BUNDELING: EEN GOUDEN GREEP? - KpVV

Al een halve eeuw blijkt bundeling een ijzersterk concept in de
ruimtelijke planvorming. Waarin schuilt de kracht, waarom is het
zo bruikbaar gebleken in Nederland? En is er nog toekomst voor
bundeling, gezien trends als toenemende versnippering en automobiliteit?
In dit boek vindt u de antwoorden.
Dit boek is een samenwerking van het Programma Ruimte en Mobiliteit,
Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM), het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Nederlands
Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (Nirov.).
Het programma Ruimte & Mobiliteit (2004-2007) heeft als doel om decentrale
overheden te ondersteunen bij het effectief vormgeven en uitvoeren
van een samenhangend beleid voor ruimtelijke ordening en mobiliteit. Het
Programma Ruimte & Mobiliteit is ondergebracht bij het Kennisplatform
Verkeer en Vervoer (KpVV). Om de verschillende beroepsgroepen in het veld
goed te kunnen te bereiken wordt samengewerkt met Nirov (Nederlands
Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting), CROW (kennisplatform
voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte) en Vereniging
STADSWERK Nederland.
BUNDELING: EEN GOUDEN GREEP?
BUNDELING:
De betekenis van bundeling van verstedelijking
EEN GOUDEN
en infrastructuur in verleden, heden en toekomst
GREEP?
Rianne Zandee (red.)

BUNDELING: EEN GOUDEN GREEP?

BUNDELING:
De betekenis van bundeling van verstedelijking
EEN GOUDEN
en infrastructuur in verleden, heden en toekomst
GREEP?

Colofon
Redactie
Michiel Smit, Maartje van Ravesteyn (Nirov, eindredactie); Willem Buunk, Raymond Linssen (Nirov);
Peter Walbeek (Ministerie VROM); Hans Hilbers (Ruimtelijk Planbureau); Rianne Zandee (KpVV,
Programma Ruimte & Mobiliteit, hoofdredactie)
4
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Experts
Frank Le Clercq (Universiteit van Amsterdam, faculteit Maatschappij en Gedragswetenschappen/
Twynstra Gudde); Karst Geurs (Milieu- en Natuurplanbureau); Henk Meurs (Radboud Universiteit
Nijmegen, faculteit der Managementwetenschappen/ MuConsult); Friso de Zeeuw (TU Delft,
faculteit Bouwkunde/Bouwfonds)
Met dank aan
Boudewijn Bach, Bert Beukers, Tijs van den Boomen, Willem Buunk, Hans van der Cammen, Frank
Le Clercq, Paul van de Coevering, Kees Doevendans, Robert van Dongen, Ruud Filarski, Karst Geurs,
Jaap Groenendijk, Roland de Groot, Gert Jan Hagen, Arno Hendriks, Hans Hilbers, Frank van der
Hoeven, Marten Janse, Berry de Jong, Bert Klarus, Jan Willem van Kuilenburg, Rudi Lagerweij, Hans
Leeflang, Raymond Linssen, Cees Maat, Merijn Martens, Henk Meurs, Gijs Mom, Hugo Priemus, Henk
Puylaert, Theo Quené, Maartje van Ravesteyn, Arnout Schoemaker, Anne Schram, Joost Schrijnen,
Michiel Smit, Danielle Snellen, Niels Sorel, Herman Vuijsje, Peter Walbeek, Jenno Witsen, Bert van
Wee, Michiel van Well, Rianne Zandee, Friso de Zeeuw.
Ontwerp Manifesta, Rotterdam
Omslagfoto Almere (Foto: Aero Data)
Pictogrammen uit: Stedenbouw en verkeer, een selectie uit de gereedschapskist van Bach
Drukwerk GTV Drukwerk Project Management
Oplage 3.000
ISBN-10: 90-809958-4-3
ISBN-13: 978-90-809958-4-0
Rotterdam, oktober 2006
© KpVV, Programma Ruimte & Mobiliteit
Postbus 1031
3000 BA Rotterdam
telefoon 010-2825662
fax 010-282 5023
www.ruimte-mobiliteit.nl

Inhoudsopgave
6
Voorwoord
Bundeling gebundeld Rianne Zandee
8
Summary
10
Inleiding
Waar is bundeling goed voor? Michiel Smit
13
TERUGBLIK (1956-2000)
Bundeling als meervoudig antwoord op veranderende ruimtelijke kwesties
Het Middelste Alternatief Anne Schram
74
Bundelingsbeleid succesvol geweest Karst Geurs
76
Vinex, de mobiliteitseffecten van recent bundelingsbeleid Hans Hilbers en Daniëlle Snellen
5
82
87
116
120
130
Spreid-sluit: zwemles voor ruimtelijke planners Hugo Priemus
HEDEN
De periode 2000-2010
Gedecentraliseerde bundeling Frank van der Hoeven
Van deur tot deur
Netwerkanalyses Frank le Clercq en Jaap Groenendijk
De ruimtelijke ontwikkeling in kaart Hans Hilbers en Arno Hendriks
Ruimtelijke ontwikkelingen afgestemd op infrastructuur? Henk Meurs en Rianne Zandee
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
137
TOEKOMST
De periode 2010 en verder
Naar een nieuwe toekomst voor bundeling Willem Buunk
170
Verder kijken dan slechts enkele decennia
Is bundelingsbeleid robuust? Bert van Wee en Kees Maat
174
179
182
Een blik over de grens
Ruimte en mobiliteit in een internationaal perspectief Paul van de Coevering
Ruimte en mobiliteit in Europese steden Merijn Martens
Lyon - stedelijke (her)ontwikkeling in ruimte en verplaatsen Raymond Linssen
187
Epiloog
Bundeling: een gouden greep? Rianne Zandee

Voorwoord
Bundeling gebundeld
6 Rianne Zandee
KpVV Programma
Ruimte & Mobiliteit,
Rotterdam
Het is een mooie zonnige middag in september 2005. Een select gezelschap van bestuurders en
beleidsmakers van het rijk, de regio en de gemeenten, het bedrijfsleven en de maatschappelijke organisaties,
is bij elkaar gekomen voor een rondetafelgesprek over bundeling. De houdbaarheid van bundeling
als inrichtingsprincipe voor de ruimtelijke inrichting van Nederland is onderwerp van gesprek.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De vraag die voorligt is: willen we nog wel bundelen en kunnen we nog wel bundelen. In de Nota
Ruimte wordt enerzijds nog van bundeling en verdichting gesproken. Men heeft het over bundelingsbeleid
voor infrastructuur, verstedelijking en economische activiteiten en een verdichtingsopgave
van veertig procent binnenstedelijk. Door anderzijds gemeenten het recht te geven te bouwen
voor eigen bevolking, maakt dat (gespreide) ontwikkelingen in het landelijke gebied mogelijk.
Bovendien zet de Nota Ruimte sterk in op decentralisatie en legt de verantwoordelijkheid voor invulling
en realisatie van de plannen neer bij regio en gemeenten. De uitvoerbaarheid van bundeling en
verdichting van verstedelijking blijkt keer op keer weerbarstig en wordt bemoeilijkt door de regelgeving
rond luchtkwaliteit en externe veiligheid.
Tijdens die bijeenkomst in september is het Jaap Modder die opmerkt dat het in 2006 vijftig jaar
geleden is dat bundeling als principe in de ruimtelijke ordening geïntroduceerd werd. Hiermee is het
idee voor dit boek geboren, de zoektocht kan beginnen. De zoektocht naar de betekenis van bundeling
voor de ruimtelijke inrichting van Nederland in het verleden, heden en de toekomst. Een letterlijke
zoektocht ook naar data, feiten en onderzoek om de historische en huidige ontwikkelingen in
kaart te brengen. De collage van informatie die voor u ligt, is het resultaat. Ik ben de redactieleden,
auteurs en experts zeer erkentelijk voor hun adviezen, hulp, bijdragen. Zonder jullie inzet en enthousiasme
was het niet gelukt om in zo korte tijd deze publicatie te maken.
De uitkomst van de zoektocht heeft me in positieve zin verrast en de conclusies van het rondetafelgesprek
van een jaar geleden bevestigd. De vraag of bundeling de afgelopen vijftig jaar nut heeft gehad
kan volmondig met ‘ja’ beantwoord worden. Bundeling zorgt voor een efficiënt en duurzaam gebruik
van de ruimte. En als het aan de decentrale beleidsmakers ligt, zal bundeling ook de komende decennia
een belangrijke rol blijven spelen. Ook voor de toekomst lijkt bundeling een robuuste strategie.

7
Foto: Lex Broere, Nieuwerkerk a/d IJssel
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
We hebben een vijftig jaar lange planningstraditie van bundeling opgebouwd, als tegenkracht van
ongebreidelde spreiding. Die traditie moeten we koesteren, want de effecten van bundeling zijn
vooral op de lange termijn meetbaar, blijkt uit (internationaal) onderzoek. De toekomst zal leren of
de decentrale overheden er in slagen om de lastige bundelings- en verdichtingsopgave daadwerkelijk
te realiseren en weerstand te bieden aan de (markt)krachten om te bouwen in de groene wei,
wat altijd nog een stuk makkelijker en vooral goedkoper lijkt. De resultaten van een analyse van
plannen uit de Nieuwe kaart van Nederland zijn vooralsnog niet positief hierover.
Wat mij betreft is met deze publicatie het debat over bundeling en verdichting niet gesloten, maar
juist heropend. We moeten praten over de waarden die we met bundeling willen beschermen (zoals
het Groene Hart?), over de plekken waar we wel en niet willen bundelen en over hoe we dat het
beste kunnen doen om te komen tot duurzame oplossingen, die ook voor de volgende generaties
acceptabel zijn. Wat mij betreft staat bundeling weer hoog op de agenda als het gaat om de keuzes
die we maken voor de inrichting van Nederland. En de zoektocht naar hoe we dat het beste kunnen
doen, moet met kracht worden voortgezet.

Summary
Urban compaction (bundeling) is a robust concept in Dutch planning. During the last fifty years it
has played a prominent role in almost every national spatial policy document, although each time in
a different form: clustered dispersal (Second National Policy Document on Spatial Planning, 1966),
growth centres and growth towns (Second and Third National Policy Documents), the compact city
policy (Third National Policy Document, 1973-1983), ‘Vinex districts’ – the major urban extensions
(Supplement to the Fourth National Policy Document on Spatial Planning, 1990) and concentration
areas (National Spatial Strategy, 2004). There is no reason why urban compaction will not continue
to play a significant role, again taking on a series of different forms. Policy makers have always considered
major urban centres (like Paris and London) to be undesirable in the Netherlands, but have
also resisted the ‘despoiling’ of open landscapes by encroaching suburbanisation. Clustered dispersal
(gebundelde deconcentratie), also referred to as the ‘Middle Option’, moves between these two
extremes.
8
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Infrastructure has a decisive impact on spatial policy, and the planning of housing developments
depends to a large extent on access. In the 1960s the emphasis was on car access, but in the 1970s
the tide turned and more thought was given to the external effects of road traffic. This was one
reason why additional road capacity was generally obtained by widening existing roads and routing
new roads as close as possible to other infrastructure. Public transport was promoted, but
nevertheless lost ground to the private car. Around 2000, policy again changed course, and the
negative normative judgement on car use disappeared.
But the land use / car mobility issue will not go away, and continues to attract further investigation.
A recent study shows that over the last thirty years urban compaction policy (bundelingsbeleid) has
reduced car use (in terms of total kilometres driven) by 5 to 10 percent. Car use has also been curbed
by the Vinex policy (new housing concentrated in a limited number of major urban extensions),
although this does not apply to the busiest roads. However, policy coordination between the planning
and environment ministry and the transport ministry does not do full justice to the close relation
between planning and mobility. Public transport connections to new housing and employment areas,
for example, almost always come too late. But the most recent government policy documents, the
National Spatial Strategy and the Mobility Strategy, do promise improvement. The network analyses
announced in the Mobility Strategy, which interpret spatial and movement patterns at regional level
instead of just the intensity/capacity ratio of roads, may provide an answer.
Nevertheless, the Spatial Strategy and Mobility Strategy follow highly different steering philosophies.
The National Spatial Strategy is based on a decentralisation of responsibilities and funding, while the
Mobility Strategy gives central government responsibility for integrating national infrastructure into
the landscape – from survey, planning and design to funding and implementation. The ambition of
having public transport in place when new housing developments are reaching completion has
proved difficult to achieve, though. Of the finances earmarked for public transport under the ‘general
goal-oriented grant’ (Brede Doeluitkering), in practice not all are actually used for this purpose, which
can frustrate implementation of urban compaction policy. Further constraints are imposed by the
European directives on noise, air quality and external safety, particularly around infrastructure. These
severely restrict potential new building and infill development along motorways and other transport
infrastructure. Besides the policy constraints, an additional obstacle to urban compaction is the flight
from the central urban areas – a widespread and growing trend. The National Spatial Strategy even
facilitates this process by allowing municipal councils to build new housing for the local population.

All in all, implementation of urban compaction policy is under pressure, as illustrated by a recent
analysis of the New Map of the Netherlands (a digital interactive database with all completed and
approved development plans in the Netherlands): building activities are increasing around motorway
slip roads and declining around railway stations.
An important objective of urban compaction policy has always been to curb car use. An international
comparison is revealing: there does indeed appear to be a relation between urban compaction (in
whatever form) and choice of transport mode. More compaction or clustering leads to greater use
of public transport. High population densities in the cities are also connected with increased use of
public transport, but this must be accompanied by a high level of service, supporting policies (such as
strict parking regulations) and considerable patience. The city of Lyon in France is a good example of
how public transport (in this case light rail) can provide the backbone for new urban development.
Looking to the future, we see an increasingly mobile population. Besides commuter journeys, new
forms of mobility associated with other activities are developing apace, including the fast growing
leisure industry, and ‘pointless mobility’: driving somewhere just for the fun of it; the modern
equivalent of sitting by a ditch and sucking on a straw. These new journeys make the roads busier
and congestion less predictable.
Not only can we expect traffic to increase, but it seems it will also become more difficult to steer
developments through the adoption and execution of policy. To implement its policies, government
is increasingly dependent on close cooperation with private parties, civil society organisations and
individuals. Moreover, scenario studies by the Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis
indicate that policy measures have little quantitative effect: at best a few per cent reduction in
mobility. The age of building major new motorways is over. Should we conclude, therefore, that soon
we will all be stuck in the traffic queue? Luckily, no. Extra capacity can be gained by widening existing
roads and completing the supporting road network, especially outside the Randstad. But regional
and provincial authorities must actually receive sufficient funds to do this. In future, technological
developments may also create more breathing space, although considerable thought will have to be
given to their integration into existing structures and organisations. For public transport gains should
be sought through better linkage between the various modes of transport, as has already been
achieved by Randstadrail.
9
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In the field of policy there seems to be a future in seeking to adjust the socio-economic characteristics
of groups and individuals instead of focusing just on locational issues. For example, a highly-qualified
full-time employee with children is twice as mobile as the average person; a pensioner living in rural
East Groningen in the far north of the country is much less mobile. For urban compaction policy
specifically, it will prove difficult to check and reverse the socially-driven flight from the central urban
areas in the usual way, with hefty policy documents. But the growing level of public engagement
(e.g. NIMBY), in combination with more coercive European regulations, could effecti-vely bridge that
gap. The most important development in the future of urban compaction policy, though, will be
relaxing the hold of spatial units and giving more emphasis to steering people’s behaviour. We could
see numerous ‘new style’ compaction deals. For example, a transport company and property
developer could enter into a joint venture for the development of offices in a (highly accessible by
public transport) location. Instead of a restricting condition, urban compaction would then be a
quality in itself.

Inleiding
Waar is bundeling goed voor?
Illustraties: Karin Dekker, Amsterdam
10 Michiel Smit
Een ruimtelijk concept dat een halve eeuw standhoudt, je maakt het niet vaak mee. Het concept
Nirov, Den Haag bundeling valt die eer ten deel en dat geeft alle reden er een boek over uit te brengen. Wat is de
kracht van het concept, waarom is het zo bruikbaar voor de ruimtelijke inrichting van Nederland?
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Om een antwoord op die vragen te geven, moeten we stilstaan bij de betekenis van het begrip bundeling.
Etymologisch beschouwd is het een losse verzameling van gelijksoortige elementen, vaak
langwerpig van vorm. In ruimtelijke context kun je spreken van concentratie van stedelijke en economische
functies (wonen, werken, voorzieningen) en infrastructuur binnen een bepaald gebied. Deze
concentratie van activiteiten kan op verschillende manieren plaatsvinden:
• monofunctioneel (meer van hetzelfde) en multifunctioneel (meerdere functies);
• in hoge dichtheden en in lage dichtheden.
Tot slot wordt onderscheid gemaakt in de plaats waar bundeling plaatsvindt, namelijk binnen
bestaande verstedelijking (inbreiding) of net daarbuiten (uitbreiding).
Deze visie is goed verankerd in het Nederlandse instrumentarium van rijksnota’s, provinciale
streekplannen en gemeentelijke bestemmingsplannen. Hun wezenskenmerk is het aangeven
waar bepaalde activiteiten wel of juist niet mogen plaatsvinden.
Door het begrip zo te beschouwen is tevens een antwoord gegeven op de vraag naar de kracht van
het concept: het is zeer flexibel in te vullen en het kan beleidsmatig goed worden gestuurd. Gebundelde
deconcentratie (het groeikernenbeleid) en het compactestadbeleid zijn – hoe tegengesteld
ze ook lijken – beide exponenten van bundeling. Die naam wordt er niet achteraf ‘opgeplakt’ maar
staat juist aan de wieg van de vorming van deze concepten.
Soms is bundeling een natuurlijk of autonoom proces. Bij de monding van een goed bevaarbare
rivier ontstaat vaak een havenstad. Meubelwinkels willen ook vaak ‘van nature’ bij elkaar zitten.
Maar veel vaker is er bij bundeling sprake van overheidssturing, van ordening. Dit vanuit de overtuiging
dat bepaalde autonome ontwikkelingen niet gewenst zijn of juist aangemoedigd moeten
worden. In de jaren vijftig van de vorige eeuw was het beschikbaar houden van landbouwgrond

een belangrijk motief om te bundelen. Dat motief is gaandeweg naar de achtergrond verdwenen en
vervangen door het vrijwaren van de open ruimte en de beschikbaarheid van nabije natuur voor
stadsbewoners. En nog weer later door de waarde van de natuur op zich genomen.
Mobiliteitsbeheersing en congestievermindering kunnen ook belangrijke bundelingsmotieven zijn.
Wanneer activiteiten in elkaars nabijheid plaatsvinden, neemt de reisafstand daartussen af en
worden er dus minder kilometers afgelegd. Bundeling draagt zo ook bij aan draagvlak voor duurzame
vervoerswijzen zoals lopen, fietsen en openbaar vervoer.
Een laatste belangrijk motief om bundelingsbeleid te voeren is de concentratie van economische
activiteiten voor zover dat niet vanzelf gebeurt. Dat creëert economische massa en schaalvoordelen
wat weer nieuwe bedrijvigheid kan aantrekken. Dat is van niet geringe betekenis in een steeds
internationaler wordende economie. Zonder stedelijke concentratie in het westen van het land
was Nederland al heel wat internationale bedrijfsvestigingen misgelopen.
Bij bundelingsbeleid worden autonome ontwikkelingen dus afgeremd of juist aangemoedigd door
de overheid. Daar zit een spanningsveld met algemene ontwikkelingen in de postmoderne samenleving.
Daar is juist keuzevrijheid het centrale begrip: een mens moet zelf kunnen weten waar hij
wil wonen of werken, zolang hij maar de prijs betaalt die ervoor staat. Daarnaast worden de activiteitenpatronen
steeds diffuser en dus moeilijker te bundelen. Was vroeger woon-werkverkeer de
hoofdmoot, nu neemt bijvoorbeeld ook vrijetijdsverkeer een flink deel van de wegencapaciteit in
beslag en dat beslag is groeiende.
De groeiende wens tot keuzevrijheid en de toenemende kris-kraspatronen maken dit boek niet tot
een zwanenzang op het bundelingsbeleid. Integendeel: bundeling is opnieuw toe aan een doorontwikkeling,
waarin nieuwe maatschappelijke trends een plek krijgen. Dat is ook in het belang van
het individu. Dezelfde burger die graag op zondag in het bos wandelt zonder verkeerslawaai, heeft
de volgende dag graag een extra rijstrook beschikbaar om niet in de file te staan. Het tegen elkaar
afwegen en op elkaar afstemmen van deze, soms conflicterende, ruimteclaims is de legitimering
van postmodern bundelingsbeleid.
In dit boek schetsen we verleden, heden en toekomst van bundeling. Niet door ruwe brokken
informatie voor de voeten van de lezer te werpen maar door een ‘verhaal’ te vertellen. Het verhaal
van de enorme beleidsconsistentie van bundeling sinds een halve eeuw. Maar ook hoe daar telkens
opnieuw invulling aan werd gegeven. Het verhaal van decentralisatie van beleid sinds de jaren
negentig van de vorige eeuw en hoe bundeling daarin toch weer zijn plek heeft gevonden. En een
doorkijkje naar de toekomst waarin de waarde van bundeling in een nieuw jasje naar voren komt.
Dit alles voorzien van referenties waar nodig.
Naast uitgebreide beschouwingen over verleden, heden en toekomst, staan we ons ook uitstapjes
toe. Soms een uitstapje met de helikopter, om uit te stijgen boven de materie en deze van een
afstand te beschouwen. Soms uitstapjes met de graafmachine om bepaalde aspecten, relevante
studies en analyses uit te diepen of uit te lichten.
11
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het geheel is al met al toch tamelijk bont. Dat zal de lezer naar wij hopen niet verwarren maar juist
klaarheid verschaffen omtrent de vraag: waar is bundeling goed voor?

12
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Terugblik (1956-2000)
Bundeling als meervoudig antwoord op veranderende ruimtelijke kwesties
Het Middelste Alternatief
Anne Schram
TU Eindhoven,
faculteit Bouwkunde
Bundeling is een constante in het ruimtelijk beleid van 1956-2000, hoewel de motieven en
verschijningsvormen door de jaren heen verschillen. ‘Urban sprawl’ (zoals we dat nu noemen)
wil men voorkomen, evenals aaneenklonterende, onbeheersbare steden. Zo wordt voor ‘Het
Middelste Alternatief’ gekozen: gecontroleerde spreiding.
Inleiding
In de periode tussen het midden van de jaren vijftig en het einde van de twintigste eeuw is Nederland
ingrijpend veranderd. Waar in 1950 auto’s nog een luxe voor welgestelde landgenoten vormden,
vormen ze nu het beeld van de zich versnellende mens en beheersen menig straatbeeld. En
waar eerst ‘ontwikkeling’ en economische groei het algemene perspectief was, zijn we ons tegenwoordig
bewust van de keerzijde in de vorm van milieuproblemen. In de jaren vijftig moesten we de
woekering van de grote stad tegengaan, nu bestrijden we al jaren de bevlekking van het landschap.
En de naoorlogse woningnood is dan wel niet geheel opgelost, toch houden we ons meer bezig met
het accommoderen van particulier initiatief dan dat we nog in termen denken van nationale volkshuisvesting
en het opbouwen van de welvaartsstaat.
13
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Ondertussen hebben de nationale plannen zich, al naar gelang het tijdsbeeld, met een keur van problemen,
aspiraties en motieven bezig gehouden. Zowel op het gebied van de ruimtelijke ordening als
dat van verkeer en vervoer hebben grote verschuivingen plaatsgevonden. Toch betoogt deze tekst dat
er juist sprake is van een bijna massieve continuïteit in het denken over de nationale ruimte in de
laatste helft van de twintigste eeuw. Met alle verschillen die in de talrijke beleidsstukken naar voren
komen, lijkt het idee van bundeling die rode draad te zijn. Niet altijd letterlijk, maar wel altijd aanwezig.
Dit is het onderwerp van de navolgende korte geschiedenis van het bundelen in nationaal beleid.
De A1 bij Laren.
Foto: Aero Data
WELDADIGE ORDENING
De eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog ademen een sfeer van hoop en vertrouwen. De toekomst
kan worden vormgegeven, de oorlog is achter de rug. Veel draait om het idee van ontwikke-

ling: vooruitgang in economische, sociale en culturele zin. Opvallend was ook de rol van de
overheid, vijf decennia terug: er werd veel meer dan nu van uitgegaan dat de overheid wist wat
goed was voor zijn burgers. En stedenbouw en ruimtelijke ordening droegen bij aan de groei van
welvaart en welzijn. Overigens niet door grote financiële budgetten te spenderen. Herman Vuijsje
schrijft in een persoonlijk portret van de Rijksplanologische Dienst dat het dr.ir. Theo Quené was die
wat dit betreft de toon zette. Deze vreesde dat de vermenging van geld en ruimtelijke ordening tot
een rolconflict zou kunnen leiden. De dienst moest scheidsrechter kunnen zijn, belangen kunnen
afwegen. “We dáchten helemaal niet aan geld” zegt één van Quené’s medewerkers. “Dat was iets
voor de sectordepartementen. Wij zeiden: ruimtelijke ordening kost geen geld, maar bespaart!
Wij zorgen er immers voor dat er geen investeringen worden gedaan op de verkeerde plek -
verkeerd volgens wat wij hadden uitgedokterd dan.” 1 Prof.ir. Bert Beukers, in die jaren hoofdingenieur-directeur
van de Dienst Verkeerkunde van Rijkswaterstaat, bevestigt dat ook vanuit verkeersplanning
vanaf de jaren zestig actief werd bijgedragen aan de conceptvorming van de ruimtelijke
ordening. Zo konden in de Tweede Nota plannen voor infrastructurele ontwikkelingen op de lange
termijn worden opgenomen.
14
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
‘Weldadige ordening’ was een term van Dudok, die het tijdsbeeld kort na de Tweede Wereldoorlog
samenvat: ze spreekt van rust en van de wens tot esthetische samenhang te komen. Dudok formuleerde
de weldadige ordening in 1949 op het niveau van de stedenbouw, als “de in elke stedebouwkundige
levende begeerte tot weldadige ordening” omdat “zonder zinvolle geleding het grote stadsgeheel
feitelijk onhandelbaar is”. 2 De noodzaak tot ordening van het grote stadsgeheel is door de
Rijksdienst voor het Nationale Plan, de latere RPD, in 1956 eerst op het niveau van het dichtbevolkte
Westen gebracht en sinds 1960 vergroot tot het gehele land.
Er heerste een geest van planmatigheid, van optimisme en maakbaarheid, die door Ed Taverne
als “één groot feest van planmatigheid” beschreven werd. 3 Een bewering die misschien iets
gerelativeerd moet worden, wanneer je de achtergronden ervan door Theo Quené verteld krijgt.
Men werkte met enthousiasme en creativiteit aan de opbouw van een meer welvarend en
geordend land, en liet zich leiden door enkele duidelijke principes als bundeling van bevolking,
bufferzones en vrije ruimte om dit te realiseren. Het was geen ‘zwaar’ feest, zoals ook de opmerkingen
over de financiële grond van de planmatigheid illustreren, maar eerder een bijna vanzelfsprekend
optimisme.
GRONDEN VOOR PLANMATIGHEID
Achter die planmatigheid kunnen een aantal grondgedachten getraceerd worden die als voorlopers
en denkraam van de nationale plannen fungeerden, naast de gewoonte van maakbaarheid in een
land dat deels uit water gewonnen is. Ten eerste is dat de gedachte van een eenheid tussen ontwerp
en onderzoek; en als tweede was het idee van de uiteengelegde stad sinds de jaren dertig belangrijk.
De eerste grondgedachte, eenheid van ontwerp en onderzoek, was volgens Quené niet gemakkelijk
te realiseren, de Rijksplanologische Dienst kende perioden van ontwerpen en van sociaaleconomisch
en demografisch onderzoek. Maar wel was dit het streven, en in het verleden was ook bewezen dat
het mogelijk was: met name het Algemeen Uitbreidingsplan van Amsterdam (AUP) vormde een
fysieke realisatie van die gedachte. De tweede grondgedachte, het idee van de uiteengelegde stad
met zijn weldadige ordening, was midden jaren vijftig al geruime tijd actueel. Het uiteenleggen en
geografisch ordenen van functies als wonen, werken en recreatie was een bijna onbetwist stedenbouwkundig
idee dat stond voor moderniteit en doelmatigheid.

Een derde grondgedachte zou de zorg om de ‘vrije ruimte’ kunnen zijn, gecombineerd met de
gedachte dat ons land snel ‘vol’ zou zijn. De vrije ruimte, een term uit het rapport De ontwikkeling
van het Westen des Lands uit 1958, hield de gemoederen al enige tijd bezig. Zo staat er in een
voorstudie uit 1939 om te zijner tijd tot een Nationaal Plan te komen: “De sterke bevolkingsvermeerdering,
gevoegd bij de ongeordende huisvesting en willekeurige verspreiding van de industrie,
vormt een dagelijkse bedreiging voor de zoo teere en uiterst kwetsbare schoonheid van ons land.
Daarom dient aan de juiste wijze van huisvesting onzer toekomstige bevolking mede, ja, vooral
uit natuuresthetische overwegingen, de grootste aandacht en zorg te worden besteed.” 4 Deze
grondgedachten komen steeds terug, vooral in de eerste nationale nota’s over de ruimtelijke ordening
van Nederland. En de laatste gedachte, die van de vrije ruimte, lijkt blijvend actueel.
15
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Wederopbouw in
Amsterdam.
Foto: Henk Jonker/
Maria Austria Instituut/ HH

Het idee van uiteenleggen of spreiding van functies en bevolking staat op gespannen voet met het
idee de vrije ruimte te bewaren en Nederland ‘natuuresthetisch’ schoon te houden. Hans Leeflang,
die de nota’s van de jaren tachtig en negentig intensief begeleidde, stelt dat de Nederlandse ruimtelijke
ordening gedreven is door een paradox. Aan de ene kant moeten bevolking en functies gespreid
worden, niet samenklonteren tot een onoverzienbare metropolitane kluwen, maar aan de andere
kant is ook de uitvlekking van bebouwing, mensen en verkeer over het hele land geen goede zaak.
“Het is een paradox; de spanning tussen centrumvliedende en centrumzoekende kracht. Het
bewustzijn dat je in dat spanningsveld aan het opereren bent, is erg belangrijk in de ruimtelijke
ordening en wanneer je ruimtelijke ontwikkelingen wilt begeleiden,” zegt Leeflang. Dat spanningsveld
was in de jaren vijftig actueel, en is volgens Leeflang nog steeds van belang.
16
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
BUNDELING IN VARIATIES
In deze achtergrond is het begrip “gebundelde deconcentratie” uitgevonden - wat in letterlijke zin
voor het eerst in de Tweede Nota verschijnt. Maar in zijn achtergrond en motieven kent het duidelijk
een langere geschiedenis, en het paradoxale begrip is niet in de jaren zestig of zeventig al uitgespeeld.
“Als het toen niet was gebeurd, zou je ‘gebundelde deconcentratie’ nu wéér moeten uitvinden,”
zegt Leeflang. Het is een vondst, waarbij het proces van spreiding ter voorkoming van metropolitaine
toestanden samengaat met een tegenbeweging: de ambities tot zowel de ‘weldadige
ordening’ van de stad, als het behoud van landschapsschoon.
In termen van ruimtelijke ordening kan veilig gesteld worden dat bundeling vooral een tweetal
zaken níet is. Het is geen sterke concentratie, geen grote metropool, geen congestie en verwarring
van opeengestapelde bouwwerken en verkeersroutes. Aan de andere kant is bundeling vooral ook
niet het tegendeel daarvan: een uitgestrekte verspreiding van bouwsels en wegen, een woekering
door het landschap. Bundeling is georganiseerd, samengevoegd, maar laat tevens ruimte. Bundeling
is wat de Tweede Nota zo treffend ‘Het Middelste Alternatief’ noemde: het midden tussen metropool
en platteland.
Letterlijk genomen is een bundel een losse verzameling van elementen, vaak in een langwerpige
vorm: een pak van gelijksoortige elementen, zoals een bundel takken. Maar ook een bundel wasgoed
is los van karakter, niet samengeperst tot een pakket of baal. De onderdelen van een bundel
zijn dan wel gelijksoortig, maar niet helemaal gelijk: het is juist het feit dat ze niet precies in elkaar
passen dat de bundel het losse karakter geeft. In deze letterlijke interpretatie kan bundeling op verschillende
terreinen betekenis hebben. Als een vormconcept met functionele, esthetische en kwalitatieve
componenten kan het betrekking hebben op tal van zaken: verstedelijking, of landbouw- en
recreatiegebied, op ecologie maar ook infrastructuur. In deze laatste vorm kenmerkt bundeling zich
door een langgerekte structuur, een losse samenpakking van parallelle en lineaire elementen, nu
aangeduid als corridor.
Bundeling heeft daarnaast een kwantitatief aspect: een bepaalde intensiteit. Concentratie - de tegenhanger
van deconcentratie - kan als de meeste intensieve vorm van bundeling worden beschouwd.
Concentratie en deconcentratie zijn de polen waartussen bundeling plaatsvindt, en waarin de Nederlandse
ruimtelijke ordening steeds iets verschuift. Het idee van knooppunten uit de Vierde Nota is
bijvoorbeeld uitdrukking van een meer intensieve vorm van bundeling, zoals de gedachte van bundeling
ook al in de Derde Nota zich langzamerhand niet alleen naast de stad maar ook ín de stad manifesteert.
Maar toch is het zich tussen deze twee uitersten bevinden de eigenlijke kern van het bunde-

lingsidee. “Als je aan de ene kant teveel doorschiet, gaat het niet goed, en als je aan de andere kant
doorschiet, gaat het ook niet goed,” zegt Hans Leeflang. Het blijft het ‘Middelste Alternatief’, maar
dat midden kent verschillende punten op de lijn die tussen de uitersten gespannen is.
Met de beschrijving van perioden en plandocumenten die hieronder volgt, wordt zichtbaar
dat bundeling verder gaat dan parallelle infrastructuren en de gebundelde deconcentratie van
bebouwing. Bundeling is een manier van denken. Bundeling is van toepassing op een veelheid
van onderwerpen: verstedelijking, wegen, spoorwegen, buizenstelsels, maar ook landschap, natuur
en zelfs bestuur. In de voorbije vijf decennia is het onderwerp van bundeling weliswaar regelmatig
verschoven, maar het idee van een ‘losse pakking’ of van een niet-te-volle verdichting met daar
tegenover een vrije ruimte van open landschap, blijkt een rode draad van onze de nationale ruimtelijke
ordening.
De jaren vijftig en zestig:
van het Westen tot het achterland
In de eerste rapporten en nota’s over de (bijna) nationale ruimtelijke ordening van 1956 tot 1966
spreekt het woord ‘ontwikkeling’ nog het meeste. Ook de nationale verkeer- en vervoersplannen,
die vooral met het rijkswegennet begaan zijn, streven naar ontwikkeling en ontsluiting. Sommige
delen van het land, zoals het Westen, dreigden teveel te ontwikkelen - dat wil zeggen, te neigen
naar overbevolking en congestie. Maar andere delen van het land, vooral het Noorden, waren
onderontwikkeld. Dit achterland moest economisch, demografisch en verkeerstechnisch worden
ontsloten: dit maakte spreiding van werk en bevolking noodzakelijk. Belangrijk is dat die spreiding
niet willekeurig en verstrooid was: er werd gedacht in 'gebundelde conglomeraten van losse pakking',
die ruimte zouden laten aan het landschap.
MOBILITEITSEXPLOSIE EN WELVAART
De ontsluiting voor autoverkeer vergde veel aandacht: waar in 1939 volgens W.B. Kloos de meeste
mensen ‘al’ over een eigen fiets beschikten of zich per trein konden verplaatsen, nam nu het bezit
van auto’s een grote vlucht. Dit werd als een positieve ontwikkeling ervaren: we konden ons beter
verplaatsen en ook in het weekend van de natuur en het landschap buiten de stad genieten. De periode
van midden jaren vijftig tot aan het begin van de jaren zeventig is dan ook, door heel Nederland,
in grote mate gekenmerkt door massamotorisatie: een mobiliteitsexplosie. 5 Bert Beukers licht die
explosie toe: “Rond 1950 begon het met de bromfiets, waardoor grotere afstanden overbrugd konden
worden dan met de fiets. Je ziet dit in letterlijke zin terug in de afstanden tussen dorpen die in
de nieuwe IJsselmeerpolders werden gepland; die werden steeds groter.” In de jaren daarna neemt
de welvaartsstijging een grote vlucht. “Mensen konden zich veel meer veroorloven, en het autobezit
nam massaal toe.”
17
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In dit perspectief worden de auto en de autosnelweg onderwerpen van een rijksbeleid dat op expansie
gericht is, vooral in de jaren zestig. Terwijl er midden jaren vijftig nog maar zo’n 200 km aan autosnelwegen
bestaat (die overigens voor een deel vooroorlogs zijn), is deze lengte begin jaren zeventig
vertienvoudigd. 6 De autosnelweg of Rijksweg verandert ook van vorm: waar tot die tijd autowegen
stervormig in de stad eindigden, wordt in de jaren zestig gezocht naar oplossingen die het doorkruisen
van de stad voorkomen. En de technologische hoogstandjes van de ongelijkvloerse kruising van

18
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
1960 1958
autosnelwegen 1960
overloopgemeenten
autosnelwegen worden gerealiseerd: het eerste klaverblad bij Badhoevedorp in 1964 en kort
daarop knooppunt Oudenrijn.
WEDEROPBOUW, RECONSTRUCTIE EN VOLKSHUISVESTING
De modernisering vond ook zijn uitdrukking in de wijze waarop de naoorlogse woningnood werd
aangepakt en de welvaartstaat in letterlijke zin werd opgebouwd. Tot in de jaren zestig waren dat
vooral uitbreidingswijken die aan de bestaande stad toegevoegd werden, bijvoorbeeld Slotervaart in
Amsterdam, of het Soesterkwartier in Amersfoort. Veel van deze wijken werden in de functionalistische
traditie ontworpen, zoals er met het Rotterdamse Pendrecht al sinds eind jaren veertig een
start was gemaakt. Geometrische wegenpatronen met rijwoningen en middelhoogbouw vormden
het typische beeld van de uitbreidingswijken. Volkshuisvesting en sociale woningbouw speelden een
belangrijke rol in de realisatie van de wijken.
Met de jaren verandert de vorm, en langzamerhand ook de plaats van de ‘toevoegingen aan de
woningvoorraad’. In de jaren zestig wint (middel)hoogbouw aan populariteit, zowel als uitbreiding
op de grote steden met de legendarische Bijlmer in Amsterdam, of het Rotterdamse Ommoord als
voorbeelden. Een ‘zo doelmatig mogelijk’, dus modern, gebruik van de ruimte was hier de opgave.
Tegelijkertijd krijgt de overloop in soortgelijke projecten vorm als uitbreidingen bij de kleinere overloopgemeenten.
Daarnaast had modernisering grote gevolgen voor de binnensteden: de stadsreconstructie
en saneringsplannen van de jaren zestig staan hierom bekend. Het ging niet alleen om het
functioneler maken van de stad door het toevoegen van kantoor-, winkel- en andere voorzieningen,
maar ook om het nieuwe autoverkeer een plaats te geven binnen de historische steden.

VAN DRIE DRAGENDE GEDACHTEN NAAR NATIONALE RUIMTELIJKE PLANNEN
In deze context van doelmatig ruimtegebruik ontstonden de eerste nationale plannen voor de ruimtelijke
ordening. De aandacht was aanvankelijk gericht op het Westen: hier moest ingegrepen worden.
Grootstedelijke toestanden zoals in andere hoofdsteden als Londen en Parijs waren bij ons niet
gewenst. Het streven naar rust, ruimte, regelmaat - een nationale bakermat als het ware - leidde tot
het Hollandse ‘Middelste Alternatief’ van de gebundelde deconcentratie in 1966.
Het was deze periode van midden jaren vijftig tot eind jaren zestig die de nationale planning daadwerkelijk
op de kaart zette en de thema’s in het leven riep die tot aan de dag van vandaag het denken
over ordening op grote schaal richting geven. Illustratief zijn de drie ‘dragende gedachten’ van
het plan Ontwikkeling van het Westen des Lands uit 1958, die de fundamenten legden voor de planvorming
rond het Groene Hart. “De eerste dragende gedachte van dit plan was dat er in het Westen
een groen hart moest blijven”, zegt Theo Quené, onder wiens leiding de Tweede Nota tot stand zou
komen. De verstedelijkte ring van de Randstad bestond uit losse elementen, en moest ook als geheel
niet gesloten worden, zowel niet naar de zeezijde als naar het oosten. “Ten tweede waren de bufferzones
tussen de afzonderlijke steden belangrijk. De steden zouden niet aan elkaar moeten groeien,
maar eerder uitstralen naar buiten. Deze groei aan de buitenkant van de Randstad was de derde dragende
gedachte: het Westen werd immers verondersteld onstuimig te groeien door migratie vanuit
het noorden, zuiden en oosten van het land.”
Vanaf 1960 werd de focus van de ruimtelijke ordening vergroot tot het perspectief van het hele land.
De groei in het Westen moest naar buiten geleid worden, en tegelijk zouden zich de ‘onderontwikkelde’
regio’s in het Noorden en Zuiden van het land moeten versterken. Toch bleven de eerste uitgangspunten
richtinggevend: een groen en open landschap als hart, twee bundels van losse maar
niet te grote steden erom heen. Het stedelijk formaat werd beheerst door bufferzones die het
onderling aaneengroeien verhinderden. De regelmatige afwisseling tussen stedelijke en landelijke
gebieden bieden het beeld waar vanuit die gedachten vertrekken - het beeld waaruit ook het concept
van bundeling van (sub)urbanisatie zal ontstaan.
BUNDELING IN DE JAREN VIJFTIG EN ZESTIG
De bundeling van bevolking vond in het beleid van midden jaren zestig op verschillende manieren
plaats, vooral op het gebied van de verstedelijking. Ten eerste door de introductie van de ‘overloop’
en gelokaliseerd aan de buitenrand van de al verstedelijkte zones van de noord- en zuidvleugel in
het Westen. Het tweede type bundeling kan (in een wellicht iets vrije interpretatie) herkend worden
in de ontwikkeling van het Noorden: door gerichte plannen en investeringen zou hier een los conglomeraat
van verstedelijking en bedrijvigheid ontstaan. De derde was het algemene principe van de
‘gebundelde deconcentratie’ dat vanaf het midden van de jaren zestig werd nagestreefd: niet in hele
grote steden, ook niet in een veelvoud van dorpjes en suburbs, maar in een afgewogen gemiddelde
dat als gunstigste alternatief geselecteerd was.
Maar bundeling als het samenvoegen van stromen van infrastructuur door het nationale territorium,
was tot aan de jaren zeventig niet actueel; er werden juist ‘kleine maaswijdten’ van het autowegnetwerk
nagestreefd voor optimale bereikbaarheid. En, hoewel het behoud van de vrije ruimte
van het landschap wel degelijk op de agenda stond, werd ook nog niet van bundeling van groene
ruimte gesproken. Niettemin kan in plankaartbeelden vanaf de jaren vijftig het streven naar aaneengesloten
groene gebieden herkend worden.
19
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

RUIMTELIJKE ORDENING IN HET WESTEN
In 1956 werden de eerste schreden gezet op weg naar het later beroemd geworden concept van
‘gebundelde deconcentratie’. De Rijksdienst voor het Nationale Plan, sinds 1965 Rijksplanologische
Dienst geheten, spreekt in het korte rapport Het Westen . . . en overig Nederland bezorgd van het
gevaar van “te grote aaneengesloten massa’s” van stedelijke bebouwing, waarbij buitenlandse
metropolen als Berlijn, Parijs en Londen waarschuwende voorbeelden moeten zijn. 7
20
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De rapport ‘Het Westen…
en overig Nederland’
uit 1956, startpunt voor
het bundelingsbeleid.
RANDSTAD ZONDER ‘HYPERTROFISCHE GROEI’
Teveel nationale concentratie van stedelijkheid als een zich steeds vergrotend speerpunt was ongewenst,
want “een zo sterke concentratie is voor een goede vervulling van de centrumfunctie eer
schadelijk dan voordelig”, stelt het rapport. Vooral Parijs was een dergelijk waarschuwend voorbeeld
van onbeheerste verstedelijking: “men ziet aan een land als Frankrijk met een hypertrofische groei
van zijn centrale agglomeratie, hoe de verhoudingen ontwricht worden wanneer één centrum een
overmatig deel van alle nationale krachten tot zich trekt”. Aan de andere kant was een losse verspreiding
van talrijke kleinere steden ook geen goede oplossing. Er zouden in de Randstad zoveel
‘satellietsteden’ nodig zijn, dat er onvoldoende ruimte overbleef “indien men tenminste de noodzakelijke
wisselwerking tussen stad en land wil behouden.”
In de jaren vijftig leefde voor het eerst met enige kracht de gedachte dat je het Westen in bestuurlijke
samenhang moest bekijken, zegt Theo Quené, die vanaf 1956 bij de Rijksdienst van het
Nationale Plan werkzaam was, in de jaren zeventig directeur-generaal Ruimtelijke Ordening werd
en later voorzitter van de VROM-raad. “Het Westen moest niet meer alleen vanuit afzonderlijke
organen als de verschillende gemeentes en provincies of het rijk worden bekeken, maar juist
gezamenlijk. Die samenhang was er destijds niet. In de Commissie Westen des Lands waren al
deze lichamen vertegenwoordigd en werd gezocht naar een coördinatie in het bestuur van dit
deel van het land.”
Opmerkelijk is dat het woord Randstad in dit eerste nationale planningsdocument al gebruikt
wordt. Het was overigens toen al een gangbare term voor de verzameling losse steden in het
westen van het land: het woord schijnt midden jaren dertig geïntroduceerd te zijn door Albert
Plesman, de toenmalige directeur van KLM. 8 De Randstad was dan wel geen uitvinding van de
nationale plannen, maar bleek als concept bijzonder richtinggevend in de beleidsrapporten en
nota’s vanaf de jaren vijftig tot op heden.
DREIGEND RUIMTEGEBREK
Het Westen was dan ook het eerste gebied van Nederland waar zich de aandacht op richtte in
de geschiedenis van nationale ruimtelijke ordening. Aan de ene kant moet een ‘te grote samenballing’
van verstedelijking worden vermeden – een probleem dat met de grote bevolkingsgroei
en industrialiserende economie eenvoudig tot onbeheersbare dimensies zou leiden. Er was
sprake van ‘overvolle binnensteden’ en ‘uitgestrekte negentiende-eeuwse wijken met veel te
dichte bebouwing’, terwijl het opkomende forensisme de steden nog meer deed uitdijen. Dat
forensen gebeurde in die tijd voornamelijk per trein. Hiermee dreigt de Randstad buiten de
historische kernen één grote suburb te worden, stelt het rapport, omdat de verschillende steden
aan elkaar gaan groeien en natuurgebieden worden “opgeslokt”. Het aaneengroeien van de
grotere steden in de Randstad zou op die wijze ongewild toch tot een metropool van buitenlandse
dimensies kunnen leiden.

Als contrapunt van de zich uitvlekkende urbanisatie, en misschien was dat nóg belangrijker dan de
vrees voor de metropool, werd in het open landschap een ‘dreigend ruimtegebrek’ geconstateerd.
De beste agrarische gronden van het land mochten niet door bebouwing onbruikbaar worden. Maar
ook ontstond ‘het probleem van onvoldoende ontspanningsgebieden’. Nu de vijfdaagse werkweek
werd ingevoerd en ook de zaterdag vrij kwam, was er meer behoefte aan vrije ruimte. Daaraan wás
al een tekort, schrijft de Rijksdienst in 1956, en de groei van de Randstad maakt de situatie nijpender.
“Men bouwt daar op vaste, droge grond en in een aangename omgeving. De binnenduinzoom,
voor zover niet afgegraven voor de bollenteelt, is reeds grotendeels ten offer gevallen aan stadsuitbreidingen,
forensenplaatsen, openbare en particuliere instellingen, militaire complexen e.d. Ook in
het Gooi en op de Utrechtse Heuvelrug grijpt dit proces snel om zich heen.”
In 1958 kwam de Commissie met een voorstel hoe de problemen in het Westen op te lossen. Hoewel,
problemen? Dr.ir. Theo Quené zegt dat het een typisch hedendaagse veronderstelling is om
eerst een zekere bedreiging nodig te hebben voordat je tot veranderingen kan komen. “In 1958 hadden
we de oorlog achter ons, we waren hersteld van de verschrikkingen, en beschikten over een
groot optimisme om verder te werken aan de opbouw van de verzorgingsstaat. Bedreiging en uitdaging
waren woorden die we niet hanteerden.” Er werd eerder gedacht in termen van het sturen van
processen, met name van de verstedelijking, in het perspectief van doelbewustheid en vormgeven
aan de toekomst van een welvarend land. Het ordenen van de ruimte op nationaal niveau was
onderdeel van deze gedachte tot vormgeven op grote schaal. Dit is mogelijk, staat er met schuingedrukte
nadruk in het voorafgaande document van 1956. En het was ook aantrekkelijk voor jonge en
creatieve geesten om deel uit te maken van dit ambitieuze proces van nationale
ruimtelijke ordening. “Na het afstuderen”, zegt Quené, “wilde je bij
de overheid werken: daar gebeurde het. Daar werd met creativiteit
naar de toekomst gekeken.”
HET GROENE HART
Toch rept het rapport De Ontwikkeling van het Westen
des Lands uit 1958 over een centraal probleem, wat
beschreven wordt als een ‘veelvoudige concentratie’.
Zowel cijfers als kaarten laten zien “dat de ontwikkeling
van de Randstad het beheersende element vormt
in het hele probleem”, schrijft de Rijksdienst voor
het Nationale Plan. Hier past geen korte termijn
denken of een laisser faire-houding. “Lagen een
eeuw geleden betrekkelijke kleine steden verspreid
in een wijd agrarisch land, thans
heeft de ring zich verdicht en gaan de
grote agglomeraties overwegen. Dit
proces versnelt zich.” Het rapport
voorziet dat het ruimtelijk beeld van
het Westen in de komende veertig jaar
veel meer zal veranderen dan in honderd
jaar die eraan vooraf gegaan zijn.
1960
“Met dit vooruitzicht komt het er bijzonder
op aan ruimte te bewaren.”
overig Nederland
open ruimten recreatiestreken
21
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Het unieke aan de Nederlandse situatie is dat de historische opbouw van de Randstad hiervoor ook
nog mogelijkheden geeft. Terwijl de buitenlandse miljoenensteden vanuit één centrum “haast
onweerstaanbaar” steeds verder naar buiten dijen tot een onhandelbare omvang, heeft de Nederlandse
metropool van nature groene gordels tussen de steden. En ook nog eens een grote open
ruimte in het midden: het Hollands-Utrechtse weidegebied fungeert “als een groen hart”. Op deze
terloopse wijze wordt in 1958 het Groene Hart in de terminologie van de Nederlandse ruimtelijke
ordening geïntroduceerd. 9
22
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Niet alleen de eigen bevolking, die er steeds meer met de auto op uit trekt, maar ook het stijgende
aantal buitenlandse bezoekers heeft behoefte aan verpozing. ‘Opnamegebieden’ zijn nodig voor
recreatie, en het Westen is er maar karig mee bedeeld, meent het rapport. “Het strand heeft (…) een
grote aantrekkingskracht, die echter bij minder fraai weer snel afneemt.” Ook attracties als de bollenvelden
zijn aan beperkte periode gebonden. Het platteland in de omgeving van de steden dat ‘in
het algemeen zeer fraai is’, biedt uiteindelijk toch de oplossing waar de bewoonbaarheid van de
Randstad van af gaat hangen: “Gezien de zeer sterke verstedelijking van het gehele Westen zal het
agrarische gebied met inachtneming van zijn productievermogen niettemin een maximale bijdrage
moeten leveren aan recreatie en landschapsschoon.” De aantrekkelijkheid van het groene hart en
het achterland kan worden vergroot door een goede ontsluiting met rijwielpaden en autowegen.
BUNDELS VAN CONURBATIE EN VRIJE RUIMTE
Er waren twee bundels van verstedelijking die in dit rapport
‘conurbaties’ genoemd werden. Een conurbatie bestaat uit
stedengroepen, en de stedengroepen worden weer gevormd
door agglomeraties van steden en stadsuitbreidingen.
De noordoostelijke conurbatie bevatte een gebied dat
zich vanaf IJmuiden en Haarlem via Amsterdam, het
Gooi naar oostelijk Utrecht uitstrekte. De zuidwestelijke
verstedelijkte bundel liep vanaf Leiden via Den Haag,
Rotterdam en Dordrecht tot aan Gorinchem.
Het contact met het open land werd ook voor de
stedeling van groot belang geacht. Daarom moeten
er grenzen aan de verstedelijking worden gesteld:
“het leven in de grote stad kenmerkt zich door
een sterke mate van concentratie. In dit
kader speelt zich het leven en werken
van miljoenen mensen af. Daarom is
het voor hen een beheersende vraag,
of zij de mogelijkheid van een werkelijk
contact met het open land kunnen
behouden,” schrijft de Rijksdienst,
“of althans het gevoel van relatie
tussen gebouwd gebied en vrije
1960
ruimte.” Tussen, boven en onder
de twee gebundelde conurbaties
bestond deze ‘vrije ruimte’.
conurbaties
overige (vrije) ruimte
bufferzones

De bufferzones tussen de grotere steden, de tweede dragende gedachte, zouden vooral landbouw
bevatten maar hadden ook opnamecapaciteit voor recreanten. Toch was hun voornaamste doel
de geleding van verstedelijkte zones in begrensde, losse steden. “De geleding van de Randstad in
afzonderlijke agglomeraties wordt versterkt door bufferstroken op de meest bedreigde punten,”
meldt het rapport uit 1958. Deze moesten wel enkele kilometers breed blijven om als buffer te
kunnen functioneren, ook vanwege het “visuele ruimte-effect, dat in ons vlakke Westen slechts bij
een afstand van verscheidene kilometers tot zijn recht kan komen”. Tussen de grote bundels van de
noordelijke en zuidelijke conurbatie werden zo kleinere groene bundels van open ruimte gepland.
Bundeling als woord of omschrijving voor de planconcepten speelde in de jaren vijftig nog geen
grote rol, dat kwam pas met de Tweede Nota, zegt Theo Quené. “We streefden (….) niet naar volkomen
centralisatie, groei in de vorm van metropolen als London of Parijs. Het Westen beschikte over
open ruimte, tussen de noordvleugel en de zuidvleugel van het gebied; dat was belangrijk.” Maar
wel was het zo, dat de verspreide urbanisatie van Amerikaanse steden als Los Angeles een schrikbeeld
vormde, stelt Quené, “de eindeloze suburbs”. Hiermee lijkt impliciet ‘Het Middelste Alternatief’,
de gebundelde deconcentratie van 1966, dan eind jaren vijftig al aanwezig te zijn. Zo waren de
gebieden waar ‘overloop’ van de stadsbevolking terecht kon, grotendeels dezelfde kleinere steden en
dorpen die later werden aangewezen voor groei vanuit de gedachte van de gebundelde deconcentratie.
Alkmaar, Purmerend en Hoorn werden bijvoorbeeld in 1958 al genoemd als ‘mogelijke oplossingen
voor de overloop’ en waren eind jaren zeventig nog steeds groeikern. Voor de ‘nieuwe steden’
die het rapport van 1958 wilde gaan stichten, is eenzelfde continuïteit aanwijsbaar: Lelystad, Almere
en een nieuwe stad bij Den Haag - wat later toch een uitbreiding van Zoetermeer werd.
ONVOLDOENDE AUTOWEGEN
Het bestaande stelsel van autowegen is in 1958 “in de verste verte niet voldoende”. Vergroting van
het aantal rijstroken bij bestaande wegen is een oplossing. Maar “in het algemeen heeft echter
de aanleg van nieuwe wegen voordelen, met name omdat dan een net met kleinere maaswijdten
ontstaat en daardoor de mogelijkheid van kortere routes.” Opgemerkt moet worden dat in 1958
een Rijkswegenplan gepubliceerd wordt, dat volgens de wettelijke traditie het Rijkswegenplan van
1948 opvolgt. Er waren in dit plan weinig veranderingen te vinden ten opzichte van de voorganger,
wat volgens Gijs Mom wel enige verwondering wekte gezien de opstartende mobiliteitsexplosie. 10
Op dat moment was de verbinding tussen de ruimtelijke ordening en een nationaal verkeersbeleid
nog niet groot. Dit had, zegt Bert Beukers, ook te maken met het doel van de Rijkswegenplannen.
“Dit waren plannen die sinds 1927 reikten tot aan de volgende revisie van tien jaar. Ze gaven aan
voor welke wegen de rijksoverheid verantwoordelijkheid nam, ook in financiële zin. Hiermee was
het Rijkswegenplan zowel een planningsinstrument voor Verkeer en Waterstaat, maar ook een
financieel instrument. Door het financiële aspect was de planningshorizon van het Rijkswegenplan
zeer beperkt.”
23
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In de Ontwikkeling van het Westen des Lands spelen vormen van infrastructuurbundeling al een
kleinere rol. Naast grote projecten als de aanleg van nieuwe autowegen volgens het Rijkswegenplan
van 1958, zoals als bijvoorbeeld de huidige A15 en A9 en uitbreidingen van de A2 en A4, wordt in de
bijlage bij het rapport ook melding gemaakt van het belang van aparte rijwielpaden langs provinciale
wegen. En de tracés van sommige autosnelwegen worden parallel aan spoorwegverkeer aangelegd,
zoals delen van de A15 en de A9. Voor de scheepvaart meldt het rapport dat zee- en binnenvaart
‘gescheiden wegen’ gaan vragen, maar de voorgestelde oplossing bij het Noordzeekanaal is

een parallelkanaal. Obstakels als spoorbruggen moesten
worden vervangen door tunnels, zoals bij Velsen net gebeurd
was. Naast uitbreiding van bestaande havens wordt
onderzocht hoe nieuwe havens in het Rotterdamse gebied
kunnen worden toegevoegd: de kop van Rozenburg en
het Haringvliet.
24
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Ook het spoorwegennet staat volop in de belangstelling.
“De opkomst van het wegvervoer brengt nieuwe
aspecten, maar desondanks zal ook de goede ontwikkeling
van de toekomstige Randstad in hoge
mate afhankelijk zijn van het massavervoer
per rail.” Genoteerd wordt dat de stamlijn
van het spoorwegennet, de oude
Hollandse Lijn, een bepalend element
is geweest bij de vorming van de
Randstad. Deze spoorlijn liep van
Amsterdam via Haarlem en Leiden naar
Den Haag en Rotterdam. Het verband
tussen geleiding van verstedelijking
en de locatie van infrastructuur blijkt
1960
hiermee een bewust element. Terwijl
spoorwegen 1960
tot dan toe in hoofdzaak volstaan was
met het negentiende-eeuwse spoorwegnet, moeten nu ‘gezien de komende uitgroei van de
Randstad’ ook voorzieningen op spoorweggebied getroffen worden. “Deze dienen zich gelijktijdig
met de stedebouwkundige plannen te ontwikkelen, wil men deze laatste niet zien vastlopen.”
In de praktijk, zegt Bert Beukers, hadden de spoorwegen het juist door de toenemende motorisatie
moeilijk. “Aanvankelijk was de financiële positie van de spoorwegen en het overige openbaar vervoer
niet verliesgevend. De snel toenemende automobiliteit bracht daar verandering in. Overheden
stonden niet onmiddellijk klaar met subsidieregelingen, en in eerste instantie is dan ook getracht de
tering naar de nering te zetten door de dienstverlening in te krimpen. Pas later heeft een herwaardering
van het openbaar vervoer plaatsgevonden.”
Er werden eerder stations gesloten dan dat er veel nieuwe voorzieningen werden getroffen. “Rond
die tijd nam de invloed van het rijk op de NS af. Er werd tegen het einde van de jaren vijftig ook langzaam
duidelijk dat het autobezit een grote vlucht zou nemen.” De ambities tot komende uitgroei
konden maar in mindere mate werkelijkheid worden, zoals ook blijkt uit de afnemende lengte van
het spoorwegennet door de jaren heen (zie ook de tijdbalk op de uitklappagina van dit boek).
NAAR RUIMTELIJKE ORDENING OP NATIONALE SCHAAL
Snel na het verschijnen van de Ontwikkeling van het Westen des Lands manifesteert zich de behoefte
om de ruimtelijke ordening van Nederland als geheel te bekijken: op een nationaal niveau. Waar
de verschillende provincies en gemeenten van de Randstad de eerste schreden hadden gezet, wordt
nu van rijkswege op een grotere schaal ingezet. Op het hoogste bestuursniveau moest de krappe

Nederlandse ruimte rationeel benaderd worden. Een zo
doelmatig mogelijk gebruik van de bodem was het
doel, en alle sectoren die daarop invloed hadden –
of het nu landbouw of industrie was, wonen, recreatie
of verkeer – hadden hierin een gecoördineerde bijdrage
te leveren. Het komt er rond 1960 op aan “een zodanige
afstemming van deze gebruiksvormen op elkaar, dat
voor het land als geheel de gunstigste ontwikkeling
kan worden verkregen”. De grote ruilverkavelingprojecten
van deze jaren vormen hiervan een
aansprekend voorbeeld.
‘EERSTE’ NATIONALE NOTA
De Nota inzake de ruimtelijke ordening
in Nederland (later de Eerste Nota
genoemd) valt op door de grote
gerichtheid op sociaal-economische en
sociaal-demografische vraagstukken.
Meer dan in het rapport van 1958 worden
op wetenschappelijke basis gebieden
en tendensen cijfermatig bekeken.
Tabellen, grafieken en beschrijvingen
1960
van bevolkingsgroei, bevolkingsverdeling,
verhoudingen in oppervlakten en
overig Nederland
probleemgebieden
migratie beslaan meer dan de helft van
de nota. Inhoudelijk heeft de planvorming echter een soortgelijk onderwerp. “Terwijl het accent in
de afgelopen periode vooral heeft gelegen op een sterke uitbreiding van het agrarische areaal ten
koste van nagenoeg alle woeste grond, zal in de komende periode het beeld worden beheerst door
een voortgaande verstedelijking en, in samenhang daarmede, door een verscherping van het recreatievraagstuk”,
schrijven de auteurs van de Eerste Nota. De grote bevolkingsdichtheid, met name in
het Westen, vraagt nu om een ‘harmonischer spreiding van bevolking en bestaansbronnen’ over het
hele land. Het zijn per regio tegengestelde problemen: enerzijds de ‘sterke concentratie en dreigende
congestie’ en in perifere delen van het land juist het ‘achterblijven in ontwikkeling’, die de noodzaak
tot een nationaal ruimtelijk beleid hebben doen ontstaan.
25
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
REGIONALE ONDERONTWIKKELING
De eerste nationale nota gaat vooral over ontwikkeling; dat is het hoofdthema. Ontwikkeling van
wat ‘de werkgebieden’ worden genoemd, met het oog op verdere en meer ‘eerlijk’ verdeelde groei
van de economie. De overige thema’s als wonen, verkeer en recreatie volgen in het kielzog van
het werk. De werkgebieden zijn verdeeld in agrarisch productiegebied, industriële activiteiten en
diensten. De laatste twee typen werkgebieden zijn vooral in het Westen geconcentreerd, zodat er in
sommige andere delen van het land juist sprake is van een soort onderontwikkeling. De genadeloos
tot ‘probleemgebieden’ bestempelde delen van het land zijn in een eenvoudige kaart duidelijk
aangegeven: “typische expulsiegebieden” waarin selectie leidt tot een andere leeftijdsopbouw en
een grotere groep bejaarden, zo wordt gemeld. Het noorden van Nederland, waartoe Friesland,
Groningen, Drenthe en delen van Overijssel en behoren, vormt als probleem een overduidelijk

zwaartepunt. Maar ook Zeeland, de kop van Noord-Holland en
het grensgebied van Noord-Brabant en Zuid-Limburg zijn
onderontwikkeld.
26
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Voorgesteld wordt de regionale onderontwikkeling in
het Noorden en het Zuiden te bestrijden met twee
strategieën: het verbeteren van de verkeersontsluiting
en het spreiden van industrie. In het Noorden des Lands
worden in de Industrialiseringsnota van 1959 in totaal
vijftien ontwikkelingskernen aangewezen, en in
de zuidelijke provincies drie van deze kernen. De
spreiding van werkgebieden naar het Noorden en
het Zuiden is vanzelfsprekend niet als wildgroei
gedacht. Vooral in het Noorden moeten “de
krachten worden samengetrokken op een
beperkt aantal van de meest belovende
kernen”, stelt de Eerste Nota. Hoe meer
intensief de ontwikkeling, hoe kansrijker
het vestigingsklimaat, zouden we
tegenwoordig zeggen.
SPREIDEN ÉN BUNDELEN
1959
De industriële ontwikkeling moet
Ontwikkelingskernen
niet alleen vanuit het Westen worden
aanvullende kernen
‘gespreid’, maar ook in de verschillende
aangewezen regio’s weer gebundeld worden. Bevolkingsspreiding was een logisch gevolg van
het spreiden van de werkgelegenheid. Dat de verkeersinfrastructuur met de bevolkingsspreiding
samengaat, staat buiten kijf, stelt de nota. “Bij de voortzetting van het beleid tot verbetering van
de regionale verkeersontsluiting zal aangeknoopt dienen te worden bij een doelmatig netwerk van
verzorgingskernen, dat in zijn opzet en onderlinge hiërarchie behoorlijk aangepast is bij de moderne
omstandigheden op het gebied van verkeer en openbare voorzieningen”. Maar niet alleen moeten
fysieke maatregelen worden genomen, ook moet de “instelling van de betrokken bevolking zelf”
aangepast worden. Het gaat dan om zaken als ‘jeugdvorming’ en ‘volksontwikkeling’, waarvan de
ervaring bewijst “dat langs deze weg de noodzakelijke overgang naar industrie en diensten en daarmee
veelal verbonden naar de stedelijke sfeer zeer kan worden vereenvoudigd.”
De eerste nota staat bekend om spreiding, opgevat als tegenstelling van bundeling. Joris Willems
schrijft bijvoorbeeld dat deze nota uitgaat van een onbegrensde groei, met de nadruk op economische
ontwikkeling en welvaart. Er is daardoor nagenoeg geen aandacht voor de intrinsieke kwaliteit
van het milieu, en van bundeling is geen sprake, constateert Willems. 11 Alléén vanuit infrastructuurbundeling
is die constatering waar. Maar gedacht vanuit het spanningsveld tussen centrum zoeken
en centrum vlieden, zoals Hans Leeflang dat beschreef, kun je deze opvatting relativeren. Immers, er
werd wel bevolking gespreid, maar specifiek naar een aantal kernen in het noorden en zuiden van
het land. Geen gebundelde deconcentratie nog, maar wel gedeconcentreerde bundels van economische
activiteit. Daarnaast werd erkend dat bevolking, werk en infrastructuur onderling gekoppelde
fenomenen waren. Waar ontwikkeling gewenst is, moeten de ‘kernen’ ook van een goede infrastruc-

tuur moeten worden voorzien. Het gemoderniseerde werk volgt auto-, spoor- en vaarwegen, en op
werk volgen weer bewoners, en op bewoners weer diensten en ontwikkeling. En anderzijds is de
wens tot spreiding van werk en bevolking ook ingegeven door ‘het probleem’ van een té volle Randstad.
De dreigende congestie in het Westen moest geremd worden, om de losse pakking van het
‘middelste alternatief’ te kunnen behouden.
TERUGKEER VAN CARTOGRAFISCHE TAAL IN DE TWEEDE NOTA
Als de nota van 1960 er vooral een was van onderzoek en grafieken, lijkt de Tweede Nota over de
ruimtelijke ordening uit 1966 weer de draad op te pakken van heldere, beeldende taal en aansprekende
cartografie. Theo Quené bevestigt dat er een sterke continuïteit bestaat tussen de Nota
Westen des Lands en de Tweede Nota. “De eerste Nota verschilt van deze twee, is veel meer gericht
op sociaal-economisch en sociaal-demografisch onderzoek. De sfeer is heel anders. Dit is ook gevolg
van toevallige omstandigheden; in 1960 was de afdeling Onderzoek onder leiding van professor
Kruijt het sterkst. De integratie van een ontwerpende benadering en die van getalsmatig onderzoek
blijkt in de praktijk moeilijk.”
Tweede nota over de
ruimtelijke ordening
in Nederland; meer in
lijn met ‘Het Westen
des lands’ dan met de
Eerste nota.
Ook inhoudelijk lijkt de Tweede Nota meer voort te bouwen op het rapport uit 1958 dan op de nota
die in 1960 verscheen. Quené meent dat in 1966 de probleemperceptie en het perspectief op nationale
ordening ook niet wezenlijk veranderd was. Er bestond wellicht een nóg groter optimisme met
betrekking tot het kunnen van de overheid dan in de jaren daarvoor: de rijksoverheid was in staat
oplossingen te vinden voor maatschappelijke vraagstukken en deze ook vorm te geven. Opvallend is
dat de Tweede Nota een uitgebreid internationaal perspectief kent. Ook in de eerdere rapporten
werd Nederland in Europese context geplaatst. Maar simpelweg het aantal pagina’s tellende over
Europa, verraadt dit een veranderend perspectief: dertig pagina’s tegen respectievelijk drie uit 1960
en twee in 1958. Een zekere bescheidenheid spreekt uit de opmerking dat Nederland in het grotere
kader van Europa “geografisch gezien meer een streek dan een land lijkt: naar oppervlakte is het
slechts weinig groter dan Bretagne en aanzienlijk kleiner dan bijvoorbeeld Beieren en de Povlakte.” 12
WELVAART, GROEI EN SUBURBANISATIE: VERANDERINGEN IN DE JAREN ZESTIG
Quené plaatst een drietal kanttekeningen bij de inhoudelijke continuïteit: er waren onderwerpen
waarover het denken midden jaren zestig aan het verschuiven was. De eerste is dat men in bevolkingsprognoses
van 1966 voor het eind van de twintigste eeuw een nog grotere groei verwachtte
dan voor die tijd: ongeveer twee miljoen mensen meer dan in 1958. Er werd nu gerekend op twintig
miljoen Nederlanders in het jaar 2000. De nota stelt dan ook: “Het in verantwoorde vorm opvangen
van deze sterke verstedelijking vormt het centrale vraagstuk.”
27
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Een tweede punt van verandering was dat suburbanisatie nu als term ging leven, volgens Quené, en
ook meer als dreiging werd ervaren. Dit had vanzelfsprekend alles te maken met de grote toename
van het autoverkeer. Bert Beukers schetst de situatie met het gegeven dat het tot in de jaren vijftig
gebruikelijk was om met grote gezinnen in kleine woningen in de stad te wonen, “en hooguit een
volkstuintje voor de recreatie buiten.” Maar met de groei van de welvaart, waarin de lonen gedurende
enkele jaren wel zo’n tien procent per jaar stegen, kwam de auto binnen bereik van een veel
groter aantal mensen. “Het verlangen om buiten te wonen en te recreëren nam toe”, zegt Beukers,
“de mensen barstten als het ware uit de steden.” Op deze wijze nam in kleinere plaatsen binnen
het Groene Hart (als Alphen of Bleiswijk) het aantal rijtjeswoningen ineens fors toe, als alternatief
voor de flats in de uitbreidingsgebieden bij de steden.

De Eerste Nota meldde nog dat ‘forensisme’ een natuurlijke ontwikkeling was. “Migratie, pendel en
forensisme zijn te zien als vormen om bevolking en werkgelegenheid elkaar te laten vinden. Binnen
zekere grenzen zijn zij onvermijdelijk en zelfs noodzakelijk om de welvaart en het sociale leven in
het land zich te doen ontwikkelen. Het is niet mogelijk in het algemeen de vraag te beantwoorden
of de werkgelegenheden naar de arbeiders moeten komen dan wel de arbeiders naar de werkgelegenheden.”
Deze opvatting veranderde in een paar jaar tijd: werkers en werk moesten dichter bij
elkaar komen. Theo Quené herinnert zich dat hij in 1963 voor het eerst over suburbs en suburbanisatie
hoorde spreken. “Op een congres van de Maatschappij voor de Nijverheid en Handel, een deftig
genootschap in die tijd.”
Ten opzichte van de jaren vijftig speelde als derde verschuiving in denken de opkomst van de petrochemische
industrie in de havenbekkens een belangrijke rol. “De petrochemische industrie verving
de mijnen in de oude industriegebieden: de havens werden de ‘mijnen’ van de nieuwe energie,” zegt
Quené. “Wij verwachtten een grote uitbreiding in de zeehavengebieden: Rotterdam tot aan Hoek
van Holland, Amsterdam met het westelijk havengebied, Delfzijl met de Eemsmonding, en het
Zeeuwse Sloegebied.”
28
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
GEBUNDELDE DECONCENTRATIE
De Tweede Nota is de eerste die zich letterlijk van het woord bundeling bedient. Quené: “Gebundelde
deconcentratie dateert uit 1966. Het was eigenlijk een vreemde term. We konden geen beter
begrip bedenken om de bedoelde middenweg tussen grote concentraties en uitwaaierende verspreiding
te beschrijven.” De nota zelf legt de woordkeuze pas op pagina 86 uit: “de hoge bevolkingsdichtheid
in Nederland verdraagt geen sterke verspreiding of ‘deconcentratie’ van de bevolking over
het land. Het bijbehorend kaartbeeld laat zien dat zoiets een vlekkerig mengsel van stad noch land
oplevert. Maar aan de andere kant is een grote concentratie van bevolking in steden weer in strijd
met de ‘huidige tendenties en woonwensen’, ofwel de suburbane verlangens van het bijna-buiten
wonen. De keuze richt zich daarom op het middelste alternatief: de gebundelde deconcentratie”,
stelt de Tweede Nota. De voordelen zijn dat enerzijds een maximum aan keuzemogelijkheid geboden
wordt voor wonen, werken, recreatie maar dat ook de ruimtelijke toekomst van Nederland met
het middelste alternatief niet gefixeerd wordt en flexibel blijft. Je kunt nog alle kanten op, terwijl
waardevol landschap behouden blijft.
Ondanks de merkwaardige taalconstructie was de gebundelde deconcentratie een goede uitdrukking
van een weg die twee zaken vermeed die Nederland niet wilde: geen onbeheersbare metropool
met zijn congestie en sociale problemen, en ook geen uitgevlekte suburbia dat in rap tempo heel
Nederland had kunnen bedekken. De bevolking die naar buiten wilde, moest worden opgevangen in
‘overloopgemeenten’ aan de buitenkant van het Groene Hart, als bijvoorbeeld Hellevoetsluis of Purmerend.
Je kunt natuurlijk nooit met zekerheid weten wat er gebeurd zou zijn zonder de nationale
plannen en beleid. Maar analyses en simulaties van Geurs en Van Wee laten zien dat met name het
midden van Nederland tot een vlekkerig stadslandschap geworden zou zijn, als het beleid niet
gevoerd was zoals dat is gedaan. 13
DE VRIJE RUIMTE WAS GEEN BUNDELING
Opmerkelijk is dat de “Centrale open ruimte” van de Tweede Nota veel uitgestrekter is dan het huidige
Groene Hart. In de verkorte uitgave staan twee kaarten over de dichtheid van de stedelijke gebieden,
één voor 1960 en één voor 2000. Er is een noordvleugel van de Randstad die vanaf Alkmaar en

IJmuiden over Amsterdam en Utrecht tot aan Arnhem en
Nijmegen loopt. De zuidvleugel is het meest verdichte gebied
en bevat, net als het rapport van 1958, de agglomeraties
Den Haag, Rotterdam en aangrenzende kleinere steden.
Daarnaast is de Brabantse stedenrij toegevoegd als
stedelijke zone en is er verstedelijking voorzien in
Groningen, Twente en Limburg.
Hiertussen blijft de Centrale Open Ruimte als een
bundeling van landschap dat in verschillende richtingen
stroomt. Het strekt zich vanaf de stranden en
duingebieden via het tegenwoordige Groene Hart
naar het Rivierengebied in Oost-Nederland en
vervolgt dan zijn weg tot aan De Peel en het
noorden van Limburg. Ook heeft de
Open Ruimte een zijarm die tussen
de zuidvleugel van de Randstad en de
Brabantse stedenrij via de Biesbosch
het delta-gebied van Zeeland induikt.
Was dit uitgebreide groene landschap,
wat zich tussen stedelijke zones heen
slingerde, ook een soort bundeling? 1966
verstedelijkte zones
Volgens Theo Quené werd daar
overige (vrije) ruimte
destijds niet zo over gedacht. “In de
bufferzones
jaren zestig was de open ruimte geen gebied dat voor ‘bundeling’ in aanmerking kwam, die term
werd daar nooit mee in verband gebracht. In ons perspectief was negentig procent van het land
groen – dat groen moest bewaard worden. Open gehouden, als vrije ruimte.”
centrale open ruimte
AAN TE KOPEN LANDSCHAP
Aan de bescherming van natuur worden enkele paragrafen in de Tweede Nota gewijd. Niet als corridors,
dus, maar als bijzondere elementen. Vooral hebben historische landschapstypen de aandacht,
zoals bijvoorbeeld kwelders, laagveenmoerassen, hoogveen, duinen of loofbossen. Maar ook halfnatuurlijke
landschappen moeten bewaard worden. Buiten bijzondere cultuurlandschappen, als
Waterland of de Zuid-Hollandse Waarden, besluit de nota ook verschillende natuurgebieden aan te
wijzen op grond van hun geschiktheid voor dagrecreatie of vakantierecreatie: de Veluwe, Drenthe,
de Kempen, de Friese meren, de Wadden en delen van Limburg. Om een diversiteit van landschappen
daadwerkelijk te kunnen beschermen, rekent men vooral op “veiligstelling door aankoop”.
29
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In 1966 bestaat 96 procent van de landelijke gebieden overigens al uit gecultiveerd landschap, uit
agrarische gronden. Hier vindt al jarenlang modernisering en schaalvergroting plaats, vooral via de
ruilverkaveling. “In de loop der jaren is de ruilverkaveling geëvolueerd van een eenvoudige ruiling
van gronden tot de verwezenlijking van veelzijdige projecten, die de infrastructuur van het platteland
ingrijpend verbeteren,” stelt de Tweede Nota. Maar anderzijds wordt in 1966, net als in voorgaande
jaren, ook de recreatieve functie erkend van ‘gewoon’ platteland dat al lang geen woeste
grond meer is. De ‘vrije ruimte’ van de Centrale Open Ruimte valt vooral samen met het gewone
platteland: zijdelings kan men er recreëren, maar het is vooral een groen en productief gebied.

BUNDELING VOLGENS DE BLOKKENKAART
Op Kaart III die als bijlage bij de Tweede Nota verscheen, en bekend
geworden is als de ‘blokkenkaart’, is een ruimtelijke samenvatting
van de plannen te zien. Wanneer je deze kaart naast een huidige
legt, valt een grote overeenkomst met de verstedelijkte werkelijkheid
van veertig jaar later op. Theo Quené zegt: “Deze kaart
was door Eo Wijers en Götz Nassuth bij de RPD gemaakt. Wat
verschilt, de kaarten naast die van nu ziend, is vooral de mate
waarin de grootste provinciale steden gegroeid zijn. Je ziet dat
Groningen, Leeuwarden, Twente, Zuid-Limburg, Tilburg en
Breda minder groot geworden zijn dan op de kaart van
1966 voorzien. Verder is vooral de Eemshaven veel kleiner
gebleven dan verwacht.”
30
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De blokkenkaart voorzag in een meer gelijkmatige
spreiding van de bevolking over het land,
en vooral in het noorden van het land had
een behoorlijke aanwas moeten plaatsvinden.
Maar het was niet zo dat de bevolking
willekeurig over het land uitgestrooid moest
worden. De tekst van de nota meldt onder
1966
‘urgente punten’ dat er een gedifferentieerd
zwaartepunten Noorden
stelsel van zwaartepunten voor regionale
overloopgemeenten
industriële ontwikkeling moet worden opgebouwd
in het Noorden, net als in de nota van 1960. Deze zwaartepunten liggen onder meer in Groningen,
Leeuwarden, Zwolle, Emmen en Twente, en ook de Kop van Noord-Holland heeft stimulans nodig.
Onder dezelfde urgente punten worden specifieke plaatsen aangewezen om de ‘overloop’ uit de
Randstad in gebundelde vorm te kunnen opvangen. Voor de noordvleugel zijn dit nog steeds plaatsen
als Alkmaar, Purmerend, Lelystad en de nieuw te bouwen polderstad Almere; in het zuidelijk
deel van de Randstad moeten Zoetermeer, Hellevoetsluis, Dordrecht en Breda de overloop opvangen.
Bijlmermeer: de functionele stad
Icoon van een satellietstad uit de jaren 60
In de naoorlogse jaren ligt de nadruk op het bouwen van zoveel mogelijk woningen. Tegelijk
moet worden voorkomen dat het westen van Nederland een groot stedelijk veld wordt.
De verspreide urbanisatie van steden als Los Angeles vormt het schrikbeeld. Daarom worden
een aantal stedelijke uitbreidingswijken aan de rand van de bestaande steden (satellietsteden)
aangewezen. Kenmerkend voor deze uitbreidingswijken is de hoogbouw en de hoge
bevolkingsdichtheid. Voor geen van deze wijken waren de verwachtingen zo hoog gespannen
als voor de Bijlmermeer.

Lyrisch sprak burgermeester van Hall in 1964 over de Bijlmer: “Nergens in de wereld is tot nu
toe een mooiere en modernere stad van een dergelijke omvang tot uitvoering gekomen. De
kans ligt er: het project voor het prettigste woonoord dat zich laat denken.” De Bijlmer wordt
in die tijd aangekondigd als ‘de stad van morgen voor de mens-van-nu’. De Bijlmer zou inderdaad
een van de meest besproken Nederlandse wijken worden maar niet zoals de burgemeester
had gedacht.
Wanneer de woningnood in Amsterdam in de jaren zestig schrikbarend wordt, storten planologen
en stedenbouwkundigen zich op het stuk polder ten zuidoosten van de hoofdstad.
De Bijlmermeer moest een stad van de toekomst worden, gebouwd volgens de principes van
de functionele stad. Een stad waarin wonen, werken, verkeer, en recreatie ruimtelijk gescheiden
zouden zijn. Het idee van de functionele stad was al voor de Tweede Wereldoorlog ontwikkeld
door de Zwitserse architect Le Corbusier, die het gebruikte in zijn plan voor Voisin, bij
Parijs.
In de Bijlmermeer werden 18.000 woningen gepland. Hiervan worden er, in overeenstemming
met het plan van architect Nassuth, 13.000 in honingraatvormige complexen van elf
lagen hoog gebouwd. De ontsluiting van de individuele woningen moest plaatsvinden via
binnenstraten. Tussen de hoogbouwcomplexen zijn grote groene ruimtes gepland met daarin
de fiets- en voetgangersroutes. De afwikkeling van het gemotoriseerde verkeer ging via
verhoogd aangelegde wegen. De flats kregen grote parkeergarages, die met de verhoogde
wegen waren verbonden. Boven deze wegen zoefden metro’s die de verbinding met het
stadscentrum verzorgden. Onder de viaducten kwamen winkelcentra.
31
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De Bijlmer anno 2004.
Foto: Lisette van de Pavoordt,
IJsselstein

Bouwvakkers aan het
werk in de bouw van de
Bijlmermeer, Amsterdam.
Foto: Cas Oorthuys, Amsterdam, 1965
32
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In 1963 wordt begonnen met de bouw. Al snel wordt er afgeweken van de oorspronkelijke
plannen. Beetje bij beetje beknibbelt men op de voorzieningen die waren bedacht voor de
stad van de toekomst. Zo gaan de geplande grote groene binnenruimtes niet door; de
woningcorporaties bouwen daar extra woningen om de huuropbrengsten van de wijk wat
op te vijzelen. Verder komt de snelle metroverbinding met de binnenstad pas jaren later in
gebruik dan de bedoeling was. In 1975 wordt de laatste woning opgeleverd maar metrostation
Bijlmermeer wordt pas in 1977 in gebruik genomen.
Maar er waren ook externe factoren die de Bijlmer onder druk zetten. De verwachting van de
planologen was dat er vooral middenklassegezinnen in de flats zouden trekken, maar tegen
de tijd dat de betonnen kolossen geschikt waren voor bewoning, kreeg de nieuwe wijk stevige
concurrentie van verschillende overloopgemeenten in de buurt van Amsterdam. Verder
bleek de bevolking ondanks de babyboom minder snel te groeien dan gedacht.
Al voor het tienjarig jubileum van de wijk stond een gedeelte van de woningen leeg. De overige
woningen werden voor het overgrote deel bewoond door (kansarme) allochtonen, vooral
Surinamers. De wijk werd steeds meer geteisterd door hoge werkloosheid, drugsproblemen
en onveiligheid. Begin jaren tachtig was de reputatie van de Bijlmer als slechte wijk van
Nederland een feit. En eigenlijk is de Bijlmer niet meer van die reputatie af gekomen.

Na jarenlange beheersexperimenten, deeloplossingen, en debatten, wordt in 1990 een
vernieuwingsplan voor de Bijlmer opgesteld. Een kwart van de woningen moet worden
gesloopt. Als in 1999 deze vernieuwingsfase halverwege is, wordt het falen van de hoogbouwwijken
steeds meer duidelijk. De laagbouw in de Bijlmer blijkt echter wel een succes.
Daarom wordt in het nieuwste, mede door de bewoners opgestelde, vernieuwingsplan (de
Bijlmer is een van de 56 door het rijk aangewezen herstructureringswijken, red.) besloten
nog meer van de flats te slopen. Aan het eind van de planperiode (ongeveer 2010) zal nog
slechts de helft van de oorspronkelijke hoogbouw overeind staan.
Aangezien veel geplande voorzieningen, zoals winkels en ruimten voor sport en recreatie,
bij de bouw zijn wegbezuinigd of te laat werden gerealiseerd (openbaar vervoer), was er
behalve wonen weinig te doen. Met de komst van winkelcentrum de Amsterdamse Poort
(1987) en de Amsterdam Arena (1996) en het omliggende uitgaanscomplex, is het voorzieningenniveau
in de Bijlmer aanzienlijk verbeterd.
Dat er voldoende voorzieningen in de wijk zijn, is erg belangrijk. Het aantal autobezitters
is in de Bijlmer namelijk relatief laag: slechts 259 van de 1000 inwoners heeft een auto
(Nederland gemiddeld: 425). Deze inwoners wonen vrij dicht op elkaar. De bevolkingsdichtheid
is 6917 inwoners per km 2 . Het gemiddelde voor heel Amsterdam is 4477 inwoners per
km 2 . Wel is de bevolkingsdichtheid van de Bijlmer afgenomen sinds begin jaren negentig.
De huidige bevolking van de Bijlmermeer bestaat vooral uit eenpersoonshuishoudens
(52 procent). Verder is het aantal éénoudergezinnen in de Bijlmer vergeleken met Amsterdam
fors, namelijk 20 procent. Vooralsnog heeft de herstructurering niet geleid tot een
andere verdeling van de allochtone en autochtone bevolking. Ook vandaag de dag zijn de
allochtonen ruimschoots in de meerderheid. Acht van de tien inwoners van de wijk Bijlmer-
Centrum is van niet-westerse afkomst.
Maartje van Ravesteyn
Nirov, Den Haag
33
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bouwproject Bijlmermeer,
Amsterdam Z.O. (1969).
Foto: Cas Oorthuys,
Amsterdam, 1965

INTEGRATIE VAN VERKEERSPLANNEN
IN DE RUIMTELIJKE ORDENING
Niet alleen de verstedelijking moest op nationaal niveau en met een ruimer toekomstperspectief
bekeken worden, maar ook de verkeersinfrastructuur werd onderdeel van een geïntegreerde visie.
Het Structuurschema Hoofdwegennet 1966, dat in de Tweede Nota is opgenomen, toont eerder het
tegendeel van bundeling. Een fijnmazig netwerk van rijkswegen strekt zich over het land uit. Het
bevat ten minste twee keer zoveel autosnelwegen als we tegenwoordig hebben. Ook is de vorm
opvallend; het Structuurschema heeft een bijna rechthoekig stramien aangehouden. Hiervoor
bestond een reden: doordat de zich ontwikkelende stadsgewesten een aanzienlijke oppervlakte
beslaan, was het “niet langer voldoende en ook niet mogelijk, dat het hoofdwegennet, zoals van
oudsher gebruikelijk, de centra van de belangrijkere steden rechtstreeks met elkaar verbindt. In
plaats hiervan is een netwerk van buiten deze centra blijvende hoofdverkeerswegen ontwikkeld.”
Stervormige wegenpatronen waren tot congestie in de centra gedoemd, maar het rechthoekig
patroon kon wel worden “aangepast aan het patroon van de bestaande en in uitvoering (…) zijnde
nationale en internationale hoofdwegen en aan de topografische omstandigheden.”
34
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bert Beukers licht toe dat in die jaren autowegen nog rechtstreeks in de stad eindigden, en de
stad via stedelijke hoofdwegen doorkruist moest worden om opnieuw op een autoweg te komen.
“In 1965 werd een visie ontwikkeld waarin autosnelwegen als een netwerk lángs de steden zouden
1966
autosnelwegen 2006
geplande autosnelwegen 1966
1966
spoorwegen 2006
geplande spoorwegen 1966

liggen. Dit was een essentiële verandering, die een andere manier van denken inhield”. De ruit rond
Rotterdam is een voorbeeld waarin de ideeën van het structuurplan daadwerkelijk werden toegepast.
“Het Structuurschema was van een andere aard dan de Rijkswegenplannen. Het richtte zich op
de langere termijn. Ook was een nationale visie op het spoorwegennet opgenomen, dat was eerder
niet het geval geweest.”
Het doel was in de eerste plaats een zo groot mogelijke bereikbaarheid per auto in alle delen van het
land. Niet alleen voor economische activiteit, maar ook om te kunnen ‘verpozen’ in de buitenruimte.
De vrijheid zich te verplaatsen was nog niet door milieumotieven bevlekt. De toelichting noteert dat
op deze wijze “een aanzienlijk grotere mate van keuzevrijheid ontstaat (…) omdat de bereikbaarheid
van vele gebieden sterk wordt verhoogd”. Toch sprak het plan van 1966 ook bewustzijn uit van het
scheidende effect van grote infrastructuur: “door het vermijden van diagonaalverbindingen wordt
tegelijkertijd een versnippering van de ruimte voorkomen”.
3.200 KM NIEUWE WEGEN IN EEN NIEUW NETWERK
Maar het totale aantal nieuwe wegen is in dit plan enorm. Er is 5.300 km aan hoofdwegen getekend,
waarvan er 3.200 km nog moet worden aangelegd. “Als er één punt van kritiek op de Tweede Nota
is,” zegt Theo Quené, “is het wel dat we teveel wegen getekend hebben. Overigens stonden deze
wegen in een ander perspectief, het ging om ontsluiting van het achterland.” Bert Beukers voegt
daaraan toe dat tevens bedacht moet worden dat alle autosnelwegen in de orde van twee maal
twee rijstroken waren gedacht. De kritiek moet volgens Beukers dan ook gerelativeerd worden:
“het was de doelstelling om alle provinciehoofdsteden op autosnelwegen aan te sluiten”. Daarnaast
moet vermeld worden dat in het midden van de jaren zestig rekening werd gehouden met een
bevolking van twintig miljoen inwoners in het jaar 2000. “Dit was bij Rijkswaterstaat niet anders
dan bij de planvorming van de Rijksplanologische Dienst”, zegt Beukers. Daarnaast speelde ook de
doelstelling van bereikbaarheid en toegankelijkheid: “Iedereen moest binnen een bepaalde tijdsspanne
een autosnelweg kunnen bereiken. In feite ging dit aanmerkelijk verder dan de aansluiting
van alle provinciesteden op het autosnelwegennet.” Een laatste relativering, merkt Bert Beukers op,
is dat in de toelichting op het Structuurschema Hoofdwegennet nadrukkelijk wordt open gehouden
dat níet alle opgenomen wegen ook primaire autosnelwegen hoeven te zijn.
De autowegen waren niet bedoeld om landelijke gebieden onderling van elkaar te scheiden, maar
juist bereikbaar te maken. Ook mochten ze geen aanleiding vormen voor lintbebouwing, zoals je
tegenwoordig de bedrijventerreinen aan de snelwegen vindt. Het woord ‘lintbebouwing’ werd niet
gebruikt, volgens Quené. “Al sinds de jaren dertig was met lintbebouwing afgedaan, dat was een
vloekwoord in stedenbouwkundig Nederland.” Formeel was dit ook geregeld in de Verkeerswet
tegen de Lintbebouwing, die uit 1937 dateerde.
35
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
OPENBAAR VERVOER IN DE STAD
Hoewel het Structuurschema Hoofdwegennet vooral het autoverkeer op de kaart zet, besteedt de
Tweede Nota ook aandacht aan andere vormen van vervoer en mobiliteit. Fiets- en wandelpaden
voor recreanten zijn veelvuldig genoemd, maar ook ruiterpaden, streekvervoer, de zeevaart,
binnenvaart en pijpleidingen. En vooral ook de spoorwegen, anders dan de ‘autoreputatie’ die de
nota heeft. De uitbouw van het openbaar vervoer wordt gezien als ‘de enige mogelijkheid’ om
stadscentra te laten blijven functioneren, helemaal waar het het woon-werkverkeer betreft. Er is
in de bestaande steden, ondanks de stadsdoorbraken en -reconstructies, gewoonweg onvoldoende

uimte voor de auto. De vervoershistoricus dr.ir. Ruud Filarski herinnert zich in de jaren zeventig een
Amsterdamse verkeerskundige te hebben gesproken, die berekende dat zonder beperkingen voor
het autoverkeer er rond 1990 op het Damrak een vijftienbaans autoweg nodig zou zijn.
Daarom zal het “openbaar vervoer zelf een aantrekkelijk alternatief moeten bieden voor de privéauto”,
met name waar het de binnensteden betrof. Behalve de prijsstelling, snelheid, aansluiting
op streek- en stadsvervoer en de locatie van stations, worden ook de nog steeds actuele elementen
als betrouwbaarheid en frequentie genoemd. Voor het woon-werkverkeer worden in 1966 nieuwe
‘stedelijke randstations’ voorgesteld, voor verbetering van het net als geheel de toevoeging van
lijnen als de Schiphollijn en de Flevolijn.
36
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Waar in het algemeen eerder een fijnmazig netwerk van autowegen dan het idee van bundeling in
grote maaswijdten wordt nagestreefd, is bundeling in het Structuurschema van 1966 wel enigszins
aanwezig in het belang wat gehecht wordt aan de bereikbaarheid per spoor in stedelijke gebieden.
Het voorstel voor nieuwe stedelijke randstations is daar een illustratie van – waar de mobiliteit zich
dagelijks zal kanaliseren in de weg naar het werk en weer naar huis. Daarnaast stelt de begeleidende
tekst letterlijk dat bij reservering van ruimte voor nieuwe railtracés “de mogelijkheid van geïntegreerd
gebruik door verschillende stelsels” open moet blijven. In toekomstige tracés kunnen daarmee
autowegen en spoorwegen samengebundeld worden.
RIJKSWEGENPLAN
Het Rijkswegenplan van 1968 was een uitwerking van het Structuurschema,
zegt Bert Beukers. In het Structuurschema werd de ontwikkeling op
de lange termijn bekeken, het Rijkswegenplan vormde daarvan
een praktische uitwerking voor de komende 10 jaar. “De wegen
die niet binnen 10 jaar gerealiseerd zouden worden, stonden
op het Rijkswegenplan ook niet aangegeven.” Dit is de reden
waarom het plan van 1968 veel bescheidener van opzet
lijkt dan de voorstellen voor de uitbreiding van het hoofdwegennet
uit 1966. Er zijn minder wegen getekend en
véél minder stippellijnen met mogelijke of geprojecteerde
wegverbindingen. Een begeleidende tekst vermeldt
overigens dat het Rijkswegenplan maar op drie punten
afwijkt van het voorstel uit 1966: de verbinding
Deventer-Hoogeveen is vervangen door Deventer-
Zwolle; bij Haarlem is één van twee parallelwegen
komen te vervallen, net als bij Nijmegen.
Voor het overige “zijn geen afwijkingen
van het structuurschema aangebracht”. 14
Midden jaren zestig waren de bestaande
dubbelbaans autowegen van zekere
lengte beperkt in aantal: de A2, de A12
en de A4 en A16. Amsterdam was via
Utrecht met Den Bosch verbonden; en
via de A4 met Den Haag. Vanuit Den
1968
autosnelwegen 2006
geplande autosnelwegen1968

Haag was er een autosnelweg via Utrecht en Arnhem naar Duitsland, en daarnaast een verbinding
tussen Den Haag en Rotterdam. Een andere autoweg verbond Rotterdam met Breda. Het Rijkswegenplan
1968 lijkt dan wel bescheidener dan de plannen van 1966, maar voegt niettemin een complete
ontsluiting van het hele achterland toe.
De wegnummers van onze autosnelwegen hebben we aan de Rijkswegenplannen sinds 1927 te
danken. Het plan van 1968 stelde voor om vanaf A1 tot en met A78 alle tussenliggende nummers
te realiseren. Het ging om ‘rijkswegen met een functie als hoofdverkeersweg’ die van staatswege
gefinancierd werden, en dus niet om regionale verbindingen. Maar of het de intentie was om alle
78 rijkswegen dubbelbaans te maken, wordt uit de toelichting niet duidelijk. Een eenvoudige naslag
op internet leert dat er maar 36 van de 78 geplande autowegen nu daadwerkelijk bestaan, en veertien
van de 42 niet-bestaande A-nummers nog een bestemming als N-hoofdweg hebben gekregen. 15
Overigens is ook een flink aantal nummers vervallen door samenvoeging; de A19 is bijvoorbeeld
in de A29 opgegaan.
Terwijl de rijkswegen op de grote afstanden en voor de groeiende recreatie een belangrijke rol gaan
vervullen, schrijft de NS in 1969 dat de spoorwegen de aangewezen vorm van vervoer zal zijn voor
het dagelijkse woonwerkverkeer. Juist door de keuze voor gebundelde deconcentratie maakt dat het
forensen vanuit het suburbane wonen naar het stedelijke werken een dagelijks ritueel zal worden,
waarin een keuze voor de auto tot grote moeilijkheden in de steden zou leiden. 16
MILIEU, GROEIKERNEN EN STADSVERNIEUWING
VANAF DE JAREN ZEVENTIG
De jaren die op de Tweede Nota volgen, staan in het teken van de uitvoering van de drie dragende
gedachten die al sinds 1958 de nationale ruimtelijke ordening beheersen. De gebundelde deconcentratie
krijgt vorm (én middelen), en de bescherming van groene gebieden, vooral het Groene
Hart, worden in de Nota Landelijke gebieden ter harte genomen.
Toch zijn er in deze periode ook een aantal belangrijke verschuivingen: bundeling betreft niet
meer alleen de overloopgemeenten, die nu groeikernen gaan heten. De aandacht richt zich nu ook
op het bestaand stedelijk gebied door middel van stadsvernieuwing in de grotere steden.
37
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Vooral is belangrijk dat het autoverkeer in een heel ander perspectief komt te staan: de auto wordt
van een schenker van vrijheid tot een veroorzaker van milieuproblemen. Het (groene) milieu staat
sterk in de belangstelling en er vinden heftige discussies over het behoud van aaneengesloten delen
waardevol landschap plaats. Daarmee krijgt bundeling van infrastructuur een prominente betekenis,
net als die van haar contramal: bundels van vrije ruimte die in de jaren tachtig tot de ecologische
corridor zullen evolueren.
ORIËNTERING: ANDERE VISIE OP VERKEER
Met de Oriënteringsnota uit 1974, het eerste deel van de Derde nota, werd een start gemaakt met
een hele serie te verschijnen documenten aangaande de ruimtelijke ordening en de verkeers- en
vervoersstructuur in Nederland. Het dozijn deelnota’s van de Derde nota illustreert het klimaat
van toenemende discussie, overleg en inspraak. Niet alleen veranderde de reputatie van de auto
snel met de opkomst van de milieubeweging, ook hadden een diversiteit van protestbewegingen
gereageerd op concentraties van besluitvorming en kapitaal. Belangrijk was in dit verband het

38
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Autoloze zondag in
1973. Autoverkeer komt
vanaf de jaren zeventig
in een ander perspectief
te staan.
Foto: collectie Spaarnestad
Photo/NFP
rapport van de Club van Rome, Grenzen aan de groei dat in 1972 uitkwam; net als de invloed van
de oliecrisis. Deze aspecten hadden hun weerslag op de manier waarop er naar mobiliteit werd
gekeken: “Vooralsnog lijkt een naar plaats, tijd en vervoerwijze genuanceerde beperking van de
trendmatige groei van het aantal reizigerskilometers de beste keuze”, schrijft de Oriënteringsnota.
“Niet alleen het aantal verplaatsingen moet daarbij worden afgeremd, maar ook de lengte van de
verplaatsingen. Met name de milieuvriendelijke vervoerwijzen als lopen en fietsen en, in zekere
mate, openbaar vervoer dienen bevorderd te worden. De beperking zal vooral moeten worden
toegepast op het autoverkeer.”
Prof.dr.mr. Jenno Witsen, die als jurist bij de RPD startte en later directeur-generaal Ruimtelijke
Ordening werd, noemt deze bijstelling van het beleid als één van de opdrachten waarvoor de
Derde Nota stond. “Tijdens het opstellen van de Tweede Nota heerste er een groot optimisme.
Er werd gedacht aan grote bevolkingsgroei, welvaart, grote projecten, er tegenaan gaan. Maar
in de jaren zeventig was er in economische zin meer tegenwind. Vanuit de milieubeweging kwam

er kritiek, net als vanuit sociale hoek: het effect van al die grote projecten in de stad.” Het was niet
alleen de tijdsgeest in algemene zin, maar ook de directe reactie op de uitwerking van plannen in
de werkelijkheid, zegt Witsen. “De grote verkeersplannen voor de bestaande binnensteden hadden
een negatieve invloed gehad op de leefbaarheid van de publieke ruimtes in de stad. Voor het landelijk
gebied bedreigden ze de open ruimte. Wat betreft het milieu werden we ons steeds meer
bewust van de verontreiniging die ook door het verkeer werd veroorzaakt, en dat de verontreiniging
bestreden moest worden.” In dit licht kan begrepen worden dat de voorziene toevoeging van de vele
rijkswegen op weerstand stuitte, zoals bijvoorbeeld tot uiting kwam in de bezetting van het bos bij
Amelisweerd. In een later deel van de Derde nota over het Landelijk gebied wordt deze kentering
ook in aangepast beleid omgezet. Veranderingen in verkeersbeleid vinden hun directe neerslag in
het (eerste) Structuurschema Verkeer en Vervoer.
INSTRUMENTARIUM TOEVOEGEN
Maar op het gebied van nationale ruimtelijke ordening is in het beleid van de jaren zeventig geen
sprake van een breuk met de eerdere nota’s. Witsen stelt juist dat de eerste doelstelling van de
Derde Nota was om een instrumentarium toe te voegen aan de inhoudelijke ambities van de
Tweede Nota. In de jaren zestig, zei Theo Quené, werd gedacht in termen van bewustwording
en overreding. “Wij dachten dat een aansprekend beeld met een begrijpelijk en helder verhaal,
zoals de drie dragende gedachten, voldoende waren voor de uitvoering van het beleid. Veel formele
regels zouden niet nodig zijn. En bovendien niet effectief wanneer niet iedere wethouder van
de losse gemeenten achter die drie beginselen zou staan.” De heldere, toegankelijke taal en
de duidelijke cartografie van de Tweede Nota stonden met deze veronderstelling in verband.
Maar ook met het klimaat waarin de eerste nota’s ontstonden, meent Quené, een klimaat van
creativiteit en optimisme, waarin vol goede moed gewerkt werd aan het opbouwen van een
goede maatschappij.
Dit was niet alleen in Nederland zo. Quené: “In 1960 werd Kennedy president van de Verenigde
Staten. Dat joeg een golf van jeugdig optimisme door de hele wereld; Kennedy stichtte bijvoorbeeld
ook het Peace Corps om in andere delen van de wereld hulp te bieden. In 1963 werd Paulus VI paus
en het Vaticaans Concilie betekende een grote verschuiving naar openheid. In Nederland vormden
Cals en Vondeling een dynamisch kabinet van visionaire politici. Den Uyl zat toen op Economische
Zaken; minister Bogaers wist in het eerste jaar de woningproductie van 70.000 naar 100.000 woningen
te verhogen. Ook in de Rijksplanologische Dienst leefde een geweldige sfeer van optimisme.
Niet eens bewust, dat was de omgeving.”
39
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Deze teneur veranderde aanzienlijk en het idee van ‘groei’ kwam een ander perspectief te staan -
ondermeer door de effecten van die groei op het milieu. Daarnaast bleek de heldere uitdrukking
van heldere voornemens in de jaren zeventig toch onvoldoende houvast te bieden voor ongehinderde
realisatie van die plannen. Als gevolg hiervan moest de Derde Nota een goed instrumentarium
creëren voor het uitvoeren van de Tweede nota. Volgens Jenno Witsen sprak de Tweede Nota wel
uitvoerig over overloop, maar was er in wezen weinig beleid gemaakt voor wat toen ‘groeikernen’
ging heten. “De doelstellingen van de Tweede Nota moesten beter geïnstrumenteerd worden,
omdat de praktijk en realisatie moeilijk bleken. Niet uit onwil, eerder vanwege onvoldoende middelen.
Een kleine groeikern als bijvoorbeeld Purmerend had financiële ondersteuning nodig: het
gemeentelijk apparaat moest uitgebreid worden voor onderzoek, ontwerp én uitvoering van de
uitbreidingsplannen.”

PRAKTIJK VAN DE VERSTEDELIJKING
Een andere belangrijke intentie van de Derde Nota was om de samenhang tussen beleid en uitvoering
van de verschillende delen van de overheid te verbeteren, zegt Witsen. “Niet alleen samenhang
tussen de verschillende departementen van het rijk, maar ook om samenhang met de lagere overheden.
Dit laatste was van belang in de praktijk van de verstedelijking.”
40
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Overloop en groei aan de buitenkant van de Randstad, of verder, hield een grote continuïteit ten
opzichte van het eerdere beleid in. Maar er vond wel een andere belangrijke verschuiving binnen
de vormgeving van het stedelijk gebied plaats. In de jaren zestig was stadsreconstructie nog een
veelgebruikte term, waarbij bestaande steden werden aangepast aan de moderne tijd: meer plaats
voor verkeersinfrastructuur en moderne kantoren middels de zogenaamde doorbraken in de stad.
“Er kwam een bijstelling op het gebied van de grotere binnensteden,” zegt Witsen. “De stadsreconstructie
van de jaren zestig veranderde van karakter, vormde zich om naar de stadsvernieuwing.
Bij de stadsreconstructie werd gedacht in termen van oude wijken opruimen en vervangen
door nieuwbouw, waarbij dan ook plaats gemaakt kon worden voor auto’s in de stad. De stadsvernieuwing
opereerde op een andere schaal: men had meer aandacht voor bestaande structuren
in de stad.”
De kleinere schaal heeft ook zijn weerslag in de uitbreidingsgebieden. De vorm van nieuwbouwwijken
verandert geheel: van grote hoogbouwprojecten als de Bijlmer naar laagbouwwijken met
meanderende straten en woonerven. Witsen merkt op dat de aandacht voor de kleinere schaal van
bestaande structuren en publieke ruimten nog niet meteen voorop stond. “Dit drong in de jaren
zeventig pas geleidelijk door; zo’n idee moet tot wasdom komen en er gaat enige tijd overheen.”
Vanuit infrastructureel perspectief noemt ook Bert Beukers de tijdsfactor, die met nationale planning
nu eenmaal moet worden meegenomen: “Voordat men van concept- en planvorming tot de
gebouwde werkelijkheid is gekomen, zijn er gauw tien jaar voorbij.”
Zo was in de praktijk van de verstedelijking de oplevering van ‘functionele’ wijken met (middel)-
hoogbouw gebruikelijk tot midden jaren zeventig, en werden grote projecten met galerijflats in
vele groeikernen gebouwd. De ideeënomslag naar vriendelijker woonmilieus en ‘menselijke schaal’
ontstaat sinds het begin van jaren zeventig, maar wordt op grote schaal pas tegen het einde van
het decennium gerealiseerd. Bakstenen, hellende daken en woonstraten deden hun opgang, die in
het professionele jargon al snel tot ‘nieuwe truttigheid’ bestempeld werden.
BUNDELING VAN URBANISATIE BUITEN ÉN BINNEN DE STAD
De Verstedelijkingsnota verschijnt in 1976, en wordt als regeringsbeslissing afgerond in 1979.
Inhoudelijk zijn de ideeën van de Tweede Nota voor een groot deel herkenbaar. Er was beleid gericht
op het niet laten terugvallen van de bevolkingsontwikkeling en verstedelijking in het Noorden van
het land. Maar tegelijk moest de bevolkingsgroei in het Westen ook ‘gebundeld gedeconcentreerd’
worden opgevangen.
De verstedelijkingsnota,
deelnota van de Derde Nota.
VAN OVERLOOP NAAR GROEIKERN
Hoewel de term overloop werd vervangen, waren de groeikernen wel voor een groot deel dezelfde
als de eerdere overloopgemeenten: Alkmaar, Hoorn, Purmerend, Lelystad. Almere heeft nu een
naam, maar werd in de eerdere nota’s ‘nieuwe stad in Zuidelijk Flevoland’ genoemd. Ook het dorp

Zoetermeer is sinds 1966 een overloopgemeente. “In de jaren
vijftig woedde politieke discussie of de uitbreiding van de
woningbehoefte van Den Haag zou moeten plaatsvinden
in een compleet nieuwe stad, of als een uitbreiding van
een bestaande kern”, zegt Jenno Witsen. “Het is een
politieke beslissing geweest om voor uitbreiding
van Zoetermeer te kiezen, waarbij de confessionele
partijen een grote rol speelden; zij voelden niet
voor nieuwe steden. Eigenlijk zijn de steden in
de polders de enige echte nieuwe steden na
1950 geweest.”
Een aantal van de oude overloopgemeenten
zoals Dordrecht of Den Helder stonden
niet meer op de lijst van de Derde Nota.
En sommige provinciale (hoofd)steden,
die in 1966 ‘zwaartepunten’
of ‘kernen’ heetten, werden nu
‘groeistad’. Dat gold bijvoorbeeld
voor Groningen, Zwolle en Breda
terwijl ook Leeuwarden voor
groeistad in aanmerking kwam.
1977
Nieuw op de lijst van groeisteden
was Helmond.
groeisteden en evt. groeisteden
groeikernen en evt. groeikernen
Een opvallende verandering is overigens dat meer migratie naar Brabant en Gelderland niet wenselijk
wordt geacht. Voorheen had zo’n verloop goed in het spreidingsbeleid gepast - delen van
Brabant waren in 1960 nog aangewezen als ‘probleemgebied’ waar bevolking en werkgelegenheid
naartoe gebracht moest worden. Maar in de jaren zeventig werd verwacht dat de werkgelegenheid
zich vooral in de Randstad zou blijven concentreren, zodat verhuisstromen naar Brabant en Gelderland
tot een grote toename van het woon-werkverkeer zouden leiden, zegt Witsen. “Die verkeerstoename
was op zichzelf al niet wenselijk, en nog minder omdat er dan nieuwe oeververbindingen over het
Hollands Diep en nieuwe doorsnijdingen van de Veluwe zouden moeten komen. Daarnaast zag
men in Brabant en Gelderland zelf op tegen een sterk vergrote bevolkingsdichtheid en daarmee
verbonden grootstedelijke problematiek.”
41
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
STADSVERNIEUWING EN WOONMILIEUS
De gerichtheid op de bestaande steden hield verband met de gevolgen van het eerdere beleid: (te)
veel bevolking verdween uit de steden naar de overloopgemeenten. Zo vond er een verdunning
van de stadsbevolking plaats. “Ook als direct gevolg van de eerdere stadsreconstructie, waarbij de
nieuwbouw in lagere dichtheden resulteerde en meer innam ruimte voor verkeer”, zegt Witsen.
“In de praktijk bleek dat daardoor de oude steden in een soort neerwaartse spiraal terechtkwamen.
Je vindt in de Verstedelijkingsnota voor het eerst de gedachte dat het er niet alleen om gaat de
suburbanisatie te bundelen, maar óók om de bevolking in de stad vast te houden. Het groeikernen
beleid werd wel voortgezet, want niet iedereen kon in de stad blijven, daar was onvoldoende ruimte
voor. De bundeling van de suburbanisatie, zoals die in de Tweede Nota werd voorgesteld, vond

vervolg en versterkte zich. Maar het beleid moest er ook veel meer
op gericht worden om de nadelen van het bevolkingsverlies in
de steden op te vangen.”
42
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De verschuiving van stadsreconstructie naar stadsvernieuwing
wordt geïllustreerd door de benadering van de
twee grootste steden van het land. Terwijl Amsterdam
in 1972 nog de totale vervanging van 19e-eeuwse
stadsdelen voorstelde, koos Rotterdam in 1974 voor
het bekend geworden ‘Bouwen voor de buurt’. 17
Ook over de vormgeving in de groeikernen veranderde
het denken, zegt ir. Hans Leeflang, die bij
de RPD werkte onder Quené, Wijers en Witsen
en later een grote bijdrage leverde aan de
Vierde Nota. Al tijdens het opstellen van de
Derde Nota maakte men zich zorgen over
de kwaliteit van de woonmilieus in
de overloopgemeenten en groeikernen.
Er ontstond meer aandacht voor
het ontwerpen van woonwijken
waarin mensen ook zouden willen
blijven wonen, straks als de woningnood
voorbij was. Belangrijk was dat 1975
een binding met de wijk werd opgebouwd.
verstedelijkte zones, stadsgewesten
overige (vrije) ruimte
bufferzones
“Vooral Leo Tummers, die ook voor de RPD werkte, betekende veel in dit thema. Tummers’ studies
gingen over de betekenis van bundeling op het niveau van de lokale inrichting”, zegt Leeflang.
“De blokjeskaart van de Tweede Nota bestond al even; nog steeds kan je in Nederland de plekken
aanwijzen van de groeikernen uit dat plan. Purmerend, Zoetermeer in de eerste fase: dan zie je de
blokjeskaart. De stelling van Tummers was dat het daar gemaakte milieu onvoldoende toekomt
aan de directe woonwensen van de bewoners. Dus moet je zorgen dat de locaties waar mensen
gebundeld worden ook een differentiatie van milieus bevatten, en vooral heel veel randen tussen
stad en land. Dat heeft hij ook gepraktiseerd in Breda, in de Haagse Beemden.”
Bundeling van bevolking en bebouwing wordt in de Derde Nota van een bredere interpretatie
voorzien. Het is niet alleen meer het gebundeld uitbreiden aan de buitenkant van de Randstad,
maar ook het bundelen in geconcentreerder vorm. Het verdichten in de bestaande stad is een
thema dat later, in de Vierde Nota, nóg centraler zal worden gesteld. In de woorden van Jenno
Witsen: “Interessant is dat bundeling niet alleen meer groeikernen betreft, maar er nu ook aandacht
was voor toepassing van het begrip in de bestaande steden in de vorm van stadsvernieuwing.
De Tweede Nota ging immers vooral over bundeling van suburbanisatie.”

BUNDELING VAN INFRASTRUCTUUR
Binnen deze verbreding van het begrip bundeling paste ook een nog een andere interpretatie: het
kanaliseren van verkeer en vervoer. In de Verstedelijkingsnota uit dit zich vooral in de gerichtheid
op het openbaar vervoer, die tijdens de productie van de nota steeds meer toenam. “Dit stond in
verband met de herwaardering van de oudere steden en met de veranderende tendens wat betreft
milieu. Waar voor de auto onvoldoende ruimte was, waren de spoorwegen en andere vormen van
vervoer een goede oplossing”, zegt Witsen. “Autoverkeer werd ook steeds meer als hinder ervaren:
een aantasting van de leefbaarheid van de open ruimte. Zowel van de publieke ruimte in de stad,
als van de landelijke ruimte daarbuiten.”
De Nota landelijke
gebieden, deel 3 van
de Derde nota.
INFRASTRUCTUUR ALS BARRIÈRE EN BUNDELING ALS OPLOSSING
Het begrip bundeling werd zo een veelgebruikte term, weliswaar van een andere betekenis dan
dat hij oorspronkelijk was ingezet. En vooral onder deskundigen, zegt Jenno Witsen, niet zozeer in
de politiek. “Het bundelen van bevolking in groeikernen en in de bestaande stad, maar ook het
bundelen van infrastructuur was een belangrijk onderwerp. De bundeling van nieuwe spoorwegen
en autowegentracés begon met de Tweede nota al vorm te krijgen, en werd tijdens de Derde nota
fors doorgezet. Bundeling was een bewust ruimtelijk beleid.”
In deel 3 van de Derde Nota, Landelijke Gebieden, komt de interesse voor bundeling van infrastructuur
nog sterker tot uitdrukking. Dit staat vooral in het kader van het toegenomen bewustzijn van
milieuproblematiek. Deze leidde ook tot aandacht voor openbaar vervoer en knooppunten hiervan
in bestaande steden. De knooppunten zijn dan een vorm van stedelijke, compactere bundeling:
verschillend van de gedeconcentreerde bundeling van de Tweede Nota.
In de Nota Landelijke Gebieden worden een drietal ontwikkelingsmogelijkheden geschetst,
waarbij bundeling of spreiding van infrastructuur de verschillen toonzet. Resultaat is de keuze
voor bundeling van infrastructuur, waarvan wordt gesteld dat dit een belangrijke bijdrage kan
vormen aan de vermindering van de hinder die infrastructuur teweegbrengt, vooral op nationale
schaal. Maar op regionale schaal kan bundeling ook weer nadelen met zich meebrengen, zoals
verminderde bereikbaarheid of grote barrières in het landschap. In 1977 wordt gekozen voor
een zo efficiënt mogelijk gebruik van bestaande infrastructuur. Uitbreiding van capaciteit voor
het verkeer zal eerst door verbetering en vergroting van de bestaande infrastructuur moeten
worden bereikt, in plaats van door het aanleggen van nieuwe wegen - zoals in de jaren zestig nog
werd nagestreefd.
43
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Anders dan in voorgaande nota’s, is in Landelijke Gebieden het begrip bundeling vooral op infrastructuur
gericht. Bundeling wordt ook in die betekenis gedefinieerd en in verschillende vormen
beschreven. “Door concentratie wordt infrastructuur gebundeld; dat komt neer op het dicht bijeenbrengen
van de afzonderlijke elementen. De totale negatieve invloed op het omringende gebied
zal daarbij in het algemeen minder zijn dan wanneer de elementen op diffuse wijze in een gebied
worden gelegd. Te denken valt hierbij aan geringere aantasting van agrarische gronden, natuur en
landschap en aan minder overlast voor gebruikers en omwonenden.” Bundeling kan in compactere
en in lossere vorm, vervolgt de Nota. In een compacte vorm worden “de elementen zeer dicht bijeen
gelegd” en in een losse verschijningsvorm liggen “lijnvormige elementen op enige onderlinge
afstand in een zone van soms enkele kilometers breedte.”

OPENLUCHTRECREATIE IN EEN NATUURLIJK MILIEU
Er wordt nu expliciet gesproken over de contramal van urbanisatie
en verkeer: bundeling van open ruimtes. Landschappen,
natuurgebieden, recreatiegebieden kunnen verspreid of
meer geconcentreerd voorkomen. Bij gebieden die een
grote ecologische waarde vertegenwoordigen, moeten
maatschappelijke activiteiten worden geweerd, “om
zodoende het natuurlijk milieu in grotere aaneengesloten
gebieden te beschermen”. Deze aaneensluiting
zal in latere jaren terugkomen in het idee van de
ecologische corridor, een begrip wat toen overigens
nog niet gebruikt werd.
44
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De nota besteedt aanzienlijke aandacht aan de
recreatie in de vrije ruimte, die ‘openluchtrecreatie’
genoemd wordt. Omdat de welvaart
stijgt, stijgt ook de openluchtrecreatie.
Steeds meer mensen gaan er in
het weekend op uit, en steeds meer
mensen brengen meer tijd door in caravans,
zomerhuizen of tenten. Dit brengt
ook problemen met zich mee, zoals toenemend
verkeer in het weekend, maar 1977
open (landelijke) ruimten en natuur
ook “een grote druk op natuur en landschap”.
Daarom zou het verstandig zijn
overig Nederland
om vooral de dagrecreatie in ruimtelijke zin te bundelen, en de meest geschikte plaats daarvoor
is daar waar ‘tekorten’ zijn: in de groene zones tussen de grotere steden. Het oude concept van
de bufferzones krijgt hiermee een nieuwe interpretatie: van barrière tot een zone van openluchtrecreatie.
De intentie is om met grotere overheidsprojecten deze open ruimtes voor recreanten
toegankelijk te maken: een voorbeeld hiervan is Het Twiske tussen Amsterdam en Zaandam.
STRUCTUURSCHEMA VERKEER EN VERVOER
In de Tweede Nota nam de overheid zich voor om iedere tien jaar het Structuurschema voor het
verkeer te actualiseren. Na het plan van 1966 en de actualisatie ervan in 1968, was het in 1977 tijd
voor een vernieuwde visie, zegt dr.ir. Ruud Filarski – voormalig hoofd kennisontwikkeling van de
Adviesdienst voor Verkeer en Vervoer, én vervoershistoricus. Maar er was ook inhoudelijke noodzaak
tot actualisatie: sinds het begin van de jaren zeventig was duidelijk geworden dat het autoverkeer
niet immer maar kon toenemen, zodat met de aanleg van nieuwe wegen enige terughoudendheid
betracht moest worden. “Het Structuurschema van 1966 werd in een periode gemaakt dat de
toekomstprojecties nog groots en mooi waren. Vervuiling was nog niet aan de orde: pas rond 1970
werd dat een onderwerp wat belangstelling begon te trekken”, zegt Filarski. “Ik herinner me dat
omstreeks 1971, tijdens een bijeenkomst van waterstaatsambtenaren op de Haringvlietsluizen,
minister Drees jr. van Verkeer en Waterstaat ons vertelde dat de bomen wat auto’s betreft niet tot
in de hemel groeiden. Hij zei ook expliciet dat het autoverkeer beperkt moest worden. Drees was
natuurlijk niet de eerste die zoiets zei, in de samenleving was het een actueel onderwerp, maar wel
was hij de eerste bewindsman die deze ideeën omarmde.”

Het Structuurschema
Verkeer en Vervoer uit
1977: terughoudendheid
betrachten bij de aanleg
van wegen.
In de vrij algemene doelstelling van het (eerste) Structuurschema Verkeer en Vervoer wordt dan ook
gezegd dat wél aan de vraag naar vervoer voldaan moet worden, maar tegelijk zo min mogelijk
schade voor het milieu mag worden veroorzaakt. Er wordt in de introductie grote nadruk gelegd op
coherentie met de beleidstukken van de ruimtelijke ordening, zoals de Oriënteringsnota en de Verstedelijkingsnota.
Aan de Nota Landelijke gebieden werd tegelijkertijd gewerkt, overigens wel in
onderlinge afstemming. Bert Beukers vertelt dat na de structuurschema Hoofdwegennet van 1966,
een vervolg op de samenwerking ontstond in het overleg tussen de verschillende plannende departementen.
Zo waren de RPD, Rijkswaterstaat, de spoorwegen en de DG Verkeer betrokken in een
maandelijks overleg, en is later de Stuurgroep Verkeer en Vervoer ook blijven bestaan. Zo waren de
RPD, Rijkswaterstaat, de spoorwegen en de DG Verkeer betrokken in een maandelijks overleg, dat
later is gestructureerd in de Stuurgroep Verkeer en Vervoer. Deze kreeg tevens beschikking over een
eigen budget om gezamenlijke onderzoeken te kunnen laten uitvoeren.
Bij de formulering van het Structuurschema moesten volgens
Ruud Filarski als gevolg van deze samenwerking met andere
departementen ook heel wat compromissen gesloten worden
– die zich in lange zinnen en voorbehouden als ‘tenzij’
of ‘niettemin’ verraden. Een voorbeeld is de doelstelling
zelf: “het tegemoetkomen aan de vraag naar vervoer
van personen en goederen uitsluitend voor zover de
bijdrage aan het welzijn van de gemeenschap per
saldo positief is en wel op zodanige wijze dat de
totstandkoming van een gewenste ruimtelijke
structuur wordt bevorderd en schade aan de
landbouw, het natuurlijk milieu en het landschap
zoveel mogelijk wordt vermeden; de verkeersveiligheid
wordt bevorderd; zoveel mogelijk
voldaan wordt aan op grond van aan het
woon- en leefmilieu te stellen eisen,
bij voorbeeld betreffende parkeerhinder,
uitworp van luchtverontreinigende
stoffen, geluidhinder
en visuele hinder; een gewenste
sociaal-culturele en economische
ontwikkeling wordt bevorderd, het
gebruik van schaarse grondstoffen
wordt beperkt en het beslag op
overheidsmiddelen wordt beperkt”.
1977
autosnelwegen 2006
geplande autosnelwegen1977
45
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
VOORKOMEN VAN VERSNIPPERING EN SCHAALVERKLEINING
Deze algemene doelstelling wordt, per onderdeel ervan, uitgewerkt in 39 richtlijnen. De eerste gaan
over het tegemoetkomen aan het vervoer, de tweede serie over de per saldo positieve bijdrage aan
het welzijn van de gemeenschap, enzovoort. Joris Willems wijst erop dat het concept bundeling
vooral bij dit element ‘per saldo positieve’ een belangrijk gegeven wordt. Een grote maaswijdte in de
infrastructuurnetten in het landelijk gebied moet zorgen dat de vrije ruimte niet teveel doorsneden
wordt. Met name de richtlijnen 12, 13 en 14 behandelen bundeling van infrastructuur in landelijk

gebied. Richtlijn 12 vermeldt dat ter voorkoming van versnippering en schaalverkleining in
landelijke gebieden gestreefd moet worden naar grofmazigheid van de netten van belangrijke
hoofd-wegen en spoorwegen. Richtlijn 13 gaat expliciet in op bundeling: “Zoveel mogelijk moet
een onderlinge bundeling van verbindingen uit verschillende
infrastructuurnetten worden nagestreefd”. Richtlijn 14 stelt
dat uitbreiding van bestaande verbindingen in het algemeen
de voorkeur verdient boven de aanleg van nieuwe. Uitbreiding
van bestaande verbindingen is eigenlijk de compacte vorm
van infrastructuurbundeling die de Nota Landelijke
Gebieden voorstelde.
46
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De kaartbijlages bij het Structuurschema maken een
verschuiving van beleidsaandacht duidelijk. Niet de
hoofdwegen maar de spoorwegen staan voorop.
Voor de spoorwegen worden er drie kaarten
getekend: het reizigersvervoer, het intercitynet
(dat in 1970 was ingevoerd) en goederenvervoer.
De tweede kaartbijlage, het hoofdwegennet,
laat een structuur van
autowegen zien die al veel meer op de
huidige situatie lijkt dan de plannen
uit de jaren zestig. Het schema is
bescheidener in aantal autosnelwegen:
in de tekst van de bijbehorende
planologische kernbeslissing worden
een pagina lang autosnelwegen
1977
opgesomd die komen te vervallen ten
opzichte van het Rijkswegenplan 1968.
autosnelwegen 2006
geplande autosnelwegen1977
BOEGBEELDEN ALS AMELISWEERD
“Het eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer bracht verandering in het rijkswegenbeleid tot
dan toe”, zegt Ruud Filarski. “Het was eigenlijk de eerste keer dat er volgens de publieke opinie fors
aan ombuiging werd gedaan.” In de regeringsbeslissing van 1979 worden de voornemens vertaald
in beleidsrichtlijnen. Het bundelen van infrastructuur deed zich concreet voor op twee fronten:
enerzijds in het beleid van een grofmazig nationaal net van hoofdwegen en spoorwegen. Ten tweede
krijgt bundeling van infrastructuur ook op regionaal niveau betekenis. Verschillende soorten
vervoer, auto, trein of streekvervoer, moeten worden gebundeld in de tracering van wegen naar de
groeikernen, zoals Nieuwegein, Hoorn en Purmerend. De doorsnijdingen van open ruimten wordt
daarmee beperkt tot enkele compacte incisies.
Toch heeft Filarski ook kritiek: “Het was een nogal ideologisch geladen stuk; je wist niet precies wat
je eraan had. Er werd bijvoorbeeld wel gezegd dat het autogebruik teruggedrongen moest worden,
maar er werd niet duidelijk vermeld hoe dat dan moest en de uitspraak werd ook niet breed gedragen
in de politiek.” Het Structuurschema liep wellicht wat op de tijd vooruit, en vormde de neerslag
van heftige discussie die er in het land woedde. Bert Beukers meent dat de concentratie op de negatieve
kanten van infrastructuur ook zijn nadelen heeft gehad. “Vanzelfsprekend heeft het idee van

infrastructuur bundeling waarde in het beperken van het aantal doorsnijdingen. Maar de maaswijdte
had minder groot hoeven worden afgesteld, zodat het autoverkeer via meerdere wegen had
kunnen worden afgewikkeld en minder congestie had ontstaan. De gedachte van de corridor had
ook als bredere corridor met verschillende autowegen en andere vervoersvormen opgevat kunnen
worden.”
Er waren in die jaren drie boegbeelden van de milieudiscussie, zegt Filarski: Amelisweerd, de Oosterschelde
en de Waalbocht. “Zo speelde de discussie rond het verbeteren van rivieren voor de scheepvaart.
Er was toen nog minder kennis over schepen en de beweging tijdens het varen. Vrij snel na de
constatering van een probleem in de vaarweg, bijvoorbeeld met de zesbaksduwvaart, werd besloten
zo’n bocht te verbeteren”. Een bekend thema van deze orde was de Waalbocht bij Nijmegen, die
rechtgetrokken moest worden. Parallel hieraan was bij de wegenbouw het bos bij Amelisweerd zo’n
boegbeeld van verzet tegen de A27. “Net als het openhouden van de Oosterschelde, het was de
milieustrijd op drie fronten.” Een deel van de Nederlandse bevolking was tegen alles wat met uitbreiding
van vervoersmogelijkheden te maken had, meent Filarski, en bovendien was de strijd feller
dan dat hij tegenwoordig gevoerd wordt. “Waarschijnlijk hebben we geleerd meer in compromissen
te denken. De wegenplanners van die tijd kenden ook weinig compromissen: er stonden twee partijen
met verhitte koppen tegenover elkaar.”
BUNDELING VAN AMBITIES IN DE COMPACTE STAD
In de jaren tachtig verandert het klimaat opnieuw. Het is wellicht nog het meest de economie die
de verandering van toon aangeeft: de recessie van begin jaren tachtig laat zijn sporen na. Zo wordt
het van volkshuisvesting naar ‘samenwerking met marktpartijen’ en pps (publiek-private samenwerking),
of van stadsvernieuwing naar stedelijk beheer. De koopwoning verschijnt op het toneel van
de nationale ruimtelijke ordening, die tot dan toe vooral in corporatietermen dacht. Er vindt een
bezinning plaats op de taken van de overheid: in hoeverre moet ze zelf investeren, en in hoeverre
kan ze de ‘vrije sector’ (de term zelf tekent de kentering) faciliteren om uitvoering te geven aan het
door haar gewenste beleid?
VERANDERING EN CONTINUÏTEIT NA DE JAREN ZEVENTIG
Maar vooral wordt het idee van een aantrekkelijk vestigingsmilieu belangrijk: internationaal
gezien moeten grotere bedrijven nog voor Nederland willen kiezen. In onze uiteengevallen
metropool van de Randstad moeten de afzonderlijke steden zich daarom beter profileren en
aantrekkelijker worden in het beleid wat eerst ‘compacte stad’ heet en later ‘complete stad’.
Binnen het perspectief van de aantrekkelijke stad met een goede concurrentiepositie passen de
woorden kwaliteit en bereikbaarheid. In letterlijke zin vertaalt zich de compacte stad in de eerste
plaats in ambitieuze binnenstadsprojecten: van hoogbouw aan het Rotterdamse Weena of de Kop
van Zuid, plannen voor de Amsterdamse IJ-oever, tot aan het stationsgebied in Den Bosch of de
uiterlijk kleinschalige Heuvel in Eindhoven. Het is niet langer het ‘bouwen voor de buurt’ van de
stadsvernieuwing, maar eerder de stad zelf die zich in een nationale wedijver als drager van
‘stedelijke vernieuwing’ presenteert.
47
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Ondanks deze koerswijziging bestaan er ook grote overeenkomsten met de eerste nationale plannen.
Zo krijgt de gebundelde deconcentratie van de jaren zestig vervolg in een net iets minder
gedeconcentreerde beleid van Vinex-uitbreidingen, die meer aansluiten op de bestaande grote

steden. Maar in sommige gevallen worden ook de eerste overloopgemeenten als Purmerend of
Hoorn met Vinex-locaties bedeeld. De bufferzones en het Groene Hart blijven iconen van formaat.
Waar bundeling van infrastructuur zijn vervolg krijgt, wordt de bundeling van mobiliteit in de vorm
van openbaar vervoer nóg sterker benadrukt dan in voorgaande jaren. De nationale overheid verdiept
zich zelfs op detailniveau in bedrijfslocaties, teneinde de ligging bij stations voor bedrijven met
veel werknemers te stimuleren. Op dit punt gaan de plannen voor ruimtelijke ordening en die voor
het verkeer elkaar ook zeer dicht naderen.
Daarnaast vindt de aandacht voor het milieu vervolg. Met het Natuurbeleidsplan (1989) wordt
natuur en landschap nu letterlijk tot meer aaneengesloten gebieden gebundeld in ecologische corridors.
Bundeling is hiermee niet langer alleen voor verstedelijking en infrastructuur gereserveerd,
maar heeft tevens zijn weg gevonden in de contramal ervan: het groene gebied.
48
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
COMPRIMEREN VAN VERSTEDELIJKING
In 1983 wordt de Structuurschets stedelijke gebieden uitgebracht - een opmaat tot de Vierde nota
ruimtelijke ordening, die in 1988 zal verschijnen. In dit document is de verschuiving in denken al
zichtbaar die het beleid van de komende jaren zal domineren: de stad als knooppunt van economische
activiteit. Verkeer, bevolking, (bedrijfsmatige) activiteiten en potenties worden gebundeld in de
1983
groeikernen t/m jaren 90
groeikernen t/m jaren 80
1983
verstedelijkte zones, stadsgewesten
overige (vrije) ruimte
bufferzones

grotere stad, die langzamerhand in status weer stijgt. Waar tot en met de Verstedelijkingsnota
nog gesproken werd over spreiding van werkgelegenheid naar de meer
perifeer gelegen gebieden van het land, stelt deze Structuurschets
dat de economische potenties van afzonderlijke regio’s
en stadsgewesten benut moeten worden. De sturing van
rijkswege wordt verlicht, wat dit onderdeel van ruimtelijke
planning betreft.
Vanzelfsprekend moet een en ander gezien worden in het
perspectief van de laagconjunctuur van de vroege jaren
tachtig. Dat de bomen niet alleen wat auto’s betreft,
maar ook meer in het algemeen niet meer tot de planologische
hemel reikten, was duidelijk. Plannen
konden worden gemaakt, natuurgebieden
geconserveerd, bevolking naar groeisteden en
overloopgemeenten verplaatst, infrastructuur
gebundeld: maar het moest ook
betaald worden. Dat kon alleen een
groeiende economie – en deze moest
worden gefaciliteerd. De Verstedelijkingsnota
ademde nog de sfeer van economische
groei met de bereidheid tot
het doen van investeringen en de noodzaak
tot ontwikkeling van een groot
1983
open ruimte beleid (geen bevolkingsgroei)
aantal nieuwe bouwlocaties, maar “dat
overig Nederland
alles is nu voor de nieuwe planperiode
veel minder voor de hand liggend”. Soberheid wat betreft financiële investeringen en de behoefte
ontwikkelingsmogelijkheden open te houden markeren het perspectief vanaf de jaren tachtig.
Hierbij hoort ook een verschuiving van volkshuisvesting naar ‘participatie van marktpartijen’ in de
ruimtelijke ordening. De jaren negentig staan, naast de stedelijkheid in de centra, in het teken van
de stadsuitbreiding en de Vinex: tal van nieuwe wijken verrijzen. Waar ín de stad verdichting, architectonische
ingrepen en hoogbouw de toon zetten, zijn de uitbreidingswijken juist toneel van het
suburbane wonen. In reactie op het modernisme die tot het midden van de jaren zeventig de toon
zette, is nu de postmoderne wijk aan zet.
49
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Het ontwerp van Houten.
Illustratie: Derks stedebouw b.v,
Houten, 1979
50
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Houten: de omgekeerde ontwerpvolgorde
Icoon van een groeikern uit de jaren 80
Geïnspireerd door de Britse ‘New Town’-gedachte van Ebenezer Howard verrijzen eind jaren
zeventig, begin jaren tachtig verschillende Nederlandse groeikernen. De groeikern is een
bundel verstedelijking rond een oude kern in het platteland, bedoeld om een nabijgelegen
grote stad te ontlasten. ‘Cycle Town’ Houten is in veel opzichten het toonbeeld van een
geslaagd bundelingsbeleid: compacte bebouwing, goede ov-bereikbaarheid, en een hoge
verkeersveiligheid.
Terwijl in de jaren zestig alles in de nieuwe kernen op de auto ingericht wordt, ontstaat in
de jaren zeventig steeds meer aandacht voor het ontwerpen van sfeervolle karakteristieke
woonwijken. Stedenbouwkundigen proberen een duidelijke eigen identiteit te geven aan
de nieuwe kernen. Tegelijkertijd is er bij beleidsmakers in de periode waarin de groeikernen
worden bedacht, een groeiende gerichtheid op het langzame verkeer en het openbaar vervoer.
Autoverkeer wordt steeds meer als een hinder ervaren: een aantasting van de leefbaarheid
van de open ruimte.
Dit is de context waarin Houten in de jaren zeventig wordt ontworpen en begin jaren tachtig
wordt gebouwd. Om de snel groeiende bevolking in de regio Utrecht onderdak te kunnen

Het centrale plein
’t Rond wordt in 1982
aangelegd terwijl
nog niet is begonnen
met de bouw van de
omliggende woningen.
Foto: Derks stedebouw b.v, Houten,
1982
bieden, wordt Houten in 1979
officieel aangewezen als groeikern
rond het te heropenen spoorstation
Houten. In Houten, op dat
moment een dorp met 4.000
inwoners, moeten de komende
jaren 10.000 woningen worden
gebouwd.
Stedenbouwkundig bureau Wissing
kiest ervoor te beginnen met
het ontwerpen van het groen, de
ligging van scholen en pleinen, en
de voet- en fietspaden. Pas daarna
komt de auto-infrastructuur aan
bod; er wordt gekozen voor een
rondweg met op een aantal plaatsen ‘inprikkers’ die het verkeer via smallere wijkwegen de
wijk in leiden. Fietsers hebben bovendien op de kruisingen binnen de wijken voorrang op
auto’s. Rondlopend in de eerste Houtense woonwijken (Het Oord, De Lobben) valt de hoeveelheid
fietsers en wandelaars onmiddellijk op. Het autobezit is in Houten dan ook relatief
laag; het aantal personenauto’s is 365 per 1000 inwoners. Houten kan met recht een ‘Cycle
Town’ worden genoemd. Het fietsgebruik ligt in Houten veel hoger dan in andere groeikernen.
Zo zitten inwoners van Houten gemiddeld 13,84 minuten per dag op de fiets, tegenover
8,75 minuten in Purmerend.
Boudewijn Bach, emeritus hoogleraar stedenbouw, noemt drie opmerkelijke successen van
‘Cycle Town Houten’: de hoge verkeersveiligheid, de hoge omzet in de winkels en de hoge
prijzen van de koopwoningen (Bach, 2006). De gemiddelde waarde van een koopwoning in
Houten is bijvoorbeeld 173.000 euro, ten opzichte van 139.000 euro in Nieuwegein, en
165.000 in Woerden.
51
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
“Het is daarom opmerkelijk dat het rondwegconcept met centrale, groene langzaamverkeerdrager
niet veel vaker ook elders in Nederland is toegepast”, vindt Bach. De enige verklaring
hiervoor is volgens hem dat het te zeer verbonden is met één ontwerper en één ontwerpbureau.
Volgens Robert Jan Derks, een van de stedenbouwkundige ontwerpers van Houten, is
er internationaal heel veel aandacht voor het ontwerp. Toch is er nog geen Japans Houten.
“Waarom het dan nooit is nagedaan? Dat heb ik me ook afgevraagd. En ik weet het niet.
Misschien is het te moeilijk.”
De omgekeerde ontwerpvolgorde (de meest kwetsbare delen eerst) ligt aan de basis van het
succes van Houten. Derks legt uit hoe hij op het idee kwam. “Onvrede met de gerichtheid op
de auto in die periode (begin jaren zeventig) speelde een belangrijke rol bij de keuze voor
deze volgorde. Bovendien geloof ik sterk in de meerwaarde van groene dragers voor stedenbouw.”

De (fiets)tunnel onder
het station van Houten.
Foto: http://nl.wikipedia.org/
wiki/StationHouten
52
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Een typische fietskruising
in Houten.
Foto: Maartje van Ravesteyn,
Den Haag, 2006
De Houtense bevolking is in ruim dertig jaar gegroeid van circa 4.000 in 1973 tot ruim
30.000 in 1995 en 45.000 op 1 juli 2006. De samenstelling van de bevolking is typisch die van
een groeikern, relatief veel gezinnen met kinderen. De helft van de bevolking bestaat uit
huishoudens met kinderen, slechts 23 procent betreft eenpersoonshuishoudens. Zoals de
meeste groeikernen heeft Houten-Noord met 6566 inwoners per km 2 een vrij hoge bevolkingsdichtheid.
Vindt die Houtense bevolking het ontwerp van hun dorp ook zo’n succes? Carina Burger-
Duijs, inwoner van Houten: “wij hebben voor Houten gekozen vanwege de gemoedelijke
sfeer en het is een handige uitvalsbasis.” Ook het feit dat gemeente en bewoners voor Vinexwijk
Houten-Zuid voor hetzelfde ontwerp kozen, weer een rondweg en groene langzaamverkeerdragers,
toont aan dat het concept werkt.
Hoe sterk het ontwerp voor Houten
gericht is op optimaal woongemak
voor de bewoner, blijkt uit de anekdote
die Derks vertelt over de (fiets)tunnel
onder het station. “De hoogte
daarvan hebben we zo bepaald dat
Sinterklaas met mijter er op zijn
schimmel precies onderdoor kon.”
Maartje van Ravesteyn
Nirov, Den Haag

BEREIKBAARHEID EN CONCURRENTIE
IN DE COMPACTE STAD
De veranderingen van inzicht en beleid zijn goed zichtbaar op het niveau van het stadsgewest, en
hoe het idee van bundeling hierop toegepast wordt. De gebundelde deconcentratie van de jaren
zestig hield een vrij losse verzameling van stad en omliggende (overloop)gemeenten in, ten opzichte
van andere stadsgewesten gescheiden door gebundeld groen in de vorm van bufferzones. In de Verstedelijkingsnota
krijgt de stadsvernieuwing vorm, en op enige afstand van de stad zijn de groeikernen
gelegen. In de jaren tachtig gaat het juist specifiek om bundeling in de stad. In 1983 wordt de
term ‘compacte stad’ al geïntroduceerd. De groeikernen moeten ‘verzelfstandigen’ en eigen bedrijvigheid
ontwikkelen. Ze zijn hiermee geen ‘overloop’ meer, maar vormen een soort kleinere bundelingen
van stedelijkheid.
Het Tweede Structuurschema
Verkeer en
Vervoer uit 1988:
‘We staan voor grote
problemen.’
HET GROTE PROBLEEM VAN DE BEREIKBAARHEID
De regeringsbeslissing van Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV II) begint met de
hoofdstuktitel “We staan voor grote problemen”. Sinds de beleidsvoornemens gepubliceerd werden
in 1988, is een flink debat ontstaan. “De problemen voor de bereikbaarheid van ons land met zijn
grote schade voor de economie, voor het milieu en voor de verkeersveiligheid blijken nog steeds toe
te nemen. Deze problemen raken ons allen zeer persoonlijk: in onze welvaart, in ons welzijn en in
onze veiligheid.”
Een grotere bereikbaarheid en vermindering van de congestie op
de hoofdwegen vraagt om uitbreiding van infrastructuur, maar
tegelijk vraagt de zorg over de toenemende milieuvervuiling
om het tegendeel. Dat de bereikbaarheid van de steden als
economische centra in gevaar komt, is problematisch: het
verslechtert de concurrentiepositie van onze steden in
een steeds internationaler klimaat. Nederland zou een
‘toegangspoort tot Europa’ moeten blijven, maar moet
dit ook kunnen waarmaken in haar infrastructuur.
Daarnaast neemt het autogebruik iedere keer meer
toe dan wordt voorzien. Dit is overigens niet alleen
zo in dit Structuurschema; in bijna ieder opeenvolgende
beleidsstuk na de jaren zestig wordt dit
opnieuw geconstateerd.
53
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Anders dan het eerste Structuurschema
Verkeer en Vervoer is dit schema georiënteerd
op mobiliteit in de meest
uitgebreide vorm. Zo hebben niet
alleen wegen en spoorwegen de
aandacht, maar ook havens, transferia
en telematica. Het beleidsstuk
kent een grote hoeveelheid
doelstellingen, verdeeld over vier 1990
‘luiken’: leefbaarheid, geleiding
mobiliteit, bereikbaarheid en
autosnelwegen 2006
geplande autosnelwegen1990

fundament. Ieder van deze luiken heeft weer een aantal ‘sporen’, die de doelstellingen beschrijven.
Deze reiken van bevordering carpoolen tot prijsbeleid, tele-ontwikkelingen en beleid voor de mainport
Schiphol of de nationale zeehavens. Ook de Betuwelijn en de HSL zijn in 1988 al onderdeel van
de plannen. Elk van de 35 sporen is weer uitgerust met een aantal streefbeelden, waarbij in het laatste
deel van het document ook een stappenplan van acties wordt gemeld hoe het ambitieuze totaalpakket
te verwezenlijken.
REM OP AUTOVERKEER
Het Tweede Structuurschema neemt een ‘duurzame samenleving’ als strategisch uitgangspunt: niet
alleen de huidige generatie moet in haar (mobiliteits)behoeften voorzien worden, maar de leefbaarheid
en behoeften voor toekomstige generaties mogen niet in gevaar worden gebracht. Dus moeten
er grenzen gesteld worden. Auto’s zelf mogen minder vervuiling teweeg brengen, dus moeten schoner
of zuiniger rijden. De groei van het autoverkeer maar ook van verplaatsingsafstanden in zijn
algemeen, zelfs die van het openbaar vervoer, moet een halt worden toegeroepen.
54
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In het algemeen, zegt Ruud Filarski, biedt het Tweede Structuurschema een betere onderbouwing
dan het Structuurschema uit 1977. “Het eerste gaf wel een richting aan waarin de politiek had kunnen
inslaan, maar was toch ook enigszins half: er stonden veel ontsnappingsclausules in, had geen
handen en voeten. Het Tweede Structuurschema had dat wel: het voorzag in een hele hoop (te veel!)
acties die uitgevoerd moesten gaan worden en gaf ook manieren aan om die uitvoering te checken.”
Om versnippering van de open ruimte tegen te gaan, streeft het Structuurschema bij nieuwe verbindingen
‘bundeling met de reeds bestaande infrastructuur’ na. Ook worden een aantal voorgenomen
uitbreidingen van het hoofdwegennet vanwege die versnippering geschrapt; vaak in verband staand
met de Ecologische Hoofdstructuur die zou worden opgenomen in het Natuurbeleidsplan van 1990.
Inmiddels tasten ook toeristische autoroutes natuurgebieden aan; daarom is het in ‘kwetsbare
gebieden’ verstandig deze te vervangen door fietsroutes.
Hetzelfde geldt eigenlijk voor de steden: de auto is vooral in centra teveel. “Het zal niet langer vanzelfsprekend
zijn dat je met de auto overal kunt komen”, stelt het Structuurschema. Experimenten
met een grofmazige ontsluiting en dus verminderde auto-bereikbaarheid, zoals in de binnenstad
van Groningen, verdienen navolging.
A-, B- EN C- LOCATIES
Maar er zijn nog andere alternatieven. Telewerken, teleleren en telewinkelen kunnen de congestie
in en rond de stad verminderen, net als flexibilisering van de werktijden. Bedrijven die arbeidsintensief
zijn en veel bezoekers trekken moeten bij voorkeur op de zogenaamde A-locaties worden
geplaatst: dichtbij de grotere stations van de spoorwegen. In nauwe samenhang met de doelstellingen
van de Vierde Nota, wordt dit beleid vormgegeven door een limiet te stellen aan de aantallen
parkeerplaatsen per soort bedrijfslocatie. Door een aangepast parkeerbeleid, waarbij ook de introductie
van het betaald parkeren en de wielklem een praktische rol speelden, mogen op locaties
in de Randstad die ‘zeer goed bereikbaar zijn per openbaar vervoer’ maar tien parkeerplaatsen
per honderd werknemers beschikbaar zijn. Voor randstedelijke B-locaties (‘goed bereikbaar per
openbaar vervoer en redelijk bereikbaar per auto’) zijn dit twintig parkeerplaatsen per honderd
werknemers. Alleen voor C-locaties, buiten de centra, zijn er geen beperkingen aan het aantal
parkeerplaatsen gesteld.

Ook nieuwe woonwijken zullen “vanaf 1995 gesitueerd zijn aan een verbinding van hoogwaardig
openbaar vervoer,” stelt het Structuurschema. Meer dan tot dusver het geval was, moet de ruimtelijke
ordeningsplanning afgestemd worden op de aanwezige openbaarvervoervoorzieningen.
Op dit gebied is een nauwere samenwerking met Ruimtelijke Ordening zichtbaar, die zich ook in
de tekst van het document vertaalt in herhaaldelijke verwijzingen naar de Vierde Nota. Van der
Cammen en De Klerk stellen dat zo’n detailniveau van locatiebeleid nog niet eerder vertoond was
in nationale plannen. In de Vierde Nota Extra zou dit locatiebeleid nog verder worden uitgewerkt
door specifieke plaatsen op de kaart aan te wijzen voor de situering van bedrijven en woonwijken
per stadsgewest. 18
DE TREIN BUNDELT REIZIGERS
Zowel het werken als het wonen moet in de toekomst via het openbaar vervoer ontsloten worden.
Hoe kan het openbaar vervoer aantrekkelijker worden? Het Tweede Structuurschema constateert
dat behalve de reistijd ook de betrouwbaarheid de keuze van de reiziger bepaalt. Volgens Filarski
is het duidelijk dat na twee eeuwen vervoershistorie het element snelheid nog steeds het belangrijkste
blijkt in de keuze van de reiziger. “De reiziger heeft er veel geld voor over om sneller op zijn
bestemming te zijn. Dus als daar geen grote kosten voor het autoverkeer tegenover staan, zal er
weinig veranderen ten gunste van het openbaar vervoer. Er zijn ook stemmen die ervoor pleiten juist
het openbaar vervoer alleen goedkoper te maken. Maar de praktijk in bijvoorbeeld Duitsland laat
zien dat dit eerder nieuwe reizigers trekt (die voorheen niet reisden), dan dat automobilisten de
auto voor het openbaar vervoer verlaten.”
Daarnaast kunnen carpoolen en transferia een stap in de goede richting zijn. Transferia vertegenwoordigen
ook een vorm van bundeling, zegt Filarski: bundeling van reizigersstromen. Net als het
carpoolen. “Maar dat werkt niet. Mensen maken er gewoon geen gebruik van, want ze moeten op
elkaar wachten en dat is lastig. Bij een transferium hoef je geen rekening te houden met anderen,
je kunt er zo naartoe rijden. Dat maakt het gebruik makkelijker.” Bert Beukers voegt hieraan toe dat
carpoolen in dit land maar een gering succes heeft door een combinatie van oorzaken: “het ontbreken
van werkelijk grote concentraties van arbeidsplaatsen, het verspreid wonen van de medewerkers
van bedrijven en de relatief korte woon-werkafstanden. Hierdoor vergt het ophalen van iemand
op zijn woonadres relatief veel tijd. Tenslotte helpen de flexibele werktijden, een ander middel om
de congestie te verminderen, ook niet echt bij het carpoolen.”
55
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Een ‘nog duidelijker keuze voor openbaar vervoer’, zoals het Structuurschema stelt, leidt niet vanzelf
tot werkelijke verandering. “Het Eerste Structuurschema zei wel iets over het autoverkeer beperken,”
zegt Ruud Filarski, “maar het Tweede ging uit van communicerende vaten. Als je het autoverkeer
wilt beperken, moet je het openbaar vervoer verbeteren. Het idee was dat dan de mensen vanzelf
in de treinen gaan zitten.” Toch gebeurde dat niet massaal. Naast een aantrekkelijker openbaar
vervoer en het stimuleren van de fiets als vervoersmiddel, moet ook de auto minder aantrekkelijk
worden gemaakt – en hierin kan vooral een prijsbeleid oplossingen bieden. “Er was voor het eerst
een stok achter de deur: het rekeningrijden werd geïntroduceerd. De politiek had lef kunnen hebben
om krachtdadig in te zetten op het duurder maken van autorijden. Het is anders gelopen, er is hierover
nog steeds niets besloten.”
Het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer hield zich op bovengeschetste wijze met bijna
iedere vorm van bundeling bezig: het bundelen van hoofdtransportassen, het bundelen van mobi-

liteit, en het bundelen van recreatieve open ruimte. Zelfs het bundelen van wonen en bedrijvigheid
ligt door de oriëntatie op het openbaar vervoer in het bereik van Verkeer en Waterstaat.
1988: DUURZAAMHEID, DIVERSITEIT EN SAMENHANG IN DE VIERDE NOTA
De Vierde nota over de ruimtelijke ordening, die in samenhang met het Tweede Structuurschema
tot stand kwam, is aanmerkelijk bescheidener van omvang dan de Derde Nota met zijn 12 delen.
Ook de ambities zijn meer bescheiden: de nota stelt “geen volledig nieuw en integraal beeld te
geven van de gewenste ontwikkeling van het gehele land”. In plaats daarvan wordt een voortzetting
van het bestaande beleid voorzien, waarin nieuwe accenten ontstaan en op enkele terreinen de aandacht
verschoven wordt. Opmerkelijk, omdat de Vierde Nota de reputatie heeft een geheel nieuwe
weg in te slaan ten opzichte van haar voorgangers. Maar het is mogelijk dat de auteurs gelijk hebben.
In ieder geval blijft de algemene doelstelling uit de Derde nota overeind: “het bevorderen van
zodanige ruimtelijke en ecologische condities dat de wezenlijke strevingen van individuen en groepen
in de samenleving zoveel mogelijk tot hun recht komen, [en] de diversiteit, samenhang en duurzaamheid
van het fysisch milieu zo goed mogelijk worden gewaarborgd.”
56
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Vierde nota over de
ruimtelijke ordening
uit 1988: bescheidener
ambities?
Het klinkt wat vaag, deze doelstelling. Yap Hong Seng, directeur Ruimtelijke Planvorming van de RPD
in die jaren, vertaalt deze zinnen meer concreet. “Nederland heeft, in vergelijking met het buitenland,
een hoge inwonersdichtheid per oppervlakte. Hierdoor wordt een dergelijke samenleving
gedwongen om een grote mate van tolerantie voor elkaar op te brengen (…) en bestaat er consensus
over het in stand houden van een pluriforme maatschappij.” Op de eerste pagina’s van de Vierde
Nota wordt dan ook het ‘vraagstuk van de minderheden’ al te berde gebracht. Het tweede deel van
de doelstelling – diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch milieu – verduidelijkt
Hong Seng met een voorbeeld. “De binnenstad van Leiden met zijn omvangrijke monumentenbestand
wordt tot beschermd stadsgezicht verklaard. Men wil de morfologische structuur van de stad
zo goed mogelijk conserveren, inclusief de tot monument verklaarde bouwwerken. Dat wil zeggen
dat men er naar streeft om de diversiteit van de stedenbouwkundige structuur zo duurzaam mogelijk
te handhaven. Binnen die veelal kleinschalige gebouwde omgeving tracht men een goede
samenhang van sociale en economische activiteiten te bewerkstelligen.” 19 Naast het conserveren
van landschapsschoon is ook het conserveren van historisch stedelijk schoon een belangrijk doel van
de ruimtelijke ordening geworden.
‘KWALITEIT’ EN BENUTTING
Er zijn volgens de nota drie punten waarop de hoofdlijnen ten opzichte van de Derde Nota worden
aangepast. De eerste is het dat ‘kwaliteit’ belangrijker wordt dan uitbreiding en kwantiteit. Bij het
zoeken van een nieuwe woning of een nieuwe bedrijfslocatie speelt niet alleen oppervlakte, maar
ook de omgeving een rol. De stad is niet meer alleen een functioneel centrum, maar moet ook stedelijke
allure hebben. De tweede aanpassing is ‘het accent op het versterken van sterke punten en
benutten van kansrijke ontwikkelingen’. De overheid kan gunstige omstandigheden creëren voor
bepaalde ontwikkelingen – met andere woorden: een liberaler blikveld. Initiatieven kunnen ook van
marktpartijen komen.
Hans Leeflang schetst de veranderingen: “De Derde Nota was in mijn beleving een uitwerking van
de thema’s van de Tweede Nota: de mensen passen niet meer in de grote steden, je moet ze opvangen
op strategische plekken. En dat zijn in de Derde Nota groeikernen en ook groeisteden geworden,
maar die groeisteden waren middelgrote steden. Vooral buiten de Randstad, Breda was zo’n voor-

eeld.” Er bestond tot het begin van de jaren tachtig nog steeds het idee dat de steden in de Randstad
niet teveel moesten groeien. “De Vierde Nota is wat dat betreft een echte omslag: bouwen in
en aan de vier grote steden krijgt prioriteit en de twee mainports krijgen de ruimte om verder te
groeien. Toch zie je nog steeds wel die spanning tussen centrum zoeken en centrum vlieden”, zegt
Leeflang. Het Nederlandse thema van de spanning tussen concentratie en deconcentratie blijft ook
in de jaren negentig actueel. We blijven zowel de grote metropool als het verstrooide urban field
schuwen. “Maar de Vierde Nota heeft er toch voor gekozen om daarbij de centrumzoekende krachten
te accentueren. Dat is het hele punt geweest van de nabijheid van en het draagvlak voor stedelijke
voorzieningen en werkgelegenheid.”
Het derde punt van aanpassing gaat over uitvoerbaarheid, financiering en de afbakening van de verantwoordelijkheid
van de overheid in de ruimtelijke ordening. Niet langer wordt aangenomen dat
de overheid zelf de grootste verstedelijkingsoperaties moet betalen, zoals de formule van VROM
door het samengaan van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening lange tijd gewerkt heeft. “Meer
dan tot nu toe zullen de mogelijkheden voor samenwerking tussen overheid en particuliere sector
worden gebruikt”, stelt de nota. Hans Leeflang denkt dan ook dat het latere succes van de Vinex voor
een groot deel te danken is aan publiek-private samenwerking (pps). “Ineens kregen private partijen
ruimte, en werd er met hen onderhandeld. Het was ook het begin van de verzelfstandiging van
woningcorporaties.”
EUROPESE CONCURRENTIE
De Vierde Nota legt, net als het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, een zwaar accent op
internationalisering en de gevolgen daarvan voor de ruimtelijke ontwikkeling. In zekere zin is dit ook
een soort terugkeer naar de allereerste nota’s, zoals in de Tweede Nota waarin Nederland bescheiden
afgebeeld werd als ‘slechts’ een regio in Europees perspectief. In Het Westen ... en overig Nederland
uit 1956 schrijft men meer zelfverzekerd over de Rijn als ‘hartader van Europa’ en de voordelen
van de ‘bij uitstek gunstige verkeersligging’ van Nederland in Europa. Deze gedachte van ambitieuze
toegangspoort tot een groter achterland keert terug, nu geactualiseerd door de vrije markt die in
1992 binnen de Europese gemeenschap zou ontstaan.
Dit leidt meteen tot een tweede hoofdthema van deze nota: concurrentie en concurrentiepositie. Dit
thema werkt op meerdere punten in de nota door: de concurrentie tussen steden onderling, het bieden
van een aantrekkelijk vestigingsklimaat, of de positie van Nederland als distributieland in Europa
en de mainports van de Rotterdamse haven en Schiphol. Het motief van ‘aantrekking’ heeft te
maken met meer algemene economische ontwikkelingen: nieuwe industrieën en bedrijven zijn minder
plaatsgebonden, footloose, en kunnen vrijer kiezen waar ze zich willen vestigen. Dus moet de
stad ook iets van sprankeling kunnen bieden. Niet eerder is in nota’s op zo’n manier over steden en
ruimtelijke ordening gesproken: als objecten die met een eigenmachtig beheersbare aantrekkingskracht
ingezetenen en vooral bedrijven kunnen werven.
57
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
BUNDELING IN EN AAN DE STAD
Vanuit dit perspectief wordt het concept bundeling nu dan ook direct op de stad zelf betrokken: een
compacte stad met stedelijke allure is het streven - hoewel de schaal van onze losse steden zich niet
echt met buitenlandse centra als Parijs, London of Berlijn laat vergelijken. De allure wordt in gang
gezet door de introductie van grote sleutelprojecten in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Maar
ook klinkt ze door in de aanwijzing van ‘stedelijke knooppunten’ en de ‘versterking van centrumposi-

ties’: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven,
Maastricht, Arnhem-Nijmegen en Twente gaan een bovenregionale
rol vervullen. De steden moeten opnieuw worden aangekleed
en de inmiddels iets verstofte term van stadsvernieuwing
wordt in deze nota door ‘stedelijke vernieuwing’
vervangen. Het gaat niet meer alleen om het opwaarderen
van wijken, maar om een grootscheepsere actie: de aantrekkelijke
stad als geheel.
58
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
“Je moet je ook wel voorstellen dat het de tijd was
waarin de economische kant het moeilijk kreeg, de
werkloosheid nam toe. Maar er speelde ook mee
dat de voorzieningen in de steden schraler
werden,” zegt Hans Leeflang. Er waren
teveel mensen vertrokken naar de
groeikernen. “Letterlijk zag je bijvoorbeeld
in Den Haag dat er schouwburgen
leeg waren, terwijl er nieuwe theaters
kwamen in Rijswijk en Zoetermeer.
Dat leidde tot een verandering van
denken. We praatten overigens ook nog
steeds over deconcentreren, maar nu in 1991
die zin dat zo’n proces dichter bij die
grote steden moest plaatsvinden.”
stedelijke knooppunten
groeikernen en vinexlocaties
“Je moet je ook wel voorstellen dat het de tijd was waarin de economische kant het moeilijk kreeg,
de werkloosheid nam toe. Maar er speelde ook mee dat de voorzieningen in de steden schraler werden,”
zegt Hans Leeflang. Er waren teveel mensen vertrokken naar de groeikernen. “Letterlijk zag je
bijvoorbeeld in Den Haag dat de theaters het moeilijk hadden, terwijl er nieuwe theaters kwamen
in Rijswijk en Zoetermeer. Dat leidde tot een verandering van denken. Maximaal benutten van de
capaciteit in de bestaande steden kreeg de prioriteit. Maar de behoefte aan woningen en bedrijfspanden
was veel groter dan de beschikbare binnenstedelijke capaciteit. Daarom blijven we het ook
nu per saldo nog steeds hebben over deconcentratie."
Bundeling wordt nu meer gericht op het stedelijk klimaat en de bereikbaarheid daarvan per openbaar
vervoer. Er moet daar verstedelijkt worden waar het bereik van openbaar vervoer optimaal is.
In dit kader wordt naast het concept van de Randstad ook de ‘stedenring centraal Nederland’ weer
in het leven geroepen – vrijwel dezelfde ruimte, weliswaar in fotonegatief, die de Centrale open
ruimte uit de Tweede Nota aangaf. Wat betreft infrastructuur start de discussie van aansluiting
op hogesnelheidslijnen in spoorverbindingen met het buitenland. In het Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief
is zichtbaar hoe de verschillende infrastructuurtypen van hoofdwegen, railtransport,
intercitylijnen en HSL zich over het algemeen voorbeeldig volgens de richtlijnen van de infrastructuurbundeling
lijken te gedragen. Wel vormt de bereikbaarheid van de centrumlocaties door de
steeds toenemende congestie een bron van zorg: bereikbaarheid behoeft verbetering. Verbreding
van bestaande verbindingen heeft, zoals ook het Tweede Structuurschema benadrukt, de voorkeur
boven de aanleg van nieuwe wegen.

CONCENTRATIE VAN DE STADSUITBREIDING
Maar voorafgaand aan de parlementaire behandeling van de Vierde Nota viel het kabinet Lubbers II.
De Vierde Nota is dus feitelijk niet van kracht geweest. Tijdens het maatschappelijk debat over de
inhoud ervan werd duidelijk dat meer aandacht nodig was voor het milieu en voor de uitvoerbaarheid
van de nota. De Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra (Vinex) start met de constatering
dat hiermee de inhoud van de voorgaande nota niet is losgelaten. Er werd met de Vierde Nota
een nieuwe fase geïntroduceerd, wordt gesteld, die sterker internationaal georiënteerd is, richting
geeft aan verstedelijking en meer op de markt gericht is. Die hoofdlijnen worden niet gewijzigd,
maar wel moeten lacunes worden opgevuld: de praktische uitvoerbaarheid, het stedelijk inrichtingsbeleid,
en beleid voor het landelijk gebied.
GEBUNDELDE CONCENTRATIES IN DE VINEX-WIJK
“De Vierde Nota (en operationeel vooral de Vierde Nota Extra) heeft de ruimtelijke ordening in een
andere richting gebracht,” zegt Hans Leeflang. “Op een schaal die volgens mij internationaal zijn
weerga niet kent, én in een hele korte periode, vooral door minister Alders en staatssecretaris
Heerma. En het is gerealiseerd, die kentering. Het wordt nu nog steeds gerealiseerd.”
De Vierde Nota Extra
(Vinex): geloof in een
enorme opgave.
Dat de term ‘Vinex’ in de volksmond zo leeft, is bijzonder. “Wij hadden het in de praktijk over de
Vinex, niet over de Vierde Nota ruimtelijke ordening Extra – dat was een hele mond vol.” Anders dan
de tegenwoordige teneur in de kranten, stond Vinex voor een geloof in een enorme opgave. En voor
Leeflang is dat nog steeds zo. “Voor mij is het één van de mooie ervaringen van toekomstoptimisme
of maakbaarheid, we geloofden in de Vinex-locaties. Eigenlijk is het één van de wondertjes uit mijn
persoonlijk leven. Ik weet natuurlijk hoe het met teken- en tekstpapier startte onder Ed Nijpels als
minister van VROM.”
Daarnaast is het volgens Leeflang opmerkelijk dat inderdaad dat de inhoud van de Vierde Nota niet
werd losgelaten. “Meestal deugt er van het werk van de voorgaande minister helemaal niets. Het
bijzondere van de wisseling van Nijpels naar Alders was dat Hans Alders zei: we hebben een
prachtige Vierde Nota. Alleen is hij niet af, met name op het punt van die verstedelijkingsopgave.
Dat is dus de Vinex geworden, het Extra.”
In de tekst van de Vinex is concentratie nu het parool. Niet langer gebundelde deconcentratie, maar
eerder verstedelijking in ‘gebundelde concentraties’. Want in vergelijking met andere (Europese)
hoofdsteden blijven de steden van de Randstad relatief klein van formaat en “wanneer de regering
geen actief concentratiebeleid zou voeren zou het risico op uitwaaiering en nivellering van voorzieningen
te groot zijn”. Uitbreiding van stedelijk gebied kan daarom het beste direct in of aan de
bestaande grotere steden plaatsvinden. Concentratie is van sociaal-economisch belang voor het
aantrekkelijke vestigingsklimaat wat de Vierde Nota ambieerde, maar ook worden met een geconcentreerde
stedelijke ontwikkeling de vervoersafstanden beperkt. Hiermee zou een beter draagvlak
voor het openbaar vervoer en voor het gebruik van de fiets ontstaan.
59
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
GROEIKERNEN AAN HET SPOOR
Het model van de compacte stad, met nieuwe woonwijken tegen de stad aan, wordt uitgebreid met
de mogelijkheid om woonlocaties te bouwen op enige afstand van de centrale steden, die met openbaar
vervoer (trein) bereikbaar zijn. Dit wordt in de Vinex het ‘spoormodel’ genoemd. Opmerkelijk is
dat hiermee de satellietstad in leven wordt geroepen: een concept wat de Nederlandse ruimtelijke

ordening sinds de jaren vijftig heeft geweerd. In de kaarten die van de verschillende stedelijke
knooppunten getekend zijn, is deze nieuwe ‘compacte deconcentratie’ ook zichtbaar.
Hans Leeflang zegt over het spoor- en uitbreidingsmodel dat het vooral ging om discussiemodellen
en het handhaven van verschillen. “Uiteindelijk is het belangrijk om in én-én te blijven denken. Niet
alleen het uitbreiden direct aan de bestaande stad, maar ook niet alleen maar spoorwegplanologie.
Daardoor kom ik waarschijnlijk op de verkeerde plekken (alleen bij de lijnen van de spoorwegen) en
bovendien moeten de spoorwegen dan ook blijven uitbreiden. Maar Ypenburg blijft wel een mooi
voorbeeld. Daar is een hele goede spoorwegverbinding tot stand gekomen naar zowel Den Haag als
Utrecht.”
60
Hans Leeflang zegt over het spoor- en uitbreidingsmodel dat het vooral ging om discussiemodellen.
“Uiteindelijk is het belangrijk om in én-én te blijven denken. Niet uitsluitend uitbreiden direct aan
de bestaande stad, maar ook niet zonder meer spoorwegplanologie. Als je óf-óf doet, kom je zeker
ook op de verkeerde plekken uit. Bij spoorwegplanologie moet men zich realiseren dat de capaciteit
van het spoor en de weginfrastructuur vaak onvoldoende is. Een spoorweglocatie betekent dan
zowel uitbreiding van het spoor als van de wegen. Ypenburg is wat mij betreft een mooi voorbeeld
van én-én. Die locatie ligt strategisch in de Randstad en lekker dicht bij het centrum van Den Haag.”
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
1991
verstedelijkte zones
overige (vrije) ruimte
bufferzones
1991
open ruimten beleid (bevolkingsgroei)
overig Nederland

Toch kan je je afvragen of het ‘spoormodel’ niet een ander woord was voor het eerdere groeikernenbeleid.
In de praktijk zijn een aantal vroegere groeikernen met Vinex-wijken uitgebreid. Deze heten
nu groeigemeenten, maar zijn als vanouds Zoetermeer, Almere, Lelystad, Leidschendam, Hellevoetssluis,
Hoorn, Spijkenisse en Amersfoort. Het lijkt er eerder op, zoals Hans Leeflang ook suggereerde,
dat de gebundelde deconcentratie als paradoxaal spanningsveld nog steeds zijn vervolg
vindt, met een lichte verschuiving richting de centrumzoekende krachten.
ONGEKEND GROTE WONINGBOUWPROGRAMMA’S
Bij de grote steden zijn nu, anders dan in de Vierde Nota, ook daadwerkelijk fysieke plaatsen aangewezen
waar de stad zich kan gaan uitbreiden. Er zijn twee vormen van stadsuitbreiding in de nabijheid
van de grote steden: ‘voorkeursrichtingen stedelijk gebied’ en ‘ontwikkelingsrichtingen’ voor de
midden en lange termijn. Opvallend is dat op sommige plaatsen de ontwikkelingsrichtingen het
Groene Hart ingaan, en ook de lange traditie van de bufferzones lijkt te worden uitgedaagd met ontwikkelings-
en voorkeursrichtingen. Opgemerkt moet worden dat de bufferzones en het Groene
Hart wel degelijk in de beleidstekst omschreven en gehandhaafd worden.
Het woningprogramma voor deze uitbreidingen binnen de ‘stadsgewesten’ is groot, en expliciet. In
het Amsterdamse stadsgewest moeten bijvoorbeeld tussen 1995 en 2006 85.000 nieuwe woningen
gebouwd worden, voor Rotterdam 45.000 woningen, evenals in en nabij Den Haag. De locaties die
ervoor worden aangewezen zijn nu als Vinex bekend: Ypenburg, de Haarlemmermeer, IJburg, Pijnacker,
Almere-Poort of Leidsche Rijn. Tegelijk worden in deze kaarten per stadsgewest ook de gewenste
locaties voor bedrijvigheid aangegeven, conform het A-, B- en C-model uit de jaren tachtig.
Verder merkt de nota op dat het economische kerngebied van Nederland geleidelijk aan groter is
geworden. Niet meer alleen de Randstad, maar ‘Stedenring Centraal-Nederland’ vormt dit kerngebied.
Hiermee lijken corridors te ontstaan, die doen denken aan de noord- en zuidvleugel van conurbaties
uit de Tweede Nota. Naast de grote steden in de Randstad, behoren tot de stedenring ondermeer
de knooppunten Arnhem-Nijmegen, Eindhoven, Breda en Tilburg. In de kaart die Ruimtelijk
Ontwikkelingsperspectief heet, ziet de Randstad zich vergroot tot een formaat dat het halve land
bestrijkt. Buiten deze stedenring moeten losse stedelijke knooppunten als Groningen, Leeuwarden,
Zwolle, Twente en Maastricht zich ook als compacte steden gaan manifesteren.
61
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
GROEN WATERLAND ALS CONTRAMAL
Een nieuw thema uit de Vierde Nota was het water in Nederland, en de aandacht voor het Rivierengebied.
Opvallend is dat ook op dit gebied attractiviteit een thema is: er worden in een kaart uit
1988 ‘natuur en/of toeristische recreatieve ontwikkelingzones’ aangegeven. Omdat deze zones veelal
langs rivieren lopen, met name de Maas, de IJssel en de Rijn, lijkt hiermee de gebundelde groene
corridor te zijn ontstaan, vooruitlopend op de introductie van dat concept in het Natuurbeleidsplan
van 1990. Hans Leeflang zegt: “We werkten met de woorden mal en contramal. Het rood stond voor
verstedelijking, in samenhang met kwaliteit. Maar ook het groen moest een zekere maat houden,
om natuurontwikkeling te kunnen faciliteren. En het thema van het water, dat kwam er met de Vierde
Nota bij. Dat was een nieuw concept – dat nu opnieuw weer heel actueel is.”
In de Vinex van 1991 is als tegenhanger van de verstedelijking en bedrijvigheid de Ecologische
Hoofdstructuur uit het Natuurbeleidsplan van 1990 opgenomen. De Ecologische Hoofdstructuur
wordt nu voor het eerst in een nota ruimtelijke ordening op één van de kaartbeelden vermeld. Het

landschapsmodel ‘groen eco’ houdt een bundeling in van natuurgebieden, water en verbindingszones
tussen natuurgebieden, en vormt zo langzamerhand de ‘contramal’ in daadwerkelijke corridors.
INTERNATIONAAL GOEDERENTRANSPORT PER RAIL
De Partiële Herziening van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer is met name gericht op
het goederenverkeer per spoor: de Betuweroute die goederentransport naar Duitsland en Oost-
Europa verbetert. Onderwerp van discussie is of een noordoostelijke aftakking in het goederenspoorverkeer
nodig was; een lijn die via de grens bij Oldenzaal zou lopen. Deze verbinding wordt
voorlopig uitgesteld, eerst moet de problematiek van het goederenvervoer en overlast daarvan in en
rond Arnhem beter onderzocht worden.
62
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Partiële herziening van
het Tweede Structuurschema
Verkeer en
Vervoer: vooral gericht
op goederenvervoer
per spoor.
De hoofdtransportassen van het spoorwegnet voor het goederenverkeer zijn gericht op internationale
ontsluiting: er bestaat al een noordelijke oost-west verbinding vanaf IJmuiden via Arnhem naar
Duitsland, en een zuidelijke route die vanaf Hoek van Holland, Rotterdam via Brabant en Venlo het
land verlaat. De zuidelijke route heeft ook aftakkingen via Roosendaal naar België, en naar de haven
van Vlissingen. De Betuweroute verbindt de noordelijke en zuidelijke route met elkaar, waardoor er
vanuit Rotterdam eenvoudiger op de grensovergang Arnhem-Oberhausen kan worden aangesloten.
De route, die door waardevol landschappelijk gebied loopt, kon op veel weerstand rekenen. Wél is
het principe van bundeling hier voluit toegepast. Zoals Jenno Witsen zegt: “de Betuwelijn ligt bijna
voor honderd procent naast de A15.”
Voor het spoorwegennet als geheel, inclusief het personenvervoer, is een kaart opgenomen die laat
zien dat er ten opzichte van het Eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer nog heel wat geplande
verbindingen worden afgevoerd. Dit kan illustratief zijn voor het nog steeds niet groeiende draagvlak
voor het treingebruik. De auto blijft een leidende factor in de mobiliteit vervullen, ondanks alle
voornemens in zowel de ruimtelijke ordening als op het gebied van verkeer en vervoer.
NET EEN BEETJE AFREMMEN
Ruud Filarski stelt dat de Partiële Herziening inhoudelijk het Tweede Structuurschema volgt
waar het de ontwikkeling van de automobiliteit betreft. “Het was alweer een tijd geleden dat
het schema vernieuwd was. Een aantal dingen waren ook iets achterhaald en konden herziening
gebruiken. Maar toch komt de essentie op hetzelfde neer: namelijk dat het gewenst is het autorijden
te beperken en hiertoe rekeningrijden te introduceren.” Dit is tot nu toe nog niet gebeurd.
Er wordt wel gezegd dat het principe van rekeningrijden niet eerlijk is omdat er in Nederland
geen alternatieve routes bestaan zoals de groene routes in Frankrijk, hetgeen overigens direct
aan ons infrastructurele bundelingsbeleid te danken is. Sinds de jaren zeventig heeft het immers
steeds de voorkeur gehad bestaande routes te verbreden en te verbeteren, in plaats van nieuwe
autowegen aan te leggen.
Wanneer het gaat om beperking van het autogebruik voor milieubehoud en terugdringen van de
luchtvervuiling, blijken er volgens Filarski geen effectievere middelen te zijn dan kostenverhoging
voor de auto. “Dit inzicht bestaat al lange tijd bij zowel politici, vervoersonderzoekers als de samenleving.
De bomen reikten definitief niet tot aan de hemel. Maar het werkelijke beleid is eerder ‘net
een beetje afremmen’ geweest, af en toe een kwartje van Kok erbij.” Filarski is er niet zeker van of
het per se anders had gemoeten. “Misschien is dit net-iets-afremmen ook niet slecht geweest, dat
weet ik niet. De files zijn er niet minder op geworden, maar als we deze maatregelen niet hadden

genomen was de auto nog dominanter geworden. Kijk maar naar de Verenigde Staten. Ik betwijfel
of ze daar het vervoersysteem hebben, waar wij naar toe zouden moeten.”
BUFFERZONES WORDEN LANDSCHAPPELIJKE PARKGEBIEDEN
Op de eerste pagina’s van de Actualisering van de Vinex uit 1997 worden de bufferzones in ere hersteld.
Kaarten geven aan waar bijvoorbeeld de ruimte tussen Amsterdam en Haarlem vrijgehouden
moet worden, die van Midden Delfland tussen Delft en Rotterdam, en in welke gebieden tussen Den
Haag, Zoetermeer en Leiden verdere urbanisatie niet gewenst is. Hans Leeflang stelt dat de bufferzones
oorspronkelijk, in de jaren zestig, pure scheidingzones tussen steden waren. “Bij de Actualisering
krijgen de zones een dubbele betekenis. Aan de ene kant was er continuïteit, daar komen we
niet aan, dat hoorde bij het rijksbeleid. (...) Maar de tweede gedachte was dat die groene gebieden
deel waren van de Randstad-metropool. Er was meer nodig dan het groene hart, het grote open
gebied; ook dichtbij de steden is groene kwaliteit essentieel.”
Actualisering Vinex
(Vinac): bufferzones in
ere hersteld.
In dit kader wordt ook het Groene Hart als ‘Nationaal Landschap’ betiteld. Het moet mogelijk blijven
er te wonen en werken voor de 600.000 mensen die zich daar bevinden. Maar de groene functies
moeten worden versterkt. “De term Nationaal Landschap staat voor een combinatie van natuur,
landschap, cultuurhistorie en wonen, werken en recreëren die in het Groene Hart aanwezig is,” stelt
de nota. “Het beleid is erop gericht de relatief sterke ruimtelijke groei van kernen in het Groene Hart
te keren.”
In grote lijnen past dit alles nog steeds in het zestiger jaren model
van het middelste alternatief, waarin verstedelijking van losse
elementen aaneengeschakelde gebieden vormt. Nu kan ook de
open ruimte op soortgelijke wijze in aaneengesloten stukken
‘gerenatureerd’ worden. De kaarten van de Ruimtelijke
Hoofdstructuur en de Inrichtingprincipes Stad-Land maken
duidelijk dat het landschap de gebundelde tegenhanger
wordt van de gebundelde verstedelijkingsconcentraties.
Het schema laat de open ring van de Randstad zien met
de bufferzones die de stadsgebieden openbreken.
Daarnaast zijn twee min of meer verstedelijkte
corridors te zien: één door Gelderland, vanaf
Utrecht tot Arnhem en Nijmegen; en één door
Brabant heen, van Bergen op Zoom tot Venlo.
“De ring van de Randstad is geen massief
stedelijk geheel,” stelt de nota, “en de
corridors door Brabant en Gelderland
zijn dat nog minder.”
63
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
RANDSTAD BIJNA-METROPOOL
MET COMPLETE STEDEN
Toch moeten de grote steden nog
steeds compacter en nu ook ‘complete
steden’ worden. Het gaat niet alleen om
het concentreren van de aanwas van de
1997
verstedelijkte ring en zones
overige (vrije) ruimte
bufferzones

steden, maar tegelijk om het intensiveren van het grondgebruik binnen de stad - waarmee de Vinac
de term meervoudig grondgebruik introduceerde. In dit kader werden nieuwe sleutelprojecten voor
de grote steden geïntroduceerd, met name in verouderde haven- en spoorzones. Hans Leeflang
schetst de verandering als volgt: “Wij hebben heel lang gedacht dat het een groot voordeel is om
niet zo’n grote stad als London als centrum te hebben. Bij ons is de bevolking verspreid over meerdere
middelgrote steden. Maar daar is een omslag van Tweede en Derde Nota naar de Vierde Nota te
zien: het is wel een beetje ver doorgeslagen. Onze middelgrote steden moeten samen toch een
metropool vormen die moet kunnen concurreren met London en Parijs. En die Randstad-metropool
heeft het moeilijk, die moet worden versterkt. Daarom gaan we de spreiding, de deconcentratie verschuiven
naar concentratie en dat doen we door in en aan de stad te bouwen. Dat is in het kort de
redenering geweest. En daarmee steunen we inderdaad steden afzonderlijk, maar ook de Randstad
als geheel, als onze metropool.”
64
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In relatie tot infrastructuur worden in de Actualisatie een aantal aspecten genoemd. Ten eerste
wordt geconstateerd dat het autogebruik ten opzichte van het openbaar vervoer wéér is gegroeid.
Het “realiseren van een goede marktpositie voor het openbaar vervoer” heeft aandacht. In de verstedelijking
moet daarmee ook rekening gehouden worden: eerst bouwen ín stedelijk gebied, dan aan
de rand, en daarna pas in de verder weg gelegen kernen. Zo blijven de A- en B-locaties voor bedrijven
bij stations actueel.
Interessant is dat de term ‘overloop’ opnieuw verschijnt: niet voor bevolking, maar voor het vliegverkeer.
Voor mainport Schiphol worden twee ‘overloopluchthavens’ gedacht, één op de Maasvlakte en
één bij Lelystad. Een alternatieve gedachte was om een ‘satelliet’-luchthaven bij Haarlem in zee te
bouwen, zodat problemen met geluidsbelasting vermeden worden. Hiermee nestelen zich termen
uit de periode van gebundelde deconcentratie in het gebied van het grootschalige verkeer.
Het beleid voor de mainports Schiphol en Rotterdamse haven was een directe vertaling van de ideeën
over bundeling in een iets meer grootstedelijk perspectief, zegt Leeflang. “De Vierde Nota en de
directe opvolgers daarvan waren natuurlijk ook de nota’s waarin de twee mainports, en de grote
infrastructuurwerken zoals de HSL aan de orde waren. Als je het over die metropoolgedachte hebt,
vindt dat ook hierin een uitdrukking. Net als het vergroten van de bundeling: een gebundeld vervoerssysteem
van niet alleen wegen, maar ook rails en water.”
Pijnacker-Delfgauw: Vinex in het
Groene hart of uitbreiding van Delft?
Icoon van een Vinex-wijk uit de jaren 90
Een belangrijk onderdeel van het beleid uit de Vinex is bundeling van verstedelijking. Vandaar
dat deze wijken een groot aantal gemeenschappelijke ambities hebben: compacte
bebouwing, goede ov- en fietsverbindingen, en dicht bij de stad. Pijnacker-Delfgauw is een
van de eerste Vinex-wijken en een mooi voorbeeld van bundeling.

De bouw van Delfgauw is in volle gang.
Foto: www.delfgauw.nl
De bouw van Delfgauw vanuit de lucht gezien.
Foto: www.delfgauw.n
65
‘Landelijk leven in de Randstad’, zo afficheert de Vinex-wijk Pijnacker-Delfgauw (ook wel
Emerald Delfgauw genoemd) zich. Strikt genomen klopt dat maar evengoed kan gezegd
worden dat de wijk aan Delft is vastgeplakt en de snelweg A13 is op steenworp afstand, aan
de westkant. ‘Best of both worlds’ had ook het motto kunnen zijn.
Aan de oostkant ligt het oude besloten tuinbouwdorp Delfgauw, dat een forse nieuwbouwwijk
(2.400 woningen) zag toegevoegd aan de bestaande kern van 600 inwoners. De
woningbouw viel samen met een ingrijpende sanering van de glastuinbouw in het dorp.
Ondanks de bouwopgave is de ecologische kwaliteit erop vooruitgegaan. Twee ecologische
verbindingszones doorsnijden het gebied. Er is ook veel aandacht besteed aan de waterkwaliteit
in de wijk.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Doordat er bij een bestaand dorp werd gebouwd, kon men aanhaken op bestaande structuren.
Er waren al drie basisscholen en die kregen uitbreidingsmogelijkheid in de nieuwbouwwijk.
Het winkelcentrum van 1.000 vierkante meter is ook bedoeld als voorziening voor het
hele dorp. Dit geldt overigens niet voor de wegenstructuur, die is strikt gescheiden van het
oude dorp.
De ontsluiting per openbaar vervoer is redelijk. Op enkele kilometers afstand liggen de stations
van Pijnacker en Pijnacker Zuid (onderdeel van Randstadrail) en - iets verder weg - het
station van Delft. Ook hier kon worden aangehaakt op bestaande voorzieningen. De klacht
dat ov-voorzieningen bij Vinex-locaties te laat zijn gerealiseerd gaat hier dus niet op. Het
autobezit in deze wijk is dan ook niet al te hoog: 396 personenauto’s per 1.000 inwoners
(Nederland gemiddeld: 425). Toch is de ontsluiting per auto veel beter dan per openbaar vervoer.
Afslag Delft-Zuid is vlakbij, voor het station moet je toch die paar kilometer zien te
overbruggen.

66
In Delfgauw is veel aandacht besteed aan
de waterkwaliteit
Delfgauw ligt pal aan de A13
Foto’s: www.delfgauw.nl
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Delfgauw blijkt, net als de meeste andere Vinex-wijken, vooral aantrekkelijk te zijn voor
gezinnen: 38 procent van alle huishoudens zijn huishoudens met kinderen. Het aantal eenpersoonshuishoudens
is relatief laag: 28 procent. De gemiddelde huishoudensgroote is 2,4.
Sinds 2005 is de wijk helemaal
af en het is daarmee
een van de eerste Vinexwijken.
Met 2.400 woningen
is het een van de kleinere
wijken. Wel is het een
redelijk dichtbevolkte wijk.
De bevolkingsdichtheid is
7.588 inwoners per km 2
(ter vergelijking: Amsterdam
heeft een gemiddelde
bevolkingsdichtheid van
4477 inwoners per km 2 ).
De dichtheid is dertig
woningen per hectare. Dat
is precies de minimum
dichtheid die voor Vinexwijken
gold.
De getekende planplattegrond
van Vinexwijk
Delfgauw
Michiel Smit
Nirov, Den Haag
Foto: www.delfgauw.nl

VIER DECENNIA WELDADIG GEORDEND
Vanaf midden jaren vijftig is het begrip bundeling een richtinggevend element geweest in de ordening
van de nationale ruimte en het verkeer. Aanvankelijk niet in naam, maar wel als intentie, die
hoorde bij het ‘middelste alternatief’ wat in de jaren zestig gekozen werd. De keuze voor de losse
pakking van urbanisatie, die zowel niet mocht uitmonden in een enkele ‘hypertrofische’ metropool
als in de verstrooiing van suburbanisatie, dateert uit de jaren vijftig. Ook is in deze periode het principe
van bundeling van open ruimte ontstaan, als tegenhanger van de bundeling van urbanisatie,
met als belangrijkste voorbeelden het Groene Hart en bufferzones als Midden-Delfland. Bundeling
van infrastructuur is vanaf de jaren zeventig als actief beleid aan de orde. Nederland heeft gekozen
voor een beperkt aantal doorsnijdingen van de haar zo kostbare ‘vrije ruimte’.
BUNDELING VAN BESTUURLIJKE RUIMTE?
Het principe van bundeling van infrastructuur lag na de Derde Nota en het eerste Structuurschema
Verkeer en Vervoer ook sterk besloten in de nota’s van de jaren tachtig en negentig, zegt Hans
Leeflang. “Maar dan kom je op het onderwerp van overheden onderling. Zo’n nota ruimtelijke
ordening is toch in de eerste plaats een nota van VROM, in dit geval met heel veel steun van
Landbouw. Economische Zaken was al wat minder vertegenwoordigd, en Verkeer & Waterstaat
nog minder. Zij hielden zich bezig met hun eigen beleidsstukken.” Maar omgekeerd ondervond
VROM wel druk van beide laatste departementen om het beleid voor bereikbaarheid en mainports
in te passen in het ontwikkelingsperspectief. 20 Er bestond dus samenhang tussen de beleidsstukken
van Ruimtelijke Ordening en Verkeer & Waterstaat, maar het initiatief lag niet altijd bij dezelfde
speler.
In de praktijk waren de relaties tussen de beleidsfronten misschien niet altijd even optimaal.
“De samenwerking met Verkeer & Waterstaat is met vallen en opstaan tot stand gekomen”,
zegt Jenno Witsen. “Quené heeft daar persoonlijk veel aan bijgedragen; hij heeft over langere
tijd goede contacten opgebouwd. Geleidelijk aan is de samenwerking ook tot medewerkers
uitgegroeid. De Derde Nota is daardoor in een hele goede samenwerking tussen de verschillende
departementen tot stand gekomen. Omgekeerd is ook het eerste Structuurschema Verkeer en
Vervoer in samenwerking met ons ontstaan.”
Later werd overleg meer gebruikelijk, zoals Witsen en Beukers de situatie in de jaren zeventig schetsten.
Er ontstond “vrede tussen de muis en de olifant”, schrijft Vuijsje, “tweehonderd man van de
RPD tegen tienduizend van Rijkswaterstaat”. Beukers relativeert deze uitspraak: Rijkswaterstaat
bestaat voor een groot deel uit kantonniers, brugwachters, sluiswachters - het zijn geen tienduizend
planners. “In feite is het aantal medewerkers van Rijkswaterstaat op het gebied van planvorming
altijd aanmerkelijk kleiner geweest dan het aantal medewerkers van de RPD.” Toen Witsen Directeurgeneraal
Ruimtelijke Ordening werd, in 1983, was de oorlog met Rijkswaterstaat voorbij. “Rijkswaterstaat
was eerder een medespeler geworden, vanuit een gedeelde gerichtheid op nieuwe
infrastructuur.”
67
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bundeling vraagt in de diversiteit van de objecten die gebundeld worden dus ook om bundeling
van ministeriële krachten en departementen. Zoals Quené tijdens de Tweede Nota met (en wellicht
dankzij) weinig financiële middelen de krachten inhoudelijk wist te bundelen, is het principe van
de ‘losse pakking’ misschien bestuurlijke ingewikkelder geworden, maar daarmee niet minder
nastrevenswaardig.

Vinex-geluk in Zoetermeer-Oosterheem.
Foto: Rob Niemantsverdriet,
Rotterdam
68
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
AUTEURS VAN STRUCTUUR
Bundeling is hiermee niet alleen een geografische neerslag van ruimtelijk beleid, maar gaat ook
over een bundeling van krachten. En soms lijken die krachten weer gecondenseerd te zijn in personen.
Herman Vuijsje schrijft dat de Tweede Nota een meneer was, die Theo Quené heette. Net als
de Verstedelijkingsnota, dat was Jenno Witsen. En ook de Vierde Nota is een meneer: Hans Leeflang.
Gijs Mom constateert op vergelijkbare wijze dat Bert Beukers de bedenker van het snelwegennet
(‘het dambord van Beukers’) uit de zestiger jaren is. 21
In de Vijfde Nota is zo’n auctor intellectualis al niet meer aanwijsbaar, schrijft Vuijsje. “Minister
Pronk speelde in de gedachtevorming over de Vijfde Nota een belangrijke rol, maar het schrijven
vond plaats door een team, en het produceren werd grotendeels gedelegeerd naar bedrijven buiten
de dienst, die weer onderdelen dóórdelegeerden naar onderaannemers. Zelf was ik een van die
externe bedrijfjes: ik verzorgde de eindredactie. Daartoe onderhield ik contact met niet minder
dan drie coördinatoren en procesbewakers, twee binnen de RPD, een van een begeleidend bureau.
Nooit heb ik kunnen doorgronden wat de taakverdeling tussen de drie was, en bij wie ik waarvoor
precies moest zijn. Het laat zich dus raden dat ik grote ogen opzette bij het aanschouwen van het
eindproduct. Op de een of andere manier had al dit netwerken en doorkoppelen een pracht van
een boekwerk uit één stuk opgeleverd.” 22
Vanzelfsprekend kan zo’n interpretatie van richtinggevende personen bevraagd worden: er was
sprake van een tijdsgeest, van samenwerking met vele mensen en instanties, van interactie met

de publieke opinie en met de politiek. Toch is het, die eerste paar decennia van nationale planning
overziend, bijna ongeloofwaardig dat enkele ruimtelijke basisprincipes, bedacht in de jaren vijftig,
meer dan veertig jaar stand hebben gehouden: urbanisatie in middelgrote steden in een groene
omgeving. Precies als het idee van bundeling, de losse pakking rond de vrije ruimte, die hieruit
voortkwam: die lijkt nu vanzelfsprekend. Het persoonlijke element dat Herman Vuijsje levendig
schetst in zijn Kleine biografie van de RDP, stelt de papieren beleidsstukken in een heel ander
daglicht. “Voor velen (waaronder ik) vormen die nota’s markante maar zakelijke punten in de
geschiedenis. Een aantal mensen hebben de hoofdlijnen van de Nederlandse ordening bedacht.
En voor een groot deel zijn ze in de uitvoering van die ideeën óók nog geslaagd.”
Het openhouden van het Groene Hart is, als we op de analyses van Geurs en Van Wee 23 afgaan, in
hoge mate gelukt. Hoewel daar publiekelijk natuurlijk wel eens anders over gedacht wordt, kunnen
we nog steeds van een Groen Hart spreken. Ook de bufferzones, die de steden uit de Randstad
binnen hun eigen grenzen hield, bestaan nog steeds. Het derde principe, de uitbreiding van de vier
grote steden naar de buitenkant van de Randstad toe, blijft decennia lang herkenbaar. Iedereen
kent de onstuimige groei van Purmerend, Zoetermeer en later Almere. Hoezeer je je soms ook
aan een Nederlands teveel aan ‘weldadige ordening’ en planmatigheid kunt ergeren, naoorlogse
woonwijken of juist de nieuwere wijken bekritiseert, of iets vermoeid raakt bij de regelmaat van
zich herhalende patronen in zijn algemeenheid - het is toch maar gebeurd, zoals Hans Leeflang zegt.
Er is van schetsen en ideeën een man-made werkelijkheid ontstaan.
BUNDELING ALS RODE, GROENE EN GRIJZE DRAAD IN EEN LANG VERHAAL
Het concept van bundeling is als resultante van de drie dragende gedachten uit de jaren vijftig ook
al die vier decennia actief. Hoewel ‘bundeling’ eigenlijk naar niets klinkt - het is niet stevig, het is
niet echt luchtig, het bouwt geen wereldsteden en geen landerige verstrooiing: toch blijkt het idee
van bundeling op tal van fronten een succes geworden. Een succes in die zin, dat het de ruimtelijke
werkelijkheid van Nederland gewoonweg ís (en vermoedelijk ook zal blijven).
Het belangrijkste kenmerk van bundeling als verstedelijkingsopdracht is het schuiven ergens in het
midden van twee uiterste polen: de verdichting van de metropool die Nederland tegenstond, en de
verstrooiing van suburbia die we ook niet ambieerden. In de opeenvolging van nota’s zijn daarin ook
veranderingen te zien: van gebundelde spreiding naar de overloop tot een gebundelde concentratie
in middelgrote steden en Vinex-uitbreidingen. Dit schuiven op een spanningsveld rondom ‘Het
Middelste Alternatief’ is de rode draad.
69
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Maar er is ook een grijze draad, die zich iets later manifesteerde: het bundelen van infrastructuur.
De vormen verschilden door de tijd heen: van spoorwegen naast autowegen tot reductie van het
autowegennet in brede stromen in een grofmazig net. De grijze draad heeft nog een tweede
component: het bundelen van mobiliteit, van reizigers. Dit thema, zich manifesterend in collectief
openbaar vervoer, is misschien nog het minst eenvoudig gebleken. De afzonderlijke reizigers hebben
zich maar beperkt willen laten bundelen, hoe graag hun overheid dat ook wilde.
Dan is er nog een groene bundeling, die misschien groen-blauw kleurt met het water van Nederland:
het bijeenhouden van de vrije ruimte. Ondanks de continuïteit van het verlangen naar de vrije
ruimte, hebben zich ook hierin belangrijke verschuivingen voorgedaan: van het bijeenhouden van
goede agrarische gronden tot het bundelen van ‘natuurlijke’ recreatieruimte.

Bundeling van:
• deconcentratie
• suburbanisatie
• stedelijkheid
Westen 1e nota 2e nota 3e nota 4e nota Vinex/ac
spreiding naar overloop
gebundelde deconcentratie
overloop groeikernen groeisteden groeigemeenten Vinex
compacte stad complete stad
• groene hart
• bufferzone
• ecologie
• infrastructuur
• mobiliteit
niet versnipperen landbouw vrije ruimte recreatie
scheiding tussen steden
recreatiezones
HWP 66 SVV-1 SVV-2 P.H. SVV-2
niet bundelen maar ontsluiten
bundelen van infrastructuur
bundelen reizigers in OV
Tabel 1: Overzicht van diverse bundelingsconcepten in samenhang met de rijksnota's en beleidsvelden.
ecol. corridor
70
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De nota’s verschillen dus, net als de tijdsgeest waarin ze zijn ontstaan. Van wederopbouw en welvaartsstaat,
tot de meer zorgelijke perioden rond milieu, economie, bereikbaarheid en concurrentie.
Maar de constanten blijken deze drie vormen van bundeling, in antwoord op verschillende kwalen
zoals die per periode werden waargenomen. De rode bundeling trachtte eerst de dreigende metropool
tot een lossere pakking van beheersbare delen om te vormen. Vervolgens moest ze de suburbanisatie
beteugelen, en tenslotte juist weer de stad weer op de kaart zetten - weliswaar maar middelgrote
steden, maar het was tenslotte nog steeds op dat spectrum van een Middelste Alternatief.
De grijze bundeling was eigenlijk het meest constant, hoewel pas later ontstaan. Na een periode van
onstuimige ontsluiting van het achterland, is het bundelen van infrastructuur vanaf de jaren zeventig
bedoeld om de hinder van verkeer tegen te gaan. En vooral ook ruimte te laten aan het open
land. Maar de groene ruimte die ze daarmee ontzag, de ‘contramal’ van de rode en grijze bundels,
veranderde wel van motief. In de jaren vijftig moest het landschap productief blijven en om die
reden niet versnipperd worden; ze mocht bijvoorbeeld de modernisering van landbouw en grote
ruilverkavelingsprojecten niet in de weg staan. In de bufferzones hadden de groene bundels een
functionele opdracht: het scheiden van de steden opdat de rode bundeling niet tot verdichte conglomeraten
van grootstedelijkheid zou leiden. Later kreeg de groene bundeling een meer recreatief
kader. Eerst moest de overlast van recreanten in geschikte gebieden worden gekanaliseerd. Daarna
volgde een ecologische periode, waarin water, vegetatie en fauna tot ecologische corridors werden
waarin de mens maar met mate welkom is. Dit had een ideologische of op z’n minst
romantische component: natuur moest worden gerenatureerd omdat het Nederlandse landschap al
bijna geheel cultuurlandschap geworden.
Het resultaat is er. De Randstad, wel of niet met twee corridors uitgebreid, is een verstedelijkte zone
die niet massief grootstedelijk is, maar een aantal begrensde steden met eigen karakter herbergt.
Het gevaar van de metropool is afgewend, net als dat voor een groot deel ook voor het gevaar van
het bevlekte landschap gelukt is. Bundelen van infrastructuur is praktijk geworden, een veld waarin
maatschappelijke krachten het onderling eens waren: we moeten zuinig zijn met de landelijke ruimte.
Met de vrije ruimte die het middelste alternatief van weldadige ordening ons open laat.
Met dank voor inhoudelijke bijdragen en sympathieke medewerking aan dr.ir. Theo Quené, prof.dr.mr. Jenno Witsen,
prof.ir. Bert Beukers, dr.ir. Ruud Filarski, ir. Hans Leeflang, dr.ir. Kees Doevendans, drs. Herman Vuijsje en dr.ing. Gijs Mom.

Noten
1. Vuijsje 2002, p. 46.
2. Doevendans 2006, p. 71 - citaat uit: “W.M. Dudok, Structuurplan Groot-’s Gravenhage”.
In: Bouw, 1949.
3. Taverne 2001, p. 5.
4. Kloos 1939, p. 132-133.
5. Mom, hs 13, uit R. Filarski en G. Mom, De Mobiliteitsexplosie, 2006/forthcoming.
6. Zie: www.autosnelwegen.nl, Mom 2006/forthcoming.
7. RNP, 1956, p. 18-19.
8. De Boer 1996, p. 13.
9. RNP 1958, p. 15, en Vuijsje, 2002 # 31 (Van Vuijsje 2002 paginanrs opzoeken, digitale versie).
10. Mom, in De Mobiliteitsexplosie.
11. Willems 2001, p. 27.
12. RNP 1960, verkorte uitgave, p. 8.
13. Geurs en Van Wee, 2006.
14. Ontwerp-Rijkswegenplan 1968; bijlage bij de Brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat
van 12 februari 1968, p. 3.
15. Zie www.autosnelwegen.nl/dossiers: de A3, A11, A14, A19, A21, A23, A24, A25, A26, A33, A34,
A36, A37, A38, A39, A40, A41, A42, A43, A45, A46, A47, A48, A49, A51, A52, A53, A54, A55, A56,
A57, A60, A61, A62, A63, A64, A66, A68, A69, A70, A71, A72, A75 bestaan nu niet. Wel zijn er de
N3, N11, N14, N33, N34, N36, N46, N48, N57, N60, N61, N62, N68, N69 gekomen; meestal niet
op de plaatsen waar de oorspronkelijke rijksnummering stond.
16. NS, 1969, p. 7-9.
17. Van der Cammen en De Klerk, 2003, p. 251-253.
18. Van der Cammen / De Klerk, 2003, p. 348.
19. Yap, 1983.
20. Vuijsje, 2002, p. 91, citeert Leeflang.
21. Mom in Filarski/Mom. 2006/ forthcoming, p.19.
22. Vuijsje, 2002, p. 100.
23. Geurs en Van Wee, 2006.
24. Doevendans, Lörzing, Schram 2006.
71
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Literatuur
* Niek de Boer: De Randstad bestaat niet - de onmacht tot grootstedelijk beleid, Rotterdam:
NAi uitgevers, 1996.
* Kees Doevendans, “Het ‘wij’ van de Wijkgedachte: de biografie van een stedenbouwkundig subject”.
In: F. Sanders (red), Reflecties op het Woondomein, Eindhoven: Bouwstenen Publicaties,
2006.
* Kees Doevendans, Han Lörzing, Anne Schram: ‘Dutch Landscape and New Nature - planning
a dispersed utopia’. In Landscape Research, Newcastle (2006/forthcoming).
* H. van der Cammen en L.A. de Klerk, Ruimtelijke Ordening. Van grachtengordel tot Vinex-wijk.
Utrecht: Het Spectrum, 2003.
* Karst T. Geurs and Bert van Wee, ‘Ex-post Evaluation of Thirty Years of Compact Urban Development
in the Netherlands’. In: Urban Studies 43-1, pp 139-160, 2006.
* Ruud Filarski en Gijs Mom: De Mobiliteitsexplosie (2006/forthcoming).

72
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
* W.B. Kloos, Het Nationaal Plan. Proeve eener beschrijving der planologische ontwikkelingsmogelijkheden
voor Nederland. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1939.
* Nederlandse Spoorwegen, Spoor naar ’75. Utrecht: nv Nederlandse Spoorwegen, 1969.
* Rijksdienst voor het Nationale Plan en Centraal Planbureau (RNP/CP), Het Westen …. en overig
Nederland, Den Haag, 1956.
* Rijksdienst voor het Nationale Plan (RNP), Commissie Westen des Lands, De ontwikkeling van
het Westen des Lands, Rapport, Staatsdrukkerij, 1958.
* Ed Taverne, ‘Sturen in ‘tijden van ontreddering’. Ruimtelijk beleid en de maatschappelijke werkelijkheid’.
In: Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, (82)2, 2001, pp. 4-9.
* Herman Vuijsje, Een vreemde eend in de bijt. Kleine biografie van de Rijksplanologische Dienst.
Den Haag, 2002.
* Cor Wagenaar, ‘Drie keer Nederland, drie keer gefaald – Drie episodes in de ruimtelijke ordening’.
In: Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, (82)2, 2001, pp. 11-16.
* Joris Willems, Bundeling van infrastructuur - Theoretische en praktische waarde van een ruimtelijk
inrichtingsconcept. Delft: Trail Thesis Series, 2001.
* Yap, Hong Seng, Hoofdlijnen van het verstedelijkingsbeleid. In: K. Doevendans, F. Gijsbers et al,
red., Symposium. Stedebouw, profilering van de opgave voor de komende jaren, Technische
Hogeschool Eindhoven, 1983, pp. 19-40.
* Vaste Commissie van de Rijksdienst voor het Nationale Plan, Nota inzake de ruimtelijke ordening,
Den Haag 1960.
* Wil Zonneveld, Conceptvorming in de ruimtelijke planning, Universiteit van Amsterdam, 1991.
Interviews
22 mei 2006: Dr.ir. Theo Quené
29 mei 2006: Prof.dr.mr. Jenno Witsen
31 mei 2006: Dr.ir. Ruud Filarski
7 juni 2006: Ir. Hans Leeflang
11 juli 2006: Prof.ir. Bert Beukers
Ruimtelijke ontwikkelingen
en
concepten, een
totaaloverzicht
van grote hoogte.

73
5 0 J A A R B U N D E L I N G I N R U I M T E L I J K O R D E N I N G S B E L E I D

Bundelingsbeleid
succesvol geweest
74 Karst Geurs
Milieu- en Natuurplanbureau,
Bilthoven
Een studie werpt licht op de kwantitatieve effecten van bundelingsbeleid voor wat betreft ruimte,
mobiliteit en milieu.
Het bundelingsbeleid dat al sinds de jaren zeventig centraal staat in de ruimtelijke ordening is
redelijk succesvol geweest. Dat concludeert Karst Geurs in een proefschrift over de bereikbaarheidseffecten
van ruimtelijk en transportbeleid. Het bundelingsbeleid was erop gericht om nieuwe
woningbouwlocaties zoveel mogelijk in en nabij bestaande steden te realiseren. De zogenoemde
VINEX-wijken uit de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra zijn hier een bekend voorbeeld van.
Het beleid was onder meer bedoeld om zuinig om te gaan met de schaarse ruimte, het beschermen
van open en waardevolle gebieden (zoals het Groene Hart) en het reduceren van automobiliteit en
daaraan gerelateerde milieubelasting. Tot nu toe was weinig kwantitatief onderzoek verricht naar
de mate waarin het gevoerde beleid ook daadwerkelijk heeft bijgedragen aan deze doelen. Dit lijkt
verrassend gezien de massale ruimtelijke investeringen die in het verleden zijn gerealiseerd. Deze
studie geeft antwoord op de vraag: hoe had Nederland er mogelijk uitgezien zonder het bundelingsbeleid
en wat waren de gevolgen daarvan geweest?
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De studie bestond uit drie delen. In de eerste plaats is een nieuwe versie van een simulatiemodel (de
zogenoemde Leefomgevingsverkenner) ontwikkeld waarmee de gerealiseerde ruimtelijke ontwikkelingen
vanaf 1970 tot 2000 op gedetailleerd schaalniveau (500 bij 500 meter) zijn gesimuleerd. Dit is
het referentiescenario van de studie. In de tweede plaats zijn twee alternatieve ruimtelijk scenario’s
ontworpen die een beeld geven van Nederland in het jaar 2000 als het compacte and restrictieve
verstedelijkingsbeleid niet zou zijn gerealiseerd. Dit betekent bijvoorbeeld dat volop gebouwd had
kunnen worden in het Groene Hart. De twee scenario’s verschillen in aannames over de regionale
ontwikkeling van bevolking en werkgelegenheid in Nederland. In het ene scenario is de werkelijke
ontwikkeling aangehouden, in het andere scenario is verondersteld dat een groter deel van de groei
van de bevolking en werkgelegenheid vanaf 1970 in centraal gelegen regio’s in Nederland (onder
meer in het Groene Hart en regio Utrecht) terecht zou zijn gekomen. De scenario’s geven hiermee
een bandbreedte in mogelijke effecten aan en zijn met deskundigeninschattingen op het gebied van
wonen, werken en verkeer en vervoer tot stand gekomen. Tenslotte is een groot aantal mogelijke

Figuur 1: West-Nederland, bestaande situatie in 2000. Figuur 2: Scenario voor Nederland zonder bundelingsbeleid 2000.
effecten van de alternatieve scenario’s doorgerekend met de Leefomgevingsverkenner. Het gaat om
ruimtelijke effecten, zoals de compactheid van het stedelijke gebied, verkeerskundige effecten, zoals
de omvang van autogebruik en openbaar-vervoergebruik, bereikbaarheidseffecten, zoals de snelheid
op het wegennet en de potentiële bereikbaarheid van banen en bevolking en milieu-effecten, zoals
de uitstoot van CO 2 en geluid van wegverkeer en de mate van versnippering van natuurgebieden.
De belangrijkste conclusie uit de studie is dat het bundelingsbeleid vanaf de jaren zeventig heeft bijgedragen
aan de ruimtelijke en verkeersgerelateerde intenties van het beleid. Zonder het gevoerde
beleid zouden verstedelijkingspatronen veel verspreider zijn geweest (vergelijk figuren 1 en 2). De
omvang van het autogebruik was circa vijf tot tien procent hoger geweest met als gevolg een hogere
uitstoot van emissies en geluid in stedelijke gebieden en natuurgebieden. Congestie zou zijn toegenomen
en de potentiële bereikbaarheid van werk en bevolking was vijf tot enkele tientallen procenten
lager geweest. Daarnaast zouden natuurgebieden sterker versnipperd zijn geweest door een
toename van verstedelijking en autoverkeer.
75
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De analyses uit de dissertatie lijken de huidige bundelingsstrategie uit de Nota Ruimte te ondersteunen.
Deze strategie richt zich op de concentratie van verstedelijking binnen bestaand stedelijk
gebied en in nieuwe clusters dichtbij bestaande steden in de Randstad. Dit zal de bereikbaarheid van
sociale en economische activiteiten voor bestaande en nieuwe bewoners kunnen verbeteren. Bovendien
zal een voortzetting van het bunderlingsbeleid, net als in het verleden, positieve effecten kunnen
hebben op de omvang van de automobiliteit, milieueffecten en behoud van open landschappen
en natuur.
Bron
Geurs, K.T. (2006) Accessibility, land use and transport. Accessibility evaluation of land-use and transport developments and policy strategies.
PhD thesis Eburon, Delft.

Vinex, de mobiliteitseffecten
van recent bundelingsbeleid
76 Hans Hilbers
en Daniëlle Snellen
Ruimtelijk Planbureau
(RPB), Den Haag
In het Vinex-beleid wilde het rijk de groei van de automobiliteit beteugelen, onder meer door het
bundelen van nieuwbouwwoningen op locaties nabij stedelijk gebied. Ruim tien jaar later rijzen er
vragen. Heeft dit beleid het gewenste effect gehad op de mobiliteit? En wat betekent dit voor
nieuw beleid?
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het Ruimtelijk Planbureau heeft de locatiekenmerken van nieuwbouwwoningen in kaart gebracht
en gekoppeld aan door het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) in het Onderzoek Verplaatsingsgedrag
gemeten mobiliteitsgedrag van de bewoners 1 . Hiermee is het effect van het Vinex-beleid
in kaart gebracht, maar kunnen ook uitspraken gedaan worden over de relatie tussen ruimte en
mobiliteitsgedrag.
VOLDOEN DE LOCATIES AAN DE GESTELDE EISEN?
Vinex beoogde de mobiliteitsgroei te beheersen door nabijheid (beperking van reisafstanden door
ligging in of aan het bestaand bebouwd gebied) en bereikbaarheid (ontsluiting met goed openbaar
vervoer) na te streven.
Van de nieuwbouwwoningen uit de periode 1995-2003 is 62 procent gerealiseerd binnen de Vinexregio’s.
Zowel binnen als buiten de Vinex-regio's is een groot deel als inbreiding gerealiseerd: ruim
de helft van de nieuwbouw (inclusief vervangende nieuwbouw) in de periode 1995-2003 ligt binnen
bestaand stedelijk gebied. Met name die inbreidingslocaties binnen de contour van 1971 kennen
gunstige ruimtelijke kenmerken: dichtbij voorzieningen, veel banen in de buurt en goed openbaar
vervoer (zie tabel 1). De Vinex-uitleg locaties scoren minder gunstig, maar nog altijd beter dan de
uitleglocaties buiten de Vinex-regio’s.
HEEFT DAT OOK HET GEWENSTE EFFECT GEHAD OP DE MOBILITEIT VAN DE
BEWONERS?
De uitvoeringsdoelen van het Vinex-beleid zijn dus in redelijke mate gerealiseerd. Maar heeft dit ook
geleid tot het gewenste resultaat, namelijk minder automobiliteit? En welke ruimtelijke kenmerken
hebben daar dan aan bijgedragen?

Aandeel
nieuwbouw
Mediane afstand in km
tot stedelijk
centrum
tot supermarkt
Banen per %
met woning
binnen 3 km
met goed ov
Mediane afstand in km
tot station
tot op/afrit
snelweg
Vinex-nieuwbouw 62% 3,8 0,5 0,96 70% 2,1 2,1
- inbreiding BSG71 21% 2,0 0,3 1,13 83% 1,3 2,2
- inbreiding BG96 10% 4,7 0,5 0,96 65% 2,3 2,2
- uitleg 20% 4,7 0,6 0,85 61% 2,5 1,8
- overig 10% 5,0 0,7 0,96 49% 3,2 2,3
Totale voorraad
Vinex- regio’s 3,0 0,3 1,04 82% 1,7 2,0
Niet-Vinex nieuwbouw 38% 9,1 0,6 0,92 38% 3,6 4,0
- inbreiding BSG71 11% 8,9 0,3 1,00 62% 2,3 3,3
- inbreiding BG96 11% 9,8 0,6 0,89 31% 4,2 3,9
- overig 17% 8,9 0,8 0,89 28% 3,9 4,1
Totale voorraad
niet- Vinex-regio’s 9,4 0,5 0,89 41% 3,8 4,0
Totaal nieuwbouw 100% 5,1 0,5 0,96 58% 2,4 2,5
Totale woningvoorraad 4,5 0,4 1,00 66% 2,1 2,4
BSG71: binnen contour
bestaand stedelijk
gebied 1971
BG96: binnen contour
bebouwd
gebied 1996
Bron: Snellen et al, 2005
Tabel 1: De belangrijkste locatiekenmerken van verschillende typen nieuwbouwwoningen
Nieuwbouwbewoners rijden gemiddeld meer autokilometers dan de totale bevolking (zie figuur 1).
Binnen Vinex-regio's is het autogebruik iets lager dan op vergelijkbare locaties daarbuiten. Binnenstedelijke
inbreidingslocaties 2 genereren het laagste autokilometrage, terwijl bewoners van uitleglocaties
(in Vinex-gebieden) en uitbreidingslocaties (buiten de Vinex-gebieden) de meeste autokilometers
maken. Mobiliteitsreductie door bouwen in de bestaande stad slaagt vooral in de oudste
delen van stad. Verdichting van recentere wijken heeft maar beperkt effect.
77
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De hogere automobiliteit van nieuwbouwbewoners kan verklaard worden uit verschillende factoren
(zie figuur 2). De andere samenstelling van de bevolking (een hogere arbeidsparticipatie en een
hoger opleidingsniveau) leidt tot 1,2 autokilometers per persoon per dag extra. Daarnaast is er een
‘nieuwbouweffect’: ook gecorrigeerd voor de woonlocatie en de bevolkingsgroep blijken nieuwbouwbewoners
circa 1,6 kilometer meer per persoon per dag per auto te reizen dan de gemiddelde
Nederlander. De ruimtelijke kenmerken van de nieuwbouwlocaties verklaren 0,3 autokilometers per
persoon per dag, en spelen dus niet zo'n grote rol in het verschil tussen de gemiddelde nieuwbouwbewoner
en de gemiddelde Nederlander.

Figuur 1
Kilometers per vervoerwijze
van nieuwbouwbewoners
per persoon
per dag naar locatietype
Bron: Snellen et al, 2005
40
35
30
25
20
2.6
6.1
6.6
2.7
3.7
9.7
2.8 2.7
4.8
4
11
11.1
2.6
2.8
8.8
2.9 2.7
3 3.4
11.7 10.9
2.7
4
10.1
3
4.6
8.3
15
10
5
14.7
19 19.9 20.9
18.3
20.8 21.8
19.4
16.3
0
Vinexinbreiding
contour 71
Vinexinbreiding
contour 96
Vinex overige
uitbreiding
Vinex-uitleg
Niet-Vinexinbreiding
contour 71
Niet-Vinexinbreiding
contour 96
Niet-Vinex
overige
uitbreiding
Totaal
nieuwbouw
Totaal
Nederland
Autobestuurder Autopassagier Openbaar vervoer Lopen/fietsen
78
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Figuur 2
Uitsplitsing bijdragen
verklarende variabelen
aan automobiliteit van
nieuwbouwbewoners
Bron: Snellen et al, 2005
Het effect van de bevolkingssamenstelling varieert naar locatietype. In Vinex-gemeenten wonen
veel mensen uit mobiele bevolkingsgroepen. Ruimtelijke kenmerken maken echter het grootste
verschil. ‘Vinex’ doet het hierbij beduidend beter dan ‘niet-Vinex’. Vooral de ruimtelijke kenmerken
van binnenstedelijke inbreiding hangen samen met lager autogebruik. De ruimtelijke kenmerken
van niet-Vinex-locatietypen hangen juist samen met meer autogebruik, zowel op de uitbreidingslocaties
als ook in de inbreiding binnen de contour van 1996. Verder blijkt, om onbekende redenen,
het autogebruik in de binnenstedelijke inbreiding in Vinex-gemeenten lager dan verwacht en op de
uitleglocaties juist hoger (factor ‘onverklaard’ in figuur 2). Attitude-effecten of niet meegenomen
ruimtelijke kenmerken zouden hier een rol kunnen spelen.
extra autokilometers p.p.p.d. t.o.v. gemiddelde
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
2.4
1.7 1.7 1.7
1.9
1.6 1.6 1.5
1
1
0.9
0.2
0.1 0.1
-0.2
-0.1
-0.5 -0.6
vinex 71 vinex 96 vinex overig vinex uitleg niet vinex 71 niet vinex 96 niet vinex
overig
-1.4
0.2
0.4
1.7
2.5
2.8
1.5 1.6
1.2
0.8
0.2
0.3
0
totaal
nieuwbouw
-4
-3.6
bevolking nieuwbouweffect ruimtelijke kenmerken onverklaard

Figuur 3
Uitsplitsing effect ruimtelijke
kenmerken op
autogebruik per persoon
per dag
Bron: Snellen et al, 2005
extra autokilometers p.p.p.d t.o.v. gemiddelde
1.5
1
0.5
0
-0.5
-1
-1.5
vinex 71 vinex 96 vinex overig vinex uitleg niet vinex 71 niet vinex 96 niet vinex
overig
totaal
nieuwbouw
-2
regio ligging voorzieningenaanbod functiemenging ovaanbod autoontsluiting
De ligging van de locatie nabij stedelijke centra en openbaar vervoer blijkt bepalend te zijn voor het
effect van ruimtelijke kenmerken op autogebruik (zie figuur 3). Daarnaast verklaart het beperkte
aanbod aan basisvoorzieningen deels de hogere automobiliteit op uitbreidingslocaties.
Ten slotte, de ene autokilometer is ‘erger’ dan de andere. Daar waar het nu al druk is en uitbreiden
lastig, zijn extra autokilometers erger dan op wegen met ondercapaciteit. In een aanvullend onderzoek
zijn we nagegaan welk deel van de autokilometers gemaakt wordt in de spits over zwaarbelaste
wegen (figuur 4). Er is een voorspelbaar regio-effect: in de Randstad is het gebruik van
zwaarbelaste wegen veel hoger dan elders. Voor alle regio’s geldt bovendien een lager gebruik van
zwaarbelaste wegen door bewoners van de binnenstedelijke inbreiding in Vinex-gemeenten. De
Vinex-uitleglocaties in de Randstad scoren minder gunstig: ze kennen een groter gebruik van zwaarbelaste
wegen dan buiten de Vinex-regio’s.
79
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
IS VINEX NU EEN SUCCES OF EEN MISLUKKING?
De uitvoering van Vinex is redelijk geslaagd te noemen. Er is veel binnen bestaand stedelijk gebied
gebouwd en de uitbreidingslocaties liggen relatief gunstig ten opzichte van stedelijke centra. Daarnaast
is het openbaar vervoer op Vinex-locaties beter dan op andere nieuwbouwlocaties. Functiemenging
en de nabijheid van dagelijkse voorzieningen is minder geslaagd.
Hierdoor heeft vooral de binnenstedelijke inbreiding, vlakbij de centra, en met goede voorzieningen
en openbaar vervoer, een meetbare bijdrage geleverd aan een beperking van de mobiliteitsgroei.
Hier staan relatief veel woningen én de gegenereerde mobiliteit is ook beduidend lager dan
gemiddeld, ondanks dat er relatief mobiele bevolkingsgroepen wonen. Op de Vinex-uitleglocaties
is het autogebruik hoog, maar toch nog iets lager dan op de uitbreidingslocaties buiten Vinex. Voor
het gebruik van reeds zwaarbelaste wegen zijn de Vinex-uitleglocaties echter het minst gunstig.
Al met al hebben nabijheid en bereikbaarheid daadwerkelijk een rol gespeeld bij het beheersen van
de mobiliteitsgroei.

Figuur 4
Autokilometers in de
spits via zwaarbelaste
wegencategorieën per
persoon per dag door
nieuwbouwbewoners
Bron: Hilbers et al, 2006
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
inbreiding 71
inbreiding 96
vinex uitleg
overige uitleg
inbreiding 71
inbreiding 96
overige uitleg
inbreiding 71
inbreiding 96
vinex uitleg
overige uitleg
inbreiding 71
inbreiding 96
overige uitleg
inbreiding 71
inbreiding 96
vinex uitleg
overige uitleg
inbreiding 71
inbreiding 96
overige uitleg
vinex geen vinex vinex geen vinex vinex geen vinex
randstad oost/zuid nl noord/zuidw est totaal
via moeilijk uitbreidbaar
via zwaar belast
80
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
WAT LEREN WE HIERVAN VOOR HET NIEUWE BELEID?
Volgens de nieuwe Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit hoeft mobiliteit niet langer bedwongen te
worden. Ook de sturingsfilosofie is sterk gewijzigd, met name bij VROM. Decentralisatie is het
devies. Echter, inhoudelijk is het ruimtelijk mobiliteitsbeleid niet zoveel veranderd. Bundeling is nog
steeds een doel, maar nu om bestaande infrastructuur zo goed mogelijk te benutten. Ook functiemenging,
met name rond vervoersknooppunten, blijft deel uitmaken van het beleid. Daarom zal de
gerealiseerde Vinex-nieuwbouw waarschijnlijk goed passen binnen dit beleid.
Het optimaal benutten van bestaande infrastructuur en het beperken van het gebruik van zwaarbelaste
wegen in de spits zijn nu belangrijke doelen. Bundeling, zoals voorgesteld, kan daarvoor
een instrument zijn. Op grotere afstand van de bestaande stedelijke centra wordt tot wel drie keer
zoveel gebruik wordt gemaakt van zwaarbelaste wegen dan bij woningen in de centra zelf (zie
figuur 5).
Aan de andere kant, de sterke nadruk op decentralisatie en de mogelijkheden voor bouwen voor de
eigen bevolking die de Nota Ruimte lagere overheden biedt, kan leiden tot een grotere bouwproductie
in de buitengebieden, verder weg van stedelijke centra en met een matige openbaarvervoersontsluiting.
En juist dit type locaties genereert de hoogste automobiliteit, ook op wegen die dat qua
capaciteit niet zo goed meer kunnen hebben.

Figuur 5
Invloed afstand tot centrum
stadsgewest (x-as)
op afgelegde autokilometers
in de spits via
zwaar belaste c.q. ook
nog moeilijk uitbreidbare
wegen per persoon
per dag (y-as) door
nieuwbouwbewoners
Bron: Hilbers et al, 2006
autokilometers pppd in spits
1.2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Afstand van locatie tot centrum stadsgewest
zwaar belast randstad
zwaar belast noord en zuidwest
moeilijk uitbreidbaar oost en zuid
zwaar belast oost en zuid
moeilijk uitbreidbaar zwaar belast randstad
moeilijk uitbreidbaar noord en zuidwest
81
Noten
1. Snellen et al 2005: D. Snellen, H. Hilbers en A. Hendriks, Nieuwbouw in beweging, Een analyse
van het ruimtelijk mobiliteitsbeleid van Vinex, Den Haag 2005.
2. De inbreidingslocaties binnen de contour van 1971.
Literatuur
• Hilbers et al 2006: H. Hilbers, D. Snellen en A. Hendriks, Bundelen of spreiden, De invloed van
locatiebeleid op het gebruik van zwaarbelaste weginfrastructuur. Den Haag, te verschijnen
najaar 2006.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Spreid-sluit: zwemles
voor ruimtelijke planners
82
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Hugo Priemus
Technische Universiteit
Delft, faculteit Techniek,
Bestuur en Management
Hugo Priemus overziet de constanten in het bundelingsbeleid aan de hand van een aantal
rijksnota's.
“Spreid - sluit”, dit is de meest voorkomende tekst uit de mond van de zweminstructeur. Het lijkt
ook de hoofdboodschap voor de ruimtelijke planners in Nederland, gedurende de afgelopen vier
decennia. Soms was vooral spreiding het parool: spreiding binnen landsdelen en spreiding tussen
landsdelen. Soms ligt de nadruk op bundeling: de compacte stad, meervoudig ruimtegebruik. In het
nu volgende bekijken we, goeddeels aan de hand van de nationale nota’s over de ruimtelijke ordening,
de afwisseling van spreiding en bundeling in het nationale ruimtelijk beleid. Daarbij slaan we
ook acht op de relatie tussen ruimtelijk beleid en infrastructuurplanning. Het gaat steeds om de
concentratie van ruimtelijke activiteiten (zoals verstedelijking) mede in relatie tot de infrastructuur.
TWEEDE EN DERDE NOTA RUIMTELIJKE ORDENING (1966; 1973-1983)
De Tweede Nota Ruimtelijke Ordening 1 introduceerde voor het eerst het mysterieuze begrip ‘gebundelde
deconcentratie’. Op nationaal niveau was decentralisatie het parool, om het Westen te ontlasten
en om de periferie een impuls te geven. Het CBS vestigde een kantoor in Heerlen, Maastricht
kreeg een universiteit, de PTT ging naar Groningen. Maar het private bedrijfsleven bleef zich concentreren
in het Westen en midden van het land. Het decentralisatiebeleid op nationale schaal werd
een mislukking en werd in de Vierde Nota 2 afgeschaft. Sindsdien moeten de regio’s voor een autonome
ontwikkeling zorgen. Van een geforceerde deportatie van bedrijven naar de meer perifere regio’s
was geen sprake meer.
Binnen de regio koos het kabinet in de Derde Nota Ruimtelijke Ordening 3 voor het groeikernenbeleid,
later door Faludi en Van der Valk 4 uitbundig geprezen. In navolging van de tuinstadgedachte van
Ebenezer Howard koos het kabinet voor een gebundelde groei van stadsregio’s in aangewezen groeikernen.
Dat betekende: géén ongebreidelde suburbanisatie en géén eindeloze groei aan de stadsrand.
Tussen de centrale stad en de groeikernen werden groengebieden gepland die de stedeling
frisse lucht en mogelijkheden voor openluchtrecreatie schonken.
De groeikernen belichamen een nauwe band tussen ruimtelijke ordening en woningbouwbeleid.
Na enige tijd manifesteerden zich twee bezwaren: in sommige gevallen tastten de groeikernen de

Foto: Arie Kievit/
Hollandse Hoogte
83
vitaliteit van de centrale steden aan door omvangrijke selectieve verhuisstromen van de stad naar
de groeikernen, waardoor de stad veel koopkracht verloor. Vooral Zoetermeer en Almere gingen
steeds sterker de centrale stad beconcurreren. Voorts waren de groeikernen exponenten van een
slechte coördinatie tussen de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat. De aansluiting op
hoogwaardig openbaar vervoer kwam in de meeste groeikernen te laat. De automobiliteit van de
groeikernenbewoners bleek overal hoger uit te pakken dan in andere woonmilieus.
VIERDE NOTA RUIMTELIJKE ORDENING EN VINEX (1988; 1990)
De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening 5 – later in dit opzicht nog overtroffen door de Vinex 6 – brak met
het groeikernenbeleid. Gekozen werd nu onvoorwaardelijk voor de compacte stad: bouwen in de
stad (zoals de Rotterdamse Kop van Zuid), aan de stad (zoals Wateringse Veld bij Den Haag) of vlakbij
de stad (zoals Leidsche Rijn bij Utrecht) werd nu het parool. De afstand tussen centrale stad en
nieuwbouwpolen verkleinde.
Het groeikernenbeleid had vooral in het teken van gesubsidieerde woningbouw gestaan, met een
dominante rol voor gemeente en woningcorporatie en een fors aandeel middelhoog- en hoogbouw.
De Vinex-locaties moesten voor tenminste zeventig procent uit marktgerichte woningbouw
bestaan, zodat private initiatiefnemers kansen kregen. In de praktijk bleek in de Vinex-uitleglocaties
zo’n tachtig procent uit koopwoningen te bestaan, in de vorm van eengezinshuizen met tuin, de
vrucht van overleg tussen gemeente, ontwikkelaars en vastgoedbeleggers. De zuigkracht van Vinexuitleglocaties
bleek nog groter te zijn dan die van de groeikernen. De verhuisafstand was kort en de
stap in de wooncarrière was groot. De Vinex-uitleglocaties kennen een betrekkelijk lage dichtheid
van 30-35 woningen per hectare, maar door het hoge aandeel grondgebonden woningen is er weinig
openbare ruimte en lijkt de dichtheid hoog. Omdat het aandeel tweeverdieners in deze periode
spectaculair toenam, nam ook het woon-werkverkeer sterk toe. Slechts in een beperkt aantal geval-
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

len werken beide partners in het Vinex-huishoudens in de centrale stad. Vaak hebben deze huishoudens
twee auto’s en rijden de partners ieder een eigen kant op naar hun eigen werkadres. Vinex-uitleglocaties
vervielen bovendien in een oude fout: de aansluiting op hoogwaardig openbaar vervoer
kwam overal te laat. Bovendien was het openbaar vervoer niet goed afgestemd op het kriskrasverkeer
dat van en naar de Vinex-uitleglocaties de overhand heeft. Opnieuw bleek het bundelingsbeleid
niet goed uit de verf te komen: het VROM-beleid en het V&W-beleid waren slecht geïntegreerd en
de dichtheid van bebouwing was uiteindelijk vrij bescheiden.
Bovendien was er van functiemenging bijna nergens sprake. Vinex-uitleglocaties bestaan in overweldigende
mate uit woningen, die bovendien een eenzijdige programmadifferentiatie manifesteren:
het huis voor het doorstromende huishouden met kleine kinderen. Nauwelijks jonge starters,
nauwelijks etnische minderheden, nauwelijks gepensioneerden.
84
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
NOTA RUIMTE (2004)
Wij zijn bij het heden aangeland. Via de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, 7 die als te restrictief werd
beschouwd, zijn we in 2004 bij de Nota Ruimte 8 terechtgekomen. Deze nota predikt het stedelijk
netwerk: een constellatie van steden die binnen de regio geacht worden samen te werken. Het is
jammer dat de netwerkstad na de Startnota Ruimtelijke Ordening 9 niet in de Nota Ruimte is teruggekeerd.
De netwerkstad bestaat uit een centrale stad met daaromheen kleinere dorpen, stadjes,
groeikernen en Vinex-uitleglocaties. Het stedelijk netwerk is polynucleair en omvat meer steden, die
geacht worden samen te werken.
Als we de kaart van een flink bemeten regio door de oogharen bekijken, en we zien de centrale steden,
de buitenwijken, de Vinex-locaties en de groeikernen, dan doemt haast vanzelf het stedelijk
netwerk voor ons op. Cruciaal daarbij is dat de infrastructuurnetwerken (weg, rail) onderling goed
aansluiten en synergie vertonen met het bebouwingspatroon. Er moet binnen het stedelijk netwerk
worden gemikt op het identificeren en (her)ontwikkelen van knooppunten met een verkeersfunctie
en een interessant programma van stedelijke verblijfsfuncties. Er is nu geen bundeling rondom één
centrum, maar er is binnen de stedelijke regio een ontwikkeling rondom meer centra, waarbij in de
knooppunten de interconnectiviteit van transportnetwerken en stedelijke netwerken wordt nagestreefd.
Er komt meer woonmilieudifferentiatie, met stedelijke knopen en minder dichtbebouwde,
groen dooraderde gebieden tussen de knopen.
TENSLOTTE
Vier decennia ruimtelijk beleid in Nederland blijkt planologisch een afwisseling op te leveren van
bundeling en spreiding. Meestal zoekt het kabinet de oplossing in subtiele mengvormen: gebundelde
deconcentratie, groeikernen, Vinex-locaties, netwerksteden. De marktdynamiek brengt sluipenderwijze
schaalvergroting: de woningmarkt, de arbeidsmarkt en de mobiliteit spelen zich steeds
meer af op regionale schaal. Massamotorisering brengt ook in Nederland een gestage ruimtelijke
decentralisatie, maar men vestigt zich zelden heel ver van de stad.
De toekomst brengt ons waarschijnlijk een demografische stagnatie in de komende decennia. Het
kabinet denkt aan woningbouwprogramma’s van circa 80.000 woningen per jaar. Dat zijn lagere
aantallen dan de vorige eeuw na 1960 liet zien. Het kabinet denkt aan minder grootschalige
woningbouwlocaties en wijst op de noodzaak om het platteland te vitaliseren. Bouwen in het groen
is niet langer taboe. Ten opzichte van de achter ons liggende jaren lijken middelpuntvliedende krachten
sterker te worden. Naast de eerste woning wordt de tweede woning steeds populairder: in het
Nederlandse buitengebied of in het buitenland. De prijs van een huis wordt echter vooral bepaald
door het aantal banen dat binnen een half uur reizen vanuit de woning is te bereizen. Dit wijst voor-

al bij tweeverdieners op een sterke centraliserende kracht. Het ziet ernaar uit dat ook in de toekomst
(netwerkstad, stedelijk netwerk) er een subtiele combinatie van ‘bundeling en spreiding’ zal worden
nagestreefd. Een krachtige integratie van infrastructuurbeleid (weg, rail) en stedelijke ontwikkeling
zou daarbij weldadig zijn. De Nota Ruimte 10 en de Nota Mobiliteit 11 lijken zo’n synergie na te streven.
Hieraan heeft het tot voor kort ernstig ontbroken. Nog een flink aantal lessen en het zwemdiploma
lijkt voor de ruimtelijke planners in Nederland binnen handbereik.
Noten
1. Ministerie van VRO, 1966, Tweede Nota inzake de Ruimtelijke Ordening van Nederland, Den
Haag (Staatsuitgeverij).
2. Ministerie van VROM, 1988, Vierde Nota Ruimtelijke Ordening, Den Haag (Ministerie van VROM).
3. Ministerie van VRO, 1973-1983, Derde Nota Ruimtelijke Ordening (verschillende delen), Den
Haag (Ministerie van VRO).
4. Faludi, A. en A. van den Valk, 1990, De groeikernen als hoeksteen van de Nederlandse ruimtelijke
planningsdoctrine, Amsterdam (Universiteit van Amsterdam).
5. Zie noot 2.
6. Ministerie van VROM, 1990, Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra, Den Haag (Ministerie van
VROM).
7. Ministerie van VROM, 2001, Ruimte maken, ruimte delen. Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening,
Den Haag (Ministerie van VROM).
8. Ministerie van VROM, LNV, V&W, EZ, 2004, Nota Ruimte - Ruimte voor Ontwikkeling, Den Haag
(Ministerie van VROM).
9. Ministerie van VROM, LNV, V&W, EZ, 1999, Startnota Ruimtelijke Ordening, Den Haag
(Ministerie van VROM).
10. Zie noot 8.
11. Ministerie van V&W en VROM, 2004, Nota Mobiliteit, Den Haag (Ministerie van V&W).
85
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Foto: William Hoogteyling/
Hollandse Hoogte

86
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

De periode 2000-2010
Gedecentraliseerde bundeling
Frank van der Hoeven
TU Delft,
Afdeling Urbanism
In de eerste jaren van het milennium verdwijnen diverse ruimtelijke nota’s van het toneel. Het
weerspiegelt een breuk met de voorgaande periode. De nieuwe nota's hebben als sturingsfilosofie
‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Maar hier zitten nogal wat haken en ogen aan.
Op de drempel van de 21e eeuw zijn de spelregels van de ruimtelijke ordening in Nederland ingrijpend
gewijzigd. Het accent is in korte tijd verschoven van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie
en vervolgens weer naar integrale gebiedsontwikkeling. Sectorale beleidsdocumenten
zijn geïntegreerd. Verantwoordelijkheden worden gedecentraliseerd en marktwerking doet zijn
intrede. Dat alles moet leiden tot een sterke economie, een veilige en leefbare samenleving en een
aantrekkelijk land. Voor het begrip bundeling is in het nationale beleid nog altijd een plaatsje ingeruimd.
De vraag is wat dat nog waard is nu het rijk veel van haar taken overdraagt aan lagere overheden.
Het ‘bundelingsbeleid verstedelijking en economische activiteiten’ wordt nu uitgevoerd door
de provincies en de WGR-plusregio’s. Bepalend is hoe zij met bundeling omgaan en wat ze er mee
beogen.
87
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Knooppunt Kethelplein.
in de toekomst
eindpunt van de A4-
Midden Delfland.
Foto: Aero Data
Goede tijden...
Nederland beleeft in maatschappelijk, economisch maar ook politiek opzicht een ongewoon turbulent
begin van een nieuwe eeuw. Dat mist zijn uitwerking niet op het ruimtelijk beleid. Wanneer in
2003 de rook langzaam optrekt dan zijn de toonzetting, de inhoud en de structuur van het nationaal
ruimtelijk beleid ingrijpend gewijzigd. Het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) is politiek
gesneuveld. De Vijfde nota over de ruimtelijke ordening en het Structuurschema Groene Ruimte II
zijn lange tijd onbehandeld blijven liggen. Beide documenten keren terug in een nieuwe vorm en
onder een nieuwe naam. Ook de inhoud is gewijzigd. Dit keer geen Vijfde nota-extra of een NVVPplus.
De breuk is definitiever. De Vijfde nota was de laatste poging van het rijk om een Nota over de
Ruimtelijke Ordening te produceren. Een praktijk van veertig jaar is voorbij. Nationaal beleid voor

verkeer- en vervoer, groene ruimte of regionale economie worden niet langer afzonderlijk ontwikkeld.
Het kabinet Balkenende II besluit om al het ruimtelijk beleid onder één paraplu te brengen:
de nieuwe Nota Ruimte. Onder die paraplu bevinden zich dan de Nota Mobiliteit van Verkeer en
Waterstaat, de Agenda voor een Vitaal Platteland van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de
notitie Pieken in de Delta van Economische Zaken. Parallel aan die nieuwe Nota Ruimte wordt in mei
2003 het wetsvoorstel voor een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening ingediend bij de Tweede
Kamer. Deze treedt naar verwachting in 2007 in werking.
Dit alles heeft ingrijpende gevolgen voor de wijze waarop we de vraag naar ruimte in Nederland
accommoderen. Veel verantwoordelijkheden op dat vlak liggen nu bij de provincies en WGR-plusregio’s
('stadsregio's'). Om die decentralisatie beter te kunnen begrijpen is een uitleg op zijn plaats.
Wat ging aan dit alles vooraf? Hoe zijn we hier gekomen?
88
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
LAND VAN OVERVLOED
In het midden van de jaren negentig draait de Nederlandse economie op volle toeren. Het begrotingstekort
slinkt in rap tempo. Traditionele politieke tegenstellingen tussen links en rechts lijken
bedwongen nu de Koude Oorlog voorbij is. De kabinetten van sociaal-democraten en liberalen
(Paars) zetten een nieuwe toon in het ruimtelijke debat. Er bestaat een sterke behoefte om ‘linkse’
en ‘rechtse’ visies op ruimte met elkaar te verenigen. In de praktijk betekent dat dat de zorg voor
natuur en milieu (traditionele linkse thema’s) gelijke tred moet houden met het stimuleren van de
economie en de aanleg van infrastructuur (traditionele rechtse thema’s). Onder invloed van de economische
hoogconjunctuur en innovaties ontstaat een hernieuwd geloof in technische oplossingen.
Zo’n geloof in het oplossend vermogen van de techniek is ongekend. Sinds het uitkomen van het
rapport van de Club van Rome, midden jaren zeventig, hebben we dat niet meer zo beleefd. Technici
houden midden jaren negentig politici voor dat alles mogelijk is, met die beperking dat elke mogelijkheid
zijn eigen prijskaartje heeft. En voor een moment lijkt het niet op te kunnen. Hoge ambtenaren
en politici gaan op werkbezoek naar Singapore, Hong Kong en Japan en komen terug met
visioenen van hogesnelheidstreinen, tunnelboren in slappe bodem, vliegvelden in zee, electronic
road pricing, feilloos werkende metrosystemen, superhoogbouw en scherpe contrasten tussen ‘rood
en groen’. Ondergronds bouwen en meervoudig ruimtegebruik worden in korte tijd sleutelbegrippen
in discussies over de ruimtelijke toekomst van ons land. Dubbeldoelstellingen en zogenaamde winwin-oplossingen
beleven hun hoogtijdagen.
Internationalisering staat in die jaren nadrukkelijk op de agenda. De economie globaliseert, Europa
wordt één en Nederland gaat daarin mee. De grootste, de meest kostbare en omvangrijkste ruimtelijke
projecten uit die tijd komen voort uit dat internationale perspectief: de Betuweroute (goederen
van en naar het Duitse achterland), de HSL-Zuid (reizigers van en naar Brussel, Londen en Parijs), de
Tweede Maasvlakte (goederen uit de hele wereld) en de uitbreiding of verplaatsing van Schiphol
(vracht en reizigers eveneens afkomstig uit de hele wereld).
De insteek om het linker en het rechter spectrum van de samenleving tevreden te houden leidt tot
een nieuwe generatie projecten waarvan de complexiteit en de kosten al snel alles overtreffen wat
we tot dan toe gewend waren. De kosten van de Betuweroute en de HSL-Zuid lopen gestaag op door
de omvangrijke ‘kunstwerken’ die nodig zijn met oog op de inpassing van hun tracé’s. Het meest
controversiële bouwwerk in dat opzicht is de ruim zeven kilometer lange Groene Harttunnel. Tweede
Kamerleden noemen dat bouwwerk spottend de ‘Gekke Koeientunnel’. PvdA-premier Wim Kok
noemt het echter ‘Paars op zijn best’. Of het Tracébesluit voor de HSL-Zuid dan wel echt het beste

89
De HSL-tunnel onder
het Groene Hart:
Paars op zijn best of
gekkekoeientunnel?
Foto: Jiri Büller/
Hollandse Hoogte
Paarse regeringsbesluit is, laat zich bezien. Maar het is Paars ten voeten uit. Het getuigt van de
ambitie om tegelijkertijd ruimte te bieden aan milieu én economische ontwikkeling. VROM wil het
Groene Hart sparen. Verkeer- en Waterstaat wil een zo direct mogelijke lijnvoering. Een oplossing
wordt gevonden door de HSL verdiept aan te leggen in het Groene Hart. En met die bereidheid om
schijnbare tegenstellingen te overwinnen lijkt de aanpak sterk op al die andere projecten die in
deze tijd ontstaan: de Tweede Maasvlakte met zijn 750 hectare natuurcompensatie, het Plan Norder
voor de aanleg en integratie van de A4 in het Midden Delfland, de Sijtwendetunnel in Voorburg, de
Dok-variant voor de Zuidas te Amsterdam, de overkluizing van de A2 te Leidsche Rijn en de aanleg
van een eiland in de Noordzee ten behoeve van Schiphol.
Deze projecten zijn stuk voor stuk bijzonder omdat de kijk op ruimte van sterke invloed is op de
vormgeving van de infrastructuur en omgekeerd. Impliciet veronderstellen ze een integrale ontwikkeling
van de infrastructuur en het gebied daaromheen. En in veel gevallen draagt de opbrengst van
de ruimtelijke ontwikkeling (ten minste op papier) bij aan de financiering van de duurdere infrastructuur.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
NETWERKBUNDELS
Bundelen van infrastructuur staat te boek als een benadering die het doorsnijden en versnipperen
van ruimte kan voorkomen, als een benadering die milieuhinder concentreert op die plekken waar
zulke overlast toch al bestaat. Maar de infrastructuur in Nederland ondergaat in de jaren negentig

een ingrijpende schaalvergroting. Wegen groeien uit tot bundels en bundels dijen uit tot omvangrijke
infrastructuurzones. De vraag rijst of een bundelingsconcept dat effectief is bij een weg van zes
rijstroken (2x3) nog steeds die voordelen biedt wanneer de weg is uitgegroeid tot tien rijstroken
(2x2+2x3) en gecombineerd wordt met een railverbinding voor goederen. Zo’n schaalvergroting
brengt onvoorziene problemen met zich mee. De Vijfde nota lijkt gevoelig voor dat vraagstuk wanneer
het stelt dat men zich verkeken heeft op “de aanslag die de zo vurig bepleite ontwikkeling van
de mainports en het goederenvervoer zou plegen op de kwaliteit van de lokale en regionale leefomgeving”.
90
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Zuidelijke Ring
Rotterdam A15, ter
hoogte waar de
Kortsluitroute zich
afsplitst van de
Betuweroute.
Foto: Ronald Tilleman
Op het eerste gezicht is er niet veel aan de hand. Aan het eind van de vorige eeuw lijken het hoofdwegennet
en het hoofdrailnet grotendeels uitontwikkeld. Slechts een beperkt aantal schakels ontbreekt:
de A4, de A5, de A6/9 en de A13/16. Het aantal nieuwe nationale verbindingen dat aangelegd
wordt, is beperkt. De railontsluiting van beide Mainports (Betuweroute en HSL-Zuid) vormt een
uitzondering. Toch gebeurt er ook ontzettend veel. Het beeld wordt nu vooral bepaald door capaciteitsuitbreidingen.
Overal worden bestaande auto(snel)wegen en railverbindingen verbreed. Eind
jaren tachtig ontvouwt de NS haar plannen voor de modernisering van het spoorwegennet: Rail 21.
En midden jaren negentig zijn veel van die Rail 21 projecten in uitvoering. Tal van trajecten in de
Randstad worden uitgebouwd van twee naar vier sporen. Een vergelijkbaar beeld zien we bij het

hoofdwegennet. Er wordt gepland en gebouwd aan een Tweede Beneluxtunnel, een Tweede Coentunnel,
een Tweede Lekbrug, een Tweede Heinenoordtunnel. Het is verdubbeling wat de klok slaat.
Autosnelwegen met tien rijstroken of meer golden lange tijd als Amerikaans en dus on-Nederlands.
Aan het einde van de twintigste eeuw verschijnen ze ook hier te lande op de tekentafels. En voordat
die eeuw voorbij is, zijn de eerste voorbeelden van zulke wegen gerealiseerd.
Dat bestaande verbindingen meer capaciteit nodig hebben, is niet los te zien van het ontstaan van
stedelijke netwerken. Tussen steden en stadsgewesten ontstaan geleidelijk meer en hechtere relaties.
De voornaamste wegen en spoorwegen die zulke relaties bedienen zijn nationale verbindingen.
Een sterk lokaal of regionaal gebruik van die landelijke verbindingen is zeker niet voorzien toen ze
aangelegd werden. Maar veel alternatieven zijn er niet. Een secundair netwerk als de ‘steenwegen’
in Vlaanderen ontbreekt. Er ontstaat een praktijk waarbij één weg of spoorweg verschillende stromen
bedient, al dan niet uitgesplitst naar specifieke doelgroepen. Waar zo’n verbinding dan meer
dan zes rijstroken nodig heeft, of meer dan twee sporen, zien we dat die infrastructuur opgedeeld
wordt in lokale en doorgaande rijbanen en in sporen voor lokale treinen en intercity’s. De oorspronkelijke
verbinding groeit daarmee uit tot een bundel. En zo’n bundel is veel complexer en gebruikt
veel meer ruimte dan voorheen, met name op knooppunten.
Een fenomeen dat voor de ruimte vergelijkbare gevolgen heeft, doet zich voor bij de bundeling van
de Betuweroute met de A15 en de bundeling van de HSL-Zuid met de A16. Wat in theorie tot efficiënt
ruimtegebruik leidt, groeit in praktijk uit tot een omvangrijke infrastructuurzone. De bundeling
van sterk verschillende infrastructuren met elk hun eigen systeemeisen pakt onverwacht nadelig uit
voor de ruimtelijke kwaliteit. De maatschappelijke acceptatie van zulke bundels is niet langer van-
91
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Groene schakel.
Illustratie: Frank van der
Hoeven, Rotterdam

zelfsprekend. De een waardeert de nieuwe postmoderne infrastructuurlandschappen die zo ontstaan.
De ander maakt zich oprecht zorgen over het extreme ruimtegebruik door de nieuwe verbindingen.
De inzet van tunnels, stadsducten, overkluizingen of aparte tracés proberen op strategische
plekken ruimte en infrastructuur met elkaar in balans te brengen.
Dat bundeling van (hoofd)infrastructuur in het huidige ruimtelijk beleid in één adem genoemd wordt
met de ruimtelijke inpassing van diezelfde (hoofd)infrastructuur mag weinig verbazen. De schaal en
de complexiteit van de infrastructuuropgave maken dat beide opgaven met elkaar vergroeid zijn.
NVVP / Vijfde nota
92
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
BENUTTEN, BEPRIJZEN EN BOUWEN
In 1999 ontstaan voor de eerste scheuren in het Paarse bouwwerk. In het Meerjarenplan Infrastructuur
en Transport (MIT) van datzelfde jaar wordt een groot aantal lopende verkenningen en projecten
in de wacht gezet of zelfs geheel geschrapt. Het is niet langer mogelijk om de wensen en verlangens
van alle ministeries, provincies, gemeenten en burgers te honoreren. En dat is zorgelijk omdat
de mobiliteit nog altijd onverminderd toeneemt als gevolg van de hoge economische groei.
De spanning die aan het eind van de vorige eeuw ontstaat tussen de toename van (met name
auto)mobiliteit, de inbreuk op de kwaliteit van de leefomgeving en het beperkt voorhanden zijn van
financiële middelen vormt de context waarbinnen een nieuw verkeers- en vervoersbeleid geformuleerd
wordt: het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP). Dat NVVP moet het Tweede Structuurschema
Verkeer en Vervoer (SVV II) vervangen. Dat NVVP is integraler van karakter dan haar voorganger.
Waar het SVV II zich uitsluitend beperkte tot verkeer en vervoer daar verkent het NVVP de
wisselwerking tussen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid.
Bij de verbetering van infrastructuur gaat het NVVP voornamelijk uit van bestaande netwerken.
Daar waar capaciteitsbeperkingen ontstaan of ontstaan zijn, worden de problemen in principe door
benutting en/of beprijzing opgelost. Pas daarna komt de optie van bouwen in beeld. Het zijn die drie
begrippen die het NVVP kernachtig samenvatten: benutten, beprijzen en bouwen.
• Benutten
Het NVVP zet in op het optimaal benutten van de infrastructuur die reeds voor handen is.
• Beprijzen
Het NVVP stelt voor om de markt, sterker dan voorheen, zijn werk te laten doen. Het stelt voor
om vervoersstromen te sturen aan de hand van prijsmechanismen.
• Bouwen
Wanneer beprijzen en benutten geen uitkomst bieden, dan kan er bijgebouwd worden. Dit
middel wordt echter terughoudend toegepast.
Met benutten, beprijzen en bouwen beweegt het NVVP zich tussen ideologie en pragmatisme. Het
rechter deel van het politieke spectrum voelt traditioneel weinig voor maatregelen die het autoverkeer
beperkingen oplegt. Maar wanneer het NVVP geschreven wordt, zijn de mogelijkheden om
nieuwe infrastructuur te financieren beperkt. Bovendien is de maatschappelijke acceptatie van

nieuwe verbindingen lager dan ooit. In zo’n context is een instrument dat zowel stuurt, inkomsten
genereert en de noodzaak tot bouwen beperkt aantrekkelijk. Her en der in de wereld is het beprijzingsinstrument
reeds met succes ingezet. Beprijzen lijkt op dat moment ook in Nederland uitkomst
te kunnen bieden.
Het pakt echter anders uit. De toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Netelenbos, maakt
zichzelf bij het grote publiek impopulair met haar experimenten en pleidooien voor tolpoortjes,
rekening rijden en betaald rijden. Beprijzen wordt snel een begrip waar menig politicus liever met
een grote boog omheen loopt, een begrip vergelijkbaar met de hypotheekrenteaftrek of de AOW. De
overige elementen van het NVVP-beleid deden er niet meer zo veel toe. De toon was gezet en de
stemming gemaakt.
BEHEERSTE CORRIDORONTWIKKELING
Parallel aan het NVVP bereidt het ministerie van VROM een Vijfde nota over de Ruimtelijke Ordening
voor. VROM brengt daartoe een Startnota Ruimtelijke Ordening uit, ook wel aangeduid als Houtskoolschets.
De SER (Sociaal-Economische Raad) vat de ruimtelijke visie van de Startnota als volgt samen:
“In de ruimtelijke visie van de Startnota is Nederland een stedelijke delta zonder grenzen. Een welvarende
stedelijke cultuur en waardevolle natuurgebieden bestaan naast elkaar en landsgrenzen
vervagen doordat Nederland grotendeels in het economisch kerngebied van (Noordwest-)Europa
ligt. De basiselementen in de ruimtelijke visie zijn sterke netwerksteden, een nieuwe strategie voor
een vitaal landelijk gebied, bundeling van ruimtedruk in enkele corridors en meebewegen met het
water.” 1
Die Houtskoolschets bouwt voort op het advies Stedenland Plus geschreven door de VROM-raad.
Stedenland Plus vertaalt het beeld van de mobiele netwerksamenleving in een “compactestadbenadering,
aangevuld met een beheerste ontwikkeling van regionaal gedifferentieerde corridors”. Corridorontwikkeling
voorziet in het concentreren van verstedelijking in de zones langs de voornaamste
infrastructuurbundels in ons land. De benadering is ingegeven door de gedachte dat men zulke
‘spontane’ ontwikkelingen wellicht beter kan reguleren dan ontkennen. Corridorontwikkeling is
tevens ingeven door een nota van het Ministerie van Economische Zaken: Ruimte voor economische
dynamiek. Zonder veel omhaal, gegevens of uitleg presenteert deze nota de economische hoofdstructuur
van Nederland als een uitdijende olievlek rond het hoofdwegennet. De Houtskoolschets
neemt die visie loyaal over maar dan wel met enig gevoel voor ruimtelijke kwaliteit.
93
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Corridorontwikkeling heeft belangrijke voorstanders, met name in het bedrijfsleven. Toch is er ook
veel kritiek. In de ogen van sommigen lijkt het alsof de verrommeling langs de snelwegen verheven
wordt tot vigerend beleid. Op dat punt divergeert het beeld in tal van initiatieven. Routeontwerp
doet haar intrede. Francien Houben formuleert een nieuw vakgebied: mobiliteitsesthetiek. Riek
Bakker maakt posters in opdracht voor het AVBB (thans Bouwend Nederland) van Elco Brinkman.
En terwijl iedereen zijn eigen interpretatie van corridors ontwikkelt, raakt het thema geleidelijk aan
op de achtergrond, zozeer zelfs dat het in de index van de Vijfde nota niet meer terug te vinden is.
Naast een inhoudelijke vernieuwing beogen de schrijvers van de Startnota meer integraliteit in de
planontwikkeling. “Met de Startnota wil het Kabinet namelijk een paraplu bieden aan andere nota’s
die voor deze kabinetsperiode zijn aangekondigd. Dit jaar nog worden het Nationaal Verkeer en Vervoer
Plan, de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid en de Herziening Structuurschets Groene Ruimte en

94
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Kaart economische
dynamiek uit nota EZ
én Stedenland Plus van
de VROM-raad.
Bron: Ruimte voor economische
dynamiek, ministerie
van Economische Zaken,
Bron: Stedenland-plus,
VROM-raad
de Vijfde nota Ruimtelijke Ordening verwacht. "Het is voor ons een uitdaging om het beleid in één
nota samen te vatten.”, aldus Hans van der Cammen in 1999, toen nog directeur Ruimtelijk Onderzoek
en Planontwikkeling van het Ministerie van VROM.
Hoewel die ambitie aansprekend is, lukt het ten tijde van het NVVP en de Vijfde nota niet om die integratie
tot stand te brengen. Het zal nog vijf jaar duren eer we met de Nota Ruimte op dat punt belanden.
NATIONAAL CONTOURENBELEID
Deel 1 van de Vijfde nota rolt eind 2000 van de persen; een dik lijvig boekwerk dat vanwege zijn vierkante
vorm en gewicht al snel de bijnaam ‘stoeptegel’ krijgt. De schrijvers van het document trekken
expliciet lering uit de voorgaande nota’s:
“De kracht van de Vierde nota was zijn communicatieve waarde. Eigen instrumentarium zat er bijna
niet bij. Dat paste bij de geest van de tijd, die de terugtredende overheid propageerde...
De kracht van het beleid lag in het bieden van een aansprekend ontwikkelingsperspectief, een oriëntatie
op kansen in plaats van problemen (...)
Essentieel onderdeel van het kwaliteitsbeleid van de Vierde nota is het behoud van het contrast
tussen stad en land en het open houden van het buitengebied. Dit streven is terug te vinden in het

undelingsbeleid, de Vinex-convenanten, het koersenbeleid, het ABC-beleid en het restrictief beleid.
Het blijkt het meest kwetsbare deel van de Vierde nota. Hoewel een groot deel van de nieuwe verstedelijking
beleidsconform plaatsvindt in stadsgewesten, wordt daarnaast nog steeds buiten de
stadsgewesten gebouwd (...)
De bouw op de Vinex-locaties loopt goed. Schaduwzijde is echter dat onder invloed van de versnelde
economische groei ook buiten deze locaties voortvarend wordt gebouwd, met toch weer meer spreiding
en concurrentie als gevolg (...)
De locatieprincipes voor de aanleg van nieuwe bedrijfsterreinen en de vestiging van bedrijven bleken,
ondanks een goede doorwerking, onvoldoende effectief voor het doel: het juiste bedrijf op de
juiste plaats (...)
Het ABC-beleid is slechts van toepassing op een deel van alle bedrijfslocaties en de resultaten zijn
pover: niet meer dan eenderde van de nieuwe kantoorvestigingen is beleidsconform gesitueerd.
Belangrijke ontwikkelingen als het ontstaan van uitgestrekte monofunctionele kantoorgebieden en
verminderde functiemenging in de stedelijke centra blijven buiten beeld...
De gestage toename van verstedelijking in restrictieve gebieden, die ook niet paste bij het nagestreefde
vestigingspatroon, is met het handhavingsinstrumentarium evenmin tegengehouden (...)” 2
Dit zijn harde woorden aangaande het eigen beleid. Wie een gevoelig oor had voor wat er onder vakdeskundigen
en de bevolking leefde, is niet verrast door zo'n analyse. Het gevoel van ‘volte’ wordt
alom ervaren in Nederland, zeker in het westen van het land. De Nieuwe Kaart van Nederland, een
initiatief van Nirov en VROM, drukte eenieder al eerder met de neus op de harde feiten. Die Nieuwe
Kaart toonde een lappendeken van plannen en projecten in uitvoering. Die plannen vertonen op het
eerste gezicht niet veel samenhang en zijn verspreid over het hele land. Er ontstond een urgentie om
vraagstukken ten aanzien van bundeling en spreiding serieus te nemen. De gedachte van een
beheerste ontwikkeling van regionaal gedifferentieerde corridors was losgelaten. Het nastreven van
een zo groot mogelijk contrast tussen rood en groen kreeg de overhand.
De Vijfde nota formuleert dan een ruimtelijke strategie die werkt met rode en groene contouren.
Het bebouwde gebied in Nederland wordt voorzien van een rode contour. Binnen die contour mogen
gemeenten en regio’s voorzien in de vraag naar woningen en bedrijfsruimten. Pas wanneer blijkt dat
die contour daartoe te weinig mogelijkheden biedt, kan men uitwijken naar de zogenaamde balansgebieden.
Die balansgebieden vormen de grijszone tussen rode en groene contouren. Voor het
gebied binnen een groene contour geldt een bouwstop die gekarakteriseerd werd als ‘nee, mits...’.
Er moet hier een dringende maatschappelijke reden zijn om bouwinitiatieven toe te laten.
95
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
In feite vertoont de contourenaanpak van de Vijfde nota veel gelijkenis met het de benutten, beprijzen
en bouwen-benadering van het NVVP. Beide documenten worstelen met schaarstevraagstukken
en leggen de nadruk op de restcapaciteit van bestaande infrastructuur en ruimte. En pas wanneer
daar de rek uit is, valt er te praten over uitbreiding of verbreding. Dat lijkt als benadering wellicht
vanzelfsprekend tegenwoordig. Maar na decennia van groeikernen, stadsuitleg en nieuwe wegen is
dat toch een behoorlijke ommezwaai.
TIJD VOOR EEN NIEUWERE NOTA
Het loopt niet goed af met het NVVP en de Vijfde nota. In 2000 barst de zeepbel van de nieuwe economie,
gevolgd door een drie jaar durende neergang van de beurzen wereldwijd. Op 11 september
2001 vliegen twee vliegtuigen doelbewust tegen de WTC-torens in New York, een aanslag die zijn

invloed laat gelden op het politieke klimaat wereldwijd. In 2002 winnen Leefbaar Rotterdam en de
Lijst Pim Fortuijn in Nederland op spectaculaire wijze de lokale en landelijke verkiezingen. Paars, de
coalitie van liberalen en sociaal-democraten is afgeschreven. Een aanhoudende economische stagnatie
en toenemende tegenstellingen tussen bevolkingsgroepen scheppen een nieuwe maatschappelijke,
economische en politieke werkelijkheid. En in die nieuwe werkelijkheid is geen plaats voor
behendige compromissen. Voorlopig ligt de nadruk eerder op tegenstellingen dan op overeenkomsten.
Er ontstaat in korte tijd een algemeen en moeilijk verklaarbaar sentiment dat veel van wat er
in de afgelopen twee kabinetsperiodes is opgebouwd, verkeerd is. Alles moet anders.
96
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het kabinetsstandpunt ten aanzien van het NVVP met daarin verwerkt de goedgekeurde moties (deel
3a van de PKB) werd begin april 2002 naar de Tweede Kamer gestuurd. Eind april trekt de VVD haar
goedkeuring in. Het gevolg is dat de Tweede Kamer niet instemt met het document. Het NVVP sneuvelt.
Het kabinetsstandpunt ten aanzien van Vijfde nota over de Ruimtelijke Ordening (deel 3 van de
PKB) werd eind november 2001 aangeboden aan de Tweede Kamer. Maar voordat het document
behandeld kan worden, komt het kabinet Paars II voortijdig ten val over de slepende kwestie
Srebrenica. Gebruikelijk is dat een demissionaire regering geen controversiële besluiten meer
neemt en daarmee blijft de Vijfde nota voorlopig liggen. Dat overkomt ook het Tweede Structuurschema
Groene Ruimte (SGR II). Wat volgt is turbulente politieke periode waarin de Paarse coalitie
een dramatische verkiezingsnederlaag leidt. Een nieuw kabinet van christen-democraten, liberalen
en Fortuijnisten (Balkenende I) volgt Paars II op maar struikelt reeds na een jaar. En wanneer het
kabinet Balkenende II met nieuwe ministers op V&W, VROM en LNV de draad weer oppakt, wordt
al gauw duidelijk dat de toonzetting, de inhoud en de structuur van het nationale ruimtelijke
beleid ingrijpende gewijzigd zijn. Balkenende II breekt de nog lopende PKB-procedures voor de
Vijfde Nota en het SRG II niet af. Maar dat lijkt eerder een overweging op pragmatische gronden
dan inhoudelijke. De scherpe bewoordingen waarmee de Nota Ruimte het voorafgaande beleid
kenschetst, is een duidelijk signaal dat deze regering een andere kant op wil met de ruimtelijke
ordening. Het is lastig om te bepalen of zo’n koerswijziging al op til was. De maatschappelijke en
politieke gebeurtenissen aan het begin van deze eeuw heeft zo’n koerswijziging op zijn minst
versneld en gedramatiseerd. Hoe dan ook, Balkenende II besluit om alle sectorale nota’s van EZ, LNV,
VROM en V&W samen te brengen onder de paraplu van de Nota Ruimte. Een periode van transitie
lijkt voorlopig ten einde.
Nota Ruimte
BUNDELING: EEN BASISKWALITEIT
De nieuwe Nota Ruimte doet dingen anders dan voorheen: “In de eerdere rijksnota’s werd lang niet
iedere afweging op het meest passende niveau gemaakt. Het rijk bemoeide zich regelmatig met
relatief kleine lokale en regionale issues en had daarbij de neiging voorbij te gaan aan democratisch
gelegitimeerde besluitvorming op gemeentelijk en provinciaal niveau.” 3
De Nota Ruimte werkt om die reden met een nieuw sturingsprincipe: “Decentraal wat kan, centraal
wat moet”. De nota delegeert essentiële beleidsverantwoordelijkheden en creëert daarmee nieuwe
beleidsruimte om zaken decentraal te regelen. Toch wil men borgen dat lokale of regionale afwegingen
niet ten koste gaan van structuren, systemen en belangen die spelen op hogere schaalniveaus.

Daartoe legt de Nota Ruimte een generiek geldende ondergrens vast waar provincies, WGR-plusregio’s
en gemeenten zich aan te houden hebben. Die ondergrens wordt aangeduid als de basiskwaliteit.
De Nota Ruimte staat niet alleen beleidsruimte af aan lagere overheden. Het legt ook nadrukkelijk
vast wat ‘centraal moet’. Het rijk blijft verantwoordelijk voor de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur
(RHS). Er zijn twee kaarten van die nationale RHS opgenomen in de Nota Ruimte. Er is een RHSkaart
die betrekking heeft op economie, infrastructuur en verstedelijking en er is een RHS-kaart die
betrekking heeft op water, natuur en landschap. De eerstgenoemde nationale RHS omvat de economische
kerngebieden (waaronder de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad en Zuidoost-Brabant),
de Mainports (Schiphol en Rotterdamse haven), de Brainport Eindhoven, de Greenports Aalsmeer en
Westland, de Nieuwe Sleutelprojecten (waaronder de Zuidas), hoofdverbindingsassen van spoor,
weg en water, nationale stedelijke netwerken en stedelijke transformaties. De RHS ten aanzien van
water, natuur en landschap omvat onder meer de nationale landschappen.
Ruimtelijke Hoofdstructuur
- kaart economie,
infrastructuur en verstedelijking.
Het ‘bundelingsbeleid verstedelijking en economische activiteiten’ en het ‘bundelingsbeleid en
ruimtelijke inpassing van (hoofd)infrastructuur’ worden door de Nota Ruimte aangemerkt als basiskwaliteiten.
Op die kwaliteiten wordt getoetst wanneer elementen van de nationale Ruimtelijke
Hoofdstructuur uitgewerkt worden.
97
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

98
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Ruimtelijke Hoofdstructuur
- kaart water,
natuur en landschap.
Bron: Nota Ruimte,
ministerie VROM
De rijksverantwoordelijkheid voor het ‘bundelingsbeleid verstedelijking en economische activiteiten’
beperkt zich echter tot dat toetsen. Het zijn de provincies en WGR-plusregio’s die de concrete invulling
geven aan dit beleid. De gemeenten zijn daarbij ondersteunend. Van hen wordt verwacht dat ze
met het opstellen van plannen voor stedelijke vernieuwing, herstructurering en revitalisering het
provinciale en regionale bundelingsbeleid versterken.
Terwijl het rijk haar taken delegeert ten aanzien van de gebundelde ruimtevraag, biedt ze weinig
nieuwe ruimte bij de bundeling van verbindingen. Het rijk blijft integraal verantwoordelijk voor het
‘bundelingsbeleid en ruimtelijke inpassing van (hoofd)infrastructuur’. Het rijk verkent, plant, ontwerpt,
financiert en realiseert.
De ruimtelijke en de infrastructurele kant van de bundelingsopgave wijken op dit punt dus uiteen.
Scherper kan het contrast eigenlijk niet. In het ene geval geeft het rijk de verantwoordelijkheid uit
handen, en in het andere geval blijft ze het gehele proces domineren van verkenning tot realisatie.

Ambitie, tijdshorizon en sturingsfilosofie
Gesprek met Joost Schrijnen, directeur Directie Ruimte en Mobiliteit van de Provincie Zuid
Holland. Joost Schrijnen was tot voor kort ook Hoogleraar Metropolitan and Regional Design
aan de afdeling Urbanism van de TU Delft, Faculteit Bouwkunde. Het gesprek gaat over de Nota
Ruimte, de decentralisatie van de ruimtelijke ordening en de gevolgen daarvan voor bundeling.
Joost Schrijnen typeert de nieuwe Nota Ruimte aan de hand van drie hoofdlijnen:
de inhoudelijke ambitie, de tijdshorizon en de sturingsfilosofie.
“Nieuw aan de inhoudelijke ambitie is het benoemen van stedelijke netwerken en nationale
landschappen. Daarbij schetst de nota ook een internationaal perspectief. Dat perspectief is
een voortzetting van het mainportbeleid. Het omvat naast Schiphol en de Rotterdamse
haven nu ook de Greenports.” Of Brainport Eindhoven in dat lijstje thuishoort trekt hij voor
een moment in twijfel. Geconfronteerd met ‘Kaart B’ uit de Nota Ruimte concludeert hij dat
Brainport voort moet komen uit de notitie ‘Pieken in de Delta’. Brainport is een van de economische
speerpunten die door Economische Zaken geformuleerd zijn. En die notitie is later
geïntegreerd in de Nota Ruimte.
“De Nota Ruimte is qua tijdshorizon een uitvoeringsgerichte nota. Ze werkt met een beperkt
aantal gebiedsgerichte programma’s: de Noordvleugel, de Zuidvleugel, het Groene Hart en
Zuidoost-Brabant/Noord-Limburg. Die programma’s betreffen grotere gebieden en omvatten
verschillende projecten. Hier zien we een accentverschuiving naar integrale gebiedsontwikkeling.
Het gaat om veel meer dan woningbouw. De integrale opgave staat centraal.
Om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken moeten publieke en private partijen
samenwerken en de financiering onderbrengen in één exploitatie die zowel groen, ruimte,
infrastructuur en water omvat.”
“De Nota Ruimte is wel een kortetermijnvisie. Op zijn best kan je het een visie voor de
middellange termijn noemen.” Om die opvatting kracht bij te zetten verwijst Schrijnen naar
de motie Lemstra in de Eerste Kamer. “Een hele interessante motie, kamerbreed gesteund.
Nu de regering haar Nota Ruimte heeft, vraagt de kamer wat haar beleid is voor de lange
termijn.”
99
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De motie Lemstra is “van oordeel, dat de complexe opgave voor de Randstad voor thema’s
als verkeer- en vervoersinfrastructuur, kennisinfrastructuur, verstedelijking in relatie tot
groen/blauw, internationale vestigingslocaties en marketing om een duidelijke samenhangende
regie en visie vraagt op het schaalniveau van de Randstad als geheel”. 4
De motie Lemstra verzoekt de regering “om in aansluiting op de Nota Ruimte, te werken
aan een integrale langetermijnvisie en een daaraan gekoppelde strategie waarin de langetermijnopgaven
voor de nationale stedelijke netwerken en de Randstad in het bijzonder
worden opgenomen en deze visie op te stellen in samenspraak met de daarvoor geëigende
kennisinstellingen”. 5

De sturingsfilosofie is eveneens veranderd. “Decentraal wat kan, centraal wat moet”. Dat is
het nieuwe beleid. De Nota Ruimte staat niet langer voor gedetailleerde Haagse sturing met
veel regels en voorschriften. Het zet daarentegen in op een sturing op hoofdlijnen zodat
anderen hun verantwoordelijkheden ook werkelijk kunnen nemen en waarmaken.
Die anderen zijn dan de provincies en de WGR-plusregio’s. De Nota Ruimte noemt maar een
paar concrete locaties: Almere, Valkenburg (Zuid-Holland), Zuidplaspolder. Dat is het wel. Het
beleid ten aanzien van de Nieuwe Sleutelprojecten wordt herbevestigd. Maar het zijn de stedelijke
netwerken die uiteindelijk aangeven hoe en waar ze de ruimtelijke opgave accommoderen.
100
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Dat het huidige kabinet deze terreinen loslaat is niet zomaar volgens Schrijnen. “Het kabinet
wil het staatsmonopolie op de ruimtelijke ordening doorbreken. Dit moet je zien in het
directe verlengde de WRR-nota (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) ‘Ruimtelijke
ontwikkelingspolitiek’ uit 1998 van Maarten Hajer. Dat is voor mij een standaardwerk
geworden. In die lijn moet je ook de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening zien. Dat is het
instrument bij de nieuwe sturingfilosofie, samen met op de Wijziging op de Wet op de Ruimtelijke
Ordening inzake de Grondexploitatie.”
Vervolgens haalt Schrijnen uit: “Bundeling, daar valt volgens mij helemaal niks over te zeggen.
Dat is een van die fantastische begrippen die een toestingkader opleveren. Veel wezenlijker
is dat het belang van stedelijke netwerken onderkend wordt.”
“In de hoofden van veel ruimtelijke ordenaars, en ook in die van linkse politici, scoort bundeling
beter dan spreiding. Bij het CDA geldt dit minder. Hier staan de belangen van de landbouw
meer centraal. Bij de VVD is het volgens mij meer gemengd. Een en ander is natuurlijk
afhankelijk van het schaalniveau waarop je bundelt. Bundeling op de schaal van stedelijke
netwerken is iets totaal anders dan bundeling in de compacte stad. In dit soort discussies
moet je de juiste definities gebruiken. Daarover heeft het Ruimtelijk Planbureau onlangs een
buitengewoon verhelderend boekje uitgebracht: ‘Ruimtelijke typologieën in het beleid’.”
In ‘Ruimtelijke typologieën in het beleid’ schrijven de onderzoekers van het RPB kritisch over
de overheid die streeft naar een duidelijk afgebakend stedelijk en landelijk gebied. “Neem de
Vinex. Dat beleid zet in op het bouwen in de stad en nabij de stad. Maar definities van wat
‘in’ of ‘nabij’ was, ontstonden pas toen men het beleid ging evalueren.”
De evaluatie leidde in het begin van deze eeuw tot twee tegenstrijdige conclusies. “In 2000
werd geconcludeerd dat over de periode 1990-1999 per jaar 53 procent van de nieuw gebouwde
woningen verspreid in het buitengebied was terechtgekomen (RPD 2000); twee jaar
later werd geconcludeerd dat dit voor dezelfde periode slechts elf procent was (RPD 2002).” 6
Schrijnen gaat verder. “Een vergelijkbaar probleem doet zich voor met intensivering of
inbreiding. Wanneer je rekent met het verschil tussen nieuwbouw en sloop dan wordt op
dit moment in Nederland een kleine dertig procent van de woningvraag binnen bestaand
stedelijk gebied ondergebracht. Betrek je sloop niet in je cijfers dan kan je uitkomen op
cijfers tussen de 45 procent of 60 procent.

Kijkend naar de Nota Ruimte kan je zeggen dat het bundelingsconcept nog steeds ideologische
backing heeft, ondanks dat hier sprake is van een rechts kabinet. De vraag is hoe lang
dat zo blijft. Maar misschien is dit niet eens zo relevant. Kijk, die Vijfde nota was strenger
dan de Nota Ruimte. De Vijfde nota gaf rode en groene contouren op nationaal niveau aan.
Dat principe is nu losgelaten. Maar met de decentralisatie van de ruimtelijke ordening is het
rodecontourenbeleid zeker niet voorbij. We zien dat op regionaal niveau terug. Het zijn nu de
provincies en de regio’s die de opgave bepalen. Wij als provincie Zuid-Holland passen het
contourenprincipe actief toe in het Groene Hart. Streekplannen in de Randstad beschrijven
rode contouren op verschillende schaalniveaus. Daarnaast hanteren we ook gebieden waar
helemaal niet gebouwd mag worden. Dat is soms best wel lastig. Hoe accommodeer in zo’n
geval de gezinsuitbreiding van onze kroonprins op hun landgoed te Wassenaar?
De Randstad in
1950 en in 2010.
Bron: MUST stedebouw, Amsterdam
2004; uitsnede. De kaarten maakten
deel uit van de expositie ‘Hybride
Landscapes’, een inzending van het
Nederlands Architectuurinstituut
voor de Architectuurbiënale Venetië
2004.
Wanneer ik me goed herinner, bepaalde de Vierde nota dat we vijftig procent van de woningen
binnen de stad en vijftig procent buiten de stad moesten bouwen. De Nota Ruimte
noemt slechts een streefwaarde (geen norm) van veertig procent binnenstedelijk en hanteert
als achtergrond voor haar investeringbeslissingen een tegenvallende productie van
25 procent. Dat is aanzienlijk minder ambitieus. En dat terwijl in de laatste jaren het aandeel
van de woningvoorraad dat binnenstedelijk gerealiseerd wordt juist toeneemt. De ambities
van de gemeenten voor de binnenstedelijke productie ligt zeer hoog. Amsterdam mikt op
50.000 woningen. Zulke ambities vormen ook de basis voor de uitwerking van de verstedelijking
in de Noordvleugel of in de Zuidvleugel. Dat is heel interessant. Het betekent dat het
bundelingsbeleid eerder sterker wordt dan zwakker door de druk van onderop.
Bundelingsbeleid kan je in verband brengen met het Stedenbaan-project in onze provincie.
Stedenbaan is het project waarbij we 40.000 woningen willen bouwen rond de stations van
de Oude Lijn en de beide Goudse lijnen. Om dat project uit te leggen, gebruiken we in onze
presentaties kaartbeelden van de Randstad die de situatie in 1950 en in 2010 weergeven.
Blijkbaar kan je die beelden zo interpreteren dat we ons zorgen maken over de spreiding die
101
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

in die tijd is ontstaan. Maar die uitleg is de onze niet. Met die beelden maken we juist duidelijk
dat de opgave nu het stedelijk netwerk betreft. In 1950 hadden we vier grote steden. In
2010 hebben we een stedelijk netwerk Randstad. Stedenbaan is voor ons een strategie om
dat stedelijk netwerk te versterken. Dat we daarmee ook aan bundeling doen, is mooi meegenomen
maar toch zeker niet de hoofdzaak.
Bundeling van infrastructuur maakt het verder alleen maar lastig om die woningen onder te
brengen in zo’n stationsomgeving. Met de huidige richtlijnen voor geluid en luchtkwaliteit is
het maar de vraag of je blij moet zijn dat de spoorlijn Den Haag - Gouda gebundeld is met de
A12. Zo kan je ook je vraagtekens hebben bij de bundeling van de Oude Lijn met de HSL-zuid
en de Betuweroute te Barendrecht. Dat maakt het bepaald niet eenvoudig om de plek rond
het station te intensiveren. Bundeling kent ook zo zijn beperkingen.”
102
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
KORT SAMENGEVAT
De Nota Ruimte decentraliseert dus het ruimtelijkeordeningsbeleid en noemt bundeling
basiskwaliteiten. Voor de bundeling van verstedelijking en economie zijn nu de provincies en
de WGR-plusregio’s verantwoordelijk. De bundeling en ruimtelijke inpassing van
(hoofd)infrastructuur blijft een zaak van het rijk.
Volgens Schrijnen kan decentralisatie goed zijn voor het bundelingsbeleid omdat de lagere
overheden op dit vlak hogere ambities hebben dan het rijk.
Nota Mobiliteit
MOBILITEITSGROEI BEDIENEN
Onder de paraplu van de Nota Ruimte is de Nota Mobiliteit verschenen. Die Nota Mobiliteit is een
nationaal verkeers- en vervoersplan en volgt het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer op.
Ook deze nota gaat uit van “decentraal wat kan, en centraal wat moet”. Toch bekruipt de lezer al
snel het gevoel dat er binnen het nationale verkeers- en vervoersbeleid minder decentraal mogelijk
is dan op ruimtelijk gebied.
De Nota Mobiliteit stelt vast dat verkeer en vervoer sterk blijven groeien als gevolg van demografische,
economische, ruimtelijke en internationale ontwikkelingen. Men neemt ten aanzien van die
groei geen ideologisch standpunt in. Men accepteert het en spant zich in om zoveel mogelijk aan die
vraag tegemoet te komen. De Nota Mobiliteit geeft in die zin weer “hoe het kabinet de mobiliteitsgroei
in goede banen wil leiden, hoe de samenhang tussen economie, ruimte en verkeer en vervoer
vorm krijgt, en welke strategische vernieuwingen hiervoor worden ingezet”.
Wie tussen de regels van de Nota Mobiliteit leest, merkt dat het kabinet zich bewust is van de
beperkingen daarbij. Men heeft de politieke wil om te voorzien in de groeiende verkeers- en vervoersvraag.
Maar men is niet zeker of de financiële middelen de mobiliteitsgroei in gelijke tred
bijbenen. Bovendien spelen er een aantal lastige dossiers ten aanzien van veiligheid en de kwaliteit
van de leefomgeving die die opgave er bepaald niet eenvoudiger op maken.

Het is niet eenvoudig om de Nota Mobiliteit in een paar kernbegrippen samen te vatten.
Er springen geen zaken uit als ‘benutten, beprijzen en bouwen’ of ‘rode en groene contouren’.
De Nota Mobiliteit is zoals gezegd een uitwerking van de Nota Ruimte. Dat verklaart de sturingsfilosofie:
decentraal wat kan, centraal wat moet. Regionale afwegingen laat men over aan de
provincies en de WGR-plusregio’s. Die provincies en regio’s hebben daartoe eigen financiële
middelen gekregen: de Brede Doeluitkering (BDU). De Nota Mobiliteit geeft duidelijke kaders aan
voor het decentrale beleid. De zeggenschap over de hoofdinfrastructuur blijft echter in de handen
van het rijk. Het rijk heeft als ‘daadkrachtige overheid’ nationale belangen veilig te stellen, zo ook
in planprocessen. Men blijft hoopvol ten aanzien van publiek-private samenwerking. Mocht het
budget niet toereikend zijn om de ambities waar te maken dan zal men schuiven met prioriteiten
en uitvoeringstermijnen.
Die prioriteiten van de Nota Mobiliteit richten zich voorlopig op het versterken van de economie.
Dat wil men met name bereiken door een betrouwbare (auto)bereikbaarheid waarbij de reistijd
voorspelbaar is van deur tot deur. Die betrouwbaarheid is op korte termijn te verhogen door het
inhalen van onderhoudsachterstanden. Verder moet de verkeers- en vervoerssector innoveren.
Beprijzen van wegen acht men noodzakelijk als aanvullend middel. De invoering van een kilometerprijs
is voorzien in 2012.
Openbaar vervoer moet het vooral doen met bestaande infrastructuur. Besluiten over de investering
in nieuwe raillijnen vond de regering aanvankelijk niet nodig. Onder druk van de Tweede Kamer
scherpt de regering de ambitie ten aanzien van openbaar vervoer echter aan. Het spoor moet regionaal
een groei van van dertig procent kunnen verwerken en in de Randstad een groei van veertig
tot vijftig procent, dat alles met een hoge mate van betrouwbaarheid en een hoge frequentie. Bij de
binnenvaart en zeescheepvaart zet men in op eerlijke concurrentie. Tenslotte moet Nederland ook
bereikbaar blijven door de lucht. De veiligheid van al het verkeer en vervoer moet permanent verbeteren.
En de kwaliteit van de leefomgeving moet er ook op vooruit gaan.
De Tweede Kamer heeft eveneens aangedrongen op het verrichten van netwerkstudies. Die netwerkanalyses
beogen een samenwerking tussen regionale overheden, de rijksoverheid en anderen
bij het analyseren van problemen en mogelijke oplossingen binnen stedelijke netwerken zonder dat
er gekeken wordt naar eigen beheersgrenzen (zie ook de bijdrage van Le Clerq en Groenendijk op
pagina 116 in dit boek).
103
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Opmerkelijk is dat zogenaamde duurzame modaliteiten hebben afgedaan in de nota. Daar waar
andere modaliteiten afzonderlijk behandeld worden (wegverkeer, luchtvaart en scheepvaart) daar
worden openbaar vervoer, goederenvervoer per spoor en het fietsverkeer in één hoofdstuk samengeveegd.
De overheersende boodschap is dat we hier de afgelopen decennia genoeg in geïnvesteerd
hebben en dat deze sectoren nu hun eigen broek hebben op te houden. Dat komt sterk tot uiting in
het opgenomen kaartmateriaal. Daar waar bij het wegverkeer nieuwe opgaven en projecten
geschetst worden, laat men bij railverkeer zien waar men in het verleden gebouwd heeft en waar
vervoersstromen over het spoor kostendekkend en onrendabel zijn.
De begrippen bundeling en bundelen komen maar mondjesmaat voor in de Nota Mobiliteit. Men
spreekt over het bundelen van ambities en budgetten. Men heeft het over het ondersteunen van
de bundeling van verstedelijking. Dat doet men door het op peil houden van de capaciteit van de

104
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Nota Mobiliteit, ministerie
van Verkeer en Waterstaat
huidige infrastructuur, en door het zo nodig vergroten van de wegcapaciteit. Bundeling wordt ook
genoemd wanneer men onderstreept dat verbreding en/of bundeling van hoofdinfrastructuur fysiek
en financieel niet belemmerd mag worden. Uitbreidingsruimte moet beschikbaar blijven langs
hoofdinfrastructuur. Verder schrijft de nota dat bij een dergelijke bundeling een goede inpassing
conform de wettelijke en beleidsmatige eisen een belangrijke randvoorwaarde vormt.
Tegen de A2 geplakt
Gesprek met Berry de Jong, beleidsadviseur verkeer en Robert van Dongen, beleidsadviseur ruimte,
beide werkzaam bij het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE), afdeling Ruimte Economie
Zorg. Berry de Jong is projectleider Regionaal Verkeer- en Vervoerplan (RVVP). Robert van
Dongen vertegenwoordigt de SRE in de Provinciale Planologische Commissie. De SRE is een zogenaamde
WGR-plusregio, belast met de uitvoering van het regionale mobiliteitsbeleid. Het gesprek
gaat over de beperkte beleidsruimte van regionale overheden op het gebied van mobiliteit.
Berry de Jong komt direct los wanneer het woord bundeling valt: "Het rijk heeft besloten dat
er geen tangent ten oosten van de stad komt. Die verkeersstroom wordt nu gebundeld met

Artist impressions van
het geluidswerende
‘buizenscherm’.
Bron: VHP, Rotterdam
de A2 aan de westkant van de stad. De A2 wordt daarvoor verbreed tot acht rijstroken. We
krijgen nu twee rijbanen per richting met elk twee rijstroken volgens het 4x2 principe. Het
verkeer wordt gescheiden in doorgaand verkeer en regionaal verkeer. Hoewel de helft van de
weg een regionale functie krijgt, behoudt het rijk de zeggenschap over de gehele infrastructuur.
Er waren financiële problemen om het project rond te krijgen. Op het oorspronkelijk
ontwerp is daarom fors bezuinigd, vooral op de infrastructuur voor het regionale verkeer.
Het doorgaande deel van de weg wordt ‘state of the art’ uitgevoerd met een ontwerpsnelheid
van 120 kilometer per uur. De regionale rijbanen zijn uitgekleed. Ze krijgen geen vluchtstroken,
geen matrixborden en de ontwerpsnelheid is omlaag gebracht tot 80 kilometer per
uur. Die A2-as is wel het hart van de Brainport. Gemeenten, Rijkswaterstaat en de bedrijven
zijn het over eens dat die zone het visitekaartje van de regio is. Daar ligt een ruimtelijke
inpassingsopgave. De beeldvorming hier is uitermate belangrijk. De A2-zone moet in uitstraling,
structuur en functie, de etalage zijn voor de innovatieve high tech regio zuidoost-Brabant.
Regionaal worden hiervoor plannen ontwikkeld. Vooruitlopend hierop is in opdracht
van Rijkswaterstaat nagedacht over een passende vormgeving van de geluidswerende voorzieningen.
Er was groot enthousiasme voor de gekozen vorm: holle betonnen buizen die
kunnen worden aangelicht met LED’s. Zeer passend bij ‘lichtstad’ Eindhoven. Maar op het
moment van uitvoering speelt het rijk de bal terug naar de regio. Ook voor andere investeringen
die ‘Brainport’ ten goede kunnen komen, houdt het rijk de hand op de knip. Zo wordt de
ontsluiting voor de Eindhoven High Tech Campus door eigenaar Philips zelf betaald.
Het SRE wil graag de eigen verantwoordelijkheid dragen voor regionale zaken. Daar horen
dan de gelden bij. Op papier hebben we die gelden gekregen: de Brede Doeluitkering (BDU).
Maar dit geld is alleen in theorie vrij te besteden. 71% van het geld dat we ontvangen van
het rijk voor de uitvoering van het regionale vervoersbeleid gaat op aan de exploitatie en
aanleg van openbaar vervoer. Dat openbaar vervoer bedient hier in de regio slechts 3% van
de mobiliteitsbehoefte (trein niet meegerekend). Snijden in de lijnvoering is na de bezuinigingen
in het afgelopen decenium politiek onacceptabel. Dat maakt de marge waarbinnen
we beleid kunnen ontwikkelen wel heel erg smal. We dachten dat we met Brainport Eindhoven
een belangrijke troefkaart in handen hadden voor extra middelen. Brainport is immers
in de Nota Ruimte aangemerkt als onderdeel van de ruimtelijke hoofdstructuur. De minister
105
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

van Verkeer en Waterstaat is echter hard op dat punt. Die stelt: “Brainport - ik zeg het nog
een laatste keer - daar zit geen geld aan.” Ons bestuur kan zich dan verder alleen maar
bescheiden opstellen."
Robert van Dongen valt dan in: "De A2-zone is inderdaad de etalage, maar Brainport is
meer dan die A2-zone. Brainport zit niet geconcentreerd op een plek of in een zone. Dat
zit verspreid in de hele regio: in Eindhoven, in Best, in Veldhoven en daarbuiten. Het rijk
heeft weinig gevoel voor wat hier speelt. We proberen een Europese topregio te ontwikkelen
voor high tech samen met Aken en Leuven: ELAT (Eindhoven-Leuven-Aachen Triangle).
Dat is een grensoverschrijdend stedelijk netwerk dat de benodigde R&D-massa (Research
& Development) ontwikkelt om een rol van betekenis te spelen in Europa. De Nota Ruimte
noemt plichtmatig dat initiatief, maar verder wordt dat nationaal niet opgepakt.
106
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Eindhoven-Leuven-
Aachen-Toptechnologische
driehoek (ELAT).
Bron: Frank van der
Hoeven, Rotterdam
Omdat Eindhoven zelf ruimte tekort komt, heeft het een cultuur ontwikkeld waarbij de stad
samenwerkt met de randgemeenten. Voorlopig is die ruimtelijke ontwikkeling noordwaarts
gericht. De interactie met Helmond is natuurlijk sterk. Maar ook zuidwaarts, over de grens
met België, liggen kansen. Daar zijn honderden hectares bedrijventerreinen beschikbaar. En
wij komen te kort. Voor grotere bedrijven biedt dit zeker mogelijkheden. Voor kleine bedrijven
is het nog te ingewikkeld. Met een ander land komen ook andere regels. Op het gebied
van wonen gaat het ‘emigreren’ makkelijker. Corridorontwikkeling in die richting kan een
fikse opgave worden.

Het Regionale Structuurplan
Eindhoven.
Bron: SRE Eindhoven
107
Bundeling is verankerd in ons beleid. In het Regionaal Structuurplan (RSP) geven we een
gebied aan waar we er lustig op los kunnen bouwen: de stedelijke regio. In de Nota Ruimte
wordt dat bundelingsgebied genoemd. Buiten de stedelijke regio kan alleen gebouwd worden
voor de eigen bevolking. Per kern is in het RSP aangegeven welke gebieden daartoe in
aanmerking komen. Je vindt die gebieden terug in de vorm van de gele gebieden op de kaart.
Je zou het met een rode contour kunnen tekenen. Het principe blijft hetzelfde. Bundeling is
relevant voor ons. We willen graag de voorzieningen die horen bij een grotere stad.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De nieuwe kaart
van Brabant.
Bron: Brabantsch Dagblad
Desondanks is en blijft Brabant een
diffuus stedelijk landschap. Kijk maar
naar de Nieuwe Kaart van Brabant uit
het Brabants Dagblad. Onze stedelijke
structuur is bepaald door de historie.
De zandgronden bepaalden het
gemengd bedrijf. Sigarenfabrieken
ontstonden in de dorpen. De katholieke
kerk werkte de concentratie in steden
tegen. Dat heeft geleidt tot een
verspreide verstedelijking. Dat is ook
een van de krachten van onze regio.
Heel stedelijk en heel landelijk liggen
vlak bij elkaar, zelfs in de stad."

“Die historie maakt ook dat we een echte autoregio zijn,” valt De Jong in. “Alternatieven als
tram, light-rail of metro hebben we niet. De fiets doet het goed hier. En er is natuurlijk de
trein. Wij hopen dat de Betuweroute ruimte biedt op de Brabantlijn zodat we die sterker
kunnen benutten voor personenvervoer. Verdichting rond het spoor is goed mogelijk.
Er spelen belemmeringen ten aanzien van externe veiligheid, maar met ontheffingen is
bouwen toegestaan. Verder zetten we in op de ontwikkeling van Hoogwaardig Openbaar
Vervoer, ons geavanceerde bussysteem: de Phileas. In de westcorridor is het goed gelukt
om het vervoerssysteem en de ruimtelijke ontwikkeling op elkaar af te stemmen. De herontwikkeling
van Strijp S is een schoolvoorbeeld. Een ander schoolvoorbeeld is Flight Forum.
Kijk, dat is postmoderne bundeling avant la lettre. Langs het hele HOV-tracé heb je bundeling
als parels aan een ketting zitten: PSV-stadion, Strijp S, het centrum van Meerhoven,
Flight Forum, Airport. Daartussen komt nog Trade Forum. Die pareltjes aan de ketting worden
zo langzaam uitgewerkt.
108
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De geavanceerde
bussen van Phileas.
Foto: Stefan van der Spek, Delft
Alleen is de Phileas nog niet helemaal uit de kinderziektes. Maar dat komt wel. Als de aanloopproblemen
vergeten zijn, trekt het gebruik ook aan. Alhoewel we niet te optimistisch
mogen zijn. De Phileas ontsluit een Vinex-locatie die heel goed per auto bereikbaar is.
Ex-verkeerswethouder Schreurs van Eindhoven vroeg zich hardop ook af: “Hoe hebben we
ooit gedacht dat wanneer je een woonwijk als een luis tegen de A2 plakt, de inwoners meer
dan elders gebruik maken van het OV?”

KORT SAMENGEVAT
De Nota Mobiliteit gaat net als de Nota Ruimte uit van het principe 'decentraal wat kan, en
centraal wat moet'. De speelruimte die op het vlak van ‘mobiliteit’ aan de provincies en de
regio’s geboden wordt, is echter minder dan bij ‘ruimte’. De vertegenwoordigers van de SRE
constateren dat de financiële middelen een eigen mobiliteitsbeleid maar beperkt mogelijk
maakt. De regionale invloed op de fysieke bundeling en inpassing van de infrastructuur is
eveneens beperkt. Nationale bereikbaarheid prevaleert boven de regionale bereikbaarheid
(A2). Het feit dat de Brainport, een essentieel element uit de ruimtelijke hoofdstructuur van
Nederland, in de regio Eindhoven gesitueerd is, heeft geen invloed op de financiële ruimte
voor regionaal beleid.
Verwachtingen
DE PLANBUREAUS
In tien jaar tijd is er veel gebeurd op het vlak van de ruimtelijke ordening in Nederland. Bundeling
maakt nog altijd deel uit van dat beleid. Over het succes van dat bundelen valt te twisten, mede
afhankelijk van hoe er gerekend wordt. Daar waar VROM in de Vijfde nota terugkijkt op het eigen
beleid levert dat een opvallend kritische beschouwing op. Dat maakt nieuwsgierig naar de verwachtingen
ten aanzien van het huidige beleid. Zal het bundelingsbeleid van de Nota Ruimte succesvol
zijn? Het Milieu- en Natuurplanbureau, Ruimtelijk Planbureau, Centraal Planbureau en het Sociaal
en Cultureel Planbureau hebben daar zo een eigen onafhankelijke kijk op.
MNP
De onderzoekers van het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) schrijven in hun ‘Milieu- en natuureffecten
Nota Ruimte’:
“De Nota Ruimte beoogt de verstedelijking te bundelen rondom de grotere steden. Hierdoor kunnen
de gewenste stedelijke en groene woonmilieus ontstaan, terwijl tegelijkertijd de aantasting van
natuur en landschap beperkt blijft en voorzieningen bereikbaar blijven. De nota biedt echter geen
garanties om ervoor te zorgen dat provincies en gemeenten milieu en natuur goed in hun ruimtelijk
beleid laten doorwerken.
In de Randstad blijkt woningbouw in het Groene Hart de meeste aantasting van milieu, natuur, landschap
en water op te leveren. Locaties aan en op de buitenflank van de Randstadring (zoals Almere en
de Bollenstad) laten de minste aantasting zien. De Nota Ruimte kiest echter voor verstedelijking die
ook het Groene Hart niet ongemoeid laat, zoals Rijnenburg bij Utrecht en de zone Leiden-Alphen.” 8
109
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het MNP gaat niet specifiek in op het feit dat ook buiten de bundelingsgebieden gebouwd mag
worden, zowel in de landelijke gebieden en zelfs in de nationale landschappen. De studie naar de
‘Ontwikkeling Woningbehoefte bij Migratiesaldo Nul’ door ABF research (verricht in opdracht van
VROM) heeft dat uitgezocht:
“In de Nota Ruimte heeft elke gemeente het recht gekregen zo veel woningen te bouwen als
overeenkomt met de natuurlijke bevolkingsaanwas, gedefinieerd als het aantal woningen dat

nodig is wanneer het saldo van alle verhuisbewegingen op nul wordt gesteld. In nationale landschappen
is dit aantal woningen tevens de bovengrens van het aantal in een landschap te bouwen
woningen. Daarnaast is in de Nota Ruimte opgenomen dat de verhouding tussen de binnen de
bundelingsgebieden gebundelde en de daarbuiten verspreide verstedelijking tenminste gelijk moet
blijven.” 9
De studie toont de cijfermatige omvang van de woningbehoefte op basis van migratiesaldo nul, per
gemeente en per nationaal landschap, aan de hand van de meest actuele prognose. Uit die cijfers
blijkt dat alleen al in het Zuid-Hollandse deel van het Groene Hart de gemeenten op basis van
migratiesaldo nul 25.000 woningen mogen bouwen tot aan 2020. En voor alle duidelijkheid: dat is
zonder Woerden en zonder de Zuidplaspolder. Woerden maakt tegenwoordig deel uit van de provincie
Utrecht en de Zuidplaspolder wordt sinds Deel 1 van de Vijfde nota niet meer tot het Groene
Hart gerekend.
110
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
RPB
De ‘Monitor Nota Ruimte, de opgave in beeld’ van het Ruimtelijk Planbureau (RPB) biedt een trendanalyse
op basis van recente ontwikkelingen (2000-2004):
“De Nota Ruimte heeft het tij mee wat betreft de concentratie van wonen en werken in de Randstad,
de verdichting van bestaand stedelijk gebied en de intensivering van het ruimtegebruik in stedelijke
centra. Bovendien blijft de mate van bundeling van de verstedelijking stabiel. Op het platteland
heeft de nota het tij mee omdat sprake is van hergebruik van agrarische bedrijfsgebouwen, van
enige clustering van industriële vormen van landbouw en omdat de ruimtelijke samenhang van
natuurgebieden is toegenomen door aankoop en inrichting van gebieden voor de Ecologische
Hoofdstructuur. De grootste opgave voor de rijksoverheid ligt in het realiseren van de beoogde ruimtelijke
kwaliteit. Hierbij heeft de nota de stroom vaak tegen.” 10
CPB, RPB EN SCP
De onderzoekers van het Centraal Planbureau (CPB), het Ruimtelijk Planbureau en het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP) maken zich in de ‘Ex ante toets Nota Ruimte’ niet al te veel zorgen over
die beoogde ruimtelijke kwaliteit. Zij stellen de relevantie van het bundelingsbeleid nadrukkelijk ter
discussie:
“Hoe fraai de slogan ‘sterke steden en vitaal platteland’ ook klinkt, het is de vraag of het digitale
onderscheid tussen stad en platteland niet strijdig is met het denken in termen van stedelijke netwerken
waarvan de nota in belangrijke mate getuigt. Gaat het kabinet met het onderscheid ook niet
te zeer voorbij aan het ‘tussenland’ dat inmiddels een plek heeft gevonden tussen wat vroeger als
stad en land kon worden aangeduid? Dit conceptuele vraagstuk doet zich bijvoorbeeld voor waar
gesproken wordt over bundeling van economie, infrastructuur en ruimtelijke ontwikkeling. De ‘vernetwerking’
van de ruimte sluit daar goed bij aan. Het is echter de vraag waarom deze bundelingsgedachte
zo nadrukkelijk wordt verbonden met het oude onderscheid tussen stad en land. Deze
bundeling kan toch even goed plaatsvinden op nieuwe knopen in het netwerk, die zich helemaal
niet laten duiden in termen van stad en land? Om die reden doet ook het streven naar een evenredige
ontwikkeling van bundelingsgebieden en niet-bundelingsgebieden kunstmatig aan. Vanuit het
streven naar bundeling van economie, infrastructuur en verstedelijking valt dit in ieder geval moeilijk
te verdedigen.” 11

Sociale samenhang
Gesprek met Bart Vink, senior programmamanager Randstad, ministerie van VROM, DG Ruimte,
Directie Realisatie en Ontwikkeling, Cluster West. Bart Vink was hoofdredacteur van de
Nota Ruimte. Het gesprek gaat over de wijze waarop de planbureaus het nut en de effectiviteit
van het bundelingsbeleid beoordelen, maar ook over de consistentie van dat beleid.
Bart Vink reageert enigszins gebeten op het citaat van CPB, RPB en SCP. "Dat is veel tekst
voor iemand die het een beetje begrepen heeft. Verder is het natuurlijk flauwe kul. Neem nu
het gebied tussen Den Haag en Rotterdam. Dat ligt binnen een bundelingsgebied maar daar
ontstaat nou juist die niet-stad, niet-land waar het CPB en het SCP het over hebben. Naar
mijn mening kent Nederland ook helemaal geen platteland, Drente en de Waddenzee misschien
uitgezonderd. Nederland kent ook geen echte steden. Zelfs Amsterdam is dat niet.
Ik heb de Nota Ruimte dan ook geprobeerd te schrijven vanuit de thematiek dat alles daar
eigenlijk tussen zit. Interdepartementaal is dat moeilijk, vooral met een ministerie van LNV
dat zegt dat Nederland voor tachtig procent uit platteland bestaat.
Bundeling is nadrukkelijk niet gelijk aan verdichting. Dat zijn twee heel verschillende items.
Bij bundeling spreek je af dat de groei binnen een bepaald gebied blijft. Hoe je dat daar verder
vorm geeft, moet je zelf oplossen. Dat kan in lage dichtheden maar ook in hoge dichtheden.
Voor bundeling maakt dat niet uit zolang de opgave maar binnen het voorgeschreven gebied
blijft. Verdichting daarentegen zegt dat je binnen een bepaald gebied, in de kern bijvoorbeeld,
111
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bundelingsgebieden
uit de Nota Ruimte.

tot hoge dichtheden komt. Dat is iets heel anders. Het is maar de vraag of je bundeling kan
bedienen met openbaar vervoer. De dichtheden kunnen daartoe weleens te laag zijn.
Verdichting past daarentegen heel goed bij openbaar vervoer.
112
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De Nota Ruimte koppelt bundelingsgebieden aan stedelijke netwerken. Die combinatie
berust op begripsverwarring. Netwerkontwikkeling en bundeling hebben in principe niks
met elkaar te maken. Om dat beter te begrijpen, moeten we terug naar de Vijfde nota. Deel
1 van die nota bevat veel analyse. We hebben het over netwerkvorming. We hebben de fout
gemaakt door onze analyse één op één over te zetten naar beleid. We hebben de netwerken
vertaald in gebieden, en dat terwijl een netwerk in principe onbegrensd is. Toch hebben we
die netwerken getekend. Toen zei iemand dat we het netwerk moesten koppelen aan de stedelijke
bundeling. Jacques van der Jagt (tot dit jaar plaatsvervangend directeur-generaal bij
VROM, red.) was daar aanvankelijk nog tegen. Maar we hadden iets van: ‘Wat zijn dat dan
die stedelijke netwerken’. Nou, dat was eigenlijk nog maar heel erg weinig. Toen waren we
heel blij met dat ene kleine zinnetje dat netwerken en bundeling met elkaar in verband
bracht. Dat heeft zo een veel zwaardere betekenis gekregen dan eigenlijk de bedoeling was.
Als je dan bundelingsbeleid zegt, dan moet je ook het discussiestuk van de Partij van de
Arbeid (PvdA) uit die tijd noemen: Open land, groene steden (Joost Schrijnen schreef daar
nog aan mee). Dat omvatte een strakke systematiek met een plan van aanpak voor gebiedsplannen.
Het afbakenen van gebieden voor bundeling paste daar wel bij. En ja, onze minister
was toen van diezelfde PvdA: Pronk. Het ligt dan voor de hand dat je zaken met elkaar in verband
brengt.
Ik zeg niet dat bundelingsgebieden onzin zijn. Bundeling is in principe goed. Het draagt bij
aan onze doelstellingen. Bundeling leidt tot massa voor economische dynamiek. Bundeling
biedt draagvlak voor voorzieningen. En bundeling benut investeringen in infrastructuur optimaal.
Dat zijn drie argumenten waarbij bundeling inspeelt op kansen. Dan is er ook nog een
argument dat reageert op een bedreiging. Bundeling vermindert de druk op open landschappen.
Maar uiteindelijk om gaat het om de integrale opgave. Daar hoort ook een sociale opgave
bij. De segregatie neemt nog altijd toe in Nederland. Daar maak ik me zorgen over. De uitdaging
voor de toekomst ligt niet sec in de fysieke opgave. De uitdaging ligt ook (en misschien
zelfs meer) in de sociale samenhang. Wanneer je je niet bezighoudt met die sociale samenhang
dan heb je ook helemaal niet zo veel aan fysieke bundeling."
BUNDELING: WAARVOOR OOK AL WEER?
Over wat bundeling is, bestaan geen eenduidige opvattingen. De vraag in hoeverre bundeling effectief
is, effectief is geweest of effectief zal zijn, wordt dan ook verschillend beantwoord. Bundeling,
verdichting en stedelijke netwerken worden vrij snel met elkaar in verband gebracht. En dat terwijl
het officiële bundelingsbeleid voor ruimte en economie alleen betrekking heeft op de (veranderende)
verhouding tussen de inwonersaantallen in bundelingsgebieden, in landelijke gebieden en in
nationale landschappen. De vooruitzichten voor een succesvol beleid om die verhoudingen in balans

te houden zijn niet slecht, wanneer we de verschillende planbureaus mogen geloven. Maar in die
beschouwing raakt de vraag waarom we ook alweer bundelen wat op de achtergrond. De thema’s
die de hoofdredacteur van de Nota Ruimte aandraagt zijn: massa voor economische dynamiek,
draagvlak voor voorzieningen, optimale benutting van infrastructuur, het verlichten van de druk op
open ruimte, en ook sociale samenhang.
Het zou goed zijn wanneer elk van die doelstellingen tegen het licht gehouden worden om te zien
hoe we ze het meest efficiënt kunnen bereiken. Het SCP betwijfelt hardop of ruimtelijke bundeling
dan de beste oplossing biedt. Dat is een interessante stelling maar zolang die niet onderbouwd is,
kunnen we wellicht maar beter 'op save spelen’ door regio’s en provincies ruim baan te geven om
hun ambities te verwezenlijken. We hebben bundeling immers gedecentraliseerd.
Noten
1. SER-advies 99/06, SER, blz. 13.
2. Vijfde nota, deel 1, VROM, blz 22-23.
3. Nota Ruimte, deel 4, VROM, LNV, VenW en EZ, blz 25.
4. Motie Lemstra, Eerste Kamer der Staten-Generaal.
5. Zie noot 4.
6. Ruimtelijke typologieën in het beleid, RPB, blz. 51.
7. Zie ook de tekst over netwerkanalyses in dit boek van Frank le Clerq e.a.
8. Milieu- en natuureffecten Nota Ruimte, MNP, blz 3.
9. Ontwikkeling Woningbehoefte bij Migratiesaldo Nul, ABF research, blz. 1.
10. Monitor Nota Ruimte, de opgave in beeld, RPB, blz. 7.
11. Ex ante toets Nota Ruimte, CPB, RPB en SCP, blz. 11.
Bronnen
• ABF research (2004), Ontwikkeling Woningbehoefte bij Migratiesaldo Nul. uitgevoerd in
opdracht van DG Ruimte, Ministerie van VROM, Delft: ABF research.
• Centraal Planbureau (CPB), Ruimtelijk Planbureau (RPB), Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
(2004), Ex ante toets Nota Ruimte, Rotterdam: NAi Uitgevers.
• Eerste Kamer der Staten-Generaal (2006), Nota Ruimte. Motie van het Lid Lemstra c.s. voorgesteld
17 januari 2006, ‘s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.
• Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) - RIVM (2004), Milieu- en natuureffecten Nota Ruimte.
Beleidssamenvatting, Rapport 711931009, Bilthoven: MNP-RIVM.
• Ruimtelijk Planbureau (RPB), Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) (2006), Monitor Nota Ruimte.
De opgave in beeld, Rotterdam: NAi Uitgevers.
• Ministerie van Economische Zaken (EZ) (1997), Ruimte voor Economische Dynamiek, Een verkennende
analyse van ruimtelijk-economische ontwikkelingen tot 2020, Den Haag: Den Haag:
Ministerie van EZ.
• Ministeries van Economische Zaken (EZ) (2004), Pieken in de Delta, Gebiedsgerichte Economische
Perspectieven, Den Haag: Ministerie van EZ, directie Ruimtelijk Economisch Beleid.
• Ministeries van Verkeer en Waterstaat (VenW) & Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (VROM) (2006), Nota Mobiliteit. Naar een betrouwbare en voorspelbare bereikbaarheid,
PKB deel IV, Den Haag: Ministeries van VenW en VROM.
• Ministeries van Verkeer en Waterstaat (VenW) & Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (VROM) (2004), Nota Mobiliteit. Naar een betrouwbare en voorspelbare bereikbaarheid,
Den Haag: Ministeries van VenW en VROM.
113
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

114
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
• Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) (2001), Ruimte
maken, ruimte delen. Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag: Ministerie
van VROM/RPD.
• Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (LNV), Verkeer en Waterstaat (VenW) & Economische Zaken (EZ) (2004),
Nota Ruimte. Ruimte voor ontwikkeling, Deel 4: tekst na parlementaire instemming, Den Haag:
Ministeries van VROM, LNV, VenW en EZ.
• Provincie Noord-Brabant, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) (2005), Provinciaal uitwerkingsplan
Zuidoost-Brabant, Regionaal Structuurplan regio Eindhoven, Eindhoven en ’s-Hertogenbosch:
SRE en Provincie Noord-Brabant.
• Ruimtelijk Planbureau (RPB) (2005), Het gedeelde land van de Randstad. Ontwikkeling en toekomst
van het Groene Hart, Rotterdam: NAi Uitgevers.
• Ruimtelijk Planbureau (RPB) (2006), Indelen en afbakenen. Ruimtelijke typologieën in het beleid,
Rotterdam: NAi Uitgevers.
• Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) (2005), Ontwerp RVVP, Een Regionaal Verkeersen
VervoersPlan voor een beter bereikbaar Zuidoost-Brabant, Eindhoven: SRE Ruimte Economie
Zorg.
• Sociaal-Economische Raad (SER) publictatienummer 99/06 (1999), SER-Advies Startnota ruimtelijke
ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer, Den Haag: SER.
• tweedekamer.nl, Stenografisch verslag van een gesprek in het kader van de Tijdelijke Commissie
Infrastructuurprojecten op 10 september 2004 in de Enquêtezaal van het Logement te Den
Haag.
Groningen
Foto: Aero Data

115
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Van deur tot deur
Netwerkanalyses
116 Frank le Clercq
Het economisch en sociaal functioneren van de stedelijke netwerken staat centraal in de netwerkanalyses.
Twynstra Gudde,
Zal deze benadering het ‘halen’ ten opzichte van de traditionele benadering die een
Amersfoort / UvA bepaald niveau van verkeersafwikkeling nastreeft?
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Jaap Groenendijk
Twynstra Gudde,
Amersfoort
De netwerkanalyses zijn een invulling van de klantgerichte aanpak van deur tot deur, die in de Nota
Mobiliteit als leidend principe is geïntroduceerd. Niet de (weg)beheerder en de problemen op zijn netwerken
of in zijn systemen staat centraal, maar de reiziger die op tijd op de plaats van bestemming moet
kunnen aankomen. Rijk en regio hebben afgesproken dat in en rond de elf stedelijke netwerken en grote
steden een netwerkanalyse wordt uitgevoerd. Een gedeelde analyse van problemen en oplossingsrichtingen
moet zorgen voor besluitvorming en uitvoering van de gekozen maatregelen. Omdat de netwerkanalyses
van alle partijen een andere manier van kijken en werken vragen, is door het Nationaal Mobiliteitsberaad
een commissie van onafhankelijke experts ingesteld. De opdracht van deze Expertcommissie
Netwerkanalyses is de regio’s inhoudelijk te adviseren bij het uitvoeren van de netwerkanalyses.
Tijdens de adviessessies in de regio’s is het de Expertcommissie Netwerkanalyses opgevallen dat bij het
uitvoeren van de netwerkanalyses sterk de neiging bestaat terug te vallen op de intensiteit/capaciteitverhouding
(I/C-verhouding) op met name het hoofdwegennet. Daar is door de Expertcommissie
Netwerkanalyses een andere benadering tegenover gesteld, die uitgaat van de vraag welke locaties (bestemmingsgebieden)
met welke kwaliteit bereikbaar moeten zijn. Uit het antwoord op deze vraag is af
te leiden welke verbindingen en vervoersmodaliteiten primair moeten worden veilig gesteld of uitgebreid
om de reiziger, vanuit de belangrijkste herkomstgebieden, snel van deur tot deur te laten reizen.
Hier reflecteren wij op de achterliggende principes van beide planningsbenaderingen en gaan wij in
op de vraag of met deze benaderingen bundeling wordt bevorderd.
DE INTENSITEIT/CAPACITEITVERHOUDING CENTRAAL
Het sturen op de I/C-verhouding komt voort uit het denken in ontwerpnormen voor wegen. Afhankelijk
van het type weg en het aantal rijstroken wordt een bepaald niveau van verkeersafwikkeling of
level of service nagestreefd. Als dat niveau niet meer wordt bereikt, moeten er maatregelen worden
genomen c.q. is er sprake van een planningsopgave.

We kunnen allemaal ervaren dat er zo bezien sprake is van een groot aantal problemen: het aantal
files neemt toe. Gaan we dit zodanig oplossen dat er in de toekomst geen files meer zijn? De inzet
van Rijkswaterstaat de laatste decennia is om daarmee bezig zijn, te beginnen bij het aanpakken
van de zware knelpunten. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft vanuit een economisch
standpunt wel eens een andere visie geuit: een ‘beetje wachtrij’ is goed om tot een optimale allocatie
van de beschikbare middelen – infrastructuur, in dit geval – te komen. Files zijn dus niet erg
en zouden ook aan een prijsmechanisme moeten worden onderworpen. Wat weer één van de
grondslagen is van het huidige denken over het invoeren van prijsbeleid. Terzijde willen wij opmerken
dat de gemiddelde reiziger, en daarmee vaak ook de minister, hier geen boodschap aan heeft en
gewoon wil doorrijden.
Achterliggend principe bij het sturen op de I/C-verhouding is het kennelijke geloof dat, met het
stapsgewijs aanpakken van knelpunten, de congestie eens zal zijn opgelost. Grootstedelijke agglomeraties
elders laten zien dat dit een illusie is. We kunnen ons dan ook afvragen of dit doel realistisch
of zelfs wenselijk is. Vormt een betere I/C-verhouding de planningsopgave, of hebben we
met infrastructuurplanning een in economisch en sociaal opzicht beter functioneren van de stedelijke
netwerken voor ogen?
STUREN OP GOED BEREIKBARE LOCATIES
De Expertcommissie Netwerkanalyses heeft voor deze benadering gekozen. De redenen:
• de bereikbaarheid van economisch belangrijke locaties moet goed zijn. Dit vraagt om een ruimtelijk-economische
visie waarin naar voren komt wat de ruimtelijk-economische speerpunten in
de regio zijn: welke locaties moeten goed bereikbaar zijn, voor wie en waarom?
• inwoners en werknemers moeten vanuit hun woning (herkomstgebied) zonder al te veel moeite
op hun plaats van bestemming kunnen komen. Met andere woorden: mensen moeten hun
(dagelijkse) activiteiten binnen het stedelijk netwerk eenvoudig kunnen bereiken, om dit stedelijk
netwerk ook als zodanig te laten functioneren. Dit vraagt om het verbeteren van de bereikbaarheid
van deur tot deur. Hieraan kan invulling worden gegeven door vanuit de belangrijkste
herkomstgebieden te analyseren hoe de economisch belangrijke locaties kunnen worden
bereikt, of door een selectie van deur tot deurrelaties te nemen en daarmee steekproefsgewijs
de verbindingen te analyseren.
• kies voor de meest geëigende vervoersmodaliteit, ook met een of andere vorm van prijsbeleid
in het achterhoofd. Zo zullen reizigers in het woon-werkverkeer sneller (willen) uitwijken naar
het openbaar vervoer dan reizigers in het zakelijk verkeer. De prijselasticiteit van de eerste groep
reizigers is groter; reizigers in het woon-werkverkeer zijn dus gevoeliger voor prijsbeleid. Hier
komt zo ook een beleid voor openbaar vervoer en langzaam verkeer in beeld. Niet zozeer de netwerken
of lijnen die verder moeten worden uitgebouwd, maar de meest drukke en gevoelige
verbindingen bepalen waar welke vervoersmodaliteit wordt ingezet.
117
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het kan niet worden ontkend dat deze planningsbenadering een hoog normatief karakter heeft.
De ruimtelijk-economische structuur wordt immers vooropgesteld en dan vooral de wijze waarop
die verder moet worden ontwikkeld. Kan dit allemaal wel? Moeten we niet meer de ontwikkelingen
volgen?
Feit is natuurlijk dat de economische ontwikkelingen in de kantoren- en bedrijvenmarkt leiden tot
het ontstaan van grote concentraties van werkgelegenheid. Vaak is dat omdat de locaties zo zijn
gepland door de overheid, maar dat komt op zijn beurt weer doordat bedrijven, waaronder ook
winkels, bij elkaar willen zitten vanwege agglomeratie-effecten. Ook willen beleggers en ontwikke-

laars grotere locaties van soortgelijke gebouwen om (verschillen in) prijsvorming (tussen locaties)
tot stand te brengen. De infrastructuurplanning staat dus ten dienste van de economische ontwikke-lingen
en het gemak van de reiziger om van deur tot deur te reizen. Het is niet moeilijk hier ook
overwegingen vanuit leefbaarheid aan toe te voegen, met betrekking tot het autokilometrage en
de doorsnijding van gebieden.
Verschillende stedelijke netwerken hebben deze planningsbenadering in de netwerkanalyses op een
creatieve manier uitgewerkt, waarbij het veel gemakkelijker is om het belang van de verschillende
type wegen – per wegbeheerder – in beeld te brengen dan het belang de van andere vervoersmodaliteiten.
118
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Illustratie: Witmor, Madrid
WAAR KOMT BUNDELING OM DE HOEK KIJKEN?
De planningsbenadering voor I/C-verhoudingen beziet de infrastructuur
als het ware als een neutrale facilitator van ruimtelijke
ontwikkelingen. Getracht wordt in feite om een ruimtelijk
level playing field te scheppen waar naar wens ruimtelijke
patronen op kunnen worden geënt. Jammer genoeg ligt
het niet zo simpel. Ook in bestaande netwerken waar geen
knelpunten zijn, ontstaan er verschillen in bereikbaarheid.
Dit komt omdat bereikbaarheid niet alleen wordt bepaald door
het gemak waarmee men ergens kan komen, maar veel meer
nog door het aantal mogelijkheden waar men vanuit een
herkomstgebied kan komen. Bereikbaarheid heeft dus te
maken met zowel de gevestigde ruimtelijk-economische
structuur als de reismogelijkheden. Modelstudies kunnen
dan wel uitwijzen dat een meer egale verdeling van functies
over Nederland tot minder congestie zal leiden, de vraag is
alleen hoe we een dergelijke ruimtelijk-economische structuur
tot stand brengen, gegeven het huidige patroon van verstedelijking.
Absolute voorrang aan de auto geven lijkt dan het
antwoord te zijn en de wegen daarop aanpassen. Met alle
risico’s van onderbenutting en het niet kunnen inzetten van
moderne benuttingsmaatregelen van dien.
De planningsbenadering voor goed bereikbare locaties gaat doelbewust uit van aanwezige of
geplande concentraties van werkgelegenheid. Als het doel ook is om openbaar vervoer in te zetten,
zal dat tot bundeling aan de kant van de herkomst- c.q. woongebieden moeten leiden, maar dat
hoeft niet per se. Het kan ook via goed geoutilleerde opstapstations. Nu al weten reizigers vanuit
verder weggelegen woongebieden opstapplekken voor hoogwaardig openbaar vervoer te bereiken
met de fiets, met de auto (al dan niet weggebracht) of met lokaal openbaar vervoer.
De benadering van de Expertcommissie Netwerkanalyses expliciteert dus de huidige planologische
aanpak in de ruimtelijke ordening en ondersteunt deze door selectief te zijn met infrastructurele en
andere vervoervoorzieningen. Daarmee wordt het huidige ruimtelijke patroon van bundeling geconsolideerd,
vooral aan de kant van de bestemmingsgebieden. Dit lijkt in overeenstemming te zijn met
het huidige patroon van de economische ontwikkelingen. Aan de kant van de herkomstgebieden kan
het anders uitpakken, omdat de mensen steeds meer mogelijkheden hebben om vanuit hun woning
opstapstations te bereiken op de wat langere afstanden (tot vijf à tien kilometer).

TOT SLOT
Het hemd is nader dan de rok. Ofwel, het zal in de praktijk moeten blijken of de netwerkanalyses
– die nadrukkelijk het economisch en sociaal functioneren van de stedelijke netwerken centraal
stellen en uitgaan van het verbinden van de verschillende netwerken en vervoersmodaliteiten –
het zullen ‘halen’ ten opzichte van de traditionele benadering die een bepaald niveau van verkeersafwikkeling
nastreeft.
De uitgevoerde netwerkanalyses leren dat de essentie van de vernieuwing pas wordt behaald als
niet alleen de analyse van problemen, maar ook de keuze van maatregelen is gebaseerd op het verbeteren
van de bereikbaarheid van deur tot deur. Het planningskader voor deze nieuwe manier van
kijken zou in de regio’s verder moeten worden ontwikkeld. In het bijzonder dient daarbij aandacht te
worden besteed aan de operationalisering van een ruimtelijk-economische visie in gedifferentieerde
bereikbaarheidseisen. Duurzame bereikbaarheid dient daarbij een vanzelfsprekendheid te zijn.
Een integrale netwerkbenadering betekent ook netwerksturing. De nieuwe sturingsfilosofie van de
Nota Mobiliteit ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ is goed, maar laat onvoldoende tot uiting
komen dat er bij de uitvoering van beleid sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid. De Wet
Brede Doel-Uitkering verkeer en vervoer (BDU) betekent niet dat rijk en regio ieder hun eigen weg
kunnen gaan. Integendeel, de inzet van middelen om de regionale bereikbaarheidsopgaven samenhangend
aan te pakken dient juist expliciet afgestemd te worden. Wat niet wegneemt dat er projecten
zijn waarvoor het rijk verantwoordelijk is (gefinancierd uit het MIT, Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport) en projecten waarvoor de regio’s verantwoordelijk zijn (gefinancierd uit
de BDU).
Tegelijkertijd signaleert de Expertcommissie Netwerkanalyses dat er in toenemende mate projecten
en maatregelen zijn waarvoor rijk en regio gezamenlijk verantwoordelijk zijn, zoals:
• het soepel functioneren van de verschillende netwerken op de randen van de stedelijke gebieden
is van levensbelang voor rijk en regio;
• het investeren in het onderliggend wegennet kan ook de problematiek op het snelwegennet
verminderen; dergelijke investeringen in het onderliggend wegennet kunnen de middelen van
de BDU echter wel eens ver te boven gaan;
• het organiseren van hoogfrequent openbaar vervoer met metrokwaliteit op bestaande spoorlijnen
kan een effectieve oplossing zijn, maar vraagt wel om voldoende bewegingsvrijheid bij
de Nederlandse Spoorwegen en ProRail.
119
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Nu leert de praktijk dat goed samenspel tussen de verschillende betrokken partijen arrangeren
moeilijk is. Dat er nog niet veel van terecht komt, betekent dat de bestaande routines doorbroken
moeten worden. Het introduceren van een samenwerkingsagenda doorbreekt een dergelijke routine.
Op deze samenwerkingsagenda staan die projecten en maatregelen waar rijk en regio gezamenlijk
verantwoordelijk voor zijn wat betreft het in studie, besluitvorming of uitvoering nemen. Bij het
introduceren van een samenwerkingsagenda behoren ook afspraken over de financiering van de
projecten en maatregelen waar rijk en regio gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn, bijvoorbeeld
via regionale fondsvorming. Inkomsten en uitgaven lopen dan via regionale mobiliteitsfondsen.
In regio’s waar veel wordt opgebracht via prijsbeleid kan zo ook veel worden geïnvesteerd.

De ruimtelijke
ontwikkeling in kaart
120 Hans Hilbers,
Hoe hebben de spoorwegen, snelwegen en de woonbebouwing zich ontwikkeld in de periode 1955-
Ruimtelijk Planbureau 2005? Een cartografisch antwoord.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Kaarten: Arno Hendriks, voorheen
Ruimtelijk Planbureau, nu werkzaam
bij het Korps Landelijke
Politiediensten
In deze bijdrage laten we met kaartbeelden zien hoe per decennium bebouwd gebied, het spoorwegennet
en het autosnelwegennet zich hebben ontwikkeld. Niet alles is even snel gegaan (zie
tabel 1). Het bebouwd gebied is in vijftig jaar verviervoudigd. Het autosnelwegennet is in dezelfde
periode dertien keer zo groot geworden, terwijl het spoorwegennet nauwelijks is gegroeid.
1955 1960 1970 1980 1990 2000 2005 2005/1955
Bevolking (x mln) 10,7 11,4 13,0 14,1 14,9 15,9 16,3 1,53
Woningen (x mln) 2,5 2,9 3,8 4,9 5,9 6,6 6,9 2,72
Bebouwd gebied 3,2% 3,9% 5,6% 7,7% 10,5% 12,0% 12,8% 4,00
Personenauto's (x mln) 0,3 0,5 2,5 4,5 5,5 6,3 7,0 21,32
Autosnelwegennet (km) 180 330 940 1760 2060 2250 2370 13,17
Spoorwegnet (open voor reizigersverkeer, in km) 2480 2490 2480 2510 2620 2610 2620 1,06
Reizigerstations 301 297 312 346 388 398 405 1,35
Tabel 1: Ontwikkeling
bevolking, woningen,
bebouwd gebied en
infrastructuur in 1955-
2005.
Bronnen: CBS, MUST, Geomarkt
profiel, Spoorboekjes, www.stationsweb.nl,
bewerking RPB.
De groei van het bebouwd gebied is fors en is veroorzaakt door een combinatie van bevolkingsgroei,
dalende woningbezetting en ruimere woningen. De Nederlandse bevolking in de laatste vijftig jaar
met ruim vijftig procent gegroeid. Dat is duidelijk meer dan in de omliggende landen (Frankrijk +39
procent, België, Duitsland en Verenigd Koninkrijk + achttien procent; bron: Verenigde Naties). De
gemiddelde woningbezetting is in Nederland gedaald van 4,2 naar 2,4. Het aantal woningen is daarmee
bijna verdrievoudigd. Deze aanhoudende groei van de woningvoorraad in een relatief dicht
bevolkt land is een belangrijke factor achter de planmatige aanpak van de Nederlandse volkshuisvesting
in de afgelopen vijftig jaar. Ook de samenstelling van de woningbouw is veranderd. Woningen
uit de periode 1945-1960 zijn nog voor zestig procent meergezinswoningen, na 1995 nog maar
dertig procent. Het aandeel van de eengezins-koopwoningen is verdubbeld van dertig procent naar
zestig procent. Ook dit heeft bijgedragen aan de groei van het bebouwd gebied.

121
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
Deze kaart geeft een beeld van de ontwikkeling van de woonbebouwing in Nederland. We hebben
de kaart gemaakt door uit data van Geomarktprofiel de overheersende bouwperiode van de nu
bestaande woningvoorraad af te beelden. Andere soorten bebouwing als bedrijven, voorzieningen
maar ook vakantiewoningen vallen buiten deze definitie. De Randstad en Zuid-Limburg lijken aardig
dichtgeslibt, maar ook Midden- en Oost-Brabant en de regio Arnhem-Nijmegen lijken ‘vol’. Zichtbaar
is de suburbanisatie in de jaren zestig en zeventig, bijvoorbeeld in noordelijk Noord-Holland. In het
Gooi is er weinig nieuwere bebouwing. Ook de Veluwe blijft leeg. Deze gebieden zitten al langere
tijd ‘op slot’. Zichtbaar is dat Almere jonger is dan Lelystad en dat de Vinex-locaties als grotere vlakken
aan de rand van de grotere steden liggen.

122
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
Deze kaart geeft een beeld van de ontwikkeling van het spoorwegennet. Het netwerk is maar in
zeer beperkte mate uitgebouwd. Er zijn in de jaren zeventig en tachtig vier spoorlijnen geopend:
de Zoetermeerlijn, de Schiphollijn, de Flevolijn en de Veenendaallijn. Gesloten zijn de spoorlijn naar
IJmuiden, Kerkrade-Schin op Geul en de grensverbinding bij Nijmegen. Toch is er wel degelijk veel veranderd.
Het treingebruik is in vijftig jaar bijna verdubbeld en ook de frequenties zijn sterk verhoogd.
Er zijn ruim honderd stations geopend. Daardoor wordt het netwerk nu veel intensiever gebruikt. In
verband hiermee zijn bestaande spoorlijnen verbeterd: bruggen zijn vervangen door tunnels, spoorverdubbelingen
en ongelijksvloerse kruisingen/splitsingen zijn gerealiseerd om de groei in het treinverkeer
op te vangen, zonder dat daarmee alle betrouwbaarheidsproblemen zijn opgelost.

123
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
Het autosnelwegennet is als netwerk veel sterker gegroeid. De ontwikkeling van het hoofdwegennet
hangt natuurlijk samen met de opkomst van de auto: in vijftig jaar van driehonderduizend naar
zeven miljoen! Vijftig jaar geleden waren nog maar enkele verbindingen beschikbaar. Men was
afhankelijk van regionale wegen. Vooral tot 1980 is het hoofdwegennetwerk uitgebouwd. Na 1990
is het accent meer komen te liggen op wegverbredingen. Het regionale wegennet is de afgelopen
vijftig jaar veel minder gegroeid. Zo bestond in de Randstad zo'n drie kwart van de huidige regionale
hoofdwegen vijftig jaar geleden ook al.

124
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
In de periode 1960-1970 worden stadsuitbreidingen gecombineerd met verspreide groei van kleinere
kernen. Het spoorwegnet wijzigt niet. Alleen worden er een aantal stations geopend, meest
kleinere voorstadstations in de steden. Het autosnelwegennet wordt uitgebouwd, vooral in Zuid-
Nederland en naar het Noorden.

125
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
In de jaren zeventig zet de suburbanisatie door. De Zoetermeerlijn en het eerste deel van de Schiphollijn
wordt geopend. Met het plan ‘Spoorslag zeventig’ worden de treindiensten sterk verbeterd.
Met name in de Randstad worden er nog meer (voorstad)stations geopend. Het hoofdwegennet
wordt vooral buiten de Randstad uitgebouwd.

126
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
In de jaren tachtig worden de effecten van het bundelingsbeleid beter zichtbaar. Nieuwe woongebieden
liggen dichter bij de steden en zijn vaker gekoppeld aan nieuwe stations. Het resterende deel
van de Schiphollijn wordt geopend, alsmede de Flevolijn naar Lelystad. De spoorlijn naar Veenendaal
en Rhenen wordt heropend, niet vanuit Amersfoort zoals voor de oorlog, maar nu vanuit Utrecht.
De spoorlijnen naar IJmuiden en Kerkrade-Schin op Geul worden gesloten. Per saldo neemt het
aantal reizigersstations met veertig toe. Het autosnelwegennet groei minder hard dan in de vorige
perioden.

127
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
In de jaren negentig is de groei van de bebouwing geconcentreerd in grotere kernen, deels Vinex,
maar grotendeels nog pre-Vinex. Natuurlijk is Almere daarbij een hele belangrijke groeier. Er worden
zo’n tien stations toegevoegd. De uitbouw van het autosnelwegennet is nog maar beperkt tot wat
kleinere schakels. Er wordt minder gebouwd en daarnaast verschuift het accent naar wegverbredingen.

128
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
Na 2000 is de woningbouw geconcentreerd op een beperkt aantal grote Vinex-locaties. Almere,
Ypenburg/Leidschenveen/Wateringseveld, Leidsche Rijn en Houten Zuid zijn zichtbaar als substantiële
toevoegingen. Het aantal nieuwe stations is beperkt. Deels zijn ze gekoppeld aan Vinex-locaties
(Ypenburg, Utrecht Terwijde, Nijmegen Lent, Tilburg Reeshof) maar deels ook aan regionale spoorwegen
met nieuwe exploitanten (Winterswijk West, Glanerbrug). Alleen buiten de Randstad zijn
nog nieuwe schakels aan het hoofdwegennet toegevoegd.

Hoe interpreteren we deze kaartbeelden? We hebben bepaald hoe ver de woningen uit de verschillende
bouwperioden gemiddeld afliggen van een dichtsbijzijnde centrale kern, centrum van een
stadsgewest, station (stoptrein en sneltrein) en afrit van de autosnelweg (tabel 2).
bouwperiode
Afstand tot Voor 1960 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 Na 2000
Centrale kern * 5,4 km 6,4 km 6,9 km 6,2 km 6,5 km 6,3 km
Centrum stadsgewest 9,5 km 11,4 km 12,7 km 11,9 km 12,3 km 11,9 km
Stoptreinstation 3,2 km 3,7 km 4,0 km 3,7km 3,8 km 3,5 km
Sneltreinstation 6,8 km 8,1 km 8,9 km 8,0 km 8,3 km 7,7 km
oprit autosnelweg 3,8 km 3,8 km 4,1 km 3,8 km 3,8 km 3,5 km
Tabel 2: Afstanden tot bebouwing en infrastructuur per bouwperiode.
* centrale kern: belangrijkste warenhuis in woonplaats met minimaal 200 winkels voor niet-dagelijkse goederen.
Bron: Data CBS, Geomarktprofiel en RPB, bewerking RPB.
129
Niet onverwacht is de bebouwing van voor 1960 het dichtste bij de voorzieningen en stations. In de
jaren zestig en zeventig nemen de afstanden toe. De suburbanisatie en de verder weg gelegen groeikernen
komt tot bloei. Na 1980 wordt weer dichter bij de steden gebouwd: de opkomst van het
compactestadbeleid. In de jaren negentig nemen de afstanden even weer lichtjes toe, om na 2000
weer te dalen. Het bundelingsbeleid heeft er toe geleid dat na de jaren zeventig dichter bij bestaande
steden en dichter bij stations is gebouwd.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Ruimtelijke ontwikkelingen
afgestemd op infrastructuur?
130 Henk Meurs
Radboud Universiteit
Nijmegen/MuConsult
Stem ruimtelijke ontwikkelingen en infrastructuur zoveel mogelijk op elkaar af, zo schrijft het
huidige beleid voor. Maar vindt deze afstemming plaats in de huidige plannen? En is er nog sprake
van bundeling?
Amersfoort
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Rianne Zandee
KpVV Programma
Ruimte & Mobiliteit,
Rotterdam
Met medewerking
van Roland de Groot
en Niels Sorel,
Nirov/Nieuwe kaart
van Nederland
In de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit wordt veel belang toegekend aan de afstemming van
(nieuwe) ruimtelijke ontwikkelingen op de infrastructuur. Daarmee wordt een decenniaoude traditie
van het ruimtelijke beleid in Nederland voortgezet. Tegelijkertijd wordt de uitvoering van dit beleid
in belangrijke mate aan gemeentelijke en regionale overheden toevertrouwd. Zij maken, al dan niet
met private partijen, de concrete ruimtelijke plannen voor de ontwikkeling van nieuwe woningbouwlocaties,
bedrijventerreinen en kantoorlocaties. In deze bijdrage gaan we in op de vraag in
hoeverre er sprake is van bundeling en in welke mate de voorgenomen plannen impliceren dat
ruimtelijke ontwikkelingen daadwerkelijk worden afgestemd op de infrastructuur en vice versa:
infrastructuur op ruimtelijke plannen.
METHODIEK
Bij de analyses is gebruik gemaakt van de Nieuwe Kaart van Nederland. Daarop zijn alle plannen
weergegeven waarvan het aannemelijk wordt geacht dat ze in 2015 zijn gerealiseerd dan wel in
uitvoering zijn genomen. Bij conflicterende aanspraken op de ruimte worden hardere plannen
zwaarder gewogen dan de minder harde. In de analyses ten behoeve van deze bijdrage worden de
geplande ruimtelijke ontwikkelingen vergeleken met de huidige woonlocaties, bedrijventerreinen en
kantorenlocaties. Op basis van uiteenlopende GIS-analyses is nagegaan in welke mate ruimtelijke
ontwikkelingen zijn gesitueerd in de nabijheid van snelwegen, aansluitingen op het hoofdwegennet
(HWN) en stations. Daarbij is nagegaan hoeveel woningen (aantallen) en hectares bedrijven- of
kantorenterreinen in de bestaande situatie dan wel in de toekomstige plannen gelegen zijn binnen
2.000 meter van de infrastructuur (met deelcirkels van elk 500 meter), dan wel daarbuiten vallen.
Ook is gekeken naar de mate waarin ruimtelijke ontwikkelingen (bestaand en gepland) liggen
binnen bestaand bebouwd gebied en in de nabijheid van nieuw geplande infrastructuur. Op basis
van deze analyses kunnen een aantal opmerkelijke conclusies worden getrokken. Daarbij moet wel
worden aangetekend dat de uitspraken betrekking hebben op de ligging van de ruimtelijke ontwik-

kelingen ten opzichte van de infrastructuur; de gegevens laten niet toe om uitspraken te doen over
dichtheden, in de zin van aantal m 2 kantoorruimte per hectare en dergelijke. Hoeveel woningen,
kantoren en bedrijven er uiteindelijk gebundeld worden bij infrastructuur of binnen bestaand
bebouwd gebied weten we pas als alles ook daadwerkelijk gerealiseerd is.
RUIMTEGEBRUIK NIEUWE PLANNEN
Interessant vanuit het oogpunt van bundeling is natuurlijk de vraag hoeveel ruimtebeslag er
gemoeid gaat met de nieuwe plannen voor wonen, kantoren en bedrijventerreinen. Als alle plannen
doorgaan, dan verandert 6 procent van de totale Nederlandse oppervlakte binnen tien jaar tijd in
bebouwd gebied. Dit betekent dat het bestaande bebouwde oppervlak van Nederland met maar
liefst een vijfde toeneemt (bijna 20 procent). Een indicatie mogelijk voor de hoge plannendichtheid
in Nederland, waarvan je je kunt afvragen of al deze ruimtereservering daadwerkelijk nodig is.
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGEN BIJ STATIONS
Om te beginnen is nagegaan in hoeverre woningen, bedrijventerreinen dan wel kantoorlocaties zijn
gevestigd in de nabijheid van treinstations. Daarbij valt op dat thans 50 procent van alle woningen
op minder dan 2 kilometer afstand van een station is gelegen. In de plannen wordt echter slechts
43 procent van alle woningen binnen 2 kilometer van een station gerealiseerd. Per saldo zal dus
zonder aanvullend beleid sprake zijn van een vermindering van het aandeel van de woningen dat
bij stations is gelegen. Hetzelfde kan overigens ook voor bedrijventerreinen worden vastgesteld.
Ligt in de huidige situatie nog 38 procent binnen 2 kilometer van een station, in de plannen is dit
nog slechts 22 procent. Bij kantoorlocaties ligt 72 procent van de huidige locaties in de buurt van
stations, bij de geplande kantoren blijft dit aandeel vrijwel gelijk (69 procent). Hier lijkt dus geen
grote verandering plaats te vinden. Wel is opvallend dat het kantoorareaal op minder dan 1.000 meter
van stations minder hard zal groeien dan het areaal op afstanden tussen 1.000 en 2.000 meter
van stations. Een mogelijke verklaring kan zijn dat bestaande opties voor kantoorontwikkeling uitgeput
zijn en dat men zich thans gedwongen voelt verder van stations kantoorprojecten te realiseren.
Deze ontwikkelingen impliceren dus dat stationslocaties minder dan tot op heden bepalend zijn bij
de ontwikkeling van woningbouwlocaties. Tevens vindt minder dan voorheen sterke concentratie
van kantoren direct rondom stations plaats. Hierdoor kan de automobiliteit toenemen, met als
gevolg een toenemende belasting van stedelijke wegennetten. De plannen voor verdichting rondom
stations (zoals onder andere Stedenbaan en de RijnGouweLijn) lijken hiermee relatief gezien niet
zoveel gewicht in de schaal te leggen.
131
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGEN LANGS HET HOOFDWEGENNET
Vervolgens is nagegaan in hoeverre het hoofdwegennet een ruimtelijke structurerende factor is bij
de ontwikkeling van woningbouw, bedrijventerreinen en kantoorareaal. Hier richten we ons vooral
op de ontwikkeling rondom aansluitingen op het hoofdwegennet. Ten aanzien van de woningbouw
valt op dat ongeveer de helft van de bestaande woningen (46 procent) binnen 2.000 meter van een
aansluiting ligt. In de plannen blijft dit aandeel vrijwel gelijk (48 procent), zodat hier per saldo geen
grote verschuivingen te verwachten zijn. Wel stellen we vast dat binnen die cirkel van 2.000 meter
het aandeel geplande woningen tussen 1.500 en 2.000 meter met 18 procent substantieel hoger is
dan de huidige verdeling (13 procent). Er lijkt dus sprake te zijn van enige vergroting van de afstanden
van woningen tot de aansluitingen. Bij bedrijventerreinen constateren we daarentegen dat
relatief veel hectares (61 procent) binnen 2 kilometer van een aansluiting worden gerealiseerd,
terwijl in de huidige situatie slechts 34 procent binnen die afstand van een aansluiting ligt. Hier is

dus sprake van een forse groei van het aandeel, hetgeen duidt op een concentratietendens richting
aansluitingen. Het aandeel van kantorenlocaties binnen een straal van 2.000 meter van aansluitingen
op het hoofdwegennet blijft onveranderd hoog: in de huidige situatie is dit 65 procent; in de
toekomstige situatie 68 procent. Opvallend hierbij is dat relatief veel kantoorareaal erg dicht bij de
aansluitingen (op minder dan 1.000 m) is gepland. Dit aandeel groeit van 29 procent naar 48 procent!
Hieruit blijkt dat een goede autobereikbaarheid ook voor kantorenlocaties in belang toeneemt.
Een goed voorbeeld van een dergelijke locatie is Papendorp bij Utrecht, dat ligt op het knooppunt
van de A2 en de A12. Door de afschaffing van het ABC-locatiebeleid kan dit soort locaties nu tot ontwikkeling
komen. Logisch gevolg is dat de toch al zwaarbelaste wegen nog zwaarder belast raken.
132
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Foto: Lex Broere
Deze vaststelling roept de hypothese op dat de aansluitingen op het hoofdwegennet fungeren als
nieuwe structurerende elementen bij verstedelijking. Daarbij worden kantoren vlak bij aansluitingen
gerealiseerd, bedrijventerreinen in een schil daaromheen en tenslotte de woningen daar weer
omheen. De ruimtelijke ontwikkelingen om deze nieuwe knopen volgen daarmee de situatie die
traditioneel in binnensteden werd gezien. Binnensteden zijn vaak multimodaal ontsloten en deze
snelwegaansluitingen zijn dat niet. Aan de hand van additionele analyses wordt deze hypothese in
een groot aantal (middel)grote steden bevestigd. Naast bekende voorbeelden in Rotterdam (knooppunt
Terbregseplein met Rotterdam-Alexander als kantorengebied en Nesselande als woningbouwlocatie)
en Almere treffen we dergelijke voorbeelden aan in middelgrote en kleinere steden als
Dordrecht, Leiden, Meppel en Heerenveen.

RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGEN MULTIMODAAL ONTSLOTEN
Multimodale bereikbaarheid van locaties wordt steeds belangrijker in de netwerksamenleving.
Om na te gaan in hoeverre dit tot uitdrukking komt in de ruimtelijke plannen, is nagegaan in welke
mate sprake is van ontwikkelingen waarbij functies zowel bij NS-stations als bij aansluitingen op het
hoofdwegennet zijn gesitueerd. In het navolgende noemen we een locatie multimodaal ontsloten
als de betreffende locatie binnen een straal van 2 km van een station is gelegen en binnen een straal
van 2 km van een aansluiting op het hoofdwegennet. Uit de analyse blijkt dat nieuwe kantoorlocaties
in 45 procent van de gevallen multimodaal ontsloten zijn tegen 40 procent in de huidige situatie.
Daarentegen zijn zowel nieuwe bedrijventerreinen als nieuwe woningbouwlocaties minder dan
tot op heden multimodaal ontsloten. Blijkbaar wordt bij de planning van nieuwe kantoorlocaties
meer dan in het verleden rekening gehouden met de ligging ten opzichte van stations en aansluitingen
op het hoofdwegennet.
Er is ook een analyse uitgevoerd, waarbij niet 2 km als afstand, maar 500 meter werd genomen
als grens. Bij deze analyses kan worden vastgesteld dat relatief veel nieuwe kantoorlocaties zowel
vlakbij stations als bij snelwegen gelegen zijn. Het aandeel multimodaal ontsloten bedrijventerreinen
met deze beperkte cirkel neemt daarentegen af. Waarschijnlijk gaat het dan ook om omzetting
van bedrijventerreinen in kantoorlocaties.
Ook is nog gekeken naar de plek waar deze multimodale locaties zich bevinden. Deze locaties zijn
te vinden in maar liefst 64 gemeenten in Nederland, verspreid over vrijwel alle provincies. Koplopers
zijn de provincies Noord-Brabant en Limburg, met ieder 14 gemeenten met multimodaal ontsloten
locaties, waarbij zowel het station als de aansluiting op het hoofdwegennet binnen 500 meter van
de locatie te vinden is. Deze plekken lijken in potentie interessante ontwikkellocaties voor veel
publiekstrekkende activiteiten, in combinatie met bijvoorbeeld transferia.
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGEN BINNEN HET BESTAAND BEBOUWD GEBIED
Ten slotte is nagegaan in hoeverre de ruimtelijke ontwikkelingen worden gerealiseerd binnen
bestaand stedelijk gebied. Alle plannen die voor minstens 50 procent van het aantal woningen
of de oppervlakte binnen het bestaand bebouwd gebied (BBG) liggen zijn toegerekend aan de categorie
“binnen BBG”. Indien het percentage lager is dan 50 procent vallen ze buiten BBG. Van alle
nieuwbouwplannen voor woningen valt 31 procent binnen bestaand bebouwd gebied; nog eens
49 procent wordt binnen een straal van 500 meter buiten het BBG gerealiseerd. Van alle bedrijventerreinen
wordt slechts 13 procent gerealiseerd binnen BBG; 82 procent echter is gepland in een
straal van 500 meter daarbuiten. Van de geplande kantoren valt 50 procent binnen BBG; nog eens
46 procent in de 500 meter zone daar net buiten. Gemiddeld wordt dus 30 procent van alle verstedelijkingsopgaven
binnen BBG gepland. Dat is fors minder dan de opgave van 40 procent binnenstedelijk
die in de Nota Ruimte wordt genoemd. Zoals eerder gezegd moeten deze cijfers met de nodige
voorzichtigheid geïnterpreteerd worden, echter het is wel een indicatie dat met name het wonen
achterblijft bij de doelstelling.
Het overgrote deel van de activiteiten is gepland net buiten BBG (straal van 500 meter), zie figuur 1.
Als we binnen de afstand van 500 buiten BBG kijken dan vindt hierbinnen 80 procent van alle
geplande woningbouw plaats, 95 procent van alle bedrijventerreinen en 96 procent van alle nieuwe
kantoorontwikkeling. Dit duidt erop dat er nog steeds sprake is van bundeling door aan te sluiten bij
bestaand stedelijk gebied. Ook hier geldt dat het wonen relatief de meeste spreiding te zien geeft.
133
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Figuur 1: Geplande ruimtelijke
ontwikkelingen
en bestaand bebouwd
gebied.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
verder dan 500 m van BBG
op 500 m van BBG
binnen BBG
30%
20%
10%
134
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
0%
wonen bedrijven kantoren
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGEN EN NIEUWE INFRASTRUCTUUR
Om ruimtelijke ontwikkelingen te accommoderen dan wel om bestaande knelpunten op te lossen
wordt nieuwe infrastructuur aangelegd. Op de Nieuwe Kaart van Nederland zijn behalve de ruimtelijke
plannen ook de plannen voor aanleg van nieuwe infrastructuur van het rijk, provincie, regio
en gemeenten opgenomen. Om de relatie tussen ruimtelijk plannen en geplande infrastructuur te
analyseren is een selectie gemaakt van alle (boven)regionale infrastructuur die gepland is. Plannen
voor lokale infrastructuur (interne ontsluiting van plannen) zijn niet meegenomen.
Bestaande woonlocaties liggen voor 57 procent binnen twee kilometer van nieuwe infrastructuur,
terwijl nieuwe woninglocaties slechts voor 38 procent binnen twee kilometer van nieuwe infrastructuur
liggen. Dit laat zien dat nieuwe infrastructuur nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen slechts in
beperkte mate accommodeert. Dat is anders bij bedrijventerreinen: nieuwe bedrijventerreinen
worden juist iets vaker bij nieuwe infrastructuur gesitueerd (39 procent) dan bestaande bedrijventerreinen
(30 procent). Bij kantorenlocaties is de situatie weer omgekeerd: nieuwe infrastructuur
ontsluit vaker bestaande kantoorlocaties (77 procent) dan nieuwe locaties (47 procent).
CONCLUSIES
Op basis van het voorgaande kan worden vastgesteld dat bundeling in de huidige plannen nog een
belangrijke rol speelt, zij het minder dan gewenst. Zo wordt een aanzienlijk deel (gemiddeld 30
procent) van de geplande ruimtelijke ontwikkelingen binnen bestaand bebouwd gebied gerealiseerd
en iets meer dan 90 procent binnen een straal van 500 meter van het bestaande gebouwde gebied.
Een aanzienlijk deel van de ruimtelijke ontwikkelingen wordt dus direct in de nabijheid van
bestaand bebouwd gebied gerealiseerd, met als gevolg een forse uitbreiding van het stedelijke
gebied in tien jaar tijd. Opvallend is dat werkgelegenheid meer wordt geconcentreerd dan het
wonen. Een andere duidelijke trend lijkt de bundeling van activiteiten rond de op- en afritten van

hoofdwegen. Deze neemt voor alle typen activiteiten sterk toe, terwijl bundeling van activiteiten
rond stations juist afneemt. De concentratie van bedrijventerreinen bij op- en afritten lijkt onverminderd
door te gaan.
Een aantal andere opmerkelijke conclusies zijn:
• Het aandeel van de activiteiten binnen 2 kilometer van een station zal relatief dalen. Dit geldt
voor werken, maar het meest voor wonen. Van verdichting rondom stations lijkt dan ook vooralsnog
geen sprake, althans niet in relatieve zin. Dit vraagt om aanvullende acties gericht op
verbetering van het voor- en natransport tussen woningen en stations, aanvullende locaties
voor nieuwe stations, dan wel om aanpassing in de ruimtelijke plannen. Anders zal het autogebruik
verder toenemen.
• Aansluitingen rondom het hoofdwegennet lijken zich in de toekomst tot nieuwe knooppunten
van verstedelijking te ontwikkelen. Hierbij worden kantoren direct bij de aansluitingen gerealiseerd,
met nieuwe bedrijventerreinen in de ring daaromheen en tenslotte de woningen daar
weer omheen. Daarmee volgen deze de traditionele ruimtelijke structuur van binnenstadslocaties,
met als belangrijk verschil de bereikbaarheid. Zijn binnensteden doorgaans uitstekend
per openbaar vervoer bereikbaar, aansluitingen van autosnelwegen zijn vooral goed per auto
bereikbaar.
• De ontwikkeling van nieuwe infrastructuur lijkt slechts in beperkte mate bedoeld om nieuwe
ruimtelijke ontwikkelingen te ontsluiten. Veel nieuwe infrastructuur wordt aangelegd om
bestaande ruimtelijke ontwikkelingen te accommoderen en bestaande verkeerskundige problemen
op te lossen (congestie, leefomgeving). Het lijkt erop dat we wat dat betreft achter de
ontwikkelingen aan blijven lopen, terwijl de toekomstige knelpunten alweer zichtbaar worden.
Hoewel op basis van de beschikbare data geen al te harde conclusies kunnen worden getrokken,
is de richting van de ontwikkelingen helder. De geconstateerde ontwikkelingen sporen slechts
gedeeltelijk met de in de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit gewenste afstemming tussen ruimtelijke
ontwikkelingen en infrastructuur. Om deze doelen daadwerkelijk te realiseren lijkt aanvullend
beleid nodig. Te denken valt aan aanpassingen in de ontwikkeling van infrastructuur en vervoerdiensten
of heroverweging van ontwikkelingslocaties op basis van capaciteit van bestaande (of nieuwe)
infrastructuur. Op zijn minst geven de geconstateerde ontwikkelingen aanleiding tot nader onderzoek,
zoals het in kaart brengen van de mobiliteitsconsequenties van de nieuwe plannen.
135
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

136
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

De periode 2010 en verder
Naar een nieuwe toekomst
voor bundeling
Willem Buunk
Nirov, Den Haag
De foto’s in dit hoofdstuk zijn
van fotograaf Lex Broere, tenzij
anders aangegeven.
Het bundelen van stedelijke functies en infrastructuur stond decennialang centraal in het
nationale ruimtelijke beleid. Maar hoe zal dat in de toekomst zijn, met individuele keuzevrijheid
als allesbepalend adagium en een overheid die dat faciliteert?
Nederlanders blijven steeds mobieler worden. Anno 2006 rijden ze alleen al in hun vrije tijd twee
miljoen maal de aarde rond en de verwachte toename van de automobiliteit tot 2020 is maar
liefst veertig procent. Er is vooralsnog weinig reden om te denken dat de groei daarna afneemt.
Het bundelen van verstedelijking en infrastructuur is al vijftig jaar lang een van de antwoorden
op de groeiende mobiliteit. Door nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen direct aan bestaande
steden en infrastructuur te knopen moest automobiliteit beperkt worden, de filedruk verminderd
worden, en het landschap open gehouden worden.
Over de voordelen van de strategie van bundeling bestond lange tijd een brede consensus. Bundeling
heeft een gunstig effect op het behoud van open landschappen, het is gunstig voor het vitaal
houden van de binnensteden, het verhoogt de economische massa van steden en de concentratie
van bevolking in steden biedt kritische massa voor het openbaarvervoerssysteem.
137
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Emmeloord
Foto: Aero Data
BUNDELING REVISITED
De terugblik op het verleden van het bundelingsbeleid en het beeld van het heden laten zien dat
infrastructuur en ruimte een tango met elkaar dansen. Ze dagen elkaar uit, ze zoeken steun bij
elkaar, ze volgen om beurten elkaars ritme. Gepassioneerd is die tango misschien niet, de spanning
is er wel. Het recept voor de successtrategie van bundeling die de afgelopen decennia is gevolgd,
heeft een aantal kernelementen. Een van die kernelementen is de concentratie van ruimtelijke
activiteiten zoals wonen en werken. Hierbij past een beeld van een aaneengesloten verstedelijkingsstructuur
die door de tijd heen verschillende vormen en gedaanten heeft aangenomen. Een ander
kernelement is de koppeling van verstedelijking met infrastructuur, waarbij de verbinding met
bestaande infrastructuur en ontsluiting door openbaar vervoer voorop staan. Dit onder meer als
middel om de mobiliteit te sturen.

Opeenvolgende kaartbeelden van Nederland geven een pulserende groei van verstedelijking en
van infrastructuur en vervoersstromen te zien. Het is een successtrategie die wel de nodige interpretatievragen
oproept: waren de groeikernen, toonbeeld van gebundelde deconcentratie, een
succes? Wanneer mag je van een concentratie spreken? Telt een bedrijventerrein aan een afrit
van de snelweg ook mee? En als daaraan een stad vastzit? En vanaf welke omvang spreek je dan
van een stad? Zijn bijvoorbeeld de uitgestrekte bedrijventerreinen aan de A12, waarachter volgens
de ANWB-borden Veenendaal ligt, een voorbeeld van bundeling of van spreiding? Infrastructuur
trekt ogenschijnlijk als vanzelf nieuwe ruimtelijke activiteiten aan.
138
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bedrijventerrein langs
de A2 bij Den Bosch.
Karst Geurs, die dit jaar aan de Universiteit van Utrecht promoveerde op ‘Accessibility, land use
and transport’, komt tot een andere conclusie (zie zijn bijdrage eerder in dit boek). Volgens hem
zou er zonder bundelingsbeleid niet alleen 6 tot 9 procent meer automobiliteit zijn, maar zouden
de wegen ook veel sterker verstopt zitten: de snelheid van het verkeer zou 19 procent lager liggen
en de congestie 59 procent hoger. Helemaal zeker van zijn uitkomsten is Geurs niet: “We verwachten
dat de richting van de relaties klopt, maar nader onderzoek zal nodig zijn om de omvang van het
effect te bepalen.” Het lastige voor het onderzoek van Geurs was dat empirisch onderzoek volgens
hem geen zin heeft, omdat Nederland zo sterk doortrokken is van het bundelingsbeleid dat de
ruimtelijke patronen overal ongeveer hetzelfde zijn. Volgens Geurs is vergelijking van bijvoorbeeld
Vinex-locaties met niet Vinex-locaties daarom niet zomaar mogelijk. In plaats daarvan rekende

hij twee alternatieve scenario’s door voor de periode 1970 tot 2000 en gebruikte hij de werkelijke
ontwikkeling als referentie. Het Ruimtelijk Planbureau (RPB) onderschrijft Geurs’ gedachtegang.
Nog niet gepubliceerd onderzoek laat zien dat woningbouw verder van de steden leidt tot ‘meer
autokilometers op zwaarbelaste wegen’. Dat is niet zo vreemd: zolang de werkgelegenheid en voorzieningen
voor een belangrijk deel nog geconcentreerd zijn in de steden, staan verder weg wonende
automobilisten in de file op weg naar de stadscentra, kantoren en bedrijventerreinen.
Over het effect van de tot op heden gevolgde bundelingsstrategie op de toekomstige ontwikkeling
van mobiliteit en files bestaan verschillen van inzicht. Uit het RPB-onderzoek ‘Nieuwbouw in beweging’
blijkt dat bundeling de groei van de mobiliteit wel afremt, maar slechts marginaal. En dan is
het nog maar de vraag of het ook een positief effect heeft op de files. Immers: door de concentratie
van nieuwe woningen in of nabij steden zou het verkeer op de toch al drukke wegen toenemen (zie
de bijdrage van Danielle Snellen en Hans Hilbers eerder in dit boek). De Vinex-uitbreidingslocaties
hebben tot nog toe geleid tot meer verkeer op de reeds zwaarbelaste wegen, maar de inbreidingslocaties
zijn wel degelijk gunstig geweest voor het beperken van de automobiliteit.
Dat betekent dat voor een blik op de toekomst niet alleen de ontwikkeling van mobiliteit belangrijk
is, maar ook de autonome trends van ruimtelijke ontwikkelingen en verstedelijking in ogenschouw
genomen moeten worden. De waarschijnlijkheid van een toekomstbeeld van meer verspreide verstedelijking
en ruimtelijke fragmentatie zal onderzocht moeten worden, vooral in relatie tot de aard
van de samenleving.
VERANDERENDE SAMENLEVING, VERANDERENDE OVERHEID
De dilemma’s die hiermee rond de successtrategie van bundeling zijn geschetst, werpen vooral
vragen op voor de betekenis van bundeling in de toekomst. Ondanks de decennialange consensus
over de door de overheid geleide ontwikkeling van verstedelijking en de tamelijke consequente
uitvoering van bundeling is er sprake van een doorgaande groei van mobiliteit. Als we kijken naar
de effecten van bundeling op de groei van mobiliteit, dan blijft het gaan om effecten van vijf tot
negen procent. Dat is een bescheiden getal in vergelijking met de autonome groei van de mobiliteit
van zo’n veertig procent die tussen 2000 en 2020 verwacht wordt. Ondertussen is de
consensus over het gewenste patroon van verstedelijking veranderd. De decentralisatie van ruimtelijk
beleid laat meer ruimte voor verschillende ruimtelijke strategieën. Bovendien wordt er vanuit
diverse kanten (wetenschap, beleid, politiek en markt) gepleit voor ruimtelijke ontwikkelingen in
het landelijk gebied. Dit betekent dat andere ruimtelijke patronen verwacht kunnen worden.
Belangrijker dan de decentralisatie van het ruimtelijk beleid zoals die met de Nota Ruimte is ingezet,
is het verdwijnen van de centrale positie die overheden innemen in de inrichting, het gebruik en het
beheer van de ruimte. De overheid is voor de uitvoering van beleid steeds meer afhankelijk van
nauwe samenwerking met private partijen, maatschappelijke organisaties en particulieren. Deze
trend is in het ruimtelijk beleid duidelijk zichtbaar in de opkomst van de ontwikkelingsplanologie en
de gebiedsontwikkeling. De erkenning van de wederzijdse afhankelijkheid van overheden en andere
partijen blijft echter niet beperkt tot de uitvoering van beleid in door de overheid vastgestelde
kaders. Voor de toekomstige ontwikkeling van het ruimtelijk beleid moet rekening worden gehouden
met een toenemende coproductie van ruimtelijke concepten en beleid door overheden samen
met private partijen, maatschappelijke organisatie en particulieren. Met andere woorden, in de keuzes
die private partijen en particulieren maken in hun ruimtegebruik laten zij zich minder makkelijk
sturen door generieke concepten in overheidsbeleid.
139
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

De decentralisatie en de daarmee veranderende rol van de overheid lijkt zich in het mobiliteitsbeleid
en de planning van infrastructuur niet in dezelfde vorm voor te doen als in de ruimtelijke ordening.
Rijkswaterstaat heeft de touwtjes nog stevig in handen voor wat betreft het hoofdwegennet, terwijl
de organisatie en aanbesteding van openbaar vervoer op het regionale schaalniveau zijn komen te
liggen. Voor de toekomst van de bundelingsstrategie is organisatie en sturingskracht misschien wel
de meest bepalende factor. Met andere woorden, of bundeling in de toekomst nog even succesvol
zal zijn, is afhankelijk van de sturingskracht die overheden, private partijen, particulieren en maatschappelijke
organisaties samen kunnen ontwikkelen in ruimte en mobiliteit.
140
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De toekomst van het bundelingsbeleid hangt samen met de vraag hoe de ideeën en het gedachtegoed
die aan de successtrategie van bundeling ten grondslag liggen in de toekomst een nieuwe
relevantie kunnen krijgen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden zullen we moeten ingaan op de
rol van de overheid in de veranderende samenleving. Deze verandering wordt nu veelal gemarkeerd
met de term netwerksamenleving. Voor de toekomst moet verwacht worden dat ook de organisatie
van ruimtegebruik en mobiliteit meer nog dan nu gekarakteriseerd wordt door een meerkernigheid
en meerschaligheid. Dat wil zeggen dat overheden, private partijen en particulieren meer gezamenlijk,
op verschillende schaalniveaus en op verschillende manieren het gezicht van de organisatie van
ruimte en de organisatie van mobiliteit van de toekomst bepalen.
Voordat we ingaan op de organisatie van ruimte en de organisatie van mobiliteit in de toekomst,
zullen we ons een beeld moeten vormen van de toekomst. Wat er aan nieuwe plannen voor woningbouw
en bedrijventerreinen voor de komende tien á vijftien jaar op stapel staat, maakt bijna zes
procent uit van de oppervlakte van Nederland. Dit betekent een toename van bijna twintig procent
van het huidige bebouwde oppervlak.
In dit stuk zal allereerst worden nagaan welke ontwikkelingen op het gebied van mobiliteit verwacht
worden en waar de belangrijkste aanknopingspunten zitten voor de beperking van mobiliteit.
Daarna komen de ontwikkelingen die op het gebied van verstedelijking en ruimtegebruik verwacht
worden aan bod. Zekerheid over de toekomst van mobiliteit en ruimte kan niet gegeven worden.
Het beeld dat hieronder van een waarschijnlijke en mogelijke toekomst van mobiliteit en ruimte wordt
gegeven, voor zover relevant voor de betekenis van een hernieuwd bundelingsbeleid, is opgebouwd
met verschillende scenariostudies en getoetst aan de inschatting van prominente deskundigen.

De mobiele mens
Mobiliteit lijkt de mens in het bloed te zitten. Lang hebben angst en armoede hem geketend
aan zijn geboortegrond, maar nu reizen makkelijk en veilig is geworden lijken er geen grenzen
meer aan onze Wanderlust. Over de diepere menselijke drijfveren om te bewegen is echter
opvallend weinig bekend. Cultuursocioloog Gabriël van den Brink houdt het, uit de losse
pols, op een restant van de jacht. In de prehistorie ontwikkelden jagers hun ruimtelijke capaciteiten,
ze leerden bovendien om de beweging van hun lichaam te coördineren met wat
hun oog zag. Die capaciteiten willen mannen nog steeds graag inzetten en autorijden doet
daar, net zoals de meeste sporten, een beroep op. De fysieke beleving van mobiliteit wordt
eens te meer belangrijk nu bijna al het werk zich achter een beeldscherm afspeelt: mobiliteit
biedt compensatie voor alle hoofdarbeid.
Volgens Wim van de Grind, emeritus hoogleraar neurobiologie, zit de hang naar mobiliteit
nog dieper in ons systeem: mensen en dieren moeten zich van nature verplaatsen om de beste
plekken te vinden om te slapen, te eten, te drinken, te rusten en te paren. De overlevingskansen
van een dier nemen toe naarmate het onafhankelijker is van zijn omgeving, en een van
de mechanismen die daaraan ten grondslag ligt is juist locomotie. “Verplaatsen is normaliter
vereist voor overleven, behalve als je het paradijs gevonden hebt”, zegt Van de Grind.
Mobiliteit wordt steeds meer ervaren als een grondrecht: als je je niet ongestoord kunt
verplaatsen ben je dus onvrij. Bewust of onbewust refereren mensen daarmee aan gevangenen
en lijfeigenen die niet mogen gaan en staan waar ze willen en aan Noord-Koreanen die
je zelden buiten hun landsgrenzen ziet. De sterke link tussen reizen en vrijheid vind je ook
terug in de twee belangrijkste dystopieën van de vorige eeuw: 1984 en Brave New World.
Bij George Orwell wordt er niet gereisd, hoofdpersoon Winston Smith zit net als alle anderen
vast in London en zucht onder een uitzichtloze onderdrukking. Orwell verwees met zijn boek
nadrukkelijk naar het communisme van Stalin. Met de val van de Muur, boette 1984 aan
voorspellingskracht in.
Hoewel veel eerder geschreven – ruim voor de Tweede Wereldoorlog – is het boek van
Aldous Huxley onverminderd actueel. De samenleving die hij schetst is hypermobiel: “Een
onophoudelijk gezoem van helikopters vulde de schemering. Om de tweeënhalve minuut
kondigde een bel en een snerpend gefluit het vertrek aan van een van de lichte monorailtreinen
die de golfers van de lagere kasten van hun aparte baan terugbrachten naar de
metropool.” Reizen is, net als de drug soma, een middel om de inwoners van de heerlijke
nieuwe wereld tevreden te houden. “Vliegen is fijn, vliegen is fijn”, krijgen kinderen ’s nachts
continu ingefluisterd om ze te conditioneren.
141
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De ontwikkeling van mobiliteit
Voor wie zich een beeld wil vormen van de toekomst zijn scenariostudies het belangrijkste hulpmiddel.
Mogelijke toekomsten komen in scenario´s tot leven, waarna bepaalde mechanismen en
verschijnselen in het bijzonder bestudeerd kunnen worden. De langetermijnscenario’s van het
Centraal Planbureau schetsen in vier varianten hoe Nederland er in 2040 uit kan zien. De scenario’s
variëren onderling in de mate waarin de samenleving internationaal georiënteerd is en de mate

waarin de markt dominant is. Met de scenario’s van het Centraal Planbureau als onderlegger
worden in het project Welvaart Leefomgeving (WLO) van de vier planbureaus door de Adviesdienst
Verkeer en Vervoer voorspellingen gedaan over de behoefte aan infrastructuur en vervoerssystemen.
De WLO-scenario’s laten verschillen zien in mobiliteitsontwikkeling en bijbehorende infrastructuurbehoefte
die vooral bepaald lijken te worden door de economische groei die in een scenario figureert.
De groei in reizigerskilometers tot 2040 varieert tussen de scenario’s van een bescheiden, wat afgevlakte
groeitrend zoals we die tot 2000 hadden, tot een forse groei die neerkomt op een voortzetting
van het hoge groeitempo. Het meest opvallend is wel dat de groei van mobiliteit in alle scenario’s
vooral autokilometers betreft.
142
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Scenario’s zoals de WLO-scenario’s zijn een hulpmiddel voor beleidsanalyses, waarbij nog veel werk
gaat zitten in het maken van regionale uitwerkingen en invoegen van mogelijkheden voor het doorrekenen
van beleidsopties. Zo is het nogal bepalend of in de scenario’s wordt gerekend met algemene
trendmatige infrastructuuruitbreiding. Zo niet, dan ontstaat er in alle gevallen een schrikbeeld
van congestie. Beleidsopties zoals de trendmatige uitbreiding van infrastructuur zijn niet vanzelfsprekend
voor de toekomstige ontwikkeling. Het tijdperk van de bouw van nieuwe snelwegen om
deze groeiende automobiliteit op te vangen is eigenlijk nu al voorbij: de A3 van Amsterdam dwars
door het Groene Hart naar Rotterdam is momenteel maatschappelijk ondenkbaar. Er staan nog een
aantal verbindingsstukken op de agenda die mogelijk de komende tien jaar gerealiseerd worden.
De fel bediscussieerde verbinding tussen de A6 en de A9 langs het Naardermeer, de A4 tussen Delft
en Schiedam, de A15 tussen Bemmel en Zevenaar en misschien zelfs het doortrekken van de A30
van Barneveld via Almere naar Purmerend – maar daarmee houdt het wel zo’n beetje op.
Zijn de mogelijkheden daarmee uitgeput? Nee, behalve het hoofdwegennet is er ook nog een onderliggend
wegennet. Door de sterke nadruk die in de vorige eeuw in Nederland is gelegd op de snelwe-

gen en enkele grote N-wegen is dat stelsel weliswaar rudimentair en incompleet, maar het zou in
de toekomst wel eens een comeback kunnen maken. Dit past vooral in het beeld dat deskundigen
geven van een meer decentrale ruimtelijke inrichting en een patroon van ruimtelijke spreiding van
verstedelijking.
Belangrijker voor de toekomst van de absolute aantallen reizigerskilometers en kilometers weginfrastructuur
is de beleving van mobiliteit door de mobiele mens. In het onderzoek ‘Behalve de dagelijkse
files’ verkent het Ruimtelijk Planbureau enkele toekomststrategieën die zijn gericht op de
betrouwbaarheid van reistijden. Wanneer dat als maatstaf wordt genomen, moet het meest worden
verwacht van de capaciteitsuitbreiding van de infrastructuur. Verbreding van de snelwegen – zoals
nu al op grote schaal gebeurt – blijkt alleen soelaas te bieden voor de spits in de Randstad. Voor de
rest van het land is het veel lucratiever om te investeren in het onderliggende wegennet omdat het
verkeer daarmee de mogelijkheid krijgt om een grotere variatie aan routes te kiezen. Deze aanpak
zou vooral nodig zijn in het oosten en zuiden van het land, waar stedelijke gebieden zonder extra
maatregelen nog slechter bereikbaar worden dan in de Randstad en daarom zouden moeten vrezen
voor de vitaliteit van de economie.
Automobilisten beginnen voordelen van de haarvaten van het Nederlandse wegenstelsel nu al te
ontdekken. De satellietgestuurde mobiele routeplanners stellen hen in staat om files te omzeilen
door voortdurend de kortste weg te laten berekenen. Zo komen ze zelfs op zandwegen en smalle
dijkjes terecht. “Er worden wegen gebruikt die daar niet voor bedoeld zijn”, constateerde verkeerskundige
Don Guikink onlangs in NRC Handelsblad. TomTom, de Nederlandse navigatiesystemenproducent,
overweegt om de “doordachte en veilige omleidingsroutes” in te programmeren, die het
ministerie van Verkeer en Waterstaat en de ANWB ontwikkelen. In de komende veertig jaar moet
dus een wel een ontwikkeling op het gebied van de verlenging en verbreding van het hoofdwegennet
verwacht worden om de groeiende automobiliteit op te vangen, maar wellicht minder groot
dan de veertig procent toename van automobiliteit nu doet vermoeden. Met de ogen van nu
bekeken zouden technologische ontwikkelingen wel eens in belangrijke mate bepalend kunnen zijn
voor de toekomst om de capaciteit en betrouwbaarheid van de reistijd met de auto te garanderen.
Dit moet nader bekeken worden.
143
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
TOEKOMST AAN DE TECHNOLOGIE?
Voor een betere benutting van de capaciteit van het wegennet in de toekomst lijkt de technologische
ontwikkeling een factor van groot belang. Veel wordt verwacht van de toepassing van
systemen van dynamisch verkeersmanagement en accurate reisinformatie. De ontwikkeling van
informatievoorziening is reeds in volle gang; via borden boven de snelweg naar actuele informatie
op de routeplanner in de auto waarbij meteen de snelste route op het beeldscherm wordt getoverd.
De toepassingsmogelijkheden zijn nog lang niet ten volle benut en zullen in de komende decennia
steeds verfijnder worden. Vooral de uitbreiding met informatie over de toegankelijkheid van de
bestemming, bijvoorbeeld de beschikbaarheid van een vrije parkeerplaats, is een veelbelovende
toevoeging aan het informatiepakket.
Maar de bomen van de technologie groeien niet tot in de hemel als het gaat om toepassing op het
gebied van mobiliteit en bereikbaarheid. Mensen zijn namelijk gewend aan gratis informatie en
blijken op dit moment niet bereid om veel te betalen voor actuele informatie. Dit werpt een forse
drempel op voor de introductie van nieuwe technologie. Maar er is nog een andere belemmering.

De ontwikkeling van nieuwe technologie zal niet gedreven worden door vraagstukken van verkeer
en vervoer. De overheid en de bedrijven, die actief zijn op het gebied van mobiliteit, kunnen weinig
invloed uitoefenen op de richting waarin nieuwe informatietechnologie wordt ontwikkeld. Zelfs
grote multinationals als Daimler-Chrysler slagen er niet in om op eigen kracht vervoersinformatiesystemen
te ontwikkelen, te introduceren en commercieel te exploiteren. De macht over de ictindustrie
ligt bij vijftien-, zestienjarige consumenten: op de systemen die zij omarmen – bijvoorbeeld
smartphones die permanent online zijn – kunnen de verkeerskundigen meeliften, niet
andersom.
144
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het Kleinpolderplein
bij Rotterdam.
De belangrijkste verwachting die over de toepassing van informatietechnologie in de toekomst kan
worden uitgesproken, is dat het er niet om zal gaan de omvang van de files te verminderen, maar
om de afnemende betrouwbaarheid van het vervoerssysteem op te vijzelen. In de toekomst zal
voorspelbaarheid een belangrijker criterium zijn dan de absolute snelheid. Uit het RPB-onderzoek
‘Behalve de dagelijkse files’ blijkt dat je op een reis van een half uur in de spits nu al gemiddeld een
buffer van tien minuten moet aanhouden om er redelijkerwijs zeker van te zijn dat je op tijd aankomt.
Van die tien minuten sta je gemiddeld slechts zes minuten echt in de file, de rest is de noodzakelijke
extra marge ‘voor het geval dat’. In de Randstad is de buffer met 11 minuten wat groter
en in het noorden flink kleiner: 5,5 minuut. In 2020 zal de situatie in de Randstad een beetje verslechterd
zijn – van 11 naar 12,5 minuut – maar opvallender is dat automobilisten in Oost- en Zuid-
Nederland dan slechter af zijn dan hun randstedelijke evenknieën: zij moeten in de spits bijna 13
minuten vroeger van huis om op tijd aan te komen. Ook in de daluren neemt de onzekerheid fors
toe, deze komt ‘bijna op hetzelfde niveau als in de spitsperiode nu’. Niet altijd en overal in de file,
wel altijd en overal kans op file en dus de noodzaak om daarvoor tijd te reserveren en dus langere
reistijden en meer stress.

Een onzekere factor in de toekomstige ontwikkeling van de mobiliteit is de tijd die mensen bereid
zijn te besteden aan hun dagelijkse verplaatsingen. In 1977 formuleerde Geert Hupkes de BREVER-
Wet, de Wet van Behoud van Reistijd en Verplaatsingen, die stelt dat mensen altijd ongeveer 70
minuten per dag reizen en zich daarbij driemaal verplaatsen. Andere studies houden het op een
constante van ruim een uur reistijd en een constante in de vorm van een reisbudget van 10 tot 15
procent van het inkomen. Met de opkomst van de auto en de aanleg van autosnelwegen werd, bij
het gelijk blijven van de reistijd, de actieradius van mensen steeds groter. Dit maakte de toename
van de reizigerskilometers mogelijk. Met het afnemen van de wegcapaciteit en het toenemen van
congestie zou op grond van de BREVER-wet een einde kunnen komen aan die groei van mobiliteit.
Het is de vraag of de BREVER-wet, die het constant blijven van de dagelijkse portie reistijd voorspelt,
verderop in de 21ste eeuw zijn geldigheid niet zal verliezen. De informatisering van de samenleving
maakt het mogelijk om de reistijd anders te gebruiken: UMTS en bluetooth veranderen de auto in
een mobiele werkplek, DVD-spelers en spelcomputers maken er een speelplek van. De auto wordt
zelf een bestemming. Nu al ervaren veel forensen de vaste file als een rustpunt tussen de druk van
hun werk en de hectiek thuis. Informatisering en digitalisering zullen de mobiliteit niet terugdringen,
integendeel. Het Sociaal en Cultureel Planbureau signaleert zelfs een sterke groei van de vrijetijdsauto:
“steeds vaker is de vierwieler ook een bestemming op zichzelf: de auto als hobby, de auto
als vrijetijdsbesteding.” Of, zoals Martin Bril het uitdrukt: “Stilstand is nu vooruitgang, ja, de tijd die
je doorbrengt in de file is quality time, vergelijkbaar met de uren die opa ooit met een grasspriet in
de mond aan de waterkant doorbracht, de blik gericht op de roerloze hemel.”
CONNECTIVITEIT VAN DE VERVOERSNETWERKEN
Om de groei van mobiliteit te voorkomen en om congestie te bestrijden, zal de komende veertig jaar
de hoop niet uitsluitend moeten worden gevestigd op technologische innovatie. Belangrijker dan
de ontwikkeling van technologie is de toepassing van beschikbare technologie. Het is vooral een
organisatorisch vraagstuk. Hoewel de politieke keuzes op dit moment nog ongewis zijn, is het onder
deskundigen een breed gedeelde verwachting dat het dynamisch verkeersmanagementsysteem zal
worden verbonden met een vorm van beprijzing van wegen om de werking van dynamisch verkeersmanagement
te versterken. Het wegennet zal in de toekomst worden verdeeld in time slots die het
mogelijk maken om met prijsbeleid de schaarste te verdelen. Technisch is het al mogelijk. Het succes
van deze oplossing in bijvoorbeeld Londen en Stockholm zal zijn uitwerking in Nederland niet missen.
145
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het gevolg van capaciteitsregeling en beprijzing van autowegen is dat het wegennet steeds meer
karaktertrekken van het openbaar vervoer krijgt. Betalen per rit en (kort) van te voren plannen van
de te volgen route zijn kenmerken die een autorit op een trein- of busrit doen gelijken. De verschillende
openbaarvervoerssystemen daarentegen zullen onderling een veel hechter verknoopt netwerk
worden, waar per rit flexibel kan worden afgerekend met een OV-chipkaart. Het openbaar vervoer
zal meer vrijheid voor de reiziger bieden dan voorheen. Het zal mogelijk zijn om zonder al te veel
planning van A naar B te reizen door te kiezen uit meerdere mogelijke routes en diensten. Snellere
trein-, tram-, metro- en HOV-busdiensten die met korte intervallen hun deel van het netwerk bedienen
maken het voor de reiziger mogelijk met een of twee keer overstappen een groot deel van het
stedelijk gebied te bereizen. Een aantal deskundigen pleit nu voor het versterken van de connectiviteit
van het vervoersnet. Als deze voorvechters dit pleit winnen, worden buslijnen rechtgetrokken
om de betrouwbaarheid te vergroten, worden treindiensten met een grotere frequentie uitgevoerd en
komt er een onderling verweven systeem van regionale trein-, tram- en metrolijnen in de Randstad.

Het tijdschrift Nova Terra heeft in twee special issues in 2005 en 2006 ruime aandacht besteed aan
het EU onderzoeksproject ‘Connected Cities. Diverse onderzoekers rekenen voor hoe een integratie
van het spoorwegnet met de regionale tram-, light rail-, en metronetten in en rond de grote steden
in de Randstad mogelijk is. De spoorverdubbeling en de aanleg van de HSL-Zuid zorgen voor een
toename van de capaciteit op het spoor die hoogfrequente verbindingen tussen de grote stations
mogelijk maakt. Nieuwe regionale tram-, light rail-, en metronetten kunnen voor een fijnmaziger
vertakking binnen dat systeem zorgen. Volgens Frank van der Hoeven van de TU Delft kunnen
railprojecten die momenteel op stapel staan, zoals Stedenbaan, RandstadRail, RijnGouweLijn
en de Sprinterlijnen van de NS, niet alleen uitgebreid worden, maar ook onderling beter worden
verknoopt. ‘SWINGnet’ (staat voor: South Wing Network) heeft hij dit openbaarvervoersnet gedoopt.
Met aansprekende kaarten die gebruik maken van een iconografie die doet denken aan de Parijse
en Londense metronetten, geeft Daan Zandbelt een heel ander beeld van het toekomstige openbaarvervoerssysteem
van de Randstad dan we tot nog toe gewend zijn. Het nodigt uit om willekeurig
waar dan ook in te stappen en van knooppunt naar knooppunt te hoppen.
146
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het SWINGnet zoals
het er in 2010 uit
moet zien.
Bron: Nova Terra, 2005

Onder de titel ‘Nieuwe knooppunten’ pleit ook Movares (voorheen Holland Railconsult) in Nova Terra
voor een robuust systeem dat dat over een jaar of tien mogelijk maakt. Om een verdubbeling van
het aantal treinpassagiers in de Randstad op te kunnen vangen, moet het spoorwegnet een metronet
worden met onafhankelijke lijnen, zodat fouten zich niet voortplanten door het hele systeem.
Dit vraagt op een aantal plekken om nieuwe knooppunten, daar waar de lijnen elkaar kruisen.
Vooral Den Haag en Utrecht moeten overstapstations krijgen, zoals Amsterdam die al heeft in de
vorm van de stations Duivendrecht en Sloterdijk. Of dit beeld van een onderling verbonden openbaarvervoerssysteem
tot de werkelijk te verwachten toekomst behoort? Een belangrijke les voor
de toekomst van mobiliteit is dat de auto één groot succes is. Volgens verkeers- en vervoerskundige
Marten Janse van TNO is dit een waarschuwing voor een gedroomde toekomst met een volledig
ontwikkeld openbaarvervoerssysteem als alternatief voor de groeiende mobiliteit.
MOBILITEITSGROEI VOORAL DOOR VERANDERINGEN IN MOBILITEITSGEDRAG
De ontwikkeling van de mobiliteit in de komende veertig jaar wordt vooral bepaald door
mobiliteitsgedrag. Het is misschien een open deur, maar het is desondanks een belangrijke vaststelling.
In de toekomst zullen er door de betere benutting van het wegennet, de ontwikkeling
en toepassing van technologie, en door beter verweven openbaarvervoersnetten, zeker meer
mogelijkheden zijn. Maar of deze slagen zal ook in de toekomst telkens afhankelijk zijn van de
acceptatie en het gebruiksgemak voor de reiziger. Voor de toekomst van mobiliteit geldt daarom
dat de ontwikkeling van mensen en hun wensen cruciaal zullen zijn. “Ruimtelijke kenmerken
hebben maar een beperkte invloed op het mobiliteitsgedrag”, concludeert ook het Ruimtelijk
Planbureau in ‘Nieuwbouw in beweging’. Het Vinex-beleid blijkt een relatief succes, maar interessanter
is de kanttekening die het RPB maakt: sociaal-economische kenmerken als leeftijd, opleiding,
arbeidsparticipatie en het hebben van kinderen blijken veel belangrijker te zijn. Een hoogopgeleide
fulltimer met kinderen is ruim tweemaal zo mobiel als de gemiddelde Nederlander en legt zelfs
bijna drie maal zoveel autokilometers af.
Veel beter voor een beperkte mobiliteit is de bejaarde op het platteland van Groningen. Hij legt in
zijn auto, als hij al bij de veertig procent van die groep hoort die een auto heeft, geen 43,3 kilometer
per dag af zoals de hoogopgeleide Amsterdamse kenniswerker met kinderen, maar zesmaal minder,
namelijk 7,4 kilometer. Gezien de beperkte actieradius van de Groningse bejaarde, zou je verwachten
dat de mobiliteit vanzelf zal afnemen door de vergrijzing van de Nederlandse bevolking. Het
aantal 65-plussers zal in 2035 met 1,7 miljoen zijn toegenomen zodat dan bijna een kwart van
de bevolking pensioengerechtigd is, althans volgens de huidige normen. Maar als de babyboomers
straks met pensioen gaan, zullen ze niet plotsklaps achter de geraniums gaan zitten.
147
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het Mobiliteitsonderzoek Nederland — de permanente monitoring van de mobiliteit door de
Adviesdienst Verkeer en Vervoer — besteedt geen aandacht aan de gevolgen van de vergrijzing,
maar een indicatie is wel te vinden in het rapport ‘Op weg in de vrije tijd’ van het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP). Door de vergrijzing zal het maatschappelijk leven volgens het SCP
nog sterker gericht raken op ‘consumentisme’ en zal de vrijetijdsmobiliteit sterk toenemen.
De vergrijzing zal niet alleen zorgen voor een toename van het aantal kilometers, maar ook
van het aantal auto’s. Kort en goed voorziet het SCP dat er ‘steeds meer mensen steeds vaker
alleen onderweg [zijn] naar diverse bestemmingen’.
Dat brengt een hele andere categorie reizigers en reismotieven in beeld. De meeste onderzoeken en
daarmee ook toekomstscenario’s zijn gebaseerd op woon-werkverkeer. Het mobiliteitsbeleid en het

undelingsbeleid zijn in wezen altijd daarop gebaseerd geweest. In de toekomst moet dit perspectief
veranderd worden. Mobiliteit komt voort uit vele motieven en vrijetijdsbesteding maakt daar
een groeiend deel van uit. Nu al is de vrije tijd, die in de statistieken schuilgaat in de onopvallende
categorie ‘overig’, goed voor tweevijfde van de mobiliteit, namelijk voor 38 procent van alle verplaatsingen
en voor 44 procent van alle kilometers. Nederlanders rijden in hun vrije tijd elk jaar twee miljoen
maal rond de aarde. Dat is ruim vijfduizend kilometer per persoon, exclusief buitenlandse reizen
en funshoppen. In de kaders bij dit hoofdstuk staan enkele staaltjes van ‘zinloze mobiliteit’.
148
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De Adviesdienst Verkeer en Vervoer vatte de SCP-bevindingen met eigen cijfermateriaal samen in
het rapport ‘Vrije tijd in de file?’ en constateert dat de vrijetijdsmobiliteit vanuit fileoogpunt geen
problemen oplevert. Een keer of tien per jaar leidt het tot extreme drukte. Op een prachtige zomerdag
zijn de wegen naar het strand soms verstopt, op tweede paasdag de aanvoerroutes naar de
meubelboulevard. Maar in de ochtendspits ontbreken de vrijetijdsrijders bijna geheel. In de avondspits
zijn het er wat meer, op de snelwegen rond de grote steden is tussen vijf en zeven ’s avonds
ruim tien procent van de automobilisten recreatief onderweg. De AVV stelt zich daarop de vraag:
“wie zit wie in de weg?” en constateert: “De vrijetijdsmobiliteit zorgt nu en in de nabije toekomst
niet voor grote structurele bereikbaarheidsproblemen, maar omgekeerd kan de totale mobiliteit wel
een belemmering voor de vrije tijd worden.”
Het SCP-rapport becijfert het economisch belang van de vrijetijdssector op 77 miljard euro per jaar
en stelt tevens dat er “een onzichtbare, latente mobiliteit” is. Als de weg naar het pretpark of een
evenement verstopt zit, kunnen mensen uitwijken naar “genieten van een glaasje wijn en een goed
gesprek in de achtertuin”. Juist in hun vrije tijd kunnen mensen deze afweging maken, en daarbij
kan de kans op file al genoeg zijn om de balans door te laten slaan naar thuisblijven. Het openbaar
vervoer speelt nauwelijks een rol van betekenis in de vrijetijdsmobiliteit.
Met de toenemende nadruk op marktwerking is het wachten op onderzoeken naar de schade die de
vrijetijdseconomie ondervindt van de files. In ieder geval zal het belang van bereikbaarheid voor
recreatieve bestemmingen alleen maar groeien, en dat werkt clustering aan de rand van stedelijke
gebieden in de hand. Pleasure peripheries noemt het SCP dit verschijnsel. Het zijn plekken die zich
lenen voor aansluiting op de nieuwe en onderling verknoopte regionale openbaarvervoersnetten of
de nieuwe knooppunten met overstapstations tussen de regionale netten en het hoogfrequente
hogesnelheidsintercitynet. Cruciaal voor de toekomst van dergelijke nieuwe plekken in het stedelijk
gebied, of het nu voor vrijetijdsbesteding of voor werken of voor wonen of voor een combinatie van
die functies bedoeld is, is niet de logica van het vervoerssysteem maar de mate van bereikbaarheid
die mensen voor bepaalde activiteiten wensen.
Om in te spelen op de ontwikkeling van de mobiliteit, die de komende veertig jaar in ieder scenario
een groei te zien geeft, moet het mobiliteitsgedrag van mensen het aangrijpingspunt zijn. Belangrijker
dan het verkennen van de mogelijkheden die de techniek biedt, is het daarom om na te gaan
hoe aangesloten kan worden bij de veranderende wensen van mensen. In plaats van energie te steken
in peoplemovers, onbemande taxi’s die je naar elk gewenst adres brengen, moet het probleem
opgelost worden hoe mensen sneller hun auto geparkeerd kunnen krijgen. Dit voorkomt files bij
parkeergarages of bij transferia aan de rand van steden bij overstapstations.

De random-reis
Is er iets zinlozer dan een zondagse toertocht? Nee, en juist daarom is het de perfecte tijdsbesteding
voor the day after the night before. Ik zet de computer aan, surf naar www.random.org
en genereer een getal tussen de een en tienduizend. Het is 6544. Voor een complete
postcode heb je ook nog twee letters nodig en dus laat ik het toeval twee getallen tussen de
een en zesentwintig bepalen. Het zijn 24 en 24, in het alfabet zou dat XX zijn. Goed, het doel
van de reis is bepaald: 6544 XX. Deze postcode tik ik in bij routenet.nl en nadat ik ‘kortste
route’ en ‘vermijd snelwegen’ heb aangevinkt, wordt mijn route berekend en uitgeprint:
116,8 kilometer te gaan.
Normaal duik je zo snel mogelijk de snelweg op, maar deze route leidt dwars door Amsterdam
en daardoor voel ik me meteen toerist in eigen stad. Niks je oriënteren of een stukje
afsnijden, gewoon de route volgen: ‘1860 m. schuin rechts aanhouden naar Rhijnspoorplein’.
Dat blijkt de kruising van Wibautstraat en Mauritskade te zijn, nooit geweten dat die een
eigen naam heeft. Voordat ik de stad uit ben, ben ik al twee keer verdwaald omdat het niet
meevalt commando’s letterlijk en zonder nadenken uit te voeren.
‘’t Is een tweebaansweg / En de zon breekt door / De wereld blijkt niet zo slecht’, zingt Raymond
van het Groenewoud in mijn hoofd als ik de N-wegen afrijd. Het toerental houd ik zorgvuldig
beneden de 2.200 zodat de motor zachtjes snort en het landschap in zondagse rust
voorbijtrekt. Overal om me heen zie ik zinloze mobiliteit: op mountainbikes, achter de rollator,
te voet, op skates. Hoogtepunt is het meisje dat, hooggezeten op een paard, aan het bellen is.
In Soest twijfel ik even om bij mijn tante Mieke op bezoek te gaan, maar nee, dat zou zin
hebben en dat mag niet. Het dorp blijkt veel uitgestrekter dan verwacht en grenst bovendien
direct aan Amersfoort, terwijl de afslagen op de snelweg toch dertien kilometer uit elkaar liggen.
Mijn geografische kennis schiet met sprongen vooruit.
Via de Heuvelrugroute — waar twee onbemande tankstations met bewakingscamera’s
elkaar lijken te beloeren: ‘Jij een dubbeltje korting op een liter euro? Dat kan ik ook’ — kom ik
in Amerongen en voert de route naar Eck en Wiel. ‘1460 m. verder’, zegt de routebeschrijving,
ze rept met geen woord over de Rijn die je de weg verspert. Formeel heeft routenet.nl gelijk:
voor de veerpont hoef ik niet af te slaan, dus waarom dat ding vermelden? Alleen omdat het
hier om te janken zo mooi is, met een weidse hemelkoepel boven je hoofd en Marsman erin?
Welnee, met dat soort sentimentaliteit laat een digitale reisgids zich niet in.
Na de kale Betuwe doorkruist te hebben, beland ik in Beneden-Leeuwen. Een lint van garages,
drukkerijen en ander bedrijfsdozen voert oostwaarts. Je moet simpelweg rechtdoor over
de N322, maar de routebeschrijving heeft moeite met de maar liefst vijf rotondes op rij. ‘Rotonde
oprijden, na 50m. neem tweede afslag naar Van Heemstraweg’. Op een van die rotondes laat
Druten met een bord weten dat het een stedenband heeft met het Poolse dorp Witnica. Bordjes
met stedenbanden heb ik meer gezien vandaag: Kedzyrsyn Kozle, Klásterec nad Ohri, Liberec.
Een Europees panorama van zinloze mobiliteit ontvouwt zich voor mijn geestesoog.
Voorlopig moet ik het doen met de aankondiging ‘Rijk van Nijmegen’. Even wordt de omgeving
weer landelijk, met boerderijen en bomenlanen, maar een elektriciteitscentrale en containerkranen
maken daar bruut een einde aan. Langs een gigantische Gamma, bij een flat van
tien verdiepingen links en dan de eerste rechts. Rijtjeshuizen met hier en daar een dakkapel,
pleintjes met garageboxen, twee huizen die te koop staan: welkom in de Cimbaalstraat.
149
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Toekomstige ruimtelijke ontwikkeling
en ruimtelijk patronen
Voor de ruimtelijke ontwikkeling en het patroon van verstedelijking in de komende veertig jaar geldt
hetzelfde als voor de ontwikkeling van mobiliteit: vooral het ruimtelijk gedrag van mensen is bepalend.
De demografische prognoses wijzen op een beperkte groei en daarna afvlakking van de bevolkingsgroei.
Over dertig jaar zou zelfs een afname aan de orde zijn in Nederland. De enige onzekere
factor in deze demografische prognoses is de snelle verandering in de toestroom en uitstroom van
migranten. In de afgelopen tien jaar is een snelle groei van asielzoekers gevolgd door een aanscherping
van regels en uitzetbeleid, waarna de toestroom aanzienlijk is afgenomen. Bovendien is ook de
emigratie van Nederlanders weer toegenomen. Veelal mensen die rust en ruimte of meer kansen
voor ondernemerschap zoeken.
150
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Shanghai
Foto: Lonneke Bakkeren,
Nirov-studiereis 2006
Voor de toekomst van de bevolkingsomvang is de les hiervan dat bij demografische prognoses een
slag om de arm gehouden moet worden. Zo gaan er nu al enerzijds stemmen op voor een actief
immigratiebeleid voor kenniswerkers en anderzijds wordt het voor burgers van de Europese Unie
steeds makkelijker om zich elders te vestigen. Waar decennialang de verstedelijkingsvisie gedreven
werd door het opvangen van de groei van de bevolking, wordt het toekomstige ruimtebeslag vooral
bepaald door veranderende voorkeuren voor wonen (steeds ruimer) en voor economische activitei-

ten (groei). Ondanks de gelijkblijvende (of zelfs afnemende) bevolkingsomvang moet voor de
komende veertig jaar nog een uitbreiding van stedelijk gebied verwacht worden.
In Nederland heeft zich in de afgelopen decennia een steeds nauwer samenhangend en verweven
stedelijk veld ontwikkeld, met als opvallend kenmerk dat het een relatief lage intensiteit van ruimtegebruik
heeft in vergelijking met andere metropolitane regio’s in de wereld. Arjen van Susteren
heeft deze in de ‘Metropolitan Word Atlas’ bijeengebracht. Denk aan de Aziatische metropolen;
Tokyo (33 miljoen inwoners, 6.300 inw./km 2 ) of Shanghai (13,6 miljoen inwoners, 16.400 inw./km 2 ),
of de metropolen Londen (14 miljoen inwoners, 4.200 inw./km 2 ) en Parijs (10 miljoen inwoners,
3.500 inw./km 2 ). De dichtheden variëren naar gelang de statistische of administratieve regio rond de
metropool ruimer wordt begrensd. Zelfs als het blikveld zich beperkt tot de Randstad (6,6 miljoen
inwoners, 4.700 inw./km 2 ) springt Nederland er niet echt uit als extreem dichtbevolkt. Vooral in
combinatie met de onderling vergelijkbare kaartbeelden van de ‘Metropolitan Word Atlas’ valt op
dat de Randstad wordt gekenmerkt door een verspreide verstedelijking, terwijl de metropool New
York een lage bevolkingsdichtheid (1.800 inw./km 2 ) heeft in een aaneengesloten stedelijk gebied.
Om te bepalen wat de toekomstige betekenis van bundeling kan zijn, is vooral de ontwikkeling van
het stedelijk patroon van belang. Het meest opvallende kenmerk van Nederland is dan dat een hoge
dichtheid aan inwoners èn voertuigen is gekoppeld aan een van de laagst mogelijke stedelijke dichtheden.
Het boekje ‘Ruimte in Cijfers’ van het Ruimtelijk Planbureau laat zien dat Nederland een zeer
hoog aandeel eengezinswoningen heeft (74 procent van alle nieuwbouw in 2002) in vergelijking
met Zweden (36 procent), België en Duitsland (52 procent). Spanje heeft met 28 procent verreweg
het laagste aandeel van Europa. Volgens Hans Hilbers van het Ruimtelijk Planbureau neemt de stedelijke
dichtheid sinds de oorlog steeds verder af. De onderzoeker stelt dat "onze bundeling in feite
een vertraagde vorm van spreiding is. We zijn hard op weg naar een suburbane vlakte." Die vlakte
heeft wel enig profiel. In beleidstermen van 2005 heet het dat de komende decennia in Nederland
een ruimtelijke hoofdstructuur ontstaat die wordt gedragen door een aantal zogenoemde stedelijke
netwerken. Op de plankaart van de Nota Ruimte zijn dat nu nog een aantal afzonderlijke stedelijke
netwerken. Het meest waarschijnlijke beeld van de verstedelijking over veertig jaar zal zijn dat deze
vertraagde spreiding resulteert in een onderling geheel verweven stedelijk netwerk. Binnen dit stedelijk
netwerk zullen nog steeds de vraagstukken en dilemma’s spelen ten aanzien van de onderlinge
koppeling van nieuwe locaties voor wonen, werken en grootschalige voorzieningen en infrastructuur.
Dit stedelijk netwerk zal nog steeds gekarakteriseerd worden door een afwisseling van stedelijk
gebied met relatief open landschappen. Minder duidelijk is welke keuzes gemaakt zullen worden
over de mate waarin alle ruimtelijke ontwikkelingen geconcentreerd worden binnen die oude en
nieuwe stadscentra, in stadsranden en rond nieuwe knooppunten in die stedelijke netwerken, of
ook verspreid raken over het overwegend landelijke gebied daarbuiten.
151
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
VERSTEDELIJKINGSMODELLEN EN MOBILITEIT
De uitdaging is dus om na te gaan of bundeling ook in die stedelijke netwerkvorming een manier is
om de mobiliteitsgroei in te perken, en zo ja, hoe. Instinctief luidt het antwoord op die vraag nog
steeds ‘ja’: bundel de bebouwing en mensen hoeven vanzelf minder te reizen. Maar klopt dat wel?
Voor de verstedelijkingsopgave tot 2020 — nieuwe huizen voor 2,3 miljoen mensen en nieuwe
bedrijven voor 1,5 miljoen werknemers — voerde TNO Inro in 2000 een verstedelijkingstoets uit. Vier
varianten werden vergeleken: Lint, Knoop, Compact en Diffuus. Bij het Lint — de hele bouwopgave
komt terecht aan de afslagen van plaatsen als Nijkerk, Barneveld, Hattem, Voorst en Meppel — is
het aantal autokilometers slechts een half procent hoger dan gemiddeld. Diffuus uitstrooien over

het hele land leidt tot een stijging van 3,5 procent en compacte concentratie in de grote steden tot
een daling van 1,6 procent. Bouwen op knooppunten van infrastructuur tenslotte, leidt tot een
daling van 0,2 procent. “De verschillen tussen de vier varianten zijn niet zo groot”, zo constateren de
onderzoekers.
Soortgelijke resultaten boekte ook de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) bij een studie naar de
toekomst van de Randstad. Met behulp van het model TIGRIS – Transport Infrastructuur Grondgebruik
Interactie Simulatie – zijn eind 2000 zes varianten gesimuleerd voor de bouwopgave tot 2030:
waar gaat de Randstad de benodigde 550.000 huizen en 14.000 hectare bedrijventerrein laten? En
wat heeft dat voor invloed op de bereikbaarheid en mobiliteit? Alle varianten zorgen ongeveer voor
evenveel mobiliteit, slechts één springt eruit, de ‘Benuttingsvariant’. Hierbij bepaalt de markt waar
de woningen worden gebouwd en dat is vooral in de omgeving van Utrecht. Het aantal autokilometers
stijgt met 11 procent, globaal hetzelfde als in de andere varianten. Wel hoog is de stijging van
het aantal verplaatsingen per auto met 22 procent: er worden dus meer ritten gemaakt over kortere
afstanden. Maar het markantste is het effect op de bereikbaarheid: door de benutting van de
bestaande wegen is de kans op files hierbij het kleinste.
152
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Met de kennis van nu twijfelt Arnout Schoemakers van AVV aan de TIGRIS-voorspellingen: “Er zitten
veel aannames van experts in die, naar nu blijkt, niet altijd de waarheid beschrijven.” Inmiddels is er
veel meer empirische data beschikbaar. Daarom is AVV bezig om TIGRIS grondig te herzien: het
model wordt voortaan uitsluitend gevoed met empirische gegevens, onder meer over het feitelijke
verhuisgedrag van bedrijven en huishoudens. Verder is het overheidsbeleid als aparte variabele
opgenomen: de overheid kan kiezen om met strikte regels spanning op de woningmarkt te zetten
of iedereen juist te laten wonen waar hij wil. Het herziene model, dat de naam TIGRIS XL kreeg, is
inmiddels ontwikkeld en getest. De eerste exercitie zal in de zomer van 2006 plaatsvinden in het
oosten van het land om de ruimtelijke effecten van verschillende varianten van de N18 tussen
Varsseveld en Enschede in kaart te brengen. Eind 2006 worden de uitkomsten verwacht. Schoemakers:
“Ik verwacht dat de nieuwe uitkomsten in lijn zijn met de oude maar minder extreem omdat
huishoudens en bedrijven wat betreft hun verhuisbeslissingen minder gevoelig blijken te zijn dan
door de experts destijds werd ingeschat.” Nóg minder extreem, want de verschillen in het oude
model waren al tamelijk klein. Blijkbaar is de factor bereikbaarheid niet zo’n hele bepalende factor
in de wisselwerking tussen mobiliteit en ruimtelijke ordening en mobiliteit.
De voorspelling van ruimtelijk keuzegedrag van mensen blijkt lastig, laat staan dat mensen zich
laten sturen in hun ruimtelijk gedrag. Als de BREVER-wet in de toekomst nog opgeld zou doen,
zou verwacht kunnen worden dat mensen weer dichter bij hun werk gaan wonen om zodoende
hun reistijden op hetzelfde peil te houden. Toch is dat niet erg waarschijnlijk, al is het maar omdat
leven in een netwerkstad betekent dat er niet meer één centrum is waarop je je kunt richten.
Momenteel voltrekt zich een proces van stedelijke netwerkvorming in zijn eerste aanzet. Kenmerkend
hiervoor is het optreden van specialisatie en complementariteit van ruimtelijke functies op
verschillende plaatsen. Hierdoor ontstaat een veelvoud aan stedelijke centra en subcentra. Niet
alleen de oude binnensteden zijn centra van stedelijke netwerken. Er ontstaan nieuwe centra met
diverse ruimtelijke activiteiten en ontwikkelingen rond nieuwe knooppunten in het openbaarvervoersnetwerk,
of bij knooppunten en afslagen van snelwegen. Er ontstaan nieuwe centra rond grote
sportcomplexen, zoals voetbalstadions waaromheen winkels, kantoren en uitgaansgelegenheden
gebouwd worden. Er ontstaan nieuwe centra op goed bereikbare bedrijventerreinen waar bedrijven

zich steeds meer direct richten op consumenten en waar zich nieuwe bedrijven vestigen in de vrijetijdsindustrie.
In plaats van verhuizen naar hun werk zullen mensen zich voor werk, boodschappen,
winkelen of vrijetijdsbesteding kriskras door deze netwerksteden bewegen.
Verder is er een direct verband tussen de prijzen van huizen en de afstand tot een stad of stedelijk
netwerk. Veelal geldt dat dichterbij je werk gaan wonen duur is, en dat betekent langer werken om
evenveel geld over te houden, waarmee het effect van de kortere reistijd deels teniet wordt gedaan.
Wonen op de Zuidas – in feite een enorm transferium – zal in de toekomst slechts voor weinigen
zijn weggelegd. Het zal een dure woonlocatie worden met een specifiek profiel dat mensen met
bepaalde woonwensen aanspreekt: hoogwaardige voorzieningen, bereikbaarheid per openbaar
vervoer en auto, dichtbij de luchthaven Schiphol.
Recreëren in
de Zuidplaspolder.
NIEUWE VORMEN VAN WONEN
Uit liefde voor de open ruimte van de Hollandse polders en het ‘goddelijk licht’ dat daarover schijnt,
maakte Adriaan Geuze vorig jaar in opdracht van de Rotterdamse dienst Stedebouw en Volkshuisvesting
een plan om in Rotterdam 23.000 ‘grondgebonden’ woningen te bouwen. Niet in één groot
gebaar, maar met kleinschalige toevoegingen aan de singels, de parken in Kralingen, de Kop van
Zuid, Oud-Charlois et cetera. Zo blijft de middenklasse voor de stad behouden en zijn verdere Vinexuitbreidingen
in het Groene Hart overbodig. Het plan moet concurreren met de realisatie van een
grote nieuwe Vinex-wijk in de Zuidplaspolder, waar vele mensen hun ‘huis-met-tuin-ideaal’ moeten
kunnen verwezenlijken.
153
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Zowel het plan van Geuze als de Vinex-benadering van grootschalige woonwijken aan de randen van
het stedelijk gebied zijn voorbeelden van bundeling. De één wat meer in de lijn van de compacte
stad die meer het open landschap behoudt, de ander in de lijn van gebundelde deconcentratie.
Beide plannen zijn ook een poging om in te spelen op de veranderende vraag naar woonmilieus
in het stedelijk gebied. De plannen proberen in te spelen op keuzes die mensen maken, ze te
verleiden met woonmilieus zoals vele mensen zich die wensen, maar dan wel in het hart van de
compacte steden.
154
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Voor een beeld van het toekomstig ruimtelijk patroon van verstedelijking in Nederland over veertig
jaar zijn de veranderingen in ruimtelijk keuzegedrag – waarmee ook keuzes ten aanzien van mobiliteit
bedoeld worden – van groot belang. Die keuzes kunnen ook leiden tot woonlocaties die niet in
de huidige opvattingen over bundeling passen. De wens van veel woonconsumenten voor een landelijk
woonmilieu is door het Ruimtelijk Planbureau uitgebreid onderzocht. Anno 2006 zoeken zo’n
200.000 Nederlanders een ruime woning op een ruime kavel, in een groene, rustige omgeving, met
dorpse trekken als kleinschaligheid, veiligheid en saamhorigheid. Het gaat hen dus zowel om de
morfologische verschijningsvorm van dat type woonomgeving als om de sociale omstandigheden
waarin zij wensen te wonen.
In ‘LandStad’ ontwikkelde het Ruimtelijk Planbureau een strategie om aan deze vraag naar woonmilieus
van het type landelijk wonen in de nabijheid van steden te voldoen. Om een schil van witte
schimmel om bestaande dorpen te voorkomen, wil het Ruimtelijk Planbureau het landschap laden
met ‘korrels’, zoals erven, buurtschappen, dorpen, woonparken en landgoederen, omdat korrels per
definitie een menging bevatten van bebouwing, infrastructuur, openbaar gebied en groen. Zo ontvouwt
zich een beeld van het ruimtelijke patroon van Nederland over veertig jaar dat er heel anders
uitziet dan we nu voor ogen hebben. Het is een ruimtelijk patroon dat rechtstreeks strijdig lijkt te
zijn met alle opvattingen over bundeling, met uitzondering van de doelen van het behoud van het
open landschap. Kleinschalige en goed ingepaste verspreide bebouwing doet waarschijnlijk minder
schade aan het open landschap dan een standaard Vinex-wijk.
De veranderende woonvoorkeuren hebben wellicht een grotere kracht voor de toekomstige ontwikkeling
dan de ‘LandStad-strategie’ van het Ruimtelijke Planbureau doet vermoeden. De zoektocht
naar optimale woonomstandigheden voert mensen naar allerlei vormen van woongemeenschappen
rond een leefstijl of, in goed Amerikaans, life style communities. In Amerika woont al zestien procent
van de bevolking in een besloten gemeenschap, wat overigens lang niet altijd letterlijk een
ommuurde wijk is. Voorbeelden die de komende decennia in Nederland tot ontwikkeling zullen
komen zijn woonzorgcomplexen. Deze trend wordt nu al ingezet door samenwerkingsverbanden
van ziekenhuizen, verpleeghuizen, woningcorporaties en private ontwikkelaars. Dit laat zien dat het
niet alleen iets is voor rijke mensen. Mogelijk nemen dit soort complexen ook andere vormen aan
zoals seniorensteden of woongemeenschappen voor homoseksuele ouderen. Een andere trend die
zich al wat voorzichtig aftekent zijn woongemeenschappen die georganiseerd zijn rond een gedeelde
belangstelling voor vrijetijdsbesteding: golfresorts, waterwoningen bij jachthavens. Kenmerkend
voor deze vorm van ruimtelijke organisatie van wonen en woonomgeving is dat de gemeenschappelijke
(publieke) ruimte privaat wordt beheerd. Door bewoners zelf, of door een bedrijfsmatige vorm
van beheer waar elke bewoner een contract heeft met rechten en plichten. Voor de toekomst van de
ruimtelijke ordening is vooral van belang te onderkennen dat de keuzes voor nieuwe woonlocaties
en voor de variatie aan type woonmilieus veel meer worden bepaald door de eigen afweging van

particuliere en private wensen, voorkeuren en initiatieven. De rol van door de overheid opgestelde
ruimtelijke plannen zoals we die nu kennen, met daarin een afweging aan de hand van vooraf
bepaalde waarden en voorkeuren, zoals een algemene strategie gericht op bundeling, verliest aan
betekenis.
COMBINATIES VAN WONEN EN VRIJETIJDSBESTEDING
De keuze voor een woning wordt niet alleen bepaald door het woningtype en het woonmilieu dat
men zich wenst. Er zijn ook hele andere argumenten in het geding. Zo is veiligheid een belangrijk
argument voor veel mensen om tegenwoordig voor private woongemeenschappen te kiezen.
Argumenten die naar verwachting in de toekomst een rol zullen spelen, zijn zowel sociale als
culturele en economische argumenten. Het eigen huis vormt een steeds belangrijker deel van
de vermogensopbouw van huishoudens, niet alleen voor rijke mensen maar juist ook voor middeninkomens
en bij een grotere toegankelijkheid van de woningmarkt in de toekomst wellicht ook
voor lagere inkomens. Het belang van de waardevastheid van een huis wordt dan belangrijker.
Een huis in een woonomgeving die volgens gemeenschappelijk te bepalen regels beheerd wordt,
biedt die waardevastheid.
De transformatie van de ruimtelijke verschijningsvorm van het wonen zal nog verder gaan.
Het wonen raakt steeds nauwer verbonden met de beleveniseconomie, waarschijnlijk zal daarmee
de afschrijvingstermijn van woningen en zelfs van hele wijken steeds korter worden. De investering
in het huis moet als het ware regelmatig herzien kunnen worden door de investeerder: de eigenaar/bewoner.
De functionele rationaliteit achter de ruimtelijke inrichting zoals wij die nu hanteren
zal veranderen ten gunste van een door culturele waarden gedreven rationaliteit. Deze waarderationaliteit
resulteert in een permanente drijfveer naar een grotere variëteit aan ruimtelijke omgeving.
De vorm van de stad en het land zal veranderen. Nu wordt dat vooral gezien als de ruimtelijke
scheiding van werkenden en niet-werkenden, armen en rijken, allochtonen en autochtonen.
Deze segregatie wordt als negatief beleefd, maar door het ruimtelijk beleid ook in stand gehouden.
De geplande variatie is nu eenmaal niet zo groot als spontane variatie. “Alles kan overal, we gaan
van verkokering naar een mozaïek”, zegt Jan Willem van Kuilenburg van Monolab Architecten.
De ruimtelijke variëteit zal groter worden, maar ook veel gevarieerder. Dat kan binnen de stad,
homogene buurtjes of complexen in heterogene wijken, maar ook op landelijke schaal, het noorden
als leisure park, het zuiden als zorgparadijs. In de woorden van Gert Jan Hagen, trendonderzoeker
van The SmartAgent Company, wordt Nederland een salade: “alles door elkaar, maar je ziet wel de
afzonderlijke ingrediënten”.
155
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De toekomstige ruimtelijke variëteit is door de bril van de huidige tijd moeilijk te begrijpen. Nieuwe
vormen van wonen zijn niet gebonden aan een plek, ze kunnen overal in Nederland een plaats
krijgen. Wonen op en aan het water lijkt nu vooral logisch in het westen van het land waar water
voor handen is en waar de behoefte aan nieuwe waterberging groot is. Wonen aan het water wordt
ook al in Noordoost-Groningen in de vorm van de Blauwe Stad gerealiseerd en de eerste plannen in
Twente zijn er ook al. De moderne woonvesting van Haverleij ligt bij Den Bosch, maar kan makkelijk
in Overijssel gekopieerd worden. Of in Zeeuws-Vlaanderen, waar de standaard rijtjeshuizen nu leegstaan.
In de nabije toekomst zullen leefstijlgemeenschappen verder verspreid raken over Nederland.
De keuzes die mensen en bedrijven willen maken ten aanzien van hun woonomgeving staan nu
sterk voorop, maar worden in de toekomst nauwer verbonden met keuzes ten aanzien van werk-

156
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De moderne woonvesting
Haverleij.
omgeving en vrijetijdsbesteding. Dat wordt misschien wel het best geïllustreerd door de verwachte
opschaling die de detailhandel gaat doormaken en waarin op verschillende soorten nieuwe locaties
megawinkels gaan ontstaan. Het Ruimtelijk Planbureau verwacht dat megawinkels in de komende
tien jaar in Nederland onvermijdelijk hun intrede zullen doen. De grootschalige detailhandelsvoorzieningen
(GDV) werden tot nog toe door de restrictieve regels van het PDV/GDV- beleid tegengehouden,
in belangrijke mate vanwege hun mobiliteitseffecten. De bereikbaarheid per auto en de
goede parkeervoorzieningen zijn belangrijk in de aantrekkingskracht van de perifere detailhandelsvoorzieningen
(PDV) voor het winkelend publiek, zoals op diverse industrieterreinen nu al zichtbaar
is bij branchegrensoverschrijdende groothandels en tuincentra. Met een presentatie van zes verschillende
typen grootschalige winkelcentra die elk een eigen karakter hebben en een eigen bijdrage
aan het stedelijk patroon kunnen vervullen neemt het Ruimtelijk Planbureau de angst onder
beleidsmakers en de gevestigde kleinschalige detailhandel voor eenzijdige laagkwalitatieve blokkendoosontwikkeling
weg. Een variatie aan typen megawinkels zal bijdragen aan de ontwikkeling van
het stedelijk gebied en aan de versterking van de detailhandelsstructuur die past bij de vraag van
consumenten.

Bundeling langs de snelweg
Een klap in het gezicht van de veelgeroemde Nederlandse ruimtelijke ordening, het is moeilijk
om de bedrijfsdozen die overal langs de snelwegen staan niet zo te ervaren. Niemand
wilde ze, toch kwamen ze, als een dief in de nacht. Zelfs in België, waarover Nederlandse
planologen graag schimpscheuten, zijn de snelwegen mooier en opener.
“Wat voor ruimtelijke expressie krijgt [Nederland] wanneer we de huidige beleidslijnen
doorzetten?”, vraagt het College van Rijksadviseurs zich bezorgd af in de net verschenen
Visie Architectuurbeleid 2008+, “Wat gebeurt er als we doorgaan met het huidige verkeersbeleid,
het uithollen van de stad, de huidige omgang met het landschap en de huidige
uitgiftesnelheid van bedrijventerreinen?” Ook de eerste zinnen van het onderzoek Bloeiende
bermen van het Ruimtelijk Planbureau laten aan duidelijkheid niets te wensen over: “Er is
veel onvrede met de ruimtelijke inrichting en het ontwerp van de snelwegzone. Deze slibt
dicht, verrommelt en nivelleert, waardoor een identiteitsloze omgeving ontstaat.”
Hoe kon dit gebeuren in het land van de streek- en bestemmingsplannen? Is dit het failliet
van het bundelingsbeleid dat de afgelopen halve eeuw de Nederlandse ruimtelijke ordening
heeft bepaald? En vooral: kunnen we de bundeling voor de toekomst afschrijven?
Niet per se. Bedrijven hebben, net als mensen, een natuurlijke neiging tot bundeling:
bereikbaarheid is essentieel – of het nu gaat om personeel, grondstoffen of producten – en
dus gaan bedrijven in de buurt van een weg of station zitten. Ideaal is een zichtlocatie aan
een snelweg met om de hoek een station met zowel heavy rail (trein) als light rail (tram of
metro), maar aangezien Nederland slechts één zo’n locatie rijk is – de Amsterdamse Zuidas –
moeten bijna alle bedrijven met minder genoegen nemen en in dat geval laten de meeste
zonder veel spijt het station vallen. Blijft over de zichtlocatie, waarvan Nederland er vele telt.
Bij elke gemeentelijke afrit ligt er wel een, en nog goedkoop ook, want lokale wethouders
hebben er veel voor over om bedrijvigheid te lokken.
Het is bundeling van de primitiefste soort: op kruisingen van wegen wordt handel gedreven
en daar ontstaan nederzettingen. Dit duizenden jaren oude concept vindt zichzelf aan
de snelweg opnieuw uit: drenkplaats wordt tankstation, herberg wordt Formule 1-hotel,
pakhuis wordt distributiecentrum, markt wordt shopping mall, werkplaats wordt kantoortoren.
En dat allemaal op een kluitje.
Er komen steeds meer van dit soort kluitjes, zo blijkt uit een recente quickscan die het
Nirov maakte aan de hand van de Nieuwe Kaart van Nederland. Van de 717 bedrijventerreinen
die tot 2015 gepland staan, zal ruim veertig procent aan de snelweg verrijzen.
Als je naar de oppervlakte kijkt is het effect zelfs nog sterker: zestig procent van de geplande
32 duizend hectare komt op minder dan vijfhonderd meter van een snelweg.
Deze minimale concentraties hebben natuurlijk weinig te maken met de planmatige
gebundelde deconcentratie, maar het is wel degelijk een vorm van bundeling. Niet alleen
vormen deze bedrijventerreinen een bundel met de infrastructuur, ze horen bovendien
allemaal bij een dorp of stad. En soms groeien ze uit tot ‘Edge Cities’, de nieuwe steden die
volgens de Amerikaanse journalist Joel Garreau opduiken aan de kruisingen van snelwegen.
Garreau beschouwt het Rotterdamse Alexandrium als een van de eerste ‘Edge Cities’in
Nederland.
Deze ‘spontane bundeling’ is interessant omdat ze laat zien waartoe decentralisatie kan
leiden. Want het zijn de vele lokale beslissingen die zorgen voor de ‘smurrie langs de weg’.
157
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Ondanks de groeiende maatschappelijke afkeer is het einde van deze ontwikkeling namelijk
nog lang niet in zicht. Zo zijn supermarkten naarstig op zoek naar locaties aan de snelwegen
en klagen ze dat ze niet op kunnen bieden tegen oliemaatschappijen.
Ook megawinkels staan te trappelen om neer te kunnen strijken aan de snelweg. In het
onderzoek Winkelen in Megaland verkende het Ruimtelijk Planbureau in 2005 nieuwe vormen
van detailhandel en keek onder andere naar de extra mobiliteit die ze zouden genereren.
De extreemste, en daarom sterkst verguisde vorm – een vijftiental Megamalls op kruisingen
van snelwegen, gericht op funshoppen en in mindere mate op doelgerichte aankopen
als meubels – zorgt dat het aantal autokilometers voor winkelen in tien jaar met twee
procent stijgt. Dat is ‘ruim onder de “natuurlijke” ontwikkeling van één procent per jaar’.
Bij de Big Box Boulevard – een langgerekt lint van bedrijfsdozen aan een snelwegcorridor – is
de gesimuleerde groei van het aantal winkelkilometers de helft kleiner. Over de mobiliteitseffecten
maakt het RPB zich kortom niet erg druk, wel over de gevolgen die de weidewinkels
voor de stad hebben: “Complete binnensteden komen onder druk te staan en kleinere kernen
in de omgeving moeten hun binnensteden deels opgeven.”
158
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De zes verschillende typen megawinkels die het Ruimtelijk Planbureau onderscheidt verschillen
onder andere in hun mobiliteitseffecten. Vanuit de huidige bundelingsopvattingen zijn de zogenaamde
downtown malls in het centrum verre verkiesbaar boven megamalls aan snelwegen. De
laatste optie leidt volgens berekeningen tot de meeste winkelautomobiliteit, plus twee procent,
terwijl de autokilometers bij een downtown mall met bijna een half procent dalen en het openbaar
vervoer met een zelfde percentage stijgt. Verrassend genoeg is variant ‘Wijkcentrum XL’ het meest
stedelijk in het gebruik, de extra mobiliteit hiervan is bovendien gering. De berekeningen laten ook
zien dat de mobiliteitsgroei, veroorzaakt door de verschuiving van bezoekersstromen aan traditionele
binnensteden en buurt- en wijkwinkelcentra naar megawinkels, in het niet valt bij de autonome
mobiliteitsgroei. De ruimtelijke structuur van de detailhandel zal in de toekomst een opschaling
naar grotere winkelcomplexen te zien geven. Hierbij is de ontwikkeling van nieuwe locaties aan de
randen van bestaande stedelijke gebieden die goed bereikbaar zijn per auto, het meest waarschijnlijk.
De combinatie met ontsluiting door openbaar vervoer kan daarbij kansen en ruimte bieden voor
de ontwikkeling van andere activiteiten naast megawinkels in dergelijke nieuwe stedelijke centra,
zoals uitgaansgelegenheden, grote culturele en sportvoorzieningen en wonen.
NIEUWE VORM EN ORGANISATIE VAN DE WERKOMGEVING
De VROM-raad ziet in de toekomst een andere ruimtelijke vorm voor onze werkomgeving. Onder de
nieuwe naam van ‘werklandschappen’ schetst deze adviesraad van de regering een toekomstbeeld
waarin een meer vraaggerichte manier van het (her)ontwikkelen en beheren van werklocaties de
boventoon voert. Het resultaat zou zijn dat de functionele scheiding tussen bedrijventerreinen
en andere delen van de stad wordt opgeheven en bedrijventerreinen werkelijk onderdeel van het
stedelijk landschap worden. Met uitzondering van risicovolle of overlast veroorzakende bedrijven
voorziet de VROM-raad dat door een verruiming van bestemmingsplannen en flexibilisering van
milieuwetgeving ‘duurzame en levendige (woon)werklandschappen’ ontstaan met combinaties van
werken en andere vormen van ruimtegebruik. Door de opschaling van locatiekeuze van bedrijven en
woningzoekenden naar het schaalniveau van regio’s en stedelijke netwerken concurreren bedrijventerreinen
met elkaar op zowel economisch factoren (grond- of huurprijs) als op ruimtelijke kwaliteit.

Het megawinkelcomplex
Maxis bij Muiden tussen
de weilanden.
159
Daardoor kan verwacht worden dat zich een gedifferentieerd aanbod van typen werklandschappen
zal ontwikkelen, met een onderscheidend profiel voor bepaalde groepen gebruikers (bedrijven,
bewoners, bezoekers).
Deze werklandschappen zullen volgen de VROM-raad ontstaan als de ruimtelijke planning van
bedrijventerreinen door gemeenten wordt vervangen door regionale samenwerking. Die samenwerking
bestaat dan uit afspraken over herstructurering van bestaande terreinen in een regio,
verevening van kosten tussen oude en nieuwe terreinen, en mogelijkheden voor ontwikkelaars,
beleggers en ondernemers om hun verantwoordelijkheid voor kwaliteitszorg op en rond werkgebieden
op te pakken. Dit is een beleidsontwikkeling die logisch volgt op de huidige trend van
decentralisering en op samenwerking gerichte vormen van ruimtelijk beleid.
In het beeld dat de VROM-raad van de toekomst van bedrijventerreinen schetst zijn het vooral
marktpartijen die werklandschappen ontwikkelen en beheren. Marktpartijen kunnen beter dan
gemeenten bepalen hoe het gebied beheerd, gebruikt en eventueel aangepast moet worden
omdat zij het inzicht in de markt hebben en afwegingen kunnen maken over rendement en
risicoaspecten. Een markt van ontwikkelaars en van gebruikers – zowel bedrijven als bewoners –
van een werklandschap.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Wat opvalt aan het perspectief op de toekomst van bedrijventerreinen die veranderen in werklandschappen
is het verdwijnen van het statische beeld van een eenmaal aangelegd en ingericht stadsdeel
dat voor decennia hetzelfde aanzicht, gebruik en profiel in het stedelijk netwerk zal kennen.
De veranderende organisatievorm van de inrichting, het gebruik en het beheer van ruimte zal zich
uiten in een veel dynamischer beeld van ruimtelijke eenheden en structuren. Snel kunnen inspelen

op veranderende wensen en eisen van bewoners, bedrijven en andere gebruikers van ruimte voert
de boventoon. “Mensen stellen steeds hogere eisen aan hun woonomgeving en ze vinden manieren
om die te realiseren”, zegt verkeersmanagementdeskundige Rudi Lagerweij van Vialis. Bereikbaarheid
en mobiliteit zullen in veel gevallen een belangrijk onderdeel zijn van het pakket aan waarden
waarop mensen hun keuzes bepalen. Het zal dus ook een belangrijk onderdeel moeten zijn van het
voorzieningenaanbod dat een woongemeenschap, een werklandschap, of een megawinkel moet
bieden. Bestaande binnensteden en woonwijken zullen daarmee dus ook moeten kunnen concurreren
op dezelfde kwaliteiten of door andere kwaliteiten te bieden.
TOEKOMSTIGE RUIMTELIJKE PATRONEN EN MOBILITEIT
De variëteit van traditionele stadscentra en woonwijken met nieuwe (woon)werklandschappen,
woongemeenschappen en stadsrandcentra met grootschalige voorzieningen vormt het ruimtelijke
palet van de toekomst. Met het oog op de mobiliteitseffecten die verwacht kunnen worden, blijft de
vraag van belang in welke mate die nieuwe woongemeenschappen en nieuwe centra van stedelijke
netwerken in of in de nabijheid van het bestaande stedelijke gebied verwacht kan worden. De huidige
decentralisering van het ruimtelijk beleid blijkt een belangrijke factor.
160
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu benadrukt in zijn uitgebreide reactie ‘Milieu- en
natuureffecten van de Nota Ruimte’ de gevaren van decentralisering: “De uiteindelijke bestuurskracht
voor natuur en landschap is daardoor kleiner dan voor infrastructuur en verstedelijking. (…)
Daarmee dreigt de Nota Ruimte de belangrijke keuzen tussen economische en ecologische waarden
af te wentelen naar lagere schaalniveaus.” En wethouders hebben nu eenmaal de begrijpelijke neiging
om belangen van hun eigen gemeente voorop te stellen en ambitieuze plannen voor woningbouw
en bedrijventerreinen te omarmen. Een grotere spreiding van ruimtelijke activiteiten zal vooral
gevolgen hebben voor het openbaar vervoer. Terwijl de auto prima geschikt is voor uitgedijde

uimtelijke netwerken met diverse centra waar wonen, werken en andere activiteiten gecombineerd
worden, maar waar mensen evengoed tussen heen en weer zullen reizen, is dat bij andere modaliteiten
juist omgekeerd. Zonder bundeling wordt collectief vervoer steeds moeilijker te verwezenlijken
en doemt de vraag op of we straks nog wel voldoende reizigers hebben om de treinen te laten
rijden. Het aandeel van het openbaar vervoer, dat al is teruggelopen tot elf procent, zal daarmee nog
verder dalen waardoor de milieubelasting stijgt en de sociale onrechtvaardigheid toeneemt omdat
de mobiliteit van mensen met minder geld onder druk komt te staan.
Ook de gevolgen voor de belevingswaarde kunnen groot zijn: de open ruimte zal, eerst langzaam en
dan steeds sneller, worden opgesoupeerd. Volgens het genoemde RIVM-rapport is er in het laatste
decennium van de vorige eeuw in de beoogde Nationale Landschappen al tachtig vierkante kilometer
zeer open landschap verloren gegaan; 3,5 procent van het totaal. De LandStad-strategie van het
Ruimtelijk Planbureau met zijn toekomstbeeld van verspreide kleinschalige bebouwing laat zien dat
de vraag vooral is wat de kwaliteit van de nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in dat open landschap
zal zijn en of deze ruimtelijke kwaliteit de openheid werkelijk aantast. Openheid op zichzelf is geen
kwaliteit, een lelijk of een mooi landschap wel, en de gebouwde omgeving maakt onderdeel uit van
het landschap.
Vooral in Brabant, met zijn vele kriskrasverbindingen, biedt de verspreide kleinschalige ontwikkeling
perspectief. Planologen hebben nooit goed raad geweten met de ruimtelijke lappendeken van deze
provincie. Toen Incodelta een busreis voor landschapsarchitecten organiseerde langs de Zuidoostcorridor,
putten deze zich uit in metaforen als een visnet dat in een groter net hangt, een rozenkrans
met de dorpen als weesgegroetjes en de stedelijke knooppunten als onzevaders, een dakpannenlandschap,
wegen die als bajonetten in elkaar grijpen. “Het is allemaal zo korrelig, je kunt het ook
subtiel noemen”, verzuchtte er een.
Versterking van de onderliggende wegenstructuur zal niet leiden tot een strakke bundeling, eerder
tot een verdere (gebundelde) deconcentratie. Een glimp daarvan valt op te maken uit het plan
‘Eindhoven SUPER-village’, dat de bureaus Urban Affairs en Urban Scape eind vorig jaar maakten
voor brainport Zuidoost-Brabant. De plannenmakers constateren onomwonden dat Eindhoven geen
stedelijke magneet is, dat er geen kapitaal landschap omheen ligt, dat de lucht niet schoon is en
dat het weer te wensen overlaat. Aan het landschap en het weer kun je niets veranderen, aan de
luchtkwaliteit en de stedelijkheid eigenlijk ook niet veel. Maar, stellen ze, “Zuidoost-Brabant is een
comfortabele regio. Dit klinkt niet sexy, maar is wel relevant.”
161
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Feitelijk vatten Urban Affairs en Urban Scape deze regio op als een uitgestrekte, dunbevolkte grootstad.
Aan de snelwegen schetsen ze een toekomst met vijftien hightech campussen. De rest van het
landschap is radicaal toegankelijk gemaakt voor bewoning, omdat alleen op die manier hoogopgeleide
kenniswerkers uit de hele wereld naar Brabant zullen worden gehaald. Als tegenprestatie moet
iedereen die in het buitengebied wil bouwen minimaal de helft van zijn grond beplanten met
bomen. Zo zal het superdorp er 24.000 hectare bos bij krijgen, doorsneden door opgewaardeerde
boswegen met een hogere doorstroomsnelheid en vrij liggende fietspaden.
Het verder openleggen van het landelijk gebied van Nederland voor kleinschalige ruimtelijke ontwikkelingen
zal het nog sterker tot onderdeel van het stedelijk weefsel maken. Dat brengt risico’s
met zich mee als fragmentatie en voortwoekerende lintbebouwing, maar ook kansen om de regionale
eigenheid te versterken en uit te bouwen. Het toekomstbeeld van Brabant als ‘SUPER-village’
en soortgelijke verrassende ruimtelijke patronen in Gelderland zijn niet zomaar beelden van stukken

van het land die opnieuw doorbloed raken door revitalisering van aders die decennialang zijn afgeknepen
ten gunste van de slagaders en kransslagaders van het verkeerssysteem. Het is ook een
mogelijke uitkomst van de combinatie van investeringen in het regionale wegennet en de decentralisatie
van de ruimtelijke ordening die momenteel is ingezet. Het benutten van de kansen van een
opwaardering van het onderliggende wegennet zal in het oosten van het land andere ruimtelijke
effecten hebben dan in het zuiden. Niet alleen omdat het wegenpatroon er anders is, maar vooral
omdat het aan planologen, landschapsarchitecten en andere ontwerpers kansen biedt om in te
spelen op die nieuwe potenties die passen bij Oost-Nederland. Het gaat er dus om een strategie te
ontwikkelen om marktpartijen, woonconsumenten, werknemers te verlokken om initiatieven te
ontplooien in Oost-Nederland op een manier die past in het landschap en die tot een bevredigende
organisatie van mobiliteit leidt.
Rondje zichtlocatie
162
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Waar moet ik zijn? Ja, dat zou ik ook wel eens willen weten. Om mensen met deze existentiële
vraag te helpen startte Alterra, het onderzoeksinstituut van de universiteit van Wageningen,
onlangs de website www.daarmoetikzijn.nl. Hier kun je intikken welke soorten landschap
je mooi vindt en in welke mate die moeten voorkomen op je favoriete bestemming.
Behalve obligate categorieën als bossen, heide en zee kun je als voorkeur ook bedrijventerreinen
opgeven. Een heuse industrieroute lijkt me wel wat, dus klik ik het maximum percentage
bedrijventerrein aan – dat is 65 procent, blijkbaar denken de makers dat je niet meer
kunt verdragen – en verder geef ik aan dat horizonvervuiling me in het geheel niet deert.
Het resultaat is bedroevend: op de kaart verschijnen alleen de kassen van het Westland.
Verder zou Nederland geen bedrijventerreinen hebben? Daar denkt de directeur van het
Ruimtelijk Planbureau heel anders over, hij luidde eind maart de noodklok over de
‘dozenstroop’ langs de Nederlandse snelwegen. En uit de Nieuwe Kaart van Nederland, een
inventarisatie van alle ruimtelijke plannen, blijkt dat het nog veel erger wordt: pal langs de
snelwegen staat nog eens 19.000 hectare bedrijventerreinen gepland. Op zich is dat niet
zo veel, grofweg de omvang van Schiermonnikoog, maar in de vorm van lintbebouwing
ontneemt het je elk zicht op het landschap. En dat alleen maar omdat bedrijven allemaal op
de eerste rij willen zitten.
De meeste nieuwe bedrijventerreinen komen in de Randstad en voordat de zinloze zichtlocaties
zegevieren besluit ik met de Nieuwe Kaart in de hand een snelwegrondje te rijden:
A10, A1, A6, A27, A12, A2, A27, A15, A4, A20, A12, A4, A10. Meteen al op de Zuidas roept een
reclamebord bij een bouwput ‘Je hoofd in de wolken, de wereld aan je voeten’ en bij de opgespoten
vlakte voor Almere luidt de slagzin in parmantig projectontwikkelaarsproza ‘Wonen,
werken, winnen’. Bouwkranen takelen stalen spanten omhoog, in een vloek en een zucht
verrijst hier de ‘Stad van de toekomst’.
Voorbij Almere heeft de blik nog alle ruimte en wist de weidsheid van de polder de muizenissen
uit je hoofd. Uitgerekend in deze maagdelijke ruimte komen twee grote bedrijventerreinen,
samen goed voor 180 hectare. ‘Rabo Vastgoed. Oog voor detail’, meldt een bordje op
de keurig geploegde akker. Vanuit landschappelijk oogpunt zou de Rabo beter een stukje
verder kunnen gaan bouwen, op de Utrechtse Heuvelrug, waar je distributiedozen goed in
het groen kunt verstoppen.

Nederlands oudste snelwegkruising, knooppunt Oudenrijn, is aan drie zijden nog landelijk:
een boerderij in de oksel, fietsende scholieren op de parallelweg. Dat is zonde van de ruimte
en dus komt daar een kleine 100 hectare bedrijventerrein te liggen, in weerwil van de borden
‘Te Huur’ die nu al overal op snelwegkantoren prijken.
‘Zichtlocaties voor ondernemers met een blik op de toekomst’ laat Sliedrecht weten. Blijkbaar
is er dus nog plaats in het schier eindeloze lint van groothandels in relatiegeschenken,
showrooms voor badkamertegels en verhuurders van portocabins. In deze grootstedelijke
chaos in de aanloop naar Rotterdam staat ineens afslag Kinderdijk aangegeven. Ach ja,
windmolens, dat waren vroeger de enige horizonvervuilers.
Na een snelle hap bij Routiers Distripark Eemhaven – voor de liefhebber: volg havens 2751-
3100 – lijkt het Rotterdamse remspoor van bedrijfsdozen bij Gouda plaats te maken voor de
beroemde lege polders van het Groene Hart. Maar niet lang meer. Hier, op het diepste punt
van Nederland, adverteert makelaar DTZ Zadelhoff met de slogan ‘Direct aan de piste’.
Via Forepark – ‘Dat werkt lekker’ – kom ik op de snelweg naar Schiphol en tussen twee
geplande bedrijventerreinen – een van 379 en een van 353 hectare – staat een blauw huisje
met een leeuw achter het venster en het bord ‘Wacht even!’ Heeft de Postbank het voortouw
genomen in de strijd tegen de dichtslibbing van Nederland?
De heruitvinding van bundeling
als concept voor de toekomst
Het mogelijke toekomstbeeld van de ruimtelijke patronen is een beeld van ruimtelijke diversiteit.
Door processen van specialisatie en complementariteit krijgen plekken een meer onderscheidende
betekenis voor mensen. Netwerken van locaties met bepaalde functies zullen naast elkaar bestaan,
elkaar versterken of elkaar beconcurreren, waarbij meer gevarieerde patronen van kriskras verplaatsingen
ontstaan dan we nu kennen. Ook voor gespecialiseerde woon-, werk-, en voorzieningenlocaties,
die bijvoorbeeld ontstaan door en voor bepaalde levensstijlen, geldt dat mensen zich blijven
verplaatsen. Bijvoorbeeld omdat ze voor de vervulling van specifieke wensen een deel van hun tijd
(door de dag heen, of juist een deel van de week) andere locaties benutten. De mogelijke toekomst
van mobiliteit is een beeld van doorgaande groei van mobiliteit. Ook de mobiliteitsontwikkeling
heeft veel te maken met die variatie aan wensen en belangen die mensen nastreven, ofwel de variatie
in reismotieven.
163
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Voor de beleidsmakers van de toekomst schuilt de uitdaging erin om de doelen en gedachten die
aan het huidige bundelingsbeleid ten grondslag liggen te vertalen naar de afwegingsmechanismen
over ruimtegebruik en verplaatsingsmotieven van de toekomst. Kenmerk van de toekomstige ruimtelijke
inrichting van Nederland is dat die veel meer door particulieren en door private partijen zal
worden beheerst, bijvoorbeeld in georganiseerde vorm (denk aan woongemeenschappen of bedrijventerreinmanagement).
Dat bereikbaarheid van locaties een factor van belang blijft voor bewoners,
bezoekers en bedrijven, biedt kansen.

Het handhaven van de huidige voorschriften voor ruimtelijke ontwikkeling in de nabijheid van
bestaande steden en infrastructuur kon wel eens lastig worden. “Het gevaar van te strakke bundeling
is dat steeds meer huizen slechts partieel bewoond worden”, zegt onderzoeker Hans Hilbers
van het Ruimtelijk Planbureau. Het tweede huis is momenteel al sterk in opkomst en die trend is
volgens deskundigen nog lang niet ten einde. Zeker niet als je bedenkt dat het niet alleen gaat
om welgestelde tweeverdieners die een huis buiten combineren met een pied-à-terre in de stad.
Flatbewoners met een volkstuin of met een bungalow op een recreatiepark doen hetzelfde, net als
allochtonen met een etage in de Schilderswijk en een huis in Anatolië of het Rifgebergte.
De flexibiliteit van mensen in het gebruik van ruimte zal eerder toenemen dan afnemen en de
bereidheid tot mobiliteit is telkens weer een nieuwe afweging ten opzichte van de ruimtegebruikskwaliteiten
die op een of meerdere plaatsen te vinden zijn en de kosten die ermee gemoeid zijn.
164
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
DE ORGANISATIE VAN RUIMTELIJKE FRAGMENTATIE
Bundeling is, in verschillende vormen, al zo lang een hoeksteen van de Nederlandse ruimtelijke
ordening dat het zijn conceptuele betekenis dreigt te verliezen. Uiteraard moet je bundelen, maar
de vraag is: hoe? En hoe sterk? En waar? Duidelijk is dat de ruimtelijke fragmentatie zal toenemen,
maar duidelijk is tegelijk dat functies niet egaal zullen worden uitgestrooid over het hele land. Er
zullen nieuwe concentraties ontstaan, sommige aan de bestaande steden vast, andere in the middle
of nowhere. Is er dan geen hoop meer voor de zorgvuldige geordende, klassieke Nederlandse landschappen?
Nee, zo somber hoeft het niet te worden gezien.

De ruimte die momenteel ontstaat doordat de rijksoverheid inzet op decentralisatie van het ruimtelijk
beleid en door de erosie van de sturingskracht van de overheid in het algemeen, zal bijvoorbeeld
voor een deel worden opgevuld door bewoners die in de bres springen voor het landschap waaraan
ze gehecht zijn en waar ze hun identiteit, al dan niet tijdelijk, aan ontlenen. De Not In My Backyard
(NIMBY) gedachte is een krachtig motief om natuur, ruimte en stilte te beschermen, zeker met de
steeds strengere Europese milieuwetgeving als wapen en de hoogopgeleide Drentenierende babyboomers
als schutters. En komen bewoners niet uit liefde voor de natuur in actie, dan is het wel
om de waardevastheid van hun huis of hun woonwerkgemeenschap veilig te stellen. Niet alleen
waardevastheid die wordt bepaald door de landschappelijke kwaliteit, maar ook waardevastheid
die wordt bepaald door een duurzame bereikbaarheid zal van belang zijn. Dit lijkt door de ogen van
nu bekeken wellicht vooral een bewustzijn dat bestaat bij de happy few, maar zal des te belangrijker
blijken te zijn voor middengroepen en mensen met lagere inkomens voor wie de investering in een
eigen huis de voornaamste opbouw van eigen vermogen vormt.
De essentie van de uitdaging is dat de toepassing van de bundelingsstrategie in de toekomst draait
om het sturen op gedrag en niet meer op ruimtelijke eenheden. De toekomstige bundelingsstrategie
moet erop gericht zijn om het ruimtelijke keuzegedrag en het mobiliteitsgedrag van mensen met
elkaar in verband te brengen. Dit wordt bevestigd door het pleidooi van Wissink (et al.) voor een
gedragswetenschappelijke planologie. De keuzes over de inrichting, het gebruik en het beheer van
ruimte moeten een zo direct mogelijk verband houden met expliciete wensen en behoeften van
burgers. Dat wil zeggen dat gedragingen en wensen van burgers, bedrijven en maatschappelijke
organisaties de ruimtelijke inrichting moeten kunnen bepalen. In een pluriforme samenleving
hebben mensen heel verschillende wensen en waarden die leidend zijn voor hun ruimtelijk gedrag.
En die wensen en waarden zijn meestal niet eens consistent, zijn ongelijksoortig en veranderlijk.
Verschillende plekken hebben verschillende betekenissen voor verschillende mensen en dat uit
zich in verschillende keuzes over mobiliteit. Deze pluriformiteit ligt dan ook ten grondslag aan
het beeld van ruimtelijke fragmentatie dat hier van de toekomst is geschetst. Het wispelturige en
veranderlijke keuzegedrag van mensen zal het zonder meer lastig maken om te bepalen wat de
ruimtelijke effecten van de sturing van dat gedrag zullen zijn, voor het bijeenhouden van ruimtelijke
ontwikkelingen en de ontwikkeling van infrastructuur en mobiliteit.
165
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
PLURIFORME SAMENLEVING EN STEDELIJKE NETWERKVORMING
Hoe om te gaan met die pluriformiteit van gedrag en van keuzes die mensen en bedrijven maken
over hun ruimtegebruik en hun mobiliteit? Volgens de politicoloog Hans Blokland moeten beleidsinterventies
recht doen aan het waardepluralisme van onze samenleving omdat "een beleid dat een
grote diversiteit aan waarden weerspiegelt vermoedelijk meer recht doet aan de werkelijkheid, dan
een beleid waarin onder ontkenning van alle andere invalshoeken is gekozen voor de realisatie van
slechts een waarde of belang.” Voor de toepassing van de bundelingsstrategie betekent dit vooral
dat het niet langer een set van technische en rationele keuzes moet zijn, maar een voortdurende
wezenlijke afweging van waarden. Volgens Blokland moet de doelrationaliteit die veel beleid kenmerkt
daarom worden verlaten. In plaats daarvan stelt hij voor dat beleid een waarderationaliteit
moet volgen. Omdat mensen er verschillende waarden op na houden, betekent dit dat voortdurend
conflicten over waarden moeten worden beslecht. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) ziet dat ook zo en stelt dat waardeconflicten onvermijdelijk zijn en dat op vele niveaus
van de samenleving “redelijke vormen van conflictbeslechting nodig zijn”. Dit betekent dat telkens
een wezenlijke keuze moet kunnen worden gemaakt over expliciete waarden of waardepakketten.

Deze wat abstracte leidraad van een waardegeoriënteerde benadering is belangrijk voor de toekomst
van bundeling. Achter de bundelingsstrategie zoals die tot nog toe gevolgd is, gaat een set
van waarden en waardepakketten schuil. De uitdaging is om de kwaliteiten die nu onder de term
bundeling vervat worden (duurzame bereikbaarheid, hoge landschappelijke kwaliteit, stedelijke
dichtheden die een openbaarvervoerssysteem mogelijk maken, economische concentratie en draagvlak
voor voorzieningen) te verbinden met wensen, waarden en afwegingen die mensen en bedrijven
maken. Bundeling als kwaliteitsbegrip. Bundeling als kernpunt voor een afweging van waarden,
niet op voorhand verbonden met een bepaalde ruimtelijke vorm of norm, maar telkens opnieuw. De
kwaliteiten die ten grondslag liggen aan de huidige bundelingsstrategie moeten telkens opnieuw
kunnen worden gedefinieerd en verbonden aan veranderende wensen, bijvoorbeeld met betrekking
tot de woonomgeving, leisure, werkomgeving, zorg.
166
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De bundelingsstrategie zal dan in een verzameling van ongelijksoortige en uiteenlopende concepten
vertaald moeten worden zodat het telkens kan bijdragen aan keuzes die door particulieren, marktpartijen
(ontwikkelaars, vastgoedbeheerders, investeerders, bedrijven, vervoersmaatschappijen) en
overheden worden gemaakt. Die keuzes over ruimtelijke ontwikkelingen en over veranderingen van
ruimtegebruik en mobiliteit zullen gezamenlijk in onderhandelingen, overleg en samenwerkingsverbanden
door deze partijen worden gemaakt. Een nieuwe bundelingsstrategie kan bijvoorbeeld
de vorm aannemen van een vervoersbedrijf (RET of Connexxion) en een vastgoedbeheerder (Regus
of Zadelhoff) die in een joint venture kantorenlocaties ontwikkelen, beheren en aan de man brengen.
Ruimtegebruikswensen en verplaatsingsgedrag worden zo met elkaar in verband gebracht in
creatieve en nog ongedachte combinaties van partijen.
Het vergevorderde proces van stedelijke netwerkvorming zal in de toekomst vragen om dit soort
benaderingen. Kenmerkend voor het proces van stedelijke netwerkvorming is dat voor alle partijen
geldt dat ‘kijken met andermans ogen’ nodig is. Het vermogen zich te verplaatsen in andermans
specifieke situatie is noodzakelijk om tot een wezenlijke uitwisseling van waarden te komen. Volgens
Teisman vraagt dit om voortdurend onbegrensd denken en handelen en per situatie zoeken
naar meerwaarde. Cruciaal voor de hernieuwde inzet van het bundelingsgedachtegoed in de toekomst
is dat het overheden, overheidsorganisaties en hun bestuurders in staat stelt zichzelf niet
als bovengeschikt aan anderen te zien, maar een werkelijke betrokkenheid bij het grote geheel te
voelen. Niet het eigen belang, de eigen organisatie, eigen procedures of het eigen gelijk moeten
volgens Teisman centraal worden gesteld, maar juist het vermogen om verbindingen aan te gaan
met maatschappelijke organisaties, private partijen en particulieren. Opvattingen over het primaat
van de eigen normen, procedures of de eigen politieke achterban zullen eerder scheidend dan
verbindend werken.
Bundeling door verbinding moet het motto voor de toekomst zijn. Verbinding van issues, zoals het
creëren van woongemeenschappen en de organisatie van de mobiliteit van bewoners. Voor het
creëren van verbindingen tussen een diversiteit aan partijen is het belangrijk dat bestuurders en
beleidsuitvoerders loskomen van de eigen organisatie, werkelijk open gedrag vertonen en bereid zijn
zich aan te passen aan een variëteit aan arena’s waarin een hernieuwde bundelingsstrategie moet
worden vormgegeven.
De toekomst is per definitie ongekend, kan vele verschillende vormen aannemen en zal het resultaat
zijn van onverwachtse wendingen en ontwikkelingen. De uitdaging voor de toekomst is om open te

staan voor deze onzekerheden en om voortdurend de waarden en kwaliteiten die nu achter de bundelingsstrategie
schuil gaan naar voren te brengen en ter discussie te durven brengen. Vooral voor
de technisch georiënteerde delen van het beleid, zoals het infrastructuur en verkeers- en vervoersbeleid
zal dit een forse uitdaging zijn. Een succesvolle toepassing van een hernieuwde bundelingsstrategie
in de toekomst vraagt vooral om proces- en relatiemanagement, met een voortdurend zoeken
naar verrassende samenwerkingsverbanden tussen overheden en marktpartijen of particulieren om
ruimtelijk keuzegedrag en mobiliteitsgedrag met elkaar te verbinden. Het vraagt om vaardigheden
op het gebied van kennis- en kwaliteitsmanagement in ketens en netwerken van organisaties en
activiteiten die iets met elkaar te maken (kunnen) hebben op het gebied van ruimtegebruik en
mobiliteit.
167
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De tekstkaders zijn geschreven door Tijs van den Boomen, freelance journalist. ‘De randomreis’ en
‘Rondje zichtlocatie’ maakten deel uit van een serie over Zinloze mobiliteit en verschenen eerder in
NRC Handelsblad. Tijs van den Boomen schreef de kaders en leverde tevens een belangrijke bijdrage
aan de hoofdtekst.
Het beeld van de toekomst van ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit is mede gebaseerd op de
Delphi-sessie ‘De toekomst van de bundeling’ die op 1 juni 2006 in Den Haag werd gehouden.
Deelnemers waren Willem Buunk (Nirov), Marten Janse (TNO), Gert Jan Hagen (The SmartAgent
Company), Hans Hilbers (Ruimtelijk Planbureau), Rudi Lagerweij (Vialis), Bert Klarus (Movares),
Jan Willem van Kuilenburg (Monolab Architecten), Henk Puylaert (H2Ruimte), Michiel van Well
(Stichting Toekomstbeeld der Techniek), Rianne Zandee (Kennisplatform Verkeer en Vervoer).

168
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bronnen
* Adviesdienst Verkeer en Vervoer (2000), Wonen, werken en verplaatsen in de Deltametropool.
Verstedelijkingsopties 2030 nader verkend, Rotterdam/Den Haag: Adviesdienst Verkeer en
Vervoer, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
* Adviesdienst Verkeer en Vervoer (2006), Vrije tijd in de file?, Rotterdam/Den Haag: Adviesdienst
Verkeer en Vervoer/Sociaal en Cultureel Planbureau.
* Boer, F., Hauben, T., Vermeulen, M. (2005), Eindhoven SUPERvillage. Plan de campagne,
Eindhoven: ArchitectuurCentrumEindhoven.
* Boomen. T. van den (1999), ‘Caleidoscoop van een corridor’ in De antropologie van de corridor,
Den Haag, Projectgroep Incodelta.
* Boomen, T. van den (2002), Asfaltreizen. Een verkenning van de snelweg, Amsterdam: Uitgeverij 521
* Bril, M. (2006), ‘Filegeluk’, in: de Volkskrant, 6 juli 2006.
* College van Rijksadviseurs (2006), Visie Architectuurbeleid 2008+, Den Haag: Atelier Rijksbouwmeester.
* Dam, F. van (2005), De LandStad. Landelijk wonen in de netwerkstad, Rotterdam/Den Haag:
Nai Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau.
* Derksen, W. (2006), ‘Behoefte aan een ruimtelijk kompas’, in: Cobouw, 1 juni 2006.
* Evers, D., Hoorn, A. van en Oort, F. van (2005), Winkelen in megaland, Rotterdam/Den Haag:
Nai Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau.
* Garreau, J., (2005), ‘Why do we need a downtown?’, presentatie tijdens CityLife2005Conference,
Hart voor Rotterdam, 11 november 2005.
* Geels, J. van (2006), ‘Met Tomtom de verkeerde weg op’, in NRC Handelsblad, 6 juli 2004.
* Geurs, K. en Wee, B. van (2006) ‘Ex-post Evaluation of Thirty Years of Compact Urban Development
in the Netherlands’, in: Urban Studies, Vol. 43, No. 1, 139–160, January 2006.
* Geuze, A., (2006), ‘Eerst bouwen in de stad’, in CityLive+. Publicatie naar aanleiding van de
CityLive 2005 conferentie, Amsterdam: Citycorp.
* Hamers, D. en Nabielek, K. (2006), Bloeiende bermen. Verstedelijking langs de snelweg,
Rotterdam/Den Haag: Nai Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau.
* Harms, L. (2006), Op weg in de vrije tijd. Context, kenmerken en dynamiek van vrijetijdsmobiliteit,
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
* Hilbers. H. e.a., (2000), Verstedelijkingstoets. Beoordeling van vier verstedelijkingsvarianten op
mobiliteitseffecten en (ruimtelijk) economische effecten, Delft: TNO Inro Afdeling Vervoer.
* Hilbers, H., Ritsema van Eck, J. en Snellen. D. (2004), Behalve de dagelijkse files. Over betrouwbaarheid
van reistijd, Rotterdam/Den Haag: Nai Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau.
* Huxley, A. (1932), Heerlijke nieuwe wereld (vertaling 1999), Amsterdam, Uitgeverij Maarten
Muntinga.
* Kuiper, R. e.a. (2004), Milieu- en natuureffecten Nota Ruimte, Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau.
* Ministeries van VROM, LNV, V&W, EZ (2004), Nota Ruimte. Ruimte voor Ontwikkeling, Den Haag:
Sdu Uitgevers.
* Ministeries van V&W en VROM (2004), Nota Mobiliteit. Naar een betrouwbare en voorspelbare
bereikbaarheid, Den Haag: Ministeries van V&W en VROM.
* RPB (2006) Ruimte in Cijfers, Rotterdam/Den Haag: Nai Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau.
* Snellen, D., Hilbers, H. en Hendriks, A. (2005), Nieuwbouw in beweging. Een analyse van
het ruimtelijk mobiliteitsbeleid van Vinex, Rotterdam/Den Haag: Nai Uitgevers/Ruimtelijk
Planbureau.

* Susteren, A. van (2005) Metropolitan World Atlas. Rotterdam: 010 Publishers.
* Teisman, G.R. (2006) Stedelijke netwerken Ouput (4) Den Haag: Nirov.
* WRR (2003) Waarden, normen en de last van het gedrag. Amsterdam: Amsterdam University
Press.
* Wilde, S. de en Megens, E. (2005) ‘Nieuwe generatie knooppunten’, in NovaTerra, jaargang 5,
nummer 2, juni 2005.
* Wissink, B., W.W. Buunk, T. Kreukels (2003) Naar een gedragswetenschappelijke planologie
S&RO (05/2003).
169
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Verder kijken dan slechts enkele decennia
Is bundelingsbeleid robuust?
170 Bert van Wee
De tijdhorizon voor het beoordelen van plannen is veel korter dan de levensduur van het geplande.
TU Delft, onderzoeksschool
Daardoor blijft een periode buiten beeld. Zouden we vanuit een langetermijnperspectief anders
TRAIL
tegen bundelingsbeleid
aankijken?
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Kees Maat
TU Delft
Het is een goede gewoonte in zowel Nederland als de meeste andere westerse landen om (strategische)
beslissingen rond ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen te baseren op zogenoemde
ex ante evaluaties, oftewel evaluaties van wat de toekomstige effecten zouden kunnen zijn van die
beslissingen. Daarbij kijken we meestal enkele decennia in de toekomst. Maar de gebouwde omgeving,
zowel gebouwen als infrastructuur, gaan veel langer mee. Gaat die beoordeling dan wel goed?
Zijn plannen wel robuust genoeg in geval er zich trendbreuken voordoen die we nu niet voorzien of
tenminste niet hebben meegenomen in onze scenario’s? Om die vraag te beantwoorden moeten we
een link leggen tussen de zichtperiode en het eventueel optreden van trendbreuken.
Ten eerste: de zichtperiode. Scenario’s kijken ten hoogste enkele decennia vooruit. Voor veel ruimtelijke
en infrastructurele plannen is het tijdsbestek tussen uitvoeringsbesluit en realisatie al vaak
tien, vijftien jaar. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het Vinex-beleid: het idee om woninglocaties te ontwerpen
volgens compactestadsprincipes dateert uit de tweede helft van de jaren zeventig, de eerste
beleidsideeën stonden in de vroege jaren tachtig op papier, de selectie van de locaties dateert uit
1991, terwijl op dit moment nog steeds gebouwd wordt. Het valt te verwachten dat de woningen er
aan het eind van de eeuw nog steeds staan. Vanwege die lange levensduur van infrastructuur en de
ruimtelijke structuur nemen we in feite maar een betrekkelijk kort deel van de totale levensduur in
beschouwing bij de ex ante evaluatie van die plannen. Vanuit financieel-economisch perspectief is
dat geen bezwaar omdat de kosten en baten die optreden na dertig jaar nauwelijks meer aantikken
vanwege de zogenoemde discontering: een euro nu is veel meer waard dan een euro over dertig jaar,
zelfs als gecorrigeerd wordt voor inflatie. Echter, vanuit het perspectief van duurzaamheid van
milieu en ruimte is een langere zichtperiode wel zeer gewenst.
Ten tweede: de trendbreuken. Uit praktische overwegingen veronderstellen we de dat de meeste
ontwikkelingen niet aan verandering onderhevig zijn, hoewel het verleden heeft laten zien dat we

Bron: BRT Architekten/
Datenland, Hamburg
171
ons soms danig laten verrassen. Tal van maatschappelijke veranderingen, zoals de ineenstorting van
het Oostblok, de vergaande individualisering, de groei van het aandeel allochtonen in steden en de
opkomst van de ICT waren niet of nauwelijks voorzien. Maar ook rond verkeer en ruimte zijn er
historische voorbeelden te over. Een van de grote problemen in oudere steden en stadswijken is de
verwerking van het autoverkeer. Oudere wijken staan nu – vaak aan beide zijden van de weg – vol
met geparkeerde auto’s, waardoor trottoirs worden geblokkeerd en kinderen gehinderd worden in
het buiten spelen. Evenals we nu anders aankijken tegen beslissingen die in het verleden genomen
zijn over ruimte en infrastructuur, tonen deze voorbeelden aan dat het alleszins aannemelijk lijkt te
veronderstellen dat we over twintig, vijftig of honderd jaar anders zullen denken over ruimtelijke en
infrastructurele zaken dan nu.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
ONVERWACHTE GEBEURTENISSEN
Wat zou er dan in de toekomst kunnen gebeuren, terwijl we dat nu niet voorzien? Deze vraag is
welhaast per definitie niet te beantwoorden. Wat we wel kunnen is de huidige trends bestuderen
en trachten te bedenken wat de consequenties zijn als deze trends zich niet voortzetten, maar een
andere richting in ontwikkelen: de trendbreuk. Indien bepaalde trends zich anders ontwikkelen dat
nu verwacht, zou dat ons oordeel over toekomstige ruimtelijk-infrastructurele plannen flink kunnen
doen wijzigen. We noemen er enkele.
Op dit moment zijn de kosten van mobiliteit nauw verbonden met de olieprijs en derhalve de
olievoorraad. Er is nog voor ruwweg veertig jaar olie beschikbaar, terwijl de productiecapaciteit
naar verwachting al binnen één of twee decennia zijn hoogtepunt zal kennen. Bovendien bevinden
veel fossiele brandstoffen zich in politiek instabiele wereldregio’s, wat risico’s met zich meebrengt
voor de leveringszekerheid. Dit werd recent duidelijk met de gascrisis in Rusland en de Oekraïne.

Een andere trendbreuk kan een doorbraak in de beschikbaarheid van duurzame energie zijn. Stel
dat er onbeperkt duurzame energie voor een lage prijs zou zijn, zouden we dan het huidige beleid
dat erop is gericht ‘onnodig’ autogebruik te beperken, nog even wenselijk achten? Vooralsnog zijn
congestie, geluidhinder en onveiligheid eveneens problematisch, maar het meest urgente probleem
zou opgelost zijn.
Een derde trendbreuk heeft betrekking op het denken over gezondheid. Denk daarbij aan de gezondheidsbaten
van bewegen (voordeel van fietsen en lopen), en de nadelige invloed van concentraties
schadelijke stoffen.
Bron: BRT Architekten/
Datenland, Hamburg
BUNDELINGSBELEID ROBUUST?
Het is dus zinvol om eens wat verder in de toekomst te kijken en door te denken over de invloed van
‘onverwachte’ ontwikkelingen op de beoordeling van onze verkeers- en ruimtelijke plannen. Wat
zou dat kunnen betekenen voor onze mening over het bundelingsbeleid? We schetsen twee tegengestelde
mogelijkheden. Enerzijds, om energie, milieu-, gezondheids- of sociaal-culturele redenen
(voorkeuren van mensen) hechten we meer dan nu waarde aan nabijheid en willen we minder autoafhankelijk
zijn. In dat geval is bundelingsbeleid uiteraard meer gewenst dan we nu uit de gangbare
172
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

ex ante evaluaties zouden concluderen. Anderzijds, er komt op grote schaal duurzaam geproduceerde
energie beschikbaar tegen een lage prijs. Daarmee vervalt het belang dat wordt gehecht aan klimaatverandering
en luchtverontreiniging in relatie tot verkeer en vervoer. Zouden we dan op grote
schaal ongebundelde nieuwbouw willen plegen, bijvoorbeeld in het Groene Hart of in suburbs zoals
we die nu in Los Angeles kennen?
Ervaringen in ons land en elders in de wereld laten zien dat bij urban sprawl de negatieve effecten
overheersen. Dankzij het Nederlandse bundelingsbeleid is er een behoorlijk draagvlak voor de fiets
en het openbaar vervoer, hetgeen maakt dat we niet alleen en vooral afhankelijk zijn van de auto.
Bovendien hebben we landelijke en natuurgebieden kunnen vrijwaren van verstedelijking. Kiezen
voor een zekere mate van bundeling heeft voordelen gehad en biedt ook nu meer zekerheid voor
de toekomt, of het nu gaat om een energieprobleem of een extra ruimteclaim voor water in verband
met de zeespiegelstijging. Niettemin is gebleken dat bundeling kan uitgroeien tot een verlaagd
woongenot, vooral voor groepen die minder mogelijkheden hebben tot uitwijken naar groenere
woongebieden. Onze voorlopige en voorzichtige conclusie is dat bundelingsbeleid vanuit
robuustheidsperspectief de meest veilige keuze is, maar niet op rigide wijze.
Dit artikel is een bewerkte versie van:
• Wee, B. van (2006), De robuustheid van ruimtelijk-infrastructurele plannen. Verkeerskunde,
nummer 2 2006, pp. 16-17; en van:
• Wee, B. van, K. Maat (2005), de robuustheid van ruimtelijk-infrastructurele plannen. In: Colloquim
Vervoersplanologisch Speurwerk 2005. Duurzame mobiliteit: hot or not?
173
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Een blik over de grens
174 Lang heeft Nederland een gidsfunctie vervuld met betrekking tot het ruimtelijk mobiliteitsbeleid.
Maar ook elders in de wereld zijn vele voorbeelden van steden die de ontwikkeling van de ruimte en
de infrastructuur succesvol op elkaar hebben afgestemd. Dit katern biedt een kijkje in die steden.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Paul van de Coevering
Ruimtelijk Planbureau,
Den Haag
In diverse landen wordt het ruimtelijke beleid gebruikt als instrument om het autogebruik en de
daaraan verbonden lasten te verminderen. De eerste tekst biedt een overzicht van de ruimtelijke
inrichting en de mobiliteit in 31 stedelijke regio's in Canada, de Verenigde Staten en Europa.
De tweede tekst gaat in op de verschillen in ruimtelijke structuur van Noord-Amerikaanse en
Europese steden. Ook vergelijkt de auteur het ruimtelijk mobiliteitsbeleid tussen Europese steden
(Amsterdam en Rome) onderling.
In het derde stuk komt de Franse stad Lyon aan bod. In deze stad vindt zowel centrumstedelijk als in de
buitenwijken verdichting plaats en stedelijke vernieuwing krijgt voorrang boven stedelijke uitbreiding.
RUIMTE EN MOBILITEIT IN EEN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF
Diverse studies, zowel in Nederland als daarbuiten, tonen aan dat er sprake is van een relatie tussen
mobiliteit en ruimte. Er is echter nog veel discussie over de aard en omvang van de effecten. Waar
sommige wetenschappers pretenderen dat er met een gericht ruimtelijk beleid aanzienlijke reducties
in de (auto)mobiliteit haalbaar zijn, trekken andere wetenschappers dit sterk in twijfel.
Om meer inzicht te bieden in de relatie tussen ruimtelijk beleid en mobiliteit geven we in dit artikel
een overzicht van de ruimtelijke inrichting en de mobiliteit in 31 stedelijke regio's in Canada, de
Verenigde Staten en Europa. Dit overzicht is gebaseerd op een onderzoek van de onderzoekers Kenworthy
& Laube (1999) waarbij de stedelijke structuur en de mobiliteit in een groot aantal stedelijke
regio's in kaart is gebracht. Naast deze beschrijvende analyse wordt kort ingegaan op de mate waarin
ruimtelijke ordening daadwerkelijk bij zou kunnen dragen aan de reductie van de onnodige automobiliteit.
Hiervoor zijn regressieanalyses uitgevoerd.

Figuur 1: Bevolkingsdichtheid
en gebruik
auto en openbaar
vervoer.
STEDELIJKE STRUCTUUR EN MOBILITEIT
De ruimtelijke structuur van steden kan op verschillende manieren worden gedefinieerd. De dichtheid
van het stedelijke gebied is een van meest gangbare definities. Daarnaast wordt vaak gebruik
gemaakt van de centraliteit van wonen en/of werken. Dit is een maat die aangeeft in welke mate
een stad één sterk centrum heeft voor wonen en/of werken (monocentrisch) of dat deze activiteiten
zich over meerdere centra hebben verspreid (polycentrisch). Steden met een hoge dichtheid en een
monocentrische structuur kunnen volgens sommige wetenschappers (zie bijvoorbeeld Kenworthy
& Laube, 1999; Martens et. al., 1998) het gebruik van de auto reduceren en het gebruik van het
openbaar vervoer bevorderen. In figuur 1 is de relatie tussen de bevolkingsdichtheid en het gebruik
van deze vervoerwijzen weergegeven.
175
Bron: Kenworthy & Laube, 1999
Hierbij is onderscheid gemaakt naar wereldregio. Uit de figuur blijkt dat er een aanzienlijke variatie
is in de bevolkingsdichtheid van het stedelijke gebied en dat deze verschillen regiogebonden zijn.
In Europa zijn de bevolkingsdichtheden het hoogste met Brussel als uitschieter. De steden in de Verenigde
Staten hebben de laagste dichtheden en de Canadese steden nemen een middenpositie in.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Uit figuur 1 blijkt verder dat het autogebruik in steden in de Verenigde Staten duidelijk het grootste
is, gemiddeld 11.156 kilometer per persoon per jaar. In de Europese steden wordt juist relatief weinig
ge-bruik gemaakt van de auto (gemiddeld 4.519 kilometer) en de Canadese steden zitten met
een gemiddelde van 6.551 kilometer in het midden. Voor het gebruik van het openbaar vervoer
geldt juist het tegenovergestelde. In de regio’s waar het autogebruik het hoogst is blijkt het gebruik
van het openbaar vervoer relatief laag te zijn en vice versa. In het gebruik van het openbaar vervoer
zit overigens wel duidelijk meer spreiding, voornamelijk in Europa.
Kortom, er lijkt een verband te zijn tussen de dichtheid van de steden en het gebruik van deze vervoerwijzen.
Amerikaanse steden met een lage dichtheid hebben een hoog autogebruik en een laag

Figuur 2: Bevolkingsdichtheid
en kenmerken
woon-werkverplaatsing.
openbaarvervoer gebruik; Europese steden met een hoge dichtheid daarentegen hebben een laag
autogebruik en een hoog openbaar vervoergebruik Canadese steden nemen een tussenpositie in.
Het voorgaande lijkt dus de conclusies van Kenworthy & Laube (1999) en anderen inderdaad te
bevestigen. Steden met een hoge dichtheid lijken een 'duurzamer' mobiliteitsgedrag te hebben in de
zin dat er minder gebruik wordt gemaakt van de auto en meer van het openbaar vervoer. Gordon en
Richardson (1989) verwerpen dit echter en beweren dat compacte steden juist leiden tot onnodige
opstoppingen en langere reistijden. Zij zien het uitgestrekte, sterk op de auto georiënteerde Los
Angeles als een voorbeeld van een duurzame stad. Door de ruimtelijke verspreiding van functies
zou congestie en andere overlast van de auto voorkomen kunnen worden waardoor efficiëntere en
duurzamere verplaatsingspatronen zouden ontstaan. In figuur 2 zijn voor de selectie van steden de
gemiddelde afstand en de reistijd in de woon-werkverplaatsingen weergegeven. Voor Canada zijn
alleen gegevens over Toronto beschikbaar.
176
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Bron: Kenworthy & Laube, 1999
De afstanden in de woon-werkverplaatsingen zijn in de Verenigde Staten met 13,8 kilometer
gemiddeld het hoogst. In Canada bedraagt deze afstand gemiddeld 10,9 kilometer en in Europa
10,0 kilometer. De relatief compacte lay-out van de Europese steden lijkt er dus voor te zorgen dat
wonen en werken qua afstand dichter bij elkaar komen te liggen. Ditzelfde geldt in iets mindere
mate voor de Canadese steden.
Wanneer we nu kijken naar de reistijden in de woon-werkverplaatsingen en deze vergelijken met
de afstanden dan zien we iets opmerkelijks. Ondanks de kortere afstanden in de Europese steden
blijkt de gemiddelde reistijd in deze steden niet korter te zijn. De gemiddelde reistijden in de
Verenigde Staten blijken zelfs korter te zijn dan in Europa, 20,1 versus 27,5 minuten. Dit betekent
dat de verplaatsingen dus met een gemiddeld lagere snelheid worden afgelegd wat de bewering
van Gordon en Richardson (1989) ten aanzien van de efficiëntie van het vervoer in zekere mate lijkt
te bevestigen.

DE RELATIES VERKLAARD
Uit de beschrijvende analyse lijkt er op zijn minst een relatie tussen de ruimtelijke structuur en het
mobiliteitsgedrag te zijn. Op basis hiervan kunnen echter nog geen conclusies worden getrokken
omdat de relatie ook ingegeven kan zijn door andere factoren. Om hier meer zicht op te krijgen
zijn regressieanalyses uitgevoerd waarbij verschillende aspecten van het mobiliteitsgedrag als te
verklaren variabele zijn gebruikt en kenmerken van de ruimte, het vervoeraanbod, en de bevolking
als verklarende variabelen. Hieronder worden de resultaten van de regressieanalyses voor het aantal
autokilometers en ov-kilometers per persoon beschreven.
Figuur 3: Verklaring
verschillen in autokilometers
per persoon
per regio.
Bij de verklaring van het aantal autokilometers blijken achtereenvolgens de bevolkingsdichtheid
van het stedelijke gebied, de concentratie van banen in het CBD (Central Business District) en het
percentage mensen met een baan een significante invloed te hebben. In een compacte stad, met
een concentratie van banen in het CBD en met relatief veel mensen in het arbeidsproces is het aantal
gereden autokilometers per persoon relatief laag. In figuur 3 is voor iedere regio de afwijking van
het aantal autokilometers ten opzichte van het gemiddelde weergegeven en is aangegeven in hoeverre
dat te verklaren is door de voorgaande variabelen. Uit de figuur blijkt dat de verschillen in
automobiliteit voor het grootste deel verklaard worden door de verschillen in bevolkingsdichtheid
tussen de regio's en dat de Verenigde Staten door de lagere bevolkingsdichtheden een hoger autogebruik
hebben. De invloed van de andere twee variabelen is duidelijk kleiner maar ook hierop scoren
de Verenigde Staten slechter.
177
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

De ruimtelijke structuur van de steden blijkt ook het aantal ov-kilometers per persoon te beïnvloeden.
Een hoge banendichtheid in de centrale delen van de stad blijkt tot een groter gebruik van het
openbaar vervoer leiden. De invloed is ten opzichte van de andere verklarende variabelen echter duidelijk
kleiner dan bij de auto. Het relatieve niveau van het voorzieningenaanbod voor het openbaar
vervoer ten opzichte van de auto (voor afleiding van de deze maat zie: Kenworthy & Laube, 1999)
verklaren het grootste deel van de variatie tussen de regio's. In figuur 4 is het aantal ov-kilometers
ten opzichte van het gemiddelde weergegeven en is wederom de bijdrage van de verschillende significante
variabelen weergegeven. Het is opvallend dat het niveau van de railvoorzieningen ook significant
is. Het aanbieden van een goed voorzieningenniveau in de vorm van railvervoer kan het
gebruik van het openbaar vervoer dus stimuleren. In de figuur is af te lezen dat de Verenigde Staten
ten opzichte van de andere regio's laag scoren op deze aspecten en daardoor een relatief laag aantal
ov-kilometers per persoon hebben.
178
Figuur 4: Verklaring
verschillen in ovkilometers
per
persoon per regio.
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
SYNTHESE
Bovenstaande analyses zijn ook voor andere mobiliteitskenmerken uitgevoerd. Uit deze analyses
blijkt dat een dichtbevolkte, monocentrische stad met een goed aanbod van het openbaar vervoer
inderdaad een bijdrage kan leveren aan het reduceren van het autogebruik. Uit nadere analyses van
de daadwerkelijke impact van de veranderingen in de ruimtelijke structuur blijkt echter dat er zeer
ingrijpende veranderingen in de ruimtelijke structuur nodig zijn om het autogebruik in enige mate
te reduceren en het openbaar vervoer te bevorderen. Dit betekent niet dat een goed ruimtelijk
beleid dat rekening houdt met de mobiliteitseffecten niet nuttig is. Op de lange termijn kan dit
zeker vruchten afwerpen. Om op de korte termijn een wenselijk effect te realiseren, zal echter
flankerend beleid nodig zijn, bijvoorbeeld in de vorm van prijsbeleid. Daarnaast moet nog rekening

gehouden worden met mogelijke neveneffecten van de compacte steden. We zagen reeds in de
beschrijvende analyse dat het geografisch dichter bij elkaar brengen van woon- en werkfuncties niet
betekent dat deze functies ook in tijd dichter bij elkaar komen.
Merijn Martens
Voorheen werkzaam
bij TNO, Delft
RELATIES TUSSEN STEDELIJKE STRUCTUUR, MOBILITEIT
EN RUIMTELIJK BELEID IN EUROPESE STEDEN
Er zijn in de wereld vele voorbeelden van steden die succesvol de ontwikkeling van de ruimte en de
infrastructuur op elkaar hebben afgestemd. In het boek ‘Transit Metropolis’ van Cervero uit 1998
worden onder andere Stockholm, Kopenhagen, Tokio, en Singapore genoemd. Hij noemt deze steden
‘adaptive cities’, verwijzend naar hun sterke, bijna Darwiniaanse, aanpassingsvermogen.
Figuur 5: Verschillen
in stedelijke structuur
(Bertaud, 2002).
Het vergelijken van metropolitane wereldsteden lijkt te suggereren dat ervaringen uit bijvoorbeeld
Noord-Amerikaanse steden gemakkelijk gebruikt kunnen worden in Nederlandse steden en vice
versa. Dat is natuurlijk niet zo. Ervaringen in Amerikaanse steden hebben een beperkte relevantie
binnen de Nederlandse beleidscontext omdat de verschillen in ruimtelijke structuur, mobiliteit en
ruimtelijk beleid te groot zijn. Een vergelijking van Atlanta en Barcelona zoals gepresenteerd in
figuur 5 ondersteunt deze conclusie. Omdat binnen Europa de verschillen kleiner zijn (en bovendien
steeds kleiner lijken te worden), kunnen Europese steden wel veel van elkaar leren. Het lijkt dan
ook verstandig inzichten over ruimtelijke ontwikkeling en ideeën over ruimtelijk mobiliteitsbeleid
te baseren op de ervaringen in Europese steden en terughoudend te zijn met het gebruik van algemene
theorieën en ruimtelijke concepten die vaak gebaseerd zijn op Noord-Amerikaanse steden
(bijvoorbeeld edge cities, urban fields, urban networks etc).
179
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

DE EUROPESE VARIANT VAN DE POLYCENTRISCHE STRUCTUUR
Om hier een begin mee te maken zijn de stedelijke structuur en het mobiliteitspatroon van 23 steden
in Noordwest-Europa met elkaar vergeleken. De analyse bevestigt dat de stedelijke structuur
(en de ontwikkeling hierin) in Europa verschilt van beschrijvingen in de, vooral op Noord-Amerikaanse
steden gebaseerde, literatuur.
Zo blijkt de polycentrische structuur die zich in veel Europese steden ontwikkelt niet vergelijkbaar te
zijn met de Noord-Amerikaanse perifeer-polycentrische structuur. Vooral de locatie en functie van de
nevencentra verschilt. Twee ‘Europese’ varianten van de polycentrische structuur kunnen worden
onderscheiden (zie figuur 6). Ten eerste zijn er Europese steden met een stedelijk-polycentrische
structuur. In deze steden zijn vrijwel alle nieuwe nevencentra gelegen binnen de gemeentegrenzen
van de centrale stad. Dit is dus een zeer ‘compacte’ polycentrische structuur. Ten tweede zijn er een
aantal grotere Europese steden met een regionaal-polycentrisch patroon. De nevencentra in deze
steden liggen zowel in de centrale stad als in de omliggende gemeenten. In beide gevallen ligt een
deel van de nevencentra in de centrale stad waardoor deze haar vitaliteit in veel gevallen behouden
heeft.
180
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Figuur 6: Drie
polycentrische
stedelijke structuren.
Een ander belangrijk kenmerk van Europese steden is de ruimtelijke concentratie van bovenlokale
werkgelegenheid. Zelfs in de polycentrische Europese steden is nog steeds gemiddeld 29 procent
van de bovenregionale werkgelegenheid geconcentreerd in het stadscentrum, 58 procent is
geconcentreerd in subcentra met minstens vijfduizend arbeidsplaatsen en slechts 14 procent is
verspreid over de rest van de regio. De decentralisatie heeft tot nu toe maar zeer beperkt geleid
tot dispersie van bovenlokale werkgelegenheid. Het grootste gedeelte van de bovenlokale werkgelegenheid
is opnieuw geconcentreerd in nevencentra, die voor een deel ook nog in de centrale
stad zijn gelegen.

STEDELIJKE STRUCTUUR EN MOBILITEIT
Hoort bij deze andere stedelijke structuur nu ook een ander mobiliteitspatroon? Op intercontinentale
schaal lijken de verschillen in ruimtelijke structuur inderdaad te resulteren in verschillen in mobiliteit.
In Noord-Amerikaanse steden ligt het autogebruik tussen de 60 (New York) en 90 procent
(Detroit) terwijl in West-Europese steden het autogebruik tussen de 30 (Bern, Amsterdam) en 60
procent (Bordeaux, Toulouse, Wiesbaden) ligt.
Deze conclusie kan echter niet zonder meer worden doorgetrokken naar de Europese schaal.
Uit de vergelijking van Europese steden blijkt er alleen een relatie tussen stedelijke structuur en
mobiliteit te zijn als de extremen in ogenschouw worden genomen. Het lage autogebruik van Bern
en Amsterdam wordt deels verklaard door decennia van actief ruimtelijk mobiliteitsbeleid terwijl
het hoge autogebruik in Bordeaux en Toulouse verklaard kan worden door het ontbreken van dergelijk
beleid in veel Franse steden. Als echter alle onderzochte 23 Europese steden worden meegenomen
dan is er geen statistisch significante relatie tussen stedelijke structuur en autogebruik. De
meeste steden hebben een vergelijkbaar autogebruik (rond de 45 procent) en de kleine verschillen
in autogebruik zijn zo klein dat deze niet verklaard kunnen worden vanuit de stedelijke structuur.
Men kan dan ook zeggen dat de ruimtelijke structuur pas significant effect heeft op de mobiliteit
als de afstemming tussen de stedelijke structuur en het openbaarvervoernetwerk heel slecht of juist
heel goed is.
DE EFFECTIVITEIT VAN RUIMTELIJK MOBILITEITSBELEID
Om de effectiviteit van ruimtelijk mobiliteitsbeleid te bepalen kan dan ook het best gekeken worden
naar Europese voorbeelden van ‘best-practice’ of ‘worst-practice’. Uit een vergelijking van Amsterdam
met Rome blijkt bijvoorbeeld dat ruimtelijk mobiliteitsbeleid effectief kan zijn. Amsterdam heeft
een lange traditie in het ontwikkelen en toepassen van ruimtelijk mobiliteitsbeleid. Analyse van de
ruimtelijke ontwikkeling van Amsterdam in de laatste dertig jaar leert dat ruimtelijke ontwikkelingen
grotendeels in lijn zijn met de beleidsintenties. Werkgelegenheid heeft zich vooral rondom het
regionale railnetwerk ontwikkeld. Als we hier Rome tegenover zetten dan blijkt dat deze overeenkomst
tussen ruimtelijke ontwikkelingen en beleidsintenties in Amsterdam niet toevallig is. In Rome
ontbreekt een goed ruimtelijk beleidskader. Het ruimtelijke mobiliteitsbeleid is een papieren tijger.
Uit analyse van de ruimtelijke ontwikkelingen in Rome sinds 1950 blijkt dat er nauwelijks een verband
is tussen de ruimtelijke ontwikkelingen en de beleidsintenties. Hoewel ook in Rome er een
soort polycentrische structuur is ontstaan, liggen veel van de nieuwe nevencentra niet nabij de
belangrijkste openbaarvervoerlijnen van Rome. Gevolg is dat in Rome het aandeel openbaar vervoer
in het totale gemotoriseerde vervoer tussen 1981 en 2004 afnam van 45 tot 27 procent. In Amsterdam
daarentegen is het aandeel openbaar vervoer de laatste twintig jaar onveranderd gebleven
rond de 40 procent.
181
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Dat ruimtelijk mobiliteitsbeleid effectief kan zijn als deze ingebed is in een goed ruimtelijk beleidskader
en meerdere decennia consequent wordt volgehouden, blijkt niet alleen uit de ervaringen in
Amsterdam maar ook uit de ervaringen in andere ‘best-practice’-voorbeelden zoals Stockholm,
Zurich en Kopenhagen. Omdat de verandering van een mono- naar een polycentrische stedelijke
structuur grote uitdagingen voor het ruimtelijk mobiliteitsbeleid in Europese steden met zich meebrengt,
zijn deze en andere Europese voorbeelden van goed ruimtelijk mobiliteitsbeleid niet alleen
interessant maar ook onmisbaar voor de ontwikkeling van goed beleid. Door regelmatig ervaringen
uit te wisselen en steden met elkaar te vergelijken wordt voorkomen dat telkens ‘het wiel wordt uitgevonden’.

182
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Raymond Linssen
Nirov, Den Haag
LYON – STEDELIJKE (HER)ONTWIKKELING
IN RUIMTE EN VERPLAATSEN
Een ruwe bolster met een blanke pit, zo openbaart de stedelijke regio van Lyon zich naar de bezoeker,
vooral naar diegene die de stad met de auto bezoekt. Met 1,3 miljoen inwoners vormt het na
Parijs de tweede stedelijke agglomeratie van Frankrijk. De waardevolle historische binnenstad van
Lyon is majestueus gelegen aan twee rivieren, de Rhône en de Saône, en is deels op twee heuvels
gebouwd. Maar in de buitenwijken en aan de rafelranden toont de regio een veel minder samenhangend
beeld, met versnipperde woongebieden, oude industriecomplexen, en onontwarbare bundels
rail- en weginfrastructuur.
In de regio Lyon is de bevolking tussen 1957 en 1997 met 60 procent toegenomen en de oppervlakte
van het stedelijk gebied zelfs met 140 procent (SYTRAL, 2005). Mede mogelijk gemaakt door een
aanpassing van het wettelijk instrumentarium (hierover later meer), is de stad vanaf de jaren negentig
van de vorige eeuw veel meer gaan inzetten op het versterken van het bestaande stedelijk
gebied. Zowel centrumstedelijk als in de buitenwijken vindt meer verdichting plaats en stedelijke
vernieuwing krijgt voorrang boven stedelijke uitbreiding. De inspanningen van de stadsregionale

overheid, de uit 55 gemeenten bestaande Communauté Urbaine de Lyon, zijn sterk gericht op het
versterken van de samenhang binnen de stedelijke regio. Met name het verstevigen van de relatie
tussen binnenstad en buitenwijk is één van de belangrijke doelen van de stedelijke herwaarderingsoperatie
in Lyon.
Hierbij zijn de investeringen in grote mate gericht op het stimuleren van de ruimtelijke kwaliteit
waarbij de alles overheersende rol van de auto in het stadsbeeld wordt teruggedrongen. Gebruik
van openbaar vervoer en fiets wordt gepropageerd – recent is een ingenieus geautomatiseerd
fietsverhuursysteem in gebruik genomen – en met de aanleg van P&R-voorzieningen ("parc relais")
worden automobilisten verlokt om niet meer met de auto tot in het stadscentrum te rijden.
DOORBREKEN VAN SECTORALE SCHUTTINGEN
Lyon kan dus niet zo zeer als voorbeeld van bundeling 'pur sang' worden beschouwd. Het vernieuwende
van de aanpak in deze Franse regio schuilt juist in de sectoroverstijgende stedelijke
'herwaarderingsoperatie' en de bewuste koppeling aan enkele structurerende openbaar vervoersverbindingen,
‘lignes fortes’ genaamd (metro, tram en hoogwaardige buslijnen). Zo is in de afgelopen
jaren nieuwe openbaarvervoersinfrastructuur aangelegd, er zijn nieuwe woongebieden ontwikkeld
en gerenoveerd, parken en groen aangelegd, pleinen opnieuw aangelegd en parkeergarages
gebouwd. Dat laatste aspect, de realisatie van enkele kwalitatief zeer hoogwaardige (én bezienswaardige)
parkeergarages onder enkele centrale pleinen, is overigens één van de bewijzen dat de
overheid hier niet vervalt in 'autootje pesten' of zelfs maar streeft naar een autoluwe binnenstad.
Parkeergarages in de binnenstad experimenteren zelfs met het 'belonen' van beperkt autogebruik
(AVV 2005).
Anders dan in vele andere steden, waar investeringen veelal beperkt blijven tot de binnenstad, gaat
het in Lyon om een stedelijke kwaliteitsimpuls in binnenstad én buitenwijken. De aanleg van nieuwe
tramlijnen dient hierbij als een soort 'katalysator' voor een stedelijke renaissance van de buitenwijken.
In 2000 zijn de eerste twee tramlijnen geopend, twee jaar later is één van die lijnen verlengd
naar de voorstad Saint-Priest. In het verlengde van de geslaagde samenhang tussen ruimtelijke ontwikkeling
en mobiliteitsbeleid is, in het licht van de Nederlandse bundelingspraktijk, de sterke relatie
met sociaal-economische doelstellingen relevant. Zo omschrijft de Communauté Urbaine de Lyon
de ambities voor een duurzame stedelijke vernieuwing van de regio in termen van "het verbeteren
van het levenskader van de bewoners, het bijdragen aan een economische ontwikkeling van de stedelijke
regio en het integreren van omgevingskwaliteiten in stedelijke projecten"
(www.grandlyon.com). Op projectniveau wordt dit vertaald in een zogenaamde Zone d'Aménagement
Concerté (ZAC) of in een Grand Projet de Ville (GPV). De regio Lyon bevat een groot aantal van
dit soort projecten, variërend van stedelijke herstructurering (La Duchère, Vaulx-en-Velin, Vénissieux)
en de transformatie van het zakencentrum Part Dieu rondom het gelijknamige TGV-station
tot het grootschalige herontwikkelingsproject Confluence op de zuidpunt van het schiereiland tussen
de Rhône en de Saône, waar onder andere een prestigieus museum gaat verrijzen.
183
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
OPENBAAR VERVOER ALS STRUCTUREREND ELEMENT EN KATALYSATOR
Bij dat laatstgenoemde project, Confluence, is het grootste deel van de planonderdelen nog verre
van voltooid. Niettemin is recent een tramlijn vanaf het station Perrache in zuidelijke richting verlengd
zodat Confluence al in een vroegtijdig stadium van een hoogwaardige openbaar vervoersverbinding
is voorzien.

Deze aanpak is illustratief voor de katalyserende bijdrage van het tramsysteem aan stedelijke transformatieprocessen.
Lyon is bij lange na niet de enige Franse stad die op deze wijze opereert. Daarom
is het interessant om een korte analyse te maken van het 'hoe en waarom'.
Met Nantes en Grenoble als koplopers, doet vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw de tram
(opnieuw) zijn intrede in een groot aantal Franse steden. Onder andere in Straatsburg, Orléans,
Montpellier en Bordeaux zijn nieuwe tramsystemen in bedrijf genomen. Recent nog zijn Mulhouse
en Valenciennes aan dat rijtje toegevoegd. In al deze stedelijke gebieden vormt de aanleg van zo'n
tramsysteem een wezenlijk onderdeel van stedelijke ontwikkelingsstrategieën die de ruimtelijk-economische
structuur moeten versterken en de kwaliteit en leefbaarheid van stedelijke gebieden moeten
stimuleren. Drie wetten staan aan de basis van dit landelijke beleid:
• Loi d'orientation des transport intérieurs (LOTI), van december 1982
• Loi sur l'air et l'utilisation rationelle de l'énergie (LAURE), van december 1996
• Loi de solidarité et renouvellement urbains (SRU), van december 2000.
184
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
De LOTI, de wet voor het binnenlands vervoer, stelt de bereikbaarheid van economisch belangrijke
gebieden en de leefbaarheid van stadscentra centraal. De LAURE, de wet op de luchtverontreiniging,
bouwt hier met het institutionaliseren van stedelijke mobiliteitsplannen beleidsmatig op voort.
Intercommunale overheden kregen de verantwoordelijkheid om mobiliteit in stedelijke gebieden te
organiseren en een integraal stadsregionaal mobiliteitsplan op te stellen, het PDU (Plan de déplacements
urbains). Met het van kracht worden van de laatstgenoemde wet, de nieuwe wet op de
gemeentelijke bestemmingsplannen (SRU), is de aanleg van hoogwaardig openbaar vervoersverbindingen
in een sneltreinvaart gekomen. Een van de belangrijkste doelen van de wet SRU is het verstevigen
van de samenhang tussen stedenbouwkundig beleid en verkeers- en vervoersbeleid. Hierbij
bestaat een duidelijke relatie met het ruimtelijk beleid, omdat deze wet de voorwaarden behandelt
voor grootschalige ruimtelijke uitbreidingen en binnenstedelijke vernieuwing. In feite geeft het
motto van het regionale mobiliteitsplan (PDU) van Lyon – ‘Vivre, bouger, respirer’ (leven, bewegen en
verplaatsen, ademen) – treffend weer dat het om méér gaat dan een sectorale benadering van verkeer
en vervoer. Overigens ontkomt het PDU van Lyon niet aan enkele kanttekeningen. "Probleem is
dat het PDU niet bepalend is voor de ruimtelijke ontwikkeling en bovendien dat de nieuwe ruimtelijke
ontwikkeling zich de laatste jaren grotendeels buiten het territorium van het stadsgewest
afspeelt" (AVV 2005).
FINANCIERING EN REGIE DOOR DE REGIO
Opvallend in Lyon en andere Franse steden is de snelheid waarmee tramlijnen worden gepland en
aangelegd, zeker als je bedenkt dat dat in dichtbevolkt stedelijk gebied is. Cruciaal hierbij is de rol
van de Communauté Urbaine de Lyon die is opgericht "om het gat te dichten tussen bestuurlijke en
administratieve indelingen en de realiteit van functionerende stedelijke agglomeraties" (Ebben,
2002). Naast onder andere sociale woningbouw en economische ontwikkeling voert deze stadsregionale
overheid – onder voorzitterschap van de burgemeester van Lyon, als grootste gemeente – de
beleidsregie over verkeer en vervoer in de 55 gemeenten van de regio Lyon. Hiervoor is een speciale
vervoersautoriteit in het leven geroepen, SYTRAL, die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en
exploitatie van het openbaar vervoer.
Dankzij het heffen van een mobiliteitsbelasting onder alle ondernemingen in de regio met meer dan
negen werknemers – het Versement Transport – beschikt de regio over een eigen financieringsbron
voor het realiseren van openbaar vervoersprojecten. Deze belasting varieert van 1 procent tot 2,5

procent (het maximum dat in Parijs wordt gehanteerd) van de totale loonsom. In Lyon ging het eind
2001 om 1,63 procent (Certu 2001). Ongeveer 40 procent van de openbaarvervoerskosten wordt via
deze bijdragen gefinancierd en dat maakt de regio een stuk minder afhankelijk van rijksmiddelen in
vergelijking met de Nederlandse situatie.
Samengevat maakt de praktijk in Lyon duidelijk dat er met een combinatie van een slim doordachte
politiek-bestuurlijke organisatie, een benadering die verschillende sectoren combineert, helder
opdrachtgeverschap en regionale financieringsbronnen vruchtbare resultaten te boeken zijn.
Literatuur
• Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV)(2005), Internationale voorbeelden regionale bereikbaarheid.
Rotterdam.
• Bertaud A. (2002), Note on Transportation and Urban Spatial Structure. Washington, ABCDE conference.
Available from http://alain-bertaud.com.
• Certu (2001), Panorama transports publics urbains des villes à TCSP. Lyon.
• Cervero R. (1998), The transit Metropolis: a global inquiry. Washington DC: Island Press.
• Ebben, M. (2002), Nieuw openbaar vervoer in Lyon overtreft verwachtingen. In: Verkeerskunde,
3 september 2002, nr. 7, pp. 46-48.
• Gordon, P. & H.W. Richardson (1989), Gasoline Consumption and Cities: A Reply. Journal of the
American Planning Association, Vol. 55, No.3, pp. 342-347.
• Kenworthy, J.R. & F.B. Laube (1999), Patterns of automobile dependence in cities: an international
overview of key physical and economic dimensions with some implication for urban policy.
Transportation Research Part A, Vol. 33, pp. 691-723.
• Martens, M.J., E.J. Verroen, N.J. Paulley & K. Scharman (1998), Sesame; Urban form and mobility
D.4: Report on analyses of relationships. TNO, Delft.
• Martens M.J., (2006) Adaptive cities in Europe: interrelationships between urban structure,
mobility and regional planning strategies. University of Amsterdam. Phd-thesis.
• Projets Urbains en France / French Urban Strategies. Paris, 2002: Editions du Moniteur.
• SYTRAL (2005), Révision du PDU de l'agglomération lyonnaise. Lyon.
• www.grandlyon.com, website van de Communauté Urbaine de Lyon.
185
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

186
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

Epiloog
Bundeling: een gouden greep?
Rianne Zandee
KpVV Programma
Ruimte & Mobiliteit
Vier maanden lang zijn we bezig geweest met deze publicatie over bundeling. Niet zomaar een publicatie
over bundeling als ruimtelijk concept, maar een waarin de relatie met infrastructuur en mobiliteit
centraal staat. In de zoektocht naar de betekenis van bundeling zijn drie vragen leidend geweest:
• In hoeverre heeft bundeling als ruimtelijk concept een rol gespeeld in het ruimtelijke beleid en
het verkeer- en vervoerbeleid?
• Wat zijn de effecten van bundeling op de ontwikkeling van de mobiliteit?
• Hoe ziet de relatie tussen verstedelijking en infrastructuur eruit?
Drie journalisten zijn aan het werk gegaan om een tijdsbeeld te schetsen van verleden, heden en
toekomst. Ze zijn in oude en nieuwe beleidsnota’s gedoken, hebben literatuur geraadpleegd en
mensen geïnterviewd. Daarnaast hebben deskundigen, veelal wetenschappers, vanuit reflectie of
analyse een beeld geschetst van de werking van bundeling, de effecten van bundeling en de mate
waarin van bundeling sprake was of is. In deze epiloog worden lijnen uit de verschillende bijdragen
met elkaar verbonden, conclusies getrokken, omissies gesignaleerd en wordt vooruitgelopen op een
agenda voor de toekomst. De epiloog is opgebouwd uit drie delen: bundeling als begrip (beleidsconcept,
natuurlijk proces, kwaliteit), lessen uit verleden, heden en toekomst, en conclusies en aanbevelingen
(agenda voor de toekomst).
Bundeling als begrip
DEFINITIE BUNDELING
Bundeling wordt hier steeds opgevat als ruimtelijke concentratie van stedelijke en economische
functies (wonen, werken, voorzieningen) en infrastructuur binnen een bepaald gebied.
187
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Zwolle
Foto: Aero Data
Ruimtelijke concentratie van activiteiten kan op verschillende manieren plaatsvinden:
- monofunctioneel (voornamelijk één functie, bijvoorbeeld wonen of werken) en multifunctioneel
(meerdere functies wonen, werken en voorzieningen gemengd);
- in hoge dichtheden en in lage dichtheden.

Tot slot kan nog onderscheid gemaakt worden naar de locatie waar bundeling plaatsvindt, namelijk
binnen bestaande verstedelijking (inbreiding), direct aan de bestaande verstedelijking of daarbuiten
(uitbreiding).
BUNDELING ALS BELEIDSCONCEPT
• Bundeling als centraal paradigma in de ruimtelijke ordening de afgelopen vijftig jaar
Kijkend naar de afgelopen vijftig jaar, zien we dat het begrip bundeling in de opeenvolgende
nota’s tot rijping is gekomen. Wat begon als een onbewuste gedachte, is steeds meer bewust
beleid geworden. Het belangrijkste doel dat met bundeling wordt beoogd, is door de jaren heen
vrij consistent, namelijk het behoud van de zogenaamde ‘vrije ruimte’, oftewel een open landschap.
Het groene hart is daar natuurlijk het beste voorbeeld van. In de loop van de tijd zijn daar
andere, wisselende doelen aan toegevoegd, zoals mobiliteitsdoelen, teneinde de negatieve
milieueffecten van het verkeer te beperken.
188
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
• Bundeling als flexibel ruimtelijk concept
Was bundeling als centraal paradigma een constante, de manier waarop bundeling is uitgewerkt
in ruimtelijke concepten is door de loop van de jaren heen heel verschillend. Op de uitklappagina’s
worden de achtereenvolgende concepten samengevat: de groeikernen en groeisteden uit de jaren
zeventig (Tweede en Derde Nota Ruimtelijke Ordening), de compacte stad uit de jaren tachtig
(Derde Nota Ruimtelijke Ordening), de Vinex-wijken uit de jaren negentig (Vierde Nota Extra) en
ten slotte de bundelingsgebieden binnen de Stedelijke Netwerken anno nu (Nota Ruimte).
BUNDELINGSCONCEPTEN IN VOGELVLUCHT
De keuze voor gebundelde deconcentratie wordt door de auteurs van de Tweede Nota (1966) als
volgt onderbouwd: “de hoge bevolkingsdichtheid in Nederland gedoogt geen sterke verspreiding
of ‘deconcentratie’ van de bevolking over het land. Het bijbehorende kaartbeeld laat zien dat
zoiets een vlekkerig mengsel van stad noch land oplevert. Maar aan de andere kant is een grote
concentratie van bevolking in steden weer in strijd met de ‘huidige tendenties en woonwensen’,
ofwel de suburbane verlangens van het bijna-buiten wonen. De keuze richt zich daarom op het
Middelste Alternatief: de gebundelde deconcentratie. De voordelen zijn dat enerzijds een maximum
aan keuzemogelijkheid geboden wordt voor wonen, werken en recreatie, maar ook dat de
ruimtelijke toekomst van Nederland met het middelste alternatief niet gefixeerd wordt en flexibel
blijft. Je kunt nog alle kanten op, terwijl waardevol landschap behouden blijft”. De overloopgemeente
is geboren.
In de Derde nota Ruimtelijke Ordening (1973-1983) worden twee nieuwe issues toegevoegd. Ten
eerste wordt het begrip groeikern geïntroduceerd als opvolger van de overloopgemeente. Ten
tweede wordt naast bundeling van verstedelijking ook bundeling van infrastructuur een onderwerp.
Bundeling van verschillende soorten infrastructuur (weg, spoor en water), wordt bewust
nagestreefd, om zo de doorsnijding en de hinder te beperken. Mobiliteitsbeïnvloeding wordt een
doel. In de Vierde Nota Ruimtelijke ordening (1988) wordt het groeikernenbeleid formeel beëindigd
en de compacte stad en de stedelijke knooppunten geïntroduceerd. Het ABC-locatiebeleid
doet zijn intrede en de sleutelprojecten komen op de agenda. Aansluiting op openbaar vervoer
weegt zwaar. Het belang van de mainports en de bereikbaarheid daarvan wordt onderkend. In de
Vierde Nota Extra (1990) blijven alle concepten uit de Vierde Nota van kracht, zij het dat mobili-

teitseffecten nog zwaarder wegen. De Vinex-locaties worden aangewezen, nabijheid bij bestaand
stedelijk gebied en bereikbaarheid zijn hierbij belangrijke uitgangspunten. Binnen de Vinex-locaties
wordt onderscheid gemaakt tussen de inbreidings- en uitbreidingslocaties. De eerste liggen
binnen de bestaande verstedelijkingscontouren; de andere daarbuiten.
Bundeling is tot de dag van vandaag actueel. De Nota Ruimte (2004) spreekt van bundelingsbeleid
voor infrastructuur, verstedelijking en economische activiteiten. Er worden bundelingsgebieden
binnen de stedelijke netwerken aangewezen waarbinnen de activiteiten (wonen, werken,
voorzieningen) ruimtelijk moeten worden geconcentreerd, en er worden bundelingspercentages
aangewezen. De verhouding tussen de bundelingsgebieden en de rest moet ten minste gelijk
blijven. Provincies en (samenwerkende) gemeenten moeten het verstedelijkingsbeleid binnen
deze bundelingsgebieden nader invullen. Ook bundeling van infrastructuur en vervoersstromen
is nog steeds een issue. Daarnaast blijft er sprake van een verdichtingsopgave van veertig procent
binnenstedelijk. Bij het verkeer- en vervoersbeleid ligt de nadruk op verknoping van transportnetwerken.
Mobiliteitsreductie is geen doel op zich meer.
BUNDELING ALS NATUURLIJK PROCES
Belangrijk om te onderkennen is dat bundeling ook een natuurlijk proces is. Al sinds mensenheugenis
is er sprake van concentratie van economische activiteiten bij infrastructuur. Ook concentratie
van gelijksoortige activiteiten op een plek (winkels, bedrijven) vindt vanzelf plaats vanwege schaalvoordelen
en bereikbaarheid. Er is hier sprake van onmiskenbaar aanwezige centrumzoekende
krachten. Anderzijds is er sprake van sterke centrumvliedende krachten. Zoals in de Tweede Nota zo
mooi verwoord: “de suburbane verlangens van het bijna-buiten wonen.” Maar het zijn vooral de
gevolgen van huishoudensverdunning en de economische schaalvergroting die leiden tot een constante
ruimtebehoefte, die in het bestaande stedelijke gebied niet meer te accommoderen valt. We
zien universiteitscampussen ver buiten de stad verrijzen. Ziekenhuizen en stadions verplaatsen
zich naar de rand van de stad. Het maken van bundelingsbeleid betekent in het spanningsveld van
centrumzoekende en centrumvliedende krachten opereren om ruimtelijke ontwikkeling in goede
banen te leiden. Wel voldoende ontwikkelingsmogelijkheden voor wonen en bedrijven, maar ook
voldoende voor de open ruimte en de natuur. De ruimtelijk ordenaar als evenwichtskunstenaar. In
onze ruimtelijke ordening is dit beleid geïnstitutionaliseerd door het recht van gemeenten om
(binnen de kaders gesteld door het rijk en de provincie) in bestemmingsplannen plaatsen aan te
wijzen waar bepaalde activiteiten tot stand mogen komen en waar absoluut niet. Kijkend naar vijftig
jaar nationaal beleid dan is sprake van een slingerbeweging, die de ene keer meer neigt naar
centrumzoekende krachten (Vierde Nota en Vinex), en dan weer meer richting centrumvliedende
krachten (Nota Ruimte). In analyses van de kaartbeelden de afgelopen vijftig jaar zien we die slingerbeweging
heel aardig terug: in de jaren zestig en zeventig nemen de afstanden tot de centrale
steden toe. De suburbanisatie en de verder weg gelegen groeikernen komt tot bloei. In de jaren
tachtig wordt er weer dichter bij de steden gebouwd: de opkomst van het compactestadbeleid. In
de jaren negentig nemen de afstanden weer licht toe, om na 2000 weer te dalen (zie bijdrage Hilbers).
189
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
BUNDELING ALS KWALITEIT
De preoccupatie van dit boek met het onderwerp bundeling zou ertoe kunnen leiden dat bundeling
als een doel op zich wordt beschouwd. Dat is het natuurlijk niet, bundeling is een middel om een

doel te bereiken, zoals het behoud van de vrije ruimte in ons dichtbevolkte land. Achter die doelen
hangen weer kwaliteiten en aan die kwaliteiten hechten we bepaalde waarden. Het behoud van de
vrije ruimte dat als doel was geformuleerd in de Tweede Nota stond (of staat) voor het behoud van
natuurlijke landschappen, historische landschappen, buffer tussen oprukkende verstedelijking, open
gebied versus verstedelijkt gebied en tot slot, in 2000-taal: groen tussen rood. Allemaal kwaliteiten
waar, in dit geval vooral de burger, profijt van heeft.
Zonder dit ‘doel-kwaliteit-waarde’ aspect helemaal uit de diepen of volledig te willen zijn, volgt hier
een poging om de belangrijkste kwaliteiten van bundeling te benoemen, zoals ze her en der in de
publicatie naar voren komen. Impliciet wordt hiermee ook aangeven, aan welke doelen bundeling
een bijdrage kan hebben. Zoals we zullen zien, hebben veel doelen een onderlinge samenhang.
Mobiliteitsbeperking bijvoorbeeld, is geen doel op zich, maar een middel om de negatieve milieueffecten
te beperken en files te verminderen.
190
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
• Ruimtelijke doelen en kwaliteiten
Bundeling draagt bij aan: het behoud van de natuur en de open ruimte, het tegengaan van
ruimtelijke versnippering, het tegengaan van ongebreidelde, onbeheersbare spreiding, het
tegengaan van excessief ruimtegebruik (vermorsing van ruimte), de besparing van ruimte, minder
blik op straat (als gevolg van beperking van de automobiliteit), het combineren van functies
op een mooie manier, een hoogstedelijk gebied met een mooie openbare ruimte.
• Milieu- en natuurdoelen en kwaliteiten
Bundeling leidt tot minder versnippering en doorsnijding en draagt daarmee bij aan behoud van
cultuurhistorische landschappen en behoud van de natuur (flora, fauna). Door beperking van de
automobiliteit leidt bundeling ook tot bijvoorbeeld minder uitstoot (CO2, fijnstof etc.) en minder
geluidsoverlast.
• Mobiliteitsdoelen
Bundeling in de vorm van verdichting en functiemix leidt tot minder verplaatsingen en verplaatsingen
over kortere afstand. Hiermee worden de duurzame vervoerwijzen (lopen, fiets en het
openbaar vervoer) bevorderd en wordt de automobiliteit beperkt. Bundeling van functies (werken,
wonen) rondom knooppunten van openbaar vervoer leidt tot een hoger openbaarvervoergebruik
en daarmee ook tot een beperking van de automobiliteit. Bundeling biedt meer mogelijkheden
voor een goede afstemming (verknoping) van verstedelijking en het verkeer- en vervoersysteem.
• Economische doelen en kwaliteiten
Ruimtelijke concentratie van activiteiten leidt tot: efficiënt (en dus betaalbaar) gebruik van de
ruimte, economisch draagvlak voor voorzieningen (nutsvoorzieningen, infrastructuur, openbaar
vervoer, winkels, scholen, etc.), massa voor economische dynamiek (innovaties, schaalvoordelen),
optimale benutting van investeringen in infrastructuur (havens, spoorwegen, wegen).
• Sociaal-maatschappelijke doelen
Bundeling in de vorm van verdichting en functiemix biedt draagvlak voor voorzieningen (winkels,
scholen, openbaar vervoer), zodat ze voor iedereen fysiek en economisch toegankelijk blijven.
Doordat de afstand tussen functies gering is, worden lopen en fietsen bevorderd en dat is

eter voor de gezondheid. En het vitaal houden van de steden is belangrijk voor het behouden
en aantrekken van sociaal-economisch sterke groepen voor de stad. Met name bij de aanpak van
achterstandswijken is dit een belangrijk sociaal-maatschappelijk motief
Lessen uit verleden, heden en toekomst
LESSEN UIT HET VERLEDEN: BUNDELING WERKT!
Uit diverse nationale en internationale onderzoeken komt een duidelijke, eensgezinde conclusie
naar voren. Bundeling en verdichting van verstedelijking in en nabij bestaande steden hebben een
positief effect op de ruimte, de natuur, de mobiliteit en het milieu. Ruimtelijk beleid, dat inzet op die
positieve effecten, werkt, vooral op de lange termijn. Voorbeelden als Amsterdam en Stockholm
tonen dit aan. Bundelen is dus vooral een kwestie van volhouden (zie bijdrage Martens).
EFFECTIEVE STRATEGIEËN VOOR BUNDELING
Gebundeld bouwen is altijd beter dan gespreid bouwen, zoveel is zeker. Bundeling kan echter nog
steeds leiden tot inefficiënt ruimtegebruik. Wat maakt bundeling effectief als strategie voor een
duurzame ruimtelijke inrichting, specifiek in relatie tot mobiliteit?
• Hoge dichtheden
Het is misschien een open deur, maar toch: bundeling is vooral effectief als het wordt toegepast
in hoge dichtheden. Bouwen in hoge dichtheden leidt tot een efficiënt ruimtegebruik en er ontstaat
voldoende draagvlak voor voorzieningen in steden en voor duurzame vervoerwijzen als de
fiets en het openbaar vervoer. Het verband tussen bevolkingsdichtheid en autogebruik is aantoonbaar
(zie bijdrage Van de Coevering). Amerikaanse steden met een lage dichtheid hebben
een hoog autogebruik en een laag openbaarvervoergebruik; Europese steden met een hoge
dichtheid hebben een laag autogebruik en een hoog openbaarvervoergebruik. Uit alle studies
komt naar voren dat vooral concentratie van werkgelegenheid in het centrum of bij openbaarvervoerknooppunten
(meestal stations) effect heeft op de mobiliteit.
• Korte afstand tot centrum
Bouwen in hoge dichtheden, op korte afstand van het centrum, blijkt het meest effectief. Hoe
dichter bij het centrum, de voorzieningen en het openbaar vervoer, des te minder autokilometers
men maakt, en andersom. De zogenaamde Vinex-inbreidingswijken (nieuwbouw binnen de
verstedelijkingscontour van 1971), scoren dan ook het laagste qua autogebruik en het hoogste
qua openbaarvervoergebruik. De Vinex-uitbreidingslocaties daarentegen scoren het slechtst als
het gaat om het aantal autokilometers en het gebruik van toch al zwaarbelaste wegen. Het aanleggen
van woningen vlakbij op- en afritten van autosnelwegen blijkt het gebruik van die wegen
sterk te stimuleren (zie bijdrage Hilbers en Snellen).
• Flankerend beleid: goed openbaar vervoer, prijsbeleid
Uit alle onderzoeken komt naar voren dat ruimtelijk beleid vooral effect heeft als het gepaard
gaat met flankerend beleid, zoals het aanbieden van goed openbaar vervoer, in combinatie met
een of andere vorm van prijsbeleid (parkeren, rekeningrijden). Kortom, honing en azijn (zie Martens,
Van de Coevering).
191
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?

De vraag doet zich voor of er een ‘ondergrens’ is aan effectieve bundeling. Die lijkt er te zijn. Wanneer
sprake is van teveel kleine plannen, of grote plannen met bebouwing in te lage dichtheden,
dan is er onvoldoende draagvlak voor voorzieningen, zoals winkels, scholen of openbaar vervoer.
In dat geval is extra automobiliteit onontkoombaar.
192
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
HEDENDAAGSE DILEMMA’S OVER BUNDELING
• Ambitie: bundelen en verdichten nog steeds belangrijk maar spreiding sterker
In de Nota Ruimte speelt bundeling van verstedelijking en infrastructuur nog steeds een belangrijke
rol. Daarnaast geeft de Nota Ruimte echter de mogelijkheid aan gemeenten om te bouwen
voor de eigen bevolking (migratiesaldo nul). Een studie van ABF research (zie bijdrage Van der
Hoeven) voor alleen het Zuid-Hollandse deel van het Groene Hart toonde aan dat de gemeenten
in dit gebied tot 2020 zo’n 25.000 woningen mogen bouwen (en dat is exclusief Woerden en de
Zuidplaspolder). Gezien de trend tot landelijk wonen en het feit dat bouwen in de groene wei nu
eenmaal makkelijker en goedkoper is dan bouwen in bestaand stedelijk gebied, lijkt het erop dat
de balans zal doorslaan naar spreiding. En dat is in feite ook wat we zien. De tijd van de Vinex
waarin sprake was van een zeer beperkt aantal, grote woningbouwlocaties, loopt ten einde. In
plaats daarvan zien we nu versnippering ontstaan; een grote hoeveelheid kleine bouwplannen,
verder weg van stedelijke centra en met een matige openbaarvervoersontsluiting. En juist dit
type locaties genereert de hoogste automobiliteit, ook op wegen die dat qua capaciteit niet zo
goed meer kunnen hebben (zie bijdrage Hilbers, Snellen).
• Plannen: verdichtingsopgave onder druk
De analyse met de Nieuwe Kaart van Nederland van plannen tot 2015, bevestigt dit beeld van
spreiding. De ruimteconsumptie gaat in versneld tempo door; nam het bebouwde oppervlakte
van Nederland de afgelopen vijftig jaar met gemiddeld twee procent toe (Hilbers, Hendriks), als
alle plannen de komende tien jaar doorgaan betekent dat een toename van het bebouwde
gebied met maar liefst zes procent. De streefwaarde van veertig procent verdichting wordt niet
gehaald; van alle ruimtelijke plannen ligt slechts dertig procent binnen Bestaand Bebouwd
Gebied (BBG). Met name het wonen is verspreid, terwijl de werkgelegenheid (kantoren, bedrijventerreinen)
relatief meer geconcentreerd zijn binnen het bestaand stedelijk gebied of net
daarbuiten. Een andere duidelijke trend lijkt de bundeling van activiteiten rond de op- en afritten
van hoofdwegen. Deze neemt voor alle typen activiteiten sterk toe, terwijl de bundeling van
activiteiten rond stations juist afneemt. Vooral de concentratie van bedrijventerreinen bij op- en
afritten lijkt onverminderd door te gaan (zie bijdrage Meurs en Zandee).
• Praktijk: bundelen is lastig en niet altijd wenselijk
In theorie lijkt bundeling, gezien de voordelen, zo logisch. In de praktijk is dit niet altijd het
geval, bundeling is lastig. Juist omdat bundeling zoveel doelen in zich verenigt, is er soms sprake
van tegenstrijdigheden. Verdichting langs stations, in vele regionale en lokale plannen een
belangrijk onderwerp (onder andere Stedenbaan, Rijn Gouwe lijn), wordt bemoeilijkt vanwege
de huidige richtlijnen voor geluid, externe veiligheid en luchtkwaliteit. Daar waar infrastructuur
gebundeld is (spoor, weg), is het extra lastig om op die plekken nog te verdichten. Ook beleidsmatig
lijkt sprake van een paradox tussen infrastructuur en verstedelijking. De Nota Ruimte
spreekt enerzijds van infrastructuur als structurerend ruimtelijk principe, anderzijds stelt ze dat
verbreding en/of bundeling van hoofdinfrastructuur fysiek en financieel niet belemmerd mag

worden. Uitbreidingsruimte moet beschikbaar blijven langs hoofdinfrastructuur. Als gemeenten
desondanks in de betreffende zone bouwen, moet ze betalen voor de meerkosten van inpassing
(Nota Ruimte, p.89). Niet alle vormen van bundelen kunnen ook rekenen op maatschappelijk
draagvlak: het Ruimtelijk Planbureau laat zich in haar rapport Bloeiende Bermen kritisch uit over
het ongebreideld bouwen van kantoren- en bedrijfsterreinen langs hoofdinfrastructuur, en
recent mengt ook Neprom zich in de discussie door te pleiten voor meer regionale regie en meer
kwaliteit.
TOEKOMST: BUNDELING ALS MAATWERK OP BASIS VAN
KWALITEIT
• Bundeling als robuuste strategie
Van Wee en Maat geven aan dat ook in de toekomst, bij mogelijke trendbreuken, zoals een
energieprobleem of een extra ruimteclaim voor water, bundelingsbeleid vanuit robuustheidsperspectief
de meest veilige keuze is. Dankzij het Nederlandse bundelingsbeleid is er een
behoorlijk draagvlak voor de fiets en het openbaar vervoer, hetgeen maakt dat we niet alleen en
vooral afhankelijk zijn van de auto. Bovendien hebben we landelijke gebieden en natuurgebieden
kunnen vrijwaren van verstedelijking. Het is juist die flexibiliteit van bundeling (‘het Middelste
Alternatief’), het open houden van verschillende opties, die bundeling tot een robuuste strategie
maakt, op een manier die recht doet aan de pluriformiteit van gedrag en keuzes die mensen
maken in hun ruimtegebruik en mobiliteit.
• Bundelen van kwaliteiten en waarden
De uitdaging is om de kwaliteiten die nu onder de term bundeling vervat worden, te verbinden
met wensen, waarden en afwegingen die mensen en bedrijven maken. Deze kwaliteiten moeten
telkens opnieuw worden gedefinieerd en verbonden aan woonwensen, aan leisure, aan werkomgeving,
aan zorg, et cetera. Kortom, regionaal en lokaal maatwerk. Dit zal leiden tot nieuwe
werkvormen, samenwerkingsverbanden en nog ongedachte combinaties van partijen.
• Bundelen door verbinding van belangen
Cruciaal voor de hernieuwde inzet van het bundelingsgedachtegoed in de toekomst is dat het
overheden, overheidsorganisaties en hun bestuurders in staat stelt zichzelf niet als bovengeschikt
aan anderen te zien, maar een werkelijke betrokkenheid bij het grote geheel te voelen.
Bundeling door verbinding. Een succesvolle toepassing van deze hernieuwde bundelingsstrategie
vraagt vooral om proces- en relatiemanagement, met een voortdurend zoeken naar
verassende samenwerkingsverbanden tussen overheden en marktpartijen of particulieren om
ruimtelijk keuzegedrag en mobiliteitsgedrag met elkaar te verbinden.
193
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Conclusies en aanbevelingen:
agenda voor de toekomst
De hoofdconclusie kan zijn dat bundeling van verstedelijking en infrastructuur positief heeft uitgepakt
en dat we trots kunnen zijn op onze erfenis van de afgelopen vijftig jaar, en die moeten koesteren.
Bundeling zorgt voor een efficiënt en duurzaam gebruik van de ruimte. Niet voor niets vindt het

idee van bundeling internationaal navolging, in andere landen van Europa, de Verenigde Staten,
Canada (smarth growth) en Australië. Nederland dreigt haar voorbeeldfunctie te verliezen nu we de
teugels laten vieren en aan de vooravond staan van een golf van spreiding. Op basis van deze conclusie
komen we tot twee opgaven en een aantal aanbevelingen die bedoeld zijn als “stenen in de vijver”
en start voor het debat over bundeling en verdichting.
194
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
1. BINNENSTEDELIJKE VERDICHTINGSOPGAVE
WORDT NIET GEHAALD
Het bundelingsbeleid in de vorm van binnenstedelijke verdichting is de afgelopen jaren succesvol
gebleken. Echter, het aantal van plekken waar dit kan, is niet onbeperkt, en veel te gering om aan de
kwantitatieve en de kwalitatieve woonvraag te voldoen, en (her)ontwikkeling is vaak moeizaam en
duur. De Nota Ruimte biedt naast verdichting ruimte voor spreiding van verstedelijking. Kijkend
naar de houding en het gedrag van decentrale overheden ten aanzien van verdichting, dan zien we
hoge ambities, minder plannen (slechts dertig procent binnenstedelijk in plaats van de streefwaarde
van veertig procent, een achteruitgang ten opzichte van de vijftig procent in de Vinex-periode), en
een moeizame realisatie. Het beeld doemt op dat er met het huidige beleid op teveel paarden
wordt gewed, door zowel binnenstedelijke als landelijke locaties aan te bieden. Bij het gebrek aan
schaarste dat op die manier gecreëerd wordt, is de verleiding groot voor marktpartijen om op die
plekken te bouwen die voor hen het minst risicovol en meest winstgevend zijn. Als dat gebeurt dan
bestaat de kans dat de lastige binnenstedelijke locaties onvoldoende tot ontwikkeling komen en de
balans bij realisatie van plannen nog meer uitvalt richting spreiding. Behalve een fysiek onwenselijke
ontwikkeling kan dit ook uit sociaal-maatschappelijk oogpunt een zeer ongewenste ontwikkeling
zijn. Het lijkt er sterk op dat om de doelstellingen van de Nota Ruimte te halen een krachtige
stimulering van binnenstedelijk bouwen en afremmen van uitbreiding, nodig is. De vraag is welke
instrumenten, ondersteuning, kennis en onderzoek nodig is om de decentrale overheden in staat te
stellen het aan hen overgedragen beleid ook daadwerkelijk te realiseren.
MOGELIJKE INSTRUMENTEN, ONDERSTEUNING, KENNIS
• Bij instrumenten kan gedacht worden aan een premie op binnenstedelijke verdichting (financiële
incentive, vereenvoudigen regelgeving), of andersom, een openruimteheffing, (waarvan
de opbrengsten ten goede komen aan binnenstedelijke verdichting), invoering van statiegeld
op een nieuwe woning (een vast bedrag voor afbraak en dergelijke).
• Bij ondersteuning kan gedacht worden aan een expertteam, wat invliegt en advies geeft bij
regionale/lokale verdichtingsvraagstukken (meer dan inpassing en meervoudig ruimtegebruik).
Een meer vrijblijvend alternatief is een loket voor advies over goede (inhoudelijk) oplossingen,
eventueel ondersteunt met een (reken)instrumentarium. Daarnaast is het ook nodig om in de
frontlinies debat te voeren. Maatschappelijke organisaties kunnen hier een voortrekkersrol in
hebben om partijen te mobiliseren.
• Bij onderzoek en kennis kan gedacht worden aan het nader bestuderen van internationale voorbeelden
van effectieve bundeling. Bijvoorbeeld Stockholm en Barcelona. Beide steden hebben
hogere dichtheden dan in Nederland en nauwelijks eengezinswoningen met tuin, maar wel
hoogwaardige openbare ruimtes. Onderzoek bijvoorbeeld hoe deze wooncultuur meer ingang
kan vinden in de Nederlandse ‘huis-met-tuin-traditie’. In het verlengde hiervan: het maken van
een ‘dichthedenvoorbeeldenboek’. Uitgaande van een bepaalde bebouwingsdichtheid, verschillende
ontwerpoplossingen aangeven. Daarnaast meer conceptueel-strategisch onderzoek naar

effectieve strategieën (scenario’s) van bundeling/verdichting op de lange termijn; welke functiemix,
dichtheden, inrichting, verkeer en vervoersysteem? Hoe kwetsbaar is het Nederlandse verkeer-
en vervoerssysteem voor spreidingstendensen? Tot slot: een monitor voor ruimtegebruik
om de verdichtings- en bundelingsdoelstellingen uit de Nota Ruimte te monitoren en tijdig bij te
sturen.
2. (DECENTRALE) AFSTEMMING RUIMTELIJKE
ONTWIKKELING EN INFRASTRUCTUUR LUKT ONVOLDOENDE
Afstemming tussen ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur is en blijft een heikel punt. Priemus
geeft aan dat de aansluiting op het openbaar vervoer standaard te laat komt, zowel in de groeikernen
als in Vinex-locaties. De andere kant van de medaille is dat er stations (of haltes) worden gebouwd
op grote afstand van de bebouwing. Hoe komt het toch dat overal ter wereld succesvolle initiatieven
tot bloei komen waarbij openbaar vervoer fungeert als impuls voor stedelijke vernieuwing zoals in
Hasselt en Lyon, en het in Nederland maar niet wil lukken? De Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit
pleiten opnieuw voor een krachtige integratie van infrastructuurbeleid en stedelijke ontwikkeling.
Van der Hoeven laat echter zien dat de ruimtelijke en de infrastructurele kant van de bundelingsopgave
qua decentralisatie sterk uiteen wijken. In de ruimtelijke ordening geeft het rijk de verantwoordelijkheid
voor de realisatie van de bouwopgave volledig uit handen, maar bij de infrastructuuropgave
blijft het rijk verantwoordelijk voor het hoofdwegennet. Financiële middelen voor een goede
integratie zijn op papier wel aanwezig middels de Brede Doeluitkering (BDU), maar in de praktijk is
de bestedingsvrijheid van regio’s en gemeenten voor nieuwe (openbaar vervoer) infrastructuur minimaal.
Dit beeld wordt bevestigd door de analyses met de Nieuwe Kaart van Nederland. Meurs laat
zien dat de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur slechts in beperkte mate bedoeld lijkt om nieuwe
ruimtelijke ontwikkelingen te ontsluiten. Veel nieuwe infrastructuur wordt aangelegd om bestaande
ruimtelijke ontwikkelingen te accommoderen en bestaande verkeerskundige problemen op te lossen
(congestie, leefomgeving). Het lijkt er dus op dat we wat dat betreft achter de ontwikkelingen aan
blijven lopen en Verkeer en Waterstaat achteraf betaalt voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland.
De netwerkanalyses bieden in theorie de mogelijkheid om verstedelijkingslocaties te heroverwegen
op basis van bereikbaarheid. Of dit in de praktijk ook gebeurt moet nog blijken.
195
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
MOGELIJKE INSTRUMENTEN, ONDERSTEUNING, KENNIS
Ook hier de vraag: hoe groot is dit probleem eigenlijk en hoe kunnen we dit doorbreken en decentrale
overheden in staat stellen de kloof te overbruggen? Met meer eigen geld, bijvoorbeeld van private
partijen? Is het bestaande instrumentarium voldoende? Als er niks gebeurt, kan dit consequenties
hebben voor de keuze voor nieuwe ontwikkelingslocaties. Zijn we bereid die te accepteren als dat uit
maatschappelijk oogpunt minder wenselijk is?
• Bij instrumenten kan gedacht worden aan financiële incentives voor een tijdige aanleg van openbaarvervoervoorzieningen
en/of aan meer financiële autonomie voor gemeenten en regio’s;
• Bij ondersteuning kan gedacht worden aan het herintroduceren van overleg tussen Verkeer &
Waterstaat (Rijkswaterstaat), VROM, NS op nationaal (of regionaal) niveau met name als het
gaat om de locatiekeuze van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Een andere mogelijkheid is het
instellen van een ombudsman voor knelpunten/problemen die zich in de praktijk voordoen of,
sterker nog, iemand die kan bemiddelen bij geschillen, bijvoorbeeld over locatiekeuze (à la Raad
van State).

• Als onderzoek zou een inventarisatie gemaakt kunnen worden van ruimtelijke plannen waarbij
infrastructuur een knelpunt is. Verder zouden de mobiliteitsconsequenties van de Nieuwe Kaart
van Nederland (bijvoorbeeld corridorsgewijs) doorgerekend moeten worden. En ten slotte is het
erg waardevol een instrumentarium te ontwikkelen om effecten van ruimtelijke ontwikkeling
voor verkeer en vervoer (locatiekeuze, inrichting) tijdig in kaart te brengen, als hulpmiddel
binnen de kaders van de nieuwe de Wet Ruimtelijke Ordening.
De stenen zijn geworpen, het debat kan beginnen. Het debat moet uitmonden in een gezamenlijke
agenda voor de toekomst, waarin alle partijen (overheid, markt, belangenorganisaties) hun eigen
verantwoordelijkheid nemen. In de planontwikkeling en -uitvoering hebben deze partijen elkaar
absoluut nodig voor een goed resultaat, maar het is en blijft de rol van de overheid, om de randvoorwaarden
en kaders op te stellen. Bundeling en verdichting zijn randvoorwaarden voor een efficiënte
en duurzame inrichting waar ook de volgende generaties nog lol aan kunnen beleven. En als het
gaat om de ruimtelijke inrichting van Nederland is het nu eenmaal zo dat we lang last hebben van
foute keuzes en heel lang plezier hebben van goede keuzes.
196
B U N D E L I N G : E E N G O U D E N G R E E P ?
Foto: Lex Broere

Bundeling door de jaren heen
tot 1956 1957-1964 1965-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2006
Nota's Ruimtelijke Ordening Het Westen … en overig Nederland Ontwikkeling van het Westen des
(1956) lands (1958) 2e Nota Ruimtelijke Ordening (1966), 3e Nota Ruimtelijke Ordening deel 2: Verstedelijkingsnota (1976), Structuurschets 4e Nota Ruimtelijke Ordening (1988) Vierde Nota extra (1991) Vijfde Nota (2001, geen status) Nota Ruimte (2005)
1e Nota Ruimtelijke Ordening (1960) met Structuurschema Hoofdwegennet deel 1 Oriënteringsnota (1974) deel 3: Nota Landelijke gebieden (1977) stedelijke gebieden (1983)
Nota's Verkeer en Vervoer Rijkswegenplan (1968) Structuurschema Verkeer & Vervoer Structuurschema Verkeer & Vervoer II Nationaal Verkeers- en Vervoersplan Nota Mobiliteit (2005)
(1976-1980) (1986-1989) (2002, geen status)
Concepten Ruimtelijke Ordening spreidingsbeleid overloopgemeenten, ontwikkelings- gebundelde deconcentratie, bufferzonebeleid groeikernen, groeisteden compacte stad groeigemeenten, stedelijke knoop- Vinex-wijken rode en groene contouren bundelingsgebieden binnen
kernen, Groene Hart, Randstad bundeling van infrastructuur punten, sleutelprojecten, ABC-locatie- stedelijke netwerken, decentraal
beleid
wat kan, centraal wat moet
Voorbeelden aangewezen Rotterdam Pendrecht, Bijlmermeer, Almere, Emmen Angelslo Purmerend, Zoetermeer,Spijkenisse groeikern: Houten, Ypenburg, Pijnacker, Leidsche Rijn
woningbouwgebieden Den Haag Mariahoeve groeisteden: Groningen en Helmond
Openstelling van nieuwe snelwegen 1954: Rijksweg 2, de eerste echte 1962: A12, grensovergang Bergh 1965: A16, Van Brienenoordbrug 1972: Openstelling A1 tussen Eembrugge en Markelo 1977: A10-zuid 1981: A12, 4+2 Gouweaquaduct 1986: de weg over de 1992: A15, 2x3 knooppunt Ridder- 1997: A27 spitsstrook van Houten 2002: opening tweede Beneluxtunnel
(aantal voorbeelden) autosnelweg (2x2 banen) wordt autosnelweg (1e moderne autosnelweg- Oosterscheldedam kerk - Papendrecht (Noordtunnel) tot knooppunt Lunetten
in gebruik genomen
grensovergang van Europa)
(tussen A'dam en Utrecht)
Reizigerstations 1955: 301 1960: 297 1970: 312 1980: 346 1990: 388 2000: 398 2005:405
nieuwe stations geopend (namen) 1839: Haarlem 1961: Leiden Lammenschans 1965: Etten-Leur 1973: Zoetermeer 1977: Heeze 1983: Amsterdam Sloterdijk 1987: Amersfoort Schothorst 1993: Gouda Goverwelle 1996: Almere Strand en Almere 2005: Den Haag Ypenburg
Parkwijk
autobezit (totaal aantal auto's) 1960: 522.000 1965: 1.273.00, 1970: 2.405.000 1975:3.289.000 1980: 4.240.000 1985: 4.551.000 1990: 5.118.000 1995: 5.581.000 2000: 6.478.000
autobezit (aantal auto's per 1000 inwoners) 1960:46:00 1965: 104, 1970: 186 1975: 242 1980: 301 1985: 315 1990: 344 1995: 361 2001: 409
bevolkingsdichtheid 1950: 309 1960: 352 1970: 384 1980: 415 1990: 439 2000: 468 2005: 483
(aantal inwoners per km 2 )
woningbouwproductie (gemiddeld aantal 83.000 122.000 142.000 105.000 116.000 1985-1989: 109.000 89.000 85.000 67.000
nieuw gebouwde woningen per jaar in deze
periode)
lengte wegennet (totaal oppervlakte 1970: 76.990 1980: 92.525 1990: 102.860 1997: 115.617 2003: 130.400
verharde wegen in km)
waarvan autosnelwegen (in km) 1950: 121 1960: 351 1970: 983 1980: 1.780 1990: 2.094 1997: 2.236 2003: 2.300
railinfrastructuur (in km) 1950: 3.204 1960: 3.253 1970: 3.148 1980: 2.760 1990: 2.780 1997: 2.805 2005: 2.810
aantal forensen, in procenten van de 15% (1947) 21% (1960) 34% (1971) 51% (2001)
werkzame beroepsbevolking
Helikopter bij de hoofdstukken in het boek: beschouwing en reflectie
Graafmachine bij de hoofdstukken in het boek: beschouwing en reflectie