2003â2004 - Sivilombudsmannen

SOMSivilombudsmannenStortingets ombudsmannfor forvaltningenÅrsmelding for 2003Dokument nr 4 (2003–2004)

Til StortingetI samsvar med § 12 i lov av 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen,jf. Stortingets instruks for ombudsmannen 19. februar 1980 § 12, gir jeg med dette meldingom ombudsmannens virksomhet i 2003. Meldingen er lagt opp på samme måte som ide foregående år. Kapittel I inneholder en oversikt over institusjonens alminnelige forholdog generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. I kapittel II redegjøres for noengenerelle forvaltningsrettslige spørsmål med utgangspunkt i de sakene som har vært behandleti meldingsåret. Kapittel III inneholder omtale av saker der det er påvist mangler vedlover, forskrifter, praksis m.v. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen med statistikker gitt i kapittel IV, og i kapittel V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har værtreferert i tidligere årsmeldinger. Kapittel VI inneholder referat av saker av alminnelig interessefra meldingsåret, jf. instruksens § 12 annet ledd.Som særskilte trykte vedlegg til meldingen følger en oversikt over institusjonens organisasjonog personalforhold, Grunnloven § 75 l, ombudsmannsloven, ombudsmannsinstruksen,samt en orientering om ombudsmannsordningen på bokmål, nynorsk og samisk.Oslo, mars 2004Arne Fliflet

Innhold:Forord: Rettssikkerhet og rettsavklaring – viktige formål for Sivilombudsmannen ........... 9I. Institusjonens alminnelige forhold – om virksomheten og forholdet til forvaltningen1. Organisasjonsforhold og bemanning .............................................................................................. 112. Likestilling ...................................................................................................................................... 113. Arbeidsåret 2003 ............................................................................................................................. 124. Endringer i lov og instruks ............................................................................................................. 125. Ombudsmannen og publikum ......................................................................................................... 136. Møter og besøk i forvaltningen ...................................................................................................... 137. Rundebordskonferanse i Oslo ......................................................................................................... 148. Ombudsmannens øvrige internasjonale virksomhet ...................................................................... 14II. Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse1. Fritt sykehusvalg for pasienter med psykiske lidelser ................................................................... 162. Møteoffentlighet i kommuner og fylkeskommuner ....................................................................... 163. Bruk av ordensstraff mot ytringer av offentlige ansatte ................................................................ 194. Utlendingsdirektoratet .................................................................................................................... 205. Innsyn i søkerlister – forvaltningens praktisering av offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 6 ..... 20III. Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v................................................................... 22IV. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen1. Oversikt ........................................................................................................................................... 282. Tilgangen på saker i 2003 .............................................................................................................. 283. Hvor klagene kom fra ..................................................................................................................... 294. Avsluttede saker ............................................................................................................................. 304.1 Avviste saker – avvisningsgrunner ................................................................................................ 304.2 Realitetsbehandlede saker – behandlingsmåte og utfall ................................................................ 304.3 Avsluttede saker – fordelt på forvaltningsorganer og saksområder .............................................. 325. Uavsluttede saker ............................................................................................................................ 40V. Tilleggsopplysninger i saker referert i tidligere årsmeldinger ................................................ 41VI. Referat av saker av alminnelig interesse, jf. instruksens § 12 ................................................. 48Offentlighet i forvaltningen og rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter1. Innsyn i dokumenter med sensitive opplysninger .......................................................................... 482. Innsyn i rapport om straffbare forhold ........................................................................................... 503. Innsyn i konsulentrapporter som omhandlet bruk av bistandsmidler ............................................ 524. Innsyn i dokumenter med opplysninger om bivirkninger av legemiddel ...................................... 555. Innsyn i interne saksdokumenter – sak om radiokonsesjon ........................................................... 576. Innsyn i korrespondanse mellom staten og statseid bedrift – spørsmål om taushetsplikt ............. 597. Innsyn i skilsmissedom avlevert til statsarkivet ............................................................................. 668. Nedtegning av muntlig innhentede opplysninger og spørsmål om rett til innsyn i dokumentermed opplysninger fra referanseperson ........................................................................................... 689. Tvil knyttet til meroffentlighetsvurderingen i sak om adgang til innsyn i søkerlisten tilfylkesmannsembete ......................................................................................................................... 7110. Manglede selvstendig overprøving fra klageinstansen i sak om innsyn i søkerliste tilrådmannsstilling .............................................................................................................................. 7411. Partsinnsyn i sak behandlet etter forurensningsloven .................................................................... 7612. Lukkede dører under komitémøte i kommunen ............................................................................. 79Side

Offentlige tjenestemenn og offentlige tilsettings- og pensjonsforhold13. Ytringsfrihet og lojalitetsplikt for kommunalt ansatt ..................................................................... 8314. Spørsmål om berettigelsen av å bruke ordensstraff i stedet for tjenstlig tilrettevisning ............... 8615. Forskjellsbehandling av uorganisert arbeidstaker ved utbetaling av lønnstillegg etter lokaleforhandlinger ................................................................................................................................... 8916. Motregning i krav på etterbetaling av lønn for omsorgsarbeid i hjemmet .................................... 9017. Søknad om lærerstilling behandlet som søknad om overføring til annen stilling ......................... 9318. Opplysninger om søkers funksjonshemming tatt inn i søkerliste .................................................. 9519. Tilsetting av morsmålslærer i arabisk – spørsmål om søker fylte kravene til utdanning ............. 9620. Nedtegning av opplysninger i sak om tilsetting av lærer – faktiske opplysninger ogvurderinger ...................................................................................................................................... 9921. Innmelding i kommunal pensjonsordning ...................................................................................... 10222. Retten til å få godskrevet pensjonsansiennitet fram til oppnådd aldersgrense .............................. 105Utdanning, studiefinansiering, forskning23. Opptak til videreutdanning ved høgskole var å anse som enkeltvedtak ........................................ 10824. Lærlings rett til å klage på heving av lærekontrakt ....................................................................... 11125. Retten til ny utdanningsstøtte etter tidligere avbrutt utdanning ..................................................... 11326. Saksbehandlingen i Norges forskningsråd – bruk av anonyme konsulenter ................................. 115Barn og barnevern27. Avslag på søknad om permisjon fra barnehageplass var ikke å anse som enkeltvedtak .............. 11628. Bruk av tvang i barneverninstitusjon ............................................................................................. 11829. Telefonkontroll på barnehjem ........................................................................................................ 120Trygd, sosialhjelp, bostøtte30. Uførepensjon – vurderingen av spørsmålet om ung ufør .............................................................. 12231. Reduksjon av uføregrad – kravet om endret ervervs- eller arbeidsevne ....................................... 12332. Disposisjonsretten til trygdeytelser utbetalt via sosialkontoret hører under trygdeetaten ............. 12633. Kommunens oppfyllelse av veiledningsplikten fikk betydning for krav om etterbetaling avomsorgslønn..................................................................................................................................... 12834. Kravene til opplysning av sak om reduksjon av omsorgslønn ...................................................... 13235. Opplysningsplikt og aktsomhetskrav for mottaker av sosialstønad ............................................... 13636. Utformingen av vedtak om refusjon for tidligere utbetalt sosialstønad ........................................ 13837. Dokumentasjonskrav i sak om refusjon for utbetalt sosialstønad i etterbetalt uførepensjon ........ 14038. Betydningen av folkeregistrert adresse for å få bostøtte ............................................................... 145Bidragsforhold39. Om beregnet personinntekt skal inngå i beregningsgrunnlaget for barnebidrag ........................... 14640. Bidragsplikt for barn over 18 år – spørsmål om og betydningen av at skolegangen var avsluttet 149Helserett41. Helsetilsynets undersøkelse av klage på feil legebehandling ........................................................ 15242. Kravet til lovhjemmel ved tilbakekall av autorisasjon som fysioterapeut .................................... 155Kirkelige forhold43. Overføring av festerett til gravsted ................................................................................................ 159Sakskostnader, fri rettshjelp, advokater44. Om dispensasjon fra reguleringsplan var endringer «til gunst for en part» som gav rett tildekning av saksomkostninger ......................................................................................................... 16045. Saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 – oppreisning for fristoversittelse ...................... 16246. Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 – forsinkelsesrenter.................................................... 16647. Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 – forskjellige beregningsspørsmål ............................ 16748. Fri sakførsel ved stebarnsadopsjon – rimelighetsvurderingen etter rettshjelploven § 17 annetledd .................................................................................................................................................. 16949. Prosedyrekravet for å få advokatbevilling ..................................................................................... 17050. Generelt krav til bestemt stillingsandel for autorisasjon som advokatfullmektig ansettulovhjemlet ..................................................................................................................................... 171

Fengselsforhold51. Forholdene i politiarresten i Oslo ................................................................................................... 17452. Plassering på sikkerhetscelle ved gjennomføring av fengselsstraff ............................................... 17653. Klage på iverksetting av refselse i fengsel ..................................................................................... 17854. Nye regler om prøveløslatelse i straffegjennomføringsloven – spørsmål om tilbakevirkning ..... 18055. Kriminalomsorgens plikt til å vurdere forhold av betydning for fornærmede ved vedtak omanvisning av oppholdssted i sikringssak ........................................................................................ 181Førerkort56. Inndragning av førerkort «for alltid» på grunn av gjentatt promillekjøring ansett ulovhjemlet ... 183Utlendingssaker57. Utvisning ikke ansett for uforholdsmessig i forhold til utlending som var dømt til 9 års fengselfor narkotikaforbrytelser ................................................................................................................. 18458. Utvisning av utlending som var dømt for å ha gitt uriktige opplysninger ..................................... 18659. Avslag på søknad om asyl «15-måndersregelen» .......................................................................... 19060. Asyl/opphold på humanitært grunnlag – forskriftsfestingen av «15-månedersregelen» ............... 19161. Avslag på søknad om besøksvisum – krav til individuell og konkret vurdering .......................... 193Offentlige valg, folkeregistrering62. Fylkesvalgstyrets plikt til å bringe et mangelfullt listeforslag i lovlig stand ................................ 19563. Folkeregistrering ved flytting til utlandet når vedkommende arbeider på kontinentalsokkelen ... 197Skatter, toll, avgifter, ligning, gebyrer64. Fordelsbeskatning av arbeidstakers private bruk av arbeidsgivers bil – fastsetting avkilometersatser ................................................................................................................................ 19965. Manglende varsling i ligningssak om gevinstbeskatning .............................................................. 20266. Ligningskontorets plikt til i endringssak å sende varsel til skattyteren med opplysning om fristfor å uttale seg ................................................................................................................................ 20667. Sen saksbehandling i klagesak om eiendomsskattetakst ................................................................ 20868. Skatteetatens behandling av uriktige skattekrav som følge av åpenbare feil i den elektroniskeligningsbehandlingen ...................................................................................................................... 21169. Samordning av vedtak fra avgifts- og skattemyndighetene – tilleggsskatt ................................... 21370. Ettergivelse av skatt på billighetsgrunnlag – prøving av lovvilkårene i skattebetalingsloven§ 41 nr 1 .......................................................................................................................................... 21671. Varslingsplikt til skattyter ved fylkesmannens lovlighetskontroll av vedtak om ettergivelse avskatt ................................................................................................................................................. 21772. Nye portotakster for Svalbard fra 1. juli 2001 – prinsippet om geografisk enhetsporto ogbetydningen av merverdiavgiften ................................................................................................... 22073. Endring av fastsatt arveavgift ......................................................................................................... 22774. Plikten til konkret og individuelt å vurdere søknad om ettergivelse av ilagt forsinkelsesgebyrfor ikke innleverte regnskaper ........................................................................................................ 22875. Rekkevidden av solidaransvaret for forsinkelsesgebyr for regnskaper som var innlevert for sent 229Radiokonsesjon76. Konsesjonstildeling for riksdekkende reklamefinansiert radio – «P4-saken» ............................... 233Landbruk og konsesjon77. Feil i søknadsskjema for produksjonstilskudd – informasjonsplikt for tilskuddsmyndighet ........ 24978. Rettslig klageinteresse for jordinteressenter i konsesjonssak ........................................................ 25179. Rettslig klageinteresse for jordinteressent i konsesjonssak ........................................................... 25580. Fritak fra boplikt i konsesjonssak – betydningen av blant annet eiendommens størrelse,avkastningsevne og husforhold ...................................................................................................... 25581. Ugyldig vilkår for fritak fra boplikt for sameiere til landbrukseiendom ....................................... 258Reindrift82. Oppføring av gamme – byggesak eller reindriftsak – eller begge deler? ...................................... 26083. Merkenemndas kompetanse til å fastslå eierskap til slaktet rein ................................................... 262Bygge- og reguleringssaker84. Om avslag på anmodning om pålegg i medhold av reguleringsplan var enkeltvedtak ................. 26385. Spørsmål om fylkesmann var inhabil til å treffe vedtak i klagesak om reguleringsplan der hanhadde sett fram motsegn som seinare vart trekt attende ................................................................ 267

86. Terrenginngrep og vernet av strandsonen. Fylkesmannens vedtak om oppsettende virkningugyldig i sak fylkesmannen selv hadde påklaget ........................................................................... 27087. Varslings- og informasjonsplikt i forbindelse med regulering etter planog bygningsloven –fylkesmannens plikt til reell og selvstendig overprøving .............................................................. 27688. Lovligheten av regulering av en del av en boligeiendom til spesialområde/friluftsområde ......... 28089. Plikten til å innhente uttalelse fra fagmyndighet i saker om dispensasjon for oppføring av boligi LNF-område ................................................................................................................................. 28590. Avslag på søknad om dispensasjon for fradeling – hjemmelsspørsmålet ved uendret bruk ......... 28791. Usaklig forskjellsbehandling ved avslag på søknad om dispensasjon for fradeling av boligtomt 28992. Fradeling av tilleggsareal til boligeiendom i naturvernområde ..................................................... 29193. Feil faktum lagt til grunn i byggesak ............................................................................................. 29394. Adgangen til omgjøring av vedtak i sak om riving/oppføring av fritidsbolig .............................. 29795. Adgangen for bygningsmyndighetene til å unnlate bruk av sanksjoner mot ulovlig plassertbygg ................................................................................................................................................ 301Naturskade96. Naturskade – årsakssammenheng – vilkåret «direkte skyldes» i naturskadeloven § 4 ................. 304Ombudsmannen97. Klage fra et interkommunalt selskap – ombudsmannens arbeidsområde ...................................... 30698. Kommuners klagerett til ombudsmannen ...................................................................................... 307RegistreRegister over saker referert i meldingene for 1978–2003 ......................................................................... 308Lovregister for meldingene for 1978–2003 ............................................................................................... 343Vedlegg1 a. Sivilombudsmannens organisasjon ................................................................................................. 3591 b. Personaloversikt .............................................................................................................................. 3602. Kongeriget Norges Grundlov 17de Mai 1814 § 75 l ..................................................................... 3613. Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen ...................................................................... 3624. Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen ................................................................ 3645. Orientering om Sivilombudsmannens oppgaver og virksomhet –brosjyretekster på bokmål, nynorsk og samisk .............................................................................. 366

ForordRettssikkerhet og rettsavklaring – viktige formål forSivilombudsmannenI 2003 gjorde Stortinget visse endringer i lov og instruks for ombudsmannen.Hensikten med endringene var for det første å klargjøre rettsgrunnlaget forombudsmannens kontroll med forvaltningen. Ombudsmannsloven fikk en uttrykkelighenvisning til menneskerettighetene. Lovendringen klargjør at ombudsmannen skal søke åsikre at internasjonale regler blir fulgt i offentlig forvaltning. Dette er betydningsfullt fordiinternasjonalt regelverk er vanskelig tilgjengelig og ikke så lett å forstå for borgerne. Fordet andre var formålet med endringene å effektivisere kontrollarbeidet. Ettersom det er ensentral samfunnsoppgave å kunne imøtekomme borgerens behov for rettsavklaring, er detav stor betydning å organisere ombudsmannens virksomhet på en god måte. Gjennominstruksendringen fikk ombudsmannen mulighet til å la sine medarbeidere delta mer ikontrollarbeidet. Formålet er at flere klager skal kunne behandles forsvarlig på kortere tid,og ombudsmannen vil få bedre muligheter til å konsentrere innsatsen om fundamentalerettssikkerhetsspørsmål.Sivilombudsmannen kontrollerer om forvaltningen har fulgt lovens regler om god ogforsvarlig saksbehandling og prinsippene for god forvaltningsskikk. I tillegg har det værttradisjon i Norge at ombudsmannen også kontrollerer om forvaltningen har anvendt ogforstått loven og rettslige forskrifter på riktig måte. På denne måten harSivilombudsmannens kontroll blitt et alternativ og et supplement til domstolenes kontrollmed forvaltningen. Ombudsmannen kan imidlertid bare undersøke saker og si sin mening.Han kan ikke treffe rettslig bindende avgjørelser. Ombudsmannskontrollen kan derfor ikkeerstatte domstolskontrollen. For folk flest er ombudsmannskontrollen likevel praktiskviktig. Ombudsmannen er enkel å nå frem til. Et brev der det påpekes hvilken urett ellerfeil som er gjort er nok. Det er dessuten billig å få ombudsmannen til å se på saken. Detkoster i dag ikke mer enn brevportoen. Selv om saksbehandlingen her kan ta noe tid,innebærer ombudsmannsklage i tillegg normalt en raskere rettsavklaring enn endomstolsprosess.Ombudsmannskontrollen har også en annen vesentlig side: Den innebærer at borgernefår hjelp til en objektiv og nøytral vurdering av saken sin. Ombudsmannskontrollen erderfor også en slags rettshjelp. Den rettshjelp ombudsmannen yter publikum gjennomkontrollvirksomheten er grunnleggende. Selv om det er mange klager ombudsmannen måavvise, blir alle henvendelser gjennomgått og vurdert med sikte på å finne ut om det kanvære grunn til å sette i verk nærmere undersøkelser. Bare dette er en verdifull bistand forpublikum. Sammenlignet med det antall forvaltningssaker domstolene behandler, er detantallet saker ombudsmannen og hans medarbeidere behandler høyt.Ombudsmannen har i meldingsåret søkt å nå bedre ut til publikum. Kontakten medpublikum og informasjonen om ombudsmannens virksomhet er avgjørende forinstitusjonens arbeid. Internett er i dag et viktig virkemiddel for dette. Med den nyehjemmesiden har vi i 2003 lagt grunnlaget for å kunne gi publikum en bedre informasjonom hva Sivilombudsmannen gjør og kan gjøre. Forhåpentligvis kan dette bidra til at flerebruker ombudsmannsordningen, og det vil gjøre ombudsmannsordningen mer effektiv.Ombudsmannskontrollen skal bidra til å gjøre forvaltningen bedre. Bevisstheten om atombudsmannen en dag kan granske hva som har vært gjort, skjerper forvaltingensaktpågivenhet. I dette perspektivet er ombudsmannens kontroll av stor betydning, både forsamfunnet og den enkelte.Arne Fliflet

2003–2004 Dokument nr 411I. Institusjonens alminnelige forhold – om virksomheten ogforholdet til forvaltningen1. Organisasjonsforhold og bemanningPr. 31. desember 2003 hadde ombudsmannens kontor39 stillinger, hvorav fem kontorsjefer, en assisterendekontorsjef og en administrasjonssjef. Kontorethadde videre 21 juridiske saksbehandlerstillinger ogti stillinger knyttet til administrasjonen. Den dagligeledelsen av kontorets økonomi- og personalforvaltninger lagt til administrasjonssjefen. IT-støtte leiesinn på timebasis. Den assisterende kontorsjefen ergitt delvis tjenestefri for å arbeide som sekretær forStortingets utvalg for EOS-tjenestene. I tillegg biståsutvalget med ytterligere en 20 % sekretærfunksjonhvor en rådgiver gis tilsvarende tjenestefri fra mittkontor.Siden omorganiseringen ble gjennomført 1. oktober2002, har ombudsmannens kontor hatt fire fagavdelingermed hver sine arbeidsområder. Den enkeltefagavdelings arbeidsområde fremgår av organisasjonskarteti vedlegg 1a til denne årsmeldingen.Hver fagavdeling ledes av en kontorsjef. Fordelingenav ombudsmannens juridiske medarbeidere påde fire fagavdelingene fremgår av personaloversikteni vedlegg 1b.Arkivtjenesten er i forbindelse med innføring avnytt arkiv- og saksbehandlersystem styrket med enstilling. Systemet ventes å være ferdig installert ogutprøvd 1. september 2004. Informasjonsvirksomhetener styrket ved opprettelse av ny hjemmeside.Det vises for øvrig til vedlegg 1a og 1b medoversikt over organisasjonsstrukturen og personalsammensetningen.2. LikestillingBeskrivelse av faktisk tilstandForholdstallet mellom kvinner og menn ved ombudsmannenskontor pr. 31. desember 2003 ut fra etsamlet antall på 41 personer (39 årsverk) var somfølger:Kvinner: 27 – 65.9 %Menn: 14 – 34.1 %I ledergruppen var det i tilegg til ombudsmannenfem personer, fire kontorsjefer og en administrasjonssjef.Kvinner:Menn:to – 40 % – inklusive ombudsmannen33.3 %tre – 60% – inklusive ombudsmannen66.6 %I de fire nestlederfunksjoner i hver avdeling erdet fire kvinner, 100 %.Av de 24 juridiske saksbehandlere (inklusivenestledere) er det:Kvinner: 14 – 58.3 %Menn: 10 – 41.7 %I administrasjonen er det 11 kvinner, 100 %.LønnOmbudsmannens kontor har en stillingsstruktur oglønnspolitikk som gir like muligheter for alle i forholdtil lønnsopprykk og avansement. Kontorsjefeneer likt lønnet. Av de juridiske saksbehandlerne er detni seniorrådgivere inklusive en assisterende kontorsjefsom er mann, de resterende åtte er kvinner. Åttemenn og fem kvinner er rådgivere, en kvinne og enmann er førstekonsulenter. Administrasjonen fordelerseg med to førstekonsulenter og ni konsulenter.ArbeidstidDeltidsarbeid fordeler seg slik:heltiddeltidJuridiske saksbehandlere:Kvinner: 8 6Menn: 9 1Administrasjonen:Kvinner: 9 2Overtid fordeler seg slik:Juridiske saksbehandlere:Kvinner:Menn:Administrasjonen:Kvinner:Antallovertidstimer1716 timer848 timer868 timer293 timerIverksatte tiltakOmbudsmannen har innført en enhetlig lønnspolitikkog stillingsstruktur.Ved rekruttering søkes en jevn kjønnssammensetning.Grunnet skjev kjønnssammensetning innenden juridiske saksbehandlergruppen har det i den se-

12 Dokument nr 42003–2004nere tid vært lagt noe vekt på rekruttering av menn. Iadministrasjonen har menn også vært innkalt til intervjuuten å ha nådd frem.Alle tilsatte har like muligheter til kompetanseheving.Arbeidstidsbestemmelsene og praktiseringen avdisse er lagt til rette for fleksibel bruk både for kvinnerog menn, det samme gjelder muligheter for permisjoneri forhold til omsorg og til karriereutvikling.Planlagte tiltakOmbudsmannen retter i sin praktisering av personalpolitikkenoppmerksomhet på kjønnsrelaterte spørsmålog legger løpende til rette for best mulig tilpasningfor den enkelte.3. Arbeidsåret 2003I 2003 mottok Sivilombudsmannen 2098 klager påforvaltningen, 48 færre enn i 2002. I tillegg tok Sivilombudsmannenopp 20 saker etter eget initiativ.2143 saker ble avsluttet (ferdigbehandlet) i 2003.Dette var 74 færre enn i 2002. 1169 saker ble realitetsbehandlet.Det ble gitt uttrykk for kritikk i 192 avde realitetsbehandlede sakene. Til sammenligningble 1170 saker realitetsbehandlet i 2002, hvorav 183saker ble avsluttet med kritikk eller henstilling tilforvaltningen. Til sammen 974 klager ble avvist,uten realitetsbehandling. For nær halvparten av disseklagene var avvisningsgrunnen at klageren ikke haddeutnyttet klagemulighetene innen forvaltningenfullt ut før ombudsmannen ble anmodet om å undersøkesaken nærmere. Ved årets slutt var saksbeholdningenpå 423 saker, en reduksjon på 25 saker sammenlignetmed saksbeholdningen ved utgangen av2002. Kapittel IV inneholder detaljerte statistikker,oversikter og redegjørelse for utfallet av sakene somble behandlet i 2003.Som følge av overgangen 1. oktober 2002 fra enorganisasjon med fem fagenheter som alle arbeidetpå hele ombudsmannens arbeidsområde til en organisasjonmed mer spesialiserte fagavdelinger, er det i2003 lagt stor vekt på at fagavdelingene skulle konsolideresin kompetanse innen eget arbeidsområde.Mange av de besøk ombudsmannen og hans medarbeiderehar hatt i forvaltningen i 2003, se nærmerenedenfor, har vært viktige elementer i denne konsolideringen.Det er viktig å orientere forvaltningen om ombudsmannensoppgaver og arbeid og de undersøkelsersom gjennomføres. Det er også viktig å gjøre forvaltningenkjent med hvilke forventninger ombudsmannenhar til forvaltningens oppfølging av ombudsmannenskonklusjoner og anbefalinger. Videreer det av stor betydning for ombudsmannen og hansmedarbeidere å få førstehånds kunnskap og væreoppdatert om den enkelte forvaltningsetats organisasjonog eventuelle spesielle satsingsområder. Detsamme gjelder hvordan den enkelte forvaltningsinstitusjonhar innrettet saksbehandlingen og om ledelseneller tjenestemennene møter spesielle utfordringereller problemer i sitt arbeid. Nedenfor er det gitten nærmere oversikt over besøk og møter med forvaltningeni 2003.Som før har det også i meldingsåret vært holdt enrekke foredrag, dels om ombudsmannens arbeid ogvirksomhet generelt, dels om ombudsmannens kontrollvirksomhetpå ulike forvaltningsrettslige områder.4. Endringer i lov og instruks«Ombudsmannsloven § 3 er med virkning fra 1. januar2004 endret til å lyde:«Som Stortingets tillitsmann skal ombudsmannenpå den måte som er fastsatt i denne lovog i hans instruks søke å sikre at det i den offentligeforvaltning ikke øves urett mot den enkelteborger og bidra til at menneskerettighetene respekteres.»Lovendringen er i samsvar med ombudsmannensforslag framsatt i brev til Stortinget 21. februar2003. Den nærmere bakgrunnen for lovendringenfremgår av årsmeldingene for 2001 s. 31–35 og 2002s. 17–18. At menneskerettighetene nå kommer direktetil uttrykk i ombudsmannsloven, må sees i lysav den økte fokus og stadige utvikling på dette rettsområdet.Ombudsmannen har ved flere anledninger,første gang i 1991, gitt uttrykk for at menneskerettighetenehører inn under ombudsmannens arbeidsområde.Med vedtagelsen av menneskerettsloven21. mai 1999 nr. 30 er flere sentrale menneskerettskonvensjonergjort til del av norsk lov, senest FNskonvensjon om barnets rettigheter. Dette innebærerblant annet at det i dag er mer påtrengende for forvaltningenå se hen til de forpliktelser som følger avmenneskerettskonvensjonene.Lovendringen bidrar til å synliggjøre overforborgerne at menneskerettighetene er en del av detrettslige grunnlaget for ombudsmannens arbeid.Ombudsmannen gir borgerne en rimelig og enkelmulighet til å få undersøkt om offentlige myndigheterhar krenket hans eller hennes rettigheter, og deter da viktig også å kunne gi den enkelte borger informasjonom rettighetene som følger av menneskerettskonvensjonene.Lovendringen vil også være etegnet signal overfor forvaltningen om at ombudsmannenhar som oppgave å sikre at menneskerettigheteneblir respektert.Stortinget har også med virkning fra 1. januar2004 endret ombudsmannsinstruksen på to punkter.Instruksen § 2 er gitt et nytt tredje ledd (tidligeretredje ledd er nå fjerde ledd) og lyder:«Ombudsmannen skal ikke behandle klagerpå Stortingets billighetserstatningsutvalg.»Instruksendringen er en formalisering av denpraksis som har vært fulgt ved mitt kontor siden ret-

2003–2004 Dokument nr 413ningslinjene for behandling av billighetserstatningssakeneble endret av Stortinget i 1999. Endringen innebærerimidlertid en klargjøring av ombudsmannensforhold til Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser.Justisdepartementets saksbehandling somsekretariat for utvalget, anser jeg fremdeles for å liggeinnenfor ombudsmannens arbeidsområde. For ennærmere redegjørelse for bakgrunnen til instruksendringen,viser jeg til årsmeldingen for 2002 s. 16.Videre er instruksen § 9 første ledd annet punktumendret og lyder:«Han kan likevel gi bestemte medarbeiderefullmakt til å avslutte saker som klart må avviseseller som klart ikke gir tilstrekkelig grunn tilnærmere behandling.»Adgangen til å gi bestemte medarbeidere fullmakttil å avslutte saker, innebærer at flere enn kontorsjefeneved mitt kontor kan gis fullmakt til å avsluttesaker som klart må avvises eller som klart ikkegir tilstrekkelig grunn til nærmere behandling. Instruksendringenmå blant annet sees i sammenhengmed omorganiseringen av kontoret som ble gjennomførthøsten 2002, da kontoret ble inndelt i firefagavdelinger med ansvar for nærmere bestemtesaksområder. Hver avdeling har nå en nestleder i tilleggtil en kontorsjef, og det er i hovedsak dissemedarbeiderne som har blitt eller vil bli gitt fullmaktetter instruksen § 9. Å gi erfarne medarbeidere slikfullmakt bidrar til en raskere og mer effektiv saksbehandling.Interne retningslinjer og løpende samarbeidmed medarbeiderne skal imidlertid sikre at denpersonlige deltakelsen fra ombudsmannens sidefremdeles skal være reell og særpreget for institusjonen.5. Ombudsmannen og publikumSom Stortingets tillitsmann er det Sivilombudsmannensviktigste oppgave å kontrollere og undersøkeklager fra publikum på forhold som gjelder forvaltningen.Kontrollvirksomheten gir publikum muligheterfor bedre innsyn i forvaltningen. Ombudsmannenkan si sin mening, men rettslig bindende avgjørelseri de påklagede sakene kan ombudsmannenikke treffe. En ombudsmannsklage er således noeannet enn en klage til overordnet forvaltningsmyndighet.En klage til ombudsmannen er en praktisk ogbillig mulighet for borgerne til å få undersøkt og rettetopp urett og rettslige feil fra myndighetenes side.For at ombudsmannen skal kunne ivareta dennefunksjonen og utøve sin informasjons- og kontrollvirksomhetpå en tilfredsstillende måte, er det viktigat institusjonen er synlig og lett tilgjengelig. Kunnskaphos publikum om ombudsmannens oppgaverog arbeidsmåte er en forutsetning for at borgerneskal kunne dra nytte av ombudsmannsordningen, oghenvendelser fra enkeltpersoner er den viktigste informasjonskildeni ombudsmannens arbeid. Dette eren viktig grunn til at en ny og oppdatert versjon avombudsmannens hjemmeside (www.sivilombudsmannen.no)ble tilgjengelig på Internett høsten2003. Foruten å gi publikum veiledning om ombudsmannsordningenog muligheten for å klage til ombudsmannen,er siktemålet med hjemmesiden å giaktuell og relevant informasjon om virksomheten. Etutvalg av ombudsmannens uttalelser blir lagt ut fortløpende.Uttalelsene på nettstedet er bearbeidet, bl.a.av personvernhensyn. Videre finnes utvalgte foredragog artikler, ombudsmannens årsmeldingerf.o.m. 1997, offentlig journal, klageveiviser og kontaktinformasjonpå det nye nettstedet.At ombudsmannens offentlige journal nå leggesut på Internett, letter publikums mulighet til å be ominnsyn i ombudsmannens saksdokumenter. Somnevnt i årsmeldingen for 2001, trådte nye regler omdokumentoffentlighet for ombudsmannens saksdokumenteri kraft 1. januar 2001. Reglene går frem avombudsmannsloven § 9 og ombudsmannsinstruksen§ 11. I prinsippet er nå ombudsmannens dokumenteroffentlige, men det er viktig å understreke at hensynettil klagerne setter begrensninger. Også andre«særlige grunner» kan tilsi unntak fra offentlighet.Offentlighet skal bidra til å gi informasjon omombudsmannens virksomhet. En betydelig del avklagesakene som behandles hos ombudsmannen erav en slik karakter at det er nødvendig å skjermeopplysninger i den offentlige journal. Når den offentligejournal nå er tilgjengelig på hjemmesiden, erdet fremdeles like viktig å ivareta – og balansere –hensynet til åpenhet og hensynet til klagernes behovog ønsker om fortrolighet og anonymitet. Det må seeshen til at en klage til ombudsmannen ofte har sinbakgrunn i at borgeren føler seg krenket av myndighetene.I slike tilfeller ønsker borgeren å kunne henvendeseg til ombudsmannen uten å måtte stå fremoffentlig. Det er derfor viktig for tillitsforholdet tilpublikum å praktisere offentlighet med varsomhet.Mange foretrekker å henvende seg til ombudsmannen,fremfor å gå til pressen for å unngå offentligoppmerksomhet. Dette er forhold som kan sees i lysav det kildevern som gjelder for pressen. Ombudsmannen,som selv bare kan undersøke saker og si sinmening, og således ikke har noen myndighet til åtreffe bindende avgjørelser, står således på én måte ien annen stilling enn forvaltningen.I løpet av 2003 ble det registrert 183 begjæringerom innsyn i ombudsmannens saksdokumenter. Detble gitt innsyn i 178 saker, hvorav 35 kun delvis,mens fem innsynsbegjæringer ble avslått. Innsynsbegjæringerbesvares normalt samme dag og senest iløpet av en til tre dager.6. Møter og besøk i forvaltningenI løpet av meldingsåret har jeg hatt møter med blantannet disse organisasjonene og offentlige etatene:Ledelsen i skattelovavdelingen i Finansdepartemen-

14 Dokument nr 42003–2004tet, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Jussbuss,Kriminalomsorgens sentrale forvaltning,Transparency International, Senter for menneskerettigheter,Aksjonskomiteen for offentlig ansattes pensjonsrettigheter,Oslo kommune, planog bygningsetaten,Statens Landbruksforvaltning i Oslo, Fylkesmanneni Buskerud, Barne- og familiedepartementet,Rikstrygdeverket, Pasientskadenemnda, Bygningslovutvalget(nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet),Aetat Arbeidsdirektoratet, Skattedirektoratet,Toll- og avgiftsdirektoratet og OsloBørs. Jeg har også besøkt Røst kommune i Nordland,Sola kommune og Bjerkreim kommune i Rogaland.Videre har jeg besøkt Fylkesnemnda for sosialesaker i Østfold. Det er viktig å ha kjennskap tilnemndas arbeidsform. I mars deltok jeg på en konferanseholdt av Norsk Forbund for Utviklingshemmede.I april deltok jeg på et møte med Statens rådfor funksjonshemmede, der funksjonshemmedesrettssikkerhet var tema. I oktober ble Fylkesmanneni Oslo og Akershus besøkt. Temaer som ble drøftetvar fylkesmannens nye tilsynsansvar etter sosialtjenesteloven,brukerstyrt personlig assistanse, omsorgslønn,refusjon etter sosialtjenesteloven § 5–9og saker som gjelder sosialtjenesteforskriften§ 1–2a.På Statens Landbruksforvaltnings konferanse ijuni i Sand i Suldal kommune orienterte jeg blant annetom Den europeiske menneskerettskonvensjonenog eiendomsretten. I september deltok ombudsmannenpå landskonferansen i Plan- og bygningsrett iTromsø. I desember holdt jeg et innlegg på det årligefylkesmannsmøtet i Oslo i regi av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.Tittelen var «Er samtidigutøvelse av ulike roller forenlig med grunnleggendehabilitetskrav?».I oktober ble Ringerike fengsel besøkt. Fengselsledelsenorienterte og jeg hadde samtaler med innsatte.I desember besøkte tre av mine medarbeidereUtlendingsdirektoratet for å få en orientering omsaksbehandlingen etter omorganisering og innføringav et nytt EDB-system. En av mine medarbeideredeltok på et møte i Justisdepartementet i forbindelsemed et arbeid med å evaluere Norges implementeringav OECDs antikorrupsjonskonvensjon. Jeg harogså deltatt på et seminar i Justisdepartementet omreformer av Den europeiske menneskerettsdomstolen,og holdt innlegg på et nordisk seminar omytringsfrihet på Lysebu. Jeg har hatt flere møter medNorsk senter for menneskerettigheter.7. Rundebordskonferanse i OsloJeg var 3.- 5. november 2003 vertskap for den åttenderundebordskonferansen med europeiske ombudsmenni Oslo, arrangert i samarbeid med Europarådetskommissær for menneskerettigheter. Rundebordskonferansenholdes annethvert år og tar opp tildrøfting menneskerettsspørsmål som ombudsmennenemøter i sitt daglige virke. Deltagere var ombudsmenni Europarådets medlemsland. I tilleggdeltok Europaparlamentets ombudsmann, presidenteni The Mexican National Commission for HumanRights, representanter fra en klagekommisjon i dentyske Forbundsdagen og fra The Human Rights Ombudspersoni Kosovo. Temaene på konferansen varbestemt etter en rundspørring blant ombudsmennenei medlemslandene og de hovedproblemene som dissesatte søkelyset på. Temaene som ble behandletvar fangers rettigheter, minoriteters rettigheter, rettentil innsyn i offentlige dokumenter og forholdetmellom ombudsmenn og domstolene. Emnene blediskutert i lys av bl.a. Europarådets konvensjoner påområdet og Menneskerettsdomstolens virksomhet.Det ble vedtatt et sluttdokument fra konferansen,der det ble gitt uttrykk for ombudsmennenes oppfatningertil de fire temaene. I dokumentet ble det tilfangers rettigheter understreket at forholdene forfanger under frihetsberøvelsen ikke skal være slikeat disse fremstår som en ekstra straff. Det bør derforarbeides for at alle medlemsland sørger for at de europeiskefengselsreglene følges ved behandlingen avfanger. For øvrig ble det presisert viktigheten av atinnsatte får opprettholde kontakt med familie og atlange varetektsfengslinger blir unngått i den grad deter mulig. Med hensyn til minoriteters rettigheter bleviktigheten av at alle medlemsland implementererEuroparådets rammekonvensjon om beskyttelse avnasjonale minoriteter (The Framework Conventionfor the Protection of National Minorities) understreket,og det ble notert at enkelte land heller ikke harratifisert eller undertegnet denne. Deltagerne henledetellers oppmerksomheten mot minoritetsgruppersom er uten statsborgerskap i landet de bor i selv etterlange opphold der, og det ble uttalt at dette eruheldig. I forhold til retten til innsyn i forvaltningensdokumenter, ble viktigheten av at landene har et regelverksom gir innbyggerne rett til slikt innsyn påpekt.Det ble også understreket at ombudsmannensrett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter er essensiellfor utøvelsen av funksjonen. Med hensyn tilforholdet mellom ombudsmenn og domstolene bledet konstatert at dette er svært ulikt i de forskjelligemedlemsland. I enkelte land kan ombudsmannenbl.a. selv bringe saker inn for domstolene, noe detkan tenkes å hefte enkelte betenkeligheter ved, sett ilys av at ombudsmannen tradisjonelt sett skal væreupartisk.8. Ombudsmannens øvrige internasjonalevirksomhetBesøk fra utlandetInteressen for den norske ombudsmannsordningener stor i utlandet, og jeg har også i 2003 mottatt representanterfra en rekke land: Den kroatiske ambassadørMrs. Jagoda Vukusic, en av utrederne i Høyes-

2003–2004 Dokument nr 415terett i Litauen, en delegasjon fra Kvinne-, familieogungdomskomiteen ved Statsdumaen i Den RussiskeFøderasjons Føderale Forsamling, en delegasjonmed parlamentarikere fra Latvia, parlamentspresidenteni Malawi og presidentskapet i parlamenteti Bosnia-Hercegovina. Delegasjonens besøk inngikksom en del av Stortingets samarbeid med parlamentenei landene på Vest-Balkan.I oktober mottok jeg en delegasjon med ansatte iparlamentet i Mongolia og parlamentspresidenten ogsyv parlamentarikere fra Øst-Timor, hvor det arbeidesmed å få innført en ombudsmannsinstitusjon.Også i Kenya arbeides det med å få innført en ombudsmannsordning,og jeg mottok en delegasjon heri april.Videre har ombudsmannen hatt besøk av ombudsmannfor menneskerettigheter dr. Sergio FernandesMorales Alvarado fra Guatemala og representanterfra Menneskerettighetskommisjonen i Sør-Korea, en delegasjon fra Kina bestående av høyesterettsdommere,representanter fra Justisdepartementet,påtalemyndigheten og fengselsmyndigheteneder. I tillegg til ønsket om å få en nærmere kjennskaptil den norske ombudsmannsordningen, varfangers rettigheter og ombudsmannens rolle i fengselssakeri fokus ved besøket. Den kinesiske delegasjonenvar i Oslo i anledning den 7. rundebordskonferansenmellom Norge og Kina. Etter anmodningfra Utenriksdepartementet deltok en av ombudsmannensmedarbeidere under hele konferansen, og deltoki arbeidsgruppen for fangers rettigheter.Reiser og konferanser i utlandetEtter anmodning fra kenyanske myndigheter og fraUtenriksdepartementet besøkte jeg Kenya 14. til 17.april 2003. Bakgrunnen for besøket var et ønske frakenyansk side om rådgivningsbistand fra Norge iforbindelse med planene om å opprette en ombudsmannsinstitusjonder. Det ble avholdt møter med enrekke representanter for offentlige og private institusjoner.I februar deltok jeg på et seminar i Stockholm,arrangert av CBSS (Council of the Baltic Sea States).Dette var en oppfølging i en serie seminarer om«Good Lawmaking», temaet i år var «Good Governance».I august deltok to av mine medarbeidere påen konferanse, arrangert av CBSS i Tallinn, der et avtemaene var effektivisering av ombudsmannsinstitusjonen.I april deltok jeg på en konferanse i Atenmed ombudsmenn fra de øvrige europeiske landene,arrangert av den europeiske og den greske ombudsmannen.Tema var ombudsmennene og beskyttelsenav rettighetene i Den europeiske union, med særligfokus på de sosiale rettigheter, utlendingers rettssikkerhetog menneskerettigheter og minoritetsrettigheter.I juni holdt jeg et foredrag om ombudmannenskontroll med politiet på en nordisk-baltisk konferansefor ombudsmenn og justiskanslere i Tallinn, Estland.Jeg deltok i august på Nordisk AdministrativtForbunds konferanse på Island. Årsmøtet i IOI (InternationalOmbudsman Institute) ble avholdt i oktoberpå Kypros. I desember deltok en av mine medarbeiderepå et seminar i Strasbourg, arrangert avDen europeiske ombudsmannen.Nordisk samarbeidI mai ble det avholdt et vest-nordisk ombudsmannsmøtepå Færøyene. Temaer var forholdet til forvaltningsrevisjonen,implementering av etiske regler ioffentlig sektor, forholdet til frivillige organisasjonerog forholdet til EU/EØS. Et vest-nordisk ombudsmannsmøteble også avholdt i København i desemberder konkrete spørsmål knyttet til ombudsmennenessaker ble drøftet. Jeg deltok også på etnordisk ombudsmannsmøte i Helsingfors i septemberog holdt foredrag om «Offentlig ansatte tjenestemennslojalitetsplikt og ytringsfrihet i et nordisk perspektiv».Et annet tema på møtet var hvordan de parlamentariskeombudsmenn kan bidra til å øke respektenfor Den europeiske konvensjon om menneskerettigheter.

16 Dokument nr 42003–2004II.Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse1. Fritt sykehusvalg for pasienter med psykiskelidelserRetten til fritt sykehusvalg følger av pasientrettighetsloven2. juli 1999 nr. 63 § 2–4. Bestemmelsenlyder:«Pasienten har rett til å velge på hvilket offentligsykehus eller distriktspsykiatriske senterbehandlingen skal foretas. Dette gjelder ikke behandlinginnen barne- og ungdomspsykiatrien.Pasienten kan ikke velge behandlingsnivå».Av psykisk helsevernloven 2. juli 1999 nr. 62§ 1–5 følger det at pasientrettighetsloven § 2–4 skalgjelde «så langt den passer» innen det psykiske helsevernet.I en klage hit ble det anført at helsemyndighetenehadde forsømt å ta stilling til spørsmålet om tvangsinnlagtepsykiatriske pasienter hadde rett til fritt sykehusvalgetter pasientrettighetsloven § 2–4. Klagerenhevdet at konsekvensen var at en langtidspasienti tvunget psykisk helsevern, ikke fikk svar på omhun hadde noen rettigheter i forhold til ordningenmed fritt sykehusvalg. Klageren ba derfor ombudsmannenvurdere om «gjeldende rett gir forvaltningenanledning til å unnta pasienter i tvungen psykiatriretten til fritt sykehusvalg».Helsedepartementet ble bedt om å kommenteredet spørsmål klagen reiste.Helsedepartementet konkluderte i brev 21. mai2003 med at bestemmelsen om fritt sykehusvalg ipasientrettighetsloven § 2–4 også gjelder innenfortvunget psykisk helsevern så langt det passer. Departementetbegrunnet dette dels med at pasientrettighetsloven§ 2–4 eksplisitt begrenser valgretten innenbarne- og ungdomspsykiatrien – uten å foreta en tilsvarendebegrensning for tvunget psykisk helsevern.Videre anførte departementet:«Av lovens forarbeider fremkommer at pasienterunder tvunget psykisk helsevern vil væreavskåret fra en slik valgmulighet som det frie sykehusvalggir. Det gis imidlertid ingen begrunnelsefor hvorfor disse pasientene vil være avskåretfra en slik mulighet; en avskjæring somheller ikke kommer til uttrykk i lovens ordlyd.Lovens forarbeider understreker videre atprinsippene i pasientrettighetsloven skal gjeldeså langt det «overhode er mulig» for alle pasienterinnen det psykiske helsevernet. Dette uttrykkesvel så sterkt av Stortingets sosialkomité nården understreker at det også for pasienter somunderlegges tvang må være en klar målsetningfor å ivareta pasientenes rettigheter ut fra pasientrettighetslovensintensjoner, og at bruk av tvangikke må bidra til å tilsidesette de generelle rettighetenesom framkommer i pasientrettighetsloven,men «bare de deler av rettighetene som bliruforenelige med lovens intensjon med bruken avtvang».Etter Helsedepartementets oppfatning følgerdet av ovennevnte at det ikke er grunnlag for genereltå hevde at pasienter under tvunget psykiskhelsevern er unntatt fra retten til det frie sykehusvalg.Departementet ser at en rekke tvangsinnleggelservil kunne være av en slik karakter atdet frie sykehusvalg ikke vil passe, men dette betyrikke at en generelt kan hevde at det frie sykehusvalger uforenlig med lovens intensjon medbruken av tvang. Med bakgrunn i ordlyden i pasientrettighetsloven§ 2–4 og psykisk helsevernloven§ 1–5, er departementet videre i tvil om degenerelle uttalelser i lovforarbeidene kan væretilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for generelt åhevde at det frie sykehusvalg ikke gjelder innenfortvunget psykisk helsevern.Helsedepartementet finner likevel grunn til åbemerke at det vil være en rekke tilfeller undertvunget psykisk helsevern hvor pasientrettighetslovensbestemmelser om fritt sykehusvalg ikkevil passe. Etter departementets oppfatning måimidlertid dette vurderes konkret i det enkelte tilfelle.Ikke minst vil pasientens sykdomstilstandmåtte tillegges vesentlig vekt ved denne vurderingen.»Helsedepartementet uttalte avslutningsvis at helsetjenestenville bli gjort kjent med departementetsrettsforståelse. Saken gav etter dette ikke grunnlagfor ytterligere fra min side. Sosial- og helsedirektoratethar for øvrig i ettertid fått i oppdrag å lage etrundskriv om aktuelle vurderingstema.2. Møteoffentlighet i kommuner ogfylkeskommunerInnledningKommuneloven 25. september 1992 nr. 107 innførtemøteoffentlighet som hovedregel ved møter i folkevalgtekommunale og fylkeskommunale organer, jf.§ 31 nr. 1 som lyder: «Møter i folkevalgte organerskal holdes for åpne dører hvis ikke annet følger avlovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf.»Hovedregelen etter kommuneloven 1954 og fylkeskommuneloven1961 var motsatt. Etter disse loveneskulle møtene i kommunestyrer og fylkestingholdes for åpne dører, men for andre organer var utgangspunktetat møtene ble holdt for lukkede dører.Siden ikrafttredelsen av kommuneloven i 1992har jeg hatt til behandling en rekke saker vedrørendeforståelsen av bestemmelsene om møteoffentlighet

18 Dokument nr 42003–2004gjaldt et kommunestyremøte hvor en sak om skjenkebevillingble diskutert. Møtet ble lukket fordi detville kunne komme frem taushetsbelagte opplysningeri møtet. Partene det gjaldt hadde imidlertid bedtom at møtet skulle gå for åpne dører. Jeg uttalte atdet unntaket som oppstilles i tilfeller hvor det på etmøte vil bli fremlagt opplysninger som er underkastetlovbestemt taushetsplikt, ikke kommer til anvendelsei tilfeller der den eller de opplysningene gjelder,har samtykket i at opplysningene kommer frem,jf. forvaltningsloven § 13, jf. kommuneloven § 31nr. 1. At partene selv ber om at møtet går for åpnedører, kan ikke uten videre likestilles med et samtykketil å gjøre opplysninger kjent etter forvaltningsloven§ 13, men: «Et samtykke etter bestemmelsenkan imidlertid foreligge dersom kravet opprettholdesetter at partene er gjort kjent med hva slags opplysningersom kan komme frem på møtet, noe som syneså være tilfellet i den foreliggende sak. Og uansettsignaliserer kravet et sterkt ønske fra sakens parterom at møtet i saken skal gå for åpne dører. I et slikttilfelle bør ikke kommunen beslutte å avholde møtetfor lukkede dører på grunn av taushetsplikten uten åspørre partene om de samtykker i at opplysningenegjøres kjent.»Ikke enhver mulighet for at det kan bli nødvendigå fremlegge taushetsbelagte opplysninger, vilvære tilstrekkelig for å beslutte lukkede dører etterkommuneloven § 31 nr. 1. Dersom det ikke før møteter sannsynlig at slike opplysninger må fremlegges,må kommunen eventuelt vente med å lukke møtettil det er klart at opplysningene vil bli fremlagt.Hvis opplysningene knytter seg til en avgrenset delav saken, bør det også vurderes om det er tilstrekkeligat denne delen av møtet lukkes.2. Hensynet til personvern eller andretungtveiende private eller offentlige interesser –§ 31 nr. 3Et tilsvarende krav til sannsynligheten av at det vilkomme frem opplysninger som kan begrunne lukkingav møtet, må gjelde etter § 31 nr. 3. Etter dennebestemmelsen kan møte i et folkevalgt organ holdesfor lukkede dører hvis «hensynet til personvern ellerandre tungtveiende private eller offentlige interesser»tilsier det. I saken i meldingen 1998 s. 142, somgjaldt et tilfelle hvor forvaltningskomiteen i en kommunelukket dørene ved behandlingen av en sakvedrørende rapporter fra skjenkekontroller ved toskjenkesteder, uttalte jeg:«Det kan vanskelig forsvares rettslig at det blefattet et vedtak om å behandle en sak som dette baklukkede dører, uten at det før saken ble fremmet varfremkommet noen konkrete forhold, verken i innstillingen,saksdokumentene for øvrig eller omstendigheteneellers, som kunne tyde på at det ville bli nødvendigå ta opp bevillingshaverens personlige forholdpå en slik måte at hans person ville kunne bliskadelidende om saken hadde blitt behandlet for åpnedører. Det forhold at det i lys av sakens karaktervar en mulighet for at personlige forhold kunnekomme frem under debatten, kunne i seg selv ikkevære tilstrekkelig som grunnlag for å vedta å lukkemøtet.Den som søker om skjenkebevilling må som hovedregelavfinne seg med at også ens personlige forholdblir offentlig belyst og drøftet under bevillingsbehandlingenfordi det er viktig for en bevillingshaverå ha offentlig tillit. Taushetsplikten setter imidlertidskranker her. Det må likevel etter mitt synkunne kreves at det foreligger spesielle forhold somgir grunn til å anta at representantene i forbindelsemed behandlingen i offentlig møte vil trekke fremnærgående personlige opplysninger om bevillingshaverenfor at dørene skal kunne lukkes. Disse forholdmå i noen grad sannsynliggjøres og konkretiseres.»Tilsvarende synspunkter vil gjøre seg gjeldendefor andre tilfeller hvor personlige interesser berøres.Saken i meldingen 1995 s. 94 gjaldt lukking avhensyn til offentlige interesser. Formannskapet i enkommune lukket dørene ved behandlingen av kommunensbudsjett. Om dette uttalte jeg:«Det må uten videre kunne sies at den omstendighetat det var kommunens budsjett som ble drøftet,og det at formannskapet skulle utarbeide en innstillingsom senere skulle viderebehandles i et annetorgan, ikke i seg selv kan anses som en slik tungtveiendeoffentlig interesse. Det ville harmonere dårligmed at det ligger til kommunestyret å vedta retningslinjerfor når dørene skal lukkes av hensyn tilden interne saksbehandlingen. (...) Det må være klartat det relevante vurderingstema må være om det varnoe i budsjettforslaget som det knyttet seg tungtveiendeoffentlige interesser til å holde skjult for offentlighetenpå dette stadiet i budsjettbehandlingen.»Jeg uttalte videre:«... i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) s. 283 understrekesat § 31 nr. 3 er ment som en unntaksbestemmelse,og at det i NOU 1990:13 s. 374 er påpekt at detmå «være saklige, legitime og almene offentlige interesser»som anføres som begrunnelse for lukkededører, og at det ikke må være hensynet «til politiskbekvemmelighet eller ønske om å beskytte seg motkritikk» som ligger bak. Det er derfor klart at listenskal legges høyt når det vurderes om det i en sak foreliggerslike tungtveiende offentlige interesser atdørene bør lukkes ved behandlingen av en sak.»Det ble også trukket frem som et argument forlukkede dører at det i en sak som behandles over fleremøter, ikke etter hvert møte vil foreligge et resul-

2003–2004 Dokument nr 419tat som offentligheten eller pressen vil kunne nyttiggjøreseg. Jeg uttalte at dette er «en type argumentasjonforvaltningen etter mitt syn bør vokte seg for ågå inn på. Offentligheten og pressen må selv vurderehva som er interessant og hva man kan nyttiggjøreseg, og forvaltningen bør begrense seg til å ta stillingtil det vurderingstema loven stiller opp.»3. Lukking av hensyn til sakstype – § 31 nr. 5Slik kommuneloven § 31 nr. 5 lyder etter endringeni 1997, kan kommunestyret og fylkestinget bestemmeat møtene i andre organer skal holdes for lukkededører når dette «er nødvendig på grunn av et bestemtangitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype»,når organet selv ikke skal treffe vedtak i saken. Imeldingen 1999 s. 149 uttalte jeg om dette:«Bakgrunnen for lovendringen i 1997 synes åvære at man ville presisere at kommunestyret skalvurdere nøye om det er behov for lukkede dører iden enkelte sak eller sakstype. Det er således et vilkåri bestemmelsen at lukkede dører må være «nødvendigpå grunn av et bestemt angitt forhold ved densærskilte sak eller sakstype». Dersom kommunestyretkommer til at det er nødvendig å lukke dørene,skal de forhold ved saken/sakstypen som begrunnerlukking konkretiseres. Ut fra departementets oppfatningav gjeldende rett før lovendringen, kan jeg væreenig i at lovendringen ikke medførte noen innskrenkningeri kommunestyrets adgang til å lukkemøtene, men at det ble stilt klarere krav til vurderingenbak og begrunnelsen for et slikt vedtak.»3. Bruk av ordensstraff mot ytringer avoffentlige ansatteI årsmeldingen for 2002 drøftet jeg nærmere ytringsfrihetenfor offentlige tjenestemenn. Jeg viste der tilat spørsmålet om den rettslige betydningen av lojalitetspliktenfor ansatte i den offentlige forvaltningenkunne komme opp i form av etterfølgende sanksjonerog kritikk av tjenestemannen på grunn av ytringene.I årets melding er det referert en sak som gjelderadgangen til å ytre seg kritisk til pressen om forholdenepå egen arbeidsplass (kap. VI nr. 13, s. 83).En kommunalt ansatt ble her ilagt en skriftlig tjenestepåtalefor å ha uttalt seg kritisk om forholdene påarbeidsstedet uten å ha innhentet tillatelse fra sineoverordnede. Dette ble ansett som brudd på lojalitetsplikten.Jeg ga i denne saken uttrykk for at brukav ordensstraff må være forbeholdt tilfeller der detmed stor grad av sikkerhet er konstatert at tjenestemannenhar handlet i strid med klart definerte tjenesteplikter.Det må være grunnlag for å kunne bebreidetjenestemannen hans handlemåte. Tjenestemannensuttalelser må, både når det gjelder form og innhold,fremstå som en illojal handling mot virksomheten ogdet publikum som tjenestemannen skal tjene. Det erikke tilstrekkelig at uttalelsene har hatt ubehageligevirkninger for virksomheten, ledelsen for virksomheten,kolleger eller publikum. Det må noe mer til.Politiske meningsytringer reiser særskilte spørsmål.Den refererte saken gjaldt uttalelser om selvevirksomheten og måten den ble drevet på. Dette erforhold som har offentlig interesse fordi det angårmange, og det gjelder måten offentlige midler blirforvaltet og brukt på. Åpenhet i virksomheten og tjenestemennsfrihet til å ytre seg bidrar til en effektivkontroll med virksomheten. Beskyttelse av tjenestemennsadgang til å uttale seg og deres frimodighet erderfor viktig. Jeg viste til at å reagere med ordensstraffetter forholdene vil kunne virke som en trusselmot den kontroll og åpenhet som forvaltningen skalvære omgitt med.Selv om saklig kritikk som utgangspunkt kanvirke sporende og bidra til å bedre virksomheten, viluberettiget kritikk og kritikk som er resultatet av illojalopptreden eller upålitelig informasjon kunne gigrunnlag for dårlige arbeidsforhold og vanskeliggjørevirksomhetens muligheter for å løse sine oppgaverpå en tilfredsstillende måte.For å kunne karakterisere en opptreden som illojal,må det kreves at tjenestemannen har sett bort frahensynet til virksomheten, og neglisjert den plikt tjenestemannenhar til å søke å fremme virksomhetensinteresser. For at en tjenestemann skal ha muligheterfor å forstå hvilke plikter hun eller han i så henseendehar, må virksomhetens ledelse sørge for tilstrekkeligog adekvat informasjon og veiledning om tjenestepliktene.I offentlig virksomhet må det, når spørsmålet omlojalitet nærmere skal defineres, også sees hen til atvirksomheten skal ivareta offentlige interesser ogderfor har plikter i forhold til det offentlige.Sanksjoner, særlig i form av ordensstraff, er etsterkt virkemiddel. Dette virkemiddel er lagt i virksomhetsledelsenshender. Det er med andre ord desom selv kan være rammet og berørt av uttalelser ellerytringer, som er gitt myndighet til å straffe. Hovedregeleni norsk rett er at bare domstolene kanilegge straff. For ordensstraff er det gjort et unntak,men dette unntaket må ikke gis større slagvidde ennstrengt nødvendig. Klare regler, informasjon, veiledningog tilrettevisninger må være de virkemidlervirksomheten først og fremst bruker. Lojalitetskravetmå også sees i et gjensidighetsperspektiv. Straffer et tilsiktet onde påført en lovovertreder for en lovovertredelsei den hensikt at det skal føles som et onde.En ordensstraff må også sees i et slikt perspektiv,og det tilsier at middelet bare blir brukt unntaksvisog bare når det klart er påkrevd og grunnlaget for deter uomstridt og åpenbart.Med disse generelle betraktninger som utgangspunkter det påkrevet og viktig, før det blir besluttetå bruke ordensstraff, å klarlegge de faktiske forholdomkring det som skal danne grunnlaget for ileggelsenav ordensstraffen.Det er også av avgjørende betydning at saksforberedelsenomfatter en nærmere klargjøring og vur-

20 Dokument nr 42003–2004dering av hvilke tiltak som i tilfelle er adekvate. Dereaksjoner som det i tilfelle kan bli tale om, skal væreforankret i avklarte faktiske forhold og stå i forholdtil det som det reageres mot og det som i tilfelleønskes oppnådd. Bruk av ordensstraff må derfor skjei nøye samvirke og samråd med tjenestemannensnærmeste overordnede. Det er viktig å se sanksjonsspørsmåleti lys av lojalitetsforholdet mellom dem,og det kan bare skje ved at den som skal ilegge ordensstraffennøye konsulterer den lokale ledelsen.Jeg kom i denne saken til at det heftet tvil medhensyn til om de angivelige kritikkverdige forholdenevar tilstrekkelig dokumentert, og om saken vartilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Jegkonkluderte på den bakgrunn med at det knyttet segbegrunnet tvil til forhold av betydning i saken, jf.§ 10 annet ledd i ombudsmannsloven, og bad derforom at saken ble vurdert på nytt av klagenemnda. Jegfant grunn til å knytte noen merknader til rettsanvendelsen,og påpekte at det er av stor betydning at ansattevises tillit og gis et vidt spillerom for offentlig ågi uttrykk for personlige meninger om forholdene påsin arbeidsplass. De bånd som i tilfelle skal leggespå adgangen til å si sin mening, skal være klart ogtydelig forankret i skriftlige regler og bør være påkrevetav samfunnmessige hensyn og nødvendigefor at virksomheten skal kunne utøves på en forsvarligog gagnlig måte.4. UtlendingsdirektoratetI årsmeldingen for 2001 og 2002 omtalte jeg denlange saksbehandlingstiden i Utlendingsdirektoratetog varslet at jeg ville følge utviklingen videre. I løpetav 2003 mottok jeg 29 klager på sen saksbehandlingog manglende svar fra UDI. Dette er en økningpå 15 saker fra året før.Tre medarbeidere fra mitt kontor gjennomførte5. desember 2003 et besøk i UDI, og avholdt der etmøte med representanter fra direktoratet. Et av temaenesom ble diskutert på møtet var saksbehandlingeni UDI.I møtet ble det opplyst at UDI i mars-april 2003gjennomførte en omfattende omorganisering. Detble videre redegjort for innføringen av nytt elektronisksaksbehandlingssystem for utlendings- og flyktningesaker(DUF). UDI opplyste at det hadde værtinnkjøringsproblemer, og at dette sammen med omorganiseringenhadde ført til forsinkelser i saksbehandlingen,men at det nye systemet nå fungerte bra.Det ble også opplyst at UDIs samlede sakstilfanghadde økt de to siste årene.Det ble opplyst at DUF-systemet nå vil besørgeautomatisk utsendelse av standardiserte foreløpigesvar med opplysning om at saken er mottatt og hvasom er den normale/forventede saksbehandlingstidenfor den aktuelle sakstypen. DUF-systemet senderimidlertid ikke ut automatiske meldinger i asylsaker,og vil i øvrige saker kun sende ut foreløpigsvar der parten har norsk adresse. Videre sender systemetkun ut automatisk svar til parten personlig,selv om vedkommende er representert ved advokateller fullmektig. Systemet er under videreutviklingog det arbeides blant annet med å implementere automatiskmelding også der det oppstår forsinkelser isaksbehandlingen i forhold til opprinnelig varsletbehandlingstid.Det ble videre opplyst at UDI fortløpende oppdaterersine internettsider med opplysninger om forventetsaksbehandlingstid for de ulike sakstyper.Jeg vil følge den videre utviklingen nøye i tidensom kommer. Jeg kommer til å fortsette dialogenmed UDI, og holde meg orientert blant annet om ihvilken grad de tilpasninger av DUF-systemet somer gjort og som planlegges gir bedre informasjon tilbrukerne. I forlengelsen av møtet kommer jeg ogsåtil å følge opp UDIs rutiner for gjennomgang ogprioritering av innkomne saker.5. Innsyn i søkerlister – forvaltningenspraktisering av offentlighetsloven § 6 førsteledd nr. 4Fra 1. januar 2001, ga offentlighetsloven § 6 førsteledd nr. 4 forvaltningen adgang til å unnta søkere tiloffentlige stillinger fra oppføring på den offentligesøkerlisten. Før lovendringen var navnene på søkerneubetinget offentlige.Forvaltningens praktisering av den endrede bestemmelsenhar i flere tilfeller blitt klaget inn forombudsmannen av pressen. Som eksempler viser jegtil saker inntatt i årsmeldingen for 2001 på sidene98, 102 og 107, og for 2002 på side 115. I tillegg harjeg funnet grunn til å kommentere forvaltningenspraksis særskilt i nevnte årsmeldingers kapittel 2, påhenholdsvis side 35 og 28.Også i 2003 har det kommet inn flere klager påavslag på krav om innsyn i søkerlister. En sak(2003–92) er referert i meldingen på side 71. Sakengjaldt retten til innsyn i søkerlisten til embetet somfylkesmann i Østfold. Som det fremgår av referatetfra saken, hadde jeg en rekke bemerkninger til dekonkrete avveininger departementet hadde gjort. Jegpåpekte også at departementet av «rekrutteringsgrunner»hadde unnlatt å varsle i utlysingsteksten atmeroffentlighet kunne bli utvist. Etter å ha undersøktsaken, ba jeg departementet foreta en ny vurderingpå bakgrunn av mine bemerkninger. Departementetfastholdt at det forelå et reelt og saklig behov for åunnta søkernes navn fra offentliggjøring. Etter omstendighetenefant jeg da å kunne la saken bero medden forklaring som var gitt.Saken etterlater et inntrykk av at det, selv forviktige offentlige embeter/stillinger, hvor offentlighetensinnsyn er av særlig verdi og interesse, i praksisopereres med en reservasjonsrett for søkeren.Offentlighetens interesse for søkerlistene erstørst i forhold til utlysinger av lederstillinger. Aktu-

2003–2004 Dokument nr 421elle kandidater til denne type stillinger vil ofte værepersoner som er kjente og allerede innehar ledendeposisjoner. Ønskene om anonymitet vil gjerne værebegrunnet med at offentliggjøring vil være en personligbelastning og en ulempe i forhold til fremtidigyrkeskarriere og problemer i eksisterende virksomhetpga. arbeidsmessige tillitsforhold. For personer ilederstillinger kan utførelsen av lederoppgaver blirvanskeliggjort, for eksempel i forbindelse med en ellerannen form for omorganiserings- eller omstillingsprosess.En stor andel av søkerne, og i praksisnærmest alle aktuelle kandidater, kan derfor anføreslike hensyn. Dette er hensyn som etter sin art er relevante,men som likevel må undergis en reell avveiningopp mot hensyn som kan tale for innsyn. I endel av sakene synes forvaltningen nærmest uten videreå legge avgjørende vekt på slike momenter utfra hensynet til personvern og rekruttering. Resultatetkan bli at nettopp ved de tilsettingene der hensynenefor offentlig innsyn er sterkest, blir meroffentlighetsvurderingenminst reell.Bestemmelsen reiser i praksis også vanskeligespørsmål i forhold til likebehandling av søkerne.Praksis viser at deler av forvaltningen i liten grad foretaren overprøving av den enkelte søkers grunnerfor ikke å ville ha sitt navn gjort offentlig kjent. Ipraksis legges de hensyn søkeren oppgir til grunn.Min kontroll i disse klagesakene blir da å påpeke betydningenav at forvaltningen skal foreta en selvstendigvurdering av om den enkelte søkers grunnerer tilstrekkelig tungtveiende i forhold til de hensynsom taler for å utvise meroffentlighet.I flere av sakene har forvaltningsorganet unnlattå tilkjennegi at offentliggjøring må påregnes. Dethar også hendt at søkeren er gitt løfte om anonymitet.Dette kan også reise problemstillinger knyttet tillikebehandling. Når det gis et slikt forhåndsløfte tilnoen, kan det bli vanskelig å la være å unnta de andresøkerne som ønsker anonymitet fra den offentligesøkerlisten. Søkernes grunner for å ønske anonymiteter som nevnt ovenfor ofte ganske likeartede. Forhåndsløfterreiser også vanskelige problemstillingeri forhold til retten til en reell overprøving etter klage,jf. offentlighetsloven § 9 tredje ledd. Formelt vil klageinstansenneppe være bundet av et slikt løfte, mendet er åpenbart en risiko for at klageinstansens vurderingervil kunne bli påvirket av det.Den individuelle skjønnsmessige avveining avom det skal gis innsyn i den konkrete saken kan jeg iliten grad overprøve, jf. ombudsmannsloven § 10annet ledd. Når forvaltningsorganet viser til relevantemomenter fra søkerne, og det opplyses at det erforetatt en vurdering av om meroffentlighet skal utvises,er det i praksis begrenset hva ombudsmannenkan gjøre.Det kan synes som forvaltningen praktiserer bestemmelsenpå en mer offentlighetsrestriktiv måteenn det som synes å ha vært lovgivers mening. Bestemmelsenhar i praksis vist seg ikke å være helt enkelå praktisere. Gode grunner taler derfor for at det iforbindelse med arbeidet med NOU 2003:30 om nyoffentlighetslov, også blir foretatt en evaluering avlovendringen.

22 Dokument nr 42003–2004III.Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis mv.– Høringspraksis i Helsedepartementet. Fire foreningerklaget over Helsedepartementets praksis vedfastsettelse av høringsfrister. Undersøkelsene herfraviste at Utredningsinstruksens normalfrist på tre månederbare ble anvendt i en tredel av departementetshøringssaker, mens det i nesten like mange saker varsatt en frist på syv uker eller mindre. Ombudsmannenuttalte at selv om saklige hensyn kan begrunneen kortere frist enn tre måneder, er det uheldig hvispraksis er slik at det nærmest automatisk settes enkortere frist når enkelte hensyn gjør seg gjeldende.Det må kreves saklige hensyn av en viss vekt for åsette en kortere frist enn tre måneder, og disse hensynenemå i den enkelte sak vurderes opp mot formåletbak høringsinstituttet.Ombudsmannen ba departementet innskjerpe attre måneder skal være den normale høringsfrist, ikkebare formelt, men også reelt. (Sak 2002–1786)– Arkivering og journalføring av e-post. NorgesMiljøvernforbund klaget til ombudsmannen overVegdirektoratets manglende arkivering og journalføringav e-post i forbindelse med utarbeidelsen avutkast til samferdselsministerens svar på et spørsmålfra Stortinget. Vegdirektoratet uttalte at e-brevenebestod av noe faktainformasjon og enkelte isolerteformuleringer som hver for seg ikke ble vurdert til åvære arkivverdig materiale. Ombudsmannen kunneikke gjennomgå de aktuelle e-brevene, men uttalte atpå bakgrunn av den kortfattede beskrivelsen som vargitt, kunne det vanskelig sees annerledes enn at e-brevene skulle vært behandlet som «saksdokumentfor organet» og derfor journalført og arkivert. Ombudsmannenviste til at e-brevene inngikk som endel av grunnlaget for det endelige svaret som ble gitttil Stortinget, og dette var i seg selv tilstrekkelig til åkonkludere med at e-brevene hadde vært gjenstandfor saksbehandling og hadde verdi som dokumentasjon.Vegdirektoratet uttalte deretter at det ville iverksettetiltak for å sikre at gjeldende rutiner og retningslinjerble gjort bedre kjent blant etatens ansatte.(Sak 2003–0144)– Møter i komiteer som er ledd i kommunestyretssaksforberedelse, er å anse som møte i et folkevalgtorgan. Flere kommuner anvender den såkalte komitémodellen,som innebærer at kommunestyret somledd i sin saksforberedelse, deler seg inn i komiteersom forbereder saker. Kommunal- og regionaldepartementethadde generelt lagt til grunn at så lenge komiteeneikke er tildelt myndighet til å treffe vedtakeller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen, erkomitébehandling bare en del av kommunestyretsforberedende behandling og kan ikke ansees somfaste utvalg eller komiteer etter kommuneloven.Ombudsmannen uttalte at både kommunelovensordlyd og formålet med bestemmelsen om åpne dører,tilsa at disse komiteene måtte ansees som folkevalgteorgan som er omfattet av reglene om møteoffentligheti kommuneloven § 31. Dersom departementetønsket å videreføre sin tolkningspraksis, burdedette gjøres ved endring av kommuneloven. Departementetgav senere uttrykk for at det hadde merketseg ombudsmannens uttalelse og at en nærmereregelfesting av «komitémodellen» ville bli vurdertved en planlagt gjennomgang av enkelte deler avkommuneloven. (Sak 2002 – 823, se også kapittelVI s. 79)– Partsinnsyn og behandling av anonyme tips –kritikkverdig praksis i Utlendingsdirektoratet. Medutgangspunkt i tre konkrete saker ble det i en klagehevdet at Utlendingsdirektoratet (UDI) hadde enlovstridig praksis ved at sensitive opplysninger (såkalte0-dokumenter) rutinemessig ble unntatt fra dokumentinnsyn.Det ble vist til konkrete tilfeller hvordet ikke ble gitt innsyn i anonyme tips. Tipsene bleheller ikke journalført, slik at det var umulig for densom begjærte innsyn å ha oversikt over hvilke dokumentersom faktisk fantes.UDI erkjente at praksis i forhold til å gi partsinnsyni 0-dokumenter varierte mellom de ulike enhetene.Enkelte enheter førte ikke slike dokumenter pådokumentlisten. Dokumentene fulgte da heller ikkemed når parten ba om dokumentutlån. UDI beklagetat det eksisterte en slik praksis og opplyste at detteville bli tatt opp internt for å sikre at partenes rettigheterble overholdt.Også i forhold til behandlingen av anonyme tipserkjente UDI at det forelå en varierende praksis. Noentips ble journalført, noen ble ført som 0-dokument,og noen ble makulert. Generelt framholdt UDIat anonyme tips som kunne få betydning for sakenoftest ga grunnlag for nærmere undersøkelser fra politiet.Hensynet til politiets undersøkelser tilsa da atdet ikke var noen rutine for at parten samtidig skulleinformeres om tipset.Ombudsmannen understreket viktigheten av atforvaltningen respekterer partens rett til innsyn, ogframholdt at det er en grunnleggende oppgave for ethvertforvaltningsorgan å sikre at publikums lovfes-

2003–2004 Dokument nr 423tede rettigheter til partsinnsyn respekteres. Det varsterkt kritikkverdig at enkelte enheter innen UDI rutinemessigholdt tilbake slike dokumenter fra innsynuten uttykkelig avslag med begrunnelse og henvisningtil hjemmel. Videre understreket ombudsmannenat uansett om parten har rett til innsyn i dokumenteteller ikke, så burde anonyme tips som hovedregelalltid dokumentføres. Ombudsmannen anbefalteUDI å utarbeide retningslinjer for å sikre en enhetligbehandling av slike tips. (Sak 2002–2187, seogså kapittel VI s. 48)– Aktsomhetskravet i sosialtjenesteloven § 5–6.På bakgrunn av en konkret klagesak, sak 2002–1501, se kapittel VI s. 136, tok ombudsmannen oppmed Sosialdepartementet ordlyden i kommentarenetil sosialtjenesteloven § 5–6 i rundskriv I-34/2001.Bestemmelsen sier at dersom noen har fått utbetaltsosialstønad fordi vedkommende «forsettlig ellergrovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger ellerhar fortiet opplysninger», kan det kreves at bidragetskal tilbakebetales. I rundskrivet brukes imidlertiduttrykk som i juridisk terminologi antyder at vanlig(simpel) uaktsomhet er tilstrekkelig. Sosialdepartementetpresiserte overfor ombudsmannen at det ikkehadde vært meningen å innskjerpe aktsomhetskraveti forhold til hva som følger av loven, og beklaget atformuleringen i rundskrivet kunne oppfattes sommisvisende. Departementet anmodet på denne bakgrunnSosial- og helsedirektoratet om å presisereforståelsen av § 5–6 i rundskrivet. Direktoratet sendteut et endringsrundskriv, hvoretter følgende skalvære merknadene til bestemmelsen:«Det er ikke tilstrekkelig at søkeren selv, elleren person som har handlet på vedkommendesvegne, har gitt uriktige opplysninger eller fortietopplysninger av betydning for saken. Dette måha skjedd forsettlig eller grovt uaktsomt. Det vilvære grovt uaktsomt å gi uriktige opplysningereller fortie opplysninger om forhold som søkeren,eller den som handlet på vegne av søkeren,måtte forstå var av betydning for vurderingen avsøknaden. Det er altså ikke meningen at unnskyldeligog ubevisst feilinformasjon og/eller fortielseskal rammes av bestemmelsen.» (Sak 2003–0736)– Ung ufør – avgjørelsesmyndighet lagt til ulikeorganer avhengig av om vedtaket gjelder attføring/rehabilitering eller uførepensjon. En trygdet mottokrehabiliteringspenger/yrkesrettet attføring frem tilhun fikk innvilget uførepensjon. I rehabiliteringsperiodenfikk hun medregnet fremtidige pensjonspoengsom ung ufør, jf. folketrygdloven 28. februar1997 nr. 19 § 3–21. Ved behandlingen av søknadenom uførepensjon fastsatte fylkestrygdekontoret uføretidspunktetslik at hun ikke lenger fikk medregnetfremtidige pensjonspoeng som ung ufør.Fylkestrygdekontoret må på selvstendig grunnlagta stilling til spørsmålet om uføretidspunkt. Deter ikke bundet av trygdekontorets standpunkt i forbindelsemed vedtaket om attføring/rehabilitering.Dette kan oppleves som lite rimelig av de berørte, ogi brev til Rikstrygdeverket ble det pekt på at den deltemyndigheten mellom trygdekontorene og fylkestrygdekontorenekan få slike uheldige konsekvenser.Rikstrygdeverket ble bedt om å være oppmerksompå problemstillingen ved fremtidige revisjonerav regelverket.Rikstrygdeverket kom tilbake til saken og sa segenig i at det kan være vanskelig å forstå for den enkeltestønadsmottaker hvorfor man er blitt ansettsom ung ufør ved innvilgelse av rehabiliterings- ogattføringspenger, men ikke i forhold til uførepensjon.Det ble påpekt at dette er et utslag av at spørsmåletom en person skal anses som ung ufør etterfolketrygdloven § 3–21, avgjøres av ulike instanseravhengig av om saken gjelder rehabilitering/attføringeller uførepensjon. Vurderingstemaet for avgjørelserom rehabiliteringspenger og attføringspengerer noe annerledes enn for uførepensjon som er en varigytelse. Ut fra et ønske om å kvalitetssikre vedtakenei saker om uførepensjon er vedtaksmyndighetenlagt til fylkestrygdekontorene. Rikstrygdeverketville imidlertid være oppmerksom på problemstillingenved fremtidige revisjoner av regelverket, herunderendringer vedrørende vedtaksmyndighet. (Sak2001–1992, se også kapittel VI s. 122)– Unnlatt bruk av sanksjoner i henhold til planogbygningsloven kap. XIX mot ulovlig byggetiltak.Under oppføringen av et tilbygg på en eiendom iOrkdal kommune skjedde det en forskyvning slik atet hjørne av tilbygget ble liggende over grensen tilnaboens eiendom. Kommunen unnlot å iverksettesanksjoner etter planog bygningsloven overforoverskridelsen fordi bruk av sanksjoner ikke ville ståi rimelig forhold til den ulovligheten som var begått.Avgjørelsen om unnlatt inngripen var hjemlet i planogbygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 116 b førsteledd, som bestemmer at«[s] anksjoner skal stå i rimeligforhold til ulovligheten» og «samordnes slikat overtredelsen ikke rammes på en urimelig måte.»Ombudsmannen uttalte at § 116 b første leddlegger føringer på hvordan sanksjoner skal anvendes,men er ikke i seg selv hjemmelsgrunnlag forverken å anvende eller å unnlate å anvende, sanksjoner.Hvis det skal unnlates å gripe inn overfor byggearbeidersom er i strid med planog bygningsloven,må kommunen enten gi dispensasjon i henholdtil § 7 eller anvende § 116 b annet ledd, som gir adgangtil å unnlate forfølgelse av ulovligheter «av bagatellmessigbetydning». I tillegg kan reelle hensyntilsi at planog bygningsmyndighetene har enskjønnsmessig adgang til å unnlate bruk av sanksjonermot ulovlige forhold ut fra mer generelle rimelighets-og opportunitetsbetrakninger. Hovedregelener imidlertid at det skal gripes inn overfor ulovligetiltak, jf. planog bygningsloven § 10–1.Kommunen traff etter dette beslutning om å ikke

24 Dokument nr 42003–2004iverksette sanksjoner mot det ulovlig plasserte bygget.Avgjørelsen var hjemlet i planog bygningsloven§ 116 annet ledd. (Sak 2001–1339, se også kapittelVI s. 301)– Dispensasjonspraksis i forhold til parkeringsdekning.Bygningsmyndighetene hadde innvilget ensøknad om rammetillatelse for riving av eksisterendebebyggelse og oppføring av et nytt bolig- og næringsbygg.Tillatelsen innebar bl.a. at det ble gitt dispensasjonfra kommunens vedtekt etter planogbygningsloven § 69 nr. 3 om parkeringsdekning.Vedtekten oppstilte krav om 30 parkeringsplasser pr.1000 m2 bruksareal hvor bruksformålet var forretninger.Det omsøkte byggetiltaket skulle inneholdeet næringsareal (forretninger) på 413 m2, noe somvar tilnærmet likt det eksisterende forretningsarealet(400 m2). For å oppfylle vedtektens krav ble det lagttil grunn at forretningsarealet skulle ha ca. 12 parkeringsplasser.I det omsøkte tiltaket var det kun forbeholdt4 parkeringsplasser til forretningsarealet. Eksisterendeforretningsareal hadde også 4 parkeringsplasser.Dispensasjonen ble begrunnet med at dethadde utviklet seg en praksis for at man i rivings- ognybyggingssaker aksepterer at man benytter et «differanseprinsipp».Fra klagerens side ble det hevdetat praksisen og dispensasjonsvurderingen beroddepå en misforståelse av regelverket. Det ble herundervist til at «differanseprinsippet» bare var relevant iforhold til «endring av» eksisterende byggverk og atprinsippet som sådan var hjemlet i planog bygningsloven§ 87.Ombudsmannen tok saken opp med fylkesmannen.I fylkesmannens svarbrev ble det påpekt at differanseprinsippetdreide seg om «en fast og sikkerforvaltningspraksis som er anvendt i rivings- og nybyggingssakerom at kun økt areal må dekkes oppetter gjeldende vedtekter».Ombudsmannen kunne vanskelig se at den etablertepraksisen var tilstrekkelig til å oppfylle lovvilkåret«særlige grunner» for dispensasjon. Utgangspunktetogså ved riving og nyoppføring må være attiltaket skal vurderes fullt ut i forhold til gjeldenderegler for parkeringsdekningen. Dersom man haddeønsket at kravene til parkeringsdekning for riving ognyoppføring av næringsbygg skulle bygge på et sliktdifferanseprinsipp, burde man i tilfelle gjort dettebindende gjennom skriftlige bestemmelser, entensom planbestemmelser eller i vedtekten til planogbygningsloven § 69 nr. 3.Bygningsmyndighetene ble bedt om å vurderesaken på nytt. Fylkesmannen omgjorde senere sittvedtak og sendte saken tilbake til kommunen for nybehandling. (Sak 2002–1491)– Saksbehandlingen vedrørende oppføring avgamme i Tana kommune. I forbindelse med en dispensasjonssøknadom oppføring av en gamme, oversendteTana kommune saken til uttalelse til blant annetReindriftsforvaltningen i Øst-Finnmark, som avslosøknaden under henvisning til reindriftsloven§§ 9, 10 og 11. Avslaget ble senere opprettholdt avOmrådestyret for reindrift i Øst-Finnmark, og kommunenfant etter dette ikke grunn til å behandle sakenetter planog bygningsloven. I forbindelse medombudsmannens undersøkelse av saken, opphevetområdestyret sitt «avslag» som ugyldig, og avgav istedet en uttalelse til gammesøknaden. Ombudsmannenpåpekte at kommunen, uavhengig av om reindriftsmyndighetenehadde adgang til å avslå søknadenmed hjemmel i reindriftsloven eller ikke, pliktetå ferdigbehandle saken og treffe vedtak etter planogbygningsloven, jf. lovens § 95 nr. 1. Det ble videregitt uttrykk for at det framstod som noe uklart ihvilken grad behandlingen av gammesøknaden varrepresentativ for kommunens praksis i lignende saker,men ombudsmannen forutsatte at kommunen påeget initiativ vurderte dette. Ombudsmannen rettetogså kritikk mot Reindriftsforvaltningen i Øst-Finnmark,som hadde besvart kommunens henvendelseom saken med et vedtak, i stedet for å avgi en uttalelse.(Sak 2002–2084, se også kapittel VI s. 260)– Kompetanse til å fatte vedtak om eierskap tilmerket rein. Etter at det var oppstått uenighet mellomto reineiere om eierforholdet til rein som varmerket innen fastsatte frister ble saken lagt frem forMerkenemnda i Øst-Finnmark. Nemnda fattet vedtakom hvem som var eier av reinen. En av reineiernetok saken opp med ombudsmannen.Et sentralt spørsmål i saken var om merkenemndahadde kompetanse til å treffe vedtak i saken. Forskrift12. juni 1984 om merking m.v. av tamrein,fastsatt av Landbruksdepartementet med hjemmel ireindriftsloven § 18 angir merkenemndas kompetanse.Det følger av forskriften §§ 4 og 8 at nemnda behandlersøknader om registrering av reinmerkersamt sletting og endring av reinmerke. I ombudsmannensavsluttende uttalelse ble det slått fast atnevnte forskrift ikke gir merkenemnda hjemmel til åfastslå eierskap til merket rein. Ombudsmannen kunneheller ikke se at reindriftsloven angir en slikhjemmel. Konklusjonen ble etter dette at merkenemndaikke hadde hjemmel til å fastslå hvem someide reinen.Reindriftsmyndighetene og Landbruksdepartementethadde i sine svar hit gitt uttrykk for en tilsvarendeforståelse av gjeldende regelverk. Reindriftsforvaltningeni Øst-Finnmark opplyste imidlertid atnemnda kan ta saken opp til ny vurdering i form aven «klage» dersom partene kom med nye opplysningerog de ikke var fornøyd med nemndas «vedtak»,og at en «klage» som er vurdert av nemnda kan skallegges frem for områdestyret til avgjørelse etter reindriftsloven§ 16 tredje ledd og at områdestyrets«vedtak» kan påklages.Ombudsmannen kunne heller ikke se at områdestyrethadde hjemmel til å fatte slike vedtak. Han

2003–2004 Dokument nr 425påpekte at det er uheldig når Reindriftsforvaltningeni Øst-Finnmark benytter begreper som «vedtak» og«klage», når situasjonen er at merkenemnda ikke fattervedtak og disse følgelig ikke kan påklages. Detble videre pekt på at slik innarbeidede rettslige begrepergir anvisning på en rekke rettigheter for partenog forpliktelser for forvaltningen, og at en feilbruk av disse derfor lett vil kunne føre til misforståelserog til at både partene og forvaltningen kan blivilledet. (Sak 2001–2494, se også kapittel VI s. 262)– Fastsetting av standard kilometersatser forskattlegging av firmabil. Arbeidstakers bruk av arbeidsgiversbil i privat øyemed er skattepliktig somfordel vunnet ved arbeid, jf. skatteloven 26. mars1999 nr. 14 § 5–1 første ledd og § 5–10 bokstav a. Iskatteloven § 5–13 er det gitt nærmere regler omhvordan fordelen skal fastsettes. Utgangspunktet erat fordelen skal fastsettes på grunnlag av en antattårlig kjørelengde på 13 000 km med tillegg av faktiskkjøring mellom hjem og arbeidssted. Kjørelengdensom fremkommer skal multipliseres med standardisertekilometersatser, som skal gi uttrykk forfordelen per kilometer ved den private bruken.Finansdepartementet er gitt hjemmel til å fastsettestandard kilometersatser, jf. skatteloven 5–13 annetledd. I forskrift til skatteloven 19. november1999 nr. 1158 § 5–13–4 første ledd er det delegert tilSkattedirektoratet å fastsette kilometersatser gradertetter prisklasser hvor bilens opprinnelige listeprissom ny skal legges til grunn. Satsene for inntektsåret2002 ble fastsatt av Skattedirektoratet i forskrift 12.desember 2002 nr. 1783 § 1–2–15, og varierte fra kr2,85 per km for biler med listepris under kr 75 000til kr 7 per km for biler med listepris over kr300 000.Sju organisasjoner henvendte seg i mars 2003 tilombudsmannen om størrelsen på kilometersatsenefastsatt av Skattedirektoratet. Organisasjonene hevdetå kunne sannsynliggjøre at de fastsatte kilometersatseneer vesentlig høyere enn de faktiske bilholdskostnadene.Det ble fra organisasjonenes sideanført at skattlegging i samsvar med kilometersatsenefastsatt av direktoratet, resulterer i et høyere skattegrunnlagenn det som er korrekt i forhold til etprinsipp om at naturalytelser skal beskattes ut fra sinmarkedsverdi.Ombudsmannen uttalte at reglene om skattleggingav privat bruk av arbeidsgivers bil i seg selv girliten veiledning for hvilke prinsipper som skal leggestil grunn ved fastsettingen av kilometersatsene,og at det generelle utgangspunkt derfor må tas i skatteloven§ 5–3. Det fremgår av denne bestemmelsenat fordel som består i annet enn norsk mynt skalverdsettes til omsetningsverdi. I forhold til fordelsbeskatningenav privat bruk av arbeidsgivers bil, innebærerdette at en ved fastsettingen av de standardisertekilometersatsene skal forsøke å finne frem tilde kostnadene per kilometer som arbeidstakeren villeha blitt pådratt dersom han selv hadde måttet bærekostnadene ved å holde tilsvarende bil privat. Detble lagt til grunn at Skattedirektoratet ved fastsettingenav satsene har en rettslig plikt til å tilstrebe atsatsene i størst mulig grad er basert på disse kostnadene.Videre ble det lagt til grunn at direktoratet vedfastsettingen av satsene må bygge på et forsvarligfaktisk grunnlag og en samvittighetsfull vurderingav dette grunnlaget.Ombudsmannen viste til at undersøkelsen haddeavdekket til dels betydelig forskjeller mellom kilometersatseneog beregninger av faktiske bilholdskostnaderforetatt av bl.a. Opplysningsrådet for veitrafikk.Under henvisning til disse forskjellene ogsystematiske svakheter påpekt av organisasjonene,fant ombudsmannen grunn til å stille spørsmål omden metoden som var benyttet av direktoratet vedfastsettingen av satsene var fullt ut tilfredsstillende iforhold til målsettingen om at satsene i størst muliggrad skal gjenspeile de faktiske bilholdskostnadene.Ombudsmannen anbefalte direktoratet å foreta engjennomgang av metoden for fastsettingen av satseneog i denne forbindelse vurdere de forholdene somhadde kommet frem. Direktoratet ble også bedt om åvurdere om det kunne være hensiktsmessig å nedfelleskriftlig de viktigste prinsippene for fastsettingenav kilometersatsene.Det ble fremhevet som ønskelig at arbeidet bleprioritert, slik at satsene for inntektsåret 2003 kunnebaseres på resultatet av gjennomgangen av prinsippenefor fastsettingen av satsene. Skattedirektoratetmeddelte etter dette at Finansministeren hadde besluttetat det skulle foretas en bredere gjennomgangav firmabilbeskatningen, og at den nærmere vurderingenav grunnlaget for fastsettelsen av kilometersatseneikke skulle foretas isolert ut fra gjeldende regelverk.Satsene for 2003 ble av direktoratet fastsattuforandret. (Sak 2003–0616, se også kapittel VI s.199)– Folkeregistrering ved flytting til utlandet nårvedkommende arbeider på kontinentalsokkelen. A,som var registrert bosatt i Y kommune, men som arbeidetpå kontinentalsokkelen, meldte flytting tilSpania. Flyttemeldingen ble ikke godkjent med denbegrunnelse at A fortsatt arbeidet på kontinentalsokkelen.I ombudsmannens avsluttende uttalelse bledet påpekt at formålet med folkeregisterforskriften4. mars 1994 nr. 161 § 1 nr. 3 om at personer somarbeider på kontinentalsokkelen fortsatt skal regnessom bosatt i Norge, synes å ha vært at de ikke skalregnes som utvandret fra Norge bare av den grunn atde oppholder seg på kontinentalsokkelen. Bestemmelsenmå forstås slik at personer som arbeider påkontinentalsokkelen, også vil kunne registreres somutflyttet fra Norge, selv om de flytter til utlandetmens de arbeider på kontinentalsokkelen, jf. folkeregisterforskriften§ 1 nr. 8. Ombudsmannen ba Sentralkontoretfor folkeregistrering om å behandle sakenpå nytt.

26 Dokument nr 42003–2004Sentralkontoret foretok deretter en ny vurderingav sin forståelse av folkeregisterforskriften § 1 nr. 3,og registrerte A som utvandret til Spania. (Sak2003–730, se også kapittel VI s. 197)– Innbytte av utenlandsk førerkort. I sak om innbytteav førerkort fra Bangladesh til norsk førerkort,ble det stilt krav om at søkeren måtte avlegge teoriprøve.Etter ordlyden i førerkortforskriften var detbare krav om praktisk førerprøve og glattkjøringskurs,men forskriften ga Vegdirektoratet adgang til åfastsette «nærmere retningslinjer» ved praktiseringenav forskriften. I mitt avsluttende brev til Vegdirektoratetga jeg uttrykk for at forskriften var egnettil å skape tvil om hvilke krav som gjelder ved innbytteav førerkort, og ba direktoratet vurdere om detville være hensiktsmessig å endre forskriften.Vegdirektoratet opplyste senere at førerkortforskriftennå undergår en total revisjon, og at regleneom innbytte av utenlandsk førerkort blir mer oversiktligeog fullstendige. Det ble antatt at den nye forskriftenvil tre i kraft 1. mars 2004. (Sak 2002–1326)– Politiarresten i Oslo – «sittetid» etter fengslingskjennelse.Ombudsmannen besluttet av eget tiltakå undersøke plassituasjonen og forholdene for deinnsatte i politiarresten i Oslo som midlertidig holdttil i Oslo fengsel, herunder hvor lenge de innsatte blesittende i politiarrest. I Politidirektoratets brev tilombudsmannen 25. februar 2003 ble det opplyst aten varetektsinnsatt med kjennelse fra retten «kunnesitte» fra 2–6 dager etter avsagt kjennelse i arresten ifengselet.Ombudsmannen viste til at det etter straffegjennomføringslovenmed tilhørende forskrifter er enforutsetning at varetektsinnsatte skal plasseres ifengsel med de muligheter til fellesskap etc. som detinnebærer. En ordning som innebar at innsatte bleholdt i politiarrest i opptil seks dager etter at fengslingskjennelseforelå, måtte klart sies å være i stridmed loven. Ombudsmannen bad om å bli holdt orientertom utviklingen i plassituasjonen og sittetidenfor varetektsinnsatte. I brev 28. oktober 2003 opplystedirektoratet at avvikene fra regelen om at varetektsinnsatteskal overføres til varetektscelle innen24 timer etter rettens kjennelse, viste en synkendetendens. Dette ble antatt å skyldes økningen i antallfengselsceller etter at politiarresten flyttet ut av Oslofengsel. Det ble videre opplyst at direktoratet haddemerket seg at det i forslag til statsbudsjett var foreslåtten betydelig styrking av kriminalomsorgen, ogat dette på sikt ville føre til opprettelse av flere fengselsplasser.Direktoratet opplyste avslutningsvis atdet fortsatt ville følge situasjonen nøye. (Sak 2003–0242, se også kapittel VI s. 174).– Realkompetansevurdering som hjelpepleier –klageadgang. Etter lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonellm.v. § 48 tredje ledd bokstav c kan man fåautorisasjon som hjelpepleier dersom man dokumenterernødvendig kyndighet i faget. Forskrift 28.juni 1999 nr. 722 til opplæringslova regulerer nærmereadgangen til slik realkompetansevurdering, ogetter forskriften § 4–67 er det adgang til å klage påvurderingen. På bakgrunn av en konkret klagesakble det tatt opp med Utdannings- og forskningsdepartementetat reglene i forskriften kapittel 5 om klagerettikke synes å være tilpasset klager på realkompetansevurderinger.Det ble også stilt spørsmål tildepartementets forståelse av forskriften til opplæringslova,særlig om klagemyndighetens kompetanse.I departementets svarbrev ble det innrømmet atregelverket på dette punktet var uklart, og det blevarslet at det nå skal utarbeides forskriftsbestemmelsersom klargjør klageadgangen og innholdet i klageinstansensprøvingskompetanse når det gjelder realkompetansevurderinger.(Sak 2003–1085)– Retten til ny utdanningsstøtte etter tidligere avbruttutdanning. Klageren hadde tilbakebetalt tidligerestøtte og mente seg derfor berettiget til støtte tilnytt studium. Spørsmålet i saken var hvordan tilbakebetalingskraveti forskriften var å forstå. Lånekassenhadde lagt til grunn at støtten måtte være tilbakebetaltinnen det avbrutte semesteret/studieåret, forikke å telle med ved vurderingen av samlet studiestøttetid.Det var ikke grunnlag for å kritisere Lånekassenspraktisering av tilbakebetalingskravet. Sakenillustrerte imidlertid at formuleringen av bestemmelsenkunne vært mer presis. Lånekassen endretetter dette forskriftens ordlyd, slik at den skullesamsvare med Lånekassens praksis. (Sak 2003–0391, se også kapittel VI s. 113)– Saksbehandlingen ved opptak til videreutdanningi sykepleie – spørsmålet om opptaket er et enkeltvedtak.Høgskolen i Buskerud og SykehusetBuskerud HF gir videreutdanning i anestesi-, intensiv-og operasjonssykepleie til sykepleiere. Sykepleierefra hele landet kan søke, men sykepleiere fraBuskerud er prioritert ved opptaket. Det blir gitt lønnunder utdanningen, og sykepleierne må binde seg tilå arbeide ved sykehuset etter at videreutdanningener fullført. Søkerne får beregnet poeng etter relevantyrkeserfaring. Etter dette foretar sykehuset en helhetsvurderingav hvilke søkere som skal tilbys plass.Det er ikke formalisert en klageordning for opptaket.Sykehuset uttalte at opptaket til videreutdanningenikke var å anse som enkeltvedtak. Det ville likevelbli vurdert å opprette en klageordning.Opptak av sykepleiere som ikke har et ansettelsesforholdmed sykehuset, må anses som enkeltvedtak.Spørsmålet var om opptaket til videreutdanningav sykepleiere som allerede var ansatt ved sykehuset,også måtte anses å være enkeltvedtak. Ombudsmannenfant at opptaket måtte regnes som enkeltvedtaketter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstavb) også for slike interne søkere. Det ble blant

2003–2004 Dokument nr 427annet lagt vekt på at opptaket hadde stor betydningfor den enkelte søker og på uttalelser i forarbeidenesom tilsa at det var hensiktsmessig at det samme reglesettetgjaldt for hele gruppen (eksterne og internesøkere).Saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak var ikkefulgt i saken. Ombudsmannen anbefalte høgskolenog sykehuset å vurdere å fastsette nærmere retningslinjerfor saksbehandlingen, slik at denne blir isamsvar med forvaltningslovens krav. Utdanningsogforskningsdepartementet ble også gjort oppmerksompå saken. (Sak 2002–1230, se også kapittel VIs. 108)

28 Dokument nr 42003–2004IV.Opplysninger om sakene og saksbehandlingen1. OversiktKlagetallet lå i perioden 1980 til 1990 nokså stabiltrundt 1450 – 1600 klager per år. I 1991 skjedde enforholdsvis stor økning i klagetallet, idet det innkom1734 klager. Også etter 1991 har det skjedd enøkning i klagetallet. I 2003 kom det inn 2098 klager.Dette er en nedgang på 48 klager i forhold til 2002. Itillegg ble 20 saker tatt opp av eget tiltak (ET-saker).Medregnet ET-sakene kom det inn 2118 saker i2003.2002 2003Innkomne saker(inkl. ET-saker): 2158 2118Realitetsbeh.: ...... 1170 (52,8 %) 1169 (54,5 %)– med kritikk/henstilling: ........... 183 (15,6 %) 192 (16,4 %)Avvist: ................ 1047 (47,2 %) 974 (45,5 %)Avsluttede saker: 2217 21432. Tilgangen på saker i 2003Klager og forespørsler m.v ......................... 2098Saker tatt opp av eget tiltak ........................ 20I alt ............................................................. 2118Hvordan sakstilgangen fordelte seg gjennom2003, fremgår av oversikten på s. 29, der også tallenefor 2002 er tatt med:

2003–2004 Dokument nr 429Klager og forespørsler m.v. 2002 2003Januar ............................................ 213 212Februar .......................................... 195 215Mars .............................................. 189 184April .............................................. 178 177Mai ................................................ 176 200Juni ................................................ 184 199Juli ................................................. 179 135August ........................................... 122 132September ..................................... 189 172Oktober ......................................... 181 175November ..................................... 181 151Desember ...................................... 159 1462146 2098I 2003 ble det også registrert 1669 generelleforespørsler over telefon, uten tilknytning til løpendeklagesaker. I 2003 hadde ombudsmannen 68 besøkav privatpersoner.3. Hvor klagene kom fraVed den geografiske fordeling av sakene, er det somtidligere ikke tatt med henvendelser fra klientell isentrale institusjoner eller klagere bosatt i utlandetm.m. I 2003 fikk ombudsmannen 186 slike henvendelser.Nedenfor er angitt hvordan de øvrige 1912sakene fordeler seg fylkesvis.Saker tatt opp av eget tiltak .......... 12 20I alt ............................................... 2158 2118FylkeAntallklagerKlageri prosentFolkemengdei prosentav rikets01.01.03Østfold ........................................................................................... 100 5,2 5,6Akershus ........................................................................................ 193 10,1 10,6Oslo ................................................................................................ 447 23,4 11,4Hedmark ......................................................................................... 57 3,0 4,1Oppland .......................................................................................... 46 2,4 4,0Buskerud ........................................................................................ 67 3,5 5,3Vestfold .......................................................................................... 97 5,1 4,8Telemark ........................................................................................ 38 2,0 3,6Aust-Agder ..................................................................................... 32 1,7 2,3Vest-Agder ..................................................................................... 68 3,6 3,5Rogaland ........................................................................................ 121 6,3 8,5Hordaland ....................................................................................... 195 10,2 9,7Sogn og Fjordane ........................................................................... 39 2,0 2,4Møre og Romsdal .......................................................................... 79 4,1 5,4Sør-Trøndelag ................................................................................ 73 3,8 5,9Nord-Trøndelag ............................................................................. 28 1,5 2,8Nordland ........................................................................................ 94 4,9 5,2Troms ............................................................................................. 75 3,9 3,3Finnmark ........................................................................................ 63 3,3 1,6Svalbard ......................................................................................... 0 0 0I alt ................................................................................................ 1912 100 1002002 2003Klager fra innsatte i fengsler ................................................................................... 87 63Klager fra personer i psykiatriske institusjoner ...................................................... 1 0Klager fra personer bosatt i utlandet ....................................................................... 63 71Klager med kun E-post adresse .............................................................................. 36 50Anonyme ................................................................................................................. 4 2I alt .......................................................................................................................... 191 186

30 Dokument nr 42003–20044. Avsluttede saker4.1 Avviste saker – avvisningsgrunnerÅr: 2002 2003Avviste saker: .................................................................................................1047 (47,2 %) 974 (45,5 %)De avviste sakene gruppert etter avvisningsgrunn:1. Forhold utenfor kompetanseområdetantalla) Domstolenes virksomhet ......... 70 (7,2 %)b) Tidligere behandlet avStortinget ................................. 6 (0,6 %)c) Avgjørelser i statsråd .............. 0 (0,0 %)d) Private rettsforhold .................. 23 (2,4 %)e) Riksrevisjonen ......................... 0 (0,0 %)f) Kommunestyre ........................ 5 (0,5 %)g) Ombudsmannen for forsvaret . 2 (0,2 %)h) Fylkesting ................................ 1 (0,1 %)2. Foreldet forhold ........................... 51 (5,2 %)3. Fortsatt behandling iforvaltningen ................................ 413 (42,4 %)4. Utilstrekkelig klagegrunn, uegnetsak ................................................ 154 (15,8 %)5. Tilbakekalte klager ...................... 32 (3,3 %)6. Brev sendt til orientering ............. 131 (13,5 %)7. Ikke klagerett ............................... 11 (1,1 %)8. Forespørsler m.v. uten tilknytningtil klagesak ................................... 60 (6,2 %)9. Anonyme og uforståeligehenvendelser ................................ 15 (1,5 %)I alt ................................................... 974 (100 %)Seks av de avviste sakene ble sendt andre myndighetersom rette vedkommende.4.2 Realitetsbehandlede saker –behandlingsmåte og utfallÅr: 2002 2003Realitetsbehandledesaker: ........................ 1170 (52,8 %) 1169 (54,5 %)Uttrykket realitetsbehandlet brukes her om allesaker som ikke er avvist av formelle grunner. I detteligger at ombudsmannen har gitt uttrykk for et standpunkti den saken som er brakt inn for ombudsmannen,eller har fått saken ordnet.I mange saker begrenser ombudsmannen sineundersøkelser til forvaltningens saksbehandling.Mange klager over at offentlige organer ikke svarerpå henvendelser eller at behandlingen tar for langtid. Ombudsmannens behandling av klagene kan islike saker ofte begrenses til en telefon til vedkommendeforvaltningsorgan, jf. nedenfor. I statistikkenvil slike saker bli registrert som realitetsbehandlede.Nedenfor er de 1169 realitetsbehandlede sakenegruppert etter den behandling de ble gjenstand forhos ombudsmannen og hva som ble resultatet i saken:1. Unødvendig å innhente skriftlig uttalelse fra forvaltningen .................................. 746 (63,8 %)a) Saken kunne ordnes ved en telefonhenvendelse .............................................. 232b) Klagebrevet, eventuelt supplert med saksdokumentene, viste at klagen ikkekunne føre frem ................................................................................................ 5142. Innhentet skriftlig uttalelse fra forvaltningen ........................................................ 423 (36,2 %)a) Saken ordnet uten at det var nødvendig med avsluttende uttalelse fraombudsmannen ................................................................................................. 57b) Saken avsluttet med kritikk eller henstilling om å se på saken på nytt,eventuelt avbøte skadevirkninger ..................................................................... 192c) Saken avsluttet uten kritikk eller henstilling, dvs. klagen førte ikke frem ..... 174I alt ............................................................................................................................... 1169 (100 %)Noen fullstendig oppgave over det endelige utfallav ombudsmannens behandling (med hensyn tilhvor mange klagere som ble hjulpet til å få endret enavgjørelse, til å få erstatning osv.), er ikke mulig ågi, bl.a. fordi resultatet av fornyet behandling i forvaltningenofte kommer etter utgangen av statistikkåret.Slike opplysninger vil imidlertid bli publisert isenere årsmeldinger (kap. V Tilleggsopplysninger).Utfallet av realitetsbehandlede saker fordeler segslik:

2003–2004 Dokument nr 431

32 Dokument nr 42003–20044.3 Avsluttede saker – fordelt påforvaltningsorganer og saksområderForvaltningsorganerKlagesakene var, som tidligere år, fordelt på heleden offentlige forvaltningen, dvs. både statlig, kommunalog fylkeskommunal forvaltning. Siden 1. januar2000 har ombudsmannen hvert år mottatt stadigflere klager på statlige forvaltningsorganer, 1290 i2000, 1540 i 2001, 1588 i 2002 og 1634 klager i2003. I den samme perioden har antall klager motkommunale og fylkeskommunale forvaltningsorganergått ned fra ca 850 i 2000, 630 i 2001, 558 i 2002til 455 i 2003. I den statlige forvaltning var i 2003,som i de tre foregående år, flest klager rettet mot avgjørelser/ saksbehandling av fylkesmennene, trygdemyndighetene(herunder Trygderetten) og skatteogligningsmyndighetene. I 2003 var forholdsvismange klager rettet mot utlendingsmyndighetene,fengselsmyndighetene, politi- og påtalemyndighetog Justisdepartementet.SaksområderKlagene var også i 2003 fordelt på mange og ulikesaksområder og sakstyper. Som i de tre foregåendeår utgjorde planog byggesakene det største saksområdet(365 saker), deretter fulgte trygdesakene(203 saker), skatte- og ligningssakene (182 saker),tilsettings- og tjenestesakene (126 saker), sosialsakene(89 saker), utlendingssakene (71 saker), fengselssakene(65 saker) og skolesakene (63 saker). Detvar ikke på noe saksområde markante endringer i antallklager i forhold til 2002.Ombudsmannen får fortsatt mange klager på forvaltningenssaksbehandlingstid. I 2003 gjaldt 311klager sen saksbehandling i forvaltningen. Til sammenligningkom det inn 308 klager på saksbehandlingstideni 2002. I likhet med i 2002 var det mangeklager på saksbehandlingstiden i trygdesaker, planogbyggesaker, utlendingssaker og fengselssaker.

2003–2004 Dokument nr 433Avsluttede saker 2003 fordelt påforvaltningsorganerI altAvvist RealitetArbeids- og administrasjonsdepartementet........................ 21 5 16Arbeidsmarkedsetaten ............ 43 28 15Konkurransetilsynet ............... 1 – 1Statens Pensjonskasse ............ 4 3 1Arbeidstilsynet ....................... 5 4 1Datatilsynet – Personvernnemnda................................... 1 1 -Direktoratet for brann ogelsikkerhet .............................. 1 1 -Barne- og familiedepartementet........................................... 8 2 6Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen.......................... 1 – 1Forbrukerrådet og forbrukerkontorene............................... 3 2 1Fylkesnemndene for sosialesaker ....................................... 4 2 2Finansdepartementet ............. 21 7 14Statens innkrevingssentral ..... 10 6 4Folkeregistrene ...................... 11 6 5Kredittilsynet ......................... 11 4 7I altAvvist RealitetSkatte- og ligningsmyndigheter....................................... 165 76 89Toll- og avgiftsmyndigheter .. 30 16 14Norges Bank .......................... 1 – 1Børsklagenemnda .................. 1 – 1Fiskeridepartementet ............. 7 1 6Fiskeridirektoratet .................. 6 1 5Kystverket .............................. 1 – 1Forsvarsdepartementet .......... 4 3 1Forsvarets overkommando .... 3 2 1Justis- og politidepartementet 52 20 32Politidirektoratet .................... 26 5 21Politi- og påtalemyndigheter . 59 35 24Tilsynsrådet for advokatvirksomhet............................. 2 1 1Direktoratet for sivilt beredskap........................................ 1 – 1Billighetserstatningsutvalget .. 1 1 -Domstolene ............................ 29 23 6Erstatningsnemnda for voldsofre......................................... 6 – 6

34 Dokument nr 42003–2004I altAvvist RealitetI altAvvist RealitetKriminalomsorgen ................. 73 34 39Namsmennene ........................ 2 2 -Utdannings- og forskningsdepartementet........................ 8 4 4Læringssenteret ...................... 1 – 1Norges forskningsråd ............. 2 1 1Statens lånekasse forutdanning ............................... 23 10 13Statens utdanningskontorer .... 6 4 2Universiteter og høgskoler .... 33 15 18Klagenemnda for fagprøver ... 1 1 -Kommunal- og regionaldepartementet........................ 9 4 5Utlendingsdirektoratet ........... 50 17 33Utlendingsnemnda ................. 58 16 42Den Norske Stats Husbank .... 6 – 6Klagenemnda for sentralgodkjenning ........................... 2 1 1Opplysningsvesenets fond ..... 2 1 1Sametinget ............................. 1 1 -Kultur- og kirkedepartementet 11 3 8Norsk Rikskringkasting ......... 6 4 2Den norske kirke ................... 4 – 4Riksarkivet ............................. 1 1 -Museer ................................... 1 – 1Norsk lyd- og blindeskriftsbibliotek................................. 1 1 -Lotteritilsynet ......................... 1 – 1Landbruksdepartementet ....... 14 6 8Landbruksetaten/fylkeslandbruksstyrene........................... 14 1 13Reindriftsadministrasjonen .... 13 4 9Statens dyrehelsetilsyn .......... 6 5 1Statens næringsmiddeltilsyn .. 2 1 1Statens landbruksforvaltning . 17 4 13Statskog .................................. 2 1 1Miljøverndepartementet ......... 16 5 11Direktoratet for naturforvaltning.............................. 4 2 2Statens forurensningstilsyn .... 3 – 3Nærings- og handelsdepartementet..................................... 1 1 -Statens nærings- og distriktsutviklingsfond........................ 1 – 1Brønnøysundsregistrene ........ 5 2 3Olje- og energidepartementet 5 1 4Samferdselsdepartementet ..... 14 8 6Luftfartsverket ....................... 1 – 1Jernbaneverket ....................... 4 1 3Post- og teletilsynet ............... 2 2 -Vegmyndigheter .................... 28 10 18Helsedepartementet ............... 13 5 8Fylkesleger ............................. 13 7 6Norsk pasientskadeerstatning 5 3 2Statens helsepersonellnemnd . 2 – 2Statens strålevern ................... 1 – 1Regionale helseforetak .......... 2 2 –Sosial- og helsedirektoratet ... 4 – 4Statens helsetilsyn .................. 22 7 15Sykehus og helseinstitusjoner 9 5 4Statens autorisasjonskontorfor helsepersonell ................... 1 – 1Utenriksdepartementet ........... 7 3 4Sosialdepartementet ............... 10 5 5Klagenemnda for bidrag tilbehandling i utlandet ............. 1 1 -Trygderetten ........................... 33 8 25Trygdemyndigheter ................ 170 91 79Fylkesmenn ............................ 348 107 241Fylkeskommunal forvaltning . 52 26 26Kommunal forvaltning ........... 403 222 181Andre ...................................... 54 53 1Sum ........................................ 2143 974 1169Avsluttede saker 2003 fordelt på saksområderog sakstyperI alt Avvist RealitetTjeneste- og arbeidsforhold,undervisnings- person-og familiesakerIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 42 18 24Dokumentinnsyn ................. 29 12 17Taushetsplikt – Opplysningsrett............................... 1 – 1Møteoffentlighet .................. – – –Saksomkostninger ............... 2 1 1Erstatning ............................. 2 – 2Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 14 5 9

2003–2004 Dokument nr 435I alt Avvist Realitet I alt Avvist RealitetTilsettingsakerKvalifikasjonsvurdering ...... 72 21 51Fortrinnsrett ......................... 1 – 1Ugyldighet/omgjøring ......... 1 – 1Annet ................................... 2 1 1TjenesteforholdPermisjon ............................. – – –Flyttegodtgjørelse/beordringstillegg......................... 1 1 –Lønn – feriepenger .............. 12 8 4Ordensstraff/irettesettelse .... 7 2 5Oppsigelse – Avskjed –Suspensjon ........................... 6 5 1Arbeidsmiljø – Vernebestemmelser........................... 3 3 –Beordring ............................. – – –Annet ................................... 21 12 9Familie- og personsakerBarnebidrag ......................... 42 21 21Ektefellebidrag .................... 1 – 1Ekteskap/Skilsmisse ............ 3 2 1Adopsjon ............................. 5 1 4Vergemål-/formyndersak ..... 12 7 5Annet ................................... 6 5 1BarnevernsakerOmsorgsovertakelse ............ 7 5 2Andre vernetiltak ................. 3 2 1Samværsrett/besøksordninger................................... 2 1 1Fosterhjem/-foreldre ............ 4 – 4Annet ................................... 7 4 3Navn- adresse- og barnehagesakerNavnesak ............................. 3 1 2Bostedsregistrering .............. 13 9 4Fødselsdato .......................... 1 – 1Barnehageplass .................... 3 2 1Barnehagesatser ................... 2 1 1Tilbud – Spesialpedagogiskhjelp ..................................... 9 4 5Godkjenning av barnehage .. – – –Annet ................................... 4 4 –Grunnskoler og videregåendeskolerStandpunktkarakterer(g.sk/vg.sk) .......................... 2 – 2Eksamenskarakterer(g.sk/vg.sk) .......................... 3 – 3Opptak – videregåendeskole ..................................... 3 3 –Bortvisning/utvisning .......... – – –Skolefritidsordning .............. 2 2 –Skoletilbud ........................... 3 2 1Særordning ved eksamen .... – – –Spesialundervisning ............. 6 4 2Annet ................................... 6 4 2Universiteter- høgskoler ogkirkesakerOpptak – universitet/høgskole..................................... 4 3 1Godkjenning av utdanning –kvalifikasjoner ..................... 3 2 1Doktorgradsarbeid ............... 1 – 1Eksamen/karakterer(univ./høgsk.) ....................... 13 8 5Praksistjeneste ..................... 1 1 –Forskning ............................. 1 – 1Kirke .................................... 1 – 1Kirkegårder – gravsaker ...... 2 – 2Annet ................................... 3 2 1Andre skolerog skoleforholdLeirskoler ............................. 1 1 –Fritidshjem ........................... – – –Nedleggelse av skoler ......... 4 3 1Lærlingeplasser ................... 2 1 1Skoleskyss ........................... – – –Fagprøve .............................. 1 1 –Undervisningskompetanse ... – – –Annet ................................... 1 – 1Andre saker under Tjenesteogarbeidsforhold, undervisnings-,person og familiesakerAnnet ................................... – – –Helse-, sosial- og trygdesakerIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 86 32 54Dokumentinnsyn ................. 14 7 7Taushetsplikt – opplysningsrett........................................ – – –Møteoffentlighet .................. – – –Saksomkostninger ............... 7 2 5Erstatning ............................. 4 4 –Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 23 11 12Somatiske sykehus – sykehjemInnleggelse-utskriving-overføring................................... 3 1 2Medisinsk behandling ......... 7 2 5

36 Dokument nr 42003–2004I alt Avvist Realitet I alt Avvist RealitetMislige forhold/overgrep ..... – – –Sletting/endring av journal .. – – –Pasientmidler/-eiendeler ...... – – –Egenandel – refusjon ........... 3 1 2Annet ................................... – – –Psykiatriske sykehus-bo-ogbehandlingssenterInnleggelse – utskriving –overføring og ettervern ........ 2 2 –Medisinsk behandling ......... – – –Tvangsmedisinering – mekanisketvangsmidler ........... – – –Mislige forhold/overgrep ..... – – –Sletting/endring av journal .. 1 1 –Pasientmidler/-eiendeler ...... – – –Egenandel/refusjon .............. – – –Annet ................................... 2 2 –Andre helse- og sosialinstitusjonerInnleggelse – utskriving –overføring ............................ – – –Medisinsk behandling ......... 2 2 –Mislige forhold/overgrep ..... – – –Sletting/endring av journal .. – – –Pasientmidler/-eiendeler ...... – – –Egenandel/refusjon .............. 2 1 1Private institusjoner ............. – – –Annet ................................... – – –Helsehjelp utenfor institusjonKommunelegetjeneste ......... 6 4 2Avlastning ........................... – – –Hjemmehjelp – hjemmesykepleie.............................. 2 1 1Egenandel, refusjon ............. – – –Driftstilskudd ....................... 2 – 2Klage på – reaksjoner mothelsepersonell ...................... 9 7 2Annet ................................... 3 1 2Helsevesenet – diverseGodkjenning av helseinstitusjon...................................... – – –Driftstilskudd ....................... 1 – 1Klage på – reaksjoner påhelsepersonell ...................... 4 4 –Pasientskadeerstatning ......... 2 1 1Annet ................................... 5 2 3TrygdUførepensjon/attføring ........ 37 21 16Arbeidsløshetsytelser ........... 22 16 6Yrkesskadeytelser ................ 8 5 3Krigspensjon ........................ 1 1 –Ytelser ved fødsel/til barn/tilenslig forsørger .................... 5 3 2Grunnstønad – hjelpestønad– hjelpemiddelstønad ........... 10 6 4Pensjonspoeng ..................... 1 1 –Alderspensjon ...................... 3 3 –Annet ................................... 6 3 3Andre trygde- og pensjonsspørsmålMedlemskap i folketrygden 1 1 –Samordning ......................... – – –Sykelønn .............................. 7 4 3Etterlattepensjon .................. 3 1 2Pensjonskasser – tjenestepensjon................................. 5 2 3Utgifter til medisinskbehandling ........................... 18 9 9Annet ................................... 4 3 1Sosiale tjenesterStønad til livsopphold ......... 33 14 19Økonomisk stønad til annetenn livsopphold ................... 14 5 9Vilkår ved økonomiskstønad ................................... – – –Refusjon ............................... 7 3 4Omsorgslønn ....................... 8 2 6Andre sosiale tjenester ........ 20 5 15Utviklingshemmede ............. 2 2 –Annet ................................... 5 3 2Diverse saker under Helse,-sosial- og trygdesakerAnnet ................................... 2 1 1Bygge, delings- og plansaker,veier og avkjørsler,forurensning og utslippIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 59 12 47Dokumentinnsyn ................. 8 3 5Taushetsplikt ....................... – – –Møteoffentlighet .................. – – –Saksomkostninger ............... 9 1 8Erstatning ............................. 1 1 –Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 27 17 10ByggesakerDispensasjon fra planer ....... 63 22 41Dispensasjon fra § 70 nr 2 .. 15 2 13Dispensasjon ellers .............. 4 1 3§ 70 nr 1 .............................. 9 1 8Bruksendring ....................... 6 3 3Forbud – påbud ................... 7 3 4

2003–2004 Dokument nr 437I alt Avvist Realitet I alt Avvist RealitetPålegg-forelegg ................... 8 2 6Utomhus- p-plasseratkomst................................ – – –Gebyr ................................... – – –Fradeling .............................. 11 1 10Byggetillatelse ..................... 29 13 16Annet ................................... 15 8 7PlansakerKommuneplan ..................... 2 1 1Reguleringsplan ................... 47 19 28Privat reguleringsforslag ..... 1 1 –Bebyggelsesplan .................. 3 1 2Veiplan ................................ 1 1 –Gebyr ................................... – – –Annet ................................... – – –Kart- og delingssakerKart – oppmåling – grenser 10 8 2Adressesaker ........................ – – –Gebyr ................................... – – –Annet ................................... – – –Refusjon – erstatning –ekspropriasjonRefusjon ............................... 1 – 1Utbyggingsavtaler m.v. ....... – – –Erstatning og innløsning ..... 4 3 1Ekspropriasjon ..................... 1 1 –Forhåndstiltredelse .............. 1 1 –Annet ................................... 1 – 1Fredning og vernFredning av kulturminner .... 5 5 –Vern av natur ....................... – – –Erstatning og innløsning ..... – – –Annet ................................... 3 3 –VeierAvkjørsel ............................. 1 1 –Vedlikehold – brøyting m.v. 1 – 1Støy – støyskjermer ............. 1 – 1Skilt – fartsgrense ................ 1 1 –Annet ................................... 5 4 1Forurensning – utslipp –naturskadeLuftforurensning .................. 1 1 –Støyforurensning ................. 5 2 3Avfall – søppel – depot ....... 1 – 1Avløp – slam fra hushold .... 3 2 1Avløp – jordbruk/industri .... – – –Pålegg .................................. 2 2 –Naturskadeerstatning ........... 1 – 1Annet ................................... 2 1 1Diverse under bygge,delings- og plansaker, veierog avkjørsler, forurensningog utslippAnnet ................................... 2 2 –Skatt, toll og avgifterIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 22 5 17Dokumentinnsyn ................. 3 2 1Taushetsplikt – opplysningsrett........................................ – – –Møteoffentlighet .................. – – –Saksomkostninger ............... 5 2 3Erstatning ............................. 2 1 1Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 10 6 4SkattepliktArbeidsinntekter .................. 5 1 4Kapitalinntekter ................... 9 7 2Kapitalgevinster ................... 7 3 4Skatteplikt til Norge ............ 4 2 2Annet ................................... 3 2 1SkattefradragArbeidsomkostninger .......... 2 – 2Kapitalomkostninger ........... 4 4 –Omkostninger ved virksomhet........................................ 4 2 2Omkostninger uten tilknytningtil inntektserverv ......... 1 – 1Særfradrag ........................... 9 4 5Annet ................................... 2 – 2Forskjellige skatter ogtilleggsytelserFormueskatt ......................... 3 2 1Eiendomsskatt ..................... 3 2 1Tilleggsskatt ........................ 5 2 3Forsinkelsesavgift ................ 2 – 2Skatt – renter/morarenter .... 1 – 1Annet ................................... – – –Spesielle skatte- og ligningsspørsmålForskudds-/etterskuddsordningen.................................. 3 2 1Skatteoppkreving – tvangsinndrivelse........................... 23 15 8Skjønnsligning ..................... 10 3 7Endring av ligning ............... 11 5 6Skattemessig bosted ............ 6 2 4Ettergivelse pga manglendebetalingsevne ....................... 22 6 16

38 Dokument nr 42003–2004I alt Avvist Realitet I alt Avvist RealitetEttergivelse pga feil underforskuddsutskrivning ........... – – –Annet ................................... 1 1 –Toll og statlige særavgifterFlyttebil ............................... 11 3 8Midlertidig bruk av utenlandskregistrert bil .............. – – –Ombygging av bil ................ – – –Toll ...................................... 1 – 1Årsavgift på motorvogn ...... 9 7 2Merverdiavgift og investeringsavgift......................... 18 12 6Arveavgift /avgift ved gaveoverføring............................ 17 5 12Dokumentavgift ................... 6 – 6Andre særavgifter ................ 8 4 4Annet ................................... 1 1 –JustissektorenIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 68 13 55Dokumentinnsyn ................. 14 3 11Taushetsplikt – opplysningsrett........................................ – – –Møteoffentlighet .................. – – –Saksomkostninger ............... 7 1 6Erstatning ............................. – – –Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 23 13 10FengselsforholdPermisjon/fremstilling ......... 6 1 5Løslatelse ............................. 6 4 2Disiplinærtiltak/refselse ....... 7 2 5Helse- og sosiale forholdmv ........................................ 9 6 3Innsetting/overføring ........... 9 4 5Bevegelsesfrihet/fellesskap . – – –Korrespondanse mv ............. 4 2 2Arbeid, fritid, undervisning . 3 2 1Soningsforhold generelt ...... 7 5 2Generelle klager på tjenestemenn.................................... 3 2 1Sikring ................................. 5 1 4Varetekt ............................... – – –Benådning ............................ – – –Tilsynsrådene ....................... – – –Bøter .................................... – – –Annet ................................... 6 4 2UtlendingssakerPolitisk asyl ......................... 24 10 14Oppholds- og arbeidstillatelse................................... 16 7 9Visum .................................. 3 1 2Utvisning – bortvisning ....... 12 9 3Familiegjenforening ............ 8 3 5Statsborgerskap ................... 3 1 2Annet ................................... 5 2 3PåtaleforholdHenleggelse ......................... 15 8 7Tiltalespørsmål .................... 1 1 –Pågripelse ............................ 2 2 –Beslag/inndragning .............. – – –Fullbyrdelsesordre – innkallingtil soning .................. 2 1 1Annet ................................... 2 2 –Politi og lensmannsetatenPolitiets opptreden ............... 2 2 –Utgifter til politioppsyn ....... – – –Politiarrestene ...................... 1 – 1Våpensaker .......................... 3 1 2Pass-saker ............................ 1 1 –Lotteri – Automater ............. 1 – 1Annet ................................... 4 2 2VegtrafikkFørerprøve/-kort .................. 5 2 3Inndragning av førerkort ..... 18 3 15Parkeringsgebyr m.m. ......... 5 5 –Krav til kjøretøy .................. 3 1 2Bompenger .......................... 2 1 1Parkeringstillatelse .............. 3 – 3Annet ................................... 4 3 1Fri rettshjelpFritt rettsråd ......................... 8 4 4Fri sakførsel ......................... 11 4 7Fritak for rettsgebyr ............ – – –Klager på advokater ogandre rettshjelpere ............... 2 2 –Løyve – advokater og andrerettshjelpere ......................... 5 1 4Annet ................................... 2 1 1Erstatningsordninger innenjustissektorenVoldsoffererstatning ............ 8 1 7Billighetserstatning .............. 4 4 –Annet ................................... 2 1 1Diverse under justissektorenTinglysing ............................ – – –Stiftelser ............................... 2 2 –Tvangsfullbyrdelse – gjeldsordning............................... 12 11 1Domstolene .......................... 16 15 1Datatilsynet – personvern .... – – –Annet ................................... 5 4 1

2003–2004 Dokument nr 439NæringslivIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 20 5 15Dokumentinnsyn ................. 5 – 5Taushetsplikt ....................... – – –Møteoffentlighet .................. – – –Saksomkostninger ............... 1 – 1Erstatning ............................. 1 1 –Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 3 2 1Fiske og fangstOppdrettsanlegg ................... 2 1 1Fiskefartøy ........................... 2 1 1Fiskekvoter .......................... 5 2 3Jakt ....................................... 5 3 2Annet ................................... 1 – 1LandbrukKonsesjon for erverv aveiendom ............................... 12 4 8Forkjøpsrett ......................... 1 – 1Tilleggsjord ......................... 1 – 1Bo- og driveplikt ................. 17 3 14Fradeling .............................. 11 1 10Produksjonstillegg ............... 4 1 3Kvoteordninger .................... – – –Reindrift ............................... 13 5 8Annet ................................... 5 2 3DyrDyrevern .............................. 10 9 1Avliving ............................... – – –Import av dyr ....................... 1 – 1Samferdsel og reiselivDrosjeløyve ......................... 3 3 –Løyve for annen transport ... 1 – 1Takster og transportvilkår ... – – –Motorferdsel i utmark ......... 2 – 2Overnatting/serveringsbevilling............................... – – –Skjenkebevilling .................. 4 2 2Åpningstider ........................ – – –Annet ................................... 2 2 –Annen næringsvirksomhetHåndverks-/mesterbrev ....... 1 – 1Løyve – annen næring ......... 1 – 1Omsetting av varer ogtjenester ............................... – – –Pålegg .................................. – – –Annet ................................... 2 2 –I alt Avvist Realitet I alt Avvist RealitetKontraktsforhold – anbud –priskontrollHusleieregulering m.m. ....... 1 – 1Statlig anbud ........................ 1 1 –Kommunalt anbud ............... 4 4 –Annen kjøp/leie for offentligbruk ...................................... 2 2 –Salg/utleie av offentlig eiendom...................................... 4 3 1Annet ................................... 4 1 3Konkurranse- og immaterialrettKonkurranseforhold ............. 1 1 –Firmaregistrering ................. – – –Foretak – selskaper (registrering,oppløsning m.v.) ... 4 2 2Ettergivelse av forsinkelsesgebyr.................................... – – –Varemerke – mønster –patent ................................... – – –Annet ................................... – – –Diverse under næringslivEttergivelse av forsinkelsesgebyr.................................... 7 2 5Annet ................................... 1 1 –Offentlige tjenester, låneogstønadsordningerIsolerte saksbehandlingsspørsmålSaksbehandlingstid .............. 14 5 9Dokumentinnsyn ................. 3 1 2Taushetsplikt – opplysningsrett........................................ – – –Møteoffentlighet .................. 1 – 1Saksomkostninger ............... 1 1 –Erstatning ............................. 2 1 1Isolerte saksbehandlingsspørsmål– Annet ................ 4 3 1Samferdsel – transport –reiserJernbane ............................... – – –Flyplasser ............................. – – –Havnevesen ......................... – – –Flysertifikater ...................... – – –Annet ................................... – – –PostPlassering av postkasser ...... – – –Nedleggelse av postkontor .. – – –Annet ................................... 3 1 2TelefonTelefonregning .................... 1 1 –Tellerskritt ........................... – – –

40 Dokument nr 42003–2004I alt Avvist RealitetTelefonabonnement ............. – – –Gebyrer ................................ – – –Annet ................................... 1 1 –Kringkasting-radio-tvMottaksforhold .................... 1 1 –Annet ................................... 4 2 2ElektrisitetsforsyningStrømregning ....................... 4 4 –Strømleveringsvilkår ........... 1 1 –Kraftlinje/høyspentmast ...... 1 1 –Bruk av elverksmidler ......... 1 1 –Annet ................................... 2 1 1Kommunale avgifterÅrsavgift for vann ogkloakk .................................. 10 5 5Tilknytningsavgift for vannog kloakk ............................. 7 3 4Renovasjonsavgift ............... 14 7 7Feieavgift ............................. 4 2 2Annet ................................... 2 – 2StudiefinansieringLån ....................................... 9 4 5Stipend ................................. 2 – 2Renter .................................. 4 1 3Ettergivelse, utsettelse,omgjøring ............................ 4 2 2Annet ................................... 1 1 –Andre låne- og stønadsordningerEtableringslån ...................... 2 2 –Etableringstilskudd .............. – – –I alt Avvist RealitetBostøtte ................................ 5 – 5Lønnsgaranti ........................ 2 1 1Lån fra offentlige pensjonskasser................................... 2 – 2Tildeling/salg av tomter ogboliger .................................. 2 – 2Annet ................................... 4 2 2DiverseOmbudsmannen ................... 1 1 –Besøk – Stat ........................ – – –Besøk – Kommune –Fylkeskommune .................. – – –Annet ................................... 12 11 15. Uavsluttede sakerUavsluttede saker pr. 1. januar 2003 ....... 448Saker innkommet i 2003 .......................... 2118Til behandling i 2003 ............................... 2566Avsluttet pr. 31. desember 2003 .............. 2143Uavsluttede saker pr. 1. januar 2004 ....... 423De sakene som ikke var avsluttet ved siste årsskifte,fordeler seg slik:Innkommet i 2002 .................................... 32Innkommet i 2003 .................................... 391423De uavsluttede sakene var dels under behandlingved ombudsmannsinstitusjonen, og dels til uttalelsehos vedkommende forvaltningsorgan eller hos klageren.

2003–2004 Dokument nr 441V. Tilleggsopplysninger i saker referert i tidligereårsmeldingerMeldingen for 1998Nr. 1 (s. 37–43)jf. Meldingen for 2000Kap. V (s. 38)jf. Meldingen for 2001Kap. V (s. 55)jf. Meldingen for 2002Kap. V (s. 58)Utvisning av utenlandsk statsborger(Sak 1995–2201, 1998–1217, 2000–0910 og2000–2123)Høyesterett stadfestet 21. mars 2003 lagmannsrettensdom hvor Utlendingsnemnda ble frifunnet.Meldingen for 2000Nr. 12 (s. 82–85)jf. Meldingen for 2001Kap. V (s. 60)jf. Meldingen for 2002Kap. V (s. 59)Innsyn i dokumentasjon for legemiddel(Sak 1999–672 og 2002–586)Saken er referert i årets melding kap. VI på side 55–57.Meldingen for 2000Nr. 66 (s. 220–225)Avslag på søknad om fritak for båtmotoravgift(Sak 1999–1251)På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse vurderteFinansdepartementet saken på nytt, men fastholdtsitt avslagsvedtak i brev 18. februar 2001. Departementetmente et eventuelt fritak måtte utformes sågenerelt at det ville falle utenfor departementetshjemmel, og i tilfelle måtte fastsettes av Stortinget.Etter dette kom Kværner Mandal tilbake med enny klage og saken ble igjen tatt opp med departementet.Ombudsmannen uttalte at et fritak faktisk ikkeville omfatte andre enn Kværner Mandal idet detsiden avgiften ble innført ikke hadde kunnet påvisesnoen andre tilfeller hvor det overfor Sjøforsvaret varpålagt båtmotoravgift. Han viste også til at selvdeklarasjonssystemethar en kontrollside og at passivitetfor så vidt fra myndighetenes side gjennom mangeår vil være relevant ved dispensasjonsvurderingen.Ombudsmannen konkluderte med at departementetsbegrunnelse for å nekte Kværner Mandalfritak ikke var overbevisende.Etter nok en vurdering av saken besluttet Finansdepartementetå innvilge Kværner Mandal fritak forbåtmotoravgift på de aktuelle fartøyene.Meldingen for 2000Nr. 2 (s. 54–57)jf. Meldingen for 2001Kap. V (s. 58–59)Klagerett over klageinstansens avvisningsvedtak –forvaltningsloven § 28 første ledd annet punktum(Sak 1999–2000)Justisdepartementet sendte i juni 2002 ut høringsbrevmed forslag til endringer i forvaltningsloven§ 28 for å klargjøre adgangen til å påklage klageinstansensavvisningsvedtak i de tilfellene der klagenikke er avvist av førsteinstansen. Departementetfremla to alternative lovendringsforslag. Det ene forslagetgikk ut på å klargjøre at det ikke er klagerettover klageinstansens vedtak om å avvise en klage,det andre forslaget klargjorde at slike avvisningsvedtakkan påklages. I høringsnotatet gikk departementetetter en foreløpig helhetsvurdering inn fordet førstnevnte forslaget.I september 2002 avga ombudsmannen følgendehøringsuttalelse til departementet:«Departementet har lagt frem forslag om å endreforvaltningsloven § 28. Hensikten med en eventuelllovendring vil være å klargjøre om det er adgang tilå påklage klageinstansens avvisningsvedtak i de tilfelleneder klagen ikke er avvist av førsteinstansen.Jeg har tidligere vurdert spørsmålet om det ettergjeldende rett er en slik klagerett. I brev 17. juli2000 til Justisdepartementet gav jeg uttrykk for atdette måtte anses som et åpent spørsmål, og at beggekonklusjoner kunne forsvares rettslig (SOM 2000 s.54). Særlig utfra reelle hensyn anbefalte jeg likevelforvaltningen å legge til grunn at klageinstansens avvisningsvedtakkan påklages i de ovennevnte tilfellene.I denne forbindelse viste jeg bl.a. til at en slikløsning er best egnet til å ivareta hensynet til borgernesrettssikkerhet, og dermed også best egnet til åstyrke tilliten til forvaltningen. Jeg gav ellers uttrykk

42 Dokument nr 42003–2004for at det er uheldig at formuleringen i forvaltningsloven§ 28 første ledd annet punktum ikke er klar pådette punktet, og anbefalte departementet å ta initiativfor å rydde opp i uklarheten. Det er positivt atdenne anbefalingen nå følges opp fra departementetsside.I forbindelse med at spørsmålet om klagerett nåforeslås uttrykkelig lovregulert, gjør det seg gjeldendetil dels motstridende hensyn når det gjelder valgav løsning. De fleste og de mest sentrale hensynenefremgår av departementets høringsnotat. Valg avløsning vil i noen grad være preget av det ståstedman har.Etter min mening taler de beste grunner for å endreforvaltningsloven § 28 på en slik måte at det uttrykkeligfremgår av bestemmelsen at klageinstansensavvisningsvedtak kan påklages i de tilfelleneførsteinstansen ikke har avvist klagen. En klagerett idisse tilfellene vil samlet sett bidra til størst rettssikkerhetfor borgerne, og indirekte styrke tilliten tilforvaltningen. Partene og andre med rettslig klageinteressefår en ekstra sikkerhet for at forvaltningensavgjørelser blir riktige og hensiktsmessige, noe somer sentralt i et rettssikkerhetsperspektiv.Retten til å påklage klageinstansens avvisningsvedtaki de nevnte tilfellene er med på å sikre klagerenen reell toinstansprøvelse, enten av realiteten ellergrunnlaget for avvisning. Selv om underinstansenetter forvaltningsloven § 33 annet ledd skal vurdereom vilkårene for å behandle klagen er oppfylt,er det nok ofte slik, som også departementet er innepå, at underinstansen lar være å prøve denne sidenav saken. Dersom klageinstansens påfølgende avvisningikke kan påklages, vil klageren bare få prøvetgrunnlaget for avvisning en gang. Dette fremstår ettermin mening som en mindre ønskelig ordning.Departementets påpekning av at det også i andre tilfellerer slik at grunnlaget for et endelig vedtak bareblir prøvet en gang, kan jeg ikke se er noe avgjørendeargument mot klagerett i de nevnte tilfellene.»Etter høringsrunden gikk departementet i Ot.prp.nr. 83 (2002–2003) inn for en lovendring som klargjørat det er adgang til å påklage klageinstansensvedtak om å avvise en klage i de tilfellene underinstansenikke har avvist klagen. Det ble foreslått åoppheve forvaltningsloven § 28 første ledd annetpunktum, og innta følgende formulering i § 28 tredje ledd:«Med mindre Kongen bestemmer annerledes,kan klageinstansens vedtak i klagesak ikkepåklages. Klageinstansens vedtak om å avviseklagen kan likevel påklages, unntatt:a) når også underinstansen traff vedtak om å avviseklagen,b) når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmåletog kommet til at vilkårene forrealitetsbehandling er til stede,c) når Kongen vil være klageinstans,d) når klagen er avvist av en uavhengig klagenemnd.Er det klagerett over et vedtak om å avvise enklage som er truffet av et kommunalt eller fylkeskommunaltorgan som klageinstans, går klagentil fylkesmannen.»Forslaget ble vedtatt av Odelstinget og Lagtingethenholdsvis 10. og 17. juni 2003, jf. lov om endringeri forvaltningslova 27. juni 2003 nr. 66.Meldingen for 2000Nr. 63 (s. 215–217)jf. Meldingen for 2002Kap. V (s. 60)Fradrag for utgifter til pendling(Sak 2000–0248 og 2002–2154)Under henvisning til meldingen for 2002 (s.19–20)ba ombudsmannen Finansdepartementet om å ta ligningeneopp til endring, alternativt å yte skattyterneen form for økonomisk kompensasjon. Departementetopprettholdt sitt standpunkt om at ligningslovensfristregler er til hinder for å ta ligningene opp til endringog fant heller ikke anledning til å yte erstatning.Departementet ga uttrykk for at det ville blivurdert iverksatt et lovendringsarbeid som eventueltogså kan åpne for en tilfredsstillende løsning i denaktuelle saken.Både i forhold til skattyterne og av hensyn til tillitentil skattemyndighetene og ombudsmannsordningener det utilfredsstillende at loven skulle medføreat uheldige forhold ombudsmannens undersøkelsermåtte avdekke, ikke skal kunne rettes opp. Sidendepartementets standpunkt medfører at ombudsmannensanbefaling blir uvirksom og skattyterneblir skadelidende som følge av en mangel ved ligningslovensprosessuelle regler, fant ombudsmannengrunn til å informere skattyterne om mulighetenfor å søke erstatning fra Stortingets billighetserstatningsutvalg.I brev 3. desember 2003 til Finansdepartementethar ombudsmannen påpekt at det her foreliggeren mangel ved ligningsloven, jf. ombudsmannsloven§ 11, og bedt om at departementetiverksetter lovarbeidet.Meldingen for 2001Nr. 70 (s. 236–238)jf. Meldingen for 2002Kap. V (s. 65)Byggesak – beregning av høyde etter planogbygningsloven § 70(Sak 2000–0830 og 2003–2104)Tiltakshaveren søkte deretter om dispensasjon fraplan- og bygningsloven § 70 nr. 1 om bygningersmaksimale høyde. Nesodden kommune innvilgetsøknaden. Vedtaket ble, etter klage fra naboene,

2003–2004 Dokument nr 443stadfestet av fylkesmannen. Saken ble deretter igjenbrakt inn for ombudsmannen. Det ble ikke funnetgrunnlag for å ta saken opp til nærmere undersøkelse.Det ble i denne sammenheng bl.a. påpekt at detvar vanskelig å se at det på rettslig grunnlag kunnerettes innvendinger mot fylkesmannens vurdering avde vanskelige tomteforholdenes relevans og vekt idispensasjonsvurderingen.Meldingen for 2001Nr. 74 (s. 246–247)Rett til å få tilsendt kopier av sakspapirer ibyggesaker(Sak 2001–0241)Byrådsavdelingen for næring og byutvikling i Oslokommune oversendte hit 2. september 2003 Plan- ogbygningsetatens nye retningslinjer for tilsendelse avsaksdokumenter i byggesaker. Det framgår av retningslinjeneat også de partene har gitt fullmakt til,kan be om kopier, jf. Meldingen for 2002 kap. III (s.41) om advokaters rett til å få oversendt saksdokumenter.Meldingen for 2002Nr. 29 (s. 181–184)Grunnstønad til dekning av ekstrautgifter vedfordyret kosthold – kravet til dokumentasjon(Sak 2000–1936)A kom tilbake til saken på vegne av sin datter B ogfastholdt at grunnstønad skulle vært tilstått. Ombudsmannentilskrev Rikstrygdeverket og viste til atden begrunnelsen som var gitt for å opprettholde avslagetframstod som lite tilfredsstillende. Det ble visttil at, med mindre Rikstrygdeverket likevel skullefinne å kunne imøtekomme As krav, ville ombudsmannenvurdere å anbefale søksmål, noe som villemedføre at A hadde krav på fri sakførsel, jf. rettshjelpsloven13. juni 1980 nr. 35 § 19 nr. 3.Rikstrygdeverket kom etter dette tilbake med enmer ufyllende begrunnelse fra avslaget. Fra brevetsiteres:«Rikstrygdeverket vil innledningsvis igjenbeklage at det tok så lang tid før saken ble ferdigbehandlether. Årsaken er som tidligere anført atdet var behov for en klargjøring fra Sosialdepartementet,samt en ny medisinsk vurdering.Begrunnelsen for hvorfor det var nødvendigmed en uttalelse fra Sosialdepartementet, var atden bevisvurderingen Sivilombudsmannen la tilgrunn, ikke var i tråd med Rikstrygdeverketsrundskriv og dermed også langvarig og etablertforvaltningspraksis.Rikstrygdeverket er av den oppfatning at sliklangvarig praksis ikke kan endres uten samtykkefra Sosialdepartementet.Det skal bemerkes at denne henvendelsen varforanledningen til en endring i folketrygdloven§ 6–3, bokstav f fra 1. januar 2003:«Grunnstønad ytes til et medlem som pågrunn av varig sykdom, skade eller lyte, har nødvendigeekstrautgifter(.....)f) på grunn av fordyret kosthold ved diett.Nødvendigheten av spesialdiett for den aktuellediagnosen må være vitenskapelig dokumentertog alminnelig anerkjent i medisinsk praksis.»Behovet for en ny medisinsk vurdering, varhovedsakelig for å undersøke om det i dag er dokumenterteffekt av kostholdsendringer for personermed adferdslidelser.Rikstrygdeverket kan ikke annet enn å beklageat det tok så vidt lang tid å undersøke dette,men det hersker stor uenighet i det medisinskemiljøet i disse spørsmålene.Når det gjelder ombudsmannens oppfatningav at det er vanskelig å se at en aksept av kravetvil medføre uheldige presedensvirkninger forandre saker og krav, er Rikstrygdeverket ikkeenig i dette.Problemstillingen slik den har stått for Rikstrygdeverketer i hvilken grad Bs utgifter til fordyretkosthold kan anses som nødvendige. Nødvendighetsvilkåreter nå nedfelt i folketrygdloven§ 6–3, men dette representerer imidlertid ingeninnskjerping i forhold til tidligere retningslinjerog praksis.Dette følger blant annet av tidligere forskriftF21.10.1966 nr 9547 «Forskrifter om ytelse avgrunnstønad og hjelpestønad» hvor det fremgår i§ 5 at:«Rikstrygdeverket kan gi bestemmelser omhvordan det skal godtgjøres at det foreligger ekstrautgifterpå grunn av uførheten.»Ved vurderingen av om utgiftene er nødvendigestilles det krav til diagnostisering av matintoleransen/matvareallergi,samt til nødvendighetenav den aktuelle dietten for den aktuelle lidelsen.Ved vurderingen legges overvektprinsippettil grunn, det vil si at den oppfatning som ansessom mest sannsynlig legges til grunn.»Det ble deretter gitt en begrunnelse som varknyttet opp til Bs lidelser og de vurderinger som vargjort i den forbindelse.A kom tilbake til saken og fastholdt sitt standpunkt.Etter en ny gjennomgang av saken, sammenholdtmed Rikstrygdeverkets standpunkt, kom ombudsmannentil at det var grunn til å anbefale søksmåli saken. Fra ombudsmannens brev til klagerensiteres:«Jeg har tidligere uttrykt tvil om utfallet i sakenom grunnstønaden. Da RTV bare har villet følge minoppfordring om å vurdere saken på nytt og ikke harfunnet grunn til å endre avslaget, har jeg også vurdertom dette spørsmålet bør få sin avgjørelse ved dealminnelige domstoler. Dersom jeg i denne sakenskulle anbefale søksmål, ville det i så fall være fordidet foreligger et rettssikkerhetsmessig behov for å fåsaken vurdert av domstolene. En grunn til å gi enslik anbefaling ville være at en domstolsbehandlingkunne videreføre og dermed effektivisere ombudsmannskontrollen.Da ombudsmannskontrollen bare

44 Dokument nr 42003–2004har begrensede virkemidler (ombudsmannen kan ipraksis ikke foreta parts- og vitneavhør og foretaumiddelbar bevisførsel), kan omstendighetene i ensak ligge slik an at en anbefaling av søksmål kan værepå sin plass. I denne saken har jeg kommet til atdet foreligger tvil. Den tvil som foreligger kan endomstolsbehandling – selv om domstolenes kompetanseskulle være begrenset til en lovlighetskontroll– formentlig rydde av veien. Her foreligger usikkerhetog tvil både når det gjelder de faktiske og rettsligeforhold. En anbefaling om søksmål i et tilfellesom det foreliggende vil være basert på et annetgrunnlag enn det som har vært vanlig, at forvaltningennekter å bøye seg for det standpunkt ombudsmannenhar tatt. Selv om en anbefaling av søksmålvil utløse en rett til å få dekket egne saksomkostninger,må det påpekes at domstolsbehandlingen kanmedføre at en saksøker kan bli pålagt å betale saksøktesomkostninger. Denne risiko må i tilfelle dereta som i en sak som den foreliggende. Jeg finner detriktig å påpeke dette.5. Etter en samlet vurdering har jeg kommet til atsaken nå bør få sin avgjørelse ved de alminneligedomstolene og at jeg derfor med dette vil anbefalesøksmål. Det presiseres imidlertid at anbefalingenvil gi saksøkeren en rett til fri saksførsel etter rettshjelploven§ 19 nr. 3, men at avgjørelsen ikke griperinn i domstolenes myndighet til, dersom saken tilsierdet, å pålegge saksøkeren å dekke saksøktes omkostninger.»Det har etter dette vært ytterligere korrespondansemellom A og ombudsmannen, og det er ikke klartpå det nåværende tidspunkt om saken vil bli behandletved domstolene.Saken er etter dette avsluttet her.Meldingen for 2002Nr. 61 (s. 276–279)Fradeling av to hyttetomter – spørsmål om entidligere vedtatt disposisjonsplan fikk betydning forvirkeområdet til jordloven § 12, jf. lovens § 2(Sak 2001–0569)På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse ble sakenbehandlet på nytt av Fylkeslandbruksstyret i Buskerud.Fylkeslandbruksstyret fant at det ikke vargrunnlag for å sidestille disposisjonsplanen fra 1978med en reguleringsplan, slik at området falt utenforjordlovens virkeområde. Fylkeslandbruksstyret vedtoklikevel å omgjøre det tidligere vedtaket ved atvilkåret om fradeling til feste ble strøket. Klagerenfikk dermed medhold i sin opprinnelige søknad omfradeling av parsellene til fritidsformål.I begrunnelsen for omgjøringen viste fylkeslandbruksstyrettil at det hadde vært hjemmel for å nekteden omsøkte delingen og at det også ville værtgrunnlag for å sette vilkår om bortfeste dersom bruketved det ville vært sikret festeinntekter av en vissstørrelse. Siden det hadde vært klart hele tiden at formåletmed søknaden hadde vært å overføre tomtenevederlagsfritt til As døtre, og det ikke var satt forutsetningerom festeavgift eller festetidens lengde ifylkeslandbruksstyrets vedtak, ville tomtene i overskueligframtid imidlertid ikke gi bruket inntekter.Vedtaket var da ikke egnet til på en tilstrekkelig måteå fylle sin hensikt. Fylkeslandbruksstyret fant atdet ikke lenger var hjemmel til å omgjøre vedtakettil skade for A og vedtok derfor å omgjøre det tidligerevedtaket slik at vilkåret om bortfeste ble strøket.Meldingen for 2002Nr. 11 (s. 102–103)Avslag på begjæring om dokumentinnsyn(Sak 2001–0941)På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse vurdertefylkesmannen innsynsspørsmålet på nytt. Ved gjennomgangenpåviste fylkesmannen slike konkurransemessigeskadevirkninger som av hensyn til denprivate part tilsa unntak fra offentlighet. Saken bleetter dette avsluttet her.Meldingen for 2002Nr. 51 (s. 241–244)Klageinstansens kompetanse til å overprøve positiveskjønnsavgjørelser(Sak 2001–1140)Riksskattenemnda rettet seg etter ombudsmannenssyn på lovforståelsen. Ved ny behandling av sakenforetok således nemnda en selvstendig og utførligvurdering av kriteriene i ligningsloven § 9–5 nr 7.Nemnda opprettholdt sin tidligere konklusjon.Meldingen for 2002Nr. 68 (s. 310–312)Utarbeidelse av reguleringsplan – spørsmål ominhabilitet(Sak 2001–1152)A kom tilbake til saken og fastholdt at reguleringsplanvedtaketvar ugyldig. Fylkesmannen ble bedtom å kommentere anførslene. Fra svarbrevet siteres:«Fylkesmannen har forstått det slik at Bs rollei byggesaken var et av forholdene som førte tilat Sivilombudsmannen anså B som inhabil i denetterfølgende reguleringssaken. Ettersom detigjen stilles spørsmål rundt dette, legger fylkesmannentil grunn at Sivilombudsmannen nå vilbehandle saken på nytt. Både kommunen, fylkesmannenog tiltakshaver vurderer som kjent denaktuelle planen til å være en privat plan og følgeligvil det ikke bli et spørsmål om inhabilitet forarkitekt B. I den forbindelse viser jeg til brev frakommunen der det går frem at kommunen ønsket

2003–2004 Dokument nr 445å gi veiledning til tiltakshaver om videre fremgangsmåtefor å få prosjektet gjennomført. Selvom kommunen var positive til tiltaket ville troligikke ny reguleringsplan blitt utarbeidet om ikketiltakshaver hadde gjort dette på eget initiativ.Dette samsvarer med fylkesmannens vurderingav de faktiske forhold. Når det gjelder ordbrukeni brev av 22.03.00 fra kommunen om at det erplan- og bygningsrådet som har gitt oppdragetom å fremme reguleringsforslaget, så viser kommunentil at den valgte ordlyden har sammenhengmed at det er administrasjonen som fremmersak for det politiske utvalget. I den konkretesaken mente kommunen at det var nødvendigmed politisk avklaring av saken før man informertetiltakshaver om den videre saksbehandling.Informasjonen som ble gitt innebar at tiltakshaverpå eget initiativ måtte utarbeide reguleringsplanenog arkitekt B av utbygger engasjerttil dette.Forutsatt at man følger Sivilombudsmannensoppfatning i brev av 11.07.02 om at arkitekt Bher var inhabil til å delta i utarbeidelsen av reguleringsplanen,gjenstår spørsmålet om dette harhatt innvirkning på planvedtaket, jf fvl § 41. Dettespørsmålet er nærmere behandlet i vårt brev av12.11.02.Med konkrete planer og tegninger som atletklubbenønsket gjennomført og en allerede gitt,men opphevet byggetillatelse ville det være naturligå ta utgangspunkt i dette materialet ved utarbeidelseav en reguleringsplan for eiendommen.Det gjelder spesielt ettersom reguleringenbare omfatter denne eiendommen. I den sammenhengvektlegger jeg særlig at kommunenforut for at planen ble utarbeidet gav signaler omat de var positive til utarbeiding av en plan tilgjennomføring av tidligere omsøkt byggetiltak.Når en plan bare omfatter en enkelt eiendom derman har en eksisterende bruk av eiendommensom ønskes videreført, vil ikke spillerommet foren planlegger være særlig stort. Ut ifra det kanikke fylkesmannen se at en eventuell inhabilitetssituasjonfor arkitekt B kan ha virket inn påplanens innhold.»A kom tilbake til saken og anførte at det var utvilsomtlangt mer enn «en rimelig mulighet» for atpåvist inhabilitet hadde virket inn på vedtakets innhold.Det ble fastholdt at A var utsatt for en urettdersom reguleringsplanvedtaket ble stående.Ombudsmannen fant å måtte be fylkesmannenom å vurdere realiteten i saken på nytt. Fra ombudsmannensbrev til fylkesmannen siteres:«Fylkesmannen har kommet tilbake til saken ibrev 12. november 2002 og 11. mars 2003. Vedlagtbrevet 12. november 2002 fulgte kopi av brev 7. oktober2002 fra kommunen til fylkesmannen der minkonklusjon om at planen var igangsatt ut fra et kommunaltinitiativ, ble imøtegått. I brevet 11. mars2003 viste også fylkesmannen til forhold som det blehevdet talte for at planen var privat initiert. Bådekommunen og fylkesmannen anførte ellers at selvom det ble lagt til grunn at det forelå inhabilitet, hardet ikke fått betydning for vedtakelsen av reguleringsplanen.Fylkesmannen begrunnet dette med atdet allerede forelå et grunnlagsmateriell for utarbeidelsenav planforslaget som ville være det sammeuavhengig av hvem som ble engasjert til å foreståplanarbeidet. Av den grunn var det ikke grunn til åtro at resultatet ville blitt særlig annerledes med enannen planlegger. Fylkesmannen viste også til atplanområdet var lite og gav lite spillerom for enplanlegger. Endelig ble det vist til at siden kommunentidligere hadde gitt tillatelse til tiltaket var detgrunn til å anta at planforslaget ville blitt vedtattuavhengig av hvem som var planlegger.Jeg tar kommunens og fylkesmannens redegjørelsetil etterretning. Imidlertid kan jeg fortsatt vanskeligse at det er godtgjort at planen ikke var kommunaltinitiert og viser til den begrunnelse jeg tidligerehar gitt for dette. Som jeg der har vist til, vil deti saker der spørsmålet om inhabilitet kommer opp,måtte tillegges vekt hvordan saken framstår utad.Foreligger inhabilitet, skal det lite til før det må tilleggesvirkning, se Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett,1997, side 576. Spørsmålet er hva som er egnettil å svekke tilliten til avgjørelsen. Etter min meningforeligger da fortsatt en begrunnet tvil knyttet tilvedtakelsen av reguleringsplanen. Jeg må derfor beom at realiteten i saken vurderes på nytt.»Fylkesmannen vurderte deretter saken på nytt,men kom til samme resultat som tidligere. Fra fylkesmannensfornyende vurdering siteres:«At den som har truffet vedtaket var inhabiler etter juridisk teori en feil som lett kan tenkes åha virket inn på resultatet. I denne saken er detikke spørsmål om B har truffet vedtak i saken,men han har deltatt i tilretteleggelsen av saksgrunnlaget.Bystyret som traff vedtaket i sakenvar klar over de forhold som Sivilombudsmannenmener gjorde B inhabil. Det er videre ikkekommet frem opplysninger i saken om at arkitektB har noen personlig interesse i saken. I byggesakenvar arkitekt B ansvarlig søker, ansvarligprosjekterende og ansvarlig samordner. Han bleda engasjert av atletklubben til å tegne klubbhuset.Han har således vært inne i saken i kraftav sin profesjon. Hans deltagelse i reguleringssakenvar å utarbeide forslaget til planen, et forslagsom senere er endret noe gjennom den videresaksbehandling i kommunen. Ved byggesøknadeni 1999, forelå det planer om oppføring av etbygg i 2 etasjer med saltak. Mot øst var det planlagten balkong. Det var planlagt å ominnrede/rehabiliteretreningslokaler med garderobeanlegg i1. etasje og bygge på med medlemslokale i 2.etasje. Lokalene i 2. etasje var ment å skulle hainngang fra vest med tilkomst fra Wergelandsveien.De samme planene er videreført i reguleringsplanen,med enkelte endringer. Vindusutformingener således en annen, man har fått flerearker/takopplett mot øst og deler av bygget harfått en endret takorientering. Plassering av balkong,innganger og høyde er i hovedsak som tidligere.De største endringene gjelder den arkitektoniskeutformingen av bygget for å få en bedretilpasning til Rødstua. Det forslag som ble utarbeidethar videre vært gjenstand for kontradiksjonog kommunestyret var således godt kjent

46 Dokument nr 42003–2004med klagers argumenter ved vedtagelsen av planen,uten at det endret kommunestyrets syn påsaken. Klager har således hatt anledning til åimøtegå forslaget og fått komme med sine synspunkteri saken, slik at kommunestyret hadde etbalansert grunnlag å ta avgjørelse i saken ut ifra.Når man skal vurdere spørsmålet om virkningav inhabiliteten, må man videre se hen tilsystemet med vedtagelse av reguleringsplan i pblkap. VII. Planforslaget har gått gjennom en langog grundig saksbehandling, bl.a. med offentliggjøringi avisene og fremlegging for uttale tilstatlige og fylkeskommunale organer som harsærlige interesser i området, jf pbl § 27-1 nr 2,spesielt Møre og Romsdal fylkeskommune, fylkeskonservatorenhar her hatt en sentral rolle.Saken var så innom det faste planutvalget og deretterkommunestyret, jf pbl § 27-2 nr 1. Med enannen planlegger kunne man selvfølgelig tenkeseg at vedkommende ville kunne foreslå mindreendringer i planen. Hovedtrekkene i planen villelikevel bli de samme ut i fra de rammer eiendommen,atletklubben, kommunen og andre offentligemyndigheter setter. Med planer som atletklubbenønsket gjennomført og en allerede gitt,men opphevet byggetillatelse ville det være naturligå ta utgangspunkt i dette materialet ved utarbeidelseav reguleringsplanen for eiendommen.I den sammenheng er det også grunn til åvektlegge at planog bygningsrådet forut for utarbeidelsenav planen ga signaler om at de varpositive til utarbeiding av en plan til gjennomføringav tidligere omsøkt byggetiltak. Det uttalesogså av kommunen i forbindelse med oppstart avreguleringsarbeidet at planen forutsettes å bli isamsvar med omsøkt byggesak. Kommunen harsåledes hele veien gått inn for å tillate tiltaket.I tillegg hadde man i denne saken ekstra literom for skjønn, ved at reguleringsplanen gjelderet bygg som sammenbygges via et mindre mellombyggmed den verneverdige Rødstua. Manvar således ved utarbeiding av planen avhengigav å få det nye bygget tilpasset til Rødstua. Denyeste tegningene er fra 21.02.00 (med senererevisjoner) og er således utarbeidet etter en detaljertvurdering av den arkitektoniske utformingenfra fylkeskonservator. Fylkeskonservatorhadde således i utgangspunktet merknader til volumoppbygging,taktekking, vindusplassering,vindusutforming, utforming av veranda m.m.Reguleringsbestemmelsene ble etter dette i storgrad basert på tilrådinger fra fylkeskonservator.Fylkesmannen kan etter dette ikke se at feilenhar virket inn på vedtaket, på bakgrunn av densaksbehandlingen reguleringsplanen har værtigjennom, det begrensede planområdet og desærlige vernehensyn som har gjort seg gjeldendei saken og sakens forhistorie.Spørsmålet blir så om det likevel er grunn tilå statuere ugyldighet i denne saken, på tross av atfeilen ikke har virket inn på vedtakets innhold.Fordi det er viktig for publikums tillit til forvaltningenat habilitetsreglene overholdes, kan detvære grunn til å la brudd på dem medføre ugyldighetselv om det er forholdsvis lite sannsynligat feilen kan ha påvirket utfallet. Jo nærmere tilknytningtil partene, eller sterkere egeninteresse isaken, den inhabile har hatt, desto større grunn erdet til dette. Ved inhabilitet antas det at det barehvor man med høy grad av sikkerhet kan anta atfeilen har vært uten betydning for vedtaket atugyldighet ikke inntrer.I denne saken er det flere parter enn nabo ogkommunen, ved at saken gjelder et bygg for bryteklubben.Det at arkitekt B har deltatt undersaksforberedelsen er, etter Sivilombudsmannensoppfatning, et resultat av at han ble engasjert avkommunen. Det er således en feil gjort av forvaltningensom ikke kan lastes atletklubben.Klubben har også innrettet seg i tillit til reguleringsplanenog klubbhuset er således for lengstoppført. I den forbindelse er det grunn til å pekepå sakens lange tidsforløp. Kommunens vedtakble truffet 26.09.00. Klage over vedtaket ble behandletav fylkesmannen 03.05.01 som stadfestetvedtaket. At det forelå en inhabilitetssituasjonble først slått fast av Sivilombudsmannen11.07.02. Det har etter dette gått ytterligere 11måneder før Sivilombudsmannen antyder at deter begrunnet tvil knyttet til vedtakelsen av reguleringsplanen.Selv om det har foregått en prosessrundt reguleringsplanen, er det ikke unaturligat atletklubben har innrettet seg i tillit til reguleringsplanen,sett i lys av planens forhistorie.Mange av de planer som vedtas er såkalteprivate reguleringsplaner, jf pbl § 30, der grunneier,rettighetshaver eller andre interesserte kansende inn et planforslag til vurdering i kommunen.Ellers er reglene for den videre behandlingsom for kommunale reguleringsplaner. Kommunensadministrasjon, kommunestyret og naboerhar hele tiden kjent til de forhold som etter Sivilombudsmannensoppfatning gjør at arkitekt B erinhabil til å delta i planarbeidet. Arkitekt B fikklikevel oppdraget med å utarbeide planen. Kommunestyretvalgte også å vedta den aktuelle planen.Det tilsier at kommunen ønsket planen medden utforming den fikk, uavhengig av planleggeri saken. Sammenhengen i plansystemet der manåpner for aktiv partsmedvirkning tilsier såledesat tilliten utad ikke blir svekket selv om B deltoki planarbeidet. På grunn av den nokså uklaregrensen mellom private og kommunale planforslag,fant heller ikke Sivilombudsmannen grunntil å rette sterke bebreidelser mot kommunen forden saksbehandling som har vært fulgt.Dersom man konkluderer med at det foreliggerfeil, er utgangspunktet at vedtaket er ugyldig.Dette er likevel ikke noen absolutt regel. Fvl§ 41 sier at visse vedtak tross sine feil, er gyldige.Når feilen i denne saken ikke har fått innvirkningpå vedtaket, og det heller ikke foreliggerandre sterke hensyn som tilsier ugyldighet, kanikke fylkesmannen se at det er grunnlag for ågjøre om vårt vedtak av 03.05.01, der kommunensvedtak i reguleringssaken stadfestes.»Saken ble etter dette avsluttet her.Meldingen for 2002Nr. 52 (s. 244–247)Bortfall av ligningsadgang som følge av passivitet fraligningsmyndighetenes side(Sak 2001–1572)Skattedirektoratet besluttet etter dette å fremsettekrav overfor Oslo likningskontor om at saken skullefremmes for Oslo fylkesskattenemnd, jf. ligningsloven§ 9–5 nr. 4. Fylkesskattenemnda besluttet å

2003–2004 Dokument nr 447oppheve skattyterens ligning for 1993. I likhet medombudsmannen la nemnda til grunn at det var utvistubegrunnet passivitet av en slik lengde at endringenav ligningen ikke burde ha vært foretatt.Meldingen for 2002Nr. 8 (s. 93–97)Utbetaling av kontantstøtte – forholdet til EØSreglene(Sak 2001–1931)Barne- og familiedepartementet meddelte senere atregjeringen hadde besluttet at kontantstøtten skulleeksporteres til EØS-området, og at ESA var blittmeddelt dette. Departementet viste til at EF-domstoleni dom 7. november 2002 hadde fastslått at denfinske kontantstøtten var en familieytelse etter art. 4(1) (h) i forordning 1408/71 og at den måtte eksporteresi henhold til forordningens art. 73. ESA var ogsåblitt meddelt at det var lagt til grunn at vilkårenefor å få utbetalt kontantstøtte gjennom eksport, villevære tilsvarende som ved utbetaling av kontantstøttei Norge. Kontantstøtten ville bli etterbetalt med virkningfra 1. august 1998.Saken ble etter dette avsluttet her.Meldingen for 2002Nr. 45 (s. 223–225)Klage over Utlendingsnemndas vedtak omsakskostnader etter forvaltningsloven § 36 nårnemnda treffer vedtak som førsteinstans(Sak 2001–2358)På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse vurderteKommunal- og regionaldepartementet (KRD) sakenpå nytt etter å ha forelagt saken Justisdepartementetslovavdeling. KRD fastholdt sitt standpunkt om at detikke var adgang til å klage til departementet over Utlendingsnemndasførsteinstansvedtak etter forvaltningsloven§ 36.I brev 8. desember 2003 fastholdt ombudsmannenat det må sterke holdepunkter til for å fravikeforvaltningslovens hovedregel om adgang til å påklageenkeltvedtak, og at det var vanskelig å se at reellerettssikkerhetsmessige hensyn kunne anføres forå unnlate å klagebehandle Utlendingsnemndas saksomkostningsavgjørelseri departementet.Ombudsmannen uttalte videre at et eventueltunntak fra hovedregelen i hvert fall må fremgå tydeligfor borgerne. Han viste til at forvaltningsloven§ 36, jf. § 28, slik bestemmelsene lyder i dag, ikkegir klare holdepunkter for at klageretten skal væreavskåret og at det derfor forelå en mangel ved lovensom snarest bør bringes i orden. Ombudsmannen baderfor KRD om å følge opp med en forskriftsfestingav unntaket fra klageretten og ba om å bli holdt orientertom den videre fremdrift i saken.

48 Dokument nr 42003–2004VI.Referat av saker av alminnelig interesse,jf. instruksens § 12Offentlighet i forvaltningen og rett til innsyn iforvaltningens saksdokumenter1.Innsyn i dokumenter med sensitive opplysninger(Sak 2002–2187)Det ble hevdet i en klage at Utlendingsdirektoratethadde en lovstridig praksis i forhold til rutinemessigå unnta sensitive opplysninger (såkalte 0-dokumenter)fra dokumentinnsyn. Det ble også vist til konkretetilfeller hvor det ikke ble gitt innsyn i anonymetips. Tipsene ble heller ikke journalført, slik at detvar umulig for den som begjærte innsyn å ha oversiktover hvilke dokumenter som faktisk fantes.Ombudsmannen understreket viktigheten av atforvaltningen respekterer partens rett til innsyn. Detvar sterkt kritikkverdig at enkelte enheter innen Utlendingsdirektoratethadde som praksis rutinemessigå holde tilbake slike dokumenter fra innsyn utenuttykkelig avslag med begrunnelse og henvisning tilhjemmel. Videre understreket han at anonyme tipssom hovedregel alltid bør dokumentføres og at Utlendingsdirektoratetburde utarbeide retningslinjerfor hvordan slike tips skal behandles.Med utgangspunkt i tre konkrete saker henvendteadvokatfullmektig Halvor Frihagen seg til ombudsmannenmed en generell klage på Utlendingsdirektoratet(UDI) sin praksis i forhold til begjæringerom partsinnsyn. Han hevdet at UDI hadde en fastlovstridig praksis som gikk ut på å ikke opplyse partenom at det forelå såkalt 0-dokument i saken, og åunnta dette fra partsoffentlighet uten å angi medhvilken hjemmel. Et 0-dokument er en mappe medegen dokumentliste inneholdende dokumenter medsensitive opplysninger, herunder rapporter fra asylintervjuer.Ifølge Frihagen var det først hvis partensadvokat var klar over at det forelå 0-dokumenter isaken, og det ble klaget over at disse ikke var utlevert,at det ble gitt innsyn.I sak nr. 1 hadde Frihagen i brev til UDI 12. juli2002 bedt om utlån av dokumentene. I begjæringenhet det blant annet:«Det bes om at hele saken oversendes, herundereventuelle dokumenter som befinner seg i såkalt0-dok. Om det ikke finnes 0-dok i saken besdette opplyst. Om det finnes dokumenter i 0-doksom unntas innsyn bes om dokumentliste samtbegrunnelse for nektelse jf. forvaltningslovens§ 21.»Begjæringen ble besvart 29. oktober 2002, medoversendelse av «samtlige dokumenter». Blant deoversendte dokumentene fantes det ikke 0-dokumenter.Det ble ikke opplyst om det forelå slike dokumenter,det lå ikke ved noen dokumentliste over0-dokumenter, og det ble ikke gitt noen begrunnelsefor hvorfor det ikke ble gitt innsyn.I sak nr. 2 hadde Frihagen henvendt seg til UDIvia Oslo politidistrikt i brev 22. april 2002 og anmodetom partsinnsyn. I anmodningen het det blant annet:«Det anmodes spesielt om at eventuelle dokumenterlagt i 0-dok oversendes. Om enkeltedokumenter unntas fra dokumentinnsyn fordi deligger i 0-dok bes det om at dette opplyses, samthva som er hjemmel for nektelsen.»I nytt brev til Oslo politidistrikt 2. mai 2002 hetdet blant annet:«Dokumentene i 0-dok fulgte ikke med saken,uten noen begrunnelse, til tross for at dettevar uttrykkelig nevnt i mitt brev......Etter det opplyste inneholder saken flere rapporterfra politiavhør, som Utlendingsdirektorateti høy grad har bygget sitt vedtak på. Det erderfor umulig å forberede noen klage uten innsyni disse dokumentene.»Etter ytterligere korrespondanse ble det gitt innsyni dokumentene, herunder i seks politirapporter.Ved gjennomgangen av saksdokumentene her,viste det seg at det under dokumentnummeret 49,som var benevnt «Dokutlån», befant seg en mappemed påskriften «TIPS IKKE DOKFØRES». I mappenlå det fire dokumenter, henholdsvis to tilsynelatendeanonyme brev til Oslo Politikammer, det somsyntes å være nedtegning av et telefonisk tips, samtet notat over opplysninger fra en navngitt kilde.I sak nr. 3 opplyste Frihagen hit at det ved mottakav saksdokumentene framgikk at et anonymt tipsvar blitt ført på saken som dokument nr. 7. IfølgeFrihagen skulle så linjen for dok. 7 ha blitt overskrevetmed «lagt i 0-dok.», og deretter overstrøket medkorrekturlakk. Ved oversendelsen fantes det altså ikkenoe dok. 7. Frihagen stilte spørsmål ved om tipsetlå i 0-dok, eller om det var makulert da vedtaket i saken,dok. 8, ble fattet.Klagen ble forelagt UDI til uttalelse. I svaret hetdet blant annet:

2003–2004 Dokument nr 449«Direktoratets praksis vedrørende håndteringenav 0-dokumenter, varierer ved at ulike enheterhar forskjellig praksis. Enkelte enheter har enpraksis for at 0-dokumenter ikke føres på dokumentlisten,ei heller oversendes parten når denneber om dokumentutlån. Konsekvensen blir da atparten ikke blir kjent med at der finnes ytterligeredokumenter og/eller opplysninger, begrunnelsenfor at disse tilbakeholdes samt adgangen til åklage. Andre enheter har en praksis der alle dokumenter,herunder 0-dokumenter, oversendesparten, med mindre der er dokumenter eller opplysningersom kan unntas i medhold av forvaltningsloven§§ 18 eller 19......Vi beklager imidlertid at det eksisterer enpraksis der 0-dokumenter ikke dokumentføres,holdes tilbake og at parten ikke informeres omdette. Dette vil bli tatt opp i direktoratet medhenblikk på å påse at partens rettigheter bliroverholdt.»Om anonyme tips het det blant annet:«Direktoratet har ikke utarbeidet retningslinjerfor så vidt gjelder håndteringen av «anonymetips» eller opplysninger der avsender uttrykkeligber om at vedkommendes identitet ikke viderebringestil parten, som vi mottar. Også her har vien variert praksis, dels ved at noen tips dokumentføresi mappen for 0-dokumenter, dels vedat de dokumentføres på vanlig måte, dels ved atnoen tips makuleres......I de tilfeller der tipsene kan ha betydning foren sak eller kan medføre tilbakekall av tillatelse,vil politiet som oftest bli anmodet om å foretaundersøkelser for å få klarlagt riktigheten avopplysningene. Der er ingen rutine for samtidig åinformere parten om tipset. Dette er begrunnet utav hensyn til undersøkelsene......Når parten begjærer innsyn i saken og der foreliggeranonyme tips som er ført som 0-dokument,vises det til ovennevnte. Der vår praksisgenerelt tilsier at vi sender også 0-dokumenteteller tipset er dokumentført på vanlig måte, vildet bli vurdert hvorvidt dokumentet eller opplysningerskal unndras fra partsinnsyn. I den graddokumentet eller opplysninger unndras partsinnsyn,har direktoratet også her en variert praksis iforhold til å informere parten om forholdet samtå gi en begrunnelse for tilbakeholdelsen.»UDI bekreftet at det var 0-dokumenter i sak nr.1. UDI beklaget at disse ikke var ført på dokumentlistenog at de var holdt tilbake fra innsyn. I forholdtil sak nr. 2 viste UDI til at det var politiet som haddetatt stilling til Frihagens begjæring om innsyn, ogformodentlig også lagt tipsene i mappen «TIPS IK-KE DOKFØRES». Når det gjaldt tipset i sak nr. 3,ble det presisert at det ble makulert fordi det ble vurdertå ha liten betydning for saken. UDI erkjente atdette var et uheldig utslag av den praksis som haddeutviklet seg i direktoratet, men presiserte samtidig atdet ikke var et ledd i en bevisst hemmeligholdelse.I Frihagens kommentarer til UDIs redegjørelseframholdt han blant annet at dokumentene i sak nr. 2var til dels gamle, og at de måtte ha ligget i saken daden ble behandlet av UDI.I min avsluttende uttalelse het det blant annet:«Partsinnsyn i 0-dokumenterPartenes tilgang til de premisser og vurderinger somligger til grunn for forvaltningens vedtak er et sentraltprinsipp i vår forvaltningsrett. Det er viktig iforhold til å sikre at partene kan bidra til få en sakforsvarlig opplyst før forvaltningen tar et standpunkt,i forhold til publikums tillit til de vedtak somfattes, og i forhold til publikums adgang til å etterprøveom et vedtak bygger på et riktig faktisk grunnlag.Det er en grunnleggende oppgave for ethvertforvaltningsorgan å sikre at publikums lovfestederettigheter til partsinnsyn respekteres.De eksemplene advokatfullmektig Frihagen harvist til avdekker urovekkende svakheter ved utlendingsmyndigheteneshåndtering av krav om partsinnsyn.Det er ikke er tillitvekkende når innsynsbegjæringer,som endog spesifikt fokuserer på 0-dokumenter,og hvor det uttrykkelig bes om begrunnelsefor et eventuelt avslag, ikke følges opp i samsvarmed helt sentrale regler i forvaltningsloven.UDI har i sitt svar hit bekreftet at enkelte enheterinnen direktoratet verken fører dokumentliste over0-dokumenter, eller oversender slike til parten i forbindelsemed begjæring om partsinnsyn. Dennepraksis er sterkt kritikkverdig og UDIs beklagelse avpraksisen er på sin plass. Slik det er antydet av UDI,forutsetter jeg at det enten allerede er, eller at detomgående vil bli, satt i verk nødvendige tiltak for åsikre en entydig praksis i samsvar med de rettigheterloven gir.Behandling av anonyme tipsDet følger av det som er sagt ovenfor om formåletmed partsinnsyn at parten, så langt reglene om partsinnsynrekker, må sikres tilgang til all relevant informasjoni saken. Parten må kunne ha trygghet forat det går fram av dokumentføringen i saken hvilkedokumenter som har vært vurdert i forbindelse medavgjørelsen. De konkrete eksemplene som er trukketfram av Frihagen i sak nr. 2 og 3 har avslørt en behandlingav anonyme henvendelser som samsvarerdårlig med kravene til god forvaltningsskikk.UDI har framholdt at det i en periode kan tenkeså være behov for å nekte å gi innsyn i et tips når deter klart at tipset vil avstedkomme nærmere undersøkelser.Jeg finner ikke grunn til her å gå nærmere innpå dette. Imidlertid har jeg vanskelig for å se at detkan være grunnlag for å makulere dokumenter somer anonyme henvendelser. Selv om forvaltningenvurderer slike henvendelser som irrelevante, kan degi partene informasjon som kan bidra til en bedreopplysning av saken. Anonyme skriftlige henvendelserbør derfor som hovedregel alltid dokumentfø-

50 Dokument nr 42003–2004res slik at parten kan gis innsyn når hun eller han harrett til det etter loven. Dette gir også ryddighet, ogdet åpner for en etterprøving som kan sikre partenstillit til at irrelevante forhold ikke er vektlagt.Det er lite tilfredsstillende at UDI ikke har retningslinjerfor hvordan slike tips skal behandles. Detbør ikke være avhengig av tilfeldigheter hvordan tipsenehåndteres. UDI bør derfor utarbeide retningslinjerfor behandlingen av slike tips, og således sørgefor en enhetlig praksis som også er tilfredsstillende iforhold til regelverket for arkivering og journalføring....OppsummeringSaken har avdekket alvorlig svikt ved utlendingsmyndigheteneshåndtering av begjæringer om partsinnsynog av anonyme tips. Det synes påkrevet atUDI både i forhold til egen organisasjon og i forholdtil underordnet nivå innenfor utlendingsmyndighetene,foretar en gjennomgang av eksisterende rutiner,samt iverksetter nødvendige tiltak for å sikre publikumen konsekvent, forsvarlig og lovlig praksis.»2.Innsyn i rapport om straffbare forhold(Sak 2002–1820)Innsyn i en rapport om kommunal saksbehandlingved etableringen av et nasjonalparksenter ble nektetfordi rapporten inneholdt opplysninger om muligelovovertredelser, jf. offentlighetsloven § 6 nr. 5.Ombudsmannen fant at rapporten kunne unntasoffentlighet, men med en annen begrunnelse. Offentlighetslovenkommer ikke til anvendelse på «sakersom behandles etter rettspleielovene», jf. offentlighetsloven§ 1 tredje ledd. Saken var under politietterforskning,og det kunne således ikke gis innsyn etteroffentlighetslovens regler. Kritiske bemerkningerom saksbehandlingstiden.På oppdrag fra Midt/Øst Telemark Kommunerevisjonble det utarbeidet en rapport angående denkommunale saksbehandlingen i Tinn kommune iforbindelse med etableringen av HardangerviddaNasjonalparksenter.To aviser og NRK Telemark begjærte innsyn irapporten. Kommunestyret i Tinn kommune vedtokå unnta rapporten fra offentlighet, og samtidig å politianmeldemulige straffbare forhold omtalt i rapporten.Innsynsbegjæringene fra pressen ble avslått ivedtak av rådmannen, under henvisning til offentlighetsloven§ 5 a og forvaltningsloven § 13.Avslaget ble påklaget, og klagen ble behandletav Fylkesmannen i Aust-Agder som settefylkesmann.Fylkesmannen stadfestet avslaget, og viste tilat rapporten i stor grad inneholdt opplysninger ogvurderinger som gjaldt mulige lovovertredelser ogstraffbare forhold, og at dokumentet kunne unntasfra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 6første ledd nr. 5. Fylkesmannen fant det tvilsomt omrapporten inneholdt opplysninger som var undergitttaushetsplikt etter § 5 a, men tok ikke uttrykkeligstilling til dette da han etter en meroffentlighetsvurderingfant at dokumentet burde unntas offentlighet isin helhet, jf. offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5.Fylkesmannen uttalte at tvilen om hvorvidt det vartaushetspliktige opplysninger i saken talte for at detburde vises tilbakeholdenhet med å offentliggjørerapporten, og at det ville være vanskelig å offentliggjøredeler av rapporten uten å røpe slike opplysningerom enkeltpersoner. Fylkesmannen viste også tilat kommunen hadde anmeldt forholdene i rapportentil politiet, og at saken var under politietterforskning.Telemark Journalistlag brakte deretter saken innhit. Journalistlaget klaget over «en uakseptabel langsaksbehandlingstid», under henvisning til at det gikknesten seks måneder fra klagen ble fremsatt til endeligavgjørelse forelå i saken. I en senere henvendelseble klagen utvidet til også å gjelde selve innsynsnektelsen.Fylkesmannen i Aust-Agder ble herfra bedt om åredegjøre for behandlingen av klagesaken, og særligredegjøre for tidsforbruket i saken. Fylkesmannenble også bedt om å gjøre nærmere rede for sin meroffentlighetsvurdering,og å redegjøre for utviklingeni den underliggende saken fra klagedato frem tilvedtaksdato.I sitt svar viste fylkesmannen til at da han mottoksaken fra Arbeids- og administrasjonsdepartementetvar den ikke klar til behandling, fordi klagen haddeblitt sendt direkte til Fylkesmannen i Telemark. Sakenmåtte derfor først forelegges kommunen for behandling.Fylkesmannen viste videre til at sakenreiste kompliserte rettsspørsmål, og at det var nødvendigmed noe tid til å vurdere saken før den ble forelagtkommunen til behandling. Fylkesmannen varav den oppfatning at saken var avgjort «uten ugrunnetopphold», jf. offentlighetsloven § 9 tredje ledd.Til spørsmålet om meroffentlighet uttalte fylkesmannenat «taushetspliktspørsmålet er noe tvilsomtog at det da bør vises varsomhet med å offentliggjøredokumentene med de sensitive opplysningene».Til sist uttalte fylkesmannen at saken fortsatt var underbehandling hos politiet, og at det derfor fortsattburde vises tilbakeholdenhet med å offentliggjørerapporten helt eller delvis.I mitt avsluttende brev til klageren uttalte jeg:«1. SaksbehandlingstidenDet følger av lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentligheti forvaltningen (offentlighetsloven) § 9 tredjeledd at en klage over avslag på begjæring om innsynskal avgjøres «uten ugrunnet opphold».

2003–2004 Dokument nr 451Hva som skal regnes som begrunnet opphold, vili noen grad måtte sees i sammenheng med spørsmåletsvanskelighet, begjæringens omfang og organetsarbeidsmengde. Det må også tas hensyn til om densom har begjært innsyn har behov for en rask avgjørelse.Normalt bør begjæringer om innsyn kunne avgjøressamme dag eller i alle fall i løpet av 1–3 virkedager,dersom det ikke foreligger særlige praktiskevanskeligheter, jf. St.meld. nr. 32 (1997–98) s.100 og Dokument nr. 4:1 (1997–98) s. 11 (særskiltmelding fra Sivilombudsmannen om praktiseringenav offentlighetsloven i Justisdepartementet).På denne bakgrunn har ombudsmannen tidligereuttalt at en saksbehandlingstid på to måneder ersvært lang, se ombudsmannens årsmelding for 2000s. 75. Selv om det i klagesaker kan være grunn til åtillate en noe lengre saksbehandlingstid enn vedførsteinstansens behandling av en innsynsbegjæring,er det klart at en samlet saksbehandlingstid på merenn fem måneder, slik som i denne saken, ikke oppfylleroffentlighetslovens krav til behandling «utenugrunnet opphold».I denne saken ble klagebehandlingen forsinketpå grunn av flere forskjellige forhold, særlig at klagensynes å ha blitt sendt direkte til Fylkesmannen iTelemark og at Fylkesmannen i Telemark erklærteseg inhabil. Saksbehandlingen synes imidlertid i alleledd å ha tatt lang tid. Fylkesmannen i Telemarks beslutningom å erklære seg inhabil til å behandle klagenog departementets oppnevnelse av settefylkesmann,hadde direkte tilknytning til klagesaksbehandlingen.De samme kravene til rask saksbehandlingmå derfor også stilles til denne delen av saksbehandlingen.Fylkesmannen i Aust-Agder synes for øvrig ikkeå være nærmest å bebreide for den lange saksbehandlingstiden.For fylkesmannens vedkommendefinner jeg det likevel lite tilfredsstillende at det gikknesten tre uker fra fylkesmannen ble oppnevnt somsettefylkesmann til han første gang kontaktet kommunenog bad om å få oversendt dokumentene i saken.Heller ikke Fylkesmannen i Aust-Agder kanderfor gå fri fra innvendinger mot saksbehandlingstiden.Saksbehandlingstiden i klagesaken sett under ettmå derfor kritiseres. Jeg har i brev i dag til Fylkesmanneni Aust-Agder påpekt disse forholdene.2. InnsynsavslagetFylkesmannen har begrunnet unntak fra offentlighetmed at rapporten er omfattet av offentlighetsloven§ 6 første ledd nr. 5, som bestemmer at dokumenterom «anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse»kan unntas fra offentlighet.Et første spørsmål saken reiser er imidlertid omoffentlighetsloven kommer til anvendelse i dette tilfellet.Utgangspunktet må her tas i offentlighetsloven§ 1, som gir nærmere bestemmelser om lovenssaklige virkeområde. Det følger av § 1 tredje ledd atoffentlighetsloven ikke gjelder i «saker som behandlesetter rettspleielovene». Bakgrunnen for unntaketer at særlige behov gjør seg gjeldende blant annet iforhold til straffesaker, og at rettspleielovene, herunderstraffeprosessloven, derfor har særregler om rettentil dokumentinnsyn.Et lignende spørsmål som i den foreliggende saken,ble behandlet i en sak som er referert i ombudsmannensårsmelding for 1999 s. 117 (en kopi av uttalelsenfølger vedlagt). I motsetning til saken omtalti årsmeldingen, var det i den foreliggende klagesakenså vidt jeg forstår ikke iverksatt politietterforskningav de påstått straffbare forholdene da innsynsbegjæringenble fremmet overfor Tinn kommune.Forholdene var imidlertid besluttet politianmeldt avkontrollutvalget i kommunen og kommunestyrethadde vedtatt å opprettholde anmeldelsene før innsynsbegjæringeneble avgjort. Saken var således underpolitietterforskning da kommunen avslo innsynsbegjæringene,noe det også ble vist til i kommunensavslag 15. mars 2002.En sak som er under politietterforskning er ensak som «behandles etter rettspleielovene», i dettetilfellet straffeprosessloven. Et spørsmål som kanreises, er på hvilket tidspunkt saken kan sies å få enslik karakter, med andre ord om det er tilstrekkelig atforholdet er anmeldt til politiet eller om det ogsåkreves at politiet rent faktisk har iverksatt konkreteetterforskningskritt. Det riktige må være at det er tilstrekkeligat forholdet er anmeldt og således vil blietterforsket og påtalemessig vurdert av påtalemyndigheten.Saken behandles da etter straffeprosessloven,jf. §§ 223 flg. Dette er også i samsvar med hensynenebak unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven.Reglene om dokumentinnsyn i straffeprosesslovener utformet etter en avveining av de motstridendehensyn som gjør seg gjeldende for slike saker. Etparallelt krav om innsyn etter offentlighetsloven villett kunne komme i konflikt med de hensyn straffeprosesslovenbygger på, bl.a. hensynet til etterforskningen.I saken i årsmeldingen for 1999 s. 117 tok ombudsmannenstilling til om unntaket i offentlighetsloven§ 1 tredje ledd omfatter forvaltningsorganersom ikke selv behandler eller avgjør påtalespørsmåleller straffesaken, men som besitter dokumenter somogså inngår blant påtalemyndighetens etterforskningsdokumenter.Det ble vist til at § 1 tredje ledd,slik den lyder etter lovendringen i 1982, ikke skillermellom de organer som behandler eller avgjør straffesaken,og de som ikke gjør det. Verken lovens ordlydeller forarbeidene til bestemmelsen gir holdepunkterfor en slik sondring. Bestemmelsen retterseg generelt mot de «saker» som behandles etterrettspleielovene, uten hensyn til hvilket organ saksdokumentenebefinner seg hos.Det ble videre vist til at bestemmelsen ble vurdertendret i forbindelse med en lovendring i 1995,

52 Dokument nr 42003–2004men at den ble beholdt uendret. Om offentlighetsloven§ 1 tredje ledd uttales det i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 13:«I motsetning til unntaket i fvl § 4 første leddbokstav b, må det antas at dette unntaket omfatterbåde saker hvor forvaltningsorganet opptrer iegenskap av organ for rettspleien, og saker hvororganet har en mer avledet tilknytning som f ekspart, anmelder eller fornærmet. Konsekvensen erat publikum i slike saker ikke har noe lovfestetkrav på innsyn i rettssaksdokumenter som befinnerseg hos forvaltningsorganet.»Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd skalmed andre ord ikke være begrenset til de forvaltningsorganersom selv forbereder eller avgjør straffesaken.Lovendringen i 1982 innebar at anvendelsesområdetfor offentlighetsloven i forhold til dokumenteri slike saker ble innskrenket. I motsetning tilhva som var tilfelle i saken i årsmeldingen for 1999s. 117, omfattes kommunen i foreliggende sak direkteav de nevnte eksemplene, både som anmelder ogfornærmet. Mens anvendelse av § 1 tredje ledd i dennevnte saken ble begrunnet ut fra hensynene bak bestemmelsen,finner jeg at det i denne saken er tilstrekkeligå vise til lovens ordlyd og dens forarbeider.På denne bakgrunn har jeg kommet til at TelemarkJournalistlag ikke har krav på innsyn etter offentlighetslovensregler, jf. lovens § 1 tredje ledd.En konsekvens av den lovanvendelsen jeg leggertil grunn for saken, er videre at det ikke er grunnlagfor å kritisere at det ikke er utvist meroffentlighet irapporten, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Ettermin mening skulle imidlertid begrunnelsen for avslagetvært en annen enn den som ble gitt.»3.Innsyn i konsulentrapporter som omhandletbruk av bistandsmidler(Sak 2003–0414)Utenriksdepartementet avslo en begjæring om innsyni to konsulentrapporter som omhandlet to stiftelsersbruk av bistandsmidler. Avslaget ble først begrunnetmed at det var tale om dokumenter utarbeidetav særlige rådgivere eller sakkyndige for et organsinterne saksforberedelse, jf. offentlighetsloven§ 5 annet ledd bokstav b. Etter klage opprettholdtdepartementet avslaget, men da under henvisning til§ 6 første ledd nr. 5, som hjemler unntak fra offentlighetfor «anmeldelse, rapport og annet dokumentom lovovertredelse».Ombudsmannen fant ikke grunn til å kritisere avslaget.Saken gav likevel grunnlag for kritiske merknader.Ombudsmannen konkluderte blant annet medat det opprinnelige avslaget måtte kritiseres, da § 5annet ledd bokstav b ikke var anvendelig på vedtakstidspunktet.Ombudsmannen kom også med kritiskemerknader til departementets bruk av forhåndsklassifisering,og det ble gitt generelle uttalelser om anvendelsenav § 6 første ledd nr. 5.Avisen Nationen klaget til ombudsmannen overUtenriksdepartementets avslag på begjæring om innsyni to rapporter utarbeidet av Nordic ConsultingGroup (NCG) for departementet og NORAD, vedrørendestiftelsene A og B. Avslag ble gitt under henvisningtil offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstavb. Etter klage opprettholdt departementet avslagenemed hjemmel i offentlighetslovens § 6 første leddnr. 5.Nationen brakte deretter saken inn for ombudsmannen.Avisen anførte at de påberopte unntakshjemleneikke var anvendelige i saken, og at departementetikke hadde vurdert meroffentlighet. Videreble det anført at departementet ikke hadde oppfyltplikten til å vurdere hvert enkelt dokument konkret,ved at alle dokumenter i sakskomplekset var unntattmed hjemmel i § 6 første ledd nr. 5.Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmereherfra. Departementet ble i den forbindelseblant annet bedt om å redegjøre for sin anvendelseav de anførte unntaksbestemmelsene, og for sin vurderingav meroffentlighet i saken. Departementet bleogså bedt om å begrunne hvorfor en annen unntakshjemmelvar anvendt i klagevedtaket enn i det opprinneligeavslaget. Departementet ble videre bedt omå kommentere Nationens anførsel om at hele sakskompleksetvar unntatt offentlighet.I svaret anførte departementet at offentlighetsloven§ 5 annet ledd bokstav b også hjemler unntak fraoffentlighet etter at de aktuelle dokumentene ersendt til sakens parter. For å «sikre et uomtvistelighjemmelsgrunnlag» ble likevel avslagene i klagesakenhjemlet i § 6 første ledd nr. 5. Departementet anførteat denne bestemmelsen ikke er begrenset til ågjelde straffbare forhold, og må komme til anvendelsei et tilfelle som det foreliggende, hvor rapporteneble utarbeidet for å undersøke om bistandsmidler varbrukt i samsvar med forutsetningene, herunder omdet hadde funnet sted lovovertredelser. Departementetuttalte videre at det hadde vurdert meroffentlighetbåde i forbindelse med den opprinnelige innsynsbegjæringenog ved klagebehandlingen, men kommettil at dette ikke var forsvarlig. Departementet beklagetat dette ikke hadde kommet til uttrykk i vedtakene.Saken reiste også spørsmål om departementetssaksbehandlingstid. Jeg fant ikke grunn til å kritiseredepartementet på dette punktet, og disse delene erutelatt her.Nationen fikk for øvrig innsyn i rapportene førombudsmannssaken ble avsluttet.Ved avslutning av saken uttalte jeg:«2. ForhåndsklassifiseringNationen anførte i klagen hit at avisen hadde fått«beskjed om at all korrespondanse i hele sakskom-

2003–2004 Dokument nr 453plekset ble unntatt fra innsyn». Det framgår også avden elektroniske postjournalen for departementet atforhåndsklassifisering var foretatt for en lang rekkedokumenter i saken.I rundskriv G-69/98 heter det:«Forhåndsklassifisering bør derfor bare foretasdersom det på forhånd er helt klart at det ikkevil være aktuelt å gi fullt innsyn i det konkretedokumentet. Dette vil være tilfelle dersom opplysningenei dokumentet er underlagt taushetsplikt,eller dersom dokumentet faller inn underoffentlighetsloven § 5 eller § 6 og åpenbart børunntas fra offentlighet.»Dette er for øvrig i samsvar med uttalelsene iSt.meld. nr. 32 (1997–1998) s. 92–93 og min uttalelsei Dokument 4:1 (1997–1998) s. 19.Departementet har i brev hit uttalt at det i januar2003 ble besluttet som et «foreløpig standpunkt, åunnta alle de dokumenter som ble utferdiget i forbindelsemed de to granskningssakene, i medhold avoffl. § 6, 1. ledd nr. 5 inntil sakene var ferdigbehandlet».Departementet har likevel framhevet at Nationenikke har begjært innsyn i andre dokumenter, ogat departementet har oppfylt plikten til å vurderekonkret om innsyn bør gis i et dokument selv om deter foretatt en forhåndsklassifisering.Jeg har merket meg at departementet er kjentmed at forhåndsklassifisering ikke fritar forvaltningsorganetfra å vurdere konkret om innsyn skalgis i et dokument dersom det mottar en innsynsbegjæring,og jeg legger til grunn at det er foretatt enslik konkret vurdering av de aktuelle dokumentene iden foreliggende saken til tross for forhåndsklassifiseringen.Jeg vil likevel ikke unnlate å minne departementetom at utstrakt bruk av forhåndsklassifiseringhar klare betenkeligheter. Det er blant annet oftegrunn til å anta at en forhåndsklassifisering leggeruheldige føringer på en senere meroffentlighetsvurdering,og at enkelte avstår fra å begjære innsyn fordidette anses formålsløst når dokumentet er forhåndsunntatt.Det er med bakgrunn i disse klare betenkeligheteneat det er stilt opp som en retningslinjefor bruk av forhåndsklassifisering at det på forhånder «klart» og «åpenbart» at dokumentet bør unntasfra offentlighet.Jeg stiller meg i utgangspunktet noe tvilende tilat alle dokumentene som er forhåndsklassifisert idette sakskomplekset, oppfyller disse vilkårene. Denforeliggende saken gir imidlertid ikke foranledningfor meg til å si noe sikkert om dette. Som det vilframgå nedenfor, kan det likevel stilles spørsmål omdet var «åpenbart» at de aktuelle dokumentene i dennesaken burde unntas fra offentlighet.Jeg finner uansett grunn til å be departementetvurdere om bruken av forhåndsklassifisering er isamsvar med rundskriv G-69/98.3. Offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav bI det opprinnelige avslaget anvendte departementetoffentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b, somfastsetter at et dokument som er utarbeidet av særligerådgivere eller sakkyndige for et organs internesaksforberedelse, kan unntas fra offentlighet.Jeg finner det klart at NCG er å anse som «særligerådgivere» i denne saken, og jeg går derfor ikkenærmere inn på dette. Spørsmålet i saken er om dokumenteneer å anse som utarbeidet «for et organsinterne saksforberedelse».Jeg ser at dokumentene isolert sett kan sies åoppfylle dette vilkåret. Departementet har framhevetat rapportene ble utarbeidet som ledd i forvaltningensgranskning av bruken av bistandsmidler, ograpportene vil som sådan være relevante som underlagsdokumentasjonved senere søknader om bistandsmidlerfra de to stiftelsene. Departementet harimidlertid i brev 28. mars 2003 også uttalt:«Departementet er av den oppfatning at § 5,2. ledd b) hjemler unntak fra innsyn også etter atde aktuelle dokumenter er oversendt sakens partertil uttalelse. Gjeldende rett må forstås slik athvis et organinternt dokument er sendt ut til partenefor kommentarer, kan dokumentet ikke lengerunntas offentlighet med hjemmel i § 5, 1.ledd. Det er ikke åpenbart at det samme gjelderfor dokumenter som unntas etter § 5, 2. ledd.»Jeg er enig med departementet i at gjeldende retttilsier at et organinternt dokument ikke lenger kanunntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første leddetter at det er sendt til partene for kommentarer. Jegkan imidlertid ikke se noen fornuftig begrunnelse forat ikke det samme skal gjelde for § 5 annet ledd. Nårunntaket for organinterne dokumenter er utvidet tilogså å gjelde dokumenter for den interne saksforberedelsesom er innhentet fra en nærmere angitt krets,må også begrensningene i unntaket gis samme anvendelseså lenge lovteksten eller forarbeidene ikkegir holdepunkter for noe annet. Noe annet vil for øvrigsamsvare dårlig med lovens hovedregel om offentlighetog gi liten sammenheng i regelverket. Jegmerker meg også at departementet ikke har begrunnetsitt standpunkt nærmere, utover i brev 16. juni2003 å uttale at partenes kommentarer også ble innhentetsom et ledd i den interne saksforberedelse.Dette stiller seg helt likt uansett om dokumentetopprinnelig kunne unntas etter § 5 første eller annetledd, og kan ikke begrunne en forskjell som departementethar lagt opp til.Jeg viser også til Arvid Frihagen: Offentlighetsloven,bind 1 (3. utg., 1994) s. 365 hvor det genereltuttales at et «utkast eller forslag må normalt falleutenfor unntaket fra innsynsretten dersom det formeltsett sendes over til en part eller andre berørteprivate til uttalelse eller til behandling», uten at detsondres mellom § 5 første og annet ledd.Jeg har derfor kommet til at rapportene ikke kun-

54 Dokument nr 42003–2004ne unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 annetledd bokstav b etter at de var oversendt til partenefor kommentarer. Dette synes å ha skjedd 7. januar2003, det vil si før Nationens innsynsbegjæring bleavslått 9. januar 2003. Departementets opprinneligeavslag må derfor kritiseres, da den påberopte unntakshjemmelikke var anvendelig på vedtakstidspunktet.4. Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5I klagevedtaket avslo departementet innsynsbegjæringenunder henvisning til offentlighetsloven § 6første ledd nr. 5, som sier at «[a]nmeldelse, rapportog annet dokument om lovovertredelse» kan unntasfra offentlighet.Departementet uttalte i brev 28. mars 2003:«NCG fikk i oppdrag å undersøke hvorvidtbistandsmidler var blitt brukt i samsvar med forutsetningene,herunder hvorvidt eventuelle lovovertredelserhadde funnet sted. Rapportene bleutarbeidet med sikte på å avdekke slike muligeforhold, og offl. § 6, 1. ledd nr. 5 gir følgelig etterdepartementets syn klart hjemmel for unntakfra offentlighet for de to rapportene.»I brev 16. juni 2003 uttalte departementet videre:«Nationen skriver at et dokument må væreutferdiget direkte i forbindelse med lovovertredelsenfor å være omfattet av offl. § 6, 1. ledd nr.5. Dette er korrekt. Det er imidlertid intet vilkårfor å anvende bestemmelsen at det allerede erbragt på det rene at lovovertredelser har funnetsted (...). I foreliggende fall var det mulig at rapportenei den form de forelå i januar d.å. kunneha avdekket lovovertredelser av ulik karakter.Bestemmelsen omfatter også den prosessen somleder frem til at forvaltningen kan få bekreftet elleravkreftet lovovertredelsen.»Bestemmelsen gir altså adgang til å unnta dokumenterom overtredelse av gjeldende lovgivning. Idette ligger – som også erkjent av departementet – atdet aktuelle dokumentet må være utarbeidet direkte ianledning den påståtte lovovertredelsen. Det er ikkeadgang til å unnta et dokument etter denne bestemmelsenbare fordi det inneholder opplysninger om,eller henvisninger til, slike forhold – dokumentet mågjelde selve dette forholdet. Jeg viser i denne sammenhengtil at ordlyden før lovendringen 11. juni1982 var «dokument i anledning» av overtredelse avlovgivning, og at endringen av ordlyden ikke toksikte på noen realitetsendring, jf. Ot.prp. nr. 4.(1981–82) s. 51 og Frihagen: Offentlighetsloven,bind II (3. utg., 1994) s. 169.Slik Utenriksdepartementet i korrespondanse hithar formulert formålet med utarbeidingen av rapporten– blant annet å undersøke hvorvidt eventuellelovovertredelser hadde funnet sted – kan jeg vanskeligreise avgjørende innvendinger mot departementetsrettsanvendelse. Dersom dette var formålet, talermye for at offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5hjemler unntak fra offentlighet. Jeg vil likevel pekepå at NCG i sine rapporter formulerer formålet medundersøkelsene på en noe annen måte. I rapportenvedrørende A heter det på s. 1 at «[t]he purpose ofthe Audit was to verify whether funds received fromNORAD under the Framework Agreement had beenproperly spent and reported in accordance with projectproposals and budgets». I rapporten vedrørendeB heter det på s. 1 at departementet besluttet å iverksetteen undersøkelse «in order to have a better basisfor assessing possible future support to projects proposedby the organization», etter at alle søknader(med ett unntak) fra B i 2002 hadde blitt avslått avforskjellige grunner. Nationen har på sin side framhevetat departementets pressetalsmann har argumentertmed at gjennomgangen utelukkende var rutine.På den annen side har Nationen selv i sin klagehit anført at bakgrunnen for granskningen blant annetvar «mistanker om økonomiske uregelmessigheter».Jeg har ikke sikre opplysninger om hva som varbakgrunnen for granskningen. Slik saken ligger an,har jeg heller ikke funnet grunn til å undersøke dettespørsmålet ytterligere. Ut fra det opplyste, legger jegtil grunn at departementet hadde en mistanke omblant annet økonomiske uregelmessigheter, og at ihvert fall et delformål med granskningen var å avdekkemulige lovovertredelser av sivilrettslig ellerstrafferettslig karakter. Jeg har derfor ikke funnet tilstrekkeliggrunnlag for å kritisere departementetslovanvendelse på dette punktet.Jeg vil likevel påpeke at § 6 første ledd nr. 5 neppevil være anvendelig i et tilfelle hvor mulige lovovertredelseravdekkes gjennom en rutinemessig undersøkelsesom ikke hadde dette til formål. Jeg vilogså påpeke at A er en stiftelse hjemmehørende på--- og dermed ikke direkte underlagt norsk regnskapslovog stiftelseslov. Undersøkelsen av A synesi første rekke å ha hatt til formål å avdekke muligebrudd på rammeavtalen mellom A og NORAD, ogdet er da grunn til å understreke at eventuelle bruddpå en slik avtale ikke vil være en «lovovertredelse» ioffentlighetslovens forstand. Paragraf 6 første leddnr. 5 viser til regler i lov eller fastsatt med direktehjemmel i lov. Brudd på rammeavtalen i forbindelsemed bruk av utbetalte midler kan imidlertid være aven slik alvorlighetsgrad at det kan medføre strafferettsligeforføyninger.For øvrig bemerker jeg, som nevnt tidligere, at§ 6 første ledd nr. 5 bare gjelder for dokumenter somdirekte gjelder og er utarbeidet om lovovertredelsen.Unntak fra offentlighet med hjemmel i denne bestemmelsener det derfor bare lovlig å gjøre i slikedokumenter. Bestemmelsen gir ikke adgang til unntakfor dokumenter i saken bare fordi de inneholderopplysinger om, eller refererer til, slike lovovertredelser.Unntak for hele sakskomplekset knyttet til

2003–2004 Dokument nr 455granskningssakene, var det derfor neppe grunnlagfor etter § 6 første ledd nr. 5.5. MeroffentlighetEtter offentlighetsloven § 2 tredje ledd plikter et forvaltningsorganå vurdere om et dokument kan offentliggjøreshelt eller delvis, selv om det foreliggeren anvendelig unntakshjemmel. Det framgår ikke avverken det opprinnelige avslaget eller av vedtaket iklagesaken at departementet foretok en slik meroffentlighetsvurdering.Departementet har beklagetdette, og beklagelsen er på sin plass. Slik saken liggeran, er det imidlertid ikke grunn for meg til å foretameg noe ytterligere i dette spørsmålet. Jeg har iden forbindelse merket meg departementets uttalelseom at meroffentlighet ble vurdert på begge stadier isaken, og at det er utvist utstrakt meroffentlighet etterat saken ble avsluttet. Jeg ber likevel departementetinnskjerpe at det bør framgå av avslaget at meroffentligheter vurdert.6. Avsluttende bemerkningerJeg har altså kommet til at departementet kunne unntarapportene fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven§ 6 første ledd nr. 5. I lys av dette, ogtatt i betraktning at Nationen nå har fått innsyn i rapportene,er det ikke grunn for meg til å be om videreoppfølging fra departementet i den foreliggende saken.Jeg ber likevel departementet merke seg de kritiskemerknadene jeg har kommet med, med sikte pålignende saker i framtiden.»4.Innsyn i dokumenter med opplysninger ombivirkninger av legemiddel(Sak 2002–0586)I meldingen for 2000 s. 82 – 85 er referert en sak(ombudsmannssak 1999 – 0672) om innsyn i den dokumentasjonensom ble inngitt i forbindelse medsøknaden om markedsføringstillatelse for et legemiddel(jf. også meldingen for 2001 s. 60 og meldingenfor 2002 s. 59). Det knyttet seg begrunnet tvil tilSosial- og helsedepartementets avslag på innsynsbegjæringen,og departementet ble bedt om å vurderesaken på nytt.Etter at departementet ikke fant grunn til å omgjøresitt vedtak, kom klageren tilbake til saken.Spørsmålet i saken var om opplysninger om et legemiddelsbivirkninger kan unntas offentlighet medgrunnlag i taushetsplikten for «drifts- og forretningshemmeligheter»i legemiddelloven § 30.Taushetsplikten kan ikke begrunne unnlatt offentlighetfor bivirkninger, uansett om disse er offentliggjorti Felleskatalogen eller ikke. Dersom delerav bakgrunnsdokumentasjonen er ordrett gjengittpå annet allment tilgjengelig sted (her, i denamerikanske legemiddelkatalogen), kan dokumentasjonenneppe unntas fra offentlighet under henvisningtil lovbestemt taushetsplikt. Det knyttet seg derforfortsatt begrunnet tvil til avslaget.Etter at klageren (A) kom tilbake til saken refererti meldingen for 2000 s. 82, ble det bedt om enpresiserende kommentar fra departementet. Medbakgrunn i at den amerikanske legemiddelkatalogen(«Physician Desk Reference», PDR) inneholderlangt flere opplysninger enn den norske Felleskatalogen,ble departementet spurt om opplysninger somer allment kjent i et annet land likevel kan ansestaushetsbelagt som «drifts- eller forretningshemmelighet»i Norge.Departementet uttalte at informasjon som alleredefinnes allment tilgjengelig på lovlig måte i utgangspunktetikke bør kunne unntas innsyn somdrifts- eller forretningshemmeligheter. Dette utgangspunktetmåtte etter departementets syn likevelnyanseres noe, ved at det kan finnes tilfeller «hvordet er grunn til å hevde at informasjon om legemidlersom lovlig finnes tilgjengelig i USA, på sammetid kan regnes som bedriftshemmeligheter i Norge».I brevet het det videre:«I norsk rett vil det faktum at amerikansk retteventuelt åpner for innsyn i saksdokumenter, etterdepartementets vurdering, utelukkende væreet moment i tolkningen av regelverket – et reelthensyn. Det bør derfor på ingen måte være avgjørendeat informasjonen er tilgjengelig i utlandetdersom opplysningene etter norsk rett for øvriganses som beskyttelsesverdige. En eventuelluheldig praksis fra andre lands myndigheter børikke være et argument for å fortsette denne praksiseni Norge.»Om PDR uttalte departementet at katalogen er«omtrent like tilgjengelig» som Felleskatalogen iNorge, men departementet presiserte at «informasjoneni PDR ikke kan likestilles med de flere hundretusen sidene med bakgrunnsinformasjon som normaltmedfølger en søknad om markedsføringstillatelse».I et senere brev presiserte departementet også atlegemiddelets bivirkninger ikke er unntatt offentlighet,da disse framgår av den offentlige preparatomtalen.Det er dokumentasjonen som ligger til grunn forpreparatomtalen, som er unntatt offentlighet.I mitt avsluttende brev til Helsedepartementetuttalte jeg:«1. Hovedregelen i offentlighetsloven 19. juni 1970nr. 69 er at forvaltningens saksdokumenter er offentligeså langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medholdav lov, jf. § 2 første ledd. Et slikt unntak gjelderfor opplysninger som er undergitt taushetsplikt i loveller i medhold av lov, jf. § 5 a første ledd.I henhold til legemiddelloven 4. desember 1992

56 Dokument nr 42003–2004nr. 132 § 30 gjelder en taushetsplikt for enhver «somi medhold av stilling eller verv etter loven får kjennskaptil drifts- eller forretningshemmelighet». Det erlagt til grunn i lovens forarbeider at det skal gjeldeen streng taushetsplikt på området, jf. særlig Ot.prp.nr. 2 (1985–86) s. 59.2. Slik jeg ser det, gir ikke utviklingen i saken ettermitt brev 8. mai 2000 meg grunn til å revurdereden alminnelige rettsforståelsen jeg der gav uttrykkfor. Jeg uttalte da blant annet:«Ved vurderingen av hva som er «drifts- ellerforretningshemmeligheter» i lovens forstand, mådet blant annet ses hen til at en rekke opplysningerom preparatet – herunder om dets bivirkninger– allerede er offentlig kjent eller tilgjengelig iNorge eller utlandet. Videre vil allmennhetensbehov for relevante og korrekte opplysninger ombivirkninger og sikkerhet ved bruk av legemidlervære et viktig hensyn. Det kan i det hele stillesspørsmål ved om påviste/dokumenterbare bivirkningerav et legemiddel som det er gitt markedsføringstillatelsefor, kan betegnes som en «driftsellerforretningshemmelighet» i lovens forstand.»Jeg er enig med departementet i at det ikke utenvidere kan være avgjørende for vurderingen om opplysningeneer offentlig kjent i utlandet. Det må foretasen selvstendig vurdering etter norsk rett, det vil silegemiddelloven § 30 sett i forhold til våre folkerettsligeforpliktelser etter EØS-avtalen og TRIPSavtalen.Formålet med taushetsplikten er imidlertid å hindrekonkurrerende legemiddelprodusenter i å kunneutnytte på en rettsstridig illojal måte slike opplysningerkommersielt. Det må da bemerkes at når en opplysninger allment tilgjengelig i utlandet, vil formåletbak taushetsplikten normalt ikke lenger tilsi hemmeligholdav opplysningen i Norge. Den risiko sommåtte foreligge for illojal kommersiell utnytting avopplysningene vil allerede være utløst ved at konkurrentenehar tilgang til opplysningene gjennomandre kilder. Selv om det ikke uten videre er avgjørendefor vurderingen av taushetsplikten om opplysningener allment tilgjengelig, vil dette være et sværttungtveiende argument. Etter mitt syn vil dette normaltmåtte være utslagsgivende. Jeg viser her til atde fleste markedsaktørene på dette feltet er multinasjonaleselskaper som utvilsomt er godt kjent medden informasjonen som er offentlig tilgjengelig i deforskjellige land hvor det er søkt om markedsføringstillatelse.Jeg har forstått det slik at en god del av informasjoneni PDR er en direkte gjengivelse av deler avsammendragene i den dokumentasjonen som medfølgeren søknad om markedsføringstillatelse. I dengrad informasjonen er en direkte, ordrett gjengivelseav dokumentasjonen, kan jeg ikke se at legemiddelloven§ 30 gir generelt grunnlag for å unnta disse deleneav dokumentasjonen fra innsyn. Innsyn vil daikke kunne øke risikoen for illojal utnytting fra konkurrenter,og opplysningene vil heller ikke naturligkunne kalles «drifts- eller forretningshemmeligheter»i lovens forstand.Både departementet og advokatfirmaet BA-HRhar nå i klartekst uttalt at bivirkninger ikke er unntattoffentlighet, fordi disse framgår av preparatomtalen.Det synes imidlertid å være på det rene at mer sjeldne/muligebivirkninger ikke offentliggjøres i dennorske Felleskatalogen eller i preparatomtalen, selvom de framgår av registreringssøknaden. Slik jeg harforstått As klage, er det disse opplysningene hanønsker innsyn i og ikke den omfattende dokumentasjonensom ligger til grunn for preparatomtalen.At preparatomtalen slik den ble gjengitt i Felleskatalogeni 1994/95 ikke er fullstendig med hensyntil bivirkninger, har, så vidt jeg forstår, blant annetsammenheng med at full offentliggjøring vil kunnemedføre unødig frykt blant pasienter og hindre enkeltepasienter fra å benytte ellers nyttige medikamenter.Jeg viser her til premissene i Oslo tingrettsdom 3. juli 2003 i saken mellom A og staten. Menprinsippet om offentlighet må likevel i utgangspunktetogså gjelde for bivirkninger som ikke framgår avpreparatomtalen, men som er offentlig tilgjengeligandre steder. Her kan ikke hensynene som begrunnerunnlatt publisering i Felleskatalogen strekke til. Bådeformålet bak taushetsplikten, og departementetsuttalelse om at bivirkninger ikke er unntatt offentlighet,tilsier at legemiddelloven § 30 ikke kan begrunneunnlatt innsyn i disse opplysningene. Dersom detkan bringes på det rene at utdragene i PDR er en ordrettgjengivelse av deler av dokumentasjonen i registreringssøknaden,kan innsyn i disse delene neppenektes under henvisning til lovbestemt taushetsplikt.Uansett vil opplysninger om bivirkninger som bleframlagt for legemiddelmyndighetene i forbindelsemed registreringssøknaden, uavhengig av om disseer publisert i Felleskatalogen eller ikke, i utgangspunktetvære offentlige. Dette må også være den naturligekonsekvensen av departementets eget syn atbivirkninger ikke er unntatt offentlighet. Det må såbero på en nærmere vurdering hva som er å ansesom bivirkninger, blant annet ut fra de krav som stillestil årsakssammenheng og hyppighet under utprøvingen.Jeg merker meg for øvrig at det ikke framgår avvedtaket 22. januar 2002 om departementet har vurdertdokumentasjonen opp mot de utdragene som ergjengitt i PDR, slik jeg bad om i mitt brev 8. mai2000.Det kan reises spørsmål om forholdet til våre folkerettsligeforpliktelser hvis det åpnes for innsyn istørre grad enn hva legemiddelmyndighetene nå syneså ha lagt opp til, jf. Statens legemiddelkontrollsbrev 2. oktober 2000 til Sosial- og helsedepartementet.Denne saken har ikke gitt meg foranledning til åforeta en omfattende vurdering av dette forholdet,fordi innsyn etter de retningslinjer jeg har angitt

2003–2004 Dokument nr 457ovenfor ikke synes å være i strid med disse folkerettsligeforpliktelsene. Jeg peker på at TRIPS-avtalenartikkel 39, som ifølge BA-HR «oppstiller enhelt klar forpliktelse for Norge til å beskytte dokumentasjonen»,også inneholder unntaksbestemmelserfor de tilfeller hvor opplysninger er «generallyknown among or readily accessible to persons withinthe circles that normally deal with the kind of informationin question» (art. 39 nr. 2), og hvor offentliggjøringer «necessary to protect the public». Jegvil anta at informasjon om bivirkninger faller inn underdisse unntakene. Jeg peker også på at USA deltari TRIPS-avtalen, uten at USAs mer omfattende offentliggjøringav informasjon i PDR og gjennomFDAs internettside så vidt jeg vet har blitt vurdertsom problematisk i forhold til avtalen.Det følger av det jeg har sagt at jeg fortsatt finnerat det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydningi saken, også etter departementets fornyede vurdering22. januar 2002. Jeg har derfor kommet til atjeg vil be departementet vurdere saken på nytt i lysav mine merknader.Jeg ber om å bli holdt orientert om hva departementetforetar seg videre i saken.»Helsedepartementet oversendte 25. november2003 ombudsmannens uttalelse til Statens legemiddelverk.Departementet ba legemiddelverket redegjørefor hvordan etaten mener at uttalelsen bør følgesopp.5.Rett til innsyn i interne saksdokumenter – sakom radiokonsesjon(Sak 2003–0594)Etter at Kultur- og kirkedepartementet hadde avslåttsøknad fra P4 Radio Hele Norge ASA om fornyetkonsesjon, bad P4 om innsyn i departementets internedokumenter, men fikk bare delvis innsyn. P4 anførteoverfor ombudsmannen at departementets vurderingav innsynsspørsmålet var i strid med forvaltningsloven§ 18 tredje ledd og EMK artikkel 10.Ombudsmannen kom til at P4s begjæring overfordepartementet gjaldt interne vurderinger som detikke kunne kreves innsyn i etter forvaltningsloven§ 18 tredje ledd. Ombudsmannen la vekt på at departementethadde vurdert meroffentlighet, og at departementetvar kommet til at det var tungtveiendeprinsipielle og konkrete hensyn som tilsa begrensetpartsinnsyn. Samtidig syntes det innsyn som var innvilgetå være tilstrekkelig for P4 til å kunne etterprøvedepartementets vedtak.Sakens bakgrunnKultur- og kirkedepartementet (KKD) besluttet å tildelekonsesjon for riksdekkende reklamefinansiertradio til Kanal4 AS (Kanal 4). Vedtaket medførte atden eksisterende konsesjonær, P4 Radio Hele NorgeASA (P4), ikke fikk fornyet sin konsesjon. P4, vedsin prosessfullmektig Wiersholm, Mellbye & Bech(WMB), anmodet departementet om innsyn i sakensdokumenter, særlig interne dokumenter. Departementetgav P4 delvis innsyn i de interne dokumentene,men unntok fra partsinnsyn det som ble ansettsom interne vurderinger.P4 bad om ombudsmannens vurdering av om detvar grunnlag for å gi P4 ytterligere innsyn i departementetsinterne dokumenter, i første rekke i forholdtil de av departementets dokumenter som inneholdtopplysninger om søknadenes kvalitet. Det ble vist tilat det av de dokumentene som P4 hadde fått innsyni, framgikk at departementet i vurderingen av konsesjonssøkernehadde lagt vekt på den kvantitetsmessigeoppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget,mens departementet overfor ombudsmannen haddevist til at det i hovedsak hadde vært lagt vekt på detkvalitative innhold i søkernes programplaner (jf.ombudsmannssak 2002–0179, s. XX ). P4 viste tilforvaltningsloven § 18 tredje ledd om rett til partsinnsynog Den europeiske menneskerettskonvensjon(EMK) artikkel 10 om ytringsfrihet.Jeg bad Kultur- og kirkedepartementet vurdereom P4 kunne gis ytterligere innsyn i departementetsinterne dokumenter. Jeg viste til at selv om forvaltningensinterne saksdokumenter ikke var offentligehos ombudsmannen, kunne det av hensyn til bestmulig kontradiksjon i forbindelse med ombudsmannsbehandlingenav klagen, anføres at det var enfordel om P4 fikk innsyn i departementets internevurderinger i konsesjonssaken. Videre ble pekt på atdet gjaldt spesielt når de interne vurderingene knyttetseg til forhold som var blitt framhevet og utdypetnærmere av forvaltningen og som klageren tidligerehadde fått innsyn i. I denne sammenheng ble det visttil at også framleggelsesplikten ved en eventuellrettsprosess, jf. tvistemålsloven § 250, kunne tale forat det ble gitt ytterligere innsyn i departementets internedokumenter. Til slutt ble departementet bedtom å kommentere forholdet til forvaltningsloven§ 18 tredje ledd.I sitt svar viste Kultur- og kirkedepartementet tilredegjørelsen for innsynsvurderingen som var gittP4 tidligere, og presiserte at dette fortsatt gav uttrykkfor departementets syn i saken. Når det gjaldtmomentene som herfra ble framhevet, bemerket departementetat det av hensynet til kontradiksjon alleredehadde gitt P4 innsyn i interne dokumenter utoverhva departementet var forpliktet til. Det ble understreketat departementets interne kvalitative vurderingerav konsesjonssøknadene klart falt inn underunntaket for interne saksdokumenter i forvaltningsloven§ 18 annet ledd, og at P4 var gitt mer enn tilstrekkeliggrunnlag for eventuelt å kunne imøtegådepartementets vedtak. Med hensyn til tvistemålsloven§ 250 fant departementet det verken mulig eller

58 Dokument nr 42003–2004hensiktsmessig å gå inn i en vurdering av hva somville kunne anses som beviser i en eventuell framtidigrettssak.I mitt avsluttende brev til P4 og departementetuttalte jeg:«Etter forvaltningsloven § 18 første ledd har en partsom hovedregel rett til innsyn i sakens dokumenter.Dokumenter som forvaltningen har utarbeidet for sininterne saksforberedelse kan likevel som utgangspunktunntas fra innsyn, jf. forvaltningsloven § 18annet ledd og offentlighetsloven § 5 første ledd.Unntaket er i hovedsak begrunnet i behovet for åkunne føre en fri og fortrolig diskusjon innad i forvaltningenunder forberedelsen til et standpunkt. Deter også lagt vekt på behovet for klare ansvarsforholdutad, og at offentliggjøring av organinterne dokumentervil føre til at forvaltningen i større grad velgermuntlige kommunikasjonsformer i stedet forskriftlige. Jeg viser til St. meld. nr. 32 (1997–98)Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, s. 61.Unntaket for interne dokumenter begrenses avforvaltningsloven § 18 tredje ledd, hvor det heter:«Selv om dokumentet er unntatt etter reglenei annet ledd, har parten rett til å gjøre seg kjentmed de deler av det som inneholder faktiske opplysningereller sammendrag eller annen bearbeidelseav faktum. Dette gjelder likevel ikke faktiskeopplysninger uten betydning for avgjørelsen,og heller ikke når opplysningene eller bearbeidelsenfinnes i et annet dokument som partenhar adgang til.»Denne bestemmelsen er ment å sikre at avgjørelsenikke treffes på et faktisk grunnlag som parten ikkehar hatt mulighet til å gjøre seg kjent med ogeventuelt kommentere eller imøtegå, jf. i denne sammenhengogså forvaltningsloven § 17. Begrepet«faktiske opplysninger» må forstås i vid forstandslik at det vil kunne omfatte vurderingspregede karakteristikkerpå grunnlag av faktum eller beregningerpå grunnlag av faktum, jf. blant annet Frihagen:Forvaltningsloven, Kommentarutgave, 2. utg. 1986s. 457–460 med henvisninger og Graver: Alminneligforvaltningsrett, 2. utg. 2002 s. 395. Vurderinger avhvilket standpunkt forvaltningen bør innta ellerhvordan ulike momenter skal avveies i en skjønnsmessigvurdering, hører imidlertid til de interne vurderingersom forvaltningen kan unnta fra partsinnsyn.Samtidig er det viktig å understreke at selv omdet i loven er hjemmel for å unnta fra offentlighet,innebærer det ikke noe forbud mot offentliggjøring,jf. ordlyden hvor det heter at slike dokumenter kanunntas.Fra lovgiverhold har det både ved vedtakelsen avoffentlighetsloven og senere lovendringer i 1982 og1993, samt ved revisjonen av forvaltningsloven i1977, vært lagt vekt på at forvaltningen, så langt deter mulig, skal praktisere meroffentlighet, selv om detetter loven er adgang til å unnta saksdokumenter frainnsyn. Det kan også vises til omtalen og vurderingenav offentlighetsloven § 5 i St. meld. nr. 32(1997–98), særlig s. 56–57 og s. 61 andre spalte. Itillegg vil ulovfestede prinsipper kunne supplerereglene om innsynsrett. Jeg legger til grunn at dissereglene og prinsippene for offentlighet ikke er i stridmed EMK.På bakgrunn av prinsippet om meroffentlighet ogde signaler som er kommet fra både Regjeringen ogStortinget, har ombudsmannen lagt til grunn at detsom en retningslinje bare bør nektes innsyn dersomdet, i tillegg til at det foreligger en unntakshjemmel,er tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fraoffentlighet. Det vises for eksempel til ombudsmannensundersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloveni Justisdepartementet i Dokument nr. 4:1(1997–98) s. 15 og ombudsmannens årsmelding1999 s. 126. Ved den nærmere skjønnsmessige vurderingenmå for øvrig hensynene bak den aktuelleunntaksbestemmelsen avveies mot de grunner somtaler for innsyn i det enkelte tilfelle.Ut fra henvendelsen fra P4 11. mars 2003, antarjeg i likhet med KKD at det først og fremst er dokumentetmed overskriften «Beslutningsnotat – tildelingav radiokonsesjon» som står sentralt. P4 er alleredegitt innsyn i det meste av dette dokumentet,og det må derfor anses uproblematisk her å berøredokumentets innhold. I forhold til begjæringen ominnsyn i KKDs kvalitetsvurderinger, antar jeg at deter punkt 2 (side 2–14) om programvilkår som utgjørden viktigste delen av dokumentet. Punkt 2 inneholderflere underpunkter, hvor det i overskriften angistyper av kriterier som departementet innledningsvisangir som sentrale i sin vurdering av hvordan søkernevil oppfylle allmennkringkastingsoppdraget.Punkt 2 er bygget opp slik at det først foretas engjennomgang av opplysninger i søknadene som ansesrelevante til det enkelte tema i underpunktene.Gjennomgangen dreier seg dels om omfanget av ogdels innholdet i de enkelte søkeres programtilbud.Deretter følger til det enkelte underpunkt et eget avsnittmed overskriften «Vurdering». Ved KKDs brevtil WMB 5. januar 2003 er P4 gitt innsyn i sin helheti gjennomgangen av søknadene. Videre er det gittinnsyn i overskriften «Vurdering», men ikke i innholdeti vurderingsavsnittet. Slik jeg oppfatter henvendelsenfra P4, gjelder innsynsspørsmålet nå iførste rekke disse vurderingsavsnittene.Etter en gjennomgang av beslutningsnotatet, leggerjeg til grunn at avsnittene under overskriftene«Vurdering» i det alt vesentlige dreier seg om enrangering av søkerne basert på den umiddelbart forutgåendegjennomgang av søknadene om omfangetav og innholdet i søkernes programtilbud. Selv omvurderingene bygger på og i noen grad gjentar opplysningerfra gjennomgangen over, er det tale om enrangering av søkerne basert på en faglig og mediepolitiskvurdering. Dette er vurderinger av en karak-

2003–2004 Dokument nr 459ter som faller utenfor begrepet «faktiske opplysninger»i forvaltningsloven § 18 tredje ledd, og somderfor kan unntas fra innsyn etter forvaltningsloven§ 18 annet ledd.KKD har i forbindelse med den tidligere innsynsanmodningenfra P4 i desember 2002, vurdertmeroffentlighetsspørsmålet relativt inngående i brevet5. januar 2003 til WMB, og KKD har vist til dettebrevet også i svaret til ombudsmannen 11. april2003. KKD understreket i brevet 5. januar at i dengrad det ikke foreligger plikt til offentliggjøring, hardepartementet for hvert enkelt dokument vurdert omdet skal utøves meroffentlighet, jf. offentlighetsloven§ 2 tredje ledd. KKD framhevet først de prinsipiellehensyn som begrunner unntaket for internedokumenter, særlig hensynet til en fri diskusjon innadi forvaltningen, hensynet til notoritet over hvasom er vedtaksorganets beslutning eller synspunktog faren for at offentlighet for interne dokumentervil føre til at forvaltningen i større grad velger muntligekommunikasjonsformer i stedet for skriftlige.KKD vurderte så konkret det enkelte interne dokument.Om vurderingsavsnittene i «Beslutningsnotatet»uttalte departementet at det sentrale for søkernemåtte være å kunne etterprøve saksbehandlingensom lå til grunn for departementets vurderinger, merenn å se den konkrete vurdering av hver enkelt programkategori.Departementet valgte likevel å utøvemeroffentlighet ved å gi P4 innsyn i samtlige overskrifteri notatets punkt 2. Departementet la vekt påat med dette var P4 gitt innsyn i hva som var blittvurdert, selv om detaljene i enkeltvurderingene varutelatt. En gjengivelse av de interne vurderinger varetter departementets syn ikke nødvendig for å dokumentereat saksbehandlingen var i tråd med kriterienei utlysingen.På bakgrunn av KKDs svar 11. april 2003, leggerjeg til grunn at de prinsipielle synspunktene som herer framhevet og den konkrete vurdering av innsynsspørsmåletsom KKD har foretatt, fortsatt er dekkendefor departementets syn på P4s innsynskrav. KKDhar vurdert grundig om det skal praktiseres meroffentlighetfor avsnittene under overskriften «Vurdering»,men har kommet til at det fortsatt foreliggertungveiende grunner som taler mot at det praktiseresytterligere meroffentlighet.I den nærmere vurdering legger jeg vekt på athensynet til P4s behov for å kunne etterprøve departementetsvedtak synes ivaretatt ved at P4 er gitt innsyni de deler av beslutningsnotatets punkt 2 som ikkeer plassert under overskriften «Vurdering». Ved åfå innsyn i dette er P4 gitt mulighet til å identifisereog kontrollere hvilke typer av kriterier som KKD harvektlagt i sin vurdering av søkerne, og hvilke opplysningerfra søkerne som KKD har ansett som relevanteog viktige under hver av de identifiserte programkategoriene.P4 er med dette gitt innsyn i rammenom og grunnlaget for KKDs vurderinger. KKDhar også redegjort for saksbehandlingen og hva deter lagt vekt på i den skjønnsmessige vurderingen avsøkerne i svaret hit 26. februar 2003 i konsesjonssaken.Hensynet til forsvarlig kontradiksjon skullederfor være ivaretatt i tilstrekkelig grad.Jeg har for øvrig ikke grunnlag for å rette avgjørendeinnvendinger mot KKDs vurdering av innsynsspørsmåleti forhold til tvistemålsloven § 250og EMK artikkel 10.På denne bakgrunn kan jeg ikke se at det er rettsliggrunnlag for å kritisere at KKD har avslått å giytterligere innsyn i de interne dokumentene i konsesjonssaken.»6.Innsyn i korrespondanse mellom staten ogstatseid bedrift – spørsmål om taushetsplikt(Sak 2003–191 og sak 2003–1181)I forbindelse med et lovforslag om monopoliseringav adgangen til å ha oppstilt såkalte gevinstautomater,ønsket Norsk Lotteridrift ASA innsyn i korrespondansensom hadde vært mellom Kultur- og kirkedepartementetog Norsk Tipping AS. Departementetavslo å gi innsyn i en del av dokumentene. Det blevist til at det var tale om informasjon som var gittdepartementet i egenskap av å være eier av NorskTipping AS, og til at det var tale om konkurransesensitivinformasjon.Ombudsmannen fant at departementet først ogfremst hadde opptrådt som regulerende myndighet,og ikke i egenskap av å være eier. Videre gav ombudsmannenuttrykk for en kritisk holdning til departementetsvurderinger av bestemmelsen om taushetsbelagtinformasjon. Klageren hadde et reelt ogsterkt behov for innsyn, noe som skjerpet kravene tilkonkrete og vektige konkurransemessige hensyn hvisdet skulle nektes innsyn. Departementet gav ettergjentatte vurderinger innsyn i de fleste av de etterspurtedokumentene.Høsten 2002 sendte Kultur- og kirkedepartementetpå høring forslag til endring i pengespillovgivningen.Forslaget gikk ut på å gjøre markedet for gevinstautomaterom til et monopol for Norsk TippingAS. Ut fra det departementet vurderte som uheldigeforhold ved det eksisterende gevinstautomatmarkedet,ble Norsk Tipping gitt i oppdrag å se «nærmerepå en mulig rolle for spilleselskapet i forhold til oppstillingav gevinstautomater». På bakgrunn av de tilbakemeldingerdepartementet fikk fra Norsk Tipping,fremmet departementet forslaget om å reguleregevinstautomatmarkedet til et monopol. Det ble lagtopp til at Norsk Tipping skulle etablere et «non-profitselskap» med lavere kostnader enn det som vartilfelle i det eksisterende markedet. Departementetforutsatte videre:«Et nytt driftssystem vil kunne gi et like stortoverskudd fra automatene som i dag, selv om

60 Dokument nr 42003–2004den totale automatomsetningen reduseres medinntil 40 %. Dette innebærer blant annet at antalletautomater vil kunne begrenses fra 19 000 idag til ca. 10 000 automater uten at overskuddetfra automatvirksomheten reduseres nevneverdig.»En av de etablerte aktørene på gevinstautomatmarkedet,Norsk Lotteridrift ASA, henvendte seg tildepartementet og krevde innsyn i «de dokumentersom ligger til grunn for forslaget, herunder de dokumenterNorsk Tipping har utarbeidet om sin egenmulige rolle i automatmarkedet». Departementet avslokravet under henvisning til offentlighetsloven19. juni 1970 nr. 69 § 11 annet ledd jf. forskrift 14.februar 1986 nr. 351 kap V pkt. 10, og framholdt atkontakten mellom departementet og Norsk Tippinghadde «skjedd i egenskap av departementets eierskap».Departementets avslag ble brakt inn for ombudsmannen,som blant annet bad departementet redegjørenærmere for sin rolle i forbindelse med kontaktenmed Norsk Tipping i denne saken, samt for hvordanforholdet mellom departementet og Norsk Tippingble vurdert i lys av det som syntes å framstå som begrunnelsenfor unntakshjemmelen i forskriften.I departementets svar ble det blant annet understreketat Norsk Tipping er et viktig styringsredskapi pengespillpolitikken, direkte underlagt politiskkontroll. Blant annet derfor mente departementet atdet i organiseringen av Norsk Tipping lå en særligtilsiktet samhørighet mellom staten som regulatoriskmyndighet og staten som eier. Departementet mentedette forholdet måtte påvirke hvor grensen ble trukketmellom eierskapsinformasjon og regelverksinformasjoni relasjon til offentlighetslovens bestemmelserog prinsippet om meroffentlighet.Departementet redegjorde deretter for det oppdragNorsk Tipping hadde fått med hensyn til å vurderei hvilken grad en rolle som operatør av gevinstautomaterville være forenlig med selskapets oppgaversom operatør av statlig kontrollerte pengespill.Norsk Tipping hadde gitt muntlige tilbakemeldingeri møter. Den skriftlige dokumentasjonen som forelåanså departementet som støttedokumentasjon i tilknytningtil disse møtene. Videre het det i departementetssvar blant annet:«Departementet anser at kontakten medNorsk Tipping i forkant av høringsbrevet 25. oktober2002 i forhold til en eventuell oppgave somgevinstautomatoperatør har skjedd som ledd i utøvelseneav departementets rolle som eier av selskapet.Departementet ville kunne utarbeidet forslagetom alternativ organisering av automatmarkedetuten forutgående kontakt med Norsk Tipping.Selskapet ville deretter kunne gi merknadertil forslaget som ordinær høringsinstans. Med utgangspunkti spilleselskapets eksisterende oppgaversom operatør av statens pengespill fant departementetimidlertid at rollen som eier tilsa atspørsmålet om en funksjon som automatoperatørble tatt opp med selskapet i forkant av en eventuellhøring, blant annet for å forebygge eventuelleskadevirkninger for selskapets nåværende virksomhetifbm det nye forslaget. Blant annet bledet ansett som viktig å avklare hvordan et sliktforslag burde utformes for å unngå svekkelse avspilleselskapets goodwill og posisjon i det norskepengespillmarkedet, og hvordan selskapetsøkonomi ville utvikle seg i et slikt scenario. Departementetanser at den aktuelle dokumentasjoneni forkant av høringsbrevet omfattes av kap Vnr 10 i forskrift 14. februar 1986 nr 351.Kultur- og kirkedepartementet kan ikke se atmeroffentlighetsprinsippet bør komme til anvendelsei forhold til de aktuelle dokumenter. Detanses klart at den støttedokumentasjon som eroverlevert fra selskapet i forkant av høringsbrevet25. oktober 2002 inneholder strategiske vurderingerfra Norsk Tipping AS i forhold til selskapetsom sådan som klart må anses som konkurransesensitivinformasjon, og som dermedmå anses omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven§ 13 første ledd nr. 1. Tilsvarendegjelder i forhold til de skisser til tekniske løsningersom er beskrevet i støttedokumentasjonen.»Vedlagt departementets svar lå seks dokumenter:a) Høringsbrevet 25. oktober 2002.b) Dokument fra Norsk Tipping 1. juli 2002 kalt«Et innspill til Kultur- og kirkedepartementet».c) Dokument fra Norsk Tipping 19. september2002 kalt «Presentasjon av noen sentrale temaerved en mulig inntreden fra Norsk Tipping i automatmarkedet».d) E-mail fra Norsk Tipping kalt «Presentasjon avnoen hovedtall knyttet til investeringer, resultatanslagog finansiering ved en mulig inntredenfra Norsk Tipping i automatmarkedet».e) Brev fra departementet til Norsk Tipping 25. oktober2002.f) Svar fra Norsk Tipping til departementet 19. desember2002.Av disse dokumentene var det b, c og d som varunntatt offentlighet.Klageren kom tilbake til saken og framholdtblant annet at det var nødvendig med innsyn i premissenefor Norsk Tippings automatsatsing, «oppstillingsmønster,gevinstandel, maksimal innsats,maksimal gevinst osv» for å kunne dokumentere atogså Norsk Lotteridrift og andre aktører kan tilby tilsvarendeoverskudd ut fra samme premisser. Klagerenpresiserte at det kun var dokumenter som belystepremissene for Norsk Tippings kalkyler for gevinstautomatmarkedetsom var av interesse, og ikke forholdettil Norsk Tippings øvrige virksomhet. Videreframholdt klageren blant annet:«Departementet kan ikke høres med at kontaktenfør 25. oktober 2002 var i egenskap av eierav Norsk Tipping AS. Prosessen og høringsbrevetselv viser klart at det er de regulatoriskeutfordringene som har vært grunnlaget for kontaktenmellom departementet og Norsk Tipping

2003–2004 Dokument nr 461AS. At departementet innehar en dobbeltrolle idenne saken kan ikke medføre noen begrensningi offentligheten av sakens dokumenter.»I brev til Kultur- og kirkedepartementet 11.april 2003 uttalte jeg blant annet:«1. Rekkevidden av unntaksbestemmelsen iforskriftenOffentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 11 annetledd gir hjemmel for at det kan gis forskrift om atsamtlige dokumenter unntas for «saksområder derdet overveiende antall dokumenter vil kunne unntasfra offentlighet etter reglene i §§ 5, 5a og 6».I medhold av blant annet denne bestemmelsen ergitt forskrift 14. februar 1986 nr. 351 hvor det i kap.V nr. 10 heter:«...følgende kan unntas fra offentlighet:...10. Dokumenter i saker som gjelder statsaksjeselskapeneog andre selskaper hvor staten haraksje- eller andelsinteresser, for så vidt de behandlesav regjering eller vedkommende departementi egenskap av eier.»I det foreliggende tilfellet er det på det rene at deter begjært innsyn i dokumenter i en sak som i allefall delvis må sies å gjelde det heleide statlige aksjeselskapetNorsk Tipping AS....I forhold til forskriftsbestemmelsen blir derforspørsmålet om departementets behandling av dokumentenehar skjedd «i egenskap av eier».En tilsvarende forskriftsbestemmelse ble vedtattved kgl. res. 11. juli 1971. Slik forskriften da lød blesaker vedrørende statsaksjeselskaper som departementetbehandlet i egenskap av eier ikke ansett somforvaltningsvirksomhet.Foredraget til forskriften lød slik, jf. gjengivelsei Frihagen, Offentlighetsloven 1. utgave (1974) s.389:«Industridepartementet har bedt presisert atkorrespondanse mellom bedrifter hvor staten hareierinteresser og staten er unntatt fra offentlighetsom forretningsvirksomhet i den utstrekning korrespondansenberører staten i egenskap av eier.»Etter forskriftens ikrafttreden understreket Industridepartementeti rundskriv 5. oktober 1971:«... at det bare er selskapssaker hvor departementetopptrer i egenskap av eier, som unntas fraoffentlighet. Saker som ikke vedrører statenseierinteresse, for eksempel søknad om byggeløyveeller søknad om ekspropriasjonstillatelse o.l.,inngår ikke ...»I Ot.prp. nr. 4 (1981–1982) på s. 43 reiste Justisdepartementetspørsmålet om det kunne «væregrunn til å vurdere om det er enkelte av de gjeldendeforskriftsbestemmelser som går lenger enn formåletskulle tilsi».Dette fulgte departementet opp i Ot.prp. nr. 10(1984–1985) hvor det på s. 11 het om den aktuellebestemmelsen:«I den grad bestemmelsen tar sikte på å beskyttestatens eierinteresser i selskapene vil det iog for seg også kunne unntas etter § 6 nr 2 bokstava. Det er imidlertid ikke gitt at det er behovfor et så generelt unntak som i gjeldende forskrift».Hjemmelen ble imidlertid videreført etter at Industridepartementethadde gått sterkt inn for det ogblant annet framholdt:« ...at skriftlig kommunikasjon med selskapeneer viktig på grunn av den konstitusjonellekontroll. Det ville derfor være svært uheldig omdet skulle utvikle seg et system med muntligkommunikasjon mellom selskapene og departementet.Det pekes dessuten på Stortingets forutsetningom at statsselskapene skal drives på forretningsmessiggrunnlag.»Videre viste Industridepartementet til at det var:«... hevet over tvil at den alt overveiende delav post mellom selskapene og Industridepartementeter av den art at den må unntas fra offentlighet,jfr. beskrivelsen ovenfor. Det er særlig offentlighetslovens§ 6 nr. 2 a som vil være hjemmel,til dels også § 5 a første ledd, jfr. forvaltningslovens§ 13».Til tross for at sitatene fra Ot.prp. nr. 10 (1984–1985) særskilt ble framholdt i foreleggelsen herfrahar departementet ikke kommentert saken nærmere ilys av begrunnelsen for unntaksbestemmelsen.Det som kan belyse bestemmelsens forhistoriepeker i retning av at det i første rekke er forretningsmessigebehov for fortrolig kontakt mellom eier ogvirksomhet unntakshjemmelen er ment å beskytte.Formålet synes å være å beskytte kommunikasjonenmellom eier og virksomhet, særlig om de strategiskeog konkurransemessige sidene av driften, og såledessikre offentlig eide virksomheter like vilkår som detkonkurrerende private virksomheter har. I et tilfellehvor eieren har kontakt med virksomheten i egenskapav regulerende myndighet på et område virksomhetener involvert i, slår hensynene bak bestemmelsenikke til i samme grad.Det går klart fram av høringsbrevet at bakgrunnenfor departementets engasjement i saken har værtregulatoriske hensyn. Det er vist til vanskelighetermed å kontrollere at reguleringene av automatmarkedetoverholdes, vanskeligheter med å håndhevebrudd på reguleringene, for liten kanalisering avoverskudd til ideelle organisasjoner og økende problemermed spilleavhengighet. Departementets siktemålhar vært å regulere og organisere gevinstautomatmarkedetved hjelp av lovendringer slik at dennetype problemer kan minimaliseres. Det er altså departementetsrolle som myndighetsorgan som særlig

62 Dokument nr 42003–2004har vært framtredende. Norsk Tippings viktige rollesom virkemiddel for statens kontroll med utviklingeni pengespillmarkedet, har i denne sammenhengstått sentralt....Departementet har understreket at Norsk Tippinger et styringsredskap for de politiske myndigheter ipengespillpolitikken. Det er således vist til at det ligger«en tilsiktet samhørighet i forholdet mellom statensom regulatorisk myndighet og staten som eier».Jeg er enig i dette, men finner i motsetning til det departementetsynes å mene, at det er gode grunnersom tilsier at en slik «samhørighet» eller «dobbeltrolle»bør medføre en innskrenkende fortolkning avunntaksbestemmelsens rekkevidde. Jeg minner omat utgangspunktet og lovens hovedregel er at forvaltningenssaksdokumenter er offentlige, jf. § 2 førsteledd. I den sammenheng kan nevnes hva Frihagenskrev om den daværende forskriftsbestemmelsen iLov og Rett 1972 s. 18:«Kanskje burde reglene her mykes opp noe, ihvert fall som en prøveordning. Enkelte av statsaksjeselskapenedriver f.eks. virksomhet som ihvert fall delvis er av mer sosialpolitisk ellersamfunnsøkonomisk enn forretningsmessig art,slik at det ikke er behov for hemmeligholdelse utfra forretningsmessige hensyn. Dessuten burdeformodentlig saker om organisasjonsform ogandre mer prinsipielle, generelle spørsmål væreoffentlige.»Departementets rolle som både eier av NorskTipping, og myndighetsorgan med ansvaret for regelverketfor et marked hvor det legges opp til atNorsk Tipping skal gis en monopolstilling på bekostningav etablerte aktører, gjør det etter min meningbetenkelig å tolke begrepet «i egenskap av eier»så vidt som departementet har gjort. Hensynet tilinteressene til de aktører lovforslaget rammer og ikkeminst til den politiske debatt et slikt reguleringsforslagkan – og bør – avstedkomme, tilsier en innskrenkendetolkning knyttet opp mot det som framstårsom bestemmelsens egentlige formål. Departementetopptrer her i en dobbeltrolle for så vidt somdet forholder seg til et selskap staten eier aksjer i,samtidig som det av politiske grunner ønsker å gjennomføreen regulering som vil få sterkt inngripendefølger for andre aktører. I en slik situasjon kan godegrunner tilsi at en konflikt mellom eventuelle tradisjonelleeierinteresser, og hensynet til en prosessmed åpenhet og like muligheter for dem lovforslagetberører til å fremme sine interesser og argumenter,bør løses slik at det fremmer offentlighetens interesser,med mindre vektige samfunnsmessige hensynskulle tale mot. Jeg minner om at til grunn for forvaltningensutøvelse av statens eierinteresser liggerGrunnloven § 19. Etter denne bestemmelsen skal«Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyrespaa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenetnyttigste Maade». Når Regjeringen forberederlovforslag for Stortinget, har den et viktig konstitusjoneltansvar i forhold til å sørge for at saken er sågodt opplyst som mulig. Dette må etter min meningtilsi at hensynet til en åpen lovgivningsprosess måtillegges stor vekt.Da departementet henvendte seg til Norsk Tippingog bad om selskapets forslag til hvordan markedetkunne organiseres, tok kontakten etter minoppfatning klart mer preg av utredningsoppdrag fordepartementet som reguleringsmyndighet enn somtradisjonell eierkontakt. Departementets anførsel omat en kunne utarbeidet forslaget om ny organiseringav automatmarkedet uten forutgående kontakt medNorsk Tipping som deretter kunne gi merknader tilforslaget som ordinær høringsinstans, framstår kunsom en teoretisk mulighet. Lovforslaget om enerettfor Norsk Tipping til oppstilling av gevinstautomater,gjorde det åpenbart nødvendig – som et ledd iforberedelsene til det forestående lovarbeid – å avklaregrunnlaget og de nærmere premissene for enslik modell med Norsk Tipping. Sakens forhistoriesynes da også å vise at det her var lovgivningsperspektivetsom stod sentralt. Det initiativ som det varpå tale å ta, hadde et klart regulerings- og samfunnsmessigperspektiv, ikke et økonomisk, forretningsmessigperspektiv.Det omtvistede materialet framstår i det alt vesentligesom en utredning av hvordan Norsk Tippingså for seg at markedet kunne reguleres i lys av deproblemer som ble skissert. Selv om oppdragsgiverenogså var Norsk Tippings eier, framstår materialeti liten grad som tradisjonell eierkontakt om forretningsstrategiog annen fortrolig informasjon omvirksomheten. Jeg viser også til at kontakten i forkantav høringsbrevet synes å ha skjedd mellom embetsverketi departementet og administrasjonen iNorsk Tipping, og ikke ved kontakt med selskapetsstyre gjennom departementets funksjon som generalforsamling.Det vises for så vidt også til St. meld.nr. 22 (2001–2002) s. 52 – 54, hvor det er lagt tilgrunn som et prinsipp for godt eierskap at eierbeslutningerog vedtak skal foretas på generalforsamlingen.Jeg har etter dette kommet til at departementet idenne saken i første rekke har behandlet de aktuelledokumentene som regulatorisk myndighet og ikke «iegenskap av eier». Dette medfører at unntakshjemmeleni forskriften ikke kommer til anvendelse i dettetilfellet. Det bes på denne bakgrunn om at departementetvurderer innsynsspørsmålet på nytt....3. Forholdet til taushetspliktenI departementets svar hit er det framholdt at dokumentene«inneholder strategiske vurderinger fraNorsk Tipping AS i forhold til selskapet som sådansom klart må anses som konkurransesensitiv informasjon,og som dermed må anses omfattet av taushetspliktenetter forvaltningsloven § 13 første ledd

2003–2004 Dokument nr 463nr. 1» (antas å være feilskrift for § 13 første ledd nr.2).Departementet har ikke i svaret hit konkret gåttinn på hvilke opplysninger i de tre dokumentenesom anses taushetsbelagte og på hvilken måte de erdet. Departementets argumentasjon har hovedsakeligvært rettet mot forskriften til offentlighetsloven,jf. ovenfor. Jeg har derfor ikke tilstrekkelig grunnlagfor å ta endelig stilling til om det kan være informasjoni dokumentene som kan være taushetsbelagt. Påbakgrunn av de opplysningene som foreligger i saken,finner jeg likevel grunn til å peke på enkelteforhold som vil ha betydning for vurderingen avtaushetspliktspørsmålet i forbindelse med departementetsfornyede vurdering av saken.Når det som i dette tilfellet er tale om en næringsvirksomhetsanledning til å etterprøve og eventueltimøtegå premissene som ligger til grunn for etlovforslag som legger opp til bortfall av næringsgrunnlagetfor virksomheten, må det påvises konkreteog vektige konkurransemessige hensyn som talerfor å hemmeligholde opplysningene.Bestemmelsen oppstiller taushetsplikt for detforvaltningen får vite om «forretningsforhold somdet vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholdeav hensyn til den opplysningene angår».Bestemmelsens hovedformål er å hindre at en næringsvirksomhetgjennom sin kontakt med forvaltningenskal risikere at andre får tilgang til virksomhetensforretningshemmeligheter og derved mulighettil å utnytte disse i konkurranseøyemed. Videreer det et formål å sikre et tillitsfullt samarbeide mellomdet offentlige og foretaket, f.eks. for å sikre atdet gis riktige og fullstendige opplysninger i forbindelsemed offentlig kontroll eller registrering.Det er ikke slik at enhver opplysning det kan væreuheldig eller strategisk ugunstig at konkurrerendevirksomheter blir kjent med vil være underlagt taushetsplikt.Det betyr at det kreves en viss grad av sensitivitetfør en opplysning er taushetsbelagt. Opplysningenemå være av en slik karakter at det er naturligå anse dem som en hemmelighet i vedkommendevirksomhet eller bransje. I Ot.prp. nr. 3 (1976–1977)s. 16 er det forutsatt at det bare er opplysninger som«har karakter av produksjonshemmeligheter ellerlignende som konkurrenter kan utnytte for sin egendrift» som er underlagt taushetsplikt. Typiske opplysningersom går inn under bestemmelsen vil væreproduksjons- og forretningshemmeligheter som detoffentlige har mottatt fra foretaket eller som det offentligepå annen måte har blitt kjent med, og somville skade bedriften dersom det hadde blitt gjortkjent for konkurrentene. Dette vil også gi en vissveiledning slik bestemmelsen lyder etter lovendringeni 1982, jf. ombudsmannens årsmelding for 1996side 91 og 94.Videre er det et vilkår at det er tale om opplysningersom det er «av konkurransemessig betydningå hemmeligholde». Formålet er å hindre tap for denopplysningene gjelder. Dette betyr at det ikke måvære tale om opplysninger som er allment kjent ibransjen, og det må være opplysninger som konkurrenterkan ha nytte av i egen virksomhet.Endelig må taushetspliktbestemmelsen også forståsi lys av det generelle offentlighetsprinsipp somgjelder i norsk forvaltning. Når det foreligger beskyttelsesverdigeinteresser som har et aktuelt ogsterkt behov for innsyn og kontroll, er det et momentsom må tillegges vekt når rekkevidden av taushetspliktbestemmelsenskal anvendes i det konkrete tilfellet.Jeg viser til ombudsmannens årsmeldinger for1996 side 91 og 94 og 1997 side 31.Det er kjent at departementet etter forslag fraNorsk Tipping har gått inn for en monopolreguleringav gevinstautomatmarkedet. Det framgår av de aktuelledokumentene at Norsk Tipping, med mindre departementetpålegger selskapet det, ikke ønsker å gåinn i markedet hvis det ikke blir et monopol. Videreer det kjent at Norsk Tipping forutsetter at monopoletskal betjenes på forretningsmessig grunnlag av etdatterselskap atskilt fra Norsk Tippings tradisjonellevirksomhet. Selskapet skal være et «non-profit» selskap.Slik jeg forstår det, er alle økonomiske beregningerog premisser som ligger i dokumentene – ogsom klagerne etterspør – knyttet til disse forutsetningene.Det framstår da som noe usikkert hvilke opplysningersom det innenfor denne rammen kan væreav konkurransemessig betydning å hemmeligholde.De opplysningene som går på finansiering, kostnaderog inntjening er direkte knyttet til en monopolsituasjonhvor det jo nettopp ikke vil være noen konkurrenterå hemmeligholde for.Videre er det relativt generelle beskrivelser avorganiseringen (spillesteder) og tekniske løsningersom for såvidt kan tenkes å bli realisert også utenforet monopol dersom departementets forslag ikkeskulle bli en realitet, og Norsk Tipping skulle bli pålagtå delta i markedet. Opplysningene er imidlertidav en slik karakter at jeg vil anta at de allerede i detvesentlige er kjent i det aktuelle markedet. I alle tilfellerstiller jeg meg kritisk til om de kan være av enslik konkurransemessig betydning at de naturlig kananses som forretningshemmeligheter som det ogsåer av samfunnsmessig betydning å holde unntatt fraoffentlighet.Dokumentene synes heller ikke å inneholde opplysningerom Norsk Tippings øvrige virksomhet,drift og strategi som kan anses å være av konkurransesensitivart.Dersom det med «strategiske vurderinger» tenkespå Norsk Tippings interesse i å få etablert et monopoli tråd med forslaget i høringsbrevet, vil det ikkevære hensyn som det er naturlig å henføre underforvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Det sensitivevil da reelt være knyttet til lovforslaget og dengrunnleggende politiske reguleringen av markedet.Dette er neppe hensyn som beskyttes av bestemmelsen.

64 Dokument nr 42003–2004For øvrig må departementet ved vurderingen avtaushetspliktspørsmålet også ta hensyn til det som eroffentliggjort gjennom brevet 19. desember 2002 fraNorsk Tipping til departementet.4. OppsummeringSom det framgår ovenfor under pkt. 1, har jeg kommettil at den hjemmel departementet har påberoptseg for å unnta de etterspurte dokumentene fra innsynikke dekker det foreliggende tilfellet. Departementethar imidlertid også påberopt seg at dokumenteneinneholder taushetsbelagte opplysninger uten atdet er redegjort nærmere for hvilke opplysningerdette er. Jeg har kommet til at det knytter seg begrunnettvil ved departementets vurdering på dettepunkt. Etter dette ber jeg om at departementet vurdererinnsynsspørsmålet på nytt.»Etter dette gav departementet innsyn i de flesteav dokumentene fra Norsk Tipping, men ikke i alle.I ny klage til ombudsmannen fra Norsk Lotteridriftble det særlig vist til tre dokumenter klageren menteikke kunne unntas fra innsyn under henvisning tilreglene om taushetsplikt. Klagen ble forelagt departementetfor uttalelse. I foreleggelsen ble det i tilknytningtil dokument nr. 1, «Markedsundersøkelserog fokusgrupper», blant annet vist til at dokumentetsyntes å være en sammenfatning av resultatene avrelativt alminnelige og standardiserte markedsundersøkelser.Det ble bedt om en nærmere vurdering avsensitiviteten i denne informasjonen, og hvilken reellkonkurransemessig betydning i form av tap ellerskade for Norsk Tipping en offentliggjøring av dokumentetville føre til. I forhold til dokument nr. 2,«Skisse I og II», ble det bedt om en konkret påvisningav hvordan skissene til mulige organisasjonsmodellerkunne være skadelige for Norsk Tippingsframtidige forhandlingsposisjon. Det ble særlig visttil at dokumentene inneholdt relativt generelle opplysninger.Det framgikk ikke detaljer med hensyn tilhvilke tjenester det kunne være aktuelt for NorskTipping å gå til innkjøp av, ikke noe om omfanget,mulige leverandører eller pris. I forhold til dokumentnr. 3, «Vedlegg 4 ...», ble det minnet om at regleneom taushetsplikt i utgangspunktet er knyttet til opplysningerog ikke til dokumenter. Det aktuelle dokumentetsyntes å inneholde flere forutsetninger somvar lagt til grunn ut over «beregnede automatkostnader,provisjonssatser og finansierings-opplysninger»som departementet hadde vist til. Videre ble det visttil at det syntes å framgå av korrespondansen mellomklageren og departementet at det særlig var forutsetningeneom inntekter det var ønsket innsyn i.Etter en fornyet vurdering gav departementetinnsyn i dokumentet «Markedsundersøkelser og fokusgrupper»,mens det opprettholdt sitt avslag i forholdtil «Skisse I og II». Det ble gitt delvis innsyn i«Vedlegg 4 ...», men ikke i tall som viser hva somvar anslått i forhold til inntekter.I brev til departementet 3. juli 2003 uttalte jegblant annet:«I dette tilfellet er det statens selskap – den foreslåttemonopolist – Norsk Tipping AS, som har vært leverandørav helt avgjørende premisser for departementetslovendringsforslag. Det er tale om et forslag somvil få radikale følger for den næring som til nå hardrevet sin virksomhet under lovens regulering. Deter derfor åpenbart at de som berøres av lovforslagethar et reelt og sterkt behov for å få vite hvilke premisserdepartementet har lagt til grunn for forslaget,og for å kunne etterprøve og eventuelt imøtegå disseoverfor lovgiver. På denne bakgrunn er det min oppfatningat det må stilles strenge krav til konkrete ogvektige konkurransemessige hensyn som taler for åhemmeligholde opplysningene før departementetkan nekte å gi innsyn....2. «Skisse I og II»Det er kjent, blant annet etter departementets brev tiladvokatfirmaet Hjort DA 3. juni 2003, at skissenevurderes som konkurransesensitive fordi de «beskriveret mulig grensesnitt mellom kjøp av tjenester ogegenproduksjon av tjenester i forhold til drift av automater».I svaret hit framholder departementet:«I forhandlinger om mulige kjøp av tjenestervil det ofte være hensiktsmessig å gjøre det klartfor forhandlingsmotpartene at selskapet paralleltmed forhandlingene vurderer å utføre tjenesteneselv. Dette vil særlig være aktuelt når et nyttvirksomhetsområde skal bygges opp fra bunnen.Aktuelle leverandører vil i en slik situasjon ikkekunne basere sine tilbud på erfaringer mht hvakonkurrerende leverandører i markedet antas åkunne tilby, og vil derfor kunne være villige til åstrekke seg lengre enn normalt i sine tilbud. Dersomdet er offentlig kjent at det fra første stunder prosjektert med innkjøp av de aktuelle tjenestenevil denne særlig gunstige forhandlingsposisjonensvekkes vesentlig.På denne bakgrunn vil det etter departementetsvurdering kunne ha ikke ubetydelige kostnadsmessigekonsekvenser for et selskap å offentliggjøreinterne planer for organisering avselskapet. Dette taler for at slike opplysningeranses omfattet av taushetsplikten når opplysningeneblir gjort kjent for et offentlig organ. I foreliggendesak finner departementet også at de aktuelleopplysningene vil ha liten verdi i forholdtil drøftelsen av de prinsipielle sider ved innføringav en enerettsmodell for automater.»Dette er ikke en tilstrekkelig begrunnelse for atskissene er av en slik konkurransesensitiv art at defaller inn under taushetsplikten i § 13 første ledd nr.2. Jeg viser til at det er offentlig kjent at det kan væreaktuelt for Norsk Tipping å kjøpe tjenester på driftssiden.Skissene avslører ikke detaljer om hvilke tjenester,leverandører eller priser det kan være taleom. Opplysningene må også vurderes ut ifra denkontekst og det tidspunkt de er utarbeidet. Det sier

2003–2004 Dokument nr 465seg selv at Norsk Tipping vil måtte foreta nærmerevurderinger av de organisatoriske spørsmålene nårenerettsmodellen skal gjennomføres og den nye organisasjonenskal detaljutformes. Det vil således ikkeframstå verken som unaturlig eller overraskendeom alternativet om egenproduksjon bringes på baneni forbindelse med eventuelle framtidige forhandlinger.At det på et tidlig tidspunkt antydes bestemteorganisatoriske løsninger antas således å ha svært litenreell betydning for Norsk Tippings framtidigeforhandlingsposisjon.Jeg minner om at det ikke er slik at enhver strategiskugunstig opplysning, eller opplysning omdrifts- eller forretningsforhold som vil kunne medføreen eller annen form for skade er omfattet av taushetsplikten.Taushetsplikten står sterkest i forhold tilforretningshemmeligheter som kan utnyttes av konkurrenter,dvs. opplysninger som var taushetsbelagteetter § 13 første ledd nr. 2 slik bestemmelsen lød førden ble endret i 1982. Utover dette kjerneområdetmå det foretas en mer konkret vurdering av i hvorstor grad hensynene bak taushetsplikten gjør seggjeldende, og behovet for hemmelighold må avveiesmot andres interesse i å få innsyn i opplysningene.Det vil være en rekke forhold som vil ha betydningfor Norsk Tippings stilling ved eventuelle framtidigeforhandlinger om kjøp av tjenester til det nye selskapet.Jeg finner det særdeles tvilsomt om den informasjondisse skissene kan gi eventuelle framtidigetilbydere kan være av en slik konkurransemessig betydningat den er undergitt lovbestemt taushetsplikt.Departementets begrunnelse framstår som avledetog lite sannsynlig.3. «Vedlegg 4 ...»Når det gjelder dette dokumentet har departementetgitt innsyn i enkelte opplysninger, men ikke i detsom synes å ha vært av størst interesse for klageren,nemlig hvilke tall Norsk Tipping har angitt som forventededriftsinntekter. Selv om prognosen for forventedeinntekter var særskilt framholdt i foreleggelsenherfra, har departementet ikke gitt noen konkretbegrunnelse for hvorfor inntektsanslaget anses undergitttaushetsplikt, utover å henvise til «tidligerebegrunnelse». Det antas at det da siktes til det som erangitt i departementets brev til advokatfirmaet HjortDA 3. juni 2003. I brevet heter det om dette:«Siden Resultatprognoser anses omfattet avtaushetsplikten for næringsopplysninger da sidenviser estimert budsjettall for blant annet lokalinnehaverprovisjon.Offentliggjøring vil svekkeNorsk Tippings forhandlingsposisjon ovenforpotensielle innehavere av oppstillingslokaler forautomater, jf. over under pkt 1a).» (Pkt. 1a gjaldt«Skisse I og II»).Det aktuelle dokumentet inneholder resultatanslagover inntekter for årene 2004 – 2007.I tillegg er det spesifiserte anslag over fem ulikekostnader, hvorav samlede provisjoner til innehavereav oppstillingslokaler er en av disse. Jeg finner detvanskelig å legge til grunn at det skal være noen reellfare for at offentliggjøring av anslaget over bruttoinntekterskal kunne skade Norsk Tippings forhandlingsposisjonpå nevneverdig måte. Norsk Tippingrisikerer neppe annet enn at den som sammenholderanslagene over inntektene med øvrige opplysningeri saken kan danne seg et grovt bilde avhvilke samlede kostnader som forventes. Videre synesdepartementets henvisning til muligheten for atoffentliggjøring kan skade selskapets forhandlingsposisjonå være svært avledet og hypotetisk, særligsett i lys av de klare prinsipielle betenkelighetenesom knytter seg til å begrense innsynet i en sak avdenne art. Det skal her også nevnes at Norsk Tippingsom monopolist uansett vil stå i en meget sterk forhandlingsmessigposisjon i forhold til den enkelteutleier.Det har vært et sentralt premiss for departementetsforslag at Norsk Tipping har estimert et tilsvarendeutbytte til veldedige formål som det disse mottari dag. Samtidig har hovedbegrunnelsen for lovendringsforslagetvært å bekjempe problemer knyttettil spilling på gevinstautomater, for eksempelsom følge av aggressiv markedsføring og dårlig kontroll.Det er således lagt opp til at Norsk Tipping skaldrive med betydelig færre automater enn det som idag betjener markedet. Ut ifra slike forutsetninger erdet klart at Norsk Lotteridrift har et berettiget behovfor å kunne etterprøve det anslaget over inntekterforslaget er bygget på.I lys av at det her er tale om et sentralt premissfor et lovendringsforslag som vil kunne få store konsekvenserfor den aktuelle næringen, kan jeg vanskeligse at den forståelse av forvaltningsloven § 13første ledd nr. 2 som departementet har lagt til grunnkan være holdbar i forhold til opplysningene om forventedeinntekter.4. KonklusjonJeg kan ikke se at den begrunnelse departementethar gitt for at «Skisse I og II», og opplysningen omforventede brutto inntekter for årene 2004 – 2007, ertaushetsbelagt informasjon i medhold av forvaltningsloven§ 13 første ledd nr. 2, er holdbar. Jeg måderfor på nytt be departementet vurdere å gi innsyn idisse opplysningene.»Etter dette gav departementet innsyn i «Skisse Iog II», og i opplysningene om forventede brutto inntekterfor årene 2004 – 2007 i «Vedlegg 4 ...». Etterat Norsk Lotteridrift ASA på nytt hadde henvendtseg til departementet om innsyn i ytterligere opplysningerknyttet til siden «Resultatprognoser» i «Vedlegg4 ...», gav departementet også innsyn i resultatanslagetfor årene 2004 – 2007. Samtidig fastholdtdepartementet at opplysningene om beregnede kost-

66 Dokument nr 42003–2004nadskomponenter for de aktuelle årene var undergitttaushetsplikt.7.Innsyn i skilsmissedom avlevert til statsarkivet(Sak 2002–0848)Riksarkivaren hadde avslått å gi fullt innsyn i herredsrettensdom fra 1959 i separasjonssaken mellomklagerens foreldre.Tvistemålsloven § 135 regulerer bare innsynsrettenså lenge dommen befinner seg på rettens kontor.Ved avlevering til Statsarkivet overtar Riksarkivarenråderetten over dokumentene. Innsynsrettenreguleres da av offentlighetslovens og/eller forvaltningslovensregler. Det forelå derfor ikke rettsliggrunnlag for å kritisere at Riksarkivaren hadde avslåttinnsynsbegjæringen i medhold av offentlighetsloven§ 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr.1, det vil si reglene om taushetsplikt for personligeforhold.Riksarkivaren hadde gitt A innsyn i de delene avdommen som gjaldt barnefordelingen, som hun bleansett å ha partsinteresser i forhold til. A ønsket innsyni hele dommen. Hun hadde et stort personlig behovfor å få vite hva som skjedde da foreldrene bleskilt. Hun mente at det måtte være det samme regelsettetsom regulerer innsynsretten uavhengig av omdommen (rettsboken) er hos domstolen eller er leverttil arkivverket, slik at det fremdeles var tvistemålsloven(tvml.) § 135 som kom til anvendelse isaken.Saken ble tatt opp med Kultur- og kirkedepartementet.Departementet ble spurt om det hadde undersøkthvilken innsynsadgang som eksisterte ettertvistemålsloven før rettsboken ble avlevert til Arkivverket,eventuelt om departementet mente at innsynsadgangenetter tvistemålsloven uansett ikke varav betydning for innsynsretten i dag.Dersom departementet mente at innsynsretten ettertvistemålsloven var av betydning, ble det bedt omdepartementets oppfatning av hvilken innvirkningdette hadde på innsynsretten overfor arkivverket.Det ble også bedt om departementets kommentarertil betydningen av arkivlovens forutsetning om atmaterialet skal være tilgjengelig hos arkivverket.Etter departementets vurdering var det ikke adgangtil å kreve utskrift av rettsboken så lenge denbefant seg ved domstolen. Departementet begrunnetdette med at saker etter ekteskapsloven skal føres forlukkede dører, jf. domstolloven § 125 (tidligere§ 127), og tilsvarende gjelder det et forbud mot offentliggjengivelse av slike saker etter dl. § 130, tidligere§ 131. Ellers het det i departementets svarbrevhit:«Taushetsplikt etter fvl. § 13 første leddnummer 1) for materiale som Arkivverket harmottatt som inneholder opplysninger om «noenspersonlige forhold», betyr at Arkivverket «plikterå hindre at andre får adgang til eller kjennskaptil» opplysningene, jf. § 13 første ledd.Unntak fra taushetsplikten er gitt i §§ 13a – 13b.Blant annet kan opplysningene gis til den de direktegjelder, sakens parter eller til andre somhar fått samtykke fra de som har krav på taushet.Videre kan opplysningene brukes dersom det ikkeer noen berettiget interesse som tilsier at deskal hemmeligholdes.»I et brev til Riksarkivaren hadde Kulturdepartementetutdypet sine vurderinger på dette punkt slik:«Vi forutsetter at de personlige opplysningenesom vil fremkomme i en skilsmissesak, er underlagtforvaltningsrettslig taushetsplikt. På bakgrunnav de foreliggende opplysningene om sakensfaktum synes Riksarkivarens vurdering avom det foreligger noen berettiget interesse i åhemmeligholde disse opplysningene riktige, davi finner at det må være av avgjørende betydningat den ene av sakens parter fremdeles er i live ogselv ønsker å tie om detaljene rundt saken. Nårdet gjelder vurderingen av om et barn kan få innsynsom part i sine foreldres skilsmissesak, vilden falle sammen med vurderingene av om detkan gis innsyn på bakgrunn av at opplysningenedirekte gjelder barnet. Etter juridisk teori ogrettspraksis vil dette gjelde bare for den personopplysningene dreier seg om, med unntaksvisinnsynsrett også for verger, fullmektiger ellerforeldre til umyndige. På bakgrunn av dette synesdet lite sannsynlig at en datter kan regnessom part i en slik sak, selv om hun utvilsomt erdirekte berørt av sakens utfall.»I Kulturdepartementets svar hit het det også:«Hovedmålene for Arkivverket knytter segtil bevaring og tilgjengeliggjøring av arkivmaterialet.Det er likevel en klar forutsetning at publikumstilgang til arkivmaterialet skal holdes innenforde til enhver tid gjeldende lovbestemmelser.Meroffentlighetsprinsippet gjelder tilsvarendefor Arkivverket som i resten av statsforvaltningen,med de samme begrensningene. Etter offentlighetsloven§ 5a stenger bestemmelser omtaushetsplikt i særlover for offentlighet. Det er ijuridisk teori antatt at dersom et dokument førster undergitt lovbestemt taushetsplikt slik at detfaller utenfor påbudt offentlighet etter offentlighetsloven§ 5a, må adgangen til meroffentlighetanses avskåret.I denne konkrete saken der det klart foreliggerforvaltningsrettslig taushetsbelagte personopplysninger,har Kultur- og kirkedepartementetfunnet det maktpåliggende å vektlegge hensynettil at gjenlevende part i saken ønsker å tie omdens innhold. I en slik sak har forvaltningen ettervårt syn ikke anledning til å vurdere meroffentlighet.»I mitt avsluttende brev til klagers advokatuttalte jeg i hovedsak:«1) Jeg har ikke noen innvendinger mot departementetsstandpunkt om at det ikke var adgang for A til åfå utskrift av hele dommen etter tvistemålsloven

2003–2004 Dokument nr 467§ 135 annet ledd da rettsboken befant seg ved domstolen.2. Arkivverkets lovanvendelse ved avgjørelse avinnsynsbegjæringenDet kan ikke være tvilsomt at Arkivverkets virksomhetfaller inn under offentlighetslovens virkeområde,jf. offentlighetsloven § 1 første ledd hvor det er fastsattat loven gjelder for den virksomhet som drivesav forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt ilov eller i medhold av lov.Arkivloven § 5 lyder:«Føresegnene i dette kapitlet gjeld for alle offentlegeorgan med unnatak for Stortinget, Riksrevisjonen,Stortingets ombodsmann for forvaltningenog andre organ for Stortinget.»I Ot. prp. nr. 77 (1991–92) side 13 bemerketKulturdepartementet:«Samanlikna med dei avgrensingane som ergjorde i verkeområdet for forvaltningslova, erdet ein viktig skilnad at arkivlova òg skal gjeldafor domstolane. Dette er elles i samsvar mednedfelt praksis.»At arkivloven gjelder for domstolene er likevelikke uten videre et avgjørende argument for at innsynsbegjæringerfor rettssaksdokumenter avlevert tilArkivverket skal avgjøres etter reglene i offentlighetsloven.Kultur- og kirkedepartementet har med utgangspunkti ordlyden i arkivloven § 10 fjerde ledd sammenholdtmed uttalelser i forarbeidene, NOU 1987:35 og Ot.prp. nr. 77 (1991–92), lagt til grunn at innsynsbegjæringertil Arkivverket skal avgjøres etteroffentlighetsloven og forvaltningslovens bestemmelser.Til støtte for sitt syn har departementet ogsåvist til NOU 1984:27 side 71.Arkivloven § 10 fjerde ledd lyder:«Ved avlevering til Arkivverket overtekRiksarkivaren råderetten over arkivet.»Jeg kan være enig med departementet i at arkivlovutvalgeti NOU 1987:35 på generelt grunnlag ogsåforeslo at innsynsbegjæringer til Arkivverket fordokumenter avlevert dit som hovedregel skulle avgjøresetter offentlighetslovens og forvaltningslovensregler. Fra NOU 1987:35 siterer jeg i denneforbindelse følgende på side 5 punkt 2.7 om adgangtil og innsyn i arkivene:«Regler om innsyn i arkivmateriale bør etterarbeidsgruppens syn ikke reguleres i arkivloven,men heller i tilknytning til de generelle regelsettsom gjelder for slike spørsmål innen forvaltningen.Her siktes det først og fremst til offentlighetslovenog sikkerhets- og beskyttelsesinstruksene.Arbeidsgruppen foreslår at offentlighetslovenmed visse modifikasjoner gjøres gjeldendefor alt materiale som er avlevert til Arkivverket...»I punkt 11.6 om allmennhetens innsynsrett heterdet på s. 65 blant annet:«Rettsteknisk bør innføringen av offentlighetsprinsippetskje ved at offentlighetsloven gisanvendelse på alle dokumenter i Arkivverketuansett alder. Det kan imidlertid reises spørsmålom alle lovens regler bør gis anvendelse fullt ut.Det er her særlig grunn til å drøfte hvilke begrensningeri innsynsretten som bør gjelde.At taushetsplikt i lov eller medhold av lov mårespekteres også når dokumentene er overleverttil Arkivverket er selvsagt, jr. også avsnitt 11.2og 11.3 foran...»I punkt 11.7 om administrative og økonomiskekonsekvenser heter det på s. 67 blant annet:«Arbeidsgruppens forslag i avsnitt 11.6 om ågjøre offentlighetsloven med visse modifikasjonergjeldende for alt materiale som er avlevert tilArkivverket, vil i stor utstrekning bare innebæreen formalisering av gjeldende praksis. I visse tilfellevil likevel innsynsretten gå lenger enn etterdagens praksis, idet endringen vil avskjære Arkivverketadgang til å nekte innsyn etter skjønnhvor tilstrekkelig forskningsformål ikke er dokumenterthos søkeren.»Forlaget til behandling og avgjørelse av innsynsbegjæringerble fulgt opp av Kulturdepartementet iOt.prp. nr. 77 (1991-92). I Kulturdepartementetsinnledende bemerkninger på side 5 heter det blantannet:«Målet om tilgjengelege arkiv vil i denne samanhengenikkje seia at allmenta utan vidareskal ha innsyn i alt arkivtilfang. Avgrensingar ioffentleg innsyn gjevne med heimel i lov om offentligheti forvaltningen, andre lover og i tryggings-og verneinstruksar vil òg gjelda for materialesom er avlevert til Arkivverket.»I punkt 3.2.6 redegjør departementet slik for innholdeti § 10 fjerde ledd:«Når eit arkiv vert overført til Arkivverketfår Riksarkivaren etter § 10 fjerde leden i lovutkastetråderetten over arkivmaterialet. Ei slik føresegnvil klårgjera ein del spørsmål som no kanskapa tvil. Lovregelen vil føre til at det tilliggRiksarkivaren å ta stilling til ytterlegare kassasjon,innsyn for utanforståande osb. Riksarkivarenvil i slike spørsmål ofte finna det naturleg årådføra seg med det avleverande organet, menansvaret for den vidare forvaltningen av tilfangetvil liggja til Riksarkivaren.Føresegna i § 19 fjerde leden gjeld berre vedavlevering til arkivverket. Ved avlevering tilandre institusjonar, vil Riksarkivaren likevelsom vilkår for å gje samtykke til slik oppbevaring,kunne fastsetja nærare reglar om råderettenover materialet.»Slik jeg forstår disse merknadene innebærer departementetspresisering at § 10 fjerde ledd skal forståsslik at Riksarkivaren overtar (ene-)ansvaret for

68 Dokument nr 42003–2004et arkiv når det avleveres til Arkivverket og dermedogså ansvaret for å utføre de oppgavene og det arbeidetsom følger med forvaltningen av arkivet, herunderå ta standpunkt til innsynsbegjæringer. Så vidtjeg er kjent med, hersket det tidligere en viss usikkerhetom ansvarsfordelingen mellom Riksarkivarenog det avleverende organet. Det gjaldt blant annetom det var det avleverende organet eller Arkivverketsom skulle ta standpunkt til innsynsbegjæring i arkivmaterialesom var avlevert til Arkivverket. Avdenne presiseringen kan det ikke uten videre utledesnoen klar føring om Riksarkivarens lovanvendelseved behandlingen av innsynsbegjæringer til arkivverket.Den utfyllende bemerkningen om at Riksarkivaren«ofte (vil) finna det naturleg å rådføra segmed det avleverande organet», kan likevel oppfattessom en underbygging av departementets innledendebemerkning på side 5 i Ot.prp. nr. 77 (1991- 92), jf.ovenfor, om at «Avgrensingar i offentleg innsyngjevne med heimel i lov om offentlighet i forvaltningen,andre lover og i tryggings- og verneinstruksarvil òg gjelda for materiale som er avlevert til Arkivverket».Spørsmålet blir etter dette om det kan anføres ensærlig hjemmel for at innsynsbegjæringer for domstolsdokumentersom er avlevert til Arkivverket skalavgjøres etter andre regler enn offentlighetslovensog forvaltningslovens regler.Som De selv påpeker i klagen hit, er det eventuelttvistemålsloven § 135 som er relevant i dennesammenheng.Første, annet og syvende ledd i tvistemålsloven§ 135 lyder:«Partene har rett til på rettens kontor å undersøkerettsbøker og dokumenter som vedkommersaken, og kan forlange utskrifter av dem. Detsamme gjelder tredjemann, når begge partersamtykker, eller han godtgjør, at det har rettsliginteresse for ham.Enhver kan kreve utskrift av en rettsavgjørelsei en bestemt sak så langt som det ikke gjelderforbud mot offentlig gjengivelse, eller, dersomdet gjelder slikt forbud og avgjørelsen ikke ereldre enn fem år, innsyn i avgjørelsens slutning.Av rettsbøker for øvrig kan utskrift kreves hvisikke rettsboken er ført i rettsmøte for lukkede dørereller offentlig gjengivelse av den protokollerteforhandlingen eller rettsboken er forbudt..........Nekter rettens kontor å forevise rettsbøker ellerdokumenter eller gi utskrift av dem, kan begjæringenforelegges for retten til avgjørelse.»Som det fremgår av ordlyden i bestemmelsen, erdet en forutsetning for at den skal komme til anvendelseat dokumentene fortsatt befinner seg på rettenskontor. Ved avlevering til Arkivverket vil derfortvistemålsloven § 135 ikke lenger være direkte avgjørendefor innsynsretten. Unntaksbestemmelsen ioffentlighetsloven § 1 tredje ledd for «saker som behandlesetter rettspleielovene», kommer således ikketil anvendelse.En annen sak er at i de spesielle tilfellene hvoranvendelsen av offentlighetslovens innsynsreglerville kunne føre til et annet resultat enn anvendelsenav tvistemålsloven § 135, vil hensynene bak innsynsreglenei tvistemålsloven § 135 kunne kommeinn som tungtveiende tolkningsmomenter ved anvendelsenav offentlighetsloven og taushetspliktbestemmelseni forvaltningsloven § 13 første ledd.Som departementet har vært inne på, ville forvaltningsloven§ 13a nr. 3 kunne gi hjemmel for unntakfra taushetsplikten dersom det hadde vært innsynsretti rettsboken etter tvistemålsloven. Jeg finner detikke nødvendig å gå nærmere inn på dette spørsmåleti denne saken. Som det framgår av det jeg har uttaltovenfor, er det ikke rettslig grunnlag for å kritisereat innsynsbegjæringen ble avslått i medhold avoffentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13første ledd nr. 1. Det framgår av det jeg har sagt underpunkt 1 ovenfor at A heller ikke ville hatt rett tilå få utskrift av hele dommen etter tvistemålsloven§ 135.»8.Nedtegning av muntlig innhentede opplysningerog spørsmål om rett til innsyn i dokumentermed opplysninger fra referanseperson(Sak 2003–0400)En sykepleier ønsket innsyn i hvilke opplysningerhennes daværende arbeidsgiver hadde gitt i referansesamtale.Innsyn ble avslått under henvisning til atdet var tale om «vurderinger» hun ikke hadde kravpå å få gjøre seg kjent med. Videre ble det hevdet frasykehuset at det ikke hadde plikt til å nedtegne muntliginnhentede opplysninger.Forvaltningen har plikt til å forelegge nye opplysningerfor parten som et ledd i sakens opplysning.I utgangspunktet gjelder dette også i tilsettingssaker.God forvaltningsskikk, hensynet til sakens opplysning,hensynet til mulighetene for kontroll i ettertidog hensynet til partenes tillit, tilsier at muntliginnhentede opplysninger normalt skal nedtegnesskriftlig. At det i dette tilfellet ikke ble gjort, og følgendet fikk for behandlingen av klagerens krav ominnsyn, innebar en urett mot henne.I oktober 2001 søkte klageren på en stilling somsykepleier. På det tidspunktet underviste klageren påavdeling for sykepleiefag ved høgskolen i samme distrikt.Etter det som ble opplyst, hadde klageren værteneste søker til stillingen, og det skulle ikke ha værtbestridt at hun var faglig kvalifisert. Etter at det varavholdt intervju, hadde sykehuset tatt kontakt medhøgskolen. Klageren framholdt overfor ombudsmannenat sykepleieren som behandlet tilsettingen

2003–2004 Dokument nr 469hadde opplyst at referansen hadde gitt opplysningersom tilsa «at de ikke kunne ha henne i avdelingen».Ved brev 15. november 2001 ble klageren meddeltat sykepleieledelsen ikke fant å kunne tilsette henne.I begynnelsen av desember kontaktet klagerensadvokat sykehuset og bad om å få opplyst innholdeti referansen. Kravet ble gjentatt i nytt brev vel touker deretter. Det ble da også framholdt at muntligeopplysninger skal nedtegnes og at det var de faktiskeopplysningene gitt av referansen, som særlig var avinteresse.I sykehusets svar ble det opplyst at beslutningenom ikke å tilsette klageren ble fattet etter «en totalvurdering»,og at informasjon fra referansepersonersåledes ikke var avgjørende. Videre het det i brevet:«Denne informasjonen var dessuten vurderingersom støttet det inntrykket vi allerede haddeog dette har i alle fall ikke søkeren krav på ågjøre seg kjent med, iht partsoffentlighetsforskriften§ 3.Vi er for øvrig ikke enig i at opplysningersom er gitt muntlig skal nedtegnes slik at partenekan gjøre seg kjent med dokumentet. Dette følgerikke av § 3.»Det ble inngitt klage til fylkesmannen. Selv omsykehusreformen da var trådt i kraft, og sykehusenevar organisert som helseforetak, besluttet Helsedepartementetat klagen skulle behandles av fylkesmannenetter de regler som gjaldt før reformen.Fylkesmannen tok ikke klagen til følge, og uttalteblant annet:« ...vi legger således til grunn at den aktuellereferansen uttalte seg som tidligere arbeidsgivereller overordnet. Konklusjonen blir således atklageren ikke kan kreve innsyn hva angår referansensvurderinger av henne.»Etter at klageren på nytt hadde henvendt seg tilfylkesmannen og presisert at det bare var de faktiskeopplysningene som var gitt hun ønsket å bli gjortkjent med, «f.eks opplysninger om ureglementertfravær og alkoholmisbruk», uttalte fylkesmannen:«Universitetssykehuset -- har i sin saksfremstillingopplyst at informasjon som ble gitt fra referansenevar vurderinger, og har påberopt unntaketi bokstav b som grunnlag for å nekte [klageren]innsyn. Sykehuset har videre opplyst atdet ikke foreligger noe dokument i saken somkan kaste lys over hva referansen faktisk har uttalt.Vi har dessuten vært i kontakt med sykepleier-- ved [sykehuset] og -- ved Høgskolen -- . Ingenav dem kan ordrett gjengi innholdet av denaktuelle samtalen.»I klagen til ombudsmannen framholdt klagerenat det hadde formodningen mot seg at de involvertehadde glemt hvilke opplysninger det var tale om.Det ble i den anledning vist til at saken hadde blitt«holdt varm» helt fra søknaden ble avslått. Viderehet det i klagen:«Vi har god grunn til å tro at de opplysningersom er gitt dreier seg om at klager skal ligge underfor alkoholmisbruk og at hun er ustadig i arbeidsforholdved stort fravær. Dette er i så fallfaktiske opplysninger som klager har rett til å bligjort kjent med.»Klagen ble forelagt fylkesmannen til uttalelse.Det ble blant annet særskilt bedt om nærmere opplysningerom fylkesmannens samtaler med sykepleierenog referansen, og om fylkesmannens vurderingav at det ikke var blitt foretatt nedtegning av opplysningenefra referansen.I fylkesmannens svar hit het det blant annet:«Sakens kjerne er etter vår oppfatning knyttettil den omstendighet at det ikke foreligger noe«dokument» i lovens forstand som Fylkesmannensom klageinstans eventuelt skulle kunne gi[klageren] innsyn i. Med dette som utgangspunkt,har vi lagt til grunn de opplysninger somgår frem av sakens dokumenter, herunder sykehusetsfremstilling og klagerens anførsler. Dissegir etter vårt syn ikke tilstrekkelig grunnlag for åslå fast hvorvidt det i dette tilfellet ble gitt opplysningervedrørende [klagerens] vandel, og daspesielt hennes forhold til alkohol.Vi har forgjeves gjort forsøk på å bringe lysover hvilke opplysninger referansepersoneneventuelt ga, herunder hva som lå til grunn forden totalvurdering som ble foretatt ved avgjørelseni tilsettingssaken. Vi har redegjort nærmerefor dette nedenfor under pkt. 2. Vi vil legge til atvi i brev av 26.05.03 til [sykehuset], ba sykehusetforeta ytterligere undersøkelser i saken for åfå klarlagt hovedinnholdet av samtalen med referansepersonen.I telefonsamtale med seksjonsleder-- ved sykehusets personalressurssenter06.06.03, fikk vi opplyst at [sykehuset] forgjeveshadde forsøkt å få klarlagt innholdet av den aktuellesamtalen under deres klagebehandling og atde ikke fant det hensiktsmessig å gjøre ytterligereforsøk.Fylkesmannen kan ikke se at det er andreomstendigheter i saken som i tilstrekkelig gradsannsynliggjør at referansepersonen ga opplysningerav faktisk art i den aktuelle samtalen....Når det gjelder våre notater fra samtalenemed -- og -- vil vi fremholde at disse i det vesentligegjenspeiler de svar vi fikk. Begge de spurteviste til at de ikke husket detaljene i samtalendem imellom, og at de derfor ikke ønsket å uttaleseg nærmere overfor oss. Ved innledningen avsamtalene med både -- og -- gjorde vi det klart atvi i det minste ønsket å få opplyst hvorvidt --hadde gitt faktiske opplysninger i saken, for eksempelom [klagerens] forhold til alkohol....Som vi bekjentgjorde overfor advokat -- ivårt brev av 27.11.02, finner vi at Fylkesmannenhar gjort de undersøkelser som klagen gir grunntil. Vi har i denne forbindelse ikke vært i stand tilå avdekke hvorvidt [sykehuset] la til grunn opplysningerom at [klageren] er alkoholmisbruker,eller om det eventuelt var andre opplysninger avfaktisk art som hadde hatt betydning for tilsettingssakensutfall.»

70 Dokument nr 42003–2004Om noteringsplikten, og sykehusets forståelse avden, skrev fylkesmannen at den framstod:«... som relativt bastant, og den er etter alt ådømme uttrykk for feil lovforståelse etter dagjeldenderegelverk. Vi viser til brev av 08.01.02 fra[sykehuset] til advokat -- . På denne bakgrunnfinner vi at [sykehusets] standpunkt burde værtbemerket i vårt vedtak av 06.11.02.Vi vil likevel fremholde at dette var et vurderingsspørsmåli lys av lovendringene som trådte ikraft ved årsskiftet 2001/2002. Vi viser i denneforbindelse til brev av 04.10.02 fra Helsedepartementettil Fylkesmannen i -- , hvor det fremgår atpartsoffentlighetsforskriften etter 01.01.02 ikkegjelder i saker om ansettelse ved helseforetakene.Vi viser til helseforetaksloven § 5 første ledd.På denne bakgrunn fant vi det korrekt å avstå fraretningsgivende uttalelser vedrørende helseforetaketsfremtidige praksis i tilsettingssaker.»Ved avslutning av saken uttalte jeg blant annet:«Generelt om retten til innsyn ireferanseopplysningerForvaltningen har en alminnelig og selvstendig plikttil å påse at en sak er tilstrekkelig opplyst før det fattesvedtak. Et viktig instrument for å sikre sakensopplysning, er at de involverte parter gis anledningtil å korrigere opplysninger om det faktiske grunnlagetvedtaket skal bygges på. På det tidspunktet denaktuelle tilsettingsprosessen fant sted, fulgte utgangspunktetfor forvaltningens utrednings- og informasjonspliktdirekte av forvaltningsloven 10. februar1967 § 17 hvor det framgår:«Forvaltningsorganet skal påse at saken er sågodt opplyst som mulig før vedtak treffes.Dersom det under saksforberedelsen mottaropplysninger om en part eller den virksomhethan driver eller planlegger, og parten etter § 18jfr. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med disseopplysninger, skal de forelegges ham til uttalelse.»Den alminnelige plikt til å forelegge opplysningerfor parten, gjelder generelt også i tilsettingssaker.Enkelte unntak framgår av forskrift om partsoffentligheti saker om tilsetting i den offentlige forvaltning21. november 1980 nr. 13 § 3. Forskriftensutgangspunkt er at søkeren har rett til å gjøre segkjent med de deler av dokumentet som inneholderopplysninger (faktiske opplysninger og vurderinger)om parten selv. Av bestemmelsens bokstav b framgårat en part likevel ikke har rett til å gjøre seg kjentmed de deler av et dokument som inneholder vurderingersom er gjort eller gitt av søkerens nåværendeeller tidligere arbeidsgiver eller overordnet, eller noensom handler på vegne av disse. Forskriften byggerher på tilsvarende skille mellom vurderinger ogfaktiske opplysninger som forvaltningsloven § 18.Grensen mellom faktiske opplysninger og vurderingerer kommentert nærmere i forarbeidene til en lovendringtil forvaltningsloven. I Ot.prp. nr. 3 (1976–77) side 79 heter det:«Begrepet «faktiske opplysninger» som lovenbruker idag er meget omfattende. Ikke barehar parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikkeog presise opplysninger, som for eksempel arealoppgaver,men også opplysninger som i høygrad bygger på vurderinger. Den karakteristikkensom gis av en bestemt person, må reknessom faktisk opplysning ihvertfall når den byggerpå konkrete hendinger, for eksempel må uttrykksom «drikkfeldig» eller «alkoholmisbruker» reknestil denne kategori.»Saksbehandlingen ved Regionsykehuset i ...1. Sykehuset har opplyst at det var en «totalvurdering»som lå bak avgjørelsen om ikke å tilsette [klageren].Slik saken er opplyst for meg, må det imidlertidlegges til grunn at opplysningene som ble gittfra Høgskolen i -- var momenter i denne totalvurderingen,og således av betydning for avgjørelsen. Jegviser blant annet til at [klageren] etter det opplysteskulle ha vært eneste formelt kvalifiserte søker.Det er fra sykehuset hevdet at informasjonen barevar vurderinger som [klageren] uansett ikke haddekrav på å gjøre seg kjent med. Så lenge informasjonenble gitt muntlig, og det senere ikke har latt seggjøre å få brakt på det rene hva informasjonen gikkut på, er det umulig for meg å ha noen formening omden rettslige holdbarheten av sykehusets påstand.2. Fylkesmannen har vært i direkte kontakt medvedkommende ved sykehuset som innhentet referansen,men opplyst at vedkommende ikke husket detaljenei samtalen og derfor «ikke ønsket å uttaleseg» til fylkesmannen.Når forvaltningsorganet innhenter muntlige opplysningeri en sak, skal opplysningene normalt nedtegnes.Dette følger indirekte av forvaltningsloven§ 17 annet ledd om plikten til å gjøre parten kjentmed slike opplysninger. Videre følger det, uavhengigav om parten har krav på innsyn i opplysningeneeller ikke, av alminnelige krav til god forvaltningsskikkog hensynet til i ettertid å kunne kontrollere atdet vedtak som blir fattet er saklig og bygget på etriktig faktisk grunnlag. Særlig viktig er dette i tilsettingssakerhvor hovedregelen er at det ikke gis ennærmere begrunnelse for det vedtak som fattes. Nårsykehuset i brevet 8. januar 2002 bestred en slikplikt, er det uttrykk for en feilaktig lovforståelse.Jeg finner også grunn til å si meg enig med advokat-- når hun påpeker at det er påfallende at det i ensak som denne har vært umulig å rekonstruere opplysningenesom ble gitt av referansen. Som det erframholdt fra klagerens side, ble spørsmålet om å fåbli gjort kjent med referanseopplysningene reist korttid etter at de var innhentet, og saken har siden vært«holdt varm». Jeg bemerker at sykehuset pr. 8. januar2002 tilkjennegav at det hadde tilstrekkelig oversiktover innholdet i referansen, for så vidt som detda gav en rettslig vurdering av innholdet i forhold tilpartsoffentlighetsforskriften. I lys av den korrespondansesom da allerede hadde pågått, synes det særlig

2003–2004 Dokument nr 471uheldig at det heller ikke på dette tidspunktet ble foretattnedtegning av opplysningene. Slik saken eropplyst, har jeg forståelse for at klageren stillerspørsmålet om det ikke skal være mulig for sykehusetå framskaffe opplysningene. Jeg har også forståelsefor at klageren opplever saken som en stor belastning.Saken illustrerer hvor viktig det er at dennetype informasjon nedtegnes, også av hensyn til partenestillit til forvaltningen.Slik saken er opplyst, finner jeg grunn til å bemerkeat sykehusets saksbehandling har vært uholdbar.Fylkesmannens behandling av klagenDet synes ikke å være grunnlag for rettslig kritikkmot fylkesmannens utredning av saken i forbindelsemed klagebehandlingen. Jeg skal likevel nevne atfylkesmannen, i lys av at det gjelder en viktig rettighetfor klageren, og det oppsiktsvekkende i at det ikkeskulle være mulig for sykehuset å rekonstruerereferanseopplysningene, med fordel kunne ha krevddette dokumentert skriftlig fra sykehuset.Ut fra enkelte av fylkesmannens uttalelser kandet synes som om det er konkludert med at det ikkeble gitt opplysninger som [klageren] hadde krav på åfå gjøre seg kjent med. Jeg kan vanskelig se at sakensdokumenter gir holdepunkter for å trekke enslik konklusjon. Slik jeg ser det, må det riktige være– slik fylkesmannen selv også er inne på i brevet hit23. juni 2003 – at det ikke foreligger noen mulighettil å kunne ta stilling til spørsmålet.Jeg finner imidlertid grunn til å kritisere fylkesmannensoppfølging av saken i forhold til sykehuset.Det er vanskelig å se at det forhold at eierstrukturen isykehusvesenet ble endret fra årsskiftet 2001/2002,eller spørsmålet om anvendelsen av partsoffentlighetsforskriftenfra samme tidspunkt, gav avgjørendegrunn for fylkesmannen til ikke å gi de uttalelser ogkorreksjoner klagesaken gav grunn til. Slik jeg serdet, burde [sykehusets] standpunkt til nedtegningspliktenfra fylkesmannens side klart ha vært kritisert.Selv om partsoffentlighetsforskriften ikke skal gjeldeved tilsettinger i helseforetak, kan dette ikke begrunneen praksis med å unnlate å nedtegne saksopplysningerav betydning. Alminnelige forvaltningsrettsligekrav til forsvarlig opplysing av sakenvil under enhver omstendighet gjelde.I lys av de merknader jeg har kommet med ovenfor,må jeg be om at fylkesmannen tar saken oppmed [sykehuset] og gir de uttalelser som finnes nødvendige.Den konkrete klagesaken har ikke gitt foranledningtil, eller grunnlag for, å ta stilling til avgjørelseni selve tilsettingssaken, eller til et eventuelt krav omerstatning. Behandlingen av referanseopplysningeneog kravet om innsyn i disse innebærer en urett mot[klageren]. Jeg må derfor be fylkesmannen, eventuelti samråd med [helseregionen], gjøre et nytt forsøkpå å få brakt på det rene hvilke opplysninger som blegitt av referansen slik at fylkesmannen får et reeltgrunnlag for å ta stilling til realiteten i klagesaken.[Klageren] må gis en formell og uforbeholden beklagelsefor den feil som er gjort.»Etter å ha mottatt min uttalelse tilskrev fylkesmannensykehuset. I brevet ble sykehuset bedt omen skriftlig bekreftelse på at rutinene for behandlingav tilsettingssaker ville bli innrettet i samsvar med«kravene som følger av forvaltningsloven § 17». Viderebad fylkesmannen sykehuset gjøre et nytt ogskriftlig forsøk på å få brakt på det rene innholdet ireferansesamtalen. Endelig ble sykehuset bedt om ågi klageren en formell og uforbeholden beklagelse.9.Tvil knyttet til meroffentlighetsvurderingen isak om adgang til innsyn i søkerlisten tilfylkesmannsembete(Sak 2003–0092 og sak 2003–0110)Avisene Bergens Tidende og Fredrikstad Blad klagdetil ombudsmannen etter at Arbeids- og administrasjonsdepartementethadde avslått deres krav ominnsyn i søkerlisten til embetet som fylkesmann iØstfold. Avslagene var gitt under henvisning til offentlighetsloven§ 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum.Etter å ha gått gjennom begrunnelsen for å unntaden enkelte søker, fant ombudsmannen at det heftet«begrunnet tvil» ved forhold av betydning for departementetsmeroffentlighetsvurdering, og han badom at spørsmålet ble undergitt en ny vurdering. Detburde også ha blitt varslet i utlysingsteksten at hovedregelener at søkernes navn føres på en offentligsøkerliste. Etter en fornyet vurdering fastholdt departementetsitt avslag.I forbindelse med utlysingen av embetet som nyfylkesmann i Østfold begjærte avisene Bergens Tidendeog Fredrikstad Blad innsyn i søkerlisten. Detvar på det tidspunktet seks søkere til stillingen, ognavnene til alle ble unntatt fra offentlighet av Arbeids-og administrasjonsdepartementet.Avisenes klager hit ble forelagt departementet tiluttalelse, og det ble bedt om en nærmere begrunnelsefor avslagene. Videre ble det bedt opplyst hvordanhver enkelt søkers anmodning om å bli unntattfra den offentlige søkerlisten var blitt vurdert i forholdtil offentlighetsloven. Departementet ble herunderbedt om å redegjøre for hvordan mulige konsekvenserav offentlighet i forhold til søkernes nåværendestillinger hadde blitt vektlagt. Departementetble også bedt om å kommentere særskilt at det i utlysingstekstenikke hadde vært gjort oppmerksom påat søkernes navn som hovedregel ville bli offentliggjort.I sitt svar redegjorde departementet for at det

72 Dokument nr 42003–2004hadde lagt stor vekt på hensynet til en bredest muligrekruttering. Departementet viste til at erfaring tilsaat hvis det skulle nå fram til et bredt utvalg av velkvalifisertekandidater, måtte konfidensialitet for søkernevære en reell mulighet. Videre het det i svaret:«Mange vegrer seg for å søke en stilling hvorman kan bli gjenstand for offentlig debatt med defølger det kan ha for nåværende stilling ellerkommende karrieremuligheter. Offentlighet kanogså være skadelig for stabiliteten i lederskapet isøkers nåværende organisasjon, for eksempeldersom organisasjonen er inne i en større omstilling.»Videre opplyste departementet at det hadde foretatten reell og konkret vurdering av hver enkelt søkersgrunner for konfidensialitet, men at det i denkonkrete saken hadde funnet at hensynet til bredestmulig rekruttering måtte prioriteres foran hensynettil innsyn i søkerlisten. Departementet hadde ogsålagt vekt på hensynet til søkernes nåværende stillinger.Det ble trukket fram som eksempler at nåværendearbeidsgiver kunne få negativ oppmerksomhet,dersom for eksempel en nylig tilsatt leder søkte segbort. Videre ble det vist til at det kunne være uheldigog skape uro dersom det ble kjent at lederen for envirksomhet under omstilling søkte seg bort. Departementetviste også til at søkerne kunne ha sterke personligegrunner for ikke å ønske offentlighet, for eksempeli forhold til karrieremuligheter eller utsiktertil forlenget åremål.Videre opplyste departementet at det av rekrutteringsgrunnerbevisst hadde valgt ikke å varsle i utlysingstekstenat søkernes navn som hovedregel villevære offentlige.I mitt avsluttende brev til Arbeids- ogadministrasjonsdepartementet uttalte jeg:«1. Generelle bemerkningerForhistorien til – og hensynene bak – endringen i offentlighetsloven§ 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum,samt min generelle forståelse av bestemmelsen,framgår gjennom uttalelsene i de tre sakene som erreferert i ombudsmannens årsmelding for år 2002 påsidene 98 – 111. Bergens Tidende har for øvrig i sinklage referert til to av disse, sak 2001–1517 og sak2001–1539. Førstnevnte sak dreide seg nettopp omet avslag fra Arbeids- og administrasjonsdepartementetpå et krav fra blant andre Bergens Tidendeom innsyn i søkerlistene til stillinger som fylkesmann.Siden partene antas å være godt kjent meddisse uttalelsene, skal jeg her bare gjenta og presiserenoen sentrale momenter.Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 lyder etterlovendring 15. desember 2000 slik:«Følgende dokumenter kan unntas fra offentlighet:4) Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelsei offentlig tjeneste. Unntaket gjelderikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarestetter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernesnavn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittelog bosteds- eller arbeidskommune.Opplysninger om en søker kan likevel unntas fraoffentlighet dersom søkeren selv anmoder omdette. Det skal framgå av søkerlisten hvor mangesøkere det har vært til stillingen og hvilket kjønndisse har.»Utgangspunktet – også for dokumenter i tilsettingssaker– følger av hovedregelen i offentlighetsloven§ 2 om at forvaltningens saksdokumenter eroffentlige. Unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven§§ 5 og 6 gir forvaltningen en adgang, men ingenplikt, til å unnta dokumenter fra offentlighet.Selv om unntaksbestemmelsene kan benyttes i ensak, har forvaltningen etter offentlighetsloven § 2tredje ledd plikt til å vurdere om dokumentet likevelskal gjøres offentlig tilgjengelig (meroffentlighet).Det er i denne sammenheng viktig å understreke,som påpekt i Ot.prp. nr. 100 (1991–92) s. 10 og 13,at lovens intensjon er at innsyn som hovedregel børvurderes og tillates, når taushetsplikten ikke er tilhinder for det.Endringen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr.4 fjerde punktum gir forvaltningen en adgang til åunnta «opplysninger om en søker» dersom søkerenselv anmoder om dette. I tråd med lovens hovedregelhar ikke forvaltningen noen plikt til å unnta slikeopplysninger (med mindre det er tale om taushetsbelagtinformasjon). Videre må forvaltningen på vanligmåte foreta en meroffentlighetsvurdering etter § 2tredje ledd.I forhold til meroffentlighetsvurderingen har jegtidligere uttalt at terskelen for å unnta søkernavn fraoffentligheten i utgangspunktet heves dersom det ertale om stillinger som er gjenstand for særlig offentliginteresse. Bakgrunnen for dette er naturlig nok atman ved stillinger av denne art nettopp er i kjerneområdetfor hensynene bak lovens hovedregel omoffentlige søkerlister. Rekrutterings- og personvernhensynkan på den annen side være momenter somtrekker i retning av å ikke utvise meroffentlighet.Som en generell betraktning uttalte jeg i brev 9.desember 2002 til Helsedepartementet i sak 2002–0040 om innsyn i søkerlisten til stillingen som administrerendedirektør i Helse Midt-Norge [inntatt iårsmeldingen for år 2002 på side 115]:«[D]et er stor forskjell på en søker som er ansatti en utsatt privat næringsvirksomhet der enoffentliggjøring av søknaden kan få konsekvenserfor arbeidsforholdet, og en søker i en fast offentligstilling som henviser til ønsket om å fåslippe spørsmål fra bekjente om motivene for åsøke på en annen stilling. ... Det forhold at detkan skade ens nåværende arbeidssituasjon atsøknaden blir offentliggjort, taler klart for å etterkommesøkerens anmodning om unntak fraoffentlighet. Dette ligger innenfor kjerneområdetfor unntaksbestemmelsen, og må tillegges betydeligvekt. I hvilken grad hensynet til offentlig-

2003–2004 Dokument nr 473het likevel skal slå igjennom, må bero på en konkretskjønnsmessig totalvurdering i det enkeltetilfellet.»2. Departementets konkrete vurderingerDe seks søknadene og begrunnelsene for søkernesønske om ikke å bli oppført på den offentlige søkerlistener gjennomgått her. Det er også framlagt et interntnotat hvor de vurderinger departementet gjordei forhold til hver enkelt søkers grunn for å ikke stå påen offentlig søkerliste framgår.Den enkelte søkers begrunnelse og behov for åbli unntatt fra oppføring på den offentlige søkerlistenmå vurderes konkret. Departementet har innhenteten konkret begrunnelse fra hver av søkerne forderes behov for å bli unntatt, og i vurderingen av dissegjennomgående lagt avgjørende vekt på søkernesjobbsituasjon på søknadstidspunktet. Den konkreteog individuelle avveiningen mellom hensynet til offentlighetensbehov og søkernes behov vil i sisteomgang måtte bero på en skjønnsmessig vurdering.Slike skjønnsmessige vurderinger kan ombudsmannenbare kritisere dersom avgjørelsene må anses«ugyldig eller klart urimelig» jf. ombudsmannsloven22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Ombudsmannenkan imidlertid, dersom han finner at det«knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydningfor saken», gjøre forvaltningsorganet oppmerksompå dette. I denne saken har jeg kommet til at det erknyttet slik begrunnet tvil til departementets avgjørelse.Jeg er generelt betenkt i forhold til at departementetvedrørende søkerne 1, 4 og 6 i den utvidedesøkerlisten har anført at vedkommende ble vurdertsom «interessant» eller «aktuell» slik at departementetikke ønsket å risikere å miste vedkommende somsøker. Jeg kan ikke se at det verken i søknadene elleri de utdypende begrunnelsene framkommer noe somtyder på at de tre søkerne ikke lenger ville være aktuelledersom deres navn ble offentliggjort. Ut fraforarbeidene til lovendringen 15. desember 2000 måønsket om å legge til rette for en effektiv rekrutteringtil stillingen etter min mening først og fremstknyttes til den aktuelle stillingens rekrutteringsgrunnlag,og ikke til den enkelte søker. I motsatt fallvil man i praksis lett havne i en situasjon hvor navnettil interessante søkere rutinemessig unntas fra offentlighet.En meroffentlighetsvurdering bare blantde ikke-interessante søkerne vil ha liten verdi sett ilys av de hensyn som taler for offentlighet.Jeg er ikke uenig i at det forhold at søkeren haren lederstilling i en organisasjon som er under omstilling,og at det anføres å være uheldig for omstillingsprosessenmed uro og spekulasjoner omkringledelsen, vil kunne være et relevant moment i vurderingen.Det kan imidlertid ikke være riktig at detuten videre legges avgjørende vekt på et slikt argument.Jeg viser til at det innenfor de fleste offentligevirksomheter nærmest kontinuerlig pågår omstillingsprosessersom ledelsen nødvendigvis vil ha enmer eller mindre sentral posisjon i forhold til. Dennekommentaren er særlig foranlediget av departementetsvurdering i forhold til søker nr. 7.I forlengelsen av dette vil jeg understreke at forvaltningenmå foreta en selvstendig vurdering av deargumenter og behov den enkelte søker framholder.At det er tale om argumenter og behov som etter sinart vil kunne være relevante kan ikke være tilstrekkelig.Til illustrasjon av dette vil jeg vise til at søkernr. 1 blant annet anførte at vedkommende i sin stillingvar midt i en åremålsperiode på seks år, og atvedkommende ikke ønsket at søknaden skulle blikjent fordi det var aktuelt å søke om ny periode nåråremålet gikk ut. Jeg kan vanskelig se at det er i trådmed en reell meroffentlighetsvurdering å legge nevneverdigvekt på et slikt hensyn. Jeg viser også tilsøker nr. 5 hvor begrunnelsen var rent personlig.Selv om personlige hensyn etter en konkret vurderingkan være relevant, finner jeg grunn til å settespørsmålstegn ved departementets vurdering i dettetilfellet, særlig ut fra hva som måtte anses allmentkjent om vedkommendes arbeidssituasjon på søknadstidspunktet.Endelig vil jeg gi uttrykk for at jeg er kritisk tilden vurderingen departementet har gjort i forhold tilsøker nr. 6, og da særlig til det dokumenterte grunnlagetdepartementet har bygget på. Den nærmereskriftlige begrunnelse fra søkeren var begrenset til atoffentliggjøring «lett vil skape problemer i forholdtil (søkerens) nåværende arbeidssituasjon». Fra søknadenframgikk det at vedkommende i et par år haddehatt en lederstilling i et departement. Etter minoppfatning kan dette neppe sies å være tilstrekkeligsterk og konkret grunn til at den veier opp for dehensyn som taler for offentlighet om søkerlisten tilen stilling av denne art, jf. det jeg tidligere har uttaltom meroffentlighetsvurderingen ved stillinger somer gjenstand for særlig offentlig interesse. I forholdtil denne søkeren framgår det av vurderingen at søkerensgrunner skal ha blitt utdypet i en telefonsamtale,uten at det i særlig grad er redegjort for hvilkeytterligere momenter som skal ha kommet fram undersamtalen. I departementets notat er det kun visttil vedkommendes «korte tid i stillingen». Jeg finnerfor øvrig grunn til å påpeke det klart uheldige i at detnærmere innholdet i den utdypende begrunnelsen ikkeble nedtegnet skriftlig eller meddelt ombudsmannen.Dette er egnet til å svekke tilliten til departementetsavgjørelse, og det gjør det umulig for ombudsmannenå foreta en konkret etterprøving av departementetsvurdering.Samlet sett gjør disse forholdene at jeg er finnerat det foreligger «begrunnet tvil» til forhold av betydningfor departementets avgjørelse, jf. ombudsmannsloven§ 10 annet ledd. Jeg må derfor be departementetundergi spørsmålet om innsyn i søkerlistenen ny vurdering. I forbindelse med en slik vurderinglegger jeg til grunn at departementet særskilt vil vur-

74 Dokument nr 42003–2004dere de kritiske bemerkningene jeg har framførtovenfor.3. UtlysingstekstenI saken 2001–1517 var det et tema om departementethadde vurdert å innta i utlysingsteksten en opplysningom at søkerlisten kunne bli offentliggjort. Departementetuttalte den gang i brev hit 17. august2001:«Departementet har ved kunngjøringen avdisse stillingene vurdert om det var ønskelig åoffentliggjøre alle søkerne og kommet til at detnå var hensiktsmessig å ikke på forhånd bestemmeat alle søkerne skulle offentliggjøres men sepå hensynet til de enkelte søkeres behov.Dersom departementet ved en senere utlysingmener det vil bli aktuelt å benytte adgangentil meroffentlighet, tar vi til etterretning at dettebør gjøres kjent for de aktuelle søkerne før søknadsfristengår ut.»I nytt brev hit om samme sak den 20. mars 2002uttalte departementet:«Det vil bli vurdert å ta inn en passus i utlysingstekstenslik at potensielle søkere blir gjortsærskilt oppmerksom på at «navnene på søkernesom hovedregel vil bli oppført på en offentlig søkerliste».»Jeg antar at departementet hadde som bakgrunnfor sitt brev 17. august 2001 uttalelsen fra Justiskomiteeni Innst. O. nr. 21 (2000–2001) på side 5, hvordet blant annet het:«Det bør heller ikke opplyses i utlysningstekstenat søker kan velge om navnet skal førespå den offentlige søkerlisten. Dersom et forvaltningsorganantar det vil bli aktuelt å benytte adgangentil meroffentlighet, bør dette gjøres kjentfor de aktuelle søkerne før søknadsfristen gårut.»Hvis departementet har tolket dette slik at varselbare er aktuelt når forvaltningsorganet på forhåndhar bestemt at det som hovedregel vil bli utvist meroffentlighet,mener jeg det er en uheldig og uriktigforståelse. Tvert imot vil det ved utlysing av stillingerav særlig stor offentlig interesse være gode grunnerfor at hovedregelen bør være at det i utlysingstekstentas inn et varsel om at meroffentlighet vil blivurdert. Det kan under enhver omstendighet ikke aksepteresat forvaltningsorganet unnlater å varsle omdette fordi det på forhånd har gjort seg opp en bestemtmening om at det uansett ikke vil være aktueltå utvise meroffentlighet. En slik handlemåte vil ikkevære forenlig med meroffentlighetsbestemmelsen ilovens § 2 tredje ledd, jf. også det som er referertovenfor fra Ot.prp. nr. 100 (1991–1992). Skal meroffentlighetsvurderingenha noen realitet, må det,som jeg tidligere har uttalt, kreves en konkret og reellvurdering i forhold til hver enkelt søkers anmodningom hemmelighold.Også god forvaltningsskikk og ryddighet i tilsettingsprosesseni forhold til søkerne tilsier at det gisslikt varsel så tidlig som mulig. Videre ser jeg ikkebort fra at den avveiningen forvaltningsorganet plikterå foreta av hensyn for og mot offentlighet vilkunne gjennomføres på en friere måte dersom det alleredei utlysingsteksten er tatt inn et slikt varsel. Ialle tilfeller vil et slikt varsel bidra til å styrke tillitentil at forvaltningen faktisk vil foreta en reell og konkretvurdering, og at den ikke har bestemt seg for utfalletpå forhånd slik departementets vurdering idenne saken kan gi inntrykk av.Departementet valgte i denne saken å unnlate ågi slikt varsel i utlysingsteksten av «rekrutteringsgrunner».Det kan spørres om dette skal være avgjørendeved utlysing av en så viktig offentlig stillingsom et embete som fylkesmann er. Som regel vil detvel kunne forventes at personer som er aktuelle til etslikt embete, ser det som naturlig at det vil bli offentlighetomkring tilsettingsprosessen. Det kan vel ogsåspørres om det vil være noen reell fare for at en tidligorientering om den meroffentlighetsvurderingensom vil bli foretatt – og som loven i alle tilfeller krever– vil føre til at seriøse kandidater unnlater å meldesin interesse for stillingen. Selv om departementethar opplyst at det var i kontakt med samtlige søkereog informerte om at deres ønske om å bli unntatt fraoffentlig søkerliste ikke automatisk ville bli lagt tilgrunn, mener jeg at et slikt varsel burde vært gitt alleredei utlysingsteksten.»Departementet kom tilbake til saken og opplysteat det hadde foretatt en fornyet vurdering av om detforelå grunn til å utvise meroffentlighet, men kommettil at det forelå et reelt og saklig behov for åunnta søkernes navn fra offentliggjøring.Jeg orienterte departementet om at jeg hadde notertmeg standpunktet, men at jeg samtidig ikke kunnese at det forelå nye opplysninger av avgjørendebetydning i saken. Jeg fastholdt derfor mine bemerkningerslik de framkom i mitt avsluttende brev.Etter omstendighetene fant jeg grunn til å la sakenbero med den forklaring som var gitt, jf. ombudsmannsloven§ 10 fjerde ledd.10.Manglende selvstendig overprøving fraklageinstansen i sak om innsyn i søkerliste tilrådmannsstilling(Sak 2002–0894)Kommunens avslag på innsyn i søkerlisten til enrådmannsstilling i en kommune ble stadfestet av fylkesmannen.Fylkesmannen antok at kommunen haddevurdert meroffentlighet.Ombudsmannen kunne ikke se at fylkesmannenhadde foretatt en selvstendig og reell overprøving avkommunens vedtak, jf. klageinstansens plikt etterforvaltningsloven § 34. Fylkesmannen ble bedt om åvurdere saken på nytt.

2003–2004 Dokument nr 475Kystradioen klagde til ombudsmannen over atden var nektet innsyn i søkerlisten til stillingen sområdmann i Osterøy kommune. Fylkesmannen i Hordalandstadfestet avslaget.Framstillingen her begrenses til de deler av sakensom gjelder fylkesmannens behandling av sakensom klageinstans.Klagen til ombudsmannen ble forelagt fylkesmannentil uttalelse. Det ble blant annet bedt opplysti hvilken grad kommunen og fylkesmannen haddeforetatt en konkret vurdering av de forskjellige hensynenesom var nevnt i lovforarbeidene i forhold tilhver enkelt søkers anmodning om å bli unntatt fraden offentlige søkerlisten, og hvordan mulige konsekvenserav offentlighet i forhold til søkernes nåværendestillinger hadde blitt vektlagt.I svaret viste fylkesmannen blant annet til hvordankommunen hadde kommet fram til at søkerneikke ønsket å stå på den offentlige søkerlisten, og tilat kommunen hadde opplyst at «søkerne i dette tilfelletvar ansatt i lederstilling, enten i privat eller offentligsektor». Videre viste fylkesmannen til atkommunen mente at offentliggjøring ville avholdeaktuelle kandidater fra å søke. På denne bakgrunnfant fylkesmannen det sannsynliggjort at kommunenhadde foretatt en konkret vurdering av hver enkeltsøkers behov for konfidensiell behandling opp motuttalelser i forarbeidene om personvern- og rekrutteringshensyn.Fylkesmannen oppsummerte svaret hitslik:«Fylkesmannen legger til grunn at kommunenetter en konkret og reell vurdering i dette tilfelletikke har funnet det ønskelig å praktiseremeroffentlighet. Fylkesmannen legger til grunnat kommunen har vurdert anmodningene omkonfidensiell behandling opp mot de hensyn somtaler for offentlighet, og har etter en avveiningfunnet å etterkomme anmodningen om konfidensiellbehandling. Sentralt i vurderingen har værtpersonvern- og rekrutteringshensyn. Fylkesmannenmener at kommunens saksbehandling harvært forsvarlig i henhold til offentlighetslovenog de hensyn som ligger bak regelen i § 6 nr. 4,4. setning. Fylkesmannen har på bakgrunn avopplysningene i saken ikke funnet faktisk ellerrettslig grunnlag for å hevde at kommunen dermedhar utøvd et lovstridig eller uforsvarligskjønn.»I mitt avsluttende brev til Fylkesmannen iHordaland uttalte jeg blant annet:«2.2 Jeg kan vanskelig se at det er grunnlag for å siat Osterøy kommune i dette tilfellet har foretatt enforsvarlig vurdering av de relevante hensyn som måmed i en meroffentlighetsvurdering. Kommunen kanikke sees konkret å ha vurdert den enkelte søkersgrunner for ikke å stå på søkerlisten. Slik saken erfremstilt synes det som om kommunen utelukkendehar bygget på generelle betraktninger basert på at søkernevar tilsatte i lederstillinger. Det er muligensforetatt en nærmere vurdering av innstilte nr. 2. Jegkan ikke se at dette sannsynliggjør «at kommunenhar foretatt en konkret vurdering av hver enkelt søkersbehov». Under enhver omstendighet kan ikkeen slik vurdering tilfredsstille de krav til kvalitet ogomfang som må stilles. For eksempel vil jeg påpekeat det vil kunne være forskjell på søkerens behov altetter om vedkommende er ansatt i en utsatt privatnæringsvirksomhet eller i en fast offentlig stilling.Forvaltningen har en plikt til å «påse at saken er sågodt opplyst som mulig», jf. forvaltningsloven § 17.I dette tilfellet burde kommunen ha gjort mer for åavklare de konkrete grunner for den enkelte søkersønske om ikke stå på den offentlige søkerlisten. Detnaturlige ville ha vært å kontakte søkerne og be omen nærmere begrunnelse. Da hadde man for øvrigogså fått klarhet i om de aktuelle søkerne, også ettersøknadsfristen, motsatte seg å stå på offentlig søkerliste.Det er i dette tilfellet ikke tilstrekkelig å henvisetil at «mulige konsekvenser vil således måttebaseres på spekulasjoner», og at avgjørelsen måbygge på «skjønnsmessige vurderinger».3. Fylkesmannens behandling av saken somklageinstansEndelig reiser saken spørsmålet om Fylkesmannen iHordaland som klageinstans har behandlet klagenfra Kystradioen på en forsvarlig måte.Offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 9 femteledd lar forvaltningslovens bestemmelser om klagekomme til anvendelse så langt de passer på en klageover avslag på innsyn. Det følger av forvaltningsloven10. februar 1967 § 33 femte ledd at klageinstansenhar en selvstendig plikt til å sørge for at saken erforsvarlig opplyst. Videre er det sikker forståelse avforvaltningsloven § 34 at klageinstansen har en plikttil å foreta en selvstendig vurdering av sakens faktiske,rettslige og skjønnsmessige sider, det vises foreksempel til Frihagen, Forvaltningsrett bind II 5. utgave1992 på side 248.Jeg kan ikke se at fylkesmannen som klageinstansi denne saken har foretatt en reell overprøvingav kommunens avslag. Fylkesmannen har begrunnetsitt vedtak med at det ikke var «grunnlag for å antaat kommunen ikkje har vurdert» om det burde utvisesmeroffentlighet. Saken synes ikke å ha fått noenreell overprøving når fylkesmannen nøyer seg med åanføre at «kommunen si avgjerd ligg innanfor rammeneav det lovlege skjønnet som kan utøvast i sakerav denne karakteren, og at avgjerda er tufta på eikonkret vurdering ut frå lokale rekrutteringsbehov».Dette inntrykket befester seg når fylkesmannenssvar på de spørsmål som ble stilt herfra i det alt vesentligeer gjengivelse av de svar fylkesmannen harfått ved å stille tilsvarende spørsmål til kommunen.Det er for eksempel ikke noe som tyder på at fylkesmannenhar gjort seg opp en selvstendig formening

76 Dokument nr 42003–2004om det som er kjernepunktet i saken, nemlig denkonkrete og reelle avveining av de hensyn som talerfor å unnta den enkelte søker fra offentlig søkerliste,kontra hensyn som kan tale for offentliggjøring.Sentralt i en slik vurdering vil være hvilken type stillingsøkeren har og søkerens begrunnelse for ikke åstå på søkerlisten. Kommunen har i det minste settsøknadene og hatt direkte kontakt med noen av søkerne.Slik jeg forstår det, har fylkesmannen verkensett søknadene eller innhentet de konkrete begrunnelserhver enkelt søker har. Fylkesmannen synesutelukkende å ha basert sin avgjørelse på kommunensvurderinger. Dette er ikke tilstrekkelig, jf. ogsådet som er fremholdt under pkt. 2 ovenfor. Se for øvrigden tidligere nevnte uttalelsen herfra 9. desember2002.Siden fylkesmannen ikke synes å ha foretatt enselvstendig vurdering av sentrale sider av saken måmin konklusjon bli at det knytter seg «begrunnettvil» til forhold av betydning for avgjørelsen i klagesaken,jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 22§ 10 annet ledd. Jeg må derfor be fylkesmannen omå behandle saken på nytt.»11.Partsinnsyn i sak behandlet etterforurensningsloven(Sak 2001-2364)Etter flere tilfeller av fiskedød påla fylkesmannenselskapet A umiddelbar stans i påslipp til kommunaltovervannsnett. Selskapet krevde innsyn i foreliggendevannprøveresultater, fylkesmannens anmeldelseav selskapet og fylkesmannens notat som lå til grunnfor politianmeldelsen. Statens Forurensningstilsyn(SFT) nektet innsyn. Avslagene ble begrunnet med atdokumentene ikke var en del av stengningssakensdokumenter, jf. forvaltningsloven § 18. Etter at ombudsmannentok opp saken, erkjente SFT at begrunnelsenvar uriktig. SFT framholdt likevel at det forelå«særlige grunner» som tilsa at innsyn burde nektesi fylkesmannens notat, jf. forvaltningsloven § 19annet ledd bokstav b.Mens saken ble behandlet av ombudsmannen,ble innsyn gitt i samtlige dokumenter. Ombudsmannenfant likevel grunn til å kritisere alle avslagene,og gav uttrykk for at saken etterlot et inntrykk av atSFT i for liten grad hadde ivaretatt de hensyn innsynsregleneer basert på.I en elv ble det oppdaget fiskedød og fylkesmannenforetok deretter undersøkelser og utarbeidet etnotat. Fylkesmannen la til grunn at fiskedødenskyldtes forurensning og anmeldte forholdet. I anmeldelsenble det vist til at befaringer og vannprøvertydet på at fiskedøden kunne ha tilknytning til bekkenog at kilden var «tilknyttet et rørsystem for overvannsom renner fra deler av industriområdene -- oginn til --bekken». Det ble videre vist til notatet omfiskedøden, som fulgte som vedlegg til anmeldelsen.Av notatet fremgikk det bl.a. at det ved befaring bleobservert at avløpet fra selskapet A til kommunaltovervannsnett var sterkt korrodert. Avslutningsvis inotatet het det at dersom vannprøvene etter ferdiganalyse ga grunnlag for det, «bør det innledes politietterforskningmot en eller flere av bedriftene som erkoplet på overvannsledningen». Blant disse bedrifteneble A nevnt.Etter nytt tilfelle av fiskedød, viste analyse avvannprøver igjen høye konsentrasjoner av sink i denaktuelle bekken. Fylkesmannen påla A umiddelbarstans i påslipp fra bedriftens overvannsnett til kommunaltovervannsnett. I vedtaket ble det henvist tiltilfellene av fiskedød, undersøkelsene hos A og prøveuttakog vannanalyser foretatt i bekken og elva. Ivedtaket het det at lokalisering av prøveuttak og analyseresultatenega «sterk indikasjon på at Deres bedrifthar forårsaket giftig utslipp via overvannsnettettil --bekken og --elva». At vedtaket hadde umiddelbarvirkning ble begrunnet med at fylkesmannen «avhensyn til miljøet i --elva» ikke kunne avvente resultatetav ytterligere undersøkelser.Selskapets advokat begjærte innsyn i dokumenteneav betydning for stansningsvedtaket. Fylkesmannenavslo krav om innsyn i prøveresultatene tatti bekken og elva under henvisning til den pågåendepolitietterforskningen.Advokaten sendte ny innsynsbegjæring, da meden særskilt henvisning til forvaltningsloven § 18.Fylkesmannen avslo igjen kravet om innsyn i prøvenetatt i bekken og elva vedrørende fiskedøden. I avslagetble det uttalt at politiet i denne sammenhengikke var et forvaltningsorgan og at saken vedrørendefiskedød var under etterforskning og derfor unntattoffentlighet etter offentlighetsloven § 6 nr. 5. SFTstadfestet fylkesmannens avslag.Fra A ble det deretter særskilt begjært innsyn ifylkesmannens anmeldelse. SFT avslo begjæringen.Under henvisning til at politietterforskningen var avsluttet,ga Miljøverndepartementet senere innsyn ifylkesmannens anmeldelse og notat.A brakte saken inn for ombudsmannen. Det bleblant annet vist til at departementet ikke hadde tattstilling til innsynsklagens realitet. Videre gjaldt klagenSFTs avslag på kravet om partsinnsyn i analyseresultatenefra bekken og elva.I mitt avsluttende brev til SFT uttalte jeg:«1. SFTs stadfestelse 1. desember 2000 avfylkesmannens avslag på As første begjæring ompartsinnsynSFTs avslag 1. desember 2000 gjaldt As begjæringom innsyn i vannprøver tatt i --bekken og --elva iforbindelse med fiskedøden 13. og 27. juli 2000. Iavslaget poengterte SFT at «sakens dokumenter» i

2003–2004 Dokument nr 477forhold til forvaltningsloven § 18 var de dokumentersom var knyttet til det pålegget som var rettet mot A.Pålegget var fattet på helt selvstendig grunnlag ogvar en annen sak enn de faktiske forholdene som låtil grunn for anmeldelsen i fiskedødsaken. Ettersomfiskedødsaken var under etterforskning, ble innsynnektet i medhold av offentlighetsloven § 6 nr. 5.I brev 13. mars 2002 til ombudsmannen ga SFTuttrykk for at innsynsavslaget var uriktig da «fiskedødenog vannprøvene som ble tatt i den forbindelselikevel i noen grad synes å ha blitt trukket inn i denvurderingen som fylkesmannens [stansings-]vedtakbygget på».Jeg deler SFTs fornyede vurdering og tilføyer atinnsynsnektelsen bygget på feil rettsoppfatning ogvar i strid med partens innsynsrett etter forvaltningsloven§ 18. Det opprinnelige avslaget gir såledesgrunnlag for kritikk, jf. ombudsmannsloven § 10 annetledd.Jeg bemerker i denne sammenheng at fylkesmannensstansningsvedtak 28. juli 2000 utvetydighenviser til og forholdsvis klart begrunnes med fiskedødenog de vannprøver som var tatt. Jeg viser tilat vedtakets begrunnelse innledes med informasjonom fiskedøden 13. juli 2000 og følges deretter oppmed informasjon om at «utførte analyser av vannprøverviste blant annet for fisk dødelig konsentrasjonav sink». Videre konstateres fiskedøden 27. juli2000 i fjerde avsnitt før det uttales at «analyse avvannprøver tatt 25., 26. og 27.07 viser igjen høyekonsentrasjoner av sink i --bekken. Lokaliseringenav prøveuttak og analyseresultatene gir sterk indikasjonpå at Deres bedrift har forårsaket giftig utslippvia overvannsnettet til --bekken og --elva». Sammenhengenmellom As utslipp og fiskedøden understrekesytterligere i femte avsnitt ved at fylkesmannenbegrunner vedtakets umiddelbare virkning medat en «av hensyn til miljøet i --elva» ikke kan avventeresultatene av ytterligere undersøkelser. Vedtaketsbegrunnelse etterlater således et sterkt inntrykk av atvedtaket skyldes fiskedøden og de vannprøver fylkesmannenhadde tilgang til.Det inntrykket vedtaket gir er ikke forenlig medSFTs begrunnelse 1. og 12. desember 2000. Stansningsvedtaketanføres da å være ilagt helt «uavhengigav» fiskedøden, vannprøvene og fylkesmannensnotat 17. juli 2000. Begrunnelsen i avslagene er hellerikke lett å forene med de beskrivelser fylkesmannenog SFT for øvrig har gjort av saken, eksempelvisi fylkesmannens innstilling 23. november 2000 og iSFTs vedtak 28. februar 2001.At fylkesmannen og politiet også behandlet fiskedødensom en separat sak, har kun den konsekvensat dokumentene er av betydning i to saker. Atoffentlighetsloven § 6 nr. 5 gir anledning til å hindreallmennheten innsyn i vannprøvene i forbindelsemed anmeldelsen av fiskedødtilfellet 13. juli 2000(etterforskningssaken), har ingen betydning for partensinnsynsrett etter forvaltningsloven § 18 i denandre saken (stansningssaken) så lenge sakene haddeså nær sammenheng og var så tett sammenvevdsom i dette tilfellet.2. SFTs avslag 15. desember 2000 på As andrebegjæring om partsinnsyn i forbindelse medklagesakenAvslaget gjaldt As krav om innsyn i fylkesmannensanmeldelse og notatet om fiskedøden i --elva 13. juli2000. Som begrunnelse for avslaget er det vist til avslaget1. desember 2000, jf. ovenfor.I forhold til selve anmeldelsesbrevet, tilkjennegavSFT i sitt svarbrev til ombudsmannen at innsynburde vært gitt.Jeg deler SFTs nye vurdering og tilføyer at ogsådette avslaget var i strid med forvaltningsloven § 18og derfor kritikkverdig, jf. ombudsmannsloven § 10annet ledd. For øvrig viser jeg til uttalelsene underpunkt 1 ovenfor, som også er dekkende for min vurderingav dette avslaget.Når det gjelder begjæringen om innsyn i fylkesmannensnotat om fiskedøden i --elva – som ogsåvar vedlagt anmeldelsen – har SFT imidlertid forsvartavslaget i svarbrevet til ombudsmannen. Selvom SFT har erkjent at notatet var en del av «sakensdokumenter», er det vist til at forvaltningsloven § 19annet ledd bokstav b hjemler innsynsnektelsen. SFThar anført at notatet «av særlige grunner ikke børmeddeles» A. Det er begrunnet med at «politiet varmidt oppe i en omfattende etterforskning av saken;notatet navnga flere mulige mistenkte, og det bæreretter SFTs syn preg av å være lite gjennomarbeidet».Videre er det lagt til grunn at notatet ikke var av «vesentligbetydning» for A. Dette er begrunnet med atforholdene som ble avdekket på bedriftsområdet vedfylkesmannens befaring og SFTs utrykningskontrollklart ga grunnlag for stansningsvedtaket og at Ahadde fått innsyn i dokumentene som gjaldt disseforholdene.Jeg deler ikke SFTs rettsoppfatning og finner ogsåi forhold til dette dokumentet grunn til å rette kritikkmot innsynsnektelsen, jf. ombudsmannsloven§ 10 annet ledd.Forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b giranvisning på en skjønnspreget vurdering og forutsetteren interesseavveining mellom partens behov forinnsyn og de grunner som kan tilsi at innsyn nektes.Ved interesseavveiningen både i forhold til hva somer «særlige grunner» og hva som er av «vesentlig»betydning for parten, vil opplysningens karakter ogvirkningen av at parten gis innsyn stå sentralt. Bestemmelsensskjønnspregede karakter tilsier at denbør anvendes med varsomhet i andre tilfeller enn detforarbeidene og lovformålet tilsier. Hovedregelen erat parten har krav på innsyn i sakens dokumenter, jf.forvaltningsloven § 18 første ledd. I forarbeidene erdet forutsatt at unntaksbestemmelsen kan brukes til åbeskytte forvaltningens kilder, jf. Ot. prp. nr. 38

78 Dokument nr 42003–2004(1964–65) s. 67 og ombudsmannens årsmelding for1997 s. 92 (på s. 97). Det er også forutsatt at unntaksbestemmelsensærlig kan være anvendelig i tilfellehvor saken er endelig avsluttet, jf. Ot. prp. nr. 3(1976–77) s. 80. I utgangspunktet skal det tungtveiendegrunner til for å anvende unntaksbestemmelseni et tilfelle som dette hvor saken ikke var ferdigbehandletda innsynskravene ble fremmet og det ikkeer tale om å beskytte kildeopplysninger. Hvor tungtveiendehensynene må være, vil blant annet avhengeav hvilke interesser som søkes beskyttet.Unntaksadgangen gjelder bare «opplysninger»og ikke hele dokumentet som sådan. Det innebærerat parten har krav på innsyn i de deler av dokumentetsom ikke inneholder opplysninger som kan unntasmed hjemmel i bestemmelsen. Slikt delvis innsynkan gis ved utdrag av dokumentet, jf. forvaltningsloven§ 20 tredje ledd, for eksempel i form av en sladdetkopi. Bestemmelsen gir for øvrig bare en adgangtil å unnta opplysninger fra partsinnsyn, jf. lovensformulering «ikke krav på». Loven gir altså adgangtil å praktisere utvidet partsinnsyn (partsmeroffentlighet).At dokument bærer preg av å være lite gjennomarbeidet,vil normalt ikke være en «særlig grunn».Ettersom fylkesmannen forutsetningsvis fant notatettilstrekkelig gjennomarbeidet til at det kunne dannegrunnlag for og var vedlagt politianmeldelsen, kanikke mangel på gjennomarbeiding være tilstrekkeliggrunn til å nekte partsinnsyn i dette tilfellet. Jeg kanheller ikke se at notatet bærer nevneverdig preg av åvære lite gjennomarbeidet.I brevet 13. mars 2002 henviser SFT videre til atnotatet navnga flere mulige mistenkte. I notatet nevnesriktignok hvilke andre bedrifter som er lokaliserti området forurensningen antas å komme fra, mendet innebærer neppe en slik mistenkeliggjøring avbedriftene at hensynene til dem utgjør en «særliggrunn». Notatet nevner kun generelt at det bør innledespolitietterforskning mot en eller flere av navngittebedrifter som er koplet på overvannsledningendersom analysen av vannprøvene gir grunnlag fordet. Dette kan ikke gi grunnlag for å nekte innsyn inotatet med hjemmel i § 19 annet ledd bokstav b.Videre inneholder notatet en beskrivelse av enkeltekritikkverdige forhold ved én enkeltbedrift, i tilleggtil opplysninger om at A sin avløpsledning til kommunaltovervannsnett var sterkt korrodert (noe detogså ble vist til i stansningsvedtaket). Heller ikkedisse opplysningene knyttet til forholdene ved denkonkrete bedriften synes det å være rettslig grunnlagfor å unnta fra partsinnsyn. Og selv om SFT mente atA ikke hadde krav på innsyn i disse enkeltopplysningeneav hensyn til bedriftens interesser, hadde det iså fall vært tilstrekkelig å sladde dette. Jeg kan såledesuansett ikke se at det av hensyn til andre privateinteresser forelå noen særlig grunn til å unnta heledokumentet fra partsinnsyn.Det er litt uklart om SFT har lagt til grunn at etterforskningsmessigegrunner – alene eller i kombinasjonmed de øvrige anførte grunner – kan utgjøreen «særlig grunn». Det er uansett ikke gitt noen nærmereforklaring på hvorfor partsinnsyn ville være såuheldig for etterforskningen at det var grunnlag for åanvende unntaksbestemmelsen. Slik saken er opplyst,kan jeg ikke se at det var hjemmel for å nekteinnsyn med hjemmel i § 19 annet ledd bokstav b avhensyn til etterforskningen av saken. Partsinnsynskravetble fremmet i forbindelse med et inngripendestansningsvedtak av stor økonomisk betydningfor A og innebar også en sterk mistenkeliggjøring avbedriften som ansvarlig for fiskedøden. Det må såledeskreves tungtveiende grunner for å kunne unntadokumentet fra partsinnsyn med hjemmel i § 19 annetledd bokstav b. Jeg kan ikke se at slike tungtveiendegrunner er angitt fra SFTs side.SFT har også anført at partsinnsyn ikke er av«vesentlig betydning» for A ettersom stansningsvedtaketbygde på de forholdene som ble avdekket vedundersøkelsene på bedriftsområdet. Disse opplysningenehadde A fått innsyn i. Som jeg tidligere hargitt uttrykk for, kan dette ikke være avgjørende ettersompartens rettigheter må vurderes i lys av den begrunnelsesom er gitt og de faktiske forhold som liggertil grunn for vedtaket. Stansningsvedtaket varogså begrunnet med fiskedøden og de undersøkelsenedette hadde foranlediget. I fylkesmannens stansningsvedtakvar det uttrykkelig vist til anmeldelsen.Anmeldelsen og notatet var også vedlagt fylkesmannensoversendelse av klagesaken til SFT 23. november2000. I tillegg kommer at bedriften, på bakgrunnav stansningsvedtaket, hadde en berettiget interesseav å renvaske seg fra mistanken som ansvarlig forfiskedøden. Og som A har anført i brev til ombudsmannen,var det dette notatet – og ikke selve anmeldelsen– som inneholdt konkrete opplysninger omfiskedødtilfellet 13. juli 2000 og måleresultatene fravannprøvene. Slik saken er opplyst, finner jeg detklart at det ikke er grunnlag for å fastslå at innsyn ikkevar av vesentlig betydning for A. Partsinnsyn kansåledes ikke nektes i medhold at forvaltningsloven§ 19 annet ledd bokstav b, og avslaget må kritiseres,jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd.Behandlingen av klagesaken har etterlatt inntrykkav at SFT i for liten grad har ivaretatt de hensynsom innsynsreglene er basert på. Innsynsavslageneble bygget på feil rettsoppfatning i strid medforvaltningslovens regler om partsinnsyn. I lys avdet som har kommet fram i forbindelse med undersøkelsenherfra må det kunne forventes at SFT ifremtidige saker tar hensyn til det som er fremholdtovenfor om tolkningen og anvendelsen av partsinnsynsreglenei forvaltningsloven.»

2003–2004 Dokument nr 47912.Lukkede dører under komitémøte i kommunen(Sak 2002–0823)Kommunestyret i Larvik kommune anvender den såkaltekomitémodellen som innebærer at kommunestyretsom et ledd i sin saksforberedelse deler seginn i komiteer som forbereder saker og fremmer innstillingtil kommunestyret. En avis klaget til ombudsmannenetter at et møte i en slik komité ble lukket.Spørsmålet i saken var om disse komiteene var åanse som «folkevalgte organer». I så fall ville saksbehandlingsreglenefor slike organer, herunderkommuneloven § 31 om møteoffentlighet, komme tilanvendelse for komiteene. Ombudsmannen konkludertemed at komiteene måtte ansees som folkevalgteorganer.Kritikk for at det konkrete møtet ble lukket, davedtak om dette ikke hadde hjemmel i kommuneloven§ 31.Avisen Østlands-Posten klaget over at Larvikkommune vedtok å lukke dørene under et møte iplan- og økonomikomiteen. Avisen framholdt atkommunestyrets komiteer måtte anses som folkevalgteorganer, jf. kommuneloven § 29. Det ble anførtat det ikke var adgang til å tilsidesette kommunelovenssaksbehandlingsregler gjennom egne reglementfor komiteene, og at det aktuelle komitémøtetderfor skulle vært holdt for åpne dører, jf. lovens§ 31.Etter at saken først var tatt opp med Larvik kommune,hadde Østlands-Posten forelagt saken forKommunal- og regionaldepartementet og bedt omen vurdering av adgangen til å avholde lukkede komitémøteri Larvik kommune. I brev til Østlands-Posten viste departementet til sin tidligere uttalelse12. april 1999 til Fylkesmannen i Vestfold om «komitémodellen»i Larvik kommune. I uttalelsen haddedepartementet konkludert med at komiteene ikkekunne ansees å være folkevalgt organ etter kommuneloven§ 29, hvilket innebar at kommunen selvkunne fastsette nærmere regler for saksbehandlingeni komiteen med hjemmel i kommuneloven § 39 nr.1.Saken ble herfra tatt opp med Kommunal- og regionaldepartementet.Det ble vist til at departementetsom begrunnelse for at komiteene ikke var å ansesom folkevalgte organ hadde henvist til Ot. prp. nr.20 (1998–99) s. 20. I proposisjonen hadde departementetuttalt følgende om problemstillingen i tilknytningtil endringer i likestillingsreglene for sammensetningenav folkevalgte organer:«Departementet har lagt til grunn at slike komiteerikke er utvalg eller komiteer etter kommuneloven§ 10, men derimot hjemlet i § 39 nr1, som fastslår at kommunestyret og fylkestingetved reglement selv fastsetter nærmere regler forsaksbehandlingen i folkevalgte organer. For slikekomiteer gjelder ikke kommunelovens regler,og komiteene omfattes ikke av bestemmelsen omkjønnsbalanse.»Det ble bedt om departementets begrunnelse fordenne lovforståelsen i forhold til anvendelsesområdetfor reglene om møteoffentlighet i kommunelovenkap. 6.Den konkrete saken som ble behandlet for lukkededører, gjaldt forslag til påskjønnelse til de ansattei kommunen i forbindelse med at kommunen varblitt ISO-sertifisert. Under behandlingen i komiteenforeslo en av komitémedlemmene at saken ikkeskulle tas til behandling. Etter avstemning i komiteenble dette forslaget vedtatt med 8 mot 4 stemmer.Komiteens vedtak ble etter dette at saken ikke skulletas til behandling.Det ble spurt om departementet hadde foretatt envurdering av om det var adgang til å lukke døreneved behandlingen av den konkrete saken i det aktuellekomitémøtet. Dersom dette ikke var vurdert avdepartementet, ble det bedt om en forklaring på hvasom i så fall lå i departementets uttalelse i brevet tilØstlands-Posten om «at det ikke ser ut til at det harskjedd endringer i de faktiske forholdene som skulletilsi en annen vurdering i dag». Det ble også spurtom departementet hadde foretatt noen undersøkelseav om saken var gjenstand for videre behandling ikommunestyret.Det ble videre vist til departementets henvisningtil Ot. prp. nr. 20 (1998–99) s. 20, hvor det heter:«Dette gjelder imidlertid bare så lenge dissekomiteene kun forbereder/innstiller ovenforkommunestyret eller fylkestinget. Dersom komiteenegis vedtakskompetanse eller annen myndighettil å gripe inn i saksgangen, vil de måtteanses å være et organ etter kommuneloven §10.Dette gjelder også dersom reglement forutsetterat det kan legges slik myndighet til komiteen,uavhengig av om slik myndighet faktisk er lagttil komiteene.»Departementet ble spurt om ikke komiteen i dettetilfellet traff et avvisningsvedtak, noe som i realiteteninnebar at komiteen var «gitt vedtakskompetanseeller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen».I sitt svar viste departementet til at flere kommuneri de senere år hadde opprettet faste kommunestyrekomiteerfor å vitalisere det politiske arbeidetmed å forberede saker for kommunestyret. Dennekomitétypen var ikke omtalt i kommuneloven og etterdepartementets mening var den dermed ikke avden type organ som ble nevnt i kommuneloven § 10nr. 5.Departementet framholdt videre:«Vurderingen av hvilke type organ man stooverfor må basere seg på en fortolkning av selveopprettelsen av organet og reglementet kommunenhar satt for dets virksomhet. Om reglementettildeler organet vedtaksmyndighet er det et fast

80 Dokument nr 42003–2004utvalg, selv om man faktisk ikke har hatt dennetypen saker til behandling. Tilsier opprettelsesvedtaketog reglementet for organet at det ikkeskal ha vedtaksmyndighet og kun fungere somen arbeidsordning for kommunestyret, må dettekarakteriseres som en komitémodell.Om kommunestyrene organiserer seg etterkomitémodellen, og selv kan vedta reglement forlukking av møtene, har departementet kommetmed en sterk oppfordring om at også disse møteneholdes offentlig.»Departementet bekreftet at de aktuelle brevenevar gitt på generelt grunnlag og at departementetverken hadde hatt Larvik kommunes reglement ellermøtebok for det aktuelle møtet til vurdering. Setningenom at «det ikke har skjedd endringer i de faktiskeforhold som skulle tilsi en annen vurdering» siktettil at det ikke framkom i saken at det haddeskjedd organisatoriske endringer i Larvik kommune,slik at departementet sto fast ved den tidligere redegjørelsenfor «komitémodellen». Departementethadde ikke foretatt noen undersøkelser av hvordanden konkrete saken ble behandlet videre i kommunen.Når det gjaldt lukkingen av komitémøtet i denkonkrete saken, viste departementet til at vurderingenmåtte bero på en fortolkning av Larvik kommunesreglement. Selv om komiteens vurdering og avgjørelsem.h.t. å lukke møtet ikke gikk fram av selvemøteboka i denne saken, presiserte departementet aten slik beslutning burde protokolleres. Departementetframholdt at det var viktig at komiteene ikke traffrealitetsavgjørelser eller grep inn i saksgangen, og atkomiteene bare ble tillagt vedtakskompetanse i forholdtil sin egen forretningsorden, som for eksempelå utsette en sak innen rimelige grenser eller å returnereen sak som ikke tilhørte komiteens arbeidsområdetil administrasjonen. Under henvisning til en redegjørelsedepartementet hadde mottatt fra kommuneadvokateni Larvik om kommunens behandling avsaken, opplyste departementet at bakgrunnen for atkomiteen vedtok at saken «ikke skulle behandles»,var at saken ikke sto på innkallingen, men ble delt utunder møtet og at minst 1/3 av komitémedlemmenemotsatte seg behandling, jf. reglementets paragraf15, som tilsvarte kommuneloven § 34 nr. 1.Det ble stilt spørsmål om fortolkningen i tilknytningtil § 34 uten videre kunne overføres til behandlingi komiteene, slik Larvik kommune hadde forutsatt.I departementets svar het det om dette:«Regelen er til for å beskytte et mindretall iorganet. I forhold til kommuneloven har man tolketdenne regelen slik at et flertall har adgang tilå ta en rent negativ beslutning i forhold til en saksom ikke står på sakslisten. Det vil si at man fatteret vedtak om at man ikke foretar seg noe i saken.Dette vil nemlig ikke hindre et annet vedtaksenere. Det kan stilles spørsmål ved om dennefortolkningen uten videre kan overføres til behandlingav en sak i en komité av denne typen,slik Larvik kommune har gjort. Denne fortolkningenbygger på at man ville fått en realitetsavgjørelsei saken om den ikke hadde blitt avvist.Dette er ikke tilfelle ved en komitébehandling avsaken, siden de ikke skal treffe en realitetsavgjørelsei saken. Dette taler for at det må kun værefolkevalgte organ med vedtakskompetanse somgis myndighet til å treffe denne type negative avgjørelser.For komiteen må alternativene være åutsette saken til et senere møte for da å kunnesette saken på innkallingen. Det å gi komiteenkompetanse til å avvise en sak vil kunne bety atsaken kan stanses i komiteen og aldri komme tilbehandling i kommunestyret. Etter departementetsmening har man da beveget seg over grensenfor hvor mye komiteen kan styre saksgangen,selv om det ikke direkte er tatt en realitetsavgjørelse.»Avslutningsvis framholdt departementet:«Ut fra dette vil departementet konkluderemed at det var opp til komiteen selv å avgjøre ommøtet skulle holdes for lukkede dører. Når detgjelder komiteens kompetanse til å fatte et avvisningsvedtakkan reglementets § 15 ikke tolkesslik at komiteen er tillagt en slik myndighet. Etterdepartementets mening er det bare organ medvedtakskompetanse som har anledning til å fatteslike avvisningsvedtak.»I mitt avsluttende brev til Kommunal- ogregionaldepartementet uttalte jeg:«1. «Komitémodellen» genereltHovedspørsmålet i saken er om kommunestyrekomiteeneer å anse som et «folkevalgt organ», slik atsaksbehandlingsreglene for folkevalgte organer ikommuneloven kommer til anvendelse, eller omdette er en del av den forberedende saksbehandlingeni kommunestyret som det er opp til kommunestyretselv å fastsette saksbehandlingsreglene for vedreglement, jf. kommuneloven § 39 nr. 1.Kommuneloven har i kap. 6 regler om saksbehandlingeni folkevalgte organer. Paragraf 31 nr. 1lyder:«Møter i folkevalgte organer skal holdes foråpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemttaushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf.»Anvendelsesområdet for bestemmelsen om møteoffentligheti § 31 er fastsatt i lovens § 29. Kommuneloven§ 29 nr. 1 og 2 lyder:«1. Bestemmelsen i dette kapitlet gjelder forkommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg,faste utvalg, kommunedelsutvalg, kommunerådog fylkesråd samt kommunale eller fylkeskommunalenemnder opprettet i medhold avandre lover.2. Bestemmelsene gjelder også for andre folkevalgteorganer, så langt kommunestyret, fylkestingeteller oppnevningsorganet ikke bestemmernoe annet. Det kan likevel ikke gjøres unntakfor §§ 36 til 38.»

2003–2004 Dokument nr 481I tillegg til de folkevalgte organene nevnt i § 29nr. 1 omfatter «andre folkevalgte organer» i § 29 nr.2 også andre kollegiale organer nedsatt i medhold avkommuneloven, slik som komité, jf. § 10 nr. 5, styrefor kommunal institusjon, jf. § 11 og kontrollutvalg,jf. § 60 nr. 2. Styrene i kommunale og fylkeskommunaleforetak og virksomhet etablert i medhold avlov om interkommunale selskaper er unntatt frasaksbehandlingsreglene i folkevalgte organer, jf.§ 29 nr. 3 og nr. 4.Departementet har som nevnt lagt til grunn at sålenge komiteene ikke er tildelt myndighet til å treffevedtak eller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen,er komitébehandlingen bare en del av kommunestyretsforberedende behandling og kan ikkeanses som faste utvalg eller komiteer etter kommuneloven§ 10. Er derimot komiteene tildelt vedtaksmyndighet,er det ikke kommunestyret men komiteensom behandler saken. I så fall må komiteen ansessom et fast utvalg etter kommuneloven § 10 nr. 2og kommunelovens saksbehandlingsregler kommerfullt ut til anvendelse.Ved vurderingen av om disse komiteene må ansessom «folkevalgte organer», må det tas utgangspunkti at dette er formelt etablerte organer opprettetog valgt av kommunestyret og sammensatt utelukkendeav kommunestyrets medlemmer. Komiteenehar til oppgave å avgi formelle innstillinger til kommunestyretinnenfor sitt saksområde og er således enviktig del av den kommunale beslutningsprosessen.I Larvik kommunes «Reglementet for kommunestyret,formannskapet, komiteene og andre folkevalgteorgan», er det således bestemt at alle kommunestyremedlemmene,med unntak av ordfører og tomedlemmer til kontrollutvalget, fordeles til en komitésom innstiller overfor kommunestyret, jf. § 7. Deenkelte komiteene er gitt navn som beskriver arbeidsområdet(for eksempel planog økonomikomiteenog omsorgskomiteen) og komiteene er sammensattut fra prinsippene om forholdsvalg, jf. § 7.Alle saker som skal behandles av kommunestyretfordeles til komiteene etter saksområde, jf. § 9, ogkomiteenes arbeidsområde og innstillingsmyndigheter beskrevet nærmere i § 11. Det framgår for øvrigbåde av reglementets tittel og reglementets bestemmelserat kommunestyrets komiteer omtales som«folkevalgte organer», jf. for eksempel kap. IV omforretningsorden som gjelder for «alle folkevalgteorganer», herunder komiteene.Selv om komiteenes arbeid anses som en del avkommunestyrets interne saksforberedelse, kan jegikke se at kommuneloven gir særlige holdepunkterfor å fastslå at lovens saksbehandlingsregler for folkevalgteorganer ikke skal gjelde for komiteenes arbeid.Kommunestyret er klart nok omfattet av regleneom møteoffentlighet i lovens § 31, jf. § 29 nr. 1.En organisering av kommunestyrets arbeid i komiteermed formell innstillingsmyndighet overfor kommunestyreti plenum, kan vanskelig medføre at lovenssaksbehandlingsregler ikke skal gjelde for komiteenesarbeid. Komiteene er en integrert del avkommunestyret og dets saksbehandling, sammensattutelukkende av folkevalgte. Dette tilsier at saksbehandlingsreglenesom gjelder for kommunestyretogså må gjelde for komitémøtene. Noe annet må ettermin mening kreve klare holdepunkter i kommunelovensbestemmelser.Henvisningen til § 39 nr. 1 kan ikke anses å ginødvendig hjemmel for departementets tolkningspraksis.Dette er en bestemmelse som angir at ansvaretfor å gi reglement for den interne saksbehandlingeni folkevalgte organer ligger til kommunestyret.Slike reglementer må ligge innenfor de rammer somfølger av kommuneloven og som har karakter av utfyllendekommunal eller fylkeskommunal administrativtregelverk, jf. Overå og Bernt, Kommunelovenmed kommentarer, Kommuneforlaget, 3. utg.2001 s. 266.Heller ikke departementets forutsetning om atkomiteene ikke er å anse som folkevalgte organer sålenge de bare har forberedende/innstillende oppgaver,kan etter mitt syn være avgjørende. Dette er ikkebestemmende for hva som anses som folkevalgteorganer i kommuneloven. Jeg viser til at både fasteutvalg, jf. § 10 nr. 2 og komiteer, jf. § 10 nr. 5, kanvære tillagt kun innstillende myndighet uten at dettefår betydning for organenes status som folkevalgtorgan etter lovens § 29. Dette er også lagt til grunn iOverå og Bernt, Kommuneloven med kommentarers. 83, 86 og 226.Selv om en slik arbeidsordning – som bygger påkomitéordningen i Stortinget – har gode grunner forseg, kan det anføres vektige reelle hensyn som tilsierat de lovbestemte saksbehandlingsreglene som gjelderfor kommunestyret, også må gjelde når kommunestyretorganiserer seg i komiteer. Selv om komiteeneikke treffer realitetsavgjørelser, skjer all forberedendesaksbehandling i komiteene. En viktig –kanskje avgjørende – del av den politiske debattenvil skje i komitémøtene. Komiteene er sammensattetter styrkeforholdet i kommunestyret og komiteenesinnstillinger vil ha stor betydning for den realitetsavgjørelsenkommunestyret i plenum senere skaltreffe. Den endelige behandlingen av saken i åpentmøte i kommunestyret vil kunne få karakter av sandpåstrøingav en avgjørelse kommunestyrerepresentantenetidligere har kommet fram til i komitémøte.At slik realitetsbehandling av innstillinger til kommunestyretskal kunne foretas av folkevalgte uten atkommunelovens saksbehandlingsregler gjelder, harformodningen mot seg og kan vanskelig sees å værei samsvar med formålet med hovedregelen om møteoffentligheti kommuneloven § 31.Departementets tolkning synes også å harmoneredårlig med den strenge tolkningen av begrepet «møte»i kommuneloven § 31 som både departementetog ombudsmannen har lagt til grunn. I tidligere ombudsmannssakerog departementsuttalelser er det så-

82 Dokument nr 42003–2004ledes lagt stor vekt på formålet med lovens bestemmelseom møteoffentlighet. Bestemmelsen kan ikkeomgås ved å flytte realitetsdebatten til et «formøte»eller lignende for deretter å treffe det formelle vedtaketi et ordinært åpent møte, jf. ombudsmannensårsmeldinger for 1995 s. 96 og 1997 s. 125. Dette måanses som ledd i organets behandling av saken ogsom del av den kommunale beslutningsprosess. I sakenreferert i ombudsmannens årsmelding for 1995s. 96 uttalte jeg bl.a. at «om en sammenkomst skalkarakteriseres som møte i lovens forstand må i detenkelte tilfellet bestemmes ut fra hensikten med møtetog i lys av formålet med bestemmelsen om åpnedører...». I årsmeldingen for 1997 s. 125 framholdtjeg også at det ikke var «nødvendig at det treffes formellevedtak for at en sammenkomst skal karakteriseressom et «møte» i lovens forstand når det er fastsattpå forhånd at medlemmene av organet skal tresammen for å treffe vedtak eller på annen måte behandlesaker og spørsmål som det etter lov eller forskrifthar som oppgave å behandle».Det synes å gi dårlig harmoni om uttrykket «folkevalgtorgan» i loven skal tolkes lempeligere enndet som har vært praksis i forhold til uttrykket «møte».For at formålet bak regelen om åpne dører skalnås, er det grunn til å tolke loven strengt også i forholdtil begrepet «folkevalgt organ». Departementetssidebemerkninger om denne praksisen i relasjontil likestillingsreglene i Ot. prp. nr. 20 (1998–99) s.20–21 og s. 26, kan neppe ha avgjørende gjennomslagskrafti forhold til lovens ordlyd og formål, jf.også Overå og Bernt, Kommuneloven med kommentarers. 210.Min konklusjon blir etter dette at både kommunelovensordlyd og formålet med bestemmelsen omåpne dører, tilsier at komiteene må anses som folkevalgtorgan som er omfattet av reglene om møteoffentligheti kommuneloven § 31. Dersom departementetstolkningspraksis ønskes videreført, bør denfå en klar forankring i kommunelovens bestemmelserved en lovendring.Jeg ber om å bli holdt orientert om hva departementetforetar seg videre i saken.2. Komiteens vedtak i den konkrete sakenPå bakgrunn av den konklusjonen jeg har kommet tilunder punkt 1, hadde komiteen bare anledning til ålukke dørene dersom det var hjemmel for dette ikommuneloven § 31.Uansett hadde planog økonomikomiteen neppeadgang til å holde komitémøtet for lukkede dører,selv om departementets tolkningspraksis skulle leggestil grunn.Når det gjelder den praktiske gjennomføringenav komitémøtene viser reglementets § 10 siste leddbl.a. til § 14 om at møtene i folkevalgte organer (herunderkomiteene) som hovedregel skal holdes foråpne dører. I reglementets § 14 annet ledd heter detimidlertid at «forberedende drøftinger/møter i komiteeneder det ikke foregår realitetsbehandling av innstillingeroverfor kommunestyret, kan foregå forlukkede dører dersom komiteen vedtar det». Kommunenhar vist til at komiteens vedtak om ikke å tasaken til behandling var et prosessledende vedtakknyttet til komiteens forretningsorden, jf. reglementets§ 15 tredje ledd. I denne bestemmelsen heter detat en sak som «ikke er nevnt i innkallingen kan ikketas opp til realitetsavgjørelse dersom møtelederen eller1/3 av forsamlingen setter seg mot at den behandles.»Bestemmelsen svarer til kommuneloven § 34 nr.1, som gjelder for folkevalgte organer. Som departementethar påpekt, kan denne lovbestemmelsen, somer tolket slik at den også gir adgang for flertallet til åtreffe en rent negativ beslutning om at organet ikkeskal foreta seg noe i saken, neppe overføres til slikekomiteer det er tale om i denne saken. Tolkningen avlovbestemmelsen knytter seg til folkevalgte organsom kan treffe realitetsavgjørelse i saken, slik at manville fått et realitetsvedtak dersom saken ikke varblitt avvist. Det er ikke tilfellet for komiteene, somikke har myndighet til å treffe realitetsavgjørelse isaken. Dersom komiteene har kompetanse til å avviseen sak, vil det kunne medføre at saken kan stansesi komiteen og aldri komme til behandling i kommunestyreti plenum. Departementet framholder at manda har «beveget seg over grensen for hvor mye komiteenkan styre saksgangen, selv om det ikke direkteer tatt en realitetsavgjørelse», og at reglementets§ 15 ikke kan tolkes slik at komiteen har myndighettil å treffe slike avvisningsvedtak.Plan- og økonomikomiteens vedtak om at denkonkrete saken ikke skulle tas til behandling, var irealiteten et avvisningsvedtak som innebar at sakenikke ble fremmet for kommunestyret til realitetsavgjørelse.Avgjørelsen gikk derfor reelt ut på noe merenn bare å styre komiteens egen saksgang. Komiteengrep her inn i kommunens beslutningsprosess på enmåte som synes å være i strid med den kompetansenkomiteen er tildelt i reglementet. At ordføreren kunnevelge å sette saken på sakslista for ny ordinær behandlingi komiteen, kan ikke være avgjørende. Dersomkomiteen ikke ønsket å fremme en innstillingom saken til kommunestyret, skulle den truffet vedtakom å utsette saken til et senere møte slik at sakenkunne bli satt på sakslista for ordinær behandling ikomiteen og kommunestyret.»Departementet uttalte senere at det hadde merketseg min uttalelse, og at en nærmere regelfesting av«komitémodellen» ville bli vurdert ved en planlagtgjennomgang av enkelte deler av kommuneloven.

2003–2004 Dokument nr 483Offentlige tjenestemenn og offentlige tilsettingsogpensjonsforhold13.Ytringsfrihet og lojalitetsplikt for kommunaltansatt(Sak 2002–0872)En SFO-assistent i Oslo kommune ble ilagt en tjenestepåtalefor å ha uttalt seg kritisk til pressen omforholdene på arbeidsplassen uten å innhente tillatelsefra sine overordnede.Ombudsmannen kom til at det heftet tvil bådemed hensyn til om saken var tilstrekkelig opplyst førvedtaket ble truffet jf. forvaltningsloven § 17, og omriktig rettsanvendelse var lagt til grunn. Ombudsmannenviste til at offentlig ansatte må gis et vidtspillerom for offentlig å gi uttrykk for sin mening omforholdene på sin arbeidsplass, og han fant det tvilsomtom det var et tilstrekkelig rettslig grunnlag forde begrensninger i tjenestemannens ytringsfrihetsom kommunen hadde lagt til grunn. Han fant derforgrunn til å be klagenemnda behandle saken på nytt.SFO-assistent A ble 5. desember 2000 ilagt enskriftlig tjenestepåtale av Skoleetaten i Oslo kommunei medhold av kommunens personalreglement§ 14. Vedtaket om tjenestepåtale ble stadfestet avkommunens klagenemnd 18. september 2001. Klagenemndavedtok enstemmig anbefalingen fra sekretariatet(Byrådsavdelingen for kultur og utdanning),og gav følgende begrunnelse for sitt vedtak:«Det legges til grunn at A uten å innhente tillatelsefra sine overordnede har uttalt seg kritisktil pressen om forholdene ved sin arbeidsplass, Xskoles fritidsordning. Dette anses som bruddmed den ansattes lojalitetsplikt overfor arbeidsgiverog faller inn under Oslo kommunes personalhåndbokpkt. 3.5.1, jfr. personalreglementets§ 14 og fellesbestemmelsenes § 15.»A brakte saken inn for ombudsmannen, og i brevherfra 29. januar 2003 ble byrådsavdelingen bedt omå opplyse hvor initiativet til tjenestepåtalen kom fra.Det ble også bedt opplyst hvilken informasjon/instruksA hadde fått om hvordan han skulle forholdeseg til representanter fra presse og media. I brevethet det videre:«Ombudsmannen forstår det slik at det faktumsom ble lagt til grunn av klagenemnda var atA hadde uttalt seg til pressen ved å svare påspørsmål fra en journalist fra radiokanalen Y, ogat han etter samtalen hadde sendt e-post til Y ogtilbudt å fremskaffe ytterligere opplysninger. Avprotokollen fra forhandlingsmøtet 12. januar2002 fremgår at A skal ha vedgått «å ha snakketmed journalisten om to av punktene i tjenestepåtalen;nemlig at en base var foreløpig stengt osv.og at det var stor gjennomtrekk av ansatte». Hanskal videre ha vedgått å ha sendt e-posten tilY«om at han kunne komme med ytterligere informasjonhvis ønskelig».---Kommunen bes redegjøre nærmere for påhvilken måte den mener lojalitetsplikten har værtkrenket og hvordan forholdet til ytringsfrihetenhar vært vurdert. Videre bes redegjort nærmerefor om en tilrettevisning fra rektor ble vurdert åkunne være tilstrekkelig.»Byrådsavdelingen besvarte henvendelsen slik:«Tjenestepåtalen ble initiert av rektor ved Xskole. Skoleetaten mottok 17. august 2000 skriftligrapport fra rektor om radioinnslag i kanal Yden 4. august 2000 angående forhold ved X skole.Etter vurdering i Skoleetaten og drøftelsermed Kommuneadvokaten ble det vedtatt å ileggeA tjenestepåtale. Radioinnslaget fikk betydeligekonsekvenser for X skoles SFO, både for arbeidsmiljøetog for samarbeidet med foreldrene.A ble for mindre enn tre år siden, da han varansatt ved Z videregående skole, ilagt tjenestepåtalefor et lignende forhold. Skriftlig irettesettelseble på denne bakgrunn ansett som for mild reaksjon,idet man anså hans opptreden som bruddmed hans lojalitetsplikt. I forbindelse med denforrige tjenestepåtalen ble det klargjort at det erskolens rektor som skal håndtere pressen. Detteforhold var ikke nytt for A, og denne ordningfremgår av vanlige retningslinjer i Skoleetaten,som også gjelder for X skole. Såfremt en ansattmener det foreligger kritikkverdige forhold vedarbeidsplassen, bør dette tas opp via tjenestevei,noe som ikke var blitt gjort i dette tilfelle.Sivilombudsmannen har forstått saken dithen at det faktum som ble lagt til grunn av Oslokommunes klagenemnd var at A hadde uttalt segtil pressen ved å svare på spørsmål fra en journalistfra radiokanalen Y, og at han etter dennesamtale hadde sendt e-post til Y og tilbudt seg åfremskaffe ytterligere opplysninger. Slik byrådsavdelingenog Skoleetaten vurderer saken, lardet seg ikke gjøre å fastslå hvem som i utgangspunktethadde tatt kontakt med Y. De opplysningersom var fremkommet i radioinnslaget medførteheller ikke riktighet. Byrådsavdelingen anserAs opptreden for å være i strid med arbeidstagerslojalitetsplikt. Lojalitetsplikten vil innebæreen begrensning av den ansattes ytringsfrihet,og slik byrådsavdelingen og Skoleetatenvurderer saken har A ved sin opptreden skadet Xskoles SFOs` rykte og skapt vanskeligheter for arbeidsgiverog kolleger. Det henvises i denne forbindelsetil Skoleetatens brev til byrådsavdelingenav 25. april 2001 og 19. februar 2003 somfølger vedlagt.»A kom deretter med merknader til byrådsavdelingenssvar, og fastholdt at det var foreldre til barn i1. klasse som hadde vært misfornøyd med SFO ogderfor hadde kontaktet radiokanalen. A uttalte videreat det ikke var tilstrekkelig dokumentert at han haddebrutt tjenestereglementet, hvorfor han var ilagttjenestepåtalen og hvilke konsekvenser radioinnslagethadde hatt for X skoles SFO. Han opplyste avslutningsvisat tjenestepåtalen var til klar ulempe forham fordi den hindret ham når han søkte andre stillingeri Oslo kommune.

84 Dokument nr 42003–2004As merknader ble deretter sendt byrådsavdelingenfor mulige merknader, og byrådsavdelingen blespurt om den hadde flere merknader, men byrådsavdelingenkom ikke tilbake til saken.I mitt avsluttende brev til kommunen uttaltejeg:«1. InnledningBruk av ordensstraff må være forbeholdt tilfeller derdet med stor grad av sikkerhet er konstatert at tjenestemannenhar handlet i strid med klart definerte tjenesteplikter.Det skal være grunnlag for å kunne bebreidetjenestemannen hans handlemåte. Tjenestemannensuttalelser må, både når det gjelder form oginnhold, framstå som en illojal handling mot virksomhetenog det publikum som tjenestemannen skaltjene. Det er ikke tilstrekkelig at uttalelsene har hattubehagelige virkninger for virksomheten, ledelsenfor virksomheten, kolleger eller publikum. Det månoe mer til.Politiske meningsytringer reiser særskilte spørsmål.Denne saken gjelder uttalelser om selve virksomhetenog måten den ble drevet på. Dette er forholdsom har offentlig interesse fordi det angår mange,og det gjelder måten offentlige midler blir forvaltetog brukt på. Åpenhet i virksomheten og tjenestemennsfrihet til å ytre seg bidrar til en effektiv kontrollmed virksomheten. Beskyttelse av tjenestemennsadgang til å uttale seg og deres frimodighet erderfor viktig. Å reagere med ordensstraff vil etterforholdene kunne virke som en trussel mot den kontrollog åpenhet som forvaltningen skal være omgittmed.Selv om saklig kritikk som utgangspunkt kanvirke sporende og bidra til å bedre virksomheten, viluberettiget kritikk og kritikk som er resultatet av illojalopptreden eller upålitelig informasjon kunne gigrunnlag for dårlige arbeidsforhold og vanskeliggjørevirksomhetens muligheter for å løse sine oppgaverpå en tilfredsstillende måte.For å kunne karakterisere en opptreden som illojal,må det kreves at tjenestemannen har sett bort frahensynet til virksomheten, og neglisjert den plikt tjenestemannenhar til å søke å fremme virksomhetensinteresser. For at en tjenestemann skal ha muligheterfor å forstå hvilke plikter hun eller han i så henseendehar, må virksomhetens ledelse sørge for tilstrekkeligog adekvat informasjon og veiledning om tjenestepliktene.I offentlig virksomhet må det, når spørsmålet omlojalitet nærmere skal defineres, også sees hen til atvirksomheten skal ivareta offentlige interesser ogderfor har plikter i forhold til det offentlige.Sanksjoner, særlig i form av ordensstraff, er etsterkt virkemiddel. Dette virkemiddel er lagt i virksomhetsledelsenshender. Det er med andre ord desom selv kan være rammet og berørt av uttalelser ellerytringer, som er gitt myndighet til å straffe. Hovedregeleni norsk rett er at bare domstolene kanilegge straff. For ordensstraff er det gjort et unntak,men dette unntaket må ikke gis større slagvidde ennstrengt nødvendig. Klare regler, informasjon, veiledningog tilrettevisninger må være de virkemidlervirksomheten først og fremst bruker. Lojalitetskravetmå også sees i et gjensidighetsperspektiv. Straffer et tilsiktet onde påført en lovovertreder for en lovovertredelsei den hensikt at det skal føles som et onde.En ordensstraff må også sees i et slikt perspektiv,og det tilsier at middelet bare blir brukt unntaksvisog bare når det klart er påkrevd og grunnlaget for deter uomstridt og åpenbart.Med disse generelle betraktninger som utgangspunkter det påkrevet og viktig, før det blir besluttetå bruke ordensstraff, å klarlegge de faktiske forholdomkring det som skal danne grunnlaget for ileggelsenav ordensstraffen.Det er også av avgjørende betydning at saksforberedelsenomfatter en nærmere klargjøring og vurderingav hvilke tiltak som i tilfelle er adekvate. Dereaksjoner som det i tilfelle kan bli tale om, skal væreforankret i avklarte faktiske forhold og stå i forholdtil det som det reageres mot og det som i tilfelleønskes oppnådd. Bruk av ordensstraff må derfor skjei nøye samvirke og samråd med tjenestemannensnærmeste overordnede. Det er viktig å se sanksjonsspørsmåleti lys av lojalitetsforholdet mellom dem,og det kan bare skje ved at den som skal ilegge ordensstraffen– i dette tilfellet skoleadministrasjonensentralt – nøye konsulterer den lokale skoleledelsen.2. Betydningen av rektors vurderingDet er på det rene at rektor ble bedt om å sende enrapport til Skoleetaten om saken. Imidlertid kan detav saksdokumentene ikke sees at det var hun somtok initiativet til ileggelsen av tjenestepåtalen. I denforeliggende saken kan det ut fra det opplyste synessom skolens rektor kun etter anmodning har skreveten rapport om forholdet, men uten selv å foreslå åbruke ordensstraff. Det fremkommer heller intet i sakensdokumenter om rektor ble konsultert om riktighetenog eventuelt hensiktsmessigheten av en tjenestepåtale.Dersom dette er tilfelle, etterlater det tvilom saken har vært tilstrekkelig opplyst. Når det kanvære tale om bruk av tjenstlige reaksjoner, er detviktig å innhente opplysninger om ledelsens syn, jf.det jeg har uttalt ovenfor. Rektors innstilling må væreen viktig faktor for spørsmålet om bruk av reaksjon,særlig hvis det, som her, var tale om bruk av ordensstraff.3. Dokumentasjon av faktumEn tjenestepåtale er et offentlig vedtak, og forvaltningenhar plikt til å opplyse saken på en måte somer egnet til å sikre at beslutningen treffes på korrektgrunnlag, jf. § 17 i forvaltningsloven 10. februar1967. Som nevnt ovenfor, må forvaltningen klarleg-

2003–2004 Dokument nr 485ge nøye de faktiske forhold som skal danne grunnlagfor tjenestepåtalen, dvs. sørge for at det faktum somlegges til grunn er tilstrekkelig dokumentert. I tjenestepåtalenbeskrives faktum blant annet slik:«Journalisten fra Y har opplyst til rektor at hanhar fått informasjon om følgende punkter:– at det ikke var noen kontroll med innog utsjekkingav barna på SFO– at 80 barn var uten tilsyn i gymsalen med høymusikk– at en base var foreløpig stengt, forholdene forbarna var uholdbare, det var trangt med dårligegarderobeforhold og at denne basen burdevært permanent stengt– at det var stor gjennomtrekk av ansatte– at de ansatte fikk ingen eller dårlig oppfølgingog veiledningI møte med SFO leder og rektor den 15.08. iår ville du ikke svare på om det var du som haddesnakket med journalisten fra Y. Vi leggerimidlertid til grunn at det var deg, da journalistensbeskrivelse av den person han hadde snakketmed blant de ansatt bare passer på deg.»Det kan på denne bakgrunn synes som om Skoleetatenla til grunn at A hadde kommentert alle defem punktene.I det etterfølgende forhandlingsmøtet orienterterektor kort om hendelsesforløpet og viste til at journalistenhadde sagt at han var blitt kontaktet av toforeldre om forholdene ved SFO. Rektor opplysteogså at det i ettertid ikke var noen foreldre som haddesagt at de hadde hatt kontakt med Y om saken.Videre framgår det at A på møtet vedgikk å ha snakketmed journalisten om to av punktene som tjenestepåtalenbygger på, nemlig at en base foreløpig varstengt m.v., og at det var stor gjennomtrekk av ansatte.A vedgikk også å ha sendt en e-post til Y om athan kunne komme med ytterligere informasjon omønskelig.I forbindelse med klagebehandlingen skrev Skoleetatenfølgende:«Det påpekes at det er tvilsomt hvem det varsom i utgangspunktet hadde tatt kontakt med Y isakens anledning. Journalist ... har opplyst at detvar tale om to foreldre, men rektor har i ettertidikke kunnet bringe på det rene hvem dette harvært. Dette tillegges imidlertid ikke betydning,idet A har innrømmet at han har talt med journalisten.KFO hevder at han ikke har uttalt seg ominterne forhold som er fortrolige eller taushetsbelagte.Skoleetaten har hele tiden hevdet at personalsakenmot A er reist fordi han har brutt denlojalitetsplikt arbeidstager har overfor arbeidsgiver,ikke at han har brutt sin taushetsplikt. A harvidere innrømmet å ha sendt e-post til Y. Han vilikke forklare hvorfor han har gjort dette. Det erimidlertid klarlagt at han har tilbudt journalistenytterligere opplysninger.Såfremt A mener at det foreligger klanderverdigeforhold ved SFO, skulle han ha tatt detteopp med SFO-leder og skolens ledelse. Ved å uttaleseg til Y har han etter Skoleetatens vurderingbrutt sin lojalitetsplikt. Dette er tilsvarende detforhold som lå til grunn da han ble ilagt tjenestepåtaleda han arbeidet ved Z videregående skole.Skoleetaten mener derfor at disse to sakene viserat A ikke følger sin lojalitetsplikt overfor arbeidsgiver.»Det påpekes her at A har brutt sin lojalitetspliktved å uttale seg til Y, men uten at det her gås konkretinn på hvilke opplysninger A skal ha gitt, og somskal være i konflikt med lojalitetsplikten.Byrådsavdelingen gav uttrykk for følgende:«Byrådsavdeling for kultur og utdanning,som utgjør Klagenemndas sekretariat, gir sin tilslutningtil Skoleetatens saksfremstilling og konklusjoni denne sak. De faktiske forhold synestilstrekkelig dokumenterte, og det legges tilgrunn at A har samtalt med en journalist fra radiokanalenY om forholdene ved X skoles SFOog rettet sterkt kritikk mot forholdene ved X skolesSFO uten tillatelse eller samtykke fra skolensledelse, og at han via e-post har tilbudt radiokanalenytterligere opplysninger i sakens anledning.Verken A selv eller KFO kan sees å ha rokketved denne oppfatning av de faktiske forhold iforbindelse med klageomgangen og forhandlingenemed Skoleetaten.»Det framgår her at A i samtalen med journalistenskal ha rettet kritikk mot forholdene ved X skolesSFO, men heller ikke her går det klart fram hvilkeuttalelser som kommunen mener å kunne knytte tilA.Jeg kan vanskelig se at klagenemnda har hattholdepunkter for å legge til grunn at A skal ha gittandre opplysninger enn det han erkjente i forhandlingsmøtet.I lys av at journalisten oppgav å ha blittkontaktet av to foreldre, kan jeg ikke se at skolenkan utelukke at så faktisk var tilfelle, dette selv omingen foreldre i ettertid har vedgått slik kontakt. Detkan dermed heller ikke utelukkes at disse kan ha gittjournalisten de opplysningene som A ikke har erkjentå ha gitt.Av den framlagte utskriften fra radioinnslagetframgår for øvrig at det sentrale her var at barna haddevært overlatt til seg selv uten tilsyn og at rektormente 6-åringer burde kunne passe seg selv. Detteskapte reaksjoner hos foreldrene, men dette er altsåopplysninger som A har nektet å ha gitt.Slik jeg ser det, hefter det på bakgrunn av ovenståendetvil med hensyn til det faktiske grunnlagetkommunen har bygget på da den gav A tjenestepåtalen.4. Betydningen av den tidligere tjenestepåtalenSkoleetaten har i tjenestepåtalen vist til tidligereilagt tjenestepåtale for illojalitet. Klagenemndakommenterte forholdet slik:«Klagenemnda anser KFO’s innsigelse om attjenestepåtalen skal være ilagt med henblikk påtidligere personalsak som irrelevant og nøyer segmed å fastslå at A ved sin adferd faller inn under

86 Dokument nr 42003–2004de aktuelle bestemmelser i personalhåndboken.Det henvises i denne forbindelse til bestemmelsensannet ledd, hvor det klart fremgår at skriftligtjenestepåtale har karakter av å være en advarseltil den ansatte.»Det er noe uklart hva klagenemnda har lagt i dette.Det heter i fellesbestemmelsene § 15.1:«Skriftlig påtale kan ikke brukes til arbeidstakersskade når vedkommende i 3 år etter påtalenhar vist korrekt forhold i tjenesten».Bestemmelsen kan imidlertid ikke tolkes slik atdet i tjenestemannens disfavør skal legges vekt på entidligere tjenestepåtale dersom han mindre enn 3 årsenere gjør seg skyldig i nye kritikkverdige forhold.Og under enhver omstendighet kan den tidligere tjenestepåtalenikke gi noen indikasjon på om klagerensenere har brutt sine tjenesteplikter. Det burde hafremgått klart hvorvidt det var lagt vekt på den tidligeretjenestepåtalen.5. Konklusjon om saksbehandlingenOm det skal reageres og valg av eventuell reaksjonvil bero på en helhetsvurdering der handlingens karaktervil stå sentralt. Det er derfor av avgjørende betydningå få avklart hvilket faktisk grunnlag reaksjonenbygger på. Her vil det også være sentralt å fåinnhentet rektors syn på saken. Slik jeg ser det, hefterdet tvil med hensyn til om de angivelige kritikkverdigeforholdene var tilstrekkelig dokumentert ogom saken var tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven§ 17.Jeg har på denne bakgrunn konkludert med at detknytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning isaken, jf. § 10 annet ledd i ombudsmannsloven 22.juni 1962 nr. 8, og vil derfor be om at saken vurderespå nytt av klagenemnda.6. Noen merknader om rettsanvendelsenEtter retningslinjene for Oslo-skolen er det rektorsom skal håndtere forholdet til pressen. Dette kan likevelikke bety at tjenestemannen overhodet ikkeskal kunne gi informasjon eller opplysninger til media.Det kan spørres om en så streng praktisering avreglene vil være i samsvar med ytringsfriheten. Særligbetimelig synes spørsmålet å være her hvor A ikkeselv hadde gått aktivt ut, men bare besvart spørsmålfra journalisten. Det må trolig kunne kreves athan informere ledelsen om sin kontakt. Etter det jegforstår, informerte ikke A rektor der og da om at hanhadde svart på spørsmål fra journalisten, men dettekom fram kort tid senere, som følge av opplysningerjournalisten gav. Samtidig var det A som fulgte journalistentil rektor, slik at det var klart at rektor villefå anledning til å komme med sitt syn på saken, noerektor også gjorde.Som påpekt innledningsvis, er det av stor betydningat offentlig ansatte vises tillit og gis et vidt spilleromfor offentlig å gi uttrykk for personlige meningerom forholdene på sin arbeidsplass. De bånd somi tilfelle legges på adgangen til offentlig å si sin mening,skal være klart og tydelig forankret i skriftligeregler og må være påkrevet av samfunnsmessigehensyn og nødvendige for at virksomheten skal kunneutøves på en forsvarlig og for samfunnet gagnligmåte. Etter min mening er det tvilsomt om de begrensningeri tjenestemannens ytringsfrihet som harvært lagt til grunn i denne saken har et tilstrekkeligrettslig grunnlag.7. Samlet konklusjonJeg viser til foranstående og ber om at klagenemndabehandler saken på ny og ved den fornyede behandlingenser hen til det jeg foran har fremholdt.»14.Spørsmål om berettigelsen av å brukeordensstraff i stedet for tjenstlig tilrettevisning(Sak 2003–0404)A ble ilagt en tjenestepåtale (ordensstraff) for blantannet «mangelfull faglig fungering» og «manglendetilpasning til arbeidet». Han var blitt overflyttet til etannet tjenestested mot sin vilje som følge av en arbeidskonflikt.A anførte at han var blitt dårlig behandletetter mange år i tjenesten og han hadde derforvært umotivert og frustrert. Grunnlaget for tjenestepåtalenvar etter hans oppfatning feilaktig ogusaklig.Ombudsmannen uttalte at ordensstraff måttebrukes med stor varsomhet, og bare der det var påkrevd.Klare regler, informasjon, veiledning og tilrettevisningermå være virkemidler virksomhetenførst og fremst bruker. I denne saken var det en fellesforståelse for at klageren trengte hjelp i den fastlåstesituasjonen. Likevel hadde kommunen gitt enmuntlig tilrettevisning, et varsel om tjenestepåtaleog deretter tjenestepåtale i rask rekkefølge. Ombudsmannenstilte spørsmål ved hensiktsmessighetenog nødvendigheten av å reagere med ordensstraff.Han stilte også spørsmål ved anvendelsen avkriteriene i kommunens personalhåndbok.A klaget til ombudsmannen over behandlingenav en personalkonflikt i brannvesenet. A var mot sinvilje flyttet fra X brannstasjon til Y brannstasjon i januar2001. Etter lengre tids sykmelding startet hanmed ordinær vakttjeneste som underbrannmester ioktober måned samme år. A følte seg imidlertid dårligbehandlet av ledelsen og beskrev seg selv somumotivert. Arbeidssituasjonen oppfattet han somfrustrerende, og han følte til slutt at han «var i ferdmed å bryte sammen». Etter flere møter med ledelsenfikk A et skriftlig varsel om tjenestepåtale 2. ok-

2003–2004 Dokument nr 487tober 2002, og påtale ble ilagt 14. oktober 2002. Ipåtalen het det:«I medhold av personalreglementet § 12 gisdu herved tjenestepåtale for mangelfull fagligfungering og manglende tilpasning til ditt arbeid.I din stillingsinstruks som underbrannmester,står det blant annet at du skal:– kunne instruere og holde øvelser for mannskapeneinnen ditt arbeidsfelt– kunne fungere som røykdykkerkoordinatorved større innsatser der det opprettes flerebasepunkter– sette deg inn i gjeldende instrukser som berørereget ansvarsområdeGrunnet manglende faglig kompetanse er duikke kvalifisert til å utføre disse oppgavene. Duhar flere ganger overfor din leder, brannmester--, nektet å sette deg inn i de nødvendige instrukserog øvelser og er derfor ikke faglig oppdatert.Din motstand mot å sette deg inn i disse instruksene,innebærer også en ordrenekt, noe det sesalvorlig på.Du har gjentatte ganger overfor din leder gittuttrykk for du ikke vil jobbe på Y brannstasjon,at du ikke ser noen fremtid på det laget du er pånå og at du ikke vil utføre noen arbeidsoppgaveruten at du blir bedt om det. Som du har blitt gjortoppmerksom på flere ganger, ligger det til arbeidsgiversstyringsrett å bestemme hvilket lagog hvilken stasjon de ansatte til enhver tid skalvære på. Du har også i samtale med utrykningssjef-- blitt fortalt at det kan være mulig med enflytting til et annet lag etter hvert, men at du måvise at du kan fungere med ditt nåværende lagførst. Dette har ikke ført til noen forandring avdin holdning.»A påklaget vedtak til kommunens klagenemnd.Nemnda tok ikke klagen til følge, og uttalte:«Ved avgjørelsen er det lagt vekt på at detbåde ved klagerens egne uttalelser og de opplysningersom for øvrig er fremkommet anses på detrene at klageren i 2002 ikke har oppfylt sine plikteri forhold til sin arbeidsinstruks når det gjelderå instruere og holde øvelser for det mannskaphan var ansvarlig for, og heller ikke i tilfredsstillendegrad har villet holde seg àjour innenfor sittansvarsområde.»I klagen til ombudsmannen anførte A at grunnlagetfor tjenestepåtalen var feilaktig og usaklig. Hanfølte seg mobbet og motarbeidet etter 30 år i etatenuten skriftlige klager eller andre problemer. Han anførteogså at kommunens eget regelverk for personalhåndteringikke var fulgt.I brev herfra ble klagenemnda bedt om å «redegjørefor om det ble vurdert om en ordensstraff varen reaksjon som stod i forhold til det kritikkverdige iAs tjenesteutførelse». Det het deretter: «Særlig besdet opplyst om nemnda vurderte om det hadde værttilstrekkelig og kanskje mer forholdsmessig i førsteomgang med en tilrettevisning.» Nemnda ble ogsåbedt om å undersøke om og eventuelt på hvilken måtearbeidsgiveren hadde tatt opp med A den negativeutviklingen i forhold til grunnlaget for tjenestepåtalen.Nemnda svarte blant annet følgende:«Ved klagenemndas behandling av klagenble en rekke forhold vurdert. Klagenemnda fantdet klart at klageren på grunn av en arbeidskonflikti begynnelsen av 2002, mot sin vilje bleoverført fra X stasjon til Y stasjon. Dette førte,etter klageres eget utsagn til manglende motivasjonog frustrasjon fra hans side. I møte 02.10.2002 bekreftet klager at situasjonen medførte athan lot være å ta initiativ i påvente av at påstandeneom at han ikke fungerte på X ble trukket tilbake.Klager tilføyet at han ikke ville ha oppførtseg som han gjorde dersom forholdende rundtflyttingen fra X hadde vært annerledes. Klagenemndala videre vekt på at klager i et møte04.09. 2002 karakteriserte seg selv som en «- tikkendebombe, som når som helt kan sprenge».Klagenemnda la til grunn at denne uttalelsen bl aførte til at han midlertidig ble tatt ut av utrykningsstyrken.Etter en samlet vurdering av de uttalelsersom var dokumentert og sakens opplysninger forøvrig fant klagenemnda det ikke tvilsomt at klagereni løpet av 2002 utviklet en sterk frustrasjonog motvilje mot sin arbeidsgiver, som følge avden påståtte urettmessige behandlingen han menteseg utsatt for.»Nemnda viste også til at As negative utviklingble tatt opp med ham i møte 4. september og 28. september2002. Referat fra begge møtene ble framlagt.Nemnda opplyste at etaten anså referatet fra sistnevntemøte for å være en «muntlig tjenstlig tilrettevisning».Deretter het det:Etaten skriver videre at «Siden A ikke varvillig til å endre innstilling til arbeidet sitt fantetaten det forholdsmessig riktig å gi ham en tjenestepåtale».Av saksfremstillingen til klagenemndasmøte fremgår det at disse opplysningenedelvis var kjent for klagenemnda på vedtakstidspunktet.Under nemndsbehandlingen ble det vurdertom en ordensstraff var en reaksjon som stod iforhold til det kritikkverdige i As tjenesteutførelse.Klagenemnda kom etter vurderingen til at vilkårenefor å ilegge tjenestepåtale var oppfylt (jfpersonalhåndboka kap 3.5.2 mangelfull fagligfungering, manglende tilpasning til arbeidet ellerandre dokumenterbare kritikkverdige forhold itjenesten). Etter å ha vurdert forholdsmessighetenkom klagenemnda til at forholdet fremsto såpassalvorlig at vedtaket om tjenestepåtale skulleopprettholdes. At et overordnet befal i -- etatenfremviser mangelfull motivasjon og manglendeoppfyllelse av instrukser, som tar sikte på fagligdyktiggjøring, vil slik klagenemnda ser det i verstefall kunne få alvorlige konsekvenser for livog helse, både hos mannskaper og brannofre. Ilys av dette fant ikke klagenemnda at den anførtekonflikten i etaten var et forhold som tilsa enmildere reaksjon enn en tjenestepåtale.»Klagenemndas svar ble oversendt A, som opplysteat han var tilbake som underbrannmester ved Xbrannstasjon.

88 Dokument nr 42003–2004Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«1. Rettslig utgangspunktTjenestepåtalen ble gitt i medhold av § 12 i personalreglementfor -- kommune. I denne bestemmelsenheter det i første ledd:«Tjenestepåtale kan gis skriftlig dersom detforeligger brudd på tjenesteplikter eller andrekritikkverdige forhold i tjenesten.»I personalhåndboka for -- kommune er dette presiserttil å gjelde «brudd på tjenesteplikter, mangelfullfaglig fungering, manglende tilpasning til arbeideteller andre dokumenterbare kritikkverdige forholdi tjenesten» (pkt. 3.5.2). Tjenestepåtalen måoppfattes som en ordensstraff, jf. forvaltningsloven§ 2 annet ledd og tjenestemannsloven 4. mars 1983nr. 3 § 14 vedrørende statens tjenestemenn. Dette bleuttalt herfra i brev 14. mai 2003, og er ikke motsagtfra kommunens side. Jeg legger til grunn at det ikkeer uenighet om at A ved tjenestepåtalen ble ilagt enordensstraff.Ved vurderingen av vedtaket om å ilegge tjenestepåtaleer det viktig å ha for øyet at ordensstraff materieltsett er en straffelignende reaksjon, selv omden ikke er å anse som straff i Grunnlovens forstand.Utgangspunktet i norsk rett er som kjent at baredomstolene kan ilegge straff. Ordensstraff framstårsom et unntak fra dette og kan ilegges administrativt.Reaksjonen må etter min mening brukes med storvarsomhet, og bare når det er påkrevd. Klare regler,informasjon, veiledning og tilrettevisninger må værede virkemidler virksomheten først og fremst bruker.Det må også stilles strenge krav til saksbehandlingen,og det faktiske grunnlaget for ordensstraffen måikke volde tvil.2. TjenestepåtalenBakgrunnen for As problemer ved Y brannstasjonvar en arbeidskonflikt med ledelsen ved --etaten. Jeghar ikke grunnlag for å vurdere bakgrunnen for overflyttingenfra X brannstasjon mot As vilje. Jeg harimidlertid merket meg at etaten har funnet grunn til åbeklage saksbehandlingen rundt overflyttingen, jf.blant annet protokoll fra drøftingsmøtet 10. oktober2002, der dette framgår. Det synes derfor rimelig ålegge til grunn at kommunen som arbeidsgiver harsin del av ansvaret for den situasjonen som oppstod.A skulle overflyttes i januar 2001, men ble strakssykmeldt. Først i oktober måned samme år tok hanså vidt jeg forstår fullt del i arbeidet. I møte 18. februar2002 uttrykte ledelsen v/utrykningssjefen ogbrigadelederen full tillit til A og utførelsen av arbeidetsom underbrannmester. Dette ble bekreftet i brevsamme dag. Det framgår av brevet at «jobben somubrm blir utført tilfredsstillende».Etter overflyttingen betegnet A seg som umotivert,frustrert og negativ. Etter en konkret episode iaugust måned 2002 med kritikk av A for hans innsatsunder en brannslukking, synes forholdene å hablitt forverret. A ønsket overflytting til en mindrestasjon, og på hans initiativ ble dette drøftet i møte 4.september 2002. Ifølge møtereferatet med vedleggmente A at han «ikke ville greie å utføre jobben somunderbrannmester på en for oss tilfredsstillende måte».Han følte seg «helt flat og uten trøkk» og karakteriserteseg som «en «tikkende bombe» som nårsom helst kunne springe». Brannmesteren mente athan burde overflyttes også av hensyn til brannstasjonenog mannskapet der («demoraliserende»). Avmøtereferatet framgår det at «vi [var] alle enige i atA trenger hjelp, og -- lovte å legge saken frem for derette personene i administrasjonen».Brannmesteren innkalte A og en kollega til nyttmøte 28. september 2002. Ifølge møtereferatet sabrannmesteren at A var «nødt til å ta stillingen på alvor,vise resultater og være positiv, dersom han ønskerå bli overført til en mindre stasjon». Hans «negativeinnstilling» kunne ikke fortsette. Ifølge referatettok ikke A dette alvorlig. Det framgår også at A «harfortalt meg om og om igjen at han ikke kommer til åforandre seg før «administrasjonen» kommer og tarham i hånden og ber om unnskyldning for måten hanhar blitt behandlet på». I korrespondansen med ombudsmannenhar kommunen betegnet brannmesterensuttalelser i møtet som en muntlig, tjenstlig tilrettevisning.Det er ikke opplyst om arbeidsgiveren foretokøvrige skritt overfor A før tjenestepåtalen ble varslet2. oktober 2002. Varselet var et skriftlig forhåndsvarseletter forvaltningsloven § 16, som gav A anledningtil å uttale seg før vedtak ble truffet. Varseletinneholdt også en beordring bort fra utrykningsstyrken,idet det ikke ble ansett «forsvarlig» å ha A der.Ut over dette varselet med påfølgende drøftingsmøte,synes det ikke å ha blitt gitt noen advarsel ellerinformasjon for øvrig om at ordensstraff kunne bliaktuelt fra arbeidsgiverens side. A ble for eksempelikke gitt en skriftlig tilrettevisning med en nærmerepresisering av tjenestepliktene som underbrannmester.Selv om det synes å ha vært mye kontakt mellomA og hans nærmeste overordnede ved brannstasjonen,synes det først å være på møtet 28. september2002 at sakens alvor som personalsak kommer fram.Jeg har videre notert meg at det kun gikk fire dagerfra den muntlige tilrettevisningen til forhåndsvarseletble skrevet. A fikk med andre ord verkentid eller mulighet til å bidra til å endre situasjonen etterat tilrettevisningen ble gitt. Det er vanskelig åforstå kommunens reaksjon med muntlig tilrettevisning,varsel om tjenestepåtale og tjenestepåtale/ordensstraffi rask rekkefølge, hvis hensikten med å«legge saken frem for de rette personene i administrasjonen»,var å hjelpe A (jf. referat fra møtet 4.september 2002). Som tidigere nevnt framgikk detav møtereferatet at det var en felles forståelse for at«A trenger hjelp». I denne sammenheng må det også

2003–2004 Dokument nr 489sees hen til bakgrunnen for problemene, As langetjenestetid og sårbarhet, noe som vises gjennom egneuttalelser og sykmeldingsperioder. Jeg stiller medandre ord spørsmålstegn ved så vel hensiktsmessighetensom nødvendigheten av å reagere med ordensstraffi den situasjon som var oppstått.Saken her gir også grunn til generelt å reisespørsmål om anvendelsen av kriteriene for bruk avordensstraff slik de er oppstilt i kommunens personalhåndbok.Etatens begrunnelse for tjenestepåtalenvar hovedsakelig «mangelfull faglig fungering» og«manglende tilpasning» til arbeidet. Dette er momentersom begge er nevnt i personalhåndboka pkt.3.5.2. Som utgangspunkt kan det synes urimelig oguforholdsmessig å ilegge straff for manglende fagligfungering. Manglende faglig kompetanse og misnøyemed utføring av arbeidsoppgaver bør normaltresultere i andre målrettede tiltak fra arbeidsgiversside, slik som opplæring og tilrettevisning, etterutdanningeller lignende. En eventuell straffereaksjonsynes å måtte forbeholdes graverende og klart kritikkverdigeforhold.3. KonklusjonJeg må etter dette konkludere med at det hefter begrunnettvil ved saken, særlig med hensyn til om ordensstraffvar en adekvat, forholdsmessig og tilstrekkeligbegrunnet reaksjon. Jeg må derfor be omat klagenemnda behandler saken på nytt. Jeg ber omå bli holdt underrettet om utfallet av behandlingen.»15.Forskjellsbehandling av uorganisertarbeidstaker ved utbetaling av lønnstillegg etterlokale forhandlinger(Sak 2002–2042)Lønnsforhøyelse etter lokale forhandlinger ble for Asom uorganisert arbeidstaker iverksatt tre månedersenere enn for de organiserte arbeidstakerne. Agjorde overfor ombudsmannen gjeldende at dettevar ulovlig diskriminering av uorganiserte arbeidstakere.A hevdet at han hadde krav på etterbetalingav lønnsforhøyelsen.Ombudsmannen kom til at kommunens vektleggingav de ansattes organisasjonstilknytning varusaklig og således rettsstridig. Kommunen ble bedtom på nytt å vurdere å etterbetale lønnsforhøyelsetil A for den aktuelle perioden. Etter fornyet vurderingbesluttet kommunen å etterbetale lønn til A.Ved de lokale lønnsforhandlingene i 2000 og2001 besluttet kommunen å innvilge den definertearbeidstakergruppen fagkonsulenter lønnsforhøyelsemed to lønnstrinn hvert år. I denne forbindelse fattetAdministrasjonsutvalget vedtak om at lønnsforhøyelsenfor de uorganiserte arbeidstakerne skulleiverksettes tre måneder etter virkningsdatoen forlønnsforhøyelsen. Ved brev til kommunen gjorde Agjeldende at forskjellsbehandlingen mellom organiserteog uorganiserte arbeidstakere var i strid medrundskriv nr 13/2001 fra Kommunenes sentralforbund.A fremmet i denne forbindelse også krav ometterbetaling for den aktuelle perioden disse to årene,men kommunen avslo kravet.Saken ble tatt opp med kommunen, som ble bedtom å opplyse om det var riktig at lønnsforhøyelsenble iverksatt tre måneder senere for de uorganisertearbeidstakerne, og i så fall gjøre rede for begrunnelsenfor dette.I kommunens svar het det blant annet:«Administrasjonsutvalgets vedtak ble iverksatti forbindelse med lokale forhandlinger i2000 og 2001. Grunnlaget for Administrasjonsutvalgetsvedtak, var at ansatte som er organiserteog betaler sin fagforeningskontingent ikkeskal tape på å være organiserte. En utbetalingmed samme virkningstidspunkt for organiserteog uorganiserte ville i realiteten innebære en forskjellsbehandlingtil fordel for de uorganiserte.Det vil etter utvalgets mening være feil om detskal lønne seg å være uorganisert, man spør seghvilket forhandlingssystem vi da ville fått.»Kommunens svar ble forelagt A, som meddelteat han ikke hadde ytterligere å bemerke i saken.I mitt avsluttende brev til kommunen uttaltejeg:«Kommunen har som arbeidsgiver plikt til å ivaretaalle arbeidstakernes interesser også i lønnsspørsmål,uavhengig av hvorvidt og eventuelt hvor de ansattemåtte være organisert. Videre tilsier prinsippet omorganisasjonsfrihet at lønns- og arbeidsvilkårene tilde ansatte i det offentlige ikke bør være avhengig avarbeidstakernes organisasjonsforhold. I kommunene,som i den offentlige forvaltning for øvrig, gjelderdet forvaltningsrettslige prinsipp om likebehandling,det vil si forbud mot usaklig forskjellsbehandling.Dette prinsipp gjelder også kommunen som arbeidsgiver.Det klare utgangspunkt er derfor at kommunenhar plikt til å behandle alle ansatte i samme typestilling likt, også med hensyn til avlønning.Det som her er sagt må likevel ikke forstås dithenat det generelt ikke vil være rettslig adgang til ågjennomføre lønnsjusteringer for en bestemt gruppeansatte eller enkelte arbeidstakere, herunder organiserteog uorganiserte, dersom det til grunn for justeringeneligger forutsetninger som ikke har å gjøremed de berørte ansattes organisasjonstilknytning.Det kan være tilfelle når det skal forhandles lokaltom lønnsjusteringer i stillingers/arbeidstakeres arbeids-og/eller ansvarsområde eller andre konkreteforhold knyttet til bestemte ansatte eller grupper avansatte ligger til grunn, eller det er tale om spesiellavlønning som en personlig ordning, jf også hoved-

90 Dokument nr 42003–2004tariffavtalen kapittel 4, pkt. 4.3.1 til 4.3.3 og kapittel5.Jeg viser til ombudsmannens tidligere uttalelser itilsvarende saker, inntatt i ombudsmannens årsmeldinger1972 side 28, 1994 side 103–107 (især på side106) og 1995 side 119–122 (især på side 121).Kommunen har i sitt brev hit opplyst at lønnsforhøyelsenble iverksatt senere for de uorganiserte arbeidstakernefor å kompensere for de organiserte arbeidstakernesutgifter til fagforeningskontingent.Jeg forstår kommunen slik at den finner det urimeligdersom de uorganiserte arbeidstakerne skal motta desamme fordeler under lønnsoppgjøret som de organisertenår de ikke betaler fagforeningskontingent.Dette er imidlertid ikke kommunens anliggende, ogen forskjellsbehandling fra kommunens side basertpå de ansattes organisasjonstilknytning, herunderderes betalingsforpliktelse i forbindelse med medlemskapet,er usaklig og således rettsstridig.Etter dette finner jeg at kommunen ikke haddeadgang til å utsette iverksettelsestidspunktet forlønnsforhøyelsen for de uorganiserte arbeidstakerne.På denne bakgrunn anmoder jeg om at kommunenpå nytt vurderer spørsmålet om etterbetaling.»Etter dette aksepterte kommunen å etterbetalelønn med tillegg av renter til klageren.16.Motregning i krav på etterbetaling av lønn foromsorgsarbeid i hjemmet(Sak 2002–2395)En fylkeskommune ville motregne for meget utbetaltlønn i krav arbeidstaker A hadde på etterbetaling avlønn for omsorgsarbeid. A hevdet at arbeidsgiver ikkehadde noe krav mot henne fordi hun hadde mottattbeløpet i aktsom god tro.Ombudsmannen kom til at arbeidsgiver, etteromstendighetene, ikke kunne kreve tilbake for megetutbetalt lønn etter reglene om condictio indebiti.På vegne av A klaget Utdanningsforbundet tilombudsmannen over at Akershus fylkeskommunehadde erklært motregning av for meget utbetalt lønntil A i hennes krav på etterbetaling av lønn. A varved en feil blitt avlønnet som adjunkt med opprykkistedenfor adjunkt. Utdanningsforbundet hevdet atfylkeskommunen ikke hadde noe krav mot A, fordihun hadde mottatt det aktuelle beløpet i aktsom godtro. Forbundet hevdet videre at § 55 nr 3 i arbeidsmiljøloven4. februar 1977 nr. 4 uansett var til hinderfor at et slikt krav kunne motregnes i henneskrav på etterbetaling av lønn.Klagen ble herfra tatt opp med Akershus fylkeskommune.Under henvisning til reglene om condictioindebiti ble det bedt redegjort nærmere for hvordanfeilen hadde oppstått, og hvordan den ble oppdaget.Det ble herunder bedt presisert hvor mange årarbeidstakeren hadde fått for mye lønn. Videre bledet bedt redegjort nærmere for hvilke kriterier somskulle til for å lønnes som adjunkt med opprykk,samt opplyst hvilken informasjon A ble gitt om detteved tilsettingen.Klager kom etter dette med enkelte tilleggsmerknader.Hun opplyste blant annet at hun ved tilsettingenhadde levert dokumentasjon på utdanning ogpraksis. Hun hadde ingen tidligere erfaring med skoleverketog tok det for gitt at hun ble riktig lønnsmessiginnplassert. Hun hevdet at hun ved tilsettingenhadde fått opplyst at hun for å få fast tilsetting,måtte avlegge eksamen i praktisk-pedagogisk utdanninginnen en viss tid.Akershus fylkeskommune opplyste i svaret tilombudsmannen at det for å få lønn som adjunkt medopprykk kreves tre års utdanning utover videregåendeskole og til sammen minst to års videreutdanninghvor pedagogisk utdanning må inngå. Fylkeskommunenredegjorde deretter slik for omstendighetenerundt kravet og motkravet:«A ble ansatt ved X videregående skole medvirkning fra 1. november 1995. Det ble ikke gittnoen detaljert gjennomgang av regelverket forlønnsfastsettelse i forbindelse med ansettelsen.Dette hadde sammenheng med at A ga tydeliguttrykk for at hun kjente regelverket og at hunskulle lønnes som adjunkt med opprykk. Lønnsfastsettelsenble således basert på opplysningerA muntlig ga skolen. Det manglet dokumentasjonpå både noe utdannelse og praksis, men detble fra skolens side lagt avgjørende vekt på atlønnsutbetalingen skulle komme i gang så rasktsom mulig etter tiltredelsen og lønnsfastsettelsenble derfor basert på de opplysningene A haddegitt. Til tross for gjentatte purringer ble ikke fullstendigdokumentasjon på utdannelse og praksislevert før i september 2000 – i forbindelse med atA ble vurdert som overtallig.Ved en rutinemessig gjennomgang av vitnemålog attester medio 1998 ble det oppdaget at Aikke hadde pedagogisk utdanning og lønnen blederfor endret til adjunkts lønn med virkning fra1. august 1998.A ga høsten 1999 uttrykk for at hun flereganger muntlig og ved «gule lapper» hadde bedtom endring i lønnsansiennitet på grunn av omsorgfor egne barn. Hun fikk beskjed om at hunmåtte søke skriftlig om dette og legge frem nødvendigdokumentasjon. I brev av 26. januar 2000fremsatte så A krav om endring i lønnsansiennitetpå grunn av 2 års omsorg for egne barn. Hunkrevde etterbetaling fra hun begynte ved X videregåendeskole høsten 1995.Skolen la til grunn at A kun hadde krav påendring i lønnsansiennitet fra det tidspunktet hunla frem nødvendig dokumentasjon på kravet. Likevelble den endrede ansiennitet beregnet frahun tiltrådte stillingen ved skolen. Skolen føltedermed at man strakk seg langt og var imøtekommendeved å beregne den nye lønnsansiennitetenhelt tilbake til ansettelsesforholdets begynnelse.Beregning av ny lønnsansiennitet tilbaketil arbeidsforholdets begynnelse utgjorde totaltca kr 12.000,- i As favør.

2003–2004 Dokument nr 491Samtidig ble det foretatt en beregning av formye utbetalt lønn på grunn av feil lønnsmessigstatus fra A tiltrådte arbeidsholdet 1. november1995 til lønnen ble endret 1. august 1998. Formye utbetalt lønn i denne perioden utgjorde ca15.000,-. Beløpene ble motregnet og kr 3.000,- iskolens favør ble ettergitt. Skolen anså seg dermedferdig med saken.»Til den rettslige siden av saken anførte fylkeskommunenat arbeidsmiljøloven § 55 nr. 3 etter sittformål ikke regulerer adgangen til å motregne i enstørre etterbetaling. Med hensyn til reglene om condictioindebiti, bemerket fylkeskommunen at A ikkehadde vært i god tro, og at lønnsplasseringen var basertpå opplysninger fra henne. Fylkeskommunenanførte at korreksjonshensynet i dette tilfellet måtteveie tyngre enn oppgjørshensynet. Det ble videreframholdt at A bare hadde krav på etterbetaling forendret lønnsansiennitet fra januar 2000 da hun lafram nødvendig dokumentasjon, og at deler av kravetunder enhver omstendighet måtte anses som foreldet.Fylkeskommunen skrev avslutningsvis at Aikke hadde noen beskyttelsesverdig interesse i åmotsette seg motregning, da lønnsplasseringen somadjunkt med opprykk var basert på hennes opplysninger,og hun hadde trenert innlevering av nødvendigeattester og annen nødvendig dokumentasjonsom kunne oppklare saken.Fylkeskommunens brev ble deretter oversendtUtdanningsforbundet, som kom med enkelte tilleggsmerknader.Forbundet fastholdt her at A haddevært ukjent med de aktuelle reglene for avlønning iskoleverket, og at det syntes lite troverdig at skolenskulle tilsette en person uten at utdanningen var dokumentert.Forbundet avsluttet slik:«Det kan synes å være en logisk brist i brevetfra fylkeskommunen til ombudsmannen når detframgår i 3. avsnitt at en medio 1998 skal haoppdaget at A ikke hadde ped. sem, og at lønnendermed ble satt ned, når det i 2. avsnitt framgårat fullstendig dokumentasjon på utdanning ogpraksis ikke ble levert for A før 2000.»A kom etter dette selv tilbake til saken og fastholdtat hun ikke hadde opplyst at hun skulle lønnessom adjunkt med opprykk – da hun ikke hadde hattkjennskap til regelverket på dette området. Hun avsluttetslik:«Det står i 8. avsnitt at jeg ikke leverte fullstendigdokumentasjon på praksis og utdanningfør i september 2000. Heller ikke dette er riktig.Etter som jeg høsten 2000 ble erklært overtallig,fikk rektor i september 2000 i følge henne selven telefon fra Stillingspoolen i fylkeskommunenved B. I arbeidet for å finne arbeid til meg ved enannen skole hadde B sett på mine attester og vitnemålog funnet ut at vitnemålet fra Sosialhøgskoleni Trondheim ikke spesifiserte hva de ulikefagene og eksamenene konkret innholdt. Hun baderfor om å få tilsendt en liste med spesifiseringerav fagenes og eksamenenes konkrete innhold,for derigjennom å få et bedre innblikk ihvilke fag jeg eventuelt ville kunne undervise i.Men skolen hadde altså fått dokumentasjon påpraksis og utdanning ved min ansettelse. Skolensatt for øvrig også med denne dokumentasjonenallerede før ansettelsen fant sted, da den fulgtesøknaden min om stilling som lærer ved skolen,slik vanlig praksis er.»Både utdanningsforbundets brev og As to brevble sendt fylkeskommunen til orientering og for muligemerknader. Fylkeskommunen hadde ikke fleremerknader til saken, og viste kun til et brev fra X videregåendeskole der det blant annet het:«Når det gjelder avsnittet om dokumentasjonpå praksis og utdanning, mottok ikke skolen dokumentasjonpå bl.a. sosionomutdanningen vedAs søknad på stilling som lærer ved X videregåendeskole.Skolen oversendte hennes dokumentasjon påutdanning og praksis til stillingspoolen i sentraladministrasjonenved overtallighet, slik rutineneer ved overtallighet. Der manglet det dokumentasjonpå sosionomutdanningen og B rettet henvendelsetil undertegnede om dette.I samtale med A der hun ble bedt om å skaffetil veie nødvendige kopier av vitnemål fra sosionomutdanningen,fikk undertegnede beskjed omat det kunne være vanskelig for henne å finne/skaffe tilveie disse.Undertegnede bad da om at hun i allefallmåtte skrive ned på eget ark hvilke fag hun haddehatt og hvilket omfang, siden det var to forskjelligeretninger/linjer man kunne velge i denneutdanningen på det tidspunktet.»Klageren fastholdt etter dette sine tidligere anførsler.Ved avslutning av saken uttalte jeg:«1. Condictio indebitiDet er på det rene, og uomtvistet i saken, at A fra ansettelseni 1995 og frem til høsten 1998 mottok formye i lønn. Hvorvidt fylkeskommunen kan krevebeløpet tilbakebetalt, må vurderes etter de ulovfestedeprinsippene som sammenfattes under uttrykket«condictio indebiti». Spørsmålet må avgjøres etteren helhetsvurdering ut fra sakens omstendigheter.I lønnsforhold er utgangspunktet og hovedregelenat en arbeidstaker i stor grad må kunne legge tilgrunn at arbeidsgiver har foretatt korrekte lønnsberegningerog utbetalinger. Arbeidstakeren må medandre ord kunne forvente at lønnsutbetalingen erkorrekt. Den som betaler ut lønn, må forutsettes åkjenne regelverket som ligger til grunn for utbetalingenog ha tilfredsstillende kontrollordninger somsikrer riktige utbetalinger. Det kan neppe forlangesat den enkelte ansatte skal ha detaljert kjennskap tilde bestemmelser som ligger til grunn for lønnsavregningen,og det kan ikke kreves at lønnsmottakerenforetar en fullstendig kontroll av den utbetaltelønn. På den annen side må det kreves at arbeidsta-

92 Dokument nr 42003–2004keren har en viss oversikt over grunnlaget for sin utbetaltelønn, og det må legges til grunn at arbeidstakereforetar slik undersøkelse og kontroll som dekan gjøre med enkle midler, slik at åpenbare feil kanunngås. Dersom arbeidstakeren etter en slik kontrollser at det er utbetalt for mye i lønn, plikter han ellerhun selvsagt å si fra og betale tilbake det overskytende.I denne konkrete saken hevder arbeidsgiver atfeilutbetalingen skyldes at arbeidstaker ved tilsettingeneksplisitt sa at hun skulle tilsettes som adjunktmed opprykk. Skolen la etter det opplyste hennesmuntlige opplysning til grunn for lønnsfastsettelsen.Fylkeskommunen har i forbindelse med undersøkelseneherfra videre fremholdt at det manglet dokumentasjonpå hennes kvalifikasjoner, og at A unnlotå sende inn slik dokumentasjon til tross for at hunble bedt om det flere ganger. A har imøtegått arbeidsgiverensanførsler og hevder på sin side at hunved tilsettingen ikke hadde noen formening om hunskulle tilsettes som adjunkt eller adjunkt med opprykk.Hun hadde ved søknaden levert dokumentasjonpå utdanning og praksis, og la derfor til grunn athun av arbeidsgiver ble rett lønnsplassert.Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftligog det blir ikke foretatt parts- eller vitneavhør.Uenighet om faktum er derfor ikke egnet til nærmereavklaring herfra. Jeg har derfor ikke grunnlag for åta stilling til hva som muntlig ble uttalt i forbindelsemed ansettelsen. Slik saken er opplyst, kan jeg imidlertidvanskelig se at dette kan være avgjørende, menjeg vil generelt bemerke at muntlige opplysningersom ble lagt til grunn burde vært nedtegnet. Generelter det som nevnt arbeidsgivers plikt å sørge for korrektlønnsinnplassering, og eventuelle muntlige opplysningermå derfor sammenholdes med den dokumentasjonensom arbeidstaker legger frem. Dersomslik dokumentasjon nå mangler, slik arbeidsgiverhevder i saken her, måtte dette ha vært undersøktnærmere av arbeidsgiver. Det er for øvrig opplyst atA ved ansettelsen manglet praktisk-pedagogisk eksamen,og at arbeidsgiver satt fram krav om at A innenen viss frist avla slik eksamen for at hun skullefå fast ansettelse. Opplysningen her er ikke bestridtav fylkeskommunen, og når dette legges til grunnmå det bety at skolen allerede på ansettelsestidspunktetvar klar over at det var mangler ved hennespedagogiske utdanning. Slik saken er opplyst, menerjeg med andre ord at skolen selv burde ha oppdagetfeilutbetalingene på et langt tidligere tidspunkt. Selvom det skulle forholde seg slik at A unnlot å sendeinn slik dokumentasjon som arbeidsgiver bad om,var det opp til arbeidsgiver å bedømme hvilken betydningunnlatelsen eventuelt skulle få for utbetalingene,og det var arbeidsgiver som foretok de beregningersom lå til grunn for lønnsutbetalingene. Deter ikke noe i saken som tyder på at A positivt varklar over at det ble utbetalt for mye.Jeg nevner også at feilinnplasseringen etter detopplyste ble oppdaget i 1998, og A ble fra august1998 lønnet som adjunkt – og ikke lenger som adjunktmed opprykk. På dette tidspunkt ble det imidlertidikke satt fram noe tilbakesøkingskrav, og arbeidstakerhadde da grunn til å regne med at forholdetvar opp og avgjort. Arbeidsgiver fremmet kravom tilbakebetaling først i 2000, og da tilsynelatendefordi man ville motregne i et etterbetalingskrav Ahadde fremmet for godskriving av omsorg for småbarn. Skulle arbeidsgiver kunne gjøre et tilbakebetalingskravgjeldende, måtte dette i alle fall ha blittgjort uten unødig opphold etter at kravet ble oppdaget.Selv om man skulle mene at fylkeskommunenhadde et krav mot A i 1998, var kravet ikke i beholdi år 2000.1.2 EtterbetalingskravetFylkeskommunen innvilget i 2000 en søknad fra Aom etterbetaling av lønn. Kravet gjaldt et tillegg foromsorg for to mindreårige barn. Fylkeskommunenhar i korrespondansen med mitt kontor opplyst atman godtok kravet om etterbetaling i større utstrekningenn man var rettslig forpliktet til. Arbeidsgiverskrav ble motregnet i arbeidstakers krav, og differanseni arbeidstakers disfavør ble ettergitt. Av skolensbrev til A 2. april 2001 følger det at skolen så de tokravene i sammenheng, og fra brevet siteres:«Et annet forhold er at du har en lengre periodefått utbetalt for mye i lønn. Da lønnsansvarligC og undertegnede hadde møte med deg sa vi atdisse forholdene kunne vi se under ett, d.v.s. selvom det ikke forelå søknad om ansiennitetsvurderingfor dette, kunne vi etterkomme etterbetalingog du skulle slippe å innbetale for mye utbetaltlønn. Det er ingen selvfølgelighet at arbeidsgiverskal etterbetale på denne måten ved manglendesøknad.»Jeg kan vanskelig følge fylkeskommunen her.Forutsetningen for at fylkeskommunen kan gjøremotregning gjeldende, er at det motkravet som gjøresgjeldende, fortsatt er i behold. For krav og motkravsom springer ut av samme rettsforhold – såkaltekonnekse motkrav – gjelder det særlige regler, men isaken her er det tale om to selvstendige krav medhvert sitt rettslige grunnlag. Kravene må derfor bedømmesfor seg, og det har ingen betydning for motregningsrettenom fylkeskommunen kunne ha innvilgetet lavere etterbetalingsbeløp for As omsorgsoppgaveri hjemmet.2. Vilkår for motregning.Det stilles flere vilkår for motregning, og Utdanningsforbundethar for øvrig anført at arbeidsmiljøloven§ 55 nr. 3 uansett ikke gir adgang til motregningi det tilfelle som dette. Denne bestemmelsenforbyr trekk i lønn og feriepenger unntatt i nærmereangitte tilfeller. Formålet med regelen er å sikre atarbeidstaker mottar lønnen sin mest mulig ubeskåret

2003–2004 Dokument nr 493og at lønnen skal være forutsigbar. Disse hensyngjør seg ikke gjeldende i denne saken hvor det vartale om å motregne i en større skjønnsbasert etterbetaling.Jeg finner imidlertid ikke grunn til å kommenteredette spørsmålet nærmere fordi jeg uansetter kommet til at vilkårene for tilbakesøking ikke vartil stede, jf. ovenfor.3. KonklusjonSom det framgår av ovenstående, var det etter minoppfatning ikke adgang for fylkeskommunen til, iforbindelse med etterbetalingen i 2000, å kreve tilbakesøkingetter reglene om condictio indebiti. Underhenvisning til ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr.8 § 10 annet ledd tredje punktum må jeg etter dettebe arbeidsgiver vurdere saken på nytt.»17.Søknad om lærerstilling behandlet som søknadom overføring til annen stilling(Sak 2002–1660)En fast tilsatt pedagog i en kommunes spesialpedagogisketeam (A), søkte, etter ekstern utlysing, en ordinærlærerstilling ved en bestemt skole i kommunen.Søknaden ble vurdert som en søknad om overføringmellom stillinger og ikke tatt til følge. A varkritisk til kommunens saksbehandling, bl.a. tilsettingsrådetssammensetning. Hun var også kritisk tilkommunens begrunnelse for ikke å ta søknaden tilfølge.Ombudsmannen fant at A skulle vært behandletsom en ordinær søker på linje med eksterne søkere.Kommunen praktiserte en to-trinns behandling avtilsettinger, der tilsatte først ble gitt adgang til å søkeom overføring til annet tjenestested med viderefør ledige stillinger ble utlyst eksternt. Denne ordningenkunne imidlertid ikke utelukke senere stillingssøknaderfra kommunens tilsatte. Ombudsmannenuttalte også at tilsettingsrådet ikke var vedtaksført.Etter ny behandling i tilsettingsrådet, ble tilsettingenopprettholdt. Kommunen opplyste at rutinenenå ville bli lagt om, slik at lærere heretter ville få sinesøknader vurdert også «etter hovedoverføring».A søkte etter ekstern utlysing en ordinær lærerstillingi grunnskolen, med tjenestested en bestemtskole i kommunen. Søknaden ble imidlertid ikkevurdert som en tilsettingssøknad fordi A allerede varfast tilsatt i kommunen med tjenestested kommunensspesialpedagogiske team. Den ble i stedet ansettsom en søknad om overføring fra ett tjenestestedtil et annet, og ikke tatt til følge fordi kommunenhadde mer bruk for As kompetanse der hun var.I klagen hit stilte A seg «tvilende til om prosessenfram mot tilsetting i nevnte lærerstilling foregikki tråd med forvatningslovens bestemmelser». Hunopplyste at kun skolesjefen og tillitsvalgte deltok itilsettingsrådet. Rektor ved skolen, som hadde oppfordrethenne til å søke, og som hadde gitt uttrykkfor at hun burde få stillingen, hadde meldt forfall.Stedfortreder for rektor var ikke blitt innkalt. A anførteogså at hun ikke fikk beskjed om at stillingssøknadenhennes var mottatt, og det ble ikke utsendtsøkerliste eller gitt beskjed om at stillingen var besatt.Videre mente hun det var en feil at hennesspisskompetanse som spesialpedagog og kommunensbehov for å beholde henne i spes.ped.teamet,virket i hennes disfavør ved tilsettingen.Skolesjefen opplyste bl.a. følgende til mitt kontor:«Tilsettingen av lærer i -- kommune foregår ito omganger. Først har man en intern utlysninghvor alle lærere som ønsker det, får anledning tilå søke om omplassering. Dette ble for skoleåret2002/03 i år annonsert 8. januar med søknadsfrist1. februar. Etter dette vurderte man behovetfor nytilsettinger.»Deretter understreket han at A «allerede er tilsattsom lærer i kommunen slik at det i hennes tilfelleblir tale om overføring, endringer i tilsettingsforhold».I brev herfra ble kommunen bedt om å gi en kortredegjørelse for behandlingen av tilsettingssaken.Blant annet ble følgende spørsmål stilt:«Ut fra saksdokumentene kan det se ut til atkommunen ved vurderingen av klagerens søknadtil allmennlærerstillingen vektla behovet for åbeholde henne i hennes nåværende stilling. Erdette riktig oppfattet? Er det i så fall anledning tilå ta et slikt hensyn ved vurderingen av søkerenskvalifikasjoner?»I svarbrevet understreket kommunen at «ingenlærere tilsettes ved enkeltskoler. De er tilsatt i --kommune med «for tiden tjenestested ... skole»».Videre het det:«Det er riktig at kommunen vektla behovetfor å beholde henne i hennes nåværende stilling.Selv om -- skole hadde behov for spesialpedagogiskekspertise, ønsket kommunen at A skullevære tilgjengelig for flere skoler, noe hun er nårhun har kommunens spes.ped. team som tjenestested.Slik har også resultatet blitt. Hun har nåtimer på -- skole samtidig som en annen barneskoleog en barnehage nyter godt av hennesspisskompetanse.Så lenge lærere i -- kommune ikke er tilsattved enkeltskoler, men i kommunen, mener manat kommunen som arbeidsgiver kan vurdere hvorman har mest behov for den enkelte lærers kompetansenår det søkes om overføring fra ett tjenestestedtil et annet, i dette tilfelle fra --kommunesspes.ped.team til -- skole. Denne vurderingenforetas alltid når lærere ønsker å endre tjenestesteddvs. skole.»

94 Dokument nr 42003–2004Kommunens redegjørelse ble oversendt A, somframholdt at hun ønsket å «sette fokus på bokføringen/dokumentasjonenskolekontoret i -- kommunehar rundt ansettelser». Hun stilte bl.a. spørsmål vedtilsettingsrådets adgang til å fatte gyldige vedtak nårledelsen ved -- skole ikke var til stede. Dessutenspurte hun om kommunen kan «forvalte sine ansatteetter kommunen[s] behov og sette den enkeltes ønsker,behov, kompetanse og kvalifikasjoner til sidenår man søker endret tjenestested». Hun viste ogsåtil at hun har adgang til å undervise barn i grunnskolenfra mellomtrinnet.Saken ble på nytt forelagt kommunen, som blestilt spørsmål omkring tilsettingsrådets sammensetningog vedtaksførhet. I svarbrevet framholdt kommunenat skolesjefen, rektor for spes.ped.teamet oghovedtillitsvalgt for Utdanningsforbundet i kommunenvar til stede på møtet der tilsettingen ble avgjort.For A var det ikke «tale om en nytilsetting, men enoverføring til annet tjenestested ... . I den sammenhengmener man at sammensetningen av tilsettingsrådetvar relevant og følgelig vedtaksført.»En kopi av brevet ble oversendt klageren, somikke kom med ytterligere merknader.Ved avslutning av saken uttalte jeg:«1. As søknad – overføring kontra tilsettingKommunen har redegjort for ordningen med en totrinnsbehandling av tilsettingssaker: Først en internutlysing «hvor alle lærere som ønsker det, får anledningtil å søke om omplassering», og deretter en eksternutlysing. Den interne utlysingen 8. januar 2002var knyttet til fortrinnsrett, endret tilsettingsforhold,overføring til annet tjenestested og redusert post ellerpermisjon. Deretter «vurderte man behovet fornytilsettinger» og lyste ut to lærerstillinger i kommuneneksternt. En slik to-trinns behandling er såvidt jeg vet vanlig og for øvrig i tråd med det tidligeredepartementsrundskrivet F-34/83. I utgangspunktetkan dette framstå som en ryddig ordningsom bl.a. sikrer læreres ønske om endrede arbeidsforholduten konkurranse fra eksterne søkere.A søkte ikke overføring innen fristen, idet hun pådet tidspunktet ikke hadde noe ønske om endret tjenestested.Hennes søknad om tilsetting 25. juni 2002ble imidlertid etter skolesjefens opplysning vurdertog behandlet som en søknad om overføring. Jeg forstårskolesjefen slik at A ikke ble ansett som en søkertil stillingen ved -- skole fordi hun allerede vartilsatt som lærer i kommunen. Hovedtillitsvalgt i Utdanningsforbundeti -- kommune, som også varmedlem av tilsettingsrådet, har imidlertid i et udatertnotat til skolesjefen framholdt: «Dette var ingenoverføringssak, men en ansettelsessak, fordi fristenfor overføringer var ute for lenge siden.» .... Det foreliggeretter skolesjefens opplysninger ingen protokollasjonsom kan kaste lys over behandlingen av Assøknad. Hvis søknaden ble behandlet som en overføringssakog det ble truffet en beslutning ut fra dette,burde avgjørelsen blitt protokollført. Jeg antar atdette er kommunens praksis i slike saker, og det følgeruansett av prinsippene for god forvaltningsskikk.Det ble heller ikke utformet noe svarbrev på klagerenssøknad, før A klaget på saksbehandlingen 31.juli 2002. I kommunens svarbrev 5. august 2002 beklagesdette og forklares som «en svikt i våre rutiner».Selv om det, som det framgår, er noe uenighetmed hensyn til hvordan saken ble bedømt under behandlingeni kommunen, legger jeg til grunn at sakenfaktisk ble behandlet som en søknad om overføring.Jeg har i og for seg ikke noe å innvende mot atsøknaden på denne måten ble vurdert i forhold tilden kommunale ordningen for overføring mellomstillinger. Som nevnt kan en slik intern søknadsordningha gode grunner for seg, og ordningen vil ogsånormalt være i de tilsattes egen interesse.Som nevnt forstår jeg det imidlertid slik at kommunenanså den interne søknadsrunden for å utelukkeen senere søknad om tilsetting fra kommunensundervisningspersonell etter ordinær, ekstern utlysing.Resultatet var at As søknad ikke ble vurdert iden eksterne tilsettingsrunden. Dette kan etter mittskjønn vanskelig aksepteres.Jeg viser til at undervisningsstillinger skal kunngjøreseksternt (offentlig) i henhold til opplæringslova§ 10–4. Det selvsagte utgangspunktet er da at detstår enhver fritt å søke den utlyste stilling. Alle harm.a.o. som utgangspunkt krav på å bli vurdert somsøker, også kommunens tilsatte. Unntak fra dette måetter mitt syn ha et særskilt rettslig grunnlag.Kommunens interne utlysing inneholdt så vidtjeg kan se ingen informasjon om at tilsatte lærereville være utelukket i en etterfølgende ekstern tilsettingssak.Det var, naturlig nok, heller ikke klarlagthvilke stillinger som var eller ville bli ledige. Utlysingenvar således uspesifisert og generell, og gav liteninformasjon til A og andre tilsatte. Det gikk ogsålang tid fra den interne søknadsfristen løp ut (1. februar2002) til den eksterne søknadsfristen (30. juni2002). Alt dette taler for at As søknad skulle behandlessom det den var ment som fra As side, dvs. en ordinærstillingssøknad.Kommunen har vist til at A alt var tilsatt i lærerstilling.Dette kan jeg ikke se kan være avgjørende.Jeg føyer til at A synes å inneha en stilling som ikkeer sammenlignbar med den utlyste stillingen. Det eropplyst at spes.ped.teamet betjener grunnskoler(barneskoler og ungdomsskoler) og barnehager. Pernovember 2002 hadde A undervisning ved to barneskolerog en barnehage. Den ledige stillingen ved-- skole gjaldt en ordinær lærerstilling uten krav omspesialpedagogikk og ikke bundet til spesialundervisninge.l. Den utlyste stillingen var således knyttettil et annet tjenestested, den hadde en annen administrativtilknytning og organisering enn As stilling og

2003–2004 Dokument nr 495delvis også et annet arbeidsfelt. Slik denne sakenframstår, må jeg konkludere med at A skulle værtbehandlet som en ordinær søker på linje med de eksternesøkerne.2. VedtaksførhetIfølge kommunens delegasjonsreglement pkt. 5.2skal tilsettingsrådet sammensettes slik:«– rådmannen v/lønns- og personalkontoret– 1 representant fra de tillitsvalgte– 1 representant fra nærmeste overordnede til stillingensom skal ansettes».«Tilsettingsrådet tar sivilombudsmannenskonklusjon i klagesak fra A vedr. tilsetting avlærer 4. juli 2002 til etterretning.Kommunen vil etter dette legge om rutineneslik at lærere som søker om overføring, vil få sinsøknad vurdert på nytt hvis det etter hovedoverføringblir ledige stillinger som krever nytilsettingṪilsettingsrådet beklager i den sammenhengde mangelfulle rutinene man har hatt på detteområdet.»Tilsettingen ble opprettholdt og begrunnet medskolens behov for pedagoger med bredest mulig fagligkompetanse.Det er opplyst at skolesjefen, tillitsvalgte og rektorfor det spesialpedagogiske teamet var til stede påtilsettingsmøtet. Tilsettingsprotokollen er dessutenunderskrevet av en som var til stede av hensyn til enannen sak. I protokollen er behandlingen tidfestet til4. juni 2002. Jeg går ut fra at dette er en feildatering,siden søknadsfristen som nevnt var 30. juni 2002.Skolesjefen har i brev hit 25. april 2003 gitt uttrykkfor at «sammensetningen av tilsettingsrådetvar relevant» og at tilsettingsrådet følgelig var vedtaksførti forhold til overføringssaken. Jeg kan ikkefølge skolesjefen her. Den nærmeste overordnede tilden ledige stillingen var rektor ved - - - skole, ogdette må gjelde enten saken vurderes som en overføringssakeller som en tilsettingssak. Rektor haddemeldt forfall, og det var ingen representant for skolensom møtte i rektors sted. Det er da vanskelig å seat tilsettingsrådet var sammensatt etter reglementetsbestemmelser. Følgelig var tilsettingsrådet ikke vedtaksførti angjeldende sak.3. KonklusjonSom det framgår, har jeg kommet til at behandlingenav saken lider av feil på flere punkter. A hadde kravpå at søknaden ble vurdert i tilsettingssaken på linjemed de andre søknadene. Jeg må etter dette be om atsaken blir behandlet på nytt i et korrekt sammensatttilsettingsråd.I forbindelse med denne nye behandlingen gjørjeg for ordens skyld oppmerksom på at det i en tilsettingssaksom utgangspunkt ikke er anledning til ålegge vekt på kommunens behov for å beholde søkereni sin nåværende stilling. Enhver søker har kravpå å bli vurdert etter sine kvalifikasjoner, jf. blantannet opplæringsloven § 10–5. At kommunen trengteAs kompetanse i spes.ped.teamet mer enn på --skole, kan som utgangspunkt ikke være relevant idenne forbindelse. Jeg viser her til min uttalelse iårsmeldingen for 1997 på s.140, sak 95–0783. Enkopi av uttalelsen følger vedlagt.»Saken ble deretter behandlet på nytt i et korrektsammensatt tilsettingsråd, som traff følgende avgjørelse:18.Opplysninger om søkers funksjonshemming tattinn i søkerliste(Sak 2003–0221)A klaget over at X kirkelig fellesråd hadde behandlethans søknad om tilsetting som kirkeverge annerledesenn de øvrige søkerne på grunn av hans synshemming.Bakgrunnen for klagen var fellesrådets feilaktigebeskrivelse av As funksjonshemming i søkerlisten,hvor han ble oppgitt å være uføretrygdet pågrunn av blindhet. Det ble stilt spørsmål om fellesrådethadde behandlet A annerledes enn de øvrigesøkerne på grunn av hans synshemming.Ombudsmannen uttalte at oppføring i søkerlistenav opplysninger om søkerens funksjonsdyktighet, etteromstendighetene kan innebære en forskjellsbehandlingav søkere, i strid med arbeidsmiljøloven§ 55 A annet ledd. Det må foreligge saklige grunnerfor å gi opplysninger av denne art i begrunnelsen foren innstilling eller i annen sammenlignende dokumentasjonav søkerne. Det kan etterlate inntrykk avat det er lagt vekt på funksjonshemmingen. Destomer uheldig blir det når funksjonshemmingen, som idenne saken, blir beskrevet på en uriktig og negativtforsterkende måte. Ombudsmannen kom til at det ikkekunne sees bort fra at feilen her var vektlagt vedtilsettingen. Det ble funnet at A ble behandlet på enutilfredsstillende måte. Fellesrådet ble bedt om åvurdere hva som kunne gjøres for å bøte på feilensom ble begått i forhold til A.Saken gjaldt tilsetting av kirkeverge. Som synshemmetmente A at han var blitt behandlet annerledesenn de øvrige søkerne. As advokat bad ombudsmannenvurdere om arbeidsmiljøloven § 55 A varovertrådt.Fellesrådet ble bedt om å kommentere det forholdat A i søkerlisten var blitt oppgitt å være «uføretrygdetp.g.a. blindhet». Det ble også bedt opplystom det ble tillagt vekt i negativ retning at A ikkehadde lagt vitnemål eller attester ved søknaden, samtom det ble vurdert om å veilede ham om dette, samtom det ble vurdert å avholde intervjuer med de tre

96 Dokument nr 42003–2004innstilte søkerne. Avslutningsvis ble det bedt om enredegjørelse for hvordan klagerens kvalifikasjonervar vurdert, og hvilken vekt man eventuelt la på hensynettil å inkludere yrkeshemmede i arbeidslivet.I sitt svar uttalte fellesrådet at den tilsatte søkerville vært det klare førstevalget selv om A ikke haddeopplyst å være synshemmet. Det ble videre påpektat manglende dokumentasjon ikke hadde hattnoen innvirkning på tilsettingsvedtaket. Kvalifikasjonenehadde blitt objektivt vurdert for alle søkere,og utfallet av kvalifikasjonsvurderingen gjorde atdet ikke ble aktuelt å vurdere inkludering av yrkeshemmedespesielt. Intervju var også et vurderingstema,men ble ikke funnet nødvendig. Fellesrådet presiserteat feilen ved omtalen av As synshemming varuten betydning, siden søknadene var lagt til grunnved tilsettingen, ikke søkerlisten.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«I klagen hit ble ombudsmannen blant annet bedt uttaleseg om hvorvidt det har funnet sted en forskjellsbehandlingav A sett i lys av arbeidsmiljøloven4. februar 1977 nr. 4 § 55 A, som forbyr forskjellsbehandlingav søkere blant annet på grunn avfunksjonshemming. Bestemmelsens annet ledd lyder:«Arbeidsgiveren må ikke ved ansettelse forskjellsbehandlesøkere på grunn av rase, hudfarge,nasjonal eller etnisk opprinnelse, homofillegning, homofil samlivsform eller funksjonshemming.Med forskjellsbehandling menes enhverhandling som uten saklig grunn direkte ellerindirekte stiller personer ulikt på grunn av rase,hudfarge, etnisk eller nasjonal opprinnelse, homofillegning, homofil samlivsform eller funksjonshemming.Ved vurderingen av om det foreliggerforskjellsbehandling på grunnlag av funksjonshemming,skal det tas hensyn til om arbeidsgiver,så langt det er mulig og rimelig, kunneha tilrettelagt arbeidsplassen for den funksjonshemmede.»Spørsmålet her blir om Kirkelig fellesråd har behandletA annerledes enn de øvrige søkerne pågrunn av hans funksjonshemming.Det er viktig at tilsettingsprosessen skjer på enmåte som ikke etterlater inntrykk av at funksjonshemmingkan ha vært vektlagt på en usaklig måte.Det vil være galt å nevne synshemming i en søkerlistedersom synshemmingen er uten betydning for stillingsutførelsen.Det er også på det rene at fellesrådet beskrev A’sfunksjonshemming på en feilaktig måte i søkerlisten,men fellesrådet har uttalt at tilsettingen ikke bleforetatt ut fra denne, men på bakgrunn av de innkomnesøknadene. Jeg har ikke grunnlag for å trekkedette i tvil, men det er likevel uheldig at det for noen,men ikke for andre søkere til en stilling, gis opplysningerom søkerens funksjonsdyktighet når denne eruten betydning for søkerens evne til å fylle stillingen.Dette kan, etter omstendighetene, innebære enforskjellsbehandling av søkerne, i strid med arbeidsmiljøloven§ 55 A annet ledd. Det må foreligge sakligegrunner til å gi opplysninger av denne art i begrunnelsenfor en innstilling, eller i annen sammenlignendedokumentasjon av søkerne. Slike formuleringervil lett kunne etterlate et inntrykk av at det erlagt vekt på funksjonshemmingen ved tilsettingen.Desto mer uheldig blir det når funksjonshemmingen,som her, blir beskrevet på en uriktig og negativt forsterkendemåte.Jeg nevner, for ordens skyld, at § 55 A ikke i segselv gir funksjonshemmede en fortrinnsrett ved tilsettingen.Bestemmelsens formål er å unngå forskjellsbehandlingav denne gruppen søkere, og dermedbesørge at disse konkurrerer på like vilkår somøvrige søkere i kvalifikasjonsvurderingen.På grunn av den feilen som ble begått i forholdtil A kan det ikke sees bort fra at det kan ha blitt lagtvekt på forhold som ikke burde ha vært vektlagt. Jeghar ikke tilstrekkelig grunnlag for å uttale meg omutfallet av tilsettingssaken, men begrenser meg til åfastslå at A ble behandlet på en utilfredsstillendemåte. Det bør vurderes om noe kan gjøres i forholdtil A for å bøte på den feilen som ble begått i forholdtil ham.»19.Tilsetting av morsmålslærer i arabisk –spørsmål om søker fylte kravene til utdanning(Sak 2001–2392)A søkte stilling som morsmålslærer skoleårene2001/2002 og 2002/2003, men ble ikke tilsatt.Ombudsmannen understreket at kommunenssvar på hans spørsmål hadde vært lite opplysendeog at kommunen ikke hadde klarlagt hvorfor A ikkeble tilsatt skoleåret 2001/2002. Skoleåret 2002/2003var A den eneste av søkerne som hadde pedagogiskutdanning. Ombudsmannen påpekte at dersom A fyltelovens kompetansekrav, kunne kommunen ikke tilsetteen annen søker som ikke oppfylte dem. Alternativetmåtte i så fall være å lyse ut stillingen på nyttfor å få et bredere søkergrunnlag. Ombudsmannenkonkluderte med at det heftet begrunnet tvil ved beggetilsettingene.A ble skoleåret 2000/2001 tilsatt som morsmålslæreri arabisk på vilkår av at han fikk faglærerutdanningved å gjennomføre kurs i pedagogisk teoriog praksis. Neste skoleår hadde A fremdeles ikkepedagogisk utdanning, og han ble denne gangen ikketilsatt i stillingen. Han skaffet seg deretter den etterspurteutdanningen, men ble heller ikke tilsatt skoleåret2002/2003.I henvendelsen til ombudsmannen hevdet A segforbigått ved tilsetting av morsmålslærer skoleåret2001/2002, idet han framholdt at ingen av søkerne

2003–2004 Dokument nr 497hadde godkjent lærerutdanning, men at han var denmed lengst ansiennitet. Senere ble klagen utvidet tilogså å gjelde tilsettingen for skoleåret 2002/2003.Han framholdt nå at han var den eneste søkeren medgodkjent utdanning.Saksdokumentene ble etter flere purringer oversendtfra kommunen til ombudsmannen. Om densammenliknende kvalifikasjonsvurderingen som bleforetatt forut for tilsettingen skoleåret 2001/2002skrev kommunen:«Ved prioritering av søkerne har innstillingenlagt mest vekt på søker nr. 14 og nr. 90 sinespråkfaglige bakgrunn og en slags innkvoteringav en kvinnelig lærer i språkgruppen foran enevt. ansiennitetsvurdering. I denne forbindelsevil vi vise til at tilsettingsorganet ut over de formellekriteria kan og skal vurdere skikkethet tilden enkelte søkeren, spesielt ved pedagogiskestillinger.»Da det blant saksdokumentene ikke lå kopier avtilsettingsvedtakene, ble disse etterlyst per telefon,men kommunen skal da ha opplyst at det ikke blefattet noe formelt vedtak. Det ble herfra skriftligbedt om en begrunnelse for en slik praksis.Klager kom deretter med tilleggsmerknader.Kommunen presiserte i sitt svar til ombudsmannenat den oversendte innstillingen fra medbestemmelsesmøtevar å anse som tilsettingsvedtak. Praksisvar at «tilsettingsmøte fatter vedtak om en prioritertinnstilling som deretter ligger til grunn for de tilsettingersom blir foretatt». Kommunen understreket atsøkere til offentlige stillinger ikke hadde krav på enredegjørelse for hvorfor de ikke ble tilsatt, men atklageren hadde fått de opplysninger han hadde kravpå.Klageren kom med ytterligere merknader.Kommunen ble i juni 2002 bedt om å opplysehvem som ble tilsatt ved siden av søker nr 38, da detteverken framgikk av saksdokumentene eller avkommunens svarbrev til ombudsmannen. Kommunenble videre bedt å redegjøre nærmere for kvalifikasjonsvurderingene.Dette spesielt i forhold tilkommunens anførsel om at det ved innstillingen varlagt «mest vekt på søker nr. 14 og nr. 90 sine språkfagligbakgrunn og en slags innkvotering av en kvinneliglærer i språkgruppen». Ettersom kommunenogså hadde vist til skikkethet, ble kommunen bedtom å redegjøre nærmere for de vurderingene somvar gjort på dette punkt. Det ble også bedt om ennærmere redegjørelse og begrunnelse for opplysningenom at «tilsettingsmøtet fatter vedtak om en prioritertinnstilling som deretter ligger til grunn for detilsettinger som blir foretatt». Kommunen ble spurtom det i dette lå at det ikke ble fattet noe vedtak omtilsetting, og om dette i så fall var i tråd med kommunenstilsettingsreglement.Igjen hadde klageren kommentarer.Kommunen svarte i august 2002, at enkelte siderav saken måtte drøftes internt, og at slike drøftelsertidligst kunne finne sted i begynnelsen av oktober.Kommunen ville deretter snarest sluttføre besvarelsenav ombudsmannens spørsmål.Klageren opplyste etter dette at han heller ikkevar blitt tilsatt for skoleåret 2002–2003. Skoleneslandsforbund opplyste at forbundet sentralt ikke behandletdenne saken, og oppfordret ombudsmannentil å også undersøke tilsettingen for skoleåret 2002–2003. Forbundet viste bl.a. til at klageren dette åretikke ble tilsatt til tross for at han nå var den eneste avsøkerne som hadde pedagogisk utdanning. Ifølgeforbundet opplyste kommunen i ettertid at den likevelhadde lagt til grunn at han ikke var godkjent, fordiden ikke hadde mottatt noen bekreftelse på dettefra Statens utdanningskontor. Forbundet fant dettespissfindig på bakgrunn av at kommunen selv haddeplukket ut deltakerne til kurset, herunder klageren, atklageren hadde bestått begge eksamenene per oktober2001, og at manglende godkjenning ikke bleoppgitt som grunn på tilsettingsmøtet i juni 2002,men først ble kjent for forbundet på et møte i oktober2002. Klageren fikk formelt godkjent utdanningenved Statens utdanningskontors brev 30. september2002.Da det fortsatt ikke var kommet noe endelig svarfra kommunen, ble det i desember 2002 forgjevespurret per telefon. Etter dette ble kommunen i brevherfra 19. desember 2002 minnet om saken. Samtidigble kommunen gjort oppmerksom på at klagennå var utvidet til også å gjelde tilsettingen for skoleåret2002/2003 og bedt om å oversende dokumentenei denne saken også. Kommunen ble også her bedtom å redegjøre for den sammenliknende kvalifikasjonsvurderingensom var foretatt. Det ble også bedtopplyst om det var avholdt intervju ved disse tilsettingene,dvs. også i tilsettingssaken fra 2002/2003.Kommunens svar ble mottatt her i romjulen2002. Kommunen bekreftet at de tilsatte i morsmålslærerstillingenskoleåret 2001/2002 etter den framlagteinnstillingen var søker nr 38, søker nr 14 og søkernr 90. Det ble videre gitt følgende redegjørelsefor kommunens praksis ved innstilling og tilsetting:«Som tidligere uttalt både skriftlig og muntlig,blir i tilsettingsmøte ved Administrasjon formorsmålsundervisning kvalifiserte søkere sattopp i prioritert rekkefølge. I denne rekkefølgenblir det tilsatt etter hvert som behovene manifestererseg. (Pga. sterk fluktuasjon spesielt blantelevene med innvandrerbakgrunn er vi ved dettidspunktet tilsettingsmøte blir avholdt, ikke istand til å stadfeste det endelige behovet dvs. denendelige størrelse på stillingene i det enkeltespråk. I løpet av et par måneder nettopp vedovergang til nytt skoleår skjer det at det sammenmed elevene forsvinner inntil en helt stilling, ellerdet blir behov for en. Med den praksis å prioriterede søkere man vil tilsette, hvis det er behov,kan man ta høyde for å ha et mer stabiltgrunnlag for tilsetting uten å måtte gå til oppsigelsereller nye utlysninger umiddelbart etterpå.

98 Dokument nr 42003–2004Så langt har denne praksis av både overordnet instansog arbeidstakerorganisasjonene blitt settsom den personalpolitisk mest hensiktsmessigeogså m.h.t. søkernes og de tilsattes situasjon).»Mht ombudsmannens forespørsel om en nærmereredegjørelse for kvalifikasjonsvurderingen, svartekommunen at den ikke var i stand til å gjengi dedrøftinger som lå til grunn for innstillingen og tilsettingenutover det som allerede var opplyst. Viderehet det:«Det foreligger ingen referat av det som blesagt på tilsettingsmøte. Vi kan imidlertid strekkeoss så langt som å si at det både ble sett på som etpedagogisk behov for å ha en kvinnelig lærer inni språkgruppen, og at den personlige skikkethetsvurderingenhadde avgjørende betydning.»I slutten av januar 2003 supplerte kommunenmed å oversende saksdokumentene vedrørende tilsettingenfor skoleåret 2002/2003. Kommunen anførteogså at klageren ikke fylte vilkårene for tilsettingetter opplæringsforskriften § 14–4.Klageren kom tilbake med ytterligere merknader,og også Skolenes landsforbund hadde tilleggsmerknader.Ved avslutning av saken uttalte jeg:«1. Besvarelsen av ombudsmannens brevSom framstillingen ovenfor viser, har kommunensoppfølging av henvendelsene herfra vært til delssvært mangelfull. Svarene fra kommunen har kommetsent og etter flere purringer. Både for tilliten tilforvaltningen og ombudsmannen er det viktig athenvendelser fra ombudsmannen blir fulgt opp rasktav forvaltningen. Videre følger det av ombudsmannsloven22. juni 1962 nr 8 § 7 første ledd at ombudsmannenhos forvaltningen kan kreve de opplysningerhan trenger for å kunne utføre sitt verv. Påtross av flere henvendelser herfra, med konkret formulertespørsmål, har kommunen gitt nokså knappeog til dels lite nyanserte svar. Jeg finner dette uheldig.Det er viktig å merke seg at selv om tilsettingssakeretter forvaltningsloven § 3 annet ledd er unntattfra begrunnelsesplikten, påhviler det forvaltningenen plikt til å gi ombudsmannen de opplysningerhan trenger for å kunne utføre de oppgaver Stortingethar gitt ham. Dersom kommunen gir ombudsmannenopplysninger som klageren etter regelverketikke har krav på å få se og som kommunen heller ikkeønsker at han skal gjøres kjent med, må den i tilfelleopplyse dette, samtidig som den gir en kort begrunnelse.Ombudsmannen verken kan eller vil giinnsyn i dokumenter parten ikke har krav på innsyn iog som forvaltningen ikke vil gi innsyn i. Jeg har forøvrig merket meg at kommunens opplysning om atden ikke har sett seg i stand til å gjengi de drøftingersom lå til grunn for innstillingen og tilsettingen, ogat det ikke foreligger referat av det som er blitt sagtpå tilsettingsmøte. Jeg minner i denne sammenhengom at god forvaltningsskikk kan tilsi at den sammenliknendekvalifikasjonsvurderingen som blirgjort ved tilsettingen, blir nedtegnet, slik at det i ettertider mulig å se hvilke hensyn som er blitt vektlagtved tilsettingen.2. Vedtak om tilsettingAvgjørelse om tilsetting i offentlige stillinger regnessom enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 10. februar1967 § 2 annet ledd. Det klare utgangspunkt er derforat det skal treffes skriftlig vedtak om tilsetting,og det skal fremgå hvilken søker tilsettingsmyndighetenhar tilsatt i den aktuelle stillingen, jf. forvaltningsloven§ 23.Kommunen har redegjort for et skiftende behovfor morsmålsundervisning, idet det er sterk fluktuasjoni elevmassen, og at det derfor er vanskelig påtilsettingstidspunktet å stadfeste det endelige behovet.Så vidt jeg forstår, praktiserer kommunen derforet system der det foretas en prioritering av de søkerneden vil tilsette hvis det blir behov for disse. Dettekan være vel og bra, men en forutsetning må være atsøkerne er gjort kjent med dette. Så lenge prioriteringenframstår som en innstilling, må det dessuten senestpå det tidspunktet det blir aktuelt å tilsette søkeren,faktisk bli truffet et skriftlig vedtak om tilsetting.Det vil ikke være i samsvar med forvaltningslovendersom innstillingen ikke senere følges opp avet skriftlig vedtak om tilsetting.3. Tilsetting skoleåret 2001/2002Når det gjelder tilsettingen for skoleåret 2001/2002gir ikke dokumentene i saken eller korrespondansenmellom ombudsmannen og kommunen noe godtgrunnlag for å vurdere om det er grunnlag for kritikkfra min side. Det er opplyst at ingen av søkerne tilstillingen på dette tidspunktet hadde pedagogisk utdanning.Videre synes det å være på det rene at klagerenhadde lengre ansiennitet enn de tre som bleinnstilt. Ansiennitet er imidlertid bare ett av fleremomenter i helhetsvurderingen, jf. ovenfor. Jeg harforstått det slik at kommunen har lagt vekt på at detforelå et «pedagogisk behov» for en kvinnelig læreri språkgruppen. Dette kan være et saklig moment.Det er imidlertid ikke redegjort nærmere for hvilkegrunner som tilsa at det forelå et slikt behov. Kommunenhar dessuten opplyst at «den personlige skikkethetsvurderingenhadde avgjørende betydning».Også personlig skikkethet kan være et relevant momentved tilsettingen, men her har kommunen ikkeangitt om det var de tilsatte som var spesielt godtskikket eller klageren som ikke var skikket. Ei hellerer det redegjort for hvordan den personlige skikkethetenble vurdert eller hvilket grunnlag kommunenhadde for å foreta en slik vurdering. Etter det jeg kanse, er det ikke opplyst om det ble foretatt intervjuerforut for denne tilsettingen. Slik saken framstår for

2003–2004 Dokument nr 499meg, knytter det seg tvil til den kvalifikasjonsvurderingensom skal være foretatt.4. Tilsetting skoleåret 2002/2003Som det framgår av det ovenstående, hadde klagerenfra 1. august 2000 vært tilsatt som morsmålslærer iarabisk på vilkår av at han fikk faglærerutdanningved å gjennomføre kurs i pedagogisk teori og praksisved Høgskolen i Bergen, avdeling for lærerutdanning.Dette var i samsvar med opplæringslova 17.juli 1998 nr. 61 §§ 10–1 og 10–6 der det framgår atden som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskoleneller den videregående skolen skal ha pedagogiskkompetanse, og at dersom det ikke er søkeresom fyller dette kompetansekravet, kan det tilsettesmidlertidig. Loven er på dette punktet uforandret sidenikrafttredelsen.Klageren manglet i første omgang en eksamen,men denne bestod han høsten 2001. Dette innebar athan forut for tilsettingen for skoleåret 2002/2003hadde gjennomført og bestått kurset i pedagogisk teoriog praksis. Han oppgav også selv i søknaden athan hadde utdanning i pedagogisk teori og praksisfra Høgskolen i Bergen. Likevel skal kommunen etterat tilsetting var foretatt, ha anført overfor forbundetat den på tilsettingstidspunktet ikke hadde mottattnoen bekreftelse fra Statens utdanningskontor påat klageren nå hadde godkjent utdanning. Dersomkommunen var kjent med at klageren hadde gjennomførtkurs i pedagogisk teori og praksis ved Høgskoleni Bergen, avdeling for lærerutdanning, burdehan forut for tilsettingen blitt bedt om å dokumentereat han hadde slik godkjenning. Selv om det i utgangspunktetligger til søkeren selv å dokumentereat han har de nødvendige kvalifikasjoner for stillingen,har kommunen også en veiledningsplikt.Etter det opplyste var klageren ved tilsettingenfor skoleåret 2002/2003 den eneste av søkerne somhadde den nødvendige pedagogiske utdanningen.Kommunen har riktignok i brev 30. januar 2003 tilombudsmannen anført at han ikke var kvalifisert iforhold til opplæringsforskriften 28. juni 1999§ 14–4 slik denne lød per 1. august 2002, idet hansutdanning var på spansk og ikke arabisk, og dermedikke ble ansett å omfatte språket og kulturen til eleven.For ordens skyld viser jeg til at kravet om at utdanningenmå omfatte språket og kulturen til elevenhar vært inntatt i forskriften helt siden ikrafttredelsen1. august 1999, da som § 14–20. Til tross fordette tilsatte skolen i 2000 klageren i oppsigelig stillingsom morsmålslærer i arabisk på vilkår av at hanfikk «faglærerutdanning ved å gjennomføre kurs iPedagogisk teori og praksis...». Det er heller ikkemulig for meg å etterprøve om dette momentet faktiskble vektlagt ved tilsettingen for skoleåret 2002/2003 da det ikke framgår av de dokumentene somvar utarbeidet i anledning denne tilsettingen.Det følger av opplæringslova § 10–5 at det vedvalget mellom flere søkere til en stilling skal leggesvekt på utdanning og praksis, hvilket undervisningsbehovtilsettingen skal ta sikte på å dekke, og hvorkvalifisert søkeren ellers er for stillingen. Bestemmelsenanses å lovfeste det alminnelige kvalifikasjonsprinsippetom at den best kvalifiserte søkerenskal velges ved tilsetting i offentlig stilling. Sentralemomenter ved denne vurderingen vil normalt væreutdanning, praksis og personlig egnethet for stillingen.Såfremt klageren på dette tidspunktet måtte ansesfor å fylle kompetansekravene etter loven medtilhørende forskrifter, og som det framgår ovenfor,har jeg ikke sikre holdepunkter for å konstatere at såikke var tilfelle, står valget mellom søkere som fyllerdisse kompetansekravene. Dersom klageren var deneneste søkeren som fylte de lovfestede kompetansekravene,kunne kommunen ikke tilsette en annen søkersom ikke fylte disse. Hvis kommunen ikke skulleønske å tilsette den som fylte kravene, ville den værehenvist til eventuelt å lyse ut stillingen på nytt for åfå et bredere søkergrunnlag.Ut fra det som er kommet fram, hefter det begrunnettvil ved kommunens tilsetting av morsmålslæreri arabisk for skoleårene 2001/2002 og 2002/2003. Undersøkelsene herfra har også avdekketmangler ved kommunens saksbehandling så vel iforvaltningssaken som i forhold til ombudsmannen.Jeg vil be om at kommunen for framtiden innrettersaksbehandlingen i tråd med det jeg her har påpekt.»20.Nedtegning av opplysninger i sak om tilsettingav lærer – faktiske opplysninger og vurderinger(Sak 2002–0479)A klaget til ombudsmannen over tilsetting av lærerog anførte at det forelå saksbehandlingsfeil bl.a. vedat innstillingen ble endret fordi rektor fikk opplysningersom gjorde at hun innhentet referanser. Kommunenmente opplysningene fra referansen var vurderingergitt av klagerens tidligere arbeidsgiver, ogsom hun derfor ikke hadde krav på å få seg forelagt,jf. partsoffentlighetsforskriften § 3 b.Ombudsmannen kritiserte at det ikke var foretattnedtegning av de opplysninger som ble gitt av referansene.Han forsto det slik at karakteristikken knyttettil klagerens samarbeidsevner som ble gitt av referansen,bygget på konkrete hendelser. Videreframhevet han at klager hadde vært tillitsvalgt, og atdet var særlig viktig at en dårlig referanse ikkeskyldtes manglende forståelse for tillitsvalgtes vanskeligerolle. Etter ombudsmannens mening talte derforde beste grunner for at informasjonen måtte ansessom faktiske opplysninger, og dermed ikke varunntatt fra partsinnsyn. Opplysningene syntes å havært av vesentlig betydning og burde vært nedtegnetog foreholdt A.

100 Dokument nr 42003–2004På vegne av A klaget Utdanningsforbundet overtilsettingen av lærer ved B skole. Utdanningsforbundetanførte at det forelå flere saksbehandlingsfeil frakommunens side, og opplyste at rektor opprinnelighadde innstilt A som nr. 1 til den faste stillingen.Forbundet viste til at det av rektors vedlegg til denendelige innstillingen framgikk at innstillingen bleendret fordi rektor fikk opplysninger som gjorde athun innhentet referanser på klageren.Tilsettingsorganet i kommunen ble herfra bedtopplyse om det i forbindelse med innhenting av referanserfor A, ble mottatt opplysninger som hun etterforvaltningsloven § 17 annet ledd, eller prinsippeti denne bestemmelsen, hadde krav på å få segforelagt til uttalelse. Kommunen ble dessuten bedtom å opplyse om informasjonen som medførte at referanseneble innhentet og opplysningene som blegitt fra referansene, ble nedtegnet. Det ble også stiltspørsmål om det ble informert om den nærmere begrunnelsefor at innstillingen ble endret, og om detble foretatt en selvstendig vurdering av de opplysningenesom framkom.Kommunen svarte blant annet:«Da rektor ved B skole oversendte sitt forslagtil innstilling på den faste stillingen til skolesjefen,gjorde hun skolesjefen oppmerksom på athun kun hadde lagt vekt på As lange ansiennitetved første forslag til innstilling og ikke sett på dereelle fagbehov skolen hadde. OVA/skolesjefenpåpekte da at ved innstilling/tilsetting er det ikkebare ansiennitet som teller, jfr. også opplæringsloven§ 10–5 der også undervisningsbehov somskal dekkes må vurderes. Det ble også gitt veiledningom at dersom ikke intervju ble avholdt –så er det i tilsettingssaker viktig med referanseinnhenting.Rektor ble bedt om å se på sakenpå ny og vurdere forslag til innstilling i forholdtil forannevnte kriterier.Rektor endret sitt forslag til innstilling, ogdet endrede forslag til innstilling ble fremmetsom sak i ansettelsesutvalget.»Kommunen redegjorde deretter for hva som haddeframkommet i samtaler med referansene. Opplysningenefra disse referansene ble etter det opplysteikke nedskrevet og ikke forelagt A til uttalelse.Kommunen uttalte videre:«Rektor ved B skole orienterte skolesjefenom det spesielle fagbehovet ved B skole, de referansersom var innhentet og at hun derfor haddeendret sitt tidligere forslag til innstilling.Skolesjefen var enig i det nye forslaget tilinnstilling og den endelige innstillingen ble derforoversendt ansettelsesutvalget til avgjørelse.Sekretæren for ansettelsesutvalget opplyserat skolesjefen orienterte ansettelsesutvalget omat rektor ved B skole hadde endret sitt opprinneligeforslag til innstilling. Dette fordi det førsteforslaget utelukkende var basert på søkernes ansiennitetog at ikke andre momenter som søkernesfagsammensetning, samt skikkethet for stillingenvar vurdert. Skolesjefen orienterte deretteransettelsesutvalget om at det var behov forlærere på ungdomstrinnet med spesiell kompetanseinnen realfag og at de søkerne som nå varinnstilt hadde dette i sin fagkrets. Skolesjefenorienterte også om at det var innhentet referansersom ga uttrykk for at det hadde vært noen konfliktsituasjonerved As tidligere arbeidssted.Sekretæren kan imidlertid ikke huske at dissekonfliktsituasjonene ble utdypet nærmere eller atnoen av ansettelsesutvalgets medlemmer ga uttrykkfor at A var uskikket for stillingen.»Kommunen mente det ikke var begått noen saksbehandlingsfeilsom hadde hatt betydning for avgjørelsen,og viste til at saken ikke hadde vært tilstrekkeligopplyst da rektor laget den første innstillingen.Ved den fornyede innstillingen var det også tatt hensyntil opplysninger om søkernes fagsammensetningog skikkethet. Til spørsmålet om partsinnsyn, bemerketkommunen:«Opplysninger fra referansene var vurderingergitt av hennes tidligere arbeidsgivere og somhun derfor ikke hadde krav på å få seg forelagt,jfr. forskriften om partsoffentlighet i saker omansettelse i den offentlige forvaltning § 3 bokstavb. Hvilken vekt de enkelte medlemmene iansettelsesutvalget har tillagt de enkelte opplysninger,vites ikke, men det kan ikke være tvil omat også opplysningene om søkernes fagsammensetningi forhold til skolens behov har vært tillagtstor vekt i denne saken.»Kommunen ble bedt om å gi en nærmere begrunnelsefor hvorfor opplysningen fra referansen om atA hadde vært involvert i konflikter på en tidligerearbeidsplass, utgjør vurderinger som er unntatt partsoffentlighetetter forskrift om partsoffentlighet i sakerom ansettelse i den offentlige forvaltning. Videreble det bedt opplyst om det var innhentet referanserfra andre enn de A hadde oppgitt, og eventuelt bakgrunnenfor dette.Kommunen svarte og redegjorde for det førstefor hva som var opplyst av referanser vedrørende tilsettingsforholdetpå C skole. Det ble videre opplystat rektor ved B skole, etter anbefaling fra daværendeskolesjef i Y, kontaktet skolekontoret i X. Kommunenbeklaget at A ikke ble informert om dette.Utdanningsforbundet kom med enkelte kommentarertil kommunens siste brev. Fra brevet hitsettes:«Etter det vi har fått opplyst av A, skal dennegative referansen skyldes hennes rolle som tillitsvalgtved C skole, der hun har tatt opp sakerpå vegne av medlemmer i daværende Norsk Lærerlagmed rektor. At A som tillitsvalgt og rektorskal ha vært uenige om saker, skal av rektor hablitt fremstilt som at hun er konfliktskapende dahan ble kontaktet under ansettelsesprosessen vedB skole.Dette er en situasjon Utdanningsforbundetser svært alvorlig på. Det er nødvendig for samarbeidetmellom tariffpartene at den tillitsvalgtesoppgave og rolle ikke blir lagt vedkommende tillast som arbeidstaker. Arbeidsgivers styringsrett

2003–2004 Dokument nr 4101kan som kjent ikke utøves overfor arbeidstakerennår vedkommende opptrer i rollen som tillitsvalgt,og uenighet mellom tillitsvalgt og arbeidsgiverer anerkjent som en naturlig følge av derollene partene har i den aktuelle situasjonen.Dette kan således ikke begrunne at tillitsvalgtsom arbeidstaker oppfattes som konfliktskapendeeller vanskelig å samarbeide med.»I mitt avsluttende brev til kommunen uttalte jegblant annet:«1. Saksbehandlingen1.1 ReferanseTilsettingsorganet har en selvstendig plikt til å påseat saken er tilstrekkelig opplyst før tilsetting skjer.Rektor endret sin innstilling etter å ha innhentet referanserfra tidligere arbeidsgiver. Klager ble ikkegjort kjent med hva det fra referansene ble sagt omhenne. Kommunen har i korrespondansen med ombudsmannenanført at referansene gav opplysningersom inneholdt vurderinger av henne, og som derforkan unntas partsoffentlighet. Forvaltningsloven harbestemmelser om forvaltningsorganenes utredningsoginformasjonsplikt. Jeg viser til lovens § 17 annetledd første punktum hvor det framgår:«Dersom det (forvaltningsorganet) under saksforberedelsenmottar opplysninger om en part ellerden virksomhet han driver eller planlegger, og partenetter § 18 jfr. § 19 har rett til å gjøre seg kjentmed disse opplysninger, skal de forelegges ham tiluttalelse.»Plikten til å forelegge opplysninger for partengjelder også i tilsettingssaker. Enkelte unntak framgårav forskrift om partsoffentlighet i saker om tilsettingi den offentlige forvaltning 21. november1980 nr. 13 § 3. Utgangspunktet her er at søker harrett til å gjøre seg kjent med de deler av dokumentetsom inneholder opplysninger (faktiske opplysningerog vurderinger) om parten selv. Av bestemmelsensbokstav b framgår at en part likevel ikke har rett til ågjøre seg kjent med de deler av et dokument som inneholdervurderinger som er gjort eller gitt av søkerensnåværende eller tidligere arbeidsgiver elleroverordnet, eller noen som handler på vegne av disse.Partsoffentlighetsforskriften bygger her på tilsvarendebegrep som forvaltningsloven § 18 om rett tildokumentinnsyn. Grensen mellom faktiske opplysningerog vurderinger er kommentert nærmere i forarbeidenetil en lovendring til forvaltningsloven. IOt.prp. nr. 3 (1976–77) s. 79 heter det:«Begrepet «faktiske opplysninger» som lovenbruker idag er meget omfattende. Ikke barehar parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikkeog presise opplysninger, som for eksempel arealoppgaver,men også opplysninger som i høy gradbygger på vurderinger. Den karakteristikken somgis av en bestemt person, må reknes som faktiskeopplysning ihvertfall når den bygger på konkretehendinger, for eksempel må uttrykk som «drikkfeldig»eller «alkoholmisbruker» reknes til dennekategori.»Generelle karakteristikker av faglige eller personligeevner vil være vurderinger. Utsagn om atvedkommende arbeidstaker er iherdig eller lat, samarbeidsvilligeller vanskelig å omgås, vil være vurderingersom er unntatt partsoffentlighet. Informasjonensom ble gitt om klageren fra C skole ble gittmuntlig. Det er derfor vanskelig for meg å ha noenhelt klar formening om denne informasjonen fallerinn under begrepet vurderinger og således er unntattfra partsoffentlighet. Av kommunens svarbrev forstårjeg det imidlertid slik at karakteristikken som ergitt bygger på konkrete hendelser. Slik jeg ser det,taler derfor de beste grunner for at informasjonen måanses som faktiske opplysninger, og dermed ikke erunntatt fra partsinnsyn. Forholdet synes å ha vært avvesentlig betydning, og burde ha vært nedtegnet. Avil da ha krav på å gjøre seg kjent med informasjonensom ble gitt. Jeg vil også legge til at selv omvurderinger kan unntas fra partsinnsyn, er det ingenplikt til å gjøre det. Forvaltningsorganet kan selvvurdere om det vil utøve meroffentlighet. Arbeidstakerendet gjelder i denne saken var tillitsvalgt. Detkan være nærliggende at det oppstår uenighet mellomarbeidsgiver og en tillitsvalgt. Den tillitsvalgtehar som sin oppgave å representere og ivareta sinemedlemmers interesser, også der disse går på tversav arbeidsgiverens. Nettopp av denne grunn er detsærlig viktig at eventuelle dårlige referanser fra tidligerearbeidsgiver er saklige, og ikke kan mistenkeså skyldes manglende forståelse for tillitsvalgtesvanskelige rolle.På denne bakgrunn mener jeg opplysningene fratidligere arbeidsgiver om angivelige samarbeidsvanskerforankret i oppgavene som tillitsvalgt, burdevært tatt opp med A.1.2 Nedtegning av opplysningerDet er ikke tilfredsstillende at nedtegning av de opplysningersom ble gitt av referansene, ikke synes åvære gjort. God forvaltningsskikk og behovet for iettertid å kunne kontrollere hva som har vært gjortog sagt, tilsier at slike opplysninger om søkerne nedtegnes,uavhengig av om søkerne har krav på innsyneller ikke. Når det gjelder slike opplysninger partenselv gir, følger nedtegningsplikten av forvaltningsloven§ 11 d annet ledd. I andre tilfeller vil forvaltningsloven§ 17 annet ledd om at forvaltningsorganetskal gjøre parten kjent med opplysningene, føretil at slik nedtegning skjer. Men også ellers bør somnevnt nedtegning skje i atskillig utstrekning. Uten atdet gjøres, er det ikke mulig for andre å kontrollerehvorvidt det som blir sagt, er undergitt partsoffentlighet.Den omstendighet at tilsettingsmyndighetennormalt ikke begrunner sine avgjørelser, tilsier ogsåat man bør være særlig nøye med slik nedtegning for

102 Dokument nr 42003–2004å dokumentere det faktiske grunnlaget for avgjørelsen.Kommunen har under behandlingen av saken herbeklaget at A ikke ble opplyst om at det ble innhentetreferanser hun ikke hadde oppgitt. Beklagelsen eretter min mening på sin plass.»Avslutningsvis ba jeg kommunen vurdere om deter noe som kan gjøres for å bøte på den urett somsyntes å være begått, og i alle fall at hun – om hunønsker det – gis anledning til å imøtegå og gi sitt synpå opplysningene om hennes personlige skikkethet.Kommunen beklaget deretter i brev til klagerenden urett som syntes å være begått i saken. Hun blevidere gitt mulighet til å imøtegå og gi sitt syn på deaktuelle opplysningene om hennes skikkethet.21.Innmelding i kommunal pensjonsordning(Sak 2002–0504)A vart godkjent som kommunal heimehjelpar hjå ektefellenfrå 1987 til han døydde i 2000. Kommunenmelde A inn i Kommunal Landspensjonskasse (KLP)frå januar 1999. Seinare sette kommunen fram tilbodom å melde ho inn frå august 1997. A meintekommunen var forplikta til å melde ho inn frå 1987.Kommunen såg det imedan slik at han ikkje var forpliktatil å melde A inn i KLP, då ho ikkje var å sjåpå som tilsett i kommunen. Subsidiært meinte kommunenat krav om etterinnmelding for perioden1987 til 1997 var forelda.Ombodsmannen meinte A hadde vore tilsett ikommunen. Det vart mellom anna vist til det skriftlegetilsetjingsbrevet og omfanget av arbeidstilhøvet.Tilleggsfristen etter foreldingslova § 10 nr. 1kunne nyttast.Kommunen aksepterte etter dette at A hadde voretilsett i kommunen frå 1987, og opplyste seinareat saka var avslutta med ei minneleg ordning.I brev 28. oktober 1987 frå X kommune, vart Agodkjent som kommunal heimehjelpar hjå ektefellen.Arbeidet tok slutt då ektefellen døydde i juli2000. Kommunen hadde meldt A inn i KLP 1. januar1999, og sette seinare fram tilbod om å melde hoinn frå 1. august 1997. A meinte at kommunen varforplikta til å melde ho inn i KLP med verknad fråarbeidet tok til i 1987.Saka vart teke opp med kommunen. Frå brevetherifrå siterast:«1. Kommunen har i brev 5. november 2001til As representant sagt at innmelding i KLP føresettat A vert vurdert som tilsett i kommunen.For heile perioden meiner kommunen at detikkje kan føreliggja eit tilsetjingsforhold somskulle forplikta kommunen til å melde A inn iKLP. Vi ber kommunen gjere nærare greie fordette. Vi ber opplyst om når kommunen meinerdet foreligg ei plikt til å melde dei tilsette inn ipensjonsordninga. Det bes gjort greie for kviforA vart meldt inn frå 1. januar 1999.2. X kommune seier at den ikkje er forpliktatil å etterinnmelde A i perioden 1987 til 1997,fordi kravet er forelda. Kommunen har vist til uttalefrå Kommunenes Sentralforbund (KS) og tilrettspraksis, særleg ein høgsterettsdom publiserti Rt 2001 s. 905.Denne høgsterettsdomen gjaldt ei sak der eitprivat røntgeninstitutt ikkje hadde meldt inn fleiresjukepleiarar i ei lovfesta pensjonsordning.Sjukepleiarane hadde fått informasjon om at deiikkje var meldt inn i nokon pensjonsordning.Korkje dei eller arbeidsgjevar var klar over at deiskulle ha vore det etter lov om pensjonsordningfor sykepleiere. Saka for Høgsterett gjaldt mellomanna spørsmålet om fristen for foreldingskulle utvidast med ti år etter regelen i foreldingslova18. mai 1979 nr. 18 § 10 nr.1, jf. nr 3.Høgsterett la til grunn at det gjaldt ei rettsvillfaring,og konkluderte med at vilkåra for tilleggsfristi foreldingslova § 10 nr. 1 ikkje var oppfylte.Vi ber kommunen, i lys av det som går framav høgsterettsdomen, gjere greie for si vurderingav om § 10 nr. 1 i lov om forelding kan brukast idenne saka.3. Vi ber kommunen opplyse om tilbodet ombetaling på kr. 20.000 byggjer på ei erstatningsrettslegvurdering.»I kommunen sitt svar het det i hovudsak:«1a......Vi meiner at kommunen ikkje er forplikta tilå melda A inn i KLP fordi avtalen er ein oppdragsavtale/viikkje vurderer ho som tilsett, jfgrunngjeving nedanfor. Vidare meiner vi at delerav kravet om etterinnmelding er forelda, jf vårtsvar til spørsmål 2.Avtalen inngått mellom kommunen og vedk.heimehjelpar vart gjort på grunnlag av vedtakom tildeling av heimehjelp (familiehjelpar) deromsorgsmottakar vart tilstått 25 timar med ektefellesom godkjent heimehjelpar. M.a. omfattavedtaket at familien kunne søkja om avlastningogstøttetiltak, jf. vedtaket frå 30.09.87. Det vartikkje utferda eit ordinært tilsetjingsbrev. Oppdragetvar knytt til vedtaket i helse- og sosialstyretog var klart av mellombels karakter. Vi meineravtalen var ein forløpar til ordninga med omsorgslønetter sosialtenestelova. Dei praktiskeforholda skiljer seg også lite frå dei oppdragsavtalenevi seinare har inngått med personar sommottek omsorgsløn; m.a. stod ho fritt til å avgjerasi eiga arbeidstid, vikar vart ikkje teken innved sjukdom, sjukmeldingar er ikkje leverte, hovar ikkje underlagt instruksjonsmynde og hostod ikkje på kommunen sine ferielister. Vedmannen sine opphald på sjukehus/rehabiliteringsavdelingutførde ho ikkje andre arbeidsoppgåverog det var ikkje avtale om at ho skulle møtaopp på arbeidsplassen i slike periodar. Vi serdet som vanskeleg å konstituera eit normalt arbeidsforholdi ettertid.

2003–2004 Dokument nr 41031b......Det føreligg ikkje noko formelt vedtak fråkommunen sin side om at A skulle innmeldastfrå 01.01.1999. Innmeldinga har skjedd ved ein«inkurie» i samband med justeringar for nyeopptaksreglar i tariffoppgjeret 01.05.98. Dei nyereglane var at alle tilsette (fast og mellombels tilsette)med min. arbeidstid på 14 timar i veka/168timar i kvartalet skulle meldast inn frå 01.01.99.Det kan såleis synast som om A, sjølv om ho ikkjevart vurdert som tilsett, vart meldt inn i pensjonsordninga.A var i lønnsystemet oppført somekstrahjelp. Ved ein gjennomgang på avdelingsnivåi samband med justeringane, var truleg feilenat ein på dette nivået i kommunen ikkje haddeklart føre seg at det ikkje førelå eit tilsetjingsforhold.2.......Etter foreldingslova § 10 nr. 1 kan fristenberre forlengast dersom fordringshavaren manglanødvendig kunnskap om fordringa eller skuldnaren.Dette kan ikkje vere tilfelle her. A meinerat ho vart tilsett i kommunen i 1987. Det er alminnelegkjent at i stillingar i stat og kommuneer pliktig pensjonsmedlemskap der arbeidstakarbetaler sin del. Dette vert det spesielt opplyst omi ordinære tilsetjingstilhøve, jf vedlegg standardtilsetjingsbrev. Ein slik kontrakt låg ikkje føre idette tilfelle, og A vart ikkje trekt 2% noko somho sjølv burde ha reagert på om ho vurderte segsom tilsett. Kommunen kan vidare ikkje klandrastfor ikkje å ha meld A inn i ein tenestepensjonsordningfrå 1987. Kommunen meinte i utgangspunktetat dei inngjekk det som no er kalla«oppdragskontrakt» med A. Kommunen meinteav den grunn at A ikkje skulle meldast inn i eintenestepensjonsordning. Det var vidare ein praksisi kommunane på den tida at det blei inngått«oppdragsavtalar» med dei såkalla «nabohjelparane»,som A ble sett på som, og ikkje tilsetjingsavtalar.Det var dermed ikkje ein praksis for åmelde «nabohjelparane» inn i tenestepensjonsordningar.Rutinen frå KLP er at dei sender brev tilnyinnmelde om innmeldinga og der samla medlemstidved aldersgrense går fram i brevet. Eitslikt brev vart også sendt A i byrjinga av 1999.På dette tidspunktet burde ho ha forstått at ho ikkjehar vore innmeldt frå 1987. KLP arkivererikkje slike brev på den einskilte innmelde, menvedlagt følgjer mal for deira brev til nyinnmeldeog som nemnt også vart sendt A i 1999.Frå innmeldingstidspunktet i 1999 vart A, isamsvar med pensjonsordninga i hovudtariffavtalen,trekt med 2% frå sin månadlege utbetaling.Innmeldinga i pensjonsordninga og pensjonstrekketmå ha ført til at A fekk kunnskap, eller ialle fall burde ha fått kunnskap om/forstått atdesse rettane gjeld frå innmeldingstidspunktet. –Det hadde heller ikkje skjedd noko endring i avtalenA hadde med kommunen som skulle tilseieat innmeldinga først skulle skje frå 1999.Ei eventuell forlenging av fristen for foreldingetter § 10 nr. 1 vil heller ikkje få innverknadi denne saka. Kommunen tilbyr i dette tilfelle åmelda A inn i KLP frå 01.08.1997, tre år frå kravetom innmelding ble fremja. Etter lov om foreldingav fordringar § 10 nr. 1 kan fristen forlengastmed eitt år frå den dag då fordringshavarenfekk eller burde ha skaffa seg kunnskap omfordringa.3.Sivilombodsmannen ber om opplysningarom tilbodet om eingongssum byggjer på ei erstatningsrettslegvurdering. Tilbodet frå kommunener todelt.a) Kommunen har tilbode å melda A inn frå01.08.97 der vi også dekker 2% eigenandeltil pensjonsordninga. Det resterande kravetom etterinnmelding frå 1987–1997 meiner viprinsipalt ikkje kommunen er plikta til å dekka,i alle høve er kravet forelda, jf. utgreiingovanfor.b) Tilbodet om å betala kr. 20.000,- vart gjevemed sikte på å finna ei minneleg løysing i sakader vi også opna for at A kunne koma medalternative løysingar slik at saka kunne avsluttast.På møtet med As representant21.02.02 og i brev dagsett 22.02.02 vart detunderstreka at tilbodet vart gjeve som eit utgangspunktfor å finna ei minneleg løysing.A burde uti frå dette vurdera ei eingongsbetalingopp mot den økonomiske løysinga somville følgje av ei faktisk innmelding frå01.08.97.»Begge partar har seinare hatt merknader.I mitt avsluttande brev til kommunen uttalte eg:«1. Det fyrste spørsmålet saka reiser er om A var tilsetti X kommune, eller om ho må sjåast som einoppdragstakar. Avgjerande er ei totalvurdering avavtala med kommunen, i ei slik vurdering vil detmellom anna måtta leggjast vekt på i kva for ein relasjonspørsmålet har noko å seie.Eg har kome til at A må haldast for å ha vore tilsatti kommunen.Avtala mellom kommunen og A var nedfelt i eitskriftleg tilsetjingbrev 28. oktober 1987. Ved vurderingamå det takast utgangspunkt i dette brevet ogordlyden må i seg sjølv tilleggjast stor vekt. I breveter det nytta uttrykk som tilsetjing, tilsett, arbeidstilhøve,løn og arbeidstid. Brevet sin ordlyd peiker såleisklart i retning av eit tilsetingstilhøve. I eit slikthøve må det etter mi meining svært mykje til for åkunne leggje til grunn at det likevel ikkje ligg føre eitilsetjing. Kommunen har peika på moment somskulle tilseie at det var tale om eit oppdragstilhøve.Det er vist til at A stod fritt til å avgjera si eiga arbeidstid,vikar vart ikkje teken inn ved sjukdom,sjukmeldingar vart ikkje leverte, A var ikkje underlagtinstruksjonsmynde og ho stod ikkje på kommunensine ferielister. Vidare har kommunen heldefram at A, ved mannen sine opphald på sjukehus/rehabiliteringsavdeling,ikkje utførde andre arbeidsoppgåver,og at det var ikkje avtale om at ho skullemøta opp på arbeidsplassen. Eg er samd i at dette ermoment som kan tale for at det ikkje ligg føre ei tilsetjing,men eg finn likevel ikkje at det kan vere avgjerande.Kommunen har vist til at tilsetjingsbrevet skilde

104 Dokument nr 42003–2004seg frå dei tilsetjingsbreva som elles vert nytta, og atkommunen har sett på A som ein oppdragstakar/nabohjelpar.Eg kan ikkje sjå at dette kan tilleggjastsærleg vekt. Det er ikkje opplyst under sakshandsamingaher at A var kjend med skilnaden mellom dettetilsetjingsbrevet og dei kommunen nytta elles.Dersom kommunen meinte at tilknytingstilhøvetmellom A og kommunen var eit anna enn det somstod å lese i brevet om «tilsetjing som kommunalheimehjelpar» var det etter mi meining kommunensitt ansvar å klarleggje dette overfor A. Slik eg lesbrevet 28. oktober synes det tvert om som om A haddegod grunn til å tru at ho vart tilsett som arbeidstakari kommunen på lik linje og med same rettarsom andre heimehjelparar som skulle arbeide tilsvarandemykje, dvs 25 timar per veke. Eg viser mellomanna til at vilkåra for tilsetjinga slik dei gjekk framav brevet var heilt generelt forma. Heller ikkje gjekkdet fram av brevet at «tilsetjinga» var knytt til vedtaketi helse- og sosialstyret. At det i brevet sto at hovart tilsett som heimehjelpar for sin eigen mann ogat arbeidstilhøve skulle ta slutt når det ikkje lengervar trong for slik hjelp, endrar ikkje at brevet gjevinntrykk av å vere eit ordinært tilsetjingsbrev.Eg deler ikkje kommunen sitt syn på at «oppdraget»var «klart av mellombels karakter». Det står ibrevet at «arbeidstilhøve tek slutt når det ikkje lengerer trong for slik hjelp». Ingen kunne på førehandvite kor lenge det ville vere «trong for slik hjelp» forB. Eit arbeidstilhøve på så ubestemt tid kan ikkje vereav «klart mellombels karakter». Ingen av dei andremomenta kommunen meiner peiker i retning av atavtalen med A var eit oppdrag og ikkje eit tilsetjingshøve,går fram av brevet. At A ikkje hadde alledei same pliktene overfor kommunen som heimehjelpararsom ikkje gjorde teneste i sin eigen heim,kan ikkje tilleggjast serleg vekt når det ikkje gårfram nokon stad at A hadde vorte kjent med at detteskulle ha noko å seie for hennar arbeidstilhøve tilkommunen.Argumentasjonen som kommunen seinare harnytta, gjer at det og står fram som noko uklart kvakommunen tidlegare har lagt til grunn om A sitt tilsetjingsforhold.I brev 5. november 2001 til As representanthar kommunen skrive at for «heile periodenmeiner kommunen at det ikkje kan liggja føre eittilsetjingsforhold som skulle forplikta kommunen tilå melde ho inn i kommunal pensjonsordning». Måtenkommunen har ordlagt seg på kan tyde på at denmeiner at arbeidstilhøvet på eit eller anna tidspunktvart eit tilsetjingsforhold slik at ho skulle vore meldtinn.Som eit moment i tillegg til den klare ordlyden itilsetjingsbrevet om at det gjaldt «tilsetjing», kjemarbeidet sitt omfang. Omfanget er i tilsetjingsbrevetsett til 25 timar pr. veke. I samband med førebuingaav saka her, har omfanget vorte godt opplyst, og egoppfattar det slik at kommunen ikkje har særskilteinnvendingar mot det klagaren har framført om dette.Det går mellom anna fram at A søkte om permisjoni eitt år for å ta på seg oppgåva med å stelle ektefellen.Oppgåva synest såleis ikkje å kunne foreinastmed deltaking i yrkeslivet elles.Etter ei samla vurdering er det mi mening at Ahadde ei ordinær tilsetjing i X kommune. Eg har dåfyrst og fremst lagt vekt på ordlyden i den skriftlegeavtalen 28. oktober 1987, og omfanget og kor langvarigdet arbeidet som faktisk vart utført var. Eg harog lagt vekt på at det under sakshandsaminga her ikkjehar kome fram noko som skulle tilseie at A ikkjehadde god grunn til å tru at ordlyden i brevet 28. oktober1987 gav uttrykk for det rette tilhøve. Som ordinærttilsett i kommunen med arbeid 25 timar perveke hadde ho difor etter mi meining krav på innmeldingi KLP frå starten av tilsetjinga.2. Eg forstår det slik at begge partar er einige omat A skulle ha vore meldt inn i KLP i oktober 1987,dersom ho var å rekne for tilsatt frå dette tidspunkt.Kommunen viser likevel til at kravet hennar om etterinnmeldingi perioden 1987 til 1997 er forelda.Kommunen har vist til ein dom i Rettstidende2001 side 905, der Høgsterett la til grunn at ei etterinnmeldingi ei pensjonsordning er eit økonomiskkrav som kan foreldast etter lov 18. mai 1979 nr. 18om forelding av fordringar. Kommunen har vist til atden vanlege fristen for forelding på tre år, berre kanforlengast dersom fordringshavaren mangla nødvendigkunnskap om fordringa eller skuldnaren. Kommunenmeiner at dette ikkje kan vere tilfelle i dennesaka.Lova om forelding av fordringar 18. mai 1979nr. 18 § 10 nr. 1 og 3 lyder:«1. Dersom fordringshaveren ikke har gjortfordringen gjeldende fordi han manglet nødvendigkunnskap om fordringen eller skyldneren,inntrer foreldelse tidligst 1 år etter den dag dafordringshaveren fikk eller burde skaffet seg slikkunnskap.........3. Foreldelsestiden kan ikke forlenges etterdenne paragraf med mer enn til sammen 10 år.Fristene i § 9 nr. 2 for krav på skadeserstatningm.m. kan ikke forlenges etter nærværende paragraf.Ellers gjelder paragrafen for andre fristerog tilleggsfrister etter denne lov.»I høgsterettsdomen som kommunen har vist tilvar situasjonen at så vel arbeidsgjevar som arbeidstakaranevar ukjende med at arbeidstakarane varpliktige medlemmer i pensjonsordninga for sjukepleiarar,jf. lov 22. juni 1962 nr. 12. Arbeidstakaranevar av arbeidsgjevar korrekt informerte om at dei ikkjevar meldt inn i noko pensjonsordning. Spørsmåletvar om dei skulle ha vore det. Det var såleis ikkjetvil om at det i den saka var tale om ei rettsvillfaring,og utgangspunktet er då at det skal mykje til før foreldingslova§ 10 nr. 1 kan kome inn. Etter ei heiltkonkret vurdering der det vart lagt vekt på at den aktuellelova var ei spesiallov for sjukepleiarar somsaksøkjarane burde kjenne til, ikkje minst av di dei

2003–2004 Dokument nr 4105var organiserte, kom Høgsterett til at regelen ikkjekunne nyttast i det tilhøvet.Det er ikkje alltid lett å skilje mellom faktisk ogrettsleg villfaring. I denne saka er det ikkje opplystom spørsmålet om innmelding i pensjonsordning harvore eit tema mellom kommunen og A. Slik saka eropplyst synest det nærliggjande å tru at det ikkje harvore det. Det er då spørsmål om ikkje A si manglandekunnskap om pensjonstilhøva må seiast å vere avfaktisk art, og at det såleis ikkje var eit tilfelle avreindyrka rettsvillfaring.Ved vurderinga av om A burde ha skaffa segkunnskap om pensjonsordninga i kommunen ved tilsetjingai 1987, er det fleire moment som kjem inn.Vanlegvis høyrer det til det offentlege som arbeidsgjevarsine plikter å gi opplysning om dei rettanesom ligg til stillinga eller tilsettinga. Kommunen gavikkje slik opplysning av di den meinte A ikkje vartilsett og difor ikkje hadde krav på innmelding iKLP. Om A då burde ha undersøkt om ho hadde retttil innmelding i KLP, må avgjerast ut ifrå det somvar hennar føresetnader. Etter det som er opplystlegg eg til grunn at ho ikkje var organisert i nokofagforeining, og at ho heller ikkje tidlegare haddevore tilsett i det offentlege. Hennar faktiske arbeidsplasssom heimehjelpar i kommunen var i hennar eigenheim. Eg legg difor og til grunn at ho hadde relativtliten kontakt med dei andre heimehjelparane ikommunen og med sin næraste føresette i kommunen.I eit slikt tilfelle meiner eg at opplysningspliktaklart må gå føre undersøkjingsplikta. Sjølv om kommuneni 1987 meinte at A ikkje fylte vilkåra for å blimeldt inn i KLP burde kommunen ha opplyst om sitteige standpunkt og grunnlaget for det. Det må gjeldespesielt sidan det formelle tilknytingstilhøvet i brevet28. oktober 1987 objektivt sett stod fram som eiarbeidsavtale sjølv om kommunen meinte noko anna.Eg er etter dette komen til at A si manglandekunnskap om sine pensjonsrettar var av faktisk artog at det var kommunen sitt ansvar å gje hennenaudsynt informasjon slik at ho kunne ivareta sinerettar. Sidan kommunen ikkje oppfylte sitt ansvar oggav A slik informasjon, bør det ikkje vere A somskal bere risikoen for at ho hadde manglande kunnskapom pensjonsordninga, og at ho av den grunnheller ikkje reagerte på at kommunen let vere å trekkje2 % frå månadsløna hennar.Eg meiner difor at foreldingslova § 10 nr.1 månyttast i dette høvet.Kommunen meiner og at A frå innmeldingstidspunkteti KLP i 1999 burde ha forstått at rettane ipensjonsordninga gjaldt frå innmeldingstidspunktet i1999, og at ho difor burde ha reagert då ho i 1999fekk brevet frå KLP.Eg kan ikkje sjå at dette har noko å seie for A sinerettar i dette høvet. Også her meiner eg difor at Abør kunne nyte godt av foreldingslova § 10 nr. 1 og3.Eg vil til sist føye til at eit offentleg organ i ei saksom dette alltid bør vurdere om det er rimeleg å gjeregjeldande at eit krav er forelda. Eg har vanskelegfor å sjå at det vil vera rimeleg å gjere gjeldande atkravet er forelda i denne saka. Eg viser til det eg haruttala tidlegare. Slik saka er opplyst her synest detsom om A sin manglande kunnskap om sine rettar iKLP frå og med tilsetjinga i X kommune i 1987, ogdifor seine krav om innmelding frå same tidspunkt,hovudsakleg skuldast at kommunen i 1987 ikkje gavhenne opplysning om kommunen sitt syn på hennarforhold til pensjonsordninga i KLP, slik som kommunendå vurderte A sitt tilknytingsforhold til kommunen.I lys av det eg her har sagt ber eg kommunen omå sjå på saka på nytt.Eg ber om å bli orientert om utfallet av den nyevurderinga til kommunen.»X kommune skrev seinare at den aksepterte at Ahadde vore tilsett i kommunen frå 1987, og ville takontakt med A for om mogeleg å avslutte saka minneleg.A kom attende til saka og ba ombodsmannenom ei presisering når det gjaldt spørsmålet om forelding.I brev til X kommune uttalte eg:«Eg oppfattar kommunen sitt brev 24. september2003 hit slik at kommunen aksepterer mitt syn på Asitt tilsetjingstilhøve i X kommune, og på at lov omforelding § 10 nr. 1 og 3 skal nyttast i dette høvet.Samstundes ser det ut til at kommunen meiner at Asitt krav om innmelding i Kommunal Landspensjonskassefør 1. januar 1999 er forelda. Det går ikkjefram kva dette standpunktet byggjer på.Eg gjer merksam på at løpande rettar som byggjerpå medlemskap i Kommunal Landspensjonskasseforeldast løpande for det einskilde år kravet påinnmelding ikkje vart gjort gjeldande.Eg ber om å bli orientert om utfallet av saka nården er avslutta.»Ombodsmannen mottok seinare kopi av brev 15.desember 2003 frå kommunen til A, der det gjekkfram at partane hadde kome fram til ei minneleg ordning.A vart etterinnmeldt i KLP frå 1. januar 1991til 31. desember 1998. Eit beløp til dekning av saksomkostningervart også godkjent.22.Retten til å få godskrevet pensjonsansiennitetfram til oppnådd aldersgrense(Sak 2002–2019)Som ledd i omleggingen av Forsvaret ble Befalsskolenfor Kystartilleriet vedtatt nedlagt. A fikk meldingom forventet overtallighet, og søkte om å få godskrevetpensjonsansiennitet fram til fylte 70 år etter lovom Statens Pensjonskasse § 20 annet ledd. Arbeids-

106 Dokument nr 42003–2004og administrasjonsdepartementet fant ikke at A varomfattet av denne ordningen.Ombudsmannen ba departementet vurdere sakenpå nytt. Verken lovens ordlyd eller forarbeidene gavklare holdepunkter for at hensynet til virksomhetenvar avgjørende for arbeidstakerens mulighet til å fåinnvilget en søknad om godskriving av pensjonsansiennitetfram til stillingens aldersgrense. Det gikkheller ikke frem at departementet hadde vurdert omForsvaret totalt sett hadde dratt nytte av at A gikk avmed alderspensjon, og således ikke var blant demsom eventuelt skulle vurderes om skulle eller kunnetilbys annet arbeid i Forsvaret.Saken gjaldt godskriving av pensjonsansiennitetfram til stillingens aldersgrense. Som ledd i omleggingenav Forsvaret i perioden 2002–2005 ble Befalsskolenfor Kystartilleriet vedtatt nedlagt. A mottoki desember 2001 melding om forventet overtallighet.A søkte Statens Pensjonskasse om å få godskrevettjenesteansiennitet fram til fylte 70 år. Søknadenble anbefalt av arbeidsgiveren. Statens Pensjonskasseunderrettet A om at Arbeids- og administrasjonsdepartementethadde avvist søknaden. Departementetsbegrunnelse var at det ikke anså at Astilfelle var omfattet av lov 28. juli 1949 nr. 26 omStatens Pensjonskasse § 20 annet ledd.A ba ombudsmannen om å vurdere saken. Hunanførte at selv om hun hadde fylt 67 år, hadde hennesintensjon vært å fortsette i stillingen inntil fylte70 år. Hun hadde valgt å gå av med alderspensjonfordi hun på grunn av sin alder ikke trodde at hunvar en ønskverdig arbeidstager. Hun viste også til atdersom hun mot formodning skulle ha fått tilbud omen stilling, så ville det ha medført en reisetid på ca.tre timer pr. dag.Da saken ble tatt opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementetble det vist til at departementetsyntes å ha lagt avgjørende vekt på at departementeti Ot.prp. nr. 55 (1992–93) kan oppfattes å hagitt uttrykk for et frivillighetskrav. Det ble også visttil at forbrukerog administrasjonskomiteen i Inst. Onr. 96 s. 1 (1992–93) viste til at bakgrunnen for lovforslaget(om endringer i lov om Statens Pensjonskasse)var hovedtariffoppgjøret pr. 1. mai 1992.I henvendelsen herfra til departementet ble detogså tatt opp at:«Verken lovens ordlyd eller de øvrige forarbeidenetil pensjonskasseloven § 20 annet leddførste punktum synes således å gi holdepunkterfor at departementet er avskåret fra å samtykke iat arbeidstakere som blir oppsagt som følge av atvirksomheten nedlegges får godskrevet hele ellerdeler av tiden frem til stillingens aldersgrensesom pensjonsgivende. Det bes derfor om en nærmereredegjørelse for hvorfor departementet vedsin vurdering av søknaden fra A synes å ha lagtavgjørende vekt på departementets eget syn i Ot.prp. nr. 55 (1992–93).Videre bes departementet redegjøre for hvasom kan anses som frivillig fratreden med alderspensjoni motsetning til oppsigelse medovergang til alderspensjon når virksomhetennedlegges. Hvilke hensyn, hvis noen, kan detvære aktuelt å ta til virksomheten i de tilfellervirksomheten nedlegges? Har arbeidstakere medstraks løpende alderspensjon, men som enda ikkehar rett til full pensjon i Statens Pensjonskasseforskjellig behov for trygghet i sin arbeidssituasjonog økonomiske situasjon avhengig av omvirksomheten nedlegges eller omstilles på annenmåte?»Arbeids- og administrasjonsdepartementet svarteat forarbeidene til § 20 annet ledd i lov om StatensPensjonskasse, klart viser at tanken bak forslaget varå kunne benytte lovbestemmelsen til å gi bedret pensjonsansiennitettil arbeidstakere som i omstillingsogomorganiseringstilfeller, frivillig fratrer med førtidspensjoneller alderspensjon, slik at en dervedunngår oppsigelser av andre arbeidstakere i det omfangman ellers ville kunne bli nødt til å gjennomføre.Departementet anførte at det at man i omstillingstilfellerpå denne måten kan forhindre (redusere antalletav) oppsigelser, er i godt samsvar med Regjeringens«Intensjonsavtale om omstilling undertrygghet». Arbeids- og administrasjonsdepartementetforstod lovforarbeidene, sett i sammenheng, slikat bestemmelsen i § 20 annet ledd iallfall primært ertenkt brukt i slike tilfeller som nevnt ovenfor. Departementetviste også til Ot.prp. nr. 55 (1992–93) side2, om at det ikke er forhandlingstema om den enkeltetjenestemann skal få godskrevet tid som pensjonsgivendeetter loven. Det var i denne betydningen atdepartementet i brev 8. mai 2002 til Statens Pensjonskassehadde benyttet uttrykket «frivilllig sluttermed alderspensjon eller førtidspensjon», og anførteat det i nærværende sak ikke var mulig å berge andrefra oppsigelser ved «frivillig» å fratre med alderspensjon.Departementet viste til at også spørsmålet ombruk av førtidspensjonering til arbeidstakere over 60år i virksomheter der omstillinger medfører behovfor nedbemanning var behandlet i Ot.prp. nr. 55(1992–93). I den forbindelse viste departementet tilsitt brev 22. juni 2001 til Statens Pensjonskasse omdepartementets forståelse av lov om Statens Pensjonskasse§ 20 annet ledd. I brevet gav departementetuttrykk for at det så førtidspensjonsordningensom et midlertidig og begrenset tiltak som kun villevære aktuelt ved omstilling og nedbemanning somberører eldre arbeidstakere. Etter departementets synkunne § 20 annet ledd derfor ikke anvendes på avtalefestetpensjon (AFP) og kompensere for manglendeopptjening fra 62 år, siden AFP ikke er opprettetmed tanke på omstillinger. Departementet uttalte viderei brevet til Statens Pensjonskasse at dette innebærerat bestemmelsen i praksis først og fremst vilbli benyttet der Stortinget gjør vedtak om spesiellførtidspensjon.Når det gjaldt arbeidstakerne ved Befalskolen for

2003–2004 Dokument nr 4107Kystartilleriet viste departementet til at disse ikkevar omfattet av vedtak om spesiell førtidspensjon fra60 år.Departementet anførte også at det i avslaget påAs søknad hadde vist til at det er hensynet til virksomhetensom skal avgjøre om tjenestetid skal godskrives.Etter departementets oppfatning var det Forsvaretsom måtte anses som virksomhet, idet Befalsskolenfor Kystartilleriet/Y ikke var å anse som egenvirksomhet i denne sammenhengen. Departementetbegrunnet standpunktet ved å vise til hovedavtalen istaten § 40 nr. 2 og tilpasningsavtale for Forsvaret,samt forarbeidene til endringene i tjenestetvistloven18. juli 1958 nr. 2 § 3, Ot.prp. nr. 38 (2001–02) s.21–22 og Inst. O nr. 42 (2001–02) s. 4, og til Statenspersonalhåndbok 2003 s. 456.Arbeids- og administrasjonsdepartementet haddeinnhentet uttalelse fra Forsvarsdepartementet, som ibrev 25. mars 2003 (vedlagt hit) anbefalte at A fikkgodskrevet tiden fram til aldersgrensen 70 år sompensjonsgivende tjenestetid. Arbeids- og administrasjonsdepartementetssyn var at Forsvarsdepartementetsanbefaling først og fremst syntes å være gitt avhensyn til A. Etter Arbeids- og administrasjonsdepartementetsoppfatning bør det ved vurderingen avom departementet skal godkjenne hele eller deler avtiden fram til aldersgrensen som pensjonsgivendeogså legges vekt på om «positive» avgjørelser vilkunne ha som konsekvens at enhver som fratrer medpensjon i forbindelse med omstilling/omorganisering/nedleggelseskal kunne forvente å få godskrevettiden fram til aldersgrensen som pensjonsgivende. Iden forbindelsen viste departementet til de store,langsiktige pensjonsforpliktelsene i så vel folketrygdensom Statens Pensjonskasse. Videre pekte departementetpå at lov om Statens Pensjonskasse § 20annet ledd er en «kan» bestemmelse og at det i tilfellekan bli tale om å godskrive hele eller deler avtiden fram til aldersgrensen (for eksempel fram til 67år).Det var ut fra en samlet vurdering basert på allehensynene omtalt i svarbrevet hit, at As søknad varavslått.I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgendemerknader:«Lov om Statens Pensjonskasse § 20 annet ledd lyder:«I forbindelse med omorganiseringer elleromstillinger kan departementet bestemme at arbeidstakeresom fratrer sin stilling med straks løpendealderspensjon eller førtidspensjon, skalkunne få godskrevet hele eller deler av tidenfram til stillingens aldersgrense som pensjonsgivende.Departementet kan bestemme at den enkeltevirksomhet skal belastes for kostnadeneved dette gjennom løpende innbetalinger ellerved innbetaling av et engangsbeløp.»Bestemmelsen gir fullmakt til departementet til ide lovbestemte tilfellene, å bestemme at en personskal kunne få godskrevet pensjonsansiennitet framtil stillingens aldersgrense. Det synes ikke tvilsomtat As fratreden dekkes av lovens ordlyd.Når departementet likevel ikke har villet godskrivepensjonspoeng fram til stillingens aldersgrense,er hovedbegrunnelsen at hennes tilfelle ikke erment å være omfattet av Statens Pensjonskasselov§ 20 annet ledd. Jeg viser her til departementets argumentasjon,slik den framgår ovenfor. Bakgrunnener at departementet mener at oppsigelser av andre arbeidstakereikke kunne vært unngått, selv om A «frivillig»hadde sagt opp.Grunnen til at spørsmålet om adgang til å godskrivepensjonstid i Statens Pensjonskasse ble aktualisert,var at det var ønsket som et verktøy i forbindelsemed forestående omstillinger i statlige virksomheter.Som ledd i omstillingsarbeidet er detfremmet flere meldinger og proposisjoner for Stortinget.Det er i denne forbindelse gjennomgåendevist til at omstillinger bør gjennomføres slik at deogså tilgodeser arbeidstakernes behov for trygghet. ISt. meld. nr. 31 (1993–94) Om personellpolitikk foromstilling av Forsvaret framgår på s. 1 at «(i)ntensjonenom at oppsigelser så langt som mulig skalunngås, følges også opp overfor Forsvarets personell.Siden alt personell blir berørt av omstillingsprosessenskal det tas hensyn til den enkeltes trygghetsbehov».I St.prp. nr. 45 (2000–01) s. 64 gjentasat hovedbudskapet i nevnte stortingsmelding var«omstilling under trygghet». Jeg viser også til Regjeringensintensjonserklæring 26. mai 1992, seovenfor, (inntatt som vedlegg til St.prp. nr. 114(1991–92)). Der uttales blant annet at «(o)mstillingerbør etter regjeringens oppfatning gjennomføresslik at de tilgodeser både statens krav til effektivitetog arbeidstakernes behov for trygghet». Det er særligi Ot.prp. nr. 55 (1992–93) om lov om endring ilov om Statens Pensjonskasse at de anførte begrensningenei bruken av godskriving av pensjonspoenger framhevet. Det framgår imidlertid også, men ikkeså klart, av St.prp. nr. 66 (1991–92) s. 1–2 og Inst. S.nr. 149 (1991–92) s. 1 at fullmakten var tenkt å skullebenyttes i avgrensede tilfeller. En gjennomgangav lovforarbeidene gir etter min oppfatning et inntrykkav mangel på entydighet. Jeg kan uansett ikkese at det ligger slike begrensninger i departementetsfullmakt etter ordlyden i Statens Pensjonskasselov§ 20 annet ledd, at godskriving av pensjonspoengbare kan gis når hensynet til virksomheten tilsier det.Jeg kan heller ikke se at forarbeidene gir grunnlagfor å trekke en slik konklusjon, selv om det som departementetanfører, antagelig kan legges til grunn atfullmakten primært er tenkt å kunne benyttes i sliketilfeller.Departementet har gitt uttrykk for at Forsvaret er«virksomheten» i denne saken. Det synes da grunntil å stille spørsmål om ikke Forsvaret totalt sett har

108 Dokument nr 42003–2004dratt nytte av at A gikk av med pensjon og såledesikke var blant dem som eventuelt skulle vurderes omskulle eller kunne tilbys annet arbeid i Forsvaret. Ahadde relativt lang ansiennitet og ville vel etter tjenestemannslovenstått sterkt i en eventuell konkurranseom overføring til andre stillinger i Forsvaret.Det framgår ikke om dette spørsmålet er vurdertav Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Sakenetterlater derfor etter min mening en begrunnet tvilom avgjørelsen som ble truffet er rettslig riktig. Setti sammenheng med at jeg ikke kan se at pensjonskasseloven§ 20 annet ledd er til hinder for at hunkan få godskrevet pensjonsansiennitet fram til aldersgrensen,finner jeg grunn til å be om at departementetvurderer saken på nytt. Jeg ber om å bli orientertom utfallet av departementets nye vurdering.»Utdanning, studiefinansiering, forskning23.Opptak til videreutdanning ved høgskole var åanse som enkeltvedtak(Sak 2002–1230)Fire sykepleiere klaget på saksbehandlingen vedopptak til videreutdanning i anestesi-, intensivogoperasjonssykepleie ved Høgskolen i Buskerud ogSykehuset Buskerud HF. Blant annet gjaldt klagen atdet ikke var gitt klagerett på opptaket.Ombudsmannen fant at opptaket var å anse somenkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første leddbokstav b). Saksbehandlingsreglene for enkeltvedtakvar ikke fulgt i saken. Ombudsmannen anbefaltehøgskolen og sykehuset å fastsette retningslinjer forsaksbehandlingen for å sikre at denne ble i samsvarmed forvaltningsloven. Utdannings- og forskningsdepartementetble orientert om saken og bedt om åvurdere og veilede øvrige høgskoler.Fire sykepleiere som var ansatt ved SykehusetBuskerud, søkte om lønnet videreutdanning vedHøgskolen i Buskerud. I henhold til oppdragsavtaleforestod høgskolen videreutdanningen i samarbeidmed fylkeskommunen, nå sykehuset. Sykepleiernefikk ikke tilbud om opptak til videreutdanning. Deklaget til ombudsmannen på saksbehandlingen vedopptaket, blant annet var det beregnet feil poengsumfor praksis, høgskolen hadde ikke anmodet om ettersendingav dokumentasjon der dette manglet, det varikke foretatt intervju og de hadde heller ikke fått informasjonom klageadgang.Saken ble tatt opp med Høgskolen i Buskerudmed spørsmål om det forelå regler for saksbehandlingenog saksgangen ved opptak, samt om det forelåen formalisert klageordning. Videre ble det stiltspørsmål til poengberegningen.Høgskolen svarte at etter mottak av søknadeneble det foretatt poengberegning av førstesekretæren.Etterlysning av papirer forekom bare dersom søkerenikke hadde sendt med dokumentasjon på sykepleierutdanningog offentlig godkjenning som sykepleier.Det var ingen ettersendelsesfrist ved opptaktil videreutdanningene, og høgskolen anså det somsøkernes plikt å påse at all dokumentasjon var vedlagtsøknaden.Videre ble det opplyst at søkerne i første omgangblir rangert etter poeng. Denne listen blir sendt de tresykehusene i Buskerud. Sykehusene foretar så enhelhetlig vurdering av søkerne. Prioritert liste overhvilke søkere som skal få tilbud om studieplass, sendeshøgskolen som sender ut tilbudsbrev i henholdtil det sykehuset har avgjort. Det ble opplyst at detikke foreligger en formalisert klageordning.Høgskolen opplyste også at rangeringen etter poengberegningikke er avgjørende for opptaket. Det ersykehusene som foretar prioriteringer og opptak ihenhold til sykehusets interesser. Høgskolen uttaltevidere at opptaket ikke følger høgskolens ordinæreregler for opptak og klagemuligheter fordi opptakether er regulert gjennom avtale om oppdrag og oppfølgninggjennom etablert styringsgruppe. Sykehuseneforetar en helhetsvurdering, og det treffes avtaleom lønn, permisjon og bindingstid som følge avopptaket.Høgskolen ville imidlertid gi ytterligere presiseringi sitt informasjonsmateriell og i opptaksskjemaslik at uklarheter heretter unngås. Høgskolen villeogså ta aktuelle problemstillinger opp med styringsgruppenfør neste opptak, og ta initiativ til en prinsipielldiskusjon om avtalen og gjeldende praksis,samt rutiner for eventuell klagebehandling.Når det gjaldt saken her, uttalte høgskolen blantannet at klagerne hadde fått tilstrekkelig tilbakemeldingpå sine klager til høgskolen på poengberegningen.Det ble etter dette funnet grunn til å ta deler avsaken opp med Sykehuset Buskerud HF. Det ble ibrev herfra vist til at videreutdanningene nå var regulertav lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter oghøgskoler. Det ble bedt om en vurdering av om opptaketvar å anse som enkeltvedtak, jf. forvaltningslovenførste ledd bokstav b). Dersom sykehuset besvartedette bekreftende, ble det spurt om hvilke følgerdette måtte få for behandlingen av sakene.Sykehuset svarte at opptaket ikke var å anse somenkeltvedtak. Det ble vist til at det framgår av forvaltningsloven§ 2 bokstav a) og b), sett i sammenheng,at det er et vilkår at en beslutning må væretruffet under utøving av offentlig myndighet for atden skal anses å være et enkeltvedtak. Tilbud om videregåendeutdanning har tradisjonelt vært gitt tilsykehusets egne ansatte, på lik linje med andre formerfor videreutdanning, kurs og internopplæring.

2003–2004 Dokument nr 4109Slike tilbud må anses for å ligge innenfor sykehusenesprivate autonomi, i kraft av å være arbeidsgiverfor de ansatte. Det ble hevdet at arbeidsgiverrollenikke innebærer utøving av offentlig myndighet, ogarbeidsgivers beslutninger er således ikke enkeltvedtak(med unntak av tilfellene nevnt i forvaltningsloven§ 2 annet ledd). Dette gjelder selv om arbeidsgiverer et organ for stat eller kommune, jf. forvaltningsloven§ 1. Det ble også vist til at studentene fårlønn fra sykehuset under studiet.Videre ble det drøftet om opptak til studiet kananses som enkeltvedtak i henhold til særlovgivningen.Det ble erkjent at studiet faller inn under universitetslovenog at det foreligger en klagenemnd forstyret, jf. universitetsloven kap. 6. Det ble ellers visttil at det ikke er praksis for å benytte formkravene tilenkeltvedtak ved tildeling av plass. Videre ble detpåpekt at forskrift av 10. april 2003 om felles klagenemndfor opptak til grunnutdanninger ved universiteterog høgskoler gjennom samordnet opptak, ikkekommer til anvendelse da videreutdanningen ikkefølger det samordnede opptaket.Sykehuset konkluderte med at det var tvilsomtom tildeling av studieplass er å anse som enkeltvedtak.Det kunne likevel være grunn til å vurdere å gisøkerne klagemulighet selv om beslutning om tildelingav studieplass ikke er å anse som enkeltvedtak.Dette ville bli tatt opp til vurdering internt i sykehuset,i samråd med Høgskolen i Buskerud. En eventuellklageadgang burde i så tilfelle gjennomføres pånasjonalt nivå og ikke for ett enkelt helseforetak alene.Ved avslutningen av saken uttalte jeg blantannet:«1. InnledningVidereutdanningene faller inn under lov 12. mai1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler.For videreutdanning i anestesi- og operasjonssykepleie(som saken her gjelder) er det gitt forskrifter17. november 1999 om faglig innhold, vurderingsordningerog opptakskrav for videreutdanning forhenholdsvis operasjonssykepleie (nr. 1637) og anestesisykepleie(nr. 1640). Opptakskravet til utdanningeneer fastsatt i forskriftenes § 9 og lyder:«Krav til opptak er offentlig godkjenningsom sykepleier og minst to års relevant yrkespraksisetter godkjenning.»Høgskolen har videre fastsatt rangeringsreglerfor videreutdanningene i «Opptakskrav og rangeringsreglerfor videreutdanning i anestesi-, intensivogoperasjonssykepleie». Det framgår av punkt 2 atsøkere fra Buskerud fylkeskommune prioriteres. Ogvidere:«Det blir lagt vekt på personlig egnethet vedprioritering av søkere. Alle søkere må derfor leveresøknad med referanser. Søkerne kan bli innkalttil intervju.»I punkt 3 er det angitt hvordan konkurransepoengskal beregnes. Det gis poeng for relevant praksisog annen utdanning etter nærmere retningslinjer.I informasjonsskriv framgår det under praktiskeopplysninger følgende:«Hvert enkelt sykehus v/sjefsykepleier avgjørhvem av sine ansatte som skal få studieplass.Det gjøres avtale om lønn, permisjon ogbindingstid med det enkelte sykehuset.»2. Er opptaket et enkeltvedtak?Det følger av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2første ledd bokstav a) sammenholdt med bokstav b)at et enkeltvedtak er en avgjørelse som treffes underutøving av offentlig myndighet og som er bestemmendefor rettigheter eller plikter til en eller flere bestemteprivate personer. I denne saken er det kriteriet«under utøving av offentlig myndighet» som harvært spørsmålet. Advokatfullmektig X for Buskerudsykehus HF har anført at opptaket ligger innenforsykehusets private autonomi, i kraft av at sykehuseter arbeidsgiver for de ansatte. Hun har vist til at arbeidsgiverrollenikke innebærer utøving av offentligmyndighet.Avgjørelser som treffes som ledd i ordinære avtaleforhold,herunder også arbeidsforhold, anses i utgangspunktetikke som utøving av offentlig myndighet.Flere avgjørelser som treffes innenfor et løpendearbeidsforhold, er det lite naturlig å regne som enkeltvedtak,f.eks. spørsmål om stillingsplassering oglønn. Likevel kan arbeidstakerens behov for rettssikkerhettilsi at enkelte avgjørelser i et arbeidsforholdregnes som enkeltvedtak. Det er i forvaltningsloven§ 2 annet ledd lovfestet at avgjørelser om tilsetting,oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting avoffentlig tjenestemann er enkeltvedtak. Det følger avforarbeidene til bestemmelsen og juridisk litteraturat oppregningen er ment å være uttømmende forhvilke avgjørelser i forhold til tjenestemenn somskal anses som enkeltvedtak.Opptak til universiteter og høgskoler anses somenkeltvedtak, jf. blant annet Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) s. 21. Opptaket i saken her skiller seg imidlertidnoe fra opptak til skoler ellers. Søkerne som fårtilbud om videreutdanning, får lønn av sykehuset ogmå videre binde seg til å arbeide for sykehuset i etbestemt tidsrom etter at videreutdanningen er gjennomført.Tidligere syntes ordningen med videreutdanningå være forbeholdt tjenestemenn som alleredevar ansatt ved sykehusene i fylket. Det er nå åpnetfor andre søkere, selv om ansatte i fylkeskommunener prioritert.Det er således to grupper søkere som er aktuelleved opptak – de søkere som allerede har et arbeidsforholdmed sykehuset og de som ikke har det.

110 Dokument nr 42003–2004I Arne Fanebust: Tjenestemannsrett (1987) heterdet på s. 23:«Opptak på avansementskurs av tjenestemennsom allerede er tilsatt, er ikke enkeltvedtak,i motsetning til opptak på skoler med siktepå rekruttering av nye tjenestemenn. Slike «rekrutteringsopptak»regnes også som enkeltvedtaketter den alminnelige definisjon i fvl. § 2første ledd b, altså ikke som vedtak om tilsetting.Avslag på søknad om opptak på slike skoler måderfor grunngis og kan også påklages etter devanlige regler ---.»Det skulle følge av dette at opptak av eksternesøkere (som ikke allerede er tilsatt ved sykehuset),må anses som et enkeltvedtak etter definisjonen iforvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b). Dettestøttes av Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) hvor det på s.12 framgår:«I de tilfelle der det offentlige driver skolermed sikte på rekruttering av nye tjenestemenn,dvs. at de som opptas ikke er tjenestemenn, forutsettesforvaltningslovens regler om enkeltvedtakå skulle anvendes --- .»Jeg legger etter dette til grunn at opptak av søkeresom ikke er tilsatt ved et sykehus i fylket, er enkeltvedtak.Spørsmålet er om også opptak av søkeresom er tilsatt ved sykehuset, skal regnes som enkeltvedtak.I Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) drøfter Justisdepartementeti hvilken grad avgjørelser om skolerog kurs til tilsatte skal anses som enkeltvedtak. Detble her vist til at utvelgelse til skoler og kurs spennerover et stort område, der noen er av så liten betydningat det må anses uheldig å formalisere saksbehandlingen.Departementet fant det vanskelig å trekkegrensen mot skoler og kurs som har så stor betydningat avgjørelser om opptak kanskje burde behandlesetter forvaltningslovens regler. Justisdepartementetfant at det «alt i alt [er] rimeligst --- at forvaltningslovensbestemmelser om enkeltvedtak ikkeskal gjelde i slike saker».Opptak til slik videreutdanning er i en annen kategorienn mindre kurs arbeidsgiver tilbyr sine ansatte.Opptak til videreutdanning i disse fagene er avstor betydning for den enkelte søker. Dette hensynettaler for at saksbehandlingsreglene i forvaltningslovenbør gjelde ved opptak. Etter mitt skjønn taler dade beste grunner for også å følge reglene for enkeltvedtaki forhold til de interne søkerne, selv om det iprinsippet ikke er noe i veien for at en avgjørelse kanvære enkeltvedtak i forhold til enkelte, men ikke iforhold til andre. Jeg viser før øvrig til Ot.prp. nr. 27(1968–69) s. 10, der det heter:«Hovedspørsmålet er å finne ut om forvaltningslovenpasser på tjenestemannsforhold, oghvilke saker den i tilfelle passer på. Finner manat loven passer på en bestemt gruppe saker, børloven gis anvendelse i disse saker uten hensyn tilhva man ville komme til på grunnlag av forvaltningslovensegne definisjoner.»Jeg legger etter dette til grunn at opptaket er åanse som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2første ledd bokstav b). Det innebærer at forvaltningslovensregler om begrunnelse (§ 25) og klage(§ 28) gjelder så lenge det ikke gjort unntak for dettei lov eller i medhold av lov.3. Saksbehandlingen ved opptaketHøgskolen har redegjort nærmere for saksbehandlingsrutinenei forbindelse med opptaket våren 2002.Det har i hovedtrekk vært slik at høgskolen har sørgetfor utlysing, tatt imot søknadene og gjennomgåttdisse ved å foreta poengberegning for den enkeltesøker. Saken ble videre oversendt til sykehusenemed rangering av søkerne etter poeng. Sykehuseneforetok etter dette en helhetlig vurdering av søkerne.Prioritert liste over hvilke søkere som skulle få tilbudom studieplass, ble sendt til høgskolen, somsendte ut tilbudsbrev i henhold til listen.Høgskolen har i brev til klagerne, og i brev hit,understreket at sykehuset velger ut søkere på bakgrunnav en helhetsvurdering. Etter det jeg kan se, erdet ikke fastsatt nærmere retningslinjer for hvor storvekt poengsummen skal ha i denne vurderingen.Hvor stor betydning poengberegningen hadde foropptaket, er heller ikke redegjort nærmere for hit. Dadet faktisk foretas en poengberegning, må jeg leggetil grunn at poengene har betydning for opptaket.Dersom høgskolen i noen saker har beregnet poengenefeil, må jeg da legge til grunn at dette kan havirket inn på opptaket. Særlig negativt vil det kunneslå ut for søkere som sykehuset ikke hadde kjennskaptil fra før.---Opptaket berodde, foruten poengene, på skjønnsmessigevurderinger av de enkelte søkerne. Slikeskjønnsmessige vurderinger kan jeg vanskelig overprøve.Derfor har undersøkelsene i saken her hovedsakeligtatt sikte på å undersøke saksbehandlingenved opptaket. Jeg har ikke grunnlag for å uttale megom noen av klagerne burde fått plassene framfor desom fikk tilbud om videreutdanning.Generelt finner jeg grunn til å påpeke at søkernemå behandles likt mht. om manglende dokumentasjonskal etterspørres. Høgskolen har opplyst at påminnelsesbrevkun ble sendt til søkere som ikke haddesendt inn dokumentasjon på at de hadde sykepleierutdanningog var offentlig godkjent sykepleier. Sålenge det er gjort klart for søkerne at det kreves dokumentasjonfor praksis mv., kan jeg ikke se at deter feil av høgskolen å ikke be om ettersending avslik dokumentasjon. Likebehandlingsprinsippet talerimidlertid for at dersom enkelte søkere får påminnelseom mangler ved søknaden, bør slik påminnelseogså sendes øvrige søkere når det har betydning foropptaket.Det er også stilt spørsmål om høgskolen eller sykehusetkunne velge å innhente referanser og foreta

2003–2004 Dokument nr 4111intervju med bare noen av søkerne. Jeg har forståelsefor at det i saken her ikke kunne foretas intervju medalle søkere, idet det totalt var over 70 kvalifiserte søkere.Slik det er i tilsettingssaker, må det aksepteresat det kun foretas intervju med de mest aktuelle søkerne,dvs. de søkerne som er best «kvalifisert». Detsamme må gjelde for innhenting av referanser. Jeg erimidlertid enig i at det da er viktig at objektive kriterier,som poengsum, er korrekt nedfelt.Idet jeg har kommet til at opptaket var å ansesom enkeltvedtak i forhold til den enkelte søker,skulle saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak iforvaltningsloven vært fulgt. Det innebærer bl.a.,som nevnt, at søkerne skulle vært gitt adgang til åklage på opptaket. Klagerne har i saken her fått svarpå sine klager, uten at klagene synes å ha vært vurdertmed sikte på å avklare om det ble begått feilsom hadde hatt betydning for opptaket. Jeg leggerderfor til grunn at det ikke har vært foretatt noen klagebehandlingi samsvar med forvaltningsloven kap.VI. Dette er en saksbehandlingsfeil, som kan ha fåttbetydning for opptaket.Jeg vil anbefale høgskolen og sykehuset å vurdereå fastsette nærmere regler for saksbehandlingenslik at denne blir i samsvar med forvaltningslovenskrav. Videre vil jeg anbefale at det vurderes å nedfellenærmere hvilken betydning poengsummen har ivurderingen sett i forhold til de øvrige momentene,samt å presisere hvilke momenter sykehuset kan leggevekt på. Det bør presiseres dersom også andremomenter enn søkernes kvalifikasjoner kan få betydningved opptaket, som for eksempel bemanningssituasjonenpå søkerens arbeidssted på sykehuset.Nærmere regler og retningslinjer vil skape størreklarhet rundt saksbehandlingen for høgskolen og sykehuset.Det vil også være egnet til å øke søkernestillit til at opptaket skjer på en rettferdig og betryggendemåte. Etter mitt syn ville det være best i samsvarmed god forvaltningskikk at det allerede i utlysingenframgår hvilke hovedhensyn sykehuset villegge vekt på ved prioriteringen av søkerne.I den grad høgskolen eller sykehuset nå finner atdet ble gjort feil ved poengberegningen mv. i forholdtil klagerne hit, og dette fikk avgjørende betydning ivurderingen av dem ved forrige opptak, ber jeg høgskolenog sykehuset vurdere om dette kan bøtes påved neste opptak (dersom det er aktuelt for klagerne).Jeg har i brev i dag til Utdannings- og forskningsdepartementetgjort oppmerksom på min uttalelsei saken her. Departementet anmodes i brevetom å informere høgskoler i andre deler av landetsom tilbyr samme videreutdanning.»24.Lærlings rett til å klage på heving avlærekontrakt(Sak 2003 -1460)En inngått lærekontrakt ble hevet etter et møte mellomlærlingen, en representant fra bedriften og enrepresentant fra Opplæringskontoret for teknologifag.Lærlingens klage på hevingen ble avvist medden begrunnelsen at det ikke er klageadgang på hevingav lærekontrakter ved enighet.Ombudsmannen mente at opplæringslovens klageadgangkommer til anvendelse ved heving av lærekontrakt,når hevingen skjer ved avtale og det senerepåberopes tilblivelsesmangler ved hevingsavtalen.A inngikk avtale med en bedrift om å gå i lære itreforedlingsfaget. I et møte mellom A, en representantfra bedriften og en representant fra Opplæringskontoretfor teknologifag (OTEK) undertegnet parteneen erklæring om å heve lærekontrakten. Nord-Trøndelag fylkeskommune informerte deretter A ibrev om at lærekontrakten var hevet med hjemmel iopplæringslova § 4–6 tredje ledd bokstav b).Hevingen av lærekontrakten ble påklaget, menklagen ble avvist av fylkeskommunen med henvisningtil at det ikke er klageadgang på hevingen, og atden tidligere oppgitte lovhenvisningen dessverre varfeil. Korrekt henvisning skulle vært opplæringslova§ 4–6 annet ledd.I klage hit gjorde A gjeldende at undertegningenav hevingsavtalen ikke var frivillig.Klagen ble herfra tatt opp med Nord-Trøndelagfylkeskommune. Fylkeskommunen ble bedt om åkommentere nærmere sitt syn om at det ikke er klageadgangnår lærekontrakter heves frivillig, og hvilkeoverprøvingsmuligheter som foreligger for enlærling som mener det er tilblivelsesmangler ved enhevingsavtale.Nord-Trøndelag fylkeskommune svarte blant annet:«I forbindelse med enighetshevingen bleOTEK kontaktet per telefon og de forklarte atenighetshevingen var reell og at årsaken til hevingenvar at lærlingen hadde valgt feil fag i forholdtil sine interesser. Dermed ble lærebedriften,OTEK og lærlingen enige om å heve lærekontrakten.Nord-Trøndelag fylkeskommunehadde ikke andre opplysninger enn hevingsbrevetav 07.10.02 og telefonsamtalen med OTEKog tok dermed brevet til etterretning og hevet lærekontraktenetter § 4–6 i Opplæringslova, «Lærekontrakteneller opplæringskontrakten kan hevastav partane dersom dei er samde om det ogetter at lærebedrifta har orientert yrkesopplæringsnemndaskriftleg om det, jf § 12–3.»På dette tidspunkt forelå det ikke dokumentasjoneller annen informasjon som tilsa at dette ikke var enreell enighetsheving.

112 Dokument nr 42003–2004Nord-Trøndelag Fylkeskommunes syn er at detikke er overprøvelsesmuligheter vedr. heving av lærekontraktnår partene i læreforholdet i utgangspunkteter enige om hevingen. At lærlingen i ettertidkommer med innsigelser til hevingen mener Nord-Trøndelag Fylkeskommune ikke endrer denne sidenav saken.[---]Etter Nord-Trøndelag fylkeskommunes vurderinggir ikke opplæringsloven klageadgang når lærekontrakterheves ved enighet. Denne saken startetmed brevet fra [advokat X] mottatt av oss den24.03.03. Fylkeskommunen fikk først da meldingom at det hadde vært angivelige tilblivelsesmanglerved en hevingskontrakt som ble skrevet ca. et halvåri forveien. Fylkeskommunens vurdering er at overprøvingsmulighetenei saker med heving av lærekontrakter mulig når det er ensidig heving av lærekontrakt,eller i prosessen før en enighetsheving errealitet. Nord-Trøndelag fylkeskommunes oppfatninger at ingen av nevnte beskrivelse har inntruffet idenne saken.[---]Når en lærekontrakt heves ved enighet, noe somfylkeskommunen mener har vært tilfellet her, jfrbrev fra OTEK av 07.10.02., faller normalt retten tilvideregående opplæring bort. Nord-Trøndelag fylkeskommunehar den praksis at hvis lærlingen antyderat han/hun for eksempel har valgt feil fag i forholdtil interesser, får lærlingen beholde retten til videregåendeopplæring. Det gir lærlingen mulighetertil å søke som rettselev til ny skoleplass eller søkeom ny formidling til læreplass som rettssøker. A fikki hevingsbrevet fra fylkeskommunen 14.01.03 ogsåmelding om at retten til 3 års videregående opplæringbeholdes.[---]I hevingsbrevet fra Nord-Trøndelag fylkeskommuneav 14.01.03 til partene i læreforholdet ble detved en inkurie brukt feil lovhjemmel. Dette ble påpektog beklaget i vårt brev til [advokat X] av25.03.03. Nord-Trøndelag fylkeskommune viser tilhevingsbrevet fra partene av 07.10.02 hvor det fremkommerat partene er enige om å heve lærekontrakten.Ved senere å gi klagemulighet i denne saken pågrunn av feil saksbehandling i fylkeskommunen, viletter vår vurdering ikke kunne gi lærlingen lærekontraktentilbake.»I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgendemerknader:«1. RegelverketOpplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 kapittel 4 omhandlervideregående opplæring i bedrift. Læretid ibedrift er en del av videregående opplæring, jf. opplæringslova§ 3–3.Opplæringslova § 4–6 annet ledd bestemmer at«Lærekontrakten eller opplæringskontraktenkan hevast av partane dersom dei er samde omdet og etter at lærebedrifta har orientert yrkesopplæringsnemndaskriftleg om det, jf. § 12–3.»Etter opplæringslova § 4–6 tredje ledd bokstavb) kan kontrakten heves av lærebedriften, etter samtykkefra yrkesopplæringsnemnda, blant annet dersomlærlingen viser seg ute av stand til å «haldefram i læreforholdet».Når en lærekontrakt heves ved enighet, er utgangspunktetat retten til videregående skole fallerbort, mens utgangspunktet er det motsatte når hevingenskjer mot lærlingens vilje, jf. opplæringslova§ 4–6 femte ledd.Ansvaret for behandlingen av enkeltsaker etteropplæringslova kapittel 4 ligger hos den fylkeskommunaleyrkesopplæringsnemnda, jf. § 12–4. Nemndasoppgaver kan som hovedregel delegeres til arbeidsutvalgeteller sekretariatet, jf. § 11–11 i forskrift28. juni 1999 nr. 722 til opplæringslova. Etterforskriften § 11–11 annet ledd kan nemnda ikke delegereavgjørelser om å ta fra en lærling opplæringsretten,jf. opplæringslova § 4–6, eller avgjørelser omå heve lærekontrakten «når ein av partane i medhaldav forvaltningslova har klaga på eit vedtak». Nårnemnda tar stilling til om det skal samtykkes til hevingav lærekontrakt eller opplæringskontrakt etter§ 4–6, er det et enkeltvedtak, jf. opplæringslova§ 15–1 jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2første ledd bokstav a) og b), se også Helgeland:Opplæringslova med kommentarer (2001) s. 131.Også nemndas stillingstagen til om en lærling skalfratas opplæringsretten er et enkeltvedtak i forvaltningslovensforstand.Opplæringslova § 15–2 inneholder særlige reglerom klageinstans. Klage på tap av retten til videregåendeopplæring behandles av Statens utdanningskontor,jf. opplæringslova § 15–2 annet ledd, jf.rundskriv F-23/99 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementetom delegering av mynde etteropplæringslova til Statens utdanningskontor.2. Spørsmålet om klageadgangSpørsmålet er om opplæringslovens regler om klageadgangkommer til anvendelse ved heving av lærekontraktved enighet.Erklæringen «Heving av lærekontrakt», er datert7. oktober 2002. Den er underskrevet av A, en representantfra OTEK og en representant fra opplæringsbedriften.I kontrakten står det at partene «er enigeom å heve lærekontrakten med virkning fra17.10.2002».I brev 15. april 2003 til Nord-Trøndelag fylkeskommuneviste advokat X til at A hadde gjort oppmerksompå at han ikke var enig i at det forelå enighetom å heve lærekontrakten. As beskrivelse avmanglende enighet om hevingen ble også gjengitt ibrev 23. desember 2002 fra lærebedriftens personalledertil bedriftens fagforening.

2003–2004 Dokument nr 4113Hvorvidt det forelå faktisk enighet om heving avlærekontrakten eller ikke, ligger utenfor det jeg kanta stilling til. Det er imidlertid tilstrekkelig for meg åfastslå at det senere oppstod uenighet om den faktiskesituasjonen som forelå ved undertegningen av hevingsavtalen.Spørsmålet er om lærlingen i en slik situasjonbør gis mulighet til å få klagebehandlet sine innsigelserom inngåelsen av hevingsavtalen. I vurderingenav om klageadgangen etter opplæringsloven ogsåomfatter slike tilfeller, kan det pekes på at det normaltvil foreligge et skjevt styrkeforhold mellompartene i en slik avtale, og at lærlingen lett vil kunnekomme i en presset situasjon. Det gjelder særlig fordibedriften ellers vil kunne forsøke å heve kontraktenmot lærlingens vilje. Jeg peker også på at kontraktenhar en viss offentligrettslig karakter, ettersomlærekontrakten er å anse som en del av videregåendeopplæring.Når en lærekontrakt heves ved enighet, er utgangspunktetsom nevnt at retten til videregåendeskole faller bort, mens utgangspunktet er det motsattenår hevingen skjer mot lærlingens vilje, jf. opplæringslova§ 4–6 femte ledd. Retten til videregåendeskole er en sentral rettighet, jf. opplæringslova§ 3–1, styrket blant annet gjennom Reform 94 og tilføyelseni 2000 av opplæringslova kapittel 4 a omrett til opplæring for voksne. I denne saken valgtefylkeskommunen å la A beholde sin rett til tre års videregåendeopplæring på grunn av «spesielle omstendigheter»,og han fikk høsten 2003 skoleplass påVKI laboratoriefaget ved Y videregående skole. AtA i dette tilfellet ikke tapte sin rett til videregåendeskole kan imidlertid ikke være avgjørende i forholdtil spørsmålet om det er klageadgang på selve hevingen.Lærlinger eller lærekandidater som opplever atlærekontrakter blir hevet «ved enighet» må etter mittsyn gis anledning til å fremme sine tilblivelsesinnsigelsergjennom klage innenfor de frister som opplæringslovenog forvaltningsloven setter. Dersom detkun var anledning til å klage over det etterfølgendetapet av retten til videregående opplæring, sikres ikkeat yrkesopplæringsnemnda og klageinstansen tarstilling til om vilkårene for å heve lærekontrakten ertil stede. Dermed fratas lærlinger som opplever at deer i en presset situasjon, muligheten for å sikre enforsvarlig saksbehandling av sine tilblivelsesinnsigelser.Ut fra en gjennomgang av saksdokumentene synesdet for øvrig som om fylkeskommunen her ikkehar fulgt opplæringslovens bestemmelser om hevingav lærekontrakter. Etter opplæringslova § 4–6 annetledd kan lærekontrakten heves av partene ved enighetførst «etter at lærebedrifta har orientert yrkesopplæringsnemndaskriftleg om det». Bestemmelsener i all hovedsak lik § 16 om heving av lærekontrakti tidligere lov 23. mai 1980 nr. 13 om fagopplæring iarbeidslivet, og kom inn i den tidligere loven ved endringslov28. mai 1993 nr. 51. I forarbeidene til endringslovenuttales det at yrkesopplæringsnemndabør forsikre seg om at lærlingen forstår konsekvenseneav å bryte lærekontrakten, og at det derfor erpresisert at bedriften skriftlig må orientere yrkesopplæringsnemnda,jf. Ot.prp. nr. 31 (1992–1993) s. 28.Dette punktet har ikke tidligere vært tatt opp herfra,slik at fylkeskommunen ikke har hatt foranledningtil å kommentere det. Det kan synes å være begått ensaksbehandlingsfeil på dette punktet.Nord-Trøndelag fylkeskommune antar i sitt brevhit 15. september 2003 at det er klageadgang «i prosessenfør en enighetsheving er realitet». Det er ikkeklart for meg hva slags overprøving fylkeskommunensikter til her, men det er ut fra det foreliggendeikke grunn til å forfølge dette videre. Jeg finner hellerikke grunn til å gå inn på spørsmålet om betydningenav at Nord-Trøndelag fylkeskommune, fylkesutdanningssjefen,i brev 14. januar 2003 tilOTEK «ved en inkurie» anvendte feil lovhjemmel.Min konklusjon er at det er begått saksbehandlingsfeili saken, både med hensyn til manglende forutgåendeorientering til yrkesopplæringsnemnda ogmanglende klagebehandling. Jeg vil derfor anbefaleat fylkeskommunen behandler saken på nytt, dersomklageren fortsatt er interessert i det.»25.Retten til ny utdanningsstøtte etter tidligereavbrutt utdanning(Sak 2003–0391)Klageren hadde tilbakebetalt tidligere støtte til studiumog mente seg derfor berettiget til støtte til nyttstudium. Spørsmålet i saken var hvordan tilbakebetalingskraveti forskriften var å forstå. Lånekassenhadde lagt til grunn at støtten måtte være tilbakebetaltinnen det avbrutte semesteret/studieåret, for ikkeå telle med ved vurderingen av samlet studiestøttetid.Det var ikke grunnlag for å kritisere Lånekassenspraktisering av tilbakebetalingskravet. Sakenillustrerte imidlertid at formuleringen av bestemmelsenkunne vært mer presis. Lånekassen endret etterdette forskriftens ordlyd, slik at den skulle samsvaremed Lånekassens praksis.Etter å ha fått avslag fra Lånekassen på sin søknadom studielån, henvendte klageren seg hit og vistetil at hun hadde tilbakebetalt tidligere støtte til studiumsom ble avbrutt i 1994 og derfor mente seg berettigettil støtte til nytt studium. Hun anførte at Lånekassensavslag ikke hadde hjemmel i forskrift omtildeling av studiestøtte.I brev herfra ble det bedt om Lånekassens kommentarer.Det ble vist til at det ikke framgikk av ordlydeni punkt 11.2 i kapitel I i forskrift om tildelingav utdanningsstøtte for 2002–03 at det var en forut-

114 Dokument nr 42003–2004setning at stipend og lån var tilbakebetalt innen avslutningenav semesteret/studieåret for at det ikkeskulle regnes med i det antall år det kunne gis støtte.Det ble også bedt opplyst om Lånekassens avslagvar uttrykk for fast praksis og hva som i så fall varbegrunnelsen for den. Det ble videre bedt opplystom presiseringen om at tilbakebetalingen av stipendog lån måtte skje innen avslutningen av semesteret/studieåret, var kommet til uttrykk i annet skriftligmateriale, samt om låntakerne normalt informeresom dette når lån og stipend innvilges.Lånekassen svarte blant annet:«Etter Lånekassens oppfatning kan ikke kapittelI punkt 11.2 annet ledd leses isolert fra resten av regelverket.Punktet står under overskriften «forseinkingog avbrot», og første ledd definerer hva sommenes med et avbrudd i utdanningen. Lånekassenregner det som et avbrudd dersom søkeren ikke fullførerdet undervisningsåret det er gitt støtte til. Avbruddetrelaterer seg dermed til perioden med støtte,og søkeren har ikke lenger rett til den støtten som ertildelt for perioden. Ordlyden tilsier isolert sett at ethelt utdanningsløp regnes som avbrutt dersom søkerenikke fullfører hele utdanningen. Etter en slik tankegangville de årene av en utdanning som var fullførtkunne bli regnet som forsinkelse dersom ikkehele utdanningen var fullført. Lånekassen regner etundervisningsår som er fullført som kompetansegivendeselv om ikke hele utdanningen er fullført. Aten søker går to år på siviløkonomutdanningen, menikke fullfører det tredje året, regnes altså som avbruddnår det gjelder det tredje året, men de to førsteårene regnes som fullført.Kapittel I punkt 10.3 bestemmer at det kan bligitt støtte i til sammen åtte år til høyere utdanningosv. Etter ordlyden i punkt 10.3 skal de årene støtteer gitt telles med. Utgangspunktet for den konkretevurderingen av hvor lenge støtte kan gis, er dermedhvor mange år støtte faktisk er tildelt. Lånekassenmener at det må foreligge en hjemmel for ikke å tellemed de perioder der støtte faktisk er tildelt».Det ble videre uttalt at det neppe ville være isamsvar med den sosiale profilen til støtteordningendersom en låntaker skulle kunne betale seg ut av enregel om hvor lang tid støtte kan tildeles eller en regelom forsinkelse. Det ble vist til at etter fast praksis,må hele støttebeløpet tilbakeføres innen utløpetav støtteperioden, det vil si innen avbruddsperioden,for ikke å regnes med i den tid det er gitt støtte. Ordinæreog ekstraordinære innbetalinger under senereutdanning eller etter fastsatt nedbetalingsplan, varikke omfattet av unntaksbestemmelsen i punkt 11.2.Det ble opplyst at Lånekassen hadde ansett dettesom en sikker praksis i samsvar med regelverket oghadde ikke sett behovet for å nedfelle dette i regelverket.Det ble imidlertid uttalt at Lånekassen så atpunkt 11.2 kunne hatt en mer presis formulering isamsvar med Lånekassens praksis. Det ble opplyst atLånekassen ville vurdere å foreslå en endring i bestemmelsen.Det ble fra Lånekassen også særskilt presisert atkravet om tilbakeføring etter punkt 11.2 gjaldt bådelån og stipend – altså ikke alene innfrielse av gjelden.Når det gjaldt spørsmålet om hvordan søkerneorienteres, ble det opplyst at det i søknadsblankettenblir orientert om at søkeren må melde fra om endringeri forhold til det som har blitt opplyst i blanketten.Det ble videre opplyst at i standardbrevet som Lånekassenbenytter, der søkeren melder fra om avbruttutdanning, blir det orientert om at perioden med støttevil telle med i tidsrammen på åtte år, og det henvisestil kapittel I punkt 11.2 i forskriften.Ved avslutningen av saken uttalte jeg blantannet:«Forskriften om tildeling av utdanningsstøtte for2002–03 punkt 10 bestemmer at det kan gis støtte iopptil åtte år til høyere utdanning. Det sies uttrykkeligat det ikke kan bli gitt støtte til mer enn åtte årselv om søkeren blir forsinket. Bestemmelsen angirselv enkelte unntak. Jeg er enig med Lånekassen i atstøtte til høyere utdanning ut over åtte år krever særskilthjemmel.Forskriftens punkt 11.2 har bestemmelser omhvordan Lånekassen skal vurdere en søknad om støttetil ny utdanning, når den utdanningen det tidligereer gitt støtte til, ikke er fullført. Bestemmelsen lyder:«Ei utdanning som det er gitt støtte til, blirrekna som avbroten dersom denne utdanningaikke er fullført og søkjaren tek til med ei ny utdanning.Når støtta til den avbrotne utdanninga ikkjeer betalt tilbake, skal denne utdanninga telje medi vurderinga av kor mange år det kan bli gitt støtte,jamfør punkt 10.2 og 10.3. Det kan likevel bligitt støtte utover dette på same vilkår som vedforseinking, sjå punkt 11.1.1 og 11.1.2.»Etter forskriftens punkt 11.2 regnes den utdanningensøkeren tidligere hadde mottatt støtte til, somavbrutt i forbindelse med søknad om støtte til ny utdanning.De semestre det tidligere er mottatt støttetil, regnes på denne måten med, når det søkes omstøtte til ny utdanning. Dette gjelder ikke når studiestøttener tilbakebetalt.Spørsmålet i denne saken har vært hvordan tilbakebetalingskraveter å forstå. Lånekassen legger tilgrunn at støtten må være tilbakebetalt innen semesteret/studieåret,dersom det ved senere søknad skalsees bort fra støtten, slik at semestrene ikke tellermed ved vurderingen av samlet studiestøttetid. Lånekassenhar redegjort for hvordan man ut fra sammenhengeni regelverket må knytte tilbakebetalingskravettil hva som er å regne som «avbrudd» i utdanningen.Under henvisning til dette og til at lån gjennomLånekassen er en offentlig støtteordning, somer ment å ha en sosial profil, finner jeg ikke grunnlagfor å kritisere Lånekassens praktisering av tilbakebetalingskravet.

2003–2004 Dokument nr 4115Dersom det ikke er dokumentert tilstrekkeligfaglig resultat for den tidligere studieperioden, ansesstudenten som forsinket, jf. punkt 11.1. Reglene omstøtte ved forsinkelse er gitt i forskriften punkt11.1.1 og 11.1.2 og kommer også til anvendelse vedsøknad om støtte til ny utdanning.Det er etter dette ikke grunnlag for å kritisere atLånekassen ved [klagerens] søknad om støtte til nyutdanning, ikke har sett bort fra den stønaden huntidligere hadde mottatt, selv om hun i ettertid har tilbakebetaltden delen av støtten som ble gitt som lån.Saken illustrerer imidlertid at formuleringen avbestemmelsen kunne vært mer presis. Lånekassenhar i sitt brev hit også gitt uttrykk for at det vil blivurdert å foreslå en endring av ordlyden.»I mitt avsluttende brev til Lånekassen bad jeg omå bli orientert om hva Lånekassen ville foreta seg nårdet gjaldt å presisere bestemmelsen. Lånekassen orientertederetter om at Lånekassens styre etter ombudsmannensuttalelse hadde vedtatt et endringsforslagav kapittel I punkt 11.2 slik at ordlyden på enmer presis måte skulle samsvare med Lånekassenspraksis. Forslaget ville bli sendt Utdannings- ogforskningsdepartementet i forbindelse med den årligeforskriftsrevisjonen.26.Saksbehandlingen i Norges forskningsråd –bruk av anonyme konsulenter(Sak 2002–2329)På bakgrunn av en konkret klagesak, besluttet ombudsmannenå undersøke saksbehandlingen i Norgesforskningsråd i saker om tildeling av publiseringsstøtte.Forskningsrådet ble blant annet bedt omå kommentere at det i slike saker bare ble brukt énperson som sakkyndig, som er anonym for søkeren.Forskningsrådet la til grunn at én faglig vurderingvar forsvarlig, fordi konsulentuttalelsen bare utgjordeen del av saksgrunnlaget for behandlingen avsøknader. Det ble også vist til at det norske forskersamfunneter lite, og at mange kvier seg for å skrivekritiske vurderinger av kollegers arbeid under fulltnavn.Ombudsmannen uttalte at han så prinsipielle betenkeligheterved anonymiteten og unnlatelsen av ågi innsyn. Forskningsrådet uttalte deretter at navnenepå de sakkyndige konsulentene fra 15. juni 2003ville bli gjort kjent for de søkere som bad om det. Videreble det opplyst at det var nedsatt et utvalg for åutarbeide nye retningslinjer for søknadsbehandling iNorges forskningsråd.På bakgrunn av en konkret klagesak, besluttetjeg på generelt grunnlag å se nærmere på et prinsipieltspørsmål om Forskningsrådets saksbehandling isaker om tildeling av publiseringsstøtte. Forskningsrådetble bedt om å kommentere at det i slike sakerbare brukes én person som sakkyndig, og at denne itillegg er anonym for søkeren. Det ble videre stiltspørsmål til saksbehandlingsrutinene på andre områderinnenfor Forskningsrådet, med hensyn til brukav en eller flere sakkyndige og spørsmålet om anonymitet.I sitt svar bekreftet Forskningsrådet at det i sakersom gjelder tildeling av publiseringsstøtte, normaltbare innhentes én faglig vurdering. Forskningsrådetfant at dette var tilstrekkelig fordi konsulentuttalelsenbare utgjorde en del av saksgrunnlaget for behandlingenav søknader i Kultur og samfunns publiseringsutvalg,og at vedtakene fra utvalget bygger påen helhetsvurdering. Forskningsrådet pekte på at publiseringsutvalgeter sammensatt tverrfaglig, medmedlemmer som har bred forskningskompetanse ogpubliseringserfaring. Det ble videre pekt på at manuskriptenenormalt er antatt for utgivelse ved et forlag,og dermed kvalitetssikret en gang. Forskningsrådetskonsulenter skal derfor ikke uttale seg omhvorvidt manuskriptet bør utgis, men primært omemnet har en slik vitenskapelig betydning at publiseringi bokform er på sin plass, og om arbeidet er avså høy vitenskapelig kvalitet at publisering bør støttesav Forskningsrådet.Forskningsrådet uttalte videre at dersom utvalgeter i tvil eller mener at saken ikke er godt nok belyst,innhentes det i enkelte tilfeller en supplerende vurdering.Til spørsmålet om anonymitet pekte Forskningsrådetpå at dette henger sammen med at det norskeforskersamfunnet er lite, og at mange kvier seg for åskrive kritiske vurderinger av kollegers arbeid underfullt navn.Forskningsrådet redegjorde videre for saksbehandlingsmåtenfor andre støtteformål innenfor områdetkultur og samfunn. Det ble uttalt at et gjennomgåendeprinsipp er at flere fagpersoner skal vurderesøknadene, enten som ekstern fagekspert, eller ikraft av å sitte i det aktuelle organet.På andre områder i Forskningsrådet ble det uttaltat det er store forskjeller i søknadsbehandlingsrutinenei dag, og at det varierer hvor mange fagekspertersom uttaler seg. Det ble vist til et pågående omorganiseringsprosjektsom blant annet omfatter søknadsprosessen.I mitt avsluttende brev til Norges forskningsråduttalte jeg:«Jeg har merket meg uttalelsen fra Norges forskningsrådom at det i saker om publiseringsstøtte anseså være tilstrekkelig å innhente bare én faglig vurdering.Begrunnelsen for dette er at den sakkyndigevurderingen bare utgjør en del av saksgrunnlaget forpubliseringsutvalget og at det i utvalget foretas en

116 Dokument nr 42003–2004helhetlig vurdering av søknaden. Om det er forsvarligå bruke bare én sakkyndig må avgjøres på grunnlagav en samlet vurdering i den enkelte sak. Jeg forutsetterat det foretas en slik helhetsvurdering i praksis,og at utvalgets vedtak ikke bare blir bygget påden ene sakkyndige uttalelsen.Jeg har videre merket meg at det er adgang forutvalget til i enkelte tilfeller å innhente mer enn énsakkyndig vurdering. Det er viktig at dette gjøres nårdet kan være tvil om saken er tilstrekkelig opplystetter bare én faglig vurdering. Jeg viser her til bestemmelseni forvaltningsloven § 17 om at en sakmå være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.Prinsipielt sett ser jeg betenkeligheter ved anonymitetenog unnlatelsen av å gi innsyn. I et forskningsetiskperspektiv bør selvsagt full åpenhet tilstrebes.Det «ubehag» saklig og faglig uenighet måttemedføre bør det normalt ikke legges vekt på. Detvil avskjære en meningsutveksling, noe som lett vilstride mot grunnleggende idéer for all vitenskapeligvirksomhet. Selv om det her dreier seg om forvaltningsvirksomhet,gjelder det spørsmål der forskningsetiskeprinsipper naturlig også bør inngå i vurderingene.Det må være i Forskningsrådets interesse at detikke kan settes spørsmålstegn ved rådets avgjørelser.Jeg vil på denne bakgrunn anbefale at Forskningsrådettar opp på generelt grunnlag om den praksis somfølges tilfredsstiller de forskningsmessige, etiske ogrettssikkerhetsmessige krav som bør stilles i dissesakene.»Norges forskningsråd svarte deretter:«Det er selvsagt i Forskningsrådets interesseat vår praksis tilfredsstiller de forskningsmessige,etiske og rettsikkerhetskrav som stilles.Forskningsrådet har endret prosedyren vedrørendeanonyme ekspertutvalg/panel i henholdtil råd fra Habilitets- og klageutvalget. Vedtaketgjelder for søknadsbehandling etter hovedsøknadsfristen15.06.03 og medfører at navn påeksperter som vurderer søknader sammen i etekspertutvalg/ekspertpanel, gjøres kjent ovenforde parter som ber om det.Videre vil vi informere om at hovedstyret ijuni har nedsatt et hurtigarbeidende utvalg somskal utrede nye retningslinjer for søknadsbehandling.Utvalget blir ledet av professor dr. jurisEivind Smith ved Universitetet i Oslo, somregnes som en av Norges fremste eksperter påfeltet. Utvalget består ellers av representanter franæringsliv, forskningsmiljøene og forvaltningen.Innstillingen vil danne grunnlaget for hovedstyretsvedtak om nye prosedyrer vedrørende søknadsbehandlingog habilitet. De spørsmål somSivilombudsmannen tar opp vil bli vurdert av utvalget.»Barn og barnevern27.Avslag på søknad om permisjon frabarnehageplass var ikke å anse somenkeltvedtak(Sak 2003–0064)Kommunen avslo søknad om permisjon fra barnehageplass,og avviste å behandle klage over avslagetmed begrunnelsen at avslaget ikke er et enkeltvedtak.Ombudsmannen uttalte at avgjørelse om permisjonfra offentlig barnehageplass ikke er omfattet avrettighetsbegrepet i forvaltningsloven § 2.Saken gjelder om kommunens avslag på søknadom permisjon fra barnehageplass, er et enkeltvedtak.En bydel i Oslo kommune avslo søknad om permisjonfra barnehageplass for As sønn. Avslaget blepåklaget, men klagen ble avvist av Byrådsavdelingfor eldre og bydelene. Avvisningsvedtaket ble begrunnetmed at bydelens avgjørelse ikke er et enkeltvedtak,og at det derfor ikke er klagerett etter forvaltningsloven.I klage hit gjorde A gjeldende at avslag på permisjonssøknader et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven§ 2, slik at det er klageadgang.Klagen ble herfra tatt opp med Oslo kommune.Kommunen ble bedt om å gi en nærmere begrunnelsefor avvisningsvedtaket, herunder for sitt syn atbydelens avgjørelse ikke innebærer «utøving av offentligmyndighet». Det framgikk av sakens dokumenterat kommunen la til grunn at tildeling og avslagpå barnehageplass er et enkeltvedtak som kanpåklages. Kommunen ble bedt om å redegjøre forhvorfor vedtak om permisjon fra barnehageplassskal vurderes annerledes.Oslo kommune, Byrådsavdeling for velferd ogsosiale tjenester, svarte blant annet:«Bestemmelsen om permisjon kom inn istandardvedtekten for kommunale barnehagerved revisjon av dagjeldende vedtekt i 1996/1997(endelig bystyrevedtak av 26.02.1997). I høringsnotatetav 25.01.1996 som dannet grunnlagfor revisjonsbestemmelsen, ble det blant annetnevnt at permisjon ikke kunne gis dersom barnehagenikke kunne garantere at barnet som ble gittpermisjon, kunne gis plass igjen fra nytt barnehageåri august. Hovedregelen for kommunenstildeling av barnehageplasser den gang (som nå)var at disse ble tildelt fram til opplæringspliktigalder. Det ville derfor være vanskelig å kunne tildeleandre barn midlertidig plass for å fylle detpermitterte barnets plass i permisjonsperioden.Etter kommunens oppfatning er det klare forskjellermellom avgjørelser om opptak i barnehageog det å ta stilling til om det skal gis permisjonfra barnehageplass. Avgjørelser om opptakeller avslag fra barnehageplass dreier seg om tildelingav et sosialt knapphetsgode.

2003–2004 Dokument nr 4117Avgjørelser om permisjon har en annen karakter.At en søker innvilges permisjon betyr atvedkommende gis anledning til å ta barnet ut avbarnehagen for en periode, slippe betalingsplikt iperioden, og samtidig beholde plassen. En slikavgjørelse må sies å angå innholdet av en alleredetildelt rettighet.Hvorvidt permisjon skal innvilges, beror(som fremhevet innledningsvis) på vurderingerav utpreget organisatorisk og lokal karakter. Detmå blant annet tas stilling til om det er mulig å tainn et nytt barn i permisjonstiden, og om dettebarnet kan fortsette i barnehagen når det permittertebarnet kommer tilbake. Slike vurderingerforetas av administrasjonen i den enkelte bydel isamarbeid med barnehagen som et ledd i driftenav barnehagene. Avgjørelsen er lite egnet foroverprøving, og det er ikke naturlig å gi regleneom enkeltvedtak anvendelse.Ettersom interne vurderinger av administrativkarakter vil være dominerende ved avgjørelsenav permisjonsspørsmålet, vil en klagebehandlingha liten reell betydning, samtidig somden vil innebære en klar merbelastning for kommuneforvaltningen.Dette taler mot å anse avgjørelsensom et enkeltvedtak.Etter kommunens oppfatning bør en utvisevarsomhet med å gradvis utvide definisjonen avenkeltvedtak. Dersom avgjørelsen av en søknadom permisjon fra barnehageplass blir ansett somet enkeltvedtak, vil det innebære en forflytningav grensen, og få betydning for avgrensningenav lignende typer avgjørelser. Det er grunn til åstille spørsmål ved om dette vil medføre en hensiktsmessigressursbruk, og hvor stor gevinst enreelt vil oppnå i form av økt rettssikkerhet. Kommunenmener at det må være en nedre grense forhvilke avgjørelser som bør være underlagt forvaltningslovensregler om enkeltvedtak.»I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgendemerknader:«1. RegelverketBegrepet enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven10. februar 1967 § 2 første ledd bokstav a) og b),som lyder:«I denne lov menes med:a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøvingav offentlig myndighet og som generelteller konkret er bestemmende for rettighetereller plikter til private personer (enkeltpersonereller andre private rettsubjekter);b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettighetereller plikter til en eller flere bestemte personer».Spørsmålet er om avgjørelsen om permisjon frabarnehageplass er bestemmende for «rettigheter ellerplikter til en eller flere bestemte personer», ogom slike avgjørelser også må anses som «utøving avoffentlig myndighet». Forvaltningsloven kapittelIV-VI får kun anvendelse «i saker som gjelder enkeltvedtak»,jf. § 3 første ledd, og i denne saken erdet særlig spørsmålet om klagerett i medhold av forvaltningsloven§ 28 flg. som har initiert tvisten omhvorvidt forvaltningens avgjørelse er enkeltvedtak.Utbygging og drift av barnehager er kommunensansvar, jf. barnehageloven 5. mai 1995 nr. 19 § 7.Barn har normalt ikke rettskrav på barnehageplassetter barnehageloven. Barnehageloven sier ikke noeom vedtak om opptak og avslag på barnehageplasser enkeltvedtak, men som nevnt framgår det at Oslokommune legger til grunn at slike avgjørelser er enkeltvedtaksom kan påklages. Dette er i samsvar meddet som er uttalt i ombudsmannens årsmelding for1997 s. 69 (på s. 73), og Geir Woxholth: Forvaltningslovenmed kommentarer (1999) s. 74. Begrunnelsenfor dette er blant annet at vedtak om opptak ibarnehager der det offentlige yter tilskudd, i realitetener en avgjørelse av hvem som skal støttes medressurser fra det offentlige.Barnehageloven sier heller ikke noe om hvorvidtman kan søke om å få innvilget permisjon fra barnehageplassen.Det er således opp til den enkelte barnehageå avgjøre om den åpner for at det blir søktom permisjon og i tilfelle når en slik permisjon kaninnvilges. Barnehageloven § 15 bestemmer at barnehagensvedtekter blant annet skal inneholde bestemmelserom opptakskriterier, opptaksperiode og oppsigelsesfrist.I standardvedtekter for kommunale barnehager,fastsatt av Oslo bystyre 18. februar 1998, med endringersist 17. juni 1998, bestemmes det i § 8 førsteledd at «Kommunal barnehageplass gis fram til opplæringspliktigalder dersom ikke annet fremkommersærskilt gjennom tildelingsbrevet». Etter standardvedtektene§ 10 kan opptaksmyndigheten innvilgesøknad om permisjon fra barnehageplassen ut inneværendebarnehageår etter særskilt søknad. Detframgår av de innsendte dokumenter at den enkeltebydel i Oslo, som opptaksmyndighet, nærmere fastsettervilkår for å få innvilget permisjon. I bydelSogn innvilges permisjon ut barnehageåret fra barnehageplassersom ikke har vært i bruk, ved alvorligsykdom hos barnet, eller dersom familien er vertshjemfor familiebarnehager som allerede er i gang.Uten at det får betydning for denne saken, nevnesdet at med virkning fra 16. februar 2003 gjelderny forskrift om kommunale barnehager i Oslo, fastsattav Oslo bystyre. Den nye forskriften § 10 fastsetterat opptaksmyndigheten etter søknad kan innvilgepermisjon fra barnehageplassen «i inntil et barnehageår».Jeg nevner også at en sammenligning av ulikekommunale barnehagevedtekter viser at barnehageneåpner for permisjon på ulikt grunnlag. I vedtektenefor for eksempel Bergen kommunes barnehager§ 6 åpnes det for at det «kan søkes permisjon fra tildeltplass for inntil et år dersom en av foreldrene harsvangerskapspermisjon». I Askim kommune kan detinnvilges permisjon «hvis plassen i denne periodenkan benyttes av et annet barn», mens Drammenkommunes vedtekter bestemmer at permisjon kaninnvilges «ut fra familiens totalsituasjon, og økonomialene vil ikke være tilstrekkelig søknadsgrunnlag».

118 Dokument nr 42003–20042. EnkeltvedtaksspørsmåletNår et barn har fått tildelt plass i barnehage, er detaltså spørsmål om en beslutning om barnet kan fåinnvilget permisjon fra barnehageplassen, er bestemmendefor bestemte personers rettigheter og omdet innebærer utøving av offentlig myndighet.Uttrykket «utøving av offentlig myndighet» iforvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) er ifølgelovens forarbeider ment å skulle avgrense mot avgjørelserhvor det offentliges handlingsgrunnlag iprinsippet er det samme som for private institusjoner,som ved forretningsdrift og serviceytelser, jf.blant annet Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 54. Grensenmellom servicevirksomhet (herunder offentlig tjenesteytelser)og offentlig myndighetsutøvelse kanvære vanskelig å trekke når tjenesteytelsen på grunnav knapphet ikke står åpen for alle og representereren økonomisk begunstigelse. Begrepet «rettighet» erment anvendt i en forholdsvis vid betydning, jf.Woxholth s. 54, men det må oppstilles en nedregrense for rettighetsbegrepet. Det innebærer atmindre vesentlige fordeler og ulemper faller utenforenkeltvedtaksbegrepet.Det kan videre være grunn til å sammenlignemed hvordan andre typer permisjoner er vurdert. Etteropplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 § 2–11 førsteledd kan kommunen (skolen) gi den enkelte elevenpermisjon i inntil to uker. Når kommunen tar stillingtil slik permisjonssøknad, er det et enkeltvedtak etterforvaltningsloven, jf. blant annet Geir Helgeland:Opplæringslova. Kommentarutgave (2001), s. 90–91. Imidlertid vil avgjørelse om permisjon etter opplæringslovai større grad preges av å være utøving avoffentlig myndighet. Alle barn har rett til og i utgangspunktetplikt til å gå på skolen, skolen er gratisog permisjonen er ikke avhengig av at andre eleverkan fylle plassen til den permitterte eleven i mellomtiden.Det er med andre ord ikke det samme beslutningsgrunnlageteller de samme forutsetningene somligger til grunn for avgjørelse om permisjon fra pliktigopplæring og permisjon fra barnehageplass.Jeg nevner også at avgjørelser av søknad om permisjonfor offentlige tjenestemenn, ikke regnes somenkeltvedtak, jf. Lovavdelingens uttalelser jnr 3918/83E, jnr 2458/71E og jnr 9479/96E, se Woxholth s.59. Det er imidlertid særskilt bestemt i forvaltningsloven§ 2 annet ledd hvilke saker om offentlig tjenesteforholdsom skal regnes som enkeltvedtak, ogher er permisjon ikke nevnt. Reguleringen av dennetypen permisjoner har derfor etter min mening litenoverføringsverdi til spørsmålet om permisjon frabarnehageplass.I brev 29. august 2002 fra Oslo kommune, Byrådsavdelingfor eldre og bydelene, til bydel Sognuttales følgende om enkeltvedtaksspørsmålet:«I henhold til standardvedtekten § 10 «kan»opptaksmyndigheten (dvs. bydelen) innvilgesøknad om permisjon. Det er ingen som har kravpå å få innvilget permisjon, etter nærmere vilkår.Det er i § 10 ikke angitt noen vilkår for å innvilgepermisjon. Dette gjør avgjørelsen lite egnetfor overprøving. Et av momentene som tilleggesvekt ved vurderingen av om permisjon skal innvilges,er om det er mulig å få inn et annet barn ipermisjonstiden og at dette barnet kan fortsette ibarnehagen når det permitterte barnet er tilbake.En slik vurdering har preg av å være internt organisatoriskog vil ikke kunne påvirkes av den somsøker permisjon. En slik organisatorisk avgjørelsekan ikke sies å være «utøving av offentligmyndighet.» Det er da ikke nødvendig å vurdereom dette dreier seg om «rettigheter og plikter tilprivate personer.»»Kommunen har utdypet sitt syn gjennom behandlingenav saken her, og uttalte i brev 18. juni2003:«Vilkårene i forvaltningslovens § 2 glir tildels over i hverandre. Den kommunale klagenemndahar begrunnet sin rettsanvendelse i at detikke er tale om utøvelse av offentlig myndighet.Det er mulig at det er mer nærliggende å si at avgjørelsenikke er bestemmende for rettigheter ogplikter.»Det vil som regel ha stor betydning for den enkelte,både foreldre og barn, å få innvilget søknadom barnehageplass. Mange steder i landet har ventelisterfor å få plass. Jeg har forståelse for at også ensøknad om permisjon kan ha til dels stor betydningfor den enkelte. Det er, som nevnt, sikker rett at tildelingav og avslag på barnehageplass i offentligebarnehager er enkeltvedtak, selv om man ikke harrettskrav på plass i barnehage. Bakgrunnen for detteer at «vedtak om opptak i realiteten innebærer å avgjørehvem som skal støttes med ressurser fra det offentlige»,jf. Woxholth s. 74. En innvilgelse av permisjonkan vanskelig sies å avgjøre hvem som skalstøttes med ressurser fra det offentlige. Videre viserjeg til at muligheten for permisjon reguleres av denenkelte barnehage/ standardvedtekter for kommunalebarnehager, og at den nærmere vurderingen avpermisjonssøknaden beror på en intern organisatoriskvurdering. Samlet sett mener jeg derfor at denneulovfestede ordningen innebærer at en avgjørelse avsøknad om permisjon fra barnehageplass faller utenforrettighetsbegrepet i forvaltningsloven § 2.Jeg er således kommet til at jeg ikke på rettsliggrunnlag kan kritisere kommunens oppfatning om atavgjørelser om å innvilge eller avslå søknader ompermisjon fra barnehageplass, ikke er et enkeltvedtak.»28.Bruk av tvang i barneverninstitusjon(Sak 2003–0328)Fylkesmannen hadde uttalt seg i klagesak om brukav tvang i barneverninstitusjon. Bakgrunnen for kla-

2003–2004 Dokument nr 4119gen var fem tilfeller av tvangsbruk overfor A underhans opphold på institusjonen. Det ble hevdet attvangsbruken var i strid med barnevernloven § 5–9,samt forskrift 9. februar 1993 § 10 om rettigheterunder opphold i barneverninstitusjon. Det ble ogsåreist innvendinger mot saksbehandlingen.Saken illustrerte flere prinsipielle og viktigespørsmål, men det var ikke grunnlag for å rette avgjørendeinnvendinger mot fylkesmannens vurderingeri saken. Hva som i det enkelte tilfellet er nødvendigtvangsbruk, må forankres i situasjonen og forholdenesom gjør tvangsbruken påkrevet, jf. forskrift1993 § 10. Avløsende forskrift 12. desember 2002om rettigheter og bruk av tvang under opphold ibarneverninstitusjoner § 13 presiserer hva som skalanses som urettmessig tvang, men innebærer ikkeendringer i forhold til tidligere rettstilstand. Prinsippeneom god forvaltningsskikk må være avgjørendefor om andre, særlig barnets advokat, skal oversendestvangsprotokoller. Ombudsmannen vil haoppmerksomheten rettet mot saksfeltet og vil vurdereå ta enkelte spørsmål opp på generelt grunnlag.Saken gjaldt Fylkesmannen i Hordalands uttalelsei klage over bruk av tvang mot A i en barneverninstitusjon.Klagen gjaldt fem tilfeller av tvangsbruk.A anførte tvangen som overtredelse av forskriften9. februar 1993 § 10, da det var personaletshåndtering av konfliktene som ledet til tvangsbruken.Fylkesmannen hadde kritiske merknader til måteninstitusjonspersonalet hadde håndtert en konfliktpå, men konkluderte likevel med at tvangsbruken ikkevar i strid med forskriftene. Fylkesmannen haddemerknader til informasjonen i tvangsprotokollen ogvarigheten av tvangsbruken.I mitt avsluttende brev til advokaten uttalte jeg:«1. SaksbehandlingenDe har tatt opp med fylkesmannen at tvangsprotokollenei forhold til A ikke uoppfordret og rutinemessigble sendt Dem, som var oppnevnt som hansadvokat. Fylkesmannen mener at dette ikke var ensaksbehandlingsfeil, og viser til forskrift om rettigheterunder opphold i barneverninstitusjon § 10 sisteledd, der det heter:«Vedtak om bruk av tvangsmidler skal begrunnes,og det skal føres egen tvangsprotokollnår tvangsmidler har vært benyttet. Protokollenforevises tilsynsmyndighetene.»De synes å være enig i fylkesmannens forståelseav gjeldende regelverk, men uttaler at dette regelverketikke gir tilstrekkelig rettssikkerhet for barn i barneverninstitusjon.På denne bakgrunn ber De Sivilombudsmannenvurdere hvorvidt saksbehandlingsregleneog foreliggende forskrift på dette områdetgir tilstrekkelig rettsvern i tvangssituasjoner for barni barneverninstitusjoner.Forskrift 9. februar 1993 om rettigheter underopphold i barneverninstitusjon er nylig avløst av forskrift12. desember 2002 om rettigheter og bruk avtvang under opphold i barneverninstitusjon. Spørsmåletom føringen av tvangsprotokoller og hvemsom skal orienteres om tilfeller av tvangsbruk i slikeinstitusjoner, har fått den samme løsning i den nyeforskriften som i den forrige. I dag må det ut fraprinsippene om god forvaltningsskikk avgjøres omandre, særlig vedkommendes advokat, skal gis rutinemessigorientering om tvangsbruk. Jeg har merketmeg Deres synspunkter, og vil overveie å ta spørsmåletopp av eget tiltak.2. TvangsbrukenFylkesmannen har, på bakgrunn av tvangsrapporterog gjennomførte møter med de berørte partene, gjennomgåttde konkrete tvangsepisodene som grunnlagetfor Deres klage hit. De uttaler at A er tilfredsmed at fylkesmannen har funnet flere av de påtalteforholdene kritikkverdige, men mener at fylkesmannenkonkluderer feil når han har kommet til attvangsbruken ikke anses som brudd på forskriften.På bakgrunn av dette forstår jeg at Deres klage ikkedirekte gjelder spørsmålet om det var nødvendig åbruke tvang i de konkrete situasjonene, noe jeg ogsåvanskelig ville kunne tatt stilling til.Slik jeg oppfatter Deres henvendelse, mener Deat tvangsepisoden 28. august 2002 må vurderes somulovlig i forhold til forskrift 9. februar 1993 om rettigheterunder opphold i barneverninstitusjon § 10.Denne bestemmelsens første ledd lød:«Dersom det er uomgjengelig nødvendig forå avverge fare for skade på person eller vesentligskade på eiendom, kan det etter alminnelige nødretts-og nødvergebetraktninger, jf. straffeloven§§47 og 48, anvendes nødvendig tvang. Det erimidlertid en forutsetning at lempeligere midlervurderes som nytteløse eller har vist seg åpenbartforgjeves eller utilstrekkelige.»Fylkesmannen uttalte om tvangsepsisoden 28.august 2002:«4. Slik situasjonen knyttet til tvangsutøvelsen28.08.02 er beskrevet fra begge parters side,mener fylkesmannen at slik forholdene utvikletseg må tvangstiltakene kunne sies å ligge innenfordet som etter forskriften er lovlig. Fylkesmannenslutter seg imidlertid til klagers vurderingom at det i utgangspunktet ikke forelå foranledningersom skulle tilsi nødvendigheten avtvangsutøvelse. Slik situasjonen fremstår for fylkesmannenburde konflikten ha vært håndtert påen langt smidigere måte fra institusjonens side.Det er grunn til å anta at tvangsutøvelse dermedkunne vært unngått.»De mener at forskriften § 10 må anses overtrådtda det var personalets håndtering av konflikten somledet til tvangsbruken.

120 Dokument nr 42003–2004Vurderingstemaet i forskriften § 10 er om brukav tvang var «uomgjengelig nødvendig» i situasjonen«for å avverge fare for skade på person eller vesentligskade på eiendom». Denne vurderingen må,slik jeg tolker forskriften, ta utgangspunkt i situasjonenpå tidspunktet da den farlige situasjonen oppstod.Ut fra formålet med bestemmelsen må vurderingenav om tvangsbruken var nødvendig forankresi situasjonen og forholdene som der og da gjordetvangsbruken påkrevet og ikke hvem eller hva somvar årsaken til eller utløste den akutte situasjonen.Om en annen handlemåte eller en annen håndteringav forholdene forut for den aktuelle situasjonen burdeha vært valgt, er et annet spørsmål. Dette erspørsmål om institusjonens og ledelsens plikt til åorganisere og tilrettelegge arbeidet på en forsvarligmåte.I Deres klage hit viser De til at i alle fall «deninnledende tvangsbruken må anses som overtredelseav forskriften, mens man kan tenke seg at den sistedel av tvangsbruken må tillates». Det er noe uklarthva De mener med «den innledende tvangsbruken»,men jeg forstår det slik at De sikter til situasjonender A mot sin vilje ble ført bort fra PC’en av personalet.I fylkesmannens vurdering er det denne nærmeredelingen mellom innledende og siste del av tvangsbrukenikke problematisert. Fylkesmannen haddeimidlertid kritiske merknader til den forutgåendehåndteringen av konflikten. Han mener at denne kanha ledet til situasjonen der det ble nødvendig medbruk av tvang der A fysisk ble holdt fast. Jeg forstårfylkesmannens uttalelse dithen at han ikke vurderteden innledende handlingen, å føre A bort fra PC’en,som tvangsbruk etter forskriften § 10. Denne formenfor bruk av fysiske virkemidler, utført i oppdragelsesøyemed,kan neppe anses å være slik tvangsbrukman tar sikte på å regulere gjennom forskriften § 10.I den nye forskriften § 13, som erstatter § 8 i tidligereforskrift, er det regulert noe nærmere hva somanses som tvang i forskriftens forstand. Bestemmelsenlyder slik:«Tvangsmedisinering, fysisk refsing, isolasjon,mekaniske tvangsmidler eller annen brukav fysisk tvang eller makt er ikke tillatt verken istraffe-, behandlings- eller oppdragelsesøyemed.Mindre inngripende fysisk tvang eller makt, somfor eksempel kortvarig fastholding eller bortvisningfra fellesrom, kan imidlertid anvendes nårdette er åpenbart nødvendig som ledd i institusjonensomsorgsansvar.»Det er i forarbeidene til forskriften uttalt at dennye bestemmelsen søker å utdype og presisere barneverninstitusjonersadgang til å bruke tvang ellermakt, men at det ikke er noen vesentlig realitetsendringi forhold til gjeldende rettstilstand. Uten at fylkesmannenhar vurdert nærmere de rettslige sideneav denne problemstillingen, kan fylkesmannens kritiskemerknader til håndteringen av konflikten forståssom en uttalelse om at han anså at det ikke varåpenbart nødvendig å anvende makt for å få A bortfra PC’en i den aktuelle situasjonen. Uttalelsen frafylkesmannen må sies å ha et vegledende formål oghar fortrinnsvis betydning for fremtidige forhold.Fylkesmannen synes med dette å ha utøvet sitt ansvarsom tilsynsmyndighet i forhold til institusjonen.De har også merknader til fylkesmannens vurderingav tvangsepisoden 16. september 2002. De stillerspørsmål om det må anses som brudd på forskriftenda han «opplevde det som at armene presset mothalsen». Slik jeg forstår fylkesmannens uttalelse pådette punktet, har ikke fylkesmannen funnet å kunneta stilling til hvordan tvangsbruken eksakt ble utførtved dette tilfellet. Det synes å være noe ulik oppfatningom dette fra personalets og As side. Fylkesmannenuttaler imidlertid generelt sett at grep sommedfører press mot hals er «totalt uakseptabelt».Slik ser jeg det også.Deres klage hit illustrerer prinsipielle og viktigespørsmål. Jeg vil ha oppmerksomhet rettet mot dettesaksfeltet og vil vurdere å ta enkelte spørsmål opp pågenerelt grunnlag.»29.Telefonkontroll på barnehjem(Sak 2003–0355)Et barnehjem hadde besluttet å holde døren til barnehjemmetstelefonrom åpen for å forhindre hærverkder. Personalet skulle dels oppholde seg i rommet,dels rett utenfor, slik at det fikk mulighet til åoverhøre barnas samtaler.Ombudsmannen mente at det var tvilsomt om enslik praksis var i samsvar med bestemmelsene i barnevernloven§ 5–9 om barns rettigheter under institusjonsopphold,og oppfordret fylkesmannen til åvurdere om andre, mindre inngripende tiltak kunnevære vel så egnet til å forhindre hærverket.Lederen på X barnehjem besluttet høsten 2002 aten av institusjonens personale skulle være tilstede itelefonrommet når barna ved institusjonen benyttettelefonen. Bakgrunnen for dette var flere episodermed hærverk sommeren og høsten 2002 når barnasatt alene ved telefonen. Hærverket omfattet fargeleggingog oppskraping av telefonapparatet og pultplaten.Det ble tatt opp med barna at hærverket måtteta slutt dersom de fortsatt skulle få lov til å sitte alenei telefonen, men da det ikke ble registrert noenbedring, ble det besluttet at barna ikke lenger kunnesitte alene i telefonrommet.Vedtaket ble påklaget til fylkesmannen. Etter åha innhentet en redegjørelse fra barnehjemmet, uttaltefylkesmannen at han ikke fant barnehjemmetspraksis i strid med forskriftene. Det ble videre gittuttrykk for at husordensregelen ikke framsto som en

2003–2004 Dokument nr 4121integritetskrenkelse, men virket som en trygghet forbarna.Etter dette brakte en mor saken inn for ombudsmannen.Hun anførte blant annet at tilstedeværelsenav personalet mens telefonsamtale pågikk, virketsom en integritetskrenkelse overfor barnet. Hun vistetil at det var uunngåelig at den som var tilstede ogsåoverhørte det som ble sagt. Det ble videre anførtat de trygghetshensyn fylkesmannen hadde henvisttil, ikke kunne forsvare praksisen.Saken ble herfra tatt opp med fylkesmannen. Isitt svar ga fylkesmannen uttrykk for at han ikkevurderte det slik at barnehjemmet utøvde telefonkontroll.Det het videre:«De fleste barna som blir plassert på barnehjemmetkommer direkte hjemmefra. De er i enkrisesituasjon, er fortvilte, sinte og frustrerte ogusikre på hva som skal skje med dem. De trengermye omsorg og tett oppfølgning av de voksne påinstitusjonen, og er aldri overlatt helt til seg selv.På bakgrunn av den situasjon barna er i på barnehjemmetskal personalet sørge for at barna fårgod omsorg og behandling sett på bakgrunn avderes alder og modenhet. Fylkesmannen kan ikkese at det er brudd på forskriften om det ervoksne til stede i samme rom eller innenfor synsviddenår så små barn i en spesielt vanskelig situasjonsnakker i telefonen».Fylkesmannen mente derfor at barnehjemmetspraksis ikke var i strid med forskriftene.I mitt avsluttende brev til fylkesmannen uttaltejeg:«Barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 5–9 har bestemmelserom rettigheter under opphold i barneverninstitusjon.Det heter i første ledd at:«Institusjonen skal drives slik at barna selvkan bestemme i personlige spørsmål og ha detsamvær med andre som de ønsker, så langt detteer forenelig med barnets alder og modenhet, medformålet med oppholdet og med institusjonensansvar for driften, herunder ansvar for trygghetog trivsel.»Bestemmelsen har blant annet som formål å beskyttekommunikasjonsfriheten som er en viktig sideved den personlige frihet. I bestemmelsens annetledd forbys eksplisitt å føre kontroll med barnas korrespondansemed mindre det er tillatt etter egne forskrifter.Telefonsamtaler er ikke særskilt regulert ogdet åpnes i loven ikke for at samtaler kan overhøres.Departementet er i bestemmelsens siste ledd gittfullmakt til å gi utfyllende forskrifter. Beboernes rettigheterunder institusjonsoppholdet var i den periodenklagen hit gjelder regulert av forskrift 9. februar1993 nr. 549 om rettigheter under institusjonsopphold.I forskriftens § 4 første ledd het det at institusjonenikke hadde anledning til å føre kontroll med beboernes«korrespondanse». Kontroll kunne bare foretasdersom det var skjellig grunn til mistanke omat forsendelsen inneholdt rusmidler eller farligegjenstander som kunne medføre skade på person ellerting. Telefonbruk var heller ikke i forskriften direkteomtalt. Det var ingen adgang til å overhøresamtaler og det må legges til grunn at institusjonen iutgangspunktet ikke hadde hjemmel til å kontrollerehvem barna hadde telefonkontakt med og innholdetav samtalen. Noe annet er at slik hjemmel kan følgeav plasseringsvedtaket for det enkelte barn. Dette erogså lagt til grunn av Barne- og familiedepartementet,se uttalelsene referert i Holmstedt (red): Barnevern2000 side 601 flg.Forskriften er fra og med 1. januar 2003 erstattetav forskrift 12. desember 2002 nr. 1594 om rettigheterog bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon.I denne forskriften § 9 første ledd er det nåpresisert at beboeren fritt skal kunne benytte telefonunder oppholdet, med «de begrensninger som følgerav vedtakets formål». Det er ikke åpnet for å gi adgangtil å overhøre beboernes samtaler. Bestemmelseneom muligheter for å kontrollere korrespondansener videreført.Fylkesmannen har vist til at husordensregleneble innført for å hindre hærverk på barnehjemmetseiendom, og at hensikten således ikke var å kontrollerebeboernes samtaler.Når personalet oppholder seg i samme rom sombeboeren telefonerer i, vil dette – selv om det ikkevar hensikten – uunngåelig innebære at det som siesav barnet i samtalen overhøres. Langt på vei vil personaletsåledes også bli kjent med innholdet i samtalen.Det samme gjelder dersom personalet oppholderseg utenfor rommet, men slik at døren inn til rommeter på gløtt.Barnevernloven § 5–9 gir adgang til å begrensebarnas frihet noe av hensyn til institusjonens ansvarfor driften, herunder trygghet og trivsel. Barnas frihetkan av denne grunn måtte begrenses ved husordensreglersom har til formål å forhindre hærverk.Det er imidlertid tvilsomt om dette kan gjøres ved enpraksis som innebærer at alle beboernes telefonsamtaleroverhøres. Det må dessuten reises spørsmål omikke husordensreglene her går lenger enn det som ernødvendig for å forhindre hærverk. Det kan for eksempelnevnes at selv om beboerne benyttet telefoneni enerom og med lukket dør, ville personalet vedkontroll umiddelbart etter samtalen få avklart om dethadde vært utøvet hærverk. Jeg kan ikke se at barnehjemmethar rettslig adgang til å overhøre alle beboernestelefonsamtaler fra institusjonens telefonromfor å forhindre hærverk på institusjonens inventar.Jeg ber om at fylkesmannen på ny vurderer denkontrollpraksis som følges i forbindelse med beboernestelefonsamtaler ved X barnehjem. Fylkesmannenbes samtidig også vurdere hvilke andre generelletiltak som kan forhindre hærverk ved barnehjemmet.

122 Dokument nr 42003–2004Jeg ber om å bli orientert om resultatet av fylkesmannensfornyede vurdering.»Fylkesmannen orienterte om at den aktuelle husordensregelennå var fjernet og at fylkesmannenville følge dette opp med tilsynsbesøk på dette barnehjemmetog andre barneverninstitusjoner. Videreble det uttalt:«Når det gjeld generelle tiltak for å hindrahærverk på barneheimen er det tilhøve som fylkesmannendiskuterar med den einskilde institusjon.Det er miljøarbeidarane og leiinga på institusjonensom må finna løysingar på dette, der deter eit problem. Eit vilkår som fylkesmannen meinarer særleg avgjerande er at det alltid er tilstrekkelegpersonale på institusjonen til å gikvart einskilt barn den merksemd og omsorg deihar behov for, og at barna i minst mogleg gradblir overletne til seg sjølve.»Trygd, sosialhjelp, bostøtte30.Uførepensjon – vurderingen av spørsmålet omung ufør(Sak 2001–1992)Trygdede mottok rehabiliteringspenger/yrkesrettetattføring fram til hun fikk innvilget uførepensjon. Irehabiliteringsperioden fikk hun medregnet fremtidigepensjonspoeng som ung ufør, jf. folketrygdlovenav 1997 § 3–21. Ved behandlingen av uførepensjonssakenfastsatte fylkestrygdekontoret uføretidspunktetslik at hun ikke lenger fikk medregnet fremtidigepensjonspoeng som ung ufør. Trygdede menteat uføretidspunktet var feil fastsatt, og at hun måtteregnes som «ung ufør». Reglene om «ung ufør» varendret flere ganger, og det var spørsmål om å anvendedet regelverket som på et gitt tidspunkt var detgunstigste sett fra trygdedes side. Fylkestrygdekontoretmente at trygdede skulle vurderes etter tidligerelov dersom dette var til gunst for henne, men fantdet imidlertid ikke dokumentert at trygdede var arbeidsuførfør hun fylte 26 år. Det fikk derfor ikke noenbetydning hvilket regelverk som ble lagt til grunn.Det var et vilkår for å få medregnet tilleggspensjonetter folketrygdloven § 3–21 første ledd, slikden lød fra 1. juli til 31. desember 1997, at inntektsevnen/ervervsevnenvar nedsatt med minst halvparten.Vurderingen berodde på en medisinskfagligvurdering som ombudsmannen ikke kunne overprøve.Fylkestrygdekontoret måtte på selvstendiggrunnlag ta stilling til spørsmålet om uføretidspunkt.Det var ikke bundet av trygdekontorets standpunkti forbindelse med attføring/rehabilitering.Dette kunne oppleves som lite rimelig av de berørte,og i eget brev til Rikstrygdeverket ble det pekt på atden delte myndigheten mellom trygdekontorene ogfylkestrygdekontorene kunne få slike uheldige konsekvenser.A satte i august 1994 fram krav om medisinskattføring, og mottok rehabiliteringspenger/yrkesrettetattføring fra 1. mai 1994 til 31. august 1998.Trygdekontoret la til grunn at hun fra 1. juli 1997 (daaldersgrensen for «ung ufør» ble hevet fra 24 til 26år) skulle få medregnet framtidige pensjonspoengfor unge uføre. I august 1998 søkte A om uførepensjon.Fylkestrygdekontoret fastsatte uføretidspunktettil april 1994. A fikk som følge av dette ikke lengermedregnet framtidige pensjonspoeng som ung uførog fikk da ingen tilleggspensjon. I klagen til ombudsmannenmente A at det framgikk av legeuttalelserat hun hadde vært syk allerede før fylte 26 år ogat hun derfor måtte få medregnet framtidige pensjonspoeng.Det var spørsmål om hvilken bestemmelse somskulle anvendes i saken, da reglene om medregningav framtidige pensjonspoeng for unge uføre har værtforandret flere ganger. Fylkestrygdekontoret uttalteat i henhold til folketrygdloven 28. februar 1997 nr.19 § 26–2 skal krav som er fremmet før den nye lovsikrafttreden avgjøres etter tidligere lov dersom detteer til gunst for vedkommende. I denne saken fant ikkefylkestrygdekontoret at det fikk noen betydninghvilken lovbestemmelse som skulle anvendes, dauføretidspunktet måtte settes til etter fylte 26 år. Fylkestrygdekontoretviste til at det i uførepensjonssakerer fylkestrygdekontoret som fatter endelig vedtaketter innstilling fra trygdekontoret.I mitt avsluttende brev til klager uttalte jeg:«Reglene om medregning av fremtidige pensjonspoengfor unge uføre har vært forandret flere ganger. Ifølge folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 § 26–2skal krav som er satt frem før lovens ikrafttredelse,avgjøres etter den tidligere loven dersom dette er tilgunst for den det gjelder. De hadde satt frem kravom attføring i 1994. I henhold til Rikstrygdeverketsrundskriv til folketrygdloven § 22–13 ble Deres kravom uførepensjon ansett å være fremsatt samtidigmed kravet om attføring.Fylkestrygdekontoret har vurdert spørsmålet omDe kan anses som ung ufør etter de ulike reglenesom har vært gjeldende. Reglene var å anse sommest gunstige etter folketrygdloven av 1997, slikden lød fra 1. juli 1997 til 31. desember 1997. Folketrygdloven§ 3–21 første ledd lød da slik:«Et medlem som før fylte 26 år har fått sininntektsevne/arbeidsevne varig nedsatt medminst halvparten på grunn av sykdom, skade ellerlyte, får medregnet framtidige pensjonspoengmed minst 3,3 for hvert år. Det er et vilkår atvedkommende er født etter 1942.»For å få medregnet tilleggspensjon er det etterdenne bestemmelsen et vilkår at inntektsevne/ar-

2003–2004 Dokument nr 4123beidsevne er nedsatt med minst halvparten. Det erikke tilstrekkelig at sykdom anses å ha foreligget.Fylkestrygdekontoret har vist til legeuttalelser ogepikriser som foreligger i saken, og har vurdert demedisinske opplysningene, men har ikke funnet atdisse kan dokumentere at Deres inntektsevne/arbeidsevnevar nedsatt med minst halvparten før Defylte 26 år. Dette beror på en medisinskfaglig vurderingsom jeg ikke kan overprøve. Jeg må her nøyemeg med å se på om vurderingen bygger på relevantefaktorer som fremkommer i saken og om saksbehandlingenog lovforståelsen er korrekt. Slik sakener opplyst har jeg ikke grunnlag for å anta at fylkestrygdekontorethar basert sin vurdering på et feilaktigeller sviktende grunnlag. Jeg vil i denne sammenhengogså peke på at et medisinsk sakkyndig medlemdeltok ved Trygderettens siste behandling av saken.Jeg har merket meg at X trygdekontor i vedtak26. september 1997 bestemte at De skulle motta garantertetilleggsytelser som ung ufør fra 1. juli 1997.Dette ble gjort da De fremdeles mottok rehabiliteringspenger,og trygdekontoret var vedtaksorgan. Desøkte om uførepensjon 18. august 1998. Søknaderom uførepensjon skal avgjøres av fylkestrygdekontoreti første instans, etter innstilling fra trygdekontoret.Når fylkestrygdekontoret avgjør en søknad omuførepensjon, må det også ta stilling til spørsmåletom uføretidspunkt. Dette må fylkestrygdekontoretgjøre på selvstendig grunnlag. Selv om trygdekontorettidligere har vurdert spørsmålet om fastsettelseav uføretidspunkt i forbindelse med spørsmål om rehabiliteringeller attføring, er fylkestrygdekontoretikke bundet av trygdekontorets standpunkt, men harplikt til selv å vurdere dette. Resultatet kan da bli atspørsmålet vurderes ulikt av trygdekontor og fylkestrygdekontor.Jeg har forståelse for at dette kanoppleves som lite rimelig av de som blir berørt, særligslik som i Deres sak. Forholdet er imidlertid enfølge av regelverket, som har lagt vedtaksmyndighetentil ulike organer i ulike typer saker.Jeg har funnet grunn til å peke på det uheldige idette i brev i dag til Fylkestrygdekontoret i Hordalandog til Rikstrygdeverket.»I mitt brev til Rikstrygdeverket uttalte jeg:«Jeg har hatt til behandling en sak der det sentralespørsmålet var vurderingen av om en person meduførepensjon skulle vurderes som ung ufør, jf. folketrygdloven28. februar 1997 nr. 19 § 3–21, førsteledd. Vedlagt følger til orientering gjenpart av mittavsluttende brev i dag til klageren og Fylkestrygdekontoreti Hordaland. Som det fremgår fant jeg ikkegrunnlag for å rette kritikk mot fylkestrygdekontoretsavgjørelse.En problemstilling som var fremme i saken, harjeg likevel funnet grunn til å tilskrive Rikstrygdeverketom. Personen saken gjaldt, mottok rehabiliteringspengeri en periode før hun fikk innvilget uførepensjon.Trygdekontoret vurderte henne etter endringenav folketrygdloven med virkning fra 1. juli1997, som ung ufør, og hun mottok tilleggspensjon.Hun søkte i august 1998 om uførepensjon og fikkinnvilget dette i september samme år. Fylkestrygdekontoretmente imidlertid at hun ikke fylte vilkårenefor å kunne anses som ung ufør.For den enkelte pensjonsmottaker kan det værevanskelig å forstå at den vurderingen som er foretattved spørsmålet om rehabilitering/attføring, ikke ogsåskal legges til grunn i uføresaken. Har man førstblitt ansett som ung ufør, vil dette skape forventninger.Jeg vil be Rikstrygdeverket være oppmerksompå problemstillingen ved fremtidige revisjoner av regelverket.»Rikstrygdeverket kom tilbake til saken og uttalte:«Rikstrygdeverket er enig i at det er vanskeligå forstå for den enkelte stønadsmottaker hvorforman er blitt ansett som ung ufør i forbindelsemed rehabiliterings- og attføringspenger men ikkei forhold til uførepensjon. Som Sivilombudsmannenpåpeker er dette et utslag av at spørsmåletom en person skal anses som ung ufør etterfolketrygdloven § 3-21, avgjøres av ulike instanseri saker om rehabilitering/attføring og uførepensjon.Det må imidlertid nevnes at vurderingstemaetfor avgjørelser om rehabiliteringspenger ogattføringspenger er noe annerledes enn for kravom uførepensjon som jo er en varig ytelse. Det erut fra et ønske om å kvalitetssikre vedtakene atman har lagt vedtaksmyndigheten i uførepensjonssakenetil fylkestrygdekontorene.Rikstrygdeverket har imidlertid tatt Sivilombudsmannensbrev til etterretning og vil derforvære oppmerksom på problemstillingen vedfremtidige revisjoner av regelverket, herunderendringer vedrørende vedtaksmyndighet.»31.Reduksjon av uføregrad – kravet om endretervervs- eller arbeidsevne(Sak 2002–2390)Fram til A ble yrkesskadet betalte arbeidsgiver – ihenhold til vilkår i ansettelsesavtalen – for en kollektivpensjonsforsikring. Skaden diskvalifiserte Afra forsikringen, så arbeidsgiveren betalte deretterfor en individuell pensjonsforsikring. I motsetning tilden kollektive, ble den individuelle forsikringen inkludertved beregning av As pensjonsgivende inntekt.As pensjonsgivende inntekt oversteg derfor inntektsgrensen,som var fastsatte på bakgrunn av hanspensjonsgivende inntekt før yrkesskaden. Trygdenendret av den grunn As uføregrad fra 40 % til 20 %.Selv om forskriftene kunne tale for trygdens resultat,mente ombudsmannen at forsikringsendrin-

124 Dokument nr 42003–2004gen ikke representerte noen endring av As inntektsellerarbeidsevne. Det ble derfor uttrykt tvil om trygdensvedtak var i samsvar med folketrygdloven. Ombudsmannenuttalte også at de aktuelle forskriftenesyntes å være mangelfulle.A var ansatt i X da han ble påført en yrkesskadeog deretter innvilget uførepensjon med en uføregradpå 40 %.A har beholdt jobben hos X, hvor han siden harvært ansatt i en 60 % stilling. Det framgår av saksdokumenteneat han verken arbeider ut over stillingsandeleneller mottar overtidsbetaling eller annengodtgjørelse.I henhold til ansettelsesavtalen har A hatt krav påen særskilt pensjonsforsikring. Fram til ulykkestidspunktetbetalte arbeidsgiver inn til en kollektiv pensjonsordning.Innbetalingen ble ikke ansett som«personinntekt» etter skatteloven og derved ikkesom «pensjonsgivende inntekt» etter ftl. § 3–15. Deter opplyst at A – som følge av yrkesskaden – ikkelenger kvalifiserer til den kollektive pensjonsforsikringen.X oppfyller derfor arbeidsavtalen gjennominnbetaling til en tilsvarende individuell pensjonsforsikring,der premien derimot inkluderes ved beregningenav personinntekt og pensjonsgivende inntekt.Inntektsnivået før uførhet ble opprinnelig fastsatttil kr 301 000, uten at det ble tatt hensyn til verdienav den kollektive pensjonsforsikringen. Omregnet til1998 nivå og regulert i forhold til uføregrad ble inntektsgrensenfor 1998 beregnet til kr 269 855. Aspersoninntekt for 1998 – inkludert verdien av den individuellepensjonsforsikring – var kr 298 300. Pådenne bakgrunn fant fylkestrygdekontoret at inntektsgrensenvar oversteget, og reduserte derfor uføregradenmed 20 % poeng fra 40 % til 20 %.Trygderetten opphevet vedtaket, og fylkestrygdekontoretoppjusterte As inntekt før uførhet til kr321 225. Siden As pensjonsgivende inntekt likeveloverskred inntektsgrensen, ble ikke vedtaket om åredusere uføregraden endret.Trygderetten stadfestet vedtaket og saken blederetter brakt inn hit.Klagen ble tatt opp med RTV. Det ble vist til atden kollektive pensjonsforsikringen A hadde føruførheten inntrådte, ikke er medregnet ved fastsettelsenav inntektsgrensen. Derimot var den individuelleforsikringen han nå mottar inkludert i personinntekteninntektsgrensen vurderes opp mot. RTV ble spurtom det ikke ville være riktig å ta et beløp lik premienunder den kollektive eller den individuelle forsikringsordningenmed i beregningen etter folketrygdlovenav As inntekter før uførheten. Den eventuellebakgrunnen for forskjellsbehandlingen av innbetalingeneble også bedt opplyst. Spørsmålene ble bedtbesvart i lys av As opplysning om at forsikringsendringenkun skyldes at yrkesskaden diskvalifisererhan fra den kollektive ordning, og at innbetalingenmå likestilles med en oppfyllelse av arbeidskontraktenhan hadde da han ble yrkesskadet.RTV svarte i brev 7. april 2003:«Klager er gitt en alternativ pensjonsordningfordi yrkesskaden han ble påført i 1992 ekskludererhan fra den kollektive ordning. Siden pensjonsordninger en del av hans ansettelsesvilkårbetaler arbeidsgiver 40.000 kroner til et privatforsikringsselskap for en individuell ordning.Rikstrygdeverket har stor forståelse for at klagersynes det er svært urettferdig at innbetalingen tilde to pensjonsforsikringene blir «forskjellsbehandlet».»Etter å ha gjennomgått regelverket konkluderteRTV slik:«Rikstrygdeverket kan ikke ut fra sakensopplysning se at forholdene faller inn under noenav de to alternativene [i forskrift om friinntekt oginntektsgrense § 2] hvor det er adgang til å heveinntektsnivået før uførhet. Vi mener derfor at detikke blir riktig å ta et beløp lik premien underden kollektive eller individuelle forsikringsordningenmed i beregningen av medlemmets inntektsnivåfør uførhet.Saken viser imidlertid etter Rikstrygdeverketsmening et uheldig utslag av regelverket, ogdet er grunn til å tro at lovgiver ikke har tenkt påakkurat denne problemstillingen i uformingen avreglene. Rikstrygdeverket vil derfor være oppmerksompå forholdet ved fremtidige revisjonerav lovverket.»Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«1. Uføregraden ble opprinnelig fastsatt til 40 % utfra As «inntektsmuligheter» i ethvert arbeid han kanutføre, sammenlignet med de «inntektsmulighetene»han hadde før uførheten oppstod, jf. folketrygdloven§ 12–7 som gjelder fastsettelse av uføregrad ved tilståelseav uførepensjon. Denne opprinnelige fastsettelsenhar ikke vært omtvistet, og jeg vil ikke gånærmere inn på den.Folketrygdloven § 12–12 og forskrift om friinntektog inntektsgrense (FOR 1997–04-30 nr. 392),gir hjemmel for å revurdere uføregraden, mens ftl.§ 12–7 og forskrift om fastsetting av uføregrad(FOR 1997–03-25 nr. 266) gir nærmere regler forhvorledes den nye uføregraden eventuelt skal fastsettes.Undersøkelsene herfra har primært vært knyttettil ftl. § 12–12 og spørsmålet om det har skjedden slik endring at uføregraden kan/skal revurderes.2. Slik saken er opplyst, legger jeg til grunn at A– helt siden før han ble påført yrkesskaden – i henholdtil arbeidsavtalen har hatt krav på pensjonsforsikring.Det er som en oppfyllelse av denne forpliktelsenetter arbeidsavtalen X nå betaler for As individuellepensjonsforsikring. Overgangen til den individuellepensjonsforsikring, skyldes at As yrkesskadediskvalifiserer ham fra den kollektive forsikringenhan tidligere hadde.Det har således ikke skjedd noen endring i As

2003–2004 Dokument nr 4125rettigheter overfor – eller godtgjørelse fra – arbeidsgiverenX, på annen måte enn at yrkesskaden harnødvendiggjort en annen forsikringsordning. Påbakgrunn av RTVs svarbrev hit, legger jeg til grunnat dette er uomtvistet.3. Av trygdens vedtak og RTVs svar hit framgårdet at årsaken til at trygden fant at det hadde skjedden «vesentlig endring» av inntektsevnen, jf. § 12–12– og at det derved var adgang til å fastsette ny uføregrad– var at As «pensjonsgivende inntekt» haddeoverskredet inntektsgrensen.4. Inntektsgrensen er fastlagt i henhold til forskriftenom friinntekt og inntektsgrense. Beregningener gjort med utgangspunkt i As «pensjonsgivendeinntekt» før uførhet, justert i forhold til uføregrad,jf. forskriftens § 1 annet ledd bokstav b, jf. forskriftom fastsetting av uføregrad § 4, jf. ftl. § 12-7. Arbeidsgiversinnbetaling til den kollektive pensjonsforsikringenble ikke medregnet ved fastleggingenav inntektsgrensen, ettersom innbetalingene ikke bleansett som «pensjonsgivende inntekt», se nærmerepkt. 5 nedenfor. Da trygden derimot fant inntektsgrensenoversteget, medregnet den arbeidsgiversinnbetalinger til den individuelle pensjonsforsikringen.Trygdens anvendelse av regelverket innebærersåledes en forskjellsbehandling av As pensjonsforsikringer,som medførte at hans uføregrad ble endrettil tross for at hans godtgjørelse i brutto betaling fraarbeidsgiver ikke hadde endret seg siden uføretrygdenble tilstått.5. Årsaken til forskjellsbehandlingen av As pensjonsforsikringerligger i reglene om «pensjonsgivendeinntekt», jf. ftl. § 3–15. Når den pensjonsgivendeinntekt skal fastlegges, skal det tas utgangspunkti skattelovens regler om «personinntekt», jf.ftl. § 3–15, jf. sktl. § 12–2. Etter sktl. § 12–2 bokstava) er «fordel vunnet ved arbeid etter § 5-10» personinntekt.Etter hevdvunnen oppfatning ble – etter det ombudsmannenforstår – ikke arbeidsgivers innbetalingtil såkalte «tjenestepensjonsforsikringer etter skatteloven»(nå «foretakspensjon») ansett som fordelvunnet ved arbeid i henhold til sktl. § 5–10. Tilsvarendegjelder nå også for såkalte «innskuddspensjoner»opprettet i medhold av lov 24.11.00 nr. 81 (innskuddspensjonsloven).Dersom arbeidsgiver derimotbetaler for en pensjonsforsikring som ikke fyller desærlige kravene som gjelder for de nevnte pensjonsforsikringsordningene,anses innbetalingene som«fordel vunnet ved arbeid», og derved også som personinntektog pensjonsgivende inntekt.Slik saken er opplyst, legger jeg til grunn at Askollektive – men ikke hans individuelle – pensjonsordningoppfylte de særskilte vilkår for at arbeidsgiversinnbetalinger skulle være skattefri på arbeidstakershånd og derved falle utenfor hans pensjonsgivendeinntekt.6. Reelt sett synes den «endring» som har funnetsted i As pensjonsgivende inntekt, utelukkende åskyldes en skatterettslig forskjellsbehandling av Xoppfyllelse av en nærmest uforandret pensjonsforpliktelse.Siden den skatterettslige endringen skyldesat As yrkesskade diskvalifiserer ham fra sin opprinneligeforsikringsordning, blir spørsmålet om deter riktig at As uføregrad skal reduseres fordi hansom følge av yrkesskaden, må endre til en pensjonsforsikringsordningsom etter skatteloven beskattesstrengere.7. Ftl. § 12–12 gir hjemmel for å revurdere fastsattuføregrad når det har skjedd en «vesentlig endring»i forhold som er «av betydning» for inntektsevnen/arbeidsevnen».Av forarbeidene, jf. Ot.prp.nr. 29 (1995–96) side 126, framgår det at bestemmelsenskal gi hjemmel til å endre uføregraden«[...] når de faktiske forhold som lå til grunnfor tilståelsen av uførepensjon senere er endret»Bestemmelsen gir altså anledning til å redusereuføregraden dersom det – etter at A ble innvilgetuførepensjon – har skjedd vesentlige endringer avfaktiske forhold. Dette tydeliggjøres også ved at§ 12–12 i tillegg har en uttrykkelig henvisning tilden generelle bestemmelsen om betydningen av endredeforhold i ftl. § 21–6. I denne saken er det videreen forutsetning at endringene utgjør en bedringav hans inntekts- eller arbeidsevne.8. Det forhold at A er ekskludert fra den kollektivepensjonsordningen, og derfor må over på en individuellordning, innebærer neppe en reell endring avde faktiske forhold av betydning for hans arbeidsellerinntektsevne. At endring av forsikringsdekninginnebærer at A må skatte av en fordel han tidligeremottok skattefritt, kan vanskelig sees som uttrykkfor noen bedring av inntektsevnen i forhold til folketrygdlovenog hans krav på delvis uførepensjon. Omfiskale hensyn og skatterettslige særregler medførereller medførte ulik behandling av forsikringsdekningene,kan neppe være avgjørende. I og med at uførheten,stillingsandelen og den delen av arbeidsavtalensom gir ham krav på en pensjonsforsikrning ogsåer uendret, er det vanskelig å se at det foreligger endringav de faktiske forhold som reflekterer en forbedringav As arbeids- eller inntektsevne i forhold tilhva som ble lagt til grunn for tilståelsen av uførepensjon.Jeg finner det derved vanskelig å forene medordlyden i ftl. § 12-12 første ledd, lovforarbeidene,lovens formål og de rimelighetsgrunner som gjør seggjeldende, å redusere uføregraden i en sak som dette.Selv om forskriften gitt med hjemmel i ftl. § 12–12kan tale for en annen løsning, gir den – slik jeg serdet – ikke rettslig grunnlag for en annen forståelseav regelverket.9. Jeg har på denne bakgrunn funnet at det i dennesaken foreligger tvil om den rettsanvendelsensom ligger til grunn for vedtaket er rettslig holdbarog derved om vedtaket om å redusere uføregraden ergyldig. Jeg ber derfor om at RTV påser at As sak tas

126 Dokument nr 42003–2004opp til ny behandling i lys av mine merknader, ogber om å bli orientert om utfallet av den fornyede behandling.10. Avslutningsvis finner jeg grunn til å bemerkeat forskriften om friinntekt og inntektsgrense kan synesmangelfull og noe misvisende. Jeg vil derfor beRTV vurdere om det bør tas initiativ til en forskriftsendringslik at det klart framgår at den skatterettsligebehandling av slike endinger i pensjonsforsikringene– i alle fall så lenge arbeidsgivers innbetalinger skjeri samsvar med uendrede ansettelsesvilkår og forsikringsendringerutelukkende er nødvendig som følgeav en yrkesskade – ikke skal tas i betraktning vedvurderingen av om det har skjedd en «vesentlig endring»av forutsetningene for den uføres uførepensjon.Likeledes bør det ved fastsetting av inntektsevneetter uførhet – i henhold til forskrift om fastsettingav uføregrad – vurderes oppstilt et eksplisitt unntakfor endinger i pensjonsgivende inntekt som skyldesen slik nødvendig ending av pensjonsordning etteryrkesskade, i saker hvor endringen ikke reflekterernoen endring i arbeidstakers rettigheter overfor arbeidsgiver.Slik jeg ser det, åpner forskriftshjemmeleni ftl. § 12–7 fjerde ledd antagelig for å gjøre etslikt unntak.11. Jeg ber om RTVs tilbakemelding både i forholdtil As sak og mine merknader til forskriftsreglene.»32.Disposisjonsretten til trygdeytelser utbetalt viasosialkontoret hører under trygdeetaten(Sak 2003–0265)Et trygdekontor hadde fattet vedtak om at As trygdeytelserskulle utbetales til det lokale sosialkontoret,jf. folketrygdloven § 22–6. Sosialkontoret etablerteen ordning der A fikk utbetalt et mindre beløp pr.måned til fri disposisjon. A ba senere om at dette beløpetble vesentlig hevet, noe sosialkontoret avslo. Apåklaget avslaget til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag,som viste til at klagen var rettet til feil klageinstansog avviste saken. A henvendte seg deretter tiltrygdekontoret og ba om at klagen ble behandlet.Saken ble tatt opp med fylkestrygdekontoret og Rikstrygdeverketog senere Sosialdepartementet. Detkunne se ut som om departementet mente at faktiskgjennomføring av tvungen forvaltning ikke er et enkeltvedtaksom kan påklages etter forvaltningsloven.Ombudsmannen tok saken opp med departementet,som svarte at disse problemstillingene ikke haddefått nok oppmerksomhet. Departementet var innstiltpå å etablere et formalisert regelverk for dissesakene så langt det var formålstjenlig. Departementetmente at As sak gjaldt økt disposisjonsgrad ogderfor hørte inn under trygdeetaten.Et trygdekontor hadde vedtatt at As trygdeytelserskulle utbetales til det lokale sosialkontoret, jf. folketrygdloven28. februar 1997 nr. 19 § 22–6. Sosialkontoretetablerte en ordning der A fikk utbetalt etmindre beløp til fri disposisjon. A ba senere sosialkontoretom at beløpet ble vesentlig hevet, men sosialkontoretavslo. A påklaget avslaget til Fylkesmanneni Nord-Trøndelag, som avviste saken og viste tilat klagen var rettet til feil instans.A henvendte seg deretter til trygdekontoret og baom at klagen ble behandlet. Fylkestrygdekontoretforela saken for Rikstrygdeverket, som igjen tok sakenopp med Sosialdepartementet. I svarbrev til Aopplyste trygdekontoret at departementet haddegjort det klart overfor Rikstrygdeverket at selve utførelsenav forvaltningen ikke er et enkeltvedtaksom kan påklages etter forvaltningsloven.I brev herfra til Sosialdepartementet het det:«I saker om gjennomføring av tvungen forvaltningligger det allerede til grunn et vedtak fratrygdemyndighetene om at vilkårene for slik forvaltninger til stede. Selve gjennomføringen erimidlertid av stor betydning for den det gjelder,hvilket klart illustreres i denne saken. Tvungenforvaltning er et inngripende tiltak, og i kjerneområdetfor legalitetsprinsippet. Behovet forkontroll med hvorledes et vedtak om tvungenforvaltning blir gjennomført i praksis synes derforå være til stede.Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstava er et vedtak «en avgjørelse som treffes underutøving av offentlig myndighet og som generelteller konkret er bestemmende for rettighetereller plikter til private personer (enkeltpersonereller flere bestemte personer)», jf. § 2 første leddbokstav b om enkeltvedtak. Det bes om departementetsvurdering av hvorledes spørsmålet omutførelse av tvungen forvaltning stiller seg i forholdtil definisjonen av et vedtak etter forvaltningsloven§ 2. Det bes også om departementetssyn på om det er behov for en kontrollmulighet/ordning med sosialkontorenes utførelse av vedtakom tvungen forvaltning.Det synes som om trygdemyndighetenes befatningmed saker om tvungen forvaltning i praksiser begrenset til å ta stilling til om vilkårenefor tvungen forvaltning er til stede, jf. folketrygdloven§ 22–6. Mener departementet at trygdemyndigheteneogså skal ta stilling til spørsmåletom hvorledes forvaltningen skal gjennomføres,for eksempel ved å angi hvor stor del avtrygdeytelsene som skal være omfattet?»Sosialdepartementet svarte at det hadde mottatthenvendelser fra flere av fylkesmennene med spørsmålom ansvaret for behandlingen av klager over sosialkontorenesdisposisjoner som forvalter, og at fylkesmenneneikke var enige i det som framkommer iRikstrygdeverkets rundskriv til folketrygdloven§ 22–6. I rundskrivet framgår det at fylkesmenneneer klageorgan når en person er misfornøyd med sosialkontoretsdisponeringer. Videre uttalte departementet:

2003–2004 Dokument nr 4127«Tatt i betraktning fylkesmennenes rolle somklageorgan for vedtak etter sosialtjenesteloven,kan det synes nærliggende at fylkesmenneneopptrer som klageinstans også her. Forvaltningenav trygdeytelser er imidlertid ikke en oppgavesom påhviler sosialkontorene etter sosialtjenesteloven.Etter dagens regler plikter fylkesmenneneneppe å klagebehandle avgjørelserknyttet til sosialkontorenes forvaltning av trygdeytelser.Vedtak om tvungen forvaltning etter folketrygdloven§ 22 – 6 treffes av trygdeetaten og ergjenstand for klage/anke etter de vanlige reglenefor vedtak i trygdesaker. Trygderetten er høyesteinstans før eventuell prøving ved domstolene.Det vises til folketrygdloven § 21 – 12 og tiltrygderettsloven § 1.Sosialkontorets ulike beslutninger som forvalteretter at tvungen forvaltning er bestemt, reiserimidlertid vanskelige spørsmål i forhold tilklageadgang mv. Departementet har ikke gitt uttrykkfor bestemte oppfatninger når det gjelder ihvilken utstrekning slike beslutninger er enkeltvedtaksom kan påklages. Vi antar at det som anføresom departementets syn må bero på misforståelserpå grunnlag av telefonsamtaler med oss,jfr. det som sies i pkt. 2 om problemene i dissesakene.Departementet finner imidlertid at gjeldendebestemmelser med fordel vil kunne utfylles medregler om forvaltning, klage og kontroll i forskriftgitt med hjemmel i loven § 22 – 6 tredjeledd. Lovendring vil også kunne være aktuelt.Vår behandling av saken skjer med en slik avklaringsom det primære målet.2. Problemstillinger i praksisTrygdeetatens befatning med saker om tvungenforvaltning er i dag begrenset til å ta stilling tilom vilkårene for tvungen forvaltning er til stede.Trygdeetaten bestemmer at pengene skal utbetalestil en forvalter (som regel sosialkontoret),men går for øvrig ikke inn på hvordan pengeneskal brukes. Bakgrunnen er forutsetningsvis atsosialkontorene anses mer kompetente enn trygdeetatenselv når det gjelder å disponere trygdeytelsentil beste for vedkommende. Rikstrygdeverketsrundskriv gir imidlertid visse retningslinjerfor gjennomføringen av forvaltningen, se side5 i vedlagte utdrag.Når det gjelder Sivilombudsmannens spørsmålom det mulige innholdet av vedtak etter folketrygdloven§ 22 – 6, nærmere bestemt om vedtaketmå gå ut på full tvungen forvaltning, finnerdepartementet det klart at vedtakene også måkunne innebære delvis tvungen forvaltning. Somombudsmannen peker på, er rådighetsinnskrenkningensom følger av vedtakene et alvorlig inngrep,og inngrepet bør ikke gjøres mer omfattendeenn nødvendig i forhold til formålet.Ved sin forvaltning av trygdeytelsen vil sosialkontoretstå overfor to hovedtyper av spørsmålog to former for konflikt med stønadstakeren:Uenighet med hensyn til konkrete, enkeltståendedisposisjoner, og uenighet om i hvilken utstrekningstønadstakeren bør kunne disponere en delav trygdeytelsen selv.Den første typen konflikter ligger etter vårvurdering ikke til rette for klagebehandling itrygdeetaten og/eller Trygderetten, og det vil velkunne diskuteres om det dreier seg om enkeltvedtaki forvaltningslovens forstand. Det bør underenhver omstendighet være en viss kontrollmed slike enkeltdisposisjoner, men det bør vurderesom kontrollen skal ta form av en alminneligklageadgang eller skje på annen måte.I den forbindelse bør man ta i betraktning atdet vil kunne oppstå konflikter selv om forvaltningenav ytelsene skjer på en objektivt settuklanderlig måte. Bør det for eksempel være klagemuligheterfordi stønadstakeren mener at forvalterendekker ordinære løpende utgifter (husleiemv.) mer regelmessig enn stønadstakerensynes det er grunn til?Som ledd i sin forvaltning vil sosialkontoretkunne bestemme at en større eller mindre del avtrygdeytelsen fritt skal kunne disponeres av stønadstakeren,for eksempel med sikte på selvstendiggjøring.En variant av dette vil være at stønadstakerenønsker å disponere en del av ytelsenselv, mens sosialkontoret finner at grunnlaget fordette ikke er til stede.Spørsmålet om økt rådighet for stønadstakerenligger nær opp til hovedspørsmålet om trygdeytelsengenerelt bør utbetales til andre enn denberettigede. Departementet finner derfor at konflikterpå dette punktet bør behandles i trygdeetaten,med de klagemuligheter som ellers eksistererfor vedtak etter folketrygdloven § 22 – 6. Irealiteten dreier det seg om en endring av detopprinnelige vedtaket.Sosialkontorets beslutninger som forvaltervil også kunne føre til konflikter i forhold til stønadstakerenspårørende, som kan mene at sosialkontoretsbeslutninger i denne retningen er for liberaleeller for lite liberale. Det er behov for åavklare hvilken rolle, eventuelt hvilke rettigheter,de pårørende skal ha i slike saker.3. Avsluttende bemerkningerDet synes klart at problemene på dette områdethittil ikke har fått den oppmerksomhet de fortjener.Vi er som nevnt innstilt på å gå videre meddette og etablere et formalisert regelverk for dissesakene så langt det synes formålstjenlig. Etvesentlig hensyn vil da være å klargjøre mulighetenefor overprøving/kontroll. Når det gjelderspørsmålet om økt disposisjonsgrad for stønadstakeren,synes disse spørsmålene som nevnt åburde gå direkte til trygdeetaten som spørsmålom delvis omgjøring av det opprinnelige vedtaketetter folketrygdloven § 22 – 6.Den konkrete saken som det vises til i Sivilombudsmannensbrev, dreier seg om økt disposisjonsgradog hører dermed under trygdeetaten.Fylkesmannen i Nord-Trøndelag har tatt opp sakenmed oss på eget grunnlag, og vi har gjort redefor vårt syn i brev dit 12. februar 2003 (kopivedlagt).»Jeg sa meg enig i at det syntes nødvendig med enavklaring av de problemstillingene som sakskompleksetreiste, men fant etter dette ikke grunn til å gåvidere med saken. Jeg ba om å bli orientert om resultatetav departementets avklaring.As advokat informerte deretter ombudsmannenom at hun nå ville kontakte trygdekontoret på nytt,og be om at saken ble behandlet i tråd med departementetsavklaring.

128 Dokument nr 42003–200433.Kommunens oppfyllelse av veiledningspliktenfikk betydning for krav om etterbetaling avomsorgslønn(Sak 2003–0897)A framsatte i januar 1999 søknad om omsorgslønnetter sosialtjenesteloven § 4–2 bokstav e) for tyngendeomsorgsarbeid for sin datter B, som da var 16 år.Fjell kommune innvilget omsorgslønn med virkningfra 1. januar 1999. Saken reiste spørsmål om kommunenburde etterbetale omsorgslønn for tiden førsøknadstidspunktet.Ombudsmannen kom til at kommunen ikke haddeoverholdt sin veiledningsplikt overfor A vedrørendeomsorgslønnsordningen (som trådte i kraft 1. januar1988). Da det var betydelig tvil om fylkesmannensvurdering av om det var grunnlag for å tilstå omsorgslønnfor tidligere periode var i samsvar medsosialtjenesteloven, ble fylkesmannen bedt om å behandlesaken på nytt.A klaget på at Fjell kommune og Fylkesmannen iHordaland avslo å gi omsorgslønn tilbake i tid. Hunhevdet at kommunen hadde forsømt sin veiledningsplikt,idet kommunen ikke hadde gitt familien individuellveiledning om ordningen med omsorgslønn.Saken ble tatt opp med Fylkesmannen i Hordaland.Det ble bl.a. stilt spørsmål om kommunen haddeoverholdt sin veiledningsplikt, hvor stort omfangden private pleien utgjorde, hvor mye omsorg hjelpestønadenvar ment å dekke og om saken var godtnok opplyst før fylkesmannen traff vedtak om omsorgslønn.Fylkesmannen svarte at kommunen normaltoverholder sin veiledningsplikt ved å ha en generellorientering om ordningen tilgjengelig for publikum.Fylkesmannen viste til at kommunen hadde orientertom ordningen i en brosjyre. Videre uttalte fylkesmannen:«Med utgangspunkt i at kommunen har opplysningsplikt,er det vurdert om kommunen kanlastast for at klagaren ikkje særskilt vart orientertom omsorgslønsordninga, då den vart innført i1993.I einskildtilfelle legg fylkesmannen til grunnat det ikkje er tilstrekkjeleg med ei generell orientering,fordi kommunen kjenner tilhøva godtnok til at kommunen bør ta initativ til å orienteraklagaren individuelt om tenestetilbodet. Ein visertil uttale frå sosialdepartementet av 08.01.01vedr krav om omsorgsløn som er sett fram i ettertid.Det kan vera openbert urimeleg ikkje å ytaomsorgsløn attende i tid dersom kommunen kanlastast for manglande opplysning om ordningadirekte til klagaren.Føresetnaden for det er at det var tydeleg forFjell kommune at det førelåg omstende hjå klagarensom tala for at det burde ytast omsorgsløn.Kommunen sin kunnskap om situasjonen til B ogdei tenestetilboda kommunen gav er avgjerandefor denne vurderinga. Frå B var om lag 4 år gamalhadde ho tilrettelagt barnehageplass. Utviklingshemmingahennar var kjend for kommunenseinast frå 1987, då ho fekk tilrettelagt barnehageplassmed spesialpedagogisk hjelpetilbod. Seinarefekk familien også avslastningstilbod (frå01.01.91) og barnet fekk støttekontakt. Klagarentilbakeviser at avslastningstilbodet vart effektuert,fordi det ikkje fanst nokon som kunne tahand om barnet. «Tiltaksplanskjema» frå Fjellkommune per 20.06.97 stadfestar at det ikkje lågføre eit avlastningstilbod og at familien haddepresentert kommunen for ønskje om helgeavlastning.Det vart effektuert avlastningstilbod i kommunalavlastningsbustad i september 1999. Fråmai ’98 til mai ’99 fungerte støttekontakten ogsåsom avlastar. Klagaren opplyser at støttekontaktenfungerte godt. Ein kan såleis legge til grunnat det låg føre eit behov for hjelpetiltak og eit ansvarfor dette på kommunen som ikkje vartdekt.»Fylkesmannen svarte videre at da B var 17 år,ble hennes intellektuelle funksjonsnivå beskrevetsom for et barn på 4 1 ⁄2 år. Fylkesmannen hadde ellersmerket seg uttalelser fra PPT i 1988 og fra psykologved Haukeland sykehus i 1989, hvor det framgårat barnet trenger tilsyn hele døgnet og at familienbør få de økonomiske hjelpetilbudene som er muligå gi. Og videre:«Fylkesmannen legg såleis til grunn at ho harskild seg gradvis men merkbart frå jamnaldrandegjennom oppveksten frå ho var om lag 3 – 4 årgamal. Skilnaden mellom hennar utvikling ognormalutviklinga har vorten større ettersom hohar vorten eldre. Likeleis har ekstratynga for foreldrai høve omsorgsarbeidet med henne aukagjennom oppveksten. Det er klart at foreldra harhatt eit omsorgsarbeid som i løpet av oppvekstenhennar har fått slikt omfang at det må karakteriserastsom særleg tyngjande. Frå ho var om lag 6år gamal har det vore ytt hjelpestønad frå folketrygdasom kompanserer for privat tilsyn ogpleie. Hjelpestønaden vart såleis utmålt til 2 x ordinærsats eitt år før uttalen frå Haukeland sjukehusførelåg. Hjelpestønaden er primær yting tilkompensasjon for omsorgsarbeid i heimen framforomsorgsløn. Frå ho var om lag 16 år aukahjelpestønaden frå 2 til 4 x ordinær sats. Dette talarfor at trass i at kommunen ikkje gav eit tilstrekkjelegavlastningstilbod, framstod ikkje situasjonenslik at omsorgsarbeidet foreldra stodfor klart medførte eit ansvar på kommunen for åyta omsorgsløn. Fylkesmannen finn derfor ikkjegrunn for at kommunen hadde ei skjerpa plikt tilopplysing om ordninga andsynes klagaren.»Om foreldrenes ekstraordinære omsorgsarbeidsvarte fylkesmannen:«Foreldra si pleie av dottera har hatt stortomfang, ho har hatt eit behov for trening og stimuleringlangt utover det alminnelege. Foreldrahar lide under mangelfullt avlastningstilbod.Fjell kommune har sjølv stipulert hjelpestønadetter sats 3 (4 x ord. sats) som vederlag for 1 t.per dag, jfr dok 3 – vedtak av 29.03.99 – i kommunensi saksframstilling.»

2003–2004 Dokument nr 4129Fylkesmannen mente videre at saken var tilstrekkeligopplyst før klagebehandlingen. Det ble bl.a.vist til at kommunen hadde tilstått omsorgslønn påtidspunktet da SFO-ordningen opphørte, og A somfølge av dette måtte redusere sin arbeidstid utenforhjemmet.I nytt brev herfra ble det vist til at fylkesmannengenerelt hadde gitt uttrykk for at Bs hjelpebehovhadde vært økende. Videre syntes fylkesmannen åmene at kommunens tjenestetilbud ikke dekket Bsbehov. Ut fra dette ble fylkesmannen bedt om å gjøremer rede for foreldrenes omsorgsarbeid. Sett i forholdtil det omfattende behovet fylkesmannen haddeopplyst at B hadde, ble det bedt opplyst om hjelpestønadengir tilstrekkelig grunnlag for å avslå søknadenom omsorgslønn. Det ble også stilt nærmerespørsmål til veiledningsplikten.Fylkesmannen svarte at fylkesmannens kunnskapom omsorgsarbeidet fulgte av det innblikketman har av Bs funksjonsevne gjennom saksdokumentene.Og videre:«Hjelpestønadsordninga aleine er ikkjegrunnlag for å avslå søknad om omsorgsløn idenne saka. Fylkesmannen viser til sitt førreskriv til Sivilombudsmannen der det er peikt påat ein ser at det var manglar i det faktiske tenestetilbodetfrå kommunen som kommunen måttekjenne til, idet vedtak om avlastning ikkje varteffektuert. Det er vist til hjelpestønadsordningasom eit moment i høve kva oppfordring somkvilte på kommunen om å opplysa klagaren individueltom omsorgslønsordninga. Hjelpestønadsordningaer primær som offentlege hjelpetilbodtil kompensasjon for privat omsorgarbeid. Einhar lagt vekt på det i vurderinga av om kommunenhar utvida opplysingsplikt.»Fylkesmannen svarte at opplysningsplikten varvurdert i forhold til de faktiske omstendighetene isaken, og:«Ein har ikkje funne at den kunnskapen kommunenhadde om manglande effektuering av avlastning,kunnskap om omsorgsbehov samt hjelpestønadsordningsamla medførte ei utvida opplysningspliktfor kommunen, jfr. vår førre uttaletil Sivilombodsmannen s. 2, 2. avsnitt. Følgjeleghar ein lagt til grunn at kommunen oppfyllte siopplysningsplikt andsynes klagaren ved å informerapublikum generelt om omsorgslønsordninga.»Ved avslutningen av saken uttale jeg blantannet:«1. Når kan det gis omsorgslønn?Sosialtjenesteloven § 4–2 bokstav e) lyder:«De sosiale tjenester skal omfatte---e) lønn til personer som har et særlig tyngendeomsorgsarbeid.»Videre lyder sosialtjenesteloven § 4–3:«De som ikke kan dra omsorg for seg selv,eller som er helt avhengig av praktisk eller personlighjelp for å greie dagliglivets gjøremål, harkrav på hjelp etter § 4–2 bokstav a-d.»Ordningen med omsorgslønn var tidligere regulerti kommunehelsetjenesteloven 19. november1982 nr. 66 § 1–3 annet ledd punkt 4 og ble innførtved endringslov 11. juli 1986 nr. 55, som trådte ikraft 1. januar 1988. Regelen om omsorgslønn blemed virkning fra 1. januar 1993 flyttet over til sosialtjenesteloven.Etter begge lovbestemmelser var/erdet kommunen som har ansvaret for ordningen medomsorgslønn.Det følger av § 4–2 at kommunen har plikt til åha en ordning med omsorgslønn. Den enkelte har likevelikke et rettskrav på omsorgslønn, selv om detforeligger «særlig tyngende omsorgsarbeid», hvilketfølger av lovens § 4–3. Kommunene vil derfor ha enviss skjønnsfrihet mht. om det skal gis omsorgslønnog størrelsen på omsorgslønnen. Det vil likevel kunnevære åpenbart urimelig eller i strid med god forvaltningsskikkikke å yte omsorgslønn i det enkeltetilfelle (eller dersom omsorgslønnen fastsettes forlavt). Det er her også grunn til å presisere at tjenestenesamlet sett må ligge på et forvarlig nivå sett i forholdtil de behovene som skal dekkes. Dette følgerbl.a. av Høyesteretts uttalelser i den såkalte Fusadommen(inntatt i Rt. 1990 s. 874).Tidligere Sosial- og helsedepartementet (nå Sosialdepartementet)har i rundskriv I-42/98 gitt retningslinjerfor når det er aktuelt å tilstå omsorgslønn.Det følger av pkt. 2.2 at kommunene må sette av tilstrekkeligmed midler til omsorgslønn i budsjettet ogat kommunene ikke kan avslå en søknad om omsorgslønnfordi det ikke er tatt med i budsjettet.Det framgår av rundskrivet at det skal foretas enskjønnsmessig helhetsvurdering «der omsorgslønnblir sett i samanheng med andre pleie- og omsorgstenester».I vurderingen skal det legges vekt på omomsorgsarbeidet er særlig tyngende, om omsorgsarbeidetgjelder nødvendige omsorgsoppgaver, omomsorg fra søkeren er det beste for den som trengerhjelp og kommunens ressurser. Kommunen kan altsålegge en viss vekt på kommunens økonomi. Forpersoner som har krav på tjenester etter lovens § 4–3vil imidlertid ikke spørsmålet være om det skal ytestjenester, men hvilken tjenesteform som skal velges.I denne vurderingen kan kommunen legge vekt påhva som økonomisk sett er mest formålstjenelig.Under pkt. 3.1 i rundskrivet er det presisert at sidenforeldrene har omsorgsplikt for sine mindreårigebarn, vil det bare være aktuelt med omsorgslønn dersomomsorgen klart overstiger vanlig omsorg forbarn på samme alder.I rundskrivet er det uttalt følgende om forholdettil hjelpestønad til tilsyn og pleie:«Dersom den som treng omsorg får hjelpestønadtil tilsyn og pleie, kan kommunen ta omsyntil dette ved utmålinga av omsorgslønn. Verkenhjelpestønad eller omsorgslønn vil vanlegvis

130 Dokument nr 42003–2004gi full betaling for det omsorgsarbeidet søkjarenfaktisk utfører. Kommunen bør ikkje avkorteomsorgslønna med mindre omsorgslønna oghjelpestønaden til saman overstig det som er rimelegå betale for omsorgarbeidet.»Det er i rundskrivet ikke gitt veiledning om hvordansøknader om etterbetaling av omsorgslønn (herment; omsorgslønn for tiden før søknaden ble framsatt)skal behandles. Tidligere Sosial- og helsedepartementethar i brev 8. januar 2001 til Fylkesmannen iØstfold, med kopi til alle fylkesmenn, gitt en orienteringom dette. Departementet uttalte at utgangspunkteter at omsorgslønn skal innvilges fra søknadstidspunktet,og at søknader om omsorgslønn for enperiode forut for søknadstidspunktet som hovedregelbør avslås. Og videre:«Det kan imidlertid tenkes saker der det vilvære åpenbart urimelig å ikke innvilge omsorgslønnfra et tidligere tidspunkt. Dette kan væretilfellet i en sak der kommunen kan klandres formanglende oppfyllelse av veiledningsplikten ellerfeil i saksbehandlingen som har medført at etkrav om omsorgslønn ikke ble fremsatt før ellerurettmessig avvist. Departementet vil presisereat det normalt bare er i saker der kommunen kanklandres at det vil være åpenbart urimelig ikke åinnvilge omsorgslønn for en periode før søknadstidspunktet.Bakgrunnen for dette er særlig atkommunen ikke får mulighet til å dekke omsorgsbehovetved å tilby andre tjenester når detsøkes om omsorgslønn i ettertid, og at omsorgslønnikke er en rettighet på linje med andre sosialetjenester. At søker ikke kjente til omsorgslønnsordningenpå et tidligere tidspunkt medførerikke i seg selv at det er åpenbart urimelig åinnvilge omsorgslønn kun fra søknadstidspunktetog fremover.»Departementet uttalte at søknader som framsettesi ettertid, skal realitetsbehandles, og at kommuneneplikter å påse at saken er så godt opplyst sommulig før vedtak treffes, jf. sosialtjenesteloven § 8–1og forvaltningsloven § 17. Det må vurderes om denomsorgstrengende oppfylte vilkårene i sosialtjenesteloven§ 4–3 for det aktuelle tidsrommet og klarleggeshvilke eventuelle tilbud den omsorgstrengendemottok og om søkeren ville blitt tildelt omsorgslønnpå det aktuelle tidspunktet. Dersom svaret er ja, uttaltedepartementet at det må vurderes om det vilvære åpenbart urimelig å følge hovedregelen om atomsorgslønn bare ytes fra søknadstidspunktet.Departementet viste også til ombudsmannssak1998–1129 (som er inntatt i ombudsmannens årsmeldingfor 1999 s. 202), og uttalte at departementetsluttet seg til ombudsmannens uttalelser i saken. Isaken ble en søknad om omsorgslønn for perioden1984 til 1995 avslått av kommunen på prinsipieltgrunnlag fordi den var framsatt etter at omsorgsarbeidetvar utført. Fylkesmannen opprettholdt avslagetfor perioden etter 1. januar 1993 med vesentligsamme begrunnelse som kommunen. Den delen avklagen som gjaldt perioden før 1. januar 1993, bleikke realitetsbehandlet av verken fylkesmannen ellerfylkeslegen da begge mente den falt utenfor sitt ansvarsområde.Jeg uttalt at søkeren hadde krav på atsøknaden ble undergitt en konkret vurdering. Detforhold at vedkommende ikke hadde søkt tidligere,var en følge av mangelfull veiledning fra kommunen.Fylkesmannen ble bedt om å behandle saken pånytt og sørge for at også perioden før 1. januar 1993ble vurdert.Jeg uttalte også i sak 2001–682, publisert i ombudsmannensårsmelding for 2002 s. 186, at søkerenhadde krav på at søknaden om omsorgslønn ble undergitten konkret vurdering selv om den var framsattetter at omsorgsarbeidet var avsluttet. Også idenne saken bad jeg fylkesmannen ta saken opp tilny vurdering.Jeg legger også i saken her til grunn at kommunenog fylkesmannen har plikt til å realitetsbehandlesøknader (og klager) om etterbetaling omsorgslønn.Det må da først vurderes om Fjell kommune i sakenher har overholdt sin veiledningsplikt.2. Kommunens veiledningspliktSosialtjenesteloven § 4–1 lyder:«Sosialtjenesten skal gi opplysning, råd ogveiledning som kan bidra til å løse eller forebyggesosiale problemer. Kan sosialtjenesten ikkeselv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge forat andre gjør det.»Veiledningsplikten etter denne bestemmelsensuppleres av den alminnelige veiledningsplikten iforvaltningsloven § 11 og veiledningsforskriften 16.desember 1977. Forvaltningsorganet skal etter forvaltningsloven§ 11 annet ledd av eget tiltak vurderebehovet for veiledning, og når sakens art eller partensforhold gir grunn til det, gi veiledning om «gjeldendelover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommendesaksområde». Formålet med veiledningsplikteni lovbestemmelsene er å gjøre parter ogandre berørte i stand til å ivareta sine interesser påbest mulig måte.Fylkesmannen har lagt til grunn at veiledningspliktener oppfylt da det er orientert om tilbudet omomsorgslønn i brosjyre som er tilgjengelig for publikum.Som fylkesmannen har vist til i brevet hit, kanimidlertid omstendighetene tilsi at enkelte personerbør informeres individuelt om kommunens tjenestetilbud,lover og regler. Det framgår av saksdokumenteneat familiens første kontakt med kommunenvar ved brev 3. november 1986 fra Haukeland sykehustil kommunen, hvor det var redegjort nærmerefor Bs omsorgsbehov. I brevet heter det på s. 2:«Det synes uforståelig for undertegnede atdenne familien ikke kan få mer hjelp av de lokaleinstanser. De har et barn som er klart psykisk utviklingshemmetog hyperaktivt, og med an-

2003–2004 Dokument nr 4131gstproblemer. B krever tilsyn døgnet rundt, oghar behov for spesialpedagogiske tiltak i barnehageog skole over år, men familien har også behovfor fast avlastningsordning lokalt samt deøkonomiske støtteordninger som det er mulig ågi.»Det framgår av saksdokumentene at tverrfagligansvarsgruppe for B ble opprettet 14. juni 1991.Gruppen bestod, foruten foreldrene, av tiltakskonsulentved sosialkontoret, representanter fra PPT ogskole/fritidshjem. Kommunen måtte i alle fall pådette tidspunktet ha utfyllende opplysninger om Bog familiens situasjon. Fylkesmannen har imidlertidlagt til grunn at kommunen kjente til Bs situasjon fra1987. Spørsmålet er om kommunen på dette tidspunktetburde gitt familien veiledning om kommunenstjenestetilbud, herunder ordningen med omsorgslønn.----Det er ikke omstridt at Bs foreldre har utført etsærlig tyngende omsorgsarbeid, langt utover detsom er vanlig for barn i tilsvarende alder. Jeg visertil uttalelser hvor det framgår at B trengte tilsyn 24timer i døgnet. Idet kommunen var kjent med forholdene,finner jeg at kommunen må ha hatt en plikt tilå orientere foreldrene om de sosiale tjenester kommunenkunne gi og som følger av sosialtjenesteloven.Det er etter mitt syn ikke i tråd med sosialtjenesteloven§ 4–1 og forvaltningsloven § 11 at kommunenbare orienterer søkere når en søknad klart vilføre fram. Ordningen med omsorgslønn tar sikte påpersoner i As situasjon. Da kommunen kjente til defaktiske forholdene, måtte det forventes at A ble orientertom hvilke tilbud/tjenester det kunne søkes om.Jeg viser for øvrig til ovennevnte brev fra Haukelandsykehus, som måtte innebære en klar oppfordring tilå veilede familien om aktuelle tjenestetilbud.Dersom foreldrene hadde blitt orientert om ordningen,måtte kommunen etter søknad behandlet sakenetter forvaltningslovens og sosialtjenestelovenssaksbehandlingsregler. Et eventuelt avslag fra kommunen,ville kunne påklages til fylkesmannen (ogfylkeslegen for perioden før 1. januar 1993, da omsorgslønnvar regulert i kommunehelsetjenesteloven).Det ville ført til at spørsmålet om omsorgslønnble vurdert på en mer betryggende måte.Jeg har på denne bakgrunn kommet til at kommunenbrøt sin veiledningsplikt da den ikke orienterteA om ordningen med omsorgslønn. Fylkesmannenhar uttalt at kommunen var kjent med Bs situasjonfra 1987, og det måtte da forventes at slikveiledning ble gitt på dette tidspunktet.3. Kommunens og fylkesmannens behandling avsøknaden om etterbetaling av omsorgslønn----Som vist til ovenfor, har fylkesmannen i brev hituttalt at foreldrenes pleie av B har vært av et stortomfang, og at B har hatt behov for trening og stimuleringlangt utover det alminnelige. Fylkesmannenuttalte at foreldrene hadde lidd under mangelfullt avlastningstilbud,men viste til at det ble gitt hjelpestønad.Det ble også vist til at hjelpestønadsordningener primær som offentlig hjelpetilbud til kompensasjonfor privat omsorgsarbeid.I henhold til fylkesmannens vedtak skal hjelpestønadenpå 3 x ordinær sats kompensere for ca. 1 –1 1 ⁄2 time omsorgsarbeid daglig. Jeg legger ut fra dettetil grunn at 2 x ordinær sats, som B mottok i detmeste av perioden, er ment å kompensere for ca. 1time omsorgsarbeid pr. dag. Fylkesmannen har ikkeredegjort nærmere for omfanget av det ekstraordinæreomsorgsarbeidet foreldrene har utøvd, bortsettfra å vise til tilbudet kommunen har gitt, samt Bs behovfor oppfølgning 24 timer i døgnet. Jeg har forståelsefor at det er vanskelig å stadfeste dette nærmerei antall timer. Jeg mener likevel fylkesmannenburde kunne utdype forholdet nærmere, herundermed eksemplifisering av foreldrenes nødvendigeomsorgsoppgaver. Det er for eksempel ikke redegjortfor om foreldrene førte tilsyn med B om natten,og eventuelt på hvilken måte. Når dette ikke er gjort,kan det være grunn til å stille spørsmål ved om sakenvar godt nok opplyst for fylkesmannen.Slik saken er opplyst, synes det for meg som detekstraordinære omsorgsarbeidet overstiger det somhar vært «kompensert» med sosiale tjenester og hjelpestønad.Jeg viser til at det meste av tiden har detkun vært ytt støttekontakt og hjelpestønad. Fylkesmannenhar også lagt til grunn at kommunen ikkehar dekket omsorgsbehovet i tilstrekkelig grad, menat dette er, slik jeg forstår fylkesmannen, kompensertved ytt hjelpestønad. Jeg er i tvil om dette er enriktig vurdering.Som vist til tidligere, framgår det av departementetsrundskriv at verken hjelpestønad eller omsorgslønnvanligvis vil gi full betaling for det omsorgsarbeidetsøkeren faktisk utfører. Og videre atkommunen ikke bør avkorte omsorgslønnen medmindre omsorgslønnen og hjelpestønaden til sammenoverstiger det som er rimelig å betale for omsorgarbeidet.Jeg forstår kommunen slik at det i lengre tid varet udekket behov for avlastning utover støttekontakt,jf. kommunens vedtak 29. mars 1999. Jeg minnerom at kommunen har et ansvar for at tjenestene samletsett ligger på et forsvarlig nivå i forhold til omsorgsmottakerensbehov. Dersom kommunen ikkekunne tilby regelmessig avlastning eller andre tjenestetilbud,taler dette for at det kan være i strid medovennevnte prinsipp ikke å tilstå omsorgslønn.Selv om A fikk omsorgslønn på tidspunktet datilbudet om plass i SFO opphørte, vil jeg peke på attjenestetilbudet ellers har vært mindre omfattendeenn det var da omsorgslønn ble innvilget. Disse forholdenetyder på at A var berettiget til omsorgslønnogså tidligere.

132 Dokument nr 42003–2004Jeg må etter dette konkludere med at det knytterseg betydelig tvil til om kommunens og fylkesmannensvurdering av om det var grunnlag for å gi omsorgslønni den aktuelle perioden, er i samsvar medsosialtjenesteloven. Idet jeg også har kommet til atkommunen ikke har overholdt veiledningspliktenoverfor familien, må jeg be fylkesmannen om å vurderesaken på nytt og ta hensyn til det jeg her har påpekt.Fylkesmannen bes om å vurdere på nytt om detvar grunnlag for å tilstå A omsorgslønn fra ordningentrådte i kraft 1. januar 1988 og fram til 1. januar1999. For ordens skyld nevnes at omsorgslønnensstørrelse ikke har vært gjenstand for behandlingher.»34.Kravene til opplysning av sak om reduksjon avomsorgslønn(Sak 2003–0133)Mor hadde fra 1991 mottatt omsorgslønn for datterenfødt i 1974. Saken gjaldt spørsmålet om det varadgang til nå å redusere omsorgslønnen fra 100 til55 prosent.Ombudsmannen påpekte at saken burde ha værtbedre opplyst før vedtak ble fattet, samt at fylkesmannenheller ikke hadde vurdert alle relevantehensyn i tråd med det som må kreves etter sosialtjenesteloven.Ombudsmannen ba fylkesmannen behandlesaken på ny.Saken etterlot også tvil om fylkesmannen genereltstilte tilstrekkelige krav til sakens opplysning ogden vurdering som må foretas ved klagebehandlingav vedtak der omsorgslønnen reduseres. Ombudsmannenba derfor fylkesmannen på ny gjennomgåklager over redusert omsorgslønn fra samme periodeog i samme kommune.A har en betydelig medfødt hjerneskade sommedfører et stort fysisk handikap og mental retardasjon.Hun har cerebral parese, epilepsi og er sterktsynshemmet. Hun er 100 prosent pleieavhengig oger avhengig av rullestol. I en legeerklæring fra mars1992 var det gitt uttrykk for at hun kan si enkelte ordog korte setninger, men «fungerer intellektuelt på etsvært lavt nivå». As foreldre har fra hun ble 18 årvært oppnevnt som hjelpeverge for henne, og hunbor hos sin mor.Moren har hatt omsorgslønn fra 1991. Oppegårdkommune vurderte også i 1991 behovet for omsorgslønntil 50 prosent. Fylkeslegen endret kommunensvedtak og fastsatte omsorgslønnen til 100 prosent.Fylkeslegens vedtak gjaldt etter sin ordlyd «inntil videre,så lenge omsorgssøker bor hjemme og er avhengigav foreldrenes pleie». Sosial- og helsedepartementetfastholdt fylkeslegens vedtak. Det ble i departementetsvedtak redegjort nærmere for et tilnærmetdøgnkontinuerlig omsorgsbehov og vist til atmors omsorgsarbeid er svært omfattende.I forbindelse med at kommunens velferdstjenestefra 1. september 2001 overtok ansvaret for beregningog utbetaling av omsorgslønn, ble det fra Oppegårdkommune gjennomført ny vurdering av omfangetav omsorgslønnen. Oppegård kommune reduserteetter dette omsorgslønnen til mor fra 100 til 55prosent. Oppegård kommune la til grunn at omsorgsarbeidetfor A er «særlig tyngende», men begrunnetreduksjonen med en økning i annet tilbud. Fylkesmannenstadfestet kommunens vedtak og uttalteblant annet;«Fylkesmannen merker seg at det ikke harskjedd endringer i denne perioden, men er av denoppfatning at tilbudet til bruker i perioden fraFylkeslegens vedtak har endret seg, og at vilkårenefor omgjøring etter forvaltningsloven § 35,5. ledd er oppfylt...».As far brakte saken inn for ombudsmannen. Iklagen hit ble det blant annet anført at det ikke varadgang til å redusere den omsorgslønnen som tidligerevar fastsatt av fylkeslegen og stadfestet av departementet.Det ble også anført at hva som var bestfor en psykisk og fysisk utviklingshemmet, ikkekunne bestemmes av kommunen alene, men burdegjøres i samarbeid med verge. Det ble reist spørsmålom en «ubetydelig endring i «tilbudet» kunne medføreen halvering av omsorgslønnen». Det ble viderevist til at kommunen ikke hadde vurdert konsekvenseneav å redusere omsorgslønnen.Klageren mente dessuten at fylkesmannens beskrivelseav det tilbudet som forelå for A, gav et feilaktiginntrykk. Det ble også pekt på at det nye tilbudetom avlasting, beskrevet av fylkesmannen som«under oppstarting», foreløpig hadde krevet mye arbeidfra foreldrene. Det ble vist til de «aldri haddevalgt dette «tilbudet» om vi hadde ant at det skullemedføre at A mistet det økonomiske grunnlaget for åbo hjemme hos sin mor». Dersom det nå var blitt«for mye hjelp», ønsket vergene å fjerne noe av dettilbudet som ikke fungerer, men la omsorgslønnenvære. Dette mente de ville være til As beste – slik athun fortsatt kunne få bo hjemme.Sakens dokumenter ble innhentet og gjennomgåtther. Det ble funnet grunn til å be Fylkesmanneni Oslo og Akershus om kommentarer til noen av despørsmålene klagen reiste. Med referanse til en uttalelsei et møte i Oppegård klientutvalg ble det bedtopplyst om fylkesmannen mente at den rettslige situasjonenfor tildeling av omsorgslønn var endret etterat departementet i 1994 stadfestet omsorgslønnentil 100 prosent – og på hvilken måte dette i så fallhadde fått betydning i denne saken. Det ble viderebedt opplyst om fylkesmannen hadde lagt til grunnat As omsorgsbehov var uendret siden forrige behandlingav omsorgslønnssaken. I fylkeslegens uttalelsei 1993 var det uttalt at hun trenger pass, stell og

2003–2004 Dokument nr 4133pleie 24 timer i døgnet, jf. legeerklæring fra 1992.Det var ikke vedlagt noen legeattest blant det utvalgav saksdokumenter som var oversendt fra kommunen.Det ble bedt opplyst om det var innhentet ny legeuttalelse.Det ble videre bedt om en nærmere redegjørelsefor hva økningen i tilbudet til A besto i,samt hvordan denne økningen faglig sett var vurdert.Det ble bedt redegjort for hva fylkesmannen haddelagt vekt på når omsorgslønnen nærmest var halvert,under en henvisning til en endring av tilbudet.Det syntes å ha vært en organisatorisk endringsom var foranledningen til en ny gjennomgang avbehovet for omsorgslønn i denne saken. På dennebakgrunn ble det bedt opplyst om det var flere i Oppegårdkommune som hadde fått sin omsorgslønnredusert i samme forbindelse. Det ble spesielt bedtopplyst hvordan situasjonen var i den saken fylkeslegen,i sitt vedtak i 1993, påpekte den gang varsammenlignbar.Fylkesmannen svarte blant annet at fylkesmannenkunne «ikke se at det hadde skjedd endringer irettsgrunnlaget siden 1994 da departementet traff sittvedtak». Det ble vist til at rundskriv I-42/98 er nytt,men anses som en presisering av det som også tidligerevar gjeldende rett. Det ble også henvist til densåkalte Tolga-dommen, som har gitt en presiseringav gjeldende rett.Det ble opplyst at det fra kommunen ikke haddevært innhentet ny legeattest. Fylkesmannen redegjordefor det tilbudet kommunen gav A i 2002/03,sammenlignet med det tilbudet hun fikk i 1992.Fylkesmannen opplyste at Oppegård kommunehadde hatt en gjennomgang av flere saker der det vargitt omsorgslønn. Også i den saken som av fylkeslegeni 1993 var nevnt som sammenlignbar, ble omsorgslønnenredusert fra 100 til 50 prosent.Faren hadde innvendinger til fylkesmannens beskrivelseav det aktuelle tilbudet fra kommunen,men han etterlyste primært en vurdering av hva sommåtte være As beste.I brev herfra ble det bedt om ytterligere kommentarerfra fylkesmannen. Det ble blant annet bedtopplyst om det fra fylkesmannen hadde vært vurderthva som var As beste når det gjaldt omsorgstilbud.Det ble også bedt opplyst om det var vanlig at spørsmåletom en eventuell reduksjon av omsorgslønnvurderes uten at det innhentes ny legeerklæring. Detble også bedt opplyst om det fra kommunens sidevar foretatt en vurdering av om det var mulig foromsorgsyteren å fortsette sitt omsorgsarbeid medden lønnsreduksjon som ble foretatt.Det ble videre bedt redegjort for om Oppegårdkommune i det siste hadde redusert omsorgslønnenfor flere, eventuelt hvor mange, av de som tidligerefikk 100 prosent omsorgslønn. Det ble bedt opplysthvilken andel dette utgjør av de som tidligere fikk100 prosent omsorgslønn, hva omsorgslønnen i defleste tilfeller er redusert med, samt hvor mange somfremdeles mottar 100 prosent omsorgslønn i kommunen.Fylkesmannen innhentet opplysninger frakommunen og svarte deretter blant annet:«Oppegård kommune har presisert at det blirforetatt en faglig vurdering av brukers omsorgsbehov,og av de totale tilbud kommunen yter.Ifølge kommunens vurdering vil en gradvis «løsrivelse»fra foreldrene være fornuftig. Sivilombudsmannenhar vist til at det ikke forelå noen nylegeattest eller faglig utredning av brukerens omsorgsbehov.Til dette har kommunen i brev tilFylkesmannen datert 01.04.03 understreket atklager ikke har kommet med nye momenter i forholdtil datterens totale helsesituasjon. Viderepåpekes at det ikke har kommet signaler om forverringi datterens helsesituasjon. Dagsenterethar opplyst at omsorgstrengende er blitt noetyngre i forhold til forflytning. Kommunen presisereri brev 16. juni 2003 at saksbehandler er utdannetvernepleier, og har benyttet sin vernepleierfagligekunnskap i de vurderinger som foreliggeri sakens dokumenter. Kommunen påpekerogså at før en endelig faglig vurdering ble foretatt,var de i kontakt med dagsenter/avlastning ogstøttekontakt. Fylkesmannen har i sitt vedtak av10.12.02 funnet saken tilstrekkelig opplyst til åkunne fatte endelig vedtak.Når det gjelder spørsmål om det er foretattnoen vurdering av om det er mulig for omsorgsyterenå fortsette sitt omsorgsarbeid med denlønnsreduksjonen som er foretatt, har kommunenpr. telefon 20.08.03. opplyst til Fylkesmannen atstørrelsen på omsorgslønnen er lagt på et nivå utfra den omsorgsbyrde som foreligger. Kommunenhar vurdert at lønnen er på et faglig forsvarlignivå, og mener at omsorgslønnen ikke nødvendigvisvil kunne gi full kompensasjon for detomsorgsarbeidet som gjøres.........Kommunen opplyser at det ikke er foretatt enegen kostnadsberegning knyttet til heldøgnsbemannetomsorgsbolig i forbindelse med reduksjoni omfanget på omsorgslønn. Tilsvarendepersoner i Oppegård kommune med samme omsorgsbehovsom A, koster ca 1 million pr. år nårde bor i omsorgsboliger i tillegg kommer dagtilbud5 dager i uka.3. I følge kommunens opplysninger var detpr. 23.05.03 ingen i Oppegård kommune sommottok 100 % omsorgslønn. Kommunen haddetidligere 3 personer som var innvilget 100 % omsorgslønn,men det er foretatt reduksjon hos allemottakere. Den ene er redusert til 50 %, en til 54% og en til 55 %.»Ved avslutning av saken uttalte jeg:«1. RettsgrunnlagetSosialtjenesteloven § 4–2 bokstav e) lyder:«De sosiale tjenester skal omfatte---e) lønn til personer som har et særlig tyngendeomsorgsarbeid.»Videre lyder sosialtjenesteloven § 4–3:«De som ikke kan dra omsorg for seg selv,eller som er helt avhengig av praktisk eller personlighjelp for å greie dagliglivets gjøremål, harkrav på hjelp etter § 4–2 bokstav a-d.»

134 Dokument nr 42003–2004Ordningen med omsorgslønn var tidligere regulerti kommunehelsetjenesteloven 19. november1982 nr. 66 § 1–3 annet ledd punkt 4 og ble innførtved endringslov 11. juli 1986 nr. 55, som trådte ikraft 1. januar 1988. Regelen om omsorgslønn blemed virkning fra 1. januar 1993 flyttet over til sosialtjenesteloven.Etter begge lovbestemmelser var/erdet kommunen som har ansvaret for ordningen medomsorgslønn.Det følger av sosialtjenesteloven § 4–2 at kommunenhar plikt til å ha en ordning med omsorgslønn.Den enkelte har likevel ikke et rettskrav påomsorgslønn, selv om det foreligger «særlig tyngendeomsorgsarbeid», hvilket følger av lovens § 4–3.Kommunene vil derfor ha en viss skjønnsfrihet medhensyn til om det skal gis omsorgslønn og størrelsenpå omsorgslønnen. Det vil likevel kunne være åpenbarturimelig eller i strid med god forvaltningsskikkikke å yte omsorglønn i det enkelte tilfelle – ellerdersom omsorgslønnen fastsettes for lavt. Det er herogså grunn til å presisere at tjenestene samlet sett måligge på et forsvarlig nivå sett i forhold til de behovenesom skal dekkes. Dette følger blant annet avHøyesteretts uttalelser i den såkalte Fusadommen(inntatt i Rt. 1990 s. 874).Tidligere Sosial- og helsedepartementet (nå Sosialdepartementet)har i rundskriv I-42/98 gitt retningslinjerfor når det er aktuelt å tilstå omsorgslønn.Det følger av pkt. 2.2 at kommunene må sette av tilstrekkeligmed midler til omsorgslønn i budsjettet ogat kommunene ikke kan avslå en søknad om omsorgslønnfordi det ikke er tatt med i budsjettet.Det framgår av rundskrivet at det skal foretas enskjønnsmessig helhetsvurdering «der omsorgslønnblir sett i samanheng med andre pleie- og omsorgstenester».I vurderingen skal det legges vekt på omomsorgsarbeidet er særlig tyngende, om omsorgsarbeidetgjelder nødvendige omsorgsoppgaver, omomsorg fra søkeren er det beste for den som trengerhjelp og kommunens ressurser. Kommunen kan altsålegge en viss vekt på kommunens økonomi. Forpersoner som har krav på tjenester etter lovens § 4–3vil imidlertid ikke spørsmålet være om det skal ytestjenester, men hvilken tjenesteform som skal velges.I denne vurderingen kan kommunen legge vekt påhva som økonomisk sett er mest formålstjenelig. Nåromsorgslønnen vurderes, må det også legges vekt påhva som har vært fomålet med ordningen. I rundskrivI-42/98 punkt 1 side 5 heter det:«Hovudformålet med omsorgslønnordningaer å bidra til best mogeleg omsorg for dei somtreng hjelp i dagliglivet og gjere det mogeleg forprivate omsorgsytarar å halde fram med omsorgsarbeidet.»2. Revurdering av vedtak om sosiale tjenesterSom påpekt av fylkesmannen i vedtaket 10. desember2002, må vedtak om sosiale tjenester revurderesut fra brukernes behov og samlede tjenestetilbud.Fylkesmannen anbefaler at sosialtjenesten har rutinerfor revurdering av de sosiale ytelsene, og jeg kangi min tilslutning til dette. Det bør da også vurderesom den hjelpetrengende har behov for ytterligere ellerandre ytelser – og bør veiledes om muligheten forå søke dette. Det kan på denne bakgrunn heller ikkereises innvendinger mot at kommunen ønsket å gjennomgåde ytelsene som ble gitt A.I utgangspunktet må gjeldende bestemmelserlegges til grunn for revurderingen av den løpendeytelsen omsorgslønn. Som fylkesmannen har lagt tilgrunn, er det således bestemmelsen om omsorgslønnslik den lyder i sosialtjenesteloven, som nå er relevant.Som også konstatert av fylkesmannen, har detimidlertid ikke skjedd noen endring i rettsgrunnlagetsiden 1994, da departementet traff sitt vedtak. Detble uttrykt i forarbeidene til sosialtjenesteloven atdet ikke gjøres noen endring i retten til omsorgslønnved at bestemmelsen flyttes fra kommunehelsetjenesteloven,jf. Ot. prp nr. 29 punkt side 61, jf. ogsårundskriv I-42/98 side 6.Fylkeslegen i Akershus uttalte i sitt vedtak 30.juli 1993 at A innvilges 100 prosent omsorgslønn«inntil videre, – så lenge omsorgssøker bor hjemmeog er avhengig av foreldrenes pleie». Som fylkesmannenhar lagt til grunn, er det vanskelig å forstådette slik at ingen annen endring enn her angitt, kangi adgang til å endre vedtaket om omsorgslønn. Fylkeslegensvedtak må imidlertid tillegges stor vektved kommunens senere vurdering. Fylkeslegensstandpunkt, som senere ble stadfestet av departementet,var at kommunens vedtak om 50 prosentomsorgslønn ikke var tilstrekkelig; det måtte gis 100prosent omsorgslønn for at lønnen skulle ligge på etforsvarlig nivå i forhold til omsorgslønnsmottakerensomsorgsbyrde – sett i forhold til det totale tjenestetilbudsom ble gitt omsorgsmottaker. Dette representereret klart standpunkt til omfanget av detnødvendige omsorgstilbud «så lenge hun bor hjemmeog er avhengig av foreldrenes pleie». Dette måtilsi at det skal foreligge en betydelig endring i helsetilstandeneller tilbudet, før kommunen kan ha adgangtil å redusere omsorgslønnen. Det må også tashensyn til at fylkeslegens klare formulering har gittomsorgsyter og familien grunn til å innrette seg på at100 prosent omsorglønn ville være en påregneligytelse med mindre det forelå en betydelig endring avhelsetilstanden eller tilbudet.3. SaksbehandlingenForvaltningsorganet skal påse at saken er så godtopplyst som mulig før vedtak fattes, jf. forvaltningsloven10. februar 1967 § 17 første ledd.Før omsorgslønnen reduseres, blir det nødvendigblant annet å få utredet hva som totalt sett er denbeste omsorg for omsorgsmottaker, jf. rundskrivetI-42/98 punkt 1 side 5.

2003–2004 Dokument nr 4135Det er da naturlig at det innhentes legeattest,eventuelt også gjøres en faglig utredning av hennesomsorgsbehov generelt. Særlig blir dette nødvendigi en sak der fylkeslegen og departementet tidligereså klart har uttalt seg med en annen konklusjon ennkommunen. I hvilken grad «løsrivelse» fra mor er etrelevant hensyn i As situasjon og hvilke alternativersom i så fall foreligger, krever en bred vurdering oger også et spørsmål en fagkyndig, med faglig kjennskaptil omsorgsmottakers situasjon, bør uttale segom.For å få belyst den omsorgstrengendes situasjonog hjelpebehov er det også nødvendig å innhente uttalelsefra de som i dag er en del av hennes hjelpeapparat.Det er opplyst at saksbehandler blant annet harvært i kontakt med dagsenter/avlastning og støttekontakt.Det framgår imidlertid ikke klart hva deresuttalelse går ut på og hvilke spørsmål de eventuelthar uttalt seg om, da det ikke er fremlagt noe skriftligfra dem. Det er heller ikke blant sakens dokumenteroversendt noe notat fra samtalen med saksbehandler,jf. prinsippet i forvaltningsloven § 11d.Etter sosialtjenesteloven § 8–4 skal tjenestetilbudetså langt som mulig utformes i samarbeid medklienten. Etter det opplyste vil A ikke selv være istand til å uttale seg om sin situasjon og tjenestetilbud,og vergen må da tre inn i hennes sted. Når tjenestetilbudenerevurderes, blir det derfor nødvendigtidlig i prosessen, å komme i dialog med vergene forå få saken tilstrekkelig opplyst. Dersom kommunenvurderte det slik at en søknad om det omtalte avlastingstilbudetskulle være avgjørende for nivået påomsorgslønnen, burde vergene vært gjort oppmerksompå dette allerede da søknaden ble innlevert ogsenest når revurderingsprosessen startet. Vergens reaksjonpå dette, er nødvendig informasjon for å fåsaken tilstrekkelig opplyst. Det kan ikke sees at detble gjort. Et varsel til omsorgsyter så sent som da detforelå et forslag til vedtak, er ikke tilstrekkelig.I tråd med formålet for omsorgslønnsordningenom å tilrettelegge for at privat omsorgsarbeid kanfortsette, må det også utredes hva konsekvensene aven reduksjon av omsorgslønnen vil være. Det framgårikke i denne saken at konsekvensene av en eventuellreduksjon var tilstrekkelig opplyst før vedtakble truffet. Det kan herunder nevnes at det ikke er utredetom det etter reduksjonen vil være mulig foromsorgsyter å gi den omsorgen som er forutsatt i detsamlede tilbud kommunen legger opp. Det må foreksempel vurderes om omsorgsyter ved en reduksjoni omsorgslønnen må ta annet lønnet arbeid, omomsorgsmottaker derfor må flytte etc. Dersom detprivate omsorgsarbeidet ikke lenger kan utføres, hvainnebærer dette i så fall for kvaliteten av omsorgstilbudet?Hvis reduksjonen av omsorgslønnen innebærerat kommunen må overta det totale omsorgsansvaretfor A, må også de økonomiske kostnadene iden forbindelse bringes på det rene. Det kan her ikkesees isolert på den kommunale økonomien, også destatlige kostnadene må tas med i beregningen.Jeg må etter dette konkludere med at saken ikkehar vært tilstrekkelig opplyst før vedtak ble fattet.Foran har jeg pekt på flere at de momenter som måutredes, og jeg må be om at fylkesmannen tar sakenopp til ny behandling.Det framgår at det ved klagen til fylkesmannenble gitt oppsettende virkning hva gjelder reduksjonenav omsorgslønn. Fylkesmannens fornyete vurderingmå sees som en gjenopptakelse av klagebehandlingen,og fylkesmannen bør derfor vurdere omdet fortsatt skal gis oppsettende virkning.4. Den skjønnsmessige vurderingenJeg har påpekt at saken ikke har vært tilstrekkeligopplyst før vedtak ble truffet. Det framgår av detsom ovenfor er sagt at jeg også finner den vurderingensom er gjort mangelfull, i den forstand at jeg ikkekan se at alle relevante hensyn har vært vurdert.Det framgår ikke at det har vært vurdert hva som vilvære det beste for omsorgsmottaker, samt om detprivate omsorgsarbeidet kan fortsette også etter enhalvering av omsorgslønnen. Det kan heller ikke seesat vergens syn på det totale tjenestetilbudet i tilstrekkeliggrad er vektlagt, jf. sosialtjenesteloven§ 8–4 annet punktum.Fylkeslegens tidligere vedtak kan ikke sees somet absolutt hinder for å revurdere de løpende ytelsersom gis omsorgsmottaker. Det synes imidlertid ikkeklart at fylkeslegens vedtak er tillagt tilstrekkeligvekt. Det må foreligge en betydelig endring i denhelsemessige situasjonen eller i de øvrige tjenestersom ytes, før det kan være aktuelt å redusere omsorgslønnen.Slik saken nå er opplyst, kan det vanskeligsees at en endring som den avlastningsordningsom er beskrevet, kan gi grunnlag for å redusere omsorgslønnen.Det bør også drøftes om det er riktig åse avlastningsordningen som en reell økning av tilbudettil omsorgsmottaker. Det kan være aktuelt å sedette som en nødvendig utvidelse av omsorgslønnstilbudet.Det går ikke klart fram av saken hvilke ferieordningersom er etablert for omsorgsyter. Omfangetpå omsorgsarbeidet, slik dette er lagt til grunnav fylkeslegen og departementet, synes å kreve enfungerende ferieordning. Det må herunder nå ogsåtas hensyn til den slitasje det må være for omsorgsyter,som over år har utført «særlig tyngende omsorgsarbeid».5. Kommunens reduksjon av omsorgslønn i andresakerDet er opplyst at Oppegård kommune i samme tidsromhar redusert omsorgslønnen for alle som tidligerefikk 100 prosent omsorgslønn – totalt i tre saker.Sakene skal ha vært klagebehandlet av fylkesmannen,og herværende sak er en av de tre.Behandlingen her har avdekket klare manglerved saksbehandlingen og den skjønnsmessige vurde-

136 Dokument nr 42003–2004ringen i denne saken. Saken har etterlatt tvil om fylkesmannengenerelt har stilt tilstrekkelig krav til sakensopplysning og den vurderingen som etter sosialtjenestelovenmå foretas ved klagebehandling avvedtak der omsorgslønnen reduseres. I lys av detteber jeg om at fylkesmannen på ny – av eget tiltak –går gjennom klager over redusert omsorgslønn frasamme periode og i samme kommune.»35.Opplysningsplikt og aktsomhetskrav formottaker av sosialstønad(Sak 2002–1501)En mottaker av sosialstønad ble senere også innvilgetarbeidsledighetstrygd. Sosialtjenesten ble varsletom dette fra trygdekontoret, og fattet vedtak omrefusjon i sosialstønaden. Sosialtjenesten fikk imidlertidikke opplyst at arbeidsledighetstrygden var enløpende ytelse. Da sosialtjenesten senere ble klarover at stønadmottakeren mottok arbeidsledighetstrygdparallelt med sosialstønad, ble det truffet vedtakom tilbakebetaling av stønaden, jf. sosialtjenesteloven§ 5–6.Ombudsmannen fant at stønadsmottakeren ikkeforsettlig eller grovt uaktsomt hadde unnlatt å giopplysninger, slik sosialtjenesteloven § 5–6 settersom vilkår for at tilbakebetaling skal kunne kreves.Sosialtjenesten og fylkesmannen hadde lagt til grunnet for strengt aktsomhetskrav, som ikke kunne anseshjemlet i sosialtjenesteloven. Etter ombudsmannensuttalelse traff fylkesmannen nytt vedtak hvor tilbakebetalingskravetble frafalt.A søkte 26. august 1999 om økonomisk sosialstønad,og fikk innvilget dette for perioden fram til30. november 1999. Han søkte 2. desember 1999 omfortsatt stønad, og ble innvilget dette for periodenfram til 29. februar 2000.Den 18. september 1999 ble A også innvilget arbeidsledighetstrygd.Trygdekontoret varslet sosialtjenestenom dette, og sosialtjenesten fremmet 5. oktober1999 krav om refusjon i etterbetalingen avtrygd for perioden 26. august 1999 til 17. september1999.Ved søknaden 2. desember 1999 la A ved dokumentasjonsom viste at han mottok arbeidsledighetstrygd.Han oppgav likevel kr 0,- i rubrikken for«inntekt», herunder «trygd/pensjon». Sosialtjenesteninnvilget derfor stønad med grunnlag i at A ikkehadde øvrige inntekter.Først ved behandlingen av ny søknad fra A 24.februar 2000 ble sosialtjenesten klar over at hanmottok løpende arbeidsledighetstrygd. A hadde derforfor perioden 18. september 1999 til 29. februar2000 mottatt kr 24 100 for mye i sosialstønad. Forperioden 18. september 1999 til 2. desember 1999hadde han mottatt kr 11 008 for mye.Sosialtjenesten traff 28. mars 2000 vedtak omtilbakebetaling av for mye utbetalt stønad. I vedtakethet det at det var urimelig at A skulle stå ansvarligfor hele perioden, siden det skyldtes rutinesvikt vedsosialtjenesten at det ikke ble oppdaget 2. desember1999 at han mottok arbeidsledighetstrygd. Vedtaketom tilbakebetaling ble derfor begrenset til perioden18. september 1999 til 2. desember 1999. For myeutbetalt stønad i perioden ble omgjort fra bidrag tillån. Sosialtjenesten unnlot å politianmelde forholdet,siden det ikke var grunnlag for å påstå at forholdetbygget på en bevisst og aktiv handling.A påklaget ikke vedtaket. Han fremmet imidlertid6. september 2001 søknad om omgjøring av låntil bidrag. Sosialtjenesten avslo 26. september 2001søknaden, under henvisning til at det månedlige tilbakebetalingsbeløpetikke var urimelig høyt i forholdtil hans inntekter. Etter klage stadfestet Fylkesmanneni Sør-Trøndelag vedtaket 11. februar 2002.Saken ble deretter brakt inn for ombudsmannen,som fant grunn til å undersøke saken nærmere. Underhenvisning til at fylkesmannen i klagevedtaketikke hadde tatt stilling til om sosialtjenesten haddevært berettiget til å kreve tilbakebetaling, ble fylkesmannenbedt opplyse om han nå ville kunne se pådette spørsmålet. Fylkesmannen fant at sosialtjenestenhadde anledning til å pålegge A å betale tilbakedeler av sosialhjelpen.I brev herfra 5. november 2002 ble det stilt noenoppfølgende spørsmål, hvor fylkesmannen blant annetble bedt vurdere nærmere om vilkårene i sosialtjenesteloven§ 5–6 var oppfylt i saken.I fylkesmannens svar het det blant annet:«I saksframstilling nr. 2000/06400 sier sosialtjenestenat saken anmeldes ikke da en ikkekan se at det er åpenbart at dette har vært en bevisstog aktiv handling fra søker. Fylkesmannenser at dette utsagnet – bevisst og aktiv handling –kan tolkes slik at det er vilkårene for å kreve stønadentilbakebetalt som ikke er tilstede. Fylkesmannenvektlegger det faktum at [A] ikke oppgapå søknadsskjemaet at han hadde søkt dagpengersamtidig som han søkte på sosialhjelp, og at hanikke meldte fra da han mottok vedtaket som viste0,- i inntektsberegning for sosialhjelpen. [A] burdeha forstått at dette var av betydning for vurderingenav stønadsbehovet. Etter fylkesmannensvurdering er dette en grovt uaktsom handling,som er grunnlaget til at urettmessig mottattsosialhjelp kan kreves tilbakebetalt, jf. sosialtjenesteloven§ 5–6.»I mitt avsluttende brev til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttalte jeg:«1. Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenesterm.v. (sosialtjenesteloven) § 5–6 lyder:«Har noen fått utbetalt stønad fordi vedkommende,eller noen som har handlet på vedkom-

2003–2004 Dokument nr 4137mendes vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt hargitt uriktige opplysninger eller har fortiet opplysninger,kan det vedtas at bidraget skal betales tilbake,eller at en avtale om lån eller garanti forlån skal falle bort.»Bestemmelsen er kommentert slik i Sosial- oghelsedepartementets rundskriv I-34/2001 s. 48:«Det er ikke tilstrekkelig at søkeren selv, elleren person som handlet på vedkommendesvegne, har gitt uriktige opplysninger eller fortietopplysninger av betydning for saken. Dette måha skjedd forsettlig eller grovt uaktsomt. Det vilvære grovt uaktsomt å gi uriktige opplysningereller fortie opplysninger om forhold som søkeren,eller den som handlet på vegne av søkeren,burde ha forstått var av betydning for vurderingenav stønadsbehovet. Det er altså ikke meningenat unnskyldelig og ubevisst feilinformasjonog/eller fortielse skal rammes av bestemmelsen.»I forarbeidene til sosialtjenesteloven omtales bestemmelsenbare kort. I Ot.prp. nr. 29 (1990–1991)s. 162 legges det til grunn at det bare er de «reellemisbrukstilfeller» som omfattes av tilbakebetalingsregelen.2. I foreliggende sak er det As unnlatelse av åmelde fra om at han mottok arbeidsledighetstrygdfra 18. september 1999, som er å anse som fortielseav opplysninger. Det er unødvendig for meg å tastandpunkt til hva som skjedde i forbindelse med behandlingenav hans søknad 2. desember 1999, sidensosialtjenesten ikke har krevd tilbakebetaling av stønadenA mottok etter dette.Det er på det rene at A 26. august 1999 søkte omsosialstønad i påvente av at hans søknad om arbeidsledighetstrygdskulle bli behandlet. Slik jeg ser det,er det grunn til å anta at sosialtjenesten var kjentmed bakgrunnen for hans søknad om sosialhjelp.Dette er den mest nærliggende forståelsen av sosialtjenestensredegjørelse for sakens bakgrunn i vedtaket28. mars 2000. I motsetning til fylkesmannenfinner jeg derfor ikke å kunne legge vekt på at det ikkestod på søknadsskjemaet at A hadde søkt arbeidsledighetstrygd.Under enhver omstendighet fikk sosialtjenestenkort tid etter 18. september 1999 opplyst fra trygdekontoretat A mottok arbeidsledighetstrygd, men detframgår ikke om det ble opplyst at dette var en løpendeytelse. Det framgår heller ikke om A på dettetidspunktet ble klar over at sosialtjenesten kjente tilutbetalingen av arbeidsledighetstrygd, men A må hablitt kjent med dette senest 5. oktober 1999, da sosialtjenestentraff vedtak om refusjon.Det kan nok sies at det var uaktsomt av A at hanikke selv meldte fra om arbeidsledighetstrygden,blant annet fordi det på søknadsskjemaet for sosialstønadstår at søkeren plikter å melde fra om endringeri de økonomiske forholdene. Slik jeg ser det, erdet imidlertid vanskelig å betegne forholdet somgrovt uaktsomt, som er lovens krav. Et moment herer at sosialtjenesten etter underretningen fra trygdekontoretom innvilgelse av arbeidsledighetstrygd,hadde en foranledning til å undersøke med trygdekontoretom utbetalingen av arbeidsledighetstrygdvar en løpende ytelse. Det kan ikke bebreides A somgrovt uaktsomt at han antok at sosialtjenesten kjentetil at han mottok arbeidsledighetstrygd.3. Uttrykket «burde ha forstått», som brukes irundskriv I-34/2001, er for øvrig etter min mening etmisvisende uttrykk. I juridisk teori og praksis benyttesdette uttrykket for å markere vanlig (simpel)uaktsomhet, mens «måtte ha forstått» brukes for åbetegne grov uaktsomhet. Rundskrivets uttrykk kanforlede rettsanvenderen til å tro at det kreves enmindre grad av uaktsomhet enn hva loven selv giranvisning på. Det kreves forsett eller grov uaktsomhetfor å kunne kreve tilbakebetalt for mye mottattsosialstønad – vanlig uaktsomhet er ikke nok. Jeg viserogså til at lovbestemmelsen bare tar sikte på åramme «de reelle misbrukstilfeller». Jeg finner ingenholdepunkter i sakens dokumenter for å knytteen slik karakteristikk til den foreliggende saken. Sosialtjenestenhar for øvrig lagt til grunn at forholdetikke er en «bevisst og aktiv handling» fra As side.Jeg vil vurdere å ta rundskrivets ordlyd opp medSosialdepartementet.4. I fylkesmannens brev hit 10. oktober 2002 uttalesdet:«I saker som angår urettmessig mottatt sosialhjelpblir det rutinemessig foretatt samtale medbruker, og det skrives referat fra møtet. Dersomdet fremkommer at dette ikke har vært en aktivog bevisst handling fra bruker, kan sosialtjenestenvurdere å ikke politianmelde forholdet. I hovedsakpolitianmeldes alle saker hvor beløpetoverstiger kr. 10.000,-.»Jeg kan ikke se at en slik praksis kan hjemles iloven. Loven krever forsett eller grov uaktsomhetfor å kreve tilbakebetaling, mens det i rundskrivI-34/2001 uttales at sosialtjenesten «kan også vurdereom forholdet skal anmeldes til politiet». Den foreliggendesaken kan tyde på at det har utviklet seg enpraksis hvor enhver uaktsomhet er ansett tilstrekkeligtil å kreve tilbakebetaling, mens forsett eller grovuaktsomhet medfører politianmeldelse. Denne uheldigepraksis forsterkes ytterligere hvis det er riktig atalle saker hvor beløpet overstiger kr 10 000 politianmeldes.Det er derfor grunn for meg til å understreke attilbakebetaling bare kan kreves når det foreliggerforsett eller grov uaktsomhet hos stønadsmottakeren.Forholdet må kunne karakteriseres som et «reeltmisbrukstilfelle». Dersom dette vilkåret er oppfylt,må det foretas en konkret vurdering av om forholdeter grovt nok til at det bør anmeldes til politiet. Detkan ikke fastsettes et bestemt beløp for dette.5. Jeg må etter dette legge til grunn at sosialtje-

138 Dokument nr 42003–2004nesten ikke hadde grunnlag for å kreve tilbakebetalingav for mye mottatt sosialhjelp. Undersøkelsenherfra synes også å vise at sosialtjenesten og fylkesmannenpå dette området har utviklet en praksis somikke er i samsvar med sosialtjenesteloven § 5–6.Jeg ber fylkesmannen sørge for at sosialtjenestenbehandler saken på nytt i lys av det jeg har sagtovenfor. Fylkesmannen bes også om å sette i verk denødvendige tiltak for å sikre at sosialtjenestens praksisheretter kommer i samsvar med loven.Jeg ber om å bli holdt orientert om den videre utviklingeni saken.»Fylkesmannen i Sør-Trøndelag behandlet etterdette saken på nytt. Fylkesmannen fattet 1. april2003 vedtak om at tilbakebetalingskravet skulle frafalles,og lånet omgjøres til bidrag.36.Utformingen av vedtak om refusjon for tidligereutbetalt sosialstønad(Sak 2002–1316)Sosialkontoret krevet refusjon i etterbetalt uførepensjonfor tidligere utbetalt sosialstønad, jf. sosialtjenesteloven§ 5–9. Klageren anførte at dette var feil,da det var tatt refusjon i sosialstønad som var gitt tildekning av ektefellens spesielle behov.Det var grunnlag for kritiske merknader til utformingenav vedtaket i saken, særlig knyttet til begrunnelsen.Det gikk ikke klart fram hvordan refusjonsbeløpetvar beregnet. Det var imidlertid ikke grunntil å be om at den konkrete saken ble behandlet pånytt. I eget brev til fylkesmannen uttalte ombudsmannenseg generelt om behandlingen av refusjonssaker.Saken er ett av flere eksempler på klager somgjelder sosialtjenesteloven § 5–9. Ombudsmannenhar på bakgrunn av noen av de spørsmålene klagenehar reist, funnet grunn til å be Sosialdepartementetvurdere behovet for en revisjon av rundskrivet.Klagen gjaldt fylkesmannens vedtak i en sak omrefusjon i etterbetalt uførepensjon, jf. sosialtjenesteloven13. desember 1991 nr. 81 § 5–9. Fylkesmannenstadfestet delvis kommunens vedtak om å kreverefusjon. Kommunens vedtak ble truffet etter at detførste vedtaket i saken ble opphevet av fylkesmannenpå grunn av saksbehandlingsfeil.Klageren anførte at fylkesmannens nye vedtakvar feil, da det var tatt refusjon i sosialstønad somvar gitt til hennes manns eget forbruk. Saken ble tattopp med fylkesmannen, og det ble stilt spørsmål tilsaksbehandlingen generelt i saker som gjelder vedtakom refusjon etter sosialtjenesteloven § 5–9 ogom hvilke tiltak fylkesmannen hadde satt inn for ågjøre kommunene oppmerksomme på retningslinjenefor saksbehandlingen i slike saker. Videre ble detstilt spørsmål om denne saken var tilstrekkelig dokumentertog begrunnet. Særlig ble det bedt om en begrunnelsefor hvorfor fylkesmannen ikke haddekommentert nærmere anførselen om at det var tattrefusjon i sosialhjelp tildelt ektefellen for å dekkehans individuelle behov.I mitt avsluttende brev til klageren uttalte jegblant annet:«1. Saksbehandlingen og spørsmålet om vilkårenefor å kreve refusjon var oppfyltJeg har i brev i dag til Fylkesmannen i Telemarkkommentert nærmere hvordan jeg mener at dennetypen saker generelt sett bør behandles. Gjenpart avbrevet følger vedlagt.Som det framgår av brevet til fylkesmannen, harjeg også hatt kritiske merknader til utformingen avvedtaket i Deres sak, særlig knyttet til den begrunnelsensom er gitt. Saksbehandlingen har ikke værttilfredsstillende i forhold til de kravene som stilles tilsaksbehandlingen i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven.I vedtaket går det ikke klart fram hvordanrefusjonsbeløpet er beregnet. Det burde bl.a.vært gitt en nærmere oppstilling som kunne viseDem at det ikke er tatt refusjon i sosialhjelp som ergitt spesielt til dekning av Deres manns behov.Spørsmålet om størrelsen på refusjonsbeløpethar vært klagebehandlet hos fylkesmannen to ganger,idet kommunens første vedtak ble opphevet. Iforbindelse med den siste klagebehandlingen ble detgjennomført et møte mellom representanter for kommunenog fylkesmannen og Dem. I tillegg har sakenvært gjennomgått av fylkesmannen i forbindelsemed ombudsmannens undersøkelse av saken. Selvom jeg har funnet saksbehandlingsfeil knyttet til fylkesmannensvedtak 21. mai 2002, er det ikke grunnlagfor å be om at saken behandles på nytt enda engang. Feilene kan ikke sees å ha fått betydning forselve refusjonsvedtaket og størrelsen på dette. Ettermin gjennomgang av saken har jeg kommet til at detikke er grunnlag for å anta at det er tatt refusjon i sosialhjelpsom er gitt til dekning av Deres ektefellesspesielle behov. Det framgår av klientregnskapet atsosialkontorets utbetalinger hver periode til utgiftersom livsopphold, strøm, bolig, SFO og lignende,langt overstiger det endelige refusjonsbeløpet. Det erderfor ikke noe som tyder på at det er tatt refusjon isosialhjelp som er gitt spesifikt til dekning av Deresmanns individuelle behov........»I mitt avsluttende brev til fylkesmannen uttaltejeg blant annet:«...Saken gir foranledning til noen generelle kommentarertil saksbehandlingen i saker som gjelder refusjonetter sosialtjenesteloven 13. desember 1991nr. 81 § 5–9. Videre har jeg enkelte kommentarer tilfylkesmannens vedtak 21. mai 2002 i [klagerens]sak.

2003–2004 Dokument nr 41391. Saksbehandlingen generelt i saker om refusjon,jf. sosialtjenesteloven § 5–9Ombudsmannen mottar mange klager på dette saksområdet.Utgangspunktet for de fleste klagene er atvedkommende er uenig i sosialtjenestens vedtak omå kreve refusjon for tidligere utbetalt sosialhjelp i etterbetalttrygd. Klagerne mener ofte at deres økonomiskesituasjon fortsatt er så vanskelig at de bør fåbeholde etterbetalingen uavkortet. Utgangspunkteter imidlertid at sosialtjenesten har adgang til å kreverefusjon dersom nærmere oppstilte vilkår er oppfylt.Hvorvidt sosialtjenesten skal kreve refusjon eller ikke,beror på en skjønnsmessig avgjørelse som ombudsmannenvanligvis ikke kan overprøve, jf. ombudsmannsloven22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet leddsom begrenser ombudsmannens adgang til å overprøveskjønnsmessige avgjørelser.Spørsmålet i sakene for ombudsmannen gjelderderfor i hovedsak om vilkårene for å kreve refusjonetter sosialtjenesteloven § 5–9 er oppfylt, og omkommunens og fylkesmannens behandling av sakenhar vært tilfredsstillende. Bestemmelsen i sosialtjenestelovenhar følgende ordlyd:«§ 5–9 Refusjon i ytelser fra folketrygden m.m.Dersom en stønadsmottaker med tilbakevirkningfår innvilget ytelser etter lov om folketrygdeller lovene om krigspensjonering av 13. desember1946 nr. 21 og 22, kan sosialtjenesten krevehel eller delvis refusjon i det beløp som skal etterbetales,til dekning av sine utlegg til sammeformål og for samme tidsrom. Er stønadsmottakerengift, kan det kreves refusjon etter regelen iførste punktum også hos ektefelle så fremt stønadener kommet ektefellen til gode.»Det er i rundskriv I-34/2001 fra Sosial- og helsedepartementetgitt nærmere retningslinjer for de vurderingenesom må foretas av sosialtjenesten, for åavklare om vilkårene for å kreve refusjon er tilstede.Det er der drøftet noe nærmere hvordan vilkåreneom samme formål og samme tidsrom skal forstås.Ved behandlingen av slike saker ser jeg at vedtakfra kommunen og fylkesmannen ofte er utilstrekkeligbegrunnet, jf. de kravene forvaltningsloven § 25oppstiller med hensyn til begrunnelse for enkeltvedtak.I mange saker reflekterer verken vedtaket selveller medfølgende dokumenter at kommunen og fylkesmannenhar overveiet om lovens vilkår med hensyntil formål og tidsrom er oppfylt. I slike tilfeller erdet vanskelig for ombudsmannen å etterprøve om refusjonsvedtaketer lovlig. At et vedtak er tilstrekkeligbegrunnet, har selvsagt også en viktig pedagogiskside i forhold til den enkelte sosialklient som oppleverat etterbetalingen av trygd blir avkortet. Underslike omstendigheter er det særlig viktig at vedkommendeblir forklart hvorfor refusjon blir krevet og atvedtaket er i tråd med loven. Jeg har merket meg atFylkesmannen i Telemark i flere saker har opphevetmangelfulle vedtak fra kommunene. I denne konkretesaken, jf. nedenfor, viser det seg imidlertid at selvetter at kommunens første vedtak oppheves, er detvanskelig å få kommunen til å legge fram tilstrekkeligdokumentasjon for refusjonsvedtaket. Det kan idenne saken se ut til at dette skyldes en mangelfullforståelse i kommunen for hvorfor det er viktig atvedtaket opplyses og begrunnes skikkelig. Fylkesmannenhar her en viktig pedagogisk oppgave i åformidle de hensyn lovens refusjonsregler er sprungetut av.Det sentrale spørsmålet ombudsmannen (og fylkesmannen)må ta stilling til i denne typen klager, erom trygdeutbetalingene gjelder samme formål ogsamme tidsrom som den sosialhjelpen som er utbetalt.For å kunne vurdere om lovens vilkår er oppfylt,vil det være av sentral betydning at det foreligger enoppstilling som viser hvordan refusjonsbeløpet erframkommet. Det må framgå av vedtaket, eller avmedfølgende dokumentasjon, både hvor store sosialhjelpsutbetalingersom er gitt i hver periode, og hvilketformål utbetalingene hadde. Videre må oppstillingenvise hvilke utbetalinger som sosialtjenestenkrever refusjon for, og hvor mye personen har fåttetterbetalt i trygd for tilsvarende periode, etter at deter tatt hensyn til skattetrekk og eventuelle andre forholddet må korrigeres for.Spørsmålet om hva som må regnes som «sammetidsrom» er også et tilbakevendende spørsmål. Irundskriv I-34/2001 s. 53–54 heter det om dette:«Refusjonsadgangen er begrenset til å gjeldestønad som er ytt i samme tidsrom. Hva som ersamme tidsrom må vurderes konkret. Sammetidsrom innebærer i utgangspunktet at det ersamsvar mellom en sammenhengende periodemed sosialhjelp og sammenhengende periodemed etterbetalt trygd. Opphold i utbetaling av eneller begge ytelser vil være et brudd i perioden---.»Som det framgår, beror det på en konkret vurderinghva som regnes som samme tidsrom. Når detgjelder sosialhjelpsutbetalinger til livsopphold, husleie,strøm, utgifter til barnepass m.v., er det ettermitt syn mest naturlig å forstå uttrykket «sammetidsrom» som samme måned. Det framgår av rundskrivetpkt. 5.9.2 at dersom sosialstønaden er gittsom supplement til trygdeytelser, kan det ikke krevesrefusjon for denne delen av stønaden. For å gjøredet mulig å etterprøve om sosialhjelpen er gitt somsupplement til trygdeytelser, er det etter min oppfatningbest at vurderingen skjer måned for måned.Trygdeytelser beregnes også pr. måned, slik at dettevil gjøre sammenligningen enklere.Dersom refusjonskravet omfatter mange år, kandet være praktisk vanskelig å stykke opp tidsrommeneså detaljert som angitt over. Det kan da ikke utelukkesat sosialtjenesten kan legge til grunn lengreperioder. I så fall bør det begrunnes hvorfor en sammenstillingmåned for måned ikke lar seg gjennomførefullt ut.

140 Dokument nr 42003–2004Jeg har i en tidligere sak i forhold til Fylkesmanneni Telemark gitt uttrykk for at det må skje et samarbeidmellom trygdekontoret og sosialkontoret førvedtak treffes i refusjonssaken. Jeg har imidlertidpresisert at det er sosialtjenestens ansvar å kontrollereat refusjonskravet er korrekt beregnet i forholdtil sosialtjenesteloven § 5–9.2. Saksbehandlingen i denne konkrete saken[Klageren] har i sin klage til ombudsmannen særligpekt på at hun mener kommunen har tatt refusjon isosialhjelp som er utbetalt til dekning av hennes ektefellesspesielle behov. Fylkesmannen avviser ibrev 24. januar 2003 til ombudsmannen at dette harskjedd, og anfører at klagerens anførsler på dettepunktet er vurdert. Etter det jeg kan se, er det ikkegrunnlag for å anta at det er tatt refusjon i sosialhjelpsutbetalingersom var ment å dekke hennes ektefellesspesielle behov, jf. mitt brev i dag til [klageren].Etter det jeg kan se, oppfyller ikke fylkesmannensvedtak 21. mai 2002 forvaltningslovens krav tilbegrunnelse, jf. det som er sagt ovenfor om hvordandenne typen vedtak bør begrunnes. Det foreligger ikkeen tilfredsstillende sammenstilling av hvilke sosialhjelpsutbetalingersom er gitt og til hvilke formål,hvilke av utbetalingene som det ble krevd refusjonfor, og hvor stor etterbetalingen av uførepensjon varfor de tilsvarende periodene. Videre framgår det ikkeav vedtaket at fylkesmannen har vurdert [klagerens]anførsler om at det var tatt refusjon i sosialhjelptildelt ektefellen spesielt, eller noe om grunnlagetfor fylkesmannens avgjørelse på dette punktet.Jeg ber om at fylkesmannen tar hensyn til ovennevntesynspunkter ved behandlingen av tilsvarendesaker i framtiden.........»Ombudsmannen mottar jevnlig klager som gjeldersosialtjenesteloven § 5–9. I hovedsak gjelderklagene hvorvidt vilkårene for å kreve refusjon ettersosialtjenesteloven er oppfylt, og om kommunens ogfylkesmannens behandling av saken har vært tilfredsstillende.Etter at denne saken ble avsluttet harombudsmannen av eget tiltak henvendt seg til Sosialdepartementetog redegjort for noen av de spørsmåleneklagene hit har reist. Departementet er bedtom å vurdere:– behovet for en nærmere presisering i rundskrivetav uttrykket «samme tidsrom»– i rundskrivet gi en særskilt omtale av enkelte avde saksbehandlingsspørsmål som reiser seg– å presisere i rundskrivet at det også må framgåav vedtaket at vurderingen av klientens økonomiskesituasjon er foretatt.37.Dokumentasjonskrav i sak om refusjon forutbetalt sosialstønad i etterbetalt uførepensjon(Sak 2002–1894)Sosialtjenesten vedtok refusjon for utbetalt sosialstønadi etterbetaling av uførepensjon.Ombudsmannen kom til at refusjonskravet ikkevar tilstrekkelig dokumentert, og uttalte at det i vedtakom refusjon bør settes opp en samlet oversiktover hvor stort beløp som er ytt i sosialstønad pr.måned, hvilket formål sosialstønaden er ytt for, hvorstort beløp av ytt sosialstønad pr. måned som er tilbakebetaltved bostøtte, og hvor stort beløp som eretterbetalt i uførepensjon pr. måned (etter at skatt erfratrukket).Saken gjelder spørsmålet om vilkårene for refusjonetter sosialtjenesteloven 13. desember 1991 nr.81 § 5–9 er oppfylt, herunder om refusjonskravet ertilstrekkelig dokumentert. Videre gjelder saken enkeltesaksbehandlingsspørsmål, herunder om det iforhåndsvarselet om refusjon ble gitt tilstrekkeligfrist til å komme med uttalelse.Fylkesmannen i Østfold stadfestet sosialtjenesteni Fredrikstad kommunes vedtak om refusjon forytt sosialstønad i As etterbetaling av uførepensjon.Saken ble herfra tatt opp med Fylkesmannen iØstfold. I sosialtjenestens forhåndsvarsel om refusjonble det gitt en frist på én uke til å komme medmerknader. Det ble bedt opplyst om fylkesmannenanså fristen for å være tilstrekkelig lang for at Askulle kunne ivareta sitt tarv, jf. forvaltningsloven§ 16, og om fristen var i samsvar med praksis i slikesaker. Det ble også bedt om fylkesmannens kommentarertil om begrunnelsen i fylkesmannens vedtakvar i samsvar med forvaltningsloven § 25.Fylkesmannen svarte blant annet at refusjonssakeretter sosialtjenesteloven § 5–9 generelt ble antattå være svært betydningsfulle for den saken gjelder.Det ble vist til at fristens lengde i forhåndsvarseletikke er direkte regulert av ordlyden i forvaltningsloven§ 16. Og videre:«I den aktuelle saken har fylkesmannen lagttil grunn at saken er svært betydningsfull for parten.Vi viser til at Sosialkontoret, på bakgrunn avutbetalt sosialhjelp i den aktuelle perioden, harberegnet sitt refusjonskrav til å omfatte inntil kr133.733. Trygdekontoret har i sin beregning avden etterbetalte trygdeytelsen, med fratrekk avskatt, overført et refusjonsbeløp til sosialkontoretpå i alt kr 87.300. Saken omhandler derved storeøkonomiske verdier for parten. Sakens omfangtilsier at det må stilles strenge krav til saksbehandlingen.På den annen side må beslutningsprosessenogså finne sted innenfor rammen av gjeldenderegler. Bestemmelsen i folketrygdloven § 22–7om utsatt utbetaling gir en relativt knapp frist forslik utsatt utbetaling ved at utbetalingen av denetterbetalte trygdeytelsen kan holdes tilbake i

2003–2004 Dokument nr 4141inntil tre uker. Dette medfører at saksbehandlingav refusjonssaker må finne sted innenfor en relativtsnever tidsramme.Fylkesmannen anser at en ukes frist for partentil å uttale seg i denne aktuelle saken må ansessom knapp tid i forhold til sakens betydning.På den annen side anser vi at denne knappe tidsfristener holdbar i forhold til den korte tidsrammensosialtjenesten nødvendigvis må avgjøre sakeninnenfor. I denne aktuelle saken er forhåndsvarseletdatert 13.02.02 og bekreftet som mottattav parten selv den 15.02.02. Kommunen traffvedtak om refusjon 21.02.02. Uttalelse fra partensfullmektig er datert 19.02.02. Denne bleoversendt til kommunen i rekommandert sendingog kom sosialkontoret i hende først 26.02.02, altsåetter at sosialkontoret traff sitt vedtak.»Fylkesmannen minnet om at stønadsmottakererutinemessig ble informert om sosialtjenestens refusjonsadgangi underretningen om det enkelte vedtakom sosialstønad. Det ble opplyst at fylkesmannensgenerelle inntrykk fra klagesaksbehandlingen, var atuttalelsesfristen i forhåndsvarselet var «i samsvarmed Fredrikstad kommune og andre kommunerspraksis» i slike saker.Til spørsmålet om begrunnelsen i fylkesmannensvedtak er i samsvar med forvaltningsloven § 25svarte fylkesmannen:«Fylkesmannens underretning om vedtaket idenne saken er gitt med utgangspunkt i mal forbehandling av klagesaker etter lov om sosialetjenester kap. 5. I underretningen er det vist tilhvilken lovbestemmelse som ligger til grunn.Ordlyden for denne er gjengitt. Når det gjeldersakens faktum er det av effektivitetshensyn kunhenvist til sakens faktum slik dette er gjengitt ikommunens vedtak. Etter ordlyden i forvaltningsloven§ 25 kan en henvisning til dokumentsom fremstiller sakens faktum erstatte en gjengivelsei vedtakets begrunnelse. Ved henvisning tilet saksdokument gir § 25 regelen at dokumentetskal vedlegges i kopi. Slik kopi er ikke vedlagttil klager i denne saken. Fylkesmannen har hellerikke rutine for å gjøre dette i det vi forutsetter atdet påklagde vedtaket er gjort kjent for partentidligere.»Saken ble herfra på nytt forelagt fylkesmannen.Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for sin oppfatningav hvordan refusjonssaker må dokumenteres,både av hensyn til klienten, og av hensyn til mulighetenfor å etterprøve vedtaket. Videre ble fylkesmannenbedt kommentere hvor detaljert sammenstillingenmellom utbetalt sosialhjelp og etterbetaltetrygdeytelser må være for at det skal være mulig åkontrollere at lovens vilkår om at refusjon bare skalkreves til dekning av utlegg til «samme formål ogfor samme tidsrom», er oppfylt. Fylkesmannen bleogså bedt om å opplyse om hva fylkesmannen harforetatt seg i forhold til kommunene i fylket medhensyn til å formidle hvilke retningslinjer som mågjelde i behandlingen av saker om refusjon etter sosialtjenesteloven§ 5–9.Fylkesmannen svarte blant annet at saker om refusjoni etterbetalt trygdeytelse minst må inneholdeopplysninger som gjør det mulig å kontrollere omlovens vilkår for refusjon er oppfylt, dvs. at det ertatt dekning for «sosialtjenestens utlegg «til sammeformål og for samme tidsrom»». Videre:«For refusjon i trygdeytelser som beregnesmånedlig, vil dette innebære at sosialtjenestenmå opplyse om utbetaling for den enkelte månedog til hvilket formål sosialhjelpen er innvilget til.Vanlig praksis er at dette gjøres ved en sammenstillingav trygdekontorets beregning av månedligtrygdeytelse og sosialtjenestens regnskapskorthvor det fremgår når sosialhjelpen er utbetalt,omfanget av hjelpen og til hvilket formålhjelpen er innvilget. Vi anser at dette vanligvisvil gjøre det mulig for parten selv og fylkesmannensom klageinstans å kontrollere om refusjonener i overensstemmelse med loven.[---]I vårt arbeid med disse sakene har fylkesmannentidligere erfart at kommunenes praksishar vært varierende. Vi har tidligere sett at kommunenehar besluttet refusjon formløst ved fremsettelseav skriftlig eller muntlig krav fra sosialkontorettil trygdekontoret, og uten å henvendeseg til klienten på forhånd. Kommunens refusjonhar i enkelte tilfeller først blitt kjent for klientenved at sosialkontorets refusjonskrav fremkom påtrygdekontorets avregning. Fylkesmannen ansådette som en uholdbar praksis, og har ved gjentattetilfeller tatt opp refusjonssaker som tema ivåre møter med fylkets sosialtjenester. Vi harogså gjort kommunene skriftlig oppmerksom påat refusjon etter lov om sosiale tjenester § 5–9 erenkeltvedtak og at lovens formkrav og saksbehandlingsreglerfor enkeltvedtak følgelig kommertil anvendelse. I en periode ble et ikke ubetydeligantall kommunale refusjonsvedtak opphevetav oss i klagesaksbehandlingen på grunnav mangler i saksbehandlingen. Vårt generelleinntrykk fra klagesaksbehandlingen nå er atkommunene i Østfold har innskjerpet sin behandlingav refusjonssaker, og at disse nå stortsett oppfyller lovens krav til behandlingsmåtenved enkeltvedtak.»Fylkesmannen uttalte følgende til saken her:«Sosialtjenestens refusjonskrav var i dennekonkrete klagesaken spesifisert ved en oppstillingav utbetalt sosialhjelp for den enkelte månedi den aktuelle perioden. Fratrukket er sosialhjelpsom er gitt etter vilkår om transport av uforfaltfordring på bostøtte. Slik vi har oppfattet saken,fremkommer refusjonsbeløpet i saken ved enmånedlig sammenstilling av beregnet etterbetalttrygd og utbetalt sosialhjelp for den enkelte måned.Dokumentasjon av refusjonskravet i formav utskrift av regnskapskort som viser dato forutbetaling av sosialhjelp, hvilket formål hjelpener innvilget for og beløpets størrelse, jf utskriftav regnskapskort datert 13.02.02. Fylkesmannenhar ansett at sosialtjenesten ved dette har dokumentertgrunnlaget for refusjonskravet i tilstrekkeliggrad.Vi har videre forstått saken slik at den beregnedemånedlige trygden er fratrukket skatt før refusjonfor utbetalt sosialhjelp er trukket.[---]

142 Dokument nr 42003–2004Slik vi oppfattet denne saken når den var tilklagebehandling i august 2002, var sosialhjelpsom kommunen hadde inndekket ved overdrattbostøttekrav holdt utenfor grunnlaget for refusjonskravetetter § 5–9.»Saken ble igjen tatt opp med fylkemannen. Detble vist til at det i sosialtjenestens vedtak kun varoppstilt en kolonne med beløp. Det syntes ikke å foreliggeen nærmere sammenligning med hva somvar utbetalt i sosialstønad den enkelte måned (bortsettfra utskriften av regnskapskortet) og heller ikkehvor mye etterbetalingen av uførepensjon skal dekkepr. måned. Det ble bedt opplyst hvordan fylkesmannenher kan overprøve om vilkårene for refusjonskraveter oppfylt. Det ble også bedt om en nærmereredegjørelse for refusjonsbeløpene, og hva som varårsaken til at det i sosialtjenestens vedtak kreves refusjonmed et større beløp enn det som trygdekontorethar funnet å refundere.Fylkesmannen svarte blant annet at dersom sosialhjelpenfor en periode er høyere enn den etterbetaltetrygdeytelsen, «setter den månedlige netto utbetaltetrygdeytelsen et øvre tak for kommunens rett tilrefusjon i den etterbetalte trygdeytelsen». Og videre:«Eventuelt overskytende beløp for en periodekan ikke overføres til en annen periode. Vilegger dette til grunn som forklaring på sivilombudsmannensspørsmål om hva som er årsakentil at det i sosialkontorets vedtak kreves refusjonfor et større beløp enn det trygdekontoret harfunnet å refundere. I vår behandling av saken harvi videre lagt til grunn at sosialhjelp som er innvilgettil dekning av boutgifter og som er dekketved sosialkontorets inntreden i kravet om bostøtteer holdt utenfor refusjonsgrunnlaget for denetterbetalte trygdeytelsen, dette i følge sosialkontoret.»Fylkesmannen gjentok at det av det påklagedevedtaket sammenholdt med regnskapskortet, framgikkhvor mye som var utbetalt som sosialstønad tillivsopphold den enkelte måned. Regnskapskortet bleoversendt til parten sammen med sosialtjenestensvedtak. Trygdekontorets beregning av den etterbetaltetrygdeytelsen framgår av trygdekontorets oversikt11. mars 2002.Fylkesmannen uttalte for øvrig:«Slik vi har oppfattet klageskrivene er det iførste rekke klaget over at kommunen ikke harlatt A få beholde kr 45 000 av det refunderte beløpet.Som begrunnelse for dette kravet oppgisdet fra [klagers fullmektig] at A over en lengreperiode har vært henvist til å klare seg med småmidler og ved dette hadde behov for å beholdedeler av den etterbetalte trygdeytelsen. Det angisikke fra [klagers fullmektig] noe om hvordandette beløpet er fremkommet.Fylkesmannen er ikke uenig i [klagers fullmektigs]anførsler om As vanskelige økonomiog at hun kan ha et velbegrunnet behov for å beholdedeler av den etterbetalte trygdeytelsen. Vihar imidlertid ikke funnet tilstrekkelig grunnlag idette forholdet til å omgjøre kommunens vedtakpå dette grunnlaget, jf fylkesmannens begrensedekompetanse til å omgjøre kommunens frieskjønn etter lov om sosiale tjenester § 8–7.»I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgendemerknader:«1. Generelt om refusjon etter sosialtjenesteloven§ 5–9Sosialtjenesteloven § 5–9 har følgende ordlyd:«§ 5–9 Refusjon i ytelser fra folketrygdenm.m.Dersom en stønadsmottaker med tilbakevirkningfår innvilget ytelser etter lov om folketrygdeller lovene om krigspensjonering av 13. desember1946 nr. 21 og 22, kan sosialtjenesten krevehel eller delvis refusjon i det beløp som skal etterbetales,til dekning av sine utlegg til sammeformål og for samme tidsrom.---»Det er i rundskriv I-34/2001 fra Sosial- og helsedepartementetgitt nærmere retningslinjer for de vurderingenesom må foretas av sosialtjenesten, for åavklare om vilkårene for å kreve refusjon er tilstede.Det er der redegjort for hvordan vilkårene om sammeformål og samme tidsrom skal forstås.Ved behandlingen av slike saker ser jeg at vedtakfra kommunen og fylkesmannen ofte er utilstrekkeligbegrunnet, jf. de kravene forvaltningsloven § 25oppstiller med hensyn til begrunnelse for enkeltvedtak.I mange saker reflekterer verken vedtaket selveller medfølgende dokumenter at kommunen og fylkesmannenhar overveiet om lovens vilkår med hensyntil formål og tidsrom er oppfylt. I slike tilfeller erdet vanskelig for ombudsmannen å etterprøve om refusjonsvedtaketer lovlig. At et vedtak er tilstrekkeligbegrunnet, har selvsagt også en viktig pedagogiskside i forhold til den enkelte sosialklient som oppleverat etterbetalingen av trygd blir avkortet. Underslike omstendigheter er det særlig viktig at vedkommendeblir forklart hvorfor refusjon blir krevd og atvedtaket er i tråd med loven.Det sentrale spørsmålet ombudsmannen (og fylkesmannen)må ta stilling til i denne typen klager, erom trygdeutbetalingene gjelder samme formål ogsamme tidsrom som den sosialhjelpen som er utbetalt.For å kunne vurdere om lovens vilkår er oppfylt,vil det være av sentral betydning at det foreligger enoppstilling som viser hvordan refusjonsbeløpet erframkommet. Det må framgå av vedtaket, eller avmedfølgende dokumentasjon, både hvor store sosialhjelpsutbetalingersom er gitt i hver periode, og hvilketformål utbetalingene hadde. Videre må oppstillingenvise hvilke utbetalinger som sosialtjenestenkrever refusjon for, og hvor mye personen har fåttetterbetalt i trygd for tilsvarende periode, etter at deter tatt hensyn til skattetrekk og eventuelle andre forholddet må korrigeres for.

2003–2004 Dokument nr 4143Spørsmålet om hva som må regnes som «sammetidsrom» er det gitt retningslinjer om i Sosial- oghelsedepartementets (nå Sosialdepartementet) rundskrivI-34/2001 s. 53–54:«Refusjonsadgangen er begrenset til å gjeldestønad som er ytt i samme tidsrom. Hva som ersamme tidsrom må vurderes konkret. Sammetidsrom innebærer i utgangspunktet at det ersamsvar mellom en sammenhengende periodemed sosialhjelp og sammenhengende periodemed etterbetalt trygd. Opphold i utbetaling av eneller begge ytelser vil være et brudd i perioden---.»Som det framgår, beror det på en konkret vurderinghva som regnes som samme tidsrom. Når detgjelder sosialhjelpsutbetalinger til livsopphold, husleie,strøm, utgifter til barnepass m.v., er det ettermitt syn mest naturlig å forstå uttrykket «sammetidsrom» som samme måned. Det framgår av rundskrivetpkt. 5.9.2 at dersom sosialstønaden er gittsom supplement til trygdeytelser, kan det ikke krevesrefusjon for denne delen av stønaden. For å gjøredet mulig å etterprøve om sosialhjelpen er gitt somsupplement til trygdeytelser, er det etter min oppfatningbest at vurderingen skjer måned for måned.Trygdeytelser beregnes også pr. måned, slik at dettevil gjøre sammenligningen enklere.Dersom refusjonskravet omfatter mange år, kandet være praktisk vanskelig å stykke opp tidsrommeneså detaljert som angitt over. Det kan da ikke utelukkesat sosialtjenesten kan legge til grunn lengreperioder. I så fall bør det begrunnes hvorfor en sammenstillingmåned for måned ikke lar seg gjennomførefullt ut.Jeg har i tidligere ombudsmannssak 2001–1028(referert i ombudsmannens årsmelding for 2002 på s.189 flg.) gitt uttrykk for at det må skje et samarbeidmellom trygdekontoret og sosialkontoret før vedtaktreffes i refusjonssaker. Jeg har imidlertid presisertat det er sosialtjenestens ansvar å kontrollere at refusjonskraveter korrekt beregnet i forhold til sosialtjenesteloven§ 5–9. Under min behandling av sakenble det funnet enkelte feil ved beregningen av refusjonsbeløpet.Feilen hadde oppstått ved trygdekontoretsberegning av refusjonsbeløpet, og feilen haddefulgt saken videre uten å bli oppdaget av sosialkontoreteller fylkesmannen. Jeg uttalte bl.a. følgende imitt avsluttende brev:«Det må kunne kreves at det oppstilles en detaljertoversikt over sosialtjenestens utbetalingerfor den enkelte måned og formålet med disse, itillegg til en oversikt over netto etterbetaling forde tilsvarende månedene. Dette er viktig, ikkeminst for at det skal være mulig å kontrollere omrefusjonskravet er korrekt beregnet.Et refusjonsvedtak kan ikke treffes før dennedokumentasjonen er skaffet til veie.»2. Er refusjonskravet tilstrekkelig dokumentert?Fylkesmannen har i flere brev hit gitt uttrykk for atrefusjonskravet er tilstrekkelig dokumentert i sosialtjenestensvedtak, sammenholdt med regnskapskortog trygdkontorets oppstilling av etterbetalingen avuførepensjonen.Jeg er enig i at det framgår av regnskapskortethvor mye sosialstønad som er ytt pr. måned, og tilhvilket formål. Sosialstønad det ikke kreves refusjonfor, er strøket over i regnskapskortet. I sosialtjenestensvedtak 21. februar 2002 er det oppstilt hvor myesosialstønad for hver enkelt måned det kan krevesrefusjon for (dersom vilkårene er oppfylt). Beløpeneer lavere enn det som er oppgitt i regnskapskortet. Ivedtaket er det vist til at A har mottatt bostøtte gjennomhele perioden og sosialkontoret har tatt refusjoni bostøtte. Beløpene pr. måned som er oppstilt i vedtaket,har, etter det jeg forstår og som er opplyst avfylkesmannen, framkommet etter at det er gjort fradragfor sosialstønad som er tilbakebetalt gjennombostøttemidler. Slik saken er opplyst for meg, harjeg ikke grunnlag for å kontrollere om beløpene ivedtaket er korrekt beregnet (idet jeg ikke har dokumentasjonvedrørende bostøtte). Jeg er ikke kjentmed om fylkesmannen under klagebehandlingensammenstilte beløpene med bostøtten som det tidligereer tatt refusjon i. Beregningen ville kunne etterprøvesdersom sosialtjenesten hadde sammenstiltoppsettet med tidligere refusjon i bostøtte.I sosialtjenestens vedtak er det heller ikke oppstilthvor mye uførepensjon som ble etterbetalt pr.måned. Fylkesmannen har her vist til trygdekontoretsoppsett som er datert 11. mars 2002. Dette erimidlertid den endelige avregningen, og det framgårher hvor mye som skal utbetales i refusjon til sosialtjenestenog hvor mye som skal utbetales til A. Jegkan ikke se at denne sammenholdt med vedtaket ogregnskapskortet gir tilstrekkelig dokumentasjon forå kunne kontrollere om refusjonsbeløpet er korrektberegnet. Etter mitt syn ville det enklest kunne kontrolleresom vilkårene var oppfylt dersom det i vedtaketvar satt opp en samlet oversikt over:– hvor stort beløp som er ytt i sosialstønad pr. måned– hvilket formål sosialstønaden er ytt for– hvor stort beløp av ytt sosialstønad pr. månedsom er tilbakebetalt ved bostøtte– hvor stort beløp som er etterbetalt i uførepensjonpr. måned (etter at skatt er fratrukket).Sosialkontoret har nøyd seg med å gi en oversiktover det første strekpunktet i vedtaket (etter at refusjoni bostøtte er trukket fra). Formålet med sosialstønaden,og hvor mye som var ytt pr. måned, framgårav regnskapskortet, slik at dette er mulig å kontrollere.Trygdekontorets endelige oppstilling av etterbetalingsbeløpet,kan imidlertid etter mitt syn ikkevære tilstrekkelig dokumentasjon for refusjonskravet(selv om det sammenholdes med vedtaket ogregnskapskortet). Det framgår her at sosialtjenestensrefusjonskrav er på kr 87 300. Hvorledes dette beløpeter framkommet, framgår ikke av sosialtjenestensvedtak eller trygdekontorets oppstilling.

144 Dokument nr 42003–2004Jeg er kommet til at refusjonskravet ikke var tilstrekkeligdokumentert. Det kan etter mitt skjønn ikkeinnebære betydelig merarbeid for sosialtjenestenå lage en oversikt som vist til ovenfor (idet beregningenuansett må foretas). En slik oversikt vil gjøre detenkelt for fylkesmannen å kontrollere om vilkårenefor refusjon er oppfylt, og om refusjonsbeløpet erkorrekt beregnet. Klager vil også lettere kunne kontrollereog forstå vedtaket, hvilket er nødvendig for åkunne vurdere om avgjørelsen skal påklages til fylkesmannen.Som jeg kommer tilbake til, har [As fullmektig] iklager til fylkesmannen hatt innvendninger til beregningenav refusjonskravet. Fylkesmannen burde daetterprøvd om refusjonsbeløpet var korrekt beregnet.Det framstår som uklart for meg, i hvilken grad detteer gjort av fylkesmannen. Idet refusjonskravet, slikjeg ser det, ikke er tilstrekkelig dokumentert, må jegkonkludere med at saken ikke var tilstrekkelig opplystfør klagebehandlingen hos fylkesmannen. Jegmå derfor be fylkesmannen om å behandle dette pånytt (se konklusjonen til slutt).3. Har fylkesmannen i tilstrekkelig grad begrunnetsitt vedtak?I forvaltningsloven § 25 er det stilt krav til begrunnelsenav enkeltvedtak. Bestemmelsen lyder:«I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaketbygger på, med mindre parten kjenner reglene.I den utstrekning det er nødvendig for å setteparten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsenogså gjengi innholdet av reglene eller denproblemstilling vedtaket bygger på.I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiskeforhold som vedtaket bygger på. Er de faktiskeforhold beskrevet av parten selv eller i etdokument som er gjort kjent for parten, er enhenvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig.I tilfelle skal det i underretningen til partenvedlegges kopi av framstillingen.De hovedhensyn som har vært avgjørendeved utøving av forvaltningsmessig skjønn, børnevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen,vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjenevære tilstrekkelig.»Når fylkesmannen i sitt vedtak har vist til lovbestemmelsenog referert innholdet av denne, er dette isamsvar med forvaltningsloven § 25. Jeg er videreenig med fylkesmannen i at det ikke er nødvendig ågjengi det faktum saken bygger på, så lenge dette erredegjort for i sosialtjenestens vedtak. Spørsmålet erom det framgår i tilstrekkelig grad av fylkesmannensvedtak at klageanførslene er vurdert.Jeg vil peke på at forvaltningsloven § 25, omkravene til begrunnelsens innhold, er en minimumsregel.Begrunnelsen bør tilpasses sakens karakter ogpartenes forutsetninger. Selv om det ikke foreliggernoen generell plikt for forvaltningen til å imøtegå allepartens anførsler, vil det av pedagogiske grunnervære hensiktsmessig å vise at man har vurdert dem.Særlig kan det være grunnlag for en utfyllende begrunnelsei saker som er særlig viktig for den enkelte.Jeg har merket meg at fylkesmannen syntes klagenevar vanskelig tilgjengelige, hvilket jeg har forståelsefor. Fylkesmannen har i brev hit bl.a. uttalt atklagene syntes å gjelde forvaltningens forhold tilfullmektigen, uttalelsesfristen i forhåndsvarselet ogspørsmålet om A skulle få beholde deler av etterbetalingen.Etter mitt syn burde nok fylkesmannen settat klagene også gjaldt utregningen av refusjonsbeløpet.Blant annet ble det anført at det så ut til å havært krevd refusjon for sosialstønad to ganger for enperiode, samt at det ble vist til uklarheter knyttet tilrefusjon av bostøtte. Fylkesmannen har gitt uttrykkfor at dette ble vurdert under klagebehandlingen. Jegfinner at fylkesmannens begrunnelse for vedtaketburde vært noe utdypet, slik at det klart framgikk atklagerens synspunkter var vurdert.4. ForhåndsvarseletEtter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 16 skalforvaltningsorganer som hovedregel forhåndsvarsleparter før et enkeltvedtak treffes (dersom parten alleredeikke er kjent med at vedtaket skal treffes). Bestemmelsensførste og annet ledd lyder:«Part som ikke allerede ved søknad eller påannen måte har uttalt seg i saken, skal varsles førvedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen ennærmere angitt frist. --- Fristen løper fra den dagvarslet er avsendt, når ikke annet uttrykkelig ersagtḞorhåndsvarslet skal gjøre greie for hva sakengjelder og ellers inneholde det som anses påkrevdfor at parten på forsvarlig måte kan varetasitt tarv. I regelen gis forhåndsvarsel skriftlig. ---Er det særlig byrdefullt å gi skriftlig underretning,kan underretningen gis muntlig eller på annenmåte.»Det framgår av loven at det skal gis en tidsfristfor partens mulighet til å uttale seg. Det framgårimidlertid ikke her hvor lang denne fristen skal være.Det antas at fristens lengde må fastsettes ut fra hvorviktig og vanskelig saken er, og hvor mye den haster,jf. Torstein Echoff/Eivind Smith, «Forvaltningsrett»,(1994, 5. utgave) s. 468–469. Dersom sakenikke haster, må parten trolig gis tid til å skaffe segrelevante opplysninger og (om nødvendig) kontakteen advokat eller rådgiver.Fylkesmannen har i brev hit uttalt at slike sakerhar stor betydning for den enkelte, og at en ukes fristfor A til å komme med uttalelse i saken således varknapp. Idet folketrygdloven § 22–7 gir en relativtkort frist på tre uker for utsatt betaling av trygdeytelsen,kom fylkesmannen til at uttalelsesfristen i forhåndsvarseletvar akseptabel. Det ble også vist til atstønadsmottakere rutinemessig blir skriftlig orientertom sosialtjenestens refusjonsadgang i underretningenom det enkelte vedtaket om stønad. Fylkesman-

2003–2004 Dokument nr 4145nen fant at sosialkontorets forhåndsvarsel ikke ledav feil som kunne tenkes å ha innvirket på sakens utfall.Fylkesmannen har i saken redegjort nærmere forårsaken til korte tidsfrister i slike saker. Slik regelverketer, kan jeg vanskelig ha innvendinger motpraksisen. Jeg vil likevel anmode om at kommunenebestreber seg på å gi en så lang uttalelsesfrist sommulig innenfor det korte tidsrom refusjonssaken måbehandles.I saken her oppstod det noen uheldige omstendigheteri det uttalelsen var sendt innenfor fristen,men ikke ble mottatt før vedtaket ble fattet. Detteskyldtes at brevet var sendt rekommandert og kommunenikke hentet brevet straks det var mottatt. Jeger ikke kjent med kommunens rutiner mht. hentingav rekommandert post. I saken her ble brevet sendtrekommandert 20. februar 2002, og kommunen har ibrev til klager opplyst at brevet ble mottatt ved sosialkontoret26. februar 2002. Det kan spørres om ikkekommunen bør undersøke om uttalelse er mottatt innenforfristen ved rekommandert sending. Fylkesmannenog kommunen bør være oppmerksomme pådette. Det er uheldig dersom en part har kommetmed uttalelse innenfor fristen, og denne ikke blir tatti betraktning fordi kommunen ikke har hentet rekommandertpost.Jeg kan uansett ikke se at eventuelle feil her harvirket inn på kommunens vedtak om refusjon, idetuttalelsen senere er tatt i betraktning under klagebehandlingenav saken.Når det gjelder innholdet i forhåndsvarselet, synesdette å tilfredsstille lovens krav. Det kan ikkekreves at det er gjort en beregning av refusjonskravether. Formålet må særlig være å gi parten mulighettil å komme med synspunkter og momenter somkan ha betydning i vurderingen av om det skal krevesrefusjon.[---]6. Kan det kritiseres at sosialtjenesten tok refusjonfullt ut?Det er i sosialtjenesteloven § 5–9 angitt at refusjonkan kreves når vilkårene for refusjon er oppfylt. Deter presisert i rundskriv I-34/2001 at sosialtjenestenhar rett, men ikke plikt til å kreve refusjon. Det siteresfra rundskrivet:«Sosialtjenesten må, når vedtaket om etterbetalingforeligger, foreta en konkret vurdering avom, og ev. for hvilke beløp, vilkårene er oppfylt.Sosialtjenesten må vurdere klientens økonomiskesituasjon dersom det kreves refusjon. Det erlite hensiktsmessig å kreve refusjon dersom detbetyr at vedkommende også for framtiden vilvære avhengig av økonomisk sosialhjelp.»Idet hensynet bak refusjonsbestemmelsen er atdet ikke anses rimelig at en stønadsmottaker får dobbeloffentlig ytelse for samme periode, vil det somhovedregel innebære at refusjon kreves når vilkåreneer oppfylt.Det framgår av saksdokumentene at As framtidigeøkonomiske situasjon er vurdert. Sosialtjenestenhar laget en skjematisk oversikt over As framtidigeinntekter og utgifter.Hvorvidt sosialtjenesten skal kreve refusjon ellerikke, beror på en skjønnsmessig avgjørelse som ombudsmannenvanligvis ikke kan overprøve, jf. Ombudsmannsloven22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd,som begrenser ombudsmannens adgang til å overprøveskjønnsmessige avgjørelser. Det er derfor ikkegrunnlag for rettslige innvendninger mot at det i sakener krevd refusjon når vilkårene for refusjon eroppfylt.7. KonklusjonIdet jeg ikke kan se at fylkesmannen hadde tilstrekkeligdokumentasjon for å kunne vurdere om refusjonskraveter korrekt beregnet, og klagen bl.a. knytterseg til dette spørsmålet, må jeg be fylkesmannenbehandle dette forholdet på nytt. Det knytter seg derfortvil til om refusjonskravet er riktig beregnet, idetdet herfra ikke var mulig å kontrollere dette.»38.Betydningen av folkeregistrert adresse for å fåbostøtte(Sak 2003–1560)Bostøtte ble avslått fordi husstandens samlede inntektervar for høye, idet også inntektene til datterenB, som pga. skolegang hadde flyttet fra hjemmet, bleregnet inn i husstandens samlede inntekter.Ombudsmannen kritiserte Husbanken for at detbare var lagt vekt på Bs folkeregistrerte adresse, ogikke tilstrekkelig vekt på at hennes tilknytning tilhjemmet måtte anses som brutt.Saken gjaldt spørsmål om det ved vedtak ombostøtte kunne regnes med inntekten til personersom ikke bor i boligen det søkes om bostøtte til, ogsom ikke har meldt adresseendring til folkeregisteret.Husbanken avslo As søknad om bostøtte for 1.termin 2003 fordi husstandens samlede inntekter varfor høye i forhold til boutgiftene. Husbanken haddeda regnet med datterens inntekter i form av studielån,selv om hun bodde på internat på folkehøyskole.Etter Husbankens retningslinjer for bostøtte § 8første ledd skal husstandens samlede inntekt leggestil grunn. I retningslinjenes § 8 fjerde ledd er dettepresisert slik at det er husstandens sammensetningved situasjonsdato som legges til grunn. Retningslinjenes§ 2 tredje ledd siste punktum bestemmerimidlertid at dersom det er uoverensstemmelser mel-

146 Dokument nr 42003–2004lom den faktiske situasjon og folkeregisterets opplysninger,kan den faktiske situasjon i spesielle tilfellerlegges til grunn.I brev herfra ble Husbanken spurt om den haddevurdert å anvende denne bestemmelsen i As sak.I Husbankens svar het det bl.a.:«Ved beregning av bostøtte i denne saken erdet lagt til grunn at A og hennes datter B tilhørerhusstanden.Regelen som er lagt til grunn følger av Håndboki regelverk for bostøtte hvor det følger underavsnittet «Krav til husstanden»:«Også personer som er borte fra boligen i enkortere eller lengre periode, blir regnet som husstandsmedlemmer.Dette kan gjelde sjøfolk, fiskere,personer med midlertidig opphold i institusjon,skoleelever, studenter, anleggsarbeiderem.m. Disse tilhører også husstanden så lenge detfremgår av folkeregisteret.»B var ifølge folkeregisteret bosatt på sammeadresse som A på situasjonsdato (den dato somlegges til grunn for beregning av evt. bostøtte).Hun mottar borteboerstipend fra Lånekassen.Basert på dette anser vi ikke tilknytningen tilhjemmet som brutt og hun har ikke etablert egethjem. Det er etter vår oppfatning tilstrekkelig dokumentasjonfor vårt standpunkt i saken, somogså er i samsvar med gjeldende regelverk. Enaksept av denne klagen ville i så fall medføre atalle søkere i tilsvarende situasjon må få innrømmetbostøtte.»I mitt avsluttende brev til Husbanken uttalte jegblant annet:«Retningslinjene for bostøtte § 3 siste ledd bestemmerat til husstandens medlemmer hører alle som fysiskbor i boligen, samt alle personer som er registrertbosatt på adressen i folkeregisteret. Det er defolkeregistrerte opplysningene pr. situasjonsdato(som for 1. termin er 1. januar) som skal legges tilgrunn, jf. retningslinjene § 2 tredje ledd.Jeg forstår Husbankens svar hit slik at det ikkereises tvil om at datteren ikke bodde i leiligheten iden aktuelle perioden, men at regelverket krever atdet legges avgjørende vekt på de folkeregistrerteopplysningene.Retningslinjenes § 2 tredje ledd, siste punktumbestemmer at dersom det foreligger uoverensstemmelsemellom den faktiske situasjon og folkeregisteretsopplysninger, kan den faktiske situasjon «i spesielletilfeller» legges til grunn. Bestemmelsen forutsetteretter min mening at Husbanken foretar en vurderingav om det i det konkrete tilfellet kan sees bortfra de folkeregistrerte opplysningene. Jeg kan ikkese at Husbanken har foretatt en slik vurdering i dennesaken, selv om det har vært bedt om det.As datter var elev ved folkehøyskole i den aktuelleperioden. Forskrift 4. mars 1994 nr. 161 om folkeregistrering§ 2 nr. 5 bestemte tidligere at ensligeelever og studenter som utgangspunkt fortsatt skullevære folkeregistrert i den kommunen de var registrerti da utdanningen tok til. Etter forskriftsendringen8. oktober 2001 nr. 1160 kan studenter nå velgeom de ønsker å være folkeregistrert på studiestedet,på det stedet de var registrert da utdanningen ble påbegynt,i foreldrehjemmet eller visse andre alternativersom ikke er aktuelle for denne saken. Plikten etterfolkeregistreringsloven § 7 til å melde flytting innenåtte dager etter flyttedatoen gjelder således ikkeuten videre for elever og studenter. Etter dette kanjeg vanskelig se at folkeregistrerte opplysninger omstudenter og elever uten videre kan legges til grunn ibostøttesammenheng. I alle tilfelle framstår det somuheldig at elevens manglende flyttemelding automatiskskal komme søkeren til skade.Også i tidligere bostøttesaker har ombudsmannenkommet til at registrering i folkeregisteret ikkeubetinget kan være avgjørende. I saken som er omtalti årsmeldingen for 1980 s. 39 kom ombudsmannentil at det ikke var riktig av Husbanken å beregnebostøtten som om husstanden bestod av to personer,da ektefellen pga. sykdom ble innlagt på sykehjem.Heller ikke i det tilfellet ble flyttingen registrert ifolkeregisteret.Jeg peker dessuten på at Husbanken har lagt tilgrunn at B mottar borteboerstipend. Et vilkår for åmotta slikt stipend er at eleven ikke bor sammenmed sine foreldre. Det er dårlig harmoni i at en elev istipendsammenheng ikke anses som en del av husstanden,samtidig som eleven i bostøttesammenhengregnes som en del av den husstanden det søkes bostøttefor.Som det framgår, mener jeg at Husbanken ikkehar foretatt en slik konkret vurdering av As bostøttesøknadsom reglene krever. Jeg vil derfor be Husbankenå vurdere søknaden på nytt. Ved den nye behandlingenbør Husbanken vurdere om vilkårene forå se bort fra de folkeregistrerte opplysningene omdatterens bopel er tilstede.»Bidragsforhold39.Om beregnet personinntekt skal inngå iberegningsgrunnlaget for barnebidrag(Sak 2001–0886)En barnebidragspliktig far, som var aktiv eier i aksjeselskap,mente at det var uriktig at trygdekontoretog fylkestrygdekontoret la til grunn at beregnet personinntekti hans delingspliktige aksjeselskap skulletas med i beregningsgrunnlaget for barnebidrag.Saken ble tatt opp med Barne- og familiedepartementetpå generelt grunnlag.Det var tvilsomt om barneloven § 51 om forsørgerplikt«etter evne og givnad» og «dei økonomiskekåra», jf. § 54, gir hjemmel for å inkludere beregnetpersoninntekt i det alminnelige beregningsgrunnlagetfor fastsetting av bidragets størrelse. Hovedre-

2003–2004 Dokument nr 4147gelen måtte være at slik inntekt ikke inngår i noensjablonmessig beregning. I mange tilfeller vil det likevelvære grunnlag for en individuell vurdering utfra skjønn.Saken gjaldt anvendelsen av reglene for fastsettingav bidragsgrunnlaget for barnebidragspliktigesom kommer inn under skattelovens regler om beregnetpersoninntekt, jf. skatteloven 26. mars 1999nr. 14 § 12–10 flg.Etter at A hadde klaget til ombudsmannen overat trygdekontoret og fylkestrygdekontoret la tilgrunn at beregnet personinntekt fra delingspliktigaksjeselskap skal tas med i beregningsgrunnlaget forbarnebidrag, tok ombudsmannen saken opp medBarne- og familiedepartementet på generelt grunnlag.Han bad om departementets syn på:– Om begrepet «personinntekt» i bidragsforskriften§ 2 første ledd nå må anses å omfatte bådefaktisk og beregnet personinntekt.– I hvilken grad beregnet personinntekt i et delingspliktigaksjeselskap kan anses å gi den bidragspliktigebidragsevne.– Hvilken betydning bidragspliktiges mulighetertil å gjøre om beregnet personinntekt til likvidemidler har for vurderingen, herunder om aktiveier vil ha mulighet til å foreta de nødvendigeselskapsrettslige disposisjoner for å være i standtil å betale bidrag ut fra beregnet personinntekt.– Om en bestemmelse som inkluderer beregnetpersoninntekt i beregningsgrunnlaget har tilstrekkelighjemmel i barnelovens bestemmelser.Departementet gav i hovedsak uttrykk for følgendestandpunkt:– At begrepet «personinntekt» i bidragsforskriften§ 2 første ledd anses å omfatte både faktisk ogberegnet personinntekt.– At beregnet personinntekt «ikke alltid vil gi etriktig uttrykk for bidragspliktiges evne til å betalebidrag». Når beregnet personinntekt likevelbenyttes som beregningsgrunnlag for bidragetsstørrelse, er det en følge av at det ved fastsettingenav beregningsgrunnlaget har vært nødvendigå veie og ivareta flere tungtveiende hensyn i rimeliggrad:– bidragspliktiges reelle bidragsevne– bidragsmyndighetenes anvendelse av regelverket– ressursbruk og saksbehandlingstid– lik behandling av næringsdrivende, uavhengigav hvordan overskuddet disponeres.– At «aktive aksjonærer i delingspliktige aksjeselskapi stor grad selv kan styre hvordan bedriftensoverskudd disponeres», og at «den enkelte bidragspliktigeselv, etter en totalvurdering av sinsituasjon, tar stilling til hvordan han eller hunskal innrette seg».– At Høyesteretts dom i Rt 1997 s. 51 underbyggerat beregningsgrunnlaget for bidragsplikt basertpå beregnet personinntekt har hjemmel i barneloven§ 51 første ledd.I mitt avsluttende brev til Barne- ogfamiliedepartementet uttalte jeg:«1. Barneloven 8. april 1981 nr. 7 § 51 første leddlyder:«Foreldra skal bere utgiftene til forsyting ogtil utdanning av barnet etter evne og givnad ogetter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnetikkje sjølv har midler til det. Innbyrdes har beggeforeldre skyldnad til å skyte til det som trengstetter evne.»Bidragsforskriften har hjemmel i barneloven§ 54 åttende ledd som lyder:«Departementet kan ved forskrift gje utfyllandereglar om utmåling av fostringstilskot etterlova.»Etter endringen 21. oktober 1999 lyder forskriftom fastsetjing og endring av fostringstilskot (bidragsforskriften)20. mars 1989 § 2 første og annetledd slik:«Løpande fostringstilskot skal reknast utifråden tilskotspliktige si personinntekt, medreknaden del av positive netto kapitalinntekter somoverstig kr.10.000,- pr år.Dersom den tilskotspliktige er sjølvstendignæringsdrivande, skal kapitalinntektsdelen avnæringsinntekta reknast med i kapitalinntekta.Kapitalinntektsdelen er næringsinntekt minus utreknapersoninntekt, underskott i næring i inntektsåret,framført underskott frå tidlegare år oggodtgjering for arbeid til deltakar i deltakarliknaselskap.»Departementets standpunkt er at begrepet «personinntekt»i bidragsforskriften § 2 første ledd anseså omfatte både faktisk og beregnet personinntekt.Dette framgår og er noe utdypet også i Rikstrygdeverketsrundskriv 50 – 00 nr. 2 til barneloven kapittel7 punkt 5.2.4. Utgangspunktet der synes å være atdet er naturlig å ta med beregnet positiv personinntektfor aktive eiere av aksjeselskap og gjøre en likestillingmed selvstendig næringsdrivende (personligeiet næringsvirksomhet). Jeg vil nedenfor redegjørefor mitt syn på om og i hvilken utstrekning barnelovengir tilstrekkelig hjemmel for å ta med beregnetpersoninntekt i beregningsgrunnlaget for bidraget.2. Departementet synes å være innforstått med atberegnet personinntekt «ikke alltid vil gi et riktig uttrykkfor bidragspliktiges evne til å betale bidrag».Dette framstår klarest på den måten at beregnet personinntektikke alltid innebærer tilsvarende likviditetog disponible midler. I den grad det reelt sett kunnevære grunn til ikke å likestille beregnet personinntektmed faktisk inntekt, så som lønnsinntekt, kandet likevel reises spørsmål om beregningstekniske

148 Dokument nr 42003–2004hensyn taler for å likestille faktisk og beregnet inntekt.I Ot.prp. nr. 56 (1983–84) s. 3 heter det:«Det påhviler begge foreldrene å bidra tilbarnets underhold og utdannelse, hver etter sinevne. Det er ikke departementets mening å gjøreendringer i dette utgangspunkt. En tar kun siktepå en forenkling av beregningmåten som kangjøre fastsettingen mindre omstendelig, mensom varetar hensynet til sakens parter.»Jeg forstår departementets brev slik at departementetlegger vekt på at beregningen av bidragsgrunnlagetskal være enkelt å praktisere for bidragsmyndighetenesamtidig som det skal gi til dels nyansertfastsetting av beregningsgrunnlaget. Videre forstårjeg departementets brev slik at forskriftsregleneom fastsetting av barnebidrag må vurderes ut fra siktemåleneformulert i Ot.prp. nr. 56 (1983 – 84) s. 3sitert ovenfor. Spørsmålet er om de aktuelle forarbeidenegir støtte til forenklinger i beregningen avbidragsgrunnlaget som kan medføre at bidragsgrunnlageti enkelttilfeller kan bli større enn den bidragspliktigesfaktiske bruttoinntekt. Utgangspunktfor vurderingen må være daværende praksis for beregningav fastsettingsgrunnlaget sett i forhold tilden forenkling departementet tilrådet i Ot.prp. nr. 56(1983–84) s. 3. I Ot.prp. nr. 44 (1987–88) s. 30 beskrivesdenne praksis slik:«Det finnes ingen bindende eller veiledenderegler for bidragsutmålingen (bortsett fra prøveordningen).Størrelsen på bidrag beror derfor pået konkret skjønn i den enkelte sak. I praksis hardet riktignok utviklet seg en del retningslinjerbåde om hvilke forhold som er relevante for bidragsutmålingenog om størrelsen på bidrag i ulikesituasjoner. Likevel må man kunne si at bidragsavgjørelserer avgjørelser som i utpregetgrad er basert på skjønn.--- Partene møter personlig hos bidragsfogdenog oppfordres til å redegjøre for sine økonomiskeog sosiale forhold som kan ha betydningfor bidragsfastsettingen. Sentralt står her opplysningerom inntekt, utgifter og sosiale forholdsom sivilstand, forsørgelsesbyrde, helsemessigeforhold og lignende.--- Fastsettingsordningene utenfor prøvefylkenebygger på en skjønnsmessig vurdering deren rekke forhold tillegges betydning ved avgjørelsen.Ordningen synes å gi en stor grad av sikkerhetfor at man får et bidrag som er tilpassetpartenes økonomi.--- En slik skjønnsutøvelse innebærer at forvaltningenmå gå nøye inn i hver enkelt sak for åse om det kan finnes opplysninger av betydningfor avgjørelsen. En slik behandling er tidkrevende.»Det går for øvrig fram av Ot.prp. nr. 56 (1983–84) s. 3 at Justisdepartementet ikke fant Bidragsinnkrevingsutvalgetsforslag om å fastsette standardiserteunderholdsbidrag på grunnlag av inntekt sometter sin art er pensjonsgivende tilfredsstillende. Departementettok i stedet «sikte på å etablere et vesentligenklere system enn det som nå er praksis, idetman vil konsentrere seg om bidragspliktiges inntekter».Dette innebar at man ville bort fra den tidligerepraksis der bidragsfogden i tillegg til bidragspliktigesinntekter også i større eller mindre grad tok hensyntil bidragsmottakers inntekter samt begge partersøvrige utgifter og sosiale forhold. Senere har bidragsfastsettingensom hovedregel blitt foretatt medfaste prosentsatser ut fra langt på vei brutto inntekter(beregningsgrunnlag).En forenkling av tidligere praksis som i utgangspunktetgikk ut på som hovedregel å se bort fra bidragsmottakersinntektsforhold og partenes øvrigeutgifter og sosiale forhold, er så vidt jeg kan bedømmebåde prinsipielt og i realiteten svært forskjelligfra en forenkling og bidragsfastsetting som innebærerat bidragsgrunnlaget kan bli større enn bidragspliktigesfaktiske bruttoinntekt. Departementet er,som nevnt, inne på i brevet hit at beregnet personinntektikke alltid vil «gi et riktig uttrykk for bidragspliktigesevne til å betale bidrag».3. Formålet med å fastsette «beregnet personinntekt»er å sikre at skattemessig overskudd som holdestilbake i selskapet – og som etter en sjablonmessigberegning kan antas å være resultat av aksjonærenespersonlige arbeidsinnsats i selskapet – blir beskattetpå lik linje med personlig arbeidsinnsats ellers– som personinntekt med trygdeavgift og eventuelltoppskatt. Den beregnete personinntekten tilordnesden eller de aktive aksjonærene, og/eller den/de som er aktiv(e) i selskapet og som i henhold tilskatteloven 26. mars 1999 nr. 14 § 12–11 skal identifiseresmed en av aksjonærene i et delingspliktigaksjeselskap. Delingspliktig er i utgangspunktet ethvertaksjeselskap eller allmennaksjeselskap somdriver virksomhet og hvor aktive aksjonærer til sammeneier minst to tredjedeler av aksjene i selskapet,jf. § 12–10 første ledd bokstav c, uavhengig av hvordanaksjene er fordelt mellom de aktive aksjonærene.Det er likevel gjort unntak fra delingsplikten foraksjeselskaper «når minst to tredjedeler av selskapetsaksjer eies av aktive som hver for seg ikke eiermer enn fem prosent av selskapets aksjer, forutsatt atalle aksjonærer har lik rett til utbytte» og også visseandre vilkår er oppfylt, jf. skatteloven § 12–10 tredjeledd. Den beregnete personinntekten fordeles i sinhelhet på de aktive eierne i forhold til det krav hverenkelt har på utbytte, uavhengig av om selskapet ogsåhar passive eiere som har krav på sin forholdsmessigeandel av utbytte, jf. to tredjedels kravet, jf.§ 12–14, jf. § 12–10.Beregnet personinntekt i et aksjeselskap er medandre ord en skattemessig betegnelse på den del avselskapets overskudd som etter skatteloven skal beskattespå lik linje med personinntekt ellers. Selv omdenne inntekten i skattemessig sammenheng tilordnesde aktive aksjonærene og personskatten (trygdeavgiftenog eventuell toppskatt) i første omgang skalbetales av de aktive, har tilordnet beregnet person-

2003–2004 Dokument nr 4149inntekt ikke noen direkte betydning for aksjonærensfaktiske inntekt i inntektsåret. At skatt på beregnetpersoninntekt i realiteten er en selskapsskatt på overskuddsom verken er utdelt eller utbetalt, viser segogså ved at skattyter som er ilignet og har betaltskatt av beregnet personinntekt fra delingspliktig aksjeselskap,kan kreve denne skatten refundert av selskapet,jf. skatteloven § 16–50. Ved generelt å inkludereberegnet personinntekt i beregningsgrunnlagetfor bidragets størrelse, vil pålagt bidrag i noen tilfellerkunne gå langt ut over bidragspliktiges (brutto)betalingsevne.Utgangspunktet etter barneloven § 51 er at bidragspliktigforelder skal yte også økonomisk «etterevne». Ordlyden gir etter min vurdering en sikrestforankring i forhold til å la faktiske eller disponibleinntekter inngå i beregningsgrunnlaget. Det er ogsågrunn til å peke på at beregningen for øvrig, ved åbygge på prosentberegning av (i hovedsak) bruttoinntekterog stort sett se bort fra individuelle livsoppholdsutgifter,forsterker bidragspliktiges behovfor å ha likvide midler til å gjøre opp bidraget med.Selv om ordlyden i bidragsforskriften «personinntekt»og presiseringen av dette begrepet i rundskrivog trygdemyndighetenes praksis til også å omfatte«beregnet» personinntekt kan være tydelig nok, reiserdet etter mitt syn spørsmål om forskriftene ogpraksis har tilstrekkelig hjemmel i barneloven til åomfatte denne typen beregnet inntekt som del av ensjablonmessig beregning. Dommen i Rt. 1997 s. 51viser at plikten til å betale bidrag kan fastsettes uavhengigav individuelle livsoppholdsutgifter. Derimothar jeg vanskelig for å se at dommen direkte eller påen utvetydig måte gir veiledning i spørsmålet om beregnetpersoninntekt.Jeg kan på denne bakgrunn vanskelig se at beregningsreglenefor fastsetting av bidragsgrunnlagetkan forenkles på en slik måte at beregnet personinntektinkluderes i det sjablonmessige beregningsgrunnlagetfor bidraget.4. Jeg forstår departementets brev hit slik at hellerikke departementet mener at beregnet personinntekter det samme som faktisk inntekt, men at bidragspliktigesmulighet for å disponere over beregnetpersoninntekt er så stor at den med hensyn tilfastsetting av bidragets størrelse på generelt grunnlagkan likestilles med faktisk inntekt. Som det framgårav punktene 2 og 3 ovenfor, vil jeg anbefale athovedregelen må være at beregnet personinntekt ikkeinngår i noen sjablonmessig beregning. I mangetilfeller vil imidlertid bidragspliktige som er hovedellereneaksjonær måtte forventes å kunne disponereover aksjeselskapets midler slik at et beløp inntil enberegnet personinntekt bør inngå i bidragsfastsettingen,jf. mine merknader nedenfor til tidligere sakerher. Fastsetting av bidragets størrelse under hensyntil beregnet personinntekt vil da måtte skje ut fra atvilkårene i bidragsforskriften § 4 bokstav h er oppfylt.Forskriften § 4 bokstav h lyder:«Tilskot skal likevel reknast etter skjønn dersom:-----h. Den tilskotspliktige er utan inntekt, eller inntektaer vesentlig lågare enn det han eller houtifrå utdannig og evner burde kunne oppnå,utan at den tilskotspliktige kan gje ein rimeleggrunn til at han eller ho ikkje har inntekteller at inntekta ikkje er høgre.»Bidragsfastsettelse utfra bestemmelsen i forskriften§ 4 bokstav h vil i mange tilfeller medføre en bidragsfastsettingmed samme resultat som etter gjeldendepraksis, men bestemmelsen åpner etter minmening for en mer individuell vurdering i forhold tilberegnet personinntekt som er bedre forenlig medbarneloven § 51 og prinsippet om å bidra også økonomisketter evne. Det er her grunn til å framheve atombudsmannen har lagt til grunn at bidragspliktigeut over skattemessige inntekter og årsoppgjørsdisposisjonerkan måtte disponere fri egenkapital i selskapeti forhold til bidragspliktreglene, eller betale bidragut fra at slike disposisjoner burde vært foretatt.Jeg viser til sakene i ombudsmannens årsmelding for1999 s. 209 (nr. 60) og s. 212 (nr. 61).På denne bakgrunn vil jeg be departementet vurderepå nytt om barneloven § 51, jf. § 54, gir hjemmelfor å inkludere beregnet personinntekt i det alminneligeberegningsgrunnlaget for fastsetting avbidragets størrelse, jf. bidragsforskriften § 2 førsteledd.»Barne- og familiedepartementet svarte i brev 19.desember 2003.40.Bidragsplikt for barn over 18 år – spørsmål omog betydningen av at skolegangen var avsluttet(Sak 2002–0354)Far ble pålagt bidragsplikt for datter som var over18 år, fordi hun var elev ved en videregående skole.Han søkte om opphør av bidragsplikt fra mars 2001og at betalt bidrag fra og med januar samme årskulle tilbakebetales ham, fordi datteren ikke haddevært på skolen i 2001. Fylkestrygdekontoret fastholdttrygdekontorets avslag og viste til at rektor vedskolen hadde opplyst at datteren også våren 2001hadde hatt status som elev ved skolen.Det var grunn til å rette innvendinger til fylketrygdekontoretsrettsanvendelse i saken. Ombudsmannenbad om at saken ble vurdert på ny. Etterbarneloven 8. april 1981 nr. 7 § 53 annet ledd gjelderbidragsplikten for barn over 18 år i den tiden«skulegangen varer ved». Dersom det er på det reneat skolegangen er avsluttet, eventuelt avbrutt, harbidragsmottakeren ikke lenger krav på bidrag. Bidragsmyndighetenmå etter en konkret vurdering avgjøreom skolegangen «varer ved». Flere momentervil da være relevante. Dersom det ikke er et formelt

150 Dokument nr 42003–2004avbrudd i skolegangen, men avbruddet består i omfattendeog langvarig fravær og bidragsmottakeren itillegg heller ikke selv har imøtegått påstanden omat skolegangen er avbrutt, kan det være grunnlag forå konstatere at skolegangen ikke lenger «varer ved».Fraværet må ha et visst omfang og utstrekning i tidfør det kan konstateres at skolegangen ikke lenger«varer ved». At eleven fremdeles har elevstatus vedskolen, vil være et moment i vurderingen, men det vilharmonere dårlig med hensynet bak regelen om dettealene blir avgjørende. Bidragsplikt er blant annetbegrunnet med at bidragsmottaker på grunn av skolegangenikke selv kan skaffe seg inntekt. Fylkestrygdekontorettok etter ombudsmannens uttalelse sakenopp til ny behandling. Det ble gitt erstatning etter envurdering hvor en kom til at opphør av bidragspliktburde vært gitt fra mars 2001.Saken gjaldt bidragsplikt ved skolegang etterbarnets fylte 18 år. A ble pålagt bidragsplikt for skoleåret2000/2001 selv om hans datter var over 18 år,fordi hun var elev ved en videregående skole.I brev mai 2001 til trygdekontoret søkte han omopphør av bidragsplikt samt at betalt bidrag fra ogmed januar samme år skulle tilbakebetales ham. Klageropplyste at datteren i praksis ikke hadde vært påskolen i 2001 og hadde opplyst at hun hadde sluttetpå skolen. I et senere brev til trygdekontoret vistehan til at selv om hun ikke hadde levert formell sluttmeldingtil skolen, dokumenterte fraværslister athun ikke hadde møtt opp på skolen siden januar.Trygdekontoret avslo kravet, og Fylkestrygdekontoreti Troms fastholdt avslaget. Det ble henvisttil at rektor ved skolen hadde opplyst at datterenhadde status som elev ved skolen og at opplysningerfra skolen viste at hun hadde en studiebelastning påover femti prosent.I klagen til ombudsmannen anførte A bl.a. at selvom datteren ikke hadde gitt formell sluttmelding tilskolen, hadde hun kommet med muntlige utsagn omat hun hadde sluttet. Han viste videre til at datterenhadde så høyt fravær at hun ikke fikk standpunktkarakterer.Han pekte også på at fraværet totalt sett, ide fagene det var bekreftet at hun hadde sluttet og defagene hun fortsatte med, var høyere enn 50 prosent.Saken ble herfra tatt opp med Fylkestrygdekontoreti Troms for å få en nærmere redegjørelse forfylkestrygdekontorets begrunnelse. I fylkestrygdekontoretsvedtak het det bl.a.:«Utgangspunktet for vanleg skulegang forelever i den videregående skolen vil være at de erheltidselever. Rikstrygdeverket har i retningslinjertil dette spørsmålet imidlertid åpnet for at enanses å følge vanlig skolegang også hvis en erdeltidselev med inntil 50 % studiebelastning. Etterrektor sine opplysninger har bidragsmottakerher hatt et fravær på 22 % og hun har derfor fulgtundervisningen med mer enn 50 % ....»I brev hit hadde fylkestrygdekontoret presisert atretningslinjene ikke var nedfelt i noe skriftlig direktiv,men var utledet av praksis som var diskutert ogvidereformidlet gjennom fagsamlinger i Rikstrygdeverketsregi. Fylkestrygdekontoret ble herfra bedtom nærmere å utdype hva denne praksisen innebar.Det ble også spurt om det i denne saken hadde værtforetatt en isolert beregning av studiebelastningenog hvordan dette i så fall var gjort. Det ble henvist tilA’s klage, der han bl.a. framholdt følgende:«I sitt svar på min klage viser fylkestrygdekontorettil 22 % fravær for skoleåret, og overserdet faktum som de selv har innrømmet som gjelderreduksjon i studiebelastningen på 33 %. Nåer det med andre ord implisitt bekreftet av trygdekontoretselv en studiebelastning på maksimalt45 % i beste fall.»Fylkestrygdekontoret svarte bl.a.:«En så i stadfestelsen hen til det rektor vedskolen opplyste om at bidragsmottaker fortsatthadde elevstatus hos dem.I fylkestrygdekontorets tilleggsbemerkningertil bidragsfogdens vedtak fant en i denne sakendet naturlig å knytte kommentarer til klagerensanførsler om bidragsmottakers fravær. I denneforbindelse viste en til retningslinjer fra Rikstrygdeverketsom Sivilombudsmannen etterspøren utdyping av. Denne retningslinjen hører etterdet fylkestrygdekontoret forstår hjemme vedvurderingen av om bidragsplikt i det hele kan pålegges.Med andre ord spørsmålet om den aktuelleutdanning/studiebelastning kan anses somvanlig for elever ved videregående skole. Hviseleven i utgangspunktet er deltidselev vil detnormalt ikke være aktuelt å pålegge bidragsplikt.En tenker seg gjerne at vedkommende her vil haen mulighet til å ha inntekt ved siden av skolen.Det er imidlertid en konkret skjønnsmessig vurdering,og det er derfor vanskelig å uttale seg omhvor grensen går.I det aktuelle tilfelle er imidlertid ikke poengethvilken konkret studiebelastning bidragsmottakerhar hatt i det hun ved innvilgelsen av bidraghadde status som vanlig fulltidselev ved denvideregående skolen. Rektor opplyser etter skoleåretsslutt at hun tiltross for fravær ikke harmistet denne statusen.I fylkestrygdekontorets vedtak kom en til aten la mest vekt på rektors opplysning om at huntiltross for fravær ikke hadde mistet elevstatushos dem. Hun anses derfor som en vanlig elev.Det følger ikke av de aktuelle bestemmelser ellerpraksis at bidragsfogden skal følge med fraværeller hvilke karakterer eleven får. Derfor er dettenormalt ikke et tema i disse sakene.En har ansett skolens status av henne somelev ved skolen som avgjørende for vilkåret forkrav på bidrag for den tid skulegangen varer ved.....I det en har lagt til grunn skolens opplysningerom bidragsmottakers elevstatus etter skoleåretsslutt har en ikke gjort noen konkret beregningav hennes studiebelastning.En ser heller ikke regning med fraværsprosentersom relevant i denne saken.»

2003–2004 Dokument nr 4151A viste til at i en tilsvarende sak fra skoleåret før,ble bidragsutbetalingen stoppet fra 1. mars 2000 somfølge av samme type studieavbrudd, jf. vedtak avtrygdekontoret i april 2000. Han fremholdt at forholdenei disse sakene var helt identiske.I brev hit kommenterte fylkestrygdekontoret detteslik:«Muligheten til å gjøre det slik var fordi detikke var kommet innbetaling i saken, og at trygdekontoretkunne sette stoppkode mens saksbehandlingenpågikk. Bidragsberettigede svarte ikkepå trygdekontorets henvendelse og trygdekontoretforetok opphør med bakgrunn i at trygdekontoretantok at hun hadde sluttet. Dette tilfellekan etter vår mening ikke likestilles med atklager 09.05.01 melder fra om opphør fra01.01.01., dvs. tilbake i tid. Partene har en gjensidigmeldeplikt med hensyn til endringer i denfaktiske situasjonen. Generelt fremstår det klarereå foreta opphør frem i tid enn tilbake i tid.Blant annet har dette bakgrunn i at det ved opphørtilbake i tid opprettes en feilutbetalingssakmot bidragsberettigede. Her foretok trygdekontoreten vurdering om ikke å opphøre bidrag tilbakei tid og heller ikke fremover i tid, fra01.06.01. Dette etter opplysningene om at hun ijuni 01 fortsatt hadde elevstatus. Disse opplysningenetalte for at hun fortsatt hadde rett til bidrag.»I mitt avsluttende brev til fylkestrygdekontoretuttalte jeg:«Barneloven 8. april 1981 nr 7 § 53 første ogandre ledd lyder:«Skyldnaden til foreldra etter §§ 51 og 52 varertil barnet er 18 år når ikkje anna er avtala ellerfastsett etter paragrafen her.Vil barnet etter fylte 18 år halde fram medslik skulegang som må reknast som vanleg, hardet krav på pengetilskot for den tid skulegangenvarer ved. Dette gjeld likevel ikkje dersom detetter dei økonomiske kåra til foreldra og tilhøvaelles ville være urimeleg å pålegge tilskot. Detskal fastsettes en tidsgrense på krav til tilskot etterdenne regelen.»Forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskothar i § 4a bestemmelser om beregning av bidragetsstørrelse.I henhold til lovens ordlyd gjelder bidragspliktenfor skolegang som «reknast som vanleg» for den tiden«skulegangen varer ved». Bidragsplikten gjelderaltså i en tidsbegrenset periode i forbindelse medskolegang, jf. også § 53 annet ledd siste punktum,som bestemmer at det skal «fastsetjast ei tidsgrensefor krav på slike tilskot». Dette skal sikre at bidragsmottakerhar trygghet for at han/hun økonomisk settvil være i stand til å fullføre vanlig skolegang i denneperioden, samtidig som bidragspliktige ikke blirpålagt bidragsplikt når bidragsmottaker ikke lengerer vanlig skoleelev og selv kan skaffe seg inntekt.Dersom det er på det rene at skolegangen er avsluttet,eventuelt er blitt avbrutt, har bidragsmottakerikke lenger krav på bidrag. Om skolegangen «varerved» må imidlertid bidragsmyndigheten avgjøre etteren konkret vurdering, der flere momenter vil værerelevante. Det må være tale om et klart brudd. Atskolen har ferie, gir åpenbart ikke grunn til å stansebidraget. Elevens fravær kan imidlertid være relevant.At eleven i en begrenset periode har mer fraværenn normalt, kanskje også ubegrunnet fravær,kan ikke alene være avgjørende. Men dersom elevenhar et så omfattende og langvarig fravær uten gyldiggrunn at det ikke er grunnlag for å gi vedkommendekarakterer, kan det være tale om å vurdere skolegangensom avbrutt. Dersom eleven reduserer sin studiebelastning,må også dette vurderes. At eleven fremdeleshar elevstatus ved skolen, vil også være et momenti vurderingen, men det vil harmonere dårligmed hensynene bak regelen om dette alene blir avgjørende.Bidragsplikt er blant annet begrunnet medat bidragsmottaker på grunn av skolegangen ikkeselv kan skaffe seg inntekt. Dersom det er på det reneat skolegangen i praksis er avsluttet eller at den erredusert til et deltidsstudium, vil normalt bidragspliktenfalle bort selv om avbrutt skolegang ikke formelter meddelt skolen.Bidragsmyndighetene vil være avhengig av atbegge parter bidrar til å opplyse saken. Som fylkestrygdekontorethar fremholdt, kan det i utgangspunktetikke være bidragsmyndighetens oppgave åkontrollere fravær eller om eleven får karakterer.Partene har en gjensidig meldeplikt med hensyn tilendringer i den faktiske situasjonen. Men dersomdet, slik som i denne saken, gis opplysninger som tyderpå at skolegangen er avbrutt og bidragsmottakerikke imøtegår påstanden, kan mangel på imøtegåelsevære relevant. Trygdemyndighetene må vurderekonkret om bidragsplikten fortsatt skal gjelde i enslik situasjon. At eleven fortsatt har formell elevstatuskan ikke være ubetinget avgjørende, slik fylkestrygdekontoretsynes å ha lagt til grunn i denne saken.Så vidt jeg forstår, vil opphør av formell elevstatusved skolen være avhengig av at skjema om avbruddsmeldingfylles ut og underskrives av skolenog eleven selv, eventuelt at eleven på annen måteoverfor skolen gir klart uttrykk for at skolegangen eravbrutt. Selv om ikke eleven eller skolen har tatt etslikt initiativ, vil skolegangen reelt sett kunne væreavbrutt i lovens forstand. Jeg nevner i den forbindelseat bidragspliktiges opplysninger om avbrutt skolegangble lagt til grunn av trygdekontoret i tidligerevedtak i april 2000 om opphør av bidragsplikt dadette ikke ble imøtegått av bidragsmottaker. Detteble gjort selv om bidragsberettigede fortsatt haddeformell elevstatus ved skolen.I sammenheng med det som er nevnt ovenfor omformell elevstatus, viser jeg også til det klager harfremholdt i brev hit om at der er «sannsynlig at skolenhar forsømt seg i denne sammenheng ved ikkeaktivt å be om en formell sluttmelding». Klager viserogså til at det er «svært sannsynlig at skolen i ettertid

152 Dokument nr 42003–2004har endret sine rutiner ... for å unngå at elever som irealiteten har avbrutt undervisningen skal opprettholdeformell elevstatus overfor trygdekontor ogStatens lånekasse.»Det kan ikke tillegges vekt i vurderingen av omskolegangen er avbrutt at opplysningene om detteblir gitt i ettertid. Dersom det ikke er et formelt avbruddi skolegangen, men avbruddet, som i dette tilfellet,består i omfattende og langvarig fravær og bidragsmottakereni tillegg heller ikke selv har imøtegåttpåstanden om at skolegangen er avbrutt, kan detvære grunnlag for å konstatere at skolegangen ikkelenger «varer ved». Hvilken dato som skal settessom sluttdato der opphør av skolegang skyldes omfattendefravær, må vurderes konkret. Fraværet måha et visst omfang og utstrekning i tid før det kankonstateres at skolegangen ikke lenger «varer ved».....Slik saken er opplyst for meg synes fylkestrygdekontoretå ha lagt avgjørende vekt på at bidragsmottakersformelle elevstatus i følge skolen ikke varopphørt og at skolegangen derfor fortsatt «varerved» i lovens forstand. Jeg kan ikke se at dette erkorrekt rettsanvendelse og har derfor funnet grunntil å be om at fylkestrygdekontoret tar saken opp tilny behandling. I forbindelse med den nye behandlingenbes det om at fylkestrygdekontoret også innhenterbidragsmottakers syn. Bidragsmottakeren har ikkevært part i saken i forbindelse med ombudsmannsbehandlingen.»Fylkestrygdekontoret tok etter ombudsmannensuttalelse saken opp til ny behandling. Det ble gitt erstatningetter en vurdering hvor en kom til at opphørav bidragsplikt burde vært gitt fra mars 2001.Helserett41.Helsetilsynets undersøkelse av klage på feillegebehandling(Sak 2002–2028)A klaget over Fylkeslegen i Troms og Statens helsetilsynsbehandling av hans klage over feil legebehandlingav hans mor.Ombudsmannen hadde visse innvendinger motsaksbehandlingstiden og saksbehandlingen ellers.Blant annet ble det kritisert at Helsetilsynet ikkehadde kommentert anførsler av vesentlig betydningfor klageren. Helsetilsynet ble bedt om å se på sakenpå nytt, og herunder vurdere behovet for å innhenteuttalelse fra en stoffskiftespesialist.As mor døde 27. mai 1999, og A mente at morensto behandlende leger hadde begått flere grovtuaktsomme feil ved behandlingen av henne. Fylkeslegeni Troms behandlet saken 15. september 2000,og konkluderte slik:«Fylkeslegen finner at X legekontor ikkehadde gode nok rutiner for kontroll og oppfølgingav pasienter. Rutinene må gjennomgås pånytt, og de må sikre at pasienter som trengerkontroll og oppfølging, får det på faglig forsvarligmåte.Etter Fylkeslegens vurdering var så vel startdosensom vedlikeholdsdosen for Thyroxin-Natriumi dette tilfellet unødvendig høy, uten at deter sannsynliggjort at det har skadet pasienten.Lege A gis kritikk for manglende informasjontil pasienten om legemidlets virkninger vedbehandlingsoppstart med Thyroxin-Natrium ogfor mangelfulle rutiner for kontroll og oppfølging,som medførte at pasienten i det aktuelle tilfelletikke ble fulgt opp på tilfredsstillende måte.Lege B gis kritikk for mangelfulle rutiner forkontroll og oppfølging, som medførte at pasienteni det aktuelle tilfellet ikke ble fulgt opp på tilfredsstillendemåte. Dersom informasjon om legemidletsvirkninger ikke ble gitt til pasienten dabehandlingen med Selo-Zok ble startet, er ogsådette forholdet etter Fylkeslegens oppfatning kritikkverdig.Fylkeslegen finner ikke at det er sannsynliggjortat det er noen sammenheng mellom de forholdsom er påpekt og pasientens dødsfall.»A påklaget fylkeslegens vedtak til Helsetilsynet.Klagen ble oversendt fra fylkeslegen i desember2000. I vedtak 2. november 2001 sluttet Helsetilsynetseg til fylkeslegens avgjørelse. A klaget til ombudsmannenover tilsynsmyndighetenes behandlingav saken.Herfra ble Helsetilsynet bedt om å redegjøre forden lange tiden som gikk fra klagen ble oversendtfra fylkeslegen til vedtaket ble fattet 2. november2001. Helsetilsynet ble videre bedt om å kommentereklagerens reaksjon med hensyn til at Helsetilsyneti sitt vedtak viste til at det framgikk av obduksjonsrapportenat døden skyldtes et ferskt hjerteinfarkt.Helsetilsynet ble også bedt om å kommentere deinnvendinger klageren hadde mot tilsynets oppfatningmed hensyn til at det ikke forelå kontraindikasjonfor valgt dosering av Tyroxin-Natrium. Helsetilsynetble avslutningsvis bedt om å kommentereklagerens innvending mot fylkeslegens konklusjonom at det ikke var sannsynliggjort noen sammenhengmellom de feil som var kritisert og pasientensdødsfall, og hans ønske om at årsakssammenhengenble utredet av en spesialist på stoffskiftesykdommer.I sitt svar beklaget Helsetilsynet at saksbehandlingstidenhadde vært unødig lang, og at det haddegått uakseptabel lang tid mellom de to foreløpigesvarene underveis.Videre ble det beklaget at dødsårsaken i vedtaketfeilaktig var oppgitt å være ferskt hjerteinfarkt. Denkorrekte dødsårsaken var blodpropp i høyre lungearterie/høyrebronchialarterie samt i høyre halspulsåre.Helsetilsynet kunne imidlertid ikke se at feilen end-

2003–2004 Dokument nr 4153ret noe på «den totale vurderingen av spørsmålet omårsakssammenheng mellom pasientens opprinneligesykdomsbilde og dødsårsaken».Helsetilsynet skrev for øvrig at det på det tidspunktthyroxinbehandlingen startet, ikke forelå «erkjenteeller mistenkte lidelser eller sykdommer hospasienten som utgjorde kontraindikasjon mot å starteThyroxinbehandlingen som sådan». Helsetilsynetviste ellers til at det både fra fylkeslegen og Helsetilsynetvar rettet kritikk mot de impliserte leger forden måten thyroxinbehandlingen ble gjennomførtpå. Helsetilsynet uttalte videre at pasienten i løpet avden tiden hun fikk behandling med Thyroxin, ikkehadde frambudt «subjektive symptomer som åpenbartkan føres tilbake til for høy dosering av medikamentet».Helsetilsynet sluttet seg også til fylkeslegensbemerkning om at det var sannsynliggjort atpasienten over tid hadde stått på en for høy vedlikeholdsdose,men at det ikke var dokumentert at dettehadde hatt «noen direkte helseskadelig effekt gitt deopplysninger man hadde om pasientens helsetilstandunder den pågående behandlingen». Helsetilsynetvar videre av den oppfatning at de undersøkelsersom må anses å være relevante for å få vurdert hjertestatus,ble gjennomført. Til klagerens ønske om åfå årsakssammenhengen utredet av en stoffskiftespesialist,uttalte Helsetilsynet at en slik vurdering i litengrad ville være relevant for behandlingen av saken,og at de vurderinger som var foretatt, måtte seespå bakgrunn av de opplysninger som faktisk forelå ibehandlingssituasjonen. Helsetilsynet opplyste avslutningsvisat årsakssammenhengen mellom behandlingog resultat har liten innvirkning på tilsynetsvurdering av forsvarligheten.A kommenterte Helsetilsynets svar og pekteblant annet på at doktor B satte hans mor på 0,1 mgThyroxin ved resept i posten før han hadde mottattsvar fra sykehuset han hadde henvist henne til for utredningav hjertestatus. Han hevdet videre at morenhadde frambudt subjektive symptomer på for høytstoffskifte da det ved innleggelsen 26. januar 1999ble påvist høy puls, høyt blodtrykk, blek og varmhud og at hun var uvel. Han framholdt at bruk av betablokkerkunne maskere symptomer på for høytstoffskifte og uttalte avslutningsvis at fylkeslegen ogHelsetilsynet hadde «utvist manglende interesse ogevne til å gå dypere inn i saken».Til dette uttalte Helsetilsynet blant annet at behandlingenmed Zelo-Zok ikke i seg selv ville påvirkeblodprøvesvar som kunne avsløre at stoffskifte erfor høyt. Tilsynet viste videre til at det i forbindelsemed oppholdet på sykestua ble «avtalt legekontrollfor pasienten 2 uker senere, da det høye stoffskiftetble oppdaget».Klageren kom tilbake til saken og uttalte at hanikke var i tvil om at de behandlende leger hadde «begåttså alvorlige feil at de burde rammes av legelovens§§ 52–53».I mitt avsluttende brev til Statens helsetilsynuttalte jeg:«Fylkeslegen i Troms og Statens helsetilsyn har gittde behandlende leger skriftlig kritikk for måten behandlingenmed Thyroxin ble gjennomført på. Kritikkenble gitt med hjemmel i § 25 jf. § 52 i den tidligerelegeloven 13. juni 1980 nr. 42. (Legeloven eropphevet av lov om helsepersonell 2. juli 1999 nr.64.)Legeloven §§ 25 og 52 lød slik:«§ 25En lege plikter å utøve sin virksomhet forsvarlig.Han skal gjøre sitt beste for å gi sine pasienterkyndig og omsorgsfull hjelp.Han skal gi hver pasient de opplysninger hanbør ha om sin helsetilstand og behandling. Såvidt mulig skal legen la pasienten selv medvirkeved behandlingen.---§ 52Den som overtrer denne lov eller bestemmelsegitt i medhold av den, eller på annen måtehandler ukorrekt eller i strid med god legeskikk,kan av departementet gis skriftlig tilrettevisningeller advarsel.Før skriftlig advarsel blir gitt, skal vedkommendeha fått adgang til å forklare seg muntligeller skriftlig.»1. SaksbehandlingstidenUtgangspunktet for saksbehandlingen er at sakerskal forberedes og avgjøres i forvaltningen utenugrunnet opphold. Dette følger av forvaltningsloven10. februar 1967 § 11 a første ledd samt alminneligeprinsipper for forsvarlig saksbehandling. Den tidsom går med til å ferdigbehandle en sak, vil avhengeav flere forhold, blant annet sakens omfang og art,samt arbeidsbelastningen og de ressurser som står tildisposisjon i vedkommende forvaltningsorgan. Dersomdet må ventes at det vil ta uforholdsmessig langtid før en henvendelse kan besvares, skal det snarestmulig gis underretning om dette med angivelse avgrunnen, og så vidt mulig også meddeles når svarkan ventes, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Isaker som gjelder enkeltvedtak, er det satt en uttrykkeligtidsfrist for å sende foreløpig svar. Foreløpigsvar skal sendes dersom «en henvendelse ikke kanbesvares i løpet av en måned etter at den er mottatt»,jf. § 11 a tredje ledd.Helsetilsynet har i denne saken beklaget at saksbehandlingstidenhar vært unødig lang, og at klagerenikke har vært tilstrekkelig orientert om sakensgang underveis. Med det som har kommet fram i forbindelsemed undersøkelsen herfra og den beklagelsensom har vært gitt, finner jeg etter omstendigheteneå kunne la saken bero, jf. ombudsmannsloven§ 10.2. Helsetilsynets behandling av klagenSiktemålet med undersøkelsene herfra har i førsterekke vært å avklare om Helsetilsynets behandling

154 Dokument nr 42003–2004av As klage har vært forsvarlig. Helsetilsynets medisinskfagligevurderinger ligger som nevnt ikke veltil rette for overprøving herfra.Ad obduksjonsrapportenHelsetilsynet har beklaget at det i vedtaket 2. november2001 oppgav feil dødsårsak i saksframstillingen.Helsetilsynet har uttalt at dette likevel ikkeendrer noe på vurderingen av en eventuell sammenhengmellom pasientens opprinnelige sykdomsbildeog dødsårsaken. Jeg har ikke grunnlag for å kommenteredette nærmere, men nøyer meg med å understrekebetydningen av at saksbehandlingen ogsåutad i forhold til klager framstår som adekvat og betryggende.Det svekker tilliten til saksbehandlingenat beskrivelsen av faktum er uriktig på et så sentraltpunkt som dødsårsaken.Ad medisineringenHelsetilsynet har sluttet seg til fylkeslegens kritikkav måten Thyroxinbehandlingen ble startet og videreførtpå.A viste i klagen til Helsetilsynet til at moren vedkonsultasjon 23. juni 1997 redegjorde for hjerteproblemeri familien og økt hjertefrekvens og tyngdefornemmelsei brystet. Hun gav uttrykk for at hunønsket en vurdering av hjertet og ble da henvist tilRiTø, hvor hun fikk time 29. juli 1997. Av journalenframgår det at behandlende lege har satt «Anginapectoris?» som diagnose. Resepten på Thyroxin blesendt i posten 2. juli 1997, dvs. før resultatet av hjerteundersøkelsenforelå. Etter klagerens oppfatningburde legen i den situasjonen, dvs. før svaret på hjerteundersøkelsenforelå, utvist særskilt aktsomhet.Helsetilsynet kommenterte ikke dette særskilt i sinklageavgjørelse. På spørsmål herfra uttalte Helsetilsyneti sitt svarbrev 4. februar 2003 at det på det tidspunktetmedisineringen ble startet, ikke forelå «erkjenteeller mistenkte lidelser hos pasienten som utgjordenoen kontraindikasjon mot å starte med Thyroxinbehandlingensom sådan». I lys av det som varklarlagt da Helsetilsynet behandlet saken er detvanskelig å forstå at Helsetilsynet ved klagebehandlingenikke vurderte og kommenterte valget av startdosei lys av at resultatet fra hjerteundersøkelseneikke forelå.Ad spørsmålet om årsakssammenhengFylkeslegen la ved sin behandling eksplisitt til grunnat det ikke var sannsynliggjort at det var noen sammenhengmellom den høye startdosen og vedlikeholdsdosen,og pasientens dødsfall. A tok dettespørsmålet særskilt opp i sin klage til Helsetilsynet,men tilsynet kommenterte ikke forholdet nærmere isitt vedtak.Etter § 34 i forvaltningsloven 10. februar 1967skal klageinstansen vurdere de synspunkter som klagerenkommer med. Klageinstansen er likevel ikkegenerelt forpliktet til å kommentere alle anførsler.Anførsler som det er grunn til å anta at er av stor betydningfor klageren, bør imidlertid berøres særskilt.Slik denne saken stod, burde Helsetilsynet etter minmening ha kommentert spørsmålet om årsakssammenhengnærmere i avgjørelsen 2. november 2001.Helsetilsynet har i forbindelse med undersøkelseneherfra uttalt at spørsmålet om årsakssammenhengeni liten grad vil være relevant for tilsynets behandlingav saken fordi vurderingene som ble foretatt,må sees på bakgrunn av de opplysninger somforelå i den aktuelle behandlingssituasjonen – og ikkepå grunnlag av funn i ettertid. Helsetilsynet har pådenne bakgrunn stilt seg avvisende til klagerens kravom at spørsmålet om årsakssammenheng vurderesnærmere av en stoffskiftespesialist. Selv om spørsmåletom årsakssammenheng ikke er avgjørende forvalg av reaksjon, er spørsmålet klarligvis av stor betydningfor klageren – ikke minst fordi fylkeslegenhadde konkludert med at det ikke var sannsynliggjortat det var noen sammenheng mellom de forholdsom ble påpekt og dødsfallet. Spørsmålet ombruk av stoffskiftespesialist må vurderes i lys av dette.En stoffskiftespesialist vil også kunne uttale segom hvilken generell risiko som måtte være forbundetmed behandlingen. Også av hensyn til sakensopplysning og tilliten til tilsynets behandling haddedet vært nærliggende å forelegge behandlingen foren stoffskiftespesialist. Også av hensyn til framtidigbehandling av lignende tilfeller, ville uttalelsen frastoffskiftespesialist kunne ha vært av interesse.Behandlingen av reaksjonsspørsmåletA anførte i klagen til Helsetilsynet at han ønsket debehandlende legene straffet etter § 53 i legeloven.Helsetilsynet kommenterte ikke dette kravet nærmerei sitt vedtak, men uttalte kun at saken hadde blittvurdert opp mot legeloven § 52 jf. § 25.Kravet til forsvarlig yrkesutøvelse var på det aktuelletidspunktet nedfelt i legeloven § 25 hvor detble stilt faglige/medisinske krav til legen. Kravet utgårfra et grunnkrav til aktsom, god yrkesutøvelse ogmå fastsettes nærmere i forhold til hvert enkelt tilfelle.Spørsmålet om reaksjonsvalg må som nevnt baserespå legefaglige vurderinger som er lite egnet tiloverprøving herfra. Spørsmålet om reaksjon varimidlertid et sentralt poeng i klagen til Helsetilsynetover fylkeslegens avgjørelse, og burde derfor ettermin mening vært vurdert og kommentert nærmereslik at det klart hadde framgått om og hvordan klagerensanførsel i tilfelle hadde vært vurdert.3. KonklusjonSom det framgår av ovenstående, har jeg enkelteinnvendinger mot saksbehandlingstiden og saksbehandlingenellers. Jeg finner grunn til å be Helsetilsynetse på saken på nytt i lys av det jeg har påpekt

2003–2004 Dokument nr 4155ovenfor. Ved den fornyede behandlingen bør Helsetilsynetpå ny vurdere behovet for å innhente uttalelsefra en stoffskiftespesialist.»42.Kravet til lovhjemmel ved tilbakekall avautorisasjon som fysioterapeut(Sak 2001–2552)En fysioterapeut (A) ble fratatt sin autorisasjon i etvedtak fra Sosial- og helsedepartementet i 1998.Vedtaket bygget på en straffedom mot A. Klagen tilombudsmannen gjaldt i utgangspunktet ikke dettevedtaket, men et avslag fra Statens helsepersonellnemndpå As krav om å få tilbake autorisasjonen.Ombudsmannen fant imidlertid grunn til å ta opp sakenmed departementet, og ba om en nærmere vurderingav grunnlaget for det opprinnelige vedtaketom å frata A autorisasjonen. Det ble stilt spørsmål,både til om saken hadde vært godt nok opplyst førvedtaket ble truffet, og til om den tidligere fysioterapeutloven§ 9 gav hjemmel for å frata en person autorisasjoneni et tilfelle som det foreliggende.Ombudsmannen mente at vedtaket var ugyldigpå grunn av hjemmelsmangel. På legalitetsprinsippetskjerneområde kunne det ikke være adgang til enslik utvidende tolkning av fysioterapeutloven § 9som helsemyndighetene hadde foretatt, under henvisningtil reelle hensyn og forarbeider til en annenlov. Det forelå heller ikke en nødrettslig situasjonsom kunne begrunne en utvidende tolkning. Ombudsmannenbemerket også at saken etterlot tvil omden hadde vært godt nok opplyst før tilbakekallsvedtaketble truffet. Det ble pekt på forhold som tilsa atstraffedommens betydning som bevisgrunnlag forforvaltningssaken var liten.A mistet autorisasjonen som fysioterapeut vedvedtak 5. september 1997 fra Statens helsetilsyn, jf.tidligere lov 13. juli 1956 om fysioterapeuter ogmensendiecksykegymnaster (fysioterapeutloven)§ 9. Sosial- og helsedepartementet stadfestet vedtaket23. oktober 1998. As klage til ombudsmannengjaldt Statens helsepersonellnemnds vedtak fra2001, der A ikke fikk medhold i sin klage over avslagpå søknad om ny autorisasjon, jf. lov 2. juli1999 nr. 64 om helsepersonell (helsepersonelloven)§ 62.Grunnlaget for tilbakekallet av autorisasjonenvar en herredsrettsdom fra mars 1996, hvor A bl.a.ble dømt for overtredelse av straffeloven §§ 163første ledd, 166 første og annet ledd, jf. § 49, ogovertredelse av §§ 171 nr. 1 og 272 første og tredjeledd. De straffbare forholdene ble begått i 1991–92 iforbindelse med et felleseieskifte.Ombudsmannen tok først opp saken med Statenshelsepersonellnemnd. Nemnda hadde i vedtaket vurdertom A nå hadde «den tillit som er nødvendig forå kunne utøve selvstendig virksomhet som fysioterapeut».Nemnda hadde imidlertid ikke gått inn på ennærmere vurdering av grunnlaget for tapet av autorisasjonen.Ombudsmannen bad om nemndas kommentarertil om hjemmelen for å frata A autorisasjoneni 1997 var tilstrekkelig. Videre ble det stiltspørsmål til om autorisasjonsspørsmålet hadde værtendelig avgjort i straffesaken mot A, og om de faktiskeforholdene i saken hadde vært godt nok opplystfor helsemyndighetene før vedtaket ble truffet.Statens helsepersonellnemnd svarte at den ikkehadde kompetanse til å vurdere om det var adgang tilå tilbakekalle As autorisasjon som fysioterapeut i1997. Det ble vist til at vurdering og tolking som erknyttet til det tidligere vedtaket og den tidligere loven,måtte foretas av de tidligere vedtaksorganene,Statens helsetilsyn og Helsedepartementet. Nemndauttalte imidlertid at den fant at saken hadde vært tilstrekkeligopplyst før nemndas behandling av sakenom A kunne få autorisasjonen tilbake, og begrunnetdette noe nærmere.Da Statens helsepersonellnemnd ikke anså at denhadde kompetanse til å prøve Sosial- og helsedepartementetsopprinnelige vedtak, tok ombudsmannenopp saken med Helsedepartementet. Departementetble stilt tilsvarende spørsmål som nemnda, knyttet tildet opprinnelige vedtaket om tilbakekall av autorisasjonensom fysioterapeut i 1997.Departementet svarte etter å ha innhentet uttalelse.I mitt avsluttende brev til Helsedepartementetuttalte jeg:«1. HjemmelsspørsmåletA mistet autorisasjonen som fysioterapeut medhjemmel i tidligere lov 13. juli 1956 om fysioterapeuterog mensendiecksykegymnaster § 9. Det faktiskegrunnlaget for tapet av autorisasjonen var noenav de forhold A var dømt for.Fysioterapeutloven § 9 hadde følgende ordlyd:«Kongen kan frata fysioterapeuter retten til åutøve deres virksomhet, når de:a) tross advarsel forsømmer sine plikter etterdenne lov eller forskrifter, gitt med hjemmeli loven ellerb) på grunn av sykdom eller misbruk av sterkdrikk eller av rusgift anses uskikket til å utøvevirksomheten forsvarlig.»I oversendelsesbrev 6. november 1997 fra Statenshelsetilsyn til Sosial- og helsedepartementet bledet uttalt følgende om hvorvidt det fantes hjemmelfor å frata A autorisasjonen:«Når det gjelder As rettslige anførsel vedrørendetolkningen av fysioterapeutloven § 9, finnerHelsetilsynet at denne ikke kan tas til følge.Det fremgår ikke direkte av ordlyden i fysioterapeutloven§ 9 at ovennevnte forhold kan føre tiltilbakekall av godkjenningen, og det er ellerssparsomt med veiledning i lovens forarbeider.

156 Dokument nr 42003–2004Imidlertid er det gjennom langvarig praksis lagttil grunn at legelovens forarbeider som er av nyeredato, kan anvendes som supplement ved tolkningenav hvilke forhold/handlinger som kan føretil tilbakekall av offentlig godkjenning for annethelsepersonell. I forarbeidene til legeloven,Ot.prp. nr. 1 (1979–80), fremgår det at forholdsom ikke direkte har tilknytning til utøvelsen avyrket kan ha betydning for spørsmålet om tilbakekall.Dette gjelder når handlingene er av enslik art at de klart svekker helsepersonellets allmennetillit som yrkesutøver. Helsetilsynet viseri denne sammenheng til høringsnotat om ny helsepersonellov(side 122), der de nevnte hensyn ilegeloven er ført videre.»I Sosial- og helsedepartementets stadfesting 23.oktober 1998 av Helsetilsynets tilbakekall het detom hjemmelsspørsmålet:«Departementet vil videre vise til fysioterapeutloven§ 2 nr. 3 som oppstiller som et av vilkårenefor offentlig godkjenning som fysioterapeutat vedkommende har «ført en hederlig vandel».Kravet til hederlig vandel er fra lovgiversside betraktet som avgjørende i forhold til offentliggodkjente fysioterapeuters allmenne tillitoverfor pasienter, kolleger og helsemyndigheter.Videre vil departementet slutte seg til Helsetilsynetsom påpeker at det må innfortolkes et genereltforsvarlighetskrav i profesjonslovgivningen,jf. pkt. 1 over.Høyesterett har uttalt seg om helsepersonellssærlige stilling. I en rettssak mot en sykepleierfra 1989 uttalte førstvoterende:«Jeg er enig med herredsretten i at sykepleieryrkethører til de yrker som i særlig grad kreverallmenn tillit---» (Rt. 1989 s. 105). Ved vurderingenav hva som omfattes av allmenn tillit,kan uverdig atferd være en mulig indikasjon påat helsepersonellet ikke har tilstrekkelig vurderingsevneeller kompetanse til å utøve yrket forsvarlig.For øvrig vil departementet vise til «Høringsnotat– Lov om helsepersonell» side 122, der departementetantar at det i praksis fortsatt er behovfor et mer generelt formet tapsvilkår somkan begrunne tilbakekall av autorisasjon. Departementetforeslår derfor et generelt tapsvilkår foratferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen.»I brev herfra 11. juni 2002 til Helsedepartementetble det vist til ordlyden i § 9 i fysioterapeutloven,og det ble bedt om departementets kommentarer tilfølgende:«Etter ordlyden var det kun to situasjonersom kunne føre til tap av autorisasjon. Så vidt vikan se, var ikke de aktuelle forholdene i dennesaken omfattet av bestemmelsens ordlyd, ogspørsmålet er derfor om loven kunne tolkes påden måten departementet har lagt til grunn medstøtte i andre rettskilder enn lovens ordlyd.Departementet har i vedtaket 23. oktober1998 lagt til grunn at det må innfortolkes et genereltforsvarlighetskrav i profesjonslovgivningen.Det er i denne sammenhengen vist til enHøyesterettsdom i Rt. 1989 s. 105, der det er uttaltnoe generelt om sykepleieryrket og behovetfor allmenn tillit. Dommen gjelder imidlertid ikketolkningen av en bestemmelse i profesjonslovgivningenom inndragning av autorisasjon.Uttalelsen falt i en straffesak, og spørsmåletgjaldt rettighetstap som straff, jf. straffeloven§ 29. Den angjeldende sykepleieren hadde misbruktnarkotika i betydelig omfang og hadde ogsåvært påvirket på vakt.Videre har departementet vist til senere forarbeidertil den nye loven om helsepersonell.Helsetilsynet har i sin forberedelse av klagesakenvist til forarbeidene til tidligere legelov fra1980 som grunnlag for en utvidende tolkning avbestemmelsen i fysioterapeutloven.Vi ber om departementets vurdering av lovtolkningeni denne saken, i lys av at man befinnerseg på legalitetsprinsippets område.»I departementets svar 30. august 2002 ble det uttaltat departementet var enig i at ordlyden i fysioterapeutloven§ 9 ikke direkte omfatter et tilfelle somdet foreliggende, men at man ut fra det totale rettskildebildetlikevel hadde adgang til å tilbakekalle Asgodkjenning som fysioterapeut. Departementet sluttetseg til uttalelsene fra Statens helsetilsyn i brevet14. august 2002. I brevet fra Helsetilsynet het detbl.a.:«I likhet med Sivilombudsmannen er Helsetilsynetav den oppfatning at ordlyden i § 9 i tidligerelov om fysioterapeuter og mensendiecksykegymnasterikke alene kunne hjemle tilbakekallav As godkjenning. Den rådende oppfatning ihelseforvaltningen var imidlertid at det måtteinnfortolkes et generelt forsvarlighetskrav i profesjonslovgivningen,og at brudd på forsvarlighetskraveti verste fall kunne føre til tilbakekallav godkjenninger, selv om dette ikke var eksplisitthjemlet i aktuelle lover. Etter Helsetilsynetsoppfatning var det ikke lovgivers mening at helsepersonellskulle kunne foreta seg hva som helstuansett alvorlighetsgrad, og ikke risikere annetenn en advarsel i første omgang. Det ville ogsåvære i strid med pasientenes interesser om ikkeHelsetilsynet overfor alt helsepersonell kunnegripe inn overfor uforsvarlig virksomhet.Viktig for forståelsen av ovennevnte er kunnskapom det faktum at profesjonslovgivningenfør ikrafttredelsen av den nye helsepersonellovenvar svært fragmentert. De ulike profesjonslovenemed forskrifter var kommet til over flere tiår, ogvar til dels svært ulike i oppbygging og innhold.I mangel av klarere lovgivning ble en rekke avde prinsipper og synspunkter som ble lagt tilgrunn ved vedtakelsen av legeloven (lov av 13.juni 1980 nr. 42) anvendt ved fortolkningen avden øvrige profesjonslovgivningen. Dette ble ansettnaturlig bl.a. for å forhindre forskjellsbehandlingav de ulike profesjonsgruppene. Et avhovedformålene med den nye helsepersonellovenvar også å få et mer ensartet regelverk.I ettertid har Helsetilsynet ikke vanskelig forå se at det kan stilles spørsmål ved lovanvendelseni den aktuelle saken, og for så vidt også iandre sammenlignbare saker.At det måtte kunne innfortolkes et genereltforsvarlighetskrav finner Helsetilsynet uproblematisk.Kravet til særlige kvalifikasjoner innenforet gitt område, og dermed en forventning om

2003–2004 Dokument nr 4157forsvarlig virksomhet, må anses å være den bærendetanke bak autorisasjonsordningen. Forsvarligvirksomhet måtte derfor anses som engrunnleggende forutsetning for å inneha offentligautorisasjon som helsepersonell, selv om detteikke fremgikk eksplisitt av loven.Hjemmelen for valg av reaksjonsmåte er detimidlertid større grunnlag for å diskutere. Det eringen umiddelbar sammenheng mellom det åinnfortolke et forsvarlighetskrav i loven og det åfatte vedtak om tilbakekall uten forutgående advarsel,jf. § 9 i tidligere lov om fysioterapeuterog mensendiecksykegymnaster. Lovens systemvar at brudd på plikter, med mindre annet vareksplisitt uttalt, først skulle føre til advarsel. Helsetilsynetvalgte likevel, med støtte fra Sosial- oghelsedepartementet, å utvide lovens kriterier i§ 9 litra b for i hvilke tilfeller godkjenning kunnetilbakekalles uten forutgående advarsel. Som detfremgår av ovennevnte var dette begrunnet i enhelhetsvurdering, hvor bl.a. hensynet til å beskyttepasienter mot uforsvarlig virksomhet stosentralt.Den hjemmelsproblematikk som tidligerelovgivning avstedkom var det på ingen måteuproblematisk for tilsynsmyndigheten å forholdeseg til. I saker som gjaldt tilbakekall av autorisasjonersto sterke interesser mot hverandre. Helsepersonelletsrettssikkerhet skulle ivaretas samtidigsom pasienters sikkerhet skulle sikres. Regelverketskapte uforståelige og ugrunnede forskjellerhvor sterke hensyn skulle tilsi likebehandling,og det oppsto derfor et sterkt ønske omog behov for en samordnet forvaltningspraksis.Sett med ettertidens øyne er det ikke utenkelig atnoen vil mene at dette i enkeltsaker kan ha ført tilvedtak på sviktende rettslig grunnlag.Etter Helsetilsynets oppfatning var det påkrevetmed en slik fortolkning av regelverket somdenne saken viser. Alternativt ville Helsetilsynetstå uten virkemidler dersom det i enkeltsaker bleavdekket at fysioterapeuter utgjorde en risiko forpasientene. Dette ville ikke være verken i pasienters,fysioterapeuters eller samfunnets interesse.»Hederlig vandel var ett av vilkårene i den tidligerefysioterapeutloven § 2 for å kunne få autorisasjonsom fysioterapeut. Vilkårene for å frata noenautorisasjonen, uten forutgående advarsel, var imidlertiduttømmende listet opp i lovens § 9 litra b.Uhederlig vandel eller annen atferd som ble ansettuforenlig med yrkesutøvelsen, var ikke nevnt som enav tapsgrunnene. Spørsmålet er derfor om Helsetilsynetog departementet hadde tilstrekkelig hjemmeli fysioterapeutloven § 9 for å treffe vedtak om å frataA autorisasjonen som fysioterapeut.Både Statens helsetilsyn og Helsedepartementetsynes etter foreleggelsen herfra å være enig i at detble foretatt en utvidende tolkning av fysioterapeutloven§ 9 litra b. Det er derfor spørsmål om bestemmelsensordlyd kunne tolkes utvidende.Helsedepartementet og Statens helsetilsyn har,som det framgår av sitatene ovenfor, gitt en nærmerebegrunnelse for hvilke rettskildefaktorer som etterderes oppfatning kunne støtte en slik utvidende tolkningav loven. Det er redegjort for hvilke reelle hensynsom tilsa en utvidende tolkning av bestemmelsen.Det er vist til at det må innfortolkes et genereltforsvarlighetskrav i profesjonslovgivningen. Det ervidere vist til de prinsipper og synspunkter som blelagt til grunn i forarbeidene til tidligere lov 13. juni1980 nr. 42 om leger (legeloven 1980) og til et høringsnotatsom var sendt ut i forbindelse med arbeidetmed en ny, felles lov om helsepersonell.Å tilbakekalle en persons autorisasjon som fysioterapeut,er et alvorlig inngrep i en persons rettigheter.Konsekvensen av vedtaket har vært at A ikke harkunnet utøve virksomhet som fysioterapeut. Vi befinneross uten tvil i kjerneområdet for legalitetsprinsippetpå forvaltningsrettens område. For sværtinngripende vedtak i forhold til enkeltpersoner krevesdet klar hjemmel i lov.Fysioterapeutlovens ordlyd dekker ikke det forholdetsom er lagt til grunn for tapet av autorisasjonen.Hjemmelen for å frata en fysioterapeut retten tilå utøve virksomhet mener jeg var uttømmende regulerti den tidligere fysioterapeutloven § 9. Jeg kan ikkese at det er grunnlag for å trekke inn «allmenn tillit»som et ytterligere vilkår for å frata noen autorisasjonen.I kjerneområdet av legalitetsprinsippet er det ikkeholdbart å tolke en bestemmelse utvidende ved åvise til et generelt behov for hjemmel.A var dømt for en rekke forhold og hadde sonetfengselsstraff. De faktiske forholdene som lå tilgrunn for straffedommen, førte imidlertid ikke til atdet ble lagt ned påstand om rettighetstap. Dersomdet var ansett påkrevet å frata A autorisasjonen somfysioterapeut, kunne påtalemyndigheten ha nedlagtpåstand om dette, og retten kunne, hvis vilkårene bleansett å foreligge, idømt A rettighetstap etter straffeloven§ 29. Ut fra dette er det vanskelig å se at dekonkrete forholdene i denne saken skulle tilsi et heltspesielt behov for å tolke bestemmelsen utvidende utfra nødrettslige betraktninger, som for eksempel pasienterssikkerhet.Helsetilsynet har framhevet at helselovgivningeni tiden før den nye helsepersonelloven var sværtfragmentarisk. De prinsipper og synspunkter somkom til uttrykk ved vedtakelsen av legeloven 1980,ble derfor lagt til grunn for tolkningen av bl.a. fysioterapeutloven.Begrunnelsen for dette var bl.a. atman skulle hindre forskjellsbehandling av de ulikeprofesjonsgruppene. Å begrunne en utvidende tolkningav en klar lovregel på legalitetsprinsippets områdeved å vise til forarbeidene til en annen lov, eretter min oppfatning ikke i samsvar med alminneligerettskildeprinsipper. Forarbeidene til legeloven 1980viser etter min mening nettopp at § 16 i den tidligerelegeloven 29. april 1927, ikke gav hjemmel for å fratanoen autorisasjonen på grunn av uhederlig vandel.Denne lovens § 16 hadde en tilsvarende positiv opplistingsom fysioterapeutloven § 9 litra b av hvilkebetingelser som måtte være til stede for å frata en legeautorisasjonen. På grunn av den tidligere lovenssnevre vilkår, var det behov for en ny og utvidet be-

158 Dokument nr 42003–2004stemmelse på dette området. Det er imidlertid vanskeligå se at man ved å innføre en slik hjemmel forleger i legeloven 1980, samtidig innførte en utvidethjemmel i de andre profesjonslovene, herunder fysioterapeutloven,uten lovendring.Jeg har etter dette kommet til at det ikke vargrunnlag for en slik utvidende tolkning av fysioterapeutloven§ 9 som Sosial- og helsedepartementetsvedtak 23. oktober 1998 legger til grunn. Dette vedtaketmå derfor etter min oppfatning anses å væreugyldig på grunn av manglende hjemmel.2. Det faktiske grunnlaget for tapet av autorisasjonI foreleggelsen herfra 11. juni 2002 ble det også stiltspørsmål til Helsedepartementet om man anså at sakenvar godt nok opplyst før departementets vedtakom tilbakekall av autorisasjonen ble truffet. I brevetble det stilt følgende spørsmål:«Grunnlaget for As tap av autorisasjon er endom fra X herredsrett 26. mars 1996. A ble herbl.a. dømt etter straffeloven § 166 første og annetledd, jf. § 49 – forsøk på å få noen til å avgifalsk forklaring for retten.Det framgår av dommen at to tidligere pasientervitnet i saken mot A. Vi kan imidlertid ikkese at det framgår av dommen på hvilken måte Askal ha utnyttet sin stilling til å påvirke pasientene,ut over at dette omtales i generelle vendingersom straffeutmålingsmomenter på s. 24. Detframgår her at det ble tillagt vekt i skjerpenderetning at A hadde brukt sin stilling som fysioterapeuttil å presse pasienter til å foreta ulovligehandlinger.Statens helsetilsyn og departementet synesuten videre å ha lagt til grunn at As atferd kvalifisertefor å miste autorisasjonen, uten at det kansees at helsemyndighetene har vurdert nærmerehvordan A utnyttet sin stilling. I departementetsvedtak het det om dette at «[d]epartementet sersvært alvorlig på sammenblandingen av As funksjonsom fysioterapeut/behandler og privatperson.Det vurderes som uforenlig med yrkesutøvelsensom fysioterapeut at A har utnyttet sin rollesom fysioterapeut til å presse pasienter til å foretaulovlige handlinger for sin personlige vinningsskyld». Det fremgår imidlertid ikke av vedtaketeller øvrige dokumenter i saken hvilke faktiskehandlinger A skal ha foretatt og som innebar utnyttelseav stillingen. Vi forstår det slik at depersonene som ble trukket inn i de straffbarehandlingene, var tidligere pasienter hos A. Helsemyndighetenehar heller ikke begrunnet nærmerehvilken innvirkning dommen og de der omtalteforholdene ville ha for As utøvelse av yrketsom fysioterapeut.Vi ber om departementets syn på om dennesaken var godt nok opplyst med hensyn til hvilkefaktiske handlinger A hadde foretatt og på hvilkenmåte den påståtte sammenblanding av yrkeog privatperson hadde foregått.»Departementet svarte i brev 30. august 2002:«Departementet har ikke nærmere kjennskaptil hvilke konkrete handlinger dommen mot Abygger på, men har ut fra domspremissene lagttil grunn at A «brukte sin stilling til å påvirke pasienter»og «kynisk utnyttet sin rolle som fysioterapeuttil å presse pasienter» (s. 24) til å foretastraffbare handlinger til fordel for seg selv. På side8 og 10 fremgår at én av pasientene har forklartat hun ble «presset» av A til å forklare segusant om noe, og at A «over en periode øvetpress på henne --- «for å skrive under noen bekreftelser»og at hun «--- ga etter hvert etter forpresset.» Hun uttrykte i retten «sorg og redsel»og har hatt store problemer som følge av forholdene».Departementet uttalte videre at den personensom var omtalt som «tidligere pasient», etter departementetsoppfatning var pasient hos A på det tidspunktetde straffbare handlingene ble begått. Departementetmente at selv om det ikke framgår hvilkemetoder A benyttet da A la press på sine daværendepasienter, hadde saken ikke vært for dårlig opplyst.Departementet uttalte at man etter dommens beskrivelserfant det utvilsomt at A hadde gjort seg skyldigi grove tillitsbrudd.Etter forvaltningsloven § 17 har et forvaltningsorganplikt til å påse at saken er så godt opplyst sommulig før et vedtak treffes. Når det vedtaket somskal treffes vil bli svært inngripende for den det gjelder,slik som i denne saken, skjerpes kravene til sakensopplysning. Det framstår for meg, etter en gjennomlesningav dommen og de øvrige dokumentene isaken, som uklart hvilke faktiske handlinger A haddeforetatt som var relevante for saken om tap av autorisasjon.Det er kun i en generell formulering idommens avsnitt om straffeutmåling at det kommerfram at A har misbrukt sine pasienter. På hvilkenmåte dette skjedde, og omstendighetene knyttet tildette, kan ikke sees å være nærmere beskrevet idommens ellers detaljerte referat av de straffbareforholdene. Det framgår, etter den nærmere undersøkelsenav saken herfra, at heller ikke Statens helsetilsyneller Helsedepartementet hadde opplysningerom de faktiske forholdene ut over de generelle bemerkningenei dommen.Det kan reises spørsmål om den betydning straffedommenkan tillegges for det faktum som leggestil grunn i forvaltningsvedtaket. Temaet for forvaltningssakenhar vært As «allmenne tillit» og det såkalteforsvarlighetskravet som stilles til yrkesutøvelsen.Disse forhold var ikke tema i straffesaken og erheller ikke omtalt i beskrivelsen av de faktiske forholdene.Dette tilsier at dommens betydning som bevisgrunnlagi relasjon til forvaltningssaken blir liten.Min vurdering er derfor at saken etterlater tvil omfaktum har vært tilstrekkelig opplyst i forhold bådetil det som er det korrekte lovhjemmelsgrunnlagetog også i forhold til det lovhjemmelsgrunnlaget somdepartementet har lagt til grunn.Jeg ber nå Helsedepartementet se nærmere på sakenog vurdere hva man vil foreta seg i forhold til A.Jeg ber om å bli holdt orientert om utviklingen i dennesaken.»

2003–2004 Dokument nr 4159Statens helsetilsyn skrev deretter slik til klageren:«Helsetilsynet tar det Sivilombudsmannenhar skrevet til etterretning og har etter nærmerevurdering sett det som riktig å gi Dem Deres autorisasjonsom fysioterapeut tilbake med umiddelbarvirkning. Vi vedlegger Deres autorisasjonsdokumentog vil informere de berørte instanser.Statens helsetilsyn beklager den påkjenningensaken har påført Dem.»Kirkelige forhold43.Overføring av festerett til gravsted(Sak 2002–1419)A klaget til ombudsmannen over saksbehandlingenved overføring av festeretten til foreldrenes gravsted.Det var kjent at det var uenighet mellom brødreneA og B om hvem festeretten skulle overføres tilda festeren B døde, men Kirkelig fellesråd overførtefesteretten til Bs sønn uten at det ble gjort i form avenkeltvedtak.Saksbehandlingen ble funnet å være i strid medgravferdsloven § 16, og fellesrådet ble bedt behandlesaken på nytt.A og B var brødre, og B hadde festeretten til foreldrenesgravsted inntil han døde i 1998. Festerettenble da overført til hans sønn. Da A fikk vite dette,klaget han til Kirkelig fellesråd. Klagen ble ikke behandlet.A klaget til ombudsmannen. Kirkelig fellesrådble herfra spurt om rådet hadde mottatt melding fraBs dødsbo om overføring av festeretten, jf. gravferdsloven§ 16 annet ledd, og om det var truffet vedtakom slik overføring.I svarbrevet viste fellesrådet til at vanlig praksiser at ordinær arverekkefølge følges ved overtagelseav gravsteder, dersom fellesrådet ikke hører noe annet.Det skjer «omtrent aldri» at fellesrådet mottarmelding fra dødsboet i henhold til gravferdsloven§ 16 annet ledd. Fellesrådet hadde ikke mottatt noenformell henvendelse om hvem festet var ønsketoverført til.I nytt brev herfra ble det vist til at fellesrådet ikkedirekte hadde besvart spørsmålet om det var truffetvedtak om overføring av festeretten. Dersomvedtak ikke var truffet, ble fellesrådet bedt om å gisin vurdering av om dette skulle vært gjort, sett i lysav den uenigheten om festeretten som var kjent.Kirkens arbeidsgiverorganisasjon besvarte dettebrevet på vegne av fellesrådet. Det ble her opplyst atfesteretten ble overført uten at det ble tatt kontaktmed dødsboet for å avklare hvem retten skulle overførestil. Under henvisning til gravferdsloven § 16ble det så uttalt:«Det er begått saksbehandlingsfeil i dette tilfellet,og fellesrådet skjerper nå inn sine rutiner idenne type saker. Da uenigheten var kjent, og deter fellesrådet som treffer avgjørelse når det er uenighetblant de etterlatte, finner en det likevel rimeligå anta at saken ville fått samme utfall dersomsaksbehandlingen hadde vært korrekt. Dethevdes derfor at vedtaket ikke er ugyldig jfr.Forvaltningsloven § 41.»I mitt avsluttende brev til Kirkelig fellesråd i ---uttalte jeg:«1. Etter lov 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjonog gravferd (gravferdsloven) kan Kirkeligfellesråd inngå avtale om feste av grav. Festeren gisved en slik avtale visse rettigheter og plikter, jf.§ 15. Lovens § 16 gir bestemmelser om overføringav festeretten. Annet ledd lyder:«Når festeren dør, skal dødsboet gi kirkeligfellesråd melding om hvem festet ønskes overførttil. Ved uenighet treffer fellesrådet avgjørelse.»Slik avgjørelse er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven10. februar 1967 § 2 bokstav a og b, ogkan påklages til bispedømmerådet, jf. gravferdsloven§ 24 første ledd.Det er på det rene at Kirkelig fellesråd i --- varkjent med den uenigheten som forelå mellom A og Bom festeretten til gravstedet. Fellesrådet må ha fåttslik kjennskap senest ved As søknad i 1996 om å fåfesteretten overført til seg. Det kan heller ikke væretvilsomt at A, som bror til festeren, tilhører den kretsav personer som er av betydning ved vurderingen avom det foreligger uenighet. Da B døde i 1998 varman derfor i en situasjon hvor fellesrådet skulle truffetavgjørelse om overføring av festeretten, jf. § 16annet ledd annet punktum.Ombudsmannen forstår det slik at det var daværendekirkeverge som bestemte at festeretten skulleoverføres til Bs sønn. Det må være på det rene at detteikke ble gjort i form av et enkeltvedtak, i tråd medforvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Dette harflere konsekvenser, blant annet at A ikke fikk underretningom vedtaket, jf. forvaltningsloven § 27, og athan ikke fikk anledning til å påklage vedtaket til bispedømmerådet,jf. gravferdsloven § 24.Kirkens arbeidsgiverorganisasjon har i brev hitbeklaget at korrekt saksbehandling ikke ble fulgt.Organisasjonen har så anført at resultatet ville blittdet samme selv om korrekt framgangsmåte var blittfulgt, og at vedtaket derfor er gyldig.Da det her ikke er truffet noe vedtak i henhold tilforvaltningslovens bestemmelser slik gravferdsloven§ 16 annet ledd annet punktum forutsetter, kanombudsmannen ikke se at det er relevant å vurderespørsmålet om ugyldighet i forhold til forvaltningsloven§ 41. Med de grunnleggende saksbehandlings-

160 Dokument nr 42003–2004feilene som her er begått, ber ombudsmannen fellesrådetbehandle saken på nytt, og i den forbindelsefølge de saksbehandlingsreglene forvaltningslovenog gravferdsloven gir anvisning på. Herunder minnesom at både Bs sønn og A må gis anledning til åuttale seg før skriftlig vedtak treffes. For øvrig visesdet til reglene i forvaltningslovens kap. V, hvoravdet bl.a. følger av § 27 tredje ledd at det skal gis underretningom reglene for å klage.2. Kirkelig fellesråd har i brev hit uttalt at dødsboeromtrent aldri gir melding etter gravferdsloven§ 16, og at det derfor er lagt til grunn en praksis hvorarverekkefølgen er avgjørende for overføring av festeretten.Den foreliggende saken gir ikke foranledningtil å uttale seg om en slik praksis. Fellesrådethar imidlertid i telefonsamtaler med ombudsmannenskontor gitt uttrykk for at det vil innebære enstor arbeidsbyrde å måtte treffe enkeltvedtak i dennetype saker. For det tilfelle at dette er en medvirkendeårsak til at gravferdsloven § 16 annet ledd ikke blefulgt i saken, finner ombudsmannen grunn til å pekepå at arbeidsbelastning ikke i seg selv er en akseptabelbegrunnelse for ikke å følge lovens krav. Ombudsmannenpeker også på at det bare er ved uenighetom hvem festeretten skal overføres til, at fellesrådeter pålagt å treffe et slikt vedtak.Ombudsmannen har merket seg uttalelsen fraKirkens arbeidsgiverorganisasjon om at fellesrådetnå innskjerper sine rutiner i denne type saker.»Ombudsmannen gjorde i brev 19. november2003 Kultur- og kirkedepartementet oppmerksom påsaken. Under henvisning til denne og en tilsvarendesak, ble departementet bedt om å vurdere å orienterede kirkelige fellesrådene og bispedømmerådene omsaksbehandlingskravene i gravferdsloven § 16.Sakskostnader, fri rettshjelp, advokater44.Om dispensasjon fra reguleringsplan varendringer «til gunst for en part» som gav rett tildekning av saksomkostninger(Sak 2003–0926)Fylkesmannen i Nord-Trøndelag opphevet en byggetillatelseetter klage. Klagerne, som var naboer tilden omsøkte eiendommen, framsatte krav om dekningav sakskostnader etter forvaltningsloven § 36,men kravet ble avslått av fylkesmannen og Miljøverndepartementet.Saken ble tatt opp med Justisdepartementets lovavdeling,som framholdt at byggetillatelsen kunneses som et pålegg til klagerne om å godta en nabohyttesom fravek fra deres ønske. Opphevelsen villeda innebære en (i det minste) midlertidig endring tilgunst for klagerne, og således gi krav på dekning avsakskostnader. Lovavdelingen redegjorde også forden generelle forståelsen av formuleringen «endrettil gunst for en part» i § 36.Miljøverndepartementet tilkjente etter dette klagernesakskostnader.Flatanger kommune innvilget dispensasjon frareguleringsplan for oppføring av hytte. Fylkesmanneni Nord-Trøndelag opphevet etter klage dispensasjonsvedtaketpå grunn av saksbehandlingsfeil ogsendte saken tilbake til kommunen for ny behandling.Klagernes advokat framsatte krav om dekningav advokatutgifter i forbindelse med klagesaken.Fylkesmannen avslo kravet, og Miljøverndepartementetopprettholdt avslaget. Departementet fant iklagevedtaket at vilkåret i forvaltningsloven § 36om at vedtaket må være «endret til gunst for en part»for at sakskostnader skal kunne tilkjennes, ikke varoppfylt. Etter departementets syn ville «en opphevelseav et vedtak ikke i seg selv innebære en endringtil gunst for parten, men at man må se på detendelige resultatet».Klagerne brakte saken inn for ombudsmannen.De anførte at fylkesmannens opphevelse av dispensasjonsvedtaketinnebar en endring til gunst for demfordi «[d]en løsningen på byggesaken som opprinneligble valgt er i realiteten forlatt.»Da saken reiste lovtolkningsspørsmål av generellkarakter som ombudsmannen tidligere hadde tattopp med Justisdepartementets lovavdeling, ble denforelagt direkte for Lovavdelingen. Det ble herfra redegjortkort for rettsutviklingen siden ombudsmannentok opp den rettslige problemstillingen medLovavdelingen i forbindelse med ombudsmannssak1998–0201, se ombudsmannens årsmelding for1989 s. 86–87. Det ble vist til at den skjønnsmessigeadgangen til å tilkjenne sakskostnader i medhold avtidligere annet ledd i forvaltningsloven § 36 er bortfalt.Lovavdelingen ble videre bedt om å vurdere omdet at et vedtak medfører at det blir gjennomført enkorrekt saksbehandling, i seg selv kan sies å innebæreat det treffes et vedtak som er til gunst for en part,uavhengig av utfallet av den fornyede behandlingen.Ombudsmannen påpekte at det neppe er i strid medordlyden i § 36 å tilkjenne sakskostnader i sakerhvor førsteinstansens vedtak oppheves. Det ble dessutenbl.a. vist til hensynet til den alminnelige rettsoppfatning,og til at spørsmålet om sakskostnaderbør kunne avgjøres raskt etter at opphevelsesvedtaketer truffet.I svarbrevet hit redegjorde Lovavdelingen førstfor sin forståelse av formuleringen «endret til gunstfor en part» i § 36:«1. I samsvar med langvarig praksis har Lovavdelingenlagt til grunn at fvl. § 36 kommer tilanvendelse både ved endring og opphevelse avvedtak til gunst for en part, men likevel ikke i detilfellene der et enkeltvedtak blir opphevet utenat dette medfører noen permanent eller midlertidigendring av rettstilstanden i klagers favør.At det gjøres unntak for opphevelser som ikkemedfører noen permanent eller midlertidigendring av rettstilstanden, følger både av Ot.prp.

2003–2004 Dokument nr 4161nr. 75 (1993–94) s. 48 første spalte og Sivilombudsmannensuttalelse i sak 95-1730 (Ombudsmannensårsmelding 1996 s. 197). I samme sakfra ombudsmannen konkluderes det med at deendringene i § 36 som ble vedtatt ved lov 12. januar1995 nr. 4 ikke førte til endringer når detgjaldt hvilke opphevelsesvedtak som kan gigrunnlag for dekning av sakskostnader. Lovavdelingenstøtter denne konklusjonen.2. For en de lege lata drøftelse blir det derforav interesse å avklare hva som menes med «vedtaksom oppheves uten at dette medfører noenpermanent eller midlertidig endring av rettstilstandeni klagerens favør». Utgangspunktet synesher å kunne tas i Lovavdelingens brev til Sivilombudsmannen2. januar 1989 (jnr. 3551/88E), slik dette er gjengitt i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 50. Det redegjøres her for tre typetilfellerav opphevelse.I den første gruppen havner opphevelser somvil innebære «en endelig realitetsavgjørelse».Dette vil typisk være opphevelse av underinstansvedtaksom påla klageren en plikt eller byrde.Om opphevelsen er begrunnet med feil faktumeller feil rettsanvendelse, vil det neppe væregrunnlag for underinstansen til å ta opp saken pånytt under de samme forhold, og betegnelsen«endelig realitetsavgjørelse» kan derfor forsvares.Gruppe 2 omhandler «opphevelser som forutsetterny behandling av førsteinstansen, mensom samtidig (midlertidig) endrer rettstilstandentil fordel for klageren». Dette vil også typiskgjelde underinstansvedtak som pålegger klagerenplikter eller byrder, men da med den forskjellat årsaken til opphevelsen kan unngås ved denfornyede behandling. Et praktisk eksempel vilvære at klageinstansen avdekker en saksbehandlingsfeilsom underinstansen uten større problemkan unngå ved fornyet behandling.Hvilke saker som forutsetter en ny behandling,kan imidlertid by på noe tvil. Det kan beropå en rekke forhold om en underinstans som fåropphevet et vedtak pga. saksbehandlingsfeil vilvære forpliktet til, eller vil se det som formålstjenlig,å behandle saken på nytt. Dersom sakengjelder en søknad om et eller annet rettsgode, vilen opphevelse neppe kunne avslutte saken. Søknadenhar da ikke fått den nødvendige behandling.Også i andre tilfeller, der underinstansenselv tok det første initiativet i saken, kan det foreliggeen aktivitetsplikt for forvaltningen somgjør at opphevelsen må lede til fornyet behandling,men denne gang uten saksbehandlingsfeil.Situasjonen er likevel den at en opphevelsepga. saksbehandlingsfeil ikke med nødvendighetvil lede til fornyet behandling ved underinstansen.Har underinstansen skjønnsmessig adgangtil å la være å forsøke å treffe et gyldig vedtak isaken, kan den henlegge saken selv om opphevelsesgrunnenkan repareres. En antatt midlertidigendring til gunst for klageren kan dermed blilike permanent som ved de opphevelser som erplassert i gruppe 1.I den tredje gruppen havner opphevelser som«ikke engang fører til noen midlertidig endringfor klageren i den rettstilstand saken gjelder».Som eksempel er det her vist til at klageinstansenopphever «vedtak om ikke å innvilge bevillingeller fritak», det vil med andre ord typisk si avslagpå søknader. Årsaken til at et avslag oppheves,kan være både feil i faktum, feil rettsanvendelse,saksbehandlingsfeil eller andre ugyldighetsgrunner,uten at sondringene mellom opphevelsesgrunnersynes å ha samme betydning somved sondringen mellom tilfellene i gruppe 1 og2.At årsaken til opphevelse av avslag kan væremer enn saksbehandlingsfeil, har likevel en vissinteresse i det ombudsmannens forslag om utvidettolkning kan forstås slik at det bare skal omfatteslike opphevelser når begrunnelsen for opphevelsener saksbehandlingsfeil. Forslaget vil iså fall ekskludere opphevelser begrunnet medf.eks. feil faktum eller feil rettsanvendelse.For alle tre grupper kan det foretas et skillemellom klagerens materielle og prosessuelle posisjon,men dette skillet synes bare å være avpraktisk interesse for tilfellene i gruppe 3. Situasjonenfor klagere i gruppe 3 vil være at de harfått medhold i at underinstansens vedtak var feil– og kan dermed innkassere en prosessuell seier.Materielt står de imidlertid på stedet hvil: Førsøknaden ble sendt hadde de ikke det omsøkterettsgode, de fikk det ikke ved underinstansensavslag, og de har det fortsatt ikke etter at avslagetble opphevet.Likheten i situasjonen for suksessfulle klagerei gruppe 2 og 3 vil være at klagere i beggegrupper har fått medhold i at underinstansensvedtak led av feil. Forskjellen vil være at denmaterielle rettstilstanden for klagere i gruppe 2, iventetiden fram mot nytt vedtak i saken, vil værei samsvar med det foretrukne, mens klagere igruppe 3 ennå ikke har oppnådd noe med hensyntil realiteten. Denne forskjellen kan nok begrunneulik behandling etter fvl. § 36, og for klagere igruppe 3 som senere oppnår suksess også i detmaterielle spørsmål, vil sakskostnadsspørsmåletnormalt da kunne få en tilfredsstillende løsning.»Lovavdelingen uttalte seg deretter om klagernessak:«3. I den klagesaken som er bakgrunn forhenvendelsen fra ombudsmannen, synes bådefylkesmannen i Nord-Trøndelag og Miljøverndepartementetå ha lagt til grunn at --- (klagerne)hører hjemme i gruppe 3, jf. foran i punkt 2. Detteer neppe riktig.For klagerne representerte underinstansensvedtak at ekteparet måtte godta et inngrep i sineinteresser, mens opphevelsen av vedtaket medførteen endring til gunst, både prosessuelt ogmaterielt: De fikk medhold i at underinstansensvedtak led av feil, og deres interesser med hensyntil utsikt og hyttefeltets utnyttelse for øvrigvar ikke lenger beskåret.Det er imidlertid riktig, som anført av bådefylkesmannen og departementet, at opphevelsenikke nødvendigvis innebærer noen permanentløsning for klagerne. Byggesøknaden blir nå underkastetny behandling i kommunen og de saksbehandlingsfeilsom er påvist kan kanskje repareres(uten at vi ser grunn til å ta stilling til deulike anførsler om dette). Derfor kan det ikkeutelukkes at den endelige løsningen blir en hyttehos naboen mer eller mindre identisk med denhytta som ble tillatt oppført i den nå opphevedebyggetillatelsen.Dette er likevel ikke nok til å avvise kravetom sakskostnader. Som anført innledningsvisfølger det både av Ot.prp. nr. 75 (1993–94) og

162 Dokument nr 42003–2004ombudsmannens uttalelse i 1996 at også opphevelsersom det kan være grunn til å tro at bare vilgi en midlertidig materiell endring til gunst forklageren, kan danne grunnlag for krav om sakskostnader.--- (Klagernes) sak hører klart hjemmei gruppe 2, og Miljøverndepartementets begrunnelsefor avslag er etter vår oppfatning ikketilfredsstillende.Det er forståelig at det kan gripes feil i dettespørsmålet. Klagernes posisjon i saken er ikkeidentisk med noen av de eksemplene som gisvedrørende gruppe 2 og 3 i JDs brev 2. januar1989 eller de situasjoner som omtales i ombudsmannensbrev til JD 14. mars 1988, begge brevreferert i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 50. Her harman konsentrert seg om typetilfeller der det barefinnes en privat part, ikke flere private partermed motstridende interesser.Det er ikke umiddelbart naturlig å oppfattekommunens byggetillatelse til --- (tiltakshaver)som et påbud, forbud eller pålegg rettet mot klagerne.Likevel synes det – rent analytisk – forsvarligå se det slik at den tillatelsen som ble gittinnebar et slags pålegg til ekteparet (klagerne)om å godta en nabohytte med en annen utforming/plasseringenn det ekteparet ønsket. Omdet synspunktet godtas, vil opphevelsen av byggetillatelsen,i relasjon til klagerne, bli å betraktesom en opphevelse av et pålegg. Da blir det hellerikke så vanskelig å se at saken hører hjemme igruppe 2.»Slik Lovavdelingen forsto saksforholdet i klagernessak, ble «det formelt sett ikke nødvendig å tastilling til spørsmålet om tiden nå kan være modenfor en tolkning av fvl. § 36 som også åpner for dekningi gruppe 3-tilfellene, dvs. tilfeller der klagerenhar fått medhold i det prosessuelle, men der hansrettslige posisjon med hensyn til realiteten ikke bleendret i og med opphevelsen.»På bakgrunn av Lovavdelingens forståelse avforvaltningsloven § 36 og bestemmelsens anvendelsepå klagernes sak, bad jeg Miljøverndepartementetom å vurdere saken på nytt. Miljøverndepartementettraff etter dette vedtak om å tilkjenne klagerne sakskostnader.Departementet sluttet seg til Lovavdelingensbegrunnelse.45.Saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 –oppreisning for fristoversittelse(Sak 2002–1485)Et fiskerlag (A) krevde saksomkostninger i forbindelsemed en klage over midlertidige vilkår knyttettil dispensasjon for salg av fisk direkte til forbruker.Fiskeridepartementet avviste kravet. Saken reistebl.a. spørsmål om A skulle vært innvilget oppreisningfor fristoversittelsen samt om departementetsplikt til å orientere om adgangen til å kreve saksomkostninger.Overfor ombudsmannen framholdt departementetbl.a. at vedtaket ikke hadde blitt endret iklageomgangen. Det ble herunder vist til at noen avvilkårene aldri hadde blitt håndhevet, og at klagenover de øvrige vilkårene ikke ble tatt til følge.Forhold i saken talte for at A ikke kunne lastesfor å ha oversittet fristen. Det var forståelig at klagerenkunne ha oppfattet en uttalelse i et brev fra departementetslik at departementet selv ville kommetilbake til spørsmålet om saksomkostninger. Noen avvilkårene hadde ikke blitt håndhevet før klagen blebehandlet, men uansett var det klagerens henvendelsersom førte til at departementet hadde opphevetdisse. Forvaltningen burde ha slått fast ugyldigheteni eget brev til A, og bestemmelsen i forvaltningsloven§ 36 siste ledd vedrørende orientering om retten til åkreve saksomkostninger ville da kommet til anvendelse.Ombudsmannen ba departementet behandlesaken på nytt.Departementet gav deretter A oppreisning forfristoversittelsen.Fiskeridepartementet avviste et fiskerlags (As)saksomkostningskrav i forbindelse med klage overmidlertidige vilkår knyttet til dispensasjon for salgav fisk direkte til forbruker. Departementet la tilgrunn at A ble underrettet i brev 2. mai 2002 om departementetsklagevedtak 22. april 2002, og at kravom dekning av saksomkostninger først ble framsatt ibrev 14. juni 2002. Under henvisning til bestemmelseni forvaltningsloven § 36 om at krav om saksomkostningermå framsettes senest tre uker etter at underrettelseom det nye vedtaket er kommet fram, avvistedepartementet kravet.I klagen hit anførte As advokat prinsipalt at kravom saksomkostninger var framsatt på et tidligeretidspunkt. Han viste til at departementet i brev 18.januar 2002 til A hadde uttalt at det ville komme tilbaketil spørsmålet om dekning av saksomkostningeri et eget brev. Subsidiært anførte han at A skullevært innvilget oppreisning for en eventuell fristoversittelsefordi A ikke kunne lastes for oversittelsen, jf.forvaltningsloven § 36 tredje ledd og § 31 førsteledd bokstav a. Han viste herunder til uttalelsen i departementetsbrev 18. januar 2002. Da A ved mottakav vedtaksbrevet ikke ble opplyst om retten til å krevesaksomkostninger, hadde han lagt til grunn at departementetville komme særskilt tilbake til dettespørsmålet. Under enhver omstendighet mente advokatenat det forelå særlige grunner som gjorde detrimelig at kravet ble prøvd, jf. forvaltningsloven§ 36 tredje ledd og § 31 første ledd bokstav b.I foreleggelsesbrev herfra ble det bedt om Fiskeridepartementetsmerknader til anførslene.Departementet fastholdt i sitt svarbrev at kravetom saksomkostninger i forbindelse med klagen overde midlertidige vilkårene var for sent framsatt. Departementetkunne ikke se at omtalen av saksomkostningeri brevet 18. januar 2002 kunne forståssom saksomkostninger i tilknytning til klagen overde midlertidige vilkårene. Under punkt 2 og 3 omoppreisning for fristoversittelsen uttalte departementetbl.a.:

2003–2004 Dokument nr 4163«Fvl § 36, 3 ledd bestemmer at «dersom vedtaketer blitt endret skal parten gjøres oppmerksompå retten til å kreve dekning for sakskostnader».Som det fremgår av departementets brev av22. april 2002 ble vedtaket ikke endret i klageomgangen.Deler av klagen ble avvist ettersomvilkårene aldri ble håndhevet, og det således ikkeforelå rettslig klageinteresse. Øvrige vilkår somdet ble klaget over, ble ikke tatt til følge. Slik departementettolker fvl § 36, 3. ledd var det såledesikke et lovmessig krav å opplyse om adgangentil å kreve sakskostnader ettersom vedtaket iklageomgangen ikke ble endret til gunst for A.Det skal bemerkes at midlertidig vilkår 6 og7 fastsatt 10. april 2001 (om hhv. plikt til å innsendekopi av omsetningsoppgave for mva ogpålegg om føring av forenklet fangstdagbok),som ble avvist vurdert i klageomgangen, blestrøket etter at A påpekte forholdet overfor departementet.Bakgrunnen for henvendelsene(vedlagte brev av 28. februar 2001 samt telefonsamtaler)var at A mente disse vilkårene ikkekunne stilles. Departementet var enig med A pådette punkt og tok følgelig kontakt med Skagerakfiskfor å redegjøre for dette synet. SkagerakfiskS/L tok departementets henvendelse til etterretning,og vilkår 6 og 7 ble besluttet ikke håndheveti perioden (1. mars til 30. juni 2001). Departementetinformerte A om denne beslutningenover telefon. Etter departementets opplysningerble disse vilkårene heller ikke på noe tidspunktetterfulgt av dispensasjonshaverne. Departementetredegjorde skriftlig for synet på vilkår 6 og 7 iforbindelse med prosessen med å utforme endeligevilkår for salg av fisk direkte til forbruker (sevedlagte brev av 2. mai 2001 til Skagerakfisk S/L).--- Departementet kan etter vår vurdering ikkelastes for ikke å ha informert om mulighetentil å søke om sakskostnader ettersom dette, somvist under pkt. 2, ikke var aktuelt i forbindelsemed klagen over de midlertidige vilkårene. Uavhengigav dette må A for øvrig være kjent meddenne muligheten ettersom fiskelaget alt har søktom saksomkostninger i relasjon til et annet forholdi denne saken.»Advokaten kom tilbake til saken. Han fastholdtsine tidligere anførsler og påpekte igjen at det underenhver omstendighet forelå særlige grunner som tilsaat omkostningskravet ble prøvd. Fra brevet siteres:«Som det fremgår av departementets brev tilSivilombudsmannen, ble derfor pkt. 6 og 7 i vilkårene«strøket» etter at fiskerlaget 28.02.01 og18.04.02 hadde klaget de midlertidige vilkåreneinn for departementet. Departementet forsøker iden forbindelse å unndra seg kostnadsansvar vedkun å anse klagen og departementets korresponderendepåtale vis à vis Skagerakfisk S/L somuformelle «henvendelser» – henvendelser somigjen ledet til at Skagerakfisk S/L fattet den uformelle«beslutning» om at pkt. 6 og 7 i vilkåreneikke ville bli håndhevet.Som Sivilombudsmannen vil se av saksdokumentene,har fiskerlaget i hele den påfølgendekorrespondanse fastholdt at departementets samtalemed --- 30.04.01 ikke ga grunnlag for å trekkeden slutning at klageskrivene 28.02.01 og18.04.01 fra fiskerlaget kun skulle anses som«innspill i prosessen» med å fastsette endeligevilkår for salg av fisk direkte til forbruker.»I nytt brev uttalte departementet bl.a.:«Fremstillingen under punkt tre antyder atdepartementet søker å unndra seg ansvar gjennomå vise til at korrespondansen mellom A ogdepartementet kun var uformelle henvendelser.Dette medfører ikke riktighet. Det er et faktum atsaksbehandler hadde en telefonsamtale med representantfor A 30. april 2001. Her ble det konkludertmed at brevet av 20. april 2001 (som erutformet som en klage) kun skulle anses sominnspill i arbeidet med å komme frem til endeligevilkår for salg av fisk direkte til forbruker i SkagerakfiskS/L sitt distrikt. Brevet skulle ikke behandlessom en klage. Dette er også påtegnet dokumentetav saksbehandler (jf vedlagte kopi).Videre skal det påpekes at A selv viser til klagenover de midlertidige vilkårene som ble fremsatt19. mai 2001 i sitt brev til departementet av 29.juli (jf vedlagte kopi). Dette er i tråd med det departementethar lagt til grunn i sin vurdering avspørsmålet om dekning av saksomkostninger.Departementet må forholde seg til de faktasom saken bygger på samt de saksbehandlingsreglersom gjelder. Det blir uryddig og feilaktig åforholde seg til at A i ettertid synes å ha ombestemtseg i forhold til ønsket om å klage over demidlertidige vilkårene.»Advokaten kom med ytterligere merknader. Underhenvisning til en skriftlig erklæring fra sekretæreni fiskerlaget fastholdt han at det ikke var grunnlagfor å hevde at det i telefonsamtalen 30. april2001 ble konkludert med at brevet 20. april 2001 ikkeskulle behandles som en klage.I mitt avsluttende brev til Fiskeridepartementetuttalte jeg:«Etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 36 kanen part få dekket saksomkostninger i en sak somgjelder endring av enkeltvedtak. Bestemmelsensførste ledd lyder slik:«Når et vedtak blir endret til gunst for enpart, skal han tilkjennes dekning for vesentligekostnader som har vært nødvendige for å få endretvedtaket, med mindre endringen skyldes partenseget forhold eller forhold utenfor partens ogforvaltningens kontroll, eller andre særlige forholdtaler for det.»Bestemmelsens tredje ledd tredje punktum lyderslik:«Kravet må settes fram senest 3 uker etter atmelding om det nye vedtak er kommet fram tilvedkommende, dog gjelder § 29 fjerde ledd samt§§ 30–32 tilsvarende.»Ut fra departementets klargjøring legger jeg tilgrunn at klageren i brev 22. april 2002 ble underrettetom departementets klagevedtak vedrørende de

164 Dokument nr 42003–2004midlertidige vilkårene for salg av fisk direkte til forbruker.1. Tidspunkt for framsettelse avsaksomkostningskravetDepartementets avvisning av klagerens saksomkostningskraver begrunnet med at kravet først ble framsatti brev 14. juni 2002, og at fristen på tre uker varoversittet. Fra klagerens side er det anført at saksomkostningskravetble framsatt på et tidligere tidspunkt.Anførselen er, etter det jeg forstår, kun begrunnetmed at departementet i brev 18. januar 2002til fiskerlaget avslutningsvis har opplyst at departementetvil komme tilbake til spørsmålet om dekningav saksomkostninger i eget brev. Fra klagerens sideer det for eksempel ikke henvist til noe skriftlig kravfra klagerens side.Departementets brev 18. januar 2002 til fiskerlagetomhandler både fiskerlagets klage over midlertidigevilkår for salg av fisk direkte til forbruker(punkt 1.1) og lagets klager over endelige vilkår(punktene 1.2 og 1.3). Under punkt 1.4 i brevet heterdet bl.a.:«Ettersom behandlingen av klagesakene meddette er avsluttet fra departementets side, vilspørsmålet om dekning av sakskostnader nå blibehandlet. Departementet kommer tilbake tildette i eget brev.»Bare ut fra ordlyden i brevet kan det se ut somom uttalelsen om saksomkostninger gjelder alle treklagesakene. Slik saken nå framstår for meg, må jegimidlertid legge til grunn at departementet kun menteå uttale seg om saksomkostninger i forbindelsemed klagesaken vedrørende de endelige vilkårene.Som departementet har vist til, hadde fiskerlagetframsatt skriftlig krav om saksomkostninger i dennesaken i brev 18. desember 2000. Kravet ble senereforhøyet i brev 13. mars 2001. Departementet harogså vist til at det har vært utstrakt telefonisk kontaktmellom departementets saksbehandler og representanterfor fiskerlaget i forbindelse med spørsmåletom saksomkostninger og at tidligere sekretær ogsåhar presisert i brev 16. oktober 2001 hvilket forholdfiskerlagets krav om saksomkostninger referererseg til. At uttalelsen fra departementets side ikkevar ment å gjelde saken vedrørende de midlertidigevilkårene støttes også av at departementet i brevet18. januar 2002 kun realitetsbehandlet klagene overde endelige vilkårene, mens klagen over de midlertidigevilkårene ble avvist som for sent framsatt. Jegkan uansett ikke se at departementets uttalelse kan fåavgjørende betydning for spørsmålet om når kravble framsatt. Slik saken er opplyst, er det ikke dokumentertat fiskerlaget har framsatt noe skriftlig kravom saksomkostninger i klagesaken vedrørende midlertidigevilkår før ved brevet 14. juni 2002. I likhetmed departementet finner jeg derfor å måtte leggedette tidspunktet til grunn.2. Oppreisning for oversittelse av fristen for åframsette kravDet neste spørsmål er om klageren burde ha fått oppreisningfor oversittelse av fristen for å framsettekrav om saksomkostninger. Oppreisning kan bl.a.gis dersom parten eller hans fullmektig ikke kan lastesfor å ha oversittet klagefristen, jf. forvaltningsloven§ 36 tredje ledd, jf. § 31 første ledd bokstav a.Klager har hevdet at uttalelsen om saksomkostningeri departementets brev 18. januar 2002, samt detforhold at departementet ikke hadde opplyst om rettentil å kreve saksomkostninger i vedtaksbrevet, girgrunnlag for oppreisning etter denne bestemmelsen.– Uttalelsen i departementets brev 18. januar 2002Departementet har fastholdt at omtalen av saksomkostningeri brevet 18. januar 2002 ikke kan forståssom saksomkostninger i tilknytning til klagen overmidlertidige vilkår. Som nevnt under punkt 1 ovenfor,har nok departementets mening kun vært å uttaleseg om det omkostningskravet som allerede var reistav fiskerlaget. Hva departementet selv har ment meduttalelsen, er imidlertid ikke avgjørende. Uten noenkonkret henvisning til det allerede framsatte saksomkostningskravet,har jeg forståelse for at fiskerlagetkan ha oppfattet det slik at uttalelsen også gjaldtsaksomkostninger i forbindelse med klagesakenvedrørende de midlertidige vilkårene. Jeg finner detderfor sannsynlig at fiskerlaget kan ha lagt til grunnat departementet ville ta saksomkostningsspørsmåleti saken vedrørende de midlertidige vilkårene opp tilbehandling uavhengig av om det ble reist eget kravom dette. Etter det jeg kan se, var for øvrig både departementetsbrev 18. januar og klagevedtaket 22.april 2002 adressert til fiskerlaget. Det skriftlige kravetom saksomkostninger ble imidlertid framsatt avadvokat --- samme dag som fiskerlaget kontaktetham.– Manglende opplysning om adgangen til å krevesaksomkostningerBestemmelsen i forvaltningsloven § 36 fjerde leddlyder slik:«Dersom vedtaket er blitt endret, skal partengjøres merksam på retten til å kreve dekning forsakskostnader, med mindre det er usannsynlig athan har hatt vesentlige sakskostnader eller detmå antas at han eller hans fullmektig kjenner retten.Dersom det i andre tilfelle finnes rimelig atspørsmålet om dekning for sakskostnader blirvurdert, bør parten gis nødvendig vegledning.»Etter departementets vurdering var det ikke lovmessigkrav å opplyse om adgangen til å kreve saksomkostningeri den foreliggende saken. Departementethar begrunnet dette med at vedtaket ikke bleendret i klageomgangen, men at deler av klagen bleavvist ettersom vilkårene aldri ble håndhevet og deøvrige klagepunktene ikke ble tatt til følge.

2003–2004 Dokument nr 4165De midlertidige dispensasjonsvilkårene for perioden1. mars 2001 – 1. juli 2001 ble oppstilt avSkagerakfisk S/L den 19. februar 2001. Departementethar lagt til grunn at Skagerakfisk ikke haddehjemmel for å stille vilkår om innsending av omsetningsoppgaveog føring av fangstdagbok. (I saksdokumenteneer disse vilkårene omtalt som vilkår 6 og7.) Jeg legger derfor til grunn at disse to vilkårenevar å anse som nulliteter. En slik nullitet må videreanses som «endring» i henhold til bestemmelsen iforvaltningsloven § 36, jf. også Eckhoff/Smith «Forvaltningsrett»6. utgave s. 538. Også i tilfeller hvorforvaltningen slår fast at fastsatte vilkår er nulliteter,skal parten derfor gjøres oppmerksom på retten til åkreve saksomkostninger.Jeg forstår det slik at departementet mener at klagerenvar gjort kjent med at vilkår 6 og 7 var ugyldigefør klage ble framsatt. Klager har anført at demidlertidige vilkårene ble påklaget allerede i brev28. februar 2001, og at klagen ble fulgt opp medbrev 18. april og 19. mai 2001. Departementet harimidlertid lagt til grunn at klage først ble framsattved brev 19. mai 2001. Departementet har bl.a. visttil en telefonsamtale 30. april 2001 mellom fiskerlagetog departementet hvor det skal ha blitt konkludertmed at brevene 28. februar og 18. april 2001 bareskulle anses som innspill i prosessen med å fastsetteendelige vilkår for salg av fisk direkte til forbrukerog således ikke behandles som en klage overde midlertidige vilkårene. Dette har også saksbehandleri departementet skrevet for hånd på brevet18. april. Klageren har avvist departementets tolkingav telefonsamtalen 30. april 2001. Klagerens brev28. februar 2001 er etter det jeg forstår adressert ogsendt til departementet – og ikke til SkagerakfiskS/L. Det kan nok – også ut fra brevets innhold ogoverskrift – reises spørsmål om brevet framstår somen klage over de midlertidige vilkårene. I fiskerlagetsbrev 18. april 2001 til departementet vises detinnledningsvis til fiskerlagets brev 28. februar 2001og til telefonsamtaler mellom departementet og fiskerlaget.I brevet presiserer fiskerlaget videre – påbakgrunn av at det ikke har mottatt noen avgjørelse– at brevet 28. februar 2001 var en formell klage påSkagerakfisk S/L’s vedtak 19. februar 2001. Sidendispensasjonene går ut allerede 1. juli 2001, ber fiskerlagetogså om at klagen «behandles snarest» oginnen 30. april 2001. Denne presiseringen fra fiskerlagetsside må sies å være meget klar. Dersom departementetoppfattet klagerens opplysninger i telefonsamtalen30. april 2001 dit hen at brevene likevel ikkeskulle behandles som en klage, kan det reisesspørsmål om ikke departementet burde ha tilkjennegittoppfatningen skriftlig overfor klageren, eventueltbedt klageren selv bekrefte dette skriftlig. Fra departementetsside er det også påpekt at fiskerlagetselv i sitt brev 29. juni 2001 til departementet har uttaltat klagen «ble fremmet av A den 19. mai i år».Brevet av 29. juni 2001 synes å være fiskerlagets bemerkningertil Skagerakfisk S/L’s behandling avklagen. At fiskerlaget kun har henvist til klagen av19. mai kan muligens ha sammenheng med at brevene28. februar og 18. april 2001 var adressert ogsendt direkte til departementet, mens brevet 19. mai2001 var adressert til Skagerakfisk S/L.I den foreliggende saken synes uansett ikke uenighetenom tidspunktet for klagen å få avgjørendebetydning for klagerens omkostningskrav. Slik sakenframstår, finner jeg å måtte legge til grunn at detvar klagerens henvendelser om lovligheten av demidlertidige vilkårene som medførte at departementettok vilkårene opp til vurdering. Departementet uttalteogså i sitt brev hit 22. november 2002 at vilkårene(vilkår 6 og 7) ble strøket etter henvendelser frafiskerlaget, bl.a. brevet 28. februar 2001. Departementethar redegjort skriftlig for sitt syn på disse vilkårenei brev 2. mai 2001 til Skagerakfisk S/L. Fradepartementets side er det videre vist til at klagerenble orientert om departementets syn pr. telefon. Deter imidlertid ikke opplyst når denne muntlige orienteringenfant sted. Det forhold at fiskerlaget også iklagebrevet 19. mai 2001 til Skagerakfisk S/L taropp disse to vilkårene, tilsier at forvaltningens syn itilfelle ikke var gjort tilstrekkelig kjent for klagerenpå dette tidspunkt. At de nevnte to vilkårene er ugyldige,framkommer for øvrig heller ikke klart av brevet30. mai 2001 fra Skagerakfisk S/L til fiskerlaget,hvor Skagerakfisk tar stilling til fiskerlagets anførsler.Etter min mening burde uansett forvaltningenpå bakgrunn av fiskerlagets henvendelser ha slåttfast ugyldigheten i eget brev til fiskerlaget. Bestemmelseni forvaltningsloven § 36 siste ledd vedrørendeorientering om retten til å kreve saksomkostningerville således kommet til anvendelse. Forvaltningsloven§ 36 må forstås slik at den ikke stillerkrav om at et vedtak skal ha blitt «endret» i forbindelsemed en ordinær klagebehandling. Bestemmelsenomfatter også omgjøring – både av eget vedtakog omgjøring av overordnet organ.Jeg finner etter dette ikke grunn til å ta stilling tilspørsmålet om de aktuelle vilkårene må anses å hablitt opphevet på et tidligere tidspunkt enn klagebehandlingen22. april 2002. Slik saken er opplyst, finnerjeg imidlertid å måtte legge til grunn at det førstvar ved klagebehandlingen 22. april 2002 at departementetskriftlig slo fast overfor fiskerlaget at de toaktuelle vilkårene var å anse som nulliteter.I henhold til bestemmelsen i forvaltningsloven§ 36 fjerde ledd kan orientering til parten om rettentil å kreve dekning av saksomkostninger unnlatesdersom det «må antas at han eller hans fullmektigkjenner retten». Departementet har vist til at fiskerlagetmå «være kjent med denne muligheten ettersomfiskerlaget alt har søkt om saksomkostninger irelasjon til et annet forhold i denne saken». Jeg finnerikke grunn til å gå nærmere inn på dette. Som detframgår foran, har klageren begrunnet manglendeframsettelse med at fiskerlaget ut fra uttalelsen i de-

166 Dokument nr 42003–2004partementets brev 18. januar 2002 antok at departementetogså ville ta stilling til saksomkostningene iforbindelse med klagen over de midlertidige vilkårene.3. KonklusjonSlik saken er opplyst for meg, finner jeg å måttekonkludere med at det er forhold i saken som talerfor at klageren ikke kan lastes for å ha oversittet fristenfor å framsette krav om saksomkostninger, jf.forvaltningsloven § 36 tredje ledd og § 31 førsteledd bokstav a. Jeg har da bl.a. lagt vekt på at opplysningeni departementets brev 18. januar 2002 omsaksomkostinger var uklar i forhold til hvilken sakkravet knyttet seg til. Selv om klageren i utgangspunktetmå sies å være kjent med retten til å krevesaksomkostninger, er det likevel forståelig at klagerenkan ha oppfattet uttalelsen i departementets brev18. januar 2002 slik at departementet selv ville kommetilbake til dette spørsmålet. Jeg legger videre tilgrunn at det var klagerens henvendelser som medførteat departementet opphevet de midlertidige vilkåreneom innsending av omsetningsoppgave og føringav fangstdagbok. Dersom departementet menerat opphevingen fant sted forut for klagebehandlingen,burde i tilfelle klageren samtidig ha blitt orientertom retten til å kreve dekning for saksomkostninger.Etter min mening kan det spørres om departementetsavvisning av klagerens krav var korrekt, ogjeg må derfor be om at departementet vurderer sakenpå nytt.Jeg ber om å bli orientert om departementets fornyedevurdering.»Under henvisning til min uttalelse gav departementetklageren oppreisning for oversittelse av fristenfor å kreve dekning av saksomkostninger. Omsaksomkostningskravet uttalte departementet i sittbrev til As advokat:«Ettersom departementet ikke kan dokumentereinnholdet i telefonsamtalene mellom saksbehandlerog representanter for IOF, legges det tilgrunn at det var IOF sitt brev av 28. februar 2001som førte til at krav om innsending av omsetningsoppgavefor merverdiavgift og føring avforenklet fangstdagbok ikke ble gjort gjeldende iperioden 1. mars 2001 til 30. juni 2001. Spørsmåletkan stilles om brevet utløste en nødvendigkostnad for IOF for å få endret vedtaket. Det erpå det rene at det i perioden var svært tett oghyppig telefonkontakt mellom IOF og departementet,nettopp fordi IOF fikk anledning til åfremme sine synspunkter på utformingen avfremtidige retningslinjer for salg av fisk direktetil forbruker. Departementet velger imidlertid åse bort fra dette forhold i denne sammenhengen.Det legges således til grunn at IOF sine kostnaderi forbindelse med utformingen av brevet av28. februar 2001 var nødvendig for å få endretvedtaket om midlertidige vilkår.»Departementet vedtok etter dette å innvilge IOFsin søknad om dekning av kostnadene i forbindelsemed utformingen av brevet 28. februar 2001. I tilleggdekket departementet advokatens salærkrav iforbindelse med klagen til ombudsmannen.I brev 7. november 2003 til departementet ba fiskerlagetsadvokat om at også fiskerlagets «påfølgendesakskostnader, herunder i forbindelse med saksoppfølgendebistand», måtte dekkes.46.Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 –forsinkelsesrenter(Sak 2003–0953)Et saksomkostningskrav ble delvis avslått av fylkestrygdekontoret.Etter klage innvilget fylkestrygdekontoretfulle saksomkostninger, men avslo As kravom forsinkelsesrenter på mellomlegget. Rikstrygdeverketstadfestet renteavslaget.Ombudsmannen tok saken opp med Rikstrygdeverket,som deretter endret vedtaket. Rikstrygdeverkettilkjente forsinkelsesrenter på mellomlegget, beregnetfra da fylkestrygdekontoret fattet det opprinneligesaksomkostningsvedtaket.Advokat B påklaget på vegne av A Rikstrygdeverkets(RTV) vedtak som stadfestet fylkestrygdekontorsavslag på rentekravet for de resterende sakskostnadersom først ble tilkjent etter klage.Ombudsmannen fant å undersøke saken nærmere,og i brevet til RTV het det blant annet:«1.I vedtaket [...] la RTV til grunn at «kravet omdekning av sakskostnader først forfaller når deter fattet endelig vedtak om dekning av saksomkostninger.Dette innebærer at ved klage på vedtakom avslag på /delvis dekning av sakskostnaderer forfallstidspunktet når klageorganet hartruffet vedtak i saken». Det kan synes som omRTV’s oppfatning bygger på den uttalelsen fraJustisdepartementets lovavdeling som er sitert isamme vedtak. Det antas at sitatet er hentet fraside 3 tredje siste avsnitt i Lovavdelingens uttalelse6. september 2001 til Miljøverndepartementet.I det påfølgende avsnittet i samme uttalelseheter det:«Når det gjelder vurderingen av forfallstidspunkthvis avgjørelsen av sakskostnadskravet påklages,vises det til nærmere redegjørelse i Lovavdelingensuttalelse 14.07.8[2] (jnr. 2397/82).»I denne uttalelsen heter det i 5. avsnitt blant annet:«Når det gjelder spørsmålet om hvilket beløpmorarenten skal beregnes av, antar vi at kreditorkan kreve rente av sitt tilgodehavende så langthan gis materielt medhold i klageomgangen. [...]For de ulike tilfeller Kommunal- og arbeidsde-

2003–2004 Dokument nr 4167partementet har nevnt i sitt brev, vil renteberegningendermed bli som følger.1. Fylkesmannen tilkjenner sakskostnader, departementetstadfester avgjørelsen – morarenterløper fra fylkesmannens vedtak.2. Fylkesmannen tilkjenner sakskostnader, departementetsetter beløpet ned – morarenterløper for det minste beløpet fra fylkesmannensvedtak.3. Fylkesmannen tilkjenner sakskostnader, departementethever beløpet– morarenter av det høyeste beløp løper frafylkesmannens vedtak. Ettersom forfallstidspunkteter stipulert til vedtakstidspunktet,kunne mye tyde på at kun detmindre beløp var forfalt til betaling gjennomfylkesmannens vedtak. Etter en fornyetvurdering antar vi imidlertid at desakskostnader det offentlige tilpliktes åbetale gjennom fylkesmannens vedtak, erhele det beløp fordringshaveren blir kjentmaterielt berettiget til ved det endeligevedtak. [...]»RTV bes om en nærmere begrunnelse for sinavvikende oppfatning i forhold til lovavdelingensstandpunkt i pkt 3 ovenfor.2.I vedtaket [...] la RTV til grunn at forsinkelsesrenterpå sakskostnader «starter å løpe 1 måned»etter at det endelige vedtak ble fattet.Det tidspunktet RTV har lagt til grunn at forsinkelsesrentenebegynner å løpe fra, er det sammetidspunktet som ved påkrav, jf. det subsidiærealternativet i forsinkelsesrenteloven 17. desember1976 nr. 100 § 2 første ledd annet punktum.I og med at sakskostnadskravet forfaller tilbetaling på vedtakstidspunktet – og uavhengigav påkrav – bes standpunktet begrunnet nærmere.»I svarbrevet erkjente RTV at avslaget var uriktig,og varslet at vedtaket ville bli endret. Senere meddelteRTV at det var tilkjent forsinkelsesrenter påden delen av sakskostnadene som først ble tilkjentved klagebehandlingen, beregnet fra fylkestrygdekontoretsførste vedtak i sakskostnadssaken.Ombudsmannen fant det endrede vedtak i trådmed gjeldende rett, og la til grunn at saken var ordnet.47.Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 –forskjellige beregningsspørsmål(Sak 2002–1664)A var bistått av rettshjelper B i en sak om brukerstyrtpersonlig assistanse. Vedtaket ble endret til Asgunst, og B krevde på As vegne tilkjent saksomkostningeretter forvaltningsloven § 36. Kommunen haddeingen innvendinger til rettshjelperens timeforbruk,men innvilget bare halvparten av den timesatsenB forlangte. Fylkesmannen la til grunn at det eropp til forvaltningens frie skjønn å avgjøre kostnadsspørsmåletog fant her ikke grunn til å overprøvekommunen. Det ble vist til at klageinstansen skallegge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.Ombudsmannen viste til at det etter forvaltningsloven§ 36 må tas stilling til om de utgiftene partenkrever dekket har vært «nødvendige». Rettsanvendelsenhar et sterkt element av skjønn, men lovenkan ikke oppfattes slik at den gir forvaltningen frittskjønn til å fastsette saksomkostningene. Det måvurderes om den aktuelle reduksjonen av timesatsenvar i overensstemmelse med forvaltningsloven § 36.Ombudsmannen uttalte videre at kravet om at kostnadenemå ha vært «nødvendige» må antas å refererebåde til timesats og timeforbruk. Det kan oppfattessom et krav om at timesatsen ikke må være urimelighøy. I vurderingen vil det blant annet være avbetydning hva som er rettshjelperens ordinære timesats,og hva som er timesatsen i området. Det atrettshjelperen ikke har advokatbevilling, betyr ikkeuten videre at det må anvendes en lavere timesatsslik kommunen synes å ha lagt til grunn. Ombudsmannenba om at fylkesmannen vurderte saken pånytt. Fylkesmannen tok etter dette saken opp til nybehandling og omgjorde sitt vedtak.A hadde engasjert B i en sak om brukerstyrt personligassistanse. B var ikke advokat, men rettshjelpergodkjent av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.Vedtaket ble omgjort til As gunst, og B satte påAs vegne fram krav om dekning av Bs salærkrav imedhold av forvaltningsloven § 36. I omkostningsoppgavenble det krevet erstatning for ti timer à kr1 000, i alt kr 10 000. Kommunen hadde ingen innvendingermot timeforbruket på ti timer, men aksepterteikke en timesats ut over kr 500. Fylkesmannen iØstfold stadfestet kommunens vedtak.I klagen til ombudsmannen anførte B bl.a. at detikke er grunnlag i loven for å redusere timesatsen frakr 1 000 til kr 500. Han viste til at hans vanlige timesatsvar kr 1 000 og at han ved flere andre forvaltningsorganerhar fått godkjent sin timesats fullt ut.I brev herfra ble fylkesmannen bl.a. bedt omnærmere å redegjøre for det rettslige grunnlaget for åfravike rettshjelperens vanlige timesats ved dekningav saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36.I fylkesmannens svarbrev hit het det bl.a.:«Som det fremgår av brev fra Justis- og politidepartementetdatert 06.09.00 finnes det ikkehjemmel for å knytte arbeid som kreves dekket imedhold av forvaltningsloven § 36 opp mot noensærskilt timesats. Justisdepartementet benytterderfor ingen særskilt sats, men vurderer arbeidsom er utført i det konkrete tilfellet. Ut fralovens nødvendighetskriterium aksepterer departementetgenerelt timesats i normalområdet foradvokatsalærer.Fylkesmannen har etter dette fulgt Justisdepartementetspraksis og tatt utgangspunkt i nødvendighetskriterietved vurderingen av timesatsen.Det rettslige grunnlag for å fravike timesatsenville etter fylkesmannens oppfatning da kunneknyttes opp mot forvaltningsloven § 36.Hvor stor reduksjonen blir, vil etter fylkes-

168 Dokument nr 42003–2004mannens syn bero på et skjønn. Fylkesmannenfant i denne saken ikke grunnlag for å overprøvekommunens skjønn.»I mitt avsluttende brev til Fylkesmannen iØstfold uttalte jeg:«Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder:«Når et vedtak blir endret til gunst for enpart, skal han tilkjennes dekning for vesentligekostnader som har vært nødvendige for å få endretvedtaket, med mindre endringen skyldes partenseget forhold eller forhold utenfor partens ogforvaltningens kontroll, eller andre særlige forholdtaler mot det.»Parten har i saken fått tilkjent saksomkostninger,men ikke hele det beløp som er krevet. Rettshjelperenstimeforbruk er ikke bestridt, men timesatsen tilrettshjelperen er ikke dekket fullt ut. Spørsmålet i sakener om timesatsen kan reduseres fordi kostnadeneikke har vært «nødvendige» for å få endret vedtaket.1. Fylkesmannen la i sitt vedtak til grunn at «sidenbestemmelsen i forvaltningsloven § 36 ikke siernoe mer konkret enn «nødvendige», må bestemmelsenforstås slik at det er opp til forvaltningens frieskjønn å avgjøre kostnadsspørsmålet». Fylkesmannenfant videre ikke grunnlag for å overprøve kommunensskjønn. Det ble vist til at klageinstansen skallegge vekt på hensynet til det kommunale selvstyretved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven§ 34 annet ledd siste punktum.Retten til å få tilkjent sakskostnader i forvaltningssakerble innført i forbindelse med ikrafttredelsenav forvaltningsloven. Opprinnelig kunne det barekreves erstatning for saksomkostninger der vedtaketble endret til gunst for klageren dersom omgjøringenskyldtes at det opprinnelige vedtaket led aven ugyldighetsgrunn.Ved endringslov 27. mai 1977 nr. 40 ble lovenendret slik at hovedregelen ble at det skulle gis erstatningdersom et vedtak ble endret i klageinstansensom følge av at det opprinnelige vedtaket led avugyldighet. Det ble imidlertid presisert at det bareskulle gis erstatning for saksomkostninger som var«nødvendige». Loven ble så endret på nytt ved endringslov12. januar 1995 nr. 4, som gav bestemmelsenden utformingen den har i dag.I forarbeidene til endringsloven i 1977 ble det ikkegitt noen omfattende drøftelse av hva det nærmereligger i kravet til «nødvendige» (jf. Ot.prp. nr. 3(1976–77) s. 101 ff.). Imidlertid synes begrensningenførst og fremst myntet på at det må være en årsakssammenhengmellom utgiftene og det forhold atvedtaket ble endret. Det ble ikke gitt uttrykk for atpartens sakskostnader bare kunne erstattes inntil enbestemt timesats.Det framgår av lovens ordlyd at forvaltningenmå ta stilling til om de utgiftene parten krever dekkethar vært «nødvendige». Rettsanvendelsen har såledesi stor grad et element av skjønn. Jeg kan imidlertidikke se at det er grunnlag for å oppfatte lovenslik at den gir forvaltningen fritt skjønn til å fastsettesaksomkostningene – herunder rettshjelperens timesats.Forarbeidene gir heller ikke holdepunkter fordette. Jeg kan vanskelig følge fylkesmannen når hanikke har funnet grunn til å vurdere nærmere omrettsanvendelsen hva gjelder den aktuelle reduksjonav timesatsen, er i overensstemmelse med forvaltningsloven§ 36. Hensynet til det kommunale selvstyretkan ikke være til hinder for dette.2. Kravet om at kostnadene må ha vært «nødvendige»må antas å referere både til timesats og timeforbruk.Dersom kommunen fraviker den timesatsendet er krevet erstatning for, må det være fordi kommunenetter en konkret vurdering kom til at slik timesatsikke var nødvendig. Kravet om at kostnadenemå ha vært nødvendige kan oppfattes som et kravom at timesatsen ikke må være urimelig høy. Dersomadvokatens eller rettshjelperens timesats klartligger urimelig høyt, må forvaltningsorganet ha adgangtil å gripe inn.I vurderingen vil det bl.a. være av betydning hvasom er rettshjelperens ordinære timesats, og hva somellers er timesatsen i området. Det er ikke rettsliggrunnlag for å begrense erstatningen til den offentligesalærsats fastsatt etter salærforskriften 3. desember1977 nr. 144 § 2. Det må imidlertid ikke væretvil om at timesatsen tilsvarer det som er krevet avklienten. Dersom dette etterlater tvil, vil det værenødvendig å be om dokumentasjon.Det er i saken krevet erstatning for sakskostnaderberegnet med en timesats på kr 1.000, som B opplyservar hans normale timesats da arbeidet ble utført.Så vidt jeg forstår, er det ikke bestridt av kommuneneller fylkesmannen at dette var hans ordinære timesats.Det er heller ikke påstått at sakskostnadskravetikke tilsvarer det rettshjelperen har krevet av sin klient.Det er opplyst at timesatsen lå i samme størrelsesordensom andre rettshjelpere og advokater. Deter dessuten opplyst at andre forvaltningsorganer, ienkelte tilfelle kommunen selv, har akseptert timesatsen.B har ikke advokatbevilling. Det betyr imidlertidikke at det da uten videre må anvendes en lavere timesats,slik kommunen synes å mene i sitt vedtak.Etter forvaltningsloven § 36 er det ikke noe krav omat bistanden må ytes av en advokat eller rettshjelperfor å kunne gi krav på dekning.Slik saken framstår for meg, kan det således stillesspørsmål om det var i overensstemmelse medforvaltningsloven § 36 at kommunen i denne sakenikke ville akseptere den ordinære timesats B haddelagt til grunn for sitt omkostningskrav. På dennebakgrunn vil jeg be om at fylkesmannen tar saken tilny behandling.Jeg ber om å bli holdt underrettet om utfallet avden nye behandlingen.»

2003–2004 Dokument nr 4169Fylkesmannen tok deretter saken opp til ny behandlingog omgjorde sitt vedtak. Fylkesmannenfant etter en ny vurdering av saken at det ikke vargrunnlag for å redusere timesatsen. Sakskostnadenemåtte således tilkjennes med det beløp rettshjelperenhadde krevet.48.Fri sakførsel ved stebarnsadopsjon –rimelighetsvurderingen etter rettshjelploven§ 17 annet ledd(Sak 2003–0932)Biologisk far søkte om fri sakførsel for tingretten isak om stebarnsadopsjon. Han anførte at særligepersonlige forhold gjorde seg gjeldende i saken ogat den lå nær opp til de prioriterte rettsområdene irettshjelploven. Søknaden ble avslått.Etter lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp§ 17 annet ledd kreves at det foretas en konkret rimelighetsvurdering.Det er generelt en restriktiv forvaltningspraksisi saker som behandles etter rettshjelploven§ 17 annet ledd. Departementet haddelagt til grunn at adopsjonsvedtaket var av stor betydningfor søkeren. Den nærmere vurdering av omdet er «rimelig» at det offentlige yter bistand tilrettslig overprøving, er en skjønnsmessig avgjørelsesom ombudsmannen i begrenset utstrekning kan uttaleseg om. Alle relevante hensyn syntes å ha værtvurdert, og det var ikke rettslig grunnlag for innvendingermot departementets vurdering.A hadde tatt ut stevning mot staten v/Barne- ogfamiliedepartementet, som hadde truffet vedtak omadopsjon av hans datter til hennes stefar. Justisdepartementetstadfestet fylkesmannens vedtak der detble gitt avslag på søknad om fri sakførsel.I klagen hit ble det blant annet anført at særligepersonlige forhold gjør seg gjeldende i denne saken.Det ble også vist til at saken ligger nær opp til deprioriterte rettsområdene i rettshjelploven. Det blevidere anført at departementet hadde «ikke fremmetett relevant argument for hvorfor det ikke er rimeligat søker skal få fri sakførsel». Det ble vist til at etterrundskrivet G-73/96 er det ikke adgang til å leggevekt på sakens prosedabilitet.Justisdepartementet ble herfra blant annet bedtom å opplyse om det forelå forvaltningspraksis omfri sakførsel i adopsjonssaker. Det ble videre bedtom departementets kommentarer til klagerens anførselom at saken lå nær opp til de saksområdene somer prioritert i rettshjelploven, jf. også de retningslinjenesom er gitt i rundskriv G-73/96 s. 69–72 om sakensart. Departementet hadde i sitt avslag opplyst atavslaget var gitt under tvil. Det ble herfra bedt presiserthva tvilen refererte seg til.Departementet svarte hit blant annet at det ikkeføres noe register over ulike sakstyper, men at detbare kunne være tale om «et særdeles lite antalladopsjonssaker».I brevet het det videre blant annet:«Adopsjonssaker er ikke et prioritert rettshjelpsområdeetter loven. Saker som faller utenforde prioriterte områdene vurderes etter rettshjelplovens§ 17.2. ledd. I denne vurderingen girbegrepet «sakens personlige og velferdsmessigebetydning» kun anvisning på deler av den vurderingsom skal foretas.Når det gjelder retningslinjene i Justisdepartementetsrundskriv G-73/96 side 69–72, om«sakens art», er vi enige i at denne type sakerskiller seg ut fra de sakstypene der det er oppgittat det skal føres en restriktiv praksis. På den annenside kan man ikke se retningslinjene på side69 – 72 isolert. Det fremgår av innledningen underpunkt 2.1 side 67, at de i loven nevnte momenter,for eksempel sakens art, kun er veiledendei den helhetsvurdering som skal foretas. Deter derfor ikke nok at en omstendighet som talerfor innvilgelse er oppfylt, dersom det ellers ikkeer rimelig å gi fri sakførsel. «Sakens art» er såledesbare ett av de veiledende momenter som kanvære avgjørende når avgjørelsen av om det skalgis fri sakførsel tas. De øvrige momenter er «sakenspersonlige og velferdsmessige betydning»,«rimeligheten av at det offentlige yter fri rettshjelp»,«søkerens muligheter for å vinne fremmed sin sak» og «sakens prinsipielle interesse».»Når det gjaldt den tvil departementet hadde visttil i sitt vedtak, ble det presisert at tvilen i hovedsakhadde knyttet seg til at saken gjelder en avgjørelseder det er gjort unntak fra lovens hovedregel, somlegger til grunn at adopsjon ikke skal gis når den aktuelleforelder motsetter seg dette. Avgjørelsen omadopsjon anses å ha stor betydning for søkeren dadet er svært inngripende i hans liv. Det ble uttalt atdisse forholdene etter departementets mening isolertsett kunne tale for innvilgelse av fri rettshjelp. Påden annen side, og avgjørende for at tvilen ikke haddemedført en innvilgelse i denne saken, var det setthen til den omfattende og grundige administrativeprøving saken hadde fått både ved Statens ungdomsogadopsjonskontor og i Barne- og familiedepartementet.Det ble vist til at faginstansene fyldig hadderedegjort for sine drøftelser av lovens presumpsjon.Departementet mente derfor at søkerens grunnleggenderettssikkerhet syntes å ha vært ivaretatt gjennomden behandling saken hadde fått i to instanser.Det var blant annet også sett hen til at ingen av disseorganer synes å ha vært i tvil med hensyn til omadopsjon skulle innvilges.I min avsluttende uttalelse hadde jeg blantannet følgende merknader:«1. Søknaden om fri sakførsel er behandlet etter lov13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp § 17 annet ledd,hvor det foruten visse økonomiske vilkår, kreves atdet foretas en konkret rimelighetsvurdering. Det heterat

170 Dokument nr 42003–2004«Fri saksførsel skal bare gis når ... det aktuelleproblem åpenbart har så stor personlig og velferdsmessigbetydning for vedkommende at detetter en samlet vurdering er rimelig at det offentligeyter fri rettshjelp. Ved vurderingen skal detsærlig legges vekt på sakens art, søkerens mulighettil å vinne fram med sin sak og sakens eventuelleprinsipielle side».Ordlyden i rettshjelploven § 17 ble endret vedlov 15. september 1995 nr. 62 for å harmonisere medrettshjelploven § 13 tredje ledd. Vurderingskriterieneer de samme for § 17 annet ledd og § 13 tredjeledd. I lovens § 13 tredje ledd framgår det også uttrykkeligat i andre enn de prioriterte sakene, skal detsom regel ikke gis fritt rettsråd.Jeg er for øvrig kjent med at det generelt er en restriktivforvaltningspraksis i saker som behandles etterrettshjelploven § 17 annet ledd, og det må leggestil grunn at dette er i samsvar med lovgivers intensjon.I rundskriv G-73/96 er lovens vilkår for å få frisakførsel omtalt i kapittel VIII Fri sakførsel pkt. 2.De momenter som er anført i rundskrivet under kapittelVII Fritt rettsråd pkt. 2, er også retningsgivendefor vurderingen av hvorvidt det bør innvilges frisakførsel. Dette er også presisert i rundskrivet, jf.VIII pkt. 2.1.Departementet har lagt til grunn at adopsjonsvedtakethar stor betydning for søkeren, da det ersvært inngripende i hans liv. Det skal i tillegg foretasen konkret vurdering av om det er rimelig at det offentligeyter bistand i form av fri sakførsel. Slik sakennå er opplyst, synes alle relevante hensyn å værevurdert. Adopsjonsvedtaket har stor personlig betydningfor søkeren. Som departementet viser til, gjenspeilerdette seg også i at det er foretatt en omfattendeog grundig administrativ prøving av saken, ogfaginstansene har ikke gitt uttrykk for tvil. Søkerensmulighet til å vinne fram med sin sak er særskiltnevnt i loven som et av de momenter det skal leggesvekt på når det gjelder saker innenfor de uprioriterterettsområder. Det vises også til Justisdepartementetsrundskriv G-73/96 s. 72 og 73, pkt. D og F. Dennærmere vurdering av om det er rimelig at det offentligeyter bistand til rettslig overprøving, er enskjønnsmessig avgjørelse, som ombudsmannen barei begrenset utstrekning kan uttale seg om. Med denbegrunnelse som nå er gitt, kan jeg ikke se at jeg pårettslig grunnlag kan rette innvendinger mot departementetsvurdering.»49.Prosedyrekravet for å få advokatbevilling(Sak 2003–0006)En politifullmektig hadde fått avslag på søknad omadvokatbevilling fordi kravet til prosedyreerfaringikke ble ansett oppfylt. Hun hadde prosedert én sivilsak som advokatfullmektig, og omtrent 40 straffesakersom politifullmektig.Spørsmålet var om prosedyrekravet i advokatforskrifteninnebar at sakene måtte være prosedert itiden som advokatfullmektig, eller om det også måttekunne sees hen til prosedyreerfaring fra andre stillinger.Ombudsmannen fant ikke grunn til å retteinnvendinger mot avslaget, da prosedyrekravet er etvilkår for å få godkjent praksistiden som advokatfullmektigsom en del av domstollovens krav om toårs praksis. For denne vurderingen måtte det væreuten betydning om søkeren også hadde prosedyreerfaringfra annen stilling.Politifullmektig A klaget til ombudsmannen overAdvokatbevillingsnemndens avslag på hennes søknadom advokatbevilling. Avslaget ble begrunnetmed at hun ikke hadde oppfylt kravet til prosedyreerfaring.Etter domstolloven 13. august 1915 nr. 5 § 220er det blant annet et vilkår for å få advokatbevillingat søkeren i til sammen minst to år har vært i virksomheti én eller flere av de nærmere oppregnedestillingene i annet ledd nr. 2, herunder «autorisertfullmektig hos en advokat som selv utøver advokatvirksomhet»(bokstav a) eller «stilling ved påtalemyndighetender behandling av rettssaker inngårsom en vesentlig del» (bokstav c). I tredje ledd heterdet at det kan gis forskrifter med regler om prosedyreerfaringsom vilkår for at praksis som nevnt i bokstava skal medregnes.Slike regler er gitt i advokatforskriften 20. desember1996 nr. 1161 § 8–1, som lyder:«For at praksis som nevnt i domstolloven§ 220 annet ledd nr. 2 bokstav a skal medregnesved søknad om advokatbevilling, må søkerengodtgjøre prosedyreerfaring. Søkeren må ha prosedertunder minst tre hovedforhandlinger i sivilesaker av et visst omfang. Inntil to av disse kanerstattes av hovedforhandling i straffesaker, menslik at to straffesaker tilsvarer en sivil sak.Første ledd gjelder ikke for søkere som harvært i virksomhet som nevnt i domstolloven§ 220 annet ledd bokstav b eller c i tilsammenminst ett år.»I Justisdepartementets rundskriv G-25/97 punkt4.2 heter det om forskriftens første ledd at sakene«må ha vært prosedert i forbindelse med søkerensvirksomhet som advokatfullmektig».A oppfylte tidskravet i domstolloven § 220 annetledd, ved at hun i til sammen mer enn to år haddevært autorisert advokatfullmektig og politifullmektig.Som advokatfullmektig prosederte hun én sivilsak, og som politifullmektig hadde hun prosedert enlang rekke straffesaker, anslagsvis 40, da saken blebrakt inn for ombudsmannen. Da Advokatbevillingsnemndenlikevel avslo søknaden fordi hun ikkeoppfylte kravet til prosedyreerfaring, ble dette nærmerebegrunnet med at det følger «av lovens system

2003–2004 Dokument nr 4171at søkere som har innehatt en stilling ved påtalemyndighetender behandling av rettssaker inngår som envesentlig del (...) i mindre enn ett år, ikke kan fågodkjent prosedyreerfaring fra denne perioden i relasjontil prosedyrekravet for praksis som advokatfullmektigi advokatforskriften § 8–1».I mitt avsluttende brev til klageren uttalte jeg:«De har anført at det er i strid med loven og forskriftensformål når rundskriv G-25/97 tolker prosedyrekravetslik at sakene må være gjennomført under tidensom advokatfullmektig.Advokatbevillingsnemnden har i brev hit vist tilat formålet med prosedyrekravet er «å sikre at innehavereav advokatbevilling har særlig ferdighet ogerfaring fra opptreden under rettergang». Mangefullmektiger utfører et arbeid som ikke gir tilfredsstillendeopplæring i å representere parter og ivaretaklientens interesser under rettergang, og prosedyrekraveter ment å være en «kvalitetssikring» av praksistidensom advokatfullmektig. Det er først når manhar minst ett års praksis fra stilling hos påtalemyndighetenat man kan slippe å godtgjøre prosedyreerfaringfra tiden som advokatfullmektig. Nemndenanfører at advokatforskriften § 8–1 annet ledd måtolkes antitetisk, «slik at en søker som ikke oppfyllerdet fastsatte minstekrav til praksistid i stilling somnevnt i domstolloven § 220 annet ledd nr. 2 bokstavb eller c ikke kan unntas fra kravet om prosedyreerfaring».Nemnden viste videre til at praksis fra påtalemyndighetenofte innebærer omfattende erfaringmed rettergang, men at dette hensynet var vektlagtbåde av lovgiver, ved at praksis fra påtalemyndighetenteller fullt ut til praksiskravet for å få advokatbevilling,og av Justisdepartementet, ved at det gis fritakfra det alminnelige prosedyrekravet når man harminst ett års praksis fra relevant stilling i påtalemyndigheten.Nemnden mener at det utover dette ikke errom for skjønnsutøvelse i den enkelte sak.Jeg kan vanskelig rette innvendinger mot nemndensredegjørelse for gjeldende rett. Både domstollovenog advokatforskriften viser til at prosedyrekraveti forskriften § 8–1 er et vilkår for å få godkjentpraksistiden som advokatfullmektig som en del avdomstollovens krav om to års praksis. For dennevurderingen er det uten betydning at De har prosedyreerfaringfra annen stilling. Den prosedyreerfaringenDe har oppnådd som politifullmektig, er bareav betydning ved vurderingen av om stillingen oppfyllerdomstollovens krav om at behandling av rettssakermå inngå som en vesentlig del, slik at praksistidensom politifullmektig kan godkjennes som endel av kravet om to års praksis. Det er først når Dehar minst ett års praksis fra Deres stilling som politifullmektigat regelverket åpner for unntak fra kravetom prosedyreerfaring i tiden som advokatfullmektig.Jeg kan heller ikke se at forarbeidene gir holdepunkteri en annen retning. I Ot.prp. nr. 7 (1990–91)s. 38 heter det at prosedyrekravet «bør kunne redusereseller falle bort for en advokatfullmektig somhar praksis av en viss varighet som dommerfullmektigeller politifullmektig». Dette er fulgt opp i advokatforskriftenved at det er oppstilt et krav om ett årspraksis fra slike stillinger for at prosedyrekravet skalfalle bort. Jeg kan derfor ikke se at det skal være noenmotstrid mellom de ulike relevante rettskildefaktorenei saken, slik De har anført.Reglene kan nok virke strenge i forhold til Dem,all den tid De har langt mer omfattende prosedyreerfaringenn andre som oppnår advokatbevilling. Påden annen side: Praksis som advokatfullmektig ogpolitifullmektig må i forhold til prosedyrekravetkunne vurderes forskjellig. Som advokatfullmektigvil forholdet til klienten være av sentral betydning –et forhold som ikke på samme måte vil være av betydningnår det gjelder en politifullmektig. Advokatbevillingsnemndengir imidlertid også uttrykk for atkritikken mot reglene om prosedyreerfaring i noentilfeller er berettiget, men at nemnden anser seg bundetav hva som oppfattes som gjeldende rett inntildet eventuelt foretas en endring av regelverket, noenemnden har anmodet Justisdepartementet om at blirgjort.»50.Generelt krav til bestemt stillingsandel forautorisasjon som advokatfullmektig ansettulovhjemlet(Sak 2002–1422)Advokatbevillingsnemnden avslo søknad om autorisasjonav B som advokatfullmektig fordi kravet om åvære ansatt i «minst halv stilling» som advokatfullmektig,ikke var oppfylt. Ombudsmannen tok oppspørsmålet om kravet om minst halv stilling haddenødvendig hjemmel i lov.Selv om det var grunnlag for å nekte autorisasjonav en fullmektig etter en konkret vurdering avforsvarligheten av å la vedkommende «opptre i rettergang»,fant ombudsmannen at det ikke var hjemmelfor å oppstille et generelt krav om at fullmektigenmå være ansatt i «minst halv stilling». Ombudsmannenbad Advokatbevillingsnemnden vurdere sakenpå nytt.Advokatbevillingsnemnden omgjorde vedtaketog gav B autorisasjon som advokatfullmektig i 2/5stilling.B er pensjonert fra stilling i forvaltningen og bleansatt i 40 % stilling hos advokat A for å tilføre særskiltkompetanse i forbindelse med saker innenforvedkommendes arbeidsområde i forvaltningen.Tilsynsrådet for advokatvirksomhet avslo søknadenom autorisasjon som advokatfullmektig underhenvisning til at B ikke tilfredsstilte «regelverkets

172 Dokument nr 42003–2004krav om at advokatfullmektigvirksomheten skal værefullmektigens hovedbeskjeftigelse». Vilkåretframkom i Justisdepartementets rundskriv G-25/97punkt 3.Advokat A klaget over vedtaket, og anførte atavslaget var uhjemlet. Advokatbevillingsnemndenavslo klagen under henvisning til at den delte synetom at uttrykket «hovedbeskjeftigelse» i rundskrivG-25/97 stiller krav til minst halv stilling, og at enadvokat ikke har noe krav på å få autorisert en personmed juridisk embetseksamen i en stilling medminimalt innhold og omfang.Ombudsmannen bad Advokatbevillingsnemndenredegjøre nærmere for:– om domstolloven § 223 gir advokater en lovbundetrett til autorisasjon når lovens vilkår er oppfylt,– hvilket hjemmelsgrunnlag Advokatbevillingsnemndenmente avslaget hadde,– hvorledes Justisdepartementets rundskriv G-25/97 pkt. 3 var fortolket, samt– hvilke reelle hensyn som talte for den rettsoppfatningavslaget bygget på.Advokatbevillingsnemnden gav i hovedsak uttrykkfor følgende standpunkt:– domstolloven § 223 sammenholdt med øvrigelovpålagte vilkår innebærer en rett for en advokattil å få en fullmektig autorisert for seg når lovensvilkår er oppfylt– som hjemmelsgrunnlag for kravet om «minsthalv stilling» ble det vist til domstolloven § 223og § 222 annet ledd, jf. advokatforskriften § 2–5og domstolloven § 224 annet ledd, jf. advokatforskriftenkap. 12 punkt 5.7.– nemnden var av den oppfatning at rundskrivG-25/97 presiserer hva som bl.a. følger av en naturligtolkning av formålet med fullmektiginstituttet.Formålet med fullmektiginstituttet er åsikre kvalifisert opplæring av jurister som ønskerå bli advokater, og det er dette som er kommet tiluttrykk i rundskrivets punkt 4.1.2, hvor det bl.a.framgår: «Stillingen som advokatfullmektig erment som en læretid hvor fullmektigen skal dyktiggjøreseg for å utøve advokatvirksomhet.»Fullmektiginstituttet er derimot ikke ment somen rettighet for advokater for å skaffe seg kvalifisertarbeidskraft. Det er heller ikke ment som enbeskjeftigelse man skal kunne drive på «hobbybasis»,for eksempel ved nådd pensjonsalder.Ved avslutning av saken uttalte jeg blant annet:«Domstolloven § 223 lyder:«Enhver advokat har rett til å ha en autorisertfullmektig til å opptre for seg i rettergang. [...]Autorisasjon gis av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.Fullmektigen må ha juridisk embetseksamen,og det må godtgjøres ved politiattestat vedkommende har ført en hederlig vandel.Videre må det ikke foreligge noe forhold som etter§ 230 ville ført til at autorisasjonen ville blittsatt ut av kraft eller kalt tilbake. Er en tidligereautorisasjon kalt tilbake av grunner som nevnt i§ 230 første ledd nr 4, jf femte ledd, må ny autorisasjonikke gis før det forhold som førte til tilbakekallingener brakt i orden.»Bestemmelsen er positivrettslig utformet og giren advokat «rett til» å få en fullmektig autorisert forseg. Autorisasjon «gis» av Tilsynsrådet hvis vilkåreneer oppfylt. Eventuelle begrensninger i denne retten– utover de oppstilte vilkår – må ha forankring ilov, jf. legalitetsprinsippet.Det er ikke tvilsomt at B oppfyller samtlige vilkåroppstilt i § 223 annet ledd. Spørsmålet blir daom det er lovgrunnlag for å oppstille ytterligere etvilkår om at fullmektigpraksisen skal tilsvare minsthalv stiling.1. Autorisasjon skal gis for å «opptre i rettergang»,jf. § 223 første ledd. Jeg ser ikke bort fra atdet vil være adgang til å nekte autorisasjon dersomTilsynsrådet etter en konkret vurdering finner atvedkommende som skulle autoriseres ikke anses egnettil å «opptre i rettergang» på grunn av stillingensinnhold og omfang. Fullmektigens arbeidsmengdevil da kunne være et relevant moment.Avslaget er imidlertid ikke begrunnet med at Bikke anses egnet til å opptre i rettergang, og jeg kanvanskelig se at sakens dokumenter gir holdepunkterfor at dette er tilfelle.2. Advokatbevillingsnemnden har i svaret hitoppgitt domstolloven § 222 som en del av hjemmelsgrunnlagetfor avslaget. Det er vist til de kravsom stilles til advokatfullmektigpraksisen for å fåinnvilget advokatbevilling, og hvorledes dette er fortolketog praktisert.I utgangspunktet er det klart at retten til bevillingfor å praktisere som advokat i eget navn, er en annenrettighet enn den retten advokater har til å få en fullmektigautorisert til å opptre for seg i rettergang. Lovens§ 222 kan således ikke gi hjemmelsgrunnlag tilå oppstille ytterligere vilkår for autorisasjonsrettenetter § 223, uten at dette har forankring i loven.Jeg kan imidlertid ikke se at noen bestemmelser idomstolloven – eller bestemmelser gitt med hjemmeli domstolloven – gir vilkårene for å få advokatbevillingetter § 222 tilsvarende anvendelse i forholdtil autorisasjon som fullmektig. Lovgiver har i lovens§ 230 femte ledd og i § 223 annet ledd tredjepunktum bestemt at deler av § 230 skal gjelde tilsvarendeved autorisasjon av fullmektiger. Noen holdepunkterfor å hevde at lovgiver også har ment at detskal være en tilsvarende kobling til vilkårene i § 222om advokatbevilling, finnes imidlertid ikke i loveneller lovforarbeidene.3. Advokatbevillingsnemnden har også vist tiladvokatforskriften som hjemmelsgrunnlag for avslaget.Advokatforskriften gir ikke uttrykkelig grunn-

2003–2004 Dokument nr 4173lag for å oppstille ytterligere vilkår for autorisasjon.Likevel kan det hevdes at et brudd på advokatforskriften– gitt med hjemmel i lovens § 224 annetledd – vil kunne være til hinder for autorisasjon.Domstolloven § 224 annet ledd lyder:«Den Norske Advokatforening kan utarbeidenærmere regler for hva som skal anses som godadvokatskikk. Reglene kan stadfestes av Kongenog har i så fall virkning som forskrift.»Advokatforskriften gir altså hjemmel til å regulerehva som er å anse som «god advokatskikk».Dersom Tilsynsrådet kjenner til at advokaten driversin virksomhet i strid med god advokatskikk – eksempelvisunnlater å betale pålagte forsikringer – serjeg ikke bort fra at advokatforskriften også gir hjemmeltil å avslå en autorisasjonssøknad. Det er imidlertidanstrengt ut fra alminnelig språkbruk å hevdeat det strider med «god advokatskikk» å ha fullmektigeransatt i mindre enn 50 % stilling. En stillingsbrøkvil ikke uten videre være relevant for spørsmåletom fullmektigen kan opptre forsvarlig på vegneav advokaten i rettergang. Jeg kan heller ikke se atdet har vært meningen at forskifthjemmelen skal giforvaltningen hjemmel til å oppstille krav til stillingsomfangved autorisasjonssøknader. Ut fra sakensdokumenter synes heller ikke Tilsynsrådet åmene at en nedtrapping av stillingsandelen er i stridmed god advokatskikk, eller at det gir grunnlag fortilbakekall av autorisasjonen. Jeg viser bl.a. til at Tilsynsrådeti et brev til advokat A – i forhold til en annenansatt i redusert stilling – kun gjorde oppmerksompå at den reduserte arbeidstiden medfører atpraksistiden ikke kan påregnes godkjent ved en seneresøknad om advokatbevilling. Dette peker i retningav at autorisasjon ikke kan nektes under henvisningtil advokatforskriften.Slik jeg ser det, styrkes dette inntrykk ved at vilkåret«reelt ansettelsesforhold» i forskriftens kapittel12 pkt. 5.7 er utgangspunkt for kravet om minst halvstilling. Slik jeg ser det, er det neppe holdepunkterfor å hevde at de med mindre enn halv stilling ikkehar et «reelt ansettelsesforhold».Videre vil jeg påpeke at kravet om «hovedbeskjeftigelse»er uttrykt av departementet i forbindelsemed godkjenning av den lovpålagte praksistidensom advokatfullmektig ved søknad om bevillingsom advokat, jf. G-25/97 pkt. 4.1.2. Kravet til å fåadvokatbevilling og kravene som stilles til en advokatfor å bruke fullmektig er to forskjellige forholdsom må vurderes etter ulike regelsett og i lys av ulikehensyn og formål. Det er ikke uten videre gitt aten fortolkning av et rundskriv om praktiseringen avet lovpålagt vilkår i tilknytning til retten til advokatbevilling,kan gis tilsvarende virkning på en annenlovbestemt rettighet hvor loven ikke oppstiller noetilvarende vilkår. Det kan imidlertid være gode grunnerfor å foreta en harmonisering mellom autorisasjonsregleneog bevillingsreglene som Tilsynsrådetog nemnden har lagt opp til. Som jeg vil komme tilbaketil, synes dette imidlertid å kreve en klarerelovhjemmel enn det som er tilfellet i dag.4. Både Tilsynsrådet og Advokatbevillingsnemndenhar lagt avgjørende vekt på formålsbetraktningerog reelle hensyn. Jeg viser bl.a. til nestsiste avsnitt på s. 2 i Advokatbevillingsnemndenssvar hit, hvor det ble framhevet at:«... Det grunnleggende formål bak fullmektiginstitutteter å være en ordning som skal sikreen kvalifiserende opplæring av jurister som ønskerå bli advokater. Dette formålet må, etternemndens oppfatning, tillegges betydelig vektved tolkningen av de aktuelle bestemmelsene....»Nemnden har også vist til hensynet til trygghetfor det rettssøkende publikum og hensynet til ordnedearbeidsforhold for advokatfullmektigen. Det erogså framhevet at det er en naturlig fortolkning avformålet ved fullmektiginstituttet at rundskrivetskrav om hovedbeskjeftigelse ved søknad om advokatbevillingogså får betydning for om autorisasjonsom fullmektig skal gis.Først vil jeg presisere at selv om formålsbetraktningerkan gi grunnlag for å legge ordlyden påstrekk, kan det – slik § 223 er formulert – neppe gigrunnlag for å oppstille nye vilkår uten forankring ilovteksten. Av mine betraktninger ovenfor, følgerdet således at kravet om «minst halv stilling» uansettsynes å mangle den nødvendige forankring i lovbestemmelsensom regulerer retten til å få autorisert enfullmektig til å opptre i rettergang.Jeg finner for øvrig grunn til å peke på at jeg ikkefullt ut deler nemndens syn på hva som er formåletbak fullmektiginstituttet. Det synes derfor uansetttvilsomt om formålsbetraktninger kan gi så sterkeholdepunkter at de som ikke ønsker å bli advokat –men som oppfyller vilkårene i § 223 – skal kunnenektes autorisasjon.Opplæringsfunksjonen med sikte på å bli advokater den viktigste siden ved instituttet. Men at detteer fullmektigordningens eneste formål, kan jeg ikkese at det er holdepunkter for å fastslå. Jeg nevner atdet ikke er noe i lovens ordlyd – eller dens forarbeider– som indikerer at fullmektigordningen utelukkendeskal forbeholdes de «som ønsker å bli advokater».Historisk framkommer dette tydelig nok ved atdomstolloven av 1915 – allerede fra vedtakelsen av– gav advokater en rett til å få fullmektiger autoriserthos seg. Dette til tross for at praksiskravet først bleinnført som forutsetning for advokatbevilling i 1964.Jeg kan heller ikke av forarbeidene til 1915-loven seat fullmektiginstituttet hadde noe annet formål ennlovteksten gav uttrykk for; å gi advokater en rett til åfå en fullmektig autorisert til å opptre for seg i rettergang.Da praksiskravet ble innført i 1964 ble ikke bestemmelsenom advokaters rett til å få autorisert en

174 Dokument nr 42003–2004fullmektig endret. Heller ikke forarbeidene til 1964-endringene gir holdepunkter for å anta at lovgivermente at retten til autorisasjon skulle endres, eller påannet vis forbeholdes de som ønsket å bli advokatmed egen bevilling.Tilsynsrådet og nemnden har opplyst at formåletmed fullmektiginstituttet klart framkommer avOt.prp. nr. 7 (1990–91). I proposisjonen ble det ikkeforeslått endring av autorisasjonsbestemmelsen.Fullmektigordningen var på dette tidspunktet veletablertog jeg kan ikke se at spørsmålet om ordningenskulle forbeholdes en snevrere gruppe enn tidligere,ble underlagt nærmere drøftelser. Slik jeg leserproposisjonen, gir den heller ikke andre holdepunkterfor å fastslå at det utelukkende er jurister somønsker å bli advokater som skal gis autorisasjon, selvom dette er hovedhensikten i praksis.Justisdepartementets uttalelser i rundskriv G-25/97 kan vanskelig gi hjemmel for å gi vilkårene etter§ 222 tilsvarende virkning i forhold til § 223. Jeg villikevel presisere at det må antas at de aller fleste somansettes som advokatfullmektig har et ønske omegen advokatbevilling. Av hensyn til den ansatte harjeg derfor ikke noen avgjørende innvendinger mot aten advokat normalt ikke gis autorisasjon til en fullmektignår det på forhånd er klart at arbeidsmengdenikke tilfredsstiller praksiskravet i § 222, slik departementethar uttalt i rundskriv G-25/97 pkt. 3. I slike –formodentlig uvanlige – tilfeller hvor fullmektigenønsker autorisasjon til å opptre i rettergang uten å hanoe ønske om senere å bli advokat, kan imidlertid ikkehensynet til fullmektigen selv forsvare et avslag.Autorisasjon kan da gis samtidig som det gjøres særskiltoppmerksom på at praksisen ikke vil bli godkjentved en søknad om advokatbevilling, hvis ikkearbeidstiden som fullmektig økes til minst halv stilling.En slik praksis er – slik jeg leser rundskrivet –også forenelig med den oppfatning departementethar uttrykt. En slik praksis vil også innebære samsvarmed de tilfeller hvor den ansatte reduserer fullmektigpraksisentil under halv stilling etter at autorisasjoner gitt.En forsvarlighetsvirkning må innebygges i autorisasjonsordningenog en slik vurdering gir grunnlagfor å oppstille en nedre grense for hvor omfattendepraksisen må være for å kunne gi grunnlag for autorisasjon,jf. at en advokats autorisasjonsrett etter§ 223 er knyttet til å kunne «opptre for seg i rettergang».Slik den foreliggende saken er opplyst, er detimidlertid ikke vurdert om denne grensen er overskredet.Avgjørelsen må knyttes til en forsvarlighetsvurdering– og denne må forankres i en konkretvurdering av det enkelte fullmektigforhold og ikkebare i en generell henvisning til en stillingsbrøk.På bakgrunn av ovenstående har jeg kommet tilat det foreligger begrunnet tvil knyttet til avslaget, jf.ombudsmannsloven § 10 annet ledd. Jeg ber derforAdvokatbevillingsnemnden om å ta saken opp til nyvurdering i lys av mine merknader. Jeg ber om å bliholdt orientert om utfallet av den fornyede behandlingen.»Advokatbevillingsnemnden tok saken opp til nyvurdering og omgjorde avslaget, ved å gi B autorisasjonsom advokatfullmektig i 2/5 stilling.Fengselsforhold51.Forholdene i politiarresten i Oslo(Sak 2003–0242)Av eget tiltak ble plassituasjonen og forholdene forde innsatte i politiarresten i Oslo – som midlertidigholdt til i Oslo fengsel – undersøkt, herunder hvorlenge de innsatte ble sittende i politiarrest.Ombudsmannen uttalte blant annet at en ordningsom innebar at innsatte ble holdt i politiarrest opptil seks dager etter at fengslingskjennelse forelå,klart måtte sies å være i strid med loven.I brev herfra 11. februar 2003 ble Politidirektoratetbedt om å gi en nærmere redegjørelse for plassituasjonenog forholdene for de innsatte i politiarrestensom midlertidig holdt til i Oslo fengsel, herunderhvor lenge de innsatte ble sittende i politiarrest oghva slags forhold de ble tilbudt. Videre ble det bedtom en redegjørelse for hvilke tiltak som var iverksattfor å avhjelpe situasjonen.Politidirektoratet svarte i brev 25. februar 2003at Oslo politidistrikt i lengre tid hadde hatt en vanskeligsituasjon knyttet opp mot tilgjengelige varetektsplasser,særlig etter at sentralarresten ved politidistriktetble stengt sommeren 2002. Det het videreat Oslo politidistrikt lånte 40 varetektsplasser i Oslofengsel, og at politidistriktet i samarbeid med Oslofengsel hadde søkt å gjøre forholdene for de varetektsinnsatteuten rettens kjennelse tilnærmet lik forholdenefor varetektsinnsatte med kjennelse. Fra Politidirektoratetsbrev hitsettes:«Som det framgår av Oslo politidistrikts brevav 21. februar 2003 er det avsatt celler i den roligstedelen av arresten i fengselet og cellene erutstyrt med madrass, sengetøy, WC og vaskeservant.De innsatte får 4 måltider pr. dag, luftesminimum 1 time pr. dag og tilbys lesestoff såfremtde ikke er undergitt restriksjoner i forbindelsemed varetektsoppholdet.En varetektsinnsatt med kjennelse fra retten,kan i dag sitte fra 2–6 dager etter avsagt kjennelsei cellene i arresten i fengselet. Status for dettegjennomgåes og rapporteres flere ganger pr. uketil Justisdepartementet, Kriminalomsorgsavdelingen.Som et tiltak for å avhjelpe den vanskeligevaretektssituasjonen, velger Oslo politidistrikt istor grad ikke å fremstille pågrepne personer forvaretekt, til tross for at vilkårene for varetektsfengslinger tilstede. Dette dreier seg først ogfremst om såkalte «gjengangere».»

2003–2004 Dokument nr 4175I en redegjørelse 21. februar 2003, som fulgtePolitidirektoratets brev, opplyste Oslo politidistriktat forholdene ville bli bedret noe etter at politiarresteni løpet av første kvartal 2003 ville bli flyttet tilbaketil sentralarresten i Politihuset på Grønland,men at det fortsatt ville være et problem at det varfor få tilgjengelige fengselsplasser, og at Oslo fengselfortsatt ikke var et rent varetektsfengsel for Oslo.I brev herfra 10. mars 2003 ble Politidirektoratetspurt om det i politiarresten ble gitt mulighet til fellesskapog til å motta besøk for de varetektsinnsattesom ikke var ilagt restriksjoner. Det ble videre bedtom direktoratets syn på hvorvidt den planlagte flyttingenav politiarresten tilbake til den gamle arrestensamt utlånet av 15 celler fra Ullersmo fengsel, vartilstrekkelig til å hindre at varetektsinnsatte ble sittendei politiarresten i flere døgn etter avsagt kjennelse.Politidirektoratet ble også forespurt om andre tiltakeventuelt hadde vært vurdert for å bedre situasjonen.I brev av 26. mars 2003 opplyste Politidirektoratetat de varetektsinnsatte ikke ble gitt mulighet tilfellesskap så lenge de satt i politiarresten, og at de avpraktiske årsaker ikke kunne motta besøk, unntattbesøk fra advokat og lege. Videre skrev direktoratet:«Den planlagte flyttingen tilbake til politiarresten,vil øke fengselets varetektskapasitet vedat en frigjør 40 celler i Oslo fengsel. Flyttingskjer etter planen 2. april 2003. Fra mandag 7.-16. april 2003 påbegynnes arbeidet med å settecellene i Oslo fengsel tilbake i den stand de varfør utlånet. Oslo fengsel skal etter planen ha fåttsine 40 varetektsplasser tilbake i ordinær drift fraog med 16. april 2003.Tilbakeføringen av de nevnte 40 celler til Oslofengsel, samt en viss utvidelse av kapasitetenved Ullersmo landsfengsel anses å være tilstrekkeligetiltak for å bedre situasjonen.Avslutningsvis nevnes at Politidirektoratethar fått opplyst fra Oslo fengsel at når Oslo politidistriktfrigjør de nevnte 40 cellene, vil detteavhjelpe situasjonen betraktelig. Oslo fengselopplyste videre at et forslag om å bygge 40 varetektsplasseri et såkalt «erstatningsbygg», etbygg der det også foreslås bygget flere kontorer,er oversendt Justisdepartementet. Dersom forslagetblir en realitet, vil Oslo fengsel kunne frigjøreflere celler som i dag benyttes som kontorer.»I mitt avsluttende brev til Politidirektoratetuttalte jeg:«I Politidirektoratets brev hit 25. februar 2003 opplysesdet at en varetektsinnsatt med kjennelse fra retten«kunne sitte» fra 2–6 dager etter avsagt kjennelsei arresten i fengselet. Så vidt jeg forstår, dreide detseg om celler som tilfredsstiller vanlig standard, mensom ikke var utstyrt for opphold av lengre varighet.Jeg forstår det også slik at de daglige rutiner var desamme som i en ordinær politiarrest, dvs. uten fellesskap,likevel slik at de innsatte ble luftet en timehver dag.Straffegjennomføringsloven av 18. mai 2001 nr.21 § 2 annet ledd lyder: «Ved varetektsfengslingskal kriminalomsorgen legge forholdene til rette forå avhjelpe negative virkninger av isolasjon.» Lovenforutsetter at varetektsinnsatte som ikke er ilagt restriksjoner,og som samtykker i fellesskap med domsinnsatte,skal behandles på lik linje med disse ogoppfordres til å delta i slikt fellesskap, jf. § 52. Lovensutgangspunkt er således at varetektsinnsatte, sålangt det er praktisk mulig, skal ha adgang til fellesskap,jf. § 17 første ledd. Videre fastsetter straffegjennomføringsloven§ 31 første ledd at innsattesom utgangspunkt skal kunne motta besøk. Regelener gitt tilsvarende anvendelse for varetektsinnsattesom ikke er ilagt restriksjoner. Den innsatte skal endelig,så langt det er mulig, ha adgang til frisk luftdaglig, jf. straffegjennomføringsloven § 22.Ut fra det som er opplyst, legger jeg til grunn atde varetektsinnsatte med kjennelse som av retten ikkevar ilagt restriksjoner og som var plassert i arresteni Oslo fengsel, ikke hadde slike muligheter tilfellesskap og besøk som loven foreskriver. Cellenesynes videre å ha vært mer spartansk utrustet ennvanlige fengselsceller, og ikke beregnet på lengretids opphold. Det er opplyst at de innsatte ble gitt anledningtil minst en time i fri luft hver dag. På dettepunkt synes således straffegjennomføringslovenskrav til varetektsopphold å være oppfylt.I ombudsmannssak 96–0700, inntatt i ombudsmannensårsmelding for 1997, fant jeg på flerepunkter grunnlag for å kritisere den daværende brukenav politiarrestene. Kritikken bygget først ogfremst på de kravene som måtte antas å følge av dendagjeldende fengselsloven § 9 fjerde ledd og av internasjonalebestemmelser. I min oppsummeringkonkluderte jeg med at de beste grunner talte for atpolitiarrestene overhodet ikke blir brukt til interneringetter at rettens kjennelse om bruk av varetekt foreliggerog at også før kjennelsen foreligger, bør politiarrestenekun brukes der det er «uoppsettelige ellerpresserende grunner for dette».Også i ombudsmannssak 2000–831 omtalte jegsittetiden for varetektsfengslede i politiarresten i Oslo.Jeg gjentok da mitt synspunkt om at overflyttingav varetektsinnsatte fra politiarresten bør vurderesogså før fengslingskjennelse foreligger. Jeg viste idenne forbindelse også til s. 9 i Den europeiske torturforebyggelseskomiteensrapport 29. mars 2000.Straffegjennomføringsloven som erstattet fengselsloven,har ingen bestemmelse tilsvarende fengselsloven§ 9 fjerde ledd. I forskrift til straffegjennomføringsloven22. februar 2002 § 4–1 heter detimidlertid:«Kriminalomsorgen skal stille fengselsplasstil disposisjon uten unødig opphold etter atfengslingskjennelse foreligger. Kriminalomsorgenog politiet plikter sammen å sørge for at slikoverføring fra politiarrest til fengsel finner sted.»

176 Dokument nr 42003–2004Videre heter det i retningslinjer til lov om gjennomføringav straff mv. og til forskrift til loven, fastsattav Kriminalomsorgens sentrale forvaltning 16.mai 2002, pkt 4.2 annet avsnitt:«Varetektsfengslede skal i samarbeid medpolitiet overføres direkte fra politiarrest til ordinærfengselscelle etter at det foreligger fengslingskjennelseog i alle tilfeller senest innen 24timer etter at det foreligger slik kjennelse, medmindre dette er praktisk umulig. Se forskriften§ 4–1, første ledd: «...uten unødig opphold».Fristen gjelder uavhengig av hvorvidt fengslingskjennelsenpåkjæres. Brudd på «24-timersregelen» skal rapporteres til Kriminalomsorgenssentrale forvaltning.»Også etter den nye loven er det med andre ord enforutsetning at varetektsinnsatte skal plasseres ifengsel med de muligheter til fellesskap etc. som detinnebærer. En ordning som innebærer at innsatte blirholdt i politiarrest opp til seks dager etter at fengslingskjennelseforeligger, må klart sies å være i stridmed loven.Jeg finner på bakgrunn av ovennevnte grunn til ågjenta viktigheten av at bruken av politiarrestene begrensesog bringes i samsvar med de regler og retningslinjersom framgår og følger av straffegjennomføringslovenmed dens forskrifter og retningslinjer.Direktoratet bes om å holde meg orientert omutviklingen i plassituasjonen og sittetiden for varetektsinnsattenår hele politiarresten nå er flyttet tilbaketil politihuset og den annonserte utvidelsen i kapasitetenved Ullersmo fengsel er gjennomført.» Politidirektoratetkom etter dette tilbake til saken i brev28. oktober 2003. Direktoratet opplyste at Oslo politidistriktfører en løpende oversikt over avvik fra regelenom at varetektsinnsatte skal overføres til varetektscelleinnen 24 timer etter rettens kjennelse, ogat avviket etter det direktoratet hadde fått opplyst,viste en synkende tendens. Dette ble antatt å skyldesutvidelsen i antall fengselsceller etter at politiarrestenflyttet ut av Oslo fengsel. Det ble videre opplystat direktoratet hadde merket seg at det i forslag tilstatsbudsjett var foreslått en betydelig styrking avkriminalomsorgen, og at dette på sikt ville føre tilopprettelse av flere fengselsplasser. Direktoratetopplyste avslutningsvis at en fortsatt ville følge situasjonennøye.52.Plassering på sikkerhetscelle ved gjennomføringav fengselsstraff(Sak 2002–2261)En innsatt (A) ble utelukket fra fritidsfelleskap ogmistet retten til å ha TV på rommet i 10 dager. Videreble han plassert på sikkerhetscelle fordi hantruet med å gjøre materiell skade.Ombudsmannen fant grunn til å undersøke forholdeneomkring sikkerhetscelleplasseringen. Hanmente at det var vesentlige mangler ved fengseletsbeslutning om å ta i bruk sikkerhetscelle. Blant annetframgikk intet om hvordan fengselet hadde vurderthvilken risiko som forelå, eller hvorvidt mindreinngripende tiltak var vurdert. På grunn av denmangelfulle protokolleringen fant ombudsmannen atdet knyttet seg begrunnet tvil til spørsmålet om situasjonennødvendiggjorde bruk av sikkerhetscelle.Under soning av fengselstraff ble A ilagt reaksjonpå brudd og plassert på sikkerhetscelle i nestento døgn. Bruken av sikkerhetscelle var fra fengseletsside begrunnet med han hadde truet med å knuse ogtenne på cella. A erkjente å ha truet med at han ville«knuse cella» dersom han ikke ble overført til en annenavdeling med enkeltrom. Han erkjente også å hakastet et plastbrett med bestikk i celledøren. Hanframholdt imidlertid at trusselen om å knuse cellabare var en tom trussel. Han benektet å ha truet medå tenne på cella.I henvendelsen hit framholdt A at det ikke vargrunnlag for reaksjon på brudd. Videre klagde hanpå hard behandling i forbindelse med sikkerhetscelleplasseringen.Ombudsmannen fant ikke grunn til ågå videre med reaksjonsspørsmålet, men besluttet åse nærmere på forholdene omkring sikkerhetscelleplasseringen.I brev herfra til Kriminalomsorgen, regionkontoret,ble det vist til at fengselets beslutning om å plassereA på sikkerhetscelle var kommet til uttrykk i etutfyllingsskjema hvor vilkårene i straffegjennomføringsloven§ 38 var gjengitt, men hvor mange av rubrikkenestod åpne. Det ble herfra pekt spesielt på atdet ikke gikk fram om fengselet hadde vurdert hvilkenrisiko eller hvilket alvor som lå i trusselen. Detble også påpekt at det var intet om hvordan fengselethadde vurdert den omstendighet at innsatte bestred åha truet med ildspåsettelse. Dertil ble vist til at intetvar notert om hvorvidt mindre inngripende tiltak varblitt vurdert, forsøkt eller ansett som åpenbart utilstrekkelige,jf straffegjennomføringsloven § 38 andreledd første punktum. Videre gikk det ikke framom det på noe tidspunkt ble innhentet legeuttalelseog eventuelt hvorfor dette ikke ble gjort, jf straffegjennomføringsloven§ 38 andre ledd tredje punktum.Heller ikke var noe notert om fengselet haddeoverveid om det var påkrevd med sikkerhetscelle iinntil to døgn i forhold til den fare som skulle avverges,jf § 38 andre ledd andre punktum og siste punktum.I svaret fra regionkontoret fulgte, som ombudsmannenhadde bedt om, en redegjørelse fra fengselet.I redegjørelsen viste fengselet til at det i vurderingenav bruk av sikkerhetscelle hadde lagt vekt pådels de to rapportene om hendelsesforløpet den aktuelledagen, dels det forhold at innsatte under soningav fengselsstraff tidligere hadde tent på cella og dels

2003–2004 Dokument nr 4177politiets opplysninger om at innsatte under transportentil fengselet hadde truet med at han ville tenne påcella. Til spørsmålet om mindre inngripende tiltakvar vurdert, viste fengselet til at det hadde imøtekommetinnsattes ønske om tilbakeføring til enecellepå avdeling C. Men fordi han, ifølge fengselet, deretterble aggressiv på cella, ble det fra fengselets sideansett som nødvendig å sette ham på sikkerhetscelle.Fengselet forklarte videre at det ikke ble ansett nødvendigå innhente legeuttalelse før overføring til sikkerhetscellefordi innsatte ville bli tilsett nærmest fratime til time. I tillegg ble sykepleier neste dag orientertom innsettelsen. Til spørsmålet om hvordan sikkerhetscelleoppholdetsvarighet var blitt vurdert,viste fengselet til protokollen, hvor det framgikk atinnsatte ble tilsett ca. hver time i de knappe to døgnenehan oppholdt seg der. Ifølge fengselet haddetjenestemennene i den forbindelse vurdert hvor lengeoppholdet skulle vare. Avslutningsvis understreketfengselet at det tok til etterretning at det måttevære grundigere og mer nøyaktig ved utfylling avskjema og protokoll.Regionkontoret viste til fengselets redegjørelseog at fengselet tok selvkritikk med hensyn til denskriftlige behandlingen. Regionkontoret sluttet segtil fengselets selvkritikk. Regionkontoret presiserteimidlertid at selv om saken var noe mangelfullt dokumentertskriftlig, så ga dokumentene tilstrekkeliggrunnlag for å konkludere med at lovens vilkår for åta i bruk sikkerhetscelle var oppfylt.I mitt avsluttende brev til Kriminalomsorgen,regionkontoret uttalte jeg:«Iverksettelse av tvangstiltak for å hindre skade påperson eller eiendom vil ofte forutsette rask inngripenfra fengselsmyndighetenes side, og jeg har forståelsefor at det i denne sammenheng vil kunneoppstå vanskelige avveininger. Det er likevel et kravom at det til grunn for bruken av tvangsmidler liggeren konkret vurdering av situasjonen og den risikosom foreligger. Vurderingen må både knytte seg tilhva slags risiko som foreligger og hvor stor risikoener.Et behov for rask inngripen fra fengselsmyndighetenesside kan etter omstendighetene gjøre detnødvendig å treffe muntlig vedtak om bruk avtvangsmidler. Straffegjennomføringsloven § 7 bokstavb åpner for muntlig saksbehandling når «tidsmessigegrunner gjør det nødvendig». Det følgerimidlertid av god forvaltningsskikk at eventuellemuntlige vedtak bekreftes skriftlig etterpå, herunderbegrunnes skriftlig. Det er presisert både i forarbeidenetil forvaltningsloven og straffegjennomføringsloven,jf hhv. Innstilling fra Forvaltningskomiteen13. mars 1958 side 214 andre spalte og Ot.prp. nr. 5(2000–2001) side 42 andre spalte. Jeg viser for øvrigtil de alminnelige krav til begrunnelse som følger avforvaltningsloven § 25. Spesielt i forbindelse medinngripende myndighetsutøvelse som ved kriminalomsorgensbruk av sikkerhetscelle, er det av vesentligbetydning at det sikres notoritet omkring hvilkeavveininger som ligger til grunn for tvangsmiddelbruken.Fengselet må således så snart som muligsørge for en grundig dokumentasjon av grunnlagetog de vurderinger som er gjort. Selv om fengselet idette tilfellet har opprettet et skriftlig vedtak, finnerjeg at det er klare mangler ved begrunnelsen.Vedtaket om bruk av sikkerhetscelle kommer tiluttrykk i et skjema hvor straffegjennomføringslovensvilkår er gjengitt, men hvor det knapt er fylt utnoe om disse vilkårene. På grunnlag av vedtaket erdet derfor ikke mulig å se hvordan fengselet har vurdertlovens vilkår. Således er intet angitt om hvorvidtfengselet har vurdert eller forsøkt mindre inngripendetiltak.Videre er det som begrunnelse for bruken av sikkerhetscellekun angitt «(t)rusler om celleknusing ogildspåsettelse». Fengselet har i sin redegjørelse i forbindelsemed A’s klage hit vist til at det ble lagt vektpå blant annet to rapporter fra samme dag. Så vidtforstås ble truslene fremsatt av A mens han var påavdeling B, og i forbindelse med hans krav om å blioverført til avdeling C, jf også rapporten benevnt«Hendelsesrapport». Slik jeg forstår denne rapportenknyttet truslene seg til ventecellen på avdeling B.Det framgår av rapporten kalt «Meldingsrapport» atA kastet et brett med bestikk i celledøren etter at hanvar overført til avdeling C, men det står intet om athan her truet med å knuse eller tenne på cellen. Etterå ha beskrevet episoden med brettet heter det i meldingsrapporten:«Etter den siste times hendelser sett underett, ble det bestemt at innsatte skulle settes nedpå sikkerhetscelle».Det framgår imidlertid ikke hvorfor det på dettetidspunkt ble ansett «strengt nødvendig» å ta i bruksikkerhetscelle. Ettersom heller ikke vedtaket inneholdernoen nærmere begrunnelse, er det vanskelig åse hvilke vurderinger som lå til grunn.Det er også en mangel ved begrunnelsen at det iselve vedtaket ikke er sagt noe om hvorfor uttalelsefra lege ikke er innhentet. I redegjørelsen for ombudsmannener det opplyst at fengselet ikke fant detnødvendig å innhente legeuttalelse fordi A ville blitilsett fra time til time, så vidt forstås, av fengselsbetjenter.Dertil er det vist til at en sykepleier ville bliorientert dagen etter om sikkerhetscelleplasseringen.Etter straffegjennomføringsloven § 38 andre leddskal legeuttalelse «så vidt mulig» innhentes og tas ibetraktning på forhånd. Loven synes altså ikke å leggeopp til at nødvendigheten av legeuttalelse skalvurderes av fengselet.Av protokollen fra sikkerhetscelleoppholdet skaldet framgå at behovet for opprettholdelse av tvangsmidlethar vært løpende vurdert.

178 Dokument nr 42003–2004Jeg finner at det på grunn av den mangelfulleprotokollering er knyttet begrunnet tvil til spørsmåletom det var nødvendig å bruke sikkerhetscelle idette tilfellet.Jeg har merket meg at fengselet har tatt til etterretningat det må være grundigere i sin dokumentasjonved tvangsmiddelbruk, og at regionkontoret iforbindelse med klagebehandlingen her har uttryktkritikk mot fengselet. Jeg regner med at fengselet forframtiden innretter seg etter det som her er påpekt,og at regionkontoret følger opp dette.»53.Klage på iverksetting av refselse i fengsel(Sak 2002–2055)En innsatt i Åna fengsel klaget på at en refselse avham ble iverksatt til tross for at han hadde søkt om åfå gjort reaksjonen betinget. Han anførte at dette utgjordeet brudd på forskriften til straffegjennomføringsloven22. februar 2002 § 3–39 tredje ledd.Åna fengsel opplyste at fengselet hadde etablerten praksis der søknader om betinget reaksjon blegitt oppsettende virkning på linje med klager, men atbetjenten som iverksatte denne konkrete reaksjonen,ikke var kjent med innsattes søknad.Ombudsmannen understreket nødvendigheten avå ha gode rutiner som sikret at klager og søknaderble fanget opp i forkant av iverksettingen. Fengselethadde opplyst at rutinene for hvilke undersøkelserden iverksettende myndighet måtte foreta før reaksjonermot innsatte ble iverksatt, var innskjerpet, ogat det var gjort klart at dersom det kom inn søknadom betinget reaksjon, skulle allerede påbegynt reaksjonavbrytes. Ombudsmannen fant å kunne la sakenbero med de tiltak fengselet hadde iverksatt.En innsatt i Åna fengsel klaget i brev 18. oktober2002 til ombudsmannen over iverksettelsen av enrefselse av ham ved Åna fengsel. Den innsatte anførteat han den angjeldende dagen ble ilagt refs påtross av at han hadde søkt om å få gjort reaksjonenbetinget, og at dette var et brudd på forskrift til straffegjennomføringsloven22. februar 2002 § 3–39tredje ledd.Saken ble tatt opp med fengselet og dette blebedt om å redegjøre nærmere for saksbehandlingen iforbindelse med iverksettelsen av reaksjonen.Fengselet ble særlig bedt om å redegjøre forhvorvidt det likestilte søknader om betinget reaksjonmed klager på ilagt reaksjon i forhold til § 3–39 tredjeledd i forskrift til straffegjennomføringsloven. Etterdenne bestemmelsen skal klager på ilagt reaksjonsom utgangspunkt gis oppsettende virkning. Fengseletble videre bedt om å redegjøre for hvordan innregistreringi journalsystemet av innkomne søknaderom betinget reaksjon var lagt opp, og om iverksettendepersonale hadde noen mulighet til å sjekke omdet var innkommet slike søknader før disse ble registrertinn. Det ble også bedt om en redegjørelse forhvorvidt det iverksettende personalet i dette konkretetilfellet faktisk foretok undersøkelser av om detvar innkommet søknad om å gjøre reaksjonen betinget.Fengselet ble videre spurt om iverksettelsen villebli stanset inntil søknaden var behandlet dersomiverksettelsen av en reaksjon allerede var igangsattpå det tidspunktet søknaden om å gjøre reaksjonenbetinget ble innregistrert.I sitt svar opplyste fengselet å ha etablert enpraksis der søknader om betinget reaksjon ble gittoppsettende virkning på lik linje med klager. For atsøknaden ikke skulle gis oppsettende virkning, krevdesen beslutning fra direktøren.Om prosedyren for innregistrering av søknaderom å få reaksjonen gjort betinget skrev fengselet:«Innregistrering av innkomne søknader ombetinget reaksjon skjer på følgende måte. Søknadenmottas fra den innsatte, først av en tjenestemann.Denne legger søknaden i posthylla, merkettil administrasjonen. Administrasjonens posthylleblir tømt flere ganger om dagen. Innkomnesøknader blir – på lik linje med annen post – registrertfortløpende i hendelsesjournalen til deninnsatte i registreringssystemet KOMPIS (internpost som slike søknader skal ikke registreres ipostjournal). Ved registreringen blir søknadenom betinget reaksjon også registrert på en listeover reaksjoner som ikke er gjennomført, somfengselet har til intern bruk. Det vil av denne listengå frem hvilke reaksjoner som er klare tilgjennomføring.»Om det iverksettende personalets mulighet til åundersøke om det var kommet inn en søknad om betingetreaksjon, som ennå ikke var registrert, svartefengselet:«...Vedkommende kan spørre om de avdelingsbetjentersom er på jobb har mottatt søknadom betinget reaksjon. Videre kan det sjekkes iinnsattes mappe på avdelingen, en kan se i posthyllatil administrasjonen og kontakte vedkommendesom registrerer inn slike søknader i administrasjonenfor å få greie på om det er søkt ombetinget reaksjon. En slik undersøkelse vil somregel bringe på det rene om det er levert inn ensøknad om betinget reaksjon før den er registrertinn. Etter søknaden er registrert inn, vil en kunnese det enten av KOMPIS, eller av den tidligerenevnte interne reaksjonsliste.»Fengselet redegjorde deretter for hvilke undersøkelsersom ble foretatt av den førstebetjenten somiverksatte reaksjonen i dette tilfellet. Fra fengseletsredegjørelse hitsettes:«I dette tilfellet forklarer førstebetjenten atdet, før beslutningen om gjennomføring, førstble undersøkt i sakspapirene til den innsatte påavdelingen og på «reaksjonsavdelingen» C-1,om det var registrert innkommet klage eller søknadom betinget reaksjon, dvs. om reaksjonenvar klar for gjennomføring. Førstebetjenten fant

2003–2004 Dokument nr 4179ikke noe som tydet på at innsatte hadde levert fraseg noen søknad om betinget reaksjon der. Etterdette anså han reaksjonen klar for gjennomføring,gav beskjed til den innsatte om at han skulleskifte avdeling for å gjennomføre reaksjonen,og bad han pakke sakene sine. I ettertid har hanfått opplyst av avdelingsbetjentene som var påvakt det aktuelle tidspunkt om at den innsatteumiddelbart hadde ringt sin advokat da han varblitt varslet om gjennomføring. Om lag 30 min.etterpå mottok førstebetjenten en telefaks fra advokatentil den innsatte, der førstebetjenten blegjort oppmerksom på forskriften § 3–39, og athan ikke skulle gjennomføre reaksjonen i og medat den innsatte hadde søkt om betinget reaksjon.Førstebetjenten leste gjennom forskriften § 3–39og dobbeltsjekket tidligere nevnte steder om detforelå noen slik søknad, men fant fremdeles ingensøknad om betinget reaksjon på det tidspunkt.I etterkant fikk førstebetjenten opplyst atinnsatte hadde levert inn et brev til direktøren etterat den innsatte var blitt gjort oppmerksom påat han skulle gjennomføre reaksjonen. Dermedkom søknaden ikke til førstebetjentens kunnskapfør iverksettelsen.Den innsatte ble satt ned på avd. C-1 forgjennomføring av reaksjonen kl. 18.30 om kvelden.Søknaden om betinget reaksjon ble lagt innpå KOMPIS 14.21, og ville dermed vist før gjennomføringenom førstebetjenten hadde sjekketder. Dette ble imidlertid ikke gjort, noe som varen beklagelig feiltakelse av vedkommende førstebetjent.Han er i ettertid gjort oppmerksom pådenne feilen, og direktøren har i denne saken ikkefunnet det nødvendig å ta saken opp i tilsettingsrådet.Konklusjonen blir dermed at det faktisk bleundersøkt om den innsatte hadde søknad om betingetreaksjon inne, flere steder, før iverksettelsenav reaksjonen. Imidlertid ble det i dette tilfelletdessverre ikke undersøkt på det rette stedet.»På spørsmålet om en iverksatt reaksjon ville bliavbrutt dersom det innregistreres en søknad om betingetreaksjon etter igangsettelsen av iverksettelsen,svarte fengselet:«Dersom det blir gjort kjent for ledelsen at eninnsatt som gjennomfører en reaksjon har søktom betinget reaksjon, vil gjennomføringen bliavbrutt fram til søknaden er behandlet i.h.h.t.gjeldende regelverk».Videre het det i fengselets svarbrev:«En ser at fengselet per i dag ikke har rutinersom er gode nok når det gjelder å fange opp at enreaksjon er iverksatt når en søknad om betingetreaksjon blir inngitt i etterkant av varsel omgjennomføring, slik som i dette tilfellet. Det bleikke fanget opp av ledelsen tidsnok at reaksjonenvar iverksatt, slik at gjennomføringen ikke blestoppet for behandling av søknaden om betingetreaksjon eller vurdering av spørsmålet om oppsettendevirkning.I ettertid har en innskjerpet rutinene her, oggjort det klart for iverksettende myndighet nårdet gjelder reaksjoner, at dersom det er kommetinn søknad om betinget reaksjon, skal iverksettelsenav reaksjonen alltid stoppes/avbrytes, slikat direktøren kan avgjøre søknaden, eller gi denikke oppsettende virkning etter regelverket.»Den innsatte framkom deretter med merknadertil fengselets redegjørelse.I mitt avsluttende brev til fengselet uttalte jeg:«Straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21§ 40 omhandler reaksjon på brudd ved gjennomføringav fengselsstraff. Etter femte ledd kan en reaksjongjøres betinget med en prøvetid på inntil tre måneder.Det følger av forskriften til straffegjennomføringsloven§ 3–39 tredje ledd at ilagt reaksjon somhovedregel ikke skal iverksettes før klagefristen erute, og at en klage har oppsettende virkning unntatt itilfeller der lokalt eller regionalt nivå bestemmer noeannet.I retningslinjer til straffegjennomføringsloven ogforskriften er følgende inntatt om iverksettelse av reaksjoner:«Klage over vedtak om reaksjon på bruddskal som hovedregel gis oppsettende virkning.Unntak gjelder hvis det er grunn til å tro at en begjæringom oppsettende virkning reelt er begrunnetmed et ønske om å trenere iverksettelsen,særlig dersom slik trenering vil kunne umuliggjøregjennomføring av reaksjonen, for eksempelpå grunn av kort tid til løslatelse, og i de tilfellerder det er åpenbart at klagen ikke vil førefram.»Åna fengsel har opplyst at fengselet har etablerten praksis der søknader om betinget reaksjon gisoppsettende virkning på lik linje med klager.I forbindelse med iverksettingen av reaksjon motden innsatte ble det likevel ikke foretatt en vurderingav om hans søknad om å gjøre reaksjonen mot hambetinget skulle gis oppsettende virkning.Bakgrunnen for dette var etter det fengselet opplyserat iverksettende myndighet, i dette tilfellet enførstebetjent ved avdelingen, ikke hadde kunnskapom søknaden før iverksettingen.Jeg understreker nødvendigheten av å ha goderutiner som sikrer at klager og søknader som dettefanges opp i forkant av iverksettingen slik at spørsmåletom oppsettende virkning kan bli vurdert. Dennesaken synes å avdekke at så ikke har vært tilfellether, noe som også erkjennes av fengselet. Jeg vil viderepåpeke at en allerede iverksatt reaksjon bør avbrytesdersom det senere blir kjent at det er innkommeten søknad om at reaksjonen gjøres betinget, slikat spørsmålet om oppsettende virkning kan bli vurdert.Jeg har imidlertid merket meg at fengselet nå harinnskjerpet sine rutiner for hvilke undersøkelser deniverksettende myndighet må foreta før reaksjonermot innsatte iverksettes, og at det er gjort klart foriverksettende myndighet at dersom det innkommersøknad om betinget reaksjon, skal iverksettelsen av

180 Dokument nr 42003–2004reaksjonen avbrytes slik at direktøren kan avgjøresøknaden, eller eventuelt beslutte at denne ikke skalgis oppsettende virkning.Jeg finner at de tiltak fengselet her har gjort er påsin plass og lar saken her bero med dette.»54.Nye regler om prøveløslatelse i straffegjennomføringsloven– spørsmål omtilbakevirkning(Sak 2002–2249)Straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 innførtestrengere regler for prøveløslatelse av langtidsdømte.Loven inneholdt ingen særskilte overgangsregler,slik at endringen fikk virkning fra 1.mars 2002, da loven trådte i kraft.Ombudsmannen bad Justisdepartementet opplyseom endringen var vurdert i forhold til tilbakevirkningsforbudeti Grunnloven § 97 og Den europeiskemenneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 7. Videreønsket ombudsmannen å få opplyst om endringenville få betydning for vurderingen av langtidsdømtessøknader om prøveløslatelse etter halv tidssoning, jf. straffegjennomføringsloven § 42 tredjeledd.Justisdepartementet svarte at spørsmålet omreglenes tilbakevirkende kraft var vurdert. VerkenGrunnloven eller EMK ble ansett å være til hinderfor regelendringen. De nye bestemmelsene kunneimidlertid slå uheldig ut i forhold til enkelte langtidsdømte.Departementet hadde derfor gitt skriftligeretningslinjer for vurdering av søknader om prøveløslatelsefor denne gruppen etter lovens § 42tredje ledd.På generelt grunnlag tok jeg opp med Justisdepartementetspørsmål knyttet til de nye reglene omprøveløslatelse i straffegjennomføringsloven. I forespørselenherfra het det:«Etter straffegjennomføringsloven § 42 førsteledd kan prøveløslatelse fra fengselsstraff somhovedregel skje etter at domfelte har sonet totredjedeler av straffen. Ved dom på 21 års fengsel,kan prøveløslatelse etter denne regelen såledestidligst finne sted etter 14 års soning. For destrengeste straffene markerer dette en innskjerpingav prøveløslatelsesreglene i forhold til dentidligere fengselsloven § 35 første ledd. Dennebestemmelsen åpnet for prøveløslatelse etter 12års soning når den domfelte var ilagt mer enn 18års fengselsstraff. Straffegjennomføringsloventrådte i kraft 1. mars i år. Det er ikke gitt særskilteovergangsregler, så endringen i prøveløslatelsesreglenefår umiddelbar virkning.På bakgrunn av henvendelser hit fra innsatte,har vi funnet grunn til på generelt grunnlag å taopp med departementet enkelte spørsmål i forbindelsemed denne innskjerpingen av «to tredjedelsregelen»for de strengeste straffene:1. Er departementet kjent med om endringen avprøveløslatelsesreglene med umiddelbarvirkning er blitt vurdert under lovgivningsprosesseni forhold til tilbakevirkningsforbudeti Grunnloven § 97 og Den europeiskemenneskerettighetskonvensjon artikkel 7? Såvidt vi kan se er EMK- eller grunnlovsspørsmåletikke tatt opp i forarbeidene til straffegjennomføringsloven.2. Vil endringen få betydning – eventuelt i enovergangsfase – for kriminalomsorgens vurderingav søknader etter straffegjennomføringsloven§ 42 tredje ledd om prøveløslatelseetter halv tids soning fra innsatte som påtidspunktet for lovens ikrafttredelse varidømt 21 års fengsel?3. For det tilfelle at spørsmål 2 besvares bekreftende,ber vi om å få opplyst om det er ellervil bli utarbeidet retningslinjer for kriminalomsorgensvurdering, og om de berørte innsatteer eller vil bli orientert om dette.»Fra departementets svar siteres:«Straffegjennomføringsloven § 42 førsteledd gir under nærmere betingelser hjemmel til åløslate domfelte på prøve når vedkommende hargjennomført to tredjedeler av straffen. Løslatelsepå prøve kan imidlertid bare finne sted dersomdet etter en konkret vurdering anses tilrådelig, jf.forskriften til straffegjennomføringsloven § 3-41. Hovedregelen er derfor ikke løslatelse påprøve ved to tredjedels tid.«12-årsregelen» i den gamle fengselsloven§ 35 er som kjent ikke videreført i den nye straffegjennomføringsloven.Dette har medført atdomfelte idømt fengselsstraff på mer enn 18 årnå skal vurderes for prøveløslatelse etter å ha utholdt2/3 av den idømte straff.Det ble ikke gitt overgangsregler i straffegjennomføringslovenfor langtidsdømte som fårprøveløslatelsestidspunktet utsatt etter at den nyeloven trådte i kraft. Departementet vurderteimidlertid om det skulle tas inn overgangsregler iforskriften til straffegjennomføringsloven. Detsentrale spørsmålet var naturlig nok i hvilkengrad de nye aktuelle bestemmelsene om straffegjennomføringkan gis anvendelse på tidligereidømte straffer. Spørsmålet om tilbakevirkendekraft, jfr. Grunnloven § 97 og Den europeiskemenneskerettighetskonvensjonen artikkel 7, blevurdert av Lovavdelingen, som gjennomgikk juridiskteori og høyesterettspraksis.Grunnloven § 97 er etter departementets oppfatningikke til hinder for å gi de nye bestemmelseneom prøveløslatelse anvendelse på langtidsdømtemed straffer ilagt før straffegjennomføringsloventrådte i kraft. Slik tilbakevirkning ansesheller ikke å være i strid med menneskerettighetene,jfr. EMK artikkel 7. Vi viser særlig tilat de nye løslatelsesreglene er regler om fullbyrdelsenog ikke innebærer noen skjerpelse av denutmålte straff og at de heller ikke representerernoe inngrep i en tidligere stiftet rett til prøveløslatelse.Problemet med tilbakevirkning er knyttet tilet meget lite antall domfelte og da lovgiverenselv ikke vurderte spørsmålet om overgangsregler,besluttet departementet å ikke gi forskriftsbestemmelser,men retningslinjer for praktiseringav løslatelsesreglene.

2003–2004 Dokument nr 4181Selv om loven kan gis anvendelse på dennegruppen langtidsdømte – som i større eller mindregrad har innrettet seg på løslatelse etter 12 årsstraffetid vil de nye bestemmelsene i noen tilfellerkunne slå urimelig ut, særlig i forhold tildomfelte som hadde relativt kort tid igjen til utholdt12 års straffetid på det tidspunktet loventrådte i kraft. Hensyn til rehabilitering og tilbakeføringtil samfunnet samt menneskelige hensyntaler imot å gi de nye bestemmelsene tilbakevirkendekraft overfor denne gruppen domfelte.Løslatelse etter at 12 års gjennomføringstider utholdt, kan skje med hjemmel i straffegjennomføringsloven§ 42 tredje ledd for å unngåurimelige konsekvenser av lovendringen. Dersomsærlige grunner ellers foreligger, kan domfeltefor øvrig løslates etter denne bestemmelsenetter at halvdelen av fengselsstraffen er gjennomført.De aktuelle retningslinjene fremkommer ibrev av 26. februar 2002 til regiondirektørene.Brevet følger vedlagt. Etter vanlig praksis distribueresslike brev videre til fengslene og innholdetskal gjøres kjent for innsatte ved behov og etterforespørsel, jf. retningslinjene til straffegjennomføringslovenpunkt 1.5.Utdrag fra selve retningslinjene:Det vil imidlertid kunne oppstå enkelttilfellerhvor det etter departementets oppfatning vil væreurimelig å ikke prøveløslate en domfelt etter någjeldende«12-års regel» fordi domfelte må kunnesies å ha en berettiget forventning om å bliløslatt etter denne regelen og forventningen erkonkretisert i utarbeidede planer for løslatelse,for eksempel om arbeid, skole osv.I disse tilfellene vil det være rimelig å løslatedomfelte etter at 12 års gjennomføringstid er utholdtmed hjemmel i straffegjennomføringsloven§ 42, tredje ledd.Det skal foretas en konkret rimelighetsvurderingi det enkelte tilfelle. 1 vurderingen vektleggessærlig om domfelte har gjennomført en såstor del av straffen at han kan sies å ha innrettetseg på prøveløslatelse etter «12-års regelen» ogdette har vist seg i konkrete planer. Tilsvarendegjelder for domfeltes nærmeste pårørende. Ogsåandre relevante menneskelige hensyn i relasjontil en berettiget forventning om løslatelse etter«12-års regelen» kan tillegges vekt.Dette brevet omhandler kun spørsmål omløslatelse etter någjeldende «12-års regel» etterat straffegjennomføringsloven trer i kraft. Dersomsærlige grunner ellers foreligger, kan domfelteogså etter at straffegjennomføringsloventrer i kraft løslates etter at halvdelen av fengselsstraffener gjennomført, jfr. straffegjennomføringsloven§ 42. Det vises til egne retningslinjerom praktiseringen av bestemmelsen på dette ordinæregrunnlaget.»I mitt avsluttende brev opplyste jeg at saken etterdepartementets redegjørelse ikke gav grunn til ytterligereherfra.55.Kriminalomsorgens plikt til å vurdere forholdav betydning for fornærmede ved vedtak omanvisning av oppholdssted i sikringssak(Sak 2001–1598)En sikringsdømt som hadde frisikring, ble anvistoppholdssted ikke langt fra de fornærmedes bosted.De fornærmedes familier klaget over at de ikke varblitt varslet om dette.Selv om de fornærmede ikke var parter i sikringssaken,kunne det spørres om de hadde rettsligklageinteresse. I alle fall kunne de fornærmedes familiersitte inne med opplysninger av betydning forbosettingsspørsmålet, som kunne tilsi at de burde havært kontaktet for å få saken tilstrekkelig opplyst.Ombudsmannen drøftet også Kriminalomsorgenstaushetsplikt i saken, og stilte spørsmål om Kriminalomsorgenburde ha søkt å innhente samtykke fraden sikringsdømte.A var ved dom i herredsretten bl.a. dømt til sikringi medhold av straffeloven § 39 nr. 1 a – f for ettidsrom av inntil 5 år. Etter en tid ble sikringsvilkåreneendret. Bistandsadvokaten i straffesaken klagetpå vegne av de fornærmede og deres familier til ombudsmannenover Justisdepartementets anvisning avoppholdssted for A i forbindelse med endringen avsikringsvilkårene. Vedtaket innebar bl.a. at A skulleanvises oppholdssted ikke langt fra de fornærmedesbosted. A ble samtidig pålagt ikke å oppsøke områdetder han tidligere hadde bodd, og hvor de straffbareforholdene hadde funnet sted.Advokaten anførte at vedtaket måtte være ugyldigfordi hensynet til de mindreårige fornærmede ogderes familier ikke var tilstrekkelig ivaretatt. Videreframholdt han at de fornærmede måtte anses somparter i sikringssaken, at saken ikke var tilfredsstillendeopplyst og at de fornærmede i alle fall burdeha blitt informert om vedtaket.Henvendelsen ble tatt opp med Justisdepartementet,som opplyste at det hadde vært vanskelig åfå ordnet egnet bolig til den sikringsdømte. En rekkealternative boliger var vurdert, men ingen av dem tilfredsstiltekravene til sikkerhet m.m. Det ble for øvrigvist til et brev fra Kriminalomsorg i frihet til politietder det framgikk at tidligere bosettingsforsøk avsikringsdømte var blitt møtt med stor lokal motstand.Det foretrukne alternativet var derfor å la densikrede bo hos slektninger. Departementet viste ogsåtil at dette alternativet var blitt drøftet med det lokalelensmannskontoret, som hadde oppgitt avstanden iluftlinje mellom sikringsdømtes nye bopel og de fornærmedepå mellom 500 og 1000 meter. Avstandenlangs veien ble opplyst å være noe lengre. Boligenskulle ligge slik at det normalt ikke ville være direkteinn-/utsyn mellom boligen og veien. Politiet haddeingen negative merknader til dette alternativet.Departementet tok med i sin vurdering at sikrings-

182 Dokument nr 42003–2004dømte ved å bosette seg hos slektningene ikke bareville være i nærheten av mennesker som betyddemye for ham, men at han også ville være underlagten viss sosial kontroll.Departementet anså det som klart at de fornærmedei denne saken ikke kunne anses som parter iforvaltningslovens forstand i forhold til bosettingsspørsmålet.Departementet fant heller ikke at de fornærmedehadde en tilstrekkelig sterk eller nær tilknytningtil saken til å ha «rettslig klageinteresse».Det ble vist til politiets opplysning om at det ikkevar direkte innsyn til den sikrede, og at de fornærmedeikke kom til å bli boende «vegg-i-vegg» med sikrede.Videre at sikringsdømtes båt var flyttet slik athan ikke lenger var avhengig av å gå gjennom boligfeltetfor å komme til båtplassen. Til slutt bemerketdepartementet at det tok kontakt med politiet nettoppfor å få en vurdering av de sikkerhetsmessige forholdeneder hensynet til de fornærmede var en del av temaet.Klagernes syn var ellers kjent ved tidligerebrev fra bistandsadvokaten til Kriminalomsorg i frihet.Advokaten bemerket at departementets anførselom at det var 500 til 1000 meter mellom gården ogboligfeltet i luftlinje, og noe lengre langs veien, ikkevar korrekt, og viste til at de fornærmede mente atavstanden utgjorde noen få hundre meter. Han anførteogså at departementet ikke hadde kommentert avstandentil fornærmede Bs familie som ikke bodde iboligfeltet. Advokaten gav uttrykk for at konsekvensenav departementets avstandsangivelse til boligfeltetmåtte være at avstanden til Bs families bolig måttevære desto mindre. Selv om sikrede nå kunnekomme til båten uten å gå via boligfeltet, ville dennaturlige kjøreveien til båten da i stedet være veiensom fornærmede B brukte som atkomstvei. Familientil B hadde utarbeidet en tegning som skulle gi etvisst inntrykk av situasjonen, og advokaten vedladerfor denne.Advokaten fant for øvrig departementets redegjørelseknapp når det gjaldt partsspørsmålet, og stiltespørsmål om når klagernes tilknytning kunne ansessterk eller nær om ikke nettopp i denne saken. Tilanførselen om at departementet var kjent med klagernesstandpunkter bemerket advokaten at selv ommotstanden mot flytting nok var kjent, var departementetikke kjent med «det fulle sett av innsigelser».Advokaten påpekte avslutningsvis at de fornærmedenå var blitt påført en begrensning i sin livsutfoldelsesom de ikke hadde bedt om, og at en av de fornærmedefortsatt følte frykt for å møte sikrede. Fryktengjorde at foreldrene kjørte fornærmede til og fra bussen,venner og annet i betydelig utstrekning. Hanviste til at dersom saksbehandlingen hadde skjedd iåpenhet overfor hans klienter, slik at de hadde fåttkommet fullt ut til orde før vedtaket om anvisning avoppholdssted var fattet, ville trolig ikke flyttingen hakommet i stand. Alternativt kunne de fornærmede hablitt langt bedre informert om hva som var i gjære oghva de måtte forvente. De hadde hatt en helt annenmulighet til å være med og påvirke prosessen, og deville i så fall sannsynligvis vært tryggere alle sammen.Departementet opplyste deretter bl.a. at det varukjent med at advokaten også representerte fornærmedeB og Bs familie, idet det ikke var noen henvisningtil denne familien før klagen til ombudsmannen.Familiens bosted hadde heller ikke vært konkretisertfør nå. Departementet var også usikker påom advokaten representerte de fornærmede somegen gruppe eller naboene generelt. For øvrig understreketdepartementet at opplysningene om avstandenmellom sikredes bopel og de fornærmedes varbasert på opplysninger fra det stedlige politidistriktet.Klagerne kom etter dette ikke tilbake til saken.I mitt avsluttende brev til Justisdepartementetuttalte jeg:«1. PartsspørsmåletEtter forvaltningsloven § 2 e) er den part «som enavgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direktegjelder». Departementet har ansett det somklart at de fornærmede i denne saken ikke har statussom parter i forvaltningslovens forstand, og jeg kanikke se at det kan reises innvendinger mot dette. Selvom de bor noen hundre meter fra der sikrede er anvistbopel, er det ikke naturlig å si at sikringssakendirekte gjelder dem.Det kan spørres om klagerne likevel må anses åha rettslig klageinteresse. Dette spørsmålet har jegikke funnet det nødvendig å gå nærmere inn på, allden tid departementets vedtak ikke er blitt påklaget.2. Sakens opplysning og taushetspliktenEtter forvaltningsloven § 17 skal en sak være så godtopplyst som mulig før vedtak treffes. Den omstendighetat de fornærmede ikke er å anse som parter isikringssaken, er ikke uten videre ensbetydende medat de ikke vil kunne kontaktes i forbindelse med endringenav sikringsvilkårene. Således kan fornærmedesitte inne med opplysninger av betydning for valgetav sikringsmiddel. Dette gjelder ikke minst fastsettelsenav den sikringsdømtes bo- og oppholdssted,og det kan derfor reises spørsmål om de i dennesaken burde ha vært kontaktet for å få sikringssakenforsvarlig opplyst.Jeg antar at i noen saker vil det være nødvendig ågå ut med opplysninger om den domfelte (for eksempeltil en arbeidsgiver) for i det hele tatt å fåetablert et forsvarlig sikringsopplegg. Hensynet tilsakens opplysning krysses imidlertid av reglene omtaushetsplikt. Kriminalomsorgen synes å ha forutsattat myndighetene var forhindret fra å gi klagerneopplysninger om påtenkt oppholdssted m.v. pågrunn av taushetsplikt. Saker om ombytting av sikringsmidlerfølger reglene i forvaltningsloven, herundertaushetsbestemmelsene i §§ 13 flg.

2003–2004 Dokument nr 4183Etter forvaltningsloven § 13 nr 1 har enhver somutfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan,taushetsplikt om det han i forbindelse med tjenesteneller arbeidet får vite om noens «personlige forhold».Taushetsplikten er imidlertid ikke unntaksfri.Etter § 13 a nr. 1 er taushetsplikten ikke til hinder forat «opplysninger gjøres kjent for dem som de direktegjelder eller for andre i den utstrekning de som harkrav på taushet samtykker». Jeg er ikke kjent medom man her har forsøkt å innhente samtykke fra densikringsdømte. Det kan imidlertid spørres om ikkedette ville ha vært god saksbehandling med tanke påå få saken best mulig opplyst.Under behandlingen av saken her er det kommetfram at familien B (fornærmede B) bor utenfor boligfeltetog trolig nærmere den sikringsdømte enn deøvrige fornærmede, jf. tredje avsnitt på side 1 og annetavsnitt på side 2 i advokatens brev 21. januar2002 til ombudsmannen og den vedlagte tegningen.Det synes uklart i hvilken utstrekning Kriminalomsorgenhar vært oppmerksom på dette. Da lengstetidenfor sikringen utløper allerede 11. mai 2003 gårjeg ikke nærmere inn på dette, men ber om at det lokalefriomsorgskontoret gjøres særlig oppmerksompå problemstillingen.Uavhengig av spørsmålet om de fornærmedeskulle ha vært kontaktet i denne saken, vil jeg tilføyeat det kan framstå som uheldig dersom de fornærmedeble kjent med endringene i sikringsvilkårenegjennom mediene, slik advokaten skriver. Jeg erimidlertid ikke kjent med hvordan saken kom til medieneskunnskap og går derfor ikke videre med dette.3. Endring av sikringsvilkårVedtaket om å anvise sikringsdømte oppholdsstedog bolig på ---- (slektningenes bosted) og forby hamå oppsøke byggefeltet der hans egen bolig befinnerseg, er hjemlet i straffeloven § 39 nr. 1 a slik bestemmelsenlød før endringene som trådte i kraft 1. januar2002. Den nærmere vurderingen av hvor sikringsdømtebør ha oppholdssted, er lite egnet for overprøvingfra min side, blant annet fordi jeg normalt ikkereiser på befaring og dermed ikke har den nødvendigeførstehåndskjennskap til forholdene på stedet.Jeg ber imidlertid departementet merke seg minemerknader under punkt 2 ovenfor».Førerkort56.Inndragning av førerkort «for alltid» på grunnav gjentatt promillekjøring ansett ulovhjemlet(Sak 2002–2106)Politiet inndro førerkort «for alltid» etter gjentattpromillekjøring. Ombudsmannen påpekte overforPolitidirektoratet at klageren på tidspunktet for dengjentatte promillekjøring ikke tidligere var straffeteller domfelt for promillekjøring. Det var derforspørsmål om vegtrafikkloven § 33 nr. 4 bokstav akunne anvendes. Videre hadde Politidirektoratetomgjort vedtaket etter at inndragningstiden i detomgjorte vedtak hadde utløpt.Politidirektoratet erkjente at vegtrafikkloven§ 33 nr. 4 bokstav a ikke kunne brukes, og at inndragningsvedtaketvar basert på feil lovanvendelse.Også erkjent at omgjøringsvedtaket ble truffet forsent. Direktoratet opphevet sitt tidligere vedtak, ogførerkortet ble tilbakelevert klageren.Klager ble tatt av politiet i april 1999 for å hakjørt bil i alkoholpåvirket tilstand. I januar 2000 blehan så tatt for å ha kjørt snøscooter med ulovlig alkoholpromille.Påtalemyndigheten tok først ut tiltalefor promillekjøringen med bil, og klager ble dømtfor dette i juni 2000. Med grunnlag i denne dommenbesluttet politiet i september 2000 å inndra klagersførerkort for en periode på to år fra gjerningstidspunktet,jf vegtrafikkloven § 33 nr. 2.Klager ble så tiltalt for snøscooterkjøring medpromille og dømt for dette i januar 2001. Medgrunnlag i denne dommen besluttet politiet i januar2001 å inndra klagerens førerkort for en periode på18 måneder fra gjerningstidspunktet, jf. Vegtrafikkloven§ 33 nr. 2.I juli 2001 ble klager varslet av politiet om atinndragningstiden ville kunne omgjøres til «for alltid»under henvisning til forvaltningsloven § 35første ledd bokstav c. Dette fordi inndragningsvedtaketfra januar 2001 utelukkende tok hensyn tildommen fra samme måned vedrørende snøscooterkjøringen,og ikke også dommen fra juni 2000 hvorklageren var blitt dømt for promillekjøring med bil.Det ble vist til at den som dømmes etter vegtrafikkloven§ 22 skal få førerkortet inndratt for alltid nårhan i løpet av de siste fem år er ilagt straff eller domfeltfor overtredelse av samme bestemmelse, jf. vegtrafikkloven§ 33 nr. 4. I august 2001 besluttet politietå inndra klagers førerkort for alltid.Etter klage ble vedtaket fastholdt av Politidirektoratet.I henvendelsen til ombudsmannen viste klagerentil at omgjøringen av inndragningsvedtaket framstodsom vilkårlig, og at vedtaket rammet ham urimelighardt, blant annet fordi han var avhengig av bil i sittarbeid.Ombudsmannen bad Politidirektoratet vurderebetydningen av at klageren på tidspunktet for denandre promillekjøringen (snøscooterkjøringen) ikketidligere var straffet eller domfelt for promillekjøring,jf. vegtrafikkloven § 33 nr. 4 bokstav a, og reistespørsmål om bestemmelsen da kunne anvendes.Videre ble Politidirektoratet bedt om å vurdere betydningenav at omgjøringen under enhver omstendighetfant sted etter utløpet av inndragningstidensom var fastsatt i vedtaket som ble omgjort.

184 Dokument nr 42003–2004I svaret hit erkjente Politidirektoratet at vilkårenefor inndragning i vegtrafikkloven § 33 nr. 4 bokstava ikke var oppfylt ettersom klageren på tidspunktetfor den andre promillekjøringen ikke tidligere varstraffet eller domfelt for promillekjøring. Det blepresisert at riktig hjemmel for inndragningsvedtaketdermed var vegtrafikkloven § 33 nr. 2. Videre erkjentePolitidirektoratet at forhåndsvarsel om omgjøringav inndragningsvedtaket ble sendt ut etter utløpetav fristen i vegtrafikkloven § 39 andre ledd ogsåledes for sent. På denne bakgrunn meddelte Politidirektoratetat det hadde fattet nytt vedtak om opphevelseav inndragningsvedtaket.Utlendingssaker57.Utvisning ikke ansett for uforholdsmessig iforhold til utlending som var dømt til 9 årsfengsel for narkotikaforbrytelser(Sak 2002–1012)Tyrkisk borger A ble utvist fra Norge etter at han bledømt til fengsel i ni år for narkotikaforbrytelse. Påvegne av A hevdet Juss-Buss i klagen til ombudsmannenat en effektuering av utvisningsvedtaket villevære i strid med utlendingsloven § 15 om vern motforfølgelse fordi A fryktet represalier fra PKK (KurdistanWorkers’ Party) samt straff fra tyrkiske myndigheter.Videre hevdet Juss-Buss at utvisningsvedtaketrepresenterte et uforholdsmessig tiltak ovenforAs familiemedlemmer og at vedtaket var i strid medEMK artikkel 8 om retten til familielivOmbudsmannen fant ikke grunnlag for å gå videremed den delen av klagen som gjaldt utlendingsloven§ 15 (vern mot forfølgelse) eller EMK artikkel 8.Når det gjaldt uforholdsmessighetsvurderingen etterutlendingsloven § 30 tredje ledd, fant ombudsmannenetter å ha tatt saken opp med Utlendingsnemndaunder tvil at utvisningen ikke representerte et uforholdsmessigtiltak overfor As kone eller barn.Klagen fra Juss-Buss gjaldt vedtak fra Justisdepartementetom utvisning av A med varig innreiseforbud.Vedtaket ble opprettholdt av Utlendingsnemndaetter omgjøringsbegjæring fra A. I klagen tilombudsmannen anførte Juss-Buss at effektuering avutvisningsvedtaket ville være i strid med utlendingsloven§ 15 om vern mot forfølgelse fordi A ville risikererepresalier fra PKK som følge av at han gjennomsamarbeid med norsk politi bidro til at narkotikasakenher ble løst. A fryktet også at «tyrkiskemyndigheter ville straffe ham for hans «bistand» tilå finansiere PKKs aktiviteter». Videre hevdet Juss-Buss at utvisningsvedtaket representerte et uforholdsmessigtiltak ovenfor As kone og to barn. Tilslutt anførte Juss-Buss at en opprettholdelse av utvisningsvedtaketville være i strid med EMK artikkel8 om retten til respekt for familieliv.Det ble besluttet å undersøke den delen av klagensom gikk på at tiltaket representerte et uforholdsmessigtiltak ovenfor As familiemedlemmernærmere. I brev til Utlendingsnemnda ble det spurtom det av hensyn til barna kunne være et alternativ ågjøre innreiseforbudet tidsbegrenset. Det ble ogsåbedt om en vurdering av A sin sak sett i forhold tilen sak fra april 2002, der klageren var dømt til ti årsfengsel for narkotikaforbrytelse og hadde samboerog to barn i Norge. I den saken kom Utlendingsnemndatil at utvisningsvedtaket innebar et uforholdsmessigtiltak overfor klagerens nærmeste familie.Det ble også spurt hvordan nemnda vurderte Asin sak etter avgjørelsen i Rt. 2000 side 591, en saksom kan tyde på at Høyesterett beveger seg i retningav å tillegge familietilknytning større vekt også vedsvært alvorlig kriminalitet. Til slutt ble det spurt omnorske myndigheter ved å gjennomføre en så langvarigstraff, kunne sies å ha påtatt seg et ansvar forden fortsatt sterke tilknytningen mellom A og hansfamilie, og om dette kunne få følger for vurderingenav om ytterligere tiltak i form av utvisning burdeiverksettes etter sonet straff.Utlendingsnemnda svarte at overtredelser avstraffelovens narkotikabestemmelser er satt i en særstillingav lovgiver når det gjelder spørsmålet om utvisning,og at det på denne bakgrunn er ført en«streng forvaltningspraksis som Høyesterett har gittsin tilslutning til». Nemnda mente at en dom på niårs fengsel for narkotikaforbrytelse «må anses somusedvanlig alvorlig i forhold til spørsmålet om utvisning»,og at det må foreligge «uvanlig tungtveiendehensyn før vedtak om utvisning med varig innreiseforbudkan anses uforholdsmessig ved et så alvorligforhold som As sak». Når det gjaldt avgjørelsen fraapril 2002, opplyste nemnda at samboeren til klagereni den saken var av norsk avstamning, mens ektefellentil A var av tyrkisk opprinnelse, noe som varen viktig forskjell. Uansett mente nemnda at selv omett enkelt vedtak skulle bryte med en ellers fast forvaltningspraksiskunne ikke dette tilsi en endring aven avgjørelse som er i overensstemmelse med forvaltnings-og rettspraksis. Videre framholdt nemndaat saksforholdet i Rt. 2000 side 591 ikke var direktesammenlignbart, og at dommen ikke kunne tilsi atdet ville være uforholdsmessig å opprettholde utvisningenav A. Avslutningsvis uttalte nemnda at «det istor grad vil gjøre utvisningsbestemmelsene illusoriske,og i særdeleshet der det er snakk om langvaringsoning, dersom familietilknytning opparbeidetunder soning skulle tillegges avgjørende vekt i utlendingensfavør av hensyn til barna».Både Juss-Buss og Utlendingsnemnda kom isenere brev hit med ytterligere merknader i saken.

2003–2004 Dokument nr 4185Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«A kom til Norge i 1988. Ved Borgarting lagmannsrettsdom ble han dømt til fengsel i ni år for overtredelseav straffeloven § 162 tredje ledd, jf. første ogfemte ledd, sammenholdt med § 62 (narkotikaforbrytelse).Utlendingsdirektoratet vedtok, med hjemmeli utlendingsloven § 30 annet ledd litra b, 10. desember1999 å utvise ham til Tyrkia. Innreiseforbudetble gjort varig. Vedtaket ble stadfestet av Justisdepartementet31. juli 2000. Det ble senere begjærtomgjort, men Utlendingsnemnda opprettholdt vedtaketi beslutning 28. juni 2001. A ble løslatt 31. desember2001. Iverksettelsen av vedtaket skjedde imai 2002.Det følger av utlendingsloven § 30 annet ledd litab) at en utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelsekan utvises «når utlendingen har soneteller er ilagt straff for forhold som etter norsk lovkan føre til fengselsstraff i tre år eller mer eller somgjelder overtredelse av straffeloven §§ 162 og 317jfr. § 162, og dette er skjedd for mindre enn fem årsiden i utlandet eller for mindre enn ett år siden her iriket».Det er ikke bestridt at grunnvilkåret for utvisninger oppfylt. Utvisningsgrunnlaget er den nevnte dommenfra Borgarting lagmannsrett. Juss-Buss harimidlertid i klagen hit anført tre ulike grunnlag somden hevder gjør utvisningsvedtaket ugyldig:1. Utlendingsloven § 15 – vern mot forfølgelseJuss-Buss hevder at en effektuering av utvisningsvedtaketvil være i strid med utlendingsloven § 15om vern mot forfølgelse.Grunnlaget for anførselen er at A frykter represalierfra PKK (Kurdistan Workers’ Party) fordi hangjennom samarbeid med norsk politi bidro til at narkotikasakenher ble løst. Dette samarbeidet skal hamedført at «en del kurdere som er PKK sympatiserende,betrakter A som en forræder ---». Han frykterderfor represalier fra organisasjonen ved retur tilTyrkia.Videre frykter A at «tyrkiske myndigheter vilstraffe han for hans «bistand» til å finansiere PKKsaktiviteter». A viser blant annet til at han har fått vitefra en slektning i tyrkisk høyesterett at det, for entyrker som har samarbeidet med PKK, «vil få følgermed en gang han kommer til Tyrkia». Han frykterogså at narkotikaforbrytelsen vil bli forfulgt rettslig iTyrkia.Juss-Buss anser As bekymringer for å være«svært troverdige». I forlengelsen av dette framholderJuss-Buss at vilkåret om nærliggende fare forumenneskelig behandling i utlendingsloven § 15 eroppfylt.Det framgår at Justisdepartementet har vurdertom klageren er vernet mot utsendelse etter utlendingsloven§ 15, men fant at «det ikke er sannsynliggjortat klager står i fare ved retur til hjemlandet».Slik jeg forstår det, er det ikke overfor utlendingsmyndigheteneframlagt noen form for dokumentasjonpå trusler eller lignende som kan gi holdepunkterfor å anta at As frykt for represalier har grunnlagi en sannsynlig mulighet for alvorlige reaksjoner.Slik dokumentasjon er heller ikke lagt fram for meg.Ut over As egen forklaring, har verken utlendingsmyndigheteneeller jeg noe å bygge på. Slik saken eropplyst for meg, er det derfor vanskelig å se at detforeligger holdepunkter for på rettslig grunnlag årette avgjørende innvendinger mot utlendingsmyndighetenesvurderinger av spørsmålet om det foreliggervern mot retur. Jeg fant derfor ikke å ville gåvidere med denne delen av klagen.I forhold til spørsmålet om A kan frykte rettsligforfølgelse ved retur til Tyrkia, viser jeg for øvrig tilHøyesteretts uttalelser i dommen i Rt. 1996 side561. Saken gjaldt utvisning av utlending som vardømt til ti års fengsel blant annet for innførsel avnarkotika. Det ble i vurderingen ikke lagt avgjørendevekt på at vedkommende risikerte ny straffeforfølgningved retur til Tyrkia, blant annet fordi det etternorske myndigheters kunnskaper i Tyrkia ville blitatt hensyn til straff idømt her i landet. Det framgårogså av dommen at Tyrkia respekterer at straff ikkeskal idømmes to ganger for samme forhold.2. Uforholdsmessighetsvurderingen etterutlendingsloven § 30 tredje leddEtter Juss-Buss’ mening representerer utvisningsvedtaketet uforholdsmessig tiltak overfor As familiemedlemmer.Juss-Buss framholdt i klagen hit at deter «åpenbart at hensynet til barnas beste ikke er tilstrekkeligivaretatt i denne saken».A og kona giftet seg i 1987. Hans kone er født iTyrkia, men har bodd i Norge siden hun var tolv år.Hun har i dag norsk statsborgerskap. Etter det som eropplyst, er hun svært tilknyttet det norske samfunnet,og hun skal ha få slektninger i Tyrkia. En eventuellflytting til Tyrkia vil også være problematiskfordi hun «vanskelig vil kunne skaffe seg inntektsgivendearbeid». As barn er etter det opplyste 10 og 13år. Barna har bodd i Norge hele sitt liv og er norskestatsborgere. Juss-Buss har framholdt at vedtaket eruforholdsmessig av hensyn til barna.Utlendingsloven § 30 tredje ledd første punktumgir anvisning på når utvisning på grunn av straffbareforhold ikke skal besluttes. Det framgår her, for detførste, at «forholdets alvor» skal tas i betraktning.Både strafferammen og den faktiske idømte straff erav betydning i denne vurderingen. A ble dømt tilfengsel i ni år. Utlendingsnemnda har vist til at detforholdet han er dømt for er meget alvorlig, og atforholdets alvor tilsier at det reageres med utvisning.Nemnda har også vist til at det generelt føres en megetstreng praksis i slike saker. Bakgrunnen for dennestrenge praksisen er blant annet de klare uttalelsenei forarbeidene til utlendingsloven, herunder i

186 Dokument nr 42003–2004Innst O. nr. 92 (1987–1988) på side 18. På bakgrunnav lovens behandling i Justiskomiteen er det naturligå trekke den slutning at Stortinget ønsket at utvisning,som den klare hovedregel, skulle gjennomføresetter soning av fengselsstraffen ved særlig alvorligeforbrytelser. Det framgår også av forhistorien tilutlendingsloven at lovgiveren ønsket en særligstreng utvisningspraksis ved overtredelse av straffelovensnarkotikaforbrytelser, jf. de endringene Justiskomiteengjorde i proposisjonens forslag til § 30 iutlendingsloven. På denne bakgrunn er det, slik jegser det, klart at det skal svært mye til for at utvisningskal anses som et uforholdsmessig tiltak i en saksom gjelder alvorlige narkotikaforbrytelser.Det er ikke anført at vedtaket skulle innebærenoen uforholdsmessig reaksjon i forhold til A selv.Jeg går derfor ikke nærmere inn på det spørsmålet,men nevner bare kort at A kom til Norge i voksen alder,og må kunne forventes å tilpasse seg et liv i Tyrkia.Spørsmålet i det videre blir om vedtaket må karakteriseressom et uforholdsmessig tiltak i forholdtil As kone og to barn, jf. utlendingsloven § 30 tredjeledd if.Jeg har forståelse for at utvisningsvedtaket innebæreren belastning for As familie. As kone er imidlertidselv født og oppvokst i Tyrkia. Det må kunneforventes at hun, dersom hun bestemmer seg for åfølge med ektemannen, kan tilpasse seg et liv i Tyrkiaigjen. Når det gjelder barna, har jeg vært i størretvil. Det er åpenbart at det for dem vil oppleves somvanskelig å flytte til Tyrkia, et land de aldri har boddi. Jeg har forstått det slik at de er svært knyttet til sinfar, og jeg har også lest de vedlagte uttalelsene frabarnas klassestyrere og psykolog. Etter en konkrethelhetsvurdering, har jeg imidlertid kommet til at detpå rettslig grunnlag er vanskelig å kritisere utlendingsmyndighetenesstandpunkt. Utvisning rammeri sin alminnelighet hardt, men jeg kan ikke se at deter holdepunkter for å anta at det i denne saken rammerhardere enn det som er normalt i utvisningssaker.Jeg har i vurderingen lagt vekt på forbrytelseneskarakter og alvor samt uttalelsene i forarbeidene.Det synes også å være en fast forvaltningspraksis forutvisning, til tross for sterke familierelasjoner oglang botid i saker av denne typen. Jeg har heller ikketilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at denomtalte referansesaken etter likhetsgrunnsetningenkan gi A noe rettskrav på å få bli i Norge. Som Utlendingsnemndahar gitt uttrykk for, er de to sakeneikke helt identiske. Til dette kommer at det neppe ergrunnlag for å rette avgjørende innvendinger motoppfatningen om at det må flere saker enn denne enetil. Jeg er kommet til at disse forholdene sett underett kan forsvare at de to sakene har fått forskjellig utfall.Rettspraksis på området er også svært streng.Høyesterett har i flere avgjørelser der utvisningsgrunnenhar vært alvorlige narkotikaforbrytelserframholdt at dette av allmennpreventive grunner måha betydelig gjennomslagskraft også i uforholdsmessighetsvurderingen.Etter en samlet vurdering er jeg, om enn undertvil, kommet til at utvisningen ikke representerer etuforholdsmessig tiltak ovenfor As kone eller barn.3. EMK artikkel 8 – retten til familielivInteresseavveiningen etter EMK artikkel 8 vil i detvesentlige være sammenfallende med vurderingenav hvorvidt utvisning etter norske regler må ansessom et uforholdsmessig inngrep overfor utlendingeneller de nærmeste familiemedlemmene. Jeg fant derforikke tilstrekkelig grunn til også å ta Juss-Buss’anførsler knyttet til EMK artikkel 8 opp med Utlendingsnemnda.Etter omstendighetene finner jeg detheller ikke nødvendig å gå inn på den vurderingennå.»58.Utvisning av utlending som var dømt for å hagitt uriktige opplysninger(Sak 2002–1789)Somalisk borger, som tidligere var blitt idømt fengselsstrafffor å ha gitt motstridende opplysninger tilnorske og svenske myndigheter, ble utvist.Ombudsmannen mente at saken etterlot tvil omden var blitt tilstrekkelig opplyst, men at utvisningenikke syntes å være i strid med dobbeltstrafforbudet iEMK tilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1.En borger av Somalia, A, ble i 1998 gitt asylstatusav Utlendingsdirektoratet (UDI). Hans asylstatusble i 2000 tilbakekalt av direktoratet, jf. utlendingsloven(utl.) § 18 og utlendingsforskriften § 64, idetA ikke lenger ble ansett for å være «flyktning» etterutl. § 16. UDI viste til at klageren ved sin søknad omasyl i 1997 på flere sentrale punkter hadde gitt falskforklaring til norske myndigheter. Direktoratet bemerketat klageren hadde hatt oppholdstillatelse iSverige fra 1995 til 1998, og at han verken under registreringeller i asylintervjuet gav opplysninger tilnorske myndigheter om dette. Det ble også vist til atklageren i Sverige hadde hatt oppholdstillatelse meden annen identitet. Etter direktoratets oppfatninghadde klageren dessuten gitt motstridende opplysningervedrørende sitt asylgrunnlag. UDI fant pådenne bakgrunnen klagerens troverdighet for å værealvorlig svekket og fant derfor ikke å legge hans anførteasylgrunnlag til grunn.Klageren ble senere av Agder lagmannsrett idom 25. september 2000 idømt ett år ubetinget fengselfor overtredelse av utl. § 47 første ledd bokstav b,som setter straff for den som forsettlig eller grovtuaktsomt gir vesentlig uriktige eller åpenbart villedendeopplysninger i sak etter loven.

2003–2004 Dokument nr 4187Klageren ble utvist fra riket i 2001.I klagen til Utlendingsnemnda (UNE) ble detblant annet anført at utl. § 15 første ledd var til hinderfor retur til Somalia, fordi klageren ved retur tilhjemlandet stod i fare for å bli drept. Klageren haddei asylintervjuet opplyst at det fra den muslimske delenav ---klanen var utstedt en dødsdom over ham.Dødsdommen skal etter det opplyste skyldes klagerenstidligere politiske aktivitet og tilknytning til daværendepresident Siad Barre. Det ble også anført atutvisningsvedtaket var i strid med dobbeltstrafforbudeti Den europeiske menneskerettskonvensjon(EMK) tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr. 1.UNE opprettholdt direktoratets vedtak. Sakenble behandlet av nemndleder alene, jf. utl. § 38 b,idet saken ikke ble ansett å by på vesentlige tvilsspørsmål.Ved vurderingen etter utl. § 15 ble det visttil at klagerens troverdighet «vurderes som alvorligsvekket», og selv om det legges til grunn at klagerener fra ---regionen i Sør-Somalia, ble ikke utl. § 15første ledd ansett for å være til hinder for retur dit.UNE la til grunn at «den generelle sikkerhetsmessigesituasjonen i denne regionen» ikke var av en slikart at det foreligger en nærliggende risiko for å mistelivet eller bli utsatt for umenneskelig behandling.UNE tiltrådte UDIs vurdering av om utvisningen vari strid med EMK tilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1. Detframgikk av UDIs oversendelsesbrev 8. august 2001til nemnda at tilbakekall av tillatelsen etter utlendingsloven«ikke regnes som straffereaksjon iEMKs forstand». Direktoratet viste i denne forbindelsetil at formålet med tilbakekall er å rette opp entilstand som bygger på uriktige opplysninger, og attilbakekall medfører at klageren blir fratatt en rettighetsom han i utgangspunktet ikke hadde krav på.En advokat klaget hit på vegne av A ved brev 6.september 2002. Det ble anført at UNE hadde tolketloven feil og at utvisningsvedtaket var ugyldig, idetforbudet om dobbeltstraff i EMK tilleggsprotokoll 7art. 4 nr. 1 er til «hinder for at det treffes vedtak omutvisning – når utlendingen allerede er straffedømtfor samme forhold». Det ble i denne forbindelse visttil høyesterettsdommen inntatt i Rt. 2002 s. 497. Advokatenanførte også at UNE feilaktig hadde lagt tilgrunn at utl. § 15 ikke er til hinder for retur til Somalia.Det ble i denne forbindelse blant annet vist til atUNE ikke hadde sett hen til de «sterke dokumentbevis»i saken, at klagerens forklaring gitt i familiegjenforeningssakeni Sverige ikke kunne vurderesmot forklaringen gitt i Norge, idet klageren ikkehadde hatt noen oppfordring til å opplyse svenskemyndigheter om sitt beskyttelsesbehov. Det ble ogsåpåpekt at UNE ikke hadde drøftet advokatens innvendingertil vurderingen av forfølgelsesfaren i brev6. september 2001.Det ble funnet grunn til å foreta nærmere undersøkelseri saken, og UNE ble i brev herfra 28. januar2003 bedt om å gi bemerkninger til klagen. Nemndable innledningsvis bedt om å avklare om den på bakgrunnav klagen fra advokaten hadde ytterligere åbemerke til spørsmålet om utvisningen er i strid meddobbeltstrafforbudet.Det ble så vist til at UDI og UNE hadde lagt storvekt på at As troverdighet var svekket, særlig fordihan hadde gitt ulike opplysninger til norske og svenskeutlendingsmyndigheter. Under henvisning til advokatensutsagn om at forklaringen i Sverige ikkekan settes opp mot forklaringen i Norge, og at det ikkekan trekkes den slutning at det foreligger motstridendeopplysninger mellom disse forklaringene, blenemnda bedt redegjøre for om, og i bekreftende fallhvordan, dette var hensyntatt i den troverdighetsvurderingennemnda hadde lagt til grunn.Uavhengig av spørsmålet om i hvilken grad klagerenhadde gitt uriktige og/eller upresise opplysninger,ble det bedt opplyst om utlendingsmyndighetenehadde søkt å avklare nærmere om klageren vedretur til Somalia stod i fare for å bli forfulgt, jf. utl.§ 15.Fra foreleggelsesbrevet siteres videre:«Vi konstaterer at Utlendingsdirektoratet ivedtak om tilbakekalling av asylstatus 8. august2001, som vi forstår at Utlendingsnemnda slutterseg til i sitt vedtak 9. august 2002 i tilbakekallingssaken,slår fast at det forhold at A tidligerehar vært en nær medarbeider til forhenværendepresident Siad Barre, i seg selv ikke gir vern motutsendelse. Vi kan imidlertid ikke se at denne avvisningenav forfølgelsesfaren er begrunnet nærmere.Videre slår direktoratet fast at den sikkerhetsmessigeog humanitære situasjon i ---regionenanses å være tilfredsstillende. Tilsvarendeslår nemnda fast i tilbakekallingssaken at «[d]engenerelle sikkerhetsmessige situasjonen i denneregionen er ikke av en slik art at det foreligger ennærliggende risiko for å miste livet eller å bli utsattfor umenneskelig behandling». Det framgårimidlertid ikke hva denne vurderingen byggerpå, og heller ikke om vurderingen knytter segspesielt til A. Vi peker i denne sammenheng påat A har vist til at han har en dødsdom hvilendeover seg.Etter hva vi forstår fester direktoratet ognemnda ikke tillit til dette, dels fordi As troverdighetifølge direktoratet generelt er svekket, ogdels fordi han tidligere ikke har opplyst om dettetil svenske myndigheter. Om troverdighetsvurderingen,viser vi til spørsmål 2 ovenfor. Her utbesen redegjørelse for om utlendingsmyndighetenehar søkt å avklare nærmere hvorvidt dødsstrafftrusselener reell. Det bes også om en redegjørelsefor om det er problemer forbundet med åetterprøve disse forholdene, og eventuelt hvilkenbetydning slike problemer anses å ha i vurderingenav forfølgelsesfaren.»UNE besvarte henvendelsen i brev 10. mars2003. Til spørsmålet om dobbeltstraff, opprettholdtnemnda standpunktet om at utvisning ikke er enstraffereaksjon. UNE anså videre ikke avgjørelseninntatt i Rt. 2002 s. 497 om tilleggsskatt som direkteanvendelig i denne saken. Det ble i denne sammenhengvist til at sanksjonen utvisning er av en annen

188 Dokument nr 42003–2004karakter enn tilleggsskatt. Nemnda viste videre tilDen europeiske menneskerettsdomstolens avgjørelse5. oktober 2000 i saken Maaouia v. France, hvordomstolen la til grunn at et utvisningsvedtak ikkefalt inn under begrepet «criminal charge» i EMK art.6. Som følge av at utvisning ikke er straff i konvensjonensforstand, kunne utvisning etter nemndasoppfatning «heller ikke innebære noen «dobbeltstraff»i strid med konvensjonen».Om klagerens troverdighet skrev UNE blant annet:«Klageren har gitt klart motstridende opplysningervedrørende de forhold han har anført somgrunnlag for sin søknad om asyl i Norge. I Sverigeoppga klageren i 1996 at han i perioden 1975–1982 arbeidet som sekretær for regjeringen underSiad Barre, ved siden av at han arbeidet somoffiser i militæret. I 1982 skal han imidlertid hablitt flyttet for å arbeide for borgermesteren iMogadishu. Her arbeidet han frem til 1990. Daklageren søkte om asyl i Norge 1997, anførte hanimidlertid at han arbeidet i hæren fra 1975 til1982. Fra 1982 var han etter det opplyste en nærmedarbeider av Siad Barre og var selv politiskaktiv. I 1982 skal han bl.a. ha vært med på en delegasjonsreisetil USA sammen med presidenten,der de møtte president Reagan i Det hvite Hus.Videre ble det vist til at klageren for norske ogsvenske myndigheter har oppgitt motstridendeopplysninger vedrørende forhold som føde- ogbosted, antall søsken, navn på ektefelle, sivilstatusog antall barn.»UNE fant at det ovennevnte svekket klagerensgenerelle troverdighet i betydelig grad, og viste til atalvorligheten av at det var gitt motstridende opplysningerav et slikt omfang er understreket ved at klagerener idømt ett års ubetinget fengsel for forholdet.UNE kunne på denne bakgrunnen ikke se at det varframlagt dokumentasjon som i tilstrekkelig gradsannsynliggjør de forhold han i Norge hadde anførtsom grunnlag for sin asylsøknad. Nemnda fant hellerikke grunn til å feste lit til klagerens opplysningerom identitet, geografisk og klanmessig tilhørighet,samt familiemessige forhold. Det forhold at klagerensopplysninger til svenske myndigheter var gitt iforbindelse med en søknad om familiegjenforeningog ikke en søknad om asyl, kunne etter UNEs syn ikkeha avgjørende betydning. Det avgjørende var etternemndas oppfatning at klageren hadde forklartseg ulikt vedrørende ett og samme forhold, og at dettesvekket hans troverdighet. Nemnda gav videre uttrykkfor at klageren ikke ville ha noen mindre oppfordringtil å forklare sannheten ved en søknad omfamiliegjenforening.UNE anså det ikke som sannsynliggjort at det foreliggerforhold, verken individuelle eller generelle,som vil kunne gi grunnlag for beskyttelse i medholdav utl. § 15 første ledd.Om den generelle sikkerhetsmessige situasjonen,gav UNE uttrykk for følgende:«Når det gjelder vurderingen av den generellesikkerhetsmessige situasjonen i Somalia, variererdenne fra region til region. De sikkerhetsmessigeforhold anses uansett, uavhengig av region,ikke av en slik karakter at det foreligger ennærliggende fare for å bli drept eller utsatt forumenneskelig behandling. Uansett region vilman således ikke kunne påberope seg et genereltvern etter utlendingsloven § 15 første ledd. UNEbygger sin kunnskap om Somalia på et bredt ogallsidig kildemateriale fra bla. den norske ambassadeni Nairobi, fra FNs Høykommisær forflyktninger (UNHCR), det internasjonale Rødekors, ulike nyhetsbyråer og Amnesty International.Videre vises det til at utlendingsmyndighetenejevnlig foretar reiser i regionen for å oppdatereseg om situasjonen i landet. Representanterfor UNE var i Somalia senest i desember 2002».Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Saken reiser i hovedsak to spørsmål; 1) om sakenvar tilstrekkelig opplyst før utvisningsvedtaket bletruffet, og 2) om utvisningsvedtaket er i strid meddobbeltstrafforbudet i EMK tilleggsprotokoll 7 art. 4nr. 1.1. Opplysningen av sakenDet følger av fvl. § 17 første ledd at forvaltningsorganetskal påse at saken er så godt opplyst som muligfør vedtak treffes. Bestemmelsen gir uttrykk forprinsippet om at forvaltningen har ansvaret for sakensopplysning. Utredningspliktens nærmere omfangvil blant annet måtte avpasses etter det aktuellehjemmelsgrunnlaget og sakens betydning for denenkelte, samt hensynet til en forsvarlig bruk av ressurserog rask saksavvikling.I denne saken er det tale om et utvisningsvedtak,som er et vedtak av sterkt inngripende karakter. Klagerenhar anført at han risikerer å bli drept ved returtil Somalia, og har derfor påberopt seg utl. § 15 somvern mot utvisning. Som det har framgått ovenfor,har utlendingsmyndighetene ikke funnet å feste lit tilklagerens opplysninger om at det er utstedt en dødsdompå ham. Bakgrunnen for dette er at klagerensgenerelle troverdighet er svekket som følge av demotstridende opplysningene gitt til norske og svenskemyndigheter, et forhold klageren også har fåttfengselsstraff for. Utlendingsmyndighetene har viderelagt til grunn at den generelle sikkerhetsmessigesituasjonen i hjemlandet ikke tilsier at klageren ervernet etter utl. § 15.Det kan vanskelig rettes innvendinger mot at utlendingsmyndigheteneanser klagerens troverdighetfor å være svekket, særlig etter at han ble idømtstraff for forholdet etter utl. § 47 første ledd bokstavb. Jeg har heller ikke grunnlag for å rette innvendingermot vurderingen av de generelle sikkerhetsmessigeforholdene i Somalia. Jeg kan imidlertid ikke seat utlendingsmyndighetene har foretatt noen individuellvurdering av om den påberopte dødsstrafftrusselener reell. UDI og UNE synes utelukkende å ha

2003–2004 Dokument nr 4189lagt vekt på at klagerens troverdighet er svekket,uten å undersøke påstanden nærmere. Jeg kan videreikke se at utlendingsmyndighetene i særlig grad harkommentert eller tatt stilling til det materialet som erframlagt av klageren for å underbygge påstanden omat han risikerer å bli drept ved retur til hjemlandet.Som nevnt ovenfor ble UNE i brev herfra 28. januar2003 bedt om å redegjøre for om utlendingsmyndighetenehar søkt å avklare nærmere hvorvidt dødsstrafftrusselener reell, og om det er problemer forbundetmed å etterprøve disse forholdene. UNE harikke besvart disse spørsmålene.Slik saken er opplyst her, etterlater UNEs utvisningsvedtak9. august 2002 og undersøkelsene herfratvil om det har vært foretatt en tilstrekkelig individuellvurdering av den påberopte dødsstrafftrusselen,og dermed om saken var tilstrekkelig opplyst førvedtaket ble truffet. Det må være klart at utlendingsmyndighetenesutredningsplikt ved påstander omforhold som vil kunne gi vern mot retur etter utl.§ 15, ikke går så langt at påstanden må motbevises.Konsekvensene av at et uriktig faktum legges tilgrunn i slike saker, kan imidlertid være svært alvorlige,og tilsier at det må stilles strenge krav til den utredningsom gjøres for å avklare om påstanden medførerriktighet. Dette må gjelde selv om klagerenstroverdighet er svekket som i dette tilfellet. Et minstekravi denne sammenheng må være at utlendingsmyndighetenei det enkelte tilfellet har søkt å avklarede faktiske forholdene, og om dette ikke lar seggjøre, at det gis en begrunnelse for hvorfor det erproblemer med å etterprøve det anførte grunnlagetfor vern etter utl. § 15. I denne saken synes utlendingsmyndigheteneikke å ha opptrådt i samsvarmed dette minstekravet.2. Spørsmålet om dobbeltstraffForbudet mot såkalt dobbeltstraff framgår av EMKtilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1. Etter menneskerettsloven§ 2 nr. 1 bokstav d gjelder tilleggsprotokollensom norsk lov og skal gå foran annen lovgivning vedmotstrid, jf. lovens § 3.Spørsmålet i denne saken er om straffedommenfor å ha gitt vesentlig uriktige eller åpenbart villedendeopplysninger etter utl. § 47 første ledd bokstavb, stenger for et senere utvisningsvedtak.Tilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1 lyder slik i norskoversettelse:«Ingen skal kunne bli stilt for retten ellerstraffet på ny i en straffesak under den sammestats domsmyndighet, for en straffbar handlingsom han allerede er blitt endelig frikjent ellerdomfelt for i samsvar med loven og rettergangsordningi straffesaker i denne stat.»For at art. 4 nr. 1 skal kunne stenge for et senereutvisningsvedtak, må utvisningsvedtaket medføre atklageren anses som «straffet på ny i en straffesak».Så vidt jeg kan se, har den Europeiske menneskerettsdomstolen(EMD) foreløpig ikke tatt stilling tilom et utvisningsvedtak innebærer straff i relasjon tiltilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1. EMD har imidlertid isaken Maaouia mot Frankrike (dom avsagt 5. oktober2000) prinsipielt slått fast at et vedtak om utvisningikke kunne sies å vedrøre en straffesiktelse(«criminal charge») mot utlendingen, jf. EMK art. 6nr. 1.Riktignok kan det foreløpig være noe uklart omstraffebegrepet i tilleggsprotokoll 7 art. 4 nr. 1 er likevidtrekkende som straffebegrepet i EMK art. 6 nr.1, men når EMD så klart har slått fast at utvisning ikkekan anses som «straff» etter art. 6 nr. 1, må detantas at utvisningsvedtak også faller utenfor dobbeltstrafforbudeti konvensjonen. Jeg har på dennebakgrunn ingen innvendinger mot at UNE har lagt tilgrunn at utvisningsvedtaket ikke vil være i strid medforbudet mot dobbeltforfølgning.Det er ellers grunn til å tillegge at klageren etterdet opplyste ikke ville ha fått innvilget asyl dersomhan hadde gitt fullstendige opplysninger i forbindelsemed asylsøknaden. Tilbaketrekkingen av klagerensasylstatus og det påfølgende utvisningsvedtaketsynes således å være av en mer gjenopprettende ennpønal karakter.3. OppsummeringSom det framgår ovenfor under pkt. 1 om opplysningenav saken, etterlater UNEs utvisningsvedtak 9.august 2002 og undersøkelsene herfra tvil om dethar vært foretatt en tilstrekkelig individuell vurderingav den påberopte dødsstrafftrusselen, og dermedom saken var tilstrekkelig opplyst før vedtaketble truffet. Jeg har på denne bakgrunnen kommet tilat «det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydningi saken», jf. ombudsmannsloven § 10 annetledd. Jeg har derfor funnet grunn til å be UNE om åvurdere saken på nytt og ber om å bli holdt orientertom utfallet av den fornyede vurderingen i saken.Jeg har videre registrert at saken er behandlet avnemndsleder alene. Slik denne saken ligger an, medklagerens troverdighet som et sentralt tema, bes detoverveiet om den fornyede vurderingen bør foretas isamsvar med hovedregelen i utl. § 38b første ledd.»UNE kom senere tilbake til saken, og ga i et utfyllendebrev uttrykk for at den var uenig i at sakenikke ble tilstrekkelig opplyst før endelig vedtak blefattet. Også anførselen om at klageren skal ha blittutsatt for en trussel om dødsstraff ble grundig vurdertfør vedtak ble truffet. UNE bemerket imidlertid«at nemnda i brev av 10.03.2003 til ombudsmannenmed fordel kunne ha utdypet forholdene til den anførtetrusselen om dødsstraff». Ombudsmannen fantpå bakgrunn av UNEs redegjørelse for disse spørsmålenei det utfyllende brevet, å la saken bero medden forklaring som nå var gitt, jf. ombudsmannsloven§ 10 fjerde ledd.

190 Dokument nr 42003–200459.Avslag på søknad om asyl «15-måndersregelen»(Sak 2002–1898)A klaget til ombudsmannen over avslag på søknadom asyl. Utlendingsnemnda tilla innkalling tilnemndmøtet fristavbrytende virkning i forhold tilden såkalte «15-månedersregelen», slik den forelåfør forskriftsfestingen i juli 2002. Innkallingen vardatert to dager før A hadde oppholdt seg i landetsom asylsøker i 15 måneder.Ombudsmannen fant ikke rettslig grunnlag for åkritisere at nemnda hadde tillagt innkallingen fristavbrytendevirkning. Det var imidlertid ikke i samsvarmed god forvaltningspraksis at nemnda lot datoenpå innkallingsbrevet være fristavbrytende. Detvar også brudd på god forvaltningsskikk at nemndaikke hadde gitt varsel om praksisendringen i forholdtil å tillegge innkalling til nemndmøte fristavbrytendevirkning.As søknad om asyl ble registrert 25. juli 2000 ogavslått 26. januar 2001 av Utlendingsdirektoratet(UDI). Etter klage fastholdt Utlendingsnemnda(UNE) avslaget ved vedtak 10. desember 2001. Vedtaketble fattet etter at det var holdt nemndmøte medA og hans advokat til stede.As advokat anførte i klagen hit at det var gått16,5 måneder fra A ble registrert som asylsøker tilendelig vedtak forelå, og at A måtte få oppholdsellerarbeidstillatelse på dette grunnlag, jf. den dagjeldende15-månedersregelen i rundskriv G-97/89.Ifølge advokaten hadde UNE ikke anledning til ålegge til grunn at innkalling til nemndmøte var fristavbrytendei forhold til 15-månedersregelen, så lengefristens slutt i rundskriv G-97/89 var knyttet tiltidspunktet for endelig vedtak. Advokaten viste til atdet forelå langvarig og fast praksis for at norske utlendingsmyndigheterhar forholdt seg ordrett tilrundskrivet. Videre anførte advokaten at UNE skulleha opplyst at den anså innkallingen til møte som fristavbrytende,slik at han hadde fått anledning til åimøtegå denne praktiseringen av rundskrivet.Klagen ble tatt opp med UNE, som blant annetsvarte:«A hadde per 25.10.01 oppholdt seg i landetsom asylsøker i 15 måneder uten at det var fattetendelig vedtak i saken. Han ble imidlertid innkalttil nemndmøte ved brev fra Utlendingsnemnda23.10.01, dvs før det hadde gått 15 månedersiden han ble registrert som asylsøker25.07.00.»Videre fastholdt UNE at «innkalling til nemndmøteavskjærer i følge nemndas praksis 15-månedersregelen».Om bakgrunnen for dette ble det opplyst:«Nemndmøtebehandling ble innført ved opprettelsenav Utlendingsnemnda i januar 2001.Det var således oppstått en ny situasjon som detikke forelå noen praksis for med hensyn til anvendelseav 15-månedersregelen. Utgangspunktetfor nemnda var at regelen i henhold til rundskrivetav 1989 fortsatt skulle gjelde.Det må anses saklig begrunnet å ikke la tidspunktetfor vedtaket være avgjørende for avskjæringav 15-månedersfristen i slike tilfeller. Tidligerepraktisering av 15-månedersregelen harvært basert på at Justisdepartementet har foretatten skriftlig behandling av klagesakene og departementethar således hatt herredømme over tidspunktetfor vedtak. I forbindelse med at sakerskal behandles i nemndmøte, vil utsettelse ogomberamming av møte ofte forekomme uten atnemnda har herredømme over dette, typisk vedat angitt tidspunkt ikke passer for klagers advokat.Å la innkallingstidspunktet avskjære 15-månedersfristen,er hensiktsmessig ut fra notoritetshensyn,og kan ikke anses urimelig overfor klager.Ved innkalling blir klager varslet og vet atsaken vil få en avklaring om ikke lenge.»Advokaten etterlyste etter dette informasjon omnår UNE innførte praksisen med å tillegge innkallingentil nemndmøte fristavbrytende virkning. Videregjorde han gjeldende at selv om klagebehandlingmed nemndmøte ikke er lagt opp til en partsprosesssom i domstolene, burde han av hensynet til kontradiksjonsprinsippetha fått mulighet til å uttale segom UNEs tolkning av rundskrivet.Til dette opplyste UNE at praksisen med å tilleggeinnkallingen til nemndmøte fristavbrytende virkning«har vært lagt til grunn helt siden nemndas opprettelse».Det ble videre vist til følgende interne retningslinjer:«For at innkalling til nemndmøte skal avbrytefristen, er det et vilkår at saken på det tidspunktetda nemndlederen beslutter nemndmøtebehandling,er tilstrekkelig forberedt til at han/hun kunne ha truffet vedtak i saken alene dersomdenne behandlingsformen var blitt besluttet.»Videre opplyste UNE at det ikke hadde værtpraksis å opplyse i innkallingen til nemndmøte atinnkallingen ble tillagt fristavbrytende virkning iforhold til 15-månedersregelen, fordi det ikke var«lagt opp til en partsprosess som i domstolene».Advokaten fastholdt sine anførsler og understreketsærlig at det var villedende at UNE ikke haddeorientert om sin praktisering av 15-månedersregelen.UNE tilbakeviste at nemnda på noen måte haddeforsøkt eller hatt til hensikt å villede advokaten.I min avsluttende uttalelse hadde jeg blantannet følgende merknader:«De sentrale spørsmål er om Utlendingsnemndahadde adgang til å praktisere de tidligere rundskriveneom 15-månedersregelen slik at innkalling tilnemndmøte ble ansett som fristavbrytende, og delsom det eventuelt måtte stilles krav til bekjentgjøringav denne praksis. Jeg har tidligere uttalt meg om 15-

2003–2004 Dokument nr 4191månedersregelens rettslige karakter blant annet i sakene2001/2606, 2002/1319, 2002/2280, 2002/1207og 2003/454.15-månedersregelen ble innført i 1989, jf. Justisdepartementetsrundskriv G-97/89. Regelen innebarat asylsøkere som ikke hadde fått sin sak endelig avgjortinnen 15 måneder, som utgangspunkt fikk oppholds-og arbeidstillatelse på humanitært grunnlag,jf. utlendingsloven § 8 annet ledd. Regelen ble seneremodifisert, jf. Justisdepartementets rundskrivG-124/92 og Utlendingsdirektoratets rundskriv 35–2000. I juli 2002 ble 15-månedersregelen tatt inn iutlendingsforskriften 21. desember 1990 nr. 1028§ 21 tredje og fjerde ledd, og i denne forbindelse bleden endret. Regelen gjelder nå bare for behandlingstidenfram til Utlendingsdirektoratet har fattet vedtaki asylsaken.Rundskriv G-97/89 ble gitt som en intern instrukstil forvaltningen. Rundskrivet angav selv å inneholde«retningslinjer» og skulle gjelde «i utgangspunktet».I rundskriv G-124/92, der 15-månedersregelenble modifisert, ble det understreket at retningslinjenefor behandlingen av asylsøknader ikke endretreglene om at enhver asylsøknad skal undergis en«individuell og konkret vurdering». Riktignok harutlendingsmyndighetene gjennom langvarig praksisfulgt rundskriv G-97/89, men dette gir ikke den enkelteet rettskrav på oppholdstillatelse. Dette rundskrivetsammenholdt med de senere rundskrivenesom er gitt om praktiseringen av 15-månedersregelenframstår som retningslinjer for forvaltningensskjønnsutøvelse i de tilfeller hvor saksbehandlingenhar tatt mer enn 15 måneder. Denne forståelsen erogså lagt til grunn av Borgarting lagmannsrett, bådei en dom gjengitt i Rettens Gang 1998 s. 501 og i ensenere dom (og kjennelse) avsagt av Borgarting lagmannsrett11. mars 2002. Begge dommene er senereanket til Høyesterett, men Høyesteretts kjæremålsutvalghar nektet å fremme ankene. Lagmannsrettenhar også senere lagt samme forståelse av 15-månedersregelentil grunn, jf. Borgarting lagmannsrettskjennelse 12. juni 2003 i kjæremålssak 03–01621K/04. Kjennelsen ble påkjært, men Høyesterettskjæremålsutvalg forkastet kjæremålet. Jeg legger etterdette til grunn at 15-månedersregelen før den bleinntatt i utlendingsforskriften, var en retningslinjefor forvaltningens skjønn.Forvaltningens praksis må som utgangspunktkunne endres, eventuelt strammes inn, så lenge detikke er tale om inngrep i lovfestede rettigheter. Detmå imidlertid kreves at hensynet til likebehandlingivaretas.Utlendingsnemnda har pekt på at møtebehandlingble innført ved opprettelsen av nemnda i 2001,og at det med dette var oppstått en ny situasjon. Deter vist til at tidligere praktisering av 15-månedersregelenvar basert på en skriftlig behandling av klagesakene,hvorved Justisdepartementet selv hadde herredømmeover tidspunktet for vedtak. Ifølge nemndavil utsettelse og omberamming av møte ofte forekommeuten at nemnda har herredømme over dette,og at det derfor er hensiktsmessig å anse innkallingensom fristavbrytende i forhold til 15-månedersregelen.Nemnda mener at dette ikke er urimelig overforklageren, som etter innkallingen vil få en avklaringinnen nokså kort tid. Nemnda har opplyst atpraksisen med å la innkallingen til nemndmøte virkefristavbrytende, har vært lagt til grunn siden nemndasopprettelse. Jeg har særlig merket meg og vil betonenemndas presisering av at slik virkning av innkallingenforutsetter at saken er ferdig forberedt førinnkallingen finner sted. Jeg har etter dette ikkerettslig grunnlag for å kritisere nemndas praksis omå tillegge innkalling til nemndmøte fristavbrytendevirkning i forhold til den tidligere 15-månedersregelen.I saken er lagt til grunn at fristen avbrytes vedden datoen som er angitt i nemndas brev om innkallingtil nemndmøte. Vanligvis tar det noen dager føret brev når fram til adressaten. En viss treghet i avsendelsener vanlig og i tillegg kommer den tidensom går med til normal postgang. God forvaltningspraksisbør ta høyde for dette, og i denne saken burdedet derfor ha vært lagt til grunn at fristen først bleavbrutt etter at 15 måneder var gått.I henvendelsen hit har advokaten anført at hanikke på noe tidspunkt ble gjort oppmerksom pånemndas praksis med å tillegge innkallingen tilnemndmøte fristavbrytende virkning i forhold til 15-månedersregelen. God forvaltningsskikk tilsier atsøkerne/klagerne varsles når det som her var tale omen viss endring av langvarig praksis og innskrenkendetolkning av rundskriv som kan ha skapt forventningerhos dem. Ettersom praksisendringen herknyttet seg til nemndmøte som ny mulig behandlingsformved opprettelsen av Utlendingsnemnda,ser jeg det som naturlig at slikt varsel i det minsteble gitt i innkallingen til nemndmøte. Utlendingsnemndahar opplyst at det ikke har vært praksis å gislik orientering i innkallingen. Dermed kan det hakommet overraskende på klagerne at innkallingenble gitt fristavbrytende virkning i forhold til den tidligere15-månedersregelen, hvilket jeg finner uheldigog i strid med god forvaltningsskikk.Konklusjonen blir etter dette at 15-månedersregeleni utgangspunktet burde ha vært lagt til grunn isaken, og jeg vil derfor be om at saken behandles påny i lys av det jeg her har framholdt om god forvaltningspraksis.»60.Asyl/opphold på humanitært grunnlag –forskriftsfestingen av «15-månedersregelen»(Sak 2003–0454)A fikk etter to måneder avslag fra Utlendingsdirektoratetpå sin søknad om asyl/opphold på humanitærtgrunnlag. Mens As forvaltningsklage stod til

192 Dokument nr 42003–2004behandling, besluttet departementet å stille uavgjorteasylsaker i bero i påvente av forskriftsfesting avden såkalte «15-månedersregelen». Asylsaken varda blitt over 15 måneder gammel. Gjennom forskriftsfestingenble skjæringstidspunktet for «15-månedersregelen»flyttet til tidspunket for avgjørelse iførsteinstansen. Da Utlendingsnemnda behandlet Asklage, ble «15-månedersregelen» anvendt slik den imellomtiden var blitt nedfelt i utlendingsforskriften.Ombudsmannen hadde ikke grunnlag for å kritiseredenne rettsanvendelsen. Den «15-månedersregelen»som forelå før forskriftsfestingen måtte ansessom en retningslinje for forvaltningens skjønn, ogikke som en bindende rettsregel. Ombudsmannenhadde imidlertid kritiske merknader til departementetsinformasjon om innstrammingen i praksis.A søkte om asyl 14. februar 2000. Søknaden bleavslått av Utlendingsdirektoratet i vedtak 10. april2000, jf. utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 17første ledd. Direktoratet fant at A ikke oppfylte vilkårenefor å anses som flyktning, jf. utlendingsloven§ 16 første ledd, jf. flyktningekonvensjonen 28. juli1951 art. 1 A. Direktoratet fant videre at vilkårenefor oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annetledd, jf. utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr.1028, ikke var til stede. Ved brev 7. juni 2000 påklagetAs advokat vedtaket. Samtidig begjærte han utsattiverksetting til saken var endelig avgjort. Direktoratetfastholdt sitt vedtak, men innvilget ved beslutning15. august 2000 begjæringen om utsattiverksetting. Utlendingsnemnda vedtok 13. desember2002 ikke å ta klagen til følge.I henvendelsen til ombudsmannen tok As advokatopp Utlendingsnemndas praktisering av den såkalte15-månedersregelen i saken. Regelen slik denlød i Justisdepartementets rundskriv G-97/89 før endringensom trådte i kraft 1. august 2002, innebar atasylsøkere som ikke hadde fått sin sak endelig avgjortinnen 15 måneder, som utgangspunkt skulle fåoppholds- og arbeidstillatelse på humanitært grunnlag.Etter endringen skal saksbehandlingstiden i klageomgangenikke lenger regnes med i 15-månedersregelen,jf. utlendingsforskriften § 21 tredje ledd. Iklagen hit anførte As advokat at endringen i 15-månedersregelenikke kunne gjøres gjeldende overforA:«Uavgjorte asylsaker ble berostilt av Kommunal-og Arbeidsdepartementet ved instruks ibrev av 25.03.02 til Utlendingsnemnda i påventeav regelendringen. Endring av 15-måneders regelenble nedfelt i utlendingsforskriftens § 21,tredje ledd, og trådte i kraft 01.08.02. Da haddedet allerede passert 2 år og nær 7 måneder sidensøknaden fra ovennevnte ble fremsatt. Etter regelendringener skjæringstidspunktet for avbruddav 15 måneders fristen det tidspunktetUDI har avsluttet sin behandling av saken somførste instans.I dette tilfellet hadde det passert mer enn 15måneder uten endelig vedtak allerede ved berostillelsenfra KAD. Spørsmålet er om den tidligereregel utløste en umiddelbar rett til oppholdstillatelsefra tidspunktet for passering av 15 månederssaksbehandlingstid, uten krav om at detførst måtte foreligge et vedtak etter bestemmelsen.»Saksdokumentene ble innhentet og gjennomgåtther i lys av henvendelsen fra A. Slik klagen var formulert,gikk jeg ikke nærmere inn på spørsmålet omA kvalifiserte til asyl etter utlendingsloven § 17 førsteledd, jf. § 16 første ledd.Ved avslutning av saken uttalte jeg blant annet:«As innvendinger gjelder Utlendingsnemndas praktiseringav den såkalte 15-månedersregelen i saken.Det sentrale spørsmålet i saken er om utlendingsmyndighetenekunne stille behandlingen av As sak ibero etter at 15 måneder var passert, i påvente av eninnstramning og forskriftsfesting av 15-månedersregelen,for deretter å legge til grunn den forståelse avregelen som nå er nedfelt i utlendingsforskriften§ 21 tredje ledd. Spørsmålet vil i første omgang beropå hvorvidt 15-månedersregelen, før den ble forskriftsfestet,måtte anses som en bindende rettsregeleller som en retningslinje for forvaltningens skjønn ivurderingen av «sterke menneskelige hensyn» etterutlendingsloven § 8 andre ledd.Den såkalte 15-månedersregelen ble som nevntinnført i 1989, jf. Justisdepartementets rundskrivG-97/89. Regelen innebar at asylsøkere som ikkehadde fått sin sak endelig avgjort innen 15 måneder,som utgangspunkt fikk oppholds- og arbeidstillatelsepå humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 8annet ledd. Regelen ble senere modifisert, jf. Justisdepartementetsrundskriv G-124/92 og Utlendingsdirektoratetsrundskriv 35–2000. I juli 2002 ble 15-månedersregelen tatt inn i utlendingsforskriften 21.desember 1990 nr. 1028 § 21 tredje og fjerde ledd,og i denne forbindelse ble den endret. Regelen gjeldernå bare for behandlingstiden fram til Utlendingsdirektoratethar fattet vedtak i asylsaken.Rundskriv G-97/89 ble gitt som en intern instrukstil forvaltningen. Rundskrivet angir selv å inneholde«retningslinjer» og skal gjelde «i utgangspunktet».I rundskriv G-124/92, der 15-månedersregelenble modifisert, ble det understreket at retningslinjenefor behandlingen av asylsøknader ikke endretreglene om at enhver asylsøknad skal undergis en«individuell og konkret vurdering». Riktignok harutlendingsmyndighetene gjennom langvarig praksisfulgt rundskriv G-97/89, men dette gir ikke den enkelteet rettskrav på oppholdstillatelse. Dette rundskrivetsammenholdt med de senere rundskrivenesom er gitt om praktiseringen av 15-månedersregelenframstår som retningslinjer for forvaltningensskjønnsutøvelse i de tilfeller hvor saksbehandlingenhar tatt mer enn 15 måneder. Denne forståelsen er

2003–2004 Dokument nr 4193også lagt til grunn av Borgarting lagmannsrett, bådei en dom gjengitt i Rettens Gang 1998 s. 501 og i ensenere dom (og kjennelse) avsagt av Borgarting lagmannsrett11. mars 2002. Begge dommene er senereanket til Høyesterett, men Høyesteretts kjæremålsutvalghar nektet å fremme ankene. Jeg legger etterdette til grunn at 15-månedersregelen før den bleinntatt i utlendingsforskriften, var en retningslinjefor forvaltningens skjønn.Etter utlendingsloven § 38 annet ledd kan departementet«instruere om prioritering av saker». Avforarbeidene til bestemmelsen framgår det uttrykkeligat en instruks om prioritering kan gå ut på at «enbestemt type saker skal stilles i bero i påvente av atforskriftsendringer skal iverksettes», jf. Ot.prp. nr.17 (1998–99) s. 18–19.I medhold av denne bestemmelsengav Kommunal- og regionaldepartementet ibrev 25. mars 2002 til Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemndainstruks om berostillelse av «behandlingenav asylsøknader som ikke er endelig avgjorti løpet av 15 måneder, og som det ikke er aktueltå innvilge på annet grunnlag enn etter 15-månedersregelen».Klagerens sak ble vurdert å være en avdisse. I instruksen ble det uttrykkelig bestemt at behandlingenav asylsøknadene som hadde vært stilt ibero, skulle gjenopptas når de nye bestemmelsenetrådte i kraft. Videre heter det:«For å få innvilget tillatelse, må den enkelteoppfylle vilkårene i de nye bestemmelsene.Rundskriv G-97/89 vil således være endelig opphevetfra tidspunktet for ikrafttredelse av nyeforskriftsbestemmelser.»Jeg konstaterer at instruksen ikke direkte sier noeom det er av betydning om utlendingen pr 25. mars2002 har oppholdt seg 15 måneder i Norge siden registreringenav asylsøknaden eller ikke. Om dette uttalerutlendingsnemnda i sitt vedtak 13. desember2002:«Nemnda bemerker at det er ulike grunner tilat en sak kan ta lang tid å behandle, og det villekunne fremstå som noe tilfeldig både om en sakavgjøres før eller etter regelendringer, og før elleretter at saken har blitt 15 måneder gammel.Når en regel endres, vil den nye regelen gjeldefor alle som deretter får sine saker avgjort.Nemnda mener derfor at det verken er tale omulovlig tilbakevirkning kraft, eller usaklig forskjellsbehandling,å forholde seg til det regelverksom nå gjelder.»Forvaltningens praksis må i utgangspunktet kunnestrammes inn, så lenge det ikke er tale om inngrepi lovfestede rettigheter. Det må imidlertid kreves athensynet til likebehandling ivaretas. I denne forbindelseuttalte nemnda:«Det har etter berostillelsen og de nye regleneikke vært innvilget tillatelser basert på at sakenehar blitt 15 måneder gamle etter 25.02.02og under klagebehandling i UNE. For saker somble 15 måneder gamle før 25.03.02, og som harfått vedtak etter at den nye forskriftsbestemmelsentrådte i kraft, finnes det eksempler både påavslag og innvilgelser der sakene falt inn underden tidligere 15 måneders regelen. Nemnda menerat det ikke foreligger en bindende praksissom tilsier at det forhold at en sak ble 15 månedergammel før 25.03.02 alene skal føre til atopphold bør innvilges etter utlendingsloven § 8annet ledd og forskriften § 21 femte ledd. Nemndaforstår den aktuelle rettskildemessige situasjonslik at det må foretas konkrete vurderingermed utgangspunkt i skjønnstemaet sterke menneskeligehensyn/særlig tilknytning til riket, jf.utlendingsloven § 8 annet ledd og forskriften§ 21 femte ledd, og at det i denne forbindelse kanvektlegges til klagerens fordel om han falt innunder den tidligere 15 måneders regelen.»Utlendingsnemndas rettsanvendelse her synesdet ikke å være grunnlag for å kritisere. Spørsmåletom skjønnsutøvelse kan stille seg annerledes. Jeglegger imidlertid til at det, så vidt jeg forstår, ikke ergitt at A ville ha fått innvilget opphold på bakgrunnav tidligere praktisering av 15-månedersregelen. Detvises til nemndas henvisning til at 15 månedersregelen«ikke gjaldt der en klager har bidratt til å treneresaken ved blant annet å oppgi uriktige opplysninger».På denne bakgrunn kan jeg vanskelig på rettsliggrunnlag kritisere at Utlendingsnemnda har vurdertAs søknad i forhold til den nye 15-månedersregelen,eller at klageren ikke fikk medhold.I henvendelsen hit har [As advokat] anført at hanikke har «sett nevnte instruks». God forvaltningsskikktilsier at søkerne/klagerne varsles når det somher var tale om innstramning av en langvarig praksissom kan ha skapt forventninger hos dem. Jeg harmerket meg at det ble sendt ut en pressemelding 15.mars 2002 fra Kommunal- og regionaldepartementetom innstramninger i 15-månedersregelen, og at søknaderder det var aktuelt å innvilge tillatelse etter 15-månedersregelen ville bli stilt i bero. Etter det jegkan se, inneholdt pressemeldingen imidlertid ingeninformasjon om at de berostilte sakene senere villebli avgjort etter de nye reglene. En mer presis informasjonher ville vært på sin plass. Etter omstendighetenehar jeg imidlertid ikke funnet grunn til å gånærmere inn på dette.»61.Avslag på søknad om besøksvisum – krav tilindividuell og konkret vurdering(Sak 2002–2159)En irakisk borger fikk avslag på søknad om besøksvisum.I avslaget ble det blant annet vist til erfaringermed manglende retur etter endt visumoppholdfor irakiske borgere.Ombudsmannen uttalte at det er adgang til åtrekke inn at utlendingsmyndighetene på generelt

194 Dokument nr 42003–2004grunnlag har erfaring med at en befolkningsgruppeikke returnerer til sitt hjemland ved visumtidens utløp.Imidlertid må det samtidig legges vekt på de individuelleforhold for den enkelte visumsøker ogvedkommende som skal motta besøket her. Det knyttetseg begrunnet tvil til om de individuelle momenteneved søknaden var tilstrekkelig vurdert.Utlendingsnemnda foretok etter dette en ny vurderingav saken der de individuelle momentene bledrøftet og vurdert.A, irakisk statsborger bosatt i Bagdad, søkte omvisum for å besøke sin sønn i Norge, men søknadenble avslått.I klagen hit ble det gjort gjeldende at Utlendingsnemndas(UNE) vedtak ikke var rettslig holdbart, idet A ikke hadde fått den konkrete og individuellevurderingen av sin visumsøknad som hun har kravpå. Det ble også vist til at utlendingsmyndigheteneserfaringer med manglende retur av irakiske borgereer for generelle til at de kan legitimere en praksishvor visum for foreldrebesøk bare helt unntaksvisinnvilges.Nemnda ble blant annet bedt om å kommentereanførslene i klagen om at A ikke har fått individuellvurdering av søknaden. Videre ble det bedt om enredegjørelse for hva utlendingsmyndighetenes erfaringmed «risikogruppe» for manglende hjemreisebygget på, og hva denne erfaringen nærmere bestodi. UNE svarte blant annet:«Nemnda har for det første kjennskap til atirakiske borgere som har fått innvilget visum iUNE ikke returnerte i samsvar med premissene.Videre erfarer vi gjennom behandlingen av klagerover avslag på asylsøknader at flere asylsøkerefra Irak kom hit på visum gitt av UDI. I tilleggkommer i angjeldende sak at UDI i sittoversendelsesbrev viste til at om lag 1/3 av deirakere som fikk innvilget visum av UDI i 1999søkte om asyl i Norge. Dette tallet har UDI fåttfrem ved å kjøre alle innvilgede visumsøknaderfra UDI opp mot senere fremsettelse av søknadom asyl fra person med samme FK nummer. (...)Det foreligger ikke statistikk over manglendehjemreise inndelt etter grupper av visumsøkere.Dette skyldes at det ikke er mulig å dele inn etterslike kriterier i søkebasen, fremkon. Statistikkengir videre ikke uttrykk for hvor mange som ikkehar returnert på grunn av søknad om familiegjenforening.I ettertid ser vi at det kunne nok vært redegjortnærmere for hva denne erfaringen byggerpå, og at det kunne gått klarere frem av vedtaketat en slik faktor kun inngår som en av flere faktoreri visumvurderingen. Det er imidlertid ikkeriktig som advokat X har anført at nemnda i vedtaketla avgjørende vekt på denne erfaringen medmanglende retur, med det til følge at de individuelleforhold ikke ble vurdert.»UNE redegjorde også for om klageren tilhører en«risikogruppe» for manglende hjemreise:«For visse land vil det generelle utvandringspotensialetog erfaringer med manglende returkombinert med returproblemer, tilsi at definisjonenav ’risikogruppe’ i mye større grad følgernasjonaliteten til søkeren enn hva som ellersgjelder.Ut fra Utlendingsdirektoratets og Utlendingnemndaspraksis vil søknader om visum fra irakiskeborgere være et eksempel på den siste kategorien«risikogruppe» ovenfor. Dette skyldes enkombinasjon av utvandringspotensialet i landet,erfaring med denne nasjonaliteten søkere, samtat det ikke er mulig å foreta tvangsmessig returav irakiske borgere i medhold av utlendingsloven.»UNE vurderte de individuelle forhold i klagerenssak med blant annet følgende merknader:«Utlendingsnemnda foretok en vurdering avklagerens tilknytning til hjemlandet og at hunskulle besøke sønnen sin i Norge. Dette kommerfrem av nemndas interne merknader. At nemndavar kjent med dette, følger også forutsetningsvisav redegjørelsen for sakens bakgrunn i vedtaket.Vi er imidlertid enig i advokat X’ anførsler om atdet ikke fremkommer klart nok av begrunnelseni nemndas vedtak at de individuelle forhold i sakener vurdert.»I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgendemerknader:«Vilkårene for innvilgelse av besøksvisum følger avutlendingsforskriften 21. desember 1990 § 106, jf.utlendingsloven 24. juni 1988 § 25. Forskriften§ 106 bestemmer bl.a. at «Besøksvisum kan gis for..., familiebesøk, ...». Bestemmelsen stiller krav ompass, returadgang og økonomiske midler, og fastsetteri tillegg:«Visum skal ikke gis når det foreligger bortvisnings-eller utvisningsgrunn, jfr. lovens §§ 27og 29. For øvrig skal visum gis med mindreutenrikspolitiske, sikkerhetsmessige eller innvandringspolitiskehensyn taler mot det, eller deter grunn til å tvile på det oppgitte formål medreisen eller riktigheten av de øvrige opplysningersom er gitt. Søkeren skal gjøres kjent med atoversittelse av utreisefristen kan medføre utvisningetter lovens § 29, og at utvisning er til hinderfor senere innreise.»De sentrale vurderingstemaer i denne saken ombesøksvisum knytter seg til «innvandringspolitiskehensyn», og hvorvidt «det oppgitte formål med reisen»er å søke opphold og asyl i Norge eller om søkerenkommer til å forlate landet frivillig ved visumtidensutløp. Dersom det foreligger en reell risiko forat visumsøker først og fremst ønsker et mer varigopphold i landet, vil det være en saklig grunn til åavslå søknaden.Ved vurderingen er det adgang til å trekke inn atutlendingsmyndighetene på generelt grunnlag harerfaring med at en befolkningsgruppe ikke returnerertil sitt hjemland ved visumtidens utløp. Det har

2003–2004 Dokument nr 4195vært tilfelle i denne saken i forhold til Irak, og har inoen grad blitt ytterligere utdypet i og med undersøkelsenav saken overfor UNE herfra. Ombudsmannenhar imidlertid i tidligere saker uttalt at et avslagikke bare kan forankres i generelle erfaringer fra etbestemt land. Det må i den enkelte saken stilles nærmerekrav til det grunnlaget de generelle erfaringenebygger på. Videre må det legges vekt på de individuelleforhold for den enkelte visumsøker og vedkommendesom skal motta besøket her. Individuelle forholdkan tilsi at en ellers generell risiko for manglenderetur, ikke er like aktuell i den konkrete sak. Dertilkan situasjonen være at velferdshensyn kan talefor å tillate besøk til tross for en viss generell risikofor manglende retur. Jeg viser blant annet til sakene iombudsmannens årsmeldinger for 1985 s. 77 flg.,1992 s. 88 flg. og 2001 s. 182 flg. De risikofaktorersom generelt måtte gjøre seg gjeldende, må så konkretsom mulig i den enkelte sak vurderes i forholdtil øvrige individuelle hensyn i saken.I denne saken er det særlig spørsmål om de individuellemomentene knyttet til familiesituasjonen ogforholdene som knytter A til Bagdad, har vært tilstrekkeligvurdert. UNE har til dels sagt seg enig i atdet ikke kommer klart nok fram av vedtakets begrunnelseat de individuelle forhold er vurdert. Påtross av den redegjørelsen som UNE har gitt i forbindelsemed undersøkelsen av saken her, er jegkommet til at jeg vil be om at saken vurderes på nytt.Siktemålet må være å ta stilling til om vedtaket børendres, og at det i alle fall blir klart ut fra premisseneat de individuelle forhold knyttet til visumsøkershelse og situasjon i Bagdad er konkret avveid moteventuell risiko for manglende retur.Jeg ber om å bli orientert om UNEs fornyedevurdering.»UNE foretok etter dette en ny vurdering av sakender de individuelle momentene ble drøftet og vurdert.Søknaden ble ikke innvilget.Offentlige valg, folkeregistrering62.Fylkesvalgstyrets plikt til å bringe et mangelfulltlisteforslag i lovlig stand(Sak 2002–0826)Vestfold fylkeskommune forkastet et partis listeforslagfordi partibetegnelsen i overskriften ikke samsvartemed partiets registrerte navn. Følgen var atpartiet ikke fikk stilt liste ved Stortingsvalget 2001.Ombudsmannen mente at det var en feil av fylkesvalgstyretå forkaste listeforslaget i stedet for åbringe listen i lovlig stand og bad fylkeskommunenom å ta stilling til om partiet burde gis en økonomiskkompensasjon for den urett som ble begått.Tverrpolitisk Folkevalgte hadde skiftet navn tilTverrpolitisk Kyst- og Distriktsparti. Senere bleKystpartiet stiftet, og Tverrpolitisk Kyst- og Distriktspartiønsket da å skifte tilbake til sitt tidligerenavn, for å minske faren for forveksling. Listeforslagetble innlevert med overskriften Tverrpolitisk Folkevalgte.Partiet stod likevel fremdeles registrert hosNotarius Publicus under navnet Tverrpolitisk KystogDistriktsparti, idet partiets søknad om navneendringikke var framsatt innen 1. februar, som varfristen etter valgloven 1. mars 1985 nr. 3 § 17 sjetteledd. Avslaget fra Notarius Publicus på søknadenom navneendring var påklaget til Kommunal- og regionaldepartementet.Valgloven § 25 nr. 1 b) annet ledd fastslo at partibetegnelseni listeoverskriften skulle samsvare medpartiets registrerte navn, og Vestfold fylkeskommuneskrev derfor til partiet ved dets tillitsmann og badom at det innen 15. april 2001 ble innsendt en bekreftelsepå at listeforslaget skulle ha som overskrift«Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti». Etter detteskal det ha vært telefonsamtaler mellom fylkeskommunenog tillitsmannen om saken. Da fylkeskommunenikke hadde fått noen skriftlig bekreftelse påendret partinavn, fremmet administrasjonen i midtenav mai 2001 sak for fylkesvalgstyret og foreslo åforkaste listeforslaget fra Tverrpolitisk folkevalgte.Da fylkesvalgstyret avholdt sitt møte 23. mai 2001,hadde de fremdeles ikke fått noen skriftlig bekreftelse,og fylkesvalgstyret vedtok enstemmig å forkastelisteforslaget. Partiet avventet imidlertid på dettetidspunktet fortsatt et svar fra Kommunal- og regionaldepartementetpå sin gjentatte anmodning om å fåbenytte partinavnet «Tverrpolitisk folkevalgte», ogav brev 28. mai 2001 fra partiets tillitsmann til fylkesadministrasjonenframgikk det at partiet i utgangspunktetønsket å benytte navnet «Tverrpolitisk folkevalgte»,at partiet fortsatt ventet på svar fra departementet,men at partiet måtte «gjøre det beste ut avdet, og som sagt om nødvendig stille under navnet:Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti». Administrasjonenoppfattet imidlertid ikke dette som den bekreftelsenden hadde bedt om, og det ble ikke fremmetnoe nytt forslag overfor fylkesvalgstyret, som 31.mai 2001 hadde sitt siste møte før fristutløp. I brev30. mai 2001 opplyste departementet til partiets advokatat det fastholdt sitt tidligere standpunkt medhensyn til hvilket partinavn som kunne benyttes vedvalget.På vegne av partiet framsatte partiets tillitsmannderetter en begjæring om midlertidig forføyning vedTønsberg namsrett (nå tingrett). Han bad retten påleggeFylkesvalgstyret i Vestfold å godta partilistenmed overskrift «Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti».Namsretten avslo begjæringen ved kjennelse 2.juli 2001. Fylkeskommunen ble ikke tilkjent saksomkostningerda retten ikke hadde mottatt noen omkostningsoppgave.Saken ble senere brakt inn for Stortinget, som i

196 Dokument nr 42003–2004møte 8. oktober 2001 i forbindelse med godkjenningenav representantenes fullmakter gav uttrykk for atdet var feil av fylkesvalgstyret å forkaste listeforslagetfra Tverrpolitisk Folkevalgte. Det ble vist til atlisteforslaget skulle ha vært godkjent under overskriftenTverrpolitisk kyst- og distriktsparti, som pådette tidspunktet fremdeles var partiets registrertenavn. Dette framgår av innstillingen fra den forberedendefullmaktskomité referert som vedlegg 1 iInnst. S. nr. 1 (2001–2002) og det trykte referatet fradebatten av sak nr. 2 i Stortinget 8. oktober 2001.På vegne av Tverrpolitisk folkevalgte i Vestfoldhenvendte partiets tillitsmann seg til ombudsmannenmed en klage over at Vestfold fylkesvalgstyre forkastetpartiets listeforslag forut for stortingsvalget2001 i stedet for å bringe listen i lovlig stand. Konsekvensenble at partiet ikke fikk stilt liste ved valget.Fylkesvalgstyret hadde avvist partiets krav om erstatningfor utgifter til juridisk bistand, men haddetilstått tillitsmannen personlig kr 5 000 ut fra rimelighetsgrunner.I brev herfra til Vestfold fylkeskommune ble detvist til at partiet 19. desember 2001 hadde krevd erstatningfor utgiftene det ble påført i forbindelse mednamsrettssaken. Kravet beløp seg til kr 47 900. Fylkeskommunenble bedt om å utdype hva administrasjonenbygget på når den kom fram til at fylkesvalgstyretikke hadde handlet uaktsomt da spørsmåletom partiets navn i listeoverskriften skulle avklares.Det ble også bedt om en nærmere redegjørelsefor de andre spørsmålene som vedrørte partiets erstatningskrav,og det ble stilt konkrete spørsmål omkringdette.Fylkesvalgstyret svarte at partiet i sitt brev 28.mai 2001 hadde vist til at det ventet på et svar fra departementetvedrørende navnespørsmålet. Fylkesvalgstyrethevdet at det ville ha skapt en enda vanskeligeresituasjon dersom det hadde godkjent Tverrpolitiskkyst- og distriktsparti som listeoverskrift, ogdepartementet deretter hadde tatt partiets klage tilfølge og godkjent navnet Tverrpolitisk folkevalgte.Pr. møtedagen 31. mai forelå det ingen bekreftelsefra partiet annet enn en henvisning til klagebehandlingenog formuleringen «om nødvendig», som etteradministrasjonens oppfatning ikke gav tilstrekkeligavklaring til å fremme forslag om endring. Fylkesvalgstyretviste til at fylkeskommunen helt sidenbegynnelsen av april 2001 hadde forsøkt å få partietsaksept på navneendringen, og fylkesvalgstyret fantdet urimelig å legge ansvaret for at listeforslaget bleforkastet på fylkesvalgstyret siden departementetssvar ikke ble formidlet verken fra departementet ellerpartiet selv så snart det forelå.Om erstatningsspørsmålet anførte fylkesvalgstyret:«Slik det er fremstilt i brevet fra Sivilombudsmannenforelå det etter fylkesvalgstyretsoppfatning en helt umulig situasjon per. 31. mai:På den ene siden var det uttrykt at navnet bleendret «om nødvendig». På den annen side kunnefylkesvalgstyret vanskelig forutse når «omnødvendig»-situasjonen ville oppstå fordi det avhangav når klagen ble avgjort og hvilket standpunktdepartementet tok i klagesaken. Dersomman løsriver klagen fra fylkesvalgstyrets behandling,synes det urimelig å legge vekt på partietsbrev av 28. mai som nettopp henviser tilklagebehandlingen.»Fylkesvalgstyret hevdet også at partiets passivitetmåtte tillegges vekt ved aktsomhetsvurderingen.Klageren kom deretter med merknader til fylkeskommunenssvar. Her het det bl.a.:«Resultatet av vår anmodning om navneendringvar ikke mottatt, og undertegnede sa på telefonenca. 10. april 2001 at dersom navneendringenikke ville føre frem, så ville vi akseptereå stille under det navnet som valgstyret anmodetom. Vårt brev av 28. mai 2001 var kun en bekreftelsepå vår muntlige orientering. Fylkesvalgstyretbruker som unnskyldning at de ikkevisste hva departementet ville komme frem til,hvordan skulle så vi kunne ta noen avgjørelse førsvaret var kommet?»Etter dette foreligger to brev fra fylkeskommunensadministrasjon og ett brev fra partiet.Ved avslutning av saken uttalte jeg:«Innledningsvis vil jeg presisere at forhold somStortinget har tatt standpunkt til, er unntatt fra ombudsmannensarbeidsområde etter ombudsmannsloven22. juni 1962 § 4 bokstav a. Fullmaktskomiteen,med unntak av representanten fra Kystpartiet, fantunder sin behandling at det var en feil av Vestfoldfylkesvalgstyre å forkaste partiets listeforslag forutfor stortingsvalget 2001 i stedet for å bringe listen ilovlig stand. Stortinget sluttet seg senere enstemmigtil komiteens tilråding. Jeg er henvist til å legge tilgrunn det samme syn som flertallet i valgkomiteenla til grunn. Jeg vil likevel knytte enkelte supplerendemerknader til dette spørsmålet, jf. framstillingennedenfor.Også domstolenes virksomhet er etter ombudsmannsloven§ 4 bokstav c unntatt fra ombudsmannensarbeidsområde. Jeg må derfor presisere atTønsberg namsretts kjennelse i saken 2. juli 2001forstås dit hen at den tar stilling til spørsmålet omdet var grunnlag for ved midlertidig forføyning å påleggefylkesvalgstyret i Vestfold å godta listen medoverskriften Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti etter1. juni 2001. Temaet i saken for ombudsmannen harderimot vært fylkeskommunens handlemåte før dennedatoen, og da særlig om fylkeskommunen burdeha sørget for å bringe listeoverskriften i orden forutfor 1. juni 2001. Undersøkelsene herfra har derforikke blitt ansett å berøre de forhold som er behandletav namsretten.Jeg vil knytte noen merknader til spørsmålet omdet var en feil av fylkesvalgstyret å forkaste partiets

2003–2004 Dokument nr 4197listeforslag forut for stortingsvalget 2001 i stedet forå bringe listen i lovlig stand, hvilket er grunnlagetfor partiets krav om erstatning fra fylkeskommunen.For ordens skyld presiseres at fylkeskommunen etterdet jeg forstår, er rett adressat for erstatningskravetselv om staten etter loven bærer utgiftene ved stortingsvalg.Som det framgår av det ovenstående, badfylkeskommunen allerede i brev 3. april 2001 partietom en bekreftelse på at listeforslaget skulle ha somoverskrift «Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti»,idet dette fremdeles var partiets registrerte navn. Etterdette var det en del muntlig kommunikasjon mellomfylkeskommunen og klageren om saken. Klagerenskal overfor fylkeskommunen muntlig ha gitt uttrykkfor at partiet ønsket å avvente et svar fra departementetpå dets fornyede anmodning om å få benyttepartinavnet «Tverrpolitisk folkevalgte». Anmodningenom å få skifte navn var tidligere blitt avslåttsom for sent innkommet. I klagerens brev 28. mai2001 til fylkeskommunen het det uttrykkelig at partieti utgangspunktet ønsket å benytte dette navnet,men at det «om nødvendig» måtte stille under navnet«Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti». [Partietstillitsmann] har framholdt at han også muntlig gavuttrykk for denne eventualitet. Fylkeskommunen harblant annet anført at det heftet usikkerhet om betingelsen«om nødvendig» hadde inntrådt, idet fylkeskommunenikke var kjent med departementets negativesvar 30. mai 2001 før fristutløp 31. mai 2001.Jeg kan vanskelig se at uvitenheten om departementetssvar kan være avgjørende, og jeg finner fylkeskommunensforsøk på å skyve ansvaret over på departementetlite passende. Så lenge fylkeskommunenved fristutløp ikke hadde fått noen bekreftelsepå at partiet hadde fått tillatelse til å skifte navn, villedet riktige være å la partiet stille under navnet«Tverrpolitisk kyst- og distriktsparti», og partietslisteoverskrift skulle følgelig ha blitt brakt i samsvarmed dette. Klagerens brev 28. mai 2001 måtte ansessom bekreftelse god nok på at dette var i samsvarmed partiets ønske. Det kan etter dette ikke væretvilsomt at det ble begått en feil fra fylkeskommunensside når den ikke sørget for å bringe listen i ordeninnen fristutløp, med den følge at partiet ikkefikk stille liste ved Stortingsvalget. Dette er en feilsom fylkeskommunen etter mitt syn bør hefte for.Fylkeskommunen har ikke erkjent noe rettsligansvar, men har tilkjent klageren personlig kr 5 000.Ettersom fylkeskommunen ikke har erkjent noe ansvarsgrunnlag,har den heller ikke drøftet vilkår somøkonomisk tap, årsakssammenheng og adekvans.Jeg har heller ikke tatt stilling til dette. I lys av atpartiet her ble skadelidende på grunn av fylkeskommunensfeil, ber jeg fylkeskommunen vurdere sakenpå nytt, og herunder ta stilling til om partiet bør gisen økonomisk kompensasjon for den urett som blebegått da partiet ikke fikk stille liste ved valget. Enslik kompensasjon bør vurderes på rettslig grunnlagså vel som ut fra billighet og vil komme i tillegg tilde 5 000 som [partiets tillitsmann] personlig harmottatt.»63.Folkeregistrering ved flytting til utlandet nårvedkommende arbeider på kontinentalsokkelen(Sak 2003–0730)A, som var registrert bosatt i Y kommune, men somarbeidet på kontinentalsokkelen, meldte flytting tilSpania. Flyttemeldingen ble ikke godkjent med denbegrunnelse at han fortsatt arbeidet på kontinentalsokkelen.Ombudsmannen mente at avslaget måtte vurderespå nytt. Formålet med folkeregisterforskriften§ 1 nr. 3 om at personer som arbeider på kontinentalsokkelenfortsatt skal regnes som bosatt i Norge,synes å ha vært at de ikke skal regnes som utvandretfra Norge bare av den grunn at de oppholder seg påkontinentalsokkelen. Bestemmelsen må forstås slikat personer som arbeider på kontinentalsokkelen,også vil kunne registreres som utflyttet fra Norge,selv om de flytter til utlandet mens de arbeider påkontinentalsokkelen, jf. folkeregisterforskriften § 1nr. 8.Sentralkontoret for folkeregistrering foretok deretteren ny vurdering av sin forståelse av folkeregisterforskriften§ 1 nr 3, og registrerte A som utvandrettil Spania.A og hans kone meldte flytting fra Y kommune,Norge, til Spania. As kone ble registrert utflyttet,men Z folkeregister godtok ikke flyttemeldingen fraA. Sentralkontoret for folkeregistrering stadfestetfolkeregisterets avslag på flyttemeldingen.I As klage til ombudsmannen ble det blant annetanført at Sentralkontorets avslag var i strid med folkeregisterforskriften§ 1 nr. 3, og at saken måtte vurderesetter vilkårene i forskriften § 1 nr. 8. Sentralkontoretstolkning førte til at en norsk borger medarbeid på kontinentalsokkelen aldri ville kunne flytteut av riket. Dette resultatet – som ikke kunne ha værtformålet med bestemmelsen – ble urimelig ettersomA og hans kone nå ble ansett for å være bosatt i ulikestater. Det ble også anført at det ikke var hjemmelfor å nekte en person utflytting av skattemessigegrunner, og at Sentralkontorets tolkning måtte ansessom en krenkelse av EMK protokoll 4 artikkel 2 nr.2.Sentralkontoret for folkeregistrering ble bedt omå redegjøre for sin forståelse av begrepet «oppholderseg» i folkeregisterforskriften § 1 nr. 3, mulighetenfor å utvandre når man arbeider på kontinentalsokkelenog forholdet til EMK protokoll nr. 4 artikkel 2nr. 2. I Sentralkontorets svarbrev het det blant annet:«[Folkeregisterforskriften] § 1 nr. 3 er tolketslik at så lenge en person arbeider på kontinen-

198 Dokument nr 42003–2004talsokkelen, vil han ikke kunne registreres somutvandret, men skal uten unntak stå registrertsom bosatt i Norge i den kommune han var bostedsregistrertved utreisen. At vedkommendeikke lenger oppholder seg i Norge når han harfri, har således ingen betydning. Hvorvidt dennekonsekvens har vært vurdert i forarbeidene tilbestemmelsen, har det for oss ikke vært mulig åbringe på det rene. Forarbeidene er ikke særliggrundige på dette område.»Sentralkontoret viste også til Statistisk Sentralbyråskommentarer i høringsnotat til endringsforskriften26. november 1979 § 3 nr. 10 (nåværende§ 1 nr. 3) til folkeregisterforskriften, og uttalte:«Som man ser av forslaget til § 3 nr. 10 annetledd har man villet sidestille kontinentalsokkelenmed Svalbard. Bakgrunnen for dette forslag stårdet ikke noe om, men det kan ha sin årsak i atman så på sokkelen som norsk område med begrensetsuverenitet, slik tilfelle er for Svalbard.Som kjent gjelder ikke lov om folkeregistreringpå Svalbard. Likevel regnes ikke Svalbard somutland i relasjon til folkeregisterbestemmelsene.Dette på folkeregisterområdet et «ingenmannsland»har muligens lovgiver i sin tid ønsket åknytte til fastlandet i stedet for at de i folkeregisteretble stående utregistert til ukjent land.Vi har ikke problem med å se at kontinentalsokkelbestemmelsenetterhvert har blitt utidsmessigi det vi antar at opphold i utlandet nårman hadde fri fra sokkelen, var marginalt i 1970-årene. Vi har derfor hatt bestemmelsen under observasjonen tid. Forslag om endring ble tatt oppi notat av 16.10.01 i forbindelse med forslag tilendring av skatteloven § 2 nr. 1 annet ledd ogfolkeregistreringslovens bestemmelse. I og medat man i Ot.prp. nr. 42 (2002–03) om endringer iskatteloven kom til at det ikke var hensiktsmessigå samordne skatteloven og folkeregisterlovensbostedsregler, er det oppstått en situasjonsom tilsier at vi, på egen hånd relativt raskt måvurdere en forskriftsendring. Når det gjelder forståelsenav begrepet opphold, brukes begrepetslik det er anbefalt i Justisdepartementets rettledningi lovteknikk pkt. 6.4.4. der det for «opphold»ikke kreves noen bestemt tilknytning, menbare at personen er der.[---]Det er videre anført at As flyttemelding måbehandles i henhold til hovedreglen i forskriftens§ 1 nr. 8, og at A klart oppfyller vilkårene for åregnes som utflyttet etter denne bestemmelsen.Det må her anføres at § 1 nr. 3 er en spesialbestemmelsesom i følge lex specialisprinsippet gårforan den generelle regelen i § 1 nr. 8.»I min avsluttende uttalelse hadde jeg følgendemerknader:«Folkeregisterforskriften 4. mars 1994 § 1 regulererhvem som skal regnes som bosatt i Norge.Folkeregisterforskriften § 1 nr. 3 første og annetledd lyder:«Personer som oppholder seg på Svalbard,Jan Mayen eller de norske biland Bouvetøya, PeterIs øy og Dronning Mauds land, og som vedutreisen var registrert i folkeregisteret, skal fortsattregnes som bosatt i Norge, jfr. § 2 nr. 10første ledd. Det samme gjelder personer somoppholder seg på den norske kontinentalsokkelen,og som var registrert i folkeregisteret daoppholdet tok til.»I vedtaket 10. februar 2003 la Sentralkontoret forfolkeregistrering til grunn at det ikke er adgang til åregistrere en person som oppholder seg på den norskekontinentalsokkelen, og som var registrert i folkeregisteretda oppholdet tok til, som utvandret.Sentralkontorets begrunnelse for dette standpunkteter at disse personene etter folkeregisterforskriften§ 1 nr. 3 annet ledd, jf. første ledd «fortsatt (skal)regnes som bosatt i Norge».Jeg forstår brevet hit 24. juni 2003 slik at Sentralkontoretfor folkeregistrering ikke har sikre holdepunkterfor hvorfor opphold på kontinentalsokkelenble likestilt med opphold på Svalbard i folkeregisterforskriften§ 1 nr. 3 og § 2 nr. 10 annet ledd jf.første ledd. Jeg har likevel ingen bemerkninger til atSentralkontoret antar at «det kan ha sin årsak i atman så på sokkelen som norsk område med begrensetsuverenitet, slik tilfelle er for Svalbard».Verken Svalbard eller den norske delen av kontinentalsokkelenhører til noen av folkeregisterdistriktenei Norge, jf. folkeregisterloven § 1 jf. § 7. Detkan derfor synes som om det sentrale formål medbestemmelsene i forskriften § 1 nr. 3 første og annetledd var å sikre at personer som i henhold til folkeregisterforskriftensregler anses å være bosatt i Norgefør de tok opphold på Svalbard eller kontinentalsokkelen,i folkeregisteret ikke skal anses som utvandretfra Norge alene av den grunn at de tar opphold påSvalbard eller den norske del av kontinentalsokkelen.Ut fra slike formålsbetraktninger er det etter minoppfatning mest naturlig å forstå bestemmelsen omat disse personene «fortsatt (skal) regnes som bosatti Norge» slik at de under opphold på kontinentalsokkelenfortsatt skal stå registrert som bosatt Norge, såfremt de under oppholdet på kontinentalsokkelen ikkeflytter til utlandet, og bosetter seg der på en slikmåte at de skal regnes som utflyttet etter folkeregisterforskriften§ 1 nr. 8.Slik jeg forstår folkeregisterforskriftens øvrigebostedsbestemmelser og Sentralkontorets kommentarertil disse forskriftsbestemmelsene i den interne«Håndbok i folkeregistrering» fra mai 2002, byggerhele dette regelverket blant annet på den grunnleggendeforutsetning at registreringen i folkeregisterettil enhver tid skal være à jour i forhold til den enkeltesfaktiske bosted, og at en person bare helt unntaksvisskal registreres i folkeregisteret uten fast ellerpåviselig bosted. Også ut fra disse forutsetningeneer det naturlig å forstå bestemmelsen i § 1 nr. 3annet ledd jf. første ledd slik at den ikke kommer tilanvendelse hvis en person som er folkeregistrertsom bosatt i Norge, under opphold på kontinental-

2003–2004 Dokument nr 4199sokkelen melder flytting til utlandet, og ellers oppfyllervilkårene for å anses som utflyttet etter folkeregisterforskriften§ 1 nr. 8.I denne sammenheng viser jeg særlig til bestemmelsenei § 2 nr. 10 første og annet ledd som lyder:«Personer som oppholder seg på Svalbard,Jan Mayen eller de norske biland Bouvetøya, PeterIs øy og Dronning Mauds land, og som vedutreisen var registrert i folkeregisteret, regnesfortsatt som bosatt i den kommunen de hadde sittbosted da oppholdet tok til, med mindre forholdeneder forandrer seg slik at det vil være naturligå regne dem som bosatt annet sted, eller etter§ 2 nr. 13.Det samme gjelder personer som oppholderseg på den norske kontinentalsokkelen, og somvar registrert i folkeregisteret da oppholdet toktil.»I «Håndboken» kommenterer Sentralkontoretforskriften § 2 nr. 10 slik:«Regelen omfatter personer som oppholderseg på Svalbard, Bjørnøya, Jan Mayen, de norskebilandene eller på kontinentalsokkelen ogsom ved utreisen var registrert som bosatt i ennorsk kommune. Disse skal fortsatt bli ståenderegistrert i samme kommune. Regelen har sammenhengmed fregforskr. § 1 nr. 3.Registrering i en annen norsk kommune kanvære aktuell dersom bostedsforholdene i utreisekommunenforandrer seg. Det vil være tilfelledersom ektefelle og barn flytter til en annenkommune. Man må altså passe på at den som erpå Svalbard ikke blir "hengende" igjen i dengamle kommunen. Er vedkommende enslig ogikke lenger har noen tilknytning til et fast bostedi kommunen, er løsningen å registrere personenetter regelen i § 2 nr. 13.»§ 2 nr. 13 lyder:«Personer som er uten fast bosted i kommunen(u.f.b.) regnes likevel som bosatt der når depå grunn av oppholdets varighet og omstendigheteneellers må antas å ha større bostedsmessigtilknytning til denne kommunen enn til andrekommuner.»Sentralkontorets forståelse av forskriften § 1 nr.3 annet ledd, jf. første ledd vil etter min oppfatningkunne medføre at opplysningene i folkeregisteret ompersoner som oppholder seg på kontinentalsokkelen,men ellers bor i utlandet, ikke vil være i samsvarmed deres utvilsomme faktiske bosted, selv om detteutenlandske bostedet ellers skulle være kjent for folkeregisteret.Slik jeg oppfatter forskriftens vektleggingav at føringen av folkeregisteret skal være àjour med de registrertes faktiske forhold, vil en slikregistreringspraksis være i strid med de forutsetningersom forskriften ellers synes å bygge på på dettepunkt.Det følger av min forståelse av folkeregisterforskriften§ 1 nr. 3 første og annet ledd at jeg ikkedeler Sentralkontoret for folkeregistrerings oppfatningom at forskriften § 1 nr. 3 første og annet leddskal anses som lex specialis i forhold til § 1 nr. 8.Etter en samlet vurdering av de momenter jeghar redegjort for ovenfor er jeg kommet til at sakenetterlater begrunnet tvil om Sentralkontoret forståelseog praktisering av folkeregisterforskriften § 1 nr.3 annet ledd, jf. første ledd er rettslig holdbar. Jegber derfor om at saken behandles på nytt i lys av detjeg har framholdt ovenfor. Jeg ber om å bli holdt orientertom utfallet av en slik ny vurdering.Jeg har for øvrig merket meg opplysningene omat Sentralkontoret vurderer å endre forskriftens ordlydfor så vidt gjelder folkeregistrering av personersom flytter til utlandet mens de oppholder seg påkontinentalsokkelen.For ordens skyld gjør jeg oppmerksom på at jegunder undersøkelsen av saken her ikke har tatt stillingtil om klageren i dette tilfellet oppfyller vilkåreneetter folkeregisterforskriften § 1 nr. 8 for å regnessom utflyttet fra Norge.»Saken ble behandlet på nytt av Sentralkontoretfor folkeregistrering 7. januar 2004, og A ble registrertsom utvandret til Spania. Sentralkontoret uttalte:«Sentralkontoret har tidligere lagt til grunn atsærregelen i folkeregisterforskriften § 1 nr. 3skal anses som lex specialis i forhold til § 1 nr. 8.Særregelen i § 1 nr. 3 har således hittil vært praktisertslik at personer som oppholder seg pånorsk kontinentalsokkel ikke kan registreres somutvandret. Denne forståelsen ble lagt til grunnfor Sentralkontorets vedtak av 10. februar 2003.Sentralkontoret har kommet til at denne praksisikke lenger kan opprettholdes, og særregelen ompersoner som oppholder seg på norsk sokkel måderfor ses i sammenheng med folkeregisterforskriften§ 1 nr. 8 første ledd.»Skatter, toll, avgifter, ligning, gebyrer64.Fordelsbeskatning av arbeidstakers privatebruk av arbeidsgivers bil – fastsetting avkilometersatser(Sak 2003–0616)Sju organisasjoner henvendte seg til ombudsmannenom størrelsen på de kilometersatsene som Skattedirektoratethvert år fastsetter til bruk ved fordelsbeskatningav arbeidstakeres private bruk av arbeidsgiversbil. Organisasjonene hevdet å kunne sannsynliggjøreat de fastsatte kilometersatsene er vesentlighøyere enn de faktiske bilholdskostnadene. Det blefra organisasjonenes side anført at skattlegging isamsvar med kilometersatsene fastsatt av direktoratet,resulterer i et høyere skattegrunnlag enn det som

200 Dokument nr 42003–2004er korrekt i forhold til et prinsipp om at naturalytelserskal beskattes ut fra sin markedsverdi.Det var tvil om direktoratets metode for fastsettingav kilometersatsene var tilfredsstillende i forholdtil siktemålet om å finne fram til de faktiske bilholdskostnadene.Direktoratet ble bedt om å foretaen gjennomgang av metoden for fastsettingen av satsene,og bl.a. vurdere de forholdene som hadde kommetfram gjennom ombudsmannens undersøkelse. Iforbindelse med gjennomgangen ble direktoratet ogsåbedt om å vurdere om det kunne være hensiktsmessigå nedfelle skriftlig de viktigste prinsippenefor fastsettingen av kilometersatsene.I mars 2003 henvendte sju organisasjoner seg tilombudsmannen om størrelsen på de kilometersatsenesom Skattedirektoratet hvert år fastsetter til brukved fordelsbeskatning av arbeidstakeres private brukav arbeidsgivers bil. De sju organisasjonene var NæringslivetsHovedorganisasjon, Handels- og ServicenæringensHovedorganisasjon, Selgerforbundet,Skattebetalerforeningen, FinansieringsselskapenesForening, Bilimportørenes Landsforening og NorgesBilbransjeforbund. Organisasjonene hevdet å kunnesannsynliggjøre at de fastsatte kilometersatsene ervesentlig høyere enn de faktiske bilholdskostnadene.De viste i denne forbindelse bl.a. til oversikter overbilholdskostnader fra Opplysningsrådet for veitrafikkenog leasingselskapet LeasePlan. Det ble fra organisasjonenesside anført at skattlegging i samsvarmed kilometersatsene fastsatt av direktoratet, resultereri et høyere skattegrunnlag enn det som er korrekti forhold til et prinsipp om at naturalytelser skalbeskattes ut fra sin markedsverdi. Ombudsmannenble bedt om å medvirke til at «denne skattemessigeurettferdigheten rettes opp slik at de aktuelle kilometersatsertil bruk ved ligningen av firmabiler blirbrakt i tråd med de faktiske forhold».Saken ble tatt opp med Skattedirektoratet, somble bedt om å komme med sine merknader til detsom var anført fra organisasjonenes side. I denneforbindelse ble direktoratet særskilt bedt om å redegjørefor hvilke prinsipper som var lagt til grunn forfastsettingen av kilometersatsene, og det faktiskegrunnlaget for de årlige fastsettingene. Direktoratetble videre bedt om å redegjøre for forholdet mellomkilometersatsene og de faktiske bilholdskostnadene.I sitt svar viste direktoratet til den generelle regeleni skatteloven § 5–3 om at omsetningsverdi skallegges til grunn ved verdsettelse av naturalytelser.Omsetningsverdi ble i forhold til firmabilbeskatningenpresisert til å gjelde de kostnadene som arbeidstakerenville ha blitt pådratt om han selv hadde måttetbære kostnadene ved å holde tilsvarende bil privat.Direktoratet understreket at metoden som brukesved fastsettelsen av kilometersatsene er basert påat de ulike satsene skal gi uttrykk for den fordel somgis skattyter og derfor skal dekke alle omkostninger,både løpende og faste, forbundet med bilholdet.Kostnadene ble av direktoratet fordelt på to grupper,henholdsvis drift og vedlikehold og bilens ordinæreverdiforringelse. Direktoratet uttalte at det la tilgrunn at de to gruppene hver utgjør ca 50 % av detotale kostnadene.Om den årlige justeringen av satsene het det videre:«Den årlige justeringen skjer ved utregningav middeltallet som ligger mellom «endring avtotale kostnader siden forrige år» og «endringen ikostnader vedrørende drift og vedlikehold sidenforrige år». Sentralt for denne metoden er konsumprisindeksenutarbeidet av Statistisk Sentralbyråog de to undergruppene «kjøp av bil» og«drift og vedlikehold av egne transportmidler»,under varegruppen «reiser og transport». Fremtidigforventet utvikling i kostnadsnivået ved bilbrukblir undersøkt, herunder foreslåtte endringeri Stortingsproposisjon nr 1 (for kommendebudsjettermin) som omhandler skatte-, avgiftsogtollvedtak. Denne kan gjelde årsavgiften formotorvogner, avgiftssatser for blyholdig bensin,CO2-avgiften, avgiften for lavsvovlet autodiesel,avgiften på smøreolje og engangsavgiften påkombinerte biler. Videre innhentes opplysningerom forventet prisutvikling på kjøp og drift av bilerfra Opplysningsrådet for Veitrafikk og opplysningerom forventet påslag i forsikringspremierfra forsikringsselskaper.De ovenstående opplysninger gir grunnlagfor å vurdere behovet for en justering av kilometersatsene.»Direktoratet redegjorde deretter for fastsettingenav satsene for 2002. Det ble opplyst at satsene ikkeble økt i forhold til 2001. Ifølge direktoratet skyldtesdette at satsene ble økt med mellom 10 og 30 øre fra2000 til 2001, men at noen tilsvarende økning i defaktiske bilholdskostnadene ikke hadde funnet sted.I direktoratets brev het det avslutningsvis:«Forskuddsvedtakene har de siste årene ikketatt direkte utgangspunkt i Opplysningsrådets beregninger,men basert seg på forrige års fordelssatserjustert etter ovennevnte faktorer som påregneligvil influere på kommende års bilkostnader.Dette kan derfor ha ført til at direktoratetsfordelssatser over tid har blitt noe høyere ennkalkylene fra Opplysningsrådet for Veitrafikk.Skattedirektoratet vil i løpet av inneværendeår foreta en nærmere gjennomgang av grunnlagetfor utarbeidelse av kilometersatsene, herunderforholdet mellom kilometersatsene og satsenefor faktiske kostnader som utarbeides av de ulikebransjeorganisasjoner.»Organisasjonene kom med merknader til direktoratetsbrev, og stilte seg positive til den varsledegjennomgangen av satsene. Det ble imidlertid påpektat direktoratet allerede i mai 2002 ble gjort oppmerksompå misforholdet mellom standardsatseneog de faktiske bilholdskostnadene. Videre sa organisasjoneneseg tilfreds med at direktoratet hadde redegjortfor metoden for fastsettelsen av satsene. Organisasjonenepekte imidlertid på flere klare svakheterved redegjørelsen, og stilte seg bl.a. undrende tilhvordan direktoratet kunne legge til grunn at de tota-

2003–2004 Dokument nr 4201le kostnadene fordeler seg med 50 % hver på henholdsvisdrift og vedlikehold og bilens ordinære verdiforringelse.Det ble i denne forbindelse vist til beregningersom viser at drifts- og vedlikeholdskostnadeneutgjør langt mer enn 50 % av de totale kostnadene.Organisasjonene kom videre med innvendingermot direktoratets indeksering av drifts- og vedlikeholdskostnadene,og anførte bl.a. at indekseringsfeilenfra 2000 til 2001 ikke var rettet opp ved at satseneikke ble økt fra 2001 til 2002. Det ble også pektpå at direktoratets metode ikke tar hensyn til at dagensbiler bl.a. bruker mindre bensin og krevermindre service enn det som historisk har vært tilfellet.Organisasjonene påpekte at en metode som basererseg på justering av forrige års fordelssatserover tid vil gi feilaktige fordelssatser og at direktoratetsyntes å være enig i det.Merknadene fra organisasjonene ble oversendttil direktoratet, og det ble samtidig gjort oppmerksompå at det ikke var aktuelt for ombudsmannen ågå inn i detaljene i direktoratets konkrete skjønnsutøvelseved forskriftsfastsettingen. Direktoratetmeddelte muntlig at det ikke hadde ytterligere merknadertil saken.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Arbeidstakers bruk av arbeidsgivers bil i privat øyemeder skattepliktig som fordel vunnet ved arbeid,jf. skatteloven 26. mars 1999 nr. 14 § 5–1 første leddog § 5-10 bokstav a. I skatteloven § 5–13 er det gittnærmere regler om hvordan fordelen skal fastsettes.Utgangspunktet er at fordelen skal fastsettes pågrunnlag av en antatt årlig kjørelengde på 13 000 kmmed tillegg av faktisk kjøring mellom hjem og arbeidssted.Kjørelengden som fremkommer skal multipliseresmed standardiserte kilometersatser, somskal gi uttrykk for fordelen per kilometer ved denprivate bruken.Finansdepartementet er gitt hjemmel til å fastsettestandard kilometersatser, jf. skatteloven § 5–13annet ledd. I forskrift til skatteloven 19. november1999 nr. 1158 § 5–13-4 første ledd er det overlatt tilSkattedirektoratet å fastsette kilometersatser gradertetter prisklasser hvor bilens opprinnelige listeprissom ny skal legges til grunn. For inntektsåret 2002har Skattedirektoratet fastsatt slike satser i forskrift12. desember 2002 nr. 1783 § 1–2-15. Satsene variererfra kr 2,85 per km for biler med listepris underkr 75 000 til kr 7 per km for biler med listepris overkr 300 000. I tillegg gjelder det enkelte særskilte satserbl.a. for spesielt dyre biler. Skattedirektoratet haropplyst at satsene ikke er endret i forhold til satsenesom gjaldt for 2001.Organisasjonene som har henvendt seg til ombudsmannenhar anført at de standardiserte kilometersatseneer vesentlig høyere enn de faktiske bilholdskostnadene,og at skattleggingen dermed er istrid med prinsippet om at naturalytelser til arbeidstakerskal beskattes etter sin markedsverdi.Reglene om skattlegging av privat bruk av arbeidsgiversbil gir i seg selv liten veiledning for hvilkeprinsipper som skal legges til grunn ved fastsettingenav kilometersatsene. Det generelle utgangspunktmå derfor tas i skatteloven § 5–3, der detframgår at fordel som består i annet enn norsk myntskal verdsettes til omsetningsverdi. I forhold til fordelsbeskatningenav privat bruk av arbeidsgivers bil,innebærer dette at en ved fastsettingen av de standardisertekilometersatsene skal forsøke å finne fram tilde kostnadene per kilometer som arbeidstakeren villeha blitt pådratt dersom han selv hadde måttet bærekostnadene ved å holde tilsvarende bil privat, jf. direktoratetsbrev 15. april 2003. Uttalelser bl.a. iOt.prp. nr. 4 (1986–87) viser for øvrig også at kilometersatseneskal gjenspeile de faktiske kostnadeneved bilholdet. Jeg legger etter dette til grunn at direktoratetved fastsettingen av kilometersatsene haren rettslig plikt til å tilstrebe at satsene i størst muliggrad er basert på de faktiske kostnadene.Det må imidlertid understrekes at det her er taleom sjablonregler som gjør at det nødvendigvis vilmåtte bli visse sprik mellom kilometersatsene ogden faktiske fordelen den enkelte arbeidstaker har.Satsene vil formodentlig slå heldig ut for enkelte, ogmindre heldig ut for andre. Dette er en nødvendigkonsekvens av et system med standardiserte regler,som jo først og fremst er ment å skulle forenkle ligningsbehandlingen.Som påpekt i Ot.prp. nr. 4(1986–87) s. 14 i forbindelse med innføring av standardisertkjørelengde, er det imidlertid ikke sikkertat et system med individuell fastsetting nødvendigviser mer rettferdig ettersom fastsettingen i praksisvil måtte foretas ved skjønn.Skattedirektoratet må ved fastsettingen av satsenebygge på et forsvarlig faktisk grunnlag og ensamvittighetsfull vurdering av dette grunnlaget. Selvom fastsettingen i hovedsak må bygge på empiriskedata, er det klart at den i noen grad også vil måttebygge på skjønnsmessige vurderinger. Ved deskjønnsmessige vurderingene må direktoratet innrømmesen viss skjønnsmargin. Så lenge skjønnsutøvelsener saklig og bygger på prinsipper som fremstårsom forsvarlige, vil skjønnet vanskelig kunnekritiseres av meg på rettslig grunnlag, med mindreresultatet fremstår som klart urimelig.Hensikten med min undersøkelse av saken harvært å få klargjort prinsippene for direktoratets fastsettingog hvilket faktisk grunnlag som er lagt tilgrunn. Det er således forsøkt å kaste lys over de forholdenesom er tatt opp av organisasjonene i henvendelsenhit. Som det tidligere er gjort oppmerksompå, er det ikke aktuelt å etterprøve detaljene ifastsettingen av satsene. En slik vurdering har jeg ikkeforutsetninger for å gå inn på, og det kan hellerikke anses som en naturlig oppgave for ombudsmannen.

202 Dokument nr 42003–2004Det er viktig bl.a. av hensyn til borgernes tillitttil skattesystemet at kilometersatsene i størst muliggrad oppfattes å svare til den reelle fordelen den privatebruken innebærer. Undersøkelsen herfra harvist at det er til dels betydelige forskjeller mellomsatsene som for eksempel Opplysningsrådet for veitrafikkhar regnet ut og de satsene som direktoratethar fastsatt. Årsakene til forskjellene er i liten gradklargjort, men det antas at forskjellene i hovedsakskyldes at det er benyttet forskjellige metoder for åberegne bilholdskostnadene.På bakgrunn av det som har framkommet, er detgrunn til å stille spørsmål om den metoden direktoratethittil har benyttet ved fastsettingen av satseneer fullt ut tilfredsstillende i forhold til den målsettingdirektoratet selv har om at satsene i størst mulig gradskal gjenspeile de faktiske bilholdskostnadene. Direktoratetsynes i hovedsak å fokusere på oppjusteringav tidligere historisk tall, selv om det også eranført at direktoratet f.eks. forhører seg hos Opplysningskontoret.Det er noe usikkert om direktoratet itilstrekkelig grad har vært i stand til å fange opp forholdsom for eksempel endrede kostnadsstrukturer.Jeg viser i denne forbindelse bl.a. til det som er anførtom at tekniske nyvinninger gjør at nyere bilerbruker mindre drivstoff og trenger mindre service.Forskjellene mellom satsene fastsatt av direktoratetog de utregninger som er gjort av eksterne aktører,samt de systematiske svakhetene som organisasjonenehar anført, gir grunn til å anbefale at direktoratetforetar en gjennomgang av måten satsenefastsettes på. Direktoratet har i brev hit 15. april2003 allerede varslet at en slik gjennomgang vil bliforetatt i løpet av inneværende år. Jeg forutsetter atde forholdene som har kommet fram gjennom minundersøkelse av klagen fra de sju organisasjoneneblir vurdert ved gjennomgangen. I forbindelse medgjennomgangen ber jeg om at direktoratet også vurdererom det kan være hensiktsmessig å nedfelleskriftlig de viktigste prinsippene for fastsettingen avkilometersatsene.Det vil være ønskelig at arbeidet med gjennomgangenblir prioritert fra direktoratets side, slik atsatsene som skal fastsettes i takseringsreglene forinntektsåret 2003 kan baseres på resultatet av gjennomgangen.»Etter dette opplyste direktoratet i brev til ombudsmannenat Finansministeren hadde besluttet atdet skulle foretas en bredere gjennomgang av firmabilbeskatningenog at den nærmere vurderingen avgrunnlaget for fastsettelsen av kilometersatsene ikkeskulle foretas isolert ut fra gjeldende regelverk, meninngå i en slik samlet gjennomgang av regelverket.Direktoratet opplyste på bakgrunn av dette at det isamråd med Finansdepartementet ikke hadde funnetgrunnlag for å foreta endringer for 2003.Ombudsmannen har tatt direktoratets meddelelsetil etterretning.65.Manglende varsling i ligningssak omgevinstbeskatning(Sak 2002–0684)En skattyter hevdet ligningsmyndighetene hadde fratattham hans kontradiktoriske rettigheter i forbindelsemed gevinstberegningen etter salget av enregnskapslignet fast eiendom. Ligningskontoret haddeved en feil utelatt skattyterens påkostninger knyttettil deler av eiendommen, og det medførte at inngangsverdienble satt kr 320 000 lavere enn om allepåkostningene som skattyteren hadde krevd haddevært tatt med i beregningen. Overligningsnemndafastholdt ligningskontorets fastsetting av inngangsverdien,men på et annet rettlig grunnlag. Nemndala til grunn at et beløp tilsvarende det som var utelattmåtte betraktes som vedlikeholdskostnader.Skattyteren mente at han ikke hadde fått tilstrekkeligoppfordring til å komme med sitt syn på spørsmåletom fordelingen av utgifter på henholdsvis påkostningerog vedlikehold forut for overligningsnemndasbehandling.Ligningslovens varslingsregler var ikke direkteanvendelige. Disse reglene er imidlertid ikke uttømmendeog må suppleres med alminnelige ulovfestedeprinsipper om kontradiksjon som følger av god forvaltningsskikk.Etter en konkret vurdering kom ombudsmannentil at skattyteren forut for overligningsnemndasbehandling burde ha fått anledning til å uttaleseg om fordelingen av utgiftene på henholdsvispåkostninger og vedlikehold. Overligningsnemndable bedt om å vurdere saken på nytt, og i denne forbindelseogså foreta en bredere og grundigere helhetsvurderingav hvilke av skattyterens utgifter someventuelt var å anse som vedlikehold.Skattyteren ervervet i 1986 en eiendom i Bergenkommune for kr 415 000. Han solgte eiendommen imai 1999 for kr 1 400 000. Bergen likningskontorble rutinemessig underrettet om salget ved utskriftfra grunnboka. I brev til skattyteren bad ligningskontoretom å få nærmere opplysninger om overdragelseninnen 14 dager. Det ble bl.a. bedt om en spesifikasjonover skattyterens påkostninger i eiertiden.Om begrepet påkostninger het det i denne forbindelse:«Påkostning vil si forbedring av standardenpå huset som f.eks. tilbygg, arbeid for å sette boligeni en høyere standard enn den hadde opprinneligetc. De må opplyse hvilket år påkostningenble foretatt, hva påkostningen har omfattet, samtbeløp. Utgifter til vedlikehold skal ikke tasmed.»Skattyteren fikk senere muntlig utsettelse avsvarfristen. Han overholdt ikke fristen, og ligningskontoretvarslet ham om at gevinst- og tapsberegningenville bli fastsatt ved skjønn dersom det ikke ble

2003–2004 Dokument nr 4203gitt svar innen 14 dager. Det kom ikke noe svar fraskattyteren, og ligningskontoret fastsatte gevinstenskjønnsmessig til kr 893 700 på grunnlag en oppregulertinngangsverdi på kr 506 300 og en salgssumpå kr 1 400 000. Skattyteren ble orientert om fastsettingen,og ble oppfordret om å komme med eventuellemerknader innen 14 dager. Skattyteren innlevertedagen etter ligningskontorets vedtak en oversiktover de påkostningene han hadde gjort i perioden1986 til 1999. Påkostningene utgjorde samlet sett kr980 000.Ligningskontoret vedtok etter dette å fastsetteden skattepliktige gevinsten til kr 210 200, og akseptertei denne forbindelse et oppregulert påkostningsfradragpå kr 683 500 knyttet til skattyterens arbeideri 2. og 3. etasje. Påkostningene knyttet til 1. etasjeble holdt utenfor beregningen under henvisningtil at skattyteren etter en brann hadde mottatt en forsikringssumfra Vesta for å dekke omkostningeneved å sette etasjen tilbake til den stand den var i før1987. Påkostninger på kr 100 000 knyttet til underetasjenble ikke omtalt i vedtaket.Skattyteren påklaget vedtaket og anførte at forsikringspengeneikke vedkom saken ettersom hansutgifter var pådratt før brannen. Han viste for øvrigtil at påkostningene knyttet til underetasjen var uteglemt.Bergen overlikningsnemnd kom i resultat tilsamme konklusjon som ligningskontoret, men meden annen begrunnelse. I vedtaket het det bl.a.:«Ligningskontoret har ikke ved beregning avinngangsverdien tatt hensyn til skattyters påstandvedr. påkostning av kjeller og 1. etg. i eiendommen.Skattyter har rett i sin påstand at det er feilog ikke legge dette til inngangsverdien på grunnav erstatningen fra Vesta da disse påkostningerhevdes gjort før brannen.På dette grunnlag er vurderingen feil, men etternærmere gjennomgang av vurderingen påkostning/vedlikeholdhar overligningsnemndakommet frem til at det ikke er overveiende sannsynligat 100 % av kostnadene kan anses som påkostningog ingenting vedlikehold. Etter en samletvurdering av totale utgifter på kr 980 000 finneroverligningsnemnda at kr 320 000 blir å regnesom vedlikehold. Det som også her kan tilføyeser at med 100 % påkostning går skattyter utmed tap ved salg av boligen, noe som viser atinngangsverdien er unormal høy med tanke påden generelle verdiutviklingen på boliger fra1986 til 1999.Overligningsnemnda fastholder derfor ligningskontoretsvedtak om enn på et annet grunnlag.»As advokat brakte saken inn for ombudsmannenog anførte bl.a. følgende:«Ligningsnemnda har ved sin behandling iprinsippet lagt til grunn de redegjørelser og beløpskattyter har utarbeidet for påkostninger. Nårskattyter påpeker at ligningsnemnda har oversettpåkostninger vedrørende underetasje/kjeller, kr100 000,- og påkostningene vedrørende 1. etasje,kr 200 000,- som ble foretatt før brannen høsten1987, erkjenner overligningsnemnda at det varuriktig ikke å legge dette til grunn ved fastsettelsenav inngangsverdien. Like fullt omvurdereroverligningsnemnda beløpene til å være vedlikehold,uten nærmere å angi om det relaterer seg til1. etasje og kjeller/underetasje. Skattyter skulleda vært varslet om denne nye vurdering fra overligningsnemndasside, slik at han nærmere kunneivareta sine interesser. Denne manglende varslingmå anses som en klar saksbehandlingsfeilsom kan ha hatt betydning for vedtaket.Overligningsnemndas begrunnelse fremstårsom spekulativ i og med at man som støtte forsin vurdering viser til at det ikke er overveiendesannsynlig at 100 % av kostnadene kan anses[som] påkostning og ingenting er vedlikehold.Den skjønnsmessige vurdering overligningsnemndaher foretar fremstår som vilkårlig. Basertpå de opplysninger som fremkommer avskattyters redegjørelse fremstår overligningsnemndasvurdering også materielt sett som uriktig.Det må være åpenbart at det ut fra de beskrevnearbeider i betydelig grad må være foretattpåkostninger i 1. etasje og underetasje/kjeller.»Saken ble tatt opp med Bergen likningskontor,som ble bedt om å opplyse om det var riktig at skattyterenikke på forhånd ble varslet om at det var aktueltå anse i alt kr 320 000 av kostnadene som vedlikehold.I så fall ble ligningskontoret bedt om å redegjørefor hvorfor det ikke ble gitt slikt varsel. Videreble det bedt om ligningskontorets syn på om det underklagebehandling var adgang til å endre rettsanvendelsenog begrunnelsen for vedtaket på den måtensom det var gjort uten at klageren hadde hatt anledningtil å uttale seg først (kontradiksjon).I ligningskontorets svar het det bl.a.:«Allerede da saken startet med vårt brev [ ]ble skattyter varslet om at vedlikeholdsutgifterikke kommer til fradrag ved gevinstberegningen.Men det er riktig at skattyter forut for overligningsnemndasvedtak ikke ble varslet på ny omat skillet påkostning/vedlikehold ville bli vurdertṪil Deres spørsmål som går på overligningsnemndasrettsanvendelse, har vi følgende kommentarer:I Zimmers’ Ligningsforvaltningsrett 1988 erdet vedrørende kravene til et varsels innhold påside 24 angitt:«Retningslinjen må være at varselet skal væreså utførlig at skattyter forstår hvilke endringerdet er aktuelt å gjøre og på hvilket rettslig grunnlag».I kommentarutgaven til ligningsloven 4. utgave1993 er det på side 355 i siste avsnitt angittfølgende:«Skattyter skal varsles om den fravikelsesom vurderes. Loven inneholder ingen regler omhva varselet må gå ut på og hvor detaljert varseletmå være. Her vil kravene ikke være store.Skattyteren må få vite hvilken post som vurderesfraveket, men det kan ikke kreves nærmere be-

204 Dokument nr 42003–2004grunnelse for hvorfor oppgavene fravikes. Hvisf.eks. en fradragspost fastsettes ved skjønn, måskattyteren få varsel både om at det foretas et fravikog at fradragsposten vil bli fastsatt vedskjønn. Beløpets størrelse pliktes ikke oppgitt».I Lignings-ABC 1999 er det på s. 1105 angitt:«Varselet må formuleres slik at det klart gårfrem hva saken gjelder. Overveies det å fravikeselvangivelsen, må varselet kort angi hvilke postersom overveies fraveket og grunnen til dette».«Hvorvidt skattyter kan sies å ha fått et tilstrekkeligvarsel, må etter vår oppfatning, vurdereskonkret i hvert enkelt tilfelle.»I forhold til vurderingen av den konkrete saken,viste ligningskontoret til det opprinnelige brevetsom ble sendt til skattyteren i forbindelse med at ligningskontoretmottok melding om overdragelsen fragrunnboka. Det het i brevet bl.a. følgende:«Tilslutt ber vi om at det legges ved en spesifikasjonover eventuell påkostning av boligen ieiertiden. All påkostning bør i størst mulig graddokumenteres. Påkostning vil si forbedring avstandarden på huset som f.eks. tilbygg, arbeid forå sette boligen i en høyere standard enn den haddeopprinnelig etc. De må opplyse hvilket år påkostningenble foretatt, hva påkostningen haromfattet samt beløp. Utgifter til vedlikehold skalikke tas med.»Det ble videre vist til et internt notat, som ikketidligere var fremlagt. I notatet het det bl.a.:«Eiendommen er kjøpt i 1987. Ca 1 1/2 år etterkjøpet hadde det vært brann i eiendommen.P.g.a. brannen gikk dokumentasjon tapt. Jeg sa athan måtte komme med en oppstilling over påkostningsarbeidog utgifter og sende den dokumentasjonhan hadde.»Ligningskontoret anførte på bakgrunn av dette atskattyteren før ligningskontorets vedtak ble fattethadde rimelig grunn til å få forståelsen av at det kunnebli aktuelt med en fordeling av utgiftene mellomvedlikehold og påkostning. Det ble videre anført atdet også måtte anses å ha blitt redegjort for det rettsligeinnholdet av skillet mellom påkostning og vedlikehold.Det het videre:«I kontorets vedtak [ ] foretas det imidlertidikke en fordeling av utgiftene mellom påkostningog vedlikehold. Dette kan ha medført atskattyter i forbindelse med utarbeidelse av klagentil overligningsnemnda kan ha hatt vanskermed å se at det kunne være av betydning å kommentereforholdene vedrørende skillet mellomvedlikehold og påkostning.På bakgrunn av ovennevnte er vi samlet settav den oppfatning at skattyter må sies å ha blittunderrettet om at skillet mellom vedlikehold ogpåkostning ville kunne være av betydning forstørrelsen av den skattepliktige gevinst.Saksbehandler som utarbeidet forslaget foroverligningsnemnda, har også nå uttalt at de forholdsom er nevnt ovenfor (punktene 1 og 2) varbakgrunnen for at skattyter ikke ble ytterligerevarslet i forbindelse med utarbeidelse av forslagetfor overligningsnemnda.På bakgrunn av ovennevnte synes det å væregrunnlag for å hevde at skattyter også under klagebehandlingenhar vært klar over at betydningenav sondringen mellom vedlikehold og påkostningog at han således hadde en oppfordringtil å redegjøre for sine synspunkter i den anledning.Det forhold at kontorets endringsvedtak ikkegår inn på skillet, gjør at skattyter kan ha fåttproblemer med å se at det var relevant å kommenterevedlikehold/påkostningsproblematikkenṖå denne bakgrunn er vi av den mening atskattyter hele tiden har hatt foranledning til åkommentere skillet vedlikehold/påkostning.Derfor skulle overligningsnemnda ha adgang tilå justere rettsanvendelsen slik de gjorde.Ideelt sett ser vi at et ekstra varselbrev tilskattyter før saken ble behandlet i overligningsnemnda,ville ha økt sannsynligheten for at skattyterså hvilke forhold som var relevante i forbindelsemed klagen til overligningsnemnda.»As advokat kom med merknader til ligningskontoretssvar, og anførte bl.a. at ligningskontorets førstebrev til skattyteren bar preg av å være et standardskrivsom sendes ut i de tilfeller ligningskontoret registrererat det har funnet sted en eiendomsoverdragelseder det kan bli aktuelt med beskatning av gevinst.Advokaten viste til at det i brevet var framhevetat det var påkostningene som var relevante, og atdette var bakgrunnen for skattyterens oversikt til ligningskontoretover det han oppfattet som sine påkostningerpå eiendommen. Det ble videre vist til atbakgrunnen for As klage til overligningsnemnda varat ligningskontoret ved en feil hadde latt forsikringssummenfra Vesta nøytralisere kostnadene med åsette 1. etasje tilbake i den stand den var før brannen,og at påkostningene knyttet til underetasjen var uteglemt.Advokaten anførte at ligningskontorets vedtakikke gav noen indikasjoner om at det var aktuelt åtilbakeføre kostnader som vedlikehold, og at vedtaketdermed heller ikke gav noen foranledning forskattyteren til å kommentere skillet mellom vedlikeholdog påkostninger. Det ble på denne bakgrunnfastholdt at skattyteren hadde krav på et særskilt varselnår overligningsnemnda vurderte en endret oppfatningav det materiellrettslige spørsmål omkringskillet mellom vedlikehold og påkostninger på basisav de opplysningene som forelå. Avslutningsvis visteadvokaten til at det var påfallende at overligningsnemndasskjønn landet nøyaktig på samme beløpsom feilen fra ligningsnemnda refererte seg til. Advokatenanførte at skjønnet framstod som vilkårlig.Ligningskontoret kom med tilleggsmerknader ogfastholdt at hensikten med det første brevet til skattyterenvar å påpeke at både påkostninger og vedlikeholdvar viktige ved gevinstberegningen. Det ble videreanført at det var grunnlag for å hevde at skattyterenhadde utarbeidet en redegjørelse for det altvesentlige av arbeid på eiendommen, både påkost-

2003–2004 Dokument nr 4205ninger og vedlikehold. Ligningskontoret fastholdt atskattyteren objektiv sett burde forstått og hadde forståttat skillet mellom vedlikehold og påkostning varav betydning. Ifølge ligningskontoret var det derforikke grunnlag for å hevde at skattyteren skulle hablitt varslet nok en gang før saken ble behandlet ioverligningsnemnda.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Saken gjelder ligningsmyndighetenes saksbehandlingi forbindelse med fastsettingen av den skattepliktigegevinsten ved skattyterens salg av – i Bergenkommune i 1999.Gevinst ved realisasjon av fast eiendom utenforvirksomhet er i utgangspunktet skattepliktig og inngårderfor som en del av skattyterens skattepliktigeinntekt etter skatteloven 26. mars 1999 nr. 14 § 5–1annet ledd. Eventuelt tap ved realisasjonen er fradragsberettigeti samme utstrekning som en gevinstvil være skattepliktig, jf. skatteloven § 9–4 førsteledd. Skatteloven § 9–3 fritar på nærmere angittevilkår visse realisasjonsgevinster fra skatteplikt. Deviktigste unntakene i praksis knytter seg til fast eiendomsom eieren selv har brukt som bolig eller fritidseiendom.Ingen av disse unntakene kommer tilanvendelse i den foreliggende saken, ettersom detvar mange år siden skattyteren hadde bodd på eiendommenda realisasjonen fant sted.Gevinst og tap er nettobegreper som fremkommersom differansen mellom en inngangsverdi og enutgangsverdi. Grovt sett tilsvarer inngangsverdienskattyterens utgifter knyttet til gjenstanden, mens utgangsverdiensvarer til det vederlaget han har mottatt.Utgangsverdien i det foreliggende tilfellet er kr1 400 000. I inngangsverdien inngår ikke bare denhistoriske kostprisen, men også andre utgifter av lignendekarakter som skattyteren har hatt i tilknytningtil eiendommen, herunder særlig påkostninger. Detdreier seg her om utgifter som skattyteren ikke harhatt anledning til å fradragsføre direkte, men som måaktiveres som en del av kostprisen. Utgifter til vedlikeholdskal ikke inngå som en del av inngangsverdien,slike utgifter skal eventuelt fradragsføres fortløpendei det enkelte inntektsår dersom reglene ellersåpner for dette, jf. skatteloven § 6–11. Det måsåledes trekkes en grense mellom påkostninger ogvedlikeholdsutgifter ved fastsettingen av inngangsverdien.Ligningskontoret fastsatte i utgangspunktet gevinstenutelukkende under hensyntagen til den oppregulertekostprisen og salgssummen, jf. ligningskontoretsvedtak 24. august 2000. Dette ble gjortfordi skattyteren, til tross for gjentatte oppfordringer,ikke kom med nærmere opplysninger om salget.Dagen etter ligningskontorets vedtak innleverteimidlertid skattyteren en forholdsvis detaljert oversiktover påkostningene på eiendommen i hans eiertid,fordelt på de ulike etasjene samt tilbygg, inngangspartiog terrasse. Ligningskontoret fattet etterdette nytt ligningsvedtak 17. oktober 2000 medhjemmel i ligningsloven § 9–5. I dette vedtaket aksepterteligningsmyndighetene fullt ut alle utgifteneknyttet til 2. og 3. etasje som påkostninger på eiendommen.Derimot ble det ikke tatt hensyn til skattyterensutgifter til kjelleren og 1. etasje. Overligningsnemndahar i sitt vedtak 24. april 2001 lagt tilgrunn at dette skyldes en feilvurdering fra ligningskontoretsside. Slik saken er opplyst her, må jeg simeg enig i nemndas konklusjon på dette punktet.Spørsmålet om noen av utgiftene måtte betraktessom vedlikehold ble ikke berørt i ligningskontoretsvedtak.Skattyteren påklaget ligningskontorets vedtak ogviste særskilt til at påkostningene knyttet til kjellerenog 1. etasje ikke var tatt hensyn til. Overligningsnemndasa seg enig i at dette var feil, men opprettholdtlikevel ligningen med den begrunnelse at beløpetpå kr 320 000 måtte anses som utgifter til vedlikehold.Nemnda kom således til samme resultatsom ligningskontoret, men på et annet rettslig grunnlag.Spørsmålet er om skattyteren forut for overligningsnemndasbehandling skulle ha vært varslet omat det var aktuelt å anse deler av utgiftene som vedlikehold,slik at han kunne fått anledning til å kommemed sitt syn på dette spørsmålet.Ligningsloven § 8–3 og § 9–7 har bestemmelserom varsel til skattyter ved henholdsvis fravikelse avselvangivelse og endringssak uten klage. Ingen avbestemmelsene er direkte anvendelige i det foreliggendetilfellet. Ligningslovens varslingsregler erimidlertid ikke uttømmende og må suppleres med alminneligeulovfestede prinsipper om kontradiksjonsom følger av god forvaltningsskikk. Det må såledesavgjøres konkret om skattyteren her var gjort tilstrekkeligoppmerksom på at det var aktuelt å ansedeler av utgiftene som vedlikehold.Ligningskontoret har vist til at skattyteren gjennomligningskontorets brev 2. mars 2000 fikk et varselom at det kunne bli aktuelt med en fordeling avutgiftene på henholdsvis påkostninger og vedlikehold.Dette er et synspunkt jeg bare i begrenset gradkan slutte meg til. Brevet bærer klart preg av å væreet rutinemessig standardskriv sendt ut for å innhentenærmere informasjon om realisasjonen, samt å orientereom aktuelle punkter i regelverket. Det er muligat informasjonen i brevet kunne ha vært ansettsom tilstrekkelig varsel dersom ligningskontorethadde besluttet å foreta en skjønnsmessig fordelingav utgiftene på henholdsvis påkostning og vedlikehold.I denne forbindelse må det imidlertid påpekesat det er mindre betenkelig å akseptere dette ettersomskattyteren i så fall ville hatt anledning til åimøtegå ligningskontorets syn gjennom klage. Detville likevel vært best i samsvar med god forvaltningsskikkogså i denne situasjonen å be om skattyterenseventuelle merknader på forhånd.I forhold til overligningsnemndas behandling av

206 Dokument nr 42003–2004den foreliggende saken kan brevet 2. mars 2000 ikkeaksepteres som tilstrekkelig varsel. Spørsmålet omskillet mellom påkostninger og vedlikehold varoverhodet ikke framme i ligningskontorets vedtak.De utgiftene som skattyteren hadde ført opp i sinoversikt ble fullt ut akseptert som påkostninger medunntak av utgiftene knyttet til kjelleren og 1. etasje.Årsaken til at kostnadene til disse etasjene ikke bleakseptert hadde ingenting å gjøre med at ligningskontoretvurderte kostnadene som vedlikehold, menantagelig en feilvurdering med hensyn til erstatningsutbetalingenog eventuelt også en ren forglemmelse.Skattyteren hadde i lys av dette ingen konkretforanledning til å tro at det i forbindelse med klagebehandlingenkunne bli aktuelt å anse deler av utgiftenesom vedlikehold. Spørsmålet er derfor heller ikkeberørt i hans klage. Det måtte for øvrig også forligningskontoret ha framstått som forholdsvis åpenbartat skattyteren ikke hadde noen grunn til å tro aten slik vurdering ville bli aktuell.Ligningsloven bestemmer utrykkelig i § 1–2 atforvaltningslovens regler for avgjørelse av enkeltsakerikke gjelder ligningsforvaltningen. Samtidig erdet gitt til dels parallelle og til dels noe avvikendesærregler i ligningsloven. Bestemmelsen om klageorganetsmyndighet i klagesak etter forvaltningsloven§ 34, har ikke noen klar parallell i ligningsloven.Regelen i forvaltningsloven § 34 stiller i utgangspunktetklageorganet nokså fritt til å bedømme klagesakensrettslige og faktiske sider. Den inneholderlikevel vilkår som begrenser klageorganets myndighettil å endre avgjørelsen til skade for klageren.Derimot sier forvaltningsloven § 34 ikke noe uttrykkeligom innholdet av plikten til å varsle og å leggetil rette for kontradiksjon.Jeg er enig med ligningsmyndighetene i at det ien sak som den foreliggende må foretas en konkretvurdering. Retningsgivende må være at ligningsforvaltningenopptrer i samsvar med god forvaltningskikk,der det tas tilbørlig hensyn til både de særligehensyn som ligningsforvaltningen bygger på og degrunnleggende rettigheter til kontradiksjon som vernerom enkeltindividets rettigheter. Ligningskontoretburde etter mitt syn her forut for overligningsnemndasbehandling, ha varslet om at det var aktueltå anse deler av kostnadene som vedlikeholdsutgifter,og bedt om skattyterens synspunkter på spørsmålet.Ligningskontorets unnlatelse har fratatt skattyterenhans kontradiktoriske rettigheter, og det er ikke gittat det har vært uten betydning for overligningsnemndasvedtak, sml. ligningsloven § 3–12.Jeg ber om at saken behandles på nytt og at skattyterenforut for denne behandlingen får anledning tilå komme med sitt syn på spørsmålet om hvilke utgiftersom er påkostninger og hvilke som er vedlikehold.Overligningsnemndas skjønnsutøvelse har ikkedirekte vært gjenstand for undersøkelse herfra. Sliksaken er opplyst her, kan det med god grunn settesspørsmålstegn ved skjønnsutøvelsen. Fastsettingenav vedlikeholdskostnadene til kr 320 000, som ernøyaktig det samme beløp som skattyteren har krevdi påkostningsfradrag for kjelleren og 1. etasje, kanframstå som påfallende. Overligningsnemndas vedtakhar ingen nærmere drøftelse av spørsmålet omgrensen mellom påkostninger og vedlikehold og deter heller ingen form for konkretisering i forhold tildet aktuelle tilfellet. Dette er en klar svakhet vednemndas vedtak. Jeg forutsetter at overligningsnemndaved sin nye behandling av saken foretar enbredere og grundigere helhetsvurdering av hvilke avskattyterens utgifter som eventuelt er å anse somvedlikehold.»66.Ligningskontorets plikt til i endringssak å sendevarsel til skattyteren med opplysning om fristfor å uttale seg(Sak 2002–1801)Ligningskontorets skriftlige varsel til en skattyter(A) om endringssak inneholdt ikke noen uttalelsesfrist.I realiteten fikk skattyteren derfor ikke anledningtil å komme med merknader til ligningskontoretssaksframlegg.Skattyteren hadde krav på særskilt varsel meduttalelsesfrist i endringssaken. Det måtte gjelde selvom endringssaken etter ligningsloven hadde sittgrunnlag i samme forhold som en sak om etterberegningav merverdiavgift, og selv om skattyteren i dennesaken hadde fått varsel med frist til å uttale segom at fylkesskattekontoret vurderte å foreslå overforligningsnemnda at skattyters ligning endres.A klaget på at Skien likningskontors forhåndsvarselom at ligningskontoret på grunnlag av mottattrapport fra Telemark fylkesskattekontor i medholdav ligningsloven § 9–5, jf. § 9–8, ville foreslå åendre ligningene for inntektsårene 1996 – 1999 ikkeinneholdt noen uttalelsesfrist. Han mente han derfori realiteten ikke fikk anledning til å komme medmerknader til ligningskontorets saksframlegg.Klagen ble forelagt Skien likningskontor medspørsmål om ligningskontoret mente at varslingspliktenoverfor A var oppfylt, selv om A ikke haddefått noen uttrykkelig frist til å svare på varselet omendring av ligningene.Ligningskontoret mente at varslingsplikten varoppfylt, selv om A ikke hadde fått noen uttrykkeligfrist i forhåndsvarslet til å uttale seg. Ligningskontoretbegrunnet sitt standpunkt blant annet med at «detlå en klar oppfordring i varselet til eventuelt å imøtegåvårt forslag.» Skattyteren var også varslet om endringav ligningen for disse årene av fylkesskattekontoreti forbindelse med bokettersynet, uten atskattyteren hadde reagert på dette varselet. Ut over

2003–2004 Dokument nr 4207dette forklarte ligningskontoret sin framgangsmåteslik:«I normaltilfeller varsler ikke ligningskontoretskattytere om endringssak når fylkesskattekontorethar varslet om de ligningsmessige konsekvenserav ettersyn. I dette tilfellet varslet viallikevel på nytt fordi fylkesskattekontoret ikkehadde varslet om tilleggsskatt. Samtidig var viav den oppfatning at det ved skjønnsutøvelsenikke var tatt tilstrekkelig hensyn til virksomhetensutgiftsside, samtidig som vi på grunn av lavtprivatforbruk utvidet skjønnsgrunnlaget.Som det framgår har skattyter under behandlingenpå fylkesskattekontoret ikke benyttet segav tilsvarsmulighetene og da vi ikke mottok noetilsvar fra skattyter la vi til grunn at han ikkehadde noe å bemerke denne gangen heller.»I mitt avsluttende brev til ligningskontoretuttalte jeg:Ligningsloven § 9–7 lyder:«Er saken tatt opp på annen måte enn vedklage fra skattyteren, skal skattyteren varslesmed passende frist for å uttale seg før saken avgjøres.Er vedtak truffet uten slikt varsel til skattyteren,kan han i klage bringe vedtaket inn forsamme myndighet til ny behandling.»En naturlig forståelse av ordlyden innebærer ettermin mening at uttrykket «slikt varsel» i § 9–7 annetpunktum skal forstås som forhåndsvarsel medpassende uttalelsesfrist. Dette må normalt innebæreat varslingsplikten etter ligningsloven § 9–7 ikke eroppfylt hvis det kun er gitt forhåndsvarsel, men ingenfrist for skattyter til å uttale seg. Hvis skattyterensom en del av forhåndsvarselet ikke også har fåttfrist til å komme med sine kommentarer og synspunkter,så har han etter § 9–7 annet punktum rett tili klage å bringe vedtaket inn for samme myndighettil ny behandling.En slik forståelse av ordlyden i ligningsloven§ 9–7 harmonerer også best med formålet med å giforhåndsvarsel, som først og fremst er å gi skattyterenanledning til å uttale seg, slik at vedtak kan treffespå et mest mulig dekkende grunnlag av faktiskeopplysninger og anførsler, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978–79) s. 115. Et forhåndsvarsel uten en klar oppfordringtil skattyteren om eventuelt å uttale seg innenen angitt frist, er ikke like klart egnet for dette formålet.Jeg viser også til andre bestemmelser i ligningslovensom understreker viktigheten av at ligningsmyndigheteneivaretar det kontradiktoriskeprinsippet både ved ligningen og ved klagebehandlingen,jf. ligningsloven § 8–3 nr. 1, jf. nr. 3 og 4 og§ 9–2 nr. 6.I brevet hit begrunnet ligningskontoret sitt standpunktom at varslingsplikten overfor skattyteren varoppfylt blant annet med at «det lå en klar oppfordringi varselet til eventuelt å imøtegå vårt forslag».I ligningskontorets «varsel» 12. februar 2002 bleskattyteren blant annet informert om at etter opplysningenei ligningsoppgavene for inntektsårene 1996– 1999 var ligningskontorets beregning av disponiblemidler til hans privatforbruk neppe tilstrekkeligtil å dekke levekostnadene. Ligningskontoret ville«derfor i medhold av ligningsloven § 9–5, jf. § 9–8,foreslå endring av ligningen for disse år, ved at inntektav egen næring på grunnlag av bokettersynsrapport/lavtprivatforbruk settes ved skjønn til ...». Viderehet det:«Det vil bli vurdert å bruke tilleggsskatt etterreglene i ligningsloven § 10–2 og 10–4. Det erligningsnemnda som avgjør dette og som eventueltfastsetter tilleggsskattens størrelse.»Som foran påpekt, pålegger ligningsloven § 9–7ligningsmyndighetene å sette en uttrykkelig frist forskattyters uttalelse i forhåndsvarselet. Fra skattytersståsted kan sitatene gjengitt ovenfor vanskelig sies åha tilkjennegitt «en klar oppfordring» til eventuelt åimøtegå ligningskontorets forslag.Det er opplyst at ligningskontoret «i normaltilfeller»ikke varsler skattytere om endringssak «nårfylkesskattekontoret har varslet om de ligningsmessigekonsekvenser av ettersyn». En slik praksis ervanskelig å forene med ligningskontorets varslingspliktetter ligningsloven § 9–7. Det vil nok likevelvære situasjoner der brudd på varslingsplikten i§ 9–7 ut fra § 3–12 eller prinsippet i denne bestemmelsenblir uten betydning for gyldigheten av et etterfølgendevedtak, eller kan tilsi at krav om ny behandlingmå framsettes uten opphold. Dette går jegikke nærmere inn på.En sak om endring av ligning i medhold av ligningsloven§ 9–5, jf. § 9–8, er en annen sak enn etterberegningav merverdiavgift i medhold av merverdiavgiftsloven§ 55. Slik jeg forstår ligningslovensregler om forhåndsvarsel, har ligningsmyndighetenei utgangspunktet en ubetinget plikt til å varslebåde om fravik fra selvangivelsen, jf. § 8–3 nr. 1, ogom endringssak, jf. § 9–7, forutsatt at saken ikke ertatt opp etter klage fra skattyteren. Unntak fra dennevarslingsplikten krever særskilt hjemmel. Ligningsloven§ 8–3 nr. 2 gir ligningsmyndighetene adgangtil å unnlate å varsle skattyter om fravik fra selvangivelseni klart angitte og avgrensete tilfeller. Denhar ingen bestemmelser om adgang til å unnlate å giskattyter forhåndsvarsel i endringssak. Jeg leggerderfor til grunn at en skattyter vil ha krav på særskiltvarsel med uttalelsesfrist i endringssaken, uavhengigav om saken om etterberegning av merverdiavgift ogendringssaken etter ligningsloven fullt ut har sittgrunnlag i samme forhold, og selv om skattyter harfått varsel med frist til å uttale seg om at fylkesskattekontoretvurderer å foreslå overfor ligningsnemndaat skattyters ligning endres. Verken ligningskontoretsgenerelle praksis med å unnlate varsel i endringssaksom bygger på fylkesskattekontorets be-

208 Dokument nr 42003–2004regninger som følge av ettersyn etter merverdiavgiftsloven,jf. ovenfor, eller ligningskontorets «varsel»12. februar 2002 til A, synes å oppfylle varslingskravenei ligningsloven § 9–7.Etter § 9–7 nr. 2 har en skattyter krav på å få sakenopp til ny behandling for samme ligningsnemndhvis ligningskontoret ikke har oppfylt varslingsplikten.Jeg vil derfor be om at Skien ligningskontor vurdererAs krav om ny behandling av ligningsnemndapå nytt. Jeg vil også be om at Skien likningskontor, ilys av mine merknader, gjennomgår sin generellepraksis på dette punkt og vurderer om rutinene børendres ut fra mitt syn på varslingskravet i ligningsloven§ 9–7. Jeg ber om å bli holdt orientert omhvordan Skien likningskontor følger opp mine anmodninger.»Skien likningskontor la deretter As sak frem forligningsnemnda til ny behandling. Telemark fylkesskattekontorkom i brev 5. november 2003 med bemerkningertil ombudsmannens syn på Skien likningskontorsgenerelle praksis.67.Sen saksbehandling i klagesak omeiendomsskattetakst(Sak 2002–1974)Selskapet A AS klaget over sen behandling i Haldenkommune av sin klage på et vedtak fra eiendomsskattetakstnemndai kommunen. På det tidspunktetsaken ble brakt inn for ombudsmannen, hadde detallerede gått mer enn to år siden selskapet sendte sinklage, uten at det var gitt noen tilbakemelding frakommunens side i sakens anledning.Kommunen ble kritisert for svært utilfredsstillendeoppfølging av ombudsmannens henvendelser.Hovedgrunnen til det var at kommunen ikke besvarteombudsmannens henvendelser før etter ombudsmannenpå grunn av kommunens manglende svar haddebegjært bevisopptak for domstolene og Halden tingretthadde berammet hovedforhandling. Det varslett forvaltningsskikk å bruke mer enn 2 år og 7 månederpå å behandle en klagesak om eiendomsskatt.Kommunen ble videre kritisert for at det ikke varsendt foreløpig svar eller forsinkelsesmeldinger, ogfor at skriftlige henvendelser fra selskapet ikke varbesvart. Det ble forutsatt at kommunen ville ta denødvendige grep for å få saksbehandlingstiden ikommunen ned på et forsvarlig nivå, og at kommuneninnskjerpet sine rutiner for utsendelse av foreløpigsvar og forsinkelsesmeldinger.Selskapet A AS henvendte seg til ombudsmannenog klaget over sen saksbehandling i Haldenkommune av selskapets klage over et vedtak fra eiendomsskattetakstnemndai kommunen. Selskapetopplyste i klagen at det to år etter klagen ble sendtikke hadde mottatt noen tilbakemelding fra kommunensside. Dette til tross for gjentatte purringer tilkommunen og dessuten henvendelser til Fylkesmanneni Østfold vedrørende manglende svar fra kommunen.Klagen ble i første omgang tatt opp muntlig medHalden kommune. Dette gav imidlertid ingen avklaring,ettersom løfter fra kommunens side om å kommetilbake til saken ikke ble fulgt opp. Saken blederfor tatt opp skriftlig med kommunen, som bl.a.ble bedt om å redegjøre for hvorfor selskapets klagetil overskattetakstnemnda ikke var behandlet. Kommunenble også bedt om å opplyse når klagen kunneforventes ferdigbehandlet. Videre ble det bedt omkommunens merknader til saksbehandlingstiden isaken. I denne forbindelse ble kommunen også bedtom å opplyse om gjennomsnittlig saksbehandlingstidfor klager til overskattetakstnemnda.Kommunen ble videre bedt om å opplyse om detvar riktig, slik som hevdet av selskapet, at det overhodetikke var gitt noen tilbakemelding fra kommunensside på selskapets klage. I så fall ble kommunenbedt om å redegjøre for årsaken til at det ikkevar sendt foreløpig svar med angivelse av forventetsaksbehandlingstid. Endelig ble kommunen bedt omå redegjøre for hvorfor ingen av selskapets purrebrevså ut til å være besvart. Kommunen ble bedt omå besvare spørsmålene så snart som mulig og senestinnen to uker.Det kom ikke noe svar innen den angitte fristenog det ble derfor minnet om saken gjentatte gangerbåde muntlig og skriftlig. Kommunen ble også varsletom at det ville bli vurdert å begjære bevisopptakdersom spørsmålene ikke ble besvart. Mer enn firemåneder etter spørsmålene ble stilt hadde det fremdelesikke kommet noe svar, og det ble derfor begjærtbevisopptak for Halden tingrett.I telefaks dagen etter begjæringen om bevisopptakble sendt, kom kommunen med enkelte opplysningeri saken. Kommunen opplyste bl.a. at klagesakenville bli behandlet av overskattetaksnemnda i løpetav en ukes tid.I brev til kommunen ble det pekt på at en rekkespørsmål som var stilt fremdeles stod ubesvart.Kommunen ble på nytt bedt om å besvare spørsmålene.I tillegg ble kommunen bedt om å redegjøre forsine rutiner for å sikre at saker ikke ble liggendeubehandlet over lengre tid.Kommunen gav kort tid etter et mer utførlig svarpå spørsmålene som var stilt. Om årsaken til at klagenikke var behandlet tidligere het det bl.a. følgende:«Beklageligvis har kommunen et vesentligkapasitetsproblem på saksbehandlingssiden ityngre og mer kompliserte saker av særlig juridiskart, noe som særlig har gått ut over behandlingenav saker vedr. klager på eiendomsskattetaksteri det også ansvaret for arbeidet med felteteiendomsskatt har vært noe oppsplittet. Den foreliggendesak illustrerer med all tydelighet detteproblemet.

2003–2004 Dokument nr 4209Dette kapasitetsproblemet har det siste åretvært forsøkt avhjulpet gjennom rekruttering avflere juridiske saksbehandlere enn bare den enekommunen har hatt i flere år (og som bl.a. haransvaret for den foreliggende sak). For ett år sidenble således to nye og ekstra juridiske saksbehandlerstillingeretablert i kommunens sentraladministrasjon.Den ene av disse, har dessverre alleredesluttet, og pga. økonomisituasjonen i vårkommune er stillingshjemmelen inndratt.Kommunen har de siste par år vært i stor omstillingog det har vært stor personalutskifting imange stillinger – nyansettelser av ledere og omorganiseringer.Ved siden av dette har kommunen det sisteåret vært inne i en turbulent prosess med å få sittbudsjett i balanse idet man i fjor sommer avdekketat det lå an til et årsunderskudd på ca. 90mill., noe som medførte mye økonomisk/juridiskopprydningsarbeid. Samtidig ble kommunenstidligere toppledelse borte. Det har i løpet av 4høstmåneder i 2002 vært gjort driftsmessige innsparingertilsvarende 50–60 mill.Innsparingsarbeidet og omstillingene harvært rent arbeidsmessig tidkrevende for medarbeidernei kommunens sentraladministrasjon, ogikke minst har vår mest erfarne jurist, som ogsåfra tidligere år hadde et betydelig saksetterslep,også blitt brukt svært mye til rådgiving, saksbehandlingog brannslukking i denne prosessen.Dette har dessverre gått på bekostning av kontoretsløpende saksbehandlingsoppgaver.Omorganiseringer og personskifter i kommunenssentraladministrasjon har således medført atenkeltpersoner med lang erfaring, høy faktakunnskapog høy kompetanse på det enkelte feltkan ha blitt overbelastet.Satsningsmessig i kommunene er det jo slikat byråkratene ønskes å bli færre, mens brukerneskal skjermes. Saksbehandlingens behov blir såledeslett nedprioritert, eller kan bli overlatt omstiltearbeidstakere uten nødvendig kompetanseog erfaring.Denne saken viser for oss at dette er en problemstillingkommunens ledelse straks må ta taki med henblikk på endret saksfordeling og styrkingav den generelle saksbehandlingskapasitetpå tyngre saker. Disse er nå iverksatt – og herunderer ny stilling med krav til juridisk kompetanselyst ut.»Kommunen opplyste videre at den ikke kunnevære bekjent av en så lang saksbehandlingstid som iden foreliggende saken.Om den gjennomsnittlige saksbehandlingstidenfor klager til overskattetakstnemnda het det videre:«Klager til overskattetakstnemnda har i desenere år ikke forekommet, idet klager på taksteravgitt av skattetakstnemnda enten har blitt helteller delvis imøtekommet av denne nemnda iførsteinstansbehandlingen. Noen gjennomsnittstider det således umulig å oppgi mht. overskattetakstnemnda.Sikkert er det at vi også har hatt tildels meget lang ventetid mht. å få frem klagesakerogså til skattetakstnemnda.Nevnes til kommunens forsvar bør vel dogogså at eiendomskatt pga. uklar regelsituasjon,neppe kan sies å være et helt enkelt saksområde.Det at sakene som innklages ofte er vanskelige åtakle er selvsagt en del av hele bildet mht. sendrektigbehandling fra vår side.»Kommunen opplyste videre at det verken varsendt foreløpig svar, forsinkelsesmeldinger ellersvar på purrebrevene fra A AS. I denne forbindelsehet det bl.a.:«A AS har tatt telefonisk kontakt en rekkeganger og purret, og kommunens saksbehandlerhar lovet å ta saken opp så snart som mulig –«bare han blir ferdig med en akutt og presserendesak han sitter med akkurat i disse dager». Dageneuten akutte og presserende saker har blittfor få.I den lite forutberegnelige arbeidssituasjonsom har rådet for vår saksbehandler i lengre perioderopplyses at det ble ansett som formålsløstå sende brev tilbake med en angivelse av når sakenkunne påregnes ferdigbehandlet idet man erfaringsmessigikke greide å overholde den tidsfristman antydet.»Om kommunens rutiner for å sikre at saker ikkeblir liggende ubehandlet over lengre tid het det videre.:«Kommunen har et journal og saksbehandlingssystem(Forum Winsak) hvor oversikterover restanser m.m. kan tas ut. Pga. de omfattendepersonalmessige og organisatoriske endringerman har hatt, og som fortsatt pågår i kommunenssentraladministrasjon, har man i den senere tiddessverre ikke hatt godt nok organisert oppfølgingav dette. Som nevnt er hele kommunen underomstilling med store personalmessige ogdriftsmessige innskrenkinger.Deres henvendelse nå foranlediger imidlertidat vi også her omgående har satt tiltak i verk mht.en slik oppfølging. Vi nevner her utlysning av nystilling med krav til jur. kompetanse, nylig vedtattendret arbeidsfordeling/saksfordeling mellomde berørte stillinger, og strukturering av ansvaretfor oppfølging av saker/restanser.»Avslutningsvis i brevet het det følgende:«Avslutningsvis beklager vi fra kommunensside på det sterkeste vår manglende oppfølgingav denne saken, men viser til våre allerede iverksattetiltak for å rette opp situasjonen.»Begjæringen om bevisopptak ble etter dette trukket.I mitt avsluttende brev til Halden kommuneuttalte jeg:«Kommunens oppfølging av ombudsmannenshenvendelserOmbudsmannens oppgave er «å søke å sikre at det iden offentlige forvaltning ikke øves urett mot denenkelte borger», jf. ombudsmannsloven 22. juni1962 nr. 8 § 3. For at ombudsmannen skal kunne utføresine oppgaver er det av stor betydning at forvaltningengir ombudsmannen de opplysningene

210 Dokument nr 42003–2004som er nødvendige for å kunne undersøke vedkommendesak. Ombudsmannsloven § 7 slår fast at forvaltningenhar plikt til å gi ombudsmannen de opplysningersom trengs for at han skal kunne utføre sittverv. Det fremgår videre av Stortingets instruks 19.februar 1980 § 6 annet ledd at ombudsmannen kansette frister for å etterkomme pålegg om å gi opplysningereller legge fram dokumenter. De fristene somfastsettes skal følges, og Stortinget har forutsatt atforvaltningen skal prioritere henvendelsene fra ombudsmannen.Det fremgår av ovennevnte at forvaltningenhar plikt til å besvare ombudsmannens henvendelserpunktlig og på en lojal måte. Dette har ikkevært tilfellet i den foreliggende saken. Haldenkommunes oppfølging av henvendelsene herfra harvært svært utilfredsstillende.Saken ble i første omgang tatt opp muntlig medkommunen i telefonsamtaler 15. og 22. oktober2002. Disse henvendelsene gav ingen avklaring, tiltross for gjentatte løfter fra kommunens side om åkomme tilbake til saken. Det ble derfor besluttet å taopp behandlingen av klagen fra A AS skriftlig, jf.brev herfra 25. oktober 2002. Ettersom det ikke komnoe svar fra kommunen ble det gjentatte ganger purretpå svar både skriftlig og muntlig, jf. bl.a. brevherfra 14. november 2002, 4. desember 2002, 6. januarog 10. februar 2003. I prosesskrift herfra 3.mars 2003 ble det også begjært bevisopptak for Haldentingrett. En delvis tilbakemelding fra kommunensside ble mottatt på telefaks her 4. mars 2003.Det var imidlertid først ved kommunens brev 13.mars 2003 det ble gitt et svar på spørsmålene somvar stilt herfra til kommunen.Det tok i denne saken nesten fem måneder fra sakenførste gang ble tatt opp med kommunen tilspørsmålene ble besvart. En så lang saksbehandlingstider på ingen måte akseptabel i en sak som denforeliggende. Spørsmålene som var stilt herfra måbetegnes som enkle å besvare og forutsatte ingenomfattende undersøkelser. Ressurs- og arbeidssituasjonenkan derfor i liten grad aksepteres som forklaringpå at henvendelsene ikke ble besvart. Det er forøvrig grunn til å peke på at grunnlaget for henvendelsenevar en klage over manglende behandling aven klage som allerede hadde ligget ubehandlet ilengre tid. Kommunen burde ha svart på den skriftligehenvendelsen herfra omgående og senest innento uker.Kommunens mangelfulle oppfølging av henvendelsenei denne saken gir indikasjoner på manglenderutiner, eller manglende etterlevelse av eksisterenderutiner, i forhold til å håndtere ombudsmannssaker.Dette inntrykket forsterkes av kommunens oppfølgingav andre ombudsmannssaker de senere årene.Jeg viser som eksempel til ombudsmannssak 2002–1592 (kommunens ref 02/04471–7) der en foreleggelseherfra 19. september 2002 først ble besvart avkommunen i brev 14. og 19. mars 2003. Videre viserjeg til ombudsmannssak 1999–1967 (kommunensref 00/00937–11) der jeg i brev 16. mars 2001 tilkommunen også fant grunn til å kritisere kommunensoppfølging av ombudsmannssaken. Som kjenter det også andre tilfeller, men jeg finner ikke grunntil å gå nærmere inn på disse her.Kommunens manglende oppfølging av henvendelseneherfra er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen.Dette gjelder ikke minst fordi det i Haldenkommunes tilfelle nå synes å ha etablert seg en praksisder henvendelser herfra først besvares etter gjentattepurringer. Dette er uakseptabelt og praksisenmå snarest legges om.Jeg har for øvrig merket meg at kommunen hellerikke synes å ha fulgt opp henvendelser fra fylkesmanneni den foreliggende saken. Kommunens mangelfulleoppfølging i forhold til de organer som haroppgaver av rettssikkerhetsmessig karakter i forholdtil kommunen, som ombudsmannen og fylkesmannen,gir grunn til bekymring for hvordan kommunenbehandler sine innbyggere.Jeg har merket meg det kommunen har uttalt omtiltak for å bedre den generelle saksbehandlingssituasjonen,og forutsetter at det i forbindelse med dettearbeidet etableres gode rutiner for kommunens behandlingav henvendelser herfra. Ikke minst må ledelseni kommunen aktivt ta tak i ombudsmannssakene,slik at det ikke avhenger av enkeltsaksbehandleresarbeidssituasjon om henvendelser herfra blirbesvart.I forhold til fremtidige ombudsmannssaker forutsetterjeg at kommunen gir disse tilstrekkelig prioritet,og at svarfrister som settes herfra blir overholdt.Behandlingen av klagen fra A ASSaksbehandlingstidenA AS påklaget eiendomsskattetaksten i brev 7. august2000. Vedtaket i overskattetakstnemnda bleførst fattet 12. mars 2003. Saksbehandlingstiden iklagesaken har således vært mer enn 2 år og 7 måneder.Dette kommer i tillegg til en samlet saksbehandlingstidi forbindelse med retakseringen på over 3 år.Kommunen har selv erkjent at en så lang saksbehandlingstidsom i denne saken ikke er akseptabel.Det er slett [forvaltningsskikk] å bruke mer enn 2 årog 7 måneder på å behandle en klagesak om eiendomsskattetakst.Kommunen har beklaget saksbehandlingstiden.Beklagelsen er på sin plass, og jegforutsetter at beklagelsen også er gitt eller gis direktetil A AS.Jeg har merket meg de tiltak kommunen har satt iverk for å bedre saksbehandlingssituasjonen i kommunen,og forutsetter at kommunen nå tar de nødvendigegrep for å bringe saksbehandlingstiden nedpå et forsvarlig nivå. Som nevnt i brev herfra 2. april2003 i ombudsmannssak 2002–1592, vil jeg løpendeha til vurdering om det er grunnlag for en nærmereundersøkelse av saksbehandlingsrutinene i Haldenkommune.

2003–2004 Dokument nr 4211Foreløpig svar – forsinkelsesmelding – manglendesvarKommunen har erkjent at det verken er sendt foreløpigsvar eller forsinkelsesmeldinger til A AS i denperioden klagesaken har vært under behandling ikommunen. Kommunen har heller ikke svart på purrebrevenefra selskapet. Dette innebærer at selskapetikke har fått noen form for skriftlig tilbakemelding iløpet av de 2 år og 7 månedene klagesaken har værtunder behandling. Uansett om arbeidssituasjonen ikommunen i denne perioden har vært vanskelig, erdette ikke akseptabelt.Selv om forvaltningsloven ikke gjelder for kommunensbehandling av saker om eiendomsskatt, jf.eiendomsskatteloven 6. juni 1975 nr. 29 § 31, tilsiergod forvaltningsskikk at kommunen også i slike sakeri alminnelighet sender foreløpig svar med angivelseav forventet saksbehandlingstid, og eventueltforsinkelsesbrev dersom fristen som er angitt ikkekan overholdes. Slik behandling er utslag av grunnleggendeprinsipper for god saksbehandling somgjelder all forvaltning.Jeg forstår det slik at det allerede da den aktuelleklagesaken ble mottatt i august 2000 var klart at denikke ville bli avgjort innen rimelig tid. Kommunenskulle derfor umiddelbart ha sendt foreløpig svar tilA AS og bekreftet mottakelsen av klagen. Det måkritiseres at dette ikke ble gjort. Selv i en presset arbeidssituasjonskal det sendes foreløpig svar og detkan heller ikke anses som arbeidskrevende. På denannen side har det vesentlig betydning for en part ien sak å få en slik bekreftelse og orientering.I det foreløpige svaret skulle ha vært angitt nårsaken kunne forventes avsluttet. Selv om det kanvære vanskelig, bør det tilstrebes å gi en slik tidsangivelse.Dette er ikke bare en fordel for klager, somdermed vet hva han har å forholde seg til, men ogsåfor forvaltningen. Dersom parten er lovet svar innenen bestemt frist, ligger det et visst press på forvaltningentil å avslutte saken innen denne fristen. Angivelseav frist bidrar således til å forhindre at sakerblir liggende ubehandlet over lengre tid. Dersomkommunen ikke anså det mulig å angi en frist i dennesaken, burde det i så fall ha vært sagt. I det minsteskulle det ha vært gitt en bekreftelse på at klagen varmottatt.En presset bemanningssituasjon stiller særligekrav til kommunens saksbehandlingsrutiner, slik atde samlede ulempene for publikum blir minst mulig.I perioder med store restanser vil ofte publikums behovfor opplysninger om forventet behandlingstidvære større enn normalt. Forvaltningen skal derforvære forsiktig med å nedprioritere foreløpige svar ogannen informasjon om saksforløpet. Usikkerhet omnår og hvordan en sak blir behandlet kan, sammenmed lang saksbehandlingstid, skape holdninger hospublikum som vil være egnet til å svekke tilliten tilforvaltningen.Dersom en frist som er angitt i foreløpig svar ikkekan overholdes, skal parten underrettes om dette.I den foreliggende saken ble det ikke sendt foreløpigsvar med angivelse av forventet svartid, men det vardesto større grunn til å holde A AS orientert menssaken var under behandling.Kommunen bes innskjerpe sine rutiner for utsendelseav foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger.Etter det som er opplyst, har A AS sendt en rekkeskriftlige purringer til kommunen i den tiden klagesakenhar vært under behandling. I henhold til godforvaltningsskikk skulle brevene ha vært besvart.Det må kritiseres at dette ikke er gjort.»68.Skatteetatens behandling av uriktige skattekravsom følge av åpenbare feil i den elektroniskeligningsbehandlingen(Sak 2003–1371)Skattedirektoratet ble bedt om å orientere om detvar satt i verk tiltak for å hindre at skattytere somfikk (for stor) restskatt som følge av åpenbare feilved den elektroniske ligningsbehandlingen slapp(midlertidig) innbetalingskrav.Etter Skattedirektoratets redegjørelse fant ombudmannenat skatteetatens varslingsrutiner og denvidere ligningsbehandling når det skatteoppgjørskattyter i første omgang mottar i posten ikke er riktig,i utgangspunktet syntes tilfredsstillende. Det bleforutsatt at Skattedirektoratet, eventuelt fylkesskattekontorene,følger opp at de lokale ligningskontorenepraktiserer varslingsrutinene i tråd med Skattedirektoratetsforutsetninger. Ombudsmannen merketseg også at Skattedirektoratet ville vurdere om deter grunnlag for å forbedre rutinene for varsling mellomligningskontor og skatteoppkrever for på denmåten å minimalisere antall tilfeller hvor skattyterfår tilsendt varsel om tvangsinnfordring for kravsom er åpenbart uriktige.Gjennom oppslag i dagspressen var ombudsmannenblitt kjent med at det nye systemet med raskere(elektronisk) ligningsbehandling på grunnlag av forhåndsutfylteselvangivelser kunne føre til at enkelteskattytere fikk skattekrav som «åpenbart» var beheftetmed feil. Feilen var ofte av en slik karakter at detmåtte være grunn til å tro at feilkilden lå i den elektroniskebehandlingen.Skattedirektoratet ble bedt om å orientere omSkattedirektoratet hadde satt i verk, eller vurdert åsette i verk, tiltak for å forhindre at skattytere somfår (for stor) restskatt som følge av åpenbare feil vedden elektroniske ligningsbehandlingen slipper (midlertidig)innbetalingskrav for skatt de åpenbart ikkeville stå til rest med etter en korrekt ligningsbehandling.

212 Dokument nr 42003–2004I brev til Skattedirektoratet herfra het det:Etter skattebetalingsloven § 30 skal restskatt innbetalestil fastsatt tid, som for de fleste pensjonisterog lønnstakere er 20. august 2003 (første termin) og24. september 2003 (annen termin). I utgangspunktetgjelder innbetalingsplikten også i de tilfelleneskattyter og ligningsmyndighetene er enige om atskattekravet er beheftet med feil.I Norsk lovkommentar heter det i kommentarenetil skattebetalingsloven § 30 blant annet at:«Er det åpenbare og vesentlige feil ved skattekravet,for eksempel desimalfeil eller personforveksling,antas den ubetingede betalingspliktenikke å gjelde. Det må utvises et visst skjønnhvor innfordringsskrittene avpasses etter feilenskarakter, størrelse og hvorvidt feilen er udiskutabel.»I Skattedirektoratets svarbrev het det blant annet:«Skattedirektoratet er av den oppfatning atskattyter ikke vil være pliktig til å innbetale enåpenbart uriktig fastsatt restskatt.Utfallet av en endringssak er imidlertid ofteusikker og skatteoppkreverne vil i utgangspunktetikke vite om restskattekravet faller bort i sinhelhet eller ikke. I de tilfeller skatteoppkreverener kjent med at restskattekravet faller bort i sinhelhet, er det klart at det ikke skal settes i verknoen form for innfordring av kravet og det foreliggerheller ingen betalingsplikt for skattyter.I de tilfeller hvor skatteoppkreveren er kjentmed at ligningen er påklaget eller beheftet medfeil, men det samtidig er uklart om restskattekravetfaller bort i sin helhet eller ikke, vil det normaltikke bli iverksatt noen form for innfordringav kravet. Etter direktoratets syn er forståelsenav skattebetalingsloven § 30 i slike tilfeller atskattyter vil bli ansvarlig for forsinkelsesrenterså langt som skattekravet opprettholdes, jf forskriftav 3. august 1994 nr 786 § 6 jf § 4. Skattyterblir altså ikke ansvarlig for forsinkelsesrenterav den opprinnelige restskatten dersom denneikke opprettholdes.Skattedirektoratet oppfatter ellers brevet slikat det stilles spørsmål ved om det i enkelte tilfellerer feil ved selve den elektroniske behandlingenav selvangivelsen, som fører til at det sendesut uriktige skattekrav.Dette er så langt vi kan se, ikke tilfelle. Skattedirektoratetforetar en rekke tester av de systemenesom benyttes ved den elektroniske behandlingenav selvangivelsen før de settes i produksjon.I de senere år har det ikke forekommetkjente feil i de beregninger og summeringer somdanner grunnlag for skatteberegningen.Feil i skatteberegningen kan imidlertid oppståenten ved at skattyter selv gir uriktige opplysningereller ved at det foretas feiltasting ved innleggelseav opplysninger på likningskontorene.Åpenbare feil skal fanges opp av ulike maskinellekontroller. Eventuelle feil ved skatteberegningenvil derfor i all hovedsak skyldes svikt i demanuelle rutinene ved oppfølgingen av dissekontrollene.For best mulig å kunne besvare Sivilombudsmannenshenvendelse finner vi det formålstjenligå gi en kort orientering over saksgangen i ligningsbehandlingen.Den forhåndsutfylte selvangivelsen (PSA)produseres av Skattedirektoratet på grunnlag avinterne og eksterne grunnlagsdata. Samlet dannerdisse opplysningene grunnlag for den foreløpigeskatteberegning som følger med ved utsendelseav PSA i april måned.Etter mottak og registrering er selvangivelsenegjenstand for saksbehandling på likningskontorene.Rettinger og eventuelt nye opplysningerfra de skattepliktige som har levert på papir behandles,og eventuelle for sent innkomne opplysningerfra oppgavegivere leggs inn av likningskontoret.Ved likningsbehandlingen blir dataene forhver enkelt skattyter gjenstand for ulike maskinellekontroller. Skattytere som faller ut ved demaskinelle kontrollene vil være gjenstand formanuell behandling. Data for skattytermassensom anses ferdigbehandlet av likningskontoreneoverføres til Skattedirektoratet for sentral skatteberegning.I forbindelse med selve skatteberegningenforetar Skattedirektoratet i tillegg logiske kontrollerav de innsendte data. På bakgrunn av delogiske kontrollene blir det produsert lister somsendes tilbake til likningskontorene slik at de sakenedet gjelder kan undergis ny behandling.Likningskontorene vil ikke alltid ha kunnetforeta noen ny behandling av de skattytere somfaller ut på de logiske kontrollene før produksjonenav skatteoppgjøret settes i gang. Innebærerden nye behandlingen at skattyter får et endretskattegrunnlag, blir derfor skattyter varslet omdet skatteoppgjør de mottar i posten er uriktig. Idisse sakene vil imidlertid ny skatteberegningvanligvis bli foretatt og sendt ut til skattyter føret eventuelt skattekrav basert på den første skatteberegningenforfaller.Skatteoppgjørene er gjenstand for ytterligereen kontroll før de sendes ut. Denne kontrollenkjøres etter at skatteberegningen er foretatt, ogidentifiserer og lister ut saker med store beløp tilgode/store beløp å betale. Det store volum av sakersom behandles sentralt innebærer at man ipraksis ikke har noen mulighet til å få plukket utde sakene som faller ut på denne avsluttendekontrollen. Også i disse tilfelle er det derfor detenkelte likningskontors ansvar, etter å ha vurdertsaken, å varsle den enkelte skattyter om at de vilmotta et uriktig skatteoppgjør. Og som for de sakenesom faller ut på den logiske kontrollen førskatteberegningen, vil likningskontoret i dissetilfeller vanligvis ha tid til å behandle saken pånytt før skattekravet forfaller.Ovenfor har vi beskrevet behandlingen av sakersom faller ut på kontrollene og hvor det«åpenbart» foreligger feil ved skattekravet. Iandre saker, hvor en eventuell feil ikke er «åpenbar»,vil det kunne kreves ytterligere undersøkelserog innhenting av dokumentasjon før det kanavklares hvorvidt skattekravet faktisk er uriktig.Om behandlingen av disse skattekravene viser vitil det som innledningsvis er beskrevet om skatteoppkreverenssaksbehandlingsrutiner.For skattedirektoratet er det sentralt at skattyternefår beregnet riktig skatt til rett tid. Vi arbeiderderfor kontinuerlig med å utvikle bedre ogmer presise maskinelle kontroller. Både kontrollersom settes sentralt, og kontroller det enkeltelikningskontor selv kan velge å foreta i tillegg til

2003–2004 Dokument nr 4213de som allerede er obligatoriske. Videre arbeidesdet med ulike løsninger som skal heve datakvalitetenpå de opplysninger som danner grunnlagfor skatteberegningen.For å minimalisere antall tilfeller hvor skattyterfår tilsendt varsel om tvangsinnfordring forkrav som er åpenbart uriktige, vil vi vurdere omdet er grunnlag for å forbedre rutinene for varslingmellom ligningskontor og skatteoppkrever idisse sakene.»I det avsluttende brevet herfra tilSkattedirektoratet het det i hovedsak:«Ombudsmannen har merket seg Skattedirektoratetsredegjørelse for saksgangen i ligningsbehandlingenav elektronisk forhåndsutfylte selvangivelser. Detgjelder spesielt varslingsrutinene og den videre ligningsbehandlingnår det skatteoppgjør skattyter iførste omgang mottar i posten ikke er riktig. Ombudsmannenforutsetter at Skattedirektoratet, eventueltfylkesskattekontorene, følger opp at de lokaleligningskontorene praktiserer slike varslingsrutiner itråd med Skattedirektoratets forutsetninger.Ombudsmannen har også særskilt merket seg atSkattedirektoratet vil vurdere om det er grunnlag forå forbedre rutinene for varsling mellom ligningskontorog skatteoppkrever for på den måten å minimalisereantall tilfeller hvor skattyter får tilsendt varselom tvangsinnfordring for krav som er åpenbart uriktige.I lys av dette er det ikke grunn for ombudsmannentil å foreta seg ytterligere i saken.»69.Samordning av vedtak fra avgifts- ogskattemyndighetene – tilleggsskatt(Sak 2001–0236)En næringsdrivende klaget over et vedtak fra fylkesskattenemndai en skjønnsligningssak fordi nemnda,i motsetning til Klagenemnda for merverdiavgift,hadde kommet til at han ikke hadde hatt tilstrekkeligemidler til privat forbruk. Det ble anført at vurderingstemaeti avgiftssaken og skattesaken var detsamme, og at det derfor var uheldig at «skatteetatensett under ett» hadde kommet til forskjellig resultat.Saken reiste også spørsmål om grunnlaget for åilegge skattyteren 60 % tilleggsskatt.Det var reist spørsmål om fylkesskattenemndaskulle ha lagt større vekt på klagenemndas konklusjon.Avgiftsmyndighetene og skattemyndighetene eruavhengige av hverandre og foretar sine vurderingeri forhold til hvert sitt regelverk. I en del tilfellervil det kunne framstå som uheldig og urimelig dersommyndighetene ved sine vurderinger av sammefaktiske forhold kommer til vidt forskjellig konklusjonved den skjønnsmessige fastsettingen. Det varimidlertid ikke tilfellet i den aktuelle saken der forskjelleni vurderingene knyttet seg til om det overhodetvar grunnlag for å fastsette inntekten ved skjønn.Hensynene som taler for samordning er ikke liketungtveiende i disse tilfellene. Ombudsmannen fantikke grunnlag for å kritisere at fylkesskattenemndaikke hadde lagt større vekt på klagenemndas konklusjon.Det var heller ikke grunnlag for å rette avgjørendeinnvendinger mot ileggelsen av 60 % tilleggsskatt.Hedmark fylkesskattekontor gjennomførte høsten1997 og høsten 1998 bokettersyn hos A for inntektsårene1995, 1996 og 1997. Rapportene fra bokettersynetavdekket etter ligningsmyndighetenes synat A ikke hadde hatt tilstrekkelig disponibel inntekttil privat forbruk i 1996 og 1997. Ligningsnemndavedtok derfor å øke As inntekt skjønnsmessig medkr 60 000 for hvert av de to inntektsårene. Han bleogså ilagt 60 % tilleggsskatt.Bokettersynet resulterte i første omgang også i atA ble etterberegnet for merverdiavgift. Etter klageble imidlertid etterberegningen opphevet av Klagenemndafor merverdiavgift. Et flertall i klagenemndakom til at A i de aktuelle årene hadde hatt tilstrekkeligemidler til privat forbruk.Ligningsmyndighetene behandlet etter dette Asklage over ligningene for 1996 og 1997. Overligningsnemndafastholdt i utgangspunktet ligningene,men økte inntektstilleggene med kr 13 800 til kr73 800 for hvert av årene som følge av klagenemndasvedtak. Fylkesskattenemnda sluttet seg til overligningsnemndasvedtak. Verken overligningsnemndaeller fylkesskattenemnda fant grunn til å leggevesentlig vekt på vedtaket fra Klagenemnda for merverdiavgift.Overligningsnemnda uttalte i denne forbindelse:«Innledningsvis vil overligningsnemnda bemerkeat den på selvstendig grunnlag etter en fribevisvurdering skal fatte beslutninger om sakersom gjelder klager på vedtak i endringssaker etterligningsloven. Overligningsnemnda er såledesikke på noe vis bundet av en avgjørelse fattetav Klagenemnda for merverdiavgift, som formeltgjelder klage på en fastsettelse foretatt medhjemmel i annet lovverk. Dette gjelder selv omde to separate fastsettelser er foretatt med bakgrunni samme underlagsmateriale. For sakersom gjelder ligningen må således overligningsnemndafullt ut foreta sin egen vurdering.»Fylkesskattenemnda sluttet seg til overligningsnemndasuttalelser på dette punktet, og presiserte at«Fylkesskattenemnda er [ ] ikke på noe vis bundetav en avgjørelse fattet av Klagenemnda for merverdiavgift».I mitt avsluttende brev til klagerens advokatuttalte jeg:«1. Samordning av vedtakeneDen foreliggende saken gjelder et tilfelle der avgiftsmyndighetene,ved Klagenemnda for merverdiav-

214 Dokument nr 42003–2004gift, og ligningsmyndighetene, ved Hedmark fylkesskattenemnd,har kommet til motsatt konklusjonmed hensyn til om det er grunnlag for å fastsettehenholdsvis skattyters avgiftspliktige omsetning oginntekt ved skjønn. Klagenemnda kom i sitt vedtak6. juni 2000 under tvil og dissens til at det ikke vargrunnlag for skjønnsmessig fastsetting. Fylkesskattenemndahar på sin side kommet til at vilkårene forå fastsette skattyters inntekt skjønnsmessig er oppfylt.For begge nemndene er det spørsmålet omskattyter hadde tilstrekkelige midler til privat forbruki 1996 og 1997 som har stått sentralt ved vurderingen.Den avgiftsmessige behandlingen ble avsluttetførst, og det endelige vedtaket fra Klagenemndafor merverdiavgift forelå da den ligningsmessigedelen av saken ble vurdert av henholdsvis -- overlikningsnemnd og Hedmark fylkesskattenemnd.Spørsmålet er hvilken vekt konklusjonen fraavgiftsmyndighetene skulle ha vært tillagt ved denetterfølgende ligningsmessige behandlingen.Ligningsmyndighetene er klart nok ikke bundettil å legge avgiftsmyndighetenes konklusjon tilgrunn for sitt vedtak. Vedtaket fra Klagenemnda formerverdiavgift har ikke «rettskraftsvirkning» i forholdtil den ligningsmessige behandlingen av saken.Ligningsmyndighetene har en selvstendig plikt til åvurdere om ligningslovens vilkår foreligger. Detdreier seg om to forskjellige vurderinger som skalforetas i forhold til hvert sitt regelverk, og avgjørelsesmyndighetener lagt til forskjellige forvaltningsmyndigheter.Spørsmål om skjønnsmessig fastsettingav merverdiavgift vurderes av fylkesskattekontoretog Klagenemnda for merverdiavgift opp motreglene i merverdiavgiftsloven 19. juni 1969 nr. 66§ 55. Den ligningsmessige vurderingen foretas avligningskontor og ligningsnemndene opp mot reglenei ligningsloven 13. juni 1980 nr. 24 § 8–2.Både skatt og merverdiavgift ved innenlandskomsetning hører organisatorisk inn under Skattedirektoratetsarbeidsområde. Direktoratet er også sekretariatfor Klagenemnda for merverdiavgift. Dettebetyr imidlertid ikke at Klagenemnda er å anse somoverordnet organ i forhold til ligningsmyndighetene,for eksempel fylkesskattenemnda. Deres anførslerom at ligningsmyndighetene «ikke aksepterer overordnetorgans avgjørelse», er derfor ikke treffende.Selv om avgiftsmyndighetene og ligningsmyndighetenei utgangspunktet er uavhengige av hverandreog vurderer spørsmålene innenfor sine respektivearbeidsområder i forhold til forskjellig regelverk,vil det i en del tilfeller kunne framstå somuheldig og urimelig dersom myndighetene ved sinevurderinger av samme faktiske forhold kommer tilvidt forskjellig konklusjon ved den skjønnsmessigefastsettingen. Dette gjelder bl.a. i de tilfellene dergrunnlaget for vurderingene er det samme, for eksempelen bokettersynsrapport fra fylkesskattekontoret.I Skattedirektoratets rundskriv 7/1985 punkt 4er det da også uttalt at «[L]igningsmyndighetene børi flest mulig tilfeller søke å komme frem til sammeskjønn som fylkesskattekontoret». Det tas her førstog fremst sikte på de situasjonene der avgiftsmyndigheteneforetar en etterberegning av merverdiavgift.I brev herfra til Dem i ombudsmannssak 2001–0247 understreket jeg at samordning av skjønnsfastsettingeneer en viktig målsetting. Så langt skjønnsgrunnlagetog skjønnstemaet er det samme, bør avvikmellom ligningsmyndighetenes og avgiftsmyndighetenesfastsettinger unngås. Avgiftsmyndigheteneskonklusjon med hensyn til skjønnet vil såledesvære et moment med betydelig vekt ved ligningsmyndighetenesskjønnsfastsettelse. Jeg påpekteimidlertid at det ikke kan utledes av Skattedirektoratetsrundskriv, og ifølge Skattedirektoratets undersøkelserheller ikke av praksis, at ligningsmyndighetenenormalt bør innrette sine avgjørelser etter hva avgiftsmyndighetenehar kommet til, uansett hvemsom treffer vedtak først. Dette standpunktet holderjeg fast ved.Ovennevnte gjelder først og fremst de tilfelleneder både avgiftsmyndighetene og ligningsmyndighetenehar kommet til at det er grunnlag for å fastsettehenholdsvis merverdiavgift og skatt ved skjønn. Deter ikke tilfellet i den foreliggende saken der uenighetenknytter seg til om det overhodet er grunnlagfor skjønnsfastsetting. Uttalelsene i Skattedirektoratetsrundskriv 7/1985 punkt 4 synes ikke å være direkteanvendbare for denne situasjonen. Hensynenesom taler for samordning av selve skjønnsutøvelsener heller ikke like tungtveiende.Det som i første rekke taler for samordning avavgiftsmyndighetenes og ligningsmyndighetenesskjønnsutøvelse er at det i begge tilfeller er tale om åfinne fram til et tall for skattyterens reelle omsetning/inntekt.Siden vurderingene er mer eller mindreidentiske, vil det virke uheldig om avgiftsmyndigheteneog ligningsmyndighetene kommer til forskjelligeresultat. I forhold til vurderingen av om det overhodetforeligger grunnlag for å fastsette omsetningen/inntektenved skjønn, trer det mer tydelig framat det dreier seg om to forskjellige regelsett somhåndheves av forskjellige organer. Vurderingene vilpå dette punktet kunne bli mer ulike enn tilfellet erog bør være for selve skjønnsutøvelsen. Bestemmelsenei merverdiavgiftsloven § 55 og ligningsloven§ 8–2 er ikke identiske selv om de har mange likhetstrekk.Ligningsloven § 8–2 nr. 1 bokstav c harfor eksempel en uttrykkelig regel om at inntektenkan fastsettes skjønnsmessig dersom «det ikke er rimeligsammenheng mellom skattyterens oppgitteinntekt, sannsynlige privatforbruk og eventuell formuesbevegelse».Det er ingen tilsvarende regel imerverdiavgiftsloven § 55. Skjønnsfastsetting pågrunnlag av den typen betraktninger ligningsloven§ 8–2 nr. 1 bokstav c gir anvisning på må for merverdiavgiftensdel forankres i merverdiavgiftsloven§ 55 første ledd nr. 2 som omhandler de tilfellene

2003–2004 Dokument nr 4215der «Mottatt omsetningsoppgave finnes å være uriktigeller ufullstendig eller bygge på regnskap somfinnes å ikke være ført i samsvar med gjeldenderegnskapslovgivning». Utgangspunktet for vurderingeneer således forskjellig. Fokus for vurderingenevil også kunne være forskjellig, noe som bl.a. syneså fremgå av klagenemndas drøftelse i den foreliggendesaken. Selv om vurderingstemaene reelt settvil kunne være relativt like, kan jeg ikke se at det erlike tungtveiende grunner for en samordning av vurderingene.Etter dette kan jeg vanskelig se at det er grunnlagfor å rette avgjørende rettslige innvendinger mot atfylkesskattenemnda ikke har lagt større vekt på vedtaketfra Klagenemnda for merverdiavgift, og harkommet til en annen konklusjon enn klagenemndamed hensyn til om det er grunnlag for skjønnsmessigfastsetting.Min undersøkelse må begrense seg til en gjennomgangav de rettslige spørsmålene i saken på bakgrunnav saksdokumentene. Bevisvurderinger liggerdårlig til rette for undersøkelse herfra. Jeg går derforikke nærmere inn på fylkesskattenemndas vurderingav grunnlaget for å fastsette skattyterens inntekt vedskjønn.2. Ileggelse av 60 % tilleggsskattDet er en grunnleggende forutsetning for en korrektligning at skattyteren gir ligningsmyndighetene riktigeog fullstendige opplysninger om forhold av betydningfor ligningsfastsettingen. Opplysningspliktener basert på et tillitsforhold mellom stat og borger.Dersom opplysningsplikten ikke overholdes, vildet kunne gi grunnlag for sanksjoner overfor skattyteren.Etter ligningsloven § 10–2 nr. 1 skal skattyterenilegges tilleggsskatt dersom han i selvangivelse, næringsoppgave,klage eller annen skriftlig eller muntligforklaring har gitt uriktige eller ufullstendigeopplysninger til ligningsmyndighetene, og dette harført til eller kunne ha ført til fastsetting av for lavskatt. I rettspraksis er det lagt til grunn at spørsmåletom skattyter har gitt uriktige eller ufullstendige opplysningermå avgjøres ut fra den opplysningspliktskattyteren har etter ligningsloven kapittel 4. Størstbetydning i denne forbindelse har formodentlig ligningsloven§ 4–3 nr. 1 der det framgår at skattytersselvangivelse skal inneholde en spesifisert oversiktover skattyters brutto formue og inntekt, fradragsposterog «andre opplysninger som har betydningfor gjennomføringen av ligningen».Tilleggsskatt skal i alminnelighet beregnes med30 % av beregningsgrunnlaget, jf. ligningsloven§ 10–4 nr. 1. Har skattyteren handlet grovt uaktsomteller forsettlig ved å gi uriktige eller ufullstendigeopplysninger, kan det imidlertid ilegges tilleggsskattmed inntil 60 % av beregningsgrunnlaget, jf. ligningsloven§ 10–4 nr. 1 annet punktum. Det er ligningsmyndighetenesom må godtgjøre at skyldkravetfor bruk av forhøyet sats er oppfylt, dvs. at skattyterenhar handlet grovt uaktsomt eller forsettlig. Ipraksis har det hittil vært lagt til grunn at det er tilstrekkeligat det foreligger sannsynlighetsovervekt.Ved Høyesteretts plenumsdom 23. juni 2000, refererti Rt. 2000 s. 996, ble det slått fast at ileggelseav forhøyet tilleggsskatt etter ligningsloven § 10–4nr. 1 annet punktum er å anse som en straffesiktelseetter art. 6 i den Europeiske menneskerettskonvensjonen(EMK). Det følger av menneskerettsloven21. mai 1999 nr. 30 § 2 at konvensjonen gjelder somnorsk lov. De rettssikkerhetsgarantier som følger avEMK art. 6, slik bestemmelsen er tolket av den Europeiskemenneskerettsdomstolen (EMD), må derforfølges ved ileggelse av forhøyet tilleggsskatt.Et spørsmål i denne forbindelse er om EMK art.6 stiller strengere krav til bevisenes styrke ved ileggingav tilleggsskatt enn det som tradisjonelt harvært lagt til grunn i norsk rett. Spørsmålet er bl.a.drøftet av Tilleggskatteutvalget i NOU 2003:7 s. 74.Utvalget viser til at konvensjonen selv ikke gir noenkonkret anvisning om bevisvurdering, og at uttalelserfra EMD kan tolkes i begge retninger. Selv omspørsmålet av enkelte er framholdt som uavklart,legger utvalget til grunn at konvensjonen ikke kreverat det skal gjelde særlige krav til bevisenes styrke itilleggsskattesaker. I samsvar med dette foreslår utvalgetheller ikke nye regler om bevisbyrde.Jeg finner ikke her grunn til å gå nærmere inn påhvilke beviskrav som gjelder ved ileggelse av tilleggsskatt.Slik rettskildesituasjonen er, har jeg ikkegrunnlag for å rette avgjørende rettslige innvendingermot at fylkesskattenemnda har ansett vilkårenefor forhøyet tilleggsskatt oppfylt i dette tilfellet.Spørsmålet om EMK art. 6 medfører et skjerpet beviskrav,kommer særlig på spissen ved ileggelse avordinær tilleggsskatt med 30 %.I sitt vedtak uttaler fylkesskattenemnda bl.a. følgendeom grunnlaget for å ilegge forhøyet tilleggsskatt:«Fylkesskattenemnda mener i hvert fall atskattyter positivt måtte forstå at opplysningsfeilene,både utgiftsføring av private utgifter ogmanglende inntektsføring av faktiske skattepliktigeinntekter som påvist gjennom skjønnsadgangen,og disses mulige skattemessige konsekvenser.Når det drives næringsvirksomhet/utleie, såmå det kreves at vedkommende har kjennskap tilregelverket på området eller i det minste søkerprofesjonell bistand, slik at slike feil ikke forekommer.Fylkesskattenemnda finner etter ovenståendeat det i det minste foreligger grov uaktsomhet,slik at tilleggsskatt etter ligningsloven § 10–4 nr.1 skal ilegges med forhøyet sats.»Slik saken er opplyst, synes nemnda å ha foretatten forsvarlig vurdering av om vilkårene for ileggelseav forhøyet tilleggsskatt er oppfylt. Nemnda har lagttil grunn at ligningsmyndighetene har bevisbyrden,

216 Dokument nr 42003–2004og har konkret drøftet om det forelå forsett eller grovuaktsomhet ut fra de subjektive og objektive krav tilbevis om skattyters forhold som loven krever. Jegkan heller ikke se at De har kommet med avgjørendeanførsler som gir grunn til å stille spørsmålstegn vedvurderingen.Saken anses med dette som avsluttet.»70.Ettergivelse av skatt på billighetsgrunnlag –prøving av lovvilkårene i skattebetalingsloven§ 41 nr 1(Sak 2002–1417)Skattedirektoratet avslo søknad om ettergivelse avskatt på billighetsgrunnlag uten å ta stilling til omde lovbestemte vilkårene for ettergivelse var oppfylt.Direktoratet begrunnet dette med at lemping uansettikke var aktuelt på grunn av hensynet til den allmennebetalingsviljen.Behandlingen av saken var ikke i samsvar medloven, som gir anvisning på at lovvilkårene prøvesførst, hvoretter eventuelle mothensyn trekkes inn underkan-skjønnet. Ved en fornyet behandling av sakenrettet direktoratet seg etter ombudsmannens uttalelse.Direktoratet ga også uttrykk for å ville etterstrebeet klarere skille mellom lovvilkår og skjønn ibegrunnelsene.A var daglig leder og styreformann i flere restaurantbedrifter.På grunnlag av bokettersyn ble det tattopp endringssak som ble avsluttet ved vedtak i Oslooverligningsnemnd, hvor A fikk forhøyet inntektenmed flere millioner kroner. Overligningsnemnda latil grunn at A formelt og reelt hadde hatt en ledendestilling i bedriftene, at han var kjent med systemetmed svart omsetning, og at han hadde tilegnet seg endel av disse inntektene. Nemnda la til grunn at detforelå forsettlig skatteunndragelse, og ila 60 % tilleggsskatt.As samlede skattegjeld utgjorde i 2002 mer ennkr 4 millioner. Det var i tillegg påløpt renter og omkostningermed til sammen mer enn kr 2 millioner.Han søkte om ettergivelse begrunnet i manglendebetalingsevne og helseproblemer.I vedtaket i mai 2002 avslo Skattedirektoratetsøknaden med følgende begrunnelse:«Det er fire vilkår som alle må være oppfyltfor ettergivelse etter skattebetalingsloven § 41og billighetsforskriften § 1. Det må foreligge entilstrekkelig billighetsårsak, jf. «særlig alvorligeller langvarig sykdom». Det må videre foreliggeen tilstrekkelig billighetsvirkning. Det vil si atdet må virke særlig ubillig eller uforholdsmessigtrykkende å fastholde skatten eller for renter ogomkostninger virke ubillig eller trykkende å fastholde.Videre må det foreligge årsakssammenhengmellom billighetsårsaken og billighetsvirkningen.Endelig er det også et vilkår at en ettergivelseikke er egnet til å svekke den allmennebetalingsviljen, jf. Skattedirektoratets In-meldingnr. 5 om «Lemping av skatter og avgiftermed renter og omkostninger av billighet» av 11.desember 1998.Lemping av billighet er en sikkerhetsventilfor å unngå sterkt urimelige utslag av den løpendeinnfordring av skatte- og avgiftskrav. Vilkåreneer som det fremkommer ovenfor strenge, enlemping skjer av hensyn til den enkelte skattyterog forutsetter at det foreligger spesielle omstendigheter.Etter en vurdering av de fremlagte opplysningerfinner Skattedirektoratet at det ikke ergrunnlag for å sette ned eller ettergi ovennevntekrav etter skattebetalingsloven § 41 nr. 1. Det erved vurderingen blant annet lagt vekt på at det erusikkert hvorvidt søkers sykdomssituasjon tilfredsstillerlovens strenge krav til «særlig alvorligeller langvarig sykdom». Men uansett vil enlemping i foreliggende sak kunne være egnet til åsvekke den allmenne betalingsvilje, da A gjennomflere år og i betydelig omfang har utvist litenvilje til å betale sine skyldige skatter.»I klagen til ombudsmannen ble det anført at direktoratetmåtte være forpliktet til å ta stilling til omlovvilkårene i skattebetalingsloven § 41 var oppfylt,men at det ikke var gjort. Det ble også anført at direktoratetuten hjemmel hadde innført, som et slagsfjerde lovvilkår, hensynet til den allmenne betalingsviljen.Direktoratet ble bedt om å kommentere dette.Samtidig ble det bedt om å få presisert om direktoratethadde tatt stilling til om lovvilkårene i skattebetalingsloven§ 41 var oppfylt i saken, eller om direktoratetskulle forstås slik at det ikke var nødvendigfordi man mente hensynet til den allmenne betalingsviljenuansett måtte føre til avslag. Det ble bedtom en kort begrunnelse for det tilfellet at direktoratetmente vilkårene ikke var oppfylt.Direktoratet svarte slik:«Skattebetalingsloven § 41 er ingen bestemmelsesom gir den skattepliktige et krav på å fånedsatt sine skatteforpliktelser dersom kravenetil billighetsgrunn foreligger. Bestemmelsennevner uttrykkelig de omstendigheter som måvære tilstede for at det skal kunne foretas ettergivelse,men sier også at det er opp til skattemyndighetenesskjønn å avgjøre om ettergivelseskal foretas, jf. uttrykket «kan denne settes nedeller ettergis». Slik er bestemmelsen praktisertog kommet til uttrykk gjennom skattedirektoratets,og tidligere finansdepartementets, retningslinjer.Ettergivelse av billighetshensyn er en sikkerhetsventilfor å hindre at skatteplikten eller innfordringenav skyldige beløp får sterkt urimeligeutslag. Slik lemping vil derfor bare innvilges rentunntaksvis og vil bero på en helhetsvurdering avom lemping er riktig i det enkelte tilfelle. Spørsmåletom lemping skal dermed avgjøres etter enhelhetsvurdering av det foreliggende billighetsgrunnlagetog eventuelle klanderverdige forholdpå skyldnerens hånd. Dersom det foreliggerklanderverdige forhold på skyldnerens hånd somgjør at en lemping kan virke støtende på den alminneligebetalingsmoralen, vil dette medføre atsøknaden om ettergivelse avslås.

2003–2004 Dokument nr 4217I foreliggende sak anser direktoratet at det foreliggersterke klanderverdige forhold som gjørdet uaktuelt å lempe kravet. Det er dermed ikkenødvendig for resultatet å foreta en nærmere vurderingav den anførte billighetsårsaken.»I mitt avsluttende brev til Skattedirektoratetuttalte jeg:«Skattebetalingsloven 21. november 1952 nr 2 § 41nr 1 lyder:«Når noen i medhold av ligningslovens § 9–12har rådd til at skatten blir nedsatt eller ettergitt ognår det ellers på grunn av dødsfall, særlig alvorlig ellerlangvarig sykdom, varig invaliditet eller andre årsakervirker særlig ubillig eller uforholdsmessigtrykkende å fastholde hele skatten, kan denne settesned eller ettergis.»Gjennom behandlingen her er det klarlagt atSkattedirektoratet ikke har tatt stilling til om lovvilkårenefor ettergivelse er oppfylt i saken. Direktoratethar begrunnet dette med at det ikke anses nødvendigfordi ettergivelse uansett er uaktuelt på grunnav hensynet til den allmenne betalingsviljen. Det ervist til at det foreligger sterkt klanderverdige forhold,hvilket forstås slik at direktoratet har lagt tilgrunn det samme faktum som ligningsmyndighetene.Direktoratet har formulert seg på en måte somforstås slik at «hensynet til den allmenne betalingsviljen»er ansett som et vilkår for ettergivelse på linjemed de vilkår skattebetalingsloven § 41 selv oppstiller.Samme terminologi er også benyttet i direktoratetsrundskriv om bestemmelsen (SKD meldingIN 5/98 og det nyere SKD 12/02), jf. sistnevnte pkt3.2.3 innledningsvis.Denne framgangsmåten ved lovanvendelsen kanskape tvil om alle relevante vilkår og momenter harvært vurdert. Ombudsmannen peker på at bestemmelsenetter sin ordlyd gir anvisning på at man førstprøver om lovvilkårene er oppfylt, og deretter, hvisde er oppfylt, foretar en vurdering av eventuellemothensyn under kan-skjønnet.Ved å starte med kan-skjønnet, slik direktoratethar gjort, får man ikke sikkerhet for at lovvilkårene(dvs det skattyteren har påberopt, og som kan talefor ettergivelse) i det hele tatt er vurdert. Resultatetkan i prinsippet bli at det som i utgangspunktet er etelement i kan-skjønnet fremstår som det grunnleggendevilkåret for ettergivelse. Det er ikke i samsvarmed loven. Det synes heller ikke å være i samsvarmed direktoratets eget rundskriv, hvor det under pkt3.2.3 (under overskriften Helhetsvurdering) tas utgangspunkti den situasjon at de lovbestemte vilkårenefor ettergivelse er oppfylt.Søkeren må for øvrig ha et krav på å få prøvetom de vilkårene lovgiver har stilt, er oppfylt. Mothensyn,spesielt av negativ karakter, bør trekkes inni vurderingen når slike hensyn antas relevante i denkonkrete saken.Ombudsmannen er ikke uenig i at hensynet til åfremme den allmenne betalingsviljen må tilleggesbetydelig vekt, enten dette knyttes til kravet om billigheteller om ettergivelse likevel ikke bør innrømmes,selv om vilkårene for det ellers er oppfylt. Ombudsmannensinnvending går på at direktoratet haravslått søknaden på grunn av hensynet til den allmennebetalingsviljen, uten å ta stilling til om lovensvilkår for ettergivelse var oppfylt i saken.Etter ombudsmannens mening er det nødvendigå behandle saken på nytt.»Direktoratet behandlet saken på nytt. Det blekonkludert med at de strenge lovvilkårene ikke varoppfylt i saken. I brev til ombudsmannen erkjentedirektoratet at unnlatelsen av å ta stilling til lovvilkåreneunder den administrative behandlingen ikkehadde vært i samsvar med loven. Videre uttalte direktoratetat det for ettertiden ville etterstrebe at detble foretatt et klarere skille mellom vurderingen avlovens vilkår, og den skjønnsmessige vurderingenav om lemping skal innrømmes når vilkårene er oppfylt.71.Varslingsplikt til skattyter ved fylkesmannenslovlighetskontroll av vedtak om ettergivelse avskatt(Sak 2002–1329)En forening, som drev veldedig virksomhet, var ilagtskatt for inntektsåret 1999 for inntekter fra utleie aven eiendom. Skatten ble ettergitt av kommunensskatteutvalg, noe også tre tidligere års ilagt skatt forsamme forhold var blitt. Etter at fylkesmannen tokvedtaket om ettergivelse opp til lovlighetskontroll,ble vedtaket opphevet. Begrunnelsen var at vedtaketvar ugyldig da det ikke forelå billighetsgrunner somkunne begrunne ettergivelse, jf. skattebetalingsloven§ 41 nr. 1.Det var ikke grunn til å kritisere fylkesmannenfor å ha opphevet skatteutvalgets vedtak om ettergivelse.Mye kunne tyde på at utvalget i realiteten haddetilsidesatt en lovbestemt skatteplikt. Ombudsmannenkritiserte imidlertid at foreningen ikke var blittvarslet av fylkesmannen om at saken var tatt opp tillovlighetskontroll. Han hadde i tillegg merknader tilvektleggingen av tidsmomentet og hensynet til å kunneinnrette seg på vedtaket for den private part.Foreningens advokat klaget til ombudsmannenog anførte at fylkesmannen ikke hadde hatt rettsligadgang til å overprøve skatteutvalgets vedtak. Dersomdet var slik adgang, ble det stilt spørsmål vedhvilke frister som gjelder for slik overprøving. Detble vist til at det i saken var gått lang tid sammen-

218 Dokument nr 42003–2004lignet med fristene ellers i forvaltningen. Ombudsmannenble i tillegg bedt om å vurdere om forholdeneellers tilsa overprøving av skattutvalgets vedtak.I brev ble fylkesmannen bedt om å redegjøre forhjemmelsgrunnlaget for å foreta lovlighetskontrollen.Det ble også bedt om en redegjørelse for de vurderingersom ble gjort før beslutningen om å gjennomførelovlighetskontrollen ble fattet, herundertidsmomentet og at en opphevelse i dette tilfellet villevære til skade for den private part. Det ble viderebedt opplyst hvilken betydning disse momentenefikk i vurderingen av om skatteutvalgets vedtakskulle anses ugyldig. Endelig ble det bedt opplystom foreningen fikk varsel om lovlighetskontrollen.Fylkesmannen viste i svarbrevet til at hjemmelsgrunnlagetfor lovlighetskontrollen var kommuneloven25. september 1992 nr. 107 § 59 nr. 5, jf. bestemmelsensnr. 1. Når det gjaldt vurderingen forutfor beslutningen om å ta vedtaket opp til lovlighetskontroll,ble det tillagt vekt hvor sannsynlig det varat vedtaket var ulovlig, behovet for kontroll og hvilkeneffekt opphevelsen kunne få for skattyterensøkonomi. I tillegg ble det sett hen til betydningen avskatteutvalgets praksis for konkurrentene. Fylkesmannenhar ellers ikke hatt som rutine å varsle parteri saker der det har vært aktuelt med lovlighetskontroll.Det ble vist til at det i kommuneloven ikke erstilt krav om varsling. Ved lovlighetskontroll er vurderingenellers begrenset til en vurdering av om vedtaketinnholdsmessig er lovlig, om det er truffet avrett organ og om vedtaket er blitt til på lovlig måte.Foreningens advokat kom tilbake til saken og anførteat god forvaltningsskikk tilsier at det er en fristfor endring til skattyters ugunst. I denne saken gikkdet i overkant av syv måneder før det ble sendt varselom en mulig overprøving. Det ble videre vist tilat det ikke kunne sees å foreligge sterke allmennehensyn som skulle tilsi en overprøving og at skatteutvalgetetter eget fritt skjønn kunne nedsette skatt utfra rimelighetsbetraktninger. Klageren anførte videreat fylkesmannen også hadde gått inn i det frieskjønnet når vedtaket ble opphevet i og med at detved det ble gitt sterke føringer for hvordan et nyttskjønn skulle utvises. Det ble i tillegg bemerket atdet i fylkesmannens beslutning om å anse skatteutvalgetsvedtak som ugyldig, syntes å ha vært lagtstor vekt på at vedtaket var mangelfullt begrunnet.Fylkesmannen kom tilbake til saken og bemerketat det er gode grunner for at det ikke er fastsatt fristerfor lovlighetskontroll av eget tiltak. Det vil imange tilfeller ta lang tid før fylkesmannen blirkjent med vedtaket. Til anførselen om at det må foreliggesterke allmenne hensyn for lovlighetskontroll,ble det vist til at det i denne saken etter fylkesmannensoppfatning forelå tre sterke hensyn somtalte for dette. Dette var hensynet til lovgivers vilje,behovet for å stoppe en innarbeidet praksis og hensynettil øvrige skattebetalere, særlig konkurrerendevirksomhet. Det ble for øvrig vist til at det er udiskutabeltat fylkesmannen er avskåret fra å prøve omskatten skal ettergis der vilkårene for å gi fritak er tilstede.I mitt avsluttende brev til fylkesmannen uttaltejeg:I Saksbehandlingen – spørsmål om varsling avpartenVed brev 8. november 2001 varslet fylkesmannen Xkommune om at det var funnet grunn til å ta vedtaketopp til lovlighetskontroll. Gjenpart ble sendt Skattedirektoratetog Hedmark skattefogdkontor, men ikketil Y forening. Fylkesmannen opplyser i brevet 3.september 2002 at det ikke er rutine ved embetet åvarsle partene i saker der det er besluttet å foreta lovlighetskontroll.Fylkesmannen viser videre til at:«Det er i kommuneloven ikke stilt krav omslik varsling. Slik saken var dokumentert, syntesdet heller ikke å være behov for ytterligere opplysninger.Vi ser imidlertid at varsling på et tidligeretidspunkt ville ha gjort partene oppmerksompå at vedtaket kunne bli opphevet.»Kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 59har ikke bestemmelser om varsling av parter før lovlighetskontroller gjennomført. I forarbeidene til bestemmelsen(Ot.prp. nr. 42 1991–92 s. 300) vises dettil at forvaltningslovens regler om klage ikke kommertil anvendelse ved lovlighetskontroll etter § 59.I rundskriv H-2123 (juni 2001) fra Kommunal- ogregionaldepartementet om lovlighetskontroll, heterdet likevel i pkt. 4.3.3:«Det er etter kommuneloven ikke stilt kravom at Fylkesmannen skal varsle sakens parternår en sak tas opp til lovlighetskontroll av egettiltak, slik regelen er ved omgjøring og behandlingav klagesaker, jf. forvaltningsloven § 35 og§ 33, 3. ledd. Reelle hensyn kan imidlertid talefor at alminnelige forvaltningsrettslige prinsippbør legges til grunn også ved lovlighetskontrolletter kommunelovens § 59 nr. 5. Her er det avbetydning i hvor stor grad eventuelle parter harinnrettet seg.»De saksbehandlingsrutiner for varsling som herer gitt bør følges i saker om lovlighetskontroll. Hensynettil kontradiksjon og forutberegnelighet tilsierat fylkesmannen foretar en konkret vurdering av omdet er parter som bør varsles når en sak tas opp tillovlighetskontroll. Utfallet av en slik vurdering børnormalt være at varsling gis der det er private parter.Dette er særlig nærliggende der det ut fra en foreløpigvurdering ligger an til at utfallet av lovlighetskontrollenkan bli opphevelse og endring av enkeltsakerog vedtak. Derimot kan det stille seg annerledesom det er tale om å gi uttrykk for mer generelletolkningsspørsmål som først og fremst vil måtte leggestil grunn ved framtidige avgjørelser og saksbehandling.

2003–2004 Dokument nr 4219Fylkesmannen har anført at det i denne saken ikkevar behov for ytterligere opplysninger. Jeg kanikke følge fylkesmannen fullt ut her. Vedtaket omettergivelse av skatten for 1999 ble fattet av skatteutvalget15. mars 2001. Først 22. januar 2002, dvs. etterca. ti måneder, konkluderte fylkesmannen med atvedtaket var ugyldig. Både hensynet til kontradiksjonog forutberegnelighet tilsier etter min oppfatningat varsel om at saken var tatt opp til lovlighetskontrollog med frist for innsending av mulige kommentarervar blitt sendt foreningen. Særlig hensynet tilforeningens forutberegnlighet med hensyn til egenøkonomi og hvilke tiltak den kunne involvere seg i,tilsier at slikt varsel skulle vært gitt av fylkesmannen.Jeg finner etter dette at fylkesmannens saksbehandlingpå dette punkt ikke var i samsvar med godforvaltningsskikk.II Frist for lovlighetskontrollI forarbeidene til kommuneloven § 59 (Ot.prp. nr. 42(1991–92) s. 300) er spørsmålet om frist for lovlighetskontrollkommentert:«Det er ikke satt noen frist for fremsettelse avkrav om lovlighetskontroll. Dersom det er gåttlang tid siden avgjørelsen ble truffet, vil hensynettil de som måtte ha innrettet seg i tillit til denkunne få betydning for ugyldighetsvurderingen.»I forskrift om tidsfrist for krav om lovlighetskontroll13. januar 1993 nr. 4041, som er gitt i medholdav kommuneloven § 59 nr. 7, er fristen for å krevelovlighetskontroll satt til tre uker for medlemmer avkommunestyret eller fylkestinget, jf. forskriftens§ 1. Det er ikke gitt tilsvarende bestemmelse for fylkesmannenslovlighetskontroll av eget tiltak. Jeg harpå denne bakgrunn ikke grunnlag for å kritisere fylkesmannensrettsoppfatning på dette punkt. Når detgjelder betydningen av den tiden som var gått i vurderingenav om lovlighetskontroll skulle besluttes,vises det til pkt. III nedenfor.III Nærmere om vurderingen etter kommuneloven§ 59Fylkesmannen har i brevet hit 3. september 2002 redegjortfor de vurderinger som ble gjort forut for beslutningenom å ta vedtaket opp til lovlighetskontroll.Det er vist til at det ble lagt vekt på hvor sannsynligdet var at vedtaket var lovlig, hvilken effektopphevelsen av vedtaket ville kunne få på foreningensøkonomi og konsekvensen av skatteutvalgetspraksis for konkurrentene. Det ble lagt til grunn atforeningen hadde innrettet seg i forhold til skatteutvalgetsvedtak, men sett hen til at foreningen haddestore faste inntekter som ikke er bundet opp. Fylkesmannenviser til at han etter en samlet vurdering avdisse forhold kom til at det forelå en overvekt avhensyn som talte for å ta saken opp til lovlighetskontroll.Det ble sett på som viktig å stoppe den praksismed ettergivelse som hadde utviklet seg i kommunen.Gjennom min undersøkelse av saken har jeg ikkefunnet forhold som tilsier at fylkesmannens avgjørelseom å gjennomføre lovlighetskontroll liderav rettslige feil som gir grunnlag for kritikk herfra.Tidsmomentet og hensynet til den private part, erifølge fylkesmannen ikke forhold det kan leggesvekt på dersom det må antas at vedtaket er ugyldig,jf. kommuneloven § 59 nr. 4. Dette stemmer ikkemed det som framgår i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) s.300 om frist for lovlighetskontroll, som jeg har sitertovenfor under pkt. II. På bakgrunn av den begrunnelsensom for øvrig er gitt med hensyn til beslutningenom å foreta lovlighetskontroll, har jeg etter omstendigheteneikke funnet rettslig grunnlag for å kritiserefylkesmannens konklusjon her. Det er imidlertidgrunn til å peke på at hensynet til at den privatepart skal kunne innrette seg på et endelig skattefritak,må tas i betraktning i vurderingen av om vedtaketmå anses ugyldig. Uten at det er en avgjørendeparallell, peker jeg på at ligningslovens regler for åta ligningen opp til endring til ugunst for skattytervil være to år når ligningen har vært bygget på riktigeog dekkende faktiske opplysninger, jf. ligningsloven§ 9 – 6.IV Fylkesmannens vedtak 22. januar 2002Klagerne har anført at fylkesmannen gikk for langtinn i det frie skjønnet etter skattebetalingsloven 21.november 1952 nr. 2 § 41 nr. 1 når vedtaket ble opphevet.Det er hevdet at det ved opphevelsen ble gittsterke føringer for hvordan et nytt skjønn skulle utvises.Fylkesmannen har vurdert skatteutvalgets vedtaki forhold til skattebetalingsloven § 41 nr. 1. Bestemmelsensetter strenge vilkår for å sette ned eller ettergiden skatten som skal betales. Det må foreligge enbillighetsårsak («særlig alvorlig eller langvarig sykdom,varig invaliditet eller andre årsaker») og detmå virke henholdsvis «særlig ubillig» eller «uforholdsmessigtrykkende» å fastholde skatten. Det erførst i de tilfellene hvor disse vilkårene er oppfylt atdet var opp til skatteutvalgets skjønn å avgjøre omskatten skulle settes ned eller ettergis. Jeg har ikkefunnet holdepunkter for å kritisere fylkesmannensavgjørelse på et rettslig grunnlag. Fylkesmannen harkommet til at det ikke har foreligget billighetsårsakog har begrunnet dette med at det ikke er noe somtyder på at de materielle skattereglene her har hatt enutilsiktet virkning. Det er vist til at selv om foreningensinntekter i utgangspunktet er skattefrie etterskatteloven 26. mars 1999 nr. 14 § 2–32, er den skattepliktigfor inntekter fra utleie av fast eiendom. Fylkesmannenhar kommet til at skatteutvalget på dennebakgrunn ikke har hatt tilstrekkelig hjemmel forvedtaket om å foreta lemping av skatten. Jeg har ikkefunnet at fylkesmannen ved dette har basert segpå en uriktig forståelse av skattebetalingsloven § 41

220 Dokument nr 42003–2004nr. 1, eller at avgjørelsen lider av andre feil. Mye tyderpå at skatteutvalget i realiteten har tilsidesatt enlovbestemt skatteplikt, noe det ikke er adgang tilselv om foreningen drives ut fra aktverdige formål.Foreningen har ellers hevdet at fylkesmannenuriktig har lagt vekt på at skatteutvalgets vedtak varmangelfullt begrunnet. Fylkesmannen hevder i brevethit 3. september 2002 at begrunnelsesplikten følgerav forvaltningsloven § 24. Det følger av skattebetalingsloven§ 58 at forvaltningslovens bestemmelserikke gjelder for behandling av saker etter loven.I Skattedirektoratets melding 12/2002 28. mai2002 om lemping av skatter og avgifter med renterog omkostninger av billighetshensyn, heter det imidlertidi pkt. 4.4.3 at ombudsmannen har anbefalt atskatteutvalget begrunner sine avgjørelser. Det framgårav meldingen at det i skatteutvalgets vedtak børredegjøres for innholdet i skattebetalingsloven § 41,de faktiske forhold som er lagt til grunn og hvilkehovedhensyn som har vært avgjørende. I den tidligeremeldingen 5/1998 11. desember 1998 er dette ikkeuttrykt like klart, jf. meldingens pkt. 4.2.5, mendet uttrykkes også der at forvaltningslovens reglerom begrunnelse av enkeltvedtak bør følges.»72.Nye portotakster for Svalbard fra 1. juli 2001 –prinsippet om geografisk enhetsporto ogbetydningen av merverdiavgiften(Sak 2002–1155)Longyearbyen lokalstyre klaget over Samferdselsdepartementetsgodkjenning av nye portotakster forSvalbard fra 1. juli 2001. Lokalstyret hevdet at portotakstene,som ble fastsatt i forbindelse med merverdiavgiftsreformen,var i strid med prinsippet omgeografisk enhetsporto. Det ble i denne forbindelsevist til at det var fastsatt de samme portotakstene forSvalbard, der det ikke er merverdiavgiftsplikt, som iresten av landet.Det var mest nærliggende å forstå prinsippet omgeografisk enhetsporto slik at det refererer til denpris eller takst som ble avkrevet en forbruker, det vilsi sisteleddet for merverdiavgiften. Prinsippet måttederfor referere seg til den sluttprisen som forbrukerenblir presentert for og som skulle være like høyover hele landet, uten at det tas hensyn til eventuelleavgifter som ble innkrevet i forbindelse med tjenesten.I lys av dette var det ikke rettslig grunnlag for åkritisere at Samferdselsdepartementet hadde godkjentat de samme portotakstene skulle benyttes påSvalbard som i resten av landet.1. Sakens bakgrunnI brev 26. mars 2001 til Posten Norge BA godkjenteSamferdselsdepartementet nye portotakster fra 1. juli2001 for A-post innenlands inntil 350 gram. Bakgrunnenfor fastsettingen av nye portotakster varmerverdiavgiftsreformen, som fra 1. juli 2001 innførtegenerell merverdiavgiftsplikt ved omsetning avposttjenester. De nye takstene ble fastsatt «inkl. merverdiavgift».I brev 29. juni 2001 til Posten NorgeBA bestemte departementet at tilsvarende portotaksterskulle gjøres gjeldende for Svalbard. Departementetpåpekte avslutningsvis i sitt brev at ettersomdet ikke skulle innføres merverdiavgift på Svalbard,betydde portoøkningen at Posten ville få beholde detøkte inntektsprovenyet.Det forhold at det på Svalbard ikke er merverdiavgiftspliktble i liten grad viet særskilt oppmerksomheti forbindelse med den opprinnelige fastsettingenav de nye portotakstene. Verken i Postens forslag12. februar 2001 til nye portotakster eller departementetsgodkjenning 26. mars 2001 ble det uttaltnoe særskilt om portotakstenes anvendelse i forholdtil Svalbard. Posten skal imidlertid på sine hjemmesiderbl.a. ha gitt uttrykk for følgende i tilknytning tilmerverdiavgiftsreformens betydning for posttjenester:«Post fra Svalbard omfattes ikke av momsinnføringen,og postkunder på Svalbard kanfortsette å benytte dagens prisliste uten moms.»Fram mot ikrafttredelsen 1. juli 2001 fikk spørsmåletøkt aktualitet og oppmerksomhet i mediene.Det kom bl.a. fram at enkelte selskaper vurderte mulighetenefor å etablere kontorer og produksjon påSvalbard for å sende post fra øygruppen. På bakgrunnav oppslagene tok Posten opp spørsmålet omportotakstenes anvendelse på Svalbard med Samferdselsdepartementet.Etter å ha vært i kontakt medFinansdepartementet fattet departementet beslutningenom at det skulle være samme portotakster forSvalbard som for fastlandet også etter 1. juli 2001,men at Posten skulle beholde det økte inntektsprovenyet.Posten orienterte publikum i samsvar med dette.I et oppslag fra Posten Longyearbyen skal detbl.a. ha stått følgende:«Samferdselsdepartementet har bestemt atportoen på Svalbard skal økes slik at det blirsamme takster som på fastlandet. Dette er ikkeen innføring av moms på Svalbard, men pågrunn av at posttjenesten på Svalbard er ulønnsomfor Posten, skal prisøkningen bidra til å oppnåbedre samsvar mellom kostnader og inntekter.»Svalbardrådet (nå Longyearbyen lokalstyre –heretter lokalstyret) tok opp saken i brev 4. juli 2001til Samferdselsdepartementet. I brevet påpekte lokalstyretbl.a. at prisøkningen på porto var et bruddpå prinsippet om enhetspris på postforsendelser iNorge. Lokalstyret bad derfor departementet om enredegjørelse og begrunnelse for portoøkningen.I sitt svar 25. juli 2001 begrunnet Samferdselsdepartementetden valgte løsningen. Departementet

2003–2004 Dokument nr 4221viste bl.a. til at en løsning med lavere portotakster påSvalbard ville kunne føre til at private selskaper fikk«sendt brevpost elektronisk til Svalbard, for å skrivedem ut og postlegge i stort antall der, og dermedunngå 24 pst. merverdiavgift på portoen». Om dettehet det videre:«Dersom en slik overføring av trafikk tilSvalbard skulle få stort omfang, ville staten kunneha tapt et betydelig avgiftsproveny som ellersville ha blitt betalt i form av merverdiavgift påfastlandet. En slik utvikling ville også kunne haført til økt økonomisk belastning for Posten NorgeBA. Samferdselsdepartementet har på dennebakgrunn i samråd med Finansdepartementetvurdert mulige løsninger, og kom til at det burdevære samme portonivå for Svalbard som for fastlandetfra 1. juli 2001, men slik at Posten kunnebeholde det økte inntektsprovenyet.»Departementet kom senere tilbake til saken ibrev 2. august 2001 til Lokalstyret, og gav bl.a. uttrykkfor at det var nødvendig å øke portotaksteneogså for Svalbard nettopp for å oppfylle det lovfestedekravet om geografisk enhetsporto. I brevet het detbl.a.:«Det er i postloven § 5 fastsatt at det skal væregeografisk enhetsporto for tjenester som kommerinn under enerettsområdet. Ved innføring avmerverdiavgiftsreformen 1. juli 2001 i Norge,med unntak av Svalbard, ble det som kjent innførtmerverdiavgift på porto. På denne bakgrunnble det fastsatt nye portosatser fra 1. juli 2001.Den geografiske enhetsportoen for A-post i førstevektklasse (20 gram) ble økt fra kr 4,50 til kr5,50. For å fortsatt oppfylle lovfestet krav omgeografisk enhetsporto i Norge, ble det ettersamråd med Finansdepartementet lagt til grunnat det skulle gjennomføres tilsvarende portoøkningpå Svalbard som ellers i kongeriket Norge.Det betyr at et frimerke for A-post i første vektklassefra 1. juli 2001 har en pris på kr 5,50 bådepå fastlandet og på Svalbard.»I brev 8. november 2001 henvendte Lokalstyretseg på nytt til departementet og bad om en ny vurderingav spørsmålet om portotakstene på Svalbard.Lokalstyret viste til at det hadde fått utarbeidet en juridiskvurdering fra advokatfirmaet Haavind VislieDA som konkluderte med at det er lovstridig å ta segforskjellig betalt for samme tjenester på Svalbardsom på fastlandet når det sees bort fra merverdiavgiften.I forhold til problematikken rundt remailinghet det videre:«Posten må sørge for å skaffe seg en lovhjemmelsom kan gi grunnlag for å nekte å utføretjenester i de tilfeller hvor det via elektroniskemidler overføres store mengder brevpostforsendelsertil Svalbard for så å skrive dem ut på papirog sende dem i brevs form fra Svalbard utenmerverdiavgift.»Etter dette ble det 20. november 2001 avholdt etmøte i Samferdselsdepartementet hvor representanterfra advokatfirmaet Haavind Vislie redegjordenærmere for Lokalstyrets syn. Under møtet ble ogsåadvokatfirmaets betenkning 29. oktober 2001 overlevert.Departementet bad deretter om en rettslig vurderingfra Regjeringsadvokaten. Denne forelå 6. februar2002. I brev 11. mars 2002 til Lokalstyret fastholdtdepartementet på bakgrunn av uttalelsen atportoøkningen for Svalbard var nødvendig for åoppfylle det lovfestede kravet om geografisk enhetsporto.I brevet het del bl.a.:«På bakgrunn av Regjeringsadvokatens uttalelsefinner vi ikke grunn til å endre vårt syn omat den aktuelle portoøkningen på Svalbard 1. juli2001 var nødvendig for fortsatt å oppfylle et lovfestetkrav om geografisk enhetsporto i Norge.Samferdselsdepartementet tar sikte på å foretalovendringer for å presisere bestemmelsen omgeografisk enhetsporto i forhold til Svalbard forå fjerne enhver uklarhet om dette spørsmålet.»2. Lokalstyrets klage til ombudsmannenI juni 2002 klaget lokalstyret til ombudsmannenover Samferdselsdepartementets godkjenning avportotakstøkningen for Svalbard. Lokalstyrets advokatgjorde gjeldende at klagen i første rekke rettetseg mot Samferdselsdepartementets godkjenning avPostens portotakster, men også mot Posten. Advokatenanførte at både lokalstyret selv og innbyggernepå Svalbard må betale ulovlig høy porto.Under henvisning til begrunnelsen for enhetsportoprinsippetanførte lokalstyret at poenget med prinsippeter å sikre at Posten ikke differensierer prisenavhengig av egne kostnader ved å utføre tjenesten.Det ble videre anført at formålet er at Posten skal taseg likt betalt uavhengig av bl.a. geografi, og at detskal skje en subsidiering av distriktene. Lokalstyretimøtegikk departementets syn om at prinsippet tilsierat det skal være like dyrt å kjøpe posttjenesterover hele landet, og anførte at dette var å snu formåletmed prinsippet på hodet.Fra lokalstyrets side ble det videre anført at begrepeneporto og enhetsporto er et uttrykk for vederlagetfor postforsyningstjenesten og således et begrepeksklusiv merverdiavgift. I denne forbindelsehet det bl.a.:«Beregningen av merverdiavgift er et avgiftsprovenyog ikke en del av betalingen for dentjenesten som utføres. Selv om det i noen grad ertilfeldig om tjenester og varer prisspesifiseresmed eller uten merverdiavgift, er det likevel vesentligå holde fast på at betalingen for varen ellertjenesten er prisen eksklusiv merverdiavgift.Merverdiavgiften er utelukkende en skatt til staten.Prisen på tjenester oppgis dessuten i det altvesentlige eksklusiv merverdiavgift.At lovens enhetsportobegrep er relatert tilprisen for postleveringstjeneste eksklusiv merverdiavgiftfølger allerede av at det ikke gjaldtmerverdiavgift for posttjenester da loven ble gitt.

222 Dokument nr 42003–2004Videre er formålet med enhetsportoen somnevnt å oppnå en geografisk kryssubsidiering.Dette formålet undergraves hvis innbyggere påSvalbard reelt sett må betale «merverdiavgift tilPosten». At Svalbardinnbyggerne må betale merfor Postens tjenester blir særlig tydelig for næringsdrivende.Næringsdrivende på Svalbard måbetale mer enn næringsdrivende på fastlandet,ved at de ikke oppnår fradrag for inngående merverdiavgift.»Lokalstyret tok videre opp spørsmålet om størrelsenpå portotakstene utenfor enerettsområdet. Detble i denne forbindelse bl.a. vist til at EUs rådsdirektiv97/77/EF artikkel 12 stiller krav om at prisene påposttjenester skal stå i forhold til kostnadene. Videreble det vist til at takstene utenfor enerettsområdetkunne være et brudd på postens konsesjon. Avslutningsvisi klagen het det bl.a. følgende:«Vår konklusjon er at departementet i dennesaken misbruker enhetsportoprinsippet i distriktenes(Svalbards) disfavør. Etter vårt syn påleggerikke postlovens § 5 myndighetene noen plikttil å øke portoen på Svalbard eksklusive merverdiavgifttil nivået på fastlandet inklusive merverdiavgift.At myndighetene heller ikke har oppfattetdet slik opprinnelig, synes også innføringenav økt takst på «hytten og styrten» rett før 1. julipå Svalbard klart å indikere. Sakens forhistorieog dokumenter viser at den reelle begrunnelse erå hindre omgåelse av avgiftsordningen som erinnført på fastlandet. I forhold til formålet medpostlovens enhetsportoprinsipp er slike forholdutenforliggende og må løses på annen måte.Bruddet på enhetsportoprinsippet fremtrersærlig tydelig i forhold til næringsdrivende sompå Svalbard må betale mer for den samme tjenestefra stats- og monopolselskapet Posten ennkonkurrentene på fastlandet.»Ombudsmannen mottok kort tid etter klagen fralokalstyret ytterligere en klage vedrørende de nyeportotakstene for Svalbard (ombudsmannssak 2002–1283). Det ble også i denne klagen anført at virkningenav portoøkningen var i strid med hensynene bakprinsippet om geografisk enhetsporto.3. Ombudsmannens undersøkelsePå bakgrunn av klagene ble det i første omgang besluttetå undersøke nærmere Samferdselsdepartementetsbeslutning om å godkjenne de nye portotakstenefor Svalbard innenfor enerettsområdet.I brev herfra ble Samferdselsdepartementet innledningsvisbedt om å komme med sine merknadertil de rettslige anførslene i lokalstyrets klage. I denneforbindelse ble departementet særskilt bedt om å redegjørenærmere for sin forståelse av kravet om atdet skal være geografisk enhetsporto innenfor enerettsområdet.Departementet ble bedt om å gi et begrunnetsvar på om kravet til geografisk enhetsportoinnebærer at det uansett skal betales samme nominellebeløp for en bestemt posttjeneste, uten hensyntil hvilke elementer beløpet består av, herunder merverdiavgift,eller om prinsippet alternativt må forståsslik at alle kundegrupper innenfor det geografiskeområdet reelt sett skal betale like mye for den aktuelletjenesten.Det ble videre pekt på at et viktig hensyn bakprinsippet om geografisk enhetsporto synes å være åsikre lik tilgang til grunnleggende posttjenester overhele landet gjennom kryssubsidiering mellom lønnsommeog ulønnsomme geografiske områder. Ordningensom er etablert innebærer derimot at de somkjøper posttjenester på Svalbard, betaler et vederlagtil Posten Norge BA som er 24 % høyere enn det vederlagetsom betales for tilsvarende tjenester på fastlandet.Departementet ble bedt om å gi sitt syn påhvordan dette harmonerer med hensynene bak prinsippetom geografisk enhetsporto.I departementets svar het det bl.a. følgende omkravet til geografisk enhetsporto:«Det fremgår av lov 29. november 1996 nr.73 om formidling av landsdekkende postsendinger(postloven) § 5 annet ledd annet punktum atdet skal være geografisk enhetsporto for tjenestersom kommer inn under enerettsområdet til PostenNorge AS (Posten). Postlovens bestemmelser,herunder bestemmelsen om geografisk enhetsporto,gjelder på Svalbard, jf. lov 17. juli1925 om Svalbard (Svalbardloven) § 3. At detskal være geografisk enhetsporto for tjenester innenforenerettsområdet, fremgår også av forskriftav 1. juli 1997 om formidling av landsdekkendepostsendinger (postforskriften) § 6 annetledd annet punktum og Postens konsesjon punkt3.4 tredje ledd første punktum. Kravet om geografiskenhetsporto var også fastsatt i konsesjontil Posten fastsatt 1. oktober 1997 med endringerav 29. oktober 1999, jf. konsesjonen punkt 8. Enkopi av Postens gjeldende og tidligere konsesjonfølger vedlagt.Prinsippet om geografisk enhetsporto bleomtalt i Samferdselskomiteens Innst. S. nr. 162(1986–87) side 3 der det gis uttrykk for at det er:«eit viktig prinsipp å halda på systemet medeinskapsporto».Enhetsportoprinsippet har deretter vært videreførtog omtalt i Stortingsmeldinger og Stortingsproposisjoner.Ved behandlingen av Ot.prp.nr. 18 (1998–99), som i hovedsak gjaldt implementeringav postdirektivet i norsk rett, foresloSamferdselskomiteen at prinsippet om enhetstakstinnenfor enerettsområdet ble innarbeidet ipostloven § 5, jf. Innst. O. nr. 45 (1998–99). Forslagetfra Samferdselskomiteen ble vedtatt iStortinget.Det er ikke nærmere definert i regelverkethvordan man beregner den geografiske enhetsporto.Postlov, postforskrift og konsesjon stillerkun krav til slik enhetsporto innenfor enerettsområdet.St.meld. nr. 17 (1991–92) Om posttjenestenesframtidige rammevilkår sier imidlertidnoe om formålet med og bakgrunnen for enhetsprinsippet,jf. meldingen side 7:«Enhetsporto, dvs. at portoen er den sammeuansett innleverings- og utleveringssted, samtuavhengig av kundegruppe, har vært et grunnleggendeelement i prisingen av Postverkets pro-

2003–2004 Dokument nr 4223dukter. For postsendinger som kommer inn undereneretten stilles det krav til enhetsporto –mens det for øvrige tjenester tillates rabatter ellertakstdifferensiering når dette kan bidra til øktlønnsomhet.»Videre på side 36:«Enhetsporto innebærer en viss geografiskkryssubsidiering. Dette har vært en bevisst ogønsket kryssubsidiering.»... «Enhetsportoprinsippeter først og fremst begrunnet med rettferdigheteller fordelingshensyn: befolkningen i helelandet skal stilles overfor samme pris på brevposttjenestene.Dette anses for å være en merrettferdig ordning enn om Postverket skulle benyttemer kostnadsriktig priser differensiert ettergeografiske forhold. En oppgivelse av dette elementetved enhetsportoen ville gi høyere pris idistriktene enn i sentrale strøk.»Bestemmelsen om geografisk enhetsportoskal etter Samferdselsdepartementets oppfatningforstås som at alle kundegrupper innenfor detgeografiske området reelt sett skal betale likemye for den aktuelle tjenesten. Enhetsportoprinsippethar etter vår oppfatning ikke som formål åhindre at Posten tar seg bedre betalt i forhold tilenkelte kunder enn andre. Prinsippet går ut på atdet overfor kundene skal skje en likebehandling.Det skal se likt ut for kundene, jf. henvisningentil rettferdighets- og fordelingshensyn i St.meld.nr. 17 (1991–92).»Om anvendelsen av prinsippet i forhold til Svalbardhet det videre:«Ved innføringen av merverdiavgiftsreformen1. juli 2001 ble det med unntak for Svalbardinnført merverdiavgift på posttjenester. På dennebakgrunn ble det fastsatt nye portosatser fra 1.juli 2001. Portoen for A-post i første vektklasse(20-gram) ble økt fra kr 4,50 til 5,50. For å oppfyllekravet om geografisk enhetsporto var detetter Samferdselsdepartementets oppfatning nødvendigå øke portotakstene på Svalbard tilsvarendesom på fastlandet. Siden merverdiavgiftsreformenikke gjelder for Svalbard, ble det bestemtat Posten fikk beholde det økte inntektsprovenyet.På bakgrunn av lik portotakst for Svalbard såvel som for Norge for øvrig, er tjenestene ikkedyrere på Svalbard enn på fastlandet. Siden merverdiavgiftsreformenikke er innført på Svalbard,vil dette imidlertid bety at bedrifter etablert påSvalbard som sender postsendinger på og fraSvalbard, ikke vil kunne trekke ifra merverdiavgifti forhold til portokostnader. Dette er, slikSamferdselsdepartementet ser det, en konsekvensav at merverdiavgiftsreformen ikke omfatterSvalbard. Innføringen av merverdiavgift påposttjenester og konsekvensene av dette er spørsmålav avgiftsmessig karakter.For å fjerne enhver tvil har Samferdselsdepartementetforeslått å presisere bestemmelsenom geografisk enhetsporto i forhold til Svalbard---»Om portoøkningen på Svalbard sett i forhold tilhensynet om lik tilgang på posttjenester het det videre:«Bedrifter på Svalbard kan som nevnt ikketrekke fra merverdiavgift i forhold til portokostnader.Som Sivilombudsmannen peker på, betalerde som kjøper posttjenester på Svalbard et vederlagtil Posten som er 24 prosent høyere ennvederlaget for tilsvarende tjenester på fastlandet,eksklusiv moms. Samferdselsdepartementet baFinansdepartementet i brev av 10. juni 2002 (kopivedlagt) om å vurdere tiltak som kan iverksettesfor å avhjelpe urimelige sider som merverdiavgiftsreformenhar for Svalbard med hensyn tilposttjenester. Finansdepartementet har i brev tilSkattedirektoratet av 19. juni 2002 bedt om direktoratetsuttalelse om saken. Denne uttalelsenforeligger så vidt vi kjenner til ennå ikke.Et viktig hensyn bak kravet om geografiskenhetsporto er å sikre et godt og likeverdig tilbudav posttjenester over hele landet gjennom kryssubsidieringmellom lønnsomme og ulønnsommegeografiske områder, jf. blant annet ovenforrefererte uttalelser i St.meld. nr. 17 (1991–92) side36. Dette målet mener Samferdselsdepartementetbest oppnås ved å operere med sammeportotakster på fastlandet som på Svalbard. Dersomportotakstene ikke hadde økt tilsvarende påSvalbard som resten av landet, ville det vært farefor at staten kunne tape betydelige avgiftsinntekterved at forsendelser kunne overføres elektronisktil Svalbard og returneres til fastlandet medlavere porto. Å sende post via Svalbard ville havært særlig aktuelt for virksomheter som ikkehar fradragsrett for merverdiavgift, for eksempelbanker, forsikringsselskaper og offentlig virksomhet.Dette ville ført til økt behov for statligkjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme posttjenester.Omfordeling av post via Svalbard villeogså ha vært samfunnsøkonomisk uheldig.Hensynet til lik tilgang til grunnleggendeposttjenester medfører at prinsippet om enhetsportoutelukker at portotakster fastsettes ulikt forulike deler av landet eller ulike kundegrupper utfra rent markedsmessige vurderinger. Posten harikke adgang til å differensiere priser ut fra enkostnadsberegning. Den aktuelle portoøkningener derfor ikke begrunnet med at portokostnadenefor Svalbard ikke overstiger Postens kostnaderved å tilby tjenestene, selv etter økningen i portotakstenefor Svalbard fra 1. juli 2001.»Departementet redegjorde til slutt for arbeidetmed å presisere postloven § 5 annet ledd om geografiskenhetsporto i forhold til Svalbard:«Samferdselsdepartementet sendte 5. september2002 et forslag til endringer i postregelverketpå bred høring. Et av forslagene er å presiserepostloven § 5 annet ledd om geografiskenhetsporto i forhold til Svalbard. I forslaget erdet presisert at det med geografisk enhetsportomenes like takster i hele lovens virkeområde.Forslaget klargjør at det skal opereres med sammeportonivå på Svalbard, hvor det ikke beregnesmerverdiavgift, som på fastlandet hvor taksteneer inkludert merverdiavgift.De fleste høringsinstanser er positive ellerhar ingen merknader til at bestemmelsen omgeografisk enhetsporto blir presisert i forhold tilSvalbard. For en nærmere orientering om forslagetog om innkomne høringsuttalelser, vises dettil brev fra Samferdselsdepartementet til Justisdepartementetav 9. oktober 2002 (kopi vedlagt).

224 Dokument nr 42003–2004Samferdselsdepartementet sendte den 4. november2002 berørte departementer et utkast tilOt.prp. om endringer i postloven til uttalelse. Idette utkastet er forslaget om å presisere prinsippetom geografisk enhetsporto i forhold til Svalbardvidereført. Kopi av utkast til Ot.prp. og følgebrever vedlagt.»Lokalstyrets advokat kom med merknader til departementetssvar og imøtegikk uttalelsene fra departementetpå en rekke punkter. Han fastholdt forøvrig lokalstyrets synspunkter.Departementet meddelte senere at det ikke så behovfor å komme med ytterligere merknader i saken.4. Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«4.1 Innledning – problemstilling og rettsligeutgangspunkterVed merverdiavgiftsreformen som trådte i kraft 1.juli 2001 ble det innført generell merverdiavgiftspliktved omsetning av tjenester, herunder posttjenester,jf. lov 21. desember 2000 nr. 113. Innføringenav merverdiavgift ved omsetning av posttjenestergjorde det nødvendig å fastsette nye portotakster.Posten fastsetter i utgangspunktet selv prisene(takstene) for de tjenestene selskapet tilbyr. Portotakstenefor prioriterte brev innenlands innenfor enerettsområdetskal imidlertid godkjennes av Samferdselsdepartementet,jf. postloven § 8, postforskriften§ 10 første ledd og konsesjonsvilkårene (2001)punkt 3.4 tredje avsnitt annet punktum. Postens enerettsområdeomfattet fram til 1. juli 2003 retten til åformidle lukket adressert innenriks brevpost medvekt inntil 350 gram, og tilsvarende sendinger til ogfra utlandet, jf. postloven § 6 første ledd, slik bestemmelsenlød før lovendringen som trådte i kraft1. juli 2003. Enerettsområdet er nå vesentlig begrenset,og vil gradvis begrenses ytterligere i årene somkommer.Ved takstfastsettelsen ble det tatt utgangspunkt igjeldende takster forut for 1. juli 2001. Deretter ble24 % merverdiavgift lagt til før de enkelte taksteneble avrundet nedover til nærmeste 50-øring. Dengjennomsnittlige prisøkningen for takstene innenforenerettsområdet var ca. 22 %.Forslag til nye portotakster ble fremmet av Posteni brev 12. februar 2001 til Samferdselsdepartementet.Departementet godkjente takstene i brev 26.mars 2001 til Posten.Svalbardtraktaten 9. februar 1920 art. 8 leggerbegrensninger på norske myndigheters adgang til åpålegge skatter og avgifter på Svalbard. Merverdiavgiftslovener bl.a. på denne bakgrunn ikke gjort særskiltgjeldende for Svalbard, og får dermed heller ikkevirkning der, jf. Svalbardloven 17. juli 1925 nr.11 § 2 annet ledd. I merverdiavgiftsloven 19. juni1969 nr. 66 § 16 nr. 1 bokstav c er det videre inntatten bestemmelse som slår fast at det ikke skal betalesmerverdiavgift av omsetning av varer og tjenester tilSvalbard og Jan Mayen.I brev 29. juni 2001 til Posten slo departementetfast at takstene skulle økes tilsvarende i forhold tilSvalbard, selv om det ikke er merverdiavgiftspliktpå øygruppen. Den foreliggende saken knytter seg tilsistnevnte godkjenning.Innenfor Postens enerettsområde gjelder det etprinsipp om geografisk enhetsporto. Prinsippetframgår av postloven 29. november 1996 nr. 73 § 5annet ledd annet punktum der det heter:«Det skal være geografisk enhetsporto fortjenester som kommer inn under enerettsområdet.»Tilsvarende bestemmelse framgår av postforskriften1. juli 1997 nr. 658 § 6 annet ledd annetpunktum. I postens konsesjon for perioden 1. oktober2001 til og med 31. desember 2005 punkt 3.4tredje avsnitt første punktum heter det videre:«Tjenester som kommer inn under enerettsområdetskal ha geografisk enhetsporto, jf. postloven§ 5.»I postens konsesjon som gjaldt til og med 30.september 2001 var bestemmelsen inntatt i punkt 8annet avsnitt annet punktum.Det avgjørende spørsmålet i saken er om prinsippetom enhetsporto tilsier at det er den betalingenposten mottar for en bestemt tjeneste som skal væreden samme, uten hensyntagen til avgifter, eller omdet er sluttprisen som utfaktureres til kunden somskal være lik.4.2 Rettstilstanden etter 1. juli 2003 – gjenstand forombudsmannens undersøkelseSamtidig med undersøkelsen herfra har departementetforberedt forslag til ny lovgivning for å presisereprinsippet om geografisk enhetsporto i forhold tilSvalbard. Bakgrunnen for lovgivningsarbeidet synesbl.a. å ha vært de gjentatte henvendelsene fra Longyearbyenlokalstyre vedrørende portoøkningen. Regjeringenforeslo i Ot.prp. nr. 41 (2002–2003) å inntafølgende bestemmelse i postloven § 5 annet leddtredje punktum:«Med geografisk enhetsporto menes like taksteri hele lovens geografiske virkeområde.»Departementet uttalte bl.a. følgende om lovforslaget,jf. Ot.prp. nr. 41 (2002–2003) punkt 3.3:«Etter Samferdselsdepartementets vurderinger det behov for en presisering av enhetsportobegrepeti postloven. I lovforslaget er det derforpresisert at det med geografisk enhetsporto meneslike takster i hele lovens virkeområde. Forslagetinnebærer at det skal være samme taksterpå Svalbard, hvor det ikke beregnes merverdiavgift,som på fastlandet hvor takstene er inkludert

2003–2004 Dokument nr 4225merverdiavgift. Det gjøres med dette ingen endringeri Postens mulighet til på forretningsmessigbasis å tilby rabatter og differensierte priser nårdette er nødvendig av konkurransemessige årsaker,og det kan bidra positivt til Postens samlederesultat, slik det blant annet er lagt til grunn iSt.meld. nr. 16 (1998–99) punkt 4.1. Det vil ikkebli foretatt endringer i merverdiavgiftssystemet iforbindelse med presiseringen av kravet om geografiskenhetsporto i postloven.»Samferdselskomiteen hadde ingen særskiltemerknader til forslaget da proposisjonen ble behandleti Stortinget, jf. Innst. O. nr. 87 (2002–2003). Lovforslagetble vedtatt uforandret av Odelstinget ogLagtinget henholdsvis 3. og 12. juni 2003, og loventrådte i kraft 1. juli 2003, jf. kongelig resolusjon 20.juni 2003. Etter lovendringen, og ikke minst i lys avuttalelsene i forarbeidene, må det nå anses klart atdet ikke er i strid med prinsippet om enhetsporto åfastsette portotakstene på Svalbard og fastlandet likt.Det som er uttalt i det følgende begrenser segderfor til å gjelde perioden fra 1. juli 2001 til 1. juli2003.4.3 Enhetsportoprinsippet – situasjonen utenforenerettsområdetI klagen hit 7. juni 2002 har lokalstyret også tatt oppspørsmålet om størrelsen på portotakstene utenforenerettsområdet. I denne forbindelse er det bl.a. visttil at EUs rådsdirektiv 97/77/EF 15. desember 1997art. 12 stiller krav om at prisene på posttjenester skalstå i forhold til kostnadene. Videre er det vist til attakstene kan innebære et brudd på postens konsesjon.Jeg har begrenset meg til å undersøke situasjoneninnenfor enerettsområdet og har ikke funnetgrunn til å gå nærmere inn på situasjonen utenforenerettsområdet særskilt. Slik saken er opplyst her,kan jeg vanskelig se at det er grunnlag for å hevde atprisene som oppkreves på Svalbard kan karakteriseressom uforholdsmessig høye sett i forhold til kostnadeneforbundet med posttjenesten på øygruppen.Det kan for øvrig bemerkes at art. 12 i rådsdirektivetførst og fremst tar sikte på å sikre reell konkurransepå de tjenesteområder som faller utenfor enerettsområdetved å forhindre at kostnader som knytter seg tilkonkurranseutsatte tjenester dekkes av inntekter innenforenerettsområdet.Prinsippet om geografisk enhetsporto gjelder bareinnenfor enerettsområdet. Jeg kan i utgangspunktetikke se at bestemmelsene som er inntatt i postenskonsesjon gir grunnlag for en slik begrensning utenforenerettsområdet.4.4 Enhetsportoprinsippet – situasjonen innenforenerettsområdetPostloven, postforskriften og konsesjonsvilkårenefor Posten slår fast at det skal være geografisk enhetsporto,men gir ellers liten veiledning med hensyntil hva dette innebærer i praksis. Det som imidlertidsynes klart er at prinsippet innebærer et forbudmot å fastsette portotakster ulikt for ulike deler avlandet eller ulike kundegrupper på grunnlag av rentmarkedsmessige vurderinger. Det er således ikke anledningtil å differensiere portotakstene etter lønnsomhetsberegningerfor bestemte leveranseområder.Jeg kan vanskelig se at slike betraktninger har spiltnoen vesentlig rolle for takstfastsettingen i forholdtil Svalbard.Selv om prinsippet om enhetsporto har værtpraktisert i lang tid, ble det først lovfestet i forbindelsemed Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 18(1998–99), jf. lov 30. april 1999 nr. 24. Bestemmelsenkom inn i loven etter et forslag fra et flertall iSamferdselskomiteen, jf. Innst. O. nr. 45 (1998–99)s. 3 annen spalte:«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmenefra Fremskrittspartiet, har merket seg at det ipostloven § 5 om konsesjonsvilkår er fastslått atkonsesjonsmyndighetene kan sette som vilkår enplikt til landsdekkende formidling av postsendinger.Flertallet er av den oppfatning at prinsippetom enhetsporto også bør tas inn i postloven.»Dette er imidlertid ikke første gang Stortingethar gitt sin tilslutning til prinsippet om enhetsporto,jf. eksempelvis Innst. S. 162 (1986–87) s. 93 derSamferdselskomiteen uttalte:«Komiteen er samd i at Postverket skal gi einservice som i størst mogeleg grad er lik for alleutan omsyn til bustad, og ser det som eit viktigprinsipp å halde på systemet med einskapsporto.Komiteen er merksam på at dette gjer det naudsynti nokon grad å leggja til rette for geografisksubsidiering.»Som det framgår er et viktig hensyn bak prinsippetå sikre at hele befolkningen, uansett bosted, harlik tilgang til posttjenester. Det synes klart at det heri første rekke er tale om å sikre at prisen som skalbetales for en bestemt tjeneste er den samme. Kostnadeneknyttet til en posttjeneste vil kunne varierebetydelig mellom ulike deler av landet. I noen områderkan posttjenester av åpenbare årsaker ytes merkostnadseffektivt enn i andre områder. Dette gjør detnødvendig med en viss geografisk kryssubsidieringmellom lønnsomme og ulønnsomme områder. Dennekonsekvensen av enhetsportoprinsippet er ogsåframholdt i St.meld. nr. 17 (1991–92) om posttjenestenesframtidige rammevilkår s. 36 annen spalte derdet bl.a. heter:«Enhetsporto innebærer en viss geografiskkryssubsidiering. Dette har vært en bevisst ogønsket kryssubsidiering. Stortinget har tidligeregitt sin støtte til å beholde enhetsportoen. Det visesi denne sammenheng til Innst. S. nr. 162(1986–87) der samferdselskomiteen uttalte: [sitertovenfor]»

226 Dokument nr 42003–2004Om begrunnelsen for prinsippet heter det videresamme sted:«Enhetsportoprinsippet er først og fremst begrunnetmed rettferdighets- eller fordelingshensyn.Befolkningen i hele landet skal stilles overforsamme pris på brevposttjenestene. Dette ansesfor å være en mer rettferdig ordning enn omPostverket skulle benytte mer kostnadsriktigepriser, differensiert etter geografiske forhold. Enoppgivelse av dette elementet ved enhetsportoenville gi høyere pris i distriktene enn i sentralestrøk.»Det ble for øvrig vist til at også rent forretningsmessigehensyn talte for fortsatt bruk av enhetligepriser.Samferdselskomiteen sluttet seg til prinsippetom geografisk enhetsporto, jf. Innst. S. nr. 144(1991–92) s. 13 annen spalte.Som det framgår, er enhetsportoprinsippet i vesentliggrad begrunnet med rettferdighets- og fordelingshensyn.Overskudd fra posttjenestene i strøk avlandet der postvirksomheten kan drives kostnadseffektivt,skal i en viss utstrekning gå med til å dekkeunderskudd ved postvirksomheten i mindre kostnadseffektivedeler av landet. Svalbard hører klart noktil de områder av landet der det er vanskelig å drivepostvirksomheten med overskudd. I St.meld. nr. 9(1999–2000) punkt 12.2 framgår det at de samledekostnadene forbundet med postvirksomheten påSvalbard i 1998 var ca. 13 mill. kroner. Inntektenevar på sin side ca. 1,8 mill. kroner. Regjeringen gikki meldingen inn for å inkludere de samfunnspålagtetjenestene på Svalbard i grunnlaget for beregningenav statlige kjøp av posttjenester. I meldingen het detfor øvrig:«Regjeringen legger til grunn at prinsippetom enhetsporto bør gjelde for Svalbard. Dette innebærerat prisnivået på tjenestene bør tilsvareprisnivået for tilsvarende tjenester på fastlandet.»Ordningen som nå er etablert i forhold til Svalbardinnebærer at subsidieringen av posttjenestenepå øygruppen blir kraftig redusert eller eliminert iforhold til det som var tilfellet før 1. juli 2001. Dettegir imidlertid ingen avgjørende holdepunkter for å siat prinsippet om enhetsporto er brutt. Geografiskkryssubsidiering er et middel for å kunne opprettholdelik pris på posttjenester over hele landet, men eringen selvstendig begrunnelse for enhetsportoprinsippet.I St.meld. nr. 17 (1991–92) s. 36 er rettferdighetshensyntrukket fram som en begrunnelse for enhetsportoprinsippet.Det synes her i første rekke å havært tenkt på rettferdighet i form av at «Befolkningeni hele landet skal stilles overfor samme pris påbrevposttjenestene». Det som her er framholdt taleretter min mening for å oppfatte prinsippet slik at detavgjørende skal være den prisen kjøperen av tjenestenblir presentert for. Uttalelsen har klart nok ikkehatt spørsmålet om betydningen av en merverdiavgifti tankene. Likevel må uttalelsen trekke i retningav at det er sluttprisen, uansett avgift, som må leggestil grunn i forhold til prinsippet om hva som skalregnes som lik porto. I forhold til forbrukerne, somer de som til syvende og sist skal bære avgiften, skalde prisene som oppgis inkludere merverdiavgiften.For forbrukerne har fradragsretten ingen interesse.Dette har med oppkrevingen av avgiften og selve avgiftssystemetå gjøre og kan ikke gripe inn i prinsippetom enhetsporto.Merverdiavgiftsystemet gjør, som det er framholdtovenfor, at den endelige belastningen for denenkelte kjøper av posttjenester blir forskjellig. Forde fleste bedrifter på fastlandet vil merverdiavgiftenikke representere en kostnad på grunn av fradragsrettenfor inngående merverdiavgift. Dette forholdvar framme i forbindelse med vedtakelsen av merverdiavgiftsreformen,jf. Innst. O. nr. 24 (2000–2001) s. 39 annen spalte. Selv om uttalelsene her kantyde på at lovgiver har oppfattet takst som et begrepfør merverdiavgift, kan det vanskelig trekkes slutningerom hvordan enhetsportoprinsippet skullepraktiseres i forhold til Svalbard.En betydelig del av Postens virksomhet på Svalbardhar i realiteten vært belastet statsbudsjettetgjennom statlige kjøp av posttjenester. Det ekstravederlaget som befolkningen på Svalbard betaler, ogsom i resten av landet er merverdiavgift, tilfaller i utgangspunktetPosten selv. Konsekvensen er imidlertidat virksomheten på Svalbard totalt sett blir merlønnsom, eller mindre ulønnsom, og behovet forstatlige kjøp av posttjenester blir redusert. Dermedantas også statens utgifter til subsidiering av posttjenesterå bli redusert. Staten kan dermed sies å oppnåen fordel, og ordningen får noe av den samme effektsom innkreving av merverdiavgift på posttjenester iresten av landet. Dette kan likevel ikke kalles for en«snikinnføring av merverdiavgift på Svalbard». Dendel av portotaksten som på fastlandet tilfaller statskassensom avgift, tilfaller Posten. Dette ser jeg somen konsekvens av innføringen av merverdiavgift påposttjenester på fastlandet og anvendelsen av enhetsportoprinsippeti forhold til Svalbard. De økonomiskefølgene kan for så vidt sees som avgiftsmessigebivirkninger som i tilfelle må rettes på eller korrigeresgjennom endringer i avgiftslovgivningen. Det ermed andre ord tale om skatte- og avgiftspolitiskespørsmål som Stortinget til syvende og sist må tastilling til.Ordlyden peker etter min mening i retning av atloven, også før lovendringen som trådte i kraft 1. juli2003, måtte forstås slik at prinsippet om enhetsportorefererte seg til den pris eller takst som ble avkreveten forbruker, det vil si sisteleddet for merverdiavgiften.De mest sentrale hensyn taler også for å forståprinsippet slik at det stiller krav om at den prisensom skal betales skal være like høy alle steder i lan-

2003–2004 Dokument nr 4227det, uten at det tas hensyn til eventuelle avgifter sominnkreves i forbindelse med salget av tjenesten.Rettskildene gir likevel ikke noe entydig og klartsvar på hvordan prinsippet om geografisk enhetsportoskal forstås. Det var derfor nærliggende at spørsmåletfikk en avklaring og at Stortinget selv gjordedette.Etter dette kan departementet etter min meningikke kritiseres på rettslig grunnlag for å ha godkjentat det ble benyttet samme portotakster på Svalbardsom ellers i riket fra 1. juli 2001 og fram til 1. juli2003, da postloven § 5 annet ledd tredje punktum,tilføyd ved lov 20. juni 2003 nr. 51, trådte i kraft.»73.Endring av fastsatt arveavgift(Sak 2002–1717)I en sak om verdsettelse av eiendom i forbindelsemed arveavgiftsberegning hadde arvingene selv, utfra en verdiangivelse fra en eiendomsmegler, fastsattberegningsgrunnlaget for arveavgiften. En avarvingene, A, henvendte seg likevel til skattefogdkontoretpr. telefon idet hun mente at eiendommensantatte salgsverdi var for høy. Hun fikk da opplyst atdersom eiendommen skulle bli solgt for mindre enndet som var lagt til grunn i arveavgiftsvedtaket, kunnedet søkes skriftlig om refusjon av for meget innbetaltarveavgift. Eiendommen ble senere solgt for200.000 kroner mindre enn den antatte salgsverdien,men A fikk ikke innvilget sin søknad om refusjonfor innbetalt arveavgift på kroner 5.500.Skattedirektoratet kunne vanskelig kritiseres forsin konklusjon om at det ikke var adgang til å endreverdiansettelsen av eget tiltak av overordnet organog at saken heller ikke kunne behandles som klagesak.I lys av de forventningene A fikk av telefonsamtalen,talte imidlertid gode grunner for at det i dettetilfellet burde innrømmes refusjon. En refusjon måttei tilfelle begrunnes i den spesielle forventning somble skapt, og som måtte kunne sies å ha forankring ide formål og hensyn avgiftsreglene skal ivareta. Pådenne bakgrunn ble saken vurdert på nytt. Skattedirektoratetsatte etter dette ned arveavgiften med kroner5.500.Aust-Agder skattefogdkontor la til grunn for arveavgiftsvedtaket17. oktober 2000 at den antattesalgsverdien av eiendommen til avdøde B var på850.000 kroner. Grunnlaget for verdsettelsen varopplysninger fra arvingene som delvis bygget på envurdering fra en eiendomsmegler.En av arvingene, A, henvendte seg 30. november2000 pr. telefon til skattefogdkontoret, idet hunmente den antatte salgsverdien var for høy. Hun fikkopplyst av en konsulent ved skattefogdkontoret atdersom eiendommen skulle bli solgt for mindre enndet som var lagt til grunn i arveavgiftsvedtaket, kunnedet søkes skriftlig til skattefogdkontoret om refusjonav for meget innbetalt arveavgift. Dette er bekrefteti telefaks 30. november 2000 fra skattefogdkontorettil A.Eiendommen ble, etter en kontinuerlig salgsprosess,solgt medio 2001 for 650.000 kroner. På bakgrunnav at eiendommen ble solgt for 200.000 kronermindre enn verdien lagt til grunn i arveavgiftsvedtaket,søkte A 22. november 2001 om å få tilbakebetaltden innbetalte arveavgiften. Under henvisningtil ettårsfristen i forvaltningsloven (fvl.) § 31siste ledd ble ikke klagen tatt til behandling, jf. skattefogdkontoretsbrev 24. januar 2002.Saken ble tatt opp med Skattedirektoratet. Direktoratetble bedt om å gi uttrykk for sitt syn på om bestemmelseni arveavgiftsloven (aal.) § 35 annet leddbegrenser klageinstansens – i dette tilfellet Skattedirektoratets– adgang til å omgjøre et vedtak av egettiltak til gunst for parten som gjelder verdsettelsenav avgiftspliktige midler. Direktoratet ble også bedtom å gi sitt syn på om Aust-Agder skattefogdkontorsbrev 30. november 2000 innebar en klagefristforlengelse,og om brevet kunne tilsi at det i dette tilfelletvar rimelig å gi oppreisning for ettårsfristen i fvl.§ 31, dersom det er adgang til det. Endelig ble detvist til at ombudsmannen (eventuelt) senere villekomme tilbake til om brevet 30. november 2000 fraAust-Agder skattefogdkontor kunne innebære etbindende tilsagn eller et erstatningsbetingende bruddpå veiledningsplikten.Skattedirektoratet gav i svarbrevet uttrykk for atdet er eiendommens antatte salgsverdi på dødsfallstidspunktetsom skal legges til grunn for avgiftsvedtaket,jf. aal. § 11. Det ville derfor ikke være korrektå ta utgangspunkt i en senere salgssum ved beregningenav arveavgift. Direktoratet gav videre uttrykkfor at det er naturlig å anse regelen i fvl. § 31siste ledd som en presisering av aal. § 35 første ledd,og mente derfor at det ikke kan gis oppreisning forfristoversittelse der en klage innkommer over ett åretter vedtaksdatoen.Til spørsmålet om omgjøringsadgang, siteresfølgende fra direktoratets brev:«Arveavgiftsloven § 35 annet ledd gir Skattedirektoratetanledning til av eget tiltak å omgjøreavgiftsmyndighetenes vedtak. Dette gjelderbåde Skattedirektoratets egne vedtak, ogvedtak fattet av skattefogdkontorene. Denne endringsadgangener uavhengig av en eventuelloversittelse av klagefristen i aal. § 35 annet leddog aal. § 36. Det sondres ikke mellom endringertil fordel eller ulempe for avgiftspliktige.Det antas etter dette at denne paragrafen avskjærerSkattedirektoratets adgang til å endre avgiftsmyndighetenesvedtak på dette punktet. Begrunnelsenfor dette er den samme som redegjortfor over, hva gjelder skattefogdkontorets enekompetanseved verdsettelsesspørsmål.Avgjørelser som omhandler verdsettelsen avde avgiftspliktige midler, kan etter dette bare tasopp til endring som ordinær klagesak ved det ak-

228 Dokument nr 42003–2004tuelle skattefogdkontor, jf. aal. § 36, eller ved atavgiftspliktige krever rettslig skjønn, jf. aal. § 37flg. Det kan på nærmere bestemte vilkår i enkeltetilfeller også være aktuelt å kreve et skattemessigfradrag for tap ved salg av fast eiendom.I de tilfeller dette ikke fører frem, anser Skattedirektoratetdet opprinnelige avgiftsvedtak somendelig uten mulighet for senere endringer.»Direktoratet bemerket avslutningsvis at klagefristenvar utløpt ved telefonsamtalen 30. november2000, og at telefaksen samme dag bare hadde formav et utsagn om muligheten til å søke refusjon av formye betalt arveavgift.I mitt avsluttende brev til Skattedirektoratetuttalte jeg:«Skattedirektoratets redegjørelse om adgangen til åomgjøre et vedtak av eget tiltak som gjelder verdsettelsenav avgiftspliktige midler til gunst for parten,jf. aal. § 35 annet ledd, har jeg ikke rettslig grunnlagfor å rette innvendinger mot. Det samme gjelder redegjørelsenom ettårsfristregelen og forholdet mellomaal. § 35 første ledd og fvl. § 31 siste ledd. Direktoratetkan således vanskelig kritiseres for sinkonklusjon om at det ikke er adgang til å endre verdiansettelsenav eget tiltak av overordnet organ og atsaken heller ikke kunne behandles som klagesak.Jeg finner imidlertid grunn til å påpeke at telefonsamtalen30. november 2000 og telefaksen sammedag, synes å ha tilkjennegitt overfor A at avgiftsfastsettelsenville bli korrigert om eiendommen blesolgt til lavere pris. Situasjonen synes å ha vært atarvingene var inne i en salgsprosess da arvemeldingenble sendt inn. Det er nok så at verdsettelsesgrunnlagetstår fast og at avgiftspliktige ikke ensidigskal kunne spekulere i svingninger i eiendomsmarkedetetter dødsfallet. I dette tilfellet må likevelspørsmålet om avgiftsfastsettelsen vurderes på bakgrunnav den situasjonen som forelå, den henvendelsenA gjorde og de forventningene hun fikk pågrunnlag av telefonsamtalen og telefaksen 30. november2000. I lys av dette taler gode grunner for atdet i dette tilfellet bør innrømmes en refusjon. I forholdtil As sak og krav ser det ut for meg at det vilstyrke tilliten til forvaltningen om avgiftsmyndighetenei dette tilfellet innrømmer refusjon. En refusjonmå i tilfelle begrunnes i den spesielle forventningsom her ble skapt, og som vel også må kunne sies åha forankring i de formål og hensyn avgiftsregleneskal ivareta. Jeg kan ikke se at det er påvist at en akseptav As krav i denne saken skulle medføre problematiskepresedensvirkninger for andre saker.På denne bakgrunn ber jeg om at saken blir vurdertpå nytt og at jeg blir orientert om utfallet av denfornyede vurderingen.»Med hjemmel i arveavgiftsloven § 46 annet leddsatte Skattedirektoratet senere ned arveavgiften medkroner 5.500.74.Plikten til konkret og individuelt å vurderesøknad om ettergivelse av ilagt forsinkelsesgebyrfor ikke innleverte regnskaper(Sak 2003–0090)Kredittilsynet avslo søknad om ettergivelse av forsinkelsesgebyrilagt for manglende innlevering avregnskaper, jf. regnskapsloven § 8–3.Ombudsmannen uttalte at avslaget etterlot tvilom klagers arbeidsledighet var vurdert konkret ogindividuelt på en forsvarlig måte.A ble – som styreformann for det tvangsoppløsteselskapet B AS – holdt ansvarlig for kr 60 325 i forsinkelsesgebyrfor manglende innlevering av regnskapenefor 2000. Etter søknad ettergav Regnskapsregistretgebyret delvis, men opprettholdt et gebyrkravpå kr 34 195. Opprettholdelsen ble påklaget tilKredittilsynet som avslo klagen.I klagen til ombudsmannen ble det blant annetanført å foreligge «avgjørende humane grunner til åfrafalle vedtaket ut fra rimelighetsbetraktninger»som tilsa at kravet burde ettergis, jf. regnskapsloven§ 8–3 tredje ledd. Det ble vist til at A i lengre tidhadde oppholdt seg i utlandet og at det i henhold tilavtale var revisor C, som også var styremedlem i selskapet,som skulle sørge for at regnskapet ble sendttil Regnskapsregisteret. Det ble anført at den manglendeinnsendelsen skyldtes at C ble syk og døde, ogat dette var utenfor As kontroll. Det ble også framhevetat A var arbeidsledig og at opprettholdelse avkravet ville medføre økonomiske og sosiale problemer.Videre ble det anført at vedtaket verken haddeforankring i individual- eller allmennpreventive hensyn.Kredittilsynet ble bedt om å redegjøre for hvorforanførselen om økonomiske og sosiale forhold ikkevar kommentert i avslaget, samt begrunne hvorfordisse forholdene ikke gav grunnlag for ettergivelse.Samtidig ble det bedt opplyst om Kredittilsynet varkjent med andre inntekter enn arbeidsledighetstrygdeneller andre økonomiske forhold av betydning forsaken.Kredittilsynet beklaget at anførselen om sosialeog økonomiske problemer ikke var uttrykkelig kommenterti avslaget, og opplyste at dette skyldtes enforglemmelse. Videre ble det opplyst at det føres enrelativt liberal ettergivelsespraksis for forsinkelsesgebyrsom påløper etter 26 uker og at dette også varettergitt overfor A (forsinkelsesgebyr utover kr34 660). Om gebyret som Kredittilsynet hadde opprettholdthet det blant annet:«Etter Kredittilsynets vurdering er arbeidsledigheti utgangspunktet ingen absolutt ettergivelsesgrunn.Arbeidsledigheten kan være av forbigåendekarakter og vedkommende kan ha kravpå trygdeutbetalinger m.v. Statens innkrevingssentraler pålagt å kreve inn forsinkelsesgebyret,

2003–2004 Dokument nr 4229og det er mulig å få en nedbetalingsordning. Vedinnkreving av gebyr må Statens innkrevingssentralforholde seg til livsoppholdssatser. Skyldnerenplikter å levere inn et «økonomiskjema», ogfinner Statens innkrevingssentral det sannsynliggjortat den ansvarlige ikke har økonomi til å betalegebyret, blir innkreving av gebyret utsatt påkort eller lengre basis. [...][...] Det er Kredittilsynets oppfatning at deter klager som har ansvaret for å sannsynliggjøreat den ansvarliges økonomiske situasjon ved enkonkret vurdering begrunner ettergivelse.Kredittilsynet var ved behandlingen av klagenikke kjent med andre forhold av betydningfor klagen og fant heller ikke ut fra sakens opplysningergrunn til å be om ytterligere dokumentasjon.[...]»I min avsluttende uttalelse hadde jeg i hovedsakfølgende merknader:«Innsendingsplikten skal – i tillegg til å sikre at årsregnskap,årsberetning og revisjonsberetning er allmenttilgjengelig – også gi sikrere kredittopplysningerog bedre tilgangen til regnskapsopplysninger tilanalyse- og statistikkformål, jf. Ot.prp. nr. 19 (1974–75) side 178–181. Forsinkelsesgebyret skal gi de ansvarligeet incitament til å oppfylle plikten på egetinitiativ og derved begrense behovet for aktiv oppfølgningfra myndighetenes side. Forsinkelsesgebyreter således ikke ment å skulle være en straffereaksjonhvor formålet er å sanksjonere med straff («ettilsiktet onde») en uønsket atferd som det anses riktigå reagere med straff mot. Spørsmålet om gebyrskal ilegges eller ikke må derfor vurderes i lys avforvaltningsrettslige regler og de rettssikkerhetsmessigeprinsipper som ellers gjelder i forvaltningsretten.Det er anført å foreligge økonomiske og sosialeforhold som innebærer «særlige rimelighetsgrunner»,jf. regnskapsloven § 8–3 tredje ledd. Anførselener særlig begrunnet med at klageren er arbeidsledigog arbeidsfordelingsavtalen med revisor C somble syk og døde. Når det gjelder betydningen av avtalenmed revisor C, er det på rettslig grunnlag vanskeligå reise innvendinger mot Kredittilsynets standpunktom at denne avtalen var et internt selskapsanliggende.Vanskelige økonomiske forhold kan etter forholdenevære «særlige rimelighetsgrunner» etter regnskapsloven§ 8–3 tredje ledd. I forarbeidene, Ot.prp.nr. 42 (1997–98) side 205 heter det at ettergivelsesadgangenetter regnskapsloven § 8–3 tredje ledd forutsetteså skulle praktiseres strengt. Selv om ettergivelsesadgangenpraktiseres strengt, må ettergivelsesspørsmåletvurderes konkret og individuelt. Atvilkårene er strenge må bety at det skal mye til for åinnrømme ettergivelse. Selv om en vanskelig økonomisksituasjon ikke i sin alminnelighet gir grunnlagfor ettergivelse, vil den likevel kunne ha betydningfor innkrevingen. Jeg viser til Kredittilsynets redegjørelseom mulighetene for Statens innkrevingssentraltil bl.a. å etablere nedbetalingsordninger og betalingsutsettelser.Jeg går ikke nærmere inn på innkrevingenher.Arbeidsledighet er normalt et forhold som harvesentlig betydning for den ansvarliges økonomiskesituasjon og betalingsevne. Hvorvidt den kan oppfyllevilkåret om «særlig rimelighetsgrunn» i regnskapsloven§ 8–3 tredje ledd, vil likevel bero på enhelhetsvurdering av den ansvarliges økonomi og forholdenefor øvrig. Kredittilsynets vurdering om atarbeidsledighet i utgangspunktet ikke er en «absoluttettergivelsesgrunn» kan være riktig nok, men i denkonkrete saken er det nettopp dette spørsmål somskal vurderes. Selv om det er klager som har ansvaretfor å sannsynliggjøre at den ansvarliges økonomiskesituasjon ved en konkret vurdering kan begrunneettergivelse, må spørsmålet vurderes. En slikbevisbyrderegel vil under enhver omstendighet, avhengigav den ansvarliges forutsetninger og ressurser,for øvrig stille spesielle krav til forvaltningensveiledningsplikt.Det var uheldig at Kredittilsynet i vedtaket ikkenærmere kommenterte anførselen om at det forelå«særskilte rimelighetsgrunner» på grunn av arbeidsledigheten.Saken etterlater derfor tvil om spørsmåletble vurdert konkret og individuelt på en slik måteat forholdet fikk en forsvarlig vurdering da vedtaketble truffet. Jeg ber derfor om at saken behandles pånytt, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd i lys avdet som er anført.»75.Rekkevidden av solidaransvaret forforsinkelsesgebyr for regnskaper som varinnlevert for sent(Sak 2002–1899)A var styremedlem i Y A/S. Ved utløpet av fristen forinnsending av årsregnskap m.v. for 1998, 1. august1999, hadde selskapet fire styremedlemmer. Formannenog ett styremedlem trakk seg fra styret i oktober1999. Regnskapet for 1998 ble mottatt vedRegnskapsregisteret i februar 2000. Bare A ble avkrevetforsinkelsesgebyr. Han søkte Regnskapsregisteretom ettergivelse. Kredittilsynet tok As klageover Regnskapsregisterets avslag delvis til følge, ogpåløpt gebyr ut over 26 uker ble ettergitt. I klagenhit anførte A at det ikke kunne ha vært Stortingets intensjonat styremedlemmers solidaransvar skulleinnstrammes, slik at gebyrkrav kun ble sendt til ettilfeldig styremedlem, mens øvrige styremedlemmerog daglig leder gikk fri.Kredittilsynet begrunnet opprettholdelsen av sittvedtak med at A ikke hadde påberopt en særlig vanskeligsosial eller økonomisk situasjon. Ombudsmannenuttalte at særlig vanskelig sosial eller økonomisksituasjon bare er eksempler på forhold som kan

230 Dokument nr 42003–2004kvalifisere til «særlige rimelighetsgrunner». Regnskapsregisteretog Statens Innkrevingssentral haddeforstått regnskapsloven § 8–3 annet ledd feil, oghadde derfor ikke de nødvendige forutsetninger for åvarsle de fratrådte styremedlemmene om det påløptegebyret og innbetalingskravet som ble gjort gjeldendeoverfor A. Det forelå ikke holdepunkter for å antaat denne feilaktige oppfatningen av solidaransvaretvar tatt hensyn til ved rimelighetsvurderingen som låtil grunn for Kredittilsynets avgjørelse.Kredittilsynet fant, på grunnlag av ombudsmannensmerknader, å burde omgjøre sitt vedtak, og ettergavgebyret.A var fram til 21. november 2000 styremedlem iY. Selskapet ble oppløst og konkurs åpnet våren2001. Selskapet ble slettet i Foretaksregisteret 26.juni 2001.Ved utløpet av fristen for innsending av årsregnskapm.v. for 1998, 1. august 1999, hadde selskapetfire styremedlemmer. Styrets formann og ett av styremedlemmenetrakk seg fra styret 15. oktober 1999.Regnskapet for 1998 ble mottatt ved Regnskapsregisteret23. februar 2000. A ble avkrevet forsinkelsesgebyrpå kr 35 180, og søkte Regnskapsregisteretom ettergivelse. Han fikk avslag og påklaget avgjørelsentil Kredittilsynet, som tok klagen delvis til følgeog ettergav gebyret til kr 27 980. Begrunnelsenvar i hovedsak at A ikke kunne klandres for at regnskapetfor 1998 ble innsendt for sent, og at bestemmelseni regnskapsloven 17. juli 1998 nr 56 § 8–3tredje ledd om ettergivelse av særlige rimelighetsgrunnerpraktiseres relativt liberalt for gebyr påløptutover 26 uker.A ba om ombudsmannens vurdering av saken,og pekte på at Stortinget hadde vedtatt en oppmykingav gebyrbestemmelsene ved innføring av dennye regnskapsloven. Det ble anført at det ikke kunneha vært Stortingets intensjon at styremedlemmerssolidaransvar skulle innstrammes, slik at gebyrkravkun ble sendt til et tilfeldig styremedlem, mens øvrigestyremedlemmer og daglig leder fikk gå fri. Ahadde utvist stor aktivitet i selskapet både finansieltog praktisk, og hans aktive holdning burde tilsi athan i alle fall ikke ble strengere behandlet enn de øvrigestyremedlemmer i den aktuelle periode. A mentederfor at gebyret burde ettergis i sin helhet.Kredittilsynet ble tilskrevet herfra og stilt enkeltegenerelle spørsmål om ettergivelsespraksis av rimelighetsgrunner,herunder om samtlige styremedlemmermå ha gjort det som er mulig for å overholde sittstyreansvar for at gebyr kan ettergis. Videre ble detstilt spørsmål om det, når selskapet ikke lenger eksisterer,ses hen til rimelighetshensyn knyttet til densom søker om ettergivelse, eller om det bare ses hentil hva som er rimelig når man ser samtlige ansvarligeunder ett.Det ble stilt spørsmål om det hadde betydningfor ettergivelsesvurderingen, dersom styreformannenog styremedlemmet som hadde fratrådt 15. oktober1999 ikke var ansvarlig for påløpt gebyr etterdette tidspunktet. Det ble også spurt om det haddenoen betydning for vurderingen hvilken posisjon Ahadde i selskapet, hans erfaring med denne typenvirksomhet, og om det var et moment at han syntes åha hatt vilje til og arbeidet for å få orden på selskapet.Kredittilsynet svarte blant annet:«Kredittilsynet bemerker at når selskapetikke eksisterer vil det være styremedlemmenesom solidarisk svarer for gebyret, jf. regnskapsloven§ 8–3 annet ledd første punktum. Det erStatens Innkrevingssentral som står for innkrevingenav gebyret. Kredittilsynet kan ikke uttaleseg om hvilken praksis som følges av StatensInnkrevingssentral. Vi har imidlertid det inntrykkat kravet sendes til alle ansvarlige, men atvidere oppfølging er avhengig av kredittvurdering.Kredittilsynet vil også bemerke at det liggeri solidaransvaret at Statens Innkrevingssentralkan velge hvilken av de ansvarlige den innkrevergebyret fra. Det er ikke krav eller vilkår om atden som kreves må ha utvist noen skyld og detvil ikke kunne forlanges at Statens Innkrevingssentralskal vurdere hvem som er mest å bebreide.Den som blir avkrevet gebyret kan kreve regresshos de øvrige ansvarlige og eventuelt kanen eller flere av de ansvarlige kreves å betale helegebyret etter alminnelige erstatningsrettsligeregler. Kredittilsynet vil likevel bemerke at Kredittilsyneti et par tilfeller har ettergitt gebyrethvor det er flere solidarisk ansvarlige da resultatetellers ville blitt sterkt urimelig grunnet at deøvrige ansvarlige ikke var søkegode og at densom ble krevet faktisk hadde gjort det som varmulig for ham for å oppfylle innsendingsplikten.Den regnskapspliktige, så vel som de solidariskansvarlige, kan søke om at gebyret blir ettergitt.Dersom gebyret blir ettergitt, får det konsekvenserfor alle ansvarlige. Gebyret kan slikKredittilsynet forstår regelverket ikke ettergiskun for enkelte av de ansvarlige. Lovens ordlydmå forstås slik, og ordningen med solidaransvarfor gebyret vil heller ikke kunne gjennomføresdersom gebyret ettergis for den enkelte ansvarlige.Da forholdet er slik, kan en ikke ved spørsmåletom ettergivelse se hen kun til den enkeltesøker og hva denne har gjort for at innsendingspliktenskal oppfylles. Innsendingsplikten påliggerden regnskapspliktige.»Til spørsmålet om konsekvensen av at styreformannenog et styremedlem fratrådte 15. oktober1999, opplyste Kredittilsynet at Finansdepartementeti brev 28. juni 2002 til Brønnøysundregistrenehadde «gitt uttrykk for den lovforståelse at solidaransvarligesom var styremedlemmer på innsendingstidspunkteter solidarisk ansvarlige også for fremtidigforsinkelsesgebyr etter fratreden som styremedlem».Om den konkrete rimelighetsvurderingen vedbehandlingen av As søknad viste Kredittilsynet til atbestemmelsen om ettergivelse av særlige rimelighetsgrunnerpraktiseres relativt liberalt når det gjel-

2003–2004 Dokument nr 4231der påløpt gebyr ut over 26 uker. Derfor hadde Kredittilsynet«med bakgrunn i de foreliggende anførslerog dokumentasjon» funnet grunn til å avbrytegebyrberegningen etter 26 uker. Opprettholdelsen avgebyret for de første 26 ukene ble begrunnet med atKredittilsynet ikke kunne «se at det i klagen ellersøknaden om gebyrettergivelse er påberopt en særligvanskelig sosial eller økonomisk situasjon, jf. merknadi Ot.prp. nr. 42 (1997–98) om innføring av særligerimelighetsgrunner som grunnlag for å ettergi gebyret».Ved avslutning av saken uttalte jeg:«Regnskapsloven § 8–3 lyder:«Dersom årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetningsom skal sendes til Regnskapsregisteretikke er avsendt før 1. august i året etterregnskapsåret, skal den regnskapspliktige betaleforsinkelsesgebyr etter regler fastsatt av departementet.Dersom påløpt forsinkelsesgebyr ikke betalesinnen tre uker etter påkrav fra Regnskapsregisteret,svarer den regnskapspliktiges styremedlemmersolidarisk for påløpt og framtidig gebyr.Har ikke den regnskapspliktige styre, svarer deltakerneeller medlemmene og daglig leder solidariskfor gebyret.Regnskapsregisteret kan helt eller delvis ettergiforsinkelsesgebyret, dersom det blir gjortsannsynlig at innsendingsplikten ikke er overholdtsom følge av forhold utenfor den regnskapspliktigeskontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunnertilsier det.Ilagt gebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.Ileggelse av forsinkelsesgebyr regnes ikke somet enkeltvedtak etter forvaltningsloven.»Som det framgår ovenfor, har Finansdepartementeti brev 28. juni 2002 til Brønnøysundregistreneredegjort for sitt syn på rekkevidden av styremedlemmenessolidaransvar. Departementets uttalelsevar foranlediget av en forespørsel 16. august 2001fra Statens Innkrevingssentral til Brønnøysundregistreneom «(p)raksis for solidarinnkreving av forsinkelsesgebyr».Kopi av disse brevene fulgte som vedleggtil Kredittilsynets svar hit. Av brevet 16. august2001 framgår at Statens Innkrevingssentral da synteså legge til grunn at styremedlemmer ikke var «solidariskforpliktet seg i mellom, men at hver av dissebare var solidarisk ansvarlige overfor selskapet/hovedkravet....».Med brevet fulgte et vedlegg med syveksempler på praktiske problemstillinger, som Innkrevingssentralenønsket å få en avklaring på, ogsom var knyttet til Innkrevingssentralens adgang tilå styre innbetalinger i forbindelse med (tvangs)innkrevingog ettergivelse når styremedlemmer var helteller delvis solidarisk ansvarlig (med selskapet) forgebyret. Av Brønnøysundregisterets oversendelsesbrev20. september 2001 til departementet framgårat Regnskapsregisteret da la til grunn at styremedlemmenessolidaransvar var begrenset til det beløpsom var «ilagt på tidspunktet for fratreden». I brevetble departementet bedt om å ta stilling til deeksemplifiserte innbetalingsproblemstillingene ivedlegget til Innkrevingssentralens brev 16. august2001.I Finansdepartementets uttalelse 28. juni 2002 tilBrønnøysundregistrene heter det blant annet:«Det fremgår av regnskapsloven § 8–3 annetledd at styremedlemmene (eventuelt deltakernemv. dersom den regnskapspliktige mangler styre)er solidarisk ansvarlige for «påløpt og framtidig»gebyr. Bestemmelsen innebærer etter Finansdepartementetssyn at de styremedlemmenesom ikke var fratrådt ved utløpet av fristen forinnsending til Regnskapsregisteret, hefter solidariskfor alle forsinkelsesgebyr frem til årsregnskap,årsberetning og revisjonsberetning for detaktuelle året er mottatt av Regnskapsregisteret,jf. forskrift 16. desember 1998 nr 1234 om innsendingav årsregnskap m.v. til Regnskapsregisteretog rett til innsyn i årsregnskap m.v. § 2–1annet ledd annet punktum.Begrunnelsen for en slik regel er at styremedlemmeretter lovens system har et selvstendig ansvarfor å sørge for innlevering til Regnskapsregisteret.Dersom innleveringsfristen oversitteshar styremedlemmene unnlatt å oppfylle dette,og de bør ikke uten videre kunne fri seg fra ansvaretved å gå fra sine verv i ettertid. Det visesfor øvrig til at forsinkelsesgebyr kan ettergis dersom«særlige rimelighetsgrunner tilsier det», jf.regnskapsloven § 8–3 tredje ledd.»På denne bakgrunn fant departementet det ikkenødvendig å gå nærmere inn på de problemstillingenesom Innkrevingssentralen ønsket belyst, og somvar knyttet til styringen av ettergivelser og delinnbetalingerav gebyr som styremedlemmer var solidariskansvarlig for.Etter det jeg kan se, er det ikke grunnlag for åkritisere Finansdepartementets forståelse av styremedlemmenessolidaransvar etter regnskapsloven§ 8–3 annet ledd. Den synes å være i samsvar medordlyden i bestemmelsen og harmonerer med reellehensyn. Jeg legger derfor til grunn at solidaransvaretfor forsinkelsesgebyret gjelder uavkortet, uten «innstramninger»,jf. As brev hit 30. september 2002, forsamtlige som er medlemmer av styret den dagenfristen for innsending til Regnskapsregisteret utløper.På den annen side har jeg også merket meg redegjørelsenpå side 5 i Kredittilsynets brev hit 5. februar2003 og oppfatningene i brevet 16. august 2001fra Innkrevingssentralen om at solidaransvaret kungjaldt i forhold til selskapet, og 20. september 2001fra Regnskapsregisteret om at styremedlemmenessolidariske ansvar var begrenset til det beløp somvar ilagt på tidspunktet for fratreden. Det er derfornærliggende å anta at det var denne feilaktige forståelsenav solidaransvaret i § 8–3 annet ledd som lå tilgrunn for at A var den eneste av de fire solidariskansvarlige styremedlemmene 1. august 1999 som

232 Dokument nr 42003–2004ble ilagt det forsinkelsesgebyret som var påløpt forY per 23. februar 2000.På side 4 i brevet hit 5. februar 2003 opplysteKredittilsynet at det hadde inntrykk av «at kravetsendes til alle ansvarlige, men at videre oppfølginger avhengig av kredittvurdering.» Kredittilsynet bemerketogså at«det ligger i solidaransvaret at Statens Innkrevingssentralkan velge hvilken av de ansvarligeden innkrever gebyret fra. Det er ikke krav ellervilkår om at den som kreves må ha utvist noenskyld og det vil ikke kunne forlanges at StatensInnkrevingssentral skal vurdere hvem somer mest å bebreide. Den som blir avkrevet gebyretkan kreve regress hos de øvrige ansvarlige ogeventuelt kan en eller flere av de ansvarlige kreveså betale hele gebyret etter alminnelige erstatningsrettsligeregler.»I utgangspunktet har jeg ingen avgjørende rettsligeinnvendinger mot de synspunkter som framgårav denne redegjørelsen. Imidlertid taler gode grunnerfor at alle som er solidarisk ansvarlig for et forsinkelsesgebyrsom er ilagt et selskap som ikke lengereksisterer, gis individuelt varsel fra kreditor omkravet. Et slikt varsel bør blant annet inneholde opplysningerom hvem kreditor anser for å være solidariskansvarlige styremedlemmer. Hvis kravet ikkerettes mot samtlige solidarisk ansvarlige styremedlemmer,bør varselet videre inneholde opplysningerom hvem av de solidarisk ansvarlige som innbetalingspliktenprimært rettes mot, samt opplysning omat likelydende underretning er gitt til alle de solidariskansvarlige styremedlemmene. Jeg vil anbefale atKredittilsynet sørger for at Regnskapsregisteret ogInnkrevingssentralen gjennomgår og eventuelt endrersine varslingsrutiner i lys av mine bemerkningerovenfor.I denne saken forsto Regnskapsregisteret og StatensInnkrevingssentral regnskapsloven § 8–3 annetledd feil med hensyn til hva og hvem solidaransvaretomfattet. Regnskaps- og innkrevingsmyndighetenehadde derfor ikke de nødvendige forutsetninger for åvarsle de fratrådte styremedlemmene om det påløptegebyret og innbetalingskravet som ble gjort gjeldendeoverfor A.I brevet hit 5. februar 2003 begrunnet Kredittilsynetopprettholdelsen av ilagt gebyr for de 26 førsteukene etter at innsendingsfristen var utløpt, med at Averken i klagen eller søknaden om gebyrettergivelsehadde påberopt en særlig vanskelig sosial eller økonomisksituasjon, og viste til «merknad» i Ot.prp. nr.42 (1997–98) s. 205.Her heter det blant annet at reglene bør «åpne forettergivelse i tilfeller der dette framstår som det klartrimeligste, for eksempel på grunn av en særlig vanskeligsosial eller økonomisk situasjon, selv om detteikke kan anses som forhold utenfor den ansvarligeskontroll.»Etter min vurdering går det fram av Ot.prp. nr.42 (1997–98) s. 205 at «en særlig vanskelig sosialeller økonomisk situasjon» kun er eksempler på forholdsom kan kvalifisere som «særlige rimelighetsgrunner».Jeg forstår også de to siste setningene ibrevet 28. juni 2002 til Brønnøysundregistrene slikat Finansdepartementet la til grunn at også eventuelleuheldige utslag av Innkrevingssentralens styringav innbetalingskrav i en konkret sak med flere solidariskansvarlige for kravet, kan være «særlige rimelighetsgrunner»etter § 8–3 tredje ledd.Verken Kredittilsynets brev hit 5. februar 2003eller noen av de øvrige innsendte eller innhentedesaksdokumentene gir holdepunkter for å anta atRegnskapsregisterets og Innkrevingssentralens feilaktigeoppfatning av solidaransvaret etter regnskapsloven§ 8–3 annet ledd, ble tatt hensyn til ved den rimelighetsvurderingsom lå til grunn for Kredittilsynetsavgjørelse 24. april 2002. Saken etterlater derfortvil om avgjørelsen av As klage på avslaget påsøknaden om full ettergivelse av forsinkelsesgebyretfor 1998 ble fattet på et korrekt rettslig grunnlag. Jegber derfor om at saken behandles på nytt i lys av detsom er anført, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962nr. 8 § 10 annet ledd.»Kredittilsynet behandlet deretter saken på ny. IKredittilsynets brev 27. november 2003 til As representanthet det:«Sivilombudsmannen viser i sin uttalelse tilat Regnskapsregisteret og Statens Innkrevingssentrali den foreliggende sak har forstått regnskapsloven§ 8-3 annet ledd feil med hensyn tilhva og hvem solidaransvaret omfattet. Sivilombudsmannenuttaler også at det er nærliggende åanta at det var denne feilaktige forståelsen av solidaransvaretsom lå til grunn for at A var deneneste av de fire solidarisk ansvarlige styremedlemmene1. august 1999 som ble ilagt det forsinkelsesgebyretsom var påløpt for Y AS per 23.februar 2000. Vedrørende hvilke konsekvenserdette kan ha for gebyrileggelsen, viser Sivilombudsmannen,under henvisning til uttalelse fraFinansdepartementet, til at også uheldige utslagav Innkrevingssentralens styring av innbetalingskravi en konkret sak med flere solidarisk ansvarligefor kravet kan være «særlige rimelighetsgrunner»etter 8-3 tredje ledd. Sivilombudsmannenber Kredittilsynet behandle saken på nytt.Under henvisning til Sivilombudsmannensmerknader, finner Kredittilsynet å burde omgjøresitt vedtak datert 24. april 2002, jf. forvaltningsloven§ 35 første ledd a).Klagen gis medhold og gebyret ettergis.»

2003–2004 Dokument nr 4233Radiokonsesjon76.Konsesjonstildeling for riksdekkendereklamefinansiert radio – «P4-saken»(Sak 2003–0179)Selskapet P4 Radio Hele Norge ASA hadde konsesjonfor sending av riksdekkende reklamefinansiertradio i ti år til og med 31. desember 2003, men fikkikke fornyet denne etter utløpet av konsesjonsperioden.Kanal4 AS ble i stedet gitt konsesjon i ti år fra1. januar 2004. P4 mente at Kultur- og kirkedepartementetsvedtak i saken var ugyldig, og brakte sakeninn for ombudsmannen.Konklusjonen var at det på rettslig grunnlag ikkekunne rettes avgjørende innvendinger mot departementetsvedtak. P4s konsesjonsklausul om fornyelsesom det normale måtte riktignok gi selskapet etrettslig fortrinn av ikke uvesentlig styrke, og EØSrettenkunne ikke sees i nevneverdig grad å støtte departementetssyn at det ikke var adgang til å fornyekonsesjonen uten utlysning og konkurranse. Det avgjørendefor konklusjonen var at departementet haddevurdert Kanal4s konsesjonssøknad for så vidtgjaldt innholdet av programplanene for å oppfylleallmennkringkastingsoppdraget, å være klart bedreenn P4s søknad. Denne vurderingen kunne ombudsmannenvanskelig overprøve, og dette måtte leggestil grunn som et tungtveiende hensyn av allmenn ellersamfunnsmessig karakter som etter forholdene isaken for øvrig kunne forsvare konsesjonsavslagetoverfor P4.Den 20. desember 2002 traff Kultur- og kirkedepartementet(KKD) vedtak om å gi Kanal4 AS (Kanal4)konsesjon for sending av riksdekkende reklamefinansiertradio i ti år fra 1. januar 2004. P4 RadioHele Norge ASA (P4) – som hadde konsesjonen fordenne typen sendinger fram til og med 31. desember2003 – fikk i vedtak samme dag avslag på sin søknadom konsesjon / fornyelse av sin eksisterendekonsesjon.Partenes hovedanførslerP4 brakte saken inn for ombudsmannen med påstandom at vedtakene var ugyldige. Det ble påberopt fireselvstendige ugyldighetsgrunner: Vedtakets begrunnelsevar utilstrekkelig, vedtaket bygget på uriktigrettsanvendelse og skjønnsutøvelse, departementethadde lagt til grunn feil faktum, og vedtaket var istrid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon(EMK) art. 10. P4 anførte at selskapet haddeet rettskrav på fornyelse av konsesjonen dersom kanalenhadde oppfylt vilkårene i sin eksisterende konsesjon,oppfylt kriteriene i utlysningsteksten til dennye konsesjonen og var villig til å akseptere de vilkårdepartementet måtte stille for den nye konsesjonsperioden.P4 anførte videre at departementetsskjønnsfrihet var sterkt begrenset, særlig på grunn avkonsesjonsbestemmelsen om fornyelse som normalsituasjonen.KKD anførte at vedtakene var gyldige, da debygget på en korrekt rettsanvendelse og på en korrektog dekkende forståelse av de aktuelle faktiskeomstendigheter. Det forelå ikke noe brudd på EMK,og det var ikke mangler ved begrunnelsen for avslagetoverfor P4, i alle fall ikke av en slik karakter atdet kunne ha betydning for gyldigheten av konsesjonsavgjørelsene.P4 ble ikke «fratatt» noen konsesjon,det riktige var å si at P4 ikke nådde helt opp ikonkurransen om et gode fordi søknaden fra Kanal4,ut fra en samlet vurdering av konsesjonssøkernesprogramplaner, viste at Kanal4 framstod som «denklart best kvalifiserte». Vurderingen av søkerneskvalifikasjoner hører uansett under forvaltningensfrie skjønn. Departementets kvalitative vurdering avkonsesjonssøkernes planer for løsningen av allmennkringkastingsoppdragetinnebar også at eteventuelt rettslig fortrinn for P4 uansett ikke kunnerekke så langt at det gav P4 noe krav på konsesjonsfornyelsei konkurranse med en søker som tilfredsstilteminimumsvilkårene og i tillegg hadde inngitten programplan som beskrev en klart bedre løsningav allmennkringkastingsoppdraget.Både P4 og KKD fremmet en rekke øvrige anførsleri saken. Disse framgår i stor utstrekning avgjennomgangen nedenfor av mitt syn på sakensrettslige spørsmål.Oversikt over saksforholdetKonsesjon til å drive riksdekkende reklamefinansiertanalog radio i Norge ble for første gang gitt ved departementetstildeling 14. januar 1993 til P4. En viktigside ved konsesjonen var at konsesjonæren skulleha en allmennkringkastingsrolle, ikke bare værekommersielle. Denne forutsetningen kom til uttrykkblant annet i Ot.prp. nr. 55 (1989–90) (som gjaldt reklamefinansiertfjernsyn), hvor det blant annet het atallmennkringkasteren skulle tilby program innen etvidt spekter av programkategorier, og gi publikum etbredt og kvalitativt godt programtilbud.Ved tildelingen av konsesjon til Radio Hele NorgeAS (senere P4) ble det tatt inn i konsesjonsbestemmelsenepunkt. 4 en regulering av konsesjonsperiodenog fornyelsesspørsmålet:«Konsesjonen gjelder til og med 31. desember2003. Konsesjonæren er ikke garantert fornyetkonsesjon etter utløpet av konsesjonsperioden,men fornyelse vil være det normale. Vedvurdering av spørsmålet om fornyet konsesjonvil det bli tatt i betraktning i hvilken grad konsesjonærenhar fulgt og oppfylt konsesjonsvilkåreneog annet relevant regelverk knyttet til kringkastingsvirksomheten.Ved fornyelse av konsesjonen kan vilkårenebli endret, bl.a. på bakgrunn av endrede mediepolitiskeforutsetninger.

234 Dokument nr 42003–2004Kulturdepartementet skal ta stilling til spørsmåletom fornyet konsesjon senest når det gjenstårni måneder av konsesjonsperioden.Konsesjonen kan ikke overdras.»Allmennkringkastingsrådet har flere ganger gittuttrykk for anbefalinger eller kritikk mot P4 formanglende etterlevelse av kravene til allmennkringkasting.Selskapet har imøtegått rådets innsigelser,særlig med henvisning til de tvingende kommersiellehensyn som følger av at P4 er avhengig av reklameinntekterog ikke mottar lisensavgift e.l. Kritikkenhar ikke medført noen reaksjoner fra konsesjonsmyndigheten,med unntak av krav knyttet tilnyhetssendinger på samisk.Spørsmålet om etterlevelsen av allmennkringkastingsoppdragetog ønsket om en nærmere avgrensningog definisjon av begrepet ble nærmereomhandlet blant annet i KKDs mediepolitiske redegjørelsetil Stortinget, inntatt i St. meld. nr. 57(2000–2001). I denne forbindelse skulle det vedkommende utlysning av fornyet konsesjon til riksdekkendereklamefinansiert fjernsyn legges opp til«mer konkrete og omfattende programforpliktelser».Det ville også bli lagt opp til en «tilsvarende innskjerping»av programkravene i den kommende utlysningenav konsesjon for riksdekkende reklamefinansiertradio.Den nye konsesjonen til å drive reklamefinansiertradio ble utlyst og kunngjort ved pressemeddelelse31. mai 2002. Det framgikk av søknadsdokumentetat det ved tildelingen ville «primært bli lagt vektpå realistiske og forpliktende planer for oppfyllelseav allmennkringkastingsoppdraget». Konsesjonsperiodenvar satt til ti år, uten noen tilhørende formuleringom fornyelse som det normale, slik det blegjort ved konsesjonstildelingen i 1993.I konsesjonssøknaden fra P4 viste selskapet til atdet ikke var mottatt noen henvendelse om brudd påkonsesjonsvilkårene eller øvrige regler om kringkastingsvirksomheti Norge, og at det ikke fantes grunnlagfor å fravike det normale, slik at P4 skulle få fornyetsin konsesjon. Videre framgikk det av konsesjonssøknadenat P4 gjennom hele konsesjonsperiodenhadde ansett forlengelse av konsesjonen som etløfte og «som en helt klar intensjon fra myndighetene».KKD tildelte 20. desember 2002 Kanal 4 konsesjonentil å drive reklamefinansiert radio, og avslosamme dag P4s søknad om samme radiokonsesjon. Iden nærmere begrunnelsen for vedtakene konkluderteKKD med at «Kanal4 er den søkeren som i størstgrad legger opp til å tilby et programformat som ivaretarkravene til allmennkringkasting». Videre gavdepartementet uttrykk for at Kanal4 la opp til enstørre tematisk og sjangermessig bredde enn de andresøkerne, og at Kanal4 i størst grad ville gi bådebrede og smale grupper i befolkningen et attraktivtradiotilbud. Om hensynet til P4s eksisterende virksomhetframgikk følgende i departementets begrunnelsefor tildelingsvedtaket:«Hensynet til P4s eksisterende virksomhethar inngått i den helhetsvurderingen departementethar foretatt. Selv om formuleringen i nåværendekonsesjon § 4 ikke gir P4 noe rettskrav påny konsesjon, og med det heller ikke var til hinderfor at konsesjonen ble utlyst, har departementettatt i betraktning at formuleringen kan bidratil å skape en viss forventning om fornyelse.For departementet har imidlertid ikke momentetblitt utslagsgivende i totalvurderingen. Kanal4har presentert så vidt mye bedre planer for allmennkringkastingi kommende konsesjonsperiodeat dette har vært avgjørende. Når frekvensressurseneavsatt til radio er begrenset, er det heltsentralt å sikre at de benyttes på den kulturpolitiskmest optimale måte.»Jeg nevner for ordens skyld også at Wiersholm,Mellbye & Bech, advokatfirma AS (WMB) på vegneav P4 også klaget til ombudsmannen over KKDsavslag på innsyn i departementets interne saksdokumenter(ombudsmannssak 2003–594). Denne klagenførte ikke fram.Jeg gav følgende uttalelse i saken:«Saksbehandlingen1. OversiktDet framgår av klagen og etterfølgende korrespondanseat P4 mener det er begått saksbehandlingsfeilpå en rekke stadier i prosessen. Feilene har etter P4ssyn samlet eller hver for seg betydning for vedtakenesgyldighet.Jeg forstår P4 slik at det anføres at KKD nærmesthar brutt veilednings- og informasjonsplikten –eventuelt etter forvaltningsloven § 11 – særlig knyttettil manglende opplysninger om departementetssyn på innholdet av konsesjonsbestemmelsen punkt4 om fornyelse, og i forhold til manglende informasjonom en «grunnleggende mediepolitisk utvikling»eller «kursskifte». Videre anfører P4 at departementetikke har utredet saken godt nok, jf. forvaltningsloven§ 17 første ledd. Dette har medført at feil faktiskeomstendigheter er lagt til grunn for departementetsskjønnsutøvelse. I tillegg er det hevdet atdepartementets begrunnelse ikke er tilstrekkelig, jf.forvaltningsloven § 25. P4 har i tilknytning til kravom begrunnelse også vist til Høyesteretts dom i densåkalte Isene-saken, inntatt i Rt. 1981 s. 745. Dommengir grunnlag for en mer generell regel og adgangtil å konstatere ugyldig vedtak når resultatet isaken framstår som lite rimelig samtidig som denangitte begrunnelsen for vedtaket er knapp og ikkeviser i tilstrekkelig grad hvordan en inngripende avgjørelsehar vært vurdert og underbygget. Dennerekkefølgen på anførslene avviker noe fra det partenehar lagt opp til i sine framstillinger og i forhold tildet som må anses mest sentralt. Jeg vil likevel leggeden til grunn i fortsettelsen fordi den samsvarer best

2003–2004 Dokument nr 4235med kronologien i departementets saksbehandlingunder tildelingsprosessen.2. VeiledningspliktenEtter forvaltningsloven § 11, jf. veiledningsforskriften16. desember 1977 nr. 17, har et forvaltningsorganen «alminnelig veiledningsplikt» innenfor sittsaksområde, med det formål å «gi parter og andre interesserteadgang til å vareta sitt tarv i bestemte sakerpå best mulig måte». Etter § 11 annet ledd skalforvaltningsorganet «når sakens art eller partens forholdgir grunn til det» blant annet gi veiledning om«gjeldende lover og forskrifter» og «peke på omstendighetersom i det konkrete tilfellet særlig kan fåbetydning for resultatet».Spørsmålet om departementets veiledningspliktangår to forhold ved denne saken, for det første omdepartementet skulle informert P4 om tvilen knyttettil den rettslige forståelsen av klausulen om fornyelse,og for det andre om departementet før utløpet avsøknadsfristen skulle informert om det mediepolitiskekursskiftet departementet senere har vist til.Som nevnt ovenfor, er formålet med veiledningspliktenå gi parten adgang til å ivareta sine interesserpå best mulig måte. P4 er et selskap som måkunne forventes selv å være i stand til å ivareta sineinteresser på en adekvat måte. Både selskapets kompetanse,dets posisjon i norsk media samt selskapetstilgang på juridisk bistand, tilsier at departementetsveiledningsplikt i saken ikke kan gå særlig langt.Spørsmålet er imidlertid om det foreligger spesielleomstendigheter som gav departementet en oppfordringtil å veilede om forhold av betydning for P4 idenne konkrete saken.Selv om forvaltningsloven § 11 oppstiller enplikt til å veilede parten om gjeldende lover og forskrifter,kan jeg ikke se at dette også innebærer enplikt til å gå inn i forhåndsdrøftelser med en partmed sikte på å gjøre oppmerksom på – eller oppklare– rettslige tvilsspørsmål i den konkrete saken. Jeglegger til grunn at P4 hadde en annen oppfatning enndepartementet om betydningen av konsesjonsklausulenom fornyelse. Likevel ser jeg det slik at allerededet faktum at konsesjonen ble lyst ut på nytt, utenat departementet foretok forhåndsdrøftelser med P4om fornyelse, og sett i sammenheng med at det i P4skonsesjon heter at selskapet ikke er garantert fornyelse,gjør at P4 måtte forstå at departementet la opptil en reell konkurranse om konsesjonen. Jeg pekerher på at det i konsesjonen uttrykkelig er henvist tilat det ved en «vurdering av spørsmålet om fornyetkonsesjon vil bli tatt i betraktning ... » osv. Den måtenP4 utformet sin søknad på, tilsier at selskapet måha vært innforstått med at det deltok i en konkurranse,selv om det ble lagt til grunn at det forelå et løfteeller en klar intensjon om fornyelse i en normalsituasjon.Departementet ble før søknadsfristens utløp anmodetom å redegjøre for sin forståelse av konsesjonsbestemmelsenpunkt 4 om fornyelse, uten atdette ble gjort. Mye kan tale for at departementetburde ha benyttet denne anledningen til å signalisereden tvil som forelå. Særlig gjelder dette fordi anmodningenkom fra et selskap og en interessent somikke hadde konsesjon (TV Invest AS). EttersomKKDs syn har vært at konsesjonsbestemmelsen barehar en meget begrenset betydning som rettslig fortrinneller som moment i P4s favør, kunne en redegjørelsefor departementets forståelse av P4s rettsstillingha stimulert til økt konkurranse om konsesjonensnarere enn å gi eksisterende konsesjonær noefortrinn. Det bemerkes likevel at P4 – så vidt jeg kanse – ikke selv har anmodet om en slik oppklaring.Dersom departementets passivitet skulle medførekritikk i relasjon til veiledningsplikten, ville dette iså fall være på grunn av unnlatt veiledning i forholdtil TV Invest AS, ikke i forhold til P4.KKD har videre framhevet at det er vanskelig åse hvordan departementets standpunkt skulle ha blittmeddelt P4 uten å gå inn i en forhåndsprosedyre omutfallet av saken. Jeg må langt på vei si meg enig idette. Dersom departementet hadde kommunisertden tvilen som etter departementets syn forelå, kunnedette ha medført både en forhåndsprosedyre fraP4s side som selskapets konkurrenter i liten grad villekunne delta i, samtidig som det kunne medførtrettslige prosesser allerede før utlysningen.Til spørsmålet om veiledningsplikten vedrørendedet mediepolitiske kursskiftet, finner jeg det tilstrekkeligå vise til departementets anførsel om at det «erimidlertid ikke tale om noe paradigmeskifte overnatten som kan føres tilbake til ett enkelt vedtak i departementeteller Stortinget, og som kunne vært«meddelt» aktørene som sådant. Snarere er det taleom en gradvis utvikling på området, som har foregåttover tid, og som gjenspeiler seg i diverse uttalelserog stortingsdokumenter m.v.» Som en betydeligaktør i norsk media må P4 antas å være godt informertom norsk mediepolitikk til enhver tid. P4 harogså kjent til den kritikk som er reist, særlig fra Allmennkringkastingsrådet,mot selskapets programinnholdsom allmennkringkaster og som bakgrunnfor en eventuell vurdering av etterlevelse av konsesjonsvilkårene.Selv om slik kritikk ikke har kommetdirekte fra KKD som konsesjonsgiver, må denlikevel, på bakgrunn av utlysningstekstens krav tilprogramprofil som allmennkringkaster og P4s gjeldendekonsesjonsvilkår punkt 4 annet avsnitt ommulig «endrede mediepolitiske forutsetninger», antaså ha gitt P4 en oppfordring til å utforme sitt programtilbudslik at det best mulig kom i samsvar medde krav myndighetene har signalisert at de stiller tilen allmennkringkaster.Avslutningsvis peker jeg på at veiledningsforskriften§ 9 stiller krav om at all veiledning må gispå en objektiv og nøytral måte når to eller flere parterhar motstående interesser i en sak. Å stille stren-

236 Dokument nr 42003–2004ge krav til departementets veiledningsplikt overforP4 ville på grunn av den konkurransesituasjonensom forelå, fort kunne komme i strid med detteobjektivitetskravet. I tillegg må departementetshandlemåte sees på bakgrunn av sitt syn på betydningenEØS-reglene knyttet til utlysning og å leggetil rette for konkurranse mellom søkerne.Jeg kan etter dette ikke se at det er grunnlag for åreise rettslige innvendinger mot departementetshandlemåte knyttet til veiledningsplikt overfor P4.3. UtredningspliktenEtter forvaltningsloven § 17 første ledd skal forvaltningsorganet«påse at saken er så godt opplyst sommulig før vedtak treffes». Uttrykket «så godt sommulig» kan ikke tas bokstavelig, men innebærer enforpliktelse til å foreta de undersøkelser som ut frasakens art og kompleksitet, samt partenes forhold, ernødvendig for å kunne foreta en forsvarlig vurderingav saken. Utredningspliktens innhold og omfang mågenerelt sett sees på bakgrunn av at forvaltningenogså har en plikt til å avgjøre saken uten ugrunnetopphold.I den foreliggende sak med en utlysning og enkonkurranse om å finne den konsesjonssøkeren somvar best kvalifisert til å fylle allmennkringkastningsoppdraget,kan det neppe stilles særlig omfattendekrav til departementets utredningsplikt. P4 har anførtat departementet ikke i tilstrekkelig grad har undersøkthvilket (kvantitets- og kvalitetsmessig) programtilbudP4 har presentert, men jeg kan ikke se aten slik anførsel er særlig treffende. I en sak som denne,hvor flere parter konkurrerer om det samme godet,må forvaltningen i utgangspunktet basere sin avgjørelsepå det faktagrunnlaget partene selv skaffertil veie. Partene hadde selv ansvaret for å utforme sinesøknader slik at deres syn kom best mulig fram,og departementet kan bare ha hatt svært begrensedemuligheter til å foreta undersøkelser utover dette.Selv om det ikke gjelder noe direkte «forhandlingsforbud»slik som i anbudsretten, er det klart at likhetenemellom denne konsesjonstildelingen og offentligeanskaffelser i dette henseende tilsier at tildelendemyndighet må være meget forsiktig med å gåinn i drøftelser med en part for å la denne klargjøreog utdype sin søknad. Dette vil fort gi denne partenet fortrinn framfor konkurrentene.Etter søknadsfristens utløp ble P4 og én annensøker bedt om å presisere enkelte punkter i sine søknader.Dette må departementet ha hatt adgang til,men utover dette ser jeg det slik at departementet barei svært begrenset grad ville ha hatt rettslig adgangtil å gå inn i drøftelser med P4 med sikte på å la P4utdype sitt programtilbud i forhold til Kanal4s søknad.Det framgår av sakens dokumenter at departementethar basert sin avgjørelse på partenes søknadsdokumentermed de ovennevnte presiseringer,og at P4s programtilbud i konsesjonssøknaden tokutgangspunkt i dagens programtilbud hos P4. Utoverdette, kan jeg ikke se at det kan kreves noen nærmereutredning fra departementets side.Bakgrunnen for P4s anførsel om at departementetikke har oppfylt sin utredningsplikt, er at departementetetter P4s oppfatning har hatt manglende faktiskgrunnlag for å sammenligne P4 og Kanal4s søknader.Departementets utilstrekkelige utredning skalsåledes ha ført til at departementet har lagt uriktigefaktiske omstendigheter grunn for sin skjønnsutøvelse.Jeg finner ikke grunn til å gå særlig inn på dette.Som nevnt er det ikke grunnlag for å kritisere departementetsutredning av saken. Det framgår også avsakens dokumenter at departementet har bygget påde faktiske opplysninger som kom fram i partenessøknadsdokumenter, og at departementet synes å hahatt korrekte og dekkende opplysninger når det gjelderprogramtilbud, økonomiske forhold og eierforhold.De forhold P4 trekker fram under betegnelsen«feil faktum» er – slik jeg ser det – snarere forholdhvor P4 er uenig med departementets vurdering ogvektlegging av korrekte faktiske forhold.4. Vedtakets begrunnelseSpørsmålet om hvorvidt den begrunnelsen som ergitt i vedtaket er tilstrekkelig, oppstår i to ulike sammenhengeri denne saken. Et første spørsmål er ombegrunnelsen er tilstrekkelig i forhold til de kravsom stilles etter alminnelig norsk forvaltningsrett,og dernest må det spørres om begrunnelsen oppfyllerde krav som stilles i relasjon til EMK art. 10. Idenne omgang begrenser jeg gjennomgangen til åomhandle den alminnelige norske forvaltningsrett.Jeg vil nedenfor, i punkt XIII, komme tilbake tilspørsmålet om begrunnelsen holder i forhold tilEMK.Utgangspunktet for krav til begrunnelsens innholdi norsk rett er forvaltningsloven § 25, som sierat begrunnelsen normalt skal angi de reglene og defaktiske forhold vedtaket bygger på. I tillegg «bør»begrunnelsen angi hvilke hovedhensyn som har værtavgjørende ved utøving av forvaltningsmessigskjønn, jf. tredje ledd.Kravene til begrunnelsens innhold skjerpes vedinngripende eller på annen måte særlig konsekvensfyltevedtak. I dommen i Rt. 1981 s. 745 (Isenedommen)presiseres det at det må framgå at slikevedtak er truffet etter et «saklig og forsvarligskjønn». Begrunnelsen må videre ikke etterlate tvilom «alle relevante forhold» har vært overveid, ogden må gjøre det mulig å avgjøre om det er lagt tilgrunn en riktig rettsoppfatning. Disse synspunkteneer ytterligere presisert i Rt. 2000 s. 1056 (Gausidommen)hvor det i relasjon til forvaltningsloven§ 25 tredje ledd – som også vist til av WMB i klagenhit – uttales (på s. 1063):«Hvor detaljerte krav som skal stilles, må ettermin mening bero på vedtakets karakter. Det

2003–2004 Dokument nr 4237kan ikke, slik staten anfører, bare oppstilles tokategorier vedtak slik at det alltid er tilstrekkeligå etterleve hva som følger direkte av ordlyden iforvaltningsloven § 25 tredje ledd med mindrevedtaket er så inngripende at det skjerpete begrunnelseskravetsom særlig er fastslått i Isenedommen,Rt. 1981 side 745, kommer til anvendelse.Kravet må avpasses etter hvor inngripendevedtaket er.»Jeg er enig med P4 i at man her står overfor etinngripende vedtak i forhold til selskapet, og at detderfor må stilles strenge krav til begrunnelsen. KKDsynes ikke på generelt grunnlag å mene noe annet.P4 har i forlengelsen av dette anført at begrunnelsenikke oppfyller de krav som stilles til begrunnelsenved slike inngripende vedtak, ved at det er «umulig åetterprøve så vel departementets rettsanvendelsesom skjønn for vesentlige elementer av vedtaket».I en sak som denne, hvor det er flere søkere til énrettighet, stilles det imidlertid ikke så strenge krav tilbegrunnelsen som ellers. En av søkerne må nødvendigvisforetrekkes framfor de øvrige, og det vil oftevære vanskelig å gi en dekkende begrunnelse vedbåde å vise hvilke hensyn som har vært relevante ogi tillegg antyde hvilken vekt hensyn av ulik karakterskal ha i forhold til hverandre.I den foreliggende saken må begrunnelsen ogsåses i lys av utlysningsteksten. Allerede her ble detangitt nokså detaljert hvilke krav som ble stilt til søkerne,hvilke hensyn som ville bli tillagt vekt, oghvilket regelgrunnlag konsesjonstildelingen villebygge på.Slik jeg ser det, er departementets begrunnelse ibrevene av 20. desember 2002 med konsesjonstildelingtil Kanal4 og konsesjonsavslag overfor P4 kortfattet,men konsentrert og innholdsrik. Den gjengirbåde det sentrale av de faktiske forholdene som erlagt til grunn, og de viktigste hensynene vedtaketbygger på. Det framgår også hvordan departementethar vurdert betydningen av konsesjonsbestemmelsenom fornyelse, og jeg kan ikke se at departementetskulle ha plikt til i begrunnelsen å redegjøre nærmerefor de konkrete rettslige vurderingene som var foretatti den forbindelse. Det er videre vist til at Kanal4sbedre planer for allmennkringkasting «harvært avgjørende», noe som også antyder den innbyrdesvektlegging de mest sentrale hensyn har hatt idepartementets vurdering. Slik jeg ser det, oppfyllerdepartementets redegjørelse for betydningen av konsesjonsklausulenog begrunnelsen for øvrig de kravenesom ble oppstilt, i eller nå følger av, prinsippetsom ble lagt til grunn i Isene-dommen.I begrunnelsen opplyses videre at det er lagt vektpå blant annet de formål og prinsipper som ligger tilgrunn for medieeierskapsloven. Jeg har merket megat departementet i korrespondansen hit selv har gittuttrykk for at hovedinnholdet i denne vurderingenburde ha vært gjengitt i begrunnelsen, og jeg kan simeg enig i dette. Det framgår likevel klart, både avutlysningsteksten og av vedtaket, at det er planenefor oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdragetsom har vært det dominerende hensynet for departementet.Videre framgår det av departementets vedtakunder overskriften «generelt om kriteriene forvurderingen» og av de interne saksdokumenteneombudsmannen har hatt innsyn i, at medieeierskaphar vært vurdert. Det sentrale hensynet knyttet tilprograminnhold er det redegjort nokså grundig for,og jeg kan ikke se at det kan stilles like strenge kravtil redegjørelsen for de øvrige hensynene som harvært vektlagt.Selv om begrunnelsen på enkelte punkter medfordel kunne ha vært mer utfyllende, finner jeg detklart at det ikke er slike mangler ved begrunnelsen atdette kan kritiseres på rettslig grunnlag eller at det utfra prinsippet i Isene-dommen kan føre til ugyldighet.5. Sammenfatning saksbehandlingUt fra ovennevnte, har jeg ikke funnet grunn til å reiseavgjørende rettslige innvendinger mot departementetssaksbehandling. De forholdene eller mindrefeilene jeg likevel har pekt på, er ikke av en slik karakterat det er grunn til å regne med at de kan ha virketbestemmende på vedtakets innhold. Vedtakeneer derfor, på tross av eventuelle mindre saksbehandlingsfeil,likevel gyldige, jf. forvaltningsloven § 41.Betydningen av EØS-reglene1. GenereltP4 hevder at KKD etter EØS-avtalen ikke var forpliktettil å se bort fra konsesjonsbestemmelsen omat «fornyelse vil være det normale». KKD hevderimidlertid at EØS-retten kommer inn som et tungtveiendetolkningsmoment, og eventuelt som et selvstendiggrunnlag for at P4 på grunnlag av konsesjonsbestemmelsenpunkt 4 om fornyelse som normaltilfellet,ikke kunne gis et rettslig fortrinn vedkonsesjonstildelingen. Mer konkret hevder departementetat diskrimineringsforbudet på grunnlag avnasjonalitet i EØS-avtalen art. 4 innebar en plikt, ogi alle fall en adgang til, å lyse ut konsesjonen, for pådenne måten å sørge for en reell og åpen konkurransemellom eventuelle interesserte aktører. Viderehevder departementet at det er «klart at en pliktig oggjennomført utlysning nødvendigvis må legge visseføringer på den senere tildelingsprosessen».For å kunne ta stilling til EØS-rettens betydningfor konsesjonsavgjørelsene i denne saken, må detførst undersøkes nærmere hva EØS-retten mer genereltinnebærer.Departementet har forankret sin vurdering iEØS-avtalen art. 4 som setter forbud mot nasjonalitetsbestemtforskjellsbehandling. Bestemmelsen tilsvarerEF-traktaten art. 12. Jeg forstår departementetslik at det mener at også de mer spesifikke reglene

238 Dokument nr 42003–2004om fri bevegelighet av tjenester i EØS-avtalen art.36 flg. støtter departementets syn på EØS-forpliktelsene,men at det ikke var nødvendig å ta stilling tildette «all den tid det generelle forbudet mot forskjellsbehandlingi artikkel 4 under enhver omstendighetkommer til anvendelse». P4 hevder derimot atart. 4 ikke kommer til anvendelse der andre mer spesifikkebestemmelser i EØS-avtalen regulerer forholdet,og mener at det i denne saken eventuelt måttevære diskrimineringsforbudet i bestemmelsene omretten til fri etablering, jf. EØS-avtalen art. 31.Det er noe uklart om myndighetenes valg avkonsesjonær som får rett og plikt til å drive riksdekkendereklamefinansiert radio i en periode på ti år,omfattes av reglene om fri bevegelighet av tjenestereller etableringsretten, og i så fall, hvilken av bestemmelsenesom er anvendelig. Det er imidlertidklart at konsesjonstildeling som gir rett til drift avriksdekkende reklamefinansiert radio, vil innebæreutøvelse av en økonomisk aktivitet som faller innunder EØS-avtalens virkeområde. På bakgrunn avden tvil som det kan være med hensyn til hvilkeEØS-regler som er mest aktuelle, finner jeg det naturligå ta utgangspunkt i EØS-avtalens generellediskrimineringsforbud i art. 4, uten å gå nærmere innpå de spesielle diskrimineringsforbudene i regleneom etableringsretten eller fri bevegelighet av tjenester.En nærmere grensedragning mellom etableringsrettenog reglene om fri bevegelighet av tjenester vilikke ha betydning for resultatet i denne saken. Jegfinner støtte for å kunne benytte denne framgangsmåtenfor å vurdere de aktuelle rettsspørsmål i EFdomstolensvurdering i forente saker C-92/92 ogC-326/92 (Phil Collins), Sml. 1993 I-5145, premiss27.2. KKDs rett og plikt til å utlyse eller bekjentgjørekonsesjonenDet er enighet mellom partene om at departementethadde adgang til å lyse ut eller på annen måte bekjentgjøreat det tok sikte på å tildele en ny konsesjonfor riksdekkende reklamefinansiert radio nårP4s tilsvarende konsesjon utløper i 2003. Etter departementetsvurdering innebar EØS-forpliktelsene,og da særlig EØS-avtalen art. 4, ikke bare en adgang(rett), men også en plikt til utlysning. P4 har bestridtat det forelå en slik plikt, og viser i denne forbindelseblant annet til at den nye konsesjonen i så fallskulle ha vært utlyst i hele EØS-området.Utgangspunktet for vurderingen av plikten elleradgangen til utlysning må tas i EØS-avtalen art. 4 ogi EF-domstolens praksis. Det finnes ikke noen sekundærlovgivninginnen EU/EØS på dette området,men Kommisjonens praksis, herunder dens fortolkningsmeddelelseom konsesjoner i EU-lovgivningen(EF – Tidende 2000 nr C 121 s. 2) og Grønnbokenom radiospektrumpolitikk (KOM(1998)596), kanvære av betydning for vurderingen.EØS-avtalen art. 4 lyder slik:«Enhver forskjellsbehandling på grunnlag avnasjonalitet skal være forbudt innenfor denne avtalesvirkeområde, med forbehold for de særbestemmelserden selv gir.»EØS-avtalens forbud mot nasjonalitetsbestemtforskjellsbehandling er vidtrekkende, og rammer ikkebare åpen diskriminering, som for eksempel kravom at en konsesjonær må ha hovedkontor eller skattemessigforretningssted i Norge, men også såkaltskjult diskriminering. Med skjult diskriminering menesenhver form for forskjellsbehandling, som vedbruk av andre kriterier enn nasjonalitet, fører til detsamme resultatet, se allerede EF – domstolens avgjørelsei sak 152/73 inntatt i Sml. 1974 s. 153.Hvorvidt et nasjonalt tiltak innebærer (skjult)forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet ellerikke, kan være vanskelig å oppdage av de øvrigemedlemsstatene og potensielle interessenter til denytelse, eller som her konsesjon, det konkurreres om.Slik jeg ser det, er dette i stor grad bakgrunnen for atEF-domstolen har lagt til grunn at forbudet mot nasjonalitetsbestemtdiskriminering også innebærer ensåkalt gjennomsiktighetsforpliktelse. En slik forpliktelseer etter min oppfatning blant annet ment å lettekontrollen med at diskrimineringsforbudet overholdes.I Telaustria – saken (sak C-324/98, Sml. 2000 s.I-10745), hvor en avtale ble ansett for å falle utenforanvendelsesområdet til rådsdirektiv 93/38/EØF omsamordning av innkjøpsreglene for oppdragsgivereinnen vannog energiforsyning, transport og telekommunikasjon,uttalte EF – domstolen følgende(premiss 60–62):«60. Det bemærkes i denne forbindelse, atselv om de pågældende aftaler på fællesskabsrettensnuværende udviklingstrin er udelukket fraanvendelsesområdet for direktiv 93/38, er de ordregivendemyndigheder, der indgår aftalerne,forpligtet til at overholde traktatens grundlæggenderegler i almindelighed og princippet omforbud mod forskelsbehandling på grundlag afnationalitet i særdeleshed.61. Som Domstolen fastslog i sin dom af 18.november 1999, sag C-275/98, Unitron Scandinaviaog 3-S (Sml. I, s. 8291, præmis 31), indebærerdette princip navnlig en gennemsigtighedsforpligtelse,således at den ordregivendemyndighed kan sikre sig, at princippet overholdes.62. Denne gennemsigtighedsforpligtelse, derpåhviler den ordregivende myndighed, består i atsikre en passende grad af offentlighed til fordelfor enhver potentiel tilbudsgiver, der gør det muligtat åbne markedet for tjenesteydelserne forkonkurrence og at kontrollere, at udbudsprocedurerneer upartiske.»Generaladvokat Fennelys forslag til avgjørelse iTelaustria – saken kan kaste ytterligere lys overetableringen og innholdet av gjennomsiktighetsforpliktelsen(premiss 43):

2003–2004 Dokument nr 4239«Det er min opfattelse, at materiel overholdelseaf forbudet mod forskelsbehandling pågrundlag af nationalitet fordrer, at tildeling afkoncessioner sker under iagttagelse af et vistmindstemål af offentlighed og gennemsigtighed.Jeg er enig med Kommissionen i, at det med allemidler må undgås, at tildeling af koncessionerkommer til at foregå tilsløret af hemmelighedskræmmeriog uigennemsigtighed. (---) Gennemsigtigheder derfor i denne forbindelse etspørgsmål om at sikre en grundlæggende retfærdighedog åbenhed i tildelingsprocedurerne,navnlig i forhold til mulige budgivere, som ikkehar hjemsted i samme medlemsstat som den ordregivendemyndighed. Dette indebærer imidlertidikke efter min opfattelse, at den ordregivendemyndighed er forpligtet til at anvende bestemmelsernei det fællesskabsdirektiv om indgåelseaf offentlige kontrakter, der kommer sagsforholdetnærmest, analogt.»Som det framgår av EF – domstolens premisser iTelaustria – saken, og som den senere har bekreftet isakene C – 92/00 (Hospital Ingenieure, Sml. 2002 s.I-5553) og C – 57/01 (Makedoniko), anser EF-domstolengjennomsiktighetsforpliktelsen for å utgjøreen del av fellesskapsrettens grunnleggende regler.Under behandlingen av saken her, har Kommisjonensfortolkningsmeddelelse vært viet mye oppmerksomhet.Det har særlig vært uenighet mellomP4 og KKD knyttet til forståelsen av meddelelsen,herunder om den tar sikte på å regulere mer enn såkaltekonsesjonskontrakter, og også om meddelelsensbetydning i denne saken. Jeg ser imidlertid litengrunn til å gå inn på dette, da det avgjørende må væreEF-domstolens uttalelser om gjennomsiktighetsforpliktelsensom en del av forbudet mot nasjonalitetsbestemtdiskriminering og dermed fellesskapsrettensgrunnleggende regler. EF-domstolens uttalelserknyttet til gjennomsiktighetsforpliktelsen i Telaustria-sakenfalt etter at kommisjonen vedtok fortolkningsmeddelelsen.Uttalelsene i Telaustria-sakener etter min mening av generell karakter, og omfattertilfellene som ikke rammes av noensekundærlovgivning. Sett i dette lyset er det ikkegrunn til å skille mellom rene (tradisjonelle) konsesjonerog konsesjonskontrakter.I en situasjon hvor P4 ikke hadde et rettskrav påå få fornyet konsesjonen, var departementet ettermin oppfatning forpliktet til å sikre offentlighet omkringden forestående konsesjonstildelingen. Detteforutsatte en form for utlysning. Dette betyr – ettermin mening – ikke, som P4 synes å mene, at konsesjoneni så fall skulle ha vært utlyst i hele EØS-området.Det sentrale i denne forbindelse er at det i utlysningen/bekjentgjørelsengis opplysninger som vilgjøre potensielle konsesjonssøkere i stand til å vurderehva konsesjonen gir rett til, hvilke krav somstilles til konsesjonæren, samt etter hvilken framgangsmåteog hvilke kriterier konsesjonen tildeles.Så lenge disse opplysningene gis, vil myndigheteneha et forholdsvis vidt rom for skjønn med hensyn tilpå hvilken måte den forestående konsesjonstildelingenmeddeles offentligheten.I dette tilfellet skjedde utlysningen i form av enpressemelding, og søknadsdokumentet med nærmereangivelse av konsesjonen ble gjort allment tilgjengeligpå KKDs hjemmeside. Videre ble det annonserti Norsk Lysingsblad. Etter min oppfatning vardenne formen for bekjentgjørelse i samsvar med deovennevnte EØS – forpliktelsene.3. Utlysningens betydning for vurderingen av konsesjonssøkerneSpørsmålet er så hvilke konsekvenser plikten til åbekjentgjøre konsesjonen hadde for departementetsadgang til å gi P4 et rettslig fortrinn eller på annenmåte legge vekt på konsesjonsbestemmelsen punkt 4ved valget av konsesjonær.KKD har som nevnt ovenfor lagt til grunn at deter «klart» at en «pliktig og gjennomført utlysningmå legge visse føringer på den senere tildelingsprosessen».Det er imidlertid også gitt uttrykk for at den«nøyaktige rekkevidden av disse føringene ikke erhelt klar». Jeg forstår departementet slik at det menerdet i hovedsak er EU/EØS-rettens prinsipp ombeskyttelse av berettigede forventninger og hensynettil beskyttelse av investert kapital som kunne ha ellerhar gitt P4 en preferert stilling ved konsesjonstildelingsvurderingene.P4 hevder derimot at det ikke villeha foreligget en forskjellsbehandling på bakgrunnav nasjonalitet om konsesjonens punkt 4 om fornyelsesom normalsituasjonen, ble ansett å gi P4 tilnærmetet krav på fornyelse. En eventuell forskjellsbehandlingville ikke skyldes nasjonalitet, men «at denkonsesjonær som fikk konsesjonen for periode 1 giset fortrinn for periode 2 – uavhengig av nasjonalitet».Forbudet mot nasjonalitetsbestemt diskriminering,herunder gjennomsiktighetsforpliktelsen somer nærmere beskrevet ovenfor, vil normalt gi føringerfor hva departementet kunne legge vekt på vedselve konsesjonstildelingen. Avgjørende for en adgangtil å forskjellsbehandle, er i første rekke om deter saklig grunnlag for å stille en aktør (i dette tilfelletP4) i en annen posisjon enn de øvrige. Den nærmerevurderingen av hva som eventuelt ville ha utgjort etsaklig grunnlag for å forskjellsbehandle til gunst forP4, må ta utgangspunkt i rettspraksis utledet (særlig)av EF – domstolen og nasjonale bestemmelser, i dettetilfellet særlig kringkastingsloven av 1992.Det er imidlertid ikke nødvendig å ta endelig stillingtil om og i tilfelle i hvilken grad KKD etterEØS-retten har hatt adgang til i P4s favør å leggevekt på bestemmelsen om at «fornyelse vil være detnormale». Slik situasjonen var etter søknadsfristenutløp 4. september 2002, taler mye for at EØS – rettenuansett ikke gjorde seg gjeldende i P4s disfavørved den konsesjonstildelingsvurderingen departementetskulle foreta. EØS – retten utgjorde således

240 Dokument nr 42003–2004neppe et grunnlag for ikke å legge vekt på konsesjonsbestemmelsenpunkt 4 om fornyelse som normalsituasjonensom et i noen grad rettslig fortrinnfor P4.Det er på det rene at det kun var selskaper hjemmehørendei Norge som hadde søkt konsesjonen. Jegkan da ikke se at departementet kan høres med at detikke var adgang til å gi P4 et rettslig fortrinn eller påannen måte legge vekt på konsesjonsbestemmelsen,selv om konsesjonen var lyst ut. Plikten til å lyse uteller på annen måte bekjentgjøre radiokonsesjonenmå som nevnt sees på bakgrunn av at utenlandskeinteressenter skal gis en viss mulighet til å kunnedelta i konkurransen om konsesjonen, slik at kontrollenmot blant annet en eventuell skjult forskjellsbehandlingskal kunne bli mer effektiv. Da konsesjonenskulle tildeles, stod departementet overfor valgetmellom å tildele konsesjonen til et norsk selskap ellerikke å fornye konsesjonen. Jeg kan da vanskeligse at EØS-avtalen art. 4 eller øvrige forpliktelser etterEØS-avtalen medførte skranker for KKDs valgav (en norsk) konsesjonær. At det forut for utlysningenkan ha vært potensielle utenlandske interessenter,endrer neppe dette. EØS – avtalen kommer ikketil anvendelse på rent nasjonale forhold, og begrenserdermed heller ikke statenes adgang til å behandleegne borgere mindre gunstig enn utenlandske. Jegkan på denne bakgrunnen ikke se at EØS-retten haddebetydning for KKDs konsesjonsavgjørelser vedvalg av konsesjonssøker 20. desember 2002.Allmennkringkastingsoppdraget – P4s og Kanal4skonsesjonssøknaderSom tidligere nevnt, framhevet KKD i utlysningenat det ved tildelingen «primært» ville «bli lagt vektpå realistiske og forpliktende planer for oppfyllelseav allmennkringkastingsoppdraget». Dette er gjentatti vedtakene 20. desember 2002. Det må være isamsvar med loven og forsvarlig at dette hensynet erlagt til grunn som det dominerende hensynet vedkonsesjonstildelingen, og det er fullt ut i samsvarmed de signaler som ble gitt, både ved stortingsbehandlingenfør konsesjonstildelingen 14. januar1993, og i løpet av den nåværende konsesjonsperioden.I vedtakene kom KKDs vurdering av søkerne iforhold til allmennkringkastingsoppdraget slik til uttrykk:«Departementet konkluderer med at Kanal4er den søkeren som i størst grad legger opp til åtilby et programformat som ivaretar kravene tilallmennkringkasting. Dette innebærer bl.a. atKanal4 legger opp til en større tematisk og sjangermessigbredde enn de andre søkerne. Søkernesprogramplaner fremstår som de som i størstgrad vil gi både brede og smale grupper i befolkningenet attraktivt radiotilbud. Kanal4 har i størregrad enn de andre søkerne dokumentert og underbyggeten ambisjon og målsetning om å tilbysendinger med et analytisk og fordypende perspektiv.Kanal4 er dessuten den kanalen som harden mest forpliktende søknaden i form av konkretangivelse av antall innslag og sendetimer forde fleste program- og stoffkategoriene. Dette girsikkerhet mht. at søkeren vil følge opp sine egneredaksjonelle ambisjoner og fylle allmennkringkasterrollenpå en god måte i konsesjonsperioden.»Om sammenligningen mellom P4 og Kanal4 hetdet:«Kanal4 har presentert så vidt mye bedre planerfor allmennkringkasting i kommende konsesjonsperiodeat dette har vært avgjørende.»I korrespondansen hit har KKD karakterisert Kanal4stilbud som «klart bedre» eller «vesentlig bedre»enn P4s tilbud. En slik sammenligning av søkerneskvalifikasjoner i forhold til allmennkringkastingsoppdragetberor i stor utstrekning på kringkastingsfagligeog mediepolitiske vurderinger. Jeg erenig med KKD i at dette ligger i kjerneområdet fordepartementets diskresjonære kompetanse, og atombudsmannen bare i begrenset grad kan etterprøveden vurderingen som er gjort. Ombudsmannen kanbare kritisere slike vurderinger dersom det hefter vesentligefeil ved skjønnet, for eksempel at det er lagtvekt på utenforliggende eller usaklige hensyn ellerhvis avveiningen av de ulike skjønnsmessige momenterhar vært vilkårlig eller avgjørelsen fremstårsom «klart urimelig», jf. ombudsmannsloven § 10annet ledd og nærmere ovenfor generelt om frittskjønn punkt V. Slik saken er opplyst, kan jeg ikkese at det er grunnlag for å knytte en slik karakteristikktil KKDs vurdering.Jeg finner derfor i hovedsak å måtte legge KKDssyn på forskjellen på innholdet av Kanal4s og P4skonsesjonssøknader når det gjaldt oppfyllelsen avallmennkringkastingsoppdraget til grunn for minenærmere overveielser. For øvrig er jeg enig i at målsettingenom konsesjonstildeling til den konsesjonssøkerensom ut fra en kvantitets- og kvalitetsmessigvurdering best oppfylte allmennkringkastingsoppdraget,etter sin karakter er et relevant og tungtveiendeallment eller samfunnsmessig hensyn.Konsesjonsfornyelse – alminnelig forvaltningsrett –spesiell forvaltningsrett1. UtgangspunktP4 har argumentert for sitt syn i saken her særlig utfra betydningen av konsesjonsbestemmelsen punkt 4om fornyelse av konsesjonen som normaltilfellet nårkonsesjonsvilkår mv. har vært overholdt. I tillegghar P4 anført at, ved å inneha konsesjon for og pågrunnlag av den ha drevet riksdekkende reklamefinansiertradiovirksomhet i mer enn ni år, vil selskapetogså etter alminnelige forvaltningsrettslige reglermåtte ha en rett til fornyelse eller at dette forholdeti alle fall må tillegges vekt i P4s favør når kringkastingsmyndighetenehar valgt å lyse ut og tildeleny konsesjon for tilsvarende kringkastingsvirksomhetfor en ny tiårsperiode.

2003–2004 Dokument nr 4241Når det gjelder betydningen av alminnelige forvaltningsrettsligeregler har WMB i klagen hit påvegne av P4 tatt utgangspunkt i det som er skrevet i6. utgave (1997) av Torstein Eckhoff og EivindSmiths Forvaltningsrett på s. 348–349 under avsnittetom «konsesjonshavers rettsbeskyttelse» i forholdtil tidsbegrensede konsesjoner. Det er der vist til atdet forhold at en konsesjonær har drevet virksomheten«må imidlertid tas i betraktning ved den skjønnsmessigevurdering av forlengelsesspørsmålet» og at«forvaltningen må for eksempel ta hensyn til at hanhar foretatt betydelige investeringer for å kunne utførevirksomheten, og at han har drevet den på enuklanderlig måte». KKD mener på sin side at utgangspunktetmed et visst fortrinn for nåværendekonsesjonær ved ny konsesjonstildeling, ikke lengerer en dekkende beskrivelse av gjeldende rett. Vedspørsmål om fornyelse av konsesjoner nå må detsærlige grunner til for at det skal tillegges selvstendigvekt at det er tale om en tidligere konsesjonsinnehaver.Departementet har blant annet vist til ensamfunnsutvikling med sterkere fokus på konkurransemed de følger det må ha for valg av konsesjonssøker.Jeg har undersøkt noe nærmere spørsmål omkonsesjonsfornyelse på andre spesielle lovregulertelivsområder enn kringkastingssektoren der tidsavgrensedekonsesjoner er det normale. Det gjelder utvinningstillatelserfor petroleum gitt etter reglene ide såkalte 1963, 1965 og 1972 resolusjonene, og petroleumsloveneav 1985 og 1996, vassdragskonsesjoneretter vassdragsloven av 1917, ulike konsesjoneretter energiloven av 1990 og samferdselslovenav 1976, som har en konkret regel om tiårs løyve fortransport av passasjerer i rute (§ 15 nr. 2). Det er nokut fra lovreguleringen av andre livsområder en vissstøtte for et legislativt synspunkt om å beskytte foretatteinvesteringer som følge av virksomhet som drivespå grunnlag av konsesjon. Jeg viser særlig tilforarbeidene til samferdselsloven, Ot.prp. nr. 5(1975–76) side 33, der situasjonen likevel nok er atrammebetingelsene for passasjertransport i rute ogsåi et tiårsperspektiv er undergitt raskere endringer ennhva som gjelder for riksdekkende reklamefinansiertradio. Videre viser jeg til forarbeidene til petroleumslovenav 1996, se Ot.prp. nr 43 (1995–96) s. 38.For eneretten etter en utvinningstillatelse for et kommersieltdrivverdig og (med senere godkjennelser ogtillatelser) utbygd olje- eller gassfunn er imidlertidutfordringen ikke en konkurransesituasjon med fornyelse,men et spørsmål om forlengelse av løpendekonsesjon. Oljevirksomheten er en annen parallell tilnasjonal reklamefinansiert kringkasting ved at enrekke samfunnsmessige hensyn i stor grad vil gå foranøkonomske rettigheter knyttet til den aktuelle tillatelse.Selv om enkeltstående lovregulering gir beskjedenveiledning, mener jeg likevel at Eckhoff ogSmith ikke uttrykker seg misvisende. Behandlingenav konsesjonssøknadene i KKD viser vel også at deter lagt en viss vekt på hensynet til arbeidsplasser, ogat P4s økonomi og investeringer, herunder DABkonsesjonen,har vært vurdert.Utgangspunktet må etter mitt syn på denne bakgrunnvære at når loven legger opp til tidsbegrensedekonsesjoner, slik kringkastingsloven av 1992§ 2–1 nå gjør, kan konsesjonsmyndigheten etter utløpetav en konsesjon som gir faktisk og/eller rettsligenerett til riksdekkende kringkasting ikke ut fra alminneligeforvaltningsrettslige regler i nevneverdiggrad legge vekt på konsesjonærens tidligere forholdsom sådan. Den nærmere rettslige betydningen avhensynet til å ivareta økonomiske investeringer ogarbeidsplasser mv., vil i sterk grad være avhengig avhvilke andre hensyn som er relevante ved vurderingenav konsesjonssøknadene. I denne saken vil hensynettil investeringer mv. ut fra alminnelige forvaltningsrettsligeregler måtte være nokså marginalt iforhold til betydningen av siktemålet med en bestmulig allmennkringkaster og (generelt sett) betydningenav de aktuelle medieeierskapskonstellasjoneneknyttet til søkerselskapene.2. InvesteringerDet er grunn til å understreke at hensynet til å ivaretaforetatte investeringer i forhold til konsesjonsfornyelsesspørsmåletetter min mening vil være vesentligviktigere i de situasjonene der det er på det rene atvirksomheten i konsesjonsperioden ut fra innskuttkapital har gitt tap eller kanskje også der det ut frarisiko ikke har vært noen rimelig avkastning. Konsesjonsvilkårenetil P4 fastsatte kapitalkravet til 30, 5millioner kroner der mer enn 5 millioner kronerskulle være aksjekapital og resten ansvarlig lånekapital.Det er nok fortsatt slik at kapitaleiernes interesser(investeringene) generelt sett beskyttes rettsligsterkere enn arbeidstakernes ønske om arbeid oglønn. Det kan ha sammenheng med at kapitalen er enforutsetning for virksomheten som deretter skaperbehovet for arbeidsplasser og oppdrag. I alle fall måvektlegging av foretatte investeringer først og fremstknytte an til resultatene i selskapet ut fra inntekter ogutgifter (og avskrivninger) ved ordinær drift. P4 ogKKD har ulikt syn på i hvilken grad P4 har vært enøkonomisk gunstig investering for de investorenesom har vært med fra starten. Jeg har ikke gått inn itallmaterialet ut over å legge til grunn at det neppe ertale om en tapssituasjon der hensynet til foretatte investeringervil slå inn med en viss tyngde. Om betydningenav konsesjonsbestemmelsen punkt 4 i forholdtil å sikre økonomiske interesser også i andretilfeller enn en tapssituasjon viser jeg til punkt XIInedenfor.3. ArbeidsplasserKKD har lagt en viss vekt på at P4s virksomhet i dagsysselsetter en rekke arbeidstakere. Etter det jeg forstår,har hensynet til å opprettholde arbeidsplassene

242 Dokument nr 42003–2004for P4s ansatte bare hatt begrenset vekt for KKD ihelhetsvurderingen som ble gjort ved konsesjonstildelingenoverfor Kanal4 og konsesjonsavslagetoverfor P4.For den enkelte arbeidstaker er det alvorlig nårvirksomheten må opphøre fordi selskapet den ansattearbeider i ikke får fornyet sin konsesjon. Oppsigelser– og i verste fall arbeidsledighet – kan i tilleggtil redusert inntekt og økonomiske problemer for denenkelte, også ha betydelige sosiale og menneskeligekostnader som konsekvens. Det må være riktig å leggevekt på dette i konsesjonstildelingsvurderingen. Iforhold til P4s konsesjonssøknad, må det likevelgodtas at dette er et moment som har begrenset betydning.KKD måtte i sin helhetsvurdering kunne sehen til at etableringen av Kanal4 ville medføre enmulig ny arbeidsgiver der P4s ansatte kunne meldesin interesse. Dessuten er det tale om å tildele en P5konsesjon der det må ha framstått som nærliggendeat P4 kunne være aktuell søker. Konsesjonsavslagetoverfor P4 var med andre ord ikke ensbetydendemed tap av alle arbeidsplassene i P4 når konsesjonpå riksdekkende reklamefinansiert radio tilfalt Kanal4når det dertil kom en utlysning av P5 konsesjonen.I tillegg til dette vil jeg peke på at ved spørsmåletom valg av konsesjonær til å inneha enerett tilriksdekkende reklamefinansiert analogsendt radio –med andre ord en konsesjon på nasjonalt nivå – vilhensynet til å opprettholde eksisterende konsesjonærsarbeidsplasser regulært måtte være underordnetandre tungtveiende hensyn.4. Fornyelse eller forlengelse?Det er en forskjell på beslutninger om konsesjonsfornyelseog konsesjonsforlengelse. Meningen tilEckhoff og Smith synes ut fra sitatet å være klar.Selv om formuleringen er noe unøyaktig. Med mindreloven stenger for det, må konsesjonsmyndighetenesom hovedregel ha adgang til å forlenge en tidsavgrensetkonsesjon, selv om siktemålet er å tildeleny konsesjon (fornyelse) etter utlysning ved førsteanledning etter ordinær konsesjonsperiode utløper.Forlengelse av løpende konsesjon kan være aktuelt isærlige tilfeller, kan hende som et typisk eksempelfor å gi konsesjonæren nok tid til å drive virksomhetenså lenge at den etter ordinær drift har gitt en rimeligavkastning på kommittert kapital. Forlengelseav løpende konsesjon kan etter kringkastningsforskriften1992 være aktuelt for enkelte konsesjoner.Kringkastingsloven hindrer neppe dette, selv om denmed sitt krav om tidsavgrenset konsesjonsperiodemå medføre skranker.5. Overholdelse av konsesjonsvilkår mv.Etter alminnelig forvaltningsrett vil neppe det forholdat konsesjonæren i inneværende konsesjonsperiodehar drevet på uklanderlig måte, i nevneverdiggrad kunne tillegges vekt som et fortrinn i forhold tilvurderingen av konkurrerende konsesjonssøkere.Det må kunne forutsettes at driften har vært drevet isamsvar med lov, forskrifter og konsesjonsvilkår. Enannen sak er at en konsesjonær som har drevet imange år – slik som P4 har – vil kunne gi et sikreregrunnlag for å vurdere forpliktelsene i og innholdetav konsesjonssøkerens opplysninger i konsesjonssøknadenenn hva som er tilfellet for en virksomhetsom foreløpig ikke er iverksatt (Kanal4). Videre vildet nok være slik at prestasjonene i tidligere konsesjonsperiode,særlig om det er tale om brudd på konsesjonsvilkåre.l., vil kunne være et moment i konsesjonssøkerensdisfavør ved sammenligning medandre konsesjonssøkere. Det betyr likevel ikke atkonsesjonssøkeren vil være diskvalifisert for konsesjonstildelingeller må antas ikke å tilfredsstille gjeldendeminstekrav for konsesjonstildeling. Jeg leggertil grunn at KKD ved sin avgjørelse har bygget sinvurdering på P4s beskrivelse av programplanene,men at P4s oppfyllelse av konsesjonen i inneværendekonsesjonsperiode ikke har tjent som del av begrunnelsenfor å foretrekke Kanal4 eller for øvrighar vært vektlagt i P4s disfavør. Det må legges tilgrunn at det har vært tale om en ren konkurransemessigsammenligning der P4 kom godt ut, men slikat Kanal4 likevel ble ansett klart bedre. Om betydningenav ikke å legge vekt på P4s oppfyllelse avkonsesjonsvilkår i inneværende konsesjonsperiode iforhold til konsesjonsbestemmelsen punkt 4 om fornyelsesom normalsituasjonen om konsesjonsvilkårmv. er overholdt, viser jeg til punkt XII nedenfor.6. Økonomiske forutsetninger – medieeierskapUt fra de undersøkelser som har vært gjort herfralegger jeg til grunn at både Kanal4 og P4 har tilfredsstiltde minimumskrav til økonomi som varfastsatt og at dette er vurdert i forhold til de konkreteprogramplanene for de respektive selskapene. Omdet kan knytte seg tvil til størrelsen på Kanal4s budsjetterteinntekter i en konkurransesituasjon med enny P5 kanal, har jeg ikke funnet grunn til å leggevekt på.Formålet med medieeierskapsloven av 1997 er åfremme ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter.Loven gjelder ved overtakelse av eierandel forforetak som driver dagsavis og/eller kringkasting.De hensyn som loven skal fremme, er relevante ogetter sin karakter etter min mening av stor betydningbåde ved overdragelser av eierandeler og ved tildelingav konsesjon til en riksdekkende reklamefinansiertradio som P4. Medieeierskap er et relevant momentved konsesjonstildelingen. Betydningen avdette forholdet strekker seg imidlertid neppe lengerenn til å se hen til at eierkonstellasjonene ved valgetav en bestemt konsesjonær på grunn av bestemte dominerendeeiere kan bli ansett for å være lite ønskelig.Jeg har merket meg eierforholdene i både Kanal4og P4, og at Schibsted ASA er et multimedia-

2003–2004 Dokument nr 4243konsern med en ikke ubetydelig indirekte eierandel iKanal4. Det synes fra KKDs side å ha vært lagt tilgrunn at eierkonstellasjonene i P4 bedre enn for Kanal4ville fremme målsettingene i medieeierskapsloven,men at betydningen av forskjellen i forhold tiløvrige momenter har vært beskjeden. Dette har jegslik forholdene i denne saken ligger an ikke funnetrettslig grunnlag for å rette særlige innsigelser mot.Konsesjonsbestemmelsen om fornyelse1. UtgangspunktP4 og KKD er uenige om innholdet av og dermedden nærmere rettslige betydningen av konsesjonsbestemmelseni punkt 4 i P4s konsesjonsvilkår om fornyelsesom normalsituasjonen.Innholdet av bestemmelsen må i en forvaltningsrettsligsammenheng fastlegges ved en fortolkningmed utgangspunkt i lovgrunnlaget og det som følgerav en objektiv og naturlig språklig forståelse avklausulens ordlyd. I tillegg må bestemmelsen sees isammenheng med øvrige konsesjonsvilkår, for eksempelkrav om kommittert kapital og konsekvenseneav brudd på konsesjonsvilkår, og for øvrig fortolkespå bakgrunn av mediesituasjonen for reklamefinansiertkringkasting slik den var da klausulen blefastsatt. Dertil er det grunn til å se hen til eventuelleetterfølgende omstendigheter og praksis som kankaste lys over hvordan klausulen i handling har værtforstått av partene. Et særskilt forhold her er at situasjonenfor P4 langt på vei er parallell til TV2 AS’ tilsvarendeklausul om konsesjonsfornyelse. Endeliger det grunn til å vurdere klausulen ut fra Høyesterettsavgjørelser på ulike livsområder knyttet til forvaltningsmessigeforhåndsuttalelser eller forhåndsbindingav fremtidig utøvelse av forvaltningsmyndighet.Spørsmålet om, og i tilfelle i hvilken utstrekningforvaltningen har bundet seg til i framtiden å utøveskjønnsmessig myndighet på en bestemt måte – foreksempel til å fornye en kringkastingskonsesjon i ennormalsituasjon – stiller seg forskjellig på ulike forvaltningsområder.Det er områder der loven utelukkerforhåndsbinding. Uten bestemmelser i lov, vilreelle hensyn på enkelte livsområder også etter forholdenetale mot en vid adgang til forhåndsbinding.Det vil i så fall bety krav til sterk forankring i avtaleeller forhåndstilsagn for å godta bindingen, eller settfra forvaltningens side, en lavere terskel for å anvendeforvaltningsrettlige omgjøringsregler også utenomugyldighetssituasjonen.Som et generelt utgangspunkt for å vurdere omfangetav eventuell forhåndsbinding i denne saken,viser jeg til Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1992 s.1235. Saken gjaldt fiskekvoteordninger, og førstvoterendedommer Hellesylt uttalte (s. 1240), med tilslutningfra de øvrige dommerne, at adgangen til forhåndsbinding«kan trolig stille seg noe forskjellig på de ulikeforvaltningsområder. Dersom det anses nødvendigeller ønskelig for å fremme vedkommendehjemmelslovs formål, har jeg vanskelig for åse avgjørende hensyn mot at det bør være adgangtil, i atskillig utstrekning, å binde utøvelsen avforvaltningsmyndighet gjennom avtaler eller tilsagnpå spesielle områder.»Jeg vil nedenfor gå inn på fortolkningen av konsesjonsbestemmelsenog også vurdere i hvilken graddet var adgang til ved forhåndstilsagn å binde framtidigbruk av til dels skjønnsmessig forvaltningsmyndighetpå kringkastingsforvaltningens område.2. P4 konsesjonens rettslige karakterEtter mitt syn var P4s konsesjon til riksdekkende reklamefinansiertradiokringkasting etter sin karakteroffentlig myndighetsutøvelse fra KKDs side. Dekrav konsesjonsvilkårene stilte til kommittert kapital,kan neppe sees som en motytelse som bringerkontraktsrettslige synsmåter om gjensidighet og særrettertil anvendelse. Om dette stiller seg annerledesfor konsesjonstildelingen nå, når det ytes et betydeligengangsvederlag, går jeg ikke inn på. KKD harfor øvrig heller ingen avtalemessig forankring overforP4 for å kreve radiodrift av P4, og måtte eventueltsanksjonere manglende sendinger som brudd påkonsesjonsvilkår og reglene om eventuell tilbakekallav tillatelsen. Den presiseringen kringkastingslovenav 1992 § 2–1 første ledd tredje punktum med uttrykkeligkrav om tidsavgrenset konsesjon innebar,understreker nå behovet for en løpende – og medvisse intervaller – mer omfattende vurderinger avkravene som bør stilles til konsesjonærene. I dengrad konsesjonsklausulen om fornyelse er rettsligbindende, må den etter min mening vurderes ut fraforvaltningsrettslige og ikke kontraktsrettslige fortolknings-,omgjørings- eller revisjonsregler.3. Situasjonen da TV2 AS’ og P4s konsesjoner bletildeltDa beslutningene i Stortinget ble fattet og staten innbødtil å søke konsesjon for riksdekkende reklamefinansiertTV og radio, synes framtidsutsiktene å havært økonomisk usikre. TV2-konsesjonen forutsattekrav om betydelig kapitalkommittering (400 millionerkroner). Videre var det fra statens side ikke aktueltselv å bidra økonomisk. Den økonomiske risiko,også for P4s aksjonærer, må ha framstått som reell,om enn med utsikt til et ikke ubetydelig økonomiskpotensiale. Dette var innledningen til en norsk riksdekkendereklamefinansiert kringkasting, og forholdeneser ut til å ha gitt departementet en oppfordringtil å gi TV2 AS og P4 (om enn noe uklare) forsikringerom rett til videre kringkasting også etter utløpetav konsesjonsperioden på ti år. Dette synes særligå ha vært situasjonen for TV2 AS. Jeg viser hertil uttalelsene fra stortingskomiteen ved behandlin-

244 Dokument nr 42003–2004gen av TV2-proposisjonen, jf. Innst. O. nr. 2 (1990–91) s. 8, sitert foran under punkt VII. Her heter det atdet er viktig at «eigarane av TV2 kan være trygge påat vidare konsesjon etter ti år er sikra, dersom konsesjonsreglaneog -vilkåra er oppfylte». TV2 AS’ konsesjonsvilkårom fornyelse har vært «tilnærmet» lagttil grunn som mal eller modell også overfor P4. Deter nok så at fornyelsesklausulen ikke har vært gjenstandfor særskilt forhandling med P4 eller selskapetsopprinnelige eiere. Jeg har imidlertid ikkegrunnlag for å tro at det var tale om noen feil fra departementetsside eller at klausulen nærmest ubevissthar blitt en del av konsesjonsgrunnlaget for P4sradiodrift. På den annen side var etableringen ogdriften av TV2 i ti år selvsagt mer kapitalkrevendeenn etableringen og drift av P4. Samtidig gir vel detriksdekkende TV-reklamemarkedet et større inntektsgrunnlagenn radioreklamemarkedet. Forholdeneda TV2 konsesjonen og P4 konsesjonen ble gitt,forutsatte muligheten for en viss forhåndsbinding avframtidig myndighetsutøvelse fra departementets side.Da kringkastingsloven av 1980, som P4s nåværendekonsesjon bygger på, ble gitt, var adgangen tilforhåndsbinding av senere bruk av forvaltningsmyndighetuklar, se Torstein Eckhoff, Forvaltningsrett,1978 s. 282. Kringkastingsloven av 1980 hadde helleringen uttrykkelige regler om adgangen til forhåndsbindingeller om tidsavgrensning for konsesjoner.Situasjonen er da at konsesjonsgivers myndighettil forhåndsbinding, må forankres i ulovfestedeprinsipper om adgangen til forhåndsbinding avframtidig myndighetsutøvelse. Det rettslige innholdetav konsesjonsklausulen om fornyelse i normalsituasjonenskal fastlegges ut fra gjeldende regler idag, men må ta i betraktning bakgrunnen for bestemmelsenda den ble inntatt og lagt til grunn som del avP4s konsesjonsvilkår. Bakgrunnen for bestemmelsentaler etter min vurdering for at den ikke bare skalanvendes i en situasjon der P4 har hatt økonomisktap i konsesjonsperioden. Den kommer også til anvendelseder konsesjonæren har hatt gode økonomiskeresultater. Hvor langt den i tilfellet rekker, måavgjøres konkret.4. Nærmere om konsesjonsbestemmelsens ordlydKonsesjonsbestemmelsen eller klausulen medfører –som nevnt foran – ikke at P4 har rettskrav på konsesjonsfornyelseselv om konsesjonsvilkår mv. eroverholdt i inneværende konsesjonsperiode. Det er ialle fall ikke tale om en kontraktsmessig forhåndbindingfra KKDs side av hvordan kringkastingsmyndigheteneunder gitte omstendigheter måtte ellerskulle utøve sin skjønnsmessige myndighet ved eneventuell ny konsesjonstildeling i forbindelse medutløpet av P4s nåværende konsesjon. På den annenside ligger det mer i konsesjonsbestemmelsen enn åvære et rent «støtteskriv», et slags «comfort letter»eller en helt uforpliktende hensiktserklæring. Konsesjonsbestemmelseninnebærer en form for forhåndstilsagn.Dermed inneholder den i noen grad en rettsligforpliktelse om fortrinn for P4 ved KKDs utøvelseav sin skjønnsmessige myndighet. Ut fra sin sammenheng,kan konsesjonsklausulen ikke sees sombare en konstatering av hvordan situasjonen rentfaktisk skulle være en gang i framtiden (ved utløpetav P4s nåværende konsesjon). For å fastlegge noemer konkret det nærmere rettslige innholdet av klausulen,vil jeg påpeke enkelte sider ved uttrykksmåteni bestemmelsen. Klausulen (også sitert foran) harfølgende ordlyd:«Konsesjonen gjelder til og med 31. desember2003. Konsesjonæren er ikke garantert fornyetkonsesjon etter utløpet av konsesjonsperioden,men fornyelse vil være det normale. Vedvurdering av spørsmålet om fornyet konsesjonvil det bli tatt i betraktning i hvilken grad konsesjonærenhar fulgt og oppfylt konsesjonsvilkåreneog annet relevant regelverk knyttet til kringkastingsvirksomheten.Ved fornyelse av konsesjonen kan vilkårenebli endret, bl.a. på bakgrunn av endrede mediepolitiskeforutsetninger.Kulturdepartementet skal ta stilling til spørsmåletom fornyet konsesjon senest når det gjenstårni måneder av konsesjonsperioden.Konsesjonen kan ikke overdras.»Jeg peker først på at konsesjonsperioden er tidsavgrensettil å utløpe uten ytterligere vedtak 31. desember2003. Videre radiodrift etter dette tidspunktetforutsatte for P4 – etter søknad fra selskapet –vedtak fra KKD om forlengelse eller fornyelse avkonsesjonen. Slik jeg ser det, er tidsavgrensningen iseg selv et signal om at fornyelse ikke gav en ubetingetrett for konsesjonæren selv om konsesjonsvilkårmv. var overholdt.Dernest viser jeg til at P4 «ikke (var) garantertfornyet konsesjon». Hovedregelen er at en vidtgåendeplikt (garanti) til å fornye ut over det som ellersfølger av gjeldende forvaltningsrettslige regler, kreveret særskilt tilsagn; en tilsikring eller en garanti.Det er derfor nokså selvsagt når KKD angir at det ikkeer gitt noen garanti. Ut fra den rettslige sammenhengpassusen er nevnt, er det vanskelig å se det annerledesenn at meningen ikke bare har vært å klargjøreat det ikke er gitt garanti, men i tillegg å antydeat fornyelsesretten er noe usikker. Dette momentetunderbygges ytterligere av den nyansen som ligger iat klausulen viser til at fornyelse «vil være» det normaleog ikke mer spesifikke uttrykk som «skal være»det normale eller at P4 «har normalt rett til» fornyelse.Et hovedelement i klausulen knytter seg til uttalelsenom at fornyelse vil være «det normale». Detteuttrykket kan tyde på at meningen har vært at klausulenskulle begrense seg til ikke å få anvendelse omsituasjonen ble unormal eller ekstraordinær. Sammenhengenmed at forutsetningen ellers i klausulen

2003–2004 Dokument nr 4245er at konsesjonsvilkår mv. er etterlevd i konsesjonsperioden,tilsier at bestemmelsen neppe tok sikte påmer eller mindre kvalifiserte former for misligholdfra P4s side. Ut fra bakgrunnen for konsesjonstildelingen,kan det hevdes at P4 måtte ha en sterk rett tilfornyelse dersom den ordinære radiodriften ble tapsbringende.Klausulen er imidlertid ikke begrenset tilå sikre mot en slik situasjon, og må gi et rettslig fortrinnogså når radiodriften har vært økonomisk fordelaktig.I en slik situasjon, antyder uttrykksmåten«det normale» etter min vurdering at den forhåndsbindingklausulen medfører for departementet ernoe forbeholden. Et forhold som kan ligge utenforrammen av normalsituasjonen kan være endrede synpå innholdet av allmennkringkastingsoppdraget.Dette er et synspunkt som etter min mening underbyggesav konsesjonsbestemmelsens annet avsnittom mulig endrede vilkår som følge av «endrede mediepolitiskeforutsetninger». Dette forholdet og dennedelen av klausulen ser jeg mer som en understrekningav et generelt forbehold fra departementets sideenn en presisering av en spesifikk situasjon der P4ellers ville ha et (ubetinget) fortrinn eller rettskravpå fornyelse.Fornyelsesretten til P4 må videre sees i sammenhengogså med konsesjonsbestemmelsens tredje avsnittder departementet skulle ta stilling til «spørsmåletom fornyet konsesjon» senest når det gjenstodni måneder av konsesjonsperioden. Det forhold atframgangsmåten her er beskrevet som et spørsmål ibestemt form «spørsmålet» om «fornyet konsesjon»,kan reflektere situasjonen da konsesjonsvilkårenefor P4 (og TV2 AS) ble nedfelt; at det var tale om etfortrinn som først skulle forhandles og avklares medkonsesjonæren uten utlysning og konkurranse. Detforhold at det her ellers er vist til «vurdering» avspørsmålet i ubestemt form, reflekterer antageligmer at KKD stod fritt til å bestemme om en ny konsesjonskulle utlyses enn å svekke betydningen av atframgangsmåten la opp til et fortrinn og en avklaringmed P4 først når utlysning ble aktuelt.Som påpekt foran, indikerer også henvisningentil den «vurdering» som skulle foretas, at konsesjonsmyndighetenebare i begrenset grad hadde bundetseg.Avslutningsvis vil jeg peke på at KKDs og P4shandlemåte i forbindelse med konsesjonsutlysningeni 2002 ikke gir særlig veiledning for å kartleggeden nærmere rettbeskyttede forventning som konsesjonsbestemmelsenetter min mening ellers medfører.Det er fra P4s side i konsesjonssøknaden fra2002 vist til både løfte om fornyelse i normalsituasjonenog «en helt klar intensjon fra myndighetene».KKD har ved sin handlemåte overfor andre interessenteri forbindelse med utlysningen kanskje vist atvurderingen neppe har vært at klausulen var utenrettslig innhold.5. SammenfatningSom en sammenfattende vurdering av de til delsnokså skjønnsmessige elementer som inngår i fortolkningenog fastleggelsen av rekkevidden av konsesjonsbestemmelsenpunkt 4, vil jeg legge til grunnat den også i situasjoner der radiodriften ikke gav tap– og slik saken ellers ligger an – måtte gi P4 et rettsligfortrinn eller en rettsbeskyttet forventning av ikkeuvesentlig styrke om fornyelse av konsesjonen.Betydningen av ytringsfriheten – EMK artikkel 10Den europeiske menneskerettighetskonvensjon(EMK) artikkel 10 lyder i norsk oversettelse:1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skalomfatte frihet til å ha meninger og til å motta ogmeddele opplysninger og ideer uten inngrep avoffentlig myndighet og uten hensyn til grenser.Denne artikkel skal ikke hindre staten fra å krevelisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.2. Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikterog ansvar, kan den bli undergitt slike formregler,vilkår eller innskrenkninger eller straffer, som erforeskrevet ved lov og som er nødvendige i etdemokratisk samfunn av hensyn til den nasjonalesikkerhet, territoriale integritet eller offentligetrygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet,for å beskytte helse eller moral, for å verneandres omdømme eller rettigheter, for å forebyggeat fortrolige opplysninger blir røpet, eller for åbevare domstolenes autoritet og upartiskhet.FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheterartikkel 19 er i det vesentlige likelydende medEMK artikkel 10. Begge konvensjonene gjelder somnorsk lov, jf menneskerettighetsloven av 21. mai1999 nr 30 § 2 nr 1 og 3. Formuleringsnyansene i deto konvensjonene er uten betydning for denne saken.Jeg nevner for ordens skyld at ytringsfriheten somgrunnleggende prinsipp er knesatt i Grunnloven§ 100, men det kan ikke ses at det her oppstår særskiltespørsmål om forholdet mellom Grunnloven ogde nevnte konvensjonene. I det følgende vil jeg ta utgangspunkti EMK artikkel 10.Det er uttrykkelig presisert i EMK artikkel 10 nr1 tredje punktum at en konsesjonsordning for radiokringkasting,i seg selv ikke vil være i strid med regleneom vern om ytringsfriheten. Samtidig framgårdet av praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol(EMD) at myndighetenes praktiseringav konsesjonsordningen, for eksempel avslag påsøknad om kringkastingskonsesjon eller reguleringgjennom ytringsbegrensende betingelser knyttet tilinnvilgelse av konsesjon, prinsipielt sett utgjør etinngrep i ytringsfriheten. For slike vedtak må derforvilkårene i artikkel 10 andre ledd om innskrenkningeri ytringsfriheten være oppfylt i det enkelte tilfel-

246 Dokument nr 42003–2004let. Det vises til blant annet EMDs dom 24. april1990 Autronic AG mot Sveits paragraf 47 og dom 5.november 2002 Demuth mot Sveits paragraf 30. Deter enighet mellom partene om at departementets avslagpå P4s søknad om fornyet konsesjon er et inngrepi forhold til EMK artikkel 10.Inngrepsvilkårene i EMK artikkel 10 nr 2 faller itre ledd.For det første må konsesjonsordningen som sådanog det konkrete avslag ha lovhjemmel. Det er ikkeomstridt at dette vilkåret er oppfylt, og jeg er enigi det.For det andre må avslaget forfølge et legitimtformål. Som utgangspunkt er disse uttømmendeoppregnet i EMK artikkel 10 nr 2. EMD har imidlertidpresisert at for konsesjonsordninger innebærerpresiseringen i nr 1 tredje punktum at også andreformål kan ivaretas. Fra EMDs dom 24. november1993 Informationsverein Lentia m fl mot Østerrikeparagraf 32 siteres:«As the Court has already held, the purposeof that provision [i.e. artikkel 10 nr 1 tredjepunktum] is to make it clear that States are permittedto regulate by a licensing system the wayin which broadcasting is organised in their territories,particularly in its technical aspects (seethe above-mentioned Groppera Radio AG andOthers judgment, Series A no. 173, p. 24, para.61). Technical aspects are undeniably important,but the grant or refusal of a license may also bemade conditional on other considerations, includingsuch matters as the nature and objectives ofa proposed station, its potential audience at national,regional or local level, the rights and needsof a specific audience and the obligationsderiving from international legal instruments».EMD har gjentatt dette senere blant annet i dom20. oktober 1997 Radio ABC mot Østerrike paragraf33 og dom 5. november 2002 Demuth mot Sveits paragraf33.I begrunnelsen for avslaget viser departementettil at det har lagt avgjørende vekt på at«Kanal4 er den søkeren som i størst grad leggeropp til å tilby et programformat som ivaretarkravene til allmennkringkasting. Dette innebærerbl.a. at Kanal4 legger opp til en større tematiskog sjangermessig bredde enn de andre søkerne.Søkerens programplaner fremstår som de som istørst grad vil gi både brede og smale grupper ibefolkningen et attraktivt radiotilbud. Kanal4 hari større grad enn de andre søkerne dokumentertog underbygget en ambisjon og målsetning om åtilby sendinger med analytisk og fordypende perspektiv.»På bakgrunn av praksis fra EMD finner jeg detlite tvilsomt at departementets vektlegging av såkalteallmennkringkastingshensyn som angitt i begrunnelsenfor avslaget etter sin art er legitime og sliksett relevante hensyn etter konvensjonen. EMDspraksis tyder på at de hensyn til mangfold og pluralismesom synes å inngå i allmennkringkastingsbegrepetikke bare er legitime etter konvensjonen, menogså hensyn som EMD ser det som viktig at medlemsstatenesøker å ivareta i en konsesjonsordning.Det vises til blant annet EMDs dom 28. mars 1990Groppera Radio AG m fl mot Sveits paragraf 69–70.Slik jeg forstår P4, bestrides da heller ikke som utgangspunktat departementet har bygget på legitimehensyn ved konsesjonstildelingen.Derimot framholder WMB på vegne av P4 at dettredje inngrepsvilkåret i EMK artikkel 10 nr 2 ikkeer oppfylt, det vil si vilkåret om at inngrepet må værenødvendig i et demokratisk samfunn. WMB viseri denne forbindelse til at departementet har lagt vektpå subjektive kvalitetskriterier som er uakseptable inødvendighetsvurderingen, og at avslaget på P4skonsesjonssøknad ikke tilfredsstiller EMKs krav tilbegrunnelse. Slik jeg oppfatter anførselen om mangelfullbegrunnelse i relasjon til EMK artikkel 10 nr2, er poenget at den begrunnelsen som er gitt forkonsesjonstildelingen, ifølge WMB, ikke er tilstrekkeligfor å begrunne nødvendigheten av inngrepetoverfor P4. Når det gjelder spørsmålet om begrunnelsenoppfyller de krav som følger av alminneligeforvaltningsrett, viser jeg til behandlingen i punktVIII foran.Det kan synes noe uklart om WMB med henvisningentil uakseptable subjektive kriterier likevelgjør gjeldende at avslaget bygger på hensyn som ikkeer lovlige etter konvensjonen, eller om det kunanføres at det er tale om en uforholdsmessig vektleggingav prinsipielt sett relevante hensyn. Jeg konstatererat det i forbindelse med partenes argumentasjonomkring objektive og subjektive kvalitetskriteriermuligens kan være en flytende overgang mellomrelevans- og vektspørsmålene. Jeg finner i det følgendeikke grunn til å trekke opp noen skarp grensemellom formålsvilkåret og nødvendighetsvilkåret ikonvensjonen.I nødvendighetsvilkåret ligger et krav om forholdsmessighetmellom de hensyn som begrunnerinngrepet og de innskrenkninger i ytringsfrihetensom følger av inngrepet. Det er tale om en utpregetrettslig standard hvis innhold ikke kan fastlegges definitivt,og hvor nasjonale myndigheter også vil innvilgesen viss skjønnsmargin, for eksempel på grunnav historiske tradisjoner eller kulturell egenart. Hervil spørsmålet som utgangspunkt være om de hensynsom ligger til grunn for avslaget på P4s søknad omkonsesjonsfornyelse er tilstrekkelig tungtveiende iforhold til de konsekvenser som avslaget har for P4og kanalens innarbeidede posisjon i eteren. Vurderingeni relasjon til P4 må i første rekke knyttes tilytringsfrihetshensyn, hvorved andre virksomhetshensynsom vern om investeringer og arbeidsplasserstår i en mer perifer stilling. Forholdsmessighetsvurderingenbør da i første rekke ta utgangspunkt i detforhold at et etablert radiotilbud ikke blir videreført.Det er grunn til å betone som en ramme om forholdsmessighetsvurderingenat antallet radiofre-

2003–2004 Dokument nr 4247kvenser er begrenset og at kun én søker kunne fådenne konsesjonen. Man kommer dermed ikke utenomen utvelgelsesprosess hvor ressursknapphetensom sådan utgjør begrensningen. Såfremt myndighetenei en slik konkurransesituasjon ivaretar legitimeformål etter EMK artikkel 10, og på det grunnlagforetar et valg basert på en forsvarlig og ikke-diskriminerendeavveining av de saklige momentene somgjør seg gjeldende, kan det etter mitt skjønn ikke ansessom konvensjonsbrudd selv om det vil kunnevære alvorlig for søkerne og særlig P4 å få avslag.I denne saken har departementet påpekt at det ertatt hensyn til P4s eksisterende virksomhet, men atdet ikke har vært utslagsgivende fordi Kanal4 har«presentert så vidt bedre planer for allmennkringkastingi kommende konsesjonsperiode at dette harvært avgjørende». Tatt i betraktning allmennkringkastingshensynenesgrunnleggende betydning, bådeetter kringkastingsloven og EMK artikkel 10, har jegikke grunnlag for å si at departementets avslag eruforholdsmessig i relasjon til de innrettelseshensynsom gjør seg gjeldende ved at P4 har hatt konsesjoneni inneværende periode.Det sentrale her vil være P4s prinsipielle anførselom at departementet i forhold til EMK artikkel 10 nr2 i uakseptabel grad har lagt til grunn subjektive kriterierfor avslaget.Som nevnt, framgår det av begrunnelsen for avslagetat den utslagsgivende faktor ved konsesjonstildelingenvar departementets vurderinger av søkernesallmennkringkastingstilbud. I konsesjonsutlysningenvar søkerne bedt om å gi en detaljert oversiktover hvordan de ville oppfylle allmennkringkastingsforpliktelsene.Hva disse forpliktelsene innebarble nærmere angitt i utlysningen gjennom dels«overordnede krav» til sendingene og dels «spesifikkekrav til sendingene». Som overordnede krav bleblant annet framhevet at sendingene skulle være avtematisk og sjangermessig bredde, med analytiske,kritiske og fordypende perspektiv og at sendingeneskulle bidra til å styrke norsk språk, identitet og kultur.Som spesifikke krav til sendingene ble angittblant annet typer av programkategorier som måtteinngå, for eksempel daglige, egenproduserte nyhetsogaktualitetssendinger med nasjonale og internasjonalenyheter og livssynsprogrammer.På bakgrunn av utlysningen og begrunnelsen settunder ett, er det på det rene at departementet i tilknytningtil allmennkringkastingsbegrepet har byggetpå vurderinger av kvaliteten ved de ulike søkernesprogramplaner. Dette er bekreftet og utdypet avdepartementet under klagesaksbehandlingen her. Fradepartementets brev hit 26. februar 2003 gjengis:«Det framgår klart av utlysningsteksten atdet viktigste i departementets vurdering av programprofilenville være kvalitative forhold. ... Idisse vurderingene er det kanalenes totaltilbudsom må være gjenstand for vurdering. Men ogsåinnenfor de enkelte programkategoriene er dissekriteriene sentrale for kvalitetsvurderingen. (side32–33 i brevet) ... Departementet tok i sin vurderingav de kvalitative aspektene ved søknadeneutgangspunkt i utlysningsteksten. Innenfor hverkategori ble det vurdert hvilke søkere som haddedet beste tilbudet. Dette var en krevende oppgave,på bakgrunn av søknadenes omfang, og detfaktum at begrepet «kvalitet» selvsagt alltid kanproblematiseres. Prinsippene for departementetskvalitative vurdering kan i noen grad operasjonaliseresgjennom begrepene «bredde» og «dybde».«Bredde» refererer til i hvilken grad søkerneinnenfor hver kategori hadde planer som representerteet bredt spekter av sjangre, temavalgog målgruppedifferensiering. Dette kommerklart til uttrykk i punkt 5 a i utlysningstekstenhvor det i første og andre kulepunkt fremgår atdepartementet vil vektlegge:– tematisk og sjangermessig bredde, både hvagjelder sammensetningen av programkategorierog innenfor den enkelte programkategori– at sendeflatene skal inneholde programmerog musikk for både brede og smale lyttergrupper... Begrepet «dybde» reflekterer kulepunkt 3 iutlysningsteksten punkt 5 a hvor det fremgår atdepartementet vil legge vekt på at «sendingenehar anlytiske, kritiske og fordypende perspektiv».Dette er skjønnsmessige begreper. De pekerhen mot i hvilken grad søkerne gjennom sineplaner signaliserer vilje til og ambisjoner om åsette av tid til programmer preget av redaksjonellressursinnsats, fordypning, refleksjon, kunnskapsspredningetc.» (side 36–37 i brevet).Til dette framholder WMB på vegne av P4, underhenvisning til EMDs dom 5. november 2002 Demuthmot Sveits og EMDs avvisningsavgjørelse 27.september 2001 Skyradio m fl mot Sveits, at myndighetenebare kan legge vekt på objektive kvalitetskriterier,for eksempel ved at det gis preferanse til vissetyper av programmer og at det stilles krav om en balansertprogrammeny. Fra WMBs brev hit 19. mars2003 gjengis:«I svarbrevet til Sivilombudsmannen hevderKKD at det er «allment akseptert at statene, vedtildeling av de begrensede antall frekvenser måkunne ta hensyn til behovet for å sikre en tilstrekkeligbredde i programtilbudet». Til dette vil P4anføre at KKD ikke har begrunnet sitt konsesjonsvedtakmed at P4 mangler tilstrekkeligbredde i programtilbudet. KKD har tvert imotpresisert at P4 hadde tilfredsstillende bredde iprogramtilbudet, samt at det ikke var forskjellermellom programkategoriene til P4 og Kanal4som begrunnet KKDs konsesjonsvedtak. I følgeKKD var det utelukkende kvalitetsforskjellermellom P4 og Kanal4s programplaner som ikkekunne kvantifiseres som utgjorde årsaken til atKanal4 ble tildelt konsesjonen» (side 51).Slik jeg forstår P4, bestrides altså ikke at departementeti forhold til EMK artikkel 10 hadde anledningtil å stille de kravene til programprofil som bleangitt i utlysningen, og som ble vektlagt i beslut-

248 Dokument nr 42003–2004ningsprosessen og framhevet i begrunnelsen. IfølgeWMB har departementet derimot gått for langt i enkvalitativ prøvelse innenfor P4s og Kanal4s programtilbud,hvorved departementet i realiteten harforetatt en smakssensur basert på subjektive kriteriersom ikke lar seg etterprøve.Jeg har forståelse for at P4 etterlyser en viss aktpågivenheti prøvelsen når myndighetene bygger pået kvalitetsorientert skjønn ved tildelingen av kringkastingskonsesjon.Jeg har imidlertid vanskelig for åfølge det skarpe skillet mellom objektive og subjektivekvalitetsvurderinger som WMBs argumentasjonsynes å bygge på.Til den skjønnsmyndighet som tilligger departementetmå nødvendigvis også inngå en viss adgangtil å vurdere konkret i hvilken grad den enkelte konsesjonssøkervil oppfylle de legitime kriterier og formålsom konsesjonen skal ivareta. Det er således ennær sammenheng mellom på den ene siden fastsettelsenog presiseringen av relevante krav til konsesjonæreni forbindelse med utlysningen, og på denandre siden vurderingen av søknadene etterpå. Dersomdepartementet bare skulle være henvist til enren overfladisk konstatering av hvorvidt søkernesprogramprofil imøtekommer utlysningens krav, blirdet lite igjen av den skjønnsmyndighet som departementeter gitt. Departementet må således kunne prøverealiteten i den enkelte søknad. I den grad det stilleskvalitative vilkår og kriterier til konsesjonæren,må departementet i beslutningsprosessen også gå innpå kvalitative vurderinger. En slik vurdering vil innbefatteet subjektivt skjønn, men det kan i seg selvikke være uforenlig med EMK artikkel 10 all denstund vurderingen knytter seg til relevante vilkår ogkriterier. I denne sammenheng finner jeg grunn til åpresisere at man altså ikke står overfor vilkår ellervurderinger som utelukker bestemte typer av ytringereller ytringer av et bestemt innhold, men om ivaretakelseav overordnede formål om blant annetmangfold som det etter EMK artikkel 10 er anledningtil å vektlegge.Jeg kan ikke se at EMDs avgjørelser 5. november2002 Demuth mot Sveits og 27. september 2001Skyradio m fl mot Sveits, gir vesentlig veiledning omhvilken grad av skjønn som kan utøves i avveiningenmellom flere søkere som i tilknytning til en konsesjonsutlysningpresenterer felles programprofil.Etter min mening kan dommene i hvert fall ikke forståssom et forbud mot at myndighetene i en konkurransesituasjongår inn på en nærmere prøvelse av ihvilken grad søknader som tilbyr de samme typer avprogrammer oppfyller konsesjonsvilkårene. Tvertimot synes det naturlig å anta i forlengelsen avEMDs prinsipielle anerkjennelse av de hensyn somdepartementet har søkt å ivareta ved konsesjonstildelingen,at myndighetene også må tillates en vissfrihet til å vurdere kvaliteten ved søknadenes programplaner.Den konkrete skjønnsutøvelsen som departementethar utøvd ligger innenfor rammen av allmennkringkastingsbegrepetslik dette er definert iutlysningsteksten og kortfattet oppsummert i begrunnelsen.Slik saken er opplyst, kan jeg ikke se atdet er holdepunkter for at departementets vurderingikke har vært forsvarlig. Den nærmere avveiningmed hensyn til hvilken søker som synes best egnettil å ivareta allmennkringkastingsformålene, berorsom før nevnt på en utpreget kringkastingsfaglig ogmediepolitisk skjønnsvurdering som jeg vil være tilbakeholdenmed å overprøve.På denne bakgrunn konkluderer jeg med at departementetsavslag på P4s konsesjonssøknad ikkeer i strid med EMK artikkel 10.Sammenfattende vurdering og konklusjonUtgangspunktet for min vurdering og konklusjon erat konsesjonsklausulen om fornyelse må gi P4 etrettslig fortrinn eller en rettsbeskyttet forventning avikke uvesentlig styrke om fornyelse av konsesjonen.Konsesjonsbestemmelsen regulerer klart nok ikkebare situasjoner der radiodriften hadde gitt tap i konsesjonsperioden,men medfører etter mitt syn enform for forbeholdent forhåndstilsagn om framtidigbruk av forvaltningsmyndighet også når P4 har hattgode økonomiske resultater.Jeg mener videre at EØS-reglene, ut fra den situasjonensom forelå, neppe gir særlig støtte forKKDs syn. EØS-reglene tilsier nok at det var plikttil, i alle fall adgang til og kanskje også ønskelig, åutlyse konsesjonen. Men verken utlysningen medkonkurranse i seg selv, EØS-rettens krav til fri bevegelighetved etablering, fri bevegelighet for tjenestereller mer generelt forbudet mot åpen og skjult (indirekte)nasjonalbestemt diskriminering, avdemper ellerreduserer etter det jeg kan se i nevneverdig graddet materielle fortrinn konsesjonsbestemmelsenetablerer for P4 når selskapet valgte å søke fornyelseav konsesjonen.Hovedgrunnen til at jeg har kommet til at jeg ikkepå rettslig grunnlag kan rette avgjørende innvendingermot KKDs standpunkt, er departementetsvurdering av at Kanal4s konsesjonssøknad for såvidt gjaldt innholdet av programplanene for å oppfylleallmennkringkastingsoppdraget, var klart ellervesentlig bedre enn P4s konsesjonssøknad. Dennemarkante, om enn nokså vanskelig definerbare ellerkvantifiserbare forskjell mellom P4s og Kanal4ssøknader, kan ombudsmannen som tidligere påpektbare i begrenset grad overprøve. KKDs standpunktom at Kanal4 fra 2004 vil løse allmennkringkastingsoppdragetpå en ut fra KKDs kringkastingsfagligeog mediepolitiske vurdering best mulig måte,må jeg legge til grunn er et relevant og tungtveiendehensyn av allmenn eller samfunnsmessig karaktersom ut fra forholdene i saken for øvrig kan forsvarekonsesjonsavslaget overfor P4 og dermed KKDsvalg av Kanal4. Dette hensynet må kunne slå igjen-

2003–2004 Dokument nr 4249nom også overfor P4s fortrinn etter konsesjonsbestemmelsenenten konklusjonen framkommer ved enavveining av disse motstridende hensyn, eller omhensynet til å velge den beste allmennkringkasterengjør at det er tale om nærmest å omgjøre en rettsbeskyttetforventning på P4s hånd. Det er her, slik jegser det, tale om å gjøre gjeldende en noe avdempetanvendelse av de rettspolitiske synspunkter denulovfestede forvaltningsrettslige omgjøringsregelenbygger på, og som forvaltningsloven § 35 siste leddviser til. Den ulovfestede regelen forvaltningslovenhenviser til, åpner for å omgjøre bindende forvaltningsvedtakogså til skade for en part ut fra en interesseavveiningder tungtveiende samfunnsmessigehensyn er av tilstrekkelig overvekt og derfor utslagsgivende.Jeg viser generelt til Hans Petter Graver,Alminnelig forvaltningsrett, 2. utgave, 2002, s. 236–243 særlig på side 239.Jeg har vanskelig for å se at de momentene i sakensom knytter seg til betydningen av alminneligeforvaltningsrettslige regler, hensynet til P4s økonomiog investeringer (DAB-konsesjonen), betydningenav konsesjonsavslaget for P4s ansatte og de merspesielle medieeierskapshensyn som må gjelde forkringkastingskonsesjoner, kan rokke ved hovedkonklusjonen.Videre har jeg vanskelig for å se at EMKart. 10 om ytringsfrihet medfører at konsesjonsavslagetoverfor P4 er i strid med konvensjonsbestemmelsen.P4s innsigelser mot saksbehandlingen har hellerikke ført fram som klagegrunn.På denne bakgrunn er min konklusjon – somnevnt innledningsvis – at jeg på rettslig grunnlag ikkekan rette avgjørende innvedinger mot KKDs vedtak.»Landbruk og konsesjon77.Feil i søknadsskjema for produksjonstilskudd –informasjonsplikt for tilskuddsmyndighet(Sak 2002–1483)Statens landbruksforvaltning (SLF) hadde avslått ensøknad om etterbetaling av produksjonstilskudd for38 dekar innmarksbeite for årene 1997 – 1999. Pågrunn av en feil i søknadsskjemaet for 1997 haddeen søker (A) oppgitt for lite areal dette året. SLF latil grunn at feilen i søknadsskjemaet ikke var stornok til at den gav grunnlag for etterbetaling. SLF lavidere til grunn at innmarksarealet uansett ikke fyltekravene til avgrensing av innmarksareal da det ikkevar satt opp gjerde.Ombudsmannen mente at landbruksmyndigheteneskulle ha opplyst søkerne om feilen i søknadsskjemaetfor 1997. Det var også sannsynlig at klagerenville ha satt opp gjerde i 1997 dersom han var blittklar over endringen, og at han da ville hatt krav påca. kr. 40.000,- mer i produksjonstilskudd for årene1997–1999. Omstendighetene i saken tilsa at lovvilkåret«særlige tilfeller» i bestemmelsen om etterbetalingvar oppfylt, og SLF ble bedt om å vurdere sakenpå nytt.SLF vurderte deretter saken på nytt og kom til atvilkåret om «særlige tilfeller» var oppfylt.A søkte 1. oktober 2000 om etterbetaling av produksjonstilskuddfor 38 dekar innmarksbeite for årene1997, 1998 og 1999. Han viste til at det i 1997hadde skjedd en endring i den generelle forskriftenom produksjonstilskudd slik at definisjonen «gjødslabeite» i § 2 punkt 4 var endret til «innmarksbeite»,og at han først nå var blitt klar over at kravet tilgjødsling var falt bort.Fylkesmannen avslo søknaden dels med begrunnelseat søknaden kom for sent og at det ikke vargrunnlag for dispensasjon fra søknadsfristen. Fylkesmannenla videre til grunn at kravet i den aktuelleforskriftsbestemmelsen om avgrensing av arealet ikkevar oppfylt i de årene søknaden gjaldt da det ikkevar satt opp gjerde.I klage påpekte A at feilen i søknadsskjemaet for1997 var årsak til at han ikke hadde søkt tidligere.Han framholdt også at området hadde naturlig avgrensingslik at gjerde ikke var nødvendig.I SLFs klagevedtak ble det henvist til § 9 i generellforskrift om produksjonstilskudd hvoretter tilskuddkan etterbetales i «særlige tilfeller». SLF bekreftetat søknadsskjemaet hadde feil tekst i 1997, ogat fylkesmannen og kommunen ble gjort kjent medfeilen i rundskriv nr. 63/1997. SLF skrev videre:«Det stod likevel rett i forskrifta. De som søkjarhar skrive under på søknaden at De er «---kjend med reglane i forskrifter om produksjonstilskotti jordbruket ---», jamfør tekst i rubrikkenfor søkjars underskrift. SLF meiner at feilen isøknadsskjemaet for 1997 ikkje er stor nok til atden i seg sjølv gjev grunnlag for etterbetaling for1997 og dei 2 påfølgande åra.»I likhet med fylkesmannen begrunnet SLF ogsåavslaget med at kravet om avgrensing ikke var oppfylt.I klagebrevet hit fastholdt A at feilen i skjemaetog manglende informasjon om denne var årsaken tilat han hadde oppgitt for lite areal i årene 1997 –1999. Når det gjaldt kravet om avgrensing, påpekteA at dersom han hadde visst om endringene og kravenetil godkjenning i 1997, hadde dette blitt ordnetda «med enkle midlar».Saken ble tatt opp med SLF, som i svarbrev bl.a.uttalte:«Vilkårene for rett til å motta produksjonstilskudder forskriftsfestet. I forkant av hver søknadsomgangutarbeider SLF et veiledningshefte.Dette sendes alle tidligere søkere av produksjonstilskuddsammen med forskriftene. SLF harogså utformet et søknads- og registreringsskjemasom benyttes ved fremsettelse av søknad om pro-

250 Dokument nr 42003–2004duksjonstilskudd. Dette skjemaet hadde beklageligvisen feil i 1997. A hevder at feilen i søknadsskjemaetmedførte at han oppga for lite areal.Regelverket for produksjonstilskudd er gjenstandfor forhandlinger i det årlige jordbruksoppgjøret.Dette medfører at det relativt ofte gjøresendringer i forskriftene. Innholdet i det enkeltebegrep og definisjoner i regelverket kan da ogsåendres, uten at selve begrepet endres. Innholdetav begrepet «bruker» ble for eksempel endretved forskrift den 05.07.2000, se generell forskriftom produksjonstilskudd i jordbruket § 2nummer 3.Rundskriv 63/1997, som omtalte feilen i søknadsskjemaet,ble kun distribuert til fylkesmenneneog kommunene. Søkere som eventuelt bleforvirret av uoverensstemmelsen mellom kode212 på søknadsskjemaet og informasjon i veiledningsheftet,ville fått nødvendig veiledning vedhenvendelse til kommunen.Det er søkers eget ansvar å holde seg oppdatertom gjeldende regelverk for produksjonstilskudd,samt å fremsette søknad om tilskudd innenfristen. SLF har likevel valgt å sende forskriften,søknadsskjema, samt et veiledningsheftetil alle tidligere søkere av produksjonstilskudd.Dette slik at søkerne skal kunne ivaretasine interesser på en best mulig måte. A mottokogså dette materiellet. SLF kan ikke se at detskulle være av betydning at endringene i forskriftenikke var markert i margen. Det må kunneforventes at søker leser det informasjonsmateriellethan får tilsendt.Definisjonen av innmarksbeite har i all hovedsakvært den samme siden 1997. Det ble gjortenkelte endringer i 1999. Disse fremgår av rundskriv61/1999, samt håndbok for saksbehandlere.Endringene ble også omtalt i veiledningsheftetsom ble sendt til alle tidligere søkere av produksjonstilskudd.Stryn kommune var på befaring hos A den03.08.00. Det aktuelle arealet ble da godkjentsom innmarksbeite under forutsetning av at detble satt opp gjerde. Iflg. Stryn kommune ble sliktgjerde satt opp i etterkant av befaringen. A mottoktilskudd til innmarksbeite for arealet i 2000og 2001.»A kom tilbake til saken og bemerket at når SLFsendte rundskriv til både fylkesmennene og kommunene,burde det være selvsagt at også søkerne blegjort oppmerksom på feilen i søknadsskjemaet.SLF hadde ikke ytterligere merknader til saken.I mitt avsluttende brev til Statens Landbruksforvaltninguttalte jeg:«Jeg forstår det slik at SLF har vurdert As søknad iforhold til § 9 sjette ledd i Generell forskrift om produksjonstilskudd,fastsatt av Landbruksdepartementetmed hjemmel i jordloven §§ 3 og 18. Bestemmelsenkom inn i forskriften i forkant av søknadsomgangenpr. 31. juli 2000, og ble opphevet av Landbruksdepartementet3. juli 2001. Etter denne bestemmelsenkan tilskudd etterbetales «i særlige tilfeller».SLF har i klagevedtaket lagt til grunn at lovvilkåret«i særlige tilfeller» er et strengt vilkår og atbestemmelsen kun er aktuell i tilfeller hvor det «harskjedd opplagte feil og hvor feilen/-e er av stor tydnadøkonomisk, forvaltningsmessig eller prinsipielt».Paragraf 2 i den generelle forskriften har overskrift«Definisjoner». I bestemmelsen er det gitt definisjonerpå bl.a. jordbruksareal. I 1997 skjedde deten endring i pkt. 4 om jordbruksareal slik at bestemmelsenom «gjødsla beite» ble erstattet av en bestemmelseom «innmarksbeite». I veiledningsheftet,som etter det opplyste utarbeides i forkant av hversøknadsomgang og sendes ut til tidligere søkere avproduksjonstilskudd, var det markert i margen vedbestemmelsen om innmarksbeite at denne var endret.Søknadsskjemaet for 1997 hadde imidlertid fortsattbetegnelsen «gjødsla beite» under kode 212.SLF har erkjent at betegnelsen i søknadsskjemaet for1997 var feil etter endringen av den generelle forskriften,og at det skulle stått «innmarksbeite» påsøknadsskjemaet.A har anført at feilen i søknadsskjemaet ogmanglende informasjon om denne var årsaken til athan oppgav for lite areal i 1997. Når det gjelder søknadenei 1998 og 1999, har han vist til at det i veiledningsheftetikke var «merknader i margen om endring»og at han derfor søkte om samme areal somtidligere.SLF har i klagevedtaket uttalt at feilen i søknadsskjemaetfor 1997 «ikkje er stor nok til at den i segsjølv gjev grunnlag for etterbetaling for 1997 og deipåfølgande åra». SLF har også i svarbrevet hit 5. november2002 vist til at regelverket for produksjonstilskudder gjenstand for forhandlinger i det årligejordbruksoppgjøret og at dette medfører at det relativtofte gjøres endringer i forskriftene. SLF har herunderbl.a. vist til at begrepet «bruker» ble endretved forskrift 5. juli 2000.Slik saken er opplyst for meg, kan jeg ikke væreenig i SLFs vurderinger av saken når det gjelder feileni søknadsskjemaet for 1997. Selv om det leggestil grunn at søkerne har plikt til å sette seg inn i regelverketfor produksjonstilskudd samt at de hargrunn til å være ekstra oppmerksomme fordi det stadigskjer endringer i dette regelverket, kan jeg likevelvanskelig se at A i den foreliggende saken burdeha skjønt at skjemaet var feil. Etter bestemmelsen iforskriften § 6 er brukeren ansvarlig for fullstendigog korrekt søknad. Selv om klageren hadde satt seginn i den generelle forskriften, kan jeg vanskelig seat definisjonen av begrepet innmarksbeite i forskriftenhar så nær sammenheng med kode 212 i søknadsskjemaetat klageren burde ha skjønt at det vararealet for «innmarksbeite» som skulle oppgis herog ikke «gjødsla beite» som angitt i skjemaet. Utennoen nærmere kobling mellom bestemmelsen i forskriften§ 2 pkt. 4 om «innmarksbeite» og søknadsskjemaetkode 212 er det ikke opplagt at «gjødslabeite» skulle erstattes av «innmarksbeite». Begrepene«gjødsla beite» og «innmarksbeite» er to forskjel-

2003–2004 Dokument nr 4251lige begrep, og det framgår heller ikke av merknadenei margen i veiledningsheftet at «innmarksbeite»nå skal erstatte «gjødsla beite». Statens Kornforretninghar i rundskriv nr. 63/1997 opplyst om feilen isøknadsskjemaet. At det ble funnet grunn til å ta forholdetopp i dette rundskrivet, taler vel også for atsammenhengen ikke var så klar. Rundskrivet blesendt til fylkesmennene og kommunene. Det harherfra blitt stilt spørsmål om ikke søkerne også burdeblitt gjort oppmerksom på feilen. Til dette harSLF uttalt at søkere som eventuelt ble forvirret avuoverensstemmelsen mellom kode 212 på søknadsskjemaetog informasjonen i veiledningsheftet villefått nødvendig veiledning ved henvendelse til kommunen.Etter min mening burde rundskrivet ha værtsendt til søkerne eller feilen på søknadsskjemaetburde vært gjort kjent for søkerne på annen måtedersom landbruksmyndighetene skulle kunne fraskriveseg ansvaret for feilen.SLF har i klagevedtaket lagt til grunn at klagerenskrav om etterbetaling uansett ikke kan godkjennesfordi det aktuelle arealet i årene 1997 – 1999 ikkefylte kravene til innmarksbeite. Det framgår avden generelle forskriften § 2 pkt. 4 at arealet «skalvære avgrenset av gjerde med mindre området harnaturlige avgrensinger som elver, fjell o.l.». Fra klagerensside har det prinsipalt vært framholdt at arealethar naturlige avgrensinger. I klagebrevet hit harA også påpekt at dersom han hadde visst om endringeneog kravene til godkjenning i 1997, hadde detteblitt ordnet da «med enkle midlar». I foreleggelsesbrevetherfra ble det bedt om SLFs kommentarer tilanførselen. Det ble videre bedt opplyst om regelenfremdeles var den samme, og om A nå hadde sattopp gjerde. Slik saken er opplyst, legger jeg til grunnat kravet om avgrensing av innmarksbeite i all hovedsaker det samme. Kommunen var på befaringhos A 3. august 2000, og det aktuelle arealet ble dagodkjent som innmarksbeite under forutsetning av atdet ble satt opp gjerde. Gjerde skal ha blitt satt opp ietterkant av befaringen, og A har mottatt tilskudd tilinnmarksbeite for arealet fra og med 2000. Jeg finnerå måtte legge til grunn at det etter dette er sannsynliggjortat A ville satt opp gjerde allerede i 1997dersom han var blitt klar over endringen da.Som ovenfor nevnt, har jeg kommet til at landbruksmyndigheteneskulle ha opplyst søkerne omfeilen i søknadsskjemaet for 1997. Etter min meninger det også sannsynliggjort at klageren ville satt oppgjerde i 1997 dersom han var blitt klar over endringen,og han ville da ha hatt krav på ca. kr 40.000 meri produksjonstilskudd for årene 1997 – 1999. Jeg måetter dette konkludere med at forholdene i den foreliggendesak tilsier at lovvilkåret «særlige tilfeller» ibestemmelsen om etterbetaling er oppfylt.Jeg må derfor be om at SLF vurderer saken pånytt.Jeg ber om å bli holdt orientert om SLFs fornyedevurdering.»Etter ny vurdering av saken kom SLF til at vilkåreti bestemmelsen om etterbetaling i generell forskriftom produksjonstilskudd i jordbruket § 9 varoppfylt. Fra SLFs brev til Fylkesmannen i Sogn ogFjordane siteres:«Med bakgrunn i Sivilombudsmannens vurderinghar Statens landbruksforvaltning vurdert sakenpå nytt. Vi finner ut fra en samlet vurderingat feil i søknadsskjemaet har hatt avgjørende betydningfor As disposisjoner, og at vilkåret om«særlige tilfeller» i § 9 i generell forskrift omproduksjonstilskudd i jordbruket dermed er oppfyltfor den aktuelle tidsperioden.Statens landbruksforvaltnings vedtak av30.7.2001 blir dermed opphevet. Samtidig blirogså fylkesmannens vedtak av 2.11.2000 opphevet.Vi ber fylkesmannen treffe nytt vedtak i saken,ut fra at vilkåret i bestemmelsen om etterbetalingi generell forskrift om produksjonstilskuddi jordbruket § 9 er oppfylt. Videre ber vi fylkesmannenå forestå en eventuell etterbetaling ut fraen ny beregning av tilskudd basert på As søknaderfor de aktuelle årene.»78.Rettslig klageinteresse for jordinteressenter ikonsesjonssak(Sak 2002–1392)Fylkeslandbruksstyret i Hedmark hadde innvilget ensøknad om konsesjon til å erverve landbrukseiendom.Statens landbruksforvaltning (SLF) avviste enklage over konsesjonsvedtaket fra tre naboer til eiendommenpå grunn av manglende rettslig klageinteresse.Naboene henviste i klagen til ombudsmannenblant annet til at deler av konsesjonsjorda i enårrekke hadde vært en viktig del av ressursgrunnlagetfor to av naboenes drift. Den ene hadde i tilleggoppført driftsbygning på eiendommen.Det avgjørende må være klagernes tilknytning tilden eiendommen som overdras. Dersom tilknytningener tilstrekkelig sterk, vil det være best i tråd medforvaltningsloven § 28 å gi klagerett. Etter en konkretvurdering var det grunn til å anmode SLF om åvurdere to av naboenes rettslige klageinteresse i sakenpå nytt. Ombudsmannen knyttet også noen merknadertil retningslinjene vedrørende vurderingen avjordsøkeres klagerett i konsesjonssaker i Landbruksdepartementetsrundskriv M-4/2001 om konsesjonsloven.Rundskrivets formulering syntes noe anstrengti forhold til den praksis som hadde utvikletseg om den rettslige standarden «rettslig klageinteresse».En standardisering av vurderingstemaetkunne medføre en fare for at rettsanvendelsen blefor snever i forhold til ordlyden i forvaltningsloven§ 28.Etter en fornyet vurdering, kom SLF til at de tonaboene måtte anses å ha rettslig klageinteresse.

252 Dokument nr 42003–2004SLF tok imidlertid ikke til følge klagen over realiteteni saken.Landbruksdepartementet gav i rundskriv M-5/2003 om ny konsesjonslov nye retningslinjer forbl.a. vurderingen av jordsøkeres klagerett i konsesjonssaker.Se for øvrig sak 2002–2276 gjengitt nedenfor,som gjaldt samme problemstilling.Fylkeslandbruksstyret i Hedmark innvilget i vedtak7. desember 2001 søknad om konsesjon til å erverveen landbrukseiendom i Ringsaker kommune.Tre naboer til konsesjonseiendommen påklaget konsesjonsvedtakettil Statens landbruksforvaltning(SLF). Det ble blant annet vist til at to av naboenehadde forpaktet deler av konsesjonsjorda siden 1989og foretatt til dels betydelige investeringer i eiendommen,blant annet i maskiner og bygninger.Landbruksforvaltningen avviste i vedtak 21. mars2002 klagen under henvisning til at klagerne ikkehadde rettslig klageinteresse i å få konsesjonsvedtaketprøvd for overordnet forvaltningsorgan. Det forelåetter SLFs syn ikke «spesielle omstendigheter»som gjorde at jordsøkerne kunne anses å ha rettsligklageinteresse. SLF uttalte videre:«En er av den oppfatning at jordsøkerne verkenrettslig eller faktisk blir berørt av at konsesjonseiendommenskifter eier. Det forhold at toav jordsøkerne har leid eiendommen siden 1989og at det er foretatt investeringer innebærer i segselv ikke at de får rettslig klageinteresse i konsesjonssaken.Dette må anses som en vanlig situasjon.»Under henvisning til Landbruksdepartementetsrundskriv M-4/2001 om konsesjonsloven, kunneSLF «heller ikke se at det er skapt noen berettigetforventning av vedtaksorganet om at de skulle fåoverta hele eller deler av eiendommen.»Avvisningsvedtaket ble påklaget til Landbruksdepartementet,som i vedtak 25. juni 2002 avvisteklagen. Departementet fant at «det i realiteten harfunnet sted en toinstansbehandling av spørsmålet omrettslig klageinteresse, overensstemmende med forvaltningslovenssystem.»Etter dette brakte naboenes advokat saken inn forombudsmannen. Han gjorde for det første gjeldendeat naboene hadde rettslig klageinteresse i få prøvdkonsesjonsvedtaket i to forvaltningsinstanser, for detandre at Landbruksdepartementets avvisning av klagenover SLFs avvisningsvedtak bygde på en uriktigforståelse av forvaltningsloven § 28. Vedrørendespørsmålet om rettslig klageinteresse anførte advokatenblant annet at især en av naboene, A, «faktiskog rettslig» blir berørt av konsesjonsvedtaket i enslik grad at han har klagerett. Det ble vist til at konsesjonseiendommengjennom forpaktningsavtalenog de investeringer som var foretatt, hadde blitt enviktig del av As driftsgrunnlag.Det ble besluttet å undersøke spørsmålet omrettslig klageinteresse nærmere. Saken ble tatt oppmed SLF med spørsmål om jordsøkere etter SLFssyn kun har rettslig klageinteresse i de tilfeller hvorvedtaksorganet har skapt en berettiget forventninghos jordsøkerne om avståelse av hele eller deler avkonsesjonseiendommen, eller om det også er andreforhold som kan tenkes å skape rettslig klageinteresse.Landbruksforvaltningen viste i sitt svar til ombudsmannentil at den hadde «vurdert spørsmålet omrettslig klageinteresse for jordsøkerne med utgangspunkti forvaltningsloven § 28 og etablert praksis, jfbl.a. Landbruksdepartementets brev til samtlige fylkeslandbruksstyrer15.2.1996.» SLF fremholdt videreat det særegne med denne saken «er at statens ogkommunens forkjøpsrett i sin helhet ble opphevetved lov 4.5.2001», og viste til forarbeidene til opphevelsesloven4. mai 2001 nr. 17, Ot.prp. nr. 33(2000–01) og Innst.O. nr. 61 (2000–01). Det ble ogsåvist til Landbruksmeldingen, St.meld. nr. 19(1999–00), og Landbruksdepartementets rundskrivM-4/2001 pkt. 9.2.På bakgrunn av rundskrivet og lovgivers uttalelseri forbindelse med opphevelse av forkjøpsretten,uttalte SLF:«Med bakgrunn i de ovennevnte sitater menerStatens Landsbruksforvaltning at en sentraldel av begrunnelsen for å oppheve forkjøpsrettenhar vært usikkerheten knyttet til måloppnåelsesett i forhold til ressursbruken og den alminneligeoppfatning av at forkjøpsretten oppfattes somet unødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel.Hensynet til regelforenkling og fokus påkjøpers og selgers interesser har videre vært viktig.Det erkjennes videre at målet og ønsket omfortsatt å påvirke bruksstrukturen gjennom debestående juridiske virkemidlene avslag og konsesjonsvilkårvil bli redusert ved opphevelse avforkjøpsretten. Dette tilsier at det i sterkere gradmå søkes å få til frivillige løsninger.Statens landbruksforvaltning mener departementetsrundskriv må anses som en videreføringav tidligere praksis som går ut på at det er vedtaksorganetselv som må ha skapt forventningenfor at jordsøkere skal kunne anses å ha rettsligklageinteresse i konsesjonssaken. En kan ikke seat bortfallet av forkjøpsretten i seg selv innebæreren endring av rettstilstanden i angjeldendespørsmål. Tvert imot mener en at det er dekningfor å si at begrunnelsen for å oppheve forkjøpsrettenhar vært å styrke kjøper og selgers posisjonsamtidig som det i første rekke er opp tilforvaltningen å vurdere om den aktuelle overdragelsener i samsvar med jordloven og konsesjonsloven.»SLF la videre til grunn at det at en nabo er interesserti konsesjonseiendommen for å styrke ressursgrunnlagetpå sin egen eiendom, er en «normalsituasjon»som ikke er tilstrekklig til å gi ham rettslig klageinteressei konsesjonssaken. Om de tilfeller hvorjordsøkende nabo har leid hele eller deler av konsesjonseiendommen,uttalte SLF:

2003–2004 Dokument nr 4253«Så lenge avtalen innebærer at leietager ikkeer sikret for eksempel gjennom forkjøpsklausulog avtalen videre kan sies opp av avtalepartenemener Statens landbruksforvaltning at det i tilknytningtil spørsmålet om rettslig klageinteresseikke er grunnlag for å legge særlig vekt på leietagerssubjektive forventninger om i fremtiden åskulle få overta eiendommen. Dette må i så fallha kommet til uttrykk i avtalen eller forutsetningenesom ligger til grunn for avtalen. Uavhengigav eierskiftet står det videre fritt for eier å for eksempelikke forlenge avtalen....Det vil videre være relativt enkelt for leietagerå innrette driften og foreta investeringer slikat leiejorda blir en «nødvendig» forutsetning forden videre driften av eiendommen. Dersom slikeaktive disponeringer skal kvalifisere for en styrketposisjon i forhold til eiers valg av kjøper synesdette ikke fullt ut å være i samsvar med Stortingetsforutsetninger for å oppheve forkjøpsretten.Som nevnt skal det i større grad enn tidligerelegges opp til frivillige ordninger. Dersom leietageresforventninger og aktuelle behov for tilleggsjordblir avgjørende for spørsmålet om rettsligklageinteresse vil dette for kjøper og selger kunneoppfattes som et ikke ubetydelig inngrep i eierrådigheten.Dette vil føre til forsinkelser ogdreie fokus bort fra kjøper og selger og over påleietagers interesser og behov. Dette vil ikke innebærenoen forenkling av regelverket og harmonererellers ikke særlig godt med det uttalteønsket i forarbeidene om at det i større grad skallegges til rette for frivillige løsninger.»Klagernes advokat kom med merknader til SLFssvar på henvendelsen herfra. Han gjorde blant annetgjeldende at SLF synes å følge «etablert praksis»uten å foreta en konkret vurdering av de faktiske forhold,slik forvaltningsloven § 28 gir anvisning på.Videre innebar ikke opphevelsen av forkjøpsrettenetter advokatens mening at jordsøkeres rettsstilling ikonsesjonssaker er svakere nå enn før. Til dette bemerketSLF at opphevelsen av forkjøpsretten medførte«at man ved siden av frivillige ordninger nåstår tilbake med konsesjonsvilkår og konsesjonsavslagsom virkemidler til å påvirke bruksstrukturen».Ifølge SLF innebærer dette at lovgiver samtidig erkjente«at det ikke er mulig å oppnå de samme resultatersom tidligere».I mitt avsluttende brev til Statens landbruksforvaltninguttalte jeg:«Et enkeltvedtak, for eksempel en konsesjonstildeling,«kan påklages av en part eller annen med rettsligklageinteresse i saken», jf. forvaltningsloven§ 28 første ledd første punktum. Hvorvidt en klagerhar rettslig klageinteresse, vil bero på i hvilken gradvedtaket har faktiske og rettslige virkninger for vedkommende.I den enkelte sak må det foretas en konkrethelhetsvurdering av sakens faktiske forhold. Detavgjørende må være om klagerens tilknytning til sakener av en slik art og styrke at det er rimelig at detgis anledning til å få prøvd vedtaket for en høyereforvaltningsinstans.Jeg har tidligere lagt til grunn at en nabo med interessefor konsesjonsjorda som hovedregel ikke harrettslig klageinteresse i sak om meddelelse av konsesjon,jf. mine uttalelser inntatt i ombudsmannensårsmelding for 1993 s. 231–234 og for 1998 s. 290–292. Det er normalt heller ikke tilstrekkelig at naboentidligere har vist interesse for konsesjonseiendommen,eller har blitt tilskrevet av kommunen medforespørsel om interesse for eventuell overtagelse avhele eller deler av eiendommen. Undertiden vil detimidlertid kunne være slik at vedkommende har enså vidt sterk tilknytning til konsesjonseiendommenat det er best i tråd med forvaltningsloven § 28 og alminneligeforsvarlighetsprinsipper å gi vedkommendeklagerett. Dette vil etter mitt syn kunne være tilfellenår konsesjonsjorda har en tilstrekklig stor faktiskog økonomisk betydning for den som mener segklageberettiget, for eksempel ved at jorda inngårsom en viktig del av ressursgrunnlaget for klagerensegen drift. Det avgjørende må være vedkommendestilknytning til eiendommen som overdras.Det framgår av sakens dokumenter at to av klagerne,A og B, har forpaktet deler av eiendommensiden 1989. Konsesjonseiendommen har etter detopplyste inngått som en del av driftsgrunnlaget forAs gård siden 1967. Forpakterne har foretatt investeringeri blant annet maskiner på konsesjonseiendommen,og As gård har dessuten driftsbygninger på---. Slik saken framstår her, synes de forpaktede arealeneå utgjøre viktige tilleggsarealer for A og Bsdrift, og det må kunne antas at de uten eierskiftet villeha hatt en berettiget forventning om å få forlengetforpaktningsavtalen med Ringsaker kommune. Detmå på denne bakgrunn være rimelig å legge til grunnat overdragelsen av --- til C vil ha klare økonomiskeog faktiske virkninger for A og Bs drift. Det er følgeligetter mitt syn ikke treffende å legge til grunn atdisse «verken rettslig eller faktisk blir berørt av atkonsesjonseiendommen skifter eier», jf. SLFs vedtak21. mars 2002 side 4 nest siste avsnitt.Jeg har på denne bakgrunn, etter en konkret vurdering,kommet til at meddelelse av konsesjon til Char så vidt klare faktiske og økonomiske virkningerfor A at han må anses å ha rettslig klageinteresse isaken. Jeg har i den helhetsvurdering som må foretasetter forvaltningsloven § 28, lagt avgjørende vekt påat hans tilknytning til konsesjonseiendommen er aven slik art og styrke at det er rimelig at han får anledningtil å få konsesjonsvedtaket prøvet for overordnetforvaltningsorgan.Etter min mening må også B anses å ha rettsligklageinteresse i saken om meddelelse av konsesjontil C, men hans stilling kan etter en konkret helhetsvurderingsynes å ligge i grenseland. Det er grunn tilå understreke at det ikke er mitt syn at det forhold atman har leid hele eller deler av konsesjonsjorda, alenevil gi klagerett i enhver sak. Et eventuelt leiefor-

254 Dokument nr 42003–2004hold vil imidlertid ofte være et sentralt moment ivurderingen av vedkommendes tilknytning til eiendommen,især når leieforholdet innebærer at konsesjonsjordahar inngått som en sentral del av leietagerensdriftsgrunnlag over tid.SLF har anført at formålet med opphevelsen avstatens forkjøpsrett ved lov 4. mai 2001 nr. 17 var «åstyrke kjøper og selgers posisjon» i konsesjonssaker,og følgelig har ikke jordsøkere den samme rettsstillingsom da forkjøpsretten fortsatt gjaldt. Jeg vil bemerkeat den sentrale begrunnelsen for å oppheveforkjøpsretten synes å ha vært «en erkjennelse av atdet som er oppnådd i form av endret bruksstrukturved bruk av forkjøpsretten er begrenset samtidigsom forkjøpsretten av svært mange anses som etunødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel»,jf. Ot.prp. nr. 33 (2000–01) pkt. 4.4.1.1. Sidendet var fast praksis at jordsøkere normalt hadderettslig klageinteresse i å få prøvd vedtak om bruk avforkjøpsrett, er jeg enig i at jordsøkeres stilling vedoverdragelse av landbrukseiendom kan synes svekketetter opphevelsen av forkjøpsretten. Det synesfor øvrig lite treffende å anvende betegnelsen «jordsøker»på interessenter til konsesjonsjorda etter atforkjøpsretten ble opphevet. Jeg kan imidlertid vanskeligse at opphevelsen innebar en endring av rettstilstandenhva angår jordinteressenters klagerett ikonsesjonssaker. Dette spørsmålet må fortsatt avgjørespå grunnlag av den brede helhetsvurderingen forvaltningsloven§ 28 gir anvisning på, jf. ovenfor....Jeg har videre funnet grunn til knytte noen merknadertil rundskriv M-4/2001 om konsesjonsloven,som Landbruksdepartementet gav ut i forbindelsemed at statens forkjøpsrett ble opphevet. Vedrørendejordsøkeres klagerett i konsesjonssaker, heter det underpkt. 9.2 i rundskrivet:«Andre enn parter kan også ha klagerett. Detvil de ha dersom de må antas å ha rettslig klageinteresse.Den som er blitt tilskrevet av kommunenmed forespørsel om interesse for eventuell overtagelseav hele eller deler av eiendommen har ikkeav den grunn rettslig klageinteresse. Det måkreves at det er skapt en berettiget forventningom at det skal settes vilkår om avståelse i trådmed jordsøkers ønske. For at det skal foreliggeen berettiget forventning, er det videre en forutsetningat det er vedtaksorganet som har skaptforventningen.»Formuleringen i rundskrivet innebærer at fylkeslandbruksstyreti konsesjonsvedtaket må ha gitt jordsøkerenen berettiget forventning om avståelse i trådmed hans ønske, med andre ord en forventning avrettslig karakter. Jeg er enig i at det kan være et visstbehov for en slik standardisering av vurderingstemaet,men vil påpeke at det kan medføre en fare for atrettsanvendelsen kan bli for snever i forhold til ordlydeni forvaltningsloven § 28. Retningslinjer kanutvikle seg til faste regler som kan føre til at det blirliten eller ingen plass til andre tolkingsfaktorer irettsanvendelsen. Til dette kommer at SLF i sitt svar18. mars 2003 på brev 21. januar 2003 herfra i deressak 02/4768 (ombudsmannssak 2002–2276), uttaltefølgende om den ovenfor gjengitte formuleringen irundskriv M-4/2001:«Denne formuleringen må sies å være «historisk»i den forstand at den skriver seg tilbake tilden tid hvor forkjøpsretten fortsatt gjaldt. Situasjonenformuleringen er ment å beskrive er denhvor fylkeslandbruksstyret har vedtatt ikke å nytteforkjøpsrett, men samtidig sier at A vil få konsesjonpå vilkår av at et nærmere angitt arealovertas av jordsøker B. Denne formuleringen erikke praktisk i tilfelle hvor alternativ kjøper ønskerhele eiendommen overdratt til seg.»Jeg kan slutte meg til SLFs vurdering av rundskrivetpå dette punktet, og viser blant annet til at betegnelsen«jordsøker» som nevnt ikke synes beskrivendefor situasjonen etter at forkjøpsretten ble opphevet.Viktigere enn begrepsbruken er det imidlertidat rundskrivets formulering etter mitt syn under enhveromstendighet synes noe anstrengt i forhold tilden praksis som har utviklet seg vedrørende denrettslige standarden «rettslig klageinteresse» i forvaltningsloven§ 28. Jeg vil på denne bakgrunn anmodeSLF om å ta rundskrivets retningslinjer vedrørendespørsmålet om rettslig klageinteresse for interessentertil den aktuelle jorda i saker om meddelelseav konsesjon, opp med Landbruksdepartementet.Slik det framgår ovenfor, har jeg kommet til at«det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydningi saken», jf. ombudsmannsloven § 10 annetledd. Jeg vil derfor anbefale at landbruksforvaltningenvurderer A og Bs rettslige klageinteresse i sakenom meddelelse av konsesjon til C på nytt. Jeg berom å bli holdt orientert om utfallet av den fornyedevurderingen.»SLF kom etter dette i vedtak 6. november 2003til at A og B «som eier tilgrensende eiendommer måanses å ha rettslig klageinteresse» i saken. Landbruksforvaltningentok imidlertid ikke til følge deresklage over sakens realitet. SLF har videre orientertLandbruksdepartementet om saken og ombudsmannenssyn på retningslinjene i rundskrivet.Landbruksdepartementet gav i rundskriv M-5/2003 om ny konsesjonslov 28. november 2003 nr.98 nye retningslinjer for bl.a. vurderingen av jordsøkeresklagerett i konsesjonssaker.

2003–2004 Dokument nr 425579.Rettslig klageinteresse for jordinteressent ikonsesjonssak(Sak 2002–2276)Saken gjaldt samme problemstilling som ovenforgjengitte sak 2002–1392. Statens landbruksforvaltning(SLF) avviste As klage over Fylkeslandbruksstyreti Rogalands innvilgelse av Bs søknad om konsesjontil å erverve en landbrukseiendom i Suldalkommune. A var nabo til konsesjonseiendommen oghadde i flere år vist interesse for den. Fylkesmannenslandbruksavdeling hadde i innstillingen til fylkeslandbruksstyretlagt til grunn at det ikke var tvilom at det ville gi en drifts- og arronderingsmessigbedre løsning å la A overta konsesjonseiendommen.Ombudsmannen tok det samme rettslige utgangspunktetsom i sak 2002–1392 og kom etter enkonkret vurdering til at As tilknytning til konsesjonseiendommenikke var av en slik art og styrke at hankunne anses å ha klagerett i saken om meddelelse avkonsesjon til B. Om betydningen av fylkesmannensinnstilling uttalte ombudsmannen at det er fylkeslandbruksstyretsom er vedtaksorgan i konsesjonssaker,og at det følgelig i utgangspunktet kun er styretsuttalelser som har rettslige virkninger.Fylkeslandbruksstyret i Rogaland innvilget Bssøknad om konsesjon til å erverve en landbrukseiendomi Suldal kommune. A var nabo til konsesjonseiendommenog hadde i flere år vist interesse fordenne. Han påklaget derfor konsesjonsvedtaket tilSLF, som i vedtak 13. november 2002 avviste klagenunder henvisning til at A ikke hadde rettslig klageinteressei Bs konsesjonssak.A brakte saken inn for ombudsmannen. I klagenhit gjorde han blant annet gjeldende at saken måtteavgjøres på grunnlag av reglene i jord- og konsesjonsloven,og at saken ikke kunne avvises på grunnav manglende rettslig klageinteresse.Etter å ha forelagt enkelte sider av saken forSLF, fant ombudsmannen ikke grunn til å gå videremed saken.I mitt avsluttende brev til A tok jeg det samme rettsligeutgangspunkt som i ovenfor gjengitte sak 2002–1392, og uttalte deretter:«Deres eiendom grenser til konsesjonseiendommen,og De har etter det opplyste i flere år vist interessefor eiendommen. Det er mitt inntrykk at naboer oftehar ønske om å overta hele eller deler av konsesjonspliktigeiendom som overdras, og følgelig gjør sineinteresser gjeldende overfor landbruksmyndighetene.For at en jordsøkende nabo skal ha rettslig klageinteresse,må imidlertid vedkommende ha en sterkeretilknytning til konsesjonseiendommen enn detsom er vanlig – det kreves normalt at konsesjonsvedtakethar klare faktiske og økonomiske virkningerfor ham. Slik denne saken er opplyst, synes ikkeinnvilgelse av Bs konsesjonssøknad å ha slike virkningerfor Dem. Jeg har merket meg at eneste reellealternativ til overdragelse til B etter det opplyste varå overdra eiendommen til Dem, men det er neppe tilstrekkeligtil å gi Dem klagerett på konsesjonsvedtaket.Jeg viser til vedlagte uttalelse i saken inntatt iombudsmannens årsmelding for 1998 s. 290–292.Det særegne i denne saken er etter mitt syn atfylkesmannens landbruksavdeling i innstillingen tilfylkeslandbruksstyret la til grunn at det «ikkje (er)tvil om at det vil gi ei drifts- og arronderingsmessigbetre løysing å leggje konsesjonseigedomen til (Dereseiendom) enn til B sin eigedom.» Det er forståeligat dette kan ha gitt Dem forventninger om avståelseav hele eller deler av (konsesjonseiendommen)til Dem, men denne forventningen er etter mitt synikke av en slik art og styrke at den gir klagerett etterforvaltningsloven. Det vises til at det er fylkeslandbruksstyretsom er vedtaksorgan i konsesjonssaker,og det er følgelig i utgangspunktet kun styrets uttalelsersom har rettslige virkninger.»80.Fritak fra boplikt i konsesjonssak – betydningenav blant annet eiendommens størrelse,avkastningsevne og husforhold(Sak 2001–2580)A fikk avslag på sin søknad om varig eller fortsattfritak fra boplikt på en eiendom på totalt 342 dekar,hvorav 10 dekar jordbruksareal, 234 dekar skog og98 dekar annet areal. As advokat anførte at bådebruksstørrelsen, avkastningsevnen, husforholdene,As livssituasjon og tilknytning til eiendommen taltefor fritak. Om avkastningsevnen ble det spesieltframholdt at en tidligere ombudsmannsuttalelsemåtte få betydning slik at utgifter til restaurering avbolighuset skulle vært tatt med i beregningen av avkastningsevnen.Ombudsmannen fant ikke grunn til å rette avgjørendeinnvendinger mot vedtaket. Høyesterett haddei en sak vedrørende kravene til odlingsjord kommettil at det ikke var naturlig å trekke inn kostnadene tilbolig ved vurderingen av om driften av eiendommenville gå med overskudd. Denne dommen måtte ogsåfå betydning ved spørsmål om en eiendom er å ansesom jord- og skogbrukseiendom etter konsesjonslovenog om eiendommens avkastningsevne tilsier fritakfra boplikten. Ombudsmannen hadde heller ikkeinnvendinger til fylkeslandbruksstyrets standpunktom at As sykdomssituasjon ikke gav grunnlag for varigeller ytterligere fritak fra boplikten.Hovedutvalget for landbruk og teknikk i en kommuneavslo 14. februar 2001 As søknad om varig fritakfra boplikten eller fortsatt utsettelse av boplikten

256 Dokument nr 42003–2004på en eiendom han hadde overtatt ved arv i 1994.Avslaget ble etter klage opprettholdt av kommunenog stadfestet av Fylkeslandbruksstyret i Telemark.I klagebrevet hit framholdt As advokat at landbruksmyndighetenesavgjørelse bygde på feil rettsanvendelse.Etter hans mening talte både bruksstørrelsen,avkastningsevnen, husforholdene og As tilknytningtil eiendommen for fritak. Advokaten menteogså at ombudsmannens uttalelse i en tidligere sak(sak 1998/744, inntatt i årsmeldingen for 1999 side298) måtte få betydning slik at utgifter til restaureringav bolighuset ble tatt med i beregningen av eiendommensavkastningsevne.Saken ble forelagt fylkeslandbruksstyret. Underhenvisning til at bosettingshensynet syntes å ha fåttavgjørende betydning ved avgjørelsen, ble det bl.a.stilt spørsmål om hvilke arbeidsmuligheter som finnesi området utenom bruket. Fylkeslandbruksstyretble også bedt om å ta stilling til opplysningene i klagebrevetom at A har Bechterews sykdom.Fra fylkeslandbruksstyrets svarbrev siteres:«--- kommune har i dag liten arbeidsledighet.Det er likevel vanskelig å konkret vurdere hvilkearbeidsmuligheter som finnes i området. Vedkontakt med A-etat på ---, har fylkesmannen fåttopplyst at de anser det som vanskelig for enufaglært person på 54 år å få jobb i --- kommune.Klager har imidlertid så vidt fylkesmannen kjennertil ikke forsøkt å skaffe seg egnet arbeid ikommunen.Som det fremgår i klagen til Sivilombudsmannenhar klager Bechterews sykdom. Dette ernye opplysninger for fylkesmannen/fylkeslandbruksstyret.Fylkesmannen er enig med Sivilombudsmanneni at helsemessige forhold somBechterews er forhold som kommer inn under«søkerens livssituasjon» i odelsloven § 27a annetledd. Livssituasjon skal som tilknytning veietungt enten søknaden behandles etter odelsloveneller konsesjonsloven. Det er uklart for fylkesmannenom klager har fått denne diagnosen nåeller om han har hatt sykdommen lenge. I dengrad klager har hatt Bechterews sykdom lenge,finner fylkesmannen det litt underlig at detteførst blir nevnt når saken er til behandling hosSivilombudsmannen.Tidligere søknader har som kjent vært begrunnetmed at sønnen skal få avslutte ungdomsskolen,siden med at sønnen skal få avsluttet videregåendeskole før familien flytter til ---. Søkerovertok eiendommen 13. mars 1994 og harhatt fritak fra boplikten fram til 21. desember2000.Fylkesmannen er av den oppfatning at klagerhar hatt lang tid på å innrette og forberede seg tiltilflytting til eiendommen. Etter en totalvurderinger fylkesmannen derfor kommet til at søkerslivssituasjon ikke tilsier varig fritak fra boplikten.»Advokaten kom tilbake til saken og framla ogsåen legeerklæring om As helse, og viste bl.a. til at Ahadde hatt Bechterew i flere tiår, og at han var avhengigav et arbeid der han har «lite stillesitting ogmoderat og lett bærearbeide».På spørsmål herfra uttalte fylkeslandbruksstyretat de nye opplysningene om As sykdom kun villevært et argument for tidsbegrenset fritak.Advokaten framholdt at As livssituasjon og sykdommåtte være et argument for varig fritak. Hanviste herunder til at sykdommen var varig og at detpraktisk talt ikke var utsikter til at A skulle bli bedre,tvert imot.I mitt avsluttende brev til klagerens advokatuttalte jeg blant annet:«Ut fra fylkeslandbruksstyrets behandling av sakenvar det uklart hvorvidt det var lagt til grunn at Ahadde odelsrett eller om eiendommen var overtattkonsesjonsfritt i henhold til konsesjonsloven 31. mai1974 nr. 19 § 6 første ledd nr. 1. I foreleggelsesbrevetherfra 5. april 2002 ble fylkeslandbruksstyretbedt om å klargjøre dette. Etter det opplyste harlandbruksmyndighetene lagt til grunn at A haddeodelsrett, og fritakssøknaden ble behandlet etterodelsloven 28. juni 1974 nr. 58 § 27 a. Fylkesmannenhar nå erkjent at det forhold at A hadde overtatteiendommen etter sin stefar medførte at han sannsynligvisikke har odelsrett til eiendommen. Det synesetter dette som om søknaden skulle vært behandletsom en søknad om fritak etter konsesjonslovensregler. I likhet med fylkesmannen legger jeg imidlertidtil grunn at feilbehandlingen på dette punkt ikkehar slått negativt ut for klageren.Ifølge konsesjonsloven § 6 første ledd nr. 1 vil etkonsesjonsfritt erverv av jord- og skogsbrukseiendommerbl.a. betinge at erververen bosetter seg påeiendommen innen ett år og selv bebor og driver deni minst fem år. Formålet med bestemmelsen om boogdriveplikt er å oppnå et effektivt vern om landbruketsproduksjonsarealer og å sikre eier- og bruksforholdsom er mest gagnlige for samfunnet. Bopliktenanses dessuten for å være et grunnleggende prinsippfor å opprettholde bosettingen på eiendommenog i området.I konsesjonsloven § 6 annet ledd åpnes det for ågjøre fritak fra bo- og driveplikten. Det er i dennebestemmelsen ikke gitt nærmere anvisning på nårfritak eventuelt kan gis. Av Landbruksdepartementetsrundskriv M-5/2001 om praktiseringen av regleneom bo- og driveplikt, følger det imidlertid at det ihovedsak vil være de samme kriterier som skal vektleggesved spørsmål om fritak etter konsesjonslovensom etter odelsloven 28. juni 1974 nr. 58. I odelsloven§ 27 a er det gitt nærmere anvisning på hensynsom skal tas ved avgjørelsen av spørsmål om fritakfra boplikten. Etter lovendring 4. mai 2001 lyder bestemmelsensannet ledd slik:«Ved avgjerd av søknad om fritak frå bupliktaskal det leggjast særleg vekt på ønsket om åstyrkje eller oppretthalde busetjinga i områdetder eigedomen ligg, på kor nær tilknyting søkjarenhar til eigedomen og på søkjaren sin livs-

2003–2004 Dokument nr 4257situasjon. Vidare skal det mellom anna takastomsyn til bruksstorleiken, avkastningsevna oghustilhøva på eigedomen».Fritak fra boplikten etter konsesjonsloven må likevelogså vurderes i lys av konsesjonslovens formål,som skal søke å sikre «slike eier- og bruksforholdsom er mest gagnlig for samfunnet». I formålsbestemmelsenslik den lyder etter lovendring 4. mai2001 er også hensynet til bosettingen spesielt nevnt.Det er for øvrig lagt til grunn at det kan legges sterkerevekt på hensyn som knytter seg til samfunnsinteresseri saker der eiendommen er overtatt konsesjonsfritti henhold til konsesjonsloven enn i de sakerder søkeren har odelsrett, jf. bl.a. rundskriv M-5/2001 side 21.Som nevnt ble både odelsloven § 27 a og formålsbestemmelseni konsesjonsloven § 1 noe endretved lovendring 4. mai 2001. Bosettingshensynets relativevekt i odelsloven § 27 a er endret slik at det nåskal legges «særleg vekt» på dette hensynet. Somnevnt er også hensynet til bosettingen tatt inn i konsesjonslovensformålsbestemmelse. Jeg forstår detslik at fylkeslandbruksstyret har lagt til grunn at dissenye reglene kommer til anvendelse i den foreliggendesaken selv om A har overtatt eiendommen førlovendringen. Jeg kan ikke se at det er grunnlag for åreise innvendinger mot dette standpunktet.Spørsmålet om det skal gis fritak fra bopliktenvil etter dette bero på en bred skjønnsmessig og tildels landbruksfaglig vurdering av forholdene i denenkelte sak. Ombudsmannens adgang til å etterprøveskjønnsmessige avgjørelser som den påklagede erbegrenset. Slike avgjørelser kan bare kritiseres dersomdet hefter feil ved skjønnet, for eksempel at deter lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyneller hvis avveiningen av de ulike skjønnsmessigemomenter har vært vilkårlig eller avgjørelsen framstårsom «klart urimelig», jf. ombudsmannsloven22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Ombudsmannenkan bare i liten grad ta stilling til landbruksfagligevurderinger.Slik saken framstår, kan jeg ikke se annet enn atlandbruksmyndighetene har foretatt en forsvarlig ogkonkret vurdering av spørsmålet om fritak fra boplikteni tråd med de anvisninger som følger av konsesjonslovenog odelsloven.Eiendommen består av totalt 342 dekar, hvorav10 dekar jordbruksareal, 234 dekar skog og 98 dekarannet areal. Fylkeslandbruksstyret har konkludertmed at eiendommen har beskjedne ressurser, men atstørrelsen og avkastningen likevel tilsier at den vilkunne gi «et visst bidrag til familiens underhold».Når det gjelder husforholdene, synes det å væreenighet om at boligen er i dårlig stand. De har påpektat restaurering og istandsetting til akseptabel standardfor helårsbolig vil medføre betydelige utlegg.Fylkeslandbruksstyret har – i likhet med kommunen– konkludert med at husforholdene i seg selv ikketilsier ytterligere fritak, og har herunder påpekt at Ahar hatt tid til å sette boligen i stand etter at hanovertok den i 1994.De har påpekt at en tidligere uttalelse herfra (sak1998/744) gir støtte til klageren ved at kostnadene tilrestaurering av bolig også må tas i betraktning vedberegning av eiendommens avkastningsevne. Fylkeslandbruksstyrethar avvist dette, bl.a. under henvisningtil en dom avsagt 27. oktober 2000 av Høyesterett– Rt. 2000 side 1634. Uttalelsen herfra i sak1998/744 (saken er inntatt i årsmeldingen for 1999side 298) knyttet seg både til spørsmålet om eiendommenvar å anse som en jord- og skogbrukseiendometter konsesjonsloven og om det skulle gis fritakfra boplikten. Eiendommen i denne saken bestoav 7,8 dekar jordbruksareal i tillegg til 86 dekar produktivskog samt 1/18 andel av et realsameie på3636 dekar inkludert jakt- og fiskerettigheter. Jordbruksarealetsstørrelse lå på grensen av hva somkunne anses som jord- og skogbrukseiendom, og jegla til grunn at det både ved spørsmålet om eiendommenvar en jord- og skogbrukseiendom og om detskulle gis fritak fra boplikten, var viktig å klargjøreom det var mulig å drive selvstendig landbruksvirksomhetder på en regningssvarende måte. Når detgjaldt kostnadene forbundet med oppføring av nybolig på eiendommen uttalte jeg at disse også måttetas hensyn til ved beregningen av avkastningsevnen.Jeg uttalte videre at selv om det til en viss grad ogsåmåtte tas hensyn til andre potensielle finansieringskilder,kunne ikke avkastningsevnen være gjort avhengigav at boligen «fullt ut finansieres av andreeksterne midler». På forespørsel fra departementet,presiserte jeg mitt syn noe nærmere i brev 21. juni2000. Jeg poengterte her at man ikke kunne se heltbort fra nødvendige kostnader til oppføring av bolig,og viste til at forholdsmessighet kunne være et stikkord.Ovennevnte sak i Høyesterett gjaldt spørsmåletom kravene til å være odlingsjord var oppfylt, jf.odelsloven §§ 1, 2 og 23. Eiendommen var på totalt239 dekar, hvorav 14 dekar dyrket jord, 9 dekar innmarksbeiteog 216 dekar utmark. Høyesterett kom tilat det ikke var naturlig å trekke inn kostnadene tilbolig ved vurderingen av om driften av eiendommenvil gå med overskudd. Selv om Høyesterett her baretok stilling til vilkårene for odlingsjord, synes dommenogså å måtte få betydning ved spørsmål om eneiendom er å anse som jord- og skogbrukseiendometter konsesjonsloven og om eiendommens avkastningsevnetilsier fritak fra boplikten.Når det gjelder tilknytning til eiendommen, harfylkeslandbruksstyret lagt til grunn at A har en slikeiendomstilknytning som i utgangspunktet taler forfritak. Fylkesmannen har imidlertid konkludert medat hensynet ikke kan tillegges så stor vekt i den foreliggendesaken hvor det tidligere er søkt og gitt utsettelsemed boplikten. Jeg kan ikke se at det ergrunnlag for å reise innvendinger mot dette standpunktet.Jeg viser herunder også til uttalelse på side

258 Dokument nr 42003–200420 i departementets gjeldende rundskriv M-5/2001om at argumentene for å gi fritak ofte vil svekkes«når fritaksperioden forlenges».Jeg forstår det slik at bosettingshensynet har hattsentral betydning ved avgjørelsen i saken. Slik sakener opplyst legger jeg til grunn at kommunen ønsker åstyrke og eventuelt opprettholde bosettingen i kommunen.Kommunen har bl.a. gjennom ulike økonomiskestøtteordninger lagt særskilt til rette for dette.Fra Ot.prp. nr. 33 (2000–2001) side 58 siteres:«Skal hensynet til bosettingen tillegges avgjørendevekt bør det etter en konkret vurderingvært klart at avslag på fritakssøknaden vil kunneinnvirke positivt på bosettingen. Ut fra en objektivvurdering må det enten på bruket eller i områdetvære mulig å skaffe seg en inntekt det ermulig å leve av. Det må i den forbindelse tashensyn til arbeidsmuligheter utenom bruket.»Tilsvarende framgår også av side 24 i rundskrivM-5/2001:«Skal hensynet til bosettingen tillegges avgjørendevekt, må det etter en konkret vurderinganses klart at avslag på søknaden om fritak fraboplikt i dette tilfellet vil innvirke positivt på bosettingen.I tilfelle hvor det ellers ligger an til fritakfra boplikt, kan bosettingshensynet ikke tilleggesavgjørende vekt med mindre det er påregneligat andre vil bosette seg på eiendommen. Utfra en objektiv vurdering, må det være mulig åskaffe seg en inntekt det er mulig å leve av. Hermå det tas hensyn til arbeidsmulighetene utenombruket.»Det har herfra blitt stilt spørsmål om hvilke arbeidsmulighetersom finnes utenfor bruket, jf. at eiendommensavkastning ikke synes å kunne gi tilstrekkeligeinntekter for en familie. Fylkesmannenhar vist til at --- kommune har liten arbeidsledighet,men at det likevel er vanskelig å konkret vurderehvilke arbeidsmuligheter som finnes i området. Vedkontakt med A-etat har fylkesmannen fått opplyst atetaten anser det som vanskelig for en ufaglært personpå 54 år å få jobb i ---. Fylkesmannen har videreuttalt at så vidt han kjenner til har ikke klageren forsøktå skaffe seg egnet arbeid i kommunen. Slik jegforstår uttalelsene i departementets rundskriv, er detved denne vurderingen ikke klagerens arbeidsmulighetersom er avgjørende. Dersom bosettingshensynskal tillegges avgjørende vekt, må det være påregneligat andre vil bosette seg på eiendommen. Det synesderfor å være avgjørende om det finnes arbeidsmuligheterutenom bruket for eventuelle andre somvil bosette seg på eiendommen. Jeg har ikke funnetgrunn til å gå videre med saken på dette punkt. Ut frafylkesmannens opplysninger forstår jeg det slik atdet er vanskelig å få klarlagt arbeidsmulighetenenærmere. Jeg har imidlertid merket meg at det er litenarbeidsledighet i kommunen, og jeg antar derforat det må kunne legges til grunn at det er muligheterfor arbeid utenom bruket.As sykdomssituasjon, herunder hans begrensedemuligheter for arbeid, var ikke kjent ved fylkeslandbruksstyretsklagebehandling. Fylkeslandbruksstyrethar imidlertid vurdert forholdet i forbindelse medbehandlingen her. Fylkeslandbruksstyret har erkjentat dette er forhold som kommer inn under «søkerenslivssituasjon», og som i tilfelle skal tillegges særligvekt ved vurderingen. Etter en totalvurdering harfylkeslandbruksstyret kommet til at forholdet ikkekan gi grunnlag for et varig fritak fra boplikten. Deter herunder vist til at klageren har hatt lang tid på åinnrette seg og forberede seg til flytting til eiendommen.Jeg kan ikke se at jeg har tilstrekkelig rettsliggrunnlag for å reise innvendinger mot dette.Jeg har forståelse for at vedtaket kan oppfattessom strengt. I lys av det regelverket som foreliggerog ut fra de vurderinger som er foretatt, kan jeg ikkese at landbruksmyndighetenes avslag på permanentfritak fra boplikten kan anses «ugyldig eller klarturimelig», jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd.Jeg har således ikke funnet grunn til å rette avgjørendeinnvendinger mot det vedtak som er truffet.»81.Ugyldig vilkår for fritak fra boplikt forsameiere til landbrukseiendom(Sak 2002–0914)Åmli kommune og Fylkeslandbruksstyret i Aust-Agdervedtok å avslå søknad om (videre) fritak fra bopliktpå en landbrukseiendom, og stilte som vilkårfor fortsatt fritak at en av fem sameiere måtte bosetteseg på eiendommen uten å spesifisere nærmerehvem av dem som skulle oppfylle boplikten.På bakgrunn av henvendelsen fra ombudsmanneninnhentet fylkesmannen uttalelse fra Statenslandbruksforvaltning (SLF). Fylkesmannen komderetter til at vedtaket slik det lød var ugyldig. Ombudsmannenbad om at saken ble behandlet på nytt.Han bad videre fylkeslandbruksstyret innhente opplysningerom den enkelte sameier, slik at det fikk tilstrekkeligfaktisk grunnlag for nærmere å kunne vurderebopliktens betydning for den enkelte. Ombudsmannenpekte for øvrig på at muligheten for å oppfylleboplikten burde være større når en eiendom liggeri sameie. Ombudsmannen uttalte seg også ombetydningen av inngått forpaktningsavtale.Eiendommen X er en landbrukseiendom beliggendei Åmli kommune i Aust-Agder. En familie ervervetgården i 1965. Ervervet var på den tiden konsesjonsfritt,og det var heller ikke regler om boplikt.Familien bosatte seg ikke på gården, men denne bledrevet ved forpaktning. Gården ble eiet i sameiemellom A, hans far og to brødre. Faren og brødrenessameieparter ble overdratt til A, hans kone og derestre barn i 1987. Ingen av disse bosatte seg på gården.Ved Landbruksdepartementets vedtak 20. januar

2003–2004 Dokument nr 42591989 fikk sameierne midlertidig fritak fra boplikten.Fritaket gjaldt for ti år, dvs. fram til 1. januar 1999.Grunnlaget for fritaket var en forpaktningsavtalemellom sameierne og B som gjaldt fram til 1. mai2000. Ved avtaleperiodens utløp ble det inngått nyforpaktningsavtale med en annen forpakter (C). Avtalen,som gjaldt fra 1. mai 2000, ble godkjent vedÅmli kommunes vedtak 16. mars 2000.Ved brev 22. mars 2001 fra kommunen ved jordbrukssjefentil A opplyste kommunen at den ikkehadde mottatt melding om flytting til Åmli fra sameierne.Kommunen påla dem å sende søknad omvidere fritak fra boplikten i løpet av en måned. Sakenble behandlet i kommunestyret, som vedtok ikkeå gi videre fritak, dvs. fire av sameierne fikk fritakpå vilkår om at en av sameierne bosatte seg på gården.Vedtaket ble påklaget av sameiernes advokat.Kommunestyret besluttet ikke å realitetsbehandleklagen, og sendte den til fylkeslandbruksstyret forendelig avgjørelse. Fylkeslandbruksstyret opprettholdtkommunens vedtak.Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere,og saken ble forelagt fylkeslandbruksstyret. Ibrevet herfra ble det innledningsvis vist til en lignendesak inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2000side 251. Saken gjaldt konsesjon til erverv av landbrukseiendompå vilkår om at en av erververne (sameierne)bosatte seg i vedkommende kommune. Detble i det avsluttende brevet herfra uttalt at det kunneframstå som vilkårlig å stille vilkår om at en av sameiernemåtte flytte til kommunen uten å spesifiserehvem. Etter ombudsmannens mening burde det værtforetatt en vurdering av hvem som skulle oppfylleboplikten. Uten en slik vurdering av vilkårets betydningfor den enkelte av sameierne, var det ikke muligå vurdere vilkårets (eventuelle) uforholdsmessighet.Et slikt vilkår kunne derfor bare vært stilt dersomalle sameierne på forhånd hadde samtykket ogde også hadde utpekt en til å oppfylle kravet.Det ble også stilt enkelte andre spørsmål, blantannet hvorfor spørsmålet om boplikt ikke ble tattopp av kommunen da den nye forpaktningsavtalenfra mai 2000 ble godkjent.Fylkesmannen ved landbruksdirektøren svarte atspørsmålet om vilkår for fritak fra boplikt som følgeav henvendelsen herfra var tatt opp med Statenslandbruksforvaltning (SLF). På bakgrunn av uttalelsenfra SLF, la fylkesmannen til grunn at det ikkevar adgang til, slik som det ble gjort i denne saken, åstille vilkåret uten på forhånd å ha avklart med sameiernehvem som skulle oppfylle plikten. Når detgjaldt betydningen av at kommunen hadde godkjentden nye forpaktningsavtalen uten å bringe spørsmåletom boplikt på banen, svarte fylkesmannen at forpaktningsavtalenikke i seg selv kunne være tilstrekkeligtil å frita eierne fra boplikten.I mitt avsluttende brev til Fylkesmannen i Aust-Agder uttalte jeg:«Søknaden om fritak for boplikt er i denne saken behandletetter § 27 a i odelsloven 28. juni 1974 nr. 58.Hensynet til bosettingen i området skal særlig ivaretas,sammenlign også konsesjonsloven 31. mai 1974nr. 19 § 1 nr. 5 og § 8 nr. 2. Jeg viser til mine uttalelserom dette i sak 1999/0369 og 2000/1565 om BratterudSkog. Kopi av årsmeldingen for 2000 s. 251 –255 og 2002 s. 266 – 270 vedlegges til orientering.Spørsmålet i denne saken gjelder vilkåret om bopliktfor sameierne. Vurderingen av et slikt vilkår synes åmåtte bli den samme etter odelsloven og konsesjonsloven.Saken(e) om Bratterud Skog skiller seg på flerepunkter fra nærværende sak. I Bratterud Skog-sakenvar det tale om et sameie bestående av fem personersom sammen eide en halvpart av gården. Da denandre halvparten ble forsøkt solgt til en utenforståendebenyttet disse fem seg av forkjøpsretten ettersameieloven, og fikk parten overdratt til seg. Halvpartenble fordelt mellom sameierne etter samme eierbrøksom før overdragelsen. Ervervet medførte altsåen reduksjon i antall sameiere. I nærværende sakresulterte overdragelsen fra As far og to brødre til familienA i at antallet sameiere økte med en. Viderevar det et sentralt tema i Bratterud Skog-saken omdet var adgang til å sette vilkår om bosetting i kommunennår den eiendommen det ble søkt konsesjonfor var ubeboelig. Hovedproblemstillingen i sakenher, om det er adgang til å gi konsesjon på vilkår omboplikt for én uspesifisert sameier, er imidlertid densamme som i Bratterud Skog-saken.1. Jeg uttalte avslutningsvis i brevet 27. januar2000 til Landbruksdepartementet i sak 1999/0369følgende om adgangen til å stille vilkår om bopliktuten å spesifisere hvem som skal oppfylle plikten:«Videre peker jeg på at det kan fremstå somnoe vilkårlig å stille vilkår om at en av fem sameieremå flytte til kommunen uten noen nærmerekonkretisering av hvem dette skal være.Det er neppe gitt at den valgfrihet som det fastsattevilkåret etablerer, tilsier at en slik bestemmelseer lettere å godta enn et konkret begrunnetvalg.Selv om vilkår av denne karakter må sies å haen forankring i konsesjonslovens bestemmelser,er det ikke gitt at et vilkår om bosetting i kommunenvil være lovlig i enhver konsesjonssak.Forholdene i den konkrete saken kan ligge slikan at vilkåret må sies i og for seg å fremme lovensformål, men på en måte som fremstår somuforholdsmessig tyngende eller tilfeldig i forholdtil den som rammes. På bakgrunn av den særegnesituasjonen en sameieoverdragelse internt i etetablert sameie representerer, kan det spørres omvilkåret som er stillet om bosetting i kommunenfor en av sameierne i denne saken må anses åvære uforholdsmessig tyngende. Vedtaket etterlateri lys av dette en begrunnet tvil fordi det genereltbare er krevet at en av sameierne bosetterseg i kommunen, uten noen nærmere vurdering

260 Dokument nr 42003–2004av hvem. For å kunne vurdere forholdsmessighetenav vilkåret burde vilkårets betydning for denenkelte ha vært nærmere vurdert.»Jeg kan ikke se at det i nærværende sak er forholdsom tilsier en annen vurdering av dette spørsmålet.Fylkesmannen har, etter å ha forelagt spørsmåletfor SLF, også selv kommet til at vedtaket, slikdet i dag lyder, ikke er gyldig. Jeg må derfor be omat saken vurderes på nytt i lys av de rettslige synspunktenesom er kommet fram ved undersøkelseneherfra. Det må innhentes opplysninger om situasjonenfor den enkelte sameier, slik at det er tilstrekkeligfaktisk grunnlag for nærmere å kunne vurderebopliktens betydning for de enkelte sameiere. Bopliktenfølger av loven, jf. odelsloven § 27 førsteledd. Selv om det også kan være et alternativ å gi fritaktil alle, må sameierne selv, i forbindelse medopplysningen av saken, kunne forventes å kunne bidratil at bestemmelsen om boplikt kan bli realisert.Når en eiendom ligger i sameie, bør muligheten for åoppfylle bopliktskravet være større. For ordensskyld gjør jeg oppmerksom på at jeg med dette ikkehar tatt stilling til forholdsmessigheten av et slikt vilkårfor den enkelte sameier eller sameiet sett underett. Heller ikke har jeg vurdert om det vil kunne innebæreen ulovlig forskjellsbehandling å pålegge énav sameierne boplikt.2. Når det gjelder den rettslige betydningen avforpaktningsavtalen som ble inngått mellom sameietog C, vil jeg bemerke følgende: Advokaten har påvegne av sameiet anført at kommunens godkjennelseav avtalen i mai 2000 måtte kunne oppfattes som enbekreftelse fra kommunens side på at «forholdeneskulle være som før», altså at det var eller ville bligitt videre fritak fra boplikten. Fylkesmannen harderimot, jf. svarbrev hit 2. desember 2002, uttalt atdet ikke gir «tilstrekkelig grunn for å frita eierne fraden boplikten de ellers har etter loven» at kommunenhar godkjent forpaktningsavtalen. Begrunnelsenfor dette er blant annet at det ellers ville bli «for lettvintå komme unna den personlige boplikten».Det er ikke vanskelig å være enig i at man ikkeautomatisk skal kunne unngå boplikten ved å inngåforpaktningsavtale. At en gård i alle tilfelle vil habosetting fordi den er bortforpaktet vil nok kunnevære et moment i vurderingen, men kan selvsagt ikkei seg selv gi grunnlag for fritak. Forholdene i dennesaken er imidlertid noe spesielle. Jeg viser til atsameiet hadde en forpaktningsavtale med B som utløp1. mai 2000. På dette tidspunktet hadde fristenfor flytting til gården allerede løpt ut. Sameiet inngikkny forpaktningsavtale med C fra 1. mai 2000.Kommunen godkjente avtalen så tidlig som 16. mars2000. Først ett år senere, i brev 22. mars 2001 fraÅmli kommune, fikk A beskjed om at det ikke varregistrert flytting til gården i folkeregisteret, og atdet måtte søkes videre fritak fra boplikten snarest.Fylkesmannen har i svarbrevet hit lagt til grunn atdet at gården i forpaktningstiden i alle tilfelle vil habosetting, ikke ville ha «avgjørende betydning i saken».At forholdet ikke kunne ha avgjørende betydningkan jeg si meg enig i. At avtalen derimot overhodetikke skulle kunne ha betydning for søknadenkan jeg derimot vanskelig se. Kommunens godkjennelsemå ha gitt sameierne en berettiget forventningom at de ville få fortsatt fritak. Til dette kommer atdet vil kunne by på vanskeligheter for sameiet å bryteavtalen. På den annen side, Landbruksdepartementetsvedtak om fritak var begrenset i tid, og sameierneburde i den aktuelle situasjonen ha tatt kontaktmed landbruksmyndighetene. Et tidsbegrensetfritak legger tross alt initiativet til forlengelse på sameierne.Min konklusjon blir derfor at forpaktningsavtalenmå tillegges en viss, men ikke avgjørendevekt ved vurderingen.»Fylkesmannen sendte saken tilbake til kommunenfor ny førstegangsbehandling. Hver enkelt sameierble tilskrevet og gitt frist til å uttale seg førsøknadens behandling i kommunestyret.Reindrift82.Oppføring av gamme – byggesak ellerreindriftsak – eller begge deler?(Sak 2002–2084)A søkte om å få sette opp en gamme i Tana kommune.Kommunen oversendte saken til blant annetReindriftsforvaltningen i Øst-Finnmark, som avslosøknaden under henvisning til reindriftsloven §§ 9,10 og 11. Avslaget ble påklaget til Områdestyret forreindrift i Øst-Finnmark, som ikke tok klagen til følge.Tana kommune fant etter dette ikke grunn til åbehandle saken etter planog bygningsloven.Ombudsmannen kritiserte både Tana kommunesog reindriftsmyndighetenes saksbehandling. Det blevist til at kommunen har plikt til å behandle byggesøknaden,jf. pbl. § 95 nr. 1, og at reindriftsloven ikkegir hjemmel for å avslå omsøkte gamme.As søknad om oppsetting av gamme i Tana kommuneble fremsatt av Finnmark jordsalgskontor. Etterdet opplyste er området der gammen er søkt oppsatt,avsatt til landbruk- natur og friluftsområde ikommuneplanens arealdel. Søknaden ble derfor behandletsom en søknad om dispensasjon etter planogbygningsloven (pbl.) § 7. Kommunen sendte søknadentil berørte sektororganer til uttalelse/tillatelse.Reindriftsforvaltningen Øst-Finnmark avslo derettersøknaden med «hjemmel i reindriftsloven §§ 9, 10og 11». A påklaget avslaget, men Områdestyret forreindrift i Øst-Finnmark tok ikke klagen til følge.Tana kommune skrev deretter til Finnmark jord-

2003–2004 Dokument nr 4261salgskontor at det ikke var aktuelt å behandle sakenetter planog bygningsloven, som følge av at Reindriftsforvaltningeni Øst-Finnmark (Områdestyretfor reindrift i Øst-Finnmark) hadde avslått As søknadmed hjemmel i reindriftsloven.I klagen til ombudsmannen anførte A blant annetat Tana kommunes behandling av byggesøknadenvar mangelfull og at lovanvendelsen var feil. A gav idenne forbindelse uttrykk for at reindriftsloven § 10ikke gav hjemmel for å avslå søknaden om oppføringav gamme. A kom senere med tilleggsmerknader.Saken ble forelagt Tana kommune som ble bedtom en nærmere redegjørelse for sitt syn på om tiltaketi denne saken krever «tillatelse eller samtykke»fra reindriftsmyndighetene. Kommunen ble viderestilt spørsmål om den mente at reindriftsmyndighetenehadde rettslig adgang til å avslå tiltaket medhjemmel i reindriftsloven. I så fall ble kommunenbedt om å gi en nærmere redegjørelse for og presiseringav hjemmelsgrunnlaget.Uavhengig av om reindriftsmyndighetene ble ansettfor å ha hjemmel til å avslå tiltaket eller ikke, blekommunen bedt om å redegjøre nærmere for at søknadenikke ble avgjort etter planog bygningsloven.Det ble i denne forbindelse vist til pbl. § 95 nr. 1,hvor det framgår at når en søknad er fullstendig skalden snarest mulig «behandles og avgjøres av kommunen».Fra Tana kommunes svarbrev siteres:«Tana kommune, og det området der søkerønsker å føre opp gamme, er reinbeiteområde.Reindriftsloven har bestemmelser som gjør at etbyggverk i et reinbeiteområde vil kunne krevetillatelse eller samtykke fra reindriftsforvaltningen,jf. reindriftslovens § 10 første ledd nr. 4 ogannet ledd. Tana kommune har selv ikke kompetansetil å avgjøre om en søknad i et reinbeiteområdeomfattes av bestemmelsen i reindriftslovens§ 10, og har derfor ikke sett det som sin oppgaveå overprøve myndighetsutøvelsen til reindriftsforvaltningen.Det er reindriftsmyndighetenesom sitter på fagkunnskapen, og som er de rettetil å avgjøre om en søknad om et tiltak faller innenforbestemmelsene i loven.Vi viser for øvrig til klagebehandlingen Fylkesmanneni Troms gjennomførte knyttet til klagepå vedtak om oppføring av hytte ved Iesjávri iAlta kommune, jf. fylkesmannens ref. 2000/06164, datert 29.01.01, der fylkesmannen bekrefterreindriftsmyndighetenes avslagshjemmel.»Kommunen opplyste videre at i saker der søknadener avslått etter særlovgivningen, er det «vanligpraksis å stanse behandlingen etter planog bygningsloven».Kommunen framholdt også at søkerenskal orienteres om dette, og opplyses om at saksbehandlingenkan tas opp igjen dersom avslaget ettersærloven blir omgjort, eller søkeren krever saken behandletetter planog bygningsloven. Kommunenhadde ikke skriftlig orientert søkeren om disse mulighetene,men så i ettertid at «dette burde værtgjort». Tana kommune viste ellers til den spesiellesituasjonen i store deler av Finnmark, der byggesakerpå statsgrunn skal behandles etter både jordsalgslovgivningenog planog bygningsloven. Detble i denne forbindelse vist til Fylkesmannen i Finnmarksretningslinjer datert 9. juli 1987 for samordningav saksbehandlingen etter de to lovene for åunngå unødig saksbehandling.A kommenterte Tana kommunes svar, og gavblant annet uttrykk for at kommunen «har overførtsaksbehandlingen av utmarkssaker til reindriftsmyndighetene»og han stilte spørsmål ved «rettssikkerhetentil borgere i Deatnu-Tana». A framholdt ogsåat området hvor gammen var søkt oppført, verken er«flyttevei, reinbeite, sommerbeite, vinterbeite ellerkalvingsområde», jf. reindriftsloven § 10 første leddnr. 4.Saken ble etter dette forelagt Områdestyret forreindrift i Øst-Finnmark. Områdestyret ble bedt omå redegjøre nærmere for hvorfor As søknad om oppsettingav gamme krever tillatelse/samtykke og ikkeen uttalelse fra reindriftsmyndighetene etter reindriftsloven,herunder angi hjemmelsgrunnlaget konkret.Henvendelsen herfra ble behandlet i områdestyretsmøte 4. september 2003. Områdestyret opphevetmed hjemmel i forvaltningsloven § 35 vedtaketav 13. juni 2002, under henvisning til at det varugyldig. Av reindriftsagronomens vurdering/tilrådingtil områdestyret, framgår det at områdestyretikke har «hjemmel i reindriftsloven til å nekte» oppføringenav den omsøkte gammen, men kun en retttil å uttale seg om tiltaket. Reindriftsagronomen beklagetdet «uhjemlede/ulovlige vedtaket». Områdestyretavga deretter følgende uttalelse til søknadenom oppsetting av gammen:«Områdestyret er i mot at det blir gitt tillatelsetil oppføring av den omsøkte gammen. Tomtavil ligge i flyttelei for Reinbeitedistrikt 7/8 og 9,og dette er ulovlig jfr. Reindriftsloven § 10 1.ledd nr. 4.»A kom senere tilbake til saken med kommentarer.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Etter min oppfatning har ikke søknaden vært undergitten forsvarlig saksbehandling, og det er grunntil å kritisere Tana kommune, ReindriftsforvaltningenØst-Finnmark og Områdestyret for reindrift iØst-Finnmark for dette.Tana kommunes saksbehandlingEtter omstendighetene finner jeg ikke grunn til å gånærmere inn på Tana kommunes syn på om reindriftsmyndighetenehadde rettslig adgang til å avslåtiltaket med hjemmel i reindriftsloven. Det avgjørendei forhold til kommunens saksbehandling må

262 Dokument nr 42003–2004uansett være at Tana kommune, uavhengig av omreindriftsmyndighetene hadde adgang til å avslå søknadenmed hjemmel i reindriftsloven eller ikke, pliktetå ferdigbehandle saken og treffe vedtak etterplan- og bygningsloven. Kompetansen til å avslå ellertillate byggesøknader er lagt til kommunen alene,med fylkesmannen som klageinstans, jf. blant annetpbl. § 95 nr. 1 hvor det framgår at søknaden skal«snarest mulig behandles og avgjøres av kommunen».Kommunens unnlatelse av å behandle søknadenetter planog bygningsloven førte således til atA ikke fikk anledning til å klage til fylkesmannen.Det går videre klart fram av pbl. § 7 at bestemmelsenkun forutsetter at statlige myndigheter skal væregitt anledning til å uttale seg før kommunen avgjørdispensasjonsspørsmålet. Kommunen plikter etterdette å innhente og hensynta sektororganers uttalelsefør en dispensasjon eventuelt tillates. Sektororganenesuttalerett må her ses i sammenheng med pbl.§ 15 annet ledd, som gir organene adgang til å påklagekommunens vedtak til fylkesmannen dersom vedtaketberører vedkommende myndighets saksområde.Tana kommune må nå ferdigbehandle gammesøknaden,og jeg ber om å bli orientert om utfallet avdenne saken. Det framstår som noe uklart i hvilkengrad behandlingen av As søknad er representativ forkommunens praksis i lignende saker, men jeg forutsetterat kommunen på eget initiativ vurderer dette.Reindriftsmyndighetenes saksbehandlingOmrådestyret for reindrift i Øst-Finnmark har i vedtak4. september 2003 omgjort tidligere «avslag» påAs søknad om oppføring av gamme, idet områdestyretanså vedtaket 13. juni 2002 som ugyldig. Det blei stedet avgitt uttalelse til gammesøknaden. Detframgår av saksframstillingen til områdestyrets vedtak4. september 2003 at reindriftsagronomen konkludertemed at områdestyret ikke hadde hjemmel ireindriftsloven til å nekte oppføring av den omsøktegammen. Områdestyret hadde etter reindriftsagronomensoppfatning kun anledning til å uttale seg omsaken. Ut fra det opplyste, må jeg si meg enig i dennevurderingen, og områdestyrets saksbehandling itilknytning til vedtaket 13. juni 2002 må derfor kritiseres.Min kritikk retter seg også mot behandlingenhos Reindriftsforvaltningen Øst-Finnmark, som besvarteTana kommunes brev 19. oktober 2001 medet vedtak, i stedet for å avgi en uttalelse.På bakgrunn av den fornyede behandlingen sakennå har fått, er det ikke nødvendig for meg å redegjørenærmere for adgangen til å nekte tiltaket etterreindriftsloven. Jeg finner imidlertid grunn til åframheve betydningen av at forvaltningen har et ryddigog avklart forhold til eget kompetansegrunnlag.Selv om Tana kommune hadde et selvstendig ansvarfor å avgjøre søknaden etter planog bygningsloven,kan det i denne saken synes som om reindriftsmyndighetenesbehandling av saken kan ha bidratt til atAs søknad ikke ble undergitt en forsvarlig behandlingetter planog bygningsloven. Jeg ber derforReindriftsforvaltningen Øst-Finnmark og Områdestyretfor reindrift i Øst-Finnmark merke seg dette forframtiden.»83.Merkenemndas kompetanse til å fastslå eierskaptil slaktet rein(Sak 2001–2494)To reineiere var uenig om eierskapet til merket rein.Merkenemnda for Øst-Finnmark fastslo eiendomsretten.Reindriftsforvaltningen uttalte i senere brevhit at vedtaket kunne påklages til områdestyret.Ombudsmannen uttalte at verken merkenemndaeller områdestyret har hjemmel til å fatte vedtak omeierforholdet til rein som er merket innen fastsattefrister.To reineiere var uenige om eierskapet til reinsom var merket innen fastsatte frister. Saken ble lagtfram for Merkenemnda i Øst-Finnmark som fattetvedtak om eierforholdet. Etter klage ble saken på nybehandlet av merkenemnda som fastholdt tidligerevedtak. I klagen hit ble det anført at merkenemndaikke har hjemmel til å fatte vedtak i en sak som dennesamtidig som det ble klaget over saksbehandlingen.Det er kun spørsmålet om reindriftsmyndighetenskompetanse som er av generell interesse. Derforvil bare denne delen av saken bli referert.Spørsmålet om reindriftsmyndighetens kompetanseble tatt opp i brev herfra til Reindriftsagronomeni Øst- Finnmark og Landbruksdepartementet.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Merkenemndas kompetanseForskrift 12. juni 1984 om merking m.v. av tamrein,fastsatt av Landbruksdepartementet med hjemmel ireindriftsloven § 18 angir merkenemndas kompetanse.Det følger av forskriften §§ 4 og 8 at nemnda behandlersøknader om registrering av reinmerkersamt sletting og endring av reinmerke. Forskriftengir derimot ikke merkenemnda hjemmel til å fastslåeierskapet til merket rein. Jeg kan heller ikke se atreindriftsloven angir en slik hjemmel. Merkenemndahadde etter dette ikke hjemmel til i vedtak 3. og 4.juli 2000 å fastslå eierskapet til rein med klipsnummer4441.Jeg har derimot fortstått det slik at det er praksisfor at merkenemnda, dersom partene ønsker det, kankomme med en faglig uttalelse om slike spørsmål.Dersom partene imidlertid ikke blir enige om eierforholdetetter dette, må saken eventuelt bringes innfor de vanlige domstoler for å få en endelig løsning.Reindriftsmyndighetene og Landbruksdeparte-

2003–2004 Dokument nr 4263mentet har i sine svar hit gitt uttrykk for en tilsvarendeforståelse av gjeldende regelverk. Reindriftsforvaltningeni Øst-Finnmark har likevel i brev 8. juli2002 opplyst at dersom partene kommer med «nyeopplysninger i saken, da gjerne i form av en «klage»,kan merkenemnda ta saken opp til ny vurdering», og«normalt respekteres merkenemndas «vedtak» i næringen».Reindriftsforvaltningen mente videre at en«klage» som er vurdert av nemnda skal legges framfor områdestyret for avgjørelse etter reindriftsloven§ 16 tredje ledd og at områdestyrets vedtak kan påklages.Dette kan ikke være korrekt. Områdestyrethar så vidt jeg kan se verken hjemmel i reindriftsloveneller gjeldende forskrift om merking av rein ellerinstruks for områdestyret hjemmel til å fatte vedtakom eierforholdet til merket rein. Reindriftsloven§ 16 tredje ledd omhandler eiendomsretten til reinsom ikke er merket på foreskreven måte og såledesikke er identifiserbar eller som ikke er merket innenfastsatt frist, noe som ikke var tilfellet i denne saken.Jeg kan etter dette ikke se at verken merkenemndaeller områdestyret har hjemmel til å fatte vedtakom eierforholdet til rein som er merket innen fastsattefrister slik Reindriftsforvaltningen i Øst Finnmarksynes å mene. Det er uheldig når Reindriftsforvaltningeni Øst-Finnmark i en sak som denne benytterbegreper som «vedtak» og «klage», når situasjonener at merkenemnda ikke fatter vedtak og disse følgeligikke kan påklages. Slike innarbeidede rettsligebegreper gir anvisning på en rekke rettigheter forparten og forpliktelser for forvaltningen, og en feilbruk av disse vil derfor lett kunne føre til misforståelserog til at både partene og forvaltningen kan blivilledet.»Bygge- og reguleringssaker84.Om avslag på anmodning om pålegg i medholdav reguleringsplan var enkeltvedtak(Sak 2002–2458)Oslo kommune avslo en anmodning fra A om å påleggeStatens vegvesen å iverksette støyskjermingstiltakved en ringvei. Reguleringsplanen for områdetbestemte at Miljøverndepartementets «Retningslinjerfor vegtrafikkstøy» skulle følges. Fylkesmannen iOslo og Akershus kom til at avslaget ikke var et enkeltvedtaki forvaltningslovens forstand.Ombudsmannen fant at kommunens beslutningvar et enkeltvedtak. Han vektla at kommunen tok endeligstilling til om støygrensene var overskredet.Videre måtte bestemmelsene om støy i planen antaså skulle ivareta hensynet til beboerne i området.Kommunens avgjørelse var derfor bestemmende forAs rett etter reguleringsplan, og følgelig for hennesrettslige posisjon. Dette måtte gjelde selv om avgjørelsenkun opprettholdt status quo, og selv om kommunenshåndhevingsplikt etter planog bygningsloven§ 10–1 neppe er absolutt.Fylkesmannen tok ombudsmannens uttalelse tiletterretning og la til grunn at kommunens avslag påklagerens anmodning var et enkeltvedtak. Fylkesmannenomgjorde deretter sin avgjørelse og bakommunen om å foreta forberedende klagesaksbehandling.Sammenlign ombudsmannens årsmelding 1997s. 74–77 og 1999 s. 53–55.A anmodet Oslo kommune, planog bygningsetaten,om å vurdere hvorvidt det var grunnlag for åpålegge Statens vegvesen å iverksette støyskjermingstiltakved Universitetskrysset på Ring 3 i Oslokommune. Bakgrunnen for henvendelsen var to rapportersom konkluderte med at støynivået på stedetoverskred veiledende støygrenser i Miljøverndepartementetsrundskriv T-8/79 Retningslinjer for vegtrafikkstøy.I reguleringsbestemmelsene for områdetheter det at nevnte retningslinjer «skal følges». Påbakgrunn av støyrapporter fra Statens vegvesen fantkommunen at det ikke var grunnlag for å gi påleggom støyskjermingstiltak. A påklaget avgjørelsen,men kommunen avviste klagen under henvisning tilat kommunens avgjørelse om ikke å pålegge tiltakikke var å anse som enkeltvedtak i forvaltningslovensforstand.Fylkesmannen i Oslo og Akershus stadfestetkommunens avvisningsvedtak. I klagevedtaket bledet bl.a. vist til ombudsmannssakene som er refererti ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 74 – 77, ogprofessor dr. juris Erik Boes artikkel «Klagerett nårmyndigheter unnlater å bruke kompetanse» i Tidsskriftfor Rettsvitenskap (TfR) 1999 s. 5 – 76, især s.61. Den rettslige problemstillingen i de nevnte ombudsmannssakenevar om konkurransemyndighetenesbeslutning om ikke å gripe inn overfor henholdsvisforretningsnektelse og bedriftserverv i henholdtil konkurranseloven §§ 3–10 og 3–11, var enkeltvedtak,jf. forvaltningsloven § 2. Ombudsmannenkom til at disse beslutningene ikke kunne anses åvære enkeltvedtak i forhold til den som hadde anmodetom inngrep. Professor Boe kom i artikkelen medmotforestillinger mot mitt syn, men framholdt at hanikke så det som «rettslig feil av forvaltningen å leggetil grunn tolkingen som Sivilombudsmannen gikkinn for» (s. 61). I klagevedtaket i As sak viste fylkesmannenvidere til saken referert i ombudsmannensårsmelding for 1999 s. 53 – 55, som også gjaldtspørsmålet om konkurransemyndighetenes beslutningom ikke å gripe inn overfor bedriftserverv, varenkeltvedtak. Jeg uttalte i denne saken bl.a. at jeghadde merket meg professor Boes synspunkter ogkonklusjoner, men at jeg hadde «vanskelig for å se athans syn på saken gir en avgjørende avklaring avspørsmålet». Fylkesmannen kom på denne bakgrunntil følgende konklusjon i klagevedtaket:

264 Dokument nr 42003–2004«Det er vanskelig å se avgjørende prinsipielleforskjeller mellom disse tilfellene og den foreliggendesak. Realiteten i saken kan derfor ikkebringes inn for fylkesmannen som klagesak. Fylkesmannenfinner på denne bakgrunn at det idenne saken ikke foreligger noen lovanvendelsesfeilmht. avvisningsvedtaket.»As advokat klagde fylkesmannens avvisningsvedtakinn for ombudsmannen. I klagen ble det anførtat når reguleringsplanen fastslo at Miljøverndepartementetsrundskriv T-8/79 «skal følges», innebardet at berørte naboer hadde rettskrav på tiltakhvis støygrensene ble overskredet. Et avslag på enanmodning om tiltak var bestemmende for den privateparts rettigheter etter reguleringsplanen, og varderfor å anse som et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven§ 2. Dette gjaldt etter advokatens syn «uten hensyntil om planog bygningsetatens standpunkt/avgjørelserberor på overprøving av de faktiske forholdeller fortolkning av regelverket». Under henvisningtil ovennevnte ombudsmannssaker og professor Boesartikkel, ble det i klagen hit anført det at det i dettetilfellet ikke var tale om nektelse av å pålegge tiltakut fra en skjønnsmessig vurdering, men at det dreideseg om å følge opp (håndheve) en parts rettigheterog at klageren hadde en nær tilknytning til støyproblematikkensom reguleres i planen.Ombudsmannen tok saken opp med fylkesmannen.Det ble herfra redegjort kort for tidligere behandlingher av den generelle problemstillingen.Fylkesmannen ble deretter bedt om å kommenterefølgende vedrørende vilkårene i forvaltningsloven§ 2 første ledd bokstav a og b:«Blant annet kan det være relevant å vektleggeat Konkurransetilsynets inngrepsmyndighetetter konkurranseloven er skjønnsmessig, mensplan- og bygningsmyndighetene i utgangspunkthar en plikt til å sikre at bestemmelser i og i medholdav planog bygningsloven overholdes, jf.planog bygningsloven § 10–1. Videre må detvurderes om en reguleringsplan i sterkere gradenn en generell fullmaktslov berører den enkeltes«rettigheter eller plikter». Støyen fra Ring 3berører direkte naboenes faktiske posisjon, mendet kan anføres at reguleringsbestemmelsene,som blant annet skal sikre et forsvarlig støynivåfor eiendommene i reguleringsområdet, også berørernaboenes rettslige posisjon.»Fylkesmannen ble også spurt om det er hans synat avgjørelser som kun opprettholder status quo ikkekan sies å være «bestemmende for rettigheter ellerplikter», og hvilken rolle det i den forbindelse spillerat uenigheten i denne saken først og fremst syntes ågjelde faktiske forhold (støynivået), og ikke forståelsenav reguleringsplanen. Det ble herfra spurt omhvordan det var vektlagt at kommunens avgjørelse,på bakgrunn av innhentede opplysninger fra Vegvesenet,avsluttet saken fordi reguleringsbestemmelseneikke var overtrådt.Fylkesmannen ble dessuten bedt om å vurdereom det kan sies å foreligge et rettskrav på tiltak forutsattat de veiledende støygrensene er overskredet.Det ble vist til at selv om det i reguleringsplanen forGaustadbekkdalen heter at Rundskriv T-8/79 «skalfølges», er retningslinjene etter sitt navn og innholdkun retningslinjer for vurderingen av vegtrafikkstøy.Videre er støygrensene under punkt 3 i rundskriveti utgangspunktet ikke mer enn «veiledende».Det synes forutsatt at ikke enhver overskridelse avstøygrensene nødvendigvis innebærer at tiltak måiverksettes, selv om dette er utgangspunktet.I sitt svar hit antok fylkesmannen vedrørende parallellentil konkurranseloven at «Konkurransetilsynethar en viss inngrepsplikt, jfr. f.eks. minstestandard,selv om myndigheten er skjønnsmessig». Selvom utgangspunktet etter planog bygningsloven§ 10–1 er at kommunen skal føre tilsyn med at planogbygningslovgivningen overholdes, vil det etterfylkesmannens syn «også her måtte utøves skjønnmht. prioriteringer». Fylkesmannen kunne på dennebakgrunn «i utgangspunktet ikke se hvorfor det skullevære noen forskjell av betydning mellom de to lovermht. hvilke unnlatte inngrep som skal anses somenkeltvedtak».Fylkesmannen uttalte videre:«En reguleringsplan er et enkeltvedtak, tiltross for at større reguleringsplaner (f.eks. desom dekker store deler av Oslo) nok kunne værenaturlig å anse som forskrift (jfr uttrykket «ubestemtkrets» i forvl § 2 c).Når planen først er vedtatt og klageadgangener brukt opp, må man etter vårt syn legge tilgrunn (at) reguleringsplanen har samme rettsligevirkning for naboer som en generell fullmaktslov.Vi kan ikke umiddelbart se grunn til at naboensrettslige posisjon bør betraktes forskjellig avhengigav om støyen påstås i strid med grenserfastsatt i reguleringsplan eller grenser fastsatt iforskrift med hjemmel i lov (f.eks. forskrift omgrenseverdier for lokal luftforurensning og støy).I begge relasjoner er naboen faktisk berørt i formav ulempe pga. at støyen overskrider gitte grenser.Planen skal, som den generelle lovgivningen,ivareta den almene interesse i blant annet akseptableforhold for naboer, men kan neppe anses åvære særskilt ment til vern av naboens interesser.Naboer kan som almenheten ellers, påberopereguleringsplanen som rettslig bindende. Denærmere påbud og forbud følger av planen sammenholdtmed planog bygningsloven § 31 mv.om planens rettvirkninger.Naboens nærhet til tiltaket gir ham rettsligklageinteresse dersom vedtak treffes, men slikinteresse betyr ikke at han har en rettighet eller etrettskrav på at påbud i planen håndheves.Den påståtte rettighet for naboer må nødvendigviskorrespondere med en plikt for noen. Hermå understrekes at planen er bindende for arealbrukenjfr pbl § 31, men sier intet om forholdetmellom parter eller andre involverte. Planen sierat støyretningslinjene skal følges, men bestemmerikke hvem som skal følge dem. Herunder regulererplanen ikke spørsmål om finansieringosv. av veibygging eller støyskjerming. Spørs-

2003–2004 Dokument nr 4265målet om hvem som må bekoste en bedret støysituasjonog derved er pliktsubjekt, og hvem somslipper kostnaden og således har «rettigheten»,må etter hva vi kan se løses etter andre regler ennreguleringsplanen. Stikkordet er vel her forurenseransvaret,altså reglene om når forurenser skalbetale. Dette taler mot klagerens oppfatning av åha en særskilt «rettighet» eller «rettskrav» etterreguleringsplanen.»Av fylkesmannens svarbrev hit framgikk det videreat han ikke hadde «ment å gi uttrykk for en generelloppfatning om at avgjørelser som bare opprettholderstatus quo, ikke er «bestemmende for rettighetereller plikter»». Det ble uttalt at det framstårsom uklart om det vil være grunnlag for en slik oppfatning,men at det neppe er nok «til å konstatere atforvaltningens unnlatte inngrep er enkeltvedtak, atnaboens faktiske situasjon kunne blitt bedret dersominngrepet hadde funnet sted, jfr. bl.a. ombudsmannensegen praksis». Fylkesmannen understreket atdenne saken var avgjort «på formelt grunnlag (ikkeenkeltvedtak), uten hensyn til hva det materielt eruenighet om (faktum og lovforståelse)».Vedrørende retningslinjenes rettsvirkninger uttaltefylkesmannen:«Som ombudsmannen er inne på er det uklartom dette betyr at de skal «følges» som retningslinjereller om de er gått over til å bli rettsregler.For øvrig er bestemmelsen uklar mht. hvilke avgrenseverdiene i rundskrivet som skal «følges».Her må man eventuelt søke svar i planforarbeideneog andre tolkningsfaktorer.Det fremgår av vår videre argumentasjon atvi har ansett det relevante tidspunkt for håndhevingav påbudet, for å være byggetidspunktet påbegynnelsen av 1990-tallet. Ved spørsmål omhåndheving i dag stiller saken seg annerledes.Pbl § 31 innebærer at reguleringen bare er bindendefor nye tiltak. Dersom trafikkstøyen overtid endrer seg fra å være planriktig til å bli planstridig,er dette etter vårt syn neppe forbudt jfr.pbl § 31. Dette fordi endringen ikke innebærertiltak eller virksomhet som rammes av bestemmelsen,jfr. bl.a. Pedersen mfl. side 430, pkt10.3.3 avslutningsvis:«Både bestemmelsen og motivene forutsettersåledes at selve grunnen tas i bruk ved et fysiskinngrep. Av dette utgangspunktet følger at selvetrafikkbruken på en vei ikke kan håndheves avbygningsmyndighetene. Reguleringsvedtaket måfor så vidt realiseres gjennom vedtak og handlingerfra bygningsmyndighetene og trafikkmyndighetene».I denne situasjonen er det derfor reglene i«forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensingog støy» som etter vårt skjønn er relevante.»Til fylkesmannens svar hit uttalte As advokat atKonkurransetilsynets inngrepsmyndighet erskjønnsmessig, «mens planog bygningsmyndighetenehar plikt til å sikre at bestemmelser i og i medholdav loven overholdes». Denne sondringen måtteetter advokatens syn «i hvert fall være avgjørende iet tilfelle som dette hvor det er fastsatt helt konkretemålbare grenseverdier gjennom påbudet om at Miljøverndepartementetsretningslinjer skal følges».Han viste videre til at det følger av reguleringsbestemmelseneat retningslinjene «skal» følges, og atbestemmelsen ville vært uten reell betydning dersomovertredelse ikke hadde medført plikt til inngripenetter påtale fra berørte, altså naboene. Advokaten anførteat det følgelig også vil være i strid med planogbygningsloven § 31 ikke å påtale og følge oppovertredelser. Han framholdt at det er «skjevt å ta utgangspunkti, slik fylkesmannen synes å gjøre, omMiljøverndepartementets retningslinjer er bindende».Det rettslige utgangspunkt er at de er veiledende,men i denne saken må det være avgjørende at deer «gjort bindende gjennom reguleringsbestemmelsene».Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«1. Den generelle problemstillingen ogrettsgrunnlaget for kommunens avgjørelseSaken reiser den generelle problemstillingen om etforvaltningsorgans unnlatte inngripen er enkeltvedtak,jf. forvaltningsloven § 2. Som jeg påpekte i sakenreferert i ombudsmannens årsmelding for 1999s. 53 – 55, kan dette spørsmålet ikke besvares generelt.Hvert tilfelle må vurderes konkret i forhold tildet aktuelle rettslige grunnlaget.I den saken og i sakene i ombudsmannens årsmeldingfor 1997 s. 74 – 77 var forvaltningens rettsgrunnlagkonkurranseloven, i denne saken er det reguleringsplanS-3319, som omfatter Universitetskryssetpå Ring 3, Oslo kommune. En reguleringsplaner en detaljplan med tilhørende bestemmelsersom regulerer utnytting av bestemte arealer i et områdei en kommune, jf. planog bygningsloven § 22.Det følger av § 31 at nye nærmere angitte tiltak istrid med planen og tilhørende bestemmelser er forbudt.Planen oppstiller med andre ord rådighetsbegrensningerfor området og er således bestemmendefor den enkeltes rett til utnyttelse av arealene. Detpåligger kommunen å føre tilsyn med at planen følges,jf. § 10–1.I § 3.3 første ledd i reguleringsbestemmelsene tilreguleringsplan S-3319 er det etter det opplyste bestemtat Miljøverndepartementets rundskriv T-8/79Retningslinjer for vegtrafikkstøy «skal følges». Retningslinjeneoppstiller i pkt. 3 veiledende grenser forstøy fra vei. Bakgrunnen for at retningslinjene bleinntatt i reguleringsbestemmelsene er ikke undersøktnærmere her. Jeg har imidlertid vanskelig for å seannet enn at de veiledende støygrensene er ment ådanne grunnlag for planog bygningsmyndighetenesvurderinger av hvorvidt det skal pålegges iverksettingav støydempende tiltak. Dette må gjelde uavhengigav når planen ble vedtatt og retningslinjenepkt. 2, som bestemmer at retningslinjene først ogfremst skal legges til grunn ved planlegging. Dersom

266 Dokument nr 42003–2004overskridelse av støygrensene når veien har vært ibruk en tid, ikke skulle få rettsvirkninger, ville reguleringsbestemmelsene§ 3.3 første ledd være utenselvstendig innhold. Jeg kan derfor vanskelig følgefylkesmannens argumentasjon på dette punktet ogviser til at kommunen syntes å legge til grunn at retningslinjenefortsatt gjaldt, dog slik at støygrenseneetter kommunens syn ikke var overskredet.Jeg kan heller ikke se at fylkesmannens redegjørelsei brev hit for formålet med planen er treffende:«Planen skal, som den generelle lovgivningen,ivareta den allmenne interesse i blant annetakseptable forhold for naboer, men kan neppeanses å være særskilt ment til vern av naboenesinteresser.»Som generell redegjørelse for formålet med enreguleringsplan, gir ikke fylkesmannens redegjørelsegrunn til merknader. Avgjørende i denne sammenhenger imidlertid begrunnelsen for § 3.3 førsteledd i reguleringsbestemmelsene. På bakgrunn avdet jeg har framholdt ovenfor, kan jeg vanskelig seannet enn at bestemmelsene er gitt av hensyn til beboernei planområdet, herunder Gaustadbekkdalen.Det har betydning for spørsmålet om enkeltvedtak,se nedenfor.2. Vilkårene i forvaltningsloven § 2 første leddbokstav a og bForvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b lyder:«I denne lov menes med:a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøvingav offentlig myndighet og som generelt ellerkonkret er bestemmende for rettigheter ellerplikter til private personer (enkeltpersoner ellerandre private rettssubjekter);b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettighetereller plikter til en eller flere bestemte personer;»Det følger av bestemmelsen at en avgjørelsesom treffes under utøving av offentlig myndighet ogsom generelt eller konkret er bestemmende for rettighetereller plikter til en eller flere bestemte privatepersoner, er enkeltvedtak. De viktigste rettsvirkingeneav at en avgjørelse er enkeltvedtak følger av forvaltningslovenkapittel IV-VI, som bare får anvendelse«i saker som gjelder enkeltvedtak», jf. § 3 førsteledd. I denne saken, som i mange andre, er detspørsmålet om klagerett i medhold av § 28 flg. somhar initiert tvisten om hvorvidt forvaltningens avgjørelseer enkeltvedtak.Det er på det rene at kommunens beslutning omå unnlate inngripen ble truffet «under utøving av offentligmyndighet», jf. § 2 første ledd bokstav a), ogetter min mening var kommunens beslutning også en«avgjørelse». Jeg viser til at kommunen, på bakgrunnav innhentede opplysninger fra Statens vegvesen,tok endelig stilling til om støygrensene i rundskrivT-8/79 var overskredet, og følgelig om reguleringsbestemmelsenevar overtrådt. Det var ikke taleom en beslutning underveis i prosessen fram mot endeligavgjørelse. Hvorvidt kommunens beslutningbygget på vurderinger av de faktiske forhold ellerforståelsen av reguleringsbestemmelsene, kan i dennesammenheng ikke være avgjørende.Videre må et enkeltvedtak være bestemmendefor rettigheter eller plikter til en eller flere bestemteprivatpersoner. Slik fylkesmannen påpeker, er detalminnelig antatt at vedtakelse av en reguleringsplani seg selv er et enkeltvedtak. Adressater for vedtaketer de som omfattes av planområdet, for eksempelved at de bor eller driver næring der. Hovedspørsmåleti denne saken er imidlertid ikke hvem som er adressaterfor planen som sådan, men om kommunensavslag på As anmodning om tiltak rettet seg mot noenbestemt. Selv om avgjørelsen hadde betydningfor flere, er det klart at den rettet seg mot A.Mer problematisk kan det umiddelbart synes omavgjørelsen var bestemmende for hennes rettighetereller plikter. Det kan i denne sammenheng foretas ensammenligning med de ovennevnte sakene om unnlattinngripen etter konkurranseloven. Konkurranselovengir enhver et legalitetsvern for at konkurransener virksom. Det kan derfor argumenteres for atavgjørelser i medhold av loven, herunder unnlatelseav å gripe inn, er – om enn noe indirekte – bestemmendefor den enkeltes rett til en virksom konkurranse.Tydeligst blir dette for den som blir direkterammet av for eksempel en forretningsnektelse. Enreguleringsplan kan ses på samme måte. Den leggerbegrensninger på den enkeltes handlefrihet, og dissebegrensningene er gjerne gitt av hensyn til andre innenforplanens anvendelsesområde. Reguleringsplanengir med andre ord et legalitetsvern for at planområdetutnyttes i samsvar med planen. Konkurransetilsynethar kontrollog tilsynsansvar etter konkurranseloven,jf. § 2–2, mens det påligger kommunenå sikre at planog bygningslovgivningen overholdes,jf. planog bygningsloven § 10–1.Det er imidlertid en – etter mitt syn avgjørende –forskjell på de ovennevnte ombudsmannssakene omkonkurranseloven og denne saken. Jeg kom i sakeneom forretningsnektelse og bedriftserverv til at konkurransemyndighetenesunnlatte inngripen bare varav indirekte betydning for de som anmodet om inngrep.Konkurranseloven er en generell fullmaktslovsom skal sikre «effektiv bruk av samfunnets ressurser»som sådan, jf. § 1–1, og beskyttelsen av den enkelteervervsdrivende synes således å være mer avledet.En avgjørelse om å ikke gripe inn overfor tiltakmv. som påstås å være i strid med en reguleringsplan,vil etter min mening lettere være direkte bestemmendefor rettighetene til den som anmoder ominngrep. En reguleringsplan gjelder arealdisponeringeni et bestemt område og retter seg i større gradenn en generell fullmaktslov mot den enkeltes retts-

2003–2004 Dokument nr 4267stilling. Det kan derfor hevdes at den som omfattesav planområdet ofte vil ha en så nær tilknytning tilen avgjørelse i medhold av planen, at avgjørelsen erbestemmende for vedkommendes rettigheter ellerplikter. Dette må vurderes konkret fra sak til sak,men vil især gjelde når planbestemmelsene – somher – nettopp er gitt for å beskytte interessen til densom anmoder om inngrep. Jeg antar som nevnt at§ 3.3 første ledd i reguleringsbestemmelsene skalsikre et forsvarlig støynivå for eiendommene i området.Avgjørelsen om å unnlate å følge As anmodningom å pålegge Vegvesenet å iverksette støydempendetiltak, er følgelig direkte bestemmende forhennes rett etter planen og berører således hennesrettslige posisjon. Det er i denne sammenheng avmindre betydning om A har rett i sakens realitet. Forat det skal foreligge enkeltvedtak, er det normalt tilstrekkeligat forvaltningen tar stilling til en påstandog treffer avgjørelse. Jeg vil advare mot å la holdbarheteni en påstand bli avgjørende for om forvaltningensavgjørelse i saken er enkeltvedtak og følgeligkan påklages. Det gjelder uavhengig av om det erden private parts syn på de faktiske eller rettsligeforhold som etter forvaltningens syn ikke holdervann. Det følger av dette at det er mitt syn at også enavgjørelse som opprettholder status quo kan væreenkeltvedtak, slik også professor Boe på s. 33 – 34 iTfR 1999. Jeg legger til at mitt rettslige standpunkt idenne saken tar høyde for at kommunens plikt etterplan- og bygningsloven § 10–1 neppe er absolutt,slik fylkesmannen har påpekt.Det følger av dette at kommunens avgjørelse 23.januar 2001 etter mitt syn må anses å være et enkeltvedtak,jf. forvaltningsloven § 2. Jeg vil derfor befylkesmannen om å vurdere saken på nytt i lys av desynspunkter jeg har framholdt her, og om å bli holdtorientert om fylkesmannens fornyede behandling avsaken.»I vedtak 8. januar 2004 tok Fylkesmannen i Osloog Akershus ombudsmannens uttalelse til etterretning.Fylkesmannen la til grunn at kommunens avgjørelse23. januar 2001 var et enkeltvedtak, og omgjordesitt vedtak 4. juli 2002. Han ba kommunenom å foreta forberedende klagesaksbehandling.85.Spørsmål om fylkesmann var inhabil til å treffevedtak i klagesak om reguleringsplan der hanhadde sett fram motsegn som seinare vart trektattende(Sak 2002–1765)Saka gjaldt om fylkesmannen etter ulovfesta forvaltningsprinsippvar ugild til å treffe vedtak i klagesakom ein reguleringsplan han hadde gitt motsegn tilnår motsegna seinare blei trekt.Ombodsmannen kom etter ei konkret vurderingav tilhøva i saka – under tvil – til at fylkesmannenhadde engasjert seg i saka på ein slik måte at detkunne vere vanskeleg å handsame saka som klageinstans.Motsegna som fylkesmannen trekte gjaldt sametema som klagen. Vidare var fylkesmannen sjølvtil stades og leda det meklingsmøtet som medførte athan trekte motsegna.Forslag til reguleringsplan for Øvstetegane bleiførste gang lagt ut til offentleg ettersyn sommaren2000. Fylkesmannen i Møre og Romsdal opplyste ibrev 18. august 2000 til kommunen at han haddemotsegn til planforslaget. Motsegna gjaldt manglandedokumentasjon og vurdering av trafikkstøy. Planforslagetblei på grunn av motsegna noko endra, ogderetter på nytt lagt ut til offentleg ettersyn i august2001. Fylkesmannen heldt, i brev 14. august 2001 tilkommunen, likevel fast ved motsegna då han meinteat planen i stor grad var «samsvarande» med tidlegareplan. Ved brev 22. august 2001 la kommunenstøyvurderingar utført av Asplan Viak fram for fylkesmannen.Kommunestyret eigengodkjente deretterplanen i møte 17. september 2001. Fylkesmannenfann likevel ikkje å kunne trekkje motsegna. Det bleiderfor arrangert eit meklingsmøte, der Asplan Viakla fram reviderte støyvurderingar. Konklusjonen ettermøtet var at fylkesmannen, dersom det i eit justertplanforslag blei sikra tilstrekkelige støyskjermingstiltak/vilkårom gjennomføring av tiltaket førblokkene blei tatt i bruk, ville trekkje motsegna.Slikt forslag blei kort tid seinare lagt fram for fylkesmannen.Fylkesmannen opplyste deretter i brev tilkommunen at han etter oversendinga av det justerteplanforslaget med føresegner fann «planen endra isamsvar med konklusjonane i meklingsmøte». Motsegnablei derfor trekt. Planen blei samrøystes vedtatti kommunestyremøte 17. desember 2001. A medfleire, klaga via advokat, planvedtaket inn for fylkesmannen,som stadfesta planen i vedtak 5. juni2002.A klaga til ombodsmannen over Fylkesmannen iMøre og Romsdal sitt vedtak. Han bad ombodsmannen«sjå på sakskomplekset», då han hadde «storeproblem med å forstå fylkesmannen si avgjer oggrunngjevinga for den».Saka blei lagt fram for Fylkesmannen i Møre ogRomsdal. Fordi fylkesmannen tre gonger hadde komemed motsegn til planen grunna støyforhold, og atfylkesmann Alv Jacob Fostervoll hadde deltatt imeklingsmøtet mellom partane (møteleiar) før motsegnablei trekt 14. desember 2001, blei det stiltspørsmål om det ikkje var eigna til å svekke tillitentil fylkesmannen sin habilitet at han var klageinstansi denne saka, jf. forvaltningslova § 6 annen ledd oggod forvaltningsskikk. Det blei i denne samanhengvist til at støyproblematikken var eit av klagaranesitt ankepunkt i klaga over reguleringsvedtaket, samtdet forhold at fylkesmannen trekte motsegna fekkdirekte verknad for den vidare handsaminga av regu-

268 Dokument nr 42003–2004leringsplanen. Det blei vidare stilt spørsmål om detikkje ville ha vore betre om det blei oppnemnt settefylkesmann.Fylkesmannen svarte mellom anna:«Spørsmålet om habilitet/svekket tillitt tilfylkesmannens upartiskhet ble vurdert ved fylkesmannensklagebehandling. Videre kan opplysesat problemstillinger i forbindelse med kombinasjonensektormyndighet og klageinstans ogsåble tatt opp ved befaringen. Fra fylkesmannensside ble det vist til at spørsmålet var drøftet medMiljøverndepartementet som mente fylkesmannenkunne behandle klagesaken. Ved dennedrøftingen ble departementet bl.a. orientert om atdet underveis forelå flere innsigelser på grunnlagav manglende støyutredning/ikke akseptable støyforhold.Under befaringen ble det bedt om reaksjoni tilfelle noen hadde motsynspunkt til atfylkesmannen i Møre og Romsdal behandlet sakenvidere. Slike synspunkt ble ikke fremsatt, jf.for øvrig brev datert 29.04.02 fra advokat SveinTømmerdal på vegne av klagerne. I nevnte brevheter bl.a. følgende: «Jeg anser det neppe tvilsomtat fylkesmannen har adgang til å behandleklagesaken, herunder prøve alle sider ved detpåklagede vedtak, også skjønnsutøvelsen.»Det kan videre være grunn til å opplyse at deto første innsigelsene ble satt fram fordi plansakenikke inneholdt støyvurderinger. På meklingsmøtetden 06.11.01 ble det lagt frem en ny/endret støyvurdering i forhold til den som vargrunnlag for fylkesmannens innsigelse i brev av08.10.01. De opplysningene som ble lagt frem pådette møtet ga grunnlag for en endret støyfagligvurdering fra fylkesmannens side. Under forutsetningav at støyskjermende tiltak ble etablert,ville en for planlagt bebyggelse kunne skape enakseptabel situasjon i forhold til støy, jfr. meklingsmøtereferatside 2. I tilfelle sistnevnte opplysningerhadde vært på plass da planforslagetble lagt ut til offentlig ettersyn, ville det ikke hablitt fremmet innsigelse. Når det gjelder nærmerevurdering i forhold til Miljøverndepartementetsrundskriv T-8/79 viser jeg til klageavgjørelseni brev av 05.06.02 s. 6 og 7. Det må understrekesat støyvurderingen gjelder i forhold tilplanlagt bebyggelse som i det helt vesentlige liggermellom riksvegen og klagernes boliger.Meklingsmøte ble i dette tilfelle holdt fordidet forelå en innsigelse ut fra en støyfaglig vurdering.Partene ved en slik mekling der innsigelsener tema vil som utgangspunkt være kommunenog innsigelsesmyndigheten. I noen tilfellerser kommunen det som tjenlig at en tiltakshaverfår anledning til å orientere om det aktuelle prosjekt.En slik orientering blir da gitt før selvemeklingen starter, som det går frem av møtereferatetskjedde dette i denne saken. Meklingsmøtetskonklusjon ble at fylkesmannen fant å kunnetrekke innsigelsen hvis det ble utarbeidet et justertplanforslag med støyskjerming og med kravom at nevnte tiltak ble gjennomført før det skjeddeinnflytting i planlagt bebyggelse. I konklusjonenheter det avslutningsvis følgende: «Føroversending av justert plan skal berørte parterha hatt høve til å uttale seg.» Fra møtereferentenhar jeg nå fått opplyst at det med dette var mentat kommunen skulle vurdere nærmere hvem somvar berørt av støyskjermingstiltaket og at berørteskulle få anledning til å gi uttalelse, dette kunnefor eksempel gjelde berørte grunneiere og StatensVegvesen. Av kommunens saksutredning isak 84/01 går det frem at endret planforslag erlagt fram for Statens Vegvesen, fylkeskommunenog fylkesmannen. Av nevnte utredning gårdet videre frem at nytt offentlig ettersyn ikke ervurdert som nødvendig. For min del kan jegvanskelig se at klagerne i noen særlig grad er berørtav støyskjermingstiltaket langs riksvegen,det helt vesentlige for disse er nok at meklingsmøtetog senere endret planforslag gir grunnlagfor at innsigelsen blir trukket. Slik sett mener jegdet kunne vært en fordel at det ble gitt varsel oguttalemulighet for eksempel for de som tidligerehadde kommet med merknad til planforslag. Idenne sammenheng må likevel påpekes at støyforholdfor planlagt bebyggelse ikke direkte gårpå naboenes interesser, dessuten har naboenegjort rede for sine interesser ved innspill/merknaderi løpet av planprosessen. Det bemerkes forøvrig at A på anmodning ved telefaks den15.11.01 fikk oversendt kopi av møtereferat ogav Asplan Viak sin støyvurdering. Rent formeltsett vil videre spørsmålet om innsigelse, eller ikke,som utgangspunkt være et forhold mellomkommune og aktuell fagmyndighet. Det kan væregrunn til å understreke at hvis en innsigelsevilkårsløst trekkes etter at kommunestyret harvedtatt en plan vil det som utgangspunkt ikkevære nødvendig med en ytterligere kommunestyrebehandlingav planen. For ordens skyld viserjeg for øvrig til at kommunestyret under sak 62/01 godkjente denne planen under forutsetning avat fylkesmannen trakk innsigelsen.»A kom på vegner av klagarane med merknadertil fylkesmannen sitt svar. Han heldt fast ved tidlegareframførte argument.Før saka blei avslutta herifrå, blei det funne føremålstenelegå legge spørsmålet fram også for Miljøverndepartementet.I brev herifrå til departementetblei det vist til opplysninga i fylkesmannen sitt brevhit om at saka hadde vore tatt opp med departementetog at departementet «mente at fylkesmannenkunne behandle saken». I lys av påstandane i klaga,foreleggelsen herifrå og svaret frå fylkesmannen ogklagarane, blei departementet bede om å gjere greiefor sitt syn på saka.Miljøverndepartementet svarte:«Etter planog bygningslovens (pbl.) § 27–7kan fylkesmannen reise innsigelse til reguleringsplanforslagdersom planen berører saksområdesom fylkesmannen som statlig fagmyndigheter satt til å ivareta. I de tilfeller hvor kommunenikke tar innsigelsen til følge vil saken foreleggesMiljøverndepartementet til avgjørelse. Iforeliggende sak ble fylkesmannens innsigelsetrukket og kommunestyret kunne således treffeegengodkjenningsvedtak i saken.I spørsmål om innsigelser er ikke private parterinvolvert. Dette er kun et forhold mellomkommunen som reguleringsmyndighet og innsigelsesmyndighetene,fylkeskommunen, nabokommuneneeller statlig fagmyndighet (i dettetilfelle fylkesmannen).Private parters interesser i reguleringsplansakenforutsettes etter planog bygningslovens be-

2003–2004 Dokument nr 4269stemmelser å komme fram under utarbeidingenog fremleggelsen av planen for de kommunalemyndigheter.I tillegg har de private parter etter pbl. § 27–3anledning til å påklage kommunestyrets egengodkjenningsvedtaki reguleringsplansaken tilfylkesmannen (delegert myndighet fra Miljøverndepartementetved rundskriv T-8/86 av 1.juli 1986). Den samme klageadgang har fylkeskommunenog statlig fagmyndighet etter pbl.§ 15 annet ledd dersom vedtaket i reguleringsplansakendirekte berører vedkommende myndighetssaksområde. Også for disse tilfeller erdet fylkesmannen som er klageorgan. Bare i tilfellerhvor fylkesmannen ble ansett som inhabiletter forvaltningslovens regler skulle klage behandlesog avgjøres av departementet.For de tilfeller fylkesmannen som statlig fagmyndighetselv påklager kommunens egengodkjenningsvedtakhar Miljøverndepartementetsom et ledd i å få en enhetlig saksbehandling besluttetå overføre avgjørelsesmyndigheten til fylkesmannsnivå,ved bruk av settefylkesmann, jf.rundskriv T-6/96.Det hender imidlertid at fylkesmannen fårmed samme sak å gjøre i forskjellige funksjoner.I fylkesmannsembetet vil det være flere ulike interessersom skal ivaretas. Som utgangspunktbør en unngå at en og samme tjenestemann/organopptrer i flere forskjellige funksjoner på enslik måte at det skapes tvil og uklarhet om enspartiskhet. Slik kompetansekombinasjon ansesimidlertid ikke som et egentlig inhabilitetsspørsmålog vil normalt ikke føre til inhabilitet. Detbør likevel understrekes at det kan stille seg noeforskjellig etter hvilken rolle/oppgave det gjelderog hvilket grunnlag det er for dobbeltfunksjonen.Det forhold at fylkesmannen for eksempelunder meklingsmøte i en reguleringsplansak utfra faglige hensyn gir uttrykk for synspunkter isamsvar med innsigelsesorganet, vil normalt ikkeføre til inhabilitet for fylkesmannen til senereå behandle saken som klagesak. Det samme måetter departementets mening være tilfelle hvordet er fylkesmannen selv som har fremmet innsigelsen,men senere trukket denne.Det kan imidlertid tenkes tilfeller der fylkesmannenunder planprosessen (tidligere trinn)kommer i et så direkte motsetningsforhold tilparten/klager på grunn av faglig uenighet ellersærlig engasjement i saken (forhåndsstandpunkt),at han må fratre som klageinstans etterforvaltningsloven § 6 annet ledd. Dette vil særliggjelde de forhold hvor fylkesmannen har opptrådtutad overfor allmennheten og gått utenforsin regulære saksbehandlingsoppgave.Ved vurderingen av spørsmål om inhabilitetfor fylkesmannen i plansaker (innsigelsessakerog klagesaker) er departementet av den meningat det sjelden foreligger slike «særegne forhold»som gjør at fylkesmannen er inhabil til å behandleog avgjøre klage på reguleringsvedtak.Et moment ved inhabilitetsvurderingen kanogså være om det er reist direkte krav fra klagerom at fylkemannen skal fratre. I foreliggende sakframgår at det under befaringen ble reist spørsmålom det var motforestillinger om at fylkesmanneni Møre og Romsdal behandlet saken videre.Slike synspunkter ble ikke fremsatt, noesom også ble bekreftet i senere brev fra klagernesadvokat, jfr. fylkemannens brev av 9. januar2003.Når det gjelder henvisningen i fylkesmannenog sivilombudsmannens brev til at Miljøverndepartementet«mente at fylkesmannen kunne behandlesaken», vil vi bemerke at departementetikke går inn med direkte anvisninger i konkreteenkeltsaker som fylkesmannen har til behandling.Derimot kan departementet på genereltgrunnlag gi råd og veiledning».Frå min avsluttande fråsegn siterast:«Klagarane heldt i klaga hit mellom anna fram at«det er i strid med forvaltningslova at same instanssom godkjenner ei sak skal behandle klage på samesak». Det er dette spørsmålet som har vore undersøktherifrå. Problemstillinga er om fylkesmannen varugild til å treffe vedtak i klagesak vedrørande einplan han har hatt motsegn til når motsegna seinareblei trekt. I denne saka kjem óg at fylkesmannen personlegvar med på det meklingsmøtet som medverkatil at motsegna blei trekt.Forvaltningslova § 6 andre ledd gjeld i utgangspunktetberre tenestemenn, dvs. personar. Det synesi nærverande sak ikkje som om nokon tenestemennhar hatt ei slik dobbeltrolle som § 6 annen ledd omhandlar.Det kan likevel tenkjast situasjonar der eit forvaltningsorganpå grunn av sin spesielle stilling ellersærlege interesse i saka, bør seie seg ugild til å handsameei klage. Heimel for dette er eventuelt ulovfestaforvaltningsprinsipp.Fylkesmennene er tildelt ulike roller innan planogbygningsretten. Miljøverndepartementet har irundskriv T-6/96 med heimel i planog bygningslova§ 13 siste ledd vedtatt at det skal oppnemnast settefylkesmannnår fylkesmannen si miljøvernavdelingmed heimel i § 15 annen ledd har påklaga eitkommunalt vedtak. Dette har sin bakgrunn i at dethar vore «ansett å være i strid med god forvaltningsskikkat fylkesmannen behandler og avgjør klagerder han som statlig fagmyndighet etter sektorlovgivningenpåklager vedtak etter planog bygningsloven».Årsaka til at ein slik kombinasjon av rolle vertrekna for å vere i strid med god forvaltningsskikk, erreine habilitetsvurderingar; det er eigna til å svekketilliten til fylkesmannen sin habilitet at han som klageinstansskal avgjere ei sak som ei av hans eignefagavdelingar har påklaga. Desse typetilfella er i utgangspunktetrettsleg sett uproblematiske, idet detregelmessig vert oppnemnt settefylkesmann.For det andre har vi ordninga med at fylkesmannensine fagavdelingar, mest praktisk fylkesmannensi miljøvernavdeling, som statleg fagmyndigheit girtilråding etter planog bygningslova § 7 tredje ledd.I desse sakene er det to ulike avdelingar ved fylkesmannsembetetsom høvesvis gir tilråding og avgjerklagesak. Miljøvernavdelinga, eventuelt anna fagavdeling,gir her ei fagleg tilråding om eit avgrensasaksområde/tema. Den avdelinga som handsamarklaga skal under klagehandsaminga fullt ut prøve al-

270 Dokument nr 42003–2004le sider av saka. I desse tilfella er fylkesmannen sinkompetanse direkte følgje av systemet i lova. Detskal såleis svært mykje til før ei tilråding frå miljøvernavdelingakan føre til inhabilitet hjå den avdelingasom skal avgjere klaga. Eg har likevel i ei tidlegarefråsegn (referert i årsmeldinga for 1998 på side71) gått ut frå at forholda kan ligge slik an at detogså i desse tilfella kan konstaterast inhabilitet. Eghar også tidlegare uttalt at eg går ut frå at årsaka til atdet er ulike løysingar ved klage og tilråding er at eiklage får direkte innverknad på saksgangen ved atsaka må handsamast på ny. Ei tilråding før eit vedtakfår ikkje slik vidtrekkande verknad.Denne saka omhandlar eit «tredje tilfelle» av rollekombinasjonhjå fylkesmannen. Fylkesmannen,her fylkesmannen si miljøvernavdeling, har etterplan- og bygningslova § 27–2 nr. 2 moglegheit til ogeit ansvar for å fremme «innsigelser» (motsegn) motein plan før den blir vedtatt, samstundes som han etter§ 27–3 tredje ledd, jf. §§ 13 fjerde ledd og 15skal handsame klager på vedtekne planar. Dersomein ikkje blir samde (fylkesmannen trekker ikkjemotsegna), er saka uproblematisk idet den då vil bliavgjort på departementsnivå. Problemet oppstår nårmotsegna, slik som her, blir trekt, og saka seinarehamner som klagesak hjå same fylkesmann fordivedtaket blir påklaga av ein part eller annan medrettsleg klageinteresse.Fylkesmannen sin habilitet i desse tilfella måvurderast konkret. Ved vurderinga vil ein mellomanna måtte sjå på kva motsegna gjaldt og kva klagagjeld. Dersom motsegna og klaga gjeld same sak, vildette kunne trekke i retning av at klaga bør vurderastav ein settefylkesmann, idet det for vedkommandeklagar neppe vil opplevast som klart at klaga vil blihandsama på ein nøytral og upartisk måte. Det vil ógkunne vere eit moment om motsegna blir trekt tidlegeller seint i prosessen, kor sentral den var for planen,om det blei helde meklingsmøte m.v.Eg har vore i tvil i denne saka. Dette skuldast hovudsakeligat situasjonen er svært lik «typetilfellenummer to» ovanfor, der utgangspunktet er at tidlegaretilråding frå fagavdeling ikkje gjer klageinstanseninhabil. I desse sakene er det likevel som hovudregelfylkesmannen sin miljøvernavdeling som gir eifagleg tilråding. Eg legg til grunn at slike tilrådingarer avgrensa til dei miljømessige sidene av saka. Dersomsaka seinare blir handsama av fylkesmannensom ei klage på dispensasjon etter planog bygningslova§ 7, er avgjerda lagt til ei anna avdelinghjå fylkesmannen som skal gjere ei samla vurderingav saka og ei avveging av ulike interesser. Det er dåto ulike vurderingar som skal gjerast.Når det derimot gjeld den type saker vi her ståroverfor, er det slik at fylkesmannen som klageinstansskal handsame og ta stilling til same påstandarsom fylkesmannen tidlegare (ved å trekke motsegna)har konkludert med ikkje vil vere i strid med elleruheldig for forslaget til reguleringsplan. I denne sakagjaldt motsegna som fylkesmannen trekte, manglandedokumentasjon og vurdering av trafikkstøy. Dettevar óg eit sentralt tema i klaga. Dette må, når detførst blei lagt til grunn at klagarane hadde rettslegklageinteresse, kunne vektleggast sjølv om klagaranesjølve ikkje merker trafikkstøy.At fylkesmannen sjølv var til stades og leda detmeklingsmøtet som medførte at han trekte motsegna,kan, slik eg ser det, vera eigna til å gi inntrykk avat fylkesmannen har engasjert seg i saka på ein slikmåte at det kan gjere det vanskeleg for fylkesmannenå handsame saka som klageinstans.På denne bakgrunn vil eg tilrå at fylkesmannenvurderer habilitetsspørsmålet på nytt. Eg ber om åbli underretta om utfallet av den nye vurderinga».86.Terrenginngrep og vernet av strandsonen.Fylkesmannens vedtak om oppsettende virkningugyldig i sak fylkesmannen selv hadde påklaget(Sak 2001–1280)Klageren hadde iverksatt terrengarbeider i strandsonenpå sin eiendom i Arendal kommune. Sakenreiste blant annet spørsmål om det var tale om et«vesentlig terrenginngrep» i strid med kommuneplanensarealdel og byggeforbudet i strandsonen. Viderereiste saken et prinsipielt saksbehandlingsspørsmåli forhold til hvem som kan beslutte oppsettendevirkning i en klagesak.Ombudsmannen mente at et «vesentlig terrenginngrep»– som sådan – kan rammes av byggeforbudeti planog bygningsloven § 17–2. Han knyttetogså kommentarer til grensene for hva som innebæreret «vesentlig terrenginngrep».Fylkesmannen hadde selv påklaget kommunensavgjørelse i saken og besluttet deretter at klagenskulle gis oppsettende virkning. Ombudsmannenfant at dette var en så vesentlig feil i forhold til forvaltningsloven§ 42, at beslutningen om oppsettendevirkning måtte anses ugyldig.Klageren startet sommeren 1999 opp terrengarbeiderpå et 3,5 da stort område beliggende helt nedtil sjøen. I korte trekk var det tale om fjerning av vegetasjon,sprengning og bortkjøring av stein, dreneringog utskifting av jord. I anleggsperioden ble arbeidenestoppet av byggesakssjefen i kommunensom mente at tiltaket var et «vesentlig terrenginngrep»,og derved søknadspliktig etter planog bygningsloven14. juni 1985 nr. 77 § 93 første ledd bokstavi. Etter dette søkte klageren om tillatelse for arbeidene.I saksforberedelsen for behandlingen i Hovedutvalgfor teknisk sektor argumenterte byggesakssjefenfor at tiltaket var et «vesentlig terrenginngrep»og således søknadspliktig. Han la til grunn at tiltaket

2003–2004 Dokument nr 4271var i strid med planog bygningsloven § 17–2 ogkommuneplanens arealdel – LNF område.Hovedutvalg for teknisk sektor konkluderteimidlertid med «at tiltakshaver har handlet i god tro,hva planering/arrondering angår», og at det villegodta arbeidene.Under henvisning til planog bygningsloven§ 15 og forvaltningsloven § 28 påklaget fylkesmannenvedtaket.Driftsstyret i kommunen behandlet klagen 4. mai2000 og traff slik avgjørelse:«Driftsstyret («Det faste utvalg for plansaker»)ser det slik at tiltaket ferdig gjennomførtrepresenterer et «vesentlig terrenginngrep» somfordrer søknad og tillatelse, og påtaler med detteat tiltakshaver har latt arbeidene iverksettes utenå ha søkt og fått tillatelse.Driftsstyret finner under tvil at tiltaket, nårdet er ferdig gjennomført i samsvar med fremlagtebeskrivelser (etter landskapsarkitekt Huvestadsskisse av 03.04.2000), ikke strider motmaterielle bestemmelser gitt i eller i medhold avplan- og bygningsloven. Subsidiært – for det tilfelletat den avsluttende klagebehandling likevelkonkluderer med at tiltaket rammes av § 17–2og/eller kommuneplanens arealdel – leggerdriftsstyret til grunn at kriteriene for å kunne dispensereer til stede, og innvilger for så tilfelledispensasjon.Fylkesmannens klage tas ikke til følge. Kommunensstandpunkt i saken – vedtaket av20.10.99 sammen med tilføyelser og presiseringergjort her – opprettholdes.Vedtaket gis ikke videre oppsettende virkning.Saken sendes fylkesmannen for videre ekspederingtil kompetent klageorgan for endeligavgjørelse.»Få dager senere bad fylkesmannen om at klagenble gitt oppsettende virkning inntil saken var behandletav klageinstansen. Administrasjonen i kommunenetterkom fylkesmannens begjæring om oppsettendevirkning. Etter at klageren hadde gjort kommunenoppmerksom på at byggesaksadministrasjonenikke hadde kompetanse til å overprøve driftsstyretsavgjørelse om at klagen ikke skulle gis oppsettendevirkning, gav driftsstyret selv slik virkningfrem til 1. juni 2000. Den 31. mai 2000 skrev så fylkesmannentil kommunen med gjenpart til klageren:«Fylkesmannen gir herved etter anmodningfra Miljøverndepartementet klagen oppsettendevirkning frem til saken er behandlet av klageinstansen.»Den 2. juni 2000 tilskrev klagerens advokat fylkesmannenog framholdt at fylkesmannen som klagerikke hadde kompetanse til å gi klagen oppsettendevirkning. Han bad videre om å få opplyst og dokumentertat Miljøverndepartementet hadde gitt klagenoppsettende virkning. I nytt brev 6. juni 2000 tildepartementet skrev advokaten:«For så vidt gjelder det angivelige vedtak omoppsettende virkning, som fremstår som en nullitet,vil vi svært gjerne raskt ha en avklaring pådepartementets syn.»I brev 20. juni 2000 til fylkesmannen med gjenparttil departementet skrev advokaten blant annet:«I Deres svar av 07.06.2000 opplyses det nåat fylkesmannen har snakket med ... i Miljøverndepartementetom å gi klagen oppsettende virkning.Slik dette er formulert, må jeg legge tilgrunn at vedtaket om oppsettende virkning er ennullitet. Det kan ikke være tilstrekkelig at fylkesmannen,som ikke kan treffe avgjørelsen, snakkermed en ekspedisjonssjef i Miljøverndepartementet.Miljøverndepartementet besluttet at klagen skullebehandles av departementet «da den reiser prinsipiellespørsmål». Det ble innhentet en vurdering fraKommunal- og regionaldepartementet av om tiltaketvar å anse som et «vesentlig terrenginngrep» i henholdtil planog bygningsloven § 93, noe Kommunal-og regionaldepartementet mente det var. I vedtak7. desember 2000 konkluderte så Miljøverndepartementetmed at tiltaket var et «vesentlig terrenginngrep»som ble ansett å være i strid med byggeforbudeti § 17–2, og at tiltaket var i strid med kommuneplanensarealdel, jf. planog bygningsloven§ 20–6 annet ledd. Departementet fant ikke grunn tilå gi dispensasjon etter planog bygningsloven § 7,og fylkesmannens klage ble tatt til følge.I klagen til ombudsmannen ble det reist en rekkespørsmål. Framstillingen her begrenses til de delerav saken som omhandlet innholdet av begrepet «vesentligterrenginngrep», rekkevidden av det særligestrandsonevernet etter planog bygningsloven§ 17–2, og saksbehandlingen av spørsmålet om oppsettendevirkning.I forhold til om det var utført et «vesentlig terrenginngrep»,framholdt klageren særlig at det måttebygges på forskjellen på de faktiske forhold på stedetfør og etter inngrepet. Det kunne ikke være avgjørendeat det i anleggsfasen framstod som meromfattende. I forhold til det konkrete tilfellet ble detblant annet vist til at det ferdige arbeidet ville gi etjorde med nøyaktig samme høyde som tidligere.I forhold til rekkevidden til planog bygningsloven§ 17–2 gikk klageren inn på bestemmelsens forarbeider,både til strandplanloven og til senere lovendringer,og konkluderte med at «planog bygningsloven§ 17–2 ikke omfattet vesentlig terrenginngrep»,med mindre terrenginngrepet gikk innunder uttrykkene «anlegg» eller «konstruksjon». Detble blant annet vist til uttalelsen i Ot.prp. nr. 45(1970–1971) om at «(m)ed bygning, konstruksjonog anlegg forstås det samme som i bygningsloven,jfr. §§ 93 og 84». Slik jeg forstod klageren ble detteoppfattet som en henvisning til en ens forståelse avdisse begrepene i strandplanloven og bygningslo-

272 Dokument nr 42003–2004ven. Et terrenginngrep ville, slik klageren så det, baregå inn under forbudet i § 17–2 dersom det kunnekarakteriseres som en konstruksjon eller anlegg, noesom først og fremst ville kunne være tilfelle hvor detved terrenginngrepet «skapes noe nytt». Videre bledet framhevet at brudd på § 17–2 kan straffes etterplan- og bygningsloven § 110, og at legalitetsprinsippetav den grunn her stod i veien for å fortolke§ 17–2 utvidende slik at «vesentlig terrenginngrep»falt inn under bestemmelsen.I forhold til sakens realitet fant jeg ikke tilstrekkeliggrunn til å gjennomføre nærmere undersøkelserog denne delen av saken ble avsluttet i brev tilklageren 20. mars 2002. Bakgrunnen for dette var atde konkrete vurderingene av inngrepet berodde påen så sterk grad av faglig skjønn, at de ville værevanskelige for meg å overprøve etter en skriftligsaksbehandling. Etter at klageren hadde kommet tilbaketil saken, blant annet med en utførlig juridiskbetenkning, og bedt meg revurdere mitt standpunkt,knyttet jeg noen nærmere bemerkninger til de spørsmålenesom er framhevet ovenfor, jf. fremstillingennedenfor under pkt. 1.Saksbehandlingen av spørsmålet om oppsettendevirkning ble forelagt for Miljøverndepartementet foruttalelse. I sitt svar framholdt departementet at fylkesmannensbeslutning om å forlenge den oppsettendevirkningen var en beslutning av prosessledendeart som departementet anså fylkesmannen for åvære habil til å fatte, selv om det var fylkesmannensom hadde påklaget vedtaket i saken. Videre het deti departementets svar:«Det ble tatt kontakt over telefon fra fylkesmannentil departementet om denne saken ogspørsmålet om oppsettende virkning. Spørsmåletom oppsettende virkning måtte avgjøres umiddelbart,for å forhindre irreversible terrenginngrep.Departementet så det som praktisk at fylkesmannentraff beslutningen om oppsettendevirkning før saken ble sendt til departementet, ogdepartementet ba derfor om at fylkesmannentraff slik beslutning. At fylkesmannen traff denformelle beslutningen hadde således ingen betydningfor vurderingen av spørsmålet om oppsettendevirkning, da departementet ville ha truffeten tilsvarende beslutning.Spørsmålet om fylkesmannens kompetansetil å treffe beslutning om oppsettende virkning,må vurderes i lys av at fylkesmannen er et spesieltklageorgan. Fylkesmannen er satt til å ivaretaoffentlige interesser i saksbehandlingen, og har idenne forbindelse mange ulike roller.»Klageren kom tilbake med kommentarer til departementetssvar, og framholdt blant annet at fylkesmannenfattet sin beslutning på et tidspunkt hvordepartementet ennå ikke hadde mottatt noen saksdokumenter,og følgelig heller ikke hadde noe grunnlagfor å vurdere om det faktisk var behov for å giklagen oppsettende virkning.I mine avsluttende brev til henholdsvis klagerenog departementet uttalte jeg:1. om sakens realitet:«Plan- og bygningsloven § 17–2Et kjernepunkt i saken er om vesentlige terrenginngrepfaller inn under hva som er forbudt i strandsonenetter planog bygningsloven 14. juni 1985 nr.77 § 17–2. Om dette uttalte jeg [i mitt brev til klageren20. mars 2002] at jeg ikke hadde «innvendingermot departementets generelle forståelse av rekkeviddentil planog bygningsloven § 17–2». Jegviste til at bestemmelsens forarbeider, juridisk teoriog reelle hensyn talte for at et «vesentlig terrenginngrep»var omfattet av forbudet i bestemmelsen....I forhold til legalitetsprinsippet skal det bemerkesat jeg vanskelig kan se at en tolkning av planogbygningsloven § 17–2 ut ifra bestemmelsens forarbeiderog formål som gir et tolkningsresultat somgår lengre enn ordlyden, nødvendigvis må være istrid med legalitetsprinsippet. Svært mange forvaltningsrettsligereguleringer på området for natur, miljøog ressursutnyttelse er sanksjonert med en generellstraffebestemmelse, slik som planog bygningslovener det i § 110. Som noen eksempler kan det visestil forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 78,naturvernlova 19. juni 1970 nr. 63 § 24, jordlova 12.mai 1995 nr. 23 § 21. Selv om disse lovene har generellehjemler for ileggelse av straff, kan det ikkevære riktig å slutte at en anvendelse av lovenes materiellebestemmelser er underlagt et strengt legalitetsprinsippslik vi kjenner det fra strafferetten. I sinbok «Innføring i naturressurs- og miljørett», 2. utg.1995 side 119 framholder for eksempel Backer tvertimot at gode grunner kan tale for det motsatte:«Det er en vanlig oppfatning i dag at legalitetsprinsippetikke tilsier noen streng tolking avforvaltningens hjemmelslover, men at man fårlegge til grunn den tolkning som alle rettskildefaktorertatt i betraktning – medregnet reelle hensyn– har mest for seg. Grl. § 110 b vil dessutenha betydning også i denne forbindelse. Når miljøvernlovgivningenskal tolkes, må formålet hastor vekt og ofte føre til at man unnlater en innskrenkendetolking av forvaltningens kompetanse.Miljøretten er altså ikke noe sted for etstrengt legalitetsprinsipp – det kunne lett bety atlangsiktige fellesinteresser ble prisgitt til fordelfor enkeltpersoners kortsiktige interesse.»Slik jeg ser det må rekkevidden av planog bygningsloven§ 17–2 bestemmes gjennom en vanligtolkingsprosess hvor lovtekst, lovens forarbeider, reellehensyn og lovens generelle formål vil være relevantemomenter. Uansett rekkevidden av legalitetsprinsippet,kan jeg slik lovens § 84 er formulert i dagikke se annet enn at også «vesentlige terrenginngrep»er omfattet at forbudet i § 17–2, jf. min gjennomgangav dette nedenfor.

2003–2004 Dokument nr 4273I mitt brev 20. mars 2002 uttalte jeg at jeg ikkehadde innvendinger mot departementets generelleforståelse av rekkevidden til planog bygningsloven§ 17–2. Departementet uttalte i sitt vedtak 7. desember2000:«Ved lovendring 5. mai 1995 ble begrepetvesentlig terrenginngrep tatt inn i § 93 bokstav i,og samtidig ble det også tatt direkte inn i § 84.Forbudet i § 17–2 må derfor antas å ramme allevesentlige terrenginngrep, og slike inngrep vilogså naturlig kunne karakteriseres som anlegg(for eksempel parkanlegg, hageanlegg osv.)»Plan- og bygningsloven § 84 første og annetpunktum lyder:«For varige konstruksjoner eller anlegg, vesentligterrenginngrep, anlegg av veg eller parkeringsplass,gjelder bestemmelsene gitt i eller imedhold av denne loven så langt de passer. Dettegjelder tiltak på eller i grunnen, i vassdrag elleri sjøområder.» (Min kursivering).Bestemmelsen om at lovens regler for øvrig gisanvendelse på tiltak som nevnt i § 84 ble foreslått avByggesaksutvalget i NOU 1982:13 om forenklingeri bygningsloven fra 1965. Etter utvalgets forslag villeda «(d)et nærmere innhold og formål med den enkelteparagraf ... være avgjørende for hvorvidt denskal få virkning på slike konstruksjoner og anlegg»,jf. s. 33. Begrepet «vesentlig terrenginngrep» varden gang ikke tatt inn i bestemmelsen.Det framgår av Ot.prp. nr. 27 (1982–83) på side20 flg. at enkelte høringsinstanser pekte på at forslageti realiteten dreide seg om en utvidelse av bygningslovensmaterielle regler. Departementet varenig i at forslaget ville «bety at en større del av bygningslovgivningenfår anvendelse på konstruksjonerog anlegg» og at en slik endring i realiteten ville innebære«at det blir liten forskjell på det regelverksom gjelder bygninger m.v. og det som gjelder konstruksjonerog anlegg». Departementet fant den gangat spørsmålet om utvidelse av virkeområdet for bygningslovensmaterielle regler burde utstå.Departementet tok imidlertid opp igjen forslageti Ot.prp. nr. 57 1985–86. Departementet gikk for såvidt lenger enn det som var foreslått i Byggesaksutvalgetsdelutredning III i NOU 1985:13, og gikk tilbaketil det generelle forslaget fra 1982 om at lovensregler ble gitt anvendelse på § 84 tiltak så langt depasset. På side 59 i proposisjonen uttalte departementet:«Når loven i samsvar med departementetsforslag i utgangspunktet gjøres gjeldende for§ 84-tiltak, er det dermed klarlagt at regler avden karakter som er nevnt i lovens kapitler I-XIog XVII, XVIII og XIX skal gjelde for slike tiltak.»Da lovgiver noen år senere tok begrepet «vesentligterrenginngrep» inn i § 84, ble det om gjeldenderett uttalt i Ot.prp. nr. 39 1993–94 på side 146:«Bestemmelsen angir utgangspunktet for dematerielle krav til slike anlegg ved at det sies atfor arbeid med dem «gjelder bestemmelsene i lovenher tilsvarende så langt de passer». Det forståsslik at der det står «bygning» eller lignende,så skal det leses som det står «konstruksjoner elleranlegg m.v.» også. I tillegg må innholdet ellerkravet i bestemmelsen være relevant, «passe»,for § 84-tiltak.»Deretter foreslo departementet å utvide virkeområdetfor § 84 til også å gjelde «terrenginngrep avbetydning».At § 17–2 ut fra sitt formål generelt kan passe forslike inngrep er åpenbart. Jeg kan derfor ikke se atdet lenger kan være tvil om at vesentlige terrenginngrepomfattes av forbudet i § 17–2, og jeg fastholderat jeg ikke har innvendinger mot departementets forståelseav rekkevidden til bestemmelsen.Dette synes for øvrig også å samsvare med detPlanlovutvalget har lagt til grunn om rekkevidden av§ 17–2 i NOU 2001:7 punkt 17.3.2, hvor det i førsteavsnitt heter:«Byggeforbudet gjelder bygning, konstruksjon,anlegg eller innhegning, og omfatter ifølgeforarbeidene tiltak etter § 81, § 84 og § 93, ogdertil vesentlig endring av slike tiltak.»Samtidig er det klart at ikke ethvert terrenginngrepi strandsonen vil være forbudt. Som jeg gav uttrykkfor i mitt brev 20. mars 2000 må det relevantevære en konkret vurdering av inngrepet, og jeg fastholdermin tilslutning til den forståelse De gav uttrykkfor i Deres brev til Arendal kommune 14. februar2000:«Det må imidlertid anses klart at ikke ethvertinngrep i terrenget rammes av § 17–2, jfr. denevnte forfattere som antyder at masseuttak – ogfylling – kan rammes. Hvorvidt tiltaket rammesmå bero på en konkret vurdering hvor begrepet«vesentlig terrenginngrep» nå utgjør den relevantemålestokk. Hensynet til vern i strandsonenkan ivaretas innenfor rammene av dette kriterium,hvor de fysiske forhold tiltaket resulterer ier avgjørende, jfr. drøftingen av begrepet ovenfor.I tråd med det som anføres i juridisk teori ervi imidlertid enig i at reelle hensyn – behovet forvern av strandsonen og sikring av allmennhetensinteresser – tilsier at terrenginngrep av et visstomfang også omfattes av byggeforbudet. Samtidigville det være å trekke den utvidede fortolkningav § 17–2 langt ut over det de reelle hensyntilsier, å legge til grunn at ethvert terrenginngreper forbudt. Det må tas konkret stilling til om inngrepetfår en slik virkning for eiendommen at detvil føre til skade eller ulempe av en viss betydning.I denne forbindelse må de ulike hensyn avveiesmot hverandre – grunneiers interesser, hensynettil vern av kulturlandskapet, samt natur- ogfriluftsinteresser.»

274 Dokument nr 42003–2004Vesentlig terrenginngrepDet sentrale spørsmålet i saken blir etter dette omdet i denne konkrete saken foreligger et «vesentligterrenginngrep» i loven forstand?...Det er sentralt for min undersøkelse av klagenhvordan fagmyndighetene har undersøkt og vurdertde faktiske forhold på stedet. I dette tilfellet startethele saken med en befaring gjort av byggesakssjefeni Arendal 9. august 1999. I innstillingen til møtet iteknisk hovedutvalg 20. oktober 1999 la teknisk sjeftil grunn at resultatet av arbeidene måtte vurderessom et vesentlig terrenginngrep, særlig på grunn avdet arealmessige omfang. Videre ble klagen fra fylkesmannenskrevet etter at miljøvernavdelingen varpå befaring 19. november 1999, og i forbindelsemed klagens behandling i Miljøverndepartementetble det gjennomført en befaring hvor både Miljøverndepartementetog Kommunal- og regionaldepartementetvar representert. Det er også lagt fram fotografierav hvordan området framstår etter at arbeideneer sluttført.På bakgrunn av befaringen uttalte Kommunalogregionaldepartementet at det var:«... mest nærliggende å se på tiltaket som etvesentlig terrenginngrep. Det legges vekt på atdet har vært uttak av stein, sprengning av fjellryggog planering. Det er dessuten av betydningat det er tale om et forholdsvis stort areal i 100-metersbeltet.»I Miljøverndepartementets vedtak heter det omdet faktiske inngrep blant annet:«I dette tilfellet gjelder det opparbeiding avet større areal på 3,5 dekar, som strekker seg i envik ned til sjøen og ligger avsondret fra bebyggelsen.Vegetasjon, jord og stein er fjernet. Deter foretatt betydelig utgraving og en fjellknaus ersprengt bort. Inngrepet innebærer en total omformingav terrenget, noe som tydelig kommer tiluttrykk gjennom bilder fra anleggsfasen. Anleggeter nå fullført, bortsett fra at det gamle steingjerdetikke er ferdig istandsatt....I dette tilfellet gjelder inngrepet opparbeidingav et hagelignende anlegg, i tilknytning tilet tidligere småbruk som ikke er i næringsmessigdrift, men som brukes til fritidseiendom.»Når fagmyndighetene har vurdert inngrepet påen slik måte, bl.a. basert på inntrykkene fra befaringenav eiendommen, vil det ikke være mulig for ombudsmannenut ifra sakens dokumenter, å foreta enoverprøving av myndighetenes beskrivelse av tiltaketsart og karakter. Dersom klageren ønsker en slikoverprøving, må han benytte seg av den adgang tilnærmere bevisføring og befaring som ligger i enprøving for domstolene.Da begrepet «vesentlig terrenginngrep» ble tilføydved lovendring 5. mai 1995 nr. 20, ble det iOt.prp. nr. 39 (1993–94) på side 148 blant annetframholdt:«I dag ser en i stadig større grad store inngrepi terrenget, både direkte i forbindelse med byggog anlegg og som ledd i omforming av terrengalene, for eksempel ved anlegging av hager, parker,bakkeplanering i landbruket eller utfyllingellers. Det vil også være en del tiltak der grensenmellom å kalle det terrenginngrep eller anleggvil være flytende, f.eks. ved massetak eller steinbrudd,etablering av en dam som bare graves uteller demmes opp av masser på stedet osv. Derforer det viktig at begge deler dekkes av de sammebestemmelser.Forslaget om å ta med «vesentlig terrenginngrep»har fått tilslutning, da det synes å dekke engråsone omkring de andre tiltak som er nevnt iloven. Høringsinstansene har vist til at de meneren slik regel vil være viktig bl.a. for å kunne ivaretakulturlandskapet og andre viktige forhold ilandskapet.»Det framgår at tiltaket er vurdert som «en totalomforming av terrenget» og «et hagelignende anlegg».Det er opplyst at det skal være foretatt sprengingog fjerning av to fjellrygger/åkerholmer, og atdet skal ha blitt lagt ned anlegg for kunstig vanningog uttak av strøm. Slik myndighetene har beskrevetinngrepet, må jeg fastholde at jeg ikke har grunnlagfor å kritisere at det er vurdert som et «vesentlig terrenginngrep».Jeg viser til at det i forarbeidene klarter tilkjennegitt at begrepet er ment å dekke en gråsonei forhold til bestemmelsens øvrige begreper konstruksjonerog anlegg. Det synes derfor verken hensiktsmessigeller nødvendig å trekke noen skarpgrense mellom hva som er et «anlegg» og hva somer et «vesentlig terrenginngrep».Min konklusjon her samsvarer etter min meningmed det som framholdes i Pedersen, Sandvik, Skaaraas,Nes og Os, Plan- og bygningsrett (Oslo 2000)på side 132. Jeg kan ikke se at det i min uttalelse reisesinnvendinger mot at «(v)esentlighetsvurderingenmå ta utgangspunkt i hvor stort avviket er mellomopprinnelig terreng og det som skal etableres, ...».Det jeg har uttalt er at det ikke vil «være riktig utelukkendeå se på endringer i terrengnivå» (kursivertnå). I forhold til den konkrete saken er det blant annetframholdt at det er tale om et tiltak med «sterktprivatiserende effekt» på et forholdsvis stort areal istrandsonen. Som det heter videre i sitatet fra boken,vil både terrengets ømfintlighet og friluftshensynvære relevante momenter som må kunne tilleggesvekt når det skal vurderes om et terrenginngrep ervesentlig eller ikke. Dette er jeg enig i.Videre [framholdes det] at jeg i mitt brev 20.mars 2000 skal ha gitt uttrykk for at «også tiltak somikke vil være synlig fra bakkeplan etter ferdigstillelsengår inn under begrepet». Dette er en upresisgjengivelse av min uttalelse hvor jeg generelt gav uttrykkfor at «(O)gså endringer, tiltak og arbeid somgjøres i grunnen vil kunne inngå i vurderingen, uan-

2003–2004 Dokument nr 4275sett om de er synlige eller ikke fra bakkeplan etterferdigstillelsen» (kursivert nå). Slik begrunnelsenfor å ta inn begrepet «vesentlig terrenginngrep»framstår ut ifra forarbeidene fastholdes dette. Nedleggelseav anlegg for kunstig vanning og framføringav strøm er ikke synlige tiltak som vil kunneinngå som momenter i en vurdering av om det somgjøres reelt sett er opparbeidelse av et hageanlegg.»2. om saksbehandlingen:«Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 42 første leddførste punktum lyder:«Underinstansen, klageinstans eller annetoverordnet organ kan beslutte at vedtak ikke skaliverksettes før klagefristen er ute eller klagen eravgjort.»I dette tilfellet hadde [klageren] fått tillatelse til ågjennomføre tiltaket ved hovedutvalgets vedtak 20.oktober 1999. Fylkesmannen påklaget vedtaket imedhold av planog bygningsloven § 15 annet ledd.Fylkesmannen, som i denne sammenheng har opptrådti egenskap av å være klager, er ikke blant demforvaltningsloven § 42 regner opp som kompetentetil å beslutte oppsettende virkning. Lovteksten er pådette punkt klar, og jeg kan ikke se at fylkesmannenssærlige oppgaver og stilling i forhold til planogbygningslovgivningen kan gi rettslig grunnlag for åstille seg så fritt til lovteksten som departementet herhar gjort. Så langt ikke annet er bestemt, gjelder forvaltningslovenfor behandlingen av saker etter planogbygningsloven, jf. planog bygningsloven § 15første ledd. Dette gjelder også bestemmelsen omoppsettende virkning i forvaltningsloven § 42.Jeg tilføyer for øvrig at departementet ikke kanhøres med at framgangsmåten kan forsvares fordiavgjørelsen var av prosessledende art og ikke en beslutningav betydning for realiteten i saken. Selv omikke fylkesmannen eller noen tjenestemenn ved fylkesmannsembetetvar inhabile etter forvaltningsloven§ 6, er saksbehandlingen på dette punkt ikke isamsvar med god forvaltningsskikk.På bakgrunn av departementets redegjørelse hit,kan det reises spørsmål om beslutningen reelt settmå anses truffet av departementet og at fylkesmannenderetter bare gjennomførte departementets vedtak,og om dette i så fall var en rettslig holdbar framgangsmåte.Jeg kan ikke se at departementets forklaringsannsynliggjør at det reelt sett var departementetsom fattet avgjørelsen. Departementet anså fylkesmannen«for å være habil til å forlenge» virkningen.Videre heter det at departementet «så det sompraktisk at fylkesmannen traff beslutningen om oppsettendevirkning før saken ble sendt til departementet».Det er mest nærliggende å forstå dette slik atdet var fylkesmannen som foretok den avgjørendevurderingen av om oppsettende virkning skulle besluttes.Videre framgår det direkte av vedtaket at detvar fylkesmannen selv som vurderte og avveide egneargumenter for oppsettende virkning opp mot tiltakshaversargumenter. Dette er ikke i samsvar medforvaltningsloven § 42 og god forvaltningsskikk.For ordens skyld vil jeg legge til at selv om detskulle legges til grunn at det reelt sett var departementetsom fattet beslutningen, bør et spørsmål omoppsettende virkning uansett ikke kunne behandlesslik det ble gjort i dette tilfellet. En slik beslutningmå fattes etter at det organ som er kompetent etterforvaltningsloven § 42 første punktum har foretatten reell avveining av de hensyn som taler for oppsettendevirkning kontra hensyn som taler mot. En forutsetningfor å kunne gjøre dette er at organet harskaffet seg tilfredsstillende kunnskaper om saken.Normalt vil det måtte bety at organet har tilgang påsakens dokumenter. Det må imidlertid kunne åpnesfor unntak dersom det ikke vil være praktisk mulig åsette seg inn i sakens dokumenter tidsnok til å stoppeen hendelse eller et arbeid som vil føre til et irreversibeltinngrep. I slike tilfeller må det etter omstendighetenekunne aksepteres at det besluttes oppsettendevirkning f. eks. etter muntlig konferanse omsaken, men det vil da være naturlig at vedtaket i førsteomgang er tidsbegrenset til den tid det vil ta forvedtaksorganet å sette seg nærmere inn i saken. Jegkan ikke se at forholdet i denne saken har ligget slikan. Kommunen fattet sitt vedtak 25. mai. Problemstillingenhadde imidlertid da vært kjent for fylkesmannensiden oppsettende virkning ikke ble gitt 4.mai. Ettersom fylkesmannen åpenbart har vurdertdet som svært viktig at oppsettende virkning ble gitt,kan det spørres om han ikke tidligere burde ha braktspørsmålet inn for klageinstansen, eller i alle fallsørget for at klageinstansen hadde tilgjengelig deviktigste dokumentene i saken.Endelig, selv om det etter omstendighetene skullevære slik at det må aksepteres at oppsettende virkninggis etter muntlig orientering av vedtaksorganet,kan det ikke aksepteres at det overlates til klageren,som er part i saken, å fatte avgjørelsen. En slik framgangsmåteinngir ikke den nødvendige tillit og dengir ikke reelle muligheter for etterprøving. Dersomdet, mot formodning, var nødvendig for det kompetenteorganet å benytte fylkesmannen (klageorganet)til praktisk iverksettelse av beslutningen, må det somet minimum foreligge en skriftlig nedfelt beslutningom dette fra vedtaksorganet selv. Dette vil sikre notoritetog ryddig saksbehandling.I motsetning til departementet mener jeg at fylkesmannenssærlige stilling og oppgaver i forhold tilsaker behandlet etter planog bygningsloven, kan giekstra grunn til å holde klare linjer mellom aktøreneog de roller de er tillagt etter loven. Dette er viktigbåde for at fylkesmannen og departementet selv skalvære seg bevisst hvilke funksjoner de fyller i denkonkrete saken, og ikke minst fordi det er en privattredjepart som skal kunne legge til grunn at sakenbehandles gjennom en objektiv og tillitvekkendeprosess.

276 Dokument nr 42003–2004Slik jeg ser det, ble oppsettende virkning besluttetav et organ som ikke hadde materiell kompetansetil å fatte et slikt vedtak. Dette er en så vesentlig feilved avgjørelsen at den må anses ugyldig. Det er etterdette grunnlag for kritikk både mot Fylkesmannen iAust-Agder og Miljøverndepartementet for behandlingenav spørsmålet.»87.Varslings- og informasjonsplikt i forbindelsemed regulering etter planog bygningsloven –fylkesmannens plikt til reell og selvstendigoverprøving(Sak 2002–0428 og sak 2002–0494)Tønsberg kommune vedtok en reguleringsplan somtillot utbygging av terrasseblokker på naboeiendommentil henholdsvis en kirke og et nonnekloster. Iklagen til fylkesmannen ble virkningene for naboeneav en slik utbygging særskilt framhevet. Det ble hevdetat utbyggingen ville virke skjemmende, og atsærlig terrasseringen ville medføre forstyrrelser iforhold til den spesielle bruken av kirkens og klosteretseiendommer.Ombudsmannen mente at kommunen ikke haddesørget for å involvere særlig klosteret i reguleringsprosessen.Det kunne ikke sees bort fra at varslingsoginformasjonssvikten hadde medført at reguleringensvirkninger for naboene ikke hadde blitt framhevetmed tyngde før ved klagen til fylkesmannen. Viderepåpekte ombudsmannen at fylkesmannen haddeunnlatt å foreta en reell og selvstendig vurdering avde forhold som ble framholdt i klagen.Saken gjaldt reguleringsplan for St. Olavstomta iTønsberg vedtatt av bystyret 2. mai 2001 og etterklage fra velforeningen stadfestet av Fylkesmannen iVestfold 11. desember 2001. Fylkesmannens vedtakble klaget inn for ombudsmannen av St. Olavs KatolskeMenighet og St. Elisabeth-Stiftelsen som ereiere av henholdsvis et kirkebygg og en bolig/klosterfor nonner som befinner seg på det regulerte områdetsto naboeiendommer mot vest. Kort sammenfattetrettet klagene seg mot den virkning en utbyggingetter reguleringsplanen ville få for kirken og klosteret,både visuelt og i forhold til de religiøse aktivitetersom ble utøvd der.Den 16. februar 2000 ble det varslet igangsattplanarbeid i regi av Scandiaconsult AS. Varselet blesendt til begge klagerne og inneholdt blant annet enkartillustrasjon over omfanget av reguleringen. Beggeklagernes eiendommer lå innenfor det angitte reguleringsområdet.Mot klagernes eiendommer vardet foreslått oppført to terrasseblokker på fire etasjerpluss loftsetasje.På vegne av St. Elisabeth-Stiftelsen svarte statsautoriserteiendomsmegler Kirsten Stray i brev tilScandiaconsult 24. februar 2000 med å be om at «allerelevante opplysninger vedrørende planarbeidet»ble tilsendt henne. I e-post 15. mars 2000 svarteScandiaconsult blant annet med å vise til et åpent informasjonsmøtesom skulle holdes. Fra Strays sideble dette besvart med e-post dagen etter hvor det bleopplyst at St. Elisabeth-Stiftelsen ikke ville bli representertpå møtet, og at stiftelsen forutsatte:«... at vi vil bli holdt løpende orientert omfremdriften av reguleringsarbeidet, og at vi etterhvert vil motta alle relevante opplysninger omreguleringssaken.»I uttalelse til planarbeidet 12. mars 2000 fra St.Olav Katolske Menighet het det blant annet:«Beliggenheten i et etablert boligstrøk børtilsi en bebyggelse som passer inn i området.»Til det faste utvalget for plansaker (FUP) sinførste behandling av forslaget forelå det et nytt planforslagsom var geografisk innsnevret i forhold tildet som var varslet i februar. Klagernes eiendommervar da ikke lenger en del av planområdet.I forbindelse med at planforslaget ble lagt ut tiloffentlig ettersyn innkom det flere høringsuttalelsersom var kritiske til hvordan tiltaket var tilpasset tilomgivelsene. FUP gikk inn for forslaget, dog medden endring at det ble foreslått et uttrykkelig forbudmot terrassehus. Dette ble fulgt opp i rådmannensforslag til bystyret. Til tross for dette vedtok bystyretmed 27 mot 22 stemmer følgende reguleringsbestemmelsesom ble tatt inn som § 2.8:«Vestfasaden i felt BO1 kan bygges med terrassertfasade.»Kommunens vedtak ble påklaget til fylkesmannenav velforeningen. En betydelig del av klagen bleviet forholdet mellom utbyggingen og klagernes eiendommer.Blant annet het det:«På vestsiden er byggeområde BO1 lagtkloss inn til den katolske kirke og hage/bolig fornonnene. Reguleringsplanen viser etter vår meningikke den tilbørlige respekt for den spesiellevirksomheten som her utøves. Det sier seg selvat denne virksomheten er avhengig av å kunneutøves på en uforstyrret måte i rolige omgivelser.Vi vil reise spørsmål ved om den reguleringsplandet her legges opp til er i samsvar med planog bygningsloven § 74 nr 2. Vi viser spesielt tilkravet om at det skal «vises respekt for naturgitteog bygde omgivelser»....Forholdet til § 74 nr. 2 blir særlig aktualisertnår flertallet i bystyret nå har åpnet for at bygningenei felt BO1 skal kunne bygges som terrasseblokk....Terrasseblokkene vil være plassert mot denkatolske kirke og hage/bolig for nonnene. Ettervår mening forsterkes de innvendinger som deter redegjort for under pkt 3 dersom BO1 bebyg-

2003–2004 Dokument nr 4277ges med terrasseblokker. Terrasseblokker vil gien stor grad av uteliv tett inntil dette område medde følger det vil få for støy, innsyn med mer.»Ved kommunens behandling av klagen gikk FUPinn for at klagen burde gis medhold. Utvalget menteblant annet at reguleringsplanen måtte «ta bedrehensyn til nåværende bebyggelsesstruktur både i volumog utførelse», og det ble gjentatt at terrassehusikke måtte tillates. Byrådet opprettholdt imidlertidsitt vedtak.Fylkesmannen tok heller ikke klagen til følge. Ikorte trekk gav han uttrykk for at kommunen haddegjort en forsvarlig avveining av de hensyn som gjordeseg gjeldende. Han fant å måtte legge stor vekt påat kommunen «etter en omfattende prosess [hadde]gitt rom for nyetableringer i det aktuelle området»,og på at det her var tale om «en skjønnsmessig avgjørelsesom [lå] innenfor kommunens myndighetsområde».Videre uttalte fylkesmannen at han ikkekunne se at bebyggelsen var i strid med planogbygningsloven § 74 nr. 2.I klagen til ombudsmannen, og under sakens behandlingher, ble det fra St. Olavs Katolske Menighetsærlig framholdt at fylkesmannen ikke hadde settat det her forelå en problemstilling som krevde særskiltundersøkelse. Blant annet ble det framholdt:«Når det gjelder saksbehandlingen er vårt hovedankepunktat forholdet til kirke og nonneklosterog de aktiviteter som er knyttet til disseinstitusjoner overhode ikke er omtalt eller kommenterti noen ledd av behandlingsprosessen.Selv ikke når disse forholdene uttrykkelig påpekesi klagen fra Velforeningen, finner rådmannenog senere fylkesmannen denne problemstillingenverdt en særskilt vurdering.I uttalelsen fra kommunen heter det nå: « Iforbindelse med behandlingen av reguleringsplanenble eiendommene vest for byggeområdet gittsamme behandling og underlagt de samme vurderingermht. følgende for sol- og lysforhold,støy, innsyn osv. som den øvrige nabobebyggelsen»(vår utheving). Det er nettopp her problemetligger: kommunen har ikke villet innse detspesielle naboskapet en kirke og et nonneklosterrepresenterer og hvilke særlige problemer et sliktboligkompleks anlagt tett inntil disse institusjonervil skape.Man kan ikke uten videre saksbehandle etnonnekloster som en hvilken som helst boligeiendomog man kan ikke saksbehandle en kirkesom en hvilken som helst bedrift. Kommunenskulle ha innsett de spesielle problemstillingersom disse institusjoner nødvendigvis må skapemht naboskap og åpent vurdert i hvilken utstrekningdette må hensyntas ved utformingen av reguleringsplanenbåde sett ut fra de krav som lovenoppstiller (pbl § 74 nr 2) og hva som tilsiesav hensynet til en fornuftig arealdisponering.Kommunen har her sviktet ved ikke å foretaen individuell og spesifikk vurdering på dettepunkt.Dessverre så har også fylkesmannen sviktetved ikke å ha avslørt denne svikten i kommunensvurderingsgrunnlag. Det er forståelig at fylkesmannenvil være tilbakeholden med å sette til sidekommunens avgjørelser mht arealdisponeringen.Men dette fratar ikke fylkesmannen pliktentil å forsikre seg om at kommunens saksbehandlinger forsvarlig og at alle sider – også de megetspesielle forhold som er forbundet med de institusjonerdet her tale om – behørig har vært vurdert.Det er intet som tyder på at fylkesmannenselv har foretatt en slik vurdering av disse forholdene.I alle fall er det ikke kommet til uttrykk ifylkesmannens vedtak; og vi har heller ikke værtkontaktet av fylkesmannen i forbindelse med eneventuell befaring – om dette i det hele tatt harvært gjennomført. Det er derfor all grunn til å troat den mangelfulle saksbehandling fra kommunensside også hefter ved fylkesmannens vedtak.»St. Elisabeth-Stiftelsen framholdt i sin klage særligat innsynet fra boligblokkenes store vestvendteterrasser ville medføre støy og innsyn som ville gjørenonneklosteret utjenelig, og at disse konsekvenseneikke var nevnt i sakens dokumenter. Senere bledet fra stiftelsen også framholdt manglende varslingog orientering underveis i planprosessen. Det bleblant annet vist til at stiftelsen ikke hadde mottattnærmere informasjon om reguleringsarbeidet slikdet var forutsatt i e-posten 16. mars 2000. Stiftelsenhadde således vært ukjent med at området for reguleringenhadde blitt innsnevret slik at stiftelsens eiendometter hvert ikke ble omfattet av reguleringsforslaget.Det ble videre vist til at rådmannen i kommunenssvar til fylkesmannen hadde uttalt at kommunenhadde «hatt grunn til å tro at eier av gbnr1006/204 og 207 (Oslo katolske Bispedømme) [var]blitt varslet og gitt anledning til å uttale seg til saken»fordi St. Olav Katolske Menighet hadde meddeltat den «forholdt seg til Træleborg velforeningsom uttaleinstans». Det ble påpekt at det ikke haddevært noen kontakt mellom Træleborg velforening oghjemmelshaver til klosteret gnr 1006 bnr 205, somvar det selvstendige rettssubjektet St. Elisabeth-Stiftelsen.Klagene og de senere henvendelsene ble forelagtfylkesmannen for uttalelse. Fylkesmannen framholdtat de forhold velforeningen hadde gitt uttrykkfor i klagen var vurdert, og at fylkesmannen etter ensamlet vurdering hadde funnet å kunne tiltre kommunensvedtak. Videre framholdt fylkesmannenblant annet:«I henhold til planog bygningsloven § 27–1nr 1, 3. ledd er det forutsatt at kommunen skallegge forholdene til rette for aktiv medvirkningfra de som bor i området og som driver næringsvirksomheti området. På den annen side har ikkekommunen noen entydig plikt til ved eget skriv åunderrette naboer om arbeidet med reguleringsplanen.Kunngjøringen skal formelt skje ved annonseringi minst 2 aviser. Under planprosessenbør de som har interesse i planarbeidet selv skaffeseg informasjon og eventuelt fremme innspilltil saken.Kommunen har i dette tilfellet vært innfor-

278 Dokument nr 42003–2004stått med de uheldige konsekvenser en utbyggingav St. Olavstomta vil påføre nabobebyggelsen iform av reduserte sol- og lysforhold, støy, innsynosv. Slike hensyn har inngått som en del av beslutningsgrunnlagetnår planen ble behandlet avkommunen og fylkesmannen....Fylkesmannen mener det er beklagelig at dethar skjedd misforståelser når det gjelder forholdetmellom Oslo Katolske Bispedømme og St.Elisabeth-Stiftelsen samtidig som en har lagt tilgrunn at stiftelsens synspunkter ble ivaretatt avvelforeningen. På den annen side mener fylkesmannenat dette ikke kan ha innvirket på planensinnhold all den tid planmyndighetene var innforståttmed de negative virkninger planen vil kunnepåføre nabobebyggelsen. Jfr. forvaltningsloven§ 41.»For øvrig uttalte fylkesmannen at han var enig iat selv om planog bygningsloven § 74 nr. 2 isolertsett er en byggesaksbestemmelse, må de hensyn somligger bak bestemmelsen ivaretas også ved utarbeidelsenav reguleringsplaner. Han mente imidlertid at«skjønnhetshensyn» var blitt vurdert i planprosessen:«Når det gjelder saksbehandlingen menerfylkesmannen at det er svært viktig at planmyndigheteneivaretar hensynet til eksisterende bebyggelsei området. I dette tilfellet har planmyndigheteneselvsagt vært innforstått med det faktumat det ligger et kloster i området. Hvor myevekt en skal legge på dette forholdet ved planbehandlingener en skjønnsmessig avveining sommå vurderes fra sak til sak....Avslutningsvis mener fylkesmannen at endel forhold kunne vært bedre kommentert fraplanmyndighetenes side. Dette innebærer likevelikke at planprosessen har vært uforsvarlig oppmot de hensyn og det regelsett som dannergrunnlaget for reguleringsplanen.»I mitt avsluttende brev til fylkesmannen uttaltejeg:«Innledningsvis vil jeg presisere at min undersøkelseav saken må begrense seg til å gjennomgå sakensdokumenter. Jeg har derfor ikke grunnlag for å tastilling til konkrete faktiske forhold på stedet. Minkontroll må således i hovedsak rette seg mot om fylkesmannenhar foretatt en forsvarlig saksbehandlingav de spørsmål klagesaken reiser.Slik jeg oppfatter klagernes innvendinger motrealiteten i saken, dreier disse seg om hvordan reguleringsplanensbestemmelser om den nærmere utformingav bebyggelsen på BO1 vil påvirke deres eiendommerbåde estetisk, og i forhold til den aktivitetensom utøves på eiendommene. Det synes videre klartat innvendingene fra St. Elisabeth-Stiftelsen ommanglende varsling og informasjon står i direktesammenheng med sakens realitet. Innvendingene måforstås slik at stiftelsen mener den som følge avmanglende varsel og informasjon ikke har fått anledningtil å framholde og belyse sine særlige interesseri forhold til reguleringen.Jeg har forståelse for at St. Elisabeth-Stiftelsenoppfatter det slik at den ikke har fått tilstrekkeligvarsling og informasjon under planprosessen. Planogbygningsloven legger generelt i § 16 og spesielt i§ 27–1 stor vekt på at de som berøres av et reguleringsforslagskal få anledning til å fremme sine interesserunder prosessen. I det foreliggende tilfelletble stiftelsen varslet om oppstarten av reguleringsarbeidet,og om at stiftelsens eiendom lå innenfor reguleringsområdet.Etter dette fikk ikke stiftelsen merinformasjon, selv om den uttrykkelig forutsatteoverfor forslagsstiller at den ville bli holdt orientert.Slik planprosessen faktisk forløp ville det ha vært påsin plass med særskilt skriftlig underretning omFUPs behandling av forslaget også til St. Elisabeth-Stiftelsen, jf. planog bygningsloven § 27–1 nr. 2,femte punktum, jf. nr. 1, tredje ledd. Frihagen, Planogbygningsloven, bind III (1989) s. 302 legger tilgrunn at selv om loven neppe oppstiller et formeltkrav om at naboer må varsles direkte ved brev, såbør det «særlig ved mindre reguleringer óg ved reguleringellers som særlig får praktisk betydning ogsåfor naboeierne, ... likevel være rutine å varsle eierneav de tilgrensende eiendommer for å sikre deres interesserog at saken blir allsidig opplyst». Kommentarener knyttet til planog bygningsloven § 27–1 nr.1, det vil si til oppstartsfasen av et reguleringsarbeid.Gode grunner taler imidlertid for en minst like vidforståelse av varslingsplikten senere i prosessen, jf.§ 27–1 nr. 2. På side 309 anfører Frihagen at behovetfor varsling ut over de direkte grunneiere kan værestørre senere i prosessen, særlig dersom saken harfått «en noe annen og endret ramme». I dette tilfelletvar stiftelsens eiendom opprinnelig innenfor det angittereguleringsområdet. Det kan ikke sees bort fraat dette gav stiftelsen forventninger både om å blivarslet direkte om sakens behandling i FUP, og omat eiendommen og tiltaket i større grad ville bli vurdertsom en helhet. Det burde være enkelt – og en rutinemessigprosedyre – for kommunen å sjekkehvem som var hjemmelsinnehaver til de aktuelle eiendommene.Man ville da enkelt blitt på det renemed at klosteret og kirken hadde to forskjellige eiere.Som fylkesmannen, finner jeg det beklagelig atkommunen har basert seg på feilaktige slutningerom hvem som var varslet og om hvem som representertehvem.I motsetning til fylkesmannen er jeg imidlertidikke overbevist om at spørsmålet om varsling og informasjonikke kan ha hatt innvirkning på planensinnhold. De særskilte hensyn klagerne har påberoptseg ble ikke framholdt med tyngde før ved klagen tilfylkesmannen. Som jeg skal komme tilbake til nedenfor,synes heller ikke de særlige hensynene somknytter seg til klagernes eiendommer å ha vært vurdertsærskilt under behandlingen i kommunen. Såledesfinner jeg det tvilsomt om man kategorisk kan sebort fra at svakheter ved kommunens vurderingernettopp kan skyldes at særlig St. Elisabeth-Stiftelsen

2003–2004 Dokument nr 4279ikke i tilstrekkelig grad ble involvert under prosessen.På den annen side er det klart at også St. Elisabeth-Stiftelsenhadde et selvstendig ansvar for å holdeseg orientert om det planarbeid stiftelsen faktiskvar kjent med var igangsatt. Siden jeg nedenfor uansetthar kommet til at jeg må be fylkesmannen vurderesaken på nytt, går jeg ikke videre med dettespørsmålet.I klagen til fylkesmannen er det særskilt vist tilplan- og bygningsloven § 74 nr. 2 og kravet om«god estetisk utforming i samsvar med tiltaketsfunksjon og med respekt for naturgitte og bygde omgivelser».Jeg er enig med fylkesmannen i at de hensynsom er nedfelt i bestemmelsen må ivaretas ogsåved utarbeidelse av en slik reguleringsplan. De estetiskeavveiningene mellom en utbygging i tråd medreguleringsplanen og omgivelsene var et tema i reguleringsprosesseni kommunen, blant annet gjennomflere høringsuttalelser. Fylkesmannen var forøvrig i den sammenheng en av de som spesifiktnevnte naboskapet til kirken. Det framgår også at detmå ha vært uenighet internt i kommunen omkringdisse forholdene, ikke minst ved at FUP gikk inn forå gi velforeningen medhold i klagen, blant annet utfra at reguleringsplanen ikke tok godt nok «hensyntil nåværende bebyggelsesstruktur både i volum og iutførelse».Fylkesmannen uttalte i sitt vedtak at han ikkekunne se at bebyggelsen stred mot de hensyn somplan- og bygningsloven § 74 nr. 2 tar sikte på å ivareta.Det ble imidlertid ikke gitt noen selvstendig ogkonkret begrunnelse for standpunktet. Fylkesmannenviste til at området måtte kunne utvikles i samsvarmed dagens krav til funksjonalitet, arkitekturetc. uten at dette nødvendigvis måtte gå på bekostningav stedets egenart. Videre ble det vist til at sektormyndighetenehadde akseptert det foreslåtte planutkastet,og for øvrig til kommunens skjønn somfylkesmannen mente utgjorde en «forsvarlig avveiningav de ulike hensyn som gjør seg gjeldende».En reguleringsplan er en detaljplan som overstyrerdet vern naboene til et byggetiltak er gitt i planogbygningsloven § 70 i forhold til tiltakets høydeog avstand til nabogrense. Denne bestemmelsen girbygningsmyndighetene en relativt vid adgang til åbestemme hvor på en tomt et tiltak skal tillates oppførtog hvor høyt det skal tillates bygget. Bestemmelsenkrever en avveining mellom tiltakshaversønsker om å få utnytte sin tomt på en for vedkommendemest hensiktsmessig måte, og eventuelleulemper dette vil påføre naboene. I en slik vurderingvil det åpenbart kunne være sentrale momenter bådehvordan nabotomten utnyttes og hvordan tiltaketkonkret er tenkt utformet.Når en reguleringsplan som i dette tilfellet girbestemmelser om detaljutformingen av tiltaket somåpenbart vil kunne ha relevans for avveiningen avinteressene mellom utbygger og nabo, må tilsvarendehensyn som denne bestemmelsen hviler på havært vurdert under planprosessen. Selv om bestemmelsenikke er nevnt uttrykkelig i klagen til fylkesmannen,synes det rimelig klart at det er en slik avveiningsom etterlyses.Jeg kan ikke se at det framgår av dokumenteneom – og i så fall på hvilken måte – planmyndighetenehar foretatt denne vurderingen i forhold til desærskilte hensyn og behov som er påberopt for de religiøseaktivitetene som utøves på naboeiendommene.Under kommunens ordinære behandling ble detteverken anført særskilt eller kommentert av kommunen.I klagen til fylkesmannen derimot ble problemstillingeneksplisitt anført fra velforeningens side.På tross av dette kan jeg ikke se at det framgårnoe av fylkesmannens vedtak om hvordan denneproblemstillingen er vurdert. I særlig grad tenker jegda på avveiningen av den konflikten som framholdesmellom terrassering av vestfasadene og utnyttelsenav naboeiendommene. Jeg minner også her om atvedtaket om terrassert fasade ble fattet i strid medinnstillingen fra FUP. Jeg har også vanskelig for å seat den etterfølgende korrespondansen i forbindelsemed behandlingen hos ombudsmannen har kastet tilfredsstillendelys over en slik avveining.Som klageinstans har fylkesmannen plikt etterforvaltningsloven 10. februar 1967 § 34 til å foretaen reell og selvstendig overprøving av sakens faktiske,rettslige og skjønnsmessige sider, se for eksempelFrihagen, Forvaltningsrett bind II (5. utgave)1992 side 248. Klageinstansen har ikke bare en prøvingskompetanse,men i en viss utstrekning også enprøvingsplikt. Dette følger av forvaltningsloven § 34annet ledd annet punktum hvor det heter at klageinstansen«skal vurdere de synspunkter som klagerenkommer med». Samtidig er det på det rene at avveiningav interesser i planarbeider ofte vil væreskjønnsmessige avgjørelser hvor klageinstansen i sinvurdering må legge vekt på kommunens standpunkt.Ved lovendring 10. januar 1997 nr. 7 ble det tatt innet nytt tredje punktum i § 34 annet ledd som lovfestetdette. På bakgrunn av uttalelser i forarbeidene harjeg gitt uttrykk for at lovendringen synes å værement som en stadfestelse og tydeliggjøring av gjeldenderett, slik at den ikke innebærer noen innskrenkningav fylkesmannens overprøvingskompetanse,se ombudsmannens årsmelding for 1997 s.285. Det må derfor være dekkende også i forhold tilgjeldende rett når det i Frihagen, Plan- og bygningslovenbind III s. 382 heter om klage på reguleringsvedtak:«Utgangspunktet er at saken ved klagebehandlingenkan undergis en full, ny overprøvingmed utgangspunkt i den konkrete klage. Fylkesmannenskal ved behandlingen også prøve deskjønnsmessige sider. Det må imidlertid ikke barevære akseptabelt, men naturlig og ønskelig atdet også ved klagebehandlingen legges atskilligvekt på de lokalpolitiske vurderinger kommunestyrethar gjort.» (Mine uthevinger)

280 Dokument nr 42003–2004Ut fra fylkesmannens vedtak er det imidlertidvanskelig for meg å se hvordan fylkesmannen herhar foretatt en slik reell og selvstendig overprøving.I fylkesmannens begrunnelse heter det:«Fylkesmannen viser til at dette er enskjønnsmessig avgjørelse som ligger innenforkommunens myndighetsområde. Fylkesmannenser det ikke som sin oppgave som klageinstans ådetaljstyre bebyggelsen innenfor planområdet allden tid sektormyndighetene har akseptert det foreslåtteplanutkast. Fylkesmannen kan ikke se atbebyggelsen strider mot de hensyn som planogbygningsloven § 74 nr. 2 tar sikte på å ivareta bådemed hensyn til estetikk, arkitektur og formgivningetc. Selv om fylkeskommunen er kritisktil utformingen av bebyggelsen er det kommunensom på skjønnsmessig grunnlag må vurdere deestetiske hensyn sett i lys av de innkomne uttalelser.»Dette etterlater en viss tvil om hvorvidt fylkesmannenhar lagt en riktig forståelse av klageinstansensplikter til grunn for sitt vedtak. Denne tvilen bestyrkesved at det i svaret hit 20. august 2002 i realitetenbare er kommunens begrunnelse det redegjøresfor. Også i brevet hit 4. november 2002 er det kommunensvurderinger som framholdes.Det som under enhver omstendighet blir det avgjørendefor meg er at de særskilte hensyn TræleborgVelforening framhevet i forhold til virksomhetenpå klagernes nabotomter i vest, overhode ikkesynes å ha blitt drøftet av fylkesmannen. På dettepunktet kan jeg langt på vei slutte meg til de innvendingerSt. Olav Katolske Menighet framførte i brevethit 31. oktober 2003 og som er gjengitt ovenfor.Når det i klagen ble påpekt særlige hensyn og behovknyttet til den konkrete anvendelsen av naboeiendommene,plikter fylkesmannen å ta stilling det somframholdes og om det eventuelt kan få betydning fordet vedtaket kommunen har fattet, jf. forvaltningsloven§ 34 annet ledd, annet punktum. Som et minimummå det framgå av fylkesmannens vedtak atproblemstillingen er sett, og at fylkesmannen hargjort seg opp en selvstendig mening om den. Medmindre det som hevdes fra klagerens side åpenbarter irrelevant, noe jeg for øvrig vanskelig kan se ertilfelle i denne saken, bør fylkesmannen også gi ennærmere redegjørelse for sine vurderinger slik at detframgår at klagernes anførsler er undergitt en reellvurdering av klageinstansen.Når saken i tillegg avdekker betenkeligheter iforhold til om en berørt nabo har fått tilstrekkeligvarsel og informasjon til å kunne gjøre nettopp slikesærlige hensyn og behov gjeldende under sakens ordinærebehandling, er det et moment som tilsier atfylkesmannen burde undergi klagen en grundig ogselvstendig vurdering. Det er ikke uten videre tilstrekkeligå vise til at sektormyndighetene ikke harhatt innsigelser til planen. Videre er det klart at svakheterved kommunens vurdering av skjønnsmessigeavveininger må føre til at klageinstansen har en sterkereoppfordring til å stille seg kritisk til kommunensstandpunkt.På denne bakgrunn finner jeg at det «knytter segbegrunnet tvil til forhold av betydning for saken», jf.ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annetledd siste punktum, og jeg må be fylkesmannen vurderesaken på nytt.Ved den nye behandlingen må fylkesmannenvurdere om det er behov for å gjennomføre befaringi området.Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannensvidere behandling av saken.»Etter dette fant fylkesmannen grunn til å behandleklagen på nytt. Ved den nye behandlingen ble detgjennomført befaring. Under henvisning til minemerknader konkluderte fylkesmannen med at vedtaketi klagesaken led av slike saksbehandlingsfeil atdet måtte anses ugyldig. I lys av at det i mitt brev ogsåvar rettet kritiske bemerkninger til kommunensbehandling av saken, fant fylkesmannen det riktig åoppheve kommunens vedtak og returnere saken forny behandling i kommunen.88.Lovligheten av regulering av en del av enboligeiendom til spesialområde/friluftsområde(Sak 2002–0085)Saken gjaldt en reguleringsplan i Bergen kommune,der en del av en boligeiendom ble innlemmet i etstørre område regulert til spesialområde, med underformålfriluftsområde, jf. planog bygningsloven14. juni 1985 nr. 77 § 25 første ledd nr. 6. Klagerneønsket hele boligeiendommen regulert til boligformål.Dessuten ønsket de å etablere en bedre atkomstog å få mulighet til å bebygge eiendommen med enny bolig. De anførte at reguleringen var lovstridig,bl.a. fordi deres eiendom ikke hørte naturlig med tilresten av friluftsområdet. En del av eiendommen vardessuten opparbeidet med plen og bærbusker.Ombudsmannen fant at valget av reguleringsformålspesialområde/friluftsområde var unaturlig ogrettslig sett tvilsomt for den opparbeidede delen avtomta. Reguleringen var ikke i samsvar med lovensintensjoner. Begrunnelsen reguleringsmyndighetenehadde gitt for valget av reguleringsformål, var delsusaklig og dels lite treffende. Saken syntes heller ikkeå ha vært tilstrekkelig opplyst og behandlingen avklagen var lite tilfredsstillende. Ombudsmannen badfylkesmannen vurdere saken på nytt.A klaget 8. januar 2002 til ombudsmannen overreguleringsplan for Rosenlund – Krohnegården ogdeler av Nils Langhelles veg, gnr 26 bnr 5 m.fl.,mrk. P. 1558.00.00. Planen ble vedtatt av Bergen

2003–2004 Dokument nr 4281bystyre 20. september 1999 og stadfestet av Fylkesmanneni Hordaland 12. januar 2001.Planen er datert 24. april 1998, revidert 31. mai1999, og har tilhørende bestemmelser datert 24. august1998, revidert 15. juli 1999. Planen gjelder etstørre område i Fyllingsdalen og gir rom for bl.a.135–145 nye boliger. Dette medfører ny fellesvei ogen forskyvning av den tidligere LNF-grensen. Asboligeiendom på ca. 1700 kvm ble dels regulert tilbyggeområde/boliger, og dels spesialområde/friluftsområde.Grensen mellom reguleringsformålenevar trukket mellom huset med terrasse (som byggeområde)og opparbeidet tomt med plen og bærbuskermv. samt skogområde/skrent ovenfor (som spesialområde).Klagerne anførte at reguleringen av deler av eiendommentil friluftsområde var i strid med loven,idet reguleringsformålet var ment å brukes til størresammenhengende områder. De hevdet at deres eiendomverken visuelt eller funksjonelt hørte med tilresten av friluftsområdet ovenfor, bl.a. fordi eiendommenvar atskilt via en fjellskrent. De ønsket heleeiendommen regulert til boligområde. Dessuten ønsketde innregulert en atkomst ovenfra med mulighetfor bygging av en ny bolig på tomta.I brev herfra 12. mars 2002 ble Fylkesmannen iHordaland bedt om å redegjøre for kommunens henvisningtil atkomstproblemene som begrunnelse forå regulere deler av eiendommen til spesialområde/friluftsområde. Fylkesmannen ble også bedt om åkommentere klagernes anførsler og å redegjøre forårsaken til at kommunens anbefaling om å beholdeeiendommen i sin helhet som boligeiendom ikke syneså ha blitt fulgt opp.I svarbrev 16. april 2002 opplyste fylkesmannenat planområdet «ligger i Fyllingsdalens yttersone,opp mot Løvstakken naturområde». Videre het det:«I Asplan Viaks planbeskrivelse av24.04.1998, s. 33 går det fram at arealet som erønsket omregulert til boligformål er klassifisertsom landskap med høy verdi som omgivelse(klasse B). Bakgrunnen for denne klassifiseringener at området utgjør en viktig del av vestveggeni storskala landskapsrommet som hele Fyllingsdalenutgjør. Området er svært eksponertmot øvrige deler av Fyllingsdalen og ny bebyggelsevil følgelig være godt synlig for omgivelsen,særlig i fjernvirkning.»Fylkesmannen viste også til Grøntplanen forBergen med temakart «Grøntstruktur – friluftsliv/rekreasjon»:«Temakartet viser derimot det aktuelle arealetsom et område med svært høy verdi, naturmarkmed tett blandingsskog. I.h.h. til temakartetstøter også den aktuelle eiendommen mot et arealmed mindre sterke brukerinteresser for friluftslivlangs mindre brukt tursti (område sombare er i bruk deler av året). Selv om fjellsidenopp mot Løvstakken og Gullsteinen utenom stieneer mer sporadisk brukt som turområde, hararealene verdi som en del av helheten i det viktigeLøvstakken frilufts- og rekreasjonsområde.Fylkesmannen legger til grunn at dette, i kombinasjonmed de vanskelige adkomstforholdene, erårsaken til at kommunen har valgt å legge ut områdetsom friluftsområdet i medhold av pbl. § 25nr. 4 i reguleringsplanen.Hva gjelder adkomstproblemene er dissenærmere utdypet i Asplan Viaks planbeskrivelseav 24.04 1998, s. 17. Det går fram at deler av adkomstveienefra hovedtraséen Nils Langhellesvei er svært bratte (stigning 1:4,5 – 1:6) og smale(2,5 – 3m). Spesielt er de øvre delene av adkomstveiensvært bratte og av dårlig standard.Den øverste delen av veisystemet bærer preg avå være anleggsvei med pukk og grus som dekke.Lenger nede er det forholdsvis bra dekke.»Det ble også vist til at brannvesenet satte segimot ytterligere utbygging i Nils Langhelles vei.Til klagernes anførsel om at eiendommen ikkenaturlig hørte med til det øvrige friluftsområdet,skrev fylkesmannen:«I en reguleringsplanprosess vil det ofte væreulike kryssende hensyn som gjør seg gjeldende.Kommunestyret vil derfor måtte foreta brede ogskjønnsmessige vurderinger av den utnytting avområdet som totalt sett antas å være mest hensiktsmessig.Etter å ha gått igjennom saken den12.02.2001 fant fylkesmannen at kommunestyretsvalg av reguleringsformålet «friluftsområde»bygger på reguleringsmessige hensyn. Selvom det ikke gjør seg gjeldende sterke friluftsinteresserpå eiendommen, har arealet verdi somen del av helheten i Løvstakken frilufts- og rekreasjonsområde.I tillegg er det knyttet adkomstproblemertil eiendommen. Vi fant derforikke grunnlag for å sette til side kommunestyretsskjønnsmessige vurdering av arealdisponeringen.I vår vurdering la vi også vekt på at hvordanarealene skal nyttes i kommunen er en avgjørelseunderlagt kommunens frie skjønn. I forvaltningsloven§ 34 andre ledd er det gitt utrykk forat klageinstansen, her: fylkesmannen, skal leggevekt på hensynet til det kommunale selvstyre vedprøving av det frie skjønn. Hensynet til det kommunaleselvstyret har derfor også vært utslagsgivendei vurderingen som fylkesmannen har gjortmed hensyn til arealdisponeringen.»Videre ble kommunens brev 19. mars 2002 tilfylkesmannen sitert:«Saksbehandler for Rosenlund har sluttet.Slik planavdelingen vurderer situasjonen ut fragitte kommentarer i brev til Fylkesmannen 26.juli 2000, har planavdelingen gitt klager medholdi framførte argumenter om at eiendommen... ikke skal betraktes som del av friluftsområdet.Utnyttelsen av eiendommen ... begrenses til enny boenhet i tillegg til eksisterende bolig, – somkun kan etableres dersom adkomst kan skaffesvia felt B9c.»Slik planavdelingen i kommunen vurderte det,vil det «i forbindelse med detaljplan for felt B9c væ-

282 Dokument nr 42003–2004re hensiktsmessig samtidig å få vurdert å endre reguleringsplanenslik at areal/bit av ... regulert til friluftsformålendres til boligformål og parallelt fåttvurdert muligheten for innpassing av et nytt bolighus/boenhetpå det samme arealet slik planavdelingenhar åpnet opp for».Klagerne kom med ytterligere kommentarer 10.mai og 28. mai 2002. De anførte bl.a. at den omstridtedelen av deres eiendom var en «blindgate» vurdertsom friluftsområde, og at reguleringen måtte skyldes«at man ikke har foretatt de nødvendige befaringerunder arbeidet med planen». Når det gjaldt atkomsten,viste de til dagens meget tunge trappeatkomst,som på en etter deres oppfatning rimelig måte kunnebli avløst av en ny atkomst over naboens eiendom.Saken ble på nytt forelagt fylkesmannen, somviste til kommunens brev 2. oktober 2002. I brevetble saksutredningen for 2. gangs behandling av planforslagetfor hovedutvalget (HOBY sak 356/99) sitert:«Det er svært vanskelig å gi angjeldendetomt atkomst via felt B 9c og B 7b. Arealet ogutnyttelsesmuligheten av eneboligtomten lengstsyd i felt B 7b vil bli redusert. Terrenget er sværtbratt (stup) og en veg vil medføre store landskapsinngrepsom vil være synlig i det visuelt utsatteområdet. Vegframføringen er også vurderttil å kreve omfattende sikringstiltak mot eksisterendebolighus på ... i anleggsperioden. Tomtensregulering til friluftsområde opprettholdes Merknadener avvist.»I et senere brev refererte fylkesmannen kommunensopplysning om at det var «vanlig å gjennomføreen rekke orienterende turer i planområdet i løpetav en reguleringsprosess». Planavdelingen la derfortil grunn at «den aktuelle eiendommen i denne sakenogså har vært befart». Fylkesmannen hadde ikke avholdtoffisiell befaring under sin klagebehandling,men opplyste å være «kjent med de stedlige forhold isaken».Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«1. Reguleringsplanen, klagernes eiendom ogtilgrensende områderReguleringsplanen for Rosenlund – Krohnegårdenog deler av Nils Langhelles vei omfatter et stort områdei Fyllingsdalen grensende til LNF-området motLøvstakken/Gullsteinen. Den nordlige og bebygdedelen av klagernes eiendom ligger i område B 7b,som er regulert som boligområde med eneboliger ogtomannsboliger. Det er tegnet inn en ny bolig øst forklagernes bolig, dvs. lengre opp i skråningen. Etstort, nytt boligfelt, betegnet B 9c, grenser igjen tildenne nye boligtomta. Felt B 9c skal bebygges medlavblokker i terrassert bebyggelse i 4. etg. med tilbaketrukket5. etg. samt kjellergarasje. Det skal utarbeidesen detaljplan som etter det opplyste ennå ikkeforeligger. På karttegninger som fulgte saken, er detvist tre slike terrasserte blokker samt parkeringsanleggpå feltet. Det legges m.a.o. opp til en ganskemassiv utnyttelse av de øverste arealene i skråningen(på totalt 13,5 daa), som grenser til eksisterendeLNF-område i kommuneplanen.Klagernes eiendom, som altså ligger lengre ned iskråningen, vil etter planlagt utbygging være omkransetav boligområder. Dette gjelder likevel ikke iretning sydøst, der det er regulert inn et spesialområdemed underformål friluftsområde (betegnet FL4). Området utgjør 6,2 daa og hoveddelen ligger rettsyd for felt B 9c. Det er tegnet inn en grønn «korridor»fra dette hovedområdet i nordlig retning til etmindre område som for det vesentligste utgjøres avden ubebygde delen av klagernes eiendom. Detframgår av kartbilag at det går en sti gjennom detteområdet. Det er imidlertid ikke noe stisystem overklagernes eiendom, og fylkesmannen legger i brevhit 16. april 2002 til grunn at eiendommen «ikkekrysses av noen av de sentrale turkorridorene».Klagerne har framlagt en rekke fotografier somviser bebyggelsen og omkringliggende terreng. Deter vanskelig å få et fullgodt bilde av området uten åha vært på befaring. Fotografiene illustrerer imidlertidgodt at den nedre (vestlige) delen av eiendommener opparbeidet med bl.a. gressplen og bærbuskerog at det er satt opp et gjerde langs nedre del avtomta. Øvre (østre) del ser ut som en bratt skråning.......2. Reguleringsformål spesialområde/friluftsområdePlan- og bygningsloven § 25 nr. 6 gir liten veiledningmed hensyn til når de ulike reguleringsformålskal eller kan nyttes. Spesialområder/friluftsområderstår imidlertid i motsetning til «friområder» (nr. 4),som omfatter bl.a. turveger og områder som i noengrad skal opparbeides og tilrettelegges for allmennheten,og hvor rettighetsforholdene til grunnen regelmessigskal endres (ved offentlig erverv eller servituttlegging).I Miljøverndepartementets veilederT-1228 heter det at friluftsområder «er tenkt nyttetfor store sammenhengende områder utenfor tettstedersom er brukt eller skal brukes av allmennhetentil friluftsliv, og hvor friluftsinteressene er eller vilvære mer tungtveiende enn for eksempel landbruksogskogbruksinteressene». Det vil «i alminnelighetikke foretas opparbeiding av kommunen ... utoveropparbeidelse og vedlikehold av stier og skiløypermed enkel standard» (side 49). Samme formuleringer brukt i den nye veilederen T-1381.Sett på denne rettslige og faktiske bakgrunn måvalget av reguleringsformål spesialområde/friluftsområdesies å være unaturlig i alle fall for eiendommensnedre og opparbeidede del. For denne delen erogså reguleringen rettslig sett tvilsom. Det må værepå det rene at det her ikke er aktuelt med noen formfor ferdsel eller annen bruk for allmennheten overhodet.Det er som nevnt ingen stier over eiendom-

2003–2004 Dokument nr 4283men og ingen (lovlig) gjennomgangsmulighet til nedenforliggendeområder. Friluftslovens regler omferdsel i innmark – som den opparbeidede delen avtomta må karakteriseres som – åpner ikke for gjennomgangslik forholdene synes å være. Hvis et områdeskal reguleres til spesialområde/friluftsområde,må det foreligge allmenne, reguleringsmessige hensynknyttet nettopp til friluftsliv i vid forstand. Foreliggerikke noen slike interesser, men kun sterke privateeierinteresser, kan eiendommen eller deler avden etter mitt syn neppe reguleres til friluftsformål.Når bruken av et reguleringsformål ikke samsvarermed lovens intensjoner og dessuten er lite naturligut fra bl.a. terrengets beskaffenhet, må det i allefall forventes en konkret og klar begrunnelse for reguleringenfra myndighetenes side. Særlig gjelderdette her, hvor det også forelå begrunnede protesterog senere klage. En reguleringsmessig deling av enmindre boligeiendom i to ulike reguleringsformåltilsier også at det gis en god begrunnelse.Det er vanskelig å finne en slik begrunnelse idenne saken. Fylkesmannen viser i sitt brev hit 16.april 2002 til generelle vurderinger av planområdet iAsplan Viaks planbeskrivelse og i Grøntplanen forBergen. En konkret vurdering av eiendommen ervanskelig å spore. Fylkesmannen skriver imidlertidpå side tre at det «ikke gjør seg gjeldende sterke friluftsinteresserpå eiendommen», men at arealet har«verdi som en del av helheten i Løvstakken friluftsogrekreasjonsområde». Fylkesmannen bygger på atdette forholdet, «i kombinasjon med de vanskeligeadkomstforholdene, er årsaken til at kommunen harvalgt å legge ut området som friluftsområde» (side2). Klagerne har påstått at eiendommen funksjoneltog visuelt skiller seg fra resten av området bl.a. gjennomen bratt skrent. Trass i flere foreleggelser herfrahar denne anførselen ikke blitt kommentert ellerimøtegått. Jeg har heller ikke sett at de stedlige forholder konkret vurdert i den omfattende dokumentasjonensom fulgte saken. Valget av reguleringsformålspesialområde/friluftsområde for den opparbeidededelen av eiendommen kan jeg ikke se er belystnoe sted. De anførte begrunnelser sitert over kanuansett ikke sees å gjelde for denne delen.En sentral del av begrunnelsen har altså vært atdet er vanskelig å skaffe atkomst til eiendommenovenfra (østfra). Argumentet er bl.a. det eneste somer framholdt i saksframstillingen for hovedutvalgets2. gangs behandling (HOBY sak 356/99, sitert foran).I fylkesmannens klagevedtak 12. januar 2001heter det på side fem:«Kommunen opplyser i sin kommentar tilklagen av 26.07.2000 at veiadkomsten har værtansett som vanskelig i den tidligere saksbehandlingen.Eneste mulighet er via felt B9c, men dettekan være vanskelig. Kommunen opplyser videreat det kan anbefales å beholde eiendommeni sin helhet som boligeiendom, men begrenseetableringen av ny boenhet til dersom det kanskaffes tilfredsstillende adkomst via felt B9c nårdet utarbeides detaljplan for feltet. Dette kan gjøressom en reguleringsendring. Fylkesmannenhar ikke merknader til skjønnsutøvelsen.»Også i brevvekslingen med ombudsmannen haratkomstproblemene stått sentralt. Det er imidlertidvanskelig å forstå hvordan manglende atkomst herkan grunngi en regulering til friluftsformål. Det stilleset selvstendig krav om lovlig atkomst/opparbeidetog godkjent vei før en eiendom kan bebygges, jf.planog bygningsloven § 66 nr. 1 og § 67 nr. 1a. Enregulering til byggeområde/boliger gir ikke i segselv adgang til videre utbygging. I reguleringssammenhengvil spørsmål om atkomst naturlig måtte løsesfør det åpnes for en ny bolig på eiendommen. Idenne saken ønsker imidlertid klagerne å beholdehele den bebygde eiendommen til boligformål, uavhengigav om deres ønske om videre utbygging imøtekommes.Det må i denne sammenheng anses somet usaklig argument for regulering til friluftsformålat atkomsten er vanskelig.Den andre begrunnelsen for å velge reguleringsformåletfriluftsområde, var at området inngår somen del av helheten i Løvstakken frilufts- og rekreasjonsområde.Etter klage kunne imidlertid kommunenoverfor fylkesmannen anbefale å «beholde eiendommeni sin helhet som boligeiendom». Kommunensynes altså å ha skiftet syn på eiendommens verdisom et ledd i denne helheten. Dette bekreftes avkommunens brev til fylkesmannen 19. mars 2002,der det heter at klager har fått «medhold i framførteargumenter om at eiendommen ... ikke skal betraktessom del av friluftsområdet». Fylkesmannen haddeikke merknader til skjønnsutøvelsen. Jeg forstår detteslik at fylkesmannen var enig i at eiendommen ikkeskal betraktes som en del av det større friluftsområdet.Hvis dette er situasjonen, er det vanskelig åforstå hvorfor klagerne ikke fikk medhold i den delenav klagen som gjaldt reguleringsformål. Fylkesmannenhar ikke gitt noen selvstendig begrunnelsefor sitt standpunkt, men har i stedet i brev 16. april2002 sitert kommunens forklaring 19. mars 2002:«En antar at en har valgt å føre planen somhelhet fram til ferdigstillelse i stedet for å få ytterligererunder på det tidspunkt med innhentingav uttalelser fra naboer, statlig myndighet, fylkeskommunalmyndighet, og bydelsstyret på friluftsområdetsutstrekning, uten at man samtidigogså kunne ha en visshet i om en ny boenhet i tilleggtil eksisterende bolig kunne realiseres medatkomst gjennom B9c.»Uttalelsen tyder på at kommunen ikke kan haforstått at klagerne hadde et selvstendig ønske omregulering til boligformål uavhengig av videre utbyggingpå eiendommen. Fylkesmannens klagevedtaketterlater samme inntrykk. Det kan ikke sees atfylkesmannen i tilstrekkelig grad har vurdert «desynspunkter som klagerne kommer med», jf. forvaltningsloven§ 34 annet ledd.

284 Dokument nr 42003–20043. Atkomstspørsmålet/utbyggingKlagerne har under reguleringsprosessen lagt framforslag til atkomst til sin eiendom østfra, fra områdetB 9c over naboeiendommen. Etter befaring avvistekommunen forslaget under henvisning til de vanskeligeterrengforholdene. Utnyttelsesmulighetene fornabotomta, uheldige terrengmessige inngrep og behovetfor omfattende sikringstiltak under anleggsperioden,ble også trukket fram, se side 12 i saksframstillingentil hovedutvalgets 2. gangs behandling(HOBY sak 356/99). Etter klage fra A åpnet imidlertidkommunen for å vurdere spørsmålet på nytt. Ioversendelsen til fylkesmannen 26. juli 2000 heterdet at en ny boenhet på eiendommen begrenses til«dersom det kan skaffes tilfredsstillende adkomstvia felt B9c når det utarbeides en detaljplan for feltet.Dette kan gjøres som en reguleringsendring».Fylkesmannen hadde ikke merknader til skjønnsutøvelsen.Klagerne har således ikke fått medhold, menjeg forstår det slik at det er åpning for å vurderespørsmålet på nytt i en annen sammenheng.Spørsmålet om det skal etableres en ny atkomstog en ny boenhet på eiendommen, er av utpregetskjønnsmessig karakter og tilligger reguleringsmyndighetene.Det følger av ombudsmannsloven 22. juni1962 § 10 annet ledd at ombudsmannen i begrensetutstrekning kan uttale seg om slike skjønnsmessigeavgjørelser. Ombudsmannen kan bare kritisereavgjørelsene dersom det hefter feil ved skjønnet, foreksempel ved at det er lagt vekt på utenforliggendeeller usaklige hensyn eller vedtaket framstår som«klart urimelig». Jeg har ikke funnet grunnlag forslike karakteristikker av denne delen av reguleringsvedtaket.Jeg har imidlertid merket meg klagernesanførsler, støttet av en sakkyndig erklæring, om atdet er teknisk mulig å anlegge vei. Det forutsettes atdette inngår som en del av vurderingen dersomspørsmålet tas opp igjen. Videre forutsetter jeg at argumentetom at en ny atkomst ovenfra vil lette tilgjengelighetentil eksisterende bolig, for eierne såvel som for utrykningskjøretøyer mv., tas med i vurderingen.4. Sakens opplysningDet er opplyst at kommunen har vært på befaring ogvurdert atkomstforholdene. Det framgår imidlertidikke om kommunen konkret vurderte eiendommensbeskaffenhet i forhold til reguleringsformålet friluftsområde.Jeg kan i alle fall ikke se av de vedlagtesaksdokumentene at eiendommen noen steder ernærmere beskrevet. Det framgår for eksempel ikkeav saksframstillingen til HOBY sak 356/99 at eiendommener delvis opparbeidet, og at denne delen likevelforeslås regulert til friluftsformål. Jeg kan hellerikke se at kommunestyret ble gjort kjent med forholdeneog klagernes anførsler. Selv om klagernesskriv kan ha ligget ved saken under behandlingen ikommunens organer, er ikke dette tilstrekkelig i enså omfattende sak med så vidt mange innkomnemerknader. Etter mitt syn må det kreves at protestenegjengis korrekt i saksframstillingen og at de relevanteforhold knyttet til tvistepunktene, herundersentrale faktiske forhold, framkommer. Etter forvaltningsloven§ 17, som også gjelder i reguleringssaker,jf. planog bygningsloven § 15 første ledd, skalen sak være «så godt opplyst som mulig før vedtaktreffes». Det er tvilsomt om bestemmelsen ble overholdtfor den delen av reguleringsvedtaket som jeghar undersøkt.Den samme innvending kan reises i forhold tilfylkesmannens behandling, jf. også forvaltningsloven§ 33 femte ledd om krav til klageinstansens undersøkelse.Det framgikk uttrykkelig av klagen atklagerne ønsket å få regulert eiendommen til boligformål,uavhengig av spørsmålet om atkomst og videreutnytting av tomta. Riktignok hadde klagernebeskrevet eiendommen og terrengforholdene i brevtil fylkesmannen. Men det kan vanskelig sees at fylkesmannenkan ha hatt et tilstrekkelig grunnlag for åfatte vedtak uten å foreta en befaring eller i det minstesett fotografier av eiendommen. Generell kjennskaptil stedlige forhold kan vanskelig være tilstrekkeligi en sak som er så vidt sterkt knyttet opp til denkonkrete eiendommen og terrengforholdene. Behovetfor et godt faktisk grunnlag under klagebehandlingensyntes særlig stort her fordi det ble lagt storvekt på kommunens skjønnsutøvelse, og de lokalemyndigheter igjen hadde et spinkelt grunnlag for(deler av) sitt vedtak. Jeg viser igjen til fylkesmannensbrev hit 16. april 2002, der det heter at hensynettil «det kommunale selvstyret har ... også vært utslagsgivendei vurderingen som fylkesmannen hargjort med hensyn til arealdisponeringen» (side 3).5. Fylkesmannens prøvelseI fylkesmannens klagevedtak heter det:«Dersom fylkesmannen skal kunne gripe innog endre kommunens reguleringsvedtak, vil dettebare kunne skje dersom det er klart at kommunensskjønnsutøvelse er sterkt urimelig. Fylkesmannenhar ikke grunnlag for å mene at det foreliggeren urimelig/vilkårlig skjønnsutøvelse i saken.»For ordens skyld minner jeg om at fylkesmannenhar full prøvelsesadgang i reguleringssaker, jf. planogbygningsloven § 15 og forvaltningsloven § 34annet ledd. Fylkesmannen «kan prøve alle sider avsaken», herunder skjønnsutøvelsen. Det skal riktignoklegges vekt på hensynet til det kommunale selvstyretved prøving av det frie skjønn. Men adgangentil å endre kommunens reguleringsvedtak er imidlertidikke begrenset til sterkt urimelige vedtak. Fylkesmannensuttalelse sitert foran er derfor ikke treffende.

2003–2004 Dokument nr 42856. KonklusjonEtter gjennomgangen av saken har jeg kommet til atdet er grunnlag for å sette spørsmålstegn ved fylkesmannensreguleringsmessige behandling av klagerneseiendom. Saken synes å ha vært for dårlig opplystog behandlingen av As klage har vært lite tilfredsstillende.Det hefter også begrunnet tvil omkringreguleringsmyndighetenes skjønnsutøvelseved valget av reguleringsformålet spesialområde/friluftsområdefor deler av eiendommen. Denne reguleringensynes dels å være begrunnet i friluftsinteresser,og dels i at ny atkomst til eiendommen ervanskelig og bør avklares gjennom en reguleringsendring.Sistnevnte begrunnelse er usaklig, og førstnevnteer lite treffende i alle fall for den nedre delenav tomta.Jeg må etter dette be fylkesmannen om å behandlesaken på nytt.»89.Plikten til å innhente uttalelse fra fagmyndigheti saker om dispensasjon for oppføring av bolig iLNF-område(Sak 2003–0665)Svelvik kommune avslo søknad om dispensasjon etterplan- og bygningsloven § 7 for oppføring av boligi et område som i kommuneplanens arealdel varavsatt til LNF-formål. Fylkesmannen i Vestfold omgjordeetter klage fra grunneieren vedtaket, og innvilgetdispensasjon. Saken ble verken forelagt fylkeskommuneneller statlig fagmyndighet til formell uttalelsei forbindelse med klagebehandlingen slik § 7tredje ledd tredje punktum forutsetter.Ombudsmannen mente at fylkesmannen burde hainnhentet uttalelser i samsvar med § 7 tredje leddtredje punktum. Saken ble av denne grunn heller ikkeansett tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven§ 17. Fylkesmannen ble bedt om å behandle sakenpå nytt. Etter å ha mottatt uttalelse fra Fylkesmanneni Vestfold ved Landbruksavdelingen og Helseogsosialavdelingen, opprettholdt fylkesmannen dispensasjonsvedtaket.Svelvik kommune innvilget i 1981 søknad omfradeling av en parsell til boligtomt på en eiendom ikommunen. Eieren av eiendommen tok i 1999 kontaktmed kommunen for å undersøke muligheten forå bebygge den. Kommunen opplyste at eiendommenvar avsatt til LNF-område i kommuneplanens arealdel,og at den således i utgangspunktet ikke kunnebebygges. Eieren søkte imidlertid om dispensasjon,jf. planog bygningsloven § 7. Kommnuen avslosøknaden da den ikke fant at det forelå «særligegrunner». Saken ble oversendt Fylkesmannen i Vestfoldfor klagebehandling. Fylkesmannen omgjordekommunens avslag. Det ble i vedtaket lagt vekt på at«tomten i utgangspunktet [er] fradelt til boligtomt».Videre ble det vist til at eieren hadde «flyttet fraSvelvik og var ikke gjort kjent med at tomten på etsenere tidspunkt ble avsatt til LNF-område». Det bleogså lagt vekt på at tomten ikke ble brukt til landbruksdrift,og at den var lite egnet til friluftsformålfordi den lå «inneklemt med bebyggelse på alle kanter».A og B brakte saken inn for ombudsmannen. Dehadde innvendinger både mot saksbehandlingen ogutfallet av dispensasjonssaken.Saken ble tatt opp med Fylkesmannen i Vestfold,som ble bedt om å redegjøre nærmere for dispensasjonsvurderingen.Fylkesmannen ble spurt om hanmente det var relevant å legge vekt på at tomten i1981 ble fradelt til boligtomt, og at eieren ikke varklar over at tomten senere ble liggende i LNF-område.I denne sammenheng ble fylkesmannen bedt omå redegjøre for hjemmelshavers eget ansvar for åholde seg informert om arealbruksendringer somkan få betydning for eiendommens utnyttelsesmuligheter.Det ble også stilt spørsmål om hvilken vektfylkesmannen hadde lagt på at det i forbindelse medrullering av kommuneplanen i 2001 ikke var politiskflertall i kommunestyret for forslag om omreguleringtil boligformål.Når det gjaldt saksbehandlingen, ble det vist tilplan- og bygningsloven § 7 tredje ledd tredje punktumog spurt om ikke fylkesmannen, når han villeomgjøre kommunens avslag, burde ha sørget for atberørte sektormyndigheter fikk anledning til å uttaleseg før vedtaket ble truffet. Det ble i den sammenhengvist til forvaltningsloven (fvl) § 17 om forvaltningsorganetsansvar for sakens opplysning, ogspurt om fylkesmannen vurderte om søknaden berørtefylkeskommunale eller andre statlige myndigheterssaksområde direkte, og om den således burdevært forelagt disse før den ble avgjort.Fylkesmannen svarte følgende når det gjaldtspørsmålet om det forelå «særlige grunner»:«Eiendommen ble fradelt til boligtomt i1981. Dette vedtaket faller ikke bort selv omkommunen ved endringene i planog bygningsloveninnfører LNF-område. For å kunne bebyggetomten, er det imidlertid et krav om dispensasjonfra kommuneplanens arealkategori.Før tomten ble fradelt, var området landbruksområdei kommunenes generalplan. Vedinnføringen av kommuneplansystemet slik vikjenner det i dag, omfattes området av landbruks-natur- og friluftsformålet. Planformålet iområdet har således ikke endret seg selv om generalplanikke lenger benyttes.Ved behandlingen i 1979 og 1981 vurdertekommunen parsellen for å være egnet til boligtomt.Både i forhold til størrelse, topografi, veiløsningm.v. Høyspentledningen over tomten blevurdert i 1981, og kommunen konkluderte medat tomten kunne bebygges selv med de begrensningerledningen gav.Søknaden ble også lagt frem for landbruks-

286 Dokument nr 42003–2004myndighet og vegmyndighet som ikke motsatteseg en fradeling til boligformål.Fylkesmannen har ved behandlingen av dispensasjonssakenlagt betydelig vekt på den vurderingkommunale og faglige myndigheter fortoki 1979/1980.Etter at tomten ble fradelt til boligformål, hararealet ikke lenger tilligget en landbrukseiendomog tomten har ikke vært i bruk til landbruksformål.Ut fra beliggenheten, og uten å være tilknyttetlandbruksdrift, kan fylkesmannen vanskeligse hvordan eiendommen i fremtiden kan benyttestil LNF-formål. Tomten framstår som en forlengelseav naboens hage og blir tidvis i sommerhalvåretbrukt til parkering.Ut fra ovennevnte vurdering, konkludertefylkesmannen med at det i denne saken forelå«særlige grunner»».Når det gjaldt hensiktsmessighetsvurderingen(«kan-skjønnet») uttalte fylkesmannen:«Etter dette foretok fylkesmannen enskjønnsmessig vurdering av hvorvidt dispensasjonburde gis, all den tid ikke søker ikke harkrav på dispensasjon. Vurderingen av kravet tilsærlige grunner (rettsanvendelsen) og denskjønnsmessige vurderingen av om dispensasjonskal gis (det frie skjønnet) vil nødvendigvis glinoe over i hverandre.I den skjønnsmessige vurderingen har fylkesmannenførst og fremst lagt vekt på at tomtenligger inneklemt med bebyggelse på alle kanter,at den er egnet for boligbebyggelse og at det ikkeer fare for presedens (Ikke kjent at det foreliggerandre fradelte byggetomter i LNF-området).Det er også til en viss grad lagt vekt på at søkerflyttet fra området. Dersom søker haddebodd på stedet, kunne det vært et moment mot endispensasjon at søker ikke tidligere foretok segnoe i forbindelse med den kommunale planprosess.Det vises også til at søker i alle år etter fradelingenhar skattet av eiendommen tilsvarendeverdien av en boligtomt (ligningsverdi kr.63.000). Ovennevnte er imidlertid kun skjønnsmessigeargumenter.I henhold til forvaltningsloven § 34 skal fylkesmannenta hensyn til det kommunale selvstyreved prøving av det frie skjønn. Fylkesmannenhar i sin vurdering tatt i betraktning at det ikkevar politisk flertall for forslag om omreguleringtil boligformål. Av de ca. 250 byggesakene fylkesmanneni Vestfold behandler årlig, er det ytterstsjelden vi overprøver kommunens skjønn.Stort sett er det rettsanvendelsen som er grunnlagetfor en omgjøring eller oppheving av vedtak.En sjelden gang vil imidlertid fylkesmannenvurdere de skjønnsmessige sidene så vidt annerledesenn kommunen, at vi likevel velger å omgjøre.Slik vi ser det og som Sivilombudsmannentidligere har påpekt, plikter fylkesmannen også åprøve de skjønnsmessige sidene av saken for atklagebehandlingen skal være reell. Det vises iden sammenheng til at fylkesmannen i byggesakerer gitt denne myndigheten, i motsetning tileksempelvis i sosialsaker hvor vi kun prøverrettsanvendelsen og ikke det frie skjønnet».Til spørsmålene herfra vedrørende saksbehandlingen,svarte fylkesmannen at landbruksmyndighetenefikk forelagt saken i 1980 i forbindelse med fradelingenav tomten da endringen av arealbruken blevurdert fra landbruk til boligtomt. Videre kunne fylkesmannen,«ut fra tomtens bruk de siste 20 år», ikkese at «sektormyndighets myndighet blir direktevurdert, slik at saken må forelegges på nytt». Tilslutt ble det gitt uttrykk for at fylkesmannen, på bakgrunnav ønsket om å redusere presset på landbrukseiendommerog dyrket mark, hadde «full forståelsefor at kommunen og fylkeslandbruksmyndigheterønsker at området sør for X skal være LNF-område».Ved avslutning av saken uttalte jeg:«Undersøkelsen av saken herfra viser at det ikke foreliggertilstrekkelig faktisk grunnlag til å ta stillingtil det rettslige hovedspørsmålet i saken, om det foreligger«særlige grunner» for å gi dispensasjon. Etterdet jeg kan se, synes ikke saken å være tilstrekkeligopplyst, jf. fvl. § 17 og pbl. § 7 tredje ledd sistepunktum. Sistnevnte bestemmelse lyder:«Ved dispensasjon fra kommuneplanens arealdel,reguleringsplan, bebyggelsesplan eller fradenne lovs §§ 17–2 og 23, skal fylkeskommunenog statlige myndigheter hvis saksområde blir direkteberørt, være gitt høve til å uttale seg førdispensasjon gis».Varslingsregelen ble gitt ved lovendring 11. juni1993 nr. 85, og hadde til hensikt å stramme inn rutinenefor saksbehandlingen ved dispensasjonssøknader.Bestemmelsen sikrer at fylkeskommunale ogandre statlige myndigheter får uttale seg før det treffesvedtak om dispensasjon, samt at vedkommendesektormyndighet gis en reell mulighet til å påklagedispensasjonsavgjørelser i tilfelle det foreligger interessemotsetningmellom kommunalt og statlig organ.Gode grunner taler for å forstå bestemmelsenslik at fylkeskommunen skal varsles om alle dispensasjonssaker,mens varsling av statlig fagorgan bareer nødvendig i saker som berører vedkommende organsfagområde.Varslingsregelen er absolutt i den forstand at deaktuelle myndigheter «skal» gis mulighet til å uttaleseg før vedtak om dispensasjon treffes.Det som derimot er gjenstand for en viss vurdering,er om noens «saksområde blir direkte berørt».Det framstår for meg som noe uklart hvordan fylkesmannenhar vurdert dette. I brevet hit 28. mai 2003står det at fylkesmannen ut fra bruk de siste tjue åreneikke kan se at «sektormyndighets myndighet blirdirekte berørt, slik at saken må forelegges på nytt».Det har imidlertid ikke, så vidt jeg har forstått, tidligerevært tale om å gi dispensasjon i denne saken.Uttalelsen blir således misvisende. Ut fra ovennevnteredegjørelse om varslingsregelens omfang, kommunensvedtak om å nekte dispensasjon samt opplysningenom at det aktuelle området ble vedtatt

2003–2004 Dokument nr 4287opprettholdt som LNF-område i forbindelse medrulleringen av kommuneplanen i 2000, kan jeg ikkese annet enn at fylkesmannen burde ha sørget for atdet ble innhentet uttalelser i samsvar med pbl. § 7tredje ledd siste punktum. Det vises i den forbindelseogså til opplysningene om at det går en høyspentledningover tomten.Hvilke statlige myndigheter m.v., som konkretburde ha vært hørt, går jeg ikke nærmere inn på. Avhensyn til tilliten til det vedtak som til slutt skullefattes, kan det imidlertid spørres om ikke uttalelseburde ha vært innhentet fra så vel landbruksmyndighet,veimyndighet, helsemyndighet og elektrisitetsmyndighet.Det kan ikke sees bort fra at den saksbehandlingsfeilsom her synes å være begått, kan havirket bestemmende på vedtakets innhold, jf. fvl.§ 41.Fylkesmannen bes etter dette om å behandle sakenpå nytt. Jeg ber om å bli holdt informert om detendelige utfallet i saken».Fylkesmannen kom i brev hit 20. januar 2004 tilbaketil saken. Fylkesmannen hadde på bakgrunn avuttalelsen herfra besluttet å sende saken til uttalelsetil Fylkesmannen i Vestfold ved Landbruksavdelingenog Helse- og sosialavdelingen, Statens vegvesenog Skagerak Energi. Innen uttalelsesfristen haddefylkesmannen mottatt uttalelse fra de to fagavdelingenehos fylkesmannen. Ingen av disse hadde innvendingermot at det ble gitt dispensasjon. Fylkesmannenopprettholdt derfor dispensasjonsvedtaketav 30. januar 2003.90.Avslag på søknad om dispensasjon for fradeling– hjemmelsspørsmålet ved uendret bruk(Sak 2001–2366)Bygningsmyndighetene avslo søknad om fradelingav parsell på 1,8 daa med påstående seterhus regulerttil landbruksområde som tilleggstomt til klagerensfritidseiendom. Fylkesmannens avslag syntesikke å ha tilstrekkelig hjemmel i planog bygningsloven§ 31, og det syntes uansett ikke å være grunnlagfor å nekte dispensasjon i medhold av lovens § 7.Ombudsmannen uttalte derfor at det knyttet segbegrunnet tvil til forhold av betydning i saken. Fylkesmannenomgjorde senere vedtaket, og gav tillatelsetil fradeling.Saken gjelder avslag på søknad om fradeling avparsell på 1,8 daa med påstående seterhus som tilleggstomtfra eiendommen X til klagers fritidseiendomY.Saken ble forelagt Fylkesmannen i Oppland,som blant annet ble spurt om han anså at vilkåret om«særlige grunner» var til stede i saken, men at dissegrunnene ikke var sterke nok til å gi dispensasjon frareguleringsplanen. Fylkesmannen ble i bekreftendefall bedt om å presisere hvilke særlige grunner somble ansett å foreligge, og redegjøre nærmere for hvilkemomenter som hadde vært vurdert i interesseavveiningenmellom klagernes interesser og hensynettil de offentlige formål planen skal ivareta. Videreble fylkesmannen bedt om å redegjøre nærmere forhvorfor en fradeling av parsellen ville være i stridmed planformålet om å verne bygningene mot rivingm.m. Det ble også stilt spørsmål om bestemmelsen ireguleringsplanen om vern mot riving eller ombyggingslik at bygningene endrer karakter, også villegjelde dersom parsellen ble fradelt som tilleggsarealtil Y.Fylkesmannen opplyste at det var lagt til grunnat «særlige grunner» ikke forelå. Etter fylkesmannensoppfatning var klagerens interesse i tilleggstomttil fritidseiendommen ingen særlig grunn. Fylkesmannenredegjorde så for vurderingen av «særligegrunner», hvor det ble lagt vesentlig vekt på deoffentlige hensyn som reguleringsplanen er ment åivareta. Det ble videre vist til at det i dette tilfellet erspørsmål om fradeling av fjøs og sel fra den øvrigeseterbebyggelsen med låve og stall. Det ble også visttil reguleringsplanen for Z med reguleringsbestemmelsepunkt 3, hvor det framgår at gamle hus oghustufter som er avmerket på plankartet (SEFRAKregistrert)er verneverdige, noe som talte mot dispensasjon.Fylkesmannen framholdt videre at seterområdeneer prioritert i reguleringsplanen, og at intensjonenmed reguleringsplanen for Z den gangenden ble utarbeidet, var blant annet å bevare et verdifulltkulturlandskap. Fylkesmannen viste i denneforbindelse til at seterhusene er blant de eldste på Z.Videre hadde fylkesmannen lagt vekt på fylkeskommunensuttalelse til søknad om fradeling og omdisponeringav seterhus av 09.12.99:«Dei gamle seterhusa høyrer til setra, og viser det ikkje som nokon god løysing at dei vertdel av ein fritidsbustad. I reguleringsplanen for Zer det strenge føresegner for SEFRAK-registrerteseterhus. Vi vil rå til at denne delen held framå vere ein del av X. Eigaren kan søke fylkesmannenslandbruksavdeling om tilskott til istandsetjingav seterhus (...)»Fylkesmannen uttalte at en fradeling i seg selvikke ville medføre en endring av karakteren på seterhusene.Det ble imidlertid vist til at reguleringsformåleter å opprettholde seterhusenes utseende (eksteriør),og at dette er karakteristiske seterhus. Fylkesmannensbegrunnelse for ikke å fradele, var i hovedsakat det er ønskelig at seterhusene er én enhet,fordi husene sammen utgjør et viktig setermiljø. Enoppdeling av seterhusene ved at det fordeles på to eiere,der noen av bygningene tillegges fritidseiendomog noen landbrukseiendom, ville etter fylkesmannensoppfatning kunne føre til en uheldig oppsplittingav en seter som i dag framstår som et enhetligsetermiljø.

288 Dokument nr 42003–2004Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Saken reiser spørsmål om fradelingssøknaden er istrid med reguleringsplanen som gjelder for Z, eventueltom det er grunnlag for dispensasjon etter planogbygningsloven § 7. Eiendommen er regulert tillandbruksområde (L-2 område). Reguleringsplanenble egengodkjent av kommunen 23. november 1995.Fradeling av parsellen fra X krever tillatelse frakommunen etter planog bygningsloven § 93 førsteledd bokstav h. Det følger av planog bygningsloven§ 63 at eiendom ikke kan deles dersom det oppstårforhold som strider mot planog bygningslovgivningen.Videre er det fastsatt i planog bygningsloven§ 31 første ledd at endelig reguleringsplan erbindende for tiltak som nevnt bl.a. i § 93, herunderfradelinger. Fradeling til formål som strider mot reguleringsplanener derfor ikke tillatt og krever i såfall dispensasjon etter lovens § 7.Spørsmålet i saken er om søknaden om fradelingav parsellen som tilleggstomt til klagerens fritidseiendomer i strid med reguleringsformålet.Fylkesmannen har i klagevedtaket lagt til grunnat en «omdisponering av sel og fjøs til fritidsbustadvil vere i strid med planen», og at det således krevesdispensasjon fra planen dersom fradelingen skalgodkjennes. Jeg kan ikke uten videre si meg enigmed fylkesmannen i dette.I dette tilfellet har ikke parsellen med seterhusenenoen verdi som landbrukseiendom. Det vises til atlandbruksmyndighetene har vurdert fradeling somforsvarlig i forhold til jordloven og landbruksmessigehensyn. Avgjørende for fylkesmannens vurderingetter planog bygningsloven har vært at seterhusenepå eiendommen er avmerket som verneverdige (SE-FRAK-registrert), og at det er «ønskelig at seterhuseneer én enhet, fordi husene sammen utgjør et viktigsetermiljø». En fradeling vil etter fylkesmannensoppfatning føre til en uheldig oppdeling av verneverdigeseterhus på to eiere ved at noen av seterhusenetillegges klagers fridtidseiendom. Fylkesmannenmener det er i strid med formålet med reguleringsplanen.Under pkt. 3 om landbruksområder (L2) i planbestemmelsenetil reguleringsplanen for Z fremgårblant annet:«Gamle hus og hustufter som er avmerka påplankartet (SEFRAK-registeret) er verneverdige.Desse kan ikkje rivast eller vølast slik at dei endrarkarakter. Alle endringar skal godkjennast avplanutvalet etter uttale frå Fylkeskonservatoren.Uttalen skal tilleggjast stor vekt ved sakshandsaminga.»(Y). Seterhusene vil fortsatt være verneverdige ihenhold til reguleringsplanen og forbudet mot rivingeller reparasjon slik at husene endrer karakter, vilfortsatt gjelde. Parsellen vil fortsatt ligge innenforlandbruksområdet i reguleringsplanen, noe også klagerensfritidseiendom, så vidt jeg kan se, gjør. Dersomeiendommen innlemmes som tilleggsareal til Y,vil også klageren måtte søke om godkjenning avendringer og reparasjoner av bygningene, eventueltutført med midler fra Oppland fylkeskommune. Somfylkesmannen også har nevnt, vil ikke en fradeling iseg selv medføre en endring av karakteren på seterhusene.Jeg kan derfor ikke se at en fradeling vil værei strid med de formål planen skal ivareta.I tillegg nevner jeg at en fradeling i dette tilfelletikke synes å innebære noen bruksendring fra landbruksformåltil fritidsformål. Seterhusene på parsellenhar etter det opplyste vært lovlig i bruk som uthusknyttet til fritidseiendommen de siste 40 årene,dvs. lenge før eiendommen ble regulert til landbruksområdei gjeldende reguleringsplan fra 1995.Tilknytningen til landbruksdrift synes meget periferog ligger langt tilbake i tid. Fradelingen av parsellenmed seterhusene til uendret bruk er ikke betinget avtillatelse etter planog bygningsloven § 93 førsteledd bokstav c, og synes ikke å være i strid formåletmed reguleringsplanen. Jeg nevner også at fradelingenhar et fornuftig formål, nemlig å formalisere deeksisterende eiendomsforholdene til X slik det ogsåble forutsatt da resten av eiendommen ble godkjentsolgt som tilleggsjord til naboeiendommen. I tilknytningtil det ovennevnte viser jeg også til den rettsoppfatningsom er lagt til grunn i ombudsmannensårsmelding 1993 s. 256, Borgarting lagmannsrettsdom 17. oktober 1999 (ankesak 99–00129 A/01) ogOdd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett,2000, s. 476–479.Slik saken er opplyst, synes ikke fylkesmannensavslag å ha tilstrekkelig hjemmel i planog bygningsloven§ 31. Uansett synes det ikke å væregrunnlag for å nekte dispensasjon i medhold av planogbygningsloven § 7. Jeg har etter dette kommet tilat det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydningi saken, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd,og ber derfor fylkesmannen vurdere saken på ny ilys av mine merknader ovenfor.Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av denfornyede vurderingen av saken.»Fylkesmannen i Oppland omgjorde senere vedtaket,og gav tillatelse til å fradele parsellen.At eiendommen får flere eiere eller forskjelligebruksnummer er ikke i seg selv avgjørende etterplan- og bygningsloven. Slik bestemmelsen er utformet,kan jeg videre ikke se annet enn at reguleringsbestemmelsenogså ville gjelde dersom parsellen blirfradelt som tilleggsareal til klagerens fritidseiendom

2003–2004 Dokument nr 428991.Usaklig forskjellsbehandling ved avslag påsøknad om dispensasjon for fradeling avboligtomt(Sak 2003–0431)A hadde fått avslag på søknad om dispensasjon frakommuneplanens arealdel for fradeling av boligtomti LNF-område. A mente at det var usaklig forskjellsbehandling.I en annen sak (referansesaken) haddeB fått tillatelse til tilsvarende tiltak i samme område.Denne saken hadde imidlertid ikke vært behandletsom klagesak hos fylkesmannen. Fylkesmannenmente kommunens innvilgelse var uheldig, i stridmed praksis og sannsynligvis også ugyldig, og atden derfor ikke kunne påberopes som grunnlag foret krav om likebehandling. Fylkesmannen mente forøvrig at sakene ikke var fullt ut faktisk sammenlignbare,og at det derfor under enhver omstendighet ikkeforelå usaklig forskjellsbehandling.Ombudsmannen uttalte at det framsto som uklartom sakene rettslig sett var faktisk sammenlignbare.Han bad derfor fylkesmannen om å vurdere spørsmåletpå nytt. Dersom fylkesmannen skulle kommetil at sakene var faktisk sammenlignbare, presiserteombudsmannen at fylkesmannen måtte vurdere denrettslige betydningen av at vedtaket i referansesakeneventuelt var feil, uheldig eller ugyldig. Han kom iden forbindelse med flere generelle og prinsipiellemerknader.As advokat klaget til ombudsmannen over atFylkesmannen i Aust-Agder hadde stadfestet Lillesandkommunes avslag på søknad om dispensasjonfra kommuneplanens arealdel for fradeling av boligtomti LNF-området. Advokaten skrev blant annet at«A er av den oppfatning at kommunens avslag innebæreren usaklig forskjellsbehandling i forhold tilandre likeartete fradelings-/byggesøknader som erblitt godkjent både før og etter kommunen avslohans søknad». Det ble spesielt vist til en sak i sammeområde der søker fikk godkjent sin fradelingssøknad;«B-saken». B fikk innvilget søknad om fradeling14. november 2001, noe som i tid lå mellom entidligere søknad fra A og søknaden denne sakengjelder.Det ble besluttet å undersøke saken nærmere.Fylkesmannen i Aust-Agder ble bedt om å kommentereanførslene om usaklig forskjellsbehandling,samt å redegjøre nærmere for den vurderingen somble gjort vedrørende likheter og forskjeller mellomAs og Bs sak. Det ble spurt om hva fylkesmannenmente med at eiendommen til B ligger «et annet stedi X», og hva fylkesmannen ellers mente med at deter «vanskelig å komme til at de faktiske forholdeneer helt ut sammenlignbare». Til slutt ble det spurt omhovedbegrunnelsen for avslaget egentlig var at vedtaketi B-saken var uheldig eller feil (ugyldig).Når det gjaldt likheter og forskjeller mellom deto sakene, uttalte fylkesmannen:«Fylkesmannen viste i vedtaket til at den aktuelleparsellen som ble tillatt fradelt lå et annetsted i X. I luftlinje er avstanden ca. 1,5 kilometer.Fylkesmannen ser at det er visse likhetstrekkmellom sakene, men at de ikke kan karakteriseressom tilnærmet identiske slik situasjonen, etterFylkesmannens oppfatning, må være dersomen skal kunne konstatere usaklig forskjellsbehandlingi rettslig forstand. Det vises bl.a. til atde stedlige forholdene er noe forskjellige. B-sakengjelder fradeling av en parsell som ligger innei en relativ trang kil, hvor allmennhetenes interessermå antas å være noe mindre enn i områdenerundt Y».Til spørsmålet herfra om hovedbegrunnelsen foravslaget var at vedtaket i B-saken var uheldig ellerfeil, svarte fylkesmannen:«For fylkesmannen er det viktigste likevel atkommunens vedtak i B-saken fremstår som uheldigog sannsynligvis også ugyldig og at sakenderfor ikke kan brukes som grunnlag for å kreveinnvilget fradelingstillatelse i andre saker.Fylkesmannen vil vise til Høyesteretts domRt. 1983 s. 1291 der det i en sak om avkjøringstillatelsebl.a. ble fremholdt at «Det forhold atenkelte søkere – som det kan se ut til – på kanskjeet sviktende grunnlag har fått en gunstigerebehandling enn den som er gitt Bendiksen til del,er ikke tilstrekkelig til å fastslå at det i forhold tilham er skjedd en usaklig forskjellsbehandling.»Fylkesmannen vil i det følgende redegjørenærmere for hvorfor vi mener vedtaket i B-sakener uheldig eller eventuelt ugyldig.Når det gjelder de faktiske forhold i B-saken,skal det bemerkes at den fradelte parsellen liggernær, og ut fra de situasjonsplaner vi har fått frakommunen, til dels i 100-metersbeltet langs sjøen.Avstanden mellom sjøen og den fradelte parsellenssydøstre hjørne synes å være ca. 93 meter.Etter Fylkesmannens oppfatning er kommunensdispensasjonsvedtak i saken beheftet medflere feil. For det første er dispensasjon gitt utenat saken er forelagt berørte statlige myndigheter,slik kommunen er forpliktet til etter pbl. § 7.Dette utgjør en saksbehandlingsfeil som i en sakav denne art sannsynligvis vil kunne ha avgjørendebetydning for utfallet av saken, jf. fvl.§ 41. Siden statlig myndighet ikke har fått segforelagt saken, har man heller ikke hatt mulighettil å påklage kommunens vedtak.For det andre synes kommunens skjønnutøvelseå ha vært uforsvarlig. Det er bl.a. lagt tilgrunn at parsellen ligger utenfor 100-metersbeltetlangs sjøen, noe som til dels er feilaktig. Deter også, etter Fylkesmannens oppfatning, feilaktiglagt til grunn at saken dreier seg om en fortetting.Dette til tross for at administrasjonen iinnstillingen har gitt uttrykk for at saken ikkedreier seg om fortetting og dersom man anserdette for å være en fortetting vil dette innebæreomfattende presedensvirkninger. Slik Fylkesmannenser det, har planutvalget gitt en begrunnelsesom bygger på en feilaktig vurdering avforholdene på stedet. Det ligger tre bygninger avnoe størrelse innenfor en viss avstand av den aktuelleparsellen. Disse ligger henholdsvis ca. 80,100 og 130 meter fra parsellen. Dersom man serpå kartet eller luftfoto (vedlagt) over områdetskulle det være rimelig klart at det må være feil å

290 Dokument nr 42003–2004legge til grunn at tiltaket dreier seg om en fortettinginnenfor eksisterende bebyggelse. Selv omordet «fortetting» ikke har direkte rettslig betydning,gir bruken av ordet uttrykk for at man tilleggervisse faktiske forhold vekt i rettsanvendelsesskjønnetetter § 7. Det må da være en forutsetningat vurderingen av de faktiske forholdeneer noenlunde korrekt. Slik Fylkesmannen serdet, har kommunen når den legger til grunn at sakendreier seg om en fortetting bygget en vesentligdel av begrunnelsen for dispensasjon på enfaktisk vurdering som er direkte misvisende.Dette tilsier at kommunen ikke har foretatt enforsvarlig konkret og individuell vurdering avsaken og at den begrunnelsen som er gitt ikke ertilstrekkelig til at man kan konkludere med at detforeligger «særlige grunner» for å gi dispensasjonḞylkesmannen vil også bemerke at hvilkenvirkning vedtaket i B-saken har for allmennhetenesfriluftsinteresser, naturverninteresser ellerkulturlandskapet i området er mangelfullt klarlagtsiden saken ikke er forelagt bl.a. Fylkesmannensmiljøvernavdeling og landbruksavdeling ellerFylkeskommunens regionalavdeling. Selv omman legger til grunn at tiltaket ikke har stor negativbetydning for disse interessene, vil vedtaketlikevel kunne ha svært negative konsekvensvirkninger.Fradelingen innebærer privatiseringav et område som er lite bebygd og som liggernær strandsonen. En rekke tilsvarende dispensasjonervil i sum kunne ha betydelige negativekonsekvenser for allmennhetens interesser ved atområdene som grenser mot 100-metersbeltetnærmest blir fullstendig nedbygd. Fylkesmannenhar registrert et økende press på bygging i LNFområdernær sjøen, men utenfor 100-metersbeltet.Som kommunen selv har fremhevet, er det etstort byggepress i X-området.Denne saken illustrerer også at et vedtak omfradeling medfører konsekvensvirkninger ved atden blir påberopt av andre som grunnlag for påstanderom usaklig forskjellsbehandling. Ogsåav denne grunn burde kommunen ha avslått søknadenfra B.Slik Fylkesmannen ser det, er det forstålig atklager reagerer på det han oppfatter som forskjellsbehandlingfra kommunens side. Det vilimidlertid være svært uheldig om fradelingstillatelseni B-saken, som etter Fylkesmannens meninger et uheldig og antakeligvis også ugyldigvedtak, blir ansett for å ha presedensvirkningerfor andre saker. Det er i så fall fare for at kommunenfullstendig mister styringen med utbyggingeni området.»Advokaten framholdt etter dette at fylkesmannentok feil når han la til grunn at «Bs eiendom ligger i etområde hvor allmennhetens interesser antas å væremindre enn på As eiendom».Ved avslutning av saken uttalte jeg:«I den offentlige forvaltningen gjelder det ulovfestedeprinsipp at like saker skal behandles likt. Det innebærerat usaklig forskjellsbehandling kan føre tilat et vedtak blir ansett ugyldig. Likhetsprinsippetbygger på rettferdighetsbetraktninger, og innebærerat forvaltningsavgjørelser må fattes på objektive ogsaklige vurderinger som sikrer likhet og rettssikkerhet.Når det skal tas stilling til om forvaltningen harutøvet forskjellsbehandling, er det ikke nødvendigvisnoe galt med den enkelte avgjørelse isolert sett.Feilen kan være at forvaltningen ikke kan gi noensaklig grunn for ikke å følge en konsekvent praksis.For at en anførsel om forskjellsbehandling skal kunneføre fram, er det en forutsetning at det dreier segom direkte, og ut fra relevante kriterier, sammenlignbaresaker.Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftlig.Undersøkelsen herfra må begrense seg til engjennomgang av sakens skriftlige materiale. En undersøkelseav spørsmålet om usaklig forskjellsbehandlingforutsetter inngående kjennskap til de lokaleforhold, noe en gjennomgang av sakens dokumenterbare i begrenset utstrekning gir. Min mulighet tilå uttale meg om dette spørsmålet blir derfor begrenset.Fylkesmannen har konkludert med at det ikke ertale om direkte sammenlignbare saker, noe As advokater uenig i. Fylkesmannen har i brevet hit 7. mai2003 vist til at «de stedlige forholdene er noe forskjellige»,og videre at «B- saken gjelder fradelingav en parsell som ligger inne i en relativt trang kil,hvor allmennhetenes interesser må antas å være noemindre enn i områdene rundt X». Advokaten har ibrevet hit 5. juni 2003 bestridt dette; han hevder at«fylkesmannens uttalelse på dette punkt [er] uforståeligog positivt feil». Fylkesmannen har ikke kommentertdenne påstanden. Etter dette er det, slik jegser det, så store uklarheter med hensyn til om sakenerettslig sett er faktisk sammenlignbare, at jeg må befylkesmannen om å vurdere spørsmålet på nytt.Dersom fylkesmannen kommer til at sakene erfaktisk like, vil han måtte vurdere hvilken rettsligbetydning det kan få at vedtaket i B-saken eventuelter feil, uheldig eller ugyldig. Jeg finner i denne sammenhenggrunn til å påpeke følgende:Lillesand kommune gav dispensasjon fra byggeforbudeti LNF-området i kommuneplanens arealdeli B-saken, uten at fylkeskommunen eller berørtestatlige myndigheter fikk saken til uttalelse, noekommunen skulle ha sørget for, jf. planog bygningsloven§ 7 tredje ledd tredje punktum. Fylkesmannenhar i brevet hit 7. mai 2003 gitt uttrykk forat unnlatelsen utgjør en saksbehandlingsfeil som«sannsynligvis vil kunne ha avgjørende betydningfor utfallet av saken, jf. fvl. § 41». Jeg forstår fylkesmannenslik at han, dersom saken hadde blitt forelagtham for uttalelse, mest sannsynlig ville ha frarådetdispensasjon og også påklaget et eventuelt positivtdispensasjonsvedtak.Dette er en vurdering i ettertid som ikke uten viderekan legges til grunn som avgjørende. At fylkesmannennå i forbindelse med denne saken mener atvedtaket i referansesaken sannsynligvis er ugyldig,kan etter min mening ikke i seg selv gi et grunnlagfor å se bort fra saken som irrelevant i forbindelsemed vurderingen av avslaget på As søknad. Påstan-

2003–2004 Dokument nr 4291den om ugyldighet må, dersom den skal kunne tilleggesavgjørende rettslig betydning, dokumenteresnærmere. Dersom forvaltningen vil anføre at tidligerevedtak, som framstår som relevante sammenligningsgrunnlag,ikke kan brukes som dette fordi vedtaketskal ha vært ugyldig, må det skjerpe kravene tilforvaltningens begrunnelse. I tilfelle søkeren påvisersaker som faktisk framstår som like, må utgangspunktetvære at disse er relevante, ikke motsatt. Slikjeg ser det, må forvaltningen da ha «bevisbyrden»for at referansesaken er ugyldig, i strid med praksism.v. I slike tilfeller må det gis en konkret redegjørelsefor hvilke hensyn som tilsier at det ikke skulle havært gitt dispensasjon. Påvises ikke dette, vil de tidligereavgjørelsene måtte tillegges betydning i forholdtil spørsmålet om forskjellsbehandling. Konkreti denne saken kunne en slik begrunnelse værtgitt ved at fylkesmannen innhentet uttalelse fra sektormyndigheteneom B-saken da han fikk klagen fraA til behandling. Videre burde fylkesmannen ha gåttnærmere inn på i hvilken grad de hensyn som liggerbak LNF-formålet i kommuneplanens areadel gjørseg gjeldende.I denne saken er det heller ikke nevnt noe omforvaltningen har foretatt seg noe for å rette opp ellerpå annen måte ha søkt å bøte på eventuelle skadevirkningereller endre den tidligere avgjørelsen somhevdes å være ugyldig.Gode grunner taler også for at forvaltningen måbedømmes under ett. Det er den samlede behandlingensakene har fått i de lokale og sentrale instansersom må legges til grunn for likhetsvurderinger ogspørsmål om forskjellsbehandling. Lovgiver hartruffet et bevisst valg når dispensasjonsmyndighetener lagt til de lokale myndigheter. Lokale myndighetersvurderinger må derfor tillegges stor vekt.Fylkesmannen har vist til at konsekvenshensynsterkt gjør seg gjeldende. Selv om slike hensyn etteromstendighetene kan være relevante, vil de kun værerelevante dersom det er tale om å utløse virkningersom faktisk vil undergrave lovens ordning. Fryktenfor eventuelt å skulle bli henvist til å behandleflere søknader om dispensasjon vil ikke være relevant.Etter min mening etterlater saken «begrunnettvil» med hensyn til om avgjørelsen har vært konkretog individuelt vurdert i forhold til klageren. Jeg måderfor be fylkesmannen om, i lys av mine synspunkter,å vurdere saken på nytt. Jeg ber om å bli orientertom resultatet av fylkesmannens fornyede vurdering».Ombudsmannen mottok kort tid deretter kopi avbrev fra Fylkesmannen i Aust-Agder til Lillesandkommune. I brevet bad fylkesmannen kommunenom å oversende saksdokumentene i de to sakene slikat fylkesmannen kunne få grunnlag for å vurdereforskjeller og ulikheter dem imellom på nytt. Samtidigbad fylkesmannen kommunen om så snart sommulig, i begge sakene, på vanlig måte å innhente faguttalelserfra fylkesmannens miljøvernavdeling oglandbruksavdeling samt fra fylkeskommunen, jf.pbl. § 7 tredje ledd tredje punktum.92.Fradeling av tilleggsareal til boligeiendom inaturvernområde(Sak 2003–0048)A var eier av eiendommene X, Z og Y. EiendommenX hadde i lang tid utgjort tilleggsareal til boligeiendommenZ. A fikk avslag på søknad om fradeling avareal fra X for å sammenføye dette med boligeiendommenY. X lå i et område som var regulert til naturvernformål.I klagen til ombudsmannen ble detblant annet gjort gjeldende at den omsøkte delingenikke ville vanskeliggjøre gjennomføringen av reguleringsplanen,jf. planog bygningsloven § 31.Ombudsmannen kom under noe tvil til at det ikkevar rettslig grunnlag for å kritisere avslaget, og uttalteat det avgjørende i vurderingen av om delingenvar i strid med planformålet måtte være hvilke faktiskeendringer i bruken den omsøkte delingen villegi adgang til. Den omsøkte fradelingen ville innebæreen endret bruk av eiendommen X fordi den da villekunne nyttes som tilleggsareal til to boligeiendommeri stedet for én. En slik økt bruk ville være istrid med planformålet. Regulering til naturvernformålinnebar at området var gitt et sterkt vern, og detskulle derfor lite til før et tiltak som ville kunne medføreøkt bruk, ble ansett å være i strid med reguleringsformålet.Tønsberg kommune avslo As søknad om fradelingav areal fra eiendommen X. Eiendommen lå i etområde som i reguleringsplanen var regulert til naturvernområdeog grenset til boligeiendommene Yog Z, som A også eide. A ønsket å føye det omsøktearealet til boligeiendommen Y hvor han selv bodde,og selge den resterende delen av den omsøkte eiendommensammen med boligeiendommen Z. EiendommenX hadde i sin helhet i lang tid ligget til boligeiendommenZ. Avslaget ble endelig stadfestet avFylkesmannen i Vestfold.As advokat klaget fylkesmannens vedtak inn forombudsmannen. I klagen ble det blant annet gjortgjeldende at den omsøkte delingen ikke ville vanskeliggjøregjennomføringen av reguleringsplanen,jf. planog bygningsloven § 31, slik fylkesmannenla til grunn i sitt klagevedtak. Advokaten viste til at«en betydelig del av parsellen i en årrekke har værtbenyttet til og fortsatt benyttes til tennisbane», ogkunne «svært vanskelig» se hvilke privatiserende tiltaksom ville være i strid med planformålet. Han påpekteat eier av eiendommen X vil være «bundet avde som til enhver tid er bestemmelser som gjelderfor naturvernområdet».

292 Dokument nr 42003–2004Ombudsmannen bad fylkesmannen blant annetom å utdype hvilke «privatiserende tiltak» som etterfylkesmannens syn kunne tenkes iverksatt i framtidenhvis delingstillatelse ble gitt. Det ble spurt omhvordan slike tiltak eventuelt kunne komme i stridmed planformålet.I sitt svar uttalte fylkesmannen under henvisningtil Miljøverndepartementets brev 9. juli 1997 ogOt.prp. nr. 56 (1984–85) s. 53 blant annet at områdetved deling ville få en «endret bruk» i strid med deforutsetninger som lå til grunn for reguleringsplanen.Etter fylkesmannens syn framstod ikke det omsøktearealet som «en naturlig del av den boligeiendommensom det søkes tillagt». Vedrørende privatiserendetiltak uttalte fylkesmannen at grunneierenville kunne gjennomføre tiltak som ikke er meldeellersøknadspliktige, jf. SAK-forskriften § 7.I sine merknader til fylkesmannens brev anførteAs advokat at delingen kun ville innebære at en delav eiendommen X ville utgjøre tilleggsareal til boligeiendommenY i stedet for til Z, og således ikkeville innebære endret bruk av arealet. Det forelå hellerikke planer om endret bruk. Det ble videre vist tilat delingen ikke ville innebære en endring av reguleringsplanensgrenser, samt at eieren av eiendommenX under enhver omstendighet ville kunne gjennomføreslike «privatiserende tiltak» på eiendommensom fylkesmannen hadde vist til.Fylkesmannen opplyste etter dette at en delingville innebære endrede eiendomsforhold som kunneføre til «økt privatisering av området i større gradenn om arealet fortsatt tilligger» boligeiendommenZ. Det ble blant annet vist til Miljøverndepartementetsbrev 31. oktober 2002, som gjaldt fradeling iLNF-område. I departementets brev het det blant annetat «fradeling av tilleggsareal til bebygd tomt iLNF-område rammes av forbudet i [planog bygningsloven]§ 20–6 fordi det faktisk innebærer atarealet overføres fra bruk som LNF-område og tilbruk som er strid med arealbruken i planen». Departementetssynspunkter måtte etter fylkesmannensmening også gjelde for reguleringsplaner.Til dette opplyste As advokat at hans klient ikkehadde innvendinger mot at det omsøkte arealet blegitt et eget bruksnummer, noe som ville innebære atsituasjonen da ville være «eksakt den samme somfor naboeiendommen som jo består av boligeiendommenZ og naturvernområdet X».Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Eiendommen X ligger i et område som i reguleringsplanenfor --- er regulert til naturvernformål, jf.planog bygningsloven § 25 første ledd nr. 6. Detfølger av § 31 nr. 1 første ledd, jf. § 93 første leddbokstav h at deling av eiendom ikke kan gjennomføresdersom det er i strid med planformålet, eller«fradeles til formål som vil vanskeliggjøre gjennomføringenav planen», med mindre det gis dispensasjonfra planen, jf. § 7. At et areal fradeles til uendretbruk, vil i utgangspunktet ikke være i strid med planen.Hvorvidt den omsøkte delingen er i strid medplan- og bygningsloven § 31 nr. 1, beror på en konkretvurdering. Det følger av planog bygningslovensforarbeider at utgangspunktet for vurderingener «hva det aktuelle areal framstår som egnet til», jf.Ot.prp. nr. 56 (1984–85) s. 53. Dersom arealet ettereventuell fradeling objektivt sett framstår som egnettil bruk som er i strid med planens formål, vil delingenvære i strid med planen, selv om det ikke foreliggerkonkrete planer om endret bruk av arealet. Jeghar tidligere uttalt at det i vurderingen må utvisesforsiktighet med å legge avgjørende vekt på søkerenssubjektive hensikter med fradelingen, jf. sakeninntatt i ombudsmannens årsmelding for 1993 s. 256– 259. Miljøverndepartementet har i brev 31. oktober2002, gjengitt i fylkesmannens brev 21. mai2003 hit, uttalt følgende om vurderingstemaet:«Det må foretas en konkret vurdering i hvertenkelte tilfelle av hvorvidt det faktisk skjer fradelingtil endret bruk, og denne vurderingen kani praksis være vanskelig.»Det er også mitt syn at det avgjørende må værehvilke faktiske endringer i bruken den omsøkte delingenvil gi adgang til.Klageren har opplyst at eiendommen X har værtnyttet som tilleggsareal til Z i lang tid, og at formåletmed fradelingen er å nytte det omsøkte arealet til tilsvarendeformål for Y. Etter hans syn innebærer denomsøkte fradelingen derfor ikke adgang til endretbruk av arealet. Han viser i den forbindelse til attomten fortsatt vil være regulert til naturvernområde,og at det fra klagerens side anses «fullt ut akseptabeltom det angjeldende areal får et eget bruksnummerfor ettertiden».Fylkesmannens begrunnelse for å nekte fradelingkan synes noe uklar idet det bl.a. er lagt til grunn at«å tillegge arealet til boligeiendommen Y» i realitetenvil «føre til at området blir en del av boligeiendommen».All den stund den omsøkte parsellen fortsattvil være regulert til naturvernområde og samtidigvil kunne ha et eget bnr, synes dette synspunktetnoe problematisk. Det sentrale er vel, som fylkesmannenogså synes å ha lagt til grunn, at fradelingenvil innebære en endret bruk av eiendommen fordiden da vil kunne nyttes som tilleggsareal til to boligeiendommeri stedet for én, som i dag. Det synessåledes å være fylkesmannens syn at delingen vilkunne føre til en endret bruk i form av økt bruk, og atdette er i strid med naturvernformålet.Slik denne saken er opplyst, har jeg under noetvil kommet til at fylkesmannens vurdering på dettepunktet framstår som saklig og ikke gir grunn til avgjørenderettslige innvendinger fra min side. Jeg erenig i at to boligeiendommer vil kunne nytte arealet i

2003–2004 Dokument nr 4293større grad enn én, og fradelingen vil således kunneinnebære en mulighet for «økt privatisering av tilleggsarealet»,jf. fylkesmannens vedtak 27. mars2003. Jeg viser til at klagerens formål med delingssøknadenetter det opplyste nettopp er å selge Z sammenmed den resterende delen av X og beholde Y ogdet omsøkte arealet selv. Det har formodningen forseg at økt bruk av X vil gjøre det vanskeligere å ivaretaplanformålet, jf. også bygartnerens uttalelse isaken (som framkommer av kommunens saksutredning).Det er i denne sammenheng grunn til å bemerkeat regulering til naturvernformål innebærer at områdeter gitt et sterkt vern, og at det derfor skal lite tilfør et tiltak som vil kunne medføre økt bruk, anses åvære i strid med reguleringsformålet.---Selv om jeg har forståelse for at vedtaket kanoppfattes som strengt av A, følger det av gjennomgangenovenfor at jeg ikke har rettslig grunnlag for årette avgjørende rettslige innvendinger mot plan- ogbygningsmyndighetenes avgjørelse.»93.Feil faktum lagt til grunn i byggesak(Sak 2002–1781)Fylkesmannen i Sør-Trøndelag opprettholdt Trondheimkommunes avslag på søknad om oppføring avtilbygg. Klageren anførte overfor ombudsmannen atfylkesmannens vedtak bygde på feil faktum, uriktigog urimelig skjønnsutøvelse og derigjennom feilrettsanvendelse. Klageren hevdet videre at det forelåusaklig forskjellsbehandling.Ombudsmannen uttalte at det knyttet seg usikkerhettil spørsmålet om fylkesmannen hadde bygdsitt vedtak på riktige fakta, og om saken har vært tilstrekkeligopplyst, og derfor om vedtaket var lovligfattet. Ombudsmannen hadde også en merknad tilanvendelsen av planog bygningsloven § 70 nr. 1om bygningers plassering.Etter en fornyet vurdering fastholdt fylkesmannenavgjørelsen.Klageren søkte om oppføring av et tilbygg til sinbolig i Trondheim. Det omsøkte tilbygget var i allhovedsak likt et tidligere omsøkt tilbygg. Kommunengav byggetillatelse, som ble påklaget av flerenaboer. Formannskapet som bygningsråd/det fasteutvalget for plansaker (heretter planutvalget) tokklagen til følge. Klageren påklaget dette vedtaket.Fylkesmannen i Sør-Trøndelag stadfestet kommunensavslag.Fylkesmannen viste i sin begrunnelse for avslagettil planog bygningsloven (pbl) § 70 nr. 1 førstepunktum om bygningers plassering og § 74 nr. 2 ombygningers utseende. Det framgikk at fylkesmanneni sin vurdering etter § 70 nr. 1 la særlig vekt på konsekvensenefor naboene hva gjaldt solforhold, luftog innsyn. Utsiktstap var også tillagt vekt. I vurderingenetter § 74 nr. 2 la fylkesmannen særlig vektpå tilbyggets størrelse og dominerende preg.Sammenfatningsvis ble det i klagen hit gjortgjeldende:Fylkesmannens vedtak bygde på feil faktum,uriktig og urimelig skjønnsutøvelse og derigjennomfeil rettsanvendelse. Klageren hevdet videre at detforelå usaklig forskjellsbehandling.Vedlagt klagen fulgte en visualisering av skyggevirkningeneav tilbygget utarbeidet av Asplan Viaki Trondheim AS. Med utgangspunkt i dette materialet,søkte klageren å tilbakevise den delen av fylkesmannensbegrunnelse som knyttet seg til tap avsol for naboene.Klageren søkte også å tilbakevise fylkesmannensargumentasjon knyttet til tilbyggets størrelse. Klageninneholdt flere relativt detaljerte sammenligningermellom klagerens tilbygg og andre (til-)bygg iområdet når det gjaldt størrelse/volum.Fylkesmannen ble herfra bedt om å kommentereklagerens framstilling av hvilke fakta som lå tilgrunn for vedtaket. Det ble særlig vist til fakta vedrørendesolforhold, innsyn, utsikt og størrelse på tilbygget.Fylkesmannen ble videre bedt om å redegjøre forrettsanvendelsen knyttet til pbl § 70 nr. 1 førstepunktum, blant annet hvorvidt bestemmelsen var anvendtsom en avslagshjemmel. Fra foreleggelsen siteres:«Fylkesmannen har ikke gitt noen anvisningpå alternativ plassering eller utforming, men haren generell bemerkning om at tiltaket kan godkjenneshvis ulempene for naboene reduseres.En konsekvens av dette er at det ikke er foretattnoen avveining av fordeler og ulemper ved en alternativplassering/utforming.Ut fra de ovennevnte formuleringene kan detsynes som om fylkesmannen har gått ut over denkompetansen § 70 nr. 1 første ledd første punktumgir og anvendt bestemmelsen som en avslagshjemmel.Det bes om fylkesmannens kommentartil dette.»Fylkesmannen ble også bedt om å kommentereklagerens påstander om utilstrekkelig opplysning avsaken og mangelfull begrunnelse.Fylkesmannen kommenterte klagerens påstandom feilaktig faktagrunnlag slik:«Når det gjelder klagers anførsler vedrørendetilbyggets skyggevirkninger, betydning for solforholdene,innsyn og utsikt, registrerer Fylkesmannenat klager mener at vårt vedtak bygger påfeilaktig faktagrunnlag. Vi finner det imidlertidikke nødvendig å kommentere klagers anførslerrundt disse forholdene. Som begrunnelse for dettevises til punktet nedenfor vedrørende pbl. § 70nr. 1.I forhold til klagers anførsler mht størrelsen/volum på tilbygget, er ikke Fylkesmannen enig

294 Dokument nr 42003–2004med klager i at det er lagt feil fakta til grunn forvårt vedtak i saken. Fylkesmannen har i vedtaketredegjort for relevante fakta mht størrelsen påomsøkte tilbygg, og den betydning dette kan tilleggesi forhold til pbl. § 74 nr. 2. Under befaringeni saken ble det sett på størrelsen på tilbyggeti forhold til andre tilbygg i området. Fylkesmannenfant på grunnlag av befaringen å kunne leggetil grunn at tilbygget i denne saken må kunne sieså være betydelig større en andre tilbygg i området.»Fylkesmannen kommenterte anvendelsen av pbl§ 70 nr 1. første punktum slik:«Fylkesmannen har i vedtaket understreket atovennevnte bestemmelse ikke gir hjemmel for åavslå en byggesøknad. Det er derfor presisert attiltakshaver må redusere ulempene for naboenefor at tiltaket kan godkjennes i forhold til pbl.§ 70 nr. 1. Hvilke ulemper det særlig er lagt vektpå er beskrevet i vedtaket. Fylkesmannen har såledesangitt hvilke tilpasninger som må til for attiltaket kan aksepteres i forhold til denne bestemmelsen.Det er således ikke grunnlag for å hevdeat det ikke er foretatt noen avveining av fordeler/ulemper ved en alternativ plassering. At Fylkesmanneni vedtaket ikke har gått mer detaljert tilverks når det gjelder dette, skyldes i stor grad atvi anså pbl. § 74 nr. 2 for å være planutvalgetshovedbegrunnelse for sitt vedtak, og det faktumat vi fant grunnlag for å stadfeste planutvalgetsavslag og begrunnelse etter denne bestemmelsen.På bakgrunn av dette ble det vurdert at detikke var nødvendig å gå nærmere inn på en detaljertanvisning av alternative løsninger etterpbl. § 70 nr. 1. Fylkesmannen mener at dette måaksepteres i de tilfeller hvor kommunen har avslåtttiltaket under henvisning til at det er i stridmed annen bestemmelse i pbl. som gir hjemmelfor avslag.»Fylkesmannen kommenterte videre påstandenom mangelfull opplysning av saken, og viste blantannet til at det var gjennomført befaring med alle berørteparter.Fylkesmannens svar ble sendt til klageren, somblant annet anførte at fylkesmannens svar burde værtmer konkret når det gjaldt spørsmålet om hvilke faktasom lå til grunn for vedtaket.Fylkesmannen ble tilskrevet på nytt og bedt om åredegjøre nærmere for vurderingen av størrelsen påtilbygget sammenliknet med andre tilbygg i området.Fra brevet siteres:«Mener fylkesmannen at de tallene klageroppgir er feil, eller at det er andre forhold ved tilbyggetsom gjør at det blir karakterisert som betydeligstørre enn andre tilbygg i området? Fylkesmannenbes utdype dette.»Fylkesmannen svarte:«Når det gjelder henvendelsens innhold finnerFylkesmannen at det på det nåværende tidspunkter vanskelig å kunne komme med tilføyelsertil det som tidligere er anført herfra. Vi visertil vår tidligere uttalelse datert 11.04.03. Detfremgår der at vårt vedtak i stor grad er byggetpå det inntrykk som Fylkesmannens representanterfikk ved den befaringen som ble avholdt i anledningsaken. På bakgrunn av dette ble det ikkeansett som nødvendig å innhente dokumentasjonmed eksakte tall over størrelsen på de øvrige tilbyggi området. Det inntrykk som man fikk underbefaringen er fastholdt i ettertid og ble lagt tilgrunn for vår forrige uttalelse i saken. I forholdtil den foreliggende henvendelsen må det bemerkesat de medarbeiderne som var involvert i befaringenpå nåværende tidspunkt ikke er tilgjengeligefor evt. å kunne utdype hvilke andre forholdenn tilbyggets størrelse som ble vektlagtved vår vurdering av tiltaket. Fylkesmannen erheller ikke kjent med det grunnlagsmaterialetsom de oppgitte tall i klagen baserer seg på. Vikan derfor ikke gi noen vurdering av hvorvidt deoppgitt tallene er feil eller ikke.»Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Grunnlaget for fylkesmannens stadfestelse av avslageter pbl § 70 nr. 1 første punktum og § 74 nr. 2.Fylkesmannens syn synes å være at det omsøkte tilbyggetikke oppfyller kravene verken i § 70 nr. 1første punktum eller § 74 nr. 2.Saken gir grunnlag for følgende kommentarer framin side:Hvilke fakta ligger til grunn for fylkesmannensvedtak?Klageren hevder at fylkesmannen har lagt feil faktumtil grunn for sitt vedtak. Klageren viser hovedsakeligtil fakta knyttet til solforhold, innsyn, utsikt ogtilbyggets størrelse.Det framgår av vedtaket at fylkesmannen i sinevurderinger etter pbl §§ 70 nr. 1 første punktum og74 nr. 2 har lagt avgjørende vekt på fakta knyttet tilnettopp disse punktene. Fylkesmannens vurderingframstår som en samlet vurdering av blant annet disseforholdene – slik de aktuelle bestemmelsene giranvisning på. Det lar seg derfor ikke gjøre å kartleggealle de fakta fylkesmannen har bygd på, eller angipresist hvilken betydning de ulike delene av faktagrunnlagethar hatt for konklusjonene i vedtaket.Fylkesmannens vedtak gir imidlertid en del holdepunkterfor hvilke fakta som er lagt til grunn forvedtaket, og betydningen av disse.Når det gjelder solforhold går fylkesmannengjennom ulempene for de enkelte naboene. Detframgår at soltapet for ---veien 16 er tillagt særligvekt. Fylkesmannen skriver følgende om ---veien16:«Tilbygget vil ta det vesentlige av ettermiddagssolenpå eiendommens naturlige solplass,...» (klageavgjørelsen s. 4, nederst).Denne beskrivelsen av faktum avviker fra klagerensbeskrivelse av solforholdene. Det vises til visualiseringenav skyggevirkningene vedlagt klagen, ogklagerens kommentarer til denne.

2003–2004 Dokument nr 4295Fylkesmannen ble i foreleggelsen bedt om åkommentere klagerens framstilling av solforholdene.Fylkesmannen kommenterte imidlertid ikke faktagrunnlagetvedrørende solforhold spesielt. Det visestil sitatene over.Dette etterlater en viss tvil ved hvorvidt fylkesmannenhar lagt riktig faktum til grunn når det gjeldertilbyggets skyggevirkninger, og derigjennomulempene for naboene.Når det gjelder byggets størrelse legger fylkesmannentil grunn at størrelsen på tilbygget er 121kvm. Bygningens samlede areal er oppgitt til 355kvm. Det framgår ikke hvilket arealbegrep fylkesmannenhar brukt, men ut fra sammenhengen antasdet å være bruksareal (BRA). Det er videre lagt tilgrunn at tomteutnyttelsen (TU) er 44 % og at andelenbebygd areal (BYA) er 22 %. Disse tallene synesikke å være omstridt.I vurderingen etter § 74 nr. 2 er tilbyggets størrelsetillagt vekt direkte, se vedtaket s. 5:«I forhold til den omkringliggende bebyggelsen,foruten rekkehusene, må dette karakteriseressom et stort bygg.»Og videre:«Når det gjelder tilbyggets størrelse er dettestørre enn den opprinnelige halvdelen og vil iforhold til eksisterende bygningskropp fremståsom dominerende ... .»På s. 6 i vedtaket skriver fylkesmannen følgendeom størrelsen på tilbygget:«..., og det kan i den forbindelse også nevnesat det omsøkte tilbygget er 120% større en de tilbyggsom tidligere er godkjent i området.»Fylkesmannen viser i oppsummeringen av drøftelsenunder § 74 nr. 2 til planutvalgets vurdering avbyggets størrelse:«I foreliggende sak har kommunen funnet atomsøkte tiltak har en størrelse som ikke tilfredsstillerrimelige skjønnhetshensyn, verken i forholdtil seg selv eller i forhold til omgivelsene...» (Fylkesmannens vedtak, s. 6).Fylkesmannen fant ikke grunnlag for å overprøvedenne vurderingen.I brevet til ombudsmannen 11. april 2003 bekrefterfylkesmannen sin oppfatning av byggets størrelse:«Fylkesmannen fant på grunnlag av befaringenå kunne legge til grunn at tilbygget i dennesaken må kunne sies å være betydelig større ennandre tilbygg i området.» (s. 1 og 2).Slik jeg leser fylkemannens vedtak, er størrelsenpå tilbygget også tillagt vekt ved at det skaper ellerforsterker ulemper knyttet til tapt utsikt og økt innsyn.Blant annet er det beskrevet at tilbygget vilframstå som massivt og dominerende for naboen i---veien 16.Gjennomgangen over viser at fylkesmannen harlagt til grunn at det omsøkte tilbygget må regnessom stort i forhold til omgivelsene og øvrig bebyggelsei området.Som nevnt over har klageren framlagt detaljertesammenligninger mellom det omsøkte tilbygget ogandre (til-)bygg i området når det gjelder størrelse/volum. Slik jeg leser disse tallene synes det omsøktetilbygget ikke å være blant de største i området, snareretvert imot.Ombudsmannen har begrensede muligheter til åkontrollere slike tall selv. Tallene ble derfor forelagtfylkesmannen for kommentarer. Som omtalt overkunne ikke fylkesmannen tilbakevise tallene somgale, men fylkesmannen viste til det inntrykket avtilbyggets størrelse som ble dannet på befaringen.Vurderingen av størrelsen på et tilbygg, som vurderingstemaetter §§ 70 nr. 1 første punktum og 74nr. 2, vil bestå av fullt ut målbare størrelser, og mersubjektive vurderinger. Det at det ikke er samsvarmellom de målbare størrelsene og den subjektiveopplevelsen av størrelsen betyr derfor ikke nødvendigvisat det er lagt feil faktum til grunn.I denne saken finner jeg imidlertid at fylkesmannenskarakteristikk av husets størrelse avviker såpassmye fra de målbare størrelsene som er framlagt,at karakteristikken krever en nærmere begrunnelse.Fylkesmannen ble herfra spurt om det var andre forholdved tilbygget som begrunnet fylkesmannensvurdering av tilbyggets størrelse. Fylkesmannenkunne imidlertid ikke gi noen nærmere begrunnelsefor sin karakteristikk av størrelsen.Fylkesmannen kunne heller ikke dokumenteresin påstand om at tilbygget er 120 % større enn detilbygg som tidligere er godkjent i området. Sammenlignetmed de tallene klageren har framlagtframstår dette som en feil i faktagrunnlaget, uten atdet med det er sagt noe om betydning for konklusjoneni vedtaket.Jeg har i denne saken ikke grunnlag for å kunneta endelig stilling til om det er lagt feil faktum tilgrunn når det gjelder solforhold og tilbyggets (relative)størrelse, eller om eventuelle feil kan ha virketbestemmende på vedtakets innhold.Etter gjennomgangen av saken her kan det spørresom de fakta fylkesmannen har lagt til grunn erkorrekte. Tvilen knytter seg til fakta som er vektlagtbåde i vurderingen etter § 70 nr. 1 første punktum og§ 74 nr. 2.Sakens opplysningDen usikkerheten som knytter seg til om fylkesmannenbygde sitt vedtak på riktige fakta vil også få betydningfor spørsmålet om saken er tilstrekkeligopplyst, jf. forvaltningsloven (fvl) § 17 første ledd.

296 Dokument nr 42003–2004Fylkesmannen har ikke selv foretatt noen systematiskesammenligninger av størrelsen på tilbygg iområdet, slik som klageren har gjort, og fylkesmannenhar ikke kunnet kommentere riktigheten av klagerenstall. Fylkesmannen har heller ikke kunnet gien tilfredsstillende redegjørelse for hvorfor de talleneklageren har framlagt eventuelt ikke kan tilleggesavgjørende vekt i de vurderingene som er foretatt.Etter det jeg kan se, har fylkesmannen heller ikkeforetatt noen vurdering av tilbyggets skyggevirkningerutover det inntrykket som ble dannet på befaring.Selv om saken har vært gjenstand for en omfattendebehandling i flere omganger, kan det spørresom saken er tilstrekkelig opplyst hva gjelder de forholdenesom er tillagt avgjørende vekt i fylkesmannensvedtak. Usikkerheten knytter seg særlig til detomsøkte tilbyggets størrelse sammenlignet med andretilbygg i området, og skyggevirkningene av tilbygget.RettsanvendelsenNoen kommentarer skal knyttes til fylkesmannensanvendelse av § 70 nr. 1 første punktum om bygningersplassering.Etter denne bestemmelsen skal bygningens/tiltaketsnærmere plassering godkjennes av bygningsmyndighetene.Fylkesmannen har i sitt vedtak redegjortfor utgangspunktet for vurderingen; at byggherrensønske skal imøtekommes med mindre avgjørendegrunner taler imot det. Fylkesmannen gir ogsåuttrykk for at bestemmelsen i utgangspunktet ikkegir hjemmel for å avslå et tiltak. Det kan ikke rettesinnvendinger mot dette utgangspunktet.Fylkesmannens vedtak etterlater imidlertid noeusikkerhet knyttet til om fylkesmannen har anvendtbestemmelsen på den måten som er beskrevet.Fylkesmannens vedtak har ingen angivelse av alternativplassering eller utførelse av tiltaket utoverdet opplagte – at tiltaket vil kunne godkjennes hvisde omtalte ulempene reduseres. Fylkesmannen kunnemed fordel angitt nærmere på hvilken måte plasseringeneller utformingen for øvrig kunne endres,for at tiltaket kunne bli godkjent.Fylkesmannen skriver i brev hit 11. april 2003følgende:«Hvilke ulemper det særlig er lagt vekt på erbeskrevet i vedtaket. Fylkesmannen har såledesangitt hvilke tilpasninger som må til for at tiltaketkan aksepteres i forhold til denne bestemmelsen.»(s. 2).Dette kan vanskelig sies å være en tilstrekkeligangivelse av alternativ plassering/utforming. Et momenti denne sammenhengen er at kommunen tidligerehar avslått en annen utforming av tilbygget.Fylkesmannens konklusjon under dette punktet girikke tiltakshaveren den veiledning han kan forvente,og etterlater også en viss tvil ved om fylkesmannenlikevel anvender bestemmelsen som en avslagshjemmel.En alternativ plassering/utforming må som hovedregelangis så presist at det er mulig å foreta envurdering av om alternativet samlet sett er bedre enndet omsøkte, alle relevante hensyn tatt i betraktning.Fylkesmannen viser til at § 74 nr. 2 må ansessom hovedbegrunnelsen for vedtaket, og at det derforikke kan stilles krav om en detaljert anvisning avalternative løsninger. På denne bakgrunn finner jegdet ikke nødvendig å foreta en nærmere vurdering avfylkesmannens anvendelse av § 70 nr. 1 første punktumi vedtaket 12. april 2002, men jeg ber fylkesmannenmerke seg mine synspunkter.KonklusjonDet knytter seg usikkerhet til spørsmålet om fylkesmannenhar bygd sitt vedtak på riktige fakta, og omsaken har vært tilstrekkelig opplyst, og derfor omvedtaket har vært lovlig fattet. Det vises til ombudsmannsloven§ 10 annet ledd siste punktum.Jeg finner grunn til å be om at fylkesmannen foretaren fornyet vurdering av saken.Ved den fornyede behandlingen må fylkesmannensærlig vurdere forholdene omkring byggets størrelsenærmere, herunder foreta egne undersøkelserav størrelsen på (til-)bygg i området det er naturlig åsammenligne med. Jeg vil også be fylkesmannen foretaen nærmere vurdering av tilbyggets betydningfor solforholdene hos naboene. Disse vurderingenemå sammenholdes med hva fylkesmannen mener måvære påregnelig i det aktuelle området, herunder hvabygningsmyndighetene har lagt til grunn i sammenlignbaresaker i samme område.Det framgår av sakens dokumenter at naboenehar vært til dels sterkt involvert i saken. Jeg vil derforbe fylkesmannen sørge for at også berørte naboerfår anledning til å fremme sitt syn ved den fornyedebehandlingen.Jeg vil presisere at jeg med dette ikke vil leggeføringer på utfallet av den fornyede behandlingen.For det tilfellet av fylkesmannen etter en fornyetvurdering skulle anvende § 70 nr. 1 til ikke å godkjenneden omsøkte plasseringen, ber jeg fylkesmannenvære oppmerksom på mine merknader knyttettil forståelsen av denne bestemmelsen.Jeg ber om å bli holdt orientert om videre utviklingi saken.»Etter en fornyet vurdering fastholdt fylkesmannenavgjørelsen.

2003–2004 Dokument nr 429794.Adgangen til omgjøring av vedtak i sak omriving/oppføring av fritidsbolig(Sak 2002–2379)Forvaltningsutvalget i Lillesand kommune gav A tillatelsetil å rive et eksisterende bolighus, bod og båthusfor å erstatte disse med hytte, båthus og låve/fritidshus.Eiendommen var konsesjonsgitt som fritidseiendomog lå i et område som i kommuneplanen varavsatt til framtidig boligområde. I følge planbestemmelsenevar det stilt krav om reguleringsplan. Planutvalgeti kommunen omgjorde vedtaket med hjemmeli forvaltningsloven § 35 tredje ledd. Fylkesmanneni Aust-Agder stadfestet planutvalgets vedtak,men med en annen hjemmel, og la til grunn at forvaltningsutvalgetsvedtak var ugyldig, jf forvaltningsloven§ 35 første ledd bokstav c.Ombudsmannen kunne ikke se at forvaltningsutvalgethadde overskredet den materielle kompetansentil å dispensere etter planog bygningsloven § 7fra fastsatt arealbruksformål eller oppstilt reguleringsplankrav,og konkluderte med at det ikke vartilstrekkelig grunnlag for å fastslå at forvaltningsutvalgetsvedtak var ugyldig. Planutvalget hadde derforikke hjemmel til å omgjøre forvaltningsutvalgetsvedtak i saken. Fylkesmannen ble bedt om å behandlesaken på nytt.Forvaltningsutvalget i Lillesand kommune gav20. februar 2001 A tillatelse til å rive eksisterendebolighus, bod og båthus for å erstatte disse med hytte,båthus og låve/fritidshus. Eiendommen er konsesjonsgittsom fritidseiendom. Den ligger i et områdesom i kommuneplanens arealdel er avsatt til framtidigbyggeområde, og i følge utfyllende bestemmelsertil planen kan nevnte type tiltak «ikke finne stedfør området inngår i reguleringsplan».Planutvalget omgjorde 21. februar 2001 forvaltningsutvalgetsvedtak med hjemmel i forvaltningsloven§ 35 tredje ledd. A påklaget avgjørelsen til Fylkesmanneni Aust-Agder, som stadfestet planutvalgetsvedtak, men med en annen hjemmel. Det ble herlagt til grunn at planutvalget hadde rettslig grunnlagfor å omgjøre forvaltningsutvalgets vedtak medhjemmel i forvaltningsloven § 35 første ledd bokstavc, idet forvaltningsutvalgets vedtak ble ansettsom ugyldig.As advokat brakte saken inn for ombudsmannen.I klagen ble det bl.a. vist til at omsøkte ombyggingav hovedhuset og båthuset kun innbærer marginaleendringer i forhold til eksisterende bygninger, og attiltaket ikke kunne karakteriseres som et «størrebyggeprosjekt» slik fylkesmannen hadde gjort. Detble videre framholdt at saksbehandlingen var bemerkelsesverdig,og at det ikke var grunnlag for å hevdeat forvaltningsutvalgets vedtak var ugyldig. Det ble idenne sammenheng vist til at forvaltningsutvalgetvar velkjent med kommuneplanens målsettinger ogforutsetninger, og at det var på dette grunnlaget atutvalget foretok befaring i saken. Det ble også framholdtat kommunen hadde begått saksbehandlingsfeili det A ikke fikk forhåndsvarsel om omgjøringen,og at han derfor ble fratatt muligheten for åframheve sine synspunkter før omgjøringsvedtaketble fattet. Videre viste advokaten til at planutvalgetfattet vedtak i saken uten forutgående utsendelse avsaksdokumenter, og uten at utvalgets medlemmerrent faktisk hadde anledning til å sette seg inn i sakensfaktum. Det ble også anført at fylkesmannenfeilaktig hadde lagt til grunn at A hadde fått fritakfra boplikten, idet det var gitt tillatelse til å ta i brukeiendommen som fritidseiendom.Det ble på grunnlag av klagen med vedlegg ogsaksdokumenter innhentet fra Lillesand kommuneog Fylkesmannen i Aust-Agder funnet grunn til å tasaken opp med fylkesmannen. I brev herfra til fylkesmannenble det bl.a. redegjort for de forhold fylkesmannenhadde lagt vekt på ved behandlingen avforvaltningsklagen:«Fylkesmannen framholdt i vedtaket atspørsmålet om det foreligger særlige grunner eret rettsanvendelsesskjønn. Videre er det uttalt «atet dispensasjonsvedtak etter pbl. § 7 vil væreugyldig dersom dispensasjon gis til tross for atdet ikke foreligger «særlige grunner». Underhenvisning til at «eiendommen ligger relativtnær Lillesand sentrum og at den grenser mot sjøen»,og at området er «spesielt utpekt som områdefor fremtidig tettstedsutvikling på grunn avområdets naturlige sammenheng med eksisterendetettstedsbebyggelse og mulighet for attraktivetomter med spesielle kvaliteter med sjønær ogsentrumsnær bebyggelse», la fylkesmannen tilgrunn at det fremstod som relativt klart at manikke burde tillate større byggeprosjekter med fritidsformålfør man hadde fått vurdert området iplansammenheng. Det ble vist til at omsøktetomt og områdene rundt kan reguleres til boligformål,og at kommunen eventuelt kan ekspropriereområdet. Fylkesmannen mente dette villebli vesentlig vanskeliggjort dersom eiendommenbebygges av «fritidsbebyggelse av høy standardfør en regulering er ferdig»».Forvaltningsutvalgets vedtak 20. februar 2001(pkt. 1) ble deretter gjengitt:«Med hjemmel i pbl. § 7 gis dispensasjon fraplankravet i kommuneplanens arealdel, jf. sakensvurdering. Området er i dag bebygget ogprivatisert. Tiltak vil ikke kreve disp fra byggeforbudeti 100-metersbeltet, da eiendommen liggerinnenfor område avsatt til framtidig boligbygging.Eier disponerer i dag omkring 24 mål,og har derved stor grad av påvirkning i den framtidigereguleringstenkning. Eiendommen medpåstående bygningsmasse er pr i dag konsesjonsgittsom fritidseiendom. En gjenoppbygging ihtsøknad vil ikke endre dette».På denne bakgrunn ble fylkesmannen bedt om åkommentere følgende:

298 Dokument nr 42003–2004«Tyder ikke dette på at forvaltningsutvalgethar foretatt en konkret og saklig vurdering av omdet foreligger særlige grunner for dispensasjonfra plankravet i kommuneplanen? Er det tilstrekkeligfor å fastslå ugyldighet at planutvalget ogfylkesmannen er uenig i at det foreligger særligegrunner for dispensasjon fra plankravet? Stårman ikke her overfor et rettsanvendelsesskjønnsom gir et visst spillerom for hva som skal tilleggesstørst vekt i dispensasjonsvurderingen? Nårplanutvalget i sitt vedtak heller ikke har lagt tilgrunn at forvaltningsutvalgets vedtak var ugyldig,kan det anføres at det skal helt klare holdepunktertil for at fylkesmannen i ettertid kan konkluderemed at forvaltningsutvalgets vedtak varugyldig, jf. fvl. § 35 første ledd bokstav c? Fylkesmannenbes kommentere dette nærmere.Det synes videre som om fylkesmannen ifjerde hovedavsnitt på side tre i vedtaket 20. desember2001 feilaktig har lagt til grunn at eierenhar fått fritak fra boplikten, mens realiteten syneså være at fylkeslandbruksstyret i Aust-Agder harkonsesjonsgitt eiendommen som fritidseiendom.Fylkesmannen bes kommentere dette, herunderhvilken betydning dette eventuelt har hatt for sakensutfall. Hvordan har fylkesmannen for øvrighensyntatt det forhold at eiendommen i dag erbebygget både med hus, uthus og båthus og at eteventuelt avslag antakelig vil føre til at eiendommenvil bli benyttet som fritidseiendom, eventuelti oppusset/oppgradert stand? Er det på dennebakgrunn treffende slik fylkesmannen har lagt tilgrunn, at byggeprosjektet i vesentlig grad tilretteleggerfor økt fritidsbruk av eiendommen? Etterdet ombudsmannen forstår er for øvrig storedeler av Kviviga i dag bebygget med fritidseiendommer.Det bes om fylkesmannens kommentarer.Fylkesmannen bes videre om å kommentereklagerens anførsel om at saken ikke var tilstrekkeligopplyst og at A ikke fikk anledning til å uttaleseg før planutvalget fattet sitt omgjøringsvedtak,jf. fvl. §§ 17, 16 og evt. § 35.»Fylkesmannen uttalte i sitt svar at det var flereforhold som talte for at forvaltningsutvalgets vedtakvar ugyldig. Det ble bl.a. vist til at utvalgets begrunnelsetydet på at det ikke hadde «sett at tiltaket er istrid med kommuneplanens arealbruksformål, byggeområdefor boliger, og at det er nødvendig meddispensasjon også i denne forbindelse». Det ble visttil at viktige problemstillinger når det gjaldt forholdettil kommuneplanens arealformål dermed var blittoversett og at «det må antas at dette kan ha hatt betydningfor det resultatet utvalget kom til, jf. fvl.§ 41». Videre framholdt fylkesmannen at området ikommuneplanens tekstdel spesielt er utpekt til områdefor framtidig tettstedsutvikling, bl.a. på grunn avnærheten til sentrum, og at dette tydet på at «områdeter vurdert som et spesielt viktig boligområde».Fylkesmannen mente videre at forvaltningsutvalgetikke hadde foretatt noen forsvarlig vurdering avbehovet for reguleringsplan for å sikre gjennomføringenav kommuneplanens intensjoner om etableringav et byggeområde for helårsboliger, og at utvalget«viser klart mangelfulle kunnskaper om arealplanleggingetter planog bygningsloven med denargumentasjon som er fremført i begrunnelsen». Detforhold at området var bebygd og privatisert var etterfylkesmannens mening ikke et argument for atdet ikke var behov for reguleringsplan. I medhold aven slik plan ville det kunne fastsettes tomteinndelingog foretas ekspropriasjon til ny bebyggelse. Det bleherunder vist til at det bebygde areal av hovedhus oguthus i sum ville øke relativt betydelig, og fylkesmannenkunne ikke erindre å ha sett eksempler på atnoen hadde fått tillatelse til å oppføre uthus/låve avdenne størrelse i tilknytning til en fritidsbolig i 100-metersbeltet langs sjøen. Det ble anført at en slik tillatelsevar i strid med tidligere praksis, og at dette indikerteat forvaltningsutvalget hadde «gått ut overdet spillerom utvalget eventuelt måtte ha når detgjelder praktiseringen av rettsanvendelsesskjønnetetter pbl. § 7 og at det ikke kun dreier seg om en meningsforskjellmellom fylkesmannen og utvalget».Fylkesmannen påpekte videre at en reguleringsplanskal sikre de hensyn som pbl. § 17–2 skal ivaretasamtidig som det ble anført at utvalget hadde lagtvekt på utenforliggende hensyn ved at det i begrunnelsenav vedtaket ble vist til søkerens innflytelse pådet videre reguleringsarbeidet i kraft av hans rollesom en betydelig grunneier, og at det «vil være ennærliggende mulighet for at dette i hvert fall i noengrad har hatt innflytelse på det resultatet utvalgetkom til».Dersom vedtaket ikke var ugyldig, mente likevelfylkesmannen at planutvalget uansett hadde hjemmelfor å omgjøre dette etter alminnelige forvaltningsrettsligeprinsipper, jf. fvl. § 35 femte ledd, forditungtveiende hensyn talte for det. Det ble i dennesammenheng vist til allmennhetens interesser, samtden korte tiden som gikk fra vedtaket ble fattet til detble omgjort, noe som tilsa at tiltakshaveren i sværtliten grad kunne ha innrettet seg etter vedtaket.Det ble videre framholdt at tiltaket ikke innebarmarginale endringer fordi den nye bebyggelsen haddeen helt annen arkitektonisk stil. Fylkesmannenviste også til at det ikke var opplyst hvor stort bebygdareal de nye bygningene utgjorde, og redegjordederetter på bakgrunn av de innsendte tegningenefor hvordan han mente at bygningene ville se ut. Hanmente i denne sammenheng at økningen av lengdenpå fasaden mot sjøen og uthuset/låven ville ha landskapsmessigbetydning.Fylkesmannen fastholdt at det i reguleringsplanenbør tas stilling til plasseringen av ny bebyggelsei området, særlig bruken av området mot sjøen. Vedden omsøkte standardhevningen av bygningene ogøkningen av bygningsmassen mente videre fylkesmannenat man la til rette for økt fritidsbruk, noesom kom i strid med arealbruksformålet bolig. Detble i denne sammenheng vist til at uthuset/låvenobjektivt sett kunne fungere som en selvstendig fritidsbolig.Det forhold at fylkesmannen hadde lagt til grunnat det var gitt unntak fra boplikten var etter fylkes-

2003–2004 Dokument nr 4299mannens mening ikke et argument av stor betydningi saken.Fylkesmannen mente videre at saken var tilstrekkeligopplyst da planutvalgets medlemmer fattetvedtak i saken, og viste i den sammenheng til at det iettertid ikke hadde framkommet forhold av betydningfor saken som ikke var kjent på tidspunktet forplanutvalgets vedtak. Det forhold at A ikke haddefått anledning til å uttale seg før vedtaket ble omgjortmåtte etter fylkesmannen syn «antagelig betraktessom en saksbehandlingsfeil». Da det ikkehadde kommet fram opplysninger i saken som tilsaat planutvalget ville ha kommet til et annet resultat,mente fylkesmannen at denne feilen ikke hadde hattavgjørende betydning for utfallet i saken, jf. fvl.§ 41.As advokat uttalte deretter bl.a. at forvaltningsutvalgethadde «brukt atskillig tid på å sette seg inn isakens faktiske side, herunder foretatt befaring i detaktuelle området». Etter klagerens mening hadde utvalgetforetatt en vurdering av kommuneplanens bestemmelservedrørende mulig framtidig boligbyggingi strandsonen og dens betydning.As advokat opplyste videre at området og de aktuellebyggeprosjektene i sin helhet ligger i strandsonen,innenfor 100-metersbeltet. Fylkesmannens uttalelsei tilknytning til kommuneplanens arealbruk iområdet om at det ikke var gitt at «boliger vil bliplassert eksponert mot sjøen» og at disse områdeneburde settes av til friareal «indikerer at fylkesmannenselv vil motsette seg konkrete boligprosjekter iområdet om og når de blir forelagt ham». Det ble idenne sammenheng vist til brev 24. august 1999 fraFylkesmannen i Aust-Agder til Lillesand kommuneder fylkesmannen i forbindelse med kommuneplanenfra 1999 hadde merknader til boligutbygging istrandsonen i dette området.Når det gjaldt gjenoppføringen av uthuset/låvenble det framholdt at fylkesmannen ikke hadde dokumentertpåstanden om at tillatelsen var i strid medtidligere praksis. Det ble her vist til at flere andrehytteeiere hadde fått bygd uthus/låver på ca. 60 m2,mens klagerens låve var angitt til 49 m2 med tilleggav uteskur. Klageren mente videre at det ikke er korrektat dette er et «større byggeprosjekt». Det ble idenne sammenheng framholdt at det framgår av forvaltningsutvalgetsvedtak at uthuset ikke «skal overstigesamlet areal for tidligere uthus, og skal ikke inneholdebofasiliteter». Det forhold at fylkesmannensyntes å ha lagt vekt på spekulasjoner om at A vilbenytte låven som et fritidshus ble anført å være«usaklig og oppsiktsvekkende».Det ble ellers vist til at fylkesmannen hadde erkjentat det var en saksbehandlingsfeil at A ikke fikkanledning til å uttale seg før forvaltningsutvalgettraff vedtak i saken.Avslutningsvis framholdt klageren at fylkesmannenshenvisning til forvaltningsloven § 35 femteledd og hensynet til områdets betydning som boligområdevar en helt ny anførsel og et nytt hjemmelsgrunnlagsom ikke kunne føre fram sett på bakgrunnav tidligere opplysninger om at tiltaket ikke villekomme i konflikt med kommunens utbyggingsplaner.Fylkesmannen kom tilbake til saken, og viste tilat fylkeskommunen hadde gått imot dispensasjon frareguleringsplankravet og at det var «viktig å utsettebyggetiltak inntil reguleringsplanen med detaljbestemmelserforeligger». Videre ble det anført at advokatenshenvisning til foreliggende interessemotsetningeri området viste at det var et klart behov forreguleringsplan før det ble foretatt ytterligere byggetiltakder. Fylkesmannen viste ellers til at det ikkenødvendigvis vil være aktuelt å ekspropriere hele eiendommer,men bare deler av disse og at kostnadeneeventuelt ville bli dekket inn i tomteprisene.As advokat konkluderte deretter med at planutvalgetsvedtak var ugyldig, jf forvaltningsloven§ 41. Under henvisning til at denne saken ble fremmet«over bordet» i planutvalgsmøtet 21. februar2001 uten forutgående kontradiksjon der A fikk anledningtil å uttale seg, framholdt han at utvalget ikkehadde satt seg forsvarlig inn i saken. Videre gjordehan gjeldende at fylkesmannens vurdering om atdet ikke forelå særlige grunner for å gi dispensasjonvar uriktig og i strid med forvaltningsloven § 34 annetledd i.f..Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Forvaltningsloven § 35 lyder:«Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt egetvedtak uten at det er påklaget dersoma) endringen ikke er til skade for noen som vedtaketretter seg mot eller direkte tilgodeser ellerb) underretning om vedtaket ikke er kommetfram til vedkommende og vedtaket heller ikkeer offentlig kunngjort ellerc) vedtaket må anses ugyldigForeligger vilkårene etter første ledd, kanvedtaket omgjøres også av klageinstansen ellerav annet overordnet organ.Dersom hensynet til andre privatpersoner elleroffentlige interesser tilsier det, kan klageinstanseller overordnet myndighet omgjøre underordnetorgans vedtak til skade for den som vedtaketretter seg mot eller direkte tilgodeser, selvom vilkårene etter første ledd bokstav b eller cikke foreligger. Melding om at vedtaket vil blioverprøvd, må i så falle sendes ham innen treuker etter at det ble sendt melding om vedtaket,og melding om at vedtaket er omgjort må sendesham innen tre måneder etter samme tidspunkt.Gjelder det overprøving av vedtak i klagesak, måmelding om at vedtaket er omgjort likevel sendesvedkommende innen tre uker.Annet og tredje ledd gjelder ikke for kommunale,fylkeskommunale eller statlige organersom er klageinstans etter § 28 annet ledd førsteeller annet punktum. Statlige klageinstanser kanlikevel oppheve vedtak som må anses ugyldige.

300 Dokument nr 42003–2004De begrensninger i adgangen til å omgjøre etvedtak som er forutsatt i første, annet og tredjeledd, gjelder ikke når endringsadgangen følgerav annen lov, av vedtaket selv eller av alminneligeforvaltningsrettslige regler.»Planutvalget omgjorde 21. februar 2001 forvaltningsutvalgetsvedtak 20. februar 2001 med hjemmeli forvaltningsloven § 35 tredje ledd. Fylkesmannenframholdt i vedtak 20. desember 2001 at detmåtte anses som tvilsomt om planutvalget kunne anseså være overordnet myndighet i relasjon til fvl.§ 35 tredje ledd. Dette fordi begge organer er å ansesom kommunal bygningsmyndighet. Det ble i dennesammenheng vist til Frihagen – Forvaltningsloven,kommentarutgave (1986) s. 773. Fylkesmannen uttaltevidere at en annen løsning ville medført at kommunenved å foreta organisatoriske grep kunne utvidesin egen omgjøringsadgang ut over det som måantas å være forvaltningslovens intensjon. Jeg finnerikke grunn til å kommentere denne vurderingen.Fylkesmannen la derimot til grunn at forvaltningsutvalgetsvedtak var ugyldig, slik at planutvalgetkunne omgjøre vedtaket med hjemmel i fvl. § 35første ledd bokstav c. Fylkesmannen begrunnet dettemed at det ikke forelå «særlige grunner», jf. pbl. § 7for å dispensere fra kommuneplanens arealbruksformål(byggeområde for bolig) og det fastsatte reguleringsplankravet.Fylkesmannen antok i denne sammenhengat «et dispensasjonsvedtak etter pbl. § 7 vilvære ugyldig dersom dispensasjon gis til tross for atdet ikke foreligger «særlige grunner»». Dette fordiavgjørelsen av om slike grunner foreligger vil væreet rettsanvendelsesskjønn, som fullt ut kan prøves avdomstolene. Fylkesmannen mente at en feil vedrettsanvendelsen normalt må gi et forvaltningsorganadgang til å omgjøre et enkeltvedtak.Det springende punkt i saken er om forvaltningsutvalgetsdispensasjonsvedtak kan anses ugyldig, ogi første rekke om forvaltningsutvalget har overskredetden materielle kompetanse til å dispensere etterpbl. § 7. Dersom det er slik at forvaltningen i sin avgjørelsehar lagt vekt på usaklige eller utenforliggendehensyn i vurderingen av om det foreligger særligegrunner vil mye tale for at dispensasjonsvurderingenmå anses å være ugyldig.Dersom de hovedhensyn/grunner forvaltningenhar vektlagt i vurderingen etter § 7 i det store og heleframstår som saklige og relevante trekker dette i retningav at dispensasjonsvedtaket er gyldig. Det kanimidlertid tenkes at den foretatte vurderingen var såmangelfull eller var beheftet med slike feil at dispensasjonsvedtaketmå anses ugyldig. Selv om man herstår ovenfor et rettsanvendelsesskjønn som kan prøvesfullt ut av domstolene, vil det ved vurderingenav om det foreligger særlige grunner måtte være etvisst spillerom i forhold til hvilken vekt man skal tilleggede ulike momentene i dispensasjonsvurderingen.At planutvalget i kommunen og fylkesmannenikke er enig i den vurderingen som forvaltningsutvalgethar foretatt, kan ikke uten videre være nok tilå statuere ugyldighet. Det vises i denne sammenhengogså til at planutvalget for sin del heller ikke har lagttil grunn at forvaltningsutvalgets vedtak var ugyldig.Det skal derfor klare holdepunkter til for at fylkesmanneni ettertid kan konkludere med at forvaltningsutvalgetsvedtak var ugyldig.Det framgår av forvaltningsutvalgets vedtak 20.februar 2001 med tilhørende saksfremstilling at utvalgethar vært klar over at omsøkte tiltak både kreverdispensasjon fra kommuneplanens arealbruksformålog det oppstilte reguleringsplankravet. Atforvaltningsutvalget ikke uttrykkelig dispenserte frakommuneplanens areal, kan ikke være avgjørende.Jeg kan ikke se at det framgår av sakens dokumenterat forvaltningsutvalget har lagt vekt på usaklige,utenforliggende eller irrelevante hensyn i saken. Deter mulig at hensynet til As påvirkningsgrad i denframtidige reguleringstenkning ikke var relevant,men jeg kan ikke se at dette alene kan begrunneugyldighet.Jeg viser videre til at forvaltningsutvalget var påbefaring i saken og at utvalget synes å ha hatt god tidtil å sette seg inn i og vurdere de ulike forhold i saken.Saken var videre til behandling i forvaltningsutvalgetførste gang 13. desember 2000, men måtte behandlespå nytt på grunn av at det den gang varuklart om det var delegert myndighet til dispenseretil forvaltningsutvalget. Forvaltningsutvalget varved behandlingen av saken i februar 2001 kjent medat et flertall i bystyret var kritisk til dispensasjon ogtil at fylkeskommunen frarådet dispensasjon. Detsamme gjorde også administrasjonen i kommunen.Det forhold at det dreier seg om gjenoppbyggingav fritidsbolig med noenlunde tilsvarende antall kvadratmetersom den som ble revet (men med annenutforming/grunnareal), et erstatningsuthus/låve somriktignok er noe større enn tidligere bygning samt etbåthus i henhold til veiledning fra lederen i forvaltningsutvalget,anses å være relevante momenter idispensasjonsvurderingen. Det kan derfor reisesspørsmål om dette kan anses som et større byggeprosjektslik fylkesmannen har beskrevet tiltaket. Selvom forvaltningsutvalgets begrunnelse synes noeknapp, er dette etter min mening ikke tilstrekkeliggrunnlag for å fastslå ugyldighet. Jeg kan ut fra detopplyste heller ikke se at det foreligger «tungtveiendeallmenne hensyn» som taler for omgjøring etterfvl. § 35 femte ledd.Jeg kan etter dette ikke se at planutvalget haddehjemmel til å omgjøre forvaltningsutvalgets vedtak isaken. Under henvisning til ombudsmannsloven§ 10 annet ledd må jeg be fylkesmannen om å behandlesaken på nytt.Fylkesmannen har uttalt at det antagelig må betraktessom en saksbehandlingsfeil at A ikke fikk anledningtil å uttale seg før planutvalget traff vedtak isaken, jf. fvl. § 16. Jeg er enig i denne vurderingen.Ut fra ovennevnte konklusjon finner jeg imidlertid

2003–2004 Dokument nr 4301ikke grunn til å gå nærmere inn på eventuelle virkningerav en slik saksbehandlingsfeil, jf. fvl. § 41.Selv om planutvalget traff omgjøringsvedtaketdagen etter at forvaltningsutvalget hadde fattet vedtaki saken, og selv om man sto overfor et såkalt«over bordet» forslag har jeg ikke nok informasjontil å ta stilling til om saken var tilstrekkelig opplyst,jf. fvl. § 17, da planutvalget traff sitt vedtak. Jeg finnerimidlertid grunn til å framheve at saken troligville ha blitt bedre opplyst og mer balansert dersomA hadde fått anledning til å uttale seg.»Fylkesmannen opphevet deretter planutvalgetsvedtak 21. februar 2001. Fylkesmannen opplyste idenne sammenheng at tidligere klage fra eieren aven naboeiendom over forvaltningsutvalgets vedtak13. desember 2000, som kommunen ikke hadde behandletpga. at forvaltningsutvalgets vedtak var funnetugyldig, måtte tas opp til ny behandling av kommunen.95.Adgangen for bygningsmyndighetene til åunnlate bruk av sanksjoner mot ulovligplassert bygg(Sak 2001–1339)Under oppføringen av et tilbygg på en eiendom iOrkdal kommune skjedde det en forskyvning slik atet hjørne av tilbygget ble liggende over grensen tilnabo As eiendom. A klaget over at kommunen unnlotå iverksette sanksjoner etter planog bygningslovenoverfor overskridelsen. I klagen ble det anført atkommunen hadde anvendt planog bygningsloven§ 116 b annet ledd som grunnlag for å unnlate inngripenoverfor byggeoverskridelsen, og at kommunenhadde tolket og anvendt denne bestemmelsengalt.Ombudsmannen kritiserte at kommunen haddeforankret avgjørelsen i § 116 b første ledd. Bestemmelsengir ikke anledning til å unnlate bruk av sanksjoner,men skal sikre at de sanksjonene som ileggesstår i et rimelig forhold til ulovligheten og ikke overlapperhverandre på en urimelig måte. Ombudsmannenmente at når kommunen står overfor ulovlige tiltak,må den enten gi dispensasjon i medhold av § 7eller unnlate å gripe inn fordi overskridelsen er «avbagatellmessig betydning», jf. § 116 b annet ledd. Itillegg åpnet ombudsmannen for at reelle hensynkan tilsi at planog bygningsmyndighetene har enskjønnsmessig adgang til å unnlate bruk av sanksjonermot ulovlige forhold ut fra mer generelle rimelighets-og opportunitetsbetraktninger.Kommunen traff etter dette beslutning om ikke åiverksette sanksjoner mot det ulovlig plasserte bygget.Avgjørelsen var hjemlet i planog bygningsloven§ 116 annet ledd.Under oppføringen av et tilbygg på en eiendom iOrkdal kommune skjedde det en forskyvning slik atet hjørne av tilbygget ble liggende over grensen tilnabo As eiendom. Kommunen unnlot å iverksettesanksjoner etter planog bygningsloven overforoverskridelsen fordi bruk av sanksjoner ikke ville ståi rimelig forhold til den ulovligheten som var begått.Kommunen viste til at grenseoverskridelsen skyldtesfeilvurdering fra ansvarshavende byggmester, atgrenseoverskridelsen var relativt beskjeden og at Aved dom i lagmannsretten hadde fått full erstatningfor grenseoverskridelsen etter nabolovens § 11.A klaget ved fullmektig kommunens beslutninginn for ombudsmannen. I klagen ble det anført atkommunen hadde anvendt planog bygningsloven§ 116 b annet ledd som grunnlag for å unnlate inngripenoverfor byggeoverskridelsen, og at kommunenhadde tolket og anvendt denne bestemmelsengalt. Det ble vist til at det forelå en grov krenkelse isaken, og ikke et bagatellmessig forhold.Saken ble tatt opp med kommunen, som i brevherfra blant annet ble spurt om beslutningen om åunnlate bruk av sanksjoner var hjemlet i planogbygningsloven § 116 b første eller annet ledd. Detble videre spurt om kommunen var av den oppfatningat beslutning om ikke å iverksette sanksjoneraldri var enkeltvedtak, selv om det ikke var planogbygningsloven § 116 b annet ledd som var hjemmelfor unnlatt bruk av sanksjoner.I svarbrev hit opplyste kommunen at den ved behandlingenav saken var usikker på om overtredelsenkunne sies å være av bagatellmessig betydning.Blant annet var kommunen i tvil om betydningen avat A hadde fått full erstatning etter naboloven for rettentil å ha bygget stående. Det kunne da hevdes athensynet til naboen ikke kan tillegges vekt ved vurderingenav overtredelsens betydning. Vedrørendespørsmålet om enkeltvedtak uttalte kommunen at«[e] n beslutning om unnlatt bruk av sanksjoner motbagatellmessige overtredelser er av lovgiver ikke betraktetsom enkeltvedtak. Vi viser her til § 116 b, 2.ledd. Det er vanskelig å se den prinsipielle forskjellmellom denne type vedtak og vedtak om unnlattbruk av sanksjoner etter § 116 b, 1. ledd.» Kommunenfant det ellers «vanskelig å forene en slik avgjørelsemed definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven§ 2, 1. ledd pkt b. I så fall måtte det væreden underliggende beslutning om at det foreligger etulovlig forhold. At man velger ikke å aksjonere motdenne ulovlighet kan vanskelig sies å berøre «rettigheterog plikter» til en eller flere bestemte personer.»Til kommunens svar bemerket As fullmektigblant annet at kommunen ikke kunne blande resultatetav private rettstvister sammen med kommunensansvar og forpliktelse.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Hovedspørsmålet i saken er om Orkdal kommunehadde gyldig rettsgrunnlag for å unnlate å gripe innoverfor byggeoverskridelsen.

302 Dokument nr 42003–20041. Først må det avklares hvilken bestemmelsekommunen hjemlet avgjørelsen om ikke-inngripen i.Spørsmålet er om avgjørelsen bygget på planogbygningsloven § 116 b første eller annet ledd. Bestemmelsenlyder:«Sanksjoner skal stå i rimelig forhold tilulovligheten. Dersom det utferdiges flere uliketyper sanksjoner for samme overtredelse, må dissesamordnes slik at overtredelsen ikke rammespå en urimelig måte. Ved utferdigelsen av sanksjonerskal det særlig tas hensyn til graden aveventuell uaktsomhet samt grovheten og muligefordeler av overtredelsen.Finner planog bygningsmyndighetene atovertredelsen er av bagatellmessig betydning,kan de helt avstå fra å forfølge ulovligheten medsanksjoner. Beslutning om dette er ikke å ansesom enkeltvedtak.»Slik jeg leser kommunens avgjørelse synes detklart at det ikke er annet, men første ledd som er detrettslige grunnlaget for kommunens avgjørelse om åikke gripe inn overfor det ulovlige forholdet. Kommunenla blant annet vekt på at et eventuelt rivingspåleggetter planog bygningsloven § 113 ikke vil«stå i rimelig forhold til ulovligheten», en formuleringsom etter mitt syn henspiller på første ledd. Somen følge av at kommunen la til grunn at et rivingspåleggville være en uforholdsmessig sanksjon, fantkommunen ikke grunn til å vurdere om overtredelsenfalt inn under annet ledd, se det som er gjengittav kommunens avgjørelse ovenfor. Kommunen opplyserogså i brev hit 20. desember 2001 at hjemmelsgrunnlagetfor avgjørelsen var § 116 b første ledd:«På grunn av den usikkerhet som forelå i forholdtil dette alternativ (§ 116 b annet ledd, minanmerkning) valgte kommunen å forankre sinavgjørelse i det generelle forholdsmessighetsprinsippi PBL § 116 b, 1. ledd.»Jeg legger etter dette til grunn at kommunensgrunnlag for ikke å kreve retting var § 116 b førsteledd.2. Når et byggetiltak helt eller delvis gjennomføresi strid med bestemmelser i eller i medhold avplan- og bygningsloven, har kommunen som denklare hovedregel plikt til å gripe inn overfor detulovlige forholdet. Det følger av lovens § 10–1 førsteledd hvor det blant annet heter at det er kommunensoppgave å «føre tilsyn med at planog bygningslovgivningenholdes i kommunen». At bestemmelsenpålegger kommunen en slik aktivitetsplikt,har ombudsmannen også lagt til grunn i tidligere saker,se blant annet ombudsmannens årsmelding for1984 s. 143 – 145 jf. ombudsmannens årsmeldingfor 1985 s. 24. Den samme lovforståelsen er det gittuttrykk for i Odd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett,Oslo, 2000 hvor det på s. 659 heter at planogbygningsmyndighetene etter § 10–1 første leddhar «en plikt til å håndheve ulovlige forhold etterplan- og bygningslovgivningen». Også i lovens forarbeider(Ot.prp. nr. 39 (1993–94) s. 209) og Kommunal-og regionaldepartementets rundskriv H – 3/01 heter det at kommunen som klar hovedregel harplikt til å forfølge ulovlige forhold etter planogbygningsloven. I rundskrivet heter det således atkommunen «i utgangspunktet (har) plikt til å forfølgeulovlige forhold etter planog bygningslovgivningen,se § 10–1 første ledd. Oppdages ulovligheterskal kommunen gripe inn og gi de pålegg som ernødvendige, jf. likevel § 116 b annet ledd».Bestemmelsen i planog bygningsloven § 116annet ledd ble vedtatt for å sikre at planog bygningsmyndighetenefikk en uttrykkelig hjemmel forå kunne unnlate å forfølge mer bagatellmessigeovertredelser av loven. En avgjørelse i medhold av§ 116 annet ledd er ikke et enkeltvedtak, jf. bestemmelsensannet ledd annet punktum. Dette er et lovbestemtunntak fra hovedregelen om at en sak omsanksjoner, er et enkeltvedtak som kan påklages, jf.Ot.prp. nr. 39 (1993–94) s. 175 og s. 177.Plan- og bygningsloven kapittel XIX gir anvisningpå flere ulike virkemidler kommunen kan anvendefor å overholde denne håndhevingsplikten iforhold til ulovlige byggearbeider, for eksempel påleggom retting etter § 113. Blant annet for å sikre atsanksjoner som utferdiges med hjemmel i planogbygningsloven «står i et rimelig forhold til den overtredelsesom skal rammes», jf. Ot.prp. nr. 39 (1993–94) s. 179, er det i § 116 b første ledd bestemt at brukenav sanksjoner er underlagt et forholdsmessighetsprinsipp.Det følger av dette at § 116 b første ledd førstkommer til anvendelse når det etter loven er nødvendigå utferdige sanksjoner. Bestemmelsen legger føringerpå hvordan sanksjoner skal anvendes, men erikke i seg selv hjemmelsgrunnlag for verken å anvendeeller å unnlate å anvende, sanksjoner. Bestemmelsenskal sikre at de sanksjonene som ilegges ståri et rimelig forhold til ulovligheten og ikke overlapperhverandre på en urimelig måte. Det er derforneppe adgang til å unnlate å gripe inn overfor etulovlig byggearbeid i medhold av § 116 b førsteledd, slik kommunen har gjort i denne saken. Kommunensrettsanvendelse på dette punktet må kritiseres.3. Hvis det skal unnlates å gripe inn overfor byggearbeidersom er i strid med planog bygningsloven,har planog bygningsmyndighetene normalt torettslige virkemidler til rådighet. For det første kandet med hjemmel i planog bygningsloven § 7 gisdispensasjon fra bestemmelser i eller i medhold avloven. Grunnvilkåret for dispensasjon er at det foreligger«særlige grunner», jf. § 7 første ledd førstepunktum. Hvorvidt vilkårene for dispensasjon eroppfylt, må bero på en konkret vurdering i den enkeltesak. Et vedtak om dispensasjon etter § 7 vilvære enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, ogkan følgelig påklages av den som har rettslig klageinteressei henhold til forvaltningsloven § 28.

2003–2004 Dokument nr 4303For det andre åpner § 116 b annet ledd for at detunnlates å gripe inn overfor overtredelser «av bagatellmessigbetydning». I likhet med det som gjelderfor dispensasjon, må det etter § 116 b annet ledd foretasen konkret vurdering i den enkelte sak. Sentralemomenter i vurderingen av om overskridelsen er bagatellmessigvil være overtredelsens art og omfang.De forhold kommunen har nevnt som relevante forikke å gripe inn, vil også kunne være relevante i vurderingenetter § 116 b annet ledd. Som nevnt er beslutningom å unnlate å bruke sanksjoner i medholdav annet ledd ikke enkeltvedtak som kan påklages,jf. den uttrykkelige bestemmelsen i § 116 annet leddannet punktum. Det betyr ikke at enhver avgjørelseom å unnlate å kreve retting, dvs. også avgjørelsersom ikke er truffet i medhold av § 116 annet ledd,faller utenfor enkeltvedtaksbegrepet i forvaltningsloven§ 2, slik kommunen synes å legge til grunn.Om det i visse unntakstilfelle også finnes entredje mulighet til å unnlate å forfølge ulovlige forholdpå et mer fritt skjønnsmessig grunnlag, selv omforholdet ikke anses bagatellmessig, er etter lov ogpraksis usikkert. I lovens forarbeider er det pekt pådenne problemstillingen (Ot.prp. nr. 39 (1993–94) s.179–180), men det er ikke tatt stilling til spørsmålet.Den klare hovedregel er iallfall at kommunen måforholde seg til de to alternativene som er nevntovenfor.---4. Det følger av det ovennevnte at jeg har kommettil at kommunens avgjørelse 15. mai 2001 om åikke gripe inn overfor byggeoverskridelsen inn påAs eiendom i X, bygger på uriktig lovforståelse.Kommunens avgjørelse er truffet i medhold av planogbygningsloven § 116 b første ledd, som ikke girhjemmel for en avgjørelse med et slikt innhold. Jegkan på denne bakgrunn heller ikke uten videre sluttemeg til kommunens oppfatning om at avgjørelsenikke er et enkeltvedtak.Jeg ber derfor Orkdal kommune om å behandlesaken på nytt i lys av mine synspunkter ovenfor, ogom å bli holdt orientert om resultatet av kommunensfornyede behandling.»Kommunens advokat bad etter dette ombudsmannenom å utdype sitt syn. I mitt svar til advokatenuttalte jeg blant annet:«Som det fremgår av min uttalelse 23. januar2003, har kommunen i henhold til planog bygningsloven§ 10–1 som den klare hovedregel en plikttil å gripe inn overfor forhold som er i strid med bestemmelseri eller i medhold av loven. Denne pliktengjelder imidlertid ikke helt ubetinget – det kan tenkesunntakstilfeller hvor det etter en konkret helhetsvurderingikke kan være påkrevet å forfølge et ulovligforhold. Dette er uttrykkelig lovfestet når overtredelsener av «bagatellmessig betydning», jf. planogbygningsloven § 116 b annet ledd. At det ikke foreliggeren ubetinget plikt til å reagere med sanksjonerved overtredelse av regler i eller i medhold av planogbygningsloven, har også Høyesterett lagt tilgrunn i Rt. 2002 s. 209, som De viser til. Fra dommensiteres:«Plan- og bygningsmyndighetene har en klar,men ikke ubetinget plikt til å reagere med sanksjonerved overtredelse av regelverket tilknyttetplan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993–94) side 175 annen spalte og side 209 annenspalte.»Denne uttalelsen er hentet fra mindretallets votum,men dissensen synes ikke å knytte seg til dettepunktet. I Ot.prp. nr. 39 (1993–94) side 175 annenspalte, som retten viser til, heter det:«Det bør ikke være noen ubetinget plikt til åforfølge overtredelser. I strafferetten har man detsåkalte opportunitetsprinsipp, dvs. at påtalemyndighetenvurderer hvorvidt en overtredelse skallede til straffeforfølgning eller henlegges. En tilsvarendeordning foreslås nå innført i planogbygningsloven, i § 116 b, for plikten til å reageremed pålegg eller forelegg....Strengt tatt vil nok en slik regel bare være åformalisere et forhold som allerede er vel kjent ipraksis.»De synes å legge til grunn at planog bygningsmyndigheteneved siden av § 116 b annet ledd har enskjønnsmessig adgang til å unnlate sanksjoner ut framer generelle opportunitetsbetraktninger, med andreord at det gjelder et tosporet system. Hvorvidt det foreliggeren slik skjønnsmessig adgang til å unnlatebruk av sanksjoner utover det som følger av regelenom overtredelser av «bagatellmessig betydning», erikke uttrykkelig avklart i loven eller forarbeidene.Det opportunitetsprinsipp som tidligere måtte utledesav alminnelige rettssetninger, er det iallfall nåuttrykkelig hjemmel for i § 116 b annet ledd når detgjelder overtredelser planog bygningsmyndigheteneanser å være av «bagatellmessig betydning».Uavhengig av hva som følger av § 116 b annetledd, kan reelle hensyn tilsi at planog bygningsmyndighetenehar en skjønnsmessig adgang til åunnlate bruk av sanksjoner mot ulovlige forhold utfra mer generelle rimelighets- og opportunitetsbetrakninger.Det vises i denne sammenheng også til atkommunen etter ordlyden i sanksjonsbestemmelsenei planog bygningsloven §§ 113 flg., ikke synes å hanoen ubetinget plikt til å forfølge ulovlige forhold,jf. bruken av ordet «kan» i bestemmelsene. For øvrignevnes, som antydet i ombudsmannens uttalelse 23.januar 2003, at en avgjørelse om å unnlate å kreveretting som ikke er hjemlet i § 116 b annet ledd, i utgangspunktetmå antas å være et enkeltvedtak etterforvaltningsloven § 2.Når det gjelder den konkrete vurderingen av omovertredelsen i denne saken kan sies å være av «ba-

304 Dokument nr 42003–2004gatellmessig betydning», vises til det som ble sagt iuttalelsen 23. januar 2003 herfra. Kommunen må foretaen reell helhetsvurdering av overtredelsens artog omfang sett i lys av forholdene på stedet. I vurderingen,som et stykke på vei må bygge på skjønn,kan det også være relevant å legge vekt på om tiltakshaverenhar gjort opp for forholdet på annen måte,for eksempel i form av en økonomisk kompensasjontil den som er påført ulemper som følge avovertredelsen. Tidsmomentet vil også kunne spilleinn. Kommunens avgjørelse må bygge på hva somvil fremstå som rimelig og forholdsmessig, alle forholdtatt i betraktning.»Kommunen traff etter dette beslutning om å ikkeiverksette sanksjoner mot det ulovlig plasserte bygget.Avgjørelsen var hjemlet i planog bygningsloven§ 116 annet ledd.Naturskade96.Naturskade – årsakssammenheng – vilkåret«direkte skyldes» i naturskadeloven § 4(Sak 2002–2103)Ankenemnda for Statens naturskadefond hadde avslåttkrav om erstatning for skader på utstyr på enjordbæråker som skyldtes at et tre falt under storm.Nemnda la til grunn at skadene ikke «direkte» skyldtesstormen.Vilkåret «direkte skyldes» i naturskadeerstatningsloven§ 4 (se også naturskadeforsikringsloven§ 1) innebærer ikke at bare de helt umiddelbare følgerav naturulykken dekkes, så lenge skaden utelukkendeskyldes naturulykken. Den praksis nemndaviste til, var ikke nærmere forklart eller dokumentert.Ankenemnda ble bedt om å ta saken opp til nybehandling.Under en storm ble et tre revet ned og ødela innretningeri tilknytning til As jordbæråker.A framsatte krav til Statens naturskadefond omnaturskadeerstatning på kr 8 850 eks. mva. Statensnaturskadefond avslo kravet under henvisning til atskadene kunne vært dekket gjennom alminnelig forsikring.A påklaget vedtaket og anførte at det ikkevar mulig å forsikringsdekke skadene. Han vedla erklæringfra forsikringsselskapet om at skadene ikkekunne dekkes gjennom alminnelige forsikringer.Ankenemnda avslo klagen og begrunnet avslagetmed at skadene ikke var en naturskade. Det ble visttil at skadene ble påført da treet falt, og at skadenesåledes ikke «direkte skyldes» stormen, jf. naturskadeforsikringsloven§ 1 første ledd.Vedtaket ble brakt inn for ombudsmannen sombad ankenemnda om å opplyse hvorvidt saken varbehandlet etter naturskadeforsikringsloven av 1989eller naturskadeloven av 1994. Videre ble ankenemndabedt om å redegjøre nærmere for hvorforskadene ikke ble ansett som en direkte følge av stormen.Det ble også spurt om tingskade på hus eller bilsom blir forårsaket av trær som velter på grunn avstorm vil være en naturskade, eller er en indirekteskadefølge som ikke dekkes. Det ble også bedt opplystom slike skadeårsaker kan dekkes av andre forsikringer.I ankenemndas svar ble det presisert at saken varbehandlet etter naturskadeloven § 4 første ledd, og athenvisningen til naturskadeforsikringslovens likelydendebestemmelse var en inkurie uten betydningfor utfallet. Foreleggelsen for øvrig ble besvart med:«Skader som forårsakes av et tre som faller istorm anses ikke som en direkte følge av stormen,jf. naturskadeloven § 4 første ledd. Detsamme vil gjelde for eksempel der en båt ved kaisom følge av storm påfører kaia skade. Det harvært lang og fast praksis for denne fortolkning avloven helt fra naturskadeloven av 09.06.61 trådtei kraft.»A kommenterte ankenemndas svar og saken blepå nytt tatt opp med ankenemnda. Den ble bedt om åredegjøre nærmere for den praksis det ble henvist til.Vedlagt foreleggelsen fulgte utskrifter av avgjørelserfra Forsikringsskadenemnda, hvor naturskadeforsikringslovensvilkår «direkte skyldes» ble ansettfor å omfatte slike hendelsesforløp. Det ble spurt omForsikringsskadenemndas praksis ble ansett som relevantog hvilken vekt den eventuelt tillegges. Avslutningsvisble spørsmålet om slike skader kan dekkesav andre forsikringer gjentatt.I ankenemndas svar het det:«1.Så vidt den sittende ankenemnd kjenner til harskader som er oppstått under storm som følge avtrær som faller eller av flygende gjenstander, ikkepå noe tidspunkt, verken av ankenemnda, Statensnaturskadefond, eller av Naturskadepoolen,blitt ansett for «direkte» å skyldes stormen, jf.naturskadeloven § 4 første ledd og naturskadeforsikringsloven§ 1 første ledd. Det har vært fastpraksis for dette standpunktet fra det tidspunktnaturskadeloven av 09.06.61 trådte i kraft, dv.s.fra 01.01.62.Ankenemnda har siden naturskadeordningenble etablert ved lov 09.06.61 mottatt og behandleten rekke saker der skade på bygning er oppståttsom følge av at storm har presset nedbør inngjennom utettheter i bygning uten at det har oppståttannen skade på bygningen enn det som følgerav selve vanninntrengningen. Slike skader eretter den faste praksis som er fulgt ikke ansett for«direkte» å skyldes stormen, hvorfor erstatningnektes etter naturskadeordningen.Ankenemnda viser også til Norsk Naturskadepool»sHåndbok i naturskadeforsikring, jf.vedlagt kopi.2.Nærværende sak gjelder avgjørelse etter naturskadelovenav 25.03.94 og ikke etter naturskade-

2003–2004 Dokument nr 4305forsikringsloven av 16.06.89. Forståelsen av begrepet«direkte» i naturskadeloven § 4 førsteledd er for øvrig omtalt i forarbeidene til 1994-loven, jf. Ot.prp.nr.12 (1993–94) s. 25.Det framgårder at praksis både etter naturskadeloven av1961 og etter naturskadeforsikringsloven hvagjelder forståelsen av begrepet «direkte» harvært fast og entydig, og at lovgiver ikke fantgrunn til å endre denne etablerte praksis. Heltkonkret er det i denne forbindelse vist til vanninntrengningunder storm.Det er ankenemnda for Statens naturskadefondsom behandler klagesaker i naturskadesakeretter naturskadeloven, jf. loven §§ 18 og 19. Viderebehandler ankenemnda klager etter naturskadeforsikringsloven,jf. loven § 2 hva gjelderspørsmålet om skaden er å anse som en naturskadeetter loven § 1 og spørsmålet om det i et slikttilfelle er grunnlag for avkorting i erstatningen.De spørsmål som det tilligger ankenemnda å tastilling til etter naturskadeforsikringsloven § 2faller således utenfor Forsikringsskadenemndasansvarsområde, og slike saker avvises så vidt ankenemndakjenner til fra behandling ved ForbrukernesForsikringskontor. Eventuelle klager somblir feilsendt Forbrukernes Forsikringskontorblir således videreformidlet til ankenemnda. Ankenemndavil ikke vektlegge eventuelle uttalelserfra Forsikringsskadenemnda i saker som gjelderankenemndas ansvarsområde etter naturskadeforsikringsloven§ 2.3.Hva som kan dekkes av andre forsikringsordningerenn naturskadeforsikringen vil selvsagt væreavhengig av hva som er avtalt i den enkelte poliseen forsikringstaker har, eller av generelle forsikringsvilkårfor vedkommende forsikringsordning.Spørsmålet om dette faller utenfor ankenemndasansvarsområde, og ankenemnda tar såledesaldri stilling til den enkelte forsikringstakersforsikringsdekning utover de helt konkretespørsmål som er underlagt ankenemnda etter naturskadeforsikringsloven§ 2 andre ledd.»Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«1. Det er ikke opplyst å ha vært andre årsaksfaktorerenn stormen som påvirket treets fall og dervedødeleggelsene på As innretninger omkring jordbæråkeren.I saken er det heller ikke opplysningersom indikerer at treet var i en slik stand at A haddenoen foranledning til å ta forholdsregler, eller på annetvis kan lastes for ikke å ha avverget eller begrensetskadene. Min vurdering er således basert på enforutsetning om at stormen var den eneste relevanteårsaken til at treet falt og skadene ble påført.2. Om skadene omfattes av naturskadelovens§ 5, eller om det var mulig for A å forsikre seg motskadene, slik Statens naturskadefond la til grunn idet opprinnelige avslaget, ble ikke tillagt vekt i ankenemndasavslag. Jeg vil derfor ikke gå inn på dissespørsmålene her.3. Hvorvidt skadene på As innretninger i forbindelsemed jordbæråkeren er en naturskade, må vurderesmed utgangspunkt i definisjonen av en «naturskade»i naturskadeloven § 4 første ledd:«Ved naturskade forstås skade som direkteskyldes naturulykke, såsom skred, storm, flom,stormflo, jordskjelv, vulkanutbrudd eller lignende.»Det er ikke omtvistet at det var en storm – ogderved en naturulykke – som forårsaket at treet falt.Det er heller ikke framkommet uenighet omkringskadene i saken. Spørsmålet er om skadene på innretningene«direkte skyldes» stormen. I og med atdet ikke er opplyst å foreligge noen andre årsaksfaktorer,blir spørsmålet om vilkåret avskjærer enhverskade som ligger ut i en årsaksrekke eller virkningskjede,ved at det utelukkende er den umiddelbarevirkningen av naturulykken som dekkes.4. Lovens bruk av begrepet «skyldes», gir uttrykkfor et krav til årsaksforholdene. Videre synesdet klart at begrepet «direkte» avgrenser mot skaderhvor naturulykken utgjør indirekte årsak, altså i allefall skader hvor naturulykken utgjør en mer periferårsak i et sammensatt årsaksbilde eller en lengre årsaksrekkefølge.Slik jeg ser det, tilsier en naturligforståelse av ordlyden «direkte skyldes» således etkrav til kvalifisert grad av årsakssammenheng. Hvorsentral naturulykken må være, kan ikke leses ut avlovteksten alene. Ordlyden gir likevel støtte for enrelativ streng praksis. Det synes således forenligmed ordlyden om erstatning nektes hvis skadene ogsåkan føres tilbake til andre årsaksfaktorer enn naturulykken.Derimot finner jeg det anstrengt i forholdtil ordlyden å hevde at vilkåret innebærer en avgrensningtil bare å dekke de umiddelbare følger itilfeller hvor skadene utelukkende skyldes naturulykken;hvor naturulykken er den eneste relevanteårsaksfaktor.Ankenemndas avgjørelse synes å innebære eninnskrenkende fortolkning av bestemmelsen, ved atvilkåret «direkte skyldes» gis et innhold som medføreret snevert anvendelsesområde sammenlignet medhva som følger av en naturlig språklig forståelse. Enslik anvendelse av naturskadeloven § 4 forutsettertilstrekkelig støtte i de øvrige rettskilder.5. Ankenemnda har særlig framhevet «fast praksis»som støtte for resultatet. Hvorvidt fortolkningenkan begrunnes med forvaltningens egen praksis finnerjeg tvilsomt, uten at det er nødvendig for meg åta stilling til det her. Dette da jeg – ut over sin generellemerknad – verken kan se at ankenemnda harredegjort for, eller dokumentert, den praksis somhevdes å foreligge. Jeg viser til at ankenemnda isvarbrevene hit har trukket fram eksempler fra andreskadetilfeller; vanninntrengning gjennom utettheter ihus og fortøyd båt som ødelegger kaia. Eksempleneviser tilfeller hvor årsaksbildet er mer sammensatt,og underbygger at det foreligger en streng praksis isaker med samvirkende årsaker. Derimot kan jeg ikkese at de illustrerer en praksis hvoretter enhverskade påført ute i en virkningskjede skal avskjæres. Iog med at det ikke er redegjort for, eller dokumentert,å foreligge en fast praksis hvoretter slike krav

306 Dokument nr 42003–2004avslås, kan jeg foreløpig vanskelig legge stor vekt påat ankenemnda ikke er kjent med «noe tilfelle hvorankenemnda, Statens naturskadefond, eller Naturskadepoolenhadde ansett skader som er oppståttunder storm som følge av trær som faller for direkteå skyldes stormen», slik opplyst i andre svarbrev hit.I svarbrevene hit har ankenemnda således ikke opplystom tilfeller hvor slike krav er innvilget eller avslått.Det er derved uklart for meg om spørsmålet harvært til behandling i et slikt omfang at det kan sies åforeligge en fast praksis som gir rettslig grunnlag foren snevrere anvendelse av naturskadeloven enn ordlydensynes å tilsi. Ankenemndas henvisning tilpraksis kan kanskje ha sammenheng med at de flesteerstatningskrav som fremmes som følge av fallendetrær, gjelder objekter som kan forsikres. Og sidenForsikringsskadenemnda synes å akseptere slikeskader som naturskader, kan jeg ikke se bort fra atdeler av forklaringen er at sakene løses gjennom forsikringsutbetalinguten ankenemnda, Statens naturskadefondeller Naturpoolens medvirkning.6. I naturskadeloven § 1 nr. 1 framgår det at Naturskadefondetskal yte erstatning for naturskader ide tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre segmot skaden ved en alminnelig forsikringsordning.Slik jeg ser det, vil ankenemndas fortolkning av uttrykket«direkte skyldes» kunne medføre at skadersom utelukkende skyldes naturulykker – men somikke er den umiddelbare følgen av naturulykken –verken vil dekkes av alminnelige tings-/naturskadeforsikringereller av naturskadeerstatningsfondet.Dette kan synes uheldig og kommer i konflikt medNaturskadefondets formål. I så fall taler det, slik jegser det, imot ankenemndas standpunkt.7. Slik saken er opplyst, har jeg på bakgrunn avovenstående funnet at det foreligger tvil omkring ankenemndasrettsanvendelse. Jeg ber derfor ankenemndata saken opp til ny behandling i lys av minemerknader, og om å bli orientert om utfallet av denfornyede behandlingen.»Ombudsmannen97.Klage fra et interkommunalt selskap –ombudsmannens arbeidsområde(Sak 2003–1718)Et interkommunalt selskap (IKS) henvendte seg tilombudsmannen i forbindelse med at selskapet avToll- og avgiftsdirektoratet var pålagt å betale sluttbehandlingsavgiftfor et avfallsprodukt selskapethadde mottatt.I svaret til foretaket ble det opplyst at klager fraIKSer ikke vil bli avvist på formelt grunnlag (sml.årsmeldingen for 2002 side 331 angående kommunaleforetak). Samtidig påpekt at det ikke er meningenat ombudsmannen skal behandle klager fra forvaltningenpå andre deler av forvaltningen. Ombudsmannenvil derfor normalt være tilbakeholdenmed å undersøke klager fra IKS nærmere.I avsluttende brev herfra til foretaket het det:«Klagen gjelder Toll- og avgiftsdirektoratets vedtakom å kreve sluttbehandlingsavgift for avfallsproduktet«fluff». Selskapet bruker «fluffen» som dekkmaterialepå sin avfallsplass for å hindre eller motvirkeannen forurensning.Ombudsmannsordningen er etablert for å «sikreat det i forvaltningen ikke begås urett mot den enkelteborger», jf. ombudsmannsloven § 3. Det er ikkemeningen at ombudsmannen skal behandle klagerfra forvaltningen på andre deler av forvaltningen.Dette gjelder også om lokalforvaltningen klager påsentralforvaltningen. Av ombudsmannsloven § 6fjerde ledd framgår det videre at ombudsmannen«avgjør om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling».Ombudsmannen må vurdere om en sak eregnet for ombudsmannsbehandling. Den som henvenderseg til ombudsmannen har således ikke kravpå å få sin klage underlagt nærmere undersøkelser.Et interkommunalt selskap (IKS) eies utelukkendeav kommuner og/eller fylkeskommuner, jf. lovom interkommunale selskaper 29. januar 1999 nr. 6§ 1. Av § 2 framgår det at selskapet bl.a. har selvstendigpartsstilling. I forhold til behandling hos ombudsmannen,blir selskapet derved å anse som etselvstendig rettssubjekt, og ikke nødvendigvis etforvaltningsorgan. IKS avviker på dette punkt frakommunale foretak (KF) opprettet i henhold tilkommuneloven kapittel 11. I motsetning til klagerfra KF (se årsmeldingen for 2002 side 331), vil ikkeen klage fra et IKS bli avvist her på formelt grunnlag.Ved vurderingen av om klagen gir tilstrekkeliggrunn til nærmere undersøkelser, jf. ombudsmannsloven§ 6 fjerde ledd, vil det tillegges vekt at et IKSforutsetningsvis eies 100 % av forvaltningen, og dervedfaller noe på siden av lovens uttrykksmåte «denenkelte borger» som ombudsmannsordningen erment å beskytte mot urett fra forvaltningen, jf. ombudsmannsloven§ 3. At et IKS som oftest tilbyr varer/tjenestersom forvaltningen, og i dette tilfelletden enkelte kommune, ellers måtte tilbudt i egetnavn, taler i samme retning. Normalt vil ombudsmannenderfor være tilbakeholden med å behandleen klage fra et IKS. Tvister med en slik partskonstellasjonanses i tillegg bedre egnet for å finne sin løsninggjennom domstols- eller politisk behandling.Saken bør derfor primært søkes løst gjennom klargjøringav lovog forskriftsverket iverksatt gjennomdomstolsbehandling.Ombudsmannen kan ikke utelukke at det i spesielletilfeller kan bli aktuelt å undersøke klager fraIKSer nærmere. Det sentrale for ombudsmannsbe-

2003–2004 Dokument nr 4307handling er likevel særlig om det gjelder spørsmålom rettssikkerhetsmessig karakter for borgerne. Vedklager fra IKSer kan det være grunn til å ha en åpningfor klagebehandling her når det gjelder virksomheteller krav der foretaket langt på vei står isamme stilling som et privat selskap, og spørsmåleteller saken ellers gjelder forskjellsbehandling avmarkedsaktører.Det legges til grunn at selskapet innenfor enkeltetjenestetilbud møter noe konkurranse, men at markedetsom berøres av Toll- og avgiftsdirektoratets vedtakom avgiftsbelastning på sluttbehandling av avfallsproduktet«fluff», ikke er fritt. Markedet er delvismonopolisert og preget av overordnede politiskemålsettinger og reguleringer. Det er derfor ikke funnetå foreligge slike spesielle omstendigheter somkan gi grunnlag for undergi klagen fra A en nærmerebehandling her.»98.Kommuners klagerett til ombudsmannen(Sak 2003–1553)En kommune klaget til ombudsmannen over et vedtaktruffet av et departement i en sak om refusjon avbetaling for opphold i barnehage.Ombudsmannen avslo å ta saken til behandling,idet kommunen ble ansett ikke å ha klagerett.En kommune klaget over departementets avgjørelsei en sak om refusjon av betaling for opphold ibarnehage. Departementet stadfestet utdanningskontoretsavgjørelse om at kommunen pliktet å refundereforeldrene for betalte barnehageutgifter.I mitt avsluttende brev til kommunen uttaltejeg:«Ombudsmannen finner ikke grunn til å gå videremed saken. Etter ombudsmannsloven § 3 er det ombudsmannensoppgave å søke å sikre at det i den offentligeforvaltning «ikke øves urett mot den enkelteborger». Det faller følgelig utenfor ombudsmannensoppgave å undersøke om et forvaltningsorgan øverurett mot et annet. Denne oppfatningen er tidligerelagt til grunn i de sakene som er omtalt i ombudsmannensårsmelding for 1969 s. 34 og 1976 s. 47, ogombudsmannen kan ikke se at det er grunn til å revurdereden.»

308 Dokument nr 42003–2004Register over saker, referert i meldingene for 1978–2003Register over saker referert i meldingene for 1963–1977 er inntatt i ombudsmannens melding for 1977, Dok.nr 4 (1977–78) s. 167 flg., jf. også tidligere meldinger.Registeret er bygget på emne/stikkord, supplert med et lovregister. Henvisningene i registeret gjelder år ogside i de trykte meldinger.Adopsjon,bidragsforskudd til enslig adoptant, 87/56.forhåndsgodkjenning av hjem, utenlandsk barn,91/75.lovvalgsregler ved søknad fra nordisk adoptant,91/76.opphevelse av adoptivforhold, 85/71.opplysning om biologisk mor, 91/74.Advokatbevilling,advokatfullmektigautorisasjon, krav til stillingsandel,03/171.godkjenning av praksis, 82/46.irettesettelse av advokat, hjemmelsspørsmål,89/127.krav om prosedyreerfaring, 83/87, 03/170.søknad om bevilling etter tilbakekall, 00/243.Advokatbistand, se også Saksomkostninger, Frirettshjelp,fraråding av advokatbistand i forvaltningssak,79/109.ved planarbeid før ekspropriasjonsvedtak, oreigningsloven§ 15, 80/108.Alkoholomsetning,skjenkebevilling,avslag begrunnet med nærhet til kirke, 89/113.avslag pga. negativ uttalelse fra politiet, 90/134.fylkesmannens myndighet i klagesak, 99/285.inndragning, EMK art. 6, 02/305inndragning, manglende forhåndsvarsel, 94/242.inndragning, vilkår for og spørsmål om forholdsmessighet,97/273.urettmessig avslag, utenforliggende hensyn,85/121 jf. 88/18, 91/138, 99/285.ølsalg,avslag på grunn av for snevert vareutvalg,98/282.innskrenket salgstid, 80/121.nektelse av fortsatt salg, forskjellsbehandling,84/99.Ambulansetjeneste,oppsigelse av skysskafferkontrakt, 85/69.Anbud,anbudene forkastet på uholdbart grunnlag, nyutlysing, 87/92, 87/96 jf. 88/20.anvendelse av ulovfestede forvaltningsrettsligeprinsipper, 98/284.avtalebasert fortrinnsrett til oppdraget, 88/122.begrunnelsesplikt, 00/238.bud gjort avhengig av størrelsen på andre bud,87/96 jf. 88/20.dokumentinnsyn,banktjenester i kommune, 87/91.tilbud på leveranse til kommune, 89/62.ambulansetjeneste i fylkeskommune, 02/86.EØS-avtalens anvendelse på anskaffelser etterNATOs anbudsregler, 00/238.forvaltningslovens anvendelse, 93/216 jf. 94/34.laveste bud antatt, eiendomssalg, 86/116, 91/129.mangelfullt utfylt anbud antatt, 90/119.ombudsmannens kompetanse i statlige anbudssaker,90/202.sysselsettingshensyn ved anbudsvalg, 82/48.tidligere anbudsutførelse avgjørende ved anbudsvalg,79/117.tilsidesettelse av anbud i strid med likebehandlingsprinsipp,78/118 jf. 81/15, 88/122,99/281.vurdering av anbyders kompetanse, kommunensopplysningsplikt, 85/119.Apotek,vandelskrav til apoteker, 87/128.Ansettelser, se Tilsetting.Arbeidsgiveravgift,tilbakebetaling av – for musikere som drev selvstendignæringsvirksomhet, 78/100.Arbeidsmiljø,asbest – omfanget av forbudet mot arbeid,98/320.melding om flytting til nye lokaler, 84/112jf. 86/19.tilrettelegging for funksjonshemmet arbeidstaker,96/114.Arbeidstillatelse, se Utlendingssaker.Arveavgift,beregning,beregning av mottatt full farsarv, 01/207,jf. 02/64.tidspunkt for erklæring om arvefrafallet, 98/262.

2003–2004 Dokument nr 4309dokumentasjon for avtale ved fastsetting av arveavgift,97/267ettergivelse, 01/210.fritak når erklæring om arvefrafall er avgitt forsent, 84/82, 90/108.på gave, 98/265.reell gavemottaker, 01/205.refusjon, betydningen av uttalelse i telefonsamtale,03/227.retting av feilberegnet avgift, 98/266.ved utdeling av midler fra uskiftebo, 01/205.Avgifter, se også Arbeidsgiveravgift, Arveavgift,Motorvognavgift, Renovasjonsavgift, Tolloginnførselsavgift, Vann- og kloakkavgift,båtplassavgift, høyere for utenbygdsboende,79/76.dieselavgift, dispensasjon på grunn av «særligeomstendigheter», 00/225.feieravgift, mangelfull feiing, 84/87.fritak for honoraravgift, 98/109, jf. 99/38.hundeavgift, innkreving ved forening mot avgiftensom vederlag, 79/77 jf. 80/16.kilometeravgift, 96/216 jf. 97/34.kontroll av kalkingsmidler, hjemmelsspørsmål,87/111.tilleggsavgift ved passering av bompengering,91/120.Avtaler,betaling for forbedring av veg i kommunalt boligfelt,tidligere oppgjør, 84/91.båtplass i kommunal havn, 87/123.forsinket oppgjør etter eiendomssalg til kommune,86/110 jf. 87/23.inndragning av overskudd i privat barnehage,97/148.kloakkavgift, eldre avtale om engangsavgift,78/95.kommunal avtale med privat bedrift om finansieringog fordeling av helsetjenester, 00/232.kommunalt boligsalg, endring av satsene forsalgsomkostninger, 89/108.kommunalt eiendomssalg,gjennomføring av budrunde, 93/219.lavere bud antatt på vilkår, 91/129.manglende ferdigstillelse av veg, 92/132.refusjon for kommunal tomteopparbeidelse basertpå –, 86/49, 86/148, 87/121.refusjon for vanntilknytning, forutsetning i tidligereerstatningsoppgjør, 78/96.strømfremføring, oppfyllelse av avtale ved sammenslutningav kommunale elverk, 78/124.utbyggingsavtale med kommune, 89/105.vederlag ved frivillig grunnavståing, frist forfullbyrdelse, 83/75 jf. 85/21.økonomisk kompensasjon som vilkår for avkjørselstillatelse,93/253.Avvisning,av klage i sak om ettergivelse av saksomkostninger,97/77.av søknad om straffavbrudd, 96/182.av søknad under henvisning til tidligere avslagsvedtak,85/91.verserende straffesak, 86/91.klageinstans i avkjørselssaker, 83/146 jf. 84/19.utforming av konklusjon, sondringen mellomavvisning og realitetsvedtak, 85/90.Barnebidrag, se Underholdsbidrag.Barnefordeling,saksbehandling, 95/54.reisekostnader ved samvær etter barneloven,99/215.Barnehage,betalingssatser, endring av, 91/52, 94/110.etablering, 98/233 jf. 00/39.for utenbysboende, 83/73.friplass, 00/127.inndragning av overskudd i privat barnehage,97/148.opptak,begrunnelse for avslag, 88/57, 94/107.fødselsdato som kriterium, 96/123.prioritering av funksjonshemmet, 96/125.saksbehandlingen -, 82/110, 89/31, 94/107.redusert betaling, 97/145.spesialundervisning, 00/118.fritak for foreldrebetaling til barnehage,02/179tilsyn, foreldrenes rett til møte, 01/152.Barneombudet,kompetanse til å behandle barnevernsak, 00/156jf. 01/63Barnetrygd,utbetaling ved delt omsorg, 85/53.ved midlertidig avbrudd av forsørgerens utdanningi utlandet, 00/136 jf. 02/59Barnevern,barneombudets kompetanse til å behandle barnevernsak,00/156 jf. 01/63.behandlingstiden, 87/14, 88/14, 91/68.bruk av flere fullmektiger, 92/66.foreløpig anbringelse,av nyfødt, 88/49.fylkesnemndas saksbehandling, 97/179.ved mistanke om incest, 92/67.fylkesmannens tilsynsplikt, 88/52, 94/144fylkesmannens klagebehandling, 90/49, 91/66,03/118.gjennomføring av vedtak om omsorgsopphevelse,88/50.klageorgan, overgangsbestemmelser, 93/86.mistanke om incest, saksbehandlingen, 88/52.omsorgsovertakelse,foreldreansvarets betydning for partsstatus,99/69.klagerett for potensielle fosterforeldre, 90/51.klagerett, delt foreldreansvar, uten del i dagligomsorg, 92/71.saksbehandlingen, 95/148.

310 Dokument nr 42003–2004oppgivelse av anonym kilde, 97/104.rettigheter under opphold i barneverninstitusjon,94/144, 03/120.rett til advokat i sak for fylkesnemnda, 97/182.saksbehandlingen ved henleggelser (taushetsplikt,klagerett m.m.), 00/161.samtykke til forenklet behandling i fylkesnemnda,97/182.tvangsbruk i institusjon, 03/118.Befaring,behov for lovregulering, 86/76 jf. 87/21.byggesak, 87/172.Begrunnelse,i sak om lønnsopprykk, 93/176.i sak om utsatt iverksettelse, 96/180.melding om vedtak før begrunnelse er utformet,85/51.retningslinjer for – i saker om skattenedsettelse,86/97, 94/194.standardbegrunnelse,i bilavgiftssaker, 84/77 jf. 85/23 og 87/18,86/106.ved inndragning av førerkort, 88/68.standardsvar ved massehenvendelser, 80/101jf. 81/16.ulovfestede prinsipper, 99/66.utilfredsstillende,begrenset realitetsvurdering i skattesak, 84/72.i hyttesaker, 80/72, 81/87, 82/74, 84/153jf. 85/24.i sak etter fengselsloven, 84/53, 98/208.i sak om dokumentoffenlighet, 84/61.i sak om politisk asyl, 89/48.i sak om tvangsmedisinering, 96/66.i visumsak, 81/145, 85/77 jf. 87/19.ved inntak i videregående skoler, 85/35,92/43.ved opptak i barnehage, 88/57.ved utøving av skjønn, 97/273.Bil, se Motorvogner.Bidrag, se Underholdsbidrag.Bo- og driveplikt, se også Konsesjon,bo- og driveplikt for to søsken ved erverv avsameiepart i gårdsbruk, 80/71.bo- og driveplikt, fritak nektet av rasjonaliseringshensyn,81/85 jf. 82/15.boplikt, avkastningsevnen – kostnader til restaureringav bolig, 03/255.boplikt for erverver av sameiepart i 350 daaubebygd skogeiendom, 80/68 jf. 81/16.boplikt for erverver med bolig 1 mil fra bruket,dispensasjon, 80/63.boplikt for to søsken ved erverv av sameiepart i165 daa ubebygd skog, rasjonaliseringshensyn,80/65.boplikt for tre søsken ved erverv av 23 daa dyrkingsjord,80/64.boplikt for uspesifisert sameier, 03/258.boplikt på ubebygd skogseiendom med litenavkastningsevne, 93/238, 99/298 jf. 00/49.boplikt ved erverv av eiendom påheftet livsvarigborett, 91/154.forskjellsbehandling, 02/270.«jord- og skogbrukseiendommer» etter konsesjonsloven§ 6 og «odlingsjord» etter odelsloven§ 2, 81/80, 99/298 jf. 00/49.klagerett for odelsberettiget i sak om utsettelse,97/80.rammen for hensyn av betydning for fritak, genereltom sameieformen, 80/66, 87/155 jf.88/22.Bolig- og husleieforhold,depositum for kommunal leilighet, tilbakebetaling,84/94, 94/237.etablering av eierleiligheter i bestående bygning,81/116.kommunal tildeling av trygdeleiligheter, uklarregelsituasjon, 85/116 jf. 86/22 og 87/20.kommunen kunne ikke omgjøre godkjenning avboligbytte, 78/59.kommunes tilsyn med TV-antennelag i kommunalleiegård, 82/121.oppsigelse fra kommunal leilighet, husleielovensrekkevidde, vesentlig mislighold, 78/58.prisfastsettelse ved salg av kommunal leilighet,83/73.tildeling av kommunal bolig ansett som enkeltvedtak,97/69 jf. 98/34.verdistigning i ventetid ved utskutt overdragelse,79/74.Bostøtte,husstandsbegrepet,datter bosatt på studenthybel, 03/145.ektefelle i aldershjem, 80/39.leieforhold, 99/220.inntektsberegning, avvik fra skatteligning, 86/49jf. 87/20 og 88/18, 98/198, 00/143.søknadsfrist oversittet,i påvente av klageavgjørelse for foregåendetermin, 78/57.på grunn av manglende informasjon, 79/37.på grunn av uriktige opplysninger, 81/50jf. 82/15.Bygningssaker, se også Gateadresse, Refusjonskravog Strandplansaker,ansvarshavendebytte av –, 86/122.ikke godkjent noen –, 85/97.inndragning av ansvarsrett, 86/124.atkomst til eiendom, 83/135 jf. 84/18 og 85/21,87/168.avstand til kraftlinje, erstatning, 85/97.bruksendringfra bolig til lege/fysioterapivirksomhet, 99/307jf. 00/49.fra forretning til bolig, 97/285.

2003–2004 Dokument nr 4311fra naust til båtbyggeri, 99/310 jf. 00/49.garasjeanlegg i boligstrøk overdratt til bilfirma,82/36.ombygging og utleie av tomannsbolig, 93/259jf. 94/34.samtykke etter husleieloven § 41, 81/115.samtykke etter planog bygningsloven § 117,87/177 jf. 88/22.bryggeflyte-, vilkår om parkeringsplasser, 85/150.sikring av atkomst, 87/170.ulovlig oppført, krav om fjerning, 92/165.byggemelding, veiledningsplikt, samtykke fraandre myndigheter, 81/107 jf. 82/16.byggetillatelse,betaling av tilknytningsavgift som vilkår for -,87/108.bortfall av – for hytte, 82/96.forbehold om forurensningsmyndighetenestillatelse, 91/159.forholdet mellom granneloven og planogbygningsloven, 88/166.forholdet til senere byggeforbud eller reguleringsvedtak,89/148.ugyldig omgjøring, 89/145, 93/263.vilkår,– om vegerklæring for oppføring av garasje,88/161 jf. 89/18.– om vindusstørrelse på naust, 99/316.bygningens plassering,avstand fra nabogrense, 02/322– beregning av bygnings høyde, 82/32.– for carport forbundet med hus, 82/92.– for garasje, avveining av begge partersinteresser, 83/134, 84/138.– gjenoppføring av bygning, 85/149.– innbygging av veranda i firemannsbolig,87/174.– krav om nabosamtykke, 97/296.– vilkår for dispensasjon fra avstandskrav,95/221.høydeplassering,– delegasjon, saksbehandling, 83/120jf. 87/17.– hensynet til nabo, 87/172.stedsplassering,– for terrasse, nabohensyn, 91/158.– som avslagsgrunn, 99/319 jf. 00/49, 03/293.– som avslagsgrunn, valg mellom alternativer,87/174.bygningskontroll,myndighetenes ansvar, forholdet til andreetater, 85/97.oppmålingsmyndighetene, 86/151.politianmeldelse, 98/304 jf. 99/45.politibistand til gjennomføring av vedtak,91/160.bygningsrådets plikt til undersøkelseav branntekniske forhold, 93/266.av byggesøkers rett i forhold til grunneier,79/65, 95/227.bygningsrådets varslingsplikt overfor bortfester,88/159.campingvogner, vedtektsforbud mot -, 84/141jf. 85/24.delegasjonav bygningssjefens myndighet, 83/120.av planutvalgets dispensasjonsmyndighet,99/303.deling av eiendom,arvings adgang til å kreve deling, 94/276.avslag, fradeling av tilleggsareal til fritidseiendom,93/256.avstand til nabogrense, samme eier av beggeparseller, 88/154.fradeling av parsell til hagebruk, krav omkloakk, 83/138.fradeling av tilleggsareal til fritidseiendom,03/287.fradeling i naturvernområde, 03/291.kravet til «lovlig atkomst», 00/266.unnlatt varsel til protesterende nabo i klagesak,89/79.vilkår begrunnet med etterfølgende reguleringsendring,88/157.vilkår knyttet til «byggetillatelsen» anvendt påfradelingssak, 98/311.dispensasjon,forholdet mellom planog bygningsloven § 7og– § 28–1 nr. 2, 88/168, 97/292.– § 88, 87/176, 89/154.fra avstand til nabogrense, 95/224, 96/267.fra byggeforskrift, huskjøpers protest, 83/123.fra generalplanvedtekt, tidligere dispensertetter bygningsloven § 82, 78/75 jf. 79/10.fra 100-metersbeltet langs sjøen, 90/163jf. 91/21, 96/260 jf. 99/34 og 01/55, 01/238.fra hyttebyggingsforbud på grunn av tidligererettsliguholdbar byggenektelse, 80/75.fra hyttebyggingsforbud på grunn av tidligereuheldig saksbehandling, 78/72.fra hyttebyggingsforbud, forhåndsuttalelse,82/94 jf. 83/19.fra kommuneplan,fritidsbolig i boligområde, 89/151.istandsetting etter brann, 99/314 jf. 00/49.lege/fysioterapivirksomhet i boligområde,99/307 jf. 00/49.riving og gjenoppbygging av bolig m.v. istrandsonen, 03/297.fra kravet til «lovlig atkomst» og parkering,00/266.fra reguleringsbestemmelse og vedtekt tilbygningslovens § 79, 82/35.fra reguleringsbestemmelse om utnyttingsgrad,81/100, 82/84, 85/151.

312 Dokument nr 42003–2004fra reguleringsplan,båtbyggeri, 99/310 jf. 00/49.enkeltstående brygge, 92/165.oppføring av offentlig toalett, 96/267.planforutsetninger, 90/160.svikt ved avgjørelsesgrunnlaget, 82/82.takombygging, 97/292.to bolighus med dobbel garasje, 94/270.fra veglovens byggegrensebestemmelser,87/166.hvem kan søke om dispensasjon, 83/123.ikke ubetinget nødvendig med særskilt søknad,85/149.inkonsekvent praksis, 85/151.kompetansebegrensningen i planog bygningsloven§ 7, 89/158.kompetent myndighet, 99/303.uttalelse fra sektororgan, 03/260.varslingsplikt, høringsplikt, 03/285.ved gjenoppføring av totalskadet sjøbu,90/163.vilkår for dispensasjon, 95/221.disposisjonsplan,betydningen av ikke godkjent -, 88/161,88/163.festetomt innenfor planområdet ikke medtatt iplanen, 80/75.grunnlag for å nekte godkjenning, 79/56jf. 81/16.hyttearealgrense, hjemmelsspørsmål, 78/67,79/10.uklar vedtekt etter bygningsloven § 82:krav om disposisjonsplan og dispensasjon,82/68.driftsbygning i landbruket,spørsmål om oppføring var i samsvar medLNF-formål i arealplan, 02/318.erstatning,for husplassering nær kraftlinje, 85/97.for sen saksbehandling, 83/123.for ugyldig, ikke påklaget bygningsrådsvedtak,80/84.forelegg,ombudsmannens kompetanse, 82/122.forhåndsuttalelse, 82/94, jf. 83/19, 83/118,88/153.fylkesmannens instruksjonsmyndighet, 81/107.generalplanvedtekt,generelt om dette emne, 82/75 med viderehenvisninger, jf. 83/18 og 84/16.vedtekt i tilknytning til generalplan (a-vedtekt)– fradeling av boligtomt i område avsatt tillandbruk, deling tillatt etter jordloven, konsekvenshensyn,81/94.– fradeling av boligtomter i landbruksområde,soneplankart anga klare grenser for arealutnyttelsen,83/124.– oppføring av bolighus i område utlagt tiljord-, skog-, naturområde, 82/31.– ufullstendig kartmateriale, 87/161.– utnytting i samsvar med planformålet,82/77.vedtekt uten generalplan (pusteromsvedtekt)– oppføring av bolighus i område med variertarealutnyttelse, 82/79 jf. 83/19.– plassering av kårbygning, 80/81.– vedtektens stedlige virkeområde, 81/93.gebyr,privat reguleringsforslag, 96/270 jf. 98/32.hundegård, spørsmål om bygningsloven fikkanvendelse, 83/132 jf. 84/18.høydeberegning, 01/236 jf. 02/65 og 03/42.hyttevedtekt med byggeforbud m.v.dispensasjon, se foran.dispensasjonsnektelse,fordi bygget var for stort, 86/156.generell begrunnelse, hyttepress, 84/153jf. 85/24, 85/156, 85/159, 90/166.konsekvenshensyn, utfyllingstomt, 84/155,85/156, 90/166.disposisjonsplan, se foran.flyttbar campinghytte, 78/68.forhåndsuttalelse om dispensasjon, 83/118.generelt om hyttesaker, 85/17.krav om reguleringsplan, 84/150.lovvilkår for vedtekt, 84/150.soneforbud langs vassdrag og veg, 84/150.uklar vedtekt etter bygningsloven § 82:krav om disposisjonsplan og dispensasjon,82/68.varighet, forhold til generalplanperiode,85/159.varslings- og klageregler ved dispensasjon,81/86.innhegning mot veg, 83/132 jf. 84/18.innløsning, av del av matrikkelenhet, 86/149.kloakksystem, spørsmål om annen ordning,betydningen av personlige hensyn, 78/71,79/10.hyttetilbygg, muligheten for økt bruk, 80/73.krav til kloakk ved fradeling av parsell tilhagebruk, 83/138.områdemessige vurderinger, byggepress,80/79 jf. 83/15.retningslinjer for skjønnsutøvelsen, 78/62,78/71, 79/10.kommunen som berørt grunneier, 86/150.kommuneplan,avslag, fradeling av tilleggsareal til fritidseiendom,93/256.gyldigheten av planbestemmelse (hjemmelsspørsmål),95/232.tolking av § 20–4 annet ledd, 97/289.konsekvensutredning, 99/330.

2003–2004 Dokument nr 4313midlertidige konstruksjoner m.v., jf. bygningsloven§ 85, 84/141 jf. 85/24, 93/266.midlertidig plankrav,fradeling av kårbolig, 92/162.samtykke til tross for behov for regulering,90/174.tillatelse til bruksendring uten konkret vurderingog begrunnelse, 87/177jf. 88/22.virkningen av unnlatt kunngjøring, 89/160,89/162.nabos rettsstilling,klage fra byggherre, varslingsplikt, 98/296.partsbegrepet, omgjøring, 80/103, 89/79.nabovarselkonsekvenser av manglende varsel, 00/271 jf.02/60.til bortfester, 88/159.til punktfester, 86/144.ombygging av bedrift i boligstrøk, 82/93.planog bygningsmyndighetenes prøving avprivatrettslige forhold,02/35.privatrettslige konflikter, 79/65, 86/150, 88/159,88/166, 95/227, 99/321, 00/269, 02/322.pålegg om byggestans og riving, hjemmelsspørsmål,80/83.reguleringsplan,anleggsarbeider påbegynt under reguleringsplanbehandling,80/78.avvikelse fra – ved dispensasjon eller reguleringsendring,82/82, 82/84, 88/168, 99/310jf. 00/49.begrensning av eksisterende virksomhet,93/245.bygningsvedtekter etter den tidligere lov av1924,uoversiktlig regelsituasjon og inkonsekventpraksis, 85/151.delvis stadfestelse, samarbeid med landbruksmyndighetene,79/61.departementets kompetanse, 90/178.endret husplassering, 79/64.etterfølgende endring– som grunnlag for å avslå byggesøknad,87/162.– som hjemmel for vilkår i delingssak,88/157.forhåndsbinding av reguleringsmyndighet vedavtale, 82/87.fravikelse av reguleringsformål, 90/160.grunneiers endrede behov, 91/157.inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for plan,02/310 jf. 03/44.jordlovens anvendelse i område regulert tilfritidsbebyggelse, 80/41.klageinstansens overprøving av plan for massetak,90/182.konkret bruksregulering, hjemmelsspørsmål,82/87.mindretallsanke, departementets kompetanse,88/169.mindre vesentlig endring, 95/242 jf. 96/29.nøyaktighet mht. husplassering, 83/127.offentlig ettersyn ved endring i planforslag,00/64, 02/312.privat utkast ikke forelagt kommunestyret,81/99 jf. 82/16.privat utkast innstilt, utenforliggende hensyn,81/96 jf. 82/16.reguleringsformål spesialområde/friluftsområde,03/280.rekkevidden av § 26 første ledd, 98/311.rettsvirkninger i tid, manglende gjennomføringav planen, 01/241.som hjemmel for å nekte deling, 82/75.tilbygg til reguleringsstridig bygning, 86/145.uthus oppført i strid med reguleringsplan,98/316.varsling og informasjon til naboer, 03/276.vilkår om redusert mønehøyde, takvinkel,82/85 jf. 83/19.vilkår om tinglyst parkeringsplass i reguleringsbestemmelsene,98/311.rivingigangsatt av kommunen uten at lovens reglervar fulgt, 97/245.kommunen fjernet hytte ved brenning, 99/326.sen saksbehandling, 99/316,erstatning, 83/123.i Oslo kommune, 98/296, 02/307.ved klage etter § 15 annet ledd, 01/71.seterbruk, 95/227.skjønnhetshensyn,avslagsgrunnlag for garasje, 79/68.vindusutskifting, 81/103, 81/106, 83/128.«stedbunden næring», 99/324 jf. 00/49.større bygge- og anleggsarbeid, etablering avridesenter, 90/174.terrengarbeid,forholdet til planog bygningsloven§ 17–2, 01/238, 03/270.tilfluktsrom, sivilforsvarsmyndighetene, 83/77.ulovlig byggverk, myndighetenes plikt til å gripeinn, 84/143 jf. 85/24, 03/23, 03/301.utgiftsdekning etter planog bygningsloven§ 33–11, 00/199.utsatt iverksetting ved klage, 85/154, 86/143,90/173.uvanlig bebyggelse, 82/35, 86/156.varige konstruksjoner og anlegg, jf. bygningsloven§ 84, 82/81, 83/132 jf. 84/18, 93/266,00/271 jf. 02/60.vernehensyn, vindusutskifting og fasadeendring,83/128, 84/139.vilkår,for flytebrygge, parkeringsplasser, 85/150.for utslippstillatelse, 82/99.i forhold til naboeiendom, 97/300 jf. 98/36.om begrenset hyttestørrelse, 89/160.

314 Dokument nr 42003–2004om regulering av åpningstider for videoforretning,92/160.om vegerklæring for oppføring av garasje,88/161.ved delingstillatelse, 89/165.ved dispensasjon fra reguleringsbestemmelse,81/100.Børs og kreditt,Børsens forvaltningsmessige stilling, 88/76.Kredittilsynets kontrollvirksomhet, taushetspliktog dokumentinnsyn, 88/76.Båndtvang,etter bufeloven for hele året i hele kommunen,grunnlaget for stadfesting av forskrifter, 78/125.Dispensasjon, se også Bo- og driveplikt, Bygningssaker,Strandplansaker,fra arealvilkår for kraftforrabatt, 78/127, 79/10.fra forbud mot etablering av eierleiligheter,81/116.fra forskrift om åpningstider, 88/128.fra krav om antall kanaler for manuell mobiltelefon,88/85.fra kringkastingsloven, 83/90 jf. 84/17.fra prisforskriftene for innskottsleiligheter,78/93.fra prisstopp, endring av dispensasjonspraksis,82/103.fra tilfluktsromforskrifter, 83/77.fra tollovforskrifter, forvaltningsloven § 40,81/142.fra utdanningskrav for faglærer, 80/26.uten uttrykkelig hjemmel i skattesak, 84/69jf. 85/22.Dokumentinnsyn, se Offentlighet i forvaltningenog Partsoffentlighet.Drosjeløyve,beregning av ansiennitet,kjørebøker og ansiennitetslister, 84/101.kjøring av skolebuss, 89/115.passivt kompaniskap, 87/125.svangerskapspermisjon, 85/123.dokumentasjon for sykefravær, 83/85.identifikasjon mellom løyveinnehaver og bestyrer,98/273.nektet fornyet, 90/123.omgjøring som følge av uriktig faktisk grunnlag,82/41.overføring til avdødes samboer, 83/87.Eiendomsmeglingpraksis ved behandling av klager, 94/241.Eiendomsskatt,omgjøring av individuelt fritaksvedtak, 84/75.renter for uriktig innkrevd -, 79/79.takseringsprinsipper, øking av skattegrunnlaget,91/116 jf. 92/20.Ekspropriasjon,dekning av advokatutgifter ved planarbeid førvedtak, oreigningsloven § 15, 80/108.gjenerverv av tidligere ekspropriert eiendom,94/268.gjenervervsrett for ekspropriat til ubenyttet ekspropriasjonsfelt,81/150.grunnavståelse under ekspropriasjonstrussel,83/75 jf. 85/21, 86/110 jf. 87/24.grunnkjøpsobligasjoner, usaklig avslag, 81/147.krav om tilbakeleie av ekspropriert eiendom,01/244.plikt til å foreta grunnerverv til offentlig veg,90/188.renteplikt ved forsinket betaling, 82/50.Ekteskap,skilsmisse, administrativ behandling og samtidigsøksmål, 83/44, 91/69 jf. 92/20.vigsler, – aldersgrense, 02/144.Elektrisitetsforsyning,elektrisitetsavgift, ansvar for – på frikraft,81/148.erstatning for uhjemlet pålegg, elektriske installasjoner,86/96.fordeling av strømforbruk før/etter tarifforhøyelse,86/113.jordkabel til hinder for videre utbygging av eiendom,88/119.overføring av midler fra elverk til kommunekassen,87/112.sammenslutning av kommunale elverk,oppfyllelse av avtale om strømfremføring,78/124 jf. 79/10.stengningsrett, 01/221.strømregning, etterbetaling ved for lavt stipulertforbruk, 88/121.økt strømpris, avsetning til spesielt kommunaltformål, 85/112 jf. 86/22.Enkeltvedtak, se Lovregisteret forvaltningsloven§ 2.Erstatning,ansvarslemping ved meransvar, 80/84.arbeidsgiveransvar,ansvarsfraskrivelse, 79/110.oppreisningskrav, 86/93.saksomkostninger i ligningssak, 02/252.ugyldig arbeidsavtale, 84/32.brilleskade påført ansatt ved kommunalt sykehjem,96/201.feil fra kommune ved overgang til ny pensjonsordning,97/247.feilinformasjon om begrensning i adgangen til åta universitetseksamen, 93/76.for brudd på arbeidsavtale, 96/107.for forsinket etablering av rettsvern, 97/230,99/232.for rentetap etter tidsbegrenset bortfall av dagpenger,01/187.for utgifter til privat etterforsking, 97/207.for ødelagt båt ved uskadeliggjøring av mine,96/202.

2003–2004 Dokument nr 4315forlagt søknad om husbanklån, 85/95.hus plassert for nær kraftlinje, 85/97.innløsning av årlige erstatninger etter vassdragsreguleringsloven,86/94.krav fra innsatt om erstatning for skadde ogbortkomne effekter, 98/208.lekkasje fra kondemnert privat vannledning,86/118.manglende innmelding i Statens pensjonskasse,01/184.oppreisning, brudd på taushetsplikt, 86/93.pasientskader,beregning av foreldelsesfrist i NPE, 00/151.forholdet sykehuseier/forsikringsselskap, 85/61.saksbehandling i Norsk Pasientskadeerstatning,98/240.teknisk svikt, 86/53.riving av bolighus, 97/245.sen behandling i byggesak, 83/123.sen behandling i skattesak, 99/235 jf. 00/46.skade forårsaket av konsesjonær, statens ansvar,91/151.skade på beplantning forvoldt av vegvesenet,89/166.skade på bil forvoldt av privat inntauingsselskap,på vegne av kommune, 83/76 jf. 84/17.skade på eget kjøretøy under oppdragsbrøyting,87/100.tap som følge av offentlig kontrollvirksomhet,91/146.tilsetting i strid med likestillingsloven, 93/181.tyveri av klær fra skole, 80/122, 89/84, 97/227.ugyldig avgiftsvedtak, 93/213.ugyldig avslag på søknad om etableringslån,92/143.ugyldig, ikke påklaget bygningsrådsvedtak,80/84.ugyldig vedtak om avskilting, 97/234 jf. 98/36.uhjemlet avgiftskrav, renter, 00/191 jf. 01/65.uhjemlet pålegg om retting av elektriske installasjoner,86/96.uhjemlet vedtak (forbud), men de materiellevilkår forelå, 78/78.urettmessig heving av postgiroutbetalingskort,85/99.uriktig departementsopplysning om fratredelseog pensjon, 79/29.uriktig saksbehandling i bygningsråd, 79/68.vannskade fra kommunal kloakkledning, 81/156.voldsoffererstatning,bevisbyrde ved ukjent gjerningsmann, 98/216.handling begått i utlandet, 95/189.identifisering av gjerningsmann, 98/220 jf.01/90.praktiseringen av forvaltningsloven i saker om–, 00/51.regresskrav mot oppgitt skadevolder, 94/181jf. 96/27.til andre enn den direkte skadelidte, 01/183.utmåling og begrunnelse, 93/191 jf. 94/33.EØS,EØS-avtalens anvendelse på anskaffelser etterNATOs anbudsregler, 00/238.konsesjon til riksdekkende reklamefinansiertradio, 03/233.kontantstøtte, 02/93 jf. 03/47.utvisning av EØS-borger, 00/180.godkjenning av førerkort fra EØS-land, 98/48.Fengselsforhold, se også Politi og Påtalemyndighet,arbeids- og aktivitetstilbud, 85/86 jf. 86/21.besøk fra narkotikadømt, 00/173.besøksnektelse som reaksjon mot irregulær korrespondanse,84/53.besøksrutiner, overhøring av alle besøk, 84/50jf. 86/19.dokumentinnsyn og kopi av saksdokumenter,95/170.enromsplassering, krav til begrunnelse, 89/47.forvaltningslovens anvendelse i fengselssaker,90/64.frigang til arbeid, egen betaling, 92/80.frivillig urinprøve, vilkår for alminnelig fellesskap,94/157 jf. 95/32.fullbyrdelse av straff før endelig avgjørelse avbenådningssøknad, 85/84.helsetjenesten i fengslene, 86/64 jf. 87/20 og88/19.informasjon til innsatte om ombudsmannsordningen,83/153.iverksetting av eneromsbehandling med narkotikatoalett,94/162.kontraktssoning, ulike vilkår for, 96/178.legetilsyn ved sikkerhetsavdelingen, 92/77.permisjon, vektlegging av statsadvokats vurderingav sviktfare, 99/225.permisjonskarantene på grunn av alkoholinntakunder permisjon, 96/178.prøveløslatelseav langtidsdømte etter straffegjennomføringsloven,spørsmål om tilbakevirkning, 03/180.etter halv soningstid eller om lag 7/12, 01/174.politistudenters praksisperiode, 96/178.refselse,bevisbyrderegler, 90/67, 99/228 jf. 00/46,02/215.brudd på vilkår for permisjon, 01/176.iverksettelse, omgjøring til betinget, 95/169.iverksettelse, saksbehandling, 03/178skyldkrav, 99/228 jf. 00/46.utilstrekkelig grunnlag, 81/157.utsatt fullbyrdelse ved klage til ombudsmannen,96/180.saksbehandling,begrunnelse av vedtak og klagebehandling ipermisjonssak, 98/208.

316 Dokument nr 42003–2004beslutning om bruk av sikkerhetscelle, 03/176.foreløpig svar og adgang til muntlige konferanser,90/72.habilitet ved utveksling av tjenestemenn innenfengselsetaten, 98/75.manglende underretning om klageavgjørelse,98/75.nedprioritering av søknader fra en innsatt,88/64.oversetting av brev til fremmedspråklige,99/228 jf. 00/46.saksbehandlingen i Justisdepartementet i sakom benådning, 00/178.tilbakesending av sak til Fengselsstyret medanmodning om ny vurdering, 98/75.undersøkelse av soningsforhold, 93/103.ved overføring avinnsatt til annet fengsel, 91/78, 97/206,02/211.varetektsinnsatt til annet fengsel, 00/17jf. 00/58.sikring,ansvar for etablering av opplegg, 98/210.varsling av fornærmede ved frisikring, 03/181.straffavbrudd,avvisning av søknad, 96/182.ektefelles nedkomst, 87/59.telefonkvote for innsatte, 00/25.tilsynsråd, 99/20 jf. 00/42 og 01/57.toalettforhold, 85/86 jf. 86/21.trekk i arbeidspenger, bevisbyrderegler, 02/215.urinprøve, kontroll ved avgivelse, 81/157.utdanningslån, rentefritak under soning, 85/50jf. 86/21.utelukkelse fra felles gudstjenester, 90/73jf. 91/20.varetektsinnsattes telefonutgifter, 93/100, 94/155jf. 95/32.visitasjon, 00/175 jf. 01/64.Festetomt på statsgrunn,jordsalgsmyndighetenes saksbehandling, 85/145.vederlag for seter, festekontrakt i statsallmenning,98/294.Fiske og fiskeoppdrett,deltaksregulering,forholdet til tilskottsordninger mot overkapasitet,84/107.forhåndstilsagn om kvote, 97/238 jf. 98/36 og99/36.fastsetting av fiskegrenser i Tanavassdraget,01/235.garantilott,avbrytelse av søknadsfrist, 88/145.begrenset driftsperiode, generelle saksbehandlingsspørsmål,85/132.søknadsfrist, bortkommet søknad, 92/145.konsesjon for oppdrett,rettslig klageinteresse, 01/73 jf. 02/61.saksbehandling 84/104, 87/142 jf. 88/21, 90/125 jf. 91/21, 90/128, 91/144.kontraheringstilskudd, 98/97.opptak i fiskermanntall, forskjellsbehandling,89/121.Råfisklagets forretningsregler, pålegg til fiskeoppkjøperom betaling av tilleggspris, 87/142jf. 88/21.vilkår for fiskerett i Tanaelva, 94/258.Folkeregistrering,av samboere når den ene er pendler, 99/224.av stortingsrepresentanter, 98/202.av studenter i utlandet, 89/93.endring av fødselsdato, 95/16 jf. 96/27, 02/203.folke- og boligtelling, opplysningsplikt, 91/77.innsynsrett for forsker, 84/64.registrering av reindriftssamer, 85/75.selvstendig bolig, 99/221, 00/201, 00/203 jf.01/65.skrivemåte på personnavn, 97/203.sperring av adresse, 94/142, 98/207.utlevering til undersøkende journalistisk virksomhet,98/128 jf. 99/40.ved arbeid på kontinentalsokkelen og flytting tilutlandet, 03/197.Folketrygden, se Trygd.Forbrukerombudet,kompetanse til å innhente opplysninger, markedslovensavgrensning mot prisloven, 79/87.offentliggjøring av notat før fremleggelse forMarkedsrådet, 79/90.Forbrukerrådet,uheldig produktomtale i Forbrukerrapporten,81/143.uttalelse i oppsigelsessak, 84/114.Foreldelse,tilbakebetaling av vannog kloakkavgift, 98/270.Forenklet forelegg,«bøteleggelse på stedet» etter vegtrafikkloven§ 31b, 79/111.registrering og senere bruk av opplysningerom –, 97/167 jf. 98/35 og 00/38.rutiner ved automatisk trafikkontroll, 96/184.Forhåndsvarsel,før beslutning om klageprosedyren, 84/115.før gjennomføring av tvangsvedtak, 95/66.før inndragning av skjenkebevilling, 94/242.før revisjon av gatenavn, 86/155.innkalling til fellesmøte, sammenslåing av viltområde,86/129.omfanget av – i reinbeitesak, 79/98.til bortfester i byggesak, 88/159.til jordsøkende nabo ved salg av landbrukseiendom,83/113 jf. 85/21.til leieboere ved dispensasjon for etablering aveierleiligheter, 81/116.til nabo og gjenboer ved dispensasjon fra strandplanloven,81/86.

2003–2004 Dokument nr 4317unnlatt overfor elev ved nedsettelse av ordenskarakter,95/143.unnlatt overfor grunneierlag ved utferdigelse avfiskeforskrifter, 79/97.unnlatt overfor interesserte ved fjerning av laksetrapp,83/97.unnlatt overfor lærling ved forlengelse av læretiden,82/112.varsel om dokumentasjonskrav for vitnemål vedopptak til høgskole, 99/190.varsel til part om nye opplysninger, 82/110,87/172.ved anmeldelse for overtredelse av ligningsloven,89/77.ved refusjon i krav på tilbakebetaling av skatt,96/163.vedtak fattet før utløp av tidsfrist, 97/216.Forkjøpsrett, se også Tilleggsjordsaker,statens – etter konsesjonsloven,beregningen av tre måneders-fristen, 86/135,89/138.betydningen av plansituasjonen i området,89/135.betydningen av uriktig faktum, 99/295jf. 00/49.fristoversittelse, 80/57, 80/59, 81/74, 82/73jf. 83/17, 87/153.konkurransesituasjon mellom naboer, bosettingshensyn,privatforkjøpsklausul, 85/143.landbruksmyndighetenes kompetanse ved salgav bolig påeiendom ervervet i rasjonaliseringsøyemed,79/53.personlige hensyn til konsesjonssøker, 78/85,97/279.rasjonalisering for kjøper eller jordsøkendenabo, 81/73, 82/70, 97/279.sameie mellom konsesjonssøkere, 87/150.til fordel for forpakter, 88/148.underretning til jordsøkere om forkjøpsfrist,82/73 jf. 83/17 og 85/21.ved overdragelse til forpakter, fastsettelse avpris ved skjønn, 79/49 jf. 81/16.kommunenstil leiegårder, formannskapets kompetanse,87/115 jf. 88/21 og 90/21, 90/115.ubebygd tomt, 93/242.Formannskap,reaksjon mot spredning av opplysninger fra formannskapsmøte,78/112.vilkår for bruk av hasteparagrafen, 90/115.Forsinkelsesgebyr,etter regnskapsloven,– krav til konkret og individuell behandlingved vurdering av spørsmål om ettergivelse,03/228.– rekkevidden av solidaransvaret på påløptgebyr, 03/229.Forskjellsbehandling,båtplassavgift høyere for utenbygdsboende,79/76.dispensasjonspraksis i sak etter kringkastingsloven,83/90 jf. 84/17.endring av dispensasjonspraksis ved prisstopp,82/103.forskrift om vannavgift, 97/270.i avkjørselssak, 80/85, 83/143.i byggesak, fasadeendring, 83/128.i delingssaker etter jordlova, 02/279.i fradelingssak etter jordloven, 79/42, 92/154.i konsesjonssak, 92/151.i sak om boplikt, 02/270i sak om dokumentinnsyn, 89/71.i sak om fradeling av boligtomt, 03/289.i strandplansak, 83/148, 83/152.skattlegging av utdanningsstipend, 83/62.ved fastsettelse av kloakkavgift, 80/88.ved flyttegodtgjøring, 81/134.ved inndragning av førerkort, 79/114.ved inngåelse av legeavtale, 85/66.ved kontraktssoning i fengsel, 96/178.ved ligningsverdi for nyoppført bolighus, 79/80.ved lønnsforhøyelse, 86/127, 94/103 jf. 95/31,03/89.ved oppføring i fiskermanntall, 89/121.ved skattenedsettelse, 81/127.ved tildeling av kommunal støtte til kommunestyregrupper,96/43.ved tildeling av mesterbrev, 89/117.ved tildeling av stipend til videreutdanning,95/125.ved ølsalgsbevilling, 84/99.Forskrifter,avgjørelser med hjemmel i merverdiavgiftsloven§ 70, 00/57.dispensasjon fra -, forvaltningsloven § 40,81/142, 91/127.etablering/utvidelse av fredningssone burde værtbehandlet som enkeltvedtak,78/101, 91/163.forholdet til hjemmelsgrunnlaget, 78/125, 94/201jf. 95/33.forhåndsvarsel ved utferdigelse av -, 79/97,88/85, 93/184.fremgangsmåten ved utferdigelse av -, 92/120,98/93.ikrafttreden, kunngjøring, 81/125, 89/160,89/162, 98/97, 00/57.kunngjøring ved oppslag, 84/68.opphevelse av ordning med fri skoleskyss, saksbehandlingen,92/40.tilskuddsordningene i landbruket, 86/120 jf.87/23.Forurensning, se også Utslippstillatelse,fjerning av bilvrak, 94/281.gebyr ved oversittelse av frist for retting, 90/140.innløsning av boligeiendom, 88/172.

318 Dokument nr 42003–2004pålegg om frakopling av septiktank, 87/68.pålegg om oppføring av støyskjerm, 89/177, 95/246.tilbakeslag av kloakk i kjeller, 89/181.Forvaltningens avtaler, se Avtaler.Forvaltningsskikk, se God forvaltningsskikk.Fosterhjem,godtgjøring til fosterforeldre, 85/72, 91/73.Fredning,kulturminne,spørsmål om vedtaket var for restriktivt, dispensasjon,02/326.Friluftsliv,atkomstavgift til Nordkapp-platået, 92/157,00/265 jf. 02/60.Fri rettshjelp,Fri sakførsel,betydningen av EMK, 99/48.dekning av saksomkostningsansvaret ettersøknad fra motparten, 98/237 jf. 00/40.erstatningssak mot det offentlige, 92/108,96/30.i avskjedssak, 91/106.i sak om konkurskarantene, 93/188.i sikringssak (ankesak), 96/33, 97/49.i skiftesak, 89/88.idrettens voldgiftsrett, 98/43 jf. 99/36.«reell interesse» i rettshjelploven § 8 tredjeledd, 93/187 jf. 94/33.rimelighetsvurderingen etter rettshjelploven§ 17 annet ledd, 99/246 jf. 00/47, 03/169.skjønnsmessig fastsetting av advokatsalær,klageinstansensoverprøving, 87/75 jf. 88/20 og 90/20.ved gjenopptakelse av farskapssak, 92/107.ved statens anke over skjønn, 80/120.ved stebarnsadopsjon, 03/169.Fritt rettsråd,i benådningssak, 89/90, 91/104.i sak om utvisning fra riket, 82/119.i utlendingssak, 90/78, 90/93.omgjøring av advokats innvilgelse, 83/55.nødvendighetskriteriet i rettshjelploven § 15,90/78.rimelighetskriteriet i rettshjelploven § 13,82/119.sen saksbehandling, 83/56.Frister,fristforlengelse ikke reell, 78/60.fristoversittelse– i forkjøpssak etter konsesjonsloven, 80/57,80/59, 81/74, 82/73 jf. 83/17 og 85/21.– ved krav om refusjon for feriegodtgjøring,89/129.– ved søknad om fødselsstipend fra Lånekassen,99/192.– ved søknad om lønnsrefusjon, 02/302.– ved søknad om produksjonstillegg i jordbruket,83/107.– ved søknad om skoleskyssgodtgjørelse, 89/33.meldingsfrist om endring til skade ved klageover karakter, 78/50 jf. 79/10.søknadsfrist oversittet i bostøttesak, 78/57.vilkår for fristavbrytelse, 88/145, 89/31.Funksjonshemmedeansvar for bo- og tjenestetilbudet til funksjonshemmedebarn når foreldrene flytter til enannen kommune, 99/197.behandlingsreise til utlandet, 97/199.tilgang til bibliotek, 95/217.Fysioterapeuter,forhåndsgodkjent turnusplass som vilkår forautorisasjon, 87/130 jf. 90/21.tap av autorisasjon, 03/155.Førerkort,godkjenning av førerkort fra EØS-land, 98/48.inndragning, 79/112, 79/114, 80/125 jf. 81/16,88/68, 02/217, 03/183.sperrefrist på grunn av gjentatt promillekjøring,86/66 jf. 87/21.Gateadresse,revisjon av gatenavn, sletting av korte stikkveger,86/155.søknad om endring av –, 86/151 jf. 87/24.God forvaltningsskikk,anonyme kilder, 95/59.anonyme konsulenter/sakkyndige, 03/115.automatisert saksbehandling i Statens lånekassefor utdanning, 95/51 jf. 96/27, 02/31.bruk av standardbrev, 98/114 jf. 99/39.dokumentinnsyn/partsoffentlighetgransking, 94/44.kopi av saksdokumenter sendes parten, 94/81,95/170.foreløpig svarbyggesak, 02/307.forvaltningssaker i politiet, 96/53.ligningsbehandling, 94/186, 94/191, 98/107jf. 99/38, 99/267.Statens lånekasse, 97/83.Utlendingsnemnda, 02/222.utlendingssak, 94/166.forklaringsplikt, 96/204.fortløpende journalføring, 95/84.forvaltningens handlepliktder to offentlige organer har gjort feil i sammesak, 99/77.gjentatte feil, 94/188, 94/189.i forhold til uorganisert arbeidstaker vedlønnsforhandlinger, 94/103 jf. 95/31.i sak om kilometeravgift, 96/216 jf. 97/34.journalføring, 95/77.habilitet ved utveksling av tjenestemenn innenfengselsetaten, 98/75.innsynsbegjæring, 01/114.loddtrekning som fordelingsprinsipp av plass ikommunal småbåthavn, 85/118.

2003–2004 Dokument nr 4319lønnsforhandlingerforholdet til uorganiserte, 95/119.masseforvaltning, 02/31.nedtegning av faktiske opplysninger, 96/204.offentlig forretningsdrift, 98/284.offentliggjøring før underretning til part, 94/35.oppfordring om å trekke klage og søke på nytt,98/208.opplysning om faktisk klagerett, 96/63 jf. 98/31.opplysning om kilde i delingssak (kildevern),97/106.organisering av saksbehandlingen «siloordningen»,01/178, 01/180.prioritering av saker, 01/181.rett til å få tilsendt kopier av saksdokumenter,01/246, jf. 03/43.retten til å uttale segbidragssak, 94/146, 95/163 jf. 96/28.gransking, 94/35, 94/44.skolekretsregulering, 94/115.sletting av ordensstraff, 95/122.tolkningsuttalelse (lotteriloven § 16), 99/78.rimeligheten i resultatetbruk av matrekvisisjon, 95/158.spørsmålet om å opprettholde rentekrav,94/223.saksbehandlingstidbyggesaker, 02/307.ligningsbehandling, 94/186, 98/107 jf. 99/38.politiet, 94/54.trygdesaker, innhenting av nye oppdaterteopplysninger, 96/35 jf. 97/30 og 98/31.utvisning av straffedømte utlendinger, 95/183.skriftlig saksbehandlingbekreftelse av muntlig avgjørelse, 96/180.innstilling til skatteutvalget, 96/212 jf. 98/32.tilsettingssakerbegrunnelse for gjentatt utlysing, 94/92.personlige relasjoner mellom intervjuer ogsøker, 94/59 jf. 95/30.nedtegning av opplysninger, 94/100, 95/61jf. 97/30.protokollasjon i tilsettingsrådet, 94/100.varsel om endret ligningsmessig vurdering,02/239.utredningsplikt mht. HIV-positiv søker, 95/61jf. 97/30.uheldig praksis ved overføring av bidrag til Island,97/196.underretning om vedtak til andre enn parten,01/66.uttalelse til pressen i forbindelse med anmeldelse,02/79.varsel om endret ligningsmessig vurdering,02/239.veiledning/informasjonbidragssak, 94/152.ligningsbehandling, 94/191.saksbehandlers navn nektet oppgitt, 94/190 jf.95/33.skjerpet veiledningsplikt ved uoversiktlig/komplisert regelverk, 94/249.Gransking,fra prismyndighetene, omfang og saksbehandling,89/73.kommunalt oppnevnt granskingsutvalg, mandatog saksbehandling, 92/139.internt granskingsutvalg oppnevnt av Forsvaret,saksbehandling, 94/35.statens granskingsutvalg for Oslo kommune,saksbehandling, 94/44.Habilitet,for arkitekt med oppdrag å utarbeide forslag tilsoneplan, 79/95.for avdelingsdirektør i Justisdepartementet medpermisjon fra stilling som fengselsdirektør,98/75.for distriktstannlege i tilsettingssak hvor ektefellenble tilsatt, 78/22.for fylkesmann i klagesak om reguleringsplansom han har hatt innsigelser til når dennesenere blir trukket, 03/267.for fylkesmann som klageinstans når miljøvernavdelingenhar vært involvert i saken, 98/71.for herredsagronom i delingssak, 84/132.for herredsagronom i forkjøpssak for bruk hanvar interessert i, 80/59.for ingeniørfirma som utreder i utslippssak,84/115.for Justisdepartementet i saker om fri rettshjelpder staten v/departementet er saksøkt, 00/60og 01/59.for Justisdepartementet ved behandling av søknadom fri sakførsel, 89/61.for kommunal tjenestemann i reguleringssak,00/64.for kommune ved salg av landbrukseiendom,98/293 jf. 99/44.for kommuneadvokat og kommunekontorsjef ierstatningssak, 79/68.for kommunestyrerepresentantermed næringsinteresser i området for endretreguleringsplan, 98/63.ved uttalelse i vegsak, 78/103.for medlem av fylkeslandbruksstyret, 02/270.for medlemmer av rådgivende ekspertorgan,85/88.for medlemmer i klagenemnd, 86/41 jf. 89/16,91/137, 98/67.for medlemmer i kommunalt utvalg, 95/70.for personalleder i tilsettingssak, 94/59 jf. 95/30.for skolestyremedlem i tilsettingssak, 82/17,86/73.for statens prosessfullmektiger, 91/103.for studieleder ved gjentakende vurderinger avom en sykepleierstudent skulle bestå praksisperiode,01/76.for tjenestemenn i tilsettingssak, 93/43, 97/143.for trygdesjef som hadde uttalt seg i avisartikkelom trygdesøker, 78/103.

320 Dokument nr 42003–2004fremgangsmåten ved avgjørelse av –, 86/73,95/70.oppnevning av stedfortreder, 79/98.regler for Den norske kirkes lærenemnd, 00/67.ved lovbestemt interesserepresentasjon, 87/69.ved uttalelse fra fylkesutvalg, 99/61.ved vervkombinasjoner, 91/102 jf. 92/20.Havnevesen, se Sjøfart.Helsepersonell,offentlig godkjenning av hjelpepleiere, 91/143 jf.92/21.realkompetansevurdering som hjelpepleier, klageadgang,03/26.tap av autorisasjon som fysioterapeut, 03/155.Helsetjenester,kommunal avtale med privat bedrift om finansieringog fordeling, 00/232.Hjemmehjelp,klagerett, klageinstansens kompetanse, 86/79 jf.87/21.Honoraravgift, se Avgifter.Hundeavgift, se Avgifter.Husbanken, se også Bostøtte, Erstatning,etableringslån,mangelfull kommunal informasjon, 88/124 jf.89/18.redusert inntekt på søknadstidspunktet, 82/21.spørsmål om enkeltvedtak og klagerett, 89/58.vedtak bygget på bristende forutsetninger,82/118 jf. 83/20.husbanklån, behov for formalisering av prioriteringsregler,88/124 jf. 89/18.tilskudd til småhusbygging om vinteren,søknadsfrist oversittet, mangelfull kunngjøringog veiledning, 79/35 jf. 80/15.utbedringstilskudd, tildelingskriterier, 86/51.Husdyr,avliving av hund etter kamphundloven, 99/106.isolering av sauebesetning pga. fare for mædismitte,80/123.konsesjon, maksimaltall for svineproduksjon,90/146 jf. 91/21.maksimaltall for verpehøns, 91/147.import, bison, 94/252.tvangsslakting av bufe, 95/66.Husleieforhold, se Bolig.Informasjon, se også Veiledning,feilinformasjon i tollsak, 86/103 jf. 87/23 og88/19, 97/261.feilinformasjon om praksiskrav ved opptak tilhøgskole, 89/41.mangelfull informasjon som grunnlag for erstatning,98/224.om ansvarsforhold for pasientskader ved behandlingsreisertil utlandet, 00/185 jf. 02/59.om billettordningen på A/S Oslo Sporveier,90/116.om dokumentasjonskrav for vitnemål ved opptaktil høgskole, 99/190.om endring av betalingsregler for kommunalebarnehager, 94/110.om høyeste bud ved salg av fast eiendom,93/219.om «rimelige skjønnhetshensyn» etter bygningsloven§ 74 nr. 2, 81/106.om sammenhengen mellom ulike tilskuddsordningeri landbruket, 87/132 jf. 88/21.om søknadsfrist for fødselsstipend, 99/192.om søknadsfrist for tilskudd til småhusbyggingom vinteren, 79/35.om søknadsordningen for bostøtte, 79/37.saksomkostninger ved klage over parkeringsgebyr,92/116.ved omlegging av eksamensform, 85/40.Jakt, se Viltsaker.Jordlovsaker, se også Tilleggsjordsaker,deling,av boligeiendom på 1,5 dekar, 81/57.av eiendom på 3 dekar, 80/53.bebygd boligtomt, 82/25.bebygd boligtomt tilhørende tidligere bruker,80/48.bebygd hyttetomt i utmark, 79/47, 82/24 (nr.8), 84/131.bebygd hyttetomt på skogseiendom, behov forskogshusvære, 83/111.betydning av tidligere disposisjonsplan,02/276.boligtomt med isolert og fjern beliggenhet frahovedbruket, 79/45 jf. 81/15.bruk av jordlovens formålsbestemmelser,79/45 jf. 81/15, 79/47, 80/45, 80/53.etablering av sameie, 82/63.forholdet til bygningsmyndighetene, oversiktsplaner,81/65, 81/67, 83/107 jf. 84/18.forskjellsbehandling, 92/154.fradeling av parsell fra statseiendom, 02/279.grunneiers partsstilling, 91/153.hypotetisk begrunnelse for avslag, forskjellsbehandling,79/42 jf. 80/16.hyttetomter i beiteområde, 83/107 jf. 84/18.innløsning av festetomt, 82/26.i to bruksnummer uten endring i eier- ellerdriftsforhold, 80/43.kontroll med tomtestørrelse og -behov, 81/64,82/24 (nr. 7 og 8).krav om bakgrunnsareal pr. hytte, 83/107jf. 84/18.krav om reguleringsplan, disposisjonsplan,83/107 jf. 84/18.krav om reguleringsplan for tilstøtende område,80/53.lovens delingsbegrep, 82/63.lovens uttrykk «driftsøkonomisk forsvarleg»,83/107 jf. 84/18, 88/146, 93/242.

2003–2004 Dokument nr 4321miljøhensyn som avslagsgrunn, 81/67, 81/70,82/25, 82/67, 83/107 jf. 84/18, 83/111, 84/131, 85/137, 93/242.muligheten for landbruksdrift på tomten, 79/44, 80/53.naboers rettsstilling, 89/81.ombytte av våningshus, 80/50 jf. 81/16, 82/65,85/139.passivitet fra myndighetene, 79/40, 85/139,96/258.som ledd i konsesjonsbehandling, 82/70,82/72.statens umatrikulerte grunn i Finnmark, 81/61.stiftelse av vegrett, hogstrett m.v., 81/58.tidsbegrenset delingssamtykke, 81/63.to eiendommer med egne matrikkelnummer,96/258.tomt for det ene av to våningshus på gårdsbruk,82/67, 85/139.varigheten av delingssamtykke, 83/112.vilkår om bortfeste i stedet for salg, 78/65jf. 80/15.vilkår om byggetillatelse, 81/65.vilkår om overdragelse av del av eiendommen,80/42.jordlovens anvendelse i område regulert til fritidsbebyggelse,80/41.omdisponering,av del av bebygd eiendom på 2,7 dekar, miljøhensyn,81/52.av del av boligeiendom på 1,5 dekar, 81/57.av eiendom på 3 dekar, 80/53.av setertomt for hytteformål, uriktig lovanvendelse,87/147 jf. 88/22.Kirkelige forhold,alkoholfri nattverdvin, 86/48.Den norske kirkes lærenemnd, habilitetsregler,00/67.flytting av askeurne, gravansvarligs råderett,02/205.fritak for boplikt for prester, 97/62.omvalg til bispedømmeråd, 00/72.overføring av festerett til gravsted, 03/159.ordinasjonsnektelse, 92/39.plassering og flytting av askeurne, 83/38.prestegjeld, organisering av prestetjenesten,92/37.registrering av gravansvarlig, 02/205.rett til å opptre som prest, 92/40.utlån av kirkehus til suspendert prest, 89/43.Klagebehandling,arbeidsgruppe som saksforbereder, partsrepresentasjon,84/115.avvisning av klage i sosialsak, 95/74.begrenset prøving av skjønnsmessig vedtak,87/75 jf. 88/20, 87/142 jf. 88/21.endring til skade i klagesak, meldingsfrist, 78/50jf. 79/10.etter at klagerett var gått tapt, 78/85, 85/145.fullbyrdelse av fengselsstraff før endelig avgjørelseav benådningssøknad, 85/84.fylkesmannens kompetanse til å overprøve planutvalgetsvedtak om å gi oppreisning for oversittelseav klagefrist, 98/316.før klagefristens utløp, 79/98.førsteinstansens omgjøringsadgang i klagesak,89/138.inhabilitet hos saksbehandler i overordnet organ,01/78.i underinstanser, 78/36, 96/58, 98/160.klage etter begjæring om omgjøring, 82/44.klageinstans for avvisningsvedtak i avkjørselssaker,83/146 jf. 84/19.klageinstans i naturskadesaker, 84/130.klageinstans ved innsynsbegjæring i skolesak,99/92.klageinstansens forhold til praksis og retningslinjer,83/143.klageinstansens overprøving av påstand omusaklig forskjellsbehandling, 02/320.klageinstansens overprøving av reguleringsvedtak,90/182, 03/276.klageinstansens overprøving i byggesak, 89/151,99/310 jf. 00/49, 02/322.mangelfull overprøving, 99/92, 99/112, 02/322,03/74.mangelfull styring av saksbehandlingen, 85/145.manglende to-instans behandling ved klage,94/52, 96/172 jf. 97/34, 98/307, 01/78.oppreisning for oversittelse av klagefrist, 01/66,01/69.praksis ved behandling av klager mot eiendomsmegler,94/241.realitetsuttalelse fra klageinstans utenfor klagebehandling,82/62.realitetsvurdering unnlatt i sak om hjemmehjelp,86/79 jf. 87/21.ugyldig underinstansvedtak, 84/137.underretning om vedtak, 84/65 jf. 85/22, 86/17og 87/17, 97/83, 98/75, 02/147.unnlatt behandling av klage, 78/67 jf. 79/10,90/49.unnlatt vurdering av oppreising for oversittetklagefrist, 96/138.uten at det forelå formell klage, 99/323.uten holdbart grunnlag i tilsettingssak, 84/25.uten varsel til part, 88/128, 89/79.utforming av konklusjon i klagesaker:omgjøring, opphevelse, avvisning, 85/90.utilstrekkelig grunnlag i karaktersak, 84/34jf. 85/22.utsatt iverksetting, jf. forvaltningsloven § 42,85/154, 86/143, 88/60, 89/51, 90/173, 96/180,03/270.utøvelse av organisasjoners klagerett, 95/73.vedtak truffet etter intern delegasjon, instansordningen,84/132.

322 Dokument nr 42003–2004Klagerett (klageadgang),til ombudsmannen,begunstigende vedtak, 86/79.for jordsøkende nabo i konsesjonssak, 81/72.for kommuner, 03/307.for kommunestyrerepresentant som var erklærtinhabil, 00/278.for rådmann over departementsuttalelse omhans habilitet i vegsak, 78/131.til overordnet forvaltningsorgan,begunstigende vedtak, 86/79.for bortfester i byggesak, 88/159.for grunneiere i konsesjonssak om utbyggingav elv, 87/74.for grunneier i delingssak, privatrettslig forpliktettil å fradele, 91/153.for jordsøkende nabo i forkjøps- og konsesjonssak,80/57, 81/72, 98/290.for kjøper av leilighet i pristakstsak, 81/121.for nabo i delingssak etter jordloven, 89/81.for nabo i konsesjonssak med virkning forhans seterdrift, 81/76.for nabo og gjenboer ved dispensasjon forhyttebygging, 81/86.for odelsberettiget i delingssak, 82/113,84/135, 87/149.for odelsberettiget i sak om bo- og driveplikt,97/80.for selger ved avslag på konsesjonssøknad,rettslig klageinteresse, 78/108.for tidligere eier i sak om boplikt for odelserverver,82/114.klageinstansens omgjøring av eget vedtak,87/177 jf. 88/22.over avgjørelse om permisjon fra barnehageplass,03/116.over klageinstansens avvisningsvedtak, 00/54jf. 01/58 og 03/41.over menighetsrådenes vedtak, 02/130.over spesialundervisningstilbud i barnehage,00/118.over unnlatt inngripen overfor bedriftserverv,97/77.over unnlatt inngripen overfor forretningsnektelse,97/74.rettslig klageinteresse, 01/73 jf. 02/61.sakskostnader, 02/223, jf. 03/47.ved heving av lærekontrakt, 03/111.ved omgjøring av klagevedtak, 98/72.ved avgjørelser inaturskadesaker, 84/130, 86/81 jf. 87/22.NAVF, 79/104.sak om hjemmehjelp, 86/79 jf. 87/21.Kloakkavgift, se Vann- og kloakkavgift.Kommunale bedrifter,A/S Oslo Sporveier, forholdet til forvaltningsloven,86/84.Kommunale lån og stønader, se også Husbanken,endring av vilkår for egenkapitallån, 88/124.klausul om rentefritak, 92/134, 94/233 jf. 95/33,95/212 jf. 96/29.Kommunestyre,feil ved varamanninnkalling, omgjøring, 85/115.fylkesmannens legalitetskontroll, 86/27.kommunestyrerepresentanters habilitet ved uttalelsei vegsak, 78/103.mindretallsanke i reguleringssak, 88/169.stemmetallskrav ved uttalelse om valg av skoletomt,78/113.tildeling av støtte til kommunestyregrupper,96/43.tolking av vedtak i – om salg av kommunal eiendom,81/155.Konsesjon, se også Bo- og driveplikt, Forkjøpsrett,Tilleggsjordsaker,avslag på søknad om fornyet konsesjon til riksdekkendereklamefinansiert radio, 03/233.avslått etter aksept fra søker på forelagte vilkår,81/77.avslått fordi det ikke kunne påregnes byggetillatelse,82/68.avslått fordi kjøper av tomteområde ikke drevutbygging som næring, 86/134.avslått fordi kjøper var utenlandsk statsborger,88/152.avslått for å opprettholde eiendommen som selvstendigenhet, 90/153.avslått på utilstrekkelig rettslig grunnlag, arealetsstørrelse for fritidsformål, 78/83, 93/234.avslått ut fra urealiserbare rasjonaliseringsformål,90/157.eiendomsoverføring i to etapper for å oppnåkonsesjonsfrihet, 83/115.jordsøkende nabos rettsstilling, 81/72 jf. 93/231.klagerett for nabo på grunn av virkninger forhans seterdrift, 81/76.klagerett for selger ved avslag på konsesjonssøknad,78/108.konsesjonsplikt, ikke-håndhevelse av visse konsesjonsregleri landsdelen, uttalelser fra tjenestemann,78/81.konsesjonsplikt ved gjenerverv, 89/140.konsesjonssøknad som innebærer deling avdriftsenhet, saksbehandlingen, 82/70, 82/72.kontroll av konsesjonspliktig virksomhet,91/151.kontroll med størrelse på fritidseiendommer,81/79, 93/234.ombudsmannens kompetanse når saken er braktinn for jordskifteretten, 91/170.personkretsen som kan erverve konsesjonsfritt iodelsfrigjøringssak, 96/256.rettslig klageinteresse for jordsøkende nabo,93/231, 98/290, 03/251, 03/255.

2003–2004 Dokument nr 4323sameie i landbrukseiendom, 83/116, 87/150,88/152.utvidet konsesjonsplikt for helårsboliger,bolig under oppføring på tidligere ubebygdeiendom, 94/266.hyttepress, 86/138 jf. 89/16 og 90/20, 91/148,92/151.hyttetomt, 93/229 jf. 95/30.vilkår,lemping av vilkår om avståelse av jord tilnabo, 00/255.om avståelse av hus på grunn av kulturvernhensyn,00/256 jf. 01/65.om begrenset yrkesaktivitet utenom bruket,80/61.om bosetting i kommunen i stedet for på eiendommen,00/251 jf. 02/59.om bosettingsplikt for uspesifisert sameier,02/266.om grunnavståing, 80/57, 89/140, 96/251jf. 97/37.om videresalg av eiendommen innen en bestemtfrist (tidsbegrenset konsesjon), 83/116.spørsmål om bortfall som følge av passivitet,89/143.Kringkasting,delt opphavsrett til felles fjernsynsproduksjon,89/44.dispensasjon fra loven, signaler fra OTS-satelitten,83/90 jf. 84/17.forbud mot annonsefilmer i fjernsyn fra organisasjonenei arbeidslivet, 95/34 jf. 96/27, 97/29og 98/31.forringet TV-mottaking forårsaket av privat bedrift,87/98.konsesjon til riksdekkende reklamefinansiertradio, 03/233.NRK’s forvaltningsrettslige stilling, klageadgang,92/98.Kunngjøring,av lokal forskrift, i avis, 81/125.av tilskuddsordningene i landbruket, 86/120 jf.87/23.om ulovlig eiendomsmegling, Kredittilsynet,91/98.unnlatt kunngjøring av midlertidig plankrav,89/160, 89/162.ved oppslag, 84/68.Vinmonopolets annonsering i dagspressen,86/125.Landbruket, se Tilskudd til landbruket.Legemidler,klassifikasjon, 01/228 jf. 02/64.adgang til å vurdere unntak, 98/59.Leger,avtale med kommunen,plikt til kunngjøring, 85/66.saksbehandlingsregler, 98/58.spørsmål om tildeling av driftstilskudd erenkeltvedtak, 97/64.tildeling av driftstilskudd, 98/101.kravet til skikkethet for leger over 75 år, 89/125.saksbehandlingen ved avgjørelse om kritikk etterlegeloven, 00/153.tilbakekall av autorisasjon, 91/141.tilsettingsmyndighetens behandling av klage motbehandlende lege, 03/152.tilsynssak, utlevering av pasientjournaler til påtalemyndigheten,02/196.turnustjeneste som vilkår for autorisasjon, 85/63.Ligning,beskatning av samboere, 83/61distriktsskatteloven, krav om søknad før investeringforetas, 84/72 jf. 85/22.endring avaksjeselskaper med interessefellesskap, fristberegning02/225.for sent fremsatt klage, 95/199.for sent fremsatt selvangivelse, 00/210.fradrag i inntekt,besøksreiser til hjemmet, 78/97, 88/94jf. 89/18.bruk av bil mellom hjem og arbeidssted,90/102.forskuddsbetalte renter, 88/91.grensen mellom hobby- og næringsvirksomhet,02/239.privatbil brukt i yrket, 85/105.prosessutgifter, 93/203, 98/246 jf. 99/42.regnskapsmessig avskrevet goodwill, 82/107,83/65.sjømannsfradrag, 94/201 jf. 95/33.utgifter i forbindelse med doktordisputas,84/73.utgifter til brukerkurs i EDB, 91/115.utgifter til hobbyvirksomhet, 88/96.utgifter til juridisk bistand ved fastsettelse avbarnebidrag, 79/83 jf. 80/16 og 81/16.utgifter til utdanning ved lønn fra arbeidsgiver,99/263.utgifter til pass av barn delvis dekket vedstønad, 82/108.utgifter til studiereise for språklærer, 79/82.inntektsbeskatning,av arbeidstakers private bruk av arbeidsgiversbil, 03/199.av billighetserstatning, 80/91.av ekspropriasjonserstatning for steinuttak,80/92.av erstatning ved opphør av arbeidsforhold,85/103.av privat bruk av arbeidsgivers bil, 00/213.av utdanningsstipend, 83/62.skjønnsmessig fastsettelse av inntekt ved honningsalg,87/101.klassefradrag m.v. for enslig forsørger ved deltomsorg, 88/99.

324 Dokument nr 42003–2004ligningsdokumenter, frigivelse i rettssak, 80/93.ligningsverdifor nyoppført bolighus, forskjellsbehandling,79/80.for tilbygg (næringsbygg), 99/261 jf. 00/48.skattebegrensning,liten skatteevne, 96/206.skattemessig bosted,for fellespendlende ektefeller, 97/256.skatteplikt til Norge,for utenlandsboende sjømann, 90/97 jf. 91/20.for tjenestegjørende personell for folkerettsligeorganisasjoner i utlandet, 00/205.midlertidig utenlandsopphold, 84/73, 87/100.tidspunktet for -, 88/88, 89/18.sparing med skattefradrag,frist for kontraktsforlengelse, 84/69 jf. 85/22.bindingstiden brutt ved feil fra bankens side,89/91.særfradrag,for forsørgelse av foreldre i utlandet, 79/85.for sykdomsutgifter, 83/64, 92/118, 99/265 jf.00/48, 02/230.Ligningsbehandling,adressering, skattyters krav om annen postadresseenn bopel, 79/87.advarsel fra ligningsnemnd til skattyter forspråkbruk, 82/38.anmeldelse for lovovertredelse, 89/77.avgjørelse om å frafalle norsk beskatning,97/255.avskjæring av ulovlig ervervet bevis, 02/233.bankenes opplysningsplikt, 99/250 jf. 00/47.dokumentinnsyn,forholdet til ligningsforvaltningens taushetsplikt,99/258.skattyters opplysningsplikt, 85/101 jf. 91/20.elektronisk ligningsbehandling, åpenbare feilved, 03/211.feil ved ligningen og saksbehandlingssystemer,94/189.fradrag for utgifter ved pendling fra utlandet,00/215 jf. 02/60 og 03/42.fristregler for endring av ligning, 02/19.fylkesskattesjefs nektelse av å legge sak frem forfylkesskattestyret, 78/97.innsynsrett iadministrasjonens innstilling til nemndene01/118 jf. 02/61, 01/120, 02/29.ektefelles selvangivelse, 83/46, 85/100.ligningsadministrasjonens initiativkompetanse,98/246 jf. 99/42.lojalitetsplikt overfor rettskraftig underrettsdom,88/101.mangelfull informasjon til skattyter, 90/102.mangelfull veiledning, unødvendig skjemabruk,78/107.passivitet, bortfall av ligningsadgang, 02/244.plikt til å rette opp feil under ligningsbehandlingen,93/205.rutiner for utsendelse av foreløpig svar, 99/267,01/193.saksomkostninger på erstatningsrettslig grunnlag,02/252.saksomkostninger ved administrativ klagebehandlingi skattesaker, 78/114, 86/98, 99/268.samordning av vedtak fra avgifts- og skattemyndighetene,03/213.sen saksbehandling, 94/186, 01/193.skjønnsligningvurdering av lønn, 98/245.vurdering av regnskap, 01/196 jf. 02/63.spørsmål om fornyet behandling i overligningsnemnd,90/106.spørsmål om å få opplyst saksbehandlers navn,94/190 jf. 95/33.tap av klagerett, 91/113.tilleggsskatt, 00/207, 00/213, 02/247.ulike saksbehandlingsspørsmål, 94/191, 96/204.utskriving av skattekort, 94/188.varslingsfrist etter ligningsloven § 9–7, 01/193.varslingsplikt med uttrykkelig angivelse av fristetter ligningsloven § 9–7, 03/206.varsel om endret ligningsmessig vurdering,02/239, 03/202.Lotterier,bedriftsidrettslag, 99/290.godkjenning av utbetalingsautomat, 99/292.Luftfart, se også Motorferdsel,endring av innflygingsrutiner, saksbehandlingen,89/169.«handlingvirksomhet» på flyplass, 86/122,93/224.krav om driftstillatelse for flyfotografering,98/277.medisinske krav for luftfartssertifikat, 85/62.midlertidig tilbakekalling av trafikkflygersertifikat,saksbehandlingen, 89/172.vandelskrav for privat flygersertifikat, 99/287.Lærere,administrasjonsgodtgjøring, 79/26.erstatning, ugyldig arbeidsavtale, 84/32.ferierettigheter,godtgjøring for adjunkt i videregående skole,81/33 jf. 82/15 og 83/15.i forbindelse med repetisjonsøvelse, 83/33jf. 84/17.inntektsfradrag for utgifter til studiereise forspråklærer, 79/82.kompetanse,dispensasjon fra utdanningskrav for faglærer,80/26.forskrifter til lærerutdanningsloven, 79/31 jf.81/15.rettsvilkår, forhold mellom lov og avtale,83/32 jf. 84/16.vurdering av utenlandske universitetsstudier,82/61 jf. 83/17.midlertidig tilsetting, 90/35.

2003–2004 Dokument nr 4325oppsigelse,av inspektør ved omorganisering, 93/59.overføring,av rektor ved nedleggelse av skole, 89/30.tilrettevisning,krav til opplysning av saken, 99/94 jf. 00/43.tilsetting,departementets godkjenningsrett ved stemmelikheti skolestyre, 79/18.departementets tilsettingsmyndighet ettergrunnskoleloven § 21 nr. 2 «på fritt grunnlag»,78/14, 89/19.forbigåelse av best kvalifisert søker, 94/84,97/132 jf. 98/34, 99/167.fortrinnsrett,for midlertidig tilsatt i grunnskolen, 85/33.for timelærer i videregående skole, 84/30.inhabilitet, 94/59 jf. 95/30.kriterier for utvelgelse til intervju, 98/156jf. 99/41.partsoffentlighet i sak om -, 92/22.praksiskravet i lærerutdanningsloven § 9 nr. 1ved rektortilsetting, 79/16.protokollasjon og nedtegninger av opplysningerom søkerne, 94/100.saken ikke tilstrekkelig opplyst, 91/22, 91/23.skoledirektørens adgang til å nekte godkjenningetter grunnskoleloven § 21 nr. 2, 80/26.søknad om tilsetting kun vurdert som en søknadom overføring, 03/93.tilsidesettelse av søker,til årsvikariat på grunn av innkalling til førstegangstjeneste,84/20.til årsvikariat på grunn av påregnet svangerskapspermisjon,hensynet tilelevene, 78/16.tjenestefrihet,forlengelse av – til å omfatte skoleferien,79/24.til husbygging for lektor i videregående skole,81/28.trekk i lønn,under repetisjonsøvelse, 83/33 jf. 84/17.vandelskrav ved tjenestegjøring i fengsel,93/178 jf. 96/27 og 99/34.virkemiddelordningen for Nord-Norge, 96/119.Lønn,lønnstillegg til uorganiserte, 95/119.trekk for premie til fritidsforsikring, 96/111.Lønnsgarantidekning,for daglig leder, 92/149.nærstående til person med eierandeler, 93/193 jf.95/30.overdragelse av krav, 96/250.Lånekassen, se Statens lånekasse for utdanning.Menneskerettigheter,generelt, 90/22, 98/14, 01/31, 02/17.EMK art. 6 (1) i sak om fri sakførsel, 99/48.EMK art. 6, Trygderettens saksbehandlingstid,96/35 jf. 97/30 og 98/31.EMK art. 8, retten til familieliv, 01/93.EMK art. 10,– forbud mot annonsefilmer i fjernsyn fraorganisasjonene i arbeidslivet, 95/34 jf.96/27, 97/29 og 98/31.– konsesjon til riksdekkende reklamefinansiertradio, 03/233.EMK art. 11, retten til uhindret å stå utenfororganisasjoner/foreninger, 96/41 jf. 97/30,97/51.Merverdiavgift og investeringsavgift, se ogsåToll,ansvar for – på frikraft, 81/148.avgjørelser etter § 70 – forholdet til forvaltningslovensforskriftsbegrep, 00/57.ettergivelse, 97/262 jf. 98/36, 02/259.skip i utenriksfart, etterberegning av investeringsavgift,00/227.tilbakeføring av fradragsført inngående avgift,94/210.tilknytningsavgift for kloakk, 98/271.tilleggsavgift, 99/280.Miljø,innsyn i skogbruksplaner, 00/76 jf. 01/59, 02/59.krav til konsekvensutredninger i petroleumsvirksomhetenetter folkeretten og Grunnloven,99/50.Motorferdsel i utmark,eldre funksjonshemmet henvist til leiekjøring,86/132.for næringsfiske, 91/168.i nasjonalpark, 89/175.i område med etablert leiekjøring, 80/119.med fly, funksjonshemmet, 78/129 jf. 79/10.på statsgrunn i Finnmark, 84/126.Motorvogner, se også Motorvognavgift, Toll ogFørerkortfeilparkering, erstatningskrav etter kondemnering,92/137.fjerning uten varsel, 92/137, 94/281, 00/235 jf.01/65.kjørelærer, tilbakekall av godkjenning, 85/125,87/126 jf. 88/21.parkeringsgebyr,kommunes behandling av søknad om frafallelse,84/57, 91/137 jf. 92/21.tillegg ved overtredelse av parkeringsbestemmelser,91/121.parkeringstillatelse,for bevegelseshemmet passasjer, 00/135 jf.01/63.for eldre fører med bevegelseshemmet ektefelle,87/60.Motorvognavgift,engangsavgift, ekstinksjon ved godtroerverv,94/220 jf. 95/33.kilometeravgift, 86/107, 96/216 jf. 97/34.

326 Dokument nr 42003–2004registreringsavgift,tilbakebetaling ved heving av bruktbilkjøp,83/67 jf. 84/17.tiltak mot uriktig innkreving, tilbakebetaling,84/81.utdeling fra uskiftet bo, 80/90.tilleggsavgift, påfylling av diesel på brøytebil,02/264.årsavgift, tilleggsavgift ved for sen betaling,86/106.Motregning,i etterbetaling av lønn, 03/90.i etterbetaling av uførepensjon, 01/154.i omsorgslønn for sosialstøtte, 92/56.i skattetilgodehavende for renovasjonsavgift,78/97.i skattetilgodehavende til dekning av sosialhjelpslån,99/201 jf. 00/46.Muntlig konferanse,advarsel fra Helsetilsynet, 96/244.i toll- og avgiftssaker, 94/56.Målform,krav om skriftleg svar i målform nytta av deneinskilde, 93/177 jf. 94/33.kravet til lærebøker og læremidler på beggemålformer, 98/161.målbruken i politiet og påtalemakta, 94/62.retten til å kreve annet skriftlig opplæringsmålenn vedtatt for skolen, 78/41.Naturskade,erstatning, forsikring, klageadgang, 84/130,86/81 jf. 87/22, 95/192, 95/196 jf. 96/28.krav til årsakssammenheng, 03/304.Navn,bevilling til foreldres rettsbeskyttede slektsnavn,80/117.krav om kjønnsidentifiserbart fornavn, 95/50.kvensk slektsnavn, 02/200.skrivemåte i Det sentrale folkeregister, 97/203.slektsnavnet Henrikson rettsbeskyttet, 83/49.slektsnavn Kinnes/Kines, 85/74.tilknytning til slektsnavn, 86/61.Offentlighet i forvaltningen,generelt, 95/11, 96/68, 98/15, 99/17.administrasjonens innstilling i utvalgssak,97/117.arvingers innsyn i uskiftebegjæring med formuesoppgave,98/138 jf. 99/40.banktjenester i kommune, 87/91, 96/94 jf. 97/31.betydningen av dom med de samme opplysningene,02/108.bilag i kommunalt internregnskap, 91/95.brev fra Forsvarsdepartementet og Sjøforsvaretsforsyningskommando til Riksrevisjonen, 94/72.brev fra Riksrevisjonen til Forsvarsdepartementet,93/174.brev fra underordnet organ, 92/101, 99/125,99/127, 01/111.brev med tilknytning til budsjettbehandling,79/92.brev mellom organer i et A/S og kommune someier, 98/123 jf. 99/40dokument utarbeidet av særlig rådgivere ellersakkyndige, 99/78, 01/113.dokumenter gitt departementet som foretakseier,03/59.dokumentasjon om legemidlers bivirkninger,00/82 jf. 01/60, 02/59, 03/41 og 03/55.ettergivelse av skatt, 87/89.fangstmeldinger fra fiskefartøyer, 97/120.forholdet til fremmede makter, 02/119.forliksavtale og forliksforhandlinger, 00/78.forskers adgang til folkeregisterets flyttemeldinger,84/64.fotografier i politiets passregister, 92/99.fotografier utenfor bestemt sak, sikkerhetsmessigehensyn, 82/109.fratredelsesavtale for rådmann, 96/77.granskingsrapport i tjenestesak, meroffentlighet,80/97.hensynet til rikets sikkerhet, 86/90, 02/119.hvordan dokument gjøres kjent, 84/61, 86/85,86/90, 87/81, 88/73, 99/147.høringsuttalelse, 95/86, 02/99.infamerende opplysninger i tjenestesak, 89/67.innsyn i foredragsmateriell, 02/104.innsyn i konsulentrapporter vedrørende bistandsmidler,03/52.innsyn i menighetsråds møtekart, 00/85.innsyn i navn på Norges forskningsråds sakkyndigekonsulenter, 03/115.innsyn i Produktregisteret, 99/119 jf. 00/43.innsyn i rapport fra inspeksjon av dyrevernnemnd,02/108.innsyn i rettens dokumenter etter avlevering tilarkivverket, 03/66.innsyn i Riksadvokatens interne instrukser om«utradisjonelle etterforskingsmetoder», 02/112.innsyn i salgs- og skjenkesteders omsetning avalkohol, 98/131.innsyn i skogbruksplaner, 00/76 jf. 01/59 og02/59.intern oversikt over nordmenn i krigsområde,90/81.interne dokumenter i forbindelse med konsesjonstildeling,03/57.interne styredokumenter i tjenestesak, meroffentlighet,78/36.internt dokument sendt sideordnet organ, 95/81,98/120.internt dokument utarbeidet av underordnet organ,84/63, 92/102, 97/97, 99/125.internt dokument sitert i innstilling til fylkesutvalg,89/70.journalføring,av telefaks, 00/92.

2003–2004 Dokument nr 4327brev til politisk ledelse, 95/77.brev til Statsministeren, 93/162.fortløpende journalføring av dokumenter,95/84.innholdsrubrikken i offentlig journal, 94/64.korrespondanse med statsråd, 88/71.navn på person- og personlige forhold,98/133.offentlige journaler ved utenrikske fagstasjoner,93/169.praksis i sentraladministrasjonen, 93/164.rutinemessig oversendelse til pressen, 99/147.Statsministerens kontor, 98/137.tidspunktet for fremleggelse av journal foroffentlig innsyn, 94/64.korrespondanse med utenlandske ambassader,97/107 jf. 99/35.lovens dokumentbegrep,bokverk, 84/61.foredragsmanuskripter, 99/139.private brev, 95/77.reglement, 87/81.lovens virkeområde,Den Norske Opera AS og Den Nationale SceneAS, 99/144.energiverk, 95/254.kommunal pensjonskasse, 96/71.stiftelse, 02/97.meroffentlighet,for dokument av utenrikspolitisk art, 98/119,98/120.for dokument fra Fiskeridirektoratet til Fiskeridepartementet,99/127.for dokumenter i sak om hjemmeundervisning,00/80.for dokument med opplysninger om fagliguenighet, 97/97.for dokument om anmeldelse av straffbarehandlinger, 96/85, 00/88.for dokument om innsyn i skogbruksplaner,00/76 jf. 01/59 og 02/59.for dokument utarbeidet av særlig rådgivereeller sakkyndige, 99/78.for dokument om rettslige vurderinger avutlånsbegjæring fra ombudsmannen, 01/123.for dokument utarbeidet av underordnet organ,01/111.for internt dokument fra underordnet organ,99/125.for notat i overvåkingspolitiets arkiv, 99/131.for opplysninger om forretningsvilkår og priser,02/102 jf. 03/44.for organinternt dokument, 98/115 jf. 99/39,98/117 jf. 99/40, 00/87.for regjeringsnotater, 99/141.for uttalelser fra et departement til et annet(intern departementshøring), 02/99.for vegvesenets brøytekontrakter, 82/38.i menighetsrådenes avstemningsresultat vedutnevning av ny biskop, 02/129.i Riksadvokatens interne instrukser om »utradisjonelleetterforskingsmetoder», 02/112.i sak om miljøinformasjon, 99/119 jf. 00/43.sikkerhetsinstruks, 96/81.møter i folkevalgte kommunale organ, 95/94,95/96, 97/125, 98/142, 99/149, 99/152, 99/154, 02/138, 03/79.notat vedrørende bomtrålkonsesjon, meroffentlighet,97/97.notat vedrørende Hurumprosjektet, 91/89.opplysninger gjengitt i rettssaksdokument, 87/86.pressemelding om politianmeldelse, 88/76,90/85, 94/35.rapport om personalforhold ved sykehus, 89/71.rapport om samarbeid/ansvarsområder mellompoliti og tollvesen, 98/132.rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten,spørsmål om ulovfestet unntaksrett,99/112.referat fra nordisk helsedirektørmøte, 83/60.refusjonskrav for klientopphold, 96/88.sak under politietterforskning, 03/50.saksbehandlingstiden for krav om dokumentinnsyn,95/84, 96/85, 97/120, 99/127, 99/135,00/75.sesjonsplakater, 86/90.skjenkesaker, 98/142.særskilt melding om praktiseringen av offentlighetsloveni kommunene, 01/248.søkerliste i tilsettingssak, 95/92, 96/74, 01/98,01/102 jf. 02/61, 01/107 jf. 02/61, 02/28,02/115, 03/71.tilbud om kjøp av konsesjonskraft, 98/121.tilbud på leveranse til kommune, 89/62.transportavtale, 96/91 jf. 97/31.ugradert artikkelsamling, sikkerhetsmessige hensyn,81/129.unntak for visse lånesaker, 78/110.utdeling av kommunal kulturpris, 87/82.utkast til befordringsvedtekter for NSB, 95/89.utkast til rapport fra Havarikommisjonen forsivil luftfart og jernbane, 02/106.utkast til saksbehandlingsrutiner, 95/81.utleiepris for jaktrett i statsallmenning, 80/99 jf.83/15.utlevering av dokumenter og opplysninger ikonkurransesaker, 01/114.utsatt offentlighet, 78/109, 02/106.utskrift fra taleregistrator i fly, 94/76.uttalelse etter lovbestemt plikt, 94/68.vassdragsregulering, tidspunkt for innsyn, 88/73.vedlegg til utvalgsinnstilling, 99/135.Ombudsmannen, se også Klagerett,informasjon om ombudsmannsordningen, 83/153jf. 84/19, 84/161.kompetanse, forholdet til,domstolene,forelegg etter bygningsloven § 114, 82/122.kommunalt oppnevnt granskingsutvalg,91/170.

328 Dokument nr 42003–2004konsesjonssak brakt inn for jordskifteretten,91/170.saker behandlet av skjønnsrett, 86/157.stevning for overholdelse av søksmålsfrist,81/159.tinglysingsavgjørelser, 85/165.Forbrukertvistutvalgets vedtak, 83/155.Interkommunalt energiverk, 95/248.Interkommunalt selskap, 03/306.Kommunal Landspensjonskasse, 78/132.Kommunalt foretak 02/331.kommunalt nettselskap, 01/221.Kongen, 83/156, 85/164.Ligningslovens frister for endring av ligning,02/19.Norges Eksportråd, 83/155.Ombudsmannen og menneskerettighetene,02/17.Private organisasjoner, 98/321.Private organisasjoner og institusjoner påhelse- og sosialsektoren, 89/186.Påtalemyndigheten, 01/25.Påtalemyndighetens avgjørelse om dokumentinnsyni straffesaker, 81/159.Riksrevisjonen, 90/202.Råfisklaget, 87/142 jf. 88/21.stevnevitne, 78/131.Stortinget, 84/161, 88/175, 95/9, 96/274,01/17 og 01/247, 02/331.behandling av billighetserstatningssaker,01/29, 02/16, 02/332.studentsamskipnader, 79/115, 80/127.Trygderetten, 01/20, 02/20.Utlendingsnemnda, 01/23.virksomheter med forretningsmessig formål,95/13.saksbehandlingen for ombudsmannen,begjæring om bevisopptak, 95/248.forvaltningens opplysningsplikt, 97/13.forvaltningsorganer som mener seg fritatt fra åbegrunne vedtak som påklages til ombudsmannen,83/156, 86/116, 87/15, 89/22, 95/248.frafallelse av ombudsmannsklager for å oppnåavtale med kommunekasserer, 83/154.innhenting av uttalelse fra Statens legeråd,90/200.innsyn i ombudsmannens saksdokumenter,00/278, 01/14.klagere som ber om konfidensiell behandling,83/156.mangelfull og misvisende orientering til ombudsmannen,91/172, 94/100, 99/169, 03/96.ombudsmannens rett til opplysninger, 01/18,01/129.oppnevning av sakkyndig i sak om eksamenskarakter,92/46.sak med flere private parter, 85/19, 86/158.sak uegnet for klagebehandling,faglig teknisk ekspertise, 88/175, 92/130.privatrettslig innslag og bevisspørsmål,84/161, 86/158.sen besvarelse av brev fra ombudsmannen,80/128, 83/79, 83/80, 85/166, 86/159, 87/15, 89/22, 89/82, 94/98, 96/119, 97/195,99/78.taushetsplikt, 91/171, 00/278.Omgjøring,av advokats innvilgelse av fritt rettsråd, 83/55.av beslutning om utsatt iverksetting, 90/173.av byggetillatelse, 89/145, 93/263.av fordeling av tilleggsjord, 78/85.av forhåndstilsagn om oppholdstillatelse, 78/116.av fylkesmannens vedtak om reduksjon av refusjonskravetter sosialtjenesteloven § 5–9, 00/131.av godkjenning av boligbytte, 78/59.av individuelt vedtak om skattefritak, 84/75.av innvilget behandlingsreise til utlandet, 97/199.av kommunestyrevedtak, feil ved varamanninnkalling,85/115.av påtaleunnlatelse til gunst for siktede, 83/50.av reguleringsvedtak ved feil i avgjørelsesgrunnlaget,95/238.av tariffstridig arbeidsavtale, 84/32.av tildeling av snøbrøytingsoppdrag, 93/216 jf.94/34.av tilsettingsvedtak ved feil styresammensetning,97/143.av tilsettingsvedtak ved inhabilitet, 82/17.av vedtak i byggesak, dispensasjon etter pbl. § 7,03/297.av vedtak i byggesak, nabos rettsstilling, 80/103.av vedtak i viltlovsak, 86/83.av vedtak i skattesak, 02/228.av vedtak om drosjeløyve, uriktig faktisk grunnlag,82/41, 87/125.av vedtak om fordeling av tilleggsjord, 98/292.av vedtak om permisjon, manglende kompetanse,82/117.av vilkår for oppløsning av borettslag, 82/44.opphevelse av adopsjonsforhold, 85/71.uttrykket «direkte tilgodeser» i forvaltningsloven§ 35, 82/44.vedtak av Kongen i Statsråd, 99/95.Omsorgslønn,ansett som lønn, uberettiget motregning, 92/56.etablerte ikke et tilsettingsforhold, 94/230.søknad om, 91/57.søknad om omsorgslønn fremsatt i ettertid,99/202 og 01/57, 02/186, 03/128.Oppholdstillatelse, se Utlendingssaker.Oppsigelse, se Tjenestemenn.Overformynderi,se også Vergemål.samtykke til utbetaling av arveforskudd, 93/94jf. 94/32.

2003–2004 Dokument nr 4329Parkeringsgebyr, se Motorvogner.Partsoffentlighet,arvingers dokumentinnsyn i vergemålssak,97/102.betaling for dokumentkopier, 86/85, 87/85 jf.89/17 og 90/20.foreldreansvarets betydning for partsstatus etterbarnelova § 50, 99/69.granskingsrapport i tjenestesak, innsynsrett foranmelder, 80/97.i anbudssak om tildeling av ambulanseavtaler,02/86.i forurensningssak, 03/76.i ligningssak,forholdet til ligningsforvaltningens taushetsplikt,99/258.skattyters opplysningsplikt, 85/101 jf. 91/20.i sak om dommerutnevnelse, 91/91.i sak om forbud mot tilsetningsstoff, 99/66.i sak om hjemmeundervisning, 99/92.i sak om innsettelse i sikkerhetsavdeling i fengsel,97/93 jf. 98/34.i sak om lønnsopprykk, 93/176.i sak om opptak til skole, 96/60.i sak om trålkonsesjon, 97/97.i sak om vassdragsregulering, 88/73.i sak om vernepålegg etter arbeidsmiljøloven,87/79.i tilsettingssak,navn på referansepersoner, 89/24.Norges Eksportråd, 83/155.Oslo Sporveier, 86/84.uttalelser fra kollegaer, 92/22, 95/101.uttalelser fra tillitsvalgte, 87/26.innsynsrett i ektefelles selvangivelse, 83/46,85/100.interne dokumenter, 99/64 jf. 00/42, 02/133.kopiering og utlån av dokumenter, 86/85, 88/73,94/81, 95/170, 01/246 jf. 03/43.meroffentlighet, 97/97, 99/64 jf. 00/42, 02/133.navn påbarnevernets kilde, 92/71, 97/104.landbruksmyndighetenes kilde, 97/106.jurymedlemmer ved prøveopplesning i NRK,82/41.underskriverne av klage mot lærer, 78/106.opplysning om eget fødselstidspunkt, 85/74.partsbegrepet i forvaltningsloven, 80/97.politiets vakt- og sambandsjournaler, 81/130.privat forslag i reguleringssak, 78/80.psykolograpport i barnefordelingssak, 95/54.sensitive opplysninger i utlendingssaker, 03/48.sykejournal med fortrolige opplysninger fra tredjemann,80/97, 01/164.utleiepris for jaktrett i statsallmenning, 80/99 jf.83/15.ved politianmeldelse, 88/76, 02/135.vegvesenets brøytekontrakter, meroffentlighet,82/38.Pasienter, se også Partsoffentlighet, Refusjonskrav,Sykehus,retting av sykejournal, 91/55, 97/187 jf. 98/35.Pensjonsordninger,førtidspensjonering av kommunal tjenestemann,86/32.Statens Pensjonskasse,boliglån, 83/27, 91/37.frafall av foreldelsesinnsigelse, 81/48, 94/141.godskriving av pensjonsgivende tid frem tilaldersgrensen, 03/105.mangelfull informasjon, 86/34.manglende innmelding, 01/184, 03/102.medlemskap for engasjementsstilling finansiertunder sekkebevilgning, 79/23.medlemskap, spørsmål om innmeldingsdato,83/31.medregning av kommunal tjenestetid, 82/20 jf.83/15 og 84/16.tilbakebetaling av for meget utbetalt pensjon,81/37.underretning til pensjonsberettigede om pensjonsrettigheter,82/18.utbetaling av restpensjon etter medlemmetsdød, 80/37 jf. 82/14.tilleggspensjon fra statskassen,informasjon, veiledning, 83/31.konsekvenshensyn, 86/33.Pensjonsforsikring,dispensasjon fra gjenkjøpsforbud, 92/64.Politi og påtalemyndighet,assistanse ved tvangsbehandling av psykiatriskpasient, 85/59.beslaglagte penger brukt uten skriftlig samtykke,84/55.bistand til gjennomføring av bygningsrådsvedtak,91/160.bistand ved saknetmelding og kriminalsak i utlandet,93/119 jf. 94/32.dekning av utgifter til privat etterforsking,97/207.formløs inndragning av beslaglagte gjenstander,84/55 jf. 85/22.henleggelse av anmeldelse uten etterforskning,95/172.innsyn i dokumenter utarbeidet i forvaltningen iforbindelse med politietterforskning, 99/117.krav om opplysning av kildes identitet, 92/103.notoritet ved underretning om påtalevedtak,00/25.offentliggjøring av påtalevedtak, 91/101.ombudsmannen og forholdet til påtalemyndigheten,01/25.overordnet påtalemyndighets adgang til å omgjørepåtaleunnlatelse til gunst for siktede,83/50.politiarrestbruk av – ved hovedforhandling, 01/172 jf.02/63.

330 Dokument nr 42003–2004dagslys, 02/214.plassituasjonen og sittetiden ved politiarresteni Oslo, 03/26, 03/174.pågripelse og innsetting i ventecelle, 86/63,97/38.tilsynsråd for politiarrestene, 01/39 jf. 02/61.ransaking uten rettens samtykke, 80/126.Riksadvokatens påtalemessige vurderinger,88/175.rutiner ved automatisk trafikkontroll, 96/184.underretning til bistandsadvokat, 87/56 jf. 89/17og 91/20.undersøkelser og etterforsking ved saknetmelding,97/207.utgifter til «særlig politioppsyn» etter politiloven§ 25, 01/167 jf. 02/63.utgifter til «særlig politioppsyn» etter tidligerepolitilov § 27, 80/106, 92/129.Posten,nedleggelse av postkontor, 97/92.plassering av postkasse, 95/219.portotakster,på Svalbard, forholdet til merverdiavgift,03/220.refusjonskrav ved utskutt iverksettelse avnye -, 79/75.urettmessig heving av postgiroutbetalingskort,erstatning, 85/99.Prisforskrifter,anmeldelse for brudd på -, offentliggjøring,90/85.endring av dispensasjonspraksis ved prisstopp,forskjellsbehandling, 82/103.for innskottsleiligheter,boligselskap fra før borettsloven, 82/22.dispensasjon, 78/193.klagerett for kjøper, 81/121.overgangsordning ved forskriftsendring,80/86, 81/123.takst etter forskjellige regler ved bytte avleilighet, 81/124.takstgrunnlag ved forhøyelse av festeavgift,78/88.Produksjonstillegg, se Tilskudd.Psykisk helsevern, psykisk utviklingshemmede,bortvisning fra kommune, 84/97.ferieavvikling i kontrollkommisjon, overholdelseav tidsfrister, 96/158 jf. 97/33.generelt om tilsyn med kommunenes tjenesteutøvelse,98/91 jf. 99/38.hjelpetilbud i egen bolig, 96/159.HVPU-reformen,søknad om etablering i vertskommune, 91/62.utskrivning fra institusjon til kommunalt bofellesskap,91/60.informasjon til pasienter om ombudsmannsordningen,83/153.klage over medisinsk mangelfull og inhumanbehandling, 81/45.kravet til forutgående legeundersøkelse, vilkårenefor innleggelse, 78/51.refusjon i dødsbo for utgifter til pleie i psykiatriskinstitusjon, 78/87, 78/88, 88/46.saksbehandlingen ved vedtak om kommunaletjenester, 98/83 jf. 99/37 og 00/38, 99/194.støttekontakt, 00/133.telefon- og besøksrestriksjoner under tvangsinnleggelse,95/49.tvangsflytting, 95/154.tvangsmedisinering i institusjon,fylkeslegens klagebehandling, 96/66.mangelfulle rutiner, 88/41, 89/17.tvangsmedisinering utenfor institusjon, 85/59 jf.86/21.tvangsinnleggelse i psykiatrisk sykehus, innleggelsesbegjæringfra den sykes «nærmeste»,79/33.Ransaking, se Politi og påtalemyndighet.Refusjonskrav,for det offentliges utgifter til pleie i psykiatriskinstitusjon, 78/87, 78/88, 88/46.for fast vegdekke i boligfelt, tidligere oppgjør,84/91.for oppholdsutgifter i pleiehjem, tvist mellominstitusjonen og de berørte kommuner, 84/95.for oppholdsutgifter i sykehjem for overbeleggspasient,80/35.for tekniske anlegg basert på avtalerettsliggrunnlag, 90/170.for tilknytning til kommunal vannledning, 78/96,93/269.for tomteopparbeidelse basert på avtale, 86/16,86/148, 87/121.for utgifter til sosialhjelp i etterbetaling av trygdeytelser,02/189, 03/138.for utgifter til vann og avløp, refusjonspliktigareal, 02/316.i etterbetalt uførepensjon, 03/140.i krav på tilbakebetaling av skatt for ytt sosialhjelp,96/163, 96/168, 96/172 jf. 97/34, 96/175.overgangen til reglene i loven av 1985, 88/171.Reindrift,fradragsberettiget gjeterhytte, 96/213 jf. 99/34.mangelfull saksbehandling ved søknad om driftsenhet,02/296.merkenemndas kompetanse vedrørende eierskaptil slaktet merket rein, 03/262.produksjonstilskudd, 00/262.reindriftsmyndighetenes kompetanse i dispensasjonssakeretter planog bygningsloven,03/260.systematisk undersøkelse av praktiseringen avforvaltningsloven i Reindriftsforvaltningen,02/282.tap av retten til -, 84/111.tillatelse til vinterbeiting i annet distrikt, 89/110.

2003–2004 Dokument nr 4331Renovasjon,avgift for permanent plasserte campingvogner,91/124.avgift for ubebygd eiendom, fraflyttet helårsbolig,83/71, 86/109.fritak for fastboende i kommunen, 96/229 jf.97/36.fritak for renovasjon på grunn av beliggenhet,84/88 jf. 85/24 og 86/19, 87/13, 95/209 jf.96/29, 96/228 jf. 97/36.fylkesmannens godkjenning, formkrav, 83/70.kommunens plikter etter renovasjonsordning,78/97.områdebestemt unntak, saksbehandlingen,87/109.overføring av midler fra renholdsverk til kommunekassen,87/112.retningslinjer for deltagelsesplikt, 81/124.tilbakevirkning ved avgiftsforhøyelser, 85/110 jf.86/22.Rente,forsinket betaling,bostyrers salærkrav, 91/139.eiendomssalg til kommune, 86/110 jf. 87/23.kommunalt grunnerverv, grunnkjøpsobligasjoner,82/50, 88/113.skattekrav, 96/210, 99/271 jf. 00/48 og 01/58.klausul om rentefritak, kommunalt lån, 92/134,94/233 jf. 95/33, 95/212 jf. 96/29,96/238 jf. 98/32.morarenter tilkjent ved kommunes urettmessigerefusjonskrav, 98/231 jf. 99/42.sakskostnader,– spørsmål om forsinkelsesrenter på mellomlegg,03/166.– spørsmål om når forsinkelsesrenter begynnerå løpe, 02/91.salg av kommunal tomt, – fra ferdigstillelse tilavtaleinngåelse, 87/120.tilbakebetaling av beslaglagt pengebeløp, 99/243.uriktig innkrevd eiendomsskatt, 79/79.utgifter for pleiehjemsopphold, 84/95.ved tilbakebetalingskrav, 88/142 jf. 89/18, 89/92,93/213, 00/191 jf. 01/65.Rettsgebyr,utstedelse av midlertidig reisepass, 86/71 jf.87/21.Rettshjelp, se Fri rettshjelp.Rettshjelpsvirksomhet,tillatelse til begrenset --- for skatterevisor,91/109.Røyking,sjenerende røyk fra serveringssted, 94/284.Saksbehandling, se Avvisning, Befaring, Begrunnelse,Forhåndsuttalelse, Forhåndsvarsel,God forvaltningsskikk, Habilitet,Klagebehandling, Kunngjøring, Muntligkonferanse, Omgjøring, Partsoffentlighet,Sen saksbehandling, Underretning, Veiledning.Sakskostnader,ansvar for forhåndsuttalelse, forvaltningsloven§ 36 og alminnelige erstatningsrettslige regler,00/189.der to offentlige organer har gjort feil i sammesak, 99/77.endring «til gunst for en part» og «tvist mellomparter» etter § 36, 79/107.endring «til gunst for en part», opphevelsesvedtak,89/86, 96/197, 03/160.«feil ved --- avgjørsgrunnlaget» etter § 36,82/115, 83/57, 83/59, 92/111, 94/176 jf. 95/32.feil lovanvendelse i byggesak, 87/91, 95/187.forholdet mellom § 36 første og annet ledd,82/115.frist for fremsetting av krav, 85/94 jf. 86/21.i utlendingssak, 90/93.i ligningssak, 99/270.i sak for Markedsrådet etter markedsføringsloven§ 13, 78/113.i sak om betaling for sykehjemsopphold, 86/56.klageavgjørelse ikke truffet fordi saken falt bort,84/60.krav om sakskostnader etter rettsforlik, 01/192.manglende underretning om omgjøringsvedtak,92/109.«nødvendige» kostnader,i forbindelse med forutgående domstolsbehandling,00/197 jf. 01/65.reduksjon av timesatsen for rettshjelper, ikkeet fritt skjønn, 03/167.ved advokatbistand, 81/133, 81/134, 82/116,83/57, 86/56, 86/89, 90/93.ved egne undersøkelser, 85/92.oppreisning for oversittelse av frist, 00/193,03/162.på billighetsgrunnlag, 98/158.på erstatningsrettslig grunnlag, utenfor § 36,85/95, 99/240, 00/189, 02/252.påløpt før formelt vedtak, 81/138, 84/59.reduksjon av omkostningskrav etter § 36 førsteledd, 82/116.spørsmål om «andre særlige forhold» taler motdekning av saksomkostninger, 98/80.under administrativ klagebehandling i skattesak,78/114, 86/98.underretning om rett til sakskostnader, 85/94 jf.86/21, 00/193, 03/162.utgifter knyttet til å fremme krav om saksomkostninger,00/196.utgifter til omgjøringsbegjæring, 01/192.ved klagesak om betaling av «særlig politioppsyn»,80/106.ved omgjøring av,forkjøpsvedtak, 81/132, 83/59.hovedplanvedtak for veg, 88/82.konsesjonsvedtak, 91/112.ved omgjøring av tilsettingsvedtak, 80/104.vedtaksbegrepet i § 36, 84/59.

332 Dokument nr 42003–2004Samboere,beskatning, 83/61.boliglån i Statens Pensjonskasse, 83/27.overføring av drosjeløyve ved dødsfall, 83/87.trygd til separert mor, 84/40.Samiske spørsmål,fri sakførsel, sak i tilknytning til reindriftsnæringen,96/30.merverdiavgiftsloven, hytte til bruk i reindriftsnæringen,96/213 jf. 99/34.Sen saksbehandling,barnevernssaker, 84/45, 91/66.bidragssaker, 88/55 jf. 89/17.byggesaker, 80/128, 81/111, 83/123, 86/143,86/159, 89/82, 98/296, 99/98 jf. 00/43, 01/71,02/307, 01/38 jf. 02/26.eiendomsskattesak, 03/208.fengselssaker, 88/64.foreløpig svar, 99/96, 01/218 jf. 02/64, 02/307.helsesaker, 96/56, 98/106.husbanklån, 88/124 jf. 89/18.konsesjonssaker for fiskeoppdrett, 84/104,91/144.ligningssaker, 94/186, 98/107 jf. 99/38.manglende saksoppfølgingsrutiner, 01/230.merverdiavgiftssak, 01/204.ombygging av kjøretøy, 02/90.oppstilling av spilleautomat, 94/54.reguleringssak, 82/90.reindriftssak, 01/232, 02/296.rettshjelpsaker, 83/56.servering- og skjenkebevillingssaker, 01/39 jf.02/26.sikringssak, 98/210.sosialsaker, 92/61.spesialpedagogisk ressurs, 98/162.straffesak, 87/56 jf. 89/17 og 91/20.støtte til erosjon- og flomsikringstiltak, 01/85.særskilt inntak i videregående skole, 02/146.tildeling av festetomt på statsgrunn, 85/145.tilskudd til jordbruksveg, 87/78 jf. 88/20.toll- og avgiftssaker, 94/56, 97/81, 99/100.trygdesaker, 83/42, 88/38, 96/54, 97/89, 02/27.utlendingssak, 94/166, 01/93, 01/37 jf. 02/27.utsatt behandling i påvente av lovlighetskontroll,01/216.ved underretning om vedtak, 84/65 jf. 85/22,86/17 og 87/17, 94/55, 98/75.åpnings- og skjenketidsak, 01/218 jf. 02/64.Sjøfart, Havnevesen,båtplass, tilsagn fra havnefogd, 87/123.det offentliges ansvar for isbryting, 86/127.fjerning av privat fortøyningsbøye, 86/127,87/123.forhyringsnektelse for sjømenn, frist for søknadom opphevelse, 81/24.havnestyrets uttalerett ved mulig salg av tomt ihavneområde, 88/115.Skatt, se Eiendomsskatt, Ligning og Ligningsbehandling.Skattenedsettelse, Ettergivelse,ettergivelse av forsinkelsesrenter på forskuddskatt,01/189.ettergivelse av renter på restskatt, 94/197.ettergivelse av renter og omkostninger, saksbehandlingenog foreløpig svar, 02/258.ettergivelse av restskatt av billighetshensyn,01/202.ettergivelse av restskatt, saksbehandlingen, begrunnelsen,01/200 jf. 02/64.for lavt forskuddstrekk, 91/114, 96/212 jf. 98/32.forskjellsbehandling, 81/127.krav om prøving av lovvilkårene, 03/216.lovlighetskontroll av vedtak om ettergivelse avskatt, 03/217.offentlighet, taushetsplikt i sak om -, 87/89.retningslinjer for begrunnelse, 86/97.utgifter til adopsjon av barn fra utlandet, 93/204.Skattetrekk,anvendt til dekning av kommunal renovasjonsavgift,78/97.nektelse av godskriving, 95/204, 00/208.sjømannsfradrag, 94/201 jf. 95/33.Skilsmisse, se Ekteskap.Skjenkebevilling, se Alkoholomsetning.Skogbruk,håndheving av forbud mot blinking og avvirkning,87/155.regning for skogplanting foretatt uten eierensvitende eller pålegg etter lov, 78/125.Skole og universitet,eksamen,annulasjon av eksamen, 95/140.bortvisning på grunn av «fusk eller forsøk påfusk», 92/52.feilinformasjon om begrensning i adgangen tilå ta universitetseksamen, 93/76.erstatning, ved tyveri fra elev, 80/122, 89/84.fagprøve (svenneprøve),prøvenemndas kompetanse, 90/86.saksbehandlingen, 85/43, 86/41 jf. 89/16.folkehøgskoler,departementets ansvar som overstyre, 80/31.departementets godkjenningsrett ved stemmelikheti skolestyret, 79/18.hjemmeundervisning, 78/42.karaktersaker/evaluering,elevrådsarbeid som begrunnelse for nedsattoppførselskarakter, 81/40.endring til skade ved klage i -, meldingsfrist,78/50 jf. 79/10, 85/48.fritak fra skriftlig karakter i norsk sidemål,88/62.manglende grunnlag for fastsetting av karakter,98/166.nedsatt ordenskarakterpå grunn av fusk, 95/143.på grunn av uberettiget fravær, 98/163jf. 99/41.

2003–2004 Dokument nr 4333norsk hovedmålseksamen, 92/46.praksisperiode, 96/143 jf. 97/33, 01/149.standpunktkarakter, forholdet til forvaltningslovensomgjøringsregler, 94/119 jf. 96/27.standpunktkarakter, klageinstansens kompetanseog saksbehandling, underretning, 84/34 jf. 85/22, 86/40 jf. 87/20, 87/48 jf. 89/17,96/138.standpunktkarakter, kompetansen til å fastsettetilligger faglærer, 77/59 jf. 78/11.veiing mellom to fag, 96/135.klasseinndeling,retten til å tilhøre en klasse, 99/181 jf. 00/44.kontingentinnkreving,til studentorganisasjon, 96/41 jf. 97/30.kretsregulering,saksbehandling, 94/115, 97/159, 98/159.ugyldig forskrift, 02/146.mobbing,skolemyndighetenes oppfølging, 96/131.målform,kravet til lærebøker og læremidler på beggemålformer, 98/161.overføring av nynorskklasse til annen skolemed nynorsk opplæringsmål, 78/41.skifte av skriftlig -, ugyldighet pga. misoppfattetforeldremening, 81/42.stemmerett ved avstemming om -, 81/44 jf.82/15 og 84/16.nedleggelse av barneskole,lovlighetskontroll, 98/159.saksbehandlingen, 84/33, 98/160.omlegging av studieopplegg og eksamensform,informasjon, 85/40.opptak (inntak),betydningen av bøter ilagt ved forenklet foreleggved opptak til Politihøgskolen,97/167 jf. 98/35 og 00/38.feilinformasjon om praksiskravet ved NorgesVeterinærhøgskole, 89/41.fremskutt skolestart, mangler ved saksbehandlingen,87/39.innføring av skole for 6-åringer, 94/113,97/151.karakter feilført på søknadsskjema av skolerådgiver,80/30.manglende opplysning om ungdomsskoleeksamen,81/38.om opptak til videreutdanning i sykepleie er etenkeltvedtak, 03/108.om tildeling av skoleplass i grunnskolen erenkeltvedtak, 99/55 jf. 00/42.overflytting av elev til ny klasse på grunn avdisiplinærproblemer, saksbehandlingen,82/58.poengberegning ved fysioterapiskole, 79/32 jf.80/15.regelstrid, departementsforskrifter/lokale forskrifter,78/39 jf. 81/15.retten til å gå på nærmere skole, 00/121.søknad om ny praksisperiode, 97/172.søknad vurdert på ufullstendig grunnlag,94/124 jf. 95/32.videregående skoler,– fortrinnsrett, særlig behov for tilrettelagtundervisning, 92/43.– kriterier for -, elevenes skoleønske, 87/41,90/37, 91/40.– inntaksprosedyren, 85/35.reglement,endring av -, distriktshøgskole, 83/35.for videregående skole, 86/37.skolebytte,ved flytting innen kommunen, 89/31.skolefritidsordning,satser, 99/184.skolepenger,for elever i privat videregående skole, 92/54.for elev i ungdomsskole i nabokommunen,78/45.skolerom,dissentermenighets adgang til å leie, 78/48.skyss,for elever i grunnskolen, 92/40, 01/145 jf.02/62.for elever i videregående skoler, 87/45, 90/40,97/162, 99/179, 00/18 jf. 00/111 og 01/63.spesialundervisning,etter grunnskoleloven, 93/69, 93/71, 95/135,96/129, 99/176.etter opplæringsloven, 00/123, 01/146, 02/153.etter voksenopplæringsloven, 85/38 jf. 86/20,99/187 jf. 00/44.for gjesteelev, refusjon, 91/43.tildeling av studenthybel, 79/115.tilskott,statstilskott til privat skole, 89/35.utelukkelser,fra leirskoleopphold, 91/46.fra undervisning på grunn av røking, 86/37.utsatt skolestartkrav om sakkyndig vurdering av skolemodenhet,97/157.utvisning,utsatt iverksetting ved klage, 88/60.Sosialhjelp, se også Hjemmehjelp,aktsomhetskravet ved krav om tilbakebetaling,03/23, 03/136.bruk av matrekvisisjon, 95/158.dekning av utgifter tilbehandling ved privat institusjon for rusmiddelmisbrukere,98/190.opphold på privat sykehjem, 95/214.dekning av utlegg til nødstiltak til fordel forhjelpeløs, syk person, 79/34 jf. 80/15.ettergivelse av sosiallån, 99/207.kommunal garanti for opphold på pensjonat,91/131 jf. 92/21.

334 Dokument nr 42003–2004mangelfullt avslagsgrunnlag, 88/41.nektelse av adgang til sosialkontorer, 90/48,98/187.reduksjon av omsorgslønn, 03/132.refusjon i krav på tilbakebetaling av skatt,96/163, 96/169 jf. 97/33, 96/172 jf. 97/34,96/175, 97/193.saksbehandlingen ved vedtak om kommunaletjenester, 99/194.søknad om omsorgslønn fremsatt i ettertid,99/202 og 01/57.til fosterforeldre, 91/73.til hjemreise for utlending, 84/49.vilkår om motretning i skattetilgodehavende avsosialhjelpslån, 99/201 jf. 00/46vilkår ved omsorgsarbeid i hjemmet, 92/60.Statens lånekasse for utdanning,adgang for elever ved privatskoler til å søkeutdanningsstøtte, 94/132.barns formue, 97/177, 00/126.behandlingsrutiner, søknadsfrist, 86/45, 91/49,95/51 jf. 96/27.behovsprøving mot samboers formue, 98/178.borteboerstipend nektet på grunn av tidligeretilstått grunnstipend, 78/46.dokumentasjon av sykdom, 96/149.ektefelles særeie, 97/177.ettergivelse av lån,bonusordningen, 93/85.omsorg for barn, 85/49.formue som stammer fra erstatningsutbetaling,97/174.forskjellsbehandling, 94/127 jf. 95/32.fradrag for formue, 98/174.fødselsstipend, 91/49, 99/192, 01/151.innsnevring av skjønnstema i nærmere regler,98/171.klagebehandling, begrunnelse, underretning,85/51, 02/177.manglende dispensasjonsadgang, 96/150 jf.98/31.rentefritak under soning, 85/50 jf. 86/21.rett til ny utdanningsstøtte etter tidligere avbruttutdanning, 03/113.risiko for svikt i postgangen, 86/45.tilbud om fastrentelån som ikke kom frem i posten,01/150.utenlandsstudent,krav om fullstendig yrkes- eller utdanningskompetanse,84/36, 94/127 jf. 95/32.studium allerede påbegynt, 84/38.veiledningsplikt, 99/192, 01/151.Statens Pensjonskasse, se Pensjonsordninger.Statsborgerskap,bibehold av, 93/117.søknad om, mødremelding, 97/223.vilkår om »sømeleg» atferd, 83/53, 86/70.Stiftelser,endring av vedtekter, 91/261.gransking, 00/249 jf. 01/65.omdanning, 94/261.Strandplansaker,brygge,til sikring av atkomst, 87/170.dispensasjon,begrunnelse ved avslag, 80/72, 81/87, 87/159.etablert hytteområde, planbehovet, 83/148.forskjellsbehandling, 83/148, 83/152.hyttetilbygg, 81/87.krav om konkret vurdering, kommunale retningslinjerfor arealbruk, 82/74, 83/152.langvarig planarbeid uten resultat, 82/29.oppføring av sjøbod, 82/74.varslings- og klageregler, 81/86.ved langvarig planarbeid, 79/59.vilkår om brygge-, båt- og parkeringsplass,84/158 jf. 85/24.endring av plan,for oppføring av hytte, 79/61.vesentlig endringetter strandplanloven § 3 nr. 1,omdisponering av uthus til sovehytte, 81/89.Strøm, se Elektrisitetsforsyning.Sykehus og sykehjem,ansvar for avdød beboers eiendeler, 00/172.betaling for kopi av sykejournal, 87/85 jf. 89/17og 90/20.betydning av alder ved spørsmål om transplantasjon,00/138.disponering av kontantytelser fra folketrygden,96/154, 00/164.egenbetaling ved sykehjemsopphold, 86/56.egenbetaling ved sykehusopphold, 99/199 jf.00/45.hjerteoperasjon i utlandet, 88/44.motsetningsforhold personale/pasient, 86/55.pasientrepresentant i styre, suppleringsvalg,86/55.pasientskader,behandling av erstatningskrav, 85/61.teknisk svikt, 86/53.refusjonskrav for oppholdsutgifter for overbeleggspasient,80/35.tilsynsansvar for Akuttinstitusjonen ved Ullevålsykehus, 99/111 jf. 00/43.vederlag for institusjonsopphold, beregningsgrunnlaget,90/45, 91/53.Tannhelsetjeneste,folketannrøkta, rett til fri behandling ved tidligeremanglende tannlegekapasitet, 78/55 jf.83/14.Tannleger,reisegodtgjøring for tjenestepliktig tannlege,78/31.Taushetsplikt,brev fra Riksrevisjonen til Forsvarsdepartementet,93/174.

2003–2004 Dokument nr 4335bruk av ligningsopplysninger i personalsak iskatteforvaltningen, 93/170 jf. 94/33.erstatningskrav mot arbeidsgiver for brudd på –,86/93, 93/178 jf. 96/27 og 99/34.for Konkurransetilsynet, 01/114.for leger,for fylkesleger i forbindelse med innstillingertil legestillinger, 99/86.i forhold til søknad om godkjenning av barnehage,98/233 jf. 00/39.i klagesak til fylkeslegen, 01/164.rekkevidde av samtykke til offentliggjøring,90/83 jf. 91/20.for medlem av barnevernsnemnd som opptrådtesom observatør i barnehagenemnd, 82/110.for offentlig arbeidsgiver overfor privat konsulentfirma,95/131.for opplysninger om forretningsvilkår og priser,02/102 jf. 03/44.for ombudsmannen i klagesaker, 91/171.for psykolog i barnevernsak, 80/95.for sykehuspersonell i samarbeidsmøte medbarnevernet, 92/104 jf. 95/30.for tilsettingsorgan om opplysninger om attføringstiltaki stillingssøknad, 99/90.forskers adgang til flyttemeldinger, 84/64.frigivelse av ligningsdokumenter i rettssak,80/93.i forhold til ektefelles innsynsrett i selvangivelse,83/46.i forhold til konkurransesensitiv informasjon,03/59.i forhold til moren i sak om barnefordeling,80/95.i forhold til overordnet tilsynsorgan, 78/105.innsyn i salgs- og skjenkesteders omsetning avalkohol, 98/131.i sak om ettergivelse av skatt, 87/89.i sak om markedsføringstillatelse for legemiddel,00/82 jf. 01/60, 02/59 og 03/41.opplysninger fra forvaltningssak gjengitt i rettssaksdokument,87/86.opplysninger om tidligere straffedommer i tjenestesak,93/178 jf. 96/27 og 99/34.opplysninger om urettmessig mottatt godtgjørelse,91/97.politianmeldelse, 88/76,90/85, 00/88.samtykke til offentliggjørelse, alminnelig kjenteopplysninger, 78/103.taushetsplikt i skolen, 02/82.transportavtale, 96/91 jf. 97/31.utlevering av pasientjournaler til påtalemyndighet,02/196.ved journalføring,navn på person, 98/133.Telefon,kanalantall for manuell mobiltelefon, 88/85.påstand om feilregistrering av tellerskitt, 92/130.Tilbakebetalingskrav,for innbetalt arbeidsgiveravgift, 78/100.for meget betaltavgift til Patentstyret, 98/114 jf. 99/39.vannog kloakkavgift, 84/84 jf. 85/24, 91/127, 91/128, 00/232.for meget utbetalt,lønn, 80/25, 86/31, 97/249, 00/93, 03/90.pensjon, 81/37.produksjonstillegg i landbruket, 88/142 jf.89/18.trygd, 85/55, 85/57 jf. 87/19 og 88/18, 86/35.for mottatt,bidragsforskudd, 87/54.bostøtte, 99/220.sosialstøtte, 92/56.uhjemlet avgiftskrav, 87/111, 00/191 jf. 01/65.Tilbakevirkning,etterfølgende endring av reguleringsplan, 87/162,88/157.forhøyelse av kommunale avgifter, regelsituasjonen,85/110.forhøyelse av vannog kloakkavgift, 84/83.nedsettelse av barnebidrag, 87/51.tilsettingsvilkår endret etter tilsettingsvedtaket,88/30.vandelskrav ved autorisasjon av preparant,88/133.Tilleggsjordsaker, se også Forkjøpsrett og Konsesjon,jordsøkende nabos rettsstilling, 80/57.myndighetenes opptreden ved forespørsel omsalg avlandbrukseiendom, 82/70, 82/72, 83/113 jf.85/21.saksbehandlingen 78/85, 80/57, 81/74, 82/70,98/292, 98/293 jf. 99/44.videresalg av bolig på eiendom ervervet irasjonaliseringsøyemed, landbruksmyndigheteneskompetanse, 79/53.Tilsetting, se også Lærere,kunngjøring,av engasjement som gir fortrinnsrett til nytilsetting, 80/20 jf. 81/16.deling av stilling lyst ut som helt, 93/57.forbehold i utlysing om tidsbegrensning,80/16.fravikelse av kvalifikasjonskrav, 83/23.intern, 78/13, 80/20 jf. 81/16.intern fortrinnsrett, 99/172.intern utlysing bare for fast tilsatte, 99/170.spørsmål om fornyet utlysing var saklig motivert,91/27, 94/92.saksbehandling,anmodning fra departementet om ny behandlingi tilsettingsråd, 79/19.begrunnelse ikke reell, 97/140.delegasjon av tilsettingsmyndighet, 84/24.diskriminering av søkere utenfor landsdelen,90/27.

336 Dokument nr 42003–2004fremgangsmåten ved avgjørelse av habilitetsspørsmål,86/73.hemmeligholdelse av navn på referanseperson,99/164 jf. 00/44.innhentede opplysninger ble ikke forelagtsøker, 94/91, 98/145.innstilling,– ekstern søker utelatt, 90/31.– fra interesseorganisasjon, 79/11.– opplysninger om de ansattes syn, 92/24.intern søker ikke vurdert som ordinær stillingssøker,03/93.intervju– betydningen av at ekstern, kvalifisert søkerikke inntatt, 98/144.– formelt best kvalifiserte ikke innkalt, 00/97og 01/60.– skriftlig referat, 86/73.klagebehandling uten holdbart grunnlag,84/25.kollegaers uttalelser burde vært forelagt søker,92/22.kompetanseforholdet mellom administrasjonsutvalgog formannskap, 84/27.Likestillingsombudets håndtering av klage i enikke ferdigbehandlet tilsettingssak, 00/108.liste med rangering av kun interne søkere,93/47.mindretallsanke, 79/19.nedtegning av opplysninger, 94/100, 95/61 jf.97/30, 98/155, 99/164 jf. 00/44, 03/68.omgjøring uten klage, 81/131, 84/25, 85/115,95/108 jf. 97/30 og 97/143.omgjøring ved inhabilitet, 82/17.oppbevaring av søknader med attester, 94/100.opplysning om funksjonshemming i søkerliste,03/95.protokollasjon i tilsettingsrådet, 94/100.saken ikke tilstrekkelig opplyst, 91/22, 91/23,93/43, 93/51 jf. 95/30, 98/152 jf. 99/41,00/97 og 01/60, 00/103 og 01/62.søknadsfrist og innstillings betydning, 79/11.tilsetting i rekkefølge, opprykk for varamann,82/18, 85/29.tilsettingsbrev som bindende tilbud, 95/116.tilsettingsorganets plikt til selvstendig vurdering,87/25, 89/19.tilsettingssak stanset, omorganisering, 92/29.tilsettingsvilkår endret før tiltredelse, 88/30.tjenestemann uten stemmerett i tilsettingsråd,82/56 jf. 83/17.undersøkelse av attester, 83/24.utredningsplikt mht. HIV-positiv arbeidssøker,95/61 jf. 97/30.utredningsplikt mht. personlig skikkethet,89/19, 93/41, 93/43, 98/152 jf. 99/41.uttalelser fra tillitsvalgte, 87/26.uttalelser som burde vært forelagt søker,79/11, 96/103 jf. 97/33.ved professorat i rettshistorie, 99/158 jf.00/43.vedtaksførhet, 03/93.tilsettingsvedtaket,alders betydning, 80/23, 92/24, 97/136,99/162, 00/100, 00/103 og 01/62, 01/138,01/142.arbeidsløshet, betydning av -, 83/21, 90/27.arbeidsmarkedstiltak, betydning av praksis,86/25.familietilsetting, 78/22, 79/20, 84/22.forbigåelse av best kvalifisert søker, 78/18,78/19, 79/15,79/20, 81/17, 82/51 jfr. 83/16, 82/53, 83/20,83/21, 83/23, 84/22, 84/30, 85/30, 86/23,88/24, 89/22 jf. 90/21, 90/28, 90/31, 91/27, 92/26, 94/84, 94/88, 97/132 jf. 98/34,99/164 jf. 00/44, 00/100, 01/138.fortrinnsrett,– for deltidstilsatt til hel stilling, 85/27, 94/86,96/101 jf. 97/33, 97/129 jf. 98/34, 99/172.– for en engasjert i stillingen, 80/20 jf. 81/16.– forholdet mellom arbeidsmiljøloven § 67 og§ 58 nr. 7, 86/26.– for interne deltidsansatte, 99/174.– for midlertidig tilsatt, arbeidsmiljøloven§ 67 nr. 1, 82/54 jf. 83/17, 85/33.– for søkere fra kommunen, 80/19, 86/26,90/28.– for timelærer i videregående skole, 84/30.– ved videreføring av arbeidsoppgaver vedomorganisering, 89/24.godkjenningsretten for kommunen ved tilsettingav barnehagepersonell, 81/20.individuelt krav på tilsetting i full stilling,99/174.likestilling,moderat kjønnskvotering, 93/51 jf. 95/30.plikt til å følge Likestillingsombudets uttalelse,93/181, 95/105.sterk kjønnspreferering, 86/23.lovbestemte kvalifikasjonskrav, 83/26 jf.84/16, 87/128, 90/35, 99/167, 03/96.midlertidig tilsetting, 95/110, 95/113, 96/97,97/126.sammenlignende kvalifikasjonsbedømmelseikke foretatt, 80/18, 81/18 jf. 82/14, 92/24,94/94, 99/169.stillingsinndragning, betydningen av mulighetenfor -, 80/19.stillingsskifte, forbigåelse pga. hyppige -,78/21.tilrettevisning, betydning av, 02/139.tilsettingsforhold eller oppdragsavtale, 03/102.tilsidesettelse av søker, 98/150.– til årsvikariat på grunn av innkalling tilførstegangstjeneste, 84/20.

2003–2004 Dokument nr 4337– til årsvikariat pga. påregnet svangerskapspermisjon,78/16.– tiltredelsestidspunktets betydning, 80/18.– uriktig faktisk grunnlag, 78/20.– uten at angitt grunnlag, 98/148.– utenfor landsdelen, 90/27.– utenlandsk statsborgerskap, 89/21.– utlending, språkkunnskaper, 85/30.– velferdsgrunner, 82/17.ugyldighet, 82/17, 82/56, 83/24, 84/22,97/143.utenforliggende hensyn, 83/20, 83/21, 84/22,90/28, 94/98.vandel,– eldre promilledom, 88/24 jf. 92/20.– forenklet forelegg, 97/171.Tilskudd,til aviser,produksjonstilskudd til dagsaviser, 94/246.til kursteder,betydningen av sosialkomiteens merknad,91/54.til landbruket,endring av administrativ praksis, 87/136.endring av regelverket,oppbrukt tildelingskvote, 87/134.sen saksbehandling, 88/139.forholdet mellom flere tilskuddsordninger,85/130, 87/132 jf. 88/21.forholdet til forvaltningsloven, kunngjøringsmåten,86/120 jf. 87/23.forventning om tilskudd som følge av uheldigsaksbehandling, 88/137.kontraktproduksjon av egg, tidspunkt for slakting,85/130.produksjonstillegg/produksjonstilskudd,aksjeselskap som forpakter, 02/274.arealvilkår, grunnlaget for nektelse av dispensasjon,78/127 jf. 79/10.etterbetaling, feil i søknadsskjema, 03/249.forholdet mellom produksjon og arealgrunnlag,85/128.forpaktningsavtale må omfatte hele bruket,83/104.fristoversittelse, 83/107.tilbakebetaling og rentekrav ved feilaktig utbetaling,88/142 jf. 89/18.to brukere bosatt på samme landbrukseiendom,96/241.saksbehandling, elektronisk behandling avsøknader, 85/128.tiltak påbegynt før søknaden var avgjort,87/136, 88/137, 88/139.toprisordningen for melk, 93/221, 94/249.veganlegg, mangelfulle svarrutiner, 87/78 jf.88/20.til organisasjoner,søknad fra menneskerettighetskomite, 90/97.Tinglysing,krav om offentlig prioritetsvikelse, 91/157.overdragelse i strid med lov, 86/140 jf. 87/24.tinglysingsdommerens undersøkelsesplikt,85/165.Tjenestemenn, se også Habilitet, Lærere, Pensjonsordninger,Taushetsplikt, Tilsetting,avskjed,distriktsjordmor i dobbeltstilling, 81/30.soning av fengselsstraff, 95/128.beordringstillegg for ekstrabetjent i lensmannsetaten,88/31.bindingsforpliktelse overfor tidligere arbeidsgiverved stillingsskifte, 81/23, 87/32.boliglån i Statens Pensjonskasse, 83/27.boligtilskott til prest, 81/27.boplikt for lensmann, 92/35.bortfall av godtgjørelse, 96/108 jf. 97/33.flyttegodtgjøring,forskjellsbehandling, 81/134.uklar stillingsutlysing, 79/28 jf. 83/14.hovedstillinger,forbud mot å ha to – i statstjenesten, 78/13.innsyn i interne saksdokumenter vedrørende egetarbeidsforhold, 78/36.intervjuordning ved opptak av postelever, 79/31jf. 80/15.krav om lederskifte som vilkår for økonomiskstøtte til bedrift, 88/136.ledelsens styringsrett– hvor tjenestemann ønsket overflytting fra enseksjon til en annen, 78/12.– ved endring av arbeidsoppgaver, 89/24 jf.90/21.lojalitetsplikt,for ansatt ved rådmannskontor, 96/45.for barnevernmedarbeider, 95/43.for fylkesveterinær, 78/25.for justisråd ved ambassade, 02/22, 02/66.for kommunal etatsjef, 91/30.for leder av Forbrukerrådets fylkeskontor,02/22, 02/76.for redaktør i direktorat, 85/25.for tolk i utlendingssak, 89/56.lønn,bortfall av personlige lønnstillegg som følgeav tariffrevisjon, 84/28.godtgjørelse for vitneoppmøte under permisjon,96/110 jf. 99/34.lønnstillegg til uorganisert, 86/27, 94/103 jf.95/31, 03/89.lønnstrekk, premie til kollektiv hjemforsikring,92/34 jf. 94/32.ulovlig fravær, 87/29.oppjustering ut fra likhetsbetraktninger, 80/24.opplysning i tilsettingsbrev i strid med overenskomst,79/22.overtidsgodtgjørelse for arbeidsleder, 86/29.

338 Dokument nr 42003–2004personlig avlønning, tjenestemann i overtalligstilling, 81/25 jf. 82/15.tilbakebetaling av for meget utbetalt -, 80/25,86/31, 97/249.trekk i lønn, forhåndsavtaler og feilutbetalinger,01/129.ved utdanningspermisjon, bindingstid og tilbakebetalingsvilkår,82/57.lønnsopplysning i tilsettingsbrev i strid medoverenskomst, 79/22.midlertidig tilsetting, 96/97.næringsvirksomhet,ligningssjefs ektefelles rett til å drive -, 78/32jf. 81/15 og 83/14.omorganisering,avdelingsledere i trygdeetaten, 89/24 jf. 90/21.endret stillingsinnhold, 91/29.oppsigelse,endring av arbeidsoppgaver, 89/24 jf. 90/21.lederskifte som vilkår for økonomisk støtte,88/136.manglende oppfyllelse av tjenesteinstruks,93/64 jf. 95/30.poststyrer anmodet om å si opp stillingen,78/13.opptak av aspirant til utenrikstjenesten, 85/32.ordensstraff,bruk av ordensstraff mot ytringer fra offentligeansatte, 03/19.grunnlaget for ordensstraff, 03/86.krav til saksbehandlingen, 95/122.krav til saksbehandlingen og spørsmål omrettsanvendelsen, 03/83.når en tjenestepåtale kan anses som ordensstraff,97/59 jf. 98/34.sletting, 95/122.spørsmål om enkeltvedtak, 97/56, 99/59,01/133.permisjon,offentlig verv, 87/29.omgjøring pga. kompetansemangel, 82/117.soning av fengselsstraff, 95/128.ved overgang til ny stilling, 79/20.permittering,manglende oppfyllelse av tjenesteinstruks,93/64 jf. 95/30.reisegodtgjøring,reisens utgangspunkt, 87/33.tjenestepliktig tannlege, 78/31.stillingsvern,ved kommunal overtakelse av privat virksomhet,91/31 jf. 92/20.yrkeshemmet arbeidstaker, 92/30.stipend,til utdanning som helsesøster, 94/95.til videreutdanning i sykepleie, 95/125.suspensjon,tilbakevirkning, 93/58.særdomstol,utskifting av medlem, 91/38.tilrettevisning,betydning for senere tilsettinger – søknader,01/135, 02/139.for brudd på lojalitetsplikt, 85/25, 91/30,95/43, 96/45.krav til opplysning av saken, 99/94 jf. 00/43.uttalelser til pressen, 78/25, 78/103, 85/25,91/97, 95/43, 96/45.Toll og Innførselsavgift,båtmotoravgift på industrimotor, hjemmelsspørsmål,87/107 jf. 88/20 og 90/21 og 97/29.båtmotoravgift på marinefartøyer, 00/220 jf.03/41.frist for etterberegning, 88/109 jf. 89/18, 98/250.innførsel av arvet personbil, 92/120.innførsel av charterfartøy, 99/272 jf. 00/49.innførsel av lystbåt, ansvaret i kjøpssituasjon,85/107.innførsel av musikkanlegg, etterberegning avsæravgift til NRK, 93/208 jf. 94/33.kosmetikkavgift på hårsjampo, 90/111.kroppsvisitasjon ved tollundersøkelse, 88/107.kvantumsgrense ved kjøp av alkoholholdigevarer fra «tax-free shop», 83/66.midlertidig bruk av utenlandsregistrert kjøretøy,gjenutførsel, 89/97, 91/117, 92/111.ombygging av buss til personbil, 89/102.ombygging av varebil til personbil, 87/103.opprinnelsesbevis, tepper innført fra u-land,82/104.refusjon av engangsavgift på motorvogn, 94/217.toll- og avgiftsfritak for brukt personkjøretøyved flytting til Norge,bil nr. 2, ektefeller, 78/101, 85/107, 98/259 jf.99/43.ett års registreringstid før innreise, 01/214.feil informasjon fra bilorganisasjon, 98/259 jf.99/43.feilinformasjon fra folkeregister, 86/103 jf.87/23 og 88/19, 97/261.ikke oppfylt fem års registrert utflytting,96/224 jf. 97/36, 98/254 jf. 99/43, 00/218 jf.01/65.omtariffering og etterberegning, 89/94.politisk flyktning, 86/101 jf. 87/22 og 88/19.sammenhengende botid i utlandet, 93/211,01/213.standardbegrunnelse og andre saksbehandlingsspørsmål,84/77 jf. 85/23 og 87/18.to års registreringstid etter innførsel, 00/219.transportskadet bil byttet, brukstid, 84/80 jf.85/23.unntakstilstand i hjemlandet, 84/78 jf. 85/23.valg av tollsted ved import av bruktbil, 83/65.Tomtetildeling i kommunal regi, se også Anbudog Avtaler,fristforlengelse for byggestart ikke reell, 78/60.krav om deltakelse i kabel-TV anlegg, 87/118.

2003–2004 Dokument nr 4339manglende ferdigstillelse av veg, 92/132.rentekrav for tiden mellom ferdigstillelse ogavtaleinngåelse, 87/120.rentetillegg til tilbudsprisen, 80/40.sammenkobling med avgiftskrav, 83/72.Trossamfunn,enerett til navn, registrering, 98/51 jf. 99/37,98/56 jf. 99/37.Trygderetten,forholdet til ombudsmannen, 00/277, 01/20,02/20.gjenopptagelse av sak etter anmodning fra ombudsmannen,80/37 jf. 82/14, 81/46, 85/51.innhenting av nye og oppdaterte opplysninger,96/35 jf. 97/30 og 98/31.kompetanse i saker om,frafall av statens foreldelsesinnsigelse, 81/48jf. 82/15.tilbakebetaling av for meget utbetalt trygd,85/57 jf. 87/19 og 88/18.Rikstrygdeverkets adgang til søksmål mot trygdedeom Trygderettens kjennelser, spørsmålom lovendring, 78/115 jf. 83/14.saksbehandlingstid, 80/39, 96/35 jf. 97/30 og98/31.Trygd, se også Barnetrygd og Trygderetten,adgang til berostillelse av saker, 98/192 jf.99/42.dagpenger under arbeidsledighet, for partreder,87/37.dekning av flybilletter, 00/140.etterbetaling– av grunnstønad ut over 3 måneder, 88/34– rentekrav, 98/228 jf. 99/42 og 00/38 og 01/55og 02/58.– rentekrav, inflasjonstap, 99/216.fastsetting av uføretidspunkt, 01/155 jf. 02/62.forhøyet hjelpestønad, krav til botid, 91/64.fødselspenger, omsorgspermisjon med lønn forfedre, 87/35 jf. 88/20.grunnstønad, kravet til dokumentasjon, 02/181 jf.03/43.klagebehandling i sak om disponering av trygdeytelserundergitt tvungen forvaltning, 03/126.kontantstøtte, bostedsbegrepet og forholdet tilEØS, 02/93 jf. 03/47.krigspensjon,krigsseilersyndromet, 85/51.mangelfull dokumentasjon av krigstjeneste,88/37.medisinsk behandling i utlandet, 84/40, 88/44.meldingsrutine ved klagers død, 78/55 jf. 80/15.motregning i etterbetaling av uførepensjon,01/154.opphold i opptreningsinstitusjon, 97/195.opplysningsplikt, 97/91 jf. 98/34.overgangsstønad, 99/217.pensjonspoeng for bureiser, 94/198.saksbehandlingstiden i trygdeetaten, 83/42.sen oppfølging av trygderettskjennelse, 88/38.separert mor samboende med mulig barnefar,84/40.stansing av ventestønad, krav til aktiv arbeidssøking,02/190.tilbakebetaling av for meget utbetalt trygd,85/55, 85/57 jf. 87/19 og 88/18, 86/35, 97/253.tilleggspensjon for ung ufør, 03/122, 03/23.trygdeavgift for norsk pensjonist bosatt i Sverige,98/45.trygderefusjon for psykologer, 94/137.trygderefusjon, utelukkelse av produkt, enkeltvedtak,96/50 jf. 97/31.uførepensjon, endring av ervervsevnen, 03/123.underretningsformen ved kortvarig betalingsstans,87/37.utestenging fra retten til dagpenger, 98/196.uttalelser fra trygdesjef i avisartikkel om navngitttrygdesøker, 78/103.utelukkelse fra retten til å praktisere for trygdensregning, 02/184.veiledning om valg av gunstigste løsning, 83/41.virkningstidspunktet for uførepensjon, 80/37.yrkesskadeerstatning, invaliditetsgrad ved håndskade,83/40.Underholdsbidrag,avgjørelsesorganets forhold til partenes påstanderm.v., 94/146.bidragsforskudd,enslig adoptant, 87/56.etterbetaling inntil tre år, 00/144 jf. 01/63.etter rettsforlik om bidragsfrafall, 80/33.tilbakebetaling, 87/54.uriktige eller misvisende opplysninger, 00/144jf. 01/63.bidragsplikt,fastsetting, forholdet til skattelovens regler ompersoninntekt, 03/146.for hjemmeværende kvinne uten egen inntekt,83/44.reduksjon i lønn og utbytte fra heleiet aksjeselskap,99/212.tilbakebetaling av barnebidrag pga. frifinnelsefor farskapet, 01/161.til barn over 18 år, 92/75.– avbrutt skolegang, 03/149.til fraseparert ektefelle, betydningen av skifteoppgjør,95/167 jf. 96/28.ved delt omsorg, 90/56, 93/92, 97/188, 98/181jf. 99/41, 98/184 jf. 99/41, 99/213 jf. 00/46,01/162.bortfall av -lang tid siden fastsettelsen, 91/71 jf. 92/20.bidragspliktiges betalings-/inntektsevne,86/60, 87/49.ettergivelse av bidragsgjeld, 94/152.nedsettelse/forhøyelse av -

340 Dokument nr 42003–2004fastsetting ved avtale om delt omsorg, 98/186.på feilaktig grunnlag, 90/59 jf. 91/20.tilbakevirkning, 87/51, 93/88 jf. 94/32,94/149, 95/160.uttalelse fra den annen part, 95/163 jf. 96/28.praksis ved overføring av bidrag til utlandet,97/190 jf. 98/35.rutiner ved innkreving og utbetaling, 88/55 jf.89/17.skjønnsmessig fastsetting og barnetillegg i trygdeytelse,02/195.uklar hjemmelsanvisning for bidrag til tidligereektefelle, 84/43.utredningsplikt, 95/163 jf. 96/28.ved omorganisering fra ansvarlig selskap tilaksjeselskap, 99/209 jf. 00/46.Underretning,manglende avklaring av vedtak, 02/296.om klagerett, 96/63 jf. 98/31, 00/149, 02/296.til advokat i sak om tvangsmedisinering, 96/66.til bistandsadvokat i straffesak, 87/56, jf. 89/17og 91/20.til foreldre i barnevernsak, 91/68.tvangsvedtak etter dyrevernloven, 95/66.vedtak i klagesaker, fremgangsmåten, 84/65 jf.85/22, 86/17 og 87/17, 87/48 jf. 89/17, 88/41jf. 89/17, 98/75.vedtak om kortvarig stans av dagpenger, 87/37jf. 90/20 og 91/20.vedtak om stansing etter motorkjøretøyavgiftsloven,96/216 jf. 97/34.vedtak om særskilt inntak i videregående skole,02/147.Utdanningsstøtte, se Statens lånekasse for utdanning.Utlendingssaker,se også Statsborgerskaparbeidstillatelsemidlertidig – etter avslag på søknad om asyl iførste instans, 94/168.avvisning,frist for begjæring om oppsettende virkning avklage, 90/75.pga. manglende midler, kompetansespørsmål,fengsling, 83/51.beslag, av utlendingers midler, 91/85.bosettingstillatelse,opparbeiding av rett må bygge på oppholdsellerarbeidstillatelse uten begrensninger,94/174.bortvisning, frist for begjæring om oppsettendevirkning av klage, 89/51.fengsling,mistanke om falsk identitet, 97/220 jf. 98/35.ombudsmannens forhold til Utlendingsnemnda,01/23.omgjøringsbegjæringer til Utlendingsnemnda,saksbehandlingsrutine, 02/222.oppholdstillatelse, innreise til Norge,adoptivbarn, 95/181.aldersgrensen for barn i familiegjenforeningsreglene,96/187.barn med en forelder i Norge, 96/190.enslig eldre mor eller far, 97/210.etter samlivsbrudd, 91/87.familiegjenforening etter utvisning fra riket,02/220.forhåndstilsagn omgjort etter endret lovforståelse,arbeidstillatelse, 78/116.foreldre/søster til vietnamesiske barn, 85/81 jf.86/21, 87/62, 91/82.fosterbarn, 97/212.kravet om særlig tilknytning til riket ved familiegjenforening,99/231.mindreårig ektefelle, 85/81 jf. 86/21.mor med en sønn i Norge, søkers hovedtilknytning,85/82.opphold i studieøyemed, 00/183 jf. 01/64.proforma-ekteskap, 93/110 jf. 94/32.«sterke menneskelige hensyn», 98/213.søknad på vegne av egne barn/barnebarn,00/181.sønn fra tidligere ekteskap, 84/46.to kvinner med foreldre og søsken i Norge,92/94.uriktige opplysninger fra søker, 80/112,80/115.oppholdstillatelse, fortsatt opphold i Norge,avsluttet utdanningssituasjon, 84/48.dårlig studieresultat, 80/110.lang oppholdstid m.v., 93/115.mor med flere barn i Norge, 86/69.søkers ekteskap med norsk borger, 80/109.politisk asyl,«15-måneders regelen», 94/171, 03/190, 03/191.bortkommet søknad, 89/50.faren ved retur, 98/212 jf. 99/42 og 00/38.iverksetting av utvisningsvedtak, 80/110,kravet til begrunnelse ved avslag, 89/48.saksbehandlingsrutiner, 99/102.tolketjeneste,utelukkelse av tolk, 89/56.utvisning,dom for grov narkotikaforbrytelse, 92/82 jf.94/32, 03/184.effektuering av vedtaket, 93/105 jf. 94/32,97/216, 98/37 jf. 00/38 og 01/55 og 02/58og 03/41.EØS-borger, 00/180.narkotikaforbrytelser, vurdering av gjentakelsesfare,00/180.opplysningen av saken, 03/186.tidspunktet for avgjørelsen, saksbehandlingm.m., 95/183, 97/216.uforholdsmessig overfor klagerens nærmestefamiliemedlemmer, 03/184.ulovlig opphold og unndratt seg effektuering,96/194.

2003–2004 Dokument nr 4341visumnektelse,adgang til å legge vekt på generelle erfaringermed grupper av søkere, 01/182, 03/193.forholdet til innvandringsstoppen, mangelfullog for generell begrunnelse, 85/77 jf. 87/19.generelle uttalelser om hensyn ved myndighetenesskjønnsutøvelse, 92/88.uriktige opplysninger fra søker, 81/145.Utsatt iverksetting, se under Klagebehandling.Utslippstillatelse, se også Bygningssaker,byggepress og hensyn til andre søkere som begrunnelsefor avslag, 83/139.byggepress og oppbrukt utslippskvote, 84/145 jf.85/24.industriutslipp i sjøområde (Titania-saken), saksbehandling,vilkår, 84/115.klart urimelig avslag på søknad om separat utslipp,89/184.riving av eldre bolig som vilkår for oppføring avny, 82/99.Valg,listeforslag til kommunestyrevalg, 83/81.listeforslag til stortingsvalg, 03/195.pasientrepresentant i sykehjemsstyre, 86/55.registrering som politisk parti, 01/94 jf. 02/61.valgbarhet til landbruksnemnd for kommunerevisor,84/98.valgbarhet ved kommunestyrevalg, 88/117.Vann- og kloakkavgift,avgjørelse om å nekte boligabonnenter å betaleetter målt forbruk, 98/267.betaling av tilknytningsavgift som vilkår forbyggetillatelse, 87/108.betaling etter areal eller forbruk – forskjellsbehandling,97/270.forskjellsbehandling ved forhøyelse av tilknytningsavgift,80/88.fritak, eiendom tilhørende religiøs organisasjon,91/127.fritak for hus oppført før avgiftsordningen,80/89.fritak for tømmingsanlegg for bobiler, erstatning,96/234.kommunale forskrifter er satt i kraft før kunngjøring,81/125.krav om annen gangs betaling av tilknytningsavgift,83/69.krav om formelt pålegg, 93/214 jf. 94/34.overføring av midler fra vannverk til kommunekassen,87/112.plikt til å betale – ved eldre avtale om engangsavgift,78/95.tilbakevirkning ved avgiftsforhøyelse, 84/83,85/110 jf. 86/22.tilknytningsavgift,begrepet hus jf. garasje, 96/232.tillegg på grunn av uriktig gebyrareal, 01/220.ved gjenoppføring av bolig, 92/125.ved påbygg og bruksendring, 82/105 jf. 83/20.tilleggsavgift for unnlatt montering av vannmåler,hjemmelsspørsmål, 89/109.tilleggsavgift ved innredning av bestående del avbygning, 94/227.uriktig beregningsgrunnlag, tilbakebetaling,84/84 jf. 85/24, 91/127, 91/128, 98/270.Vassdrag,dokumentinnsyn i reguleringssak, 88/73.fjerning av laksetrapp, saksbehandling, 83/97.frist for konsesjon, 00/260.innløsning av årlige erstatninger, 86/94.Veg,avkjørsel,alment om regelverket, rammeplaner, klageinstansensstilling, 83/143, 83/146 jf. 84/19,98/67.avslag uten holdbar hjemmel, 90/193 jf. 91/21.bortfall av tillatelse, hjemmelsspørsmål,82/101.endret bruk, 81/113, 82/101.ny avkjørsel, fjernvirkninger, 79/70.omlegging av avkjørsel, vedtaksform, økonomiskmedansvar for myndighetene, 85/163.utvidet bruk,– begrensning av randbebyggelse, hensyn til«myke trafikanter», 80/85.– forskjellsbehandling, 83/143, 89/167,90/197.– hjemmelsspørsmål, 76/110 jf. 78/11, 80/85,82/100.– liten trafikkfare, 84/146.– oppføring av ny bolig og riving av gammel,78/81.– tolking av vegplan, 83/141 jf. 84/19.– vilkår om bruksrett for nabo, 84/148.byggegrenser,manglende individuell vurdering av dispensasjonssøknad,87/166.erstatning, for veggrunn, 90/188 jf. 91/21.privat veg,spørsmål om åpen for alminnelig ferdsel,83/135 jf. 84/18, 84/93, 84/146, 86/114.vegmyndighetenes adgang til stenging, 79/72.reklameskilt, «tettbygd strøk» i vegloven § 33,79/73 jf. 80/16.vedlikehold av– bygget med kommunal garanti, 86/114.vegplan,– saksomkostninger ved omgjøring, 88/82.– tolking, endringer ifm. ekspropriasjon, 83/141 jf. 84/19.vegstatus, spørsmål om privat eller kommunalveg, 90/186.Veiledning, se også Informasjon,adgangen til å henvise publikum til 815-nummer,01/81.fra fylkeslegen ved uklar henvendelse, 91/58.i pensjonssak, 83/31, 86/34.i sak om betaling for sykehjemsopphold, 86/56.

342 Dokument nr 42003–2004i sak om bostedsregistrering, 97/201.i sak om omsorgslønn, 99/202 og 01/57.i sak om produksjonstillegg i landbruket, 96/241.i sak om utdanningsstøtte, 99/192.i trygdesak, 83/41.– forhold til andre trygdeytelser, 98/194 jf.99/42.om forholdet til lotteriloven § 16, 99/78.om forvaltningsloven § 36, 99/72.utforming av søknad i byggesak, 99/316.ved byggemelding, 81/107.ved ligningsbehandling, 78/107.ved søknad om småhusbygging om vinteren,79/35.Vergemål,se også Overformynderi,arvingers rett til dokumentinnsyn, 97/102.hjelpeverge,begrensninger i hjelpevergeoppdraget, 96/151.dekning av utgifter, 97/184.innsyn i opplysninger hos overformynderiet,97/184.oppnevning av, 93/94 jf. 94/32.Viltsaker,endring av grenser for elgvald, 87/145.feilskyting under elgjakt, viltloven § 48, 83/99,89/133.felles viltområde,forvaltningsregler for –, 86/83.sammenslåing til –, 86/129.jegerregister, bruk av fødselsnummer, 90/152.subdelegasjon av myndighet fra direktorat tilfylkesmann, 87/147.import, bison, 94/252.Våpenkort,tilbakekall, 93/228, 95/177.Ytringsfrihet , 95/34 jf. 96/27, 97/29 og 98/31,02/66, 02/76, 02/22.Ølbevilling, se Alkoholomsetning.

2003–2004 Dokument nr 4343LovregisterI. Lover15.4.1687 Norske Lov2-3-2 ......................................................... 92/392-11-3 ....................................................... 89/432-17-1 ....................................................... 89/4317.5.1814 Grunnloven§ 20 ........................................................... 85/84§ 75 .......................................... 00/220 jf. 03/41§ 96 ........................................................... 86/107§ 97 ............................... 85/110 jf. 86/22, 88/133§ 100 ........ 95/34 jf. 96/27, 97/29, 98/31,02/22, 02/66, 02/76, 02/79§ 110 a ......................... 96/30, 96/213, jf. 99/34§ 110 b 99/50, 99/119 jf. 00/43, 00/76 og 01/5912.8.1848 jernbaneloven§ 2 ............................................................. 90/11616.5.1860 sunnhetsloven§ 3 ............................................................. 89/1771.7.1887 nr. 5 straffeprosessloven§ 91 første ledd ........................................ 83/50§ 131 ......................................................... 81/159§ 221 ......................................................... 80/126§ 223 ......................................................... 80/126§ 236 ......................................................... 83/51§ 280 ......................................................... 81/159§ 473 ......................................................... 85/8423.6.1888 nr. 1 om Retten til fiskeri iTanavassdraget i Finmarkens Amt§ 1 ............................................... 94/258, 01/2353.8.1897 nr. 1 om kirker og kirkegårder§ 35 ........................................................... 83/38§ 37 ........................................................... 83/38§ 41 ........................................................... 83/38§ 47 ........................................................... 89/4319.12.1898 nr. 2 om jordmødre§ 12 tredje ledd ........................................ 81/3022.5.1902 nr. 10 straffeloven§ 39 ............................................. 98/210, 03/181§ 121 ......................................................... 87/862.7.1910 nr. 7 om Styret for detindistruelle Retsvern§ 15 ......................................... 98/114, jf. 99/3918.8.1911 nr. 8 skatteloven§ 15 første ledd ............ 87/100, 88/88 jf. 89/18§ 17 ........ 84/73, 87/100, 88/88 jf. 89/18,90/97 jf. 91/20§ 24 annet ledd bokstav a ........................ 97/256§ 26 bokstav r ........................................... 94/198§ 37 litra a ............................... 99/261 jf. 00/48§ 41 siste ledd .......................................... 88/91§ 42 første ledd .................. 80/91, 83/62, 85/103§ 42 c ........................................................ 00/213§ 43 annet ledd ......................................... 99/262fjerde ledd ........................................ 80/92§ 44 første ledd 79/83, 82/107, 85/105,88/96, 91/115, 93/203, 98/246 jf. 99/42, 99/263første ledd, bokstav g ........... 79/82,88/94 jf. 89/18, 00/215 jf 02/60 og 03/42annet ledd ......................................... 92/64syvende ledd ....................... 82/108, 88/99åttende ledd ...................................... 84/73ellevte ledd nr. 2 .... 84/69 jf. 85/22, 89/91syttende ledd ................... 94/201 jf. 95/33§ 45 ........................................................... 02/239§ 47 første ledd ........................................ 80/92§ 50 annet ledd ......................................... 83/65§ 75 første ledd ............................. 83/61, 88/99§ 76 ........................................................... 79/85§ 77 nr. 4 83/64, 92/118, 99/265 jf. 00/48, 02/230§ 78 nr. 2 .................................................. 96/2063.5.1913 om likbrenning§ 2 ............................................................. 83/3813.8.1915 nr. 5 domstolloven§ 29 ........................................................... 91/38§ 52 ........................................................... 91/38§ 146 ......................................................... 88/145§ 219 nr. 2 ..................................... 82/46, 83/87§ 220 ........................................... 00/243, 03/170§ 223 ......................................................... 03/171§ 225 ......................................................... 83/87§ 229 ......................................................... 89/12713.8.1915 nr. 6 tvistemålsloven§ 135 ......................................................... 03/66§ 172 ........................................ 00/197 jf. 01/65§ 204 ......................................................... 80/93§ 239 ......................................................... 95/54§ 437 ........................................ 90/125 jf. 91/2121.7.1916 nr. 2 om vidners og sakkyndigesgodtgjørelse m.v.§ 2 ............................................ 96/110 jf. 99/342.4.1917 nr. 1 adopsjonsloven§ 21 ........................................................... 85/71§ 27 ........................................................... 85/711.6.1917 nr. 1 skjønnsprosessloven§ 57 ............................................ 83/75 jf. 85/2114.12.1917 nr. 16 industrikonsesjonsloven§ 20 første ledd ........................................ 88/15214.12.1917 nr. 17 vassdragsreguleringsloven§ 4 a .......................................................... 88/73§ 6 ............................................................. 88/73§ 16 nr. 5 annet ledd ................................ 86/9431.5.1918 nr. 2 ekteskapsloven§ 43 første ledd ............................. 83/44, 91/69

344 Dokument nr 42003–2004§ 56 annet ledd ......................................... 84/43§ 56 sjette ledd ......................................... 91/7131.5.1918 nr. 4 avtaleloven§ 36 .... 86/110 jf. 87/23, 86/113, 87/118, 89/10526.6.1925 nr. 4 om hundeavgift§ 1 første ledd ............................ 79/77 jf. 80/1610.7.1925 nr. 6 om kommunestyrevalg ogfylkestingsvalg§ 10 annet ledd ......................................... 84/98§ 13 nr. 1 d, annet ledd ............................ 83/819.7.1926 nr. 4 om ansvar for skade på bufeved hund m.v.§ 3 annet ledd ........................................... 78/1255.4.1927 alkoholloven§ 17 ........................................................... 84/99§ 22 ........................................................... 89/113§ 24 .... 85/121 jf. 88/18, 89/113, 90/134, 91/138§ 27 første ledd ........................................ 80/12122.4.1927 nr. 3 vergemålsloven§ 15 ............................................ 93/94 jf. 94/32§ 44 ........................................................... 97/184§ 56 ............................................ 93/94 jf. 94/32§ 90 a ......................................... 93/94 jf. 94/32§ 90 d ........................................................ 96/15129.4.1927 nr. 1 legeloven§ 14 første ledd ........................................ 80/9720.5.1927 nr. 1 ektefelleloven§ 1 annet ledd ................................ 83/46, 85/1008.6.1928 nr. 1 om kommunal renholdsavgift§ 1 ........ 83/70, 83/71, 84/88 jf. 85/24 og 86/198.6.1928 nr. 2 postloven§ 12 ........................................................... 85/99§ 17 ........................................................... 85/99§ 23 ........................................................... 85/996.6.1930 nr. 20 forsikringsavtaleloven§ 81 b ......................................... 86/81 jf. 87/22§ 94 ........................................................... 85/6117.6.1932 nr. 6 om kvalitetskontroll medlandbruksvarer m.v.§ 2 ............................................................. 91/14619.5.1933 nr. 11 særavgiftsloven§ 1 ............. 87/107 jf. 88/20 og 90/21 og 97/29§ 4 ............................................................. 00/2257.6.1935 nr. 2 tinglysingsloven§ 7 fjerde ledd .......................................... 85/165§ 13 ............................. 85/165, 86/140 jf. 87/241.2.1936 nr. 3 om inkasso-, auksjons- ogrettshjelpsvirksomhet§ 6 ............................................................. 91/10913.3.1936 nr. 3 politiloven§ 13 ........................................................... 88/24§ 20 a ........................................................ 88/24§ 27 ............................................. 80/106, 92/12916.6.1939 nr. 6 husleieloven§ 2 ................................................. 78/58, 95/154§ 41 ........................................................... 81/115§ 42 ............................................... 84/94, 94/23715.3.1940 nr. 3 vassdragsloven§ 111 ......................................................... 00/260§ 115 nr. 1 og 2 ........................................ 81/156§ 116 ......................................................... 83/971.3.1946 nr. 3 husbankloven§ 15 tredje ledd ........................................ 79/7924.10.1946 nr. 2 barnetrygdloven§ 1 ............................................ 00/136 jf. 02/59§ 2 første ledd b) ...................................... 85/53§ 11 ........................................................... 85/5313.12.1946 nr. 22 om krigspensjon forsivile m.v.§ 1 ............................................................. 88/37§ 3 ............................................................. 85/5127.6.1947 nr. 9 sysselsettingsloven§ 34 annet ledd ........... 87/37 jf. 90/20 og 91/20§ 34 tredje ledd ........................................ 96/5814.11.1947 nr. 3 ferieloven§ 1 tredje ledd ............ 81/33 jf. 82/15 og 83/15§ 6 første og annet ledd 81/33 jf. 82/15 og 83/155.12.1947 nr. 1 boikottloven ....................... 98/2849.4.1948 nr. 2 losloven§ 2 ............................................................. 86/12728.7.1949 nr. 10 om folketannrøkt§ 1 .............................................. 78/55 jf. 83/1428.7.1949 nr. 19 om folkehøgskular§ 4 ............................................................. 80/31§ 6 tredje ledd .......................................... 79/1828.7.1949 nr. 26 Statens Pensjonskasseloven§ 6 ....................................... 79/23, 83/31 01/184§ 19 ............................ 82/20 jf. 83/15 og 84/16§ 20 ........................................................... 03/105§ 23 første ledd a) .................................... 86/33§ 50 første ledd .......................... 80/37 jf. 82/144.11.1950 Den europeiskemenneskerettighetskonvensjonart. 3 ..... 98/37 jf. 00/38, 01/55, 02/58 og 03/41art. 6 (1) .......... 96/35 jf. 97/30 og 98/31, 99/48art. 6 (2) .................................................... 02/79art. 8 ............................................... 92/82 01/93art. 10 ... 95/34 jf. 96/27, 97/29 og 98/31,02/22, 02/66art. 11 ............................. 96/41 jf. 97/30, 97/518.12.1950 nr. 3 statsborgerrettslova§ 1 ............................................................. 97/223§ 6 første ledd nr. 3 ....................... 83/53, 86/70annet ledd ........................................... 93/117§ 8 .......................................... første ledd 93/11714.12.1951 nr. 3 råfiskloven§ 4 ............................................ 87/142 jf. 88/214.7.1952 nr. 3 tilleggslov til lov ompostvesenet§ 1 ............................................................. 95/21921.11.1952 nr. 2 skattebetalingsloven§ 18 ........................................................... 89/92§ 20 ........................................................... 01/189§ 22 ........................................................... 95/204§ 24 nr. 1 .................................................. 78/97§ 30 .......................................... 99/235 jf. 00/46

2003–2004 Dokument nr 4345§ 31 nr. 1 ... 96/210, 99/271 jf. 00/48 og01/58, 01/189§ 32 a ....................................... 99/201 jf. 00/46§ 41 nr. 1 81/127, 86/97, 91/114, 93/204,94/194, 94/197, 96/212 jf. 98/32, 01/200,jf. 02/64, 01/202, 02/258, 03/216§ 48 ........................................................... 02/18§ 49 ........................................................... 00/208§ 58 ........................................................... 86/9729.4.1953 nr. 1 om Den norske kirkesordning§ 26 ........................................................... 89/43§ 30 ........................................................... 92/3726.6.1953 nr. 4 prisloven§ 15 ........................................................... 89/73§ 18 ............................................. 86/113, 87/118§ 52 ........................................................... 90/8517.7.1953 nr. 9 sivilforsvarsloven§ 41 ........................................................... 83/7717.7.1953 nr. 14 barnevernloven§ 4 tredje ledd .......................................... 82/100§ 4 c ......................................... 92/104 jf. 95/30§ 8 ................................................. 92/66, 92/71§ 9 ...................................... 88/49, 88/52, 91/68§ 11 ......................... 88/49, 88/52, 90/49, 92/67§ 12 ........................................................... 80/95§ 15 ........................................................... 88/52§ 19 .................................... 90/49, 91/66, 91/68§ 24 ............................................... 85/72, 91/73§ 29 ........................................................... 91/73§ 48 ........................................................... 88/50§ 52 ............................................... 90/49, 90/51§ 54 ............................................... 90/51, 92/71§ 55 .................................... 90/49, 91/66, 95/148§ 70 ........................................................... 88/5012.11.1954 nr. 1 om styret i herreds- ogbykommunene§ 16 ............................................. 78/113, 88/169§ 17 ........................................................... 85/115§ 21 ........................................................... 84/27§ 22 ........................................................... 90/115§ 24 nr. 1 .................. 87/115 jf. 88/21 og 90/21§ 55 tredje ledd ........................................ 79/77§ 60 ................... 86/27, 87/115 jf. 88/21, 88/169§ 61 ........................................................... 88/16918.3.1955 nr. 2 jordloven§ 1 ................ 79/45, 79/47, 80/45, 80/53, 85/143§ 2 første ledd .......................................... 80/41§ 5 tredje ledd .......................................... 84/98§ 6 ................................. 82/72, 83/113 jf. 85/21§ 54 ........ 80/53, 81/52, 81/57, 87/147 jf. 88/22§ 55 første ledd ... 78/65 jf. 80/15, 79/40,79/42 jf. 80/16, 79/44, 79/45,79/47, 80/42, 80/43, 80/45, 80/48,80/50, 80/53, 81/57, 81/58, 81/61,81/63, 81/64 jf.81/15, 81/65, 81/67,81/70, 82/24 (nr. 7 og 8), 82/25,82/26, 82/63, 82/65, 82/67, 82/70,82/72, 83/107 jf. 84/18, 83/111,83/112, 84/131, 84/132, 84/137,85/137, 85/139, 87/149, 88/146,89/81, 91/153, 92/154, 93/242annet ledd ....... 79/40, 81/59, 82/63,83/111, 84/135, 85/139, 96/2589.12.1955 nr. 5 bidragsinnkrevingsloven§ 10 ............................................ 88/55 jf. 89/17§ 11 ............................................ 88/55 jf. 89/1713.7.1956 fysioterapeutloven§ 2 ............................................ 87/130 jf. 90/21§ 9 ............................................................. 03/15527.7.1956 fremmedloven (se ogsåfremmedforskriftene under IV)§ 3 ....................... 81/45, 85/77 jf. 87/19, 92/88§ 6 ......................... 78/116, 91/82, 91/87, 92/94§ 11 .................................. 78/116, 83/51, 90/75§ 13 ............................................ 92/82 jf. 94/327.12.1956 nr. 1 kredittilsynsloven§ 7 ................................... 88/76 jf. 89/18, 91/985.4.1957 nr. 1 om geistlige embets- ogtjenestemenns lønnsforhold m.v.§ 9 ............................................................. 81/2726.4.1957 nr. 4 om forskuttering avoppfostringsbidrag§ 2 nr. 5 .................................................... 80/33§ 3 ............................................................. 87/54§ 4 ................................................. 80/33, 87/56§ 5 ............................................................. 87/54§ 6 annet ledd ........................................... 80/33§ 13 ........................................................... 87/5428.6.1957 nr. 7 friluftsloven§ 1 ............................................................. 92/157§ 2 ............................................................. 92/157§ 6 ............................................................. 83/27§ 14 ............................. 92/157, 00/265 jf. 02/606.7.1957 nr. 26 samordningsloven§ 25 ........................................................... 81/3712.12.1958 nr. 7 fengselsloven§ 1 a ...................... 90/64, 91/78, 95/170, 96/180§ 5 .............................. 99/20 jf. 00/42 og 01/57§ 6 ................. 88/24, 93/178 jf. 96/27 og 99/34§ 7 ................. 89/47, 93/178 jf. 96/27 og 99/34§ 9 ................................. 97/38, 01/172 jf. 02/63§ 11 ........................................................... 97/206§ 16 .......................................... 94/157 jf. 95/32§ 17 ........................................................... 92/80§ 21 ............................................ 86/24 jf. 87/20§ 23 ..................... 84/50 jf. 86/19, 84/53, 00/173§ 26 ...... 90/67, 99/228 jf. 00/46, 01/176, 02/215§ 28 ........................................................... 95/169§ 30 a .. 81/157, 84/50 jf. 86/19, 94/162,00/175 jf. 01/64§ 33 ............................................... 87/59, 96/182§ 34 ............................................. 96/178, 99/225§ 36 ........................................................... 01/17419.6.1959 nr. 2 motorkjøretøy ogbåtavgiftsloven§ 1 ............................... 86/107, 96/224 jf. 97/36§ 5 .... 94/220 jf. 95/33, 96/216 jf. 97/34,00/228 jf. 02/60

346 Dokument nr 42003–2004§ 6 ................................. 96/216 jf. 97/34, 00/22823.10.1959 nr. 3 oreigningsloven§ 10 annet ledd .............. 81/150, 94/268, 01/244§ 15 ........................................................... 80/1084.2.1960 nr. 2 borettslagsloven§ 58 ........................................................... 89/172§ 78 ........................................................... 82/4417.6.1960 nr. 1 om rett til fotografi§ 15 ........................................................... 92/9916.12.1960 nr. 1 luftfartsloven§ 55 ........................................................... 85/6228.4.1961 nr. 2 psykisk helsevernloven§ 1 nr. 2 ..................................... 85/59 jf. 86/21§ 2 femte ledd... 85/59 jf. 86/21, 88/41 jf. 89/17§ 5 første ledd .......................................... 95/49§ 5 annet ledd ........................................... 78/51§ 8 ............................................ 96/158 jf. 97/33§ 13 første ledd .......................... 85/59 jf. 86/21§ 18 .................................... 78/87, 78/88, 88/46§ 21 ........................................................... 79/3312.5.1961 nr. 2 åndsverkloven§ 6 ............................................................. 89/44§ 39 ........................................................... 89/449.6.1961 nr. 1 våpenloven§ 10 første ledd ........................... 93/228, 95/1779.6.1961 nr. 24 naturskadeloven§ 9 ............................................ 95/196 jf. 96/28§ 21 ........................................................... 84/13016.6.1961 nr. 15 grannelova§ 2 ............................................... 88/166, 89/1778.6.1962 nr. 4 husdyrloven§ 3 første ledd .......................................... 80/123§ 8 ............................................................. 94/25222.6.1962 nr. 8 ombudsmannsloven§ 3 .................................. 87/142, 02/331, 03/307§ 4 første ledd ................ 78/132, 79/115,80/127, 83/115, 89/186, 91/170, 95/13,98/321, 01/221 02/331a) .... 84/161, 95/9, 96/274, 01/247 og01/17, 01/29b) ........ 78/131, 83/156, 85/165, 86/70, 91/170c) ...... 81/159, 82/122, 83/155, 85/165, 86/157d) ........................................................... 90/202f) .......................................... 85/112 jf. 86/22§ 6 første ledd ........ 78/131, 81/72, 86/79 00/278tredje ledd .............. 83/153 jf. 84/19, 86/157fjerde ledd 84/161, 86/157, 86/158,88/175, 90/202, 96/274§ 7 ................................................. 00/20, 01/18første ledd ..... 79/117, 86/116, 87/15,89/22, 94/100, 97/13, 99/169, 01/123, 01/129tredje ledd ................ 83/156, 84/161, 87/15§ 9 første ledd (gammel) ..............91/171, 00/278§ 9 første ledd (ny) ................................... 01/14§ 10 annet ledd «klart urimelig» .. 78/46,78/72, 78/75, 78/93, 78/129, 79/35,79/49, 80/33, 80/53, 80/68, 80/97,81/50, 81/52, 81/77, 81/127, 82/57,84/40, 85/139, 85/156, 86/103 jf.87/23 og 88/19, 87/60, 89/184, 01/154«begrunnet tvil» ............................... 92/46§ 11 se foran under avsnitt II: Opplysningerom sakene og saksbehandlingen5.4.1963 nr. 10 honoraravgiftsloven§ 2 ............................................ 98/109 jf. 99/3821.6.1963 nr. 17 apotekloven§ 8 ............................................................. 87/12821.6.1963 nr. 23 vegloven§ 1 ..................... 83/135 jf. 84/18, 84/93, 86/114§ 5 ............................................................. 86/114§ 11 .......................................... 83/146 jf. 84/19§ 12 ........................................................... 88/82§ 15 .......................................... 90/188 jf. 91/21§ 24 .......................................... 90/188 jf. 91/21§ 25 ............................................. 86/114, 90/186§ 27 ........................................................... 91/120§ 30 ........................................................... 87/166§ 31 ........................................................... 89/166§ 33 annet ledd .......................... 79/73 jf. 80/16§ 40 .......... 79/70, 80/85, 81/113, 82/100,83/141, 83/143, 83/146 jf. 84/19,84/146, 84/148, 85/163, 89/167,90/193, jf. 91/21, 90/197, 98/67§ 41 første ledd 80/85, 82/101, 83/146 jf.84/19, 84/148, 85/163, 90/193 jf. 91/21tredje ledd .......................................... 85/163§ 56 ........................................................... 79/726.3.1964 om laksefisket og innlandsfisket§ 68 ........................................................... 91/16329.5.1964 nr. 1 namnelova§ 7 ................................................. 83/49, 85/74§ 9 ..................................... 80/117, 86/61 02/200§ 15 nr. 1 .................................................. 95/505.6.1964 nr. 2 om sosial omsorg§ 3 .... 84/49, 88/41, 90/45, 91/53, 91/73,91/131, 92/60, 95/214§ 5 ............................................................. 84/95§ 13 ........................................................... 90/48§ 16 a ........................................................ 84/49§ 17 ........................................................... 84/95§ 18 nr. 1 .................................................. 82/62nr. 2 ....................................... 84/49, 86/7919.6.1964 nr. 14 arveavgiftsloven§ 4 første ledd bokstav b .......................... 98/265§ 7 annet ledd ............. 01/205, 01/207 jf. 02/164§ 8 tredje ledd ................... 84/82, 90/108 98/262§ 14 ........................................................... 98/262§ 15 ........................................................... 97/267§ 16 ........................................................... 97/267§ 22 ........................................................... 98/266§ 34 ........................................................... 98/266§ 35 ........................................................... 03/227§ 46 annet ledd ......................................... 01/21012.3.1965 om statens umatrikulerte grunni Finnmark fylke§ 2 ............................................... 84/126, 85/14521.5.1965 skogbruksloven§ 21 ........................................................... 87/159

2003–2004 Dokument nr 434718.6.1965 nr. 4 vegtrafikkloven§ 5 ............................................................. 87/60§ 8 ............................................................. 87/60§ 12 ........................................................... 02/217§ 22 tredje ledd ........................................ 79/112§ 24 a ......................................... 86/66 jf. 87/21§ 27 ............................. 85/125, 87/126 jf. 88/21§ 31 a ............................................. 84/57, 91/137b .......................................... 79/111, 96/184§ 33 nr. 1 ........................... 80/125, 88/68 02/217nr. 3 .................................................. 79/112nr. 4 ........... 86/66 jf. 87/21, 02/217, 03/183§ 37 første ledd ....................... 00/235, jf. 01/65annet ledd ......................................... 92/137fjerde ledd ........................................ 83/76§ 39 ............................................ 86/66 jf. 87/2118.6.1965 nr. 7 bygningsloven§ 3 ................................. 84/141 jf. 85/24, 86/151§ 7 .... 78/67, 78/72, 79/10, 82/35, 82/82,82/84, 83/118, 83/123, 85/149§ 9 ................................. 84/143 jf. 85/24, 86/150§ 14 .......................................... 83/120 jf. 87/17§ 21 første ledd a .... 81/91, 81/94, 82/31,82/75 jf. 83/18, 82/77, 83/124, 87/161annet ledd ....... 78/70, 79/10, 79/39,80/81, 81/93, 82/75, 82/79 jf. 83/19tredje ledd ........................................ 82/75syvende ledd .............. 78/75, 79/10, 81/91§ 25 nr. 6 .................................................. 82/87§ 26 nr. 1... 79/64, 82/85 jf. 83/19, 82/87, 90/182§ 27 nr. 1 og nr. 5 ......................... 79/61, 80/78nr. 2 ......... 81/96 jf. 82/16, 81/99 jf. 82/16§ 28 nr. 3 .................................................. 82/84§ 31 nr. 1 .................................................. 86/145nr. 3 .................................................. 85/151§ 33 ............................................. 85/151, 86/143§ 35 nr. 1 .................................................. 86/149§ 42 ........................................................... 86/149§ 46 ........................................................... 84/91§ 48 nr. 5 .................................................. 86/148§ 63 nr. 3 .......................... 82/75, 83/138, 86/150§ 66 nr. 1 ....... 83/135 jf. 84/18 og 85/21,85/151, 86/151 jf. 87/24nr. 2 ..... 78/62, 78/71, 79/10, 80/73,80/79 jf. 83/15, 83/138§ 67 ............................................. 83/135, 84/18§ 69 nr. 1 .................................................. 85/150§ 70 .......... 82/32, 82/92, 83/120, 83/127,83/134, 84/138, 85/149 jf. 87/17§ 72 ........................................................... 82/32§ 74 nr. 2 79/68, 81/103, 81/106, 83/128, 87/91§ 78 nr. 1 første ledd ..................... 82/36, 82/93§ 79 ............................................... 82/35, 86/156§ 80 nr. 2 .................................................. 85/150§ 82 .. 78/67, 78/68, 79/10, 80/73, 80/75,82/68, 82/94 jf. 83/19, 82/96,83/118, 84/150, 84/153, 84/155,85/17, 85/156, 85/159, 86/156, 90/166§ 84 ................... 82/81, 83/132 jf. 84/18, 85/150§ 85 ............................................... 78/68, 84/141§ 87 nr. 1 .................................................. 86/145nr. 2 ........... 82/93, 83/132 jf. 84/18, 86/145§ 92 tredje ledd .............. 81/103, 83/118, 84/139§ 93 første ledd ........................ 83/132 jf. 84/18annet ledd ......................................... 82/36§ 94 nr. 3 .................................................. 86/144§ 95 nr. 1 og 2 81/107 jf. 82/16, 84/148,85/97, 86/150§ 96 ........................................................... 82/96§ 97 ............................... 84/143 jf. 85/24, 85/97§ 98 .................................. 85/97, 86/122, 86/124§ 113 ......................................................... 80/83§ 114 ............... 80/83, 82/122, 84/143 jf. 85/24§ 117 ......................................................... 85/151§ 119 ......................................................... 84/13925.6.1965 nr. 1 forpaktingslova§ 11 ........................................................... 86/8910.6.1966 nr. 5 tolloven§ 1 nr. 3 .................................................... 85/107§ 12 ........................................................... 88/107§ 15 første ledd ........................................ 82/104§ 33 ........................................................... 89/97§ 37 ........................................................... 85/107§ 38 ........................................................... 89/94§ 58 første ledd 88/109, jf. 89/18, 89/94, 98/250§ 69 ........................................................... 99/280§ 73 ........................................................... 99/24317.6.1966 nr. 12 folketrygdloven§ 2-5 nr. 2 annet ledd annet punktum ...... 94/137§ 2-6 nr. 1 ................................................. 85/69§ 2-13 ............................................ 84/40, 97/195§ 3-17 bokstav b ....................................... 99/216§ 3-21 nr. 4 ................................ 87/35 jf. 88/20§ 4-3 nr. 2 ................................................. 87/37§ 4-10 ....................................................... 98/196§ 6-4 ......................................................... 94/198§ 7-7 ......................................................... 86/35§ 8-1 ......................................................... 91/64§ 8-3 ......................................................... 01/155§ 8-5 ......................................................... 80/37§ 11-8 ....................................................... 83/40§ 12-1 ....................................................... 99/217§ 12-3 fjerde ledd ..................................... 88/38§ 12-4 annet ledd ...................................... 84/40§ 14-1 annet ledd ....................... 97/91 jf. 98/34§ 14-2 nr. 2 .................................... 86/35, 97/253§ 14-7 ....................................................... 87/37§ 14-9 fjerde ledd ..................................... 88/34femte ledd .... 98/228 jf. 99/42, og99/216 og 00/38 og 01/55 og 02/58§ 15-8 .............. 85/55, 85/57 jf. 87/19 og88/18, 86/35, 97/253§ 16-1 nr. 4 ............................................... 89/129§ 16-3 ....................................................... 78/100§ 18-4 nr. 1 ............................................... 78/10316.12.1966 nr. 9 trygderettsloven§ 15 ............................ 96/35 jf. 97/30 og 98/31§ 23 .......................................... 78/115 jf. 83/14

348 Dokument nr 42003–200410.2.1967 forvaltningsloven§ 1 .. 83/55, 83/155, 88/64, 87/45, 87/68,87/142 jf. 88/21, 88/76 92/98§ 2 første ledd a), b) og c) 78/101, 80/99jf. 83/15, 81/130, 82/38, 83/35,84/33, 84/59, 84/126, 85/69, 85/145,86/48, 86/81 jf. 87/22, 86/120 jf.87/23, 86/155, 87/45, 87/109, 87/142jf. 88/21, 88/60, 88/76 jf. 89/18,88/82, 88/136, 87/58, 90/51, 90/64,91/46, 91/160, 91/163, 92/40, 93/216jf. 94/34, 93/224, 94/115, 95/219,96/45, 96/50 jf. 97/31, 96/143 jf.97/33, 97/62, 97/64 jf. 99/35, 97/69jf. 98/34, 97/74, 97/77, 97/102,99/14, 99/53, 99/55 jf. 00/42,99/292, 00/57, 00/161, 01/85,01/149, 02/86, 02/135, 03/26,03/108, 03/116, 03/263e) . 80/57, 80/99 jf. 83/15, 80/103, 81/72,81/116, 82/58, 85/53, 86/122,86/129, 87/145, 88/159, 91/153annet ledd ....... 91/30, 93/176, 97/56,97/59 jf. 98/34, 99/59, 01/133tredje ledd ... 83/146 jf. 84/19, 85/90, 85/91§ 3 annet ledd ........................................... 85/60§ 4 første ledd .......................................... 87/86§ 6 ............................... 00/22, 01/200 jf. 02/64første ledd ....... 78/22, 78/103, 79/95,86/41, 87/69, 02/115annet ledd ....... 78/103, 79/68, 80/59,84/115, 84/132, 85/88, 86/41,89/61, 91/102, 93/43, 94/59jf. 95/30, 95/70, 98/63, 98/75,99/61, 00/60, 00/64, 00/67, 01/76,02/270, 02/310 jf. 03/44§ 8 ................................................. 86/73, 95/70§ 9 ............................................................. 79/98§ 10 ............ 79/68, 79/95, 84/115, 86/41, 91/103§ 11 ........ 81/107 jf. 82/16, 82/20, 83/31,83/123, 88/109 jf. 89/18, 92/116,97/201,98/194 jf. 99/42, 98/224,99/78, 99/192, 99/202, 99/316, 00/144,00/185, 01/81, 01/178, 01/180, 01/204, 02/296§ 11 a ... 84/104, 85/166, 87/15, 87/78 jf.88/20, 88/64, 88/124 jf. 89/18,89/82, 90/72, 91/144, 94/55,94/166, 96/53, 96/54, 96/56,96/58, 97/12, 97/81, 97/83,97/89, 98/106, 98/210, 98/296,99/96, 99/100, 99/102, 00/178,01/85, 01/204, 01/216, 01/218,01/230, 01/232, 02/25, 02/147,02/90, 02/222, 02/296, 02/307§ 11 c (se også § 22) ..... 96/244, 98/155, 98/187§ 12 ....................... 86/85, 87/111, 92/66, 96/66§ 13 .......... 87/86, 88/76 jf. 89/18, 89/70,90/81, 90/85, 91/97, 93/170 jf. 94/33,93/174, 95/131, 96/77, 96/88, 96/91jf. 97/31, 96/94 jf. 97/31, 97/117,98/131, 98/133, 99/90, 99/135, 00/76,01/59 jf. 02/59, 00/88, 02/82, 02/102 jf. 03/44§ 13 a ........................................................ 89/71§ 13 b 88/76 jf. 89/18, 93/178 jf. 96/27 og99/34, 99/86, 02/135, 02/196§ 13 f ........................................................ 82/110§ 15 ........................................................... 89/73§ 16 første ledd ... 82/58, 82/112, 84/115,85/53, 86/129, 87/145, 88/159,95/66, 95/143, 97/216, 99/190annet ledd .............................. 79/98, 82/58tredje ledd ... 88/49, 88/128, 94/242, 96/163§ 17 første ledd . 78/21, 79/11, 81/107 jf.82/16, 82/112, 83/97, 85/53, 85/119,85/121 jf. 88/18, 85/132, 86/76 jf.87/21, 86/129, 87/25, 87/136, 88/76,88/109 jf. 89/18, 88/159, 89/19,90/134, 90/182, 91/22, 92/22, 92/66,95/61 jf. 97/30, 95/143, 95/163jf. 96/28, 95/227, 97/91, 97/132,jf. 98/34, 97/195, 99/66, 99/77,99/324 jf. 00/49, 02/326, 03/83,03/99, 03/115, 03/181, 03/186, 03/293annet ledd 82/58, 82/110, 85/119,95/54, 95/101, 98/145, 98/152, jf. 99/41 02/326tredje ledd 81/107 jf. 82/16, 84/115,87/172, 89/24, 96/103 jf. 97/33, 98/155, 03/68§ 18 første ledd ..... 78/80, 86/84, 95/170,97/97, 97/102, 99/66, 99/69, 03/48, 03/76annet ledd ....... 82/41, 87/26, 96/60,97/97, 99/64, jf. 00/42, 99/92, 01/113, 02/133tredje ledd .................. 82/41, 96/60, 03/57§ 19 ............ 78/106, 87/79, 92/71, 97/93,97/104, 97/106, 02/135, 03/76§ 20 86/85, 87/85 jf. 89/18, 88/73, 90/20,94/81, 99/66, 01/246 jf. 03/43§ 21 ................................. 97/93 jf. 98/34, 99/92§ 22 (se også § 11 c) 90/48, 90/72, 91/58,94/56, 94/100§ 23 ................................. 82/58, 86/41 jf. 89/16§ 24 første og annet ledd 80/101, 82/58,82/112, 85/51, 86/41 jf. 89/16, 88/57, 97/140tredje ledd ............................. 89/47, 96/66§ 25 første ledd ..... 82/112, 92/43, 96/66, 99/66annet ledd 85/77 jf. 87/19, 86/106,89/47, 96/66, 98/208, 02/147tredje ledd .. 81/145, 84/77 jf. 85/23og 87/18, 85/35, 85/77 jf. 87/19,88/68, 90/182, 92/43, 96/66, 97/273§ 26 ........................................................... 87/25§ 27 første ledd 82/58, 84/65 jf. 85/22,86/17 og 87/78, 86/41 jf. 89/16,86/83, 87/37 jf. 90/20 og 91/20,87/142 og 88/21, 95/66, 96/216 jf.97/34, 97/83, 98/75, 01/66, 02/147annet ledd ..... 79/98, 80/101, 82/58, 89/48tredje ledd . 82/58, 82/112, 84/77 jf.85/23, 85/17, 85/62, 86/96,

2003–2004 Dokument nr 434996/216 jf. 97/34, 00/149 02/147§ 28 første ledd ... 78/108, 79/104, 81/72,81/76, 81/121, 82/113, 82/114,83/146 jf. 84/19, 84/130, 84/135,86/79, 87/74, 87/142 jf. 88/21,7/149, 88/159, 89/81, 91/153,92/71, 93/231, 95/73, 97/74, 97/77,97/80, 98/290, 98/292, 00/54 jf.01/58 og 03/41, 01/73, jf. 02/61,01/78, 02/223 jf. 03/47, 03/251, 03/255annet ledd ............... 86/79 jf. 87/21, 89/58tredje ledd .......... 79/104, 94/119 jf. 96/27§ 29 ............................................... 78/85, 01/66§ 30 .................................. 88/145, 89/31, 02/302§ 31 ........ 82/44, 85/94 jf. 86/21, 85/145,86/83, 96/138, 97/296, 00/193, 01/66,01/69, 03/162§ 32 ............................................... 92/71, 99/323§ 33 første ledd 84/65 jf. 85/22, 86/17 og84/132, 87/78, 98/75annet ledd ..... 78/36, 85/90, 89/138,94/119 jf. 96/27, 02/177tredje ledd 88/128, 89/79, 90/125 jf. 91/21fjerde ledd ...... 87/79, 94/52, 95/74, 98/160femte ledd ........................................ 90/49§ 34 ....................... 99/15, 99/323, 03/74, 03/276første ledd .................. 85/90, 86/79, 98/136annet ledd ... 78/50, 85/48, 86/79 jf.87/21, 86/129, 87/75 jf. 88/20 og90/20, 87/142 jf. 88/21, 88/68,89/151, 90/125 jf. 91/21, 90/182,96/267, 97/285, 99/310 jf. 00/49,02/320, 02/322tredje ledd ................ 84/137, 85/90,96/267, 98/240, 98/307§ 35 ........................................................... 99/95første ledd a) ............ 80/103, 82/44,94/119 jf. 96/27, 00/255b) ........... 81/131, 84/25,95/108 jf. 97/30, 98/75c) 85/71, 85/115, 86/83,89/145, 93/263, 97/143,00/131, 03/297annet ledd .................. 83/55, 84/25,86/83, 98/72femte ledd ............ 95/108 jf. 97/30, 97/199§ 36 ...... 78/113, 79/107, 80/104, 80/106,81/132, 81/133, 81/134, 81/138,82/115, 82/116, 83/57, 83/59, 84/59,84/60, 85/92, 85/94 jf. 86/21, 85/95,86/56, 86/89, 87/91, 88/82, 89/86,90/93, 91/112, 92/109, 92/111,94/176, jf. 95/32, 95/187, 98/80,99/72, 99/77, 00/24, 00/189, 00/193,00/196, 00/197 jf. 01/65, 01/192,03/160, 03/162, 03/166, 03/167§ 37 første ledd ........................... 89/169, 98/93annet ledd ..... 79/97, 88/85, 89/169,91/163, 93/184, 98/93§ 38 ........................ 83/70, 84/68, 86/120jf. 87/23, 92/40, 00/57§ 39 ............ 81/125, 84/68, 84/83, 85/40,85/110 jf. 86/22, 89/160, 89/162,96/58, 98/97§ 40 ................... 81/142 jf. 82/16, 88/85, 91/127§ 41 .......... 82/58, 85/115, 86/83, 87/134,93/263, 95/238, 96/180,99/66, 99/295 jf. 00/49§ 42 ............ 82/58, 85/84, 85/154, 86/96,86/143, 88/60, 89/51, 90/173, 96/180, 03/2707.7.1967 husleiereguleringsloven§ 17 ................................ 81/123, 81/124, 82/22§ 20 første ledd ........................................ 81/12122.3.1968 nr. 2 tilleggslov om krigspensjonering§ 1 ............................................................. 88/37§ 2 ............................................................. 88/3713.6.1969 nr. 24 grunnskolelova§ 3 ......................... 84/33, 89/31, 94/115,97/159, 98/159, 98/160§ 4 nr. 1 .................................................... 92/40§ 5 nr. 1 ................................... 99/181 jf. 00/44§ 8 nr. 1 ... 93/69, 93/71, 95/135, 96/129, 99/176nr. 6 ....................................... 00/118, 00/127§ 10 nr. 4 .................................................. 78/48§ 13 nr. 1 .................................................. 78/42nr. 2 .......................... 87/39, 97/151, 97/157§ 16 .................................... 88/60, 91/46, 96/131§ 17 nr. 2 .................................................. 85/33§ 19 nr. 6 .................................................. 79/24§ 21 nr. 2 ................ 78/14, 80/26, 86/73, 89/19§ 24 nr. 1 ....................................... 89/30, 93/59§ 31 ............................................ 81/44 jf. 82/15§ 32 nr. 2 .................................................. 98/160§ 34 nr. 3 .................................................. 99/92§ 40 nr. 4 ........................ 81/42, 81/44 jf. 82/15nr. 6 .................................................. 78/4113.6.1969 nr. 25 om trudomssamfunn ogymist anna§ 1 .............................................. 98/51 jf. 99/37§ 12 .................. 98/51 jf. 99/37, 98/56 jf. 99/37§ 13 ............................................ 98/51 jf. 99/37§ 19 ........................................................... 97/5313.6.1969 nr. 26 skadeserstatningsloven§ 2-1 ....... 79/29, 79/110, 80/84, 83/76 jf.84/17, 84/32, 99/232, 01/187, 02/252§ 2-2 ......................................................... 80/84§ 3-5 ......................................................... 86/93§ 5-2 ................................. 89/84, 96/201, 97/227§ 5-2 ................................. 89/84, 96/201, 97/22719.6.1969 nr. 49 om stønad til ungdom ividaregåande utdanning§ 2 første ledd .......................................... 78/46§ 4 tredje ledd .......................................... 98/101§ 6 femte ledd ................ 85/49, 85/50 jf. 86/21§ 7 annet ledd .................... 84/36, 84/38, 86/4519.6.1969 nr. 57 sykehusloven§ 2 ............................................................. 88/44

350 Dokument nr 42003–2004§ 6 ............................................................. 88/44§ 12 ............................................... 80/35, 86/56§ 14 ........................................................... 86/55§ 16 .......................................... 92/104 jf. 95/3019.6.1969 nr. 66 merverdiavgiftsloven§ 14 ............................. 81/148, 96/213 jf. 99/34§ 16 første ledd nr. 2 ................................ 00/227§ 17 ............................... 99/272 jf. 00/49, 01/40§ 22 .......................................... 96/213 jf. 99/34§ 23 .......................................... 96/213 jf. 99/34§ 32 ........................................................... 98/271§ 44 ........................................................... 94/210§ 64 ............................................. 85/107, 89/94§ 69 ............................... 97/262 jf. 98/36, 02/259§ 70 ........................................................... 00/57§ 73 ........................................................... 99/28019.6.1969 nr. 72 distriktsskatteloven§ 4 nr. 2 b) ................................. 84/72 jf. 85/2219.12.1969 nr. 75 gjennomføring avnordiske konvensjoner om visseinternasjonale-privatrettslige forhold§ 1 ............................................................. 91/7616.1.1970 nr. 1 folkeregisterloven§ 3 ............................................... 00/203, 01/65§ 8 ............................................................. 97/201§ 13 ........................................................... 94/142§ 14 annet ledd ......................................... 84/64§ 15 .......... 85/75, 89/93, 91/172, 99/221, 00/201§ 18 ........................................................... 98/20229.5.1970 nr. 32 brannvernloven§ 19 ........................................................... 84/8719.6.1970 nr. 63 naturvernloven§ 22 ........................................................... 89/17519.6.1970 nr. 69 offentlighetsloven§ 1 ............ 80/99 jf. 83/15, 82/38, 86/84,87/86, 88/73, 92/98, 95/254, 96/68,96/71, 99/117, 99/144, 00/78, 02/97, 03/50§ 2 første ledd ....... 95/77, 96/68, 99/112, 99/139annet ledd ....... 82/109, 87/81, 88/71,93/162, 93/164, 93/169, 95/77, 95/84,96/68, 99/119 jf 00/43, 00/85, 02/135tredje ledd ......... 86/90, 87/91, 89/62,90/81, 92/102, 96/68, 96/81, 96/85,97/97, 98/115 jf. 99/39, 98/117jf. 99/40, 98/119, 98/120, 99/78,99/119 jf. 00/43, 99/125, 99/127,99/131, 99/141, 00/80, 00/87,00/88, 01/111, 01/123, 02/119,02/133, 02/112, 02/130§ 3 første ledd ......... 84/61, 88/73, 96/68, 99/139annet ledd ................................ 87/82, 89/67§ 4 første ledd .............................. 78/109 02/106§ 5 ................. 78/36, 90/81, 91/95,94/76,98/115 jf. 99/39, 98/117 jf. 99/40,99/17, 99/131, 99/139, 00/80, 00/87, 02/119annet ledd a .... 84/63, 87/82, 92/101,92/102, 95/81, 99/125, 99/127,01/111, 01/113annet ledd b ....... 89/70, 91/89, 95/8998/123 jf. 99/40, 99/78annet ledd c ............... 94/68, 98/120, 02/99annet ledd annet punktum .................. 95/81annet ledd tredje punktum ................. 95/86tredje ledd ............................... 87/82, 89/70§ 5 a . 87/89, 89/67, 89/71, 90/81, 91/97,92/99, 93/174, 95/89, 96/77, 96/88,96/91 jf. 97/31, 96/94 jf. 97/31, 97/117,99/78, 99/119 jf. 00/43, 99/131, 99/135,00/82 jf. 01/60 og 02/59 og 03/41,02/108, 03/59§ 6 nr. 1 .................. 83/60, 86/90, 90/81,97/107 jf. 99/35, 98/119, 98/120 02/119nr. 2 ....... 87/91, 89/62, 94/72, 95/89,96/68, 96/77, 96/81, 97/120, 98/121,98/123 jf. 99/40, 99/135, 02/112, 02/104nr. 3 .................................................... 78/110nr. 4 ..... 95/92, 96/74, 01/98, 01/102,jf. 02/61, 01/107, 02/28, 02/61, 02/130nr. 5 ....... 88/76, 96/85, 00/88, 03/52, 03/71nr. 6 .................................................... 80/97nr. 8 .................................................... 79/92§ 8 ...................................... 86/90, 87/81, 99/147§ 9 94/64, 95/84, 96/85, 98/132, 99/127, 00/7526.6.1970 nr. 75 om vern motvannforurensning§ 6 ............................................ 84/145 jf. 85/24§ 10 .................................. 82/99, 83/139, 84/115§ 11 ............................................... 82/99, 84/1154.12.1970 nr. 83 om handel med gjødselm.v.§ 8 ............................................................. 87/11111.6.1971 nr. 52 strafferegistreringsloven§ 3 ............ 97/167 jf. 97/167 jf. 98/35 og 00/38§ 6 ............................ 97/167 jf. 98/35 og 00/3810.12.1971 om planlegging istrandområder og fjellområder§ 3 nr. 1 ......................................... 81/89, 90/166§ 4 nr. 3 ................................... 84/158 jf. 85/24§ 6 første ledd 79/59, 79/61, 80/72, 81/87,82/29, 82/74, 83/148, 83/152, 87/159annet ledd .......................... 84/158 jf. 85/24§ 12 tredje ledd ........................................ 79/613.3.1972 nr. 5 arveloven§ 11 første ledd ........................ 98/138 jf. 99/40§ 19 første ledd ........................ 86/140 jf. 87/2416.6.1972 nr. 47 markedsføringsloven§ 12 første ledd .............. 95/34 jf. 96/27,97/29 og 98/31§ 13 tredje ledd .............. 95/34 jf. 96/27,97/29 og 98/31§ 15 første ledd 79/87§ 20 første ledd ........................................ 79/8716.6.1972 nr. 57 om regulering avfiskerideltakelsen§ 2 ............................................................. 84/107§ 4 ............................................................. 84/1079.3.1973 nr. 13 psykologloven§ 6 ............................................................. 80/52

2003–2004 Dokument nr 43519.3.1973 nr. 14 tobakkskadeloven§ 6 ............................................................. 94/2848.6.1973 nr. 49 om lærarutdanning§ 9 nr. 1 .................................................... 79/16§ 12 nr. 1 ........................ 80/26, 83/32 jf. 84/16§ 15 ........................................................... 99/167§ 24 nr. 2 .................................................. 85/40§ 26 nr. 3 .................................................. 83/35§ 27 ........................................................... 83/3514.12.1973 nr. 61 lønnsgarantiloven§ 1 ................... 92/149, 93/193 jf. 95/30, 96/25031.5.1974 nr. 17 om kommunale vass- ogkloakkavgifter§ 1 første ledd ....... 78/95, 80/88, 91/127,92/125, 93/214 jf. 94/34fjerde ledd ................ 91/127, 96/232, 96/234§ 2 ...... 82/105 jf. 83/20, 83/69, 84/84 jf.85/24, 87/108, 89/109, 91/127, 91/128, 94/227§ 3 .......... 80/89, 84/83, 85/110 jf. 86/22,87/108, 87/11231.5.1974 nr. 19 konsesjonsloven§ 1 ............ 79/53, 82/68, 85/143, 86/134,87/150, 88/148, 89/135, 90/153,93/234, 00/251 jf. 02/60, 00/256§ 2 ............................................................. 89/140§ 5 første ledd nr. 1 b) ............................. 82/68tredje ledd 86/138 jf. 89/16 og 90/20,91/148, 92/151, 93/229, jf. 95/30, 94/266§ 6 første ledd nr. 1 ......... 81/80, 83/115,96/256, 99/298, jf. 00/49annet ledd 80/68, 80/71, 81/80, 81/85jf. 81/15, 99/298 jf. 00/49, 03/255§ 7 ............................................................. 86/134§ 8 ....................... 81/77, 83/116, 90/153, 90/157§ 9 .......... 80/61, 83/116, 89/140, 89/143,96/251 jf. 97/37, 00/251, 00/255,00/256 jf. 01/65, 02/266§ 10 ........................................................... 97/279§ 11 ........................................................... 93/242§ 12 ........................................................... 79/49§ 13 annet ledd ....... 80/57, 80/59, 81/74,82/73 jf. 83/17 og 85/21, 86/135,87/153, 89/138§ 14 ........................................................... 79/49§ 21 tredje ledd ........................... 88/148, 89/135§ 25 ........................................................... 83/11614.6.1974 nr. 47 om helsepersonell§ 2 tredje ledd .......................................... 91/14321.6.1974 nr. 55 om vidaregåandeopplæring§ 6 ................................................. 88/62, 92/52§ 7 .... 78/39, 85/35, 87/41, 90/37, 91/40, 92/43§ 11 ........................................................... 91/43§ 13 ........................................................... 87/45§ 15 ........................................................... 86/37§ 16 ........................................................... 86/37§ 21 ........................................................... 81/28§ 22 ............................................ 83/32 jf. 84/16§ 35 ........................................................... 91/43§ 38 ........................................................... 98/16128.6.1974 nr. 58 odelslova§ 1 ............................................ 99/298 jf. 00/49§ 2 ................................. 81/80, 99/298 jf. 00/49§ 27 .............. 80/63, 80/64, 80/65, 80/66,81/80, 81/85 jf. 82/15, 87/155 jf.88/22, 91/154, 93/238, 97/80§ 27a ......................................................... 03/258§ 28 ........................................................... 97/80§ 31 ........................................................... 96/256§ 39 ........................................................... 91/154§ 63 ........................................................... 87/15930.5.1975 nr. 20 tomtefestelova§ 21 .......................................... 98/294 jf. 99/456.6.1975 nr. 29 eigedomsskattelova§ 7 c) ......................................................... 84/75§ 33 ........................................................... 91/1166.6.1975 nr. 30 om barnehager m.v.§ 7 ............................................................. 81/20§ 9 ............................................................. 96/123§ 10 nr. 1 ............................ 81/20, 83/73, 96/12513.6.1975 nr. 46 om regulering aververvsmessig husdyrhold§ 2 ................................. 90/146 jf. 91/21, 91/1472.4.1976 nr. 16 om Norges veterinærhøgskole§ 17 ........................................................... 89/4128.5.1976 nr. 35 voksenopplæringsloven§ 5 annet ledd 85/38 jf. 86/20, 99/187 jf. 00/4428.5.1976 nr. 36 om forbud mot etableringav eierleiligheter i bestående bygninger§ 2 ............................................ 81/116 jf. 86/204.6.1976 nr. 63 samferdselslova§ 5 ............................................ 97/234 jf. 98/36§ 7 ............ 82/41, 83/85, 84/101, 85/123,87/125, 89/115, 90/123, 98/273§ 8 ............................................ 97/234 jf. 98/36§ 17 nr. 2 .................................................. 83/87§ 25 .......................................... 97/234 jf. 98/3617.12.1976 nr. 100 forsinkelsesrenteloven§ 1 ........ 84/95, 91/139, 98/231 jf. 99/42,00/191 jf. 01/65§ 2 ................................................. 02/91, 03/1664.2.1977 nr. 4 arbeidsmiljøloven§ 2 ............................................................. 98/320§ 3 ............................................................. 94/230§ 7 ............................................................. 98/187§ 12 ........................................................... 98/187§ 13 ........................................................... 96/114§ 14 ........................................................... 98/187§ 19 ................................ 84/112 jf. 86/19 94/230§ 31 ............................................. 85/123, 87/35§ 41 ........................................................... 86/29§ 55 nr. 3 . 87/29, 92/34 jf. 94/32, 92/56,96/111, 01/129, 03/90§ 58 80/16, 85/33, 86/26, 90/35, 93/64 jf. 95/30§ 58 nr. 7 .......................... 92/30, 95/110, 95/113§ 58 A .............................. 96/97, 97/126, 03/95§ 60 nr. 1 ................................... 93/64 jf. 95/30

352 Dokument nr 42003–2004§ 60 nr. 2 ................................... 93/64 jf. 95/30§ 60 nr. 3 .................................................. 91/31§ 66 nr. 1 ....................................... 81/30, 95/128§ 67 nr. 1 ............. 82/54 jf. 83/17, 84/30,85/33, 86/26, 90/35§ 69 ........................................................... 00/93§ 77 ........................................................... 87/79§ 81 ........................................................... 97/10629.4.1977 nr. 34 om kommunalforkjøpsrett til leiegårder§ 3 ................. 87/115 jf. 88/21 og 90/21, 90/115§ 5 ................. 87/115 jf. 88/21 og 90/21, 90/115§ 6 ................................ 87/115 og 88/21, 90/2110.6.1977 nr. 82 om motorferdsel i utmarkog vassdrag§ 5 ............................................................. 84/126§ 6 første ledd ..... 78/129, 79/10, 80/119,86/132, 91/168§ 10 ........................................................... 84/1262.6.1978 nr. 37 godtroervervloven§ 1 ................ 94/220 jf. 95/33, 00/228 jf. 02/609.6.1978 nr. 45 likestillingsloven§ 3 tredje ledd ............................... 86/23, 91/23§ 4 annet ledd ................................ 86/23, 91/23§ 11 første ledd ........................................ 00/108annet ledd ............................ 93/181, 95/105§ 17 ........................................................... 93/1819.6.1978 nr. 49 reindriftsloven§ 4 .................................. 84/111, 89/110, 02/296§ 9 ............................................................. 03/24§ 16 ........................................................... 03/249.6.1978 nr. 50 kulturminneloven§ 22 nr. 4. ................................................. 91/165§ 15 ........................................................... 02/326§ 15 a ........................................................ 02/326§ 19 ........................................................... 02/32623.6.1978 nr. 70 delingsloven§ 1-1 ......................................... 86/151 jf. 87/24§ 1-6 ......................................................... 86/155§ 3-1 fjerde ledd bokstav b ...................... 94/276§ 4-1 ............................. 86/151 jf. 87/24, 86/155§ 5-5 ............................. 86/151 jf. 87/24, 86/15518.5.1979 nr. 18 foreldelsesloven§ 2 ............................................................. 94/141§ 10 ................................ 91/128, 98/270, 03/102§ 19 ........................................................... 00/1518.2.1980 nr. 2 panteloven§ 6-1 ......................................................... 00/23211.4.1980 nr. 5 målbrukslova§ 2 ............................................................. 94/62§ 3 ............................................ 93/177 jf. 94/33§ 6 ............................................ 93/177 jf. 94/3323.5.1980 nr. 11 stiftelsesloven§ 7 annet ledd ........................................... 97/143§ 22 .......................................... 00/249 jf. 01/65§ 27 annet ledd ......................................... 94/261§ 35 ............................................... 90/62, 94/261§ 38 ........................................................... 90/6223.5.1980 nr. 13 fagopplæringsloven§ 19 ........................................................... 90/42§ 23 ................................. 85/43, 86/41 jf. 89/1613.6.1980 nr. 24 ligningsloven§ 3-1 ......................................................... 01/81§ 3-4 nr. 1 ..................................... 99/258 02/29§ 3-4 nr. 2 ................................................. 02/252§ 3-4 nr. 2 b ............................. 85/101 jf. 91/20§ 3-4 nr. 2 c ................................. 01/118, 01/120§ 3-9 ......................................................... 94/186§ 3-11 .......................................... 96/206, 96/208§ 3-13 ....... 83/46, 85/100, 87/89, 93/170jf. 94/33, 99/258§ 4-8 ............................. 85/101 jf. 91/20, 91/113§ 6-4 ......................................... 99/250 jf. 00/47§ 7-3 ......................................... 99/261 jf. 00/48§ 8-1 nr. 1 .................................... 93/205, 02/233§ 8-2 ... 87/101, 98/245, 01/196 jf. 02/63, 03/213§ 8-4 ......................................................... 00/207§ 9-1 ......................................................... 97/255§ 9-2 ............................... 91/133, 95/199, 97/255§ 9-5 ......................................................... 00/210§ 9-5 nr. 1 ................................................. 90/106§ 9-5 nr. 7 ......... 88/88 jf. 89/18, 90/102,91/115, 93/205, 98/246 jf. 99/42,02/241 jf. 03/44§ 9-6 ......................................................... 02/19§ 9-6 nr. 1 ................................ 02/244 jf. 03/46§ 9-6 nr. 2 .................................... 02/225, 02/252§ 9-7 ............................................ 01/193, 03/206§ 9-10 ....................... 99/271 jf. 00/48 og 01/58§ 9-11 ............................... 86/98, 99/268, 99/270§ 10-3 ....................................................... 96/208§ 10-4 ....................................................... 00/21313.6.1980 nr. 35 rettshjelploven§ 1 ................................................. 89/90, 91/104§ 3 .............................. 87/75 jf. 88/20 og 90/20§ 6 ................................................. 89/90, 91/104§ 8 ................................. 83/55, 93/187 jf. 94/33§ 10 ............................................. 91/106, 99/48§ 13 .................................. 82/119, 90/93, 91/104§ 14 annet ledd ......................................... 83/55§ 15 ............................................... 90/78, 90/93§ 16 ............................................ 98/43 jf. 99/36§ 17 ................... 91/106, 92/108, 93/188,96/30, 96/33, 97/49, 98/43,99/246 jf. 00/47, 03/169§ 18 .................................. 89/88, 91/106, 92/107§ 19 nr. 3 .............. 79/45 jf. 81/15, 82/20jf. 83/15 og 84/16, 84/88 jf. 85/24og 86/19, 85/121 jf. 88/18, 98/228jf. 99/42, 00/38, 01/26, 01/55 og 02/58§ 24 .......................................... 98/237 jf. 00/4013.6.1980 nr. 36 kringkastingsloven§ 1 .............................................. 83/90 jf. 84/17§ 23 .......................................... 93/208 jf. 94/3313.6.1980 nr. 42 legeloven§ 2 nr. 2 .................................................... 85/63§ 6 ............................................................. 89/125§ 10 ........................................................... 91/141§ 24 .............................................. 01/164 02/196

2003–2004 Dokument nr 4353§ 25 ........................................................... 91/55§ 30 ........................................................... 91/55§ 32 ............................................ 90/83 jf. 91/20§ 43 ............................................... 91/55, 01/164§ 44 ........................................................... 02/196§ 46 ................. 85/74, 87/85 jf. 89/17 og 90/20§ 50 ........................................................... 90/200§ 52 ............................................. 00/153, 03/1526.3.1981 nr. 5 barneombudsloven§ 36 ............................................. 00/156, 01/6313.3.1981 nr. 6 forurensningsloven§ 5 første ledd .......................................... 95/246§ 7 ............................................... 89/181, 94/281§ 16 ........................................................... 84/115§ 17 ........................................................... 88/172§ 18 ........................................................... 89/181§ 26 ........................................................... 87/68§ 28 ........................................................... 94/281§ 30 ........ 84/88 jf. 85/24, 86/109, 87/13,87/109, 95/209 jf. 96/29, 96/228,jf. 97/36, 96/229 jf. 97/36§ 34 ................................ 85/110, 87/112, 91/124§ 37 ........................................................... 86/83§ 73 ........................................................... 90/140§ 74 ........................................................... 94/281§ 83 ........................................................... 87/1098.4.1981 nr. 7 barnelova§ 3 ............................................................. 84/40§ 44 b ........................................................ 99/215§ 45 ........................................................... 88/50§ 50 første ledd ........................................ 99/69annet ledd ......................................... 86/53§ 51 ........................................................... 03/146§ 52 ......... 83/44, 86/60, 87/49, 88/55 jf.89/17, 90/56, 90/59 jf. 91/20, 97/188,99/209 jf. 00/46§ 53 ............................................... 92/75, 03/149§ 54 .............. 98/181 jf. 99/41, 98/184 jf.99/41, 98/186, 99/213 jf. 00/46, 01/162, 03/146§ 55 ........................................................... 94/149§ 57 ........ 87/51, 93/88 jf. 94/32, 94/149,94/152, 95/160§ 58 ........................................................... 94/146§ 62 ........................................................... 01/16115.5.1981 nr. 19 fiskeoppdrettsloven§ 2 ............................................................. 84/10422.5.1981 nr. 25 straffeprosessloven§ 73 annet ledd ........... 87/56 jf. 89/17 og 91/20§ 175 ......................................................... 86/63§ 179 ......................................................... 86/63§ 186 første ledd ........ 93/100, 94/155 jf. 95/32§ 264 a ........................ 87/56 jf. 89/17 og 91/20§ 458 ......................................................... 85/8429.5.1981 nr. 38 viltloven§ 4 ............................................................. 87/147§ 16 ........................................................... 87/145§ 26 ........................................................... 90/152§ 37 ............................................... 86/83, 86/129§ 47 ........................................................... 94/252§ 48 ............................................... 83/99, 89/133§ 49 ........................................................... 88/13311.6.1982 nr. 42 fiskerirettledningsloven§ 8 ............................................................. 89/12119.11.1982 nr. 66 kommunehelsetjenesteloven§ 1-1 annet ledd ......... 86/64 jf. 87/20 og 88/19§ 1-3 annet ledd nr. 4 ..... 86/79 jf. 87/21,91/57, 92/56, 92/62§ 2-1 .............................................. 91/57, 00/232§ 2-3 ......................................... 99/199 jf. 00/45§ 4-2 ......................................................... 85/66§ 6-8 ......................................................... 00/164nr. 1 ................................................. 96/154§ 7-1 ......................................................... 85/6617.12.1982 nr. 86 rettsgebyrloven§ 26 ............................................ 86/71 jf. 87/214.3.1983 nr. 3 tjenestemannsloven§ 10 .................................... 89/19, 90/28, 91/29§ 11 ........................................................... 85/32§ 12 ............................................... 85/25, 89/19§ 13 .................................... 85/27, 89/19, 90/28§ 14 nr. 2 tredje ledd ....... 85/25, 01/135, 02/139§ 16 ........................................................... 93/588.1.1984 nr. 5 havneloven§ 16 annet ledd ......................................... 86/127§ 17 annet ledd ......................................... 88/11530.3.1984 nr. 15 om statlig tilsyn medhelsetjenesten§ 1 ............................................ 99/111 jf. 00/43§ 2 ............................................ 99/111 jf. 00/438.6.1984 nr. 59 dekningsloven§ 1-5 ......................................... 93/193 jf. 95/30§ 2-5 ......................................................... 92/56§ 9-3 ......................................... 93/193 jf. 95/301.3.1985 nr. 3 valgloven§ 12 ........................................................... 88/117§ 17 ............................................ 01/94 jf. 02/61§ 25 ........................................................... 03/195§ 65 ........................................................... 88/117§ 78 ........................................................... 88/11726.4.1985 nr. 20 åpningstidsloven§ 6 ............................................................. 88/12826.4.1985 nr. 21 utdanningsstøtteloven§ 1 ............................................................. 98/174§ 2 ............................................................. 94/132§ 3 ..................... 91/174, 97/177, 98/174, 98/178§ 8 tredje ledd .......................................... 93/85§ 9 ................... 96/150 jf. 98/31, 98/171,98/174, 01/150, 03/1137.6.1985 nr. 51 om utmarkskommisjon§ 1 ............................................................. 91/38§ 3 ............................................................. 91/3814.6.1985 nr. 68 fiskeoppdrettsloven§ 5 ............................................................. 91/144§ 6 ............................................................. 90/128§ 11 .......................................... 90/125 jf. 91/2114.6.1985 nr. 73 privatskulelova§ 27 tredje ledd ........................................ 92/54

354 Dokument nr 42003–200414.6.1985 nr. 77 planog bygningsloven(se også bygningsloven av 1965)§ 2 ............................................................. 92/160§ 7 ........ 87/176, 88/168, 89/154, 89/158,90/160, 90/163, jf. 92/21, 90/166,92/165, 94/270, 95/221, 95/224, 96/260jf. 99/34, 96/267, 97/285, 97/292,99/303, 99/307, jf. 00/49, 99/310jf. 00/49, 99/314 jf. 00/49, 00/266,02/320, 03/260, 03/285, 03/289, 03/297§ 10-1 ............ 86/150, 89/148, 97/300 jf. 98/36§ 15 annet ledd .............................. 98/71, 01/71tredje ledd ........................................ 98/71fjerde ledd ........................................ 99/303§ 17-2 første ledd ...... 87/159, 90/163, jf.91/21, 90/166, 96/260, jf. 99/34 og01/55, 01/238, 03/270tredje ledd ........................................ 87/170§ 20-4 annet ledd ....... 95/232, 96/260 jf.99/34, 97/289, 99/324 jf. 00/49§ 20-6 annet ledd ...................................... 93/256§ 23 nr. 1 ..................................... 90/174, 01/241§ 26 ............................................. 98/311, 03/280§ 27-1 ............................. 95/238, 02/312, 03/276§ 27-2 nr. 2 .................................. 88/169, 90/178§ 28-1 nr. 1 .............................. 99/310 jf. 00/49§ 28-1 nr. 2 ... 88/168, 91/157, 95/242 jf. 96/29§ 28-2 ....................................................... 99/321§ 31 nr. 1 .......... 87/162, 88/157, 93/245,01/241, 03/287, 03/291§ 33 ................................ 89/148, 90/178, 90/182§ 33-3 ....................................................... 99/330§ 33-11 ..................................................... 00/199§ 46 ........................................................... 86/16§ 49 ........................................................... 02/316§ 55 ........................................................... 86/148§ 63 nr. 2 ....................................... 89/79, 94/276nr. 3 ..................................... 88/154, 89/165§ 66 ........................................................... 00/266nr. 1 ..................................... 87/168, 89/167§ 67 .................. 88/161 jf. 89/18, 89/105 02/316§ 69 ................... 98/307, 98/311, 00/266, 03/24§ 70 nr. 1 .......... 87/172, 87/174, 91/158,99/319 jf. 00/49, 01/236 jf. 02/65 og03/42, 02/322nr. 2 .......... 87/174, 88/154, 95/221,95/224, 97/296, 00/269, 03/293§ 74 nr. 2 ..................................... 99/316, 03/293§ 78 ................................ 90/160, 92/160, 93/245§ 81 annet ledd 95/227, 00/271 jf. 02/60 02/318§ 84 .................... 90/182, 93/266, 00/271 02/160§ 85 ........................................................... 93/266§ 87 ............................. 92/160, 99/319 jf. 00/49§ 88 ............................................. 87/176, 89/154§ 91 a ....................................... 93/259 jf. 94/34§ 93 ............................. 89/148, 93/259 jf. 94/34§ 94 nr. 3 ......... 88/159, 89/79, 00/271 jf.02/60, 02/322§ 95 nr. 2 .......... 87/108, 88/157, 91/159, 93/266§ 109 ........................................ 96/270 jf. 98/32§ 110 ........................................ 98/304 jf. 99/45§ 112 ........................................ 98/304 jf. 99/45§ 113 ........................................... 91/160, 92/165§ 115 annet ledd .......................... 97/245, 99/326§ 116b ........................................... 03/23, 03/303§ 117 ............ 87/177 jf. 88/22, 88/161 jf.jf. 89/18, 88/163, 89/160, 89/162,90/174, 92/162§ 118 ......................................................... 86/127§ 121 ......................................................... 88/17120.12.1985 nr. 108 folkebibliotekloven§ 1 ............................................................. 95/21728.2.1986 nr. 8 adopsjonsloven§ 11 ........................................................... 91/74§ 17 ........................................................... 91/75§ 22 ........................................................... 91/759.5.1986 nr. 19 om velferd for elever ogstudenter§ 3 .............. 87/45, 89/33, 90/40, 97/162,99/179, 00/18, jf. 00/111 og 01/6320.6.1986 nr. 37 mesterbrevloven§ 9 ............................................................. 89/11715.5.1987 nr. 21 film og videogramloven§ 2 annet ledd ........................................... 92/14710.6.1988 nr. 48 midlertidig lov omavvikling av fylkenes HVPU§ 1 ................................................. 91/60, 91/62§ 10 ........................................................... 91/6224.6.1988 nr. 64 utlendingsloven§ 6 fjerde ledd .......................................... 00/181§ 8 annet ledd ....... 91/87, 92/94, 93/115,94/171, 95/181, 96/190, 97/210,97/212, 98/213, 99/231, 02/220, 03/190§ 9 ........ 92/94, 93/110 jf. 94/32, 95/181,96/187, 02/220§ 11 ........................................................... 94/174§ 12 ........................................................... 94/174§ 15 ............................................. 03/184, 03/186§ 16 .......................... 98/212 jf. 99/42 og 00/38§ 17 sjette ledd ......................................... 94/168§ 25 ............................................... 92/88, 01/182§ 29 .... 92/82 jf. 94/32, 96/194, 98/37 jf.00/38 og 01/55 og 03/41, 02/58, 02/220§ 30 ................................. 92/82 jf. 94/32, 03/184§ 33 ........................................................... 97/216§ 37 femte ledd ........................ 97/220 jf. 98/35§ 41 ............................... 93/105 jf. 94/32, 97/216§ 46 ........................................................... 91/85§ 58 ........................................................... 00/18017.2.1989 nr. 2 forskotteringsloven§ 7 ............................................ 00/144 jf. 01/632.6.1989 nr. 27 alkoholloven§ 1-7a ........................................................ 99/285§ 1-8 ............................... 94/242, 97/273, 02/305§ 1-16 ....................................................... 99/285§ 3-5 ......................................................... 98/282§ 9-2 ......................................................... 02/30516.6.1989 nr. 54 statistikkloven

2003–2004 Dokument nr 4355§ 2-2 ......................................................... 91/77§ 2-3 ......................................................... 91/7716.6.1989 nr. 70 naturskadeforsikringsloven§ 1 tredje ledd .......................................... 95/19216.6.1989 nr. 77 universitetsloven§ 45 ........................................................... 93/764.7.1991 nr. 47 ekteskapsloven§ 12 ........................................................... 02/144§ 79 .......................................... 95/167 jf. 96/284.7.1991 nr. 48 kamphundloven§ 4 ............................................................. 99/1068.11.1991 nr. 76 eldrerådslova§ 3 ............................................................. 97/9213.12.1991 nr. 81 sosialtjenesteloven§ 4-1 ........................................ 99/202 og 01/57§ 4-2 ...... 96/159, 99/18, 99/194, 99/202,00/133, 02/186, 03/128, 03/132§ 4-3 ... 98/83 jf. 99/37 og 00/38, 98/190, 99/18§ 5-2 ............................. 99/201 jf. 00/46, 99/207§ 5-3 ......................................... 99/201 jf. 00/46§ 5-4 fjerde ledd ....................................... 95/158§ 5-6 .............................................. 03/23, 03/136§ 5-9 ............................... 02/189, 03/138, 03/140§ 5-10 . 96/163, 96/169, jf. 97/33, 96/172jf. 97/34, 96/175, 97/193,99/201 jf. 00/46§ 6-1 ......................................................... 98/190§ 6-2 ......................................... 99/111 jf. 00/43§ 7-9 ........................................... 98/91 jf. 99/38§ 8-4 ......................................................... 95/154§ 8-7 ........................... 96/163, 96/172 jf. 97/34§ 9-5 ......................................... 97/182 jf. 99/36§ 9-6 ......................................... 97/182 jf. 99/36§ 9-8 ......................................... 97/182 jf. 99/36§ 10-1 annet ledd....................................... 99/19726.6.1992 nr. 86 tvangsfullbyrdelsesloven§ 1-1 ......................................... 00/228 jf. 02/60§ 7-20 ....................................................... 97/23017.7.1992 nr. 100 barnevernloven§ 2-3 tredje ledd ....................................... 94/144§ 4-3 ......................................................... 00/161§ 4-19 ....................................... 97/182 jf. 99/36§ 4-24 annet ledd ...................................... 94/144§ 5-9 ............................................ 03/118, 03/120§ 6-7 ......................................................... 00/161§ 7-1 bokstav g ......................................... 97/179§ 10-2 ....................................................... 93/8625.9.1992 nr. 107 kommuneloven§ 31 nr. 1 ............ 95/96, 97/125, 99/152,99/154, 03/16, 03/79§ 31 nr. 3 .......................... 95/94, 98/142, 99/154§ 31 nr. 5 .................................................. 99/149§ 40 nr. 3 c ............................................... 98/67§ 59 ............................................. 98/159, 03/21727.11.1992 nr. 109 EØS-loven§ 2 ............................................... 00/238, 03/23327.11.1992 nr. 116 Lov om offentligeanskaffelser§ 3 ............................................................. 00/2384.12.1992 nr. 127 kringkastingsloven§ 1-1 fjerde ledd ......... 95/34 jf. 96/27 og97/29 og 98/31§ 2-1 ......................................................... 03/2334.12.1992 nr. 132 legemiddelloven§ 2 ................................. 98/59, 01/228 jf. 02/64§ 30 .. 00/82 jf. 01/60 og 02/59 og 03/41, 03/5511.6.1993 nr. 65 konkurranseloven§ 3-10 ....................................................... 97/74§ 3-11 ....................................................... 97/77§ 4-2 ......................................................... 01/11411.6.1993 nr. 101 luftfartsloven§ 5-3 ......................................................... 99/287§ 8-8 ......................................................... 98/27725.3.1994 nr. 7 naturskadeloven§ 4 ............................................................. 03/30424.2.1995 nr. 11 lotteriloven§ 6 ............................................................. 99/290§ 10 ........................................................... 99/292§ 11 .......................................... 96/245 jf. 97/36§ 14 .......................................... 96/245 jf. 97/36§ 16 ........................................................... 99/785.5.1995 nr. 19 barnehageloven§ 8 ............................................ 98/233 jf. 00/39§ 9 ............................................................. 96/125§ 10 ........................................................... 01/152§ 15 ........................................................... 96/12312.5.1995 nr. 23 jordlova§ 1 ............................................................. 97/279§ 2 ............................................ 02/276 jf. 03/44§ 12 ........................................................... 02/2794.8.1995 nr. 53 politiloven§ 18 .............. 97/167, jf. 98/35 og 00/38, 97/171§ 24 ........................................................... 99/135§ 25 .......................................... 01/167 jf. 02/637.6.1996 nr. 31 kirkeloven§ 27 ........................................................... 00/67§ 38 ........................................................... 02/1307.6.1996 nr. 32 gravferdsloven§ 7 ............................................................. 02/205§ 16 ........................................................... 03/15929.11.1996 nr. 73 postloven§ 5 ............................................................. 03/22028.2.1997 nr. 19 folketrygdloven§ 3-21 ............................................ 03/23, 03/122§ 5-16 ....................................................... 00/140§ 5-22 ....................................................... 00/138§ 4-20 ....................................................... 02/190§ 6-3 ......................................... 02/181 jf. 03/43§ 12-12 ..................................................... 03/123§ 15-4 ....................................................... 99/217§ 21-1 ........... 97/91, jf. 98/34, 98/194 jf. 99/42§ 22-6 ....................................................... 03/126§ 22-17 .......... 98/228 jf. 99/42 og 00/38,99/216, 01/187§ 25-6 ....................................................... 02/184

356 Dokument nr 42003–200426.6.1998 nr. 41 kontantstøtteloven§ 2 .............................................. 02/93 jf. 03/4717.7.1998 nr. 56 regnskapsloven§ 8-3 ............................................ 03/228, 03/22917.7.1998 nr. 61 opplæringslova§ 2-6 ......................................................... 02/179§ 4-6 ......................................................... 03/111§ 5-1 annet ledd .......................... 00/123, 02/153§ 5-3 tredje ledd ............. 00/123, 01/146, 02/153§ 5-4 ............................................ 00/123, 02/153§ 5-7 ............................................ 00/127, 02/179§ 7-1 ......................................... 01/145 jf. 02/62§ 8-1 ...... 99/55 jf. 00/42, 00/121, 01/145jf. 02/62, 02/146§ 8-2 ......................................... 99/181 jf. 00/44§ 10-1 ....................................................... 03/96§ 10-4 ....................................................... 03/9326.3.1999 nr. 14 skatteloven§ 2-1 fjerde ledd ....................................... 00/205§ 5-1 ......................................................... 03/202§ 5-13 ............................................ 03/25, 03/19921.5.1999 nr. 30 menneskerettsloven§ 2 ................ 01/31, 01/93, 02/17, 02/22,02/58, 02/66, 02/79, 03/2332.7.1999 nr. 63 pasientrettighetsloven§ 2-4 ......................................................... 03/162.7.1999 nr. 64 helsepersonelloven§ 48 ........................................................... 03/2618.5.2001 nr. 21 straffegjennomføringsloven§ 2 ............................................................. 03/174§ 38 ........................................................... 03/176§ 42 ........................................................... 03/180II. Stortingsvedtak14.6.1965 om medregning av kommunaltjenestetid før 1.1.1965 forligningsfunksjonærer ................................ 82/2024.5.1966 tolltariffens innledendebestemmelser 11 pkt. 13 .......................... 92/12016.6.1966 om statsgaranterte boliglån tilstatstjenestemenn ..................................... 83/277.12.1979 om omregistreringsavgift m.v.§ 2 nr. 3 .................................................... 80/907.12.1981 om omregistreringsavgift m.v.§ 4 ............................................................. 83/673.12.1982 om omregistreringsavgift m.v.§ 2 nr. 8 .................................................... 84/812.12.1990 om engangsavgift påmotorvognerm.v. 1991§ 7 ............................................ 94/217 jf. 99/43§ 11 ............................. 94/217, 98/254 jf. 99/4321.12.1994 om avgift på båtmotorer§ 1 ............................................ 00/220 jf. 03/41§ 6 ............................................ 00/220 jf. 03/41III. Kgl. resolusjoner11.7.1947, reglement for statslønte lensmannsbetjenter§ 4 ............................................................. 92/2416.6.1961, (endret ved Sosialdepartementetsbestemmelse 1.2.1971) om opptak i og utskrivningav psykisk helsevern m.v. ....... 78/5117.12.1973, reglement for tollvesenet§ 28 nr. 3 .................................................. 78/3228.2.1975, prisforskrifter for innskottsleiligheter§ 8 ................................................. 78/93, 80/86§ 10 ........................................................... 80/8616.12.1977, forskrift om unntak fra og særreglerom retten til å påklage enkeltvedtak§ 1 A nr. 1 ................................................ 99/9517.3.1978, forskrifter for kontrahering avbygg- og anleggsarbeider til staten§ 8 og 9 .................................................... 78/11816.12.1977 nr. 17, forskrift om forvaltningsorganenesveiledningsplikt§ 10 ........................................................... 01/8117.3.1978, forskrifter for kjøp av varer ogtjenester til staten§ 17 ............................................ 87/96 jf. 88/2018.5.1979, retningslinjer for statens annonseringi dagspressenpkt. 3 ......................................................... 86/12521.11.1980, forskrifter om partsoffentlighet ioffentlige tilsettingssaker§ 1 ............................................................. 86/84§ 3 ...................................... 87/26, 89/24, 92/22§ 5 ............................................................. 86/73§ 6 ................................................. 87/26, 91/9123.1.1981, forskrifter om erstatning fra statenfor personskade voldt ved straffbarhandling........................................ 98/220, 01/90§ 1 ............................................... 98/216, 01/183§ 6 ............................................ 93/191 jf. 94/33§ 7 ............................................ 94/181 jf. 96/2711.9.1981, instruks for barneombudet§ 6 ............................................ 00/156 jf. 01/6320.11.1981, forskrifter vedrørende garantertminstelott for fiskere§ 1 ............................................................. 85/13222.6.1984, forskrift for garantiordning forfiskere§ 4 ............................................................. 92/1456.5.1983, forskrifter om innføring av fiskefartøyerover 50 fot i register ................... 84/10721.9.1984, forskrifter om begrenset adgangtil tvangsbehandling i det psykiske helsevern§ 3-2 ........................................... 88/41 jf. 89/17§ 4-2 ........................................... 88/41 jf. 89/17§ 6 tredje ledd ............................ 88/41 jf. 89/1728.6.1985, påtaleinstruksen§ 17-2 ......................... 87/56 jf. 89/17 og 91/20§ 25-7 ......................... 87/56 jf. 89/17 og 91/20

2003–2004 Dokument nr 435714.2.1986, forskrift til offentlighetslovenkap. V, punkt 10 ....................................... 03/59punkt 14 ....................................... 99/13117.11.1989, forskrifter om toprisordningenfor melk .................................................... 93/22122.6.1990, politiinstruksen§ 4-2 ......................................................... 92/3527.7.1990, forskrift om konsekvensutredningeretter planog bygningslovenkap. VII - a ............................................... 99/33030.11.1990, forskrifter om toprisordningenfor melk .................................................... 93/22121.12.1990, forskrift om utlendingers adgangtil riket og deres opphold her§ 4 ............................................ 00/183 jf. 01/64§ 11 ........................................................... 00/181§ 12 ........................................................... 00/181§ 21 tredje ledd .............................. 91/87 03/191§ 22 første ledd ........................ 93/110 jf. 94/32§ 23 ...... 92/94, 93/110 jf. 94/32, 96/187, 96/190§ 24 ........ 92/94, 96/190, 97/210, 97/212, 98/213§ 37 femte ledd ........................................ 91/87§ 61 ........................................................... 94/168§ 106 ............................................. 92/88, 03/193§ 126 ......................................................... 95/183§ 144 ......................................................... 91/8519.4.1991, forskrift om reklame i kringkasting§ 4 tredje ledd ............ 95/34 jf. 96/27 og97/29, 98/3113.12.1991, forskrifter om toprisordningenfor melk .................................................... 94/2494.12.1992, forskrift om gjennomføring avEØS-avtalen vedlegg XVI punkt 3 om tildelingav kontrakter om offentlige varekjøp§ 4 ............................................................. 00/238§ 10 A ....................................................... 00/23816.12.1994, instruks om utredning av konsekvenser,foreleggelse og høring ved arbeidetmed offentlige utredningerpkt. 4.4 ...................................................... 98/93IV. Andre forskrifter og vedtekter20.3.1957, forskrifter om utlendingers adgangtil riket§ 24 ................... 81/145, 85/77 jf. 87/19, 92/88§ 29 ........................................................... 92/88§ 42 femte ledd .... 84/46, 85/81 jf. 86/21(nr. 31 og 32), 85/82, 86/69 jf. 87/62,91/82, 91/87, 92/94a) ............................ 80/109, 80/112, 80/115b) ......................................... 80/110, 84/48§ 57 ............................................... 83/51, 90/75§ 58 ........................................................... 83/5130.4.1958 nr. 9990 om gjennomføring avavregning§ 4 ............................................................. 00/20812.12.1961, fengselsreglementet§ 17.15 ...................................................... 95/170§ 22.15 ........................................... 91/78 02/211§ 35.6 ........................................................ 96/180§ 51.2 ........................................................ 92/77§ 53.1 ......................................... 85/86 jf. 86/21§ 53.2 ....................................... 94/157 jf. 95/32§ 53.4 ................ 89/47, 92/77, 94/157 jf. 95/32§ 53.7 ........................................................ 92/77§ 55.2 ......................................... 90/73 jf. 91/20§ 57.1 ......................................... 85/86 jf. 86/21§ 57.8 ........................................................ 92/80§ 59.6 ........................................................ 96/178§ 59.8 ........................................................ 87/59§ 59.9 ........................................................ 96/182§ 64 ................................. 84/50 jf. 86/19, 84/53§ 64.9 .............. 93/100, 94/155 jf. 95/32, 00/2518.12.1964, reglement for ligningskontoreneog folkeregistrene§ 4 .............................. 78/32 jf. 81/15 og 83/1420.12.1974, forskrift om strafferegistrering§ 7 ............................ 97/167 jf. 98/35 og 00/38§ 12 .......................... 97/167 jf. 98/35 og 00/3810.6.1975, forskrifter forsjømannsformidlingen .............................. 81/2415.1.1976, forskrifter om opptak avstudenter ved statens fysioterapiskoler......................................... 79/32 jf. 80/156.9.1976, forskrifter om retningslinjer vedforhøyelse av festeavgifter m.v.§ 2 ............................................................. 78/8815.12.1976, forskrifter til barnehageloven§ 3 og § 5 ................................................. 81/201.10.1976, forskrifter om toll- ogavgiftsfritak for brukt personkjøretøymedbrakt ved flytting til Norge§ 1 nr. 3 ........... 84/77 jf. 85/14 og 87/18, 84/807.10.1977 og 14.7.1978, forskrifter omfortrinnsrett til ny tilsetting§ 9 .............................................. 80/20 jf. 81/1614.12.1978, forskrifter om avgift påelektrisk kraft§ 1 og § 3 ................................................. 81/14820.2.1979, forskrifter om registreringsavgift§ 3 ............................................................. 80/9023.2.1979, forskrift om førerkort§ 34 a ........................................................ 98/4821.10.1983, forskrift om parkering forbevegelseshemmede§ 2 ............................................................. 87/6011.11.1983, forskrift til tjenestemannsloven§ 5 ............................................................. 98/1504.1.1984, forskrifter om toll- ogengangsavgift på motorvogner m.v.§ 6 .... 85/107, 86/101 jf. 87/22 og 88/19,86/103 jf. 87/23 og 88/19, 93/211,98/254 jf. 99/43, 00/219, 01/213 01/214§ 9 ............................................................. 87/103§ 13 ............... 86/101 jf. 87/22 og 88/19,

358 Dokument nr 42003–200486/103 jf. 87/23 og 88/19,98/254 jf. 99/4312.6.1984, forskrift om merking av tamrein§ 4 ............................................................. 03/262§ 8 ............................................................. 03/2627.9.1984, forskrift om produksjonstilskuddtil dagsaviser§ 2 nr. 1 b ................................................. 94/2462.12.1985, forskrift om utslipp fra separateavløpsanlegg§ 7 ............................................................. 89/184§ 11 ........................................................... 89/1845.3.1987, forskrift om toll og avgiftsfriinnførsel av utenlandsregistrerte motorvogner§ 2 .................................... 89/79, 91/117, 92/1113.8.1987, forskrift om karakter, eksamen ogvitnemål m.v. i den videregående skole§ 8 ............................................................. 98/166§ 9 ............................................................. 98/1668.4.1988, forskrift om levering avdokument og betaling til Styret for detindustrielle rettsvern ................ 98/114 jf. 99/3921.12.1988, forskrifter om vederlag foropphold i institusjon m.v.§ 5 ............................................................. 91/5317.3.1989, forskrift om leges oghelseinstitusjons journal for pasient§ 6 ............................................................. 91/55§ 7 ............................................................. 91/55§ 11 .......................................... 97/187 jf. 98/3520.3.1989, bidragsforskriften§ 4 bokstav b ............................................ 02/195§ 4 bokstav c ............................................ 02/195§ 4 bokstav f ............................................. 01/162bokstav h ............................................ 99/2129.2.1993, forskrift om rettigheter underopphold i barneverninstitusjon§ 10 ........................................................... 03/1184.3.1994, forskrift om folkeregistrering§ 1 nr. 3 ......................................... 03/25, 03/197§ 2 nr. 2 ....................................... 99/224, 00/201§ 8 ............................................................. 97/201§ 30 ........................................................... 97/203§ 32 ................................. 95/16 jf. 96/27, 02/203§ 36 .......................................... 98/128 jf. 99/40§ 37 ........................................................... 98/20715.3.1994, forskrift om parkering forforflytningshemmede§ 2 ............................................ 00/135 jf. 01/6310.1.1995, forskrift om kommunale vannogavløpsgebyr§ 4 ............................................................. 98/26726.4.1995, forskrift om vederlag foropphold i institusjon m.v. ....... 99/199 jf. 00/4520.11.1995, midlertidig forskrift om opptaktil grunnutdanninger ved statligehøgskoler§ 10 ........................................................... 99/19020.12.1996, advokatforskriften§ 8-1 ......................................................... 03/1705.5.1997, forskrift om bostøtte fraHusbanken§ 8 ............................................... 98/198, 00/14318.4.1997, blåreseptforskriften§ 2 ............................................................. 02/33118.6.1997, billighetsforskriften§ 1 ............................................................. 01/20211.12.1998, forskrift om offentlege arkiv§ 3-2 ......................................................... 00/92§ 3-7 ......................................................... 01/230§ 3-8 ......................................................... 01/2301.7.1999, generell forskrift omproduksjonstilskudd i jordbruket§ 2 nr. 3..................................................... 02/274§ 9 ............................................................. 03/2491.12.2000, forskrift om godtgjørelse tillegehjelp som utføres poliklinisk vedstatlige helseinstitusjoner som mottardriftstilskudd for regionale helseforetakKap. 2 ....................................................... 02/33122.2.2002, forskrift til straffegjennomføringsloven§ 3-39 ....................................................... 03/178§ 4-1 ......................................................... 03/17412.12.2002, forskrift om rettigher og brukav tvang under oppold i barneverninstitusjon§ 13 ........................................................... 03/118

2003–2004 Dokument nr 4359Vedlegg 1aSivilombudsmannens organisasjon pr. 31. desember 2003* Fra 1. januar 2004 er ansvaret for saker om foruensning og naturskade overført til 4. avdeling, og ansvaret for saker om bevillingerog næring overført til 3. avdeling.

360 Dokument nr 42003–2004Vedlegg 1bOmbudsmannens kontor – personaloversiktOmbudsmannens kontor hadde pr. 31. desember2003 følgende faginndeling og personalsammensetning:Avdeling 1:Kontorsjef:Nestleder:Ass. kontorsjef:Seniorrådgiver:Seniorrådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Saksområde:Se organisasjonskart s. 359Avdeling 2:Kontorsjef:Seniorrådgiver:Seniorrådgiver:Seniorrådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Saksområde:Se organisasjonskart s. 359Avdeling 3:Kontorsjef:Nestleder:Rådgiver:Førstekonsulent:Saksområde:Se organisasjonskart s. 359Avdeling 4:Kontorsjef:Nestleder:Bjørn DæhlinAnnicken E. SognHakon Huus-Hansen(delvis tjenestefri)Bente KristiansenVibeke WoldsethEivind Sveum Brattegard(delvis tjenestefri)Sissel FykseHans Christian KossHarald GramElisabeth Kjærheimfungerende kontorsjefAnne-Cathrine K. DietzCamilla Wohl SemYeung Fong CheungJo HøvikOle-Arne Lingafungerende nestlederNicolai Vogt SkjerdalSiv NylennaBerit SollieMette D. TrovikBjørn Olav AspelundHenriette Lund BuschKai Kramer-JohansenAnnette DahlRådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Rådgiver:Førstekonsulent:Saksområde:Se organisasjonskart s. 359Irene JensenCecilie KarlsonKetil A. SondresenKai SpurklandTarjei IstadAdministrasjonen:Administrasjonssjef: Grethe Fjeld HeltneØkonomi, personal, generell drift:Førstekonsulent: Solveig TorgersenKontor og resepsjonstjeneste:Konsulent: Kari Woldsund(ombudsmannens sekretær)Konsulent: Torill H. CarlsenKonsulent: Rita B. HafslundKonsulent: Gunn L. PedersenKonsulent: Kari RimalaKonsulent: Tony Blom SkugstadKonsulent: Ellen-Christine WannemacherArkiv og bibliotek:Arkivleder:Konsulent:Konsulent:Konsulent:Konsulent:Anne-Marie SviggumAnnika BåshusGro Wisting HauglandAnne Kristin LarsenElisabeth Nordby*Følgende hadde pr. 31. desember 2003 permisjonfra sin stilling:Kontorsjef: Torkjel NesheimRådgiver: Hege LangelandRådgiver: Liv Asheim LeirvikRådgiver: Ellen NyhusRådgiver: Hanne S. Nymoen*Antall personer overskrider antall stillinger (årsverk) grunnetdeltidsstillinger og langtidssykmeldinger.

2003–2004 Dokument nr 4361Vedlegg 2Det tilkommer Storthinget:a. -----K o n g e r i g e tN o r g e sG r u n d l o v ,given i Rigsforsamlingen paa Eidsvold den 17de Mai 1814,saaledes som den er lydende ifølge siden foretagneÆndringer, senest Grundlovsbestemmelse af 23 juni 1995 nr. 567.§ 751. at udnævne en Person, der ikke er Medlem af Storthinget, til, paa en Maade som er nærmere bestemt iLov, at have Indseende med den offentlige Forvaltning og alle som virker i dens Tjeneste, for at søge atsikre at der ikke øves Uret mod den enkelte Borger;

362 Dokument nr 42003–2004Vedlegg 3Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningenav 22. juni 1962 nr. 8, endret ved lover av 22. mars 1968 nr. 1, 8. februar 1980 nr. 1, 19. desember 1980nr. 63, 6. september 1991 nr. 72, 11. juni 1993 nr. 85, 15. mars 1996 nr. 13, 28. juli 2000 nr. 74,14. juni 2002 nr. 56 og 16. januar 2004.§ 1.Valg av ombudsmann.Etter hvert stortingsvalg velger Stortinget en ombudsmannfor forvaltningen, Sivilombudsmannen.Valget gjelder for 4 år fra 1. januar året etter stortingsvalget.Ombudsmannen må fylle vilkårene for å værehøyesterettsdommer. Han må ikke være medlem avStortinget.Hvis Ombudsmannen dør eller blir ute av standtil å utføre sitt verv, velger Stortinget en ny ombudsmannfor den gjenværende del av tjenestetiden. Detsamme gjelder dersom Ombudsmannen sier fra segvervet, eller Stortinget med et flertall på minst totredjedeler av de avgitte stemmer beslutter å frataham vervet.Er Ombudsmannen på grunn av sykdom eller avandre grunner midlertidig forhindret fra å utføre sittverv, kan Stortinget velge en stedfortreder til å gjøretjeneste så lenge fraværet varer. Ved fravær inntil 3måneder kan Ombudsmannen bemyndige kontorsjefentil å gjøre tjeneste som stedfortreder.Finner Stortingets presidentskap at Ombudsmannenbør anses som inhabil ved behandlingen av ensak, velger det en setteombudsmann til å behandlesaken.§ 2.Instruks.Stortinget fastsetter alminnelig instruks for Ombudsmannensvirksomhet. For øvrig utfører Ombudsmannensitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.§ 3.Formål.Som Stortingets tillitsmann skal ombudsmannen påden måte som fastsatt i denne lov og i hans instruks,søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikkeøves urett mot den enkelte borger og bidra til atmenneskerettighetene respekteres.§ 4.Arbeidsområde.Ombudsmannens arbeidsområde omfatter denoffentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste.Hans arbeidsområde omfatter likevel ikke:a) forhold som Stortinget eller Odelstinget har tattstandpunkt til,b) avgjørelser truffet i statsråd,c) domstolenes virksomhet,d) Riksrevisjonens virksomhet,e) saker som etter Stortingets bestemmelse hørerunder Ombudsmannsnemnda eller Ombudsmannenfor Forsvaret og Ombudsmannsnemnda ellerOmbudsmannen for sivile tjenestepliktige,f) avgjørelser som etter bestemmelse i lov bare kantreffes av kommunestyret eller fylkestinget selv,med mindre avgjørelse er truffet av formannskapet,fylkesutvalget, et fast utvalg, kommunerådeteller fylkesrådet etter lov av 25. september 1992nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 13.Avgjørelse som her nevnt kan Ombudsmannenlikevel ta opp til undersøkelse av eget tiltak nårhan finner at hensynet til rettssikkerheten ellerandre særlige grunner tilsier det.Stortinget kan i Ombudsmannens instruks fastsette:a) om en bestemt offentlig institusjon eller virksomhetskal anses for å være offentlig forvaltningeller en del av statens, kommunenes ellerfylkeskommunenes tjeneste etter denne lov,b) at visse deler av et offentlig organs eller enoffentlig institusjons virksomhet skal falle utenforOmbudsmannens arbeidsområde.§ 5.Grunnlag for arbeidet.Ombudsmannen kan ta saker opp til behandling entenetter klage eller av eget tiltak.§ 6.Nærmere om klage og klagefrist.Enhver som mener å ha vært utsatt for urett fra denoffentlige forvaltnings side, kan klage til Ombudsmannen.Den som er fratatt sin personlige frihet har rett tilå klage til Ombudsmannen i lukket brev.Klagen skal være navngitt og må være satt framinnen 1 år etter at den tjenestehandling eller det forholddet klages over ble foretatt eller opphørte. Harklageren brakt saken inn for høyere forvaltningsorgan,regnes fristen fra det tidspunkt denne myndighetentreffer sin avgjørelse.

2003–2004 Dokument nr 4363Ombudsmannen avgjør om en klage gir tilstrekkeliggrunn til behandling.§ 7.Rett til å få opplysninger.Ombudsmannen kan hos offentlige tjenestemenn oghos alle andre som virker i forvaltningens tjeneste,kreve de opplysninger han trenger for å kunne utføresitt verv. I samme utstrekning kan han kreve fremlagtprotokoller og andre dokumenter.Reglene i rettergangslovens §§ 204-209 får tilsvarendeanvendelse for Ombudsmannens rett til åkreve opplysninger.Ombudsmannen kan kreve bevisopptak veddomstolene etter reglene i domstollovens § 43 annetledd. Rettsmøtene er ikke offentlige.§ 8.Adgang til forvaltningens kontorer.Ombudsmannen har adgang til tjenestesteder, kontorerog andre lokaler for ethvert forvaltningsorgan ogenhver virksomhet som går inn under hans arbeidsområde.§ 9.Dokumentoffentlighet og taushetsplikt.Ombudsmannens saksdokumenter er offentlige.Ombudsmannen avgjør med endelig virkning om etdokument helt eller delvis skal unntas offentlighet.Nærmere regler, herunder om adgangen til å unntadokumenter fra offentlighet, gis i Ombudsmannensinstruks.Ombudsmannen har taushetsplikt med omsyn tilopplysninger han får i sin tjeneste om forhold avpersonlig karakter. Taushetsplikten gjelder ogsåopplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter.Taushetsplikten varer ved også etter ombudsmannensfratreden. Den samme taushetsplikt påhvilerhans personale.§ 10.Avslutning av en klagesak.Ombudsmannen har rett til å uttale sin mening omforhold som går inn under hans arbeidsområde.Ombudsmannen kan påpeke at det er gjort feileller utvist forsømmelig forhold i den offentlige forvaltning.Om han finner tilstrekkelig grunn til det,kan han meddele påtalemyndigheten eller tilsettingsmyndighetenhva han mener i den anledning bør foretasoverfor vedkommende tjenestemann. KommerOmbudsmannen til at en avgjørelse må anses ugyldigeller klart urimelig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis,kan han gi uttrykk for dette. MenerOmbudsmannen at det knytter seg begrunnet tvil tilforhold av betydning i saken, kan han gjøre vedkommendeforvaltningsorgan oppmerksom på det.Finner Ombudsmannen at det foreligger forholdsom kan medføre erstatningsansvar, kan han etteromstendighetene gi uttrykk for at det bør ytes erstatning.Ombudsmannen kan la saken bero med rettingav feilen eller med den forklaring som gis.Ombudsmannen skal gi klageren og den ellerdem saken angår underretning om resultatet av sinbehandling av en sak. Han kan også gi overordnetforvaltningsorgan slik underretning.Ombudsmannen avgjør selv om, og i tilfelle ihvilken form, han skal gi offentligheten meddelelseom sin behandling av en sak.§ 11.Innberetning om mangler i lovverk og praksis.Blir Ombudsmannen oppmerksom på mangler vedlover, administrative forskrifter eller administrativpraksis, kan han gi vedkommende departement underretningom det.§ 12.Melding til Stortinget.Ombudsmannen skal gi Stortinget årlig melding omsin virksomhet. Meldingen trykkes og offentliggjøres.Får Ombudsmannen kjennskap til forsømmelseeller feil av større betydning eller rekkevidde, kanhan gi Stortinget og vedkommende forvaltningsorgansærskilt melding.§ 13.Lønn, pensjon, andre gjøremål.Ombudsmannens lønn fastsettes av Stortinget ellerden det gir fullmakt. Det samme gjelder godtgjørelsetil stedfortreder som oppnevnes etter § 1 fjerde leddførste punktum. Godtgjørelse til stedfortreder antattetter fjerde ledd annet punktum kan fastsettes avStortingets presidentskap. Ombudsmannens pensjonfastsettes ved lov.Ombudsmannen må ikke uten samtykke av Stortingeteller den det gir fullmakt, ha annen stillingeller noe verv i offentlig eller privat virksomhet.§ 14.Personalet.Personalet ved Ombudsmannens kontor tilsettes avStortingets presidentskap etter Ombudsmannensinnstilling eller i henhold til Presidentskapets bestemmelseav et tilsettingsråd. Midlertidige tilsettingerfor inntil 6 måneder foretas av Ombudsmannen.Presidentskapet gir nærmere regler om fremgangsmåteved tilsetting og om rådets sammensetning.Personalets lønninger fastsettes på samme måtesom for Stortingets personale.§ 15.1. Denne lov trer i kraft 1. oktober 1962.2. ---

364 Dokument nr 42003–2004Vedlegg 4Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningenFastsatt av Stortinget 19. februar 1980 i medhold av ombudsmannslovens § 2.Ajourført med endringer, sist 2. desember 2003§ 1.Formål.(Til ombudsmannslovens § 3.)Stortingets ombudsmann for forvaltningen - Sivilombudsmannen- skal arbeide for at det i den offentligeforvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelteborger og at embets- og tjenestemenn og andre somvirker i forvaltningens tjeneste ikke gjør feil ellerforsømmer sine plikter.§ 2.Arbeidsområde.(Til ombudsdmannslovens § 4.)Ombudsmannens arbeidsområde omfatter denoffentlige forvaltning og alle som virker i denstjeneste, med de unntak lovens § 4 fastsetter.Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-,overvåkings- og sikkerhetstjeneste skal ikke ansessom en del av offentlig forvaltning etter sivilombudsmannsloven.Ombudsmannen skal ikke behandleklager på etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjenestene som kontrollutvalget har behandlet.Ombudsmannen skal ikke behandle klager påStortingets billighetserstatningsutvalg.Unntaket for domstolenes virksomhet etterlovens § 4 første ledd c) omfatter også avgjørelsersom ved klage, anke eller annet rettsmiddel kan innbringesfor en domstol.§ 3.Utforming og underbygging av klage.(Til ombudsmannslovens § 6.)Klage kan inngis direkte til Ombudsmannen. Denbør settes fram skriftlig og være underskrevet av klagereneller en som handler på hans vegne. Hvis klagensettes fram muntlig for Ombudsmannen, skalhan sørge for at den straks blir satt opp skriftlig ogunderskrevet av klageren.Klageren bør så vidt mulig gjøre rede for degrunner klagen bygger på og legge fram sine bevisog andre dokumenter i saken.§ 4.Overskridelse av klagefrist.(Til ombudsmannslovens § 6.)Om klagefristen etter lovens § 6 - 1 år - er oversittet,er ikke det til hinder for at Ombudsmannen tar oppforholdet av eget tiltak.Ombudsmannen skal ikke behandle klager påStortingets billighetserstatningsutvalg.§ 5.Vilkår for klagebehandling.Klages det over en avgjørelse som klageren har høvetil å få overprøvd av et høyere forvaltningsorgan,skal Ombudsmannen ikke behandle klagen medmindre han finner særlig grunn til å ta saken oppstraks. Ombudsmannen skal veilede klageren omden adgang han har til å få overprøvd avgjørelsen påadministrativ veg. Kan klageren ikke få avgjørelsenoverprøvd fordi han har oversittet klagefristen, avgjørOmbudsmannen om han etter omstendighetenelikevel skal behandle klagen.Angår klagen andre forhold som kan innbringesfor høyere administrativ myndighet eller for spesielttilsynsorgan, bør Ombudsmannen henvise klagerentil å ta saken opp med vedkommende myndigheteller selv legge saken fram for denne, med mindreOmbudsmannen finner særlig grunn til selv å ta sakenopp straks.Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder ikkedersom Kongen er eneste klageinstans som ståråpen.§ 6.Undersøkelse av klager.(Til ombudsmannslovens §§ 7 og 8.)Klage som Ombudsmannen tar opp til nærmereundersøkelse, skal i alminnelighet legges fram fordet forvaltningsorgan eller den tjenestemann dengjelder. - Det samme gjelder senere uttalelser ogopplysninger fra klageren. Vedkommendeforvaltningsorgan eller tjenestemann skal alltid gisanledning til å uttale seg før Ombudsmannen gir uttalelsesom nevnt i ombudsmannslovens § 10 annetog tredje ledd.Ombudsmannen avgjør hvilke skritt som bør tastil avklaring av saksforholdet. Han kan innhente deopplysninger han finner nødvendige i samsvar medbestemmelsene i ombudsmannslovens § 7 og kansette frist for å etterkomme pålegg om å gi opplysningereller legge fram dokumenter m.v. Han kanogså foreta nærmere undersøkelser hos det forvaltningsorganeller den virksomhet klagen gjelder, jf.ombudsmannslovens § 8.Klageren har rett til å gjøre seg kjent med uttalelserog opplysninger som er gitt i klagesaken, med

2003–2004 Dokument nr 4365mindre han etter de regler som gjelder for vedkommendeforvaltningsorgan ikke har krav på det.Når Ombudsmannen av særlige grunner finnerdet nødvendig, kan han innhente uttalelse fra sakkyndige.§ 7.Underretning til klageren når klage ikke tas opp.(Til ombudsmannslovens § 6 fjerde ledd.)Finner Ombudsmannen at det ikke er grunnlag for åta opp en klage, skal klageren snarest underrettes.Ombudsmannen bør så vidt mulig veilede ham omannen klageadgang som måtte foreligge eller selvsende saken til rette myndighet.§ 8.Saker som opptas av eget tiltak.(Til ombudsmannslovens § 5.)Når Ombudsmannen finner grunn til det, kan han tasaksbehandling, avgjørelser eller andre forhold opptil nærmere undersøkelse av eget tiltak. Bestemmelsenei § 6 første, annet og fjerde ledd får tilsvarendeanvendelse ved slike undersøkelser.§ 9.Avslutning av Ombudsmannens saksbehandling.(Til ombudsmannslovens § 10.)Ombudsmannen skal personlig ta standpunkt i allesaker som kommer inn etter klage eller som han taropp av eget tiltak. Han kan likevel gi bestemte medarbeiderefullmakt til å avslutte saker som klart måavvises eller som klart ikke gir tilstrekkelig grunn tilnærmere behandling.Ombudsmannen tar standpunkt i en uttalelse, derhan sier sin mening om de spørsmål som saken gjelderog som går inn under hans arbeidsområde, jf.ombudsmannslovens § 10.§ 10.Instruks for personalet.(Til ombudsmannslovens § 2.)Ombudsmannen fastsetter nærmere instruks for sittpersonale. Han kan gi medarbeidere på sitt kontorfullmakt til å foreta den nødvendige forberedelse avde saker som behandles.§ 11.Dokumentoffentlighet ved Ombudsmannens kontor.1. Ombudsmannens sakdokumenter er offentlige,med mindre annet følger av taushetsplikt eller avunntakene i nr. 2, 3 og 4 nedenfor. Med ombudsmannenssaksdokumenter menes dokumenter utarbeideti forbindelse med ombudsmannens behandlingav saken. Forvaltningens saksdokumenterutarbeidet eller innhentet under forvaltningensbehandling av saken, er ikke offentligehos ombudsmannen.2. Ombudsmannens saksdokumenter kan unntas offentlighetnår særlige grunner tilsier det.3. Ombudsmannens interne saksdokumenter kanunntas offentlighet.4. Dokumenter som utveksles mellom Stortinget ogOmbudsmannen og som gjelder Ombudsmannensbudsjett og interne administrasjon, kan unntasoffentlighet.5. Det kan kreves innsyn i det offentlige innholdetav journal som Ombudsmannen fører for registreringav dokument i de sakene som opprettes.Arkivloven av 4. desember 1992 nr. 126 ogarkivforskriften av 11. desember 1998 nr. 1193gjelder tilsvarende så langt de passer på Ombudsmannensvirksomhet.§ 12.Årlig melding til Stortinget.(Til ombudsmannslovens § 12.)Ombudsmannens årlige melding til Stortinget skalavgis innen 1. april hvert år og omfatte Ombudsmannensvirksomhet i tidsrommet 1. januar-31. desemberdet foregående år.Meldingen skal inneholde en oversikt over behandlingenav de enkelte saker som Ombudsmannenmener har alminnelig interesse, og nevne de tilfelleder han har gjort oppmerksom på mangler ved lover,administrative forskrifter eller administrativ praksiseller har gitt særskilt melding etter ombudsmannslovens§ 12 annet ledd.Når Ombudsmannen finner grunn til det, kan hanunnlate å nevne navn i meldingen. Meldingen skaluansett ikke inneholde opplysninger som er undergitttaushetsplikt.Omtalen av saker hvor Ombudsmannen har gittuttalelse som nevnt i ombudsmannslovens § 10annet, tredje og fjerde ledd, skal inneholde et referatav hva vedkommende forvaltningsorgan ellertjenestemann har uttalt om klagen, jf. § 6 første leddtredje punktum.§ 13.Ikrafttredelse.Denne instruks trer i kraft 12. mars 1980. Frasamme dato oppheves Stortingets instruks for Ombudsmannenav 8. juni 1968.

366 Dokument nr 42003–2004Vedlegg 5Brosjyre med orienteringOm Sivilombudsmannens oppgaver og virksomhet(Bokmål, nynorsk og samisk)ForordDet hender iblant at den enkelte borger mener at offentligemyndigheter har gjort urett mot ham ellerbegått en feil. Da kan han be Sivilombudsmannenundersøke saken.Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortingetfor å forsvare den enkelte borgers rettigheter. Dennebrosjyren redegjør for hva Sivilombudsmannen kangjøre, hvordan klager settes fram, og hvordan ombudsmannenog hans medarbeidere behandler klagene.Oslo i januar 2003Stortingets ombudsmann for forvaltningenArne FlifletSivilombudsmannHvilke saker og spørsmål er detSivilombudsmannen arbeider med?Sivilombudsmannen kan undersøke de fleste typersaker og forhold som offentlige myndigheter harbehandlet og avgjort. Statens, fylkeskommunenes ogkommunenes forvaltning hører således til Sivilombudsmannensarbeidsområde. Klager kan rettes bådemot myndighetsorganer (forvaltningsorganer) ogmot tjenestemenn eller andre som handler i forvaltningenstjeneste.Private tvister faller utenfor arbeidsområdet.Ombudsmannen kan f.eks. ikke behandle tvistermellom privatfolk i naboforhold, tvister om privatekontraktsforhold eller klager på private organisasjoner.Det samme gjelder i mange tilfeller hvor detoffentlige er part i rent privatrettslige forhold.Sivilombudsmannen kan heller ikke behandle– saker som Stortinget eller Odelstinget har tattstandpunkt til– avgjørelser truffet i statsråd– domstolenes virksomhet, herunder også administrativegjøremål som er lagt til dommerkontorene,og avgjørelser som etter uttrykkelig lovbestemmelsekan bringes inn for domstolene vedbruk av anke, klage eller annet rettsmiddel, f.eks.en utpanting eller et trekkpålegg– Riksrevisjonens virksomhet– saker som hører under Ombudsmannen for Forsvaretog Ombudsmannen for sivile vernepliktigeAv hensyn til det kommunale selvstyre kan ikke allede avgjørelser som er truffet av kommunestyre ellerfylkesting, bringes inn for ombudsmannen.Om den veiledning Sivilombudsmannen og hanskontor kan giSivilombudsmannens kontor gir nødvendig veiledning,råd og hjelp til dem som skal bruke Stortingetsombudsmannsordning. Kontoret kan også svare pårettslige spørsmål som har tilknytning til en bestemtklagesak.En klage til Sivilombudsmannen – hva er det?Hva kan tas opp i klagen? Hva koster det?Den som klager til Sivilombudsmannen, henstillertil ombudsmannen å undersøke en sak eller et forholdsom forvaltningen (offentlige myndigheter) harbehandlet. Ombudsmannen avgjør om klagen girham tilstrekkelig grunn til behandling.En klage til Sivilombudsmannen og en klage tilen overordnet forvaltningsmyndighet er to forskjelligeting. Den som klager til en overordnet forvaltningsmyndighet,har normalt rett til å få saken behandletpå ny av en overordnet myndighet, og klageorganetkan i tilfelle omgjøre sin avgjørelse. Densom klager til Sivilombudsmannen, henstiller til ombudsmannenå undersøke en sak eller et forvaltningsforholdog i tilfelle å si sin mening om det somkommer ut av undersøkelsene. Ingen kan kreve å fåsin klage behandlet av ombudsmannen. Ombuds-

2003–2004 Dokument nr 4367mannen kan heller ikke omgjøre forvaltningsavgjørelser.En klage til ombudsmannen må gjelde noe somkan anses for en urett mot den som klager. Det vilvære tilfellet når klagen går ut på at en forvaltningsavgjørelseer uriktig, eller at en sak har vært behandletpå en uriktig eller uforsvarlig måte av myndighetene.Den som mener at forvaltningen har opptrådtpå en hensynsløs, krenkende eller annen belastendemåte, kan klage på det. Det kan også klages på atforvaltningen lar være å svare på forespørsler ellerikke handler i en sak.Klagebehandlingen hos sivilombudsmannen ergratis.Når kan det klages til Sivilombudsmannen?Sivilombudsmannens kontroll skal være etterfølgende.Det betyr at forvaltningen selv skal ha mulighetfor å ordne opp og ta endelig standpunkt til saken førdet klages til ombudsmannen. Dersom forvaltningenhar egne tilsyns- og kontrollordninger, må klagenenormalt først rettes dit.Gjelder klagen en forvaltningsavgjørelse, finnesdet i mange tilfeller en høyere instans i forvaltningensom kan overprøve avgjørelsen. Da må denne klagemulighetenha vært brukt før det klages til Sivilombudsmannen.For eksempel må en trygdeavgjørelsesom regel ha vært klaget inn for Trygderetten, og enavgjørelse i en byggesak eller sosialsak må først havært klaget inn for Fylkesmannen. Hvis man også etterendelig avgjørelse i en slik klagesak mener det erbegått feil eller urett, kan man klage til Sivilombudsmannen.I de saker der Kongen (Regjeringen) er klageinstans,gjelder ikke regelen om at klageadgangen tilhøyere forvaltningsorgan må være benyttet før detkan klages til Sivilombudsmannen. Dette innebærerat avgjørelser truffet i et departement som førsteinstanskan klages inn for ombudsmannen uten at detførst er klaget til Kongen.Det som er sagt foran, gjelder først og fremstklager på avgjørelser. I visse tilfeller kan det ogsåklages til ombudsmannen mens en sak fortsatt er underbehandling i forvaltningen. Dette kan f.eks. gjeldefremdriften av saken (sen saksbehandling).KlagefristKlagefristen er ett år. Fristen regnes fra forvaltningensendelige avgjørelse i saken eller fra tidspunktetfor det forhold klagen gjelder. Avvik fra denne regelenskjer bare unntaksvis.Hvem kan klage?Enhver som mener å ha vært utsatt for urett eller feilfra offentlige myndigheters side, kan klage til ombudsmannen.Klageren må imidlertid selv ha værtutsatt for den feilen eller forsømmelsen klagen gjelder.Ombudsmannen behandler normalt ikke klagerover noe som bare gjelder andre.Det er imidlertid ikke noe i veien for at man kanfå en annen til å sende inn klage for en. I så fall mådet legges ved en fullmakt fra den som saken gjelder.En organisasjon kan klage til ombudsmannen påvegne av et enkelt medlem. Da bør medlemmet medunderskriveklagen, eller det bør legges ved skriftligfullmakt.De som er fratatt sin personlige frihet, f.eks. innsattei fengslene, har rett til å klage til ombudsmanneni lukket brev, dvs. uten noen form for brevsensurfra institusjonens side.Ombudsmannen kan også ta opp saker til undersøkelseav eget tiltak.Hvordan settes en klage opp?Klagen må være skriftlig og undertegnet av klagerenselv, eller av en annen etter fullmakt fra klageren. Etvanlig brev er nok. Det gjelder ingen spesielle kravtil formen, bortsett fra at ombudsmannen må ha sikkerhetfor at klageren er den hun eller han utgir segfor å være. Derfor brukes e-post bare til forespørslerog orienteringer og ikke som grunnlag for klagebehandling.Klageren bør i klagen gjøre rede for hvauretten eller feilen består i, og gjerne legge vedeventuelle saksdokumenter.Klagebehandlingen hos SivilombudsmannenNår det er på det rene at en klage hører under ombudsmannensarbeidsområde, tas det stilling til omdet er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen. Hvisså er, sørger ombudsmannen for at saken blir undersøkt.Ombudsmannen bestemmer omfanget av undersøkelsen.Det blir innhentet dokumenter, opplysningerog uttalelser fra forvaltningen og klager i dengrad dette er nødvendig. (Undersøkelsene må normaltbegrense seg til gjennomgåelse av saksdokumenterog annet skriftlig materiale, men den somønsker det, kan be om samtaler eller muntlig konferansemed ombudsmannen eller hans medarbeidere.)Fotografier og videofilmer o.l. kan også benyttestil å kaste lys over saken. Ombudsmannen foretarnormalt ikke befaringer og kan heller ikke selv avhøreparter eller vitner.Klageren blir holdt orientert om sakens gang ogom resultatet av ombudsmannens behandling.Ombudsmannen skal undersøke sakene objektivtog nøytralt, og han kan derfor ikke opptre som partsrepresentant,advokat eller fullmektig for den enkelteborger i forhold til myndighetene.Hva kan Sivilombudsmannen gjøre?Ombudsmannen kan uttale sin mening om forholdsom går inn under hans arbeidsområde. De undersø-

368 Dokument nr 42003–2004kelser ombudsmannen gjør, kan med andre ord munneut i kritikk av, henstillinger til og anbefalingeroverfor myndighetene. Ombudsmannen kan peke påat det er begått feil eller forsømmelse fra et forvaltningsorganeller en tjenestemann. Han kan også henstilletil vedkommende forvaltningsorgan å rette feil,forsømmelser eller skjevheter. Sivilombudsmannenkan ikke selv treffe bindende avgjørelser eller omgjøreavgjørelser truffet av forvaltningen. Han kanheller ikke gi rettslig bindende instrukser til myndighetene.I praksis retter imidlertid myndighetene segetter ombudsmannens henstillinger og anbefalinger.Når det gjelder skjønnsmessige forvaltningsavgjørelser,har ombudsmannen bare begrenset adgangtil å uttale kritikk.Ombudsmannen kan også gjøre oppmerksom påmangler ved lover, regelverk og myndighetspraksis.Ikke alle saker egner seg for undersøkelser avSivilombudsmannenSom det fremgår av avsnittet om klagebehandlingen,er enkelte spørsmål ikke egnet for behandling og uttalelsefra ombudsmannens side. Det vil for eksempelvære tilfellet når åstedsbefaring eller muntligforklaring er av betydning, slik som i en del sakerom fast eiendom og enkelte erstatningskrav.Vil du vite mer om Sivilombudsmannen?Den som vil vite mer om Stortingets ombudsmannsordning,kan skrive eller ringe til ombudsmannenskontor. Muntlige konferanser med ombudsmannensmedarbeidere må avtales på forhånd.Besøksadresse: Akersg. 8, 6. et.(inngang Tollbug.)Postadresse: Postboks 3 Sentrum, 0101 OsloTelefon 22 82 85 00Grønt nummer 800 80 039Telefaks 22 82 85 11post@sivilombudsmannen.nowww.sivilombudsmannen.no

2003–2004 Dokument nr 4369NYNORSKForordDet hender at ein borgar meiner offentlege styresmakterhar gjort han urett eller har gjort ein feil. Hankan da be Sivilombodsmannen sjå på saka.Sivilombodsmannen er oppnemnd av Stortingetfor å forsvare rettane til enkeltborgarar. Denne brosjyrengjer greie for kva Sivilombodsmannen kangjere, korleis klagar skal setjast fram, og korleis ombodsmannenog medarbeidarane hans behandlar klagane.Oslo i januar 2003Stortingets ombodsmann for forvaltningaArne FlifletSivilombodsmannKva saker og spørsmål er det Sivilombodsmannenarbeider med?Sivilombodsmannen kan granske dei fleste typar sakerog forhold som offentlege styresmakter har behandlaog avgjort. Forvaltninga i staten, fylkeskommunaneog kommunane høyrer såleis inn under arbeidsområdettil Sivilombodsmannen. Klagar kanrettast både mot forvaltningsorgan og mot tenestemenneller andre som handlar i offentleg teneste.Private tvistar fell utanfor arbeidsområdet. Ombodsmannenkan til dømes ikkje behandle tvistarmellom privatfolk i naboforhold, tvistar om privatekontraktar eller klagar på private organisasjonar. Detsame gjeld i mange tilfelle der det offentlege er part ireint privatrettslege saker.Sivilombodsmannen kan heller ikkje behandlesaker som Stortinget eller Odelstinget har tekestandpunkt til avgjerder i statsråd verksemda tildomstolane – det gjeld også administrative gjeremålsom dommarkontora tek seg av, og avgjerder sometter uttrykkjeleg lovregel kan leggjast fram fordomstolane ved bruk av anke, klage eller anna rettsmiddel,til dømes ei utpanting eller eit trekkpåleggverksemda til Riksrevisjonen saker som høyrer innunder Ombodsmannen for Forsvaret og Ombodsmannenfor sivile vernepliktigeAv omsyn til det kommunale sjølvstyret kanikkje alle avgjerder som kommunestyre eller fylkestinghar teke, leggjast fram for Sivilombodsmannen.Om den rettleiinga Sivilombodsmannen ogkontoret hans kan giKontoret til Sivilombodsmannen gir nødvendig rettleiing,råd og hjelp til den som skal bruke ombodsmannsordninga.Kontoret kan også svare på rettslegespørsmål som har tilknyting til ei bestemt klagesak.Ein klage til Sivilombodsmannen – kva er det?Kva kan takast opp i klagen? Kva kostar det?Den som klagar til Sivilombodsmannen, ber ombodsmannengranske ei sak eller eit forhold som forvaltningahar behandla. Ombodsmannen avgjer omklagen gir god nok grunn til behandling.Ein klage til Sivilombodsmannen og ein klage tileit overordna forvaltningsorgan er to ulike ting. Densom klagar til eit overordna forvaltningsorgan, harnormalt rett til å få saka behandla på nytt av einoverordna instans, og klageorganet kan i så fall gjereom avgjerda si. Den som klagar til ombodsmannen,ber ombodsmannen granske ei sak eller eit forvaltningsforholdog seie kva han meiner om det somkjem ut av granskinga. Ingen kan krevje å få klagensin behandla av ombodsmannen. Ombodsmannenkan heller ikkje gjere om forvaltningsavgjerder.Ein klage til ombodsmannen må gjelde nokosom kan reknast for å vere ein urett mot klagaren.Det er tilfellet når klagen går ut på at ei forvaltningsavgjerder feil, eller at styresmaktene har handtert eisak uforsvarleg eller på feil måte. Den som meiner atforvaltninga har gått fram omsynslaust, krenkjandeeller på anna klanderverdig vis, kan klage på det.Det kan også klagast på at forvaltninga lèt vere åsvare på spørsmål eller ikkje handlar i ei sak.Klagebehandlinga hos Sivilombodsmannen ergratis.Når kan det klagast til Sivilombodsmannen?Sivilombodsmannen skal kontrollere i ettertid. Detvil seie at forvaltninga sjølv skal ha høve til å ordneopp og ta endeleg standpunkt til saka før det blir klagatil ombodsmannen. Dersom forvaltninga har eignetilsyns- og kontrollordningar, må klagen normaltførst rettast dit.

370 Dokument nr 42003–2004Gjeld klagen ei forvaltningsavgjerd, finst det imange tilfelle ein høgare instans i forvaltninga somkan overprøve avgjerda. Da må saka ha vore lagdfram for denne instansen før det blir klaga til Sivilombodsmannen.Til dømes må ei trygdeavgjerd somregel ha vore klaga inn for Trygderetten, og ei avgjerdi ei byggjesak eller sosialsak må først ha voreklaga inn for fylkesmannen. Dersom ein etter endelegavgjerd i ei slik klagesak framleis meiner det ergjort feil eller urett, kan ein klage til Sivilombodsmannen.I dei sakene der Kongen (regjeringa) er klageinstans,gjeld ikkje regelen om at ein må ha klaga til eithøgare forvaltningsorgan før ein klagar til Sivilombodsmannen.Det vil seie at avgjerder som er tekne ieit departement som førsteinstans, kan klagast innfor ombodsmannen utan at det først er klaga til Kongen.Det som er sagt ovanfor, gjeld først og fremstklagar på avgjerder. I visse tilfelle kan det også klagasttil ombodsmannen medan ei sak framleis er underbehandling i forvaltninga. Dette kan til dømesgjelde framdrifta i saka (sein saksbehandling).KlagefristKlagefristen er eitt år. Fristen blir rekna frå det tidspunktetforvaltninga har teke endeleg avgjerd i saka,eller frå tidspunktet for det forholdet det blir klagaover. Det er berre unntaksvis avvik frå denne regelen.Kven kan klage?Alle som meiner dei har vore utsette for urett ellerfeil som offentlege styresmakter har gjort, kan klagetil ombodsmannen. Men klagaren må sjølv ha voreutsett for den feilen eller forsømminga klagen gjeld.Ombodsmannen behandlar normalt ikkje klagar overnoko som berre gjeld andre.Det er likevel ikkje noko i vegen for at ein kan fåandre til å sende inn klage for seg. I så fall må detleggjast ved ei fullmakt frå den personen som sakagjeld. Ein organisasjon kan klage til ombodsmannenpå vegner av ein enkeltmedlem. Da bør medlemmenmedunderskrive klagen, eller det bør leggjast vedskriftleg fullmakt.Personar som er fråtekne den personlege fridommen,til dømes innsette i fengsel, har rett til å klagetil ombodsmannen i lukka brev. Det vil seie at institusjonenikkje kan sensurere brevet.Ombodsmannen kan også ta opp saker til granskingetter eige initiativ.Korleis skal ein klage setjast opp?Klagen må vere skriftleg og underskriven av klagarensjølv eller ein annan etter fullmakt frå klagaren.Eit vanleg brev er nok. Det blir ikkje stilt spesiellekrav til forma, bortsett frå at ombodsmannen må hagaranti for at klagaren er den ho eller han gir seg utfor å vere. Derfor blir e-post berre brukt til spørsmålog orienteringar og ikkje som grunnlag for klagebehandling.Klagaren bør i klagen gjere greie for kvauretten eller feilen går ut på, og gjerne leggje vedeventuelle saksdokument.Klagebehandlinga hos SivilombodsmannenNår det er på det reine at ein klage høyrer inn underarbeidsområdet til ombodsmannen, blir det teke stillingtil om det er god nok grunn til å behandle klagen.Dersom det er det, sørgjer ombodsmannen forat saka blir granska. Ombodsmannen avgjer kva omfanggranskinga skal ha. Det blir henta inn dokument,opplysningar og fråsegner frå forvaltninga ogklagaren i den monn det trengst. (Granskinga månormalt avgrense seg til gjennomgang av saksdokumentog anna skriftleg materiale, men den som ønskjerdet, kan be om samtalar eller munnleg konferansemed ombodsmannen eller medarbeidaranehans.)Fotografi og videofilmar og liknande kan ogsåbrukast til å kaste lys over saka. Ombodsmannendreg normalt ikkje ut på synfaring og kan hellerikkje sjølv avhøyre partar eller vitne.Klagaren blir halden orientert om saksgangen ogom resultatet av behandlinga hos ombodsmannen.Ombodsmannen skal granske sakene objektivtog nøytralt, og han kan derfor ikkje fungere sompartsrepresentant, advokat eller fullmektig for einborgar i høve til styresmaktene.Kva kan Sivilombodsmannen gjere?Ombodsmannen kan seie kva han meiner om sakersom høyrer inn under arbeidsområdet hans. Deigranskingane ombodsmannen gjer, kan med andreord munne ut i kritikk av eller oppmodingar og tilrådingartil styresmaktene. Ombodsmannen kan peikepå at eit forvaltningsorgan eller ein tenestemannhar gjort ein feil eller har forsømt seg. Han kan ogsåoppmode forvaltningsorganet om å rette opp feil,forsømming eller mishøve. Sivilombodsmannen kanikkje sjølv ta bindande avgjerder eller endre avgjerdersom forvaltninga har teke. Han kan heller ikkjegi rettsleg bindande instruksar til styresmaktene. Ipraksis rettar styresmaktene seg likevel etter oppmodinganeog tilrådingane frå ombodsmannen.Når det gjeld forvaltningsavgjerder som byggjerpå skjønn, har ombodsmannen berre avgrensa rett tilå kome med kritikk.Ombodsmannen kan også gjere merksam påmanglar ved lover, regelverk og forvaltningspraksis.Ikkje alle saker eignar seg for behandlinghos SivilombodsmannenSom det går fram av avsnittet om klagebehandlinga,er det visse spørsmål ombodsmannen ikkje behand-

2003–2004 Dokument nr 4371lar og uttalar seg om. Det gjeld til dømes tilfelle derdet krevst synfaring eller munnleg forklaring, sliksom i ein del saker om fast eigedom og visse erstatningskrav.Vil du vite meir om Sivilombodsmannen?Den som vil vite meir om ombodsmannsordninga,kan skrive eller ringje til ombodsmannskontoret.Munnlege konferansar med medarbeidarane til ombodsmannenmå avtalast på førehand.Besøksadresse: Akersg. 8, 6. et.(inngang Tollbug.)Postadresse: Postboks 3 Sentrum, 0101 OsloTelefon 22 82 85 00Grønt nummer 800 80 039Telefaks 22 82 85 11post@sivilombudsmannen.nowww.sivilombudsmannen.no

372 Dokument nr 42003–2004

2003–2004 Dokument nr 4373

374 Dokument nr 42003–2004

2003â2004 - Sivilombudsmannen

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?

2003â2004 - Sivilombudsmannen