AFO 50 besluit, 20-12-2013 (991Kb, pdf) - Duo

Ministerie van Onderwijs, CultuurenWetenschap> Retouradres Postbus 16375 2500 BJ Den HaagStichting voor Openbaar Primair Onderwijs Voorne-Putten en RegioOostvoornse schoolstichting De DriehoekiP/a Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs Voorne-Putten en Regiot.a.v. de heer W.M. De KamPostbus 4123220 AK HELLEVOETSLUISDatumBetreftGeachte heer De Kam,2 0 DÈC. 2012Besluit op uw aanvraag voor fusieOp 18 september 2012 heb ik uw aanvraag voor goedkeuring van eenbestuurlijke fusie tussen de Stjchting voor Openbaar Primair Onderwijs Voorne-Putten en Regio (hierna: Stichting OPO VPR) en de Oostvoornse schoolstichtingDe Driehoek (hierna: De Driehoek) in goede orde ontvangen.Op 1 oktober 2011 zijn de Wet fusietoets in het onderwijs (Stb. 2011, 95) en deRegeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (Stcrt. 2011, 13592) inwerking getreden.jDe Adviescommissie fusietoets In het onderwijs (hierna: de adviescommissie)heeft op 13 december 2012 advies aan mij uitgebracht. Het integrale advies isbijgevoegd. De adviescommissie adviseert, alles overwegende, om goedkeuringaan de voorgenomen bestuurlijke fusie niet te onthouden. Dit advies neem ikover.Rijnstraat 50Den HaagPostbus 163752500 BJ Den Haagwww.rijksoverheid.nlContactpersoonS. Guarino-de WaartT +31-70-412 3402s.guarino@minocw.nlIPC 5650Onze referentie471181Uw brief van18 september 2012Bijlagenadvies adviescommissiefusietoetsEen belanghebbende kantegen dit besluit binnen zesweken na de dag waarop hetbesluit hem is toegezondenschriftelijk bezwaar maken.De belanghebbende dientdaartoe een bezwaarschrift inbij deminister/staatssecretaris vanÓCW, onder vermelding van"Bezwaar", ter attentie vanDUO, Postbus 606, 2700 ML inZoetermeer. Meer informatieover het maken van bezwaarvindt, u opwww.bezwaarschriftenocw.nlEr is ingeval van deze fusie, gezien de overwegingen van de adviescommissie,sprake van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van hetonderwijsaanbod, bedoeld in artikel 64c van de Wet op het primair onderwijs enin artikel 10 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs,aangezien na de fusie 61% van de scholen voor primair onderwijs in stand zouworden gehouden door het nieuwe schoolbestuur. Een marktpositie van dezeomvang vormt een significante' belemmering voor de variatie van hetonderwijsaanbod in dè betrokken gemeenten Bernisse, Brielle, Hellevoetsluis enWestvoorne.Aangezien er sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijkevariatie van het onderwijsaanbod, heeft de adviescommissie onderzocht of ereen voldoende aannemélijke rechtvaardigingsgrond voor de fusie kan wordengevonden. Daarbij is voldoende komen vast te staan dat de ernstige bedreigingvan de bestuurlijke continuïteit van De Driehoek voldoende rechtvaardigingvormt voor deze fusie.Bij deze fusie is sprake van dejvormihg van een samenwerkingsbestuur alsbedoeld in artikel 17 van de Wet op het primair onderwijs. Op grond van artikel64c, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs wordt slechts goedkeuringverleend aan een bestuurlijke ,f;usie, indien door de fusie de continuïteit van hetopenbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en met debestuurlijke fusie wordt voorkomen dat een of meer daarbij betrokken scholenPagina 1 van 3

door een daling van het aantal'leerlingen binnen zes jaar onder deopheffingsnorm dreigt te komen.Gezien de overwegingen van de adviescommissie, is voldoende komen vast testaan dat zonder de fusie de continuïteit van het bijzonder onderwijs aan DeDriehoek ernstig zou worden bedreigd. De Oostvoornse schoolstichting is eenvrijwilligersbestuur dat behalve De Driehoek geen andere scholen in standhoudt. De commissie heeft daarover opgemerkt dat de huidige bestuursledenvoldoende hebben aangetoond! dat zij, ondanks diverse pogingen, geen nieuwebestuursleden kunnen aantrekken voor De Driehoek en dat van de huidigebestuursleden niet kan wordenj verwacht dat zij eindeloos in positie blijven,mede gelet op het feit dat hun;èigen kinderen al 2 a 3 jaar geleden van debasisschool zijn uitgestroomd haar het vervolgonderwijs. Op dit moment is hetbestuur van De Driehoek 'de facto' al in de handen van de Stichting OPO VPRgelegd en is ook de directeur van De Driehoek al afkomstig van hetpersoneelsbestand van de Stichting OPO VPR.Onze referentie471181Een belanghebbendekan tegen dit besluit binnenzes weken na de dag waarophet besluit hem istoegezonden schriftelijkbezwaar maken. Debelanghebbende dient daartoeeen bezwaarschrift in bij.deminister/staatssecretaris vanOCW, onder vermelding van"Bezwaar", ter attentie vanDUO, Postbus 606, 2700 ML inZoetermeer. Meer informatieover het maken van bezwaarvindt u opwww. bezwaarschriftenocw. nlDe omstandigheid dat zonder de fusie niet is voorzien in de continuïteit van hetbestuur in combinatie met het feit dat de te verwachten demografische krimp inde gemeente Westvoorne 30%| bedraagt, rechtvaardigt de verwachting dat,hoewel er nog geen sprake is van een nu concreet te maken verwachte dalingvan het aantal leerlingen, het leerlingaantal van De Driehoek tot onder deopheffingsnorm zal dalen. Door de combinatie van deze factoren is voldoendekomen vast te staan dat door de bestuurlijke fusie wordt voorkomen dat decontinuïteit in ernstige mate bedreigd wordt en dat het aantal leerlingen van DeDriehoek zodanig zou gaan dalën dat de school binnen enkele jaren niet meervoor bekostiging in aanmerking dreigt te komen.De bijzondere omstandigheden van deze casus in aanmerking genomen, kom iktot het oordeel dat voldaan is aan de voorwaarden die artikel 64c, tweede lid,van de Wet op het primair onderwijs stelt aan de vorming van eensamenwerkingsbestuur.BESLUITGelet op de artikelen 64 en 64a tot en met 64d van de Wet op het primaironderwijs, het bepaalde in de Regeling en beleidsregels fusietoets in hetonderwijs, bovenbedoeld advies, en daarbij alle feiten en omstandigheden inaanmerking nemende, verleen ik goedkeuring aan de bestuurlijke fusie tussen deStichting OPO VPR en de Oostvoornse schoolstichting De Driehoek.Pagina 2 van 3

Voor de volledigheid wijs ik u op de voorwaarden die artikel 17 van de Wet ophet primair onderwijs stelt aan de vorming van een samenwerkingsbestuur. Zois in het tweede lid van artikel;!? de voorwaarde gesteld dat u in de statutenopneemt dat u als Stichting tot' doel heeft om zowel openbaar onderwijs alsonderwijs van een of meer richtingen te verzorgen in afzonderlijke scholen vooropenbaar onderscheidenlijk bijzonder onderwijs. Voor meer informatie over devan toepassing zijnde regelgeving kunt u bellen met de informatielijn van deDienst Uitvoering Onderwijs (dê DUO informatielijn), bereikbaar op nummer 050599 77 55.Hoogachtend,\ iDe staatssecre taris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,ÏTbEC.2012Onze referentie471181fen belanghebbendekan tegen dit besluit binnenzes weken na de dag waarophet besluit hem istoegezonden schriftelijkbezwaar maken. Debelanghebbende dient daartoeeen bezwaarschrift in bij deminister/staatssecretaris vanOCW, onder vermelding van"Bezwaar", ter attentie vanDUO, Postbus 606, 2700 ML inZoetermeer. Meer informatieover het maken van bezwaarvindt u opwww. bezwaarschriftenocw. nlSander Dekker APagina 3 van 3

Adviescommissie Fusietoetsin het OnderwijsADVIESZaaknummer: OND-2012-60692 / AFO 50Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie primair onderwijs van:• Stichting voor Openbaar Primair Onderwijs VPR (hierna te noemen: SOPO VPR) 1 ,bevoegd gezag van 21 openbare basisscholen met in totaal 3810 leerlingen en 2openbare speciale scholen voor basisonderwijs met in totaal 165 leerlingen in degemeenten Brielle, Westvoorne, Hellevoetsluis en Bernisse, en• de Oostvoornse schoolstichting "De Driehoek" (hierna te noemen: De Driehoek) 2 ,bevoegd gezag van één algemeen-bijzondere basisschool met in totaal 100 leerlingenin de gemeente Westvoorne.Uit de stukken en het verhandelde ter hoorzitting is de Adviescommissie Fusietoets in hetOnderwijs (hierna te noemen: de Commissie) - samengevat - het volgende gebleken.1. FeitenOp 18 september 2012 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie vanhet Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna te noemen: DUO) binnengekomen het aanvraagformulier fusietoets met daarbij de fusie-effectrapportage. In' deaanvraag verzoeken de heer G.M.L. Schott, voorzitter van De Driehoek, de heer W.M: deKam, algemeen-directeur van SOPO VPR, en R. Slegt, namens genoemde besturen ómgoedkeuring voor een bestuurlijke fusie per 1 januari 2013.Bij brief en e-mail van 30 oktober 2012 zijn betrokkenen uitgenodigd voor een hoorzitting. Indeze uitnodiging was tevens een aantal vragen opgenomen die tijdens de hoorzitting aan deorde zouden worden gesteld.Op 6 november 2012 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Namens SOPO VPR isverschenen de heer W.M. de Kam en namens De Driehoek de heer G. Schot.Na afloop van de zitting zijn door aanvragers nog enkele stukken overgelegd, te weten:• de nieuwsbrieven van De Driehoek van november 2008, 1 september 2009 en 15december 2009• een presentatie van De Driehoek van 26 mei 2009• de notulen van de bestuursvergaderingen van De Driehoek van 13 januari 2009, 31 maart2009, 11 november 2009 en 17 maart 2010• de actielijsten van de bestuursvergaderingen van 18 november 2009, 17 maart 2010 eii 25augustus 2010.De Commissie heeft onder meer de volgende stappen ondernomen:12Het bevoegd gezagnummer van SOPO VPR is 41570.Het bevoegd gezagnummer van De Driehoek is 60231.

• Bestudering van de aanvraag vanuit de perspectieven legitimatie en keuzevrijheid;• Onderzoek naar de schoolbestuurlijke en scholenstructurele situatie in het gebied;• Onderzoek naar het marktaandeel;• Beoordeling van de nieuwe schoolbestuurlijke situatie in het betreffende gebied.2. Toepasselijke wet- en regelgevingVan toepassing zijn:• Wet op het primair onderwijs, met name Hoofdstuk I, Titel III, Afdeling I. Fusietoets(hierna te noemen: WPO);• Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs, Stcrt. 2011, 13592 (hierna tenoemen: de Regeling).Blijkens de preambule van de "Wet van 27 januari 2011 tot wijziging van diverseonderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs (fusietoets inhet onderwijs)" is voorzien in een wettelijke regeling van een fusietoets in het onderwijs omvoldoende keuzevrijheid binnen het onderwijsstelsel te kunnen blijven garanderen en dezorgvuldigheid bij de totstandkoming van fusies te waarborgen. In de Memorie vanToelichting bij het wetsvoorstel 3 is in lijn hiermee uiteengezet dat legitimatie en keuzevrijheidcentraal staan. Legitimatie houdt in dat bestuur en management draagvlak hebben onder de bijde onderwijsinstelling betrokkenen of belanghebbenden voor de besluiten die zij nemen.In het kader van de fusietoets spitst legitimatie zich toe op de zorgvuldigheid waarmee hetfusieproces wordt doorlopen. Keuzevrijheid betekent dat leerlingen, hun ouders en studentenkunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, hunopvattingen over onderwijs en hun capaciteiten en ambities. Daarvoor is een pluriformonderwij saanbod nodig met een variatie in richting, pedagogisch-didactisch concept,opleidingenaanbod, schoolgrootte en cultuur.Op grond van artikel 64b van de WPO dient bij de minister een aanvraag te worden ingediendvoor het verkrijgen van goedkeuring voor een voorgenomen fusie. In het eerste lid is bepaalddat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgesteldefusie-effectrapportage en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door demedezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden, dan wel debindende uitspraak van de geschillencommissie, bedoeld in artikel 32, derde lid, van de Wetmedezeggenschap op scholen, dan wel de bindende uitspraak van de ondernemingskamer,bedoeld in artikel 36, derde lid, van de Wet medezeggenschap op scholen. In het tweede lid isvermeld welke elementen in de fusie-effectrapportage moeten worden opgenomen.In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven. De kern van de toetsbetreft het begrip keuzevrijheid. De minister kan goedkeuring onthouden indien als gevolgvan de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht vanrichting als van pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied van de te fuserenscholen of rechtspersonen, op significante wijze wordt belemmerd.Op grond van artikel 64c, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs wordt slechtsgoedkeuring verleend aan een bestuurlijke fusie die leidt tot de vorming van èensamenwerkingsbestuur, indien door de fusie de continuïteit van het openbaar of het bijzonderonderwijs gehandhaafd kan blijven en met de bestuurlijke fusie wordt voorkomen, dat één of3Tweede Kamer, vergaderjaar 2008^2009, 32040, nr. 3.

meer daarbij betrokken scholen door toepassing van de artikelen 151 tot en met 161 van deWPO wordt opgeheven of niet meer voor bekostiging in aanmerking komt. Het bevoegdgezag van de betreffende school toont dat aan op basis van een prognose van de ontwikkelingvan het aantal leerlingen waaruit blijkt dat die school binnen een termijn van zes jaar dreigt teworden opgeheven of niet meer te worden bekostigd.In artikel 10 van de Regeling is bepaald dat in ieder geval sprake is van een significantebelemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door devoorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50%van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente of gemeenten waarin de rechtspersoon scholenin stand houdt, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is.Uit de wet en de regeling in samenhang beziend, vloeien procescriteria (is een zorgvuldigbesluitvormingsproces doorlopen?) en inhoudelijke criteria (norm voor keuzevrijheid) voort.In het funderend onderwijs is het centraal criterium voor keuzevrijheid variëteit van richtingen van pedagogisch-didactisch concept. In de Memorie van Toelichting is opgemerkt dat hetmoeilijk is om vooraf te bepalen wat de precieze criteria moeten zijn om uit te makenwanneer de variëteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt, en hoe die criteria moetenworden afgewogen tegen andere waarden als kwaliteit en efficiency, zodat elke toets vari decommissie maatwerk is.Krachtens artikel 64b, tweede lid, van de WPO dienen de volgende elementen in een fusieeffectrapportageaan de orde te komen:a. de motieven voor de fusie,b. de alternatieven voor de fusie,c. het tijdsbestek waarbinnen de fusie zal worden gerealiseerd,d. de te bereiken doelen,e. de effecten van de fusie op de keuzevrijheid, in het bijzonder de effecten van de fusieop de spreiding en omvang van de rechtspersonen en scholen in het voedingsgebied ende onderwijskundige en bestuurlijke diversiteit van het onderwijsaanbod in hetvoedingsgebied,f. de kosten en baten van de fusie,g. de gevolgen van de fusie voor het personeel en leerlingen, waaronder begrepen degevolgen voor de voorzieningen,h. de wijze waarop over de fusie wordt gecommuniceerd,i. de wijze waarop de fusie wordt geëvalueerd, enj. een advies van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten over dewenselijkheid van de voorgestelde fusie.De Commissie toetst daartoe of de fusie-effectrapportage voldoet aan de formele eisen die zijdaaraan stelt. Op een aspect toetst de Minister echter ook materieel, namelijk of keuzevrijheidvoldoende is gewaarborgd.3. Motivatie fusie en uitkomst horenIn de fusie-effectrapportage geven de besturen kort samengevat aan wat de motieven voor defusie zijn:• Dat Jenaplanschool De Driehoek een zelfstandige school is en dat de stichting wordtbestuurd door een vrijwilligersbestuur, samengesteld uit ouders van leerlingen. DeDriehoek geeft aan dat de veranderende wetgeving op het primair onderwijs en de

kleinschaligheid van de school zorgen dat continuïteit in kwaliteit en kwantiteit vanbestuursleden in de toekomst niet te garanderen valt. Daarmee bestaat volgens haar hetgevaar dat de school en daarmee het Jenaplan-onderwijs in de wijde omgeving mogelijkverzwakt of zelfs verdwijnt. SOPO VPR zou een stabiel bestuur hebben en zoubeschikken over professionele bestuurders en/of ondersteuning m.b.t.onderwij swetgeving.• SOPO VPR wil de onderwijskundige diversiteit onder de aangesloten scholen vergroten.Ze willen de bestuurlijke continuïteit en kwaliteit waarborgen, opdat de school behoudenwordt en algemeen toegankelijk blijft. Ze verwachten zowel meer financiële zekerheid enarmslag te verkrijgen als schaalvoordelen te behalen.• De fusiepartners geven aan dat - aangezien de Driehoek al algemeen toegankelijkonderwijs bood (op pedagogisch didactische grondslag) en binnen openbaar onderwijsruimte is om de pedagogisch didactische aanpak te verwezenlijken - het effect op debestuurlijke diversiteit minimaal wordt geacht.Hieronder wordt kort weergegeven wat namens aanvragers naar voren is gebracht.Bestuursomvang in het licht van het referentieniveauDe Commissie constateert dat door de voorgenomen fusie een bestuur ontstaat met in totaal25 scholen en 4685 leerlingen. De totale omvang ligt daarmee ver boven het referentieniyeauvan 10 scholen dat inde Memorie van Toelichting wordt genoemd als een hanteerbare schaal.De Commissie wil weten hoe aanvragers aankijken tegen hun bestuursomvang in het licht Ivandit referentieniveau?Aanvragers geven aan dat SOPO VPR van het begin af aan heeft gekeken hoe ze ook bij eengroot bestuur toch de werkvloer nog in de gaten kon worden gehouden. Zij menen daarin inredelijk te zijn geslaagd. Er is een kleine overhead die uitermate efficiënt wordt ingezet. Datzal niet minder worden als er (een paar scholen bij komen.MarktaandelenDe Commissie wijst erop dat het marktaandeel in de gemeenten Brielle, Bernisse,Hellevoetsluis en Westvoorne, tezamen 63% wordt voor wat betreft het aantal scholen en57% voor wat betreft het aantal leerlingen. Dit zijn hoge percentages, die boven de wettelijkvastgestelde norm van 50% liggen. De Commissie wil weten hoe aanvragers aankijken tegenhet hoge marktaandeel in de regio en hoe waarin zij een rechtvaardiging voor deze fusievinden.Door aanvragers is gesteld dat het marktaandeel geen drijfVeer is om schaalvergroting na testreven, maar dat het motief zuiver kwalitatief van aard is. Zij willen het kwalitatief hoogsteaanbod nastreven en voor ouders de keuzemogelijkheid laten bestaan naar onderwijsconcept.Een pluriform onderwijsaanbod is dan van belang, waarbij door de toevoeging vanJenaplanschool De Driehoek het onderwijsaanbod van SOPO VPR wordt vergroot.SOPO VPR heeft een vrij stabiele situatie en een aantal kwalitatief sterke scholen. Zij willenechter een zo breed mogelijk aanbod voor alle ouders op het eiland. Door de fusie zal dediversiteit kunnen worden verrijkt en het aanbod aan mensen worden verbeterd.SOPO VPR is een middelgroot bestuur. Ze hebben wel wat scholen, maar gelet op deaantallen leerlingen valt het ook weer mee.Ook SOPO VPR heeft in haar regio te maken met krimp. Er zal moeten wordensamengewerkt om het aanbod van ouders te garanderen. Voor de continuïteit is het wenselijkom iets groter te zijn.In een krimpgebied wordt gekeken welke mogelijkheden er nog zijn om in een wijk of kerneen school in stand te houden. Dan is het wenselijk dat dit bestuur iets groter is om de risico's

op termijn uit te sluiten. SOPO VPR voert nu het onderhoud aan de binnenkant uit, omdat DeDriehoek er de middelen niet voor heeft. Juist omdat het van belang is dat het aanbod van DeDriehoek in de regio aanwezig is. Aanvragers willen kwalitatief goed onderwijs bieden.Pedagogische-aanpak De Driehoek: Jenaplan-onderwijsIn reactie op de stelling van het bestuur SOPO VPR dat de pedagogische-aanpak op deDriehoek van Jenaplan-onderwijs meerwaarde toevoegt aan het onderwijsaanbod van ditbestuur, vraagt de Commissie waar Jenaplan-onderwijs op De Driehoek in de kern voor staat.Het bestuur van De Driehoek geeft aan dat Jenaplan een wat oudere schoolvorm is, omstreeks1968 opgericht. Wat heel specifiek is, is dat het kind op niveau ook zijn eigenwerkzaamheden bepaalt. Er wordt dus wat meer gewerkt met stamgroepen en niet zoveel metjaargroepen. Stamgroepen zijn eigenlijk meerdere schooljaren bij elkaar, waarbij de kinderenvan verschillende leeftijden Óij elkaar weer niveaugroepen met elkaar vormen. In Westvoornezit potentieel dat heel bewust kiest voor Jenaplanonderwijs. De Driehoek bestaat voor ca 45%uit bewust kiezende ouders en de andere ouders wonen daar vlak in de buurt.Verdere fusies?De Commissie vraagt of er een mogelijkheid bestaat dat er op termijn nog met anderebesturen wordt gefuseerd.SOPO VPR geeft aan dat zij geen ambitie heeft om bestuurlijke fusies na te streven. 'Welwillen ze gesprekspartner zijn in geval van strategische krachtenbundeling; zeker als het gaatom kwaliteitsverbetering en verbetering van het onderwijsrendement. De groei heeft wel eengrens, omdat er anders conglomeraten ontstaan die niet meer beheersbaar zijn. De afstand vanhet management tot de werkvloer wordt dan te groot en er is geen zicht meer op de directesturingsmechanismen. Aanvragers menen met de nagestreefde omvang nog steedsbeheersbaar te blijven. De vertegenwoordiger van SOPO VPR geeft aan, dat hij deel heeftuitgemaakt van de commissie Don en dat deze commissie destijds heeft gemeend dat rorld de30-40 scholen wel het maximum was.Financiële situatie?De Commissie vraagt hoe het zit het met de financiële situatie en continuïteit, ook gelet op hetrecente rapport van de Inspectie van het Onderwijs waaruit blijkt dat met name het bestuurvan SOPO VPR gekenmerkt;kan worden als een "rijk bestuur".Aanvragers geven aan dat er op financieel gebied op dit moment geen probleem is. Bij SOPOVPR is met een zeer kleine overhead enorm veel zelf gedaan. Het vermogen waar op ditmoment over kan worden beschikt, zal nog meer voor kwaliteitsbeleid worden ingezet en tenbehoeve van met name de continuïteit. Het vermogen is nodig om een zo breed mogelijkaanbod voor ouders in de regio te kunnen handhaven. Het handhaven van eenMontessorischool, een Daltonschool, en een Jenaplanschool kost extra geld.KwaliteitHet belang van De Driehoek is dat de school voor de 100 kinderen open kan blijven eh hetliefst in de Jenaplan-kleur. De school heeft zware stormen doorstaan. Op een bepaald momenthad de school 68 kinderen. De Driehoek is lange tijd een zwakke school geweest, maar dithebben aanvragers weten om te zetten. Regionaal is dit de enige Jenaplanschool die ook nog1kwalitatief ijzersterk is. Het is de bedoeling er een regioschool van te maken.AlternatievenDe Commissie heeft gevraagd welke alternatieve fusiepartners door De Driehoek zijnonderzocht. Namens De Driehoek is in antwoord op die vraag aangegeven, dat er alternatieve

fusiepartners zijn onderzocht, zoals andere denominaties in de gemeente van De Driehoek(CNS de nieuwe weg van VCO de kring), SOPO Albrandswaard en de Gelinckschool vanStichting Horizon.Met SOPO Albrandswaard heeft De Driehoek vijfjaar samengewerkt en via deze stichting istoen gebruik gemaakt van hun bestuursmanager om bij De Driehoek de school draaiende tehouden. Uiteindelijk was ook voor SOPO Albrandswaard De Driehoek een te kleine partneren bleek verdere samenwerking niet genoeg voor een gezonde sterke school met garantie opoverleving op de lange termijn.Ook samenwerking met andere algemeen-bijzondere scholen is een overweging geweest,maar deze zou volgens De Driehoek niet werken voor wat betreft de uitwisseling vanpersoneel en diensten op de locatie van de school. In de samenwerking met SOPOAlbrandswaard was de fysiekeafstand al een niet te overbruggen probleem gebleken, zo stelthet bestuur van De Driehoek. Er is door De Driehoek niet naar andere fusiepartners aan deandere kant van het water gekeken, want de ervaring is dat mensen weinig mobiliteit willenen dan is 20 km echt wel de grens.Verder zijn ook heel andere samenwerkingsverbanden met peuterspeelzalen en buitenschoolseopvangorganisaties onderzocht.De Driehoek heeft speciaal gezocht naar een geschikte partner die de kleur van de school zougaranderen en uiteindelijk heeft De Driehoek gekozen voor samenwerking met SOPO VPR.Andere onderzochte partners konden niet bieden wat nodig was. De Driehoek benadrukt tenslotte, dat wanneer dit fusietraject niet zou zijn ingezet dit onherroepelijk zou hebben geleidtot sluiting van de school.Aanvragers zijn van mening dat zij veel hebben gedaan en zorgvuldig hebben gehandeld. Inde aanloop naar een fusie hebben zij samengewerkt en verschillende partners onderzocht.Voor wat betreft de omzetting van algemeen-bijzonder naar openbaar onderwijs geldt dat ditproces heel vloeiend is gegaan. Van het begin af aan zijn ouders en leerkrachten erbijbetrokken geweest. Omstreeks 2009-2010 heeft er ook een omzetting plaatsgevonden van eenvereniging naar een stichting. Ook hier zijn ouders bij betrokken geweest. Ook in de aanloopnaar een fusie is met alle ouders gesproken en zijn de MR en het personeel betrokken.De verandering zoals die hebben plaatsgehad bij De Driehoek waren spannend zoals elkeverandering. Er is indringend over gesproken, maar het is goed gegaan. Het team zag al heelsnel de voordelen van het deel uitmaken van een groter bestuur. Het team heeft het proceseigenlijk vorig jaar al gelopen, aangezien de beoogde fusiedatum aanvankelijk 1 januari 2012was en zij worden al aangestuurd vanuit SOPO VPR.Regionaal domino-effectDe Commissie wil weten hoe aanvragers aankijken tegen de mogelijkheid dat het ontstaanvan een groter bestuur ook bij andere, kleinere schoolbesturen in de regio het gevoel kan doenontstaan dat ook zij moeten gaan fuseren en of is nagedacht over het risico van een regionaaldomino-effect?De Driehoek is de enige eenpitter in de wijde omgeving, zo stellen de aanvragers. De kans dater nog meer éénpitters zullen volgen in de regio, is daarom zeer beperkt. SOPO VPR kijktwaar het aanbod voor ouders kan worden verrijkt en of het dan protestants-christelijk, roomskatholiekof openbaar is, maakt dit bestuur niet uit. Er wordt gekeken hoe er kwalitatief goedonderwijs kan worden aangeboden op zo'n manier, dat het in redelijke verhouding is met deomgeving. Het is van belang dat het onderwijsaanbod voor ouders in de regio behouden blijft.

KrimpDe Commissie wil graag van aanvragers horen hoe zij aankijken tegen de situatie van krimpin de regio.Van de zijde van aanvragers wordt opgemerkt dat De Driehoek nu 109 leerlingen heeft.Hoewel er in Westvoorne sprake is van krimp gaat het goed met De Driehoek.Relatie bestuur en schooldirectieDe Commissie wijst erop dat aanvragers heeft aangegeven, dat er bij hen sprake is van eenvrijwilligersbestuur en dat er geen vrijwilligers meer te vinden zijn die in het bestuur zittingzouden willen nemen, hetgeen de continuïteit van de school in gevaar zou brengen. DeCommissie verzoekt aanvragers dit nader te onderbouwen, liefst aan de hand vandocumenten, en vraagt wat er precies is ondernomen om een (vrijwilligers)bestuur te kunnenblijven vormen?Aanvragers zijn er naar hun mening heel actief mee bezig geweest om mensen te werven,maar aan nieuwe bestuurders moeten wel eisen worden gesteld. Het is nodig dat men in eenbestuur van een school met het formaat zoals van De Driehoek wat meer van onderwijs enkwaliteit weet dan gemiddeld of zich daar in ieder geval in wil verdiepen. Het is niet geluktom dergelijke mensen te vinden. Mensen zijn heel persoonlijk benaderd. Voorheen lukte hetop die manier wel, maar op een gegeven moment werd dat minder.De reden dat in dit geval sprake is van daadwerkelijk bestuurlijk onvermogen - en niet slechtskwetsbaarheid - is dat bij De Driehoek niet alleen het bestuur zeer kwetsbaar was, maar erook ernstige problemen waren met de invulling van de dagelijkse schoolleiding. De Driehoekis een kleine school met een directeur in deeltijd, hooguit 16 uur per week. Deze directeurmoet liefst ook bestuursvoorbereidende werkzaamheden op zich kunnen nemen. Er zijnverschillende sollicitatieprocedures geweest, maar dit heeft niets opgeleverd. Westvoorne isals woon- en werkgebied niet aantrekkelijk voor ambitieuze schoolleiders? Bovendien geldtvoor De Driehoek de eis van kennis van de pedagogische aanpak Jenaplan. Een keer was ertijdelijk een directeur met zo'n achtergrond, maar die werd al gauw langdurig ziek. Kortom:een directeur die een hoger ambitieniveau nastreeft met bestuurlijk voorbereidend werk, diekomt niet voor 16 uur naar Westvoorne. Van de Vereniging voor Jenaplanscholen isregelmatig een interim-directeur afgenomen, maar dat is voor de langere termijn te duur.Wat als de minister negatief besluit?De Commissie vraagt wat er gaat gebeuren in 2013 en de jaren daarop als de fusie nietdoorgaat, bijvoorbeeld in geval van een negatief besluit van de Minister?Aanvragers wijzen erop dat regeren vooruit zien is. Daarom hebben zij nagedacht over eenplan B en dit zelfs al uitgevoerd. De bestuursleden van SOPO VPR hebben namelijk hetbestuur van De Driehoek overgenomen door in dat bestuur zitting te nemen. Er is dan sprakevan een personele unie. De Raad van Toezicht van SOPO VPR worden dan de Raad vanToezicht van De Driehoek. Een personele unie is echter praktisch lastig voor de langeretermijn, want er ontstaat een administratieve last, aparte jaarrekeningen en extra kosten vooraccountants. Liever wordt de personele unie geformaliseerd via de bestuurlijke fusie.4. Overwegingen van de Commissie4.1. Toets op omzetting richtingDe Commissie constateert dat in het voorliggende geval een fusie-aanvraag is gedaan, die uitgaat van de omzetting van de richting van basisschool De Driehoek van algemeen-bijzondertot openbaar onderwijs conform artikel 84 WPO. Voorwaardelijk voor de bestuurlijke fusie is

derhalve, dat conform dit artikel wijziging van de richting kan plaatsvinden. De toets hierop isbelegd bij DUO, uitvoeringsorganisatie van het ministerie van OCW.Omzetting van richting is in dit geval alleen mogelijk als wordt voldaan aan de voorwaarde,dat de stichtingsnorm zal worden bereikt. Deze norm ligt voor het betrokken gebied op 200leerlingen.DUO heeft bij brief van 24 april 2012 gevraagd om het aanleveren van deleerlingenprognoses. Het bestuur van De Driehoek heeft op deze brief niet gereageerd,hetgeen ertoe heeft geleid dat DUO op de aanvraag om omzetting van de richting nog nietheeft besloten. Ten tijde van de formulering van het advies van de Commissie is derhalvefeitelijk nog sprake van de richting algemeen-bijzonder.Tegelijkertijd heeft de Commissie - via de aanvraag voor een bestuurlijke fusie - kennisgenomen van de leerlingenprognoses, zoals die zijn vastgesteld door de gemeenteWestvoorne. Om de situatie bij De Driehoek in beeld te krijgen, baseert de Commissie zichop de leerlingenprognose van de gemeente Westvoorne (zie de volgende tabel).School 2012 2014 +/- % 2016 +/- % 2021 %l)c Driehoek 95 99 •4 +4% 110 + 15 + 16% 113 + 18 + 19%Het aantal leerlingen op de school zal naar verwachting groeien, ondanks de krimp in degemeente. Dit komt overeen met de bewering van het bestuur van De Driehoek, dat het isgelukt om een negatieve ontwikkeling en slechte kwaliteit een positieve impuls te geven in deafgelopen jaren. De prognose volgt namelijk de feitelijke ontwikkeling, die inderdaad laatzien dat na een forse daling tussen 2003 tot en met 2005 de weg naar boven lijkt te wordeningezet. Of sprake is van blijvend herstel is de vraag ook gezien de ontwikkelingen in debasisgeneratie als geheel.160Ontwikkeling leerlingen De Driehoek1401201008060402002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Hoewel het niet de bevoegdheid van de Commissie is om over de omzetting van richting teadviseren of te besluiten, aangezien het hier gaat om een aparte en bijzonderebesluitvormingsprocedure, stelt de Commissie wel vast, dat een dergelijke omzettingvermoedelijk weinig kans van slagen zal hebben. Om die reden is de Commissie er bij deformulering van dit advies van uitgegaan, dat de bestuurlijke fusie alleen kan plaatsvindenindien er sprake is van de totstandkoming van een samenwerkingsbestuur (cf. artikel 17 van

de Wet op het primair onderwijs). De enige manier om dit te vermijden, is om alsnog tevoldoen aan het schriftelijk verzoek van DUO van 24 april jl. om een leerlingenprognose aante leveren, die aantoont dat de stichtingsnorm van 200 leerlingen zal worden gehaald.4.2. Toets op het ontstaan van een samenwerkingsbestuurDe totstandkoming van een samenwerkingsbestuur kan niet plaatsvinden anders dan metgoedkeuring van de Minister en na advies van de Commissie. In dit bijzondere geval is nietdirect duidelijk uit de ainvraag, dat de aanvragers de intentie hebben om eensamenwerkingsbestuur te formeren.Gelet op de indruk die is ontstaan uit bestudering van de stukken en tijdens de hoorzitting,gaat de Commissie ervan uit dat het bestuur van SOPO VPR de bereidheid heeft te voldoenaan de voorwaarden, die artikel 17 van de Wet op het primair stelt aan de vorming van eensamenwerkingsbestuur. Zo is'in het tweede lid van artikel 17 de voorwaarde gesteld dat hetnieuwe samenwerkingsbestuur in de statuten opneemt, dat de stichting SOPO VPR tot doelheeft om zowel openbaar onderwijs als onderwijs van één of meer richtingen te verzorgen inafzonderlijke scholen voor openbaar onderscheidenlijk bijzonder onderwijs. Mocht hetbestuur van SOPO VPR niet aan deze voorwaarden in artikel 17 van de Wet op het primaironderwijs willen voldoen, dan kan de bestuurlijke fusie geen doorgang vinden.De Commissie constateert verder, dat de vorming van een samenwerkingsbestuur alleenmogelijk is bij een bedreiging van de continuïteit. Dit moet onder normale omstandighedenworden aangetoond met een leerlingenprognose, die aantoont dat één of meer scholen binneneen periode van zes jaar dreigt te worden opgeheven of niet meer voor bekostiging inaanmerking komt. Uit de hierboven weergegeven ontwikkeling van het leerlingenaantal blijkt,dat de opheffingsnormen onder normale omstandigheden niet in beeld zijn.4.3 Legitimatie/draagvlakBlijkens de wetsgeschiedenis (MvT, TK 2008-2009, 32040, nr. 3) is de fusie-effectrapportageprimair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen eneffecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur dient defusie-effectrapportage om draagvlak onder de belanghebbenden te verwerven. Het is eenvorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoomemens.Indien de fusie-effectrapportage de vereiste elementen bevat kunnen de belanghebbenden zicheen goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaalbetrokken. Dat is het belangrijkste doel van de fusie-effectrapportage. Daarmee wordt ruimtegegeven aan de autonomie van instellingen.Daarnaast is de fusie-effectrapportage een middel voor de minister om te toetsen ofinstellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemenom te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. De minister toetstdaartoe of de fusie-effectrapportage voldoet aan de formele eisen die hij daaraan stélt. Op èenaspect toetst de minister echter ook materieel, namelijk of keuzevrijheid voldoendei isgewaarborgd.De Commissie stelt vast dat de onderhavige fusie-effectrapportage de vereiste elementenbevat.Zij constateert voorts dat de gezamenlijke gemeenschappelijke medezeggenschapsraad yanSOPO VPR en de medezeggenschapsraad van De Driehoek op respectievelijk 3 oktober 2Ö11en 27 juni 2011 hebben ingestemd met de fusie.

De Commissie tekent hierbij aan dat uit het vorenstaande niet blijkt dat de bespreking van defusie-effectrapportage en de besluitvorming over de wenselijkheid van de voorgenomen fusiein twee afzonderlijke vergaderingen hebben plaatsgevonden.Naar het oordeel van de Commissie dient, omwille van de zorgvuldigheid, de bespreking vande fusie-effectrapportage en de besluitvorming omtrent het voorgenomen fusiebesluit in tweeafzonderlijke vergaderingen te geschieden.Verder hebben burgemeester en wethouders van Bernisse, Brielle, Hellevoetsluis enWestvoorne positief geadvisjeerd over de voorgenomen fusie. Burgemeester en wethoudersvan Westvoorne onder voorbehoud dat de onderwijskundige grondslag (Jenaplanonderwijs)van de Driehoek behouden blijft.4.4 KeuzevrijheidHanteerbare schaalgrootteIn de Memorie van Toelichting is toegelicht dat in het primair onderwijs een bestuursomvangvan tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten vanschoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency.De Commissie constateert in dit verband dat De Driehoek het bestuur heeft over ^ eenbasisschool met op 1 oktober 2011 100 leerlingen, terwijl de landelijk gemiddelde omvangper basisschool 220 leerlingen is. Voor waarborging van de continuïteit van deze school is erblijkens de fusie-effectrapportage voor gekozen om een fusie aan te gaan met SOPO \{PR.Het belangrijkste doel is om de risico's die van invloed zijn op de continuïteit van een relatiefkleine school te verminderen. Door onderdeel uit te maken van een professionelereorganisatie worden deze risico's naar verwachting aanzienlijk verminderd. |SOPO VPR heeft het bevoegd gezag over 21 basisscholen met in totaal 3.810 en 2 specialescholen voor basisonderwijs!met 165 leerlingen, zodat de noodzaak om te fuseren voor clezestichting niet aanwezig is. De gemiddelde omvang per basisschool is daarmee 181 leerlingen-,de gemiddelde omvang per speciale school voor basisonderwijs is 83 leerlingen. Beideaantallen liggen daarmee onder het landelijk gemiddelde 4 .'Na fusie heeft bestuur SOPO VPR scholen met in totaal 4.075 leerlingen onder haar beheer.De bestuurlijke omvang is dus twee keer zo groot als het referentieniveau dat de Commissiehanteert (i.e. 2.200 leerlingen).De Commissie onderkent hiér het algemene patroon waarbij een bestuur dat één school of eeneen klein aantal scholen beheert een bestuurlijke fusie beoogt met een groter bestuur.Effect op regionaal marktaandeelIn de gemeenten waar de bij de voorgenomen fusie betrokken besturen scholen in standhouden, de gemeenten Bernisse, Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne - zijn twee andereschoolbesturen actief:• Vereniging voor Protestants Christelijk Primair Onderwijs op Voome-Putten/Rozenburg met elf protestants-christelijke scholen; en |• Stichting Katholiek Onderwijs Riviersteden met drie rooms-katholieke scholen. \Nu het totale onderwijsaanbod uit in dit gebied bestaat uit 36 basisscholen en twee scholenvoor speciaal basisonderwijs, zouden de fuserende besturen na de fusie een marktaandeel4Ook wanneer de (leerlingen van de) basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs bij elkaar wordenopgeteld blijft de gemiddelde omvang per basisschool met 173 leerlingen onder het landelijk gemiddelde.10

krijgen van 63% van de scholen voor primair onderwijs in het gebied (24 van de 38). Het gaatdaarbij ook om 61% van de réguliere basisscholen in het gebied (22 van de 36).De fuserende besturen hebben samen 4075 leerlingen. De overige besturen in hetvoedingsgebied hebben in totaal 3032 leerlingen. Het door fusie ontstane bestuur krijgt eenaandeel van 57% van hbt totaal aantal leerlingen. Voor wat betreft het aantalbasisschoolleerlingen is dit 56 % (3910 van de 6942 basisschoolleerlingen).Effect op keuzevrijheid naar richtingAangezien uit de toets op omzetting van de richting blijkt, dat het aanbod van de richting"algemeen-bijzonder onderwijs" in dit vrij groot geografisch gebied behouden zal blijven, zaler geen achteruitgang plaatsvinden van het aantal richtingen waar ouders uit kunnen kiezen indit gebied. Er is dus geen sprake van een belemmering van de keuzevrijheid naar richting,conform artikel 64c van de wet primair onderwijs.Effecten op keuzevrijheid naar pedagogisch-didactische aanpakDe aanvragers hebben tijdens de hoorzitting aangegeven, dat het behoud en verder uitbouwenvan het Jenaplan-onderwijs in de regio een motief is voor fiisie.De kernvraag is daarom of het voor het behoud van deze pedagogische-aanpak in de regionodig is om te fuseren, of dat ook zonder fiisie De Driehoek kan blijven bestaan. Op dezevraag wordt hieronder ingegaan als het gaat om de levensvatbaarheid van De Driehoek. Eenandere vraag is of het behoud van de Jena-plan aanpak op De Driehoek wordt gegarandeerddoor het nieuwe bestuur? Dit is immers ook als voorwaarde voor de fusie gestéld door degemeente Westvoorne. De Adviescommissie wil er op wijzen, dat het huidige bestuur ooktijdens de hoorzitting blijk van heeft gegeven dat het deze pedagogisch aanpak inderdaad instand wil houden. Er zijn echter geen schriftelijke garanties te geven, dat het nieuwe bestuurover een termijn van 10 a 20 jaar zich hieraan zal blijven houden. Door de bestuurlijkeschaalvergroting neemt het risico toe, dat een bestuur dat verder op afstand staat van, DeDriehoek en meer dan 20 scholen in stand houdt toch tot koerswijzigingen zal overgaan.Desondanks gaat de Commissie uit van de goede intenties van de huidige bestuursleden jvanSOPO VPR en ziet daarom geen belemmering ontstaan naar pedagogische-aanpak.5. RechtvaardigingsgrondenArtikel 19 van de Regeling bepaalt dat rechtvaardigingsgronden als bedoeld in de artikelen 10tot en met 18 in ieder geval kunnen zijn:a. de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit ofde variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komtb. de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van hetonderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, enjc. de omstandigheid dat] er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatievemogelijkheden dan fusie te vinden zijn.d. bijzondere rechtvaardigingsgronden, zoals bestuurlijk onvermogen.5.1. Continuïteit op basis van krimp en leerlingenontwikkelingTen aanzien van de vraag of er sprake is van een continuïteitsrisico (artikel 19, aanhef enonder a van de Regeling) weegt de Commissie de volgende omstandigheden nadrukkelijkmee.In het rapport "Krimp als kans, leerlingdaling in het primair en voortgezet onderwijs'''' (2010)zijn de bevindingen opgenomen van het onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van het11

Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt. Hieruit blijkt dat het aantal leerlingen in hetbasisonderwijs de komende jaren in heel Nederland zal gaan dalen.De ontwikkeling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs hangt nauw samen met dievan de zogenaamde basisgeneratie (waarbij tot de basisgeneratie worden gerekend alle 4' toten met 11-jarigen, plus 30 pjrocent van het aantal 12-jarigen). De afgelopen 10 jaar is hetaantal 4 tot 12-jarigen in Nederland nauwelijks veranderd, en is ook het aantal leerlingen inhet basisonderwijs vrijwel constant gebleven. Voor de komende 10 jaar wordt echter eendaling van het aantal 4- tot '12-jarigen verwacht, waarna de basisgeneratie weer licht zalstijgen.Uit een analyse van het ministerie van OCW blijkt er in de periode 2011 tot en met 2020 in88% van de gemeenten krimp'zal plaatsvinden. De achteruitgang is:- tussen de 0 en minder dan 10%: 71 gemeenten- tussen de 10 en minder dan 20%: 132 gemeenten- tussen de 20 en minder dan 30%: 108 gemeenten- tussen de 30 en minder dan 40%: 52 gemeenten- 40% of meer: 15 gemeentenDit roept de vraag op of fusies noodzakelijk zijn in verband met lokale krimpomstandigheden.Krimp op gemeentelijk niveauDe Commissie gebruikt de meest recente prognose die beschikbaar is, namelijk die van hetministerie van OCW uit 2011. Daarbij valt op dat de krimp in dit gebied behoorlijk in omvaingverschilt. De meer stedelijke gemeente Hellevoetsluis zal naar verwachting slechts beperktkrimpen met 7%, maar de duidelijk meer plattelandsachtige gemeenten Bernisse, Brielle !enWestvoorne zullen naar verwachting vrij fors gaan krimpen tussen 2011 en 2020 (resp. 25%,21% en 31%) krimp. Gelet op net feit dat De Driehoek is gevestigd in Westvoorne, is de forsekrimp van de populatie van 4-12 jarigen in deze gemeente van belang.iKrimp als fusie-motief voor SOPO VPR?Gelet op de reeds grote bestuursomvang van SOPO VPR en tegelijk de veel kleinerebestuursomvang van De Driehoek acht de Commissie het niet aannemelijk, dat de fusie nodigis om de continuïteit van SOPO VPR te borgen. De Commissie komt daarom tot deconclusie, dat de krimp voor dit bestuur geen afdoende rechtvaardigingsgrond is.5.2. KwaliteitDaarnaast heeft de Commissie ook gekeken of wellicht rechtvaardiging is gelegen in deomstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs inredelijkheid niet kan worden geborgd. Het toetsingskader voor de Commissie geeft daarbijaan dat de voornaamste vraag is of de fusie nodig is om te voorkomen dat de kwaliteit ondereen bepaald minimumniveau kómt.jKwaliteit van het onderwijs op De DriehoekAllereerst heeft de Commissie gekeken naar het kwaliteitsoordeel van de Inspectie over DeDriehoek. Daartoe zijn op de website van de Inspectie drie rapporten te vinden üitrespectievelijk 2005,2007 en 2011.jUit het rapport van juni 2005 naar aanleiding van het periodiek kwaliteitsonderzoek op deschool komt naar voren, dat in de periode vanaf 1999 een aantal factoren ontstond die eénbelemmering vormden voor de, schoolontwikkeling. Het betreft contextuele omstandigheden,waarop de school beperkt of Weinig invloed kan uitoefenen, maar die wel van betekenis12

kunnen zijn voor de kwaliteit van het onderwijs. Het schoolklimaat kenmerkte zich in dezejaren door onrust. Er vond een aantal directiewisselingen plaats. De directeur die op 1 juni2002 de leiding aanvaardde, was vooral door het bestuur aangetrokken om de ontwikkelingvan het Jenaplanonderwijs een extra impuls te geven. Vanaf december 2003 is de betreffendedirecteur ongeveer twee maanden met ziekteverlof geweest, en met ingang van 1 augustus2004 heeft hij om uiteenlopende redenen zijn dienstverband beëindigd. Tijdens de verzuimenreïntegratieperiode van de directeur heeft het bestuur besloten wederom een interimdirecteuraan te stellen. Ook binnen het team was sprake van wisselingen en ziekteverzuim. Inde afgelopen driejaar zijn er vijf nieuwe leraren aangesteld, twee van hen als vervanger. Viervan deze leraren vertrokken om verschillende redenen. Twee leraren waren langere tijdafwezig door ziekte, in beide gevallen veroorzaakt door externe factoren. De veranderingengingen gepaard met een aantasting van het wederzijds vertrouwen tussen het team en deschoolleiding, en met onrust onder de ouders. Verschillende ouders wendden zich metklachten tot het bestuur om zo hun zorgen kenbaar te maken. De problemen leidden tot eenscherpe daling van het leerlingenaantal in het schooljaar 2003/2004. Drie vitale condities voorgoed onderwijs zijn te weinig tot ontwikkeling gekomen, te weten systematischekwaliteitszorg, een stimulerend professioneel klimaat en een krachtig onderwijskundigleiderschap. De resultaten van het periodiek kwaliteitsonderzoek leiden ertoe dat de inspectieovergaat tot intensivering van het toezicht.In 2007 concludeert de Inspectie op basis van de bevindingen van dit onderzoek naar dekwaliteitsverbetering (OKV) dat de kwaliteit van het onderwijs op 'De Driehoek' inmiddels opeen aanvaardbaar niveau ligt. Halverwege het traject van geïntensiveerd toezicht constateerdede inspectie dat de noodzakelijke veranderingen in een te langzaam tempo van de grondkwamen en heeft zij haar zorgen hieromtrent kenbaar gemaakt aan het bevoegd gezag. Hetbevoegd gezag heeft in die periode besloten de directie te vervangen. Onder aansturing vandeze directie is een aantal besluiten afgedwongen ten aanzien van de vernieuwing van hetleerstofaanbod en het gebruik van landelijk genormeerde toetsen. Het draagvlak voor dezebeslissingen bij de leraren was gering, omdat zij meenden dat daardoor het Jenaplanconceptonder druk zou komen te staan. Het bevoegd gezag heeft zich inmiddels versterkt doorintensieve samenwerking met een ander bevoegd gezag uit Albrandswaard. De huidigedirectie, die afkomstig is uit dit bevoegd gezag, zal nog enige tijd aanblijven, totdat deveranderingen voldoende zijn geïnternaliseerd bij de leraren en geborgd in deschoolorganisatie.Het meest recente rapport uit 2011 constateert dat op De Driehoek de kwaliteit van hetonderwijs op de meeste onderzochte indicatoren op orde is. Basisschool De Driehoek heeft dekwaliteit, die zij na een intensief traject rond 2007/2008 tot stand bracht, op de meeste puntenweten te behouden en te verankeren.De Commissie constateert op basis van deze openbare informatie van de Inspectie van hetOnderwijs, dat de situatie die tijdens de hoorzitting is geschetst door het bestuur van DeDriehoek en de hierboven gesignaleerde positieve trend in de ontwikkeling van het aantalleerlingen overeenkomt met de bevindingen van de Inspectie over de kwaliteit. Het is hetbestuur van De Driehoek gelukt om - mede dankzij de inzet van diverse directeuren eninterim-directeuren - de school uit het dal te laten klimmen. Daarbij heeft ook desamenwerking met het openbaar bestuur te Albrandswaard een positieve bijdrage geleverd.13

Kwaliteit op de SOPO VPRDrie van de 21 scholen van SOPO VPR staan te boek als zwakke scholen. De fusie zal naar deinschatting van het secretariaat geen substantiële bijdrage leveren aan verbeteren van dekwaliteit op deze drie basisscholen. Mogelijke verbetering van de kwaliteit op de SOPO VPRscholenis geen aannemelijke rechtvaardigingsgrond voor onderhavige fusie.5.5. Continuïteit op financiële grondenDe financiële positie van beide besturen geeft op dit moment geen aanleiding voor deconclusie dat een fusie gebóden is. Beide besturen staan niet onder verscherpt financieeltoezicht van de Inspectie. De Commissie constateert derhalve dat de financiële situatie van DeDriehoek en SOPO VPR op dit moment geen noodzaak oplevert om tot fusie over te gaan.Financiële positie De DriehoekUit de cijfers, die beschikbaar zijn op www.duo.nl blijkt dat solvabiliteit (waarde: 0,7),liquiditeit (waarde: 2,7) en rentabiliteit (waarde: 15%) van dit bestuur en deze school ronduitgoed is te noemen.Financiële positie SOPO VPRDe inspectie heeft in de eerste maanden van 2012 een onderzoek uitgevoerd naar de financiëlepositie van Stichting Openbaar Primair Onderwijs Voorne-Putten Rozenburg op 31 december2010. Aanleiding voor het onderzoek was een aanbeveling van de CommissieVermogensbeheer Onderwijsinstellingen (CVO) in haar eindrapport van november 2009 iaande Tweede Kamer. Deze kwam erop neer, dat de inspectie een onderzoek moest doen onderschoolbesturen die mogelijk beschikken over middelen die nog niet zijn ingezet in hetonderwijsproces. Stichting Openbaar Primair Onderwijs Voorne-Putten Rozenburg isgeselecteerd voor het onderzoek omdat zijn kapitalisatiefactor, berekend op grond van dejaarrekening over 2009, uitkwam boven de signaleringswaarde, terwijl binnen het bestuurtevens een probleem bestaat met de onderwijskwaliteit (peildatum onderwijskwaliteit was 7januari 2011). Uit deze analyse volgde dat de financiële buffer na de eventuele correcties eind2010 € 5.604.759 bedraagt; 23,22% van de totale baten, inclusief rentebaten. Designaleringswaarde van de CVO voor de financiële buffer is 7,5%.Het bestuur heeft aangegeven de intentie te hebben elke mogelijke investering in de kwaliteitvan het onderwijs te benutten. Zo investeert het bestuur bijvoorbeeld in de vorm van dePrimocademy in het in eigen beheer opleiden van personeel. Hiervoor wordt naast; descholingsgelden van OCW jaarlijks een extra bedrag van € 100.000 geïnvesteerd. Ook is defocus bij het bestuur meer komen te liggen op het opbrengstgericht werken. Daarbij noemt hetbestuur ook ontwikkelingen (o.a. krimp van het aantal leerlingen, in stand houden van scholenin kleine dorpskernen en het onderzoeken van interbestuurlijke samenwerking) die van groteinvloed zijn op te nemen beleidsbeslissingen en de financiële vertaling daarvan. De komendeperiode zal het bestuur een risico-inventarisatie laten uitvoeren om inzichtelijk te krijgen waarbinnen de organisatie de middelen het meest nodig (zullen) zijn. Het bestuur geeft aan dat deresultaten hiervan uiterlijk 1 november 2012 zijn uitgewerkt in een investeringsplan. j5.4 Bijzondere rechtvaardigingsgrond: bestuurlijk onvermogen?De Commissie constateert, dat het bestuur van De Driehoek de voorgenomen fusierechtvaardigt uit het enkele feit dat sprake is van een vrijwilligersbestuur - of beter gezegd:een bestuur met onbezoldigde bestuurders - en dat er geen ouders meer te vinden zouden zijndie in het bestuur onbezoldigd zitting zouden willen nemen. Dit zou op deze grond j decontinuïteit van de school in gevaar brengen.14

De Commissie kan zich voorstellen dat het voor ouders een grote verantwoordelijkheid is omeen rol in een schoolbestuur op zich te nemen en dat het niet altijd eenvoudig is om dezeverantwoordelijkheid onbezoldigd te combineren met andere maatschappelijkeverantwoordelijkheden zoals werk of ouderschap. Tegelijkertijd merkt de Commissie op dater in het land nog veel besturen (ook eenpitters) zijn, die uit onbezoldigde bestuurders bestaanen er nog altijd in slagen om nieuwe bestuurders aan te trekken.Het argument dat als gevolg van overheidsbeleid in toenemende mate specifiekedeskundigheid vraagt van bestuurders, kan de Commissie slechts deels volgen. Het isweliswaar zo dat er in de afgelopen decennia sprake is van een toenemende autonomie eneigen verantwoordelijkheid van scholen en daarmee toenemende behoefte aanprofessionalisering van schoolbesturen, maar dit betekent naar het oordeel van de Commissieniet dat het bestuur van een school alleen nog aan bezoldigde bestuurders kan wordenovergelaten. Het feit dat vele schoolbesturen in het primair onderwijs nog immer uitvrijwilligers bestaan 5 , onderstreept dat het voor niet-bezoldigde bestuurders nog steedsmogelijk is bestuurstaken op zich te nemen. Ook zijn er landelijke besturenorganisaties dieactief zijn waar het gaat om scholing van bestuursleden en hen via gerichte advisering bijstaanbij de uitvoering van de wettelijke taken (onder meer op het vlak van de Wet goed onderwijs,goed bestuur).Het (vrijwilligers)bestuur van De Driehoek heeft zelf in de afgelopen jaren het bewijsgeleverd, dat het goed mogelijk is om met een vrijwilligersbestuur onder moeilijkeomstandigheden een kwetsbare en risicovolle school nieuw leven in te blazen. De kwaliteit enfinanciële positie van deze school zijn zelfs zo sterk verbeterd, dat er een zeer gunstigtoekomstperspectief is ontstaan. Dat is het bestuur zelfstandig gelukt in de situatie, dat er eenzeer kwetsbare invulling van de directeurspositie bestond. Zelfs in dit ernstig krimpendegebied leert de prognose van de gemeente, dat de school de komende 10 jaar naarverwachting zal groeien.Kortom, de enige reden dat het bestuur van deze school nu in handen zou moeten wordengelegd van het bestuur van SOPO kan zijn dat er geen bestuursleden meer te vinden zijn endat hierdoor de continuïteit direct in gevaar komt. Daarbij vindt de Commissie het welredelijk, dat de huidige bestuursleden het werk willen neerleggen mede aangezien de kinderenal 2 a 3 jaar van school zijn gegaan. De Commissie heeft in dit verband kennis genomen vande door aanvragers na afloop van de hoorzitting overgelegde documenten, zoals eenpresentatie van 26 mei 2009 voor de ouders van de vereniging, de nieuwsbrieven met diverseoproepen aan ouders en notulen van bestuursvergaderingen en actielijsten waaruit de intentieblijkt om actief bestuursleden te werven.De Commissie heeft ook kennis genomen van het feit, zoals aangegeven door de aanvragers,dat vooruitlopend op een besluit van de minister van OCW in het onderhavige fusieverzóekhet bestuur van De Driehoek feitelijk al is overgenomen door het bestuur van SOPO via; devorming van een personele unie.5Goed Bestuur in het primair onderwijs, eindrapportage Monitor Goed Bestuur primair onderwijs 2010-2012,Nijmegen/Amsterdam, juli 2012. Van alle bestuurders in het primair onderwijs is 57% een ouder. Invergelijking met 'meerpitters' blijken ouders bij eenpitters nog vaker deel uit te maken van de besturen (68% iser ouder, terwijl dat percentage bij meerpitters op 26% ligt). Tegelijkertijd signaleert dit rapport dat het aantal'professionele bestuurders in loondienst toeneemt en het aantal vrijwillige (ouder) bestuurders af. In hetafgelopen jaar is het percentage schoolbesturen bestaand uit een meerderheid van, of alleen maar, ouders gedaaldvan 46% naar 30%.15

Dit blijkt ook uit de stukken van de Kamer van Koophandel, waaruit duidelijk blijkt dat per22 oktober 2012 de voorzitter van het bestuur van SOPO VPR tevens "eerste bestuurder" isgeworden van het bestuur van de stichting De Driehoek.Hiermee is eigenlijk al een praktische invulling gegeven aan de situatie, dat het lastig was omopvolgers te vinden voor de zittende bestuursleden. De vraag waar de Commissie zich onderdeze omstandigheden met name over moet buigen, is of deze personele unie moet wordenomgezet in de vorming van één rechtspersoon.Tijdens de hoorzitting is duidelijk gebleken, dat de huidige bestuurders van De Driehoek enSOPO geen intentie hebben de personele unie op termijn weer terug te draaien. De aanvragershebben aangegeven, dat zij bij een negatief besluit de personele unie permanent in standzullen houden. Zij vinden dit echter niet te preferen, omdat hierdoor structureel extra kostenzijn die onnodig zijn.Ten aanzien van het bestuurlijk vermogen dan wel bestuurlijk onvermogen van De Driehoekconstateert de Commissie het volgende. Hoewel de huidige bestuursleden eenbewonderenswaardige prestatie hebben geleverd door van De Driehoek de kwaliteitaanzienlijk te verbeteren, de financiële positie goed te houden en de negatieveleerlingenontwikkeling fors om te buigen, lukt het hen niet meer om nieuwe, onbezoldigdebestuurders te vinden die deze positieve trend vast kunnen houden. Bovendien heeft hetbestuur van De Driehoek aangegeven dat er geen directeur kon worden geworven die debestuurstaken voor een flink deel uit handen kon nemen. Van de zittende bestuurders kan nietworden verwacht, dat zij eindeloos in positie blijven - mede gelet op het vertrek van hunkinderen van school. Om die reden is de zoektocht naar de overname van het bestuur door eenander bestuur in de omgeving te begrijpen. Vanuit dat motief is het bestuur 'de facto' al inhanden gelegd van het bestuur SOPO VPR door het aangaan van een personele unie. Ook isde huidige directeur afkomstig van het personeelsbestand van SOPO VPR.Gelet op het bovenstaande acht de Commissie voldoende aannemelijk gemaakt dat er gelet opde rechtvaardigingsgrond van bestuurlijk onvermogen sprake is van noodzaak om het bestuurvan De Driehoek op te heffen en daartoe een fusie aan te gaan met SOPO VPR.6. ConclusieHet geheel overziend overweegt de Commissie dat de ouders door de voorgenomen fiisiesignificant in hun keuzevrijheid worden belemmerd, omdat één van de twee fusiepartners(SOPO VPR) nu al de in wet- en regelgeving vastgelegde norm ten aanzien van hetmarktaandeel van 50% ruimschoots overschrijdt.Hoewel de fusie van SOPO VPR en De Driehoek voor een relatief beperkte (verdere)vergroting van het marktaandeel zal zorgen, vormt elke verdere schaalvergroting van ditschoolbestuur op basis van artikel 64c, eerste lid, van de WPO en de Regeling een significantebelemmering van de variatie van het onderwijsaanbod, gelet op de wettelijk vastgelegde normvan 50%. Na de fusie stijgt het marktaandeel van dit bestuur tot respectievelijk 61% van debasisscholen en 56% procent van de basisschoolleerlingen in de betrokken gemeentenBernisse, Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne.Gelet op dit marktaandeel is de Commissie van oordeel dat sprake is van een significantebelemmering als bedoeld in artikel 10 van de Regeling. Daarbij overweegt de Commissie datverdere schaalvergroting veelal langs kleinere stappen gaat en dat er in de wet- en regelgevingten aanzien van de fusietoets niet voor niets een grens is getrokken. Het loslaten in dit gevalvan de wettelijk vastgelegde norm van 50% heeft mogelijk consequenties voor toekomstigegevallen, zelfs al gaat het om een relatief beperkte (verdere) stijging van het marktaandeel.16

Er is verder een significante belemmering voor deze fiisie vanwege de totstandkoming vaneen samenwerkingsbestuur, aangezien de door beide aanvragers gewenste omzetting van derichting van algemeen-bijzonder tot openbaar onderwijs zeer waarschijnlijk niet kanplaatsvinden, gelet op de daarvoor geldende wettelijke normen (artikel 84 WPO). DeCommissie stelt vast, dat deze bestuurlijke fusie derhalve feitelijk alleen doorgang kan krijgenals het bestuur van SOPO VPR bereid is te voldoen aan de voorwaarden in artikel 17 WPO,zoals het wijzigen van de statuten en de doelstelling van het bestuur.Naast deze significante belemmeringen voor deze fusie, die rechtstreeks voortvloeit uit de inwet- en regelgeving vastgelegde normen voor de fusietoets, ziet de Commissie nog debelemmering, dat het bestuur van SOPO VPR met 23 scholen meer dan twee keer hetreferentieniveau van 10 scholen overschrijdt. Dit bestuur heeft in de regio een forsebestuursmacht.De Commissie heeft daarom beoordeeld of de rechtvaardigingsgronden dusdanig aannemelijkzijn, dat deze alsnog tot een positief advies ten aanzien van de voorgenomen fusie zou moetenleiden. Daarbij gaat het met name om de mogelijk kwetsbare positie van het bestuur van deschool De Driehoek, waarvan het bestuur wordt opgeheven en de instandhouding wordtovergedragen aan het bestuur van SOPO VPR. De bevindingen zijn:• Er is geen sprake van een situatie waarbij de continuïteit van het onderwijsaanbod ingevaar komt als gevolg van demografische krimp. De Driehoek zal in tegenstelling tot derest van het omringende gebied naar verwachting nog zeker 10 jaar verder gaan groeien,zo blijkt uit prognoses van de gemeente Westvoorne. Van een dreigende opheffing van deschool is evenmin sprake.• Op grond van het huidige positieve oordeel van de Onderwijsinspectie over De Driehoekis er evenmin voldoende grond voor de stelling dat bij het achterwege blijven van de fusiede kwaliteit van het onderwijs niet gewaarborgd kan worden. Het is het huidige bestuurvan De Driehoek gelukt om - zonder fusie - de kwaliteit aanzienlijk te verbeteren endaarmee de levensvatbaarheid voor de langere termijn te garanderen.• Ook financieel staat het bestuur van De Driehoek er goed voor.• Ten aanzien van het bestuurlijk vermogen dan wel bestuurlijk onvermogen van DeDriehoek constateert de Commissie het volgende. Hoewel de huidige onbezoldigdebestuursleden een bewonderenswaardige prestatie hebben geleverd door van De Driehoekde kwaliteit aanzienlijk te verbeteren, de financiële positie goed te houden en de negatieveleerlingenontwikkeling fors om te buigen, lukt het hen niet meer om nieuwe,onbezoldigde bestuurders te vinden die deze positieve trend vast kunnen houden.Bovendien heeft het bestuur van De Driehoek aangegeven dat er geen directeur konworden geworven die de bestuurstaken voor een flink deel uit handen kon nemen. Van dezittende bestuurders kan niet worden verwacht, dat zij eindeloos in positie blijven - medegelet op het vertrek van hun kinderen van school. Om die reden is de zoektocht naar deovername van het bestuur door een ander bestuur in de omgeving te begrijpen. Vanuit datmotief is het bestuur 'de facto' al in handen gelegd van het bestuur SOPO VPR door hetaangaan van een personele unie. Ook is de huidige directeur afkomstig van hetpersoneelsbestand van SOPO VPR.Gelet op het bovenstaande acht de Commissie voldoende aannemelijk gemaakt dat er gelet opde rechtvaardigingsgrond van bestuurlijk onvermogen mede gezien de onzekerheid rond het aldan niet blijvend herstel van het leerlingental in het kader van de ontwikkelingen in deregionale basisgeneratie sprake is van noodzaak om het bestuur van De Driehoek op te heffen17

ien daartoe een fusie aan te gaan met SOPO VPR, dat zich daartoe dan zal moeten omvormentot een samenwerkingsbestuur conform artikel 17 Wpo.7. AdviesAlles overwegende adviseert de Commissie de Minister om goedkeuring niet te onthoudenaan de voorgenomen bestuurlijke fiisie van SOPO VPR en De Driehoek.Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 19 december 2012, door de AdviescommissieFusietoets in het Onderwijs bestaande uit prof. dr. A.M.L, van Wieringen (voorzitter), mw.H.M.C. Dwarshuis-van de Beek en drs. R. de Boer.De voorzitter,prof. dr. A.M.L. van Wieringèn18