Risico's in de polder - Provincie Noord-Brabant

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderRisico’s in de polderGroepsrisico in een verdichte samenleving1

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderRisico’s zijn minstens zo oud als de mensheid.En die heeft daar altijd mee weten te leven.Moeilijker wordt het naarmate de samenleving dichteren complexer wordt, en dus elk stukje ruimte schaarser.Dat geldt zowel voor economische vooruitgang enwerkgelegenheid, als voor de kosten om ons op een rampvoor te bereiden en de maatregelen om risico’ste verminderen.In het landelijke risicobeleid is een centrale plaatsingeruimd voor het groepsrisico als de gangbare maatvoor maatschappelijke ontwrichting bij een ramp.Het is aan lokale en provinciale besturen om in concretesituaties het groepsrisico te verantwoordenop basis van een afweging van de talrijke factorendie in het geding zijn. Een lastig proces, dat verschillendwordt geduid.Om de discussie onder Brabantse bestuurders tebevorderen, reikt de provincie hen dit essay aan.Op basis van literatuur en interviews met directbetrokkenen schetst het een beeld van de bestuurlijkedilemma’s die Brabant ervaart bij het verantwoorden vanhet groepsrisico.Tegelijk dringt zich de conclusie op dat het bestuurlijkafwegen van belangen onontkoombaar is, juist ineen provincie waarin ontwikkelingen en belangen zomet elkaar zijn verknoopt. En waar de bestuurscultuurbijna van nature ruimte biedt aan een dergelijkbesluitvormingsproces.Dit essay werd samengesteld door:• drs. Tjeu Cornet, auteur. Als tekstschrijververbonden aan communicatieadviesbureau TACCT,‘s-Hertogenbosch• prof. dr. Ira Helsloot, eindredactie. Als hoogleraarBesturen van Veiligheid verbonden aan de RadboudUniversiteit NijmegenNaar een idee van Wim Brinker, strategisch beleidsmedewerkerexterne veiligheid provincie Noord-Brabanten voorzitter ambtelijke Taskforce Brabantroute.Mei 20122

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderGelukRisico’s en gevaren. Ze zijn er in ieder geval al zolang demensheid bestaat. Soms kennen we ze, zoeken we ze zelfsop. Soms weten we niet van hun bestaan of is er alleen eenhandjevol ingewijden die precies weten hoe het zit. Hoedan ook, risico’s horen bij ons bestaan. Als ze er niet waren,zouden wij - eigenwijze schepsels - ze alsnog zelf hebbengecreëerd.Een van de vroegste riskante types was wel de kleine Icarus.De jongen was met zijn vader Daedalus min of meer degevangene van koning Minos van Kreta, ver van hungeliefde Athene. Om te ontsnappen ontwierp Daedalus debeeldhouwer voor hen allebei een paar vleugels van wasen veertjes. Eenmaal in de lucht - op weg naar huis - kreegIcarus er zin in. Ondanks waarschuwingen van zijn vaderkwam hij te dicht bij de zon. De was van de vleugels smolten Icarus stortte in zee.Wij skiën of liever nog: we snowboarden. Op hoge bergen,van zwarte pistes. Wij springen uit een vliegtuig met eenparachute. Wij bungeejumpen. Wij maken trektochtendoor de jungle, doen aan wildwaterkano. We zwemmen inde branding en schaatsen op iets te dun ijs. We kijken naarvliegshows, maar stappen gerust ook zelf in. En we bereikende luchthaven met onze eigen auto. Of op de motor. Ons aldan niet bewust van het risico. We doen het gewoon.5

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderVliegtuigcrashesVoor wie het weten wil: de kans op een vliegtuigcrash is 1 opde 1,5 miljoen vluchten. Op de 38 miljoen vluchten die in 2011zijn gemaakt, stortten 25 toestellen neer. Daarbij kwamen 497passagiers om.Het grootste gevaar zijn we zelf. Vooral in en om ons huis.Doordat we van de trap vallen of uitglijden. Zeventiendoden per week, 18.000 keer per jaar naar de spoedeisendehulp. Ruim 1 miljoen ongelukken. Je zou er dagelijks eendikke krant mee kunnen vullen. Maar zouden we die lezen?Zo erg zitten we er niet mee.Ten aanzien van risico’s zijn we naïef. Maar ze maken onsook zo gelukkig. En heus niet alleen de risico’s van activiteitendie ons direct plezier bieden. Het gaat ook om derisico’s die kleven aan de productie, het transport en deopslag van gevaarlijke stoffen. Zoals de chemische industrie,de opslag van lpg, en het spoortransport van giftige enlicht ontvlambare stoffen. De plastic gebruiksgoederen, debrandstof en schoonmaakmiddelen die zij helpen voortbrengen,dragen stuk voor stuk bij aan wat wij geluk plegente noemen.Over die risico’s denken we liever niet diep na. Het zogenaamdeterrein van externe veiligheid laat zien dat het goedgaat tot het fout gaat. Een explosie bij DSM (1975), de verwoestendeontploffing van een vuurwerkopslag in Enschede(2000), en meest recent de brand in Moerdijk bij Chemie-Pack, verpakker van chemische producten (2011). Elkenieuwe forse ontploffing, zeker als daar mensenlevens meegemoeid zijn, is aanleiding voor buitengewone animositeiten activiteit. Een geïnterviewde provinciebestuurder trokdaaruit de conclusie: ‘Er gebeurt pas iets als er iets gebeurt.’6

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderWant, zeggen wij, als een fabriek ontploft hebben wij dátrisico echt niet zelf opgezocht. Het is dus niet onze schuld.En dat het een straf van God is, geloven we ook niet meer.Dus kijken we naar de overheid. Die moet er snel en effectiefvoor zorgen dat zoiets niet weer gebeurt. Met inzetvan veel ambtenaren, externe adviseurs, talrijke nieuweveiligheidsmaatregelen, en vooral veel geld. Zodat heelNederland direct na het incident weer rustig op één oorkan liggen.Kijk op risico’sRisicoIn de wereld van externe veiligheid wordt een risico bepaalddoor ‘de kans op het vrijkomen van een gevaarlijke stof en heteffect dat optreedt wanneer deze stof vrijkomt’. Anders gezegd:het risico benoemt de ongewenste gevolgen van een bepaaldeactiviteit in relatie tot de kans dat deze zich zullen voordoen.We spreken daarom wel over risico = kans x effect.Het Nederlandse beleid ten aanzien van externe veiligheidheeft zich daarom schoksgewijs ontwikkeld, steeds alsreactie op calamiteiten en actuele discussies. Naarmate detijd verstrijkt en de aandacht verslapt, wordt het vervolgensook weer rustig aan het veiligheidsfront. Tot aan de volgendeklap.Opvallend is wel dat we tien ongevallen met één dodeminder erg vinden dan in dezelfde periode één ongeval mettien doden. Het risico (kans x effect) is in principe evengroot, maar onze perceptie is een andere. Preciezer gezegd:7

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de poldernaarmate een risico verschuift van het type grote kans x kleineffect naar het type kleine kans x groot effect roept het bij onsmeer emoties en aandacht op. En zetten we de overheiddirect na de klap steviger onder druk om er wat aan tedoen. Tot nu toe doet die overheid dat ook.Het begon in 1807 in Leiden, toen een kruitschip de luchtin vloog en 151 dodelijke slachtoffers maakte. Drie jaar latervaardigde Napoleon zo’n beetje het eerste keizerlijke veiligheidsdecreetuit. Daarna gaat het snel. In de negentiendeeeuw verschijnt een reeks wetten op het terrein van fysiekeveiligheid, waaronder de Hinderwet. In de twintigste eeuwen zeker met de industriële wederopbouw na de TweedeWereldoorlog gaat dat in hoog tempo door.In de jaren ’70 en ’80 vindt over de hele wereld eenaantal grote ongelukken plaats op moderne industriëlecomplexen: Flixborough (1974), Seveso (1976), MexicoCity (1984), Bhopal (1984) en Tsjernobyl (1986). Daaropvaardigt de Europese Unie in 1982 de post Seveso-richtlijnuit, die op zijn beurt 1996 wordt aangescherpt in de Seveso-II richtlijn. Het zijn vooral deze richtlijnen die de basisvormen van verder beleid en nieuwe wetgeving in ons eigenland.Een eigen, moderne Nederlandse kijk op externe veiligheidtekent het ministerie van VROM (thans: I&M) voorhet eerst op in de nota Omgaan met risico’s (1989). Hierinworden de begrippen ‘plaatsgebonden risico’ en ‘groepsrisico’geïntroduceerd. De overheid wil er in de eerste plaatsmee laten zien dat zij het beleid baseert op wetenschappelijkekennis en risico’s objectief wil benaderen.8

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderPlaatsgebonden risicoHet plaatsgebonden risico (PR) is de kans dat iemand op eenbepaalde plaats dodelijk wordt getroffen als direct gevolg van eenincident met gevaarlijke stoffen. Die kans mag niet groter zijn danéén op de miljoen (10 -6 ) per jaar. Het PR kan zichtbaar wordengemaakt door een contour rond de risicobron te trekken.GroepsrisicoHet groepsrisico (GR) is de kans dat als gevolg van een ongevalmet gevaarlijke stoffen in één keer een groep personen in dedirecte omgeving overlijdt. Het berekende groepsrisico is dus eenmaat voor de maatschappelijke ontwrichting als onverhoopt eenramp met gevaarlijke stoffen plaatsvindt. Het groepsrisico wordtweergegeven in een curve waarin het aantal dodelijke slachtofferswordt afgezet tegen de kans op een ramp.Uit de wijze waarop het nationale beleid externe veiligheidbenadert, blijkt echter ook dat de opstellers ervan vindendat risico’s nu eenmaal bestaan en dat we die voor een deelgewoon moeten accepteren. We bevinden ons daarmeein het gezelschap van Engeland, België (Vlaanderen) enZwitserland. Zulks in tegenstelling tot Frankrijk, Finland,Portugal en België (Wallonië), landen die juist veel meer opde effecten letten en op grond daarvan vastgestelde veiligheidsafstandenaanhouden.In ons dichtbevolkte land hebben wij echter weinig ruimteen dus ook weinig keus. Wij moeten proberen de kans opongevallen zo klein mogelijk te maken en overigens hetrisico gewoon ondergaan.De technisch wetenschappelijke invalshoek van het overheidsbeleidroept echter wel de illusie op van absoluteveiligheid. Een illusie die regelmatig wreed verstoord wordt.9

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderSteeds meer overheid13 mei 2000. In Enschede ontploft vuurwerk in een opslagplaats.Er vallen 23 doden en 947 gewonden. Meer dan4.000 personen zijn dakloos en zo’n 150 bedrijven verwoest.De totale schade bedraagt ruim 550 miljoen euro. Nogharder knalt het in het Franse Toulouse waar op 21 september2001 een kunstmestfabriek ontploft en giftige stoffenvrijkomen. Met als gevolg 30 doden, 2.500 gewonden en 2miljard euro schade.Het zijn zeer zware ongevallen. Maar wel van het type kleinekans. Toch heeft de ramp in Enschede een buitengewoondramatische uitwerking op iedereen die zich bezighoudtmet risicobeleid. Het gevolg is een ongekende overheidsactiviteit,over de volle breedte van externe veiligheid.Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-4, 2001) isop dat moment nagenoeg gereed. Het plan ademt in eersteinstantie nog terughoudendheid in regelgeving, uitgaandevan het zelfregulerend vermogen van de markt en de noodzaakvan een kosteneffectief veiligheidsbeleid. Maar naaraanleiding van de vuurwerkramp wordt externe veiligheidalsnog als thema toegevoegd en beschouwd als een vande grote milieuproblemen. Op basis van het NMP4 volgtin 2004 het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)waarin voor het eerst wettelijke eisen zijn gesteld aan detoelaatbaarheid van externe veiligheidsrisico’s.Terwijl het Rijk de kaders schept, zijn het in de praktijk deprovincies en gemeenten die op hun grondgebied moetenomgaan met de risico’s. Daarom roept het ministerie vanVROM (thans: I&M) in 2006 de subsidieregeling Programmafinanciering Externe Veiligheid in het leven. Met eenmiljoenenbudget worden provincies, gemeenten en hun10

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderregionale veiligheidspartners (brandweren, milieudienstenen hulpdiensten) uitgenodigd samen te werken en hetvastgestelde externe veiligheidsbeleid uit te voeren. Desubsidieregeling zou in 2010 zijn afgelopen, maar is meteen fors nieuw budget verlengd tot 2014. Het gaat allemaalniet zo snel als men hoopte. Dat komt onder meer doordatlokale en provinciale bestuurders al snel ondervinden datook veiligheid een prijs heeft.Eén van de lastigste kwesties waar gemeenten, provinciesen hun partners mee worstelen, is het groepsrisico en de inhet Bevi uitgewerkte systematiek hoe daarmee om te gaan.De afgelopen jaren zijn talloze bestuurders en ambtenarenin cursussen en bijeenkomsten geïnformeerd en getraind.Sommige gemeenten hebben net als de provincie Noord-Brabant al enige ervaring opgedaan bij het hanteren vanhet groepsrisico. In andere gemeenten heeft de gelegenheidzich nog niet voorgedaan of weet men er zich geenraad mee.Verantwoording groepsrisicoIn de discussie over externe veiligheid van de afgelopenjaren is het groepsrisico dan ook een van de meest besprokenonderdelen van het beleid. Dat komt vooral doordatde wetgever aan het groepsrisico geen harde normen heeftwillen stellen, vergelijkbaar met bijvoorbeeld de risicocontourvan het plaatsgebonden risico. Het groepsrisico is juisteen vraagstuk waarover men geacht wordt na te denken, decontext in ogenschouw te nemen, af te wegen en besluitente nemen. Echt iets voor bestuurders dus.Maar een free issue is het groepsrisico nu ook weer niet. HetBevi bevat dan wel geen norm voor het groepsrisico, maar11

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderwel een zogenaamde oriënterende waarde. Die oriënterendewaarde is - vrij vertaald - een richtwaarde voor de kans datzich een ramp voordoet waarbij respectievelijk 10, 100, 1000of meer dodelijke slachtoffers vallen. Het groepsrisico iszichtbaar als de zogenaamde FN-curve in een grafiek, waarinde oplopende kans per jaar (F) is afgezet tegen het aantaldodelijke slachtoffers (N).Kans per jaar (F)10 -310 -410 -510 -6FN-curve met oriënterende waarde10 -710 -810 -91 10 100 1.000 10.000Aantal dodelijke slachtoffers (N)Met de oriënterende waarde doet de wetgever in elkeconcrete situatie de aftrap voor een discussie die lokale enprovinciale bestuurders geacht worden te voeren, in al hunprofessionaliteit en wijsheid. Het kan daarbij gaan om eennieuwe activiteit, zoals de bouw van een chemische fabriek,maar ook om ingrijpende veranderingen in een bestaandesituatie. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij de ontwikkelingvan het Basisnet Spoor. In de levendige spoorzones vande steden langs de Brabantroute leidt het toenemend transportvan gevaarlijke stoffen immers tot verhoogde risico’s inde bestaande of geplande bebouwde omgeving.12

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderTerwijl de risico’s door zo’n nieuwe activiteit toenemen,journalisten de mogelijke gevolgen ervan meteen breeduitmeten en burgers en politici de stuipen op het lijf jagen,hoort het bestuur afstand te nemen. De burgemeester roepthet college bijeen, sluit de ramen en vraagt zijn collega’szich in wijsheid te beraden. Natuurlijk zijn er ernstigerisico’s aan deze activiteit verbonden. Maar er is meer aande hand. Het gaat ons ook om de economische dynamiekvan de stad, om welvaart en vooruitgang. En het gaat onsook om de sociale ontwikkeling die daar onlosmakelijk meeverbonden is.Zodra de collegeleden zich hebben verbonden met dezeruime blik en zij de risico’s die aan de orde zijn in huncontext beschouwen, start als vanzelf een afwegingsproces.Stel dat wij de risico’s die zich aandienen niet in deze matezouden accepteren, wat is ons dat waard? Maar ook: wat kostons dat dan? En stel dat we een aantal robuuste maatregelenzouden treffen om de risico’s in te dammen, wat zijndie ons waard? Maar ook: wat kosten die ons? Zo maakt hetcollege een afweging van maatschappelijke kosten en baten.Zoals het college eigenlijk altijd afwegingen maakt.In de discussie is de vergelijking van het berekende groepsrisicomet de oriënterende waarde het startpunt. Daaruitkan blijken dat het groepsrisico boven de oriënterendewaarde uitkomt. In zijn afweging kan het college echter totde conclusie komen dat die overschrijding helemaal zo ergniet is.De kans op maatschappelijke ontwrichting is bijvoorbeeldgering wanneer er sprake is van een rampscenario dat zichslechts langzaam volstrekt en de hulpdiensten zich goed opde bestrijding van de gevolgen kunnen voorbereiden. In deomgeving wonen bovendien overwegend studenten die zich13

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de poldersnel uit de voeten kunnen maken. Het is zelfs denkbaar dateen verouderde wijk er sociaal flink op vooruitgaat doordateen beperkt extra fysiek risico veel mensen werk en economischeveiligheid biedt.Precies dezelfde factoren kunnen er omgekeerd voorzorgen dat een berekend groepsrisico beneden de oriënterendewaarde toch de moeite van het aanpakken waardis. Bijvoorbeeld doordat hulpdiensten er juist niet goedbij kunnen of doordat er veel ouderen en kinderen inde omgeving verblijven, die zichzelf niet zo snel uit eenbenarde situatie kunnen redden.Verantwoording groepsrisico1. Bij de beoordeling van het groepsrisico gaat het uiteindelijkom de bestuurlijke afweging van de risico’s tegen demaatschappelijke kosten en baten van een risicovolle activiteit.2. Als de maatschappelijke baten van een risicovolle activiteithoog zijn, kunnen de bijbehorende risico’s eerder wordengeaccepteerd dan wanneer die gering zijn.3. Voor de afweging van het groepsrisico tegen demaatschappelijke kosten en baten van een risicovolle activiteit iseen ‘brede blik’ nodig.Lastig in het kwadraatZeker de laatste tijd maakt de verantwoording van hetgroepsrisico de tongen los. In ons toch al verdichte landgaat de economische en technologische ontwikkelinggewoon door. Nieuwe chemische complexen, meer spoorvervoervan gevaarlijke stoffen door onze steden: op allerleilocaties manifesteren zich nieuwe risico’s externe veiligheid.14

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderEn gemeente- en provinciebesturen staan voor de opgavezich daarover een oordeel te vormen.Het eerste probleem is de complexiteit van de materie.Bij het proces van verantwoording van het groepsrisicozijn doorgaans veel factoren in het spel. Daardoor is ergeen sprake van een enkelvoudige keuze. Ambtenaren enbestuurders staan voor de lastige uitdaging een ‘brede blik’te hanteren, die uiteindelijk zal leiden tot afweging.Daarbij is van belang dat het nationale risicobeleid ervanuitgaat dat de effecten van een mogelijke ramp moetenworden beoordeeld op basis van de kans dat de ramp zichvoordoet. Deze relatie geeft ambtenaren en bestuurdersde ruimte voor een maatschappelijke kosten-batenanalyse.Door niet alleen te kijken naar wat er gebeurt als hetmisgaat, maar ook naar de mogelijkheden van economischeontwikkeling, werkgelegenheid, maatschappelijke beleving,ruimtegebruik, hulpverleningscapaciteit en het treffenvan maatregelen om de risico’s te verminderen.Elementen van de maatschappelijke kostenbatenanalyse(MKBA)• effecten op de werkgelegenheid• effecten voor de Brabantse economie• kosten van voorbereiding op rampenbestrijding• effecten op de ruimtelijke ontwikkeling• effecten op het groepsrisico (toe- of afname van aantallenslachtoffers)• effecten voor de maatschappij (leefbaarheid)• effecten voor de maatschappij (persoonlijke welvaart)• kosten van maatregelen15

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderMonetariserenHoe vergelijk je menselijke slachtoffers met inbraken ofmeer welvaart? In het kader van een maatschappelijkekosten-batenanalyse doemt dat probleem al snel op.Veiligheidsprofessionals vinden het doorgaans onethisch ommensenlevens in euro’s uit te drukken. En dat gebeurt dan ookniet. In het kader van externe veiligheid worden te verwachtenslachtoffers uitgedrukt in gewone aantallen overleden mensen.Zulks overigens in tegenstelling tot de medische sector. Omdater maar een beperkte hoeveelheid geld is, mogen medischebehandelingen niet meer kosten dan € 20.000 per gewonnengezond levensjaar. Als dat bedrag hoger is denkt men methetzelfde geld andere patiënten beter te kunnen helpen.Een tweede probleem zit ‘m in de bestuurlijke en ambte lijkepraktijk. Terwijl de verantwoordingsplicht van het groepsrisicovraagt om een integrale weging van uiteenlopendebelangen en factoren, staan er in veel gemeentelijkeorganisaties nog schotjes tussen de ambtenaren ruimtelijkeordening en hun collega’s van milieu. Niet echt handigvoor het opstellen van een noodzakelijkerwijs eenduidigen deskundig advies voor het college dat daar als collegiaalbestuur over moet beslissen.Een heel bijzondere positie is in dit verband weggelegd voorde regionale brandweer, onderdeel van de Veiligheidsregio.Op grond van het Besluit extern veiligheid inrichtingen(Bevi) moet het bevoegd gezag in het kader van de verantwoordinggroepsrisico advies vragen aan de brandweer.Anders gezegd: sinds het Bevi kan het gemeentebestuur erniet meer omheen advies te vragen aan de brandweer. ’t Isgewoon verplicht.16

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderHet spreekt vanzelf dat de brandweer vanuit haar rol endeskundigheid vooral kijkt naar de mogelijke effecten bijeen ongeval en op basis daarvan advies geeft. De kans dathet ongeval zich voordoet is voor de brandweer eigenlijkniet relevant. De sirenes gaan immers pas aan als het al misis. En het advies zegt wat er dan allemaal op orde moet zijnom optimaal hulp te kunnen verlenen. En dat kan veel, heelveel zijn. Daarom schrikken bestuurders van zo’n advies.Ook nu moeten bestuurders afwegen wat ze een redelijkeinvestering vinden. Probleem daarbij is dat de adviseurdie zou kúnnen helpen alleen kijkt vanuit het beperkteveiligheidsbelang.Dan maar strenger?5 januari 2011. Door geklungel met een gasbrander aan eenbevroren pomp brandt het bedrijf Chemie-Pack op industrieterreinMoerdijk tot de grond toe af. Een buurbedrijf gaateveneens in vlammen op en in de verre omtrek zijn desloten gevuld met verontreinigd bluswater. Lange tijd isboven West-Brabant en Zuid-Holland een gitzwarte rookkolomte zien. De totale schade wordt geschat op ruim 70miljoen euro. Geen wonder dat iedereen in rep en roer isen praat over het externe veiligheidsbeleid in ons land.De brand in Moerdijk voedt de discussie dat ons land nietveilig is. Kijk maar, het kan zomaar gebeuren. Deze discussieis al langer aan de gang en er gaan steeds meer stemmen opdie ervoor pleiten de regels rond risicovolle activiteiten aante halen. We moeten het zekere voor het onzekere nemenen in ieder geval alles doen om de gevolgen van zo’nongeval te lijf te kunnen gaan. Geheel in lijn met een opeffecten georiënteerd veiligheidsbeleid zoals we dat kennenuit bijvoorbeeld de Verenigde Staten.17

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderBenzine erop!Een ambtenaar: ‘Wat is er nou eigenlijk gebeurd in Moerdijk? Ja,er is een fabriek afgebrand en een hoop vuiligheid veroorzaakt.Maar er is geen slachtoffer gevallen. Geen enkele. Van dat effectkun je niet spreken. Gewoon gecontroleerd laten uitfikken dus.’Een indicatie voor de strengere ontwikkeling is de observatiedat de oriënterende waarde van het groepsrisico heren der in het land inmiddels wordt gehanteerd als eenharde norm. Dat wil zeggen: als het berekende groepsrisicobeneden de oriënterende waarde blijft, kan alles. Komt hetdaar bovenuit, dan mag er niets. In sommige gemeentenen provincies lijkt deze praktijk in de plaats te komen vande door de wet beoogde afweging van maatschappelijkebelangen. Terwijl met die gedragsregel nog nauwelijksvoldoende ervaring is opgedaan, wordt zij dus alweer bijnaafgeserveerd.De roep om strenge regels en een strengere interpretatievan de oriënterende waarde van het groepsrisico is ook welhoorbaar onder Brabantse gemeentebestuurders. Aan deene kant vinden zij de verantwoording van het groepsrisicolastig en ongrijpbaar. Aan de andere kant is er een zekereschuwheid om transparant en dus openbaar risico’s af tewegen, te verantwoorden en eventueel toe te staan. Je zaltoch meemaken dat er iets misgaat op de locatie waar jij alsbestuurder groen licht hebt gegeven…18

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderSpagaatEen gedeputeerde herkent de spagaat waarin zijn lokale medebestuurderszich bevinden. ‘Wij worden achtervolgd door demedia. Je zou die verantwoording van het groepsrisico achtergesloten deuren willen laten doen, door een onafhankelijkecommissie. Maar uiteindelijk komt toch de democratischelegitimatie aan de orde. Daar ontkom je niet aan.’Of juist opener?De vrees achteraf te worden aangesproken kan echter ook eenverstandig motief worden voor een heel andere benadering.Een die juist wel openheid en transparantie als uitgangspuntneemt. Een gemeentebestuur dat serieus risico’s beschouwt enmaatschappelijke kosten en baten tegen elkaar afweegt, heeftniets te verbergen. Sterker, het doet er verstandig aan inwonerste informeren over de conclusies van zijn afweging. Te vertellenaan welke risico’s die inwoners in hun omgeving uiteindelijkzijn blootgesteld. Wat de overheid daar aan kan doen enwat niet. Waar burgers dus zelf verantwoordelijk voor zijn enwat zij het beste kunnen doen als het goed misgaat.Risicocommunicatie dus. Een thema dat steeds onderdeelwas van de Programmafinanciering van het ministerie vanVROM. Veel is er niet van terecht gekomen. Maar het zoukunnen dat de verantwoording van het groepsrisico eenkans is om het ondergeschoven kindje nieuw leven in teblazen. Risicocommunicatie als onlosmakelijk onderdeelvan een beleid van een overheid die zich realiseert dat zijde gebeurtenissen maar zeer ten dele in de hand heeft endat burgers ook niet stil zitten. Risicocommunicatie als deverbindingsschakel tussen twee partijen met eigen rollen enverantwoordelijkheden.19

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderLambrasseIn Wijchen (Gld.) staat de nieuwe woonwijk Lambrasse. Wie indie wijk een woning koopt, verklaart bij het koopcontract ookervan op de hoogte te zijn dat er een hogedruk gasleiding dwarsdoor de woonwijk loopt. De kans op een ongeval daarmee is heelklein, maar als het gebeurt kan er een krater met een diameter van100 meter geslagen worden. Onderzoek heeft uitgewezen dat debewoners zich bewust zijn van dat risico en het ook aanvaardbaarvinden.Risicocommunicatie voorkomt zeker geen ongeluk of ramp.Als dát moment aanbreekt, ontstaat er direct een anderesituatie, een crisis. Daar hoort een andere stijl van communicerenbij. Denk aan het optreden van de burgemeestersvan Enschede en Moerdijk. Of recenter de treinellende inde winter van 2011/2012, waarbij reizigers zonder enigeinformatie in de kou stonden. Hoe anders communiceerdeKPN na een hackersaanval op haar e-mailklanten.Crisiscommunicatie geeft ruimte voor personalizing. U kiestwat u het beste ligt. Maar let op: de burger doet dat ook!Met boerenverstandIs het met gevaarlijke stoffen niet als met water? Een vluchtigeen dus in zekere zin toch ook gevaarlijke stof? Dat bleekwel bij de Watersnoodramp in 1953, met meer dan 1.800slachtoffers. Voor de overheid aanleiding om in gestaagtempo torenhoge dijken en vernuftige dammen op tewerpen. Laten we aannemen dat daarmee de zaak op ordeis. Waarom gaat de discussie dan toch door? Waarom staater ineens een zogenaamde regelkraan op de splitsing vanRijn en IJssel?20

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderDe vraag is relevant omdat er in ons land, in de polders enlangs uiterwaarden, sinds mensenheugenis boeren wonen.Deze mensen weten dat de rivier om de zoveel tijd uit haarbedding treedt. Ze vinden dat niet leuk, maar het hoorterbij. En dus treffen ze tijdig hun maatregelen om zichzelfen hun vee in veiligheid te brengen. Bij de recente wateroverlastspoedde een Journaalploeg zich naar Groningen,maar de boeren zeiden: ‘De ambtenaren mogen wat onsbetreft van die dijken afblijven. ’t Komt er maar af en toeoverheen. En dan krijgen we natte voeten, ja.’Eens in de miljard‘In de VPRO-serie Nederland van Boven wordt gezegd: in acht uurloopt de Randstad onder. Ja, één keer in de miljard jaar! Zo kanje beelden oproepen waardoor mensen zeggen: dit moet wordenvoorkomen, het kan niet schelen wat het kost.’Deze boeren hebben leren leven met risico’s. Zij maken opheel natuurlijke wijze een afweging tussen de kans op eenoverstroming, de schade die het gevolg is, en de kosten enmoeite die nodig zijn om het water definitief uit de buurtte houden. En daarmee is de kous af. Maar in veel dorpenlangs de rivier zijn in de loop der tijd fraaie nieuwbouwwijkengebouwd. Sommige daarvan stonden in het eerste hetbeste natte seizoen al een meter in het water. Dat willen diegeïmporteerde burgermensen natuurlijk niet. Die zijn daarniet komen wonen om pootje te baden. Zij roepen de overheidals verantwoordelijke instantie aan.21

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderFrankrijk en BelgiëBij onze zuiderburen gaat het er heel anders aan toe. Wie daarin een overstromingsgevoelig gebied een woning koopt, verklaartbij het passeren van de hypotheekakte zelf verantwoordelijk te zijnvoor de eventuele schade bij een overstroming.De overheid is geen boer met boerenverstand, maar eeninstantie. En bij officiële instanties hebben plannen deneiging ‘mechanisch’ tot stand te komen. Voor waterwerkengelden dus uitgangspunten voor bepaalde hoeveelhedenwater, vertaald in normen. Afwegen hoeft niet, het planmoet voldoen aan de normen. Daarom verrijzen er langsonze rivieren af en toe wonderlijke bouwwerken. Ze zijndaar geplaatst met de bedoeling ons te beschermen tegenwater in de kruipruimte. Maar ze zijn vaak zo duur dat devraag gerechtvaardigd is of de kosten ervan opwegen tegende kans op een overstroming en de schade die daaruitvoortvloeit.Het lijkt erop dat wij de zienswijze van een boer in depolder nog wel begrijpen. Maar dat we in andere gevalleneen risico tot ‘nul’ moeten zien te reduceren. En welmeteen.PolderenWaartoe leiden strengere veiligheidsnormen en regels? BijRijkswaterstaat kennelijk tot kolossale bouwwerken van somstwijfelachtig nut. Maar hoe zit het bij risicovolle industriëleprojecten? Wat gebeurt er als de oriënterende waardevan het groepsrisico werkelijk tot een harde norm wordtverheven?22

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderSoms zal dat ertoe leiden dat bestuurders ongezien hunzegen geven aan risicovolle ontwikkelingen die eigenlijkniet kunnen. Zoals wanneer het berekend groepsrisicoweliswaar beneden de oriënterende waarde ligt, maar deomstandigheden eigenlijk om extra maatregelen vragen.Wie dan niet goed kijkt, staat risico’s ten onrechte toe.In de meeste gevallen echter zullen nieuwe, geplande risicovolleactiviteiten op voorhand worden afgeremd, terwijleventuele extra maatregelen en een afweging van maatschappelijkekosten en baten een positief besluit zoudenkunnen verantwoorden. Evenzo dreigen op basis van eenenkele richtlijn maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingenin de directe omgeving van bestaande risicovolleactiviteiten te worden ingedamd.En zo dreigen we geleidelijk toe te geven aan een reflexom risico’s tot nul te willen reduceren, in te kapselen ofde verre omtrek ervan te isoleren. Een schijngevecht ineen wereld waar risico’s van oudsher deel van uitmaken,waar mensen altijd mee hebben weten om te gaan. Eenwind molenstrijd die er uiteindelijk toe leidt dat met namein onze verdichte steden de planologische discussie ende ruimtelijke dynamiek praktisch tot stilstand komt. EnNederland dus deels op slot gaat.Onwetendheid en angst mogen voor sommigen het motiefzijn om zich vast te klampen aan starre standpunten enaperte vooroordelen. Bestuurders en hun adviseurs, deveiligheidsprofessionals, hebben die keus niet. Zij moetende risico’s onder ogen zien. Door te kijken naar de effectenvan een ongeval, maar ook naar de kans waarop diezich voordoen. Zij nemen kennis van de feiten, wikken enwegen, en hakken ten slotte knopen door.23

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderVertrouwenHoezeer bestuurders behoefte hebben aan werkelijk professioneleadviseurs die mee willen denken en zich durven te committerenaan het noodzakelijk compromis, illustreerde een bestuurder alsvolgt: ‘Dit terrein is zo complex dat ik er vanuit mijn positie nooithelemaal doorheen kan kijken. Ik heb dus ambtenaren nodig, dieprecies weten waar ze het over hebben en die een goed advieskunnen geven. En omdat het zo’n gevoelige materie is, moet ik dieambtenaren ook nog eens kunnen vertrouwen.’De complexiteit van onze samenleving ontlopen we nietdoor uitgerekend bij risico’s even weg te kijken en net tedoen of er geen probleem is. Zoals we ook niet de opkomendevloed weerstaan door een streepje op het strand tetrekken met de mededeling ‘tot hier en niet verder’. Hetenige wat ons past is elke (beoogde) risicovolle situatiescherp onder ogen te zien en vervolgens een afweging temaken van feiten en belangen.Vergeleken met onze bestuurders had de kleine Icarus hetnog makkelijk. Terwijl hij naar de zon klepperde, hoefde hijmaar naar de waarschuwingen van zijn vader te luisteren.Hij maakte een eenvoudige maar noodlottige keus. Onsland staat daarentegen zo vol met van alles en nog wat datwij elke stap in welke richting dan ook moeten afwegen enverantwoorden.Het is wellicht een troost dat we na zoveel tijd de eigenwijzeIcarus nog kennen, terwijl de herinnering aan zijn neefjedoor de geschiedenis is gewist. De creatieve Talos kwamook minder spectaculair maar zeker zo onfortuinlijk omhet leven. Hij werd van louter jaloezie door zijn ijdele oomDaedalus van de Atheense stadsmuur gegooid.24

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderSlotsomBesturen vergt evenwichtskunst. De verantwoording van hetgroepsrisico bij ruimtelijke besluiten is zo’n balanceer act tussenverschillende belangen zoals fysieke veiligheid, economischeveiligheid en sociale veiligheid. Het is daarom niet voor niets dater sprake is van een oriënterende waarde en niet van een hardenorm. Het maatschappelijk belang vergt dat bij de besluitvormingover het groepsrisico kosten en baten van de verschillende optiesworden afgewogen. Omdat besturen een publieke zaak is zullende afwegingen met de samenleving gedeeld moeten worden.Goede voorbeelden laten zien dat het mogelijk is tot besluitente komen die redelijk zijn en die door de samenleving gedragenworden.25

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderGehanteerde bronnen• Adviesraad Gevaarlijke stoffen, Risicobeleid en rampenbestrijding.Den Haag, oktober 2008.• Brinker, W.H., De bestuurlijke afweging van risico’s tegende maatschappelijke kosten en baten van een risicovolleactiviteit. ’s-Hertogenbosch, 2010.• Commissie Oosting, Eindrapport ‘De Vuurwerkramp’.Januari, 2001.• Helsloot I., Pieterman, R., Hanekamp, J.C., Risico’s enredelijkheid. Verkenning naar een rijksbreed beoordelingskadervoor de toelaatbaarheid van risico’s. DenHaag, 2010.• Helsloot I., Tol, J.H. van, Mertens F.J.H., Veiligheid bovenalles. Essays over de oorzaken en gevolgen van de risicoregelreflex.Den Haag, 2011.• Lugt, F. de, De Ramp van Enschede. Enschede, tweededruk oktober 2000.• Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordeningen Milieu, Besluit externe veiligheid inrichtingen. DenHaag, 27 mei 2004.• Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordeningen Milieu, Nationaal milieubeleidsplan 4. Den Haag, juni2001.• Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening enMilieu, Nota omgaan met risico’s. Den Haag, 1989.• Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordeningen Milieu, Nota nuchter omgaan met risico’s. Den Haag,maart 2004. Nota op basis van het gelijknamige rapportvan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.Bilthoven, 2003.• Royal Haskoning in opdracht van het ministerie vanVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu,Feitenonderzoek evaluatie groepsrisico. Den Haag,augustus 2010.26

Provincie Noord-Brabant | Risico’s in de polderVoor deze publicatie werden bovendien devolgende personen geraadpleegd:Bestuurders• Johan van den Hout (gedeputeerde Noord-Brabant)• Ruud van Heugten (gedeputeerde Noord-Brabant)• Steven Adriaanse (wethouder Roosendaal)• Wilbert Willems (wethouder Breda)• Willem Urlings (oud-burgemeester Son enBreugel)IPO• Tom de Graaf (Noord-Brabant)• Joost van Gils (Noord-Brabant)• Annelies Schoenmakers (Noord-Brabant)VNG• John Bakker (Breda)• Henri van der Velden (Eindhoven)• Robert Kint (Tilburg)• Johan Klaazen (’s-Hertogenbosch)• Hein Mennen (Helmond)• Edwin Pirson (Sittard-Geleen)• Ronald Kooman (Dordrecht)Veiligheidsregio’s• Harry Killaars (Veiligheidsregio Midden- enWest-Brabant)• Frank Nat (Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost)Bedrijfsleven• Henk Bril (Sabic)• Karen van Tol (DHV)• Johan ter Poorten (KNV goederenvervoer)27