INTRODUÇÂO.LIvro 2002 - EBAPE / FGV

INTRODUÇÃO AO LIVRO CONTRIBUINTES E CIDADÃOS;
COMPREENDENDO O ORÇAMENTO FEDERAL , DE FERNANDO
REZENDE E ARMANDO CUNHA (Coordenadores), PUBLICADO
PELA FGV EM DEZEMBRO DE 2002.
A motivação original para este trabalho , voltado para o interesse público mais amplo,
como tem sido a característica da Fundação Getúlio Vargas desde sua criação em 1944, é o
de contribuir para que o orçamento federal e suas conseqüências ,sejam mais transparentes
e mobilizar a sociedade brasileira para que dê maior atenção aos custos e benefícios
associados com as escolhas orçamentárias.
Essa motivação não é recente. Vem sendo acalentada desde a primeira metade dos anos
1980 , fazendo parte dos sonhos,das discussões e das ações estratégicas pretendidas no
âmbito da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape). A
experiência vivenciada tem demonstrado , no entanto ,que a implementação de idéias
ousadas deve satisfazer a condições não só de excelência e de adequação ao que seja
socialmente desejável , mas também de oportunidade.
Quanto a condições de excelência , importa ressaltar a experiência acumulada pela FGV na
área de estudos fiscais ,quanto na do orçamento público em sua perspectiva institucional e
como instrumento de gestão nos níveis macro – as políticas públicas – e micro da
organização governamental. Essa tem sido a prática de trabalho de duas de suas unidades ,
ambas já cinqüentenárias : o Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) e a Ebape. È uma
experiência consolidada em análises sistemáticas de informações sobre a realidade fiscal do
setor público brasileiro e em milhares de horas dedicadas ao desenvolvimento de diferentes
programas de consultoria técnica, treinamento e formação avançada em gestão pública ,
nos quais o ‘orçamento público’ sempre teve grande destaque.
No que se refere a condições do desejabilidade social , a idéia de esmiuçar o orçamento
federal para torná-lo mais compreensível aos cidadãos , que também são eleitores e

contribuintes, encontra respaldo nas transformações políticas,econômicas e sociais em
andamento no contexto brasileiro nos últimos vinte anos. A intensificação de experiências
como a prática do denominado ‘orçamento participativo’ como um novo fenômeno de
gestão pública no nível de governo local , ou ainda a cobertura da imprensa sobre diferentes
dimensões da orçamentação governamental ,tratando desde questões relativas ao ajuste
fiscal , à qualidade das despesas públicas , até novos mecanismos de controle sobre a
utilização dos recursos públicos , como a Lei de Responsabilidade Fiscal, refletem
relevantes variações do crescente interesse público no que o governo faz com os recursos
captados com os contribuintes.
A obtenção de maior qualidade na despesa pública está condicionada às políticas
econômicas adotadas, a políticas públicas adequadas, ao uso de mecanismos de controle
que focalizem tanto a forma de se fazer às coisas quanto os resultados a serem obtidos ou,
ainda, ao espírito público de dirigentes e servidores. Mais do que tudo isso, porém, a
qualidade do dispêndio estará fortemente condicionada pelo papel dos cidadãos-eleitores.
Esse papel depende de mais acesso a informações e maior compreensão do orçamento
público.
Outra condição a ser satisfeita , a condição de oportunidade , responde pela paciência com
que a idéia motivadora do presente trabalho foi sendo adiada desde sua formulação inicial ,
nos anos 1980. A condição de oportunidade refere-se a dois domínios.
No domínio externo , foi preciso aguardar que a transição institucional que se acelerava no
País a partir da segunda metade da década de 1980 produzisse as fundamentais
conseqüências sobre o processo e estrutura do orçamento público federal - essenciais para
que o ‘investimento’ na implementação da idéia fosse socialmente relevante. A própria
Constituição de 1988 consubstanciou grande parte dessas conseqüências ao tornar o
orçamento federal mais compreensivo , ao contrário da fragmentação orçamentária vigente
até então ;e devolveu, também ,as prerrogativas orçamentárias ao Poder Legislativo , algo
suprimido na ordem constitucional anterior. A partir desse reordenamento constitucional , e
do processo de consolidação da democracia no País nos anos que se seguiram , criou-se,

neste início de século, um quadro no qual faz pleno sentido e se torna urgente essa nova
contribuição da FGV à sociedade brasileira.
No domínio interno da Fundação Getúlio Vargas, a condição de oportunidade para o
desenvolvimento do trabalho foi alcançada plenamente após os realinhamentos estratégicos
verificados ao longo dos anos 1990. Nessa perspectiva, cabe ressaltar os novos espaços que
passam a ser mais explorados pela mobilização conjunta de esforços e recursos das
unidades da Instituição, viabilizando um trabalho mais interativo e multidisciplinar ,
virtudes indispensáveis à tarefa. A continuidade desse trabalho nos anos à frente deverá ter
um caráter indutor, promovendo e estimulando estudos e pesquisas associados ao tema
‘orçamento público’ no âmbito das diferentes unidades da FGV. Ao mesmo tempo, o
trabalho será certamente ‘alimentado’ por estudos e pesquisas em andamento que partilhem
esferas de interesse comum em relação aos seus objetivos. Em síntese, visualiza-se um
trabalho de caráter ‘aberto’, de mobilização intra-institucional e também externa à FGV, o
que sem dúvida é garantia de qualidade e relevância.
A inspiração conceitual para o desenvolvimento do trabalho tem base na concepção de
modelos analíticos que contemplam a interação de variáveis administrativas, políticas,
legais e econômicas na caracterização dos processos de governo em geral e , em
particular, na área do orçamento público. As análises apresentadas , longe de objetivarem
oferecer soluções substitutivas às opções governamentais , estão essencialmente voltadas
para o esclarecimento , para a interpretação , para ajudar o entendimento sobre as
implicações das decisões contidas no orçamento federal.
Assim , embora a referência seja o orçamento da União para 2002,a análise desenvolvida
nos quatro capítulos deste livro não tem uma validade temporal limitada. Os números
utilizados ilustram aspectos e dimensões que têm marcado o orçamento federal nos últimos
anos e que estão no centro das atenções sobre as mudanças necessárias no processo e na
qualidade desse orçamento.

É, pois, com muita satisfação que a FGV oferece mais essa contribuição pioneira à
sociedade brasileira, reforçando o alcance de sua missão institucional.
O trabalho ora apresentado não deve ser considerado como um aporte isolado , singular ,
mas o ponto de partida de uma nova atividade permanente e anual desta Instituição.
Carlos Ivan Simonsen Leal
Presidente da FGV
Bianor Scelza Cavalcanti Antonio Carlos Porto Gonçalves
Diretor da Ebape Diretor do Ibre
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