M-factor

De maatschappelijke impact als
onderdeel van de crisisbeheersing
i.s.m. de Provincie Noord-Brabant en de
21 gemeenten in de Regio Zuidoost-Brabant
1

Voorwoord
Inhoudsopgave
De afgelopen jaren is de
organisatie van de rampenbestrijding
en crisisbeheersing
in onze regio er met sprongen
op vooruitgegaan. We delen
nu onze kennis en onze technische specialismen, zodat een getroffen gemeente
er niet meer alleen voor staat. In heldere procedures en protocollen hebben we
de ’best practices’ vastgelegd, zodat we ernaar kunnen handelen en onze inzet
kunnen evalueren. De rampenbestrijdingsorganisatie is technisch-functioneel een
eind op de goede weg.
Naarmate we technisch-functioneel vooruitgang boeken, wordt de vraag belangrijker:
waar blijft de mens - de burger - met zijn vragen, twijfels en emoties? Is
daar nog plek voor? Zien we de mens nog wel in alle verschijningsvormen die
zich bij een crisis voor kunnen doen?
Dit is het thema van deze rapportage: oog hebben voor de maatschappelijke
impact en uitstraling van incidenten en van ons optreden als bestuurders en
hulpverleners, kortweg de M-factor. We willen ervoor zorgen dat we oog hebben
voor de mens achter het slachtoffer. We willen voorkomen dat de technische en
protocollaire structuur van de rampenbestrijding het menselijke aspect overheerst.
Dit ‘oog voor de mens’ kan alleen voluit openstaan, als ook de hulpverleners
en de bestuurlijk verantwoordelijken zich als mens in hun rol kunnen bewegen.
Weliswaar geleid door protocollen als richtsnoer, maar op elk moment in staat om
op basis van signalen situationeel leiderschap te tonen.
Uiteraard vereist dit dat signalen ook worden opgevangen voor, tijdens en na een
incident. Het vergt Alertheid van hulpverleners, gemeentepersoneel en bestuurders.
Niet alleen tijdens een incident, maar ook daarvoor en daarna.
Bovendien is tijdens een incident Bestuurlijk leiderschap vereist. De burger wil
zien dat er handelend wordt opgetreden, dat het bestuur de situatie naar het
mogelijke beheerst. Dit kan alleen maar bereikt worden als de burgemeester tijdig
wordt gealarmeerd en zich vervolgens ook in de gemeenschap kan begeven.
Want alleen een bestuur dat zichtbaar in de gemeenschap staat, kan de noodzakelijke
Communicatie met de burgers en de media op een krachtige wijze vorm en
inhoud geven. Alleen door te communiceren kunnen we onze compassie met de
slachtoffers tonen.
Zo komt deze rapportage tot een ABC van de andere kant van de rampenbestrijding
en crisisbeheersing, voorbij de technisch-functionele aspecten. Met dat ABC
in beeld kunnen we nog eens goed bekijken hoe we het nu doen en wat er beter
kan. Niet om de resultaten van tien jaar bouwen aan de rampenbestrijding weg te
gooien, maar om vanuit het huidige niveau weer een stap voorwaarts te zetten.
basisschool tegen geweld tegen scholen.
Een menselijk schild bij een Eindhovense
Voorwoord 2
1 Inleiding 4
1.1 Maatschappelijke uitstraling van incidenten
1.2 Belang
1.3 Aanpak
1.4 Opbouw van dit document
2 De M-factor als probleem 6
2.1 Inleiding
2.2 Omschrijving
3 Werkzame factoren 7
3.1 Inleiding
3.2 Maatschappelijke beeldvorming in een global village
3.3 Onzekerheid en informatie
3.4 Rol overheid
3.5 Rol operationele diensten
3.6 Media
4 Essentie 13
4.1 Inleiding
4.2 Alertheid
4.3 Bestuurlijk leiderschap
4.4 Communicatie en compassie
5 Consequenties voor de huidige werkwijze 16
5.1 Inleiding
5.2 Rol burgemeester
5.3 Rol gemeente - regionale voorzieningen
5.4 Rol operationele leiding
5.5 Planvorming en protocollen
5.6 Communicatie
5.7 Opleiding en oefening
6 Samenvatting 25
7 Bijlage: overzicht medewerkenden 27
2 3

1 Inleiding
1.1 Maatschappelijke uitstraling van incidenten
Bij elk incident verwachten we een maatschappelijke en bestuurlijke uitstraling,
die afhankelijk is van de omvang van het incident en van het slachtofferbeeld.
Soms is echter de maatschappelijke en bestuurlijke uitstraling níet evenredig
met de omvang en het slachtofferbeeld van het incident, maar juist veel groter.
Er is blijkbaar een extra lading die een versterkend effect heeft. We hebben dan
de maatschappelijke doorwerkeffecten kennelijk niet goed beoordeeld; er zijn
verschillende beelden ontstaan. Dit kan leiden tot een communicatiestoring tussen
de operationele diensten, het bestuur en/of tussen deze twee enerzijds en de
bevolking en media anderzijds.
Technisch-functioneel is de rampenbestrijdingsorganisatie nu een heel eind
op de goede weg. In de Leidraad Maatramp en de Leidraad Operationele
Prestaties, zoals gehanteerd voor het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding,
is de maatschappelijke en bestuurlijke uitstraling van een incident echter géén
expliciete variabele. Het gaat daarin immers om de operationele prestaties, gezien
het schade- en slachtofferbeeld. Daardoor krijgt het onderwerp niet vanzelf de
juiste aandacht en kan het voorkomen dat we niet meer zien wat er tijdens een
incident in de burgers omgaat.
Dit werd onder andere zichtbaar in de ’trilogie‘ van incidentevaluaties, die werd
gehouden in 2004. Deze uitkomst past ook bij eerdere ervaringen. Daarom startte
het Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant een multidisciplinair verbeterproject met
als hoofdvraag: hoe kunnen we het domein van de verrassing in dit kader terugdringen?
Oftewel: hoe kunnen de vier partners hun optreden beter afstemmen
op de maatschappelijke en bestuurlijke impact? Beter afstemmen op de M-factor,
zoals we dit fenomeen hebben genoemd.
1.2 Belang
bomaanslag op een islamitische basisschool.
Politiebewaking bij een moskee na een
1.3 Aanpak
De vier partners in de rampenbestrijding hebben een volle agenda; er is nog een
waslijst aan werk te verrichten. Toch gaf het Veiligheidsbureau prioriteit aan dit
project, met steun van de Provincie Noord-Brabant, vanwege het grote belang
voor de operationele diensten, de gemeentelijke organisaties en het bestuur.
De maatschappelijke impact kan namelijk bij elk incident bepalen of de voorbereiding
en het optreden van de operationele diensten in de maatschappelijke
beeldvorming succesvol was. Voor deze beeldvorming is niet alleen de technische
beoordeling van het optreden van belang, maar ook – en steeds meer – de maatschappelijke
uitstraling. Verrast worden is
dan een slechte startpositie. Zoals een burgemeester
het zei: “het grootste risico voor het
openbaar bestuur is dat je denkt dat alles
goed gaat”.
Zoals blijkt uit het project is het ’kennen en
gekend worden’ een van de belangrijke pijlers
waarop een goede hantering van de maatschappelijke
impact rust. Doordat de operationele
diensten steeds meer gaan werken met
operationele grenzen en in bovengemeentelijk/regionaal
verband, komt het ’kennen
en gekend worden’ onder druk te staan en
neemt het bestuurlijke risico toe. Ook binnen
gemeenten blijkt het ’kennen en gekend
worden’ af te nemen, omdat steeds minder
medewerkers in de gemeente zelf wonen.
Bekeken vanuit de operationele diensten vergt de vraagstelling – hoe kunnen we
beter afstemmen op de M-factor? - het zoeken en vinden van de eigen ’blinde
vlek’. Daarom is het zwaartepunt van het project gericht op het bevragen van
burgemeesters en gemeentesecretarissen, die vanuit hun rol juist voortdurend
met de M-factor bezig zijn. In totaal hebben twintig burgemeesters en elf
gemeentesecretarissen in persoonlijke interviews hun visie op de probleemstelling
gegeven (zie de bijlage voor een overzicht van alle medewerkenden). Daarnaast
is, groepsgewijs, een aantal officieren van dienst, ambtenaren rampenbestrijding
en communicatiemedewerkers bij de discussie betrokken. Hierdoor kregen ook de
opvattingen vanuit ‘de frontlinie’ een plaats. Tijdens het project hebben we alle
medewerking ervaren. De gespreksronde leverde ons niet alleen veel materiaal
op, maar vestigde ook bij de gesprekspartners de aandacht op dit belangrijke
onderdeel van de crisisbeheersing.
1.4 Opbouw van dit document
In deze notitie doen we verslag van de bevindingen. Eerst komt de M-factor als
probleem aan de orde. Waarover hebben we het eigenlijk? Deze probleemstelling
wordt vervolgens uitgewerkt, door te bekijken wat de werkzame factoren zijn die
we bij de M-factor ontdekten. Daarop volgt een beeld van de clou, de essentie
van deze factor. Met deze essentie in de hand brengen we tot slot in kaart welke
consequenties de bevindingen hebben voor de huidige werkwijze. We doen dat
niet als receptuur, maar door aandachtspunten en mogelijkheden aan te reiken.
4 5

2 De M-factor als probleem
2.1 Inleiding
Het project M-factor is geboren uit ’het gevoel soms belangrijke aspecten van een
incident te missen’.
Verrast worden door de gebeurtenissen, door de gang van zaken, door de
gevolgen. De ontdekking dat er een maatschappelijke uitstraling is die we niet
gevangen hebben, terwijl we het achteraf prima begrijpen.
Om onszelf niet op voorhand te beperken hebben we, bij de start van het project,
het begrip M-factor met opzet niet scherp gedefinieerd. Dat zou er immers toe
kunnen leiden dat de blinde vlekken waar we naar zoeken, door de definitie
buiten beeld zouden blijven. We zijn daarom op pad gegaan met een zeer globaal
en open beeld. Een nadere omschrijving van de M-factor was een van de beoogde
opbrengsten van het project.
2.2 Omschrijving
Op basis van de gesprekken kunnen we nu het begrip M-factor nader aanduiden.
Centraal staat het ontstaan van grote onrust of paniekgevoelens bij de burgers
tijdens of na een incident. Onrust die gemakkelijk leidt tot een escalatie van
onvrede en wantrouwen. De burger heeft het gevoel er niks aan te kúnnen doen,
terwijl hij van mening is dat de overheid er al lang wat aan had móeten doen: de
M-factor treedt in elk geval op bij ’zie-je-wel’-incidenten. Daar past het gevoel bij
van ‘niet begrepen te worden door het bestuur’. De onrust en onvrede kunnen
losstaan van de technische afloop van het incident en lijken daardoor irrationeel.
Ook de politieke context is belangrijk: plaatselijke of landelijke groeperingen
kunnen belang hebben bij het aanjagen van zorgen en bij het wegzetten van de
schuldvraag.
Als de onrust- en onlustgevoelens niet tijdig worden omgebogen, ligt een
bestuurlijke crisis in het verschiet. Er ontstaan verschillende belevingswerelden
binnen het publiek en het bestuur, met verschillende interpretaties van al dan
niet verstrekte informatie. Deze interpretaties wakkeren het wantrouwen aan en
kunnen leiden tot complottheorieën, waarin begrippen als bijvoorbeeld ’gevaarlijke
stoffen’ of ’rellen’ een eigen leven gaan leiden. Het gaat om beeldvorming,
waarin de media een (aan)jagende rol vervullen. Publiek, bestuur en media zijn
daarin niet drie homogene segmenten. Binnen elk segment zijn er mensen met
verschillende kijken, met verschillende reactiemogelijkheden.
waarbij twee broertjes om het leven kwamen.
Stille tocht na brandstichting in een woning
Deze omschrijving toont
een fenomeen dat niet
is voorbehouden aan de
operationele diensten; elke
maatschappelijke organisatie
kan ermee te maken krijgen.
Gezien onze doelstelling
echter beperken we ons
tot het taakveld van de
operationele diensten politie,
brandweer, GHOR/ambulance
en de gemeentelijke taak in de
crisisbeheersing.
De aanleiding tot het project lag in gebeurtenissen tijdens en na een incident.
Maar het is duidelijk dat het ontstaan en de aanpak van de maatschappelijke
impact besloten kunnen liggen in elke schakel van de veiligheidsketen: pro-actie,
preventie, preparatie, repressie en nazorg – in het bijzonder in de laatste drie. We
moeten onze blik dus niet alleen richten op het incident en wat daarop volgt,
maar ook op wat er aan vooraf ging.
3 Werkzame factoren
3.1 Inleiding
De maatschappelijke impact is een van de meest ingewikkelde factoren bij de
rampenbestrijding. Het heeft zijn eigen dynamiek. Het incident en de bestrijding
zijn te kwantificeren en te kwalificeren, maar hoe mensen zich vervolgens
gedragen en hoe paniek ontstaat, aanwakkert of juist niet, dat is bijna niet te
voorspellen.
De werkzame factoren kunnen we dan ook niet in een formule onderbrengen. We
kunnen er wel een aantal benoemen en bespreken, zodat we het fenomeen beter
gaan begrijpen. In dit hoofdstuk worden de volgende vijf werkzame factoren
uitgewerkt:
• de maatschappelijke beeldvorming als context;
• de onzekerheid en informatiepositie van burgers na een incident;
• de rol van de overheid als behandelaar en medespeler;
• de rol van de operationele diensten;
• de rol van de media.
6 7

3.2 Maatschappelijke beeldvorming in een global village
De maatschappelijke beeldvorming vormt de context waarbinnen een incident
plaatsvindt. Binnen elke woonomgeving of gemeente zijn er objecten of situaties
met een gevoelige historie. Veel gemeenten kennen hun gevoelige objecten
en situaties, zoals een chemische industrie of opslag van bestrijdingsmiddelen,
een grote camping of disco, intensief vervoer van gevaarlijke stoffen over een
spoorweg of snelweg om maar enkele voorbeelden te noemen. Het gaat om
gevallen waarvan het beeld of het gevoel is ontstaan dat de burgerij een groot
risico loopt (gezondheid, woning, kinderen) los van de vraag wat het technisch
gekwantificeerde risico is. Vaak ligt er een historie van bezwaren tegen het object
of de situatie, bezwaren die niet volledig werden gehonoreerd. Als er dan iets
gebeurt, zal de reactie zijn: “we hebben je gewaarschuwd”, ook al is er gebouwd
volgens de regelgeving. Voor de getroffen burgers onderstreept het hun onmacht
en de in hun ogen arrogante bestuurscultuur.
Uit de interviews is gebleken dat de gemeenten in de regio een vrij scherp beeld
hebben van dergelijke objecten op hun grondgebied. Dat is in dit verband
erg belangrijk, maar tegelijkertijd moeten we inzien dat de wereld heel klein is
geworden. Ook iets wat elders in Nederland of in het buitenland gebeurt, kan
een grote impact hebben op gevoelens van de mensen in de eigen regio. Onrusten
onlustgevoelens zijn een mix van vele ingrediënten. We zien dit bijvoorbeeld
bij landelijke thema’s zoals pedofilie, TBS en LPG-stations, die neerdalen in een
plaatselijke politiek-bestuurlijke situatie en aan een concreet incident worden
gekoppeld. Er ontstaat dan gemakkelijk een optelsom van op zichzelf staande
gevallen, met een escalerend karakter.
De werking van de factor ’maatschappelijke beeldvorming’ zien we steeds meer.
Veelal is er (gelukkig) geen nazorg nodig voor individuele slachtoffers, maar is er
wel aandacht nodig voor omwonenden en andere burgers, die met vragen zitten
over het optreden van de overheid en over de beslissingen die zijn genomen.
Ook omgekeerd blijkt de maatschappelijke beeldvorming een indringend effect op
de waarneming van incidenten te hebben, bijvoorbeeld als het gaat om verkeersongevallen.
Daar heeft de beeldvorming een dempende werking. Hoewel we in
het verkeer jaarlijks een gelijke van de watersnoodramp 1953 meemaken, is er
nog geen deltaplan tegen verkeersrisico’s en wordt veel bezwaar gemaakt tegen
preventief en correctief optreden in verkeerssituaties.
Gezien het bovenstaande moeten we de ernst van een incident niet alleen
afmeten aan het schadebeeld en het aantal slachtoffers, maar de feitelijke effecten
ook bekijken door de bril van de maatschappelijke beeldvorming.
3.3 Onzekerheid en informatie
Direct na een incident willen mensen weten wat er aan de hand is, of naasten
en verwanten in veiligheid zijn en hoe het incident verder zal verlopen. Daarna
informatie bij elkaar en bij hulpverleners.
In de omgeving van een brand zoeken omwonenden
volgen de vragen van ‘hoe
het kon gebeuren’ en ‘of het
incident zich kan herhalen’. Een
incident brengt onzekerheid
en mensen willen deze
onzekerheid reduceren.
Daarom wordt informatie
gezocht en de beschikbare
informatie wordt verslonden en
doorgegeven. Er zijn vandaag
de dag vele bronnen en de
bron van informatie is van
secundair belang. Per direct is
er informatie van bijvoorbeeld buren, omstanders, een oom die bij de brandweer
werkt of www.112brabant.nl. Dit wordt snel aangevuld met informatie van de
plaatselijke en landelijke media, soms zelfs internationale pers.
De essentie van een incident is echter juist de onduidelijkheid. Het duurt enige
tijd voordat we weten wat er precies gebeurd is en het duurt soms maanden
voordat we weten hoe het kon gebeuren. Het vacuüm in de beeldvorming
moet echter hoe dan ook worden opgevuld. Ieder maakt zijn eigen verhaal.
En daarbij hoort uitvergroting van de ernst van het incident en het falen van
anderen. De ontwikkeling van deze verhalen is sterk afhankelijk van het optreden
van de overheid, van de media en van de groepsprocessen in de kringen van
betrokkenen. Het optreden van de overheid en media komen hierna aan de orde.
De mogelijkheid tot regie van groepsprocessen is afhankelijk van de samenhang
in een gemeenschap. In een samenhangende gemeenschap ontstaan snel één
of twee grote verhalen, waaruit blijkt dat regie mogelijk is en kennelijk ook
gevoerd wordt. In onsamenhangende wooneenheden, die we in de stad kunnen
tegenkomen, zijn anonimiteit en individualiteit kenmerk en is regie lastiger.
Bij het maken van ‘het eigen verhaal’ wordt de maatschappelijke beeldvorming
verwerkt en wordt aanwezige (latente) irritatie ingeweven. Situaties worden
door mensen van een betekenis voorzien en vervolgens gaan mensen mede
naar deze betekenis handelen. Naarmate de tijd vordert, wordt het verhaal
steviger. Er worden nieuwe details ingepast. Informatie die strijdig is met het
verhaal wordt wantrouwend buitengesloten. In deze bewegingen zien we dat
de maatschappelijke impact een dynamisch karakter heeft: er is een escalerende
ontwikkeling in de tijd. In deze dynamiek zien we de afgelopen twee decennia een
herwaardering van het slachtofferschap. Werd het slachtofferschap vroeger bedekt
en verdekt beleefd, nu presenteren mensen zich nadrukkelijk als slachtoffer. Het
lijkt soms een begerenswaardig attribuut, met kennelijk belangrijke emotionele,
politieke en in toenemende mate financiële effecten. De vraag naar compassie is
gestegen, evenals die naar schadevergoeding.
8 9

3.4 Rol overheid
De overheid staat voor de taak om de maatschappelijke impact te verwerken, ziet
zich als het ware als behandelaar voor een opdracht geplaatst. Tegelijkertijd is de
overheid medespeler in het ’M-spel’. Deze dubbelrol is niet eenvoudig. Vanuit
haar verantwoordelijkheid voor preventie bijvoorbeeld, zal de overheid bedrijven
verplichten tot preventieve maatregelen tegen brand of een ‘alerteringssysteem’
tegen terrorisme introduceren. Deze preventieve maatregelen hebben tegelijkertijd
invloed op de maatschappelijke beeldvorming: een tot dan toe onbeduidend
onderwerp wordt stevig geagendeerd. Soms moeten de risico’s zelfs sterk worden
aangezet om de gemeenteraad of het parlement zover te krijgen dat men instemt
met de gewenste maatregelen. Hiermee stelt de overheid zelf de vraag aan de
orde of bijvoorbeeld het betreffende bedrijf wel in een bebouwde omgeving thuishoort.
Dit betekent dat de maatschappelijke impact niet alleen een vraagstuk is
dat na een incident speelt, maar ook vóórdat een incident plaatsvindt. Hoe ben je
als overheid in de voorbereidende sfeer met het object of de situatie omgegaan?
De dubbelrol van de overheid is nog lastiger, omdat de verwachtingen van
burgers niet eenduidig en soms strijdig zijn. De burger is kritischer geworden en
accepteert geen risico’s. Terwijl het leef- en consumptiepatroon tot allerlei risicovolle
processen van productie en transport dwingt, is het niet de bedoeling dat
we daar iets van merken (‘not in my backyard’). Dit maakt breedgedragen keuzeprocessen
nagenoeg onmogelijk.
Politieke partijen spelen hun eigen rol in dit vraagstuk. Profilering op gevoelige
thema’s, bijvoorbeeld door veel kritische vragen te stellen, is een van de manieren
om kiezers te trekken. Daarmee worden risico’s verder uitvergroot.
In haar rol als behandelaar moet de overheid optreden, maar tegelijkertijd
gedogen. De gemeente als abstracte organisatie is een heel gemakkelijk vijandbeeld.
De emoties in reactie op een gebeurtenis richten zich dan ook gemakkelijk
op de gemeente; de burgemeester of de wethouder zijn geschikte zondebokken.
Het is belangrijk dat burgers deze functionarissen als uitlaatklep kunnen gebruiken,
want dat maakt ruimte voor deëscalatie. Maar hoeveel ergernis kun je verdragen
en hoe moet je omgaan met onwaarheden die tijdens het stoom afblazen als feit
worden neergelegd?
Het vertrouwen in de bestuurlijke overheid en in de hulpverleningsinstanties
is een belangrijke factor. Bij de overheid wil men begrip en compassie zien,
terwijl overheidsdienaren toch vaak werken met een beperkte benadering vanuit
functionaliteit, met een bureaucratische houding.
straten zich met hulpverleningsvoertuigen.
Na een explosie in een opslagtank vullen de omringende
3.5 Rol operationele diensten
De operationele diensten hebben de taak het incident te bestrijden, en de wijze
waarop zij dat doen, het ’hoe’, is van grote betekenis voor de maatschappelijke
impact. Een incident kan zelden in onzichtbaarheid worden bestreden. Het schept
in eerste instantie vertrouwen als de burger ziet dat de diensten ingrijpen, maar
door de uitrukgewoonten kunnen hulpverleningsdiensten het probleem vergroten.
De aanwezigheid van veel voertuigen en mensen van de verschillende hulpverlenende
diensten is indrukwekkend. Hierdoor denken mensen al gauw dat er een
groot incident gaande is. Inzetprotocollen zijn lang niet altijd goed afgestemd op
het risicobeeld. Op basis van protocollen gaat men bij zwaardere risico’s gemakkelijk
over tot zware inzet onder het motto
’beter mee verlegen dan om verlegen’. Ook
bij onbeduidende incidenten komt door vrije
instroom een forse inzet voor, bijvoorbeeld
omdat de vrijwilligers van de brandweer het
incident niet willen missen.
Politie, brandweer en ambulance werken
met operationele grenzen. Voor hogerleidinggevenden
omvat dit 25% tot 100% van
het regionale zorggebied. Voor zover de
M-factor een bekendheid met de plaatselijke
verhoudingen vergt, leidt deze werkwijze tot
grotere risico’s. Men is immers niet plaatselijk
bekend en niet-betrokken bij de plaatselijke
omstandigheden. Men hoeft de volgende
dag ook niet verder met wat achterbleef. Er kan een onthechte vorm van incidentbestrijding
ontstaan, die alleen rekening houdt met de technische oplossing. Deze
werkwijze bevordert het maken van een onjuiste beoordeling van de maatschappelijke
gevolgen van het incident en het nemen van verkeerde beslissingen.
Een derde aspect in de rol van de operationele diensten is de voorlichting. Deze
is deels georganiseerd bij de officier van dienst en deels bij de voorlichterpool.
Juist omdat zij vaak als eerste stem van de overheid tot het publiek spreken,
is hun inschatting van de situatie cruciaal. Maar soms is de onderstroom nog
belangrijker: hulpverleningspersoneel dat eigen meningen ventileert naar de pers
of naar omstanders en plaatselijke opinieleiders. Deze berichten worden zeer
serieus genomen, omdat bij burgers en media dan het gevoel bestaat dat zij uit
de eerste hand, niet gefilterd door politieke belangen, informatie verkrijgen. Het
gegeven dat de uitvoerende hulpverlener door zijn taak en positie doorgaans juist
geen in- en overzicht heeft, dempt dat gevoel niet.
10 11

3.6 Media
De media spelen een bijzonder
belangrijke rol. Dit ligt voor de
hand, aangezien de M-factor
deels samen lijkt te vallen met
beeldvorming. Berichtgeving
in de media, ook voor zover
die uit het stellen van vragen
bestaat, kan tot escalatie
van zorgen en onrust leiden.
De mediale verhalen spelen
uiteraard in op de verhalen van
de burger, zoals aangeduid in paragraaf 3.3.
Het is de taak van de media verslag te doen en daar hoort het maken van een
eigen verhaal bij. Media zijn hierin niet belangeloos, zij moeten de eerste zijn
en nieuwsgierigheid oproepen naar hun uitzending of uitgave van vandaag
en morgen. Het betere verhaal is dus een spannend vervolgverhaal waarin de
extremiteiten worden opgezocht. “Geen commentaar”, elkaar tegensprekende
autoriteiten, uitvoerders die iets anders vertellen dan leidinggevenden, slachtoffers
die geholpen noch gehoord worden: het zijn mooie bouwstenen voor nader
onderzoek en om morgen op terug te komen. Indien een dergelijke trein eenmaal
loopt, is zij nauwelijks te stoppen of bij te sturen. Dan kan slechts gewacht
worden op een ander incident dat de aandacht afleidt. Nog lastiger wordt het als
een verhaal al bestaat, bijvoorbeeld omdat een thema landelijk reeds alle belangstelling
geniet. Valt een incident daarin te passen of te persen, dan staat niet meer
het incident centraal, maar krijgt het de proporties van het landelijke thema.
Nadere beschouwing leert dat spreken over ’de media’ een te grofmazige benadering
is. Media verschillen in kleur, belangstelling en verteltoon. Lokale, regionale,
nationale en internationale media verschillen in hun betrokkenheid. Deze
verschillen vragen om een verschillende benadering die wordt beperkt doordat
alles in de openbaarheid staat.
Er is één overeenkomst tussen vele media: de snelheid. Soms is de freelance
reporter eerder bij een brand dan de brandweer. Gereguleerde landelijke media
hebben een opkomsttijd van 15 tot 30 minuten of korter, vergelijkbaar met de
officier van dienst. Deze snelheid wordt gehaald, mede dankzij de directe informatie
die de media ontvangen vanuit onze meldkamer. De overheidsrespons moet
met deze snelheid rekening houden, als we het spel nog vanaf de aftrap willen
meespelen.
een persconferentie van de burgemeester.
De pers verzamelt zich in het gemeentehuis voor
4 Essentie
4.1 Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken hebben we de M-factor verkend. In dit hoofdstuk
proberen we de essentie te vangen. Uit de interviews met burgemeesters en
gemeentesecretarissen komt een ABC naar voren, met de volgende elementen:
• Alertheid
• Bestuurlijk leiderschap
• Communicatie en Compassie.
Naast de M-factor benoemen we deze – om in stijl te blijven – als de A-factor,
B-factor en C-factor.
4.2 Alertheid
In paragraaf 2.1 brachten we de M-factor in verband met ’het gevoel soms
belangrijke aspecten van een incident te missen’. Misschien even niet opgelet?
Dit wijst erop dat alertheid een cruciale factor is vóór, tijdens en na een incident.
Weten wat er onder de bevolking leeft, is hier het eerste belang. Als je van tevoren
verwacht dat iets maatschappelijke onrust zou kunnen geven, dan ga je er ook
al mee aan de slag. Dat vereist kennis van de risicovolle objecten, situaties en
evenementen in de gemeente en hun historie onder de bevolking. Noem het een
’M-risicokaart’. Dan is het mogelijk om al tijdens de preparatie alert te handelen.
Ook iets wat elders in het land of in het buitenland gebeurt, kan een grote impact
hebben op gevoelens van de mensen hier. Daar moet je steeds van bewust zijn en
je als bestuurder de vraag stellen of je daar iets mee moet doen.
Bij een incident is een juiste eerste inschatting ter plaatse essentieel: wanneer
vergt een incident bestuurlijke aandacht? Succesvol bestuurlijk optreden vereist
herkenning hiervan in een vroeg stadium. Dit vraagt om alertheid van de operationele
functionarissen gedurende het gehele incident. Want voor je het weet,
worden bestuurders door de pers gebeld terwijl ze nog niets weten.
Bij grotere incidenten zijn burgemeesters volgens protocol niet op de plaats
incident, maar in het beleidsteam. De burgemeester kan dus niet zelf, rechtstreeks,
het gevoel krijgen van wat er in die omgeving leeft. Er zijn nadrukkelijk
mensen ter plaatse nodig die zich bewust zijn van de maatschappelijke onrust
die er bij het incident ontstaat. Ook in het beleidsteam zijn mensen nodig die
aandacht aan de maatschappelijke impact besteden. Alert zijn heeft ook betekenis
voor de kleine dingen, zoals het vastleggen van de juiste namen en telefoon-
12 13

nummers. Het zijn vaak dit
soort slordigheden die bij
betrokkenen grote ergernis
opleveren. Daarbij kan het een
probleem zijn om protocollen
strak te hanteren. Protocollen
leiden namelijk gemakkelijk
tot isolement en tot ‘functioneren
met oogkleppen’ zonder
alert te zijn op signalen uit de
omgeving.
De noodzaak van alertheid
loopt door in de nazorg, ook als het incident ’technisch’ met succes is bestreden.
Voor de hulpverleners is het incident dan gedaan, maar voor burgers kan het dan
soms pas beginnen.
Een vraagpunt is de omvang van de gemeente: is het weten wat er leeft gemakkelijker
in een kleine gemeente dan in een grote? Het lijkt erop dat je in een grotere
gemeente de ’antennes’ voor maatschappelijke bewegingen nadrukkelijker moet
organiseren. Het massale karakter van de stad maakt bewegingen minder voorspelbaar.
Daar staat tegenover dat je in een dorp te gemakkelijk kunt denken dat
je wel weet wat er leeft.
4.3 Bestuurlijk leiderschap
De hantering van de maatschappelijke impact is de core business van de
burgemeester. Alert reageren door de operationele diensten maakt bestuurlijk
leiderschap mogelijk. Bij een incident verwacht de burger handelend optreden
van het bestuur, waarbij de rituele component minstens zo belangrijk is als de
functionele component.
Deze B-factor wordt vanaf het eerste moment bepaald. Hoe kom je als burgemeester
zo’n incident ‘binnen’? Tijdigheid en doortastendheid zijn hier de
steekwoorden. Dit betekent dat de burgemeester de eerste slag al heeft verloren
als hij niet direct kan optreden, bijvoorbeeld doordat hij van niets weet. De
burgemeester blijft dan achter de feiten aanhollen, kan niet acteren, maar alleen
reageren, bijvoorbeeld op wat media en burgerij aandragen. Burgerij en media
letten er op hoe lang het duurt voordat de hoogste in rang komt kijken. Dan gaat
het om zichtbaarheid en betrokkenheid als voorwaarden voor leiderschap.
De eerste fase van elk incident kenmerkt zich door informatietekort. Het bestuurlijk
leiderschap zal dus altijd om moeten gaan met een beperkte informatiepositie
met omwonenden na een incident.
De Eindhovense burgemeester Sakkers praat ’s nachts
over de oorzaak en het verloop van het incident.
Bij opschaling naar GRIP 3 wordt dit versterkt door het isolement waarin de
burgemeester gaat verkeren, afgesneden van het incident en van de gevoelens
onder de bevolking. Dit schept het risico dat de burgemeester als bestuurlijk leider
van de bevolking wordt uitgeschakeld, zodra hij als opperbevelhebber van de
operationele diensten wordt ingeschakeld.
4.4 Communicatie en compassie
De C-factor staat voor communicatie en compassie vóór, tijdens en na het
incident. Bij een groot incident is het oordeel over het optreden van het openbaar
bestuur en de diensten tijdens het incident in grote mate afhankelijk van de wijze
waarop wij in de voorfase aan beeldvorming gedaan hebben.
De wijze van communiceren door de gemeente en de burgemeester beïnvloedt
mede het vertrouwen. Het is niet zo dat intensief communiceren automatisch leidt
tot een groot vertrouwen: het effect kan ook zijn dat de zorg wordt aangewakkerd.
Communicatie begint met luisteren. Bij de mensen zijn en luisteren naar de
burger, naar gekozen vertegenwoordigers en naar informele leiders in de
gemeenschap. De leidraad bij de communicatie vanuit de overheid is: openheid
en transparantie. Ook als er dingen in het verleden fout zijn gegaan, is het
verstandig dat gewoon maar te vertellen. Laat weten dat je af en toe risico’s moet
nemen; een risicoloze maatschappij bestaat immers niet.
In de communicatie spelen de media, als belangrijke intermediair tussen overheid
en burgerij, uiteraard een beeldbepalende rol. Het goed omgaan met de media
vereist een hele goede organisatie. Komt er van de gemeente onvoldoende informatie,
dan gaan de media die zelf zoeken. Dus niet alleen communiceren als er
iets te melden is, maar steeds proberen om een open lijn te hebben.
Snelheid is belangrijk: geef meteen na een incident een persconferentie. Dat geeft
de kans om bestuurlijk leiderschap te tonen en zelf de lijnen uit te zetten. Doe je
dat niet, dan zit je altijd in de verdediging: de media maken hun eigen verhaal en
je kunt dat niet meer veranderen. Deze snelle bestuurlijke aanpak werkt uiteraard
niet meer, als operationele mensen de communicatie in het begin – goed
bedoelend – op zich nemen.
Risico’s afwegen en beheersen, is meer en meer een technische zaak geworden.
Daardoor kunnen de gevoelens van slachtoffers en burgers die zich door een
incident geraakt voelen gemakkelijk ondersneeuwen. Daarom is compassie een
belangrijk begrip, je zou het ook empathie kunnen noemen. Het belang van
compassie is toegenomen, omdat het maatschappelijk beeld van slachtofferschap
is veranderd. Vroeger plaatsten mensen zich niet graag in de slachtofferrol, nu
wordt daar gemakkelijker mee omgegaan. Het slachtofferschap wordt gepresenteerd
en daarbij past de compassie van de omgeving. En zeker van het bestuur als
14 15

– in de beeldvorming – ‘medeveroorzaker’
van het incident
(door gedogen, door falende
hulpverlening of gewoon als
zondebok).
De compassie staat nooit op
zichzelf, het komt mee of niet
mee met de communicatie.
Terwijl de communicatie een
goede organisatie vereist, zijn
‘empathie’ en ’organiseren’ in
feite tegenstrijdige begrippen.
Het bestuursvak vergt dat je je eigen gevoel buiten werking moet stellen en je
tegelijkertijd moet inleven in de ervaring van anderen, in de huid kruipen van de
direct- en de indirect-betrokkenen.
5 Consequenties voor de huidige
werkwijze
5.1 Inleiding
Hoe kunnen we ons beter op de M-factor instellen? Hoewel het ABC uit hoofdstuk
4 veel omvat dat ’tussen de oren’ moet zitten, is het de moeite waard om
praktisch te kijken naar onze huidige werkwijzen:
• moeten we aanvullende maatregelen nemen?
• sluiten de verwachtingen van bestuur en operationele diensten goed op elkaar
aan?
• zijn sommige huidige procedures in strijd met een goede hantering van de
maatschappelijke impact?
Uit de voorgaande hoofdstukken is één ding in elk geval duidelijk geworden: een
goede hantering van de maatschappelijke impact laat zich niet, of maar beperkt,
in protocollen vatten. Sterker: protocollair denken kan juist een bedreiging zijn.
In de protocollen moet de burger zich voegen naar de manier waarop wij ons
hebben georganiseerd en die ons goed van pas komt. Het is echter de kunst om
je als grotere organisatie te voegen naar dee individuele burger. Dat vergt eerder
improvisatie dan protocollering. Tegelijkertijd kunnen we niet zonder een helder
stelsel van afspraken.
ondersteuning naar het team van een basisschool nadat een leerlinge om het leven is gebracht.
Burgemeester Haas van Valkenswaard geeft in zijn functie van ‘burgervader’ uiting aan zijn medeleven en
Het probleem is ook niet in één hokje te plaatsen. Het kent vele aspecten en
elke betrokkene in de incidentbestrijding heeft ermee te maken. We moeten dus
niet denken aan een soort ‘M-brigade’ of een regionale ’M-functionaris’, die de
oplossing kan bieden.
In dit hoofdstuk bekijken we op welke manieren we onze hantering van de maatschappelijke
impact kunnen verbeteren. Ter sprake komen:
• de rolverdeling;
• de planvorming en de protocollen;
• de communicatie;
• de opleiding en oefening.
5.2 Rol burgemeester
De discussie over de maatschappelijke impact levert een beeld over de gewenste
rolverdeling. De formulering ‘De hantering van de maatschappelijke impact is
de core business van de burgemeester’ leidt ertoe dat we de burgemeester de
hoofdrol toekennen. Dit past ook bij de verwachtingen die burgers en media
hebben. Deze rol vereist dat de burgemeester snel en duidelijk in het incident
wordt gepositioneerd. Dit vinden we op dit moment maar beperkt terug in de
huidige werkwijzen en protocollen. In het regionale model rampenplan is de
burgemeester tot en met GRIP 2 passief opgenomen: de burgemeester ’wordt
geïnformeerd’. De regionale procedure Regionaal Opschalen Brand vermeldt
bij Grote Brand en bij Zeer Grote Brand onder informeren: ’op verzoek burgemeester’.
Dit verzoek kan bijvoorbeeld van de officier van dienst komen.
In dezelfde procedure worden de media al bij Middelbrand direct door de
Meldkamer ingeseind. Omdat (Zeer) Grote Brand doorgaans in opschaling wordt
gegeven na Middelbrand loopt de burgemeester al direct achter.
Sommige burgemeesters hebben met de operationele diensten een specifieke
afspraak gemaakt bijvoorbeeld direct informeren bij moord, verkeersongelukken
met dodelijke afloop of met meerdere gewonden, brand in woonhuis in de nacht
en soortgelijke incidenten. Het zou goed zijn als daar wat meer lijn in komt,
want hoe meer afwijkingen, hoe groter de kans dat het niet goed gaat. Het lijkt
verstandig om de protocollen op het punt van ’informeren burgemeester’ regiobreed
aan te passen, zodat voldaan kan worden aan de eis van tijdigheid. Een
aantal officieren van dienst brandweer geeft bovendien aan dat ze geen duidelijk
beeld hebben van wat burgemeesters willen weten en wat niet. De officieren van
dienst politie hebben hier helemaal geen beeld van. Een duidelijke lijn over het
informeren van burgemeesters neemt natuurlijk niet het belang weg van de juiste
inschatting die ter plaatse moet worden gemaakt, wanneer een incident wel en
wanneer niet om bestuurlijke aandacht vraagt.
Het informeren van de burgemeester betekent dat de burgemeester ter plaatse
kan komen zonder dat hij het opperbevel daar daadwerkelijk opneemt. Bij het ter
16 17

plaatse komen van de burgemeester zal hij
afstand nemen van het incident zelf en zich
concentreren op de effecten daarvan. Hij is
dan als burgervader present en in technische
termen dus ‘zonder functie aanwezig’. Dat
is iets waar de operationele diensten mee
moeten leren omgaan, de rol van de ‘burgervader’
mag door de diensten meer gekoesterd
worden.
Tijdens en na het incident vergt het vervullen
van de hoofdrol een structuur, waarbinnen
de aanspreekbaarheid van de burgemeester
invulling kan krijgen. Buiten de GRIP-indeling (GRIP 0) en in GRIP 1 en 2 is deze
structuur echter niet gegeven en in GRIP 3 en 4 is de burgemeester afgesneden
van het incident en van de bevolking. Hierop gaan we in paragraaf 5.5 nader in.
Van elke burgemeester is er maar één en daardoor is de burgemeester binnen de
eigen organisatie een ‘lonesome cowboy’ en ook nog eens in de hoogste positie.
De burgemeester heeft intern dus geen natuurlijke vakgroep en de andere ambtenaren
kunnen aarzelen over de vraag: kan ik mijn burgemeester coachen? En zo
ja: hoe dan? De burgemeester moet zich dus intern open en kwetsbaar opstellen,
om de noodzakelijke signalering en ondersteuning uit te lokken. Daarnaast is collegiale
ondersteuning belangrijk. Die is nu formeel georganiseerd vanaf GRIP 3 door
een adviesteam, maar we moeten zoeken naar wegen om het collegiaal contact
meer inhoud te geven, ook in de nazorgfase. Voor de gemeentesecretarissen geldt
een soortgelijk verhaal.
5.3 Rol gemeente - regionale voorzieningen
Wil je als gemeente de positie van regisseur hebben richting de hulpverlenende
diensten, dan moet je zorgen dat je het eigen huis op orde hebt. Het signaleren
van de maatschappelijke impact moet dicht bij ‘het gebeuren’ plaatsvinden en
dat vergt van de gemeente een omgevingsgerichte benadering. In de ambtelijke
wereld komen we echter vaak een verkokerde kijk tegen. Bovendien wonen steeds
meer medewerkers buiten de gemeente, waardoor ze geen deel hebben aan het
sociale leven in de gemeente waar ze werken. Op die manier zijn we, in vergelijking
met vroeger, heel wat antennes kwijt. Er zal gewerkt moeten worden aan een
meer omgevingsbewuste organisatie. Wil je de gevoeligheid voor signalen borgen,
dan moet het onderwerp steeds op de agenda staan: zowel onze eigen toegankelijkheid
als wat er leeft in de gemeenschap.
Multidisciplinair overleg bij een ongeval met een LPGtankwagen.
Ook over de rol van de ‘burgervader’?
De raadsleden, de communicatiemedewerkers en de medewerkers die veel op
de straat komen (buitendienst, bodes, etc.), kunnen een goede signaalfunctie
vervullen. Er moeten dan wel afspraken zijn over hoe die signalen op de goede
plek terechtkomen. Cruciaal zijn uiteraard de burgemeester, de gemeentesecretaris
en de communicatieadviseur. Deze drie zullen het toch als eerste tot
onderdeel van hun pakket moeten maken.
Bij crisis- en rampenbeheersing is het belangrijk dat er, naast de hulpverlenende
diensten, mensen actief zijn die de lokale situatie kennen en daarmee de burgemeester
van dienst zijn. Je kunt dan denken aan ambtenaren, maar ook aan raadsleden
en informele leiders uit het ambtelijke apparaat en uit de gemeenschap. Die
moeten van tevoren in kaart zijn gebracht zodat je ze snel kunt benaderen bij een
incident.
De regionale voorzieningen zijn een noodzakelijke aanvulling op de plaatselijke
slagkracht. Met name voor de vaktechnische behandeling van een ingewikkeld of
een groter incident zijn de collega’s uit de regio onontbeerlijk. We hebben niet
voor niets allerlei steunfuncties georganiseerd: in elke gemeente komen we op
een bepaald moment slagkracht en kwaliteit tekort. Vanuit de M-factor bekeken,
moeten we echter goed onder ogen zien dat regionale functionarissen meestal
níet uit de betreffende omgeving komen en soms noch de gemeente noch de
burgemeester kennen – laat staan andere gemeentelijke functionarissen die een
rol hebben in de crisisbeheersing. Tweedelijns ondersteuners moeten zich dus
steeds realiseren dat ze facilitair zijn: doen wat men lokaal niet kan, onder lokale
regie. We signaleren hier een spanning tussen enerzijds de professionalisering van
de operationele diensten die gewenst en noodzakelijk is voor een goede vaktechnische
behandeling van incidenten en anderzijds de professionele organisatie die
zich nergens iets van aantrekt: “dat is ons ‘pakkie an’ en dat zullen we wel in
regionaal verband regelen”. We moeten het soepel samengaan van technische
superioriteit en ‘couleur locale’ nog vinden.
5.4 Rol operationele leiding
De rol van de operationele leiding, zoals de officier van dienst (OVD) of de
commandant brandweer, is in de hantering van de M-factor niet eenvoudig.
In de afgelopen twintig jaar zijn incidenten complexer geworden en is er een
toenemende druk op de mediavoorlichting gegroeid. Dit heeft geleid tot het
aanstellen van regionale voorlichtingsfunctionarissen bij politie en brandweer.
In de huidige situatie is het zo geregeld dat bij monodisciplinaire brandweer- en
GHOR-incidenten en bij GRIP 1 de OVD optreedt als persvoorlichter. De OVD kan
een ander aanwijzen. In GRIP 2 wordt de commandant rampterrein bijgestaan
door een voorlichter uit de regionale pool.
18 19

De laatste jaren is er echter
steeds meer aandacht voor de
maatschappelijke effecten bij
incidenten en is de druk vanuit
media en burgerij alleen maar
toegenomen. Enerzijds vergt
dit een sterkere aanwezigheid
van de burgemeester en
het openbaar bestuur. Anderzijds
is uit incidentevaluaties
gebleken dat de OVD veelal alle
aandacht nodig heeft voor de
technische incidentbestrijding
en daardoor de buitenwereld minder in beeld heeft. De OVD-formule moet dus
worden versterkt op het aspect ’buitenwereld & communicatie’, bijvoorbeeld door
een tweede OVD of Hoofd-OVD in te zetten, óf de OVD-taak moet op dat punt
worden versmald. Onder OVD-en bestaat hierover nog geen eenstemmigheid.
Voor de OVD-politie geldt bovendien dat hij door hele regio opereert en het is
dan moeilijk om per gemeente om te schakelen. Vanwege de onbekendheid met
het gebied en de lokale situatie, is het voor de OVD-politie heel lastig te beoordelen
wat er leeft. Terwijl juist van de politie een antennefunctie wordt verwacht,
omdat de politie bij incidenten vaak opereert op de grens tussen het incident
en de omgeving. Mogelijk kunnen de netwerker of de buurtbrigadier hierin iets
betekenen, maar dat zijn geen functies in continudienst.
Burgemeesters zien voor de OVD primair de technische incidentbestrijding als
taak: schoenmaker hou je bij je leest. Vanuit hun positie aan de frontlijn worden
uiteraard wel signalen naar het bestuur verwacht; zij zijn op het moment van het
incident immers de ogen en oren ter plaatse.
Het is belangrijk dat we regiobreed over de taakstelling van de OVD in relatie tot
de omgeving tot één en dezelfde opvatting komen, die kan worden omgezet in
eenheid van handelen.
5.5 Planvorming en protocollen
De M-factor leent zich niet voor directe vertaling in allerlei werkafspraken en
protocollen, maar we kunnen het wel beter doen dan nu.
In veel gemeenten zijn risicovolle plekken en bedrijven wel in beeld, maar is dit
beeld compleet? Als je de historie kent, kun je al redelijk voorspellen waarover
onrust zal ontstaan.
Bij het maken van uitrukvoorstellen, rampbestrijdingsplannen en dergelijke, is
het belangrijk om de maatschappelijke impact als fenomeen te verwerken. In
tussen incident en omgeving.
Antennefunctie van de politie op de grens
het gebruikelijke scenariodenken kan de vraag naar de maatschappelijke uitstraling
worden meegenomen en kan de beeldvorming van het optreden worden
voorspeld; bijvoorbeeld het effect van zestig hulpverlenende voertuigen met
optische en geluidssignalen in een dorp.
Ook de hantering van zaken als realistisch oefenen, vals alarm en dergelijke
kunnen in de plannen aandacht krijgen.
De maatschappelijke betekenis kan ook meer plaats krijgen als aandachtpunt
in alle processen die voor de rampbestrijding zijn beschreven. We kunnen de
M-factor opnemen in de checklisten zodat deze niet vergeten wordt. We weten
hoe sterk je in het incident wordt gezogen en daar moeten we ons tegen
beschermen. We kunnen de gemeentelijke processen langslopen om te kijken voor
welke mensen de M-factor van bijzondere betekenis is. Naast de burgemeester,
de secretaris en de communicatieadviseur kom je dan bijvoorbeeld bij de mensen
die op straat de hekken zetten. De suggestie is gedaan om bij een aantal buitenfunctionarissen
nadrukkelijk de rol als ’verkenner’ te noemen. De praktijk leert dat
signalen uit de buitenring nu niet altijd doorkomen omdat het niet als zodanig is
benoemd en er geen afgesproken route voor is.
Er zijn ook praktische zaken die we kunnen verbeteren. Burgemeesters en
gemeentepersoneel met een rol in de rampbestrijding worden lang niet altijd
herkend of wordt de toegang tot de omgeving van het incident of tot het
gemeentehuis ontzegd. Pasjes of hesjes kunnen hier mogelijk uitkomst bieden.
Een set protocollen die centraal staat in de rampbestrijding is het rampenplan,
met daarin de GRIP-structuur. Bij monodisciplinaire incidenten en bij GRIP 1 en 2
moeten we meer van de mogelijkheid gebruikmaken om een gemeentelijk actiecentrum
in te stellen of gemeentelijk beleidsteam bijeen te roepen, ook als daar
technisch gezien vanuit de operationele diensten geen aanleiding voor is.
Bij GRIP 3 en GRIP 4 ontstaat het risico dat de burgemeester wordt gevangen
in de protocollen en weinig ruimte heeft om daarbuiten iets te doen. Hij mag
bij wijze van spreken ‘het hok niet uit’. Dat zijn gevaarlijke momenten: dat je zo
gevangen zit in het protocol, dat je vitale acties vergeet of nalaat. We moeten de
rol van de burgemeester in het beleidsteam wellicht heroverwegen. Is het niet
beter om in het beleidsteam de loco-burgemeester - of een technisch gespreksleider
- als voorzitter te laten optreden? Of moet de burgemeester voorzitter
blijven en de loco-burgemeester aanwijzen om op pad te gaan en daarover te
rapporteren?
Vanwege deze risico’s moeten we scherp zijn op het kiezen van het juiste opschalingniveau.
We moeten uitkijken dat GRIP niet gebruikt wordt als een soort
bestuurlijk of operationeel ‘behang’ dat aan de buitenwereld moet tonen hoe
goed wij het allemaal hebben voorbereid. De nadruk moet niet liggen op de
structuur, maar op de deskundigheid die indien nodig beschikbaar moet komen.
We moeten situationeel leiding kunnen geven.
20 21

Hoge GRIP-niveaus hebben bovendien een eigen uitstraling: het geeft een extra
accent op de ernst van de situatie, die op zichzelf schrik en onrust kan bevorderen.
Naast het scherp kiezen van het opschalingniveau moet de keuze dus ook
duidelijk aan de buitenwereld worden toegelicht.
Tot slot de Meldkamer. Vaak merkt men op de Meldkamer al in een vroeg stadium
welke gevoeligheden er onder de bevolking leven. Deze antennefunctie zal nog
sterker worden als het Regionaal Service Centrum binnen de Gemeenschappelijke
Meldkamer ook een formele taak krijgt in de informatieverstrekking aan burgers,
zoals wordt overwogen. Het Meldkamerpersoneel moet hier iets mee kunnen
doen en dat vergt een coördinator Meldkamer en een duidelijke afspraak over de
routing van dergelijke signalen.
Daarnaast is het belangrijk om de meldkamerinstructie ’informeren burgemeester’
aan te passen, zodra daarover een duidelijk beeld is ontstaan (zie paragraaf 5.2).
5.6 Communicatie
Communicatie is het sleutelwoord en die begint bij goede risicocommunicatie.
De gemeente moet ook in de voorfase goed met de bevolking gecommuniceerd
hebben, over en weer. Als dat is gelukt en er gebeurt een incident, dan weet men
ervan en is dus niet verrast. De burger weet dan in elk geval dat de gemeente
er alles aan heeft gedaan om te voorkomen wat er te voorkomen was. Wanneer
een bedrijf betrokken is bij het incident, is de opstelling van het bedrijf hierbij
uiteraard ook een belangrijke factor. Staat het bedrijf in de gemeenschap of met
de rug naar de samenleving? In dat laatste geval heeft men de beeldvorming van
de burger snel tegen zich, met doorwerkeffecten naar het bestuur. Bij een ernstig
incident staat luisteren centraal. De burgemeester moet bij de mensen zijn, dan
heeft ook de compassie een ‘voertuig’. Hij moet formeel en informeel de burger
de mogelijkheid bieden zich te uiten. Zoek de ‘stakeholders’ binnen de gemeenschap
en spreek de mensen aan, geef verantwoordelijkheid.
Tegelijkertijd wordt informatie verwacht. Openheid is de manier om geruchten de
kop in te duwen. Daar moeten we alert op zijn, want we vergeten als overheid
ook wel eens wat. Naar de mensen toegaan, of ze bij elkaar brengen, geeft de
mogelijkheid direct informatie te geven, los van allerlei verhalen die meestal snel
de ronde doen. Er gaan altijd wel dingen mis bij een groot incident en er is maar
één weg: gewoon vertellen. Maatschappelijke onrust is vaak gebaseerd op onwetendheid
en ongeïnformeerdheid. Op het moment dat je dat niet meteen en goed
rechtzet, dus niet tijdig bent, dan wordt het onbeheersbaar.
De media spelen in het hele verhaal een cruciale rol en daarmee ook de omgang
met de media. Misschien moeten we hierover eens met een aantal media rond de
tafel, of kunnen we de media betrekken bij oefeningen.
Gemeentelijke voorlichtingsavond.
Zoals in voorgaande paragrafen
al is aangegeven, is er geen
duidelijkheid over de verdeling
van de rollen in de communicatie.
De officier van dienst
moet er iets mee, maar is vaak
niet in de gelegenheid. De
burgemeester wil er iets mee,
maar het protocol ’alarmering
burgemeester’ sluit daar niet
op aan. Daarnaast zijn er de
gemeentelijke en regionale
communicatieadviseurs.
Dat zijn de mensen die in de frontlinie van de communicatie hun ondersteuning
moeten bieden. Het solo- of duo-karakter van de voorlichterfunctie in veel
gemeenten dwingt echter tot nadere afspraken met de buren of met de regio,
over 24-uurs dekking. Kortom: er is een duidelijke lijn over de rolverdeling bij de
communicatie gewenst, die we vervolgens kunnen omzetten in werkafspraken en
instructies.
5.7 Opleiding en oefening
De maatschappelijke impact vraagt alertheid vanaf het eerste moment, die
doorloopt gedurende het hele incident tot in de nazorg. Op dit moment krijgt
dat in opleiding en oefening van de vier disciplines geen specifieke aandacht.
Uiteraard is een heldere rolverdeling tussen operationele functionarissen en
bestuur een voorwaarde om tot een goede inbedding van de M-factor in de
opleiding en oefening te komen.
Het gaat hier niet in de eerste plaats om puur technische vaardigheden die
moeten worden bijgebracht. Het gaat allereerst om bewustwording, om het
aanbrengen van ’antennes’, om het verhogen van de gevoeligheid. Uitvoerend
personeel en operationele leiding hebben een belangrijke signalerende functie,
maar die werkt alleen als deze mensen over de gevoeligheid voor signalen
beschikken. De noodzakelijke bewustwording betreft ook de maatschappelijke
effecten van het eigen optreden die verder gaan dan de klus die we in technische
zin klaren. De brand die wordt geblust, de aanhouding, het afvoeren van
gewonden, de registratie van schade, daar gaat het ons technisch om, maar
maatschappelijk gaat het ook om de schrik, om de ergernis, om het vertrouwen.
Een voorwaarde voor de juiste bestuurlijke uitstraling is een goed samenspel
tussen de operationeel manager die de leiding heeft en het bestuur. Beiden
moeten zich bewust zijn van de M-factor en ervoor zorgen dat de B-factor tot haar
22 23

echt komt. We zijn in de formele, structurerende sfeer heel ver met de organisatie
van rampenbestrijding, maar in de praktijk staat er nog iets anders naast:
de mensen die met elkaar samenwerken, die elkaars ‘kijk’ moeten kennen en die
moeten aanvoelen welke dingen van wezenlijke betekenis zijn voor het beeld dat
je met elkaar bij burgers en media oproept. Dit betekent dat we in opleiding en
oefening meer accent moeten geven aan de relationele aspecten.
Naast de bewustwording en het
onderlinge samenspel kunnen
aspecten van de hantering
van de M-factor ook gewoon
getraind worden. Omgaan met
uitvergroting van gebeurtenissen,
met onjuiste verhalen,
met het afreageren van woede
en machteloosheid, met het
kiezen van de juiste timing, met
het aanwezig zijn of niet: het
kan allemaal oefenstof zijn.
De genoemde punten gelden
meer of minder voor alle disciplines:
politie, brandweer,
GHOR, gemeentepersoneel, bestuurders. Politie, GHOR en beroepsbrandweerpersoneel
vergen extra aandacht omdat deze functionarissen vaak een groot werkterrein
hebben – bijvoorbeeld de hele regio – en weinig bestuurlijke contacten.
De politiemensen hebben bovendien een bijzondere rol omdat zij hun werk
vaak doen aan de rand van het incident. Ze kunnen dus op het grensvlak tussen
incident en omgeving als ’verkenner’ optreden.
Ook bij gemeentepersoneel dat een rol heeft in de incidentbestrijding ervaren
we regelmatig een naar binnen gerichte houding, in plaats van alertheid op de
omgeving. Terwijl maatschappelijke signalen juist vanuit de gemeentekring mogen
worden verwacht, want de gemeente als zorggebied is de core-business van de
gemeente als organisatie.
En alert zijn op wat er in de omgeving gebeurt, bleek de noodzakelijke voorwaarde
om aan de slag te gaan met de M-factor.
hebben voor de mens achter de betrokkenen.
Alert zijn op wat er in de omgeving gebeurt en oog
6 Samenvatting
De afgelopen jaren is de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing
in onze regio er met sprongen op vooruitgegaan. We delen nu onze kennis en
onze technische specialismen, zodat een getroffen gemeente er niet meer alleen
voor staat. In heldere procedures en protocollen hebben we de ‘best practices’
vastgelegd, zodat we ernaar kunnen handelen en onze inzet kunnen evalueren.
De rampenbestrijdingsorganisatie is technisch-functioneel een eind op de goede
weg.
Naarmate we technisch-functioneel vooruitgang boeken, wordt de vraag belangrijker:
waar blijft de mens - de burger - met zijn vragen, twijfels en emoties? Is
daar nog plek voor? Zien we die mens nog wel in alle verschijningsvormen die
zich bij een crisis voor kunnen doen? Hebben we voldoende oog voor de maatschappelijke
impact en uitstraling van incidenten en van ons optreden als bestuurders
en als hulpverleners, kortweg de M-factor?
Dit was het thema van het Project M-factor dat op 23 november 2005 werd
afgesloten met een presentatie voor de burgemeesters van de gemeenten in de
regio Zuidoost-Brabant. Dit project was een initiatief van het Veiligheidsbureau
Zuidoost-Brabant. Daarmee werd invulling gegeven aan de aanbevelingen uit de
incidentevaluaties die de Sector Crisisbeheersing van de Regionale Brandweer in
2004 en 2005 had uitgevoerd. In het project zijn de burgemeesters en een aantal
gemeentesecretarissen van de regiogemeenten bevraagd op hun beelden bij deze
M-factor en hoe ermee om te gaan. Dezelfde vragen werden voorgelegd aan de
kringen van officieren van dienst, communicatieadviseurs en ambtenaren rampenbestrijding
in de regio.
Vanuit deze brede kring kwam een duidelijk beeld naar voren dat is vastgelegd
in deze rapportage. We willen ervoor zorgen dat we oog hebben voor de mens
achter het slachtoffer. We willen voorkomen dat de technische en protocollaire
structuur van de rampenbestrijding het menselijke overheerst. Dit ‘oog voor de
mens’ kan alleen voluit openstaan, als ook de hulpverleners en de bestuurlijk
verantwoordelijken zich als mens in hun rol kunnen bewegen. Weliswaar geleid
door protocollen als richtsnoer, maar op elk moment in staat om op basis van
signalen situationeel leiderschap te tonen.
Uiteraard vereist dit dat die signalen worden opgevangen voor, tijdens en na een
incident. Het vergt Alertheid van hulpverleners, gemeentepersoneel en bestuurders.
Bovendien is tijdens een incident Bestuurlijk leiderschap vereist. De burger
wil zien dat er handelend wordt opgetreden, dat het bestuur de situatie naar het
mogelijke beheerst. Dat vergt dat de burgemeester tijdig wordt gealarmeerd en
24 25

zich vervolgens ook in de gemeenschap kan begeven. Want alleen een bestuur
dat zichtbaar in de gemeenschap staat kan de noodzakelijke Communicatie met
de burgers en de media op een krachtige wijze vorm en inhoud geven. En alleen
door te communiceren kunnen we onze compassie met de slachtoffers tonen.
Zo komt deze rapportage tot een ABC van de andere kant van de rampenbestrijding
en crisisbeheersing, voorbij de technisch-functionele aspecten. Met dat ABC
in beeld kunnen we nog eens goed bekijken hoe we het nu doen en wat er beter
kan. Niet om de resultaten van tien jaar bouwen aan de rampenbestrijding weg te
gooien, maar om vanuit het huidige niveau weer een stap voorwaarts te zetten.
Als we kijken naar de ‘antennes’ die we nodig hebben, zien we dat we er een
aantal zijn kwijtgeraakt: steeds minder ambtenaren wonen in de gemeente, steeds
meer operationele officieren werken regiobreed en kennen daardoor de plaatselijke
omstandigheden steeds minder.
We zien dat de burgemeester bij grote incidenten vaak opgesloten raakt in het
beleidscentrum en weinig voeling met de omgeving heeft. De officieren van
dienst moeten uiteraard oog hebben voor wat er in de omgeving van het incident
gebeurt, maar deze worden snel in het incident gezogen. Zodoende lopen we
gemakkelijk belangrijke signalen mis. Op de gemeenschappelijke meldkamer
worden signalen van burgers wel gehoord, maar daar weet men niet waar men ze
kwijt kan.
Ook de communicatie is voor verbetering vatbaar. Openheid is de manier om een
eind te maken aan geruchten. Daar moeten we alert op zijn, want we vergeten
als overheid ook wel eens wat. De burgemeester heeft in de communicatie de
sleutelrol, ondersteunt door de gemeentevoorlichter.
De M-factor is een goed onderwerp voor opleiding en oefening. Omgaan met
uitvergroting van gebeurtenissen, met onjuiste verhalen, met het afreageren
van woede en machteloosheid, met het kiezen van de juiste timing, met het
aanwezig zijn of niet: het kan allemaal oefenstof zijn.Het gaat dan niet om puur
technische vaardigheden die moeten worden bijgebracht. Het gaat allereerst
om bewustwording, om ‘antennes aanbrengen’, om het verhogen van de
gevoeligheid. Want gevoeligheid voor wat er in de omgeving gebeurt, bleek de
noodzakelijke voorwaarde om aan de slag te gaan met de M-factor.
7 Bijlage: overzicht medewerkenden
Geïnterviewde personen:
Ir. J. Beenakker
burgemeester Asten
Drs. G.J.M. Cox
burgemeester Veldhoven
J.G.M. Daandels
burgemeester Deurne
Mw. A.M. Demmers-van der Geest burgemeester Best
Mw. M.J.D. Donders-de Leest burgemeester Geldrop-Mierlo
Drs. J.F.M. Gaillard
burgemeester Son en Breugel
J.J.P.M. Gilissen
burgemeester Laarbeek
Drs. J.E.A. Haas
burgemeester Valkenswaard
Mw H.P.G.M. Houben-Sipman burgemeester Eersel
Drs. A.A.M. Jacobs
burgemeester Helmond
Mw. I. de Jong-van den Heuvel burgemeester Reusel-De Mierden
Mr. W.R. Ligtvoet
burgemeester Nuenen, Gerwen en
Nederwetten
J.L.D. van der Linde
burgemeester Heeze-Leende
Mr. J.A.H.G. van Maasakkers burgemeester Gemert-Bakel
B.P. Meinema
burgemeester Cranendonck
Drs. A.B. Sakkers
burgemeester Eindhoven
Mr. G.G.I.M. Speetjens
burgemeester Oirschot
A.P.M. Veltman
burgemeester Someren
A.H.M. Verhoeven
burgemeester Bergeijk
Mr. H.C.R.M. de Wijkerslooth burgemeester Waalre
L.J.M. Bertens
gemeentesecretaris Reusel-De Mierden
A.J.G. Bex
gemeentesecretaris Bergeijk
Drs. K.J.P.A. Boonen
gemeentesecretaris Veldhoven
Drs. H.G.J. van den Boorn
gemeentesecretaris Nuenen
Drs. A. van Etten
gemeentesecretaris Son en Breugel
Mr. J.J.P.M. van Hout
gemeentesecretaris Bladel
Mr. A.C.J.M. de Kroon
gemeentesecretaris Helmond
Ir. C.A.J.M. Langerwerf
gemeentesecretaris Eindhoven
Mr. H.J.M. Timmermans
gemeentesecretaris Eersel
Mr. W.M.A. Verberkt
gemeentesecretaris Asten
J.H.M. Vlerken
gemeentesecretaris Geldrop-Mierlo
Brainstormsessies:
• Ambtenaren rampenbestrijding • Officieren van Dienst Brandweer • Medewerkers
Integraal Veiligheidsbeleid • Officieren van Dienst Politie • Voorlichters
26
27

Informatie
Nadere informatie over de ‘M-factor’ is te verkrijgen bij:
Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant, tel.: (040) 260 86 33,
e-mail: veiligheidsbureau@hvrzob.nl
Met dank aan de burgemeesters en gemeentesecretarissen van de regio
Zuidoost-Brabant, aan de Provincie Noord-Brabant en aan alle anderen die
hun bijdrage hebben geleverd.
© Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden
verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand,
of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch,
mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de Regionale Brandweer
Zuidoost-Brabant.
Colofon
Initiatiefnemer Henk Tromp, hoofd sector Crisisbeheersing,
Regionale Brandweer Zuidoost-Brabant
Opdrachtgever Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant
Projectgroep Marga Baeten (projectleider), Jan Groenenberg, Annemieke
Vos, Tiny Wijnands, Thom Verleg, Bert Wiegant (redactie)
Vormgeving Bureau HOW, Eindhoven
Fotografie Fotopersbureau Bert Jansen, Eindhoven
Eindhoven, maart 2006
in samenwerking met de 21 gemeenten in de
Regio Zuidoost-Brabant
28