Unificacao_das_policias_civil_e_militar_Fevereiro_2010

UNIFICAÇÃO DAS POLÍCIAS
CIVIL E MILITAR
CLAUDIONOR ROCHA
FEVEREIRO/2010

Claudionor Rocha 3
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ..........................................................................................................................
2. MODELOS DE POLÍCIA ........................................................................................................
3. A POLÍCIA BRASILEIRA .........................................................................................................
3.1 O ciclo completo ...........................................................................................................
3.2 Avaliação do trabalho policial .....................................................................................
4. UNIFICAÇÃO DAS POLÍCIAS ..............................................................................................
4.1 Vantagens da unificação ...............................................................................................
4.2 Resistências à unificação ...............................................................................................
4.3 Desvantagens da unificação .........................................................................................
4.4 Variáveis que afetariam o processo de unificação ....................................................
5. PROPOSIÇÕES ...........................................................................................................................
6. MODELO ADEQUADO ..........................................................................................................
7. A POLÍCIA MUNICIPAL .........................................................................................................
8. CONCLUSÃO .............................................................................................................................
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................
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Claudionor Rocha 4
1 INTRODUÇÃO
UNIFICAÇÃO DAS POLÍCIAS CIVIL E MILITAR
O tema da unificação das polícias civil e militar é recorrente na questão das refor-
mas estruturais em relação ao sistema de segurança pública do país, cada vez mais tido
como insuficiente para o enfrentamento da criminalidade crescente, com a consequente
elevação dos índices de violência, que hoje estão dentre os maiores do mundo.
Urge o aperfeiçoamento da idéia, a qual, espasmodicamente volta à discussão, com
a apresentação de nova proposição legislativa, a par das várias existentes, pelo que vislum-
bramos a oportunidade de externarmos considerações a respeito, na tentativa de aprofun-
dar o debate.
Buscaremos, neste texto, alinhavar as razões que levam parcela dos cientistas sociais
a defender a unificação das polícias como parte da solução para os problemas relativos à
segurança pública. Analisaremos, a seguir, as proposições em tramitação no Poder Legisla-
tivo federal tendentes a esse desiderato. Traçaremos, depois, considerações acerca das su-
gestões de como deveria se dar o aperfeiçoamento das estruturas das instituições policiais,
para concluirmos enfocando, nesse tocante, a respeito do respectivo e adequado processo
legislativo.
Por se tratar de um texto de caráter técnico e não acadêmico, nos abstivemos de
efetuar digressões doutrinárias ou abordar o referencial teórico visando a demonstrar o
estado da arte em relação ao tema, procedimentos comuns ao trabalho acadêmico. Parti-
mos do pressuposto de que os destinatários desta Nota possuem os conhecimentos básicos
para a compreensão dos conceitos, termos e expressões abordados, razão porque há raras
citações. Oferecemos, contudo, um referencial bibliográfico básico, mas suficientemente
extenso e específico, ao final, incluindo as obras e textos por nós compulsados, bem como
os reciprocamente indicados pelos respectivos autores, dando preferência à produção em
vernáculo. Por fim esclareceremos, em notas de rodapé, alguns aspectos típicos a fim de
auxiliar os menos afeitos à matéria.
2 MODELOS DE POLÍCIA
Os policiólogos são unânimes em afirmar que não existe um modelo ideal de polí-
cia. Os modelos existentes variam consideravelmente, podendo-se admitir como macro-
modelos os de tipo europeu continental e o anglo-saxônico, tendo como países de origem a
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Claudionor Rocha 5
França e a Grã-Bretanha, respectivamente (Monet). O modelo francês, mais centralizado, e
o britânico, mais descentralizado, teriam inspirado os países de cultura similar, a latina,
fundada no direito romano-germânico, por um lado e a do common law, com suporte no
direito anglo-saxão (direito consuetudinário). Da vertente de origem latina teriam surgido
os sistemas policiais da maioria dos países latino-americanos, incluindo o Brasil.
Os sistemas centralizados pressupõem uma instituição policial única, com circuns-
crição sobre todo o território do país. Já os descentralizados implicam parcelas de autorida-
de compartilhadas por vários órgãos policiais mantidos pelos entes subnacionais, donde
serem mais comuns nos países de estrutura federal. O mais comum, porém, são os sistemas
mistos, em que há uma polícia de caráter nacional 1 convivendo com outras, de abrangência
regional, no âmbito dos estados ou províncias, ou de competência local, nos municípios,
condados, comunas e distritos.
Outras polícias, ainda que seguindo modelos originários daqueles mais comuns,
adotam estruturas e modos de atuação fundados, ainda, em tradições históricas ou cultu-
rais, como a do Japão e, em menor grau, a do Brasil.
Nesse aspecto é que observamos, em nosso país, a convivência de uma polícia de
caráter federal 2 , ao lado de outras, de atuação estadual 3 , não havendo polícias municipais,
como há, por exemplo, na Bélgica, nos Estados Unidos e na Holanda.
Por outra óptica, independente do modelo, existem as modalidades de policiamen-
to. O estudo comparado da organização policial revela que as polícias modernas realizam
três atividades básicas (Bayley, 1975), como bem lembrou Medeiros 4 : (a) a investigação cri-
minal; (b) o uso da força paramilitar, nos casos considerados necessários (distúrbios civis,
repressão a movimentos sociais etc.) contra membros da própria comunidade política; e (c)
o patrulhamento uniformizado dos espaços públicos, com a prerrogativa de uso da força.
Dominique Monjardet, ao abordar a tipologia das polícias, descreve três modalida-
des de atuação policial, segundo o enfoque se dê na polícia de ordem (política), polícia cri-
minal (repressiva) ou polícia urbana (preventiva, comunitária, de proximidade). Os clientes
dessas vertentes policiais seriam, respectivamente, o Estado, o criminoso e o cidadão. Dis-
1 Utilizamos o termo “nacional” como sinônimo de extensão territorial equivalente ao país, pois tais instituições
policiais podem tanto ter o caráter federal, nos países que adotam essa forma de Estado, como Alemanha,
Estados Unidos ou Brasil; serem uma polícia estatal (no sentido da Polizia di Stato, da Itália); ou nacional
propriamente dito, em países plurinacionais, em que convivem órgãos policiais da nação mais populosa do
país, ao lado de outras, como na Espanha, com uma polícia presente na maior parte do território e outras nas
comunidades autônomas da Catalunha e Países Bascos, por exemplo.
2 Na verdade, temos o Departamento de Polícia Federal (DPF), o Departamento de Polícia Rodoviária Federal
(DPRF) e a polícia ferroviária federal, esta também com assento constitucional, mas ainda não estruturada.
3 No Brasil há uma polícia civil e uma polícia militar em cada Estado e no Distrito Federal, num total de 54
organismos policiais de caráter regional.
4 MEDEIROS, Mateus Afonso. Aspectos institucionais da unificação das polícias no Brasil.
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Claudionor Rocha 6
corre o autor que “quanto mais dividida a sociedade, quanto mais conflituoso seu pluralis-
mo, tantos maiores são as possibilidades de a polícia de repressão (polícia criminal) ser re-
lativamente a mais desenvolvida”, complementando que “quanto mais consensual e des-
centralizado o poder, mais os controles sociais internos são poderosos e limitam a delin-
quência organizada, mais o aparato policial é limitado à polícia de segurança pública, vigia
urbana”. Ao classificar os modelos de policiamento conforme a prevalência de uma ou
outra modalidade, Monjardet aponta, dentre oito modelos, o que reputamos mais adequado
à atuação cidadã, em que se “associa polícia local forte e polícia judiciária forte com um
aparato policial de Estado relativamente fraco”. 5
A polícia política é o que Reiner designa como “alto-policiamento”, enquanto o
“baixo-policiamento” seria a voltada para a aplicação da lei e a manutenção da ordem. 6 A
interpenetração dos modelos e das modalidades de policiamento é que dão o traço local de
cada polícia.
Outra característica marcante das polícias, que às vezes tornam seu modo de atua-
ção diferenciado, é o fato de serem instituições de caráter civil ou militar. Esta é, aliás, uma
das argumentações daqueles que propugnam por uma desmilitarização das polícias militares
no Brasil, sob a alegação de que noutros países as polícias têm feitio civil.
Na verdade há várias polícias estrangeiras de cunho militar, como a Gendarmerie
francesa (espécie de guarda nacional), a Guardia Civil espanhola, a Arma dei Carabinieri italia-
na, os Carabineros de Chile e outros. 7 Ao lado dessas, porém, quase sempre há uma institui-
ção policial de caráter civil, como a Police Nationale, na França e Los Mossos d’Esquadra, na
Espanha (Catalunha).
Na Alemanha, Estados Unidos e Grã-Bretanha, entretanto, as forças policiais têm
caráter civil. Todas as referências a Military Police, por exemplo, remetem às polícias das
forças armadas, como é o caso, no Brasil, da Polícia do Exército (PE), Polícia da Aeronáu-
tica (PA) e órgãos equivalentes da Marinha.
3 A POLÍCIA BRASILEIRA
Para compreendermos as características das polícias brasileiras, bem como a origem
da discussão sobre unificação e as razões apontadas para tanto, é necessário conhecermos o
5 MONJARDET, Dominique. O que faz a polícia: sociologia da força pública. p. 281 e seguintes.
6 REINER, Robert. A política da polícia. p. 29.
7 Gendarmerie vem de gens d’arme (gente de armas, isto é, militares), sendo que o próprio policial francês dessa
força é conhecido como gendarme. Não obstante o nome, a Guardia Civil tem estrutura militar. Assim como
a Arma dei Carabinieri e os Carabineros de Chile, todas essas forças são vinculadas a um ministério militar, como
o da Defesa, enquanto as demais forças policiais de caráter civil são subordinadas ao Ministério do Interior ou
equivalente.
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arcabouço constitucional e legal que as regula. Vejamos, pois, inicialmente, o que diz o
texto constitucional sobre as polícias 8 :
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas
e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
§ 1º - A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, estruturado em
carreira, destina-se a:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e
mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: (Redação dada pela
Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de
bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas
públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual
ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando
e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos
nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação
dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
§ 2º - A polícia rodoviária federal, órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se,
na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
§ 3º - A polícia ferroviária federal, órgão permanente, estruturado em carreira, destina-se,
na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela
União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo
das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 19, de
1998)
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela
União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo
das ferrovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 19, de
1998)
§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada
a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações
penais, exceto as militares.
§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;
aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe
a execução de atividades de defesa civil.
§ 6º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva
do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis
pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de
seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
8 O texto tachado, assim, corresponde à redação original alterada, enquanto o sublinhado não consta do original.
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§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados
neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39. (Incluído pela Emenda Constitucional
n. 19, de 1998)
Nesta Nota Técnica não abordaremos com maiores detalhes a situação dos bom-
beiros militares, visto realizarem atividades tipicamente de defesa civil, as quais, não obs-
tante se subordinarem ao sistema de segurança pública, apenas transversalmente seriam
atingidas na hipótese de unificação das polícias.
É senso comum que as polícias de nível federal podem se enquadrar no gênero
polícias civis, dado que não são polícias militares, sujeitas a regime próprio em relação aos
servidores em geral. Resta verificar os regimes constitucionais a que estão sujeitos os milita-
res e policiais, tanto para organização e manutenção dos respectivos órgãos, quanto para se
legislar a respeito.
Assim, ao se referir aos servidores militares e policiais da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios, temos os seguintes regimes constitucionais, com a des-
crição da reserva de iniciação legislativa, se houver:
a) Forças Armadas (militares das Forças Singulares: Marinha, Exército e Aeronáuti-
ca) – legislação de iniciativa da União e, especificamente, exclusiva 9 do Presidente da Repú-
blica (art. 142; art. 61, § 1º, inciso I e inciso II, alínea f);
b) polícia federal, polícia rodoviária federal e polícia ferroviária federal – legislação
de iniciativa da União e, especificamente, exclusiva do Presidente da República (arts. 144,
§§ 1º, 2º e 3º; art. 22, inciso XXII; art. 61, inciso II, alíneas a e c);
c) polícia civil do Distrito Federal – legislação de iniciativa da União e, especifica-
mente, exclusiva do Presidente da República (arts. 144, § 7º; art. 24, inciso XVI c/c art. 21,
inciso XIV; art. 32, § 4º; art. 61, inciso II, alíneas a e c);
d) polícia militar e corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (forças auxiliares)
– legislação de iniciativa da União e, especificamente, exclusiva do Presidente da República
(arts. 144, §§ 5º e 7º; art. 22, inciso XXI c/c art. 21, inciso XIV; art. 32, § 4º; art. 42. § 1º
c/c art. 142, §§ 2º e 3º; art. 61, inciso II, alíneas a e c);
e) polícias civis dos Estados e Territórios – legislação comum, não hierárquica, ca-
bendo à União o estabelecimento de normas gerais (arts. 144, §§ 5º e 7º; art. 22, inciso
XXI; art. 42, § 1º c/c art. 142, §§ 2º e 3º) e aos Estados e Territórios as particulares, além
9 Entendem os constitucionalistas que há uma impropriedade semântica no texto constitucional, pois a iniciativa
privativa é aquela que pode ser delegada, enquanto as enumeradas no art. 61 seriam de iniciativa exclusiva,
não delegáveis, portanto. O equívoco do legislador constituinte pode ser melhor compreendido pela comparação
com a redação do art. 63, inciso I.
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da competência concorrente, hierárquica, cabendo à União disciplinar normas gerais (art.
24, inciso XVI e § 1º), e aos Estados e Territórios as normas próprias, de forma plena (art.
144, § 6º; art. 24, § 3º c/c § 4º) ou suplementar (art. 24, § 2º);
f) polícias militares e corpos de bombeiros militares dos Estados e Territórios (for-
ças auxiliares) – legislação comum, não hierárquica, cabendo à União o estabelecimento de
normas gerais (arts. 144, §§ 5º e 7º; art. 22, inciso XXI; art. 42, § 1º c/c art. 142, §§ 2º e 3º)
e aos Estados e Territórios normas próprias (art. 144, § 6º), além das específicas em relação
ao disposto no art. 142, § 3º, inciso X (art. 42, § 1º, in fine).
Entendemos que no exercício da manutenção da ordem pública, no aspecto da se-
gurança pública 10 , a polícia atua em três fases quanto ao crime (prevenção, repressão – ime-
diata e mediata – e execução) e três níveis quanto à persecução criminal (polícia de investi-
gação, polícia judiciária e polícia penal).
Assim, a prevenção pode ser a resultante do patrulhamento ordinário e aquela de-
corrente das ações de manutenção da ordem executadas pela polícia militar, além da pre-
venção geral oriunda da persecução criminal efetuada pela polícia civil, no sentido de pos-
sibilitar a responsabilização penal dos infratores.
A repressão imediata é realizada tanto pela polícia militar, durante o policiamento,
quando flagra alguém cometendo delito, quanto pela polícia civil, quando, desvirtuada-
mente, executa uma espécie de policiamento preventivo a cargo de suas unidades especiais,
como, por exemplo, a Divisão de Operações Especiais (DOE) do Departamento de Ativi-
dades Especiais (Depate) da Polícia Civil do Distrito Federal (PCDF); o Grupo Armado de
Repressão a Roubos e Assaltos (Garra), do Departamento de Investigação sobre o Crime
Organizado (Deic) da Polícia Civil do Estado de São Paulo (PCSP); e a Coordenadoria de
Recursos Especiais (Core), da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ). É co-
mum a confusão entre repressão imediata e prisão dos delinqüentes, que pode se dar du-
rante a investigação realizada pela polícia civil. Entretanto, trata-se de consequência da re-
pressão mediata, embora quase sempre é da repressão imediata que resulta prisão ou, ao
menos, detenção da pessoa para condução dos procedimentos legais adequados.
A repressão mediata, como se deduz do parágrafo anterior, consiste na investigação
do evento criminoso, no sentido de apontar a autoria. No mais das vezes é conduzida no
bojo de um inquérito policial instaurado, podendo se dar o contrário, ou seja, uma ligeira
investigação, chamada verificação da procedência das informações 11 , pode indicar, de
10 No dizer do administrativista Álvaro Lazzarini, citado por Melim Júnior, a ordem pública possui três vertentes:
tranquilidade pública, segurança pública e salubridade pública.
11 Nos termos do art. 5º, § 3º do Decreto-lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal):
“Qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento da existência de infração penal em que caiba ação pública
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pronto, o autor da infração penal, decorrendo dela a instauração do inquérito, apenas para
formalização das provas e indícios obtidos.
Em geral se admite assentada a noção de que polícia preventiva, ostensiva ou admi-
nistrativa é atribuição da polícia militar, enquanto polícia repressiva, velada, investigativa ou
judiciária o é da polícia civil.
No aspecto da persecução criminal, investigação é o mesmo que apuração das in-
frações penais, competência da polícia civil – ressalvada a competência da União –, con-
forme disposto no art. 144, § 4º. Verifica-se, porém, que essa competência, apesar de
abrangente quanto aos tipos de crimes e o universo dos infratores, é residual, na medida em
que a mesma competência cabe, de forma exclusiva, à polícia federal, nos casos expressos
no art. 144, § 1º, inciso I, bem como aos órgãos militares, por competência firmada por
exclusão, nos termos do mencionado § 4º. 12
Já “polícia judiciária” é uma expressão comum de conteúdo semântico parcial que
algumas vezes é usada como sinônimo de polícia civil ou polícia repressiva. Aliás, é o nome
da polícia portuguesa encarregada das atividades de mesma natureza da polícia civil brasilei-
ra. Ocorre que o próprio texto constitucional define a competência da polícia federal e das
polícias civis para duas atividades principais que são a apuração das infrações penais e a
polícia judiciária. Polícia judiciária é, portanto, no dizer de vários doutrinadores, a atividade
que a polícia exerce em cumprimento a uma ordem judicial. Temos, como exemplo, o
cumprimento de mandados judiciais de prisão, de busca e apreensão, de reintegração de
posse, de interceptação telefônica e outros, bem como requisições diversas oriundas dos
órgãos judiciários. No limite, teríamos a execução das sentenças judiciais, no sentido de
segregar e custodiar os sentenciados a pena privativa de liberdade.
Nesse último aspecto, fala-se, também, em polícia penal, que seria a constituída
pelos integrantes do sistema prisional – os estabelecimentos penais em sentido lato – isto é,
agentes penitenciários, guardas carcerários e outras denominações. No nível federal, porém,
há os agentes penitenciários federais, não integrantes da polícia federal, mas do Departa-
mento Penitenciário Nacional (Depen) do Ministério da Justiça. No nível estadual, contu-
do, a maioria dos servidores do sistema prisional pertence à polícia civil, embora muitos
policiais militares e até bombeiros militares prestem serviço no sistema como se agentes
penitenciários fossem.
poderá, verbalmente ou por escrito, comunicá-la à autoridade policial, e esta, verificada a procedência das
informações, mandará instaurar inquérito”. [sem destaque no original]
12 Recorde-se que na competência da União incluem-se, também, os órgãos policiais federais vinculados ao
Poder Legislativo, que são as polícias da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, previstas nos arts. 51,
inciso IV e 52, inciso XIII e instituídas pelas Resoluções n. 18, de 18 de dezembro de 2003, da Câmara e n.
59, de 5 de dezembro de 2002, do Senado, respectivamente.
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3.1 O ciclo completo
Retomando, pois, o raciocínio inicial quanto aos modelos de polícia, o que diferen-
cia as polícias estrangeiras das brasileiras é que aquelas executam o chamado ciclo completo
de polícia, enquanto as polícias estaduais brasileiras possuem competência parcial desse
ciclo, cabendo às policias militares o policiamento preventivo e às civis, o repressivo. 13 Isso
significa que, na área de sua competência, um órgão policial estrangeiro começa o ciclo
com a prevenção e, caso não impeça o cometimento do crime, executa a repressão imedia-
ta, prendendo o infrator ou a mediata, investigando e descobrindo de quem se trata e, em
qualquer dos casos, reunindo as provas que permitirão seja ele processado e julgado pelos
seus atos, podendo, afinal, ser condenado e cumprir a pena imposta.
Mas qual seria a consequência da adoção do ciclo completo? Bem, alguns estudio-
sos defendem a tese de que ambas as polícias, civil e militar, deveriam executar o ciclo
completo. Poderíamos dizer que essa idéia é uma rematada tolice, mas não vamos nos en-
veredar pelo mesmo caminho de muitos que assim procedem, verberando contra a unifica-
ção das polícias como se fosse a mais sacrílega heresia. Tentaremos, ao contrário, demons-
trar onde estariam as dificuldades e vantagens em cada caso.
Quando mencionamos as polícias de outros países, não comentamos a questão da
competência. A competência pode ser, nesses casos, territorial ou material, isto é, ela é de-
limitada quanto a uma área geográfica onde atua o órgão policial, ou, ainda, quanto ao tipo
de crime que deve evitar ou reprimir.
Assim, temos que a Gendarmerie francesa (militar) atua nas zonas rurais e cidades
pequenas, enquanto a Police Nationale (civil) atua nas zonas urbanas das cidades maiores. A
competência é estabelecida em razão do lugar. Atualmente ambas têm atuação nas áreas
periurbanas, o que tem causado certa redução da efetividade (Lévy), circunstância que bem
demonstra a insensatez de haver duas polícias na mesma base territorial com a mesma
competência. Curioso notar que a polícia de feitio militar usa farda todo o tempo, enquanto
a polícia de caráter civil pode estar à paisana (investigação) ou uniformizada (prevenção).
A polícia dos Estados Unidos, por sua vez, também utiliza o sistema de competên-
cia territorial, mas noutra óptica. Como há legislação penal federal, estaduais e até munici-
pais diversas, a polícia municipal (do condado) tem competência plena na área do municí-
pio. Se o crime cometido extrapola o interesse do município ou envolve várias municipali-
dades, ou, ainda, trata-se de crime estadual apenas, o órgão policial competente é o do Es-
tado. Tratando-se de crime federal ou que afete mais de um Estado, a competência é do
13 Embora se diga que a polícia federal execute o ciclo completo, a fase de prevenção é praticamente inexistente,
salvo a prevenção geral. A polícia rodoviária federal, sim, faz o policiamento preventivo, não tendo,
porém, a competência repressiva mediata.
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Claudionor Rocha 12
Federal Bureau of Investigation (FBI), do United States Marshals Service (USMS) ou da Drug Enfor-
cement Agency (DEA). A competência pode ser de outras agências especializadas, como cor-
reios, receita federal ou alfândega, por exemplo, uma vez que uma característica do sistema
repressivo criminal dos Estados Unidos é a multiplicidade de órgãos e até a dificuldade de
se enquadrá-los como agências policiais ou não, donde a imprecisa noção de somarem en-
tre pouco mais de dez mil a mais de vinte mil.
Essa multiplicidade de órgãos policiais é outro dos argumentos esgrimidos contra a
unificação das polícias estaduais no Brasil, no sentido de que a existência de 54 polícias
estaduais não seria empecilho para a atuação, dado o exemplo norte-americano. 14 Mais uma
vez, todavia, o raciocínio é incompleto, pois nos exemplos citados não há sobreposição de
competências. No Brasil, portanto, temos a atuação simultânea de duas ditas “meias-
polícias” (Mariano) num mesmo território, cada uma executando uma fase anticrime. Se
houvesse a extensão do ciclo completo para ambas, seriam duas polícias com competências
simultâneas no mesmo território, a menos que, conforme já proposto pelos oficiais das
polícias militares, fosse dividido o território entre ambas, ou, ainda, atuando no mesmo
território, tivessem competências materiais distintas.
Aí se avolumariam os problemas de caráter administrativo hoje tidos como dos
mais fortes argumentos favoráveis à unificação, que é a multiplicação de órgãos de direção
ou comando, de assessoramento e de apoio à atividade-fim, além da inexistência da inevitá-
vel economia de escala decorrente da aglutinação de órgãos com o mesmo objetivo oriun-
dos de instituições diversas. 15
Outro problema que se vislumbra seria o acirramento da competição existente
mesmo hoje, quando as competências são estanques ou, o que é pior, a omissão naquelas
situações em que não haveria ganho imediato para a força que primeiro tomasse conheci-
mento do evento ou para seus integrantes em particular.
3.2 Avaliação do trabalho policial
Vamos analisar, agora, a questão da responsabilização pelos resultados (accountability)
das polícias brasileiras. As medidas comumente utilizadas para avaliação do trabalho polici-
al, especialmente a partir da década de 1970 é o tempo de resposta, quanto à polícia pre-
ventiva e a taxa de resolução, no tocante à repressiva (Silva Filho, 2001, p. 1). “Tempo de
resposta” significa o tempo que a polícia gasta desde o acionamento até a chegada ao local
14 Concordamos em parte com essa assertiva, na medida em que defendemos a existência de polícias municipais
nas maiores cidades, o que, certamente aumentaria consideravelmente o número de órgãos policiais, tema
que retomaremos adiante.
15 Vide a análise feita a esse respeito na excelente monografia de Melim Júnior (p. 166 e seguintes).
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Claudionor Rocha 13
do evento, sendo considerado ótimo o tempo de dez minutos. 16 A “taxa de resolução” (ou
taxa de elucidação, ou taxa de esclarecimento, ou índices de casos resolvidos, clearance rate
em inglês) refere-se ao percentual de casos resolvidos, isto é, nos quais se aponta a autoria
da infração penal, para a subsequente atuação do Poder Judiciário. No Brasil considera-se
que tais índices estão abaixo da média mundial, não havendo estudos ou estatísticas confiá-
veis, a nível nacional, para uma efetiva comparação.
O tempo de resposta está ligado a um conceito considerado ultrapassado, que é o
da conduta reativa da polícia, isto é, a atuação mediante demanda, ficando as guarnições das
viaturas a postos, à disposição da população para o atendimento da ocorrência. Hoje se
propõe um modelo de polícia proativa, em que o policiamento de proximidade aliado a
uma boa gestão do sistema de informações e das técnicas de georreferenciamento ou geo-
processamento das áreas de maior incidência criminal (manchas criminais) e da análise cri-
minal permitiria melhor efetividade na pacificação social, na medida em que tal procedi-
mento consistiria na essência da prevenção, isto é, evitar o cometimento de crimes. Quan-
do se torna reativa, a polícia dita preventiva torna-se uma polícia de repressão imediata.
Aliás, o equívoco é generalizado nesse aspecto, ao se perceber que a polícia preventiva
conta seu sucesso pelo número de prisões que efetua. 17
O equívoco se institucionaliza quando são criados os Centros Integrados de Aten-
dimento e Despacho (Ciad), centrais de operação via rádio e telefone, onde servidores civis
e militares das diversas forças (polícia civil, polícia militar, corpo de bombeiros, defesa civil)
atuam em conjunto no atendimento às chamadas, despachando as viaturas da corporação
interessada para o local do evento.
Verificou-se no último quarto do século passado um rápido aperfeiçoamento das
instituições policiais do mundo todo, seja no aspecto do aparelhamento, com armamento
mais eficiente, equipamentos mais modernos e, especialmente inserção no mundo tecnoló-
gico e da informática. Aumentaram-se os efetivos, alocaram-se mais recursos, adotaram-se
novos métodos e doutrinas como o policiamento motorizado, o policiamento comunitário
(de proximidade), o policiamento orientado para problemas e outras inovações. Ora tendi-
am a reforçar o conceito de lei e ordem (law & order), seguindo proposições do tipo “teoria
das janelas quebradas” e “tolerância zero”, ora buscavam a volta às origens, no sistema de
autopoliciamento das comunidades. Todos esses avanços em termos de recursos, assim
16 Segundo Rondon Filho (p. 65), os oficiais da PM avaliam que o tempo resposta é prejudicado pela demanda
reprimida, isto é, as ocorrências não comunicadas à polícia ou que não são atendidas.
17 Em nossa atividade profissional pretérita, como delegado de polícia da PCDF, conhecemos um sargento da
Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF), por sinal muito eficiente no seu mister, que se vangloriava de
contar o número de prisões efetuadas, no sentido de registrar seu feito no Guiness Book of the Records, sendo
ponto de honra executar pela menos uma prisão em cada plantão.
13

Claudionor Rocha 14
como as tentativas de reforma dos métodos, entretanto, não foram suficientes para frear a
criminalidade crescente.
De uma forma mais tímida, as polícias brasileiras seguem a corrente, quase sempre
com alguma década de atraso, havendo, no período pós-Constituição de 1988, um certo
clamor para o respeito aos direitos humanos, a atuação como uma polícia cidadã, a insis-
tência no uso progressivo da força e outras medidas paliativas com vistas a uma integração
de forças historicamente avessas entre si, como a instituição dos Centros Integrados de
Operações Policiais (Ciop), Centros Integrados de Operações de Segurança (Ciops), Cen-
tros Integrados de Operações de Defesa Civil (Ciodes) etc., os quais, a exemplo dos Ciad,
pretendiam conferir mais efetividade ao trabalho policial, aproximando as guarnições dos
órgãos entre si, num mesmo prédio.
Os resultados foram pífios, assim como aqueles voltados para a criação dos Con-
selhos Comunitários de Segurança, nos níveis estaduais e municipais (Lyra, 2009). A justifi-
cativa, quase sempre dissimulada pelo desinteresse das corporações policiais envolvidas,
inclusive no sentido de estimular a participação da sociedade, é de que não se pode unir
“água e azeite”, não vão se misturar. A perspectiva de controle das atividades policiais pela
comunidade é um temor nem sempre disfarçado pelos seus dirigentes. E, assim, durante
essas marchas e contra-marchas, não se descobre a solução para a insegurança pública.
Quanto à taxa de resolução, na verdade ela é baixa em todo o mundo. Eventuais
sucessos podem ser creditados ao trabalho de um segmento especializado em certos crimes,
a um esforço concentrado de determinada equipe, à adoção de algum método novo de in-
vestigação que logo é posto à prova diante da histórica inventividade dos criminosos e,
assim por diante. Estudos menos criteriosos chegam ao ponto de incluir no cálculo da taxa
de resolução as chamadas “cifras negras” (ou obscuras), que são os casos não levados ao
conhecimento da polícia, também conhecidas como “subnotificações”. Como não são co-
nhecidos, dificilmente poderiam ser computados, salvo estimativa muito imprecisa com
base em outros dados, como falecimentos, bens recuperados, atendimentos hospitalares
etc.
Um exemplo comum da dificuldade de resolução é no caso do crime de furto, do
qual não haja indícios iniciais. Se não aparecer o autor confessando o crime ou alguma tes-
temunha até então ignorada que o tenha presenciado ou, ainda, não for recuperado o ob-
jeto na posse do autor ou com alguém que possa indicá-lo, por retrospecção, não há polícia
no mundo que resolva o caso.
Uma avaliação do trabalho policial, portanto, que leve em conta o total de casos
registrados (e daí, resolvidos ou não), bem como a quantidade de pessoas presas passa a ser
14

Claudionor Rocha 15
muito imprecisa. Se esses números refletem o nível de criminalidade, para simular uma
baixa taxa de criminalidade bastaria mascará-los, isto é, deixar de prender, deixar de regis-
trar ocorrências, deixar de instaurar inquéritos etc. 18
Então, o modelo atual de seccionamento do ciclo policial faz com que uma hipoté-
tica avaliação nos moldes apontados leve ao conflito entre as duas forças, que poderia ser
minimizado no caso de unificação. Imaginemos que a polícia militar fosse avaliada pela
redução dos índices de criminalidade, isto é, o reconhecimento da efetividade da preven-
ção: onde há uma prevenção efetiva, cai o número de crimes. Bastaria fazer “vista grossa”
durante a prevenção e não executar a repressão imediata para se reduzir os casos levados à
delegacia pela polícia militar. Ainda que as próprias vítimas e testemunhas o fizessem, há
um grande percentual delas que não teriam interesse em levar o caso a conhecimento poli-
cial, por descrença no trabalho de recuperação do bem e responsabilização do autor do
crime, por exemplo. Tais casos passariam a integrar as cifras negras, com reflexo na irreal
redução da taxa de criminalidade.
Da mesma forma, para evitar um percentual baixo de resolução, a polícia civil po-
deria simplesmente não registrar casos de mais difícil apuração ou não instaurar os corres-
pondentes inquéritos, de forma a incrementar os referidos índices.
Numa polícia única, ainda que se utilizassem as duas formas de avaliação (redução
dos crimes e taxa de resolução), não haveria competição, uma vez que os crimes ocorridos
(e, por conseguinte, registrados) nada mais seriam que a natural consequência da parcela de
potenciais crimes não evitados pela prevenção.
4 UNIFICAÇÃO DAS POLÍCIAS
A ideia de unificação das polícias civis e militares do Brasil encontra defensores
ardorosos e outro tanto de contestadores. Se de um lado se aposta em economia de recur-
sos e uma polícia mais cidadã, do outro se alega que tão simples medida, se considerada
como hipótese, mas tão complexa na prática, não alterará e, pior que isso, tumultuará ainda
mais os problemas da segurança pública. Veremos, agora, dentre outras, algumas das vanta-
gens e desvantagens alegadas por ambas as partes.
4.1 Vantagens da unificação
tes:
Apontam-se como vantagens da unificação das polícias civis e militares, as seguin-
18 Ressalte-se que os eventos criminosos são conhecidos mediante a informação das vítimas ou testemunhas
(cognição indireta, mediata ou postulatória) ou durante a atuação (preventiva ou repressiva) dos próprios
policiais (cognição direta, imediata ou não-postulatória).
15

Claudionor Rocha 16
a) Redução dos custos de gestão
A manutenção da estrutura atualmente duplicada de vários segmentos das polícias
civil e militar, especialmente na atividade-meio, onera o erário, além de não permitir eco-
nomia de escala. Mesmo na atividade-fim, quando percebemos a existência de frações si-
milares, em geral superpondo competências, a economia de escala permitiria otimizar os
efetivos e alocar considerável quantidade de policiais para a atividade primordial da polícia,
que é a prevenção.
res
b) Desmilitarização das polícias militares e dos corpos de bombeiros milita-
A estrutura militar impõe certa morosidade nas decisões, dada a rígida hierarquia, a
multiplicidade de cargos e o modelo dotado de pouca flexibilidade inerente às forças arma-
das. Pela mesma razão não há justificativa para a manutenção da estrutura militar dos cor-
pos de bombeiros. Pode-se manter a estética militar, inclusive adotando-se a taxionomia de
seus cargos, como propôs Melim Júnior (p. 255), até como forma de evitar a traumatização
da mudança e a perda das referências contidas nos arquétipos militares. 19 Mesmo a multi-
plicidade de cargos poderia ser paulatinamente reduzida, nos moldes da proposta do autor
mencionado. Já dizer que a desmilitarização acaba com os pilares da instituição, que são a
hierarquia e a disciplina é um contrassenso, diante da realidade notória de que todos os
órgãos públicos e mesmo empresas e entidades de natureza privada são fundadas na hierar-
quia e na disciplina. Concordamos que as polícias civis são aparentemente mais indiscipli-
nadas que as militares. Entretanto, a adoção da estética militar, não da estrutura (Mariano,
2002), aliada a outras características que podem ser estendidas a todos os policiais – que
abordaremos adiante – podem dar a justa medida do necessário e suficiente grau de rigidez
hierárquica e disciplinar.
Exército
c) Desvinculação das polícias militares e corpos de bombeiros militares, do
A destinação das polícias militares e bombeiros militares como forças auxiliares e
reserva do Exército é uma falácia, imposta desde a Constituição outorgada por Vargas em
1934. Na verdade, o Exército que é reserva das polícias. Não se trata, aqui, de desmerecer a
força terrestre de defesa. Exemplifiquemos: num caso de guerra as forças armadas vão para
o combate, seja em terras estranhas ou no próprio país. Enquanto isso, as forças policiais
permanecem no território nacional, garantindo a tranquilidade pública. Conforme haja
baixas ou necessidade de aumento do efetivo, convocam-se os reservistas (que não são os
19 Um exemplo do uso das denominações dos cargos de natureza militar por órgãos de natureza civil encontra-se
nos Estados Unidos, onde as polícias têm três cargos básicos: capitão, tenente e sargento.
16

Claudionor Rocha 17
militares estaduais), para serem treinados e mandados para o front. A defesa do território
deve ser garantida, ainda, pelas forças armadas, sob pena de se afetar o policiamento numa
situação evidentemente mais gravosa que o normal, diante da insegurança e temor
generalizado da população frente a uma provável retaliação do inimigo. A contribuição dos
militares estaduais na defesa do território é prosseguir na execução de suas atribuições de
defesa interna e defesa civil. Se o teatro de operações se situar no país, o raciocínio é o
mesmo: as forças armadas garantem a defesa do território, seja impedindo sua conquista,
seja retomando áreas invadidas. Enquanto isso, cabe às forças policiais manter a segurança
pública, no sentido de preservar a ordem interna, prevenindo e impedindo o
recrudescimento da criminalidade, os saques, as vinganças particulares, todos facilitados
pelo caos da guerra, além de adotar as medidas de defesa civil ordinárias e as decorrentes
dos combates. O mesmo se pode dizer da atuação das polícias durante os eventuais estados
de exceção (estado de defesa ou estado de sítio). Assim, seja na hipótese de convocação
durante os estados de exceção, seja na de mobilização, no caso de guerra, o esforço das
forças militares estaduais continua voltado para assuntos não bélicos. A convocação e a
mobilização pode ser feita sem que se considerem as “forças auxiliares” reservas do
Exército, bastando tal previsão no texto constitucional. Tanto é coerente essa lógica, que o
próprio texto constitucional atribui competência às forças armadas para agir em defesa da
lei e da ordem, por iniciativa dos poderes constitucionais (art. 142, in fine). Sabemos, de
antemão, que essa atuação das forças armadas só se daria diante do colapso das forças
policiais estaduais para cumprir seu mister ou nas hipóteses de intervenção (art. 34). Nesse
contexto, como providência adotada pelo Governo Federal, no âmbito da segurança
pública, está a criação, no Comando do Exército, da 11ª Brigada de Infantaria Leve (11ª
Bda Inf L), em Campinas (SP), por transformação da 11ª Brigada de Infantaria Blindada,
cujas atribuições foram transferidas para o Comando Militar do Sul (Paraná, Santa Catarina
e Rio Grande do Sul). 20 As unidades da 11ª Bda Inf L estão sediadas nas cidades paulistas
de Santos, Campinas, Lins e Pirassununga, sendo-lhe atribuída a missão complementar de
garantia da lei e da ordem. 21 Noutro contexto, passou o tempo em que havia a necessidade
de controle dos efetivos e meios para evitar uma superpolícia, como foi a paulista, nos idos
de 1960, quando dispunha de tanques, aviação e artilharia antiaérea. A estabilidade
democrática do país não se compadece mais com tais temores, mesmo porque o controle
de equipamento e material de natureza controlada pode ser feito por disposição legal. 22
20 Decreto n. 3.897, de 24 de Agosto de 2001, que “fixa as diretrizes para o emprego das Forças Armadas na
garantia da lei e da ordem, e dá outras providências”.
21 Brigada GLO (Garantia da Lei e da Ordem): Como e porquê a Força Terrestre está se preparando para
cumprir mais uma tarefa. Revista Defesanet, 19 set. 2005, ed. 104. Disponível em
. Acessado em 23/11/2005.
22 Nos termos do disposto no Decreto n. 3.665, de 20 de novembro de 2000, que “dá nova redação ao Regulamento
para a Fiscalização de Produtos Controlados (R-105)”, conforme o disposto na Lei n. 10.826, de
22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento), que “dispõe sobre registro, posse e comercialização
17

Claudionor Rocha 18
d) Estabelecimento do ciclo completo de polícia
O ciclo completo de polícia, sonho de consumo dos policiais militares, já que as
polícias civis de certa forma o fazem, seria automaticamente adotado. Certo que o ciclo
completo não significa que o mesmo policial que efetuava a prevenção vá executar a prisão
ou investigar o evento, formalizar os atos procedimentais e dar por finda a persecução cri-
minal no âmbito policial. Pode-se admitir circunstâncias especiais em que isso ocorresse,
como acontece com os gendarmes franceses, quando a guarnição da polícia em determinada
localidade é muito pequena. 23 A completude do ciclo refere-se ao organismo policial, sendo
que as várias fases podem ser executadas por policiais diferentes, mas dentro de uma mes-
ma lógica de continuidade, pois que realizada no âmbito do mesmo órgão, e não de forma
estanque como atualmente são conduzidas tais fases.
e) Fim da sobreposição de competências
Estando as várias fases e aspectos do trabalho policial vinculados ao mesmo órgão,
não haveria a sobreposição de competências comum nos dias de hoje, quando policiais
civis fazem prevenção, em viaturas caracterizadas, uniformizados, como se fossem polícia
de choque, ao mesmo tempo em que os policiais estaduais do serviço reservado das polícias
militares (PM/2 ou P/2) e dos corpos de bombeiros militares (BM/2 ou B/2) investigam
crimes de competência da polícia civil a pretexto de exercerem as atividades relacionadas às
informações.
f) Atenuação do rigor dos regulamentos disciplinares militares
Os integrantes da base hierárquica das polícias militares e dos corpos de bombeiros
militares são os mais entusiasmados com a unificação, tendo como discurso frequente a
alteração do rigoroso regime disciplinar. Oriundo do Regulamento Disciplinar do Exército
(RDE) 24 , tal regime, em algumas corporações, é a aplicação do próprio RDE. Assim, chegar
atrasado, não engraxar o coturno ou não prestar continência, pode levar um soldado a ficar
preso no quartel por vários dias. Se ele mata um cidadão, mesmo por engano, mas a título
de exercer sua missão de “combater o inimigo”, pode até ser absolvido... Esse paradoxo
demonstra a dificuldade de se alterar a cultura bélica das polícias militares, tornando-as
de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências”
(arts. 23 e 27) e o Decreto n. 5.123, de 1º de julho de 2004, que “regulamenta a Lei n. 10.826 (...)”
(art. 2º, § 1º, inciso I, alínea b).
23 Antes que se diga serem os gendarmes militares e, portanto, que a polícia militar estaria preparada para o ciclo
completo, adiante-se que a ação referida é facilitada pela circunstância de atuação na área rural, onde os laços
comunitários são mais estreitos, bem como pela obrigação de o gendarme residir, com sua família, na área de
atuação (Lévy).
24 Decreto n. 4.346, de 26 de agosto de 2002, que “aprova o Regulamento Disciplinar do Exército (R-4) e dá
outras providências”.
18

Claudionor Rocha 19
agências de proteção ao cidadão. Não por acaso, o ex-Governador do Rio Grande do Sul,
José Paulo Bisol, alterou o regulamento disciplinar da Brigada Militar, equivalente naquele
Estado à polícia militar, trazendo o rigor disciplinar a ser aplicado, a patamares mais condi-
zentes com a atividade policial. No mesmo sentido caminha a polícia militar do Rio de Ja-
neiro, para extinção da prisão administrativa.
g) Estabelecimento de isonomia de remuneração
Não é incomum haver diferenças substanciais de remuneração entre policiais milita-
res e policiais civis nas várias Unidades Federativas, quase sempre em prejuízo daqueles.
Naturalmente uma causa dessa diferença é a multiplicidade de cargos na polícia militar,
com níveis salariais diferentes, enquanto na polícia civil, ainda que haja até mais cargos em
algumas corporações, praticamente se resumem a três ou dois níveis de remuneração. Nes-
se caso, mesmo que haja coincidência de remuneração entre os cargos do topo da carreira
hierárquica de ambas as polícias, o menor número de níveis salariais na polícia civil, às ve-
zes apenas dois, faz com que a remuneração do cargo de menor hierarquia se aproxime do
de maior hierarquia, fenômeno de mais difícil ocorrência na polícia militar. Esse padrão,
comum nas polícias civis, segue o modelo que vem sendo adotado na Administração Públi-
ca, de haver três níveis hierárquicos, isto é, analistas, técnicos e auxiliares, ressalvados, evi-
dentemente, os referentes a funções de confiança do topo da organização. A isonomia de
remuneração, em sentido lato, de paridade ou similitude, cumpriria desiderato constitucio-
nal de estabelecimento da amplitude salarial, nos termos do art. 39, § 5º.
4.2 Resistências à unificação
As resistências à unificação das polícias civil e militar quase sempre se baseiam em
argumentos corporativistas, no sentido de defender prerrogativas e privilégios de uma ou
de outra corporação, com maior ênfase entre os policiais militares de alta patente.
a) Tradição
Um dos argumentos mais comumente brandidos é o da tradição, já que tanto uma
como outra polícia é centenária ou bicentenária, não havendo razão para se alterar algo que
“vem funcionando bem” há tanto tempo. O que fazer com Tiradentes, o patrono da PM?
Ora, Tiradentes é o patrono das polícias, continuaria sendo e, além de tudo, é herói
nacional, não será esquecido. A rejeição à mudança é característica da cultura policial, mas
lembremo-nos que desde a criação das primeiras corporações policiais, a maioria delas já
mudou a estrutura, a denominação, a sede e até as competências. Donde não seria outra
mudança que causaria perda de referência, de efetividade e de prestígio.
b) As atuais polícias civis e militares passariam a ser meros departamentos
19

Claudionor Rocha 20
Muito pelo contrário, passariam a ser uma só polícia. Hoje são praticamente
departamentos distintos, competindo por verbas, influência política, visibilidade na
imprensa e reconhecimento da sociedade. Apesar de os comandantes-gerais das polícias
militares e os diretores-gerais 25 das polícias civis terem, às vezes, status de secretários de
Estado, quase sempre estão subordinados ao Secretário de Segurança Pública ou pasta
equivalente. A situação é tão constrangedora que geralmente o titular dessa pasta é um
general da reserva do Exército, um membro do Ministério Público, um jurista ou um
delegado de polícia federal, numa clara acomodação do governador diante da incômoda
situação que criaria se nomeasse um coronel da polícia militar ou um delegado da polícia
civil para a pasta. As próprias polícias federais são departamentos do Ministério da Justiça
(Departamento de Polícia Federal e Departamento de Polícia Rodoviária Federal), o que
não lhes retira o caráter de corporações exemplares em suas atividades. Haveria, talvez,
departamentos no âmbito de uma polícia estadual, assim como há no âmbito das atuais
polícias civis e militares. Não seriam, porém, com a divisão metodológica atual, preventiva
e repressiva, puramente. Poderíamos ter um departamento de vigilância (prevenção), outro
criminal (ou investigativo), um de repressão imediata (que poderia ser o mesmo de polícia
judiciária e de intervenção tática), outro de informações, outro, ainda, de custódia e assim
por diante.
c) A polícia vai se transformar num bando de indisciplinados
A suposta indisciplina dos policiais civis, que contaminaria os integrantes da polícia
única oriundos da polícia militar, é decorrente de menor rigidez de suas normas
disciplinares e à própria característica de maior liberdade de atuação que possuem. Ao
contrário, os policiais militares, com uma maior taxa de enquadramento hierárquico 26 ficam
muito mais sujeitos à supervisão direta, especialmente a de primeira linha, isto é, na base.
Outro aspecto que supostamente indicaria indisciplina é o fato de os policiais civis usarem
roupas comuns (à paisana) durante as investigações, geralmente tendo de se confundir com
o meio por meio da indumentária ou aparência, donde o cabelo grande, a barba por fazer e
outras demonstrações de certo “desleixo” voluntário serem considerados indícios de
indisciplina. Entretanto, a união de forças de duas corregedorias e duas ouvidorias em
apenas um órgão de cada, vinculadas a uma só polícia, por exemplo, pode ser o freio a ser
imposto aos verdadeiros casos de indisciplina.
25 Em alguns Estados a função é chamada “delegado-geral” ou “chefe de polícia”.
26 Taxa de enquadramento hierárquico (TEH) é a razão entre o número de pessoas que conduz um grupo de
subordinados e o número destes, comumente utilizando-se o denominador 10 e considerando-se ótima a
relação até 2/10 ou 1/5 = 0,2. Um valor abaixo disso é considerado subenquadramento (exemplo: 1/10 =
0,1). Vide Monet, p. 110. A TEH pode ser proporcionalmente menor desde que haja menor número de tarefas
a serem executadas pelo grupo. Bittel considera razoável a equipe de um supervisor para cinco a sete subordinados.
20

Claudionor Rocha 21
4.3 Desvantagens da unificação
Diferentemente das resistências, as desvantagens (?) da unificação das polícias civis
e militares são aquelas esgrimidas, aparentemente, sem o viés corporativista. Este,
entretanto, exsurge diante de uma análise mais aprofundada.
Eis as supostas desvantagens alegadas pelos opositores da idéia.
a) O governador não terá uma polícia para agir caso a outra pare
Às polícias, a rigor, não foi deferido o direito de greve, salvo às polícias civis, como
corolário do direito de sindicalização, estendido a todos os servidores públicos civis. A
sindicalização e a greve são vedadas aos militares (art. 142, § 3º, inciso IV da CF/88). Em
certo sentido até esse direito de greve das polícias civis é discutível, por se considerar a sua
função essencial à tranquilidade pública. Na Europa, por exemplo, nenhuma polícia, seja de
caráter militar ou civil, possui direito de greve e de sindicalização (Monet, p. 151). Há
associações que defendem os direitos dos policiais, como poderia ocorrer no Brasil. Um
problema seria o que fazer com os atuais sindicatos de policiais civis. Nada obsta, porém,
que continuem reconhecidos como tais, proibindo-se, apenas, o direito de greve. Isso
porque, se hoje, ao deflagrar a greve, a polícia civil é “substituída” pela polícia militar, numa
hipótese de unificação não haveria essa possibilidade. Quando há paralisação das polícias
militares, como ocorreu no início deste século em vários Estados, a polícia civil é que vai
para as ruas fazer a prevenção. Assim, os governadores querem manter as atuais estruturas
para terem sempre uma força a contrapor-se à outra e, então, todos saírem perdendo,
inclusive a sociedade. Uma polícia única, forte, bem estruturada, bem treinada, com
remuneração digna, não terá razão para fazer greve, salvo motivações político-ideológicas,
que estão fora do contexto desta análise. Entretanto, mesmo nessa hipótese, há sempre a
opinião pública para avaliar o comportamento da polícia, além da possibilidade de
instituição de órgãos de controle, de que são exemplo as “autoridades policiais” britânicas. 27
b) Os policiais militares perderão direitos previdenciários
Atualmente os policiais militares e bombeiros militares se aposentam (são
transferidos para a reserva, na linguagem militar) aos trinta anos de serviço, com proventos
integrais, à maneira do regime a que estão submetidos os militares das Forças Armadas. Os
policiais civis estarão sujeitos ao mesmo regime geral da previdência, inclusive com teto
previdenciário, salvo os que ingressarem no serviço antes da instituição de previdência
complementar, nos termos do § 16 do art. 40 da CF/88, com a redação dada pela Emenda
27 Órgãos colegiados formados por representantes das polícias e da sociedade civil, estes eleitos, cuja finalidade
é definir os rumos da atuação das polícias, tanto no aspecto da alocação e aplicação dos recursos, como
das prioridades, métodos e resultados.
21

Claudionor Rocha 22
Constitucional (EC) n. 20, de 15 de dezembro de 1998. Discute-se, ainda, sobre a recepção
pela nova ordem constitucional, da Lei Complementar (LC) n. 51, de 20 de dezembro de
1985, a qual confere aposentadoria voluntária ao “funcionário policial” (não especificando
se federal, civil ou militar) aos trinta anos de serviço, sendo vinte de exercício em cargo de
natureza estritamente policial. Verifica-se, pois, que o ideal seria a estipulação, em sede
constitucional, desse parâmetro para as polícias em geral.
(promoção)
c) Os policiais militares perderão o direito de ascensão funcional na carreira
Tipicamente de natureza militar, a promoção é uma espécie de ascensão funcional
por provimento derivado, vedada ao servidor civil em geral, incluídos os policiais civis. Ou
seja, a esses é vedada qualquer forma de provimento derivado. Tanto na polícia militar
quanto no corpo de bombeiros militar e na polícia civil o provimento inicial é por concurso
público. No passado era comum o recrutamento para o quadro de oficiais da polícia militar
dentre os oficiais temporários licenciados das Forças Armadas e, para o de soldados, dentre
reservistas dessas forças. No âmbito militar, contudo, há praticamente duas formas de
entrada por recrutamento exógeno: como soldado, na base, ou como oficial, já no
segmento superior da hierarquia. 28 Por recrutamento endógeno há o acesso ao segmento
dos graduados (cabos e sargentos), mediante seleção interna. 29 Na polícia civil, igualmente,
há a entrada pela base (agentes, escrivães e outros cargos de mesmo nível) e pela cúpula
(delegados, legistas e peritos), ambos por recrutamento exógeno. Os recrutamentos laterais
existentes em países europeus, por exemplo, como exceção, com o intuito de oxigenar as
forças pelo ingresso de pessoas mais jovens nos segmentos médios e superiores da
hierarquia, é regra no Brasil. Assim, dificilmente um policial que entra pela base atinge o
topo durante a carreira, exceto se concorrer aos certames de recrutamento exógeno. Uma
das formas de restringir ainda mais essa possibilidade é a limitação etária para tais certames,
dificultando o acesso a um policial de meia-idade, por exemplo. Ainda seguindo a
sistemática das Forças Armadas, de forma mimética, as polícias militares e corpos de
bombeiros militares permitem o acesso de graduados a um quadro separado de oficiais
(Quadro Auxiliar de Oficiais – QAO), criaram um Quadro Complementar de Oficiais
(QCO), de recrutamento exógeno, para cargos da atividade-meio e buscam criar, também,
quadros de oficiais temporários e de soldados temporários. Os integrantes de tais quadros,
porém, não atingem o topo, pois não têm destinação para o comando. Entendemos que há
necessidade dos recrutamentos laterais exógenos, com o fito de oxigenar a média e alta
hierarquia, bem como do estabelecimento dos recrutamentos endógenos, a fim de estimular
28 Recrutamento exógeno é aquele a que todos os cidadãos que satisfaçam os requisitos do edital do concurso
podem se candidatar. Endógeno é o recrutamento a que apenas os integrantes da força concorrem.
29 No âmbito das Forças Armadas, também o acesso ao cargo (graduação) de sargento é por recrutamento
exógeno, mediante concurso público.
22

Claudionor Rocha 23
a permanência na carreira e a motivação, pela busca contínua da excelência visando a galgar
cargos superiores. Não obstante a vedação constitucional do provimento derivado, com
fulcro na diferenciação das atribuições para cada cargo, entendemos que a divisão dos
cargos em classes, categorias, níveis, padrões ou referências tratou-se apenas de
acomodação construída pelo legislador constituinte e assimilada pela legislação
infraconstitucional, sob pena de se tornarem desinteressantes as carreiras do serviço
público. Assim, chame-se de promoção ou de progressão funcional (horizontal ou vertical),
a única diferença diz respeito às atribuições diferentes em relação aos cargos de natureza
militar, pois em ambos os casos são levados em conta tempo de serviço, interstício e
avaliação de desempenho. Dizemos isso porque um dos atributos da hierarquia é a
diferenciação salarial, sem a qual a escala hierárquica seria uma mera sucessão de cargos
honoríficos. Assim, aquelas classes, categorias, níveis, padrões ou referências equivalem,
grosso modo, aos postos e graduações das forças militares, acessíveis, pelo menos em certa
medida, por ascensão funcional (promoção). Outros institutos militares que auxiliam a
regulação do fluxo de promoções e que poderiam ser adotados são a dependência da
existência de vaga, o limite de permanência no último posto (cargo mais alto da hierarquia),
o limite de idade para permanência na ativa para cada posto ou graduação e a quota
compulsória. 30
d) Os militares perderão seus referenciais simbólicos
Esta possibilidade inexiste se forem mantidas (ou adaptadas) as denominações dos
cargos à maneira militar, se for previsto o uso de uniformes conforme a atividade, a que
todos estejam sujeitos, incluindo uniforme de gala para solenidades, a exemplo das polícias
estrangeiras, a utilização de insígnias e galões, o culto ao civismo, as formaturas, os
cânticos, os brados, os desfiles, ainda que em proporção menor que a atualmente utilizada
pelas polícias militares. Tais manifestações da cultura militar, são, aliás, outros
componentes da disciplina, inexistentes no âmbito da polícia civil.
e) O que fazer com a cavalaria, os canis, as bandas de música
Da mesma forma que as manifestações simbólicas, não há problemas para a
manutenção de tais segmentos. A cavalaria continuará fazendo parte da tropa de choque,
assim como os cães. Mesmo algumas guardas municipais possuem atualmente tais
segmentos. Já as bandas de música poderiam coexistir com o processo de unificação,
abrilhantando as formaturas, homenagens, comemorações e desfiles, sendo transformadas
paulatinamente em atividade secundária que poderia ser exercida em tempo parcial pelos
30 A quota compulsória é um complexo mecanismo de compensação de promoções entre os vários postos e
graduações, mediante antecipação da passagem para a reserva, regulado no art. 96 e seguintes da Lei n. 6.880,
de 9 de dezembro de 1980 (Estatuto dos Militares, E-1).
23

Claudionor Rocha 24
próprios policiais com dotes musicais.
f) A unificação acabaria com a concorrência
Numa análise acrítica poderia parecer que as polícias já funcionam bem e que a
concorrência entre a polícia civil e a polícia militar é algo salutar, na medida em que dela
resulta melhor serviço à população. Essa presumida concorrência continuaria propiciando
que uma polícia prendesse os maus policiais da outra, uma vez que a unificação poderia
significar o fim desse fluxo de regulação recíproca, diante do corporativismo passar a existir
numa só grande corporação. Esta idéia nos levaria ao paroxismo de admitir que quanto
mais polícias tivermos, melhor seria, incluindo aquela situação de mais de uma polícia
realizando o ciclo completo. O que há, atualmente, não é concorrência, mas competição,
dada a diferença de atribuições. A pretensa concorrência ocorre quando uma polícia arvora-
se em executar atribuições da outra, não com o intuito de mostrar melhor serviço – já que
não é sua competência –, mas mostrar as falhas da outra corporação. Mas o Estado não
pode se dar ao luxo de manter duas ou mais polícias executando a mesma tarefa, no regime
de concorrência, às custas dos tributos do contribuinte. Além disso, o instituto da
concorrência pressupõe a possibilidade de falência de um dos concorrentes. A se insistir na
idéia de que órgãos governamentais precisam de concorrentes, teríamos que ter dois INSS,
dois Detran, duas Secretarias Municipais de Educação... Quanto aos maus policiais, sempre
existirão, assim como o crime sempre existirá. É necessário, sim, corregedorias e ouvidorias
preparadas e independentes, atuantes e efetivas.
4.4 Variáveis que afetariam o processo de unificação
Quando vem o tema da unificação à discussão algumas questões são apresentadas
como essenciais para o processo ou são apontadas como óbices intransponíveis, quando
não esquecidas totalmente. Vejamos as mais comuns.
a) Desconstitucionalização das polícias
Conforme veremos, algumas proposições apresentadas nesta Casa propuseram a
desconstitucionalização das polícias. O objetivo seria deixar a cargo dos governadores a
tarefa de moldar a estrutura das polícias conforme as necessidades e características
regionais. Entendemos que não é esse o caminho. As polícias devem ser fortalecidas. Não é
pela desconstitucionalização que se conseguirá isso, mas, ao contrário, pelo estabelecimento
constitucional de requisitos mínimos para a existência das polícias, tratando-as como
instituições permanentes e regulares, essenciais à função de defesa da ordem pública,
organizadas com base na hierarquia e na disciplina, tendo como princípios institucionais a
unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, com autonomia funcional e
24

Claudionor Rocha 25
administrativa, inclusive a de caráter orçamentário-financeira (vide arts. 127, caput e §§ 1º e
2º, 133 e 142 da CF/88).
b) Extinção do inquérito policial
O vetusto inquérito policial ainda é garantia do cidadão contra arbitrariedades dos
poderosos de plantão. Suas mazelas devem-se mais a uma cultura que precisa ser
modernizada que a seu modelo em essência. Ora, no Brasil não há juizado de instrução,
cabendo à polícia investigativa reunir as provas de materialidade, autoria e circunstâncias do
evento infracional para que o Estado, por meio do Ministério Público, promova a
responsabilização do infrator. O que se necessita é: 1) tornar o inquérito menos formal; 2)
permitir o registro das inquirições e outros atos procedimentais em suporte audiovisual; 3)
conceder prazo inicial razoável para a investigação; 4) acelerar a tramitação entre a unidade
policial, o Ministério Público e o juízo; 5) tornar cogente a instauração imediata em
determinados casos; 6) alargar o leque das provas irrepetíveis em juízo; 7) tornar a
indiciação prescritível com o crime e os respectivos registros cancelados com a prescrição,
a decadência por inércia do ofendido, a desindiciação, a rejeição da denúncia, a
impronúncia e a absolvição, bem como após o cumprimento da sentença e qualquer outra
forma de extinção da punibilidade; 8) tornar a reabilitação automática; e, 9) de forma
sistemática, realizar a avaliação da efetividade da investigação e da prestabilidade do
caderno probatório, inclusive quanto à celeridade, com reflexos na avaliação de
desempenho dos responsáveis, repercussão no cálculo da produtividade e efeitos na
progressão funcional e, por via de consequência, remuneratórios.
c) Extinção da justiça militar estadual
Com a desmilitarização das polícias militares, não havendo, por conseguinte, razão
para que os corpos de bombeiros fossem mantidos como militares – como lembrado
anteriormente, bastaria a estética militar, não a estrutura – não faria sentido a existência das
justiças militares estaduais. Os crimes militares só existiriam com relação às Forças
Armadas, as quais dispõem da estrutura adequada. As estruturas das justiças militares
estaduais seriam absorvidas pela justiça estadual comum, sem maiores consequências,
aplicando-se analogamente o mesmo raciocínio em relação ao Ministério Público Militar
estadual. 31
d) Regime previdenciário diferenciado
No intuito de não se ferir direitos adquiridos nem se frustar expectativas de direito
no âmbito dos privilégios e prerrogativas legais, inerentes, na maior parte, aos militares
31 Atualmente possuem justiça militar estadual os Estados do Espírito Santo, Minas Gerais, Pará, Paraná,
Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo.
25

Claudionor Rocha 26
estaduais, por afinidade isomórfica com os militares federais, é preciso manter o regime
previdenciário dos atuais militares, estendendo-os aos atuais policiais civis, ambos futuros
policiais estaduais. Essa providência decorreria sem muito trauma na medida em que a LC
n. 51/85 já prevê a aposentadoria especial ao “funcionário policial”.
e) Piso salarial
Um dos graves problemas que afetam as polícias estaduais é a diferença de remune-
ração, visto que esta fica a cargo de cada governador e, ao longo das décadas, tal situação
propiciou distorções consideráveis, tanto em relação às duas polícias de um mesmo Estado
quanto – e principalmente – em relação ás polícias de Unidades Federativas distintas. A
sociedade carece de dispositivo legal que estabeleça um plano de valorização salarial, a par-
tir de um fundo próprio, nos termos do aprovado pela Lei n. 11.738, de 16 de julho de
2008, com compromissos de parte a parte, num amplo pacto federativo visando a corrigir
esse grave fator gerador de outras mazelas. Uma dessas mazelas é o “bico” dos policiais
que buscam complementar o parco salário na segurança privada; 32 assim são as facilidades
acenadas pelo canto da sereia do crime organizado, do narcotráfico e até dos favores indi-
viduais que levam à leniência, à prevaricação, à corrupção total. Ao se admitir a possibilida-
de de a União estabelecer tal benefício, fazendo-se analogia com a categoria dos professo-
res, que obteve a garantia de um piso salarial nacional (Lei n. 11.738/2008), recorde-se que
foi criado mecanismo específico de compensação, com a participação dos três níveis de
poder, para o qual foram estabelecidas minuciosas regras de transição, a fim de não surgi-
rem inequações de difícil solução, tanto em relação a cada nível de poder, quanto da parte
do beneficiário.
f) Proibição da greve
Não se pode imaginar uma polícia (única ou não) fazendo greve. Pode-se vislum-
brar uma ou mais polícias sérias, que desempenhem com entusiasmo e profissionalismo
suas atribuições, que possuam, além de remuneração condigna, plano de carreira consis-
tente; treinamento e assistência integral à saúde constantes; aposentadoria especial; auto-
nomia funcional para seus dirigentes; gerentes escolhidos com fulcro no mérito; critérios
objetivos para promoção e remoção; corregedorias e ouvidorias independentes, fortalecidas
e prestigiadas; mecanismos ágeis de responsabilização e desligamento de maus policiais. Os
mecanismos informais de controle, mesmo pela própria sociedade, se encarregariam de
esvaziar movimentos paredistas de caráter político-ideológicos ou aquilatar da legitimidade
das reivindicações. Esses cenários se tornam críveis se considerarmos a possibilidade de
criação de conselhos nos moldes das “autoridades policiais” anglo-saxãs e do controle ex-
32 Vide nosso estudo intitulado Bico: considerações sobre a atuação de policiais na segurança privada, disponível em
.
26

Claudionor Rocha 27
terno exercido não apenas por um órgão, o Ministério Público, mas por um colegiado com
ampla participação da comunidade cliente.
5 PROPOSIÇÕES
Analisaremos, agora, as proposições atinentes à matéria, apresentadas na Câmara
dos Deputados, obtidas em pesquisa não exaustiva, nos detendo naquelas de conteúdo
mais substantivo, em geral as que tiveram tramitação relevante, sob o ponto de vista do
tempo decorrido e do nível de discussão, bem como as recentes, por terem sido elaboradas
segundo um contexto atual.
Inicialmente nos debruçaremos sobre as Propostas de Emenda à Constituição
(PEC), por serem as proposições voltadas para a alteração do arcabouço constitucional no
aspecto da segurança pública. Depois, abordaremos os Projetos de Lei (PL) os quais,
basicamente, destinam-se a regular os §§ 7º e 8º do art. 144, referentes aos órgãos
responsáveis pela segurança pública e as guardas municipais, respectivamente.
Dentre as PEC apresentadas, destacamos em negrito as principais, relacionando as
apensadas entre parênteses e as apensadas a estas, entre colchetes. Temos, pois, as PEC n.
60/1990, 46/1991, 466/1997 (84/2003), 483/1997, 512/1997, 466/1997, 483/1997,
512/1997, 551/1997, 496/2002, 534/2002 (95/1995 [247/1995, 343/1996, 392/1996,
409/1996], 151/1995 [156/1995, 514/1997, 613/1998, 181/2003], 87/1999 [124/1999,
154/1999, 240/2000, 250/2000, 266/2000, 275/2000, 276/2000, 280/2000, 284/2000,
291/2000, 317/2000, 449/2001], 532/2002 [49/2003], 7/2007), 435/2005, 589/2006,
143/2007, 340/2009 (356/2009, 414/2009, 425/2009) e 430/2009 (432/2009). Continuam
tramitando as PEC n. 466/1997, 534/2002, 589/2006, 340/2009 e 430/2009 (sublinhadas
acima) e respectivas apensadas e subapensadas, tendo sido as demais arquivadas ou
devolvidas.
Quanto à PEC 46/1991, do Deputado Hélio Bicudo (PT/SP), que “introduz
modificações na estrutura policial, desmilitarizando a polícia, submetendo-a a fiscalização
do Judiciário, e quanto à polícia judiciária a supervisão caberá ao Ministério Público” e
suprimindo a justiça militar estadual, foi rejeitada na Comissão Especial.
Embora a PEC 534/2002 do Senado Federal (Senador Romeu Tuma, PFL/SP),
altere “o art. 144 da Constituição Federal, para dispor sobre as competências da guarda
municipal e criação da guarda nacional”, teve várias PEC apensadas que tratam da
organização das polícias. O parecer apresentado na Comissão Especial constituída em
7/8/2002, do Deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB/SP), pela aprovação da PEC 534-
A/2002, com emenda supressiva e pela rejeição das PEC apensadas, foi aprovado, em
27

Claudionor Rocha 28
26/10/2005, estando o projeto pronto para a pauta desde então. A rejeição dos apensados
se baseou na exigência de mínimo populacional, não atendimento aos requisitos de
autonomia operacional ou financeira e forma de normatização. Ao analisar as várias
proposições, o relatório aprovado definiu pela proposta de redação final do dispositivo em
alteração, suprimindo emenda aprovada no Senado para criação da Guarda Nacional, com
a seguinte redação:
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de
suas populações, de seus bens, serviços, instalações e logradouros públicos
municipais, conforme dispuser lei federal.
Como a PEC 151/1995, do Deputado Gonzaga Patriota (PSB/PE) e suas
apensadas não foram apreciadas na Comissão Especial que analisou a PEC 534/2002 e
suas apensadas, por ter aquela sido apensada a esta somente em 16/11/2005, resta que as
propostas aí contidas não foram ainda consideradas. Entretanto, a própria PEC 151/1995
foi objeto de Comissão Especial, cujo parecer favorável, da lavra do Deputado Alberto
Fraga (PMDB/DF), foi aprovado em 13/3/2002, com substitutivo. Esta PEC tratava de
assegurar a ascensão funcional para metade das vagas de cada carreira dos órgãos
responsáveis pela segurança pública. Durante sua tramitação foi emendada 53 vezes, com o
que a proposta inicial foi totalmente alterada. A PEC, na redação do substitutivo do relator,
trata de vários assuntos relacionados à segurança publica, aos direitos fundamentais e busca
inserir capítulos próprios sobre a defesa civil e a sistema penitenciário. Prevê a criação de
vários fundos voltados para o financiamento da segurança pública, nos três níveis da
federação, além de conselhos pertinentes. Busca centralizar as polícias federais numa só,
com atribuições segmentadas, bem como a polícia estadual, desmilitarizada, igualmente una
e segmentada por atribuições, de cunho preventivo e repressivo, respectivamente. Tece
uma série de garantias e algumas vedações aos policiais e permite o estabelecimento de
convênios entre os entes federados para fins de segurança pública. Enfim, pelo detalhismo
apresentado, inclui disposições e casuísmos típicos de legislação infraconstitucional.
Tecnicamente, sob o ponto de vista de operacionalização da atividade policial,
consideramos inadequada a disposição que atribui o ciclo completo a todas as polícias.
Dentre as apensadas à anterior está a PEC 514/1997, do Poder Executivo,
apensada antes da constituição da Comissão Especial, que “altera os arts. 21, 22, 30, 32 e
144 da Constituição”, constituindo essas alterações na alteração da competência da União,
Estados e Municípios, bem como de modificação no sistema de segurança pública. O texto
desconstitucionaliza os atuais órgãos estaduais, facultando a manutenção das forças
auxiliares de caráter militar, como reservas do Exército, embora extinguindo a justiça
militar estadual. Proíbe aos policiais a sindicalização, a greve e a atividade político-
28

Claudionor Rocha 29
partidária. Propõe a criação de um órgão temporário, composto de unidades integrantes
dos órgãos de segurança publica, para emprego no âmbito federal, o que veio a ser o
embrião da atual Força Nacional de Segurança Pública (FNSP).
Outra proposição apensada à PEC 151/1995 é a PEC 613/1998, apensada antes da
constituição da Comissão Especial, da Deputada Zulaiê Cobra (PSDB/SP), a qual “dispõe
sobre a estruturação do sistema de segurança pública, cria o Sistema de Defesa Civil”,
estabelecendo que a União organizará a polícia federal, a polícia e o corpo de bombeiros do
Distrito Federal; os Estados organizarão a polícia estadual e a defesa civil, composta do
corpo de bombeiros estadual; extingue as polícias rodoviária e ferroviária federal, cujas
atividades serão exercidas pela polícia federal. Estabelece certas garantias e vedações aos
policiais, desmilitariza as forças estaduais, pressupondo a polícia estadual única, com
atribuições não cumulativas em dois segmentos, o Departamento de Polícia Judiciária e de
Investigação e o de Polícia Ostensiva, com a consequente extinção da justiça militar
estadual. Permite convênios entre os entes federados, inclusive para ações de segurança
pública pelas guardas municipais, propõe a criação de uma Secretaria Nacional de
Segurança Pública, vaticínio transformado no órgão de mesmo nome (Senasp), bem como
de um Fundo de Segurança Pública, também posteriormente criado com o nome de Fundo
Nacional de Segurança Pública (FNSP). Acrescenta vários artigos ao Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) tratando das regras de transição para o
estabelecimento das novas disposições, relativas a aposentadoria e paridade salarial dos
inativos.
A PEC 181/2003, do Deputado Josias Quintal (PMDB/RJ), que “altera o art. 144
da Constituição” e acrescenta o art. 90 ao ADCT, incluindo nas competências das polícias
civis e militares a possibilidade de atuação em todas as funções policiais (polícia
administrativa e judiciária) e unifica as competências das polícias estaduais, também foi
apensada antes da constituição da Comissão Especial, caracterizando-se pela adoção do
ciclo completo para as polícias civil e militar, com limitação para aquela, ao não poder
investigar, por óbvio, os crimes militares.
A PEC 496/2002, do Deputado Aloizio Mercadante (PT/SP), que “altera a
redação dos arts. 22, 24, 42, 129 e 144 da Constituição”, reestruturando o sistema de
segurança pública, foi arquivada em 31/1/2003, por término de legislatura. Além de prever
a investigação conduzida pelo Ministério Público e de retirar deste a exclusividade do
controle externo da atividade policial, preconizava-a como atribuição de um conselho de
segurança pública, com ampla participação da sociedade, estabelecendo medidas
doutrinário-propositivas para a atuação policial. Adotava o ciclo completo para as polícias
civil e militar e autorizava os Estados a criarem outras polícias, desmilitarizando o corpo de
29

Claudionor Rocha 30
bombeiros. Regulava a ação das guardas municipais e criava as ouvidorias de polícia,
desvinculando da polícia os órgãos periciais.
Do Senado Federal ressaltamos como de interesse a PEC 21/2005, do Senador
Tasso Jereissati (PSDB/CE), que “dá nova redação aos arts. 21, 22, 32, 144 e 167 da
Constituição Federal, para reestruturar os órgãos da segurança pública”.
Desconstitucionaliza as polícias estaduais, permitindo mantê-las sob o aspecto dual ou
unificadas, preconizando o ciclo completo, ficando implícito o caráter civil, inclusive dos
bombeiros. Como outras propostas similares, estabelece algumas garantias e vedações,
estimula o intercâmbio dos órgãos policiais com as universidades e centros de pesquisa,
bem como a celebração de convênios e criação de conselhos. Propõe a criação de fundos
com participação de todos os entes federados, um banco de dados único e formação
policial conjunta, extinguindo as justiças militares estaduais. Sua tramitação foi suspensa
por iniciativa do autor.
A PEC 589/2006, do Deputado Ricardo Santos (PSDB/ES), “dá nova redação aos
arts. 21, 22, 24, 32 e 144 da Constituição”, estabelecendo as instituições policiais,
transferindo aos Estados e ao Distrito Federal a autoridade para criar um novo formato
para as polícias de acordo com suas necessidades, autorizando os Municípios a criarem a
polícia municipal e fixando atribuições para a polícia federal. Com parecer favorável
prolatado em 23/6/2008, não teve este votado e, portanto, não foi instalada Comissão
Especial para sua apreciação. Em geral, mantém as polícias de caráter federal e
desconstitucionaliza as atuais polícias estaduais e distrital, facultando a livre constituição de
novas polícias unificadas estaduais e polícias municipais, conforme estabeleçam as
respectivas constituições estaduais e leis orgânicas.
A PEC 143/2007, do Deputado Edmar Moreira (DEM/MG), “dá nova redação
aos arts. 21, 22, 30, 32, 42, 144 e 167 da Constituição Federal, para unificar os órgãos de
segurança pública”, unificando as polícias civil e militar, denominando-as polícia estadual;
incorporando as polícias rodoviária federal e ferroviária federal à polícia federal;
concedendo a ambas as atribuições de polícia judiciária da União; e possibilitando a
vinculação de receitas de impostos para ações de segurança pública. A proposta foi
devolvida ao autor, a seu pedido. A proposição, inspirada na PEC 21/2005, do Senado,
desmilitariza e desconstitucionaliza, em parte, as polícias, concede autonomia aos órgãos
periciais, possibilita a integração entre as instituições policiais, autoriza criação de fundo de
segurança pública e banco nacional de dados, cria o Conselho Nacional de Polícia e propõe
a vinculação de receitas para a segurança pública.
A PEC 340/2009, do Deputado Marcelo Ortiz (PV/SP), “altera a redação do § 9º
do art. 144 da Constituição Federal, estabelecendo a paridade remuneratória dos servidores
30

Claudionor Rocha 31
das carreiras operacionais das polícias civis dos Estados e do Distrito Federal com os
agentes da polícia federal”. Não foi apresentado o parecer do relator, Deputado João
Campos (PSDB/GO), designado em 22/4/2009. As proposições apensadas, PEC
356/2009, 414/2009 e 425/2009, “estabelece que a Secretaria Nacional de Segurança
Publica complementará os salários das polícias civis, polícias militares e bombeiros
militares”, “equipara o soldo do policial militar e bombeiro militar do Estado do Espírito
Santo ao da Polícia Militar do Distrito Federal”, e estabelece “a paridade remuneratória dos
servidores das carreiras das polícias civis dos Estados e os servidores das carreiras da
Polícia Civil do Distrito Federal”, respectivamente.
A PEC 430/2009, do Deputado Celso Russomano (PP/SP), “altera a Constituição
Federal para dispor sobre a polícia e corpos de bombeiros dos Estados e do Distrito
Federal e Territórios, confere atribuições às Guardas Municipais”, criando a nova polícia
desses entes federados, desconstituindo (sic) 33 as polícias civis e militares, desmilitarizando
os corpos de bombeiros militares e instituindo novas carreiras, cargos e estrutura básica.
Tanto a PEC 430/2009, quanto sua apensada PEC 432/2009 buscam resgatar o tema, nas
quais se veem vários pontos em comum e outros divergentes, mas em geral, pretendem
desconstitucionalizar as polícias estaduais, pressupondo a unificação e conferindo-lhes o
ciclo completo de polícia, desmilitarizar as polícias militares e corpos de bombeiros
militares e instituir a ascensão funcional. Ambas descem a detalhismos dignos de lei
ordinária, como a taxionomia dos cargos, a estrutura administrativa básica, a composição e
atribuições do Conselho Nacional de Segurança Pública, assim como a forma de alternância
do comando da nova polícia entre delegados e oficiais.
Analisaremos, a seguir, dentre os mais relevantes, os Projetos de Lei pertinentes ao
tema em estudo, obtidos igualmente de forma não exaustiva. Destacados em negrito os
principais, estando os apensados, sucessivamente, entre parênteses e entre colchetes, são os
seguintes: 1800/1989, 2017/1989, 2107/1989, 2146/1989, 2309/1989, 2669/1989,
4009/1989, 3524/1993, 3580/1993, 759/1995, 6666/2002 (3094/2000 [3308/2000]),
6038), 6690/2002 (4371/1993 [3274/2000, 1949/2007], 4363/2001 [6440/2009],
6312/2002, 11/2007), 7144/2002, 686/2003, PLP 387/2006 34 , 1937/2007 (2072/2007,
3461/2008, 6404/2009) e 4160/2008. As proposições ativas são os PL 6666/2002,
6690/2002, 686/2003 e 1937/2007 (sublinhados acima) e respectivos apensados e
subapensados; os demais já foram arquivados ou retirados. A análise privilegiará aqueles
projetos oriundos do Poder Executivo federal, uma vez que implicam manifestação da
União, ente destinado a formular a política nacional de qualquer sistema, aí incluído o da
segurança pública. Foram selecionados, também, os projetos que apresentem conteúdo
33 Na explicação da ementa consta esse termo, mas certamente se quis dizer “desconstitucionalizando”.
34 Projeto de Lei Complementar, cuja sigla é PLP, no sistema de tramitação da Câmara dos Deputados.
31

Claudionor Rocha 32
mais elaborado e aqueles referentes à alteração do § 7º do art. 144, dando-se preferência
para os que estejam em tramitação, o que não dispensa a contribuição histórica das
proposições já arquivadas.
O PL 2146/1989, do Poder Executivo, trata praticamente da atualização do De-
creto-lei n. 667/1969, conforme os ditames da novel Constituição, estabelecendo “normas
gerais de organização, efetivo, material bélico, garantias, convocação e mobilização das
polícias militares e corpos de bombeiros militares dos Estados, Distrito Federal e Territóri-
os”.
O PL 3524/1993, do Poder Executivo, “estabelece normas gerais de organização e
funcionamento das policiais civis”, incluindo na sua estrutura básica o instituto de crimina-
lística, o instituto médico-legal, o instituto de identificação e na carreira de policial civil, a
categoria funcional de odontolegista.
O PL 3580/1993, do Deputado Jofran Frejat (PFL/DF), que “dispõe sobre o sis-
tema de segurança pública, estabelece normas gerais de organização da polícia civil nas uni-
dades da federação”, regulamentando o disposto no artigo 144, § 7º da CF/88. Tendo ob-
tido parecer favorável na então Comissão de Defesa Nacional (CDN), e contrário ao PL
4683/1994, apensado, foi arquivado em 2/2/1995, por término de legislatura. Entretanto,
só dispunha sobre normas gerais de organização da polícia civil.
O PL 4371/1993, do Deputado Luiz Carlos Hauly (PP/PR), que “institui a Lei Or-
gânica Nacional das Polícias Civis, dispõe sobre normas gerais para o seu funcionamento”,
inclui o cargo de odontolegista na carreira da polícia civil e dispõe que poderá ser criado
através de lei, um centro criminológico destinado ao estudo da violência; objetiva subsidiar
a formulação de políticas de defesa social contra a criminalidade, tendo recebido 57 emen-
das e sido apensado ao PL 6690/2002 em 20/5/2002.
O PL 3094/2000, do Deputado Coronel Garcia (PSDB/RJ), que “regulamenta o
art. 144 da Constituição Federal para disciplinar a organização e o funcionamento dos ór-
gãos responsáveis pela segurança pública”, autorizando a criação da Escola Superior de
Segurança Pública. Tendo recebido 22 emendas na Comissão de Relações Exteriores e De-
fesa Nacional (CREDN), todas do Deputado Wanderley Martins (PSB/RJ), teve parecer
favorável aprovado e, na Comissão de Finanças e Tributação (CFT) foi apensado ao PL
6666/2002, com o qual tramita em conjunto. Reproduzindo dispositivos da Constituição, é
bastante detalhado quanto às competências dos órgãos de segurança pública, prevendo
princípios de ação, integração e harmonia entre os órgãos.
32

Claudionor Rocha 33
O PL 3274/2000, do Poder Executivo, que “estabelece normas gerais de organiza-
ção e funcionamento das polícias civis dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”,
foi apresentado em 21/6/2000 e apensado na mesma data ao PL 4371/1993, tendo recebi-
do 78 emendas e, após retirada a urgência constitucional em 29/8/2000, deixou de trami-
tar.
O PL 3308/2000, do Deputado Abelardo Lupion (PFL/PR), que “regulamenta o §
7º da Constituição Federal, dispondo sobre a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública”, foi apensado ao PL 3094/2000, por sua vez apensa-
do ao PL 6666/2002. Detalha o sistema de segurança pública, estabelecendo princípios
gerais e da qualidade do serviço policial, além do funcionamento harmônico entre os ór-
gãos.
O PL 4363/2001, do Poder Executivo, que “estabelece normas gerais de organiza-
ção, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e
corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”, teve
173 emendas durante sua tramitação, tendo sido apensado ao PL 6690/2002 em
20/5/2002.
O PL 6038/2002, do Deputado Salvador Zimbaldi (PSB/SP), que “cria o Sistema
de Segurança Pública de âmbito nacional”, foi apensado ao PL 6666/2002. Cria o sistema
de segurança pública, privilegiando a interconexão dos órgãos por meio dos diversos siste-
mas de comunicação, imputando ao Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomu-
nicações (Fust), instituído pela Lei n. 9.998, de 17 de agosto de 2000, as despesas decor-
rentes da lei.
O PL 6312/2002, do Deputado Alberto Fraga (PMDB/DF), que “estabelece nor-
mas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização
das polícias civis, militares e corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Territórios” pretende substituir o DL n. 667/1969, revogando-o. Bastante minu-
cioso, foi apensado ao PL 6690/2002.
O PL 6666/2002, da Comissão Mista Temporária destinada a, “no prazo de 60 di-
as, levantar e diagnosticar as causas e efeitos da violência que assola o País, ouvindo-se,
para tanto, Governadores de Estados, Secretários de Segurança Pública, Comandantes das
Polícias Civis e Militares, Diretores de Presídios e outros especialistas e autoridades ligados
à área e requisitando-se cópia de todas as proposições em tramitação em ambas as Casas,
para consolidá-las em uma única proposta de emenda à Constituição ou em um único pro-
jeto de lei, conforme o caso, com vista a uma tramitação em ritmo acelerado tanto na Câ-
mara como no Senado”, regulamenta o § 7º do art. 144 da Constituição Federal, dispondo
33

Claudionor Rocha 34
sobre a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de
maneira a garantir a eficiência de suas atividades. Apresentado pela Deputada Zulaiê Cobra
(PSDB/SP) e outros, tem um caráter essencialmente propositivo e genérico, no sentido
principiológico, de controle, harmonia e integração das forças policiais, instituindo um sis-
tema nacional de segurança pública, discorrendo ligeiramente sobre o armamento a ser
utilizado e os sistemas de controle das atividades. Sujeita à apreciação do Plenário, em re-
gime especial de tramitação, está pronto para pauta, mas teve sua discussão adiada desde
26/6/2002.
O PL 6690/2002, da Comissão Mista Temporária acima mencionada, estabelece
normas gerais relativas ao funcionamento das polícias estaduais e do Distrito Federal, e dos
corpos de bombeiros. Igualmente apresentado pela Deputada Zulaiê Cobra (PSDB/SP) e
outros, mais detalhado e casuísta que o PL 6666/2002, pretende atualizar o DL n.
667/1969, revogando-o expressamente. Teve sua discussão adiada desde 26/6/2002.
O PL 7144/2002, do Deputado Nelo Rodolfo (PMDB/SP), que “dispõe sobre as
atribuições e competências comuns das Guardas Municipais do Brasil, regulamenta e disci-
plina a constituição, atuação e manutenção das Guardas Civis Municipais como órgãos de
segurança pública em todo o território nacional”, bastante detalhado, foi rejeitado por dis-
ciplinar em lei ordinária vários aspectos de cariz constitucional.
O PLP 387/2006, do Deputado Ricardo Santos (PSDB/ES), que “regulamenta o §
7º do art. 144, da Constituição Federal, instituindo conjunto de ações coordenadas que
constituem o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)”, foi arquivado em 31/1/2007,
por término de legislatura.
O PL 11/2007, do Deputado Ricardo Santos (PSDB/ES), também assinado pelo
Deputado Manato (PDT/ES), que “regulamenta o § 7º do art. 144, da Constituição Fede-
ral, instituindo conjunto de ações coordenadas que constituem o SUSP”, reproduz o mes-
mo texto do PLP 387/2006.
O PL 1937/2007, do Poder Executivo, que “disciplina a organização e o funcio-
namento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da
Constituição, institui o Sistema Único de Segurança Pública – SUSP, dispõe sobre a segu-
rança cidadã”, chamado de PAC da Segurança 35 , foi objeto de 24 emendas, tendo permane-
cido por dois anos na Comissão de Educação e Cultura (CEC). De natureza propositiva, o
projeto pretende positivar os princípios e diretrizes atinentes à segurança pública, dispondo
sobre a organização e funcionamento do Susp, integrando ao sistema de segurança a Força
Nacional de Segurança Pública (FNSP), criada pelo Decreto n. 5.289, de 29 de novembro
35 Referência ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do Governo Lula.
34

Claudionor Rocha 35
de 2004, criando mecanismos de centralização e compartilhamento de dados, de valoriza-
ção profissional e estabelecendo indicadores para avaliação do cumprimento de metas.
O PL 1949/2007, do Poder Executivo, que “institui a Lei Geral da Polícia Civil”,
dispondo sobre princípios e normas gerais de organização, funcionamento e competências
da polícia civil dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, de atribuições e prerro-
gativas dos cargos policiais civis, nos termos do inciso XVI do art. 24 e do § 7º do art. 144
da Constituição, teve 26 emendas, tendo sido apensado ao PL 4371/1993 em 11/6/2008.
O projeto procura uniformizar e simplificar as estruturas das polícias civis, chegando a ser
um tanto minucioso na descrição de atribuições, por exemplo, mas não trata das regras de
transição dos modelos diversos para o preconizado, afigurando-se-nos temerário remeter
essa tarefa para eventual decreto regulamentador, de iniciativa do Poder Executivo federal.
O PL 3461/2008, do Deputado Raul Jungmann (PPS/PE), que “regulamenta o §
7º do art. 144 da Constituição Federal, instituindo conjunto de ações coordenadas que
constituem o SUSP”, foi apensado ao PL 1937/2007, que possui o mesmo objetivo, prati-
camente reproduzindo o mesmo texto do PLP 387/2006 e do PL 11/2007.
No tocante aos demais dispositivos atinentes à segurança pública, ainda não regu-
lamentados, apresentamos no quadro a seguir a legislação anterior, as proposições apre-
sentadas e normas correlatas.
Dispositivo Legislação anterior à CF/88
Art. 144, § 1° Lei n. 4.483, de 16-11-64 PL 3516/93
Art. 144, §
1°, inciso I
Lei n. 4.483, de 16-11-64
Decreto-lei n. 2.251, de 26-2-85
Art. 144, § 2° Lei n. 4.483, de 16-11-64
Art. 144, § 3°
Art. 144, § 5°
Art. 144, § 8º
Decreto-lei n. 667, de 2-7-69
Decreto-lei n. 2.106, de 6-2-84
6. MODELO ADEQUADO
Proposições
apresentadas
PL 887/88, PL 2002/89,
PL 3531/89
PL 3094/00, PL 6287/05,
PL 6288/05, PL 6292/05
PL 2107/89, PL 4009/89
PL 759/95, PL 686/03
PL 2669/89, PL 3054/89
PL 5853/90, PL 358/91
PL 1416/91, PL 2019/91
PL 7144/02, PL 1332/03
PL 3516/93, PL 5959/05
Normas correlatas
Lei n. 10.682, de 28-5-03
Lei n. 11.095, de 13-1-05
Lei n. 9.654, de 2-6-98
Lei n. 11.095, de 13-1-05
Não temos a presunção de apresentar o modelo adequado de polícia ou de policia-
mento, algo que vem sendo buscado pelas polícias do mundo todo, sem que haja uma fór-
mula mágica. Continuaremos ousando, porém, na tentativa de destrinchar as mistificações
que rondam o tema.
35

Claudionor Rocha 36
Poderíamos esquematizar as atividades da polícia em três grandes campos, corres-
pondentes, em tese, a fases sucessivas: prevenção, repressão e execução. O primeiro e mais
importante do ponto de vista de redução do nível de criminalidade, abrange contato com
maior número de indivíduos, pressupõe menor risco e média especialização. Pode se dar
nas atividades de polícia de ordem, de proteção (patrulhamento ostensivo e de eventos) e
de mediação.
No segundo campo temos a repressão imediata e a mediata, o que envolve maior
risco absoluto em razão do contato com o infrator ou suspeito e requer maior especialida-
de. Aí temos as atividades de polícia judiciária que pode estar envolvida tanto na repressão
imediata quanto na mediata; e as atividades da polícia técnica (perícia), igualmente podendo
atuar nas duas situações. A fase de prevenção é a que mais se aproxima, no tempo, com a
repressão imediata. Esta pode se dar como desdobramento da fase de prevenção, atuando
como polícia de intervenção tática, de choque, de segregação e custódia provisória, nas
quais a polícia mais usa a força. É o momento de entrada do infrator no sistema de perse-
cução criminal. Já a repressão mediata, que consiste na apuração das infrações, é a que mais
se distancia das demais, de resultado mais moroso das ações e, geralmente, na qual há mais
liberdade e invisibilidade de conduta do policial.
A fase de execução trata com um menor número de indivíduos, que possuem, en-
tretanto, um potencial de risco relativo maior. Praticamente se resume a custódia. É onde
se dá pouco contato com os integrantes das demais fases e que exige menor especialização,
tratando-se da saída do infrator do sistema de persecução criminal.
Entendemos, porém, que não existe no país uma política nacional de segurança
pública claramente definida, na qual estejam expressamente estabelecidos os princípios
básicos que dêem uniformidade às ações pertinentes, incluindo os pressupostos doutrinári-
os para atuação dos legislativos dos diversos níveis da federação. O que se tem é um Plano
Nacional de Segurança Pública (PNSP), não exaustivamente discutido com a sociedade,
mas elaborado no ano 2000, a partir da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp),
órgão da estrutura do Ministério da Justiça. Além desse documento, apenas aspirações pro-
gramáticas esparsas em documentos diversos tratam superficialmente do tema, por meio de
políticas parciais dos sucessivos governos, como a criação do Fundo Nacional de Seguran-
ça Pública (FNSP), pela Lei n. 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, por conversão da Medi-
da Provisória (MP) n. 2.120-9, de 26 de janeiro de 2001 (originalmente MP n. 2046-6, de 23
de novembro de 2000); do Sistema Único de Segurança Pública (Susp); da Força Nacional
de Segurança Pública (FNSP, criada pelo Decreto n. 5.289, de 29 de novembro de 2004);
culminando com o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci,
criado pela Lei n. 11.530, de 24 de outubro de 2007). Conforme a redação original da MP
36

Claudionor Rocha 37
mencionada seriam beneficiados com destinações do FNSP, os Estados que promovessem
a integração de suas polícias civis e militares, conforme as ações preconizadas pelo Plano
Nacional de Segurança Pública. 36
O mencionado PNSP reconhece o esgotamento do modelo dualizado de polícia,
com instituições policiais de ciclo incompleto. Propôs atualizá-lo mediante a implantação
do Susp nos Estados e no âmbito da União, com interface com os municípios por meio das
guardas municipais.
Não se tratam de mudanças profundas, mas com certa tendência a criar mais difi-
culdades à ação das polícias que as observadas atualmente. Uma delas é o objetivo de cria-
ção paulatina de uma “ou várias” polícias estaduais de ciclo completo. Ora, não faz sentido
mais de uma polícia de ciclo completo numa mesma base territorial. Mesmo os Estados
Unidos, país tido como parâmetro para a proliferação de organismos policiais, as bases
territoriais são bem definidas. 37 Assim, temos as polícias de nível federal, estadual, dos con-
dados e dos municípios. O que ocorre naquele país, com frequência, são operações integra-
das entre as forças, mas não sobreposição de circunscrições para polícias de mesmo nível.
Contraditoriamente, o PNSP estabelece as práticas implementadas no âmbito dos
vários níveis de governo como parâmetros para futuras mudanças constitucionais, quando
o inverso é que seria coerente: estabelecem-se os paradigmas no documento maior e, a par-
tir daí, tanto o governo federal quanto os estaduais adequam suas forças policiais ao co-
mando constitucional. Se, por um lado a proposição governamental tende a favorecer o
caráter centrípeto da federação, por outro, vai de encontro à tradição histórica brasileira de
ser uma federação centrífuga. Donde, em decorrência da multiplicidade de caracteres dis-
tintivos, a impossibilidade de se criar regras doutrinárias e procedimentais paradigmáticas.
Dentre as mudanças propostas mais impactantes do PNSP estão: extinção dos tri-
bunais e auditorias militares estaduais; elaboração de uma lei orgânica única para as polícias
estaduais; desvinculação entre as polícias militares e o Exército; extinção do indiciamento 38
durante o inquérito policial; piso nacional de salário para as polícias; criação de ouvidorias
de polícia autônomas e independentes; e desconstitucionalização do tema da segurança
pública, a título de conferir liberdade aos Estados para melhor disporem sobre suas polí-
cias, num pretenso reforço do princípio federativo. Estudiosos de segurança pública igual-
36 Na redação original da MP constava: “Art. 1º Fica instituído no âmbito do Ministério da Justiça, o Fundo
Nacional de Segurança Pública – FNSP, com o objetivo de apoiar projetos de responsabilidade dos Governos
dos Estados e do Distrito Federal, na área de Segurança Pública, e dos Municípios, onde haja guardas municipais.
Parágrafo único. O FNSP poderá apoiar, também, projetos sociais de prevenção à violência, desde que
enquadrados no Plano Nacional de Segurança Pública e atendido o disposto em regulamento.”
37 Consta que há, naquele país, entre catorze mil e dezessete mil órgãos, conforme o critério que se utilize
para definir quais se enquadram na definição de organismo policial.
38 Alguns autores preferem “indiciação”.
37

Claudionor Rocha 38
mente preconizam as mesmas medidas ou de caráter semelhante, como Amendola (2002),
Beato, Rabelo e Oliveira Júnior (in Beato, 2008), Gomes (2000), Lemgruber, Musumeci e
Cano (2003), Mariano (2004) e Soares (2006), entre outros.
Considerando o princípio de solidariedade federativa (art. 241 da Constituição) que
orienta o desenvolvimento das atividades do Susp, o governo federal disciplinou, por in-
termédio do Decreto n. 5.289/2004, a Força Nacional de Segurança Pública (FNSP), a ser
organizada, capacitada e utilizada em convênio com os entes federados.
A FNSP atuará de forma episódica por solicitação de Governador de Estado ou do
Distrito Federal, em situações emergenciais ou excepcionais, nas atividades de policiamento
ostensivo destinadas à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio. Comporão a FNSP servidores das polícias federais e dos órgãos de segurança
pública dos Estados, mediante capacitação prévia, os quais, quando convocados, receberão
diárias pagas pela União, por intermédio da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Se-
nasp), do Ministério da Justiça, responsável pelo emprego da força.
A Força Nacional atuou pela primeira vez em 2004, no Estado do Espírito Santo.
Os policiais, de bom grado, se voluntariam para forças desta natureza, bem como àquelas
destinadas a missões de paz da Organização das Nações Unidas (ONU) a que o Brasil ade-
re, como uma forma de incrementar seus salários.
É sintomático, entretanto, que a par dessa iniciativa, por tudo inconstitucional e
ilegal, talvez diante da dificuldade de se dar cabo das proposições encaminhadas pelo pró-
prio Poder Executivo ou levar adiante as proposições originadas no próprio Congresso
Nacional, outras medidas governamentais possam não gerar o efeito esperado, diante da
calamidade em que se vê a “insegurança pública”. O exemplo é o resultado do último refe-
rendo, quando uma proporção inicial de dois terços dos eleitores favoráveis à proposta de
desarmamento foi invertida, pela aparente prevalência do voto de protesto sobre o ideoló-
gico, provavelmente pela vinculação do tema ao governo federal, acossado por denúncias
de corrupção. Vê-se, contudo, que a medida adotada de controle do armamento, ainda que
parcialmente, produz resultados no decréscimo das taxas de homicídio, sobretudo em São
Paulo, fato que corrobora a tese de que a disponibilidade da arma de fogo favorece os cri-
mes passionais, entre familiares e vizinhos, no trânsito, nos acidentes e suicídios.
O sintoma da inabilidade dos sucessivos governos em lidar com o problema da
insegurança pública é, pois, a constante capitulação diante das pressões sofridas toda vez
que pretende alterar o sistema de segurança pública, seja por emenda constitucional, seja
pontualmente por lei ordinária.
38

Claudionor Rocha 39
Tratam-se, portanto, de macropolíticas, que não descem ao detalhamento que seria
obtido por meio de uma consolidação das políticas regionais e locais que atenda a todas as
variáveis atinentes à segurança pública nos vários rincões do país. Embora propondo algu-
mas mudanças louváveis, não parece priorizar o aperfeiçoamento do sistema de segurança
pública do país, senão alterar questões pontuais que propiciem o controle da polícia, mas
que não dão os instrumentos necessários para que a polícia controle o crime. Exemplo
típico dessa “política” foi a recente celebração, entre as autoridades máximas dos três Po-
deres, no nível federal, do “II Pacto Republicano por um Sistema de Justiça mais Acessível,
Ágil e Efetivo”, em que as boas idéias acerca da efetividade da Justiça colidem com a restri-
ção ao uso de instrumentos investigativos da polícia, o que tende a beneficiar os infratores
poderosos.
O ideal do Estado democrático brasileiro pressupõe uma polícia de Estado mínima,
ou seja, a que atua numa sociedade heterogênea com controle social difuso, onde as opini-
ões são ouvidas, a oposição é parte essencial do processo político e as manifestações pacífi-
cas, toleradas. Entretanto, para que uma polícia mereça esse nome, é preciso uma atuação
preventiva e repressiva fortes, de forma a dissuadir e reprimir as infrações penais e os
atentados contra os padrões de civilidade, dotando o meio ambiente de sensação de segu-
rança em seu nível máximo possível.
Como vimos linhas atrás, alguns dos critérios utilizados para a aquilatação da efeti-
vidade do trabalho policial são o percentual de resolução de crimes. As formas de medir a
produtividade da polícia são conflitantes ao se considerarem duas meias polícias. Embora a
diminuição da criminalidade pela aplicação correta e ágil da lei penal implique uma preven-
ção geral, a missão do policiamento preventivo em si é reduzir os crimes. Quando a polícia
militar não consegue conciliar a avaliação mediante estatísticas sobre número de prisões
efetuadas, por exemplo, comparados à diminuição da criminalidade como um todo, verifi-
ca-se o grande dilema da dualidade policial. À polícia civil bastaria ser avaliada segundo a
correção, celeridade na condução dos procedimentos e efetividade na produção de provas,
uma vez que a utilização de outros dados, como registro de ocorrências e instauração de
procedimentos policiais cartorários (inquéritos policiais e termos circunstanciados) esbar-
ram no mesmo dilema. Fica-se entre a omissão, visando a impactar as estatísticas de redu-
ção do crime, e a superprodução, procurando demonstrar a produtividade da corporação.
Dito isso, parece-nos mais adequado um modelo de polícia única em que segmen-
tos diversos se encarregariam do patrulhamento preventivo, da repressão imediata e da
repressão mediata. A integração dos segmentos, perfeitamente possível sob comando unifi-
cado – e não a integração entre polícias historicamente hostis entre si – poderia permitir a
otimização das metas, mediante a alocação de recursos para investimento e até para incre-
39

Claudionor Rocha 40
mento nos vencimentos dos policiais, segundo os percentuais de superação das metas. 39
A tendência seria a redução da criminalidade ao longo do tempo, favorecendo o
segmento preventivo. Entretanto, um comando único teria condições de remanejar seus
quadros conforme a necessidade, de forma a manter todo o efetivo motivado, alocando aos
segmentos mais “rentáveis” os melhores policiais, segundo resultado de avaliações objeti-
vas periódicas.
7 A POLÍCIA MUNICIPAL
Não é de todo desarrazoada a idéia de se criar polícias municipais ou metropolita-
nas, nos moldes das existentes nos Estados Unidos, como proposto por Mariano (2004).
As polícias metropolitanas seriam ligeiramente equivalentes às polícias dos condados norte-
americanos, se bem que restritas justamente às áreas metropolitanas brasileiras, quase todas
conurbadas em torno de uma capital.
Segundo Bayley (2006, p. 20), a polícia se distingue, não pelo uso real da força, mas
por possuir autorização para usá-la. Essa assertiva nos leva a induzir que algumas guardas
municipais, por estarem autorizadas a usar a força, teriam, na sua concepção, características
de forças policiais.
Essas polícias, entretanto, fariam apenas – e tem potencial para fazê-lo muito bem –
o policiamento comunitário, de proximidade, tão em voga há algumas décadas e, quando
bem executado, de resultados mais que satisfatórios. Naturalmente continuariam com suas
atribuições principais de vigilância dos próprios municipais, escolas, parques, áreas de con-
servação, mananciais, além de atuação educativa no trânsito e outras voltadas para as voca-
ções locais de controle formal da comunidade, com intensa interação com os mecanismos
informais de controle.
Cumpre observar que qualquer guarda municipal, assim como qualquer pessoa,
dispõe do “poder de polícia” às vezes pleiteado, que é o de executar a repressão imediata
sem a necessidade de se acionar a polícia militar ou a polícia civil. É o que estabelece o art.
301 do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal – CPP):
“Art. 301. Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão
prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito” (sem destaque no original). O
poder de repressão imediata, portanto, já existe.
39 Exemplos de polícia unificada e de ciclo completo, que funcionam, não obstante o pequeno efetivo, são as
polícias legislativas. Como ex-diretor do Departamento de Polícia Legislativa (Depol), da Câmara dos Deputados,
verificamos que embora o caráter edilício e o reduzido efetivo, as atribuições são inúmeras e a clientela
pode chegar a vinte mil pessoas num só dia.
40

Claudionor Rocha 41
Resta abordar a questão do ciclo completo e do porte de arma de fogo, assuntos
sempre presentes na abordagem das guardas (ou polícias) municipais. Como não existe uma
Justiça municipal, é evidente que eventual polícia municipal não pode formar o inquérito
para entregá-lo à Justiça estadual, seja mediante investigação, seja por formalização da pri-
são em flagrante, donde a desaconselhável extensão do ciclo completo a essa força. Quan-
do muito, poderia encaminhar ao juizado especial criminal as partes envolvidas em infra-
ções penais de menor potencial ofensivo, em situação flagrancial. Essa medida, porém, é
defendida como prerrogativa própria pelas polícias civis, que detêm a competência para a
repressão penal, sob o argumento de que a autoridade policial deve lavrar o termo circuns-
tanciado, conforme determina o art. 69 da Lei n. 9.099, de 26 de setembro de 1995 (Lei dos
Juizados Especiais). E nisso têm razão, por se tratar de comando legal. Trata-se, contudo,
basicamente, de repressão imediata, que as polícias militares podem efetuar e, por essa
mesma razão, também reivindicam a prerrogativa. Tal descompasso é gerado mais pelo
centenário conflito entre as duas “meias polícias” e pela discussão acerca de quem pode ser
considerado “autoridade policial” a que alude o art. 4º do CPP. Enfim, se nem às polícias
militares foi deferida competência para tanto, muito menos o seria para as polícias munici-
pais, em tese, visto que o juiz e o promotor, sendo agentes do Estado (estaduais, do ente
federado), não poderiam fazer determinações a um agente de outro nível de governo (Mu-
nicípio), especialmente no tocante às atividades de polícia judiciária. O mesmo raciocínio se
aplica à eventual atuação da polícia municipal diante do juizado especial federal.
Quanto ao porte de arma de fogo, trata-se de requisito básico para que alguma for-
ça atue como polícia repressiva, com o poder de “parar e prender” e encaminhar o infrator
aos órgãos judiciais ou policiais pertinentes, sob pena de se presenciarem situações vexami-
nosas e até arbitrárias, se, para conduzir um preso, por exemplo, a polícia municipal neces-
sitasse do apoio de outras polícias. Assim, a transformação das atuais guardas municipais
em polícias municipais, só poderia ocorrer quanto àquelas que detêm o direito de porte de
arma, seja ele em caráter permanente, nos municípios com mais de quinhentos mil habi-
tantes, seja em caráter temporário, isto é, durante o serviço, nos municípios que possuem
entre cinquenta mil e quinhentos mil habitantes (incisos III e IV, respectivamente, do art.
6º da Lei n. 10.826/2003, Estatuto do Desarmamento). 40
Essa discriminação legal é suficiente para se evitar que proliferem pelo país polícias
de efetivo mínimo, nas cidades interioranas onde manda o “coronel” oligárquico, que delas
fariam sua guarda pretoriana, quando não para isso utilizasse em seus quadros jagunços e
pistoleiros de aluguel, nesse caso como servidores públicos, sustentados pelo contribuinte.
Nas regiões metropolitanas, porém, seria possível a criação de polícia municipal nos muni-
40 As guardas municipais mineiras e a da cidade do Rio de Janeiro, exemplificativamente, não utilizam arma de
fogo.
41

Claudionor Rocha 42
cípios com menos de cinquenta mil habitantes, pois esses também podem utilizar arma de
fogo durante o serviço, nos termos do § 7º do mesmo art. 6º do Estatuto do Desarma-
mento. Essa restrição ao uso da arma de fogo apenas durante o serviço pode ser, porém,
em tese, uma restrição à transformação de tais guardas em polícias municipais. O risco ci-
tado anteriormente, quanto aos demais municípios interioranos de diminuta população, é
minimizado pela proximidade da mídia, dos formadores de opinião, da complexidade da
cidade grande que não se coaduna com a apatia presente frente aos desmandos dos grotões.
Sobre o tema próprio das polícias municipais em contraste com as guardas munici-
pais, relembramos a análise do item 5 (Proposições) desta Nota, no qual verificamos várias
proposições em andamento, tratando transversalmente da questão da unificação das polici-
as, mas que originalmente se destinavam a normatizar as guardas municipais, como a PEC
534/2002.
No aspecto da regulamentação constitucional, verificamos que a matéria figura
dentre os dispositivos não regulamentados, mas com proposições apressentadas, conforme
descrição constante da página da Câmara na internet. Com efeito, no Capítulo “Da Defesa
do Estado e das Instituições Democráticas (arts. 136-144), não foram regulamentados os
art. 139, inciso III; art. 144, § 2º; art. 144, § 3º; art. 144, § 8º, este último, o de interesse
neste tópico, conforme quadro abaixo.
Dispositivo Texto constitucional Proposições apresentadas
Art. 144,
§ 8º
Os Municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus
bens, serviços e instalações, conforme
dispuser a lei.
PL 2669/89, PL 3054/89, PL 5853/90, PL
358/91, PL 1416/91, PL 2019/91, PL
7144/02, PL 1332/03, PL 3516/93, PL
5959/05
Para informações mais aprofundadas, remetemos à leitura dos seguintes trabalhos,
de autoria dos consultores legislativos desta Casa, os quais abordam o tema em apreço:
Obrigatoriedade de Criação de Guardas Municipais em todos os Municípios Brasileiros (Souza, 2000a),
Municipalização da Segurança Pública (Souza, 2000b), Situação das PECs que Tramitam na Câmara
dos Deputados, Tratando do Emprego das Guardas Municipais em Atividades de Segurança Pública
(Rocha, 2005), Funcionamento das guardas municipais nas principais capitais do país (Rocha, 2007),
Guardas municipais (Rocha, 2008) e Considerações sobre a criação de novos órgãos policiais (Rocha,
2009).
Outros documentos de interesse que tratam do tema são o Relatório Descritivo Pesqui-
sa do Perfil Organizacional das Guardas Municipais, editado em 2003, pela Secretaria Nacional de
Segurança Pública (Senasp), do Ministério da Justiça, e o Perfil dos Municípios Brasileiros, de
2006, editado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no capítulo sobre
a Guarda Municipal.
42

Claudionor Rocha 43
Dentre as variáveis que se põem quando se trata das atribuições das guardas muni-
cipais, tornam-se relevantes as seguintes questões, algumas polêmicas, para as quais há opi-
niões divergentes e às vezes conflitantes, as quais foram abordadas durante análise nossa a
respeito da PEC 534/2002:
a) Falta de inserção das guardas municipais como um dos órgãos responsá-
veis pela segurança pública
Esse desejo é oriundo da situação topológica das guardas municipais no § 8º do art.
144 da Constituição, nos seguintes termos: “Os Municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a
lei”. O texto aprovado na Comissão Especial, mediante alteração do § 8º e acréscimo do §
10, é o seguinte:
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de
suas populações, de seus bens, serviços, instalações e logradouros públicos muni-
cipais, conforme dispuser lei federal.
§ 10. Compete à União criar, organizar e manter a guarda nacional, com atribuição,
além de outras que a lei estabelecer, de proteger seus bens, serviços e instalações.
Desse texto depreende-se que se quer estender a proteção proporcionada pelas
guardas municipais às populações e logradouros públicos dos Municípios. A referência a
“lei federal” em vez de “lei”, simplesmente, é um preciosismo desnecessário e incompatível
com o texto constitucional. Primeiramente porque quando se refere a lei, em sentido gené-
rico, o texto magno não a qualifica como federal, como resultado da interpretação integra-
tiva constitucional. Em segundo lugar, entendemos que a especificação da lei só pode ocor-
rer em relação aos entes de hierarquia inferior, o que decorre da observação de outros dis-
positivos que impõem esse entendimento, cujo exemplo é o texto do § 1º do art. 42, quan-
do faz referência a “lei estadual específica”. Outro desiderato da proposição, albergado
mediante emenda acatada, é a criação da guarda nacional, para proteção dos bens da União,
o que, de certa forma, vem sendo cumprido pela Força Nacional de Segurança Pública,
órgão não previsto constitucionalmente, criada pelo Decreto n. 5.289/2004.
b) Transferência da competência da segurança pública para os Municípios
Essa providência é temerária, na medida em que essa competência, atualmente dos
Estados e Distrito Federal, não é desincumbida com efetividade, faltando um mecanismo
que envolva todos os entes nessas ações, com a supervisão da União. A simples transferên-
cia para os Municípios não resolveria as questões estruturais que atingem principalmente os
Municípios com grandes populações ou integrantes das regiões metropolitanas e periferias
43

Claudionor Rocha 44
das grandes cidades. Além disso, criaria uma dificuldade a mais para os Municípios de pe-
queno porte, à míngua de recursos orçamentários.
c) Exercício, pelas guardas municipais, da função de polícia judiciária e
apuração de infrações penais e ações de polícia ostensiva e de preservação da or-
dem pública, concorrentemente com as polícias civis e militares
Seria a simples criação de mais uma polícia, de nível municipal, com o chamado
ciclo completo, o que, igualmente não solucionaria os problemas da violência e criminali-
dade nas grandes cidades. Quanto às pequenas cidades do interior, teme-se a criação de
verdadeiras guardas pretorianas dos prefeitos.
d) Criação das polícias municipais
Somos favoráveis a essa medida, desde que feita de forma progressiva, paulatina,
com base em experiências exitosas, iniciando-se pelos Municípios de maior população (ou
pelas capitais, conforme uma das propostas) e limitada quanto ao número mínimo de ha-
bitantes, bem como a delimitação constitucional da competência, em termos do alcance das
ações policiais. Seriam polícias exclusivamente ostensivo-preventivas, proativas, de caráter
comunitário, dentro da filosofia da polícia de proximidade. Assim, mediante autorização e
implantação seletiva das polícias municipais, de forma facultativa, ficaria restrita aos Muni-
cípios que satisfizessem alguns critérios sociais preestabelecidos, como, por exemplo, de-
sempenho econômico capaz de sustentar a atividade, presença demográfica que justificasse
a iniciativa, participação política e social da população municipal, dentre outros.
e) Criação de policiais civis e policiais militares municipais
Idéia complementar à da alínea d), mas que peca ainda mais que a da alínea b), ao
perpetuar a existência de polícias militares.
alínea b).
f) Absorção das polícias civis e militares pelos Municípios
Além de juridicamente impraticável, esbarra na mesma dificuldade apontada na
g) Subordinação das polícias civis e militares aos prefeitos
Potencializa a possibilidade de uso pretoriano das forças policiais. A solução é polí-
cias municipais para os grandes Municípios e guardas municipais para todos.
h) Extinção das guardas municipais, adicionalmente, com a absorção destas
pelas forças policiais estaduais
44

Claudionor Rocha 45
Sugestão evidentemente corporativista, que defende interesses do segmento da se-
gurança privada.
Ao se decidir, portanto, pela criação das polícias municipais, se se adotasse o parâ-
metro de 500 mil habitantes como a população mínima para que o Município fosse autori-
zado a criar a – ou transformar a guarda municipal em – polícia municipal, cerca de qua-
renta Municípios seriam contemplados; se o parâmetro fosse 250 mil habitantes, conforme
o texto original do Estatuto para o porte permanente, cerca de 100 Municípios atenderiam
o requisito; adotando-se o limite de 50 mil habitantes, o número já sobe para cerca de seis-
centos Municípios. Boa parte desses Municípios, contudo, integram as regiões metropolita-
nas.
Considerando-se a inexperiência nacional quanto a polícias municipais, cuida-se que
a implantação devesse ser paulatina, iniciando-se pelos Municípios mais populosos, acima
de um milhão de habitantes, por exemplo (quinze municípios) e a partir da criação das po-
lícias em um percentual desses municípios (e.g. dois terços), abrir-se-ia a faculdade aos mais
populosos seguintes, acima de quinhentos mil habitantes, por exemplo, e assim, sucessiva-
mente. Essa metodologia permitiria avaliar, ao longo do processo, o sucesso da medida e
corrigir rumos quanto a práticas inadequadas, especialmente as tendentes a contornarem os
requisitos legais.
Outro requisito que poderia ser exigido é só autorizar a criação de polícias a partir
de certo prazo de instalação daquelas consideradas paradigmas: segundo o critério de dois
terços, por exemplo, desde que a polícia criada mais recentemente já estivesse funcionando
há pelo menos um ano. Outro, ainda, poderia ser o de o Município só poder criar sua polí-
cia, mesmo atendendo aos demais requisitos, desde que tivesse a experiência da guarda
municipal há pelo menos dois anos, por exemplo. Uma medida salutar a partir da criação
das primeiras polícias municipais ou metropolitanas, seria designá-las como órgãos forma-
dores das guardas municipais e não como é, atualmente, quando acabam assimilando toda a
doutrina bélica das polícias militares.
A transformação das guardas municipais em polícias municipais não se pode dar,
porém, por mera disposição legal, sem o estabelecimento, ainda a nível constitucional, de
alguns pressupostos para sua atuação conforme esse novo paradigma. Assim é que, a par de
não considerarmos racional a existência de mais de uma polícia em cada esfera de governo
atuando sobre o mesmo território ou executando tarefas inerentes à mesma clientela, no
dizer de Monjardet, ou, ainda, e mais precisamente, mais de uma polícia de ciclo completo
nessas mesmas circunstâncias, não é recomendável que uma polícia municipal tenha a prer-
rogativa de atuar em ciclo completo.
45

Claudionor Rocha 46
8 CONCLUSÃO
Vimos que dentre medidas preconizadas em estudos e proposições várias, são a
desconstitucionalização dos órgãos de segurança pública, a desmilitarização das forças poli-
ciais e a unificação das competências das polícias estaduais, no chamado ciclo completo.
Quanto à desconstitucionalização, vemos como um retrocesso, na medida em que a
inserção do sistema de segurança pública na Constituição é considerado um avanço, ainda
que tímido, na tentativa de resolução dos problemas pertinentes, com a participação de
todos.
A desmilitarização, embora repudiada pelos escalões superiores das polícias milita-
res e corpos de bombeiros militares, está em consonância com a alegada desnecessidade de
vinculação dessas forças ao Exército, do qual são consideradas reservas, como Forças Au-
xiliares. Submetem-se, porém, por determinação constitucional, ao controle daquela Força
Singular, inclusive quanto a efetivos, armamentos e outros itens de logística. Durante o
regime militar, mesmo os comandantes das Forças Auxiliares eram oriundos das Forças
Armadas, circunstância que reforçava essa militarização, que atendeu às preocupações do
regime com a eventual formação de forças estaduais numerosas e poderosas. A própria
militarização dos corpos de bombeiros, que atuam na área de defesa civil, é completamente
descabida. Entretanto, alguns desses órgãos até hoje são vinculados às polícias militares e,
portanto, às Secretarias de Segurança Pública. 41
Já a extensão das atuais competências parciais das polícias estaduais para ambas,
visando a detenção do denominado ciclo completo, seria o coroamento do erro primário
de haver duas polícias no nível estadual. Se atualmente a dicotomia existente funda-se
numa pretensa competência diversa, embora com frequência as polícias civil e militar
invadam as competências uma da outra, a existência de duas polícias com as mesmas
competências seria a “incompetência” administrativa levada ao paroxismo. O que se perde
em economia de escala com a existência de duas polícias, que mal conseguem cumprir as
suas próprias atribuições, seria multiplicado pela agregação de nova competência. Tal
situação poderia tensionar ainda mais os conflitos de atribuições entre as duas corporações,
incrementando a taxa de atrito. 42
41 São vinculados às polícias militares os corpos de bombeiros militares dos Estados da Bahia, Paraíba, Paraná,
Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins.
42 No dizer de Rondon Filho (p. 74) “A taxa de atrito é o indicador utilizado para se medir o percentual de
perda que ocorre em cada instância do Sistema de Justiça Criminal, a partir do número de crimes cometidos,
culminando com o número de infratores que recebem uma pena de prisão, sendo comprovado em outros
países que quanto mais fases existirem maior será a taxa de atrito, ou seja, mais crimes deixarão de ser resolvidos.
A unificação do ciclo policial excluirá uma fase, podendo com isso diminuir a taxa de atrito”.
46

Claudionor Rocha 47
Quanto às guardas municipais, o entendimento com o qual comungamos é de que
estão executando serviços de policiamento indevidamente, visto que não há previsão cons-
titucional para tanto. Muitos Municípios legislaram nesse sentido, o que vem causando in-
segurança jurídica entre os cidadãos, entre as forças públicas de segurança e mesmo em
relação à validade dos atos praticados. Entendemos, contudo, que poderiam atuar nessa
vertente, como dito, desde que expressamente previsto constitucional e legalmente, segun-
do certos critérios, como, por exemplo, de atuar na prevenção e repressão imediata das
infrações de menor potencial ofensivo, desde que sejam estatutárias, armadas (ainda que
com armas menos letais) e uniformizadas. 43
As guardas municipais têm vocação, além do que fazem com amparo no texto
magno, para o policiamento de proximidade, para o acompanhamento da execução das
penas alternativas, para identificação e encaminhamento de pessoas em situação de risco,
para monitoramento de áreas de risco quanto à degradação dos espaços públicos, infrações
de trânsito, posturais e ambientais e outras atividades não abrangidas pela fiscalização ordi-
nária. Dentre essas atividades extraordinárias estariam os atendimentos sociais, hoje presta-
dos pelas polícias, que, só em São Paulo, representam mais de 25% dos recursos humanos
e materiais empregados, só na polícia militar, em detrimento do combate à criminalidade.
Nas grandes cidades poderiam coexistir polícia municipal e guarda municipal, em-
bora acreditemos que o ideal fosse um ou outro modelo, segundo os critérios a serem defi-
nidos. Sua atuação poderia se limitar a complementar as ações das polícias atuais, atuando
previamente à chegada dessas, como ocorrem com as brigadas contra incêndio em relação
aos corpos de bombeiros.
Outro ponto de vista defendido é a atuação das guardas municipais em atividades
de segurança pública, desde que haja convênio com os órgãos de segurança estaduais. Essa
situação, porém, condiciona a própria existência do convênio, cuja celebração pode ficar ao
arbítrio do poder público estadual, especialmente considerando-se questões ideológicas e
político-partidárias eventualmente envolvidas.
Entende-se que, como os problemas sociais se manifestam no Município, sendo aí
onde as pessoas nascem, criam-se e desenvolvem suas atividades, ali é o lugar onde o poder
público deve centralizar a excelência do serviço à coletividade e ao indivíduo.
Embora o sistema policial brasileiro se insira dentre os denominados centralizados,
cujo paradigma é o adotado na França, nada impede que se caminhe para um sistema mais
descentralizado, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos, mediante a criação de polí-
cias municipais nas grandes cidades.
43 O conceito de arma não-letal está superado, pois a letalidade depende da forma como a arma é utilizada.
47

Claudionor Rocha 48
Nos estudos mencionados, de autoria dos consultores legislativos desta Casa,
apontaram-se aspectos positivos para a criação das polícias municipais, como: o controle da
atividade policial pela sociedade local; o controle da polícia sobre a sociedade local (na
forma de guardas-quarteirão, similar aos guardas da paz, no sistema japonês) e a colabora-
ção da população com a instituição policial. Como aspectos negativos citados: a ausência de
magistratura e de promotorias municipais, na hipótese de ciclo completo (mas, emendaría-
mos, embora haja Poder Judiciário apenas nos níveis federal e estadual, os diplomas penais
e processuais são apenas federais); o desvio de emprego (polícias paroquiais envolvidas em
quarteladas em meio a dissídios político-eleitorais); as despesas de custeio transferidas aos
municípios (o que pode ser contraposto pela possibilidade de criação das polícias munici-
pais facultativamente, como hoje o é quanto às guardas); a falta de unidade de doutrina
(que implica a necessidade de criação de um órgão suprainstitucional que gerisse o sistema
das polícias e mesmo das guardas municipais); e a permanência dos vícios anteriores, espe-
cialmente o modelo militarizado, a direção desses órgãos por ex-militares e o treinamento
por corporações militares.
Consta que algumas guardas municipais possuem até tropas de choque, o que, no
estágio atual, não se coaduna com suas missões. Está tão arraigado o perfil militar que a
própria imprensa trata as instalações das guardas como batalhões. O risco que envolve a
falta de estabelecimento de um perfil cidadão, com unidade de doutrina e uniformidade de
procedimentos – também observável quanto às demais polícias – pôde ser constatado em
recente acontecimento em que guardas municipais se envolveram com tiroteio desnecessá-
rio do qual resultou vítima fatal.
Por fim, remetemos à leitura de nosso estudo mencionado, 44 em cujo subitem 6.4
tratamos da polícia municipal e em cuja conclusão (item 7) sobre órgãos policiais opinamos
da forma transcrita a seguir.
Ante o exposto, consideramos adequado, portanto, a existência dos seguintes or-
ganismos policiais, previstos constitucionalmente:
1) uma polícia federal, instituída por lei como órgão público permanente,
organizada e mantida pela União e estruturada em carreira, com as atribuições atuais da
polícia federal, polícia rodoviária federal e polícia ferroviária federal, atuando em ciclo
completo, podendo dispor, em sua estrutura, de um ou mais segmentos próprios voltados à
polícia de ordem, à polícia preventiva e à polícia repressiva, cujos procedimentos e controle
externo seriam vinculados à Justiça Federal e Ministério Público Federal, respectivamente;
44 Considerações sobre a criação de novos órgãos policiais, disponível em .
48

Claudionor Rocha 49
2) uma polícia estadual em cada Estado e Distrito Federal, instituída por lei
estadual como órgão público permanente, organizada e mantida pelo Estado 45 e estruturada
em carreira, com as atribuições atuais da polícia civil e da polícia militar, atuando em ciclo
completo, podendo dispor, em sua estrutura, de um ou mais segmentos próprios voltados à
polícia de ordem, à polícia preventiva e à polícia repressiva, cujos procedimentos e controle
externo seriam vinculados à Justiça Estadual e Ministério Público Estadual,
respectivamente 46;
3) uma polícia municipal, no nível do Município, instituída facultativamente apenas
por aqueles que disponham de guarda municipal com a prerrogativa de porte de arma de
fogo, nos termos dos art. 6º, incisos III e IV da Lei n. 10.826/2003, por transformação
dessa guarda municipal, como órgão público permanente, organizada e mantida pelo
Município e estruturada em carreira, com as atribuições atuais das guardas municipais,
atuando como polícia preventiva e repressiva imediata, podendo dispor, em sua estrutura,
de segmentos próprios voltados à polícia de guarda patrimonial e de equipamentos
públicos, polícia comunitária ou de proximidade, polícia de trânsito, polícia ambiental e
outras, conforme as necessidades de interesse local; e, ainda, podendo celebrar convênios
para atuar em municípios limítrofes que não possam instituir sua polícia municipal.
Tais polícias possuiriam em suas estruturas órgãos centrais de informação
capilarizados o suficiente para abastecer as unidades e subunidades de dados necessários
para a execução de suas atividades. Além disso, teriam corregedoria e ouvidoria
independentes, a primeira com carreira própria e ambas com possibilidade de investigação.
Nessa perspectiva, os corpos de bombeiros militares ficariam vinculados aos
organismos de defesa civil, também adotando a natureza de força civil, ainda que
autorizados ao uso da força em nome da incolumidade pública.
Outra opção com relação às polícias municipais é, igualmente atuando em ciclo
completo, realizar a prevenção e repressão dos crimes de menor potencial ofensivo. Pode
ser difícil convencer os mais céticos a passar de uma guarda patrimonial para uma polícia
com poderes praticamente equivalentes aos das polícias estaduais atuais. O máximo que se
concede, nas proposições tratando das guardas municipais, é sua ação complementar à das
polícias militares, atuando apenas preventivamente. Entretanto, o mesmo raciocínio que
leva as polícias militares a advogarem para si a repressão dos crimes de menor potencial
ofensivo e, até, o ciclo completo mantendo-se a estrutura atual, pode ser transposto para a
tese da polícia municipal. Não faria muito sentido, na verdade, a guarda municipal poder
45 Nos termos da justificativa que manteve as polícias do Distrito Federal organizadas e mantidas pela União,
tal situação poderia ser preservada (art. 21, inciso XIV da Constituição).
46 O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) integra o Ministério Público da União
(MPU), conforme disposto no art. 128 da Constituição.
49

Claudionor Rocha 50
atuar preventivamente, em complemento à atividade da polícia militar, se não pudesse
realizar a repressão imediata. É o mesmo que imaginar a polícia militar realizando a
prevenção e solicitando a presença da polícia civil para executar a prisão. Por tal razão
lógica, certamente, é que hoje, mesmo sem competência expressa para tal, as guardas
municipais executam a repressão imediata, o que, aliás, é facultado a qualquer pessoa.
A coexistência dessas polícias, em três níveis, federal, estadual e municipal, seria
possível mediante o estabelecimento, em sede constitucional, das respectivas competências.
A competência seria definida segundo dois critérios, o territorial e o material. Assim, a
polícia federal, com circunscrição em todo o território do país, manteria a competência
atual de polícia preventiva, judiciária e investigativa da União, isto é, nas hipóteses em que
estejam envolvidos interesses da União ou nos considerados “crimes federais”, de
repercussão transnacional ou transestadual. 47 A polícia estadual, com competência no
território do respectivo Estado, coibiria crimes de médio e grande potencial ofensivo que
não estivessem na competência da polícia federal. As polícias municipais, com competência
na área do Município (e também nas dos vizinhos, na hipótese de convênio) se
encarregariam dos crimes de menor potencial ofensivo.
Cuidamos igualmente que, à exceção das polícias municipais, com a adoção das
cautelas mencionadas, não é aconselhável a criação de novos órgãos policiais onde já
existem forças próprias do ente federado, dentro de cada Poder, especialmente mais de
uma polícia atuando em ciclo completo segundo os mesmos critérios geográfico ou
funcional. As necessidades de provimento de policiamento ou atividades especiais em
determinados segmentos podem ser providos pela polícia federal, no âmbito da União,
sendo desnecessária, portanto, a criação de polícia universitária, polícia marítima, polícia
aquaviária e outras modalidades, uma vez que as forças públicas existentes já atuam nessas
frentes, segundo suas competências constitucionais. O que pode ser feito é o
aparelhamento das forças existentes, incluindo o incremento do aporte orçamentário, o não
contingenciamento e até a garantia de aplicação mínima em segurança pública da receita
apurada em cada ente da federação.
Consideramos uma providência essencial a discussão exaustiva do modelo que se
pretende, de início não restringindo direitos, mas os ampliando, ao alargá-los de uma
polícia à outra no momento da unificação. Essa providência nada mais seria que o singelo
reconhecimento da sociedade pelos serviços prestados pelos bravos militares e policiais
estaduais e distritais que tantas agruras enfrentam na tentativa de superar as mazelas
47 Insistimos, aqui, na preservação da competência das polícias legislativas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, bem como das polícias legislativas estaduais eventualmente criadas, sem descurar do caráter
de terem circunscrição edilícia, ou seja, suas competências não vão além das áreas edificadas ou sob administração
das respectivas casas legislativas.
50

Claudionor Rocha 51
potencializadas pela atual dicotomia. Na mesma vertente, eventual discussão deve alinhavar
a legislação infraconstitucional decorrente da atualização constitucional, como medida
preventiva ao hiato legislativo que sói ocorrer nessas circunstâncias. De inegável utilidade
no sentido da repercussão favorável às medidas a serem implementadas é o
estabelecimento de regras de transição o mais claras, abrangentes e equitativas possíveis, de
modo a não discriminar violentamente, por uma vírgula, situações quase similares.
Lembramos que quase todas as variáveis aqui mencionadas foram objeto de
discussão e sugestões durante a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, realizada em
Brasília, de 27 a 30 de agosto de 2009. Em período pretérito se tentou mudar a estrutura da
Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro (PCERJ), com a instituição da Nova Polícia, sem
grande sucesso, porém, além do que o projeto não contemplava mudanças necessárias na
coirmã polícia militar. Desta, ressalte-se as atuais Unidades de Polícia Pacificadoras (UPP),
que retomam dos narcotraficantes o controle social dos morros cariocas, num claro
simbolismo de que a polícia deve significar serviço e proteção.
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