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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ANE KATRINE BLIKSTAD MARINO
UM OLHAR MULTICULTURAL SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
INDÍGENAS NO GOVERNO FEDERAL
SÃO PAULO
2010

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ANE KATRINE BLIKSTAD MARINO
UM OLHAR MULTICULTURAL SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
INDÍGENAS NO GOVERNO FEDERAL
Dissertação Apresentada à Escola de
Administração de Empresas de São Paulo
da Fundação Getulio Vargas, como requisito
para obtenção do título de Mestre em
Administração Pública e Governo.
Campo de Conhecimento:
Transformação do Estado e Políticas Públicas
Orientador: Profª. Dra. Ana Cristina Braga Martes
SÃO PAULO
2010

Blikstad Marino, Ane Katrine.
Um Olhar Multicultural Sobre as Políticas Públicas Para Indígenas no Governo Federal /
Ane Katrine Blikstad Marino. – 2010.
150 f.
Orientador: Ana Cristina Braga Martes
Dissertação (mestrado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo.
1. Multiculturalismo. 2. Políticas Públicas. 3. Índios da América do Sul -- Brasil. 4.
Educação intercultural. I. Martes, Ana Cristina Braga. II. Dissertação (mestrado) - Escola de
Administração de Empresas de São Paulo. III. Título.
CDU 35(=87)

ANE KATRINE BLIKSTAD MARINO
UM OLHAR MULTICULTURAL SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
INDÍGENAS NO GOVERNO FEDERAL
Dissertação Apresentada à Escola de
Administração de Empresas de São Paulo da
Fundação Getulio Vargas, como requisito para
obtenção do título de Mestre em
Administração Pública e Governo.
Campo de Conhecimento:
Transformação do Estado e Políticas Públicas
Data de Aprovação
__/__/____
Banca examinadora:
________________________
Profª. Dra. Ana Cristina Braga Martes
(Orientadora)
FGV-EAESP
________________________
Prof. Dr. Luís Donisete Benzi Grupioni
Universidade de São Paulo
________________________
Prof. Dr. Peter Kevin Spink
FGV-EAESP

Para o meu indiozinho.

Agradecimentos
Esta pode parecer para muitos a parte mais fácil do trabalho, mas eu a considero tão
delicada quanto qualquer outra, posto que tive ajuda dos mais diversos tipos, subjetivos e
objetivos. Assim, com o propósito de reconhecimento de todos que colaboraram, faço de
imediato um agradecimento geral a qualquer pessoa que tenha passado por meus caminhos
durante todo o processo deste estudo.
Começo pelos índios da aldeia Caçula de Canarana (MT) que, desde o início, foram muito
receptivos comigo e permitiram-me a pesquisa de campo, ainda que eu não a tenha
realizado, assim como os amigos da região urbana de Canarana que, por bom tempo
buscaram as informações de que eu necessitava, já que havia limites físicos para a
comunicação com a aldeia.
Agradeço também ao Prof. Carlos Fausto e a Cesar Gordon, que foram bastante receptivos
com a minha proposta e me indicaram muitas leituras inspiradoras.
Ainda com relação à primeira fase do projeto, que previa pesquisa de campo, agradeço à
confiança e à ajuda do Professor Senador Eduardo Suplicy, que escreveu uma carta de
apresentação sobre meu trabalho, enviada para a Funai com meu pedido de autorização de
ingresso em terras indígenas.
Já no segundo momento, correspondente ao atual resultado, agradeço a todos os
entrevistados que me acolheram com solicitude: Jurandir Siridiwê, Felipe Milanez, Jorge Luiz
Teles, Ricardo Henriques e Kleber Gesteira Matos.
Não poderia deixar de mencionar alguns dos meus amigos e colegas de mestrado que
conversavam comigo sobre o assunto e/ou me enviavam material que poderia ser de alguma

valia para a dissertação, como a Cássia Roquetto Fernandes, Maurício Silva Correia, Mariana
Ferreti Lippi, Cristina Sydow, Ana Paula Rocha, Marcelo Maia.
Agradeço a toda a minha turma de mestrado TEPP, que esteve muito unida. Nós sempre
apoiamos uns aos outros ao longo desta jornada. Em especial, recordo o encontro do final
do primeiro ano (2008) na casa do Beni.
Minha gratidão à FGV como um todo, pela infraestrutura que me ofereceu, pela
oportunidade de melhor ponderação, especialmente com os créditos de “Métodos de
Pesquisa”, e também à equipe de funcionários da secretaria, da coordenação e da biblioteca.
Em suma, obrigada por toda a formação que tive nesses últimos dois anos.
Agradeço ao Núcleo de Pesquisa Gestão e Diversidade do Programa de Gestão Pública e
Cidadania, de que participei desde o início e que me proporcionou uma experiência única,
especialmente pela compatibilidade do tema da minha dissertação com os estudados no
Núcleo, o que favoreceu muitas reflexões para esta análise. Minhas amigas e colegas de
trabalho sempre foram muito interessadas em saber sobre o andamento da pesquisa: Rocío
Alonso Lorenzo, Natalia Navarro dos Santos e Luciana Coentro.
Preciso fazer uma referência especial à Cybele Giannini, que garantiu a fluidez desta
dissertação, com todas as correções, além da paciência que teve com os imprevistos que
alteraram nosso cronograma.
Obrigada à minha banca de qualificação do projeto, composta pelos Professores Peter K.
Spink, Luís Donisete Benzi Grupioni, além de à minha orientadora. Não tenho palavras para
expressar o quão valiosos eles foram para minha formação acadêmica. Foi um dos grandes
momentos de gratificação, porque só ouvi críticas construtivas e incentivos para dar

continuidade a este árduo trabalho. O modo como esses professores se portaram em
relação à minha proposta de pesquisa só me fez admirar ainda mais essa área. Assim não
houve dúvida em manter a mesma formação de banca para a apresentação final desta
dissertação.
Meu reconhecimento à minha orientadora, Profª. Ana Cristina Braga Martes, que nunca
“deixou minha peteca cair”. Não poderia ficar mais feliz com os esclarecimentos que recebi
ao longo de todo o Mestrado. Ela soube com maestria incentivar-me nos momentos de
incerteza e angústia e impor o rigor da disciplina, necessário para este trabalho ser
concluído. Também devo fazer menção a seu marido, o Prof. Ronaldo Porto Macedo Júnior,
que sempre procurou saber como andava minha pesquisa, me sugeriu leituras e participou
de várias discussões sobre o tema quando eu ia à casa da Cris.
Agradeço a meus pais, Eric e Jussára, à minha irmã Rebeka, a meu cunhado Torstein e a
meus irmãos, Mikhael e Nathan, que foram muito compreensivos com tantas ausências
minhas em razão das demandas deste trabalho. Não posso deixar de elogiar o empenho de
minha mãe em sempre me trazer recortes de jornais e revistas que ela considerava
interessante para este estudo.
Enalteço meu marido e companheiro, Rodolfo, pelo apoio incondicional a minhas tomadas
individuais de decisão sobre o percurso que eu faria ao longo do mestrado, assim como pelo
comprometimento com as decisões familiares. Sua paciência e incentivo foram
fundamentais para este projeto. Soube estimular-me a dar o melhor de mim e não mediu
esforços para promover discussões bem embasadas (por muitas noites nossas conversas
versavam somente sobre esse tema). Assim, faltam-me palavras para expressar toda a
minha gratidão. Por fim, eu deveria fazer este último agradecimento no parágrafo seguinte,

mas a situação permite que eu o faça neste mesmo: ao nosso querido filho, por estar
proporcionando à sua mãe uma gestação tão tranquila durante todo o trabalho.

Resumo
Este trabalho parte da premissa de que as políticas públicas universalistas não podem ser
concebidas uniformemente para uma população sem se considerarem as diferenças
culturais, porque tal situação comprometeria os resultados desejados.
Para elucidarmos melhor tal premissa, selecionamos a questão indígena brasileira. A
referência teórica desta pesquisa, o multiculturalismo, é estrangeira, portanto não
ignoramos as limitações e a necessidade de adaptação de que necessita quando
transportada para a realidade brasileira.
De duas análises já existentes sobre o nível de políticas multiculturais nos países Latinos,
comparamos a situação do Brasil com os outros países a fim de formar uma idéia geral sobre
o contexto brasileiro em relação aos demais.
A pesquisa, então, parte da revisão das condições históricas dos indígenas desde os anos
1970 e é complementada com indicadores demográficos das populações autóctones
cotejadas com a nacional. Nesse momento já podemos apontar as dificuldades no aspecto
normativo das políticas públicas multiculturais. Uma análise detalhada das propostas de
políticas públicas específicas para os indígenas, no Plano Plurianual de 2008-2011 do
Governo Federal, indica possíveis contradições entre diferentes programas e ações.
Também verificamos a forma como o Ministério da Educação (MEC) e a sua Secretaria
específica (SECAD/MEC) abordam a questão da diversidade cultural, na defesa de programas
e ações sob perspectiva diferente dos do multiculturalismo.

Finalizamos com um estudo dos limites e das oportunidades desse tratamento na questão
indígena no Brasil, do que se conclui que há um movimento incipiente pró-multiculturalismo
no país.

Abstract
This dissertation starts from the idea that universal public policies cannot be conceived
uniformly, without taking into consideration the cultural differences, since the results of
those policies may compromise the desired outcomes.
In order to better explore this idea, the issue of indigenous peoples in Brazil was selected.
‘Multiculturalism’ is the theoretical approach adopted, but the research considers its
possible shortcomings and adaptations when applied to the Brazilian context.
By two existent analyses, the Brazilian policies for indigenous people are compared to those
of other Latin American countries in order to form a general view of the Brazilian context.
Next, the history of the indigenous people in Brazil since 1970’s is reviewed and
complemented by an analysis of the demographic indicators, compared to those of the rest
of the Brazilian population. At this point, the normative difficulties for crafting multicultural
policies are highlighted. A detailed analysis of Pluriannual Plan (2008-2011) of Brazilian
federal government fleshes out possible contradictions of different programs.
The role of the Ministry of Education regarding its approach to cultural diversity is then
analysed, including its differences with the “multicultural” approach.
In the end, we approach the limits and opportunities of the theory to the Brazilian
indigenous people, which lead us to conclude that there is an incipient movement pro-
multiculturalist in Brazil.

Lista de Tabelas, Figura e Quadro
Tabela 1 – Os enfoques dos níveis de análise
Tabela 2 – Os quatro instrumentos internacionais, vigentes na América Latina, sobre
indígenas
Tabela 3 – Países da América Latina que ratificaram tratados internacionais sobre a temática
indígena
Tabela 4 – Provisões constitucionais sobre os povos indígenas
Tabela 5 – Políticas multiculturais para os indígenas na América Latina
Tabela 6 – Ranking de adoção de políticas multiculturais dos países da América Latina
Tabela 7 – Os objetivos de governo do PPA 2008-2011
Tabela 8 – Objetivos de governo e os indígenas
Tabela 9 – Fundeb: Coeficiente de distribuição de recursos por modalidade de ensino
Figura 1 – A estrutura do PPA 2008-2011
Quadro 1 – Multiculturalismo: Limites e Oportunidades da Abordagem Para a Questão
Indígena no Brasil

Glossário de Siglas e Abreviações
Funai – Fundação Nacional do Índio;
MEC – Ministério da Educação;
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira;
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas;
ISA – Instituto Socioambiental
UNESCO – United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
III – Instituto Indigenista Interamericano
OIT – Organização Internacional do Trabalho
AL – América Latina
SPI – Serviço de Proteção ao Índio
ONG – Organização Não Governamental
Funasa – Fundação Nacional de Saúde
OMS – Organização Mundial de Saúde
PPA – Plano Plurianual
SECAD – Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade
MJ – Ministério da Justiça
LDB – Lei das Diretrizes e Bases de Educação Nacional
CNE – Conselho Nacional de Educação
SIL – Summer Institute of Linguistics
Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Prouni – Programa Universidade para Todos

Sumário
1. Introdução...................................................................................................................... 16
2. Metodologia ................................................................................................................... 21
3. A Abordagem Multicultural ............................................................................................ 25
3.1. Uma Definição Preliminar ................................................................................................ 28
3.2. Ambiguidade e Obscuridade da Abordagem Multicultural ............................................... 31
3.3. Três Autores, Duas Vertentes do Multiculturalismo ......................................................... 34
3.3.1. Charles Taylor: Democracia e Multiculturalismo .......................................................... 34
Reconhecimento e Identidade .................................................................................................. 37
Políticas igualitárias inóspitas às diferenças .............................................................................. 40
3.3.2. Will Kymlicka: E Como os Índios Entram Nessa História? .............................................. 43
Os Conquistados-Colonizados e os Imigrantes .......................................................................... 44
O Conflito Entre Direitos Individuais e Direitos Coletivos .......................................................... 48
O Multiculturalism Policy Index ................................................................................................. 51
3.3.3. Boaventura de Sousa Santos: Referência “Oficial” no Brasil ......................................... 55
Condições Para Uma Política Emancipatória ............................................................................. 57
Os Direitos Humanos Como Culturas e a Globalização Como Formas de Manifestação da Cultura
................................................................................................................................................. 58
Premissas Para Uma Política Multicultural Emancipatória ......................................................... 60
O Diálogo Intercultural ............................................................................................................. 62
3.4. Uma Sistematização Possível ........................................................................................... 66
4. O Brasil Indígena no Contexto Latino .............................................................................. 73
4.1. No Cenário dos Tratados Internacionais e Declarações .................................................... 74
4.2. A aplicação da abordagem: Multiculturalism Policy Index ................................................ 82
4.3. Comparações Possíveis .................................................................................................... 87
5. O Brasil e a Questão Indígena ......................................................................................... 89
5.1. Histórico .......................................................................................................................... 91
5.2. População Indígena no Brasil: Alguns Indicadores ............................................................ 99
6. O Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 Incorpora Preocupações Multiculturais? .............. 106
7. Educação na Diversidade ................................................................................................... 113
7.1. Educação Escolar Indígena ............................................................................................. 120

7.1.1 Programas Educacionais com Recorte Específico Para Indígenas .................................... 128
8. Conclusão ..................................................................................................................... 137
Referências .......................................................................................................................... 143
Anexos ................................................................................................................................. 148

1. Introdução
O objetivo inicial aqui era o de estudar os impactos que políticas públicas de transferência de
renda, em particular o Programa Bolsa-Família, tinham sobre uma aldeia específica, após
nossa visita informal ao lugar, que ocorreu rapidamente, em julho de 2008, à aldeia indígena
Caçula, na região do Mato Grosso, na cidade de Canarana. Daí surgiu a ideia desta proposta
de pesquisa.
A partir desse insight, entramos em contato com pessoas que conheciam o Programa Bolsa-
Família e aldeias indígenas. Tivemos as primeiras conversas com alguns cidadãos do
município sobre a percepção pessoal da relação dos índios das aldeias vizinhas com os
moradores da cidade.
Maria Olga Reyes, que trabalhou como professora em uma aldeia indígena, narrou casos de
conflito entre índios e habitantes da cidade, o que indicava como essas relações eram
influenciadas pelas diferenças culturais.
Por termos graduação em Administração Pública, não pudemos deixar de pensar a respeito
do que observamos naquela comunidade: índios que esperavam, no final do mês, receber o
auxílio do Programa Bolsa-Família para comprar seus mantimentos em mercados locais. Isso
criou neles uma relação de dependência do Governo e do comércio local. Não devemos
generalizar essa mudança de padrão de consumo em função de um programa federal, mas
suspeitamos que projetos governamentais não atentam suficientemente para a cultura dos
beneficiários, de modo que há interferências na lógica própria de organização social e
econômica da comunidade; neste caso, a indígena.
16

Realizamos aqui uma análise que antecede o questionamento dos efeitos de políticas
públicas universalizadoras, aplicadas a distintos grupos populacionais, em particular aos
indígenas, sem considerar seriamente as diferenças culturais dos beneficiários como variável
fundamental para resultados.
Nossa proposta é a de compreender os limites e as possibilidades de uma abordagem
multicultural nas políticas públicas federais, relativamente aos indígenas. Em substituição à
pesquisa de campo, esta dissertação tem, como base, documentos oficiais e estudos
(acadêmicos) de diversos autores.
Não há teoria que discorra sobre toda a complexidade das relações humanas, cercadas pelas
próprias diversidades culturais, sociais, religiosas, de gênero, de minorias como “verdade
absoluta”, mas selecionamos para este trabalho um tratamento especialmente relevante no
que diz respeito à aplicabilidade em políticas públicas voltadas para as minorias.
Assim, o foco deste estudo está na questão indígena compreendida como minoria 1 e revê
parte da literatura da Filosofia Política naquilo que pode ser agregado ao tema principal aqui
examinado: políticas públicas, caso contrário, o mestrado não poderia ser de Administração
Pública – Transformações do Estado e Políticas Públicas.
Pela proposição de que vários programas com que os índios são contemplados possuem
abrangência nacional sem levar em conta as diferenças culturais da população brasileira, os
resultados seriam consistentes com os objetivos, ou estariam comprometendo a eficácia das
políticas?
1 Como veremos ao longo desta dissertação, a definição de minoria sofrerá alterações significativas entre a
teoria e a aplicação na realidade brasileira.
17

Partimos do pressuposto de que tais políticas públicas, concebidas uniformemente para
segmentos vulneráveis da população, não porque são pobres, mas porque são minorias,
desconsideram as especificidades socioculturais desses segmentos, mormente as de caráter
étnico-cultural. Os indícios são de que os índios abandonam uma realidade de dependência
da natureza, para se tornarem reféns de outra realidade, de extrema pobreza e de
dependência do Governo. Em outras palavras,
[d]e um lado, estabelecem laços permanentes de articulação e dependência
com o mercado, de outro, tornam-se dependentes tanto da proteção do
Estado (demarcação e garantia de territórios, atendimento à saúde, projetos
de desenvolvimento econômico, etc.) quanto de entidades indigenistas civis
e agências de outra ordem, com as quais podem conjunturalmente
estabelecer alianças. (ARRUDA, 2001, p.51)
Tais relações são resultado de um processo de reordenação sociocultural contraditório e
ambíguo que ocorre nas sociedades indígenas após a primeira fase de contato com a
sociedade nacional. E, para melhor explicar esse cenário, a abordagem multicultural é
analisada e avaliada como ferramenta para a revisão das políticas públicas atuais.
Estudaremos três autores que nos fornecerão um embasamento teórico sobre o
multiculturalismo, com a ressalva de que esta abordagem é estrangeira e precisa de
adaptações à realidade brasileira.
Em seguida, situaremos o Brasil no contexto latino-americano multicultural de maneira
ampla para facilitar nosso ingresso no indigenismo brasileiro. São dois estudos de autoras
estrangeiras que se baseiam em previsões de direitos nas constituições e em documentos
internacionais.
18

Assim, entramos no Brasil e na questão indígena com um histórico dos movimentos desses
povos da década de 1970 até a atualidade. Essa contextualização se faz necessária para
compreendermos a construção das políticas públicas e dos direitos diferenciados para os
índios.
Não poderíamos deixar de trazer dados estatísticos desses grupos sobre saúde e educação e
compará-los à situação nacional, para a defesa de tratamento dos aspectos culturais nos
programas de governo.
Por o multiculturalismo não aceitar a neutralidade do Estado, propomos uma avaliação do
Planejamento Plurianual (2008-2011) para captarmos a visão do atual Governo sobre as
questões indígenas sob o prisma da abordagem multicultural, isto é, relacionaremos
algumas dúvidas e pontos relevantes para colaborar com o processo de conclusão sobre esse
tratamento nas políticas públicas.
Por fim, optamos pela educação, justamente pela relevância desse setor na formação da
identidade nacional e na das minorias.
Primeiramente, tratamos da secretaria responsável pela Diversidade (Secretaria de Educação
Continuada e Alfabetização, Diversidade - SECAD), exatamente para lhe compreendermos o
posicionamento quanto à diversidade cultural do país. Em segundo lugar, identificamos dois
programas com recortes específicos para os indígenas: um que observa a questão cultural e
outro, uma questão muito pertinente no Brasil, a da desigualdade social.
Acreditamos que, ao estudar os indígenas, também estaremos estendendo o olhar à própria
sociedade brasileira e verificando como ela se relaciona com suas minorias.
19

Guardadas as proporções, este processo poderá ser similar aos trabalhos de Roberto
Cardoso de Oliveira e Florestan Fernandes que, ao estudarem a “fricção interétnica” de
índios e brancos e a integração dos negros na sociedade respectivamente, criaram
“indicadores sociológicos” para pensar e compreender com maior profundidade a sociedade
nacional 2 .
2 Ver artigo de Bianca Wild (2007), disponível em: , acesso
em 2010.
20

2. Metodologia
Este trabalho procura examinar como a abordagem teórica do multiculturalismo pode
contribuir (ou não) para iluminar a questão indígena brasileira do ponto de vista de políticas
públicas e, em particular, clarear as políticas e os programas de educação indígena no
âmbito federal.
A fim de possibilitar um diálogo entre o nível abstrato da abordagem teórica (normativa) e
as práticas (ver Tabela 1), optamos por aplicar a primeira às dimensões mais normativas das
políticas públicas federais indígenas, que incluem entrevistas com atores qualificados e
documentos formais (ex: PPA, decretos e resoluções) que exprimem claramente os objetivos
dos programas, seu desenho e o impacto esperado.
Sabemos, evidentemente, que, na prática, os projetos dificilmente são implantados da forma
como foram concebidos e que inclusive sofrem ajustes localmente. Como nossa análise se
dará em termos do governo federal, as conclusões desta dissertação devem ser
consideradas com essa ressalva.
Estudos futuros poderão ser complementares a este se levar em conta os processos e as
ambiguidades existentes na formulação e na implementação das políticas.
A pesquisa por documentos e informações oficiais que foi necessário realizar para
contextualizar a situação dos povos indígenas brasileiros advém majoritariamente dos
seguintes websites governamentais: Presidência, Fundação Nacional do Índio – FUNAI,
Ministério da Educação – MEC, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira – INEP, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas – IBGE, Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, porém, em algumas ocasiões, as informações não
21

estavam atualizadas, disponíveis ou não foi possível ter acesso a algumas páginas, daí a
necessidade de outras serem extraídas de websites não governamentais, como o Instituto
Socioambiental – ISA.
Tabela 1 – Os enfoques dos níveis de análise
Nível de Análise /
Enfoque
Multiculturalismo
Políticas Públicas
Programas
Descritivo/Empírico Normativo
Convivência de grupos
diferenciados
culturalmente num
mesmo território
Processo de disputas,
marcado por
ambiguidades, entre
órgãos, atores, esferas
de governo
Processo de efetiva
implementação dos
programas “na ponta”.
Leva em consideração,
p.ex. A percepção dos
usuários e o street-level
bureaucracy
Fonte: elaboração própria, utilizando COLEBATCH (2002, p.62)
Prescreve modos de
solucionar os
“problemas” da
convivência entre
pessoas e entre
diferentes grupos
culturais nas sociedades
plurais
Objetivos
legitimamente
definidos e seguidos
racionalmente (ex:
PPA)
Análise do desenho do
programa (ex: públicoalvo,
critérios de
elegibilidade, etc.) e
sua coerência com
objetivos mais gerais de
governo.
Além disso, há elementos que poderiam estar mais atualizados e isso não se deve a
problemas de acesso. A seção População Indígena no Brasil: Alguns Indicadores é criada
por meio de informações que poderiam ser mais atuais, mas que, na verdade, datam de
2005 e 2006. Decidimos considerá-las assim mesmo por não acreditarmos que o panorama
tenha mudado significativamente nos últimos quatro anos e, dessa forma, aproveitarmos
trabalhos que já haviam manipulado os dados primários.
22

No início do projeto, para melhor compreendermos a questão indígena no Brasil,
entrevistamos Jurandir Siridiwê, presidente do Instituto das Tradições Indígenas – IDETI –, o
que nos permitiu inferir, antes mesmo de sabermos qual seria o recorte mais preciso do
trabalho, que o assunto (multiculturalismo) não só era interessante para nós, como estava
presente nas demandas indígenas por educação e saúde diferenciadas, entre outras.
Felipe Milanez, assessor da presidência da Funai (2005-2007), também entrevistado,
confirmou nossas expectativas de trabalho, além de contribuir para a reflexão sobre o papel
da Funai.
Todavia a não utilização do termo multiculturalismo nas leis, nos decretos ou mesmo em
documentos de políticas públicas no Brasil e a preferência pela palavra interculturalidade,
além de os recortes dos programas da educação fugirem à abordagem multicultural,
puderam ser mais bem compreendidos pelas conversas com Ricardo Henriques, secretário
da SECAD (2004-2006), Kleber Gesteira Matos, coordenador Geral de Apoio às Escolas
Indígenas (2003-2007), e Jorge Luiz Teles, assessor do Secretário (2003 – 2006) e diretor de
políticas de Educação de Jovens e Adultos (2006-atualmente).
Esta pesquisa contou com um informante qualificado, Rodolfo Villela Marino, que forneceu
não só os contatos da SECAD, como documentos internos da Secretaria, que contribuíram
decisivamente para as análises desta dissertação.
O multiculturalismo tem suas especificidades e é concebido num contexto muito diferente
do do Brasil, principalmente no que tange aos números das “minorias” brasileiras em
comparação com os dos países de origem da abordagem.
23

Como será apresentado ao longo desta dissertação, os negros e pardos brasileiros podem
ser enquadrados em políticas multiculturais, mas com mudanças significativas de resultados,
uma vez que a abordagem multicultural prevê os efeitos apenas para grupos numericamente
pequenos, entretanto acreditamos que essas limitações não impedem a reflexão sobre
políticas públicas multiculturais indigenistas.
Uma importante e necessária observação é a de que este trabalho tem restrições de análises
nas políticas educacionais indigenistas. Como já mencionado, não houve avaliação da
eficácia dos programas educacionais abordados e os que foram escolhidos para relação com
a abordagem multicultural não foram aprofundados. Estudos futuros poderão fazer um
levantamento geral dos programas e detalhar o funcionamento deles.
Assim, nossa discussão centrou-se fundamentalmente na contribuição do multiculturalismo
para políticas públicas diferenciadas no Brasil.
No próximo capítulo, apresentaremos a abordagem multicultural com definições
preliminares e os três autores selecionados para essa discussão.
24

3. A Abordagem Multicultural
O termo multiculturalismo, em seu sentido estrito, pode ser usado tanto para descrever a
coexistência de diferentes grupos culturais ou étnicos num mesmo território, como também
para prescrever formas de equacionar as questões e problemas surgidos pela interação (ou
não) entre as pessoas e esses diferentes grupos de uma sociedade pluralista. (MARTUCCELLI,
1996; SILVA, 2006)
Em seu sentido mais amplo, o multiculturalismo também incluiria os movimentos sociais
feministas, o movimento LGBT (Lésbicas, Gays, Bissexuais e Travestis), os raciais (ex:
movimento negro), entre outros recortes sociais que sejam ou possam apresentar-se como
legítimos ao restante da sociedade.
Este trabalho vai concentrar-se na abordagem prescritiva (ou normativa) e estrita do
multiculturalismo. Isso porque queremos estudar, sob a ótica de um dado arcabouço
normativo, especificamente a questão dos grupos indígenas no Brasil.
Por ter-se tornado uma palavra polissêmica pelos usos comuns, disseminados em vários
países do mundo, é importante observar como seus principais teóricos (tanto em termos de
reconhecimento acadêmico como de aceitação por formuladores de políticas) o concebem.
Para isso, serão examinados textos de três autores: Charles Taylor, Will Kymlicka e
Boaventura de Souza Santos.
Não obstante as diferenças ideológicas e de ênfase entre esses autores, de maneira geral, o
multiculturalismo busca questionar – seja pela ampliação ou pelo rompimento – os limites
do pensamento teórico liberal.
25

Inicialmente, é essencial situar o contexto histórico em que emergiu esse tema. Foi na
década de 1960 que houve uma tendência mais clara de afirmação das características
singulares entre os cidadãos no mundo ocidental, particularmente nos Estados Unidos.
Como exemplos, podemos citar a atuação de Martin Luther King Jr. em defesa dos afro-
americanos, os movimentos gays e o feminismo. Antes desses, algumas décadas antes, o
nazismo também já havia propugnado a diferença entre as pessoas. Exceto aqueles que
foram superados pelo antirracismo, como o nazismo, todos os outros traziam à tona ideias
de direitos humanos e de cidadania universal e davam forma a políticas progressistas. Esse
período das políticas de identidade foi chamado de multiculturalismo nos EUA (MODOOD,
2007).
O movimento multicultural espalhou-se primeiramente por países constituídos por
imigrantes ao longo da História de sua formação, como os EUA, o Canadá e a Austrália, que
são vistos como multiétnicos na composição e onde a assimilação era inevitável, apesar de
não obrigatória.
A questão da identidade, portanto, tradicionalmente legada à esfera da vida privada pelo
liberalismo, passa a ocupar espaços da esfera pública. Dessa novidade histórica, surge a
necessidade de buscar nova articulação entre identidade individual ou de grupo e a política
(MARTUCCELLI, 1996; SEMPRINI, 1999). Martuccelli (1996, p.19) argumenta
persuasivamente que “é próprio à democracia [...] sua indiferença pelo problema identitário:
classicamente, sempre se considera que ele se possa traduzir, via direitos universais, em
problema civil ou em problema social”. A própria noção de cidadão é de um ser abstrato
cujas necessidades são universais e, portanto, não se trata de uma pessoa real, com
identidade própria ou de grupo.
26

Dessa forma, o que apresentaremos a seguir, de acordo com a proposta deste trabalho, são
três recortes dessa abordagem multicultural, que afunilam o tema.
O primeiro, Charles Taylor: Democracia e Multiculturalismo apresenta um panorama geral
desse assunto e trata de um embate característico de nossa época: universalismo versus
particularismo. O segundo, Will Kymlicka: E Como os Índios Entram Nessa História?, focaliza
a questão indígena e indica as especificidades de demandas e direitos, segundo o autor. O
último, Boaventura de Sousa Santos: Referência “Oficial” no Brasil, explica a fonte de
inspiração brasileira para a formulação das próprias políticas públicas multiculturais.
Porém, antes de tratarmos do multiculturalismo, faz-se de grande relevância conceituarmos
um termo anterior a ele: cultura. Nessa tentativa, fica claro que, apesar de adotarmos o
conceito de apenas um autor, as dificuldades para determinar com precisão os limites do
que é cultura são enormes. Ainda assim, consideramos o exercício válido e fundamental para
a continuidade deste trabalho.
Nessa mesma parte desta revisão de literatura, em Ambiguidade e Obscuridade da
Abordagem Multicultural, procuramos situar os entraves no tratamento da questão, com o
exemplo de um referendo de Massachusetts, EUA.
27

3.1. Uma Definição Preliminar
Antes de discutirmos o multiculturalismo, é necessário conceituar o termo cultura, anterior
àquele. Dentre as inúmeras opções de conceitos, escolhemos a de Clifford Geertz ([1968]
1989) pela definição antropológica, coerente com esta dissertação, apesar de não nos
preocupamos em discorrer como antropóloga, mas por reconhecermos que a Antropologia
existe e que também há conceitos fundamentais para o campo:
[A cultura] denota um padrão de significados, transmitido historicamente,
incorporado em símbolos, um sistema de concepções herdadas, expressas
em formas simbólicas, por meio das quais os homens comunicam, perpetuam
e desenvolvem seu conhecimento e suas atividades em relação à vida. (Ibid.,
p.103)
Ainda segundo o autor, “a cultura é pública porque o significado o é”. Porém não se trata de
um poder que explica os comportamentos sociais. É no contexto que os comportamentos se
tornam “inteligíveis”. No caso, trata-se de um conjunto de ações sociais em que as formas
culturais encontram articulação.
Isso nos leva a afirmar que a cultura tem algum grau de coerência para que haja alguma
sistematização. O problema é que essa sistematização não é precisa nem rígida, e
justamente aí está a sua riqueza.
Todavia há que se chamar a atenção para um dos grandes riscos da Antropologia: segundo
Geertz (1989), essa ciência tem sido modelada para “justificar a mudança de verdades locais
para visões gerais”. Assim, em concordância com o autor, não desejamos generalizar
particularidades culturais e tomamos o cuidado, neste projeto, de discutir a possibilidade da
abordagem multicultural na elaboração e gestão das políticas públicas que incorporem ou
respondam às particularidades locais, para potencializar a eficácia desses programas.
28

Em contraposição àqueles que defendem o pressuposto da universalidade, Geertz pondera
que
[...] permanece a questão de se tais universais devem ser tomadas como
elementos centrais na definição do homem, se a perspectiva do mais baixo
denominador comum da humanidade é exatamente o que queremos.
(GEERTZ, 1989, p.55)
Compreender a cultura de um povo expõe sua “normalidade” sem reduzir seu aspecto
particular (Ibid., p.24). Contudo, quanto mais se estuda uma cultura, mais nuances são
encontradas e mais difícil é determiná-la com precisão. Assim, transpondo o problema para
a perspectiva deste trabalho, propomos que, quanto maior clareza e consideração o Estado
tiver em relação à diversidade dos brasileiros, maior lhe será a dificuldade de formular
políticas adequadas a seus beneficiários.
É por meio das diferentes culturas que podemos identificar o índio, o sertanista, o caiçara, o
nordestino, o sulista e tantos outros brasileiros, ou seja, além das culturas que diferenciam
povos, nações, também há os vários tipos de indivíduos dentro de cada macrocultura.
Ao considerar essa diversidade interna e a proposta de políticas públicas multiculturais,
podemos indagar qual é o resultado esperado de tais políticas como, por exemplo, se
somente a preservação dessas culturas seria o desejado.
Geertz argumenta que os padrões culturais são “modelos” de duplo aspecto, isto é, tanto
moldam situações, relações, como são moldados por elas. Pode-se estender seu raciocínio:
esperar que as políticas públicas atuem somente na preservação das culturas é leviano,
porque a cultura pode também influir muito nas políticas públicas. O gestor público lida com
culturas e afeta-as por meio dessas políticas, e os padrões culturais podem influir na
efetividade dos programas e ações governamentais. É justamente sobre esse enfoque que
29

este trabalho se desenvolve, ao buscar a compreensão da abordagem multicultural (ou seja,
sob o aspecto da cultura) nas políticas públicas.
Touraine (1997) também defende esse ponto de vista ao afirmar que as sociedades
modernas, mais constantemente abertas a mudanças, não possuem uma unidade cultural,
porque estas são constantemente renovadas a partir de acontecimentos e experiências
(nesse caso, podemos incluir as políticas públicas).
No próximo item, trataremos da ambiguidade em que questões culturais estão imersas, com
o exemplo de como a obscuridade do termo pode gerar resultados de políticas aquém dos
esperados. Isso porque há indícios de que a decisão final foi tomada sem muita reflexão
sobre o assunto.
30

3.2. Ambiguidade e Obscuridade da Abordagem Multicultural
De modo geral, o termo cultura envolve ambiguidades que, na abordagem multicultural,
fazem-se muito presentes nos programas de governo e torna-os imprecisos.
Maykel Verkuyten (2004), em seu artigo, defende dois pontos principais que ilustram essa
imprecisão: (i) as mesmas idéias e visões que exaltam o multiculturalismo podem ser vistas
como críticas a ele, e (ii) a opinião pública tem pouco conhecimento e compreensão do
multiculturalismo.
No que diz respeito à ambiguidade das justificativas – prós e contras – quanto à exaltação do
multiculturalismo, o exemplo dado é o da segurança e da estabilidade. Ambas as variáveis
podem ser utilizadas em discursos a favor da ou contrários à preservação da diversidade
cultural.
Se, por um lado, podemos defender que as diferenças devam ser eliminadas (assimilação)
por segurança, por outro, pelas mesmas razões, podemos advogar que as diferenças devam
ser, tão-somente, identificadas (multiculturalismo). Nos dois casos, o ponto em comum é a
eliminação do desconhecido, seja por assimilação, seja por identificação e mapeamento.
Já o segundo ponto de Verkuyten – sobre a falta de esclarecimento da população sobre o
multiculturalismo – o artigo de Jorge Capetillo-Ponce (2004) elucida-o bem.
Capetillo-Ponce (2004) narra o caso do referendum de Massachusetts, EUA, que exclui o
sistema bilíngue (espanhol, inglês) das escolas públicas.
31

No processo de elaboração desse documento, a manipulação das massas aparece como
ponto principal da polarização gerada entre maiorias e minorias 3 . Houve, em outro
momento da História, um movimento a favor do multiculturalismo, mas esse referendum
surgiu justamente por haver controvérsias quanto ao multiculturalismo aprovado nas
décadas de 1960/70. Segundo o autor, o que sucedeu foi falta de maior esclarecimento
sobre o assunto, o que desvirtuou do verdadeiro propósito, de forma tendenciosa, os
discursos.
Entre os exemplos para tal afirmação, arrolam-se: (i) a propagação de que o inglês era
atribuído a pessoas bem-sucedidas profissionalmente, aos que tinham melhores condições
de vida; (ii) as críticas ao sistema bilíngue contribuiria para a segregação dos hispânicos,
porque, à medida que se custasse mais aprender inglês, piores seriam as condições de vida;
(iii) esse sistema implicava maiores custos ao governo no sentido de manter professores
bilíngues e, se o investimento não fosse suficiente, o resultado seria duvidoso; (iv) a massiva
propaganda a favor do inglês como identidade nacional nos EUA. (CAPETILLO-PONCE, 2004)
Segundo o autor, mesmo que as pertinentes críticas fossem passíveis de consideração, a
maneira como o processo foi conduzido não permitiu a possibilidade de se aperfeiçoar o
sistema. As opções apresentadas eram: sim ou não. Fica claro que houve um movimento
manipulado, reverso, do multiculturalismo ao não multiculturalismo. Mesmo os hispânicos,
que defendiam suas tradições e admitiam que o sistema bilíngue deixava a desejar, viram-se
compelidos a referendar o outro, somente em língua inglesa.
3
A concepção comum de que a maioria prevalece sobre a minoria é equívoca, como sugere o autor, porque há
casos de uma maioria e uma minoria não numéricas, mas uma minoria que detém poderes políticos e
econômicos e que vai manipular a maioria, a massa, como foi neste referendum.
32

Outro ponto importante do autor versa sobre a dificuldade de os norte-
-americanos aceitarem um sistema multicultural, porque está no ideal dos “nativos” que os
imigrantes devem autossustentar-se. É assim que eles compreendem o self-made. Além
disso, eles queixam-se de os imigrantes receberem mais atenção e assistência social do
governo do que eles.
A discussão centrou-se apenas na eficiência do programa quanto aos gastos e aos não
resultados obtidos por escolas bilíngues, e não na importância do multiculturalismo. E isso
indica o desconhecimento do assunto por parte da opinião pública. Manipular a discussão
levou a polarizar o tema, e não a refletir sobre ele.
Assim, propomos uma reflexão sobre a abordagem multicultural, apresentando-a em três
partes de acordo com três autores.
33

3.3. Três Autores, Duas Vertentes do Multiculturalismo
Esta subdivisão do capítulo apresenta três autores relevantes para o multiculturalismo, pelo
menos no contexto brasileiro. Apesar de cada autor apresentar sua concepção da
abordagem multicultural, Charles Taylor e Will Kymlicka, ambos filósofos políticos
canadenses, dividem uma mesma linha de raciocínio do pensamento político liberal
contemporâneo. Já Boaventura de Sousa Santos se apresenta como outra via, carregado de
um discurso bastante ideológico.
A proposta de apresentação do multiculturalismo está sob a seguinte formatação:
primeiramente tratamos de Taylor cuja abrangência mais filosófica da abordagem lhe
confere aspectos mais gerais. Em seguida, versamos sobre Kymlicka, porque o autor faz uma
sistematização da abordagem, com a proposta de um índice sintético que avalie o grau de
multiculturalismo das políticas públicas dos países. Além, disso, há um tratamento específico
da questão indígena. Por fim, acolhemos Santos, por ser referência no Brasil.
3.3.1. Charles Taylor: Democracia e Multiculturalismo
Trata-se de um autor que nos introduz no tema de maneira bastante filosófica, o que
consideramos primordial para o fundamento da abordagem multicultural.
Taylor aproxima-se do debate sobre o multiculturalismo em razão de seu interesse pela
influência da “modernidade” sobre as percepções das pessoas e grupos sobre as próprias
identidades. Na sua visão, o reconhecimento ou o não reconhecimento dessas identidades,
antes tidos como restritos à esfera da vida privada, passam a ser questões legítimas e
centrais no debate público. Se antes o debate político privilegiava a noção de exploração de
uma classe social por outra ou o embate entre igualdade e privilégios, com a modernidade,
34

passaram-se a abordar os mesmos fatos como um problema de falta de reconhecimento das
identidades coletivas e individuais 4 .
Um dos aspectos mais delicados e mais complexos das políticas de reconhecimento do
multiculturalismo é a forma taxativa que elas podem adquirir para grupos populacionais, o
que impede a expressão particular do ser humano de modo tal, que a vontade e a opinião de
um indivíduo sejam ignoradas para sobressair a concebida para o grupo de que ele faz parte.
Segundo Charles Taylor (1994), as políticas de reconhecimento realizam-se justamente pelo
diálogo que deve haver, nos Estados democráticos, entre as diferentes culturas. Ainda que
exista uma visão geral de supremacia cultural entre elas, deve haver um limite moral que
impeça tal ação.
Ao utilizar essa argumentação neste trabalho, sugerimos que se defenda a cultura indígena
diante da do branco, popularmente caracterizada como “mais evoluída”, para os índios
serem beneficiados por uma política de reconhecimento que valorize a civilização local, ao
mesmo tempo que não se abandone a configuração geral da sociedade brasileira.
A teoria do multiculturalismo está longe de adequar-se ao propósito pela “simples” adoção
da reforma dos currículos escolares no que tange, por exemplo, aos estudos de História, em
relação às origens africanas.
Segundo Taylor,
“[e]nlarging and changing the curriculum is therefore essential not so much
in the name of a broader culture for everyone as in order to give due
recognition to the hitherto excluded. The background premise of these
4 Disponível em: , acesso em 2010.
35

demands is that recognition forges identity, particularly in its Fanonist
application: dominant groups tend to entrench their hegemony by inculcating
an image of inferiority in the subjugated”. (Ibid., p.65-66)
Amy Gutmann (1994), comentando o trabalho de Taylor, reforça a proposta de uma
sociedade democrática, que reconhece a identidade individual constituída em parte por
diálogos coletivos e sugere que a democracia liberal pode ser compreendida de duas formas:
(i) a que trata todos como seres iguais e livres, (ii) outra, também universalista, mas que
permite três condições no trato de culturas particulares pelas instituições públicas: (1)
proteger os direitos básicos de todos os cidadãos – inclusa aí a liberdade de expressão, de
idéias, de religião e de associação, (2) não manipular (nem coagir) ninguém a aceitar valores
culturais, representados por instituições públicas; (3) responsabilizar os servidores e as
instituições públicas que fazem escolhas culturais (accountables democraticamente) não só
por princípios, mas também pelas práticas.
Na opinião de Gutmann, como na nossa, essa segunda perspectiva de democracia liberal é
mais democrática que a primeira e é na manifestação da democracia que o
multiculturalismo mais transparece, porque, apesar de haver uma percepção universalista,
há foco no que diz respeito às diferenças culturais dos cidadãos.
Um cuidado que este trabalho pretende tomar é o de que a proteção ao multiculturalismo
não entre no viés do apelo emocional. Para além da sensibilidade social e religiosa e do
compromisso moral, há uma grande defesa dos pressupostos intelectuais e de seus
desdobramentos. Por outro lado, também de modo algum se deve pensar que as
identidades individuais aqui tratadas, como a étnica, possam estar hierarquicamente acima
da humana, porque semelhante situação pode levar ao segregacionismo.
36

Reconhecimento e Identidade
Taylor faz um apanhado histórico que corrobora a suposição de que há um elo entre
reconhecimento e identidade. A sua tese é a de que:
[O]ur identity is partly shaped by recognition or its absence, often by the
misrecognition of others, and so a person or a group of people can suffer real
damage, real distortion, if the people or society around them mirror back to
them a confining or demeaning or contemptible picture of themselves.
Nonrecognition or misrecognition can inflict harm, can be a form of
oppression, imprisoning someone in false, distorted, and reduced mode of
being. (TAYLOR, 1994, p.25)
Um dos argumentos que vai ao encontro dessa tese é o de que houve falhas e
consequências dramáticas no não reconhecimento dos povos indígenas e em geral dos
colonizados que, desde 1492, tiveram suas identidades corrompidas pelos europeus que
projetavam a imagem dessas populações como inferiores e não civilizadas 5 .
Segundo Taylor (1994), a distinção entre civilizado e selvagem é característica de uma época
em que a base do reconhecimento estava na honra, ou seja, num predicado de alguns.
É numa sociedade democrática que surge a noção da “dignidade do ser humano”, isto é, de
um atributo de que todos compartilham e que transcende a posição social.
A construção da identidade social é um processo contínuo, de diálogo com concordâncias e
discordâncias sobre o que pessoas essenciais para nós veem em nós, tal como se observa
pela definição do “[i]t is who we are, ‘where we’re coming from’. As such it is the
background against which our tastes and desires and opinions and aspirations make sense”.
(Ibid., p.33)
5
Frantz Fanon, em seu trabalho Les Damnés de La Terre (Paris: Maspero, 1961), citado por Taylor, faz
referência aos povos indígenas em geral. Neste trabalho há uma apresentação mais detalhada da história do
reconhecimento dos povos indígenas no Brasil na seção Histórico.
37

Assim, cotejando a visão de Taylor com a proposta desta dissertação, a reflexão que fazemos
é: Como as preferências, os desejos, as opiniões e as aspirações indígenas, ou seja, os
interesses deles podem ser levados seriamente em conta na política pública, quando
formulada?
Essa pergunta se mostra ainda mais pertinente ao trazermos mais uma importante
observação de Taylor, que propôs que se superasse a necessidade de reconhecimento nos
tempos modernos por condições de reconhecimento que garantissem o sucesso dessas
políticas.
Universalmente se conhece, de algum modo, o mérito do reconhecimento do outro.
Apresentam-se duas percepções acerca disso: (i) no plano íntimo, com a boa ou má
formação da identidade do ser humano depois que nasce e entra em contato com pessoas
significativas para ele, como, por exemplo, os pais ou tutores; (ii) no plano social, em
políticas contínuas de promoção da igualdade. (TAYLOR, 1994, p.36)
A compreensão da identidade e da autenticidade individualizadas introduz uma nova
dimensão nas políticas de reconhecimento igualitário e é nesse segundo aspecto que o
presente trabalho se detém, na abrangência que essa política adotará quanto à percepção
dos graus desse reconhecimento.
As políticas públicas devem ter uma base universal, contudo cada indivíduo deve ser
diferenciado pelo que o distingue dos demais, por sua identidade única, mas, além dela, há a
do grupo, e ambas não devem ser ignoradas pela semelhança dominante ou majoritária.
Essas políticas apresentam características mais orgânicas (cuja organização se assemelha,
em sua complexidade, à dos seres vivos) que a tradicional (que generaliza a identidade
38

nacional e a universal) porque conferem maior complexidade às ações e,
consequentemente, na nossa visão, maiores possibilidades de polêmica. Um exemplo disso
são os programas de redistribuição ou de oportunidades, direcionados a certos grupos
populacionais, o que pode adquirir conotação de favoritismo, segregacionismo.
As políticas de cotas costumam ser justificadas pelo processo histórico de discriminação de
alguns povos naquela nação, como é o caso, no Brasil, dos negros, que compõem grande
parte da população mais pobre e sem acesso ao Ensino Superior e que, em razão de uma lei
federal, têm assegurado um percentual de vagas nas universidades públicas.
A proposta de uma política de reparação é interessante como medida temporária para
possível correção das desvantagens que determinado grupo possa ter sofrido, porém as
políticas de reconhecimento, da teoria do multiculturalismo, na visão de Taylor, não
partilham do mesmo princípio de correção, justamente por se promover, nas políticas de
reparação, uma prática temporária e ainda se correr o risco de ela se tornar permanente em
vista da duração imprecisa do programa.
Pode-se observar que Taylor aponta para a preocupação com a identidade, portanto para as
aspirações como algo permanente, ou seja, algo que não deve valer-se de programas
temporários.
Uma situação delicada das políticas de reconhecimento é a que se relaciona à abrangência
que elas podem adquirir. É fundamental que se pense se variações dessas políticas são
aceitáveis de acordo com o local da prática, isto é, se restrições podem ser feitas pelo
governo local em nome da meta coletiva de sobrevivência daquela comunidade, mesmo que
essas políticas, em escala nacional, infrinjam a constituição federal.
39

Taylor (1994, p.53) apresenta sobre isso o exemplo, no Canadá, da província de Quebec, que
estabeleceu a língua francesa na educação infantil e nas empresas locais em detrimento da
língua inglesa, oficial nas demais províncias canadenses.
Outro aspecto se refere à valorização dada à cultura dos não dominantes em uma sociedade
democrática. Se transferirmos essa questão para a proposta deste trabalho, podemos
considerar que a prática do infanticídio pelos povos indígenas, minoria cultural do país, é
característica de sua comunidade.
As dificuldades surgem na aceitação desse costume pela maioria dominante, que defende os
direitos humanos e, por isso, abomina o infanticídio. Como aceitar esse hábito e conviver
pacificamente com o grupo minoritário que o pratica? Essa particularidade será respeitada
como parte da cultura local? Dificilmente a resposta a isso será positiva. Então, o que temos
no Brasil, atualmente, são políticas igualitárias inóspitas às diferenças?
Políticas igualitárias inóspitas às diferenças
A primeira pergunta que se faz neste subitem é em relação à possibilidade de se igualarem
as culturas no que diz respeito ao próprio valor; se isso é possível por esta análise ou, se não
o for, nem mesmo desejável, como se deve lidar com o caráter universal ou particular das
políticas públicas?
Partindo da premissa de que não é possível garantir a prática de tratamento igualitário às
diferentes culturas dentro de um mesmo Estado, Taylor sugere que há políticas igualitárias
“inóspitas às diferenças” porque (a) insistem na aplicação uniforme de regras definidas
como direitos, sem exceção, (b) suas metas coletivas 6 são suspeitas. Assim, o autor conclui
6
Segundo o autor, essas metas coletivas são formuladas por um julgamento da sociedade majoritária com base
em “what makes a good life”, apesar de as concepções desse termo poderem variar culturalmente.
40

que tais políticas não são modelos que procuram eliminar as diferenças culturais, mas, sim,
“inóspitas às diferenças” porque não abarcam a aspiração de todos os membros de
sociedades distintas, que é a sobrevivência de sua cultura. (TAYLOR, 1994, p.61)
Apesar da simplicidade que se pode atribuir às políticas públicas tradicionais no seu sentido
uniforme, o multiculturalismo oferece uma complexidade de abordagem que pode implicar
sérios impedimentos práticos à sua adoção. Taylor argumenta que, por exemplo, várias
distinções precisam ser feitas para haver neutralidade em certa medida e para as pessoas de
todas as culturas se encontrarem e coexistirem, a começar pela separação do que é público
e do que é privado, ou de política e religião. O autor indaga como ficaria o islamismo diante
dessa situação, já que uma das principais características desse segmento está na não
separação de política e religião, diferentemente do esperado nas sociedades liberais
ocidentais.
Apesar de não oferecer uma resposta, o autor insiste, como solução, na política de
reconhecimento de todas as diferenças culturais pelo seu valor em cada comunidade. A
Declaração Sobre os Princípios de Cooperação Cultural Internacional, da UNESCO (1996),
trata exatamente desta questão: a variedade e a diversidade cultural são dignas e têm sua
importância, e isso deve ser respeitado e reconhecido como patrimônio da humanidade.
Uma última anotação crítica de Taylor quanto aos problemas que políticas multiculturais
podem enfrentar é a de um julgamento condescendente, até mesmo etnocêntrico, que a
sociedade dominante poderá fazer a respeito das demais culturas, não pelo valor que elas
possuem, ou seja, não como resultado de um estudo intensivo delas, mas simplesmente
pelo parecer prematuro de que todas as culturas são válidas. Se isso ocorrer, estaremos
classificando diferentes culturas de acordo com nosso padrão, isto é, haverá uma
41

homogeneização de todas elas em função da dominante. Nas palavras do autor, “[b]y
implicity invoking our standards to judge all civilizations and cultures, the politics of
difference can end up making everyone the same”. (TAYLOR, 1994, p.71)
Susan Wolf (1994, p.75) chama a atenção, em vista do trabalho de Taylor, sobre as possíveis
falhas das políticas de reconhecimento justamente pelo prejuízo da identificação das
culturas e dos danos que surgem em razão desses erros. Dentre eles, ela distingue dois não
reconhecimentos: (a) o literal, de que membros de grupos de minorias ou desprivilegiados
têm uma identidade cultural com diferentes conjuntos de tradições, práticas,
intelectualidade e história; (b) o de que essa identidade cultural tem grande importância e
valor.
Essa proposta pode ser compreendida sob o prisma de que todos temos o mesmo grau de
importância e de que não há diferenciação entre as culturas no que diz respeito à igualdade
de significado atribuído a si próprio. Wolf reforça que apesar de se considerarem todas as
culturas igualmente, não se negam as diferenças entre elas:
[I]t is a mistake to demand that works of every culture be evaluated, prior to
inspection and appreciation, as equally good works, which equally display
human accomplishment, and which make equal contributions to the world’s
store of beauty and brilliance. (WOLF, 1994, p.78)
A solução da autora é que se pode mudar a justificativa da igualdade de valoração das
culturas, porque a necessidade de correção do prejuízo às minoritárias não depende da
pressuposição – ou mesmo da confirmação – de que uma particular é invariavelmente
imprescindível para pessoas de fora dessa cultura. Trata-se de uma visão holística das
culturas, igualmente importantes, e, portanto, passíveis de avaliação quanto à necessidade
de outros grupos compartilharem dessas características peculiares, mas não que todos
42

precisem adotar o estilo de vida de cada uma delas porque todas são igualmente
necessárias.
Adequando isso a este trabalho, nosso ponto de vista é não de que brasileiros comuns
aprendam a viver como os índios, mas que a cultura indígena seja compreendida e
preservada para fazer parte ativamente da formação da identidade brasileira e para ser
mantida pela sua comunidade como mecanismo de sobrevivência.
Nossa cultura é algo maior do que muitas vezes concebemos. Na formação recebe
influências externas de outras culturas, direta ou indiretamente, o que, somadas as partes,
adquire significado maior, como com os retalhos que formam uma colcha. Isso exige o
engrandecimento da nossa sensibilidade no sentido de reconhecer essa beleza de que a
nossa comunidade-nação é constituída.
3.3.2. Will Kymlicka: E Como os Índios Entram Nessa História?
Em todas as democracias liberais, um dos principais mecanismos de acomodação das
diferenças culturais internas é o de proteção aos direitos civis e políticos dos indivíduos e aos
direitos humanos. O senso comum supõe que tais direitos sejam suficientes, mas o
surgimento do multiculturalismo indica que muitos locais começam a aceitar que a
acomodação desses grupos culturais diferenciados se dará por meio de medidas
constitucionais específicas.
Assim, podemos dizer que há várias possibilidades de abordagem: (i) sob a perspectiva das
instituições nacionais que versam sobre o multiculturalismo e, por possuírem uma
constituição lógica própria, adotam políticas diferentes com concepções, também
diferentes, da diversidade; (ii) sob a perspectiva das organizações internacionais, pelo
43

mesmo motivo; (iii) sob a perspectiva dos grupos sociais que compõem as chamadas
“minorias” e enxergam as próprias demandas de acordo com as particularidades.
Kymlicka (1995) trata dessa última opção com a finalidade de classificar a origem das
minorias e os tipos de demanda por direitos coletivos (discutidos no subitem seguinte) como
divergentes dos individuais, de acordo com a proposta de uma dialética inexistente entre
eles. Assim, a subdivisão de capítulo desta dissertação Will Kymlicka: E Como os Índios
Entram Nessa História? procura compreender a questão indígena dentro do quadro geral
das minorias.
Os Conquistados-Colonizados e os Imigrantes
O termo multiculturalismo abarca as variadas formas de pluralismo cultural, cada qual com
especificidades e desafios. Historicamente, segundo o autor, essa multiplicidade, na forma
como as minorias são incorporadas à Nação, ocorre por: (1) conquista e colonização de
sociedades que anteriormente tinham autogoverno; (2) imigração, voluntária ou não, de
pessoas e famílias. Os diferentes modos de agregação dessas minorias afetarão a natureza
desses grupos e as relações que elas manterão com a sociedade nacional. (KYMLICKA, 1995)
Ao mesmo tempo, há três possibilidades de Estado, resultantes dessa pluralidade: o
multinacional, o poliétnico e o multinacional-poliétnico.
O multinacional é aquele que, em sua formação, possuiu grupos conquistados ou
colonizados, de modo que podemos observar várias culturas coexistirem no mesmo país.
Esse Estado só sobreviverá se os vários grupos nacionais forem leais a essa sociedade.
(KYMLICKA: 1995)
44

Assim, Kymlicka (1995, p.13) diferencia patriotismo de identidade nacional. O primeiro é o
sentimento de fidelidade ao Estado; o segundo, o senso de pertencer a um grupo nacional.
Um exemplo de país multicultural é a Suíça, que não tem uma única identidade nacional,
mas a de federação de povos distintos. Lá, a lealdade do povo para com o Estado advém do
reconhecimento e respeito das diversas comunidades nacionais ao Estado Maior.
O Estado poliétnico tem, em sua constituição, pessoas que imigraram, voluntariamente ou
não. O país que aceitou significativo número de pessoas e famílias de outras culturas como
imigrantes, permitiu que eles mantivessem algumas de suas particularidades étnicas. Esses
grupos não são nações, não estão na terra natal e não esperam direitos similares aos das
minorias nacionais. (KYMLICKA: 1995) De acordo com o autor, não há rejeição às políticas de
assimilação por esses imigrantes porque não almejam uma sociedade paralela, como as
minorias nacionais. Muitas vezes, o desejo é só o de manter alguns dos seus hábitos, tais
como a religião, a liberdade de associação, a alimentação, etc.
O caso de Quebec, no Canadá, é diferente, porque os colonizados não se enxergavam como
“imigrantes”, mas, sim, esperavam reproduzir a sociedade original naquela nova terra. Já os
hispânicos, nos EUA, vão além do modelo poliétnico, porque não são uma única categoria:
há os chicanos e os porto-riquenhos (minoria nacional); há os latinos, que migraram mais
recentemente em busca de novas oportunidades de trabalho e há os mexicanos ilegais e os
cubanos refugiados. Cada grupo tem necessidades específicas. Aqueles que imigraram para
os EUA com intenção de ficar e de se tornar cidadãos demonstram estar comprometidos em
aprender inglês e em querer participar da sociedade nacional. (Ibid., p.15-16)
O Estado multinacional-poliétnico apresenta ambas as composições na população, como é o
caso do Canadá, dos EUA e do Brasil.
45

Em vista das críticas que o termo multiculturalismo gera, como a alegação de que segrega ou
permite a formação de sociedades paralelas, o autor diz que usará outros termos menos
polêmicos, como Estados multinacionais e poliétnicos, mas ambos com o mesmo significado
do multiculturalismo. Num outro trabalho, Kymlicka (2007, p.18) vai além nos sinônimos:
“for those who dislike the term [multiculturalism], and who prefer another one, such as
‘minority rights’, ‘diversity policies’, ‘interculturalism’, ‘cultural rights’, or ‘differentiated
citizenship’, feel free to substitute it as you go along”.
Entretanto mais divergências quanto aos resultados do multiculturalismo advêm da
amplitude que ele pode ter para alguns, que consideram além da questão étnica, como a
categoria de marginalizados da sociedade pelos mais variados motivos. Segundo Kymlicka,
[...] in the United States, where advocates of a ‘multicultural’ curriculum are
often referring to efforts to reverse the historical exclusion of groups such as
the disabled, gays and lesbians, women, the working class, atheists, and
Communists. (KYMLICKA, 1995, p.18)
Por essa abrangência, no limite, podemos classificar como multicultural qualquer país
segundo os diferentes estilos de vida, postura política, gênero, religião, etc. Obviamente,
essa não é a vertente predominante no multiculturalismo, mas há alguma semelhança
desses grupos em relação a ele: as reivindicações de todos esses movimentos por justiça,
inclusive dos grupos étnicos, porque todos estão excluídos em função de suas “diferenças”.
Para Kymlicka (1995), etnia é o critério para o multiculturalismo e ele salienta a importância
de discernir as minorias nacionais, que buscam integrar o autogoverno de suas sociedades
ao Estado, dos grupos étnicos de imigrantes, que deixaram as próprias nações para entrar
em uma nova sociedade. Afirma que a maioria dos países que tem, na composição, minorias
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nacionais não se sente preparada para reconhecê-las, especialmente no que diz respeito às
demandas por direitos constitucionais especiais.
O autor (KYMLICKA, 1995, p.27-33) apresenta três direitos específicos de grupos: (i) de
autogoverno; (ii) poliétnicos; (iii) de representação especial.
Os direitos de autogoverno, autoexplicativo e característico das minorias nacionais, parecem
mais simples de ocorrer em sistemas de federalismo, justamente pela descentralização,
desde que essa minoria se torne maioria em uma subunidade nacional.
Entre os direitos poliétnicos, característicos dos imigrantes, citamos três: (1) a “demanda da
política separada da nacionalidade – como já ocorria com a religião” (Walzer, 1982 apud
Kymlicka, 1995, p.30); (2) a reivindicação por fundos públicos para a prática cultural desses
grupos, em igualdade de condições na valorização das culturas da nação; (3) – o mais
controverso – a solicitação por exceções em leis e regulamentações que os prejudiquem em
razão das práticas religiosas, como os Sikh policiais, com permissão de não usar capacetes
por causa do turbante, ou, conforme recentemente noticiado, meninas muçulmanas na
França usarem o xador com o uniforme escolar.
Já os direitos de representação especial abarcam as minorias, os grupos étnicos e outros
grupos sociais não étnicos, preocupados com a falta de representação da diversidade da
população na política. Para solucionar esse problema, há propostas de se adotar um sistema
proporcional e/ou de tornar os partidos políticos mais inclusivos.
Esses três tipos de direito podem sobrepor-se uns aos outros. Por exemplo, grupos indígenas
podem desejar representação especial no governo central em vista da desvantagem em que
47

se encontram na sociedade, como também podem solicitar direitos de autogoverno em
razão de seu status de povo ou nação. (Ibid., p.33)
O Conflito Entre Direitos Individuais e Direitos Coletivos
Neste subitem fica explícita a visão liberal 7 de Kymlicka quanto ao multiculturalismo. O autor
procura demonstrar a inexistência de conflito entre os direitos individuais e os coletivos por
dois raciocínios: (i) as necessidades de grupos sociais por restrições internas e/ou proteção
externa; (ii) a ambiguidade gerada pela expressão “direitos coletivos”.
A primeira linha de raciocínio leva à tentativa de compreender as demandas dos grupos
étnicos ou minoritários. De acordo com o autor, há oposições de grupos aos próprios
membros e de outros, à sociedade nacional, respectivamente demandas por restrições
internas e por proteções externas. (KYMLICKA, 1995)
Essas “restrições internas” existem em diferentes níveis de ordenamento social. Estados
democráticos as impõem a seus cidadãos para manter a ordem cívica no país, como no caso
da obrigatoriedade do serviço militar, da votação nas eleições, dos serviços comunitários,
etc. Para o autor, as minorias solicitam essas limitações para garantir a conservação de sua
comunidade contra os dissidentes locais. Por exemplo: e se a condição das mulheres dentro
desse grupo ou minoria for diferente da comum na sociedade nacional e isso entrar em
conflito com os diretos civis ou políticos e elas começarem a exigir igualdade de direitos,
7
A saber, de acordo com Heywood, (2000, p.60) “Liberalism is a political ideology whose central theme is a
commitment to the individual and to the construction of a society in which individuals can satisfy their interests
or achieve fulfilment. The core values of liberalism are individualism, rationalism, freedom, justice and
toleration. The liberal belief that human begins are, first and foremost, individuals, endowed with reason,
implies that each individual should enjoy the maximum possible freedom consistent with a like freedom for all.
However, although individuals are ‘born equal’ in the sense that they are of equal moral worth and should
enjoy formal equality and equal opportunities, liberals differing levels of talent willingness to work, and
therefore favour the principle of meritocracy. A liberal society is characterized by diversity and pluralism and is
organized politically around the twin values of consent and constitutionalism, combined to form the structures
of liberal democracy”.
48

como de fato pode ocorrer na sociedade nacional ocidental? Um Estado democrático não
poderia permitir tal tipo de limitação, porque os indivíduos dessa comunidade têm os
direitos garantidos por ele, embora os direitos poliétnicos e de autogoverno possam ter por
finalidade estabelecer restrições internas, o que gera conflito de opinião com o governo
nacional no que se refere o atendimento dessas demandas. (KYMLICKA, 1995)
Já a proteção externa é menos polêmica, porque visa a reduzir a vulnerabilidade dos grupos
minoritários em função de pressões econômicas e decisões políticas da sociedade nacional.
Segundo o autor:
Under these circumstances, there is no necessary conflict between external
protections and the individual rights of group members. The existence of
such external protections tells us about the relationship between the
majority and minority groups; it does not yet tell us about the relationship
between the ethnic or national group and its own members. (KYMLICKA,
1995, p.38)
Desse modo, essas proteções não comprometem o respeito aos direitos políticos e civis de
seus membros, enquanto as restrições internas podem apresentar ameaças reais 8 . Todavia
as políticas de multiculturalismo existem para favorecer a expressão das identidades
culturais das minorias sem prejudicar os direitos individuais e humanos previstos pela
Constituição Maior. Além do mais, essas demandas por restrições internas, segundo o autor,
precisam ser mencionadas porque existem, mas o apoio a elas, inclusive dos membros das
comunidades minoritárias, normalmente é baixo, como o dos Estados democráticos:
While most of liberal democracies have, over the last twenty years, made
some efforts to accommodate ethnic and national differences, this shift
88
Kymlicka (1995, p.41) exemplifica com casos de clitoridectomia, ou de mulheres que apanham dos maridos
que alegam ser essa uma prática aceitável em sua terra natal; ou de crianças cuja educação escolar é
interrompida antes do permitido por lei (16 anos nos EUA) para garantir aos pais que se reduzam as
oportunidades de elas quererem deixar a comunidade.
49

toward a more ‘multicultural’ public policy has almost entirely been a matter
of accepting certain external protections, not internal restrictions.
(KYMLICKA, 1995, p.42)
Já a ambiguidade da expressão direitos coletivos se encontraria justamente na dificuldade de
se diferenciarem as restrições internas das proteções externas, além de uma falsa dicotomia
entre direitos individuais e coletivos. (KYMLICKA, 1995, 2007)
Há também o embate entre os individualistas e os coletivistas. Aqueles argumentam que os
indivíduos compõem a comunidade, portanto não haveria motivo para garantir direitos
coletivos; estes inferem que a comunidade precisa ser preservada como organismo, com
interesses independentes dos individuais.
A conclusão de Kymlicka é que o ponto de vista dos coletivistas só se justifica pelas
restrições internas porque essa discussão é irrelevante na democracia liberal. Os direitos
coletivos são garantidos a indivíduos; logo, podemos dizer que se trata de direitos
individuais, ainda que restritos ao grupo. Assim, a principal questão é: por que alguns
direitos, como a língua, a terra, a representação, etc., são garantidos a grupos diferenciados,
enquanto outros não os têm?
Os membros da maioria da nação podem determinar a língua ensinada nas escolas, as leis,
as formas de burocracia, etc., já os da minoria, não, portanto o multiculturalismo é
apresentado como solução para esses conflitos e pode ser considerado liberal enquanto
“ensure that there is equality between groups, and freedom and equality within groups”.
(KYMLICKA, 1995, p.194)
50

O Multiculturalism Policy Index
Tanto as metas quanto as consequências do multiculturalismo são muitas, de forma que é
impossível fornecer um panorama das diferentes formas que ele pode assumir. Mesmo que
pareça contraditório tentar sistematizá-lo, para haver alguma possibilidade de observarmos
a abordagem nas práticas em diferentes países, é necessário desenvolver critérios para
identificar as políticas multiculturais. Assim, aproveitamos um Multiculturalism Policy Index,
desenvolvido por Banting & Kymlicka (2006,) que, dentre as limitações, é aplicável somente
ao contexto dos países ocidentais.
O pressuposto é que as políticas multiculturais, geralmente, estão voltadas para
necessidades específicas de três grupos: (a) povos indígenas; (b) subestados/minorias
nacionais; (c) imigrantes.
a) Povos Indígenas
Os países ocidentais têm, em sua História, políticas de assimilação e integração dos
indígenas à sociedade nacional, ou pela redução de terras, ou pelas alterações na
organização social interna da aldeia, ou por restrições de práticas culturais, como língua,
religião, etc.
A partir da década de 1970, em diferentes graus, os países perceberam que a existência dos
indígenas não é tão passageira quanto se imaginava e iniciou-se um movimento de
“descolonização”, com o reconhecimento de direitos que lhes possibilitem a preservação
pelo acesso a terra, pela preservação das práticas culturais, etc., todos itens característicos
do multiculturalismo, porém, sob a tutela do Estado.
51

Os autores relacionaram nove políticas que podem ser consideradas multiculturais
(BANTING & KYMLICKA, 2006, p.62):
1. Reconhecimento de direito a terra/título;
2. Reconhecimento de direito a autogoverno;
3. Defesa de tratados históricos e/ou assinatura de novos;
4. Reconhecimento de direitos culturais (língua, caça/pesca);
5. Reconhecimento de direitos consuetudinários (costumes);
6. Garantias de representação/consulta no Governo Federal/Central;
7. Afirmação constitucional ou legislativa do status de povo;
8. Suporte/ratificação dos instrumentos internacionais sobre os direitos;
9. Ações afirmativas para os membros da comunidade.
E, para qualificar os países, esses autores determinaram que aqueles que adotam seis ou
mais dessas políticas podem ser classificados como os de forte abordagem multicultural; os
que implementam mudanças significativas, porém modestas, utilizam-se de três a cinco
dessa lista e os que pouco ou nada mudaram empregam duas ou menos.
b) Subestado/Minorias Nacionais
Esses grupos se encontram em situação similar à dos indígenas. São os conquistados e
colonizados que se consideram nação dentro do Estado-Maior. Também por muitos anos
foram submetidos a políticas de assimilação e integração, mas resistiram até serem
reconhecidos, apesar de não em todos os países ocidentais que os admitem nos territórios
quando se agrupam e formam a maioria local – para isso é preciso que sejam
numericamente consideráveis –, mas vários desses países já adotaram alguma política
multicultural.
52

Segundo Banting & Kymlicka (2006), essas minorias nacionais também não utilizam o termo
multiculturalismo. Preferem língua da nação, autodeterminação, federalismo e divisão de
poder. Para Estados com políticas multiculturais, os autores classificaram seis práticas
(BANTING & KYMLICKA, 2006, p.60):
1. Autonomia territorial federal ou quase federal;
2. Status de língua oficial na região ou nacionalmente;
3. Garantia de representação no governo central ou nos tribunais constitucionais;
4. Fundo público para língua minoritária nas universidades/escolas/mídia;
5. Afirmação constitucional ou parlamentar do “multiculturalismo” (termo similar);
6. Acordos internacionais pessoais (p. ex. permissão para o subestado da minoria
nacional pleitear cadeiras em organismos internacionais, assinar tratados ou ter o
próprio time olímpico).
Segundo os autores, para minorias nacionais numericamente baixas, o tratamento deverá
ser diferente, mas isso não será abordado neste trabalho. E a classificação dos países em
forte, moderado e fraco em políticas multiculturais tem como resultado, respectivamente, a
adoção de quatro ou mais, duas a três, ou de menos de duas políticas citadas anteriormente.
c) Grupos de Imigrantes
Esses grupos, até a década de 1960, eram admitidos nos países ocidentais com restrições
raciais e culturais e permitida somente a entrada daqueles que tivessem melhores condições
de se adaptar à cultura nacional desses países, normalmente os europeus e seus
descendentes, todavia, após esse período, o critério de aceitação dos imigrantes abrandou-
se, com a inclusão dos não europeus e, ao mesmo tempo, com a abertura para uma
abordagem mais “multicultural”.
53

Como já mencionado, os grupos de imigrantes têm necessidades diferentes das das minorias
nacionais e das dos povos indígenas. Banting & Kymlicka (2006, p.56) enumera as oito
principais políticas que caracterizam um país com tratamento multicultural:
1. Afirmação constitucional, legislativa ou parlamentar do “multiculturalismo” nos
níveis central e/ou estadual e municipal;
2. Adoção do “multiculturalismo” no currículo escolar;
3. Inclusão da representação, ou ao menos de sensibilização, de grupos étnicos nos
mandatos públicos e nos meios de comunicação;
4. Isenção no código de vestimenta e na legislação para, por exemplo, não se trabalhar
em determinados dias da semana por questões religiosas, etc., por lei ou decisão
judicial;
5. Permissão para dupla cidadania;
6. Fundos para organizações de grupos étnicos apoiarem atividades culturais;
7. Fundos para educação bilíngue ou instrução em língua materna;
8. Ações afirmativas para grupos de imigrantes em desvantagem.
Novamente, se um país adota seis ou mais dessas políticas, é considerado com forte
abordagem multicultural; de três a cinco, com moderada e até três, fraca.
Não foi possível termos acesso à metodologia, de modo que não fica claro se somente a
adoção de uma única política dessas listas, mesmo que municipal, já consideraria um ponto
na avaliação do país. Também não há informações de que todas as políticas têm o mesmo
peso 9 . Assim, apesar das enormes limitações ao apresentarmos um índice sintético sem
informações sobre o grau quantitativo e qualitativo de avaliação dessas políticas, além do
9
No trabalho de Van Cott (2006), apresentado no capítulo 4, sobre as políticas multiculturais para os indígenas,
a autora afirma que os pesos são os mesmos nesta proposta de Index.
54

grau de implementação, consideramos válida a indicação de uma tentativa de sistematizar a
abordagem multicultural.
Para darmos melhor finalidade a esse índice sintético, apresentarmos, no capítulo O Brasil
Indígena no Contexto Latino, uma avaliação de Van Cott (2006) sobre os países da América
Latina em que ela situa o Brasil entre outros países quanto ao grau de adoção do
multiculturalismo com relação à questão indígena.
3.3.3. Boaventura de Sousa Santos: Referência “Oficial” no Brasil
Boaventura de Sousa Santos, ao que tudo indica, é o autor dos “livros de cabeceira” dos
formuladores de políticas do governo Lula sobre a abordagem multicultural das políticas
públicas 10 .
Neste capítulo pretendemos apresentar a concepção do autor. Sociólogo português ligado à
esquerda, participou de Fóruns Sociais Mundial, aumentando sua popularidade em alguns
setores ideológicos do Brasil.
Segundo Santos & Nunes (2003), o multiculturalismo pode ser concebido tanto como uma
teoria descritiva, como um projeto. Por teoria descritiva, entende-se o reconhecimento de
diferentes culturas no mundo, a coexistência delas em um mesmo Estado-nação e a
possibilidade de influência que uma pode ter sobre a outra; por projeto, as políticas públicas
que salientam ou reconhecem essas diferenças e que muitas vezes são vistas com ceticismo
por setores da sociedade.
10
Sousa é o único autor/teórico/acadêmico mencionado em toda a mensagem presidencial do Plano Plurianual
2004-2007. Para conferir: , acesso
em 2010.
55

Há dois principais tipos de multiculturalismo como projetos 11 : o conservador e o
emancipatório. O conservador vai ressaltar as diferenças e favorecer uma cultura em
detrimento das outras – é integracionista –, enquanto o emancipatório vai reconhecer, de
maneira igualitária, as diferenças, as várias identidades. (SANTOS & NUNES, 2003)
Algumas críticas conservadoras ao multiculturalismo afirmam que seria uma teoria com
projeto “antieuropeu”, isto é, com a pretensão de substituir os valores ocidentais por
realizações “inferiores”, sem critério algum, além de fragmentar a sociedade e ameaçar a
coesão social da nação, na tentativa de promover a autoestima das minorias por elas não
terem desempenho adequado no grupo majoritário. (SANTOS & NUNES, 2003, p.29)
Já as críticas da “esquerda” quanto à atual manifestação da teoria declaram ser um projeto
eurocêntrico, formulado na concepção das sociedades “modernas”, para avaliar as demais
culturas. É racista por manter a própria superioridade, mesmo que não se oponha ao outro,
e os “direitos coletivos são reconhecidos apenas enquanto subordinados à hegemonia da
ordem constitucional do Estado-nação” (Ibid., p.31), ou seja, um multiculturalismo
conservador.
Porém, de acordo com os autores, o multiculturalismo emancipatório não gera ambiguidade,
mas exige o reconhecimento e promove uma “criação de políticas sociais voltadas para a
redução das desigualdades, a redistribuição de recursos e a inclusão” (SANTOS & NUNES,
2003, p.34), porque reconhece as diferenças, desde que isso não gere, dê continuidade ou
reproduza distinções, o que torna mais preciso o conceito de “cidadania multicultural” 12 .
11 Para outros tipos de multiculturalismo, ver Faustino (2006).
12 Este conceito é introduzido pela primeira vez por Kymlicka, próxima vertente a ser apresentada.
56

E, redefinida a sociedade nacional como “sociedade multicultural”, haverá condições para se
estabelecerem os direitos coletivos, entretanto isso dependerá de uma mudança na
concepção dos direitos humanos. (SANTOS & NUNES, 2003)
Condições Para Uma Política Emancipatória
Santos (2003) argumenta que as condições de utilização dos direitos humanos podem
contribuir para a formulação de uma verdadeira “política emancipatória”, dado que estão no
centro de tensões que afetam a modernidade ocidental.
Sob essa perspectiva, o autor (2003) defende três tensões dialéticas para essa crise: (i) a
entre regulação social e emancipação social; (ii) a entre o Estado e a sociedade civil; (iii) a
entre Estado-nação e globalização.
A primeira refere-se à simultaneidade que ocorre entre a regulação social e a emancipação
social, de modo que a política dos direitos humanos pode ser caracterizada pelas duas
variáveis, quando antigamente se poderia dizer apenas que a crise da regulação social
fortalecia as políticas emancipatórias.
A segunda apresenta o Estado e a sociedade não como pressupostos, mas como resultantes
da luta política moderna, de forma que a tensão passa a existir entre grupos de interesses,
que ora se reproduzem sob a forma de um, ora sob a forma de outra. Assim, notamos a
troca de papéis na História, quando
nos países do Norte Atlântico não a primeira geração de direitos humanos (os
direitos cívicos e políticos) foi concebida como uma luta da sociedade civil
contra o Estado, considerado o principal violador potencial dos direitos
humanos, e a segunda e terceira gerações (direitos econômicos e sociais e
direitos culturais, da qualidade de vida etc.) foram concebidas como atuações
57

do Estado, então considerado a principal garantia dos direitos humanos.
(SANTOS, 2003, p.431)
A conclusão é que não pode ser descartada a hipótese de que, em outros contextos
históricos, possa haver uma sequência oposta ou mesmo ausência de continuidade que
contribua para os direitos humanos.
A terceira tensão dialética – entre Estado-nação e globalização – ocorre pela fragilização do
Estado-nação, tido historicamente como o guardião dos direitos humanos com referência à
globalização e à aspiração ao reconhecimento mundial dos direitos humanos, hoje
manifestos na questão cultural e religiosa.
Em função das tensões, Santos (2003) propõe que os direitos humanos sejam repensados
como universais, expressos nesse novo contexto mundial em que se dá a globalização.
Os Direitos Humanos Como Culturas e a Globalização Como Formas de
Manifestação da Cultura
Para entendermos melhor a proposta de Santos, iniciemos por definir a globalização como
diferentes conjuntos de relações sociais “num processo pelo qual determinada condição ou
entidade local estende a sua influência a todo o globo e, ao fazê-lo, desenvolve a capacidade
de considerar como sendo local outra condição social ou entidade rival” (SANTOS, 2003,
p.433), ou seja, há imposição das mesmas localidades em diferentes regiões do planeta.
São quatro os modos de produção de globalização identificados por Santos (2003):
1. Localismo Globalizado
2. Globalismo Localizado
3. Cosmopolitismo
58

4. Patrimônio Comum da Humanidade
O primeiro, próprio dos países centrais, consiste num fenômeno local globalizado com
sucesso. Como exemplo, podemos citar o fast food americano ou a importância da língua
inglesa no cenário mundial.
O segundo, característico dos países periféricos, são práticas transnacionais em condições
locais, de modo que há uma desestruturação e uma reestruturação local para acomodar
essas novas práticas. Como exemplo, temos o artesanato e a vida selvagem, presentes na
indústria global do turismo.
Essas duas formas são consideradas formas de “globalização hegemônica”, “neoliberal”, no
sentido top-down (de cima para baixo) e vão ao encontro do multiculturalismo conservador.
O “cosmopolitismo” abarca as iniciativas mais diversas e amplas por meio de articulações
transnacionais que combatem a exclusão e a discriminação social e a destruição ambiental,
provocadas pelas “globalizações hegemônicas”, como, por exemplo, as lutas pelos direitos
indígenas e o Fórum Social Mundial.
O “patrimônio comum da humanidade” é relativo somente ao planeta, como a
sustentabilidade da vida humana na Terra e temas ambientais, como a camada de ozônio, a
biodiversidade, a exploração do espaço.
Essas duas últimas formas são denominadas “globalizações contra-hegemônicas”,
“solidárias”, no sentido bottom-up (de baixo para cima), que vão ao encontro do
multiculturalismo emancipatório.
59

A defesa de Santos (2003), por essa classificação, é a de que os direitos humanos universais
precisam ser transformados pelo multiculturalismo emancipatório 13 , porque, enquanto
forem concebidos como universais, reproduzirão um localismo globalizado com prejuízo de
um “choque de civilizações”.
A crítica ao universalismo desses direitos deve-se justamente ao fato de eles serem
ocidentais, a saber, são quatro os regimes internacionais de aplicação dos direitos humanos:
o europeu, o interamericano, o africano e o asiático. Como o autor argumenta, “a
Declaração Universal de 1948, [foi] elaborada sem a participação da maioria dos povos do
mundo”. (SANTOS, 2003, p.439) 14
Assim, a proposta é a de pensarmos em uma transformação do conceito e das práticas dos
direitos humanos como política emancipatória, com a finalidade de adquirir a forma de um
projeto cosmopolita. Santos (2003) aponta cinco premissas para essa transformação, como
veremos a seguir.
Premissas Para Uma Política Multicultural Emancipatória
A primeira é a superação do debate sobre universalismo e relativismo cultural. Apesar de
todas as culturas serem relativas, filosoficamente não se pode conceber tal raciocínio, de
modo que a preocupação central devem ser os diálogos interculturais com convergências
(“interesses isomórficos”), provavelmente expressas em linguagens distintas, segundo
universos culturais diferentes.
13
Santos (2003) deixa claro que vai enfocar essa transformação dos direitos humanos somente sob o aspecto
cultural, daí valer-se do multiculturalismo (emancipatório).
14
Com relação a esse tipo de divergência entre a teoria e a prática, há um caso muito interessante narrado por
Garzón e Valle (2006) sobre os povos indígenas colombianos que, por meio da Organização Nacional Indígena
de Colômbia (Onic), entraram com uma ação no Conselho de Estado para anulação de um decreto do Governo
que previa a consulta prévia aos povos indígenas da Colômbia para assuntos que afetassem suas terras, modos
de vida ou meios de sobrevivência. Isso porque, contraditoriamente, o decreto havia sido elaborado e
aprovado sem essa consulta.
60

A segunda premissa é a de que “todas as culturas possuem concepções de dignidade
humana, mas nem sempre todas elas a concebem em termos de direitos humanos”.
(SANTOS, 2003, p.442)
A terceira atesta que “todas as culturas são incompletas e problemáticas nas suas
concepções de dignidade humana”. Se houvesse alguma cultura completa, somente ela
existiria. Assim, “aumentar a consciência de incompletude cultural é uma das tarefas prévias
para a construção de uma concepção multicultural de direitos humanos”. (Ibid., p.442)
A quarta versa sobre os diversos pontos de vista que cada cultura tem em relação à
dignidade humana e pode ser mais ampla ou mais restrita, além de apresentar variações de
reciprocidade entre as culturas e graus de abertura de uma com a outra, variações essas que
precisam ser identificadas.
A última trata de dois princípios competitivos de vínculo hierárquico a que todas as culturas
destinam homens e grupos sociais: o da igualdade, ou seja, de uma hierarquia entre
unidades homogêneas, como os estratos socioeconômicos, e o da desigualdade entre
identidades, diferenças únicas.
A importância da distinção desses dois princípios justifica-se pela afirmação de que “uma
política emancipatória de direitos humanos deve saber distinguir entre a luta pela igualdade
e a luta pelo reconhecimento igualitário das diferenças a fim de poder travar ambas as lutas
eficazmente”. (SANTOS, 2003, p.443) Essa eficácia será garantida pelo diálogo intercultural.
61

Um exemplo muito feliz, a título de comparação com o que Taylor 15 sugere, é a separação de
política e religião. Santos (2003b) argumenta que essa divisão assume contornos muito
específicos na cultura ocidental e que devemos comparar os direitos humanos desta cultura
com o dharma da cultura hindu e a umma da cultura islâmica, sob a perspectiva das cinco
premissas apresentadas anteriormente para o diálogo intercultural ser eficiente.
Por um lado, expõem-se as críticas das culturas orientais à ocidental:
A concepção ocidental dos direitos humanos está contaminada por uma
simetria muito simplista e mecanicista entre direitos e deveres. Apenas
garante direitos àqueles dos quais pode exigir deveres. Isto explica por que
razão, na concepção ocidental dos direitos humanos, a natureza não tem
direitos: porque não lhe podem ser impostos deveres. Pelo mesmo motivo é
impossível garantir direitos às gerações futuras: não têm direitos porque não
têm deveres. (SANTOS, 2003, p.446)
Por outro lado, as críticas às culturas orientais pelas ocidentais estão no viés não dialético a
favor da harmonia, pela despreocupação com os princípios de ordem democrática com a
liberdade e a autonomia, mas por uma percepção somente da coletividade, que
desconsidera o sofrimento do indivíduo. A solução para essas diferenças estaria no diálogo
intercultural de acordo com as cinco premissas mencionadas, que resultariam no
multiculturalismo emancipatório.
O Diálogo Intercultural
A expectativa de resultado de políticas multiculturais emancipatórias é de “uma concepção
culturalmente híbrida da dignidade humana e, por isso, também uma concepção mestiça e
multicultural dos direitos humanos”. (SANTOS, 2003, p.450) Dessa forma, mesmo a reflexão
15
Enquanto Taylor apresenta o dilema da necessidade da separação da política da religião e a impossibilidade
de tal proposta nos países islâmicos, Sousa propõe a sua “solução”.
62

mais ampla de uma única pessoa sobre o assunto não pode ser considerada como resultado,
porque é preciso haver alguém do outro lado para garantir a ponderação ser completa.
Trata-se de um processo diferente de criação de conhecimento, de “produção de
conhecimento coletiva, participativa, interativa, intersubjetiva e reticular, uma produção
baseada em trocas cognitivas e afetivas que avançam por intermédio do aprofundamento da
reciprocidade entre elas”. (Ibid., p.451)
Um dos pontos críticos dessa proposta de Santos é a dúvida quanto à capacidade de superar
a subordinação de certas culturas a uma única dominante, no momento de um diálogo
intercultural. A argumentação que Santos (2003) exibe – e afirma ser convincente – para os
povos indígenas versa sobre a dificuldade de culturas que historicamente foram
massacradas assumirem sua incompletude, o que pode acarretar na sua dissolução,
enquanto as dominantes podem autodeclarar-se incompletas sem correr o risco de extinção.
Diante desse dilema, segundo o autor, há duas possibilidades de resultado: o fechamento ou
a conquista cultural. Na verdade, o primeiro é autodestrutivo e o segundo favorece o
primeiro, o que resulta num círculo vicioso. Com receio de haver uma conquista cultural, as
exigências para um diálogo intercultural poderiam ser tão altas, que impossibilitariam tal
situação e contribuiriam para o fechamento e, consequentemente, para a conquista. (Ibid.,
p.454)
Por fim, devemos verificar as possibilidades da existência de um multiculturalismo
emancipatório. Elas dependerão do contexto em que as culturas estão envolvidas, das
relações de poder, do espaço, etc., com condições universais que muito se assemelham às
premissas apresentadas anteriormente (Ibid., p.455-458):
63

1. Da completude à incompletude, ou seja, a completude é o ponto de partida
(concepção errônea das culturas), não o de chegada. Esse processo de consciência se
dá pela autorreflexão dos grupos sociais que deverão aceitar a incompletude de suas
culturas.
2. Das versões culturais estreitas às versões amplas, porque as culturas têm grande
variedade interna no grau de flexibilidade para compreender umas às outras. Deve
ser escolhida para o diálogo intercultural aquela que irá mais longe no
reconhecimento da outra.
3. De tempos unilaterais a tempos partilhados, ou seja, a falácia da completude impede
que as culturas compreendam que os momentos de disposição para o diálogo
intercultural não necessariamente ocorrem ao mesmo tempo em todas as
envolvidas. É preciso que os tempos de maturação sejam partilhados, não unilaterais.
4. De parceiros e temas unilaterais impostos a parceiros e temas escolhidos por mútuo
acordo, em que a convergência aos temas tende a ser muito difícil entre os grupos
sociais, de modo que deve limitar-se a preocupações isomórficas, expressas em
linguagens distintas.
5. De igualdade ou diferença à igualdade e diferença, ou seja, o princípio da igualdade
precisa ser utilizado com o princípio do reconhecimento da diferença.
Como o próprio autor explica, essa proposta de multiculturalismo emancipatório tende a ser
muito abstrato e exige uma nova concepção de práticas e posturas muitas vezes não viáveis
em todas as culturas envolvidas no mesmo momento, todavia, do mesmo modo, ele afirma,
“certamente é, tão utópico quanto o respeito universal pela dignidade humana. E nem por
64

isso este último deixa de ser uma exigência ética séria”. (SANTOS, 2003, p.458) Assim o autor
justifica sua vertente e a consideração que ela precisa ter no tratamento da abordagem
multicultural de políticas públicas.
65

3.4. Uma Sistematização Possível
O multiculturalismo possui algumas vertentes, mas optamos por focalizar apenas as que
consideramos pertinentes a este trabalho.
Taylor foi selecionado pela abordagem filosófica e abrangente; Kymlicka, por ser um marco
no multiculturalismo e por ter muita influência com políticos/gestores em diversos países do
mundo 16 e Sousa, por ser o mais conhecido, além de usado como referência no tema das
políticas públicas federais que tratam da diversidade no Brasil 17 .
Taylor, filósofo canadense considerado republicano-liberal, apresenta o multiculturalismo
justamente pelo aspecto filosófico. Como o debate que ele trava está em alto nível de
abstração, o leitor poderá dizer que isso dificulta a identificação e a sistematização de
políticas públicas multiculturais, mas a proposta é tratar de uma discussão mais teórica, que
resulte em questionamentos.
Há uma passagem em que ele critica a mudança dos currículos escolares como ação pontual,
ou seja, afirma que simplesmente essa ação não implicará transformações necessárias, mas
que um conjunto delas poderá caracterizar-se como política multicultural.
Quais seriam as outras ações? E essa não seria importante como passo inicial em direção a
um novo conceito de políticas públicas?
16
Há um artigo muito interessante em The Wall Street Journal (Zachary, G. Pascal. 2000. "A Philosopher in Red
Sneakers Gains Influence as a Global Guru." Wall Street Journal, March 28, 2000: at B1 – B4) que versa sobre a
popularidade de Kymlicka, chamado para ajudar políticos e gestores a refletir sobre a formulação de políticas
públicas multiculturais em diversos países.
17
Em entrevista, Ricardo Henriques, ex-secretário (2004 a 2006) da Secretaria de Educação Continuada,
Alfabetização e Diversidade – SECAD –, menciona esses dois autores como referência, no MEC, para a
formulação de políticas públicas.
66

Para Taylor, as políticas de reparação são um equívoco, porque são concebidas como
temporárias, e o multiculturalismo não o é. Essa argumentação faz sentido, mas quais
seriam as essenciais para considerarmos um país pleno em políticas multiculturais? As de
reparação não podem contribuir para a conscientização mais clara das minorias sobre a
própria condição na sociedade nacional, dado que por muitos anos foram submetidas a
políticas de integração?
O que vemos, por meio desse autor, é uma balança com dois pratos que se equilibram: num,
há propostas de políticas multiculturais, como a separação de política e religião; noutro,
considerações imprescindíveis ao multiculturalismo, o reconhecimento das diferenças
culturais, como ocorre com o Islamismo, que não separa política de religião.
Já Will Kymlicka, filósofo político canadense, autodenominado liberal, arrisca-se na
elaboração de um Multiculturalism Policy Index, publicado em 2006. É considerado o
primeiro estudioso a lançar um livro – marco na teoria do multiculturalismo –, intitulado
Multicultural Citizenship (1995), em que reflete sobre a concepção de políticas multiculturais
como forma de promover a cidadania sem deixar de lado a questão cultural.
A perspectiva dele são os indivíduos, classificados em grupos distintos (colonizados,
imigrantes) que formarão Estados (multinacional, poliétnico, multinacional-poliétnico). Ele
recusa veementemente a tentativa de comunidades se imporem aos próprios membros por
meio de restrições internas, porque tal situação daria oportunidade à supressão de
indivíduos, confinados a um regime não democrático. Alega também que os direitos
coletivos justificam essas restrições e defende os direitos individuais estendidos à
coletividade, como, por exemplo, todos poderem decidir em qual língua será o ensino nas
escolas. Como não haverá consenso nacional em razão da diversidade cultural de um país, a
67

proposta é que alguns direitos individuais sejam oferecidos a determinados grupos e
comunidades, para as necessidades deles, como a exemplificada, serem atendidas, porém
sempre em consonância com os direitos civis, políticos e humanos do Estado-Maior, o que
muitas vezes pode gerar conflitos.
Sousa, sociólogo português, contrapõe-se ao liberalismo de Kymlicka, ao alegar que há
políticas multiculturais conservadoras, produzidas em conformidade com conceitos
ocidentais, como o individualismo, e que, por isso, oprimem e massacram culturas não
dominantes.
Deixamos de lado seu discurso de esquerda “radical”, em que acusa o capitalismo de
responsável por tanta submissão e miséria no mundo, por não considerarmos de relevância
para este trabalho, mas citamos a existência dele nessas considerações, porque ele é o autor
tido como referência no atual governo, o que nos leva a julgar que as administrações são
norteadas por teóricos com viés ideológico similar ao do partido da situação.
O multiculturalismo emancipatório de Sousa está nas diversas manifestações de um mesmo
tema no mundo. O argumento é o de tomarmos consciência dessa variedade de concepções,
como, por exemplo, a de direitos humanos, que tem aumentado o grau de complexidade
diante da globalização.
O dilema do fechamento ou da conquista cultural sugere ser inevitável a assimilação e a
integração das culturas minoritárias se as premissas de Sousa, necessárias ao
multiculturalismo emancipatório, não forem atingidas. Porém, se atentarmos bem, a
concepção dessas premissas espera do movimento multicultural o sentido bottom-up, o que
exclui, ao menos inicialmente, a responsabilidade do governo e dos gestores na formulação
68

das políticas públicas multiculturais. Adepto da ideologia esquerdista, o autor parece
aguardar que os movimentos sociais assumam o controle dessa abordagem.
A participação da sociedade é fundamental no Estado democrático, mas, pela complexidade
do multiculturalismo, já apresentada, por exemplo, no subitem Ambiguidade e Obscuridade
da Abordagem Multicultural, se o assunto não for muito bem esclarecido para a sociedade,
ele levará mais à polarização do que à reflexão.
Um aspecto comum aos três autores é a visão do multiculturalismo intimamente ligada à
democracia, aos direitos e à cidadania, que adquire o significado de inclusão de populações
excluídas, porque, nas palavras de Ruth Cardoso, “os direitos garantidos a um indivíduo
abstrato – o cidadão – continua a encobrir todas as diferenças” 18 culturais, de costume, de
tradições. Muitas vezes os direitos são previstos para as minorias, mas não exercidos por
elas.
A grande diferença entre essas correntes é que os liberais (Taylor e Kymlicka) nos convidam
a olhar para as diferenças, enquanto o socialista (Sousa) se recusa a aceitar as diferenças e
propõe a superação das contradições do modelo dos liberais (porém sabemos que todos os
modelos têm contradições), por intermédio da igualdade de reconhecimento das diferenças.
Este capítulo, Uma Abordagem Multicultural, apresentou uma visão para se refletir sobre a
formulação de políticas públicas. O questionamento que suscitou este estudo foi a
homogeneização das políticas públicas para beneficiários tão distintos culturalmente, em
especial os indígenas brasileiros.
18
Aula de Ruth Cardoso num simpósio, com o título “Cidadania em Sociedades Multiculturais”. In: O
Preconceito. Júlio Lerner editor, Imprensa Oficial do Estado, 1996/1997, p.19/20. Disponível em:
, acesso em janeiro de 2010.
69

No próximo capítulo, situaremos essa questão no Brasil com a previsão e/ou implementação
de políticas públicas multiculturais indigenistas.
Porém, antes do próximo capítulo, apesar de não ser esse o objetivo desta dissertação,
devemos mencionar os significados da ciência versus a política de Weber (2004), isto é,
observar brevemente a dificuldade de consonância entre os aspectos práticos e os teóricos
na adoção de políticas públicas.
Acreditamos que a intelectualização e a racionalização não equivalem ao conhecimento
geral crescente a respeito das condições em que vivemos, ao mesmo tempo que não
diminuem o conhecimento do “selvagem”, que sabe agir perfeitamente, de acordo com as
próprias necessidades e conhece os meios de favorecer-se.
Weber (2004) definirá, de modo extremamente lúcido, a posição pessoal do homem de
ciência diante de sua vocação:
Diz-nos ele que se dedica à ciência ‘pela ciência’ e não apenas para que da
ciência possam outros retirar vantagens comerciais ou técnicas ou para que
os homens possam melhor nutrir-se, vestir-se, iluminar-se ou locomover-se.
(Ibid., p.37)
Podemos depreender disso que a ciência, como teoria pura, não é formulada para se
obterem resultados práticos, isto é, o resultado do trabalho científico do acadêmico é
importante em si e por isso merece ser conhecido.
Podemos perceber tal postura em Taylor, Kymlicka e Sousa, com relação à abordagem
multicultural, posto que a tese é a de que as diferentes culturas precisam ser respeitadas, e
aí podemos analisar inclusive o infanticídio praticado em aldeias indígenas 19 , o que entra em
19
A prática de infanticídio em aldeias indígenas ocorre com bebês que nascem com alguma deformidade física.
70

conflito com questões com que o gestor público deverá lidar quando se deparar com essas
diferenças culturais.
O gestor público, definido por Weber como “homem político”, colocará em prática sua
“vocação” e influirá sobre outros seres humanos, com a consciência de que tem em mãos
um elemento importante da História.
São três as suas qualidades determinantes: paixão, senso de responsabilidade e de
proporção. Weber explica que (i) paixão tem o “sentido de ‘propósito a realizar’, ou seja, de
devoção apaixonada a uma ‘causa’”, mas é preciso ter (ii) responsabilidade para não se
perder no vazio, isto é, não haver uma “revolução”. E para garantir que esse homem se
transforme em líder político, é necessário (iii) senso de proporção, que permite “que os fatos
ajam sobre si no recolhimento e na calma do interior do espírito, sabendo, por conseguinte,
manter a distância dos homens e das coisas.” (WEBER, 2004, p.107-108).
Por esse apontamento de Weber, podemos compreender que o gestor público (homem
político) tem a difícil missão de equilibrar a “paixão ardente” com o “frio senso de
proporção”, enquanto o acadêmico (cientista, intelectual) trabalha somente com a primeira.
Outra característica que, em ambas as personagens aqui citadas, repercute de maneira
diferente é a vaidade. Segundo Weber, “ela é inimiga mortal de qualquer devoção a uma
causa, inimiga do recolhimento e, no caso em questão, do afastamento de si mesmo” (Ibid.,
p.107) que o gestor precisa ter. Essa “moléstia profissional”, por mais que provoque
antipatia no acadêmico, não o atrapalha na atividade científica; já, no gestor, pode fazê-lo
perder o senso de responsabilidade ou levá-lo a não defender causa alguma, cego pela sede
de poder.
71

E um fato incontestável, que contribui para a dificuldade do trabalho do gestor, é que “o
resultado da atividade política raramente corresponde à intenção original do agente”
(WEBER, 2004, p.109), ou seja, os efeitos de políticas não são previstos com tanta clareza.
Ao transferir essa dialética para este trabalho, concluímos que, enquanto os teóricos do
multiculturalismo defendem apaixonadamente a preservação e o respeito às culturas, os
gestores públicos precisarão lidar com questões práticas que questionam a ética, como no
infanticídio praticado em aldeias indígenas brasileiras, citado inicialmente.
Lembramos que este parêntese foi feito com o intuito de apresentarmos uma importante
discussão, mas não pretendemos aprofundar-nos no assunto.
72

4. O Brasil Indígena no Contexto Latino
Este capítulo apresenta duas análises classificatórias dos países da América Latina com
relação à questão indígena. Aproveitaremos ambas para destacar o Brasil no contexto latino,
como forma de contribuir para a melhor compreensão sobre a situação das políticas
multiculturais no Brasil.
O primeiro item situa o Brasil no contexto latino ao utilizar, como parâmetro, três tratados e
uma declaração. Não podemos deixar de considerar a influência que as agências
internacionais de cooperação para o desenvolvimento tiveram e têm sobre países em
desenvolvimento e sobre os subdesenvolvidos quanto à definição da adoção de políticas
multiculturais. Assim, discutimos o estudo de Fajardo (2009), que identifica quatro grandes
marcos mundiais (alguns de cunho multicultural) na história dos povos tribais e semitribais e
o tempo de maturação dos países para aderir ou ratificar e incorporar esses instrumentos às
respectivas constituições.
Na segunda seção, com proposta de aplicação do índice sintético descrito em O
Multiculturalism Policy Index, há o resultado de uma estimativa, por Van Cott (2006), de
ranking dos países que têm adotado a abordagem multicultural. Essa sistematização se dá
pela comparação da lista de políticas multiculturais de Banting & Kymlicka (2006) com os
textos das constituições dos países latinos.
Apesar das limitações de ambos os estudos – que apenas investigam a existência de políticas
multiculturais nas cartas constitucionais –, este capítulo proporciona, ainda que com
significativo grau de comprometimento, um panorama da situação na América Latina e,
principalmente, no Brasil em cotejo com os demais países.
73

4.1. No Cenário dos Tratados Internacionais e Declarações
Como mencionado, Fajardo (2009) situa os países da América Latina em três grandes
convenções internacionais e na Declaração das Nações Unidas, o que perfaz os quatro
grandes marcos nas políticas indigenistas desses países nas últimas décadas, a saber:
• Convenção sobre o Instituto Indigenista Interamericano (III), de 1940;
• Convenção 107 da OIT (Organização Internacional do Trabalho) sobre Populações
Indígenas e Tribais em Países Independentes, de 1957;
• Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes, de
1989;
• Declaração das Nações Unidas Sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2007.
Os três primeiros instrumentos são tratados internacionais passíveis de ratificação, já o
último não é apenas sujeito a adesão.
De acordo com as datas de criação, as duas primeiras são apresentadas numa época em que
a visão dos Estados a respeito dos índios era a de integrá-los e, assim, acreditava-se estar
promovendo-se desenvolvimento. Já a Convenção 169 tem, como base, um modelo
pluralista, no momento em que o multiculturalismo já estava institucionalizado em países do
hemisfério Norte, como o Canadá. A Declaração segue a mesma linha: reconhece o direito
de igualdade e de dignidade de todos os povos. A tabela 2 apresenta um quadro resumido
dessa situação.
74

Tabela 2 – Os quatro instrumentos internacionais, vigentes na América Latina, sobre indígenas
Instrumento Natureza Política na qual se inscreve
Número de países que o têm
adotado
Integracionismo 17 depósitos
Convenção sobre o III
(1940)
Convenção 107 da OIT
sobre populações
indígenas (1957)
Convenção 169 da OIT
sobre povos indígenas (PI)
(1989)
Declaração da ONU sobre
os direitos dos povos
indígenas (2007)
Fonte: Fajardo (2009, p.16)
Tratado
vinculante
Tratado
vinculante
Tratado
vinculante
Declaração
Coordenação para políticas 1 país apenas assina, sem
indigenistas
Institucionalização do
depósito
indigenismo (total: 18 países)
Vigente
Estado ou ação
pendente
Integracionismo
Direitos Indígenas
14 ratificações
Já não está aberto a
ratificações
Vigente ainda em cinco
Estado Tutelar
países da AL e no Caribe
Fim do integracionismo
Promoção de controle por PI de
Aberto a ratificações
suas instituições próprias e
participação de povos no Estado
(Base de um modelo pluralista)
14 ratificações
Requer aplicação
Assimilação e fim do genocídio Não requer ratificações
Adotado pela ONU com voto
Reconhecimento de igual
favorável de todos os países Compromisso dos
dignidade dos povos e de livre
latino-americanos, exceto da Estados e da ONU para
determinação; aprofundamento
Colômbia (abstenção)
torná-lo efetivo
de direitos
75

A Convenção sobre o III, de 1940, fez uma revisão crítica das políticas assimilacionistas
que, por muitos séculos, foram adotadas na região latina, dado que os índios estavam
em condições próximas aos “servos de fazenda, marginalizados do Estado e dos
benefícios sociais”. (FAJARDO, 2009, p.17-8) Assim, a proposta era efetivar-se a
integração dos índios aos respectivos Estados, e estes definiriam o modelo mais
apropriado. Na tabela 1, o país que apenas assina é Cuba.
A Convenção 107, de 1957, distinguiu dificuldades indígenas em lidar com as relações
trabalhistas, como os casos de trabalho forçado e de exploração da mão de obra nos
sistemas de contratação, e concluiu que isso se devia à desapropriação territorial
indígena, de modo que esse convênio trata também dos direitos a terra e a costumes.
Caberia ao Estado as decisões sobre essas questões sob a forma de tutela. Os cinco
países onde ainda vigora esse convênio são: Cuba, El Salvador, Haiti, Panamá e
República Dominicana.
A Convenção 169, de 1989, contou com a participação de alguns povos indígenas e
aboliu definitivamente as políticas integracionistas ao optar por um novo modelo
pluricultural.
Entre outros, a Convenção 169 reconhece direitos a terra e território, e
o acesso aos recursos naturais; reconhece o próprio direito
consuetudinário, assim como direitos relativos ao trabalho, saúde,
comunicações, o desenvolvimento das próprias línguas, educação
bilíngue intercultural, etc. (FAJARDO, 2009, p.21)
O Chile foi o último país a ratificar essa convenção, em 2008. No Brasil, isso só ocorreu
em 2002. Segundo Kymlicka (1995), o Brasil demorou a aderir por ter insistido na tese
de que no país não havia minorias, mas que se tratava de um país multirracial, quando
76

o tratado reconhecia justamente a existência de vários povos no interior de um
mesmo Estado.
De acordo com Fajardo (2009, p.21), em toda a América Latina, “a aplicação efetiva da
Convenção, no entanto, deixa muito a desejar e os Estados seguem funcionando, em
grande parte, pela inércia burocrática de modelos integracionistas e autoritários em
matéria indígena”.
A Declaração das Nações Unidas, de 2007, foi adotada por sua Assembléia Geral, com
cento e quarenta e três votos a favor, quatro contra e onze abstenções. Segundo
Fajardo (2009, p.23), o resultado do escrutínio “sintetiza os avanços realizados no
direito internacional dos direitos dos povos indígenas, aprofunda e amplia direitos que
estão na Convenção 169, da OIT, recolhe os princípios desenvolvidos na jurisprudência
da Corte Interamericana, e incorpora demandas indígenas”. Podemos dizer que um
dos aspectos mais importantes dessa declaração e que vai ao encontro da abordagem
apresentada neste trabalho de mestrado, é a transformação que sobrevém com o
clássico princípio dos direitos individuais em coletivos.
A Tabela 3, a seguir, apresenta um histórico dos quatro marcos com as respectivas
datas de ratificação ou adesão. Um fato a ser considerado acerca desta tabela é que o
Uruguai não entra na classificação porque a influência indígena nessa região é
praticamente nula.
O que limita essa classificação é o fato de somente se indicarem as datas de ratificação
dessas convenções, sem estudo qualitativo ou verificação do que foi implementado.
77

O Brasil não foi pioneiro na assinatura de nenhum dos tratados. Na Convenção III, ele
foi o décimo sétimo dos dezoito países a aderirem, à frente somente do Chile; na
Convenção 107, o décimo de catorze, antes apenas do Paraguai, de El Salvador, da
Colômbia e do Panamá, e, no 169, o décimo segundo entre os treze, novamente à
frente do Chile. O tempo de maturação do Brasil até a ratificação de cada um dos
tratados foi, respectivamente, de treze, dezoito e treze anos. Essas são algumas das
inferências que podemos fazer, mas, por esses dados, não podemos concluir que o
Brasil tenha demorado mais para assinar, que tenha aderido de forma mais enfática
(até mais que os demais). A princípio, não parece ser esse caso.
78

Tabela 3 – Países da América Latina que ratificaram tratados internacionais sobre a temática indígena
País
Convenção III (1940)
Depósitos
Convenção 107
(1957) ratificações
Convenção 169
(1989) ratificações
Convenção OIT
vigente até hoje
Argentina 16/1/48 18/1/1960 3/7/2000 Convenção 169
Bolívia 28/4/45 12/1/1965 11/12/1991 Convenção 169
Brasil 24/11/53 18/6/1965 25/7/2002 Convenção 169
Chile 3/1/68 15/9/2008 Convenção 169
Colômbia 10/4/44 4/3/1969 7/8/1991 Convenção 169
Costa Rica 19/11/44
29/11/40 (apenas
4/5/1959 2/4/1993 Convenção 169
Cuba
assina, sem depósito) 2/6/1958 Convenção 107
El Salvador 30/7/41 3/10/1969 Convenção 107
Equador 13/12/41 18/11/1958 15/5/1998 Convenção 169
Guatemala 1º/8/47 5/6/1996 Convenção 169
Haití 4/3/1958 Convenção 107
Honduras 29/7/41 28/3/1995 Convenção 169
México 2/5/41 1º/6/1959 5/9/1990 Convenção 169
Nicarágua 10/3/42 Sem registro
Panamá 27/7/43 4/6/1971 Convenção 107
Paraguai 17/6/41 20/2/1969 10/8/1993 Convenção 169
Peru 19/11/43 6/12/1960 2/2/1994 Convenção 169
República Dominicana 10/8/44 23/6/1958 Convenção 107
Venezuela 4/10/48 22/5/2002 Convenção 169
Total
17 depósitos
14 ratificações
1 assinatura
14 ratificações
Fonte: Fajardo (2009, p.24)
79

Não vamos entrar em detalhes sobre a próxima tabela (4 – Provisões constitucionais
sobre os povos indígenas), mas Fajardo demonstra em que medida existem normas
nas constituições dos países sobre os direitos indígenas 20 . Nessa tabela (4), o Brasil
está em sexto lugar e, se definíssemos faixas de variação desse percentual (0%-15%,
16%-35%, 36%-50%), estaria no meio, isto é, nem tão forte, nem tão fraco em relação
à adoção de normas, na Constituição, sobre os direitos indígenas.
Tabela 4 – Provisões constitucionais sobre os povos indígenas
Legislação % de indicadores
Constitucional
cobertos
1 México 47%
2 Venezuela 45%
3 Equador 45%
4 Colômbia 33%
5 Nicarágua 25%
6 Brasil 18%
7 Paraguai 18%
8 Bolívia 16%
9 Argentina 16%
10 Guatemala 14%
11 Peru 14%
12 Panamá 12%
13 Honduras 4%
14 Guiana 3%
15 El Salvador 3%
16 Costa Rica 2%
17 Suriname 2%
18 Belize 1%
19 Chile 0%
20 Uruguai 0%
Fonte: Fajardo (2009, p.30)
A importância desses tratados está na relevância que as instituições internacionais de
cooperação para o desenvolvimento têm na América Latina no que se refere às
20 A autora expressa essas normas em porcentagem de incidência num total de cento e quarenta e cinco
indicadores. Para algumas informações adicionais, ver Fajardo. (2009)
80

políticas indigenistas de cada país, especialmente a partir da década de 1990. Nas
palavras de Verdum:
[E]ssas instituições passaram a atuar não somente como agentes
financeiros e de assistência técnica, mas também como agentes
políticos, influindo na definição das políticas setoriais e como um
“aliado” do movimento indígena no sentido da flexibilização dos
mecanismos de tutela e controle governamental. (VERDUM, 2009,
p.100)
Dessa forma, mesmo que esse panorama não seja embasado em um trabalho de
profundidade – porque a classificação dos países se dá somente pela ratificação e
previsão de direitos indígenas na Constituição – a apresentação é válida, assim como a
próxima classificação, de Van Cott (2006), porque permite situar o Brasil no contexto
latino. Assim, podemos ter uma visão geral da situação brasileira, em comparação com
outros países latinos em contextos mais similares ao brasileiro do que o Canadá e os
EUA, de onde a abordagem multicultural é originária.
81

4.2. A aplicação da abordagem: Multiculturalism Policy Index
Van Cott (2006) avalia o multiculturalismo nas questões indígenas da América Latina
relativamente ao Multiculturalism Policy Index, de Banting & Kymlicka (2006) e leva em
conta as informações obtidas nas constituições dos diversos países.
Posto que, na América Latina, as legislações muitas vezes não são executadas, a
classificação dos países apenas pela previsão de políticas multiculturais nas
constituições representa sério comprometimento.
Segundo Van Cott, as políticas multiculturais nessa região são relativas às duas últimas
décadas e estão quase que exclusivamente ligadas à questão dos índios e dos negros.
A percepção dessa autora é que os indígenas ganharam muita visibilidade na América
Latina em razão da capacidade de mobilização nos 1980 e 1990, conforme o relatado
na seção Histórico do capítulo O Brasil e a Questão Indígena.
De acordo com a avaliação de Van Cott (2006) sobre o índice sintético no contexto
latino-americano, há duas variáveis não passíveis de análise: (3) defesa de tratados
históricos e/ou assinatura de novos; (9) ações afirmativas para os membros da
comunidade indígena.
A primeira, porque não era habitual que indígenas fizessem tratados com potências
europeias e houvesse algum histórico de possibilidade de reivindicação atualmente, e,
além disso, os países latinos obtiveram sua independência tardiamente, se
comparados à América do Norte (origem desse índice sintético), daí tais tratados não
existirem. A segunda, porque ações afirmativas voltadas para populações indígenas
são muito escassas na América Latina. A ênfase que o Brasil começou a dar
82

ecentemente foi à questão do negro (sistema de cotas para universidades,
telenovelas, eventos de moda, etc.) 21 .
A outra proposta de mudança do índice sintético, por Van Cott, alude ao peso igual
dado às diferentes políticas multiculturais por Banting & Kymlicka (2006). Aquela
autora atribui peso maior à política de autogoverno, que confere poder jurisdicional e
recursos econômicos para a aldeia, por julgar esses itens peças-chave para qualquer
aldeia indígena ter oportunidades de sobreviver. O resultado dessa pesquisa (Tabela 5)
fica incompleto por não termos acesso à metodologia de cálculo do índice sintético.
21 A autora poderia considerar que as ações afirmativas no Brasil ainda são modestas ou fracas, mas não
nulas. Ela justifica com um trabalho de Hunt de 2004, que parece não considerar programas de cotas
para os indígenas nas universidades, formação de professores indígenas, ou leis estaduais de acesso de
indígenas a universidades.
83

Tabela 5 – Políticas multiculturais para os indígenas na América Latina 22
País
Data da Constituição/
Reconhecimento
Direitos Coletivos de
Terra
Direitos de
autogoverno
Direitos
Culturais
Leis de
Costumes
Representação no
Governo Central
Afirmação
do status de
diferente
Ratificação da
Convenção 169
Ações
Afirmativas Pontuação
Argentina 1994 s n s s n s 2000 n 5
Belize 1981 n n n n n n n n 0
Bolívia 1995 s s, limitado s s n s 1991 n 5.5
Brasil 1988 s n s s n s 2002 y 6
Chile 1993 por estatuto n n n s, limitado n n n n 1
Colômbia 1991 s s s s s s 1991 y 8
Costa Rica leis aprovadas em 1977/93/99 s n s s n n 1993 n 3
Equador 1998 s s s s s s 1998 n 7
El Salvador 1983/91-2 s n n n n n n n 1
Guatemala 1986 s n s s n s 1996 n 5
Guiana 1980/96 s n n n n n n n 1
Honduras 1982 s n s s n n 1995 n 4
México 1917/92/2001 s s s s n s 1990 n 6
Nicarágua 1987/95 s s s s n s n n 5
Panamá 1972/83/93-4 s s s s s s n n 6
Paraguai 1992 s s s s n s 1993 n 6
Peru 1993/2003-4 s, enfraquecidos em 1993 s s s n s 1994 n 5
Suriname 1987 n n n n n n n n 0
Venezuela 1999 s s s s s s 2002 n 7
Fonte: Van Cott (2006, p.274) - tradução nossa; legenda: s - sim, n - não
22 Como já foi abordado na apresentação do estudo de Fajardo (2009), o Chile ratificou a Convenção 169 em 2008.
84

Uma vez que duas das nove políticas do índice não estão presentes nessa classificação,
a autora determina, respectivamente, a seguinte pontuação para qualificar os países
entre “fortes”, “moderados” e “fracos”: 6 a 7, 2 a 5, e 0 a 1. A próxima tabela (6)
ordena a classificação dos países.
Tabela 6 – Ranking de adoção de políticas multiculturais dos países da América Latina
Grau de adoção Países
Forte Colômbia, Equador, Panamá, Venezuela
Moderado
Argentina, Bolívia, Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras,
México, Nicarágua, Paraguai, Peru
Fraco Belize, Chile, El Salvador, Guiana, Suriname
fonte: Van Cott (2006, p.276) - tradução nossa
Uma das características comuns aos países classificados como fortes é que todos
reconhecem algum tipo de autonomia para os povos indígenas: direito a terras,
direitos consuetudinários e culturais. Assim, apesar de o Brasil e de o Paraguai terem
nota 6, o respeito ao direito a terras e ao de autogoverno são reputados como fracos
quando comparados aos fortes, mas não explicita os dados para o julgamento,
portanto eles estão entre os países com atuação moderada em políticas multiculturais
para os indígenas. Isso limita a avaliação desses resultados e também não justifica a
classificação do México entre os moderados, apesar de também ter obtido nota 6.
Observamos que, na estimativa geral, há uma relação inversa entre os países que mais
adotam políticas multiculturais (Colômbia, Venezuela e Panamá) e os que possuem
alto percentual de população indígena (Bolívia, Guatemala, México e Peru).
85

A autora justifica isso pela perda de poder político que os países sofreriam, caso
concebessem políticas multiculturais proporcionalmente à população. Se
considerarmos a situação dos índios colombianos – cerca de 3% da população –, suas
reservas autônomas constituem ¼ do território nacional. O mesmo não poderia ser
feito com a população indígena boliviana, que representa 65% do país. E a questão não
se restringe à extensão de terras, mas à proporção nas representações no governo
central, nos custos de políticas afirmativas, etc. (VAN COTT, 2006)
Van Cott (2006) afirma que o reconhecimento dos direitos indígenas na América Latina
começou a ganhar força na década de 1990, com as reformas de Estado. Por
incrementos de países vizinhos, os próximos a fazer reformas acabam indo além no
assunto, daí esse avanço progressivo na questão indígena.
A autora conclui que o multiculturalismo existente na América do Norte é próprio de
um contexto específico em que as minorias indígenas são de fato minorias e não há
tanta desigualdade social internamente, enquanto, na América Latina, além de alguns
países terem como maioria a população indígena (Guatemala e Bolívia) ou um número
significativo dela (entre 10 a 40%), políticas redistribuidoras que as beneficiariam
também são de interesse de populações pobres não indígenas.
86

4.3. Comparações Possíveis
Ao confrontarmos o resultado dos dois panoramas apresentados, notamos algumas
coerências, assim como incongruências. Na tabela 6, de Van Cott, Colômbia, Equador,
Panamá e Venezuela são considerados países com forte adoção de políticas
multiculturais, porém, se comparados com os dados apresentados na tabela 4, de
Fajardo, sobre o percentual de indicadores de direitos indígenas, coberto pelas
constituições, exceto pela do Panamá, os demais países estão nos primeiros lugares (2,
3 e 4).
É curioso que, pela pontuação do México (6) no índice sintético aplicado por Van Cott,
esse país seria julgado forte, mas, pela tabela da própria autora, sem explicação
alguma ele está entre os moderados. Já na tabela 4, de Fajardo, ele ocupa o primeiro
lugar. Por sua vez o Panamá, forte para Van Cott, está em décimo segundo para
Fajardo (Tabela 4). Os demais países têm classificações similares para as duas autoras,
ambas baseadas nas previsões das constituições.
Se continuarmos com o ranking de Van Cott, da tabela 6, e traçarmos um paralelo com
parte da tabela 3, de Fajardo, que relaciona as datas de ratificação dos tratados pelos
países, no caso da Convenção 169, parece não haver analogia alguma. Somente
Colômbia, Equador e Venezuela, países fortes, segundo Van Cott, ratificaram a
Convenção em segundo, nono e décimo primeiro lugar respectivamente. O Panamá,
também reputado forte por Van Cott, tem em vigência a Convenção 107, de cunho
assimilacionista e integracionista.
Desse modo, fica claro que ambos os trabalhos são estimativas ainda rudimentares,
com comprometimentos significativos, o que indica a necessidade de estudos sobre
87

essa questão. De modo genérico, pode-se afirmar que o Brasil está numa posição
mediana em ambas as classificações, de Van Cott (Tabela 6) e de Fajardo (Tabela 4).
Deve-se alertar para a suspeita de vários autores de que a existência de legislações
favoráveis aos indígenas pode significar, meramente, uma tentativa de acalmar as
tensões geradas pela demanda dessa população, que podem ter seus direitos
formalmente previstos, mas nunca exercidos 23 . (KYMLICKA, 1995; VERDUM, 2009;
WALSH, 2002 apud VERDUM 2009)
No próximo capítulo, O Brasil e a Questão Indígena, apresentamos uma retrospectiva
sobre o as políticas promovidas pelo Estado brasileiro para essa população, a partir da
década de 1960, com algumas informações sobre os movimentos indígenas. Também
abordamos a participação das organizações da sociedade civil e a relação com o
Estado, na tentativa de mapear conquistas e avanços no processo de reconhecimento
das diferenças culturais e, finalmente, oferecemos alguns indicadores demográficos,
com o propósito de dimensionar a situação.
23 Não menos relevante é uma informação que compromete a legitimidade da OIT em vista de sua
estrutura. Apesar de a publicação de suas observações não ter caráter jurisdicional, mas compor uma
forma de controle relevante, sua estrutura não permite que os povos indígenas tenham legitimidade
processual direta, tampouco tenham voz institucional na OIT, apesar de ser “a instituição que zela pelo
único tratado de direitos indígenas, [...] somente admitindo a apresentação de comunidades,
reclamações ou queixas de seus mandantes, entre os quais não estão os povos indígenas” (FAJARDO,
2009, p.60-61).
88

5. O Brasil e a Questão Indígena
O objetivo deste capítulo é enfatizar a importância que a contextualização histórica da
questão indígena adquire, quando tratamos de políticas públicas multiculturais. Nas
palavras de Kymlicka (1995, p.11), “we cannot begin to understand and evaluate the
politics of multiculturalism unless we see how the historical incorporation of minority
groups shapes their collective institutions, identities, and aspirations”.
Diferentemente de países onde a maioria dos habitantes tem ascendência indígena,
como, a Bolívia, no Brasil trata-se do assunto como uma questão de minorias, e as
políticas do Estado são traçadas em grande parte pelos brancos, daí a expressão
políticas indigenistas, isto é, “de branco para índio”.
No Brasil, sob a perspectiva do multiculturalismo, o termo minoria adquire a
conotação daqueles que sofrem restrição aos direitos políticos, econômicos e sociais, o
que nos permite classificar nelas tanto os índios quanto os negros e pardos, mesmo
que quantitativamente estes sejam maioria numérica. Por isso, deve haver cuidado ao
transferir para a realidade brasileira uma abordagem concebida inicialmente para
outros países e voltadas para públicos-alvo e culturas diferentes.
Outra diferença importante entre os países que deram origem ao multiculturalismo e o
Brasil e que deve ocupar lugar central nesta discussão é a desigualdade social. A
América do Norte lida principalmente com a diversidade, enquanto o Brasil precisa
também lidar com a desigualdade, muitas vezes confundidas, ou tomadas como
sinônimo de diferenças.
89

Neste capítulo, destacamos alguns pontos da história indígena brasileira,
principalmente a partir da ditadura militar, cujo viés integracionista e assimilacionista
se contrapôs ao multiculturalismo que emergiu, nos EUA, na década de 1960, e
institucionalizou-se no Brasil com a Constituição de 1988 e a Convenção 169 da OIT, de
1989.
Para complementar o panorama, em População Indígena no Brasil: Alguns
Indicadores, oferecemos uma perspectiva das condições de educação e saúde
indígenas de acordo com dados do IBGE e os comparamos com os da população
nacional, de modo a dimensionar sucintamente não só a situação específica dos povos
indígenas entre si, mas também sua posição no contexto nacional, para auxiliar e
embasar a elaboração das políticas públicas para os índios.
90

5.1. Histórico
A situação das populações tribais e semitribais no cenário mundial, no começo da
década de 1960, variava em função da Convenção 107, de 1957, da OIT, que versava,
em países independentes, sobre proteger e integrar essas populações, mas por
integrar entenda-se que tratava somente de direitos individuais, inclusive no Brasil.
Fugindo um pouco à linha cronológica, as condições de vida das populações indígenas
por muitos anos estiveram sob a tutela do Estado, pelo Código Civil de 1916 24 ,
substituído apenas em 2002. Gomes (2003, p.434) explica os motivos da concepção
daquele código: “[p]ara os juristas [daquela] época, só dessa forma poder-se-ia
defender os índios das injustiças que lhes fossem cometidas, inclusive da condenação
por crimes que supostamente eles não estariam consciente(s) de ter cometido”.
Durante a ditadura militar (1964 - 1985), a questão indígena era considerada de
“segurança nacional”. A territorialidade desse povo, como manifestação de direitos
coletivos, era vista como ameaça à segurança e à integridade do território nacional,
especialmente nas regiões de fronteira. (SOUZA FILHO, 2003)
Mais complicada ainda é a superposição de Estados nacionais na América do Sul a uma
única sociedade indígena, em razão das fronteiras, criadas no processo histórico de
formação desses países de tal forma, que há aldeias sob até quatro jurisdições político-
24 O Código Civil Brasileiro, de 1916:
Art. 6º - São incapazes, relativamente a certos atos, ou à maneira de os exercer:
I – os maiores de 16 (dezesseis) anos e os menores de 21 (vinte e um) anos;
II – os pródigos;
III – os silvícolas.
Parágrafo Único. Os silvícolas ficarão sujeitos ao regime tutelar, estabelecido em leis e regulamentos
especiais, o qual cessará à medida que se forem adaptando à civilização do País.
“Os índios ficaram equiparados, do ponto de vista da capacidade civil, aos adolescentes e aos pródigos.
E os seus direitos ficaram caracterizados como provisórios e, assim, cessantes, na medida da sua
integração. Vale registrar o caráter pejorativo da designação ‘silvícola’ e a ênfase no projeto civilizatório
nacional dada no velho Código.” Ricardo et. al. (2004, p.4)
91

administrativas diferentes, o que, se pensarmos nas políticas multiculturais, torna-as
ainda mais complexas nesse cenário.
Em 1967, sob acusações de desleixo e corrupção do Serviço de Proteção ao Índio – SPI
– relativamente à população indígena, o governo militar extinguiu-o, criou a Fundação
Nacional do Índio – Funai – e também promulgou o Estatuto do Índio em 1973 25 ,
ambos com o intuito de acelerar-lhes o processo de assimilação e integração à
sociedade nacional (GOMES, 2003), de modo que a atuação da Funai foi de apoio
incondicional às atividades governamentais, o que contrariava os interesses indígenas.
Ao mesmo tempo, os anos 1970 ficaram marcados pelas descobertas e trocas de
informação sobre os contextos interétnicos, o que, em algum grau, conscientizou cada
povo dos problemas que enfrentavam, numa verdadeira “comunhão nacional” com
projetos de “retradicionalização” (ISA, 2006) 26 , que resultaram nas “assembléias
indígenas”. De acordo com Neves,
[o] grande feito dessas assembléias foi a tomada de consciência da
situação de dominação e discriminação a que estavam sujeitas todas as
etnias, o que levou as populações indígenas a buscar formas de
organização política e de mobilização em suas disputas e embates com
a sociedade brasileira. (NEVES, 2003, p.116)
25
Do Estatuto do Índio (1973), Título II – Dos Direitos Civis, Cap. II – Da Assistência ou Tutela (website
FUNAI):
Art.7º - Os índios e as comunidades indígenas ainda não integrados à comunhão nacional ficam sujeitos
ao regime tutelar estabelecido nesta Lei.
§1º - Ao regime tutelar estabelecido nesta Lei aplicam-se no que couber, os princípios e as normas da
tutela do direito comum, independendo, todavia, o exercício da tutela da especialização de bens
imóveis em hipoteca legal, bem como da prestação de caução real ou fidejussória.
§2º - Incumbe a tutela à União, que a exercerá através do competente órgão federal de assistência aos
silvícolas.
§8º - São nulos os atos praticados entre índios não integrados e qualquer pessoa estranha à comunidade
indígena quando não tenha havido assistência do órgão tutelar competente.
Parágrafo Único. Não se aplica a regra deste artigo no caso em que o índio revele consciência e
conhecimento do ato praticado, desde que não lhe seja prejudicial, e da extensão dos seus efetivos.
26
Entrevista de Eduardo Viveiros de Castro ao ISA em 2006.
92

Esses confrontos se deram principalmente com a Funai e os militares. Estes, em 1978,
publicaram o “Projeto de Emancipação” de modo provocativo, porque aproveitaram o
último termo, muito utilizado pelos indígenas, no entanto com outra conotação: a de
que essas populações não teriam mais dispositivos legais especiais que normatizassem
sua condição. Como desfecho, essa repressão favoreceu uma aliança entre os índios e
setores da sociedade civil. (NEVES, 2003; RAMOS 2004 apud OLIVEIRA, 2006)
Já na década de 1980 – período de redemocratização –, ficou clara a discriminação
étnica em relação às populações indígenas, o que resultou em expectativas de
reconhecimento e maior potencial de mobilização social. (VAN COTT, 2006; SORJ &
MARTUCCELLI, 2008) Foi também nessa década que a expectativa de extinção dos
povos indígenas foi superada, ou seja, iniciou-se um processo de discussão, com
participação da sociedade civil e de organizações indígenas, oriundas, na década de
1970, dos movimentos étnicos em defesa dos direitos coletivos, baseados no
reconhecimento da diversidade do país.
Um importante acontecimento foi, em 1980, a criação da primeira organização
indígena a ter credibilidade nacionalmente: a União das Nações Indígenas – UNI. Nas
palavras de Neves (2003:117), “a UNI assumiu de imediato o papel de porta-voz do
movimento indígena, organizando e coordenando por muitos anos as manifestações
indígenas em todo o país”. Ao mesmo tempo, um esvaziamento político e financeiro
da Funai, com descentralização das políticas indigenistas, redundou na gestão de
vários órgãos do governo ao lado de ONGs indígenas e indigenistas.
Diferentemente do restante da América Latina, onde a mobilização indígena se deu
primeiramente local e regionalmente, no Brasil isso só ocorreu após a fundação da
93

UNI, quando as assembléias indígenas começaram a mobilizar-se, com melhor
compreensão dos problemas por parte da população indígena como um todo. Segundo
Neves (2003, p.121), essa “fragmentação” não deve ser concebida como perda de
poder, mas como “multiplicação” que gera “maior mobilização, mantendo ligações
entre si de modo a criar estratégias e realizar ações locais dentro da perspectiva global
do movimento indígena”.
Mas o marco político histórico dos movimentos indígenas deu-se em 1987 com a “II
Assembléia dos Povos Indígena do Alto Rio Negro”, em São Gabriel da Cachoeira (AM),
“pois, pela primeira vez, as autoridades governamentais sentaram à mesa para
negociar a questão das terras indígenas com lideranças da região”. (BARBOSA E SILVA,
1995, p.21 apud NEVES, 2003, p.118) Nesse encontro pleiteou-se que as decisões
governamentais não fossem mais top-down (de cima para baixo) e que as demandas
locais tivessem visibilidade nas negociações interétnicas.
Essa mobilização se concretizou quando se formulou a Constituição brasileira um ano
antes da Convenção 169 e reconheceram-se algumas das concepções dessa
Convenção, com enormes possibilidades de avanço com referência à questão indígena,
o que eliminou a perspectiva assimilacionista, prevista em textos anteriores.
Ressaltaram-se as condições sociais desses povos ao se destinar um capítulo específico
à proteção dos direitos coletivos deles, além de julgar-lhes a vida não mais como
transitória. Segundo Souza Filho (2004 apud OLIVEIRA, 2006, p.46; grifos no original),
“com a Constituição de 1988, passam a ser reconhecidos aos povos indígenas o direito
de ser índio, de manter-se como índio, com sua organização social, costumes e língua”.
94

Em entrevista ao ISA (2006, p.43), o antropólogo Eduardo Viveiros de Castro afirma
que “com a Constituição, consagrou-se o princípio de que as comunidades indígenas
constituem-se em sujeitos coletivos de direitos coletivos”.
A partir daí, as “terras indígenas” são direito desses povos, ou seja, cabe ao Estado
somente a legalização desse direito. Nas palavras de Santos & Nunes (2003, p.45),
A territorialidade é, sem dúvida, uma dimensão fundamental da
afirmação desses direitos coletivos, que se choca com as concepções
liberais de propriedade. É nela que reside a garantia do
reconhecimento de uma identidade coletiva e dos direitos coletivos
dos povos indígenas.
Porém, uma vez que essas terras são reputadas como direito coletivo, isto é, que a
titularidade delas não é individualizada, isso abre brecha para a possibilidade de os
invasores e pretensos invasores contestarem as demarcações. (NEVES, 2003)
Além disso, há ainda uma enorme lacuna entre os direitos adquiridos e o exercício
efetivo deles. O prazo constitucional de demarcação de terras indígenas estava
previsto para 1993, todavia, como ainda pode ser notado, muitos conflitos existem
sobre essa questão em vista de pendências no processo das terras. São quatro as fases
desse processo: identificação e delimitação; demarcação; homologação; regularização
fundiária. Para cada uma delas, há probabilidade de contestação de terceiros.
Na década de 1990, os movimentos indígenas perderam força diante de medidas legais
impostas pelo Estado, como, por exemplo, a mudança na sistemática de demarcação
de terras, o que limitou a atuação desses povos e lhes reduziu a participação no
processo. (VALLE, 2006)
95

Fajardo (2009) chama a atenção para a complexidade desse período, visto que as
reformas neoliberais ocorrem ao mesmo tempo, porque há o “reconhecimento
simultâneo de direitos indígenas de um lado, e, de outro, políticas que permitem novas
formas de desapropriação territorial indígena como não havia ocorrido desde o século
XIX”. (Ibid., p.26)
Atualmente, por decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a territorialidade,
antes sob responsabilidade da Funai, que se baseava em provas antropológicas da
existência de territorialidade indígena no local para demarcações, configurou-se
jurisprudência que proíbe o alargamento de demarcações de terras indígenas após a
Constituição de 1988. Isso significa que essa população, expulsa de suas terras no
passado ou com elas reduzidas em razão de invasões, não poderiam reivindicá-las se
não as estivessem ocupando até 5 de Outubro de 1988 e, por esse raciocínio, qualquer
região ocupada por não indígenas após essa data, automaticamente é desqualificada
como território indígena. (Cultural Survival, 2009)
Podemos concluir, então, que, ao mesmo tempo em que houve avanços no
reconhecimento das diferenças culturais e dos direitos (como os coletivos) dos
indígenas, com a Carta de 1988, a relação com o Estado não é muito clara, porque há
brechas para contestação desses direitos, até mesmo em situações nas quais a atuação
da FUNAI tem sido fundamentalmente assistencialista ao efetuar repasse de verbas
que levam a relações de dependência, como, por exemplo, quando não há ausência do
Estado, a situação da agricultura local indígena é de dependência ou, então, de
assistencialismo:
96

O apoio que a FUNAI oferece à agricultura é insuficiente, pois não
chega à maioria das comunidades, e incompetente, pois há frequentes
atrasos na compra e distribuição de sementes em relação ao
calendário agrícola, não há prestação de assistência técnica e nem
apoio à comercialização. E até este tipo de cobertura tem cedido
espaço à pura e simples distribuição de alimentos, com efeitos
devastadores sobre o ânimo de trabalho dos índios. (RICARDO et. al.,
2004, p.34)
As conquistas que permitiram políticas públicas não assimilacionistas, ou seja, com
perspectivas multiculturais, começaram a ser adotadas a partir da década de 1990,
com referência aos indígenas como povos originários do Brasil. É nesse período que
eles exercem os direitos coletivos em algum grau, como o da educação bilíngue, o da
regulamentação de territórios, o da preservação dos costumes, etc. (NEVES, 2003)
Além disso, diminui o controle da Funai sobre as políticas indigenistas, agora divididas
em setores e transferidas para a responsabilidade de diferentes órgãos do governo
federal, estadual e municipal, como a educação indígena, para o Ministério da
Educação (MEC) e a saúde, para o da Saúde (MS), em 1991.
Em 2002, o novo Código Civil 27 , que substituiu o de 1916, reafirmou o tratamento
diferenciado que os indígenas devem receber em relação à capacidade sobre os
próprios atos, ao mesmo tempo em que pôs fim a qualquer discussão a respeito do
27 “Em 11 de janeiro de 2002, foi promulgado o novo Código Civil Brasileiro, que tramitou durante mais
de 40 anos no Congresso Nacional, e alterou o tratamento aos índios de forma sutil, porém relevante,
enquadrando-os sob o conceito de capacidade e não de incapacidade, adotando o conceito de ‘índios’
no lugar de ‘silvícolas’, e suprimindo a antiga referência à provisoriedade dos seus direitos. Ficou assim:
‘Art. 4º. São incapazes, relativamente a certos atos, ou à maneira de os exercer:
I – os maiores de 16 e os menores de 18;
II – os ébrios habituais, os viciados tóxicos, e os que, por deficiência mental, tenham o discernimento
reduzido;
III – os excepcionais, sem desenvolvimento mental completo;
IV – os pródigos.
Parágrafo Único. A capacidade dos índios será regulada por legislação especial.’” Ricardo et. al. (2004,
p.4)
97

egime tutelar sobre esses povos. Mas, como ressaltamos, muitas vezes a previsão
legislativa de direitos não garante que eles sejam praticados. O próprio presidente da
Funai, Mércio Gomes, em 2006, numa entrevista ao ISA, afirmou: “A tutela é a mais
antiga instituição de interferência do Estado para com os povos indígenas. Bem ou
mal, ela permite a intervenção das várias instâncias do Estado, especialmente o
Executivo e o Judiciário, em defesa dos povos indígenas”. (ISA, 2006, p.114)
Diante de todas essas mudanças de concepção e de tratamento do Estado brasileiro
com referência aos indígenas, Oliveira (2006) pontua, de maneira clara, o aumento na
complexidade das relações dos índios com o Governo, no que diz respeito ao acesso a
serviços públicos e a políticas públicas específicas:
[S]e antes o foco da análise era apenas do Serviço de Proteção ao Índio
(SPI) ou a Fundação Nacional do Índio (Funai), atualmente não é
possível estudar essas relações sem considerar as interfaces entre os
povos indígenas e municípios, Estados e de diferentes instâncias do
governo federal. (Ibid., p.16)
Desse modo, compreender essas relações se faz necessário para pensarmos nas
políticas públicas multiculturais, matéria do próximo capítulo, Educação na
Diversidade. Antes, porém, como já citado, no próximo item apresentaremos, com a
mesma importância, alguns indicadores sobre a situação em que essas populações
vivem no contexto nacional.
98

5.2. População Indígena no Brasil: Alguns Indicadores
É bastante conhecida a dificuldade de se mapear com exatidão a situação dos povos
indígenas no Brasil. Ainda assim, para efeito de contextualização do objeto,
apresentamos alguns dados sobre eles, principalmente por um estudo do IBGE, de
2005, intitulado Tendências Demográficas: Uma análise dos Indígenas com Base nos
Resultados da Amostra dos Censos Demográficos 1991 e 2000.
Um obstáculo inicial é o de precisarmos o número de indígenas no Brasil. Segundo
dados da FUNAI (site), órgão do Governo Federal brasileiro que estabelece e executa a
política indigenista do país, esses povos ocupam, irregularmente, 12,5% do território
nacional e representam 0,25% da população brasileira, a maioria no Amazonas. Os
quatrocentos e sessenta mil índios que vivem em aldeias – afora os que moram em
áreas urbanas – dividem-se em duzentas e vinte e cinco etnias e utilizam cento e
oitenta línguas, o que compõe um quadro complexo, de enorme diversidade, até para
se mensurar.
Paralelamente à estimativa da Funai, o ISA (site) contabiliza cerca de seiscentas mil
pessoas das quais quatrocentas e cinquenta mil vivem em terras indígenas e em
núcleos urbanos próximos; e cento e cinquenta mil, em grandes cidades. Já o IBGE
(2005) avalia que setecentas e trinta e quatro mil pessoas se autodenominam
indígenas. Há uma enorme barreira para se saber sobre toda essa diversidade e,
quando há algum conhecimento, restringe-se a círculos acadêmicos especializados.
Surpreendentemente, o reconhecimento desses povos foi bastante tardio, porque a
categoria “indígena” foi incorporada ao censo demográfico somente em 1991. Após
esse censo e o de 2000, podemos observar algumas informações interessantes. O
99

crescimento demográfico indígena de 1991 a 2000 apresenta taxas que variam de 3% a
5% ao ano, se levarmos em conta a heterogeneidade dessas sociedades. Se
compararmos esse aumento, no mesmo período, com o anual do país (1,6%), podemos
dizer que as populações indígenas cresceram, ao menos, o dobro da média nacional.
Uma instigante questão demográfica é o significativo aumento do número de pessoas
que se declararam indígenas nos censos do IBGE de 1991 e de 2000, respectivamente
duzentos e noventa e quatro mil e setecentos e trinta e quatro mil, o que representa
uma taxa média geométrica anual de 10,8% dessa população. (IBGE, 2005)
Não há estudos que determinem o motivo disso, mas, quando se sabe que a taxa de
crescimento dos índios por ano é inferior a esse crescimento absoluto de
autoidentificados, inferimos que há problemas de ordem metodológica e conceitual.
Também pode ter ocorrido a valorização da raça e incentivos para as pessoas se
reconhecerem como tais 28 .
A avaliação dos níveis educacionais indígenas aponta para grande avanço na década de
1990. No Censo Demográfico de 1991, o grau de alfabetização estava abaixo de 50%
(49,2%), já, no cálculo de 2000, cresceu 50,2% (73,9%). Contudo, se compararmos os
percentuais de alfabetizados do total da população brasileira, de 79,9% e 86,4%, em
1991 e 2000 respectivamente, notamos diferenças significativas, que refletem alto
índice de analfabetismo entre os indígenas no cenário nacional.
28 A explicação para essa valorização da etnia pode ser tanto a vergonha, que levou grupos indígenas por
anos a ocultar as origens, mas hoje decidiram reivindicar tanto o reconhecimento das próprias
identidades diferenciadas (GRUPIONI, 2006) quanto o aproveitamento por não índios das ações
afirmativas destinadas aos indígenas. (ver caso ProUni na subdivisão do capítulo Educação Indígena por
Moura Guarany, 2006)
100

Além disso, a pesquisa evidencia que, nas populações indígenas, os jovens possuem
alta taxa de alfabetização, mas há uma explosão nas de analfabetismo a partir dos 40
anos de idade (IBGE, 2005): o grupo etário de 60 anos ou mais, 55%, enquanto aqueles
que estão entre 25 e 59 anos, 25,2%; os de 15 a 24 somam 15,6% e os de 5 a 14,
42,9%. (HENRIQUES et. al., 2006)
Outro dado essencial é o número de escolas indígenas que funcionam em prédios
escolares. Em 2005, eram 0,62% em relação à população total (75,18%). Não há
informações disponíveis para deduzirmos se a baixa taxa de escolas indígenas em
prédios se dá por questões culturais, mas podemos supor que essas escolas sejam
muito precárias em infraestrutura, além de na formação de professores. Por exemplo,
os que ministram aulas na primeira parte do Ensino Fundamental – 6,15% para os
indígenas e 43,12% para a população total brasileira – possuem Ensino Superior.
(HENRIQUES et. al., 2006)
Ainda baseados nos estudos de Henriques et. al. (2006) sobre os dados do IBGE, se
seguirmos o padrão nacional, os índices de alfabetização indígena mais elevados estão
nas regiões Sudeste e Sul, com 87,2% e 80,1% respectivamente. O mais baixo é de
56,8%, na região Norte, mas é também nessa região que há o maior número de
escolas, dada a alta concentração da população indígena: 63,3% (1.472) para 53%
(113.391) de indígenas brasileiros.
Outra informação importante se refere à melhora da média de escolarização indígena,
que aumentou 95,8% entre 1991 e 2000. “Em 1991, as pessoas indígenas de 10 anos
ou mais de idade detinham uma média de 2,0 anos de estudo, passando para 3,9 anos
101

de estudo em 2000, enquanto que para o conjunto das pessoas brasileiras é de 5,9
anos de estudo.” (IBGE, 2005, p.61)
Outro aspecto da qualidade da educação indígena é o afunilamento do ensino escolar:
de cada cinco estudantes indígenas que chegam a concluir o Ensino Fundamental,
apenas um tem oportunidade de cursar o Ensino Médio. Uma explicação para essa
redução drástica é que essas escolas estão localizadas longe das aldeias, o que
condiciona os jovens a migrar. Já a proporção para os que frequentam a universidade é
desconhecida, visto que o número de alunos indígenas no ensino superior é somente
uma estimativa bastante duvidosa 29 . (LUCIANO BANIWA, 2006a, p.142-143)
Os dados revelam aumento expressivo na taxa de alfabetização e na média de anos de
estudo, de modo que podemos aventar que a adequação do sistema de ensino da
educação escolar indígena tem abrangência suficiente para gerar grandes impactos
relativamente à formação da identidade cultural deles.
Cabe ressaltar que essas informações dos recenseamentos de 1991 e 2000 foram
obtidas após a Constituição Brasileira (1988), em torno da qual se formou um forte
consenso acerca da contribuição fundamental que se deu para o reconhecimento dos
povos indígenas e de seus direitos.
Com relação à saúde indígena, no primeiro censo, realizado em 1991, a pirâmide etária
tinha formato retangular e era dividida entre a proporção de crianças e adolescentes
(0 a 14 anos de idade) e a de adultos (15 a 64 anos de idade), em que os idosos (65
anos ou mais) representavam 4,7% da população total de indígenas.
29 Luciano Baniwa (2006a) cita a estimativa da FUNAI de dois mil índios no Ensino Superior em 2004, já
no site do ProUni, o cômputo (não necessariamente de bolsistas do programa) é de mil e quinhentos.
102

Em 2000, houve declínio entre crianças e adolescentes em 22,1% e aumento dos
adultos em 15,3% e dos de idosos (5,8% naquele momento), o que sugere um processo
de envelhecimento também da população indígena, isto é, de melhoria das condições
de saúde.
Muitos desses dados precisam ser examinados com uma informação adicional, qual
seja a da significativa influência que os resultados das populações indígenas rurais ou
urbanas podem ter sobre o geral, como, por exemplo, a diminuição da taxa de
fecundidade total das mulheres autodeclaradas indígenas em quase 30% nessa
década, o que, na verdade, ocorreu de forma muito consistente na população de áreas
urbanas (2,7 filhos) e desprezível, na da área rural (5,7 filhos), onde não há controle da
fertilidade ou das práticas contraceptivas tradicionais. (IBGE, 2005)
Outro indicador das condições de vida dessa população é a mortalidade infantil.
Segundo os dados fornecidos pelo Censo Demográfico de 2000, há faixas de taxa de
mortalidade infantil para classificar os grupos 30 :
O primeiro inclui as categorias amarela (18,0 por mil) e branca (22,9
por mil); o segundo, as categorias parda (33,0 por mil) e preta (34,9
por mil); e o terceiro, a categoria indígena (51,4 por mil). Em geral,
para todas as categorias de cor ou raça, o nível de mortalidade infantil
pode ser classificado como “médio”, com exceção dos indígenas, cuja
classificação seria “alta”, segundo os mesmos critérios. (IBGE, 2005,
p.85)
A taxa de mortalidade infantil dos indígenas em 2000 (51,4 por mil) é
significativamente mais elevada que a nacional (30,1 por mil). E mesmo nas regiões
30 De acordo com a classificação da Organização Mundial de Saúde (OMS) fornecida pelo IBGE, as taxas
de mortalidade infantil são classificadas em altas (50 por mil ou mais), médias (20 a 49 por mil) e baixas
(menos de 20 por mil).
103

socioeconômicas mais desenvolvidas do país (Sudeste e Sul), elas persistem elevadas
(42,3 por mil e 48,3 por mil, respectivamente). Nas áreas urbanas de algumas regiões
do Brasil (Norte e Centro-Oeste), ela é de 52,2 por mil, superior à das rurais (47,0 por
mil).
Esse conjunto de informações precisa ser observado com ressalvas, porque há
problemas no método e na estimativa de indicadores, em razão de dificuldades na
apuração. (FUNASA site e IBGE, 2005) Além disso, os fatores que explicariam esse
cenário são desconhecidos, pela escassez de estudos específicos no campo da
demografia dos povos indígenas.
Dentro do escopo deste trabalho, fizemos levantamentos, em termos federais, das
políticas educacionais indígenas, que de alguma forma adotam a abordagem das
políticas multiculturais. Podemos inferir, com base nos dados dos dois censos
realizados pelo IBGE em 1991 e 2000, que a política de educação voltada
especificamente para essa população, mais do que a de saúde, tem tido abrangência
positiva.
Alguns motivos para as crescentes taxas de expansão de oferta de educação indígena
são: (i) o elevado crescimento populacional; (ii) a conquista por demarcações de terras,
que resultou em esforços subsequentes em Educação, Saúde, autossustentação
econômica, etc.; (iii) a existência de cursos específicos de magistério indígena; (iv)
pressões dos índios para se aplicar a legislação sobre a universalização do Ensino
Fundamental em todo o país, inclusive para eles. (LUCIANO BANIWA, 2006a, p.141)
Portanto a adequação do ensino escolar para promoção da cidadania, com respeito
aos valores culturais, é essencial.
104

Como continuidade a esta dissertação, após elucidarmos brevemente a situação
indígena como minoria tanto na Educação quanto na Saúde, seguimos com a proposta
de identificar o tratamento do Planejamento Plurianual dispensado à questão indígena
e, concomitantemente, entender o diálogo que pode haver com a abordagem
multicultural.
105

6. O Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 Incorpora
Preocupações Multiculturais?
O PPA 2008-2011 fornece uma oportunidade única para se analisarem os elos entre as
ações e os programas do Governo Federal, ambos destinados aos indígenas e às
teorias multiculturalistas, porque esse é o primeiro PPA a explicitar o encadeamento
lógico: objetivos de governo objetivos setoriais programas. Estes, por sua vez,
desdobram-se em ações. Na figura 1 (abaixo) temos visão mais ampla dessa cadeia.
Devemos entender que o programa é um “instrumento de organização da ação
governamental que articula um conjunto de ações visando à concretização do objetivo
nele estabelecido”, e a ação, um “instrumento de programação que contribui para
atender ao objetivo de um programa, podendo ser orçamentária ou não-
orçamentária”. (BRASIL, 2007, p. 9-10)
Figura 1 – A estrutura do PPA 2008-2011
Fonte: Filippeto (2007, p.7)
106

a) Objetivos de Governo
Se no PPA 2004-2007 se estabeleceram apenas três “megaobjetivos”, no seguinte
(2008-2011) houve mais preocupação – talvez pela maior experiência burocrática das
equipes do governo Lula, agora num segundo mandato, como parte da estratégia – em
detalhar dez “objetivos de governo” descritos na Tabela 6.
Tabela 7 – Os objetivos de governo do PPA 2008-2011
• Promover a inclusão social e a redução das desigualdades.
Promover o crescimento econômico ambientalmente sustentável, com geração
•
de emprego e distribuição de renda.
Propiciar o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com
•
equidade, qualidade e valorização da diversidade.
Fortalecer a democracia, com igualdade de gênero, raça e etnia, e a cidadania
•
com transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos.
• Implantar uma infra-estrutura eficiente e integradora do território nacional.
Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do
•
território nacional.
• Fortalecer a inserção soberana internacional e a integração sul-americana.
• Elevar a competitividade sistêmica da economia, com inovação tecnológica.
• Promover um ambiente social pacífico e garantir a integridade dos cidadãos.
Promover o acesso com qualidade à securidade social, sob a perspectiva da
• universalidade e da equidade, assegurando-se o seu caráter democrático e a
descentralização.
Fonte: Filippeto (2007)
A partir dessa lista inicial, na Tabela 8 classificamos, por ordem numérica, cada uma
das finalidades, conforme a presença ou não de programas e ações voltados
(exclusivamente ou não) para indígenas.
107

Tabela 8 – Objetivos de governo e os indígenas
COM PROGRAMA ESPECÍFICO PARA INDÍGENAS
1- Fortalecer a democracia, com igualdade de gênero, raça e etnia e propiciar
cidadania com transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos.
COM AÇÃO ESPECÍFICA PARA INDÍGENAS
2- Promover o acesso, com qualidade, à seguridade social, sob a perspectiva da
universalidade e da equidade, assegurado o caráter democrático e a descentralização.
3- Fomentar o crescimento econômico ambientalmente sustentável, com geração de
empregos e distribuição de renda.
4- Proporcionar o acesso da população brasileira à Educação e ao conhecimento, com
equidade, qualidade e valorização da diversidade.
INDÍGENAS COMO APENAS UM DOS PÚBLICOS-ALVO DE AÇÕES
5- Promover a inclusão social e a redução das desigualdades.
6- Reduzir as desigualdades regionais de acordo com as potencialidades locais do
Território Nacional.
7- Desenvolver ambiente social pacífico e garantir a integridade dos cidadãos.
INDÍGENAS NÃO MENCIONADOS
8- Elevar a competitividade sistêmica da economia, com inovação tecnológica.
9- Fortalecer a inserção soberana internacional e a integração sul-americana.
10- Implantar infraestrutura eficiente e integradora do Território Nacional.
Fonte: elaboração própria, utilizando
Se relacionarmos a Figura 1 com a Tabela 8, poderemos compreender que há, no PPA,
um programa (dimensão tática-operacional), específico para os indígenas, constante
no nº1 (dimensão estratégica). Há ações particulares (dimensão tática-operacional)
para os povos autóctones nos nºs 2, 3 e 4 e três objetivos de governo (5, 6 e 7), com
108

atividades em que os indígenas compõem o quadro de público-alvo, mas não são
exclusivos desses povos, portanto não diferenciados especificamente para eles.
Finalmente, os três últimos objetivos não apresentam qualquer menção aos índios.
Após essa breve explicação na Tabela 8, em primeiro lugar, nota-se que, dos dez
objetivos de governo, apenas três não fazem qualquer alusão aos indígenas. Não por
acaso, os programas relacionados a esses objetivos (exceto o 9, que trata de assuntos
de política externa) tendem a gerar maiores conflitos, atualmente, com os povos
indígenas, como o caso dos ligados ao Programa de Aceleração do Crescimento, o PAC.
Em segundo lugar, cumpre destacar que o adjetivo multicultural (ou multiculturalismo
ou multiculturalidade) não é citado em nenhum momento nem no PPA nem mesmo
nos objetivos dos programas. Consoante com alguns dos entrevistados, é possível que
essa ausência se deva à rejeição que esse “rótulo” carrega por ter origem nas
abordagens teóricas, advindas de países desenvolvidos, muitas vezes identificadas com
o neoliberalismo ou com uma visão ancorada no pensamento político de tradição
liberal, o que para alguns pode significar conservadorismo. Resta indagar então se e
como – não obstante a ausência do rótulo - o conteúdo dos objetivos, dos programas e
das ações podem entrosar-se com o multiculturalismo. Nota-se, no Objetivo 4, por
exemplo, que o termo diversidade, praticamente sinônimo de multiculturalidade,
encontra-se lá.
Em terceiro lugar, chama-nos a atenção que o único programa exclusivamente voltado
aos indígenas tem como propósito maior de governo fortalecer a democracia e a
cidadania, além de garantir os direitos humanos. Como se viu na revisão da literatura
sobre multiculturalismo, há extensos debates, nos campos da Filosofia Política, da
109

Filosofia do Direito, da Sociologia e dos Direitos Humanos, sobre como e se esses
conceitos são compatíveis com a ideia de multiculturalismo.
Por último, a explicitação de indígenas como parte do público-alvo de algumas ações
parece indicar preocupação das políticas públicas associadas às particularidades desses
povos, mesmo se julgarmos tratar-se de políticas “universais” como, por exemplo, a de
inclusão e a de redução de desigualdades, políticas essas que possuem um corte na
renda, mas não dentro desse universo de grupos étnico-raciais.
b) Objetivos Setoriais
Este item aborda a dimensão estratégica dos Ministérios, ou seja, a vinculação dos
escopos aos Ministérios. O cuidado com a “diversidade” aparece no PPA em
praticamente todos os objetivos setoriais (ou de governo) de programas cujos
responsáveis são o Ministérios da Educação e o da Cultura, além de um programa do
do Planejamento, Orçamento e Gestão (“Gestão do Patrimônio Imobiliário da União”),
todavia não há a mesma clareza nos programas sob responsabilidade do Ministério da
Saúde ou do Ministério do Desenvolvimento Social, entre outros.
Haveria alguma razão para a “diversidade” ter entrado mais fortemente na agenda do
Ministério da Educação, por exemplo, do que na do Ministério da Saúde?
c) Programa “Proteção e Promoção dos Povos Indígenas”:
110

Esse programa é o único exclusivamente dedicado aos indígenas, como consta no
objetivo nº 1, e é resultado da união de dois outros do PPA anterior (2004-2007) 31 ,
quais sejam:
• 0150 - Identidade Étnica e Patrimônio Cultural dos Povos Indígenas
• 0151 - Proteção de Terras Indígenas, Gestão Territorial e Etnodesenvolvimento
O intuito desse programa é garantir “aos povos indígenas a manutenção ou
recuperação das condições objetivas de reprodução de seus modos de vida e
proporcionar-lhes oportunidades de superação das assimetrias observadas em relação
à sociedade brasileira em geral”.
A justificativa para esse objetivo provém da inserção dos índios na sociedade nacional
e da grande proximidade ou do contato com comunidades não indígenas, o que cria
situações de risco à integridade física e sociocultural deles.
De acordo com as diretrizes programáticas da Funai sobre o PPA (2008-2011), o
processo de reconhecimento de terras é vital para a sobrevivência da diversidade
étnica, porém a avaliação é que cerca de uma centena de terras, ainda em estágio
inicial de estudo de identificação e de delimitação, seja necessária para diminuir o
atual desequilíbrio, além de se reverem algumas terras já demarcadas de maneira
insuficiente.
A estratégia para a implementação desse objetivo deve-se dar por “ações de
prevenção e repressão a invasões das terras indígenas e ao uso ilícito de seus recursos
naturais e conhecimento tradicional” (FUNAI, 2007, p.17), o que demandará
31 Ver anexos 1 e 2.
111

mudanças, isto é, com a previsão da própria FUNAI de que é preciso aperfeiçoar e
adequar as estruturas ao quadro atual das relações democráticas não tutelares entre o
Estado e as comunidades indígenas do Brasil, além de dar prosseguimento aos demais
direitos adquiridos, mas não exercidos plenamente pelos indígenas.
Apesar de não haver referência explícita a Boaventura de Sousa Santos no documento
da Funai, é possível distinguir similaridades, mencionadas nesta dissertação, entre ele
e os textos daquele autor, tais como “diálogo de civilizações”, “trocas simétricas” e até
a afirmação ideológica, não reproduzida neste trabalho, de que “os países
‘desenvolvidos’ não o conseguiram”:
Cada povo indígena constitui uma civilização própria, diferente da dos
outros e com uma história de contato específica com a civilização
ocidental. O diálogo de civilizações é sempre possível e positivo, mas
deve levar em conta trocas simétricas, no tempo e no espaço,
adequadas em cada caso, e enriquecedoras para o desenvolvimento de
ambas. Esse é o desafio do século XXI, no qual o Brasil tem papel
destacado, pois ainda tem a chance de mostrar ao mundo (a
modernidade demonstrou que os países “desenvolvidos” não o
conseguiram) que esse diálogo é possível. (FUNAI, 2007, p.8)
No PPA, formalizou-se um conjunto de ações voltado para os indígenas, com a própria
Funai como unidade responsável. O texto mantém um discurso afinado com a
abordagem multicultural, haja vista as propostas para demarcar e regularizar as terras
indígenas, fomentar e valorizar os processos educativos e patrimônios culturais desses
povos, além de preservar o conhecimento tradicional e a proteção social dos
autóctones para assegurar o exercício da igualdade.
112

7. Educação na Diversidade
Para darmos continuidade ao argumento de observar a educação indígena no contexto
do multiculturalismo, precisamos esclarecer melhor a opinião do MEC sobre a
diversidade cultural do país do ponto de vista de políticas públicas de Educação no
âmbito federal.
Um importante passo em direção à valorização da diversidade no Brasil pelo MEC é a
criação da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD),
em 2004, com o propósito de “fazer com que a política pública consiga compatibilizar
o conteúdo universal da educação com o conteúdo diferencialista”. (SECAD, 2006, p.6)
A finalidade da SECAD era ser um órgão que facilitasse a articulação das diferenças, de
modo a abarcar todas as minorias e diferenças culturais. Os deficientes não foram
inclusos aí porque já havia uma secretaria especial para eles e, politicamente, seria um
erro esvaziar essa secretaria, mas, conceitualmente, eles também deveriam figurar na
SECAD, como reconhece Ricardo Henriques, secretário da SECAD (2004-2006), durante
entrevista.
Desse modo, a proposta da SECAD é calcada em uma dimensão específica da
sociedade brasileira que antecede a multicultural, porque esta abordagem tem sido
concebida em países que possuem uma realidade bem distinta da brasileira. Se
compararmos o Brasil ao Canadá, podemos observar que neste é dispensado um
tratamento exclusivamente focado na diversidade; naquele, contudo, a demarcação
dos grupos étnico-raciais não coincide necessariamente com a demarcação das
populações pobres, porque aqui a pobreza muitas vezes aparece como critério
fundamental de diferenciação e, portanto, sobrepõe-se às especificidades culturais.
113

Após nossa consulta a um dos gestores da SECAD, a revista, publicada pela Secretaria,
Diferentes Diferenças, foi identificada como o documento marcante, no âmbito
federal, sobre a importância de políticas públicas direcionadas à diversidade cultural
na área da Educação. Há outros também relevantes, porém são, em verdade, textos de
estudiosos do assunto, selecionados pela SECAD/MEC, com apoio da UNESCO para
publicação, mas não elaborados por gestores públicos 32 .
Segundo Henriques, por um lado, a educação deve ser universal, para a garantia a
todos, mas, por outro, diferenciada de acordo com as necessidades específicas de cada
local. Nas palavras dele,
“[...] a tese de se assegurar a educação como um direito de todos
somente por estratégias universais é falsa. Necessitamos produzir uma
agenda de ações afirmativas que vá ao encontro de compatibilizar os
conteúdos universais com os diferencialistas. Ou seja, a universalização
do ensino, hoje, não seria suficiente para reduzir o quadro de
desigualdade”. (SECAD, 2006, p.8)
A SECAD tentou identificar as semelhanças nas diferenças, para abranger negros,
índios, mulheres, e temas como violência doméstica, educação prisional, etc. numa
única secretaria, mas seria preciso assegurar-se que cada demanda específica não
resultasse no esfacelamento a secretaria, porque uma coisa seria focalizar as
demandas dos negros, as dos homossexuais e as das mulheres; outra seria ter como
alvo essas demandas e ainda as dos negros homossexuais, as das mulheres
homossexuais e as das mulheres negras homossexuais, por exemplo. Assim, foi preciso
recortes concretos para afiançar a execução de políticas públicas.
32 Utilizamos vários desses materiais (Cadernos Educação para Todos) nesta dissertação.
114

Um exemplo da necessidade desse recorte vem de experiências empíricas, como o
caso de a secretaria saber da dificuldade da educação prisional, cuja diferenciação,
com agenda própria, foi imprescindível, caso contrário, com políticas de educação
diluídas, não haveria resultado algum nesse sistema.
Diante dessa postura sobre garantir educação universal sem perder de vista a
importância das diferenças locais, algumas das ações, citadas pelo MEC como
diferenciadas, são relacionadas a seguir. E, apesar de muitas delas serem
originalmente estaduais ou municipais com apoio de organismos internacionais, como
a UNESCO e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID –, a relevância que
damos é por o MEC ter reconhecido e dado visibilidade a tais iniciativas.
(i) Escola Aberta - escolas são mantidas abertas no final de semana em bairros
pobres de Recife, para jovens fazerem alguma atividade artística ou esportiva,
de modo que o ócio e, consequentemente, a violência, as drogas e os roubos
diminuam entre esses grupos vulneráveis e os potenciais dos bairros sejam
identificados, para se adequar a oferta à demanda da região (SECAD, 2006, p.9-
10);
(ii) Programa Bairro-Escola – ocorre em Nova Iguaçu, na Baixada Fluminense,
onde houve integração do programa Escola Aberta com a comunidade; assim,
por convênios com organizações sociais locais, as escolas trabalham com os
jovens em tempo integral, nas mais diversas áreas, como esporte, arte, cultura,
informática, lazer e aprendizado, o que reduz a evasão escolar (SECAD, 2006,
p.11-12);
115

(iii) Ações Sobre a Homossexualidade – pretende formar profissionais de
Educação com vistas à cidadania e à diversidade sexual, além de formular
políticas educacionais de respeito à diversidade sexual e combater a homofobia
(SECAD, 2006, p.13-15);
(iv) Alfabetização – com enfoque nas especificidades do público-alvo, há, por
exemplo, voltado para pescadores das margens do rio São Francisco, o
programa Saberes das Águas, que levou em conta temas do cotidiano como “o
rio, o tempo, as fases da lua, o meio ambiente, a confecção de redes, a
comercialização dos peixes, o defeso e a época de reprodução dos peixes”
(SECAD, 2006, p.18);
(v) Escola que Protege – o programa visa a orientar os educadores a perceber
sinais, como mudanças de comportamento dos alunos, a encaminhá-los para
atendimento especializado e a prevenir casos de violência física ou psicológica,
abandono ou negligência, abuso e exploração sexual comercial e exploração do
trabalho infantil (SECAD, 2006, p.23);
(vi) Programa Reconhecer – trabalha para apoiar a constituição de uma cultura
jurídica que incentive os cursos de Direito a refletir sobre a estrutura curricular
e contemple espaços de formação que se dediquem às necessidades dos
grupos mais vulneráveis da população brasileira e à autonomia e
sustentabilidade das comunidades (SECAD, 2006, p.24);
(vii) Educação Quilombola – atua na formação específica de professores para
essas áreas, em fóruns estaduais, para articulação e acompanhamento, in loco,
116

dessa formação; na ampliação e melhoria da rede física escolar; na produção e
aquisição de material didático (SECAD, 2006, p.28);
(viii) Saberes da Terra – o objetivo é elevar a escolaridade com qualificação
profissional e social por meio de um projeto de desenvolvimento sustentável e
solidário no campo, a fim de valorizar as diferentes formas de aprendizado no
processo de ensino, que vincula a escola à realidade do aluno e adota o
trabalho como princípio educativo. O currículo segue a pedagogia da
alternância, a qual respeita os ciclos da atividade rural e admite a divisão do
tempo de estudo entre escola e casa/propriedade rural (SECAD, 2006, p.32);
(xix) Conexões de Saberes – nas palavras do secretário Ricardo Henriques,
“representa uma política de permanência qualificada que contribui para os
estudantes universitários de origem popular permanecerem e concluírem com
êxito a graduação nas universidades públicas. Além disso, amplia a relação
entre a universidade e os moradores de espaços populares, suas instituições e
organizações, promovendo o encontro e a troca de saberes e fazeres entre
esses dois territórios” (SECAD, 2006, p.34);
(x) Educação Escolar Indígena – faz-se mais presente depois da elaboração de
políticas educacionais específicas que contemplam as necessidades das
comunidades. Para se ter ideia da dimensão desse tipo de educação, “[o]s
dados do Censo Escolar 2005 apontam a existência de 2.324 escolas em
funcionamento em terras indígenas, onde são atendidos 164 mil estudantes.
Nessas escolas, trabalham aproximadamente 9,1 mil professores, 88% deles
indígenas”. (SECAD, 2006, p.38) Entre as ações estão: (a) aumento ou
117

econhecimento de escolas indígenas; (b) merenda escolar, que recebeu, por
aluno, valor superior ao das escolas não indígenas, o que propiciou a
permanência deles na escola; (c) cursos de formação de professores indígenas,
que também se tornam pesquisadores das próprias culturas e autores de livros
didáticos específicos; (d) uso da língua materna na alfabetização.
São vários os programas indicados pela SECAD/MEC, como os de promoção da
diversidade, porém os números apresentados quanto aos beneficiários indicam que
tais projetos estão em estágios iniciais, com amplitude limitada, se considerarmos a
dimensão continental do Brasil e o número de habitantes. Alguns exemplos: em
“Saberes das Águas”, da Bahia, na segunda fase, houve três mil pescadores
alfabetizados em cento e quarenta e cinco turmas de quatro municípios; a “Escola que
Protege” está presente em noventa e três municípios de dezessete Estados; o
“Programa Reconhecer” obteve aprovação de catorze projetos em sua primeira edição
e o programa “Saberes da Terra” tem beneficiado pouco mais de cinco mil jovens e
adultos do campo.
Mas podemos, ainda assim, inferir que há um movimento por políticas multiculturais e
inclusivas. De acordo com Henriques, respeitar as diferenças é incluir e, por mais que
alguns teóricos do multiculturalismo não considerem com bons olhos as ações
afirmativas diante do contexto de grandes desigualdades, é necessário haver tais ações
cujo resultado é a inclusão. O limite entre esta e a segregação é tênue, portanto as
discussões sobre opiniões favoráveis ou contrárias às ações afirmativas são delicadas.
Elucidada a concepção de políticas multiculturais da SECAD/MEC, propomos um
levantamento do histórico da educação escolar indígena desde a Constituição de 1988,
118

com vistas à abordagem multicultural, para algumas das atuais ações que tratam
especificamente dos indígenas ou os dividem em categorias.
119

7.1. Educação Escolar Indígena
A educação entra na agenda nacional como um dos principais instrumentos para
promover melhores condições de vida para a população brasileira, principalmente por
sermos um dos países no mundo com maior desigualdade social. Não poderia ser
diferente com os movimentos indígenas, que, atualmente, têm a educação indígena
como uma das principais demandas, se não a principal, para a conquista da tão
almejada autonomia.
Dentre os aspectos da educação indígena abarcados pela Constituição Brasileira de
1988 (grifo nosso), está previsto que:
Art. 210. Serão fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental,
de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores
culturais e artísticos, nacionais e regionais.
[...] § 2º - O ensino fundamental regular será ministrado em língua
portuguesa, assegurada às comunidades indígenas também a
utilização de suas línguas maternas e processos próprios de
aprendizagem.
Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos
culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará
a valorização e a difusão das manifestações culturais.
§ 1º - O Estado protegerá as manifestações das culturas populares,
indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do
processo civilizatório nacional.
Desse modo, podemos afirmar que o Brasil prevê, na Constituição, manter a
diversidade cultural indígena, porém os meios de sua manifestação são incertos. Como
Taylor defende, em sua abordagem multicultural, o atual momento não trata da
120

importância do reconhecimento da diversidade, porque ele já ocorreu, mas das
“condições” em que essas políticas de reconhecimento se realizam. Por isso, os
direitos às escolas diferenciadas vêm sendo detalhados e consolidados ao longo dos
anos, como veremos neste texto.
Mesmo com a Constituição, a educação escolar indígena continuou a ser de
competência da Funai. Somente com o decreto nº 26/1991, a responsabilidade foi
transferida para o MEC, que coordena as ações, enquanto Estados e municípios as
executam. E, em consonância com os princípios da Constituição, de descentralizar e
levar a participar, formou-se, pela Portaria Interministerial MJ/MEC nº 559, de
16.4.1991, a Coordenação Nacional de Educação Indígena, constituída por técnicos do
Ministério, especialistas de órgãos governamentais, indígenas, organizações não
governamentais e universidades.
Estava previsto, para a Coordenação, criarem-se os Núcleos de Educação Indígena nas
Secretarias Estaduais de Educação, com a finalidade de apoiar e assessorar as escolas
indígenas. Além disso, a preferência pelos programas permanentes de capacitação dos
professores deveria dada aos índios (Art. 7º, §2º).
Ainda assim, foi apenas no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) que a
descentralização e a institucionalização da educação se materializaram. A Lei das
Diretrizes e Bases de Educação Nacional (LDB), também conhecida como Lei Darcy
Ribeiro, promulgada em 20 de dezembro de 1996, reafirmou os direitos das
populações indígenas e contribuiu um pouco para esclarecer as responsabilidades, ao
determinar o regime de “colaboração” entre Estados, municípios e União.
121

Nas palavras de Grupioni (2006, p.58), a LDB “menciona, pela primeira vez, de forma
explícita a educação escolar para os povos indígenas”. Ela também prevê a oferta de
educação escolar bilíngue e intercultural a esses povos, de forma a recuperar-lhes a
memória histórica, reafirmar-lhes as identidades étnicas e valorizar-lhes as línguas e
ciências. Há inclusive a garantia de acesso a informações, conhecimentos técnicos e
científicos da sociedade nacional e das demais sociedades indígenas e não índias. E
tudo isso é planejado com a participação das comunidades. (Art. 78 e 79, LDB, 1996)
Podemos dizer que, neste momento, existem elementos decisivos para
caracterizarmos um Estado que, em teoria, promove políticas públicas multiculturais.
Mas Luciano Baniwa (2006a, 2006b) contesta os resultados práticos e afirma que, após
a inclusão do tema educação indígena na agenda de discussão do MEC, por pressões
dessa população desde a década de 1970, o ensino escolar indígena acabou
homogeneizando-se ao ser reconhecido e fomentado pelo Estado na década de 1990.
Antes disso, na década de 1980, havia poucas experiências de “projetos-pilotos”,
resultado da “emergência do movimento articulado de professores indígenas aliado ao
movimento maior dos povos indígenas, [que] criou condições para o surgimento das
primeiras escolas indígenas diferenciadas”. (LUCIANO BANIWA, 2006a, p.146) E, na
década seguinte, as escolas foram incorporadas ao MEC, além de se formarem novas,
porém, sem as especificidades que possuíam antes.
Parece que os direitos adquiridos pelos povos indígenas vêm tornando-se
normatizadores, o que contribui para um “enquadramento de experiências que devem
ser únicas em modelos já estruturados, sedimentados e burocratizados” (GRUPIONI,
2001, p.90), o que transforma o direito em obrigação.
122

Em 1999, com a Resolução nº 3, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional
de Educação, há importantes definições de mecanismos que garantem ensino
diferenciado:
Art. 1º Estabelecer, no âmbito da educação básica, a estrutura e o
funcionamento das Escolas Indígenas, reconhecendo-lhes a condição
de escolas com normas e ordenamento jurídico próprios, e fixando as
diretrizes curriculares do ensino intercultural e bilíngue, visando à
valorização plena das culturas dos povos indígenas e à afirmação e
manutenção de sua diversidade étnica.
Art.2º Constituirão elementos básicos para a organização, a estrutura e
o funcionamento da escola indígena:
I - sua localização em terras habitadas por comunidades indígenas,
ainda que se estendam por territórios de diversos Estados ou
Municípios contíguos;
II – exclusividade de atendimento a comunidades indígenas;
III – o ensino ministrado nas línguas maternas das comunidades
atendidas, como uma das formas de preservação da realidade
sociolinguística de cada povo;
IV – a organização escolar própria.
Parágrafo Único. A escola indígena será criada em atendimento à
reivindicação ou por iniciativa de comunidade interessada, ou com a
anuência da mesma, respeitadas suas formas de representação.
Como podemos notar, além de “ordenamento jurídico próprio”, que confere maior
autonomia às escolas indígenas, a resolução prevê várias particularidades das aldeias e
respeita-lhes a cultura, os “processos próprios e métodos de ensino-aprendizagem;
suas atividades econômicas; o uso de materiais didático-pedagógicos produzidos de
acordo com o contexto sociocultural de cada povo indígena”. (Art 3º)
123

Além disso, somente com a Resolução nº 3/99, fica clara a estrutura de funcionamento
das escolas indígenas sob responsabilidade dos governos estaduais, com a ressalva de
que os municípios podem oferecer educação escolar indígena em regime de
colaboração com os respectivos Estados, mas que, se as amparadas pelos municípios
não atenderem às exigências, ouvidas as comunidades interessadas, passarão a ser
obrigação dos Estados.
Um motivo de empecilho é a lacuna, do Art. 9, II a, de que aos Estados competirá
responsabilizar-se pela oferta e execução da educação escolar indígena, diretamente
ou por meio de regime de colaboração com seus municípios, mas há Estados que
contestam que isso caiba apenas a eles 33 . Além disso, já que se trata de
responsabilidade dos Estados, distancia-se da possibilidade de pressões e da
participação das comunidades indígenas.
E, enquanto os níveis de governo têm dificuldade para lidar com esses compromissos,
os povos indígenas reivindicam que a União assuma a responsabilidade direta pela
educação, porque alegam que Estados e municípios não demonstram interesse ou boa
vontade para seguir as diretrizes fixadas pela CNE e dificultam o repasse de recursos
que recebem da União especificamente para esse fim. (Araújo, 2006) Como afirma
Araújo,
Boa parte dessa falta de vontade política dos Estados decorre do fato
de que os poderes locais são aqueles que mais se opõem a um
tratamento digno para os povos indígenas, em razão dos conflitos de
interesses e das disputas efetivas que ganham materialidade no plano
local. (Ibid., p.67)
33 Para maiores informações, veja Oliveira, 2006.
124

Assim, concomitantemente à dificuldade de se assumirem responsabilidades,
homogeneiza-se a educação escolar indígena, que deveria ser diferenciada. E, se
lembrarmos os dados apresentados no item População Indígena no Brasil: Alguns
Indicadores, como o elevado nível de escolarização indígena (73,9%), não nos resta
dúvida sobre a relevância quantitativa dos efeitos negativos que políticas
homogeneizadoras podem ter sobre as aldeias.
Não obstante os problemas enfrentados nas práticas de educação escolar indígena
diante da divisão de responsabilidades do Estado, devemos alertar para o fato de que
há o outro lado da história, o que diz respeito à dificuldade que jovens índios acabam
enfrentando, em parte justamente pela ausência de reflexão das comunidades sobre o
papel dessas escolas.
As escolas de Ensino Médio continuam sendo as principais
responsáveis pelo afastamento espacial e sociocultural dos jovens
indígenas, em grande medida porque são instaladas por pressão dos
índios, sem nenhuma reflexão sobre seu papel social na vida presente
e futura das comunidades. As escolas seguem à risca, na maioria das
vezes, o modelo urbano de Ensino Médio – disciplinar,
profissionalizante para o mundo branco e centrado exclusivamente nos
conhecimentos dos brancos. É muito comum ouvir dos estudantes
indígenas de Ensino Médio que o Ensino Fundamental é o lugar onde
se “estudam as culturas indígenas” e o Ensino Médio é o lugar de
“aprender conhecimentos importantes”. O que preocupa é que esta
fase de ensino e de vivência individual (adulta) representa um
momento decisivo na vida do jovem indígena, uma vez que o
encaminhará para uma determinada perspectiva pessoal e social.
(LUCIANO BANIWA, 2006a, p.161)
Tal relato revela diferenças significativas de adequação cultural entre as fases
escolares, especialmente no Ensino Médio. Mesmo o ensino bilíngue é ministrado
125

somente nas primeiras quatro séries iniciais do Ensino Fundamental, o que nos
possibilita inferir a falta de consistência das políticas educacionais indígenas, não só
quantitativa 34 , como também qualitativamente.
Ainda assim, diante desses percalços, deve-se reconhecer que há progressos. Se antes
a escola era vista pelos indígenas como “um meio exclusivo de aculturação e havia
certa desconfiança e repulsa quanto à escolarização”, atualmente ela é encarada por
muitos desses povos como meio para fortalecer as culturas e identidades e conquistar
a cidadania. (LUCIANO BANIWA, 2006a, p.129)
Outro aspecto valioso que deve ser tratado ainda nesta subdivisão do capítulo
Educação na Diversidade é o termo interculturalidade. Diferentemente do viés
ideológico e político que políticas públicas tenham no Brasil, o termo
interculturalidade, muito utilizado nos documentos oficiais, decretos e portarias do
Estado, originou-se em 1928, nos EUA, com o Relatório Merian, que defendia a
manutenção do modo de vida indígena. O princípio fundamental da educação
intercultural é a “retórica da troca de conhecimento entre índios e não índios.”
(COLLET, 2006, p.118), além de ser base para o projeto intercultural a educação
bilíngue, o que se contrapõe aos modelos integracionista e assimilacionista. Porém a
efetivação de tal proposta ocorreu nos EUA somente na década de 1970.
Na América Latina, o termo chegou com a Convenção do III (1940), pela instituição
missionária americana Summer Institute of Linguistics – SIL, que, mais tarde, recebeu
34 De acordo com dados do Censo Escolar 2008 (INEP), a proporção é de quase doze escolas no Ensino
Fundamental para cada escola no Ensino Médio, o que indica a disparidade quantitativa.
126

da Funai a responsabilidade pela educação indígena brasileira, com resquícios desse
modelo de catequização até os dias de hoje. (CRAVEIRO, 2004; COLLET, 2006)
Uma possível diferenciação entre as práticas integracionistas e assimilacionistas é a
apresentada por Collet que, valendo-se de Losada (1992 apud COLLET, 2006), refere a
prática integracionista como integração gradual do indivíduo à cultura da unidade
nacional, enquanto a assimilacionista, segundo Havighurst e Juliano (1976 e 1993 apud
COLLET, 2006), é voltada para segmentos da sociedade, como uma tentativa de
adequar as minorias aos valores nacionais, por meio da comunicação e da escola.
Nesse caso, podemos deduzir que o tratamento dispensado à questão indígena
brasileira utiliza os dois termos e é possível classificá-lo primeiramente como
assimilacionista (os índios “domesticados” separados dos “selvagens”) e depois como
integracionista (com regime tutelar). Em ambos os casos, o objetivo era eliminar as
diferenças.
A autora também se propõe a distinguir as noções de interculturalidade e
multiculturalismo em conformidade com alguns autores (JULIANO, 1993; FALTERI,
1998; GIACALONE, 1998 apud COLLET, 2006, p.123):
“multicultural” se referiria a um dado objetivo, à coexistência de
diversas culturas, sem entretanto enfatizar o aspecto da troca ou da
relação, podendo este termo ser usado, inclusive, com referência a
contextos em que sociedades e culturas são mantidas separadas.
“Intercultural”, por outro lado, daria ênfase ao contato, ao diálogo
entre as culturas, à interação e à interlocução, à reciprocidade e ao
confronto entre identidade e diferença.
127

Essa possibilidade de o multiculturalismo resultar em isolamento é prevista por Taylor
(TAYLOR & BOUCHARD, 2008) e por Santos (2003), mas somente como alternativa à
falta de uma política multicultural eficaz.
Fizemos diferenciação entre interculturalidade e multiculturalismo somente como
proposta introdutória para compreendermos o porquê de os documentos do Governo
utilizarem exclusivamente o primeiro termo. Para nós, não há interesse em
aprofundarmos essa discussão, porque esse não é nosso objetivo. Como o próprio
Kymlicka (2007) sugere, chame do que quiser o termo multiculturalismo, inclusive de
interculturalismo.
De acordo com o apresentado, a educação escolar indígena não parece adaptar-se a
essa situação. Ao contrário, a abertura, quando não é acompanhada de um
planejamento mais acurado por parte do Estado e das aldeias, tem levado a situações
delicadas de descaracterização da cultura indígena local.
No próximo item, analisaremos dois Programas Educacionais com Recorte Específico
Para Indígenas com a intenção de relacionar as políticas multiculturais previstas na
parte teórica desta dissertação às do Governo, como continuação do trabalho de situar
o Brasil no contexto dessa abordagem.
7.1.1 Programas Educacionais com Recorte Específico Para Indígenas
O propósito deste item é estudar as justificativas desses programas, principalmente
quando esses recortes favorecem os povos autóctones. Suspeita-se que a persistência
em políticas públicas cuja proposta inicial é valorizar as diferenças muitas vezes não
obtém, na prática, o resultado desejado.
128

1. Fundeb
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb) – que atende toda a Educação Básica (da Creche ao
Ensino Médio) – substitui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) – que só atentava ao
Fundamental. Este vigorou de 1997 a 2006; aquele tem a previsão de viger de janeiro
de 2007 até 2020.
A estratégia do Fundeb é (re)distribuir recursos pelo país, de acordo com o
desenvolvimento social e econômico das regiões. Esses recursos, vinculados por lei à
educação, são obtidos principalmente pela arrecadação de impostos e por
transferências dos Estados e municípios, com alguma complementação de verba
federal, caso não se tenha atingido o patamar mínimo por aluno ao ano.
Então, os recursos são repassados aos Estados e municípios em conformidade com o
número de alunos na Educação Básica, com fundamento no censo escolar do ano
anterior, ou seja, para os municípios, de acordo com o número de alunos da Educação
Infantil e do Ensino Fundamental e, para os Estados, com o número de alunos do
Ensino Fundamental e Médio. Há conselhos criados especificamente para acompanhar
e controlar a distribuição e a aplicação dessa verba nos três âmbitos do governo.
Além disso, determinaram-se os coeficientes de distribuição de recursos (Tabela 8)
para as diferentes modalidades de ensino, tendo, como referência (fator 1), as séries
iniciais do Ensino Fundamental urbano. A justificativa para a existência desse
129

coeficiente é baseada nos diferentes graus de necessidade de investimentos
tecnológicos e de professores em cada modalidade 35 .
Esses coeficientes variam de 0,7 a 1,3. Assim, por exemplo, a educação indígena (e
quilombola) tem coeficiente 1,20, o que implica que os Estados devem aplicar, nessa
etapa de ensino, no mínimo, 20% a mais de recursos nos alunos do Ensino
Fundamental urbano.
O valor desse coeficiente é justificado por uma Nota Técnica da SEACD/MEC sobre
Fatores de Diferenciação do Fundeb de 2005, cuja principal alegação é
[A] riqueza sócio-cultural, política, linguística [dos povos indígenas],
[que] acarreta a necessidade de construirmos projetos escolares
específicos para cada etnia. Essa é a principal razão pela qual a escola
indígena necessita de mecanismos diferenciados de financiamento.
(SECAD, 2005, p.7).
Portanto o fator decisivo para a educação escolar indígena (e quilombola) ter o
terceiro coeficiente mais alto entre dez inicialmente foi a questão do
multiculturalismo, o respeito à diferenciação na educação, já previsto nos mecanismos
de incentivo à autonomia desses povos, como vimos.
Além disso, há os fatores de ordem prática (SECAD, 2005, p.8):
35 Não temos a pretensão de entrar em detalhes, mas há valores per capita/dia do Programa Nacional
de Alimentação Escolar (PNAE), também abarcados pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação), que diferenciam os indígenas para valorização dos padrões alimentares próprios às tradições
das comunidades e para aquisição dos alimentos da produção comunitária. As categorias e os valores
são os seguintes: para Pré-Escola, Ensino Fundamental, Médio e Educação de Jovens e Adultos, R$0,30;
para Creches Públicas e Filantrópicas, Escolas Indígenas e Escolas Quilombolas, R$0,60 e para escolas em
período integral do Programa Mais Educação, R$0,90. (sites: www.fnde.gov.br e
www.coneei.mec.gov.br – acessos em 2010)
130

• A baixa razão professor/aluno (1/16) – Isso ocorre porque as aldeias
normalmente têm populações não muito superiores a uma centena de
indivíduos.
• Transporte Escolar Precário – Quando as crianças indígenas atingem o segundo
segmento do Ensino Fundamental e precisam deslocar-se para escolas mais
próximas, muitas vezes afastadas das aldeias, geralmente elas o fazem por
estradas de terra (ônibus) ou por rios e igarapés (pequenas embarcações).
• Necessidades Específicas de Investimentos
o Formação inicial para professores indígenas e técnicos governamentais
exige investimentos mais elevados que os da média das escolas
nacionais, em razão da proposta de educação intercultural.
o Especificidades sociais e linguísticas tornam necessário haver assessoria
especial de cientistas sociais, antropólogos e linguistas para o
desenvolvimento do ensino escolar.
Tabela 8 – Fundeb: Coeficiente de distribuição de recursos por modalidade de ensino
131

Nível de Ensino
2007
(Resolução nº 1,
de 15/2/2007)
2008
(Portaria nº 41,
de 27/12/2007)
2009
(Portaria nº 932,
de 30/7/2008)
2009
(Portaria nº 777,
de 10/8/2009)
Creche 0,8 - - -
Creche em tempo integral - 1,1 1,1 1,1
Creche em tempo parcial - 0,8 0,8 0,8
Pré-escola 0,9 - - -
Pré-escola em tempo integral - 1,15 1,2 1,25
Pré-escola em tempo parcial - 0,9 1 1
Séries iniciais do ensino
fundamental urbano
1 1 1 1
Séries iniciais do ensino
fundamental rural
1,05 1,05 1,05 1,15
Séries finais do ensino
fundamental urbano
1,1 1,1 1,1 1,1
Séries finais do ensino
fundamental rural
1,15 1,15 1,15 1,2
Ensino fundamental em tempo
integral
1,25 1,25 1,25 1,25
Ensino médio urbano 1,2 1,2 1,2 1,2
Ensino médio rural 1,25 1,25 1,25 1,25
Ensino médio em tempo
integral
1,3 1,3 1,3 1,3
Ensino médio integrado à
educação profissional
1,3 1,3 1,3 1,3
Educação especial 1,2 1,2 1,2 1,2
Educação indígena e
quilombola
1,2 1,2 1,2 1,2
Educação de jovens e adultos
com avaliação no processo
Educação de jovens e adultos
0,7 0,7 0,8 0,8
integrada à educação
profissional de nível médio,
com avaliação no processo
0,7 0,7 1 1
Creche conveniada em tempo
integral
- 0,95 0,95 1,1
Creche conveniada em tempo
parcial
- 0,8 0,8 0,8
Pré-escola conveniada em
tempo integral
- 1,15 1,2 1,2
Pré-escola conveniada em
tempo parcial
- 0,9 1 1
Fonte: www.fnde.gov.br - acesso em 2010, com atualização nossa
o Produção de material didático-pedagógico – Uma forma de promover a
educação intercultural e diferenciada é confeccionar esse material,
132

editado com recursos públicos, para valorizar os conhecimentos
tradicionais indígenas e da sociedade nacional.
o Dificuldade de acompanhamento das escolas por parte do Estado, já que
muitas aldeias são de difícil acesso, o que onera esse trabalho e a
assessoria do ensino.
Todos esses fundamentos corroboram com a conclusão de que há adequações
previstas na educação indígena por meio de uma abordagem multicultural no Fundeb.
Não podemos tratar de todos os itens característicos do multiculturalismo, porque a
proposta do coeficiente do Fundeb é clara: apenas repasse de recursos diferenciados
de acordo com as modalidades.
Apesar do aumento que outros tipos tiveram nos últimos anos, mas a indígena não,
esta ainda está com um valor expressivo de coeficiente, com somente cinco
modalidades acima e quatro com o mesmo valor, o que perfaz vinte e um no total.
2. ProUni
O Programa Universidade para Todos – ProUni – do Governo Federal, pela Lei
11.096/2005, oferece bolsas parciais e integrais de estudo para alunos de cursos de
graduação e sequenciais de formação específica de Instituições de Ensino Superior
Privadas (IESP), pela renúncia ou isenção fiscal e isso ajuda a regulamentar a
filantropia na educação superior privada (o terceiro de três objetivos).
133

O primeiro é parte do Plano Nacional de Educação (PNE), cuja meta é ter ao menos
30% dos jovens com idade entre dezoito e vinte e quatro anos no Ensino Superior em
2011, o que contribuirá para “democratizar o acesso à educação superior no país”.
O segundo, que visa a propiciar “inclusão social no Ensino Superior”, tem como
premissa que muitos alunos do Ensino Médio não concorriam às vagas de faculdades
privadas porque não tinham condições econômicas, nem de financiamento para tal,
portanto o acesso é destinado a jovens de baixa renda 36 . Não entraremos em detalhes
sobre os demais pré-requisitos de concorrência ao Programa por ser irrelevante para
este trabalho.
O ProUni reserva bolsas para os portadores de deficiência e os estudantes
autodeclarados negros, pardos ou índios, porém eles devem enquadrar-se nos demais
critérios de seleção do programa para concorrer a elas. De acordo com o site do
ProUni, atualmente, estão sendo utilizadas cerca de trezentas e oitenta e cinco mil
bolsas, das quais novecentas e sessenta e uma, reservadas para indígenas (0,2% do
total). As necessidades desse grupo apontam para o acesso a cursos superiores e
superiores interculturais.
No que diz respeito à reserva de vagas para “minorias” – na concepção brasileira –, a
proposta desse programa é válida sob a perspectiva do multiculturalismo, por
promover a valorização dos indígenas, negros e pardos, em desvantagem política,
social e econômica em relação à sociedade nacional. Apesar de os portadores de
deficiência não fazerem parte da “minoria” da abordagem multicultural, como já
mencionamos no capítulo Educação na Diversidade, a realidade brasileira exigiu outro
36 Para maiores informações sobre os pré-requisitos dos candidatos, acesse o site:
http://siteprouni.mec.gov.br/
134

ecorte do tema e, com isso, acabou mudando conceitualmente o que deveria ser o
multiculturalismo brasileiro.
O ponto crítico desse programa é que tem, como critério para reserva de bolsas para
os indígenas, os autodeclarados, ou seja, basta que o indivíduo afirme ser autóctone,
sem necessidade alguma de comprovação, que, se ele preencher os demais requisitos,
poderá concorrer a uma das bolsas destinadas a índios. Moura Guarany (2006)
exemplifica:
Indígenas de outros Estados [do DF] têm denunciado à FUNAI o
ingresso de não índios nas vagas destinadas aos índios, também os
estudantes universitários de Brasília, ao tomarem conhecimento de um
grande número de índios que teriam ingressado nas universidades
nesta capital, entraram em contato com estes últimos para conhecê-
los. Com isso, descobriram que quase todos não eram indígenas, e eles
explicavam: “Eu só disse que era índio por não saber minha origem. E
como não me considero branco ou negro, me declarei índio para ter
acesso ao programa”. Outros assim diziam: “Quando fomos nos
inscrever, os funcionários das universidades nos incentivaram a nos
inscrevermos como índios e assim fizemos. Mas não somos índios e
nem conhecemos nenhuma comunidade. (Ibid., p.154)
A solução dada por Moura Guarany tem características multiculturais, já que se trata
da defesa do reconhecimento de um índio pela coletividade da mesma etnia, da
autodeterminação de um povo, de modo que o indivíduo seja identificado por seu
grupo ou nação.
A argumentação do autor é clara: “O Brasil não pode ser obrigado a aceitar, em função
da vontade exclusiva do interessado, que ele se autoidentifique como brasileiro”.
(MOURA GUARANY, 2006, p.155) Isso sugere que o programa precisa adequar-se a
essa questão. Nos moldes da abordagem multicultural, o raciocínio de Moura Guarany
135

é muito pertinente. O programa reserva vagas para os indígenas, que precisam de
autonomia e de autogoverno 37 para deliberar sobre o próprio povo, especialmente no
que tange à distinção dele.
O direito a autogoverno juntamente com o da terra são de fato os itens mais difíceis
no que se refere à promoção do multiculturalismo, porque, quando não permitem a
classificação étnico-racial por autodeterminação, fazem-no pela carteira da Funai. Daí,
se houver mudança na forma de reconhecimento da raça, nossa impressão é de que
ela ocorrerá primeiramente pela carteira de identificação do órgão indigenista, antes
que os povos indígenas adquiram autonomia para se autoidentificarem coletivamente.
37 Aproveitamos a oportunidade para conceituar autonomia e autogoverno. De acordo com Heywood
(2000), os termos são sinônimos, porém nós nos valemos do termo autogoverno para a parte teórica
deste trabalho, justamente por ela o utilizar, e para as questões indígenas no Brasil foi mencionado
autonomia, por ser essa a palavra que se encontra nos documentos e nas demais fontes de pesquisa. A
impressão que temos para a divergência de uso desses termos é que autogoverno tem conotação mais
política, como se conferisse independência da Nação aos povos indígenas, da mesma forma que, por
muitos anos, o Estado não aceitou o termo povos para os indígenas, porque sugeriria a existência de
outra Nação.
136

8. Conclusão
Chegamos ao ponto em que é preciso refletir sobre os achados deste trabalho. Visto
que há diferenças significativas entre as teorias sobre o multiculturalismo e o uso dele
nas políticas públicas brasileiras, propomos uma análise sobre limites e oportunidades
específicos dessa abordagem no Brasil. O quadro 1, abaixo, procura resumir os
aspectos mais importantes dessa questão.
Quadro 1 – Multiculturalismo: Limites e Oportunidades da Abordagem Para a Questão
Indígena no Brasil
1
2
3
4
5
6
Limites Oportunidades
O alto nível de abstração das abordagens
dificulta a operacionalidade das políticas
Risco de isolamento e "conservantismo
cultural" (guetos)
Dificuldade de recortar públicos-alvo dentro
dos conceitos mais amplos de "cultura" e
"multiculturalismo"
A agregação da causa indígena com a de
outras minorias pode enfraquecer o
“indigenismo”
A busca por abordagem “universal” de
multiculturalismo (principalmente pelos
organismos internacionais) pode tolher
abordagens locais diferentes
O contexto brasileiro de aguda
desigualdade é diferente daquele em que
foram formuladas originalmente as
vertentes do multiculturalismo
Fonte: resultado da análise desta pesquisa.
Possibilitar base conceitual/teórica mais
sólida, para ligar conceitualmente esta com
outras abordagens
A integração com direitos humanos facilita
proteção externa aos indivíduos que
queiram seguir trajetórias individuais na
sociedade nacional
A "imprecisão conceitual" pode propiciar a
agregação de interesses de diversas
minorias numa mesma agenda política
Agregar a causa indígena com a de outras
minorias pode levar todas a mutuamente se
fortalecer e, ao mesmo tempo, pode
promover a diversidade
Legitimar a atuação de organismos
internacionais por meio das “melhores
práticas” e ajudar a definir a agenda das
políticas públicas no Brasil
Proporcionar o ataque da questão da
desigualdade por outras visões/linguagens
137

Como pôde ser visto no Quadro 1, são seis os principais pontos observados. O primeiro
diz respeito ao alto nível de abstração que o multiculturalismo possui como modelo
teórico, o que lhe dificulta a operacionalidade, ou seja, a transformação em práticas de
ação governamental. Essa insuficiência pode ser notada no ProUni, pelo relato de
Moura Guarany sobre as “fraudes” no sistema de bolsas em razão do critério de
autoidentificação dos candidatos.
Como garantir que haja uma operacionalidade congruente com a abordagem
multicultural no caso de identificação dos membros do grupo? Esse autor propõe que
a identificação étnica seja objeto de avaliação das comunidades indígenas, respaldada
no direito de autogoverno. Nesse caso e no de outros programas que apresentam
impedimentos quanto à prática operacionalização, uma mudança no plano do
programa sanaria os problemas ou não haveria como garantir que o multiculturalismo
se manifestasse como previsto na teoria?
Não consideramos esse tipo de formalismo de Moura Guarany como solução
adequada, porque as minorias são muito fluidas, ainda mais no caso brasileiro, que
tem elevada miscigenação populacional. Mesmo assim, não estamos afirmando que o
sistema de cotas (um aspecto da abordagem multicultural) seja impraticável. Podemos
considerar o multiculturalismo como uma oportunidade para dar base conceitual mais
sólida aos arranjos das políticas. Por não existir uma teoria completa, essa poderá
complementar as demais, como a da democratização e a dos direitos humanos.
As limitações do segundo ponto são uma continuação das do primeiro, porque a
proposta de autogoverno, embora esteja de acordo com o multiculturalismo, pode
levar indiretamente, por exemplo, às “restrições internas” de Kymlicka, ou seja, a
138

abordagem multicultural pode incorrer no risco de se tornar apenas uma retórica dos
líderes das minorias para a conquista de direitos coletivos, com o intuito de
“conservantismo cultural” e reforçar a coerção ou o isolamento dos seus membros.
Porém, como oportunidade, se houver de fato uma articulação da cultura minoritária
indígena com os direitos humanos e os demais direitos individuais nacionais, políticas
multiculturais poderão garantir mais autonomia a esses grupos e, ao mesmo tempo,
zelar pela proteção dos direitos individuais deles no que se refere à escolha das
próprias trajetórias dentro ou fora da comunidade.
O terceiro ponto remete-nos a certa imprecisão dos termos cultura e
multiculturalismo. Para esta dissertação, foi necessário optar por um autor (Geertz)
que nos desse um conceito preliminar de cultura. Como mostramos ao longo do
trabalho, apesar de a base dos três outros autores selecionados (Taylor, Kymlicka e
Sousa) ser a mesma (o respeito às diferenças culturais e o reconhecimento delas), eles
apresentam distintas compreensões sobre o multiculturalismo.
Mas a imprecisão que pode gerar muitas divergências também pode facilitar a reunião
de diversas minorias na mesma agenda política. O grande argumento desta abordagem
é reconhecer uma sociedade multicultural, ou seja, aquela em que as diferenças sejam
consideradas, mas não gerem segregação, e em que a adesão de diferentes grupos
possa, inclusive, fortalecer o movimento multicultural.
Isso nos leva ao quarto ponto, porque não temos como garantir que os resultados de
políticas públicas voltadas para grupos diferenciados (com várias demandas) sejam
139

melhores do que os voltados para grupos específicos (necessidades particulares), isto
é, entramos na discussão de políticas multiculturais versus políticas indigenistas.
No período de criação da SECAD/MEC, pudemos identificar (por meio das entrevistas
para esta dissertação) que houve, ao menos inicialmente, resistência dos indígenas a
serem inclusos numa secretaria que cuidaria de “toda” a diversidade brasileira. A
proposta de que haveria uma bandeira comum não agradou a eles, que desejavam – e
em muitos momentos ainda desejam – reivindicar as próprias demandas. A restrição
deveu-se ao temor de que, ao entrarem para um grupo maior, suas especificidades
pudessem ser diluídas diante das diferentes posturas e interesses ideológicos das
várias minorias.
Portanto podemos afirmar que, no caso dos índios brasileiros – e também poderíamos
estender isso para outros grupos do Brasil que pedem políticas diferenciadas –, a
busca pela afirmação de uma identidade peculiar do grupo, e não por uma que
promova uma espécie de coesão social, pode resultar num aumento das
desigualdades. Devemos ressaltar que estamos no “campo das possibilidades e
especulações” e, por isso, não temos como prever as consequências das políticas, mas
a conveniência numa eventual mudança de paradigma, baseada em políticas
multiculturais (indigenista com outras minorias), também pode fortalecer as minorias.
O quinto ponto está relacionado ao contexto brasileiro e latino-
-americano. Um empecilho da abordagem multicultural é que ela tem a tendência de
ser apresentada, em especial pelos organismos internacionais, como “universal” ou,
em outras palavras, aplicável a vários países, o que pode tolher a probabilidade de
tratamentos locais diferenciados.
140

Mas a universalidade também pode contribuir para a legitimação dos organismos
internacionais no sentido de introduzirem as “melhores práticas” em vários países que
as adaptarão localmente. Como pôde ser examinado, os países da América Latina que
ratificaram os mesmos tratados tiveram resultados diferentes, em parte pelo contexto
distinto em que suas minorias se inserem. Um exemplo foi o tamanho populacional
dos indígenas da Colômbia (3%) e da Bolívia (65%), que permitiram diferentes
proporções de terras concedidas.
O sexto ponto complementa o anterior, porque sua concepção se dá no Hemisfério
Norte, com países cujas minorias estão em situação muito diversa das do Brasil. Aqui a
questão do multiculturalismo parece precisar ser antecedida por ações que tratem das
diferenças sociais e da pobreza. É o caso do tema da desigualdade social como fator
determinante da formação da agenda.
Essa variável é de grande influência no resultado das políticas multiculturais. Nos EUA,
berço do multiculturalismo, as ações voltadas para uma minoria têm reflexo
homogêneo no país justamente por ele possuir população mais igualitária, enquanto
no Brasil temos pirâmides socioeconômicas dentro de um grupo minoritário. Seria
oportuno perguntar, portanto, se políticas multiculturais no Brasil poderiam produzir
elites no interior das minorias.
Não obstante esse conjunto de ponderações, a abordagem multicultural, mesmo
diante das limitações mencionadas, pode contribuir para a redução das desigualdades
por uma perspectiva diferente das convencionais políticas assistencialistas,
reformistas, etc., ou seja, o multiculturalismo poderá alcançar outros beneficiários
além das populações cujo recorte decorre apenas da renda, por exemplo, ao introduzir
141

a dimensão das dessemelhanças culturais na elaboração das políticas públicas. Além
disso, essa abordagem poderá completar atuais políticas públicas ao refinar a
tratamento dado aos públicos-alvo do ponto de vista da dimensão cultural.
Diante desse quadro (1), podemos inferir que o multiculturalismo tem muito a
proporcionar não só nas relações entre o Estado e as minorias, como também entre a
sociedade nacional e as minorias.
Há muitas “oportunidades” para o Brasil reconhecer e aceitar a própria diversidade
cultural, mas também para isso não acontecer (os limites).
A pergunta a ser feita é: Há verdadeiro comprometimento do país com a realização de
políticas multiculturais ou trata-se apenas de um discurso para apaziguar os ânimos
dos grupos “minoritários” com relação às próprias demandas?
142

Referências
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Ana Valéria Araújo (Org.). Povos Indígenas e a Lei dos “Brancos”: o direito à diferença. Brasília:
Ministério da Educação, Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade;
LACED/Museu Nacional. 208p. Coleção Educação para Todos, 14.
ARRUDA, Rinaldo Sérgio Vieira (2001). Imagens do Índio: Signos da Intolerância. IN: Luís
Donisete Benzi Grupioni, Lux Boelitz Vidal, Roseli Fischmann (Org.). Povos Indígenas e
Tolerância: construindo práticas de respeito e solidariedade. – São Paulo: Editora da
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BANTING, Keith & KYMLICKA, Will; JOHNSTON, Richard; SOROKA, Stuart (2006). Do
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Anexos
Anexo 1 – PPA 2004-2007
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Anexo 2 – PPA 2008-2011
149

150