Veileder nr 11 Konseptvalg og detaljering - Concept - NTNU

Veileder nr. 11Kvalitetssikring av konseptvalg, samt styringsunderlag ogkostnadsoverslag for valgt prosjektalternativKonseptvalg og detaljeringsgradVersjon 1.0, utkast, datert 24.5.2010Innhold1. Bakgrunn s 22. Konseptet s 23. Konseptvalget s 34. Detaljering i utredninger s 5Vedlegg 1: Eksempel på konseptvalg s 10Vedlegg 2: Referanser s 111

1. InnledningHensikten med KS1 er å bidra til at konseptvalgetundergis reell politisk styring, ved å sikre at denfaglige kvaliteten på de underliggende dokumenter ibeslutningsunderlaget er god. KS1 finner sted vedavslutningen av forstudiefasen, før beslutning i regjeringenom valg av konsept.Denne veilederen er ment å skape felles forståelseom hva som skal forstås som en konseptuell løsningved identifisering og vurdering av alternativer, oghva som anses som nødvendig detaljering og presisjoni dokumentene som inngår i beslutningsgrunnlaget.Den skal gi fagdepartementer og etater veiledningom hva som forventes i utredninger av konseptvalg1 , og bidra til at alle kvalitetssikrerne stiller desamme krav.Tidligfasen frem til utredningen av konseptvalg foreliggervarer ofte mange år. Det er viktig at konseptvalgetikke i realiteten er gjort før valget skal tasav besluttende myndigheter. Konseptvalget skal skjei lys av situasjonen på beslutningstidspunktet, ogvære et valg mellom det som på dette tidspunktetetter beste skjønn antas å være de beste alternativene.2. KonseptetKonseptet er bestemmende for hvilken løsning somtil slutt skal legges tilgrunn i et investeringstiltak, oger styrende for det som til slutt realiseres i form av etprosjekt. Finansdepartementet 2 definerer et konseptsom en ”prinsippløsning som ivaretar et sett av definertebehov og overordnede prioriteringer”. Medprinsipielt menes at konseptene ikke bare er varianterover én bestemt løsning, se eksemplene på sisteside. Konseptbegrepet er nærmere forklart på følgendemåte (Samset, 2008): Konseptet er en tankekonstruksjon som erment å skulle bidra til å løse et problem ellertilfredsstille et behov En kan tenke seg flere ulike konsepter somalternative løsninger av det samme problemet Konseptene vil i så fall ha enkelte fellesegenskaper som gjør dem egnet til å løsesamme problem Konseptene skal være reelle alternativer ibetydningen gjensidig utelukkendeKonseptutviklingen avsluttes med en utredning avkonseptvalg. Denne kvalitetssikres ved KS1. Eneventuell beslutning om å gå videre til forprosjektinnebærer at et konsept velges og legges til grunnfor videre planlegging. Forprosjektet kvalitetssikres iKS2 før eventuell beslutning om gjennomføring.De økonomiske og samfunnsmessige virkningeneskal være det sentrale i konseptutviklingen, og ikkede tekniske aspektene ved konseptene. Beskrivelsenav konseptene skal være på et overordnet nivå, menlikevel såpass konkret at det er mulig å gjøre konseptevaluering.I statens prosjektmodell medførerdette vurdering av oppnåelse av mål og krav samtsamfunnsøkonomisk analyse. Konseptbeskrivelsener på mange måter sammenfallende med det somkalles ”business case” på engelsk.1. Disse utredningene har fått ulike betegnelser, f.eks. i samferdselssektoren Konseptvalgutredning (KVU), og iforsvarssektoren Utredning av konseptuell løsning (KL)2. Finansdepartementets veileder nr. 3 – Felles begrepsapparat for KS12

3. KonseptvalgetEt investeringstiltak er en intervensjon i en årsakvirkningskjedesom illustrert i figur 1. Det tiltaksutløsendeproblemet beskriver en uønsket tilstand somer årsak til at det oppstår et behov. Målet angir etambisjonsnivå som er tilpasset den positive endringsom er nødvendig for å tilfredsstille behovet. Nårmålet realiseres resulterer det i en effekt som gjør atden uønskete tilstanden opphører. Størrelsene behov,mål og effekt kan defineres på ulike nivå. Jo mindregenerelt de defineres, desto sterkere føringer vil detligge i retning av spesifikke typer av løsninger. Darisikerer man at prosjektet ikke er egnet til å oppfylleoverordnete mål.Figur 1 Konseptet er tenkt som en intervensjon i en større årsak‐virkningskjede som skal gi enbestemt effekt og derved løse et konkret problemProblemBehovMålEffektKonsept(tiltak)Det er ofte den uønskete tilstanden eller problemetsom er utgangspunktet, og som setter en på sporetetter en løsning. Men det er den antatte effekten somskal være avgjørende for valget av konsept. Følgendeforhold er det viktig å ta hensyn til når en arbeidermed å identifisere konsepter:Problemet skal være eksisterende, ikke etantatt, mulig eller fremtidig problem.Problemet skal uttrykkes som en konkret,uønsket tilstand, ikke som fravær av en bestemtløsning. Ved å uttrykke problemetmer generelt gir det rom for flere alternativeløsninger. En må sikre at det er en direkte logisk årsakssammenhengmellom behovet som liggertilgrunn for tiltaket, målene slik de eruttrykt, og den effekten en forventer å oppnå.Målene skal ikke være mer ambisiøse enn at de errealistisk oppnåelige innenfor tidsrammen og gitt deressurser en kan forvente gjøres tilgjengelige.Figur 2 illustrerer konseptvalget sett i relasjon til detre aktuelle målnivåene og overordnete krav 3 . Tilgrunn for tiltaket ligger det tiltaksutløsende behovet.Effektmål og samfunnsmål skal være avstemt i forholdtil dette, slik at effektmålet uttrykker hva som errealistisk oppnåelige effekter, og samfunnsmålet densamfunnsmessige effekten en ønsker å oppnå somresultat av tiltaket. Et veiprosjekt skal for eksempelbidra til å løse et trafikk-problem. Dette skal igjenføre til redusert ulykkesfrekvens og at folk får mindrereisetid, noe som kan utnyttes mer produktivt iform av arbeid eller fritid. Bygging av en skole skalbidra til at folk får undervisning. Dette skal bidra tilbedre tjeneste-yting i samfunnet. Veien og skolebygningener resultatmål, trafikkflyt og utdanning ereffektmål, og mer produktiv tidsbruk og bedre tjenesteytinger samfunnsmål.De overordnete kravene representerer en presiseringeller avgrensning av mulighetsrommet, som er gitt iform av politiske vedtak eller konkrete føringer.3Disse er nærmere beskrevet i Veileder nr. 33

Konseptene representerer alternative tiltak som er utformetfor å realisere effektmålet og samfunnsmålet.De vurderes mot hverandre først og fremst etter ressursbruk(kostnad) og effekt (nytte). Det som skillerdem er imidlertid først og fremst resultatmålene, ellerleveransen når prosjektet er gjennomført. Konsepteneskal være alternative løsninger i betydningen at derepresenterer ulike måter å oppnå målene på, ikke varianteri betydningen ulike måter å oppnå omtrent detsamme resultatmål.En ønsker å sikre at de beste konseptene kommer medi underlaget for beslutninger, og unngå at politiskeeller andre føringer avgrenser mulighetsrommet i forkantslik at dette ikke kan skje. Spørsmålet om hvilkeoverordnete krav som gjelder er derfor meget sentralt.KS1 stiller krav til at det skal foreligge en alternativanalysesom skal inneholde nullalternativet og minst toandre alternative hovedkonsepter.Nullalternativet innbefatter de vedlikeholdsinvesteringerog oppgraderinger som er nødvendigefor at alternativet skal være reelt 4 .For alle alternativer skal det være angitt resultatmål.Alternativene skal fange opp de konseptuelleaspekter som anses mest interessante og realistiskeinnenfor det samlede mulighetsrommet.Det skal vurderes i hvilken grad de oppgittealternativer tilfredsstiller overordnete krav.Figur 2. Konseptvalg sett i forhold til måloppnåelse og overordnete kravOVERORDNETE KRAVSamfunnsmålEffektmålResultatmålK 0 K 1 K 2TILTAKSUTLØSENDE BEHOVOm valg av alternativer heter det i rammeavtalen (Pkt.5.7):”Leverandøren (kvalitetssikreren) skal starte med åvurdere hvorvidt de oppgitte alternativer vil bidra til årealisere de overordnede mål. Et alternativ som enantar vil ha liten eller ingen virkning på hverken samfunnsmåleller effektmål, er irrelevant. Dersom det kanantas å ha en viss virkning mhp. effektmål, men liteneller ingen mhp. samfunnsmål, gir dette en indikasjonpå at det ikke dreier seg om et konseptuelt alternativ,men enten en uhensiktsmessig løsning eller en delløsninginnenfor et større hele. I begge tilfeller vil detvære behov for en grunnleggende omarbeidelse, eventueltutarbeidelse av nye alternativer, før en kan gåvidere med kvalitetssikringen”I vedlegget på siste side er det tatt med to eksemplersom illustrerer anvendelsen av prinsippene som erbeskrevet ovenfor.4. Nullalternativet er nærmere omtalt i Veileder nr. 84

4. Detaljering i utredningerUtredningen av konseptvalg er et sentralt dokumentog det er viktig at omfang og detaljeringsgrad er slikat en får et tilstekkelig robust underlag for beslutninger,samtidig som ressursbruken hos fagdepartementog etat ikke er høyere enn nødvendig.Utredningen er departementets eget dokument og detlegges ingen detaljerte føringer for hvordan denneskal gjennomføres. Rammeavtalen pålegger imidlertidkvalitetssikrer å føre kontroll med hva som erutført. Kvalitetssikreren skal også gjøre to egne analyser: Usikkerhetsanalyse, som forutsetter at en harutarbeidet en nedbrytningsstruktur av prosjektettil et hensiktsmessig detaljeringsnivåfått med de viktigste elementer og har etgodt bilde av eventuell samvariasjon mellomdisseSamfunnsøkonomisk analyse, som forutsetter robuste tall og en viss grad av detaljering at Finansdepartementets veileder legges tilgrunn for arbeidetDette gir ikke en entydig anbefaling, men et signalom at det ikke er ønskelig med for høy detaljeringsgrad.Imidlertid er det et krav at detaljering og presisjonskal være om lag på samme nivå i utredningenav konseptvalg og KS1 analysene. Det heter i Rammeavtalen,pkt. 5.7 at ”Leverandøren skal utføre enusikkerhetsanalyse etter samme mønster som KS2for investeringskostnadene knyttet til hvert enkeltalternativ, men tilpasset det presisjonsnivå for spesifiserteog uspesifiserte poster som etter god prosjektstyringspraksiskan forventes på forstudiestadiet.”Som inngangsdata i den samfunnsøkonomiske analysen”inngår forventningsverdiene fra usikkerhetsanalysen/-beregningene,samt den stokastiske spredningknyttet til de systematiske usikkerhetselementene.”Dette betyr at sentrale deler av informasjonen i beslutningsunderlagetvil være data fra referanseprosjekterog ekspertvurderinger. Kravet til presisjon ogdetaljering blir nødvendigvis ikke meget høyt. Forkostnadsestimering anbefaler Finansdepartementetsveileder nr. 6 at det ved KS1 vil være relevant medklasse 4-estimater (definisjonsgrad 1-15% av fulldefinisjon, og data som overveiende er basert påstokastisk metodikk). Ved KS2 anbefales klasse 3-estimater (definisjonsgrad 10-40%, basert på blandet,men overveiende stokastisk metodikk).I mer generelle vendinger gjelder følgende:Hvert konsept beskrives til den detaljeringsgradenhvor det er mulig å bedømme det iforhold til andre konkurrerende prinsipielleløsningsforslagAlle konseptene, også nullalternativet behandlesi samme omfang, og med samme detaljerings-og presisjonsgradUtredningen av konseptvalg bør ikke være påmer enn 30-50 sider, med mindre det ermange alternativer som vurderesVed tidspunktet for KS1 vil mye av faktagrunnlagetvære mangelfullt, usikkert og med betydelige avvik,og må suppleres med mer eller mindre sikre antakelserog skjønn. Dette gjelder særskilt i en innledendevurdering av slike forhold som behov og antatt effektav mulige prosjektalternativer. Dette er ikkebare en ulempe. Det at en i stor grad opererer medbegreper og ikke med tall, kan gjøre det lettere åvisualisere og drøfte komplekse forhold. En vet samtidigat jo mer presis infor-masjon, desto raskereutdateres denne over tid, slik at mindre presis informasjongenerelt har lengre gyldighetstid.Behovet for presisjon og detalj-informasjon økeretter hvert som prosessen skrider frem og en nærmerseg tidspunktet for detaljplanlegging og gjennomføring.Dette er i samsvar med vanlig praksis. Det enønsker å unngå er at oversikten og perspektivetdrukner i detaljinformasjon på et for tidlig tidspunkt.Å anvende et lempelig krav til detaljering og presisjonvil derfor være nyttig både for utredere, kvalitetssikrereog beslutningstakerne.5

Vedlegg 1: EksemplerProblemutløsende behov og overordnete krav, forsvarssektorenLandets flåte av fregatter har nådd sin tekniske levetid og spørsmålet om utskifting av disse erhøyt prioritert. Det tiltaksutløsende problem er i dette tilfellet ikke at en i årene som kommer vilvære uten en operativ flåte med fregatter, fordi det avgrenser i utgangspunktet mulighetsrommetfor å vurdere alternative konsepter. Problemet er at forsvarskapasiteten antas å bli vesentligsvekket.Behovet er altså ikke automatisk å anskaffe nye fregatter, men å vurdere alternative konseptersom styrker forsvarsevnen. Dette må gjøres i lys av den politiske og forsvarsteknologiske situasjonensom gjelder i dag, som vil være vesensforskjellig fra situasjonen da fregattflåten i sin tid bleanskaffet. I tillegg kommer spørsmål om hvilke utfordringer den militær teknologiske utviklingenog trusselbildet kan tenkes å innebære i tiden som kommer. Det gjør at mulighetsrommet åpnesfor å vurdere ulike typer fartøy i sjøforsvaret til erstatning for fregattene, men også anskaffelserutenfor våpengrenen, for eksempel kampfly, ubemannete overvåkningsdroner, missiler, etc.Overordnete krav til konseptvalget kan avgrense mulighetsrommet, for eksempel forsvarpolitiskved å avgrense investeringstiltaket til anskaffelse av havgående fartøyer.Konseptvalg, transportsektorenDet skal planlegges et samferdselsprosjekt i et byområde med trengselsproblemer på hovedveiene(P. Næss, 2005). På konseptnivå kan behovene for eksempel dreie seg om lettere og mindretidkrevende transport mellom forskjellige deler av byområdet, behov for en mer miljøvennligtransport‐middel‐fordeling og behov for å oppnå et mindre transportskapende og bilavhengigutbyggingsmønster. Målene på dette nivået må avspeile disse behovene, og effektene av forskjelligeløsningskonsepter (og aktuelle kombinasjoner av disse) må vurderes.Når et konsept (f. eks. en bybane) skal vurderes, vil behovsanalyser, målformuleringer og effektvurderingerdreie seg om å sikre at dette hovedkonseptet blir utformet og gjennomført på ensamfunnsmessig best mulig måte. Behovene og målene på dette nivået kan for eksempel dreieseg om å oppnå høye passasjertall, økonomisk gunstig og miljøvennlig linje‐føring, og å bidra(gjennom plasseringen av stasjoner) til byutvikling i områder der dette er ønsket. Denne typenoverordnete vurderinger av kostnad og nytte vil bli lagt tilgrunn i evalueringen av alternative konsepter.Dersom konseptvurdering på det strategiske nivået utelates, og en i stedet går rett på et gitt løsningskonsept,er det fare for at særinteressers løsninger får forrang fremfor overordnete politiskemål‐settinger og bredere samfunnsgruppers behov.Vedlegg 2: Referanser1. Petter Næss m.fl., 2005, Bedre utforming av store offentlige investeringsprosjekter, Concept rapportnr. 9, NTNU2. Knut Samset, 2008, Prosjekt i tidligfase. Valg av Konsept. Tapir Akademisk forlag, Trondheim6