Em. Prof. Theo Peeters KULeuven

Een Staatshervorming als Reddingsboei
voor de Overheidsfinanciën?*
Em. Prof. Theo Peeters
KULeuven
VWEC Gent
19 november 2010
* Deze presentatie herneemt elementen uit de paper met de gelijknamige titel, van Koen Algoed, Dirk
Heremans en Theo Peeters, VIVES Beleidspaper nr1, oktober 2008

1. Inleiding
A. De Belgische staatsstructuur kampt vandaag met
tenminste drie verbonden en elkaar versterkende
problemen:
– op het federale niveau is eerder bestuurlijk immobilisme i.p.v.
goed bestuur de regel; de communautaire breuklijnen wegen
op diverse domeinen sterker door dan politiek-ideologische;
– bij gebrek aan budgettaire ruimte kunnen de Noord-Zuid
tegenstellingen en de verschillen in socio-economische
ambities niet langer met financiële smeermiddelen worden
overbrugd;
– de overheidsfinanciën gaan nog altijd gebukt onder de erfenis
van het verleden, ondanks verdienstelijke inspanningen in de
voorbije twee decennia maar gecounterd door de financiële
crisis en geconfronteerd met de uitdaging van de vergrijzing.

1. Inleiding (vervolg)
B. De moeilijke keuzes die moeten worden gemaakt zijn niet
evident binnen het bestaande institutionele kader.
De sense of urgency die aan Vlaamse kant soms wordt gehoord om de
aanslepende economische divergentie tussen het Noorden en Zuiden van
het land om te buigen wordt in Franstalig België ervaren als de voorbode
van de splitsing en een dreigende verarming.
C. De versterking van het economisch draagvlak met
convergentie i.p.v. divergentie is de enige uitweg. Het
institutionele status-quo is hiervoor geen optie. Meer
tewerkstelling via een activering van de bevolking op
beroepsactieve leeftijd is de sleutel. Dat veronderstelt
een staatshervorming met
– beter aangepaste en meer coherente bevoegdheidspakketten
– en bovenal een aangepast financieringssysteem gericht op
responsabilisering en arbeidsactivering.

2. De federale overheidsfinanciën op
de helling
A. De federale overheid een fiscaal doorgeefluik
De federale overheid met een omgekeerde financieringskloof houdt dus 7,1 %
van het bbp over voor de financiering van haar primaire taken. De federale
overheid is in grote mate herleid tot een fiscale herverdeler en een
schuldagentschap.

2. De federale overheidsfinanciën op de
helling (vervolg)
B. Gemiste kansen voor de overheidsfinanciën sinds 2000
– Een budgettaire marge van 2,5 % van het bbp in het afgelopen
decennium tot aan de financiële crisis: dankzij dalende schuldgraad
en vooral dalende rente zakten de renteuitgaven tot 3,7 % van het
bbp in 2007 tegenover nog 6,2 % in 2000.
– De begrotingsobjectieven vooropgezet door de HRF om via
begrotingsoverschotten versneld de schuld af te bouwen werden
nooit gehaald.
– In het afgelopen decennium, ook vóór de crisis, is de begroting van
de gezamenlijke overheid meer in het rood dan in het zwart
geschreven, ondanks de positieve saldi van de G&G (vooral
Vlaanderen).
– De afbouw van de schuldgraad tot aan de crisis is mede geholpen
door een gunstige groei van het bbp. In absolute cijfers is ook
tussen 2000 en 2007 de schuld van de federale overheid nog met
11,5 mia euro gestegen.

2. De federale overheidsfinanciën op de
helling (vervolg)
C. Federale overheidsfinanciën: hypotheek voor de toekomst?
– Het primair saldo dat in 2000 5,8 % van het bbp bedroeg is in 2007 gezakt
tot 2,7 %.
– De daling aan de inkomstenzijde is niet alleen resultaat van de verlaging
van de PB.
– Vooral de overheveling van belastingbevoegdheden naar de gewesten
weegt door; de zog. negatieve term 0,99 % van het bbp in 2007
compenseert onvolledig de overgehevelde belastingen ten belope van 1,35
%.
– Het Lambermontakkoord van 2001 heeft ook de gemeenschappen extra
gefinancierd en hun aandeel in het bbp gestabiliseerd.
– Bij de indirecte belastingen weegt de overdracht van de registratierechten
door.
– Alternatieve financiering van de sociale zekerheid is reeds goed voor 3,4 %
van het bbp.
– De financiële ruimte voor het uitoefenen van de eigen overheidstaken door
het federale niveau neemt af met verschuiving van middelen van
groeiondersteunende investeringsuitgaven naar inkomensondersteunende
en inkomensherverdelende uitgaven.

2. De federale overheidsfinanciën op de
helling (vervolg)
Tabel 1: Inkomsten en uitgaven Federale Overheid 2000-2007 (in % van het BBP)

2. De federale overheidsfinanciën op de
helling (vervolg)
Tabel 1: Inkomsten en uitgaven Federale Overheid 2000-2007
(in % van het BBP) (vervolg)

2. De federale overheidsfinanciën op de
D. Conclusie
helling (vervolg)
– putten uit de ‘common pool’ van de federale overheidsmiddelen
leidt tot gebrek aan responsabilisering met inefficiëntieproblemen
tot gevolg.
– het ‘derde betaler’ stelsel leidt tot fiscale illusie, common pool en
bailout problemen.
– de overheden van de deelgebieden krijgen niet de juiste
stimulansen voor een efficiënt bestedingsgedrag.
– de budgettaire uitdaging van de vergrijzing opgeschoven naar de
toekomst

3. Botsen tegen de grenzen van de
federale begroting
A. Hoe de budgettaire uitdagingen aanpakken?
– extra inkomsten?
– minder uitgaven?
4 mogelijkheden: rente-uitgaven, werkingskosten van de federale
overheid, toelagen aan de andere overheden, en toelagen aan de
sociale zekerheid.
– heractivering als enige uitweg?

3. Botsen tegen de grenzen van de
federale begroting
B. De ene arbeidsmarkt is de andere niet
– Met een werkzaamheidsgraad van 65,7 % scoort Vlaanderen net
boven de Europese middelmaat; Wallonië en BHG vallen met 57 en
56 % in het Europese staartpeleton.
– Een betere werking van de arbeidsmarkten dat rekening houdt met
de structurele verschillen tussen Noord (uittreden van ouderen
afremmen) en Zuid (intrede van jongeren bevorderen) en afwijkende
demografische vooruitzichten als sleutel voor een oplossing.
– Nood aan beter aangepaste en meer coherente
bevoegdheidspakketten in het arbeidsmarktbeleid gekoppeld aan
een meer orthodox federaal financieringssysteem als noodzakelijke
(maar niet voldoende) voorwaarde voor een win-win oplossing.

4. Naar een meer orthodox
federaal financieringssysteem
A. Een win-win oplossing?
– De hogere werkzaamheidsgraden waarvoor wordt gepleit hebben meer kans
op slagen wanneer de gewesten direct mee kunnen genieten van de extra
opbrengsten, en dus de vruchten plukken, die met de uitbreiding van de
belastbare basissen gepaard gaan. Zij worden dan extra geprikkeld
(geresponsabiliseerd) om te investeren in een betere werking van de
arbeidsmarkt en tewerkstelling.
– De financiële verantwoordelijkheid is concreet te realiseren door het deels
vervangen van de huidige federale dotaties door eigen fiscale opbrengsten.
– Fiscale tariefautonomie is tevens een instrument dat het activeringsbeleid
mee kan ondersteunen en kan ingezet worden als alternatief voor subsidies.

4. Naar een meer orthodox
federaal financieringssysteem
B. Principes voor een aangepaste BFW
I. De federale dotaties aan de Gewesten worden omgezet in eigen
personenbelasting van de Gewesten. Dat kan eventueel ook worden
uitgebreid met een deel van de vennootschapbelasting voor de
Gewesten, zoals ook het geval is in andere federale landen. De
gewestelijke personenbelasting kan bij voorkeur de vorm aannemen van
een procentueel tarief dat men toepast op de federaal bepaalde
belastingbasis.
II. De federale BTW-dotatie blijft de voornaamste financieringsbron van de
Gemeenschappen. Ze wordt echter vastgelegd als een vast percentage
van de federale BTW opbrengsten, met andere woorden als een gedeelde
belasting. De horizontale verdeling tussen de Gemeenschappen gebeurt
zoals vandaag op basis van de leerplichtige leerlingenaantallen. Op die
manier wordt een eerste belangrijke vorm van solidariteit ingebouwd.
III. De overige federale dotaties aan de Gemeenschappen worden omgezet
in een eigen personenbelasting te heffen door de Gewesten, die ze
vervolgens ter beschikking stellen van de respectieve Gemeenschappen.
Voor Brussel wordt het deel van de opbrengsten uit de personenbelasting
toegewezen aan de Franstalige en de Vlaamse Gemeenschappen op basis
van de bestaande 80/20 verdeelsleutel.

4. Naar een meer orthodox
federaal financieringssysteem
B. Principes voor een aangepaste BFW (vervolg)
IV. Een nieuw omkeerbaar en transparant horizontaal vereveningssysteem
naar voorbeeld van het Duitse „Finanzausgleich‟. Elk Gewest ontvangt
per capita minstens 95% van de gemiddelde per capita opbrengst van de
gewestelijke personenbelasting in België. Het gevolg van dat horizontaal
vereveningssysteem is dat rijkere Gewesten middelen afstaan aan de
„armere‟ Gewesten. In tegenstelling tot de huidige BFW wordt in de
verrekening van de solidariteit tussen de Gewesten ook rekening
gehouden met de middelen uit de personenbelasting die de Gewesten
aan de Gemeenschappen storten. De solidariteit wordt aldus uitgebreid.
V. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kan tevens aanspraak maken op een
bijzondere tegemoetkoming voor de lasten van de hoofdstedelijke
functie.
VI. De bestaande eigen gewestelijke belastingen blijven uiteraard behouden.
VII. Bij de opstart van het systeem wordt aan elk Gewest minstens het bedrag
aan middelen gegarandeerd waarop het recht heeft onder de huidige
BFW.