Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, augustus 2011

jaargang 9 | nummer 4 | augustus 2011Magazinenationale veiligheiden crisisbeheersingThema: IntelligenceAanslagen in NoorwegenDe EHEC-casusRisico governance: What’s in a name?

Inhoud3 | Voorwoord Erik Akerboom, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en VeiligheidThema: Intelligence4 | NISA-congres: De toekomst van en voor inlichtingen- en veiligheidsdiensten(Bob de Graaff) 6 | De toekomst van het inlichtingenwerk: andere dreigingen –veranderende werkwijzen 8 | Migratiecrisis in zuidoostelijk deel Middellandse Zeegebied9 | Beschouwingen in verband met de toekomst van de veiligheid (Willy Bruggeman)12 | Publiekprivate samenwerking in Cyberspace 14 | De AIVD heeft geen glazen bol16 | De MIVD en nationale veiligheid 18 | CT Infobox: samenwerken tegen terrorisme19 | De intelligenceagenda van de Nederlandse politie 20 | Strategisch kompas voorcontraterrorisme 21 | Smoking of regenjas? Weten wij waar een geheime dienst zichmee bezig houdt? (Bert van Delden, CTIVD) 22 | De eenzame wolf wordt door vriendengepakt (Beatrice de Graaf en Edwin Bakker) 56 | Vier vragen aan Sir David Omand,o.a. oud Coördinator Inlichtingen en Veiligheid, Verenigd KoninkrijkHet Magazine nationaleveiligheid en crisisbeheersingis een tweemaandelijkseuitgave van de NationaalCoördinator Terrorismebestrijdingen Veiligheidvan het ministerie vanVeiligheid en Justitie.Het blad informeert,signaleert en biedt eenplatform aan bestuurdersen professionals overbeleidsontwikkeling,innovatie, uitvoering enevaluatie ten aanzien vannationale veiligheid encrisisbeheersing.De verantwoordelijkheid voorde inhoud van de artikelenberust bij de auteurs.Overige onderwerpen24 | Risico governance: What’s in a name? (Marjolein van Asselt) 28 | Kwetsbaarheidvoor rampen groeit sterk (Joris Voorhoeve) 30 | De EHEC-uitbraak (Ira Helsloot)32 | Gevolgen van droogte in Nederland voor nationale veiligheid beperkt34 | Het Analistennetwerk Nationale Veiligheid 36 | Bestuurlijke netwerkkaartencrisisbeheersing 2011 38 | Veiligheidsdialogen 2011: Geef de burger een grotere rol incrisisbeheersing 42 | Openbare orde risico’s tijdens publieksevenementen 44 | Nationaleevenementen: samenwerking een stapje verder 46 | Cyberstorm III: oefenen in deTwilight zone 48 | Verwijtbaar lekken = vermijdbaar lekken 50 | RECIPE: handzamerecepten voor bescherming vitale infrastructuur 52 | Eerste (oefen)ervaringen met‘Regioburgemeester’2Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

VoorwoordErik Akerboom,Nationaal CoördinatorTerrorismebestrijding enVeiligheidHet Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersingis met ingang van dit nummer een uitgave van deNationaal Coördinator Terrorismebestrijding enVeiligheid, oftewel NCTV. Zo op het eerste oog iser uiterlijk weinig veranderd aan het blad datbestuurders en professionals op het terrein vannationale veiligheid en crisisbeheersing al sindsjaar en dag op de hoogte houdt van actueleontwikkelingen door middel van grondigeanalyses, achtergrondverhalen en opiniestukken.Inhoudelijk heeft u de afgelopen periodeechter al kunnen merken dat ook nieuws ophet gebied van intelligence en terrorismebestrijdingonderdeel zijn gaan uitmaken vande mix aan verhalen. Dat is niet voor niets.Want met de herinrichting van een aantalHaagse departementen zijn de taken op hetterrein van de nationale veiligheid van hetvoormalig DG Veiligheid geïntegreerd metde taken van de NCTb. Sinds 1 juli jl. is deNCTV officieel een feit.Ik vind het logisch dat terrorismebestrijdingen nationale veiligheid samen zijngekomen. Beide domeinen zijn gericht ophet beschermen van onze cruciale belangenmet als doel het voorkomen van maatschappelijkeontwrichting. Het sluit aan bij degrote behoefte die de maatschappij heeftaan bescherming. De aandacht van de NCTVis dan ook gericht op het beschermen vanvitale belangen in onze samenleving, hetvoorkomen van maatschappelijke ontwrichting,optimale terrorismebestrijding en slagvaardigoptreden bij crises en rampen. Ookde recente tragische gebeurtenissen in Noorwegenonderstrepen het belang hiervan.De aanpak van terrorismebestrijding en hetverhogen van de nationale veiligheid zijnbovendien gelijksoortig: in vredestijd is hetde verantwoordelijkheid van de overheidom het netwerk te smeden, structuren opte tuigen om de belangen zo goed mogelijkte beschermen en de dreigingen te identificerenen te verminderen. In tijden vancrisis is de overheid verantwoordelijkvoor het zo snel en effectief mogelijkmanagen van de crisis: het bestrijden vande dreigingen, het beheersen van deeffecten van een incident en het coördinerenvan het herstel (nafase). De domeinenvullen elkaar hier naadloos aan.Op de gebieden van terrorismebestrijdingen nationale veiligheid is de afgelopen jarenaangetoond dat Nederland kwetsbaar is.Het aantal kwetsbare personen en objectenneemt bovendien toe, evenals de mediaaandachthiervoor. Het gaat niet alleenmeer om wat er is gebeurd, maar steedsmeer om wie wat zou kunnen doen enom wat er zou kunnen gebeuren. Ookde verwevenheid van processen tussenverschillende overheden en tussen deoverheid en private partijen ontwikkelt zichsteeds verder toe. Daarmee wordt de situatiecomplex en stijgt de coördinatiebehoefte.De brand in Moerdijk heeft dit eerder ditjaar nog weer eens duidelijk gemaakt.Met de komst van de NCTV wil ik de crisisbeheersingin Nederland verbeteren doorondermeer de regierol van het Rijk teversterken. Het is mijn ambitie dat deNCTV als zichtbaar centrumpunt de juisteverbindingen weet te leggen met entussen de diverse partijen met wie wijsamenwerken, zoals andere departementen,veiligheidsregio’s en lokale overheden,maar ook private partijen. Tegelijkertijdwil ik dat de NCTV direct kan inspelen opstrategische ontwikkelingen door intitiatievente ontplooien en zaken op de agendate zetten. Een goed voorbeeld van eendergelijke constructieve en concretesamenwerking op het gebied van digitaleveiligheid is de recente installatie van deCyber Security Raad en daaruit voorvloeiendeoprichting van een Nationaal CyberSecurity Centrum op 1 januari aanstaande.Informatie over werk en het samenwerkenverbindt ons met elkaar. Het doet me daaromveel plezier om u dit eerste magazinevan de NCTV aan te kunnen bieden. Iknodig u van harte uit het te lezen zodatwe u kunnen laten kennismaken met hetbrede speelveld van de werkzaamheden vande NCTV.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 3

scenario’s te vermijden, dat zij zouden moeten voorkomendat risico’s zich ontwikkelen tot dreigingen, of dat zij alseersten de unknown unknowns moeten detecteren. Maartegelijkertijd werd gewezen op vele actuele problemen,zoals de in recente jaren teruggelopen bescherming vanburgerlijke vrijheden en rechten in de Verenigde Staten,de sterke groei van particuliere inlichtingen- en veiligheidsdiensten,illegale immigratie in het MiddellandseZeegebied of de securitisering van de samenleving. Endaarnaast waren er waarschuwingen tegen het al te snelaanhollen achter nieuwe bedreigingen of het benadrukkenvan de ernst ervan. Zo liepen de inzichten over dedreiging van cyberattacks en cyberspionage nogal uiteen.Methoden voor toekomst verkennenEveneens uiteenlopend waren de opvattingen rondomde methodologie waarmee de inlichtingenwereld detoekomst moest verkennen. Terwijl de ene spreker hetgebruik van inlichtingen ten behoeve van de politiekzag als een middel om het instinct en de gut feeling uit teschakelen, benadrukte de andere spreker dat dat nu juistde terreinen zijn waarop inlichtingenmensen een bijdragekunnen leveren; als het gaat om methodologischerigiditeit kwan men ook volstaan met machines.Op tal van terreinen constateerden sprekers bovendieneen toenemende vervaging van scheidslijnen, een trenddie zich volgens hen nog wel enige tijd zal voortzetten:een verdere vervaging tussen externe en interne bedreigingvan de nationale veiligheid bijvoorbeeld of eenvervaging tussen safety- en security-crises. Anders danten tijde van de Koude Oorlog ontbreekt nu en in denabije toekomst een eenduidig strategisch doel. Naasteen toenemende complexiteit in het takenpakket vaninlichtingen- en veiligheidsdiensten is er zowel in Europaals in de Verenigde Staten sprake van een wildgroei aanorganisaties op het terrein van inlichtingen en veiligheidmet tal van overlappingen. Bovendien zijn de situatieswaarin zulke diensten opereren in vergelijking met detijd van de Koude Oorlog veel dynamischer of zelfsliquide geworden. Door al die verschuivende panelenwerd het soms wat verwarrend tijdens het congres:inlichtingen zouden steeds belangrijker worden voor debesluitvorming, maar tegelijkertijd is onduidelijk welkedoelen die inlichtingen moeten dienen; inlichtingenorganisatiesmoeten zich aanpassen aan de toekomst enanticiperen daarop, terwijl de toekomst zelf in grote lijnenonbekend is.Een oplossing zou kunnen zijn het creëren van zelflerendeorganisaties, maar vooral bij Amerikaansesprekers was de kritiek op het huidige onderwijs en detraining van inlichtingenmensen al zo groot dat betwijfeldmoet worden of het niveau van zelflerende medewerkers,althans in de VS, reëel is. Het blijft ook voor inlichtingenenveiligheidsdiensten dus in hoge mate tasten in hetduister als het om de toekomst gaat, al kunnen hypothesesen scenario’s inlichtingenmensen in elk gevalbehoeden voor de gedachte dat ontwikkelingen altijdlineair verlopen en de toekomst slechts meer vanhetzelfde levert ten opzichte van de actualiteit. En somsblijkt een scenario dan toch min of meer een schot in deroos te zijn, zoals een van de scenario’s die RAND medio2009 ontwikkelde met betrekking tot een regimewisselingin Egypte. In elk geval moet het voor vertegenwoordigersvan inlichtingen- en veiligheidsdiensten een geruststellingzijn geweest dat diverse sprekers meenden dat een aantalnieuwe ontwikkkelingen, zoals technologische veranderingenen de nieuwe social media, de inlichtingen- enveiligheidsdiensten eerder ten goede komen dan dat zijhun werk bemoeilijken.Vertrouwen en verwachtingenmanagementEen veel gehoorde opinie tijdens het congres was ook dathet vertrouwen van het publiek in inlichtingen- en veiligheidsdiensteneen wankele basis heeft. Weliswaar is debereidheid van burgers om het optreden van de diensten,inclusief het terugdringen van mensenrechten en burgerlijkevrijheden, te accepteren in het bijzonder door deterroristische dreiging de afgelopen jaren sterk gegroeid,maar er is geen garantie dat dit zo blijft. Bovendienhebben deze organisaties onvoldoende gedaan omrealistische verwachtingen omtrent hun eigen kunnente scheppen bij het grote publiek. Daardoor zijn teleurstellingenin de diensten en hun politieke opdrachtgeversniet uitgesloten. Een breder verspreiding van deinzichten die op het NISA-congres te horen waren enwaarin bescheidenheid een belangrijke boventoonvoerde zou daarom wellicht kunnen helpen bij eenbetere verwachtingenmanagement op het terrein vaninlichtingen en veiligheid.Wat is de NISA?De Netherlands Intelligence Studies Association NISAis een in 1991 opgerichte onafhankelijke studiegroepop het gebied van inlichtingen- en veiligheidsdienstenen daaraan gerelateerde politiediensten. In destichting zijn vertegenwoordigd academici, vertegenwoordigersvan de media en (oud-)medewerkers vangenoemde diensten. Doel van de stichting is: het bevorderenvan een geïnformeerde discussie in Nederlandover alle aspecten van het werk van inlichtingen- enveiligheidsdiensten en daaraan gerelateerde politiediensten;het vergroten van de historische kennis opdit gebied en het openstellen van archieven voorresearch; en het bevorderen van en bijdragen aanacademisch onderwijs in het vakgebied. Het werkterreinvan de NISA beslaat een breed spectrum:geschiedenis, ontwikkeling, onderzoek van fenomenen,organisatie en werkwijze, methoden entechnieken en technologische ontwikkelingen.www.nisa-intelligence.nlMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 5

IntelligenceDe toekomst van hetinlichtingenwerkAndere dreigingen - veranderende werkwijzenHet is algemeen bekend dat de aard van de dreiging, en dushet doel van het inlichtingenwerk, drastisch is veranderd.Kregen vroeger natiestaten de prioriteit, nu is de aandachthoofdzakelijk gericht op non-statelijke actoren als terroristen.De gevolgen van deze verandering reiken verder dan men ophet eerste gezicht zou denken.Gregory F. Treverton,directeur RANDCorporation’s Center forGlobal Risk and SecurityNatiestaten zijn geografisch bepaald; ze hebben eenadres. En, net zo belangrijk, er zit een lang ‘verhaal’aan vast. En inlichtingenwerk gaat er uiteindelijk ommensen te helpen het verhaal in hun hoofd aan tepassen zodat het als richtlijn voor hun handelen kandienen. Is er geen verhaal, dan heeft nieuwe informatiegeen werkelijke betekenis. Staten, of het nu gaat om deVS of Noord-Korea, zijn hiërarchisch en bureaucratisch.Ze vormen een begrensde bedreiging. De zaken die wijbij staten interessant vinden, zijn groot en concreet:tanks, raketten, legermachten.Terroristen zijn in ieder opzicht anders. Het zijn kleinedoelen, zoals Osama bin Laden; een enkele zelfmoordterroristkan veel kwaad aanrichten. Ze zijn amorf,ongrijpbaar en leven in het verborgene.Inlichtingendiensten vinden het al moeilijk genoegom alleen al hun structuren en grenzen te beschrijven.Terroristen hebben niet alleen geen adres, ze zijn ookniet alleen maar ‘daarginder’. Ze zijn ook ‘hier’ en datonplezierige gegeven dwingt naties ertoe meerinformatie over hun onderdanen en inwoners teverzamelen en daarbij de burgerlijke vrijheden zoveelmogelijk te respecteren. Aan terroristen is eigenlijknauwelijks een verhaal verbonden. Tien jaar na deaanslagen van 11 september zijn we het er nog steedsniet over eens of Al Qa’ida nu een hiërarchischestructuur is, een netwerk, een verstrekker van durfkapitaalvoor terroristische doeleinden of een ideologischeinspiratiebron. Alle vier de elementen zijn ongetwijfeldaanwezig, maar daarmee vormen ze nog geen verhaal.In de Koude Oorlog draaide het inlichtingenwerk vooralom geheimen - informatie die via mensen en technischemiddelen werd verzameld en waar de inlichtingendiensten‘eigenaar’ van waren. Over terroristen daarentegenzijn ontzettend veel gegevens bekend. Kijk maarnaar de kapers van 11 september; hun adressen stondengewoon in het voertuigregister van Californië. Maar deenorme hoeveelheid gegevens plus het ontbreken vaneen verhaal betekent dat voor het verzamelen vaninformatie over terroristen ‘mining’-techniekenmoeten worden gebruikt of andere manieren om grotehoeveelheden informatie te verwerken. De moeilijkstte traceren terroristen zijn de Einzelgängers in onsmidden, solisten als majoor Nidal Hassan, die in 2009een slachtpartij aanrichtte in Fort Hood.Een ander verschil is dat terroristen zich voortdurendaan ons aanpassen. Voormalig minister van DefensieHarold Brown zei schertsend over de kernwapenwedloopmet de Sovjet-Unie: “Wanneer wij bouwen,bouwen zij ook. Wanneer wij stoppen, bouwen zijdoor.” Terwijl de VS hoopten Moskou te kunnenbeïnvloeden, konden de inlichtingendiensten ervanuitgaan dat dat niet zou gebeuren. De Sovjet-Unie voerhaar eigen koers. Terroristen daarentegen gaancompleet anders te werk: zij snijden hun mogelijkhedentoe op onze kwetsbaarheden. De zelfmoordenaars van11 september kwamen niet op hun aanvalsplan omdatze zo van vliegtuigen hielden. Ze hadden genoegverkenningswerk gedaan om te weten dat volgetanktevliegtuigen kwetsbare middelen waren en dat passagierscontroleste wensen overlieten. De dreiging wordtdus voor een groot deel door onszelf vorm gegeven;onze kwetsbare middelen en zwakke verdedigingworden erdoor weerspiegeld. De interactie tussen ‘wij’en ‘zij’ heeft nogal wat gevolgen voor de Amerikaanseinlichtingendiensten, vooral de diensten met een‘buitenlandse’ missie zoals de CIA. Deze dienstenmoesten zich altijd verre houden van het inlichtingenwerkop nationale bodem.1Als medewerker van de Senaat en het Witte Huis en vicevoorzitter van de Amerikaanse National Intelligence Council heeft de auteurzowel gebruik gemaakt van inlichtingen als ze aangeleverd. Zijn laatste boek over inlichtingenwerk is Reshaping Intelligence for for anAge of Terror, Cambridge University Press, 2009.6Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Het laatste grote verschil tussen transnationale doelen,met name terroristen, en staten als doelen (zoals deSovjet-Unie) is misschien wel het belangrijkste. Destrijd tegen het terrorisme is in beginsel een strijd ominlichtingen. Tijdens de Koude Oorlog werd de strategienauwelijks op basis van inlichtingen bepaald. Dat isnu wel anders. Als het niet meer om afschrikking maarom preventie gaat, dan ligt er een enorme druk opde inlichtingendiensten om grondig te kijken naarmogelijke tegenstanders, hun organisaties, voorkeurenen mogelijkheden. Welke aanpak moeten ze daarbijhanteren?Onder dreiging van oorlog probeerde men destijds vanmysteries raadsels te maken. Raadsels hebben eenantwoord, al zijn we daar misschien nog niet achter(we hebben miljarden gestoken in het oplossen vande raadsels in de Sovjet-Unie). Mysteries zijn echterhachelijk en onzeker; er is geen antwoord. Of hetWarschaupact West-Europa zou aanvallen bleef eenmysterie. De rol van inlichtingen bij deze dreiging washet creëren van indicatoren - troepen die de kazerneverlieten en dergelijke. Deze indicatoren werdenwaarschuwingslampjes: hoe meer rode lampjes, hoewaarschijnlijker de aanval. Dit proces was uitdrukkelijkBayesiaans - de waarschijnlijkheid van een aanval werdaangepast naarmate meer informatie beschikbaarkwam.De volgende stap zou zijn te onderkennen dat onzekerheid,en dus risico, alleen beheerst en niet geëlimineerdkan worden. Bij inlichtingenwerk wordt nog steeds eenniet-Clausewitziaanse denkwijze gehanteerd; gesuggereerdwordt dat onzekerheid kan worden gereduceerdof zelfs geëlimineerd. De nadruk wordt gelegd op ‘degrootste kans’ of een evaluatie van concurrerendehypotheses, hetgeen impliceert dat er een winnaarmoet zijn. Stel dat we in plaats daarvan aan gevolgenevenveel waarde toedichten als aan aannemelijkheid.In dat proces zou inlichtingenwerk een waarschijnlijkheidsverdelingopleveren waarin gevolgen serieuzeaandacht zouden krijgen, zelfs als hun waarschijnlijkheidlaag is of niet goed in te schatten valt.Informatietechnologie maakt nieuwe vormen vansamenwerking mogelijk, binnen het inlichtingenveld,maar ook daarbuiten: witness wiki’s en crowd sourcing.Deze ontwikkelingen roepen ook de vraag op wat deproducten - de output - van de inlichtingendienstenmoeten zijn. Zo bestaat de inhoud van sociale mediaals Facebook en Twitter steeds vaker uit beelden danwoorden. Bij het inlichtingenwerk werden beeldenaltijd beschouwd als een manier om een verhaal tevertellen. Nu zijn de beelden het verhaal. En wat istrouwens ‘publicatie’? Iedereen kan publiceren en eenpublicatie is niet langer een product met een houdbaarheidsdatum.De belangrijkste les die ik getrokken hebuit de tijd waarin ik leiding gaf aan de National IntelligenceCouncil is dat onze belangrijkste producten nietde rapporten (National Intelligence Estimates) waren,maar de mensen. De inlichtingenmensen die informatieen analyses konden verstrekken maar ook advieskonden geven tijdens informele gesprekken metbeleidsmakers.Deze benadering zou bij een aantal aspecten van deterroristische dreiging kunnen worden gehanteerd. Stel,we identificeren een verdachte groep - overigens geeneenvoudige opgave - en vrezen dat ze een chemisch,biologisch of nucleair wapen willen maken en inzetten.We kunnen dan de wegen die naar dergelijke wapensleiden ‘in kaart brengen’. We zoeken naar stappen diebelangrijk, uniek – dat wil zeggen die duiden op hetontwikkelen van wapens - en detecteerbaar zijn. Hetprobleem hierbij is ten eerste dat er vele mogelijkechemische en biologische wapens zijn en dus velemogelijke wegen die daar naartoe leiden, en ten tweededat veel belangrijke stappen, zoals het kopen vanlaboratoriumapparatuur, natuurlijk niet onlosmakelijkmet het maken van wapens verbonden zijn.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 7

IntelligenceMigratiecrisis in zuidoostelijkdeel Middellandse ZeegebiedProf. John M. Nomikos,directeur Research Institutefor European and AmericanStudies (RIEAS), Athene(rieasinfo@gmail.com)Het Research Institute for European and American Studies (RIEAS) heeft herhaaldelijkgewaarschuwd dat illegale migratie is uitgegroeid tot een nationaal veiligheidsrisico voor hetzuidoostelijk deel van het Middellandse Zeegebied. Nu er wederom een catastrofaal militairingrijpen door het Westen heeft plaatsgevonden, ditmaal in Libië, en vanwege de grootschaligedestabilisatie in andere Arabische landen, kan de dreiging van illegale migratie ongekendeproporties aannemen. De migratiecrisis die zich nu aan het voltrekken is, heeft eindelijk deaandacht getrokken van de Midden-europese grootmachten. Er dreigt een totale collaps doorde oncontroleerbare golven van illegale Noord-Afrikanen die de Europese kusten overspoelen.Naar aanleiding van de invasie van hetItaliaanse eiland Lampedusa, dat op circa75 mijl van de Tunesische kust ligt (enoverigens ook van Griekse eilanden), doortalloze Tunesiërs die naar Europa willen,heeft de eeuwig de boot afhoudende enweifelende EU nu eindelijk haar blik opde dreiging gericht. Italië, lidstaat van deEuropese Unie, besloot de aangekomenillegale Tunesische immigranten reisdocumentente verstrekken. Zij kondendaarmee doorreizen naar Frankrijk, het landwaar het gras groener leek. Binnen lutteledagen riepen Frankrijk en Italië op totherziening van het Verdrag van Schengen.Frankrijk omdat het woedend was vanwegede Italiaanse zet om vrije doortocht teverlenen en Italië uit opluchting dat deCentraal-Europese landen eindelijk wakkerwaren geschrokken.Griekenland wankelt nu al onder de ongewenstelast van ruim een miljoen illegalemigranten, hoofdzakelijk moslims enafkomstig uit Azië, Afrika en Turkije. Helaaszwalkt Griekenland nog steeds tussen stoeremaar loze kreten (“We bouwen een heklangs de grens”) en volledige apathie,terwijl de veiligheid en soevereiniteitvan het land langzaam afbrokkelen. Hetcentrum van Athene is inmiddels een smeriggetto en illegale migranten hebben voorgrote problemen gezorgd in Patras enIgoumenitsa, havens van waaruit ze naarItalië kunnen reizen. Igoumenitsa wordtmomenteel overspoeld door boze hordenillegale migranten die wanhopig zijn omdatze niet aan boord mogen van de veerbotennaar Italië, om vervolgens naar Duitsland,Scandinavië en de Benelux te kunnen reizen.Hoe wil de Europese Commissie samen metde landen in het zuidoostelijk deel van hetMiddellandse Zeegebied de migratiecrisisaanpakken? Het probleem neemt oncontroleerbarevormen aan en kan in de toekomstleiden tot een licht ontvlambare mix vansociale onrust, stijgende binnenlandsewerkloosheid, intensivering van de wereldwijdefinanciële crisis en een cultuur vanangst bij de volgende generatie.De Europese Commissie moet een “Networkof European Immigration Liaison Officers(ILO)” opzetten in het zuidoostelijk deel vanhet Middellandse Zeegebied en zich richtenop het strategisch belang van inlichtingen(HUMINT) die geleverd worden door de medewerkersvan het ILO-netwerk. Deze verbindingsofficierenmoeten zich hoofdzakelijkrichten op het verzamelen en delen vaninlichtingen met het Situatiecentrum van deEuropese Unie, Frontex en Europol, zowelop operationeel als strategisch niveau. Hetstrategische doel van het ILO-netwerk is hetbevorderen van de uitwisseling van inlichtingentussen de EU-lidstaten om mensenhandelaarste beletten illegale immigrantennaar het Europese grondgebied te brengen.Zij moeten zich dus niet pas gaan bezighoudenmet problemen die ontstaanwanneer deze immigranten al in Europa zijnaangekomen.Kortom, het ILO-netwerk kan uitvoeringgeven aan het Europese immigratiebeleidzodra de Europese Commissie duidelijkmaakt aan welke legale immigrantenbehoefte bestaat (beroepskwalificaties, etc.)en zij een beleid formuleert op basis waarvaneen realistisch en duurzaam Europeesimmigratiebeleid kan worden ontworpen!8Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

IntelligenceBeschouwingenin verband met deProf. dr. W. Bruggeman,hoogleraar Politiewetenschappen,BeNeLux Universitair Centrum,oud-plv. directeur Europolvan deInleidingDe toekomst van “intelligence” kan niet los gezienworden van de toekomst van de veiligheid. In ditverband kan men zelfs spreken van een veiligheidsutopie1 . Door de grote modernisering van de samenlevingis aan de ene kant de vrijheid van de burger sterktoegenomen. Problemen worden niet altijd groter,maar meer gelaagd.Aan de andere kant zijn de potentiële bedreigingen vande vrijheid ook gegroeid in intensiteit en in frequentie.Voor vrijheid moet namelijk een prijs betaald worden:een gebrek aan zekerheid en veiligheid. Andersverwoord ontstaat er een riskante vrijheid. De riskantevrijheid leidt tot een “overwhelming feeling ofuncertainty” en angst ten opzicht van andere diemogelijk verkeerde beslissingen nemen.Deze beschouwingen gelden voor alle veiligheidsdiensten,maar worden meestal op basis van voorbeelden uitde politie geïllustreerd.New professionalismVeiligheidsdiensten en zeker de politie willen een excellentezorg aanbieden aan de bevolking, als antwoord opproblemen op het vlak van veiligheid, leefbaarheid encriminaliteit in de samenleving en de verwachtingenvan de diverse belanghebbenden. Technologie is hierbijlouter ondersteunend. Het volgende schema illustreerthet begrip nieuw professionalisme wat de politiebetreft.In het verlengde hiervan kunnen we ook verwijzen naarBauman, die schrijft in termen van “the age of liquidmodernity” 2 . Er is sprake van een toestand die contextenzachter, normen onduidelijker en identiteiten flexibelermaakt. Globalisering en technologie spelen hierbij eensteeds groeiende rol en creëren nieuwe mogelijkhedenom de onveiligheid tegen te gaan. Om de goede werkingvan de veiligheidsdiensten onder deze omstandighedente garanderen, moeten zij zich sneller aanpassen ensneller innoveren.Een gevaar en wellicht ook een gevolg hiervan is degroeiende asymmetrie tussen veiligheids-(politionele)structuren enerzijds en maatschappelijke problemenanderzijds. Dit wordt mooi geïllustreerd in de vergelijkingtussen enerzijds de “social space of standpointsconcerning “(in)security” en anderzijds de “social spaceof institutional positions” zoals bestudeerd door Bigo 3 .1H. Boutelier, De veiligheidsutopie: hedendaags onbehagen enverlangen rond misdaad en straf, Den Haag: Boom juridischeuitgevers, 2002, 39-42.2Z. Bauman, Liquid modernity, Cambridge: Polity Press, 2000, 1-15.3D. Bigo, a.o., Illiberal practices of liberal regimes: the (in)security games,Paris: Centre d’Etudes sur les Conflits, 2006, 204.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 9

IntelligenceGemeenschapsgerichte politiezorg is de basisoriëntatie.Onder informatie gestuurde zorg verstaan we “devoortdurende zorg van de geïntegreerde politiedienstom op basis van informatie over onveiligheid, leefbaarheid,criminaliteit en over de (politie-)werking(ervaringen en vaardigheden), de organisatie strategisch,tactisch en operationeel aan te sturen. Optimalebedrijfsvoering steunt op gangbare principes op hetvlak van het leiden en managen van bedrijven enorganisaties. De verschillende technologieën diegebruikt kunnen worden binnen de politie situeren zichop alle fasen van het politieoptreden: pro-actie,preventie, preparatie, repressie en nazorg. Meer enmeer gaat ook aandacht naar het wetenschappelijk“evidence based” ondersteunen van de politiewerking.Het kan dan gaan om onderzoek voor, door of over depolitie. Natuurlijk is niet alles zo maar één op één tegebruiken, maar wetenschappelijke inbreng enondersteuning zijn zeker gewenst. Bovendien is dit ooknoodzakelijk om een onderscheid te maken tussenhypes (zie de “Gartnern hype cycle”) en werkzametechnologieën. Technologie blijft een middel en geeftaanleiding tot heel wat ethische en maatschappelijkevraagstukken 4 . Een cruciale vraag waar politici enbeleidsmakers voortdurend mee te kampen hebben isbijvoorbeeld in hoeverre het recht op privacy, derechtvaardigheid en de vrijheid van een individu maggeschonden worden om maximale veiligheid voor deburgers te garanderen. Dit is een kwestie van hetcultiveren van het publieke vertrouwen.Toekomstgericht denken en handelenHet bepalen van een visie en strategie kan echter nietzonder toekomstgericht denken en handelen. Er zijnnogal wat methoden om dit te ondersteunen. Uiteraardgaat het dan om trendanalyses, prognoses, dreigingsanalysesen nu meer en meer ook risicoanalyses (zijndede som van dreigings-, probabiliteit- en impactanalyses).Ook wordt nu meer en meer een gebruik gemaaktvan scenariodenken, wil men niet alleen de toekomstondergaan (future policing), maar ook de toekomstbeïnvloeden (policing the future). Dit laatste kandoor het vermijden van ongewenste en niet aanvaardestrategieën, tactieken en technieken en anderzijdsook door het cultiveren van zo realistisch mogelijkeverwachtingen, alsook het oordeelkundig adviserenvan overheid en wetgever. Inayatullah maakt hierbij hetonderscheid tussen een mogelijke, een waarschijnlijkeen een gewenste toekomst (preferred future) 5 .De kunst is hierbij ook om de driehoek (on-)veiligheid,rechten van de mens (en meer bepaald privacy) enbeveiliging (law enforcement, …) in evenwicht tehouden.Scenario-oefeningen kunnen dan helpen om demogelijke toekomst scherp te stellen. De Pearls inpolicing groep 7 onderscheidde twee denkassen, zijndeenerzijds de nood aan (afwezigheid van) reglementeringen de bijhorende controle en anderzijds sociale cohesie(inclusion) of uitsluiting (exclusion).Regulation ofHighly regulatedExclusionBig BrotherSymphonySocietyconstructInclusionJungleUtopia.comUnregulated4W. Bruggeman, The boundaries and the future of technological control: technological control has its limits on ethical grounds, but also from a socialcontrol point of view, 2011 (nog niet gepubliceerd), 34.5S. Inayatullah, Questioning the future: methods and tools for organizational and societal transformation, Taipe: Tamkin university, 2007, 240.6Pearls in policing, Politieacademie, 2008.10Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

De veiligheidsdiensten en meer in het bijzonder depolitie kunnen bepaalde scenario’s vermijden (bijvoorbeeld Big Brother) en anderzijds mogelijketoekomstperspectieven bevorderen door eigengedragingen (bijvoorbeeld “show your dark side ofpolicing”) en activiteiten, maar ook door het adviserenvan overheid en wetgevende instanties.Bijzondere aspecten in het voorbereiden van de toekomstzijn:- de groeiende rol van internationale instanties (zekerbinnen EU verband);- de evoluerende verhouding tussen publieke enprivate veiligheidsdiensten;- de “blurring boundaries” tussen politie en militairoptreden;- de groeiende rechten van de burger (transparantie,verantwoording, toegang tot informatie, deelnemenaan beslissingen);- de rol van de nieuwe sociale media.Twee van deze bijzonder aspecten verdienen bijzondereaandacht in het kader van deze bijdrage. Ten eerste is erde groeiende invloed van internationale instanties.Voorbeelden zijn de vele maatregelen die werdengenomen na de aanslagen van 9/11 en de bijhorendeverschuivingen in het privacybeleid, en ook de snelgroeiende interventies binnen de Europese Unie. Hetinvoeren van een Europees intelligence model 7 ,waardoor naast een lokaal en een nationaal veiligheidsplan,vanaf 2014 deze plannen zich zullen moeteninschrijven in een Europees plan. Meer indringend nogzal het Europees opsporingsbevel zijn, waardoor eenmagistraat in één Europees land een opsporingsbevelzal kunnen uitschrijven dat wordt uitgevoerd in eenander Europees land. Dit initiatief zal, in navolging vanhet Europese opsporingsbevel, de meest opvallende enindringende vernieuwing zijn binnen de Europese Unie.Een ander belangrijk aspect is natuurlijk de impact vande nieuwe sociale media op veiligheidsdiensten. Socialemedia zijn niet meer weg te denken uit de samenleving.Relaties tussen mensen onderling en tussen de overheiden de bevolking krijgen andere vormen. Onlinecommunities bestaan naast fysieke gemeenschappen.Samengevat kan aangenomen worden dat de emancipatiegolvendie elkaar opvolgden in de tweede helft vanvorige eeuw, aanleiding hebben gegeven tot een habitusdie gekenmerkt wordt door individualisme, consumentisme,de teloorgang van de traditionele machtsverhoudingenen de proliferatie van “peer to peer” communicatie.Sociale media moeten niet als iets nieuwsbenaderd worden, maar kunnen best geïntegreerdworden in alle functies van politie en andere veiligheidsdiensten(zie schema nieuw professionalisme).Ook moet een onderscheid gemaakt worden tussenindividueel en professioneel gebruik van sociale media,iets wat nogal vergeten wordt, soms met desastreuzegevolgen.Mede op basis van deze twee voorbeelden kan metzekerheid gesteld worden dat er absoluut behoefte isaan duurzame perspectieven. Hoogenboom 8 beschrijftde spanning tussen rechtstaat en maatschappij diezich onmiddellijk aandient. Maatschappelijke ontwikkelingenkennen steeds meer een snellere dynamiekdan gewenst is bij de kaders die de rechtstaat biedt. Inde kern verandert handhaving van openbare of rechtnauwelijks. Gezien haar rol binnen de rechtstaat is depolitie dan ook gebaat bij consistentie en continuïteit.Echter in haar streven naar legitimiteit en gezag dientde politie wel degelijk aan te sluiten bij de samenlevingen mee te bewegen. Paradoxale tegenstellingen zijnmeer en mee inherent aan veiligheidswerk, en ditvloeit niet alleen voort uit de taakstelling maar ookdoor de breedte van de taken. Betrouwbaar zijn vergtmeer en meer een balanceren tussen consistent envernieuwend zijn.7ECIM (European criminal intelligence model) zoals uitgewerkt in het project Harmony.8B. Hoogenboom, ‘Er zijn’: bouwstenen van een politietheorie, 2011 (wordt binnenkort gepubliceerd).Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 11

IntelligenceRonald Prins,CEO en mede-oprichter Fox-ITsamenwerking inFox-IT werkt als private partij regelmatigsamen met publieke organisaties zoals depolitie en het openbaar ministerie. Dezesamenwerking levert soms succesvolleresultaten op. Deze bijdrage beschrijft dehuidige stand van zaken met betrekking totpubliekprivate samenwerking (pps) in Cyberspace.Daarnaast worden een aantal anderepps-vormen besproken die kunnen wordenoverwogen ten behoeve van een succesvollegezamenlijke bestrijding van cyberdreigingen.Publiekprivate samenwerking is een samenwerkingsvormdie steeds vaker vanuit de overheid gestimuleerd wordt.Vooral op het vakgebied van cyber security wordt hetvaak genoemd als middel om online criminaliteit aan tepakken. De ultieme verschijningsvorm in deze sector ismisschien wel de Nationale Cyber Security Raad waarinzowel publieke als private partijen deelnemen ondergedeeld voorzitterschap (Erik Akerboom, NCTV en EelcoBlok, CEO KPN). Een slimme keuze van de overheid omhet probleem niet alleen te willen oplossen, maar deprobleemeigenaren zelf een regierol te geven bij degezamenlijke aanpak.Waarom wil de overheid zo graag samenwerken bijde bestrijding van cybercriminaliteit? Daar zijn tweebelangrijke redenen voor. Ten eerste: Het grootste deelvan de Internet infrastructuur is in handen van privatepartijen. Ze beheren bijvoorbeeld de verbindingen, ofhosten de servers waar websites op draaien. Ook zijn zede (contractuele) verbinding naar de gebruikers van hetinternet wier belangen beschermd moeten worden. Vooreen veiliger internet is het van belang dat al deze partijenbetrokken zijn. Een tweede reden om samen te werken isde specialistische kennis die bij sommige private partijenaanwezig is.Zo worden onderzoekers van Fox-IT wel eens op projectbasistoegevoegd aan het Team High Tech Crime van hetKLPD. Dat team behandelt zaken waarbij de rechercheaanpaknog uitgevonden moet worden. De private partijondersteunt dan bij het uitwerken van een (nieuwe)digitale onderzoeksmethodiek. De ontmanteling van hetBredolab botnet is daar het meest bekende voorbeeld van.Het resultaat van deze samenwerking was een succesvollebotnet bestrijdingsaanpak die nu ook door de FBI wordtgehanteerd. Uit gesprekken met mensen van buitenlandsediensten blijkt in het algemeen dat Nederland een voorbeeldrolheeft als het gaat om digitale opsporing. Eenbelangrijke oorzaak hiervan is dat we als meer dangemiddeld digitaal land als eerste met de negatieve(criminele) aspecten te maken hebben gekregen.Publiekprivate samenwerking blijkt nodig om ook alseerste een antwoord te vinden op deze risico’s.Het speelveld rondom cybercriminaliteit vergt namelijkeen andere aanpak dan conventionele criminaliteit.Belangrijk daarbij is, dat de criminelen inspelen op eensnel ontwikkelende cyberwereld. Dagelijks worden nieuwemodus operandi uitgevonden om bijvoorbeeld geld testelen. Dat gaat in een tempo dat voor een politieorganisatiemoeilijk bij te benen is. De politiecultuur sluitmomenteel ook niet altijd helemaal aan bij die van de‘vrije geesten’ die het Internet beheersen. Het is dan ookmooi om vast te stellen dat door de inhoudelijke samenwerkingniet alleen vanuit een technisch perspectiefkennisoverdracht plaatsvindt. De politie leert kritischesuccesfactoren uit de recente samenwerking en implementeertdeze steeds meer ook in de eigen organisatie.12Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

CyberspaceDaarnaast ontdekken de ‘vrije geesten’ dat het werkenin een politieorganisatie hen ook wat te bieden heeft.Personeel stapt daarom regelmatig over van de privatenaar de publieke sector. Het stigma dat de politie te slechtzou betalen is daarmee van tafel. Het heeft niets met geldte maken, maar eerder met imago. Op dit moment zouje publiek private samenwerking in cybercrime dus alsvolgt kunnen samenvatten. In de samenwerking brengtde sector haar kennis van de cyberinfrastructuur in enspecialistische kennis van cyberdreigingen. De overheidbrengt met name opsporingsbevoegdheden in. Daarnaastziet ze het tot op zekere hoogte ook als haar functie omeen netwerk te creëren van bedrijven, die belang hebbenbij een cyberveilige maatschappij. Ze probeert kennisuitwisselingen andere vormen van samenwerking tussendeze bedrijven te stimuleren. Toch zou de rol van deoverheid verder kunnen gaan.Twee zaken zijn met name te overwegen. Als eerste zou deoverheid een stimulerende rol kunnen nemen om samenmet het bedrijfsleven nieuwe Nederlandse technologieënte laten ontwikkelen, die helpen bij de bestrijding vancybercrime. Als we ervan uitgaan, dat we in Nederlandinderdaad vooroplopen, zal dat leiden tot een toenamevan innovatieve producten, die internationaal succesvolkunnen zijn. De betrokken bedrijven kunnen zo verdergroeien en innoveren op het gebied van cyberveiligheid.Zodoende wordt als het ware een vliegwiel aangedraaid,dat Nederland verder kan brengen op de weg van cyberveiligheiden economische groei.te hebben op meerdere instanties tegelijk, vallen aanvallendie normaal onder de radar zouden blijven veelbeter op. De winst zit juist in de incidenten waarbij hethelemaal niet zo gek is dat de private bedrijven hulpkrijgen van de overheid. De mogelijke schade is voor demaatschappij immers veel groter dan voor de organisatiedie aangevallen wordt. Denk aan (economische) spionageof Stuxnet-achtige aanvallen waardoor de continuïteit vaneen maatschappelijk kritisch bedrijf verstoord zou kunnenworden.Door middel van publiekprivate samenwerking kunnenproblemen worden aangepakt die anders blijven liggen.Veel gebeurt er al op dit vlak, maar het blijft vaak hangenbij het bij elkaar brengen van de publieke en private stakeholders. De stap erna, waarbij de samenwerking innigerwordt door publiek en privaat gezamenlijk in politieteamste opereren of het financieel stimuleren van research anddevelopment, is echter nog waardevoller. Natuurlijk moetdaarbij oog zijn voor mogelijke gevaren zoals vermengingvan private opsporingsmogelijkheden met die van depublieke diensten. Door daar goede afspraken over temaken en transparant te zijn over de samenwerking moetdat best op te lossen zijn.Ten tweede is een rol voorstelbaar, waarbij de overheiddirect helpt bij het voorkómen van digitale incidentenin de vitale sector. In het Verenigd Koninkrijk wordtdat ingevuld door het Centre for the Protection of NationalInfrastructure (CPNI), een onderdeel van MI5. Zij behereneen operationeel knooppunt waarbij ze via sensoren instaat zijn om digitale aanvallen te onderkennen. Datknooppunt is noodzakelijk om data te kunnen aggregrerenen betere conclusies te kunnen trekken. Door zichtMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 13

IntelligenceDeheeft geen glazen bolAlgemene Inlichtingen- en VeiligheidsdienstDe Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst(AIVD) staat voor denationale veiligheid. De AIVD doetdit door tijdig dreigingen, politiekeontwikkelingen en risico’s te onderkennendie niet direct zichtbaar zijn.Ook de komende jaren blijft de AIVDonderzoek doen naar onder meerterrorisme, extremisme en spionage.Door onzichtbare dreiging zichtbaarte maken neemt de AIVD dreigingweg voordat deze acuut wordt.Het meest sprekende voorbeeld is het voorkomen vaneen aanslag, maar in de praktijk is het werk van de AIVDsubtieler en meer divers. De AIVD is dan ook altijdintensief bezig met de toekomst. De dienst heeft echtergeen glazen bol. Om de onderzoeken van de AIVD goedte richten onderkent de dienst trends. Bij zijn taakuitvoeringziet de AIVD twee belangrijke trends voor denabije toekomst, de eerste betreft toenemende internationalisering,de tweede trend betreft toenemendetechnologisering.InternationaliseringDe wereld wordt dynamischer en dus is ook de internationaleomgeving van Nederland in toenemende mate inverandering. Dit levert nieuwe risico’s en bedreigingenvoor de nationale veiligheid op. De Nederlandse nationaleveiligheidsbelangen én de bedreigingen daarvan krijgensteeds nadrukkelijker een internationale dimensie enliggen vaker buiten de landsgrenzen.Deze internationalisering van de dreiging wordt metname evident op het gebied van terrorisme. Nieuweterroristische dreigingen kunnen zich op onvoorspelbarewijze, in korte tijd en van buitenaf (exogeen) ontwikkelen.Dat is bijvoorbeeld te zien aan geradicaliseerde individuen,die niet of nauwelijks in verband staan met inEuropa gekende netwerken, en die training of instructiekrijgen in strijdgebieden die moeilijk toegankelijk zijn(zoals de Hoorn van Afrika, Afghanistan en Pakistan.Hun potentiële doelwitten kunnen liggen in het land vanverblijf van geradicaliseerde jihadisten in Europa, maarook in een (niet vooraf te voorzien) ander doelwit. Eenvoorbeeld hiervan is de mislukte aanslag in Stockholm indecember 2010. Een Irakees die in Engeland woonde,bracht toen een explosief tot ontploffing in een drukkewinkelstraat in Stockholm, maar kwam uiteindelijk alleenzelf om.14Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

De AIVD staat daarom voor twee belangrijke uitdagingen:de komende jaren zal de AIVD zich sterk moeten inzettenom bij te blijven in de technologische wedloop en intoenemende mate zullen de (terrorisme)onderzoekenvan de AIVD een internationale dimensie krijgen. Metdeze focus zal de AIVD ook in toekomst zijn toegerust omrisico’s voor de nationale veiligheid tijdig te onderkennen.Ook zonder glazen bol.Ook de ontwikkelingen in de Arabische regio kunneneen grote impact hebben op de Nederlandse veiligheidsbelangen.Op de korte termijn wordt dit veroorzaakt doorhet wegvallen van veiligheidsstructuren in de landen waaronrust heerst. Deze onrust kan zorgen voor meer speelruimtevoor terroristische groeperingen.TechnologiseringDe tweede trend is dat de risico’s en bedreigingen voorde Nederlandse veiligheidsbelangen steeds meer gekenmerktworden door een voortgaande technologisering:er is ruime beschikbaarheid en toenemend gebruik vanhoogwaardige informatie-, communicatie-, beveiligingsenwapentechnologieën door onderzoekssubjecten van dedienst. Bovendien volgen de ontwikkelingen op dit gebiedelkaar steeds sneller op, waardoor de noodzaak om bij teblijven in de technologische ‘wedloop’ groot isDeze technologisering werkt ook door in het terrorismeonderzoekvan de AIVD. De AIVD werkt aan een eigenhoogwaardige inlichtingenpositie met betrekking totpersonen en organisaties in Nederland én het buitenlanddie een concrete of zeer voorstelbare jihadistisch-terroristischedreiging vormen voor Nederland of Nederlandsebelangen elders. Voor de AIVD is het gebruik van signalsintelligence (Sigint) in dergelijke onderzoeken vancruciaal belang, hetgeen investeringen vergt in detechnische middelen.Een andere verschijningsvorm van technologisering is detoename van de digitale dreiging. De AIVD heeft binnenzijn eigen taakgebieden met de verschillende verschijningsvormenvan deze cyberdreiging te maken. De dienstconstateert bijvoorbeeld dat met name andere landensteeds handiger zijn in het binnendringen en beschadigenvan geautomatiseerde systemen, systemen waar Nederlandsteeds afhankelijker van wordt.De mogelijkheid van met name uit het Westenafkomstige jihadisten om zich te verplaatsen, vormteen essentieel onderdeel van de jihadistisch-terroristischedreiging tegen Europa. Enerzijds moetenjihadisten getraind worden, waarvoor zij naar eenland moeten reizen waar zich trainingskampenbevinden. Anderzijds kunnen zij na training terugkerennaar hun land van herkomst om aanslagente plegen. Ook hiervoor moeten zij reizen. Ookals jihadisten niet terugkeren naar hun land vanherkomst, maar speciaal naar een land wordengestuurd om een aanslag te plegen, moeten zijkunnen reizen.‘Reisbewegingen’ vormen dan ook een belangrijkfenomeen in het onderzoek van de AIVD. Dit betekentdat het gebruik van passagiersgegevens de wettelijketaakuitvoering van de AIVD kan versterken.Momenteel wordt onderzocht hoe passagiersgegevensdie relevant zijn bij het bestrijden van terrorismeen het bevorderen van de nationale veiligheid inbredere zin, het best zouden kunnen worden verwerktdoor de AIVD.Samengevat heeft de AIVD de volgende wettelijketaken:A-taak: Onderzoek naar personen en organisaties dieaanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zijeen gevaar vormen voor het voortbestaan van dedemocratische rechtsorde, dan wel voor de veiligheidof andere gewichtige belangen van de staat.B-taak: Uitvoeren van veiligheidsonderzoeken naarpersonen die vertrouwensfuncties gaan vervullen (enadviseren over de aanwijzing van die vertrouwensfuncties).C-taak: Beveiligingsbevordering door het gericht metbelanghebbenden delen en duiden van dreigingsinformatieen de bevordering van informatie- enverbindingsbeveiliging.D-taak: Onderzoek betreffende andere landen (ookwel inlichtingentaak genoemd)E-taak: Opstellen van dreigings- en risicoanalysesten behoeve van het stelsel Bewaken en Beveiligen(gericht op de bescherming van personen, objectenen diensten in het Rijksdomein).Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 15

IntelligenceDe bijdrage van de MIVD aan de nationale veiligheid bestaat uit het leveren van (contra-)inlichtingen. Dit is historisch zo gegroeid, al sinds de voorlopers van de Militaire InlichtingenenVeiligheidsdienst in 1914 zijn opgericht als nationaal inlichtingenorgaan. Voor de krijgsmachtzijn inlichtingen altijd al noodzakelijk geweest om haar taken goed uit te voeren:verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, de bescherming enbevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit, en de ondersteuning van civieleautoriteiten bij calamiteiten.De MIVD en nationaleIn een snel veranderende wereld kan de krijgsmacht opkorte termijn en in verschillende gebieden gevraagdingezet te worden. Aangezien geldt: Zonder inlichtingengeen operatie, wordt van de MIVD een brede en flexibeleaandacht gevraagd. Naast het eigen ministerie, op basisvan de Inlichtingen- en Veiligheidsbehoefte Defensie,levert de MIVD producten aan andere ministeries, zoalsBuitenlandse Zaken en Algemene Zaken. Zo doet dedienst onderzoek naar aandachtsgebieden die zijnvastgesteld in het kader van het AanwijzingsbesluitBuitenland van de minister-president.Binnen de MIVD vervaardigen (contra)inlichtingenteamszogeheten all source producten op basis vaninformatie onder meer verkregen uit Open SourceIntelligence en eigen inlichtingenmiddelen. De MIVDbeschikt in dit kader over diverse sensoren die de dienstook in de missiegebieden inzet. Naast de eigen (contra-)inlichtingenteams kennen de MIVD en de AIVDgezamenlijke teams, onder meer op het gebied vancontraproliferatie. Daarnaast werken de MIVD en deAIVD samen in de Nationale Sigint Organisatie diebelast is met het intercepteren van gegevens uitdraadloze communicatie. Binnen Defensie loopt dezogenaamde Inlichtingen & Veiligheidsketen van deMIVD en de Defensiestaf tot en met de eenheden inmissiegebieden. Daarnaast omvat deze keten ook deI&V-organisaties van de operationele commando’s, hetDefensie I&V Instituut voor de vakopleidingen alsmedehet 103 Intelligence Surveillance Targeting and Reconnaissance(ISTAR) bataljon. Deze eenheid beschikt over diversevormen van expertise, onder andere op het gebiedvan elektronische oorlogvoering, verkenningen endoelbestrijding. Daar zijn specialismen van de zee- enluchtstrijdkrachten aan toegevoegd.16Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Militaire Inlichtingen- en VeiligheidsdienstveiligheidNaast de missie in Afghanistan geeft de MIVD ookinlichtingenondersteuning aan piraterijmissies in dewateren rondom Somalië in het kader waarvan diversearrestaties hebben plaatsgevonden. Tevens levert deMIVD inlichtingen ten behoeve van zogenaamde VesselProtection Detachements die aan boord van kwetsbarezeetransporten geplaatst worden ter bescherming tegenpiraterij.De MIVD kent verder een relatie met de nationaleveiligheid op het gebied van bescherming vangerubriceerde gegevens, materieel, personeel,activiteiten en installaties van de krijgsmacht tegenspionage, sabotage, subversie, terrorisme, extremisme,verlies en onrechtmatige kennisneming. Deze takenstrekken zich ook uit tot bedrijven die voor Defensiegerubriceerde (materieel)opdrachten uitvoeren. Dedreiging van spionage komt nu anders dan ten tijde vande Koude Oorlog uit diverse richtingen en de belangstellingricht zich nu ook op het militairtechnologischeterrein. Gebleken is dat het cyber-medium zich intoenemende mate leent voor spionage. Voortdurendeinspanning door de MIVD is dan ook nodig om tevoorkomen dat defensiegerelateerde staatsgeheimenin verkeerde handen vallen. Voorts voert de MIVD deveiligheidsonderzoeken naar defensiepersoneel uit.Ook in dat kader wordt samengewerkt met de AIVD.Voorts levert de MIVD dreiginginformatie aan de NCTV.De rol van Beveiligingsautoriteit binnen Defensie wordtdoor een separaat orgaan binnen het ministerie vervuld.Voor het nieuwe Nationaal Cyber Commando is,naast defensieve en offensieve capaciteiten, ook cyberintelligence benodigd. Daarmee betreedt ook de MIVD,met een eigen verantwoordelijkheid op dit terreinbinnen Defensie, een nieuw terrein in de nationaleveiligheid. Dit sluit overigens nauw aan bij terreinenwaar de MIVD al lang actief is en waar de dienst,onder meer met expertise op het gebied van hetontsleutelen van informatie verkregen uit satellietinterceptie,cyberaanvallen kan tegengaan. Ondanksde bezuinigingen gaat Defensie op dit gebied intensiveren.Hier is ook een nauwe samenwerking met deAIVD en de NCTV voorzien. Daarnaast gaat Defensieinvesteren in onbemande vliegtuigen, de zgn. UAV’s,die veel langduriger dan bemande vliegtuigen enhelikopters, ook voor waarnemingen in het kader vande nationale veiligheid kunnen worden ingezet. Ookdaar speelt de MIVD een rol.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 17

Intelligencesamenwerken tegenterrorismeSinds de aanslagen in 2001 en 2004 staat de bestrijding van terrorisme inNederland hoog op de politieke agenda. In de bestrijding van terrorisme isfors geïnvesteerd en dat heeft geleid tot een breed scala aan maatregelen.De oprichting van de Contra-Terrorisme Informatiebox - kortweg de CTInfobox - maakt daar deel van uit. De CT Infobox is een samenwerkingsverbandvan de AIVD, KLPD (namens de Nederlandse politie), IND, MIVD,FIOD, KMar, FIU, SIOD (pilot), NCTb en OM.Hans de Wit,hoofd CT InfoboxDe CT Infobox heeft een bijzondere rolen positie. Hier komt - als enige plaats inNederland - informatie en expertise vanuitde verschillende organisaties bij elkaar.Hierdoor worden onderlinge, verborgenverbanden beter zichtbaar en kan optimaalgebruik worden gemaakt van de mogelijkhedenvan de samenwerkende partners.WerkwijzeNa aanmelding van een persoon of netwerkdie te relateren zijn aan terrorisme,volgt – op basis van de multidisciplinaireexpertise vanuit de samenwerkende organisaties– een vergelijking en analyse van deinformatie. De informatie wordt opgeslagenin een gesloten database, die uitsluitendtoegankelijk is voor medewerkers van deCT Infobox.In bijzondere gevallen kan op verzoek vaneen van de partners bij incidenten of calamiteiteneen versnelde analyse plaatsvinden.Binnen enkele uren kan dit leiden tot eenadvies op basis waarvan de aanvrager kanbesluiten tot de juiste aanpak of inzet.Op basis van het onderzoek kan de CTInfobox een advies uitbrengen aan een ofmeer deelnemende organisaties. Dezeadviezen kunnen van strafrechtelijke,inlichtingenmatige en/of bestuursrechterlijkeaard zijn.De CT Infobox kent twee soorten adviezenvoor de samenwerkingspartners.Verstrekkingsadvies: wanneer een organisatieover informatie beschikt die voor één vande andere organisaties van belang kan zijn,adviseert de CT Infobox deze gegevens uitte wisselen met één of meer organisatiesop basis van de daarvoor geldende regels.Attenderingsadvies: dit advies is gericht opeen mogelijke aanpak die is toegesnedenop de aard van de betrokken organisatie.Daarbij gaat het om adviezen voor inlichtingenmatig-,opsporings-, financieelinformatief-en vreemdelingrechtelijkonderzoek. Daarnaast vindt ook adviseringover persoonsgerichte aanpak plaats aande NCTb. 1Sturing en juridisch kaderDe sturing van de CT Infobox berust bij hetCoördinerend Beraad (CB). Hierin hebbenvertegenwoordigers op strategisch niveauvan de deelnemende organisaties zitting.Omdat de CT Infobox onder andere werktmet inlichtingeninformatie van de AIVD, isdeze fysiek gehuisvest bij de AIVD. Hiermeeis de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten(WIV 2002) van toepassing op dewerkwijze van de CT Infobox. De Commissievan Toezicht betreffende de InlichtingenenVeiligheidsdiensten (CTIVD) ziet erop toedat de CT Infobox zijn taken rechtmatiguitvoert.OntwikkelingenVoor een effectieve manier van werken iseen database en zoekschil ontwikkeld vanwaaruit de gegevens van de verschillendepartnerorganisaties rechtstreeks wordenontsloten. Informatie van de AIVD, Politie,IND (en binnenkort KMAR) komt in ditsysteem bij elkaar, waardoor het zoekenwordt vereenvoudigd en het analysereneen stuk sneller kan worden uitgevoerd.In een latere fase zullen ook bestandenvan andere samenwerkende organisatiesworden ontsloten. In samenwerking methet Nederlands Forensisch Instituut (NFI)worden snellere zoekmogelijkhedenontwikkeld.1Betreft een advies dat zich niet beperkt tot repressie van een persoon van wie een (terroristische) dreiging uitgaat, maar waarbij ookeen benadering vanuit sociaal, maatschappelijk en/of psychologisch perspectief in het kader van deredicalisering tot de mogelijkhedenbehoort.18Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

IntelligenceTjeerd ten Brink, Hans Broere en Jan ter Mors,resp. secretaris en (plv.) programmamanager vanhet programma intelligence politie NederlandDe Nederlandse politie werkt steeds meer informatiegestuurd. Hierdoor is de politiesteeds beter in staat om tijdig over de juiste veiligheidsinformatie te beschikken,sneller en beter verbanden te leggen en informatie uit te wisselen met haar partners.Het belang hiervan blijkt onder andere uit het feit dat in de opdracht aan kwartiermakerGerard Bouman als uitgangspunt staat vermeld dat de nationale politieinformatiegestuurd werkt.De intelligenceagendavan de Nederlandse politieSpil in het informatiegestuurd werkenHet idee achter informatiegestuurd werkenis dat de politie samen met haar partnersbetere resultaten bereikt, door voortdurenden systematisch gebruik te maken vaninformatie. Deze werkwijze geeft een beeldvan de veiligheidsproblemen, de oorzakendaarvan, daders en interventiemogelijkheden.Op basis van deze informatiekunnen beslissers binnen het proces hunprobleemaanpak bepalen. Dit geldt vooralle geledingen van de politie; voor deopsporing, toezicht en handhaving,preventie, noodhulp en overige processen.Informatiegestuurd werken vormt hetuitgangspunt voor zowel de wijkagent alsde korpschef.Informatiegestuurd werken betekent nietalleen beslissen op basis van informatie.Het betekent ook sturen op het verkrijgenvan deze informatie. De randvoorwaardehiervoor is dat de juiste informatie op hetjuiste moment in het beslisproces beschikbaaris. De spil in het sturen met en opinformatie is de intelligenceagenda van deNederlandse politie. De intelligenceagendabeschrijft de prioriteiten van de politie opverschillende sturingsniveaus (nationaalen regionaal). De regionale intelligenceagenda’smaken het mogelijk om lokaleprioriteiten voldoende tot uitdrukkingte laten komen. Per prioriteit geeft deintelligenceagenda inzicht in de informatiebehoefte:focus (slachtoffers, locaties,daders e.d.), partners, soort product,frequentie en actualiteit.Werkplan informatieorganisatieDe nationale intelligenceagenda is feitelijkhet werkplan van de informatieorganisatievan de Nederlandse politie. De nationaleintelligenceagenda leidt tot een voorspelbaaraanbod aan informatieproductie.Beslissers maken hun informatiebehoefteconcreet, met als resultaat een betere enefficiëntere afstemming tussen vraag enaanbod.TotstandkomingIn het Nationaal Intelligence Model (NIM)staat hoe de politie informatiegestuurdwerkt. De intelligenceagenda maakt deel uitvan dit model. De ontwikkeling en implementatieervan gebeurt sinds 2008 door hetprogramma intelligence politie Nederland.Na de implementatie is het opstellen vande nationale intelligenceagenda ondergebrachtbij het nationaal informatieknooppuntvan de politie. De regionaleinformatieknooppunten maken deregionale intelligenceagenda’s. In 2010hebben de korpsen voor het eerst proefgedraaidmet de regionale intelligenceagenda’s.In 2011 is voor het eerst denationale intelligenceagenda vastgesteld.Inhoud nationale intelligenceagenda 2011De minister van Veiligheid en Justitie heeftde landelijke prioriteiten van de politie aangegevenvoor de periode van 2011 tot 2014.Deze landelijke prioriteiten zijn opgenomenin de nationale intelligenceagenda, zoalsdeze door de raad van korpschefs is vastgesteld.Deze prioriteiten zijn: overvallen,straatroven, inbraken, geweld, cybercrime,kinderporno, mensenhandel, productie/in- en uitvoer van drugs (inclusief georganiseerdehennepteelt), witwassen/fraude enzware milieucriminaliteit.OntwikkelingenHet werken met intelligenceagenda’s isnieuw. In de praktijk moet nog veel wordengeleerd. Bijvoorbeeld hoeveel capaciteit hetnu kost om te voorzien in de vastgesteldeinformatiebehoefte en hoe ervoor kanworden gezorgd dat de geleverde informatieook echt gebruikt wordt om te beslissen.Maar ook hoe internationale prioriteiten(Europol) worden meegenomen en - tot slot- hoe de intelligenceagenda kan bijdragenaan het sturen met en op informatie binnende nationale politie.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 19

IntelligenceNa 9/11 was er wereldwijd belangstelling voor een richtinggevend kompasvoor alle inspanningen op het gebied van contraterrorisme. Een gedegenanalyse van de dreiging was niet alleen in Nederland richtsnoer voor decontrastrategie. De uitwisseling tussen de in het leven geroepen onafhankelijkefusion centra heeft geleid tot het ontstaan van een internationaalnetwerk, dat snel de voor actie vereiste duiding en context biedt.drs Michael Kowalski MA en dr Cees Wiebes,Beiden zijn werkzaam bij het Nederlandse CT-fusion centeren staan in nauw contact met buitenlandse counterparts.Strategisch kompas voorOnafhankelijk totaalplaatjeMet de oprichting van de NationaalCoördinator Terrorismebestrijding (NCTb)kreeg de Nederlandse regering met de DirectieKennis en Analyse (DKA) de beschikking overeen onafhankelijk fusion center op het gebiedvan contraterrorisme. Dit centrum, wordtbemensd door enkele gescreende experts,staat buiten de inlichtingen- en veiligheidsdiensten,maar onderhoudt er wel nauwebanden mee, net als met andere partnersdie over CT-relevante informatie beschikken.Zijn analisten schetsen op basis van beschikbarebinnen- en buitenlandse strategischeinlichtingen én eigen expertise een totaalplaatjevan de dreiging: het DreigingsbeeldTerrorisme Nederland (DTN). Hoewel het DTNin eerste instantie is bedoeld voor regeringen beleidsmakers, dient het ook als kompasdat de koers van overheidsactie en –beleidbepaalt. Verder kan DKA gevraagd maarvooral ook ongevraagd analyses en adviezenverstrekken.Grenzeloos fenomeenTerrorisme en de daarmee samenhangenderadicalisering is en blijft een fenomeen datnet zo grenzeloos is als de daaraan tengrondslag liggende ideologieën. Dat geldtook voor de momenten van de afgelopenjaren waarop terrorisme eerder nationaalvan aard leek te zijn. Zelfs op de achter onsliggende momenten van dreiging van lokalejihadistische netwerken was er namelijksprake van de manifestatie van een internationaalfenomeen; de wereldwijde verspreidingvan de jihadistische ideologie tot op hetniveau van lokale netwerken of zelfseenlingen. Op dit moment zien we binnende westerse wereld een grote diversiteit aandreigingsbeelden. Terwijl terrorisme vaneigen bodem in Nederland bijvoorbeeldnauwelijks een issue meer is, kampen onzeoosterburen met flink wat inwoners vanbuitenlandse komaf of zelfs autochtonebekeerlingen die hun heil in een van dejihadistische strijdtonelen zoeken. Ondanksalle grote en kleine verschillen in dedreigingsbeelden kunnen we echter nietheen om een gezamenlijke terroristischebasisdreiging van het jihadisme. Hier komt bijdat Nederland als vrije, open samenleving eneconomie intensief verkeer met bondgenotenin de hele wereld kent. Hiervoor is een goedstrategisch begrip van dreigingen als basisvoor adequaat handelen onmisbaar.Internationaal netwerkHet inmiddels zes jaar oude Nederlandsefusion center is binnen de gemeenschap vaninternationale fusion centra uitgegroeid toteen gewaardeerd koploper. Meer dan éénbuitenlandse collega-organisatie heeftdankbaar gebruik gemaakt van de voorNederland ontwikkelde werkwijze enstructuur. Het aantal fusion centers, waarinde dreiging op basis van informatie van alleafzonderlijke diensten integraal wordtbeoordeeld, groeit gestaag. Medio 2011kennen binnen de EU een kleine vijftienlanden een met Nederland vergelijkbareanalysefunctie. Mede als gevolg van evaluatiesadviseert de Europese Commissie allelidstaten om een onafhankelijk fusion centerin het leven te roepen. Ook buiten Europabestaan er voor het Nederlandse fusion centervolwassen partnerorganisaties, zoals in deVerenigde Staten, Canada, Australië en bij deAfrikaanse Unie. Hoewel alle nationale centraqua structuur en bestuurlijke ophanging vanelkaar verschillen, delen velen een netwerkcultuurdie wordt gekenmerkt door kortelijnen naar operationele diensten enbestuurders. De samenwerking tusseninternationale fusion centers zelf krijgt steedsmeer het karakter van een netwerk. Hierinwordt snel geschakeld om strategische,grensoverschrijdende dreigingen goed entijdig te kunnen duiden. Voor een adequateoverheidsrespons is dit netwerk onmisbaar.20Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

IntelligenceSmoking of regenjas?Weten wij waar eengeheime dienstzich mee bezig houdt?Bert van Delden,voorzitter Commissie vanToezicht betreffende deInlichtingen- enVeiligheidsdiensten (CTIVD)Terwijl sommige mensen bij het horen van de woorden “geheime dienst”onmiddellijk denken aan James Bond, bleef ik in eerste instantie steken bijde gedachte aan de in een regenjas gehulde medewerker van de BVD diein Amsterdam in de gaten moest houden wie verdacht veel belangstellingtoonde voor de etalage van de communistische boekhandel Pegasus.Nu ik in de loop van enkele jaren vertrouwdben geraakt met het werk van zowel AIVDals MIVD, weet ik dat noch het een noch hetander de werkelijkheid is. Dat de contactenmet bronnen plaatsvinden in een damp vanalcohol heb ik niet kunnen constateren. Enbij het reizen draait het toch op economyclass uit.Deze beweringen kan ik staande houdendoordat de Commissie van Toezicht betreffendede Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten(CTIVD) waar ik deel van uitmaak,beide diensten op de voet volgt. De CTIVDheeft zelfstandig vrije toegang tot allesystemen, kan bij haar onderzoeken metiedere medewerker spreken en heeft zo eengoed beeld van waar de diensten zich meebezighouden. Ik schrijf bewust “goed” enniet “volledig”. Want zeker met eeneffectieve bezetting van de CTIVD vanminder dan tien personen valt volledigheidniet te garanderen. Bovendien verrichten demedewerkers van de CTIVD hun werkzaamhedenvoornamelijk zittend achter hun pcof de gesprekstafel. Zij gaan niet het veld in.Daarom is de vraag gewettigd hoe heteigenlijk staat met het toezicht op dienstendie zich veel meer dan voorheen het gevalwas in hun werkzaamheden niet totNederland beperken, maar die ook in verrebuitenlanden actief zijn.Het antwoord op die vraag is dat de CTIVDsteeds goed nadenkt over de onderwerpenwaarnaar hij een diepteonderzoek wil gaanverrichten. Dat kan zijn een algemeenonderwerp als de samenwerking metbuitenlandse diensten, maar het kan ookzijn een specifieke operatie. Vragen die danrijzen zijn: waarom is de dienst hiermeebegonnen? Past dit binnen de taakstelling?En als gebruik wordt gemaakt van bijzondereinlichtingenmiddelen, is dan voldaanaan de trits noodzakelijkheid, proportionaliteit,subsidiariteit?Daarnaast: als er sprake is van samenwerkingmet een buitenlandse dienst, in welkevorm vindt die samenwerking dan plaats?En om wat voor dienst gaat het eigenlijk?Veel vragen dus waarop wij in de door onsgeraadpleegde stukken, aangevuld metgesprekken met de betrokken medewerkerseen antwoord zoeken. Daarbij houden wijsteeds het oog op de Wet op de inlichtingen-en veiligheidsdiensten 2002. Dat is hettoetsingskader, dat weer moet passenbinnen de diverse mensenrechtenverdragenwaarbij Nederland partij is.Natuurlijk hebben wij begrip voor de wereldwaarin de diensten moeten werken. Ookvoor de diensten zelf is het niet altijdgemakkelijk om te bepalen hoe zich in denvreemde te gedragen, of in hoeverre eenbuitenlandse dienst voldoet aan destandaard die de Nederlandse diensten inacht behoren te nemen. Maar gelukkigblijkt dat de diensten zich ten vollerealiseren dat je alleen dan van Nederlandals een rechtsstaat kunt spreken als zij in hetbuitenland als het er op aankomt eenmaatstaf hanteren waarvoor zij zich inNederland niet hoeven te schamen.Daarbij mogen zij de CTIVD gerust zien alseen strenge toezichthouder, maar dan tochvooral één om ze steeds bij de les te houdenen niet zozeer om ze voortdurend de les telezen.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 21

IntelligenceBeatrice de Graaf en Edwin Bakker,Beiden zijn werkzaam bij het Centrum Terrorisme en Contraterrorisme van de Universiteit Leiden.Veiligheidsdiensten, experts en onderzoekers krijgen nu in Noorwegenen elders in Europa veel kritiek over zich heen. Ze zouden zich te veelhebben gericht op islamitisch terrorisme waardoor ze de dreiging vanextreem-rechtse eenlingen over het hoofd hebben gezien. Dat is niethelemaal terecht. De AIVD, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding(NCTb) en politie zijn zich goed bewust van die dreiging.Het voorkomen van een aanslag zoals die van Anders Breivik is echtereen bijna onmogelijke opgave. Dit is geen oproep tot defaitisme.Maar het is een vaststelling dat het weinige dat er gedaan kan worden,niet alleen door de veiligheidsdiensten moet worden verricht. Desamenleving en in het bijzonder de groepen en personen die doorBreivik zijn aangesproken in zijn manifest, moeten bij die strijdbetrokken worden.De eenzame wolfwordt door vrienden gepaktDe aanslagen in Noorwegen door een extreem-rechtseeenling kwamen als een grote verrassing. Was het daarmeeook een intelligence failure? Dat moet nog blijken. Na‘9/11’ bleek dat de diverse inlichtingen- en veiligheidsdienstenkostbare informatie niet bij elkaar haddengelegd. Ze hadden de puzzel dus wel kunnen leggen,zo luidde een van de conclusies van de Amerikaanseonderzoekscommissie nadien. Is dat nu ook het geval?Breivik zou op een lijst hebben gestaan omdat hijchemicaliën had besteld. De Noorse politie vraagt zicheveneens af hoe Breivik aan alle kennis over de veleexplosieven komt. Niet alleen van internet. Hadden zeop dat vlak geen aanwijzingen over het hoofd gezien?Toch is het onterecht om de veiligheidsdiensten teverwijten dat ze zich blind staarden op jihadisme. De angstvoor islamistisch terrorisme werd juist vooral in de media,door publicisten, commentatoren en populistischepartijen aangezwengeld. Politie, justitie en veiligheidsdienstenhebben de afgelopen jaren herhaaldelijkgewezen op de diversiteit aan terroristische dreigingen.Europol publiceert jaarlijks een gezaghebbend rapport,het Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT). Hierinkomen alle vormen van terrorisme aan bod en wordtgewezen op het feit dat de meeste terroristische incidentendie gerapporteerd worden, het werk zijn van anderegroeperingen dan islamistische. Van de 500 aanslagen inEuropa had er slechts een handjevol een jihadistischeachtergrond. Toen wij dit als experts in Nederland hetafgelopen jaar citeerden en uitwerkten, stroomden denare reacties binnen: we zouden het jihadisme oponverantwoordelijke wijze onderschatten.Ook Noorwegen had rechts-extremisme in het vizier.Het land heeft bijvoorbeeld een lange traditie in hetontwikkelen van exitprogramma’s en deradicaliseringstrajectenvoor rechts-extremisten. Die waren redelijksuccesvol. En juist dit jaar waarschuwde de Noorsegeheime dienst, de PST, voor een toename van hetaantal extreem-rechtse geluiden. De nadruk lag echterop bestaande groeperingen.Lone wolves en solistische dreigingenIn Nederland zijn de veiligheidsdiensten zich ook al langerbewust van het feit dat politiek geweld of expressieveterreur uit alle hoeken kan komen en dat eenlingendodelijk toe kunnen slaan. De moorden op Fortuyn enVan Gogh vormden de aanleiding tot de oprichting vanteams binnen de politie die de dreiging van ‘systeemhaat’en radicaliserende eenlingen in kaart moesten brengen.22Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Het manifest van BreivikEerstgenoemde aanslag leidde ook tot het Stelsel BewakenBeveiligen, dat regelt op welke manier een bedreigdpersoon of object beveiligd wordt. De NCTb heeft er voorhet eerst in de Nederlandse geschiedenis voor gezorgddat GGZ, politie en AIVD regelmatig rond de tafel zitten.Daarnaast wordt door adviesbureaus en universiteiten –vaak in opdracht van de overheid – onderzoek gedaannaar lone wolves en zogeheten solistische dreigers.De tijd zal nog leren hoeveel er van te voren aan informatieen aanwijzingen rond Breivik beschikbaar was. Voor nugeldt als grootste uitdaging, ook (en misschien wel juist)in Nederland: wat moeten de diensten hiermee? Wie moetje in de gaten houden? Iedereen die een extreem-rechtsewebsite bezoekt of die het manifest van Breivik heeftgedownload? In Nederland werden naar aanleiding vande aanslagen in Noorwegen ettelijke – al dan niet verkapte– adhesiebetuigingen gepost en getweet. Zijn dat indicatiesvoor terroristisch potentieel? Misschien wel. Maar erzijn zoveel van zulke uitlatingen. Europees opinieonderzoekwees uit dat Nederland ongekend hoog scoort ophet aantal ‘straattaaldreigers’ en radicale, reaguurderigeuitlatingen op internet. Die vind je niet alleen op rechtsesites, maar ook gewoon op de fora van landelijke mediaterug. Wanneer uitingen als ‘roei het rode rattennest maaruit’ door een terloopse jihadist zouden zijn gedaan, haddie er rekening mee moeten houden dat zijn IP-adres werdachterhaald, e-mail gekraakt en in het uiterste geval zijntelefoon zelfs werd afgeluisterd.Maar ja. Nederland loopt al op kop wat het aantal telefoontapsbetreft. Moeten daar nu dan nog eens honderden bijkomen? Dat zou niet alleen een hoop werk opleveren voorpolitie en AIVD, maar ook een drastische inperkingbetekenen van onze privacy en vrijheid van meningsuiting.Nee, de diensten kunnen, mogen en moeten hetniet alleen doen en beslist niet alleen met zulke zwaremiddelen die de open samenleving nog verder onder drukzetten. Er zijn ook andere, politiek-maatschappelijkewegen te bewandelen.Drie verklaringsniveausTerrorisme, ook uitgevoerd door lone wolves, bevindtzich nooit in een vacuüm. Onderzoekers gaan uit vangrofweg drie verklaringsniveaus die een rol spelen ineen radicaliseringsproces. Allereerst een individueelpsychologischproces van vervreemding. Als tweede eengroepssociologisch proces waarin mechanismen als‘groupthink’ en toenemende risicobereidheid optreden.En tot slot een politiek-cultureel proces waarin deterrorist meent dat zijn ideeën gelegitimeerd wordendoor bestaande politieke ontwikkelingen en een‘Umfeld’ van gelijkgezinden (ook al bestaan die alleenin het hoofd van de terrorist). Een terrorist is volgensHarvard-onderzoekster Louise Richardson uit op wraaken roem, maar ook op erkenning en op steun vangelijkgezinden.In het verleden werden golven terroristisch geweld pasonschadelijk gemaakt nadat potentiële nieuwe rekrutenen terroristen ontdekten dat dat potentiële ‘Umfeld’ nietbestond en dat ze door hun vermeende gelijkgezindenwerden uitgekotst.SlotDe samenleving zelf, en de door Breivik als ‘Umfeld’uitverkoren personen in het bijzonder, moeten nadenkenover hoe ze omgaan met vijandbeelden en uitlatingen vanreaguurders. Politici en publicisten, internetredacteurenen webmasters zullen nog eens een keer goed moetenkijken naar wie en wat voor uitspraken zij toelaten op hunpodia. Er ligt dus zeker geen direct causaal verband ofjuridische ‘schuld’ voor de aanslag bij de groepen enpersonen die Breivik roemt. Maar zij kunnen wel eenbelangrijke rol spelen bij het helpen onderkennen envoorkomen van nieuwe gewelddadige eenlingen.Vaak blijkt achteraf dat die eenlingen zich al wel eens opinternet in het debat hadden gemengd. Of om steun ofinspiratie hadden aangeklopt. De meeste terroristen, ookde lone wolves die tegen de lamp liepen, werden bovendienniet door databanken of monitorprogramma’sopgespoord, maar door kennissen, vrienden of familieaangegeven, zoals Ted Kaczynski, de UNA-bomber. Datbiedt mogelijk aanknopingspunten voor een bestrijdingsplandat de kans op nieuwe terroristische lone wolf-aanslagenkan verkleinen. En waar niet alleen de diensten hunverantwoordelijkheid nemen.Dit artikel is eerder verschenen in NRC Handelsblad.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 23

?Risico governance:What’s in a nameIn de beleidswetenschappen en politicologie wordt de term‘governance’ gebruikt als verwijzing naar processen waarinverschillende maatschappelijke spelers gezamenlijk totbeslissingen komen die collectief bindend zijn. In die lijn verwijstrisico governance naar de verschillende manieren waaropmaatschappelijke spelers, publiek en privaat, van individuen totinstituties, omgaan met onzekere en omstreden risicovraagstukken.Met de term risico governance wordt benadrukt dat nietalle risico’s simpel zijn, dat wil zeggen te berekenen als eenfunctie van kans maal effect. In risico governance staat juist hetproactief omgaan met onzekerheid voorop (zie ook Gezondheidsraad,2008; WRR, 2008).Van governance naar risico governanceGovernance is moeilijk te vertalen. Volgens Van Dale ishet een verouderd begrip en de vertaalsuggesties (bestuur,beheer, beheersing, bewind, heerschappij, macht,invloed) doen geen recht aan de vraagstukken en dethema’s waar wetenschappers zich onder de noemer‘governance’ mee bezighouden. De woordgeschiedenisgaat terug tot de tijd van de Oude Grieken. De beroemdefilosoof Plato gebruikte het begrip ‘kuberman’ voor leider,dat in het Latijn geassimileerd werd als ‘gubernanre’, waarhet gebruikt werd als verwijzing naar de leidende klasse.De term evalueerde vervolgens langs verschillende lijnen.Naast het Engels is het ook terug te vinden in het Frans,Spaans en Portugees. Het kreeg verschillende betekenissen,uiteenlopend van de manier of stijl van openbaarbestuur tot een aanduiding voor de ambtenarij.De term ‘governance’ wordt vandaag de dag veel gebezigdin beleidsgremia en in allerhande vakgebieden die beleiden bestuur in de breedste zin van het woord als object vanonderzoek hebben. Het raakte in de jaren ’80 van devorige eeuw in zwang in de kring van ontwikkelingssamenwerkingen werd alras overgenomen in anderedomeinen. De term ‘governance’ werd geïntroduceerdmet de bedoeling het perspectief op beleid en bestuur teverbreden door te erkennen dat de overheid niet de enige,en misschien zelfs niet de belangrijkste, partij is in hetProf. dr. ir Marjolein B.A. van Asselt,Universiteit Maastricht en Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)besturen en het organiseren van de maatschappij. Veelklassieke beleidstheorieën hebben een hiërarchischeoriëntatie met de staat als centrale actor. In meereconomisch georiënteerde beleidstheorieën wordt die roltoebedeeld aan de markt. In het governance perspectiefstaan netwerken en de interacties tussen allerhandepublieke en private partijen, collectieve en individueleactoren centraal. Daarbij gaat het naast de politiek,marktpartijen en NGOs ook om niet-gekozen actoren,zoals ambtenaren, experts, denktanks en commissies dieop verschillende manieren actief zijn in beleidsprocessenen actoren waarvan onduidelijk is wie precies hunachterban is en welke groep in de samenleving door henvertegenwoordigd wordt.Het governance perspectief zet zich dus af tegen hetklassieke idee van een overheid die regeert en heerst.Governance is dus in de eerste plaats een tegengeluid,met de bedoeling de aandacht te vestigen op de rol vanandere partijen dan de klassieke overheid of de markt.Het governance-perspectief vraagt daarmee ook aandachtvoor interacties die niet gestoeld zijn op hiërarchischeof economische machtsprincipes en -monopolies. Hetgovernance perspectief benadrukt de diversiteit aanpartijen, die ook nog eens verschillende rollen kunnenhebben, de veelheid aan relaties die actoren met elkaaronderhouden, en allerhande netwerken. Dit tegengeluidheeft zoveel aanhang gekregen dat zelfs gesproken wordtover de ‘governance turn’ in de beleidswetenschappen,een omwenteling in de manier van denken. Volgens criticiis ‘governance’ slechts een modewoord: er is nauwelijksconsensus over wat het betekent of over hoe het toe tepassen. Desalniettemin, of misschien juist vanwege demulti-interpretabiliteit, heeft het begrip ‘governance’aantrekkingskracht, zowel bij wetenschappers als in depraktijk en het creëert een platform voor belangrijkeintellectuele en politieke discussies. Het begrip is intussenin diverse domeinen ingeburgerd, wat ook blijkt uitsamenstellingen als ‘corporate governance’ in managementliteratuuren ‘good governance’ in Wereldbankjargon.24Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Governance biedt in de eerste plaats een perspectief, eenmanier van kijken. In het governance denken gaat het nietom ‘hiërarchie’ en ‘sturing’, maar om netwerken en deuitkomsten van interacties. Onderzoekers die hetgovernance perspectief hanteren, onderzoeken dusnetwerken, ook wel aangeduid als actor-netwerken ofbeleidsnetwerken, en de dynamiek in die netwerken, enzij analyseren de rollen van verschillende actoren in diedynamiek. De governance insteek heeft daarmee nietalleen gevolgen voor het soort onderzoek en het typeantwoorden, maar ook voor de onderzoeksvragen zelf.Neem de klassieke beleidswetenschappelijke vraag naar detotstandkoming van een besluit. Het hanteren van eengovernance perspectief betekent dat het noodzakelijk isdie vraag te herformuleren tot: wordt ‘closure’ gerealiseerden zo ja, hoe, en zo nee, waarom niet? Closurebetekent dat een kritische massa actoren zich op eenbepaald moment geschaard heeft achter een bepaaldeinterpretatie / visie / richting / strategie / beleidsoptie /werkwijze en toezegt, of tenminste de bedoeling heeft,zijn eigen handelen daarop af te stemmen. Het bordje‘closed’ bij een winkel is een tijdelijke toestand: eenwinkel die gesloten is, is op een ander moment weeropen. Dat geldt ook voor ‘closure’: dat is een onderhandeldeuitkomst, en de onderhandelingen kunnen altijdweer heropend worden. Het governance perspectiefbetekent dat het nodig is veel meer aandacht te bestedenaan de dynamiek van beleidsprocessen dan in eenconceptualisering waarin uitgegaan wordt van een lineairproces en een definitief besluit.taalgebruik: elke reus is groot, maar een grote reus is dusheel groot. Met de term ‘onzekere risico’ wordt onzekerheidop de voorgrond gezet. Het is belangrijk om dieonzekerheid te benadrukken, omdat er veel problemenontstaan omdat onzekerheid niet erkend en getolereerdwordt.Onzekerheid wordt vaak als een containerbegrip gebruikt.De op blz. 26 afgebeelde typologie is bedoeld om eenraamwerk te bieden dat gebruikt kan worden om meergenuanceerd over onzekerheid te communiceren en datkan helpen in het opsporen van onzekerheid. Onzekerheidbetekent namelijk niet dat experts niets weten. Vaak wetenze heel goed waarom iets onzeker is, of en hoe die onzekerheidte verkleinen is, en welke interpretaties van onzekerheidlegitiem zijn. Onzekerheidsinformatie verwijst naardeze kennis van experts, die vaak niet voor het voetlichtkomt, ook omdat wetenschappers niet gewend zijn dergelijkeinformatie te communiceren. Inzicht in verschillendebronnen van onzekerheid zou kunnen helpen om diecommunicatie te vergemakkelijken.De voorkeur voor de term ‘onzekere risico’s’ is ookingegeven door een theoretisch debat. In navolging vanhet onderscheid dat de econoom Knight in de jaren 20 vanDe term risico governance kwam rond de eeuwwisseling inzwang. Het is nu een aanduiding voor een interdisciplinaironderzoeksveld, waarin kennis wordt toegepast engeïntegreerd uit onder andere de sociologie, psychologie,filosofie, beleidswetenschappen, rechtswetenschap,diverse interdisicplines en zeker ook uit de technischewetenschappen, milieuwetenschappen en disciplines diezich bezig houden met gezondheid en ziekte. Begrip vancomplexe risicovraagstukken ligt buiten het bereik vanéén discipline of onderzoeksveld. Risico governance isdus op te vatten als de interdisciplinaire studie vanmaatschappelijke risicovraagstukken en in het bijzondervan onzekere en omstreden risico’s.Onzekere en omstreden risicovraagstukkenOnzekere en omstreden risico’s zijn anders dan zogenaamdesimpele risico’s, omdat het niet gaat om gevaren die weuit het verleden kennen, maar om gevaren die zichmogelijk in de toekomst zouden kunnen voordoen. Determ onzekere risico’s is vaak bekritiseerd. Alle risico’s zijntenslotte onzeker: de term ‘risico’ wordt juist gebruikt omte signaleren dat er een kans is dat zich iets negatiefs zalvoordoen. Een kans is per definitie geen zekerheid, maareen mogelijkheid. Onzeker risico is dus een tautologie.Desalniettemin gebruiken we tautologieën in het dagelijksMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 25

“ Bij maatschappelijke risicocontroversen draaithet uiteindelijk allemaal om het erkennen van,en omgaan met onzekerheid.”Typologie van bronnen van onzekerheid (bron: auteur, diverse publicaties).de vorige eeuw maakte, wordt vaak gesteld dat risico enonzekerheid twee heel verschillende zaken zijn. Risicowordt dan neergezet als iets dat met behulp van statistiekuit te rekenen is. Die zienswijze is problematisch als hetgaat om onzekere en omstreden risicovraagstukken.Risico wordt vaak uitgedrukt als het product van kans eneffect, maar de angel in risicocontroverses is dat kans eneffect nu juist niet te berekenen zijn, bijvoorbeeld omdatwe er geen ervaring mee hebben, wat bij technologischeinnovaties per definitie het geval is of omdat de maatschappelijkepercepties van de baten, de schade en dekansen erg uiteenlopen. Risico = kans x effect, maarvanwege onzekerheid over de mogelijkheid, laat staan dewaarschijnlijkheid, en effecten hebben we te maken metonbekende variabelen, dus: Risico = ? ? ?, ofwel de ‘triplequestion mark risks’.Voorbeelden zijn risico’s die gepaard gaan met klimaatverandering,gezondheidsrisico’s in relatie tot mobielecommunicatietechnologie en lange termijngevolgen vanhet gebruiken van genetische modificatie in de landbouwen het nuttigen van voedsel dat direct of indirect metbehulp van genetisch modificatie is vervaardigd. Dit soortrisico’s kunnen niet uitgerekend worden als een productvan kansen en effecten. Soms wordt gesteld dat dit soortkwesties dus geen risico-vraagstukken zijn. Als je het doorKnight gemaakte onderscheid hanteert, is dat inderdaadwaar. Het probleem is echter dat er over dit soortproblemen in termen van “risico” wordt gepraat en datdeze problemen in besluitvormingsprocedures wel alsrisico behandeld worden. In de Europese besluitvormingover de toelating van genetisch gemodificeerde productenwordt aan EFSA, de Europese autoriteit voor voedsel enveiligheid, gevraagd om een “risico-assessment”. Dat26Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

isico-onderzoek speelt een cruciale rol in het besluitvormingsproces.Dus het is geïnstitutionaliseerde praktijk omover vraagstukken als genetische modificatie te spreken intermen van risico.Verdedigers van het onderscheid van Knight zoudenkunnen tegenwerpen dat heropvoeding van de maatschappijnoodzakelijk is. Dat lijkt mij een typische DonQuichotte benadering. Ik vind het ook heel begrijpelijk,en zelfs terecht, dat over dat soort problemen in termenvan risico’s wordt gesproken. In normaal taalgebruik heeftrisico de betekenis van de mogelijkheid van schade ofverlies. Bij discussies over genetische modificatie,klimaatverandering en dergelijke gaat het over mogelijkegezondheids- en milieuschade als ook over mogelijkverlies van bezit of mensenlevens.In de praktijk hebben we dus ook te maken met risico’s dieniet te berekenen zijn, vanwege grote onzekerheden, hetonderscheid van Knight tussen onzekerheid en risico tenspijt. Het is meer dan een woordenspel. Het werk vanKnight en de ideeën en praktijken over risicomanagementdie daaraan ontleend zijn, suggereren dat risico’s teberekenen zijn en dat het dus een technisch vraagstuk is.Dat is dus een illusie. Onzekere en omstreden risico-vraagstukkenzijn politieke vraagstukken. Het is geen kwestievan sommetjes maken, maar een kwestie van wikken enwegen tussen (onzekere) voordelen en (onzekere)nadelen. De klassieke op Knight geïnspireerde definitievan risico biedt beleidsmakers en politici de mogelijkheidom vraagstukken als draadloze communicatietechnologieen gezondheidseffecten op het bord van de experts teleggen, zonder zelf verantwoordelijkheid te nemen. Aande experts wordt gevraagd om te bepalen of er een risicois, maar dat kunnen ze juist niet. Dan ontstaan soms demeest absurde situaties. In de zogenaamde Pfizer-case(over het gebruik van een bepaald antibioticum indiervoeding) stelden de experts in hun opinie aan deEuropese Commissie dat er te veel onzekerheid was omeen risico-assessment te kunnen doen. Procedureleafspraken vereisten echter een risico-assessment. Er wasdus geen ruimte voor een situatie waarin een risico-assessmentonmogelijk is. De beleidsmakers hadden eenrisico-assessment nodig. Als gevolg daarvan werd deopinie van de experts, waarin dus zwart op wit stond dat erte weinig kennis was om een risico-assessment te doen,toch gepresenteerd als een risico-assessment... En daarkwam men mee weg tot het Europese gerechtshof aan toe.Dat lijkt mij niet de bedoeling. Een vergelijkbare toestandrondom risico-assessments speelt ook op het niveau vande Wereldhandelsorganisatie: in de beroemde EC-Biotechcase over het inzetten van voorzorgsmaatregelen in eenaantal Europese lidstaten speelden risico-assessments eenhoofdrol.In risico governance staat het omgaan met onzekere enomstreden risico’s centraal: vraagstukken waarovermaatschappelijke discussie is die (mede)geworteld is inzorg over denkbare toekomstige schade of verlies enwaarover de wetenschap geen uitsluitsel kan bieden. Deonzekerheid is zo groot, dat wetenschappers niet kunnenbewijzen dat we risico lopen, maar die mogelijkheid kanook niet uitgesloten worden. Het denken van Knight ennavolgers als ook allerlei staande praktijken waarin allerisico’s behandeld worden als technische kwesties, wordtexpliciet ter discussie gesteld. Bij maatschappelijkerisicocontroversen draait het uiteindelijk altijd om heterkennen van, en omgaan met, onzekerheid. Dat is debelangrijkste boodschap die ingebakken zit in het denkenin termen van risico governance.Meer lezenM.B.A. van Asselt, Risk governance: Over omgaan metonzekerheid en mogelijke toekomsten, oratie, UniversiteitMaastricht, 2007.WRR, Onzekere veiligheid: Verantwoordelijkheidsvraagstukken tondfysieke veiligheid, Amsterdam University Press, 2008.Gezondheidsraad, Voorzorg met rede, Den Haag, 2008.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 27

Joris Voorhoeve,oud-minister van Defensie, voormalig fractievoor-zitter VVD en hoogleraar internationale organisaties, Universiteit Leiden.Hij is voorzitter van de Raad van Toezicht van Oxfam Novib en co-chair van het Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict.voor rampen groeit sterkDe laatste jaren is een deel van de Nederlandse politiekmeer gericht geraakt op het nationale belang zoals datdoor de betrokken politieke partijen wordt geïnterpreteerd.Dat schijnt in tegenspraak te zijn met de groeiendeinvloed van internationale ontwikkelingen op ons land.Sterke mondiale trends door de globaliserende wereldeconomiemaken de buitenwereld juist steeds belangrijker.Toch is het groeiende neo-nationalisme of antiinternationalismevan een deel van de publieke opinie enenkele politieke partijen daar niet mee in tegenspraak. Deneo-nationalistische stroming is immers een reactie ophet gevoel weinig greep meer op de eigen toekomst tehebben. Maar in tegenstelling tot de nieuwe focus opNederland, is Negen Plagen Tegelijk een tegendraads boek datjuist veel sterkere grensoverschrijdende samenwerkingbepleit om een aantal gevaren te keren.In Negen Plagen Tegelijk: Hoe overleven we de toekomst? wordennegen sterke mondiale ontwikkelingen geanalyseerd diewaarschijnlijk hun stempel op de komende decenniazullen drukken:1. De bevolkingsgroei van 7 miljard naar 9,3 miljard in 2050.2. De vraag naar voedsel in de wereld die in 2050 ongeveer170% zal zijn van de huidige vraag.3. De grote prijsstijging van energie, metalen en mineralenals gevolg van de stijgende vraag en het oprakenvan makkelijk te exploiteren bronnen.4. De verwachte opwarming van de aarde met gemiddeld2 tot 6 graden Celsius.5. Sterk afnemende biodiversiteit.6. Sterke groei van de internationale migratie.7. Een groter aantal falende staten die onder overbelastingen kwaadaardig bestuur zullen bezwijken.8. Snelle verspreiding van wapens, vooral kleine wapens,die het effect van een massavernietigingswapen inslow motion hebben.9. Zwakke en trage besluitvorming van internationaleorganisaties als de VN en de EU.In het boek worden deze negen trends geanalyseerd enmet elkaar geconfronteerd. Hun onderlinge dynamiekversterkt hun schadelijke effecten. Om de gevolgendaarvan te beperken is op veel terreinen ander beleidnodig dan totnogtoe is gevoerd, wil men grote internationalerampen een slag voor zijn. Er wordt te langvastgehouden aan beleid dat niet werkt maar dat isingezet zonder de lange termijn gevolgen goed teoverzien. Averechts beleid waar veel politiek prestigein is geïnvesteerd is echter moeilijk te wijzigen.Door uitstel van noodzakelijke koerswendingen wordtkostbare tijd verloren en worden verkeerde investeringengedaan. Zo wordt in dit boek bijvoorbeeld aangetoond datde emissiehandel in CO2 niet werkt, dat bio-brandstoffenveel schadelijke neveneffecten sorteren, dat de hongerin de wereld (een op de zeven mensen is ondervoed)niet afneemt maar toeneemt, dat de Millenniumdoelenniet worden gehaald, dat de internationale migratie zalverdubbelen, en dat de risio’s van nieuwe en oude ziektenen natuurrampen sterk stijgen.Uitgangspunt van het boek is een mondiale politiekeethiek die gebaseerd is op gelijke kansen voor ieder opvervulling van basisbehoeften. Deze benadering leidt totzeven principes en vijf consequenties daarvan (zie kaders).Zij lijken eenvoudig en vanzelfsprekend, maar hebbenvérgaande gevolgen op mondiale schaal.28Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Op vier niveaus is effectiever optreden noodzakelijk: hetmondiale van de Verenigde Naties, het regionale van deEuropese Unie en vergelijkbare organisaties, het nationalevan regeringen en het lokale en persoonlijke van iedereen.Het boek toont aan dat veel doeltreffender beleid mogelijkis, al wordt niet de illusie gewekt dat dit ook werkelijk snelgerealiseerd kan worden, omdat korte termijn belangenen verouderde interpretaties van bestuurlijke en politiekevraagstukken het zicht op de lange termijn vertroebelen.De analyse mondt uit in diverse praktische maatregelendie ieder zelf kan nemen en in eigen kring bepleiten. Deverontrustende boodschap van het boek wordt herhaaldelijkonderbroken door tekstkaders over bijzondere mensenen instellingen die concrete vooruitgang boeken in hetaanpakken van de negen plagen. Een voorbeeld is hetBarefoot College in India dat ongeletterde vrouwenopleidt om zonnepanelen uit eenvoudige materialen temaken en zo het energieprobleem in de armste dorpen opte lossen. Negen Plagen is daardoor mondiaal en lokaal,theoretisch en praktisch, en zowel waarschuwend alsbemoedigend.Joris Voorhoeve, Negen Plagen Tegelijk: Hoe Overleven we deToekomst?, Amsterdam: Contact, 2011.Zeven principes1. Het bestaan van de menselijke soort niet in gevaarbrengen – continïteit2. Ernstige bedreigingen voorkomen en beperken– preventie3. Iedereen heeft recht op elementaire dagelijkselevensbehoeften (basisbestaansrechten) – rechten4. Iedereen hoort gelijke kansen op bevrediging vanbasisbestaansrechten te krijgen – kansen5. Iedereen hoort keuzevrijheid te hebben ombehoeftes te vervullen – autonomie6. Beperking en eerlijke verdeling van materiëleconsumptie (matiging en verdeling) – matiging7. De kwalitatieve levensduurverwachting verhogen– levensduurVijf consequenties1. Consumptie rechtvaardiger verdelen – rechtvaardigin het heden2. Zorg voor volgende generaties – rechtvaardig naarde toekomst3. Regels en beleid richten op de gevolgen– consequentialisme4. Verantwoord omgaan met natuurlijke hulpbronnen,dieren en planten – rentmeesterschap5. Andere mensen helpen met het realiseren van hunrechten – mondiale solidariteitMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 29

De EHEC-uitbraakIra Helsloot,Crisislab(www.crisislab.nl)Als u dit leest is het hopelijk mooi nazomer-weer en geniet udaarom van een frisse salade. Boordevol vitaminen en vezels!Uw bezorgdheid uit het voorjaar over besmetting van komkommers,tomaten en andere salade-ingrediënten bent u dan terecht alweer lang vergeten. Ik schrijf dit artikel aan het begin van de zomer,net genoeg op afstand om vier herkenbare spanningsvelden tebenoemen die de reactie op de EHEC-uitbraak mede bepaalden.In deze bijdrage zullen we de vier bekende spanningsveldenwaarmee zowel Duitse als Nederlandse crisismanagersworstelden in de EHEC-casus illustreren dooreen vergelijk met een op het eerste gezicht totaal anderecrisis: het instorten van een vijftal balkons van hetsplinternieuwe appartementencomplex Patio Sevillain Maastricht in 2003 waarbij twee doden vielen.Spanningsveld 1: zorgvuldigheid versus de druk omsnel met de oorzaak te komenVerantwoordelijken voelen altijd de druk om snel meteen oorzaak van een crisis te komen. Deze druk voeltmen onder andere omdat dan snel met de herhaaldebelofte van veiligheid, in dit geval voedselveiligheid,kan worden gekomen: de oorzaak kan immers snelverholpen worden. Een belangrijke les is echter dat jevoorzichtig moet zijn met het snel benoemen van eenoorzaak voor een crisis, veelal is de eerst gedachteoorzaak immers niet de juiste. Er worden dan echter welmeteen maatregelen genomen op basis van die onjuisteeerste inschatting van de oorzaak. Een gevolg van dedruk is dat de maatregelen waartoe overhaast werdbesloten vaak duur en onuitvoerbaar blijken te zijn.In de 2003 balkon-casus dacht men in eerste instantiedat de zogenaamde Isokorf-bevestiging 1 van de balkonsde oorzaak was. De VROM-inspectie gaf daarop hetadvies aan alle gemeenten om alle balkons met eendergelijke ophanging te inspecteren. Een bewerkelijkemaatregel die bovendien nauwelijks uitvoerbaar was(want waarop moest er dan geïnspecteerd worden).Uiteindelijk bleek een ‘simpele’ stuttingsfout deoorzaak.In de EHEC-casus was dit verschijnsel ook weerzichtbaar: het lag dus niet aan de eerst gedachtekomkommers en tomaten en de eerste maatregel van deDuitse overheid, het advies om geen tomaten, komkommersen sla uit Noord-Duitsland te eten, heeft tothonderden miljoenen aan schade geleid.Spanningsveld 2: de wens om gerust te stellen versusde onzekerheid die crises kenmerkt en de onvermijdelijkebeperkingen van de overheidVerantwoordelijken voelen de sterke wens om debevolking gerust te stellen. Men denkt daarom vaakmiddels geruststellende communicatie (‘het valtallemaal wel mee’) het vertrouwen van de burger in deoverheid te moeten vergroten. Dit leidt vaak tot eenmoeilijk uit te leggen dubbele boodschap. De paradoxvan crisiscommunicatie is echter dat juist het durvenbenoemen van onzekerheid en de beperkingen van deoverheid leidt tot meer vertrouwen.In de balkon-casus was het het ministerie van VROM diemet de dubbele boodschap worstelde: enerzijds was er‘geen sprake van een structureel probleem’ zo steldemen, anderzijds vroeg zij alle Nederlandse gemeenten‘nadrukkelijk’ om een onderzoek naar ‘risicobalkons’ teverrichten.1De metalen verankering waarmee de prefab balkonplaat aan de gevel vast wordt gemaakt alvorens het geheel met vloeibaar betonwordt gefixeerd. Vanaf de buitenzijde is de verankering daarna dus niet meer zichtbaar.30Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

In de EHEC-casus leek de uitspraak ‘we moetenalles doen om het vertrouwen te versterken in deNederlandse groenten’ wel een mantra te zijn gewordenvoor de Nederlandse overheid en de landbouwbrancheorganisaties.Voor de gewone groenteneter paste dieboodschap niet goed bij het advies om toch maartomaten en komkommers te wassen (en de komkommerste schillen, waarom gold dat dit eigenlijk niet voortomaten?).Een persoonlijke lesAls somberaar van dienst mocht ik twee dagen nahet bekend worden van de uitbraak op de radio inzo’n interactief lunchprogramma iets vertellenover de wenselijke reactie van de overheid bij deEHEC-uitbraak. Natuurlijk vertelde ik vol enthousiasmeover de noodzaak tot open crisiscommunicatieen de vooral redelijk handelende burger. Wievan de inbellers kon het daar mee oneens zijn? Eenvan de inbellers kwam echter met een verhaal dathij op internet gelezen had dat ‘bestrijdingsmiddelenop de schil van komkommers leidden totgenetische verandering van bacteriën waardoor zetegen medicatie kunnen’. Natuurlijk klonk datmeteen als een combinatie van klok-en-klepel meteen het-kan-altijd-erger crisisgerucht. Ik durfdehet echter bij gebrek aan kennis terzake nietmeteen zo te diskwalificeren en stelde daarom watlaf dat hier maar een echte expert op moestantwoorden. Had ik nu toch maar eens goedgekeken wat er op de sociale media speelde envooraf een echte inhoudsdeskundigegeraadpleegd…Spanningsveld 3: centralisatie versus decentralisatievan het gezagEen bekende bestuurskundige reflex bij crises is de wenstot centralisatie van het gezag (waarvan de wens om éénopperbevelhebber te hebben een bekende uiting is). Inde weerbarstige werkelijkheid vindt er echter feitelijkaltijd weer decentralisatie plaats, al was het alleen maaromdat de centrale gezagsdragers al snel bedenken dathun (financiële) mogelijkheden beperkt zijn.In de balkon-casus legde het ministerie van VROM zoalswe al zagen het inspectieprobleem meteen weer bij degemeentelijke toezichthouders. Gemeenten op hunbeurt legden de bal in sommige gevallen weer bij hunburgers. Het door gemeenten gegeven advies ombalkons ‘niet te veel te belasten’ kan voor de gemiddeldeburger geen echte betekenis hebben, want watprecies is ‘niet teveel’?In de EHEC-casus stelde de Nederlandse overheid – eneen enkele deskundige – enerzijds dat een gebrek aancentrale regie in Duitsland er de oorzaak van was dat deEHEC-bestrijding zo (in hun opinie) warrig verliep. Zoueen dergelijke uitbraak zich in Nederland voordoen, danzou het dankzij de centrale coördinatie in Nederlandallemaal veel beter zou verlopen lopen. Anderzijds legdehet centrale rijksgezag in Nederland de verantwoordelijkheidook weer meteen bij de producenten en degroenten wassende en schillende burger. Geenmisverstand, in mijn opinie is die laatste gedragslijn dejuiste al was het alleen maar omdat 99% van allebacteriële voedselvergiftigingen ontstaat door ons eigenonveilige gedrag (vlees en groenten op dezelfdesnijplank snijden etc.). Bij die gedragslijn hoort dan weleen beetje bescheidenheid: wij zouden de opsporingvan de EHEC-oorzaak en de verzorging van slachtoffersniet essentieel beter hebben kunnen doen danDuitsland en dat is geen schande.Spanningsveld 4: de wenselijkheid van internationalecoördinatie versus de wenselijkheid vannationale autonomieDe globalisering betekent dat steeds meer crises eenbelangrijke internationale component krijgen (zoalsEHEC) of zelfs essentieel internationaal zijn (zoals deMexicaanse griep). Natuurlijk begrijpt dan iedereen dathet wenselijk is de reactie op zo’n crisis internationaalaf te stemmen. Maar de werkelijk is dat bestuurders ookgraag hun eigen nationale autonomie behouden, al washet alleen maar om zelfstandig daadkrachtige engeruststellende maatregelen te kunnen nemen.In de balkon-casus werd de internationale dimensie nogkeihard genegeerd: feitelijk was het natuurlijk absurddat we alleen in Nederland de Isokorf-constructiegingen herinspecteren, terwijl deze in heel Europawordt gebruikt. Geen van de betrokken onderzoeksinstantiesheeft over de grens gekeken naar internationalecasuïstiek, niemand van de media heeft internationalevraagtekens geuit: als het even kan doen we toch hetliefst alsof we op een eiland wonen.In de EHEC-casus was de internationale dimensieonloochenbaar, maar zoals we al zagen werd eerder dekaart van ‘wij doen het beter’ gespeeld dan dat er totwerkelijk internationaal afgestemde maatregelen werdgekomen. Waarom was sla in Duitsland wel een‘gevaarlijk’ product en is het dat in Nederland nooitgeweest? Fraai was om te zien dat de momenteel zoonder vuur liggende Europese Unie opeens populairwerd als betaler van (een deel van) de productieschade.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 31

Wilfried ten Brinke,adviseur en schrijver Blueland (www.blueland.eu)Gevolgen van droogte inNederland voor nationaleveiligheid beperktVan kinds af aan wordt ons voorgelogen dat we in een nat landje wonen. Nederland nat?Onzin! Als we het van de regen moesten hebben, zouden we vrijwel ieder jaar water tekortkomen. De som van de verdamping en het waterverbruik is in Nederland veel groter dande aanvoer van boven. Gelukkig hebben we de Rijn en Maas. Dankzij de ‘import’ uit onzebuurlanden hebben wij genoeg zoetwater om aan de vraag te kunnen voldoen. 70% vanhet zoetwater dat we verbruiken komt uit de rivieren, slechts 30% is neerslag.Wat is droog?Hoe extreem een periode van droogte is, wordt bepaalddoor het wateraanbod en de watervraag. In hetgroeiseizoen (1 april tot 1 oktober) zijn de verdampingen het waterverbruik groter dan de neerslag. Cumulatiefis het neerslagtekort in deze periode gemiddeld 151 mm.Ter vergelijking: het extreme neerslagtekort tijdens eenvan de droogste zomers van de vorige eeuw (1976) was320 mm. Een zomer met een dergelijk neerslagtekortheeft een herhalingstijd van 90 jaar. De gevolgen voorde droogte worden ook bepaald door de hoogte van derivierafvoer; ook die was in de zomer van 1976 zeer laag.De combinatie van lage rivierafvoer en neerslagtekort in1976 heeft een herhalingstijd van 110 jaar. Hoewel dezomer van 2003 extreem heet was, viel het neerslagtekort(220 mm) mee.Een normaal verschijnsel, vooral voor de landbouwWatertekorten in de zomer zijn in Nederland eennormaal verschijnsel. Vooral de landbouw loopt(productie)schade (opbrengstderving) op doordat degewassen niet zoveel water kunnen verdampen alsnodig is voor hun optimale groei. Tijdens extreemdroge zomers kan de irrigatie de verdamping nietbijbenen omdat de capaciteit van de beregeningsinstallatiesniet op deze omstandigheden is ingesteld endoordat in droge zomers restricties zijn verbonden aanhet onttrekken van grondwater. In het westen van hetland is er dan bovendien te weinig aanvoer van zoetwater om het zoute (kwel)water uit de sloten weg tespoelen; als het oppervlaktewater te zout wordt, is hetniet geschikt voor beregening.De droogte leidt niet alleen tot negatieve maar ook totpositieve effecten. Een lage waterstand betekent eenlage beladingsgraad voor de scheepvaart, maar ookhogere prijzen per eenheid die wordt getransporteerd.Naast schade door droogte en zout, leidt het hogeaantal uren zon tot een hoge productie in de landbouw.Ten opzichte van een gemiddelde zomer is de nettoschade aan de landbouw tijdens een extreem drogezomer zoals die van 1976 geschat op een kleine miljardeuro 1 . Voor de scheepvaart is de schade van eenvergelijkbare orde van grootte. De landbouw, descheepvaart en de natuur ondervinden de grootsteschade; de schade aan de natuur laat zich niet goedmonitariseren. De natuur loopt schade op doorverdroging (bijvoorbeeld oxidatie van veengebieden),door bosbranden, door verslechtering van de waterkwaliteit(algenbloei, hoge temperatuur) of doordatgebiedsvreemd water (met afwijkende kwaliteit) moetworden ingelaten.Nationale veiligheid en de verdringingsreeksIn tijden van droogte is er niet voldoende zoet water vangoede kwaliteit om alle belangen die van dat waterafhankelijk zijn optimaal te bedienen. Er moeten keuzes1Hier wordt volstaan met een globale aanduiding. Over de grootte van de schade worden in verschillende publicaties verschillendeschattingen gehanteerd.32Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Laagwater op de Waalin de zomer van 2003(foto B. Boekhoven)worden gemaakt om te zorgen dat de meest kwetsbarebelangen in ieder geval geen water tekort komen. Diekeuzes zijn vastgelegd in de zogenaamde verdringingsreeks.Als eerste wordt gezorgd dat de stabiliteit vandijken (geen uitdroging) gegarandeerd is en geenonomkeerbare natuurschade optreedt. Vervolgenslopen de prioriteiten via drinkwater- en energievoorzieningnaar industrie, landbouw en andere belangen.Watervoorziening voor de landbouw heeft dus eenrelatief lage prioriteit. De landbouw zal periodiekewatertekorten moeten accepteren. Daar komt in de loopvan deze eeuw waarschijnlijk niet veel verandering inomdat de kosten van grootschalige maatregelen voor delandbouw (waterbuffers, herverdeling van water) nietopwegen tegen de baten.De kwetsbaarheid voor droogte neemt toeNederland wordt steeds kwetsbaarder voor de gevolgenvan extreme droogte. In de afgelopen jaren was dit hetgevolg van (met name) sociaaleconomische ontwikkelingen.In de toekomst zal ook de klimaatveranderingeen rol gaan spelen.De afgelopen jaren laten geen trend zien in de hoogtevan het neerslagtekort. Toch zouden de gevolgen van dedroge zomer van 1976, als deze zich zou herhalen, nugroter zijn dan toen. Door de economische groei ismeer water nodig voor de industrie en de landbouw, envoor voldoende vaardiepte voor de scheepvaart. Door devoortgaande stijging van de watertemperatuur van derivieren (3⁰C in de vorige eeuw) lopen elektriciteitscentralessneller tegen de grenzen van hun koelcapaciteitaan. De afhankelijkheid van water met een zeer laagzoutgehalte, bijvoorbeeld voor bepaalde landbouwgewassen,is groot. Bovendien weten we sinds 2003 dat wein droge zomers de veendijken nat moeten houdenomdat ze anders kunnen bezwijken.Door de klimaatverandering nemen de neerslagtekortenin het groeiseizoen in de loop van deze eeuw naarverwachting toe: met gemiddeld 10%, en maximaal 20%in 2100. Een (grote) toename van watertekorten voor delandbouw is in de komende tientallen jaren echter nietwaarschijnlijk; verwacht wordt dat het landbouwareaaltussen nu en 2050 zal afnemen, hetgeen de watervraagzal afremmen. De impact van klimaatverandering opwatertekorten is voor de natuur minder groot dan voorde landbouw omdat voor de natuur de grondwaterstandin het voorjaar erg belangrijk is; in de winter neemt dehoeveelheid neerslag naar verwachting toe.Van alle sectoren zullen de landbouw, de scheepvaart ende natuur de meeste schade ondervinden van deextreme zomers van de toekomst. Ten opzichte van nuzal de schade voor landbouw en scheepvaart in 2050ruwweg verdubbelen tot enkele miljarden euro’s. Vaker(en meer) verdroging van de natuur heeft, naast deschade door verdroging, als bijkomend effect dat dekans op natuurbranden in de loop van deze eeuw zaltoenemen. Voor andere sectoren zal de schadeaanzienlijk minder zijn. Tekorten voor drinkwater zijnuiterst onwaarschijnlijk: de voorraden zijn voldoendeom de droge zomers te overbruggen.Gevolgen extreme droogte zijn grensverschrijdendOok Nederland is kwetsbaar voor de gevolgen van extreemdroge zomers. Extreme droogte kan leiden tot schade enoverlast, maar een grote bedreiging van de nationaleveiligheid is zeer onwaarschijnlijk. Bovendien zullen in detoekomst waarschijnlijk maatregelen genomen wordenom de kwetsbaarheid voor droogte te beperken. Zo zal deelektriciteitsproductie minder afhankelijk worden vanrivierwater, onder meer door in de toekomst energiecentralesaan de kust in plaats van langs de rivieren tebouwen, en zal de Deltacommissaris strategieën uitzettenom onder meer de zoetwatervoorziening veilig te stellen.De gevolgen van extreme droogte kunnen zich echteruitstrekken over de grenzen van landen heen. Grotegevolgen in andere landen kunnen, bijvoorbeeld via deeconomie of de migratie van bevolkingsgroepen, gevolgenhebben voor Nederland. De doorwerking van de economischerampspoed in Griekenland naar de EU hebben onswat dat betreft met de neus op de feiten gedrukt.Nederland moet zich daarom niet alleen richten op dekwetsbaarheden voor klimaatextremen binnen zijn eigengrenzen. Ook de aanpak van kwetsbaarheden en klimaatadaptatiein andere landen zijn in ons nationale belang.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 33

Sinds 2007 is er vrijwel jaarlijks een Nationale Risicobeoordeling (NRB) uitgebracht. In de NRB worden verschillendesoorten dreigingen geanalyseerd aan de hand van scenario’s, die worden beoordeeld op waarschijnlijkheid en impact.De NRB vormt de eerste stap van de rijksbrede strategie Nationale Veiligheid: de analysefase. Sinds haar eersteverschijning is de NRB geleidelijk een vaste basis gaan vormen voor de ondersteuning van het beleid. Ook in 2011 zal ereen NRB worden uitgebracht. Niettemin is er iets veranderd. Voortaan wordt de NRB namelijk opgesteld door hetzogeheten Analistennetwerk Nationale Veiligheid.Het AnalistennetwerkNationale VeiligheidDe NRB, hoe zat het ook alweer?In de NRB worden verschillende soorten rampen, crisesen dreigingen in beschouwing genomen door deze tebeschrijven in de vorm van scenario’s. Elk scenariobestaat uit een set van samenhangende gebeurtenissen,die consequenties hebben voor de nationale veiligheid.Per thema (voorbeelden van thema’s zijn Klimaat,Pandemie, Polarisatie en Grote Ongevallen) kunnen éénof meer scenario’s worden ontwikkeld. Een scenariodient te voldoen aan een aantal algemene uitgangspuntendie zijn beschreven in de leidraad van de NRBmethodiek. Deze wetenschappelijk onderbouwdemethodiek is ontwikkeld door een werkgroep metexperts van verschillende gerenommeerde kennisinstellingenen vertegenwoordigers van het ministerie vanV&J. De methodiek bevat ook een beoordelingskaderwaarmee elk scenario wordt gescoord op waarschijnlijkheiden impact. De resultaten van de scores wordenverwerkt in het risicodiagram, dat tot doel heeftbeleidsmakers inzicht te geven in de relatieve waarschijnlijkheiden impact van alle scenario’s. Het doel isniet om voorspellingen te doen van dreigingen diemogelijk gaan komen, maar om inzicht te krijgen in dedynamiek en impact van dreigingen. Dit inzicht is vanbelang om in een vervolgstap beleid te formuleren,capaciteiten te benoemen en prioriteiten te stellen metals doel Nederland voor te bereiden op verschillendesoorten dreigingen.Er is internationaal veel waardering voor de NRB.Verschillende landen hebben interesse getoond en hetplan opgevat de methodiek over te nemen. Ook zijn erlanden die al een NRB uitvoeren.Een belangrijk sleutelwoord bij zowel het bepalen vande thema’s als de opzet van de methodiek is de All Hazardbenadering. Daarmee wordt bedoeld dat alle typenbedreigingen van de nationale veiligheid op eenvergelijkbare manier kunnen worden verwerkt enbeoordeeld, zowel natuurlijke bedreigingen als door de mensberaamde bedreigingen.Waarom een analistennetwerk?Uit een evaluatie van de strategie Nationale Veiligheid isgebleken dat er grote waardering is voor de NRB, maardat er behoefte is aan duurzame beschikbaarheid van devoor de NRB noodzakelijke multidisciplinaire kennis enwetenschappelijke kwaliteit. Ook werd een scherperescheiding tussen analyse en beleid wenselijk geacht.Vanuit die gedachten is het idee ontstaan om de NRBvoortaan te laten opstellen door experts uit kennisinstellingenen andere organisaties. Omdat er vanuit de AllHazard gedachte behoefte is aan kennis op veel en uiteenlopendeterreinen is besloten een netwerk op te richtenwaarbinnen kennis snel gemobiliseerd kan worden. Ditnetwerk is het Analistennetwerk Nationale Veiligheid.Verkennende studieOm de haalbaarheid van een dergelijk netwerk teonderzoeken is in 2010 een verkennende studieuitgevoerd door een projectteam van het RIVM, de AIVDen het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), inopdracht van de stuurgroep Nationale Veiligheid. Deopdracht luidde kortweg: “Breng de kennis in kaart dienodig is om de NRB te maken (waar zit de kennis en hoeis die te mobiliseren?) en ontwerp een uitvoerbaarwerkplan voor een analistennetwerk, dat jaarlijks deNRB produceert”. Het projectteam heeft gedurende eenaantal maanden de nodige informatie bestudeerd en34Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

dr M.G. (Marcel) Mennen,projectleider Analistennetwerkir. J.J.G. (Jan) Kliest,hoofd Centrum Inspectie-, Milieu enGezondheidsadvisering, RIVMeen groot aantal gesprekken gevoerd met experts vankennisinstellingen, diensten en bureaus en metambtenaren die eerder betrokken waren bij de NRB’s.In november 2010 heeft het team een definitief plan vanaanpak voorgelegd waar de stuurgroep zich in konvinden. Daarmee was de oprichting van het analistennetwerkeen feit, zij het dat er nog werk verzet moestworden om het netwerk verder vorm te geven en teconcretiseren. Tegelijk heeft de stuurgroep aan hetanalistennetwerk-in-oprichting de opdracht gegevenom de NRB 2011 te maken.Hoe gaat het netwerk er uit zien?Het organisatiemodel wordt op hoofdlijnen geïllustreerdin bijgevoegde figuur. Links staan de departementen,elk vertegenwoordigd in de stuurgroep en deIWNV (het ambtelijk voorportaal van de stuurgroep).Rechts staat het netwerk dat in grote lijnen bestaat uit:• een kern van een select aantal gerenommeerdeorganisaties die met hun expertise gezamenlijk hetwerkveld van Nationale Veiligheid bestrijken (dezekern wordt de Taakgroep genoemd),met daaromheen• een groot aantal kennisinstellingen, bureaus enbedrijven, die door het ter beschikking stellen vananalisten aanvullende expertise leveren voor hetmaken en beoordelen van de NRB scenario’s (N.B.voor de overzichtelijkheid zijn niet alle instellingenuit deze ring in de figuur weergegeven);• een klein permanent secretariaat (secr NRB), gevestigdbij het RIVM, dat zorgt voor de processturing, voort-gangsbewaking en ondersteuning van de productievan de NRB en het onderhouden van het netwerk.In de kern zit de kennis die naar verwachting vaak enbreed nodig zal zijn. Daaromheen bevindt zich de (meerspecialistische) kennis die waarschijnlijk minder vaakgeraadpleegd zal worden. De ring van het netwerk kannaar behoeve worden uitgebreid. Het is geen statischgeheel. De organisaties in de kern zijn het RIVM, deAIVD, TNO, het Instituut Clingendael en het WetenschappelijkOnderzoek en Documentatiecentrum(WODC) van het ministerie van Veilgheid en Justitie. Opkorte termijn zal ook nog een financieel-economischeexpert verbonden aan de Erasmus Universiteit tot deTaakgroep toetreden, zodat de kern organisatiesgezamenlijk de All Hazard benadering kunnengaranderen.Wat gebeurt er dit jaar?Zoals gezegd vinden er dit jaar naast elkaar tweeprocessen plaats: het concretiseren van het analistennetwerken het produceren van de NRB 2011. Met heteerste zijn in het afgelopen half jaar grote vorderingengemaakt. Ook is aangevangen met de productie van deNRB, die naar verwachting in het najaar zal wordenafgerond.Kennisnetwerken, een moderne vorm vansamenwerkingDe samenleving wordt steeds complexer en problemenvragen meer en meer om een multidisciplinaire aanpakwaarbij expertise van verschillende terreinen wordtgebundeld. Kennisnetwerken vormen daartoe eenbelangrijk middel. Zulke netwerken bestaan al opverschillende fronten. Een voorbeeld is het BeleidsondersteunendTeam milieu-incidenten (BOT-mi),waarin een aantal kennisinstellingen en departementensamenwerken bij grootschalige rampen met gevaarlijkestoffen om de lokale hulpdiensten met geavanceerdekennis, middelen en gegevens te ondersteunen. Eenbijkomend voordeel van deze structuur is dat debetrokken instellingen een gezamenlijk gedragen adviesopstellen.Het beoogde analistennetwerk NV is in zoverre uniek,dat hier kennis op zeer uiteenlopende terreinen – dieogenschijnlijk soms weinig met elkaar te maken hebben– in een netwerkstructuur bijeen zal worden gebracht.Door het creëren van het analistennetwerk wordt opeen efficiënte en snelle wijze de toegang tot deze kennisgeorganiseerd. Bovendien wordt op deze wijze eenstructuur gecreëerd om de interdependentie encomplexiteit tussen soms zeer verschillende ontwikkelingeninzichtelijk te maken. Het analistennetwerk staatmet enthousiasme en vertrouwen voor de uitdaging omde NRB volgens de vertrouwde opzet over te nemen eneen bijdrage te leveren aan de nationale veiligheid.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 35

Merijn ten Dam,Kabinet van de commissaris van de Koningin, Provincie Noord-HollandBestuurlijkenetwerkkaartencrisisbeheersing 2011Crises houden zich zelden aan bestuurlijke en geografische grenzen. Er kunnen dus al gauwmeerdere bestuurders, op verschillende niveaus betrokken zijn, elk met hun eigen verantwoordelijkhedenen belangen. Samenwerking is bij crises vaak noodzakelijk, maar zeker niet vanzelfsprekend.Afstemming blijkt altijd weer moeilijk. Hoe vaak rijden we elkaar niet in de wielen ofwerken we niet langs elkaar heen?Een burgemeester kondigt vanwege hoge waterstandeneen vaarverbod af op een kanaal in zijn gemeente.Een uur later draait de provincie als nautischbeheerder de maatregel terug. De beheerder is alseerste verantwoordelijk voor de scheepvaart en vondde maatregel van de burgemeester bovendien nietproportioneel. Langzaam varen was afdoende omschade aan de kades te voorkomen. Irritatie envertraging hadden voorkomen kunnen worden als deburgemeester in dit geval niet zelf maatregelen hadgenomen, maar contact had opgenomen met denautisch beheerder.Bestuurders hebben vaak ook nog eens meerdere pettenop, ook tijdens crises. Zo heeft de voorzitter van deveiligheidsregio recentelijk de bevoegdheid gekregen omin geval van een kernongeval met een zogeheten A-object(bijvoorbeeld een kerncentrale of nucleair aangedrevenschip) maatregelen te treffen op het terrein van eenminister, zoals ten aanzien van drinkwater of van landentuinbouwproducten, een verantwoordelijkheid vanrespectievelijk de minister van Infrastructuur en Milieuen de minister van Economische Zaken, Landbouw enInnovatie. Zodra de minister eigen maatregelen treft of alsde minister de voorzitter daartoe verzoekt, beëindigt devoorzitter zijn maatregelen. Anders gezegd: de voorzittervan de veiligheidsregio kan in bepaalde gevallen optredennamens een minister. De voorzitter heeft daarnaastnatuurlijk ook zijn bevoegdheden in het kader van derampenbestrijding waarvan hij ook gebruik kan maken ingeval van een kernongeval. Hoewel hij dan niet optreedtnamens de minister van Veiligheid en Justitie, kan deminister desgewenst wel interveniëren. Het blijft vanbelang overzicht te houden in welke keten(s) menopereert en met welke minister(s) men te maken heeft.De minister van VenJ, van IenM of van EL&I?Betrokkenen op alle niveaus moeten zo snel mogelijkeen totaalbeeld van de feiten hebben en vervolgens moetduidelijk zijn wie wat doet en wie wat vooral niet doet. Hetis niet altijd een kwestie van afstemmen en coördineren,maar soms simpelweg van elkaar informeren.Crisismanagement is netwerkmanagement. Het is met ditin het achterhoofd dat een aantal provincies en veiligheidsregio’sin 2008 in gezamenlijkheid de BestuurlijkeNetwerkkaarten Crisisbeheersing heeft ontwikkeld. In2010 zijn de netwerkkaarten geactualiseerd en dit jaaraangevuld met bestuurlijke aandachtspunten ten aanzien36Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

van de bewaking van de maatregelen, de coördinatie en decommunicatie en informatievoorziening van bestuurdernaar bevolking en media. Overigens zullen de netwerkkaartenop termijn uitgebreid worden met landgrensoverschrijdendesamenwerking en de rol van internationalepartijen in de verschillende crisistypen.In totaal zijn er 22 kaarten, waarin 35 verschillende ketensen onderwerpen worden behandeld, variërend vanrampenbestrijding tot olie, van terrorismebestrijding totvoedselveiligheid, van civiele luchtvaart tot kernongevallenbestrijding.Op grond van de feiten kan bepaaldworden welke ketens geraakt of geraakt kunnen wordenen daarmee welke netwerkkaarten relevant zijn. In elkekaart wordt de betrokken functionele keten besproken,zoals elektriciteit, kernongevallenbestrijding of voedselvoorzieningen de relatie met de algemene keten, derampenbestrijding en openbare ordehandhaving. Elkekaart bestaat uit:• een tabel met puntsgewijs de crisistypen, wie bevoegdgezag is en de soorten maatregelen;• een toelichting met wie als eerste bij welk crisistypemaatregelen neemt, hoe de opschaling geregeld is enhoe de afstemming tussen betrokken partijen verloopt;• een tekening van het bestuurlijk netwerk;• een bijlage met de bestuurlijke aandachtspunten.Het is verheugend om te merken dat de netwerkkaarten insteeds meer crisisteams en opleidingen gebruikt worden.Daarnaast lijkt ook binnen de rampenbestrijding hetnetwerkmanagement steeds meer gemeengoed te worden,niet alleen bij de reguliere hulpverleningsdiensten maarook bij de crisispartners uit de functionele ketens. Eenmooi en misschien wat controversieel voorbeeld hiervanis de chemiebrand in Moerdijk.Op 5 januari 2011 ontstond een grote brand op hetterrein van Chemie-Pack in Moerdijk. Wat in eersteinstantie vooral een voor het oog een zeer spectaculairebrand was, bleek al snel ook een milieu-incident,een verontreiniging van het oppervlaktewater, eengevaar voor de volksgezondheid en een (dreigende)aantasting van de voedselveiligheid. Dat betekende alsnel dat naast de brandweer, onder meer ook hetwaterschap, de regionale milieudienst, de GGD/GHOR, het RIVM en het BOT-mi, het Havenschap,Rijkswaterstaat en de Voedsel en Warenautoriteit huneigen maatregelen troffen op verschillende deelgevolgenvan de brand. De direct betrokken overhedenwaren relatief snel ter plaatse. Dat is zeker niet zovanzelfsprekend. Zo wilde verontreinigd bluswatervroeger nog wel eens een sloot of haven inlopenzonder dat de beheerder werd gewaarschuwd.Gebruik van de netwerkkaarten juist ook bij dit soortincidenten laat zien wie op welk gebied maatregelen kantreffen en hoe de onderlinge verhoudingen liggen tussenalle spelers.De netwerkkaarten zijn als geheel en individueel tedownloaden van de website van provincie Noord-Holland(www.noord-holland.nl) en van provincie Flevoland(www.flevoland.nl)Overzicht opgenomen ketens en onderwerpen- afvalstoffen- ambassades in Nederland c.a.- arbeidsveiligheid- binnenvaart- bodemverontreiniging- diervoeders- dierziektebestrijding- elektriciteit- gas- geneeskundige hulpverlening algemeen- havens- infectieziektebestrijding- kernongevallenbestrijding- luchtverontreiniging- luchtvaart- media- milieuschade / milieu-incident algemeen- nooddrinkwater en noodwater- Noordzee en mijnbouw (off shore)- olie- openbare orde- oppervlaktewater en waterkering- rampenbestrijding algemeen- rechtspraak en continuïteit rechtspleging- schaarste algemeen- sociale zekerheid- spoorvervoer- strafrechtelijke handhaving rechtsorde- telecommunicatie- terrorisme- uitvoering strafvonnissen: penitentiaireinrichtingen- voedselveiligheid- voedselvoorziening- wegvervoer- zeescheepvaartMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 37

Blomberg InstituutVeiligheidsdialogen 2011Geef de burger een grotere rolin crisisbeheersingHoe kunnen de veiligheidsregio’s zich verder ontwikkelen en hun kwaliteit behouden, in deze tijd vanbezuinigingen? Wat betekenen deze keuzes voor de positie van en de verbinding met de toekomstigeschaalvergroting van politie en OM? En kunnen innovatie en het stimuleren van zelfredzaamheid vanburgers de druk op de veiligheidsregio’s verkleinen? Deze vragen stonden centraal tijdens deBestuurlijke Veiligheidsdialoog en de Dag van de Veiligheidsregio.Het BlomBerg Instituut brengt al jaren bestuurders enprofessionals uit het veiligheidsdomein bij elkaar, om tedebatteren over de ontwikkelingen in de crisisbeheersing,de rampenbestrijding en de maatschappelijkeveiligheid. Zo ook in een serie bijeenkomsten in 2011,waarvan er twee voor de zomer werden gehouden.Tijdens beide bijeenkomsten kwamen de uitdagingenwaarmee de veiligheidsregio kampt, duidelijk naarvoren. Enerzijds worden de taken uitgebreid, anderzijdsstaan de regio’s onder druk door bezuinigingen en talvan veranderingen in haar omgeving (zoals de vormingvan een nationale politie).Minder middelenBegin april werd tijdens de Bestuurlijke Veiligheidsdialoogin Sociëteit de Witte in Den Haag gesprokenover de toenemende schaalgrootte, forse bezuinigingenvanuit de gemeenten en politieke druk op de veiligheidsregio’s.Hoogleraar Rampenbestrijding enVeiligheid aan de TU Delft, Ben Ale, hield de aanwezigenin zijn openingsbetoog voor dat de veiligheidsregio er is“voor het helpen van burgers. Dat is dus niet hetzelfdeals een groot kantoor en meer macht.” Hij stelde ookdat “meer geld niet automatisch meer veiligheidbetekent, maar minder geld doorgaans wel leidt totminder veiligheid”. Daarmee kaartte hij één van degrootste actuele uitdagingen van de veiligheidsregioaan: gemeenten moeten bezuinigen en sparen daarbijde veiligheidsregio niet. Gaat innovatie de veiligheidsregio’shelpen om hetzelfde werk met minder middelen tedoen? Dat idee leeft wel, maar het ontlokte aan HenkGeveke de uitspraak dat het heel lastig is om in dezeregio’s te innoveren. Geveke was directeur NationaleVeiligheid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken enis tegenwoordig managing director bij TNO IntegraleVeiligheid: “Vernieuwing is hard nodig, maar innovatiesblijven gadgets als we ze niet breed invoeren. Wehebben grote moeite om innovaties in de veiligheidsregio’ste implementeren. Innoveren moet je ookorganiseren en die organisatie ontbreekt vaak.”In dit kader werd ook de zelfredzaamheid van burgersbesproken. Immers: als burgers meer zelf doen, danontlast dat de hulpverleners. De Nederlandse Verenigingvoor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR)ontwikkelde een visie op de toekomst van de brandweer.Caroline van de Wiel, regionaal commandantBrandweer Amsterdam-Amstelland en voorzitter van deNVBR, vertelde daarover: “De uitkomsten van deze‘strategische reis’ zijn dat de brandweer meer wilinvesteren in preventie, meer gaat nadenken overrisicodifferentiatie en de burger meer wil betrekken. Deburger kan meer dan wij denken. Die zelfredzaamheidbenutten we nu niet, dat kan veel beter.” Burgernet enAED werden tijdens de discussie genoemd als voorbeeldenvan hoe burgers ingezet kunnen worden. Eenconclusie van deze dialoog was dat de burger eengrotere rol kan en mag krijgen in risicobeheersing.Hiervoor moet de burger wel goed worden toegerust,communicatie is dus heel belangrijk. De aanwezigenwezen wel op een spanningsveld, want hoe ver gaatdeze zelfredzaamheid? Is het de bedoeling dat burgersbijvoorbeeld zelf chemische bedrijven gaan inspecteren?Wat vindt het bestuur acceptabel? Die vragenmoeten beantwoord worden.Structuur is verre van ideaalOok de structuur en de financiering van de veiligheidsregio’swerd besproken. Een algemene conclusie was datdeze niet ideaal zijn, maar dat de regio’s het er voorlopigmee moeten doen: de minister heeft aangegeven de38Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

komende vier jaar op de vorming van een nationalepolitie te focussen, niet op een aanpassing van deveiligheidsregio’s. Het weerhield de aanwezigen er nietvan om over deze structuur te debatteren. Han Moraal,procureur generaal bij het Openbaar Ministerie,vertelde over de ontwikkelingen die het OM en depolitie doormaakten: “Dat is een geschiedenis vansteeds verdere opschaling, om redenen van specialisatieen uniformiteit. Ik vind het apart dat deze tweeorganisaties nu de stap maken en verder gaan, terwijl deveiligheidsregio’s een pas op de plaats maken. Ook zijzouden nu moeten doorpakken.” Maar past eencentralistische structuur nog wel in deze tijd? In deveiligheidsregio is het netcentrisch werken bezig aaneen opmars, een manier van werken die Defensietoepast. Hierbij wordt samengewerkt op basis vangedeelde informatie en één beeld van een incident ofcrisis. Ben van Lier, account directeur Centric en vanuitwetenschappelijk perspectief betrokken bij hetvraagstuk over informatie delen in een netcentrischeomgeving: “In deze tijd draait het toch niet meer om destructuur, maar juist om netwerken van autonomeeenheden, die met elkaar verbonden zijn? De informatiestromenveranderen zodanig, dat verticale sturingniet meer nodig is en niet meer kan. We gaan naarhorizontale sturing.” Moraal onderschrijft dat, hijvertelde dat het OM een ontwikkeling doormaakte vandecentraal naar centraal en sinds 2007 daarvanterugkomt. “We leggen de kracht terug bij de professionals.We reduceren bijvoorbeeld de komende jaren onshoofdkantoor met vijftig procent.” Hij sprak de hoop uitdat de veiligheidsregio’s bij opschaling zullen leren endus van decentraal niet doorschieten naar louterverticalisering, maar meteen een horizontale opschalingzullen maken. Van de Wiel merkte op dat deveiligheidsregio’s al als zo’n netwerk opereren, maar datde keerzijde daarvan is “dat niemand knopen kandoorhakken”.Gemeenten vormen eigen politieTerwijl de veiligheidsregio’s zich het hoofd breken overde beste structuur, staat de maatschappij niet stil. GeryVeldhuis, korpschef Limburg Zuid, wees erop datburgers zich in toenemende mate onveilig voelen endaarmee ruimte geven aan polariserende krachten in depolitiek. Dat is in zijn regio duidelijk het geval: “Als jedit veronachtzaamt door vooral energie te steken in eenstructuurdiscussie, dan mis je waar het echt om gaat.”Theo van Eijk, (inmiddels voormalig) burgemeesterMedemblik, stelde dat veel burgers niet weten hoe ze depolitie moeten bereiken en daar de lokale politiek voorinschakelen. Als die ook geen aansluiting bij de politievindt, dan gaan gemeenten hun eigen prioriteitenstellen en in feite zelf voor politie spelen, met bijvoorbeeldhet aanstellen van buitengewoon opsporingsambtenaren.“We maken ons eigen politiekorps, omdatde band met de politie minder wordt.” Ale wees opinitiatieven van burgers om hun wijk veiliger te makenmet buurtwachten. En op de opmars van privatebeveiligingsbedrijven. “Ik zie met al dit soort initiatievenhet geweldsmonopolie van de overheid verdwijnenen dat baart mij zorgen,” concludeerde hij.Dag van de VeiligheidsregioOp 19 mei kwamen burgemeesters, korpschefs,brandweercommandanten en andere bestuurdersbijeen in ‘s-Hertogenbosch, voor de Dag van deVeiligheidsregio. Ze werden verwelkomd door burgemeesterTon Rombouts, die vertelde dat zijn stad veelinvesteert in cultuur, sport en onderwijs, omdat dit deMagazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 39

economie en daardoor ook de veiligheid van de stadstimuleert. Hij verbreedt daarmee als het ware hetveiligheidsdomein naar kunst en cultuur, onderwijs ensport. Zo ver zijn de veiligheidsregio’s echter nog langniet, het is bovendien de vraag of dat wenselijk is, zobleek later uit de discussie. Rombouts noemde eenaantal vragen die hij heeft ten opzichte van de veiligheidsregio:“Hoe houden we als gemeente op eeneigentijdse wijze grip op de veiligheidsregio? Webetalen de regio grotendeels, we willen graag dat deregio van en voor de gemeente blijft.” Hij stelde dat hetschaalniveau van de veiligheidsregio het belangrijksteniveau moet blijven voor de afstemming van politietaken.En hij sprak zijn zorg uit over de kwaliteit van degemeentelijke deelprocessen in de crisisbeheersing:“We deden onderzoek bij gemeenten in onze veiligheidsregioen we zijn niet trots op de uitkomst.”Nationale politie een bedreiging?Vormt de nationale politie een bedreiging voor hetfunctioneren van de veiligheidsregio’s? Dat sentimentwas duidelijk te horen tijdens de Dag van deVeiligheidsregio. Henk van Essen, korpschef politieregioHaaglanden en lid van de Raad van Korpschefs, stelde:“De politie zal gewoon zijn werk blijven doen, ongeachtde structuur. We hebben nog geen zicht op de preciezeindeling, maar ik hoop dat er een gebiedsgerichteindeling komt, geen procesgebaseerde. In ieder geval ishet van groot belang dat de vertegenwoordiger van depolitie in de veiligheidsregio voldoende mandaatkrijgt.” Jan Lonink, burgemeester van Terneuzen enbestuurslid van het Veiligheidsberaad, sprak zijn zorguit over de afstand die er tussen de politie en burgemeesterszal ontstaan: “Met tien korpschefs en deaansturing door een nationale chef is er geen relatiemeer met alle burgemeesters. Er is een grote behoefteaan een duidelijk aanspreekpunt, de mandaten van depolitie in de veiligheidsregio moeten goed wordengeregeld.” Er bestaat onder de panelleden angst dat eennationale politie andere keuzes zal maken, die niet inovereenstemming zijn met de regionale belangen in deveiligheidsregio. Debatleider Peter Cammaert wees opde grillige politieke besluitvorming in Den Haag, dielukraak schuift met politiecapaciteit als de TweedeKamer daarom vraagt. Rombouts had het zelfs over een“minister die ADHD-achtige trekjes vertoont, met eentaskforce hier en een taskforce daar”. “Onze politie isjuist zo sterk omdat we fijnmazig en lokaal zijngeorganiseerd. Die regionale capaciteit moet gewaarborgdblijven, want een wijkagent zonder blauwe basisis niks”, aldus Van Essen. Magda Berndsen, D66-lid vande Tweede Kamer, waarschuwde voor gemeenten diebezig zijn om via de achterdeur, het aanstellen vantoezichthouders, een eigen gemeentelijke politie tevormen. Om dat tegen te gaan moeten er volgens haar“duidelijke afspraken komen en een verdeelsysteem vande capaciteit van de politie, zodat burgemeesters wetenwaar ze aan toe zijn”.InnovatieNet als tijdens de Veiligheidsdialoog werd ook op deDag van de Veiligheidsregio gesproken over innovatie.Met de aankomende bezuinigingen en de verwachtekrapte op de arbeidsmarkt zal de veiligheidssector welmoeten innoveren, zo was een conclusie. Innovatie isniet beperkt tot ‘een nieuw apparaat’, zo zeidenaanwezigen, want ook het verbeteren van de organisatieen processen en het optimaal inzetten van burgers enmedewerkers is innovatie. Jac Rooijmans, directeurveiligheidsregio Brabant Zuidoost, stelde dat regels40Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

innovatie kunnen hinderen, net als de politieke opinie.Hij refereerde aan het voorstel om met minder mensenop een brandweerwagen te werken: “Zodra je wiltinnoveren, valt het V-woord: ‘het gaat ten koste van deveiligheid’, zeggen ze dan. Dat verlamt.” Innoveren zalook nodig zijn om de verwachte krapte op de arbeidsmarkttegemoet te treden, zo stelden diverse sprekers.Maar er kan meer gebeuren om het werk in hetveiligheidsdomein aantrekkelijk te houden. Rooijmanshekelde in dat kader de vérgaande specialisatie bij debrandweer: “Straks lijkt het brandweerwerk op voetbal:je traint eindeloos, maar als er een wedstrijd is dan wordje niet of minder opgesteld omdat jouw taak er niet bijzit. Dat werkt demotiverend. Hoe houden we dit beroepaantrekkelijk?”Integrale veiligheidIs integrale veiligheid een taak van de veiligheidsregio?Als het aan Rombouts ligt wel, hij stelde immers in zijnwelkomstwoord dat voor zijn stad sport, cultuur enonderwijs ook bij veiligheid horen. Maar zo ver zijn deveiligheidsregio’s nog lang niet. Van Essen: “De Raadvan Korpschefs is hier duidelijk over: zolang een aantalrandvoorwaarden niet zijn ingevuld, richt de politie zichbinnen de veiligheidsregio primair op crisisbeheersing.Zo is een belangrijke randvoorwaarde dat er eenoplossing moet komen voor het verschil tussenverlengd lokaal bestuur en functioneel bestuur. Dehuidige financieringsstromen zijn nu zo versnipperd enstaan ontwikkeling van de veiligheidsregio in de weg.Randvoorwaarden zijn onder meer een positie van hetOpenbaar Ministerie in de veiligheidsregio en het oporde hebben van het sociale veiligheidsbeleid binnengemeenten.” Lonink ziet de veiligheidsregio’s echter weleen ontwikkeling doormaken naar integrale veiligheid:“Het zou jammer zijn als dit door de vorming van denationale politie verloren zou gaan.” Ineke van derZande, vice-voorzitter GHOR Nederland: “Je moet hetbestuurlijk goed regelen, dat klopt. Maar in de praktijkgebeurt het al lang: kijk naar de schietpartij in Alphenaan den Rijn, naar de dreiging van infectieziekten... Inal deze witte crises werd volop samengewerkt. In depraktijk hebben we het al lang over integrale veiligheid.En dat is maar goed ook.”“We maken ons eigen politiekorps, omdat deband met de politie minder wordt.”Theo van Eijk, burgemeester MedemblikDe burger helpt meeDrie onderwerpen werden tijdens afzonderlijkepresentaties verder uitgediept. Als eerste zelfredzaamheidvan burgers, ter verlichting van de hulpverleners.Jan van Zanen, burgemeester van Amstelveen, lichtte delandelijke pilot zelfredzaamheid toe, waar zijngemeente in 2010 aan deelnam. Het proefproject wasbedoeld om instrumenten te testen die de zelfredzaamheidén weerbaarheid van burgers vergroten. “Veelmensen kunnen en willen zichzelf en anderen helpentijdens een crisis. Hoe meer en beter ze weten wat zekunnen doen, hoe beter zij inzetbaar zijn.” Alleen hetstimuleren van zelfredzaamheid bij burgers is echterniet voldoende, aldus Van Zanen: “Ook hulpverlenersmoeten weten hoe ze burgers kunnen inzetten.” Hijpleit daarom voor “meer (beslis)ruimte voor hetbenutten van vakmanschap”. Daarnaast betoogt hij datburgers die andere burgers en hulpdiensten ofoverheden helpen tijdens incidenten, daar naderhandgeen last van mogen krijgen. “Als ze daar wel last vandreigen te krijgen, dan moeten wij als overheid die lastverlichten”. In dat kader pleitte hij voor een ‘loket voorburgerhelden’, waar bijvoorbeeld de schade-afhandelingmet verzekeraars wordt gecoördineerd. EelcoDykstra, hoogleraar Crisisbeheersing aan de GeorgeWashington University (VS) pleitte ervoor om bepaaldegroepen burgers actief te benaderen: “Bij een grotecrisis gaat het alleen maar goed dankzij ad hoc actiesvan burgers. Waarom niet pro-actief groepen benaderenwaarvan je weet dat ze actief aan de slag gaan? Zoalskerken, scholen, de Rotary?”De zelfredzaamheid en het handelingsperspectief vanburgers worden vergroot door heldere communicatie.Tijdens de Dag van de Veiligheidsregio werd daaromook gesproken over het inzetten van sociale media, alsmiddel voor communicatie tussen overheid en burgers.Maurice Lenferink, hoofd communicatie en projectenbij de veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond, verteldeover het instrument dat hij hiervoor ontwikkelde: “Deinstrumenten die we nu gebruiken zijn niet meer voldoende.Ze hebben geen relatie met elkaar en negerende nieuwe media.” Hij zocht naar meer middelen enmeer bereik, op basis van bestaande en bewezentechnologie. Dat resulteerde in de binnenkort te startenpilot met de website www.rijnmondveilig.nl. Met ditsysteem, gebaseerd op de techniek van Amber alert,kunnen veel burgers via allerlei media worden bereikt.Die communicatie gaat twee kanten op: burgers kunnenook berichten naar de overheid sturen, bijvoorbeeldfoto’s en andere informatie over een incident.]De onderwerpen die tijdens de twee bijeenkomsten aanbod kwamen, waren zeer divers. Duidelijk werd dat deveiligheidsregio’s functioneren in een snel veranderendewereld en dat zij daarop zullen moeten reageren, om deaansluiting met de maatschappij en hun partners in hetveiligheidsdomein te behouden. Er zit weinig schot inde structuur- en financieringsdiscussie, maar dat hinderthulpverleners en bestuurders niet om innovatieveoplossingen te bedenken en moderne middelen, zoalssociale media, in te zetten om het werk te verbeteren.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 41

Laurens van der Varst,onderzoeker verbonden aan het COT Instituut voor Veiligheids- en CrisismanagementTom van Ham,junioronderzoeker verbonden aan Bureau BekeOpenbare orde risico’s tijdenspublieksevenementenIn 2010 hebben het COT, Bureau Beke en de Politieacademie in navolging op de rellenin Hoek van Holland een onderzoek uitgevoerd naar ordeverstoringen rondpublieksevenementen. 1 Dit onderzoek vond plaats in opdracht van het toenmaligeMinisterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de burgemeester vanRotterdam. Dat het onderzoek grote actualiteitswaarde heeft bewijzen discussies overhet toepassen van alcoholrestricties ten einde het risico op grootschaligeordeverstoringen af te doen nemen, de recentelijk opgekomen discussie over depublieke financiering van private evenementen en de ongeregeldheden tijdens dehuldiging van Ajax.In het onderzoek wordt onder andere ingegaan op hetinschatten en beheersen van openbare orde risico’stijdens grootschalige evenementen, waarbij eenonderscheid kan worden gemaakt tussen voorziene enonvoorziene dreigingen. Dit onderscheid kan met nameworden teruggevoerd op twee verschillende typenordeverstoorders die kunnen worden onderscheiden:notoire en gelegenheidsordeverstoorders. De notoire verstoorderszijn bekend bij de politie (Regionale Inlichtingendienst(RID), VBE) en de informatiepositie van depolitie van deze groep ordeverstoorders is - dankzij hetgebruik van verschillende informatiekanalen - sterk.Dankzij deze goede informatiepositie kunnen redelijknauwkeurige inschattingen ten aanzien van het teverwachten gedrag worden opgesteld c.q. kunnenbedreigingen voor de openbare orde en veiligheidmet enige mate van zekerheid worden voorzien (eenvoorziene dreiging). Echter, een grotere groep ordeverstoordersgeldt als gelegenheidsordeverstoorder. Dittype ordeverstoorder ontpopt zich onder de juistecontextuele omstandigheden als ordeverstoorder enbehoort (doorgaans) niet tot bestaande doelgroepenvan de politie. Informatie over het te verwachten gedragvan deze heterogene groep ontbreekt derhalve, wat totgevolg heeft dat het op voorhand moeilijk is om hieropte acteren (een onvoorziene dreiging).Uit het onderzoek komt naar voren dat voorzienedreigingen veelal gerelateerd kunnen worden aanvoetbal en andere (dance-)evenementen. Zo hangt dedreiging van voetbalgerelateerde ordeverstoringen nietzelden samen met beladen wedstrijden (naar aanleidingvan de stand op de ranglijst of de zogenaamde derby’s),maar wordt tegelijkertijd geconstateerd dat ordeverstoringenniet langer alleen tijdens de wedstrijd maar ookdaarbuiten plaatsvinden. De dreiging is te voorzien,omdat door een goede informatiepositie enerzijdsinformatie beschikbaar is over geplande acties ofconfrontaties en anderzijds de aard van het evenementhiertoe aanleiding kan geven. Hetzelfde geldt de facto tenaanzien van politiekgemotiveerde groeperingen zoalsrechts- en linksactivisten waarover politiediensteninlichtingen inwinnen en de gelegenheden waar dezegroeperingen zich profileren.Het simpele feit dat een onvoorziene dreiging niet tevoorzien is - onder andere vanwege het feit dat degelegenheidsordeverstoorder doorgaans niet bekend isbij de politie en dreigingsinformatie over individuendaarmee ontbreekt – heeft implicaties voor de maatregelendie getroffen kunnen worden. Op het treffen vanmaatregelen gaan wij hierna verder in.1COT, Bureau Beke en Politieacademie, Ordeverstoringen en groepsgeweld bij evenementen en grootschalige gebeurtenissen, Boom LemmaUitgevers, Den Haag, 2011.42Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Ten aanzien van onvoorziene dreigingen geldt zoalsreeds eerder gesteld dat dreigingsinformatie overindividuen en groepen vooraf (doorgaans) ontbreekt.Dit heeft tot gevolg dat niet vanuit het perspectief vanindividuen en groepen kan worden gewerkt, maarvanuit de aard van het evenement ‘teruggeredeneerd’moet worden om het risicogehalte in te kunnenschatten (het evenementenperspectief). 2 Het risico opordeverstoringen waarbij gelegenheidsordeverstoordersbetrokken raken zit in belangrijke mate besloten in deaard en opzet van het evenement, oftewel het gelegenheidspotentieel.Het gelegenheidspotentieel wordtonder meer bepaald door de beschikbaarheid vanalcohol en verdovende middelen, algemene sfeer,muziekstijl en de inrichting van het evenemententerrein.Ook is de door bezoekers ervaren rechtvaardigheiden servicegerichtheid van beveiligingspersoneel enordehandhavers (de zogenaamde bejegening) eenbelangrijke factor. Dergelijke factoren zijn in grote matevooraf te beïnvloeden en hebben bovendien een directesamenhang met de kwaliteit van de voorbereiding oppublieksevenementen.Waar het voorziene dreigingen rondom het voetbalbetreft, worden in de beleidsnota Voetbal en Veiligheiddiverse indicatoren benoemd waarmee het risicogehaltevan voetbalwedstrijden kan worden vastgesteld. 3Indicatoren die genoemd worden zijn onder andere deeerdere ervaringen met supporters van beide clubs, hetcompetitiebelang c.q. de stand van beide clubs op deranglijst, de aard van de wedstrijd en de mogelijkheidvan interferentie met gelijktijdig plaatsvindendeevenementen. Restricties die vervolgens kunnenworden doorgevoerd ten behoeve van het handhavenvan de openbare orde en veiligheid rondom eenwedstrijd hebben betrekking op het vervoer (dezogenaamde combiregeling), de kaartverkoop rondomde wedstrijd (bijvoorbeeld restricties in de vrijekaartverkoop) en maatregelen met betrekking totalcoholgebruik. Van dergelijke maatregelen kunnenorganisatoren van andere grootschalige evenementenzich echter (doorgaans) niet bedienen.Dreigingsinformatie, die vaak op een laat momentbeschikbaar komt, is hierdoor voor organisatoren vanandersoortige evenementen niet of in ieder geval in veelmindere mate bruikbaar. Zij zullen dan ook (vaak op hetlaatste moment) flexibel moeten anticiperen op basisvan bekend geworden informatie en op voorhand bijhet voorbereiden van een evenement eveneens moetenredeneren vanuit het eerder genoemdeevenementenperspectief.Een goed ontwikkeld en gedetailleerd risicomodel tenbehoeve van het inschatten van veiligheidsrisico’s metbetrekking tot de openbare orde blijkt, ook internationaal,te ontbreken. Gezien de vele risicofactoren die eenrol kunnen spelen bij het ontstaan van een (grootschalige)ordeverstoring, is het ontbreken van een dergelijkmodel vanuit de praktijk bezien echter niet problematisch.Immers, gedetailleerde risicomodellen waarin allemogelijke risicofactoren verwerkt zijn, zullen in de praktijknauwelijks werkbaar zijn. Een voorbeeld van eenpraktisch en bruikbaar instrument om veiligheidsrisico’smet betrekking tot de openbare orde in te schatten, ishet initiatie/escalatie model van collectief geweld. 4Bij toepassing van dit instrument op een evenementkunnen de volgende vragen bij wijze van risicoanalysewaar het gaat om collectief geweld gesteld worden:• Wat zijn potentiële wrijvingen die bij dit evenementaanleiding zouden kunnen zijn voor irritaties offrustraties tussen bezoekers onderling of bezoekersen beveiliging en/of politie?• Is er informatie dat bekende (groepen) notoireordeverstoorders van plan zijn het evenement tebezoeken en zo ja: wat zijn hun intenties?• Wat zijn voor dit specifieke evenement gelegenhedenvoor geweld of ordeverstoringen?• Wat zijn de sociale identiteiten van de verschillende(sub)groepen die het evenement bezoeken, wat zijnde relaties tussen deze (sub)groepen en tussen deze(sub)groepen en autoriteiten, politie of organisatoren?Welke spanningen of gevoeligheden brengt datmet zich mee?Bij het beantwoorden van deze vragen en het uitvoerenvan de risicoanalyse moet het specifieke karakter en decontext van het evenement in ogenschouw wordengenomen; voorbeelden daarvan zijn onder andere deinfrastructuur, het type bezoekers dat het evenementtrekt en (verwacht) gebruik van alcohol en/of drugs inaanloop naar en tijdens het evenement. Bij het plannenvan de veiligheidsmaatregelen (safety en security)moeten de effecten van de te nemen maatregelenexpliciet op de uitkomst van de risicoanalyse betrokkenworden om te voorkomen dat maatregelen genomenworden die niet effectief of mogelijk zelfs contraproductiefzijn.2Dit geldt niet alleen voor evenementen als voetbalwedstrijden en (dance-)events, maar ook voor het inschatten van veiligheidsrisico’srondom (inter)nationale evenementen zoals Koninginnedag en conferenties van regeringsleiders. Dergelijke evenementen zijnimmers bij uitstek podia voor individuen en groepen om zich te profileren c.q. de orde te verstoren.3Ministerie voor Veiligheid en Justitie, Kader voor beleid. Voetbal en Veiligheid, mei 2011.4Dit model wordt verder uitgewerkt in: O. Adang, Managing collective violence around public events: an international comparison, Police Scienceand Research Program, Apeldoorn, 2011.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 43

Regine van der Mark,student Security Science & Management TopTech Delftwerkzaam bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en VeiligheidKoninginnedag 2009 zal in menig geheugen zijn gegrift. Voor het oog van de camera’s probeerde Karst T.met zijn auto op de cabrio-bus, met de Koninklijke familie, in te rijden. Dit mislukte, maar de gevolgenwaren aanzienlijk. Sinds de aanslag is beveiliging prominenter aanwezig bij soortgelijke grootschaligeevenementen. Het is elke keer weer een uitdaging om de balans te vinden tussen de beveiligingsmaatregelenen het specifieke karakter van het evenement. Koninginnedag hoort bijvoorbeeld feestelijk zijn,terwijl de Nationale Herdenking van 4 mei waardig dient te verlopen.samenwerking een stapje verderDe afgelopen twee jaar is door alle betrokken partijenhard gewerkt om de lessen van Koninginnedag 2009 terhand te nemen en om in gezamenlijkheid deze balans tevinden. Dit heeft geleid tot een landelijke werkwijzewaarbij structureel wordt samengewerkt door decentraleen rijksoverheden, politie- en inlichtingen- en veiligheidsdiensten.Deze in maart 2011 vastgestelde werkwijze,is tijdens de voorbereidingen van Koninginnedag 2011officieel voor het eerst ingezet. Koninginnedag 2011 isdoor de inzet van alle betrokken organisaties veilig enbovenal feestelijk verlopen.Beveiligen in NederlandIn Nederland is de beveiliging van personen, objecten endiensten geregeld in het stelsel bewaken en beveiligen. Bijbewaken en beveiligen zijn verschillende partijenbetrokken, zowel op lokaal als op landelijk niveau, elk methun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Deverantwoordelijkheden in het stelsel zijn vastgelegd in dePolitiewet en andere wetgeving. In het stelsel zijn dezeverantwoordelijkheden en bevoegdheden in samenhangbeschreven en zijn er mechanismen benoemd omcoördinatie en samenwerking te waarborgen.Het waken over de veiligheid is voornamelijk decentraalbelegd. De burgemeester is op grond van de Gemeentewet(art. 172) verantwoordelijk voor handhaving van deopenbare orde en de uitvoering van de hulpverleningstaak.Voor de strafrechtelijke handhaving, waaronderhet waken voor de veiligheid van personen, ligt deverantwoordelijkheid bij de hoofdofficier van justitie. Alsuitzondering hierop geldt dat de minister van Veiligheiden Justitie een bijzondere verantwoordelijkheid heeft voorde veiligheid van een selecte groep personen onder wie deKoninklijke familie. Deze staan vermeld op de zogehetenlimitatieve lijst 1 .Het functioneren van dit stelsel bewaken en beveiligen isnaar aanleiding van de gebeurtenissen op Koninginnedag2009 geëvalueerd. Dit heeft tot een aantal aanbevelingengeleid.Integrale aanpakOm invulling te geven aan die verbeterpunten heeft devoormalige NCTb (sinds 1 juli NCTV) samen met de Raadvan Korpschefs besloten om in gezamenlijkheid te komentot een werkwijze ten aanzien van de beveiliging vannationale evenementen. Deze integrale benadering heeftgeleid tot een landelijke werkwijze die kan rekenen op eengroot draagvlak binnen de verschillende overheden endiensten.De werkwijze beoogt alle partners, die in de voorbereidingen uitvoering betrokken zijn bij bewaking- en beveiligingsaspecten,te informeren en te voorzien van eenduidelijke handreiking. De nieuwe werkwijze wordtingezet bij zogeheten nationale evenementen, ook welevenementen van nationaal belang genoemd. Dit is eenaantal grootschalige evenementen dat wordt bezocht doorpersonen op de limitatieve lijst, waarbij het nationaalbelang centraal staat én waarbij het karakter van hetevenement een specifieke of verhoogde druk op debewaking en beveiliging kan geven. Dit betekent niet datzomaar alle evenementen waar bijvoorbeeld hetKoninklijk Huis aanwezig is, worden aangemerkt alsnationale evenementen. De minister van Veiligheid enJustitie wijst deze evenementen, op advies van de NCTVaan. Momenteel zijn dat: Koninginnedag, de NationaleHerdenking op de Dam in Amsterdam, Veteranendag inDen Haag, Prinsjesdag en de parlementsverkiezingen.Deze lijst is niet limitatief, maar met het toevoegen vaneen evenement zal zeer terughoudend worden omgegaan.Het doorlopen van de werkwijze brengt namelijk eenlange voorbereidingstijd met zich mee, zo ongeveer zesmaanden. Ook leidt het in de meeste gevallen totvérgaande beveiligingspakketten. Dit neemt niet weg dat1Lijst van personen, objecten en diensten waarvoor de rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft en beslist over (extra)veiligheidsmaatregelen, vanwege het nationaal belang dat met hun veiligheid en hun ongestoord functioneren is gemoeid.44Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

delen van de werkwijze ook ingezet kunnen voor andereevenementen die niet zijn aangemerkt als nationaalevenement.Nationale werkwijzeDe nationale werkwijze bevat een concrete procesbeschrijving,opgedeeld in een aantal fasen binnen de voorbereiding.Bij elke afzonderlijke fase wordt aangegeven wat deuitgangspunten zijn die voor alle nationale evenementengelden ongeacht het karakter. Eén van de uitgangspuntenis dat alle dreigingsgerelateerde informatie op één plekmoet samenkomen en in samenhang worden bezien.Bijzonder aan deze werkwijze is dat er ook verschillendeproducten worden beschreven met minimumeisen.De werkwijze omvat concreet a) een procedure voor detotstandkoming van een geïntegreerd dreigingsbeeld opbasis van de landelijke en lokale dreiginginschattingen, b)een landelijke lijst dreigingscenario’s die als basis dientvoor een transparante en toetsbare risicoafweging, c) eenhandreiking voor het opstellen van een integraalbewaking- en beveiligingsplan. Doordat de werkwijzeruimte geeft aan het specifieke karakter van het nationaleevenement én de lokale omstandigheden, kunnenbeveiligingsmaatregelen per evenement variëren.Voordeel van een landelijke lijst met dreigingscenario’s isdat alle betrokken diensten dezelfde scenario’s uitwerken.Hierdoor wordt voor iedereen duidelijk wat iedereen doetbij een bepaald scenario. Daarnaast ontstaat door hetgebruik van dezelfde nummering en terminologieuniformiteit. Hierdoor wordt het makkelijker om vanelkaar te leren.Schematisch ziet het proces er als volgt uit.Een belangrijk aspect is het uitgangspunt van risicobeheersing.Het is onmogelijk om absolute veiligheid tegaranderen en alle risico’s uit te sluiten. Door effectiefsamen te werken en af te stemmen door alle betrokkenorganisaties bij de voorbereiding en de uitvoering kunnenzoveel mogelijk veiligheidsrisico’s worden beheerst. Ditsluit aan bij de moderne stroming binnen de securitywetenschap,dat beveiligen meer als risicomanagementmoet worden gezien. Hierbij wordt niet uitgegaan vanrisico-uitsluiting, maar van zorgvuldige risicobeheersing.Het volledig uitsluiten van risico’s is immers nietrealiseerbaar. Het is altijd een afweging op basis vaninformatie, de vooraf gekozen risicotypes en weerbaarheidscenario’sdie de contouren van het beveiligingsplanbepalen en tevens daarmee de risicobeheersing operationeelzichtbaar maakt. Het doel is onder meer dat hetlokaal bevoegd gezag op een inzichtelijke wijze een keuzemaakt welke scenario’s wel en welke niet door maatregelenworden beheerst. Hieruit vloeit voort dat explicietwordt benoemd welke risico’s wel worden geaccepteerd.Groot bijkomend voordeel is dat het zelfs mogelijk is omdelen van de werkwijze, bijvoorbeeld het gebruik vandreigingscenario’s, te adopteren voor de voorbereiding opandere (lokale) evenementen.Samenwerking leidt tot succesDe gebeurtenissen in Apeldoorn in 2009 hebben latenzien hoe belangrijk het is om samen te werken en af testemmen. Alleen dan is het mogelijk om een volledigoverzicht te krijgen van alle benodigde maatregelen.Koninginnedag 2011 is het eerste evenement waarin delandelijk vastgestelde werkwijze beproefd werd. Voor deeerste keer werkten alle betrokken organisaties, zoweldecentraal als landelijk, volgens de eenduidige landelijkewerkwijze. De betrokken organisaties hebben desamenwerking als waardevolle aanvulling bestempeld.Bewaken en beveiligen is een dynamisch vakgebied,waarbij continue ingespeeld dient te worden op actueleomstandigheden. Innovatie van beveiligingstechniekenen creativiteit is van groot belang om de toekomstigeuitdagingen in bewaken en beveiligen het hoofd te blijvenbieden. Door deze integrale benadering bij de beveiligingvan nationale evenementen is een volgende stap gezet inde verdere professionalisering van dit vakgebied. Denetwerkgerichte coördinatie van de NCTV binnen debestaande gezagshoudingen en bevoegdheden tussen deverschillende operationele diensten, bestuurlijke organenen inlichtingen -en veiligheidsdiensten blijft ook in detoekomst van belang.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 45

Nationaal CrisisCentrumOefening Cyberstorm IIIoefenen in de Twilight zoneOngrijpbaar en fascinerend, de ontwikkelingen in de Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) sectorgaan razendsnel. Toepassingen nemen hand over hand toe en de digitale wereld is niet meer weg te denkenuit het dagelijks leven. Of het nu gaat om onze computernetwerken, de snelheidsborden boven desnelwegen of de autopiloot aan boord van vliegtuigen, alles wordt ondersteund door ICT en in toenemendemate zijn ICT-systemen met elkaar verweven. Dat brengt ook risico’s met zich mee. Kleine risico’s, maar ookgrote risico’s die kunnen leiden tot een ICT-crisis maatschappijontwrichtende cascade-effecten [zie kader].Was het een paar jaar geleden nog een onderwerp waar binnen de overheid schouderophalend op werdgereageerd, ondertussen is het een thema met constante aandacht en is de bewustwording over dreigingenen risico’s groot. Daarom wordt er geoefend.?Hacken‘Het netwerk van Sony playstation gehackt’ of ‘websiteAmerikaanse senaat gehackt’ of ‘website Grolsch gehackt’en ‘verkeerschaos door uitvallende verkeersborden’,“treinverkeer plat door spontaan sluitende slagbomen”.Koppen uit de krant die duiden op de toenemendekwetsbaarheid van onze ICT ondersteunde systemen.In toenemende mate doen zich ICT-incidenten voordie de voorbode kunnen zijn van majeure problemenmet grote maatschappelijke effecten.ICT crisisIn de Nationale Risicobeoordeling is dit type dreiging,ICT crisis, geïdentificeerd als één met een hogeimpact en grote waarschijnlijkheid. Daarom zijn erde afgelopen periode ook verschillende maatregelengenomen om de weerbaarheid op het gebied vanCybersecurity te versterken zoals de NationaleCybersecurity Strategie, het bijbehorende actieplan 1en de oefening Cyberstorm III.De oefening vond plaats op 29 en 30 september 2010.Er is aangesloten bij de door de Verenigde Statengeorganiseerde oefening Cyberstorm III. ICT is immersmondiaal en houdt zich niet aan landsgrenzen. Dertienvan de vijftien landen van het International Watch andWarning Network (IWWN), een samenwerkingsverbandop het gebied van ICT-dreigingen, hebben meegedaan.Cyberstorm III - het scenarioDe basis van het oefenscenario was de infectie vanmiljoenen computers wereldwijd door een geavanceerdcomputervirus, een zgn. ‘cyberworm’. Hierdoorontstond de dreiging dat diverse websites van derijksoverheid massaal werden overvraagd, overheidsgegevenswerden vernietigd, vertrouwelijke informatieopenbaar werd en ICT-systemen in vitale sectorenuitvielen of dreigden uit te vallen. De gevolgen voorburgers, bedrijfsleven en overheid konden immens zijn.Het herstellen van vertrouwen van de burger in deoverheid stond centraal.Cyberstorm III - de evaluatieOndertussen is het evaluatierapport over de oefeningCyberstorm III naar de Tweede Kamer gezonden. Naastde conclusie dat met deze oefening crisis duidelijk isgeworden dat de overheid Cybersecurity op de agendaheeft staan, ook de conclusie dat een meer gecoördineerdoptreden van de overheid noodzakelijk is bijdergelijke crises. Ondertussen zijn er al diversebeleidsinitiatieven opgepakt die de kans op - en deeffecten van - grote ICT dreigingen en crises moetenminimaliseren.Cyberstorm III - conclusies en leerpuntenOefeningen zijn er om van te leren en dat kan zeker ooknaar aanleiding van deze oefening. Wat zijn debelangrijkste leerpunten?1Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 26 643, nr. 174.46Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Coördinatie en informatie-uitwisselingDe non-conventionele ICT-crisis raakt veel beleidssectorenen maakt dat er behoefte is aan nationale coördinatieen planvorming waar het gaat om informatie-uitwisseling,advisering en besluitvorming over dilemma’s.Elke oefening, ook deze, leert ons het belang van snelleen adequate informatie-uitwisseling, zeker als er meersectoren en instanties betrokken zijn. Het belang vanhet bijeenbrengen en verifiëren van informatie voor hetverkrijgen van een juist beeld van de dilemma’s diespelen ten behoeve van de besluitvorming kan nietgenoeg benadrukt worden. Ook bij deze oefening blijktdat hierin nog stappen te zetten zijn.InternationaalOefenen met internationale partners is nuttig geblekenom inzicht te krijgen in de processen van anderelanden. De samenwerking in het IWWN zal in detoekomst versterkt worden vooral op het gebied vaninformatie-uitwisseling.Cyberstorm III - verbeterinitiatievenDe conclusies zijn door de onderzoekers ook voorzienvan aanbevelingen, waarop ondertussen ook de nodigeinitiatieven zijn ingezet zoals:ICT response boardVoor verschillende crisistypen bestaan adviesgremia diezijn samengesteld uit deskundigen. Voorbeelden zijnhet Beleidsondersteunend Team Milieuincidenten(BOT-mi) of het Outbreak Management Team (OMT)als er sprake is van een epidemie. In de oefening iseen pilot gedraaid met de inzet van een vergelijkbaargremium de zogenoemde ICT Response Board (IRB). Ditis een netwerkstructuur van publieke en private partijenwaarin expertise wordt samengebracht over ICT-crises.In tijden van een grootschalige ICT-verstoring zal dezeBoard bijeenkomen om een expert opinion te geven tenbehoeve van de crisisbesluitvormingsstructuur en aande deelnemende private partijen. De IRB zal per 1januari 2012 onderdeel uitmaken van het NationaalCyber Security Centrum.Nationaal Crisisplan ICTIn het op te leveren Nationaal Crisisplan ICT worden allespecifieke partijen en procedures opgenomen die nodigzijn waar het gaat om ICT-crises. De aanbevelingen vanCyberstorm III zullen hierin worden meegenomen.OefenenOm goed voorbereid te zijn moeten plannen, proceduresen samenwerking en informatie-uitwisselingook regelmatig worden geoefend. Het kabinet is vanmening dat er regelmatig moet worden getraind engeoefend om vaardigheden te onderhouden enontwikkeld beleid te toetsen. Het kabinet heeft zelf dedaad bij het woord gevoegd en is op 28 april beoefendtijdens de oefening Copy…paste. Deze oefening hadwederom een ICT-dreiging als scenario en was eenvervolg op Cyberstorm III.BewustwordingDe constante dreiging van ICT-crises, getuige de dagelijksekoppen in de kranten, maar ook de oefening CyberstormIII leveren een belangrijke bijdrage aan de bewustwordingvan de complexiteit en de veelvormigheid van crises in hetICT-domein. Het is een ander soort crisis dan een klassiekeramp zoals het neerstorten van een vliegtuig, een grotebrand of een overstroming.In de voortgangsbrief Nationale Veiligheid 2 en in deNationale Cyber Security Strategie 3 wordt ook nog eensgewezen op de ICT-afhankelijkheid van onze samenleving,de kwetsbaarheid die we daarbij hebben en de gevolgendie dit kan hebben voor onze vitale sectoren, maar ookvoor het vertrouwen van burgers in de overheid in hetalgemeen. Een veilig Nederland begint bij onszelf, goedvoorbereid zijn ook.2Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 821, nr. 12.3Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 26 643, nr. 174.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 47

mr. J.H. (Johri) Maat,werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesVerwijtbaar lekken =vermijdbaar lekkenIn het domein van nationale veiligheid en crisisbeheersing is dejuistheid en toegankelijkheid van informatie van groot belang. Alskennisname van informatie door niet gerechtigden nadeel of schadekan opleveren, dan is ook de exclusiviteit essentieel. Dit kan gerealiseerdworden door deze informatie te rubriceren (vaststellen enaangeven zwaarte vertrouwelijkheid en beveiligingseisen) en alszodanig te behandelen. Soms gaat dit mis en versterkt het uitlekkenvan gevoelige informatie een crisissituatie of creëert deze er zelfs een.Operatie ‘Pathway’Een treffend voorbeeld hiervan werd veroorzaakt doorhet toenmalige hoofd van de Britse antiterreurdienstvan Scotland Yard, commissaris Quick. Toen hij op 8april 2009 de minister van Binnenlandse Zaken ginginlichten over een op handen zijnde antiterreuractie,stapte hij in Downing Street uit zijn dienstauto met depapieren over deze operatie ‘Pathway’ duidelijk leesbaaronder zijn arm. De altijd aanwezige journalistenfotografeerden hem hiermee en de details – namen enlocaties – over de operatie werden al snel wereldkundiggemaakt. Het uitvaardigen van een publicatieverbodmocht niet baten omdat buitenlandse media hier nietaan gebonden zijn. Als gevolg hiervan moest deoperatie vervroegd worden van de vroege ochtend naarde drukke avondspits – onder andere tussen het publiekvoor een bibliotheek en een doe-het-zelfzaak – omdatgevreesd werd dat de twaalf terreurverdachten óf op devlucht zouden slaan óf hun plannen vervroegd zoudenuitvoeren. 1 Quick zag zich gedwongen zijn functie neerte leggen. Want ook al was er natuurlijk geen sprake vanopzet, het uitlekken van de informatie en de gevaarlijkesituatie die daardoor ontstond vielen hem wel aan terekenen.Verwijtbare compromitteringHet lekken van informatie valt te onderscheiden inintentionele en verwijtbare compromittering. In heteerste geval is er sprake van opzet, het uitlekken vaninformatie wordt bewust gedaan. Dit kan om persoonlijke(geld, positie, aanzien), institutionele (voortbestaanorganisatie) of publieke (melden van misstanden)redenen zijn. In dit artikel wordt de focus gelegd op hettweede geval: verwijtbare compromittering. Er is dansprake van schuld. Ook al is het lekken van informatieniet beoogd, er is wel sprake van slordigheid, onderschattingvan de risico’s of belangen, gebrek aanmotivatie of in het algemeen een gebrek aan kennis enervaring om op de juiste wijze met gevoelige informatieom te gaan.De casus van commissaris Quick is niet uniek.Verwijtbare compromittering komt veel vaker voor,bijvoorbeeld door het verlenen van ongeautoriseerdetoegang tot locaties of systemen, het zich verspreken ofanderen (onbewust) mee laten lezen (recepties, horeca,openbaar vervoer, vliegtuig), het verliezen van documentenen onbeveiligde digitale gegevensdragers(usb-sticks) en het verzenden van informatie viaonbeveiligde kanalen (per post, e-mail, fax). Deontwikkelingen in de technische infrastructuur(goedkope digitale gegevensdragers met grote capaciteit,internet, e-mail) en het tijd- en plaatsonafhankelijkwerken (Het Nieuwe Werken) vergroten de risico’s alshier onvoldoende rekening mee wordt gehouden.Verwijtbare compromittering is vermijdbare compromitteringomdat het voorkomen of beperkt kan wordendoor het treffen van de juiste maatregelen aangaandehet rubriceren, verwerken, opbergen, verzenden ofvernietigen van gevoelige informatie. In de idealesituatie is er sprake van een gelaagdheid aan onafhankelijkvan elkaar werkende technische en organisatorischemaatregelen. Mocht één maatregel falen, dan wordt ditdoor een andere maatregel opgevangen.Practical driftHet zijn de organisaties die de juiste voorwaardenmoeten creëren, zoals het beschikbaar stellen vangebruiksvriendelijke middelen en het vaststellen vanhanteerbare procedures, maar uiteindelijk zijn het degebruikers van de gevoelige informatie die hier op eenjuiste wijze mee om moeten gaan. Uit onderzoek isgebleken dat het verschijnsel van ‘practical drift’ op deloer ligt. Dit is ‘the slow, steady uncoupling of localpractice from written procedure’. 2 Bij dit verslappen vande aandacht of discipline gaat men er overigens welvaak vanuit dat de ander zich wel aan de norm houdt.1H. Jippes, ‘Britse antiterreurchef Quick weg na blunder’, in: NRC Handelsblad, 9 april 2009.2S.A. Snook, Friendly Fire. The Accidental Shootdown of U.S. Black Hawks over Northern Iraq, Princeton (NJ): Princeton University Press, 2000,193.48Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Hierdoor ontstaan situaties waarbij het vroeg of laatmis gaat.Bijvoorbeeld indien men gerubriceerde informatie bijhet tijdelijk verlaten van de ruimte niet opbergt omdater vanuit wordt gegaan dat de toegangsbeveiliging tothet gebouw of de sociale controle op de gang voorkomtdat kwaadwillenden beschikking krijgen over degerubriceerde informatie. Van dit vertrouwen maken‘social engineers’, zoals undercover-journalisten,dankbaar gebruik.Een ander voorbeeld is het onversleuteld per e-mailverzenden van gerubriceerde informatie omdat dit‘binnen het netwerk van de organisatie’ blijft, zonderhierbij rekening te houden met zaken als het automatischdoorsturen van e-mail – bijvoorbeeld naar eenhuisadres of andere collega’s bij vakantie – of het perabuis doorsturen naar een andere partij door eentypefout in de adressering. Op een dergelijke wijzekwam in 2009 een gevoelige notitie in de openbaarheiddie de politieke spanningen tussen Aruba en Nederlandverder deed toenemen.Maar zelfs het beginsel ‘need to know, nice to know’ ishier een voorbeeld van: de houder van de gevoeligeinformatie deelt de informatie met een derde – uitsensatiezucht of om interessant te doen – ondervoorwaarde dat dit ‘entre nous’ blijft, dat het niet metanderen gedeeld wordt. Deze derde deelt het opnieuwmet een onbevoegde om dezelfde reden en onderdezelfde voorwaarde. Menig ‘affaire’ is zo in de Haagse‘kletsmachine’ ontstaan.Juist rubricerenWat ook meespeelt, is dat het enerzijds voorkomt datgevoelige informatie niet of te laag gerubriceerd wordten anderzijds dat er ten onrechte of te hoog gerubriceerdwordt. Voor het onjuist rubriceren geldt in hetalgemeen dat er vaak onvoldoende besef is van hetbelang van de informatie waarmee gewerkt wordt. Nietof te laag rubriceren gebeurt nogal eens om de alsomslachtig ervaren beveiligingsmaatregelen – zoalsbeveiligd e-mailen of faxen, opslag in kluizen en hetgebruik van veiligheidsenveloppen – te omzeilen.Gevolg is dan wel dat onvoldoende beveiligingsmaatregelenworden getroffen en de kans bestaat dat gevoeligeinformatie in verkeerde handen komt.Onterecht of te hoog rubriceren kan om allerlei redenengebeuren: uit gewoonte of gemakzucht, om betwistbareinformatie (intern) achter te houden en in het ernstigstegeval om misstanden te verhullen. Gevolg hiervan is dater onnodige kosten gemaakt worden voor het treffenvan maatregelen, onnodige extra handelingen en eeninflatie op het terrein van rubriceringen, waardoor deaandacht en discipline kunnen verslappen, ook bijgevoelige informatie die wel terecht gerubriceerd is.Need to knowUit veel onderzoeken naar lekken blijkt dat de kring vangeïnformeerden van gerubriceerde informatie groter isdan noodzakelijk én hanteerbaar. De Rijksrechercheconcludeerde bijvoorbeeld dat het in 2009 uitgelekteministerraadstuk rond het ontpolderen van de Hedwigepoldertoegankelijk was voor minstens 235 personen.Deze affaire heeft de spanningen binnen het toenmaligekabinet versterkt. De Rijksrecherche constateerde in2009 tevens dat het aanstaande rechtbankverzoekaangaande de noodregeling voor de DSB-bank bij meerdan 500 personen bekend was. Het uitlekken hiervanheeft de ondergang van de DSB-bank in ieder gevalversneld.Het bekendste voorbeeld is waarschijnlijk het uitlekkenvan circa 250.000 Amerikaanse diplomatieke berichtenvia WikiLeaks (‘Cablegate’-affaire). De verdachte lekkerwas één van de circa drie miljoen personen die ongelimiteerdtoegang hadden tot de digitale informatie endie deze ook zonder restricties buiten het beveiligdenetwerk kon kopiëren.AfsluitingOm het uitlekken van gevoelige informatie te voorkomenis het voor functionarissen werkzaam in de nationaleveiligheid en crisisbeheersing van belang dat:• men beschikt over gebruiksvriendelijke middelen enhanteerbare procedures;• informatie op de juiste wijze gerubriceerd en behandeldwordt; en• de kring van geïnformeerden beperkt wordt: ‘need toknow’, in plaats van ‘nice to know’.Een crisis ‘managen’ is al uitdagend genoeg, daar heb jegeen zelfgecreëerde crises door vermijdbaar lekken bijnodig.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 49

Marieke Klaver, Eric Luiijf en Albert Nieuwenhuijs,TNO (marieke.klaver@tno.nl)Marije Breedveld en Samira Lahdahda,NCTV, ministerie van Veiligheid en JustitieRECIPE: handzame recepten voorbescherming vitale infrastructuurHoewel Nederland één van de landen is waar vaak naar wordtgekeken als het gaat om de aanpak van de bescherming van vitaleinfrastructuur 1 , kunnen ook wij nog veel leren van de aanpak vanandere landen. Dit was dan ook de aanleiding voor TNO en hetministerie van Veiligheid en Justitie (toen nog het ministerie vanBinnenlandse Zaken) om samen met het Slowaakse ministerie vanTransport, het Österreichische Institut für internationale Politik(OIIP) en het Estse ministerie van Binnenlandse Zaken een projectvoorstelin te dienen in het kader van het European Programme forCritical Infrastructure Protection (EPCIP). 2Deze samenwerking op Europees niveau is des te meervan belang aangezien infrastructuren en verstoringenzich zelden houden aan landsgrenzen. De onderlingeafhankelijkheden kunnen er voor zorgen dat verstoringenop de infrastructuur in één land effect hebben op devitale voorzieningen van een ander land. Ook kunnendoor afhankelijkheden verstoringen in één infrastructuurgrote effecten hebben in een andere infrastructuur.Het handboek beschrijft een aantal methoden waarmeebeleidsmakers in verschillende landen hun infrastructuurin kaart brengen en hoe ze meer inzicht proberente krijgen in de onderlinge afhankelijkheden om betervoorbereid te zijn op eventualiteiten.Met het RECIPE project (Recommended Elements forCritical Infrastructure Protection for policymakers inEurope) wilden wij de kennisdeling tussen Europeselidstaten vergroten, het is immers zonde als landen zelfsteeds het wiel opnieuw moeten uitvinden. Het projectteamheeft hiervoor een handzaam boek met goodpractices voor Europese beleidsmakers opgesteld diewerken op het gebied van de bescherming vitaleinfrastructuur.De good practices zijn ingedeeld aan de hand van zesverschillende deelonderwerpen. Dit betreft het identificerenvan vitale infrastructuur, afhankelijkheden,publiekprivate samenwerking, het delen van informatieen risico- en crisismanagement. Als het gaat om identificerenvan de vitale infrastructuur, zijn de meeste landenzich al lang bewust dat een aantal infrastructuren zoalsde elektriciteit- en ICT-netwerken van vitaal belang zijnvoor hun samenleving. Het wegvallen hiervan kan totveel economische schade leiden. Levens kunnen zelfsop het spel staan. Toch hebben nog niet alle Europeselanden hun vitale infrastructuur beschreven en voldoendebeschermingsmaatregelen getroffen. Europaheeft daarom door middel van een richtlijn gestimuleerddat de EU-landen nagaan welke infrastructuur inhun land als Europees vitaal moet worden aangeduid.Gebruik modellen bij aswolk crisisDe aswolk veroorzaakt door de uitbarsting van een IJslandsevulkaan zorgde in 2010 voor een grote verstoring van hetluchtverkeer boven Europa. Zweden heeft destijds zijnafhankelijkheidsmodellen gebruikt om snel in kaart tebrengen welke effecten deze verstoringen nationaal teweegzouden brengen en welke repressieve maatregelen aan tebevelen waren.1Betreft producten, diensten en onderliggende processen die, als zij uitvallen, maatschappelijke ontwrichting veroorzaken. Debescherming is gericht op het voorkomen van discontinuïteit door bijvoorbeeld technisch-organisatorisch falen, overbelasting enextreme natuurlijke omstandigheden of door moedwillig menselijk handelen.2Dit programma is een aantal jaren geleden op initiatief van de Europese Commissie tot stand gekomen. Doel was om vitaleinfrastructuren in de EU te identificeren met grensoverschrijdende effecten en het vaststellen van de kwetsbaarheid hiervan.50Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Recommended Elements of Critical Infrastructure Protection for policy makers in EuropeEen groot deel van de vitale infrastructuur is in handenvan private partijen, dit maakt de deelonderwerpenpubliekprivate samenwerking en het delen van informatievan groot belang. De vitale sectoren kennen de eigeninfrastructuur als geen ander. Ze kunnen onderlinginformatie uitwisselen over eventuele knelpunten enmaatregelen. Dit aangevuld door specifieke informatievanuit inlichtingen- of opsporingsorganisaties. HetRECIPE handboek beschrijft goede praktijkvoorbeeldenvoor publiekprivate samenwerking evenals eenvoudigtoepasbare procedures voor het vertrouwd delen vangevoelige informatie. In Nederland bestaan al eenaantal jaren zogeheten informatieknooppunten waarper vitale sector informatie wordt gedeeld over cybergerelateerderisicofactoren en kwetsbaarheden.Na het identificeren van de risicofactoren kunnen metrisicomanagement maatregelen worden bepaald om hetrisico van grootschalige verstoring of uitval zoveelmogelijk te beheersen. Voor de vitale infrastructuur ishet primair van belang dat de bedrijven en overheidsorganenin de vitale sectoren hun risicomanagementregionale en nationale crisismanagementorganisaties.In Nederland wordt de vitale infrastructuur meegenomenals aandachtspunt in de risicoanalyses op nationaal(Nationale Risicobeoordeling) en regionaal niveau.Tussen de crisismanagementorganisaties en de vitalesectoren vindt steeds meer uitwisseling plaats, bijvoorbeeldin de vorm van convenanten tussen de vitalesectoren en de veiligheidsregio’s.Naast de good practices hebben we ook aandachtbesteed aan de manier waarop deze methoden breedkunnen worden toegepast in Europa. Niet elk goedpraktijkvoorbeeld is zomaar toepasbaar voor anderelanden. Een beleidsmaker zal een en ander moetenbeoordelen op basis van de eigen nationale context.Hierbij moet worden gekeken naar het wettelijke kader,historische achtergrond, de mate waarin men al gewendis om samen te werken met de private sector en of er alacties genomen zijn op het gebied van beschermingvitale infrastructuur, etc. Om die reden zijn tabellentoegevoegd die de beleidsmaker helpen om de juisteingrediënten te selecteren die binnen de eigenVerdeelstation Walhammet (foto: UK MOD-Crown)Publiekprivate samenwerking bij overstromingenEind 2007 werd Engeland getroffen door grote overstromingen.In het getroffen gebied stond een belangrijkelektriciteitsverdeelstation. Wanneer dit onder water zoukomen te staan, was uitschakelen noodzakelijk waardoorruim twee miljoen mensen bijna een week zonder stroomzouden komen te zitten. Door goede samenwerking tussende energiebedrijven en de nationale crisismanagementorganisatiekon dit worden voorkomen.goed implementeren. Een aantal landen biedt hiervoorinstrumenten aan, zoals Duitsland en Denemarken,terwijl sommige landen een specifieke vorm vanrisicomanagement verplicht opleggen, zoals inFrankrijk. Mochten er desondanks toch incidentenoptreden dan is een goede samenwerking met hetregionale en nationale crisismanagement van essentieelbelang. Hiervoor dienen de vitale operators en decrisismanagementorganisaties elkaars werelden enjargon te (leren) kennen. Dit kan bijvoorbeeld doorgezamenlijke oefeningen te organiseren. In hetVerenigd Koninkrijk worden (vertegenwoordigers van)de vitale sectoren zelfs verplicht geïntegreerd in denationale context snel tot een aansprekend resultaat opCIP-gebied kunnen leiden.Medio mei zijn de projectresultaten met veel lof tijdenseen EPCIP workshop – met CIP-coördinatoren uit deEuropese lidstaten – ontvangen. Begin juni zijn deprojectresultaten gepresenteerd in Boedapest tijdensde EU-USA conferentie over bescherming vitaleinfrastructuur. Nederland heeft zich met de in hetRECIPE handboek ingebrachte kennis goed op deEuropese CIP-kaart gezet. Dit biedt ook een goedeaanzet voor de verdere samenwerking binnen Europa.Meer lezen? Het handboek is te downloaden viawww.tno.nl/recipereport.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 51

Rob Willems en Bertruke Wein,Radboud Universiteit Nijmegen 1Eerste(oefen)ervaringen met‘Regioburgemeester’Sinds de invoering vorig jaar van de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr)is de voorzitter veiligheidsregio bij een (dreigende) ramp of crisisvan meer dan plaatselijke betekenis ‘bij uitsluiting bevoegd’ enkelebevoegdheden uit te oefenen die hem tot een soort ‘regioburgemeester’maken. Volgens artikel 39 lid 1 van de wet heeft de voorzitterveiligheidsregio dan het zogenaamde (regionale) opperbevel,maar kan hij bijvoorbeeld ook verstrekkende beslissingen nemenop het gebied van de (regionale) openbare orde en veiligheid.Sindsdien hebben inmiddels enkele oefeningen en een feitelijkecrisis (brand Moerdijk) plaatsgehad waar interessante kwestiesboven kwamen drijven. We nemen er hierna twee onder de loepen sluiten af met een reflectie daarop.De regioburgemeester en de driehoekIn Groningen kreeg het Regionaal Beleidsteam (RBT),voorgezeten door de voorzitter veiligheidsregio, eenoefenscenario voorgeschoteld waarbij de Sinterklaasintocht(met landelijke tv-registratie) bruut werdverstoord door een gijzeling van de pakjesboot. Juistvoordat de boot Gronings grondgebied binnen zouvaren werd de boot gegijzeld door al of niet illegalewerknemers van een scheepswerf die ondermeer hunachterstallig loon opeisten en uitzetting wildenvoorkomen.Naar aanleiding van het incident werd opgeschaaldnaar GRIP 4 en werd tevens een strafrechtelijke StafGrootschalig en Bijzonder Optreden geformeerd. In hetRBT gaf de hoofdofficier van Justitie aan behoefte tehebben aan overleg in de driehoek. De samenstellingvan de driehoek was in dit verband interessant: gegevende situatie schoven zowel de voorzitter veiligheidsregioals de burgemeester van de gemeente waar de pakjesbootzich bevond aan. Gelukkig werd er overeenstemminggevonden voor zover het de aanpak betrof, maarsamenstelling en positionering van de driehoek tenopzichte van het RBT bleven ondanks de Wvr onduidelijk.De regioburgemeester en de ElfstedentochtIn Friesland werd als voorbereiding op een mogelijkeElfstedentocht een aantal casus verkend. Uitgangspuntbij een mogelijke Elfstedentocht is dat vergunningenworden verstrekt en bij eventuele doorgang alleennog maar onder bepaalde condities kunnen wordeningetrokken. Ander uitgangspunt is dat er gedurendede tocht gewerkt wordt met een GRIP 4 coördinatiestructuur.Naar aanleiding van casuïstiek over het al of nietafgelasten van een Elfstedentocht bij kans op barreweersomstandigheden, werd geopperd de GRIP 4structuur reeds voorafgaand (24 uur) aan de tocht in hetleven te roepen. Vervolgens lag de vraag voor of in datgeval de voorzitter veiligheidsregio een door een1Met dank aan Hans van der Veen en Rien van de Ven, respectievelijk HVD Groningen en HVD Friesland.52Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

urgemeester verleende of in te trekken vergunningalsnog zou kunnen ‘overrulen’. Immers de mogelijkheidbestond dat een of meer van de (19) gemeentebesturendoorgang van de tocht in hun gemeente, bijvoorbeeldvanwege de barre weersomstandigheden (maar ookdenkbaar bij invallende dooi), onverantwoord zouvinden. De voorzitter veiligheidsregio is dan volgensartikel 39 lid 1 ‘bij een dreigende crisis of ramp van meerdan plaatselijke betekenis bij uitsluiting bevoegd’bepaalde bevoegdheden ten uitvoer te brengen.Ondanks deze bepaling bleef de vraag bestaan of daarmeein deze situatie de doorslag gegeven kon worden.ReflectieBeide oefencasus laten de besluitvormer(s) achter metvragen over de precieze (uit)werking van artikel 39 lid 1waarin het ‘regioburgemeesterschap’ geregeld staat.Allereerst geven de formuleringen ‘van meer danplaatselijke betekenis’ en ‘bij uitsluiting bevoegd’aanleiding te veronderstellen dat de voorzitter veiligheidsregiostrikt genomen bevoegd is, terwijl beide oefencasusdie veronderstelling niet direct ondersteunen. Bovendienis in de wet niet expliciet gemaakt wie nu uiteindelijkbeslist dat de situatie er om vraagt de regioburgemeesterbij uitsluiting bevoegd te laten zijn, waardoor besluitvormingdaaromtrent redelijk impliciet en discutabel blijft.Dat leidde er in de oefencasus met de driehoek toe datzowel de burgemeester van de gemeente waar de gijzelingplaatsvond als de voorzitter veiligheidsregio zelf zittingnamen in de driehoek. Iets soortgelijks vond plaats naaraanleiding van de (echte) casus Moerdijk waar hetBRZO-bedrijf Chemiepack begin dit jaar vlam vatte. Naaraanleiding van de brand vaardigde de burgemeester vanMoerdijk een noodverordening uit, korte tijd later gevolgddoor een herziene noodverordening ondertekend doorzowel burgemeester als voorzitter veiligheidsregio.Blijkbaar leidt artikel 39 lid 1 van de Wvr eerder tot het(dan maar) gezamenlijk aangaan van de verantwoordelijkheiddan tot de beoogde volstrekte helderheid vaneenhoofdige leiding.“Wvr laat nog veel ruimte voor interpretatie enkan gewenste eenduidigheid in de weg staan.”In de oefencasus Elfstedentocht wordt artikel 39 lid 1 nogwat verder opgerekt naar situaties waar (slechts) de vreesbestaat voor het ontstaan van een ramp of crisis van meerdan plaatselijke betekenis. Ook dan is immers devoorzitter veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd. In debeschreven Elfsteden-casus kan de voorzitter veiligheids-regio vervolgens in een discussie met collega burgemeestersbelanden over het al of niet doorgang laten vindenvan de tocht. In deze discussie kan de grondslag van artikel39 lid 1 zelfs tegen de voorzitter veiligheidsregio gaanwerken. Want stel dat men uit vrees voor het ontstaan vaneen ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenisbesluit in GRIP 4 verband (een Regionaal Beleidsteam) bijelkaar te komen waarna deze discussie zich vervolgensontspint. En stel nu dat de voorzitter veiligheidsregio bijdegenen hoort die het ondanks de barre weersomstandighedenwel verantwoord vinden de tocht doorgang te latenvinden. In die discussie mist de voorzitter veiligheidsregioeenvoudigweg de grondslag voor zijn bevoegdheid (wantop dat moment vreest hij niet dat het wat dat betreft uit dehand zou kunnen lopen). Terwijl collega’s die het vanwegehet weer niet verantwoord vinden (en een ramp vrezen)zich dan ineens wel kunnen beroepen op hun lokalebevoegdheid (zoals geregeld in artikel 5 van de WetVeiligheidsregio’s). De in de Wet Veiligheidsregio’sbeoogde volstrekte helderheid via eenhoofdige leidinglijkt dan ineens wel heel ver te zoeken.De (oefen)casus laten zien dat de Wvr bij het doordenkenvan bevoegdheden en verantwoordelijkheden nog veelruimte tot interpretatie over laat en daarmee juist degewenste eenhoofdigheid in de weg kan staan. Onsinziens doet de wetgever er goed aan in het bijzonderartikel 39 lid 1 nog eens scherp tegen het licht te houdenwat betreft praktische uitvoerbaarheid en -consequenties.De aanduiding ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ kanbijvoorbeeld (wettelijk) worden gekoppeld aan deGRIP-opschaling waarbij het automatisme van nu (als ersprake is van meer dan plaatselijke betekenis dan is devoorzitter veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd)vervangen wordt door een procedure waarbij in principede meest betrokken burgemeesters samen met devoorzitter veiligheidsregio besluiten hun bevoegdheid alof niet over te dragen. Dat zou vervolgens tevens de basiskunnen zijn om situaties die voorzienbaar ‘van meer danplaatselijke betekenis‘ zijn (grote evenementen, calamiteitenop vliegvelden of met BRZO-bedrijven) op voorhandte regelen. Tenslotte is het zinvol een aantal consequentiesvan artikel 39 lid 1 nog eens goed te doordenken,bijvoorbeeld waar het het overgangsrecht betreft (welkerechten en plichten gaan er mee met het overnemen vande in het artikel genoemde bevoegdheden).‘For the time being’ lijkt het raadzaam om als voorzitterveiligheidsregio samen met de burgemeesters uit de regioeen gezamenlijk interpretatie van artikel 39 lid 1 vast testellen, bijvoorbeeld door voor voorzienbare risico’s ‘vanmeer dan plaatselijke betekenis’ bij voorbaat af te sprekenhoe precies met de grondslag en consequenties van ditartikel om te gaan.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 53

NaschriftPeter Rehwinkel,voorzitter Veiligheidsregio GroningenDe analyse in dit artikel laat duidelijk zien dat er nog‘gaatjes’ in de Wet veiligheidsregio’s zitten.In de eerste plaats kan de Wvr tegelijk van toepassingzijn met andere wetgeving, zoals op het gebiedvan openbare orde. Politie en Justitie komen dan inbeeld, al of niet als onderdeel van de ‘driehoek’.Waar RBT en driehoek naast elkaar kunnen bestaantijdens een incident, zou het inderdaad wenselijkzijn dat wetgeving duidelijkheid biedt hoe deze tweezich dan tot elkaar verhouden.In de tweede plaats laat de Wvr na om de bovenregionaleincidenten te voorzien van een adequatecoördinatieregeling. Gelet op het feit dat bijna dehelft van alle Nederlandse gemeenten of tegen eenbuurregio aanligt, of tegen de landsgrens, is ook diteen tekortkoming van de Wvr.Het zou goed zijn als de wetgever beide puntenmeeneemt bij de evaluatie van de Wvr en wellicht isreparatiewetgeving op zijn plaats. Zolang dezeonderwerpen niet voldoende geregeld zijn in dewet, lijkt het mij een verstandige keuze als een regiovooraf coördinatieafspraken maakt. Hiermee kanvoorkomen worden dat tijdens een grootschaligincident onduidelijkheid ontstaat.ReactieFerd Crone,voorzitter Veiligheidsregio FryslânTijdens een bestuurlijke (RBT) oefening zijn metbetrekking tot de Elfstedentocht enkele scenario’sdoorgenomen. Daarbij bleek de wetgeving nietaltijd de gewenste duidelijkheid te bieden. Desamenwerking binnen Friesland is echter dermategoed dat het niet al te veel moeite gekost heefthiervoor oplossingen te vinden.In het kader van de Elfstedentocht heb ik een aantalafspraken gemaakt met het bestuur van deKoninklijke Vereniging de Friesche Elfsteden en metde 15 burgemeesters van gemeenten aan de route.Sinds 2010 wordt door de gemeenten gezamenlijkvoor een periode van 5 jaar een vergunning voor hetevenement verstrekt. Uniformering van de voorwaardenen advisering vanuit de regionale diensten,is daarmee geborgd.Voor tot afkondiging van de tocht wordt overgegaan,moet tweemaal het jawoord gegeven worden.Als voorzitter van de Veiligheidsregio geef ik dit naraadpleging van de betrokken burgemeesters en deregionale hulpverleningsdiensten. Ook de voorzittervan de Vereniging geeft zijn jawoord. Daarmeewordt geborgd dat de “ijsveiligheid” getoetst wordten dat zowel de vereniging als overheid explicietaangeven klaar te zijn met alle organisatorischevoorbereidingen. Op historische gronden zal het “Itgiet oan” daarna afgekondigd worden door devoorzitter van de Friesche Elfsteden. Dit gebeurtminimaal twee dagen voorafgaand aan de tocht,waardoor alle bijstand nog geregeld kan worden.Deze bijstandsaanvragen zijn voorbereid.In februari heb ik, naar aanleiding van eerdergenoemde oefening, met de betrokken burgemeestersop basis van een aantal stellingen gesprokenover de interpretatie van artikel 39 lid 1 van de wet.Afspraken zijn gemaakt over de procedure dieuitmondt in het jawoord (go-no-go), het besluitrond vergunning en de erkenning van de “doorzettingsmacht”.Ook de visie op verantwoordelijkheidsverdelingtussen organisator en openbaarbestuur en het werken met RBT zonder GBT’s (GRIP4) is aan de orde geweest. De afspraken wordenverwerkt in de “Leidraad leiding en coördinatieElfstedentocht”. Deze zal in het bestuur van deVeiligheidsregio behandeld worden. Alle betrokkenburgemeesters en de voorzitter van de veiligheidsregiozullen na vaststelling ondertekenen.54Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

ColofonRedactieadres Magazine nationale veiligheiden crisisbeheersingMinisterie van Veiligheid en JustitieKamer H1430Postbus 203012500 EH Den HaagE-mail: crisisbeheersing@minbzk.nlRedactieRedactiecommissie: Ruth Clabbers,Marije Breedveld, Chris van Duuren,Donna Landa, David van Veenendaalen Geert Wismans (samenstelling eneindredactie)Redactiesecretariaat: Nalini Bihari(070-426 53 00)RedactieraadProf. dr. Ben Ale (Technische UniversiteitDelft)Dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht)Mr. dr. Ernst BrainichProf. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VUAmsterdam)Dr. Menno van Duin (Nederlands InstituutFysieke Veiligheid)Prof. dr. Georg Frerks (UniversiteitWageningen)Prof. dr. Bob de Graaff (NederlandseDefensie Academie)Prof. dr. Ira Helsloot (Vrije UniversiteitAmsterdam)Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden)Dr. Astrid Scholtens (Crisislab)Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente)Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre forStrategic Studies)Aan dit nummer werkten mee:Erik Akerboom, Marjolein van Asselt,Edwin Bakker, Ernst Brainich,Marije Breedveld, Wilfried ten Brinke,Tjeerd van den Brink, Hans Broere,Willy Bruggeman, Ivonne Couwenberg,Ferd Crone, Merijn ten Dam,Bert van Delden, Beatrice de Graaf,Bob de Graaff, Tom van Ham, Ira Helsloot,Digna van Herwaarden, Maarten Hilbrandie,Marieke Klaver, Jan Kliest,Michael Kowalski, Koos Kranenburg,Samira Lahdahda, Jos Leenheer, Eric Luiijf,Johri Maat, Regine van der Mark,Marcel Mennen, Edmond Messchaert,Jan ter Mors Albert Nieuwenhuis,John M. Nomikos, David Omand,Ronald Prins, Peter Rehwinkel,Gregory F. Treverton, Laurens van der Varst,Joris Voorhoeve, Bertruke Wein,Cees Wiebes, Rob Willems, Hans de WitFotografieAIVD, ANP, Blomberg Instituut,B. Boekhoven, Hollandse Hoogte, MIVD,NCTV, UK-MOD CrownIIlustratiesNISA, Provincie Noord-Holland, RIVM,TNO, WFPCartoonArend van DamVormgevingGrafisch Buro van Erkelens, Den HaagProductiebegeleidingMinisterie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelatiesDirectie Communicatie en Informatie /Grafische en Multimediale DienstenDrukDelta Hage© Auteursrecht voorbehouden.ISSN 1875-7561Voor een gratis abonnement mail: crisisbeheersing@minbzk.nl.Het magazine is te downloaden viawww.rijksoverheid.nl/onderwerpen/crisis-en-nationale-veiligheid.Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011 55

Vier vragen aan:Professor Sir David Omand GCB,gasthoogleraar War Studies, King’s College, Londen,oud Coördinator Inlichtingen en Veiligheid, lid JIC endirecteur GCHQ, Verenigd KoninkrijkOp het gebied van veiligheid ligt de prioriteitmomenteel bij terrorisme. Zal dit nog wel enigetijd zo blijven of doemen er nieuwe bedreigingenop aan de horizon?“De dood van Bin Laden is voor Al Qa’ida (AQ)een keerpunt in negatieve zin. Dat AQ al langgeen factor van betekenis meer is blijkt uit hetfeit dat de organisatie geen enkele rol speeldebij de spontane volksprotesten tijdens dehuidige Arabische lente. Het zou echter zeeronverstandig zijn onze waakzaamheid nu al telaten varen aangezien er nog steeds een grotedreiging is van aan AQ verwante groepen engeradicaliseerde individuen. We moeten ookniet raar opkijken als gewelddadige ideologieënterrorisme in de toekomst als tactiekgaan gebruiken.In de Britse National Security Strategy wordenvier risicocategorieën geïdentificeerd:terrorisme, cybercriminaliteit en mogelijkecyberoorlogsvoering (die snel werkelijkheidwordt), instabiliteit en buitenlandseconflicten waardoor we onze strijdkrachtenmoeten inzetten (zie de NAVO-inzet in Libië)en een catastrofale natuurramp (en die heeftzich ook al voltrokken, al was dat niet inEuropa maar in Japan). We moeten dus alletoekomstige dreigingen niet zien doordezelfde bril waarmee we nu naar jihadistischeplegers van zelfmoordaanslagen kijken.We moeten ons voorbereiden op een scalavan toekomstige bedreigingen en gevaren,onder andere door te investeren in denationale weerbaarheid, dus het vermogen naeen verstoring de draad weer op te pakken.”Gezien de ervaringen met hun afhankelijkheidvan onjuiste Amerikaanse en Britse inlichtingenaan de vooravond van de oorlog in Irak,kwamen de Nederlandse autoriteiten tot deconclusie dat Nederland zijn mogelijkheden omzelf in het buitenland inlichtingen te vergarenmoest uitbreiden. Hebben de Britse autoriteitenniet dezelfde zorgen over de onafhankelijkheidvan hun inlichtingenprocessen en -producten?“Het doet mij deugd dat een belangrijk EuropeesNavo-lid als Nederland zijn inlichtingenwerkgaat uitbreiden. Bij besluiten over denationale veiligheid zullen inlichtingen in detoekomst steeds belangrijker worden. Het VKis vastbesloten zelf onafhankelijke oordelente blijven vormen op basis van inlichtingenuit alle bronnen. De problemen rond deinlichtingen over Iraakse massavernietigingswapenswaren niet het gevolg van een te groteafhankelijkheid van Amerikaanse bronnen.Uit het onderzoek van Lord Butler bleek dater te weinig relevante inlichtingen warenuit welke bron dan ook; vervolgens blekensommige van de belangrijkste bronnenonbetrouwbaar en men had last van tunnelvisiebij het interpreteren van de bewijzen. Ditonfortuinlijke geval maakte weer eens duidelijkdat het inherent is aan de aard van hetwerk dat inlichtingen fragmentarisch,incompleet of soms gewoon onjuist zijn.”Er zijn vele redenen waarom de geheime dienstende verwachtingen van het publiek over hunwerkzaamheden beter moeten managen.Zo is er een algemene behoefte aan meer transparantiebij de overheid en groeit het gevaarvan complottheorieën. Is een verbeterslag opdit vlak mogelijk? I&V-diensten moeten er tochaltijd naar streven hun werkmethoden en kennisniveaugeheim te houden?“In het VK hebben we sinds de Koude Oorlogforse vooruitgang geboekt. Destijds werd zelfshet bestaan van deze diensten ontkend. Er isnu wetgeving, een toezichtscommissie vanparlementariërs, ervaren rechters controlerenals commissaris of men zich aan de wet houdten er wordt openlijk geworven op websites.De hoofden van alle diensten hebben onlangsin het openbaar toespraken gehouden om hetbelang van hun werk voor de veiligheid vande bevolking uit te leggen. Het grote publiekis via verslagen in de media over de berechtingvan terroristen veel te weten gekomenover hun belangrijke werk. Er is een nieuwescheidslijn getrokken - die ook gehandhaafdmoet worden - tussen de noodzaak vangeheimhouding van bronnen en methodenen het recht van het publiek te weten wat detaken van de geheime diensten zijn en welkerol zij spelen bij de nationale veiligheid.”Openbare bronnen maken een steeds groterdeel uit van alle inlichtingen en er komtsteeds meer openbare informatie beschikbaar.Verwacht u dat het voor diensten, die altijdop geheimhouding hebben vertrouwd, steedsmoeilijker wordt hun toegevoegde waarde bijhet besluitvormingsproces te legitimeren?“Het doel van inlichtingen is de kwaliteitvan de besluitvorming te verbeteren dooronwetendheid te verminderen. Met hetvergaren van geheime inlichtingen wordt datdoel bereikt wat betreft informatie waarvananderen niet willen dat we ze krijgen. Onderdeze anderen vallen terroristen, personen diekernwapentechnologie verspreiden, leden vancriminele organisaties en drugssmokkelaars.Informatie over internationale kwesties enmogelijk vijandige staten is nog steeds nodig,maar vandaag de dag zijn het vooral de geheimenvan gevaarlijke niet-statelijke actorendie gezien worden als de rechtvaardiging voorhet werk van de inlichtingendiensten.”56Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011