Kamerstuk 29843, nr. 1 - Eerste Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 2004–2005
29 843 Uitvoerbaarheid Wet Veiligheidsonderzoeken
Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
1 Kamerstukken I, 1995/1996, 24 023, nr. 216b,
blz. 4.
KST82203
0405tkkst29843-1
ISSN 0921 - 7371
SduUitgevers
’s-Gravenhage 2004
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 oktober 2004
2
Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Defensie, aan de rapportage
«Toets van de uitvoerbaarheid van de Wet veiligheidsonderzoeken».
Het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van de Wet Veiligheidsonderzoeken
(WVO) is door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst verricht in verband
met een desbetreffende toezegging van de toenmalige ministers van
Binnenlandse Zaken en Defensie bij de behandeling van het wetsvoorstel
in de Eerste Kamer 1 .
Het uitgevoerde onderzoek betreft een onderzoek naar de uitvoerbaarheid
van de WVO. Bij het onderzoek is een aantal knelpunten gesignaleerd. In
de rapportage wordt op deze knelpunten ingegaan en wordt aangegeven
welke daarvan met organisatorische maatregelen kunnen worden ondervangen
en welke punten tot aanpassing van de wet nopen. Ik zal ter zake
een voorstel tot wetswijziging voorbereiden.
De organisatorische oplossingen zijn door de AIVD en MIVD zoveel als
mogelijk gestart of kunnen binnenkort aanvangen.
Volledigheidshalve wil ik erop wijzen dat naast het genoemde onderzoek
ook andere activiteiten zijn en worden ondernomen die gericht zijn op een
hoge kwaliteit van de veiligheidsonderzoeken. Zo zijn in 2002 de
onderzoeksvragen en overwegingen die in het kader van een veiligheidsonderzoek
van belang zijn gemoderniseerd. Dit is neergeslagen in een
handboek dat intern consequent wordt toegepast en waarmee de zorgvuldigheid
van de afwegingen wordt bevorderd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 1

Aan het terugbrengen van de gemiddelde doorlooptijden van de
veiligheidsonderzoeken en het oplijnen van de redenen om functies aan te
wijzen als vertrouwensfunctie wordt de komende tijd bijzondere aandacht
besteed.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. Remkes
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 2

1 Kamerstukken I, 1995/1996, 24 023, nr. 216b,
blz. 4.
2 Gegevens uit deze paragraaf zijn ontleend
aan de parlementaire behandeling van de
WVO (Kamerstukken II, 1995/5 en 1995/6,
24 023, nrs. 1–19, Kamerstukken I 1995/6,
24 023, nrs. 216 a–c en 1996/7, nr. 63).
DE UITVOERBAARHEID VAN DE WET VEILIGHEIDSONDERZOEKEN
1. Inleiding
Op 1 februari 1997 is de Wet veiligheidsonderzoeken (WVO) in werking
getreden. In deze wet worden regels gesteld ter zake van het verrichten
van veiligheidsonderzoeken. Een veiligheidsonderzoek is een onderzoek
door de AIVD of de MIVD naar een persoon, ten aanzien van wie een
werkgever voornemens is deze te benoemen of aan te stellen in een
vertrouwensfunctie. Een vertrouwensfunctie is een door de daartoe
bevoegde autoriteiten aangewezen functie die de mogelijkheid biedt de
nationale veiligheid te schaden.
Bij de behandeling van het wetsvoorstel hebben de toenmalige ministers
van Binnenlandse Zaken en Defensie in de memorie van antwoord 1 naar
aanleiding van een vraag van de leden van de PvdA-fractie in de Eerste
Kamer aangegeven dat de toetsing van de uitvoerbaarheid van de wet
drie jaar na inwerkingtreding van de wet zal plaatsvinden.
In deze nota worden de gezamenlijke resultaten gepresenteerd van de
toets van de uitvoerbaarheid van de WVO die bij de AIVD en MIVD
(hierna: de diensten) afzonderlijk heeft plaatsgevonden. In de rapportage
zijn de resultaten van de diensten apart aangegeven voor zover er
verschillen bestaan in de uitvoering. Voor het overige gelden de resultaten
voor beide diensten. Na een bespreking van doelstelling en karakter van
de WVO, afgezet tegen de vóór de inwerkingtreding van deze wet
bestaande situatie (hoofdstuk 2), wordt ingegaan op de opzet van deze
toets (hoofdstuk 3). De resultaten alsmede de conclusies en voorstellen
waartoe deze aanleiding geven van de diensten worden weergegeven in
hoofdstuk 4. Tot slot worden in hoofdstuk 5 de voorstellen samengevat,
onderverdeeld in aanbevelingen tot wijziging van de WVO en punten die
organisatorische actie vergen. Voor een cijfermatig beeld van uitvoeringspraktijk
wordt verwezen naar de jaarverslagen van de diensten.
2. De Wet veiligheidsonderzoeken 2
De mogelijkheid vertrouwensfuncties in te stellen en veiligheidsonderzoeken
te verrichten bestond reeds lang voordat de WVO in werking
trad. Sinds 1987 is het verrichten van veiligheidsonderzoeken als taak van
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten opgenomen in de Wet op de inlichtingen
en veiligheidsdiensten (thans de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002). Een nadere wettelijke basis was voor wat
betreft de overheidssector te vinden in de Ambtenarenwet en de Militaire
Ambtenarenwet en daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen. In de particuliere
sector was het verrichten van veiligheidsonderzoeken veelal in
contractuele bepalingen overeengekomen. De doelstelling van de WVO is
dan ook niet zozeer het creëren van een nieuw stelsel van vertrouwensfuncties
en veiligheidsonderzoeken, als wel het bieden van een uitgewerkte
wettelijke regeling voor het bestaande stelsel.
De noodzaak van een nadere wettelijke regeling vloeide mede voort uit de
herziening van de Grondwet in 1983. In artikel 10, eerste lid, Grondwet
1983 was bepaald dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer slechts bij of krachtens de wet kan worden beperkt. Het
instellen van een veiligheidsonderzoek vormt een inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer en behoeft derhalve een wettelijke grondslag. Hoewel
een uitgewerkte wettelijke regeling met name ontbrak ten aanzien van de
veiligheidsonderzoeken in de particuliere sector, is ervoor gekozen deze
materie uniform te regelen voor zowel de particuliere als de overheidssector.
Bij deze regeling is zoveel mogelijk aangesloten bij de op dat
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 3

1 De contactkring BVA is het overleg tussen de
beveiligingsambtenaren (BVA’s) van de
deparmenten inzake beveiligingsaangelegenheden,
waaraan ook vanuit de AIVD wordt
deelgenomen.
moment gangbare praktijk die geen duidelijke knelpunten te zien gaf. Wel
zijn de waarborgen voor de bij een veiligheidsonderzoek betrokken
personen duidelijker geregeld. Dit betreft onder meer de verplichting van
de werkgever betrokkenen te informeren en het vereiste dat een
veiligheidsonderzoek alleen met instemming van betrokkene kan worden
verricht. Ook de uniforme regeling voor bezwaar en beroep betekent een
belangrijke verbetering ten opzichte van de situatie vóór de inwerkingtreding
van de WVO. De beslistermijn voor het afgeven door de minister van
een verklaring als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, WVO, die het
oorspronkelijke wetsvoorstel niet expliciet regelde, is bij amendement
gesteld op acht weken.
3. De opzet van de toets van de uitvoerbaarheid
Sinds de inwerkingtreding van de WVO in 1997 hebben de diensten in hun
jaarverslag aandacht besteed aan de uitvoering van deze wet, waarbij de
aantallen vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken, de resultaten
van de veiligheidsonderzoeken, de doorlooptijden, de behandeling van
bezwaar en beroep, de automatisering en andere ontwikkelingen bij de
uitvoering van de WVO aan de orde zijn gekomen. Aangezien bij de
uitvoering van de WVO geen ernstige problemen gesignaleerd werden, is
besloten de toegezegde toets van de uitvoerbaarheid niet al na drie jaar,
maar, zoals meer gebruikelijk is, na vijf jaar te laten plaatsvinden. De
totstandkoming van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
2002 alsmede de voorbereiding van de uitbreiding van het aantal vertrouwensfuncties
bij de politie hebben vervolgens tot enige vertraging geleid.
De WVO bevat geen evaluatiebepaling. Bij het bepalen van de opzet en
omvang van de toets hebben, behalve de genoemde toezegging, vooral
praktische overwegingen een rol gespeeld.
Het doel ervan is na te gaan in hoeverre zich knelpunten voordoen bij de
uitvoering van de WVO. Op basis van de resultaten zal aangegeven
kunnen worden op welke punten de WVO uit het oogpunt van uitvoerbaarheid
aanpassing behoeft en op welke punten in de uitvoering van de
WVO anderszins maatregelen nodig zijn. Ook kunnen de resultaten aanleiding
vormen op bepaalde punten een nader onderzoek in te stellen.
Aangezien de kennis over het uitvoeringsproces bij uitstek aanwezig is in
de uitvoeringsorganisatie, is ervoor gekozen het onderzoek in eerste
instantie zelf uit te voeren. Bij de AIVD heeft een projectgroep, bestaande
uit beleidsmedewerkers en juristen, het eigenlijke onderzoek verricht,
onder begeleiding van een groep waarin o.m. de directie Constitutionele
Zaken en Wetgeving van het ministerie van BZK, de MIVD en de contactkring
BVA’s 1 vertegenwoordigd zijn.
Bij de MIVD heeft een onderzoek plaatsgevonden door juristen en medewerkers
die bij verschillende aspecten van de uitvoeringspraktijk
betrokken zijn.
Het onderzoek heeft bestaan uit interviews met medewerkers die bij
verschillende aspecten van de uitvoeringspraktijk betrokken zijn en uit een
enquête onder de direct betrokkenen buiten de AIVD (contactkring BVA).
Bij het onderzoek zijn tevens betrokken de cijfermatige gegevens over de
uitvoering van de WVO (jaarverslagen) en de bezwaar- en beroepsprocedures
die in het kader van de WVO hebben plaatsgevonden. De
voorlopige resultaten van de toets zijn vervolgens voorgelegd aan de
Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken. Op basis van zijn eerdere
adviezen op bezwaarschriften heeft de Bezwarencommissie de rapportage
aangevuld en hiermee een belangrijke bijdrage aan het rapport geleverd.
Tenslotte heeft de Koninklijke Marechaussee, afdeling Veiligheids-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 4

onderzoeken te Schiphol, de specifieke uitvoeringspraktijk voor de Burgerluchthavens
beschreven.
Deze opzet van de toets maakt het mogelijk de belangrijkste knelpunten in
de uitvoering van de WVO te kunnen identificeren. In de interviews met de
medewerkers die in de uitvoeringspraktijk werkzaam zijn klinken in
beperkte mate ook de meningen van degenen met wie zij in het kader van
die uitvoering intensief contact hebben door. De enquête onder de BVA’s
geeft inzicht in de opvattingen van een belangrijke externe groep die
direct betrokken is bij de uitvoering van de WVO. In de bezwaar- en
beroepsprocedures staan de klachten van degenen die onderwerp zijn van
een veiligheidsonderzoek centraal.
De afzonderlijke artikelen, en in voorkomende gevallen artikelleden, van
de WVO zijn steeds gehanteerd als leidraad en checklist bij het onderzoek.
De resultaten worden dan ook per WVO artikel(lid) gepresenteerd.
4. Resultaten per wetsartikel
Artikel 1
(1. In deze wet wordt verstaan onder:
a. vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid,
als zodanig is aangewezen;
b. verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale
veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde
vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;
c. Onze Minister: Onze Minister die verantwoordelijk is voor het
beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard
daarvan, behoort;
d. bevoegd gezag van een Hoog College van Staat: de voorzitter van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de voorzitter van de Eerste
Kamer der Staten-Generaal, de vice-president van de Raad van
State, de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman, voor
zover het betreft een functie bij de Tweede Kamer, de Eerste Kamer,
de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, respectievelijk het
bureau van de Nationale Ombudsman.
2. In deze wet wordt onder werkgever verstaan:
a. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of
publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van
arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking
wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde
gewoonlijk doet verrichten;
b. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het
verrichten van arbeid als bedoeld onder a;
c. degene die, zonder werkgever in de zin van de onderdelen a en b
van dit lid te zijn, leiding geeft aan het verrichten van arbeid.)
Tweede lid
Het blijkt dat er problemen ontstaan met het werkgeversbegrip in het
geval dat een opdracht tot advisering of begeleiding wordt verstrekt aan
onafhankelijke wetenschapsbeoefenaren. Als het daarbij handelt om een
materie waarbij de nationale veiligheid kan worden geschaad, moeten er
vertrouwensfuncties worden aangewezen en veiligheidsonderzoeken
worden verricht. Dit impliceert dat er sprake moet zijn van een werkgever,
maar de opdrachtgever, die in dit geval geen «leiding geeft aan de
arbeid», valt niet onder het werkgeversbegrip in het tweede lid. Het
verdient daarom aanbeveling het werkgeversbegrip dusdanig uit te
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 5

eiden dat ook een opdrachtgever daaronder kan vallen (aanbeveling
wetswijziging).
Ten aanzien van vertrouwensfuncties op de luchthaven Schiphol is het
volgende probleem ontstaan. Bij werkzaamheden op Schiphol zijn veel
uitzendbureau’s betrokken. Het blijkt dat uitzendbureau’s soms als «werkgever»
een persoon aanmelden bij de AIVD, terwijl die persoon aan een
derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid.
Conform artikel 1, tweede lid, onder b van de WVO is het deze derde die
betrokkene dient aan te melden bij de AIVD. Dit probleem wordt mede
veroorzaakt doordat iemand zich bij verschillende uitzendbureau’s
inschrijft terwijl de uitzendbureau’s (nog) geen concrete werkzaamheden
of functie voor die persoon hebben. Deze uitzendbureau’s melden betrokkene
wel alvast aan voor een vertrouwensfunctie. Door middel van voorlichting
kunnen de uitzendbureau’s en de beoogde werkgevers (nogmaals)
op hun rechten en plichten gewezen worden. Genoemde voorlichting zal
gepaard moeten gaan met een stringenter toepassing van artikel 4, eerste
lid, indien bij de aanmelding van een persoon voor een veiligheidsonderzoek,
geen beoogd werkgever is vermeld. Een wetswijziging op dit
punt lijkt niet noodzakelijk.
Artikel 2
(Indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van
Defensie, dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie
moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende
noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties, treden, voor de
toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10 en 16, tweede
lid, Onze Minister van Defensie en de Militaire Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst in de plaats van respectievelijk Onze Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingenen
Veiligheidsdienst.)
In artikel 2 WVO is neergelegd welke Minister bevoegd is tot de uitvoering
van het gestelde in artikel 3 tot en met 10 en 16, tweede lid van de WVO.
Uit artikel 2 WVO volgt dat de Minister van Defensie bevoegd is tot het
uitvoeren van het gestelde in de WVO inzake veiligheidsonderzoeken
indien de vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van
Defensie dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie
moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende
noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties. De WVO stelt dat
in dergelijke gevallen de Minister van Defensie en de MIVD in de plaats
treden van respectievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de AIVD. Deze bevoegdheidskwestie is onlangs aan
de orde geweest in een rechtszaak. De AIVD had hoger beroep aangetekend
tegen de uitspraak van de rechtbank te Middelburg (zaaknr. Awb
01/725, LJN nummer: AE 9129), waarbij de rechtbank onder meer had
geoordeeld dat in deze zaak niet de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties bevoegd was de verklaring in te trekken maar de
Minister van Defensie. De intrekking van de verklaring van geen bezwaar
was namelijk geschied door de Minister van BZK aangezien betrokkene
werkzaam was voor een defensieorderbedrijf (ABDO).
De Raad van State oordeelde (zaaknr. 200 205 969) dat de rechtbank
terecht heeft geoordeeld dat de Minister van Defensie, en niet de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in dit geval de bevoegde
autoriteit was om de verklaring van geen bezwaar in te trekken. Immers,
de betreffende functie werd uitgevoerd bij het Ministerie van Defensie en
gaf toegang tot militaire installaties. Gebleken is dat in dit specifieke geval
in strijd met artikel 2 van de wet is gehandeld. De huidige praktijk, welke
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 6

in overeenstemming is met de WVO, is dat de MIVD het veiligheidsonderzoek
uitvoert indien de ABDO-medewerker de werkzaamheden
uitsluitend op defensieterrein verricht. De AIVD voert het veiligheidsonderzoek
uit indien de werkzaamheden uitsluitend worden uitgevoerd op
het ABDO-bedrijf.
Een knelpunt treedt echter op als de vertrouwensfunctie slechts gedeeltelijk
op militair terrein wordt uitgevoerd en voor het overige wordt uitgevoerd
bij het defensieorderbedrijf. In het laatste geval voert de AIVD het
veiligheidsonderzoek uit en geeft de verklaring van geen bezwaar af
waarna de MIVD zich kan baseren op dit onderzoek, m.a.w. de resultaten
overneemt en vervolgens een «eigen» verklaring van geen bezwaar
afgeeft. In dit soort gevallen sluiten praktijk en de WVO niet op elkaar aan.
De WVO voorziet immers niet in het geval waarbij door zowel Ministerie
van BZK als door de Minister van Defensie een verklaring van geen
bezwaar wordt afgegeven, geweigerd dan wel ingetrokken. De WVO voorziet
slechts in het in plaats treden van, zoals ook de Raad van State in haar
uitspraak van 26 november 2003 heeft bevestigd.
Conform de huidige praktijk zal het in voorkomend geval weigeren of
intrekken van de verklaring van geen bezwaar resulteren in twee afzonderlijke
juridische procedures.
Aangezien de bovenstaande praktijk niet conform de WVO is, zullen in het
vervolg in overeenstemming met de wettelijke bepaling uitsluitend de
minister van Defensie en de MIVD optreden indien het gaat om een
vertrouwensfunctie die wordt uitgeoefend bij het Ministerie van Defensie
dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie moet
worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende noodzaak
om toegang te hebben tot militaire installaties.
Artikel 3
(1. Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van
Staat wijst, in overeenstemming met Onze Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, functies die de mogelijkheid bieden de
nationale veiligheid te schaden aan als vertrouwensfuncties. Onze
Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat
doet van de aanwijzing terstond mededeling aan de werkgever die het
aangaat.
2. De werkgever geeft desgevraagd aan Onze Minister dan wel het
bevoegd gezag van een Hoog College van Staat en aan het hoofd van
de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst de inlichtingen over de
inrichting van zijn dienst, bedrijf of instelling, die nodig zijn voor de
beoordeling van de mate waarin een functie de mogelijkheid biedt de
nationale veiligheid te schaden.
3. Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van
Staat draagt er zorg voor dat binnen vijf jaren na de aanwijzing van
een functie als vertrouwensfunctie en vervolgens telkens na vijf jaren
wordt nagegaan of de aanwijzing gehandhaafd moet blijven.)
Eerste lid
AIVD
De aanwijzing van functies als vertrouwensfunctie geschiedt bij besluit
van de betreffende minister.
In de praktijk bleek het evenwel voor te komen dat veiligheidsonderzoeken
werden ingesteld ten aanzien van functies die voorkomen op een bij het
betreffende ministerie bijgehouden lijst zonder dat er sprake was van een
formeel door de minister ondertekend besluit. Dit zal ongetwijfeld samenhangen
met het eveneens geconstateerde feit dat de procedure om te
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 7

1 De oorspronkelijk in de WVO voorkomende
formulering «de veiligheid of andere
gewichtige belangen van de staat» is bij de
inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
gewijzigd in «nationale veiligheid». Een inhoudelijke
wijziging werd hiermee evenwel niet
beoogd.
2 Kamerstukken I, 1996/7, 24 023, nr. 63, blz. 1.
Hierin wordt uiteengezet dat vertrouwensfuncties
naar de mate waarin zij de mogelijkheid
bieden de veiligheid of andere
gewichtige belangen van de staat (in de
nieuwe terminologie: de nationale veiligheid)
te schaden worden ingedeeld in a-, b- en
c-functies. Daarmee corresponderen de a-, ben
c-veiligheidsonderzoeken. Bij de naar
omvang en diepgang zwaarste categorie, de
a-onderzoeken, wordt een onderzoek ingesteld
naar de omgeving van betrokkene, het veldonderzoek.
3 Kamerstukken II, 1994/95, 24 023, nr. 3,
blz. 3.
komen tot een aanwijzingsbesluit of een wijziging op een aanwijzingsbesluit
als lang en omslachtig werd ervaren. In de fase van het
veiligheidsonderzoek ontstaan problemen als blijkt dat de betreffende
functie niet in de administratie voorkomt. Het veiligheidsonderzoek kan
niet worden uitgevoerd als daarvoor de grondslag ontbreekt.
Sinds eind 2002 is ten behoeve van de rijksoverheid een procedure van
kracht om dit knelpunt te kunnen ondervangen. Deze is ook van toepassing
bij wijzigingen in de organisatie of in de functie-inhoud van vertrouwensfuncties,
die moeten leiden tot een nieuw aanwijzingsbesluit.
Door middel van een mandaatregeling kan de BVA van een departement
de bevoegdheid krijgen om wijzigingen op een aanwijzingsbesluit in te
voeren, die jaarlijks en achteraf worden bekrachtigd door een nieuw
aanwijzingsbesluit van de betreffende Minister. Op dit moment wordt
onderzocht in hoeverre de bedoelde procedure kan worden gebruikt voor
wijzigingen in de organisatie of functie-inhoud van vertrouwensfuncties
bij de politie.
Als criterium voor het aanwijzen van een functie als vertrouwensfunctie
noemt de wet het bieden van de mogelijkheid de nationale veiligheid 1 te
schaden. In de memorie van toelichting wordt in dit kader gewezen op de
beveiliging van staatsgeheimen en op de beveiliging van onderdelen van
de overheidsorganisatie en van de particuliere sector die van vitaal belang
zijn voor de instandhouding van het maatschappelijk leven. In een brief
van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken aan de Eerste Kamer
wordt nader ingegaan op de indeling van vertrouwensfuncties in categorieën
2 . De uitwerking van de criteria op het niveau van individuele functies
stuit in de praktijk op problemen. Zo komt het voor dat functies, met ogenschijnlijk
identieke functiecomponenten, soms wel en soms niet in een
aanwijzingsbesluit vertrouwensfuncties worden opgenomen of verschillen
in diepgang van het veiligheidsonderzoek. Waarschijnlijk mede als gevolg
van de moeilijkheden die er in de praktijk bestaan om de criteria in
concrete situaties te concretiseren, wordt in de aanwijzingsbesluiten geregeld
een gebrekkige motivering aangetroffen, op grond waarvan de
betreffende functies als vertrouwensfunctie worden aangewezen. Dit leidt
tot problemen bij de beoordeling van de uitkomst van het veiligheidsonderzoek,
waarbij de kwetsbaarheid van de specifieke vertrouwensfunctie
aan de orde is (zie ook bij artikel 7).
Gelet op de organisatieontwikkeling van de Rijksdienst, waarbij functies
en organisatie (onderdelen) in meer algemene termen beschreven
worden, is eenduidigheid over de criteria noodzakelijk. De AIVD heeft
inmiddels acties ondernomen om tot harmonisatie van de vertrouwensfuncties
bij de Rijksoverheid te komen door de uitwerking van een
leidraad voor de aanwijzing van dergelijke functies.
In de memorie van toelichting 3 wordt erop gewezen dat het instellen van
veiligheidsonderzoeken het sluitstuk dient te zijn van een samenhangend
pakket van maatregelen. Voor het aanwijzen van vertrouwensfuncties en
het instellen van veiligheidsonderzoeken is slechts plaats voor zover de
risico’s die resteren nadat organisatorische en fysieke beveiligingsmaatregelen
zijn genomen, daartoe aanleiding geven.
De AIVD is sinds 2002 bezig om deze sluitstukgedachte consequenter toe
te passen door middel van «security scans» bij de Rijksoverheid. Dat wil
zeggen dat de AIVD zich in goed overleg met de betrokken ministeries en
werkgevers een oordeel vormt van de opzet van de beveiliging van het
departement, mede in verband met de aanwijzing van vertrouwensfuncties.
De aanwijzing van vertrouwensfuncties op de luchthaven Schiphol
verschilt van de rest van de aanwijzigen van vertrouwensfuncties, aangezien
in het geval van Schiphol onderscheid is gemaakt naar kwetsbaarheden
van een gebied en niet naar kwetsbaarheden van een specifieke
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 8

1 Kamerstukken II, 2003–2004, 29 415,
nrs. 1–2.
2 Kamerstukken II, 1994/95, 24 023, nr. 3,
blz. 13.
functie of functie inhoud. Bij besluit van 28 januari 1997 (nr. 604 979/597/
IV) zijn namelijk alle functies die regulier worden uitgeoefend op
beschermd gebied van de luchthaven generiek aangewezen als vertrouwensfunctie.
Vanwege de plaats en de aard van de werkzaamheden die de
mogelijkheid bieden om grote inbreuk te maken op de veiligheid van de
burgerluchtvaart zijn deze functies aangewezen als vertrouwensfunctie.
MIVD
Bij het Ministerie van Defensie gelden alle militaire functies als vertrouwensfuncties.
Ingevolge het algemeen militair ambtenarenreglement is
het een aanstellingsvoorwaarde dat ten aanzien van een kandidaatvertrouwensfunctionaris
een verklaring als bedoeld in artikel 1, eerste lid,
onder b, van de Wet veiligheidsonderzoeken is afgegeven. Circa 80% van
het aantal burgerfuncties bij Defensie gelden als vertrouwensfuncties. De
Algemene Rekenkamer heeft begin 2004 een rapport inzake de beveiliging
militaire objecten 1 uitgebracht. Hierin werd ook de uitvoering van de WVO
betrokken. Hierbij werd onder meer geconstateerd dat niet bij alle
defensieonderdelen een systeem bestaat waarin de vertrouwensfuncties
systematisch zijn vastgelegd. Bij het Ministerie van Defensie vindt thans
naar aanleiding van de bevindingen van de Algemene Rekenkamer een
inventarisatie van het aantal vertrouwensfuncties plaats door de diverse
organisatieonderdelen waarbij naar verwachting eind 2004 een totaaloverzicht
van vertrouwensfuncties bekend zal zijn.
Tweede lid
Uit de memorie van toelichting 2 blijkt dat niet iedere individuele functie in
een aanwijzingsbesluit genoemd hoeft te worden. Volstaan kan worden
met een aanwijzing van categorieën functies, mits ondubbelzinnig tot
uitdrukking komt welke functies bedoeld zijn. Bovendien kan één functie
zijn aangewezen, terwijl deze door meerdere personen wordt bekleed.
Aangezien er geen wettelijke verplichting voor de werkgever bestaat om
schriftelijk te rapporteren welke personen een vertrouwensfunctie
bekleden, en hoeveel personen een vertrouwensfunctie vervullen, bestaat
er geen totaal overzicht van alle vertrouwensfunctionarissen. Ter illustratie
van deze laatste situatie, de functie van beveiligingsbeambte kan bestaan
uit meerdere formatieplaatsen en als gevolg van deeltijdwerk door meerdere
personen worden vervuld. Door deze omstandigheden ontstaat een
knelpunt doordat het overzicht per instelling van vertrouwensfuncties en
de personen die deze functies bekleden ontbreekt.
In dat kader zouer naar gestreefd moeten worden om per instelling een
totaaloverzicht van vertrouwensfuncties ter beschikking te krijgen.
Een wettelijke verplichting voor werkgevers om jaarlijks een lijst aan te
leveren van personen die vertrouwensfuncties bekleden zou in dit opzicht
zijn nut kunnen hebben, maar zou tot een verhoging van de administratieve
lastendruk leiden waarvoor vooralsnog onvoldoende rechtvaardiging
is. De AIVD zal, gebruikmakend van de mogelijkheden die het huidige
wettelijke kader biedt, er bij de werkgevers op aandringen dat bij de
herziening van de aanwijzingsbesluiten ook een overzicht van zittende
vertrouwensfunctionarissen wordt verstrekt.
Nadat een functie als vertrouwensfunctie is aangewezen kunnen er organisatorische
veranderingen plaatsvinden die de inhoud van die functie
zodanig wijzigen dat dit gevolgen zoukunnen hebben voor de aanwijzing
of voor de categorie-indeling. Informatie over een dergelijke wijziging
moet van de kant van de werkgever komen, maar de tekst van artikel 3,
tweede lid, biedt daartoe niet de mogelijkheid omdat de werkgever alleen
«desgevraagd» inlichtingen hoeft te geven over de inrichting van zijn
dienst, bedrijf of instelling, die nodig is voor de beoordeling van de mate
waarin een functie de mogelijkheid biedt de nationale veiligheid te
schaden. Een uitbreiding van de tekst van dit artikellid met een verplich-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 9

1 Het percentage van het totaal aantal
verrichte veiligheidsonderzoeken.
2 Het Handboek veiligheidsonderzoeken bevat
de beschrijving van de werkwijze van de AIVD
en wordt niet openbaar gemaakt.
ting voor de werkgever om eigener beweging de hier bedoelde wijzigingen
te melden verdient aanbeveling (aanbeveling wetgeving). Aangezien
het hier gaat om incidentele meldingen is het bezwaar van de
verhoging van de administratieve lastendruk in veel mindere mate van
toepassing.
Derde lid
Hoewel de aanwijzing van vertrouwensfuncties regelmatig wordt herzien,
vindt de wettelijk voorgeschreven vijfjaarlijkse evaluatie van de
aanwijzingsbesluiten momenteel nog niet plaats.
Met deze evaluatie wordt een aanvang gemaakt zodra de uitwerking van
de leidraad voor de toepassing van de aanwijzingscriteria zijn beslag heeft
gekregen.
Artikel 4
(1. De werkgever meldt een persoon die hij wil belasten met de vervulling
van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
2. De in het eerste lid bedoelde aanmelding geschiedt slechts met schriftelijke
instemming van de betrokkene. De werkgever licht de betrokkene
in over de betekenis en de rechtsgevolgen van deze aanmelding.
3. De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een
vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft
afgegeven.)
Eerste lid
Aanvankelijk werden aanvragen voor veiligheidsonderzoeken pas in
behandeling genomen als aan alle formaliteiten was voldaan. Dat leidde
er toe dat er geen probleem was wat betreft de volledigheid van de
gevraagde gegevens, maar dat er ook makkelijk bij werkgevers irritatie
ontstond als wegens kleinere onregelmatigheden, zoals het niet volledig
invullen van de staat van inlichtingen, een veiligheidsonderzoek (vooralsnog)
niet in behandeling werd genomen.
Inmiddels is de praktijk gewijzigd en wordt een aanvraag alleen opgeschort
als werkelijk essentiële gegevens, zoals naam, adres en woonplaats
of de ondertekening ontbreken.
Vanaf het jaar 2000 is het relatieve aantal onderzoeken 1 dat is opgeschort
gedaald, van 6% in 2000 tot minder dan 2% in 2002. Geleidebrief en staat
van inlichtingen geven soms aanleiding tot onduidelijkheid over wat er nu
precies verlangd wordt. De AIVD heeft in 2002 een Handboek veiligheidsonderzoeken
2 opgesteld, waarin is beschreven op welke wijze veiligheidsonderzoeken
uitgevoerd worden. In het Handboek zijn de geleidebrief en
staat van inlichtingen inmiddels aangepast.
Tweede lid
De verplichte voorlichting door de werkgever over de betekenis en de
rechtsgevolgen van het veiligheidsonderzoek wordt op zeer uiteenlopende
wijze gegeven. Nalatigheid of onvolledigheid van de werkgever in dit
opzicht leidt soms tot problemen bij het veiligheidsonderzoek doordat
betrokkene een verkeerd beeld daarvan heeft en minder bereid is mee te
werken. De diensten kunnen op dit punt slechts behulpzaam zijn door
voorlichtingsmateriaal ter beschikking te stellen en door hier aandacht
aan te besteden in het periodieke overleg tussen de werkgever en de
beveiligingsadviseurs.
Derde lid
Herhaaldelijk blijkt, bijvoorbeeld op een hoorzitting of tijdens gesprekken
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 10

tussen BVA’s en beveiligingsadviseurs, dat betrokkene vóór de afgifte van
de verklaring van geen bezwaar op de vertrouwensfunctie is geplaatst.
Hoewel het gaat om een strafbaar feit (zie artikel 14) speelt dit in de praktijk
geen rol en wordt geen enkele vorm van sanctie gehanteerd. De lange
doorlooptijd van het veiligheidsonderzoek, waarbij de wettelijke termijn
geregeld wordt overschreden (zie artikel 6), is een van de oorzaken van de
overtreding en verklaart de moeilijke positie van de diensten ten opzichte
van aan de werkgever op te leggen sancties. De diensten kunnen overigens
zelf geen sancties opleggen, maar kunnen slechts aangifte doen. Er
is nooit aangifte gedaan. De AIVD kan wel, zoals inmiddels een aantal
maal is gebeurd, in het ambtelijke overleg met de departementen melding
doen van dergelijke overtredingen die de nationale veiligheid in gevaar
kunnen brengen. De informatie hiertoe wordt verzameld in de onder
artikel 3 genoemde security scans. Naarmate de doorlooptijd van de
veiligheidsonderzoeken verkort kan worden tot de wettelijke termijn,
ontstaat voor de AIVD meer ruimte om werkgevers aan te spreken.
Bij het Ministerie van Defensie is het in het verleden voorgekomen dat
sollicitanten vóór de afgifte van de verklaring van geen bezwaar (onder
voorbehoud) op een vertrouwensfunctie waren geplaatst. Dit werd ingegeven
door wervingsproblematiek. Deze praktijk vindt thans niet meer
plaats. Daarnaast komt het incidenteel voor dat een ambtenaar is aangesteld
zonder dat een verklaring van geen bezwaar is afgegeven. Indien een
dergelijke overtreding bij de MIVD bekend wordt, wordt deze gemeld aan
de ambtelijke leiding.
Artikel 5
(1. De werkgever meldt een persoon die belast is met de vervulling van
een functie die nadien als vertrouwensfunctie is aangewezen, zo
spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na de dagtekening
van het aanwijzingsbesluit aan bij het hoofd van de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
2. De in het eerste lid bedoelde aanmelding geschiedt slechts met schriftelijke
instemming van de betrokkene. De werkgever licht de betrokkene
in over de betekenis en de rechtsgevolgen van deze aanmelding.
3. Indien de in het tweede lid bedoelde instemming is geweigerd of
indien ten aanzien van de betrokkene een verklaring is geweigerd,
ontheft de werkgever de betrokkene zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk
binnen acht weken, uit de functie.)
Eerste lid
Het blijkt op basis van de beschikbare informatie lastig om vast te stellen
hoe vaak bestaande en bezette functies naderhand als vertrouwensfunctie
worden aangewezen. Indien grote aantallen functies tegelijkertijd worden
aangewezen, zoals dat het geval was bij het Nederlands Forensisch Instituut
en bij de politie ontstaat er een capaciteitsprobleem bij de AIVD. In de
praktijk wordt dit wel opgelost door in overleg met betrokkenen
invoeringstrajecten af te spreken, waarbij er bijvoorbeeld een langere
periode dan vier weken wordt gehanteerd voor de aanmelding of een
langere periode dan acht weken voor het veiligheidsonderzoek (artikel 6).
In voorkomende gevallen zoubij deze invoeringstrajecten ook de
aanwijzingsprocedure kunnen worden betrokken, zodat de wettelijke
termijn van vier weken, bedoeld in het eerste lid, niet hoeft te worden
overschreden. De huidige formulering van artikel 5 spreekt van vier weken
na dagtekening van het aanwijzingsbesluit. Een gefaseerde aanwijzing
van een groot aantal vertrouwensfuncties kan plaats vinden door deze te
verdelen over een aantal aanwijzingsbesluiten die met de gewenste
tussenperioden geformaliseerd worden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 11

1 Kamerstukken II, 1995/96, 24 023, nr. 16.
2 Zie noot nr. 2, blz. 6.
De Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken heeft zich in enkele
adviezen uitgesproken over de situatie dat een belanghebbende zonder
een verklaring van geen bezwaar reeds een vertrouwensfunctie bekleedt.
De commissie heeft geoordeeld dat een belanghebbende aan het feit dat
hij gedurende enige tijd een vertrouwensfunctie heeft kunnen vervullen
zonder in het bezit te zijn van een verklaring van geen bezwaar, geen
gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen dat hem een dergelijke verklaring
te allen tijde zal worden verleend.
Artikel 6
(In de gevallen als bedoeld in artikel 4 en 5 beslist Onze Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zo spoedig mogelijk, doch
uiterlijk binnen acht weken, omtrent het afgeven van een verklaring.)
Het oorspronkelijke wetsvoorstel kende geen wettelijke termijn waarbinnen
de verklaring moest worden afgegeven. De memorie van toelichting
wees op het toepasselijk zijn van de regeling in afdeling 4.1.3 van de
Algemene wet bestuursrecht (AWB). Bij amendement is het huidige artikel
6 ingevoerd. In de toelichting bij dit amendement wordt het gewenst
geacht in de wet een maximale termijn op te nemen waarbinnen de
minister moet beslissen, zodat daarna de weg naar de rechter openstaat. 1
De wettelijke termijn van acht weken begint te lopen als de werkgever
betrokkene heeft aangemeld bij de AIVD dan wel de MIVD. Voorafgaand
aan deze aanmelding dient betrokkene, na door de werkgever te zijn ingelicht
over de betekenis en de rechtsgevolgen van de aanmelding, schriftelijk
zijn instemming te hebben gegeven. Deze termijn blijkt in de praktijk
met name bij de a-onderzoeken 2 niet gehaald te worden. De behandeltijd
van de a-onderzoeken is aanzienlijk groter dan die van b- en
c-onderzoeken. Voor deze zwaarste categorie verrichten de diensten én de
meest uitgebreide administratieve onderzoeken én veldonderzoeken,
waarbij o.m. gesprekken gevoerd worden.
Deze categorie onderzoeken kan uitlopen als het niet lukt met betrokkene,
de door hem of haar opgegeven referenten of de door de diensten
gekozen informanten tijdig een afspraak te maken, bijvoorbeeld in vakantietijd.
In sommige gevallen blijkt tijdens het onderzoek dat aanvullende
informatie van bijvoorbeeld de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) of
van parketten of rechtbanken (processen verbaal) nodig is. Als betrokkene
in de periode voorafgaand aan het veiligheidsonderzoek langere tijd in het
buitenland heeft gewoond, wordt nagegaan of bij de betreffende zusterdienst
van de diensten iets over betrokkene bekend is.
Ook in deze gevallen zal met een overschrijding van de wettelijke termijn
rekening moeten worden gehouden. Dat is ook het geval als de gegevens
die over betrokkene binnenkomen van zodanige aard zijn dat weigering
van de verklaring wordt overwogen. In dat geval vergt de hoor- en
wederhoorprocedure een aantal weken extra. De beoordeling van de uit
die procedure aanvullend ontvangen gegevens vergt ook extra tijd. Tot
slot leidt het grote werkaanbod en de pieken daarin tot overschrijding van
de achtwekentermijn. De beschikbare capaciteit van de AIVD voor het
uitvoeren van veiligheidsonderzoeken is weliswaar sinds 2000 toegenomen,
maar heeft nimmer volledig gelijke pas kunnen houden met de
stijging van het werkaanbod. De overschrijding kan ook worden veroorzaakt
door spoedaanvragen om veiligheidsonderzoeken uit te voeren. In
uitzonderlijke situaties kan de AIVD dergelijke verzoeken honoreren, dat
kan evenwel ten koste gaan van de doorlooptijd van de overige
verzoeken.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 12

Als het veiligheidsonderzoek niet binnen acht weken is afgerond kan de
betrokkene of de werkgever bezwaar en beroep instellen tegen het niet
tijdig nemen van een besluit. Doorgaans komt het niet tot een beroep op
de rechter omdat al tijdens de bezwaarfase een beslissing wordt genomen
over het afgeven of weigeren van een verklaring. Het niet voldoen aan de
achtwekentermijn wordt niettemin alom als een groot probleem gezien.
Van de kant van de werkgever bestaat er vaak weinig begrip voor de lange
duur van het veiligheidsonderzoek, die kan leiden tot problemen in de
bedrijfsvoering. Het komt dan ook voor dat betrokkene, na ommekomst
van de acht weken, zonder verklaring op de vertrouwensfunctie wordt
geplaatst, al dan niet onder voorbehoud of bij wijze van stage of iets
dergelijks. Dit is niet alleen strafbaar, ook de nationale veiligheid kan er
door in gevaar komen.
De vertraging kan worden veroorzaakt door omstandigheden die buiten
de beïnvloedingssfeer van de diensten liggen zoals tijdgebrek of moeilijke
bereikbaarheid van betrokkene, referenten of informanten of afhankelijkheid
van de buitenlandse zusterdiensten. Een mogelijkheid om binnen het
huidige wettelijke kader in dit soort gevallen aan de voorwaarden te
voldoen is om een ruimer gebruik te maken van de mogelijkheid om op
grond van artikel 8, tweede lid, een verklaring te weigeren indien het
veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om
tot een oordeel te komen. Dit heeft echter, zeker als binnen afzienbare
termijn de benodigde gegevens wel ter beschikking kunnen komen, wel
erg nadelige gevolgen voor betrokkene en de werkgever. Dat is ook de
reden dat tot nutoe van deze mogelijkheid slechts sporadisch gebruik
wordt gemaakt.
De huidige wettelijke regeling werkt als een keurslijf. Er bestaat uitsluitend
de termijn van acht weken en er is geen mogelijkheid tot verlenging voorzien,
ook niet als daar redelijke gronden voor zijn, zoals het geval is
wanneer de oorzaak van de overschrijding buiten de beïnvloedingssfeer
van de diensten ligt.
Na afweging van de belangen van zowel de werkgever, van de kandidaatvertrouwensfunctionaris
als het belang van de diensten (zorgvuldigheid
en kenbaarheid) wordt aanbevolen om de redenen voor een aanvaardbare
overschrijding van de achtwekentermijn limitatief in de WVO op te
nemen. Die redenen zouden dan in ieder geval betreffen de medewerking
of beschikbaarheid van betrokkene, de referenten en de informanten, het
opvragen van gegevens bij andere instanties en in het buitenland en in
geval van een voorgenomen weigering of intrekking. In deze omstandigheden
zoustandaard een nader te bepalen termijn moeten gaan gelden
(aanbeveling wetswijziging). Mochten ook binnen deze verlengde termijn
de diensten niet de noodzakelijke gegevens hebben kunnen vergaren, dan
zal een verklaring moeten worden geweigerd omdat het veiligheidsonderzoek
onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren, zoals bepaald
in artikel 8, tweede lid.
Artikel 7
(1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten
aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar
gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang
zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie.
Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende:
a. de justitiële inlichtingen die ten behoeve van het veiligheidsonderzoek
zijn verkregen met inachtneming van het bepaalde bij of
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 13

krachtens de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen
omtrent het gedrag;
b. deelneming of steunverlening aan activiteiten die de veiligheid of
andere gewichtige belangen van de staat kunnen schaden;
c. lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden
nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden
middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige
vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de
democratische rechtsorde;
d. overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding
waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de
vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden
getrouwelijk zal volbrengen.)
Tweede lid
Het onder artikel 4 genoemde Handboek veiligheidsonderzoeken van de
AIVD gaat in op de wijze waarop de in artikel 7, lid 2 genoemde gegevens
worden verzameld en beoordeeld. Het Handboek is ontwikkeld om de
uniformiteit in de beoordeling van veiligheidsonderzoeken bij de AIVD te
bevorderen.
Voor het verkrijgen van justitiële gegevens als bedoeld in het tweede lid,
onder a, is niet alleen de Wet op de justitiële documentatie en op de
verklaringen omtrent het gedrag (na inwerkingtreding de Wet justitiële
gegevens) relevant, maar zeker ook de Wet politieregisters.
De gegevens die met inachtneming van de bepalingen van deze wet
worden verkregen zullen doorgaans weliswaar niet rechtstreeks leiden tot
het weigeren van een verklaring, maar kunnen wel een aanwijzing geven
dat nader onderzoek gewenst is. Deze wet zal daarom in dit artikelonderdeel
toegevoegd moeten worden (aanbeveling wetswijziging).
Het veiligheidsonderzoek is niet gericht op gegevens die van belang zijn
voor het vervullen van vertrouwensfuncties in het algemeen, maar
uitdrukkelijk op gegevens die van belang zijn voor de vervulling van de
desbetreffende vertrouwensfunctie.
Daartoe dient bij het veiligheidsonderzoek beschikt te worden over gegevens
met betrekking tot de kwetsbare elementen in de betreffende functie.
Door de vaak gebrekkige motivering bij de aanwijzing van vertrouwensfuncties
bestaat vaak onvoldoende inzicht in de kwetsbaarheid van de
functie (zie artikel 3).
De limitatief opgesomde categorieën gegevens die bij het veiligheidsonderzoek
een rol mogen spelen blijken in de praktijk toereikend te zijn.
Voor zover weigeringen zijn gebaseerd op onvoldoende waarborgen (en
niet op onvoldoende gegevens, zie artikel 8) blijken ze voornamelijk
gegrond te worden op gegevens uit categorie a (justitiële gegevens) en in
mindere mate op gegevens uit categorie d (persoonlijke gedragingen en
omstandigheden) en de categorieën b en c (politieke gegevens).
De diensten hebben het beleid ten aanzien van justitiële antecedenten in
Beleidsregels opgenomen. De AIVD hanteert ten aanzien van de burgerluchtvaart
de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken
op de burgerluchthavens (Staatscourant 1997, nummer 35). Hierin wordt
een leidraad gegeven voor de beoordeling van justitiële gegevens met het
oog op het grote aantal uit beveiligingsoogpunt identieke functies op de
burgerluchthavens. Voor politiefuncties geeft de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
voor de politie (Staatscourant 2001, nr. 59) een vergelijkend
leidraad.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 14

leeftijd van 18 jaar bereikte doorgaans worden beschouwd als jeugdzonden.
De commissie heeft tot dusverre aanvaard dat daarop uitzonderingen
mogelijk zijn, en maakt van deze mogelijkheid gebruik door
geweldsdelicten die op minderjarige leeftijd zijn gepleegd per definitie
niet als jeugdzonden te beschouwen. Het beleid van de AIVD dat ernstige
vermogensdelicten waarbij sprake is van recidive niet als jeugdzonden
kunnen worden aangemerkt, heeft de commissie eveneens aanvaard.
De commissie heeft zich verder uitgesproken over artikel 1, tweede lid,
onder b van de beleidsregel. Daarin is bepaald dat bij de beoordeling van
justitiële gegevens in het bijzonder dient te worden gelet op onder andere
handel in grotere hoeveelheden softdrugs. Volgens de commissie moet de
AIVD vermeende handel in grotere hoeveelheden softdrugs aannemelijk
maken. Een beroep op het aantal bij betrokkene aangetroffen hennepplanten
is daartoe op zichzelf beschouwd niet toereikend, tenzij dit aantal
bijzonder groot is. In dat geval leidt de commissie hieruit een intentie tot
handel in softdrugs af. Een dergelijke intentie leidt de commissie ook af
uit de samenloop van een betrekkelijk groot aantal aangetroffen hennepplanten
en de aanwezigheid van schulden.
Artikel 1, tweede lid, onder l van de beleidsregel bepaalt dat bij de beoordeling
van justitiële gegevens in het bijzonder wordt gelet op andere
feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van burgerluchtvaart.
De commissie heeft aangegeven het gebruik van deze restcategorie
te aanvaarden, mits deugdelijk wordt gemotiveerd waarom een strafbaar
feit dat niet in de beleidsregel is vermeld, in het onderhavige geval een
risico oplevert voor de veiligheid van de burgerluchtvaart.
Deze beleidsregel in vijf rechterlijke uitspraken (rechtbank Maastricht
10 november 1999, 99/149 WET I HEM, rechtbank Amsterdam 4 april 2000,
AWB 00/1429 WET, rechtbank Rotterdam 2 mei 2001, zaaknr BESLUITEN
99/1152, rechtbank Amsterdam 21 december 2002, zaaknr. AWB 01/4287,
rechtbank Amsterdam, AWB 02/1263 WET) aan de orde gekomen en niet
onredelijk of onaanvaardbaar geoordeeld. De laatstgenoemde uitspraak
van de rechtbank Amsterdam is door de Afdeling Bestuursrechtspraak van
de Raad van State bij uitspraak van 17 maart 2004 (reg. nr. 200 306 732/1)
bevestigd. In een uitspraak van de rechtbank Amsterdam (18 mei 2001,
zaaknr. AWB 00/89) wordt geen expliciet oordeel over de beleidsregel
gegeven maar wordt geoordeeld dat de minister geen onredelijke maatstaf
heeft gehanteerd.
Opgemerkt wordt dat er een herziening van deze beleidsregel in voorbereiding
is. De adviezen van de commissie en de jurisprudentie met betrekking
tot de beleidsregel zullen in dit herzieningstraject worden meegenomen.
De MIVD heeft het beleid ten aanzien van justitiële antecedenten nader
uitgewerkt in de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij veiligheidsonderzoeken
Koninklijke Marechaussee en Beleidsregeling justitiële antecedenten
bij veiligheidsonderzoeken Defensie. In zeven rechterlijke
uitspraken is genoemd beleid aan de orde gekomen. De rechtbank Middelburg
heeft in haar uitspraak d.d. 9 oktober 2002 (Awb 01/725) geoordeeld
dat de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij veiligheidsonderzoeken
Defensie die door de AIVD in deze zaak was toegepast, de redelijkheidstoets
niet kan doorstaan. In hoger beroep is de Afdeling Bestuursrechtspraak
(200 205 969) evenwel niet tot een inhoudelijke beoordeling
hiervan gekomen, aangezien de uitspraak van de rechtbank reeds op
andere gronden werd vernietigd.
In de vier rechterlijke uitspraken die defensie betroffen(AWB 02/713
MAWKLU, 01/671 MAWKLA, 02/03 534 MAWKLU en 02/4918 MAWKLA)
heeft de rechtbank geoordeeld dat de Beleidsregelingen de redelijkheids-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 16

1 Kamerstukken II, 1995/96, 24 023, nr. 5,
blz. 14.
toets kunnen doorstaan. In hoger beroep in de zaak 01/671 MAWKLA heeft
de Centrale Raad van Beroep de uitspraak van de rechtbank bevestigd en
het beleid redelijk geacht(o2/3134MAWKLA). De MIVD is wel voornemens
de bestaande beleidsregelingen te actualiseren. Onder meer zal voor
personeel dat werkzaam is bij de MIVD een separate beleidslijn worden
ingevoerd die bij uitstek op deze categorie is toegesneden.
Thans valt personeel dat werkzaam is bij de MIVD bij de beoordeling van
justitiële antecedenten onder het regiem van de Beleidsregeling justitiële
antecedenten bij veiligheidsonderzoeken Defensie. Het wordt wenselijk
geacht om voor de categorie «personeel MIVD» een regiem in te voeren
dat is toegesneden op de specifieke veiligheidsaspecten die aan vertrouwensfuncties
bij de MIVD zijn verbonden. De criteria zullen vergelijkbaar
zijn met de criteria die in de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij
veiligheidsonderzoeken Koninklijke Marechaussee zijn opgenomen.
Het begrip integriteit, dat de laatste jaren ook in het kader van het
veiligheidsonderzoek veel aandacht heeft gekregen, staat weliswaar niet
in de wettekst, maar valt te scharen onder categorie a, immers justitiële
antecedenten kunnen wijzen op niet-integer gedrag en onder categorie d,
overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden. In het
voorlichtingsmateriaal zal dit verduidelijkt worden.
Artikel 8
(1. Weigering van een verklaring geschiedt door Onze Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overeenstemming met
Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van
Staat.
2. Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende
waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden
de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk
zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende
gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.)
Tweede lid
Voor een juiste beoordeling van de vraag of betrokkene onder alle
omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten
getrouwelijk zal volbrengen is allereerst van belang dat zowel bij het
veiligheidsonderzoek als bij de beoordeling van de uitkomsten daarvan,
kan worden beschikt over de informatie over de kwetsbaarheid van de
functie. Momenteel ontbreekt die informatie nog te vaak (zie ook onder
artikel 3 en 7).
Bij de weigeringsgrond onvoldoende gegevens blijkt de inspanningsverplichting
van de diensten uit de formulering dat het onderzoek onvoldoende
gegevens heeft kunnen opleveren. De diensten mogen zich er niet
bij neerleggen als in eerste instantie onvoldoende gegevens uit het onderzoek
naar voren komen, maar zullen daartoe een redelijke inspanning
dienen te doen.
Met andere woorden, de diensten zullen zich niet op het ontbreken van
voldoende gegevens kunnen beroepen als zij zelf bij het verzamelen van
gegevens te kort zijn geschoten. 1 Voor wat betreft de vraag over welke
periode gegevens moeten worden verzameld hanteert de AIVD als
bestendig beleid dat voor een a-onderzoek gegevens over een periode
van tien (en minimaal zeven) jaar terug worden onderzocht en voor alle
overige onderzoeken over een periode van acht (en minimaal vijf) jaar.
Voor de beoordeling of er voldoende gegevens zijn, gelden hierbij ondergrenzen
van respectievelijk zeven en vijf jaar. Indien het onderzoek ook
betrekking heeft op de partner, dan geldt daarvoor een periode van ten
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 17

minste drie jaar. De MIVD hanteert bij het beoordelen van gegevens geen
ondergrens.
Een specifiek en veelvoorkomend geval van onvoldoende gegevens
ontstaat als betrokkene in de periode van zeven of vijf jaar voorafgaande
aan het veiligheidsonderzoek langdurig heeft verbleven in een ander land
en de AIVD met de zusterdienst van dat land geen samenwerkingsrelatie
onderhoudt op grond waarvan het mogelijk is gegevens over betrokkene
op te vragen. Het beleid van de AIVD om in een dergelijk geval de verklaring
te weigeren is neergelegd in de Beleidsregel onvoldoende gegevens
bij veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens (gepubliceerd in de
Staatscourant nr. 59, 23 maart 2001) en in de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
voor de politie. Voor overige categorieën vertrouwensfuncties
gelden de uitgangspunten als bestendig beleid. De MIVD hanteert
genoemde uitgangspunten eveneens als zodanig. Er geldt hierbij een
periode van vijf jaar.
Hierna wordt ingegaan op de beleidsregels van de AIVD.
In de Beleidsregel onvoldoende gegevens bij veiligheidsonderzoeken op
burgerluchthavens is vastgelegd dat weigering van een verklaring zal
plaatsvinden indien de kandidaat-vertrouwensfunctionaris voorafgaand
aan de aanmelding niet gedurende vijf jaar in Nederland verbleef en er
geen samenwerkingsrelatie bestaat met de betreffende zusterdienst.
Ook in de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken voor de politie is dit vastgelegd,
met dien verstande dat daarbij voor a-veiligheidsonderzoeken, die
bij de burgerluchtvaart niet, maar bij de politie wel voorkomen, de periode
op zeven jaar is gesteld. Dit is in overeenstemming met het bestendig
beleid van de AIVD.
Inmiddels is in twee rechterlijke uitspraken de Beleidsregel onvoldoende
gegevens bij veiligheidsonderzoeken op burgerluchthavens aan de orde
gekomen. De president van de rechtbank Amsterdam oordeelde op
17 december 2001 in een beslissing op het verzoek om een voorlopige
voorziening (zaaknr. 01/4151 WET) dat het beleid met betrekking tot de
vijfjarentermijn de rechtmatigheidstoets niet zal kunnen doorstaan en dat
de BVD door zich te beroepen op het ontbreken van een samenwerkingsrelatie
met de zusterdienst in het betreffende land (Zuid-Korea) was te kort
geschoten in zijn inspanningsverplichting.
Daarentegen acht de rechtbank Rotterdam op 16 januari 2003 in een
beslissing op beroep (zaaknr. 02/1419, LJNnr. AF 3045) het gevoerde
beleid, zoals neergelegd in de beleidsregel, niet in strijd met de wet en
ook overigens niet onjuist. De vijfjarentermijn acht deze rechtbank niet
onaanvaardbaar lang en het uitgangspunt dat het verkrijgen van gegevens
alleen mogelijk is indien er een samenwerkingsrelatie op
beveiligingsgebied tussen de AIVD en een zusterdienst bestaat in beginsel
niet onredelijk. Wel dient in dat laatste geval daadwerkelijk te worden
onderzocht of het mogelijk is langs andere kanalen informatie in te
winnen (NB: zoals in de beleidsregel is uiteengezet, is dit in de praktijk
nauwelijks mogelijk). De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State
heeft in haar uitspraak van 3 december 2003 (zaaknr. 200301416/1) het
oordeel van de rechtbank bevestigd.
In deze toets is overwogen om de Beleidsregel onvoldoende gegevens bij
veiligheidsonderzoeken op burgerluchthavens te incorporeren in de wet.
De reden hiervan was dat de rechter de weigeringsgrond onvoldoende
gegevens niet eenduidig leek te beoordelen.
Echter, zoals tevens uit het bovenstaande blijkt, heeft de Raad van State
zich inmiddels uitgesproken over deze beleidsregel en heeft geoordeeld
dat deze niet onredelijk is. Het beleid kan derhalve worden voortgezet
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 18

zodat een wetswijziging niet meer aan de orde is. Een andere reden om af
te zien van een wetswijziging op dit punt is dat de diensten in geval van
codificatie van de beleidsregel niet langer zouden beschikken over de in
artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde afwijkingsbevoegdheid.
Uit de praktijk blijkt namelijk dat een uitzondering op de
beleidsregel mogelijk is als informatie over de betrouwbaarheid van een
kandidaat-vertrouwensfunctionaris kan worden verkregen van zijn werkgever
en indien deze een in Nederland gevestigde multinational is en
betrokkene bij hem een langdurig dienstverband heeft genoten. Verder
wordt ook in de praktijk op dezelfde wijze gehandeld en kan van de
beleidsregel worden afgeweken ten aanzien van uitgezonden ambtenaren
in de buitenlandse dienst.
Momenteel is een herziening van deze beleidsregel in voorbereiding. De
aanpassing houdt in dat, zoals dat ook in de beleidsregel voor de politie
staat, weigering van betrokkene op grond van onvoldoende gegevens ten
aanzien van zijn/haar partner ook mogelijk wordt.
De Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken heeft zich tot dusver één
keer uitgesproken over de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken voor de
politie. In dit advies heeft de commissie geen expliciet oordeel over de
beleidsregel gegeven, maar heeft geoordeeld dat de minister terecht op
grond van de beleidsregel de verklaring van geen bezwaar heeft geweigerd.
Het betrof in dit geval weigering van de verklaring vanwege onvoldoende
gegevens ten aanzien van de partner van betrokkene.
Artikel 9
(Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd,
na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan
sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of
omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen,
een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een
vertrouwensfunctie vervult.)
Het systematisch instellen van herhaalonderzoeken door de AIVD gebeurt
thans uitsluitend bij de AIVD zelf, bij de top management groep (SG en
DG-niveau) en bij de vertrouwensfuncties op Schiphol. Bij de uitbreiding
van vertrouwensfuncties bij de politie is besloten de termijn van 5 jaar
voor hernieuwde veiligheidsonderzoeken te hanteren. De eerste herhaalonderzoeken
daar worden derhalve in 2006 verwacht. De vijfjarentermijn
wordt elders niet bijgehouden. Wel is opgemerkt dat systematisch
herhaalde veiligheidsonderzoeken mede een instrument zouden kunnen
vormen ter bevordering van het beveiligingsbewustzijn.
De MIVD heeft periodieke herhaalonderzoeken uitgevoerd, indien de
organisatieonderdelen hiertoe zelf een aanvraag hadden gedaan. Gelet op
het feit dat de MIVD hierin afhankelijk is van de medewerking van de
aanvrager, heeft een dergelijk periodiek onderzoek niet naar alle vertrouwensfunctionarissen
plaatsgevonden. Naar aanleiding van het reeds
hierboven bij artikel 3 genoemde rapport van de Algemene Rekenkamer is
de organisatieonderdelen opgedragen om steeds na het verstrijken van
een termijn van vijf jaar na het afgeven van de verklaring van geen
bezwaar een periodiek hernieuwd onderzoek in te laten stellen.
Het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek naar aanleiding van
gebleken feiten en omstandigheden komt bij de AIVD slechts sporadisch
voor. De AIVD heeft zich, gezien de gekozen formulering (índien hem blijkt
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 19

1 Kamerstukken II, 1994/95, 24 023, nr. 3,
blz. 18.
2 Kamerstukken II, 1994/1995, 24 023, nr. 3,
blz. 18.
3 Kamerstukken II, 1995/1996, 24 023, nr. 5,
blz. 8.
dat) altijd terughoudend opgesteld ten opzichte van de mogelijkheid actief
naar dergelijke feiten en omstandigheden op zoek te gaan. Wel is het
mogelijk, zoals de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel al
aangeeft 1 dat bij onderzoek dat de AIVD op grond van zijn andere taken
uitvoert blijkt van feiten en omstandigheden die een nieuw onderzoek
rechtvaardigen.
Als andere voorbeelden van feiten en omstandigheden die aanleiding
kunnen zijn voor het tussentijds instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek
noemt de memorie van toelichting een wijziging van de inhoud
van de functie of een belangrijke wijziging van de persoonlijke omstandigheden
van de betrokken functionaris. Voor het signaleren van dergelijke
omstandigheden zijn de diensten sterk afhankelijk van de medewerking
van de betreffende werkgever. Alhoewel over het algemeen het contact
tussen de diensten en werkgevers waarbij vertrouwensfuncties voorkomen
dusdanig dat in voorkomende gevallen risico’s door de werkgever
gemeld worden, hebben de diensten geen zicht op mogelijke veiligheidsrisico’s
die niet gemeld worden uit oogpunt van continuïteit van de organisatie.
De suggestie is gedaan om een verplichting in het leven te roepen
voor de werkgever of eventueel ook voor de werknemer die op een
vertrouwensfunctie werkzaam is, om relevante wijzigingen in feiten en
omstandigheden te melden.
Vooralsnog wordt dit als een te zwaar middel gezien voor alle sectoren.
Wel kunnen de diensten bevorderen dat melding wordt gedaan van potentiële
risico’s door bijvoorbeeld in het voorlichtingsmateriaal en in overlegsituaties
te wijzen op de eigen verantwoordelijkheid van met name de
werkgever in dit opzicht.
Een ander probleem is dat bepaalde relevante informatie ten aanzien van
een vertrouwensfunctionaris (bijvoorbeeld relevante justitiële gegevens)
wel bij bepaalde instanties, zoals politie en justitie, bekend is, maar aan de
diensten niet (tijdig) wordt gesignaleerd. Dit probleem is groter bij de
burgerluchtvaart omdat daar de sociale controle ten aanzien van afwijkend
gedrag van een vertrouwensfunctionaris miniem is en eventueel
afwijkend gedrag vrijwel nooit wordt onderkend. Om te kunnen bewerkstelligen
dat bepaalde informatie die tot een hernieuwd veiligheidsonderzoek
kan leiden, bijvoorbeeld informatie van de CJD, de diensten
tijdig bereikt, dienen daartoe maatregelen te worden getroffen. Gedacht
wordt aan maatregelen als het voeren van interdepartementaal overleg
en, indien nodig, het wijzigen van de relevante wet- en regelgeving (niet
zijnde de WVO). De diensten inventariseren momenteel op welke wijze de
externe en interne informatievoorziening ingericht kan worden. Eerst dan
worden de eventuele consequenties voor wijziging van wet en regelgeving
helder.
De vraag is gerezen in hoeverre bij heronderzoeken de instemmingsverplichting
van artikel 4 en 5 geldt. De memorie van toelichting wijst erop
dat instemming van betrokkene bedoeld in de artikelen 4 en 5 tevens
betrekking heeft op de mogelijkheid van een hernieuwd onderzoek. 2 De
mogelijkheid van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is immers inherent
aan de beveiligingsmaatregelen van personele aard, waarvan het
aanwijzen van een functie als een vertrouwensfunctie een onderdeel is.
Ook in de nota naar aanleiding van het verslag stelt de regering dat wie
een vertrouwensfunctie vervult heeft ingestemd met de instelling van een
veiligheidsonderzoek en ook heeft geaccepteerd dat periodiek of wanneer
daarvoor een bijzondere aanleiding bestaat dit onderzoek kan worden
herhaald. 3 Niettemin heeft de rechtbank Middelburg in de uitspraak die bij
artikel 2 reeds ter sprake kwam, gesteld dat de instemmingsverplichting
ook voor artikel 9 geldt en dat een hernieuwd onderzoek waarbij deze
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 20

instemming niet is gevraagd in strijd met de wet heeft plaatsgevonden. In
het hoger beroep heeft de Raad van State zich over de rechtsvraag inzake
het instemmingsvereiste bij een hernieuwd onderzoek echter niet uitgesproken.
Het verdient aanbeveling om de wettekst op dit punt te verduidelijken
(aanbeveling wetswijziging).
Naar de letter van de wet – in artikel 6 wordt gesproken over de gevallen
bedoeld in artikel 4 en 5 en wordt niet gerept over artikel 9 – geldt de
achtwekentermijn niet bij hernieuwde veiligheidsonderzoeken. Niettemin
hanteren de diensten deze termijn wel als leidraad, aangezien het ook bij
deze onderzoeken ongewenst is dat ze te lang duren.
Artikel 10
(1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is, in
overeenstemming met Onze Minister dan wel het bevoegd gezag van
een Hoog College van Staat, bevoegd tot het intrekken van de verklaring,
indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat
de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie
voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
2. Indien een verklaring is ingetrokken, ontheft de werkgever de
betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht
weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie.)
In het algemeen zal een verklaring slechts worden ingetrokken als een
hernieuwd veiligheidsonderzoek tot de conclusie leidt dat onvoldoende
waarborgen aanwezig zijn dat betrokkene onder alle omstandigheden de
uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal
volbrengen. In bijzondere omstandigheden kunnen ook andere feiten
grond voor een intrekking opleveren. De rechtbank Haarlem heeft dit op
10 april 2001 bevestigd in een uitspraak (zaaknr. AWB 00–7887) waarin
gesteld wordt dat in het onderhavige geval een hernieuwd veiligheidsonderzoek
niet zinvol en daarom niet geboden was.
In diezelfde uitspraak keert de rechtbank zich tegen de stelling dat voor
het intrekken van een verklaring van geen bezwaar strengere eisen gelden
dan voor het weigeren van een dergelijke verklaring. De rechtbank overweegt
daarbij dat het intrekken van een verklaring van geen bezwaar niet
vergeleken moet worden met de weigering een dergelijke verklaring af te
geven, zoals geregeld in artikel 8 WVO. Voor de intrekking is artikel 10
WVO bepalend. Aan de daarin genoemde eisen moet zijn voldaan. De
Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken heeft altijd gesteld dat er
voor het intrekken van een verklaring van geen bezwaar wel zwaardere
eisen gelden. Voor dit standpunt is echter geen steun te vinden in de wet
en de toelichting daarop.
Zowel bij weigeringen als intrekkingen van een verklaring van geen
bewaar vindt een afweging plaats van alle omstandigheden van het geval,
waaronder het arbeidsverleden van betrokkene.
Dit hoeft echter niet a-priori te betekenen dat voor een intrekking zwaardere
eisen gelden dan voor een weigering.
Artikel 11
(Deze wet is niet van toepassing op de leden van de rechterlijke macht
met rechtspraak belast, de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de leden
van de Raad van State, de leden van de Algemene Rekenkamer, de Nationale
ombudsman en de substituut-ombudsman, de leden van de Centrale
Raad van Beroep en de leden van het College van Beroep voor het
bedrijfsleven.)
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 21

Het Ministerie van Justitie verkent in overleg met de AIVD de mogelijkheden
om veiligheidsonderzoeken te verrichten naar de in artikel 11 uitgezonderde
leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast.
Artikel 12
(1. Artikel 4, tweede lid, is niet van toepassing in gevallen waarin een
persoon met een vertrouwensfunctie wordt belast in het kader van de
vervulling van werkelijke dienst in de zin van paragraaf 5 van hoofdstuk
1 van de Kaderwet dienstplicht.
2. In de gevallen, bedoeld in het eerste lid, wordt het veiligheidsonderzoek
niet eerder ingesteld dan twaalf weken voordat de betrokkene
dient op te komen voor het vervullen van werkelijke dienst in de
zin van paragraaf 5 van hoofdstuk 1 van de Kaderwet dienstplicht. Van
het instellen van een veiligheidsonderzoek wordt vooraf mededeling
gedaan aan de betrokkene.)
Geen opmerkingen. Het artikel is momenteel een dode letter in verband
met de opschorting van de dienstplicht.
Artikel 13
(1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan, naar
aanleiding van een verzoek van een andere mogendheid of van een
volkenrechtelijke organisatie dat wordt gedaan in verband met de door
die mogendheid of volkenrechtelijke organisatie gehanteerde
beveiligingsmaatregelen, over een in dat verzoek aangeduide persoon
mededelingen doen.
2. De mededelingen, bedoeld in het eerste lid, worden slechts gedaan
over personen die de Nederlandse nationaliteit bezitten dan wel,
indien zij een andere nationaliteit bezitten, die in Nederland verblijven
of daar recentelijk verblijf gehouden hebben. De desbetreffende
personen worden schriftelijk in kennis gesteld van de zakelijke inhoud
van deze mededelingen. Deze kennisgeving geldt als een beschikking.
3. Indien Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
voornemens is mededelingen als bedoeld in het eerste lid te doen,
wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld,
mits de betrokkene daarmee schriftelijk heeft ingestemd.
4. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar
gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid
of andere gewichtige belangen van de verzoekende mogendheid
of volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend
gelet op gegevens betreffende:
a. de justitiële inlichtingen die ten behoeve van het veiligheidsonderzoek
zijn verkregen met inachtneming van het bepaalde bij of
krachtens de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen
omtrent het gedrag;
b. deelneming of steunverlening aan activiteiten die de veiligheid of
andere gewichtige belangen van de staat en van de verzoekende
mogendheid of volkenrechtelijke organisatie kunnen schaden;
c. lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden
nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden
middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstig vermoeden
dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische
rechtsorde;
d. overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in
verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.
5. De mededelingen, bedoeld in het eerste lid, bevatten de conclusies die
uit het ingestelde veiligheidsonderzoek kunnen worden getrokken, dan
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 22

wel de vaststelling dat het onderzoek onvoldoende gegevens heeft
opgeleverd om op basis daarvan conclusies te kunnen trekken of dat
de betrokken persoon niet heeft ingestemd met het instellen van een
veiligheidsonderzoek.
6. Indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op een
persoon ten aanzien van wie een verklaring is afgegeven, wordt op het
verzoek beslist door Onze Minister die de verklaring heeft afgegeven.
In zulke gevallen kan een veiligheidsonderzoek achterwege worden
gelaten. De mededelingen, bedoeld in het eerste lid, bevatten in zulke
gevallen de vaststelling dat ten aanzien van de betrokken persoon een
verklaring is afgegeven.)
In het onderzoek zijn geen knelpunten bij de uitvoering van dit artikel naar
voren gekomen.
Artikel 14
(1. Hij die niet of niet tijdig voldoet aan een verplichting als bedoeld in een
van de artikelen 3, tweede lid, 4, eerste en derde lid, 5, eerste en derde
lid, en 10, tweede lid, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste
een maand of geldboete van de derde categorie.
2. De in het eerste lid strafbaar gestelde feiten zijn overtredingen.)
Er is nooit aangifte gedaan van een strafbaar feit. Als stok achter de deur
kan dit artikel toch niet gemist worden. De nationale veiligheid kan
immers in het geding zijn. Als de werkgever zijn verplichtingen in het
kader van de WVO niet nakomt zijn er overigens ook langs bestuurlijke
weg nog wel middelen om enige druk uit te oefenen, bijvoorbeeld door
het probleem op hoog ambtelijk of politiek niveauaan de orde te stellen.
De diensten zijn hier tot op heden terughoudend in geweest.
De wel gesuggereerde bestuurlijke boete als alternatief voor de strafrechtelijke
sanctie heeft als grote nadeel dat de diensten dan als bestuursorgaan
in een dubbele rol tegenover de werkgever komt te staan. Aan de
ene kant is een goede samenwerking met de werkgever onontbeerlijk
voor het welslagen van de uitvoering van de WVO, aan de andere kant
zoude AIVD diezelfde werkgever met straf bedreigen. (De artikelen 15–22
bevatten overgangsrecht en wijzigingen van andere wetten en zijn
derhalve in deze toets niet meegenomen.)
5. Aanbevelingen en actiepunten naar aanleiding van de toets
Op basis van de resultaten van de toets worden de volgende aanbevelingen
voor wijziging van de WVO gedaan:
• Artikel 1, tweede lid
Het begrip werkgever dient uitgebreid te worden zodat daaronder ook
komt te vallen degene die een opdracht geeft aan bijvoorbeeld onafhankelijke
wetenschapsbeoefenaren.
• Artikel 3, tweede lid
Opnemen van een verplichting voor de werkgever om eigener beweging
melding te maken van organisatorische veranderingen die de inhoud van
een vertrouwensfunctie zodanig wijzigen dat dit gevolgen zou kunnen
hebben voor de aanwijzing of voor de categorie-indeling.
• Artikel 6
Toevoegen dat de achtwekentermijn kan worden overschreden in limitatief
op te sommen gevallen; bij gebrek aan medewerking of beschikbaarheid
van de betrokkene, referenten of informanten, bij het opvragen van
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 23

gegevens bij andere instanties en in het buitenland en bij een voorgenomen
weigering of intrekking. Als de nieuwe termijn ook wordt overschreden
volgt automatisch weigering van de verklaring of intrekking
wegens onvoldoende gegevens.
• Artikel 7, tweede lid, onder a.
Toevoegen Wet politieregisters naast de Wet op de justitiële gegevens als
bron voor justitiële inlichtingen.
• Artikel 9
Verduidelijken in de wettekst dat de instemming van betrokkene bedoeld
in de artikelen 4 en 5 tevens betrekking heeft op een hernieuwd onderzoek.
Op basis van de resultaten van de toets zijn of worden de volgende organisatorische
activiteiten door de AIVD ondernomen:
1. Aanwijzen vertrouwensfuncties
• De toepassing van de procedure «Aanwijzing vertrouwensfuncties
bij de Rijksoverheid» bevorderen bij de BVA’s.
• Onderzoeken of deze procedure kan worden gebruikt voor wijzigingen
in de organisatie of functie-inhoud van de vertrouwensfuncties
bij de politie.
• Signaleren aan de departementen indien het aantal aangevraagde
veiligheidsonderzoeken het maximum aantal vertrouwensfunctionarissen
overschrijdt.
• Indien grote aantallen vertrouwensfuncties tegelijkertijd moeten
worden aangewezen in overleg met de werkgever een samenstel
van afspraken maken over de financiële compensatie, de fasering
van aanwijzingsbesluiten en de daaruit voortvloeiende fasering in
de uitvoering van veiligheidsonderzoeken.
• In overleg met de Koninklijke Marechaussee te Schiphol bepalen
hoe de voorlichting aan de uitzendbureau’s en werkgevers vormgegeven
kan worden.
2. Harmonisatie van de vertrouwensfuncties bij de Rijksoverheid
• Door middel van ontwikkeling van een leidraad voor de aanwijzing
van vertrouwensfuncties en de coördinatie van de uiteindelijke
toepassing van de criteria door de beveiligingadviseurs in hun
contacten met de BVA’s van de ministeries kan tot een eenduidiger
toepassing van de criteria gekomen worden.
3. Taakverdeling AIVD en MIVD
• De praktijk wordt in overeenstemming gebracht met de uitspraak
van de Raad van State.
4. Vertrouwensfuncties en integriteit van het openbaar bestuur
• Toepassen van de in de notitie uiteengezette beleidslijn met betrekking
tot de aanwijzing van vertrouwensfuncties op grond van het
integriteitcriterium.
5. Sluitstukgedachte
• De sluitstukgedachte in relatie tot de bescherming van staatsgeheimen
concretiseren en uitdragen aan de BVA’s. Hierbij wordt
gedacht aan een opsomming van voorwaarden waaraan bewuste
werkgever minimaal dient te voldoen, alvorens kan worden overgegaan
tot de aanwijzing van vertrouwensfuncties;
• Door de AIVD uitvoeren van security scans.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 24

6. Voorlichting
• Voorlichting aan BVA’s ten aanzien van de sluitstukgedachte;
• Voorlichting aan werkgevers ten aanzien van hun verantwoordelijkheid
om potentiële veiligheidsrisico’s te melden aan de AIVD.
• Voorlichting werkgevers om kandidaat-vertrouwensfunctionarissen
nadrukkelijker te wijzen op het feit dat hun instemming voor een
veiligheidsonderzoek tevens betrekking heeft op een hernieuwd
veiligheidsonderzoek.
7. Doorlooptijden A-veiligheidsonderzoeken
• Onderzoek verrichten naar de mogelijkheden om de doorlooptijden
terug te brengen, waaronder uitbreiding van de feitelijke capaciteit
tot het niveauvan de formatie.
8. Methode voor het besluit tot uitwisselen van persoonsgegevens met
zusterdiensten
• Toepassen van de methodiek en de procedure ten behoeve van de
(interne) besluitvorming over de vraag of de AIVD een geformaliseerde
samenwerkingsrelatie kan aangaan of continueren met een
zusterdienst in verband met de uitwisseling van persoonsgegevens
ten behoeve van veiligheidsonderzoeken.
9. Beschikking over informatie die een hernieuwd veiligheidsonderzoek
rechtvaardigt
• Het treffen van maatregelen om er voor te zorgen dat relevante
informatie die bij andere instanties (onder andere politie en justitie)
berust, aan de diensten tijdig wordt gesignaleerd zodat eventueel
een hernieuwd veiligheidsonderzoek kan worden ingesteld.
10. Beleidsregels
• Actualiseren van de beleidsregels «onvoldoende gegevens»,
«politie» en «justitiële antecedenten».
Op basis van de resultaten van de toets zijn of worden de volgende organisatorische
activiteiten door de MIVD ondernomen:
1. Aanwijzen vertrouwensfuncties
• In de mandaatregeling Defensie Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002 en de Wet veiligheidsonderzoeken zijn de
functionarissen opgenomen die namens de Minister van Defensie
de vertrouwensfuncties aanwijzen welke worden uitgeoefend bij
het Ministerie van Defensie.
2. Harmonisatie van vertrouwensfuncties
• Thans vindt er een inventarisatie van het aantal vertrouwensfuncties
bij het Ministerie van Defensie plaats. Er zullen standaard periodieke
herhaalonderzoeken plaats gaan vinden vijf jaar na afgeven
van de verklaring van geen bezwaar.
3. Taakverdeling AIVD en MIVD
• De praktijk wordt in overeenstemming gebracht met de uitspraak
van de Raad van State.
4. Sluitstukgedachte
• De sluitstukgedachte concretiseren en uitdragen aan de BVA en
werkgevers. Hierbij wordt gedacht aan een opsomming van voorwaarden
waaraan een werkgever minimaal dient te voldoen, alvorens
wordt overgegaan tot de aanwijzing van vertrouwensfuncties.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 25

5. Voorlichting
• Voorlichting aan veiligheidsofficieren en BVA ten aanzien van de
sluitstukgedachte;
• Voorlichting aan werkgevers ten aanzien van hun verantwoordelijkheid
om potentiële veiligheidsrisico’s te melden aan de MIVD.
6. Beleid Justitiële antecedenten en onvoldoende gegevens
• De huidige beleidsregelingen zullen worden geactualiseerd. Onder
meer zal een beleidslijn justitiële antecedenten voor personeel dat
werkzaam is bij de MIVD worden ontwikkeld.
Tevens zal het bestendige beleid inzake onvoldoende gegevens in
de beleidsregelingen worden opgenomen.
7. Beschikking over informatie die een hernieuwd veiligheidsonderzoek
rechtvaardigt
• Het treffen van maatregelen om er voor te zorgen dat relevante
informatie die bij andere instanties (onder andere politie en justitie)
berust, aan de diensten tijdig wordt gesignaleerd zodat eventueel
een hernieuwd veiligheidsonderzoek kan worden ingesteld.
De resultaten van de toets laten ook zien dat voor een verbetering van de
uitvoering van de WVO naast de aangekondigde wetswijzigingen en organisatorische
activiteiten van de AIVD en MIVD ook inspanningen van de
kant van de werkgevers, met name de BVA’s, nodig zijn. Het gaat dan om
het verstrekken van informatie ten behoeve van het aanwijzen van
vertrouwensfuncties, het toepassen van de sluitstukgedachte en het
melden van potentiële veiligheidsrisico’s aan de AIVD en MIVD.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 843 , nr. 1 26