<strong>dr</strong>ag’, zegt hij.<br />
Voor de beantwoording van de derde vraag is ‘het bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> nodig om<br />
institutionaliseringsprocess<strong>en</strong> in kaart te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>, om zo ev<strong>en</strong>tuele<br />
verandering<strong>en</strong> in de besluitvor4mingspraktijk te kunn<strong>en</strong> onderzoek<strong>en</strong>. Dit heeft<br />
gevolg<strong>en</strong> voor de eis<strong>en</strong> die aan het te hanter<strong>en</strong> conceptueel kader gesteld<br />
word<strong>en</strong>’ (2001: 18).<br />
Drie criteria voor theoriekeuze<br />
Op basis hiervan komt Paul Pestman tot <strong>dr</strong>ie criteria voor het gew<strong>en</strong>ste<br />
conceptueel kader.<br />
‘de inhoud van het <strong>beleid</strong> <strong>en</strong> de betek<strong>en</strong>isgeving moet aandacht krijg<strong>en</strong>’;<br />
‘de analyse moet inzicht verschaff<strong>en</strong> in de machtverhouding<strong>en</strong> binn<strong>en</strong> de<br />
relevante <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> <strong>en</strong> de verandering<strong>en</strong> daarbinn<strong>en</strong> in relatie tot de<br />
<strong>beleid</strong>sinhoud’;<br />
‘de analyse beperkt zich niet tot het hier <strong>en</strong> nu, maar moet ook betrekking<br />
hebb<strong>en</strong> op de lange termijneffect<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong>shandel<strong>en</strong> voor de<br />
<strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> in bredere zin.<br />
Pestman werkt dat uit.<br />
De <strong>beleid</strong>sinhoud is e<strong>en</strong> onderwerp dat aandacht krijgt in onderzoek naar<br />
beslissingsmacht (Van Putt<strong>en</strong>, 1980; Huberts, 1988) maar Pestman’s onderzoek is<br />
niet e<strong>en</strong> onderzoek naar macht alle<strong>en</strong> of beïnvloedingsprocess<strong>en</strong> (Peters).<br />
Netwerkstudies dan relevant? In onderzoek naar de studie van<br />
<strong>beleid</strong>snetwerk<strong>en</strong> wordt acc<strong>en</strong>t gelegd op interacties tuss<strong>en</strong> van elkaar<br />
afhankelijke actor<strong>en</strong> die individueel in <strong>beleid</strong>sprocess<strong>en</strong> de doorslag niet kunn<strong>en</strong><br />
gev<strong>en</strong> maar elkaar nodig hebb<strong>en</strong> in gezam<strong>en</strong>lijke beeldvorming <strong>en</strong> aanpak (Klijn<br />
<strong>en</strong> Teisman, 1992; Kickert e.a., 1997). In deze d<strong>en</strong>ktradities krijg<strong>en</strong> achtergrond<strong>en</strong><br />
van <strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong> van actor<strong>en</strong> (waarom wil actor x dit of dat?) betrekkelijk<br />
74
weinig aandacht, me<strong>en</strong>t Pestman. Daarmee bedoelt hij dat deze d<strong>en</strong>krichting<strong>en</strong><br />
hem te weinig help<strong>en</strong> bij de beantwoording van vrag<strong>en</strong> als: ‘waarom wil e<strong>en</strong><br />
bepaalde actor iets <strong>en</strong> onder invloed van welke factor<strong>en</strong> verander<strong>en</strong> deze<br />
<strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong>?’. Heclo (1994), Sabatier (1987), <strong>en</strong> Sabatier & J<strong>en</strong>kins-Smith<br />
(1993) help<strong>en</strong> al meer bij het begrijp<strong>en</strong> van voorkeur<strong>en</strong> <strong>en</strong> voorkeursdynamiek.<br />
Paul Sabatier vraagt zich af wat de verklar<strong>en</strong>de kracht is van cognitieve frames<br />
<strong>en</strong> probleemdefinities op <strong>beleid</strong>shandel<strong>en</strong>. In het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> van m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> als Fischer<br />
<strong>en</strong> Forrester (1993) komt aandacht voor ambiguïteit van <strong>beleid</strong>sconcept<strong>en</strong> <strong>en</strong> de<br />
daarmee verbond<strong>en</strong> machtsbalans aan de orde, me<strong>en</strong>t Pestman (2001: 18).<br />
Termeer (1993) <strong>en</strong> Hajer (1995) wijz<strong>en</strong> in hun dissertaties op het geconstrueerde<br />
karakter van <strong>beleid</strong>. Pestman kiest dan voor het zoek<strong>en</strong> van aansluiting bij de<br />
Sabatier, Termeer, Hajer- lijn.<br />
Maar hoe zit het dan met macht. Hij wijst op onderzoek van Schattschneider<br />
naar mobilisation of bias. Niet alle aansprak<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> gelijk gehonoreerd word<strong>en</strong>.<br />
Bepaalde thema’s <strong>en</strong> voorkeur<strong>en</strong> die daarmee te mak<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong>, word<strong>en</strong> naar de<br />
achtergrond verwez<strong>en</strong> <strong>en</strong> andere doorgelat<strong>en</strong> <strong>en</strong> gehonoreerd. Dier<strong>en</strong>welzijn,<br />
bijvoorbeeld, was in 1960 ge<strong>en</strong> item dat doorgelat<strong>en</strong> werd in de Nederlandse<br />
nationale ar<strong>en</strong>a.<br />
Over macht bestaan ook d<strong>en</strong>ktradities, constateert Pestman vervolg<strong>en</strong>s. Macht<br />
kan word<strong>en</strong> gezi<strong>en</strong> als vermog<strong>en</strong>, als e<strong>en</strong> relatie tuss<strong>en</strong> actor<strong>en</strong> <strong>en</strong> als onderdeel<br />
van e<strong>en</strong> structuur. Pestman wijst op Gidd<strong>en</strong>s, die betoogd heeft dat macht als<br />
vermog<strong>en</strong> <strong>en</strong> als onderdeel van sociale interactie niet strijdig zijn.<br />
De derde voorwaarde betreft de noodzaak om aandacht te bested<strong>en</strong> aan<br />
langetermijneffect<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong>sactie. Pestman komt hier uit bij de b<strong>en</strong>adering<br />
van Held (1989) over modernisering. Modernisering verwijst naar<br />
‘transformatieprocess<strong>en</strong> in het politieke domein die afzonderlijke<br />
besluitvormingsprocess<strong>en</strong> overstijg<strong>en</strong>’ (2001: 19). Daarbij valt te d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> aan<br />
veranderde relaties tuss<strong>en</strong> staat, markt <strong>en</strong> civil society, <strong>en</strong><br />
institutionaliseringsprocess<strong>en</strong>. Pestman me<strong>en</strong>t dat hij aansluiting kan zoek<strong>en</strong> op<br />
dit punt bij Hajer (1995).<br />
Sam<strong>en</strong>vatt<strong>en</strong>d, gew<strong>en</strong>st is e<strong>en</strong> conceptueel kader waarmee <strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong> te<br />
bestuder<strong>en</strong> zijn, machtsverhouding<strong>en</strong> <strong>en</strong> langetermijneffect<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong><br />
(Pestman, 2001: 20). Pestman onderzoekt dan vervolg<strong>en</strong>s <strong>dr</strong>ie voor hem<br />
kansrijke b<strong>en</strong>adering<strong>en</strong>:<br />
De configuratieb<strong>en</strong>adering van Termeer (1993);<br />
Het advocacy coalition framework (ACF) van Sabatier & J<strong>en</strong>kins-Smith<br />
(1993).<br />
De argum<strong>en</strong>tatieve b<strong>en</strong>adering die is uitgewerkt door Hajer (1995).<br />
Welke kiest hij waarom?<br />
Waarom twee conceptuele b<strong>en</strong>adering<strong>en</strong> niet geschikt zijn<br />
De configuratieb<strong>en</strong>adering is in principe interessant <strong>en</strong> relevant omdat deze<br />
aandacht besteedt aan de inhoud van <strong>beleid</strong>sprocess<strong>en</strong> <strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sverandering op<br />
middellange termijn. De configuratieb<strong>en</strong>adering is e<strong>en</strong> b<strong>en</strong>adering die het<br />
75
cognitief ontwikkelingsproces bestudeert, zoals dit tot stand komt als gevolg van<br />
wisselwerking tuss<strong>en</strong> actor<strong>en</strong>. Interactie dus (Pestman, 2001: 20). Actor<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong><br />
werkelijkheidsdefinities. Volg<strong>en</strong>s Termeer is er ge<strong>en</strong> onderscheid tuss<strong>en</strong> de<br />
wereld van de feit<strong>en</strong> <strong>en</strong> de wereld van de percepties omdat feit<strong>en</strong> pas betek<strong>en</strong>is<br />
krijg<strong>en</strong> in de beeld<strong>en</strong> van actor<strong>en</strong>. Daarbij sluit ze aan bij het zgn.<br />
Thomastheorema: ‘als m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> e<strong>en</strong> situatie als reëel definiër<strong>en</strong>, dan is die reëel in<br />
zijn consequ<strong>en</strong>ties’. Kortom, het gaat om percepties want van daaruit red<strong>en</strong>er<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> handel<strong>en</strong> m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> verder. Maar Catri<strong>en</strong> Termeer doet te weinig met het<br />
machtselem<strong>en</strong>t want niet alle werkelijkheidsdefinities zijn ev<strong>en</strong> kansrijk om<br />
aanhang te krijg<strong>en</strong> door verschill<strong>en</strong> in hulpbronn<strong>en</strong> van h<strong>en</strong> die e<strong>en</strong> definitie<br />
aanhang<strong>en</strong>/hebb<strong>en</strong>. De stabiliteit <strong>en</strong> dynamiek in werkelijkheidsdefinities<br />
kunn<strong>en</strong> vanuit de configuratieb<strong>en</strong>adering niet goed begrep<strong>en</strong> word<strong>en</strong>, me<strong>en</strong>t<br />
Pestman (2001: 20).<br />
De AFC-b<strong>en</strong>adering van Sabatier c.s., in Nederland onder meer gebruikt in de<br />
dissertatie van Eberg over afval<strong>beleid</strong> (promotor Hoppe) is in principe ev<strong>en</strong>e<strong>en</strong>s<br />
interessant <strong>en</strong> relevant omdat deze ook aandacht besteed aan de inhoud van<br />
<strong>beleid</strong>sprocess<strong>en</strong> <strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sverandering op middellange termijn. Sabatier ziet<br />
<strong>beleid</strong> als strijd tuss<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong>de coalities. Hij heeft dus oog voor de<br />
strategische interactie in e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sveld. Maar me<strong>en</strong>t Pestman, de relatie tuss<strong>en</strong><br />
de inhoudelijke kant <strong>en</strong> de strategische kant is zwak. ‘Strategische interacties<br />
di<strong>en</strong><strong>en</strong> onderzocht te word<strong>en</strong> in het licht van de beperk<strong>en</strong>de <strong>en</strong> verruim<strong>en</strong>de<br />
werking van de probleempercepties van actor<strong>en</strong>. Bepaalde probleempercepties<br />
mak<strong>en</strong> de sam<strong>en</strong>werking met de <strong>en</strong>e actor mogelijk <strong>en</strong> sluit<strong>en</strong> die met e<strong>en</strong><br />
andere uit. Sabatier analyseert wel de verandering<strong>en</strong> in <strong>beleid</strong> als gevolg van<br />
verander<strong>en</strong>de externe factor<strong>en</strong> maar hij betrekt de probleemdefinitie niet op de<br />
ge<strong>dr</strong>agsalternatiev<strong>en</strong> van de actor<strong>en</strong>. In de tweede plaats is macht bij Sabatier<br />
niet zozeer e<strong>en</strong> relationeel begrip, maar komt ze <strong>en</strong>kel tot uit<strong>dr</strong>ukking in de<br />
hulpbronn<strong>en</strong> die actor<strong>en</strong> bezitt<strong>en</strong>. De verdeling daarvan is in principe gegev<strong>en</strong>.<br />
Grin & Hoppe (1997) word<strong>en</strong> door Pestman hier opgevoerd omdat ze hebb<strong>en</strong><br />
aangegev<strong>en</strong> dat Sabatier te weinig aandacht besteed aan omstandighed<strong>en</strong> die de<br />
hulpbronn<strong>en</strong> verander<strong>en</strong>. Literatuur over political opportunity structures (POS),<br />
zoals van Kitschelt (1986) zou hier wel e<strong>en</strong> hulpmiddel bied<strong>en</strong> van analytische<br />
aard, die aanvull<strong>en</strong>d geschikt is op de AFC-approach van Sabatier.<br />
Hajer’s argum<strong>en</strong>tatieve discoursanalyse is wel geschikt<br />
De AFC <strong>en</strong> configuratieb<strong>en</strong>adering vall<strong>en</strong> uiteindelijk af omdat ze onvoldo<strong>en</strong>de<br />
aandacht bested<strong>en</strong> aan macht. Pestman (2001: 21) kiest voor de aanpak van Hajer<br />
(1995). Hajer analyseerde het verzurings<strong>beleid</strong> in Nederland <strong>en</strong> Groot-Brittannië.<br />
Het Britse discours bleek zich te onderscheid<strong>en</strong> van het Nederlandse.<br />
Hajer gaat ev<strong>en</strong>als Termeer <strong>en</strong> Sabatier in op de inhoud van <strong>beleid</strong>svoorkeur<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> de betek<strong>en</strong>isgeveving in <strong>beleid</strong>sprocess<strong>en</strong>. ‘Belang<strong>en</strong> <strong>en</strong> voorkeur<strong>en</strong> word<strong>en</strong><br />
door Hajer niet als gegev<strong>en</strong> beschouwd, maar word<strong>en</strong> geconstrueerd door<br />
middel van discours<strong>en</strong>’. Hajer verbindt de <strong>beleid</strong>sinhoud wel met<br />
machtsanalyse, stelt Pestman.<br />
76
Intermezzo<br />
Ontwikkeling <strong>en</strong> confrontatie van heuristiek<strong>en</strong> of ‘frames’ leid<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> politieke<br />
democratie tot weinig als niet ook e<strong>en</strong> meerderheid zich kan stell<strong>en</strong> achter e<strong>en</strong><br />
voorstel, dus e<strong>en</strong> perspectiefmix (= <strong>beleid</strong>stheorie). In de praktijk is meestal wel<br />
e<strong>en</strong> dominante theorie aanwezig, e<strong>en</strong> dominante kijk, e<strong>en</strong> overheers<strong>en</strong>de wijze<br />
waarop de ding<strong>en</strong> gedacht, begrep<strong>en</strong> <strong>en</strong> gezegd word<strong>en</strong>. Er is e<strong>en</strong> bepaald<br />
coffeeshop-<strong>beleid</strong> van e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>tebestuur, of e<strong>en</strong> bepaalde vorm van<br />
klantgerichtheid. Er bestaat e<strong>en</strong> discourscoalitie.<br />
Hajer (1989: 248-249) omschrijft e<strong>en</strong> ‘discours’ als ‘het sam<strong>en</strong>stel van talige <strong>en</strong><br />
niet-talige handeling<strong>en</strong> <strong>en</strong> praktijk<strong>en</strong> dat beïnvloedt wat gedacht, begrep<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
gezegd wordt, wat met invloed kan word<strong>en</strong> gezegd <strong>en</strong> op welke wijze dit<br />
gebeurt’. Van daaruit wordt duidelijk wat ‘ter zake’ is <strong>en</strong> wat niet. ‘E<strong>en</strong><br />
discourscoalitie is e<strong>en</strong> geheel van actor<strong>en</strong> dat door e<strong>en</strong> sam<strong>en</strong>stel van posities <strong>en</strong><br />
praktijk<strong>en</strong> hun gezam<strong>en</strong>lijke interpretatie van de werkelijkheid ontwikkelt,<br />
structureert <strong>en</strong> in stand houdt’ (Hajer, 1989: 248 e.v.). Aan e<strong>en</strong> coalitie kan<br />
gewerkt word<strong>en</strong>. Soms gebeurt dat door herhaalde bije<strong>en</strong>komst<strong>en</strong> van kleine<br />
groep<strong>en</strong> gezaghebb<strong>en</strong>de person<strong>en</strong> uit maatschappelijke, wet<strong>en</strong>schappelijke <strong>en</strong><br />
politieke kring<strong>en</strong> te lat<strong>en</strong> brainstorm<strong>en</strong> over bijvoorbeeld de gew<strong>en</strong>ste<br />
toekomstvisie van het geme<strong>en</strong>tebestuur voor de stad <strong>en</strong> onderwerp<strong>en</strong> als de<br />
gew<strong>en</strong>ste stedelijke infrastructurele ontwikkeling. Oud-burgemeester Van Thijn<br />
volgde die werkwijze in Amsterdam.<br />
Over de rol van e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>scoalitie bij de totstandkoming van e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sparadigma<br />
vindt de lezer meer bij Sabatier (1987; beschouwing<strong>en</strong> over <strong>beleid</strong>sgericht ler<strong>en</strong>) <strong>en</strong><br />
Hajer (1993, 1995).<br />
Hajer propageert in zijn proefschrift uit 1993 ‘The politics of <strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>tal<br />
discourse - A study of the acid rain controversy in Great Britain and the Netherlands’ <strong>en</strong><br />
de latere bewerking daarvan uit 1995 de argum<strong>en</strong>tatieve b<strong>en</strong>adering, waarbij<br />
e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sproces wordt voorgesteld als ‘e<strong>en</strong> strijd van discours<strong>en</strong> <strong>en</strong> coalities<br />
om e<strong>en</strong> hegemoniale positie’. Daarop baseert Pestman zich. E<strong>en</strong> discours wordt<br />
opgevat als:<br />
‘a specific <strong>en</strong>semble of ideas, concepts, and categorisations that are produced,<br />
reproduced and transformed in a particular set of practices and through which<br />
meaning is giv<strong>en</strong> to physical and social relations’ (Hajer, 1995: 44).<br />
Pestman (2001: 21) stelt dat e<strong>en</strong> discours e<strong>en</strong> manier van sprek<strong>en</strong> is <strong>en</strong> e<strong>en</strong> geheel<br />
van concept<strong>en</strong>, van ideeën. E<strong>en</strong> discours wordt in de praktijk gevormd, in de<br />
praktijk krijgt het discours betek<strong>en</strong>is. Omdat er e<strong>en</strong> onderscheid is tuss<strong>en</strong> het<br />
macroniveau van discours<strong>en</strong> <strong>en</strong> het individuele niveau van handel<strong>en</strong> <strong>en</strong> er ook<br />
e<strong>en</strong> discrepantie tuss<strong>en</strong> beide kan zijn, komt Hajer met aanvull<strong>en</strong>de begripp<strong>en</strong>:<br />
1. story line, <strong>en</strong><br />
2. discourscoalitie<br />
3. politiek als strijd om discursieve hegemonie<br />
4. discoursstructurering: specifieke terminologie<br />
5. discoursinstitutionalisering.<br />
77
Ad 1 Story line<br />
Verhaallijn<strong>en</strong> of story lines zijn ‘fragm<strong>en</strong>t<strong>en</strong> van discours<strong>en</strong> met e<strong>en</strong> sterke<br />
structurer<strong>en</strong>de werking’ (Pestman, 2001: 21). Pestman: ‘Rond de ontwikkeling van<br />
milieu<strong>beleid</strong> hebb<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s Hajer verschill<strong>en</strong>de story lines e<strong>en</strong> rol gespeeld.<br />
Deze war<strong>en</strong> onder meer afkomstig uit internationale fora van gezaghebb<strong>en</strong>de<br />
wet<strong>en</strong>schappers die met de introductie van term<strong>en</strong> als “polluters pay principle”,<br />
“best technical means”, “duurzame ontwikkeling”<strong>en</strong> “ecologische<br />
modernisering” e<strong>en</strong> stempel hebb<strong>en</strong> ge<strong>dr</strong>ukt op de totstandkoming van<br />
nationaal <strong>en</strong> internationaal milieu<strong>beleid</strong>’. Pestman: ‘Hajer b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukt dat deze<br />
term<strong>en</strong> vervolg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> lev<strong>en</strong> zijn gaan leid<strong>en</strong>. Sterker nog, e<strong>en</strong> deel van<br />
het succes van e<strong>en</strong> story line is geleg<strong>en</strong> in het meervoudige karakter van e<strong>en</strong><br />
begrip. Juist e<strong>en</strong> bepaalde mate van ambiguïteit zorgt ervoor dat e<strong>en</strong> begrip<br />
aantrekkelijk wordt gevond<strong>en</strong> door verschill<strong>en</strong>de actor<strong>en</strong>. Rondom zo’n begrip<br />
ontstaat dan e<strong>en</strong> nieuwe coalitie <strong>en</strong> is cons<strong>en</strong>susvorming mogelijk’.<br />
‘Krachtige story lines hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> sterke complexiteitsreducer<strong>en</strong>de werking <strong>en</strong><br />
gev<strong>en</strong> diverse actor<strong>en</strong> de mogelijkheid aan te gev<strong>en</strong> hoe hun handel<strong>en</strong> zich<br />
verhoudt tot het geheel’(..). ‘De discursieve kracht van story lines hangt volg<strong>en</strong>s<br />
Hajer niet in de eerste plaats af van individueel strategisch ge<strong>dr</strong>ag of van<br />
coher<strong>en</strong>tie van het betoog, maar van wat Hajer noemt discursie affinities: de<br />
mate waarin e<strong>en</strong> concept door betrokk<strong>en</strong> actor<strong>en</strong> wordt ervar<strong>en</strong> als<br />
“goedklink<strong>en</strong>d”, aldus Pestman (2001).<br />
Ad 2 Discourscoalitie als verzameling story lines, actor<strong>en</strong> <strong>en</strong> praktijk<strong>en</strong><br />
Discourscoalities word<strong>en</strong> gevormd door het bij elkaar kom<strong>en</strong> van story lines waar<br />
de betrokk<strong>en</strong> actor<strong>en</strong> zich toe voel<strong>en</strong> aangetrokk<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> discourscoalitie bestaat<br />
uit story lines, actor<strong>en</strong> <strong>en</strong> praktijk<strong>en</strong>, aldus Pestman. Coalities ontstaan als<br />
voorhe<strong>en</strong> los van elkaar staande praktijk<strong>en</strong> aan elkaar word<strong>en</strong> gerelateerd, dus<br />
als e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>schappelijk discours wordt gevormd.<br />
Ad 3 Politiek als strijd om discursieve hegemonie<br />
Hajer stelt zowel macht als de inhoud van <strong>beleid</strong> c<strong>en</strong>traal <strong>en</strong> heeft oog voor<br />
langetermijneffect<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong>. Politiek is bij Hajer (1995) de strijd om<br />
discursieve hegemonie, waarbij actor<strong>en</strong> steun prober<strong>en</strong> te krijg<strong>en</strong> voor hun<br />
werkelijkheidsdefinitie (Pestman, 2001: 22).<br />
Ad 4 Discoursstructurering<br />
Hajer maakt melding van discoursstructurering om aan te gev<strong>en</strong> dat partij<strong>en</strong> in<br />
e<strong>en</strong> politiek debat om serieus g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> te word<strong>en</strong> specifieke terminologie<br />
gebruik<strong>en</strong>. D<strong>en</strong>k aan e<strong>en</strong> begrip als ecologische modernisering.<br />
Ad 5 Discoursinstitutionalisering<br />
Discoursinstitutionalisering is e<strong>en</strong> begrip waarmee Hajer doelt op de manier<br />
waarop discours<strong>en</strong> word<strong>en</strong> verankerd in regels <strong>en</strong> praktijk<strong>en</strong>, aldus Pestman<br />
(2001: 23).<br />
Kritiek Pestman op Hajer (1): Alles debat?<br />
78
Pestman kiest voor de argum<strong>en</strong>tatieve b<strong>en</strong>adering van Hajer maar hij ziet ook<br />
<strong>en</strong>kele tekortkoming<strong>en</strong> althans voor de toepassing in zijn onderzoek (2001: 23).<br />
Bij Hajer is nag<strong>en</strong>oeg alles debat. Dat gaat erg ver <strong>en</strong> is e<strong>en</strong> kritisch punt voor<br />
Pestman. Pestman betwijfelt of discursief handel<strong>en</strong> ‘het <strong>en</strong>ige of eerste<br />
aanknopingspunt voor <strong>beleid</strong>swet<strong>en</strong>schappelijke analyse moet zijn’. En zo stelt<br />
hij: ‘Regels <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong> pas betek<strong>en</strong>is in e<strong>en</strong> gezaghebb<strong>en</strong>d discours,<br />
taal heeft e<strong>en</strong> structurer<strong>en</strong>de werking <strong>en</strong> is bij voorbeeld van invloed op de<br />
manier waarop individuele actor<strong>en</strong> hun belang<strong>en</strong> definiër<strong>en</strong>. Tegelijkertijd kan<br />
de analyse van regels <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> niet uit de weg word<strong>en</strong> gegaan. Hiervoor<br />
zijn twee red<strong>en</strong><strong>en</strong> te gev<strong>en</strong>. T<strong>en</strong> eerste zijn regels <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> herk<strong>en</strong>bare <strong>en</strong><br />
tastbare elem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> die e<strong>en</strong> rol spel<strong>en</strong> in politieke besluitvormingsprocess<strong>en</strong>. Ze<br />
verwijz<strong>en</strong> daarmee duidelijk naar machtsrelaties <strong>en</strong> lever<strong>en</strong> daardoor bruikbare<br />
informatie op, ook afgezi<strong>en</strong> van het feit dat regels <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> pas betek<strong>en</strong>is<br />
krijg<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> gezaghebb<strong>en</strong>d discours. Juist omdat regels <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> als<br />
geïnstitutionaliseerde vorm<strong>en</strong> van discours beter te analyser<strong>en</strong> zijn dan<br />
discours<strong>en</strong> of del<strong>en</strong> daarvan, is het praktisch om aan die kant te beginn<strong>en</strong>. (..)<br />
Erk<strong>en</strong>ning van het talige <strong>en</strong> geconstrueerde karakter van f<strong>en</strong>om<strong>en</strong><strong>en</strong> betek<strong>en</strong>t<br />
niet dat de analyse van instituties <strong>en</strong> hulpbronn<strong>en</strong> kan word<strong>en</strong> overgeslag<strong>en</strong>.<br />
Het betek<strong>en</strong>t alle<strong>en</strong> dat de werking van deze laatste geanalyseerd moet word<strong>en</strong><br />
in het licht van de discours<strong>en</strong> die h<strong>en</strong> legitimatie verschaff<strong>en</strong>’ (Pestman, 2001:<br />
23).<br />
E<strong>en</strong> tweede kritische kanttek<strong>en</strong>ing van Pestman bij Hajer’s aanpak is dat er ge<strong>en</strong><br />
directe relatie bestaat tuss<strong>en</strong> discours<strong>en</strong> <strong>en</strong> praktijk<strong>en</strong>. De praktijk k<strong>en</strong>t<br />
gewoontevorming <strong>en</strong> procedures die uit geschied<strong>en</strong>is voortkom<strong>en</strong>. In de historie<br />
zijn initiatiev<strong>en</strong> rond <strong>beleid</strong> g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> <strong>en</strong> zijn organisatorische neerslag<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
restant<strong>en</strong> daarvan aan te treff<strong>en</strong> in actuele context<strong>en</strong>. ‘Het is onwaarschijnlijk dat<br />
dit geheel van institutionele vorm<strong>en</strong> zich op herk<strong>en</strong>bare wijze laat herleid<strong>en</strong> tot<br />
e<strong>en</strong> of meer discours<strong>en</strong>. Sommige praktijk<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> tot verschill<strong>en</strong>de discours<strong>en</strong><br />
gerek<strong>en</strong>d kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Van andere is niet e<strong>en</strong>s meer bek<strong>en</strong>d waar ze<br />
vandaan kom<strong>en</strong>’ (2001: 24). E<strong>en</strong> discours is verantwoordelijk voor het ontstaan<br />
van <strong>en</strong>e praktijk, maar a de verdwijning van e<strong>en</strong> discours kan e<strong>en</strong> institutie<br />
blijv<strong>en</strong> bestaan. De relatie tuss<strong>en</strong> discours <strong>en</strong> praktijk <strong>en</strong> verandering<strong>en</strong> is niet<br />
lineair.<br />
Kritiek Pestman op Hajer (2): het begrip story line<br />
De suggestie die van het begrip story line met betrekking tot zure reg<strong>en</strong>, het<br />
onderwerp van Hajer’s onderzoek, uitgaat, is dat er e<strong>en</strong>heid bestaat in de<br />
afzonderlijke discursieve onderdel<strong>en</strong> van het probleem. Dat is niet het punt. Het<br />
is zelfs e<strong>en</strong> vruchtbare b<strong>en</strong>adering, me<strong>en</strong>t Pestman (2001: 24). De kritiek van<br />
Pestman op het begrip story line is tweeërlei.<br />
A dat het concept niet altijd ev<strong>en</strong> helder gebruikt wordt. Hajer spreekt van zure<br />
reg<strong>en</strong> als story line als van diverse story lines over zure reg<strong>en</strong>, namelijk e<strong>en</strong><br />
traditioneel pragmatische <strong>en</strong> e<strong>en</strong> ecologisch-modernistische verhaallijn.<br />
B dat de vraag is of met de analyse van story lines het geheel van discursieve<br />
handeling<strong>en</strong> rond concrete besluitvormingsprocess<strong>en</strong> kan word<strong>en</strong> geanalyseerd.<br />
Pestman vindt het verstandiger om de term verhaallijn te vervang<strong>en</strong> door e<strong>en</strong><br />
79
neutraler term, namelijk <strong>beleid</strong>sthema, om vervolg<strong>en</strong>s de ‘discursieve<br />
mechanism<strong>en</strong>’ rond elk <strong>beleid</strong>sthema te analyser<strong>en</strong> (Pestman, 2001: 24). Het<br />
concept verhaallijn is onvoldo<strong>en</strong>de om de rijkheid <strong>en</strong> inhoudelijke diversiteit<br />
van e<strong>en</strong> concreet infrastructureel project op operationeel niveau te analyser<strong>en</strong>.<br />
Hajer lijkt op dit punt ook e<strong>en</strong> ontwikkeling te hebb<strong>en</strong> doorgemaakt want in zijn<br />
oratie uit 2000 spreekt hij van epistemische motiev<strong>en</strong>, <strong>beleid</strong>svocabulaires <strong>en</strong><br />
story lines (Hajer, 2000: 19). Daarmee lijkt hij afgestapt, aldus Pestman (2001: 25),<br />
van het c<strong>en</strong>traal stell<strong>en</strong> van verhaallijn<strong>en</strong> in discoursanalyses.<br />
Kritiek op Pestman’s keuze van het kader van Hajer<br />
E<strong>en</strong> kritiek op Hajer is dat hij alles in de politiek ver<strong>en</strong>gt tot debat (strijd tuss<strong>en</strong><br />
verhal<strong>en</strong> om dominante positie te krijg<strong>en</strong>) <strong>en</strong> alle items tot talige items maakt.<br />
Pestman beoordeelt <strong>dr</strong>ie conceptuele kaders: configuratiemanagem<strong>en</strong>t<br />
(Termeer), advocacy coalitions framework (Sabatier), <strong>en</strong> de argum<strong>en</strong>tatieve<br />
b<strong>en</strong>adering Hajer). Is de red<strong>en</strong>ering van Pestman juist om Hajer’s b<strong>en</strong>adering als<br />
<strong>en</strong>ig alternatief over te houd<strong>en</strong> voor zijn studie van de besluitvorming van de<br />
Betuweroute? Er zijn twee kritiek<strong>en</strong> mogelijk op de keuze van Pestman uit de<br />
<strong>dr</strong>ie conceptuele kaders. Nader onderzoek had kunn<strong>en</strong> plaatsvind<strong>en</strong> naar twee<br />
alternatieve kaders.<br />
A Wordt onrecht gedaan aan de AFC? Vanuit het AFC is wel degelijk ook<br />
<strong>beleid</strong>sdynamiek te bestuder<strong>en</strong> als je de AFC-b<strong>en</strong>adering aanvult, zoals Eberg<br />
aantoont. E<strong>en</strong> aanvulling is mogelijk vanuit de POS-visie (Kitschelt; Van der<br />
Heijd<strong>en</strong>, 1996) zoals Grin <strong>en</strong> Hoppe (1997) stell<strong>en</strong>.<br />
B Biedt het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> in term<strong>en</strong> van ‘<strong>beleid</strong>stheorie achter <strong>beleid</strong>’ e<strong>en</strong><br />
onmogelijkheid om greep te krijg<strong>en</strong> op de besluitvorming over de Betuweroute?<br />
Volg<strong>en</strong>s deg<strong>en</strong><strong>en</strong> die d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> vanuit de dynamiek in e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>stheorie (Van<br />
Twist, 1993) had de keuze van Pestman niet per se hoev<strong>en</strong> te leid<strong>en</strong> tot de<br />
b<strong>en</strong>adering van Hajer. Wellicht ook de Schön/Rein-aanpak van ‘frame-reflective<br />
policy discourse’ <strong>en</strong> reframing zijn te volg<strong>en</strong> (zie Schön & Rein, 1994; ook het<br />
artikel van Rein in het tijdschrift Beleidsanalyse, 1986).<br />
Literatuur over AFC, configuratieb<strong>en</strong>adering <strong>en</strong> argum<strong>en</strong>tatieve b<strong>en</strong>adering<br />
Probleempercepties:<br />
- Bosso, C.J., The contextual bases of problem definition, in: Rochefort, R. & R.W.<br />
Cobb (eds.), The politics of problem definition – Shaping the policy ag<strong>en</strong>da,<br />
Lawr<strong>en</strong>ce, Kansas, 1994.<br />
Argum<strong>en</strong>tatieve/discoursb<strong>en</strong>adering:<br />
- Hajer, M.A., Discourscoalities in politiek <strong>en</strong> <strong>beleid</strong>, in: Beleidswet<strong>en</strong>schap, 1989,<br />
nr. 3, pp. 242-263.<br />
- Hajer, M.A., The politics of <strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>tal discourse- A study of the acid rain<br />
controversy in Great Britain and the Netherlands, Oxford, 1993.<br />
- Hajer, M.A., The politics of <strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>tal discourse- Ecological modernization<br />
and the policy process, Oxford University Press, Oxford, 1995.<br />
80
- Hajer, M.A., Politiek als vormgeving, Vossius Pers, AUP, Amsterdam, 2000<br />
(oratie).<br />
AFC:<br />
- Sabatier, P. & H. J<strong>en</strong>kins-Smith (eds.), Policy change and learning: an advocacy<br />
coalition approach, Westview Press, Boulder, 1993.<br />
- Sabatier, P., Knowledge, policy-ori<strong>en</strong>ted learning and policy change, an<br />
advocacy coalition framework, in: Knowledge: creation, diffusion, utilization,<br />
jrg. 8, 1987, pp. 649-692.<br />
<strong>Politieke</strong> mogelijkhed<strong>en</strong>structuur:<br />
- Kitschelt, H., Political opportunity structures as political protest: anti-nuclear<br />
movem<strong>en</strong>ts in four democracies, in: British Journal of Political Sci<strong>en</strong>ce, jrg. 16,<br />
1986, pp. 57-85.<br />
- Heijd<strong>en</strong>, H. van der, <strong>Politieke</strong> mogelijkhed<strong>en</strong>structuur <strong>en</strong> de<br />
institutionalisering van de milieubeweging, in: Acta Politica, jrg. 31, 1996, pp.<br />
138-163.<br />
- Grin, J. & R. Hoppe, Toward a theory of the policy process: problems,<br />
promisses and prospects of the AFC, Faculteit PSCW, Amsterdam, 1997.<br />
- Heclo, H., Issue networks and the executive esthablism<strong>en</strong>t, in: King, A. (ed.),<br />
The new American political system, American Enterprise Institute, Washington,<br />
1978.<br />
- Heclo, H., Issue networks and the executive esthablism<strong>en</strong>t, in: Stillman II, R.<br />
(ed.), Public administration - Concepts and cases, Houghton Mifflin Comp.,<br />
Boston, pp. 429-439.<br />
- Heclo, H., Policy dynamics, in: Rose, R. (ed.), The dynamics of public policy- A<br />
comparative analysis, Sage, Beverly Hills, 1976.<br />
Configuratieb<strong>en</strong>adering:<br />
- Termeer, C., Dynamiek <strong>en</strong> inertie rondom het mest<strong>beleid</strong>, Vuga, D<strong>en</strong> Haag,<br />
1993.<br />
Modernisering:<br />
- Held, D., Political theory and the modern state, Polity Press, Oxford, 1989.<br />
Besluitvorming Betuweroute:<br />
- Pestman, P., Dutch infrastructure policies in the 1990s: changing and<br />
contradicting arrangem<strong>en</strong>ts, in: Tat<strong>en</strong>hove, J. van, B. Arts & P. Leroy (eds.),<br />
Political modernization and the <strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>t, Kluwer AcademicPress,<br />
Dor<strong>dr</strong>echt, 2000.<br />
- Pestman, P., In het spoor van de Betuweroute, Roz<strong>en</strong>berg Publ., Amsterdam,<br />
2001.<br />
Toepassing van AFC door Eberg:<br />
- Eberg, J. e.a. (red.), Ler<strong>en</strong> met <strong>beleid</strong>, Het Spinhuis, Amsterdam, 1996.<br />
- Eberg, J., Reactie op de boekbespreking door Pestman van J. Eberg ‘Waste<br />
policy and learning’, in: Beleidswet<strong>en</strong>schap, 1998, pp. 273-275.<br />
- Eberg, J., Waste policy and learning- Policy dynamics of waste managem<strong>en</strong>t<br />
and waste incineration in the Netherlands and Bavaria, Eburon, Delft, 1997.<br />
Verandering van framing/ <strong>beleid</strong>stheorie:<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Bestuurskunde als avontuur, Kluwer, Dev<strong>en</strong>ter, 1988.<br />
- Rein, M. <strong>en</strong> D. Schön, Frame-reflective policy discourse, in: Beleidsanalyse, 1986,<br />
nr. 4, pp. 4-19.<br />
81
- Rein, M. <strong>en</strong> D. Schön, Reframing policy discourse, in: Fischer, F. <strong>en</strong> J. Forrester<br />
(ed.), The argum<strong>en</strong>tative turn in policy analysis and planning, Duke University<br />
Press, Durham, 1993, pp. 145-167.<br />
- Schön, D. <strong>en</strong> M. Rein, Frame analysis, in: Wagner, P., C.H. Weiss e.a. (eds.),<br />
Social sci<strong>en</strong>ces and modern states, Cambridge University Press, Cambridge, 1991,<br />
pp. 262-290.<br />
- Schön, D. <strong>en</strong> M. Rein, Frame reflection: towards the resolution of intractable<br />
policy controverses, Basic Books, New York, 1994.<br />
- Twist, M.J.W. van, De <strong>beleid</strong>stheorie vanuit de wet<strong>en</strong>schapspraktijk, in:<br />
Beleidswet<strong>en</strong>schap, 1993, nr. 1, pp. 34-48.<br />
Pestman: uitkomst<strong>en</strong> - ‘In het spoor van de Betuweroute’<br />
Paul Pestman (2001), die e<strong>en</strong> dissertatie schreef over de besluitvorming over de<br />
Betuweroute - de goeder<strong>en</strong>spoorlijn vanuit de omgeving van Rotterdam naar<br />
het oost<strong>en</strong> - is niet zozeer van m<strong>en</strong>ing dat de Betuweroute er niet had moet<strong>en</strong><br />
kom<strong>en</strong>, maar dat het besluit op ondeugdelijke basis is g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> (Staatscourant nr.<br />
143, 27 juli 2001: 2). De besluitvorming was gebrekkig maar daarna heeft er wel<br />
e<strong>en</strong> verbetering ingezet, al is het zo dat de Tweede Kamer tot medio 2001 nog<br />
niet veel lering trok uit het gebeurde. Door haast <strong>en</strong> slechte voorbereiding ging veel<br />
mis, zo stelt Pestman in zijn proefschrift. De factor ‘tijd’ <strong>en</strong> ‘ev<strong>en</strong>wichtige<br />
dialoog’ is dus relevant geblek<strong>en</strong>. Het kabinet liet zich op sleeptouw nem<strong>en</strong> door<br />
de lobby van person<strong>en</strong> <strong>en</strong> organisaties die van Nederland e<strong>en</strong> mainport will<strong>en</strong><br />
mak<strong>en</strong>. Daardoor werd de besluitvorming e<strong>en</strong>zijdig. Teg<strong>en</strong>standers van de<br />
aanleg van de aanleg van de goeder<strong>en</strong>spoorlijn kreg<strong>en</strong> onvoldo<strong>en</strong>de steun <strong>en</strong><br />
kreg<strong>en</strong> ook te laat gehoor. Minister Pronk van VROM gaf dat in e<strong>en</strong> interview<br />
met De Volkskrant midd<strong>en</strong> 2001 ook toe. Pronk had sam<strong>en</strong> met collega-minister<br />
Netel<strong>en</strong>bos van V&W (kabinet-Kok II) dat eerder ook al gezegd in e<strong>en</strong><br />
comm<strong>en</strong>taar op het rapport van de Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer over de<br />
besluitvorming over de goeder<strong>en</strong>spoorlijn uit 2000. Pestman me<strong>en</strong>t dat er nooit<br />
goed is nagedacht over het concept ‘goeder<strong>en</strong>spoorlijn’. En wat zi<strong>en</strong> we nu, zo<br />
vraagt hij zich af in e<strong>en</strong> interview met de Staatscourant, nu is het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> over<br />
vervoerlijn<strong>en</strong> vervang<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> nieuw geloof, in ICT. Ook e<strong>en</strong> ‘hype’ me<strong>en</strong>t<br />
hij, in juli 2001.<br />
Mobilisatieparadox<br />
De haast <strong>en</strong> slechte voorbereiding hadd<strong>en</strong> grote gevolg<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s de<br />
onderzoeker Pestman in zijn dissertatie over de Betuweroute. Aan de <strong>en</strong>e kant<br />
was er e<strong>en</strong> stevig maatschappelijk <strong>en</strong> politiek debat, e<strong>en</strong> controverse. Het gevolg<br />
daarvan is dat in Nederland door mondige burgers <strong>en</strong> dec<strong>en</strong>trale overhed<strong>en</strong><br />
voortdur<strong>en</strong>d argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> word<strong>en</strong> aange<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> <strong>en</strong> ook feit<strong>en</strong>productie<br />
plaatsvindt. Aan de andere kant word<strong>en</strong> ‘de risico’s in term<strong>en</strong> van politiek<br />
verlies steeds groter. Het wordt daardoor steeds minder waarschijnlijk dat het<br />
<strong>beleid</strong> wordt aangepast. Het kabinet <strong>en</strong> de Kamer zat<strong>en</strong> met andere woord<strong>en</strong><br />
gevang<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> web van eig<strong>en</strong> argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>’ (Staatscourant, 170701: 2). Dat<br />
noemt Pestman de mobilisatieparadox.<br />
82
Gebrekkige <strong>beleid</strong>sanalyse: effect<strong>en</strong> op milieu onderschat<br />
‘Het is dan ook pijnlijk dat de beide hoofdargum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> voor de Betuweroute – de<br />
lijn was van lev<strong>en</strong>sbelang voor de Nederlandse economie <strong>en</strong> was bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong><br />
goed voor het milieu – de afgelop<strong>en</strong> jar<strong>en</strong> herhaaldelijk zijn aangevocht<strong>en</strong> <strong>en</strong> op<br />
zijn minst deels onderuit gehaald, ook door Pestman’. ‘De lijn werd vanuit<br />
economisch oogpunt verdedigd met het argum<strong>en</strong>t dat het e<strong>en</strong> strategische<br />
investering was. Vervoersprognoses hoev<strong>en</strong> in zo’n kwalitatieve analyse maar<br />
e<strong>en</strong> beperkte rol te spel<strong>en</strong>. Vervolg<strong>en</strong>s werd<strong>en</strong> die prognoses er toch bij gehaald,<br />
maar de cijfers – 79 miljo<strong>en</strong> ton goeder<strong>en</strong> per jaar – blek<strong>en</strong> door e<strong>en</strong><br />
dubbeltelling verkeerd te zijn. Als je dan toch kwantitatieve argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> gaat<br />
gebruik<strong>en</strong>, zorg dan t<strong>en</strong>minste dat de cijfers klopp<strong>en</strong>’, aldus Pestman. ‘En<br />
vervolg<strong>en</strong>s werd<strong>en</strong> de effect<strong>en</strong> van de lijn op het milieu ernstig onderschat. Als<br />
de hoofdargum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> voor de aanleg op die manier grot<strong>en</strong>deels wegvall<strong>en</strong>, dan<br />
vind ik dat uit het oogpunt van besluitvorming ernstig’, aldus Pestman.<br />
Less<strong>en</strong> uit de besluitvorming over de Betuweroute<br />
Uit het onderzoek van Pestman naar de Betuweroute volgt e<strong>en</strong> belangrijke<br />
bestuurskundige les die ook al, los van infrastructurele project<strong>en</strong> door Korst<strong>en</strong><br />
(1988) was geformuleerd: ga je niet multiperspectivisch te werk <strong>en</strong> verdisconteer<br />
je in besluitvorming bepaalde belang<strong>en</strong> niet, dan krijg je dat naderhand op je<br />
bord (herag<strong>en</strong>dering <strong>en</strong> opnieuw besliss<strong>en</strong>) omdat e<strong>en</strong>zijdige besluitvorming<br />
meestal slechte besluitvorming is. Pestman zegt het iets anders. Beleidsmakers<br />
die aan het begin van het besluitvormingsproces, in woord <strong>en</strong> daad, ge<strong>en</strong> of<br />
weinig rek<strong>en</strong>ing houd<strong>en</strong> met de m<strong>en</strong>ing van de diverse medebelanghebb<strong>en</strong>d<strong>en</strong><br />
kunn<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> latere fase van dit besluitvormingsproces rek<strong>en</strong><strong>en</strong> op e<strong>en</strong><br />
to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>de zich mobiliser<strong>en</strong>de hindermacht van te veel buit<strong>en</strong>spel gehoud<strong>en</strong><br />
medebelanghebb<strong>en</strong>d<strong>en</strong>. Zo beperk<strong>en</strong> landelijke <strong>beleid</strong>smakers hun eig<strong>en</strong> spreek-<br />
<strong>en</strong> handelingsruimte <strong>en</strong> ontstaat grote <strong>dr</strong>uk om hun <strong>beleid</strong> bij te stell<strong>en</strong> of<br />
word<strong>en</strong> ze daartoe gedwong<strong>en</strong>.<br />
Pestman ziet nog meer less<strong>en</strong> die zijn te trekk<strong>en</strong> uit de analyse van de<br />
besluitvorming over de Betuweroute. Hij ziet dat daadwerkelijk less<strong>en</strong> zijn<br />
getrokk<strong>en</strong> op het vlak van inspraak, de discussie over nut <strong>en</strong> noodzaak <strong>en</strong> de<br />
inpassing van infrastructuur in de omgeving (Staatscourant, 170701: 2).<br />
• Op het terrein van de inpassing van infrastructuur in de omgeving heeft het<br />
departem<strong>en</strong>t van V&W eig<strong>en</strong>lijk het minst geleerd van deze <strong>dr</strong>ie gebied<strong>en</strong> waar<br />
lering is getrokk<strong>en</strong>. ‘Volg<strong>en</strong>s de Tracéwet die in 2000 van kracht werd, hebb<strong>en</strong><br />
geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> formele positie meer bij de inpassing van het tracé, omdat het<br />
tracébesluit direct geldt als e<strong>en</strong> vrijstelling ex artikel 19 WRO van het geld<strong>en</strong>de<br />
bestemmingsplan. Daardoor kom je snel tot e<strong>en</strong> besluit, maar het kan wel leid<strong>en</strong><br />
tot nieuwe conflict<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> Rijk <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Daar<strong>en</strong>teg<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
op het punt van de inpassing van de infrastructuur wel degelijk lering getrokk<strong>en</strong><br />
uit de Betuweroute. Je ziet bij de HSL-Oost dat allerlei geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> zelf met<br />
ontwerp<strong>en</strong> voor de inpassing van de spoorlijn zijn gekom<strong>en</strong>. Vroeger was dat<br />
e<strong>en</strong> taak van Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat <strong>en</strong> NS, maar nu blijkt dat geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> vaak<br />
met veel betere <strong>en</strong> redelijke betaalbare oplossing<strong>en</strong> kom<strong>en</strong>’ (170701: 2).<br />
83
• Op de punt<strong>en</strong> nut <strong>en</strong> noodzaak van e<strong>en</strong> project <strong>en</strong> inspraak scoort het<br />
ministerie beter. ‘Het besef is doorge<strong>dr</strong>ong<strong>en</strong> dat het Rijk zorgvuldiger met<br />
burgers moet omgaan. Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat heeft de inspraak gereorganiseerd<br />
<strong>en</strong> er wordt geëxperim<strong>en</strong>teerd met interactieve <strong>beleid</strong>svorming’.<br />
• ‘Ook op het gebied van nut <strong>en</strong> noodzaak heeft het ministerie het nodige<br />
geleerd want ze hebb<strong>en</strong> de maatschappelijke kost<strong>en</strong>/bat<strong>en</strong>analyse ontwikkeld.<br />
Het is misschi<strong>en</strong> nog te vroeg om te kunn<strong>en</strong> beoordel<strong>en</strong> of dat echt werkt, maar<br />
het ziet er in ieder geval behoorlijk uit’, aldus Pestman (170701: 2). Deze analyse<br />
kan niet alle discussie rond infraproject<strong>en</strong> wegnem<strong>en</strong> omdat niet alle kost<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
bat<strong>en</strong> objectief zijn te formuler<strong>en</strong>. Het is van belang om zo vroeg mogelijk<br />
maatschappelijke actores bij de besluitvorming te betrekk<strong>en</strong> omdat analyses<br />
aangevuld moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> met k<strong>en</strong>nis van betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong>.<br />
Het parlem<strong>en</strong>t heeft e<strong>en</strong> aantal mal<strong>en</strong> zitt<strong>en</strong> slap<strong>en</strong> <strong>en</strong> heeft niet geleerd, me<strong>en</strong>t<br />
Pestman in zijn beschouwing over de Betuweroute-casus.<br />
Vrag<strong>en</strong><br />
1 Is het mogelijk het onderzoek van Pestman naar besluitvorming over de<br />
Betuweroute t<strong>en</strong> tijde van het kabinet-Kok II in populaire term<strong>en</strong> weer te gev<strong>en</strong>?<br />
2 Zou e<strong>en</strong> Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer iets kunn<strong>en</strong> ler<strong>en</strong> van de analyse-aanpak van<br />
Pestman? Zo ja, wat?<br />
Hieronder de twee antwoord<strong>en</strong>. Daarbij baser<strong>en</strong> we ons op e<strong>en</strong> interview met<br />
Pestman in het blad van de Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer Rek<strong>en</strong> Maar, <strong>en</strong> met<br />
onderzoeker Zelle die bij de Rek<strong>en</strong>kamer in 2000 onderzoek deed naar de<br />
besluitvorming over de Betuweroute.<br />
Populaire sam<strong>en</strong>vatting onderzoek Pestman<br />
Ad 1 Pestman probeert in zijn onderzoek naar de besluitvorming over de<br />
Betuweroute t<strong>en</strong> tijde van het kabinet- Kok twee b<strong>en</strong>adering<strong>en</strong> om<br />
besluitvormingsprocess<strong>en</strong> door elkaar te vlecht<strong>en</strong>, zoals hij zegt in Rek<strong>en</strong> Maar<br />
(2001, nr. 7-8). De klassieke aanpak om besluitvorming te analyser<strong>en</strong>, is kijk<strong>en</strong><br />
naar wie er mee do<strong>en</strong>, welke spelregels geld<strong>en</strong> <strong>en</strong> wie welke hulpbronn<strong>en</strong> heeft,<br />
zoals geld <strong>en</strong> k<strong>en</strong>nis, <strong>en</strong> gebruikt. De tweede b<strong>en</strong>adering interpreteert e<strong>en</strong><br />
besluitvormingsproces op basis van taalgebruik <strong>en</strong> argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Neem de<br />
uitspraak ‘Nederland distributieland’. Daarachter gaat e<strong>en</strong> geheel van ideeën <strong>en</strong><br />
voorkeur<strong>en</strong> schuil. Woord<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> sterke beeld<strong>en</strong> oproep<strong>en</strong>, waardoor<br />
bepaalde argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> niet meer ter discussie staan. Dat is ook met de<br />
Betuweroute gebeurd. Pestman wil dat in zijn proefschrift lat<strong>en</strong> zi<strong>en</strong>. Het<br />
ministerie van Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat had met name in de beginfase veel succes<br />
met de poging om de Betuwelijn aan te duid<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> stille <strong>en</strong> schone manier<br />
van transport (zie Rek<strong>en</strong> Maar, 2001, nr. 7-8: 14). Pestman laat ons zi<strong>en</strong> dat in<br />
1999 op de website van V&W stond dat met geluidsscherm<strong>en</strong> het aantal<br />
woning<strong>en</strong> dat uitkomt bov<strong>en</strong> de limiet teruggebracht wordt van om <strong>en</strong> nabij<br />
42.500 naar 600. Volg<strong>en</strong>s Pestman was deze aanduiding wel correct maar e<strong>en</strong><br />
ev<strong>en</strong> goede manier van pres<strong>en</strong>tatie is om te stell<strong>en</strong> dat het V&W <strong>en</strong> de<br />
Nederlandse Spoorweg<strong>en</strong> op 600 plaats<strong>en</strong> langs het tracé niet lukt om onder de<br />
84
wettelijke norm te blijv<strong>en</strong>. De wijze van taalgebruik is dus niet neutraal. Door de<br />
manier van pres<strong>en</strong>tatie wordt gepoogd e<strong>en</strong> beeld te schepp<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> ‘schone,<br />
stille Betuweroute’, aldus Pestman in e<strong>en</strong> interview in het personeelsblad van<br />
zijn nieuwe werkgever de Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer (2001, nr. 7-8). ‘Bij de<br />
Betuweroute zijn vele voorbeeld<strong>en</strong> te gev<strong>en</strong> van mooie woord<strong>en</strong> <strong>en</strong> sterke<br />
beeld<strong>en</strong> die de besluitvorming hebb<strong>en</strong> beïnvloed’. Zo is wel gesteld: ‘e<strong>en</strong><br />
binn<strong>en</strong>vaartschip kan niet over de Alp<strong>en</strong> var<strong>en</strong>’. De lezer moet dus d<strong>en</strong>k<strong>en</strong>: <strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> spoorlijn heeft e<strong>en</strong> groter bereik <strong>en</strong> komt wel over de Alp<strong>en</strong>. Meerdere<br />
ministers hebb<strong>en</strong> dergelijke retoriek gebruikt. E<strong>en</strong> ander woord is ‘mainport’.<br />
Dat is e<strong>en</strong> woord dat in het Engels helemaal niet bestaat maar in Nederland wel<br />
is gebruikt in het verkeers- <strong>en</strong> vervoer<strong>beleid</strong>.<br />
Betek<strong>en</strong>is Pestman’s onderzoek naar de Betuweroute voor onderzoek van de<br />
Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer<br />
Ad 2 Taal is dus belangrijk, zoals ook Rogier Zelle merkte bij zijn onderzoek in<br />
het kader van de Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer ‘Beleidsinformatie Betuweroute’ (2000) <strong>en</strong><br />
het in 2001 verschijn<strong>en</strong>d rapport Betuweroute II. Rogier heeft tijd<strong>en</strong>s zijn<br />
onderzoek vaak stukk<strong>en</strong> gelez<strong>en</strong> ‘waarin de mogelijkheid om met taal zak<strong>en</strong> te<br />
verhull<strong>en</strong> of te verfraai<strong>en</strong> tot het uiterste war<strong>en</strong> opgerekt’. Hij zegt: ‘Soms was<br />
de informatie, of het nu voor burgers <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> of voor de Tweede Kamer<br />
bedoeld was, op het randje van misleiding. Ik vond het wel e<strong>en</strong>s jammer dat wij<br />
in het rapport niet verder ging<strong>en</strong> dan oordel<strong>en</strong> als “onvoldo<strong>en</strong>de onderbouwde<br />
uitspraak”of “gebruik van <strong>beleid</strong>sinformatie niet transparant” (einde citaat).<br />
Volg<strong>en</strong>s Paul Pestman is het nuttig om achter woord<strong>en</strong> de argum<strong>en</strong>tatie te<br />
zoek<strong>en</strong>. Zo zijn belang<strong>en</strong> bloot te legg<strong>en</strong>. Wie heeft belang bij bepaalde<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>? Die analyse kan inzicht gev<strong>en</strong> in de machtsverhouding<strong>en</strong>. ‘M<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
herk<strong>en</strong>n<strong>en</strong> zich in woord<strong>en</strong> <strong>en</strong> vorm<strong>en</strong> zo coalities’. Argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> achter<br />
concept<strong>en</strong> analyser<strong>en</strong> kan verklaring<strong>en</strong> gev<strong>en</strong> ‘voor de wijze waarop<br />
besluitvorming is gelop<strong>en</strong>’. De partij met de sterkste machtspositie of e<strong>en</strong> coalitie<br />
van partij<strong>en</strong> bepaalt met welke woord<strong>en</strong> <strong>en</strong> beeld<strong>en</strong> e<strong>en</strong> discussie wordt<br />
gevoerd. Paul Pestman komt met zo e<strong>en</strong> analyse in zijn studie ‘In het spoor van de<br />
Betuweroute’. De regering heeft naderhand moet<strong>en</strong> toegev<strong>en</strong> dat de Betuweroute<br />
helemaal niet goed is voor het milieu. Het milieuverhaal is te laat gekom<strong>en</strong>. Het<br />
had volg<strong>en</strong>s Pestman al tijd<strong>en</strong>s de besluitvorming duidelijk op tafel moet<strong>en</strong><br />
kom<strong>en</strong>.<br />
Zowel Zelle als Pestman zijn van m<strong>en</strong>ing dat de onderzoekers van de<br />
Rek<strong>en</strong>kamer e<strong>en</strong> grotere gevoeligheid zoud<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> ontwikkel<strong>en</strong> voor de<br />
manier waarop taal wordt gebruikt in <strong>beleid</strong>stekst<strong>en</strong>’ (Rek<strong>en</strong> Maar, 2001, nr. 7-8:<br />
15).<br />
Literatuur<br />
- Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer, Beleidsinformatie Betuweroute, D<strong>en</strong> Haag, 2000.<br />
- Hajer, M.A., Politiek als vormgeving, Vossius Pers, AUP, Amsterdam, 2000<br />
(oratie).<br />
- Hajer, M.A., The politics of <strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>tal discourse – Ecological modernization<br />
and the policy proces, Clar<strong>en</strong>don Press, Oxford, 1995.<br />
85
- Pestman, P., Dutch infrastructure policies in the 1990s: changing and<br />
contradicting arrangem<strong>en</strong>ts, in: Tat<strong>en</strong>hove, J. van, B. Arts & P. Leroy (eds.),<br />
Political modernization and the <strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>t, Kluwer AcademicPress, Dor<strong>dr</strong>echt,<br />
2000.<br />
- Pestman, P., In het spoor van de Betuweroute, Roz<strong>en</strong>berg Publ., Amsterdam,<br />
2001.<br />
13 <strong>Politieke</strong> marketing door opiniepeiling<strong>en</strong><br />
De Ver<strong>en</strong>igde Stat<strong>en</strong> voerde na 11 september 2001, to<strong>en</strong> e<strong>en</strong> kamikazeactie van<br />
terrorist<strong>en</strong> leidde tot de ine<strong>en</strong>storting van de Twin Towers in New York, strijd<br />
teg<strong>en</strong> het terrorisme. Het terroristisch netwerk van Bin Lad<strong>en</strong>, dat gezi<strong>en</strong> werd<br />
als de oorzaak <strong>en</strong> financier van de actie, moest word<strong>en</strong> aangepakt. De NAVOland<strong>en</strong><br />
steund<strong>en</strong> de actie van de V.S.. Het paarse kabinet (Kok-II) liet in de<br />
periode daarna opinie-onderzoek do<strong>en</strong> naar de houding <strong>en</strong> opvatting<strong>en</strong> van de<br />
Nederlandse bevolking t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van de oorlog teg<strong>en</strong> het regiem- Omar (de<br />
Talibaan), de opsporing van Osama Bin Lad<strong>en</strong> <strong>en</strong> de deelname van Nederland<br />
aan e<strong>en</strong> militaire operatie. Daarmee trad het kabinet in de voetspor<strong>en</strong> van<br />
Amerikaanse presid<strong>en</strong>t<strong>en</strong> die al veel langer opinie-onderzoek liet<strong>en</strong> verricht<strong>en</strong><br />
naar vele thema’s, niet slechts de steun voor vredesoperaties of<br />
oorlogsoff<strong>en</strong>siev<strong>en</strong>. Wat hiervan te d<strong>en</strong>k<strong>en</strong>:<br />
is het houd<strong>en</strong> van opinieonderzoek in op<strong>dr</strong>acht van e<strong>en</strong> kabinet het<br />
algeme<strong>en</strong> e<strong>en</strong> positieve ontwikkeling?;<br />
welke consequ<strong>en</strong>ties verbindt e<strong>en</strong> kabinet hieraan voor <strong>beleid</strong>?;<br />
wat betek<strong>en</strong>t dit in het licht van de politieke democratie?<br />
Oud-minister Jan Koning (CDA) zei ooit dat de taak van de politicus was de<br />
m<strong>en</strong>s <strong>en</strong>e meter verder te krijg<strong>en</strong> dan waartoe die van nature bereid is. Is e<strong>en</strong><br />
<strong>beleid</strong> dat niet verder gaat dan de meerderheid van het volk dan niet wat te<br />
weinig?<br />
Traditionele informant<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> kabinet<br />
Op het eerste gezicht verdi<strong>en</strong>t het do<strong>en</strong> van opinie-onderzoek ge<strong>en</strong> steun. We<br />
k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> immers e<strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>taire democractie, waarbinn<strong>en</strong> politieke fracties<br />
functioner<strong>en</strong> die e<strong>en</strong> verbinding hebb<strong>en</strong> met politieke partij<strong>en</strong>. Nederland k<strong>en</strong>t<br />
e<strong>en</strong> groot aantal partij<strong>en</strong> <strong>en</strong> is dus e<strong>en</strong> multi-party democracy. Deze politieke<br />
partij<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> meerdere functies, zoals recrutering van politieke<br />
verteg<strong>en</strong>woordigers, <strong>en</strong> e<strong>en</strong> daarvan is de inhoudelijke programmering van wat<br />
w<strong>en</strong>selijke is voor de toekomstige inrichting van Nederland. Ze formuler<strong>en</strong><br />
richtinggev<strong>en</strong>de beginsel<strong>en</strong>, werk<strong>en</strong> die uit in verkiezingsprogramma’s <strong>en</strong> zett<strong>en</strong><br />
voor speciale onderwerp<strong>en</strong> commissies aan het werk. <strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong><br />
daarop reacties vanuit de sam<strong>en</strong>leving. Niet van de ‘vierde macht’ van<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> maar wel van andere macht<strong>en</strong>: de vijfde macht (pressiegroep<strong>en</strong>),<br />
zesde macht (adviseurs) <strong>en</strong> zev<strong>en</strong>de macht (pers). Vakbond<strong>en</strong>,<br />
werkgeversorganisaties, milieuorganisaties <strong>en</strong> vele ander<strong>en</strong> reager<strong>en</strong> op<br />
d<strong>en</strong>kbeeld<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong>. Dat kan leid<strong>en</strong> tot correctie of aanvulling/<br />
overname. Persmedia gev<strong>en</strong> ook comm<strong>en</strong>taar. En het C<strong>en</strong>traal planbureau rek<strong>en</strong>t<br />
programma’s door.<br />
86
Het is niet alle<strong>en</strong> zo dat er via de politieke partij<strong>en</strong> <strong>en</strong> de<br />
volksverteg<strong>en</strong>woordiging reflectie op gang wordt gebracht over d<strong>en</strong>kbeeld<strong>en</strong>.<br />
Dagelijks bestur<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> na afweging tot voorlopige voornem<strong>en</strong>s, die e<strong>en</strong><br />
procedure doorlop<strong>en</strong>. Als het bijvoorbeeld gaat om e<strong>en</strong> wet dan is sprake van<br />
e<strong>en</strong> wetgevingsprocedure, waarin ook de Raad van State haar oordeel geeft.<br />
Ministers kunn<strong>en</strong> speciale verzoek<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> visie richt<strong>en</strong> aan reguliere<br />
adviesorgan<strong>en</strong>, zoals de Raad voor Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat, of de Raad voor het<br />
Op<strong>en</strong>baar Bestuur. Daarnaast komt het voor dat e<strong>en</strong>malige adviescommissies<br />
word<strong>en</strong> ingesteld. D<strong>en</strong>k hierbij bijvoorbeeld aan de commissie- Elzinga<br />
(dualisering), - Brinkman (visitatie grote sted<strong>en</strong>), - Wallage (over op<strong>en</strong>baarheid<br />
<strong>en</strong> communicatie), -Docters van Leeuw<strong>en</strong> (ICT), - Cerfontaine (ICT), - Welsch<strong>en</strong><br />
(handhaving), - Oosting (vuurwerkramp Enschede), - Alders (ramp Vol<strong>en</strong>dam),<br />
- Snell<strong>en</strong> (privacy <strong>en</strong> ICT), - Wijffels (plattelandsvernieuwing), - Donner (WAO),<br />
- Frank<strong>en</strong> (ICT <strong>en</strong> gron<strong>dr</strong>echt<strong>en</strong>), - Terlouw (g<strong>en</strong>etische manipulatie). Voor<br />
bepaalde sector<strong>en</strong> is sprake van e<strong>en</strong> verplichte aanvull<strong>en</strong>de procedure op de<br />
repres<strong>en</strong>tatieve democratie. In de ruimtelijke ord<strong>en</strong>ing k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> we de<br />
planologische kernbeslissing<strong>en</strong>.<br />
Sclerose van midd<strong>en</strong>veld<br />
Vanuit de sam<strong>en</strong>leving word<strong>en</strong> thema’s op de publieke ag<strong>en</strong>da gebracht <strong>en</strong><br />
wordt getracht om thema’s op de politiek-bestuurlijke ag<strong>en</strong>da te krijg<strong>en</strong>. Zo<br />
leert de theorie van ag<strong>en</strong>da building. Er bestaan allerlei gewicht<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
teg<strong>en</strong>wicht<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> politieke democratie die inwerk<strong>en</strong> op wat door politieke<br />
partij<strong>en</strong> <strong>en</strong> ader<strong>en</strong> op de politiek ag<strong>en</strong>da wordt gebracht. Sommige thema’s<br />
bereik<strong>en</strong> de politieke ag<strong>en</strong>da niet of word<strong>en</strong> na <strong>en</strong>ige tijd afgevoerd. Zo gezi<strong>en</strong><br />
lijkt opinie-onderzoek e<strong>en</strong> overbodigheid. Maar die red<strong>en</strong>ering is e<strong>en</strong>zijdig.<br />
Juist het bestaan van zoiets als e<strong>en</strong> planologische kernbeslissing duidt er al op<br />
dat blijkbaar de oudere mechanism<strong>en</strong> om d<strong>en</strong>kbeeld<strong>en</strong> uit de sam<strong>en</strong>leving naar<br />
bov<strong>en</strong> te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> ter beoordeling van de noodzaak van overheidshandel<strong>en</strong> niet<br />
voldo<strong>en</strong>de zijn. Tot die oudere mechanism<strong>en</strong> behor<strong>en</strong> politieke partij<strong>en</strong>. Bij<br />
nadere beschouwing blijkt dat politieke partij<strong>en</strong> aan sclerose onderhevig zijn.<br />
Het aantal led<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong> nam na 1950 af <strong>en</strong> deze partij<strong>en</strong> do<strong>en</strong><br />
ook minder aan ideologieontwikkeling. Ze zijn vanuit zichzelf minder<br />
inhoudelijk richtinggev<strong>en</strong>d geword<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> overheid kan niet meer var<strong>en</strong> op<br />
wat partij<strong>en</strong> afsprek<strong>en</strong> in verkiezingsprogramma’s <strong>en</strong> met elkaar uitruil<strong>en</strong> in<br />
e<strong>en</strong> coalitiebespreking die uitmondt in e<strong>en</strong> regeerakkoord. <strong>Politieke</strong> partij<strong>en</strong><br />
repres<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> sam<strong>en</strong> niet het zich almaar ontwikkel<strong>en</strong>d geheel van opvatting<strong>en</strong><br />
over allerlei vraagstukk<strong>en</strong>. Ontwikkeling<strong>en</strong> gaan snel <strong>en</strong> zijn daarom niet te<br />
vang<strong>en</strong> in uitsluit<strong>en</strong>d e<strong>en</strong> traag proces van opinievorming in politieke partij<strong>en</strong>,<br />
adviesorgan<strong>en</strong> <strong>en</strong> commissies. De persmedia reager<strong>en</strong> snel maar zijn niet<br />
voldo<strong>en</strong>de om op te var<strong>en</strong>. Ze zijn in concurr<strong>en</strong>tie <strong>en</strong> reager<strong>en</strong> op incid<strong>en</strong>t<strong>en</strong>.<br />
Kortom, de traditionele midd<strong>en</strong>veld-informant<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> kabinet, zoals VNO,<br />
NCV, ANWB, LTO, Gre<strong>en</strong>peace, <strong>en</strong> de aanvulling<strong>en</strong> daarop zijn onvoldo<strong>en</strong>de<br />
repres<strong>en</strong>tatief.<br />
87
Nieuwe manier<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> de beperking van selectiviteit<br />
Overhed<strong>en</strong> do<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>woordig dus moeite om op andere manier<strong>en</strong> te<br />
achterhal<strong>en</strong> wat burgers vind<strong>en</strong>. Er komt e<strong>en</strong> nut- <strong>en</strong> noodzaakdiscussie over<br />
uitbreiding van de Maasvlakte bij Rotterdam. Overhed<strong>en</strong> start<strong>en</strong> interactieve<br />
<strong>beleid</strong>svorming. Wethouders verdel<strong>en</strong> wijk<strong>en</strong> <strong>en</strong> word<strong>en</strong> wijkwethouder. En er<br />
kom<strong>en</strong> speciale commissies die debatt<strong>en</strong> organiser<strong>en</strong>. De commissie-Terlouw<br />
w<strong>en</strong>ste de m<strong>en</strong>ing van burgers over g<strong>en</strong>etisch gemanipuleerd voedsel te peil<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> ze deed dat via e<strong>en</strong> advert<strong>en</strong>tie met antwoordcoupon. Moderne vorm<strong>en</strong><br />
kom<strong>en</strong> opzett<strong>en</strong> zoals discussieplatforms op internet, onder meer over<br />
duurzaam bouw<strong>en</strong>, gron<strong>dr</strong>echt<strong>en</strong> <strong>en</strong> de A15 (Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 2001).<br />
Deze nieuwe interactievorm<strong>en</strong> met de sam<strong>en</strong>leving hebb<strong>en</strong> voor- <strong>en</strong> nadel<strong>en</strong>.<br />
Tot de nadel<strong>en</strong> behoort de selectiviteit in de <strong>participatie</strong>. Wie vult de<br />
antwoordcoupons in? Waarschijnlijk zull<strong>en</strong> activist<strong>en</strong> sterk verteg<strong>en</strong>woordigd<br />
zijn <strong>en</strong> ontstaat er e<strong>en</strong> scheve steekproef. Wie reageert eig<strong>en</strong>lijk via internet? Dat<br />
is meestal ge<strong>en</strong> doorsnede van de bevolking bov<strong>en</strong> 16 jaar. Wie neemt deel aan<br />
interactieve <strong>beleid</strong>svorming?<br />
Vastgesteld is dat de deelname van burgers aan interactieve <strong>beleid</strong>svorming<br />
nogal e<strong>en</strong>s selectief is (Van de Peppel <strong>en</strong> Prummel, 2000). Het zijn vooral<br />
mann<strong>en</strong> uit de categorie 25-49 jaar met e<strong>en</strong> bov<strong>en</strong>gemiddelde opleiding, met<br />
e<strong>en</strong> baan <strong>en</strong> e<strong>en</strong> gemiddeld of hoger inkom<strong>en</strong>, <strong>en</strong> met vertrouw<strong>en</strong> in de<br />
overheid. De lager opgeleid<strong>en</strong>, die lev<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> uitkering <strong>en</strong> ge<strong>en</strong> baan hebb<strong>en</strong><br />
zijn schaars. Wordt hun m<strong>en</strong>ing gerepres<strong>en</strong>teerd?<br />
Dat is niet uitgeslot<strong>en</strong> maar ook niet op voorhand zeker (Korst<strong>en</strong>, 1979). Dat<br />
betreft dan de deelname van burgers. Maar het zijn in interactieve sessies niet<br />
alle<strong>en</strong> burgers die participer<strong>en</strong>. Ook ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> lobby<strong>en</strong>de organisaties zijn<br />
aanwezig. Interactieve <strong>beleid</strong>svorming tobt dus met het probleem van de<br />
geldigheid <strong>en</strong> betrouwbaarheid van de uitkomst<strong>en</strong>. Dat is het niet alle<strong>en</strong>. Sommige<br />
discussieplatforms k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> slechts e<strong>en</strong> geringe reactie, of leid<strong>en</strong> e<strong>en</strong> kwijn<strong>en</strong>d<br />
bestaan. Dit is e<strong>en</strong> overheid niet zonder meer aan te rek<strong>en</strong><strong>en</strong>. Burgers <strong>en</strong><br />
organisaties kunn<strong>en</strong> niet gedwong<strong>en</strong> word<strong>en</strong> tot politieke <strong>participatie</strong>. Wat te<br />
do<strong>en</strong>? E<strong>en</strong> terugval op oudere <strong>participatie</strong>mechanism<strong>en</strong> biedt weinig<br />
perspectief. E<strong>en</strong> overheid schiet er weinig mee op om <strong>beleid</strong> te decreter<strong>en</strong> want<br />
als veel burgers naderhand protester<strong>en</strong> door bezwaarschrift<strong>en</strong> in te di<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> in<br />
beroep te gaan kunn<strong>en</strong> ze de overheidsmachinerie vrijwel lam legg<strong>en</strong>. Hoe kan<br />
e<strong>en</strong> overheid toch meer zekerheid krijg<strong>en</strong> over wat de meeste burgers w<strong>en</strong>s<strong>en</strong>?<br />
In vroeger tijd<strong>en</strong> trok e<strong>en</strong> vorst vermomd de stad in om onthutst weer te ker<strong>en</strong>,<br />
aldus Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> (2001). Kabinett<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> het e<strong>en</strong> tijd geprobeerd met<br />
volkstelling<strong>en</strong> maar dat werd duur, het verzet groeide <strong>en</strong> nieuwe alternatiev<strong>en</strong><br />
di<strong>en</strong>d<strong>en</strong> zich aan. Ook planbureaus (CPB, RPD, SCP, WRR) kond<strong>en</strong><br />
onvoldo<strong>en</strong>de aanvulling bied<strong>en</strong> op tekortschiet<strong>en</strong>de politieke partij<strong>en</strong> als ‘stem<br />
van het volk’. E<strong>en</strong> kabinet kan hed<strong>en</strong> t<strong>en</strong> dage beschikk<strong>en</strong> over moderner<br />
vermomming<strong>en</strong>: het refer<strong>en</strong>dum, het opinieonderzoek. Over refer<strong>en</strong>da zijn<br />
Nederlandse kabinett<strong>en</strong> tot 2002 niet <strong>en</strong>thousiast want de resultat<strong>en</strong> zijn<br />
88
‘op<strong>en</strong>baar <strong>en</strong> praktisch bind<strong>en</strong>d’(Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 2001). Opinieonderzoek is<br />
juist repres<strong>en</strong>tatief <strong>en</strong> biedt de mogelijkheid gegev<strong>en</strong>s geheim te houd<strong>en</strong>.<br />
Opinieonderzoek als marktonderzoek<br />
Op initiatief van de secretariss<strong>en</strong>-g<strong>en</strong>eraal werd in 2001 beslot<strong>en</strong> om<br />
opinieonderzoek onder de bevolking te houd<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> onderwerp dat zich in<br />
2001 direct aandi<strong>en</strong>de was de oorlog teg<strong>en</strong> Afghanistan, de Palestijnse kwestie<br />
<strong>en</strong> de binn<strong>en</strong>landse veiligheid. De regering houdt naar analogie van<br />
marktonderzoek de uitkomst<strong>en</strong> geheim. De kernvraag is natuurlijk: wat gaat het<br />
kabinet - Kok II do<strong>en</strong> met onderzoeksgegev<strong>en</strong>s? Als e<strong>en</strong> kabinet met<br />
opinieonderzoek omgaat als e<strong>en</strong> grootgrutter dan gebruikt het de uitkomst<strong>en</strong><br />
als marketing van <strong>beleid</strong> (Buurma, 2000). Er volg<strong>en</strong> dan campagnes om burgers<br />
meer van iets te overtuig<strong>en</strong>, zoals ‘de euro is goed voor u’ of ‘files vall<strong>en</strong> heus<br />
wel mee als u thuisblijft’. Beleid wordt afgestemd op strijdpunt<strong>en</strong> onder de<br />
bevolking die blijk<strong>en</strong> uit opinieonderzoek. Als de bevolking e<strong>en</strong>duidig in e<strong>en</strong><br />
bepaalde richting d<strong>en</strong>kt, di<strong>en</strong>t zich aan dat e<strong>en</strong> overheidsbestuur zich<br />
conformeert of de confrontatie aangaat.<br />
<strong>Politieke</strong> marketing in e<strong>en</strong> pluralistische politieke democratie<br />
In e<strong>en</strong> pluralistische politieke democratie als de Nederlandse is meestal ge<strong>en</strong><br />
sprake van e<strong>en</strong> overheers<strong>en</strong>de m<strong>en</strong>ing die volledig voor of volledig teg<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
bepaald <strong>beleid</strong>svoornem<strong>en</strong> gericht is. De publieke opinie is in e<strong>en</strong> pluralistisch<br />
bestel verdeeld. In zo’n context kan e<strong>en</strong> kabinet aldus Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> ‘naar<br />
believ<strong>en</strong> verdel<strong>en</strong>, masser<strong>en</strong> <strong>en</strong> heers<strong>en</strong>. Voor elk type <strong>beleid</strong> vindt het wel<br />
<strong>en</strong>ige steun, die het slechts hoeft te verbred<strong>en</strong> <strong>en</strong> versterk<strong>en</strong>’.<br />
Wat levert opinieonderzoek op? Informatie over welke strijdpunt<strong>en</strong> in de og<strong>en</strong><br />
van welke categorieën <strong>en</strong> groep<strong>en</strong> in de bevolking belangrijk zijn <strong>en</strong> welke<br />
opvatting<strong>en</strong> deze categorieën <strong>en</strong> groep<strong>en</strong> erop nahoud<strong>en</strong>. Deze informatie kan<br />
b<strong>en</strong>ut word<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> analyse van <strong>beleid</strong>sar<strong>en</strong>a’s rond issues. Waar kan e<strong>en</strong><br />
kabinet makkelijk in e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sar<strong>en</strong>a uit de voet<strong>en</strong> <strong>en</strong> welke kant is complex<br />
omdat veel teg<strong>en</strong>stand zal bestaan teg<strong>en</strong> bepaalde voornem<strong>en</strong>s. Daarop kan<br />
dan de vraag volg<strong>en</strong>: welk <strong>beleid</strong>svoornem<strong>en</strong> op het vlak van voorlichting of<br />
debat kan aansluit<strong>en</strong> op die opvatting<strong>en</strong> of juist ertoe strekk<strong>en</strong> om die<br />
opvatting<strong>en</strong> breder ingang te do<strong>en</strong> vind<strong>en</strong> of te beperk<strong>en</strong> <strong>en</strong> terug te <strong>dr</strong>ing<strong>en</strong>?<br />
Dat <strong>beleid</strong>, veelal communicatie<strong>beleid</strong>, kan nodig zijn om ander <strong>beleid</strong> van de<br />
grond te krijg<strong>en</strong>.<br />
De Rotterdamse hoogleraar Rinus van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> zegt het in De Volkskrant (22<br />
dec. 2001) zo:<br />
‘Dankzij het opinieonderzoek kan het (kabinet) wet<strong>en</strong> welke strijdpunt<strong>en</strong><br />
aanscherping dan wel geruststelling behoev<strong>en</strong> <strong>en</strong> bij welke groep<strong>en</strong>. De<br />
pressiegroep<strong>en</strong> op het midd<strong>en</strong>veld kan het tev<strong>en</strong>s tot isolem<strong>en</strong>t dan wel<br />
volgzaamheid br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. Het parlem<strong>en</strong>t staat voldo<strong>en</strong>de onder controle om<br />
het uiteindelijke <strong>beleid</strong> te accorder<strong>en</strong>. Systematischer dan voorhe<strong>en</strong> oef<strong>en</strong>t<br />
89
het kabinet, kortom, in politieke marketing ofwel lobby<strong>en</strong>. De meestal<br />
verdeelde opinies van de burgers wil het me<strong>en</strong>em<strong>en</strong> in zijn analyse van<br />
zogehet<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sar<strong>en</strong>a’s. Die informatie kan het gebruik<strong>en</strong> voor<br />
campagnes tot beïnvloeding van groep<strong>en</strong> burgers dan wel voor<br />
ontmoediging van hinderlijke pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> partij<strong>en</strong>. Zo’n aanpak is<br />
heel rationeel <strong>en</strong> modern. Haar kapitale zwakte is de aanname dat zij<br />
geheim kan blijv<strong>en</strong>. Pressiegroep<strong>en</strong> <strong>en</strong> partij<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> zich graag bemoei<strong>en</strong><br />
met de onderwerpkeuze van het opinieonderzoek. De uitkomst<strong>en</strong> zull<strong>en</strong><br />
zij <strong>en</strong> de massamedia graag achterhal<strong>en</strong>. Anders dan in het sprookje kan<br />
de vorst nauwelijks vermomd over straat gaan, indi<strong>en</strong> het volk alert is’.<br />
Marketing schiet door: politici lat<strong>en</strong> or<strong>en</strong> hang<strong>en</strong> naar opiniepeiling<strong>en</strong>?<br />
Wanneer houdt politiek op <strong>en</strong> begint marketing <strong>en</strong> wanneer gaat marketing<br />
over in politiek?<br />
Bill Clinton won in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig de kiezers uit de V.S. voor zich met hulp<br />
van de public opinion-adviseur Dick Morris. Morris bestrijdt in zijn boek<br />
‘Behind the Oval Office’ dat er e<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>stelling bestaat tuss<strong>en</strong> politiek<br />
leiderschap, dat getuigt van visie <strong>en</strong> initiatief, <strong>en</strong> <strong>beleid</strong> gefundeerd op<br />
opiniepeiling<strong>en</strong>. Presid<strong>en</strong>t Bill Clinton liet wel opinie-onderzoek verricht<strong>en</strong><br />
maar gebruikte dat niet om tot e<strong>en</strong> m<strong>en</strong>ing erg<strong>en</strong>s over te kom<strong>en</strong>. Als het<br />
standpunt van Clinton niet populair was vroeg Clinton om e<strong>en</strong> onderzoek over<br />
hoe het vertrouw<strong>en</strong> van de kiezers alsnog te winn<strong>en</strong>, aldus Morris. Dat is echter<br />
e<strong>en</strong> wel heel ‘lief’ beeld. Clinton’s c<strong>en</strong>trale adviseur George Stephanopoulos<br />
tek<strong>en</strong>de in zijn memoires daar<strong>en</strong>teg<strong>en</strong> op dat Morris wel degelijk <strong>dr</strong>uk<br />
uitoef<strong>en</strong>de op Clinton om bepaalde stelling<strong>en</strong> te lat<strong>en</strong> var<strong>en</strong>. Volg<strong>en</strong>s<br />
Stephanopoulos hanteerde Morris de regel dat als 60 proc<strong>en</strong>t erg<strong>en</strong>s<br />
voorstander van was de presid<strong>en</strong>t dat gewoon moest volg<strong>en</strong>. Als dit ook de<br />
reactie van het Nederlandse kabinet zou zijn op opinie-onderzoek lijkt dat<br />
NRC-journalist Mark Kran<strong>en</strong>burg e<strong>en</strong> verkeerde ontwikkeling omdat zo alle<br />
durf <strong>en</strong> visie verdwijnt. Die visionaire lef werd historisch gezi<strong>en</strong> al beperkter<br />
door de terugtred van het ideologiser<strong>en</strong>d vermog<strong>en</strong> van politieke partij<strong>en</strong>,<br />
partij<strong>en</strong> die bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> nog compromiss<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> sluit<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> Nederland van<br />
politieke minderhed<strong>en</strong>. Kran<strong>en</strong>burg me<strong>en</strong>t dat als deze compromispolitiek ook<br />
nog van het meerderheidskeurmerk van het NIPO moet word<strong>en</strong> voorzi<strong>en</strong>,<br />
wordt de Nederlandse politiek helemaal bloedeloos. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> doet zich dan<br />
e<strong>en</strong> paradox voor. De gevestigde partij<strong>en</strong> die sam<strong>en</strong> de weinig gedurfde<br />
compromiss<strong>en</strong>politiek met hulp van opinie-onderzoek voltooi<strong>en</strong>, moet<strong>en</strong> op het<br />
eerste gezicht rek<strong>en</strong><strong>en</strong> op applaus omdat ze de wil van de meerderheid van het<br />
volk uitvoer<strong>en</strong> maar bij nader inzi<strong>en</strong> is dat niet zo. Immers, e<strong>en</strong> partij als<br />
Leefbaar Nederland staat eind december 2001 met 13 zetels in de<br />
verkiezingspolls. De opkomst van Leefbaar Nederland is e<strong>en</strong> protest teg<strong>en</strong> de<br />
saaiheid van de andere politieke partij<strong>en</strong> <strong>en</strong> het gebrek aan dualisme in de<br />
Tweede Kamer. Politici met lef als de PvdA’er Rob van Gijzel (opgestapt omdat<br />
hem het woordvoerderschap in de bouwfraudekwestie, die betrekking had op<br />
onder meer het voor-vooroverleg om de prijs bij aanbesteding<strong>en</strong> in de bouw op<br />
te voer<strong>en</strong>, ontnom<strong>en</strong> was) <strong>en</strong> Rob Oudkerk (lijsttrekker in Amsterdam in 2002)<br />
90
werd<strong>en</strong> in feite gedwong<strong>en</strong> om hun heil elders te zoek<strong>en</strong>. Opinie-onderzoek:<br />
‘m<strong>en</strong> doet het voor de kiezer, d<strong>en</strong>kt m<strong>en</strong>, maar dezelfde kiezer w<strong>en</strong>dt zich af’,<br />
stelt Kran<strong>en</strong>burg.<br />
Kran<strong>en</strong>burg vervolgt:<br />
‘Vanzelfsprek<strong>en</strong>d, leidt e<strong>en</strong> minder geïdeologiseerde tijd ook tot minder<br />
uitgesprok<strong>en</strong> politiek keuzes. Maar het andere uiterste ids dat alle keuzes<br />
word<strong>en</strong> ontlop<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat de <strong>en</strong>ige lei<strong>dr</strong>aad nog wordt gevormd door de grootste<br />
gem<strong>en</strong>e deler. Politiek is meer dan het continuer<strong>en</strong> van het bestuur. Richting<br />
gev<strong>en</strong> kan ook nu nog steeds’.<br />
Literatuur over politieke marketing <strong>en</strong> <strong>beleid</strong><br />
- Co<strong>en</strong><strong>en</strong>, F., R. van de Peppel <strong>en</strong> J. Woltjer, De evolutie van inspraak in de<br />
Nederlandse planning, in: Beleidswet<strong>en</strong>schap, 2001, nr. 4, pp. 313-333.<br />
- Kok, F. <strong>en</strong> T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek,<br />
uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
- Korst<strong>en</strong>, A.F.A., Het spraakmak<strong>en</strong>d bestuur, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1979.<br />
- Kran<strong>en</strong>burg, M., Het tran<strong>en</strong>dal der politiek, in: NRC, 21 december 2001.<br />
- Newman, B.L., The mass marketing of politics – Democracy in an age of<br />
manufactered images, Sage, Lond<strong>en</strong>, 1999.<br />
- Peppel, R.A. van de, <strong>en</strong> M. Prummel, De selectiviteit van interactief <strong>beleid</strong>, in:<br />
Bestuurskunde, 2000, nr. 1, pp. 15-25.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M. van, Burgers hebb<strong>en</strong> lobby<strong>en</strong>de overheid snel door, in: De<br />
Volkskrant, 22 december 2001.<br />
- Shea, J., Modern conflicts, the media and public opinion – The Kosovoexample,<br />
in: Militaire Spectator, jrg. 169, 2000, nr. 8, pp. 405-416.<br />
C Uitwerking<br />
14 Lobby<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> introductie<br />
Naar lobby: e<strong>en</strong> casus waarop we teruggrijp<strong>en</strong><br />
Tijd<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> extra EG-top in Brussel op vrijdag 29 oktober 1993 is het besluit<br />
g<strong>en</strong>om<strong>en</strong>, om het Europese Monetaire Instituut, de voorloper van de beoogde<br />
Europese Bank, in Frankfurt/Main te vestig<strong>en</strong> <strong>en</strong> D<strong>en</strong> Haag Europol te gunn<strong>en</strong>.<br />
Dit besluit vormde onderdeel van e<strong>en</strong> algem<strong>en</strong>e uitruil, waardoor bijna elke<br />
lidstaat van de EG e<strong>en</strong> Europese instelling krijgt. De Nederlandse financiële<br />
instelling<strong>en</strong> reageerd<strong>en</strong> teleurgesteld maar niet verrast op dit besluit. De<br />
Presid<strong>en</strong>t van de Nederlandsche Bank, W. Duis<strong>en</strong>berg, wilde alle<strong>en</strong> kwijt: ‘Ik had<br />
hem liever in Amsterdam gehad’.<br />
De zaterdagkrant<strong>en</strong> stond<strong>en</strong> vol met individuele comm<strong>en</strong>tar<strong>en</strong>. ‘Het verbaast mij<br />
natuurlijk niks, dat de EG uiteindelijk toch voor Duitsland heeft gekoz<strong>en</strong>’, zei J.<br />
Steinhauser, directeur van het Amsterdams Financieel C<strong>en</strong>trum, e<strong>en</strong> organisatie<br />
die de afgelop<strong>en</strong> jar<strong>en</strong> heeft geijverd voor de vestiging van belangrijke financiële<br />
instelling<strong>en</strong> in de Nederlandse hoofdstad. ‘De afgelop<strong>en</strong> wek<strong>en</strong> werd door<br />
91
uitsprak<strong>en</strong> van premier Lubbers al duidelijk dat er weinig muziek in zat. Wij<br />
zull<strong>en</strong> er nu extra hard teg<strong>en</strong>aan moet<strong>en</strong> gaan om internationale bank<strong>en</strong> naar<br />
Amsterdam te hal<strong>en</strong>’. Volg<strong>en</strong>s de directeur heeft Nederland ‘e<strong>en</strong> kans gemist’.<br />
Premier Lubbers is voor hem de gebet<strong>en</strong> hond. ‘Lubbers heeft op <strong>dr</strong>ie paard<strong>en</strong><br />
gewed: de Europese Bank, Europol <strong>en</strong> het Merk<strong>en</strong>bureau. Hij had onmiddellijk<br />
moet<strong>en</strong> inzett<strong>en</strong> op alle<strong>en</strong> de Europese Bank <strong>en</strong> met e<strong>en</strong> veto moet<strong>en</strong> <strong>dr</strong>eig<strong>en</strong>. Als<br />
je niet laat merk<strong>en</strong> dat de Europese Bank voor Nederland van nationaal belang is<br />
<strong>en</strong> al incalculeert dat je ev<strong>en</strong>tueel g<strong>en</strong>oeg<strong>en</strong> neemt met Europol of het<br />
Merk<strong>en</strong>bureau, maak je ge<strong>en</strong> sterke in<strong>dr</strong>uk. Als Lubbers dan nog leuk opmerkt<br />
dat Nederland e<strong>en</strong> goede kandidaat voor het presid<strong>en</strong>tschap van de Europese<br />
Bank heeft, kun je het verget<strong>en</strong>. Dan wordt je uitgelach<strong>en</strong> in het buit<strong>en</strong>land’,<br />
aldus Steinhauser.<br />
Hij <strong>en</strong> B. Baron van Ittersum, voorzitter van het bestuur van de effect<strong>en</strong>beurs,<br />
verwachtt<strong>en</strong> echter ge<strong>en</strong> nadelige gevolg<strong>en</strong> voor Amsterdam. De komst van de<br />
Europese Bank zou alle<strong>en</strong> iets extra’s hebb<strong>en</strong> betek<strong>en</strong>d. De argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> om de<br />
Eurobank naar Amsterdam te hal<strong>en</strong>: de harde guld<strong>en</strong> <strong>en</strong> het goede monetaire<br />
<strong>beleid</strong>, zoud<strong>en</strong> in het voordeel van Amsterdam blijv<strong>en</strong> werk<strong>en</strong>. Van Ittersum<br />
laakte de machtspolitiek in Europa. ‘Ik betreur dat het ge<strong>en</strong> echt Europees, maar<br />
e<strong>en</strong> Duits resultaat is, meer e<strong>en</strong> uiting van machtspolitiek van grote lidstat<strong>en</strong>.<br />
Nederland moet voortaan eerder e<strong>en</strong> keuze mak<strong>en</strong> <strong>en</strong> zich in de EG agressiever<br />
opstell<strong>en</strong>’.<br />
Ook de beursvoorzitter uitte kritiek op de handelwijze van Lubbers. Er was<br />
volg<strong>en</strong>s Van Ittersum te laat beslot<strong>en</strong> alle kaart<strong>en</strong> op de bank te zett<strong>en</strong>.<br />
Amsterdam had volg<strong>en</strong>s hem de bank in principe kunn<strong>en</strong> binn<strong>en</strong>hal<strong>en</strong>, omdat<br />
het binn<strong>en</strong> de EG ge<strong>en</strong> gekke gedachte werd gevond<strong>en</strong> de bank te gunn<strong>en</strong> aan<br />
e<strong>en</strong> land met e<strong>en</strong>zelfde stevige monetaire reputatie als Duitsland, maar dat<br />
minder dominant is. Burgemeester van Thijn van Amsterdam had ‘waardering<br />
voor de inzet van Lubbers <strong>en</strong> vice-premier Kok. Ik b<strong>en</strong> teleurgesteld, maar we<br />
hebb<strong>en</strong> er alles aan gedaan’ (Bron: NRC/Handelsblad <strong>en</strong> Volkskrant, eind okt.<br />
1993).<br />
Lobby<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> begripsbepaling<br />
Onder lobby<strong>en</strong> wordt wel verstaan: ‘het totaal van activiteit<strong>en</strong>, direct of indirect<br />
ondernom<strong>en</strong>, om de politieke besluitvorming op diverse niveaus te beïnvloed<strong>en</strong><br />
in voor de initiatiefnemer gunstige zin’. Aldus A. van der Meid<strong>en</strong> in ‘Het gebeurt<br />
in D<strong>en</strong> Haag. E<strong>en</strong> boekje op<strong>en</strong> over lobby’ (1988: 12). In deze opvatting valt<br />
lobby<strong>en</strong> vrijwel sam<strong>en</strong> met het brede begrip politieke <strong>participatie</strong>. E<strong>en</strong> andere<br />
omschrijving is van A. Havermans: ‘het geheel van activiteit<strong>en</strong> dat erop gericht is<br />
informatie over e<strong>en</strong> bepaald onderwerp over te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> bij de (rijks-) overheid<br />
met de bedoeling deze van het belang ervan te overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo invloed uit te<br />
oef<strong>en</strong><strong>en</strong> op de (politieke) besluitvorming’ (Het gebeurt in D<strong>en</strong> Haag, 1988: 11).<br />
De kernwoord<strong>en</strong> zijn hier: informer<strong>en</strong>, overtuig<strong>en</strong>, beïnvloed<strong>en</strong>. Die<br />
informatieverstrekking is, vanuit de overheid gezi<strong>en</strong>, meestal ongevraagd.<br />
Initiatiefnemers van lobby gaan spontaan zelf tot actie over. Wellicht is het<br />
daarom beter te sprek<strong>en</strong> van het ongevraagd (pog<strong>en</strong> te) informer<strong>en</strong>, overtuig<strong>en</strong><br />
92
<strong>en</strong> beïnvloed<strong>en</strong> van de overheid. Het voldo<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> uitnodiging van<br />
overheidswege in te sprek<strong>en</strong>, te overlegg<strong>en</strong> of te informer<strong>en</strong>, al dan niet via e<strong>en</strong><br />
adviesorgaan of via e<strong>en</strong> ander <strong>participatie</strong>kanaal, vatt<strong>en</strong> wij niet als lobby<strong>en</strong> op.<br />
Lobby<strong>en</strong> wordt door initiatiefnemers wel gezi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> poging om de<br />
uitkomst<strong>en</strong> van besluitvorming te beïnvloed<strong>en</strong>. Maar beïnvloed<strong>en</strong> klinkt volg<strong>en</strong>s<br />
sommig<strong>en</strong> wat te negatief. Lobby<strong>en</strong> is volg<strong>en</strong>s sommig<strong>en</strong> eerder informer<strong>en</strong>,<br />
argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> <strong>en</strong> overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong> daardoor beïnvloed<strong>en</strong>. Dit sluit aan op de<br />
g<strong>en</strong>oemde omschrijving van Havermans (zie Louwerse <strong>en</strong> Commandeur, 1988 :<br />
26).<br />
Maar lobby<strong>en</strong> betek<strong>en</strong>t ook het opbouw<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> netwerk van goede contact<strong>en</strong><br />
met politici <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> het kwek<strong>en</strong> van begrip voor de individuele<br />
(organisatie) problem<strong>en</strong> <strong>en</strong> -belang<strong>en</strong>. Toch voldoet volg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> aantal<br />
geïnterviewde (grotere) ondernemers het begrip ‘belang<strong>en</strong>behartiging’ niet als<br />
synoniem. Dat geschiedt vaak voor of door e<strong>en</strong> collectief; bij lobby<strong>en</strong> zou het<br />
vooral om de individuele organisaties gaan.<br />
In elk geval is lobby<strong>en</strong> e<strong>en</strong> van de vele mogelijke politieke activiteit<strong>en</strong>. Die<br />
politieke activiteit<strong>en</strong> zijn te onderscheid<strong>en</strong> op grond van de volg<strong>en</strong>de dim<strong>en</strong>sies:<br />
Fig.: Enkele dim<strong>en</strong>sies van politieke paricipatie<br />
uiterste uiterste<br />
op eig<strong>en</strong> initiatief<br />
-------------- -------------- op verzoek<br />
(bijv. actiegroep vorm<strong>en</strong>)<br />
(bijv. inspraak)<br />
op<strong>en</strong>baar<br />
-------------- -------------- beslot<strong>en</strong><br />
(debat op radio)<br />
(persoonlijk gesprek)<br />
periodiek<br />
-------------- -------------- niet aan periode<br />
(stemm<strong>en</strong>)<br />
gebond<strong>en</strong><br />
verbaal -------------- -------------- non-verbaal<br />
individueel -------------- -------------- met ander<strong>en</strong><br />
Dim<strong>en</strong>sies van politieke <strong>participatie</strong> <strong>en</strong> lobby<br />
Welke van deze dim<strong>en</strong>sies moet politieke <strong>participatie</strong> hebb<strong>en</strong> om lobby te mog<strong>en</strong><br />
het<strong>en</strong>?<br />
Lobby geschiedt meestal op eig<strong>en</strong> initiatief. Lobby is verder contactzoek<strong>en</strong>d, niet<br />
aan e<strong>en</strong> periode gebond<strong>en</strong>, verbaal, <strong>en</strong> doorgaans beslot<strong>en</strong>. Maar soms wordt er<br />
ook heel op<strong>en</strong>lijk gelobbied. Lobby is zeld<strong>en</strong> e<strong>en</strong> e<strong>en</strong>malige activiteit, maar vaak<br />
e<strong>en</strong> proces dat <strong>en</strong>ige tijd duurt <strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> reeks acties omvat.<br />
Lobby is meestal gericht op e<strong>en</strong> ‘issue’, bijvoorbeeld het verkrijg<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
subsidie. Lobbies word<strong>en</strong> ook vaak naar dit onderwerp g<strong>en</strong>oemd. Soms is<br />
ev<strong>en</strong>wel sprake van meerdere gekoppelde lobbies: e<strong>en</strong> organisatie die zich tot<br />
organisatie x w<strong>en</strong>t (bijvoorbeeld de EG), moet ook lobby richting overheid b<br />
be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>, bijvoorbeeld als het verkrijg<strong>en</strong> van subsidie van a vereist dat overheid<br />
b cofinanciert.<br />
93
Lobby<strong>en</strong> kan voor e<strong>en</strong> individuele organisatie gedaan word<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
ondernemings- of be<strong>dr</strong>ijfslobby staat in onze optiek voor lobby-activiteit<strong>en</strong> door<br />
of t<strong>en</strong> behoeve van e<strong>en</strong> individuele onderneming. Zij is dan deel van het<br />
zog<strong>en</strong>aamde public affairs-<strong>beleid</strong> van de organisatie. De voorbereiding <strong>en</strong><br />
uitvoering kan geschied<strong>en</strong> door hetzij door e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> afdeling, commissie of<br />
functionaris, hetzij door e<strong>en</strong> externe organisatie, bijvoorbeeld e<strong>en</strong> ‘public affairs<br />
consultant’ of e<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>organisatie (als VNO).<br />
Maar lobby<strong>en</strong> kan ook geschied<strong>en</strong> door of voor categorieën van onderneming<strong>en</strong>;<br />
bijvoorbeeld door werkgevers- <strong>en</strong> brancheorganisaties. In dat geval gev<strong>en</strong> wij er<br />
de voorkeur aan van e<strong>en</strong> ondernemers- of werkgeverslobby te sprek<strong>en</strong>.<br />
Lobby<strong>en</strong> kan uiteraard ook geschied<strong>en</strong> door <strong>en</strong> voor overheidsorganisaties, zoals<br />
door e<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>t, e<strong>en</strong> provincie of door grote geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> voorbeeld<br />
van e<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>tale lobby is de succesvolle poging van Verkeer <strong>en</strong><br />
Waterstaat om niet alle<strong>en</strong> nationaal e<strong>en</strong> snelheidsbegr<strong>en</strong>zer in vrachtwag<strong>en</strong>s te<br />
introducer<strong>en</strong> maar dit ook voor andere lidstat<strong>en</strong> van de EG gedaan te krijg<strong>en</strong>. De<br />
lobby was tamelijk kortdur<strong>en</strong>d, want deze duurde minder dan e<strong>en</strong> jaar. E<strong>en</strong><br />
ander voorbeeld is de poging van het provinciaal bestuur van Zuid-Holland om<br />
subsidie te krijg<strong>en</strong> in het kader van RENAVAL, e<strong>en</strong> subsidieprogramma van de<br />
EG voor de omschakeling van scheepsbouwzones. Daartoe moest niet alle<strong>en</strong><br />
invloed op de criteria verkreg<strong>en</strong> word<strong>en</strong> maar ook veel statistisch materiaal<br />
verzameld word<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> geschikte aanvraag te kunn<strong>en</strong> indi<strong>en</strong><strong>en</strong>. Deze lobby<br />
duurde <strong>en</strong>kele jar<strong>en</strong> (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a).<br />
Sam<strong>en</strong>vatt<strong>en</strong>d: lobby<strong>en</strong> omvat alle activiteit<strong>en</strong> die gericht zijn op e<strong>en</strong> overheid<br />
waarbij aandacht gevraagd wordt voor e<strong>en</strong> bepaald, voor de lobbyist of zijn<br />
op<strong>dr</strong>achtgever relevant onderwerp. Dat gebeurt door het legg<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
onderhoud<strong>en</strong> van contact<strong>en</strong>, het verstrekk<strong>en</strong> van informatie <strong>en</strong> het argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong><br />
met als doel om te overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo te beïnvloed<strong>en</strong>.<br />
Lobby <strong>en</strong> strategie<br />
Lobby<strong>en</strong> kan voor e<strong>en</strong> individuele organisatie gedaan word<strong>en</strong> door de leiding,<br />
e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> afdeling, commissie of functionaris (lobbyist), of door e<strong>en</strong> externe<br />
instantie, hetzij e<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>organisatie (NCW, VNO, VNG bijvoorbeeld) die als<br />
intermediair optreedt, of door e<strong>en</strong> lobby-kantoor (‘public affairs-consultant’).<br />
Is het inzett<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> externe lobbyist iets dat veel weg heeft van uitbesteding<br />
van werk zonder veel betrokk<strong>en</strong>heid van de leiding van e<strong>en</strong> organisatie of is<br />
lobby toch veelal e<strong>en</strong> zaak van de leiding zelf <strong>en</strong> ligt de uitvoering ook bij de<br />
leiding?<br />
Sommig<strong>en</strong> m<strong>en</strong><strong>en</strong> dat de laatste optie de w<strong>en</strong>selijke is: de leiding hoort de<br />
contact<strong>en</strong> met de omgeving te onderhoud<strong>en</strong>. Dat geldt voor private organisaties.<br />
Maar bij overhed<strong>en</strong> die lobby be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>? Uiteraard blijv<strong>en</strong> bij lobby van<br />
overhed<strong>en</strong> politieke bestuurders politiek verantwoordelijk voor handeling<strong>en</strong> van<br />
94
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, ook als ze zelf de ar<strong>en</strong>a niet betred<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> andere zaak is of die<br />
bestuurders lobby tot hun taak rek<strong>en</strong><strong>en</strong>.<br />
Lobby<strong>en</strong> kan door e<strong>en</strong> leidinggev<strong>en</strong>de zelf geschied<strong>en</strong>, of door e<strong>en</strong> lobbyist, of<br />
door leiding <strong>en</strong> lobbyist in sam<strong>en</strong>spraak <strong>en</strong> wisselwerking. E<strong>en</strong> voorbeeld van<br />
het eerste is Lubbers, die zelf (veel) deed in de race om het<br />
commissievoorzitterschap van de Europese Unie. Het succes van dit type lobby<br />
is begr<strong>en</strong>sd. Maar veelal komt e<strong>en</strong> leidinggev<strong>en</strong>de, in dit type lobby, op voor e<strong>en</strong><br />
‘zaak’ <strong>en</strong> niet voor zichzelf als persoon. Dit type is echter schaarser naarmate de<br />
instantie verder weg ligt <strong>en</strong> de lobby-ar<strong>en</strong>a voller <strong>en</strong> complexer is. Weinig<br />
leidinggev<strong>en</strong>d<strong>en</strong> wet<strong>en</strong> zelf, zonder steun van e<strong>en</strong> staf of lobby-kantoor, de<br />
weg<strong>en</strong> in de EG-bureaucratie in Brussel.<br />
Wat te zegg<strong>en</strong> van de derde variant? Doorgaans mist e<strong>en</strong> bestuur de k<strong>en</strong>nis, de<br />
tijd, de ervaring <strong>en</strong> het overzicht om alle aspect<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> lobby zelf te overzi<strong>en</strong>.<br />
Er wordt dus hulp ingeroep<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> lobbyist kan dan voorbereid<strong>en</strong>d werk do<strong>en</strong><br />
voor de eig<strong>en</strong>lijke lobby door e<strong>en</strong> leidinggev<strong>en</strong>de. Dan zal sprake zijn van<br />
wisselwerking. De leiding zal zich met e<strong>en</strong> lobby vooral dan zelf bezig houd<strong>en</strong><br />
als het gaat om kerntak<strong>en</strong>, dus om strategisch managem<strong>en</strong>t.<br />
Casus: Lobby van Philips voor HDTV<br />
Zo was de lobby in Brussel over HDTV (hoge-definitie televisie) van groot belang<br />
voor Philips. Deze lobby kon alle<strong>en</strong> maar onder verantwoordelijkheid van de<br />
bestuurlijke top <strong>en</strong> nauwe sam<strong>en</strong>werking tuss<strong>en</strong> bij de lobby intern betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
plaatsvind<strong>en</strong>. Dat geldt ook voor overhed<strong>en</strong>. Beschrijving<strong>en</strong> van lobbyprocess<strong>en</strong><br />
van overhed<strong>en</strong> ton<strong>en</strong> bestuurlijke betrokk<strong>en</strong>heid bij langdurige lobbyprocess<strong>en</strong>,<br />
waarbij tev<strong>en</strong>s sprake was van politiek relevante onderwerp<strong>en</strong> <strong>en</strong> gevoelige<br />
sam<strong>en</strong>werking met allerlei andere overhed<strong>en</strong>.<br />
Maar niet alle onderwerp<strong>en</strong> zijn omvatt<strong>en</strong>d, relevant <strong>en</strong> gevoelig, <strong>en</strong> tot de<br />
kerntak<strong>en</strong> te rek<strong>en</strong><strong>en</strong>. Als lobbyist<strong>en</strong> zelfstandig optred<strong>en</strong> hoeft dit ook zeker<br />
niet tot veel vrag<strong>en</strong> aanleiding te gev<strong>en</strong>. Veel lobbyist<strong>en</strong> do<strong>en</strong> immers maar af <strong>en</strong><br />
toe het eig<strong>en</strong>lijk lobbywerk. Lobbyist<strong>en</strong> in D<strong>en</strong> Haag <strong>en</strong> Brussel zijn vaak e<strong>en</strong><br />
voorpost, <strong>en</strong> <strong>dr</strong>uk do<strong>en</strong>de met het bijhoud<strong>en</strong> van allerlei dossiers. Ze zoek<strong>en</strong> uit<br />
<strong>en</strong> att<strong>en</strong>der<strong>en</strong> de op<strong>dr</strong>achtgever, respectievelijk de eig<strong>en</strong> organisatie op de stand<br />
van zak<strong>en</strong>. Lobby impliceert ook dat op allerlei mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> actie wordt<br />
ondernom<strong>en</strong>!<br />
Dat de top niet alle lobby zelf doet, heeft te mak<strong>en</strong> met k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong> van het<br />
onderwerp (het <strong>en</strong>e is belangrijker dan het andere), van bestuur (tijdsbelasting,<br />
prioriteit, relevantie, gevoeligheid) <strong>en</strong> van de lobby (op afstand lobby be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong><br />
kan veelal niet: ‘m<strong>en</strong> moet in Brussel zijn’). Het is e<strong>en</strong> kwestie van afsprak<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
feeling tuss<strong>en</strong> voorpost <strong>en</strong> (ambtelijke <strong>en</strong> bestuurlijke) leiding om te bezi<strong>en</strong><br />
waarover <strong>en</strong> wanneer de leidinggev<strong>en</strong>d<strong>en</strong> zelf e<strong>en</strong> ar<strong>en</strong>a betred<strong>en</strong>.<br />
De opkomst van het verschijnsel ‘lobby’<br />
95
Lobby<strong>en</strong> door <strong>en</strong> voor organisaties komt in vrijwel alle land<strong>en</strong> met e<strong>en</strong><br />
gem<strong>en</strong>gde economische orde voor, maar er is wel e<strong>en</strong> tempoverschil in de<br />
ontwikkeling per land. In de V.S. is lobby<strong>en</strong> al zover ingeburgerd <strong>en</strong> als ‘fact of<br />
political life’ aanvaard, dat er e<strong>en</strong> speciale ‘Lobbying act’ is om het verschijnsel te<br />
reguler<strong>en</strong>. In de V.S. moet<strong>en</strong> lobbyist<strong>en</strong> zich lat<strong>en</strong> registrer<strong>en</strong>: in Washington<br />
stonder er in 1967 al zo’n 5000 ingeschrev<strong>en</strong>. <strong>Prof</strong>essionele lobbyist<strong>en</strong> moet<strong>en</strong><br />
daar ook in e<strong>en</strong> kwartaalrapport publicer<strong>en</strong> welke be<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> ze aan welke<br />
activiteit<strong>en</strong> besteedd<strong>en</strong>. Zo ver is het in Nederland in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig nog niet<br />
gekom<strong>en</strong>, maar de professionele lobby is wel sterk in opmars. De vraag is hoe<br />
dat komt. Het antwoord op die vraag is te vind<strong>en</strong> in verandering<strong>en</strong> in de aard<br />
van de interactie tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> <strong>en</strong> onderneming<strong>en</strong>.<br />
Door het veranderde karakter van het overheidsoptred<strong>en</strong> in de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig<br />
kreg<strong>en</strong> bestuurders van onderneming<strong>en</strong> <strong>en</strong> andere particuliere organisaties,<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, (overheids)bestuurders <strong>en</strong> politici meer <strong>en</strong> meer direct <strong>en</strong><br />
persoonlijk met elkaar te mak<strong>en</strong>; in elk geval zeid<strong>en</strong> ze dat (vide Beekers <strong>en</strong> Van<br />
Helsding<strong>en</strong>, 1981: 5). Naast e<strong>en</strong> uitbreiding van het g<strong>en</strong>erieke overheidsoptred<strong>en</strong><br />
op terrein<strong>en</strong> als sociale zak<strong>en</strong>, werkgeleg<strong>en</strong>heid, prijz<strong>en</strong>, regionaal <strong>beleid</strong> <strong>en</strong><br />
dergelijke, viel<strong>en</strong> er ook steeds meer specifieke overheidsinterv<strong>en</strong>ties waar te<br />
nem<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>s geïnterviewde ondernemers, ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, bestuurders <strong>en</strong> politici.<br />
Daarbij ging het vaak vooral om de financiële steun aan individuele be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>.<br />
Terwijl, als onderdeel van de algem<strong>en</strong>e groei van de interdep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>tie tuss<strong>en</strong> alle<br />
mogelijke maatschappelijke instanties, ook overheid <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> meer <strong>en</strong><br />
meer van elkaar afhankelijk raakt<strong>en</strong>, <strong>en</strong> als gevolg van specifiek <strong>beleid</strong> de<br />
aantall<strong>en</strong> directe contact<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> bestuurders van onderneming<strong>en</strong>, ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> politici to<strong>en</strong>am<strong>en</strong>, werd de sfeer er niet beter op, integ<strong>en</strong>deel. Soms was zij<br />
zelfs op<strong>en</strong>lijk vijandig. Zulke onderlinge verhouding<strong>en</strong> zijn echter in het belang<br />
van de overheid noch in dat van de be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>. In de woord<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> adjunctdirecteur<br />
van Philips: ‘in e<strong>en</strong> gem<strong>en</strong>gde economie past ge<strong>en</strong> kloof tuss<strong>en</strong> politiek<br />
<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>’ (Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1985: 20).<br />
Dat is in zoverre juist dat de (ook) in e<strong>en</strong> gem<strong>en</strong>gde economie onvermijdelijke<br />
belang<strong>en</strong>teg<strong>en</strong>stelling<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> <strong>en</strong> onderneming<strong>en</strong> beter niet nog<br />
extra belast kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> met wederzijds onbegrip <strong>en</strong> onkunde van, laat staan<br />
desinteresse voor elkaars do<strong>en</strong> <strong>en</strong> lat<strong>en</strong>.<br />
Nu war<strong>en</strong> in het begin van de jar<strong>en</strong> tachtig de grootste onderneming<strong>en</strong> over het<br />
algeme<strong>en</strong> al wat meer op de hoogte van relevante wetgeving, van <strong>beleid</strong> in<br />
ontwikkeling <strong>en</strong> van bestaande faciliteit<strong>en</strong> dan voorhe<strong>en</strong> doorgaans het geval<br />
was. Ze hadd<strong>en</strong> speciale afdeling<strong>en</strong> opgericht <strong>en</strong>/of person<strong>en</strong> in di<strong>en</strong>st g<strong>en</strong>om<strong>en</strong><br />
om de (eig<strong>en</strong>) onderneming op de hoogte te houd<strong>en</strong>, iets wat de minder grote<br />
be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> zich natuurlijk minder gemakkelijk veroorlov<strong>en</strong> kond<strong>en</strong> <strong>en</strong> kunn<strong>en</strong>.<br />
Ondanks - <strong>en</strong> deels natuurlijk ook dankzij - dat de grotere onderneming<strong>en</strong> hun<br />
‘overheidsbetrekking<strong>en</strong>’ institutionaliseerd<strong>en</strong>, groeide de contactbehoefte met<br />
departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>t verder. Zij groeide ev<strong>en</strong>wel aan beide zijd<strong>en</strong>; ook<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> politici blek<strong>en</strong> er het nut van in te zi<strong>en</strong>. Nu is het erk<strong>en</strong>n<strong>en</strong> van de<br />
behoefte aan contact om op de juiste plaats<strong>en</strong> informatie te kunn<strong>en</strong> ontvang<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
96
zonodig te gev<strong>en</strong> één ding, maar k<strong>en</strong>nis van het juiste loket bij de overheid e<strong>en</strong><br />
ander. Zelfs bij grote onderneming<strong>en</strong> was die k<strong>en</strong>nis lang niet overal in<br />
voldo<strong>en</strong>de mate aanwezig.<br />
In dit zoek<strong>en</strong> <strong>en</strong> tast<strong>en</strong>, <strong>en</strong> door het gegroeide besef dat m<strong>en</strong> elkaar nodig heeft,<br />
schiep<strong>en</strong> overheid <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> de ruimte voor het opbouw<strong>en</strong> van netwerk<strong>en</strong>,<br />
het organiser<strong>en</strong> van contact<strong>en</strong> <strong>en</strong> het uitwissel<strong>en</strong> van informatie door externe<br />
(advies-) bureaus. Er bleek niet slechts plaats voor interne institutionalisering van<br />
‘overheidsbetrekking<strong>en</strong>’ in grote onderneming<strong>en</strong> <strong>en</strong> instanties als de Sociaal-<br />
Economische Raad, VNO <strong>en</strong> Kamers van Koophandel. Er ontstond ook ruimte<br />
voor op dit gebied gespecialiseerde, extern in te hur<strong>en</strong> adviseurs, omdat vrijwel<br />
alle grotere, <strong>en</strong> niet alle<strong>en</strong> de allergrootste onderneming<strong>en</strong>, zich ging<strong>en</strong> realiser<strong>en</strong><br />
dat het in hun (be<strong>dr</strong>ijfs)belang is zich ook met overhed<strong>en</strong> <strong>en</strong> hun <strong>beleid</strong> bezig te<br />
houd<strong>en</strong>. Onder deze omstandighed<strong>en</strong> kreeg, naast de al bestaande g<strong>en</strong>erieke<br />
werkgevers- of ondernemerslobbies, de opkomst van de specifieke<br />
ondernemingsslobby, al dan niet met behulp van e<strong>en</strong> externe professional, e<strong>en</strong><br />
kans.<br />
Hoewel de opkomst van lobby dus sterk verbond<strong>en</strong> is met de positie van private<br />
organisaties, is het allang niet meer zo dat uitsluit<strong>en</strong>d deze organisaties lobby<br />
be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>. Ook (semi-) overheidsorganisaties in de sfeer van landbouw, media <strong>en</strong><br />
dergelijke zijn actief. D<strong>en</strong>k aan het Landbouwschap, produktschapp<strong>en</strong>, de<br />
Ver<strong>en</strong>iging van Nederlandse Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Op motiev<strong>en</strong> waarom deze<br />
organisaties niet alle<strong>en</strong> in D<strong>en</strong> Haag maar meer <strong>en</strong> meer ook in Brussel het<br />
gezicht lat<strong>en</strong> zi<strong>en</strong>, wordt verderop ingegaan.<br />
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
15 De bezighed<strong>en</strong> van de professionele lobbyist<br />
Wat doet e<strong>en</strong> lobbyist zoal? Nem<strong>en</strong> wij als voorbeeld de heer De G<strong>en</strong>estet (e<strong>en</strong><br />
gefingeerde naam). Hij is directeur van het Haagse filiaal van e<strong>en</strong> grote<br />
onderneming, dat speciaal is opgericht voor de ondernemingslobby. Overdag<br />
volgt hij de kamerdebatt<strong>en</strong> <strong>en</strong> verdiept hij zich in dossiers. Zijn eig<strong>en</strong>lijk werk<br />
gebeurt echter vooral in de avondur<strong>en</strong>. Dan probeert hij te bereik<strong>en</strong> dat de<br />
positie <strong>en</strong> belang<strong>en</strong> van zijn be<strong>dr</strong>ijf word<strong>en</strong> meegewog<strong>en</strong> in de politieke<br />
besluitvorming. Hij doet dit bijvoorbeeld door twee keer per jaar de voorzitters<br />
<strong>en</strong> economisch specialist<strong>en</strong> van de <strong>dr</strong>ie grote fracties met de hoofddirectie in<br />
contact te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> wisselt dan vrij van gedacht<strong>en</strong>. Er is amper sprake van<br />
e<strong>en</strong> ag<strong>en</strong>da, <strong>en</strong> al helemaal niet van onderhandeling<strong>en</strong>.<br />
De professionele lobbyist volgt het verloop der gebeurt<strong>en</strong>iss<strong>en</strong>, legt contact<strong>en</strong>,<br />
organiseert dat m<strong>en</strong> elkaar treft, bevordert e<strong>en</strong> overleg-klimaat <strong>en</strong> bepleit<br />
standpunt<strong>en</strong>. Het gaat daarbij wel vaak, maar zeker niet uitsluit<strong>en</strong>d om het<br />
verwerv<strong>en</strong> van overheidsop<strong>dr</strong>acht<strong>en</strong>. In het algeme<strong>en</strong> houd<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> het<br />
lobby<strong>en</strong> <strong>en</strong> de reguliere acquisitie van op<strong>dr</strong>acht<strong>en</strong> gescheid<strong>en</strong>. Bij het ev<strong>en</strong>tuele<br />
97
ding<strong>en</strong> naar e<strong>en</strong> overheidsop<strong>dr</strong>acht is het wel duidelijk of er succesvol gelobbied<br />
is of niet, maar in de praktijk blijkt het lang niet altijd om zulke tastbare zak<strong>en</strong> te<br />
gaan <strong>en</strong> dan is het minder duidelijk of er wel ‘gescoord’ is <strong>en</strong> zo ja door wie. Dat<br />
blijkt ook uit de visie die de professionals op hun werk hebb<strong>en</strong>. B<strong>en</strong>nis, die<br />
onafhankelijk lobbyist in D<strong>en</strong> Haag was, zei het e<strong>en</strong>s zo: ‘Voor mij is lobby<strong>en</strong> niet<br />
winn<strong>en</strong>, maar door<strong>dr</strong>ing<strong>en</strong> tot de besluitvorming. Niet alle lobby behoeft<br />
op<strong>en</strong>baar te zijn, maar het resultaat moet het daglicht kunn<strong>en</strong> ver<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong>’ (NRC,<br />
19 nov. 1988).<br />
Daarmee wordt de vinger op e<strong>en</strong> zere plek gelegd: wat zich in het beslot<strong>en</strong>e<br />
afspeelt hoeft niet per se iets te zijn dat het daglicht niet kan ver<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong>, maar wie<br />
onder het wantrouw<strong>en</strong>d oog van het publiek moet werk<strong>en</strong> zal allicht wat minder<br />
gemakkelijk voor e<strong>en</strong> verleiding bezwijk<strong>en</strong> dan hij die zijn werk voortdur<strong>en</strong>d in<br />
de luwte van de op<strong>en</strong>baarheid moet verricht<strong>en</strong>. In dat opzicht moet e<strong>en</strong> lobbyist<br />
die qualitate qua regelmatig voor ethische dilemma’s geplaatst wordt zichzelf de<br />
maat nem<strong>en</strong>. Erg veel wet<strong>en</strong> we daar overig<strong>en</strong>s niet van.<br />
Doorgaans zal e<strong>en</strong> lobbyist zich niet direct met verkoop bemoei<strong>en</strong>, aldus de al<br />
eerder aangehaalde B<strong>en</strong>nis. Ook uit de beschrijving die Troost (voormalig<br />
manager public affairs van Daf Trucks; werk<strong>en</strong>d op e<strong>en</strong> Haags kantoor) van zijn<br />
activiteit<strong>en</strong> geeft, blijkt niets van e<strong>en</strong> na<strong>dr</strong>uk op sales managem<strong>en</strong>t. Zijn werk<br />
speelde zich af op vier front<strong>en</strong>:<br />
- het volg<strong>en</strong> van politiek-bestuurlijke ontwikkeling<strong>en</strong> <strong>en</strong> het signaler<strong>en</strong> van<br />
zak<strong>en</strong> die voor de onderneming van belang kunn<strong>en</strong> zijn of word<strong>en</strong> (hier vervult<br />
hij vooral de functie van ondernemingsant<strong>en</strong>ne);<br />
- het inschatt<strong>en</strong> van de politieke voetangels <strong>en</strong> klemm<strong>en</strong> van concrete, voor de<br />
onderneming relevante zak<strong>en</strong> (dan treedt hij als adviseur of deskundige binn<strong>en</strong><br />
de onderneming op);<br />
- het informer<strong>en</strong> van ministeries, dat wil zegg<strong>en</strong>: ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> over concrete<br />
ontwikkeling<strong>en</strong> <strong>en</strong> vraagstukk<strong>en</strong>;<br />
- het informer<strong>en</strong> van parlem<strong>en</strong>tariërs (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1985: 28-39).<br />
Troost verrichtte die activiteit<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> aparte afdeling overheidsbetrekking<strong>en</strong>; zij<br />
zetelt in D<strong>en</strong> Haag <strong>en</strong> ressorteert direct onder de voorzitter van de Raad van<br />
Bestuur. Zo is de ondernemingslobby van Daf institutioneel vorm gegev<strong>en</strong>;<br />
andere be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> dat weer anders gedaan (zie Public Affairs Consultants,<br />
1992; Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a).<br />
Hoe stelt het nieuwe Kamerlid zich op teg<strong>en</strong>over e<strong>en</strong> lobbyist?<br />
Nieuwe Tweede Kamerled<strong>en</strong> kwam<strong>en</strong> vroeger in het klasje van Anne<br />
Vondeling. Het PvdA-Kamerlid <strong>en</strong> later ook Kamervoorzitter Vondeling wijdde<br />
de nieuwkomers daar in in de huisregels van de Tweede Kamer <strong>en</strong> het lez<strong>en</strong><br />
van e<strong>en</strong> begroting. Maar het klasje bestaat niet meer in die vorm. Guikje<br />
Roethof, voor D66 Kamerlid in de periode 1994-1998, heeft in 2002 in Vrij<br />
Nederland (160202) e<strong>en</strong> aantal tips geformuleerd, onder de titel ‘Voor Gro<strong>en</strong>tjes’.<br />
Bas de Gaay Fortman deed dat ook al e<strong>en</strong>s in ‘De kunst van het ivoor <strong>dr</strong>aai<strong>en</strong>’. Bij<br />
de tips is ook e<strong>en</strong> plaatsje gereserveerd voor de lobbyist.<br />
98
Figuur: Tips voor gro<strong>en</strong>tjes - Aanwijzing<strong>en</strong> voor nieuwe Kamerled<strong>en</strong><br />
Adviez<strong>en</strong> van Roethof<br />
1 Richt thuis e<strong>en</strong> kantoor in. Het kan e<strong>en</strong> halfjaar dur<strong>en</strong> voor u op het Binn<strong>en</strong>hof e<strong>en</strong> kamer hebt <strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> telefoonlijn.<br />
2 Laat u niets wijsmak<strong>en</strong> over uw imago. Al u mislukt, ligt dat niet aan uw haarkleur.<br />
3 Speciaal voor vrouwelijke Kamerled<strong>en</strong>: koop ge<strong>en</strong> felgekleurde, opvall<strong>en</strong>de colbertjes. Tara Singh<br />
Varma zag er altijd schitter<strong>en</strong>d uit.<br />
4 Bel uw fractievoorzitter niet iedere avond, hij heeft zonder uw gezeur al g<strong>en</strong>oeg aan zijn hoofd.<br />
5 Zeg nooit teg<strong>en</strong> e<strong>en</strong> journalist dat u ge<strong>en</strong> m<strong>en</strong>ing heeft omdat u de stukk<strong>en</strong> nog niet hebt<br />
bestudeerd.<br />
6 Vermijd te zegg<strong>en</strong> dat u het e<strong>en</strong>s b<strong>en</strong>t met de regering. Zeg liever dat u het op e<strong>en</strong> onderdeel<br />
faliekant one<strong>en</strong>s b<strong>en</strong>t met het kabinet.<br />
7 Wees altijd aanwezig bij de oersaaie avondvergadering<strong>en</strong> van uw partij. Daar zitt<strong>en</strong> de m<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
die voor uw herverkiezing moet<strong>en</strong> zorg<strong>en</strong>.<br />
8 Pijnig uw hoofd niet met het schrijv<strong>en</strong> opiniestukk<strong>en</strong> voor de krant. Ze word<strong>en</strong> zeld<strong>en</strong> geplaatst.<br />
9 Zorg dat u er goed afkomt bij de portefeuilleverdeling. Hoog g<strong>en</strong>oteerd staan justitie <strong>en</strong> media.<br />
10 Zeg niets in ti<strong>en</strong> woord<strong>en</strong> als het ook in <strong>dr</strong>ie kan.<br />
11 Zorg dat u vaak in de publiciteit komt. Zeg bijvoorbeeld iets negatiefs over uw partijleider.<br />
Distantieer u van uw partijprogramma, of stem teg<strong>en</strong> e<strong>en</strong> wetsvoorstel waar uw fractie voor stemt.<br />
12 Sloof u uit bij werkbezoek<strong>en</strong> in alle hoek<strong>en</strong> van het land, maar ga niet naar het buit<strong>en</strong>land.<br />
Verkiezingswaarneming, het monitor<strong>en</strong> van vredesmissies of bezoek<strong>en</strong> van de Antill<strong>en</strong> (!) word<strong>en</strong><br />
gezi<strong>en</strong> als snoepreisjes.<br />
13 Wees aardig teg<strong>en</strong> lobbyist<strong>en</strong> <strong>en</strong> zaakwaarnemers, ook al kookt u van woede over zoveel<br />
onbeschaamdheid. Ze zijn vaak partijg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong>.<br />
14 Bed<strong>en</strong>k dat de pers alle<strong>en</strong> wil wet<strong>en</strong> wat u niet wilt zegg<strong>en</strong>. Wat u kwijt wilt, interesseert<br />
journalist<strong>en</strong> echt niet.<br />
15 Onderbouw e<strong>en</strong> betoog ter versterking van de binn<strong>en</strong>vaart niet met citat<strong>en</strong> van Descartes,<br />
Nietzsche of Harry Mulisch. Zulke verwijzing<strong>en</strong> word<strong>en</strong> in de Kamer verkeerd uitgelegd.<br />
16 Eet ge<strong>en</strong> knoflook als u nog naar het Tor<strong>en</strong>tje moet. De werkkamer van de premier is zo petieterig<br />
dat alle luchtjes vermed<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong>.<br />
17 Bied nooit aan dat u wel e<strong>en</strong> speech wilt schrijv<strong>en</strong> voor de fractievoorzitter. Hij zal zich erdoor<br />
be<strong>dr</strong>eigd voel<strong>en</strong>.<br />
18 Accepteer dat alle<strong>en</strong> betaalde <strong>beleid</strong>smedewerkers e<strong>en</strong> vertrouw<strong>en</strong>spositie krijg<strong>en</strong>. Dat komt<br />
omdat ze werknemer zijn <strong>en</strong> zelf ge<strong>en</strong> mandaat hebb<strong>en</strong>.<br />
19 Doe niet te veel zak<strong>en</strong> met ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Voordat u het weet heeft u uw eig<strong>en</strong> positie ondergrav<strong>en</strong>.<br />
20 Neem kinderopvang voor vier<strong>en</strong>twintig uur per dag <strong>en</strong> zev<strong>en</strong> dag<strong>en</strong> per week. De partij kan altijd<br />
e<strong>en</strong> beroep op u do<strong>en</strong> <strong>en</strong> e<strong>en</strong> politicus kan nu e<strong>en</strong>maal niet verstek lat<strong>en</strong> gaan.<br />
21 Stel u in op lange vergadering<strong>en</strong> <strong>en</strong> congress<strong>en</strong> waar u niets hoeft te do<strong>en</strong> behalve vooraan zitt<strong>en</strong>.<br />
22 Schuif tachtig proc<strong>en</strong>t van de post die u krijgt door naar uw medewerker, zodat hij die in de<br />
prull<strong>en</strong>mand kan gooi<strong>en</strong>.<br />
23 Zeg nooit iets over e<strong>en</strong> onderwerp dat niet in uw portefeuille zit, ook al hebt u er e<strong>en</strong> uitgesprok<strong>en</strong><br />
opvatting over.<br />
24 Sch<strong>en</strong>d deze gron<strong>dr</strong>egel met mate. Frits Bolkestein <strong>en</strong> Jan Pronk hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong>zinnig profiel<br />
opgebouwd door zich in de publiciteit af te zett<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> beslissing<strong>en</strong> waar ze intern aan hebb<strong>en</strong><br />
bijge<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong>.<br />
25 Wees e<strong>en</strong> dualist. Ook als u ronduit voor b<strong>en</strong>t, b<strong>en</strong>t u teg<strong>en</strong>.<br />
26 Verdiep u in de werkwijze van de Kamer. Het belangrijkste zijn de beslot<strong>en</strong><br />
procedurevergadering<strong>en</strong>.<br />
27 Koop e<strong>en</strong> auto. U wordt elke dag op zoveel verschill<strong>en</strong>de locaties verwacht, dan kunt u niet van<br />
de NS afhankelijk zijn.<br />
28 Begin e<strong>en</strong> ‘geheim’ politiek beraad met e<strong>en</strong> paar nieuweling<strong>en</strong> van andere fracties <strong>en</strong> noem dat<br />
naar e<strong>en</strong> hotel in de Haagse binn<strong>en</strong>stad. Zorg dat uw naaste concurr<strong>en</strong>t in uw eig<strong>en</strong> fractie<br />
daarvoor niet wordt uitg<strong>en</strong>odigd.<br />
29 Ga uit et<strong>en</strong> met uw beste vri<strong>en</strong>d<strong>en</strong> <strong>en</strong> verzoek hun dat de kom<strong>en</strong>de vier jaar te blijv<strong>en</strong> do<strong>en</strong>.<br />
30 Weid thuis niet uit over de politiek. Het is begrijpelijk dat u erg<strong>en</strong>s uw gelijk wilt hal<strong>en</strong>, maar het<br />
99
werkt erg sfeerbederv<strong>en</strong>d.<br />
Bron Vrij Nederland, 16 febr. 2002: 22<br />
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
16 Lobbyist<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> beeld van de beroepsgroep<br />
Lobbyist<strong>en</strong> zijn er uiteraard in soort<strong>en</strong> <strong>en</strong> mat<strong>en</strong>. M<strong>en</strong>ig lobbyist is werkzaam bij<br />
e<strong>en</strong> van de gespecialiseerde lobby-bureaus, gevestigd in D<strong>en</strong> Haag of Brussel. Ze<br />
zijn voorzi<strong>en</strong> van wijdse nam<strong>en</strong> als ‘public affairs consultant’. Maar de lobbyist<br />
kan ook in di<strong>en</strong>st zijn van e<strong>en</strong> onderneming of zelfs e<strong>en</strong> publieke organisatie. In<br />
dat geval is het belangrijk te lett<strong>en</strong> op de mate van <strong>beleid</strong>svrijheid, of de omvang<br />
van het mandaat dat zij hebb<strong>en</strong>. Zo kunn<strong>en</strong> we onderscheid mak<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> de<br />
onderhandelaar, de verbindingsman (of -vrouw) <strong>en</strong> de pleitbezorger. De<br />
onderhandelaar, vermoedelijk e<strong>en</strong> schaars type, kan vergaande afsprak<strong>en</strong> mak<strong>en</strong><br />
op politiek <strong>en</strong> ambtelijk niveau. De verbindingsman is de contactpersoon die<br />
grossiert in informatie; hij heeft beduid<strong>en</strong>d minder speelruimte dan de<br />
onderhandelaar. De pleitbezorger, min of meer de ‘echte’ lobbyist, is deg<strong>en</strong>e die<br />
tuss<strong>en</strong> de onderhandelaar <strong>en</strong> de verbindingsman instaat. De pleitbezorger<br />
informeert ander<strong>en</strong>, argum<strong>en</strong>teert <strong>en</strong> tracht te overtuig<strong>en</strong>.<br />
De <strong>dr</strong>ie g<strong>en</strong>oemde typ<strong>en</strong> zijn te beschouw<strong>en</strong> als typ<strong>en</strong> interne lobbyist<strong>en</strong>.<br />
Daarnaast zijn er de externe lobbyist<strong>en</strong> met e<strong>en</strong> zelfstandige praktijk. Deze<br />
adviseurs afficher<strong>en</strong> zich, in teg<strong>en</strong>stelling tot wat bij voorbeeld in de V.S.<br />
gebruikelijk is, in Nederland doorgaans liever niet als lobbyist: de term is hier<br />
nog steeds belad<strong>en</strong>, al wordt dat de laatste jar<strong>en</strong> snel minder. Sommig<strong>en</strong> noem<strong>en</strong><br />
zich bijvoorbeeld ‘adviseur overheidsbetrekking<strong>en</strong>’. M<strong>en</strong>ig lobbyist voelt zich<br />
van oudsher belang<strong>en</strong>behartiger, maar ziet in het werk zeker ook e<strong>en</strong> belangrijk<br />
communicatie-elem<strong>en</strong>t. De lobbyist wordt geconfronteerd met diverse<br />
spanningsveld<strong>en</strong> waarin hij moet operer<strong>en</strong>, waaronder de spanning tuss<strong>en</strong><br />
adviser<strong>en</strong> <strong>en</strong> uitvoer<strong>en</strong>, tuss<strong>en</strong> de gidsfunctie <strong>en</strong> de betrokk<strong>en</strong>heid, tuss<strong>en</strong><br />
monitoring <strong>en</strong> onderhandeling. Hoe met die spanningsveld<strong>en</strong> omgegaan wordt,<br />
zal van persoon tot persoon <strong>en</strong> van kantoor tot kantoor verschill<strong>en</strong>; e<strong>en</strong>voudig is<br />
dat zeker niet.<br />
Externe adviseurs op het gebied van overheidsbetrekking<strong>en</strong> onderscheid<strong>en</strong> zich<br />
van organisatie-adviseurs als zodanig, van advocat<strong>en</strong> <strong>en</strong> van zogehet<strong>en</strong><br />
zaakwaarnemers. Dat is te verduidelijk<strong>en</strong> door allereerst e<strong>en</strong>s te bezi<strong>en</strong> over<br />
welke eig<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong> zo’n externe lobbyist moet beschikk<strong>en</strong>.<br />
Hij of zij di<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> ruime werkervaring te hebb<strong>en</strong>. Niet zeld<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> ervar<strong>en</strong><br />
adviseur werkzaam geweest in verschill<strong>en</strong>de be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> of zelfs in e<strong>en</strong><br />
koepelorganisatie. Dit levert onder meer netwerkk<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> invoelingsvermog<strong>en</strong><br />
op. Het verrast dan ook niet dat e<strong>en</strong> gemiddeld advieskantoor e<strong>en</strong> breed<br />
spectrum aan disciplines in huis heeft. E<strong>en</strong> Nederlands kantoor telde in 1988 al<br />
100
derti<strong>en</strong> medewerkers, waaronder e<strong>en</strong> econoom, twee jurist<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> politicoloog,<br />
e<strong>en</strong> pr-specialist, e<strong>en</strong> communicatie- <strong>en</strong> taalwet<strong>en</strong>schapper, <strong>en</strong> e<strong>en</strong> voormalig<br />
parlem<strong>en</strong>tair journalist. Het adviseerde to<strong>en</strong> aan zo’n dertig relaties; bij de helft<br />
daarvan ging het na<strong>dr</strong>ukkelijk om lobbies bij de overheid. Ad hoc-op<strong>dr</strong>acht<strong>en</strong><br />
accepteerde dit kantoor zeld<strong>en</strong>: met de meeste klant<strong>en</strong> bestond e<strong>en</strong> vaste<br />
(vertrouw<strong>en</strong>s)relatie. Daarbij past dat dergelijke kantor<strong>en</strong> zich zeld<strong>en</strong><br />
na<strong>dr</strong>ukkelijk extern will<strong>en</strong> profiler<strong>en</strong>: amper of ge<strong>en</strong> advert<strong>en</strong>ties, ge<strong>en</strong> folders of<br />
‘direct mail’ naar klant<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> manifesteert zich indirect, bij voorbeeld door<br />
lezing<strong>en</strong> te gev<strong>en</strong>. Ook door bewust voor e<strong>en</strong> ‘low profile’ te kiez<strong>en</strong> blijk<strong>en</strong><br />
dergelijke kantor<strong>en</strong> e<strong>en</strong> bijzonder type binn<strong>en</strong> het landschap van adviesbureaus.<br />
Maar het meest onderscheid<strong>en</strong>de zit toch onder meer in de opvatting van de taak<br />
<strong>en</strong> de personeelssam<strong>en</strong>stelling (vergelijk Twijnstra <strong>en</strong> Keuning, 1988).<br />
T<strong>en</strong> eerste is de rol van adviseur ‘overheidsbetrekking<strong>en</strong>’ e<strong>en</strong> hele bijzondere.<br />
Zo’n adviseur is ge<strong>en</strong> advocaat, want die treedt (mogelijk) voor iedere<strong>en</strong> in de<br />
ar<strong>en</strong>a; de externe lobbyist verliest zijn geloofwaardigheid door frequ<strong>en</strong>t van<br />
argum<strong>en</strong>tatie <strong>en</strong> partij te wissel<strong>en</strong> <strong>en</strong> door voor teg<strong>en</strong>gestelde belang<strong>en</strong> van<br />
uite<strong>en</strong>lop<strong>en</strong>de onderneming<strong>en</strong>, of andere organisaties te strijd<strong>en</strong>. De lobbyist<br />
kiest dus voor best<strong>en</strong>digheid.<br />
T<strong>en</strong> tweede is de externe adviseur over het algeme<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> dominante adviseur; de<br />
externe lobbyist is m<strong>en</strong>igmaal slechts e<strong>en</strong> souffleur <strong>en</strong> gids. De mate van actieve<br />
betrokk<strong>en</strong>heid bij e<strong>en</strong> onderwerp verschilt overig<strong>en</strong>s nogal. Dat hangt sterk<br />
sam<strong>en</strong> met overweging<strong>en</strong> van expertise binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> kantoor <strong>en</strong> bij de klant,<br />
overweging<strong>en</strong> van doelmatigheid in de relatie <strong>en</strong> overweging<strong>en</strong> van effectiviteit<br />
bij het uitvoer<strong>en</strong> van acties. In elk geval moet de ‘goede’ lobbyist zichzelf in de<br />
schaduw kunn<strong>en</strong> plaats<strong>en</strong>. Daarom word<strong>en</strong> ex-politici wel ongeschikt geacht als<br />
extern adviseur; zij hebb<strong>en</strong> immers per definitie ge<strong>en</strong> ‘low profile’ <strong>en</strong> kunn<strong>en</strong><br />
veel effectiever als commisaris van e<strong>en</strong> specifiek be<strong>dr</strong>ijf lobby<strong>en</strong>.<br />
Externe lobbyist<strong>en</strong> zijn niet slechts e<strong>en</strong> bijzondere (overig<strong>en</strong>s heterog<strong>en</strong>e)<br />
categorie in vergelijking met andere adviseurs, advocat<strong>en</strong> of ex-politici die als<br />
commissaris aandacht vrag<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> particulier belang. Zij zijn ook te<br />
onderscheid<strong>en</strong> van zog<strong>en</strong>aamde zaakwaarnemers. E<strong>en</strong> zaakwaarnemer is immers<br />
e<strong>en</strong> persoon of institutie, die opkomt voor de belang<strong>en</strong> zoals hij die ziet van e<strong>en</strong><br />
bepaalde groep, zonder zelf tot die groep te behor<strong>en</strong> <strong>en</strong> zonder daartoe door die<br />
groep of verteg<strong>en</strong>woordigers te zijn gekoz<strong>en</strong> of aangesteld’. Zaakwaarnemers,<br />
als Amnesty International, richt<strong>en</strong> zich veelal op lotsverbetering <strong>en</strong>/of<br />
emancipatie; ze word<strong>en</strong> niet aangezocht <strong>en</strong> zeker niet door hun ‘cliënt<strong>en</strong>’ voor<br />
hun inspanning<strong>en</strong> betaald. Dat is uiteraard met externe lobbyist<strong>en</strong> wel het geval.<br />
Omdat het inschakel<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> (interne <strong>en</strong> externe) lobbyist doorgaans geld kost,<br />
kan m<strong>en</strong> licht vermoed<strong>en</strong> dat ook de inzet van lobby<strong>en</strong> vaak e<strong>en</strong> financiële<br />
achtergrond heeft. Subsidies, investering<strong>en</strong> <strong>en</strong> voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> zijn populaire<br />
lobby-onderwerp<strong>en</strong>. Vooral interessant zijn zak<strong>en</strong> die (nog) niet zo erg<br />
vastligg<strong>en</strong> <strong>en</strong> nog niet al te zeer door op<strong>en</strong>bare m<strong>en</strong>ingsvorming zijn belast. Daar<br />
zijn overig<strong>en</strong>s niet alle<strong>en</strong> onderneming<strong>en</strong> in geînteresseerd; dat geldt ev<strong>en</strong>zeer<br />
101
voor de lagere overhed<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> hoofdmotief voor de b<strong>en</strong>oeming van e<strong>en</strong> lobbyist<br />
voor e<strong>en</strong> provincie of geme<strong>en</strong>te kan, naast e<strong>en</strong> direct materieel belang, ook<br />
algem<strong>en</strong>e onvrede over het contact met het politieke <strong>en</strong> ambtelijke circuit zijn.<br />
Deze overweging geldt dus voor ondernemers zowel als voor lagere overhed<strong>en</strong>.<br />
Soms word<strong>en</strong> lobbyist<strong>en</strong> ingeschakeld om iets teg<strong>en</strong> te houd<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> voorbeeld<br />
waarbij e<strong>en</strong> lagere overheid <strong>en</strong> e<strong>en</strong> onderneming elkaar op dat punt vond<strong>en</strong> is<br />
het volg<strong>en</strong>de: ‘To<strong>en</strong> het thuispell<strong>en</strong> van garnal<strong>en</strong> <strong>dr</strong>eigde te word<strong>en</strong> verbod<strong>en</strong>,<br />
heeft e<strong>en</strong> van de provinciale lobbyist<strong>en</strong> e<strong>en</strong> sterke campagne teg<strong>en</strong> de maatregel<br />
gevoerd in de Tweede Kamer: e<strong>en</strong> visverwerkingsbe<strong>dr</strong>ijf in zijn provincie, dat de<br />
thuispellers in di<strong>en</strong>st heeft, zou door het verbod word<strong>en</strong> gedupeerd’. De (let wel:<br />
overheids) lobbyist toog daarom met de eig<strong>en</strong>aar van het be<strong>dr</strong>ijf naar het<br />
Binn<strong>en</strong>hof. Bij de VVD sprak<strong>en</strong> ze over de ondernemersproblematiek. D66 werd<br />
aangesprok<strong>en</strong> op pragmatisch handel<strong>en</strong>, bij het CDA ging het om de afkomst <strong>en</strong><br />
bij de PvdA b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukte m<strong>en</strong> de werkgeleg<strong>en</strong>heid (De Later, 1988 : 434). M<strong>en</strong><br />
onderk<strong>en</strong>de dat partij<strong>en</strong> e<strong>en</strong> vraagstuk niet steeds hetzelfde definiër<strong>en</strong> <strong>en</strong> in<br />
dezelfde terminologie b<strong>en</strong>ader<strong>en</strong>. Daarmee hangt sam<strong>en</strong> dat politieke partij<strong>en</strong><br />
ook andere symboolwoord<strong>en</strong> k<strong>en</strong>n<strong>en</strong>; ze legg<strong>en</strong> in traditie <strong>en</strong> program<br />
verschill<strong>en</strong>de acc<strong>en</strong>t<strong>en</strong>.<br />
Die b<strong>en</strong>adering bleek te werk<strong>en</strong>. Succesvol lobby<strong>en</strong> vraagt om tactisch inzicht. De<br />
lobbyist di<strong>en</strong>t zich te kunn<strong>en</strong> verplaats<strong>en</strong> in de gedacht<strong>en</strong>wereld van alle<br />
belangrijke actores die bij de besluitvorming betrokk<strong>en</strong> zijn. Maar we zi<strong>en</strong> in dit<br />
voorbeeld nog iets opmerkelijks. E<strong>en</strong> provinciale lobbyist trad hier niet voor het<br />
provinciaal bestuur in het strijdperk, maar voor e<strong>en</strong> derde, e<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijf in de<br />
provincie. Onderneming<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong>, als dat zo uitkomt, dus soms ook gebruik<br />
mak<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> overheidslobbyist in plaats van e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> kracht of e<strong>en</strong><br />
ingehuurde professional, als die bij voorbeeld niet op stel <strong>en</strong> sprong beschikbaar<br />
of te duur mocht<strong>en</strong> zijn.<br />
Het ad hoc-karakter uit het voorbeeld is overig<strong>en</strong>s meer uitzondering dan regel.<br />
Lobby<strong>en</strong> is doorgaans niet te zi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> e<strong>en</strong>malige daad van informer<strong>en</strong>,<br />
argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> <strong>en</strong> overtuig<strong>en</strong>. Zo werkt het meestal niet. Het is ook <strong>en</strong> vooral e<strong>en</strong><br />
proces om de geest<strong>en</strong> rijp te krijg<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> standpunt: allereerst in e<strong>en</strong><br />
onderneming, later daarbuit<strong>en</strong>. Ook e<strong>en</strong> lobby t<strong>en</strong> gunste van e<strong>en</strong> specifiek<br />
onderwerp staat niet altijd op zichzelf. Die past nogal e<strong>en</strong>s in e<strong>en</strong> langer lop<strong>en</strong>d<br />
proces van het bewerk<strong>en</strong> van de publieke opinie. Zelfs als e<strong>en</strong> lobby wel<br />
afgerond lijkt is er soms nog e<strong>en</strong> opstanding na de dood.<br />
Omdat e<strong>en</strong> lobbyist niet alle<strong>en</strong> maar iets te vrag<strong>en</strong> of te w<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, maar soms ook<br />
iets te bied<strong>en</strong> heeft, kan hij interessant zijn voor ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> politici. Hij<br />
beschikt (soms) over informatie die van vitaal belang is voor de <strong>beleid</strong>svorming<br />
of -uitvoering. Lobby<strong>en</strong> kan zo de vorm aannem<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> ruil op de politieke<br />
markt. E<strong>en</strong> lobbyist: ‘Door de hoogwaardige informatie die ik bied, krijgt e<strong>en</strong><br />
ambt<strong>en</strong>aar e<strong>en</strong> kwalitatief beter rapport of <strong>beleid</strong> <strong>en</strong> e<strong>en</strong> kamerlid e<strong>en</strong> kwalitatief<br />
betere inbr<strong>en</strong>g’ (De Later, 1989 : 43). Lobbyist<strong>en</strong> verl<strong>en</strong><strong>en</strong> soms ook hand- <strong>en</strong><br />
spandi<strong>en</strong>st<strong>en</strong> zonder e<strong>en</strong> directe teg<strong>en</strong>prestatie in het vooruitzicht te hebb<strong>en</strong>, bij<br />
102
voorbeeld aan kamerled<strong>en</strong>. Zij help<strong>en</strong> ze dan bij het mak<strong>en</strong> van kamervrag<strong>en</strong>,<br />
moties <strong>en</strong> am<strong>en</strong>dem<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Maar dat is dan e<strong>en</strong> investering in het opbouw<strong>en</strong> van<br />
e<strong>en</strong> goede relatie voor in de toekomst: e<strong>en</strong> soort ruil op termijn. Voor e<strong>en</strong> <strong>dr</strong>uk<br />
bezet parlem<strong>en</strong>tariër is dit soms erg handig. Onderzoek onder onderneming<strong>en</strong><br />
toonde aan dat zij doorgaans weinig moeite hebb<strong>en</strong> met deze ruiloriëntatie. De<br />
kamerled<strong>en</strong> zelf zijn er al ev<strong>en</strong>min ontevred<strong>en</strong> over.<br />
De intermediaire organisaties zijn echter over het algeme<strong>en</strong> niet bijzonder<br />
<strong>en</strong>thousiast over het verschijnsel ondernemingslobby. Het betreft immers maar al<br />
te vaak e<strong>en</strong> geïndividualiseerd belang <strong>en</strong> daar zijn ondernemersorganisaties niet<br />
voor. Zij, de intermediaire organisaties, richt<strong>en</strong> zich op aandachtsgebied<strong>en</strong> van<br />
algeme<strong>en</strong> belang voor hun organisatie <strong>en</strong> hun led<strong>en</strong>. G<strong>en</strong>eriek <strong>en</strong> specifiek <strong>beleid</strong><br />
raakt deze organisaties, maar over specifiek <strong>beleid</strong> krijgt de Kamer nooit e<strong>en</strong><br />
helder beeld van de ondernemersorganisaties. Omdat specifiek <strong>beleid</strong> zich ook<br />
zeld<strong>en</strong> richt op be<strong>dr</strong>ijfstakk<strong>en</strong> als zodanig, komt er meestal ge<strong>en</strong> e<strong>en</strong>duidig<br />
antwoord uit de be<strong>dr</strong>ijfstak. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> kan specifiek <strong>beleid</strong>, dat gericht is op<br />
individuele be<strong>dr</strong>ijfsbelang<strong>en</strong>, in conflict kom<strong>en</strong> met g<strong>en</strong>eriek <strong>beleid</strong> waarmee<br />
collectieve belang<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> gehele be<strong>dr</strong>ijfstak of -sector zijn gedi<strong>en</strong>d. Er blijft<br />
dus e<strong>en</strong> zeker ‘gat’ in de m<strong>en</strong>ingsuiting <strong>en</strong> daar spring<strong>en</strong> individuele<br />
onderneming<strong>en</strong> in, zeker als het gaat om specifiek <strong>beleid</strong> dat deze<br />
onderneming<strong>en</strong> raakt.<br />
Wat leert de casus uit het begin van dit artikel ons? Is de in de casus g<strong>en</strong>oemde<br />
Steinhauser wel of ge<strong>en</strong> lobbyist? Steinhauser koos ‘ge<strong>en</strong> low profile’ want hij liet<br />
zich interview<strong>en</strong>. Daarmee schond hij e<strong>en</strong> elem<strong>en</strong>taire regel van het lobby<strong>en</strong>. Hij<br />
kan dus ge<strong>en</strong> lobbyist zijn (<strong>en</strong> als hij het wel is, is het e<strong>en</strong> slechte). Lobbyist<strong>en</strong><br />
plaats<strong>en</strong> zich meer in de schadum. Ze behor<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> interviews over succes of<br />
fal<strong>en</strong> van hun activiteit<strong>en</strong> te gev<strong>en</strong>. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> is het, voor zover wij wet<strong>en</strong>, in<br />
Nederland ge<strong>en</strong> gangbare noch incid<strong>en</strong>teel te verwacht<strong>en</strong> praktijk dat de<br />
regering e<strong>en</strong> kantoor in Noord-Holland als lobbyist in de arm neemt, ook niet<br />
voor e<strong>en</strong> ‘Brusselse’ lobby.<br />
Literatuur over lobby bij de Europese Unie<br />
Europese Unie <strong>en</strong> internationale organisaties<br />
- Mény, Y. & A. Knapp, Governm<strong>en</strong>t and politics in Western Europe - Britain,<br />
France, Italy, Germany, Oxford University Press, New York, 1998 (derde <strong>dr</strong>uk).<br />
- Wallace, W. (ed.), The dynamics of european integration, Pinter, Lond<strong>en</strong>, 1990.<br />
- Archer, C., International organizations, Routledge, Lond<strong>en</strong>, 1992 (2e <strong>dr</strong>uk).<br />
EU-besluitvorming <strong>en</strong> invloedskanal<strong>en</strong><br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997, hst. 2.<br />
<strong>Politieke</strong> spel<strong>en</strong> in Brussel<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997.<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J. & M. Aspinwall (eds.), Collective action in the European Union -<br />
Interests and the new politics of associability, Routledge, Lond<strong>en</strong>, 1998.<br />
Verteg<strong>en</strong>woordiging van territoriale belang<strong>en</strong> in Brussel<br />
103
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997, hst. 9.<br />
Verteg<strong>en</strong>woordiging van professies in Brussel<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997, hst. 6.<br />
Verteg<strong>en</strong>woordiging van werknemers <strong>en</strong> werkgevers in Brussel<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997, hst. 5 <strong>en</strong> 7.<br />
Verteg<strong>en</strong>woordiging van consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>groep<strong>en</strong> in Brussel<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J. & M. Aspinwall (eds.), Collective action in the European Union -<br />
Interests and the new politics of associability, Routledge, Lond<strong>en</strong>, 1998, hst. 7.<br />
Machtsbronn<strong>en</strong> van groep<strong>en</strong> die pressie uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> in Brussel<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997, hst. 3.<br />
Regulering van belang<strong>en</strong>verteg<strong>en</strong>woordiging in Brussel<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J., Repres<strong>en</strong>ting interests in the European Union, MacMillan Press,<br />
Houndmills, 1997, hst. 4.<br />
Sam<strong>en</strong>werking <strong>en</strong> issue-allianties op Europees niveau<br />
- Gre<strong>en</strong>wood, J. & M. Aspinwall (eds.), Collective action in the European Union -<br />
Interests and the new politics of associability, Routledge, Lond<strong>en</strong>, 1998, hst. 8.<br />
17 Voorwaard<strong>en</strong> voor lobby<br />
Om het opzett<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> lobby ‘überhaupt’ zinvol te lat<strong>en</strong> zijn, moet<strong>en</strong> wel <strong>en</strong>ige<br />
voorwaard<strong>en</strong> vervuld zijn. Lat<strong>en</strong> we deze condities e<strong>en</strong>s op e<strong>en</strong> rij zett<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
vervolg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong>s kijk<strong>en</strong> naar de relevante method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong>.<br />
T<strong>en</strong> eerste is e<strong>en</strong> goede interne organisatie van belang, met name op <strong>dr</strong>ie punt<strong>en</strong>.<br />
M<strong>en</strong> moet wet<strong>en</strong> wat m<strong>en</strong> wil <strong>en</strong> daar consist<strong>en</strong>t in zijn, anders raakt m<strong>en</strong> zelf in<br />
verwarring. Vervolg<strong>en</strong>s is het vereist stabiel zijn, zodat de ander weet wat m<strong>en</strong><br />
aan de lobbyist heeft. En volledig onmisbaar is de bereidheid tot<br />
compromisvorming; zonder dat zijn er ge<strong>en</strong> zak<strong>en</strong> te do<strong>en</strong>.<br />
T<strong>en</strong> tweede moet er voldo<strong>en</strong>de actuele <strong>en</strong> feitelijke k<strong>en</strong>nis voorhand<strong>en</strong> zijn.<br />
K<strong>en</strong>nis van organisatiestructur<strong>en</strong> <strong>en</strong> <strong>beleid</strong>, zogehet<strong>en</strong> institutionele kaartk<strong>en</strong>nis, is<br />
vereist. Maar ook de belang<strong>en</strong> rond e<strong>en</strong> politiek strijdpunt di<strong>en</strong>t m<strong>en</strong> te k<strong>en</strong>n<strong>en</strong>:<br />
wat will<strong>en</strong> ander<strong>en</strong> <strong>en</strong> waarom?<br />
T<strong>en</strong> derde is het noodzakelijk e<strong>en</strong> onbevang<strong>en</strong> spelhouding te hebb<strong>en</strong>: ‘geduldig bij<br />
vertraging<strong>en</strong>’, ‘vasthoud<strong>en</strong>d bij wisselvallighed<strong>en</strong>’, ‘koel in de hitte’ zijn<br />
woord<strong>en</strong> die in dit verband vall<strong>en</strong>.<br />
T<strong>en</strong> vierde moet m<strong>en</strong> beschikk<strong>en</strong> over voldo<strong>en</strong>de hulpmiddel<strong>en</strong>. Hoe meer<br />
teg<strong>en</strong>spel te verwacht<strong>en</strong> is, hoe meer middel<strong>en</strong> nodig kunn<strong>en</strong> zijn. Immers, ook<br />
ander<strong>en</strong> zijn actief <strong>en</strong> kom<strong>en</strong> met briev<strong>en</strong>, onderzoeksresultat<strong>en</strong> <strong>en</strong> dergelijke.<br />
T<strong>en</strong> vijfde zijn bepaalde vaardighed<strong>en</strong> vereist: m<strong>en</strong> moet in staat zijn de k<strong>en</strong>nis upto-date<br />
te houd<strong>en</strong> <strong>en</strong> efficiënt kunn<strong>en</strong> optred<strong>en</strong>: in de kring<strong>en</strong> van overheid <strong>en</strong><br />
104
onderneming heeft iedere<strong>en</strong> het al <strong>dr</strong>uk. Gevoel voor timing is ook belangrijk.<br />
E<strong>en</strong> lobby is kansloos als de <strong>beleid</strong>svorming reeds in e<strong>en</strong> eindstadium verkeert.<br />
T<strong>en</strong> slotte di<strong>en</strong>t met over ruilmiddel<strong>en</strong> te beschikk<strong>en</strong> <strong>en</strong> die ook te gebruik<strong>en</strong>: m<strong>en</strong><br />
opereert op e<strong>en</strong> (politieke) markt. En dus di<strong>en</strong>t m<strong>en</strong> te ruil<strong>en</strong>: bijvoorbeeld voor<br />
het verstrekk<strong>en</strong> van informatie steun terug gev<strong>en</strong> of e<strong>en</strong> coalitie aangaan. Wie<br />
niets te bied<strong>en</strong> heeft kan maar heel weinig vrag<strong>en</strong>.<br />
Al deze voorwaard<strong>en</strong> sam<strong>en</strong> vorm<strong>en</strong> e<strong>en</strong> niet gering eis<strong>en</strong>pakket. Achter de<br />
beschrev<strong>en</strong> casus van de vestigingsplaats van de Europese Bank gaat het belang<br />
van deze vijf condities schuil. Het lijkt te hebb<strong>en</strong> geschort aan e<strong>en</strong> goede interne<br />
organisatie (bankwereld, Amsterdam, D<strong>en</strong> Haag). Alle<strong>en</strong> premier Lubbers, als<br />
directe deelnemer aan het EG-topberaad, lijkt over e<strong>en</strong> institutionele kaartk<strong>en</strong>nis<br />
<strong>en</strong> dito geduld te hebb<strong>en</strong> beschikt. Voldo<strong>en</strong>de hulp- <strong>en</strong> ruilmiddel<strong>en</strong> war<strong>en</strong> voor<br />
Nederland als kleine EG-lidstaat in verhouding tot het grote Duitsland<br />
waarschijnlijk niet voorhand<strong>en</strong>. T<strong>en</strong>slotte kan het traditionele <strong>en</strong><br />
spreekwoordelijk gebrek aan lobby-vaardighed<strong>en</strong> Nederland part<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong><br />
gespeeld.<br />
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
18 Lobbymethod<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong><br />
Operer<strong>en</strong> op de politieke markt is e<strong>en</strong> professionele activiteit geword<strong>en</strong>. Daarbij<br />
is het ook van belang om zicht te hebb<strong>en</strong> op de beschikbare method<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
techniek<strong>en</strong> van lobby<strong>en</strong> (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1988a). De method<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> we<br />
onderscheid<strong>en</strong> met behulp van het criterium direct versus indirect. Directe<br />
method<strong>en</strong> zijn: persoonlijk contact, ev<strong>en</strong>tueel informeel; e<strong>en</strong> telefonisch gesprek;<br />
korte briefings in e<strong>en</strong> memo; het organiser<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfsbezoek; petities <strong>en</strong><br />
demonstraties; het bijwon<strong>en</strong> van hoorzitting<strong>en</strong>. Indirecte method<strong>en</strong> zijn:<br />
onderzoeksresultat<strong>en</strong> pres<strong>en</strong>ter<strong>en</strong>; operer<strong>en</strong> via de branche-organisatie; operer<strong>en</strong><br />
via de Kamer van Koophandel; e<strong>en</strong> lobby-kantoor inschakel<strong>en</strong>; e<strong>en</strong> naaste<br />
medewerker van e<strong>en</strong> bestuurder of politicus b<strong>en</strong>ader<strong>en</strong>; de rechter inschakel<strong>en</strong>;<br />
de media b<strong>en</strong>ader<strong>en</strong>; het plaats<strong>en</strong> van advert<strong>en</strong>ties; steunakties bij verkiezing<strong>en</strong>.<br />
De vraag is natuurlijk wat in die baaierd van method<strong>en</strong> de meest effectieve zijn.<br />
Ondernemers van grote onderneming<strong>en</strong> noem<strong>en</strong> als de vijf meest effectieve<br />
method<strong>en</strong> het persoonlijke gesprek, stapp<strong>en</strong> via de brancheorganisatie, het<br />
organiser<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfsbezoek, het pres<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> onderzoeksrapport<br />
of e<strong>en</strong> notitie, <strong>en</strong> t<strong>en</strong> slotte het voer<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> telefonisch gesprek. Als de vijf<br />
minst effectieve merkt<strong>en</strong> zij aan het inschakel<strong>en</strong> van de rechter, werk<strong>en</strong> via de<br />
Kamer van Koophandel, het bijwon<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> hoorzitting, het lucht gev<strong>en</strong> aan<br />
het eig<strong>en</strong> standpunt via de media <strong>en</strong> t<strong>en</strong>slotte het inroep<strong>en</strong> van de hulp van e<strong>en</strong><br />
externe consultant (zie Louwerse <strong>en</strong> Commandeur, 1988 : 29; ook Van<br />
Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a).<br />
105
Ev<strong>en</strong>min het<strong>en</strong> effectief te zijn: steunacties bij verkiezing<strong>en</strong> <strong>en</strong> het plaats<strong>en</strong> van<br />
advert<strong>en</strong>ties, het aanbied<strong>en</strong> van petities <strong>en</strong> het houd<strong>en</strong> of bijwon<strong>en</strong> van<br />
demonstraties. Na het voorgaande laat zich dat licht begrijp<strong>en</strong>. Kiest m<strong>en</strong> voor<br />
het inschakel<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> intermediaire organisatie, dan scor<strong>en</strong>, althans bij grote<br />
onderneming<strong>en</strong>, branche-organisaties het hoogst. Werkgeversorganisaties blijk<strong>en</strong><br />
veel minder van belang voor de lobby-activiteit<strong>en</strong> van deze grotere<br />
onderneming<strong>en</strong> als de KLM. Maar ook de branche-organisaties oogst<strong>en</strong> nogal<br />
wat kritiek: niet krachtig g<strong>en</strong>oeg, te log om snel te reager<strong>en</strong>. Mede daarom gaan<br />
onderneming<strong>en</strong> zich zelf op de politieke markt begev<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> methode als het<br />
aangaan van e<strong>en</strong> ad hoc-coalitie met andere onderneming<strong>en</strong> kwam tot het<br />
midd<strong>en</strong> van de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig nog niet vaak voor, t<strong>en</strong>zij er e<strong>en</strong> gezam<strong>en</strong>lijke<br />
be<strong>dr</strong>eiging bestond <strong>en</strong> het strijdpunt onvoldo<strong>en</strong>de door de branche werd<br />
behandeld. Ook de media schakelt m<strong>en</strong> niet zo snel in: ondernemers zi<strong>en</strong> de<br />
media als onbeheersbaar of in elk geval onvoorspelbaar; daardoor kan te<br />
gemakkelijk polarisatie optred<strong>en</strong>. Ook voor het inschakel<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> externe<br />
lobbyist moet blijkbaar af <strong>en</strong> to<strong>en</strong> nog wat weerstand word<strong>en</strong> overwonn<strong>en</strong>. Van<br />
de grote onderneming<strong>en</strong> had eind jar<strong>en</strong> tachtig de helft bij haar lobby-activiteit<strong>en</strong><br />
nog nooit de hulp ingeroep<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> externe consultant/lobbyist. Er was nog<br />
ge<strong>en</strong> aanleiding toe geweest of m<strong>en</strong> achtte zichzelf bekwaam g<strong>en</strong>oeg.<br />
Onderneming<strong>en</strong> die er af <strong>en</strong> toe gebruik van maakt<strong>en</strong>, ded<strong>en</strong> dit vanwege de<br />
k<strong>en</strong>nis van het bureau van de politieke markt <strong>en</strong> de contact<strong>en</strong> die zo’n bureau tot<br />
stand kon br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>.<br />
Tot zover de method<strong>en</strong>; de techniek<strong>en</strong> zijn daar slechts in min of meer arbitraire<br />
zin van te onderscheid<strong>en</strong> <strong>en</strong> niet veel anders dan de in het politieke proces<br />
gebruikelijke. ‘Issue’-verplaatsing is e<strong>en</strong> veelgebruikte techniek. M<strong>en</strong> creëert als<br />
m<strong>en</strong> <strong>dr</strong>eigt te verliez<strong>en</strong> e<strong>en</strong> andere kwestie ter afleiding. E<strong>en</strong> andere, ook elders<br />
veel gebruikte, techniek is pog<strong>en</strong> de eig<strong>en</strong> probleemdefinitie ingang te do<strong>en</strong> vind<strong>en</strong>:<br />
dan wordt het strijdpunt sluip<strong>en</strong>derwijs in de eig<strong>en</strong> zin geherformuleerd (Snel <strong>en</strong><br />
Van der Ve<strong>en</strong>, 1990). E<strong>en</strong> in de context van overheid <strong>en</strong> onderneming uiterst<br />
relevante techniek is, als aan overheidsingrijp<strong>en</strong> niet te ontkom<strong>en</strong> lijkt te zijn,<br />
aanbied<strong>en</strong> tot zelfregulering over te gaan.<br />
Casus: De <strong>en</strong>kelvoudige doelstelling<br />
Maar wat er ook over method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong> gezegd wordt, e<strong>en</strong> ding is<br />
belangrijk: aan de basis ligt de doelstelling. Wat wil m<strong>en</strong> bereik<strong>en</strong>? Antoine<br />
Wintels was jar<strong>en</strong>lang secretaris van e<strong>en</strong> Kamer van Koophandel in Noord-<br />
Limburg. Hij werd voorafgegaan door Theo van de Voort (later gedeputeerde)<br />
<strong>en</strong> Jeu Spr<strong>en</strong>gers (later voorzitter van de KNVB). Van h<strong>en</strong> leerde hij vooral:<br />
<strong>en</strong>kelvoudige doelgerichtheid. ‘Gaan voor e<strong>en</strong> zaak, al duurt het jar<strong>en</strong>’. Bij de<br />
sollicitatie vroeg Van de Voort aan Wintels: wat d<strong>en</strong>k je dat je hier moet do<strong>en</strong>?<br />
Wintels noemde allerlei project<strong>en</strong>. De voormalige secretaris corrigeerde hem: er<br />
is maar e<strong>en</strong> project <strong>en</strong> dat is … de weg. Het ging om de w<strong>en</strong>selijkheid van de<br />
R73, die er ook gekom<strong>en</strong> is. Van de Voort werkte daaraan, Spr<strong>en</strong>gers <strong>en</strong> ook<br />
Wintels zou daar aan werk<strong>en</strong>.<br />
106
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
19 Lobby <strong>en</strong> overheidsniveaus<br />
Lobby niet geaccepteerd?<br />
Micro-analyse leert dat lobbyist<strong>en</strong> wel e<strong>en</strong>s uit de bocht vlieg<strong>en</strong> bij de<br />
method<strong>en</strong>keuze, althans volg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> beoordelaar. Neem de volg<strong>en</strong>de casus.<br />
Staatssecretaris Van Hoof heeft in 1999 de officier van justitie gevraagd e<strong>en</strong><br />
strafrechtelijk onderzoek te do<strong>en</strong> naar e<strong>en</strong> lek in de top van zijn ministerie. Het<br />
ging om het doorgev<strong>en</strong> van zeer vertrouwelijke informatie aan led<strong>en</strong> van de<br />
Tweede Kamer over het aanschaff<strong>en</strong> van twintig marinehelikopters. De order<br />
had e<strong>en</strong> waarde van 1.7 miljard guld<strong>en</strong>. De nieuwe toestell<strong>en</strong> zoud<strong>en</strong> vanaf 2004<br />
de Lynx - helikopters moet<strong>en</strong> vervang<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> lobbykantoor uit Wass<strong>en</strong>aar, dat werkt in op<strong>dr</strong>acht van de Amerikaanse<br />
helikopterbouwer Sikorsky, bleek te beschikk<strong>en</strong> over geheime stukk<strong>en</strong> die slechts<br />
twintig m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> uit de ambtelijke <strong>en</strong> militaire top van Def<strong>en</strong>sie inzage in hadd<strong>en</strong>.<br />
Met de stukk<strong>en</strong>, waaronder e<strong>en</strong> rapport van stafchef Kroon, probeerde het<br />
lobbykantoor led<strong>en</strong> van de Tweede Kamer te winn<strong>en</strong> voor de Sikorsky -<br />
helikopter. Het lobbykantoor leverde Kamerled<strong>en</strong> zelfs kant <strong>en</strong> klare kritische<br />
vrag<strong>en</strong> aan voor het bestok<strong>en</strong> van Van Hoof. ‘Maar zo gaan we natuurlijk niet te<br />
werk<strong>en</strong>’, aldus het Kamerlid Timmermans van de PvdA.<br />
Tot juni 1999 war<strong>en</strong> de lobby - inspanning<strong>en</strong> zonder resultaat.<br />
De Kamer heeft in principe gekoz<strong>en</strong> voor de Europese NH-90, maar het besluit is<br />
nog niet definitief. De bezorgdheid over de sterk oplop<strong>en</strong>de kost<strong>en</strong> groeit in de<br />
Tweede Kamer. De NH-90 bestond in juni 1999 alle<strong>en</strong> nog op de tek<strong>en</strong>tafel.<br />
Naarmate de kost<strong>en</strong> stijg<strong>en</strong>, groeit de prefer<strong>en</strong>tie voor e<strong>en</strong> vergelijkbare<br />
helikopter die al in productie is. Sikorsky kan zo’n helikopter lever<strong>en</strong>. Aldus de<br />
situatie in juni 1999.<br />
Volg<strong>en</strong>s de staatssecretaris is de integriteit van de Def<strong>en</strong>sietop in het geding.<br />
Method<strong>en</strong>keuze afstemm<strong>en</strong> op overheidsniveau<br />
De keuze voor e<strong>en</strong> bepaalde methode of techniek kan afhang<strong>en</strong> van het<br />
overheidsniveau waarop m<strong>en</strong> opereert. Dat komt omdat de cultuur per niveau kan<br />
verschill<strong>en</strong>, net als de procedures. Dit blijkt uit onderzoek onder 20 lobbyist<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
15 EG-politici naar lobby<strong>en</strong> bij de EU. Tot de bijzondere effectief geachte<br />
b<strong>en</strong>adering<strong>en</strong> blek<strong>en</strong> op dat niveau te behor<strong>en</strong>: het persoonlijke gesprek, het<br />
publicer<strong>en</strong> van onderzoeksresultat<strong>en</strong> <strong>en</strong> het sprek<strong>en</strong> op hearings (Groothuis,<br />
1988). Volg<strong>en</strong>s dezelfde lobbyist<strong>en</strong> <strong>en</strong> EU-politici zijn e<strong>en</strong> briefschrijfcampagne,<br />
e<strong>en</strong> pr-campagne <strong>en</strong> het ondernem<strong>en</strong> van juridische stapp<strong>en</strong> op dit niveau<br />
duidelijk minder effectief. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> di<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> lobbyist hier zich niet op alle EU-<br />
107
organisaties te richt<strong>en</strong>. Lobby-organisaties beschouw<strong>en</strong> de Europese Commissie<br />
als het belangrijkste orgaan, <strong>en</strong> niet het parlem<strong>en</strong>t (EP). Het is daarom<br />
noodzakelijk vooral op de hoogte te blijv<strong>en</strong> van wat zich op dit niveau afspeelt.<br />
De Raad van Ministers <strong>en</strong> het Europees Parlem<strong>en</strong>t zijn van veel minder belang,<br />
zij het dat dat niet altijd geldt voor het parlem<strong>en</strong>t op e<strong>en</strong> vroeg mom<strong>en</strong>t in de<br />
besluitvorming. Vooral e<strong>en</strong> rapporteur van het parlem<strong>en</strong>t is vatbaar voor externe<br />
informatie. Deze is door de EP-commissievergadering opge<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rapport<br />
op te stell<strong>en</strong> naar aanleiding van e<strong>en</strong> commissievoorstel of bij wijze van initiatief<br />
van het parlem<strong>en</strong>t zelf. Lobbyist<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> daar op inspel<strong>en</strong>. Soms maakt e<strong>en</strong><br />
commissie, die over e<strong>en</strong> rapport beraadslaagt, overig<strong>en</strong>s gebruik van hearings,<br />
waarop ook de lobbyist zich kan uit<strong>en</strong>. Persoonlijk contact blijkt ook hier op<br />
allerlei mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> erg belangrijk (uitvoeriger Buit<strong>en</strong>dijk <strong>en</strong> Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>,<br />
1994).<br />
Aandacht voor de method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong> van de lobbyist is in zoverre voor de<br />
(niet persoonlijk lobby<strong>en</strong>de) ondernemer interessant omdat blijkt dat<br />
ondernemers, dat wil hier zegg<strong>en</strong>: led<strong>en</strong> van rad<strong>en</strong> van bestuur, <strong>en</strong> directieled<strong>en</strong>,<br />
e<strong>en</strong> lobby legitiem vind<strong>en</strong> mits <strong>en</strong> voorzover de method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong><br />
legitiem zijn. M<strong>en</strong> houdt in dat verband scherp het oog op de landelijk geld<strong>en</strong>de<br />
politieke cultuur. Het verschaff<strong>en</strong> van financiën aan ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> bestuurders<br />
wordt in Nederland bij voorbeeld vrij algeme<strong>en</strong> als onaanvaardbaar beschouwd,<br />
maar het komt desalniettemin voor. De discussie over bestuurlijke <strong>en</strong> ambtelijke<br />
ethiek is rec<strong>en</strong>t, door <strong>en</strong>ige corruptie-gevall<strong>en</strong>, verhevigd. Codes voor<br />
bestuurders <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zijn ev<strong>en</strong>wel niet voldo<strong>en</strong>de om onaanvaardbaar<br />
ge<strong>dr</strong>ag in te perk<strong>en</strong>.<br />
In het buit<strong>en</strong>land zijn die norm<strong>en</strong> soms anders (smeergeld<strong>en</strong>), <strong>en</strong> het laat zich<br />
vermoed<strong>en</strong> dat de in het buit<strong>en</strong>land oper<strong>en</strong>de onderneming zich aanpast aan de<br />
ter plaatse geld<strong>en</strong>de politieke cultuur, maar daarover is m<strong>en</strong> begrijpelijkerwijs<br />
vrij zwijgzaam. Overig<strong>en</strong>s komt ‘heers<strong>en</strong>de ethische praktijk’ ook in het<br />
buit<strong>en</strong>land meer ter discussie.<br />
Lobby<strong>en</strong>: bij welke overheid het meest<br />
De meeste lobbies richtt<strong>en</strong> zich in de jar<strong>en</strong> tachtig tot het midd<strong>en</strong> van de jar<strong>en</strong><br />
neg<strong>en</strong>tig nog op de nationale overheid. Bewindslied<strong>en</strong> word<strong>en</strong> eerder <strong>en</strong> meer<br />
b<strong>en</strong>aderd dan led<strong>en</strong> van het parlem<strong>en</strong>t. Maar over het algeme<strong>en</strong> bestaat er bij<br />
ondernemers e<strong>en</strong> duidelijke voorkeur voor het b<strong>en</strong>ader<strong>en</strong> van ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> bov<strong>en</strong><br />
politici: ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zijn e<strong>en</strong> constante factor, hebb<strong>en</strong> k<strong>en</strong>nis van zak<strong>en</strong> <strong>en</strong> zijn<br />
(meer) georiënteerd op e<strong>en</strong> lange termijn. Politici wissel<strong>en</strong> sneller van functie,<br />
beschikk<strong>en</strong> over het algeme<strong>en</strong> over minder (detail-) k<strong>en</strong>nis, <strong>en</strong> zijn gevoelig voor<br />
de media. De stelling dat de lobbies uitsluit<strong>en</strong>d gericht zoud<strong>en</strong> zijn op<br />
topambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> moet verworp<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Onderneming<strong>en</strong> richt<strong>en</strong> zich ook op<br />
lagere ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Begrijpelijk: de tijd van topambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> is schaars.<br />
Uiteraard richt<strong>en</strong> onderneming<strong>en</strong> zich ook op provincies <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, maar in<br />
mindere mate dan op de departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Dit geldt althans voor grotere<br />
onderneming<strong>en</strong>.<br />
108
Na de periode 1975-1980 zijn niet alle<strong>en</strong> de lobbies die zich richt<strong>en</strong> op de<br />
departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> toeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>, maar ook die op ‘Brussel’, dus op de EG, intuss<strong>en</strong><br />
de Europese Unie gehet<strong>en</strong>. De EG was rond 1985-1987 nog amper in beeld: veel<br />
onderneming<strong>en</strong> vertrouwd<strong>en</strong> op de collectieve belang<strong>en</strong>behartiging van hun<br />
branche-organisaties. Maar dat is daarna veranderd. De lobby bij de EG is in de<br />
jar<strong>en</strong> tachtig <strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig versterkt. Het is ‘booming business’ geword<strong>en</strong>.<br />
Iedere<strong>en</strong> die meetelt <strong>en</strong> wat van Brussel wil, heeft er ‘mannetjes’ zitt<strong>en</strong>: Philips,<br />
AKZO, Hoogov<strong>en</strong>s, maar ook de tabaksindustrie <strong>en</strong> de produktschapp<strong>en</strong> Vee <strong>en</strong><br />
vlees, <strong>en</strong> Pluimvee <strong>en</strong> eier<strong>en</strong> (zie voor e<strong>en</strong> overzicht Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a). De<br />
red<strong>en</strong><strong>en</strong> lat<strong>en</strong> zich rad<strong>en</strong>.<br />
• T<strong>en</strong> eerste, het zwaartepunt van de politieke besluitvorming ligt steeds meer in<br />
Brussel. De EG heeft steeds meer <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> onder de hoede g<strong>en</strong>om<strong>en</strong>, die<br />
deels later geimplem<strong>en</strong>teerd word<strong>en</strong> in nationaal <strong>beleid</strong>. De nationale<br />
besluitvorming wordt ingebed in Europese randvoorwaard<strong>en</strong>, bijvoorbeeld over<br />
gezondheidszorg. Wie dus invloed wil hebb<strong>en</strong> op nationaal <strong>beleid</strong> moet er bij de<br />
discussie over EG-<strong>beleid</strong> (dat later waarschijnlijk nationaal doorwerkt) al ‘bij’<br />
zijn. De route naar Brussel is ‘korter’ dan naar D<strong>en</strong> Haag. Dat geldt bijvoorbeeld<br />
voor landbouwvraagstukk<strong>en</strong>, media- <strong>en</strong> technologie<strong>beleid</strong>. Wie van onderdel<strong>en</strong><br />
van nationaal <strong>beleid</strong> af wil kom<strong>en</strong>, kan ook de Brusselse route volg<strong>en</strong>: wordt<br />
binn<strong>en</strong> de unie Europees <strong>beleid</strong> ontwikkeld dan volgt daarna immers vaak weer<br />
nationale aanpassing.<br />
• T<strong>en</strong> tweede, er valt veel te winn<strong>en</strong>. Brussel verdeelt niet alle<strong>en</strong> op<strong>dr</strong>acht<strong>en</strong> maar<br />
ook forse subsidies. Over de hoogte van de subsidies <strong>en</strong> de verdeelcriteria vindt<br />
e<strong>en</strong> discussie plaats <strong>en</strong> er is dus plaats voor beinvloedingspoging<strong>en</strong> in de ar<strong>en</strong>a.<br />
Dat was bijvoorbeeld in ‘93-’94 het geval met EG-steun voor del<strong>en</strong> van het<br />
Nederlands platteland, zoals de Peelregio. Is het <strong>beleid</strong> e<strong>en</strong>maal in uitvoering <strong>en</strong><br />
wil m<strong>en</strong> in aanmerking kom<strong>en</strong> voor door de EG zelf te verdel<strong>en</strong> subsidie, dan<br />
di<strong>en</strong><strong>en</strong> (project-) voorstell<strong>en</strong> bij e<strong>en</strong> Brussels bureau ingedi<strong>en</strong>d te word<strong>en</strong>. Dit<br />
kan soms vergezeld gaan van nationale of regionale lobby. Veelal is overig<strong>en</strong>s<br />
sam<strong>en</strong>werking nodig tuss<strong>en</strong> allerlei Nederlandse overheidsorganisaties, wil m<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> voorstel lat<strong>en</strong> voldo<strong>en</strong> aan alle criteria <strong>en</strong> winn<strong>en</strong>.<br />
• T<strong>en</strong> derde, voor grote be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> valt er in Brussel geld te verdi<strong>en</strong><strong>en</strong> aan de<br />
subsidiestrom<strong>en</strong>, maar belangrijker is dat be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> door invloed uit te oef<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
op regelgeving voordeel kunn<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong>. De EG zet hier <strong>en</strong> daar de standaard,<br />
zoals bij HDTV op mediagebied. Het is dan zaak om vroeg de eig<strong>en</strong> visie op tafel<br />
te legg<strong>en</strong>, aldus- desgevraagd- e<strong>en</strong> oud-vice-presid<strong>en</strong>t van Philips die jar<strong>en</strong>lang<br />
binn<strong>en</strong> het bestuur de EG als aandachtsgebied in portefeuille had. De afzetmarkt<br />
staat op het spel. Multinationale be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> hadd<strong>en</strong> dat al lang in de gat<strong>en</strong>; zij<br />
zitt<strong>en</strong> al jar<strong>en</strong> in Brussel. De voorwaard<strong>en</strong> die ‘Brussel’ stelt, beinvloed<strong>en</strong> het<br />
functioner<strong>en</strong> <strong>en</strong> de concurr<strong>en</strong>tiekracht van deze <strong>en</strong> andere be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>.<br />
• E<strong>en</strong> vierde red<strong>en</strong> is het ontbrek<strong>en</strong> van bepaalde andere kanal<strong>en</strong> dan lobby. M<strong>en</strong><br />
moet als het ware wel tot lobby overgaan bij gebrek aan alternatief. Nationale<br />
109
netwerkverbinding<strong>en</strong> als de link tuss<strong>en</strong> landbouworganisaties,<br />
verteg<strong>en</strong>woordigers hiervan in de nationale regering, het nationale parlem<strong>en</strong>t <strong>en</strong><br />
het departem<strong>en</strong>t ontbrek<strong>en</strong> in Brussel vrijwel. Het Europees parlem<strong>en</strong>t heeft<br />
weinig nationale verteg<strong>en</strong>woordigers <strong>en</strong> bijgevolg ook weinig parlem<strong>en</strong>tariërs<br />
die sterk zijn in sectordeskundigheid. Op het parlem<strong>en</strong>t <strong>en</strong> overleg met<br />
parlem<strong>en</strong>tariërs kan m<strong>en</strong> dus niet alle<strong>en</strong> vertrouw<strong>en</strong>, althans dit geldt sterk voor<br />
multi-nationale onderneming<strong>en</strong>. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> is het parlem<strong>en</strong>t tot het midd<strong>en</strong> van<br />
de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig vrij krachteloos. Daardoor moet<strong>en</strong> allerlei organisaties zelf<br />
initiatief nem<strong>en</strong>, zoals vanuit de leiding van diverse grote onderneming<strong>en</strong><br />
desgevraagd ook na<strong>dr</strong>ukkelijk naar vor<strong>en</strong> wordt gebracht.<br />
• E<strong>en</strong> vijfde red<strong>en</strong> betreft de dynamiek van de EG. Het zgn. Witboek- 1992<br />
(vrijheid van verkeer, kapitaal <strong>en</strong> goeder<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> de lidstat<strong>en</strong>) heeft veel<br />
onderwerp<strong>en</strong> op de ag<strong>en</strong>da geplaatst. Dat leverde ti<strong>en</strong>tall<strong>en</strong> dossiers op. Wil (de)<br />
m<strong>en</strong> die volg<strong>en</strong>? Volg<strong>en</strong> <strong>en</strong> wellicht anticiper<strong>en</strong> is onvermijdelijk. Als veel<br />
organisaties <strong>en</strong> lobbyist<strong>en</strong> erop afkom<strong>en</strong>, ontstaat e<strong>en</strong> ‘multiplier’-effect: hoe<br />
meer lobby, hoe meer circuits, hoe meer voordeel kan toevall<strong>en</strong> aan ander<strong>en</strong>, hoe<br />
meer noodzaak om zich te roer<strong>en</strong> <strong>en</strong> betere lobby te be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>. Het aantal<br />
lobbyist<strong>en</strong> in Brussel werd rond 1990 al op om <strong>en</strong> nabij 10.000 geschat.<br />
• E<strong>en</strong> zesde red<strong>en</strong> voor lobby is de complexiteit van de ‘Brusselse’ besluitvorming<br />
(Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1992). Vergelek<strong>en</strong> met de Haagse ar<strong>en</strong>a verschilt de Brusselse<br />
in bepaalde opzicht<strong>en</strong>. Klijn tot voor kort lobbyist voor e<strong>en</strong> chemieconcern met<br />
standplaats Brussel, is van m<strong>en</strong>ing dat telefoner<strong>en</strong> vanuit Nederland naar Brussel<br />
ineffectief is; m<strong>en</strong> wordt van het kastje naar de muur gestuurd. Om in Brussel te<br />
lobby<strong>en</strong> met m<strong>en</strong> er zijn (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a). Ook voor de<br />
coalitievorming (in bepaalde sector<strong>en</strong>).<br />
In Brussel is bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> sprake van veel meer met elkaar wedijver<strong>en</strong>de actor<strong>en</strong><br />
uit vele land<strong>en</strong>. Dat vraagt om zorgvuldigheid in optred<strong>en</strong> <strong>en</strong> het voldo<strong>en</strong> aan<br />
andere vereist<strong>en</strong>, anders ligt m<strong>en</strong> er al op voorhand uit.<br />
Er is verder sprake van schaalverschil. E<strong>en</strong> belangrijke speler (qua omvang van<br />
de achterban of positie in e<strong>en</strong> grote sector) in het Haagse stelt op Europees<br />
niveau al gauw niet veel voor. Zij kunn<strong>en</strong> daardoor in klaaglijkheid over het<br />
politieke spel vervall<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo hun positie verzwakk<strong>en</strong>. Het vermijd<strong>en</strong> hiervan is<br />
mogelijk maar dat vraagt politieke professionalisering. M<strong>en</strong> moet het spel ler<strong>en</strong><br />
spel<strong>en</strong>. Maar ...lobby<strong>en</strong> le<strong>en</strong>t zich niet makkelijk voor g<strong>en</strong>eralisaties. Elke lobby is<br />
anders.<br />
<strong>Prof</strong>essionalisering levert opnieuw e<strong>en</strong> argum<strong>en</strong>t op voor de lobby<strong>dr</strong>ukte in<br />
Brussel.<br />
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
110
20 De plaats van het lobby<strong>en</strong> in de organisatie<br />
Visie van leidinggev<strong>en</strong>d<strong>en</strong>, volksverteg<strong>en</strong>woordigers <strong>en</strong> adviseurs<br />
Wat is de positie van het lobby<strong>en</strong> in de organisatie? Daarover is, zij het<br />
versnipperd, wel wat bek<strong>en</strong>d. Het onderhoud<strong>en</strong> van overheidsbetrekking<strong>en</strong>,<br />
onder meer via lobbies is in to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>de mate e<strong>en</strong> aanvaarde praktijk binn<strong>en</strong><br />
individuele organisaties aan het word<strong>en</strong>. Onderzoek onder grote onderneming<strong>en</strong><br />
(waaronder KLM, AKZO <strong>en</strong> VENDEX) toonde aan dat de overheid ‘in principe<br />
wordt toegelat<strong>en</strong> tot de voor de onderneming relevant geachte omgeving,<br />
waarop zij zich bij haar strategische bepaling (mede) moet oriënter<strong>en</strong>’. M<strong>en</strong> ziet<br />
de overheid steeds minder (of niet meer) als e<strong>en</strong> vijandig systeem. Maar de stap<br />
van inzicht naar feitelijke actie is nog niet overal gemaakt, zo blijkt. ‘Van e<strong>en</strong><br />
gestructureerde oriëntatie op overheids<strong>beleid</strong> bij het bepal<strong>en</strong> van de<br />
ondernemingsstrategie blijkt echter slechts in e<strong>en</strong> minderheid van de<br />
onderzochte onderneming<strong>en</strong> sprake te zijn’ (Leyer, 1987: 177). Zit het<br />
overheids<strong>beleid</strong> (nog) niet in het hart van de strategievorming van veel van deze<br />
onderneming<strong>en</strong>, vele onderhoud<strong>en</strong> wel betrekking<strong>en</strong> met overhed<strong>en</strong> op basis<br />
van concrete plann<strong>en</strong> <strong>en</strong> getroff<strong>en</strong> voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>. In 11 van de 27 in 1987<br />
onderzochte onderneming<strong>en</strong> war<strong>en</strong> de ‘overheidsbetrekking<strong>en</strong>’<br />
geïnstitutionaliseerd door middel van e<strong>en</strong> aparte afdeling, commissie of<br />
functionaris. Er is in Nederland sinds 1975 sprake van e<strong>en</strong> to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>de aandacht<br />
voor de overheid als omgevingscompon<strong>en</strong>t van het ondernemings<strong>beleid</strong>. Maar<br />
in m<strong>en</strong>ige onderneming is, zoals dat bij voorbeeld in de V.S. wel het geval is, nog<br />
ge<strong>en</strong> sprake van e<strong>en</strong> ‘new public affairs function’ in de volle breedte. Bij de<br />
meeste onderneming<strong>en</strong> is m<strong>en</strong> echter al wel van m<strong>en</strong>ing dat het opzett<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
lobby tot e<strong>en</strong> integraal deel van de ondernemingstaak kan behor<strong>en</strong>.<br />
1 Overheids<strong>beleid</strong> beïnvloedt de commerciële resultat<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
onderneming. Lobby<strong>en</strong> is dus e<strong>en</strong> noodzaak.<br />
2 Bij politici <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> bestaat soms gebrek aan k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie.<br />
Ze moet<strong>en</strong> daarom word<strong>en</strong> geïnformeerd opdat de belang<strong>en</strong> van de<br />
onderneming niet uit onwet<strong>en</strong>dheid over het hoofd word<strong>en</strong> gezi<strong>en</strong>.<br />
3 Informatie-uitwisseling is als zodanig goed. De uitwisseling is nodig voor<br />
‘goed’ overheids<strong>beleid</strong> <strong>en</strong> ‘goed’ ondernemings<strong>beleid</strong>.<br />
Argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> voor lobby verschov<strong>en</strong><br />
De red<strong>en</strong><strong>en</strong> om te lobby<strong>en</strong> zijn in de loop der jar<strong>en</strong> iets verschov<strong>en</strong>. Van allerlei<br />
rijks<strong>beleid</strong> zijn immers de financiële aspect<strong>en</strong> nader bezi<strong>en</strong> (heroverweging<strong>en</strong>,<br />
bezuiniging<strong>en</strong>, meer controle). W<strong>en</strong>s<strong>en</strong> uit de sam<strong>en</strong>leving word<strong>en</strong> niet meer aselect<br />
ingewilligd <strong>en</strong> allerlei w<strong>en</strong>s<strong>en</strong> word<strong>en</strong> niet meer gehonoreerd. Dit dwingt<br />
allerlei organisaties, ook de branche- <strong>en</strong> werkgeversorganisaties, tot keuz<strong>en</strong> ‘als<br />
gevolg waarvan vroeger gemakkelijk verworv<strong>en</strong> e<strong>en</strong>stemmigheid nu verbrok<strong>en</strong><br />
wordt door teg<strong>en</strong>strijdige belang<strong>en</strong> binn<strong>en</strong> de eig<strong>en</strong> kring’. M<strong>en</strong>ige onderneming<br />
moet dus nu zelf op zijn tell<strong>en</strong> gaan pass<strong>en</strong>. Het is immers niet meer<br />
vanzelfsprek<strong>en</strong>d dat de eig<strong>en</strong> intermediaire organisatie e<strong>en</strong> standpunt uit<strong>dr</strong>aagt<br />
dat de individuele onderneming tot het zijne zou will<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>. Is er zo’n<br />
zwaarweg<strong>en</strong>d verschil in posities, dan valt e<strong>en</strong> ondernemingslobby ter correctie<br />
111
van de ondernemerslobby te overweg<strong>en</strong>. Door de bril van e<strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>tariër<br />
gezi<strong>en</strong> heeft zo’n be<strong>dr</strong>ijfslobby in vele gevall<strong>en</strong> t<strong>en</strong> doel om:<br />
- ‘de eig<strong>en</strong> vrijheidsmarges te verruim<strong>en</strong> <strong>en</strong> die van ander<strong>en</strong> te versmall<strong>en</strong>;<br />
- bepaalde orders, die afhang<strong>en</strong> van publieke besluitvorming, te verwerv<strong>en</strong>;<br />
- financiële begunstiging<strong>en</strong> te verkrijg<strong>en</strong>’ (Zijlstra, 1988: 22).<br />
Dat war<strong>en</strong> achtere<strong>en</strong>volg<strong>en</strong>s de optiek<strong>en</strong> van <strong>en</strong>ige (grotere) ondernemers <strong>en</strong><br />
parlem<strong>en</strong>tariërs. Maar er is ook de visie van externe adviesbureaus.<br />
Visie van externe adviesbureaus<br />
De al eerder g<strong>en</strong>oemde B<strong>en</strong>nis (1988: 13) zei zich met zijn kantoor meer bezig te<br />
houd<strong>en</strong> met wetgeving dan met overheidsop<strong>dr</strong>acht<strong>en</strong> aan het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>. Als<br />
voorbeeld<strong>en</strong> van lobbies om wetgeving te beïnvloed<strong>en</strong> noemde hij: de<br />
accijnswetgeving voor tabaksproduct<strong>en</strong>, de herzi<strong>en</strong>ing van de wet op het<br />
consumptief krediet, de relatie tuss<strong>en</strong> ruimtelijke ord<strong>en</strong>ing <strong>en</strong> vestigings<strong>beleid</strong><br />
van de zelfbedi<strong>en</strong>ingsgroothandel <strong>en</strong> de concurr<strong>en</strong>tieverhouding<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> derde<br />
categorie van onderwerp<strong>en</strong> had betrekking op strijdpunt<strong>en</strong> in de relatie tuss<strong>en</strong><br />
het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> de overheid <strong>en</strong> andere del<strong>en</strong> van de sam<strong>en</strong>leving: de boycot van<br />
be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> die leverd<strong>en</strong> aan Zuid-Afrika <strong>en</strong> geme<strong>en</strong>telijk <strong>beleid</strong> op dat punt; het<br />
verl<strong>en</strong><strong>en</strong> van boorvergunning<strong>en</strong> aan oliemaatschappij<strong>en</strong> in de omgeving van het<br />
wadd<strong>en</strong>gebied; grindwinning <strong>en</strong> andere ontgronding<strong>en</strong> etc. De op<strong>dr</strong>acht<strong>en</strong><br />
verschild<strong>en</strong> inhoudelijk <strong>en</strong> procedureel zeer. E<strong>en</strong> procedureel verschil heeft<br />
gevolg<strong>en</strong> voor de categorie functionariss<strong>en</strong> waarmee contact ontstaat: bij e<strong>en</strong><br />
voorontwerp van wet is de (lobby-) vooral gericht op het betreff<strong>en</strong>de<br />
departem<strong>en</strong>t, bij e<strong>en</strong> wetsontwerp op het parlem<strong>en</strong>t. Het ‘wat’ van e<strong>en</strong> lobby<br />
maakt dus uit voor ‘het waar’.<br />
Lobby<strong>en</strong> op welke <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong>?<br />
De vraag is natuurlijk welke <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> door organisaties van het grootste<br />
belang word<strong>en</strong> geacht; aan de hand daarvan kan m<strong>en</strong> immers voorspell<strong>en</strong> over<br />
welke kwesties gelobbied zal word<strong>en</strong>. We beperk<strong>en</strong> ons tot de m<strong>en</strong>ing van het<br />
topmanagem<strong>en</strong>t van de grote onderneming<strong>en</strong>. Groot belang werd toegek<strong>en</strong>d aan<br />
de volg<strong>en</strong>de terrein<strong>en</strong>. In afnem<strong>en</strong>de mate van belang: 1 fiscaal <strong>beleid</strong>; 2<br />
Europees integratie<strong>beleid</strong>; 3/4 loon- <strong>en</strong> inkom<strong>en</strong>s<strong>beleid</strong>; <strong>beleid</strong> inzake<br />
buit<strong>en</strong>landse betrekking<strong>en</strong>; 5 subsidies; 6/7 sector-structuur<strong>beleid</strong>; milieu<strong>beleid</strong>;<br />
8 export<strong>beleid</strong>; 9 prijs<strong>beleid</strong>; 10/11 innovatie<strong>beleid</strong>; consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><strong>beleid</strong>;<br />
12/13/14 arbeidsmarkt<strong>beleid</strong>; <strong>en</strong>ergie<strong>beleid</strong>; ruimtelijk ord<strong>en</strong>ings<strong>beleid</strong>; 15<br />
regionaal <strong>beleid</strong>; 16 landbouw<strong>beleid</strong>; 17 onderwijs<strong>beleid</strong>; 18 ontwikkelingssam<strong>en</strong>werking<br />
; 19 vrede- <strong>en</strong> veiligheids<strong>beleid</strong> (zie Kouw<strong>en</strong>hov<strong>en</strong>, 1986 : 378).<br />
Van vrijwel ge<strong>en</strong> belang was volg<strong>en</strong>s deze grote onderneming<strong>en</strong> t<strong>en</strong> tijde van het<br />
onderzoek : vrede- <strong>en</strong> veiligheids<strong>beleid</strong>, landbouw<strong>beleid</strong> <strong>en</strong> consum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><strong>beleid</strong>.<br />
Dit zijn dus terrein<strong>en</strong> waarop het in de rede ligt weinig lobbies door deze<br />
onderneming<strong>en</strong> te verwacht<strong>en</strong>. Dat mag echter niet voor het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> in het<br />
algeme<strong>en</strong> geconcludeerd word<strong>en</strong>: wie d<strong>en</strong>kt niet bij het landbouw<strong>beleid</strong> aan het<br />
zog<strong>en</strong>aamde Gro<strong>en</strong>e Front?<br />
112
Ook de departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> blek<strong>en</strong>, in de og<strong>en</strong> van deze ondernemers, niet allemaal<br />
van ev<strong>en</strong>veel gewicht. Daarnaar vrag<strong>en</strong> lijkt op het eerste gezicht niet zo<br />
relevant, omdat <strong>beleid</strong>sterrein<strong>en</strong> aan departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> gekoppeld zijn. K<strong>en</strong>t m<strong>en</strong><br />
de waardering van het <strong>beleid</strong>sterrein, dan k<strong>en</strong>t m<strong>en</strong> de waardering van het<br />
bijbehor<strong>en</strong>de departem<strong>en</strong>t, zou m<strong>en</strong> zegg<strong>en</strong>. Het is echter maar de vraag of<br />
ondernemers dat verband altijd goed kunn<strong>en</strong> legg<strong>en</strong>. Per slot van rek<strong>en</strong>ing is e<strong>en</strong><br />
van de red<strong>en</strong><strong>en</strong> waarom m<strong>en</strong> e<strong>en</strong> professionele lobbyist inschakelt geleg<strong>en</strong> in het<br />
feit dat de ondernemer zelf maar nauwelijks weet bij welk overheidsloket hij zijn<br />
moet. Departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> waarmee deze grote onderneming<strong>en</strong> naar hun zegg<strong>en</strong><br />
vaak contact hadd<strong>en</strong> war<strong>en</strong>: Economische Zak<strong>en</strong>, Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat,<br />
Financiën, Buit<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong> <strong>en</strong> Ontwikkelingssam<strong>en</strong>werking. Interessant is<br />
het op te merk<strong>en</strong> dat het op twee na belangrijkste onderwerp (loon- <strong>en</strong><br />
inkom<strong>en</strong>s<strong>beleid</strong>) valt onder e<strong>en</strong> niet g<strong>en</strong>oemd ministerie, namelijk Sociale Zak<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> Werkgeleg<strong>en</strong>heid. En het als eerste g<strong>en</strong>oemde onderwerp (fiscaal <strong>beleid</strong>) valt<br />
onder e<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>t dat zelf pas op de op één na laatste plaats komt. E<strong>en</strong><br />
mogelijke verklaring voor deze schijnbare inconsist<strong>en</strong>tie is wellicht te zoek<strong>en</strong> in<br />
het onderscheid tuss<strong>en</strong> het zuiver politieke <strong>en</strong> het ambtelijk-bestuurlijke circuit:<br />
mogelijk b<strong>en</strong>adert m<strong>en</strong> voor sommige onderwerp<strong>en</strong> eerder politici dan<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Dat zou betek<strong>en</strong><strong>en</strong> dat het aangrijpingspunt voor e<strong>en</strong> lobby niet<br />
alle<strong>en</strong> procedureel bepaald wordt, zoals we hiervoor al opmerkt<strong>en</strong>, maar ook<br />
inhoudelijk.<br />
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
21 Succesvolle <strong>en</strong> fal<strong>en</strong>de lobby<br />
Voorbeeld<strong>en</strong> van succesvolle lobbies<br />
K<strong>en</strong>t u succesvolle lobbies?<br />
• Voorbeeld<strong>en</strong> van int<strong>en</strong>sieve lobbies in de periode 1975-1994 vindt m<strong>en</strong> op het<br />
gebied van de steunverl<strong>en</strong>ing aan individuele onderneming<strong>en</strong>, met als bek<strong>en</strong>dste<br />
casus het Rijn-Schelde-Verolme-concern (RSV). Op dit terrein vindt m<strong>en</strong> ook de<br />
voorbeeld<strong>en</strong> van hele effectieve lobbies, volg<strong>en</strong>s het kamerlid Van Iersel (1988: 18).<br />
Aan individuele be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> zijn immers vele miljo<strong>en</strong><strong>en</strong> guld<strong>en</strong>s steun verstrekt.<br />
• E<strong>en</strong> rec<strong>en</strong>ter voorwerp van e<strong>en</strong> effectieve lobby is de nieuwe Elektriciteitswet.<br />
De opzet daarvan is gewijzigd als gevolg van overleg tuss<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
electriciteitsmaatschappij<strong>en</strong> met het parlem<strong>en</strong>t.<br />
Wat is succes?<br />
E<strong>en</strong> bek<strong>en</strong>d succescriterium vanuit het perspectief van de organisatie die de<br />
lobby start(te), is of er voordeel behaald is, bijvoorbeeld e<strong>en</strong> subsidie is<br />
binn<strong>en</strong>gehaald die m<strong>en</strong> zonder lobby niet verkreg<strong>en</strong> had. Er word<strong>en</strong> in de<br />
praktijk ook wel andere succesindicator<strong>en</strong> gebruikt (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a).<br />
E<strong>en</strong> dergelijke indicator is of e<strong>en</strong> organisatie erin slaagt de positie in e<strong>en</strong> ar<strong>en</strong>a te<br />
versterk<strong>en</strong>, bijvoorbeeld door e<strong>en</strong> probleem op de ag<strong>en</strong>da te krijg<strong>en</strong> of doordat<br />
de kracht<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> sector gebundeld word<strong>en</strong>. Zo kan m<strong>en</strong> niet direct, maar<br />
113
wellicht wel op termijn ‘winst’ boek<strong>en</strong>. Weer e<strong>en</strong> geheel andere indicator is de<br />
mate waarin de lobby interne effect<strong>en</strong> in de eig<strong>en</strong> organisatie heeft. D<strong>en</strong>k aan<br />
k<strong>en</strong>nisverwerving over regelgeving vanuit Brussel, of over de condities om<br />
effectief te lobby<strong>en</strong>.<br />
Gem<strong>en</strong>gde resultat<strong>en</strong> van lobby<br />
Veelal zal de lobby niet succesvol zijn volg<strong>en</strong>s het str<strong>en</strong>ge invloedscriterium.<br />
Vaker zal sprake zijn van gem<strong>en</strong>gde lobby-resultat<strong>en</strong>: in e<strong>en</strong> spel waaraan meerdere<br />
spelers deelnem<strong>en</strong> zijn immers volledige winnaars of totale verliezers zeldzaam.<br />
E<strong>en</strong> bek<strong>en</strong>d voorbeeld van e<strong>en</strong> gem<strong>en</strong>gd resultaat vormt de Philips-lobby t<strong>en</strong> aan<br />
zi<strong>en</strong> van de Europese invoering van HDTV. In deze lobby kreeg Philips slechts<br />
gedeeltelijk zijn zin, mede als gevolg van het taaie verzet van vrijemarktkampio<strong>en</strong><br />
Engeland.<br />
Bewijs van effectieve lobby moeilijk<br />
Het vaststell<strong>en</strong> of e<strong>en</strong> lobby succesvol is of niet is in het algeme<strong>en</strong> e<strong>en</strong> heikele<br />
aangeleg<strong>en</strong>heid. M<strong>en</strong> bed<strong>en</strong>ke dat het om politieke besluitvorming gaat. Dat wil<br />
zegg<strong>en</strong> dat wat vandaag verlies lijkt morg<strong>en</strong> winst kan zijn <strong>en</strong> omgekeerd. M<strong>en</strong><br />
kan nooit wet<strong>en</strong> wat er gebeurd zou zijn zonder dat er gelobbied was, <strong>en</strong> er<br />
bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> e<strong>en</strong> (soms groot) faseverschil is tuss<strong>en</strong> de lobby-inspanning<strong>en</strong> <strong>en</strong> het<br />
uiteindelijke resultaat. Desondanks overheerst de in<strong>dr</strong>uk dat lobby<strong>en</strong> ‘heel<br />
effectief’ is. Anderzijds k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> kamerled<strong>en</strong>, ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> <strong>en</strong> lobbyist<strong>en</strong> zichzelf<br />
doorgaans slechts e<strong>en</strong> beperkte invloed toe. Die teg<strong>en</strong>strijdigheid kan e<strong>en</strong> uiting<br />
van de geld<strong>en</strong>de spelcultuur zijn. In zo’n cultuur is het onverstandig zichzelf op<br />
de borst te slaan. De winnaar van e<strong>en</strong> politieke slag moet niet op<strong>en</strong>lijk<br />
triomfer<strong>en</strong>, want dat zet kwaad bloed <strong>en</strong> dat verslechtert weer de uitgangspositie<br />
voor e<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>de slag. Hij moet zijn winst incasser<strong>en</strong> <strong>en</strong> bed<strong>en</strong>k<strong>en</strong> dat politiek<br />
e<strong>en</strong> gevecht is dat nooit wordt beëindigd: er kom<strong>en</strong> altijd weer nieuwe slag<strong>en</strong>.<br />
Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> is er op e<strong>en</strong> goed werk<strong>en</strong>de markt, ook op e<strong>en</strong> politieke markt, zeld<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> overduidelijke winnaar: in het ideale geval is er e<strong>en</strong> collectief optimum, dat<br />
wil zegg<strong>en</strong>: winst voor elke betrokk<strong>en</strong> partij. Of de politieke markt nu altijd wel<br />
zo goed functioneert is te betwijfel<strong>en</strong>, maar er blijft alle red<strong>en</strong> voorzichtig te zijn<br />
met g<strong>en</strong>eralisaties.<br />
Satisfactie van achterban met lobbies van IPO <strong>en</strong> VNG<br />
Het Interprovinciaal Overleg (IPO) is dat in de og<strong>en</strong> van Provinciale Stat<strong>en</strong>led<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> succesvol operer<strong>en</strong>de organisatie geweest die de belang<strong>en</strong> van provincies<br />
goed behartigde of niet? Het antwoord komt uit e<strong>en</strong> schriftelijke <strong>en</strong>quête die vlak<br />
voor de PS-verkiezing<strong>en</strong> van 3 maart 1999 werd gehoud<strong>en</strong>. Het IPO is e<strong>en</strong><br />
succesvolle lobbiest. Zónder IPO was de vernieuwing van de provincies veel<br />
minder succesvol geweest, zegt 72 proc<strong>en</strong>t van de oude PS-led<strong>en</strong> (BB, 260299).<br />
Vergelijking met e<strong>en</strong> <strong>en</strong>quête onder geme<strong>en</strong>teraadsled<strong>en</strong> leert dat de<br />
geme<strong>en</strong>teraadsled<strong>en</strong> gemiddeld iets minder waardering hebb<strong>en</strong> voor de<br />
Ver<strong>en</strong>iging van Nederlandse Geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> (Binn<strong>en</strong>lands Bestuur, 040998)<br />
Succes- <strong>en</strong> faalfactor<strong>en</strong> bij lobby<br />
114
Overheidsdi<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> oriënter<strong>en</strong> zich bij hun beslissing<strong>en</strong> vooral op de positie die<br />
e<strong>en</strong> private organisatie heeft t<strong>en</strong> opzichte van e<strong>en</strong> voor de overheid relevant<br />
strijdpunt <strong>en</strong> op de standpunt<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> organisatie terzake. Traditioneel<br />
verwoord<strong>en</strong> branche-organisaties die standpunt<strong>en</strong>. Om succesvol te kunn<strong>en</strong><br />
lobby<strong>en</strong> di<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijf zich dus bewust te zijn van de strijdpunt<strong>en</strong> die aan de<br />
orde (kunn<strong>en</strong>) kom<strong>en</strong>, de relevantie hiervan voor de eig<strong>en</strong> organisatie <strong>en</strong> het<br />
eig<strong>en</strong> standpunt terzake.<br />
Timing is, zoals we al eerder opmerkt<strong>en</strong>, heel belangrijk. Bij e<strong>en</strong> te late reactie<br />
kan de kans invloed uit te oef<strong>en</strong><strong>en</strong> verkek<strong>en</strong> zijn, omdat e<strong>en</strong> strijdpunt het lobbygevoelige<br />
deel van zijn lev<strong>en</strong>scyclus al doorlop<strong>en</strong> heeft. Dan zijn er al concept<strong>beleid</strong>svoornem<strong>en</strong>s<br />
geformuleerd <strong>en</strong> heeft allerlei overleg al plaats gehad.<br />
Ingrijp<strong>en</strong>de koerswijzing<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> lobby zijn dan niet meer te verwacht<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
organisatie die effectief wil lobby<strong>en</strong> di<strong>en</strong>t dus alert te zijn, <strong>en</strong> zich ev<strong>en</strong>tueel te<br />
verstaan met ander<strong>en</strong>, bij voorbeeld brancheg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong>. De ambtelijke <strong>en</strong><br />
bestuurlijke wereld is niet op alle mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ontvankelijk voor informatie <strong>en</strong><br />
opinies: op e<strong>en</strong> gegev<strong>en</strong> mom<strong>en</strong>t zit ‘de zaak dicht’. Dit geldt ook voor<br />
parlem<strong>en</strong>taire sectorspecialist<strong>en</strong>. Iedere lobby kan e<strong>en</strong> zeker effect sorter<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
lobby die niet doordacht is, is ‘geritsel in de marge’.<br />
Dat is dus e<strong>en</strong> belangrijke succesfactor. Eerder werd<strong>en</strong> al terloops <strong>en</strong>kele andere<br />
factor<strong>en</strong> g<strong>en</strong>oemd, zoals de relevantie van e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sstrijdpunt voor de<br />
onderneming, het kiez<strong>en</strong> van het juiste mom<strong>en</strong>t in relatie tot de fase waarin de<br />
lev<strong>en</strong>scyclus van e<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sinitiatief zich bevindt, het beschikk<strong>en</strong> over e<strong>en</strong><br />
consist<strong>en</strong>t standpunt, <strong>en</strong> de beschikbaarheid van ruilmiddel<strong>en</strong>. Daarnaast is ‘de<br />
kans van slag<strong>en</strong> groter naarmate het onderwerp (...) ‘technischer van aard is, niet<br />
in de op<strong>en</strong>baarheid is (ge<strong>en</strong> media-aandacht), gericht is op het handhav<strong>en</strong> van<br />
<strong>beleid</strong> (in plaats van op <strong>beleid</strong>swijziging) <strong>en</strong> ge<strong>en</strong> conflicter<strong>en</strong>de belang<strong>en</strong><br />
oproept’, aldus De Later (1989: 43). In de sfeer van de middel<strong>en</strong> is, volg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong><br />
auteur, ‘het belangrijkste middel dat werkgevers tot hun beschikking hebb<strong>en</strong> om<br />
hun w<strong>en</strong>s<strong>en</strong> te lat<strong>en</strong> vervull<strong>en</strong>, (...) argum<strong>en</strong>tatiekracht’ (Van de V<strong>en</strong>, 1988: 31).<br />
Lobby<strong>en</strong> is argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong>, <strong>en</strong> niet slechts pressie uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong>. En: ‘Wij hoev<strong>en</strong> niet<br />
te <strong>dr</strong>eig<strong>en</strong>. Het argum<strong>en</strong>t is ons wap<strong>en</strong>’ (Van de V<strong>en</strong>, 1988: 33).<br />
Dat klinkt nobel <strong>en</strong> rationeel, maar in het politieke proces (<strong>en</strong> bureaupolitiek is<br />
ook politiek) zijn de inhoudelijk goede argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> zeld<strong>en</strong> voldo<strong>en</strong>de. De door de<br />
lobbyist aangevoerde argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> ook overtuig<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> middel daartoe is<br />
‘positief label<strong>en</strong>’. E<strong>en</strong> voorbeeld daarvan is de Philips-lobby ‘1992: reciprociteit<br />
van de vrijhandel’. Reciprociteit, wederkerigheid, is e<strong>en</strong> label dat positieve<br />
gevoel<strong>en</strong>s oproept <strong>en</strong> daarom goed gekoz<strong>en</strong> lijkt. Veel beter in elk geval dan<br />
selectief protectionisme, of iets dergelijks, dat, semantisch gezi<strong>en</strong>, hier de lading<br />
ev<strong>en</strong> goed zou dekk<strong>en</strong>. Nieuwe (positieve) labels zijn nuttig; politici nem<strong>en</strong> nogal<br />
e<strong>en</strong>s graag e<strong>en</strong> nieuw woord over. De lobbyist speelt daarop in: e<strong>en</strong> nieuw,<br />
pakk<strong>en</strong>d label vergroot de kans op acceptatie van e<strong>en</strong> idee of e<strong>en</strong> w<strong>en</strong>s.<br />
Om te overtuig<strong>en</strong> is echter niet alle<strong>en</strong> de boodschap <strong>en</strong> de verpakking daarvan<br />
van belang. De afz<strong>en</strong>der doet er ev<strong>en</strong>e<strong>en</strong>s toe. Het is makkelijker te lobby<strong>en</strong> voor<br />
115
e<strong>en</strong> organisatie die erg<strong>en</strong>s de grootste, bijna de grootste of bijkans de <strong>en</strong>ige in is. Zo<br />
heeft Philips bij het lobby<strong>en</strong> voordeel van het feit dat het e<strong>en</strong> zeer grote<br />
werkgever is.<br />
E<strong>en</strong> professionele externe lobbyist moet zich, om succesvol te kunn<strong>en</strong> zijn,<br />
afvrag<strong>en</strong> voor welk strijdpunt hij in het strijdperk treedt <strong>en</strong> welk niet. Hij moet<br />
zuinig zijn: ‘het floret elegant hanter<strong>en</strong>’. Voor van alles <strong>en</strong> nog wat lobby<strong>en</strong> voor<br />
e<strong>en</strong>zelfde be<strong>dr</strong>ijf maakt de lobby tot e<strong>en</strong> ‘bot’ middel. Dat hij door voor van alles<br />
<strong>en</strong> nog wat in het strijdperk te tred<strong>en</strong> veel <strong>en</strong>tree krijgt, is over het algeme<strong>en</strong><br />
minder belangrijk dan dossier- <strong>en</strong> procedurek<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> argum<strong>en</strong>tatiekracht. Voor<br />
succes zijn toonzetting <strong>en</strong> frequ<strong>en</strong>tie ev<strong>en</strong>e<strong>en</strong>s zeer belangrijk: ‘te veel’ <strong>en</strong> ‘te vaak’<br />
wekt irritatie, volg<strong>en</strong>s lobbyist<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> onzekere pres<strong>en</strong>tatie werkt al ev<strong>en</strong>min.<br />
M<strong>en</strong> moet als zelf zeer overtuigd overkom<strong>en</strong>. Onzekerheid blijkt aan de ander<br />
kant van de tafel opgevat te word<strong>en</strong> als het beschikk<strong>en</strong> over alternatiev<strong>en</strong> voor het<br />
ing<strong>en</strong>om<strong>en</strong> standpunt. De kop bov<strong>en</strong> e<strong>en</strong> artikel over lobby<strong>en</strong> voor<br />
onderneming<strong>en</strong> luidt dan ook niet zonder red<strong>en</strong>: ‘onze filosofie is: biedt nooit<br />
e<strong>en</strong> alternatief’ (Van de V<strong>en</strong>, 1988).<br />
Specifieke factor<strong>en</strong> bij lobby<br />
De succes- <strong>en</strong> faalfactor<strong>en</strong> zijn niet voor e<strong>en</strong> ‘gemiddelde’ lobby op elk<br />
overheidsniveau gelijk. ‘Brussel’ vergt in e<strong>en</strong> aantal opzicht<strong>en</strong> e<strong>en</strong> andere aanpak<br />
dan lobby van e<strong>en</strong> organisatie uit e<strong>en</strong> geme<strong>en</strong>te bij het bestuur van diezelfde<br />
geme<strong>en</strong>te. We gev<strong>en</strong> <strong>en</strong>kele voorbeeld<strong>en</strong> van k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong> van lobby richting<br />
‘Brussel’ (zie Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993b; 1994).<br />
T<strong>en</strong> eerste is de lobby vanuit Nederland veelal versnipperd. Iedere<strong>en</strong> wil<br />
zelfredzaam zijn <strong>en</strong> e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> lobby voer<strong>en</strong>. Soms geldt dat voor private<br />
organisaties, maar niet zeld<strong>en</strong> ook voor grotere geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> afzonderlijke<br />
departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Coördiner<strong>en</strong> lijkt wel het laatste wat m<strong>en</strong> in Nederland wil.<br />
Daarmee b<strong>en</strong>adel<strong>en</strong> deze organisaties zich <strong>en</strong> ze overschatt<strong>en</strong> zichzelf, want wat<br />
als organisatie in Nederland qua grootte <strong>en</strong> aandacht krijg<strong>en</strong> in de media wat<br />
voorstelt, betek<strong>en</strong>t vrijwel niets in de Brusselse ar<strong>en</strong>a. Organisaties met e<strong>en</strong>zelfde<br />
belang zoud<strong>en</strong> hun kracht<strong>en</strong> juist moet<strong>en</strong> bundel<strong>en</strong>. Het advies luidt: doe niet op<br />
eig<strong>en</strong> houtje wat beter sam<strong>en</strong> kan. E<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>t moet niet te gauw d<strong>en</strong>k<strong>en</strong><br />
dat de lobby over <strong>en</strong>ergie<strong>beleid</strong> uitsluit<strong>en</strong>d e<strong>en</strong> kwestie van Economische Zak<strong>en</strong><br />
(EZ) is, <strong>en</strong> afstemming met Buit<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong> onnodig is omdat bij EZ e<strong>en</strong><br />
directoraat-g<strong>en</strong>eraal Energie bestaat.<br />
T<strong>en</strong> tweede, grote private organisaties die lobby richting Brussel be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong><br />
moet<strong>en</strong> zorg<strong>en</strong> voor rugdekking. Philips onderhield daarom nauw contact met<br />
het ministerie van Economische Zak<strong>en</strong> bij zijn HDTV-lobby, maar ook om<br />
voelhor<strong>en</strong>s in de Europese ministerraad te hebb<strong>en</strong> (Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1993a: 90).<br />
T<strong>en</strong> derde, is het gew<strong>en</strong>st om niet of niet teveel te juich<strong>en</strong> over succes. Lobby is<br />
ge<strong>en</strong> voetbalwedstrijd. Flevoland toonde zich wel erg blij met e<strong>en</strong> forse subsidie.<br />
‘Wie erg hard juicht, heeft teveel gekreg<strong>en</strong>’ (Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, 1994: 9). Misschi<strong>en</strong><br />
bezuurt m<strong>en</strong> dat de volg<strong>en</strong>de keer.<br />
116
T<strong>en</strong> vierde zijn prioriteit<strong>en</strong> gew<strong>en</strong>st. Wie veel dossiers bijhoudt <strong>en</strong> achter veel<br />
dossiers aan jaagt, kan op besliss<strong>en</strong>de mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> te laat kom<strong>en</strong>. Lankmoedigheid<br />
is ev<strong>en</strong>min gew<strong>en</strong>st. Binn<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong> ontdekte het dossier ‘Europees<br />
alarmnummer’ bijna gelijk met het gereedkom<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> nationaal<br />
alarmnummer. Te laat dus.<br />
T<strong>en</strong> vijfde moet m<strong>en</strong> de tijd nem<strong>en</strong> voor de omgang met allerlei Brusselse<br />
betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong>. Informeel contact is belangrijk. Dat betek<strong>en</strong>t dat m<strong>en</strong> bij tijd <strong>en</strong><br />
wijle in Brussel moet zijn. Schriftelijke communicatie volstaat niet.<br />
Dat war<strong>en</strong> <strong>en</strong>kele less<strong>en</strong> uit e<strong>en</strong> veel groter aantal. We gav<strong>en</strong> ze bij wijze van<br />
voorbeeld. Dergelijke overheidsspecifieke less<strong>en</strong> zijn ook te gev<strong>en</strong> voor lobby bij<br />
andere overhed<strong>en</strong>.<br />
Less<strong>en</strong><br />
Kijk<strong>en</strong> we nog e<strong>en</strong>s naar vor<strong>en</strong>staande less<strong>en</strong> dan valt op dat versnipperde lobby<br />
e<strong>en</strong> bij geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> duidelijk minder belangrijk punt is; de lokale ar<strong>en</strong>a is kleiner<br />
<strong>en</strong> georganiseerde betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong> met gelijke belang<strong>en</strong> k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> elkaar veelal.<br />
Informeel contact kan ook lokaal van belang zijn, maar is ook minder<br />
problematisch, opnieuw omdat de lokale ar<strong>en</strong>a kleiner is dan de Brusselse.<br />
Timing is ook lokaal van betek<strong>en</strong>is, maar het aantal bij te houd<strong>en</strong> dossiers zal<br />
kleiner zijn, zodat e<strong>en</strong> organisatie die wil lobby<strong>en</strong> minder gauw het overzicht<br />
verliest. Maar er kan natuurlijk ook lokaal veel misgaan. De <strong>en</strong>e lobby is de<br />
andere niet. M<strong>en</strong> hoede zich voor teveel g<strong>en</strong>eralisatie.<br />
Literatuur over lobby<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
22 Lobby van e<strong>en</strong> specifieke groep: Commissariss<strong>en</strong> der Koningin<br />
Commissaris der Koningin (CdK’s) do<strong>en</strong> vaak aan lobby.<br />
Het zijn in 1999 de volg<strong>en</strong>de person<strong>en</strong> die vaak in D<strong>en</strong> Haag te vind<strong>en</strong> zijn,<br />
de CdK’s: Alders (Groning<strong>en</strong>), Nijpels (Friesland), Ter Beek (Dr<strong>en</strong>the),<br />
H<strong>en</strong><strong>dr</strong>ikx (Overijssel), Kamminga (Gelderland), Houb<strong>en</strong> (Overijssel), Jager<br />
(Flevoland), Van Gelder (Zeeland), Leemhuis (Zuid-Holland), Van<br />
Kem<strong>en</strong>dade (Noord-Holland), Van Voorst tot Voorst (Limburg), Staal<br />
(Utrecht). D<strong>en</strong>k ook aan eerdere CdK’s als Patijn (Zuid-Holland, in 1999<br />
burgemeester van Amsterdam), Wiegel (Friesland) <strong>en</strong> Vonhoff (Groning<strong>en</strong>).<br />
Werkwijze bij lobby: Patijn<br />
Hoe ging<strong>en</strong> CdK’s als lobbyist te werk? Schelto Patijn, voormalig Commissaris<br />
der Koningin in Zuid-Holland in e<strong>en</strong> terugblik aan het woord.<br />
Citaat: ‘Je belt ‘s ocht<strong>en</strong>d de ambt<strong>en</strong>aar <strong>en</strong> je zegt: "Met Patijn, Commissaris van<br />
de Koningin in Zuid-Holland". Zo’n ambt<strong>en</strong>aar is dan helemaal vereerd, dat jij<br />
hem belt. Dan maak je de deal, zeg, 50 miljo<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> brug in Gorinchem, <strong>en</strong> je<br />
zegt teg<strong>en</strong> die ambt<strong>en</strong>aar:<br />
117
"En dat ga jij zo bij de minister op zijn bureau legg<strong>en</strong>, he?" "‘s Middags bel je de<br />
minister <strong>en</strong> je vraagt hem of hij niet wat geld over heeft voor e<strong>en</strong> brug in<br />
Gorinchem. En dan leest je het briefje voor dat je sam<strong>en</strong> met zijn ambt<strong>en</strong>aar hebt<br />
opgezet. Zo makkelijk is het".<br />
Patijn blijkt dol op lobby<strong>en</strong> te zijn (geweest). "Als het lukt, is het net als het<br />
winn<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> voetbalwedstrijd", zegt Patijn.<br />
Zijn grootste succes als lobbyist-CdK was de b<strong>en</strong>oeming van <strong>dr</strong>. Ad Havermans<br />
tot burgemeester van D<strong>en</strong> Haag. Dat heeft hem, zo meldt hij in NRC (230299),<br />
veel zorg<strong>en</strong> <strong>en</strong> tijd gekost, ‘want de geme<strong>en</strong>teraad lag dwars’. ‘Ik heb to<strong>en</strong> via<br />
premier Lubbers <strong>en</strong> minister Rietkerk (Binn<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong>) geregeld dat<br />
Havermans het toch geword<strong>en</strong> is’ (NRC, 230299).<br />
Lobby ess<strong>en</strong>tieel voor provincies<br />
Zijn inzi<strong>en</strong>s is lobby<strong>en</strong> van lev<strong>en</strong>sbelang voor provincies. Provinciebestur<strong>en</strong> gaan<br />
namelijk over <strong>beleid</strong>svraagstukk<strong>en</strong>, waarvoor ze budget van het Rijk ontvang<strong>en</strong><br />
via het Provinciefonds, de gezam<strong>en</strong>lijke geldpot van de provincies. D<strong>en</strong>k aan<br />
budget voor onder meer milieu, landschap, waterweg<strong>en</strong>, op<strong>en</strong>baar vervoer,<br />
ouder<strong>en</strong>zorg, psychiatrische inrichting<strong>en</strong>. Het Provinciefonds (zo’n 1.7 miljard<br />
guld<strong>en</strong> omvatt<strong>en</strong>d) is niet voldo<strong>en</strong>de voor het realiser<strong>en</strong> van allerlei zak<strong>en</strong> waar<br />
het Rijk belang bij heeft. Ze zett<strong>en</strong> dus additionele middel<strong>en</strong> in, zoals de minister<br />
van Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat doet. Provinciebestur<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> zelf ook ambities <strong>en</strong><br />
daarvoor will<strong>en</strong> ze additionele middel<strong>en</strong> verwerv<strong>en</strong> bij het Rijk. Voor hogere<br />
rivierdijk<strong>en</strong>, voor extra weg<strong>en</strong> <strong>en</strong> aansluiting<strong>en</strong>, voor de bouw van e<strong>en</strong><br />
academisch ziek<strong>en</strong>huis, e<strong>en</strong> universiteit, herindeling<strong>en</strong> of<br />
burgemeestersb<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong> moet dus gelobbied word<strong>en</strong>.<br />
Wat lobby niet is<br />
Wat lobby niet is? Niet iemand over de streep trekk<strong>en</strong> om iets te do<strong>en</strong> wat die<br />
niet wil. Jan Terlouw, oud-CdK van Gelderland, zegt: ‘Niet zeur<strong>en</strong> <strong>en</strong> bedel<strong>en</strong><br />
maar informer<strong>en</strong>; lat<strong>en</strong> zi<strong>en</strong> hoe de ander beter kan word<strong>en</strong> van jouw aanbod?’<br />
(NRC, 230299).<br />
Definitie van lobby volg<strong>en</strong>s CdK’s<br />
Volg<strong>en</strong>s Patijn is lobby e<strong>en</strong> ‘kunst <strong>en</strong> e<strong>en</strong> sport’. ‘Lobby is iemand ervan<br />
overtuig<strong>en</strong> dat wat jij wil hem ook iets oplevert’, aldus H<strong>en</strong>k Vonhoff, oud-CdK<br />
in Groning<strong>en</strong> (NRC, 230299). Win, winsituaties prober<strong>en</strong> te schepp<strong>en</strong> dus. ‘Lobby<br />
is wederzijds kietelwerk met e<strong>en</strong> lange geschied<strong>en</strong>is, e<strong>en</strong> voortdur<strong>en</strong>d quid pro<br />
quo’ (NRC, 230299). E<strong>en</strong> CdK die e<strong>en</strong> lobby gehonoreerd zag, moet natuurlijk als<br />
het kabinet e<strong>en</strong> beroep op hem of haar doet ook iets terug do<strong>en</strong>.<br />
Casus A73: lobby<br />
E<strong>en</strong> voorbeeld van e<strong>en</strong> lobby om tot e<strong>en</strong> win-winsituatie te kom<strong>en</strong>.<br />
De provinciebestuurders van Limburg probeerd<strong>en</strong> zo te werk te gaan bij<br />
de discussie over de A73. Er was e<strong>en</strong> contract tuss<strong>en</strong> CdK Van Voorst tot<br />
Voorst <strong>en</strong> Teders, directeur van Rijkswaterstaat Limburg, dat de weg, de<br />
A73-Zuid, er rond 2003 zou zijn. Minister Netel<strong>en</strong>bos kwam daarop eind<br />
118
1998 met e<strong>en</strong> groot plan voor wg<strong>en</strong>aanleg in Nederland waarin bestaande<br />
afsprak<strong>en</strong> ond de A73 niet war<strong>en</strong> opg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. De minister was er niet van<br />
op de hoogte of w<strong>en</strong>dde dat voor. Protest uit Limburg. Nieuw overleg,<br />
waarbij de provincie wijst op de afsprak<strong>en</strong>, er e<strong>en</strong> bod bijdoet (extra<br />
miljo<strong>en</strong><strong>en</strong>) <strong>en</strong> V<strong>en</strong>lo-Tegel<strong>en</strong> met de provincie prober<strong>en</strong> knelpunt<strong>en</strong><br />
opgehev<strong>en</strong> te krijg<strong>en</strong>. En zo nog wat zak<strong>en</strong>. Dat werd geregeld, waarbij het<br />
gew<strong>en</strong>ste/beoogde jaar van realisatie desalniettemin waarschijnlijk niet<br />
gehaald wordt. De verbreding van problematiek voorkwam gezichtsverlies<br />
<strong>en</strong> maakte e<strong>en</strong> win-wingevoel mogelijk. Deorganisaties in de provincie,<br />
zoals de Kamers van Koophandel <strong>en</strong> de Werkgeversver<strong>en</strong>iging werd<strong>en</strong> niet<br />
meer met protest gehoord.<br />
Provinciebestuurders operer<strong>en</strong> niet alle<strong>en</strong>, maar soms in het verband van het<br />
Interprovinciaal Overleg (IPO). Het IPO werd vrij succesvol in de og<strong>en</strong> van de<br />
Provinciale Stat<strong>en</strong> (NN, 260299). Sommige provincies hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong><br />
lobbykantoor in Brussel.<br />
De belangrijkste provinciale lobbyist<strong>en</strong> zijn de gedeputeerd<strong>en</strong> <strong>en</strong> de<br />
Commissariss<strong>en</strong> der Koning. De CdK’s sprek<strong>en</strong> maandelijks met de minister van<br />
Binn<strong>en</strong>landse Zak<strong>en</strong> <strong>en</strong> zijn dus regulier in D<strong>en</strong> Haag. Vonhoff: ‘Alles wordt<br />
voorbereid door ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, maar op e<strong>en</strong> gegev<strong>en</strong> mom<strong>en</strong>t kom je zelf in de<br />
baan’.<br />
Sc<strong>en</strong>ario’s voor provincielobbies<br />
Er bestaan verschill<strong>en</strong>de sc<strong>en</strong>ario’s voor provincielobbies.<br />
1 Soms wordt geprobeerd e<strong>en</strong> minister naar de provincie te hal<strong>en</strong>.<br />
CdK Houb<strong>en</strong> meldt dat zijn provincie de meest vergrijsde is. Na e<strong>en</strong> bezoek<br />
van premier Kok aan Noord-Brabant kwam er meer geld voor de<br />
uitbreiding van verpleeg- <strong>en</strong> verzorgingstehuiz<strong>en</strong>’.<br />
2 E<strong>en</strong> tweede strategie is het bezoek van het gehele college van GS aan D<strong>en</strong><br />
Haag.<br />
Zo’n bezoek werd door GS van Brabant afgelegd over de reconstructie van<br />
het buit<strong>en</strong>gebied als gevolg van de sanering van de vark<strong>en</strong>ssector, e<strong>en</strong> voor<br />
Noord-Brabant majeur vraagstuk.<br />
3 Lobby door het onderhoud<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> goede persoonlijke relaties met Haagse<br />
<strong>beleid</strong>smakers. Netwerk<strong>en</strong> opbouw<strong>en</strong> <strong>en</strong> onderhoud<strong>en</strong>. Daarin moet<strong>en</strong> naast<br />
ministers, kamerled<strong>en</strong> <strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> e<strong>en</strong> plaats hebb<strong>en</strong>.<br />
De gewiekste CdK br<strong>en</strong>gt niet lle<strong>en</strong> k<strong>en</strong>nis in maar beschikt in D<strong>en</strong> Haag<br />
over k<strong>en</strong>niss<strong>en</strong>. Terlouw: ‘In mijn tijd als commissaris k<strong>en</strong>de ik elke hoge<br />
ambt<strong>en</strong>aar <strong>en</strong> ook nu nog krijg ik elke minister zo aan de telefoon. Dat helpt<br />
natuurlijk’ (NRC, 230299). Die regel geldt niet alle<strong>en</strong> voor CdK’s maar ook<br />
voor gedeputeerd<strong>en</strong> <strong>en</strong> voor hoge ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>.<br />
119
Lobby door e<strong>en</strong> partijg<strong>en</strong>oot te b<strong>en</strong>ader<strong>en</strong> kan nuttig zijn. Lobby geschiedt zeker<br />
niet uitsluit<strong>en</strong>d via de eig<strong>en</strong> partijlijn. Bij de lobby van de noordelijke provincies<br />
was e<strong>en</strong> spreiding van politieke kleur<strong>en</strong> handig, aldus Vonhoff (NRC, 230299).<br />
De liberale CdK b<strong>en</strong>aderde e<strong>en</strong> liberale minister, de vice-premier Van Aard<strong>en</strong>ne.<br />
De Dr<strong>en</strong>thse CdK van PvdA-huize b<strong>en</strong>aderde e<strong>en</strong> PvdA-boegbeeld in het<br />
kabinet.<br />
Heeft e<strong>en</strong> CdK die in D<strong>en</strong> Haag gehuisvest was e<strong>en</strong> voorsprong? Patijn, oud-CdK<br />
van Zuid-Holland, ontk<strong>en</strong>t het niet.<br />
‘Als ik iemand wilde sprek<strong>en</strong>, liep ik gewoon bij ze langs. Of ik ging naar e<strong>en</strong><br />
receptie bij de e<strong>en</strong> of andere ambassadeur waar ik wist dat e<strong>en</strong> bepaalde minister zou<br />
zijn’ (NRC, 230299)<br />
Oud-CdK Hans Wiegel van Friesland ging anders te werk. Dat kon hij zich<br />
veroorlov<strong>en</strong> omdat hij oud-fractievoorzitter van de VVD was <strong>en</strong> oud-minister.<br />
Hij nam gewoon intrek in Hotel Des Indes <strong>en</strong> het bezoek ging dan af <strong>en</strong> aan. Hij<br />
nodigde uit wie hij wilde sprek<strong>en</strong>.<br />
23 Waardering van lobby <strong>en</strong> te verwacht<strong>en</strong> ontwikkeling<strong>en</strong><br />
Zoals bij alles is de waardering van het lobby<strong>en</strong> afhankelijk van het standpunt<br />
van de beoordelaar.<br />
Bezi<strong>en</strong> vanuit het gezichtspunt van de betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong> op de politieke markt is het<br />
oordeel teg<strong>en</strong>woordig doorgaans positief. Voor de onderneming past lobby<strong>en</strong>,<br />
mits de methode maatschappelijk gezi<strong>en</strong> legitiem is, in de gereedschapskist<br />
waarmee de markt bewerkt wordt. De politicus is gedi<strong>en</strong>d met informatie <strong>en</strong> met<br />
hand- <strong>en</strong> spandi<strong>en</strong>st<strong>en</strong>, <strong>en</strong> de beroepslobbyist verdi<strong>en</strong>t er zijn brood mee. Vond<br />
hij het e<strong>en</strong> onoirbare bezigheid, dan had hij wel e<strong>en</strong> andere stiel gekoz<strong>en</strong>.<br />
Er word<strong>en</strong> ook wel klacht<strong>en</strong> geuit. Van ambtelijke zijde wordt wel e<strong>en</strong>s geklaagd<br />
over de grote <strong>dr</strong>ukte door de to<strong>en</strong>ame van lobby, zeker in Brussel. Sommige<br />
parlem<strong>en</strong>tariërs hebb<strong>en</strong> niets teg<strong>en</strong> lobby maar wel teg<strong>en</strong> amateuristische lobby,<br />
die zij waarnem<strong>en</strong>.<br />
Los van de directe betrokk<strong>en</strong>heid kan m<strong>en</strong> ook opmerk<strong>en</strong> dat lobby<strong>en</strong> past<br />
binn<strong>en</strong>, althans niet strijdig is met e<strong>en</strong> competitieve democratie-opvatting. Uit de<br />
concurrer<strong>en</strong>de m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> kan e<strong>en</strong> optimum volg<strong>en</strong>, is dan de gedacht<strong>en</strong>gang,<br />
mits de kwaliteit van de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> de doorslag geeft. We hebb<strong>en</strong> gezi<strong>en</strong> dat<br />
dat niet per definitie bij e<strong>en</strong> lobby het geval is (de verpakking van de boodschap,<br />
de z<strong>en</strong>der, de mate van geïnformeerdheid, de timing <strong>en</strong> zo voort spel<strong>en</strong> immers<br />
mee), maar dat soort manco’s verton<strong>en</strong> verkiezingscampagnes <strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>taire<br />
debatt<strong>en</strong> ook.<br />
Ernstiger wellicht is het bezwaar van de e<strong>en</strong>zijdigheid. E<strong>en</strong> lobby is het e<strong>en</strong>zijdig<br />
naar vor<strong>en</strong> br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> bepaald belang. In de lobby-literatuur wordt dit de<br />
‘mobilisation of bias’ g<strong>en</strong>oemd, het mobiliser<strong>en</strong> van vertek<strong>en</strong>ing. Op dit punt kan<br />
m<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>werp<strong>en</strong> dat vele lobbies ook vele belang<strong>en</strong> naar vor<strong>en</strong> br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>.<br />
Analoog aan de kritiek op de vrije markt kan m<strong>en</strong> zegg<strong>en</strong> dat lobby<strong>en</strong> tot e<strong>en</strong><br />
120
optimale besluitvorming kan bij<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong>, mits er op de politieke markt maar ge<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>treebelemmering<strong>en</strong> zijn <strong>en</strong> de marktpartij<strong>en</strong> ongeveer ev<strong>en</strong> sterk zijn. Eén<br />
lobby kan m<strong>en</strong> e<strong>en</strong> ramp noem<strong>en</strong>, maar duiz<strong>en</strong>d lobbies e<strong>en</strong> zeg<strong>en</strong> voor de<br />
democratie. Lobby<strong>en</strong> is uiteraard schadelijk wanneer stelselmatig andere<br />
belang<strong>en</strong> die ook behartigd zoud<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong>, maar waarvoor niet<br />
gelobbied wordt, minder of zelfs niet in de afweging betrokk<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Dat kan<br />
ook gebeur<strong>en</strong> als bepaalde lobbies sterk geprofessionaliseerd zijn <strong>en</strong> de<br />
teg<strong>en</strong>standers van hun belang nieuweling<strong>en</strong> zijn <strong>en</strong>/of amateuristisch te werk<br />
gaan. Dan word<strong>en</strong> e<strong>en</strong> redelijke macht<strong>en</strong>spreiding <strong>en</strong> het pluralisme in gevaar<br />
gebracht. Van de lobby bij de Europese Unie kan m<strong>en</strong> zegg<strong>en</strong> dat deze niet<br />
repres<strong>en</strong>tatief is maar e<strong>en</strong>zijdig: de lobbies van grote private organisaties ligg<strong>en</strong><br />
voorop. Vooral multinationale private organisaties zijn al lang op ‘Brussel’<br />
georiënteerd. Europarlem<strong>en</strong>tariër A.Mett<strong>en</strong> meldde in 1990 dat van 150<br />
verzoek<strong>en</strong> die hij in 3,5 maand ontving neg<strong>en</strong>tig proc<strong>en</strong>t toe te rek<strong>en</strong><strong>en</strong> was aan<br />
de industrie.<br />
De beslot<strong>en</strong>heid waarin e<strong>en</strong> <strong>en</strong> ander eo ipso zich afspeelt, ver<strong>dr</strong>aagt zich minder<br />
goed met de hier te lande dominante opvatting<strong>en</strong> over democratie. Daar zit ook<br />
het gevaar van het overschrijd<strong>en</strong> van ethische gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> in. Door het ontbrek<strong>en</strong><br />
van publieke controle <strong>en</strong> op<strong>en</strong>baarheid word<strong>en</strong> hoge eis<strong>en</strong> gesteld aan het<br />
vermog<strong>en</strong> van betrokk<strong>en</strong><strong>en</strong> zichzelf niet op e<strong>en</strong> hell<strong>en</strong>d vlak te begev<strong>en</strong>.<br />
Daardoor kan, in extreme gevall<strong>en</strong>, het ‘argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong>, overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong> daardoor<br />
beïnvloed<strong>en</strong>’ verword<strong>en</strong> tot het betal<strong>en</strong> van smeergeld <strong>en</strong> aldus overtuig<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
beïnvloed<strong>en</strong>. Van dat soort aberraties zijn voor wat betreft ons land gelukkig<br />
amper voorbeeld<strong>en</strong> te gev<strong>en</strong>, maar voor het buit<strong>en</strong>land helaas meer. De huidige<br />
politieke deconfiture van Italië spreekt hier boekdel<strong>en</strong>. Blijkbaar bepaalt de<br />
heers<strong>en</strong>de politieke cultuur de gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> wat wel <strong>en</strong> niet oirbaar is. En<br />
omdat de politieke cultuur variabel is, zijn de gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> variabel <strong>en</strong> veranderlijk.<br />
Smeergeld betal<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> ideële maar armlastige organisaties als Amnesty<br />
International (die óók lobby<strong>en</strong>) natuurlijk niet. Is die vaststelling, <strong>en</strong> gelet op de<br />
grotere fonds<strong>en</strong> waarover (grote) private organisaties kunn<strong>en</strong> beschikk<strong>en</strong>, in<br />
sam<strong>en</strong>hang met het vermoed<strong>en</strong> dat in het schemergebied van de op<strong>en</strong>baarheid<br />
onoirbare praktijk<strong>en</strong> toch wel voor zull<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> er de oorzaak van, dat in de<br />
publieke oordeelsvorming e<strong>en</strong> negatiever oordeel over ondernemers- <strong>en</strong><br />
ondernemingslobbies dan over andere lobbies bestaat? Het is mogelijk.<br />
Consist<strong>en</strong>t is het oordeel in elk geval niet; als in alle gevall<strong>en</strong> t<strong>en</strong>minste dezelfde<br />
ethische regels in acht word<strong>en</strong> g<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. Gebeurt dat, dan kan m<strong>en</strong> private<br />
organisaties niet het recht ontzegg<strong>en</strong> te do<strong>en</strong> wat andere sector<strong>en</strong> als de<br />
onderwijs- <strong>en</strong> welzijnswereld <strong>en</strong> ook de vakbeweging <strong>en</strong> het Gro<strong>en</strong>e Front zich al<br />
veel langer permitter<strong>en</strong>. Waarom zij wel <strong>en</strong> de be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> niet?<br />
Het lijkt er echter op dat lobby<strong>en</strong> (waarvan iedere<strong>en</strong> wist dat het gebeurde, maar<br />
waarvan slechts e<strong>en</strong> <strong>en</strong>keling dorst toe te gev<strong>en</strong> dat hij het deed) steeds meer<br />
geaccepteerd gaat word<strong>en</strong>; ook het lobby<strong>en</strong> door <strong>en</strong> voor private organisaties <strong>en</strong><br />
non-profitorganisaties zal vermoedelijk verder ontdaan word<strong>en</strong> van negatieve<br />
connotaties.<br />
121
Nederlandse literatuur over lobby<br />
Algeme<strong>en</strong><br />
- Beekers, F. <strong>en</strong> P. van Helsding<strong>en</strong>, Topfigur<strong>en</strong> sprek<strong>en</strong> zich uit, Amsterdam,<br />
1981.<br />
- B<strong>en</strong>nis, W., B<strong>en</strong>nis: e<strong>en</strong> Haags lobbykantoor, in: Nam<strong>en</strong>s, 1988, nr. 2, pp. 12-16.<br />
- B<strong>en</strong>nis, W.J., B.M.J. Paauw <strong>en</strong> M.P.C.M. van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong> (red.), Lobby<strong>en</strong>- Hoe<br />
werkt ‘t ?, D<strong>en</strong> Haag, 1990.<br />
- Kok, F. & T. van der Maas (red.), De wandelgang – Lobby<strong>en</strong> in de politiek, Bert<br />
Bakker, Amsterdam, 2001.<br />
- Later, L. de, Lobby<strong>en</strong> voor de overheid, in: Intermediair, jrg. 26, nr. 30, 28 juli<br />
1989, pp. 41-43.<br />
- Public Affairs Consultants, Gewog<strong>en</strong> belang<strong>en</strong>-Public affairs in theorie <strong>en</strong><br />
praktijk, Dev<strong>en</strong>ter, 1992.<br />
- Twijnstra, A. <strong>en</strong> D. Keuning, Organisatie-advieswerk, Leid<strong>en</strong>, 1988.<br />
Situering van lobby in private organisaties<br />
- Leyer, J.H., De ontwikkeling van public affairs als managem<strong>en</strong>tfunctie, in:<br />
Twijnstra, A. <strong>en</strong> J.W.A. van Dijk, red., Managem<strong>en</strong>t <strong>en</strong> politiek - Sam<strong>en</strong>spel <strong>en</strong><br />
teg<strong>en</strong>spel, Leid<strong>en</strong>, 1987, pp. 175-191.<br />
Werkgeverslobby<br />
- V<strong>en</strong>, P. van de, De werkgeverslobby, in: Intermediair, jaargang 24, nr. 51, 23<br />
dec. 1988, pp. 29-35.<br />
- Zijlstra, K., Be<strong>dr</strong>ijfslobby is welkom op het Binn<strong>en</strong>hof, in: Nam<strong>en</strong>s, 1988, nr. 2,<br />
pp. 22-25.<br />
- Kouw<strong>en</strong>hov<strong>en</strong>, V.P., Hoe lobbyt het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> in de politiek?, in: Nam<strong>en</strong>s,<br />
nov. 1986, pp. 377-380.<br />
Lobby in Brussel<br />
- Buit<strong>en</strong>dijk, G.J. <strong>en</strong> M.P.C.M. van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, Brusselse adviescomités: e<strong>en</strong><br />
invloedskanaal?, in: Bestuurskunde, 1994, nr. 5, pp. 193-209.<br />
- Chorus, R.C.M., De Brusselse lobby: het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> versnelt de Europese<br />
integratie, in: Nam<strong>en</strong>s, 2 maart 1988, pp. 30-34.<br />
- Groothuis, G.B.M., Hoe werkt lobby<strong>en</strong> bij de Europese Geme<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong>?, in:<br />
Nam<strong>en</strong>s, 2 maart 1988, pp. 34-41.<br />
Lobbytechniek<strong>en</strong><br />
- Louwerse, J. <strong>en</strong> H.R. Commandeur, Welke lobbytechniek<strong>en</strong> hanter<strong>en</strong><br />
onderneming<strong>en</strong>, in: Nam<strong>en</strong>s, 2 maart 1988, pp. 25-30.<br />
Lobby <strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>t<br />
- Het gebeurt in D<strong>en</strong> Haag, E<strong>en</strong> op<strong>en</strong> boekje over lobby, ‘s-Grav<strong>en</strong>hage, 1988.<br />
- Iersel, J.P. van, De Kamer verzakelijkt dankzij bloei<strong>en</strong>d contact met<br />
be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>, in: Nam<strong>en</strong>s, 1988, nr. 2, pp. 16-22.<br />
Publicaties van Van Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong><br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, red., Visies op het studieveld van politiek <strong>en</strong><br />
be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>, Schev<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>, 1985.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, Omgaan met de politiek: lobby<strong>en</strong>, in: Nam<strong>en</strong>s, 2<br />
maart 1988a, pp. 5-12.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, red., De markt van politiek <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>,<br />
Dev<strong>en</strong>ter, 1988b.<br />
122
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, De populariteit van het Europees lobby<strong>en</strong>: casus: het<br />
Europees parlem<strong>en</strong>t, in: Nam<strong>en</strong>s, mei 1992, pp. 5-11.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, red., Nederlandse lobby’s in Europa, ‘s-Grav<strong>en</strong>hage,<br />
1993a.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van (ed.), National public and private EC-lobbying,<br />
Aldershot, 1993b.<br />
- Sch<strong>en</strong>del<strong>en</strong>, M.P.C.M. van, Typisch Nederlands- Onnozelheid <strong>en</strong> arrogantie in<br />
ti<strong>en</strong> variaties, in: Intermediair, jrg. 30, 10 juni 1994, pp. 7-9.<br />
24 Lobby <strong>en</strong> ethiek<br />
Lees de volg<strong>en</strong>de casus. Geoorloofd of niet?<br />
Oud-staatssecretaris J. Gmelich Meijling (Def<strong>en</strong>sie) lobbyt medio 1999 voor e<strong>en</strong><br />
Israelisch def<strong>en</strong>siebe<strong>dr</strong>ijf dat meedingt naar e<strong>en</strong> op<strong>dr</strong>acht voor e<strong>en</strong><br />
antitankraketsysteem waarvoor hij als bewindsman voorbereiding<strong>en</strong> trof op het<br />
besliss<strong>en</strong>de vlak. Gmelich Meijling helpt het be<strong>dr</strong>ijf Rafael bij di<strong>en</strong>s poging<strong>en</strong> om<br />
de Gill, e<strong>en</strong> antitankwap<strong>en</strong> te verkop<strong>en</strong>. Meijling is dan ge<strong>en</strong> staatssecretaris<br />
meer. Dat is in het kabinet-Kok II zijn partijg<strong>en</strong>oot Van Hoof. In e<strong>en</strong> advies<br />
hadd<strong>en</strong> de ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> van Def<strong>en</strong>sie van Hoof medio 1999 al aangerad<strong>en</strong> om de<br />
Gill te kop<strong>en</strong>. Dat wap<strong>en</strong> zou het goedkoopst zijn. De landmachtleiding had<br />
eerder voorkeur uitgesprok<strong>en</strong> voor de Javalin van het Amerikaanse Lockheed.<br />
Def<strong>en</strong>sie heeft ongeveer 600 miljo<strong>en</strong> guld<strong>en</strong> gereserveerd voor de aanschaf.<br />
Meijling schreef op 2 mei 1997 naar de Tweede Kamer dat hij e<strong>en</strong> keuze van <strong>dr</strong>ie<br />
kandidat<strong>en</strong> had gemaakt uit neg<strong>en</strong> aanbieding<strong>en</strong>. Hij noemde bij de <strong>dr</strong>ie: de Gill,<br />
de Javelin <strong>en</strong> de Trigat, van Europese industrie. Voor de zware e<strong>en</strong>hed<strong>en</strong> was de<br />
Trigat e<strong>en</strong> optie <strong>en</strong> voor de lichte e<strong>en</strong>hed<strong>en</strong> van de landmacht de Javelin <strong>en</strong> de<br />
Gill.<br />
Lobbyist Vellekoop van Rafael heeft bevestigd dat Gmelich Meijling adviez<strong>en</strong><br />
gaf. Meijling heeft ook overleg gezocht met minst<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> Kamerlid.<br />
Wat betek<strong>en</strong>t de keuze pro Gill? Het zou mogelijk het einde betek<strong>en</strong><strong>en</strong> van het<br />
Europees project tot ontwikkeling van de Trigat. Nederland heeft neg<strong>en</strong> jaar aan<br />
de ontwikkeling daarvan meegewerkt <strong>en</strong> er 70 miljo<strong>en</strong> ingestok<strong>en</strong>.<br />
Is het werk van Meijling geoorloofd? Vanuit de Tweede Kamer toonde PvdA’er<br />
Timmermans zich ‘verbolg<strong>en</strong>’ (NRC, 041199). Hij achtte het onw<strong>en</strong>selijk dat exbewindslied<strong>en</strong><br />
op hun vorige <strong>beleid</strong>sterrein zo direct commerciële belang<strong>en</strong><br />
di<strong>en</strong><strong>en</strong>. Voor militaire attachees geldt juist e<strong>en</strong> concurr<strong>en</strong>tiebeding van <strong>dr</strong>ie jaar.<br />
Volg<strong>en</strong>s Van ‘t Riet (d66) is Meijling vrij om zijn werk te kiez<strong>en</strong> maar ze noemt<br />
het ‘niet slim’. De VVD ‘er Van d<strong>en</strong> Doel vindt het gew<strong>en</strong>st dat e<strong>en</strong> exbewindsman<br />
afstand houdt.<br />
Literatuur over de Gill-casus<br />
- Nieuw<strong>en</strong>burg, P., Ethiek in het op<strong>en</strong>baar bestuur, Coutinho, Bussum, 2001.<br />
- Chavannes, M & T.-J. Meeus, Zwaar geschut in D<strong>en</strong> Haag – Zwartepiet<strong>en</strong> over<br />
de aanschaf van e<strong>en</strong> Europese anti-tank raket, in: NRC, 4 november 1999.<br />
123
25 Op<strong>dr</strong>acht over overheidsbeïnvloeding: rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
1 U hebt e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong> commercieel bureau voor argum<strong>en</strong>tatieve <strong>beleid</strong>sanalyse.<br />
U krijgt de op<strong>dr</strong>acht van de ANWB om e<strong>en</strong> mom<strong>en</strong>t voor e<strong>en</strong> campagne te<br />
kiez<strong>en</strong> <strong>en</strong> e<strong>en</strong> campagne teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> op te stell<strong>en</strong>. Noem zes<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>.<br />
2 U b<strong>en</strong>t als journalist werkzaam bij e<strong>en</strong> dagblad.<br />
U mag e<strong>en</strong> column schrijv<strong>en</strong> over de ANWB-campagne. U neemt k<strong>en</strong>nis<br />
van discussie over rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> probeert de discussie naar e<strong>en</strong> hoger<br />
niveau te till<strong>en</strong> door de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> van de ANWB e<strong>en</strong>s kritisch teg<strong>en</strong> het<br />
licht te houd<strong>en</strong>. U krijgt twaalf argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> voorgeschoteld contra<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>. Wat vindt u?<br />
3 U b<strong>en</strong>t ambt<strong>en</strong>aar.<br />
Minister Netel<strong>en</strong>bos heeft de ANWB van demagogie beschuldigd omdat ze<br />
de bezwar<strong>en</strong> van de ANWB teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> niet terecht vindt. U<br />
moet e<strong>en</strong> verdediging van de minister schrijv<strong>en</strong>, voor het geval de Tweede<br />
Kamer vrag<strong>en</strong> gaat stell<strong>en</strong>. Deugt de opstelling van de ANWB?<br />
4 Stel u b<strong>en</strong>t lobbyist in D<strong>en</strong> Haag.<br />
Wat valt u dan op? Is er e<strong>en</strong> les te hal<strong>en</strong> uit de casus?<br />
5 U b<strong>en</strong>t als bestuurskundige e<strong>en</strong> onafhankelijk wet<strong>en</strong>schapper.<br />
Welk voor- <strong>en</strong> nadel<strong>en</strong> ziet u aan rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>, die nog niet g<strong>en</strong>oemd<br />
zijn?<br />
Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>: wat het is <strong>en</strong> waarom het nodig is<br />
• Wat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is.<br />
Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> vorm van electronische tolheffing op filegevoelige weg<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> andere <strong>dr</strong>ukke weg<strong>en</strong>. In 1998 is voorgesteld om rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> te start<strong>en</strong> in<br />
de Randstad, rond de grote sted<strong>en</strong> Amsterdam, Rotterdam, D<strong>en</strong> Haag <strong>en</strong><br />
Utrecht. Rond deze sted<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> tolpoort<strong>en</strong> op snelweg<strong>en</strong>, autoweg<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
mogelijke sluiproutes. In de dagblad<strong>en</strong> is rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> ook wel e<strong>en</strong>s de filetax<br />
g<strong>en</strong>oemd.<br />
• Waarom rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>?<br />
De regering -Kok II is van m<strong>en</strong>ing dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> e<strong>en</strong> antwoord is op de files<br />
die het zak<strong>en</strong>verkeer in de weg zitt<strong>en</strong>. Het is gew<strong>en</strong>st dat de internationale<br />
concurr<strong>en</strong>tiepositie van Schiphol veilig gesteld wordt.<br />
• Op welk tijdstip tolheffing?<br />
Op doordeweekse dag<strong>en</strong> tijd<strong>en</strong>s de ocht<strong>en</strong>dspits van 06.00 uur-10.00 uur. Nader<br />
te bezi<strong>en</strong> of dit op bepaalde plekk<strong>en</strong> moet word<strong>en</strong>: 07.00-09.00 uur.<br />
• Wat het gaat kost<strong>en</strong>?<br />
Het volle tarief per tolpoort be<strong>dr</strong>aag f 7.- . Het k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong> wordt gefotografeerd.<br />
Het is mogelijk electronisch af te rek<strong>en</strong><strong>en</strong> door middel van e<strong>en</strong> speciaal apparaat<br />
achter de voorruit, <strong>en</strong> dan wordt het tarief f 5.-. Wie meerdere mal<strong>en</strong> de tolpoort<br />
passeert, betaalt ook meerdere ker<strong>en</strong> het tarief.<br />
• Wie betaalt?<br />
124
Iedere bestuurder van e<strong>en</strong> motorvoertuig, op weg naar werk, school, ziek<strong>en</strong>huis<br />
of andere bestemming.<br />
• In welk gebied wordt rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> ingevoerd?<br />
Om te beginn<strong>en</strong> in de Randstad.<br />
• Zull<strong>en</strong> de files verdwijn<strong>en</strong>? Dat is e<strong>en</strong> empirische vraag.<br />
• Reactie op rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>: is er <strong>dr</strong>aagvlak voor?<br />
Wat vind<strong>en</strong> automobilist<strong>en</strong> <strong>en</strong> wat vindt ‘de autolobby’? Circa 71 proc<strong>en</strong>t van de<br />
automobilist<strong>en</strong> voelt medio 1998 niets voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>. Het <strong>dr</strong>aagvlak voor<br />
deze vorm van filebestrijding is medio juni 1998 dan ook minimaal. Dat<br />
beweerde de RAI (autobranche) in juni 1998 op basis van onderzoek van het<br />
Bureau Lag<strong>en</strong>dijk. De ondervraagde automobilist<strong>en</strong> verwacht<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong><br />
goedkoper op<strong>en</strong>baar vervoer, meer parkeerplaats<strong>en</strong> bij NS-stations <strong>en</strong> de aanleg<br />
van snellere OV-verbinding<strong>en</strong> meer soelaas bied<strong>en</strong> in de strijd teg<strong>en</strong> de files.<br />
Ongeveer 73 proc<strong>en</strong>t wil ook bredere weg<strong>en</strong>. Bijna 60 proc<strong>en</strong>t pleit voor de bouw<br />
van meer weg<strong>en</strong> <strong>en</strong> tunnels. De voorgstelde verlaging van de maximumsnelheid<br />
op weg<strong>en</strong> in de Randstad tot honderd kilometer per uur valt ev<strong>en</strong>min in goede<br />
aarde bij de RAI. Ruim baan voor de auto dus.<br />
• Reactie: winst voor milieu?<br />
Het C<strong>en</strong>trum voor Energiebesparing <strong>en</strong> Schone Technologie (CE) meldt in 1998<br />
dat e<strong>en</strong> verlaging van de maximumsnelheid naar honderd kilometer het milieu<br />
e<strong>en</strong> grote ‘winst’ kan oplever<strong>en</strong>. Het brandstofgebruik <strong>en</strong> de uitstoot van<br />
‘broeikasgas’ (CO2) kan dan met naar schatting e<strong>en</strong> kwart afnem<strong>en</strong>. Van de<br />
automobilist<strong>en</strong> vindt 68 proc<strong>en</strong>t overig<strong>en</strong>s dat de auto-industrie al g<strong>en</strong>oeg<br />
gedaan heeft aan de beperking van het brandstofgebruik, aldus de Lag<strong>en</strong>dijk<strong>en</strong>quête.<br />
Wat de exacte ‘milieuwinst’ is van het formatievoorstel kan het<br />
ministerie van VROM noch CE aangev<strong>en</strong>. Dat hangt mede af van wat als gr<strong>en</strong>s<br />
van de Randstad wordt beschouwd.<br />
• Nauwelijks invloed<br />
In oktober 1998 kwam het bestaan van e<strong>en</strong> ander onderzoek aan het licht.<br />
Daaruit bleek dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> nauwelijks invloed zal hebb<strong>en</strong> op m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die<br />
dagelijks op weg naar hun werk of huis in de file staan. Flexibele werktijd<strong>en</strong> zijn<br />
e<strong>en</strong> beter instrum<strong>en</strong>t om files terug te <strong>dr</strong>ing<strong>en</strong>. Dat blijkt uit e<strong>en</strong> onderzoek dat in<br />
op<strong>dr</strong>acht van het ministerie van V&W is uitgevoerd. De studie laat zi<strong>en</strong> dat<br />
filerijders de auto niet lat<strong>en</strong> staan als ze in de spits moet<strong>en</strong> betal<strong>en</strong>. Ze hebb<strong>en</strong><br />
immers ge<strong>en</strong> andere keus, vind<strong>en</strong> ze. Veel automobilist<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> strak<br />
dagpatroon waardoor ze de spits niet kunn<strong>en</strong> mijd<strong>en</strong>. Het op<strong>en</strong>baar vervoer is<br />
voor h<strong>en</strong> meestal ge<strong>en</strong> serieus te overweg<strong>en</strong> alternatief. Deze automobilst<strong>en</strong> lat<strong>en</strong><br />
zich ook niet afschrikk<strong>en</strong> door de prijs van het rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> dat gesteld is op<br />
vijf guld<strong>en</strong> per rit. Dat komt omdat ze vaak e<strong>en</strong> bov<strong>en</strong>modaal inkom<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong>.<br />
• Niet onderzocht: niet-werknemersge<strong>dr</strong>ag <strong>en</strong> effect van carpool<strong>en</strong> <strong>en</strong> telewerk<strong>en</strong><br />
Dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> zinloos zou zijn in de strijd teg<strong>en</strong> filebestrijding, is e<strong>en</strong><br />
conclusie die m<strong>en</strong> (nog) niet mag trekk<strong>en</strong>. M<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die niet per se op weg moet<strong>en</strong><br />
zijn in de spits, kiez<strong>en</strong> e<strong>en</strong> ander tijdstip. Die groep is ev<strong>en</strong>wel in het onderzoek<br />
niet betrokk<strong>en</strong>. De verwachting is bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> dat als rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> wordt<br />
ingevoerd meer m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> gaan carpool<strong>en</strong> <strong>en</strong> telewerk<strong>en</strong>.<br />
• Alternatief: rijstrookversmalling<br />
125
In 1998 kwam ook rijstrookversmalling als alternatief voor filebestrijding<br />
‘opzett<strong>en</strong>’. Er was te weinig geld voor alle gew<strong>en</strong>ste verbreding<strong>en</strong> van<br />
snelweg<strong>en</strong>, waardoor er gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> in zicht kom<strong>en</strong> over de creatie van meer<br />
rijstrok<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> alternatief? Door strookversmalling op bestaande snelweg<strong>en</strong>, die<br />
niet verbreed word<strong>en</strong>, kunn<strong>en</strong> ook meer rijstrok<strong>en</strong> geschap<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
vluchtstrook kan dan nog blijv<strong>en</strong> bestaan. Door e<strong>en</strong> smallere strook moet<br />
overwog<strong>en</strong> word<strong>en</strong> of dat <strong>en</strong> snelheidsbeperking impliceert. Ervaring met<br />
voorlichting <strong>en</strong> verbodsbepaling<strong>en</strong> om bij wegwerkzaamhed<strong>en</strong> op<br />
autosnelweg<strong>en</strong> te kom<strong>en</strong> tot snelheidsverlaging naar max. 70 km hielp<strong>en</strong> in het<br />
geheel niet.<br />
Schema: E<strong>en</strong> aantal instrum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> voor filebestrijding<br />
- inhaalverbod voor vrachtauto’s<br />
- verlaging van maximumsnelheid in<br />
de spits<br />
- wegverbreding<br />
- rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
- str<strong>en</strong>ger parkeer<strong>beleid</strong> in geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
- verhoging van de b<strong>en</strong>zine-accijns<br />
- electronische reisinformatie<br />
- carpoolplaats<strong>en</strong><br />
- carpoolstrok<strong>en</strong><br />
- vergunningverl<strong>en</strong>ing voor reiz<strong>en</strong> op<br />
bepaalde tijdstipp<strong>en</strong><br />
- op<strong>en</strong>baar vervoer over water<br />
- videobewakingssystem<strong>en</strong><br />
- spitsvoorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> voor bus <strong>en</strong> trein<br />
- extra treindi<strong>en</strong>st<strong>en</strong><br />
- transferia<br />
- belastingvrij mak<strong>en</strong> ov-kaart<br />
- rijstrookversmalling<br />
- flexibele werktijd<strong>en</strong><br />
- telewerk<strong>en</strong><br />
- betaalstrok<strong>en</strong><br />
- fiscaal aantrekkelijk mak<strong>en</strong> van dicht<br />
bij werk won<strong>en</strong><br />
Minister Netel<strong>en</strong>bos start experim<strong>en</strong>t met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
Op 1 februari 199 zijn bij het Utrechtse Harmel<strong>en</strong> de eerste experim<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
begonn<strong>en</strong> met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>. Zo’n vierhonderd vrijwilligers, die elke dag over<br />
de A12 richting Utrecht rijd<strong>en</strong>, werk<strong>en</strong> eraan mee. Het kabinet-Kok II is<br />
voornem<strong>en</strong>s om rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in 2001 in te voer<strong>en</strong> in de hoop zo de files rond<br />
de grote sted<strong>en</strong> terug te <strong>dr</strong>ing<strong>en</strong>. De vierhonderd vrijwilligers hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
zogehet<strong>en</strong> antifilebox in hun auto gebouwd gekreg<strong>en</strong>. Blijk<strong>en</strong> moet of het mogelijk<br />
is om h<strong>en</strong> hiermee elktronisch te lat<strong>en</strong> betal<strong>en</strong> voor het weggebruik, wanneer ze<br />
over de inmiddels aangebrachte poort<strong>en</strong> over de snelweg doorrijd<strong>en</strong>. In de<br />
poort<strong>en</strong> zitt<strong>en</strong> videocamera’s voor de vastlegging van het k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong> van de<br />
auto’s. Volg<strong>en</strong>s minister Netel<strong>en</strong>bos mag bij de afwikkeling maar e<strong>en</strong> geringe<br />
fout<strong>en</strong>marge optred<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> zodanig geringe marge zoals bank<strong>en</strong> die ook<br />
hanter<strong>en</strong> in het elektronisch betalingsverkeer. De minister verwacht dat zo’n 10-<br />
15 proc<strong>en</strong>t van de automobilist<strong>en</strong> de ocht<strong>en</strong>dspits gaat mijd<strong>en</strong>. Daardoor zull<strong>en</strong><br />
de files substantieel afnem<strong>en</strong>.<br />
Antwoord op vraag 1:<br />
• Over het tijdstip. U hebt geleerd of u zou kunn<strong>en</strong> ler<strong>en</strong> van de ‘policy<br />
windows’-theorie van Kingdon (1984) dat sommige tijdstipp<strong>en</strong> gunstiger<br />
zijn om e<strong>en</strong> bericht ‘in te stek<strong>en</strong>’ dan andere. U suggereert de ANWB om in<br />
mei 1998 als de kabinetsformatie aan de gang is, de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> teg<strong>en</strong><br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> naar vor<strong>en</strong> te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> door e<strong>en</strong> docum<strong>en</strong>t aan de<br />
kabinets(in)formateur te z<strong>en</strong>d<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat te begeleid<strong>en</strong> met e<strong>en</strong> off<strong>en</strong>sief in de<br />
pers. Immers, eerder is de suggestie door minister Jorritsma gedaan dat<br />
126
ek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> te overweg<strong>en</strong> is <strong>en</strong> u veronderstelt dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> best<br />
e<strong>en</strong>s in het regeeraccoord kan kom<strong>en</strong> te staan, op zijn minst e<strong>en</strong> experim<strong>en</strong>t<br />
in de Randstad.<br />
• Over de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. U besluit te suggerer<strong>en</strong> dat vooral ingezet moet<br />
word<strong>en</strong> om de onmogelijkheid om door rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> de files te<br />
bestrijd<strong>en</strong>. Automobilist<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> in de spits gebruik blijv<strong>en</strong> mak<strong>en</strong> van de<br />
auto omdat ze ge<strong>en</strong> alternatief zi<strong>en</strong> in op<strong>en</strong>baar vervoer. Ook de trein<strong>en</strong><br />
zitt<strong>en</strong> in de spits al vol. Steeds meer be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> gev<strong>en</strong> medewerkers de<br />
mogelijkheid om ‘eerste klas’ te reiz<strong>en</strong> in de trein, dus ook de trein<strong>en</strong> zull<strong>en</strong><br />
steeds voller word<strong>en</strong>. Rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> is bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> e<strong>en</strong> verkapte<br />
belastingmaatregel voor maar e<strong>en</strong> deel van het volk <strong>en</strong> dat is<br />
onrechtvaardig. Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> zal voorts e<strong>en</strong> melkkoe word<strong>en</strong> omdat het<br />
tolbe<strong>dr</strong>ag geleidelijk verhoogd zal word<strong>en</strong> <strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet tot de<br />
ocht<strong>en</strong>dspits beperkt blijft maar ook de avondspits zal treff<strong>en</strong>.<br />
Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> zal stap voor stap ‘op kousevoetjes sluip<strong>en</strong>’ <strong>en</strong> uitgebreid<br />
word<strong>en</strong>. U suggereert ook om niet alle<strong>en</strong> de bezwar<strong>en</strong> van randstadautomobilist<strong>en</strong><br />
te g<strong>en</strong>erer<strong>en</strong> om om de ‘aanhang’ contra rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> te<br />
vergrot<strong>en</strong> door te lat<strong>en</strong> zi<strong>en</strong> dat de rest van het land nog gevrijwaard<br />
wordt, wat e<strong>en</strong> ‘tweedeling’ in de sam<strong>en</strong>leving oplevert. De automobilist<strong>en</strong><br />
van buit<strong>en</strong> de randstad zull<strong>en</strong> hiermee ook geconfronteerd word<strong>en</strong>.<br />
Randstad zal met hoofdletter geschrev<strong>en</strong> word<strong>en</strong>.<br />
T<strong>en</strong>slotte, alle<strong>en</strong> <strong>dr</strong>aconische maatregel<strong>en</strong> help<strong>en</strong>, zoals de invoering van<br />
e<strong>en</strong> vergunning<strong>en</strong>systeem, <strong>en</strong> sterke verhoging van de b<strong>en</strong>zineprijs. Dan<br />
wordt autorijd<strong>en</strong> iets voor de happy few. Uit het oogpunt van<br />
rechtvaardigheid is die maatregel ev<strong>en</strong>wel niet verkoopbaar.<br />
U besluit om de argum<strong>en</strong>tatie uit te prober<strong>en</strong> bij e<strong>en</strong> steekproef van 50<br />
ANWB-led<strong>en</strong> <strong>en</strong> bij e<strong>en</strong> gem<strong>en</strong>gd gezelschap van infra- <strong>en</strong><br />
verkeersdeskundig<strong>en</strong>, bestuurskundig<strong>en</strong> <strong>en</strong> ander<strong>en</strong>. Daarna volgt e<strong>en</strong><br />
aanpassing <strong>en</strong> kan de ANWB-top besliss<strong>en</strong>. <strong>en</strong>kele dag<strong>en</strong> voor het<br />
verschijn<strong>en</strong> van het AWNB-blad wordt e<strong>en</strong> persbericht uitgestuurd, zodat<br />
de led<strong>en</strong> uitkijk<strong>en</strong> naar het in de bus vall<strong>en</strong> van het blad.<br />
Confrontatie<br />
We zett<strong>en</strong> de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> van de ANWB contra rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> rij.<br />
Lobby van ANWB teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>: het tijdstip<br />
De ANWB startte begin 1999 e<strong>en</strong> landelijke campagne teg<strong>en</strong> het wetsvoorstel dat<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> mogelijk moet mak<strong>en</strong>. Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is volg<strong>en</strong>s de bond duur <strong>en</strong><br />
omslachtig <strong>en</strong> lost de files niet op. Het ANWB-blad De Kampio<strong>en</strong> <strong>dr</strong>aagt de<br />
bezwar<strong>en</strong> uit <strong>en</strong> voorzitter Paul Nouw<strong>en</strong> legt het allemaal in de media nog e<strong>en</strong>s<br />
uit. De campagne is te laat?<br />
• De campagne start op e<strong>en</strong> gunstig mom<strong>en</strong>t in zoverre Nouw<strong>en</strong> e<strong>en</strong> week voor<br />
de eerste experim<strong>en</strong>t<strong>en</strong> met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> komt.<br />
• De campagne start laat want het regeeraccoord had al de basis gelegd voor<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>. Vreest de bond dat de automobilist<strong>en</strong> zich straks teg<strong>en</strong> de<br />
127
ANWB gaan ker<strong>en</strong> als rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> e<strong>en</strong>maal e<strong>en</strong> feit is? Zal de ANWB dan het<br />
verwijt krijg<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ingebracht te hebb<strong>en</strong>?<br />
Het ‘point of no return’ was al gepasseerd met het regeeraccoord. Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
wordt dus ingevoerd. Zo gezi<strong>en</strong> maakt de ANWB ketelmuziek voor de<br />
achterban, om de steun niet te verliez<strong>en</strong>. Toch is er meer aan de hand. Wat zijn de<br />
bezwar<strong>en</strong>?<br />
De kwalificaties van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> door de ANWB<br />
- ‘Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> tamelijk ouderwetse <strong>en</strong> negatieve invulling van het<br />
mobiliteits<strong>beleid</strong>’, aldus Paul Nouw<strong>en</strong>, ANWB-directeur (jan. 1998).<br />
- ‘Met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> geef je het paard Nederland e<strong>en</strong> plotselinge ruk aan de<br />
teugels. Ev<strong>en</strong> wordt hij rustig, maar na e<strong>en</strong> paar honderd meter slaat hij weer op<br />
hol’ (mei 1998).<br />
- ‘Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> biedt ge<strong>en</strong> garantie voor e<strong>en</strong> goede bereikbaarheid van de<br />
grote sted<strong>en</strong>’ (maart 1998).<br />
- ‘Met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> zal m<strong>en</strong> betaald in de file staan’ (oktober 1997).<br />
- ‘Zolang de economische be<strong>dr</strong>ijvigheid stijgt <strong>en</strong> meer vrije tijd beschikbaar komt,<br />
zal de behoefte aan mobiliteit to<strong>en</strong>em<strong>en</strong> (sept. 1996).<br />
- ‘De automobilist voelt zich steeds meer gepikt, zeker wanneer de tol van 5 of 7<br />
guld<strong>en</strong> per passage niet blijkt te werk<strong>en</strong> <strong>en</strong> e<strong>en</strong> toekomstige regering dezeprijz<strong>en</strong><br />
verder op<strong>dr</strong>ijft’ (febr. 1998).<br />
Bron: De Kampio<strong>en</strong>, febr. 1999: 58.<br />
De bezwar<strong>en</strong> van de ANWB teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> rij<br />
Nouw<strong>en</strong>, leidinggev<strong>en</strong>de bij de ANWB zei: we hebb<strong>en</strong> twaalf fundam<strong>en</strong>tele<br />
bezwar<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>.<br />
1 Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> helpt niet teg<strong>en</strong> files.<br />
De ANWB: ‘Files word<strong>en</strong> vooral veroorzaakt door woon-werkverkeer.<br />
Sinds 1990 zijn er meer dan 800.000 ban<strong>en</strong> bijgekom<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat heeft de<br />
regering ook altijd gewild. Terecht. Daardoor gaan er ook meer m<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
naar hun werk. Deze motor achter de file blijft ook met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
gewoon doorlop<strong>en</strong>’.<br />
2 Filerijders hebb<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> reëel alternatief.<br />
De ANWB: ‘Niemand staat voor zijn lol in de file. Automobilist<strong>en</strong> wet<strong>en</strong><br />
allang dat het buit<strong>en</strong> de spits minder <strong>dr</strong>uk op de weg is. Deg<strong>en</strong><strong>en</strong> die de<br />
spits dus kunn<strong>en</strong> vermijd<strong>en</strong>, do<strong>en</strong> dat reeds. Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> vergroot alle<strong>en</strong><br />
de ergernis’.<br />
3 Automobilist<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> betal<strong>en</strong> om in de file te staan.<br />
De ANWB: ‘Uit gericht onderzoek blijkt dat, in teg<strong>en</strong>stelling tot wat de<br />
regering verwacht, rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet helpt om het woon-werkverkeer in<br />
te damm<strong>en</strong>. Na e<strong>en</strong> kortstondig schrikeffect als gevolg van de invoering<br />
van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>, slaat de gew<strong>en</strong>ning snel toe. Het resultaat is dat m<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
voortaan ook moet<strong>en</strong> betal<strong>en</strong> om in de file te staan’.<br />
4 Voor for<strong>en</strong>z<strong>en</strong> kan de extra last oplop<strong>en</strong> tot 2000 guld<strong>en</strong> per jaar.<br />
De ANWB: ‘Wie dagelijks naar de Randstad rijdt <strong>en</strong> één tolpoort passeert,<br />
betaalt per jaar zo’n 1000 guld<strong>en</strong>. Wie meerdere tolzones passeert, betaalt bij<br />
128
elke passage het tarief. Dit is e<strong>en</strong> verhoging van 20 tot 40% op de belasting<br />
op de auto’.<br />
5 Het tolsysteem kost de belastingbetaler 1.5 miljard guld<strong>en</strong>.<br />
De ANWB: ‘Voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> wordt tot <strong>en</strong> met het jaar 2001 e<strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ag<br />
gereserveerd van ruim 400 miljo<strong>en</strong> <strong>en</strong> in daarop volg<strong>en</strong>de jar<strong>en</strong> nog e<strong>en</strong>s<br />
120 miljo<strong>en</strong>, bijvoorbeeld voor het instandhoud<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> leger<br />
belastingambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>. Indi<strong>en</strong> dit systeem tot t<strong>en</strong>minste 2010 meemoet <strong>en</strong> de<br />
kost<strong>en</strong> niet verder to<strong>en</strong>em<strong>en</strong> (!) dan betek<strong>en</strong>t dit e<strong>en</strong> uitgav<strong>en</strong>post van 1.5<br />
miljard’.<br />
6 De politiek geeft ge<strong>en</strong> garantie dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> werkt.<br />
De ANWB: ‘Uitgaande van de meest optimistische berek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> blijft na<br />
invoering van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> 60 tot 70 proc<strong>en</strong>t van de files bestaan. Dit<br />
perc<strong>en</strong>tage zal vervolg<strong>en</strong>s weer to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>. Wij vind<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> maatregel<br />
die tot 2000 guld<strong>en</strong> extra vraagt van de automobilist de belofte van e<strong>en</strong><br />
blijv<strong>en</strong>de vermindering van files in zich moet berg<strong>en</strong>. <strong>en</strong> die belofte wordt<br />
niet gedaan’.<br />
7 Het begint met 7 guld<strong>en</strong> in de ocht<strong>en</strong>dspits <strong>en</strong> niemand weet waar het eindigt.<br />
De ANWB: ‘Het ligt voor de hand dat als de files na invoering van<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> weer to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>, de toltariev<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> stijg<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat er ook in<br />
de avondspits tol wordt gehev<strong>en</strong>. Ook rond sted<strong>en</strong> buit<strong>en</strong> de Randstad zal<br />
tot moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> betaald. En met het duurder word<strong>en</strong> van "de auto"<br />
zull<strong>en</strong> ook de prijz<strong>en</strong> van het op<strong>en</strong>baar vervoer stijg<strong>en</strong>’.<br />
8 Meer dan e<strong>en</strong> miljo<strong>en</strong> belastingaanslag<strong>en</strong> word<strong>en</strong> niet of foutief verstuurd.<br />
De ANWB: ‘De overheid verwacht zo’n 80 miljo<strong>en</strong> passages per jaar, dus<br />
ev<strong>en</strong>veel belastingaanslag<strong>en</strong>. De eerste tijd zal ruim 80% hiervan (64<br />
miljo<strong>en</strong>) niet elektronisch word<strong>en</strong> geïnd. Het k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong> wordt met e<strong>en</strong><br />
camera gelez<strong>en</strong>, waarna e<strong>en</strong> acceptgiro wordt verstuurd. In 2% van de<br />
gevall<strong>en</strong> (1.2 miljo<strong>en</strong>) zal het k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong> niet of niet goed herk<strong>en</strong>d kunn<strong>en</strong><br />
word<strong>en</strong>’.<br />
9 Het systeem werkt fraude in de hand.<br />
De ANWB: ‘Aan de k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong>plaat klev<strong>en</strong> steeds meer heffing<strong>en</strong>. Daardoor<br />
wordt het steeds lucratiever om met e<strong>en</strong> vals k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong> te rijd<strong>en</strong>.<br />
Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> werkt k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong>fraude nog verder in de hand. Ook de<br />
nieuwe regeling voor de gecoördineerde afgifte <strong>en</strong> inname van<br />
k<strong>en</strong>tek<strong>en</strong>lat<strong>en</strong> kan deze fraude niet voorkom<strong>en</strong>’.<br />
10 Rond de klok van 6.00 <strong>en</strong> 10.00 uur kunn<strong>en</strong> bij de tolpoort<strong>en</strong> gevaarlijke situaties<br />
ontstaan.<br />
De ANWB: ‘Verwacht wordt dat rond de klok van 6.00 uur <strong>en</strong> 10.00 uur bij<br />
de tolpoort<strong>en</strong> gevaarlijke situaties ontstaan, veroorzaakt door m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die<br />
tracht<strong>en</strong> door gas te gev<strong>en</strong> of te remm<strong>en</strong> aan de heffing te ontkom<strong>en</strong>’<br />
11 De meeste tolpoort<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> op lokale weg<strong>en</strong>.<br />
De ANWB: ‘In <strong>en</strong> rond sted<strong>en</strong> is sluipverkeer om tol te vermijd<strong>en</strong><br />
ongew<strong>en</strong>st, daar zijn vri<strong>en</strong>d <strong>en</strong> vijand het over e<strong>en</strong>s. De onveiligheid is<br />
groot <strong>en</strong> voor omwon<strong>en</strong>d<strong>en</strong> is de <strong>dr</strong>ukte allerminst e<strong>en</strong> pretje. Ter<br />
ontmoediging zull<strong>en</strong> op die lokale weg<strong>en</strong> ook tolpoort<strong>en</strong> kom<strong>en</strong>: naar<br />
verluidt beslaan ze zelfs 60% van alle heffingspunt<strong>en</strong> (of daar nu files staan<br />
129
of niet). De bewoners aldaar moet<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> lokaal ritje naar crèche of<br />
school dus ook gaan betal<strong>en</strong>’.<br />
12 Driekwart van de Nederlanders is teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>.<br />
De ANWB: ‘Uit niets blijkt dat de publieke weerstand teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
afneemt, zoals de regering beweert. Uit verschill<strong>en</strong>de steekproev<strong>en</strong> die wij<br />
de afgelop<strong>en</strong> jar<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> gehoud<strong>en</strong>, blijkt e<strong>en</strong> vrij constant <strong>en</strong> laag<br />
perc<strong>en</strong>tage m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> te zijn, namelijk 20%’.<br />
Sam<strong>en</strong>gevat komt het erop neer dat de autolobby stelt dat de regering met het<br />
succes van het werkgeleg<strong>en</strong>heids<strong>beleid</strong> zijn eig<strong>en</strong> fileprobleem schept. Meer<br />
ban<strong>en</strong> geeft meer woon-werkverkeer <strong>en</strong> dus meer autoverkeer. Automobilist<strong>en</strong><br />
zijn hardleers. Automobilist<strong>en</strong> zitt<strong>en</strong> gemiddeld liever e<strong>en</strong> half uur in de file dan<br />
dat ze van de trein gebruik mak<strong>en</strong>. Dat ongemak moet niet nog e<strong>en</strong>s extra belast<br />
word<strong>en</strong> door rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>. Files met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> bestrijd<strong>en</strong> is fout want er is<br />
sprake van negatieve nev<strong>en</strong>effect<strong>en</strong>. Om sluiproutes teg<strong>en</strong> te gaan moet<strong>en</strong> er veel<br />
passagepoort<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> <strong>en</strong> zo straf je ook de man of vrouw die e<strong>en</strong> kind naar de<br />
crèche br<strong>en</strong>gt. Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> fraudegvoelige zaak <strong>en</strong> zak ook uitgroei<strong>en</strong><br />
tot e<strong>en</strong> melkkoe. De automobilist<strong>en</strong> will<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> over het algeme<strong>en</strong> ook<br />
niet. De plann<strong>en</strong> van minister Netel<strong>en</strong>bos deug<strong>en</strong> dus helemaal niet.<br />
Antwoord op vraag 2<br />
De vraag luidde: U b<strong>en</strong>t werkzaam bij e<strong>en</strong> dagblad, als journalist. U mag e<strong>en</strong><br />
column schrijv<strong>en</strong> over de ANWB-campagne. U neemt k<strong>en</strong>nis van discussie over<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> probeert de discussie naar e<strong>en</strong> hoger niveau te till<strong>en</strong> door de<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> van de ANWB e<strong>en</strong>s kritisch teg<strong>en</strong> het licht te houd<strong>en</strong>. U krijgt twaalf<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> voorgeschoteld contra rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>.<br />
Antwoord: De volg<strong>en</strong>de kritiek op de ANWB-campagne contra rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is<br />
mogelijk.<br />
1 Dat minister Netel<strong>en</strong>bos ANWB-directeur Nouw<strong>en</strong> demogogisch ge<strong>dr</strong>ag<br />
verwijt, daarin ‘heeft ze niet helemaal ongelijk’ volg<strong>en</strong>s de editorial van De<br />
Volkskrant (230199). De krant<strong>en</strong>redactie argum<strong>en</strong>teert dat inderdaad veel<br />
ANWB-led<strong>en</strong> niet staan te <strong>dr</strong>ing<strong>en</strong> om rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> ingevoerd te krijg<strong>en</strong> ‘maar<br />
dat wil niet zegg<strong>en</strong> dat alle 3.5 miljo<strong>en</strong> AWB-led<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> invoering zijn’.<br />
2 De ANWB mag in e<strong>en</strong> democratie haar m<strong>en</strong>ing gev<strong>en</strong> maar dan di<strong>en</strong><strong>en</strong> de<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ondersteund te word<strong>en</strong> door feit<strong>en</strong>. Hier vliegt de ANWB uit de<br />
bocht. Op twee punt<strong>en</strong>:<br />
• a de opvatting van automobilist<strong>en</strong> over rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong>;<br />
• b de effectiviteit van rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> om files te bestrij<strong>en</strong>.<br />
ad a Volg<strong>en</strong>s De Kampio<strong>en</strong>, het blad van de ANWB, zou slechts 20% van de<br />
Nederlanders voorstander zijn van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> zou <strong>dr</strong>iekwart van de<br />
Nederlanders m<strong>en</strong><strong>en</strong> dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet helpt teg<strong>en</strong> files. E<strong>en</strong> journalist van<br />
De Volkskrant vroeg het onderzoeksrapport op.<br />
Na <strong>en</strong>kele poging<strong>en</strong> bleek dat de ANWB helemaal ge<strong>en</strong> rapport kon overlegg<strong>en</strong>. De<br />
woordvoerder: ‘Wij communicer<strong>en</strong> uitslag<strong>en</strong> van onderzoek<strong>en</strong>, net als de minister.<br />
dit is e<strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tatief onderzoek. Dat rapport gaat u niet zoveel aan’ (Kalshov<strong>en</strong>,<br />
1999).<br />
130
Er bleek bij nader inzi<strong>en</strong> toch meer informatie los te peuter<strong>en</strong>. In februari 1998<br />
zijn aan 406 ANWB-led<strong>en</strong> twee vrag<strong>en</strong> voorgelegd:<br />
- ‘B<strong>en</strong>t u bek<strong>en</strong>d met het verschijnsel rek<strong>en</strong>ingijd<strong>en</strong>?’<br />
Ja, zei 81 proc<strong>en</strong>t, nee 19 proc<strong>en</strong>t.<br />
- Vervolg<strong>en</strong>s werd de respond<strong>en</strong>t<strong>en</strong> gevraagd ‘of het e<strong>en</strong> goed idee is rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
in te voer<strong>en</strong>’.<br />
‘Helemaal e<strong>en</strong>s’ antwoordde 6 proc<strong>en</strong>t. ‘Mee e<strong>en</strong>s’ vond 12 proc<strong>en</strong>t. Van de<br />
respond<strong>en</strong>t<strong>en</strong> antwoordde 10 proc<strong>en</strong>t ‘neutraal’, 30 proc<strong>en</strong>t ‘one<strong>en</strong>s’ <strong>en</strong> 42<br />
proc<strong>en</strong>t ‘helemaal one<strong>en</strong>s’.<br />
Wat is de kwaliteit van de informatie die De Kampio<strong>en</strong> verschaft? Volg<strong>en</strong>s<br />
Kalshov<strong>en</strong> verschaft het blad op twee punt<strong>en</strong> misleid<strong>en</strong>de informatie. Er is ge<strong>en</strong><br />
sprake van duiz<strong>en</strong>d ondervraagde Nederlandse automobilist<strong>en</strong> maar van 406<br />
ANWB-led<strong>en</strong>, waarvan er 331 in sterke of minder sterke mate teg<strong>en</strong><br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> zijn. De typering van de populatie is ook onjuist. De<br />
geënquêteerde ANWB-led<strong>en</strong> zijn weliswaar automobilist maar niet alle<br />
automobilist<strong>en</strong> zijn ANWB-lid.<br />
ad b. Hoe staat het met de effectiviteit van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>, die de ANWB laag<br />
inschat. Files zull<strong>en</strong> door rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet verdwijn<strong>en</strong>. De Kampio<strong>en</strong> schrijft<br />
letterlijk:<br />
‘Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> duur <strong>en</strong> omslachtig systeem dat de files uiteindelijk niet<br />
oplost. Onderzoek toont dit ook aan’.<br />
Woordvoerers kunn<strong>en</strong> opnieuw ge<strong>en</strong> onderzoeksverslag overlegg<strong>en</strong> waardoor<br />
de geldigheid <strong>en</strong> betrouwbaarheid van het onderzoek niet is te controler<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
woordvoerder meldt:<br />
‘U kunt niet van de ANWB verwacht<strong>en</strong> dat wij u e<strong>en</strong> rapport toestur<strong>en</strong><br />
waarin staat dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet werkt’ (Kalshov<strong>en</strong>, 1999).<br />
Hoe het ge<strong>dr</strong>ag van de ANWB te kwalificer<strong>en</strong>? E<strong>en</strong> grote organisatie ‘doet<br />
bewering<strong>en</strong> die bij lange na niet hard gemaakt kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong>’, aldus Kalshov<strong>en</strong><br />
die zoekt naar e<strong>en</strong> omschrijving <strong>en</strong> gotspe, verlakkerij <strong>en</strong> jokk<strong>en</strong> de revue laat<br />
passer<strong>en</strong>.<br />
Antwoord op vraag 3 (rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>)<br />
De vraag luidde:<br />
U b<strong>en</strong>t ambt<strong>en</strong>aar. Minister Netel<strong>en</strong>bos heeft de ANWB van demagogie<br />
beschuldigd omdat ze de bezwar<strong>en</strong> van de ANWB teg<strong>en</strong> rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet<br />
terecht vindt. U moet e<strong>en</strong> verdediging van de minister schrijv<strong>en</strong>, voor het geval<br />
de Tweede Kamer vrag<strong>en</strong> gaat stell<strong>en</strong>.<br />
Antwoord:<br />
U kunt <strong>dr</strong>ie aanpakk<strong>en</strong> kiez<strong>en</strong>: a de plann<strong>en</strong> verdedig<strong>en</strong>, <strong>en</strong> b de bezwar<strong>en</strong> van<br />
de ANWB ontkracht<strong>en</strong>, <strong>en</strong> c erop wijz<strong>en</strong> dat ANWB-led<strong>en</strong> de dupe word<strong>en</strong> als<br />
de maatrgel niet slaagt.<br />
ad a. U betoogt ter verdediging van de ministeriële plann<strong>en</strong> het volg<strong>en</strong>de:<br />
131
1 Elke maatregel teg<strong>en</strong> files is er e<strong>en</strong>! De maatregel ‘rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>’ is<br />
marktconform. De rek<strong>en</strong>ing wordt gelegd bij de probleemveroorzaker van files,<br />
de automobilist. Vanuit e<strong>en</strong> markteconomisch gezichtspunt is er voor<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> ‘veel te zegg<strong>en</strong>’ (editorial NRC, 230199).<br />
2 De trein is ge<strong>en</strong> alternatief omdat er op veel werkroutes die weggebruikers<br />
w<strong>en</strong>s<strong>en</strong> te mak<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> treinverkeer mogelijk is. dus moet autoverkeer erk<strong>en</strong>d<br />
word<strong>en</strong> <strong>en</strong> moet m<strong>en</strong> autoverkeer door rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> sorter<strong>en</strong> naar urg<strong>en</strong>tie.<br />
3 Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is onderdeel van e<strong>en</strong> pakket waarin ook plaats is voor<br />
telewerk<strong>en</strong>, glijd<strong>en</strong>de werktijd<strong>en</strong>, gedeeld autogebruik <strong>en</strong> vervoer van deur tot<br />
deur (zie ook Van der Heijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> Thiss<strong>en</strong>, 1996).<br />
4 Eerst als dat geheel van maatregel<strong>en</strong> is ingevoerd, is het zinnig om de<br />
<strong>beleid</strong>smaatregel<strong>en</strong> te evaluer<strong>en</strong>.<br />
5 U bepleit e<strong>en</strong> ‘autopoldermodel’. Overleg met de ANWB is gew<strong>en</strong>st. U hoopt te<br />
bereik<strong>en</strong> dat de ANWB bereid is e<strong>en</strong> oproep naar de ANWB-led<strong>en</strong> te z<strong>en</strong>d<strong>en</strong> om<br />
de spits zoveel mogelijk te mijd<strong>en</strong>.<br />
6 De maatregel k<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> zekere flexibiliteit. U erk<strong>en</strong>t het gevaar dat het be<strong>dr</strong>ag<br />
per poortpassage te laag is, <strong>en</strong> zegt ev<strong>en</strong>tueel later inderdaad e<strong>en</strong> verhoging te<br />
will<strong>en</strong> doorvoer<strong>en</strong> als de ANWB het be<strong>dr</strong>ag onvoldo<strong>en</strong>de invloed vindt hebb<strong>en</strong>.<br />
7 Technologische vernieuwing door boordcomputers of andere technologie<br />
maakt registratie betrekkelijk e<strong>en</strong>voudig <strong>en</strong> vergemakkelijkt de betaling. De<br />
uitvoeringskost<strong>en</strong> zijn dus beperkt.<br />
8 In teg<strong>en</strong>stelling tot brandstofaccijns dat door ‘gr<strong>en</strong>stank<strong>en</strong>’ ontdok<strong>en</strong> kan<br />
word<strong>en</strong>, kan rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet e<strong>en</strong>voudig ontdok<strong>en</strong> word<strong>en</strong>.<br />
9 Voor de verdediging is het eig<strong>en</strong>lijk nodig te bewijz<strong>en</strong> dat het helpt om de files<br />
terug te <strong>dr</strong>ing<strong>en</strong>, of althans e<strong>en</strong> indicatie te gev<strong>en</strong>. Dat is e<strong>en</strong> lastig punt (VK,<br />
230199). Is er buit<strong>en</strong>land onderzoek dat dit aantoont? Er wordt wel beweerd dat<br />
e<strong>en</strong> experim<strong>en</strong>t met rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in Noorweg<strong>en</strong> <strong>en</strong> Singapore geslaagd is.<br />
Ander<strong>en</strong> bestrijd<strong>en</strong> dat. In Oslo werd in 1991 met e<strong>en</strong> tolring (<strong>dr</strong>ie guld<strong>en</strong> per<br />
passage) <strong>en</strong> ringweg gefinancierd. Het resultaat? Het verkeer naar <strong>en</strong> van het<br />
c<strong>en</strong>trum is ... toeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> (VK, 300199). In Singapore werd het autoverkeer door<br />
de aanleg van e<strong>en</strong> metronet terugge<strong>dr</strong>ong<strong>en</strong>. Het totale verkeersaanbod voor <strong>en</strong><br />
na de tolperiode van 7.30-9.30 uur groeide ev<strong>en</strong>wel.<br />
10 Is er in Nederland e<strong>en</strong> experim<strong>en</strong>t geweest in e<strong>en</strong> bepaald gebied? Zijn er<br />
uitsprak<strong>en</strong> van onafhankelijke deskundig<strong>en</strong> die subtiel argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> dat<br />
tolheffing helpt? Hebb<strong>en</strong> ze gezegd dat dan e<strong>en</strong> pakket van maatregel<strong>en</strong> nodig is<br />
<strong>en</strong> spoort het <strong>beleid</strong> hiermee? Is alsnog e<strong>en</strong> congres te organiser<strong>en</strong> dat de<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> rij kan br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>? Onderzoek laat zi<strong>en</strong> dat de verwachting<br />
gewettigd is dat rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> e<strong>en</strong> goede prikkel is om ge<strong>dr</strong>ag van<br />
automobilist<strong>en</strong> te verander<strong>en</strong>, me<strong>en</strong>t de VU-vervoerseconoom Erik Verhoef (VK,<br />
300199). Van de automobilist<strong>en</strong> uit de Randstand d<strong>en</strong>kt twee op elke <strong>dr</strong>ie e<strong>en</strong><br />
alternatief te hebb<strong>en</strong> voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>, van elders gaan won<strong>en</strong>, tot carpool<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> op<strong>en</strong>baar vervoer.<br />
ad b U kunt ter verdediging van de minister die pro rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> is, om te<br />
beginn<strong>en</strong> kijk<strong>en</strong> naar wat kritische journalist<strong>en</strong> over de ANWB-contraargum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
gezegd hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> daarvan prober<strong>en</strong> te profiter<strong>en</strong>. De ANWB toont<br />
niet zichtbaar over elem<strong>en</strong>tair gbegrip te beschikk<strong>en</strong> over de economische<br />
132
mechanism<strong>en</strong> rond rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>. De ANWB veronderstelt dat de prijselasticiteit<br />
van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in de spits nag<strong>en</strong>oeg gelijk is aan nul of nul is. Dat zou<br />
betek<strong>en</strong><strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> hogere prijs (door tolpassage) praktisch niet tot de gew<strong>en</strong>ste<br />
ge<strong>dr</strong>agswijziging leidt. Als dat zo zou zijn, <strong>en</strong> iedere<strong>en</strong> dus gewoon blijft do<strong>en</strong><br />
wat hij of zij deed, heeft rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> inderdaad ge<strong>en</strong> zin. Deze stelling wordt<br />
door de ANWB ev<strong>en</strong>wel niet onderbouwd. De stelling is ‘vrijwel zeker onjuist’,<br />
me<strong>en</strong>t ESB-redacteur De Ruyter van Stev<strong>en</strong>inck (VK, 300199).<br />
Fig. Drie soort<strong>en</strong> weggebruikers in spitsverkeer<br />
recreatief verkeer<br />
woon-werkverkeer<br />
zakelijk verkeer<br />
to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>de prijsgevoeligheid<br />
mate van<br />
prijsgevoeligheid<br />
afnem<strong>en</strong>de mogelijkheid<br />
tot altern. ge<strong>dr</strong>ag<br />
mogelijkhed<strong>en</strong> tot<br />
alternatief ge<strong>dr</strong>ag<br />
andere tijd/<br />
op<strong>en</strong>baar vervoer<br />
Er kom<strong>en</strong> <strong>dr</strong>ie soort weggebruikers in het spitsverkeer terecht: zakelijk verkeer,<br />
woon-werkverkeer <strong>en</strong> recreatief verkeer. De recreatieve weggebruikers zijn het<br />
meest gevoelig voor prijs <strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> de meeste alternatieve mogelijkhed<strong>en</strong>. Maar<br />
hun aantal is gering in verhouding tot het woon-werkverkeer <strong>en</strong> het zakelijk<br />
verkeer. Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> zal zeker het recreatief verkeer ontmoediging<strong>en</strong>.<br />
Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> heeft betrekkelijk weinig effect op zakelijk verkeer omdat de<br />
substitutiemogelijhed<strong>en</strong> gering zijn <strong>en</strong> de prijs van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> doorberek<strong>en</strong>d<br />
kan word<strong>en</strong> naar de consum<strong>en</strong>t. volg<strong>en</strong>s onderzoek van het C<strong>en</strong>traal Planbureau<br />
zit het woon-werkverkeer tuss<strong>en</strong> de twee g<strong>en</strong>oemde categorieën in. Veel<br />
automobilist<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> hun ge<strong>dr</strong>ag prober<strong>en</strong> aan te pass<strong>en</strong>, hoewel e<strong>en</strong> aantal<br />
daarvan ook niet wakker ligt op het mom<strong>en</strong>t dat de werkgever het poortgeld<br />
vergoedt of flexibile werktijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> thuiswerk<strong>en</strong> (meer) toestaat.<br />
ad c. T<strong>en</strong>slotte, ANWB-led<strong>en</strong> word<strong>en</strong> de dupe als rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet slaagt. Als<br />
rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> wel slaagt, wordt het geld dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> oplevert weer<br />
teruggeploegd naar de automobilist door bijvoorbeeld verlaging van de<br />
motorrijtuig<strong>en</strong>belasting of afschaffing hiervan.<br />
Antwoord op vraag 4 (rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>)<br />
De vraag luidde: Stel u b<strong>en</strong>t lobbyist in D<strong>en</strong> Haag. Wat valt u dan op? Is er e<strong>en</strong><br />
les te hal<strong>en</strong> uit de casus?<br />
Antwoord:<br />
133
1 Eerste les: Het tot stand kom<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong> heeft vaak e<strong>en</strong> lange voorgeschied<strong>en</strong>is<br />
<strong>en</strong> er zijn dus vele mogelijkhed<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> visie naar vor<strong>en</strong> te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. Tijd<strong>en</strong>s het<br />
tweede kabinet-Lubbers werd<strong>en</strong> er door minister Smit-Kroes (VVD) al plann<strong>en</strong><br />
voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> gemaakt. De opvolgsters Maij (CDA) <strong>en</strong> Jorritsma (VVD)<br />
ging<strong>en</strong> ermee door. Besluit<strong>en</strong> werd<strong>en</strong> opgehoud<strong>en</strong> door overweging<strong>en</strong> met<br />
betrekking tot technische onvolkom<strong>en</strong>hed<strong>en</strong>, bezorgdheid over<br />
privacybescherming <strong>en</strong> politiek bezwar<strong>en</strong>. In de loop der tijd nam de ‘urg<strong>en</strong>cy’<br />
toe doordat het aantal files <strong>en</strong> de gemiddelde l<strong>en</strong>gte to<strong>en</strong>am<strong>en</strong>. Bepaalde<br />
bezwar<strong>en</strong> verviel<strong>en</strong>. Geavanceerder elektronica maakte anonieme tolheffing<br />
zonder oponthoud mogelijk.<br />
2 Lobbyist<strong>en</strong> wet<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> goed rapport opstell<strong>en</strong> e<strong>en</strong> belangrijk instrum<strong>en</strong>t is<br />
geword<strong>en</strong> om gelijk te hal<strong>en</strong> bij de actor<strong>en</strong> in het op<strong>en</strong>baar bestuur. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong><br />
kunn<strong>en</strong> rapport<strong>en</strong> e<strong>en</strong> procesfunctie hebb<strong>en</strong> doordat de lobbygroep<strong>en</strong> het<br />
verdere verloop van de besluitvorming in e<strong>en</strong> bepaalde richting prober<strong>en</strong> te<br />
duw<strong>en</strong> <strong>en</strong> actores te beïnvloed<strong>en</strong> (Kalshov<strong>en</strong>, 1999). De casus leert dat positief is<br />
dat de ANWB twaalf goede argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> contra rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> puntig <strong>en</strong><br />
duidelijk formuleert.<br />
3 Derde les: Er is ook sprake van e<strong>en</strong> manco aan de ANWB-lobby.<br />
Desgevraagd blijk<strong>en</strong> twee rapport<strong>en</strong> door de ANWB niet te overlegg<strong>en</strong> <strong>en</strong> blijk<strong>en</strong><br />
formulering<strong>en</strong> in het blad voor de eig<strong>en</strong> achterban ‘e<strong>en</strong> beetje losjes’. De reacties<br />
van de ANWB-woordvoerders op het niet kunn<strong>en</strong> verstrekk<strong>en</strong> duidt op <strong>en</strong>ig<br />
dedain voor de kwaliteitseis<strong>en</strong> waaraan e<strong>en</strong> debat over e<strong>en</strong> publieke zaak di<strong>en</strong>t<br />
te voldo<strong>en</strong>. Dat verergert de zaak. Als communicatie-adviseurs resp. uitvoerders<br />
mak<strong>en</strong> ze e<strong>en</strong> fout. E<strong>en</strong> journalist doet goed werk door naar e<strong>en</strong> deugdelijk<br />
rapport te vrag<strong>en</strong>. Kalshov<strong>en</strong> (1999) stelt:<br />
‘Dat de ANWB schermt met onderzoek, maar niet de moeite heeft will<strong>en</strong><br />
nem<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rapport te lat<strong>en</strong> opstell<strong>en</strong>, is niet alle<strong>en</strong> kr<strong>en</strong>terig - met e<strong>en</strong> ton<br />
kom je al e<strong>en</strong> heel eind, hoor -, maar getuigt ook van minachtig voor pers <strong>en</strong><br />
publiek. Ja, mijnheer Nouw<strong>en</strong>, in e<strong>en</strong> democratie mag iedere<strong>en</strong> zijn m<strong>en</strong>ing<br />
naar vor<strong>en</strong> br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. Maar jokkebrokk<strong>en</strong> word<strong>en</strong> zeld<strong>en</strong> serieus g<strong>en</strong>om<strong>en</strong>’.<br />
4 Vierde les is dat <strong>dr</strong>aconische maatregel<strong>en</strong> niet kunn<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> manier om autofiles te<br />
bestrijd<strong>en</strong> is om door belastingmaatregel<strong>en</strong> sterk te stimuler<strong>en</strong> dat m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
huis kop<strong>en</strong> dicht bij hun werk, <strong>en</strong> bijvoorbeeld e<strong>en</strong> fiscale stimulering van<br />
carpool<strong>en</strong>, <strong>en</strong> e<strong>en</strong>(handhaafbaar) vergunningstelsel. De les dat slechts<br />
betrekkelijk kleine stapp<strong>en</strong> op steun kunn<strong>en</strong> rek<strong>en</strong><strong>en</strong> (increm<strong>en</strong>teel <strong>beleid</strong>) kwam<br />
m<strong>en</strong> al in het werk van Charles Lindblom teg<strong>en</strong> (Korst<strong>en</strong> <strong>en</strong> Toon<strong>en</strong>, 1988).<br />
Antwoord op vraag 5 (rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong>)<br />
Vraag 5 luidde: U b<strong>en</strong>t als bestuurskundige e<strong>en</strong> onafhankelijk wet<strong>en</strong>schapper.<br />
Welk voor- <strong>en</strong> nadel<strong>en</strong> ziet u aan rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> die nog niet g<strong>en</strong>oemd zijn?<br />
• T<strong>en</strong> eerste: is er sprake van urg<strong>en</strong>tie? Files kost<strong>en</strong> de sam<strong>en</strong>leving steeds meer<br />
geld. In vergelijking met 1970 ver<strong>dr</strong>ievoudigde het aantal person<strong>en</strong>auto’s in<br />
Nederland. Begin 1999 kond<strong>en</strong> zes miljo<strong>en</strong> auto’s geteld word<strong>en</strong>. Nederland k<strong>en</strong>t<br />
134
e<strong>en</strong> auto op 2.8 inwoners. Het vergelijkbare cijfer voor de V.S. is 1.8. Met de<br />
to<strong>en</strong>ame in het aantal ron<strong>dr</strong>ijdnde auto’s nam ook het aantal files <strong>en</strong> de<br />
gemiddelde l<strong>en</strong>gte toe. Naar schatting gaat rond 1 miljo<strong>en</strong> arbeidsur<strong>en</strong> verlor<strong>en</strong><br />
door files. Dat kostte in 1997 de Nederlandse sam<strong>en</strong>leving ongeveer 1.7 miljard<br />
guld<strong>en</strong> (VK, 301099). Vri<strong>en</strong>d <strong>en</strong> vijand zijn het erover e<strong>en</strong>s dat er iets moet<br />
gebeur<strong>en</strong> aan de bereikbaarheid. Het ge<strong>dr</strong>ag van de automolist moet vooral<br />
verander<strong>en</strong> omdat er eig<strong>en</strong>lijk ge<strong>en</strong> weg<strong>en</strong> meer bijkunn<strong>en</strong>.<br />
• T<strong>en</strong> tweede valt op dat e<strong>en</strong> experim<strong>en</strong>t is gestart. Zo’n experim<strong>en</strong>t valt in de<br />
categorie <strong>beleid</strong>sexperim<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Beleid & Maatschappij wijdde hier jar<strong>en</strong> terug e<strong>en</strong><br />
themanummer aan. Het is gunstig om te zi<strong>en</strong> hoe rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in dat<br />
experim<strong>en</strong>t daadwerkelijk uitpakt. Er is e<strong>en</strong> ex ante-evaluatie nodig van het<br />
wetsvoorstel voor rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong>.<br />
• T<strong>en</strong> derde valt op dat het zeer de vraag is of motorrijders het elektronisch<br />
betaalapparaatje voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in hun voertuig kwijt kunn<strong>en</strong>. Dat zegt de<br />
Koninklijke Motorrijders Ver<strong>en</strong>iging (KNMV). De KNMV) vreest dat als het niet<br />
lukt om e<strong>en</strong> kastje op e<strong>en</strong> motor te bevestig<strong>en</strong> de motorrijder automatisch tot de<br />
duurste variant van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> veroordeeld is. Er blijkt in de voorbereiding<br />
van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> heel sterk in auto’s gedacht! Zoud<strong>en</strong> motorrijders<br />
uitgezonderd moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> omdat ze ... ge<strong>en</strong> bij<strong>dr</strong>age<br />
lever<strong>en</strong> aan het fileprobleem.<br />
• T<strong>en</strong> vierde: welk alternatief <strong>dr</strong>oeg de ANWB eig<strong>en</strong>lijk aan voor rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>?<br />
Dat is de betaalstrook. Hierdoor zoud<strong>en</strong> automobilist<strong>en</strong> de keuze krijg<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong><br />
gratis in de file staan of teg<strong>en</strong> betaling rijd<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> aparte strook. Betaalstrok<strong>en</strong><br />
zijn e<strong>en</strong> verkapt systeem voor meer asfalt.<br />
• T<strong>en</strong> vijfde: is er misschi<strong>en</strong> meer <strong>en</strong>quête-onderzoek? Inderdaad, volg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong><br />
onderzoek in op<strong>dr</strong>acht van het tv-programma Nova. Het blijkt dat 77 proc<strong>en</strong>t<br />
van de kiezers niets voelt voor de kabinetsplann<strong>en</strong> om rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in te<br />
voer<strong>en</strong> (NRC, 230299). Slechts 17 proc<strong>en</strong>t is voorstander. De ANWB had de steun<br />
niet echt verkeerd getaxeerd.<br />
Stelling<strong>en</strong><br />
1 U neemt deel aan e<strong>en</strong> debat <strong>en</strong> krijgt de vraag voorgelegd:<br />
Leidt rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> tot minder auto’s op de weg?<br />
U antwoordt snedig dat rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong> wel effect heft maar niét leidt tot minder<br />
auto’s op de weg. U hebt gelijk. Volg<strong>en</strong>s de verwachting leidt rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong><br />
namelijk vooral tot verschuiving in de rittijd<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> blijft in de Randstad rijd<strong>en</strong><br />
maar op e<strong>en</strong> ander tijdstip.<br />
2 Stelling 2: Het op<strong>en</strong>baar vervoer profiteert slechts t<strong>en</strong> dele van rek<strong>en</strong>ing rijd<strong>en</strong>.<br />
De stelling is juist. Er zull<strong>en</strong> wel meer treinreizigers kom<strong>en</strong>, maar voor ander<strong>en</strong> is<br />
dat e<strong>en</strong> stimulans om gewoon te bijv<strong>en</strong> rijd<strong>en</strong> met de auto.<br />
3 Stelling 3: Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> heeft e<strong>en</strong> tijdelijk effect.<br />
Antwoord: De kans bestaat dat het filevoordeel van rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> t<strong>en</strong>iet gedaan<br />
wordt door e<strong>en</strong> verdere to<strong>en</strong>ame in de aanschaf van auto’s, waardoor er weer<br />
meer automobilist<strong>en</strong> op de weg verschijn<strong>en</strong>. De verwachting is dat de verkoop<br />
van auto’s niet zal dal<strong>en</strong> (VK, 300199).<br />
4 Stelling 4: Het verdi<strong>en</strong>t aanbeveling om de tolheffing te variër<strong>en</strong> naar gelang de<br />
file-ernst. Variatie in prijz<strong>en</strong> dus.<br />
135
Antwoord: Op dat alternatief rust medio 1999 nog e<strong>en</strong> taboe.<br />
Naschrift<br />
Eind 2001 bleek dat rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> niet doorging. De hele operatie had 250<br />
miljo<strong>en</strong> guld<strong>en</strong> gekost.<br />
Literatuur over filebestrijding, rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> lobby<br />
- Heijd<strong>en</strong>, R.E.C.M. van der, <strong>en</strong> W.A.H. Thiss<strong>en</strong>, Regulering van files, in:<br />
Bestuurskunde, 1994, nr. 2, pp. 58-68.<br />
- Kalshov<strong>en</strong>, F. van, Paul Nouw<strong>en</strong>s ANWB jokt over rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>, in:<br />
Volkskrant, 23 jan. 1999.<br />
- ANWB, De Kampio<strong>en</strong>, febr. 1999.<br />
- Ri<strong>en</strong>stra, S.A., Options and barriers for sustainable transport policies: a sc<strong>en</strong>ario<br />
approach, VU Amsterdam, 1998 (diss.)<br />
- Regels inzake e<strong>en</strong> reguler<strong>en</strong>de heffing op het gebruik van weg<strong>en</strong> in deRandstad<br />
tijd<strong>en</strong>s spitsur<strong>en</strong> (Wet op het rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>), TK 1999, nr 25 324.<br />
- Vrijs<strong>en</strong>, E., Sluipmoord op de tol – Vier vrouwelijke ministers teg<strong>en</strong> de mann<strong>en</strong><br />
in de spits – Reconstructie van vijfti<strong>en</strong> jaar debat over rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong>, in: Elsevier,<br />
1808 2001, pp. 10-14.<br />
- Weggemans, T., Ge<strong>dr</strong>ag filerijder heel logisch, in: De Volkskrant, 120299.<br />
- Min. van V&W, Rek<strong>en</strong>ingrijd<strong>en</strong> in Nederland, e<strong>en</strong> k<strong>en</strong>nismaking, sept. 1998.<br />
26 ‘De definitie van e<strong>en</strong> probleem’ naar de eig<strong>en</strong> hand zett<strong>en</strong><br />
Wie in het op<strong>en</strong>baar bestuur invloed wil uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong>, kan zich bedi<strong>en</strong><strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
ars<strong>en</strong>aal van mogelijkhed<strong>en</strong> maar wat kan e<strong>en</strong> organisatie do<strong>en</strong> die haar<br />
voortbestaan veilig wil stell<strong>en</strong> of meer financiële steun wil verwerv<strong>en</strong>, zoals<br />
schol<strong>en</strong>, ziek<strong>en</strong>huiz<strong>en</strong>, Riagg’s, welzijnsinstelling<strong>en</strong>, liefdadigheidsinstelling<strong>en</strong>?<br />
De werknemers kunn<strong>en</strong> gaan stak<strong>en</strong> maar waarvoor? Rec<strong>en</strong>t kreg<strong>en</strong> schol<strong>en</strong><br />
meer bestedingsvrijheid, gaan ze dan belegg<strong>en</strong> om meer geld te krijg<strong>en</strong>, <strong>en</strong><br />
nem<strong>en</strong> ze zo zelf het heft in hand<strong>en</strong>? Inderdaad, minister Hermans moest er e<strong>en</strong><br />
stokje voor stek<strong>en</strong>. Wat doet e<strong>en</strong> organisatie als de ANWB die opkomt voor de<br />
achterban van automobilist<strong>en</strong>? Prober<strong>en</strong> de probleemdefinities rond<br />
automobiliteit te beïnvloed<strong>en</strong>, bijvoorbeeld door met cijfers te kom<strong>en</strong> over de<br />
l<strong>en</strong>gte van files die stijgt waardoor autorijd<strong>en</strong> <strong>en</strong> woon-werkverkeer op de<br />
bestaande manier geproblematiseerd wordt <strong>en</strong> pleidooi<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> andere<br />
aanpak e<strong>en</strong> voedingsbodem krijg<strong>en</strong>.<br />
Hier gaan we in op e<strong>en</strong> manier van invloed uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> die te k<strong>en</strong>schets<strong>en</strong> is als:<br />
e<strong>en</strong> organisatie wil de probleemdefinitie beïnvloed<strong>en</strong>? Manipuler<strong>en</strong> met e<strong>en</strong><br />
probleemdefinitie is in de politieke sfeer ge<strong>en</strong> wez<strong>en</strong>svreemd elem<strong>en</strong>t. Bek<strong>en</strong>d is<br />
dat premier Lubbers in e<strong>en</strong> van zijn regeerperiod<strong>en</strong> direct de definitie van wat<br />
e<strong>en</strong> werkloze was, liet verander<strong>en</strong>, waardoor het C<strong>en</strong>traal Bureau voor de<br />
Statistiek ine<strong>en</strong>s <strong>en</strong>kele honderdduiz<strong>en</strong>d werkloz<strong>en</strong> minder had.<br />
Hardnekkige <strong>en</strong> andere <strong>beleid</strong>sproblem<strong>en</strong><br />
136
• Problem<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> we in soort<strong>en</strong> <strong>en</strong> mat<strong>en</strong>.<br />
Bek<strong>en</strong>d is e<strong>en</strong> indeling in vier typ<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sproblem<strong>en</strong>, op basis van de mate<br />
van k<strong>en</strong>nis die beschikbaar is (veel of weinig) <strong>en</strong> de vraag of cons<strong>en</strong>sus moeilijk<br />
of makkelijk te bereik<strong>en</strong> is (Hoppe). E<strong>en</strong> probleem waarover veel onbek<strong>en</strong>d is<br />
<strong>en</strong> cons<strong>en</strong>sus moeilijk te bereik<strong>en</strong> is, noem<strong>en</strong> we ‘wicked problems’. ‘Wicked<br />
problems’ vorm<strong>en</strong> e<strong>en</strong> bepaald probleemtype. Hierbij gaat het om<br />
ongestructureerde problem<strong>en</strong>, dus brand<strong>en</strong>de kwesties die moeilijk in kaart te<br />
br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> zijn. We noem<strong>en</strong> ze ook wel ‘gem<strong>en</strong>e problem<strong>en</strong>’ of ‘hardnekkige<br />
problem<strong>en</strong>’ (Van Heff<strong>en</strong> <strong>en</strong> D<strong>en</strong>ters). E<strong>en</strong> voorbeeld hiervan is omgaan met<br />
automobiliteit in de vorm van filebestrijding. Het is in ge<strong>en</strong> dertig jaar gelukt<br />
om te achterhal<strong>en</strong> hoe het mogelijk is effectief files te beperk<strong>en</strong> <strong>en</strong> verkort<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
de <strong>en</strong>e oplossingsrichting maakt na verloop van tijd dan ook plaats voor e<strong>en</strong><br />
andere. De definities verander<strong>en</strong> in de loop der tijd. Automobiliteit will<strong>en</strong><br />
reguler<strong>en</strong> is iets anders dan filebestrijding.<br />
• Van probleem naar <strong>beleid</strong>sontwerp-aanpak. Bij e<strong>en</strong> probleemtype hoort e<strong>en</strong><br />
<strong>beleid</strong>sontwerpaanpak. In geval van wicked problems (hardnekkige<br />
problem<strong>en</strong>) is dat interactieve <strong>beleid</strong>svorming. Door goed te overlegg<strong>en</strong> in e<strong>en</strong><br />
netwerkcontext kan e<strong>en</strong> overheid prober<strong>en</strong> er e<strong>en</strong> meerderheidsopvatting uit te<br />
hal<strong>en</strong> die op dat mom<strong>en</strong>t gewild wordt, dus aanvaard wordt of op steun kan<br />
rek<strong>en</strong><strong>en</strong>, anders gesteld. Bij die discussie zull<strong>en</strong> de probleemdefinities bots<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
vervolg<strong>en</strong>s verzo<strong>en</strong>d moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> coalitie, die e<strong>en</strong> bepaalde<br />
probleemdefinitie (for the time being) wil aanvaard<strong>en</strong>.<br />
• Definities verschill<strong>en</strong> al naar gelang de ‘framing’. Duidelijk zal zijn dat de ANWB,<br />
Stichting Natuur <strong>en</strong> Milieu, de Bovag, Verkeer & waterstaat, <strong>en</strong> e<strong>en</strong> organisatie<br />
van spoorreizigers er niet gelijke probleemanalyses op na houd<strong>en</strong> rond de<br />
vraag of e<strong>en</strong> file e<strong>en</strong> ernstig maatschappelijk probleem is <strong>en</strong> welke prioriteit de<br />
overheid hieraan moet gev<strong>en</strong>, <strong>en</strong> dat uit zich in het debat over filebestrijding.<br />
De ‘framings’ verschill<strong>en</strong>, om in term<strong>en</strong> van Rein & Schön te sprek<strong>en</strong>. Met<br />
andere woord<strong>en</strong> de oorzaak-gevolgbeeld<strong>en</strong> <strong>en</strong> ook probleemoplossingscomplex<strong>en</strong><br />
verschill<strong>en</strong> (Korst<strong>en</strong>, 1988).<br />
• Van definitie naar statistiek<strong>en</strong>. Wie e<strong>en</strong> probleem definieert komt met cijfers<br />
over de ernst van de situatie <strong>en</strong> e<strong>en</strong> omschrijving wat e<strong>en</strong> file eig<strong>en</strong>lijk is. Is e<strong>en</strong><br />
categorie auto’s die stilstaat e<strong>en</strong> file <strong>en</strong> is ook e<strong>en</strong> aantal langzaam rijd<strong>en</strong>de<br />
auto’s e<strong>en</strong> file? Hier gaan we niet verder in op automobiliteit maar op<br />
dakloz<strong>en</strong>problematiek.<br />
Belang uitspel<strong>en</strong><br />
Het doel van deze beschouwing is om te illustrer<strong>en</strong> dat:<br />
1. e<strong>en</strong> probleem verschill<strong>en</strong>d te omschrijv<strong>en</strong> is <strong>en</strong><br />
2. dat belang<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rol spel<strong>en</strong>, zodanig dat e<strong>en</strong> probleem tot e<strong>en</strong> groter<br />
probleem gemaakt wordt. Bewust of onbewust. Organisaties hebb<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
belang <strong>en</strong> dat doet ze spel<strong>en</strong> met het gezegde ‘how to lie with statistics’. In de<br />
137
liefdadigheidswereld wordt het oprekk<strong>en</strong> van aantall<strong>en</strong> dakloz<strong>en</strong> iets van<br />
‘lying for justice’.<br />
Dakloosheid als probleem<br />
Dakloosheid sloeg vroeger op de dakloosheid van zwervers. In 1953 was het<br />
aantal dakloz<strong>en</strong> in Nederland nog te overzi<strong>en</strong>. Dakloosheid had betrekking op<br />
zwervers, <strong>en</strong> die hadd<strong>en</strong> e<strong>en</strong> stamnummer. Hun aantal was beperkt tot <strong>en</strong>kele<br />
honderd<strong>en</strong>. Charitatieve instelling<strong>en</strong> besprak<strong>en</strong> de lijst<strong>en</strong> met zwervers e<strong>en</strong><br />
paar keer per jaar <strong>en</strong> zorgd<strong>en</strong> zo voor onderlinge correcties. Telling<strong>en</strong><br />
veranderd<strong>en</strong> to<strong>en</strong> automatische registratiesystem<strong>en</strong> hun intrede ded<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
opvanghuiz<strong>en</strong> e<strong>en</strong> subsidie kreg<strong>en</strong> voor opvang van dakloz<strong>en</strong>. Dakloosheid<br />
werd iets van dak- <strong>en</strong> thuisloz<strong>en</strong>. Sommig<strong>en</strong> sprek<strong>en</strong> van buit<strong>en</strong>slapers.<br />
• Registratiesysteem. Het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid <strong>en</strong> Cultuur<br />
kwam in de jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig met het zgn. KLIMOP- systeem. Iedere opgevang<strong>en</strong><br />
dakloze werd hierin opg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. Maar wie kwam nu, wanneer <strong>en</strong> voor hoe lang<br />
op de lijst? Instanties ded<strong>en</strong> de registratie niet op dezelfde manier.<br />
• Aantall<strong>en</strong>. Het Leger des Heils kwam in 1995 met e<strong>en</strong> aantal van om <strong>en</strong> nabij<br />
elf duiz<strong>en</strong>d geregistreerde dak- <strong>en</strong> thuisloz<strong>en</strong> in Amsterdam <strong>en</strong> in 2001 met e<strong>en</strong><br />
getal van 31.000 dak- <strong>en</strong> thuisloz<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> op de veerti<strong>en</strong> bleek e<strong>en</strong> kind jonger<br />
dan twaalf jaar. Het betreft e<strong>en</strong> op het eerste gezicht alarmer<strong>en</strong>de stijging. In<br />
kring<strong>en</strong> van het Leger des Heils stelt m<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> op de ti<strong>en</strong> Nederlanders e<strong>en</strong><br />
pot<strong>en</strong>tiële dakloze is.<br />
• Twijfel. Leon Deb<strong>en</strong>, verbond<strong>en</strong> aan de Universiteit van Amsterdam, trok deze<br />
aantall<strong>en</strong> in twijfel <strong>en</strong> begon e<strong>en</strong> onderzoek. Hij verdeelde de stad in del<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
kwam na <strong>en</strong>ige tijd met andere aantall<strong>en</strong>. In 1997 telde hij 103 buit<strong>en</strong>slapers in<br />
Amsterdam <strong>en</strong> in 1999 190, exclusief de Bijlmer. In 2001 bleek het aantal<br />
teruggelop<strong>en</strong>. De gemiddelde leeftijd van de buit<strong>en</strong>slaper blijkt 40 jaar.<br />
• Slaapplaats<strong>en</strong>. Voor Amsterdam war<strong>en</strong> in 2001 1900 slaapplaats<strong>en</strong> beschikbaar<br />
in opvanghuiz<strong>en</strong>. Dat is voldo<strong>en</strong>de, me<strong>en</strong>t de socioloog Leon Deb<strong>en</strong> (NRC,<br />
240701).<br />
• Cliëntregistratiesysteem. Het Leger des Heils houdt er e<strong>en</strong><br />
cliëntregistratiesysteem op na. Eind 2000 stond<strong>en</strong> daarin 7500 person<strong>en</strong><br />
geregistreerd. Elk jaar verdubbelt het aantal volg<strong>en</strong>s luit<strong>en</strong>ant-kolonel G.<br />
Voorham van de Stichting Leger des Heils Welzijns- <strong>en</strong> Gezondheidszorg. Het<br />
aantal van 31.000 dakloz<strong>en</strong> is gebaseerd op m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die gebruik mak<strong>en</strong> van hun<br />
voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>.<br />
• Uite<strong>en</strong>lop<strong>en</strong>de voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>. Er bestaan heel verschill<strong>en</strong>de organisaties voor<br />
opvang van dak- <strong>en</strong> thuisloz<strong>en</strong>. Bij wijze van indicatie nem<strong>en</strong> we de Parkstad<br />
(Heerl<strong>en</strong> e.o.) als uitgangspunt: de Regionale Instelling voor Maatschappelijke<br />
Opvang (Rimo), P<strong>en</strong>sion Mijnzicht, het Opvang- <strong>en</strong> Adviesc<strong>en</strong>trum (Oac), <strong>en</strong> het<br />
Blijf van Mijn Lijfhuis. De Rimo bestaat weer uit e<strong>en</strong> aantal instelling<strong>en</strong>, zoals<br />
Der Koempel, de crisisopvang in e<strong>en</strong> klooster. Hier kunn<strong>en</strong> m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> terecht die<br />
acuut dakloos zijn geword<strong>en</strong> <strong>en</strong> die niet verslaafd zijn (18 plaats<strong>en</strong> begin 2001,<br />
waarvan e<strong>en</strong> crisisbed voor de politie). De Rimo k<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> tweede instelling, het<br />
Slaaphuis. Hier kunn<strong>en</strong> dakloz<strong>en</strong> voor vijf guld<strong>en</strong> per nacht overnacht<strong>en</strong>. Om <strong>en</strong><br />
nabij zev<strong>en</strong>tig proc<strong>en</strong>t van de m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die hier kom<strong>en</strong> is <strong>dr</strong>ugsverslaafd. E<strong>en</strong><br />
138
deel daarvan is psychiatrisch patiënt. In totaal zijn achtti<strong>en</strong> plaats<strong>en</strong> beschikbaar<br />
<strong>en</strong> is er e<strong>en</strong> winternoodvoorzi<strong>en</strong>ing. Beide word<strong>en</strong> geslot<strong>en</strong> <strong>en</strong> daarvoor in de<br />
plaats komt e<strong>en</strong> vergroot slaaphuis met veertig bedd<strong>en</strong>. Tot de Rimo behoort<br />
ook De Hoeve, e<strong>en</strong> trainingstraject, e<strong>en</strong> woonvoorzi<strong>en</strong>ing waar dakloze m<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
zelfstandig <strong>en</strong> zelfredzaam ler<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. Veelal m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die zwaar verslaafd<br />
zijn, bezoek<strong>en</strong> De Hoeve. Er kunn<strong>en</strong> begin 2001 51 m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> terecht. Als m<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
hier uit kom<strong>en</strong>, kunn<strong>en</strong> ze begeleid won<strong>en</strong>. In de Parkstad bestaan daarvoor om<br />
<strong>en</strong> nabij zestig woning<strong>en</strong>. Als blijkt dat m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> niet zelfstandig kunn<strong>en</strong> won<strong>en</strong>,<br />
is er e<strong>en</strong> sociaal p<strong>en</strong>sion. Het sociaal p<strong>en</strong>sion is voor uitbehandelde m<strong>en</strong>s<strong>en</strong>. Het<br />
gaat bijna altijd om m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> met e<strong>en</strong> psychiatrisch verled<strong>en</strong>. Het p<strong>en</strong>sion is e<strong>en</strong><br />
woonvorm waar m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> int<strong>en</strong>siever word<strong>en</strong> begeleid met won<strong>en</strong>.<br />
P<strong>en</strong>sion Mijnzicht hoort begin 2001 niet tot het Rimo. Het is e<strong>en</strong> p<strong>en</strong>sion voor<br />
zwerfjonger<strong>en</strong>. Het opvanghuis is e<strong>en</strong> particulier initiatief, dat voor e<strong>en</strong> groot<br />
deel <strong>dr</strong>ijft op sponsoring. In het Blijf van Mijn Lijfhuis word<strong>en</strong> vrouw<strong>en</strong><br />
opgevang<strong>en</strong> die te mak<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> met geweld in hun relatie. E<strong>en</strong> aantal<br />
vrouw<strong>en</strong> dat na e<strong>en</strong> maximale verblijfduur van neg<strong>en</strong> maand<strong>en</strong> vertrekt uit dit<br />
Blijf van Mijn Lijfhuis gaat naar e<strong>en</strong> doorstroomhuis. In het OAC, het opvang <strong>en</strong><br />
Adviesc<strong>en</strong>trum word<strong>en</strong> dakloze <strong>dr</strong>ugsverslaafd<strong>en</strong> overdag opgevang<strong>en</strong> zodat<br />
ze niet op straat hoev<strong>en</strong> te zwerv<strong>en</strong>. De totale capaciteit van dit OAC is 50<br />
plaats<strong>en</strong> maar de totale klant<strong>en</strong>kring bestaat uit zo’n 120 m<strong>en</strong>s<strong>en</strong>.<br />
Tabel: Dag <strong>en</strong> nachtopvang in Parkstad<br />
Instelling Aard van opvang Aantal plaats<strong>en</strong> Bijzonderheid<br />
Opvang <strong>en</strong> Adviesc<strong>en</strong>trum Dagopvang<br />
(OAC)<br />
Ongeveer 50 plaats<strong>en</strong><br />
P<strong>en</strong>sion Mijnzicht Dag <strong>en</strong> nacht 30 plaats<strong>en</strong> Zwerfjonger<strong>en</strong><br />
Der Koempel Dag <strong>en</strong> nacht 18 Crisisopvang<br />
De Hoeve Dag <strong>en</strong> nacht 51 Begeleid won<strong>en</strong><br />
Sociaal P<strong>en</strong>sion Dag <strong>en</strong> nacht Begin 2001 in oprichting<br />
Vergroot Slaaphuis Nacht 40<br />
Vier zorgp<strong>en</strong>sions Dag <strong>en</strong> nacht Begin 2001 in oprichting<br />
Blijf van Mijn Lijfhuis Dag <strong>en</strong> nacht 9 gezinn<strong>en</strong> doorstroomhuis<br />
De definitie als probleem<br />
Leon Deb<strong>en</strong> heeft bezwar<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> de prognoses van het Leger des Heils van het<br />
aantal pot<strong>en</strong>tiële <strong>en</strong> feitelijke dakloz<strong>en</strong>. Hij acht het ‘prognos<strong>en</strong> zonder<br />
argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>’. De aantall<strong>en</strong> van 31.000 dak- <strong>en</strong> thuisloz<strong>en</strong> klopp<strong>en</strong> niet, me<strong>en</strong>t<br />
hij. Ook G. van Neij<strong>en</strong>hof, werkzaam in Rotterdam, me<strong>en</strong>t dat het Leger des<br />
Heils het aantal dakloz<strong>en</strong> royaal telt op basis van het gebruik van de<br />
voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>. ‘Je hebt zwervers, zonder huis, maar er zijn ook “marginaal<br />
gehuisvest<strong>en</strong>” <strong>en</strong> krakers. De vraag is of je die allemaal mag meetell<strong>en</strong>’, aldus<br />
Van Neij<strong>en</strong>hof. Ook iemand die ‘s nachts door zijn vrouw het huis wordt<br />
uitgegooid mag je ge<strong>en</strong> thuisloze noem<strong>en</strong>, me<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> ander. Je moet het<br />
duurelem<strong>en</strong>t met<strong>en</strong>, me<strong>en</strong>t De Feijter, rapporteur voor e<strong>en</strong> Europese studie over<br />
dakloosheid. Iemand die twee wek<strong>en</strong> lang ge<strong>en</strong> dak bov<strong>en</strong> zijn hoofd heeft, zou<br />
hij dakloos will<strong>en</strong> noem<strong>en</strong>. De Feijter schat het aantal dakloz<strong>en</strong> in Nederland op<br />
15-16.000 person<strong>en</strong>, dus beduid<strong>en</strong>d minder dan het Leger des Heils aangeeft<br />
(NRC 240701).<br />
139
Lying for justice<br />
T<strong>en</strong> tijde van de regering- Reagan sprake Mitch Snyder, de leider van de<br />
grootste opvangorganisatie in de Ver<strong>en</strong>igde Stat<strong>en</strong>, over <strong>dr</strong>ie miljo<strong>en</strong> dakloz<strong>en</strong><br />
in de V.S. (NRC, 240701). Hij bleef deze aantall<strong>en</strong> gebruik<strong>en</strong> om meer geld <strong>en</strong><br />
invloed te verwerv<strong>en</strong>, hoewel de ministeriële cijfers veel gunstiger war<strong>en</strong>.<br />
Deb<strong>en</strong> noemt dit ‘lying for justice’. Lieg<strong>en</strong> om bestwil, komt ook in Nederland<br />
voor. De Feijter stelt: ‘Instanties als het Leger des Heils hebb<strong>en</strong> de laatste jar<strong>en</strong><br />
extra subsidie gekreg<strong>en</strong> van de overheid. Daarom will<strong>en</strong> ze lat<strong>en</strong> zi<strong>en</strong> dat er<br />
ook aanbod is. De huiz<strong>en</strong> zitt<strong>en</strong> altijd vol. De vraag is alle<strong>en</strong> wie ze opvang<strong>en</strong>.<br />
Zijn dat net als vroeger de zwervers of zijn het ook m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> voor wie de opvang<br />
niet bestemd is? Dan d<strong>en</strong>k ik aan afgewez<strong>en</strong> asielzoekers’ (NRC, 240701).<br />
Be<strong>dr</strong>ijfsmatig werk<strong>en</strong> als factor<br />
Er bestaat dus e<strong>en</strong> definitiestrijd rond dakloosheid. Wie is dakloos? Zwervers,<br />
alle gebruikers van voorzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> uit opvangc<strong>en</strong>tra zoals <strong>dr</strong>ugsverslaafd<strong>en</strong> die<br />
bezuinig<strong>en</strong> op et<strong>en</strong> ook al hebb<strong>en</strong> ze wel e<strong>en</strong> dak bov<strong>en</strong> hun hoofd, afgewez<strong>en</strong><br />
asielzoekers? In Nederland lijkt sprake van gegoochel met cijfers over aantal<br />
dak- <strong>en</strong> thuisloz<strong>en</strong>, ev<strong>en</strong>als in de V.S.. Ook het Leger des Heils maakt zich<br />
hieraan schuldig. Volg<strong>en</strong>s het Leger gaat het om 31.000 dakloz<strong>en</strong>. De aantall<strong>en</strong><br />
dakloz<strong>en</strong> word<strong>en</strong> over<strong>dr</strong>ev<strong>en</strong>, aldus Deb<strong>en</strong>. Dakloz<strong>en</strong> zijn m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die met hun<br />
hele hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> houw<strong>en</strong> door sted<strong>en</strong> sjouw<strong>en</strong>. Maar het Leger telt ruimer, in<br />
hun eig<strong>en</strong> belang.<br />
Hoe dat kan? Organisaties krijg<strong>en</strong> subsidie al naar gelang het aantal bedd<strong>en</strong>.<br />
Als er bedd<strong>en</strong> zijn, moet<strong>en</strong> de bedd<strong>en</strong> vol. ‘Liefdadigheidsinstelling<strong>en</strong> moet<strong>en</strong><br />
hun bedd<strong>en</strong> vol krijg<strong>en</strong>. Ze will<strong>en</strong> de markt verover<strong>en</strong>, be<strong>dr</strong>ijfsmatig werk<strong>en</strong>,<br />
groei<strong>en</strong>. In de Amsterdamse opvangc<strong>en</strong>tra Hulp voor Onbehuisd<strong>en</strong> <strong>en</strong> Querido<br />
gaat jaarlijks zestig miljo<strong>en</strong> guld<strong>en</strong> om’. “Hun werknemers will<strong>en</strong> carrière<br />
mak<strong>en</strong>. Dat kon vroeger niet bij de kerk. Intuss<strong>en</strong> staat het crisisc<strong>en</strong>trum van<br />
het Leger des Heils in Amsterdam - Noord gedeeltelijk leeg. Ze hebb<strong>en</strong> er belang<br />
bij die aantall<strong>en</strong> in stand te houd<strong>en</strong>”, aldus Deb<strong>en</strong> (NRC, 240701). ‘Terwijl het<br />
aantal buit<strong>en</strong>slapers juist afneemt, volg<strong>en</strong>s de uitkomst<strong>en</strong> van Deb<strong>en</strong>. Ook in<br />
andere grote sted<strong>en</strong>. De liefdadigheid heeft dakloz<strong>en</strong> nodig, maar er valt weinig<br />
meer te winn<strong>en</strong> op straat. Swiebertje, het archetype van de tragikomische<br />
zwerver, is zo goed als verdw<strong>en</strong><strong>en</strong>. Alle<strong>en</strong> in de Bijlmer ziet Deb<strong>en</strong> e<strong>en</strong> lichte<br />
to<strong>en</strong>ame van het aantal <strong>dr</strong>ugsverslaafde dakloz<strong>en</strong>. “De stad is steeds minder<br />
tolerant voor dakloz<strong>en</strong>. Steg<strong>en</strong>, portiek<strong>en</strong>, op<strong>en</strong>bare tuin<strong>en</strong> word<strong>en</strong> ‘s nacht<br />
afgeslot<strong>en</strong>. Bank<strong>en</strong> word<strong>en</strong> weggehaald of ongeschikt gemaakt om op te<br />
slap<strong>en</strong>”. ‘Het KNSM-eiland, vanouds e<strong>en</strong> geliefd toevluchtsoord voor zwervers,<br />
is verbouwd tot woonwijk voor yupp<strong>en</strong>’ (NRC, 240701).<br />
Deb<strong>en</strong> me<strong>en</strong>t dat liefdadigheidsinstelling<strong>en</strong> de aantall<strong>en</strong> dakloz<strong>en</strong> kunstmatig<br />
hoog houd<strong>en</strong> om extra financiële middel<strong>en</strong> te verwerv<strong>en</strong>. Hij kan het alle<strong>en</strong> niet<br />
bewijz<strong>en</strong>, zegt hij erbij (NRC, 240701). De les is duidelijk: wantrouw alle<br />
organisaties die e<strong>en</strong> belang hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> met statistiek kom<strong>en</strong> aanzett<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
voorbeeld. Wantrouw de ANWB die zegt dat de files langer word<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
daarvoor cijfers aan<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> want de ANWB wil de autobezitter help<strong>en</strong> aan extra<br />
140
comfort, meer weg<strong>en</strong>, meer doorstroming op weg<strong>en</strong>. Misschi<strong>en</strong> is ge<strong>en</strong> sprake<br />
van be<strong>dr</strong>og maar kijk wel naar de definitie van wat e<strong>en</strong> file is. Misschi<strong>en</strong> wordt<br />
dan veel meegerek<strong>en</strong>d bij wat e<strong>en</strong> file is.<br />
Enige literatuur over <strong>beleid</strong>sproblem<strong>en</strong><br />
- Cachet, A. <strong>en</strong> E.R. Muller, Besliss<strong>en</strong> over voetbalvandalisme: e<strong>en</strong> perman<strong>en</strong>t<br />
probleem, Gouda Quint, Arnhem, 1991.<br />
- Dery, D., Problem definition in policy analysis, Lawr<strong>en</strong>ce, 1984.<br />
- Dunn, W., Policy analysis: an introduction, Pr<strong>en</strong>tice Hall, Englewood Cliffs<br />
(1981) 1992.<br />
- Edel<strong>en</strong>bos, J., T. van Hoorn <strong>en</strong> T. Verbeet<strong>en</strong>, Zeeën van informatie – De rol van<br />
informatie in <strong>beleid</strong>svorming, in: Bestuurswet<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong>, 2000, nr. 5, pp. 355-<br />
375.<br />
- Heff<strong>en</strong>, O. <strong>en</strong> S. D<strong>en</strong>ters, Grote sted<strong>en</strong>, gem<strong>en</strong>e problem<strong>en</strong>, in: InterDisciplinair,<br />
augustus 1996.<br />
- Hoppe, R., Het <strong>beleid</strong>sprobleem geproblematiseerd, Coutinho, Muiderberg,<br />
1989.<br />
- Joldersma, F., De analyse van het <strong>beleid</strong>sprobleem, in: Hoogerwerf, A. (red.),<br />
Het ontwerp<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong>, Samsom, Ass<strong>en</strong>, 1992, pp. 50-63.<br />
- Joldersma, F., De lev<strong>en</strong>sloop van problem<strong>en</strong> rond alcohol <strong>en</strong> <strong>dr</strong>ugs, Univ.<br />
Tw<strong>en</strong>te, Enschede, 1993 (diss.).<br />
- Joldersma, F., Het opspor<strong>en</strong> <strong>en</strong> vergelijk<strong>en</strong> van probleempercepties - Het<br />
alcoholprobleem in Nederland in de periode 1960-1985, in: Beleidswet<strong>en</strong>schap,<br />
1991, nr. 3, pp. 228-249.<br />
- Neutelings, R. <strong>en</strong> D. Janss<strong>en</strong>, Beleidstekstwijzer, Sdu, D<strong>en</strong> Haag, 1999.<br />
- Rochefort, D.A. <strong>en</strong> R.W. Cobb, The politics of problem definition- Shaping the<br />
policy ag<strong>en</strong>da, Kansas UP, Lawr<strong>en</strong>ce, 1994.<br />
- Stone, D., Policy paradox – The art of political decision making, Norton, New<br />
York, 1997.<br />
27 Invloedsstrategieën van overheidsorganisaties<br />
Het zijn niet alle<strong>en</strong> burgers, actiegroep<strong>en</strong>, private organisaties (be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong>),<br />
midd<strong>en</strong>veldorganisaties (koepels) <strong>en</strong> charitatieve <strong>en</strong> andere non-profits die<br />
invloedspoging<strong>en</strong> ondernem<strong>en</strong> richting overheid, t<strong>en</strong>einde overheids<strong>beleid</strong> te<br />
beïnvloed<strong>en</strong>. Het komt ook voor dat e<strong>en</strong> overheidsorganisatie of organisatiedeel<br />
zelf invloed wil hebb<strong>en</strong>.<br />
De volg<strong>en</strong>de vrag<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> hier aan bod:<br />
1. Bestaat bureaupolitiek strev<strong>en</strong>?<br />
2. Als bureaupolitiek strev<strong>en</strong> bestaat, is er dan e<strong>en</strong> voorbeeld te gev<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
organisatie met e<strong>en</strong> eig<strong>en</strong>standige positie van onder meer autonomie?<br />
3. Als Rijkswaterstaat dan zo e<strong>en</strong> organisatie is, welke invloedsstrategieën zou<br />
ze dan kunn<strong>en</strong> toepass<strong>en</strong> om invloed te verwerv<strong>en</strong>? Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong><br />
noem<strong>en</strong> er vier: het spel met de probleemdefinitie in de gew<strong>en</strong>ste<br />
besluitvormingsar<strong>en</strong>a; vasthoud<strong>en</strong> aan procedures; het spel met k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong><br />
informatie; het spel met de tijd.<br />
141
4. We vind<strong>en</strong> vier invloedsstrategieën: blijk<strong>en</strong> die ook bij de besluitvorming<br />
over Rijksweg 19?<br />
5. Blijk<strong>en</strong> diezelfde vier invloedsstrategieën ook uit de opstelling van de NV<br />
Schiphol over de aanleg van e<strong>en</strong> tweede nationale luchthav<strong>en</strong> op twee<br />
mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> (1967 <strong>en</strong> 1980/1981)? Welke tekortkoming ziet u in de analyse?<br />
6. Kon de NV Schiphol de term<strong>en</strong> dicter<strong>en</strong> waarin de besluitvorming over groei<br />
van Schiphol na 1981 plaatsvond: uitbreiding naar e<strong>en</strong> vijfde baan? Zo ja,<br />
welke indicaties zijn daarvoor te gev<strong>en</strong>?<br />
7. Zijn er less<strong>en</strong> te trekk<strong>en</strong> uit deze beschouwing, bijvoorbeeld voor e<strong>en</strong><br />
compet<strong>en</strong>te procesmanager die meerdere actores, die elke de vier<br />
invloedsstrategieën will<strong>en</strong> toepass<strong>en</strong>, op e<strong>en</strong> lijn moet krijg<strong>en</strong>?<br />
Max Weber versus Allison<br />
Op het eerste gezicht verrast dat. Immers, er is sprake van het primaat van de<br />
politiek <strong>en</strong> e<strong>en</strong> loyaal ambtelijk apparaat van ondergeschikt<strong>en</strong>. Zo kan m<strong>en</strong><br />
red<strong>en</strong>er<strong>en</strong> vanuit het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> van Max Weber, maar de werkelijkheid is allang<br />
veranderd (zie: oratie Van Thijn). Overheidsbureaus do<strong>en</strong> mee aan het trekk<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
duw<strong>en</strong> rond overheids<strong>beleid</strong> omdat daarin veel expertise is opgeslag<strong>en</strong>.<br />
Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zijn niet helemaal neutraal. Ze hebb<strong>en</strong> opvatting<strong>en</strong> over het<br />
gew<strong>en</strong>ste <strong>beleid</strong>, zeker omdat ze daaraan werk<strong>en</strong> <strong>en</strong> het ook later wellicht weer<br />
moet<strong>en</strong> uitvoer<strong>en</strong>. Beschouwing<strong>en</strong> over de geschied<strong>en</strong>is van Rijkswaterstaat<br />
illustrer<strong>en</strong> dat.<br />
Vanuit de bestuurskundeliteratuur zijn het de beschouwing<strong>en</strong> over bureaupolitiek<br />
die zichtbaar mak<strong>en</strong> dat e<strong>en</strong> bureaucratische organisatie e<strong>en</strong> optiek kan<br />
ontwikkel<strong>en</strong> die concurreert met die van e<strong>en</strong> andere betrokk<strong>en</strong> organisatie. M<strong>en</strong><br />
raadplege het werk van Graham T.Allison <strong>en</strong> Anthony Downs.<br />
Volg<strong>en</strong>s Allison <strong>en</strong> Halperin (1972) is overheids<strong>beleid</strong> vaak de resultante van<br />
achterligg<strong>en</strong>de ‘bureaucratic politics’. Beleid wordt gemaakt in e<strong>en</strong> ‘…<br />
conglomerate of large organizations and political acters who differ substantially<br />
about what governm<strong>en</strong>t should do on any particular issue and who compete in<br />
attempting to affect both governm<strong>en</strong>tal decisions and the actions of their<br />
governm<strong>en</strong>t’. Overheidsdi<strong>en</strong>st<strong>en</strong> k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> e<strong>en</strong> m<strong>en</strong>geling van de perceptie van het<br />
nationaal belang, organisationele <strong>en</strong> persoonlijke belang<strong>en</strong> (Snel <strong>en</strong> Van der<br />
Ve<strong>en</strong>, 1990: 74). Organisationale belang<strong>en</strong>, wat zijn dat? De zorg voor ‘….<br />
maintaining autonomy, and organizational morale, protecting the organization’s<br />
ess<strong>en</strong>ce, maintaining or expanding roles and missions, and maintaining or<br />
increasing budgets’, aldus Allison & Halperin.<br />
Bureaucratische organisaties strev<strong>en</strong> naar behoud of expansie van eig<strong>en</strong><br />
activiteit<strong>en</strong>. <strong>Politieke</strong> vraagstukk<strong>en</strong>, in casu <strong>beleid</strong>svraagstukk<strong>en</strong>, wordt<br />
gedefinieerd in de eig<strong>en</strong> verwerkingsmogelijkheid, de ‘eig<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sterm<strong>en</strong>’<br />
(1990: 75). Voor de <strong>dr</strong>oge poot van Rijkswaterstaat betek<strong>en</strong>t de stelling dat de<br />
verbinding in e<strong>en</strong> gebied gebrekkig zijn in 1970 meestal dat er e<strong>en</strong> rijksweg<br />
moest word<strong>en</strong> aangelegd.<br />
142
De geschied<strong>en</strong>is van de Paspoortkwestie maakt bureaucratische voorkeur<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> strijd zichtbaar (zie Ros<strong>en</strong>thal).<br />
Literatuur over bureaucratische organisaties <strong>en</strong> bureaupolitiek<br />
Algeme<strong>en</strong> over bureaus <strong>en</strong> bureaupolitiek<br />
- Allison, G.T., & M. Halperin, Bureaucratic politics: a paradigm and some<br />
policy implication, in: Tanter, R. & R.H. Ullman (eds.), Theory and policy in<br />
international affairs, New Yersey, 1972, pp. 42-48.<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., A. Docters van Leeuw<strong>en</strong>, M. van Eet<strong>en</strong> <strong>en</strong> M.J. van Twist,<br />
Ambtelijke vertelling<strong>en</strong>, Lemma, Utrecht, 2000.<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., Bureaupolitiek <strong>en</strong> bureaupolitisme, Alph<strong>en</strong>, 1988 (oratie).<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., H. Geveke <strong>en</strong> P. ‘t Hart, Besliss<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> competitief<br />
overheidsbestel: bureaupolitiek <strong>en</strong> bureaupolitisme nader beschouwd, in: Acta<br />
Politica, juli 1994, pp. 309-335.<br />
Strijd tuss<strong>en</strong> departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
- Kottman, R.H., Interdepartem<strong>en</strong>tale coördinatie - Achtergrondstudie nr. 7 van<br />
de Commissie hoofdstructuur rijksdi<strong>en</strong>st, D<strong>en</strong> Haag, 1981.<br />
Casus Bureaupolitiek <strong>en</strong> paspoortkwestie<br />
- Ringeling, A.B. <strong>en</strong> J.F. Kopp<strong>en</strong>jan, Besluitvorming rond het nieuwe paspoort,<br />
Handeling<strong>en</strong> TK, 1987-1988, 20599, nr. 11.<br />
- Kopp<strong>en</strong>jan, J.F.M., Fal<strong>en</strong> <strong>en</strong> ler<strong>en</strong> rond de paspoortaffaire, in: Beleid <strong>en</strong><br />
Maatschappij, 1991, nr. 1, pp. 20-30.<br />
Casus Bureaupolitiek <strong>en</strong> politie<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., The bureaupolitics of policing: the Dutch case, in: Police Sci<strong>en</strong>ce<br />
Abstracts, jrg. 12, 1984, p. 1-14.<br />
Sterke positie van Rijkswaterstaat om invloed uit te oef<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
Rijkswaterstaat is wel e<strong>en</strong> staat binn<strong>en</strong> de staat g<strong>en</strong>oemd, waarmee bedoeld is<br />
dat het e<strong>en</strong> machtige organisatie was. In de volksmond, in gebied<strong>en</strong> getroff<strong>en</strong><br />
door hoogwater, werd <strong>en</strong> wordt wel gezegd: wat Rijkswaterstaat niet wil do<strong>en</strong><br />
(om overstroming<strong>en</strong> te voorkom<strong>en</strong> of de kans op overstroming<strong>en</strong> te verklein<strong>en</strong>),<br />
gebeurt ook niet. Leo Huberts concludeert op basis van studie van de<br />
besluitvorming over rijksweg<strong>en</strong>aanleg tuss<strong>en</strong> 1965 <strong>en</strong> 1986 dat de politieke invloed<br />
van protest <strong>en</strong> pressie gering was <strong>en</strong> : ‘… RWS zijn sterke positie volop wist uit te<br />
buit<strong>en</strong>’.<br />
Invloedsstrategieën van Rijkswaterstaat<br />
Voor e<strong>en</strong> bureaucratische organisatie, Rijkswaterstaat, is vastgesteld dat deze in<br />
e<strong>en</strong> tijd van aanzi<strong>en</strong>lijke maatschappelijke <strong>dr</strong>uk <strong>en</strong> turbul<strong>en</strong>tie haar eig<strong>en</strong> doel<strong>en</strong><br />
wist te realiser<strong>en</strong>. Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> (1990) ging<strong>en</strong> na welke<br />
invloedsstrategieën door Rijkswaterstaat (RWS) werd<strong>en</strong> aangew<strong>en</strong>d. Het<br />
empirisch object betreft de besluitvorming over Rijksweg 19, e<strong>en</strong> voorg<strong>en</strong>om<strong>en</strong><br />
tweede autoverbinding tuss<strong>en</strong> Rotterdam <strong>en</strong> D<strong>en</strong> Haag. Rond die weg vond veel<br />
touwtrekkerij plaats waarbij RWS in 1984 aan het langste eind trok. In 1989<br />
prijkte de weg dan ook in het Structuurschema Verkeer <strong>en</strong> Vervoer.<br />
143
Casus Rijksweg 19: hoe werkte Rijkswaterstaat?<br />
De klassieke werkwijze van RWS was te typer<strong>en</strong> als doelrationeel, technisch <strong>en</strong><br />
beslot<strong>en</strong>.<br />
Doelrationeel verwijst naar het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> in term<strong>en</strong> van effectiviteit <strong>en</strong><br />
effici<strong>en</strong>cy. Bij vaststaande doel<strong>en</strong> zoekt RWS middel<strong>en</strong> (Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong>,<br />
1990: 70). Die aanpak is begrijpelijk. <strong>Politieke</strong> bestuurders kiez<strong>en</strong> de doel<strong>en</strong>.<br />
De ‘doel<strong>en</strong> zijn institutioneel vastgelegd’ heet het. Dat is problematisch als<br />
doel<strong>en</strong> strijdig word<strong>en</strong>. Terwijl in de jar<strong>en</strong> vijftig <strong>en</strong> zestig het verkeersbelang<br />
prioriteit had, moest in de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig <strong>en</strong> tachtig van de vorige eeuw vaker<br />
gekek<strong>en</strong> word<strong>en</strong> naar de factor milieu. Dan moet de politieke V&W-leiding<br />
<strong>en</strong> ook RWS als voorbereider <strong>en</strong> uitvoerder van <strong>beleid</strong> afweging<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>.<br />
RWS ging dan ook volop deelnem<strong>en</strong> aan het politiek debat over ‘haar’ <strong>beleid</strong>.<br />
Dat leidde tot studies over de uitblijv<strong>en</strong>de be<strong>dr</strong>eiging van natuurgebied<strong>en</strong> om<br />
protestgroep<strong>en</strong> wind uit de zeil<strong>en</strong> te nem<strong>en</strong>: e<strong>en</strong> soort verkeerseffectrapportage<br />
(zie R73 nabij de Hasseltse V<strong>en</strong>n<strong>en</strong>; Korst<strong>en</strong>). Ook war<strong>en</strong> er toezegging<strong>en</strong><br />
door wegomlegging, aanleg van kunstwerk<strong>en</strong> <strong>en</strong> dass<strong>en</strong> – <strong>en</strong> andere<br />
dier<strong>en</strong>tunnels.<br />
Omdat de product<strong>en</strong> van VWS voornamelijk technische produkt<strong>en</strong> zijn,<br />
word<strong>en</strong> de oplossing<strong>en</strong> ook technisch. De product<strong>en</strong> van RWS zijn technische<br />
produkt<strong>en</strong>: weg<strong>en</strong>, brugg<strong>en</strong>, dijk<strong>en</strong>, tunnels. De oplossing<strong>en</strong> bij<br />
compromisvorming word<strong>en</strong> in technische zin gezocht: extra tunnels,<br />
wegomlegging<strong>en</strong>, <strong>en</strong>z.<br />
De derde compon<strong>en</strong>t uit de wekwijzxe van RWS is het sterk beslot<strong>en</strong><br />
karakter. Weg<strong>en</strong><strong>beleid</strong> was tot begin jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig van de vorige eeuw<br />
vrijwel e<strong>en</strong> interne zaak van RWS. Voorstell<strong>en</strong> werd<strong>en</strong> binn<strong>en</strong> RWS<br />
voorbereid <strong>en</strong> ondervond<strong>en</strong> in politieke sfer<strong>en</strong> <strong>en</strong> sam<strong>en</strong>levingweinig<br />
teg<strong>en</strong>spraak. Maar vanaf het midd<strong>en</strong> van de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig werd RWS<br />
to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>d geconfronteerd met protest <strong>en</strong> pressie. De milieubeweging als<br />
sociale beweging kwam opzett<strong>en</strong>. Deze beweging was in twee opzicht<strong>en</strong><br />
bijzonder. Deze milieubeweging eiste niet meer <strong>beleid</strong>, zoals pressiegroep<strong>en</strong><br />
vaak ded<strong>en</strong> <strong>en</strong> do<strong>en</strong>, maar juist afzi<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong>: ge<strong>en</strong> weg door<br />
Amelisweerd bijvoorbeeld. M<strong>en</strong> spreekt wel van negatieve eis<strong>en</strong>. RWS werd<br />
gevraagd haar werkterrein in te perk<strong>en</strong>. Dat raakt e<strong>en</strong> bureaucratische<br />
organisatie ‘in het hart’. T<strong>en</strong> tweede, kwam<strong>en</strong> er vanuit de milieubeweging<br />
kritische geluid<strong>en</strong> over de technische oplossing<strong>en</strong> die RWS voortdur<strong>en</strong>d koos.<br />
Daarmee werd de kernexpertise van RWS van forse kanttek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> voorzi<strong>en</strong>.<br />
RWS moest dus verander<strong>en</strong>. Het sam<strong>en</strong>spel moest word<strong>en</strong> gezocht met lokale<br />
bestuurders die vaak gevoelig blek<strong>en</strong> voor protestgeluid<strong>en</strong>. Voor<br />
bureaucratische organisaties is beslot<strong>en</strong>heid echter e<strong>en</strong> traditioneel sterker<br />
punt dan op<strong>en</strong>heid ton<strong>en</strong>. RWS had het er dus maar moeilijk mee. RWS<br />
negeerde dan ook vaak milieuproblem<strong>en</strong>. Maar zoals dat gaat, geleidelijk<br />
marcheert de externe kritiek de organisatie binn<strong>en</strong>: er ontstaan<br />
milieuafdeling<strong>en</strong>. Het bolwerk van ing<strong>en</strong>ieurs brokkelt e<strong>en</strong> beetje af doordat<br />
ook andere expertise binn<strong>en</strong> gelat<strong>en</strong> wordt. Bij de discussie over RW 19 was<br />
van het milieubesef bij RWS nog ge<strong>en</strong> sprake (Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong>, 1990: 71).<br />
144
De besluitvorming over RW19: omslagpunt<strong>en</strong> zoek<strong>en</strong><br />
De besluitvorming over de aanleg van de rijksweg k<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> aantal period<strong>en</strong><br />
binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> totaalperiode van om <strong>en</strong> nabij <strong>dr</strong>ie dec<strong>en</strong>nia. Uitgaande van het<br />
d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> van Leemans <strong>en</strong> Geers (1983) over besluitvorming rond<br />
infrastructuurproject<strong>en</strong> zijn omslagpunt<strong>en</strong> te onderk<strong>en</strong>n<strong>en</strong> in de tijd. Het eerste<br />
omslagpunt betreft het besluit van de Tweede Kamer in 1976 tot opschorting van<br />
de werkzaamhed<strong>en</strong> met betrekking tot RW19. Het tweede omslagpunt is het<br />
gro<strong>en</strong> licht dat de Tweede Kamer in 1980 geeft. Het derde omslagpunt ligt in<br />
1984 als het RWS lukt om het laatste verzet teg<strong>en</strong> de weg op provinciaal niveau<br />
‘uit de weg te ruim<strong>en</strong>’. Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> richtt<strong>en</strong> hun onderzoek op de tijd<br />
tot 1984 maar ook nadi<strong>en</strong> sleepte de strijd zich voort. In het plandocum<strong>en</strong>t, het<br />
Structuurschema Verkeer <strong>en</strong> Vervoer (SVV), van 1989 stond RW19 nog onverkort<br />
opg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>.<br />
Hoe kijk<strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> naar de aanleg van e<strong>en</strong> rijksweg?<br />
RWS-ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> zegg<strong>en</strong>: ‘Wij hebb<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> officiële standpunt<strong>en</strong>. De minister<br />
heeft e<strong>en</strong> standpunt’. En: ‘RWS geeft e<strong>en</strong> afweging van voor- <strong>en</strong> nadel<strong>en</strong> <strong>en</strong> komt<br />
dan tot de objectieve conclusie dat RW19 het meeste r<strong>en</strong>dem<strong>en</strong>t heeft’. RWSambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong><br />
sprek<strong>en</strong> graag over objectieve deskundigheid. Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong><br />
m<strong>en</strong><strong>en</strong> echter dat RWS eerder te typer<strong>en</strong> is als e<strong>en</strong> strijdorganisatie. RWS is ‘in de<br />
loop der jar<strong>en</strong> zeer<br />
hardnekkig geblek<strong>en</strong>, uitgaande van de eig<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>slogica <strong>en</strong> probleemvisies’<br />
(1990: 740.<br />
Vier invloedsstrategieën<br />
We noem<strong>en</strong> vier invloedsstrategieën waarvan de onderzoekers naging<strong>en</strong> of die<br />
zich bij RW19-besluitvorming voorded<strong>en</strong>.<br />
1. De keuze van de probleemdefinitie <strong>en</strong> het controler<strong>en</strong> van de besluitvormingsar<strong>en</strong>a.<br />
Door Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> wordt aangegev<strong>en</strong> hoe politieke besluit<strong>en</strong> tot stand<br />
kom<strong>en</strong>, volg<strong>en</strong>s vaste regels <strong>en</strong> via gebruikelijke kanal<strong>en</strong>. De keuze voor het<br />
kanaal bepaalt tev<strong>en</strong>s wie verantwoordelijk is <strong>en</strong> wie mee mag prat<strong>en</strong>.<br />
Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> probeert e<strong>en</strong> actor de besluitvorming in die ar<strong>en</strong>a te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> waarvan<br />
m<strong>en</strong> het meeste succes verwacht. Hoe het kanaal te kiez<strong>en</strong>? Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong><br />
b<strong>en</strong>a<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong> dat de probleemperceptie <strong>en</strong> probleemdefinitie leidt tot e<strong>en</strong><br />
bepaalde ar<strong>en</strong>akeuze; ze geeft e<strong>en</strong> voorselectie van de spelers <strong>en</strong> hun voor- <strong>en</strong><br />
nadel<strong>en</strong>. Maar e<strong>en</strong> probleemdefinitie is ge<strong>en</strong> vaststaand gegev<strong>en</strong>. E<strong>en</strong><br />
probleemdefinitie is onderwerp van onderhandeling. Wie erin slaagt om in e<strong>en</strong><br />
ar<strong>en</strong>a ‘naar zich toe te hal<strong>en</strong>’ moet daarbinn<strong>en</strong> de probleemdefinitie politiek tot<br />
gelding br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>. Het is dus de kunst om e<strong>en</strong> issue in e<strong>en</strong> ar<strong>en</strong>a te krijg<strong>en</strong><br />
waarvan m<strong>en</strong> het meest succes verwacht. Wordt <strong>dr</strong>ugsproblematiek e<strong>en</strong> kwestie<br />
van gezondheidszorg van verslaafd<strong>en</strong> (VWS), of van <strong>dr</strong>ugoverlast <strong>en</strong> dus e<strong>en</strong><br />
orde- <strong>en</strong> veiligheidsprobleem voor burgers (Justitie), of ….? Als de ar<strong>en</strong>akeuze<br />
gelukt is, moet vervolg<strong>en</strong>s getracht word<strong>en</strong> om verschuiv<strong>en</strong>de<br />
probleempercepties <strong>en</strong> themawisseling<strong>en</strong> te verhinder<strong>en</strong> of ‘klein’ te houd<strong>en</strong>.<br />
Besluitvormingsprocess<strong>en</strong> zijn dus in belangrijke mate strijd om de definitie van<br />
e<strong>en</strong> (<strong>beleid</strong>s)probleem (1990: 75).<br />
145
2. Het vasthoud<strong>en</strong> aan bestaande procedures.<br />
Conflict<strong>en</strong> met de buit<strong>en</strong>wacht kunn<strong>en</strong> door niet inhoudelijk te reager<strong>en</strong><br />
vermed<strong>en</strong> word<strong>en</strong>. In plaats van inhoudelijke argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> beroept m<strong>en</strong> zich op<br />
juridische, organisatorische <strong>en</strong> procedurele argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Van procedures gaat<br />
e<strong>en</strong> conservatieve werking uit, zeker als procedures langlop<strong>en</strong>d zijn.<br />
3. Het spel met k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie.<br />
De rol van wet<strong>en</strong>schappelijke informatie in de politieke besluitvorming is sinds<br />
1945 toeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. Onvoorzi<strong>en</strong>e (nev<strong>en</strong>) effect<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong> die ongunstig zijn,<br />
word<strong>en</strong> gevreesd. Door onderzoek wordt gepoogd zicht te krijg<strong>en</strong> op<br />
ongew<strong>en</strong>ste gevolg<strong>en</strong>, op <strong>dr</strong>aagvlak voor <strong>beleid</strong> <strong>en</strong> dergelijke. Bij grote project<strong>en</strong><br />
als de Oosterscheldewerk<strong>en</strong> zijn veel studies verricht. Studies word<strong>en</strong><br />
m<strong>en</strong>igmaal aangew<strong>en</strong>d als politiek instrum<strong>en</strong>t. Strijd<strong>en</strong>de partij<strong>en</strong> prober<strong>en</strong> met<br />
de kracht van gegev<strong>en</strong>s hun eig<strong>en</strong> gelijk te bewijz<strong>en</strong>. Experts <strong>en</strong> contra-experts<br />
slaan elkaar met feit<strong>en</strong> om de ord<strong>en</strong>. Voor de leek <strong>en</strong> voor besluitvormers kan het<br />
web van studies ondoorgrondelijk word<strong>en</strong> maar organisaties, met e<strong>en</strong> monopolie<br />
aan bepaalde expertise, kunn<strong>en</strong> er hun positie mee consolider<strong>en</strong> of versterk<strong>en</strong>.<br />
Deze organisaties kunn<strong>en</strong> hun visie <strong>en</strong> standpunt<strong>en</strong> larder<strong>en</strong> met eig<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
‘ingehuurde’ expertise. Onderzoek wordt zo ingezet voor de realisatie van eig<strong>en</strong><br />
doel<strong>en</strong>. Dat kan uitlop<strong>en</strong> op bewuste manipulatie met k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie. In de<br />
‘Haagse jungle’ van strijd<strong>en</strong>de departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> word<strong>en</strong> veel trucs toegepast, zo<br />
laat Kottman (1981) in ‘Interdepartem<strong>en</strong>tale coördinatie’ zi<strong>en</strong>. Bijvoorbeeld: e<strong>en</strong><br />
andere ‘partij’ kan word<strong>en</strong> overdonderd met informatie, of informatie wordt<br />
onvolledig verstrekt of te laat. Er bestaan meer trucs.<br />
4. Het spel met de tijd.<br />
Besluitvormingsprocess<strong>en</strong> over grote project<strong>en</strong> dur<strong>en</strong> lang. De besluitvorming<br />
komt onder verander<strong>en</strong>de omstandighed<strong>en</strong> te staan: participant<strong>en</strong> kom<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
gaan, e<strong>en</strong> kabinet wisselt, nieuwe politieke thema’s kom<strong>en</strong> op, oude verdwijn<strong>en</strong>.<br />
Bureaucratische organisaties kunn<strong>en</strong> hierop inspel<strong>en</strong> door spanning<strong>en</strong> in e<strong>en</strong><br />
spel met de tijd te reguler<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> organisatie kan hop<strong>en</strong> op betere tijd<strong>en</strong> door e<strong>en</strong><br />
vraagstuk door te schuiv<strong>en</strong>. Spel<strong>en</strong> met de tijd behoort tot de trucs: vertraging,<br />
door<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong>, dwarsligg<strong>en</strong>, niet houd<strong>en</strong> aan afsprak<strong>en</strong> (Kottman, 1981).<br />
Literatuur over invloed van bureaucratische organisatiess<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., Bureaupolitiek <strong>en</strong> bureaupolitisme, Alph<strong>en</strong>, 1988 (oratie).<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., H. Geveke <strong>en</strong> P. ‘t Hart, Besliss<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> competitief<br />
overheidsbestel: bureaupolitiek <strong>en</strong> bureaupolitisme nader beschouwd, in: Acta<br />
Politica, juli 1994, pp. 309-335.<br />
- Kottman, R.H., Interdepartem<strong>en</strong>tale coördinatie - Achtergrondstudie nr. 7 van<br />
de Commissie hoofdstructuur rijksdi<strong>en</strong>st, D<strong>en</strong> Haag, 1981.<br />
- Snel, E. & J. van der Ve<strong>en</strong>, Invloedsstrategieën van bureaucratische<br />
organisaties, in: Beleid <strong>en</strong> Maatschappij, 1990, nr. 2, pp. 69-79.<br />
Invloedsstrategieën van Rijkswaterstaat te herk<strong>en</strong>n<strong>en</strong> bij de besluitvorming over<br />
Rijksweg 19?<br />
We lop<strong>en</strong> de vier strategieën na.<br />
146
1 De probleemdefinitie kiez<strong>en</strong> <strong>en</strong> selectie van <strong>en</strong> controle over de gew<strong>en</strong>ste<br />
besluitvormingsar<strong>en</strong>a: RW19<br />
Bij de probleemperceptie <strong>en</strong> -definitie begint het antwoord op de vraag of e<strong>en</strong><br />
organisatie over e<strong>en</strong> vraagstuk iets te zegg<strong>en</strong> krijgt. Kon RWS de verkeers<strong>dr</strong>uktekwestie<br />
vertal<strong>en</strong> naar wegaanleg of niet? In de casus RW19 speelde de<br />
probleemdefinitie e<strong>en</strong> grote rol: was het e<strong>en</strong> verkeers- of e<strong>en</strong><br />
landschapsprobleem? RWS koos voor de weg<strong>en</strong>invalshoek <strong>en</strong> daarmee voor de<br />
verkeersoptiek. RWS is volg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> ambt<strong>en</strong>aar e<strong>en</strong> bouwdi<strong>en</strong>st, <strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
bouwdi<strong>en</strong>st wil e<strong>en</strong> weg aanlegg<strong>en</strong>. RWS kreeg het initiaitief ook. In 1976 slaat<br />
de zaak echter (tijdelijk) om. Dan komt er e<strong>en</strong> Kamerdebat over<br />
landschapsbehoud in Midd<strong>en</strong>-Delfland. Daarmee raakt de RW19-kwestie in e<strong>en</strong><br />
andere ar<strong>en</strong>a: ruimtelijke ord<strong>en</strong>ing. RWS leidt daarmee e<strong>en</strong> nederlaag. Door de<br />
weg weer te koppel<strong>en</strong> aan de V&W-systematiek van het Structuurschema<br />
Verkeer <strong>en</strong> Vervoer (SVV) weet m<strong>en</strong> het initiatief weer terug te krijg<strong>en</strong>. In de<br />
volg<strong>en</strong>de SVV komt de weg voor. RWS slaagt erin om de weg in de gew<strong>en</strong>ste<br />
‘eig<strong>en</strong>’ ar<strong>en</strong>a terug te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>, <strong>en</strong> zo het verdere spel politiek <strong>en</strong> ambtelijk te<br />
dicter<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> eerste voorwaarde voor succes, de controle over de<br />
besluitvormingsar<strong>en</strong>a, is vervuld.<br />
2 Vasthoud<strong>en</strong> aan bestaande procedures: RW19<br />
We kom<strong>en</strong> bij de tweede invloedsstrategie. Door niet-inhoudelijk te reager<strong>en</strong><br />
maar voornamelijk procedureel of in organisatorische of juridische term<strong>en</strong> kan<br />
e<strong>en</strong> bureaucratische organisatie conflict<strong>en</strong> met de omgeving vermijd<strong>en</strong> of klein<br />
houd<strong>en</strong>. RWS bedi<strong>en</strong>t zich hiervan. Dat was ook makkelijk. Immers, RW19 was<br />
procedureel gezi<strong>en</strong> al in 1965 vastgesteld. Het protest van actievoerders <strong>en</strong> lokale<br />
bestuurders kwam veel te laat. RWS neigt er sterk toe om vast te houd<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong>maal vastgelegd tracé <strong>en</strong> daarmee verbond<strong>en</strong> besluit. Milieueis<strong>en</strong> honoreert<br />
m<strong>en</strong> niet door de besluitvormingsdiscussie ter (her)op<strong>en</strong><strong>en</strong> maar word<strong>en</strong><br />
‘technisch’ opgelost bij de uitvoering. Zo word<strong>en</strong> strijdige doel<strong>en</strong> na elkaar<br />
geplaatst zonder e<strong>en</strong> fundam<strong>en</strong>tele discussie over de ver<strong>en</strong>igbaarheid ervan te<br />
(her)op<strong>en</strong><strong>en</strong>.<br />
3 Het spel met k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie: RW19<br />
Bij grote project<strong>en</strong> is sprake van e<strong>en</strong> proliferatie van studies. Expertise <strong>en</strong> contraexpertise<br />
word<strong>en</strong> gevraagd. Organisaties will<strong>en</strong> hun gelijk hal<strong>en</strong>. Leo Huberts<br />
(1988) maakt in zijn onderzoek van rijksweg<strong>en</strong><strong>beleid</strong> gewag van ‘manipulatie’<br />
door RWS met alternatiev<strong>en</strong> door bepaalde variant<strong>en</strong> weg te lat<strong>en</strong>. Wordt door<br />
RWS onderzoek gebruikt om het eig<strong>en</strong> gelijk te bevestig<strong>en</strong> <strong>en</strong> om argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
van ‘teg<strong>en</strong>standers’ weg te wuiv<strong>en</strong>? Ook in geval van RW19 bestond er vraag<br />
naar alternatiev<strong>en</strong>. RWS had ‘op zijn minst grote moeite met het overweg<strong>en</strong> van<br />
alternatief <strong>beleid</strong>’ in geval van RW19 schrijv<strong>en</strong> de onderzoekers (1990: 77). Nog<br />
in de jar<strong>en</strong> tachtig vond het provinciebestuur alternatiev<strong>en</strong> voor RW19<br />
‘onvoldo<strong>en</strong>de onderzocht’. De weerstand is vanuit bureaupolitiek perspectief<br />
goed te verklar<strong>en</strong>, stell<strong>en</strong> de onderzoekers want het heroverweg<strong>en</strong> van <strong>beleid</strong> is<br />
vaak be<strong>dr</strong>eig<strong>en</strong>d. ‘Het overmak<strong>en</strong> van huiswerk’’: daarin hebb<strong>en</strong> weinig<strong>en</strong> zin.<br />
147
RWS weerstond dan ook het verlang<strong>en</strong> naar alternatiev<strong>en</strong>. RWS beheerste de<br />
bronn<strong>en</strong> van informatie.<br />
4 Het spel met de tijd: RW19<br />
Bureaucratische organisaties als RWS kunn<strong>en</strong> goed spel<strong>en</strong> met de tijd door te<br />
versnell<strong>en</strong> of vertrag<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> organisatie kan e<strong>en</strong> tijd ‘overwinter<strong>en</strong>’ door niks te<br />
do<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> kwestie. Het bespel<strong>en</strong> van de tijd kom<strong>en</strong> we teg<strong>en</strong> bij voor- <strong>en</strong><br />
teg<strong>en</strong>standers van RW19. Het provinciebestuur propageerde eind jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig<br />
e<strong>en</strong> variant voor het RW19- tracé. De provincie deed dat zo: ze propageerde<br />
RW16. Wie daarvoor zou kiez<strong>en</strong>, werd gedwong<strong>en</strong> om ervoor te pleit<strong>en</strong> om de<br />
uitvoering van RW19 stil te legg<strong>en</strong>. Volg<strong>en</strong>s RWS-ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> was het e<strong>en</strong> truc<br />
van het provinciebestuur. In het algeme<strong>en</strong> bleek dat teg<strong>en</strong>standers van de weg<br />
het RW19-project probeerd<strong>en</strong> te vertrag<strong>en</strong>. Voor RWS is vertraging lang niet<br />
altijd e<strong>en</strong> probleem. RWS verlegt dan gewoon de aandacht, het budget <strong>en</strong><br />
inspanning<strong>en</strong> naar andere project<strong>en</strong>, die ev<strong>en</strong>tueel versneld word<strong>en</strong>. RWS<br />
beschikt over e<strong>en</strong> lange adem. RWS is op die manier bestand ‘teg<strong>en</strong><br />
maatschappelijke turbul<strong>en</strong>tie <strong>en</strong> politieke verandering<strong>en</strong>’ (1990: 78). Het<br />
versnell<strong>en</strong> van de besluitvorming in 1984 rond RW19 was e<strong>en</strong> bewust toegepaste<br />
strategie van RWS <strong>en</strong> het ministerie van V&W. De minister bemoeide zich ermee<br />
<strong>en</strong> vond dat het provinciebestuur maar e<strong>en</strong>s moest kiez<strong>en</strong>. Binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong> maand<br />
was de zaak geklaard. Teg<strong>en</strong>standers sprak<strong>en</strong> achteraf van e<strong>en</strong> overvaltactiek.<br />
Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> erk<strong>en</strong>d<strong>en</strong> dat er <strong>dr</strong>uk op de ketel was gezet. Het door<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong> ging<br />
gepaard met het ‘plotseling toedi<strong>en</strong><strong>en</strong> van informatie’ (1990: 78). Volg<strong>en</strong>s<br />
ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong> is dat in D<strong>en</strong> Haag gebruikelijk. Het gebeurt vaker dat e<strong>en</strong> uur voor<br />
de vergadering e<strong>en</strong> stuk binn<strong>en</strong>komt met e<strong>en</strong> nieuwe boodschap. Zorgvuldig is<br />
anders maar als e<strong>en</strong> vergadering het slikt ….<br />
Conclusie: e<strong>en</strong> project k<strong>en</strong>t wrijving<strong>en</strong>, belang<strong>en</strong>teg<strong>en</strong>stelling<strong>en</strong>, het hanter<strong>en</strong><br />
van strijdmiddel<strong>en</strong>. Rijkswaterstaat heeft langdurige protest<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> RW19 goed<br />
doorstaan. RWS toonde zich be<strong>dr</strong>ev<strong>en</strong> in het politieke spel door de ar<strong>en</strong>akeuze<br />
vast te houd<strong>en</strong> (in casu door vast te houd<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> besluit), door<br />
conflictvermijding in de vorm van niet-inhoudelijke reacties, door e<strong>en</strong> spel met<br />
k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie (bepaalde alternatiev<strong>en</strong> niet onderzoek<strong>en</strong>), door e<strong>en</strong> spel<br />
met de tijd (lange adem).<br />
Literatuur over invloed van Rijkswaterstaat<br />
Rijkswaterstaat <strong>en</strong> V&W<br />
- Heer, J. de, Het ministerie van Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat, in: Breunese, J.N. <strong>en</strong> L.J.<br />
Roborg (red.), Ministeries van algeme<strong>en</strong> bestuur, Spruyt, Van Mantgem <strong>en</strong> De<br />
Does, Leid<strong>en</strong>, 1992, pp. 229-247.<br />
- Heer, J. de, Managem<strong>en</strong>tconcept bij Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat, in: Kickert, W.J.M.<br />
(red.), Verandering<strong>en</strong> in managem<strong>en</strong>t <strong>en</strong> organisatie bij de rijksoverheid,<br />
Samsom, Alph<strong>en</strong>, 1993, pp. 167-175.<br />
- Heer, J. de, Strategie <strong>en</strong> verandering van organisaties onder <strong>dr</strong>uk, Vuga, D<strong>en</strong><br />
Haag, 1991.<br />
- Heer, J. de, Verkeer <strong>en</strong> waterstaat- <strong>Prof</strong>iel van e<strong>en</strong> ministerie, Vuga, D<strong>en</strong> Haag,<br />
1990.<br />
148
Rijksweg<strong>en</strong>aanleg <strong>en</strong> positie VWS<br />
- Huberts, L.W., De politieke invloed van pressie <strong>en</strong> protest –<br />
Besluitvormingsprocess<strong>en</strong> over rijksweg<strong>en</strong>, Leid<strong>en</strong>, 1988 (diss.).<br />
Casus Oosterschelde: omslagpunt<strong>en</strong> in besluitvorming <strong>en</strong> ppositie VWS<br />
- Leemans, A.F. & K. Geers, Doorbraak in het Oosterschelde<strong>beleid</strong>, Coutinho,<br />
Muiderberg, 1983.<br />
- Westerheijd<strong>en</strong>, D., Schuiv<strong>en</strong> in de Oosterschelde, Enschede, 1983 (diss.).<br />
Casus Bureaupolitiek <strong>en</strong> paspoortkwestie<br />
- Ringeling, A.B. <strong>en</strong> J.F. Kopp<strong>en</strong>jan, Besluitvorming rond het nieuwe paspoort,<br />
Handeling<strong>en</strong> TK, 1987-1988, 20599, nr. 11.<br />
- Kopp<strong>en</strong>jan, J.F.M., Fal<strong>en</strong> <strong>en</strong> ler<strong>en</strong> rond de paspoortaffaire, in: Beleid <strong>en</strong><br />
Maatschappij, 1991, nr. 1, pp. 20-30.<br />
Casus Bureaupolitiek <strong>en</strong> politie<br />
- Ros<strong>en</strong>thal, U., The bureaupolitics of policing: the Dutch case, in: Police Sci<strong>en</strong>ce<br />
Abstracts, jrg. 12, 1984, p. 1-14.<br />
Casus: nieuwe nationale luchthav<strong>en</strong> of uitbreiding Schiphol<br />
In 1967-1968 werd geopperd om te kom<strong>en</strong> tot e<strong>en</strong> tweede nationale luchthav<strong>en</strong>.<br />
Eind jar<strong>en</strong> neg<strong>en</strong>tig was het nog steeds niet zover dat er door de regering tot e<strong>en</strong><br />
nieuwe luchthav<strong>en</strong> als vervanging van of naast Schiphol gekoz<strong>en</strong> was. Welke<br />
opstelling koos de Schiphol-directie in die periode: bedi<strong>en</strong>de ze zich van de vier<br />
invloedsstrategieën die Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> (1990) noemd<strong>en</strong>: probleemdefinitie<br />
in Schiphol-term<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong> <strong>en</strong> houd<strong>en</strong> (vijfde baan op Schiphol de oplossing?),<br />
door proceduretactiek, door e<strong>en</strong> spel met informatie <strong>en</strong> met de tijd?<br />
Basisinformatie over de besluitvorming over de TNL<br />
In 1967 werd het nieuwe luchthav<strong>en</strong>areaal van Schiphol geop<strong>en</strong>d. Minister van<br />
V&W Bakker verklaarde dat in de periode 1980-1985 e<strong>en</strong> Tweede Nationale<br />
Luchthav<strong>en</strong> (TNL) noodzakelijk zou zijn. Voor de NV Luchthav<strong>en</strong> Schiphol werd<br />
deze uitspraak gedaan op e<strong>en</strong> og<strong>en</strong>blik dat de exploitatie van het nieuwe<br />
Schiphol nog moest beginn<strong>en</strong>. In de begroting van 1968 herhaalt Bakker zijn<br />
standpunt. Dat leidde in 1968 onder meer tot de instelling van de commissie-<br />
Falk<strong>en</strong>hag<strong>en</strong>. Op<strong>dr</strong>acht was om e<strong>en</strong> rapport uit te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> over de toekomstige<br />
ontwikkeling<strong>en</strong> op het terrein van het vliegverkeer. De commissie heette officieel<br />
de Commissie Planologie Luchtvaartterrein<strong>en</strong>.<br />
We spring<strong>en</strong> in de tijd. In 1970 komt het ministerie van Verkeer &Waterstaat met<br />
e<strong>en</strong> discussiestuk, ‘TP 2000’, over de toekomst van de luchtvaart, inclusief de<br />
infrastructuur. E<strong>en</strong> regeringsstandpunt ontbreekt hierin. Rond 1985 zou<br />
aanvull<strong>en</strong>de luchthav<strong>en</strong>capaciteit beschikbaar moet<strong>en</strong> zijn. De prognoses wez<strong>en</strong><br />
in de richting van de komst van e<strong>en</strong> tweede nationale luchthav<strong>en</strong> maar e<strong>en</strong><br />
uitbreiding van Schiphol werd niet voor onmogelijk gehoud<strong>en</strong> (zie ook De Maar,<br />
1976; 1977). De TNL leek e<strong>en</strong> kwestie van tijd.<br />
In 1981 komt de regering dan met e<strong>en</strong> standpunt in het ‘Structuurschema<br />
Burgerluchtvaartterrein<strong>en</strong>’ (SBL). Neelie Smit-Kroes is dan minister van V&W. De<br />
mogelijkheid van aanleg van e<strong>en</strong> TNL in het Markerwaardgebied wordt daarin<br />
149
niet uitgeslot<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> beslissing over aanleg behoeft om capaciteitsred<strong>en</strong><strong>en</strong> dan<br />
nog niet g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> te word<strong>en</strong>. De situering, omvang <strong>en</strong> toekomstige functie van<br />
e<strong>en</strong> TNL kunn<strong>en</strong> onbesprok<strong>en</strong> blijv<strong>en</strong> omdat e<strong>en</strong> besluit over e<strong>en</strong> TNL in e<strong>en</strong> van<br />
de toekomstige herzi<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> van SBL aan bod kan kom<strong>en</strong>. De functie van<br />
Schiphol blijft overeind.<br />
Zo gezi<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> in de jar<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> 1967 <strong>en</strong> 1980/1981 nieuwe inzicht<strong>en</strong> zijn<br />
ontstaan over de luchtvaart <strong>en</strong> de aanleg van de TNL. De Maar (1976, 1977)<br />
maakt dat in zijn analyse van de uitbreiding van Schiphol ook duidelijk. Maar<br />
waarom dan toch ge<strong>en</strong> TNL volg<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> regeringsbesluit uit 1980/1981 (TK nr.<br />
15880)? We kom<strong>en</strong> daarop terug. Bij de behandeling van de Planologische<br />
Kernbeslissing Vijfde Baan Schiphol in 1995 concludeert het eerste kabinet-Kok<br />
(minister van V&W was to<strong>en</strong> Annemarie Jorritsma) dat zich e<strong>en</strong> doorgaande<br />
groei van het passagiersaanbod aandi<strong>en</strong>t. In 1995 wordt gesprok<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> groei<br />
tot 44 miljo<strong>en</strong> passagiers <strong>en</strong> 10.000 door geluid gehinderde woning<strong>en</strong> in 2015.<br />
De groei van de vliegmobiliteit zal sneller to<strong>en</strong>em<strong>en</strong> dan in 1995 nog verwacht<br />
werd. Is de groei op te vang<strong>en</strong> via de kleine regionale vliegveld<strong>en</strong> (daarover de<br />
nota-Relus)? Er is wel gedacht aan het uitplaats<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> deel van het Schipholvliegverkeer<br />
naar het vliegveld Lelystad. Daar zou dan e<strong>en</strong> ‘zesde landings- <strong>en</strong><br />
startbaan’ kom<strong>en</strong>. Maar dat is e<strong>en</strong> sta in de weg voor woningbouw-uitbreiding in<br />
Almere <strong>en</strong> Zeewolde. Het achterwege lat<strong>en</strong> van woningbouw is niet<br />
verdedigbaar omdat die bouw e<strong>en</strong> van de argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> was voor de aanleg van<br />
Flevoland. Voor uitbreiding van de werkgeleg<strong>en</strong>heid in Flevoland zou e<strong>en</strong> ‘zesde<br />
baan’ in Lelystad weer wel goed zijn. Toch dan maar e<strong>en</strong> zesde baan in de<br />
Markerwaard?<br />
Invloedsstrategieën van Schiphol: 1967-1981<br />
Kampman analyseerde de discussie over Schiphol op twee tijdstipp<strong>en</strong>, 1967 <strong>en</strong><br />
1981, vanuit het kader van Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> (1990). Gebruikte Schiphol de<br />
vier invloedsstrategieën richting regering t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van besluitvorming over<br />
e<strong>en</strong> TNL?<br />
Onder meer zijn de jaarverslag<strong>en</strong> van Schiphol bekek<strong>en</strong>. Schiphol geeft vanaf<br />
1967 steeds aan dat er ge<strong>en</strong> noodzaak is voor aanleg van e<strong>en</strong> TNL. Argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
hiervoor zijn dat de verwachte groei van de luchtvaart op Schiphol zelf kan<br />
plaatsvind<strong>en</strong> door aanleg van e<strong>en</strong> vijfde baan <strong>en</strong> de komst van geluidarme<br />
motor<strong>en</strong> bij vliegtuig<strong>en</strong>, wat e<strong>en</strong> verlaging van geluidsoverlast geeft (ook De<br />
Maar, 1976). Deze argum<strong>en</strong>tatie is veelvuldig aan te treff<strong>en</strong>. Later wordt ook het<br />
argumt van economische groei opgevoerd. Langs die weg wordt geprobeerd de<br />
steun van omligg<strong>en</strong>de geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong> te verwerv<strong>en</strong>. Verlies van de functie van<br />
nationale luchthav<strong>en</strong> leidt tot verlies aan werkgeleg<strong>en</strong>heid voor de omligg<strong>en</strong>de<br />
geme<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, zo wordt betoogd.<br />
De vier vrag<strong>en</strong> op e<strong>en</strong> rij<br />
1 Heeft Schiphol getracht de besluitvormingsar<strong>en</strong>a te controler<strong>en</strong> in de<br />
onderzoeksperiode t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van de TNL?<br />
150
2 Heeft Schiphol gepoogd vast te houd<strong>en</strong> aan bestaande procedures in het kader<br />
van besluitvorming over de TNL in de onderzoeksperiode?<br />
3 Heeft Schiphol gepoogd de machtsfactor’ k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie’gebruikt om de<br />
besluitvorming over de TNL in de onderzoeksperiode naar de eig<strong>en</strong> hand te<br />
zett<strong>en</strong>?<br />
4 Heeft Schiphol het spel met de factor tijd gespeeld om de besluitvorming over<br />
de TNL te beïnvloed<strong>en</strong>?<br />
Antwoord<strong>en</strong> op de vier vrag<strong>en</strong>, periode 1967-1981<br />
• Heeft Schiphol getracht de besluitvormingsar<strong>en</strong>a te controler<strong>en</strong> in de<br />
onderzoeksperiode t<strong>en</strong> aanzi<strong>en</strong> van de TNL?<br />
Deze factor speelt e<strong>en</strong> geringe rol omdat de regering er in de onderzoeksperiode<br />
net zo over dacht als Schiphol. Schiphol kan zich aansluit<strong>en</strong> bij de<br />
probleemdefinitie van de ope<strong>en</strong>volg<strong>en</strong>de kabinett<strong>en</strong>.<br />
• Heeft Schiphol gepoogd vast te houd<strong>en</strong> aan bestaande procedures in het kader<br />
van besluitvorming over de TNL in de onderzoeksperiode? Deze factor speelde<br />
volg<strong>en</strong>s Kampman e<strong>en</strong> geringe rol. Schiphol heeft zich zeld<strong>en</strong> erg in nood<br />
gevoeld dat dit nodig was.<br />
• Heeft Schiphol gepoogd de machtsfactor ‘k<strong>en</strong>nis <strong>en</strong> informatie’ gebruikt om de<br />
besluitvorming over de TNL in de onderzoeksperiode naar de eig<strong>en</strong> hand te<br />
zett<strong>en</strong>?<br />
Deze invloedsstrategie, die Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> noem<strong>en</strong>, is door Schiphol volop<br />
toegepast. Vooral zijn studies gemaakt van de geluidsoverlast (zie De Maar, 1976;<br />
1977).<br />
• Heeft Schiphol het spel met de factor tijd gespeeld om de besluitvorming over<br />
de TNL te beïnvloed<strong>en</strong>?<br />
Deze invloedsstrategie, die Snel <strong>en</strong> Van der Ve<strong>en</strong> noem<strong>en</strong>, is door Schiphol volop<br />
toegepast. T<strong>en</strong> tijde van de oliecrisis in 1973 hoefde Schiphol zich niet erg <strong>dr</strong>uk te<br />
mak<strong>en</strong> over reizigersaantal maar later is veelvuldig in het strijdperk getred<strong>en</strong><br />
met argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> die het ‘ded<strong>en</strong>’ in de betreff<strong>en</strong>de periode.<br />
Invloedsstrategie Schiphol rond 1995<br />
De antwoord<strong>en</strong> bij de vrag<strong>en</strong> naar de vier invloedstrategieën zijn e<strong>en</strong> beetje<br />
onbevredig<strong>en</strong>d. Dat heeft twee oorzak<strong>en</strong>:<br />
- de beperkte periode <strong>en</strong><br />
- de beperktheid van de gebruikte bronn<strong>en</strong>; jaarverslag<strong>en</strong> schiet<strong>en</strong> tekort als<br />
<strong>en</strong>ige bron.<br />
We hebb<strong>en</strong> de analyse voortgezet door ook de discussie in dagblad<strong>en</strong> in de<br />
analyse te betrekk<strong>en</strong>. Heeft Schiphol ook invloed gehad in de discussie over de<br />
vijfde baan in 1995. Conclusie: NV Schiphol zet de probleemdefinitie neer<br />
Toelichting: In 1995 besloot het kabinet dat Schiphol e<strong>en</strong> vijfde baan kreeg. Het<br />
kabinet noemde de voorbereid<strong>en</strong>de discussie ‘gedeg<strong>en</strong> <strong>en</strong> ev<strong>en</strong>wichtig’. Is dat<br />
zo? Ne<strong>en</strong>. To<strong>en</strong> werd alom gesteld dat ‘de luchtvaartlobby slim <strong>en</strong> succesvol’<br />
151
geopereerd had (Kalma, 1995). Schiphol stond to<strong>en</strong> onder leiding van de oudtopambt<strong>en</strong>aar<br />
van V&W, Hans Smits.<br />
Schiphol kreeg niet alle<strong>en</strong> verregaand zijn zin maar er was meer: ‘Het heeft ook de<br />
term<strong>en</strong> waarin het debat over de uitbreiding van de luchthav<strong>en</strong> wordt gevoerd, geheel<br />
naar zijn hand wet<strong>en</strong> te zett<strong>en</strong>’, aldus Paul Kalma (VK, 240295).<br />
Kalma acht de besluitvorming in 1995 e<strong>en</strong>zijdig, ‘e<strong>en</strong> blijk van onvermog<strong>en</strong> om<br />
de gevar<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> steeds verder expander<strong>en</strong>de, vervuil<strong>en</strong>de be<strong>dr</strong>ijfstak onder<br />
og<strong>en</strong> te zi<strong>en</strong> – <strong>en</strong> daarnaar te handel<strong>en</strong>, op nationaal <strong>en</strong> Europees niveau’. Hij<br />
sprak to<strong>en</strong> van het Schiphol-complex. Schiphol heeft ‘vertakking<strong>en</strong> in het<br />
be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> <strong>en</strong> departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong>’ <strong>en</strong> heeft ‘zijn belang<strong>en</strong>gebond<strong>en</strong><br />
onderzoeksapparaat’ (de rijksluchtvaartdi<strong>en</strong>st).<br />
• Indicaties voor de invloed van ‘het Schiphol-complex’<br />
We hebb<strong>en</strong> al gezi<strong>en</strong> hoe Schiphol in debatt<strong>en</strong> opereert door de betoogtrant van<br />
Smits in 1996 te noem<strong>en</strong>. Maar waaruit blijkt nu concreet in 1995 dat Schiphol de<br />
discussie naar de hand kon zett<strong>en</strong> <strong>en</strong> dus de probleemdefinitie naar zich toe kon<br />
hal<strong>en</strong>. We noem<strong>en</strong>, ons baser<strong>en</strong>d op Kalma:<br />
De wereldwijd veroorzaakte milieuproblem<strong>en</strong> werd<strong>en</strong> vanuit het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> dat<br />
Schiphol op gang bracht gereduceerd tot de geluidsoverlast voor de<br />
omwon<strong>en</strong>d<strong>en</strong> van Schiphol. Dat heet e<strong>en</strong> ‘knap staaltje van politiek managem<strong>en</strong>t’<br />
(Kalma, 1995).<br />
Geluidshinder is ge<strong>en</strong> argum<strong>en</strong>t meer om het vliegverkeer te reducer<strong>en</strong> maar<br />
juist e<strong>en</strong> red<strong>en</strong> om Schiphol uit te breid<strong>en</strong>!! Met de vijfde baan wordt het<br />
lawaai over de regio gespreid in plaats van conc<strong>en</strong>tratie op bepaalde gebied<strong>en</strong>,<br />
zo betoogt Schiphol. De vijfde baan wordt daarom zelfs …. e<strong>en</strong> milieubaan<br />
g<strong>en</strong>oemd. Dat e<strong>en</strong> vijfde baan gekoppeld aan to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>de vliegverkeer<br />
vanzelfsprek<strong>en</strong>d tot meer lawaai leidt, is zo gezi<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> probleem (meer). Het<br />
is zelfs zo dat er vanuit de ‘newspeak’ van Schiphol nog e<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>de baan<br />
bij zou kunn<strong>en</strong>, naast de vijfde. Tot het lawaai over heel Nederland is<br />
gespreid. Met milieu<strong>beleid</strong> heeft die red<strong>en</strong>ering weinig meer te mak<strong>en</strong>, stelt<br />
e<strong>en</strong> kritische Kalma.<br />
Schiphol weet ‘neer te zett<strong>en</strong>’ dat er arbeidsplaats<strong>en</strong> word<strong>en</strong> geschap<strong>en</strong> door<br />
de bouw van e<strong>en</strong> vijfde baan. De discussie over alternatieve<br />
investeringsmogelijkhed<strong>en</strong> weet Schiphol buit<strong>en</strong> het ‘discours’ te houd<strong>en</strong>.<br />
Paul Kalma concludeert op grond hiervan dat de discussie niet gedeg<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
ev<strong>en</strong>wichtig was. In welke term<strong>en</strong> had de discussie dan gevoerd kunn<strong>en</strong><br />
word<strong>en</strong>? Was e<strong>en</strong> alternatieve probleemdefinitie mogelijk geweest? We gev<strong>en</strong><br />
slechts e<strong>en</strong> indicatie vanuit de situatie in 1995.<br />
Kalma, directeur van de aan de PvdA gelieerde Wiardi Beckman Stichting, stelde<br />
in 1995 dat de groeiprognoses voor Schiphol ‘veel scherper afgezet hadd<strong>en</strong><br />
kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> de gew<strong>en</strong>ste verwerking van de milieukost<strong>en</strong> in de<br />
vliegtariev<strong>en</strong> – die het vlieg<strong>en</strong> in de toekomst veel duurder zou mak<strong>en</strong>’. ‘Had<br />
m<strong>en</strong> toch uitbreiding will<strong>en</strong> besluit<strong>en</strong>, dan had m<strong>en</strong> dat rechtstreeks aan concrete<br />
stapp<strong>en</strong> op weg naar dergelijke milieuheffing<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> koppel<strong>en</strong>’. Het kabinet<br />
had, in lijn met het PvdA-programma, ‘kunn<strong>en</strong> vastlegg<strong>en</strong> dat alle<strong>en</strong> Schiphol,<br />
152
inn<strong>en</strong> strakke milieunorm<strong>en</strong>, mag uitbreid<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat de andere Nederlandse<br />
vliegveld<strong>en</strong> geslot<strong>en</strong> of in omvang beperkt word<strong>en</strong>’. Kalma voegt toe dat de<br />
milieubeweging zich ‘te sterk in het inspraakproces’ had ‘vastgezog<strong>en</strong>’.<br />
Invloedsstrategie Schiphol 1995-1997<br />
Sinds 1985 is het beeld geleidelijk verdw<strong>en</strong><strong>en</strong> dat Schiphol werd beschouwd ‘om<br />
asfalt <strong>en</strong> beton te stort<strong>en</strong> voor de KLM’ (NRC, 240796). Schiphol probeerde e<strong>en</strong> meer<br />
eig<strong>en</strong>tijds be<strong>dr</strong>ijf te word<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> internationale onderneming. Schiphol ging<br />
claim<strong>en</strong> e<strong>en</strong> internationale mainport te zijn <strong>en</strong> op termijn te will<strong>en</strong> privatiser<strong>en</strong>.<br />
Smits, de Schiphol-presid<strong>en</strong>t met ambitie, spreekt in 1996 over selectieve groei<br />
van Schiphol maar doet dat niet in term<strong>en</strong> van milieurandvoorwaard<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
plafonds. ‘Ik d<strong>en</strong>k niet in aantall<strong>en</strong> passagiers. Ik doe ge<strong>en</strong> voorspelling over het<br />
jaar waarin bepaalde aantall<strong>en</strong> passagiers word<strong>en</strong> bereikt’ (NRC, 240796). Het<br />
noem<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> groeiplafond wordt vermed<strong>en</strong>. Elders stelde hij: ‘Dynamiek is<br />
belangrijker dan welk model of sc<strong>en</strong>ario ook’ (190996). Smits: ‘wie stilstaat valt<br />
om’. Smits roert zich met ingezond<strong>en</strong> stukk<strong>en</strong> in dagblad<strong>en</strong> <strong>en</strong> probeert zo ‘de’<br />
Schiphol-visie ingang te do<strong>en</strong> vind<strong>en</strong>.<br />
• Drie percepties van Schiphol-presid<strong>en</strong>t Smits<br />
Smits heeft geanalyseerd hoe debatt<strong>en</strong> over grote investering<strong>en</strong> word<strong>en</strong> gevoerd,<br />
schrijft hij in 1996. Daaruit volg<strong>en</strong> zijns inzi<strong>en</strong>s <strong>dr</strong>ie percepties. We citer<strong>en</strong> Smits:<br />
- 1 ‘Wij hebb<strong>en</strong> allemaal de neiging de rol van cijfers te overschatt<strong>en</strong>, zowel de<br />
voor- als de teg<strong>en</strong>standers van bepaalde project<strong>en</strong>. Van beide zijd<strong>en</strong> wordt<br />
e<strong>en</strong> schijnobjectiviteit nagestreefd: de gedachte dat de effect<strong>en</strong> van alle<br />
alternatiev<strong>en</strong> <strong>en</strong> variant<strong>en</strong> exact te berek<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> in cijfers te vergelijk<strong>en</strong> zijn’.<br />
… ‘ E<strong>en</strong> visie op de toekomst van Nederland is niet te reducer<strong>en</strong> tot<br />
modelmatige berek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> <strong>en</strong> dikke onderzoeksrapport<strong>en</strong>’. … ‘ Dit is ge<strong>en</strong><br />
pleidooi voor irrationele politieke besluitvorming. Maar er is e<strong>en</strong> bredere<br />
visie nodig op de noodzaak van e<strong>en</strong> investeringsstrategie voor Nederland’.<br />
- 2 De tweede perceptie betreft de perceptie van keuzevrijheid. Smits betwijfelt<br />
dat e<strong>en</strong> land zelf e<strong>en</strong> keuze kan mak<strong>en</strong> pro of contra het teg<strong>en</strong>houd<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
bepaalde economische ontwikkeling. Als e<strong>en</strong> land erg<strong>en</strong>s goed in is, is dat<br />
niet te neger<strong>en</strong> of te temper<strong>en</strong>. Ev<strong>en</strong>zeer is niet e<strong>en</strong>voudig te zegg<strong>en</strong>: we do<strong>en</strong><br />
in dit land alle vark<strong>en</strong>s weg vanwege e<strong>en</strong> mestprobleem. Het gaat erom om<br />
niet zozeer keuz<strong>en</strong> te mak<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> economische sector<strong>en</strong> maar binn<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
sector keuz<strong>en</strong> te mak<strong>en</strong>.<br />
- 3 Smits: ‘ De derde perceptie die van belang is, is onze omgang met<br />
dynamiek. Wij hebb<strong>en</strong> moeite gekreg<strong>en</strong> met dynamiek. De wereld is<br />
onzekerder geword<strong>en</strong> <strong>en</strong> tegelijk zijn wij meer van de wereld afhankelijk<br />
geword<strong>en</strong>. Dat leidt tot e<strong>en</strong> bek<strong>en</strong>de m<strong>en</strong>selijke reflex: toch weer controle<br />
will<strong>en</strong> verwerv<strong>en</strong>’. En: ‘Het liefst hebb<strong>en</strong> wij e<strong>en</strong> situatie waarin alles<br />
hetzelfde blijft. Bij sc<strong>en</strong>arioberek<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> noem<strong>en</strong> we dat het nulsc<strong>en</strong>ario. Zo<br />
ontstaat het idee dat we kiez<strong>en</strong> voor of teg<strong>en</strong> e<strong>en</strong> ontwikkeling, voor of teg<strong>en</strong><br />
uitbreiding van Schiphol. De stabiliteit van het nulsc<strong>en</strong>ario is echtere<strong>en</strong> ideefixe’.<br />
‘De markt van de luchtvaart ontwikkelt zich dynamisch. De keuze om<br />
niets te do<strong>en</strong> zal ge<strong>en</strong> status quo oplever<strong>en</strong> … maar e<strong>en</strong> achteruitgang, de<br />
andere partij<strong>en</strong> blijv<strong>en</strong> immers niet stilzitt<strong>en</strong>’. Einde citaat.<br />
153
Dat zegt iets over het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> van Schiphol: de ruime blik, ge<strong>en</strong> plafonds of<br />
remming<strong>en</strong>, oog hebb<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> sector die ‘<strong>dr</strong>aait’, meegaan met de<br />
internationale dynamiek. Zo verschaft Schiphol zich ruimte voor groei. Smits is<br />
heel expliciet in zijn voorstell<strong>en</strong> over de discussie in 1996 <strong>en</strong> later. Zijn adviez<strong>en</strong><br />
die we van comm<strong>en</strong>taar voorzi<strong>en</strong>:<br />
1 Smits: Voer discussies over ontwikkeling<strong>en</strong> in de luchtvaart e.d. vanuit zicht op<br />
dynamiek. Dat is belangrijker dan het beschikk<strong>en</strong> over e<strong>en</strong> model of sc<strong>en</strong>ario.<br />
Comm<strong>en</strong>taar: Daarmee houdt hij bepaalde onderzoeksbureaus <strong>en</strong> bepaalde<br />
vaste ‘waard<strong>en</strong>’(cijfers’) op afstand.<br />
2 Voor e<strong>en</strong> discussie over de koers is het nodig aan integrale planning te do<strong>en</strong><br />
maar de planningstermijn<strong>en</strong> zijn te kort geword<strong>en</strong>. Zijn advies is om over de<br />
toekomst van de luchtvaart in geheel Nederland ine<strong>en</strong>s te besliss<strong>en</strong>. De discussie<br />
moet strategischer word<strong>en</strong>. Er moet niet om de acht-neg<strong>en</strong> jaar e<strong>en</strong> discussie over<br />
Schiphol kom<strong>en</strong>.<br />
Comm<strong>en</strong>taar: De w<strong>en</strong>s is vanuit het zicht van Schiphol begrijpelijk. Daarmee<br />
zorgt Smits voor e<strong>en</strong> verbreding zodat bij ev<strong>en</strong>tuele beperking<strong>en</strong> voor Schiphol,<br />
de regionale vliegveld<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rol kunn<strong>en</strong> vervull<strong>en</strong>.<br />
3 Smits: er zijn wel gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong>. Milieu <strong>en</strong> economie moet<strong>en</strong> word<strong>en</strong> afgewog<strong>en</strong>.<br />
Maar voegt hij toe: er is dynamiek; niet alles is mogelijk <strong>en</strong> w<strong>en</strong>selijk.<br />
Comm<strong>en</strong>taar: Daarmee d<strong>en</strong>kt hij schoorvoet<strong>en</strong>d mee. Hij ontk<strong>en</strong>t niet geheel dat<br />
er ook nog zoiets als ‘milieu’ bestaat.<br />
4 Smits: E<strong>en</strong> strategisch perspectief maakt ‘e<strong>en</strong> veel off<strong>en</strong>siever milieu<strong>beleid</strong><br />
mogelijk’. Milieu<strong>beleid</strong> wordt dan niet het afremm<strong>en</strong> van autonome<br />
ontwikkeling<strong>en</strong>, maar het uitlokk<strong>en</strong> van innovatie’.<br />
Comm<strong>en</strong>taar: Slim vanuit het perspectief van Schiphol.<br />
5 ‘Off<strong>en</strong>sief milieu<strong>beleid</strong> stelt niet alle<strong>en</strong> gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong>, het verlegt vooral gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong>’. Er<br />
moet onderzoek volg<strong>en</strong>. Daar heeft Nederland wat aan. Schiphol is niet meer e<strong>en</strong><br />
landingsbaan maar e<strong>en</strong> breed scala van onderneming<strong>en</strong> met uite<strong>en</strong>lop<strong>en</strong>de<br />
produkt<strong>en</strong>, di<strong>en</strong>st<strong>en</strong> <strong>en</strong> klant<strong>en</strong>.<br />
• Het kabinet-Kok in 1997<br />
Het kabinet-Kok I nodigde de sam<strong>en</strong>leving in 1997 voor e<strong>en</strong> ‘dialoog’ over de<br />
Toekomstige Nederlandse Luchtvaart Infrastructuur (TNLI)/ Het doel hiervan<br />
was het stimuler<strong>en</strong> van ‘creativiteit <strong>en</strong> innovatief d<strong>en</strong>k<strong>en</strong>’. Daarmee verlegt het<br />
kabinet de diascussie inderdaad. Immers, Smits had eerder opgeroep<strong>en</strong> voor<br />
meer innovatie. De dialoog kwam ook op gang maar uiteindelijk gooide het<br />
parlem<strong>en</strong>t er e<strong>en</strong> ‘traditionele dek<strong>en</strong>’ overhe<strong>en</strong> door weer te beginn<strong>en</strong> over<br />
aantall<strong>en</strong> passagiers <strong>en</strong> vlucht<strong>en</strong>. Begin 2000 wordt e<strong>en</strong> TNL niet uitgeslot<strong>en</strong><br />
maar minister Netel<strong>en</strong>bos wil er nog niet aan. Met uitbreiding van de vijfde baan<br />
op Schiphol <strong>en</strong> het loslat<strong>en</strong> van bepaalde milieueis<strong>en</strong> zou de luchthav<strong>en</strong> Schiphol<br />
in staat moet<strong>en</strong> zijn om de in 2000 maximaal nagestreefde capaciteit van 44<br />
miljo<strong>en</strong> passagiers bij 480.000 starts <strong>en</strong> landing<strong>en</strong> te verwerk<strong>en</strong>.<br />
Hoe is het later in het jaar? Schiphol mag uitbreid<strong>en</strong>. Dat besluit het kabinet-Kok<br />
II eind mei 2000. De daarmee gepaard gaande overlast wordt tijdelijk toegestaan.<br />
Maar dat is niet wat het kabinet eerder had beloofd. Doorgroei<strong>en</strong> op de huidige<br />
154
plek mag, mits de luchthav<strong>en</strong> zich aan de nieuwe milieuregels houdt. Premier<br />
Kok stelde: ‘De milieugr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> zijn bepal<strong>en</strong>d voor de omvang <strong>en</strong> groei van de<br />
vliegbeweging<strong>en</strong>’ (VK 020600). Daarmee komt e<strong>en</strong> eind aan jar<strong>en</strong>lang dubb<strong>en</strong><br />
over e<strong>en</strong> TNL, e<strong>en</strong> vijfde baan of verplaatsing naar de Noordzee. Toch gedog<strong>en</strong>?<br />
Van gedog<strong>en</strong> zal sprake zijn want Schiphol krijgt toestemming om tot 2003<br />
jaarlijks met 20 duiz<strong>en</strong>d vliegbeweging<strong>en</strong> te groei<strong>en</strong>. Bijna 1600 woning<strong>en</strong> meer<br />
dan de 12 duiz<strong>en</strong>d die war<strong>en</strong> afgesprok<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> zware geluidshinder<br />
ondervind<strong>en</strong>. Tot 2003, want dan moet de vijfde baan gereed zijn <strong>en</strong> moet<strong>en</strong> de<br />
nieuwe geluidsgr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> geld<strong>en</strong>. De extra zwaar gehinderde woning<strong>en</strong> zull<strong>en</strong> na<br />
2003 buit<strong>en</strong> de zwaar gehinderde zone kom<strong>en</strong> te ligg<strong>en</strong>.<br />
Volg<strong>en</strong>s comm<strong>en</strong>tator<strong>en</strong> (VK 020600) is niet duidelijk waar Kamerled<strong>en</strong> hun<br />
geloof op baser<strong>en</strong> dat het na 2003 met lawaai, veiligheid <strong>en</strong> vervuiling rond<br />
Schiphol allemaal goed komt. De nieuwe geluidsnorm<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> nog word<strong>en</strong><br />
vastgesteld. Hoe die word<strong>en</strong> gecontroleerd, is ev<strong>en</strong>min duidelijk. Onder de<br />
nieuwe geluidsgr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> mag Schiphol het eerste dec<strong>en</strong>nium van de 21 e eeuw<br />
doorgroei<strong>en</strong> naar 600 duiz<strong>en</strong>d vlucht<strong>en</strong> per jaar.<br />
Milieudef<strong>en</strong>sie-woordvoerder W. Duyv<strong>en</strong>dak voerde <strong>en</strong>ige tijd constructief<br />
overleg over Schiphol maar voelde de besluit<strong>en</strong> van het kabinet-Kok II toch als<br />
e<strong>en</strong> bevestiging dat Milieudef<strong>en</strong>sie terecht uit het overleg was gestapt. Volg<strong>en</strong>s<br />
hem hebb<strong>en</strong> Schiphol <strong>en</strong> de overheid telk<strong>en</strong>s milieugr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> aan hun laars gelapt.<br />
In het debat hebb<strong>en</strong> de luchthav<strong>en</strong> <strong>en</strong> Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat ‘e<strong>en</strong> stofwolk<br />
opgetrokk<strong>en</strong> van ruis <strong>en</strong> verkeerde cijfers’. Vanaf 1997 is tot in 2000 ‘teg<strong>en</strong> de<br />
afsprak<strong>en</strong> in het oprekk<strong>en</strong> van de milieugr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> gedoogd’. Nu de milieugr<strong>en</strong>z<strong>en</strong><br />
tot 2003 zijn opgerekt spreekt hij van ‘zes jaar marchander<strong>en</strong>’. ‘De kans is<br />
verkek<strong>en</strong> dat we ooit terugker<strong>en</strong> bij het overleg. We hebb<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> zin om aan de<br />
zijlijn naar de e<strong>en</strong>-tweetjes tuss<strong>en</strong> Net<strong>en</strong>bos <strong>en</strong> Schiphol te kijk<strong>en</strong>’ (VK, 020600).<br />
Woordvoerster M. van der Goot van Schiphol ontk<strong>en</strong>t de e<strong>en</strong>-tweetjes. Zij stelt:<br />
‘Al in maart 1998 is afgesprok<strong>en</strong> dat we tot 2002 per jaar kunn<strong>en</strong> groei<strong>en</strong> met<br />
20.000 vliegbeweging<strong>en</strong>’ (starts <strong>en</strong> landing<strong>en</strong>). ‘Daarnaast is het strev<strong>en</strong> om het<br />
aantal huiz<strong>en</strong> dat flinke overlast heeft van vlieglawaai te beperk<strong>en</strong> tot 12.000.<br />
Keiharde garanties kunn<strong>en</strong> we niet gev<strong>en</strong>, want we zijn bijvoorbeeld afhankelijk<br />
van weersinvloed<strong>en</strong>. Het is jammer dat de in<strong>dr</strong>uk ontstaat dat we niet aan de<br />
norm<strong>en</strong> voldo<strong>en</strong>’ (VK, 020600). Schiphol probeerde natuurlijk e<strong>en</strong><br />
inspanningsverplichting (activiteit) aan te gaan <strong>en</strong> e<strong>en</strong> resultaatverplichting<br />
(prestatie) te vermijd<strong>en</strong>.<br />
Na 1997: Dialoog tuss<strong>en</strong> dov<strong>en</strong><br />
Is het na 1997 nog mogelijk geweest om de discussie sterk in Schiphol-term<strong>en</strong> te<br />
voer<strong>en</strong> of war<strong>en</strong> er vele deadlocks, blokkades? Van Eet<strong>en</strong> <strong>en</strong> Abma gaan<br />
daarop in.<br />
Michel van Eet<strong>en</strong> (1998) analyseerde het debat over de groei van de<br />
burgerluchtvaart in Nederland, <strong>en</strong> de toekomst van Schiphol, zoals dat na 1996<br />
plaatsvond. Is er wel e<strong>en</strong> vruchtbare dialoog mogelijk over e<strong>en</strong> onderwerp dat<br />
als e<strong>en</strong> van de meest controversiële Nederlandse <strong>beleid</strong>sproblem<strong>en</strong> mag<br />
155
word<strong>en</strong> getypeerd? Of e<strong>en</strong> dialoog van dov<strong>en</strong>? Van Eet<strong>en</strong> verricht e<strong>en</strong><br />
discoursanalyse van dit debat. Voor e<strong>en</strong> dialoog blijk<strong>en</strong> wel degelijk kans<strong>en</strong><br />
aanwezig, maar ‘die kans<strong>en</strong> word<strong>en</strong> door het kabinet niet of nauwelijks b<strong>en</strong>ut’<br />
(1998: 211). De ag<strong>en</strong>da van 1997 blijkt uit te mond<strong>en</strong> in ‘fantasieloze<br />
compromiss<strong>en</strong>’. Op grond van de uitkomst<strong>en</strong> van de discoursanalyse wordt e<strong>en</strong><br />
nieuwe ag<strong>en</strong>da voorgesteld, die e<strong>en</strong> meer vruchtbare omgang met de kwestie<br />
mogelijk maakt.<br />
Of deze analyse meer zicht geeft op de invloedsstrategie van de NV<br />
Schiphol ware nader na te gaan. Het overig<strong>en</strong>s interessante artikel in<br />
Beleidswet<strong>en</strong>schap geeft ge<strong>en</strong> nader inzicht in de positie van Schiphol.<br />
Abma, Van Dong<strong>en</strong> <strong>en</strong> Visse (1998) hebb<strong>en</strong> de maatschappelijke dialoog over<br />
de toekomst van de luchtvaart responsief geëvalueerd. Tineke Abma stelt in<br />
e<strong>en</strong> te verschijn<strong>en</strong> artikel hierover ‘dat de discussie lange tijd getek<strong>en</strong>d is<br />
geweest door e<strong>en</strong> disfunctioneel conflict tuss<strong>en</strong> voor- <strong>en</strong> teg<strong>en</strong>standers van<br />
economische groei gevestigd <strong>en</strong> bevestigd door e<strong>en</strong> “narratieve infrastructuur”<br />
bestaande uit twee concurrer<strong>en</strong>de verhal<strong>en</strong>. De condities voor de dialoog war<strong>en</strong><br />
daardoor verre van idaal’. Abma (2000) beschrijft de ervaring<strong>en</strong> van<br />
participant<strong>en</strong> <strong>en</strong> de wijze waarop condities voor e<strong>en</strong> dialoog kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong><br />
gecreëerd. Zij spreekt van e<strong>en</strong> narratieve fixatie die doorbrok<strong>en</strong> zou kunn<strong>en</strong><br />
word<strong>en</strong> door anderssoortige betek<strong>en</strong>iss<strong>en</strong> te introducer<strong>en</strong>. Zij vraagt aandacht<br />
voor het begrip andersheid. Deze beschouwing geeft bij nader inzi<strong>en</strong> ook ge<strong>en</strong><br />
zicht op de specifieke positie van Schiphol maar geeft wel aan dat poging<strong>en</strong> van<br />
Schiphol om gedaan te krijg<strong>en</strong> dat andere belanghebb<strong>en</strong>d<strong>en</strong> in Schiphol-term<strong>en</strong><br />
gaan d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> <strong>en</strong> sprek<strong>en</strong> <strong>en</strong> er cons<strong>en</strong>sus ontstaat heel moeilijk is geweest.<br />
Conclusie: De vraag of Schiphol in de periode na 1997 de discussie naar de<br />
eig<strong>en</strong> hand kon zett<strong>en</strong> vraagt verdere analyse. We veronderstell<strong>en</strong> dat er<br />
blokkades war<strong>en</strong> die op zijn minst vraagtek<strong>en</strong>s zett<strong>en</strong> bij de dialoog. Wellicht<br />
gev<strong>en</strong> verslag<strong>en</strong> van het TOPS (het tijdelijk overleg platform Schiphol) meer<br />
inzicht.<br />
Less<strong>en</strong> voor compet<strong>en</strong>tiegericht handel<strong>en</strong><br />
De beschouwing over invloedsstrategieën van bureaucratische <strong>en</strong> aanverwante<br />
organisatie <strong>en</strong> ‘deadlocks’bevat allerlei less<strong>en</strong> voor wie bij e<strong>en</strong> dergelijke<br />
organisatie gaat werk<strong>en</strong>, bijvoorbeeld als voorlichter of stafmedewerker bij de<br />
directie, of als procesmanager (De Bruijn, T<strong>en</strong> Heuvelhof <strong>en</strong> In ‘t Veld, 1998) moet<br />
optred<strong>en</strong> om tot overe<strong>en</strong>stemming te gerak<strong>en</strong>.<br />
Literatuur over de invloedsstrategie van Schiphol<br />
Schiphol algeme<strong>en</strong><br />
- Grosfeld, F., Schiphol – Van vliegwei tot superluchthav<strong>en</strong>, Uitg. Ideeboek,<br />
Amsterdam, 1982.<br />
- Hoogeve<strong>en</strong>, J.P. e.a., Geluidshinder rondom Schiphol – E<strong>en</strong> vernieuw<strong>en</strong>d<br />
bestuurskundig perspectief, Vuga, D<strong>en</strong> Haag, 1991.<br />
Schiphol: periode 1967-1976<br />
- Maar, H.G. de, De uitbreiding van Schiphol - Hoe de komst van e<strong>en</strong><br />
straalvliegtuig invloed heeft op het bestuur, Kluwer, Dev<strong>en</strong>ter, 1976.<br />
156
- Maar, H.G. de, De uitbreiding van Schiphol - Hoe reageert e<strong>en</strong> bestuur op nieuwe<br />
ontwikkeling<strong>en</strong>, in: Intermediair, 6 mei 1977, pp. 25-35.<br />
Discussie over vijfde baan, 1995<br />
- Didde, R., Mainport Schiphol achterhaalde filosofie, in: VK, 5 mei 1995.<br />
- Frans<strong>en</strong>, J., Vijfde baan kan beter anders, in: NRC, 17 febr. 1995.<br />
- Klein, Th., KLM groeit zich klem op Schiphol, in: VK, 20 juli 1996.<br />
- Krul, J., Vijfde baan is vooruitgang, in: NRC, 17 febr. 1995.<br />
- NRC 17 oktober 196: <strong>Prof</strong>iel: vlieg<strong>en</strong>.<br />
- Smits, H., Pionier Schiphol moet gr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> verlegg<strong>en</strong>, in: NRC, 16 september 1996.<br />
Invloedsstrategieën Schiphol 1995<br />
- Kalma, P., Het parlem<strong>en</strong>t als landingsbaan, in: Volkskrant, 24 februari 1995.<br />
- Kampman, M.J., Waarom heeft Nederland nog ge<strong>en</strong> tweede nationale<br />
luchthav<strong>en</strong>? – Onderzoek naar de perman<strong>en</strong>te rol van Schiphol in de periode<br />
1967-1983, Op<strong>en</strong> Universiteit Nederland, 2000 (doctoraalscriptie).<br />
- Snel, E. & J. van der Ve<strong>en</strong>, Invloedsstrategieën van bureaucratische<br />
organisaties, in: Beleid <strong>en</strong> Maatschappij, 1990, nr. 2, pp. 69-79.<br />
Toekomst Schiphol: 1995-2015<br />
- Abma, T., Narratieve infrastructuur <strong>en</strong> fixaties in <strong>beleid</strong>sdialog<strong>en</strong>- De<br />
Schipholdiscussie als casus, in: Beleidswet<strong>en</strong>schap, 2000 of 2001.<br />
- Abma, T.A., A. van Dong<strong>en</strong> <strong>en</strong> M. Visse, De dialoog voortgezet – De<br />
maatschappelijke dialoog over de toekomst van de luchtvaart responsief<br />
geëvalueerd, Rotterdam, 1998 (Instituut voor Beleid <strong>en</strong> Managem<strong>en</strong>t<br />
Gezondheidszorg – EUR).<br />
- Eet<strong>en</strong>, M. van, E<strong>en</strong> onder<strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong>d dilemma: Waarom het debat over de<br />
burgerluchtvaart e<strong>en</strong> nieuwe ag<strong>en</strong>da behoeft, in: Beleidswet<strong>en</strong>schap, 1998, nr. 3,<br />
pp. 211-233.<br />
- Eet<strong>en</strong>, M. van, Studie naar de achterligg<strong>en</strong>de visies in het debat rondom de<br />
toekomstige Nederlandse luchtvaart infrastructuur <strong>en</strong> hun consequ<strong>en</strong>ties voor<br />
procesontwerp, in: Ministerie van V&W/VROM/EZ, Hoeveel ruimte geeft<br />
Nederland aan de luchtvaart? Achtergronddocum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> bij de<br />
perspectiev<strong>en</strong>nota, Sdu, D<strong>en</strong> Haag, 1997.<br />
- Eet<strong>en</strong>, M. van, Dialogues of the deaf – Defining new ag<strong>en</strong>das for<br />
<strong>en</strong>vironm<strong>en</strong>tal deadlocks, Eburon, Delft, 1999.<br />
- Derks<strong>en</strong>, W., De privatisering van Schiphol, in: Staatscourant, 7 juni 2000.<br />
28 Beïnvloeding in het verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong><br />
Verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong>: het gevaarlijke rangeerterrein in V<strong>en</strong>lo<br />
De volg<strong>en</strong>de tekst is onder de titel ‘Ranger<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong>’ versch<strong>en</strong><strong>en</strong> in<br />
Binn<strong>en</strong>lands Bestuur, 15 nov. 2002. Auteur: A. Korst<strong>en</strong><br />
Vanuit de in 2002 actuele discussie over waard<strong>en</strong> <strong>en</strong> norm<strong>en</strong> is het e<strong>en</strong> kleine<br />
stap om naar de behoorlijkheid van het verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> te kijk<strong>en</strong>. Dit<br />
verkeer verdi<strong>en</strong>t lang niet altijd de schoonheidsprijs. Dat de keuze van de e<strong>en</strong><br />
de ander doet slikk<strong>en</strong>, is niet het punt. Bestur<strong>en</strong> is kiez<strong>en</strong>. Maar het gesol met<br />
problem<strong>en</strong> in gevall<strong>en</strong> waar bestuurders van verschill<strong>en</strong>de overhed<strong>en</strong> hun<br />
hand<strong>en</strong> ine<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> slaan, zorgt voor grote bestuurlijke irritatie. Bij bericht<strong>en</strong><br />
157
over ‘stagner<strong>en</strong>d’ verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> neig ik ertoe de oratie van de<br />
voormalige Nijmeegse hoogleraar H<strong>en</strong>nek<strong>en</strong>s over spelregels voor behoorlijk<br />
verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> weer uit de kast te hal<strong>en</strong> <strong>en</strong> het proefschrift van<br />
Bleker over ‘goed overleg’. Ik d<strong>en</strong>k ook wel e<strong>en</strong>s aan de oprichting van e<strong>en</strong><br />
Bureau voor Argum<strong>en</strong>tatieve Analyse, dat zich als e<strong>en</strong> bestuurskundig<br />
advocaat aan e<strong>en</strong> kant schaart om door middel van e<strong>en</strong> overtuigings- <strong>en</strong><br />
lobbystrategie alsnog e<strong>en</strong> overheidsbestuur te lat<strong>en</strong> winn<strong>en</strong>. Die neiging komt<br />
vooral op als ik e<strong>en</strong> kwestie van nabij k<strong>en</strong>, de eis<strong>en</strong> rechtvaardig vindt of ontzet<br />
b<strong>en</strong> over de weigerachtigheid, vertragingstactiek, regelrechte obstructie of<br />
probleemontk<strong>en</strong>ning door e<strong>en</strong> ander overheidsbestuur. Die neiging overviel me<br />
onlangs opnieuw. Al meer dan dertig jaar loop ik rond met e<strong>en</strong> vraagstuk dat ik<br />
persoonlijk k<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat in het verkeer tuss<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> al lang afgehandeld had<br />
moet<strong>en</strong> zijn. Ik doel op de verplaatsing van het zesti<strong>en</strong> hectares grote NSspoorwegemplacem<strong>en</strong>t<br />
in V<strong>en</strong>lo dat gebruikt wordt voor ranger<strong>en</strong> van<br />
goeder<strong>en</strong>trein<strong>en</strong> met gevaarlijke chemische <strong>en</strong> andere stoff<strong>en</strong>. Dit ranger<strong>en</strong><br />
geschiedt op e<strong>en</strong> emplacem<strong>en</strong>t dat ligt tuss<strong>en</strong> het stadsc<strong>en</strong>trum <strong>en</strong> woonwijk<strong>en</strong>.<br />
Het ramprisico is groot <strong>en</strong> overschrijdt officiële norm<strong>en</strong> ver. Deze waarneming<br />
is onomstred<strong>en</strong>. De <strong>en</strong>e na de andere analyse wees dit uit. Hoe gevaarlijk dat<br />
emplacem<strong>en</strong>t kan zijn, bleek onlangs bij e<strong>en</strong> calamiteit met e<strong>en</strong> gevaarlijk<br />
goeder<strong>en</strong>transport per trein in Amersfoort. En we hoev<strong>en</strong> maar ev<strong>en</strong> terug te<br />
d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> aan de achteraf gezi<strong>en</strong> onw<strong>en</strong>selijke opslag van vuurwerk midd<strong>en</strong> in<br />
e<strong>en</strong> Enschedese woonwijk. D<strong>en</strong>k niet dat het V<strong>en</strong>lose geme<strong>en</strong>tebestuur pas<br />
onlangs alert is. De zaak speelt al dec<strong>en</strong>nia omdat dit emplacem<strong>en</strong>t sinds jaar <strong>en</strong><br />
dag het gevaarlijkste is van heel Nederland. De discussie over dit<br />
spooremplacem<strong>en</strong>t is e<strong>en</strong> zichzelf voortplant<strong>en</strong>de kwestie geword<strong>en</strong>.<br />
Ope<strong>en</strong>volg<strong>en</strong>de lokale bestuurscolleges hebb<strong>en</strong> hiervoor jaar na jaar aandacht<br />
gevraagd bij de spoorwegautoriteit<strong>en</strong> <strong>en</strong> bij de minister van Verkeer <strong>en</strong><br />
Waterstaat. Sinds de jar<strong>en</strong> tachtig ijvert het bestuur voor uitplaatsing van het<br />
rangeerterrein naar Trade Port Noord maar zelfs in tijd<strong>en</strong> van economische<br />
voorspoed kond<strong>en</strong> - vooral op de randstad gerichte - kabinett<strong>en</strong> V<strong>en</strong>lo<br />
financieel <strong>en</strong> technisch niet help<strong>en</strong>. T<strong>en</strong> einde raad sloot het bestuur in februari<br />
2002 e<strong>en</strong> int<strong>en</strong>tieverklaring met het ministerie over uitplaatsing van de<br />
rangeerplek. Maar begin november wierp het door minister De Boer geleide<br />
departem<strong>en</strong>t toch weer allerlei bezwar<strong>en</strong> op. In e<strong>en</strong> aan de Tweede Kamer<br />
gerichte V<strong>en</strong>lose brief staat: ‘reeds lang bek<strong>en</strong>de nev<strong>en</strong>effect<strong>en</strong> van de oplossing<br />
word<strong>en</strong> gepromoveerd tot zwaarweg<strong>en</strong>de teg<strong>en</strong>argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong>’. De zaak wordt<br />
intuss<strong>en</strong> alle<strong>en</strong> maar urg<strong>en</strong>ter. Werd<strong>en</strong> tot voor kort rond de ti<strong>en</strong>duiz<strong>en</strong>d<br />
wagons per jaar gerangeerd in de binn<strong>en</strong>stad, dat aantal zal de kom<strong>en</strong>de jar<strong>en</strong><br />
oplop<strong>en</strong> tot 23 duiz<strong>en</strong>d per jaar. B&W zijn het nu zat <strong>en</strong> weiger<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
milieuvergunning af te gev<strong>en</strong> voor het ranger<strong>en</strong> van wagons op de bestaande<br />
plek. Ze zijn het getalm <strong>en</strong> ge<strong>dr</strong>aai van V&W meer dan beu. B&W van V<strong>en</strong>lo<br />
toond<strong>en</strong> zelf souplesse door e<strong>en</strong> tijdelijke overschrijding van het groepsrisico te<br />
aanvaard<strong>en</strong>, zodat het emplacem<strong>en</strong>t, dat al in 1960 op de verkeerde plek lag, in<br />
158
2010 definitief uit de binn<strong>en</strong>stand kan word<strong>en</strong> gehaald. Maar wat will<strong>en</strong> VROM<br />
<strong>en</strong> V&W? Na dec<strong>en</strong>nia will<strong>en</strong> ze e<strong>en</strong> nieuw onderzoek naar alternatiev<strong>en</strong>. Wat<br />
is nu het bezwaar dat ik met B&W deel? Over deze kwestie is al dec<strong>en</strong>nia<br />
gesoebat. Wie e<strong>en</strong> alternatief had, had dit al jar<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> noem<strong>en</strong>. Het overleg<br />
moet nu eindelijk ophoud<strong>en</strong>. Hoewel ik de situatie ter plekke al jar<strong>en</strong><br />
persoonlijk k<strong>en</strong>, heb ik me ondanks verontrusting <strong>en</strong>kele dec<strong>en</strong>nia ingehoud<strong>en</strong>.<br />
Ik heb er niet over geschrev<strong>en</strong> omdat het ‘geme<strong>en</strong> overleg’ nog voortgezet<br />
moest word<strong>en</strong> maar de afhandeling van deze kwestie slaat nu werkelijk alles.<br />
Het V<strong>en</strong>lose bestuur is terecht woed<strong>en</strong>d. De V<strong>en</strong>lose rangeerkwestie werpt e<strong>en</strong><br />
onuitwisbare smet op de opstelling van vorige ministers <strong>en</strong> op LPF-minister De<br />
Boer. Blijkbaar kunn<strong>en</strong> overhed<strong>en</strong> in hun verkeer zelf eindeloos ranger<strong>en</strong>. De<br />
V<strong>en</strong>lose rangeerkwestie is e<strong>en</strong> fantastische metafoor voor hoe het niet moet in<br />
het interbestuurlijk verkeer. De zaak leert bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> dat er marktkans<strong>en</strong> zijn<br />
voor bestuurskundige bureaus voor argum<strong>en</strong>tatieve analyse.<br />
28 De schaduwmacht van politieke adviescommissies<br />
In het navolg<strong>en</strong>de volgt eerst e<strong>en</strong> nota van de Gro<strong>en</strong>Linksfractie in de Tweede<br />
Kamer <strong>en</strong> daarna e<strong>en</strong> comm<strong>en</strong>taar dat grot<strong>en</strong>deels letterlijk is ontle<strong>en</strong>d aan e<strong>en</strong><br />
advies van de Raad voor het Op<strong>en</strong>baar Bestuur (ROB). De ROB is namelijk<br />
gevraagd om advies uit te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> op dit advies.<br />
Vraag: Kijk wat u vindt van de GL-nota. Bijkom<strong>en</strong>d voordeel van de nota is, dat<br />
e<strong>en</strong> bijlage e<strong>en</strong> overzicht geeft van de vele ad hoc adviescommissies.<br />
De schaduwmacht<br />
De invloed van politieke commissies<br />
Tweede-Kamerfractie Gro<strong>en</strong>Links<br />
D<strong>en</strong> Haag, maart 2004<br />
Tekst<br />
Wijnand Duyv<strong>en</strong>dak, Jero<strong>en</strong> van de Koppel<br />
GROENLINKS<br />
Sam<strong>en</strong>vatting<br />
De ‘commissie Meijer’ legt op dit mom<strong>en</strong>t (begin 2004) de laatste hand aan haar<br />
rapport over de toekomst van de Wadd<strong>en</strong>zee. Wim Meijer, PvdA promin<strong>en</strong>t,<br />
rondt binn<strong>en</strong> <strong>dr</strong>ie maand<strong>en</strong> zijn tweede commissie af. Dergelijke commissies<br />
vorm<strong>en</strong> de schaduwmacht van de<br />
Nederlandse politiek. Wim Meijer is één van<br />
de toppers daarbinn<strong>en</strong>. Onderzoek van<br />
Gro<strong>en</strong>Links laat e<strong>en</strong> nauw verwev<strong>en</strong> netwerk<br />
zi<strong>en</strong> van politieke b<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong>,<br />
achterkamertjespolitiek <strong>en</strong> invloed<strong>en</strong> vanuit<br />
de top van het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>.<br />
Voorzitterschapp<strong>en</strong> van commissies<br />
per politieke partij<br />
Overig<br />
6%<br />
D66<br />
8%<br />
VVD<br />
21%<br />
Ge<strong>en</strong><br />
12%<br />
CDA<br />
27%<br />
PvdA<br />
26%<br />
159
Sinds 1994 heeft de regering 90 politieke commissies ingesteld. Dat zijn meer<br />
dan 10 commissies per jaar. De led<strong>en</strong> van deze commissies vorm<strong>en</strong> e<strong>en</strong><br />
schaduwmacht binn<strong>en</strong> de Nederlandse politiek. Die schaduwmacht voert zijn<br />
werk uit in achterkamers. Zonder de op<strong>en</strong>heid <strong>en</strong> controle die hoort bij e<strong>en</strong><br />
parlem<strong>en</strong>taire democratie. De voorzitters <strong>en</strong> led<strong>en</strong> van de commissies zijn<br />
partijpolitiek b<strong>en</strong>oemd. Ze behor<strong>en</strong> doorgaans tot de gevestigde orde van<br />
(grote) regeringspartij<strong>en</strong>. De voorzitter is in 82% van de gevall<strong>en</strong> lid van CDA,<br />
PvdA, VVD of D66. Er is sprake van e<strong>en</strong> nauw geslot<strong>en</strong> ‘old-boysnetwork’ dat<br />
nauw verwev<strong>en</strong> is met de top van het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>. De commissie Meijer, die<br />
eind maart 2004 haar rapport pres<strong>en</strong>teert, is hier e<strong>en</strong> markant voorbeeld van.<br />
Commissies bouw<strong>en</strong> cons<strong>en</strong>sus maar<br />
De Schaduwmacht Top 10<br />
1. Hans Alders<br />
2. Roel In ‘t Veld<br />
3. Elco Brinkman<br />
4. Joan Leemhuis-Stout<br />
5. Loek Hermans<br />
6. Hans Blankert<br />
7. Jan Terlouw<br />
8. Wim Meijer<br />
9. Alexander Rinnooy Kan<br />
10. Piet Hein Donner<br />
ondermijn<strong>en</strong> tegelijkertijd e<strong>en</strong> herk<strong>en</strong>bare<br />
democratie. Het zijn de politici die visies<br />
moet<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> lastige keuzes moet<strong>en</strong><br />
mak<strong>en</strong>. Zij moet<strong>en</strong> daarover het debat voer<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> verantwoording aflegg<strong>en</strong> aan de kiezer.<br />
Politici moet<strong>en</strong> weer hun eig<strong>en</strong><br />
verantwoordelijkheid nem<strong>en</strong> <strong>en</strong> zich niet<br />
langer lat<strong>en</strong> piepel<strong>en</strong> door al die commissies.<br />
Als Kamer di<strong>en</strong><strong>en</strong> we alle<strong>en</strong> de feit<strong>en</strong> te lat<strong>en</strong><br />
tell<strong>en</strong>: naam <strong>en</strong> prestige van onderzoeksbureau,<br />
adviesfirma, of groep van ex-politici zegt ons<br />
niets, <strong>en</strong> zal ons niet langer imponer<strong>en</strong>.<br />
Gro<strong>en</strong>Links doet daarom onder andere de<br />
volg<strong>en</strong>de voorstell<strong>en</strong>:<br />
1. Minder commissies, meer gebruik bestaande onderzoeksmogelijkhed<strong>en</strong>.<br />
2 Het kabinet doet e<strong>en</strong> op<strong>en</strong> voor<strong>dr</strong>acht voor de led<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> commissie, het parlem<strong>en</strong>t<br />
kiest.<br />
3 B<strong>en</strong>oem meer Belg<strong>en</strong>.<br />
4. Het parlem<strong>en</strong>t houdt hoorzitting<strong>en</strong> met commissieled<strong>en</strong><br />
5 De Kamer debatteert met de commissie voor het debat met de regering<br />
6 De zitting<strong>en</strong> van commissies word<strong>en</strong> in principe op<strong>en</strong>baar<br />
7 Het parlem<strong>en</strong>t krijgt zelf meer onderzoekscapaciteit<br />
Inleiding<br />
De ‘commissie Meijer’ legt op dit mom<strong>en</strong>t (begin 2004) de laatste hand aan haar<br />
rapport over de toekomst van de Wadd<strong>en</strong>zee. Wim Meijer, PvdA promin<strong>en</strong>t,<br />
rondt binn<strong>en</strong> <strong>dr</strong>ie maand<strong>en</strong> zijn tweede commissie af. Dergelijke commissies<br />
vorm<strong>en</strong> de schaduwmacht van de Nederlandse politiek. Wim Meijer is één van<br />
de toppers daarbinn<strong>en</strong>.<br />
Het wordt gezi<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> ‘goede’ Nederlandse traditie: het kabinet ziet zich<br />
gesteld voor e<strong>en</strong> moeilijke taak <strong>en</strong> stelt e<strong>en</strong> commissie in om de kastanjes uit het<br />
160
vuur te hal<strong>en</strong>. Het politieke verled<strong>en</strong> k<strong>en</strong>t vele voorbeeld<strong>en</strong>. Sinds 1995 werd 90<br />
maal e<strong>en</strong> commissie ingesteld. Dat zijn gemiddeld meer dan 11 commissies per<br />
jaar.<br />
We zijn in Nederland, mede door het hoge aantal, aardig gew<strong>en</strong>d geraakt aan<br />
de commissies. Ligt er e<strong>en</strong> netelige kwestie, moet<strong>en</strong> politieke<br />
m<strong>en</strong>ingsverschill<strong>en</strong> weggemasseerd word<strong>en</strong>, is er e<strong>en</strong> ramp gebeurd, of heeft<br />
e<strong>en</strong> minister of het kabinet geblunderd? E<strong>en</strong> commissie van ‘zwaargewicht<strong>en</strong>’<br />
lost het vuile werk op. Deze ‘goede gewoonte’ k<strong>en</strong>t echter e<strong>en</strong> forse<br />
schaduwzijde. De led<strong>en</strong> van de commissies vorm<strong>en</strong> e<strong>en</strong> schaduwmacht binn<strong>en</strong><br />
de Nederlandse politiek. Deze schaduwmacht voert zijn werk uit in<br />
achterkamers. Zonder de op<strong>en</strong>heid <strong>en</strong> controle die hoort bij e<strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>taire<br />
democratie. Daarnaast behor<strong>en</strong> de voorzitters <strong>en</strong> led<strong>en</strong> van de commissies<br />
vrijwel all<strong>en</strong> tot grote partij<strong>en</strong> <strong>en</strong>/of regeringspartij<strong>en</strong>. De voorzitter van e<strong>en</strong><br />
commissie is in 82% van de gevall<strong>en</strong> lid van CDA, PvdA, VVD of D66. Er is<br />
sprake van e<strong>en</strong> nauw geslot<strong>en</strong> ‘old-boysnetwork’ dat nauw verwev<strong>en</strong> is met de<br />
top van het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>. De commissie Meijer, die eind maart 2004 haar<br />
rapport zal pres<strong>en</strong>ter<strong>en</strong>, is hier ge<strong>en</strong> uitzondering op. Sterker nog, het is één<br />
van markante voorbeeld<strong>en</strong>.<br />
Commissies bouw<strong>en</strong> cons<strong>en</strong>sus maar ondermijn<strong>en</strong> tegelijkertijd e<strong>en</strong> herk<strong>en</strong>bare<br />
democratie. Het zijn de politici die visies moet<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> lastige keuzes<br />
moet<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>. Zij moet<strong>en</strong> daarover het debat voer<strong>en</strong> <strong>en</strong> verantwoording<br />
aflegg<strong>en</strong> aan de kiezer. Politici moet<strong>en</strong> weer hun eig<strong>en</strong> verantwoordelijkheid<br />
nem<strong>en</strong> <strong>en</strong> zich niet langer lat<strong>en</strong> piepel<strong>en</strong> door al die commissies. Als Kamer<br />
di<strong>en</strong><strong>en</strong> we alle<strong>en</strong> de feit<strong>en</strong> te lat<strong>en</strong> tell<strong>en</strong>: naam <strong>en</strong> prestige van<br />
onderzoeksbureau, adviesfirma, of groep van ex-politici zegt ons niets, <strong>en</strong> zal<br />
ons niet langer imponer<strong>en</strong>.<br />
Sam<strong>en</strong>gevat k<strong>en</strong>t de schaduwmacht de volg<strong>en</strong>de negatieve kant<strong>en</strong>:<br />
De angel uit het politieke debat. De inhoud van het advies wordt in vrijwel alle<br />
gevall<strong>en</strong> bepaald door de cons<strong>en</strong>sus tuss<strong>en</strong> de grote <strong>dr</strong>ie partij<strong>en</strong>, aangevuld<br />
met D66. Vaak wordt het advies min of meer integraal overg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> door<br />
kabinet <strong>en</strong> Tweede Kamer. De politieke verschill<strong>en</strong> word<strong>en</strong> weggemasseerd,<br />
doordat partij<strong>en</strong> zich gebond<strong>en</strong> voel<strong>en</strong> aan de uitkomst van de commissie <strong>en</strong><br />
aan hun partijg<strong>en</strong>ot<strong>en</strong>.<br />
De gevestigde orde maakt de di<strong>en</strong>st uit. De ag<strong>en</strong>da <strong>en</strong> de uitkomst van commissies<br />
word<strong>en</strong> bepaald door de gevestigde orde: de grote politieke partij<strong>en</strong> <strong>en</strong> de<br />
sterke lobby’s (vooral be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> <strong>en</strong> grote instelling<strong>en</strong>)<br />
161
Gebrek aan op<strong>en</strong>heid. De standpunt<strong>en</strong> van de commissies kom<strong>en</strong> tot stand in de<br />
achterkamers. Als er al debat is binn<strong>en</strong> de commissie, weet niemand daarvan.<br />
Er is ge<strong>en</strong> op<strong>en</strong>baarheid, ge<strong>en</strong> controle <strong>en</strong> het parlem<strong>en</strong>t staat aan de zijlijn.<br />
Ons k<strong>en</strong>t ons. De voorzitters van de commissies vorm<strong>en</strong> steeds meer e<strong>en</strong> oldboys-network.<br />
Het zijn steeds dezelfde m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> die de commissies vorm<strong>en</strong>. Die<br />
m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> vaak e<strong>en</strong> grote verstr<strong>en</strong>geling van functies <strong>en</strong> belang<strong>en</strong> in de<br />
top van overheid, politiek <strong>en</strong> be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>.<br />
De schaduwmacht<br />
We gaan ev<strong>en</strong> terug naar 1989. In het eerste Structuurschema Verkeer <strong>en</strong><br />
Vervoer, van Hanja May-Wegg<strong>en</strong>, werd e<strong>en</strong> plan gepres<strong>en</strong>teerd voor e<strong>en</strong><br />
nieuwe goeder<strong>en</strong>spoorlijn tuss<strong>en</strong> de Rotterdamse hav<strong>en</strong> <strong>en</strong> Duitsland. Voor e<strong>en</strong><br />
be<strong>dr</strong>ag van circa 700 miljo<strong>en</strong> euro zou deze lijn grote hoeveelhed<strong>en</strong> goeder<strong>en</strong><br />
naar het achterland kunn<strong>en</strong> vervoer<strong>en</strong>. Na jar<strong>en</strong> van voorbereiding komt het<br />
kabinet in 1994 met e<strong>en</strong> besluit tot de aanleg van de Betuweroute. De Tweede<br />
Kamer had echter zeer grote bed<strong>en</strong>king<strong>en</strong>. Vooral coalitiepartner VVD ligt<br />
dwars. Tot weerzin van het Paarse kabinet, dat in de formatie sterk belobbyd is<br />
<strong>en</strong> met premier Kok e<strong>en</strong> ferv<strong>en</strong>t voorstander van de lijn in de geleder<strong>en</strong> heeft.<br />
Het verzet van de VVD lijkt te gaan leid<strong>en</strong> tot e<strong>en</strong> probleem in de formatie. Om<br />
dit te voorkom<strong>en</strong>, wordt beslot<strong>en</strong> e<strong>en</strong> commissie in te stell<strong>en</strong>. Commissaris van<br />
de Koningin in Friesland <strong>en</strong> VVD-promin<strong>en</strong>t Loek Hermans voert e<strong>en</strong><br />
commissie aan, waarin ook PvdA-ers Jacqueline Cramer <strong>en</strong> Annie Brouwer-<br />
Korff zitting hebb<strong>en</strong>. Secretaris van de commissie is Roel Bekker van bureau<br />
Ber<strong>en</strong>schot. Bekker, ook PvdA-er, wordt later b<strong>en</strong>oemd als Secretaris-G<strong>en</strong>eraal<br />
bij het ministerie van VWS.<br />
Na maand<strong>en</strong> van onderzoek <strong>en</strong> onderhandeling achter geslot<strong>en</strong> deur<strong>en</strong> komt<br />
de commissie met haar resultat<strong>en</strong>. Alles wijst erop dat de commissie negatief zal<br />
adviser<strong>en</strong>: de lijn zal niet r<strong>en</strong>dabel zijn, er zal te weinig goeder<strong>en</strong>pot<strong>en</strong>tieel zijn<br />
om te vervoer<strong>en</strong>. Sommige journalist<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> hun stukk<strong>en</strong> de avond tevor<strong>en</strong><br />
al klaar, op basis van het conceptein<strong>dr</strong>apport. Tot ieders verrassing blijkt het<br />
rapport ine<strong>en</strong>s positief te oordel<strong>en</strong>. VVD-er Hermans komt met de ultieme<br />
uitvlucht voor de VVD-fractie in de Tweede Kamer. Het rapport biedt de VVD<br />
de mogelijkheid om e<strong>en</strong> inhoudelijke <strong>dr</strong>aai van 180 grad<strong>en</strong> te mak<strong>en</strong>. Vanaf dat<br />
mom<strong>en</strong>t is de VVD e<strong>en</strong> voorstander van de Betuweroute. VVD-woordvoerder<br />
<strong>en</strong> aanvankelijk groot teg<strong>en</strong>stander Jan-Dirk Blaauw verschiet van standpunt <strong>en</strong><br />
de Kamer gaat in meerderheid akkoord. Naar later zal blijk<strong>en</strong>, is die <strong>dr</strong>aai<br />
cruciaal.<br />
Nu, in 2004, zijn de kost<strong>en</strong> van de aanleg van de lijn opgelop<strong>en</strong> tot bijna 5<br />
miljard euro. De lijn zal e<strong>en</strong> jaarlijks exploitatieverlies k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> van meer dan 25<br />
miljo<strong>en</strong> euro. De commissie-Hermans heeft e<strong>en</strong> prestatie van formaat geleverd.<br />
162
Niet in de vorm van e<strong>en</strong> rapport dat alle twijfels wegneemt, of door e<strong>en</strong> nieuw<br />
of verrass<strong>en</strong>d inzicht. De prestatie was dat Hermans er voor zorgde dat het<br />
kabinet e<strong>en</strong> moeilijk besluit uiteindelijk vrij makkelijk door de Kamer kreeg.<br />
Want het verzet was gebrok<strong>en</strong> <strong>en</strong> sinds 1995 staan de <strong>dr</strong>ie grote partij<strong>en</strong> fier<br />
achter de Betuweroute.<br />
Anno 2004 <strong>dr</strong>eigt bijvoorbeeld hetzelfde te gebeur<strong>en</strong> met het rapport van de<br />
commissie-Meijer over de Wadd<strong>en</strong>zee. De commissie-Meijer heeft tot taak<br />
‘integraal’ naar de toekomst van de Wadd<strong>en</strong>zee te kijk<strong>en</strong>. De commissie is kort<br />
voor de zomer van 2003 ingesteld door staatssecretaris Van Geel (VROM).Van<br />
Geel staat voor e<strong>en</strong> lastige politieke op<strong>dr</strong>acht: hoe verkop<strong>en</strong> we het bor<strong>en</strong> naar<br />
gas in de Wadd<strong>en</strong>zee? En kunn<strong>en</strong> we in één moeite door iets do<strong>en</strong> aan de<br />
kokkelvisserij? Het lijdt ge<strong>en</strong> twijfel dat Van Geel wil dat de commissie<br />
adviseert dat er geboord moet word<strong>en</strong>. Hij heeft meerdere ker<strong>en</strong> publiekelijk te<br />
k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> gegev<strong>en</strong> wel wat te voel<strong>en</strong> voor het idee van IMSA-directeur <strong>en</strong> NAMadviseur<br />
Wouter van Dier<strong>en</strong>: sta bor<strong>en</strong> toe, <strong>en</strong> koop met de gasbat<strong>en</strong> de<br />
kokkelvissers uit.<br />
Toch ligt het bor<strong>en</strong> in de Wadd<strong>en</strong>zee politiek <strong>en</strong> maatschappelijk erg lastig. In<br />
deze constellatie is e<strong>en</strong> commissie gauw b<strong>en</strong>oemd. En ook hier gebeurt dit<br />
volg<strong>en</strong>s de traditie van politieke pacificatie: de commissie heeft<br />
verteg<strong>en</strong>woordigers van de <strong>dr</strong>ie grote partij<strong>en</strong> die Nederland k<strong>en</strong>t: Wim Meijer<br />
(PvdA), Loek Hermans (VVD) <strong>en</strong> Tineke Lodders (CDA). Ge<strong>en</strong> van deze <strong>dr</strong>ie<br />
m<strong>en</strong>s<strong>en</strong> heeft <strong>en</strong>ige specifieke ervaring of k<strong>en</strong>nis op het terrein van de<br />
Wadd<strong>en</strong>zee. Stel je voor dat de burgers Meijer, Hermans <strong>en</strong> Lodders bij elkaar<br />
zoud<strong>en</strong> gaan zitt<strong>en</strong> om e<strong>en</strong> boekje te schrijv<strong>en</strong> over de Wadd<strong>en</strong>zee. Zou iemand<br />
in het resultaat geïnteresseerd zijn? Nee, natuurlijk niet. Ze zijn gevraagd<br />
vanwege e<strong>en</strong> heel andere expertise: ze zijn gepokt <strong>en</strong> gemazeld als bestuurders.<br />
Ze k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> de Nederlandse bestuurspraktijk van haver tot gort. Ze kunn<strong>en</strong><br />
lever<strong>en</strong> wat Van Geel op eig<strong>en</strong> kracht niet vermag: e<strong>en</strong> nieuwe cons<strong>en</strong>sus<br />
bereik<strong>en</strong> over bor<strong>en</strong> in de Wadd<strong>en</strong>zee. Ge<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> vanuit de <strong>dr</strong>ie grote politieke<br />
formaties die Nederland rijk is. De keuze van Meijer als voorzitter is extra<br />
opmerkelijk. Hij is namelijk ook voorzitter van de Mijnraad. De Mijnraad heeft<br />
tot taak de Minister van Economische Zak<strong>en</strong> te adviser<strong>en</strong> over de door de<br />
minister te verl<strong>en</strong><strong>en</strong> vergunning<strong>en</strong> in het kader van de opsporing <strong>en</strong> winning<br />
van delfstoff<strong>en</strong>. Op zijn minst opmerkelijk. Stel, de commissie Meijer adviseert<br />
dat bor<strong>en</strong> naar Wadd<strong>en</strong>gas mogelijk moet word<strong>en</strong>. Stel, het kabinet neemt dit<br />
advies over. Dan zal zij hierover advies moet<strong>en</strong> vrag<strong>en</strong> aan ….Wim Meijer,<br />
voorzitter van de Mijnraad.<br />
De gang van zak<strong>en</strong> rond de commissies Hermans <strong>en</strong> Meijer is opmerkelijk. Die<br />
gang van zak<strong>en</strong> is exemplarisch voor de rol die commissies spel<strong>en</strong> in de<br />
Nederlandse politiek. Op heikele mom<strong>en</strong>t<strong>en</strong> in de politiek bood het advies van<br />
e<strong>en</strong> commissie vaak de help<strong>en</strong>de hand aan het kabinet om voor e<strong>en</strong> moeilijk<br />
163
esluit politieke <strong>en</strong> maatschappelijke steun te verkrijg<strong>en</strong>. In de bijlage is e<strong>en</strong><br />
overzicht opg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> van de belangrijkste commissies die sinds Paars 1 zijn<br />
ingesteld. Dit overzicht geeft e<strong>en</strong> duidelijk beeld van de schaduwzijde van de<br />
macht van de commissies. In deze nota br<strong>en</strong>g<strong>en</strong> wij die schaduwzijde verder in<br />
beeld <strong>en</strong> do<strong>en</strong> wij voorstell<strong>en</strong> voor verandering.<br />
Voor we dat do<strong>en</strong> nog e<strong>en</strong> opmerking over de soort<strong>en</strong> commissies die we hier<br />
besprek<strong>en</strong>. Grosso modo zijn er twee soort<strong>en</strong> commissies, afhankelijk van hun<br />
op<strong>dr</strong>acht. T<strong>en</strong> eerste zijn er commissies die na e<strong>en</strong> ramp of crisis<br />
verantwoordelijk zijn voor waarheidsvinding. D<strong>en</strong>k hierbij aan de commissies<br />
die ingesteld zijn na de vuurwerkramp in Enschede (Oosting), de cafébrand<br />
Vol<strong>en</strong>dam (Alders) of de mogelijke misbruik van ESF-subsidies (Koning). De<br />
tweede <strong>en</strong> grootste categorie is die van de commissies voor politiek advies <strong>en</strong><br />
cons<strong>en</strong>sus. Los van deze categorieën word<strong>en</strong> er incid<strong>en</strong>teel commissies<br />
ingesteld om te bemiddel<strong>en</strong> in e<strong>en</strong> conflict, zoals rond de crisis bij de NS-top<br />
door Blankert <strong>en</strong> Stekel<strong>en</strong>burg. Deze commissies zijn voor de volledigheid wel<br />
meeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> in deze notitie, maar zull<strong>en</strong> niet verder word<strong>en</strong> uitgewerkt.<br />
De angel uit het debat: <strong>Politieke</strong> pacificatie<br />
Het verkrijg<strong>en</strong> van cons<strong>en</strong>sus is diep geworteld in de Nederlandse<br />
parlem<strong>en</strong>taire democratie. Zonder cons<strong>en</strong>sus lijkt Nederland onbestuurbaar <strong>en</strong><br />
die cons<strong>en</strong>sus komt vaak tot stand in de achterkamertjes. De kabinetsformatie is<br />
e<strong>en</strong> terugker<strong>en</strong>d voorbeeld van deze cons<strong>en</strong>suscultuur. Op de belangrijkste<br />
onderwerp<strong>en</strong> wordt voor vier jaar vastgelegd wat de speelruimte is waarbinn<strong>en</strong><br />
het debat gevoerd mag word<strong>en</strong>. Vaak is die speelruimte e<strong>en</strong> gedwong<strong>en</strong><br />
compromis tuss<strong>en</strong> twee of meerdere partijstandpunt<strong>en</strong>. Soms ook word<strong>en</strong><br />
cruciale beslissing<strong>en</strong> g<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. Neem de aanleg van de Betuweroute, of<br />
afsprak<strong>en</strong> over de WAO, de groei van Schiphol of het hoger onderwijs. Deze<br />
belangrijke voornem<strong>en</strong>s zijn niet altijd terug te vind<strong>en</strong> in de tekst van het<br />
regeerakkoord. Daarvoor ligg<strong>en</strong> de onderwerp<strong>en</strong> soms ‘te gevoelig’ in de<br />
maatschappij of in (één van) de partij<strong>en</strong>. Zomaar opschrijv<strong>en</strong> dat Schiphol te<br />
belangrijk is om in zijn groei geremd te word<strong>en</strong> door geluidsgr<strong>en</strong>z<strong>en</strong>, of dat er<br />
beknibbeld zal word<strong>en</strong> op de WAO, zou zorg<strong>en</strong> voor onrust in de sam<strong>en</strong>leving<br />
<strong>en</strong> in de partij. Dus moet er e<strong>en</strong> manier gevond<strong>en</strong> word<strong>en</strong> om deze besluit<strong>en</strong><br />
voor te kok<strong>en</strong> <strong>en</strong>, zonder al teveel politieke weerstand, door te <strong>dr</strong>ukk<strong>en</strong>.<br />
Commissies vervull<strong>en</strong> daarin e<strong>en</strong> cruciale rol. De commissie haalt de kastanjes<br />
voor het kabinet uit het vuur. Daarom zie je ook dat het kabinetsbesluit<br />
doorgaans niet of nauwelijks afwijkt van het commissieadvies <strong>en</strong> dat e<strong>en</strong><br />
meerderheid van de Tweede Kamer zich daar vaak tamelijk willoos naar voegt.<br />
Voorbeeld<strong>en</strong> zijn er g<strong>en</strong>oeg: het advies van de commissie-Donner over de<br />
toekomst van de WAO (2000), het rapport van de commissie In ‘t Veld over de<br />
milieugr<strong>en</strong>z<strong>en</strong> van Schiphol (1998), of bijvoorbeeld de commissie Hermans over<br />
164
de Betuwelijn (1995). Het kabinet neemt het advies over, <strong>en</strong> doet in lijn ermee<br />
concrete voorstell<strong>en</strong> aan de Tweede Kamer. De Tweede Kamer gaat niet veel<br />
verder dan het verander<strong>en</strong> van punt<strong>en</strong> <strong>en</strong> komma’s. Immers, de fracties zijn op<br />
meerdere manier<strong>en</strong> gebond<strong>en</strong> aan het commissieadvies: m<strong>en</strong> steunt in principe<br />
het kabinets<strong>beleid</strong>, de fracties hebb<strong>en</strong> zelf hun handtek<strong>en</strong>ing onder het<br />
regeerakkoord gezet <strong>en</strong> één of meerdere commissieled<strong>en</strong> zijn promin<strong>en</strong>te<br />
politici uit de eig<strong>en</strong> regeringspartij. Soms zijn er ook variant<strong>en</strong> op deze regel. Zo<br />
versche<strong>en</strong> onlangs het rapport van de commissie Franss<strong>en</strong> over het volg<strong>en</strong> van<br />
inburgeringscursuss<strong>en</strong> in het land van herkomst. De conclusie van de<br />
commissie, dat inburger<strong>en</strong> in het land van herkomst duur <strong>en</strong> nodeloos<br />
ingewikkeld is, kwam k<strong>en</strong>nelijk niet overe<strong>en</strong> met de gew<strong>en</strong>ste uitkomst. Het<br />
rapport was in teg<strong>en</strong>spraak met het standpunt van het kabinet <strong>en</strong> de grote<br />
fracties. Prompt werd Jan Franss<strong>en</strong> door partijg<strong>en</strong>oot Hirsi Ali verwet<strong>en</strong> dat ‘hij<br />
de op<strong>dr</strong>acht niet had begrep<strong>en</strong>.’ Hij had het spel niet volg<strong>en</strong>s de regels<br />
gespeeld, hij leverde niet wat was gevraagd. De kritiek richtte zich niet op de<br />
inhoud van het advies maar op de adviseur die niet had begrep<strong>en</strong> wat er van<br />
hem werd verwacht.<br />
Het advies van e<strong>en</strong> commissie wordt vaak, mede dankzij e<strong>en</strong> zorgvuldig<br />
geregisseerde mediapres<strong>en</strong>tatie, opgevat als e<strong>en</strong> belangrijk nieuw politiek feit.<br />
Het advies zorgt bijna altijd onmiddellijk voor e<strong>en</strong> perspectiefwisseling in het<br />
publieke debat. Het rapport wordt e<strong>en</strong> nieuw ijkpunt. Dat is op zich al e<strong>en</strong><br />
prestatie van formaat, want in neg<strong>en</strong> van de ti<strong>en</strong> gevall<strong>en</strong> geeft de inhoud daar<br />
ge<strong>en</strong> aanleiding toe. Het is de kracht van de cons<strong>en</strong>sus die verblind<strong>en</strong>d werkt.<br />
Interessant is hier de wisselwerking met de media. Zij bested<strong>en</strong> altijd veel<br />
aandacht aan de (uitgelekte conceptversies) van de adviez<strong>en</strong>. Zij do<strong>en</strong> dat, zo<br />
zegg<strong>en</strong> ze, omdat ze wet<strong>en</strong> dat zo’n advies e<strong>en</strong> grote impact zal hebb<strong>en</strong> op het<br />
politieke debat. Maar doordat ze hierop anticiper<strong>en</strong> <strong>en</strong> het zo promin<strong>en</strong>t<br />
br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>, vergrot<strong>en</strong> ze op hun beurt weer de impact van het advies.<br />
De gevestigde politieke orde<br />
E<strong>en</strong> analyse van de commissies sinds het aantred<strong>en</strong> van Paars I (1994) levert e<strong>en</strong><br />
ontluister<strong>en</strong>d beeld op van de politieke kleur van die commissies. De<br />
onderstaande figuur maakt dit duidelijk. In 88% van de gevall<strong>en</strong> heeft de<br />
voorzitter van e<strong>en</strong> commissie e<strong>en</strong> duidelijke politieke kleur. Soms wordt<br />
iemand juist gekoz<strong>en</strong> vanwege zijn onafhankelijkheid (Oosting, Berkhout).<br />
Maar dit zijn de uitzondering<strong>en</strong>: in slechts 12% van de gevall<strong>en</strong> heeft de<br />
voorzitter ge<strong>en</strong> (duidelijke) politieke komaf.<br />
165
Voorzitterschapp<strong>en</strong> van commissies<br />
per politieke partij<br />
Overig<br />
6%<br />
D66<br />
8%<br />
VVD<br />
21%<br />
Ge<strong>en</strong><br />
12%<br />
CDA<br />
27%<br />
PvdA<br />
26%<br />
Het overgrote deel van de<br />
voorzitters bestaat uit politici<br />
die hun spor<strong>en</strong> in D<strong>en</strong> Haag al<br />
verdi<strong>en</strong>d hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> zich in de<br />
betrekkelijke luwte van de<br />
politiek bevind<strong>en</strong>. Vooral<br />
(oud)commissariss<strong>en</strong> van de<br />
Koningin do<strong>en</strong> het goed (Meijer,<br />
Alders, Leemhuis-Stout,<br />
Vonhoff, Hermans, Terlouw,<br />
Franss<strong>en</strong>). Dat zij weg zijn uit de<br />
Haagse politiek wil natuurlijk<br />
niet zegg<strong>en</strong> dat zijn ge<strong>en</strong><br />
politieke invloed meer hebb<strong>en</strong>.<br />
Integ<strong>en</strong>deel. Juist doordat zij ge<strong>en</strong> directe verbinding met het kabinet of met<br />
e<strong>en</strong> Tweede-Kamerfractie hebb<strong>en</strong>, is hun invloed achter de scherm<strong>en</strong> vaak<br />
groter.<br />
Het is opvall<strong>en</strong>d hoe sterk de ‘grote <strong>dr</strong>ie’ zijn oververteg<strong>en</strong>woordigd. In 74%<br />
van de gevall<strong>en</strong> is de voorzitter lid van PvdA, CDA of VVD. Tijd<strong>en</strong>s de<br />
kabinett<strong>en</strong>-Kok was ook de andere Paarse partner, D66, goed<br />
verteg<strong>en</strong>woordigd. Slechts 3 commissievoorzitters vorm<strong>en</strong> e<strong>en</strong> uitzondering op<br />
de regel (Ros<strong>en</strong>möller, Borghouts <strong>en</strong> Schutte).<br />
Overig<strong>en</strong>s is er e<strong>en</strong> duidelijk verschil tuss<strong>en</strong> politieke kleur <strong>en</strong> politieke<br />
b<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong>. Het lidmaatschap van e<strong>en</strong> politieke partij maakt niemand<br />
ongeschikt om e<strong>en</strong> dergelijke functie te bekled<strong>en</strong>. Wij hebb<strong>en</strong> ge<strong>en</strong> <strong>en</strong>kel<br />
bezwaar teg<strong>en</strong> het hebb<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> politieke kleur. Waar de scho<strong>en</strong> wringt, is<br />
waar er sprake is van politieke b<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong>. Daar is sprake van als iemand<br />
alle<strong>en</strong> aan e<strong>en</strong> commissie deel kan nem<strong>en</strong> of e<strong>en</strong> commissie kan voorzitt<strong>en</strong><br />
wanneer hij of zij tot het establishm<strong>en</strong>t van e<strong>en</strong> bepaalde politieke partij<br />
behoort. Er is nog sterker sprake van e<strong>en</strong> politieke b<strong>en</strong>oeming wanneer die<br />
b<strong>en</strong>oeming uitsluit<strong>en</strong>d is gebaseerd op politieke overweging<strong>en</strong> <strong>en</strong> niet op basis<br />
van inhoudelijke deskundigheid. Dat de commissievoorzitter doorgaans e<strong>en</strong><br />
promin<strong>en</strong>t lid is van één van de ‘grote <strong>dr</strong>ie’ is natuurlijk niet voor niets. Alle<strong>en</strong><br />
zij kunn<strong>en</strong> zorg<strong>en</strong> voor de ess<strong>en</strong>tiële verbint<strong>en</strong>is met het kabinet <strong>en</strong> de<br />
meerderheid in de Kamer. Hun adviez<strong>en</strong> krijg<strong>en</strong> alle<strong>en</strong> deze impact door de<br />
wisselwerking met de regering <strong>en</strong>, in mindere mate, met het parlem<strong>en</strong>t.<br />
Uit het overzicht komt e<strong>en</strong> duidelijk top naar vor<strong>en</strong> van veelgevraagde<br />
voorzitters (De top ti<strong>en</strong> is sam<strong>en</strong>gesteld op basis van het aantal<br />
voorzitterschapp<strong>en</strong> <strong>en</strong> de importantie van het onderwerp dan wel de impact<br />
die het advies gehad heeft).<br />
166
De Schaduwmacht Top 10<br />
1. Hans Alders (PvdA)<br />
2. Roel In ‘t Veld (PvdA)<br />
3. Elco Brinkman (CDA)<br />
4. Joan Leemhuis-Stout (VVD)<br />
5. Loek Hermans (VVD)<br />
6. Hans Blankert (?)<br />
7. Jan Terlouw (D66)<br />
8. Wim Meijer (PvdA)<br />
9. Alexander Rinnooy Kan (D66)<br />
10. Piet Hein Donner (CDA)<br />
De achterkamers <strong>en</strong> het gebrek aan lef<br />
De adviescommissies bouw<strong>en</strong> cons<strong>en</strong>sus maar ondermijn<strong>en</strong> tegelijkertijd e<strong>en</strong><br />
herk<strong>en</strong>bare democratie. Het zijn de politici die visies moet<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> lastige<br />
keuzes moet<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>. Zij moet<strong>en</strong> daarover het debat voer<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
verantwoording aflegg<strong>en</strong> aan de kiezer.<br />
Regering roep<strong>en</strong> de hulp van commissies niet in vanwege e<strong>en</strong> gebrek aan<br />
deskundigheid of k<strong>en</strong>nis. Het kabinet k<strong>en</strong>t meerdere adviesrad<strong>en</strong>, die het<br />
kabinet gevraagd <strong>en</strong> ongevraagd van advies voorzi<strong>en</strong>. D<strong>en</strong>k aan de WRR, de<br />
SER, de Raad voor Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat of de Onderwijsraad. Zo had het<br />
kabinet voor de vraag over bor<strong>en</strong> in de Wadd<strong>en</strong>zee advies kunn<strong>en</strong> vrag<strong>en</strong> aan<br />
de Raad voor de Wadd<strong>en</strong> in plaats van e<strong>en</strong> op<strong>dr</strong>acht aan Meijer te gev<strong>en</strong>.<br />
K<strong>en</strong>nelijk geldt hiervoor het bezwaar dat deze Raad niet vermag wat e<strong>en</strong><br />
commissie wel kan: het bereik<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> politieke cons<strong>en</strong>sus die het kabinet<br />
welgevallig is.<br />
Deskundigheid staat blijkbaar niet voorop. Dan zou namelijk de deskundigheid<br />
die het ambtelijke apparaat bevat of behoort te bevatt<strong>en</strong> voldo<strong>en</strong>de moet<strong>en</strong> zijn.<br />
Als daar al hiat<strong>en</strong> zijn, kunn<strong>en</strong> die word<strong>en</strong> opgevuld met behulp van<br />
onafhankelijke wet<strong>en</strong>schappers <strong>en</strong> deskundig<strong>en</strong>. Het ambtelijke apparaat<br />
beschikt zelf al over e<strong>en</strong> schat aan ervaring <strong>en</strong> k<strong>en</strong>nis waarop <strong>beleid</strong> gebaseerd<br />
kan word<strong>en</strong>. Ministeries blink<strong>en</strong> natuurlijk niet uit in op<strong>en</strong>heid. Maar daar is<br />
wel iets voor geregeld in onze democratie: de ministeriële<br />
verantwoordelijkheid. De minister is altijd verantwoordelijk voor zijn eig<strong>en</strong><br />
besluit. Hij of zij kan zich niet verschuil<strong>en</strong> achter zijn ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>.<br />
Politici verschuil<strong>en</strong> zich te gemakkelijk achter de brede rug van e<strong>en</strong> commissie.<br />
Commissies word<strong>en</strong> zo de uit<strong>dr</strong>ukking van het onvermog<strong>en</strong> <strong>en</strong> gebrek aan lef<br />
van politici om zelf keuzes (publiek) te mak<strong>en</strong>, van hun eig<strong>en</strong> gebrek aan<br />
overtuigingskracht. In de praktijk zijn dit soort commissies ook vaak e<strong>en</strong> excuus<br />
167
om het d<strong>en</strong>k<strong>en</strong> <strong>en</strong> argum<strong>en</strong>ter<strong>en</strong> te stopp<strong>en</strong>. Ze zijn het eindpunt: de met<br />
moeite bereikte, wankele cons<strong>en</strong>sus ver<strong>dr</strong>aagt ge<strong>en</strong> wijziging<strong>en</strong> meer. Zo<br />
demp<strong>en</strong> ze ook het politieke debat, paradoxaal g<strong>en</strong>oeg juist op de thema’s waar<br />
de maatschappij zelf int<strong>en</strong>sief over spreekt. Zoals sinds 2002 nogmaals duidelijk<br />
is geword<strong>en</strong>, leeft er e<strong>en</strong> grote onvrede in de sam<strong>en</strong>leving over de afstand<br />
tuss<strong>en</strong> politiek <strong>en</strong> burger. De burger herk<strong>en</strong>t zich niet meer in de thema’s<br />
waarover in het parlem<strong>en</strong>t wordt gedebatteerd. De commissies zijn e<strong>en</strong><br />
belangrijke oorzaak van deze grote afstand <strong>en</strong> vervreemding. Immers,<br />
belangrijke thema’s word<strong>en</strong> in achterkamers geregeld <strong>en</strong> voorgekookt. Het<br />
uiteindelijke debat in de Kamer verwordt, dankzij de goedkeuring vooraf door<br />
de grote partij<strong>en</strong>, tot e<strong>en</strong> schijndebat, vaak over details, waarbij de uitkomst op<br />
voorhand vaststaat. Die uitkomst is namelijk het volg<strong>en</strong> van het advies van de<br />
commissie.<br />
Het paradoxale is dat dit proces van politiek in de schaduw <strong>en</strong> achter de<br />
couliss<strong>en</strong> uiteindelijk de positie van de politici zelf verzwakt. Het grootste<br />
gezag heeft die politicus die zelf, op eig<strong>en</strong> kracht, vel<strong>en</strong> weet te overtuig<strong>en</strong>. Wie<br />
‘le<strong>en</strong>tjebuur ‘ speelt bij ander<strong>en</strong>, zal op z’n best de geschied<strong>en</strong>is ingaan als e<strong>en</strong><br />
handig bestuurder, niet als e<strong>en</strong> sterk politicus. Het wrange is dat de afgelop<strong>en</strong><br />
kabinett<strong>en</strong> <strong>en</strong> ook dit kabinet zich niet verantwoordelijk lijk<strong>en</strong> te voel<strong>en</strong> voor<br />
dit sluimer<strong>en</strong>de proces.<br />
Het old-boysnetwork <strong>en</strong> het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong><br />
In 2001 publiceerde het Wet<strong>en</strong>schappelijk Bureau van Gro<strong>en</strong>Links e<strong>en</strong> rapport<br />
getiteld De staatsgreep van de Zesde Macht? (C. van Dullem<strong>en</strong> <strong>en</strong> G. Pas, red.,<br />
2001). Hierin wordt e<strong>en</strong> beeld geschetst van de opkomst van de externe<br />
adviseurs bij de overheid. Er blijkt e<strong>en</strong> sterke verwev<strong>en</strong>heid te zijn tuss<strong>en</strong> de<br />
top van de adviesbureaus <strong>en</strong> promin<strong>en</strong>te politici. Dit werkt beide kant<strong>en</strong> op.<br />
Adviseur bij grote be<strong>dr</strong>ijv<strong>en</strong> word<strong>en</strong> ‘gescout’ voor e<strong>en</strong> politieke functie. Aart-<br />
Jan de Geus, Hans Wijers <strong>en</strong> Rogier van Boxtel werkt<strong>en</strong> bijvoorbeeld als<br />
adviseur voordat zij actief werd<strong>en</strong> in de landelijke politiek. Andersom komt<br />
ook veel voor. Ed. van Thijn, Roel in ‘t Veld <strong>en</strong> Marjanne Sint ging<strong>en</strong> na hun<br />
politieke carrière aan de slag als consultant. Sommige politici combiner<strong>en</strong><br />
advies- <strong>en</strong> politieke functies, d<strong>en</strong>k aan de oud-partijvoorzitters E<strong>en</strong>hoorn (VVD)<br />
<strong>en</strong> Van Rij (CDA), beid<strong>en</strong> consultant bij Ernst&Young. Via deze politieke<br />
connecties hebb<strong>en</strong> adviesbureaus e<strong>en</strong> grote invloed op de politieke<br />
besluitvorming in Nederland. Extreem voorbeeld is het adviesbureau van<br />
promin<strong>en</strong>t PvdA-er Hans Andersson, dat verantwoordelijk werd gemaakt voor<br />
het ontwerp van de nieuwe vreemdeling<strong>en</strong>wet, in op<strong>dr</strong>acht van staatssecretaris<br />
Job Coh<strong>en</strong> (ook PvdA). Maar los van de consultancy zijn veel promin<strong>en</strong>te (oud)<br />
politici goede bek<strong>en</strong>d<strong>en</strong> van het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>. Vooral commissariat<strong>en</strong> zijn erg<br />
geliefd bij afgezwaaide partijtijgers. Topper is Wim Kok, die in korte tijd vier<br />
belangrijke commissariat<strong>en</strong> bemachtigde (KLM, Shell, TPG Post <strong>en</strong> ING Groep).<br />
168
Goede tweede is Hans Wiegel, met commissariat<strong>en</strong> bij NOB, Arriva, Wessan<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> Grontmij (FEM/Business, okt. 2003).<br />
Onze top 10 van commissievoorzitters bestaat ev<strong>en</strong>e<strong>en</strong>s uit graag gezi<strong>en</strong>e<br />
gast<strong>en</strong> in het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>. De top 10 van de schaduwmacht heeft sam<strong>en</strong> 31<br />
commissariat<strong>en</strong>, waarbij Hans Blankert <strong>en</strong> Wim Meijer grootgrossier zijn met 11<br />
respectievelijk 7 commissariat<strong>en</strong>. Blankert heeft als oud voorzitter van<br />
werkgeversorganisatie VNO-NCW natuurlijk al sterke band<strong>en</strong> met de top van<br />
het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong>. Dit blijk ook uit zijn huidige CV, dat commissariat<strong>en</strong> bevat bij<br />
onder andere Heijmans, Siem<strong>en</strong>s, ING <strong>en</strong> de Jaarbeurs. Het CV van Wim<br />
Meijer, oud fractievoorzitter van de PvdA in de Tweede Kamer, is ook<br />
opmerkelijk. Hij is presid<strong>en</strong>t-commissaris bij de NS, uitgeverij PCM <strong>en</strong> Nuon <strong>en</strong><br />
commissaris bij onder andere de NOS <strong>en</strong> bouw- <strong>en</strong> techniekbe<strong>dr</strong>ijf TBI. Dat<br />
laatste be<strong>dr</strong>ijf is overig<strong>en</strong>s, net als Heijmans, in opspraak geraakt tijd<strong>en</strong>s de<br />
bouwfraude-affaire.<br />
De Rad<strong>en</strong> van Commissariss<strong>en</strong> zijn ook meer <strong>en</strong> meer e<strong>en</strong> ontmoetingsplaats<br />
voor (oud-)politici. Tineke Lodders <strong>en</strong> Wim Meijer k<strong>en</strong>n<strong>en</strong> elkaar van PCM<br />
Uitgevers <strong>en</strong> de Raad van Beheer van de Rabobank. Wim Meijer zwaait de<br />
scepter bij de Raad van Commissariss<strong>en</strong> van de NS, waar ook Sybilla Dekker,<br />
minister van VROM deel van uitmaakte <strong>en</strong> Neelie Kroes nog steeds<br />
commissaris is. Meijer is als presid<strong>en</strong>t commissaris toezichthouder van NS<br />
topman Aad Ve<strong>en</strong>man. Deze twee kom<strong>en</strong> elkaar weer teg<strong>en</strong> bij de Rabobank,<br />
als lid van Raad van Beheer respectievelijk de Raad van Commissariss<strong>en</strong>.<br />
Herman Wijffels, oud bestuursvoorzitter van de Rabobank, was op zijn beurt<br />
weer voorzitter van de commissie die adviseerde over de toekomst van de<br />
int<strong>en</strong>sieve veehouderij. Nu is hij voorzitter van de SER <strong>en</strong> tev<strong>en</strong>s commissaris<br />
bij Sara Lee/DE <strong>en</strong> de Jaarbeurs, dit laatste onder voorzitterschap van collega<br />
CDA-er Hans Blankert.<br />
Hieruit blijkt dat de term old-boysnetwork niet exclusief gereserveerd kan<br />
word<strong>en</strong> voor de top van het be<strong>dr</strong>ijfslijv<strong>en</strong>. De top van de landelijke politiek, van<br />
de ‘grote <strong>dr</strong>ie’, is grot<strong>en</strong>deels verwev<strong>en</strong> met dit netwerk <strong>en</strong> vormt hierbinn<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> netwerk op zich. De gevestigde belang<strong>en</strong> van de grote politieke partij<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
het be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong> word<strong>en</strong> hiermee versterkt, zeker wanneer zij via de<br />
commissies ook nog e<strong>en</strong>s rechtstreeks invloed uitoef<strong>en</strong><strong>en</strong> op de politieke<br />
besluitvorming.<br />
De zesde macht, die van de adviseurs, kwam net al aan de orde. Ook in<br />
commissies spel<strong>en</strong> deze adviseurs e<strong>en</strong> grote <strong>en</strong> soms zelf doorslaggev<strong>en</strong>de rol.<br />
Het gros van het werk van e<strong>en</strong> commissie wordt niet uitgevoerd door de led<strong>en</strong><br />
van de commissie zelf. Daar zoud<strong>en</strong> ze ook de tijd niet voor hebb<strong>en</strong>. Grote<br />
adviesbureaus, zoals Ber<strong>en</strong>schot, TwijnstraGudde, KPMG <strong>en</strong> Boer&Croon,<br />
169
word<strong>en</strong> ingehuurd om e<strong>en</strong> politiek besluit voor te kok<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> goed voorbeeld<br />
hiervan vind<strong>en</strong> we ook in de actualiteit: de commissie-Meijer (Wadd<strong>en</strong>zee).<br />
Zoals gezegd is op<strong>dr</strong>achtgever Van Geel erg gecharmeerd van het plan van Van<br />
Dier<strong>en</strong>, directeur van onderzoeksinstituut IMSA, om de kokkelvissers uit te<br />
kop<strong>en</strong>. Dit idee van Van Dier<strong>en</strong> is mede de aanleiding geweest voor het<br />
instell<strong>en</strong> van de commissie Meijer. Het is dan ook op zijn zachts gezegd<br />
opmerkelijk dat de commissie inhoudelijk ondersteund wordt door<br />
onderzoekers van het IMSA. Daarbij mag niet onvermeld blijv<strong>en</strong> dat Van<br />
Dier<strong>en</strong> ook betaald adviseur is voor de NAM, de beoogde exploitant van het<br />
Wadd<strong>en</strong>gas.<br />
De autoriteit die de politiek, maar ook de media, nog steeds aan deze<br />
onderzoek<strong>en</strong> ontl<strong>en</strong><strong>en</strong>, is zeer opmerkelijk. Inmiddels zijn de rapport<strong>en</strong> die na<br />
korte of langere tijd ondeugdelijk blek<strong>en</strong> niet meer te tell<strong>en</strong>. Maar toch<br />
papagaai<strong>en</strong> politici <strong>en</strong> journalist<strong>en</strong> de conclusies direct na, vaak ook nog alle<strong>en</strong><br />
op basis van lezing van het persbericht of de sam<strong>en</strong>vatting. Het is dan ook niet<br />
voor niks dat over de formulering van het persbericht <strong>en</strong> van de sam<strong>en</strong>vatting<br />
vaak langdurige onderhandeling<strong>en</strong> plaatsvind<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> onderzoeker <strong>en</strong> de<br />
persafdeling van bijvoorbeeld e<strong>en</strong> ministerie.<br />
Het is ev<strong>en</strong>e<strong>en</strong>s onw<strong>en</strong>selijk dat adviesbureaus zich lat<strong>en</strong> inhur<strong>en</strong> om e<strong>en</strong><br />
kabinetsbesluit, bijvoorbeeld middels e<strong>en</strong> ‘second opinion’, te voorzi<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
‘wet<strong>en</strong>schappelijke’ onderbouwing. De adviesbureaus of professor<strong>en</strong> mak<strong>en</strong><br />
hun rapport<strong>en</strong> in directe op<strong>dr</strong>acht van de politieke verantwoordelijke. Deze<br />
bepaalt ook de onderzoeksop<strong>dr</strong>acht, <strong>en</strong> de context van het project. En hij of zij<br />
betaalt. E<strong>en</strong> ‘onwelkome boodschap’ ligt onder die omstandighed<strong>en</strong> niet snel<br />
voor de hand. <strong>Prof</strong>essor Köbb<strong>en</strong> liet in zijn onderzoeksverslag ‘de onwelkome<br />
boodschap’ (1998) zi<strong>en</strong> hoe groot die <strong>dr</strong>uk kan word<strong>en</strong>. Voorbeeld<strong>en</strong> van<br />
‘gestuurde’ onderzoek<strong>en</strong> in de politiek zijn er legio, bijvoorbeeld rondom de<br />
besluitvorming van de Betuweroute, of bij de uitbreiding van Schiphol. Het<br />
rec<strong>en</strong>t versch<strong>en</strong><strong>en</strong> onderzoek van het Lucht <strong>en</strong> Ruimtevaart Laboratorium<br />
(NLR) naar de kost<strong>en</strong> van het ev<strong>en</strong>tueel niet herstell<strong>en</strong> van de zog<strong>en</strong>aamde<br />
‘rek<strong>en</strong>fout’ (die omwon<strong>en</strong>d<strong>en</strong> b<strong>en</strong>adeelt) is e<strong>en</strong> schrijn<strong>en</strong>d voorbeeld. Niet<br />
alle<strong>en</strong> omdat het NLR volstrekt niet onafhankelijk is (het bestuur ervan wordt<br />
gevormd door de gehele luchtvaartsector) maar ook omdat het onderzoek zelf<br />
zo is opgezet dat het resultaat van te vor<strong>en</strong> al vast moet hebb<strong>en</strong> gestaan. Net als<br />
bij veel vergelijkbare onderzoek<strong>en</strong>, is het ook hier al misgegaan bij de<br />
verschill<strong>en</strong>de ‘alternatiev<strong>en</strong>’ die in het onderzoek word<strong>en</strong> meeg<strong>en</strong>om<strong>en</strong>. Deze<br />
word<strong>en</strong> zo beperkt, dat de gew<strong>en</strong>ste uitkomst ook zo ongeveer de <strong>en</strong>ige<br />
uitkomst kan zijn.<br />
Conclusies <strong>en</strong> aanbeveling<strong>en</strong><br />
170
Nederland moet af van de verstikk<strong>en</strong>de dek<strong>en</strong> van cons<strong>en</strong>sus die de<br />
commissies over de politiek legg<strong>en</strong>. Ze verzwakk<strong>en</strong> het democratische proces.<br />
Politici moet<strong>en</strong> weer hun ‘eig<strong>en</strong> verantwoordelijkheid’ nem<strong>en</strong> <strong>en</strong> zelf politieke<br />
keuzes mak<strong>en</strong> <strong>en</strong> verdedig<strong>en</strong>. De verantwoordelijkheid voor de besluitvorming<br />
moet daar weer kom<strong>en</strong> te ligg<strong>en</strong> waar ze hoort: bij de politici. Daarom moet er<br />
e<strong>en</strong> eind kom<strong>en</strong> aan de huidige praktijk van commissies. Zowel voor de<br />
onderzoekscommissies, die ingesteld word<strong>en</strong> met als op<strong>dr</strong>acht<br />
waarheidsvinding, als voor de grote groep commissies van advies. De volg<strong>en</strong>de<br />
aanpassing<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> zorg<strong>en</strong> voor e<strong>en</strong> transparante procedure waarbij de<br />
gevestigde orde niet langer door politieke b<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong> het debat kan smor<strong>en</strong>.<br />
De aanbeveling<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> tev<strong>en</strong>s e<strong>en</strong> te sterke verm<strong>en</strong>ging met be<strong>dr</strong>ijfslev<strong>en</strong><br />
terug<strong>dr</strong>ing<strong>en</strong>.<br />
1 Minder commissies, meer gebruik bestaande onderzoeksmogelijkhed<strong>en</strong><br />
Er moet<strong>en</strong> minder adviescommissies kom<strong>en</strong> <strong>en</strong> we moet<strong>en</strong> meer gebruik mak<strong>en</strong><br />
van de reeds aanwezige deskundigheid <strong>en</strong> de reeds bestaande<br />
onderzoeksrad<strong>en</strong>.<br />
Naast adviescommissie hebb<strong>en</strong> ook onderzoekscommissies te mak<strong>en</strong> met politieke<br />
b<strong>en</strong>oeming<strong>en</strong>. Dit kan gaan wring<strong>en</strong> met de eis van onafhankelijkheid van de<br />
commissie. Daarom moet dergelijk onderzoek voortaan in beginsel alle<strong>en</strong><br />
gedaan word<strong>en</strong> door bestaande onafhankelijke onderzoeksrad<strong>en</strong>, zoals de<br />
Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer, de Wet<strong>en</strong>schappelijke raad voor het regerings<strong>beleid</strong> <strong>en</strong><br />
Raad voor de Veiligheid i.o. Het kabinet noch de Kamer kan deze rad<strong>en</strong><br />
op<strong>dr</strong>acht gev<strong>en</strong> tot onderzoek. Wel kan middels e<strong>en</strong> Kameruitspraak,<br />
bijvoorbeeld na e<strong>en</strong> crisis of ramp, de betreff<strong>en</strong>de raad gevraagd word<strong>en</strong><br />
onderzoek te do<strong>en</strong>. Het kabinet kan slechts gemotiveerd afwijk<strong>en</strong> van deze<br />
regel. Wanneer zij van m<strong>en</strong>ing is dat e<strong>en</strong> special ad hoc commissie ingesteld<br />
moet word<strong>en</strong>, legt ze dit eerst voor aan de Kamer.<br />
2 Op<strong>en</strong> voor<strong>dr</strong>acht led<strong>en</strong> commissie<br />
Gro<strong>en</strong>Links wil dat het parlem<strong>en</strong>t e<strong>en</strong> besliss<strong>en</strong>de rol krijgt in de sam<strong>en</strong>stelling<br />
van de commissie. Daartoe moet het kabinet niet meer zelf de commissieled<strong>en</strong><br />
selecter<strong>en</strong>, maar kandidat<strong>en</strong> voor<strong>dr</strong>ag<strong>en</strong>. Het parlem<strong>en</strong>t kiest dan de led<strong>en</strong>,<br />
waarbij er voor het voorzitterschap minimaal <strong>dr</strong>ie kandidat<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> zijn.<br />
Hiermee wordt de transparantie <strong>en</strong> de democratische controle vergroot. Deze<br />
procedure is al gebruikelijk bij de b<strong>en</strong>oeming van led<strong>en</strong> van bijvoorbeeld de<br />
Algem<strong>en</strong>e Rek<strong>en</strong>kamer. De Kamer kan er dan tev<strong>en</strong>s op toezi<strong>en</strong> dat de<br />
commissies ev<strong>en</strong>redig zijn sam<strong>en</strong>gesteld (bv hoeveelheid vrouw<strong>en</strong>).<br />
3 B<strong>en</strong>oem meer Belg<strong>en</strong> in de commissies<br />
Belgische (Vlaamse) deskundig<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> twee k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong> die ze geschikt<br />
mak<strong>en</strong> voor het lidmaatschap van de Nederlandse commissie. Ze sprek<strong>en</strong> de<br />
171
taal <strong>en</strong> de kans is zeer gering dat zij verstr<strong>en</strong>gelde belang<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong>. Zij behor<strong>en</strong><br />
per definitie niet tot het Nederlandse politieke establishm<strong>en</strong>t.<br />
4 Hoorzitting<strong>en</strong> met commissieled<strong>en</strong><br />
Het parlem<strong>en</strong>t moet hoorzitting<strong>en</strong> houd<strong>en</strong> met (beoogde) commissieled<strong>en</strong>.<br />
Daarin kan de Kamer de te b<strong>en</strong>oem<strong>en</strong> voorzitter <strong>en</strong> led<strong>en</strong> bevrag<strong>en</strong>. Zo moet<strong>en</strong><br />
de beoogde voorzitter <strong>en</strong> led<strong>en</strong> duidelijk mak<strong>en</strong> welke nev<strong>en</strong>functies zij hebb<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> of die mogelijk hun functioner<strong>en</strong> als commissielid beïnvloed<strong>en</strong>.<br />
5 Kamer debatteert eerst met commissie<br />
De commissie moet na afloop verantwoording aflegg<strong>en</strong> aan het parlem<strong>en</strong>t.<br />
Zoals gebruikelijk is bij adviez<strong>en</strong> van parlem<strong>en</strong>taire onderzoeks- of<br />
<strong>en</strong>quêtecommissie zal de Kamer eerst in debat gaan met de commissie voordat<br />
zij met het kabinet debatteert.<br />
6 Op<strong>en</strong>bare zitting<strong>en</strong><br />
E<strong>en</strong> groot bezwaar is dat het werk van e<strong>en</strong> commissie zich voltrekt achter<br />
geslot<strong>en</strong> deur<strong>en</strong>. Daarom moet de commissie in principe in op<strong>en</strong>baarheid haar<br />
werk do<strong>en</strong> <strong>en</strong> in ieder geval e<strong>en</strong> aantal op<strong>en</strong>bare zitting<strong>en</strong> houd<strong>en</strong><br />
7 Meer onderzoekscapaciteit Parlem<strong>en</strong>t<br />
Tegelijkertijd di<strong>en</strong>t het parlem<strong>en</strong>t haar eig<strong>en</strong> onderzoekscapaciteit te vergrot<strong>en</strong>.<br />
Om onze ‘eig<strong>en</strong> verantwoordelijkheid’ te kunn<strong>en</strong> nem<strong>en</strong> <strong>en</strong> niet afhankelijk te<br />
zijn van rapport<strong>en</strong> van extern<strong>en</strong> zal de Kamer zelf veel vaker op zoek moet<strong>en</strong><br />
gaan naar feit<strong>en</strong> <strong>en</strong> omstandighed<strong>en</strong>. Als Kamer di<strong>en</strong><strong>en</strong> we alle<strong>en</strong> de feit<strong>en</strong> te<br />
lat<strong>en</strong> tell<strong>en</strong>: naam <strong>en</strong> prestige van onderzoeksbureau, adviesfirma, of groep van<br />
ex-politici zegt ons niets, <strong>en</strong> zal ons niet langer imponer<strong>en</strong>.<br />
172
Bijlage 1 Overzicht van commissies <strong>en</strong> hun voorzitter<br />
Naam <strong>Politieke</strong> partij Onderwerp Jaartal Type<br />
Albeda CDA Gezondheidsverschill<strong>en</strong> inkom<strong>en</strong>sgroep<strong>en</strong> 1995 Advies<br />
Arbitragecommissie in de publieke sector 1996 Divers<br />
Alders PvdA Bestrijdingsmiddel<strong>en</strong> 1999 Advies<br />
Mill<strong>en</strong>niumbug 1999 Advies<br />
Rotterdamse Hav<strong>en</strong> <strong>en</strong> Schiphol 2000 Advies<br />
Voorbereiding Euro 2000 2000 Divers<br />
Café-brand Vol<strong>en</strong>dam 2001 waarheidsvinding<br />
Pluimveehouderij 1999 Advies<br />
Berkhout Geluid Schiphol 2002 Advies<br />
Blankert CDA Toek<strong>en</strong>ning onderzoeksgeld<strong>en</strong> 1995 Advies<br />
Snelweg A4 Amsterdam Antwerp<strong>en</strong> 2001 Advies<br />
Vertrouw<strong>en</strong>scrisis NS 2001 Bemiddeling<br />
Borghouts GL Ambtelijke commissie Toezicht 2001 Advies<br />
Bouw Radiofrequ<strong>en</strong>ties 2001 Advies<br />
Brinkman CDA Grote-sted<strong>en</strong><strong>beleid</strong> 1996 Advies<br />
Computernetwerk<strong>en</strong> politie 2000 Advies<br />
Snelweg A4 Amsterdam-Antwerp<strong>en</strong> 2000 Advies<br />
De Koning CDA Staatkundige vernieuwing 1998 Advies<br />
De Ruiter CDA Herzi<strong>en</strong>ing echtscheidingsprocedures 1995 Advies<br />
Crisis rechtshandhaving Aruba 1996 bemiddeling<br />
Arbitragecommissie in de publieke sector 1996 Divers<br />
Deetman CDA Staatkundige vernieuwing (voorloper cie De Koning) 1994 Advies<br />
Donner CDA WAO 2001 Advies<br />
Eversdijk CDA Geluid Schiphol (overg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> van Berkhout) loopt nog Advies<br />
Franss<strong>en</strong> VVD Verbetering def<strong>en</strong>sieoragnisatie 2002 Advies<br />
Hoger onderwijs (onderwijskeurmerk) 2002 Advies<br />
Inburgering allochton<strong>en</strong> 2004 Advies<br />
Havermans CDA Bestuurlijke evaluatie AIVD Loopt nog Waarheidsvinding<br />
Herkströter - Energiemarkt 1999 Advies<br />
Hermans VVD Betuweroute 1995 Advies<br />
Studiefinanciering 1997 Advies<br />
Hoekstra CDA Bestuur rechterlijke macht 1995 Advies<br />
Bijlmerramp 1997 waarheidsvinding<br />
Problem<strong>en</strong> ve<strong>en</strong>koloniën 2000 Advies<br />
In ‘t Veld PvdA Thoraxchirurgie 1996 Advies<br />
Basisonderwijs 1996 Advies<br />
Toekomst universiteit<strong>en</strong> 2000 Advies<br />
Groei Schiphol <strong>en</strong> milieu 1998 Advies<br />
Jesurun Staatskundige verhouding<strong>en</strong> met Aruba <strong>en</strong> Antill<strong>en</strong> loopt nog Advies<br />
Koning VVD Beroepsgroep<strong>en</strong> 1999 Advies<br />
Taxivergunning<strong>en</strong> 2001 bemiddeling<br />
Misbruik ESF-subsidies 2001 waarheidsvinding<br />
Kordes CDA Joodse tegoed<strong>en</strong> 1998 Advies<br />
Langman VVD Ruimtelijke economische perspectiev<strong>en</strong> noord<strong>en</strong> 1996 Advies<br />
Leemhuis-Stout VVD Besturing rechtspraak 1998 Advies<br />
Pacht<strong>beleid</strong> 2000 Advies<br />
Greep overheid op grondgebruik 2000 Advies<br />
173
Uitdieping Westerschelde 2001 Advies<br />
Stuurgroep dualisering geme<strong>en</strong>tebestur<strong>en</strong> loopt nog Advies<br />
Luteijn VVD Noodoverloopgebied<strong>en</strong> 2000 Advies<br />
Meijer PvdA huisvesting UWV 2004 waarheidsvinding<br />
Wadd<strong>en</strong>zee 2004 Advies<br />
Oosting - Vuurwerkramp Enschede 2001 waarheidsvinding<br />
Aandel<strong>en</strong>lease-problematiek Loopt nog bemiddeling<br />
Ouwerkerk PvdA Riooloverstort<strong>en</strong> <strong>en</strong> diergezondheid 1998 waarheidsvinding<br />
Peters Corporate Governance 1996 Advies<br />
Monitoring Corporate Governance 1997 Advies<br />
Rinnooy Kan D66 Functioner<strong>en</strong> NWO 1996 Advies<br />
Zijwind problematiek Schiphol 1998 Advies<br />
Bachelor-Master systeem 2000 Advies<br />
Toekomst publieke omroep Loopt nog Advies<br />
Ros<strong>en</strong>möller GL Arbeids<strong>participatie</strong> allochtone vrouw<strong>en</strong> Loopt nog bemiddeling<br />
Scholt<strong>en</strong> CDA Joodse Oorlogstegoed<strong>en</strong> (subcie Van Kem<strong>en</strong>ade) 1999 Advies<br />
Schutte CU Fraude hoge onderwijs Loopt nog waarheidsvinding<br />
Stekel<strong>en</strong>burg PvdA Vertrouw<strong>en</strong>scrisis NS 2001 bemiddeling<br />
Terlouw D66 Vliegveld in zee 1998 Advies<br />
Asielzoekersc<strong>en</strong>tra 1999 Advies<br />
Biotechnologie 2001 Advies<br />
Van der Zwan PvdA Sociaal-economisch Almere 1997 Advies<br />
Spreiding politie 2000 Advies<br />
Van Dijk CDA Organisatie van arbeidsvoorzi<strong>en</strong>ing 1995 Advies<br />
Ceteco-affaire 1999 waarheidsvinding<br />
Van Gal<strong>en</strong> - Oorlogsgetroff<strong>en</strong><strong>en</strong> 2000 Advies<br />
Van Kem<strong>en</strong>ade PvdA Srebr<strong>en</strong>ica 1998 waarheidsvinding<br />
Joodse Oorlogstegoed<strong>en</strong> 2000 Advies<br />
Van Rooy CDA V<strong>en</strong>nootschapsbelasting 2001 Advies<br />
Op<strong>en</strong>ing <strong>en</strong>ergiemarkt<strong>en</strong> 2003 Advies<br />
Van Thijn PvdA Gekoz<strong>en</strong> burgemeester 1993 Advies<br />
Zorg voor verslaafd<strong>en</strong> 1995 Advies<br />
Vermeul<strong>en</strong> - Huur<strong>beleid</strong> middellange termijn 2001 Advies<br />
Ververs - Toekomst publieke omroep 1995 Advies<br />
Vogtländer - Plafonnering CO2-emissies 2002 Advies<br />
Vonhoff VVD Besteding geld<strong>en</strong> archeologie 1995 Advies<br />
Toekomst geesteswet<strong>en</strong>schapp<strong>en</strong> 1995 Advies<br />
Verpleeghuis 1996 Advies<br />
Crisis arbeidsbureaus 2001 Divers<br />
Wallage PvdA Toekomst overheidscommunicatie 2001 Advies<br />
Wijffels CDA Toekomst int<strong>en</strong>sieve veehouderij 2001 Advies<br />
Wolfson PvdA Reguler<strong>en</strong>de <strong>en</strong>ergieheffing<strong>en</strong> 1991 Advies<br />
Internationaal Onderwijs 1993 Advies<br />
Concurr<strong>en</strong>tie bus-, metro- <strong>en</strong> tramvervoer 1998 Advies<br />
Bronn<strong>en</strong>: Elite Research/Jos van Hezewijk; www.parlem<strong>en</strong>t.com; Archief Tweede Kamer der Stat<strong>en</strong>-G<strong>en</strong>eraal<br />
174
Bijlage 2 Nev<strong>en</strong>functies van de Schaduwmacht Top 10<br />
Wie? Commissariat<strong>en</strong> Overige opvall<strong>en</strong>de (voormalige) nev<strong>en</strong>functies<br />
Hans Alders vz. RvC* Aedes vz. begeleidingscommissie Project<br />
Mainportontwikkeling Rotterdam<br />
vz. p<strong>en</strong>sio<strong>en</strong>fonds PGGM, vanaf maart 2001<br />
vz. Landelijk Beraad Ramp<strong>en</strong>bestrijding<br />
vz. Stichting Maatschappij voor de aanleg van de<br />
Zuiderzeespoorlijn<br />
Roel in ‘t Veld vz. RvC ProRail<br />
lid RvC I.B.M.<br />
Nederland<br />
lid RvC HSK-groep<br />
Elco Brinkman lid RvC FGH Bank<br />
N.V<br />
lid RvC Du Pont de<br />
Nemours<br />
lid RvC NOB<br />
Holding<br />
lid RvC Philip Morris<br />
Holland<br />
lid RvC AM vastgoed<br />
s<strong>en</strong>ior consultant Ber<strong>en</strong>schot<br />
lid bestuur Stichting P<strong>en</strong>sio<strong>en</strong>fonds ABP<br />
vz. Raad voor Milieu- <strong>en</strong> Natuuronderzoek<br />
Decaan NSOB<br />
Voorzitter COLO<br />
vice-voorzitter VNO/NCW<br />
voorzitter Raad van Toezicht Verzekeringskamer<br />
plaatsvervang<strong>en</strong>d lid S.E.R.<br />
lid Raad van Toezicht Academisch ziek<strong>en</strong>huis van<br />
de Vrije Universiteit te Amsterdam<br />
lid commissie ‘Platform begeleiding grote<br />
railinfrastructuur project<strong>en</strong>’<br />
lid VROM-raad<br />
lid Nederlandsche Maatschappij voor Nijverheid<br />
<strong>en</strong> Handel<br />
Joan Leemhuis-Stout lid algeme<strong>en</strong> bestuur Ver<strong>en</strong>iging VNO-NCW<br />
vz. NVZ Ver<strong>en</strong>iging van Ziek<strong>en</strong>huiz<strong>en</strong><br />
vz. RvC NV Elektriciteitsbe<strong>dr</strong>ijf Zuid-Holland<br />
lid RvC Arcadis NV<br />
vz. RvC ANWB BV<br />
vz. Algeme<strong>en</strong>e Energieraad<br />
lid Commissie van Wijz<strong>en</strong> ICES/KIS (subsidies<br />
investering<strong>en</strong> k<strong>en</strong>nisinfrastructuur)<br />
Loek Hermans lid RvC S.C.<br />
Heer<strong>en</strong>ve<strong>en</strong><br />
Hans Blankert vz. RvC Jaarbeurs<br />
vz RvC Gastec<br />
vz. Rvc Schreiner<br />
vz. Rvc ING Dutch<br />
Resid<strong>en</strong>tial Fund N.V., ING<br />
Dutch Office Fund N.V., ING<br />
Dutch Retail Fund N.V.<br />
lid RvC Heijmans<br />
lid RvC Siem<strong>en</strong>s B.V.<br />
lid RvC Gilde<br />
Investm<strong>en</strong>t<br />
lid RvC Beers<br />
lid RvC Q’Park N.V.<br />
Jan Terlouw vz. RvC Nedcon<br />
Groep<br />
lid RvC Enertel<br />
vz. Nederlands Uitgeversverbond<br />
commissaris adviesbureau P.N.O. Tw<strong>en</strong>te b.v.<br />
lid RvC Blauwhoed B.V.<br />
lid RvC Result b.v.<br />
lid RvC Bouwc<strong>en</strong>trum te Rotterdam<br />
vz. RvC PRC-Bouwc<strong>en</strong>trum te Bodegrav<strong>en</strong><br />
vz MKB Nederland<br />
Voorzitter VNO-NCW<br />
Voorzitter NOC*NSF<br />
vz bestuur E.C.N. te Pett<strong>en</strong><br />
lid Raad voor Verkeer <strong>en</strong> Waterstaat<br />
vz. schippersver<strong>en</strong>iging ‘Schuttevaer’<br />
lid Gezondheidsraad<br />
vz. RvC Gelredome<br />
lid RvC Nedcon Groep<br />
lid Raad van Advies NOvAA (Administratie<br />
Accountants)<br />
175
Wim Meijer vz. Raad van Beheer<br />
Rabobank<br />
vz. RvC uitgeverij<br />
PCM<br />
vz. RvC N.V.<br />
Nederlandse Spoorweg<strong>en</strong><br />
vz. RvC Nuon<br />
lid RvC TBI Holdings<br />
BV<br />
lid RvC N.O.S.<br />
lid RvC Nederlandse<br />
Financieringsmaatschappij voor<br />
Ontwikkelingsland<strong>en</strong><br />
vz. Mijnraad<br />
lid RvC F. van Lanschot bankiers<br />
vz. Algem<strong>en</strong>e Energieraad<br />
Alexander Rinnooy Kan Dura Vermeer vz. VNO-NCW<br />
RvB ING<br />
Piet Hein Donner Ge<strong>en</strong> lid Stichtingsbestuur Katholieke Universiteit<br />
Brabant<br />
informateur<br />
* RvC = raad van commissariss<strong>en</strong><br />
Bronn<strong>en</strong>: Elite Research/Jos van Hezewijk; www.parlem<strong>en</strong>t.com; FEM/Business okt/nov 2003<br />
Comm<strong>en</strong>taar op het Gro<strong>en</strong> Links-rapport De Schaduwmacht. De invloed van<br />
politieke commissies<br />
Dit comm<strong>en</strong>taar betreft e<strong>en</strong> conceptnota. Het werkelijke comm<strong>en</strong>taar van de ROB<br />
kan iets afwijk<strong>en</strong>.<br />
Algeme<strong>en</strong><br />
De Raad (bedoeld is ROB) heeft met belangstelling k<strong>en</strong>nis g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> van het rapport<br />
De schaduwmacht. De invloed van politieke commissies. Tijdelijke<br />
<strong>beleid</strong>sadviescommissies <strong>en</strong> onderzoekscommissies spel<strong>en</strong> vaak e<strong>en</strong> belangrijke rol<br />
in de politiek-bestuurlijke besluitvorming <strong>en</strong> word<strong>en</strong> geacht bij te <strong>dr</strong>ag<strong>en</strong> aan de<br />
effectiviteit <strong>en</strong> doelmatigheid van het op<strong>en</strong>baar bestuur. Daarmee is het onderwerp<br />
‘politieke commissies’ relevant voor de Raad voor het op<strong>en</strong>baar bestuur, die immers<br />
de wettelijke taak heeft de regering <strong>en</strong> het parlem<strong>en</strong>t te adviser<strong>en</strong> over de inrichting<br />
<strong>en</strong> het functioner<strong>en</strong> van de overheid met het oog op vergroting van haar<br />
doeltreff<strong>en</strong>dheid <strong>en</strong> doelmatigheid <strong>en</strong> met bijzondere aandacht voor de<br />
uitgangspunt<strong>en</strong> van de democratische rechtsstaat.<br />
Van alle tijd<strong>en</strong><br />
Het verschijnsel ‘bestur<strong>en</strong> met behulp van commissies’ – sommig<strong>en</strong> sprek<strong>en</strong> van<br />
‘bestur<strong>en</strong> in commissie’– is van alle tijd<strong>en</strong>. E<strong>en</strong> (verme<strong>en</strong>d) gebrek aan specifieke<br />
deskundigheid <strong>en</strong> capaciteit <strong>en</strong> de behoefte aan e<strong>en</strong> onafhankelijk oordeel, vorm<strong>en</strong><br />
e<strong>en</strong> steeds terugker<strong>en</strong>de motiev<strong>en</strong> om van overheidswege commissies in te stell<strong>en</strong>.<br />
Door de to<strong>en</strong>em<strong>en</strong>de complexiteit van de sam<strong>en</strong>leving winn<strong>en</strong> deze motiev<strong>en</strong> aan<br />
kracht.<br />
176
Ook kritiek op commissies is van alle tijd<strong>en</strong>. Aan de <strong>en</strong>e kant is er kritiek op de<br />
(verme<strong>en</strong>de) grote macht van commissies (commissies zoud<strong>en</strong> de parlem<strong>en</strong>taire<br />
democratie uitholl<strong>en</strong>), <strong>en</strong> aan de andere kant – soms zelfs tegelijkertijd! – is er kritiek<br />
op de (verme<strong>en</strong>de) geringe doorwerking van adviez<strong>en</strong> van commissies in<br />
overheids<strong>beleid</strong>.<br />
Expertise b<strong>en</strong>utt<strong>en</strong> positief<br />
Het gegev<strong>en</strong> dat de politiek regelmatig gebruik maakt van externe,<br />
wet<strong>en</strong>schappelijke <strong>en</strong> bestuurlijke expertise, beoordeelt de Raad in principe als<br />
positief, aangezi<strong>en</strong> daardoor de kwaliteit van het besluitvormingsproces <strong>en</strong> van de<br />
g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> besluit<strong>en</strong> verhoogd wordt of in elk verhoogd kan word<strong>en</strong>.<br />
Kritiek: wildgroei, old boys network, politiek moet kiez<strong>en</strong><br />
In de initiatiefnota De Schaduwmacht, overheerst e<strong>en</strong> negatieve kritiek op de<br />
instelling, de sam<strong>en</strong>stelling <strong>en</strong> het functioner<strong>en</strong> van politieke commissies (door de<br />
regering ingestelde ad hoc-commissies met als op<strong>dr</strong>acht ofwel <strong>beleid</strong>sadvisering<br />
ofwel onderzoek/’waarheidsvinding’). In de nota wordt gesprok<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> old boys<br />
network dat de democratie verzwakt <strong>en</strong> de politieke besluitvorming vertroebelt.<br />
Eerder, in 2001, publiceerde Intermediair het artikel ‘De coup van de commissies’, met<br />
e<strong>en</strong>zelfde strekking als de nota van Gro<strong>en</strong> Links. Het Intermediair-artikel ‘De coup<br />
van commissies’ (nr. 37, 13 sept. 2001) spreekt over het oprukk<strong>en</strong> van de vijfde macht<br />
(adviesbureaus <strong>en</strong> tijdelijke commissies) die zijn greep op het regerings<strong>beleid</strong><br />
versterkt <strong>en</strong> daarmee het politieke debat in de kiem smoort: ‘De vijfde macht<br />
produceert lijvige rapport<strong>en</strong> waar de Tweede Kamer slechts ja of nee teg<strong>en</strong> zegg<strong>en</strong><br />
kan (…). Als e<strong>en</strong> advies de op<strong>dr</strong>achtgever niet bevalt, trekk<strong>en</strong> de op<strong>dr</strong>achtgevers de<br />
grondigheid van de commissie in twijfel <strong>en</strong> roep<strong>en</strong> zij e<strong>en</strong> nieuwe commissie in het<br />
lev<strong>en</strong> die de uitkomst<strong>en</strong> van de eerste commissie onderuit mag hal<strong>en</strong>.’ Net als in de<br />
Gro<strong>en</strong> Links-nota wordt in het Intermediair-artikel de (wild-)groei van het aantal ad<br />
hoc-commissies ( Intermediair telde over de periode 1995-2001 61 tijdelijke door de<br />
overheid in gestelde commissies) beschouwd als e<strong>en</strong> illustratie van het onvermog<strong>en</strong><br />
of gebrek aan lef van de politiek om zelf keuzes te mak<strong>en</strong>, <strong>en</strong> wordt het beeld<br />
opgeroep<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> old boys network.<br />
Nuancering van de ROB<br />
De Raad heeft zoals gezegd e<strong>en</strong> g<strong>en</strong>uanceerder beeld van ‘het bestur<strong>en</strong> met hulp van<br />
commissies’, maar heeft daarbij wél ideeën voor verbetering van de wijze waarop het<br />
op<strong>en</strong>baar bestuur gebruik kan mak<strong>en</strong> van externe bestuurlijke <strong>en</strong> wet<strong>en</strong>schappelijke<br />
<strong>en</strong> bestuurlijke deskundigheid. Daarbij grijpt de Raad onder meer terug op zijn in<br />
december 2001 uitgebrachte (ongevraagde) advies Evaluatie Kaderwet Adviescolleges.<br />
177
Relevantie in verband van ‘Andere overheid’<br />
Terzijde merkt de Raad op dat hij zich met andere strategische adviesorgan<strong>en</strong><br />
mom<strong>en</strong>teel bezint op mogelijkhed<strong>en</strong> ter verbetering van het adviesstelsel. Daarbij<br />
wordt ook aandacht geschonk<strong>en</strong> aan de plaats <strong>en</strong> het functioner<strong>en</strong> van ad hoccommissies.<br />
Verbetering van het adviesstelsel is één van de actiepunt<strong>en</strong> van het<br />
kabinetsprogramma Andere Overheid. Het is de bedoeling dat eind 2004 voorstell<strong>en</strong><br />
ter zake in het kabinet aan de orde kom<strong>en</strong>.<br />
Commissies in soort<strong>en</strong> <strong>en</strong> mat<strong>en</strong><br />
In Nederland is de politiek-bestuurlijke besluitvorming e<strong>en</strong> zaak van vel<strong>en</strong>:<br />
‘Besliss<strong>en</strong> is balancer<strong>en</strong>’. Belangrijke politieke beslissing<strong>en</strong> word<strong>en</strong> in de regel<br />
g<strong>en</strong>om<strong>en</strong> na uitvoerige rondes van informatie, consultatie, inspraak <strong>en</strong> overleg. De<br />
PKB-procedure is e<strong>en</strong> goed voorbeeld van de wijze waarop majeure politieke<br />
beslissing<strong>en</strong> tot stand kom<strong>en</strong>. Ook externe commissies spel<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rol bij de<br />
totstandkoming, de uitvoering <strong>en</strong> de evaluatie van overheids<strong>beleid</strong>. Deze externe<br />
commissies kunn<strong>en</strong> perman<strong>en</strong>t zijn (zoals de strategische adviesorgan<strong>en</strong> van<br />
regering <strong>en</strong> parlem<strong>en</strong>t) dan wel tijdelijk. Bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> kan onderscheid gemaakt<br />
word<strong>en</strong> tuss<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sadviescommissies <strong>en</strong> onderzoekscommissies. Wheare<br />
onderscheidt e<strong>en</strong> zestal soort<strong>en</strong> commissies: Committees to advise, to inquire, to<br />
negotiate, to legislate, to administer, to scrutinize and control (Wheare, in:<br />
Governm<strong>en</strong>t by committee, 1968).<br />
In zijn algeme<strong>en</strong>heid hebb<strong>en</strong> externe commissies twee hoofdfuncties: informatie <strong>en</strong><br />
legitimatie (<strong>dr</strong>aagvlakvorming). Daarnaast kunn<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong>de ‘nev<strong>en</strong>functies’<br />
word<strong>en</strong> g<strong>en</strong>oemd: de ijskastfunctie (het inwinn<strong>en</strong> <strong>en</strong> verwerk<strong>en</strong> van informatie kost<br />
tijd), de afschuiffunctie (het bestuur verschuilt zich bij kritiek op zijn <strong>beleid</strong> achter de<br />
inhoud van het advies), <strong>en</strong> de inkapselingsfunctie (door hun lidmaatschap van e<strong>en</strong><br />
commissie staan de commissieled<strong>en</strong> niet meer geheel vrij teg<strong>en</strong>over de geadviseerde)<br />
(Scholt<strong>en</strong>, 1974). Of <strong>en</strong> zo ja in hoeverre commissies deze nev<strong>en</strong>functies de facto<br />
vervull<strong>en</strong>, is moeilijk te tracer<strong>en</strong>. In formele instellingsbesluit<strong>en</strong> ligt het acc<strong>en</strong>t op de<br />
informatiefunctie van commissies. Van de nota van de GL-fractie gaat wel de<br />
suggestie uit dat dergelijke commissies vooral e<strong>en</strong> nev<strong>en</strong>functie vervull<strong>en</strong>. Deze<br />
stelling wordt in de nota niet onderbouwd.<br />
Kwaliteit van commissies<br />
Over aantall<strong>en</strong>, soort<strong>en</strong> <strong>en</strong> sam<strong>en</strong>stelling van politieke commissies is – mede door<br />
het onderzoek van Gro<strong>en</strong> Links – meer duidelijkheid gekom<strong>en</strong>. Waar het echter<br />
volg<strong>en</strong>s de Raad uiteindelijk om zou moet<strong>en</strong> gaan is de kwaliteit van politieke<br />
commissies. Het gaat dan om de kwaliteit van de led<strong>en</strong>, de werkwijze <strong>en</strong> de<br />
product<strong>en</strong> van de commissies. Het <strong>en</strong>kele feit dat sommige person<strong>en</strong> k<strong>en</strong>nelijk veel<br />
gevraagd word<strong>en</strong> voor politieke commissies – de ‘Schaduwmacht top 10’ – zegt op<br />
zich niets over de kwaliteit van commissies. Het zou zelfs zo kunn<strong>en</strong> zijn dat<br />
178
sommige person<strong>en</strong> over zodanige kwaliteit<strong>en</strong> beschikk<strong>en</strong>, dat het uit e<strong>en</strong> oogpunt<br />
van verhoging van de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke besluitvorming, juist<br />
w<strong>en</strong>selijk is dat zij deze kwaliteit<strong>en</strong> in meerdere commissies t<strong>en</strong> toon kunn<strong>en</strong><br />
spreid<strong>en</strong>. Dat laat overig<strong>en</strong>s onverlet dat de politiek er goed aan zou do<strong>en</strong> om bij de<br />
sam<strong>en</strong>stelling van commissies niet te snel <strong>en</strong> uitsluit<strong>en</strong>d op de automatische piloot te<br />
vlieg<strong>en</strong> <strong>en</strong> alle<strong>en</strong> te viss<strong>en</strong> in de vijvers van de bek<strong>en</strong>de (partijpolitieke) viss<strong>en</strong>. Bij de<br />
sam<strong>en</strong>stelling zou e<strong>en</strong> beroep gedaan kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> op andere Nederlanders. Het<br />
is e<strong>en</strong> misvatting dat de expertise in de schaduwmacht beperkt is tot wie in het<br />
rec<strong>en</strong>te verled<strong>en</strong> feitelijk deel uitmaakt<strong>en</strong> van die commissies.Er hadd<strong>en</strong><br />
bijvoorbeeld ook led<strong>en</strong> van de vaste adviescolleges deel kunn<strong>en</strong> uitmak<strong>en</strong> van de ad<br />
hoc commissies. Bij de sam<strong>en</strong>stelling van onderzoekscommissies zou ev<strong>en</strong>tueel ook<br />
e<strong>en</strong> beroep gedaan kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> op buit<strong>en</strong>landse deskundig<strong>en</strong>, die naast hun<br />
specifieke deskundigheid ook <strong>en</strong>ige k<strong>en</strong>nis van, <strong>en</strong> affiniteit met, de Nederlandse<br />
sam<strong>en</strong>leving hebb<strong>en</strong>.<br />
E<strong>en</strong> beter gebruik van vaste adviescolleges<br />
De Raad me<strong>en</strong>t dat de politiek (regering én parlem<strong>en</strong>t) meer gebruik moet mak<strong>en</strong><br />
van zijn vaste adviescolleges in plaats van het veelvuldig instell<strong>en</strong> van tijdelijke<br />
commissies. De vaste adviescolleges herberg<strong>en</strong> e<strong>en</strong> combinatie van politiekbestuurlijke,<br />
maatschappelijke <strong>en</strong> wet<strong>en</strong>schappelijke deskundigheid <strong>en</strong> ervaring. In<br />
eerste aanleg houd<strong>en</strong> de vaste adviescolleges zich – gevraagd dan wel ongevraagd –<br />
bezig met lange termijn, strategische <strong>beleid</strong>svraagstukk<strong>en</strong>. Echter, het is w<strong>en</strong>selijk<br />
dat wanneer het politiek bestuur behoefte aan externe advisering op het terrein van<br />
korte termijn, actuele <strong>beleid</strong>svraagstukk<strong>en</strong>, dit bestuur ook voor dit soort<br />
vraagstukk<strong>en</strong> in eerste instantie e<strong>en</strong> beroep doet op haar vaste adviescolleges. Indi<strong>en</strong><br />
de vaste adviescolleges <strong>en</strong> hun secretariat<strong>en</strong> niet direct over de geschikte k<strong>en</strong>nis<br />
beschikk<strong>en</strong> voor het op korte termijn uitbr<strong>en</strong>g<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> advies over actuele<br />
<strong>beleid</strong>svraagstukk<strong>en</strong>, kunn<strong>en</strong> zij op projectbasis desgew<strong>en</strong>st externe deskundigheid<br />
inhur<strong>en</strong>. Zog<strong>en</strong>aamde korte termijn adviez<strong>en</strong> over actuele <strong>beleid</strong>svraagstukk<strong>en</strong><br />
kunn<strong>en</strong> bov<strong>en</strong>di<strong>en</strong> e<strong>en</strong> rol spel<strong>en</strong> in de strategische <strong>beleid</strong>sadviez<strong>en</strong>: strategische<br />
adviez<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> verrijkt <strong>en</strong> geconcretiseerd word<strong>en</strong> met korte termijn adviez<strong>en</strong>.<br />
Deskundigheid als doorslaggev<strong>en</strong>d criterium<br />
Deskundigheid <strong>en</strong> oordel<strong>en</strong>d vermog<strong>en</strong> zou het doorslaggev<strong>en</strong>d criterium moet<strong>en</strong><br />
zijn bij de b<strong>en</strong>oeming van led<strong>en</strong> van zowel vaste als tijdelijke commissies. Dat daarbij<br />
in het geval van ‘waarheidsvindingscommissies’ die ingesteld word<strong>en</strong> na<br />
bijvoorbeeld ramp<strong>en</strong>, e<strong>en</strong> beroep wordt gedaan op de ervaring, de deskundigheid <strong>en</strong><br />
het oordeel van (oud-) bestuurders, kan gezi<strong>en</strong> word<strong>en</strong> als e<strong>en</strong> vorm van peer-review,<br />
als e<strong>en</strong> vorm van quasi-tuchtrecht in het op<strong>en</strong>baar bestuur.<br />
179
Voorts merkt de Raad op dat het niet hebb<strong>en</strong> van e<strong>en</strong> politieke kleur, ge<strong>en</strong><br />
automatische garantie vormt voor onafhankelijkheid van commissieled<strong>en</strong>. Om op<br />
voorhand zicht te hebb<strong>en</strong> op mogelijke belang<strong>en</strong>verstr<strong>en</strong>geling, verdi<strong>en</strong>t het<br />
aanbeveling om bij de voor<strong>dr</strong>acht <strong>en</strong> b<strong>en</strong>oeming van led<strong>en</strong> van commissies, e<strong>en</strong> lijst<br />
van hun (hoofd-)functies <strong>en</strong> nev<strong>en</strong>functies op<strong>en</strong>baar te mak<strong>en</strong>.<br />
Politiek primaat<br />
De Raad onderstreept dat het uiteindelijk de politieke bestuurders <strong>en</strong> hun<br />
controleurs (in het parlem<strong>en</strong>t) moet<strong>en</strong> zijn die visies moet<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> <strong>en</strong> lastige<br />
keuzes moet<strong>en</strong> mak<strong>en</strong>. Dat betek<strong>en</strong>t ondermeer dat wanneer de regering ervan op<br />
de hoogte raakt dat e<strong>en</strong> door haar ingestelde commissie met e<strong>en</strong> voor haar<br />
onwelgevallig advies naar buit<strong>en</strong> ‘<strong>dr</strong>eigt’ te kom<strong>en</strong>, zij niet moet tracht<strong>en</strong> de<br />
commissie te manipuler<strong>en</strong>, of e<strong>en</strong> andere commissie te b<strong>en</strong>oem<strong>en</strong> die wel in haar<br />
straatje adviseert, maar dat zij de onafhankelijkheid van de commissie moet<br />
respecter<strong>en</strong>. <strong>Politieke</strong> bestuurders moet<strong>en</strong> niet op de stoel van adviseurs gaan zitt<strong>en</strong>,<br />
<strong>en</strong> adviseurs niet op de stoel van de politiek.<br />
Komt de commissie met e<strong>en</strong> voor de regering ‘onwelkome boodschap’, dan kan de<br />
regering in het debat met de Tweede <strong>en</strong> Eerste Kamer duidelijk mak<strong>en</strong> dat zij om<br />
haar mover<strong>en</strong>de, politieke red<strong>en</strong><strong>en</strong>, niet van plan is het advies op te volg<strong>en</strong>.<br />
Met instemming citeert de Raad op deze plaats professor Berkhout, voormalig<br />
voorzitter van de in 2000 door het kabinet ingestelde commissie geluidhinder<br />
Schiphol. (Vanwege het proces van politiek beïnvloeding – Berkhout spreekt van<br />
‘e<strong>en</strong> gefaseerde aanpak van de <strong>dr</strong>ie O’s: onder <strong>dr</strong>uk zett<strong>en</strong>, onjuist citer<strong>en</strong>, op de<br />
man spel<strong>en</strong>’ - heeft de commissie Berkhout in november 2002 haar op<strong>dr</strong>acht<br />
teruggegev<strong>en</strong>).<br />
‘Deskundig<strong>en</strong> moet<strong>en</strong> ervoor zorg<strong>en</strong> dat op basis van gegev<strong>en</strong> doelstelling<strong>en</strong><br />
(voor Schiphol: e<strong>en</strong> betere bescherming van de burgers) feitelijk informatie op<br />
tafel komt (voor Schiphol: de werkelijke geluidbelasting rondom de<br />
luchthav<strong>en</strong>) zodat e<strong>en</strong> wet<strong>en</strong>schappelijk verantwoorde analyse kan word<strong>en</strong><br />
gemaakt (voor Schiphol: geeft het nieuwe stelsel inderdaad e<strong>en</strong> betere<br />
bescherming?). Hieruit volgt dan het uiteindelijke advies. De politiek kan<br />
uiteraard vanuit normatieve overweging<strong>en</strong> anders besluit<strong>en</strong>. Daar moet<strong>en</strong><br />
adviseurs zich bij neerlegg<strong>en</strong> (…). Bij Schiphol ging het fundam<strong>en</strong>teel mis<br />
omdat de volgorde werd omgekeerd. Het politieke besluit stond al voor het<br />
adviesproces vast <strong>en</strong> de commissie moest daar, hoe dan ook, argum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> bij<br />
verzinn<strong>en</strong>.’<br />
Macht met<strong>en</strong><br />
De raad merkt t<strong>en</strong>slotte het volg<strong>en</strong>de op. Wie de politieke macht van commissies wil<br />
onderzoek<strong>en</strong> kan e<strong>en</strong> aantal b<strong>en</strong>adering<strong>en</strong> volg<strong>en</strong>, zoals blijkt uit studies van Dahl,<br />
180
<strong>en</strong> de Nederlandse wet<strong>en</strong>schappers Felling, Stokman, Letterie <strong>en</strong> ander<strong>en</strong>. T<strong>en</strong> eerste<br />
is er de mogelijkheid om de positiemacht <strong>en</strong> de sociometrische patroonmatigheid in<br />
relaties in kaart te br<strong>en</strong>g<strong>en</strong>: wie komt vaak waarin voor <strong>en</strong> onderhoudt veelvuldig<br />
met wie betrekking<strong>en</strong> of wordt frequ<strong>en</strong>t b<strong>en</strong>aderd. Deze b<strong>en</strong>adering zegt niets over<br />
de feitelijke inhoud van adviez<strong>en</strong>, <strong>en</strong> dus over de invloedsuitoef<strong>en</strong>ing <strong>en</strong> de<br />
vraagstukk<strong>en</strong> waarbij de advieselite betrokk<strong>en</strong> is.<br />
E<strong>en</strong> tweede methode betreft het bezi<strong>en</strong> van de reputatiemacht. Deze methodiek gaat<br />
uit van de veronderstelling dat sommig<strong>en</strong> belangrijker zijn dan ander<strong>en</strong> <strong>en</strong> dat<br />
person<strong>en</strong> aan wie e<strong>en</strong> grote reputatie wordt toegek<strong>en</strong>d gezaghebb<strong>en</strong>d zijn <strong>en</strong> ernaar<br />
geluisterd zal word<strong>en</strong>.<br />
De derde methode wordt wel aangeduid als de <strong>beleid</strong>sanalytische. M<strong>en</strong> stelt hierbij de<br />
vraag of e<strong>en</strong> advies wordt overg<strong>en</strong>om<strong>en</strong> <strong>en</strong> e<strong>en</strong> advies daadwerkelijk ertoe doet of<br />
gedaan heeft. De <strong>beleid</strong>sanalytische aanpak spoort converg<strong>en</strong>tie op of het<br />
verschilmak<strong>en</strong>d effect van commissie-adviez<strong>en</strong> t<strong>en</strong> opzichte van eerdere<br />
standpunt<strong>en</strong>.<br />
Waarin de GL-nota nu tekort schiet is dat deze leunt op de betrekkelijk<br />
oppervlakkige positie- <strong>en</strong> reputatiemachtaanpak <strong>en</strong> in ge<strong>en</strong> <strong>en</strong>kel opzicht waarde<br />
toek<strong>en</strong>t aan de juist belangrijkste methode om macht te analyser<strong>en</strong>, <strong>en</strong> dat is de<br />
<strong>beleid</strong>sanalytische methode. Dat is e<strong>en</strong> evid<strong>en</strong>te zwakte van de GL-nota. De<br />
Gro<strong>en</strong>Links-fractie verdi<strong>en</strong>t overig<strong>en</strong>s waardering voor het op<strong>en</strong><strong>en</strong> van het debat.<br />
Het zou de fractie gesierd hebb<strong>en</strong> indi<strong>en</strong> ze ook de <strong>beleid</strong>sanalytische methode had<br />
toegepast, of hiervoor expertise had geg<strong>en</strong>ereerd (!), bijvoorbeeld door het effect van<br />
e<strong>en</strong> ti<strong>en</strong>tal willekeurig gekoz<strong>en</strong> adviez<strong>en</strong> van adviescommissies na te gaan. Deze<br />
taak had overig<strong>en</strong>s ook toegespeeld kunn<strong>en</strong> word<strong>en</strong> aan de ROB.<br />
De onderzoekscapaciteit van het parlem<strong>en</strong>t<br />
De GL-fractie grijpt de discussie over adviescommissies aan om te pleit<strong>en</strong> voor meer<br />
onderzoekscapaciteit voor het parlem<strong>en</strong>t. De ROB is zeker ge<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>stander van<br />
onderzoek maar e<strong>en</strong> pleidooi voor meer parlem<strong>en</strong>taire capaciteit op dit vlak vergt<br />
wel het nagaan wat de huidige capaciteit kwantitatief <strong>en</strong> kwalitatief is. De Raad heeft<br />
hieromtr<strong>en</strong>t ge<strong>en</strong> analyse aangetroff<strong>en</strong>.<br />
Onbewez<strong>en</strong> stelling<br />
De GL-fractie zegt in haar beschouwing over ‘politieke pacificatie’ dat e<strong>en</strong> advies van<br />
e<strong>en</strong> ad hoc-commissie vaak, mede door e<strong>en</strong> uitgeki<strong>en</strong>de mediapres<strong>en</strong>tatie, wordt<br />
opgevat als e<strong>en</strong> nieuw politiek feit. Daardoor zorg<strong>en</strong> dergelijke adviez<strong>en</strong> bijna altijd<br />
voor e<strong>en</strong> perspectiefwisseling in het publieke debat, aldus de fracti<strong>en</strong>ota. Het rapport<br />
wordt e<strong>en</strong> nieuw ijkpunt, maar in neg<strong>en</strong> van de ti<strong>en</strong> gevall<strong>en</strong> geeft de inhoud van de<br />
nota daar ge<strong>en</strong> aanleiding toe, zegt Gro<strong>en</strong>Links.<br />
181
De Raad wil hierover opmerk<strong>en</strong> dat deze stelling van e<strong>en</strong> perspectiefwisseling niet<br />
bewez<strong>en</strong> is. Dat niettemin deze gedachte opkomt <strong>en</strong> zelfs prikkelt, sluit wel aan bij<br />
het rec<strong>en</strong>te advies van de Raad over ‘media <strong>en</strong> politiek’. Als led<strong>en</strong> van de Tweede<br />
Kamer zich sterk lat<strong>en</strong> leid<strong>en</strong> door incid<strong>en</strong>t<strong>en</strong> waarover in dagblad<strong>en</strong> <strong>en</strong> andere<br />
persmedia wordt bericht, zoals de Raad in dat advies stelt, dan vorm<strong>en</strong><br />
commissieadviez<strong>en</strong> die media-aandacht krijg<strong>en</strong> daarop ge<strong>en</strong> uitzondering. Dit zegt<br />
veel over het parlem<strong>en</strong>t zelf. Commissie-adviez<strong>en</strong> zijn alle<strong>en</strong> dan belangrijk als<br />
parlem<strong>en</strong>taire fracties zich er sterk door lat<strong>en</strong> leid<strong>en</strong>.<br />
De Raad is van m<strong>en</strong>ing dat - zo gezi<strong>en</strong> - de GL-nota ook bij<strong>dr</strong>aagt aan de reflectie op<br />
de te kritiser<strong>en</strong> werkwijze van de Tweede Kamer, waarvoor de Raad in het advies<br />
over media <strong>en</strong> politiek al eerder pleitte <strong>en</strong> in haar kielzog ook de vice-voorzitter van<br />
de Raad van State in het rec<strong>en</strong>te jaarverslag.<br />
Literatuur over adviescommissies<br />
- Berkhout, A.J.,K<strong>en</strong>t Nederland nog wel onafhankelijke deskundig<strong>en</strong>? Het risico van<br />
ongew<strong>en</strong>ste adviez<strong>en</strong>, in: NRC Handelsblad, 29 november 2003.<br />
- Gro<strong>en</strong>Links-fractie Tweede Kamer, De schaduwmacht – De invloed van politieke<br />
commissies, 2004.<br />
- Huberts, L.W. <strong>en</strong> J. Kleinnij<strong>en</strong>huis (red.), Method<strong>en</strong> van invloedsanalyse, Boom,<br />
Meppel, 1994.<br />
- Huberts, L.W., De politieke invloed van protest <strong>en</strong> pressie, DSWO Press, Leid<strong>en</strong>,<br />
1988 (diss.).<br />
- Jasanoff, S., The fifth branche – Sci<strong>en</strong>ce advisers as policymakers, Harvard University<br />
Press, Lond<strong>en</strong>, 1994.<br />
- Kóbb<strong>en</strong>, A. <strong>en</strong> H. Tromp, De onwelkome boodschap, of: hoe de vrijheid van<br />
wet<strong>en</strong>schap be<strong>dr</strong>eigd wordt, Mets, Amsterdam, 1999.<br />
- Scholt<strong>en</strong>, G.H., Politisering van het krak<strong>en</strong>de rad<strong>en</strong>werk, in: Politisering van het<br />
op<strong>en</strong>baar bestuur, congresuitgave van de Ver<strong>en</strong>iging voor Bestuurskunde, D<strong>en</strong><br />
Haag, 1974.<br />
- Schoorl, J. <strong>en</strong> J. Meeus, Te deskundig voor Schiphol, in: Volkskrant, 20 aug. 2003.<br />
- Wheare, K.C., Governm<strong>en</strong>t by Committee, Oxford, 1968.<br />
D Balans<br />
29 Balans: eis<strong>en</strong> <strong>en</strong> beïnvloeding<br />
De theorie van de politieke <strong>participatie</strong> is e<strong>en</strong> buit<strong>en</strong>gewoon breed studiegebied, met<br />
veel theorievorming. Politicolog<strong>en</strong> hebb<strong>en</strong> hier veel spor<strong>en</strong> verdi<strong>en</strong>d maar niet<br />
uitsluit<strong>en</strong>d zijn (zie Milbrath, Korst<strong>en</strong>, Elzinga, Dekker). Gezaghebb<strong>en</strong>de artikel<strong>en</strong> zijn<br />
versch<strong>en</strong><strong>en</strong> in Acta Politica.<br />
182
Veel data zijn te vind<strong>en</strong> in rapport<strong>en</strong> van het Sociaal <strong>en</strong> Cultureel Planbureau. Rec<strong>en</strong>t<br />
zijn diverse provincies overgegaan op het mak<strong>en</strong> van (e<strong>en</strong> aanzet tot) e<strong>en</strong> provinciaal<br />
sociaal <strong>en</strong> cultureel rapport.<br />
Begrip <strong>en</strong> vorm<strong>en</strong><br />
<strong>Politieke</strong> <strong>participatie</strong> betreft het geheel aan mogelijkhed<strong>en</strong> tot beïnvloeding van<br />
overheids<strong>beleid</strong>. Participatievorm<strong>en</strong> verschill<strong>en</strong> op basis van e<strong>en</strong> aantal k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong>,<br />
zoals of sprake is van e<strong>en</strong> electorale of niet electorale vorm, e<strong>en</strong> conv<strong>en</strong>tionele of<br />
onconv<strong>en</strong>tionele vorm, e<strong>en</strong> aangebod<strong>en</strong> of spontane vorm, e<strong>en</strong> (semi-)op<strong>en</strong>bare of niet<br />
op<strong>en</strong>bare vorm. Het spectrum aan <strong>participatie</strong>mogelijkhed<strong>en</strong> is uite<strong>en</strong>lop<strong>en</strong>d. D<strong>en</strong>k<br />
aan inspraakprocedures bij planontwikkeling (Korst<strong>en</strong>), lid word<strong>en</strong> van e<strong>en</strong><br />
actiegroep of politieke partij, e<strong>en</strong> petitie ondertek<strong>en</strong><strong>en</strong>, lid word<strong>en</strong> van de<br />
kraakbeweging, deelnem<strong>en</strong> aan vorm<strong>en</strong> van coproductie, interactief bestuur <strong>en</strong> op<strong>en</strong><br />
planprocess<strong>en</strong> (Glasberg<strong>en</strong>, Tops, Edel<strong>en</strong>bos, Kopp<strong>en</strong>jan).<br />
Ondersteuning<br />
In deze tijd is e<strong>en</strong> ware golf aan ondersteuning van <strong>participatie</strong>mogelijkhed<strong>en</strong><br />
ontstaan, ook door gebruik van ICT. Inspraak organisator<strong>en</strong>,<br />
communicatiemedewerkers, <strong>en</strong>z. wie hier uit de voet<strong>en</strong> wil kunn<strong>en</strong> di<strong>en</strong>t tot studie<br />
gemaakt te hebb<strong>en</strong> van communicatieleer <strong>en</strong> voorlichtingskunde (Van Werkuur e.a.).<br />
E<strong>en</strong> bijzonder verschijnsel betreft de ondersteuning van <strong>participatie</strong>mogelijkhed<strong>en</strong>.<br />
Opbouwwerk maakte op dat vlak in de jar<strong>en</strong> zev<strong>en</strong>tig furore, maar is hier niet<br />
behandeld.<br />
Zaakwaarnemers zijn person<strong>en</strong> of organisatie die ook ondersteun<strong>en</strong>. Zij werp<strong>en</strong> zich<br />
op als behartiger van de belang<strong>en</strong> van bepaalde groepering<strong>en</strong> of groep<strong>en</strong>, zonder dat<br />
ze de vorm van e<strong>en</strong> politiek partij of e<strong>en</strong> ‘one issue’-beweging aannem<strong>en</strong>. Na de oratie<br />
van Köbb<strong>en</strong> hierover zijn er meer studies verricht naar dit f<strong>en</strong>ome<strong>en</strong>, zoals naar Man-<br />
Vrouw-Maatschappij.<br />
Enkele vorm<strong>en</strong> zijn in het bijzonder g<strong>en</strong>oemd, zoals politieactie groepering<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
pressiegroep<strong>en</strong>. Aandacht is besteed aan begripp<strong>en</strong> om groepering<strong>en</strong> <strong>en</strong> groep<strong>en</strong> te<br />
onderscheid<strong>en</strong>. En er zijn voorbeeld<strong>en</strong> belicht. hoe de FNV te plaats<strong>en</strong>?<br />
Waarom participer<strong>en</strong>?<br />
Bij sommig onderzoek naar politieke <strong>participatie</strong> is gebruik gemaakt van theorieën<br />
over de vraag waarom burgers eig<strong>en</strong>lijk participer<strong>en</strong>. De theorie van Olson is belicht.<br />
Cees Aarts trad in de voetspor<strong>en</strong> van Olson <strong>en</strong> Margolis met onderzoek naar de rol<br />
van actiegroep<strong>en</strong> teg<strong>en</strong> bodemverontreiniging.<br />
Invloed<br />
Of er ook daadwerkelijk invloed uit gaat van <strong>participatie</strong> is e<strong>en</strong> onderwerp van<br />
onderzoek. De casus Progil werpt hier ligt op. Ander onderzoek richt zich op invloed<br />
van inspraak (Korst<strong>en</strong>), e<strong>en</strong> refer<strong>en</strong>dum (Van Praag) <strong>en</strong> van bezwaarschrift<strong>en</strong> (o.a.<br />
183
Nott<strong>en</strong>). Pestman gebruikt e<strong>en</strong> d<strong>en</strong>kkader van Hajer voor onderzoek rond de<br />
Betuweroute.<br />
Lobby<br />
Lobby<strong>en</strong> is e<strong>en</strong> speciale vorm van politieke <strong>participatie</strong>. Net als acties van<br />
actiegroep<strong>en</strong> of is lobby gericht op het beïnvloed<strong>en</strong> van de besluitvorming van<br />
overhed<strong>en</strong>. Lobby geschiedt op eig<strong>en</strong> initiatief (niet de overheid), is contactzoek<strong>en</strong>d<br />
(in teg<strong>en</strong>stelling tot bewust niet stemm<strong>en</strong>), niet aan e<strong>en</strong> periode gebond<strong>en</strong> (als<br />
verkiezing<strong>en</strong>), <strong>en</strong> verbaal. Meestal is lobby ook informeel.<br />
Allerlei soort<strong>en</strong> organisaties lobby<strong>en</strong> teg<strong>en</strong>woordig; bijvoorbeeld werkgevers- <strong>en</strong><br />
werknemersorganisaties, branche-organisaties <strong>en</strong> individuele onderneming<strong>en</strong>. Ze<br />
do<strong>en</strong> dat vaker dan vroeger. Ze do<strong>en</strong> het op meer plekk<strong>en</strong>.<br />
Lobby wordt e<strong>en</strong> meer <strong>en</strong> meer vertrouwd verschijnsel. Lobby is niet meer beperkt tot<br />
‘D<strong>en</strong> Haag’ maar richt zich ook op ‘Brussel’. Ook overhed<strong>en</strong> kunn<strong>en</strong> baat hebb<strong>en</strong> bij<br />
lobby. Ambt<strong>en</strong>ar<strong>en</strong>, bestuurders <strong>en</strong> politici moet<strong>en</strong> dus ook bek<strong>en</strong>d zijn met dit<br />
verschijnsel, niet in de laatste plaats omdat er veel mis kan gaan.<br />
Deze beschouwing ging onder meer in op de k<strong>en</strong>merk<strong>en</strong> van lobby<strong>en</strong>, de opkomst, de<br />
bezighed<strong>en</strong> van professionele lobbyist<strong>en</strong>, het onderscheid tuss<strong>en</strong> lobby <strong>en</strong><br />
advieswerk, voorwaard<strong>en</strong> voor lobby, method<strong>en</strong> <strong>en</strong> techniek<strong>en</strong>, lobby-gevoelige<br />
onderwerp<strong>en</strong>, <strong>en</strong> succes <strong>en</strong> fal<strong>en</strong> van lobbies. De stelling dat elke goedgebekte,<br />
ervar<strong>en</strong> <strong>beleid</strong>sadviseur met veel dossier-k<strong>en</strong>nis per definitie e<strong>en</strong> goede lobbyist is,<br />
wordt in dit artikel verworp<strong>en</strong>.<br />
184