dilemas institucionais e escolhas políticas - Câmara dos Deputados

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atrofiado em relação àquele. Em regimes ditatoriais (comuns na história recente da América Latina), o Executivo fica hipertrofiado, ampliando seus poderes e diminuindo a atuação do Legislativo, como por exemplo, os decretos-lei do regime militar brasileiro, que, com o advento da Constituição Federal de 1988, foram “transformados” nas Medidas Provisórias. Há também situações em que, mesmo em normalidade das instituições democráticas, o Executivo governa legislando e, com isso, a atividade legislativa (iniciativa, discussão e deliberação) torna-se resultado de uma constante interação do Legislativo e Executivo. Nesse sentido, Bobbio (2004, p. 885) argumenta que “quanto mais forte for o Executivo e maior for a autoridade que goza perante o Parlamento, tanto mais a iniciativa legislativa de origem parlamentar se reduzirá a uma atividade residual”. Octavio Amorin Neto (2007), ao discorrer sobre as características do Poder Executivo brasileiro no livro Sistema Político Brasileiro: uma introdução argumenta que o Presidente da República detém grande proeminência na política nacional haja vista a forma de sufrágio e suas prerrogativas constitucionais privativas. Segundo ele, a Carta Magna de 1988 conferiu ao Chefe do Executivo poderes e prerrogativas legislativas que o configuraram como centro gravitacional de nosso sistema político. O Presidente possui, além de iniciativa legislativa exclusiva em matérias orçamentárias e de administração pública, o “poder de editar medidas provisórias, isto é, decretos que têm a força de lei a partir do momento em que são publicados no Diário Oficial” (AMORIN NETO, 2007, p. 137). Em diálogo com seu pensamento, Figueiredo e Limongi (1999) afirmam que o Presidente exerce um grande controle no processo legislativo com esse instrumento. Pode-se dizer, portanto, que o poder de agenda do Legislativo fica prejudicado pelo excesso de MPs. No livro Ensaios sobre impactos da Constituição Federal de 1988 na sociedade brasileira, Ednilton Andrade Pires (2008, p. 579), autor do capítulo sobre medidas provisórias, argumenta que a complexidade do tema [das MPs] e as implicações políticas que ele representa têm desafiado políticos e catedráticos, gerando, às vezes, posições diametralmente opostas a respeito de sua necessidade. O nível de polêmica em torno das medidas provisórias pode ser traduzido pelo fato de que talvez seja esse o único instituto da Constituição a experimentar duas profundas reformas: a primeira, em 2001, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 32; e a segunda, em andamento no Congresso Nacional, desde 2006. 5
Como a publicação de seu estudo ocorreu em 2008, sua pesquisa não alcançou a QO 411/2009, na qual Michel Temer, Presidente da Câmara dos Deputados, deu novo entendimento ao sobrestamento da pauta, incluído pela citada Emenda Constitucional. O texto “original” do artigo 62 da Constituição Federal estabelecia, de forma sintética, somente os requisitos, a forma e o prazo para apreciação das Medidas Provisórias, in verbis: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes. (BRASIL, 2010) Pires (2008) lembra que essa redação deu azo a diversas interpretações jurídicas e políticas, que ampliaram sobremaneira a atuação do Poder Executivo no processo legislativo. Durante o período regido pela redação original do art. 62, os Presidentes da República editaram e reeditaram várias MPs. Isso tornou a situação do Congresso Nacional quase insustentável frente à hipertrofia do Executivo, e os parlamentares emendaram a Constituição na tentativa de restabelecer o equilíbrio das competências constitucionais de cada Poder. A solução, que posteriormente se tornou em um problema ainda maior que o anterior, foi cunhada com a Emenda Constitucional nº 32, em 11 de setembro de 2001, e regulamentada pela Resolução nº 1, de 2002-CN. A modificação estabeleceu regras para o processo legislativo e “teve como finalidade diminuir a excessiva discricionariedade na edição de medidas provisórias, prevendo uma série de limitações materiais, bem como a impossibilidade de reedições sucessivas” (MORAES, 2010, p. 679). Além disso, a inovação mais relevante para o presente estudo foi a criação do “sobrestamento de todas as deliberações legislativas da Casa em que estivesse tramitando uma medida provisória com mais de 45 dias, contados de sua publicação”. (PIRES, 2008, p. 584). A tentativa de dar mais racionalidade à edição de medidas provisórias não logrou êxito. Diversos estudos demonstram que as modificações constitucionais e 6
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