dilemas institucionais e escolhas políticas - Câmara dos Deputados

LUCAS CORDOVA MACHADO
DILEMAS INSTITUCIONAIS E ESCOLHAS
POLÍTICAS
Análise do discurso da alteração do
sobrestamento da pauta na Câmara dos
Deputados
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa
de Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências do curso de Especialização em
Processo Legislativo.
Brasília
2011
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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Dilemas Institucionais e Escolhas Políticas: Análise do discurso da alteração
do sobrestamento da pauta na Câmara dos Deputados.
Autor: Lucas Cordova Machado
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos
Deputados.
Data: 31 de março de 2011.
Orientador: a definir.
Resumo: Situado no campo da análise do discurso, das relações institucionais do
Presidencialismo de Coalizão e do poder de agenda, o trabalho tem por objetivo
discutir o impacto e a repercussão da Questão de Ordem nº 411/2009, que alterou o
sobrestamento de pauta das Medidas Provisórias, nos representantes dos partidos
da base do governo, através de seus discursos proferidos em Plenário.
2. APRESENTAÇÃO
A relação institucional entre Executivo e Legislativo no Brasil e o processo
legislativo que a envolve sempre me interessaram desde a graduação em Ciência
Política na Universidade de Brasília. No contexto da separação dos poderes, alguns
autores argumentam que a prerrogativa presidencial de editar Medidas Provisórias
(MPs) altera a balança de poder em favor da Presidência da República.
Desde a Assembleia Nacional Constituinte (1987/88) houve vários debates
acerca da citada norma jurídica. A última modificação na tramitação das MPs foi feita
pelo Ex-presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer. A interpretação dada
pelo Presidente Temer ao art. 62 da Constituição Federal causou certa inquietação
no mundo jurídico e na Casa do Povo.
Ao trabalhar no Plenário, pude acompanhar a discussão de projetos que não
seriam apreciados sem a mudança no trâmite das MPs. Devido a isso, resolvi
estudar com mais profundidade o assunto e tentar mapear o impacto e a
repercussão dessa alteração nas discussões da Câmara dos Deputados.
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3. PROBLEMA
O debate acerca do uso das Medidas Provisórias, muitas vezes taxado como
indiscriminado e inconstitucional, remonta à época imediatamente posterior à
Constituinte de 1987/88. Todos os Presidentes da República lançaram mão desse
instrumento legal, conforme sua conveniência.
Em paralelo, houve várias tentativas de racionalizar o uso de tais Medidas no
Congresso Nacional. A última delas, que é o foco de nossa análise, foi a Questão de
Ordem (QO) nº 411/2009, do Deputado Régis de Oliveira (PSC-SP) e a resposta do
Presidente Michel Temer.
No dia 11 de março de 2009, o Deputado Regis de Oliveira pediu a palavra ao
Presidente Michel Temer para uma Questão de Ordem (411/2009), na qual ele
defendeu que as resoluções não seriam sujeitas ao sobrestamento (trancamento) da
pauta, pois não estariam incluídas na expressão “deliberações legislativas”, haja
vista que essa norma jurídica é utilizada para matérias interna corporis, de natureza
administrativa. Assim sendo, ele concluiu que a apreciação de matérias
administrativas, submetidas ao Plenário da Casa, não deveriam ser obstadas por
MPs aguardando deliberação.
Em reposta, o Presidente Michel Temer reformulou e ampliou a interpretação
sobre as matérias que não estariam sujeitas ao sobrestamento. Segundo ele, as
Medidas Provisórias somente trancam a pauta – nas sessões ordinárias – de
matérias que podem ser disciplinadas por elas. Ou seja, a partir dessa nova
interpretação, não estão sujeitas ao sobrestamento Propostas de Emenda à
Constituição, Projetos de Lei Complementar, Projetos de Decreto Legislativo,
Projetos de Resolução, além de Projetos de Lei Ordinária cujas matérias não podem
ser legisladas pelas MPs, por exemplo, direito penal 1 .
Essa inovação no processo legislativo trouxe consequências para a Casa, como a
possibilidade de convocação de sessões extraordinárias para apreciar essas
proposições. O que se pretende, portanto, é averiguar como os partidos da base se
posicionaram em relação a esta tentativa de restabelecimento do papel fundamental
do Poder Legislativo: propor leis e apreciá-las no contexto de autonomia de seu
poder de agenda, o qual, segundo alguns autores, estava reduzido em função do
destaque institucional do Presidente da República.
1 Para maiores informações sobre as vedações constitucionais para MPs, consultar o art. 62, §1º da
CF/88.
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Nesse sentido, o reposicionamento do Congresso na relação com o Executivo
poderia, à primeira vista, significar uma diminuição dos poderes de agenda deste
Poder. Assim sendo, não seria equivocado imaginar que a “base” iria se posicionar
de forma contrária a essa intepretação constitucional. Entretanto, a repercussão foi
positiva. Os Deputados Cândido Vaccarezza e Henrique Fontana, ambos do Partido
dos Trabalhadores, parabenizaram a posição da Presidência da Casa. Dessa forma,
seus discursos podem ter sido construídos mais em defesa das prerrogativas
legislativas do Congresso do que pelos cargos que ocupavam: Líder do PT e do
Governo, respectivamente. A análise de seus discursos pode revelar um dilema
desses partidos: “defender” o governo e o status quo ou apoiar a decisão do Temer
e correr o risco de sofrer eventuais sanções do Executivo.
Diante desse quadro, surgem os seguintes questionamentos: qual foi a
repercussão da alteração no instituto do sobrestamento de pauta das Medidas
Provisórias na percepção dos partidos da base de sustentação do Governo na
Câmara dos Deputados? Qual foi o discurso adotado pelos Líderes desses partidos
em relação à QO 411/2009?
4. OBJETIVOS
4.1 OBJETIVO PRINCIPAL
• Analisar o reflexo que a QO 411/2009 teve nos partidos da base.
4.2 OBJETIVOS SECUNDÁRIOS
• Mapear os pronunciamentos dentro do espectro político da base a fim de
verificar se houve homogeneidade em seu posicionamento.
• Analisar as conexões intertextuais nos discursos em Plenário dos Líderes dos
partidos da base e do Presidente da Câmara a respeito do sobrestamento de
pauta.
5. JUSTIFICATIVA
Há inúmeros estudos a respeito das Medidas Provisórias, sua origem, suas
implicações e consequências para a política brasileira. As MPs foram concebidas
nos debates da Constituinte no contexto de um sistema parlamentarista. Apesar da
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prevalência do presidencialismo, as MPs foram mantidas em nosso ordenamento
jurídico.
Nosso sistema é conhecido como Presidencialismo de Coalizão. Por isso, os
partidos que fazem parte do governo geralmente defendem o instituto das MPs para
a manutenção da governabilidade. Os oposicionistas argumentam que sua a
utilização é desregrada e que isso fere o equilíbrio entre os poderes em favor do
Executivo. Durante a vigência da atual Constituição, houve duas alterações
importantes no regime jurídico das MPs: a Emenda Constitucional nº 32, de 2001 e a
Questão de Ordem nº 411/2009.
Uma rápida consulta ao banco de monografias dos cursos de Especialização
em Processo Legislativo do CEFOR mostrou que houve cinco trabalhos sobre MPs.
Além disso, vários trabalhos e pesquisas acadêmicas em Ciência Política sobre as
alterações constitucionais do regime jurídico das MPs tratam da tentativa de
retomada da função primordial do Poder Legislativo: propor leis e apreciá-las. À
primeira vista, isso poderia significar uma saturação do tema. Entretanto, nossa
pesquisa se caracteriza pelo ineditismo na abordagem da análise do discurso nos
pronunciamentos em Plenário para avaliar a repercussão da citada Questão de
Ordem nos partidos da base do governo.
Este trabalho pretende aprofundar o debate acerca dos impactos das MPs no
sistema político brasileiro, pois incrementa a análise do discurso parlamentar às
discussões teóricas dos poderes da República e suas inter-relações, sobretudo entre
Executivo e Legislativo.
6. REVISÃO DA LITERATURA
A função legislativa, entendida como a elaboração de normais gerais é, por
excelência, a atividade típica do Parlamento, tanto é assim que dá nome ao Poder
Legislativo. Repousa nesta atividade a doutrina da separação dos poderes.
Incumbia, originalmente, ao Legislativo elaborar as leis e ao Executivo as atividades
de Governo, administrando e atendendo “ao caso concreto e particular dentro do
quadro geral estabelecido pela legislação” (BOBBIO, 2004, p. 884).
No entanto, a função legislativa foi submetida a adaptações e deturpações no
decorrer do tempo. Na relação entre Executivo e Legislativo, este poder pode ficar
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atrofiado em relação àquele. Em regimes ditatoriais (comuns na história recente da
América Latina), o Executivo fica hipertrofiado, ampliando seus poderes e
diminuindo a atuação do Legislativo, como por exemplo, os decretos-lei do regime
militar brasileiro, que, com o advento da Constituição Federal de 1988, foram
“transformados” nas Medidas Provisórias. Há também situações em que, mesmo em
normalidade das instituições democráticas, o Executivo governa legislando e, com
isso, a atividade legislativa (iniciativa, discussão e deliberação) torna-se resultado de
uma constante interação do Legislativo e Executivo. Nesse sentido, Bobbio (2004,
p. 885) argumenta que “quanto mais forte for o Executivo e maior for a autoridade
que goza perante o Parlamento, tanto mais a iniciativa legislativa de origem
parlamentar se reduzirá a uma atividade residual”.
Octavio Amorin Neto (2007), ao discorrer sobre as características do Poder
Executivo brasileiro no livro Sistema Político Brasileiro: uma introdução argumenta
que o Presidente da República detém grande proeminência na política nacional haja
vista a forma de sufrágio e suas prerrogativas constitucionais privativas. Segundo
ele, a Carta Magna de 1988 conferiu ao Chefe do Executivo poderes e prerrogativas
legislativas que o configuraram como centro gravitacional de nosso sistema político.
O Presidente possui, além de iniciativa legislativa exclusiva em matérias
orçamentárias e de administração pública, o “poder de editar medidas provisórias,
isto é, decretos que têm a força de lei a partir do momento em que são publicados
no Diário Oficial” (AMORIN NETO, 2007, p. 137). Em diálogo com seu pensamento,
Figueiredo e Limongi (1999) afirmam que o Presidente exerce um grande controle
no processo legislativo com esse instrumento. Pode-se dizer, portanto, que o poder
de agenda do Legislativo fica prejudicado pelo excesso de MPs.
No livro Ensaios sobre impactos da Constituição Federal de 1988 na
sociedade brasileira, Ednilton Andrade Pires (2008, p. 579), autor do capítulo sobre
medidas provisórias, argumenta que
a complexidade do tema [das MPs] e as implicações políticas que ele
representa têm desafiado políticos e catedráticos, gerando, às vezes,
posições diametralmente opostas a respeito de sua necessidade. O
nível de polêmica em torno das medidas provisórias pode ser
traduzido pelo fato de que talvez seja esse o único instituto da
Constituição a experimentar duas profundas reformas: a primeira, em
2001, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 32; e a
segunda, em andamento no Congresso Nacional, desde 2006.
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Como a publicação de seu estudo ocorreu em 2008, sua pesquisa não
alcançou a QO 411/2009, na qual Michel Temer, Presidente da Câmara dos
Deputados, deu novo entendimento ao sobrestamento da pauta, incluído pela citada
Emenda Constitucional.
O texto “original” do artigo 62 da Constituição Federal estabelecia, de forma
sintética, somente os requisitos, a forma e o prazo para apreciação das Medidas
Provisórias, in verbis:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República
poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo
submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em
recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo
de cinco dias.
Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a
edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a
partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar
as relações jurídicas delas decorrentes. (BRASIL, 2010)
Pires (2008) lembra que essa redação deu azo a diversas interpretações
jurídicas e políticas, que ampliaram sobremaneira a atuação do Poder Executivo no
processo legislativo. Durante o período regido pela redação original do art. 62, os
Presidentes da República editaram e reeditaram várias MPs. Isso tornou a situação
do Congresso Nacional quase insustentável frente à hipertrofia do Executivo, e os
parlamentares emendaram a Constituição na tentativa de restabelecer o equilíbrio
das competências constitucionais de cada Poder.
A solução, que posteriormente se tornou em um problema ainda maior que o
anterior, foi cunhada com a Emenda Constitucional nº 32, em 11 de setembro de
2001, e regulamentada pela Resolução nº 1, de 2002-CN. A modificação
estabeleceu regras para o processo legislativo e “teve como finalidade diminuir a
excessiva discricionariedade na edição de medidas provisórias, prevendo uma série
de limitações materiais, bem como a impossibilidade de reedições sucessivas”
(MORAES, 2010, p. 679). Além disso, a inovação mais relevante para o presente
estudo foi a criação do “sobrestamento de todas as deliberações legislativas da
Casa em que estivesse tramitando uma medida provisória com mais de 45 dias,
contados de sua publicação”. (PIRES, 2008, p. 584).
A tentativa de dar mais racionalidade à edição de medidas provisórias não
logrou êxito. Diversos estudos demonstram que as modificações constitucionais e
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egimentais não levaram à celeridade esperada na apreciação das MPs pelo
Congresso. Pires (2008, p. 586) lembra que
a situação ficou ainda pior, pois o sobrestamento, mecanismo que
tranca a pauta da Casa em que a medida provisória estiver
tramitando após o quadragésimo quinto dia a partir de sua
publicação, acabou por representar um grande transtorno à ação
legislativa ordinária do Congresso Nacional, marcando presença na
maioria das sessões deliberativas.
Com esse quadro, o Congresso Nacional viu uma de suas principais funções,
a de deflagrar o processo legislativo, esvair-se e a balança de poder pender
novamente para o lado do Executivo, sobretudo no tocante ao poder de agenda.
Assim, “caixa de ressonância”, na qual os cidadãos apresentam suas demandas e
propõem medidas legislativas para dirimir os conflitos sociais, ficou refém da pauta
imposta pela iniciativa legislativa do Presidente da República.
A Questão de Ordem 411/2009 pode ser interpretada como mais uma
tentativa de restabelecer o equilíbrio de poder. As falas dos Líderes em Plenário,
com o auxílio da análise do discurso, ajudam a desnudar essa realidade.
7. METODOLOGIA
Todo discurso, e de modo particular o político, está inserido em determinado
contexto histórico, linguístico e ideológico. Partindo das teorias da análise do
discurso, sobretudo Michael Foucault, Patrick Charaudeau e Eni Orlandi, e da
separação de poderes será feita uma coleta de dados dos discursos proferidos em
Plenário em 2009, ano da citada Questão Ordem.
A noção histórica será feita a partir do exame da origem e evolução do
instrumento das Medidas Provisórias no direito brasileiro. No contexto linguístico
constará a análise do discurso do Presidente Michel Temer, em resposta à Questão
de Ordem, como fonte primária de pesquisa, e das repercussões nos partidos da
base. Também deverá ser levado em conta o discurso da oposição, de modo
especial, os pronunciamentos do Deputado Ronaldo Caiado, Líder do Democratas.
Já a parte ideológica, deverá ser feita a partir da confrontação do posicionamento de
líder do “governo” e do PT (partido de sustentação do governo) com as prerrogativas
constitucionais do legislativo.
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De forma sistematizada, após a pesquisa documental e o levantamento de
dados será feita a leitura e análise das notas taquigráficas publicadas no Diário da
Câmara dos Deputados.
8. CRONOGRAMA
Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro
Coleta de dados X X
Fichamento das
referências
bibliográficas
X X X
Análise dos
dados
X X
Elaboração da
versão preliminar
X X
Redação Final X X
Banca X
9. BIBLIOGRAFIA
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