Projecten kiezen en financieren - KpVV

Gebiedsgerichte samenwerking:
Projecten kiezen en financieren

Gebiedsgerichte samenwerking:
Projecten kiezen en financieren

Colofon
Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV)
Postbus 1031
3000 BA Rotterdam
010 282 5000
www.kpvv.nl
Het Kennisplatform Verkeer en Vervoer ondersteunt decentrale overheden bij het
ontwikkelen en realiseren van hun verkeer en vervoerbeleid. Het KpVV doet dit door
het aanbieden van praktijkgerichte kennis en door het organiseren van ontmoetingen
en netwerken.
Samenstelling Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven IOO bv
drs. J.A. (Koos) van Dijken
dr. N.E. (Natasha) Stroeker
Eindredactie Ron Hendriks Global Image
Vormgeving en productie OBT bv, Den Haag
Publicatie Mei 2006
Contactpersoon Jurgen de Haan, 010 282 5677
jurgen.dehaan@kpvv.nl
Na bestellen
info@kpvv.nl
Project kiezen en financieren

Inhoudsopgave
1 Inleiding 5
1.1 Inleiding 5
1.2 Achtergrond onderzoek 5
2 De kunst van het Prioriteren 9
2.1 Inleiding 9
2.2 Stel duidelijke doelen 9
2.3 Geef samenwerking inhoud 10
2.4 Organiseer projectgegevens 11
2.5 Kies geëigend prioriteringssysteem 11
2.6 Bevorder politieke debat 12
3 Typologie van prioteringssystemen 13
3.1 Inleiding 13
3.2 Zeven typen 13
3.3 Keuze van prioriteringsmethode 18
4 De kunst van het financieren 23
4.1 Inleiding 3
4.2 Reken af met het verleden 3
4.3 Maak gebruik van de voordelen van de BDU 3
4.4 Juiste financieringsvorm kiezen blijft moeilijk 3
4.5 Meer aandacht voor doelmatigheid, doeltreffendheid en verantwoording 24
4.6 Combineren van Nationale en Europese middelen is lastig 4
4.7 Samenwerking publieke en private partijen en de vertrouwensrelatie
behoeven aandacht
5
4.8 Nieuwe financieringsvormen lijken succesvol 7
4.9 Mogelijkheden nieuwe financieringsvormen sterk conjunctureel bepaald 27
4.10 Toenemende mate van gebruik private middelen als toetssteen voor
succes van GGS
7
5 Financieringsbronnen 29
5.1 Inleiding 9
5.2 Nationale middelen 9
5.3 Europese middelen 34
6 Bijzondere Financieringsvormen 39
6.1 Inleiding 39
6.2 PPS-constructies 39
6.3 Nieuwe vormen van publiek-private samenwerking 39
1 Literatuurlijst 43
Project kiezen en financieren

1 Bijlage 1: Prioriteringsmethoden 45
1.1 Inleiding 45
1.2 Overzichtstabellen en scorekaarten 45
1.3 Kosten-baten 47
1.4 Kosteneffectiviteit 49
1.5 Multicriteria 49
1.6 BOSDA 51
1.7 PIOV 66 52
1.8 GENPRI 54
1.9 PVVP+ 54
2 Bijlage 2: Value capturing 59
2.1 Twee invalshoeken Value Capturing 59
2.2 Value Capturing veelal als aanvullend financieringsbron 59
2.3 Indirecte en directe Value Capturing instrumenten 60
2.4 Benefit sharing 61
Project kiezen en financieren

1 Inleiding
1.1 Inleiding
Het ligt voor de hand om op het gebied van verkeer en vervoer op bestuurlijk vlak samen
te werken. Van nature is verkeer immers grensoverschrijdend. En veel verkeersproblemen
vragen daarom ook een grensoverschrijdende aanpak.
In steeds meer regio’s wordt die samenwerking dan ook opgezocht, in de verwachting
dat de mobiliteitsproblemen gezamenlijk effectiever kunnen worden aangepakt. En
dat de beschikbare financiële middelen effectiever kunnen worden ingezet.
KpVV wijdde aan die ontwikkelingen een serie bijeenkomsten. De neerslag daarvan is
te vinden in enkele brochures en rapporten.
Gebiedsgerichte samenwerking (GGS) komt al in verschillende vormen voor. Vaak
zien we dat de samenwerking wordt ingegeven door de geografische structuur van
een gebied, bijvoorbeeld een regio rond een centrumstad. Maar ook samenwerking
op projectbasis komt veel voor, denk aan tracéstudies. Themagerichte samenwerking
zien we onder andere rond het onderwerp verkeersveiligheid. In de eerder verschenen
brochure ‘Gebiedsgerichte Samenwerking: organisatie en afbakening’ gaat het vooral
over de manier waarop je samenwerking organisatorisch gestalte kunt geven.
Welke vorm van samenwerking men ook kiest, vroeg of laat komen vragen aan de
orde rond de prioritering, verdeling, financiering en subsidiering van projecten. Dit
rapport is daar volledig aan gewijd. We hebben de belangrijkste financieringsbronnen
op een rij gezet. En we kijken hoe je de samenwerkingsvorm en de financieringsvorm
op elkaar kunt laten aansluiten. Ook gaan we in op de verschillende methoden die er
zijn om te bepalen hoe je projecten kunt prioriteren.
1.2 Achtergrond onderzoek
Gebiedsgerichte samenwerking
Verkeersgerelateerde problemen openbaren zich in toenemende mate op regionale
en landelijke schaal. Men is zich steeds meer bewust van deze regionale samenhang
en de oplossingen worden meer en meer op deze schaalniveaus gezocht. Zowel op
landelijke als op regionale schaal wordt daarom steeds meer samengewerkt: onder
regie van het Rijk werken de overheden samen aan een nationaal beleid. Provincies en
stadsregio’s nemen het initiatief om verschillende overheden en belangengroeperingen
samen te laten werken aan regionale plannen, maatregelenpakketten en uitvoering
van maatregelen.
BDU
Een belangrijke ontwikkeling in dit verband is dat met ingang van 1 januari 2005
de overgang van de GDU naar de BDU heeft plaatsgevonden. Vóór 2005 verstrekte
Project kiezen en financieren

het Rijk voor de infrastructuur aan provincies en stadsregio’s een gebundelde doeluitkering.
De provincies en gemeenten waren verantwoordelijk voor de besteding van
het GDU-budget.
De BDU is de opvolger van de GDU en de GDU-plus, die wordt ontvangen door de
provincies en de stadsregio’s. Vrijwel alle voormalige subsidieregelingen voor verkeer
en vervoer zijn in de BDU samengevoegd. Per jaar wordt gemiddeld 250 miljoen euro
uitgekeerd voor de exploitatie en het onderhoud van het openbaar vervoer, aanleg van
infrastructuur, vervoermanagement en planontwikkeling.
Het oogmerk van de BDU is een verdere bundeling en ontschotting van geldstromen
op het gebied van verkeer en vervoer die van het Rijk richting de provincies en
stadsregio’s komen. Belangrijkste consequentie is dat de middelen voor investeringen
in infrastructuur en voor de exploitatie van het openbaar vervoer in één bedrag naar
de stadsregio of provincie komen. Dit budget kan vervolgens op basis van een eigen
prioriteitstelling worden aangewend.
Trend naar regionalisering
De BDU sluit aan op de trend naar regionalisering. De belangrijkste verkeers- en
vervoersproblemen zijn immers regionaal van aard. De verschillende partijen (Rijk,
provincies, stadsregio’s en gemeenten) zijn alleen samen in staat de problemen op
te lossen. Er is sprake van een ontwikkeling naar een meer gezamenlijke, integrale,
meerjarige aanpak van de belangrijkste verkeers- en vervoersproblemen op regionale
schaal. De wens is niet om zomaar te regionaliseren, maar om te komen tot meerjarenafspraken
op basis van een gezamenlijk plan, gefinancierd vanuit een regionaal
mobiliteitsfonds.
De BDU geeft een extra impuls aan deze ontwikkelingen door de ontschotting, de samenvoeging
van een aantal voorheen geschotte doeluitkeringen. De overheden hebben
nu de nodige vrijheid om zelf te beslissen waaraan het rijksgeld besteed moet worden.
Project kiezen en financieren

Decentralisatie en ontschotting 1
De BDU sluit aan op een belangrijk sturingsprincipe dat met de dag wint aan importantie
in de sector mobiliteit. Dat is het feit dat financiële middelen zoveel mogelijk
doorgemandateerd worden naar de bestuursniveaus waar de problemen opgelost
moeten worden, zonder dat deze door hogere bestuursniveaus worden geoormerkt of
van ‘schotten’ voorzien.
Dat heeft een aantal voordelen:
- De betreffende bestuursniveaus worden extra gestimuleerd om schaarse middelen
op een samenhangende wijze in te zetten bij het oplossen van bereikbaarheidsproblemen
in een gebied dat onder hun verantwoordelijkheid valt.
- Het gebiedsgewijs samenhangend aanpakken van de bereikbaarheidsproblematiek
verruimt de mogelijkheden om private partijen aan te spreken op hun medeverantwoordelijkheid
voor de bereikbaarheid en hen er toe te bewegen als medefinancier
daarvan op te treden.
- Het vrij (ongeoormerkt) kunnen beschikken over algemene middelen verruimt de
mogelijkheden om met publieke geldstromen private geldstromen aan te trekken
en de creativiteit en de knowhow van de private markt uit te nutten bij het oplossen
van bereikbaarheidsproblemen.
Integrale afweging
De implementatie van de BDU zorgt ook voor een belangrijke stap in de richting van
integraal afwegen. Regio’s komen op deze manier nog meer voor de uitdaging te
staan om zelf uit schaarse middelen zo veel mogelijk rendement te halen in termen
van beheersen en bedienen van mobiliteitsvraag, waarbij ook de kansen op een integrale
benadering toenemen.
Het belang van en de behoefte aan integrale afweging neemt toe vanwege de volgende
redenen 2 :
- Door de vernieuwing en mobiliteitsgroei neemt de complexiteit van de keuzes toe:
er ontstaat steeds meer behoefte aan een objectief afwegingsinstrument, waarbinnen
kosten en baten van ongelijksoortige projecten onder dezelfde noemers
worden gebracht.
- Decentrale overheden krijgen steeds meer verantwoordelijkheden: als gevolg van
de decentraliseringstrend worden strategische keuzes rondom mobiliteit meer
en meer genomen op provinciaal en regionaal niveau. Dit vraag steeds meer om
gezamenlijke keuzes van regionale wegbeheerders. Er ontstaat behoefte aan een
strategisch-tactisch afwegingsmodel dat, relatief snel en eenvoudig, pakketten van
maatregelen tegen elkaar kan afwegen.
- Ontschotting van budgetten en verbreding van doeluitkeringen leiden tot meer
budgettaire aanwendingsruimte.
1. Bron: AVV, ‘Naar een mobiliteitsbewustere samenleving’, 2006, p. 3 en 5.
2. Bron: CVOV-project 5.2.7, juni 2005, p. 5 en 6.
Project kiezen en financieren

Project kiezen en financieren

2 De kunst van het Prioriteren
2.1 Inleiding
De nieuwe Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU) betekent dat de diverse
middelen van het rijk naar de decentrale overheden voor het verkeer- en vervoerbeleid
gebundeld en ontschot worden ingezet. Met andere woorden: er zijn geen separate
geldstromen meer voor openbaar vervoer, verkeersveiligheid, wegen en dergelijke.
Dit plaatst de provincies, stadsregio’s, deelregio ’s en gemeenten voor de taak om de
middelen zelf te verdelen en te prioriteren.
Verdelen en prioriteren liggen in elkaars verlengde en kunnen ook als synoniem opgevat
worden.
In dit rapport wordt het begrip verdelen gebruik voor het verdelen van de middelen
over gebieden, deelregio ’s, gemeenten en soorten infrastructuur. Soms worden hier
eenvoudige methoden en vuistregels voor gebruikt. In andere gevallen worden via
complexe formele verdeelsystemen met diverse criteria en gewichten keuzes gemaakt.
Soms is er nauwelijks een expliciete relatie met regionale, provinciale en nationale
plannen. Terwijl in andere gevallen de plannen wel op logische wijze zijn ingebed in
regionale plannen en zijn afgestemd op provinciale plannen.
De mate waarin de verdeelsystematieken geformaliseerd zijn door de provincies,
stadsregio’s en deelregio’s verschilt sterk. De provincies, stadsregio’s, deelregio’s en
steden gebruiken verschillende systemen om de middelen over deelregio’s, gemeenten
of programma’s te verdelen. Ieder systeem heeft zijn voor- en nadelen. Er is niet
sprake van een duidelijke ‘best practice’.
In dit rapport wordt over prioriteren gesproken als in een gebied of ten behoeve van
een bepaalde modaliteit de beste projecten geselecteerd moeten worden. Ook hiervoor
bestaan eenvoudige en ingewikkelde methoden. De essentie van het prioriteren van
projecten en programma’s is het inzichtelijk maken en vereenvoudigen van het keuzeproces
van projecten en maatregelen, zodat tot een realistisch en gedragen uitvoeringsprogramma
kan worden besloten, met een actieve deelname van de betrokken partijen.
Om te komen tot verstandige keuzes moet men daarbij rekening houden met een
aantal aandachtspunten. Deze worden hierna besproken.
2.2 Stel duidelijke doelen
Gebiedgerichte samenwerking moet beginnen met duidelijke doelen en een duidelijk
programma. De provinciale verkeers- en vervoersplannen bevatten een integrale visie
op de gebiedsgerichte ontwikkeling die past en spoort met de nationale verkeersen
vervoersplannen. De verkeers- en vervoersplannen van regio’s dienen eveneens
duidelijke doelen en een duidelijk samenhangend pakket van maatregelen te bevatten.
3 De regionale verkeers- en vervoersprogramma’s dienen weer aan te sluiten bij
Project kiezen en financieren

de provinciale plannen. De samenhang en de logica tussen de diverse programma’s
en meerjareninvesteringen zijn een belangrijk aandachtspunt. Verder is van belang
dat de doelen zo SMART mogelijk zijn geformuleerd zijn. Hoogdravende en wollige
teksten zijn geen basis voor verstandig prioriteren.
Het formuleren van de programmadoelen en het SMART beschrijven van de programmadoelen
moeten niet alleen een technische insteek hebben maar moeten een sterk
politiek proces zijn. De gemeenten, de stadsregio’s en de provincies moeten bij dit
proces betrokken zijn en moeten zich verantwoordelijk voelen voor de programmadoelen.
De logica en de samenhang van de projecten in een samenhangend maatregelenpakket
kunnen ervoor zorgen dat regio’s en gemeenten niet langer van mening
zijn dat het hun geld is.
2.3 Geef samenwerking inhoud
De essentie van gebiedsgerichte samenwerking is samenwerking. Dit betekent openheid
van alle partijen, vertrouwen, het bespreken van doelen en projecten, en het
kritisch bespreken van de projectgegevens. Samenwerking kan daarbij alleen inhoud
krijgen als goede projecten gegenereerd worden en de gemeenten goede projecten
van andere gemeenten voorrang kunnen geven in de prioritering boven ‘eigen’ minder
goede projecten.
De samenwerking krijgt ook een goede inhoud als zo weinig mogelijk a priori standpunten
ingenomen worden over ‘het recht’ op bepaalde projecten, ‘het recht’ op een
deel van de middelen en over de harde toedeling aan bepaalde vervoerscategorieën.
Deze samenwerking moet inhoud krijgen op ambtelijk en bestuurlijk niveau.
De samenwerking kan bevorderd worden door prioriteringsmethoden te kiezen die
aan de dialoog over de problemen, mogelijke projecten en prioriteringsresultaten een
belangrijke rol toekennen. Verderop in dit rapport meer hierover.
10 Project kiezen en financieren

2.4 Organiseer projectgegevens
Alle partijen betrokken bij de gebiedsgerichte samenwerking moeten vertrouwen hebben
in de juistheid van de projectgegevens. De volgende stappen zijn van belang:
- het genereren en beheren van (potentiële) projecten,
- het vaststellen van de criteria die een rol spelen bij de prioritering,
- het wegen en waarderen van de effecten op de criteria en het scoren van de
(potentiële projecten) op de criteria. 4
De criteria en de scores van de projecten op de criteria moeten daarbij ondubbelzinnig
zijn. Criteria als bereikbaar, leefbaarheid, veiligheid, samenhang, concurrentiekracht,
uitvoerbaarheid, risico’s, en dergelijke moeten geconcretiseerd zijn om zinvol
toegepast te kunnen worden.
Het organiseren en bespreken van de projectgegevens heeft een belangrijke betekenis
op zich voor de gebiedsgerichte samenwerking. Door op deze wijze samen te werken
en door gezamenlijk over de (potentiële) projecten en de scores op de criteria te
praten, is het halve werk gedaan. Waarschijnlijk komen uit dit proces de belangrijkste
projecten al naar voren.
Daarbij moet er voor gezorgd worden dat de benodigde projectgegevens niet al te
omvangrijk worden. Dat gevaar is aanwezig omdat voor elke vervoerscategorie en
voor elk thema vele aspecten van belang zijn om de beste projecten te selecteren.
Het streven naar soberheid is verstandig en men kan beter kiezen voor één kwalitatief
oordeel op een criterium dan het detailleren van datzelfde criterium in vele kwantitatieve
variabelen. Als te veel projectgegevens nodig zijn voor het gekozen prioriteringssysteem
dan zal het draagvlak om het systeem toe te passen aangetast worden.
2.5 Kies geëigend prioriteringssysteem
Met de voorafgaande stappen is aan de belangrijkste aspecten van verdelen en prioriteren
binnen gebiedsgerichte samenwerking voldaan. Is er een relatief beperkt aantal projecten,
zijn de projecten over het algemeen klein, zijn de risico’s te overzien dan zijn de belangrijkste
projecten reeds zichtbaar geworden. Aan formele prioriteringssystemen is dan nauwelijks
nog behoefte. De logica van het project in het provinciale en regionale verkeers- en
vervoersplan, het verhaal achter het project, en de kengetallen van de projecten op de
criteria zijn dan over het algemeen voldoende om tot weloverwogen keuzes te komen.
Een formeel prioriteringssysteem komt in beeld als:
- er veel verschillende (potentiële) projecten zijn;
- als de projecten erg van elkaar verschillen;
- als de investeringsbedragen aanzienlijk zijn;
- als er vele criteria in het geding zijn;
- als het draagvlak voor de geselecteerde projecten niet vanzelfsprekend is.
Daarbij is het verstandig om altijd te beginnen met het samenstellen van een overzichtstabel
of scorekaart. De gegevens van de projecten in de overzichtstabel zijn
4 TNO INRO, Prioritering van kleine infrastructuurprojecten in de praktijk, 2000, p. 25 e.v.
11 Project kiezen en financieren

altijd nodig om de andere prioriteringsmethoden te kunnen gebruiken.
Het kan zijn dat met de overzichtstabellen al duidelijk wordt wat de ‘beste’ projecten
zijn. Daarvoor is wel nodig dat de criteria en de scores van de projecten op de criteria
ondubbelzinnig en niet voor discussie vatbaar zijn.
Verder valt of staat de toepassing van ieder prioriteringssysteem met de kwaliteit van
de projectgegevens. Ook deze mogen geen onderdeel van debat vormen.
Bij de keuze van het geëigende prioriteringssysteem dient het meest eenvoudige model
gekozen worden. Op deze wijze wordt het politieke debat gestimuleerd en drukt
de black box van het prioriteringssysteem niet de politieke dialoog dood. Bij voorkeur
worden de projecten dus geselecteerd op basis van een overzichtstabel en niet zozeer
op basis van een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Een eenvoudige multicriteria-analyse
heeft de voorkeur boven een complexe prioriteringssystematiek.
Daarbij zijn er duidelijke beperkingen aan de mogelijkheden van de prioriteringssystemen
om tot betekenisvolle prioriteringen te komen over alle type infrastructuur
en over alle thema’s heen.
Multimodale prioriteringsystemen zijn onmogelijk. De operationalisering van de
criteria die een rol kunnen spelen bij de selectie van fietspaden is een andere dan die
bij de selectie van wegen, openbaar-vervoerprojecten en projecten op het gebied van
verkeerveiligheid. Vele criteria voor de diverse modaliteiten en thema’s kunnen niet
tot één betekenisvolle noemer teruggebracht worden.
Verstandiger is om per modaliteit en thema te prioriteren, om geen hard schotten te
hanteren en om de resultaten van verkeers- en vervoersmodellen te gebruiken voor de
integrale afweging.
De resultaten van verkeers- en vervoersmodellen spelen een belangrijke rol bij de
integrale keuze van projecten over thema’s en modaliteiten heen. De resultaten op
het gebied van reistijdwinst, minder autokilometers, minder overstappunten, minder
files en reductie van knelpunten zijn criteria die van belang zijn bij de keuzes uit zeer
verschillende projecten.
Voor het overige is het al een reuzenstap om gebiedsgerichte samenwerking inhoud te
geven wanneer de doelen van de verkeers- en vervoersplannen duidelijk en SMART zijn,
dat de samenwerking concreet van de grond komt en dat alle vergelijkbare projecten
een inzichtelijke score hebben op de selectiecriteria. Dit zijn belangrijke aandachtspunten
om tot een betekenisvolle verdeling en prioritering van de projecten te komen.
2.6 Bevorder politieke debat
Gebiedsgerichte samenwerking is alleen mogelijk als over de gebiedsgerichte samenwerking
een politiek debat plaatsvindt. Politici moeten gedwongen worden om na te
denken over de doelen van de verkeers- en vervoersplannen, over de selectiecriteria
en over de resultaten van de prioriteringssystemen. Zij moeten kiezen en gedwongen
worden om echte keuzes te maken. Wethouders, regiobestuurders en Gedeputeerden
mogen zich niet verschuilen achter de techniek van prioriteren.
De uiteindelijke prioritering is en blijft een bestuurlijke verantwoordelijkheid. De wijze
van prioritering is van secundair belang.
12 Project kiezen en financieren

3 Typologie van prioteringssystemen
3.1 Inleiding
De methoden om de geldmiddelen te verdelen en om prioriteiten te stellen, kunnen
gebaseerd zijn op politieke keuzes, maar ook op geografisch indelingen, de betreffende
vervoerscategorieën, op projectmatige basis, enzovoort. Meestal gaat het om
een mengvorm.
Soms kan het gebruik van speciale prioriteringssystemen uitkomst bieden. Hierna gaan
we in op de verschillende typen van prioritering en de keuze van de te gebruiken prioriteringsmethode.
De prioriteringsmethoden zelf staan gedetailleerd beschreven in bijlage 1.
3.2 Zeven typen
Voor elk verdeelsysteem geldt dat het raadzaam is om de criteria voor de verdeling
en de gewichten van de verdeelcriteria zo veel mogelijk te expliciteren. Bij het verdeelsysteem
gaat het om de ontwikkeling van criteria die richtinggevend zijn bij het verdelen
van de gelden over gebieden, plannen en soorten infrastructuur.
Er kunnen twee soorten verdeelcriteria onderscheiden worden:
- Beleidsarme criteria: deze criteria hebben geen directe relatie met de verkeers- en
vervoersproblematiek in de gebieden.
- Beleidsinhoudelijke criteria: deze kunnen ontleend worden aan nationale, provinciale
en regionale verkeers- en vervoersplannen of kunnen gebaseerd zijn op een
a priori idee over het belang van de problemen op een thema of binnen een
vervoerscategorie.
In de provincies werd in de GDU-regelingen nagenoeg niet gestuurd. De verdeelsystemen
waren relatief beleidsarm. De provincies zijn echter wel geneigd om minder
administratief en meer beleidsmatig met de verdeling van de middelen voor infrastructuur
om te gaan. Met de invoering van de BDU zal het verdeelsysteem in toenemende
mate beleidsinhoudelijk worden en zal de a priori verdeling van middelen over
vervoerscategorieën verminderen.
13 Project kiezen en financieren

In de stadsregio’s is al langer een trend zichtbaar om meer programmatisch om te
gaan met geleidelijk steeds meer gedecentraliseerde budgetten.
De verdeelsystemen die we in de praktijk aangetroffen verdelen de middelen op basis
van politieke keuzes, over de vervoerscategorieën of hanteren geografische, projectmatige
of programmatische criteria. Verder is het gebruikelijk om allerlei mengvormen te
hanteren. Daarnaast komt het in toenemende mate voor om de verdeling uit te stellen
en om de middelen te bundelen in een mobiliteitsfonds. Uiteraard moeten vervolgens
in tweede instantie de middelen wel weer verdeeld en geprioriteerd worden (tabel 3.1).
Tabel 3.1 Typologie van
verdeelsystemen.
Bron: IOO
Politieke keuzes
Het verdelen van de middelen over regio’s, gemeenten en soorten infrastructuur op
grond van politieke criteria blijft een belangrijk kenmerk van het verdelen en prioriteren
van de middelen over de verkeers- en vervoersinfrastructuur. Als het gaat om de
selectie van individuele projecten spelen de politieke keuzes ook een belangrijke rol.
Deze keuzes hebben enerzijds betrekking op de keuze van het verdeelsysteem en de
Kenmerk systeem Typering Voorbeelden
Politieke keuzes De verdeling van middelen (en ook soms ook de prioritering) Samenwerkingsverband
vindt grofweg plaats op basis van politieke keuzes.
Regio Eindhoven (SRE)
Geografisch
Vervoerscategorieën
Projectmatig
Programmatisch
Uitgestelde
verdeling
Mengvormen
Verdeling over subregio’s en gemeenten via een of andere
verdeelsleutel (bijvoorbeeld aantal inwoners). In een aantal
gevallen bevorderen de provincies of de stadsregio’s met
de (mede)financiering tevens regionale samenwerking en
planvorming.
Verdeling naar type modaliteit (auto’s, fietsen, openbaar
vervoer of wegen, fietspaden, ov-projecten). Bij deze
verdeelsystematiek is er vaak sprake van afschotting.
Verdeling van de middelen naar aard van de projectkarakteristieken:
kleine projecten, grote projecten,
strategische projecten, speerpuntprojecten, ov-projecten,
subsidieprojecten, eigen investeringsprojecten, projecten
op het gebied van verkeersveiligheid e.d.
Verdeling op basis van een samenhang tussen projecten,
verdeling op basis van een visie op het type projecten en de
programma’s die nodig zijn, verdeling op basis van decentrale
plannen en RVVP’s.
In toenemende mate richten de provincies en regio’s Fondsen
op of zijn daarmee bezig. Uit de middelen van het Fonds
kunnen op een later tijdstip projecten bekostigd worden.
In diverse provincies en stadsregio’s worden mengvormen
gehanteerd van de diverse verdeelsystemen.
Utrecht, Flevoland, Zuid-Holland,
Groningen, Noord-Holland,
Zuid-Holland, Zeeland, Limburg,
Gelderland
Groningen, Noord-Holland,
Zuid-Holland, Zeeland, Limburg
Groningen, Noord-Holland,
Zuid-Holland, Zeeland, Limburg
Friesland, Drenthe, Overijssel,
Noord-Brabant
Stadsgewest Haaglanden,
Stads Regio Rotterdam (SRR),
Regionaal Orgaan Amsterdam
(ROA), Samenwerkingsverband
Regio Eindhoven (SRE),
Knooppunt Arnhem Nijmegen
(KAN), HollandRijnland,
Provincie Noord-Brabant,
Gemeente Leeuwarden,
Gemeente Maastricht
14 Project kiezen en financieren

verdeelcriteria die gehanteerd gaan worden en anderzijds op de uitkomsten van de
gehanteerde verdeel- en prioriteringssystemen.
De uitkomsten van de prioriteringssystemen moeten niet als absolute, technische
waarheden behandeld worden. De politiek verantwoordelijken kunnen altijd besluiten
om de resultaten van de beleidsvoorbereiding te wijzigen. Door dit in de politieke
arena te laten plaatsvinden, is voor iedereen duidelijk dat om politiek-inhoudelijke
redenen afgeweken wordt van de technisch-inhoudelijke prioriteitsvolgorde.
Geografische verdeling
Tot nu toe bestaat er bij de provincies sterk de neiging om de middelen via één of
ander verdeelcriterium over de deelregio ’s en/of gemeenten te verdelen. Als de middelen
op enigerlei wijze door de provincie verdeeld zijn naar de deelregio’s, hebben
de deelregio’s tot nu toe eveneens sterk de neiging om de middelen gelijkelijk over de
gemeenten te verdelen. Bij de oude GDU kwam het voor dat de gemeenten meenden
recht te hebben op een deel van de middelen en dat het hún middelen betrof.
Box 3.1 Geografische
verdeling GDU-middelen
in Zuid-Holland
Bron: IOO, Evaluatie
huidige kleine GDU
provincie Zuid-Holland,
Zoetermeer, 2001, blz. 14
De gemeenten en regio’s in Zuid-Holland zijn van mening dat men ‘recht’ heeft
op de GDU-middelen volgens een bepaalde verdeelsleutel en dat het ‘eigen’ middelen
betreft. Dit is een verkeerde perceptie die door de provincie is bevorderd.
Het hoofddoel van de GDU was om bovengemeentelijke en regionale verkeers- en
vervoersknelpunten, waarvoor de gemeenten zelf onvoldoende middelen hebben,
te kunnen oplossen. Het feit dat dat in Zuid-Holland de GDU-middelen over de
gemeenten verdeeld worden volgens een vaste verdeelsleutel en dat de gemeenten
menen ‘recht’ te hebben op de middelen leidt niet per definitie tot de beste projecten
voor de verkeers- en vervoersknelpunten in de provincie en regio. Integendeel,
de subsidiegelden worden versnipperd over een groot aantal projecten, de kwantitatieve
betekenis van de GDU-subsidie is in een te groot aantal gevallen verwaarloosbaar
(5-10% van de projectkosten) en de effecten van de GDU-projecten op de
provinciale en regionale verkeers- en vervoersproblemen zijn niet aantoonbaar.
De geografische verdeling van de middelen kan gebaseerd zijn op inwoneraantallen,
inwoneraantallen in sterk verstedelijkte gebieden, inwoneraantallen in zeer sterk
verstedelijkte gebieden, aantal autokilometers, aantal verkeersgewonden, aantal
verkeersdoden, weglengtes, enzovoort. Vaak sluiten de provincies aan bij de parameters
van verdeelsleutels die nationaal gehanteerd worden om de MIT- of GDU-middelen
over de provincies te verdelen. Daarmee is de gehanteerde verdeelsystematiek
beleidsarm.
Box 3.2 Geografische verdeling
in Noord-Brabant
Bron: inventarisatie
IOO onder GGA regio’s,
stadsregio’s, provincies en
gemeenten.
Vanaf 2005 is in Noord-Brabant voor elke GGA-regio een bedrag beschikbaar gesteld
om jaarlijks zogenaamde kleine infra- en noninfraprojecten uit te voeren. De
deelregio krijgt een bepaald cofinancieringbedrag dat is gebaseerd op historische
gegevens (hoeveel subsidie hebben de gemeenten in een bepaalde GGA de laatste
vijf jaar bij de provincie aangevraagd) en gebiedskenmerken zoals in de landelijke
verdeelsleutel toegepast.
15 Project kiezen en financieren

Het a priori bestemmen van middelen aan bepaalde thema’s of vervoerscategorieën
kan tot suboptimale resultaten leiden vanuit een gebiedsgerichte benadering van de
verkeers- en vervoersproblemen.
Vervoerscategorieën
Erg gebruikelijk is om de middelen te verdelen over bepaalde thema’s (verkeersveiligheid,
vervoersmanagement, gedragsbeïnvloeding) en over bepaalde vervoerscategorieën
(openbaar vervoer, fietspaden, wegen). Aan elk van de thema’s en vervoerscategorieën
worden specifieke budgetten toegewezen.
Deze verdelingssystematiek werd in het verleden in de hand gewerkt omdat voor
elk thema en voor elke vervoerscategorie aparte financieringsstromen beschikbaar
gesteld werden. Uiteraard moesten de middelen dan ook aan dit thema en aan deze
vervoerscategorie toebedeeld worden.
In de praktijk konden de budgetschotten tussen de modaliteiten hard of zacht zijn. In
het eerste geval betreft het harde bestemmingseisen. Bijvoorbeeld dat ov-middelen
alleen besteed mogen worden aan ov. Terwijl in het tweede geval veeleer richtlijnen
gehanteerd worden. De zachte schotten komen het meest voor als de provincies of
regio’s zelf a priori bepalen dat een bepaald deel van de middelen aan een thema of
vervoerscategorie bestemd moeten worden.
Box 3.3 Verdeling van
kleine infrastructuur over
vervoerscategorieën
door Regionaal Orgaan
Amsterdam
Door het Regionaal Orgaan Amsterdam worden de volgende schotten gehanteerd:
45% fiets, 27% auto, 18% OV en 10% Duurzaam Veilig
Het a priori bestemmen van middelen aan bepaalde thema’s of vervoerscategorieën
kan tot suboptimale resultaten leiden vanuit een gebiedsgerichte benadering van de
verkeers- en vervoersproblemen.
Projectmatige verdeling
In vele provincies, stadsregio’s en deelregio’s worden a priori verdeelsleutels gehanteerd.
Een deel van de beschikbare (BDU)budgetten wordt dan bijvoorbeeld buiten
het programmatisch kader gehouden en gereserveerd voor kleinere en/of niet-infrastructurele
budgetten. Vaak wordt ook een bedrag voor ov-projecten op voorhand
uitgezonderd van de verdeling, om die te bestemmen voor ov-projecten.
Andere regio’s kiezen er voor om de projecten te definiëren als regulier, strategisch of
speerpuntproject. Aan elk van de categorieën wordt dan een bepaald deel van de beschikbare
middelen ter beschikking gesteld. Het deel van de kosten dat gesubsidieerd
wordt met de provinciale of regionale middelen kan bij de speerpuntprojecten hoger
liggen dan bij de reguliere projecten. Deze systematiek wordt bijvoorbeeld gehanteerd
in de stadsregio Twente en in de stadsregio Eindhoven.
In een aantal provincies (Groningen, Noord-Holland, Zuid-Holland, Zeeland en Limburg)
is tot nu toe sprake van een beperkt sturende en beleidsarme regionalisatie die
kenmerken heeft van een ‘projectmatige’ of ‘geografische’ verdeling van de beschikbare
middelen. Men geeft wel aan toe te willen naar de financiering van een programma
van samenhangende projecten.
16 Project kiezen en financieren

Programmatische verdeling
De middelen worden programmatisch verdeeld als de verdeling gebaseerd is op
probleemanalyses, visies en afspraken in regionale verkeers- en vervoerplannen. In
een gezamenlijke regionale probleemanalyse wordt het regionale belang gedefinieerd.
In de analyse wordt duidelijk welke problemen de meeste partijen raken, wat de samenhang
is en welke partijen baat hebben bij het oplossen van een probleem. In een
regionaal verkeersplan en een regionaal maatregelenpakket is een totaalpakket en een
programma van aantal projecten opgenomen. Op grond van de regionale analyses en
plannen kunnen eveneens de kosten makkelijker verdeeld worden.
Zonder een gezamenlijke regionale probleemanalyse moeten partijen een bundeling
van individuele, door de partijen ingediende projecten, prioriteren. Dat leidt tot
lastige discussies. Partijen zullen in dat geval primair hun lokale belangen willen
behartigen (geografische of projectmatige verdeling). In die onderlinge concurrentie
zal het regionale belang niet langer voorop staan.
De regionale probleemanalyses en de regionale verkeers- en vervoersplannen worden
vaak vertaald in regionale maatregelenpakketten voor de middellange termijn en
uitvoeringsprogramma’s voor de korte termijn.
Box 3.4 Programmatische
verdeling PVVP Gelderland
Ten behoeve van de totstandkoming van het PVVP Gelderland hebben de vijf deelregio’s
van de provincie een probleemanalyse ingebracht, gebaseerd op de huidige
situatie. Vervolgens zijn maatregelenpakketen en regionale uitvoerinsgprogarmma’s
besproken in de vorm van een dynamische beleidsagenda. Alle overheden
zijn zich bewust van en betrokken bij de inhoud van het PVVP. Op deze wijze is er
draagvlak en commitment voor de prioritering in de deelregio.
Uitgestelde verdeling
In toenemende mate ‘poolen’ de regio’s de middelen in een regionaal mobiliteitsfonds.
Hiermee wordt de kans groter dat de meest belangrijke projecten voor
financiering in aanmerking komen. De gemeenten behouden zo ‘hun recht’ op een
deel van de middelen als zij in enig jaar onvoldoende goede projecten hebben en
wordt het mogelijk om ’te sparen’ voor grote projecten. De aanwezigheid van een
mobiliteitsfonds ontslaat de beleidsmakers niet van verdelen en prioriteren. Wel
neemt de kans toe dat de verdeling gebeurt op projectmatige en programmatische
gronden.
Mengvormen
De verdeelsystemen die gehanteerd worden door provincies en stadsregio’s zijn veelal
mengvormen. Een deel van de middelen wordt centraal verdeeld en geprioriteerd,
terwijl een ander deel van de middelen geografische aan de regio’s of gemeenten
wordt toegedeeld. Verder komen mengvormen voor van projectmatige en programmatische
verdeelsystemen, van een projectmatig verdeelsysteem en verdelingen over
vervoerscategorieën en van een geografische verdeelsystematiek en verdelingen over
vervoers-categorieën.
17 Project kiezen en financieren

3.3 Keuze van prioriteringsmethode
Er zijn diverse methoden die, van eenvoudig tot complex, proberen tot een weloverwogen
prioritering van de projecten te komen op basis van de kenmerken van de
projecten op één of meerdere criteria. De essentie is dat elke prioriteringsmethode
het inzicht in de beleidsproblemen vergroot en de beleidsmaker op systematische
wijze dwingt om de mogelijke projecten op systematische wijze te vergelijken. Op
deze wijze is de prioriteringsmethode een hulpmiddel voor het bestuur.
De keuze van de prioriteringsmethode die gebruikt gaat worden in het kader van meer
gebiedsgerichte samenwerking kan gebaseerd zijn op de ervaring van de beleidsvoorbereiders
met bepaalde methoden, met de eenvoud of complexiteit van de te prioriteren
projecten, met de beschikbare middelen (geld, menskracht, doorlooptijd) en met
het draagvlak voor de uitkomsten. Daarbij is een ruggensteun dat zelfs met de meest
eenvoudige methode de beste projecten boven komen drijven.
Voor elk prioriteringssysteem geldt dat het raadzaam is om de criteria voor de verdeling
en de gewichten van de criteria zo veel mogelijk te expliciteren. Bij het prioriteringssysteem
gaat het om de ontwikkeling van criteria die richtinggevend zijn bij het
verdelen van de gelden over concrete projecten in een gebied, binnen een programma
of binnen een thema of vervoerscategorie.
Er kunnen vier soorten prioriteringscriteria onderscheiden worden:
- Beleidsarme criteria: deze criteria hebben geen directe relatie met de verkeers- en
vervoersproblematiek in de gebieden.
- Beleidsinhoudelijke criteria: deze kunnen ontleend worden aan nationale,
provinciale en regionale verkeers- en vervoersplannen.
- Financiële criteria: omvang, fasering, beheersbaarheid, onzekerheid en risico’s.
- Technische criteria: uitvoerbaarheid, risico’s, samenhang met andere infrastructuur.
In de criteria worden veelal de aspecten wenselijkheid, haalbaarheid en beschikbare
budgetten geëxpliciteerd. Vaak bevatten de prioriteringsmethoden een aantal basisstappen:
1. Clustering van projecten.
2. Bepalen wenselijkheid projecten.
3. Vaststellen haalbaarheid projecten.
4. Prioriteren binnen en tussen clusters.
5. Vaststellen/toekennen budgetten. 5
Binnen bijna elke verdelingssystematiek moeten methoden gebruikt worden om uit
concrete projecten te selecteren. De verdeling op basis van politieke keuzes is vaak
identiek met de selectie van een concreet project. Daarbij bestaat er de kans dat er
afhankelijk van het aantal projectideeën per gebied (regio of gemeente) of per vervoerscategorie
nauwelijks geprioriteerd kan worden omdat het aantal projectideeën
te gering is. Dit gevaar bestaat vooral als de regio’s en gemeenten klein zijn of als de
5 Bron: Basisboek instrumenten regionale bereikbaarheid, Rijkswaterstaat, AVV, 2005, p.44.
18 Project kiezen en financieren

vervoerscategorieën strikt zijn afgebakend. Dit is een reden dat in toenemende mate
‘zachte’ schotten worden gehanteerd en dat de middelen via regionale mobiliteitsfondsen
verdeeld en geprioriteerd worden.
Geografische prioritering
De middelen die aan een gebied toegewezen worden, dienen toegewezen te worden
aan concrete projecten. Voor deze prioritering staan in principe eenvoudige en ingewikkelde
methoden beschikbaar. Over het algemeen is het voor kleine gebieden niet
verstandig om ingewikkelde prioriteringsmethoden te gebruiken. Het aantal projecten
ten opzichte van de beschikbare middelen is beperkt en de goede projecten zijn op
grond van de projectbeschrijvingen vaak al te selecteren.
De meest eenvoudige en voor de hand liggende methode om de projecten binnen
een (beperkt) geografisch gebied te selecteren is om overzichtstabellen en scoretabellen
op te stellen. Op een aantal criteria (bijvoorbeeld wenselijkheid, haalbaarheid,
kosten, doorlooptijd en samenhang met andere beleidsdoelen) worden de scores van
de projecten weergegeven en over het algemeen zijn de beste projecten op deze wijze
eenvoudig te selecteren.
Box 3.5 Prioritering van
de gemeente Maasdam
De gemeente Maasdam heeft haar middelen ontvangen op grond van haar gebiedsprofiel.
Vervolgens kent de gemeente aan elk project een prioriteitsscore toe. Met de
volgorde in de prioriteitsscores worden de concrete projecten geselecteerd.
Prioritering binnen modaliteiten
De prioritering van de projecten binnen een modaliteit kunnen in belangrijke mate gebaseerd
zijn op de resultaten van verkeersmodellen, analyses van regionale vervoerssystemen,
de ontwikkeling van regionale netwerken en de prioriteiten in het wegwerken
van de knelpunten in de infrastructuur.
De prioriteiten zijn vaak gekoppeld aan het schaalniveau van de netwerken en van de
infrastructuur (internationaal, nationaal, regionaal, lokaal). Terwijl de modellen bij uitstek
de samenhang en wisselwerking tussen de modaliteiten laten zien. De uitkomsten
van de verkeersmodellen, regionale vervoersystemen en netwerken zijn een belangrijk
criterium in de prioriteringssystemen die vervolgens gebruikt kunnen worden.
De prioriteringssystemen die veel gebruikt worden zijn:
- Overzichtstabellen en scorekaarten (wegen, fietspaden, verkeersveiligheid).
- Kosten-batenanalyses (wegen, openbaar vervoer).
- Kosteneffectiviteit (wegen, openbaar vervoer, verkeersveiligheid).
- Multicriteria (wegen, openbaar vervoer, verkeersveiligheid).
- PIOV (openbaar vervoer).
- BOSDA (wegen, openbaar vervoer).
- GENPRI (wegen, openbaar vervoer).
- PVVP+ (wegen, openbaar vervoer).
In bijlage 1 worden deze methoden uitvoerig toegelicht.
Ook bij de prioritering van de projecten per vervoerscategorie of thema geldt dat voor
relatief eenvoudige infrastructuur of thema’s (fietspaden, lokale wegen, verkeersveilig-
19 Project kiezen en financieren

heid, vervoersmanagement) ook eenvoudige prioriteringsmethoden gekozen kunnen
worden. De eenvoudige prioriteringssystemen bestaan uit overzichtstabellen en
scorekaarten.
Box 3.6 Prioriteitsstelling
vervoerregio Tilburg:
primaire fietspaden
Voor elke mogelijke investering in een fietspad met een lengte van x km en een intensiteit
van y fietsers per etmaal worden scores toegekend op mobiliteit, verkeersveiligheid,
leefbaarheid, sociale veiligheid en bereikbaarheid. De score per criterium
heeft een vooraf gedefinieerd en beschreven maximum. De criteria worden
inhoudelijk geoperationaliseerd en beschreven op een wijze die betekenis heeft
voor fietsers en voor fietspaden. Aan de criteria zijn gewichten toegekend; mobiliteit
en verkeersveiligheid heeft de score 3 en sociale veiligheid de score 1. In totaal
kan een maximale score behaald worden van 23 punten. Vervolgens gaat men nog
een stap verder door de score te relateren aan het mogelijke subsidiebedrag. Op
deze wijze komt voor elk project een prioriteitsgetal tot stand.
Bij de prioritering van de projecten staan vooral de financiële en de technische criteria
centraal. De financiële criteria spreken voor zich. De technische criteria geven op een
wijze die past bij de modaliteit of het thema veelal inhoud aan: ‘mobiliteit’, ‘bereikbaarheid’,
‘verkeersveiligheid’ en ‘leefbaarheid’.
Veel gebruikte operationaliseringen van mobiliteit zijn: gebruik, aantal vervoerskilometers,
knelpunten, files, beprijzing, onderdeel netwerk, overstapmogelijkheden,
toegankelijkheid, en vervoersmanagement.
Operationaliseringen van bereikbaarheid zijn: reistijd, reductie reistijd, vertragingen,
betrouwbaarheid, aansluitingen en ontsluitingen.
Operationaliseringen van verkeersveiligheid zijn: verkeersdoden, verkeersslachtoffers,
ongevallen en subjectieve maten van verkeersonveiligheid.
Operationaliseringen van leefbaarheid zijn: doorgaand verkeer, geluidshinder, oversteekbaarheid,
vermindering uitstoot CO 2 en parkeeroverlast.
Naast de technische criteria worden in de prioritering vaak ook criteria opgenomen
als: uitvoerbaarheid, samenhang met andere infrastructuur, integraliteit, regionale
spreiding, samenhang met ander beleid en aantal betrokken gemeenten.
Projectmatige prioritering
De prioriteringsmethoden bij een projectmatige verdeling van de middelen zijn
hetzelfde als de methoden die passen bij de prioritering binnen vervoerscategorieën.
Voor de eenvoudige projecten kan volstaan worden met overzichtstabellen en scorekaarten.
Terwijl voor de complexere projecten kosten-batenanalyses, kosten-effectiviteitsanalyses,
multicriteria en de gecombineerde besluitvormings- en prioriteringsmethoden
(PIOV, BOSDA, PVVP+) gebruikt kunnen worden (zie bijlage 1).
Bij de projectmatige prioritering is het gebruikelijk om de aansturing, financiering en
verantwoordelijkheid te laten verschillen afhankelijk van het type project. Zo worden
bijvoorbeeld in het samenwerkingsverband regio Eindhoven (SRE), naast de studies
en rapportages, vijf soorten projecten onderscheiden.
Ten eerste brainportprojecten (categorie A), (middel)grote infrastructuurprojecten, de
20 Project kiezen en financieren

RVVP-projecten (categorie B), lokale bereikbaarheids-, leefbaarheids- en verkeersveiligheidsprojecten
(categorie C), samen-werkings-projecten zonder lokale component
(categorie D1) en samenwerkingsprojecten met lokale component: cafetaria-projecten
(categorie D2).
Het soort project bepaald over het algemeen de omvang van de investering, het
subsidiepercentage en wie de trekker van het project is (SRE of de gemeente). De
prioritering van de brainportprojecten en de (middel)grote infrastructuurprojecten
die aansluiten bij het RVVP vergen ingewikkelder methoden dan de lokale bereikbaarheids-,
leefbaarheids- en verkeersveiligheidsprojecten en de cafetariaprojecten.
Programmatische prioritering
Bij een programmatische prioritering worden de hoogste eisen aan de methode
gesteld. Allerlei dimensies en criteria dienen meegenomen te worden om tot een
goede prioritering te komen. Bij de programmatische programmering is van belang
dat aangetoond wordt dat de projecten in voldoende mate aansluiten bij de analyses
en doelstellingen van het PVVP of RVVP. Om de programmatische prioritering aan te
kunnen laten sluiten bij het PVVP of RVVP moeten de doelstellingen concreet genoeg
zijn. Vaak is dat het geval omdat in het PVVP/RVPP de doelen en projecten al zeer
concreet zijn benoemd. Het criterium dat het project moet aansluiten bij het PVVP of
RVVP is dan relatief eenvoudig vast te stellen.
De methoden die bij programmatische prioritering vooral gebruikt worden zijn (zie
bijlage 1):
- (maatschappelijke) kosten-batenanalyses,
- kosten-effectiviteitsanalyses,
- multicriteria-analyses,
- BOSDA,
- GENPRI,
- PVVP+
De resultaten van verkeers- en vervoersmodellen en de prioriteiten die geformuleerd
zijn in de verkeers- en vervoersplannen dienen een belangrijk criterium te zijn in de
programmatische prioritering.
Box 3.7 Programmatische
prioritering in Regio Twente
Om de verschillende projecten onderling met elkaar te kunnen vergelijken en
onderling objectief te kunnen rangschikken, worden de in aanmerking te nemen
projecten in het RVVP Regio Twente (2000-2004) getoetst en vergeleken op basis
van twee hoofdcriteria:
A. De aard en inhoud van een project in relatie tot het regionaal beleid. Hierbij
wordt gekeken in hoeverre de projecten bijdragen aan de doelstellingen in het
RVVP. Getoetst wordt op de verbetering van de bereikbaarheid, de verbetering van
de verkeersveiligheid en de verbetering van de leefbaarheid;
B. De realiseerbaarheid van een project en de eventuele relatie met andere beleidsterreinen.
Hierbij wordt gekeken naar de relevante procedurele aspecten zoals de fase
van planvorming, de financiering en de relevantie voor andere beleidsterreinen.
21 Project kiezen en financieren

22 Project kiezen en financieren

4 De kunst van het financieren
4.1 Inleiding
Bij GGS kan men te maken krijgen met verschillende financieringsbronnen. Aan iedere
vorm zitten een aantal haken en ogen. Dit hoofdstuk geeft een aantal aandachtspunten.
Het volgende hoofdstuk beschrijft de financieringsbronnen.
4.2 Reken af met het verleden
Voorkom dat door vage, halve of driekwart toezeggingen naar projecten, regio’s en
gemeenten toe de middelen reeds vele jaren “vastliggen”. Immers, als dit verleden is
verwerkt kan pas echt begonnen worden met het integraal, ontschot en doelgericht
inzetten van middelen. Waak ook voor het te vroeg in het project opnemen van een
initiële reservering (bijvoorbeeld voor projecten in de planfase). Dit blokkeert namelijk
middelen voor projecten die al wel uitgevoerd zouden kunnen worden.
In de praktijk probeert men dit te voorkomen door het maken van jaarafspraken cq.
jaarplannen, het vastleggen van een maatregelenpakket (Brabant) of het maken van
afspraken over het niet reserveren van projecten voor volgend jaar. SRR (Stads Regio
Rotterdam) werkt met bestuurlijke convenanten.
4.3 Maak gebruik van de voordelen van de BDU
Maak juist gebruik van de voordelen van de BDU, zoals integrale aanpak, ontschotting,
beleidsmatige afwegingen enzovoort, in plaats van de voordelen van de BDU te
laten verworden tot theoretische concepten. Stimuleer dat middelen worden toegewezen
vanuit beleidsmatige afwegingen in plaats van vanuit administratieve afwegen
en voorkom dat de schotten die het Rijk uit de financiering heeft gehaald, door de
decentrale overheden weer worden teruggeplaatst.
4.4 Juiste financieringsvorm kiezen blijft moeilijk
Er zijn maar weinig financieringsvormen die echt bij gebiedsgerichte samenwerking
passen. De BDU is er daar één van. Door verschillende doelen, tijdhorizonnen en
verantwoordingsverplichtingen van de verschillende Nationale middelen is het lastig
om middelen te combineren (vergelijk bijvoorbeeld de BDU met de ISV gelden).
Door de lange doorlooptijd en de hoge kosten van grote infrastructuurprojecten is het
heel lastig hier een geschikte financieringsvorm bij te kiezen. Door de lange doorlooptijd
en het steeds uit de planning lopen van het project, is het bij infrastructuurprojecten
verstandig uit te gaan van toenemende kosten (bijvoorbeeld met een factor 3) in
de loop van de tijd.
23 Project kiezen en financieren

Bij programmatisch werken in (regionaal) verkeersbeleid is er sprake van een programma
van vele projecten, waarbij gezocht wordt naar financiering voor het totaalproject.
Omdat de onderlinge projecten samenhangen, kan een enkel project niet
zomaar uit het programma gehaald worden als de middelen onvoldoende blijken.
De projecten worden door de onderlinge samenhang kwetsbaar en de uitvoering kan
grote vertraging oplopen.
4.5 Meer aandacht voor doelmatigheid, doeltreffendheid en
verantwoording
Er moet voldoende aandacht zijn van provincies en stadsregio’s omtrent de vraag of
de BDU middelen doelmatig en doeltreffend zijn ingezet. Een randvoorwaarde hiervoor
is ook weer dat de doelen helder zijn geformuleerd. Pas als blijkt dat de middelen
doelmatig en doeltreffend zijn ingezet, kan de BDU als succesvol worden betiteld.
Aandachtspunt vormen ook de problemen van kleine gemeenten. Doordat de ondergrens
van wat je uit de BDU krijgt steeds wisselt per provincie, weet je als kleine
gemeenten vaak niet of je financieel net wel of net niet buiten de boot valt.
Planning and control worden moeilijker als voor de gebiedsgerichte samenwerking en
ontwikkeling diverse middelen gebundeld en ontschot ingezet worden. De vraagstukken
van sturen, beheersen, verantwoorden en toezichthouden inzake de BDU moeten door
de provincies en stadsregio’s nauwlettend in de gaten gehouden worden.
Tot slot komt de vraag naar voren hoe om te gaan met de nieuwe verdeelsleutel voor
de BDU per 1 januari 2008? Hierover bestaat onzekerheid, daarom is men geneigd om
alvast gelden te reserveren. Maar doorgaans verandert er niet zoveel. De oude verdeelsleutels
zullen waarschijnlijk niet helemaal op de schop gaan en als je over een lange
periode kijkt, dan blijkt in de praktijk altijd dat de verschillen in de tijd erg meevallen.
4.6 Combineren van Nationale en Europese middelen is lastig
Het combineren van Nationale en Europese middelen is lastig en ingewikkeld door
de verschillende doelen, tijdshorizonnen en verantwoordingsverplichtingen van beide
type financiële middelen. Bij Europese middelen heb je te maken met langere procedures
en langere doorlooptijden bijvoorbeeld.
Het schrijven van een subsidieaanvraag voor Europese middelen brengt hoge eisen
en hoge kosten met zich mee. Het is tijdsintensief, zeer bureaucratisch (brengt vele
procedures en formulieren met zich mee) en is een zeer specialistisch werkje (vraagt
om inzet van ‘experts’).
De onderwerpen van de aanvraag zijn vaak zeer theoretisch en staan veelal ook (te)
ver af van de praktijk. Dit leidt er veelal toe dat het indienen van een aanvraag voor
Europese middelen vaak te intensief is in relatie tot de te verwachten opbrengsten. De
inspanningen en afbreukrisico’s wegen niet op tegen de inspanningen. Bij Europese
middelen bestaat immers ook de mogelijkheid van risicoterugvordering bij verkeerde
kostentoerekening.
24 Project kiezen en financieren

Een ander nadeel van (de aanvraag voor) Europese subsidies is dat bij onvoldoende
capaciteit van de eigen organisatie het vaak lastig is om een trekker voor het project
te vinden.
Theoretisch is het mogelijk om in een gebiedsgerichte aanpak of in een regio een
grote stad de trekker van de aanvraag te laten zijn. Soms slaagt men er zelfs in om
een grote stad in het Oostblok - een dergelijke samenwerking kan de kansen van de
aanvraag soms vergroten - de leiding te laten nemen.
Het is ook denkbaar om de provincie de leiding te laten nemen. Toch leert de praktijk
dat het niet eenvoudig is om iemand anders de leiding op zich te laten nemen.
Ook lastig bij de aanvraag van verschillende subsidiebronnen is dat men op elkaar
gaat wachten, naar elkaar gaat wijzen en dat er stapeleffecten ontstaan. Iedere subsidiebron
wil uiteindelijk zo min mogelijk betalen. Als je subsidie uit Europese bronnen
krijgt, dan zal men Nationaal willen beknibbelen op het budget en omgekeerd.
Dat de aanvraag van Europese subsidiemiddelen uiteraard toch zinvol kan blijken te
zijn geweest, blijkt uiteraard op het moment dat de aanvraag is gehonoreerd. Op dat
moment zijn niet alleen de middelen binnen maar is ook direct de interesse van de
politiek gewekt!
4.7 Samenwerking publieke en private partijen en de
vertrouwensrelatie behoeven aandacht
Het is lastig om publieke en private partijen goed samen te laten werken. Dit heeft te
maken met het verschil in risicobereidheid van beide partijen, met verschillen in tijdshorizon,
met tegenstrijdige belangen en met het feit dat je te maken hebt met financiële
onzekerheden. Bovendien speelt ook de vertrouwensrelatie een belangrijke rol.
Vaak wordt gedacht dat in de private sector ondernemersrisico’s gelopen kunnen
worden. Echter, zeker als de private partijen groot zijn en op de beurs genoteerd, is
er in wezen sprake van een sterk risicomijdend gedrag. De risicoverdeling bij een publieke-private
samenwerking valt dan ook altijd ten nadele uit van de publieke partij.
Publieke partijen kunnen immers meer risico nemen dan private partijen.
De tijdshorizon van publieke en private partijen is heel anders. Private partijen willen
op zo kort mogelijke termijn rendement van hun investering zien, terwijl voor publieke
partijen rendement over 20 jaar ook acceptabel is (bijvoorbeeld bij een investering
in een brug of weg). Dit maakt het lastig om private partijen uiteindelijk echt
financieel geïnteresseerd te krijgen voor een samen-werkingsproject. Daarbij komt dat
het ook zeer moeilijk kan zijn om uit een combinatie van projecten de opbrengsten en
het rendement van één onderdeel vast te stellen. En dit kan nodig zijn in een project
met private financiers.
Een andere moeilijkheid bij het laten samenwerken van verschillende partijen is dat er
sprake is van veelal tegenstrijdige belangen. Dit kan zorgen voor grote problemen in
het proces en qua inhoudelijke invulling.
25 Project kiezen en financieren

26 Project kiezen en financieren

Tot slot moet opgemerkt worden dat een belangrijk aandachtspunt bij elke PPSconstructie
is: de vertrouwensrelatie tussen de verschillende partijen, hetzij publiek
versus privaat hetzij publiek versus publiek.
4.8 Nieuwe financieringsvormen lijken succesvol
Nieuwe financieringsvormen zoals Benefit Sharing en Value Capturing lijken kansrijk.
(Bij Benefit Sharing worden winsten uit commerciële activiteiten voor een deel teruggesluisd
naar publieke investeerders. Value Capturing houdt in dat waardestijging van
grond door publieke investeringen gebruikt wordt om die investeringen mogelijk te
maken.)
De combinatie van Benefit Sharing en een Regionaal of Lokaal Mobiliteits Fonds lijkt
zeer kansrijk te zijn, waar het gaat om betrokkenheid van private partijen bij de financiering
van regionale of locale verkeers- en vervoerssystemen.
Door vanuit programma’s te werken en de financiering te bundelen in een regionaal
mobiliteitsfonds kunnen gemeenten, regio’s, provincies en stadsregio’s tot een meer
integrale prioritering van de maatregelen komen.
Het lijkt belangrijk om te zoeken naar goede en succesvolle voorbeelden van Value
Capturing en Benefit Sharing, ook bij grote (infrastructuur) projecten.
4.9 Mogelijkheden nieuwe financieringsvormen sterk
conjunctureel bepaald
Bij de populaire vormen van PPS als Value Capturing en Benefit Sharing moet rekening
worden gehouden met het feit dat de baten van de verschillende infrastructuurprojecten
lang niet altijd zo makkelijk zijn te bepalen en te verdelen. Vaak mag je in
de praktijk al blij zijn als private investeerders een bijdrage leveren aan een gebiedsgerichte
ontwikkeling. Zonder de verwachte baten zou men er überhaupt niet aan
beginnen. Als de winsten dan ook nog afgeroomd worden, is er helemaal geen prikkel
meer om risico’s aan te gaan. Deze eventuele mogelijkheden van Value Capturing en
Benefit Sharing zijn sterk conjunctureel bepaald.
4.10 Toenemende mate van gebruik private middelen als
toetssteen voor succes van GGS
Een toetssteen voor het succes van de gebiedsgerichte samenwerking is onder andere
de vraag of in toenemende mate middelen van private partijen beschikbaar komen als
medefinancier. De mate waarin private partijen meer gaan bijdragen aan de maatregelen
in het kader van de gebiedsgerichte samenwerking valt in principe wel op duidelijke
wijze vast te stellen.
27 Project kiezen en financieren

28 Project kiezen en financieren

5 Financieringsbronnen
5.1 Inleiding
Bij GGS kan men te maken krijgen met verschillende financieringsbronnen. In de eerste
plaats de publieke, nationale middelen. Het gaat dan om landelijke doeluitkeringen, rijksfinanciering,
provinciale middelen, middelen voor stadsregio’s en gemeentelijke middelen.
Daarnaast kan soms een beroep worden gedaan op Europese middelen/subsidies. En
tenslotte wordt vaker samenwerking gezocht met private partijen, bijvoorbeeld in de
vorm van Publiek Private Samenwerking.
Deze financieringsbronnen kunnen worden ingezet als het gaat om GGS. De praktijk
tot nu toe leert dat er maar enkele specifiek op GGS zijn toegesneden. We laten de
belangrijkste de revue passeren.
5.2 Nationale middelen
Bij de publieke, nationale middelen gaat het om landelijke doeluitkeringen, rijksfinanciering,
provinciale middelen, middelen voor stadsregio’s en gemeentelijke middelen.
Met Nationale middelen worden dus niet alleen Rijksmiddelen bedoeld. In een aantal
gevallen kunnen deze doeluitkeringen en middelen gebruikt worden om subsidies te
verstrekken ten behoeve van gebiedsgerichte samenwerking.
5.2.1 Hoofdvormen Nationale middelen
De hoofdgroepen van nationale, publieke middelen zijn:
- MIT
- BDU
- Provinciefonds (eigen middelen provincie)
- Gemeentefonds (eigen middelen gemeente)
- PPS-constructies
- Overig publieke middelen
Wet Infrastructuurfonds en MIT
De twee hoofddoelstellingen van de Wet Infrastructuurfonds zijn 6 :
- een bijdrage leveren aan een meer integrale afweging van de infrastructuuruitgaven;
- bevordering van de continuïteit van de middelen voor infrastructuur.
Het Infrastructuurfonds is bedoeld voor infrastructurele investeringen van voornamelijk
nationaal belang die zonder overheids-bemoeienis niet tot stand komen. Door
middel van het Infrastructuurfonds worden mede middelen overgedragen aan lagere
overheden. De gebundelde doeluitkering (GDU) maakte voorheen onderdeel uit van
het Infrastructuurfonds. Voor de BDU geldt dit niet meer.
6 Bron: Evaluatie Infrastructuurfonds, rapport IOO, 2002.
29 Project kiezen en financieren

Met de Wet Infrastructuurfonds wordt een integraal beleid voor de infrastructuur
vormgegeven. Om te kunnen komen tot keuzes voor investeringen in bepaalde typen
infrastructuur (weg, water en rail) wordt door de minister jaarlijks een Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport (MIT) aan de Staten-Generaal aangeboden.
De begroting van het Infrastructuurfonds en het daaraan gekoppelde MIT geeft een
overzicht van alle projecten die in uitvoering zijn en in de toekomst in uitvoering
genomen zouden kunnen worden.
De jaarlijkse vaststelling van de begroting Infrastructuurfonds en de beraadslaging
over het MIT vormt een belangrijk moment voor integrale afweging van de verschillende
projecten en het vaststellen van de prioriteitsvolgorde van uitvoering van projecten.
Het gaat hierbij om grote infrastructurele projecten waarvan de kosten
25 miljoen euro of meer bedragen.
De besluitvorming rondom deze grootschalige investeringen over individuele projecten
is gestructureerd in de spelregels van het MIT. In deze spelregels wordt het
besluitvormingsproces verdeeld in drie fasen: 1) de verkenningsfase; 2) de planstudiefase;
3) de realisatiefase. Binnen elke fase kunnen twee beslismomenten onderscheiden
worden. Elk beslismoment kan betekenen dat het project niet doorgaat naar de
volgende fase.
BDU 7 (Wet brede doeluitkering verkeer en vervoer)
De BDU is de opvolger van de GDU en de GDU-plus. Per 1 januari 2005 ontvangen de
provincies en de stadsregio’s een brede doeluitkering (BDU), waarin vrijwel alle voormalige
subsidieregelingen voor verkeer en vervoer zijn samengevoegd. Het doel van de
BDU is om een belangrijke verbetering te bereiken in de realisering van het verkeer- en
vervoerbeleid op regionaal niveau in samenhang met dat op landelijk niveau. Per jaar
wordt gemiddeld 250 miljoen euro uitgekeerd voor de exploitatie en het onderhoud van
het openbaar vervoer, aanleg van infrastructuur, vervoermanagement en planontwikkeling.
Het oogmerk van de BDU is een verdere bundeling en ontschotting van geldstromen
op het gebied van verkeer en vervoer die van het Rijk richting de provincies en
stadsregio’s komen. Belangrijkste consequentie is dat de middelen voor investeringen
in infrastructuur en voor de exploitatie van het openbaar vervoer in één bedrag naar
de stadsregio of provincie komen. Dit budget kan vervolgens op basis van een eigen
prioriteitstelling worden aangewend.
Provinciefonds
Het Provinciefonds is een begrotingsfonds waaruit de jaarlijkse uitkeringen aan de
provincies worden betaald. Het Provinciefonds wordt beheerd door de ministers van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en van Financiën. De twee ministers
stellen jaarlijks de verdeling van de uitkeringen over de provincies vast. Zij zijn wél
verantwoordelijk voor de verdeling van de gelden van het fonds, maar niet voor de
resultaten die de provincies met deze gelden behalen. De provincies zijn autonoom in
het voeren van het beleid dat wordt gefinancierd uit het Provinciefonds.
De uitgaven van het Provinciefonds in 2004 bedragen: 982,5 miljoen euro. 8 Elk jaar
ontvangen alle provincies een algemene uitkering uit het Provinciefonds.
7 Samen Werken met de Brede Doeluitkering (BDU), KennisPlatform Verkeer & Vervoer, februari 2005.
8 Bron: www.rekenkamer.nl en www.minbzk.nl
30 Project kiezen en financieren

Gemeentefonds
Uit het Gemeentefonds worden de algemene uitkeringen aan de gemeenten betaald.
Het Gemeentefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) en van Financiën. De uitgaven van het Gemeentefonds in
2004 bedragen: 11.817,5 miljoen euro. 9 Elk jaar ontvangen alle gemeenten een algemene
uitkering uit het Gemeentefonds.
PPS-constructies/cofinanciering
Naast alle eerder genoemde publieke middelen, is het ook mogelijk private middelen
aan te wenden. Hierbij kan gedacht worden aan allerlei vormen van co-financiering en
PPS-con-structies (zowel publiek-private samenwerking als publiek-publieke samenwerking).
Hiervoor zijn verschillende vormen van samenwerkingen mogelijk, zoals bijvoorbeeld
in de vorm van een mandaat, een convenant, een gemeenschappelijke regeling of
een subsidie-uitvoeringsovereenkomst. In hoofdstuk 6 is dit verder uitgewerkt.
Box 5.1 Twente Mobiel
Bron:http://www.regiotwente.nl/ariadne/loader.
php/regiotwente/publicaties/persberichten/00176/
Op 16 september 2004 is het project ‘Twente Mobiel’ van start gegaan. Hierbij
gaat het om het bereikbaar houden van Twente door wegen slim te benutten. Dat
is de ambitie van de Twentse wegbeheerders: de gemeenten samenwerkend binnen
Regio Twente, provincie Overijssel en het Rijk.
Box 5.2 Voorbeeld van
subsidiëring voor de
Bestuurs Regio Utrecht
(BRU)
Hieronder als voorbeeld de voorgestelde subsidiemogelijkheden van het BRU in de
regio Utrecht. 10 Er zijn drie mogelijke vormen van subsidieverlening, namelijk budgetsubsidies
(klein), programmasubsidies (middelgroot) en projectsubsidies (groot).
Budgetsubsidies:
Een klein deel van de GDU-plus wordt gereserveerd om budgetsubsidies aan de
gemeenten te kunnen verlenen. Deze subsidies kunnen gemeenten aanvragen
voor zelf te bepalen (kleinere) projecten. De gemeenten hebben de plicht om de
subsidie aan verkeersmaatregelen te besteden en zelf minimaal 10% bij te dragen.
In feite is de budgetsubsidie een vorm van doordecentralisatie.
Programmasubsidie:
Een deel van de subsidiegelden van het BRU wordt gereserveerd voor programmasubsidie.
Hiertoe dient de gemeente een door de gemeenteraad vastgestelde projectenlijst
in van kleinere projecten (tot circa. 5 miljoen euro). Op basis daarvan wordt een
subsidie toegekend. De gemeenten hebben vervolgens vijf jaar de tijd om de budgetten
te besteden aan (een deel van) de aangegeven projecten. Ook hier is een minimale
eigen bijdrage van 10% vereist (een eigen bijdrage is wettelijk voorgeschreven).
Projectsubsidie:
De projectsubsidie is er voor grotere projecten (tot het wettelijke maximum van
112,5 miljoen euro). De BRU-gemeenten en andere weggebruikers kunnen voor
deze subsidie in aanmerking komen. De BRU ontwikkelt een procedure die gebaseerd
is op de huidige MIT-procedure met een identificatiefase, een planfase en
een realisatiefase. Het aantal toetsingsmomenten wordt teruggebracht van 5 naar 2
(en voor grotere projecten 3).
9 Bron: www.rekenkamer.nl en www.minbzk.nl
10 RVVP van Bestuur Regio Utrecht (BRU) 2005 - 2015.
31 Project kiezen en financieren

5.2.2 Overige publieke middelen
Onder ‘Overige’ middelen vallen:
- SenterNovem,
- ISV gelden,
- Regionaal Bereikbaarheidsfonds (t/m eind 2005),
- Fonds Bereikbaarheidsoffensief (BOR),
- Regionaal omslagfonds VINEX,
- BSIK gelden,
- Landbouw middelen,
- Reconstructiemiddelen.
SenterNovem
SenterNovem kent een aantal regelingen op het gebied van verkeer en vervoer, namelijk
CO2-reductie Personenvervoer en CO 2 -reductie Goederenvervoer.
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV)
Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) betreft middelen om de leefbaarheid
in de steden te vergroten. Voorheen verstrekten drie ministeries afzonderlijk van
elkaar diverse bijdragen hiervoor, namelijk VROM, EZ en LNV. Nu is er één geldstroom
vanuit een integrale beleidsgedachte. Het ministerie van VROM coördineert
het ISV. Hierin kunnen ook infrastructuurprojecten ondergebracht worden en van
betaald worden.
Regionaal Bereikbaarheidsfonds (= Dijsselbloemgelden)
De looptijd van het Regionaal Bereikbaarheidsfonds (= Dijsselbloemgelden) is t/m
eind 2005.
Fonds Bereikbaarheidsoffensief
In 2000 is het convenant over het Fonds Bereikbaarheidsoffensief ondertekend. Het
Fonds kent een projectenprogramma ‘regionale bereikbaarheid’ waarin zowel kleine
als grote projecten zijn opgenomen. Er bestaat onder andere een Fonds Bereikbaarheidsoffensief
Utrecht en een Fonds Bereikbaarheidsoffensief Randstad.
Het convenant Bereikbaarheidsoffensief Randstad, het zogenaamde BOR-convenant,
is door de Randstedelijke diensten van Rijkswaterstaat in samenwerking met andere
overheidsorganisaties, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven opgesteld.
Er is een samenhangend pakket van maatregelen ontwikkeld, waarmee een
verbetering van de bereikbaarheid van de Randstad wordt beoogd. Onderdeel van
dit pakket van maatregelen is een aantal benuttingsmaatregelen voor de noordelijke
Randstad.
Regionaal Omslagfonds VINEX
Het Regionaal Omslagfonds VINEX draagt bij aan de dekking voor bovenlokale
infrastructuur- en groenprojecten die in relatie staan met de realisatie van de VINEXdoelstellingen.
32 Project kiezen en financieren

Box 5.3 Stadsregio
Rotterdam: Regionaal
Omslagfonds VINEX
Bron: http://www.
stadsregio.rotterdam.
nl/?ID=10976
In de VINEX-nota (1991) is voor heel Nederland een integrale ontwikkelingsvisie
voor de periode tot 2005 opgesteld. Daarbij zijn per regio taakafspraken gemaakt.
Afspraken in de regio Rotterdam: Op 5 juli 1995 is het Uitvoeringsconvenant Stadsregio
Rotterdam ondertekend door de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Verkeer en Waterstaat, Financiën, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische
Zaken, de provincie Zuid-Holland, de stadsregio Rotterdam en twaalf bouwgemeenten
in de regio.
In het Uitvoeringsconvenant is afgesproken dat in de Rotterdamse regio tot 2005
tenminste 53.000 woningen aan de voorraad zullen worden toegevoegd. Voorts
zijn afspraken gemaakt over de realisering van kantoorruimte, bedrijventerreinen,
infrastructuur en groen. Het Rijk geeft daarvoor in de periode 1995 tot 2005 jaarlijks
een financiële bijdrage beschikbaar gesteld.
BSIK-gelden
Het ontwikkelen van een model voor kosten-batenanalyses verkeersveiligheid wordt
bijvoorbeeld gedeeltelijk gefinancierd door de rijksoverheid met BSIK-gelden (Besluit
Subsidies Investeringen in de Kennisinfrastructuur).
Landbouw middelen
Landbouw middelen kunnen ook een interessante bron voor aanvullende middelen
zijn. Voor plattelandsontwikkeling zijn veel locale middelen in handen. Het grootste
deel van de wegen is in bezit / in handen van de water-schappen.
Reconstructiemiddelen
Hierbij gaat het om de reconstructiemiddelen in het kader van de Regeling subsidiëring
gebiedsgericht beleid en de Reconstructiewet Concentratiegebieden. De reconstructie
van de concentratiegebieden gaat over plattelandsontwikkeling op de hoge
zandgronden in Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg.
De aanpak is vastgesteld in de Reconstructiewet concentratiegebieden. De wet biedt
de mogelijkheid om verschillende problemen in onderlinge samenhang tegelijk aan te
pakken. De reconstructie moet binnen twaalf jaar zijn uitgevoerd. Voor de uitvoering
van de wet heeft het Rijk 1,1 miljard gulden gereserveerd voor medefinanciering. Het
Rijk toetst op hoofdlijnen en faciliteert, de provincies hebben de regie.
De uitvoering van de Reconstructiewet wet verloopt voor een belangrijk deel via de
Regeling subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden.
Concentratiegebieden zijn gebieden met een hoge veedichtheid. Ze kampen met
bijzondere milieuproblemen, zoals vermesting, verzuring, stank en verdroging. De
begrenzing van de concentratiegebieden is vastgelegd in de Wet herstructurering
varkenshouderij (1998). De gebieden omvatten globaal de Gelderse Vallei, Oost-
Gelderland, Oost-Overijssel, het oosten van Noord-Brabant en Noord-Limburg. Met
de reconstructie wil het Rijk een goede ruimtelijke structuur bewerkstelligen en het
woon-, werk-, leef- en economische klimaat verbeteren.
33 Project kiezen en financieren

Andere middelen
Andere Nationale, publieke middelen die hier niet verder uitgewerkt zullen worden,
zijn: Luteijn gelden, ESV-gelden (Economische Structuur Versterking) en Provinciale
opcenten.
5.3 Europese middelen
5.3.1 Beschrijving Europese middelen
De Europese middelen die hier kort beschreven en uitgewerkt zullen worden, zijn:
- EFRO (Structuurfonds)
- ESF (Structuurfonds)
- EOGFL (Structuurfonds)
- Interreg
- Optimum (een interregproject)
- CIVITAS
- Overige (Zesde kaderprogramma, TENt, Marco Polo, Tellus, Centrico)
Structuurfondsen algemeen
Het EFRO (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling), het ESF (Europees Sociaal
Fonds) en het EOGFL, Afdeling Oriëntatie (Europees Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw) zijn drie Structuurfondsen van de Unie. 11
De steun van de Structuurfondsen wordt toegewezen in de algemene context van de
zes doelstellingen van de Structuurfondsen. De steun heeft betrekking op het structuurbeleid
ten behoeve van de ontwikkeling van infrastructuur, productieve investering
en menselijk potentieel.
De zes doelstellingen van de Structuurfondsen luiden als volgt:
- Doelstelling 1: Bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van
regio’s met een ontwikkelingsachterstand.
- Doelstelling 2: Omschakeling van regio’s die zwaar door de achteruitgang van de
industrie worden getroffen.
- Doelstelling 3: Bestrijding van langdurige werkloosheid en vergemakkelijking van
de inschakeling van jongeren en met uitsluiting van de arbeidsmarkt bedreigde
personen; het bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen op de
arbeidsmarkt.
- Doelstelling 4: Vergemakkelijking van de aanpassing van de werknemers aan de
gewijzigde omstandigheden in het bedrijfsleven en aan de ontwikkeling van de
productiestelsels.
- Doelstelling 5: Bevordering van de ontwikkeling van het platteland door: a) versnelling
van de aanpassing van landbouwstructuren als gevolg van de hervorming van
het gemeenschappelijk landbouwbeleid; b) vereenvoudiging van de ontwikkeling
en structurele aanpassing van het platteland.
- Doelstelling 6: Bevordering van de ontwikkeling en structurele aanpassing van
regio’s met een extreem lage bevolkingsdichtheid.
11 Bron: http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf/en/public/brochure/brochnl.htm
34 Project kiezen en financieren

EFRO (= Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling)
Het EFRO streeft ernaar de verschillen in ontwikkeling tussen de regio’s van de Gemeenschap
te verkleinen. Het EFRO heeft tot taak de economische en sociale samenhang
te bevorderen door de belangrijkste regionale onevenwichtigheden ongedaan
te maken en bij te dragen aan de ontwikkeling en de omschakeling van de regio’s en
daarbij zorg te dragen voor synergie met de bijstand uit de andere Structuurfondsen. 12
De andere structuurfondsen zijn ESF (Europees Sociaal Fonds) en EOGFL. Wat bij
EFRO niet past of te klein is qua omvang, kan doorgeschoven worden naar het POP
(Programma voor Plattelandsontwikkeling). Een voorbeeld van financiering middels
EFRO betreft de tunnel in Enschede (zie box 5.4).
ESF (= Europees Sociaal Fonds)
Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is het voornaamste instrument van de Europese
Unie voor het ontwikkelen van menselijke hulpbronnen en het verbeteren van de
arbeidsmarkt in de gehele Unie.
Met inachtneming van zowel de vraag als het aanbod op de arbeidsmarkt wordt door
het ESF bijstand verleend in overeenstemming met de behoeften aan opleiding en
werk van de mensen in de gehele Unie en eisen ten aanzien van menselijke hulpbronnen
in bepaalde regio’s.
EOGFL (= Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw)
Het EOGFL, Afdeling Oriëntatie (Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de
Landbouw) levert een bijdrage aan de aanpassing van de landbouwstructuren en aan
de ontwikkeling en omschakeling van plattelandsgebieden.
Box 5.4 Voorbeeld verschillende
subsidies gemeente
Enschede
Bron: Jasper van Heuven,
Bureau Subsidies,
Gemeente Enschede
De gemeente Enschede beschikt over een eigen Bureau Subsidies, onderdeel van
de Dienst Stedelijke Ontwikkeling en Beheer – Cluster Planning & Control.
In het kader van de HOV-assen (HOV = hoogwaardig openbaar vervoer) heeft de
gemeente Enschede getracht en overwogen om aanspraak te maken op Europese
subsidies (CIVITAS). Vanwege beperkte capaciteit (er zijn slechts vijf man werkzaam
bij het Bureau Subsidies van de Gemeente Enschede) was de gemeente
Enschede op zoek naar een geïnteresseerde partner die als leadpartner op kon
treden. Deze was echter niet te vinden. Bovendien bestond vanuit de Europese
subsidieverstrekker de sterke aanbeveling om samen op te trekken met een Oost-
Europese stad in het kader van kennisuitwisseling. Dit was lastig te realiseren en
daarom is uiteindelijk afgezien van de subsidie-aanvraag.
In het kader van de tunnel in Enschede is gebruik gemaakt van middelen uit het
EFRO programma (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling). Binnen de gemeente
Enschede (en waarschijnlijk ook breder) wordt vaak geschoven tussen het
EFRO programma, voor relatief grote projecten, en het POP (Plattelands Ontwikkelings
Programma), voor kleinschaliger projecten
INTERREG
De Europese Unie (EU) wil dat de ruimte in de Europese landen zich harmonisch
12 Bron: http://europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/160015.htm
35 Project kiezen en financieren

en duurzaam ontwikkelt en dat de kwaliteit ervan verbetert. Om dat voor elkaar te
krijgen heeft de EU Interreg ingesteld: een programma dat jaarlijks Europese subsidies
verleent aan creatieve, vernieuwende samenwerkingsprojecten op het gebied van
Europese ruimtelijke ontwikkeling.
Soms gaat het bij Interreg om grote projecten die invloed hebben op meer steden
in verschillende landen. Dan weer laten kleine, gezamenlijke initiatieven van internationale
partners een verfrissende aanpak zien, of worden internationale stedelijke
netwerken gevormd waarin kennisuitwisseling centraal staat.
Het Interreg-programma beslaat de gehele Europese ruimte, maar het biedt ook (beperkte)
mogelijkheden voor samenwerking met landen buiten de EU.
VROM heeft mogelijkheden om Nederlandse partners in Interreg-projecten financieel
te ondersteunen door middel van het verstrekken van een co-financieringsbijdrage.
Aanvragen voor co-financiering worden zowel inhoudelijk als financieel nauwkeurig
getoetst. Deze subsidie kan voor maximaal vier jaar worden verleend. 13
OPTIMUM
OPTIMUM is een Interreg-project waarin negen Europese regio’s (waaronder de provincies
Gelderland en Noord-Brabant) samenwerken om te onderzoeken wat de beste
manier is om samenwerking tussen de beleidsvelden transport en ruimtelijke ordening
te bewerkstelligen. Onder het project vallen vier pilots: Mobility Management Policy,
Accessibility Modelling, Public Private Partnership en Mobility Management Measures.
CIVITAS
Het CIVITAS-project, waar onder andere Rotterdam aan meedoet, is gericht op schoner
en beter vervoer binnen steden. Dit programma wordt op korte termijn beëindigd
(zie box 5.4 voor een voorbeeld). Een voorbeeld van een project dat met CIVITAS middelen
is uitgevoerd is de Watertaxi in Amsterdam.
Zesde kaderprogramma
Het Zesde Kaderprogramma (KP6) voor Onderzoek, Technologische Ontwikkeling en
Demonstratie (OTO) volgde op 1 januari 2003 het Vijfde Kaderprogramma op. Een
van de thema’s is duurzame ontwikkeling op het gebied van transport. Daarvoor is
610 miljoen euro beschikbaar.
TENt
Het Trans-Europese Netwerk voor Transport voorziet in subsidieverlening voor de
ontwikkeling van infrastructuurprojecten, zoals de HSL. Het doel is om een bijdrage
te leveren aan sleutelprojecten voor het trans-Europese vervoersnetwerk.
MARCO POLO
Het MARCO POLO-subsidieprogramma is voor ondernemingen die acties uitvoeren
op het gebied van het vrachtvervoer, logistiek en andere relevante markten. Het programma
heeft ten doel om een deel van het goederenvervoer per autoweg te verschuiven
naar milieuvriendelijker manieren van vervoer.
13 Bron: http://europa.eu.int/comm/employment_social/esf/en/public/brochure/brochnl.htm
36 Project kiezen en financieren

TELLUS
Het doel van TELLUS is de bevordering van modal split (verdeling over de diverse
soorten vervoer) ten gunste van het openbaar vervoer en de fiets. Daarnaast streeft
men naar vermindering van congestie, luchtverontreiniging, lawaai tot onder de EUstandaard,
vermindering van het aantal gereden kilometers binnen steden, verbetering
van samenwerking op stedelijk niveau, toename van politieke en publiek bewustzijn,
vermindering ongevallen en verbetering publiek-private samenwerking.
CENTRICO
CENTRICO is een Euroregionaal project gericht de implementatie van intelligente
vervoerssystemen, met als doel de efficiëntie van het Trans-Europese netwerk te
vergroten. Het project wordt gefinancierd door het DG Transport en Energie van de
Europese Commissie. Nederland is een van de landen die er bij is aangesloten.
37 Project kiezen en financieren

38 Project kiezen en financieren

6 Bijzondere Financieringsvormen
6.1 Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft in het kort een aantal - nieuwe - financieringsvormen, zoals
co-financiering en PPS-constructies. Tevens komen nieuwe vormen van publiek-private
samenwerking aan bod zoals Value Capturing, Benefit Sharing en het instellen
van een Regionaal Mobiliteits Fonds.
6.2 PPS-constructies
Co-financiering in de vorm van private middelen kan getypeerd worden aan de hand
van de deelnemende partijen (publiek-publiek of publiek-privaat), de beschikbare
financieringsbronnen (eigen middelen, leningen, garanties, donaties, uitgifte van
aandelen/obligaties) en de beschikbare uitvoeringsorganisatie(s).
Co-financiering met private middelen is voor de overheid een middel om extra financiering
te verkrijgen, waardoor snellere realisering van de projecten mogelijk is. Het
biedt een extra stimulans voor de private sector om doelmatig en innovatief te zijn
(meer nog dan bij normale aanbestedingsprocedures). Ook voor de private sector
biedt het voordelen, namelijk het genereren van winstgevende projecten en het vergroten
van de eigen reputatie.
Publiek-private samenwerkingsvormen bieden de mogelijkheid om gezamenlijk
projecten te realiseren die zonder bundeling van publieke en private middelen niet
totstand komen en waarbij sprake is van een gezamenlijk belang. Aanbesteding is
daarbij een instrument om te komen tot een goede prijs-kwaliteitverhouding. Door de
introductie van marktconcurrentie worden de prijzen marktconform.
De bundeling van private en publieke belangen leidt tot veel (financiële) onzekerheden.
Het hanteren van de procesarchitectuur PPS moet zorgen voor een gestructureerde
aanpak waarin de taken en risico’s helder verdeeld worden. De PPS-procesarchitectuur
helpt bij de vorming van publiek-private samenwerking. Hierdoor kan
een goede organisatievorm voor de samenwerking worden gevonden. Input is een
programma van eisen, output zijn afspraken in de vorm van bijvoorbeeld een overeenkomst,
convenant of concessie over private co-financiering van functies, kunstwerken
en infrastructuur. 14
6.3 Nieuwe vormen van publiek-private samenwerking
Nieuwe vormen van publiek-private samenwerking, die steeds vaker opduiken zijn:
Parkmanagement, Value Capturing (onder andere Benefit Sharing) en het vormen van
een Regionaal MobiliteitsFonds.
14 Bron: Basisboek instrumenten regionale bereikbaarheid, Rijkswaterstaat, AVV, 2005, p. 52.
39 Project kiezen en financieren

6.3.1 Parkmanagement en Value Capturing
Parkmanagement houdt in dat bezitters en/of huurders van bedrijfsruimte op een
bedrijventerrein gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor het beheer van dit terrein
en voor de opzet van een aantal gemeenschappelijke voorzieningen als beveiliging,
vervoersmanagement, enzovoort. Doorgaans is ook de gemeentelijke overheid
een van de participanten, vanwege haar verantwoordelijkheid voor het beheer van de
openbare ruimte op het terrein. Het beheer van het terrein wordt in handen gegeven
van een aparte organisatie met een professionele aanpak.
Als door de overheid geïnvesteerd wordt in de bereikbaarheid van een locatie neemt
de waarde van het vastgoed ter plaatse toe. Het is dus billijk dat de betreffende projectontwikkelaars,
vastgoedeigenaren en/of beheerders van voorzieningen zelf een
deel van die investeringskosten dragen. 15
Value capturing is een verzamelnaam voor instrumenten die het mogelijk maken
waardevermeerdering van grond en onroerend goed – ontstaan door publiek handelen
– direct dan wel indirect af te romen en aan te wenden voor die activiteiten die
deze waardestijging veroorzaken. (zie verder bijlage 2).
6.3.2 Regionaal MobiliteitsFonds (RMF)
Aangezien de beschikbare middelen vaak onvoldoende zijn om alle gewenste projecten
te realiseren, wordt in diverse gemeenten, provincies en stadsregio’s gedacht om
regionaal mobiliteitsfondsen in het leven te roepen. De verschillende financieringsbronnen
worden in een dergelijk fonds gebundeld en het fonds kan door leningen af
te sluiten ook beschikken over meer middelen.
Vaak zorgen langlopende verplichtingen ervoor dat de projecten die vanuit het fonds
gefinancierd moeten worden voor jaren vastliggen, zodat van de echte doelstellingen
van het fonds nog niet veel terecht komt.
Een eerste verkenning leert dat voor het realiseren van de doelstellingen van het
fonds vaak vijf of zes keer meer geld nodig is dan beschikbaar is. Dit betekent dat
wegbeheerders en lokale autoriteiten ook zullen moeten bijdragen. Het lijkt redelijk
om dit te koppelen aan het profijt dat een project genereert.
Een andere vorm van bijdrage is een structurele bijdrage, gekoppeld aan de aanspraak
die gebruikers of een gemeente doet op het mobiliteitssysteem.
Een Regionaal MobiliteitsFonds (RMF) kan bijvoorbeeld gevuld worden door de volgende
bronnen:
- Een profijtbijdrage per wegbeheerder, afhankelijk van het profijt of nadeel dat een
wegbeheerder heeft als gevolg van een project. De profijtbijdrage kan dus ook
negatief zijn en dient dan als compensatie voor een nadeel.
- De rijks- en provinciale uitkeringen voor mobiliteitsbeleid en exploitatie openbaar
vervoer.
- Een solidariteitsbijdrage, ofwel een heffing per gemeente, met als grondslag een
bedrag per inwoner (of arbeidsplaats, voertuigkilometer, wegkilometer of anders)
15 Bron: H. Welles, AVV, ‘Naar een mobiliteitsbewustere samenleving: een verkenning van de mogelijke
financiële incentives daartoe, concept, januari 2005.
40 Project kiezen en financieren

of bedrag per nieuw te bouwen woning of hectare bedrijfsterrein (gemeente). Dit
is een vorm van een verblijfsheffing.
Een voorbeeld van een fonds is het Regionaal Mobiliteitsfonds in de regio Utrecht.
Utrecht heeft in 2000 een regionaal mobiliteitsfonds opgericht, dat gevoed wordt
door bijdragen van het Rijk, de provincie Utrecht, het bestuur Regio Utrecht, de gemeente
Utrecht en eventueel andere gemeenten.
De instelling van een mobiliteitsfonds op regionaal of lokaal / gemeentelijk niveau
stimuleert de bereidheid van de private sector om publiek private samenwerkingsverbanden
aan te gaan. Het biedt bovendien extra kansen voor investering in verkeersvoorzieningen
waar anders te weinig geld voor is. En zo’n fonds kan ook nog als een
‘multiplier’ werken voor beschikbaar budget.
De gemeente Maastricht voert hier een toonaangevende rol. Het fonds wordt in deze
stad ten dele gevoed met opbrengsten uit reeds fungerende PPS-en en daarnaast met
bijvoorbeeld revenuen uit parkeren en stortingen van private bedrijven die belang
hebben bij bereikbaarheidsinvestering.
Met behulp van dit fonds kan vervolgens nog meer privaat investeringsgeld aangetrokken
worden ten behoeve van investering in bereikbaarheid. Branches die het
fonds vullen (parkeerexploitanten, OV-bedrijven) zijn tegelijkertijd ook veel ‘aan de
bak’ waar het gaat om het onttrekken van gelden aan dit fonds.
Box 6.1 Het mobiliteitsfonds
als ‘multiplier’ in de
gemeente Maastricht
De bedoeling is vanzelfsprekend om de middelen uit het mobiliteitsfonds als een
soort multiplier te laten werken in relatie tot private geldstromen en subsidies.
Anders gezegd: “Met één euro gemeenschapsgeld, een investering van drie euro
genereren”.
Uitgangspunt is dat enerzijds “onrendabele exploitaties” worden afgedekt (met
name fietsenstallingen) en – door middel van een multiplier – gelden worden
gegenereerd voor cruciale investeringsprojecten. Bijdragen uit het mobiliteitsfonds
zouden daarbij als multiplier moeten werken.
Het moge duidelijk zijn dat deze – voor de bereikbaarheid van de stad – cruciale
maatregelen alleen kunnen worden gerealiseerd, indien het mobiliteitsfonds hiervoor
geoormerkt blijft en dat met deze gemeentelijke middelen, private middelen
en subsidies kunnen worden gegenereerd (multiplier).
Wat zijn de voor- en nadelen van een Regionaal Mobiliteitsfonds?
Voordelen:
- Efficiënt.
- Flexibel en transparant.
- Organisatorische eenvoud: één loket, één regeling.
- Verlichting administratieve lasten door één loket, één regeling.
- Inzichtelijke controle op bestedingen door één loket, één regeling.
- Stimulans voor sturend beleid door bundeling van middelen.
41 Project kiezen en financieren

Nadelen:
- Realisatie gestelde doelen (lastig na te gaan, doelen vaag, enzovoort).
- Passen de doelen bij een fonds (integraal, ontschot)? Zijn de doelen dan niet te
vaag?
- Echte keuzes worden ontlopen.
- Makkelijk geld (als je éénmaal een fonds hebt).
- Structurele overdracht van middelen / verantwoordelijkheden van lagere overheden
naar de regio (gebeurt dus niet zo snel, men wil controle houden.
Voorbeelden van stadsregio’s / deelregio’s / gemeenten met een Regionaal Mobiliteitsfonds
of die ermee bezig zijn:
- Stadsgewest Haaglanden
- Stads Regio Rotterdam (SRR)
- Regionaal Orgaan Amsterdan (ROA)
- Regio Twente
- Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE)
- KAN (Knooppunt Arnhem Nijmegen)
- HollandRijnland
- Bereikbaarheidsoffensief Randstad
- Provincie Noord-Brabant
- Gemeente Leeuwarden
- Gemeente Maastricht
Box 6.2 Regionale
Mobiliteitsfondsen in de
praktijk: Stadsgewest
Haaglanden,
Gemeente Leeuwarden
en Knooppunt Arnhem-
Nijmegen
(RMF in wording)
Stadsgewest Haaglanden heeft het RMF ingericht à la MIT. In het fonds zitten middelen
uit de BDU en private middelen. De private middelen zijn niet bestemd voor
infrastructuur, wel voor ICT& bereikbaarheid (reisinformatie) en mobiliteitsdiensten.
Bijdrage op basis van een bedrag per inwoner (OV-infra: 100% subsidie; fiets
75% subsidie en de rest 50% subsidie vanuit het fonds). Er zijn binnen het fonds
wel een aantal schotten aangebracht. In 1999 had Haaglanden ook al een fonds,
dat redelijk vastgetimmerd was. Er kwamen met name gemeentelijke bijdragen in
terecht. Wat erin ging, ging er ook weer uit (Gemeenten halen eruit wat ze er ook
ingestopt hebben).
Leeuwarden werkt ook met een RMF. De middelen komen met name van de provincie
(klein beetje BDU geld via de provincie + eigen middelen van de provincie) en
van de gemeente Leeuwarden. Kernbegrippen: integraal beeld, spreiding en private
middelen.
Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) heeft ook een Regionaal Mobiliteitsplan. Het
mobiliteitsbeleid van het KAN wordt vastgelegd in het Regionaal Mobiliteitsplan
KAN (RMP). De financiële onderbouwing vormt de Brede Doeluitkering (BDU).
42 Project kiezen en financieren

1 Literatuurlijst
AVV, H. Welles, ‘Naar een mobiliteitsbewustere samenleving: een verkenning van de
mogelijke financiële incentives daartoe, concept, januari 2005.
AVV (Rijkswaterstaat)/KpVV, ‘Basisboek instrumenten regionale bereikbaarheid’,
2005.
BRU, RVVP van Bestuur Regio Utrecht (BRU) 2005 – 2015.
Driessen, P.M.M., Elbers, M.A., Lammers, P.E.M. Inventarisatie-onderzoek ‘Wegen
van effecten’ van het Directoraat-Generaal Milieubeheer, ministerie van VROM, Leidschendam,
januari 1991.
Eijgenraam, C.J.J., Koopmans, C.C., Tang, P.J.G., Verster, A.C.P.: Evaluatie van Infrastructuurprojecten:
Leidraad voor kosten-batenanalyse., 2000.
Horrevoets, M.S.G. en L. Langerak, ‘Prioritering van kleine infrastructuurprojecten
in de praktijk’, TNO Inro, afdeling Planning. TNO-rapport, Inro RP2000-002, Delft,
februari 2000.
IOO, Evaluatie huidige kleine GDU provincie Zuid-Holland, IOO rapport, december
2001.
IOO, Evaluatie Infrastructuurfonds, rapport IOO, 2002.
Janssen, R. en M. van Herwijnen. Beslissingsondersteuning voor complexe keuzevraagstukken.
BOSDA voor windows, 2000.
KpVV (KennisPlatform Verkeer & Vervoer), ‘Samen Werken met de Brede Doeluitkering
(BDU)’, februari 2005.
KpVV, ‘Verkenning kennisvragen Gebiedsgerichte samenwerking’, Eindrapport en
Bijlagenrapport, maart 2005.
KpVV i.s.m. TNO Mobiliteit en Logistiek, ‘CVOV-project 5.2.7 ‘Beslisinstrument
(openbaar) vervoer’, Een belastingdiskette voor mobiliteit. Beslisdocument, juni 2005.
Kuijt, A., ‘IVAB-model maakt prioriteiten veiligheidsbeleid helder’, artikel van 12-05-
2005: http://www.fietsberaad.nl/
Offermans, R.N., D.M. van de Velde (EUR in opdracht van AVV) ‘Value Capturing.
Potentieel financieringsinstrument voor Nederland?’, juni 2004. (Achtergrondrapport
voor ‘Ieder zijn deel: Locatiebereikbaarheid anders aanpakken’, 2004, Raad voor
Verkeer en Waterstaat).
43 Project kiezen en financieren

Planterra. ‘Integrale prioriteringsmethodiek PVVP+’, Instructieboek, juli 2005.
Provincie Noord-Brabant, ‘Verfijning prioriteitsstelling subsidie-aanvragen’, (via Dick
de Bruin).
Provincie Zuid-Holland: handreiking financiering herstructurering.
Regio Twente, RVVP van Regio Twente (2000 – 2004).
Rijk, IPO, VNG, ‘Code interbestuurlijke verhoudingen’, november 2004.
SRR, RVVP Stadsregio Rotterdam (2005 – 2009).
SRE, Ontwerp-RVVP 2005, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (2005)
SRE, Ontwerp-RVVP 2005. Een Regionaal Verkeers- en VervoerPlan voor een beter
bereikbaar Zuidoost-Brabant, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE).
SWOV, Concept Notitie Projectbeschrijving voor Gebruikers, Verkeersveiligheid Verkenner
Regio (VVR-GIS), Transumo, transumo.swov.nl, 2005.
TNO INRO: Investeringsbeoordeling op beter spoor; een toegesneden MCA-methodiek
voor de beoordeling van kleinschalige railprojecten, 1999.
TNO INRO: Prioritering van Investeringsprojecten Zuidvleugel. TNO-rapport Inro
P1998-09/10b, 1998.
Tweede Kamer de Staten-Generaal, ‘Vaststelling van de begrotingsstaat van het Infrastructuurfonds
voor het jaar 2004’, vergaderjaar 2003 – 2004, 29 200 A, nr. 35.
Vreeker, R., Nijkamp, P., Welle, C. ter: A multicriteria decision support methodology
for evaluating airport expansion plans: Amsterdam/Rotterdam, 2001.
Vries, M.S. de; Calculeren met beleid: Assen, 1993.
Zachariasse, K., Definitieve doorbraak van PPS-concessies in Nederland, Fact 1, Deloitte,
p. 11.
Websites:
www.minvenw.nl/dgp/mitprojectenboek/2005/projectenboek.html
www.rekenkamer.nl
www.minbzk.nl
www.europa.eu.int
www.vrom.nl
www.ci.brillion.wi.us/comdev/TIFPresent/TIF.html
www.1000friendsofwisconsin.com/legislative/TIF_leg.shtml
44 Project kiezen en financieren

1 Bijlage 1: Prioriteringsmethoden
1.1 Inleiding
De prioriteringsmethoden die gebruikt kunnen worden bij gebiedsgerichte samenwerking
dienen om:
- het aantal alternatieven te reduceren;
- te komen tot een partiële of volledige rangordening;
- de rangorde te bepalen op basis van concretiseringen van ‘wenselijkheid’, ‘haalbaarheid’
en ‘financiën’.
De wenselijkheid en de haalbaarheid sluit aan bij de analyses en knelpunten in een
gebied of regio en bij het bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak.
De prioriteringsmethoden die in de praktijk gebruikt worden, zijn allereerst overzichtstabellen
en scorekaarten en vervolgens allerlei vormen van kosten-batenanalyses,
kosteneffectiviteitsanalyses, multicriteriamethoden of combinaties van deze
methoden. 16 Bij het prioriteren dient men stapsgewijs te werk te gaan. Allereerst het
opstellen van overzichtstabellen en scorekaarten en het verzamelen van de benodigde
projectgegevens. In een groot aantal gevallen kan op basis van de overzichtstabellen
en scorekaarten al een prioriteitsvolgorde bepaald worden. Als de overzichtstabellen
en de scorekaarten nog onvoldoende inzicht geven, kan overgegaan worden tot één
van de andere methoden.
De methoden die wij in deze bijlage presenteren zijn de volgende:
- Overzichtstabellen en scorekaarten,
- Kosten-batenanalyses (KBA),
- Multicriteria-analyses (MCA),
- Kosteneffectiviteitsanalyses (KEA),
- PIOV,
- BOSDA,
- GENPRI,
- PVVP+.
1.2 Overzichtstabellen en scorekaarten
Beschrijving
Het gebruik van overzichtstabellen en scorekaarten is één van de meest eenvoudige
(en waarschijnlijk meest gebruikte) methoden van prioritering. Het stellen van
prioriteiten in projecten en programma’s vindt plaats door criteria te formuleren die
inhoud geven aan de aspecten ‘wenselijkheid’, ‘haalbaarheid’ en ‘financiën’. Deze
aspecten zullen voor de selectie van wegenprojecten een andere inhoud hebben dan
bij de selectie van investeringen in fietspaden of verkeersveiligheid. Het doel van de
16 Bron: TNO, ‘Prioritering van kleine infrastructuurprojecten in de praktijk’, 2000.
45 Project kiezen en financieren

methode is om het keuzeproces van projecten en maatregelen inzichtelijk te maken
en te vereenvoudigen. De basisstappen die onderscheiden kunnen worden, zijn:
- Clustering van projecten.
- Bepalen van de wenselijkheid van projecten.
- Vaststellen van de haalbaarheid van projecten.
- Prioriteren binnen en tussen clusters.
- Vaststellen / toekennen van budgetten.
Soms worden ook interactieve methoden gebruikt om bovenstaande basisstappen te
zetten (box 1.1)
Box 1.1 Interactieve prioritering
veiligheidsbeleid:
het IVAB-model
Bron: www.fietsberaad.
nl/, ‘IVAB-model maakt
prioriteiten veiligheidsbeleid
helder’, artikel van
12-05-2005
IVAB staat voor Integrale Verkeersveiligheids Aanpak Betrokkenen. Het model
brengt veiligheidsproblemen in kaart en leidt de communicatie tussen de verantwoordelijke
instanties in goede banen. Kuijt ontwikkelde een drietrapsmodel. Dit
IVAB-model begint met een quickscan, waarbij de belangrijkste problemen binnen
een gebied in kaart worden gebracht. Via een computermodel wordt bepaald welke
problemen de hoogste prioriteit hebben. Vervolgens geven alle betrokken partijen
aan of ze zichzelf tot probleemeigenaar rekenen, en wat men eraan kan en wil
doen. En tenslotte wordt een uitvoeringsplan opgesteld.
Het aanpakken van fietsdiefstal op station Voorschoten was één van de succesvolle
toepassingen van het zogenaamde IVAB-model. In Voorschoten stond de onveiligheid
rond het station hoog op de agenda. Via het IVAB-model kwam fietsdiefstal
als een probleem met een hoge prioriteit naar voren. En eveneens via de IVAB-aanpak
wisten gemeente, politie, NS en de Fietserbond het eens te worden over een
doeltreffende aanpak. Een belangrijk voordeel van de methode is dat de prioriteiten
worden bepaald door de computer, en daar blijkt nauwelijks discussie over te ontstaan.
Dat scheelt veel tijd.
Kenmerken overzichtstabellen en scorekaarten
- Eenvoudige ordening van projecten op de diverse criteria.
- Eindresultaat is een prioriteringstabel of scorekaart met daarin alle projecten met
prioriteitsscores per criterium.
- Soms worden de scores op de criteria gewogen.
Voordelen overzichtstabellen en scorekaarten
- Relatief eenvoudig.
- Altijd nodig als eerste stap in de meer formele prioriteringsmethoden.
- Ambtelijk en bestuurlijk van waarde.
Nadelen overzichttabellen en scorekaarten
- De scores op de criteria kunnen niet zonder meer opgeteld worden.
- Bij meerdere criteria en meerdere projecten die verschillend scoren op de criteria,
is niet makkelijk meer vast te stellen wat de prioriteitsvolgorde is.
Toepassing scorekaartmethode
Een andere overzichtstabel-methode is de scorekaartmethode. Deze houdt in dat de resultaten
op een scorekaart worden gepresenteerd. Per criterium worden effectscores opgenomen
en met kleuren of arceringen wordt per criterium het beste alternatief aangegeven.
46 Project kiezen en financieren

In tabel 1.1 is een scorekaart opgenomen van een probleem van verkeerscongestie. De
drie alternatieven zijn: capaciteit van de bestaande weg vergroten door uitbreiding van
het aantal rijstroken (A1), nieuwe tweestrooksweg aanleggen met ander tracé naast bestaande
weg (A2), nieuwe autosnelweg aanleggen ter ontlasting van de oude weg (A3).
De alternatieven worden beoordeeld op de volgende vier criteria: kosten aanleg en
onderhoud (C1), gemiddelde reistijdwinst per weggebruiker (C2), het verlies aan
natuurgebied (C3) en de toename van de verkeersveiligheid (C4).
Tabel 1.1 Voorbeeld van een
scorekaart
Bron: Ministerie van
Financiën, Beleidsonderzoek,
het ontwikkelen en
beoordelen van beleidsmaatregelen
en –projecten,
Den Haag, 1993, blz. 80.
Criteria Alternatieven A1 A2 A3
C1 kosten (mln.) 40 60 80
C2 gemiddelde reistijdwinst (minuten) 2 5 30 20
C3 verlies natuurgebied (hectaren) 1,5 1,75
C4 vermindering aantal verkeersslachtoffers 4 5 10
1.3 Kosten-baten
Beschrijving
In een kosten-batenanalyse worden alle effecten van een investeringsproject ingeschat
en (indien mogelijk) voorzien van een financiële waardering. De kosten-batenanalyse
geeft als resultaat een integraal overzicht van kosten en baten uitgedrukt in geld. De
gemonetariseerde effecten van de projecten worden bij elkaar opgeteld zodat er één
rendementscijfer kan worden berekend, of één saldo van kosten en baten.
Een KBA is een goede en doorwrochte manier van prioriteren. Deze methode moet
dan ook verplicht toegepast worden bij alle grote infrastructuurprojecten. Het uitvoeren
van een goede kosten-batenanalyse is geen sinecure. Het mechanisme van
het onder één monetaire noemer brengen van alle effecten kan gekunsteld aan doen
en is gevoelig voor discussie vooral waar het de waardering van niet-verhandelbare
zaken (natuur, milieu, veiligheid, leefbaarheid en dergelijk) in een maatschappelijke
kosten-batenanalyse betreft. Pogingen om met veel moeite toch aan alle vereisten van
KBA te voldoen, kunnen een schijnnauwkeurigheid geven. Een KBA kan ook als een te
‘technische’ manier van prioriteren worden gezien dat slecht past bij de ambtelijke en
politieke manier van besluitvorming.
Wanneer toepassen?
Toch is het niet raadzaam om, op basis van bovengenoemde argumenten, te kiezen
voor het uitvoeren van een KBA voor elk project. Er kan standaard voor een andere,
eenvoudiger manier gekozen worden, bijvoorbeeld alleen een effectmatrix samenstellen
of een MCA op basis van enkele effecten uit de ‘Evaluatie van Infrastructuurprojecten’
17 waarbij de gewichten vooraf bepaald worden. Slechts indien er een zeer groot
en gecompliceerd project is met indirecte effecten en waarvoor meerdere alternatieven
afgewogen moeten worden, kan een volledige KBA uitgevoerd worden. Dit
17 Voor weginfrastructuur worden in OEEI de volgende effecten onderscheiden: plankosten,
werkgelegenheid, aanlegkosten, macro-economische effecten, kosten onderhoud, bediening beheer en
exploitatie, en de reistijd en voertuigkosten.
47 Project kiezen en financieren

kan zonder verlies van efficiëntie plaatsvinden omdat de al genomen stappen in de
prioritering voor een KBA ook uitgevoerd moeten worden.
Kenmerken
- Geschikt voor zeer grote projecten.
- KBA kan in twee ronden plaatsvinden.
- De uitkomsten van KBA kunnen in een MCA worden meegenomen.
Voordelen
- Goede en doorwrochte methode van prioritering.
- Houdt ook rekening met indirecte effecten.
Nadelen
- Omvangrijke en moeilijke klus.
- Uitvoering kost veel energie.
- Waardering van niet-verhandelbare zaken discutabel.
- ‘Te’ technisch.
- Past niet goed binnen ambtelijke en politieke manier van besluitvorming.
- Alleen zinvol voor ‘grote’ projecten.
- Niet alle effecten zijn monetariseerbaar (bij veel PM-posten lijkt KBA op MCA).
Box 1.2 Kosten-batenanalyse:
Maatschappelijke
KBA: Transumo 18
Een aantal bureaus is gestart met de ontwikkeling van een model dat een kostenbatenanalyse
van verkeersveiligheidsmaatregelen mogelijk maakt. Dit vindt plaats
onder de vlag van Transumo, een stichting die kennisontwikkeling voor innovaties
op het gebied van verkeer en vervoer stimuleert. De ontwikkeling van het model
sluit aan bij de huidige Verkeersveiligheid Verkenner in de Regio (VVR) die ontwikkeld
is door SWOV. In dit rekenmodel (VVR) worden de verkeersveiligheidseffecten
en de kosten van verschillende maatregelen bepaald. In het nieuwe model wordt
het aantal maatregelen uitgebreid, worden clusters van maatregelen opgesteld,
wordt de koppeling aan een GIS (= Geographic Information System) voorbereid,
worden de effecten op mobiliteit en milieu toegevoegd en wordt een gebruiksvriendelijke
interface gebouwd. Daarnaast wordt de kennis over kosten en verkeersveiligheidseffecten
in de VVR geactualiseerd.
Het nieuwe rekenmodel ontstaat door een aantal modules toe te voegen aan het
bestaande VVR. De op basis van het nieuwe model berekende effecten worden in
een aparte module in geld uitgedrukt en opgenomen in een kosten-batenanalyse.
In de kosten-batenanalyse worden de effecten voor meerdere jaren opgenomen en
contant gemaakt. De uitkomst van de KBA geeft het maatschappelijk rendement
van een maatregel aan.
Het vernieuwde model kan de regio antwoord geven op vragen, zoals:
- Wat zijn de effecten en de kosten van een bepaalde verkeersveiligheidsmaatregel
op het gebied van verkeersveiligheid, mobiliteit en milieu?
- Welke verkeersveiligheidmaatregel levert mij het meeste rendement op vanuit
maatschappelijk perspectief?
- Met welke maatregelen kan ik het meeste rendement halen, uitgaande van een
bepaald budget?
18 Concept Notitie over VVR-GIS van Transumo.
48 Project kiezen en financieren

1.4 Kosteneffectiviteit
Beschrijving
De kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) is nauw verwant met de KBA en wordt wel als
een variant daarvan beschouwd. De KEA heeft met de KBA gemeen dat een zoveel
mogelijk gekwantificeerd overzicht wordt gegeven van de voor- en nadelen van de
onderscheiden alternatieven. Bij een kosteneffectiviteitsanalyse kan de nadruk liggen
op de bedrijfseconomische effecten of daarnaast ook op de maatschappelijke effecten.
Een KEA wordt toegepast wanneer de kosten gekwantificeerd kunnen worden in
monetaire eenheden, maar de baten of effecten niet. De KEA vindt plaats op basis van
gekwantificeerde kosten en in termen van in effecten uitgedrukte baten. 19 In een KEA
wordt onderzocht welk alternatief, gegeven een bepaalde omvang van de beoogde
effecten, zo efficiënt mogelijk kan worden gerealiseerd (kostenminimalisatie) of hoe,
gegeven de middelen, zoveel mogelijke effecten kunnen worden gerealiseerd (effectmaximalisatie).
De kosteneffectiviteitsanalyse waarbij gestreefd wordt naar kostenminimalisatie
neemt de effecten van de alternatieven veelal niet expliciet in beschouwing. Er wordt
dan vanuit gegaan dat de effecten tussen de alternatieven slechts in geringe mate verschillen.
Deze vorm van KEA is van belang als het gaat om de keuze van alternatieve
uitvoeringen van eenzelfde soort project (uitvoeringsvarianten).
Kenmerken
- Met name toepasbaar wanneer één beleidseffect het belangrijkst wordt geacht en
andere beleidseffecten veel minder van belang zijn.
- De methode wordt veel gebruikt voor de prioritering van ov-projecten, de keuze uit
tracévarianten en de prioritering van verkeersveiligheidsmaatregelen.
Voordelen
- De mogelijkheid tot aandacht voor niet-kwantificeerbare effecten.
- De eenvoud van het resultaat maakt de KEA tot een krachtig besluitvormingsinstrument.
- KEA is zowel ambtelijk als bestuurlijk van waarde.
Nadelen
- KEA kan minder evenwichtig de gevolgen van beleidsalternatieven voor de samenleving
in kaart brengen dan een KBA.
- KEA werkt het beste als er slechts één doelvariabele is; veelal is dat in verkeer en
vervoer niet het geval.
1.5 Multicriteria
Beschrijving
Als niet alle effecten in geld zijn uit te drukken, als men rekening wil houden met
zowel kwantitatieve als kwalitatieve effecten en als het belang van de criteria verschilt
19 Ministerie van Financiën, Evaluatiemethoden; een introductie, Den Haag, 1984, blz. 31, 32; AVV,
Basisboek instrumenten regionale bereikbaarheid, Rijkswaterstaat, 2005, blz. 40.
49 Project kiezen en financieren

dan is de multicriteria-analyse een flexibel instrument om te prioriteren. 20 De kracht
van een multicriterium-analyse is dat de beslissers gestimuleerd worden om de
(impliciete) gewichten die zij toekennen aan de criteria (bereikbaarheid, leefbaarheid,
veiligheid en dergelijke) te expliciteren.
Op basis van meerdere criteria en gewichten van de criteria worden verschillende
nauwkeurig omschreven beleidsalternatieven beschreven en geprioriteerd. Ook in een
MCA wordt begonnen met een effectentabel. Om de alternatieven te kunnen rangschikken
en het belang van de verschillende criteria te bepalen, worden wegingsfactoren
aan de criteria toegekend. Deze wegingsfactoren dienen vóór het uitvoeren van de
MCA te worden bepaald op basis van het relatieve belang dat door de beleidsmaker of
besluitvormer aan de criteria wordt gehecht.
De gewichten kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief worden uitgedrukt. Toepassing
van de gewichten en de scores van de evaluatietabel maken het mogelijk tot een rangschikking
van alternatieven te komen. De MCA-methode leent zich uitstekend voor
interactieve besluitvormingstrajecten in het kader van gebiedsgerichte samenwerking.
De beleids-voorbereiders en beslissers kunnen de gewichten wijzigen en vervolgens
zien wat de prioriteitsvolgorde is. 21
De MCA kan een groot aantal criteria en alternatieven ordenen. De MCA is dan ook
geschikt voor de afweging van complexe beleidsalternatieven. De eenvoud van het
resultaat maakt de MCA tot een krachtig besluitvormingsinstrument, waardoor dit
instrument zowel ambtelijk als bestuurlijk van waarde is. 22 Wel hebben de complexe
wiskundige bewerkingen die de MCA uitvoert om de vele alternatieven over meerdere,
zeer ongelijksoortige criteria, te ordenen voor de beleidsvoorbereiders en beslissers
het kenmerk van een black box.
Box 1.3 MCA Tekenen
voor de Fiets
Bron: KpVV en AVV,
Basisboek Instrumenten
Regionale Bereikbaarheid,
2005, blz. 111
Het doel van deze methode is het op een transparante en objectieve manier maken
van een keuze tussen verschillende mogelijke ingrepen in het fietsnetwerk. De
MCA Tekenen voor de Fiets is een vorm van MCA specifiek aangepast voor prioritering
van fietsmaatregelen. De effectiviteit van de afzonderlijke maatregelen wordt
ingeschat op basis van het aantal fietsers dat van de maatregel profiteert, het effect
van de maatregel op een vijftal criteria, de urgentie van de problemen en weegfactoren
per criterium. Uiteindelijk resulteert een effectiviteitsscore per maatregel.
Kenmerken
- Met name van belang in de oriënterende fase.
- Vele alternatieven en criteria kunnen in de prioritering meegenomen worden.
- Zowel kwantitatieve als kwalitatieve effecten kunnen meegenomen worden.
- MCA is geschikt voor de afweging van complexe beleidsalternatieven.
- Beleidsvoorbereiders en bestuurders kunnen het effect van verschillende gewichten
op de prioriteitsvolgorde laten onderzoeken; op deze wijze draagt MCA bij aan
draagvlak en consensus.
20 Bron: http://nl.wikipedia.org/wiki/Multicriteria_analyse
21 Bron: http://www.policyresearch.be/nederlands/kwantificering.html
22 Bron: Basisboek instrumenten regionale bereikbaarheid, Rijkswaterstaat, AVV, 2005, p. 42.
50 Project kiezen en financieren

Voordelen
- De eenvoud van het resultaat maakt de MCA tot een krachtig besluitvormingsinstrument.
- Rekening houdend met beleid door middel van gewichten.
- Zowel ambtelijk als bestuurlijk van waarde.
Nadelen
- De optimalisering en prioritering vindt plaats door middel van software en complexe
wiskundige bewerkingen; dit bezorgt MCA de naam van een ‘black box’.
Voor de verbetering van de ov-kwaliteit in de Zuidvleugel van de Randstad is in opdracht
van de gemeente Den Haag en de KvK Haaglanden een multicriteria-analyse
(MCA) uitgevoerd. De afzonderlijke KBA’s van de infrastructuurprojecten zijn als
een gegeven beschouwd. Verder zijn door middel van redeneerlijnen de economische
gevolgen van de economische structuur geoperationaliseerd. Dit gebeurt
voor een aantal delen van Zuid-Holland in vier effectcategorieën, namelijk Verkeer
en Vervoer, Ruimte, Milieu en Economie. De schattingen hiervan zijn uitgedrukt in
‘ordes van grootte’.
Een aantal experts kreeg de opdracht de projecten te clusteren. Op basis hiervan
zijn drie verschillende pakketten samengesteld die in verschillende werkgroepen van
commentaar zijn voorzien. De aanpak was zeer beleidsgericht. Op verschillende momenten
konden (veronderstelde) deskundigen hun kennis inbrengen. Een duidelijke
argumentatie kreeg hier voorrang op de MCA-techniek die zeer simpel is gehouden.
Box 1.4 Prioritering investeringsprojecten
Zuidvleugel
Randstad 23 23 TNO INRO: Prioritering van Investeringsprojecten Zuidvleugel. TNO-rapport INRO P1998-09/10b (1998).
Voor het prioriteren van investeringsprojecten in de Zuidvleugel wordt een systeem
met twee lagen gebruikt. Eerst worden de projecten inhoudelijk beoordeeld aan
de hand van criteria behorende bij de thema’s mobiliteit bereikbaarheid, regionale
economie, ruimtelijke kwaliteit en tegengaan tweedeling.
Vervolgens wordt naar uitvoeringsgerichte criteria gekeken, zoals investeringskosten,
relaties met andere projecten, de wijze van financieren, de fasering, de stand
van zaken en bestuurlijke daadkracht.
1.6 BOSDA
Beschrijving
BOSDA (BeslissingsOndersteunend Systeem voor Discrete Alternatieven) is een hulpmiddel
voor het ontwikkelen, vergelijken en beoordelen van alternatieven ter voorbereiding
van een beleidsbeslissing. Het sluit nauw aan bij de stappen die in een prioriteringsproces
worden doorlopen: probleemdefinitie, ontwikkeling van alternatieven,
bepaling van effecten en beoordeling van de alternatieven. Door de gestructureerde
opbouw van BOSDA wordt het inzicht in het probleem en de oplossingsrichtingen
vergroot. Er worden binnen BOSDA criteria gedefinieerd, met onderlinge gewichten,
op basis waarvan de alternatieven worden afgewogen. Per alternatief wordt aan elk
van de criteria een score toegekend.
51 Project kiezen en financieren

Het BOSDA computerprogramma is een gereedschapskist gevuld met verschillende
typen multicriteria methoden, kosten-baten analyse aangevuld met grafische presentaties,
waarderingsmethoden en een breed scala methoden voor gevoeligheidsanalyse.
BOSDA is een gezamenlijk product van het Instituut voor Milieuvraagstukken
van de Vrije Universiteit en de afdeling Beleidsevaluatie en –Instrumentatie van het
Ministerie van Financiën. 24
Er kan binnen BOSDA gebruik worden gemaakt van vijf verschillende multicriteriamethoden
en van twee monetaire methoden (kosten-batenanalyse en kosten-effectenanalyse)
om de geschiktheid van de alternatieven te bepalen. Het resultaat van
BOSDA bestaat uit een rangschikking van de alternatieven naar geschiktheid, volgens
de opgegeven scores en gewichten voor de criteria. BOSDA is geschikt voor het
maken van een objectieve afweging tussen verschillende alternatieven. Door de verschillende
prioriteringsmethoden die in de gereedschapskist zitten, is BOSDA breed
inzetbaar. Het instrument is vooral ambtelijk van waarde. 25
BOSDA is toegepast bij verschillende tracés voor de Betuwelijn, de locatiekeuze van
de Schipholuitbreidingen, de coridorstudie Amsterdam-Utrecht en Rijksweg 73.
Kenmerken
- Vorm van MCA en KBA,
- Gestructureerde opbouw die leidt tot vergroting van het inzicht in de problemen
en de mogelijke oplossingsrichtingen.
- Prioriteitsvolgorde van alternatieven.
Voordelen
- Objectieve afweging tussen verschillende alternatieven.
- Breed inzetbaar.
- Met name ambtelijk van waarde.
Nadelen
- Bestuurlijk minder van waarde.
- Enige kennis van evaluatiemethoden vereist.
1.7 PIOV
Beschrijving
Voor de prioritering van openbaar vervoer projecten groter dan 10 miljoen euro wordt
door de rijksoverheid het Prioriteringsmodel Infrastructuur Openbaar Vervoer (PIOV)
gebruikt. PIOV geeft een prioriteringsvolgorde aan tussen projecten onderling. PIOV
is een combinatie van een kosten-batenanalyse (KBA) en een multicriteria-analyse
(MCA). De uitkomsten van de kosten-batenanalyse wegen even zwaar als alle overige
factoren, ieder voor 50%.
24 Janssen, R. en M. van Herwijnen. Beslissingsondersteuning voor complexe keuzevraagstukken.
BOSDA voor windows, 2000.
25 Basisboek instrumenten regionale bereikbaarheid, Rijkswaterstaat, AVV, 2005, p. 43.
52 Project kiezen en financieren

Deze overige factoren betreffen:
- kwaliteit en comfort (9 %),
- milieu (4% deels ook in KBA),
- verkeersveiligheid (9%),
- aansluiting bij andere beleidsdoelen van V&W (12%),
- aansluiting bij RO-beleid (16%).
De uitkomst van de kosten-batenanalyse wordt uitgedrukt in de zogenaamde Profitability
Index (PI). Deze PI krijgt dus in de MCA een gewicht van 50%. In de kosten-batenanalyse
wordt onder andere grote waarde toegekend aan de reistijdwinsten.
De PIOV methode wordt in de praktijk soms als referentiekader gebruikt voor eigen
prioriteringsmodellen zoals APRIORI van de gemeente Amsterdam en THOM/PIOV
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat 26 . THOM staat voor toetsingsinstrument
hoogwaardig openbaar vervoer middelgrote steden. THOM geeft de kansrijkheid weer
van de ov-projecten en werd gebruikt bij de MIT-procedure. 27
Box 1.5 Prioritering
infrastructuurprojecten
gemeente Amsterdam
De prioriteringsmethode van gemeente Amsterdam onderzoekt door middel van
een ex ante evaluatie het rendement van concrete investeringen in infrastructuur.
Als referentiemodel is het ex ante evaluatiemodel van het ministerie van Financiën
uit 1992 gehanteerd. Alle relevante effecten in termen van baten en lasten worden
hierin bepaald en er wordt een stappenplan voor prioritering aangedragen (op
basis van MCA).
Deze studie beperkt zicht tot investeringsprojecten in (kleine) infrastructuur. Ook
binnen deze methode kan voor het gebruik van MCA gekozen worden. De uitkomst
van deze methode is een effectenoverzicht waarin onderscheid wordt gemaakt in
‘kosten en baten’ (PI = Profitability Index) en ‘afgeleide of omgevingseffecten’.
Ook bij deze methode is de kwaliteit van de verkeersprognoses van belang. Binnen
deze methode is er veel aandacht voor beleidsmatige prioriteiten. De resultaten
van de diagnose (diagnosemodel) kunnen variëren op basis van tijdsbudgetten en
geldbudgetten. De prioritering wordt communiceerbaar gemaakt. De diagnose is
vervolgens de basis om een prioriteringsmethode op maat samen te stellen.
Kenmerken
- PIOV geeft een prioriteringsvolgorde van projecten onderling aan.
- Combinatie van KBA en MCA.
Voordelen
- Opbrengsten ov-bedrijven en bonus op vermeden autokilometers worden wel
meegenomen.
- Beleidskeuzes als opgenomen in de kosten-batenanalyse.
Nadelen
- Alleen geschikt voor grote projecten (> 10 miljoen euro).
26 Janssen, R. en M. van Herwijnen. Beslissingsondersteuning voor complexe keuzevraagstukken.
BOSDA voor windows, 2000.
27 Bron: CVOV project 5.2.7., juni 2005.
53 Project kiezen en financieren

1.8 GENPRI
Beschrijving
GENPRI, een afkorting van GENerieke PRIoriteringsmethode, is een methode om
op een systematische, samenhangende en doorzichtige manier opties voor fysieke
infrastructuurprojecten te genereren, te clusteren, te selecteren en te prioriteren. De
actoren brengen projecten naar voren. Vervolgens wordt door experts de samenhang
beschreven. Dit wordt vervolgens gebruikt om bepaalde projecten te clusteren.
Vervolgens wordt er op een of meerdere manieren geprioriteerd, namelijk met
behulp van:
- Monetaire methoden (KBA, MKBA, KEA);
- MCA;
- overzichtstabellen;
- quickscan-technieken.
De stappen in de GENPRI methode zijn dan ook als volgt:
A. Genereren van projecten;
B. Het vormen van pakketten van projecten: de belangstelling hiervoor is de laatste
jaren toegenomen onder invloed van processen van samenwerken (GGS) en
meerwaarde-ontwikkeling(PPS);
C. Pakketten afwegen en prioriteren.
GENPRI biedt een gereedschapskist waaruit in de praktijk geput kan worden bij prioritering.
Vervolgens bevat GENPRI instrumenten van consensusvorming en biedt het empirische
en rationele tools voor uitvoering van onderdelen van de prioritering van projecten.
Ook biedt GENPRI inzicht in de clustering van projecten en het aanbieden van pakketten.
Kenmerken
- Gereedschapskist voor prioritering in de praktijk voorhanden.
Voordelen
- Consensusvorming.
- Inzicht in clustering van projecten en pakketten van projecten.
- Interessant in het kader van GGS en PPS
Nadelen
- Arbeidsintensieve methode en inzicht nodig in prioriteringsmethoden.
1.9 PVVP+ 28
Beschrijving
De provincie Noord-Brabant heeft een nieuwe prioriteringssystematiek laten ontwikkelen
die projecten integraal afweegt (wat draagt een fietsproject bij aan bereikbaarheid,
leefbaarheid, veiligheid en milieu?).
28 Bron: Planterra. ‘Integrale prioriteringsmethodiek PVVP+’, Instructieboek, juli 2005.
54 Project kiezen en financieren

De prioriteringsmethodiek PVVP+ is een beslissingsondersteunend instrument, dat
aansluit bij de sturingsfilosofie die gebaseerd is op ‘pakketfinanciering’ en vraagt om
een continue dialoog over de kwaliteit van projecten en maatregelen. De methodiek
structureert de kwaliteitsdiscussie en faciliteert het proces om te komen tot een uitvoeringsprogramma.
De methodiek biedt een manier om tot prioriteitstelling binnen
het regionaal uitvoeringsprogramma te komen. En reikt een integraal afwegingskader
aan waarmee de urgentie van projecten op technisch-inhoudelijke gronden én op
basis van bestuurlijke en maatschappelijke overwegingen kan worden bepaald. De
prioriteringsmethodiek wordt ondersteund door een computermodel (‘PRIOR’).
De prioriteringsmethodiek PVVP+ bestaat uit zes stappen die doorlopen moeten worden
om de onderlinge prioriteitsvolgorde van de afzonderlijke projecten te bepalen.
Deze zes stappen zijn:
1. Bepalen van het soort project: bijvoorbeeld auto’s, openbaar vervoer, fiets, enzovoort.
2. Invoeren van de projectgegevens: onder andere benaming van het project, nummer
van het project, overzicht van geraamde kosten.
3. Scoren technisch-inhoudelijk oordeel: technisch-inhoudelijk noodzaak project
bepalen op basis van objectiveerbare criteria.
4. Evalueren / vaststellen van technisch-inhoudelijk oordeel: eerste berekening van
prioriteitsvolgorde (zijn de prioriteiten herkenbaar?).
5. Scoren afwegingen op draagvlak: correctie score op basis van bijvoorbeeld bestuurlijke
en maatschappelijke afwegingen.
6. Evalueren en afstemmen van eindscores: evalueren en eventueel aanpassen scores
uit stap 5. Uiteindelijk resulteert een finale berekening van de prioriteitsvolgorde.
Kenmerken
- Integraal afwegingskader op basis van het computermodel PRIOR.
- Methodiek om tot prioriteitstelling binnen het regionaal uitvoeringsprogramma te
komen.
- Eindresultaat: een finale berekening van de prioriteitsvolgorde.
Voordelen
- Zowel technisch-inhoudelijk als bestuurlijke en maatschappelijke overwegingen.
- Flexibele methode door te werken met beslissingstabellen die aangepast kunnen
worden.
- Werkt goed bij grondige kwaliteitsdiscussie op regionale schaal.
Nadelen
- De hoeveelheid en de aard van de informatie die (idealiter) beschikbaar moet zijn.
55 Project kiezen en financieren

Box 1.7 Voorbeeld ontwikkeling
PVVP+ door de
provincie Noord-Brabant
Inleiding
In Noord-Brabant werkt de provincie tot en met 2005 met de zogenaamde Stimuleringregeling
Verkeer en Vervoer (en tot en met 2004 de Interim-maatregel Duurzaam
Veilig Vervoer). Binnen deze regelingen dienden in eerste instantie gemeenten
zelfstandig bij de provincie projecten in (vanaf 2004 regionaal in GGA verband)
die door de provincie werden getoetst en voor wat betreft infrastructuurprojecten
voorzien van een prioriteringsgetal.
Op dit moment bereidt de provincie Noord-Brabant per GGA het regionaal uitvoeringsprogramma
2006 voor én het maatregelpakket 2006 – 2009. Welke projecten
de provincie in een regio oppakt, hangt af van spelregels die samen zijn vastgesteld:
- projecten moeten zijn opgenomen in een regionale beleidsagenda 2005 – 2010
die voor elke GGA is opgesteld;
- projecten moeten passen binnen het PPVPO van de provincie;
- projecten moeten passen binnen relevantie visies die samen zijn gemaakt (visie
bereikbaarheid, fiets, enzovoort).
Prioriteringssystematiek
De provincie Noord-Brabant heeft een nieuwe prioriteringssystematiek ontwikkeld
die projecten integraal afweegt (wat draagt een fietsproject bij aan bereikbaarheid,
leefbaarheid, veiligheid en milieu?).
Ervaringen provincie Noord-Brabant met PVVP+
Wat de provincie betreft is de ontwikkelingsfase van de prioriteringsmethodiek
PVVP+ afgerond. In de praktijk werkt de methode volgens de provincie goed als
de discussie op regionale schaal over de kwaliteit van de uit te voeren projecten
grondig wordt gevoerd. De provincie is van mening dat een goede kwaliteitsdiscussie
ook kan plaatsvinden op basis van aanwezige deskundigheden (intersubjectief
dus) van ambtenaren en niet uitsluitend op basis van kwantitatieve informatie.
De essentie van de benadering van de provincie Noord-Brabant is dat ook zonder
al die informatie de prioriteiten gesteld kunnen worden op grond van de kwaliteitsdiscussie
die deskundige ambtenaren voeren. Dit vraagt van de betrokkenen echter
veel openheid en pragmatisme.
56 Project kiezen en financieren

57 Project kiezen en financieren

58 Project kiezen en financieren

2 Bijlage 2: Value capturing
Value capturing is een verzamelnaam voor instrumenten die het mogelijk maken
waardevermeerdering van grond en onroerend goed – ontstaan door publiek handelen
– direct dan wel indirect (zie figuur 2.1) af te romen en aan te wenden voor die
activiteiten die deze waardestijging veroorzaken. Publiek handelen wordt hier afgebakend
als zijnde publieke investeringen in transportinfrastructuur die de waarde van
naastgelegen grond en onroerend goed doet stijgen. 29
Figuur 2.1 Directe en
indirecte Value Capturing
Bron: Value Capturing.
Erasmus Universiteit,
Rotterdam, 2004.
Directe
gebruiker
Directe Begunstigde
(grond / o.g. eigenaren)
Directe ‘value capture’
Indirecte ‘value capture’
Alle belasting betalers (gehele bevolking)
Algemene belastingen
2.1 Twee invalshoeken Value Capturing
Twee invalshoeken zijn hier te hanteren, die samen worden aangeduid als ‘value
capturing’:
- Kostenverhaal of kostenverevening, waarbij het gaat om het naar rato van profijt
in rekening brengen van gemaakte kosten bij de baathebbers (inclusief ander
overheden).
- Winstafroming, waarbij omzetstijging of waardestijging als gevolg van investering
in bereikbaarheid ten dele wordt afgeroomd om daaruit die investeringen (mede)
te financieren.
2.2 Value Capturing veelal als aanvullend financieringsbron
Value capturing leent zich zowel voor grotere infrastructurele werken als ter financiering
van eenvoudige verkeersvoorzieningen als bushaltes, fietsstallingen en parkeergarages.
In het geval van grotere infrastructurele werken zal Value Capturing in de meeste gevallen
slechts worden benut als aanvullende financieringsbron; het grootste gedeelte
van de enorme investeringen die transportinfrastructuur vergen, zal moeten komen
29 Bron: Offermans, R.N., D.M. van de Velde (EUR in opdracht van AVV) ‘Value Capturing.
Potentieel financieringsinstrument voor Nederland?’, juni 2004.
59 Project kiezen en financieren

van meer traditionele bronnen (algemene middelen). Het implementeren van een
Value Capturing instrument kan echter wel betekenen, dat een project dat in het publieke
belang is, maar anders niet van de grond komt, toch doorgang vindt.
2.3 Indirecte en directe Value Capturing instrumenten
Er zijn in principe twee categorieën van Value Capturing instrumenten die ingezet
kunnen worden op de ontwikkeling van verkeersinfrastructuur:
1. Indirecte VC-instrumenten die alleen de ontwikkelaars van vastgoed in de nabijheid
van de nieuw aan te leggen infrastructuur tot medefinanciering uitnodigen op vrijwillige
basis, zoals bijvoorbeeld bij benefit sharing en een ontwikkelaarbijdrage. Of
medefinanciering vindt plaats door middel van overheidsingrijpen (onvrijwillig) in
de vorm van actief grondbeleid, exploitatievergunning en een ontwikkelingsheffing
of in de vorm van het opleggen van een incrementele belasting (zoals OZB). Voor
meer toelichting zie het volgende stukje over welke instrumenten succesvol zijn in
Nederland. Daar wordt het één en ander verder uitgelegd.
2. Directe VC instrumenten die alle burgers en organisaties die een zeker profijt hebben
bij nieuw aan te leggen infrastructuur (= infrastructuurgebruikers) betrekken in de
financiering door middel van een gebruikersbijdrage. Bijvoorbeeld door de OZB op
te hogen of een extra belasting te heffen op het verdiende loon van werknemers in
het ‘verzorgingsgebied’ van de nieuwe infrastructuur. Deze laatste categorie van Value
Capturing instrumenten maakt in het Nederlandse bestuursklimaat weinig kans.
Ook niet het instellen van een loonheffing, waar bijvoorbeeld in Frankrijk hoogwaardig
openbaar vervoer uit gefinancierd wordt, zoals de tram in Orleans.
De directe VC-instrumenten maken in Nederland weinig kans. Binnen de indirecte VCinstrumenten
kunnen de volgende vormen van instrumenten onderscheiden worden:
1. Value capturing van ontwikkelaars:
- Vrijwillige bijdrage (vorm van PPS): Benefit sharing, ontwikkelaarsbijdrage, ontwikkelingsrechten,
verbindingsheffing.
- Overheidsingrijpen: actief grondbeleid, administratieve guidance, exploitatievergunning,
ontwikkelingsheffing.
2. Value capturing van grond- en vastgoedeigenaren:
- Heffingsdisctricten.
- Impact fee.
- Incrementele belasting.
- Loonheffing.
3. Interne Value capturing:
- Stationsexploitatie.
- Totaalontwikkelaar.
Volgens Offermans e.a. (2004) hebben de volgende vormen potentieel in Nederland:
- Benefit sharing: winsten uit commerciële activiteiten (op basis van vrijwillige
afspraak) worden voor een deel teruggesluisd naar publieke investeerders.
60 Project kiezen en financieren

- Ontwikkelaarsbijdrage: hier betalen private ontwikkelaars mee aan publieke infrastructuur,
omdat ze baat hebben bij de verhoogde bereikbaarheid die gerealiseerd
wordt.
- Incrementele belasting: het verdisconteren van de waardevermeerdering in een
bestaande belasting, bijvoorbeeld Onroerend Zaak Belasting.
2.4 Benefit sharing
Benefit sharing is te beschouwen als een vorm van Publiek Private Samenwerking
(PPS). Winsten uit commerciële activiteiten (op basis van vrijwillige afspraak) worden
voor een deel teruggesluisd naar publieke investeerders. Verschillende varianten
zijn mogelijk. Afgesproken kan bijvoorbeeld worden dat de private partij boven een
bepaald niveau van rendement of opbrengsten een bijdrage doet aan de kosten van
publieke infrastructuur.
Een andere mogelijke invulling is de afdracht van (alle) winst uit commerciële activiteiten
tot een bepaald bedrag, waarna de overige winsten in handen van de private
actoren blijven. Voornaamste barrière: organisatorisch.
Ontwikkelaarsbijdrage
Bij de ontwikkelaarbijdragen betalen private ontwikkelaars mee aan publieke infrastructuur,
omdat ze baat hebben bij de verhoogde bereikbaarheid die gerealiseerd
wordt. Meestal gaat het om een eenmalige bijdrage. Bijvoorbeeld aan een stationsgebouw
of omlegging van een metrolijn.
Behalve financiële bijdragen is het ook mogelijk dat ontwikkelaars hun bijdrage in
natura doen (iets bouwen in ruil voor grond).
In Nederland is er geen sprake van substantiële private bijdragen aan investeringen in
vervoersinfrastructuur, zoals in de VS en Engeland. Dat zijn landen waar het initiatief
voor grootschalige gebiedsontwikkeling van ouds veel meer bij private partijen
ligt. In Nederland wordt de ruimtelijke inrichting traditioneel sterk gereguleerd door
de overheid die daarmee ook verantwoordelijk wordt geacht voor investeringen in
infrastructuur.
Voornaamste barrière: organisatorisch.
Incrementele belasting
Als in een gebied waardevermeerdering tot stand komt als gevolg van infrastructurele
voorzieningen, kan die waardevermeerdering worden verdisconteerd in de bestaande
belastingen. Die verhoging als gevolg van waardevermeerdering kan door de betreffende
overheden dan worden geoormerkt en worden gebruikt voor de financiering van
de betreffende investeringen. Vooral in de VS is deze vorm populair. 30 In Nederland
komt met name de onroerende zaakbelasting hiervoor in aanmerking.
Voornaamste barrière: sociaal-politiek.
30 http://www.ci.brillion.wi.us/comdev/TIFPresent/TIF.html
http://www.1000friendsofwisconsin.com/legislative/TIF_leg.shtml
61 Project kiezen en financieren

Box 2.1 Inzet Value
Capturing bij Herstructurering
bedrijventerreinen
Haaglanden
Bij de herstructurering van de bedrijventerreinen Haaglanden kan ook Value Capturing
ingezet worden, namelijk op de volgende wijzen:
- Value Capturing door aanpassing van OZB, voor en na herstructurering.
- Value Capturing door grondexploitatie-overeenkomsten, in situaties waarin een
bouwvergunning aangevraagd moet worden.
- Value Capturing door baatbelasting, in situaties waarin bedrijven aantoonbaar
voordelen hebben bij de herstructurering.
Gemeenten ervaren belangrijke belemmeringen bij het inzetten van instrumenten
om opbrengsten uit herstructurering te genereren (Value Capturing) vaak vanwege
het versnipperd grondeigendom op bedrijventerreinen en vanwege het feit dat gemeenten
met vele verschillende typen eigenaren te maken krijgen (ontwikkelaars,
beleggers, eigenaren, gebruikers, enzovoort) met tegenstrijdige belangen.
Benefit sharing als succesvolle vorm van VC
Benefit sharing kan publiek-publiek of publiek-private samenwerking betreffen. Benefit
sharing als vorm van PPS staat bij grotere, nationale of provinciale investeringen in
transportinfrastructuurprojecten nog in de kinderschoenen. In kleine projecten op gemeentelijk
niveau wordt Benefit Sharing echter al geruime tijd met succes toegepast.
De gemeente Maastricht lijkt hier voor Nederland toonaangevend (zie Box 2.2).
Box 2.2 Benefit sharing in
de gemeente Maastricht
Inleiding:
Diverse partijen in de regio hebben interesse in samenwerking in PPS-vorm. Als
belangrijke voordelen worden aspecten genoemd als betrouwbaarheid en continuïteit,
maar ook aspecten als ‘Value Capturing en Benefit Sharing’. Waarmee de
binnen de sector ontstane revenuen ook binnen de sector weer worden besteed.
De SBM-groep, Q-Park NV, LIOF (Limburgese investeringsbank) en de Kamer van
Koophandel zijn betrokken bij de verdere ontwikkeling van het concept.
Toepasbaar meerdere onderdelen mobiliteitsbeleid:
Een veelheid van beleidsuitvoeringsactiviteiten komt in aanmerking voor PPS. Het
gaat dan bijvoorbeeld om bewaakte fietsstallingen, parkeren, openbaar vervoer en
P&R. En ook om gebiedsgericht vervoersmanagement van de grond te krijgen.
Mobiliteitsfonds centraal:
Een voor het totale mobiliteitsveld fungerend mobiliteitsfonds staat centraal in de constructie.
De diverse PPS’en voeden (ten dele) dit fonds en onttrekken ook aan dit fonds.
Er zijn verschillende definities van benefitsharing. Volgens de definitie van het kenniscentrum
PPS, wordt er afgeroomd zonder dat hier iets tegenover staat. Velen in het
bedrijfsleven kunnen deze vorm van benefitsharing niet waarderen.
Bij Sijtwende in Den Haag (zie box 2.3) is de benefit sharing als volgt toegepast:
De gemeente investeert haar extra opbrengsten (deels) in kwaliteitsverbetering van
het project waardoor het gehele project aan waarde wint. Als tegenprestatie deelt de
gemeente vervolgens mee in het na afronding van het project overgebleven surplus
van de exploitatie. De gemeente heeft dus in eerste instantie bijgedragen aan het creëren
van extra waarde in het project en deelt daarom achteraf ook mee in het overgebleven
surplus van de exploitatie.
62 Project kiezen en financieren

Naast Benefit Sharing is er bij Sijtwende ook sprake van verevening:
In het project is een onderscheid tussen de kasstromen van grondexploiatie en de
bouwexploitatie. Dit leidt er toe dat er een lumpsum aan opbrengsten wordt gecrëerd
via de bouwexploitatie (afdracht grondprijs) die vervolgens wordt herbestemd binnen
de grondexploiatie. Hiertoe vloeien er gelden naar de infrastructurele werken, die niet
100% financierbaar waren via de bekende overheidsmiddelen.
Hoewel een betere bereikbaarheid een hogere waarde creëert, is het verband tussen
het project en de benefit (een betere verbinding tussen Scheveningen/A44 en A4) niet
direct zichtbaar.
Wel worden rendabele plandelen en niet rendabele plandelen met elkaar in evenwicht
worden gebracht en is er sprake van verevening.
Box 2.3 Succesvol voorbeeld
Benefit Sharing (als
vorm van PPS) Sijtwende,
Den Haag
Bron: Offermans et. Al,
Erasmus Universiteit Rotterdam
in opdracht van
AVV, ‘Value Capturing.
Potentieel financieringsinstrument
voor Nederland?’,
juni 2004.
Al jaren werd gesproken over de aanleg van de Noordelijke Randweg (Norah) bij
Den Haag, die de rijkswegen A4 en A44 met elkaar moest verbinden. Dit heeft uiteindelijk
geresulteerd in project Sijtwende. Dit is om verschillende redenen een opmerkelijk
project. Behalve dat er sprake is van intensief en dubbel grondgebruik is dit het
eerste project waarbij de private sector verantwoordelijk is voor integrale, multifunctionele
gebiedsontwikkeling in combinatie met de aanleg van een rijksweg.
Door deze aanpak zijn vereveningsmogelijkheden gecreëerd waardoor de private
sector kon bijdragen aan de realisatie van een (publieke) rijksweg. De opbrengsten
uit de exploitatie van de grond en de realisatie van woningen en kantoren werd gedeeltelijk
aangewend om de meerkosten van de infrastructurele inpassing te dekken.
Het project Sijtwende is een succes geworden vanwege onderstaande redenen:
- Binnen het integrale plan bestond de mogelijkheid tot verevening van winstgevende
en verliesgevende projectonderdelen;
- Het samenbrengen van een weg, woningen, vastgoed, groenvoorziening binnen
één plan heeft ertoe geleid dat deze verschillende functies goed op elkaar
afgestemd konden worden;
- Door politiek commitment ontstond zekerheid bij de private sector, die zich
vervolgens intensief kon inzetten voor de realisatie van het project. Zonder
deze commitment was deze PPS wellicht nooit van de grond gekomen;
- Het private consortium was bereid het risico van de integrale projectontwikkeling
op zich te nemen en vervulde een cruciale bemiddelende rol tussen de
verdeelde publieke partijen;
- Intensieve samenwerking, flexibiliteit en bereidwilligheid hebben gezorgd voor
vertrouwen, wat goed van pas kwam bij obstakels die tijdens het project boven
kwamen.
De combinatie van Benefit Sharing met de vorming van een Regionaal of Lokaal Mobiliteits
Fonds lijkt zeer kansrijk waar het gaat om betrokkenheid van private partijen
bij de financiering van regionale en lokale verkeers- en vervoerssystemen. Wanneer
politiek de weg vrij mocht komen voor betreffende overheden om zelf ook, zelfstandig
of aanvullend op de rijksbelastingsystematiek, naar plaats en tijd gedifferentieerde
heffingen op te leggen voor gebruik van het onderliggend en stedelijk wegennet, lijken
de potentie van deze financieringsinstrumenten nog weer groter dan ze nu al zijn in
bijvoorbeeld een stad als Maastricht.
63 Project kiezen en financieren

Zowel bij het openbaar bestuur als bij het bedrijfsleven is draagvlak te constateren
voor PPS met Benefit Sharing. Tot op heden is dat draagvlak met name groot op
gemeentelijk niveau, met name bij kleinschalige investeringen. Op de grotere schaalniveaus
speelt onbekendheid en risicomijding nog een te grote rol bij Benefit Sharing.
Ook is hier het afbreukrisico wat procesverloop betreft (onacceptabele vertraging)
groot. Daarnaast spelen andere organisatorische risico’s een rol alsmede het vertrouwen
tussen diverse partijen.
Voorbeelden van waar Benefit Sharing niet tot succes heeft geleid, betreffen de projecten
Den Haag Centraal Station en Masterplan renovatie Rotterdam Centraal Station.
De belangrijkste redenen daarvoor komen naar voren in onderstaande twee boxen.
Box 2.4 Voorbeeld Benefit
Sharing: Den Haag CS
Bron: Value Capturing.
Erasmus Universiteit
Rotterdam, 2004
Waar in het verleden overheidssubsidies verleend werden zonder verdere voorwaarden
voor private actoren heeft het Rijk bij de verschillende Nieuwe Sleutelprojecten
(NSP) gekeken naar de mogelijkheden tot private bijdrage aan de publieke investeringen.
De gedachte is dat wanneer publieke investeringen ertoe leiden dat private
partijen winst maken een deel van deze winst terug dient te vloeien naar diegene die
subsidies heeft verstrekt: ‘benefit sharing’. Den Haag Centraal Station is het eerste
Nieuwe Sleutelproject waarbij afspraken tot benefit sharing zijn vastgelegd.
Het project betreft zowel capaciteitsuitbreiding om de verwachtte reizigersgroei op
te kunnen vangen, alsook het opwaarderen van de stationsomgeving. Den Haag
CS is aangewezen als één van de zes NSP’s, waarmee het in aanmerking komt
voor financiële bijdrage van het Rijk. De plannen voor Den Haag CS zijn onderdeel
van Den Haag Nieuw Centrum. In 2000 is een intentieovereenkomst gesloten
tussen het Rijk en de gemeente Den Haag. Na goedkeuring van het Rijk, zijn middelen
afkomstig uit het MIT (79 miljoen euro), uit het NSP-1 budget (34 miljoen
euro) en uit het NSP-2 budget (15 miljoen euro). De gemeente draagt 100 miljoen
euro bij en de private partijen (NS Vastgoed, Multi Vastgoed en Babylon Den
Haag) investeren 500 miljoen in het gebied. De middelen zijn voor 18% afkomstig
van het Rijk, voor 14% van de gemeenten en voor 69% vanuit private partijen.
Onder aanvoering van het Kenniscentrum PPS (onderdeel van het ministerie van Financiën)
zijn plannen gemaakt om het verlenen van overheidssubsidies te koppelen
aan het delen van private ‘overwinsten’. Door een ‘claw-back’ mechanisme in te bouwen
wordt winst boven een vooraf afgesproken marktconform niveau in een vooraf
vastgestelde verhouding verdeeld met de subsidieverstrekker (= het Rijk). Echter, er
is gekozen voor een gewijzigde vorm van benefit sharing, omdat dit organisatorisch
beter haalbaar was. De gemeente was namelijk al in een ver gevorderd stadium van
onderhandelen met de private sector en had al overeenkomsten gesloten.
Het Rijk heeft geen direct contact met de private sector, alleen met de gemeente.
Er kan dan ook, wat benefit sharing betreft, niet echt gesproken worden van PPS.
Echter, nog wel geldt dat eventuele bovenconforme winsten gedeeltelijk terugvloeien
naar de grootste subsidieverstrekker in het gebied. Er bestaat een grote mate van afhankelijkheid
van de grillen van de vastgoedmarkt. Dit project was de eerste toepassing
van benefit sharing bij gebiedsontwikkeling op grote schaal in Nederland.
64 Project kiezen en financieren

Box 2.65 Voorbeeld
Publiek-private samenwerking
en Value Capturing:
Masterplan renovatie
Rotterdam CS
Bron: Value Capturing.
Erasmus Universiteit
Rotterdam, 2004
Het ambitieuze masterplan Rotterdam CS uit 2001 zette in op het realiseren
van een toplocatie: een internationaal vervoersknooppunt en een aantrekkelijke
omgeving met voldoende ruimte voor woon-, werk- en vrijetijdsfuncties. De plannen
kwamen tot stand binnen een publiekprivate samenwerking. Ook de verdere
ontwikkeling van het gebied zou gezamenlijk plaatsvinden, waarbij onrendabele
projectonderdelen mede gefinancierd zouden worden door de rendabele projectonderdelen.
Door organisatorische problemen en afwijzing van de plannen door
het Rijk stapten twee van de drie private partners uit het project en ging de mogelijkheid
tot verevening binnen het project zo goed als verloren. Onder tijdsdruk
worden momenteel nieuwe plannen uitgewerkt waarbij er nauwelijks nog ruimte is
voor Value Capturing.
In verband met de verwachtte reizigersgroei moest er een nieuwe stationsterminal
komen bij Rotterdam CS. In 1996 starten de plannen en zijn door de gemeente
Rotterdam en de NS de eerste stappen gezet. In 1999 werd er een startovereenkomst
op gesteld voor de gezamenlijke projectontwikkeling van het gebied door
de gemeente, NS Vastgoed, Amvest (later Rodamco) en ING Vastgoed. De kosten
zouden door de vier partijen gedeeld worden. Dit was de start van de PPS voor
de planningsfase van het project. De rol van het Rijk bleef als subsidieverstrekker
beperkt tot de toetsende rol. Lange tijd was het ook op de bedoeling om naast het
Masterplan ook te komen tot een grondontwikkelingsmaatschappij (GOM) met
daarin de vier partners. Dit zou de verevening tussen rendabele en niet-rendabele
projectonderdelen in het gebied mogelijk moeten maken.
2001: Masterplan op stedenbouwkundige en financiële gronden door het Rijk
getoetst. Kwaliteit van het project goed, echter financiële onderbouwing onvoldoende.
Nog geen concrete toezeggingen gedaan door de private partners.
Eind 2001: Twee private partijen, Rodamco en ING Vastgoed haken af.
2002: De aangepaste plannen worden door het nieuw gekozen gemeentelijk bestuur
van tafel geveegd.
Half 2004: Een architect is bezig met het voorlopig ontwerp van een nieuwe masterplan.
Deze plannen omvatten slechts nog het station en het stationsplein. Met
name op het gebied van kantoorontwikkeling zijn de plannen drastisch ingeperkt.
De nadruk komt nu veel meer op wonen te liggen. Ook de plannen met betrekking
tot urban entertainment zijn geschrapt.
Huidige kosten: 409 miljoen euro, te betalen door Ministerie van V&W (toezegging
van 154 miljoen euro), Ministerie van VROM (toezegging van 55 miljoen euro),
Stadsregio (SRR; 100 miljoen euro) en gemeente Rotterdam (100 miljoen euro). Dus
de financiering zal als volgt verdeeld worden: ongeveer de helft door beide ministeries,
een kwart door de Stadsregio en een kwart door de gemeente Rotterdam.
Uiteindelijk is dus het eerste masterplan verworpen, de publiekprivate samenwerking
uiteengevallen en de mogelijkheden van Value Capturing ook niet uit de verf gekomen.
65 Project kiezen en financieren

Factoren die al langer speelden waren al een voorbode van wat zou komen, namelijk:
- Onzekerheid omtrent potentiële opbrengsten en inbrengwaarde.
- Onzekerheid omtrent de mate van verevening.
- Opdeling in deelprojecten, waardoor steeds minder prikkel ontstond tot private
bijdrage aan onrendabele projectonderdelen.
- Rol van de overheden: de veelkoppigheid en wispelturigheid van de overheid is
een belangrijke variabele geweest voor het mislukken van de PPS in Rotterdam.
66 Project kiezen en financieren

67 Project kiezen en financieren