Naar een proactief grondbedrijf – Impact Wet Hof op het ... - Bmc

Naar een proactief grondbedrijf
Impact Wet Hof op het grondbedrijf
In tijden van krimp en onzekerheid staan de grondbedrijven onder druk. Gemeenten hebben de afgelopen jaren
grote stappen gezet om hun grondbedrijven financieel gezond te houden. De Wet houdbare overheidsfinanciën
(Wet Hof) – die geldt vanaf januari 2014 – limiteert de investeringsruimte van lokale overheden én dus die van
het grondbedrijf. Met de invoering van Wet Hof, de staan de grondbedrijven voor de opgave om hun investeringsprogramma’s
opnieuw kritisch te beschouwen. Tijdens een rondgang bij zes grote gemeenten bracht BMC de
handelingsmogelijkheden voor de decentrale overheid in beeld (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht,
Eindhoven en Almere). Dit resulteerde in een breed palet van mogelijke maatregelen om hierop in te spelen.
Maatwerk per gemeente blijft echter noodzakelijk.
De Wet Hof beperkt de investeringsruimte
van gemeenten.
De Wet houdbare overheidsfinanciën is het rechtstreekse
gevolg van de begin 2012 overeengekomen aanscherping
van het Europese Stabiliteits- en Groeipact. In het
Stabiliteits- en Groeipact staan afspraken over de begrotingsregels
voor EU-lidstaten. Zo mogen EU-lidstaten een
begrotingstekort van maximaal 3% (in 2013) van het bbp
en een maximale overheidsschuld van 60% van het bbp
hebben.
De huidige situatie in Europa laat zien dat door het
ontbreken van begrotingsdiscipline in een aantal landen
in de eurozone, serieuze risico’s voor de economische
groei en de financiële stabiliteit zijn opgetreden voor alle
Europese lidstaten. Met het oog daarop heeft de Europese
Raad in maart 2011 afgesproken om de vereisten uit het
Stabiliteits- en Groeipact te verankeren in nationale
wetgeving. Hiervoor is de Wet Houdbare overheidsfinanciën
opgesteld. De Wet Hof richt zich op de gehele
overheidssector. De decentrale overheden (provincies,
gemeenten en waterschappen) maken deel uit van de
overheidssector. De uitgaven en inkomsten van de
decentrale overheden tellen mee bij het bepalen van het
EMU-saldo en de EMU-schuld. Naleving van de regels
hangt dus af van het gedrag van alle onderdelen van de
overheid. De beheersing van het EMU-saldo is daarmee
een gemeenschappelijke opgave voor het Rijk en de
decentrale overheden.

• Het EMU-saldo is het totaal aan inkomsten min de
uitgaven van de Rijksoverheid, sociale fondsen en
decentrale overheden. Hierbij zitten ook inkomsten
en uitgaven met een kapitaalkarakter, zoals aan- en
verkopen van grond, investeringen, investeringsbijdragen
en opbrengsten uit de verkoop van gas.
Financiële transacties, zoals de verkoop van deelnemingen
of kredietverstrekking, worden niet als
inkomsten of uitgaven gezien.
• Het EMU-saldo heeft alleen betrekking op de overheids
sector. Dit betekent dat niet uitgegaan kan
worden van de cijfers waarin de gemeentelijke
bedrijven geconsolideerd zijn. Gemeentelijke
bedrijven zijn bedrijven die marktgerichte
activiteiten uitvoeren. Voorbeelden zijn het openbaar
nutsbedrijf, het woningbedrijf, het marktwezen, het
parkeerbedrijf, de kredietbank en het havenbedrijf.
Daarentegen worden het grondbedrijf, de reinigingsdienst,
de sociale werkvoorzieningen en de musea
wel tot de sector overheid gerekend; zij zijn dus
volgens de toe te passen definities geen bedrijf en
tellen daarom wel mee in het EMU-saldo.
• De EMU-schuld is het totaal aan uitstaande leningen
van de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale
overheden min de onderlinge schulden van deze
partijen. De EMU-schuld wordt weergegeven in een
percentage: de EMU-schuldquote. Deze geeft de
verhouding weer tussen de EMU-schuld en het bbp.
Duidelijk is dat decentrale overheden een referentiewaarde
krijgen. Dit kan gezien worden als het maximale EMUsaldo
(verschil uitgaven – inkomsten). Voor de decentrale
overheden in totaal is de norm voor 2013 -0,5% van het
bbp, waarvan gemeenten -0,38% dragen. Indien een
groep decentrale overheden (gemeenten, provincies of
waterschappen) een meerjarige overschrijding van de
norm heeft, dan zal dit onderwerp van het Bestuurlijk
Overleg Financiële Verhoudingen zijn, mogelijk leidend
tot inhouding en korting op de uitkering uit het
Gemeente- en/of Provinciefonds. Inkomsten en uitgaven
worden daarbij eerst gesaldeerd tussen alle gemeenten.
De Wet Hof brengt het grondbedrijf in een spagaat
Het grondbedrijf maakt integraal deel uit van de
berekening van het EMU-saldo. In onderstaande tabel
staat aangegeven hoe verschillende kasstromen meetellen
in het EMU-saldo van gemeenten:
DECENTRALE
OVERHEID
Investeringen Afschrijving ten laste
van exploitatie
Grond Aan- en verkoop
niet in exploitatiesaldo,
maar niet
afgeschreven;
boekwinst/verlies in
exploitatiesaldo op
moment van verkoop
(of tussentijdse
winstneming)
Opbrengsten
verkoop financiële
activa (aandelen/
obligaties)
Boekwinst komt ten
goede aan het
exploitatiesaldo
Reserves Financieringsbron
voor uitgaven
Voorzieningen Financieringsbron
voor uitgaven
Vorming reserves Worden afgedekt uit
exploitatie
Tabel 1: overzicht effect uitgaven op EMU-saldo
(Bron gemeente Almere, bewerking BMC)
EMU­TEKORT
Volledige
investeringsbedrag
ten laste van tekort.
Afschrijvingslasten
tellen niet mee in
het tekort
Aankopen
vergroten
EMU-tekort
Verkopen
verkleinen
EMU-tekort
Opbrengsten niet
relevant voor
EMU-saldo
Geen financieringsbron,
uitgaven
tellen wel mee
Geen financieringsbron,
uitgaven
tellen wel mee
Geen post, uitgaven
gedekt uit reserves
tellen wel mee.
Bij de vertaling van het baten-en-lastenstelsel van
gemeenten naar het kasstelsel van het Rijk past het CBS
verschillende correcties toe. Hierdoor zijn de landelijke
cijfers soms lastig te vergelijken met de lokale opgaven.
Zo geldt bijvoorbeeld voor boekwinst op verkoop van
deelnemingen het principe van de transactiebasis. De
boekwinst wordt dan niet erkend en als cash niet in het
EMU-saldo meegenomen. Het besteden van deze
middelen, de cash-out, overigens wel. Veel lokale overheden
hebben reserves gevormd uit boekwinsten bij
verkoop van deelnemingen in energiebedrijven en krijgen
onder het regime van de Wet Hof problemen met de
besteding daarvan in hun investeringsprogramma’s. Dit
geldt nadrukkelijk ook voor investeringen waarvoor
binnen het grondbedrijf reeds gespaard is.
Uit de rondgang langs zes grote gemeenten bleek
desondanks dat de jaarlijkse investeringsbehoefte uit de
grondexploitaties de individuele referentiewaarde in

sommige gemeenten al (fors) overschrijdt. Dus nog
zonder investeringen in infrastructuur en uitgaande
geldstromen in het sociaal domein. Een deel van de
investeringen wordt terugverdiend door de realisatie
van grondverkoop. En hoewel alle gemeenten stappen
hebben gezet om investeringen en opbrengsten dichter
bij elkaar te brengen blijft de kost voor de baat uitgaan.
Gezien de kwetsbare marktverwachtingen, zit hier een
risico van oplopende boekwaarden, maar van ook
meerjarige overschrijding van de referentiewaarde van
de Wet Hof.
Met deze effecten van de Wet Hof komt het Grondbedrijf
in een spagaat of versterkt deze. Enerzijds moet het
grondbedrijf ervoor waken dat het een onevenredige
belasting vormt voor de totale gemeentelijke begroting
(control), anderzijds is het de ‘bank’ van de diensten
Stadsontwikkeling die gewend is om te investeren en
risico’s te nemen om een duurzame stedelijke ontwikkeling
te bevorderen. De grote kwestie van de komende
jaren is hoe het grondbedrijf in staat blijft om effectief te
opereren in de spagaat tussen de investeringambities ten
behoeve van duurzame stedelijke ontwikkeling en de
beheersingsnoodzaak die voortkomt uit de (boven -)
gemeentelijke financiële kaders.
De spagaat vraag om maatwerk per gemeente
Alhoewel er nog veel onduidelijkheid is, hebben
gemeenten veel mogelijkheden om maatregelen te
treffen. Door nu in beeld te brengen welke mogelijkheden
een individuele gemeente heeft kan later, zodra er meer
helderheid is over de exacte betekenis van de Wet Hof,
snel worden ingegrepen. De rondgang langs de zes grote
gemeenten toont een groot palet van mogelijke
maatregelen. Aan alle maatregelen kleven risico’s en
mogelijke nadelen. Elke gemeente zal voor haar specifieke
situatie moeten nagaan welke maatregelen interessant
zijn om verder te verkennen.
Specifiek
Wet Hof
Financieel
gezond
beleid
REACTIEF PROACTIEF
Sale and leaseback (1) Betrek private equity /
pensioenfondsmiddelen (4)
Pas DBFMO toe (5)
Bouw voorzieningen af (6)
Bouw reserves af (7)
Stuur op macro
EMU-saldi (8)
Richt activa BV op(9)
Afstoten niet directe
beleidsuitvoering (2)
Continu bijstellen
investeringsniveau (3)
Vergroot inkomsten
(14)
Benadruk financieringsvraagstuk
bij investeringsbesluiten
(10)
Verbeter balanssturing en
cashflowmanagement (11)
Verlaag investerings-
risico’s (12)
Stel schuldquote in (13)
Tabel 2: overzicht mogelijke maatregelen om het EMU-saldo te beïnvloeden
Het overzicht van maatregelen neemt de raadsbrief van
de gemeente Rotterdam die zij recent heeft opgesteld
naar aanleiding van de motie “Investeren in Rotterdam”
als vertrekpunt. Het overzicht is bewerkt en aangevuld
naar aanleiding van de maatregelen die ter sprake
kwamen in de andere gespreken.
1. Sale and leaseback. Een vorm van een ppssamenwerking
(publiek, private samenwerking) is
een sale-en-leasebackconstructie. Dit betekent in het
kort het verkopen van activa aan marktpartijen en
deze vervolgens terughuren. Op deze manier
investeert de gemeente niet zelf. De gecreëerde
financiële ruimte zal direct in dat jaar besteed
moeten worden, aangezien het later opnemen van
een reserve negatief doorwerkt in het EMU-saldo.
Het overdragen van het investeringsrisico aan de
markt brengt echter wel structureel hogere lasten
met zich mee. In de huurprijs die een gemeente
jaarlijks betaalt worden namelijk de door de
marktpartij gedragen risico’s/kosten verrekend.
2. Stoot niet-directe beleidsuitvoering af. Herstructurering
van de balans, waardoor middelen kunnen
worden vrijgemaakt voor schuldreductie. Dat
betekent: Activa en Passiva die niet direct noodzakelijk
zijn voor de directe beleidsuitvoering van
de gemeente moeten zo veel mogelijk worden
afgestoten naar andere partijen.
3. Stel het investeringsvolume continu bij en
accommodeer het ook continu aan de prognose van
het EMU-saldo. Monitor de ontwikkeling van het
EMU-saldo actief en besluit door het jaar heen
investeringen uit te stellen of te stoppen. Dit vereist
echter wel dat de financiële administratie van een
gemeente volledig op orde en adequaat in staat is
om op ieder moment het EMU-saldo te berekenen.
4. Betrek private equity/pensioenfondsmiddelen.
Anticipeer op nieuwe ontwikkelingen bij investeren
in de infrastructuur, betrek daarbij andere partners,
zoals pensioenfondsen, die geld willen investeren in
infrastructuur om daarmee een acceptabel en veilig
rendement te kunnen halen. Het voordeel voor de
gemeente is spreiding en zekerheid over de hoogte
van de lasten over een vaste periode. Afhankelijk van
de afspraken kan het infrastructuurbeheer wel in
handen zijn van de gemeente en daarmee ook de
risico’s die het beheer met zich meebrengt.

5. Pas DBFMO toe. Een andere vorm van een ppssamenwerking
is een DBFMO (Design-Build-Finance-
Maintain-Operate). Dit is een vergaande vorm van
integrale aanbesteding, waarbij de opdrachtnemer
ook de financiering voor zijn rekening neemt. De
gemeente investeert niet zelf, wat een positief effect
heeft op het EMU-saldo. De bekostiging van een
project ligt echter wel bij de gemeente en gebeurt
periodiek op basis van vooraf overeengekomen
prestaties. Anders dan bij traditionele aanbesteding
worden verschillende delen van de hele bouwketen
en de levenscyclus van het gebouw of de weg in één
keer in één contract in de markt gezet. De opdrachtnemer
is vaak een consortium van verschillende
partijen, bijvoorbeeld een bouwonderneming,
onderhoudsbedrijf en een facilitair dienstverlener.
Het voordeel voor de gemeente is spreiding en
zekerheid over de hoogte van de lasten over de
gehele exploitatieperiode. Het nadeel is net zoals bij
een sale-en-leasebackconstructie dat de lasten
structureel hoger zijn.
6. Bouw voorzieningen af. Dek risico’s, die thans nog
nopen tot het aanhouden van voorzieningen, anders
af. Uitgaven ten laste van voorzieningen hebben
namelijk een negatief effect op het EMU-saldo.
Te denken valt aan uitbreiding van het pakket
verzekeringen en/of vorming van beleid gericht op
het overdragen van risico’s aan andere partijen (het
Rijk, woningcorporaties, private partijen).
7. Bouw reserves af. Haal projecten die in latere jaren
geprogrammeerd zijn waar mogelijk naar voren en
voer ze voor de invoering van de Wet Hof uit. Dit is
met name aan te raden wanneer voor deze
investeringen een reserve is opgebouwd. Aanwendingen
uit reserves hebben namelijk een negatief
effect op het EMU-saldo; het helpt derhalve om
reserves af te bouwen.
8. Stuur op macro EMU-saldi. Het wetsvoorstel gaat uit
van macrotoetsing en dus niet van de individuele
saldi van de gemeenten. Hierdoor kan de samenwerking
met andere gemeenten gezocht worden om
onderlinge verschillen te kunnen opvangen. Dit
gebeurt straks door het CBS, waarna de koepel VNG
gesprekspartner is. Op VNG-niveau zou er een
gezamenlijke meerjarige raming kunnen komen over
welke investeringsruimte er is, gegeven de macroreferentiewaardes.
De individuele EMU-saldi tussen
overheden kunnen op die manier worden vereffend.
Gezien het aantal spelers zal het moeilijk worden
individuele gemeenten tot aanpassing te dwingen bij
dreigende macro-overschrijding.
9. Richt activa-bv’s op. Haal de activa van de
gemeentelijke balans en plaats deze in een aparte bv,
waar de gemeente samen met andere gemeente of
private instelling in deelneemt. Hierbij geldt echter
wel dat uitkeringen, winsten of verliezen weer
betrokken worden bij de berekening van het EMUsaldo.
Op het moment dat de waarde van het aandeel
lager is dan de historische uitgifteprijs is het verschil
EMU belastend. Daarom moet het risicoprofiel zeer
laag zijn. Bijkomend is dat een activa-bv tegen
minder gunstige voorwaarden kan lenen dan de
gemeente, wat negatief kan doorwerken in de
investeringsruimte.
10. Benadruk het financieringsvraagstuk bij investeringsbesluiten.
Betrek het financieringsvraagstuk bij de
investeringsstrategie en –beslissing. Ontwerp een
verbeterd instrumentarium voor het nemen van
investeringsbeslissingen, waarbij rekening wordt
gehouden met de risico’s en de wijze van afdekking
van die risico’s en de effecten van de investering op
het EMU-saldo en de schuldquote ten opzichte van
de gestelde normen. De gemeente kan hiermee meer
sturen op de planning van projecten en grondexploitaties
om het planningsoptimisme (boeggolf
van nog openstaande investeringskredieten)
realistischer te begroten. Betrek dit instrumentarium
aangaande investeringen tevens bij het strategisch
plan van de gemeente. Inventariseer jaarlijks de
mogelijkheden tot bijsturing om de schuldquote en
het EMU-saldo in slechte tijden te verbeteren.
11. Verbeter balanssturing en cashflowmanagement.
Versterk balanssturing in combinatie met cashflowmanagement
met als nevendoel het volgen van de
ontwikkeling van het EMU-saldo in relatie tot de
referentiewaarde. Daarbij is de referentiewaarde
geen heilig doel, wel moeten afwijkingen kunnen
worden verantwoord in termen van goed financieel
beheer. Afhankelijk van de wijze waarop de Wet Hof
wordt ingevoerd en op welke wijze het Rijk sturing
aan de wet geeft, kan de sturing worden versterkt en
omgezet worden in striktere normen voor de jaarlijkse
investeringsquote en andere financiële kengetallen.
Hanteer kengetallen niet als wetmatigheid,
bedenk telkens wat met een quote of kengetal wordt
beoogd en kijk of de ontwikkeling van quote/kengetal
dat doel ondersteunt.

12. Verlaag de investeringsrisico’s. Versterk het risicomanagement:
verlaag de hoeveelheid risicovolle
investeringen en grondexploitaties dan wel dek de
risico’s afdoende af met beschikbare middelen of
fondsen. Voorkom hiermee grote negatieve uitgaven/
afschrijvingen die direct een negatief effect hebben
op het EMU-saldo van een gemeente.
13. Stel een schuldquote in. Stel een norm vast voor
de gemeentelijke schuldquote en baseer deze norm
mede op de risico’s van de gemeente. Hiermee wordt
voorkomen dat de gemeentelijke totale schuld toeneemt
en derhalve het risico op een fluctuerend
EMU-saldo (tellereffect). Stuur vervolgens ook
jaarlijks op de schuldquote, om te voorkomen dat
van jaar tot jaar investeringen sterk fluctueren; dit
is namelijk ook binnen de schuldquote nog mogelijk.
14. Vergroot de inkomsten. Gemeenten kunnen als er
een (dreigend) EMU-tekort is hun inkomsten tijdelijk
verhogen en zo het EMU-saldo positief beïnvloeden
(noemereffect). Denk hierbij bijvoorbeeld aan de OZB
en eventuele verkoop van overtollig vastgoed. Dit zal
waarschijnlijk een gering effect hebben gezien de
beperkte inkomstenmogelijkheden van een gemeente.
Meer informatie?
Neem voor meer informatie contact op met de heer Joris
Stok, senior adviseur bij BMC, via telefoonnummer
(033) 496 52 00. U kunt ook een e-mail sturen naar
jorisstok@bmc.nl.
maart 2013