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DESAFIOS
PARA
MOÇAMBIQUE
2010
organização
Luís de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Sérgio Chichava | António Francisco

DESAFIOS
PARA
MOÇAMBIQUE
2010
organização
Luís de Brito | Carlos Nuno Castel-Branco | Sérgio Chichava | António Francisco
www.iese.ac.mz

TÍTULO
DESAFIOS PARA MOÇAMBIQUE, 2010
ORGANIZAÇÃO
LUÍS DE BRITO, CARLOS NUNO CASTEL-BRANCO, SÉRGIO CHICHAVA E ANTÓNIO FRANCISCO
EDIÇÃO
IESE
COORDENAÇÃO EDITORIAL
MARIMBIQUE – CONTEÚDOS E PUBLICAÇÕES, LDA
EDITOR EXECUTIVO
NELSON SAÚTE
DESIGN GRÁFICO E PAGINAÇÃO
ATELIER 004
FOTOGRAFIA DA CAPA
JOÃO COSTA (FUNCHO)
REVISÃO
SUSANA BAETA
IMPRESSÃO E ACABAMENTO
PERES-SOCTIP
NÚMERO DE REGISTO
6146/RLINLD/2009
ISBN
978-989-96147-3-4
TIRAGEM
1500 EXEMPLARES
ENDEREÇO DO EDITOR
AVENIDA PATRICE LUMUMBA, N Ọ 178, MAPUTO, MOÇAMBIQUE
IESE@IESE.AC.MZ
WWW.IESE.AC.MZ
TEL.: +258 21 328 894
FAX : + 258 21 328 895
MAPUTO, DEZEMBRO DE 2009

AUTORES
Abdul Magid Osman
Licenciado em Economia e Finanças, ex-Ministro de Finanças, ex-Presidente do Conselho de
Administração do BCI, Presidente do Grupo Epsilon e Presidente do Banco Tchuma.
António Francisco
Director de investigação do IESE e Professor Associado da Faculdade de Economia da Universidade
Eduardo Mondlane, é doutorado em Demografia pela Universidade Nacional da Austrália.
antónio.francisco@iese.ac.mz
Carlos Nuno Castel-Branco
Director de investigação, Director do IESE e Professor Associado da Faculdade de Economia
da Universidade Eduardo Mondlane, é doutorado em Economia (Economia Política da Industrialização
e Política Industrial) pela Universidade de Londres. carlos.castel-branco@iese.ac.mz
João Carlos Trindade
Investigador associado do Centro de Estudos Sociais da Faculdade de Economia da Universidade
de Coimbra e do Centro de Estudos Africanos da Universidade Eduardo Mondlane, é licenciado
em Direito pela Universidade Eduardo Mondlane. Juiz-Conselheiro do Tribunal Supremo
jubilado e ex-Director do Centro de Formação Jurídica e Judiciária; tem como áreas de pesquisa:
administração da justiça, sociologia judiciária, pluralismo jurídico.
João Mosca
Professor Catedrático e investigador na Universidade Politécnica, é doutorado em Economia
Agrária e Sociologia Rural pela Universidade de Córdoba e Agregado pela Universidade Técnica
de Lisboa. joao.mosca@yahoo.com
João Noronha
Director Geral da EUROSIS – Consultoria e Formação em Gestão, é formado em Engenharia
Electrotécnica. É gestor, consultor e docente nas áreas de planeamento estratégico, desenvolvimento
e transformação organizacional, desenho de programas e projectos, sistemas de
informação, gestão do conhecimento e comportamento organizacional.

Jonas Pohlmann
Investigador associado do IESE e representante da Open Society Initiative for Southern Africa
(OSISA) em Moçambique, é mestre em Estudos de Desenvolvimento pela London School of
Economics and Political Science, Reino Unido. As suas áreas de pesquisa incluem: direitos
humanos, instituições do sector de justiça, democracia, sociedade civil e governação local.
masjop@gmail.com
Júlio Carrilho
Professor Auxiliar e Director do Centro de Estudos do Desenvolvimento do Habitat da
Faculdade de Arquitectura da Universidade Eduardo Mondlane, é doutorado em Arquitectura
e Ambiente pela Universidade de Roma “La Sapienza”. Foi Ministro das Obras Públicas e
Habitação. Tem-se dedicado ao estudo da arquitectura de matriz swahili em Moçambique e aos
processos de “regularização” da ocupação nas cinturas não planificadas dos núcleos urbanos.
juliocarrilho@yahoo.com
Lídia Brito
Professora Auxiliar da Universidade Eduardo Mondlane, é doutorada em Ciências Florestais
pela Universidade Estadual do Colorado, EUA. Foi Vice-Reitora da Universidade Eduardo
Mondlane, Ministra da Educação Superior, Ciência e Tecnologia, Consultora Sénior da empresa
EUROSIS e é actualmente Directora da Divisão de Politicas de Ciência da UNESCO. A sua
área de pesquisa abrange, para além de temáticas relativas à madeira, o impacto de políticas
públicas do ensino superior, ciência e tecnologia no desenvolvimento.
Luís de Brito
Director de investigação do IESE e Professor Associado da Universidade Eduardo Mondlane,
é doutorado em Antropologia (Antropologia e Sociologia da Política) pela Universidade de
Paris VIII.
Luís Lage
Professor Auxiliar e Director da Faculdade de Arquitectura e Planeamento Físico da Universidade
Eduardo Mondlane, é doutorado em “Levantamento, Análise e Representação da Arquitectura e
Ambiente” pela Universidade de Roma “La Sapienza”. As suas áreas de pesquisa são os processos
do “reassentamento” humano e a análise de tipologias arquitectónicas. genas1@hotmail.com

Miguel Buendía
Professor Auxiliar da Faculdade de Educação da Universidade Eduardo Mondlane, é doutorado
em Filosofia e História da Educação pela Universidade de São Paulo, Brasil. Tem como área de
pesquisa os processos de concepção, desenvolvimento e implementação de políticas públicas
de educação, particularmente, relativas à educação básica.
Narciso Matos
Director Executivo da Fundação para o Desenvolvimento da Comunidade e Professor
Associado da Universidade Eduardo Mondlane, é doutorado em Química Orgânica pela
Universidade de Humboldt, Alemanha. Foi Reitor da Universidade Eduardo Mondlane,
Secretário Geral da Associação das Universidades Africanas e Director do Programa de
Desenvolvimento Internacional da Corporação Carnegie de Nova Iorque. Estuda e escreve
sobre questões de política e gestão de ensino, investigação e gestão educacional.
Nelsa Massingue
Assistente de investigação do IESE, é licenciada em Economia pela Faculdade de Economia
da Universidade Eduardo Mondlane. As suas áreas de pesquisa estão ligadas a ajuda externa,
indústria extractiva e desenvolvimento rural. nelsa.massingue@iese.ac.mz
Nelson Saúte
Licenciado em Comunicação pela Universidade Nova de Lisboa, é mestrando em Sociologia
na Universidade de São Paulo. Ex-Administrador Executivo dos CFM, onde é actualmente
Consultor. Escritor. Editor Executivo da Marimbique.
Roland Brouwer
Professor Auxiliar na Faculdade de Agronomia e Engenharia Florestal da Universidade Eduardo
Mondlane, é doutorado em Ciências Agrárias e Ambientais (Política Florestal) pela
Universidade de Wageningen, Países Baixos. As suas áreas de pesquisa são os processos de
inovação e a governação em relação aos recursos naturais e meio ambiente.
Rogério Ossemane
Investigador do IESE e Assistente na Faculdade de Economia da Universidade Eduardo
Mondlane, é mestre em Desenvolvimento Económico pela Universidade de Londres. A sua
área de investigação é: comércio e finanças internacionais.

Rosimina Ali
Assistente de investigação do IESE, é licenciada em Economia pela Faculdade de Economia
da Universidade Eduardo Mondlane. As suas áreas de pesquisa são: desigualdade, pobreza,
desenvolvimento rural e desenvolvimento económico. rosimina.ali@iese.ac.mz
Salvador Cadete Forquilha
Investigador associado do IESE e Oficial do Programa de Governação da Agência Suíça para
Desenvolvimento e Cooperação, é doutorado em Ciência Política pela Universidade de
Bordeaux, França. As suas áreas de pesquisa são: processos de democratização, descentralização
e governação local. salvador.forquilha@sdc.net
Sérgio Chichava
Investigador do IESE, é doutorado em Ciência Política pela Universidade de Bordeaux, França.
As suas áreas de pesquisa são: processos de democratização, governação e relações entre a
China e a África lusófona.. sergio.chichava@iese.ac.mz
Virgílio Cambaza
Investigador associado do IESE e docente do Instituto Superior de Relações Internacionais, é
mestrado em Direito e Desenvolvimento pela Universidade de Warwick, Grã-Bretanha. Ass suas
áreas de pesquisa são: terra, indústria extractiva e economia política do desenvolvimento em
Moçambique.
Zélia Menete
Professora Auxiliar da Universidade Eduardo Mondlane, é doutorada em Ciências
Agronómicas, de Solos e Atmosféricas pela Universidade de Cornell, EUA. As suas áreas de
pesquisa são: processos de educação, ciências ambientais, teledetecção/GIS, gestão de recursos
naturais e governação de sistemas educativos. z.menete@pirep.gov.mz

ÍNDICE
INTRODUÇÃO
Carlos Nuno Castel-Branco 11
PARTE I
POLÍTICA
DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DEMOCRÁTICA 15
O SISTEMA ELEITORAL:
UMA DIMENSÃO CRÍTICA DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA EM MOÇAMBIQUE
Luís de Brito 17
GOVERNAÇÃO DISTRITAL NO CONTEXTO DAS REFORMAS
DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE
LÓGICAS, DINÂMICAS E DESAFIOS
Salvador Cadete Forquilha 31
SOCIEDADE CIVIL EM MOÇAMBIQUE
EXPECTATIVAS E DESAFIOS
António Francisco 51
DESAFIOS DA GESTÃO MUNICIPAL
DE UMA LÓGICA ADMINISTRATIVA E INSTITUCIONAL PARA UMA LÓGICA
DE DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL E SUSTENTABILIDADE
João Noronha | Lídia Brito 107
UMA BREVE ANÁLISE DA IMPRENSA MOÇAMBICANA
Sérgio Chichava | Jonas Pohlmann 127
PARTE II
ECONOMIA
DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DE UMA ECONOMIA SUSTENTÁVEL 139
CRISES CÍCLICAS E DESAFIOS DA TRANSFORMAÇÃO DO PADRÃO
DE CRESCIMENTO ECONÓMICO EM MOÇAMBIQUE
Carlos Nuno Castel-Branco | Rogério Ossemane 141
DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO RURAL EM MOÇAMBIQUE
Carlos Nuno Castel-Branco | Nelsa Massingue | Rosimina Ali 183

A TERRA NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA MINEIRA
PRESSÕES E CONFLITOS EM TORNO DOS DUATS
Virgílio Cambaza 217
FINANCIAR O DESENVOLVIMENTO
Abdul Magid Osman 229
PARTE III
SOCIEDADE
DESAFIOS DE CIDADANIA, EDUCAÇÃO E URBANIZAÇÃO 241
CONSTITUIÇÃO E REFORMA DA JUSTIÇA
UM PROJECTO POR REALIZAR
João Carlos Trindade 243
OS DESAFIOS DA LEITURA
Miguel Buendía 257
EDUCAÇÃO, FORMAÇÃO PROFISSIONAL E PODER
Roland Brouwer | Lídia Brito | Zélia Menete 273
DESAFIOS DO ENSINO SUPERIOR
Narciso Matos | João Mosca 297
DESAFIOS NO DOMÍNIO DA HABITAÇÃO
Júlio Carrilho | Luís Lage 319
PARTE IV
MOÇAMBIQUE NO MUNDO
DESAFIOS DE INTEGRAÇÃO E COOPERAÇÃO 323
MOÇAMBIQUE NO MUNDO
A COMPETIÇÃO SUBTIL
Abdul Magid Osman | Nelson Saúte 325
MOÇAMBIQUE NA ROTA DA CHINA
UMA OPORTUNIDADE PARA O DESENVOLVIMENTO?
Sérgio Chichava 337
Outras publicações do IESE 353

INTRODUÇÃO
A publicação deste livro pretende ser um contributo do Instituto de Estudos Sociais e Económicos
(IESE) para as reflexões e para os debates sobre o presente e o futuro de Moçambique.
O livro é intitulado Desafios para Moçambique por várias razões. Por um lado, este volume traz
uma colectânea de desafios nas esferas política, económica, social e internacional. Estes
desafios são construídos discutindo, em cada um dos artigos, onde é que o País se encontra
e as direcções que podem ser seguidas para construir diferentes cenários de futuro.
Por outro lado, os desafios discutidos no livro são para Moçambique (e, por conseguinte, para
os cidadãos de Moçambique) e não apenas para uma parte de Moçambique. Quer dizer, não
são desafios apenas para o governo, para os académicos, para as organizações sociais ou
trabalhadores. São desafios para todos e para toda a sociedade. O desafio de pensar, discutir
abertamente, avançar pontos de vista fundamentados na vida prática e na análise mais académica,
o desafio de não cruzar os braços ou baixar a cabeça perante obstáculos e dificuldades, o
desafio de questionar o presente pensando e acreditando em diferentes futuros possíveis, de
procurar os caminhos e identificando os desafios para lá chegar, de remover os obstáculos, de
pensar de novo e de acreditar, de procurar os pontos nevrálgicos que fazem funcionar o corpo,
de definir o que é prioritário em cada longa marcha que se inicia, esses desafios pertencem a
todos os cidadãos de Moçambique.
Por consequência, o título deste livro aponta para o primeiro grande desafio, o da mobilização,
organização e participação política dos cidadãos, e a publicação do livro é um contributo para
esse desafio. A prática de cidadania é a forja dos cidadãos e de uma sociedade dinâmica, democrática
e progressista. A cidadania não se circunscreve ao exercício do direito de voto, embora
o inclua. A sua essência é a participação responsável na reflexão, debate e luta política
sobre as opções, caminhos e direcções para a vida política, económica, social e cultural, e no
exercício de influência directa sobre as decisões públicas e sociais, e sua implementação, monitoria
e avaliação. A cidadania requer um ambiente de pluralismo, mas é temperada e forjada
na luta pela conquista e construção desse espaço plural.
Desafios para Moçambique 2010
11

Assim, a primeira parte do livro é dedicada a desafios de participação política. “Até hoje, não
conhecemos esses que elegemos.” Com esta citação de um cidadão de Ancuabe, província de Cabo
Delgado, Luís de Brito lança bases para uma discussão ampla e crítica do sistema eleitoral em
Moçambique: “O desafio da inclusão é provavelmente em termos políticos aquele que se coloca de
forma mais urgente para a democratização da sociedade moçambicana na fase actual. Porém, deve
ser entendido que inclusão não significa partilha de poder, de postos públicos, ou acesso a vantagens
e recursos pelas forças políticas da oposição, como parece ser vista por alguns políticos e intelectuais,
mas a definição de regras de jogo que permitam uma maior e mais efectiva representação dos interesses
dos cidadãos em geral e, ao mesmo tempo, de diferentes grupos sociais com interesses específicos.”
(Brito 2009: 26) Esta secção inclui mais quatro artigos que desafiam o debate sobre aspectos
particulares da democratização, inclusão e participação política, nomeadamente sobre: a
governação local participativa, as organizações da sociedade civil, a gestão municipal e os meios
de comunicação social.
A segunda parte do livro é focada em desafios económicos. Os relatórios do Governo de Moçambique
(GdM) e dos seus principais parceiros bilaterais e multilaterais apresentam a economia
de Moçambique como um exemplo de sucesso na promoção de rápido crescimento
económico e redução da pobreza. O grau de sucesso está associado à magnitude das taxas de
variação (por quanto é que a economia cresce ou a pobreza reduz) e a robustez do crescimento
económico é assumida da aparente estabilidade dos indicadores macroeconómicos monetários
e do seu aparente sucesso na redução da pobreza. Paradoxalmente, a economia nacional
mantém elevadas taxas de dependência em relação a fluxos externos de capitais, tanto oficiais
(ajuda externa) como privados (investimento directo estrangeiro e empréstimos no sistema
bancário internacional). Mais de duas décadas após o início da implementação das medidas de
estabilização e ajustamento estrutural em Moçambique, a estabilidade e a solidez dos indicadores
monetários (inflação, taxa de câmbio) e estruturais (défice fiscal, défice da balança de pagamentos,
reservas externas) continuam a depender da ajuda externa e da substituição do
crédito doméstico para o investimento pelos fluxos externos de capital privado. Como é que este
nível de dependência pode ser consistente com a história de sucesso? Até que ponto é que a aparente
estabilidade dos indicadores monetários e a aparente redução da pobreza não depende
mais dos fluxos externos de capitais do que da composição do crescimento económico? Se o
investimento é tão dependente de fluxos externos de capitais, e estes reflectem sobretudo os interesses
globais dos grandes investidores, que padrão de produção e comércio está sendo criado?
Não será a continuação desta dependência profunda um indicador da fragilidade estrutural da
base produtiva, comercial e fiscal da economia? Quais serão os impactos no comportamento e
opções dos investidores nacionais das tentativas de gerir a massa monetária para estabilizar os
indicadores monetários e estruturais por via da compensação dos fluxos externos de capital
com recurso à esterilização da ajuda externa, aumento das reservas externas e outras medidas
12 Desafios para Moçambique 2010

monetárias para enxugar a liquidez? Até que ponto é que tais efeitos não constrangem as opções,
o comportamento e os interesses dos agentes económicos nacionais, encorajando-os a optarem
por actividades de alto retorno a curto prazo, a engajarem-se na luta por rendas relacionadas
com política pública e capital estrangeiro? (Castel-Branco e Ossemane 2009).
Esta parte económica do livro inclui quatro artigos. O primeiro descreve os padrões de acumulação
económica em Moçambique, na tentativa de compreender e explicar o paradoxo do
sucesso dependente, analisar as suas implicações económicas e políticas e lançar o desafio da
diversificação e articulação da economia e ampliação dos centros de acumulação (condição
para se construir a independência económica e se gerarem padrões de produção e distribuição
mais progressistas e benéficos para todos). O segundo artigo enfrenta o desafio da diversificação
e articulação da base económica, discutindo os desafios do desenvolvimento rural numa
perspectiva de industrialização articulada do País. O terceiro artigo coloca a questão da terra
no contexto do debate de desenvolvimento diversificado e amplo, e identifica e descreve o
efeito dos conflitos sobre opções de desenvolvimento na natureza dos conflitos sobre a posse
e utilização da terra. O quarto artigo discute desafios do financiamento da economia.
A terceira parte do livro aborda desafios sociais. O seu enfoque é o desafio da qualidade da
educação como dinâmica e determinante fundamental da cidadania e do desenvolvimento mais
geral de Moçambique. Assim, três dos cinco artigos desta parte são dedicados à qualidade da
educação geral, formação profissional e educação universitária. O título de um dos artigos, «Os
Desafios da Leitura» (Buendía 2009), ilustra o grande ponto de partida deste debate. Como
fazer o País ler, pois sem ler, pouco ou nada mais é possível fazer. O primeiro artigo desta parte
discute a reforma da justiça e o seu papel na cidadania e democratização, e o último discute um
dos maiores desafios enfrentados por Moçambique, o da habitação, que se relaciona profundamente
com a direcção das opções de desenvolvimento económico e social.
A quarta parte do livro discute desafios derivados da relação entre Moçambique e o Mundo,
os quais estão organicamente ligados com as opções escolhidas por Moçambique e com as
possibilidades de Moçambique escolher opções. Discutindo as recentes relações económicas
com a China e uma perspectiva de Moçambique no Mundo, os dois artigos desta parte lançam
bases para investigação, reflexão e debates muito mais profundos.
Neste final da introdução, há quatro aspectos importantes a mencionar. Primeiro, a identificação
de desafios reflecte escolhas, e estas reflectem interesses, aspirações, debates e conflitos sociais,
económicos e políticos. Portanto, as escolhas de desafios apresentadas neste livro reflectem essas
tensões e essa procura de abordagens que ajudem a mais claramente discutir e escolher opções
de políticas públicas e sociais. Além disso, as escolhas fundamentais da equipa editorial do livro
(que incidiram sobre a questão da participação política vista como prática de cidadania e não apenas
eleitoral, os desafios de transformação dos padrões de acumulação, os desafios da qualidade
da educação e da urbanização, e a contextualização internacional das opções e desafios de
Desafios para Moçambique 2010 13

Moçambique) tiveram de ser ajustadas às possibilidades práticas de produzir artigos que contribuam
para o debate e à produção de um livro de tamanho manejável. Portanto, muito fica para
analisar sobre cada um dos temas discutidos, e muitos outros temas fundamentais ficaram por
discutir (como, por exemplo, o das opções e qualidade da saúde). Mas este é apenas o primeiro
da série de livros sobre desafios para Moçambique que o IESE pretende produzir.
Segundo, os artigos deste livro não são homogéneos: nem desenvolvem as suas análises com
base nas mesmas abordagens, leituras e metodologias, nem se apresentam com a mesma forma
rigorosa e severa da academia. Uns reflectem experiências de forma mais empiricista, outros são
o reflexo de opiniões construídas ao longo dos anos, e alguns são rigorosamente académicos.
Esta variedade de abordagens e de formas faz parte do mosaico em que Moçambique se
reconstrói todos os dias. A riqueza dessa contínua reconstrução, e o direito inalienável a essa
diferença resultam da prática de cidadania e temperam e forjam a cidadania.
Terceiro, este livro é o resultado da combinação do trabalho dos investigadores permanentes
e associados do IESE com equipas multidisciplinares de outras instituições. Economistas académicos
ou ligados ao mundo de negócios, sociólogos e historiadores, consultores, juristas,
arquitectos e engenheiros, todos contribuíram com a sua experiência e conhecimento para
a produção desta obra. Portanto, ao produzir o livro, o IESE e os que no livro colaboraram
enriqueceram as bases e redes de investigação e reflexão em Moçambique.
Quarto, este livro tem a intenção de contribuir para um debate lançando alguns desafios. O desafio
será tornar o debate tão abrangente, inclusivo, pluralista, multidisciplinar, heterodoxo,
inovador e útil quanto possível. Este é um dos papéis fundamentais dos intelectuais e investigadores
na luta pela conquista, construção e exercício da cidadania em Moçambique.
Carlos Nuno Castel-Branco
Dezembro de 2009
14 Desafios para Moçambique 2010

PARTE I
POLÍTICA
DESAFIOS
DA CONSTRUÇÃO DEMOCRÁTICA

O SISTEMA ELEITORAL
UMA DIMENSÃO CRÍTICA
DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
EM MOÇAMBIQUE
Luís de Brito
“Até hoje, não conhecemos esses que elegemos!”
Um cidadão de Ancuabe, Cabo Delgado
Se quisermos definir de uma forma rápida e simples o que é a representação política nas sociedades
contemporâneas que se reivindicam da democracia, seguindo a linha de análise de
Bourdieu (1989, 1987a e 1987b), diremos que se trata da forma como o poder político se constitui,
a partir de um processo de delegação através do qual a maioria dos cidadãos transfere
— pelo voto e por um período limitado — o seu poder a um pequeno número de profissionais,
ou quase profissionais, da política. Nesse processo, a competição pelo poder de representação
política é protagonizada no essencial pelos partidos, empresas especializadas na luta pelo exercício
do poder político (Offerlé, 1987), que tendem a monopolizar a formulação, ou expressão,
de interesses sociais no campo político.
A eleição, ou seja, a decisão sobre os decisores, que constitui o mecanismo central de construção
da representação política, embora não a esgote, é um processo complexo de luta concorrencial
entre os pretendentes ao exercício de cargos políticos e obedece a um conjunto de regras
que formam o sistema eleitoral. Sublinhe-se, no entanto, que este não é um simples instrumento,
neutro, capaz de traduzir mecanicamente uma pretensa vontade expressa pelos cidadãos
no voto, mas um arranjo institucional que cria essa vontade e lhe dá forma, influenciando directamente
a representação política e, como tal, motivo de lutas pela definição da configuração
mais favorável aos diferentes agentes políticos em competição. Note-se que, dependendo do sistema
eleitoral em vigor, a mesma votação pode produzir resultados diferentes. Assim, deve-se
relativizar a ideia segundo a qual a eleição seria uma expressão fiel da “vontade popular”, que
na realidade não existe a não ser como produto de um trabalho de construção operado pelos
actores políticos.
Neste artigo vamos apresentar uma breve perspectiva histórica da evolução do sistema de representação
política em Moçambique, a formação do actual sistema eleitoral e discutir alguns
aspectos críticos deste e seus efeitos.
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 17

A CAMINHO DA INDEPENDÊNCIA
Para se compreender a questão da representação política em Moçambique no período de partido
único, que se seguiu à proclamação da independência e durou até ao início dos anos 1990,
é necessário olhar para os seus antecedentes, isto é, para alguns aspectos da história do movimento
independentista, pois a forma como - e as condições em que - este nasceu e se desenvolveu
social e ideologicamente foram determinantes para as opções políticas tomadas na
formação do Estado independente.
Em primeiro lugar, destaque-se o próprio processo de formação da Frelimo. Segundo a versão
oficial, esta foi formada em 1962, em Dar Es Salaam, como resultado da fusão de três movimentos,
a Makonde (mais tarde, Mozambique) African National Union (MANU), a União
Democrática Nacional de Moçambique (UDENAMO) e a União Nacional de Moçambique
Independente (UNAMI), que se tinham desenvolvido nos finais dos anos 1950 e início dos
anos 1960 no seio dos emigrantes moçambicanos nos países vizinhos de Moçambique, respectivamente
na Tanzânia e Quénia, na Rodésia e no Malawi. Na realidade, entre 1962 e 1964,
a maioria dos dirigentes dessas organizações já tinham abandonado – ou sido expulsos – da
Frelimo e tentavam reconstituir os seus antigos movimentos.
Se considerarmos com atenção o processo da sua formação e em especial os novos actores que
surgem em cena, vemos que a Frelimo é, mais que a adição das organizações acima referidas, um
novo movimento construído à volta de um grupo de intelectuais e “assimilados”, que vão formar
a sua direcção, e de jovens de origem camponesa, que na altura fogem do interior de Moçambique
para a Tanzânia e vão formar o grosso do seu exército. Porquê então dar tanto relevo à
“fusão” dos três movimentos? A insistência neste aspecto explica-se numa perspectiva de legitimação
política e social: ao apresentar-se dessa maneira, a Frelimo apropria-se ao mesmo tempo
da “representação parcial” de cada um dos movimentos 1 e aparece como o movimento da “unidade
nacional”. Não só isso lhe permite reivindicar-se como representante de todo o “povo moçambicano”,
como afirmar-se como depositária da legitimidade nacional, por oposição ao
“regionalismo” daqueles movimentos (Brito, 1988).
Em segundo lugar, considere-se o monopólio da Frelimo no processo de luta pela independência.
A sua capacidade de organizar de forma efectiva a luta anticolonial, tanto no interior do país
como na arena internacional, a par da fraqueza política e organizativa dos outros grupos concorrentes
2 , permitiram à Frelimo ser reconhecida pela Organização da Unidade Africana como
“único legítimo representante do povo moçambicano”. Ao mesmo tempo, no decorrer do processo
da luta (armada, a partir de 1964), a hegemonia de um grupo revolucionário inspirado pelo
marxismo foi-se consolidando, tendo-se afirmado definitivamente no início dos anos 1970.
Finalmente, note-se o papel da ideologia. A referência ao marxismo proporcionou aos dirigentes
da Frelimo não só um quadro teórico para pensarem a luta pela independência, mas
18 Desafios para Moçambique 2010 O Sistema Eleitoral

sobretudo o instrumento que lhes permitiu conceberem o Estado-nação a construir. Para o
grupo dirigente, composto por militantes originários da elite colonizada, maioritariamente estudantes
e funcionários, sem enraizamento popular, a expressão das suas aspirações nacionalistas
através de um discurso revolucionário de inspiração marxista, discurso universalista e
modernista, permitiu não só justificar o seu poder no seio do movimento independentista, a sua
afirmação como vanguarda das classes populares, mas permitiu igualmente conceber o seu projecto
de poder para o Moçambique independente (Brito, 1991).
REJEIÇÃO DO PLURALISMO
Com o golpe de Estado em Portugal, a 25 de Abril de 1974, a Frelimo consegue rapidamente
impor negociações ao novo poder português, cujo teor se circunscreveu à discussão das modalidades
de transferência do poder, para a proclamação da independência sob a sua liderança,
num processo que foi designado por Bragança (1986) como “independência sem descolonização”
3 . Assim, passados apenas quatro meses do golpe em Portugal, foram celebrados, a 7 de Setembro
de 1974, entre o Governo Português e a Frelimo, os Acordos de Lusaka, que previam
a instalação de um governo de transição dirigido por esta última, cuja tarefa principal era preparar
o país para a proclamação da independência a 25 de Junho de 1975. Embora alguns grupos
políticos se tenham formado, ou reaparecido, na cena moçambicana logo depois do 25 de
Abril, os seus esforços no sentido de participarem no processo de descolonização foram vãos.
A independência seria proclamada pela Frelimo, partido único consagrado na primeira Constituição
como “força dirigente do Estado e da sociedade”.
Ainda durante o período do governo de transição, a Frelimo, cuja implantação pouco excedia
a sua presença nas “zonas libertadas” situadas nas regiões mais remotas de Cabo Delgado e
Niassa, viu-se obrigada a responder à necessidade de garantir a sua presença efectiva em todo
o território nacional. Para tal, foi lançado um movimento de formação de Grupos Dinamizadores,
compostos por militantes e simpatizantes da Frelimo, abrangendo tanto os locais de
residência como os locais de trabalho. Dependentes das sedes distritais do partido, estes tornaram-se
os órgãos de base da Frelimo fora das “zonas libertadas” 4 .
O papel dos Grupos Dinamizadores pode ser resumido em quatro aspectos principais: em primeiro
lugar, eles foram o instrumento de transmissão e difusão a nível local das orientações políticas
da Frelimo; em segundo lugar, nos locais de trabalho, e especialmente no aparelho de
Estado, foram auxiliares dos dirigentes nomeados pela Frelimo no controle da máquina burocrática
4 ; em terceiro lugar, nos locais de residência (incluindo as zonas rurais), garantiram o
controle da população e a difusão das mensagens do partido no seio da maioria da população;
finalmente, ao mesmo tempo que funcionavam como órgãos de controle do partido, eles ofe-
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 19

eceram e institucionalizaram um espaço de participação dos cidadãos, frequentemente chamados
a tomar conhecimento das directivas do partido, mas também a darem as suas opiniões
nesse contexto. Em suma, pode-se dizer que os Grupos Dinamizadores estabeleceram um
espaço onde o controle social e político exercido pelo partido e a participação dos cidadãos se
confundiam.
Em 1977, a Frelimo declarou-se partido de vanguarda marxista-leninista. Ao mesmo tempo,
no processo de construção do partido e do novo Estado independente, foi iniciado um processo
de transformação dos Grupos Dinamizadores. Com a criação de células do partido nos locais
de residência e de trabalho que se seguiu ao congresso de 1977, os Grupos Dinamizadores
foram mantidos apenas nas zonas de residência como órgãos de base da administração local 5 .
Em paralelo, foi iniciado um processo de formação de Assembleias do Povo, numa organização
piramidal cujo topo era a Assembleia Popular (nacional). A escolha dos membros das
assembleias de base era feita em consulta com a população local a partir de listas de cidadãos
propostas pelo partido, havendo seguidamente um processo de eleição indirecta através de delegados
para as assembleias dos escalões superiores. Contrariamente à vivacidade e abertura participativa
dos Grupos Dinamizadores na sua fase inicial, a implantação das novas estruturas
compostas por militantes e servidores fiéis do partido teve como efeito esterilizar e burocratizar
o embrião de participação cidadã que se tinha esboçado.
Beneficiando de um prestígio e apoio quase unânime no seio da população moçambicana por
altura da independência, a Frelimo levou às últimas consequências a lógica de partido único,
preocupando-se em eliminar todas as formas de organização política ou social autónomas. Não
só as associações do tempo colonial foram dissolvidas quase sem excepção 6 , mas mesmo as
formas de organização e representação social, nomeadamente sindicais, que se tinham desenvolvido
imediatamente após o 25 de Abril, se viram impossibilitadas de continuar em benefício
de organizações satélites do partido Frelimo, sendo de destacar as grandes “organizações
democráticas de massas” como a Organização da Mulher Moçambicana (OMM), a Organização
da Juventude Moçambicana (OJM) 7 e a Organização dos Trabalhadores Moçambicanos
(OTM). Na mesma linha de organização e enquadramento partidário do movimento social,
foram ainda criadas outras organizações representativas em sectores-chave da vida social como,
por exemplo, a Organização Nacional dos Professores (ONP) e a Organização Nacional dos Jornalistas
(ONJ). Em termos mais amplos, a rede de poder local composta pelos chefes tradicionais
(régulos) foi igualmente marginalizada, a pretexto do combate contra os vestígios da
sociedade tradicional-feudal e o obscurantismo. As formas de organização social das comunidades
rurais, devido à sua autonomia relativa em relação ao Estado, constituíam para a Frelimo
um obstáculo ao seu projecto nacional e foram um dos seus alvos principais em termos de
transformação social e económica, sendo a dissolução das relações sociais e estruturas tradi-
20 Desafios para Moçambique 2010 O Sistema Eleitoral

cionais e a sua substituição por formas modernas de organização sob a direcção do partido um
dos seus principais objectivos desenvolvimentistas. 8
Quanto aos líderes dos movimentos políticos que se tinham manifestado depois do 25 de Abril
e cuja maioria tinha acabado por aderir a uma tentativa de golpe liderado por forças coloniais
no próprio dia de assinatura dos Acordos de Lusaka (7 de Setembro de 1974), aqueles que não
foram presos (e mais tarde, fuzilados) fugiram do país.
É evidente que o processo de edificação do Estado independente, na mesma linha de orientação
que tinha sido a da luta anticolonial, foi fundado na rejeição do pluralismo e da diversidade
em nome da unidade nacional, representada pela Frelimo, fonte única de legitimidade social e
politica 9 . Embora houvesse, a partir de 1978, um processo de eleições para as Assembleias do
Povo, os moldes em que estas eram conduzidas, ou seja, sob os auspícios do partido único,
reduziam drasticamente o sentido e o alcance de delegação e representação do voto, um voto
exercido sob a supervisão e tutela do partido.
CRISE, GUERRA E NEGOCIAÇÕES
Com a independência, a Frelimo viu-se confrontada com dois grandes desafios intimamente ligados
entre si: por um lado, assegurar a gestão e a transformação da economia colonial e, por outro,
enfrentar a reacção dos poderes brancos da Rodésia e da África do Sul, que se sentiam ameaçados
pelo avanço das forças de libertação, agora instaladas directamente nas suas fronteiras. 10
A saída rápida da maior parte dos colonos, empresários, gestores e quadros qualificados, ou
simplesmente trabalhadores e funcionários públicos, imediatamente antes e logo depois da independência,
desarticulou o funcionamento da economia moçambicana, um processo que foi
reforçado pela redução drástica das receitas dos serviços de portos e caminhos-de-ferro e das
transferências de trabalhadores migrantes 11 . A própria agricultura camponesa foi afectada pela
saída dos colonos que asseguravam, através de uma ampla rede de pequenos estabelecimentos
comerciais (as cantinas), a comercialização rural.
Foi nesse contexto de tentativa de construção de um poder político monopartidário, de crise
económica interna e de confrontação política regional que surgiu a Renamo logo depois da
proclamação da independência. Organizada inicialmente com o apoio da Rodésia e posteriormente
da África do Sul 12 , a Renamo conduziu uma guerra que se espalhou rapidamente a
todo o país, agravando a situação económica e destruindo uma parte da infra-estrutura económica
e social, sendo as aldeias comunais, as cooperativas, as escolas, os centros de saúde,
as fábricas, as estradas e as pontes, os alvos privilegiados dos ataques da guerrilha.
Se a guerra foi no início um processo exógeno, rapidamente ela serviu para a expressão interna
de clivagens e conflitos sociais, o que lhe acrescentou uma dimensão de guerra civil. Em parti-
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 21

cular nas regiões do Centro e do Centro Norte do país, pôde-se observar que a polarização das
populações, entre a subordinação ao Estado da Frelimo e a adesão à guerrilha da Renamo, era
em grande medida condicionada por dois elementos históricos: de um lado, as divisões entre
grupos relacionadas com o processo de intervenção do Estado independente no seio das comunidades
rurais, particularmente simbolizado pelas aldeias comunais, e de outro lado, as clivagens
entre grupos na sua relação histórica com o Estado (numa primeira fase, o Estado
colonial e, depois, o Estado da Frelimo) (Geffray, 1991).
Depois de várias tentativas para cessar o conflito, nomeadamente com a celebração do Acordo
de Nkomati em 1984 13 e depois com várias ofertas de amnistia aos combatentes da Renamo, a
solução da guerra acabaria por ser negociada directamente entre os dois protagonistas, que viriam
a assinar o Acordo Geral de Paz, em Roma, a 4 de Outubro de 1992. Embora a paz tenha
sido obtida através de um longo processo negocial, o que por si só significava o reconhecimento
da Renamo como força política, a Frelimo nunca reconheceu verdadeiramente - e isso
transparece recorrentemente no seu discurso - que esta representava mais que um instrumento
ao serviço de interesses externos.
ROMA: DOIS PASSOS EM FRENTE, UM PASSO ATRÁS
O final dos anos 80 e início da década seguinte foi marcado por uma dinâmica internacional
que teve repercussões imediatas nos processos políticos africanos: a dissolução do Bloco de
Leste, simbolizada pela queda do Muro de Berlim, e a sua perda de influência internacional
criou as bases para um processo amplo de mudanças políticas em África. No caso de Moçambique,
observa-se que foi em 1989 que a Frelimo decidiu abandonar oficialmente o marxismo-
-leninismo e, na mesma dinâmica, foi iniciado o processo de revisão constitucional que acabaria
por resultar, em 1990, na aprovação de uma constituição multipartidária. Este processo estava
também relacionado com os esforços de negociação com a Renamo, mas que só iriam produzir
frutos com o Acordo Geral de Paz, assinado em Roma, em 1992. Um outro elemento de
peso no processo que conduziu ao acordo de paz, também no contexto da nova dinâmica política
internacional, tem que ver com o processo de desmantelamento do sistema de apartheid
e da democratização na África do Sul. Ou seja, cada uma das partes beligerantes em Moçambique
não só estava numa situação de impasse porque uma vitória definitiva de uma ou outra
das partes no terreno militar era pouco provável, mas também porque os seus apoios internacionais
tradicionais (o Bloco de Leste para a Frelimo 14 e o regime do apartheid para a Renamo)
estavam em vias de desaparecer.
O acordo de Roma, ao estabelecer a paz e as regras de incorporação da Renamo na sociedade
moçambicana, significou a possibilidade prática de aplicar os novos princípios constitucionais,
22 Desafios para Moçambique 2010 O Sistema Eleitoral

nomeadamente a realização de eleições multipartidárias e, nesse sentido, foi um avanço sem
precedentes para a possibilidade da construção de uma sociedade democrática pluralista. Porém,
o facto de as negociações e o processo de transição política até às eleições terem sido conduzidos
apenas pelas duas partes beligerantes, cada uma delas preocupada em garantir o máximo
de vantagens para si própria, significou também uma polarização do espaço político nascente
à sua volta. Num certo sentido, pode-se dizer que a democracia foi confiscada por estes dois
partidos, não tendo havido um ambiente favorável à expressão de outras forças e interesses
provenientes da sociedade civil. 15
A vontade de restringir o acesso ao espaço político de outras forças era particularmente notória
da parte da Renamo. Com efeito, no acordo de Roma, estava previsto que haveria uma barreira
à representação parlamentar que poderia variar de 5% a 20%. Ora, a proposta de estabelecer
a barreira ao nível de 20% foi da Renamo, em total contradição com o espírito do sistema de
representação proporcional, ele próprio adoptado em Roma sob proposta da Renamo. 16
Desde o início que a aplicação do acordo de Roma enfrentou dificuldades e atrasos motivados
por um clima de desconfiança entre os protagonistas da nova ordem política. As comissões
mistas previstas naquele texto foram formadas tardiamente, trabalharam com dificuldade, e as
eleições previstas para o ano seguinte (1993) só viriam a acontecer um ano depois, em Outubro
de 1994. Os resultados destas primeiras eleições multipartidárias, que registaram um elevado
nível de participação (87% dos eleitores registados) dos cidadãos, exprimiram e ao mesmo
tempo consagraram a bipolarização política no país. Assim, Joaquim Chissano venceu a eleição
presidencial com 53% dos votos (34% para Afonso Dhlakama) e a Frelimo obteve uma
maioria absoluta no parlamento, não obstante ter tido apenas 44% dos votos expressos (38%
para a Renamo). 17
Uma vez adquirida a vitória em condições que não exigiam nenhuma concessão política em termos
de governação, ou seja, com uma maioria absoluta parlamentar que lhe permitia fazer
aprovar as leis sem nenhuma negociação, a Frelimo adoptou também uma linha de consolidação
do seu poder, sem partilha. Foi assim que a política de descentralização, inicialmente concebida
com base na transformação dos distritos em distritos municipais dotados de governos
eleitos (Lei 3/94, de 13 de Setembro), sofreu uma modificação radical depois das eleições presidenciais
e legislativas. A distribuição e a concentração espacial do voto deixava antever uma
forte probabilidade de um grande número de municípios das regiões do Centro e Centro Norte
serem ganhos pela Renamo.
Foi a própria Renamo que proporcionou a oportunidade de uma revisão radical dessa orientação
descentralizadora ao levantar no parlamento problemas de constitucionalidade em relação
a algumas das disposições legais estabelecidas nesse âmbito. A revisão que se seguiu (emenda
constitucional pela Lei 9/96, de 22 de Novembro, completada pela Lei 2/97, de 18 de Fevereiro)
permitiu substituir o modelo de municipalização inicial pela criação gradual de municípios (na
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 23

altura, 33 cidades e vilas, 43 desde 2008) com base nos centros urbanos, reduzindo assim de maneira
drástica a possibilidade de a Renamo se instalar de forma ampla como poder local. Em termos
práticos, isto significou a exclusão de uma grande parte da população rural dos benefícios
da representação política a nível local, ou seja, da possibilidade de influir na governação e participar
nos programas de desenvolvimento local num ambiente competitivo aberto 18 .
A instalação dos dois grandes partidos numa lógica de defesa dos seus interesses particulares mais
imediatos teve duas consequências: por um lado, na ausência de um consenso sobre as regras de
convivência e mesmo sobre a sua legitimidade 19 , reproduziu a tensão entre eles e, por outro, impediu
a formação de um espaço de efectiva liberdade e de exercício da cidadania para uma
grande parte dos cidadãos. Um estudo efectuado depois das eleições gerais de 2004 mostrou que
os cidadãos ainda não se exprimem livremente (Brito, et al, 2005). 20 Assim, embora tenha havido
uma abstenção nestas eleições da ordem dos 50%, apenas 7% reconheceram não ter votado.
Ao mesmo tempo, sendo conhecido que a Frelimo obteve 60% dos votos, 82% dos inquiridos
declararam ter votado neste partido e, inversamente, apenas 8% reconheceram ter votado pela
Renamo, quando este partido obteve 30% do voto. Estas discrepâncias em relação à realidade
do escrutínio e em favor do partido no poder são uma indicação de um clima de desconfiança
e de falta de liberdade de expressão pública das opiniões que prevalece no seio da sociedade
moçambicana, mais de dez anos depois do fim da guerra e da instauração de um sistema político
democrático e multipartidário.
OS LIMITES DO SISTEMA ELEITORAL
A análise das eleições desde 1994 mostra um crescimento significativo da abstenção, que atingiu
níveis muito altos em 2004 (oficialmente 64%, mas na realidade cerca de 50%). Este crescimento
acelerado é revelador de um processo de desengajamento dos cidadãos em relação ao
sistema político, sendo, portanto, um sintoma de crise do processo democrático. 21
Uma das características da geografia eleitoral em Moçambique é uma clara polarização espacial
do voto entre a Frelimo e a Renamo. Essa estrutura espacial manteve-se nas eleições de
1999 e 2004, sem alterações apreciáveis, a não ser as que resultaram do grande aumento da abstenção.
22 A cartografia eleitoral 23 permite verificar que a abstenção afectou sobretudo zonas
onde a Renamo tinha uma influência notória. Ao mesmo tempo, comparando as votações de
1999 e 2004, pode-se observar que a Frelimo manteve em 2004 praticamente o seu eleitorado
de 1999, enquanto a Renamo perdia cerca de metade do seu voto. A conjugação destes dois elementos
permite concluir que a maior parte dos abstencionistas de 2004 eram eleitores históricos
da Renamo. Embora não seja possível, na ausência de um estudo dedicado ao assunto, tirar
conclusões definitivas sobre a abstenção, podemos, à luz das constatações acima apontadas,
24 Desafios para Moçambique 2010 O Sistema Eleitoral

avançar com uma certa segurança a hipótese seguinte: uma parte dos eleitores da Renamo ficou
desmobilizada depois de, em duas eleições, o seu voto ter sido aparentemente inútil. Pode-se
admitir que seja difícil, para os eleitores de uma zona que votou massivamente na Renamo,
compreender que o seu voto não tenha nenhuma implicação ao nível da governação local, mas
não só. Isto é agravado pelo facto de, dado o sistema eleitoral em vigor, não existir nenhuma
vinculação directa entre os deputados eleitos e os eleitores, o que impede estes últimos de se
aperceberem do efeito do seu voto, que poderia ser visível se houvesse uma personalização do
seu representante. Obviamente, uma tal situação cria um problema na forma como a representação
política é percebida e vivida.
Embora o sistema eleitoral de representação proporcional adoptado em Roma seja bem adaptado
para garantir uma representação parlamentar dos partidos próxima da votação obtida e,
nesse sentido, proporcione uma representação adequada no parlamento da relação de forças
entre os diferentes partidos na sociedade, ele tem limitações nas circunstâncias específicas de
um país como Moçambique, onde a experiência democrática é não só historicamente recente
como também ainda bastante limitada do ponto de vista do livre exercício da cidadania.
O principal defeito que se pode apontar a este tipo de sistema é o facto de ele desvalorizar o vínculo
dos eleitos em relação ao eleitores e, por isso, ser fraco do ponto de vista da prestação de contas.
Isto deve-se ao facto de a eleição dos deputados não ser feita nominalmente, mas, no caso
moçambicano, através de listas partidárias fechadas. Assim, não só os deputados não dependem
individualmente da confiança dos eleitores, mas sobretudo dependem para a sua eventual reeleição
da sua boa relação com os responsáveis, ou com os seus colegas, do partido, que no seio do
aparelho podem influenciar a sua inclusão nas listas e em posição elegível. Em suma, o serviço dos
interesses do partido e dos seus líderes prevalece sobre os eventuais interesses do eleitorado. 24
O trabalho de auscultação promovido pelo EISA 25 (2006) depois das últimas eleições gerais
mostrou que uma das críticas mais frequentes ao actual sistema eleitoral por parte dos cidadãos
foi exactamente a distância e a fragilidade da ligação dos eleitos com os eleitores.
De alguma maneira, a reivindicação dos cidadãos sobre uma maior proximidade dos eleitos
corresponde a uma característica dos sistemas eleitorais de tipo maioritário, especialmente no
caso de eleição em círculos uninominais, que permitem uma ligação directa dos eleitores com
um deputado, que, se representa um partido, também representa um território específico e por
extensão os interesses particulares da população desse mesmo território. 26 Neste cenário, é evidente
que o nível de prestação de contas do deputado e a sua ligação aos eleitores é muito
maior que nos sistemas proporcionais.
A constatação depois desta breve panorâmica histórica é que o sistema eleitoral moçambicano
parece estar adequado aos interesses das máquinas partidárias e dos profissionais da política,
mas sofre ao mesmo tempo de um défice de confiança por parte dos cidadãos, que não sentem
que os seus interesses e reivindicações sejam tomados em consideração pelos políticos. Ora,
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 25

como sublinha Edigheji (2006) na sua análise sobre a representação política em África, a reactividade
do sistema político e das políticas públicas às necessidades e aspirações das populações
depende da instauração de um sistema inclusivo que permita ao cidadão fazer-se ouvir ao nível
da governação e das escolhas políticas.
O desafio da inclusão é provavelmente em termos políticos aquele que se coloca de forma mais
urgente para a democratização da sociedade moçambicana na fase actual. Porém, deve ser entendido
que inclusão não significa partilha de poder, de postos públicos, ou acesso a vantagens
e recursos pelas forças políticas da oposição, como parece ser vista por alguns políticos e intelectuais,
mas a definição de regras de jogo que permitam uma maior e mais efectiva representação
dos interesses dos cidadãos em geral e, ao mesmo tempo, de diferentes grupos sociais com
interesses específicos.
NOTAS
1
A UDENAMO congregava sobretudo militantes originários do Centro Sul do país, a UNAMI
do Centro Norte e a MANU do Norte.
2
Vários desses pequenos grupos acabariam por formar em 1965 uma frente comum, o Comité
Revolucionário de Moçambique (COREMO), que, beneficiando do apoio da Zâmbia, promoveu
algumas acções armadas na província de Tete, mas nunca conseguiu ter uma acção consequente
capaz de lhe garantir alguma legitimidade social e política.
3
Esta expressão visa significar que a iniciativa do processo se manteve do lado do movimento
nacionalista e não da potência colonial e que por isso não teria havido campo para negociação
de uma eventual solução de tipo neocolonial.
4
Nos anos que se seguiram imediatamente à independência, os Grupos Dinamizadores tiveram
também um papel de relevo nas grandes e médias empresas (tanto as intervencionadas, como as
privadas).
5
Eles mantêm-se de alguma forma ainda hoje nas cidades como parte da estrutura municipal, embora
com uma tendência para se reduzirem à figura dos secretários de bairro. A sua natureza partidária
nunca foi posta em causa, a não ser nos municípios que em 2003 passaram para a
governação da oposição, e em particular na Beira. Nesta cidade, quando a nova administração municipal
tentou reorganizar estes órgãos de base e ocupar as suas instalações, esta descobriu que
as mesmas tinham sido alienadas pela Administração do Parque Imobiliário do Estado e estavam
registadas como propriedade do partido Frelimo.
6
A maior parte das associações desportivas mantiveram-se, embora tendo mudado de designação
em muitos casos, e foram colocadas sob tutela, mas também beneficiando do patrocínio, de ministérios
e empresas estatais.
7
A OMM já tinha sido formada pela Frelimo durante a luta armada.
26 Desafios para Moçambique 2010 O Sistema Eleitoral

8
Na realidade, uma transformação muito mais anunciada e projectada que efectivamente realizada,
mas omnipresente no discurso político.
9
Note-se que o processo de instituição do partido único e de uma sociedade por ele controlada,
normalmente atribuída à concepção marxista-leninista adoptada pela Frelimo, se deve principalmente
à sua natureza de movimento nacionalista. Isso permite compreender que, uma vez abandonado
o marxismo-leninismo, o ideal do partido único nunca tenha sido realmente posto em
causa pela Frelimo até aos dias de hoje.
10
Particularmente da Zimbabwe African National Union (ZANU), no caso da Rodésia, e do African
National Congress (ANC), no caso da África do Sul, que passavam a dispor de bases estratégicas
no território moçambicano para o desenvolvimento da sua luta no interior dos seus
respectivos países.
11
As receitas dos portos e caminhos-de-ferro eram resultantes sobretudo do trânsito de mercadorias
de e para a África do Sul, Rodésia e, em menor escala, Malawi. Ao mesmo tempo, as transferências
de uma parte dos salários dos trabalhadores moçambicanos, sobretudo nas minas da
África do Sul, cujo recrutamento reduziu drasticamente a partir de 1975, era outra importante
fonte de divisas para a economia moçambicana.
12
Com a independência do Zimbabwe em 1980, o centro principal de apoio externo da Renamo
deslocou-se para a África do Sul.
13
Do ponto de vista do conflito militar, o Acordo de Nkomati, celebrado com o governo
sul-africano, era suposto retirar o apoio deste à Renamo, em contrapartida da eliminação
por parte do governo moçambicano das facilidades concedidas no seu território à operação do
ANC.
14
Confrontada com uma crise económica crescente, agravada pela guerra no início dos anos 80,
a Frelimo tinha iniciado em 1984 o processo de liberalização económica, a sua adesão ao Banco
Mundial e ao Fundo Monetário Internacional, e iniciado um processo de procura de apoios junto
dos países ocidentais.
15
Toda a iniciativa, orientação e supervisão do processo politico conducente às primeiras eleições
multipartidárias ficaram nas mãos da Frelimo e da Renamo, apoiadas por uma operação das Nações
Unidas, a ONUMOZ. A única concessão feita no processo a outras forças resumiu-se à
previsão de uma consulta (sem carácter vinculativo, portanto, apenas formal) aos outros partidos
políticos antes da aprovação da lei eleitoral.
16
Finalmente, a lei eleitoral posteriormente elaborada acabaria por estabelecer a barreira no mínimo
definido em Roma, ou seja, 5%.
17
A Frelimo teria provavelmente obtido entre 45% e 47%, o que não aconteceu por uma parte dos
seus eleitores ter votado por engano a favor da União Democrática, que assim conseguiu passar
a barreira de 5% estabelecida pela lei e eleger 9 deputados.
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 27

18
A Frelimo procurou compensar este défice democrático tomando uma série de iniciativas
em favor das “autoridades comunitárias” e, sobretudo, através do estabelecimento de conselhos
consultivos locais, mas é evidente que este tipo de organização não é o mais adequado
para a consolidação de práticas de governação democrática.
19
Até hoje é comum assistir a acusações mútuas de ilegitimidade, em função do passado e das
alianças históricas de cada um deles, como se nada se tivesse passado depois de 1992.
20
Este estudo baseou-se num inquérito realizado a uma amostra representativa nacional da população
moçambicana maior de 18 anos.
21
Havia, no entanto, desde as últimas eleições municipais (2008), uma certa indicação de crescimento
da participação eleitoral, não confirmado nas eleições gerais de 2009, que voltaram a
registar uma abstenção superior a 50%. O eventual pequeno aumento de participação em relação
às eleições de 2004 deve ser entendido mais como resultado da campanha eleitoral muito
intensiva da Frelimo do que de uma verdadeira competição entre as forças políticas. O que parece
estar a acontecer é que a Frelimo consegue mobilizar o seu eleitorado (processo a que não
é alheio todo o trabalho de reactivação das células do partido nos locais de trabalho e de residência
e a presença permanente no terreno dos governantes aos vários níveis, com destaque
para o próprio Presidente da República e a sua prática das “presidências abertas”), enquanto os
partidos de oposição enfrentam dificuldades crescentes de afirmar a sua existência e mesmo de
elaborar um discurso político capaz de mobilizar os cidadãos.
22
Os resultados das eleições de 2009, embora ainda não definitivos, confirmam mais uma vez que
a estrutura espacial do voto se mantém basicamente inalterada.
23
Cartografia eleitoral de Moçambique disponível em www.iese.ac.mz/?__target__=rec_cart.
24
Para além disso, contrariamente ao sistema maioritário uninominal, onde o capital individual do
candidato é central, o sistema de representação proporcional baseado em listas fechadas fica
centrado no capital colectivo do partido, o que constitui uma maior dificuldade para o desenvolvimento
da democracia interna nas organizações políticas.
25
Electoral Institute of Southern Africa.
26
Dado o alto nível de analfabetismo que ainda caracteriza o eleitorado moçambicano e as previsíveis
dificuldades dos próprios agentes de administração eleitoral na gestão de processos complexos,
soluções dentro do modelo de representação proporcional, como, por exemplo, o recurso
a listas abertas (onde cabe ao eleitor decidir sobre a ordem – e portanto a eleição – dos candidatos
na lista) não são realistas.
28 Desafios para Moçambique 2010 O Sistema Eleitoral

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Moçambique”. Estudos Moçambicanos, n.º 5/6, pp. 7-28.
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Moçambicanos em 2004. Maputo. EISA.
Edigheji, O. 2006. “Political Representation in Africa: Towards a Conceptual Framework”. Africa
Development, Vol. XXXI, n.º 3, pp. 93–119.
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Geffray, Ch. 1991. A Causa das Armas. Antropologia da Guerra Contemporânea em Moçambique.
Porto. Edições Afrontamento.
Offerlé, M. 1987. Les partis politiques. Paris. PUF.
O Sistema Eleitoral Desafios para Moçambique 2010 29

GOVERNAÇÃO DISTRITAL
NO CONTEXTO DAS REFORMAS
DE DESCENTRALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA EM MOÇAMBIQUE
LÓGICAS, DINÂMICAS E DESAFIOS
Salvador Cadete Forquilha
INTRODUÇÃO
Na África sub-sahariana, os programas de ajustamento estrutural implementados a partir dos
anos 1980 foram acompanhados por uma série de reformas focalizadas sobre “a necessidade de
instituições públicas eficazes” (Chevallier 2003: 212). Inseridas no contexto das transições políticas
dos anos 1990 e associadas à redução da pobreza, essas reformas cristalizaram-se sobretudo
no processo de descentralização, que se propunha a criar um conjunto de instituições com
vista a uma melhor governação a nível local.
Relativamente a Moçambique, a abertura do espaço político, consagrada na Constituição de
1990, criou as bases para uma governação local assente em princípios democráticos de inclusão
e participação local. Neste contexto, o ainda Parlamento monopartidário aprovou em 1994
o quadro institucional dos distritos municipais, através da Lei 3/94. Todavia, os desenvolvimentos
subsequentes do processo político moçambicano, nomeadamente os resultados eleitorais
de 1994 e as discussões parlamentares que se seguiram, viriam a ditar o curso dos
acontecimentos levando a que a Lei 3/94 fosse revogada. A revogação foi precedida por uma
emenda constitucional em 1996 (Lei 9/96), que estabeleceu o actual quadro legal do poder
local e conduziu à aprovação, em 1997, da Lei 2/97 sobre as autarquias locais.
Do ponto de vista da devolução do poder do centro para a periferia, a Lei 2/97 representou um
recuo em relação à Lei 3/94, na medida em que de uma administração local circunscrita
exclusivamente aos distritos municipais, enquanto espaços inteiramente autónomos, passou-se
para uma administração onde o Estado pode manter a sua representação e os seus serviços lá
onde a sua zona de jurisdição eventualmente coincida com a de uma autarquia (Decreto
52/2006) 1 . Além disso, a introdução do princípio de gradualismo no processo de autarcização
acabou instalando, de facto, dois modelos diferentes de descentralização no sistema político
moçambicano: uma descentralização política, implicando a devolução de poderes para as 43 autarquias
e uma descentralização administrativa, significando uma simples desconcentração para
o resto dos órgãos da administração local, nomeadamente os distritos, maioritariamente em
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010
31

zonas rurais, cujo quadro legal se encontra na Lei 8/2003 sobre os órgãos locais do Estado
(LOLE) e o seu respectivo regulamento – o Decreto 11/2005.
Este artigo procura analisar o processo de governação local resultante da implementação das
reformas de descentralização administrativa em curso em Moçambique, particularmente, no âmbito
das Instituições de Participação e Consulta Comunitária (IPCCs) 2 . O artigo analisa não só
o processo de institucionalização dos espaços de participação e consulta comunitária, marcado
por uma lógica de recentralização, cristalizada no controlo do Estado sobre o processo de constituição
dos conselhos locais e na redução destes últimos em meras instâncias de consulta sem
nenhum carácter deliberativo, como também identifica os principais desafios associados ao referido
processo. Assim, partindo de pressupostos teóricos do neo-institucionalismo histórico
(Hall & Taylor 1997; Thelen 2003), o artigo argumenta que a lógica de recentralização prevalecente
no processo de institucionalização dos espaços de participação e consulta comunitária
tem que ver com a trajectória do próprio Estado pós-colonial em Moçambique, caracterizada por
uma forte dinâmica centralizadora do poder, particularmente no período imediatamente a seguir
à independência (Olowu & Wunsch 1990). Para desenvolver o argumento, procuraremos, numa
primeira fase, trazer os principais aspectos ligados à institucionalização dos espaços de participação
e consulta a nível local, no âmbito das IPCCs e, numa segunda fase, identificar os principais
desafios relacionados com o processo de governação local.
O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS ESPAÇOS
DE PARTICIPAÇÃO E CONSULTA COMUNITÁRIA
As IPCCs aparecem estritamente ligadas às primeiras experiências de planificação descentralizada
dos finais dos anos 1990, com destaque particular para as zonas norte e centro do país.
Assim, circunscritas ao processo de elaboração dos planos distritais, as experiências de participação
comunitária viriam, num primeiro momento, a ser regulamentadas no âmbito do guião
sobre participação comunitária publicado pelo despacho conjunto do Ministério da Administração
Estatal (MAE), Ministério de Agricultura e Desenvolvimento Rural (MADER) e Ministério
do Plano e Finanças (MPF) em 2003 (MAE/MADER/MPF 2003) e, num segundo
momento, incorporadas no quadro jurídico-legal referente aos órgãos locais do Estado através
da LOLE e do Decreto 11/2005. A incorporação destas experiências na LOLE e no seu regulamento
visava a institucionalização de mecanismos de participação local e sua integração no
exercício mais vasto de planificação distrital.
Com efeito, no capítulo dedicado à consulta aos cidadãos, o regulamento da LOLE, no artigo
100, número 1, estabelece que:
32 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

Os órgãos locais do Estado devem assegurar a participação dos cidadãos locais, das associações
e de outras formas de organização, que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação
das decisões que lhes disserem respeito. (Decreto 11/2005)
Embora a possibilidade de existência de outras formas de organização comunitária seja reconhecida
pelo Estado, o regulamento da LOLE estabelece essencialmente quatro formas principais,
nomeadamente conselho local, fórum local, comités comunitários e fundos comunitários
(Decreto 11/2005). Destas quatro formas de organização comunitária, apenas o conselho local
constitui o interlocutor directo do Estado a nível local, na defesa dos interesses das populações
locais, no processo de planificação. Tal como determina o regulamento:
Os planos de desenvolvimento distrital são elaborados com a participação da população residente
através dos conselhos consultivos locais e visam mobilizar recursos humanos materiais e financeiros
adicionais para a resolução de problemas do distrito. (Decreto 11/2005)
Todavia, não obstante o conselho local constituir uma instituição que visa contribuir para a institucionalização
dos mecanismos de participação e consulta comunitária, a legislação não é suficientemente
clara no que se refere às suas funções no processo de tomada de decisão a nível
local. Com efeito, se se analisa todo o artigo 122 do regulamento da LOLE, que trata das funções
e tarefas do conselho local, não é obvio se o conselho local é um órgão deliberativo ou uma
mera instituição de consulta. Para uma melhor compreensão do processo de institucionalização
dos espaços de participação e consulta local a nível dos distritos, é preciso fazer referência
aos principais actores envolvidos no processo.
PRINCIPAIS ACTORES E SEU PAPEL
Com a aprovação da LOLE e do seu regulamento, a implementação das IPCCs conheceu um
certo dinamismo em todo o país, no âmbito do exercício da planificação distrital. Refira-se, no
entanto, que a qualidade de participação das populações locais no processo de planificação
distrital através das IPCCs varia consideravelmente ao longo do país. De acordo com o
Ministério de Planificação e Desenvolvimento (MPD), existem actualmente três cenários (MPD:
2007b):
a) distritos com história de participação institucionalizada: aqueles em que houve as primeiras
experiências de planificação participativa, no âmbito da implementação do Programa de Planificação
e Finanças Descentralizadas (PPFD) Norte e da Cooperação Técnica Alemã (GTZ)
e Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER), nos finais dos anos 1990. São os casos
de alguns distritos de Nampula, Sofala e Manica;
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 33

) distritos com menor história prática de participação: aqueles em que o processo de participação
das populações locais na elaboração dos planos estratégicos de desenvolvimento distrital está
intimamente ligado ao início do PPFD Centro com o financiamento do Banco Mundial. Trata-
-se aqui basicamente de distritos da zona centro do país (Sofala, Manica, Tete e Zambézia);
c) distritos cuja adesão ao PPFD é recente: aqueles em que a criação das IPCCs se deu num
contexto profundamente marcado pelo uso do Orçamento de Investimento e Iniciativas Locais
(OIIL), vulgarmente designado por “7 milhões”. Aqui pode-se mencionar, por exemplo,
o caso de distritos das províncias de Maputo e Niassa.
Em todos os três cenários acima mencionados, tratou-se de um processo interactivo com partilha
de responsabilidades e, em geral, numa abordagem de cima para baixo. Este processo envolveu
diferentes actores, nomeadamente Governo, populações locais, ONGs e parceiros de cooperação.
GOVERNO
No âmbito das experiências de planificação descentralizada, as IPCCs são parte integrante do
processo de implementação do PPFD. Por conseguinte, o Governo aparece como um dos actores
importantes na institucionalização dos conselhos locais intervindo essencialmente a três níveis:
• Central: traçando linhas de orientação metodológica para a criação e o funcionamento das
IPCCs (Ministério de Administração Estatal); elaborando material de capacitação dos conselhos
locais em matérias de planificação distrital participativa (Ministério de Planificação
e Desenvolvimento);
• Provincial: prestando assistência técnica aos governos distritais em matérias ligadas ao funcionamento
das IPCCs, processos de elaboração dos planos distritais, Plano Estratégico de
Desenvolvimento Distrital (PEDD) e Plano Económico e Social e Orçamento Distrital
(PESOD). Esta é uma tarefa que tem estado a cargo das Direcções Provinciais de Plano e Finanças,
que contam com as equipas de PPFD provinciais e as Equipas Provinciais de Apoio
à Planificação (EPAPs).
• Distrital: institucionalizando os conselhos locais e prestando-lhes assistência técnica em
matéria de planificação (PEDD e PESOD), através das Equipas Técnicas Distritais (ETDs).
Refira-se, no entanto, que, dos três níveis acima mencionados, o nível distrital é o que mais directamente
está envolvido no estabelecimento dos conselhos locais e concentra grande parte
das responsabilidades do processo de institucionalização das IPCCs.
A legislação sobre os órgãos locais do Estado estabelece que o Governo distrital, na pessoa do
administrador, é responsável pela institucionalização dos conselhos locais. O regulamento da
LOLE formula esta ideia nos seguintes termos:
34 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

O Administrador distrital é o responsável pela institucionalização dos conselhos locais dos
níveis distrital e inferiores. (Decreto 11/2005)
É um processo altamente centralizado na figura do administrador. A própria legislação não
esclarece suficientemente o papel do Governo distrital (do administrador) na institucionalização
dos conselhos locais: uma simples facilitação ou uma liderança efectiva com poderes exclusivos
na tomada de decisão sobre o andamento do processo como um todo? Quando se olha para
as experiências do estabelecimento dos conselhos locais pelos distritos do país, parece que o
administrador do distrito não possui apenas um papel de facilitação. Em muitos casos, o administrador
comandou inteiramente o processo, especialmente em distritos onde não existem
organizações da sociedade civil a trabalhar na área de governação local. Ademais, o facto de a
legislação conceder uma larga margem de manobra ao administrador na composição do
conselho local do distrito, reforça a centralização do processo na figura do administrador. Com
efeito, o n.° 2 do artigo 118 do regulamento estabelece que:
O dirigente de cada órgão local pode convidar personalidades influentes da sociedade civil a
integrar o conselho local, de forma a assegurar a representação dos diversos actores e sectores.
(Decreto 11/2005)
Ora, isso aliado à própria abordagem do processo de implementação das IPCCs – de cima para
baixo – reforça na base a ideia de um processo que pertence mais ao governo do que propriamente
às populações locais. Além disso, em alguns casos, foi o próprio administrador que não
só explicava às populações locais o mecanismo do funcionamento do processo, mas também
influenciava directamente a selecção dos membros para o conselho local distrital (SNV & Sociedade
Aberta 2007: 14–15).
COMUNIDADES LOCAIS
A inclusão das comunidades locais no processo de tomada de decisão dos órgãos do Estado a
nível local constitui o fundamento da criação das IPCCs. O regulamento da LOLE, no artigo
104, define uma comunidade local nos seguintes termos:
Conjunto de população e pessoas colectivas compreendidas numa determinada unidade de
organização territorial, nomeadamente província, distrito, posto administrativo, localidade e
povoação, agrupando famílias, que visam a salvaguarda de interesses comuns, tais como a
protecção de áreas habitacionais, áreas agrícolas, quer sejam cultivadas ou em pousio, florestas,
lugares de importância cultural, pastagens, fontes de água, áreas de caça e de expansão.
(Decreto 11/2005)
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 35

Todavia, paradoxalmente, a legislação não dá suficiente realce ao lugar e papel das comunidades
locais no processo de institucionalização das IPCCs. Com efeito, ao centralizar a institucionalização
dos conselhos locais nos representantes do Estado a nível local e ao privilegiar uma
abordagem de cima para baixo, a legislação acaba dando às comunidades locais um papel marginal
e por conseguinte transformando-as em actor passivo no processo. Em termos de actores
que compõem um conselho local distrital, por exemplo, os membros que supostamente
representam as comunidades locais ronda os 50%. A este propósito, veja, por exemplo, o caso
do conselho local do distrito de Gorongosa (gráfico 1), que “mostra claramente que 61% dos
membros do conselho local vem de grupos sob controlo do administrador, distribuídos da
seguinte maneira: 10% do governo distrital, 29% convidados do administrador, 22% autori -
dades comunitárias. Os considerados cidadãos comuns representam apenas 39% dos membros
do conselho local.” (Forquilha, 2009: 21) 3
GRÁFICO 1 REPARTIÇÃO DOS MEMBROS DO CONSELHO LOCAL DE GORONDOSA POR CATEGORIAS
10%
Governo Distrital
39%
29%
Convidados do Administrador
Autoridades comunitárias
Cidadãos comuns
22%
FONTE Forquilha, S. 2009b: 21.
Neste contexto, pode-se considerar que, no processo de estabelecimento dos conselhos locais,
o papel das comunidades locais reduz-se essencialmente a:
a) Constituição dos níveis mais baixos das instâncias de participação comunitária, Fóruns, Comités
de Desenvolvimento Comunitário (CDCs) e outros, de forma a garantir um diálogo
mais efectivo e responsável com o Governo nos conselhos locais.
b) Selecção de representantes comunitários para os escalões superiores dos conselhos (até ao
nível do distrito e de acordo com a legislação em vigor). Ainda não existe um mecanismo
de selecção uniforme, institucionalizado e praticado em todos os distritos do país. Com a
aprovação do regulamento da LOLE, a prática da eleição foi sendo cada vez mais adoptada
pelas comunidades como mecanismo de selecção dos membros para os escalões superiores
dos conselhos locais. Todavia, é importante referir que as modalidades de eleição variam de
comunidade para comunidade, sendo as mais comuns a eleição por voto secreto e a eleição
pública por consenso dos membros da assembleia (CDCs, fórum, Conselho Local da Loca-
36
Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

lidade — CLL, Conselho Local do Posto Administrativo — CLPA). No caso deste último tipo
de eleição, os candidatos são publicamente apresentados à assembleia e esta, por consenso,
aprova ou não a selecção do candidato para o conselho local. Destas duas modalidades, a
eleição pública por consenso dos membros da assembleia é a mais frequente. Isto pode-se
explicar pelo facto de ter sido uma prática generalizada nos processos de selecção de membros
para os órgãos político-administrativos a nível local, durante o período do sistema
monopartidário, com maior destaque para os primeiros anos do pós-independência. Este foi
o caso, por exemplo, do processo de selecção de candidatos para as Assembleias do Povo,
ou ainda da selecção de candidatos para membros dos antigos grupos dinamizadores.
c) Participação em cursos de capacitação em matéria de metodologias participativas e de planificação.
ONGs
Embora a legislação (LOLE e o seu regulamento) não reserve um papel específico às ONGs
no processo de criação dos conselhos locais, elas têm estado ligadas às primeiras experiências
de planificação distrital desde os finais dos anos 1990, particularmente na província de Nampula
(Allen & Dupont 2006a). Em outras províncias, a intervenção das ONGs no processo de
institucionalização dos conselhos locais evidenciou-se sobretudo com a publicação do regulamento
da Lei dos Órgãos Locais do Estado em 2005. Neste contexto, as ONGs apareceram
como parceiras importantes não só dos PPFDs como também de programas de desenvolvimento
rural que privilegiavam a planificação distrital participativa, como por exemplo, o ex-
-GTZ-PRODER ou ainda o ex-Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) da Cooperação
Suíça (Allen & Dupont 2005a: 3–9). Assim, em Nampula, o PPFD Norte trabalhava em parceria
com Concern, SNV, IBIS, Olipa, Facilidade para Desenvolvimento da Sociedade Civil (FDSC),
Helvetas, Fórum Terra, Salama. Para o caso do PPFD Centro, o ex-GTZ--PRODER e o ex-
PDR da Cooperação Suíça, existia uma parceria com as seguintes ONGs: Organização Rural
de Ajuda Mútua (ORAM), CARE/SCORE, Agência de Desenvolvimento Económico Local
(ADEL), Agência de Desenvolvimento Económico de Manica (ADEM), Magariro, Helvetas,
Associação Moçambicana do Ambiente (AMA), entre outras (Allen & Dupont 2005a).
A intervenção das ONGs no processo de institucionalização das IPCCs consiste essencialmente
nas seguintes actividades.
Em primeiro lugar, a promoção de mecanismos de participação comunitária, não só junto das
comunidades como também junto das autoridades administrativas locais, nomeadamente a nível
dos distritos, postos administrativos e localidades. Dependendo do tipo de parceria com o PPFD
ou o programa de desenvolvimento rural, a promoção de mecanismos de participação comunitária
tem sido sob forma de apoio às comunidades locais na criação dos CDCs e fóruns, capacitação
técnica aos Conselhos Locais (CLs) e às ETDs em metodologias participativas.
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 37

Em segundo lugar, a facilitação do processo de constituição das IPCCs. Este foi o caso, por
exemplo, de ONGs tais como SNV e Concern em Nampula e Manica, respectivamente, desde
as primeiras experiências de planificação a nível local. Assim, quando a legislação sobre os
Órgãos Locais do Estado foi aprovada em 2003, os conselhos locais em alguns distritos de
Nampula, Manica e Cabo Delgado já estavam constituídos com a ajuda de ONGs. Todavia,
como forma de responder às exigências do regulamento da LOLE, aprovado em 2005, começou
em Nampula um processo de reconstituição das IPCCs existentes, na sequência de “uma
série de lacunas encontradas na sua representatividade, função, mandato e compatibilidade
com o regulamento da LOLE” (Allen & Dupont 2006b: 6). Relativamente a Nampula, o processo
começou em seis distritos considerados pilotos, nomeadamente Angoche, Mossuril, Ribáue,
Muecate, Memba e Nacarôa (SNV 2006). Sob a liderança das ONGs parceiras do PPFD,
este processo implicou uma capacitação das ETDs e representantes do Estado a nível dos postos
administrativos e localidades. Neste contexto, um dos aspectos mais marcantes do processo
da dissolução e reconstituição dos conselhos locais foi a extinção dos fóruns locais e a criação
dos conselhos locais de povoação, previstos no regulamento da LOLE. Para a criação dos conselhos
locais de povoação, a rede de parceiros do PPFD em Nampula elaborou uma metodologia
composta por três passos, nomeadamente “explicação do processo em cada comunidade
e selecção dos seus representantes para o conselho local de povoação; composição da mesa do
conselho local de povoação; eleição dos representantes do conselho local de povoação para os
outros níveis dos conselhos locais” (SNV 2006: 2–3). Para o caso de Cabo Delgado, o exercício
de reconstituição dos conselhos locais foi mais difícil, particularmente a nível das povoações.
Contrariamente a Nampula, onde se assumiu que as aldeias que compõem uma povoação
possuem uma liderança comunitária e interesses comuns, em Cabo Delgado, as aldeias não
possuem necessariamente lideranças comunitárias comuns e em alguns casos são territórios
completamente diferentes uns dos outros em termos de interesses sociais e económicos. Assim,
pelo menos em Ancuabe e Chiúre, os conselhos locais de povoação ainda não existem, continuando
a funcionar os antigos fóruns, instituições de onde saem os membros representantes das
comunidades nos conselhos locais de postos administrativos.
Em terceiro lugar, a participação, em parceria com o PPFD, no processo de capacitação das
IPCCs. Aqui, em muitos casos, existe uma partilha de responsabilidade com o próprio PPFD.
Em quarto lugar, a participação no processo de elaboração de material de capacitação das
IPCCs para o nível dos postos administrativos. Este é o caso, por exemplo, das ONGs filiadas
à rede de parceiros do PPFD Norte em Nampula (DPPF 2006).
Em quinto lugar, o apoio logístico para a realização das sessões dos conselhos locais, particularmente
a nível das sedes distritais. Este foi o caso, por exemplo, da Helvetas nos distritos de Ancuabe
e Chiúre.
38 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

PARCEIROS DE COOPERAÇÃO
Diferentemente dos outros actores acima mencionados, a intervenção dos parceiros de
cooperação no processo de institucionalização das IPCCs tem sido de uma forma indirecta
através de financiamento a programas de planificação e finanças descentralizadas ou programas/projectos
de desenvolvimento rural em áreas específicas tais como agricultura, segurança
alimentar, água e saneamento, crédito e poupança ou ainda planificação distrital descentralizada
ou simplesmente participação comunitária (Allen & Dupont 2005a: 3–54).
MECANISMOS DE FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS LOCAIS
No âmbito da legislação referente aos Órgãos Locais do Estado, a constituição e o funcionamento
das IPCCs assenta no pressuposto segundo o qual os conselhos locais existem e funcionam
em cadeia, em que os de níveis mais baixos alimentam os de nível superior, em termos
de representação comunitária. Todavia, isso implica que o processo de constituição das IPCCs
comece não pelo topo, como aconteceu em alguns distritos, mas pela base, onde os CDCs e
outros tipos de organização comunitária a nível local constituem parte integrante do processo.
A este propósito, o n.° 1 do artigo 118 do regulamento da LOLE estabelece que:
Integram os conselhos locais, as autoridades comunitárias, os representantes de grupos de
interesse de natureza económica, social e cultural escolhidos pelos conselhos locais ou fórum de escalão
inferior em proporção da população de cada escalão territorial. (Decreto 11/2005)
A legislação prevê a existência de uma mesa em cada escalão do conselho local com a responsabilidade
de presidir as sessões. A mesa é composta pelo dirigente do órgão local do
Estado e dois vogais (Decreto 11/2005: art. 121, n. os 1–2). Os vogais provêm dos respectivos
conselhos locais via eleições internas. Ao responsável de cada órgão local compete a convocação
e a presidência das sessões dos conselhos locais. O número de membros dos conselhos
varia de 5 a 10 para o conselho de povoação, de 10 a 20 para o conselho de localidade, de 20
a 40 para o conselho de posto administrativo e de 30 a 50 para o conselho do distrito. Com
excepção do conselho de povoação, pelo menos 30% dos membros de cada um dos outros conselhos
devem ser mulheres e o número de sessões deve ser de pelo menos duas sessões anuais.
As sessões dos conselhos locais, particularmente dos distritos e dos postos administrativos, são preparadas
pelas Equipas Técnicas Distritais e presididas de uma forma extremamente vertical sob a
liderança do representante do órgão do Estado a nível local. Falando do distrito de Mogovolas, por
exemplo, Allen & Dupont (2006a) sublinham que os assuntos tratados no conselho local do distrito
não eram levados à votação, o que enfraquece a participação efectiva dos representantes das comunidades
locais no processo de tomada de decisão a nível do conselho local (Allen & Dupont 2006a).
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 39

Um dos aspectos cruciais no funcionamento dos conselhos locais tem que ver com os mecanismos
capazes de garantir o fluxo de informação e prestação de contas. Teoricamente, os
representantes das comunidades nos conselhos locais deviam garantir a circulação de informação
de e para as comunidades. Todavia, a experiência do funcionamento das IPCCs tem
mostrado fraco fluxo de informação, particularmente dos conselhos locais para as comuni -
dades. Duas razões principais, entre outras, podem explicar este cenário:
• Processo de selecção dos membros das comunidades para os conselhos locais viciado pela
influência do representante do Estado a nível local. Em algumas comunidades, os cidadãos não
conhecem os seus representantes nos diferentes níveis das IPCCs. A título ilustrativo, uma pesquisa
realizada conjuntamente pela SNV e Sociedade Aberta sobre os conselhos locais, em
quatro distritos da província de Maputo, revelou que cerca de 90% dos inquiridos não sabem
quantas pessoas da sua povoação, localidade ou posto administrativo pertencem ao conselho
local do distrito (SNV & Sociedade Aberta 2007: 17).
• Ausência de mecanismos de responsabilização dos seleccionados perante as respectivas comunidades.
Não existe nenhum mecanismo que obrigue os representantes comunitários nos conselhos
locais a prestar contas de uma forma regular e sistemática às comunidades que representam.
Assim, em muitos casos, as populações locais não têm conhecimento dos assuntos discutidos
e das decisões tomadas a nível dos conselhos locais, pois os representantes comunitários nas
IPCCs não estabelecem a ligação necessária entre os conselhos locais e as comunidades, o que
pode contribuir para o enfraquecimento do próprio processo participativo a nível da base.
Nos últimos anos, a experiência de institucionalização dos espaços de participação e consulta nas
diferentes regiões do país mostrou que os conselhos locais careciam de uma regulamentação
interna. Foi neste âmbito que o MAE e o MPD aprovaram recentemente o guião sobre a organização
e funcionamento dos conselhos locais. Todavia, é importante referir que, em alguns assuntos,
o novo guião é problemático, na medida em que introduz aspectos que podem afectar a
transparência no funcionamento dos conselhos locais. Por exemplo, no que se refere às funções e
tarefas dos conselhos locais (MAE & MPD 2008: art. 35, n.° 2), o novo guião não faz referência à
aprovação do plano de actividades e do respectivo relatório de prestação de contas de gerência do
desenvolvimento distrital como sendo uma das tarefas fundamentais dos conselhos locais, tal como
vem preconizado no regulamento da LOLE (Decreto 11/2005: art. 122, n.° 2, alínea g).
Por conseguinte, ao sublinhar o carácter meramente consultivo dos conselhos locais (MAE &
MPD 2008: art. 2; art. 35, n.° 2), ao centralizar o processo de institucionalização dos espaços de
participação e consulta nos representantes do Estado a nível local (MAE & MPD 2008: arts. 22,
25) e ao restringir a publicidade das sessões dos conselhos locais (MAE & MPD 2008: art. 29, n°
2), este documento reduz sobremaneira o espaço de participação a nível local e faz tábua rasa de
40 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

todo um conjunto de oportunidades reais de uma governação local inclusiva, que se tinham criado
ao longo dos últimos 10 anos. Assim, pode-se dizer que a aprovação do novo guião representa,
de alguma forma, um retrocesso no processo de participação comunitária na governação local.
PRINCIPAIS ÁREAS DE ACTUAÇÃO DOS CONSELHOS LOCAIS
Embora a legislação mencione claramente como uma das tarefas dos conselhos locais a participação
no processo de preparação, implementação e controlo dos planos distritais, na prática
a principal área de actuação das IPCCs tem-se limitado essencialmente ao exercício de planificação,
nomeadamente o processo de elaboração dos planos estratégicos e operacionais
(PEDDs e PESODs, respectivamente).
Diagnósticos feitos no terreno sobre o funcionamento das IPCCs em Inhambane (Care 2006;
Gonçalves et al 2008), Nampula, Cabo Delgado (Allen & Dupont 2006a) e mais recentemente em
sete províncias, nomeadamente Niassa, Nampula, Tete, Zambézia, Manica e Inhambane (SAL-
CDS & Massala Consult Lda 2009), mostram claramente que os conselhos locais não têm estado
a participar no processo de execução e fiscalização dos planos distritais aprovados. A monitoria
e avaliação dos PEDDs e PESODs ainda não fazem parte da área da actuação das IPCCs.
No que se refere ao exercício de planificação, as IPCCs têm trabalhado particularmente na
identificação das necessidades, sua priorização e incorporação nos planos distritais. Este exercício
envolve toda a cadeia de instituições de participação comunitária, que começa nos CDCs,
passando pelos conselhos locais dos níveis mais baixos até à sede do distrito. Quanto às prioridades,
a área de infra-estruturas constitui a que tem merecido mais atenção por parte das
IPCCs, tal como se pode constatar, por exemplo, na tabela 1 referente ao distrito de Ancuabe.
TABELA 1 PROJECTOS PRIORIZADOS PELO CONSELHO LOCAL DISTRITAL DE ANCUABE (2005-06)
Sector N° de Projectos 2005-06 % Observações
Saúde 2 25 1 centro concluído, 1 no PES 2006
Educação 1 12.5 Construções em curso
Água 4 (8 furos, 2 poços) 50 1 concluído, 2 pendentes, 6 no PES 2006
Estradas (O & M) 1 12.5 1 no PES 2006
Administração Distrital - - -
Projectos 8 100 -
FONTE Allen, C. & Dupont, C. 2006B: 26
DESAFIOS DO PROCESSO DA INSTITUCIONALIZAÇÃO
DOS ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO E CONSULTA COMUNITÁRIA
No âmbito da descentralização administrativa em Moçambique, os conselhos locais surgem
como espaços de interacção entre o Estado e as populações locais, no processo de tomada de
decisão. O estabelecimento e funcionamento dos conselhos locais pode assim ser enquadrado
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 41

num contexto mais vasto de governação local. O conceito de governação é empregue, neste artigo,
para significar “mecanismo de regulação de uma vasta série de problemas ou conflitos, pelo qual
os actores, através de negociação e cooperação, chegam regularmente a decisões mutuamente satisfatórias
e coercivas” (2000 citado por Chevalier 2003: 207). Neste sentido, governação é o processo
através do qual indivíduos fazem escolhas colectivas e implementam-nas (Olowu, & Wunsch
2004), o que significa que “por um lado diferentes actores são envolvidos no processo de tomada de
decisão e, por outro, as decisões consensuais são sistematicamente preferidas às fórmulas de tipo autoritário”
(Chevalier 2003: 207). Governação local tem assim que ver com a maneira como diferentes
actores quer colectivos quer singulares participam localmente no processo de tomada de
decisão com vista à provisão de serviços. Supõe-se, neste contexto, que a participação no processo
de tomada de decisão seja valorizada e promovida pelas próprias autoridades políticas distritais.
Neste sentido, o estabelecimento dos conselhos locais trouxe oportunidades para o
processo de escolhas colectivas e sua implementação a nível local.
Relativamente a oportunidades, é notório sobretudo em regiões do país onde as experiências de
participação comunitária no exercício de planificação datam dos finais dos anos 1990. Algumas
dessas oportunidades têm que ver com a reactivação da mobilização social a nível local e a promoção
da inclusão das comunidades locais no exercício da planificação distrital. Mas o contexto
político em que as reformas têm estado a ocorrer dificulta a maximização das referidas oportunidades.
Essa maximização passa por tomar em conta os principais desafios associados ao processo
de institucionalização dos espaços de participação e consulta a nível local.
Com base em experiências de diferentes regiões do país, pode-se considerar que o estabelecimento
de conselhos locais traz desafios para o processo de institucionalização dos espaços de consulta e
participação local. Alguns desses desafios são, nomeadamente, a fraca capacidade de resposta dos
governos distritais às prioridades definidas pelos conselhos locais, o risco de instrumentalização política
dos conselhos locais, a capacitação dos membros dos conselhos locais e, por último, os fracos
mecanismos de prestação de contas. Vejamos, ainda que resumidamente, cada um desses desafios.
FRACA CAPACIDADE DE RESPOSTA DOS GOVERNOS DISTRITAIS ÀS PRIORIDADES
DEFINIDAS PELOS CONSELHOS LOCAIS
O exercício de planificação descentralizada implica a transferência não só do poder de decisão,
em termos de priorização das necessidades locais, mas também de recursos financeiros para que
os governos distritais possam responder pronta e eficazmente às prioridades que constam dos
PESODs. A ideia do orçamento de investimento de iniciativa local (OIIL) ia certamente nesse
sentido. Todavia, a gestão “centralizada” do OIIL consubstanciada nas sucessivas orientações
presidenciais sobre o uso dos 7 milhões diminuiu a capacidade dos distritos em responder às
acções localmente planificadas e enfraquece sobremaneira o mecanismo de planificação distrital
participativa através dos conselhos locais.
42 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

Neste cenário, a decisão presidencial sobre a reorientação do OIIL exclusivamente para a produção
de comida, geração de rendimento e emprego, trouxe frustrações e o risco de desacreditar
todo o processo de planificação participativa e reintroduzir as antigas práticas de
planificação centralizada. Aliás, comentando a mudança de orientação no uso do OIIL, um
grupo informal das Organizações da Sociedade Civil, em 2007, considerava que “a nova direcção
dada ao OIIL pressupõe uma recentralização dos sectores dos ministérios do distrito
novamente para os departamentos sectoriais do nível provincial. Tal pode ter sido feito para procurar
conservar ou recuperar os favores dos funcionários públicos, a este nível. No entanto, esta
decisão enfraquece as conquistas significativas que ocorreram nos distritos em anos anteriores.
Causou frustração generalizada entre os administradores distritais. Sentiram que o governo estava
a interferir no que seria normalmente uma função parlamentária. E a participação da comunidade
tornou-se órfã na árvore genealógica da descentralização; ninguém na administração
central levou a sério o facto de que os planos distritais para 2007 tinham sido já negociados e
aprovados através dos conselhos consultivos. Pedir aos conselhos para reverem os seus planos
de forma repetitiva, significa que a sua legitimidade está a ser enfraquecida. Além disso, dentro
das novas orientações do orçamento para o distrito, os fundos não estão mais disponíveis para
financiar o modelo de consulta dispendioso projectado pelo governo central” (Grupo Informal
das Organizações da Sociedade Civil na Governação 2007: 3). Ainda sobre as consequências
da nova orientação na aplicação do OIIL, um administrador de um distrito do Niassa expressou
a sua frustração afirmando:
(...) agora que os 7 milhões são só para comida, rendimento e emprego, não sei como é que o governo
distrital vai poder custear a realização das sessões do conselho consultivo distrital e como
é que serão financiados os projectos aprovados pelo conselho consultivo para este ano... Penso que
havemos de voltar a planificar como vínhamos fazendo, sem consultar as populações, sem os conselhos
consultivos (...) 4
A nova orientação sobre o uso do OIIL retirou assim autonomia aos distritos relativamente à
aplicação do dinheiro para financiamento dos planos distritais e trouxe o risco de enfraquecimento
do processo de participação local e de recentralização no exercício de planificação, o que
contradiz toda a filosofia da Lei dos Órgãos Locais do Estado.
RISCO DE INSTRUMENTALIZAÇÃO POLÍTICA DOS CONSELHOS LOCAIS
Este risco aparece fundamentalmente como resultado do contexto moçambicano, onde a configuração
do campo político é caracterizada pela prevalência de um sistema de poder dominante,
no qual existe uma dificuldade em se estabelecer a distinção entre o Estado e o partido
no poder, e, por conseguinte, o Estado, enquanto fonte de recursos financeiros, emprego,
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 43

serviços de informação pública e poder da polícia é gradualmente posto ao serviço directo do
partido no poder (Carothers 2002: 5–21).
O risco de instrumentalização política dos espaços de participação e consulta local advém,
igualmente, do facto de o processo de institucionalização dos conselhos locais estar centralizado
na figura do administrador distrital. Assim, embora em alguns distritos haja representatividade
na composição dos conselhos locais, em outros os conselhos são maioritariamente dominados
pelo partido no poder. 5 Num contexto em que as fronteiras entre o partido no poder e o
Estado são praticamente inexistentes, os conselhos locais correm o risco de serem politicamente
capturados, transformando-se em tentáculos do partido no poder a nível local. A experiência
de campo mostra que quanto mais baixo é o nível da IPCC ou fórum, maior é a ausência
de informação sobre o papel e o funcionamento das instituições de participação comunitária e
maior é o risco de instrumentalização política.
Além disso, a ausência de mecanismos transparentes no processo de tomada de decisão durante
as sessões dos conselhos locais pode conduzir à manipulação das decisões dos conselhos em
benefício de interesses políticos das autoridades administrativas locais. Aliás, técnicos da IBIS
que trabalhavam no processo do estabelecimento das IPCCs em Mecuburi, Muecate, Erati
(Nampula), Muembe e Mavago (Niassa) sublinharam que, em alguns destes distritos, as decisões
saídas dos conselhos locais nem sempre eram seguidas pelos governos distritais, sob o pretexto
de que as IPCCs têm uma função meramente consultiva e não deliberativa. 6
CAPACITAÇÃO DOS MEMBROS DOS CONSELHOS LOCAIS
A consolidação do processo de planificação distrital participativa exige, por um lado, uma
liderança política distrital com uma forte consciência da importância da participação das populações
no processo de governação local e, por outro lado, a existência de IPCCs que funcionem
plenamente. Isto significa a existência de conselhos locais que:
• Compreendem as suas responsabilidades;
• Têm uma liderança transparente;
• Têm uma estruturação interna que responde à especificidade do distrito;
• São representativos de todos os grupos de interesse e estratos sociais do distrito;
• Compreendem o processo da planificação distrital e têm conhecimentos técnicos suficientes para
apreciar o PEDD, o PESOD, incluindo os seus respectivos orçamentos;
• Conhecem instrumentos de monitoria e avaliação dos planos e exigem a prestação de contas. (Paulino
s/d)
Nas circunstâncias actuais, uma das dificuldades do processo de institucionalização dos conselhos
locais tem que ver com a capacitação dos principais intervenientes, que é fraca e, em alguns
casos, inexistente.
44 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

Os PPFDs têm reservado para si a tarefa de capacitação dos conselhos locais, deixando para
as ONGs, que trabalham na área de governação local, a capacitação dos níveis mais baixos,
nomeadamente os fóruns locais, os comités de desenvolvimento comunitário, as organizações
comunitárias de base. A ideia de investir na capacitação dos níveis mais baixos visa uma melhor
preparação dos representantes das comunidades nos conselhos locais, de modo a participarem
de uma forma efectiva e responsável no processo de planificação distrital. Todavia, a
prática tem mostrado que os representantes do Estado nos conselhos locais também carecem
de uma capacitação sólida, não só do ponto de vista técnico como também do ponto de vista
do significado e da importância das IPCCs no processo de governação local. Num contexto em
que a separação entre o Estado e o partido no poder é praticamente inexistente, particularmente
a nível dos órgãos locais do Estado, uma capacitação dos representantes do Estado nos
conselhos locais seria importante para favorecer uma participação local inclusiva, pois as experiências
do funcionamento dos conselhos locais em diferentes regiões do país mostraram
que os representantes do Estado a nível local constituem o grupo que oferece mais resistência
à mudança para uma participação local que não seja com base em critérios político-partidários.
Trata-se, assim, de providenciar uma capacitação que possa promover valores e atitudes de
tolerância e inclusão políticas.
De modo a fazer face ao desafio de capacitação, as ONGs filiadas à rede de parceiros do PPFD
Nampula elaboraram um currículo de capacitação dos conselhos locais, com um enfoque particular
no nível de posto administrativo. De acordo com os autores, o currículo está focalizado
nos conselhos locais de postos administrativos, essencialmente por cinco razões:
• O CLPA situa-se num nível intermédio que permite influenciar melhor os outros níveis;
• É o nível que dá forma às prioridades (há capacidade para priorização, definição e criação de
consenso sobre a agenda do PA) que são levadas à discussão ao nível do distrito;
• Os membros a este nível (na sua maioria) têm mais capacidade de transmitir os conhecimentos
e informação aos outros níveis abaixo;
• Recursos;
• Facilidade de comunicação e influência para os outros níveis dos CLs. (DPPF 2006: 2)
Composto por cinco módulos, o currículo da rede de parceiros do PPFD Nampula trata de diferentes
temas tais como: governação local e descentralização; aspectos organizacionais dos
conselhos locais, representatividade; participação e género; planificação distrital, monitoria e
avaliação; comunicação e sensibilização ambiental (DPPF 2006: 8–10).
Partindo da experiência de Nampula, o MPD, por sua vez, elaborou um curso sobre os conselhos
locais, a ser implementado a nível nacional. O curso comporta três módulos, nomeadamente,
organização e funcionamento dos conselhos locais; planificação e projectos; monitoria
e avaliação do funcionamento dos fóruns e conselhos locais. Os módulos subdividem-se em 8
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 45

capítulos: participação da comunidade; enquadramento legal; organização dos conselhos locais;
funcionamento dos conselhos locais; processo de planificação; papel dos conselhos locais no
processo de planificação; projectos comunitários; monitoria e avaliação do funcionamento dos
fóruns e conselhos locais (MPD 2007a). No que se refere aos conteúdos, constata-se que o
curso privilegia os aspectos técnicos em detrimento da dimensão cívica. Com efeito, o curso não
sublinha suficientemente a ligação entre a planificação e o processo de governação; a importância
da participação local no processo de governação. Ora, uma capacitação dos conselhos
locais que não dê a devida atenção à dimensão cívica das IPCCs pode trazer o risco de reduzir
o exercício de planificação distrital a uma actividade meramente técnica sem, no entanto,
contribuir para o propalado “empoderamento” das comunidades locais.
FRACOS MECANISMOS DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
No funcionamento dos conselhos locais, há falta de mecanismos institucionalizados de prestação
de contas dos membros dos conselhos às comunidades locais. Muitas vezes os assuntos discutidos
a nível dos conselhos locais não chegam ao conhecimento das próprias comunidades
(não existem mecanismos que garantam o retorno de informação dos conselhos locais para as
comunidades). Neste contexto, os conselhos locais correm o risco de funcionar não como
espaços de diálogo entre o governo e as populações locais, mas unicamente como espaços de
tomada de decisão do governo distrital.
Assim, pode-se considerar que os desafios identificados requerem uma atenção particular para
o reforço de mecanismos capazes de garantir a qualidade dos conselhos locais, de forma a se
poder “agarrar” a janela de oportunidades trazida pelo quadro jurídico-legal da institucionalização
da participação e consulta comunitárias, no âmbito do desenvolvimento distrital. Esses
mecanismos passam basicamente pela capacitação dos conselhos locais e pela promoção do
diálogo permanente entre os diferentes actores do processo, nomeadamente Governo, Parceiros
de cooperação, ONGs e Comunidades locais.
CONCLUSÃO
As reformas de descentralização administrativa criaram, nos últimos anos, um quadro jurídico-
-legal favorável à existência de espaços de participação e consulta a nível dos distritos, através
dos conselhos locais. Todavia, o processo de institucionalização desses espaços tem sido marcado
por uma lógica de recentralização, cristalizada no controlo do Estado sobre o processo
de constituição dos conselhos locais e na redução destes últimos em meras instâncias de consulta
sem nenhum carácter deliberativo. Esta lógica de recentralização tem que ver com a trajectória
histórica do próprio Estado pós-colonial em Moçambique, caracterizada por uma forte
dinâmica centralizadora do poder.
46 Desafios para Moçambique 2010 Governação Distrital

Além disso, o contexto sociopolítico em que as reformas de descentralização têm vindo a ser
implementadas, caracterizado particularmente pelo reforço do sistema de poder dominante,
traz consigo o risco de captura política dos espaços de participação e consulta local. Com efeito,
a centralização do processo de institucionalização dos conselhos locais na pessoa do administrador
distrital, a redução dos conselhos locais a meras instituições de consulta, contribuem
para transformar estes últimos em espaços de participação controlada, esvaziando, assim, o significado
das IPCCs no processo de governação local, assente em princípios democráticos de
participação e inclusão.
A maximização das oportunidades de consulta e participação local trazidas pelo quadro jurídico-legal,
no âmbito das reformas de descentralização administrativa, passa pela tomada em
consideração dos principais desafios ligados ao processo de institucionalização dos conselhos
locais, nomeadamente fraca capacidade de resposta dos governos distritais às prioridades definidas
pelos conselhos locais, risco de instrumentalização política dos conselhos locais, capacitação
dos membros dos conselhos locais e fracos mecanismos de prestação de contas. É fazendo
face a estes desafios que os conselhos locais poderão transformar-se em elemento fundamental
de governação distrital participativa e inclusiva.
NOTAS
1
A representação do Estado nos espaços municipalizados é reforçada mais tarde com a publicação
dos decretos 65/2003 e 52/2006.
2
Neste artigo, entende-se por IPCCs o conjunto das instituições criadas a nível local no âmbito da
implementação da Lei dos Órgãos Locais do Estado e do seu regulamento, nomeadamente os
conselhos locais dos níveis de distrito, posto administrativo, localidade e povoação, fóruns locais
e comités de desenvolvimento comunitário. Ao longo do artigo, IPCCs refere-se essencialmente
aos conselhos locais, sendo os termos “conselho local” e “conselho consultivo” usados como
sinónimos.
3
Um estudo encomendado pelo Ministério de Planificação e Desenvolvimento (MPD) e realizado
por SAL-CDS & Massala Consult Lda em 2009, em sete províncias do país, nomeadamente
Niassa Nampula, Tete, Zambézia, Manica, Inhambane e Gaza, considera que a sociedade civil
constitui a maioria dos membros nos conselhos locais a todos os níveis. Para mim, há aqui dois
aspectos que o estudo não tomou devidamente em consideração: Primeiro, ao longo do estudo,
não existe nenhuma problematização do conceito de sociedade civil e, como consequência disso
(e este é o segundo aspecto), os autores do estudo incluem na categoria da sociedade civil organizações
com filiação a partidos políticos, nomeadamente OMM, OJM, antigos combatentes,
etc. (SAL-CDS & Massala Consult Lda 2009: 17).
4
Entrevista com o administrador de Metarica, Metarica, 14 de Julho de 2007.
Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 47

5
A título de exemplo, numa visita efectuada ao conselho local do posto administrativo de Chiulu,
no distrito de Malema, na província de Nampula, quisemos saber o número de membros que
compõem o conselho local e um dos presentes respondeu-nos dizendo que “o conselho é constituído
por 30 camaradas...” — Entrevista colectiva com o conselho local do posto administrativo
de Chiulu, Malema, 21 de Junho de 2007. Refira-se que o secretário do partido Frelimo a nível do
posto administrativo participou nesta sessão de entrevista, na sua qualidade de secretário da Frelimo,
no âmbito da prerrogativa que os representantes dos órgãos locais do Estado têm de convidar
pessoas influentes para participar nas sessões dos conselhos locais.
6
Debate durante o workshop sobre governação local realizado pela IBIS no distrito de Malema,
província de Nampula, de 18 a 22 de Junho de 2007.
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Governação Distrital Desafios para Moçambique 2010 49

SOCIEDADE CIVIL EM MOÇAMBIQUE
EXPECTATIVAS E DESAFIOS
António Francisco 1
INTRODUÇÃO
Contemplar a sociedade civil moçambicana, na lista dos desafios dignos de atenção para o futuro
próximo, tem um duplo significado. Significa, primeiramente, o reconhecimento da arena
pública para onde convergem interesses comuns e particulares dos actores das esferas institucionais
da sociedade: Estado, mercado e família. Significa, também, que os responsáveis pela
escolha deste tema depositam expectativas e esperança no papel que a referida arena pública
poderá desempenhar em prol de uma sociedade mais saudável, tolerante, inclusiva e eficiente.
Neste texto, procura-se não simplesmente apresentar e analisar informação empírica sobre a
sociedade civil moçambicana, mas sobretudo explorar novas vias para o entendimento da sua
dinâmica e daí retirar alguns dos desafios que ela enfrenta.
Existem bons e maus precedentes para tais expectativas e esperança. Alguns dos melhores e piores
precedentes vêm de longe, do Moçambique ainda colonial. No Moçambique subjugado à administração
colonial portuguesa, principalmente nas últimas décadas de cerrado autoritarismo e
repressão do Estado Novo português (1930-1975), a sociedade civil foi berço dos ideais independentistas
e da preparação de alguns dos líderes moçambicanos que se converteram em governantes
proeminentes no Estado Soberano 2 . Uma breve retrospectiva pelas biografias de alguns dos
líderes não deixa margem para dúvidas; a sociedade civil foi uma espécie de incubadora de importantes
iniciativas cívicas e políticas, amplamente pluralistas, umas meramente reformistas do
regime colonial (e.g. Domingos Arouca 3 , Máximo Dias, Jorge Jardim, Joana Simeão), outras revolucionárias
e extremamente radicais (e.g. Marcelino dos Santos, Armando Guebuza, Urias Simango,
Eduardo Mondlane, Samora Machel, Joaquim Chissano, e nas suas aspirações de transformação
da sociedade moçambicana (Adam, 2005; Afonso, 1972; Arouca, 2000; Bragança e Wallerstein,
1978; Jardim, 1976; Laban, 1989; Martins, 2001; Mondlane, 1977; Matusse, 2006; Newitt, 1997;
Ncomo, 2003; Pélissier, 2000; Rocha, 2002; Serra, 2000; Sopa, 2001; Souto, 2007; Veloso, 2006).
Ao longo do século XX também emergiram e cresceram iniciativas jornalísticas e literárias (e.g.
João e José Albazini, Rui de Noronha, Renaldo Ferreira, José Craveirinha, Rui Knopfli, Rui
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 51

Guerra e Noémia de Sousa) 4 ; figuras como o advogado Karel Pott, primeiro moçambicano não
branco licenciado em Direito e atleta olímpico (Balan, 1998: 71-73; Mendes, 2006: 57); expressões
musicais populares (e.g. marrabenta, as timbilas chope, Fany Mpfumo, Xidiminguna)
e clubes desportivos informais, de onde saíram futebolistas moçambicanos consagrados entre
importantes “estrelas” do futebol internacional: Eusébio, Coluna, Matateu, Wilson, Costa Pereira
e Juca; homens e mulheres de outras artes (Rangel, na fotografia, Malangatana, Chicorro e Bertina
Lopes, na pintura) (Alba, 1981a, 1980b; César, 1972; Craveirinha, 1982, 1999, 2009;
Cuamba, 1998; Dias, 1975; Ferrão, 1975; Ferreira, 1970; Frelimo, 1997; Gonçalves, 1980; 2005;
Honwana, 1978; Knopfli, 1999; Lisboa, 1973; Matusse, 2007: 28; Mendes, 1965; Mendes, 2006;
Pena, 1982; Serra, 2000).
Muitas dessas iniciativas pouco ou nada tinham que ver com política, no sentido estrito do
termo. No entanto, num ambiente em que a política era apanágio exclusivo do regime, o simples
facto de as pessoas afirmarem a sua moçambicanidade através do desporto, do folclore e
da música, da poesia e da pintura, era suficiente para incomodar quem teimava manter a supremacia
da portugalidade.
A independência de Moçambique, proclamada em 1975, teve como determinantes mais próximos
três factores catalisadores: 1) A criação da Frente de Libertação de Moçambique (FRE-
LIMO), da fusão de três movimentos nacionalistas regionais: UDENAMO, MANU e UNAMI 5 ;
2) A opção da FRELIMO pela luta armada, na forma de guerrilha, adaptada à natureza do
regime colonial fortemente repressivo e crescentemente militarizado; 3) O golpe de Estado de
25 de Abril de 1974, acontecimento que abriu a oportunidade para o fim da guerra colonial
e o reconhecimento da independência das colónias portuguesas.
Por ocasião da independência, a Frelimo autoproclamou-se “força dirigente do Estado e da
Sociedade” (art. 3.º, Constituição 1975). Tal opção converteu a Frente de Libertação numa instituição
política hegemónica, em relação tanto à sociedade civil como às próprias esferas institucionais
em que a sociedade se alicerça: o mercado, o Estado e a família. A hegemonia da
Frelimo tornou-se avassaladora graças à conjugação de vários factores: a força militar acumulada
ao longo de 10 anos de luta armada; o apoio popular entusiástico que a expectativa da
independência despoletou na população moçambicana; a vasta rede de solidariedade internacional
que os movimentos de libertação africanos mobilizaram da parte do “bloco socialista” e
dos movimentos de esquerda dos países capitalistas.
Nos primeiros anos de independência, as opções radicais do partido que assumiu a liderança e
o poder absoluto sobre o Estado Soberano conduziram a mudanças radicais atribuladas e controversas.
O livro Milandos de um sonho (Adamodjy 2001) narra bem os sonhos e desventuras
da transição para a independência moçambicana. Se o povo moçambicano não fazia milando
com as mandâncias de nós próprios, afirma um dos personagens do referido livro, ninguém
poderia continuar a sonhar, nesta nossa terra que outra vez parece não ser nossa — “Aquele que
52 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

semear dia de hoje com defeito, hade recolher dia de amanhã alejado.” (Adamodgy, 2001: 56)
Decorridas três décadas, desde a independência, as gerações de hoje continuam a colher frutos
aleijados e defeituosos, semeado com defeito na 1.ª República (1975-1990).
As mudanças instituídas pela Frelimo após a independência apanharam de surpresa a maioria
das Organizações da Sociedade Civil (OSC), seus líderes e activistas. 6 Para a generalidade dos
moçambicanos, o período revolucionário, durante a 1.ª República do Estado Soberano (A República
Popular de Moçambique), foi uma experiência ímpar, tanto pelas suas virtudes como
pelos seus defeitos. Mas enquanto uns viveram tal experiência como se o paraíso estivesse ao
virar da esquina 7 , para outros o sonho converteu-se num pesadelo doloroso e trágico.
O modelo de Homem Novo imposto pelos revolucionários radicais, como referência da sociedade
socialista a construir, depressa apresentou características de um puritanismo ascético 8 que
nem a juventude dos países socialistas o reconhecia como viável e mobilizador. O conjunto de
medidas revolucionárias (e.g. as nacionalizações da terra, escolas e sistema educacional, saúde
e medicina privada, advocacia privada, agências funerárias e prédios de rendimentos) fazia parte
de um vasto pacote de combate vigoroso aos chamados “valores decadentes da burguesia e da
sociedade tradicional-feudal”; incluía desde o combate ao liberalismo e ao individualismo, nas
suas versões mais negativas, até às práticas culturais populares, tais como: ritos de iniciação, poligamia,
lobolo, medicina tradicional, entre outros (Machel 1977). Em síntese, sonhos encantadores
e ideais imaginando uma sociedade completamente nova conjugavam-se com actos
inimagináveis e extremismos ateístas, nuns casos ingénuos, noutros ressentidos e noutros maledicentes
e vingativos (Cabrita, 2001, 2005; Fauvet e Mosse, 2003; Freitas, 2003; Laban, 1998;
Mallinda, 2001; Matsinhe, 2005; Melo, 1985; Ncomo, 2003; White, 2002; Wegher, 1999: 327-
328; Veloso, 2006).
Em três décadas, Moçambique viveu 90% do tempo (exactamente 26 anos) em guerra. Primeiro,
a guerra pela independência (1964-1974); segundo, a guerra civil (1977-1992). Não sendo este o
espaço apropriado para discutir sobre as causas e as implicações destas duas guerras, um ponto
relevante para o tema deste artigo justifica ser referido explicitamente. Salvaguardando as enormes
diferenças entre as duas guerras, ambas contaram com uma elevada dose de intolerância política
dos regimes instalados e incapacidade dos actores da sociedade, incluindo os actores da
sociedade civil, em encontrarem com a devida antecipação alternativas pacíficas e menos destrutivas
do que representou o recurso à violência armada. O facto de a guerra civil ter durado
16 anos é, em si, um indicador que revela as enormes dificuldades que a sociedade civil enfrentou,
quer pela sua própria sobrevivência quer no esforço de aproximação das duas principais
forças beligerantes, apostadas em fazer valer a força das suas obstinações. Por via de bastidores
e novos atalhos clandestinos, os milandos do sonho revolucionário acabariam por encontrar
saída, assim que o “Estado de Democracia Popular” (Constituição 1975) foi substituído pelo
“Estado de Direito” (Constituição de 1990). Tal como refere o recente livro da OSISA (2009a:
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 53

78), “A democratização em Moçambique não foi obtida pela via da pressão e mobilização popular,
mas, sim, com o fim de um conflito armado e no qual nenhuma das partes lutava pela constituição
de uma democracia representativa no país.” As populações também lutavam por razões
variadas, adianta ainda a OSISA, entre o descontentamento com as políticas adoptadas pelo
Governo e o recrutamento forçado (OSISA, 2009a: 78; OSISA, 2009b).
A inexistência de um processo realmente democrático, em termos de respeito pelas liberdades
individuais e pelo pluralismo associativo e político, traduziu-se num profundo empobrecimento
cultural, com particular incidência na destruição da ligação (salvo raras excepções) entre os
expoentes da cultura literária, musical e desportiva, do Moçambique colonial, e a nova geração
de artistas e intelectuais, nascida no período da independência. Apesar disso, ao longo da década
de 80 e 90, novos protagonistas, alguns deles reconhecidamente originais e criativos, emergiram
em várias áreas: na literatura – Armando Artur Ungulani Ba Ka Khosa, Heliodoro Baptista,
Paulina Chiziane, Mia Couto, Luís Carlos Patraquim, Nelson Saúte, Eduardo White; na música
— Pedro Ben, Wazimbo, Grupo Nacional de Canto e Dança, Jimmy Dludlu, Chico António;
na pintura - Naguib, Gemuce, Ismael Abdula, Samate, Idasse e os pintores de batik informais; na
imprensa investigativa - Carlos Cardoso; no desporto - a grande revelação, Lurdes Mutola, que
se converteu em líder mundial na modalidade de atletismo feminino (Azevedo, 1983; Cabrita,
2001; Frelimo, 1977, 1980; Fauvet e Mosse, 2003; Ngoenha, 2004; Pires e Capstick, 2002).
Em retrospectiva, e a título de balanço, será que os bons exemplos compensam e sobrepõem-
-se aos maus exemplos e fraquezas da sociedade civil moçambicana, tanto no passado remoto
(o Moçambique colonial) como no passado recente (o Moçambique independente)? A resposta
a esta questão será dada ao longo do artigo e, na parte final do texto, de forma mais directa.
Além da introdução, este artigo está organizado em quatro secções. A primeira secção lida com
os conceitos operacionais (sociedade civil, transparência e confiança), o quadro conceptual de referência
e a realidade estratégica da actual sociedade civil. A segunda secção aborda a importância
da reconciliação do presente com o passado, com destaque para a necessidade de se superar
a desvalorização (negação/deturpação) deste, remoto e recente. A terceira secção recorre ao conhecimento
disponível sobre o estado da sociedade civil moçambicana (SCM) para elevar o mero
conhecimento descritivo disponível a um nível de melhor entendimento da natureza e das causas
da sua fraqueza actual. A quarta parte identifica cinco desafios principais, apresentados como
imperativos para que a SCM conquiste um elevado nível de credibilidade, a nível nacional e internacional:
coragem, honestidade, excelência, transparência e confiança.
ABORDAGEM ANALÍTICA E METODOLOGIA
O título deste artigo identifica duas balizas de referência para a análise apresentada neste texto:
expectativas (esperança fundada em promessas ou probabilidade de que algo aconteça) e de-
54 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

safios (estímulo, convite, provocação, incitação). Dentro destas duas balizas analíticas, nesta
secção explicitam-se alguns dos conceitos operacionais (sociedade civil, transparência e confiança),
apresenta-se o quadro conceptual de base e realidade estratégica da sociedade civil que
constitui objecto principal de investigação.
O QUE É SOCIEDADE CIVIL?
Entende-se por sociedade civil a arena da sociedade fora da família, do mercado e do Estado,
onde as pessoas se associam para realizarem interesses, não só interesses comuns, mas também
aspirações e interesses particulares ou mesmo privados.
Esta definição de sociedade civil corresponde em parte à definição operacional, amplamente
usada pela CIVICUS nos seus estudos internacionais sobre o Índice da Sociedade Civil (Heinrich,
2004, 2007). O conteúdo da primeira parte da definição é consistente com as definições
académicas mais conhecidas, quando reconhecem o objecto da sociedade civil como a arena
pública de convergência de acções colectivas (Francisco et al., 2008; Heinrich, 2004, 2007; LSE,
2004; OSISA, 2009b). Porém, na segunda parte da definição a prossecução de interesses comuns
aparece intimamente ligada à prossecução de interesses individuais e particulares.
Esta opção é pouco comum, mas afigura-se pertinente e útil, porque evita uma ambiguidade muito
frequente nas definições convencionais. Em geral, tais definições deixam implícito, ou tendem a
sugerir, que a sociedade civil é uma entidade monolítica, ou que representa apenas o reverso do
Estado; ou ainda, que a arena da sociedade civil gira principalmente em torno de interesses comuns,
como se os interesses particulares e privados dominantes na sociedade jogassem um papel marginal
ou mesmo irrelevante. A definição de referência, neste artigo, engloba os factores subjacentes
à dinâmica da sociedade civil: objecto, âmbito, elementos constituintes, propósitos e objectivos.
ARENA DA SOCIEDADE CIVIL E PRINCIPAIS ESFERAS DA SOCIEDADE
Na definição de SC acima apresentada, a palavra “arena” assume um papel operativo importante.
O termo “arena” visa descrever o espaço público institucional onde as pessoas se juntam
e relacionam, numa base voluntária, sem fins lucrativos; onde valores e interesses da sociedade
são transmitidos, se comunicam, cooperam ou competem entre si; onde pessoas com diferentes
e múltiplas identidades, se juntam para debater, discutir, negociar ou mesmo conquistar
supremacia sobre outras pessoas, visando influenciar políticas e programas sociais, para o bem
comum, mas também, para benefício de grupos de interesses individuais e privados.
Pensando de forma mais cuidada e atenta, percebe-se que as definições convencionais de sociedade
civil deixam implícito um atributo, aparentemente pequeno, mas, na realidade, crucial.
Ao reconhecer a prossecução de interesses comuns, parecem presumir que a arena da sociedade
civil congrega apenas actores e motivações colectivistas e altruístas.
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 55

FIGURA 1: SOCIEDADE CIVIL E PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES DA SOCIEDADE MOÇAMBICANA
A Figura 1 apresenta uma representação gráfica da arena da sociedade civil (formal e informal),
na sua ligação, articulação e interdependência com as principais esferas institucionais da
sociedade: Estado, mercado e família. Porquê estas três esferas? O Estado, porque é a esfera
institucional reguladora (política, jurídica e socialmente) do bem comum, dentro de um certo
território. O mercado, por ser a esfera onde se produzem e trocam os bens e a riqueza nacional.
A família, por ser a esfera institucional de reprodução humana, independentemente das
suas formas ou subsistemas.
À partida, nas definições de sociedade civil comummente reconhecidas não existe nada a indicar
que o foco de análise deva circunscrever-se às organizações formalmente constituídas (e.g.
associações, fundações e ONGs). Porém, na prática, as análises e pesquisas tendem a excluir o
universo informal da sociedade civil. Francisco et al. (2008) reconheceram esta limitação analítica,
tendo mesmo tentado contornar e superar as suas restrições; só que a metodologia de pesquisa
de base não tinha sido concebida para esse efeito.
AMBIENTE AGÓNICO E REALIDADE ESTRATÉGICA
A definição de SC neste trabalho afigura-se suficientemente abrangente e relevante, por dois motivos.
Por um lado, ela inclui as principais entidades colectivas e individuais, voluntárias e sem
fins lucrativos, no domínio formal da sociedade civil; as entidades fora do domínio do direito
público, privado e familiar, com as quais se relaciona e das quais depende, para obter seus
recursos humanos, financeiros e materiais. Por outro lado, a definição usada neste texto explicita
e contextualiza o objecto de estudo nomeadamente a realidade estratégica, desígnio, objectivos.
A realidade estratégica é reconhecida pela passagem na definição referente à associação das pessoas
para realizarem interesses, quer comuns quer particulares; quer altruístas quer egoístas.
A sociedade civil desenvolve-se num ambiente agónico, ou seja, um ambiente frequentemente
conflitual e/ou competitivo. O ambiente agónico da sociedade civil confere à missão e acção
das organizações da sociedade civil uma natureza estratégica, no sentido de estratégia entendida
como “… busca incessante da vantagem e do sucesso em contextos conflituais ou competitivos”
(Abreu, 2004: 69; Fernandes, 2004: 19).
Sem reconhecer a natureza agónica da realidade estratégica da sociedade civil, dificilmente se pode
entender por que a definição da CIVICUS, aplicada na pesquisa sobre o Índice da Sociedade Civil
56 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

(ISC) 2007 (Francisco et al., 2008), acabou por se revelar contra-intuitiva, para certos activistas e inquiridos.
Sobretudo os activistas de distritos fora da Cidade de Maputo foram peremptórios, no seu
questionamento à opção da CIVICUS em incluir os partidos políticos na sua definição de sociedade
civil, independentemente da sua posição no quadro da luta pelo poder e controlo do Estado. Na opinião
de tais activistas, a Frelimo e a Renamo, ao fazerem parte do Parlamento, pertencem mais ao
poder político e do Estado do que à sociedade civil. 9 De igual modo, a opção por se incluir na pesquisa
sobre sociedade civil organizações que defendem posições intolerantes, incluindo xenófobas
e o recurso à violência; ou organizações anárquicas, defensoras de causas excêntricas, ou actuando
secreta e ilegalmente, tem também suscitado controvérsias. Resulta, daqui, uma certa tensão entre
uma perspectiva normativa (uma noção teleológica de virtude da sociedade civil), por um lado, e
uma perspectiva reflexiva e autónoma do normativismo formalmente estabelecido, por outro. Esta
tensão é reconhecida pela literatura, tanto directamente sobre a sociedade civil, como sobre as feições
da sociedade em geral (Hayek, 1976; Ottaway and Carothers, 2000: 9-11; Soros, 2008).
A tendência de se restringir a sociedade civil ao seu domínio formal e legalmente constituído
ou, ainda, ao grupo mais restrito de organizações politicamente mais activas é ainda outra expressão
do não reconhecimento do conteúdo e substância da realidade estratégica da sociedade
civil. Por isso aparecem imagens mais ou menos sarcásticas dos representantes da sociedade civil
em algumas caricaturas, uma vez que eles são vistos como pequeno grupo de activistas, predominantemente
urbanos ou estrangeiros, ou um grupo de activistas, militantes ou voluntaristas,
especializados em retiros ou outdoors, realizados nos melhores hotéis das principais cidades,
ou nas estâncias das mais belas praias moçambicanas.
Não obstante o seu carácter exagerado, tais percepções não surgem do acaso. Parte das OSC
urbanas, as mais visíveis e com mais acesso a recursos financeiros, desperdiçam enormes energias
em seminários e workshops, dando a impressão que só existem para legitimar e avaliar as
políticas implementadas, sobre os mais variados temas em voga – dívida externa, epidemia do
HIV-sida, pobreza absoluta, empowerment da mulher, grupos desfavorecidos, meio ambiente,
para citar apenas alguns dos temas mais apelativos - sem, de facto, se preocuparem com a realidade
vivida pelo povo moçambicano. A má reputação das OSC deriva também da percepção
de certos activistas, convencidos de que o sucesso é facilmente conquistado se exibirem ou agirem
em função das aparências, em vez de agirem e interagirem com os cidadãos.
A sociedade civil congrega vontades diferentes ou mesmo antagónicas, conflito de interesses que
entram em choque, percepções diferentes, incluindo sobre o papel do individualismo, reduzido
por uns à sua conotação negativa, de mero egoísmo, enquanto outros consideram-no pelo seu
valor eminentemente criativo e inovador. Sem se reconhecer explicitamente que a própria sociedade
civil é simultaneamente palco de interesses cooperativos, mas também concorrenciais
e incompatíveis, dificilmente se poderá analisar a dinâmica da sociedade civil moçambicana,
compreender a forma e as razões de certas OSC agirem em função de interesses particulares
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 57

(lobbies políticos, económicos ou religiosos). O clientismo e uso abusivo das agendas das OSC
derivam da natureza agónica da realidade social.
COMPOSIÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL: DOIS EIXOS E QUATRO DIMENSÕES
Para melhor estruturação da análise do estado e dinâmica da sociedade civil moçambicana, a partir
da definição de referência, operacionalizam-se quatro dimensões básicas, representadas graficamente
na Figura 2, em dois eixos principais: o eixo estrutura-ambiente e o eixo valores-impacto. Estes
dos eixos inspiram-se na abordagem metodológica usada pela CIVICUS (Heinrich, 2004, 2007).
FIGURA 2 COMPOSIÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL: DOIS EIXOS E QUATRO DIMENSÕES INSTITUCIONAIS
ESTRUTURA
Valores Contempla os princípios
e valores a que a sociedade civil
adere, pratica e promove.
(Nível de integridade e competência)
VALORES
Ambiente Factores institucionais
(políticos, económicos, culturais
e morais) que contribuem para
uma fraca ou forte sociedade civil
(Nível das infra-estruturas e das organizações)
Estrutura Engloba a composição,
relações e actores dentro da arena
da sociedade civil
(Nível de transparência organizacional)
IMPACTO
Impacto: O impacto que os actores da
sociedade civil têm sobre a vida das
pessoas e da sociedade em geral.
(Nível de resultados e de confiança)
AMBIENTE
FONTE Heinrich, 2004: 22-26
ESTRUTURA E AMBIENTE DA SOCIEDADE CIVIL
O eixo estrutura-ambiente relaciona a composição e relação de interdependência entre a estrutura
e o ambiente contextual, no qual a sociedade civil existe e funciona. As duas dimensões dependem
directamente dos incentivos que determinam se o crescimento/desenvolvimento ocorre
ou não. Isto depende menos da sociedade civil do que pode à primeira vista parecer.
A teoria ou fraqueza da SC é directamente proporcional à natureza das instituições sociais. Se
as instituições da sociedade forem favoráveis ao crescimento económico e desenvolvimento
humano, a SC será influenciada positivamente, através de mecanismos institucionais (políticos,
económicos e financeiros): poupança e investimento interno, intermediação financeira, comércio
internacional, investimento externo, investimento em capital humano, inovação e investigação
e valorização da criatividade individual e empresarial. Em contrapartida, se as
instituições favorecerem o crescimento desequilibrado, nomeadamente a transferência da renda
em detrimento da produção e criação de riqueza, o desperdício ou mesmo a destruição, a SC
será inevitavelmente afectada de modo negativo (Acemoglu et al., 2001, 2003; Francisco, 2005c;
2007a, 2007c, 2007b; Hayek, 1976; Hodges e Tibana, 2005).
58 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

VALORES E IMPACTO DA SOCIEDADE CIVIL
O eixo valores-impacto relaciona o conjunto de atributos e princípios determinantes da credibilidade
e confiança perante os cidadãos nacionais e a comunidade internacional. Neste contexto,
duas forças são particularmente relevantes, em termos das suas implicações de longo
alcance e impacto na dinâmica da sociedade civil: carácter e competência.
A partir dos dois eixos, acima identificados, é possível explicitar e distinguir, por um lado, a
parte da fraqueza e limitações da SC resultantes das esferas institucionais e do contexto em que
ela se desenvolve (infra-estruturas e transparência organizacional); por outro lado, a parte da
fraqueza e limitações da SC, determinada por factores expressos através da confiança (integridade
e competência) que inspira na sociedade em geral.
VERDADE E INTERESSE, TRANSPARÊNCIA E CONFIANÇA
O ambiente agónico e a realidade estratégica em que a sociedade civil se desenvolve fazem
com que a percepção das expectativas e do mundo em que se vive sejam fortemente reflexivas,
no sentido atribuído por Soros (2008: 35): falta de correspondência entre os pontos de vista dos
participantes e o verdadeiro estado da situação da realidade.
Não é de modo algum auto-evidente porque é que a procura da verdade deve ter precedência
sobre a conveniência dos interesses individuais, alcançáveis, por exemplo, através do poder,
político e económico. Mesmo se os cidadãos estivessem convencidos de que a verdade deve
orientar a conveniência de interesses, nem sempre é fácil manter honestos e responsáveis os políticos
e empresários. Tal como defende Soros (2008: 83), a reflexividade determina tanto o
conhecimento como o entendimento disponível. Neste texto recorre-se a algumas das ideias e
princípios instrumentais, em torno de dois conceitos operacionais importantes: transparência
e confiança (Covey, 2005; Covey, 2006; Collins, 2006, 2007; Tapscott e Ticoll, 2005).
A FORÇA DA TRANSPARÊNCIA
Uma antiga força com novo poder vem surgindo, não só nos negócios lucrativos como também nas
actividades públicas e sem fins lucrativos. Esta força é a transparência, entendida como a acessibilidade
às informações institucionais referentes a assuntos que afectam os interesses das OSC e dos seus
membros, por parte do público ou de outras organizações (Tapscott e Ticoll, 2005: 22-23). Assim
definida, a transparência vai muito além da obrigação de revelar informações financeiras básicas,
por razões legais ou puramente éticas, convertendo-se numa força compensadora, em termos de credibilidade,
estima e benefícios económicos (Covey, 2005; Covey, 2006; Tapscott e Ticoll, 2005: xi).
A VELOCIDADE DA CONFIANÇA
Três séculos antes de Cristo, como sublinha Tapscott e Ticoll (2005: 81), já Aristóteles afirmava que
o ethos, a confiança depositada em um orador pelo ouvinte, dependia da percepção de três
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 59

elementos: a exactidão das opiniões, o carácter (confiabilidade, competência e honestidade) e a boa
vontade (intenções benévolas em relação ao ouvinte). Mais de dois mil milénios depois, as palavras
do grande filósofo continuam inteiramente actuais e válidas: “A confiança é a expectativa de
que os outros serão honestamente responsáveis, atenciosos e abertos.” (Tapscott e Ticoll, 2005: 81)
Covey identificou dois princípios (velocidade e custo), com implicações directas para a produtividade
económica e a eficiência da sociedade em geral; mais do que leis económicas, são princípios
de excelência, na perspectiva elaborada por Collins (2006, 2007). Expressando os
referidos princípios em fórmulas simples, como sugere Covey, a confiança pode relacionar-se,
através de expressões tangíveis e quantificáveis, com os dois factores determinantes dos resultados
(velocidade e custo):
<
<
Confiança = Velocidade e Custo
<
Confiança = Velocidade e Custo
<
<
<
Quando aumenta a confiança, aumenta a velocidade e diminuiu o custo das relações. Quando
diminui ou desaparece por completo a confiança, diminui a velocidade e aumenta o custo das
acções e relações. Assim, a confiança actua como um factor (aparentemente oculto) que faz
enorme diferença, para bem ou para mal, um factor com efeito quer acelerador ou mesmo multiplicador,
quer redutor ou retardador da confiança.
Que nível de confiança desfruta a sociedade civil moçambicana? A resposta, a esta questão
dificilmente pode ser única. Na terceira secção, este assunto será retomado para responder à
interrogação aqui colocada.
ANTECEDENTES E CONTEXTO HISTÓRICO
Moçambique, entendido como Estado moderno, nasceu na última década do século XIX, reflectindo
a evolução histórica da sua região, repleta de longas e conturbadas disputas fronteiriças,
de complexos diálogos entre tendências centralizadoras e descentralizadoras, quer com o
seu epicentro na Europa quer na região da África Austral. Foi em 28 de Maio de 1891 que se
consumou o tratado entre a Grã-Bretanha e Portugal, que estabeleceu a configuração geográfica
do território, desde então conhecido por Moçambique. Deste facto decorreu também a definição
da composição da população moçambicana, incluindo a sua composição demográfica,
dinâmica reprodutiva e grande diversidade étnica e linguística (Fly, 2001; Matos, 1965: 35-55;
Newitt, 1997: 291-342; Pélissier, 2000: 144).
Foram precisos 84 anos para que Moçambique se tornasse independente da administração
colonial portuguesa. A independência nacional, proclamada em 1975, permitiu que os outros
60 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

dois elementos, do Estado-nação (Governo e Bem Comum) deixassem de ser definidos à
imagem e semelhança, ou em função, por um lado, de uma identidade estrangeira e além-mar
e, por outro, do quadro social discriminatório laboral e fiscal que entraram em vigor na
década de 1890 discriminando entre indígenas e não-indígenas (também referidos como os
civilizados), que só seria revogado em 1961 (Mouzinho, 2000; Newitt, 1997: 384-386; Souto,
2007: 101). 10
Lendo a generalidade das análises, nos discursos políticos e mesmo trabalhos académicos recentes,
fica-se com a impressão de que o nascimento de Moçambique, como país, não passou
de um acidente irrelevante e casual. Ao confundir-se o nascimento do Estado soberano com
o nascimento de Moçambique, as novas gerações podem ficar com a ideia que o estabelecimento,
em finais do século XIX, dos elementos constitutivos do Estado-nação (território e
povo) é irrelevante.
TABELA 1 BREVE CRONOLOGIA DA SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBICANA
1868 Surge primeiro jornal não oficial – O Progresso
1891 NASCIMENTO DE MOÇAMBIQUE
Estabelecimento das fronteiras que configuram o território do país
e a composição demográfica da população moçambicana
1899 Várias organizações associativas surgem no fim da Monarquia portuguesa
1909 João Albasini funda O Africano, publicado em português e ronga
1910 INÍCIO DA REPÚBLICA PORTUGUESA
1911 Tentativa de criação da União Africana dos Trabalhadores (UAT) em Lourenço Marques
1917 Revolta do Báruè; portaria diferencia “indígenas” de “não-indígenas”
1918 Surge O Brado Africano, de João e José Albasini, patrocinado pelo Grémio Africano de Lourenço Marques
1925 No orçamento de Moçambique, atribuídos sete mil contos às Missões Católicas.
1926 REVOLUÇÃO MILITAR 28 DE MAIO – CONSTITUIÇÃO DE 1911 SUSPENSA, DISSOLUÇÃO DO PARLAMENTO
E GOVERNO DE DITADURA
1933 “Estado Novo” - doutrinário, corporativista, antiparlamentar; um Chefe de Estado e Governo, independentes do
poder legislativo. Surgimento de organismos corporativos morais, culturais e económicos, em reacção ao regime de
partido único colonial
1941 Desabrochar do movimento literário – poeta Rui de Noronha, Noémia de Sousa, José Craveirinha, entre outros
1949 Fundação do NESAM (Núcleo dos Estudantes Secundários Africanos de Moçambique)
1962 Fundação da Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO)
1964 Início da luta armada em 25 de Setembro
1972 Domingos Arouca declarado “Preso Político do Ano”
1974 Golpe de Estado de 25 de Abril na Metrópole Colonial
Acordo de Lusaka em 7 de Setembro de 1974
1975 INDEPENDÊNCIA DE MOÇAMBIQUE – REPÚBLICA POPULAR DE MOÇAMBIQUE – 1. a REPÚBLICA
Surgem Organizações Democráticas de Massas (ODMs) no contexto de um regime de partido único
1989 Greve estudantil na Universidade Eduardo Mondlane
1990 INÍCIO DA 2. a REPÚBLICA – ESTADO DE DIREITO
Processo multipartidário, liberdade de expressão e associação.
1992 Acordo de Paz, fim da guerra que durou 16 anos
1994 Primeiras eleições gerais multipartidárias, presidenciais e legislativas
1998 Primeiras eleições municipais para 33 municípios, abrangendo menos de um quarto da população
em idade de votar
FONTE Serra, 2000; Newii, 1997; Rocha, 2002; Sopa et al., 2006
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 61

Os discursos políticos oficiais mostram sérias dificuldades em se reconciliar com o passado,
tanto o passado mais remoto como o mais recente. Foi aceite uma vasta gama de elementos e
atributos estabelecidos na luta entre a consolidação do Estado Novo e afirmação de uma moçambicanidade
independente. Foi apropriada, por exemplo, a língua do colonizador (o Português),
da máquina administrativa pública estabelecida em todo o território nacional; de uma
parte significativa do legado judicial e da simbologia estabelecida pelas autoridades portuguesas,
como por exemplo as datas celebrativas da conversão das principais cidades provinciais
e distritais, durante o período colonial.
Em contrapartida, como escreveu algures Mia Couto, em vez de escangalhar o Aparelho de
Estado Colonial, como se proclamava repetidamente nos primeiros anos de independência,
escangalhou-se o estado do Aparelho. Não existe uma avaliação sistemática e abrangente do
impacto destas mudanças radicais políticas na sociedade civil.
O ponto relevante, aqui, não é tanto a ficção do ideário e mítico, como por exemplo o que foi
elaborado por Craveirinha, no seu poema intitulado “Poema do futuro cidadão”. Quando se
observa, com crescente frequência, mesmo estudantes universitários, na fase final dos seus cursos
superiores, convencidos que Moçambique nasceu em 1975; ou convencidos que grande
parte da “cidade de cimento”, na Capital de Moçambique e outras cidades provinciais, foi construída
depois de os colonos terem abandonado o país; estamos perante um elevado grau de
ignorância do legado histórico, que nada tem que ver com ficção artística ou poética. Perante
ignorância tão básica, percebe-se que o reconhecimento da experiência das organizações da sociedade
civil, no Moçambique colonial, seja considerado gratuito e irrelevante para as organizações
contemporâneas. Mas se isso é aceite, relativamente ao passado remoto, o mesmo acaba
por acontecer em relação ao próprio passado recente.
Tal como se sublinha na introdução, a evolução histórica da SCM é mais rica do que as análises
contemporâneas têm reconhecido, ao circunscreverem-se ao período pós-1975. Ao longo
de quase um século, dependendo dos processos institucionais, políticos e socioeconómicos, a
sociedade civil moçambicana tem desenvolvido feições, dinâmicas e processos diversos, nuns
períodos mais expansivos noutros mais regressivos.
Não é possível reconstruir estatisticamente a evolução histórica de longo prazo, mas a representação
ilustrada pelos Gráficos 1 e 2 na Figura 3 capta parte significativa da evolução da sociedade
civil formal, representada pelas organizações abrangidas pelo censo do INE (2006), às organizações
sem fins lucrativos. Cerca de um quarto das organizações recenseadas em 2004/05 nasceram
antes da independência, com destaque para as associações religiosas. Após a independência
observa-se uma quebra drástica das associações religiosas e a inexistência de ONGs, nacionais ou
estrangeiras. Mais de 40% das associações nasceram após o início da 2.ª República, sobretudo
depois do Acordo de Paz de 1992 e das primeiras eleições gerais multipartidárias em 1994.
62 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

FIGURA 3A ORGANIZAÇÕES SEM FINS LUCRATIVOS E PERÍODO DE NASCIMENTO, MOÇAMBIQUE 2004/2005
Número de osc
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
691
703
350
230
257
170
13
15
61
4 7 26
ANTES DE 1974 “1974-1983 “1984-1993
“1994-2003
ASSOCIAÇÕES
RELIGIOSAS; 846
ASSOCIAÇÕES
POLÍTICAS; 567
ONGs ESTRANGEIRAS; 99
ASSOCIAÇÕES
EDUCACIONAIS; 5
FONTE INE, 2006: 98
PERÍODO DE NASCIMENTO DA OSC
FIGURA 3B ORGANIZAÇÕES SEM FINS LUCRATIVOS, SEGUNDO PERÍODO DE CONSTITUIÇÃO, MOÇAMBIQUE 2004/05
Antes de 1974
21%
1994-2003
40%
1974-1983
14%
1984-1993
25%
FONTE INE, 2006: 98
N. o de Organizações 4457
O que é que o passado remoto tem que ver com o actual estado da sociedade civil, nomeadamente
suas perspectivas e desafios futuros? Existem várias hipóteses explicativas. Não sendo este
o espaço apropriado para aprofundar exaustivamente as hipóteses explicativas mais importantes,
opta-se por destacar algumas das hipóteses que podem, de imediato, ser ilustradas com
recurso à informação reunida neste texto.
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 63

ENTERRAR O PASSADO E FALSIFICAR O PRESENTE
Segundo Coetzee (2007: 9), existe em certas representações da mentalidade africana a ideia de
que a partir da sétima geração já não se consegue fazer a distinção entre história e mito. Se isso
é verdade, na sua generalidade, o mesmo não se pode dizer do que se passa na mentalidade moçambicana
contemporânea, incluindo no tocante à evolução histórica sobre a SCM.
Aqui, a confusão entre história e mito parece ter começado prematuramente, logo na primeira geração
do Estado Soberano, criado em 1975. Recentemente, Couto (2007) deixou escapar um certo descon -
forto pela forma como o passado e o presente têm sido geridos, o qual inspirou o título desta secção:
Vivemos num mundo em que grande parte da nossa energia é usada para enterrar o passado e
falsificar o presente. Estamos doentes da nossa relação com o tempo e estamos todos nós construindo
um passado cheio de esquecimento. Fugimos da lembrança da guerra, das feridas não
cicatrizadas que podem abalar a imagem de um presente que sabemos frágil (Couto, 2007). 11
A despeito dos testemunhos históricos tornados públicos pelos historiadores contemporâneos
(Serra, 2000; Newitt, 1997; Pélissier, 2002), uma razão superior às evidências empíricas tem
levado certos intelectuais e políticos influentes a perpetuarem o mito de que Moçambique nasceu
em 1975. Incluindo alguns dos políticos que viveram parte da sua juventude no Moçambique
colonial, por alguma razão acharam conveniente investir na imagem de um Moçambique
que se diz ter nascido com o Estado Soberano, como se não pertencessem ao Moçambique
estabelecido em finais do século XIX.
Tal como escreveram Meneses e Ribeiro, a “invenção” do Moçambique actual em finais do
século XIX representou uma ruptura significativa com um conjunto de representações e percepções
identitárias anteriores ao nascimento de Moçambique, tal como passou a ser conhecido.
A partir de então a (re)construção desta região passou a ser moldada pela “imaginação
colonial portuguesa”, alienada “das complexidades do local e da história local”:
“Que silêncios e omissões estão contidos na transformação de um lugar – ilha-capital de uma
colónia – em fantasia de um território que Portugal obtém, pela força das armas e da cartografia
moderna, aquando da partilha de África, na conferência de Berlim (1884-85)?”
(Meneses e Ribeiro, 2008: 9)
DESVALORIZAR O PASSADO ENSINA A ESCAMOTEAR O PRESENTE
Segundo Almeida (1965), referindo-se a um inquérito promovido pelo Governo Português em 1936
sobre a escravidão, escravatura e servidão doméstica, que visava verificar a existência ou não destas
formas de incapacidade jurídica, até à completa ocupação de Moçambique, na última década do século
XIX, os chamados indígenas, distinguiam-se entre si em pelo menos duas classes: 1) a classe
das pessoas livres; por exemplo, a sul do rio Save, esta classe reunia senhores e líderes comunitários:
régulos, indunas, conselheiros, secretários, chefes de povoação, comandantes do exército, guerrei-
64 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

os e a restante população não pertencente à classe servil, com suas famílias; e 2) a classe das pessoas
servis, abrangendo os escravos ou servos, incluindo prisioneiros de guerra intertribais ou interclânica,
indivíduos capturados por vários motivos, como assassínio, roubo, dívidas, entre outros.
As práticas esclavagistas, incluindo as formas domésticas, acabariam por ser extintas pela
administração colonial, mas foram, logo de seguida, substituídas por outras formas de discriminação
social e racial e de servidão humilhante, incluindo as culturas obrigatórias e o trabalho forçado
(Almeida, 1965; Isaacman e Isaacman, 2006; Newitt, 1997; Serra, 2000; Silva, 2003: 434-435). 12
Só em 1961 é que o Estado Novo português aboliu o Estatuto dos Indígenas, tendo declarado
todos os habitantes nativos como cidadãos portugueses de pleno direito (Mondlane, 1977: 38).
Tal mudança resultou, em grande medida, da contestação dos nacionalistas emergentes, em
afirmações individuais ou associativas; através da imprensa, da poesia e de outras expressões
emancipalistas africanas, com particular destaque para a que ficou conhecida por Pan-Africanismo
(Serra, 2000: 432-456; Silva, 2003).
A discriminação racial era ainda tão activa, nos anos 50, que a chamada Associação dos Naturais
de Moçambique considerava como naturais de Moçambique apenas os brancos nascidos
no território moçambicano. Os negros e mulatos, apesar de nascidos e naturais de Moçambique,
eram excluídos da categoria “naturais”. 13
SOCIEDADE CIVIL PORTADORA DE DEFICIÊNCIA E AMNÉSIA
A secção “Evolução histórica” da “Sociedade Civil”, no livro da OSISA (2009a), afirma: “No período
do partido único, a participação da sociedade civil estava coarctada por vários constrangimentos inerentes
ao próprio regime político.” (OSISA, 2009a: 73) O recurso ao termo “coarctada” é, em si, um curioso
vestígio do refúgio na linguagem eufemística em que os analistas se têm refugiado nas suas análises. 14
Nenhuma referência — nem uma simples frase ou palavra, já que se trata de uma brevíssima
retrospectiva – é feita aos antecedentes históricos da sociedade civil, cobrindo mais de oito
décadas, entre o nascimento de Moçambique e o nascimento do novo Estado Soberano, em 1975. Será
isto normal? Se não, como se entende esta persistente opção por se enterrar o passado histórico remoto?
Mesmo sabendo não haver aqui espaço para aprofundar, algumas hipóteses explicativas possíveis.
A opção pelo mito do nascimento de Moçambique em 1975 tem poupado certos analistas
influentes do inconveniente político que teriam de enfrentar se optassem por uma postura intelectual
consistente com o passado e menos refém da retórica politicamente correcta dominante. Nem que
seja por uma questão de comodismo intelectual, acaba por ficar mais fácil tratar o período do Moçambique
colonial como uma espécie de pré-história da historiografia do partido hegemónico. Esta
é uma explicação plausível para a opção amnésica revelada, por exemplo, no livro da OSISA (2009a).
Uma segunda hipótese, certamente mais controversa, poderá estar por detrás da desvalorização
da experiência da sociedade civil no Moçambique colonial. As pessoas que acabaram por se tornarem
líderes proeminentes, no período posterior à independência, eram originárias das elites
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 65

urbanizadas, geralmente as elites que mais oportunidades tiveram de adquirir habilitações literárias
e consciência política. Ainda na primeira década da 1.ª República portuguesa, iniciada em
Outubro de 1910, surgiram movimentos cívicos e organizações associativas em reacção ao ambiente
social claramente discriminatório, no quadro das três classes de cidadãos principais: colonos
(com plenos direitos de cidadania), assimilados (com direitos de cidadania restritos) e
indígenas (sem direitos de cidadania). “As organizações associativas mais importantes em Moçambique”,
escreveu Serra (2000: 442), “aparecem nos [sic.] últimos anos da monarquia portuguesa. São
(…) os assimilados e mulatos a lançarem-se nestas iniciativas. A primeira foi o Grémio Africano
de Lourenço Marques, fundado em 1908.” Referindo-se à origem do nacionalismo, Eduardo
Mondlane (1975), primeiro presidente da Frelimo escreveu no seu livro Lutar por Moçambique:
As condições eram desfavoráveis à expansão das ideias nacionalistas por todo o país. Por causa da
proibição de associação política, da necessidade de segredo imposta por esta proibição, da erosão
da sociedade tradicional e da falta de educação moderna nas áreas rurais, foi só entre uma minoria
diminuta que ao princípio se desenvolveu a ideia de acção nacional em contraposição com
acção local. Esta minoria era predominantemente urbana, composta de intelectuais e assalariados,
indivíduos essencialmente desenraizados do sistema tribal, na sua maioria africanos assimilados
e mulatos; por outras palavras, um pequeno sector marginal da população. (Mondlane, 1977: 11)
Foi da minoria predominantemente urbana, para usar a expressão de Mondlane, que emergiram
os futuros líderes políticos, nas décadas mais repressivas do Estado Novo de Salazar; líderes
reformistas e, eventualmente, os líderes mais radicais e extremistas, que acabariam por
conduzir os destinos da Frelimo.
Será preciso investigar melhor (se tal for possível) para determinar se a opção pelo radicalismo
não terá sido uma forma de encobrir a origem assimilada, no período colonial. Os assimilados
eram discriminados e preteridos (profissional e socialmente) pelos brancos de primeira (nascidos
na metrópole) e de segunda (nascidos em Moçambique), para funções subalternas na
administração e mercado colonial (Newitt, 1997: 386). Como demonstram os testemunhos históricos,
a generalidade dos nacionalistas e independentistas, predominantemente mulatos e
negros assimilados urbanizados, desejavam o fim do regime colonial, mas não eram revolucionários
extremistas. Eram, à semelhança de outros intelectuais e políticos africanos no período
pré-independência, defensores de mudanças reformistas do sistema, contra a discriminação
política e social dos assimilados e sobretudo dos chamados indígenas.
NEOMOÇAMBICANO: HESITAÇÃO ENTRE SER PIOR OU PÉSSIMO 15
Os acontecimentos contemporâneos diferem dos históricos, como escreveu Hayek (1990: 30),
porque desconhecemos os resultados que irão produzir. Os acontecimentos observados nas
66 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

duas últimas décadas, se bem que recentes relativamente aos mais antigos, representam o passado
recente da sociedade civil contemporânea. Até às reformas do sistema político e jurídico,
introduzidas pela Constituição da República de 1990, a sociedade civil formal moçambicana
ficou circunscrita e dominada pelas chamadas Organizações Democráticas de Massas (ODM),
incluindo a Organização da Juventude Moçambicana (OJM), Organização da Mulher Moçambicana
(OMM), sindicatos dos trabalhadores, entre outras. As ODM assumiam-se como os
“braços” do partido Frelimo, sendo por ele totalmente instrumentalizadas e profundamente
alienadas da diversidade de interesses dos grupos que diziam representar. 16
Não havendo espaço para analisar mais extensivamente, do que pode ser inferido pelo que já foi
escrito sobre os méritos e deméritos das OSC que emergiram na 1.ª República, pelo menos um
aspecto bem presente na literatura de ficção e analítica merece ser sublinhado. Tem que ver com
o crescente empobrecimento intelectual e cultural que se apoderou da mentalidade que se tornou
dominante na sociedade moçambicana; a mentalidade da nova elite, intelectual e culturalmente
empobrecida. O vazio cultural e ético em que assentava a moral revolucionária, ao qual já foram
feitas referências neste texto, é consistente com uma certa necessidade de desvalorização da experiência
(artística, literária, desportiva e musical) da sociedade civil do período colonial. Vendo
à distância, torna-se agora mais fácil perceber que o radicalismo contra os valores burgueses e tradicionais
poderá ter sido a forma encontrada para ganhar uma supremacia em torno do ideário
do modelo do Homem Novo. Um ideário que não tardou em mostrar-se totalmente desajustado
da realidade moçambicana, incapaz de oferecer uma moralidade mais nobre e virtuosa do que os
chamados valores da sociedade velha, e por isso, potencialmente inviável, a longo prazo.
“UMA POPULAÇÃO QUE NÃO FALA NÃO É UM RISCO?”
Ao rever as reflexões de alguns dos principais expoentes da literatura e da intelectualidade
moçambicana nos últimos anos da sua vida, nota-se o sentimento de tristeza e amargura com
o neo-moçambicano, para usar o título de um dos poemas de Craveirinha.
Três exemplos apenas são suficientes para ilustrar este ponto. Ao longo dos anos de independência,
o poeta José Craveirinha manteve a sua dignidade irreverente, em poemas como “Saborosas
tangerinas de Inhambane”, com a sua crítica ao aparelho do sistema – “Uma população
que não fala não é um risco?”, questionava o poeta – “… e com a incompreensão façam lá nascer
a ternura/ o amor e a paz se são capazes!” 17 Craveirinha questionava ainda a tendência
excludente das recentes afirmações de moçambicanidade:
… de que nós somos um povo bantu … Há tantos moçambicanos que não são bantus! Quando impõem
isso, uma pessoa sente-se excluída. Estão a brincar com a ciência! Há toda uma série de factores
que concorrem para que um cidadão seja um cidadão fiel, verdadeiro e não ser bantu.
(Craveirinha, in Laban, 1989: 128)
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 67

Um dos poemas mais contundentes na crítica ao tipo de carácter da moçambicanidade intitula-
-se “Neomoçambicano”: “Hoje um neo-moçambicano / Não passa de um ignaro subterfúgio/
/Da nossa moçambicana incivilidade // Hesitação / Entre ser pior ou péssimo / Da nossa
extemporânea / Filosofia de quem sabe pouco / E julga escamotear no descaro/ A urbanidade
que lhe / escasseia; // Daí que eu e o meu amigo Sitói de pixotas em punho / Desarborizamos
a mijo as artérias da cidade (Craveirinha, in Naguib, 2008: 25).
CUSTO E BENEFÍCIO DO RADICALISMO
O jornalista e ficcionista Aníbal Aleluia recordou, numa entrevista de 1992: “Com a ressalva de
estar independente, para mim quase que nada mudou. O que mudou foi para pior.” Ainda Aleluia:
“O que custou à Nação a afectação inconsiderada de certa gente mostra-o o caos total que
instalou na vida de todos nós. Do regime que se está a ultrapassar só conservo uma lembrança
penosa. Mas existe no establishment alguém a quem devo estar ainda vivo: Marcelino dos Santos.”
(Aleluia, in Laban, 1989: 34) 18
LIQUIDAR O PRESENTE, EM NOME DE UM PROGRESSO SEMPRE FUTURO
O escritor Calane da Silva afirmou em 1992: “Há muita gente que tem medo de recordar-se da
sua própria infância, ou até não quer mostrar, de tão violenta que ela foi – até pode não ter sido
violenta, pode ter sido agradável – mas não conta que foi agradável, esconde.” A seguinte passagem,
ainda de Calane da Silva, é particularmente reveladora para se entender as contradições
do carácter da mentalidade neomoçambicana:
… fui jornalista sempre crítico, tive problemas com a PIDE no tempo colonial e tive problemas com
o SNASP no tempo da Frelimo! … havia coisas tão extremamente injustas que eu não podia ficar
calado … sobre as crianças instrumentalizadas … se é a Frelimo, se é a Renamo … eu sei que aquilo
aconteceu, não sei quem o comandou, mas de facto aquilo aconteceu … Não admito uma coisa daquelas,
aquilo é um barbarismo tremendo. Assim como fuzilar … O fuzilamento do Estado, também
não concordo, acho que não é assim, portanto manifesto … Aqui havia uma censura oficial, no tempo
colonial; depois da Independência houve uma espécie de autocensura ideológica … porque estavam
convencidos que eram uns grandes marxistas-leninistas! Em nome de um progresso, em nome de uma
futura nação – sempre o futuro – liquidavam o presente! (da Silva, Laban, 1989: 783-784) 19
O escamoteamento e falsificação do passado mina a maturidade do carácter e dignidade da sociedade
em geral, e da sociedade civil, em particular. De geração em geração, a sociedade civil
é forçada a renascer do nada. Este, entre outras questões sublinhadas na secção anterior, serve
de referência para reflexão sobre as mudanças ocorridas ao longo do tempo. Revisitando o passado
remoto, em vez de completamente varrê-lo das análises retrospectivas, é possível avaliar
68 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

se no passado recente e no presente não estavam ainda a ocorrer expressões de escravidão,
servidão doméstica, incluindo tráfico de pessoas, formas degradantes e desumanas de condições
de trabalho e de vida, praticadas em várias partes de Moçambique.
As mudanças positivas, após a queda do regime colonial, têm sem dúvida melhorado a vida de uma
pequena parte da população. O acesso à terra, relativamente facilitado pelo facto de ser propriedade
exclusiva do Estado, ou a relativa facilidade de se emigrar para procurar emprego em países
vizinhos, não têm constituído opções suficientemente capazes de proporcionar trabalho sustentável
e vida dignificante. Porém, após quase quatro décadas de independência da administração colonial,
são ainda muitas as evidências de que Moçambique continua refém de relações de escravidão
e servidão doméstica, bem como condições de trabalho e de vida indigentes e desumanas.
ACTUAL SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBICANA É FRACA: PORQUÊ?
A secção anterior sublinha o impacto destrutivo da relação problemática com o passado herdado,
nomeadamente em termos de enfraquecimento da maturidade da sociedade civil. Porém,
a valorização ou desvalorização do passado é uma questão da inteira responsabilidade dos protagonistas,
nomeadamente dos líderes da sociedade civil contemporânea. A desvalorização das
iniciativas corajosas, criadoras ou inovadoras, ou o desprezo pelo sentido de justiça e de compaixão,
é algo que tem que ver com o carácter da actual SCM. Só que, para se entender correctamente
o papel desta dimensão da sociedade civil, é preciso situar tal dimensão no contexto
mais amplo dos dois eixos principais em que se alicerça a sociedade civil (ver Figura 2).
O entendimento das instituições da sociedade civil moçambicana não depende tanto da quantidade
de factos acumulados, mas de se ter os conceitos, explicações e abordagens adequadas.
A literatura sobre a SCM pode ser considerada mais ou menos escassa, ou mesmo deficiente,
dependendo dos critérios de avaliação e dos propósitos da análise. Enquanto o conhecimento
sobre o estado das OSC formais (tanto conhecimento qualitativo como quantitativo) aumentou
substancialmente na última meia dúzia de anos 20 , o mesmo não pode ser dito sobre as representações
e redes da sociedade civil, informais e praticamente desconhecidas, mas que são aquelas
que no quotidiano são mais relevantes em termos sociais e de satisfação dos interesses comuns
dos seus participantes.
A QUESTÃO DA FRAQUEZA DA SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBICANA
O fraco conhecimento sobre o domínio da sociedade civil informal não justifica que o conhecimento
da componente formal seja desconsiderado. Pelo contrário. Um bom conhecimento e entendimento
da dinâmica da sociedade civil formal é indispensável para se encontrar caminhos
realistas e efectivos para a sua crescente transformação em entidades socialmente mais relevantes.
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 69

Observando em detalhe as quatro dimensões da sociedade civil (Figura 2), é possível identificar e
qualificar cada uma delas, através das suas respectivas variáveis (a Caixa 1 apresenta um resumo
da pontuação das principais variáveis, nas subdimensões e dimensões do ISC). De uma maneira
geral, todos os estudos corroboram a ideia de que a SCM é fraca. As divergências na avaliação da
fraqueza da SCM dependem dos critérios ou padrões de qualidade, das variáveis consideradas
mais ou menos fracas, em oposição às variáveis consideradas mais ou menos robustas ou fortes.
CAIXA 1 SUMÁRIO DA PONTUAÇÃO DAS PRINCIPAIS SUBDIMENSÕES
DO ÍNDICE DA SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBICANA EM 2007
ESTRUTURA
AMBIENTE
VALORES
IMPACTO
A dimensão Estrutura contempla os actores dentro da arena da sociedade civil, suas características e relações
entre eles. Avalia-se o tamanho, força e vitalidade das organizações da sociedade civil (OSC) quanto aos recursos
humanos, organizacionais e financeiros. As subdimensões incluídas na estrutura, com a respectiva pontuação
para a SCM são: amplitude (1,2) e profundidade (1,2) da participação cidadã; diversidade de participantes na
SC (1,3); nível de organização (0,6); inter-relações dentro das OSC (1,5) e recursos (0,7). A pontuação média agregada
da estrutura, referente ao ano 2007 em Moçambique, foi de 1,1 ponto. A baixa pontuação deriva sobretudo
do baixo nível organizacional das OSC (0,6) e da fraca disponibilidade de recursos (0,7). Apenas uma subdimensão
(inter-relações dentro das OSC) apresenta um nível mediano (1,5).
O ambiente externo, no qual a SC existe e funciona, compreende indicadores como os seguintes: contexto político
(1,0), liberdade e direitos (1,7), contexto socioeconómico (1,0) e sociocultural (2,0); ambiente legal (1,0), relações
entre Estado e SC (0,7), Sector Privado e SC (0,8) e relações entre Doadores e SC (1,3). A pontuação média agregada,
na dimensão ambiente, foi de 1,2 pontos. A SCM apresenta-se bastante fraca, nas relações com o
Estado e com o sector privado. As razões da referida fraqueza são certamente diferentes. Com o Estado, a SC
enfrenta dificuldades de ordem institucional, política, legal e administrativa. O quadro legal disponível é excludente
e avesso, tanto às organizações informais como às estrangeiras; as OSC formais recebem apoio financeiro
mínimo (menos de 5% das suas receitas totais). Do mercado, a SCM recebe o maior apoio financeiro (cerca de 70%
das receitas com origem externa e 25% do mercado nacional). Todavia, sendo a economia nacional globalmente
fraca e pequena, tal fraqueza afecta, directa ou indirectamente, o potencial e a capacidade de expansão da SCM.
Esta dimensão abrange os valores praticados e promovidos pela sociedade civil, nomeadamente: democracia
(1,0), transparência (0,7), tolerância (1,5), não-violência (1,5), equidade de género (0,7), erradicação da pobreza
(2,0), sustentabilidade ambiental (1,0) e equidade na diversidade (0,8). A pontuação média agregada, na
dimensão Valores, foi de 1,1 ponto. As subdimensões mais críticas são: Transparência (0,7 pontos), Equidade de
Género (0,7 pontos) e Equidade na diversidade (0,8). Apenas a Erradicação da Pobreza obteve pontuação satisfatória
(2 pontos).
Na dimensão Impacto, como o termo sugere, avalia-se o impacto ou influência dos actores da SC na vida das pessoas
e da sociedade. A SCM apresenta a seguinte pontuação: política pública (1,2), escrutínio do Estado e empresas
privadas (0,5), resposta aos interesses sociais (1,0), empoderamento dos cidadãos (0,8) e resposta às
necessidades sociais (1,3). A pontuação do Impacto da SCM foi de 1,0 ponto; ou seja, impacto fraco, principalmente
no escrutínio e monitoria das contas e funcionamento do Estado e das empresas privadas.
FONTE Francisco et al., 2008
Os Gráficos 3 e 4 sintetizam o agregado de um índice composto por 80 variáveis, organizadas
em quatro dimensões e 27 subdimensões (ver anexo 4: Matriz de Pontuação dos Indicadores
do ISC, Francisco et al., 2008: 121). A classificação média de um, do Índice da Sociedade Civil
(ISC), numa escala de 0 a 3 pontos, sugere que a SCM é fraca; zero representa ausência total,
enquanto três representa disponibilidade completa do atributo ou característica avaliada.
O valor médio do ISC corresponde à média aritmética das pontuações atribuídas aos 80 indi-
70 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

cadores, ordenados em quatro dimensões: estrutura (1,1 pontos), ambiente (1,2 pontos), valores
(1,1 pontos) e impacto (1,0 pontos).
A fraqueza da SCM é particularmente acentuada, por um lado, por 15% dos 80 indicadores
terem recebido classificação de zero pontos, 59% entre zero e 1,5 pontos e 26% terem recebido
1,5 ou mais pontos. Ou seja, cerca de 74% das variáveis estão abaixo da média, enquanto
somente 26% obtiveram uma classificação igual ou superior à média (Gráfico 4).
GRÁFICO 3 DIAMANTE DO ÍNDICE DA SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBICANA 2007
estrutura
3
2
1,1
1
0
valores 1,1 1,0
impacto
1,2
ambiente
GRÁFICO 4 DISTRIBUIÇÃO DA PONTUAÇÃO DOS 80 INDICADORES DO ISC, MOÇAMBIQUE 2007
acima 1,5
26%
=zero
15%
abaixo 1,5
59%
Nas actuais circunstâncias, em que já se reuniu um satisfatório e sistemático conhecimento
sobre o estado da SCM, as questões importantes, para efeitos de investigação, deixam de ser
questões de ordem descritiva. O prioritário, então, é lidar com questões relacionadas com o
entendimento dos factores determinantes e das causas da fraqueza da sociedade civil. A que se
deve, de facto, a fraqueza das quatro dimensões da SCM, e que variáveis são mais determinantes?
A resposta a esta questão dificilmente pode ser única. No mínimo, existem pelo menos
duas hipóteses, dependendo das expectativas por detrás das avaliações:
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 71

Hipótese 1 A qualidade do eixo constituído pela relação estrutura-ambiente é directamente
proporcional às instituições da sociedade em geral (políticas, económicas e sociodemográficas).
A implicação desta relação é que não se pode esperar que a SCM
seja excepcionalmente mais forte do que a sociedade a que pertence, pois depende
inteiramente das esferas institucionais que fornecem os recursos tanto humanos
como materiais e financeiros que sustentam a sociedade civil. Assim,
Hipótese 2 A robustez do eixo estrutura-ambiente é condição necessária, mas não suficiente,
para que a sociedade civil se desenvolva e fortifique como uma instituição credível e
confiável na satisfação de interesses comuns aos actores provenientes das principais
esferas da sociedade – mercado, família e Estado. A condição suficiente deve ser procurada
na qualidade do eixo constituído pela relação valores-impacto. Quanto menor
for o carácter, integridade, honestidade e competência das OSC e dos seus líderes,
menor é a confiança e a credibilidade inspiradas pela sociedade civil
Sem entrar em testes formais e estatísticos destas duas hipóteses enunciadas, na presente secção
resume-se o conhecimento descritivo acumulado, em busca de um entendimento sistemático
das causas e factores determinantes da fraqueza da sociedade civil. Neste momento, o
desafio principal em termos de investigação já não é mostrar que a SCM é fraca, mas identificar
quais os principais estrangulamentos ou variáveis simultaneamente 1) importantes e 2) onde
a sociedade civil é mais débil ou fraca. Isto requer identificar as variáveis realmente estruturantes,
determinantes e funcionais, em cada um dos dois eixos, acima identificados: estrutura-ambiente
e valores e impacto.
Para benefício da apresentação que se segue, a Tabela 1 sumariza alguns dos principais indicadores
caracterizadores do ambiente em que a sociedade civil existe e se desenvolve, com destaque
para indicadores sobre aspectos demográficos, sociais e económicos, bem como nível de desenvolvimento
humano, diversidade cultural (linguística, étnica e religiosa) e nível de rendimento
médio dos moçambicanos. Os indicadores cobrem atributos relevantes das três principais esferas
da sociedade – família, mercado e Estado – aos quais se fará referência, sempre que for
oportuno, nas páginas que se seguem.
AMBIENTE-ESTRUTURA À IMAGEM E SEMELHANÇA DA SOCIEDADE MOÇAMBICANA
O eixo estrutura-ambiente envolve duas das quatro dimensões intimamente dependentes das
esferas em que se alicerça a sociedade: mercado, família e Estado. Tal como ilustra o Gráfico 3,
tanto a estrutura como o ambiente em que a SCM existe apresentam-se fracas.
A estrutura da sociedade civil contempla o tamanho, organização, infra-estruturas, qualidade
dos recursos humanos e financeiros, bem como o desempenho da participação dos cidadãos
no conjunto de interesses comuns à qualidade da sociedade em geral. É a este nível que se
72 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

TABELA 2 INDICADORES RELEVANTES SOBRE MOÇAMBIQUE
Superfície (1000 km 2 ) 799,4
População (milhões de habitantes), 2007 21,9
População urbana, % do total, 2010 38,4
Esperança de vida à nascença, 2007 (em anos) 47,8
Taxa Total de Fertilidade (filhos por mulher) 5,1
Taxa de analfabetismo de adultos
(% com idade a partir de 15 anos, 1999-2007) Mulheres (67%) Homens (43%)
Índice de Desenvolvimento Humano, 2007 0,402 (172%)
PIB per capita em $US, 2007 364
Índice de Pobreza Humana (IPH-1) 46,8%
Probabilidade de não viver até aos 40 anos (2005-2010) 40,6%
Taxa de analfabetismo de adultos (1999-2007) 55,6%
População sem acesso a fontes de água melhorada (% em 2006) 58%
Crianças com peso a menos para a idade
(% com idades a partir de 15 anos, 2000-2006) 24%
População abaixo do limiar da pobreza de rendimento
$1,25 por dia (2000-2007) 75%
$2 por dia (2000-2007) 90%
Limiar nacional de pobreza (2000-2006) 54,1%
Índice de Gini, 2007
(Gini situa-se entre 0 (igualdade absoluta) e 100 (desigualdade absoluta)) 47,1
Ajuda pública ao desenvolvimento, desembolsos líquidos, USD per capita $65
19,4% PIB
Assentos parlamentares por mulheres 35%
Principais línguas (16), mais usadas diariamente (DHS 2003) Emakhuwa, 26%;
Xichangana, 11%;
Português, 9%;
Elomwe, 8%
Principais Religiões, (DHS 2003) Católica, 25,2%;
Siao/Zione, 21,7%;
Muçulmana, 17,7%;
Sem religião, 17,8%;
Protestante/Evangélica, 8,%.
FONTE INE, 2008; USAID e INE, 2005 (HDHS2003), UNDP, 2008/09)
traduz o maior ou menor voluntarismo das pessoas, o maior ou menor entusiasmo na criação
de associações, movimentos colectivos e redes sociais. Por seu turno, o ambiente abrange o
contexto institucional, incluindo factores políticos, legais, socioeconómicos, demográficos e
culturais, bem como as relações de interdependência entre os actores da sociedade civil, por um
lado, e os actores do Estado, do mercado e da família, por outro.
Os membros activos da actual SCM são principalmente voluntários (75% dos recursos – Tabela 3),
integrados em organizações do tipo associação sem fins lucrativos (90%). As receitas das OSC
provêm em 70% de países estrangeiros e 25% do mercado nacional. O Estado contribuiu, em
termos financeiros, com menos de 5% das receitas mobilizadas pelas OSC formais.
Os indicadores de pobreza, reunidos na Tabela 2, testemunham a profundidade da pobreza em
Moçambique, através de várias expressões de pobreza: absoluta, relativa e humana. Repare-se
que, enquanto o limiar oficial de pobreza absoluta (menos de um dólar americano por dia) é
estimado em 54%, estima-se que 75% dos moçambicanos tenham um rendimento inferior a
$1,25 por dia; a proporção da população com $2 por dia atinge 90% da população total.
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 73

TABELA 3 SOCIEDADE CIVIL FORMAL EM NÚMEROS, MOÇAMBIQUE
NÚMERO DE OSC 4,853
Cinco províncias absorvem mais de 70% das OSCs (Maputo Cidade – 13%; Maputo Províncias – 10% 70%
Unidades por 100 mil habitantes, variando entre 8 a 57 entre as províncias 26
DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA
Comunidade local 43%
Distritos 34%
Cidades 6,6%
Uma província (7%); Várias províncias (4%); Nacional (5,7%); Internacional (1%)
PERFIL DOS RECURSOS HUMANOS 138,604
Voluntários (Homens 58%; Mulheres 42%) 75%
Remunerados (Homens 76%; Mulheres 24%) 18%
Clérigos (Homens 77%; Mulheres 23%) 6%
Funcionários públicos e consultores
(Homens 72%; Mulheres 28%) 1,5%
Empregados em tempo inteiro 16%
Voluntários estáveis 28%
Voluntários ocasionais 46%
Número mediano de pessoas por organização 8
TIPO DE OSC
Associações (Religiosas – 53%; Políticas – 25%) 92%
ONGs Nacionais 3%
ONGs Estrangeiras 4%
RECEITAS POR ORIGEM (MILHÕES US$) 301
De países estrangeiros 71,3%
Do sector privado nacional (famílias e individuais) 25,4%
Do Governo 3,3%
DESPESAS POR ORIGEM (MILHÕES US$) 301
Salários 29%
Compra de bens e serviços 27%
Subsídio, donativos 8%
Compra de bens de capital 7%
ACTIVIDADES E SERVIÇOS
Actuação em um único sector 60%
Oferta de dois ou mais serviços 50%
Recursos humanos mobilizados por apenas 1% das OSC 30%
Receitas totais acumuladas por apenas 1% das OSC 40%
FONTE INE, 2006; Francisco et al, 2008
Simultaneamente, o poder cidadão, exercido por via da participação dos cidadãos na vida política,
depende do tipo de sistema de instituições, políticas, jurídicas e administrativas, prevalecentes no
país. Historicamente, como mostram os Gráficos 1 e 2, as OSC aumentaram ou diminuíram, em
diferentes períodos históricos. Isto reflecte a maior ou menor liberdade individual efectiva; tanto a
liberdade de expressão como liberdade de associação política e cívica dos cidadãos.
Desde 1990, o processo de democratização tem decorrido a ritmos ou velocidades muito
variáveis. Nuns casos, geralmente quando o partido no poder melhor controla o processo de
mudança, registaram-se avanços efectivos na aplicação do direito constitucional de escolha dos
órgãos de soberania e governantes, por via do sufrágio universal. Exemplo disto são as quatro
eleições multipartidárias, legislativas e presidenciais, realizadas entre 1994 e 2009. Noutros
casos, nomeadamente no que diz respeito à descentralização do poder de decisão por via da
autarcização e provincialização, o processo decorre muito lentamente. No caso da autarcização
somente um quarto da população, em 43 autarquias, tem podido exercer o direito constitucional
ao voto. Os restantes três quartos continuam subordinados a um sistema administrativo
74 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

centralizado por órgãos e dirigentes locais nomeados, em vez de eleitos democraticamente
(Francisco, 2009b; OSISA, 2009b). Sem pretender ser muito mais exaustivo, de seguida apresenta-se
um breve comentário sobre o essencial das três esferas da sociedade que moldam e
determinam, directa ou indirectamente, o eixo estrutura-ambiente da sociedade civil.
SOCIEDADE CIVIL E ESTADO
Que tipo de Estado existe em Moçambique? Segundo Francisco (2008b, 2009a, 2009b), o actual
Estado Moçambicano poder-se-ia caracterizar, resumidamente, como um Estado Falido, mas não
um Estado Falhado. Depois da guerra civil, nas duas últimas décadas, o Estado Moçambicano tem
sido capaz de evitar o Estado Falhado, pois a autoridade política e administrativa tem perdurado,
foram criadas algumas instituições mais ou menos democráticas, o Governo tem conseguido mobilizar
recursos financeiros, principalmente da comunidade internacional e como membro de organismos
internacionais, tais como as Nações Unidas e as Instituições de Bretton Woods, entre
outras.
Não obstante a relativa estabilidade alcançada, Moçambique continua a ser um país em risco potencial
de conflitos ou perturbações sociais e políticas, visto possuir instituições bastante fracas. O actual
Estado Moçambicano não é nem um Estado Liberal, nem um Estado de Bem-estar Social. Não é um
Estado Liberal, porque é demasiado intervencionista, centralizador, dirigista e controlador de áreas
ou activos cruciais na edificação de uma sociedade livre, no sentido liberal do termo. Desde a introdução
da Constituição de 1990 foram dados alguns passos rumo à criação de um Estado de Direito,
mas exceptuando algumas áreas, o tipo de instituições prevalecentes ainda não o configuram.
Volvidas duas décadas, como mostra o Gráfico 5 (a, b), o processo de descentralização do poder
para a sociedade, tanto o poder de decisão política como o de gestão financeira descentralizada,
são praticamente irrisórios. Não obstante a Constituição da República, desde 1990, prever que a
Administração Pública deva ser estruturada com base no princípio de descentralização e desconcentração
(artigos 250 e 263, Constituição de 2004), os dois gráficos na Figura 5 não deixam lugar
para dúvidas quanto à limitada descentralização visando a aproximação dos serviços aos cidadãos.
É certo que, a partir dos gráficos da Figura 5, não é possível visualizar a real dimensão da limitada
simplificação de procedimentos administrativos ou das imensas dificuldades causadas ao
cidadão pelo ineficiente sistema administrativo distrital e de localizada, disponível no país. Apesar
disso, seria abusivo considerar que o Estado Moçambicano se pode considerar um Estado
de Bem-estar Social, pelo simples facto de os governantes declararem insistentemente que a sua
intenção é proporcionar segurança e bem-estar social à maioria da população. O actual Estado
é demasiado descontrolado, informalizado, irresponsável e incapaz de proporcionar segurança
pública mínima e protecção social básica.
O actual Estado carece de serviços públicos adequados e com cobertura regional e social
satisfatória. Grande parte dos serviços públicos disponíveis mantém-se graças ao financiamento
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 75

proporcionado pelos doadores, incluindo o financiamento directo ao Orçamento de Estado, ou
orientado para sectores sociais específicos (saúde, educação e infra-estruturas) (Ainadine, 2008;
Feliciano et al., 2008; Francisco e Paulo, 2006; Francisco, 2008b, 2009a, 2009b; Hodges e
Tibana, 2005; Jackson et al., 2004; Quive, 2007).
GRÁFICO 5 REPRESENTAÇÃO DO PODER DE DECISÃO EM TERMOS POLÍTICOS E DO ORÇAMENTO PÚBLICO,
MOÇAMBIQUE 2007
5A PODER DIRECTO E PODER
DELEGADO DO CIDADÃO
5B DESPESAS DO ORÇAMENTO DE ESTADO
POR ÂMBITO DE DECISÃO, MOÇAMBIQUE 2007
poder directo 4%
poder delegado 96%
central 66,5%
provincial 31%
distrital 2,5%
FONTE Francisco, 2007; Francisco et al., 2008: 51 FONTE MPD, 2007
Uma nota merece ser feita sobre a diferença estrutural entre as infra-estruturas e forma organizacional
entre a SCM e o actual Estado Moçambicano. Este último possui infra-estruturas
organizacionais e administrativas, hierarquizadas verticalmente e sustentadas por um Orçamento
Público, com direito legal de uso da força (coerção, especialmente legal). Em contrapartida,
a sociedade civil possui infra-estruturas organizacionais dispersas e horizontais,
dependentes de redes sociais estruturadas horizontalmente, de um orçamento doado por entidades
estrangeiras ou pelo mercado e famílias, numa base voluntária (ver Tabela 3).
Convém ainda referir que, ao nível do senso comum, o activismo das OSC mais proeminentes
tem gerado uma ideia deturpada sobre a configuração efectiva da SCM. Apesar das ONGs
estrangeiras e nacionais serem em número inferior a 5% (Tabela 3), o facto de elas concentrarem
mais de metade dos recursos humanos e financeiros confere a esta minoria de organizações
uma enorme visibilidade. Daí resulta a percepção da imprensa e da opinião pública de que as
OSC se concentram nas principais cidades provinciais, com destaque para a Cidade de Maputo.
A sua visibilidade é enorme, quando comparada com a completa falta de visibilidade e capacidade
de advocacia da grande maioria das OSC radicadas nos distritos e nas localidades.
O Gráfico 6 mostra bem o contraste entre a percepção do senso comum e a situação real da
distribuição geográfica das OSC. Contrariamente à ideia prevalecente, menos de 10% das OSC
formais encontram-se nos principais centros urbanos, enquanto mais de 75% estão nas comunidades
rurais e distritos.
76 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

GRÁFICO 6 PERCEPÇÃO SOBRE A DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA DAS OSCs EM MOÇAMBIQUE, 2007 (EM %)
Largamente nas grandes cidades 45,3
Largamente limitadas ao urbano 19,8
Em toda a parte, mesmo zonas remotas 16,5
Em toda a parte, excepto áreas remotas 18
FONTE Francisco, 2007
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
GRÁFICO 7 DISTRIBUIÇÃO REPRESENTATIVA DAS OSCs EM MOÇAMBIQUE, 2003 (EM %)
45
40
42,4
35
33,5
30
25
20
15
10
5
0
comunidade
local
distrito
6,6 6,7
cidade e
arredores
uma
província
4 5,7
várias
províncias
nacional
1,1
internacional
FONTE Francisco et al., 2008: 51; MPD, 2007
SOCIEDADE CIVIL E MERCADO
Em relação à economia nacional, existe uma crescente literatura reunindo evidências que sustentam
o argumento, defendido pelo autor noutros trabalhos, sobre a bazarconomização da
economia moçambicana. A economia nacional está hoje convertida numa economia de bazar;
um bazar multiverso, ou conjunto de múltiplos universos económicos, aparentemente paralelos
e independentes uns dos outros, mas, na verdade, estruturalmente organizados em relações
económicas de reprodução alargada (lucrativa ou mesmo especulativas), simples (e.g. subsistência
básica, prosuming ou actividades sem fins lucrativos) ou meramente consumista (Francisco
(2008b, 2009a).
Tal como acontece em muitos outros países, a economia de Moçambique é geralmente representada
pelo universo económico formal, e a parte da economia informal captada pelos sistemas
estatísticos, através de indicadores estatísticos como o produto interno bruto (PIB).
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 77

O crescimento ou a estagnação da riqueza material, inflação, geração de emprego e desemprego,
aumento ou diminuição das desigualdades do rendimento, entre outros indicadores, surgem
como expressões dos fenómenos económicos cobertos por indicadores estatísticos que só
parcialmente reflectem a economia real. Reflectem, de facto, a ponta de um imenso icebergue
de dimensão desconhecida e relações económicas legítimas mas não legais, extralegais mas
socialmente relevantes, ilegais ou ilícitas mas fortemente influentes na sociedade (Feliciano et
al., 2008; Francisco e Paulo, 2006; Francisco, 2007a, 2008b, 2009a, 2009b).
A riqueza nacional é produzida numa economia de bazarconomia, triplamente dependente de
instituições e actividades principalmente de transferência, em vez de instituições produtivas,
sob diversas formas: 1) Dependente de uma economia de subsistência controlada por instituições
avessa ao valor económico acrescentado; 2) Dependente da transferência de recursos
financeiros provenientes da ajuda internacional, principalmente para o Estado; 3) Dependente
de relações crescentemente extralegais (legítimas mas não legais, ilegítimas, ilegais), dos impostos,
do roubo, da fraude, chantagem e burla, incluindo o vasto e crescente mundo económico
que Napoleoni (2009) designa como Economia Canalha (Rogue Economics).
De acordo com as estatísticas oficiais, Moçambique produz um produto nacional bruto per
capita estimado em $US 364. Em outras palavras, o moçambicano produz em média um
dólar por dia (UNDP, 2009). O que pode fazer um cidadão comum com um dólar por dia?
A pequenez do mercado nacional é melhor entendida quando considerada num contexto comparativo,
por exemplo com economias de países vizinhos. O Gráfico 8 ilustra bem este ponto
ao responder à seguinte questão: em quanto tempo produzem os outros países o que Moçambique
produz num ano? Em 1996, as Maurícias, com uma população similar ao tamanho da
população da Cidade de Maputo (sensivelmente 1 milhão de habitantes), produzia em seis
meses o mesmo que Moçambique produzia num ano. Em 2006, as Maurícias em treze meses
produziu a mesma riqueza que Moçambique num ano. Ou seja, numa década, Moçambique
ganhou seis meses de competitividade em relação às Maurícias, mas é preciso não esquecer
que aquele país da África Austral possui 6% da população moçambicana.
O Gráfico 8 apresenta vários outros exemplos comparativos, com países desenvolvidos 21 e outros
países vizinhos, como o Botswana e África do Sul. O Botswana, com uma população equiparável
ao grande-Maputo (1,8 milhões em 2005), produziu há dez anos atrás em cinco meses
o que Moçambique produziu num ano. Já em 2006, precisou de nove meses, significando que
a economia moçambicana conquistou quatro meses de vantagem competitiva. O caso comparativo
mais extremo é o da economia da África do Sul. Este país vizinho produziu, em 1996,
em apenas quatro dias, o equivalente ao que Moçambique produziu num ano. Em 2006, precisou
de mais quatro dias; ou seja oito dias, para produzir tanto como Moçambique. O Gráfico 8
não apresenta o caso do Zimbabwe, país que em 1996 ainda produzia em dois meses o equivalente
ao que Moçambique produzia num ano.
78 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

GRÁFICO 8 EM QUANTO TEMPO PRODUZEM OS OUTROS PAÍSES O QUE MOÇAMBIQUE PRODUZ NUM ANO?
COMPARAÇÃO EM 1996 E 2006
ANO ÚTIL DE PRODUÇÃO (22 DIAS/MÊS = 264 DIAS ANUAIS)
Austrália
3
1,4
Botswana
110
193
Maurícias
135
294
Portugal
Singapura
África do sul
Estados unidos
10
5
15
5,8
8
4
0,15
0,07
0 50 100 150 200 250 300
N.º DE DIAS ÚTEIS NO ANO
PIB, 2006 PIB, 1996
FONTE Word Bank, CD-ROM 2007, UNDP, 1999, 2007
O breve contexto económico acima apresentado é suficiente para se entender o ambiente de
relações económicas de que as OSC dependem, que se alimentam de recursos financeiros e
materiais. Obviamente, por muitos anos ainda, as OSC em Moçambique, só muito marginal ou
complementarmente podem aspirar à autonomia financeira das suas principais fontes de sustento,
principalmente de fontes com origem externa. A maioria das OSC carecem de meios
próprios de financiamento, para sustento das suas actividades programáticas. Elas são maioritariamente
entidades sem fins lucrativos.
O mesmo acontece também com o Estado, mas com uma grande diferença entre as duas entidades.
As OSC mobilizam recursos, numa base voluntária para a realização de desinteresses
comuns dos seus membros e actores, enquanto o Estado tem um mandato da sociedade, possuindo
para tal o direito de recorrer à força, se necessário, para efeitos de mobilização de recursos
financeiros e gestão do bem comum da sociedade.
A Tabela 3 contém dados sobre o balanço contabilístico de receitas e despesas das OSC formais,
produzida com base na informação do estudo do INE (2006). Em meados da corrente
década, as OSC formais mobilizaram entre 300 a 320 milhões de dólares americanos (depen-
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010
79

dendo do câmbio usado) de receitas financeiras; pouco mais de 70% foram de origem externa,
25% provenientes do mercado nacional e apenas 3% proveniente do Estado (Gráfico 9).
O futuro do apoio financeiro às OSC, particularmente do apoio do mercado nacional, irá depender
do desempenho da economia nacional. Existe potencial para se ampliarem as receitas
para a SCM, desde que as OSC consigam conquistar maior confiança, através de maior eficiência
e eficácia na execução das suas actividades e serviços. De igual modo, se as OSC se tornarem
mais confiáveis, tanto em termos de integridade, transparência e probidade, como em
termos de competência, efectividade e capacidade de realização de programas úteis à sociedade,
a própria comunidade internacional poderia aumentar o seu apoio directo à SCM; apoio
directo quer por realocação de fundos actualmente canalizados para o Estado, quer pela alocação
de novos recursos.
GRÁFICO 9 ORIGEM DAS TRANSFERÊNCIAS FINANCEIRAS DAS OSC
Neste âmbito, a elevada dependência das OSC do mercado, sobretudo do mercado externo, merece
tratamento diferente do que deve ser dado ao Estado, o qual se encontra também fortemente
dependente da ajuda externa. Se as OSC lograssem melhorias visíveis na sua capacidade
de produzir mais e melhores resultados, justificava-se que parte dos recursos que no passado
foram confiados ao Estado fossem transferidos para a responsabilidade da própria sociedade;
isto é, transferidos para o mercado privado lucrativo ou para o mercado sem fins lucrativos. Para
além de não se justificar excessiva concentração de serviços na Administração Pública, o reforço
das OSC com mais recursos humanos e financeiros poderia aumentar o valor acrescentado e
o impacto de certos serviços públicos no desenvolvimento descentralizado e local da sociedade
moçambicana.
Merece atenção e prioridade urgente, ao nível das OSC, as desigualdades da distribuição dos
recursos financeiros e humanos qualificados. Tal como é demonstrado pelo coeficiente de Gini,
a desigualdade é praticamente absoluta. Por um lado, apenas 1% das unidades formais da sofinanciamento
do estrangeiro 72%
empresas privadas e famílias 25%
do governo 3%
80 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

ciedade civil empregam cerca de um terço (32%) dos recursos humanos (Coeficiente de Gini
igual a 0,739); um por cento das unidades concentra mais de 40% das receitas (Coeficiente de
Gini igual a 0,940) (INE, 2006: 56-65). Aqui se encontra, provavelmente, grande parte da explicação
enganadora, ilustrada no Gráfico 5, relativamente à alegada grande concentração das
OSC nos centros urbanos.
SOCIEDADE CIVIL E FAMÍLIA
A família não é geralmente considerada parte da sociedade civil devido à sua natureza privada.
Porém, visto que as OSC participam em acções públicas compreendendo associações familiares,
grupos de clãs e indivíduos com estreitas ligações familiares, a instituição da família constitui
um dos alicerces importantes da sociedade moçambicana.
Afinal de contas, é na esfera familiar que a reprodução humana acontece e de onde provêm os
efectivos de recursos humanos das OSC. Moçambique integra o grupo de países mais subdesenvolvidos
do mundo, com um crescimento natural anual médio na ordem dos 2,3%, uma
mortalidade infantil elevada (108 menores de 5 anos por mil nados-vivos), elevada percentagem
de jovens (rácio de dependência 83,0), baixa percentagem de idosos (rácio de dependência 6,2)
(ver Tabela 2; UNDP, 2009).
Como demonstrou Arnaldo (2007), na sua extensiva investigação sobre a fecundidade em Moçambique,
só a região sul do país tem apresentado evidências de redução persistente da fecundidade,
mas a generalidade da população moçambicana continua no estádio de pré-transição
demográfica. Ainda segundo Arnaldo (2007: 130), as moçambicanas em idade reprodutiva apresentam
diferenças de fecundidade substanciais dependendo do seu envolvimento na actividade laboral.
As mulheres empregadas no sector moderno têm em média três filhos menos do que aquelas
que estão no sector informal, familiar ou doméstico. A fecundidade das mulheres por conta própria
(a trabalhar no sector informal) não é diferente da do sector familiar, que é de um filho a mais
em relação à fecundidade de mulheres domésticas. Isto sugere, segundo a investigação de Arnaldo
(2007: 130, 151-152), que trabalhar no sector informal não traz conflitos com a procriação.
As projecções actuais estimam que, em 2020, a população moçambicana deverá rondar 28,5
milhões de habitantes, e em 2050 poderá atingir os 40 milhões de habitantes. Dentro de duas
décadas a população urbana ultrapassará em número a população rural. Inevitavelmente,
dependendo do tipo de mudanças demográficas, a sociedade civil será afectada, directa ou
indirectamente.
O censo do INE de 2004/05 recenseou cerca de 140 mil pessoas envolvidas em quase cinco
mil OSC formais sem fins lucrativos. Curiosamente, um efectivo humano praticamente do
mesmo tamanho do efectivo de funcionários da Administração Pública. Contudo, a diferença
na forma como ambas as esferas enquadram os seus recursos humanos é muito grande. A maior
parte das pessoas eram voluntárias, totalizando cerca de 75%. O efectivo de trabalhadores re-
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 81

munerados representava 18%, os clérigos 6% e apenas 1,5% os funcionários públicos e consultores.
A concentração geográfica dos voluntários é directamente proporcional à concentração
do número de organizações. O rácio geral do número de voluntários e a população rondavam,
em meados da corrente década, os 56 voluntários por 10 mil habitantes; mas este valor difere
muito de província para província (INE, 2006: 58).
VALORES-IMPACTO À IMAGEM E SEMELHANÇA DA SOCIEDADE CIVIL
Diz a experiência que a confiança leva uma vida inteira a ser conquistada, mas pode ser perdida
num minuto. A confiança é uma convicção muito sensível e flexível, podendo aumentar ou
diminuir, dependendo de factores específicos. Covey (2006) vai mais longe, ao defender que não
há nada tão rápido como a confiança. Quando a confiança está presente, os erros são perdoados
e esquecidos. Ela cimenta as relações, na vida das pessoas, no funcionamento das organizações
e das instituições.
Em que medida a sociedade civil pratica e promove valores positivos? Qual o impacto do papel
e influência da sociedade civil na governação e sociedade em geral? Em resposta a estas questões,
os resultados do estudo do ISC 2007 mostram que a grande fraqueza afecta as duas principais
componentes da confiabilidade: integridade e capacidade. O eixo constituído pelos
valores e o impacto integra as duas dimensões determinantes da credibilidade e confiança da
SCM, da sua inteira responsabilidade.
A maior ou menor credibilidade, tanto das pessoas como das organizações, permite testemunhar
o ponto principal sobre o papel crucial exactamente da “variável oculta”, a confiança.
Na lógica convencional tradicional, como explica Covey, o raciocínio organizacional, quer no
negócio quer em entidades com fins não lucrativos, trata os resultados como função directa do
produto da estratégia pela execução (E1 * E2 = R ). Na prática, contudo, Covey mostra existir
nesta equação uma variável implícita que faz enorme diferença, num caso como multiplicadora,
noutros como retardadora da rapidez e qualidade dos resultados alcançados.
Uma entidade, com ou sem fins lucrativos, pode ter boas estratégias de acção e grandes
habilidades de execução, mas perde a confiança dos clientes e deixa de ser credível se os
resultados forem maus. A fraca confiança actua como um imposto ou taxa sobre a produtividade,
reduzindo os resultados finais. A elevada confiança, pelo contrário, actua como multiplicador
do resultado final, quer pela credibilidade que inspira quer pela fidelidade ao produto e
aos serviços. Assim, a consideração do factor confiança altera a fórmula apresentada acima para
algo como o seguinte: (E1 x E2) = x C = R (Estratégia x Execução) x Confiança = Resultados.
Na vida quotidiana, as pessoas usam diferentes termos para expressar a sua maior ou menor
confiança, mas na essência, o que transparece é uma constante preocupação em busca de um
equilíbrio entre o carácter e a competência, tanto dos actores como das organizações da
sociedade civil. A Caixa 2 reúne comentários extraídos de artigos, da imprensa ou de trabalhos
82 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

académicos, que enfatizam a importância da integridade e competência, na avaliação da credibilidade,
liderança e impacto.
Não basta ter integridade; é necessário, também, intenção ou desejo, capacidades e resultados,
sendo a confiança como função de duas variáveis: credibilidade e competência. A credibilidade,
por sua vez, como refere Covey (2006), depende de pelo menos quatro elementos: integridade,
intenção/vontade, capacidade e resultados. A lista que se segue reúne exemplos, sistematizados
durante a pesquisa sobre o ISC 2007, que ilustram os níveis de integridade e competência
da actual SCM:
• As pessoas têm pouco sentido de transparência e da partilha de informação.
• Muitos preferem deturpar os dados e resultados para gerar uma imagem conveniente (positiva
ou negativa).
• Nível de equidade de género e de respeito pela diversidade muito fraco. Existe interesse na
erradicação da pobreza, mas o impacto é questionável.
• A prestação de contas só é praticada quando exigida ou imposta pelo patrocinador/doador.
• O envolvimento das OSC nas estratégias de combate à pobreza absoluta é mais como observadores,
auscultados e aliados de circunstância do Governo ou dos doadores.
• Não existem mais parcerias e apoio às OSC, em parte porque os doadores depositam pouca
confiança nas OSC.
• A violência é fraca, mas só a violência visível; na pratica existem formas de violência silenciosas
e dissimuladas. Violência contra as crianças e a mulher, quando os camponeses são expulsos
sumariamente das suas terras, ou quando agentes policiais abusam do recurso à força.
• Ambiente pouco produtivo e constrangedor, principalmente nos distritos e localidades, onde
a intolerância das autoridades públicas é ainda muito forte.
• Muitas são as expectativas frustradas, e muitas as desculpas para não se fazer melhor.
• As pessoas reúnem muito sem resultados palpáveis, por falta de mecanismos de responsabilização
efectiva.
• Certas autoridades manipulam as OSC em função de interesses estabelecidos.
CONSIDERAÇÕES GERAIS, DESAFIOS
E IMPERATIVOS PRIORITÁRIOS
O principal fio condutor deste trabalho são as expectativas e a esperança, numa sociedade civil
moçambicana capaz de contribuir mais activamente para uma sociedade mais saudável, tolerante,
inclusiva e eficiente. O artigo distanciou-se das perspectivas de sociedade civil circunscritas
ao grupo de elite das OSC, ou das organizações e activistas do domínio formal da
sociedade. Mesmo sabendo que as metodologias usadas para produzir os dados e a informa-
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 83

CAIXA 2 TESTEMUNHOS SOBRE A INTEGRIDADE E A COMPETÊNCIA DA SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBICANA
SOCIEDADE CIVIL, INFORMAÇÃO PÚBLICA E COMUNICAÇÃO SOCIAL “A sociedade civil assume, historicamente, um papel importante na
flexibilização do processo de governação vista como transparência na gestão da coisa pública e no domínio do accountability ou da
prestação de contas. A promoção da transparência é outro elemento que só se pode tornar efectivo com a existência de uma sociedade
civil forte e interventiva, e que seja, acima de tudo, muito proactiva. Mas o limitado número de organizações que intervêm na área da
governação, seja no âmbito do PARPA ou fora dele, é um indicador de que estas temáticas ainda não são privilegiadas, havendo mais
organizações viradas para a provisão de serviços e advocacia do que em sectores como Educação e Saúde … As OSC parecem ter adoptado
uma cultura de subordinação ao Governo, num contexto em que predomina a percepção, quanto a nós errada, de que ser crítico
do sistema de poder é sinónimo de ser confuso e subversivo. Há, assim, um grande vazio na sociedade civil moçambicana no que concerne
à produção de políticas alternativas; são muito poucas as OSC nacionais que pressionam e propõem soluções, depois que tenham
desenvolvido estudos pertinentes ou tenham feito análises metodologicamente credíveis de cada situação.” (Salema, 2008: 83)
CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL A macrocefalia e a centralização do país está, pois, presente também
na distribuição dos recursos materiais e humanos das organizações da sociedade civil. E, nestas condições, pode-se admitir que
o seu papel em muitas áreas fora da capital, especialmente nas zonas rurais e nas províncias onde se concentram grande parcela
da população, é necessariamente reduzido, principalmente pela falta de recursos humanos e materiais. (OSISA, 2009a: 75)
A ARTE DE CRIAR FRACAS INSTITUIÇÕES “Caiu o pano sobre a novela que andou em torno da constituição da Comissão Nacional de
Eleições, CNE. Os cinco membros eleitos pela Assembleia da República de Moçambique decidiram eleger através do voto, os restantes
oito membros que iriam preencher o corpus deste órgão eleitoral. (…) Está a tornar-se um ciclo vicioso esta arte. Não se
vislumbra nenhum esforço de mudar a situação. Tanto tempo gasto; tanto dinheiro e energias gastas para no fim, depararmonos
com um aborto como esse! Um aborto da CNE que levará cinco longos anos a feder terrivelmente! A fraqueza começa aqui.
A CNE tem agora todas as condições necessárias para prestar um péssimo serviço ao povo. A CNE tem agora melhores condições
(que antes) para levar a cabo um processo eleitoral bem desorganizado e fraudulento de sempre! A incompetência está de
parabéns (Egídio Vaz, 2007, http://ideiasdemocambique.blogspot.com/2007_06_01_archive.html).
SOCIEDADE CIVIL E DEMOCRACIA “… uma vez que nem todos os cidadãos têm acesso a essas organizações, pois o ingresso nelas
é restrito, o papel dessa ‘sociedade civil’ não é um factor de ampliação da democracia. Essa ‘sociedade civil’ pode até funcionar
como um factor que atrofia a democracia, na medida em que ela substitua a participação directa dos cidadãos em geral, e funcione
como uma espécie de tampão entre o Governo e o povo. O Governo põe o povo à distância, interpondo a ‘sociedade civil’… ”
(Afonso dos Santos, in Savana 08.02.2008, p. 7).
QUE ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL MOÇAMBIQUE TEM “Em estados novos, como é Moçambique, sociedade civil e suas organizações
são, em geral, fracas. De facto, forças políticas que governam os países tendem a dominar a esfera social, económica
e política; sendo assim, muitas das organizações da sociedade civil que florescem tendem a estar muito próximas do governo
do dia de forma a que possam ter aceitação do governo e tendem evitar tomar posições contraditórias das do governo. Como
resultado, a autonomia, a legitimidade e a independência dessas organizações são questionáveis. No caso concreto de
Moçambique, estes factores tomam contornos às vezes assustadores, onde se verificam organizações da sociedade civil subservientes
a lutarem por agradar e/ou ter um lugar ao lado do governo do dia em vez de serem a voz dos cidadãos.” (Xavier, 2009:
13, http://www.integridadepublica.org.mz)
TRANSFORMAR ESTE DEBATE EM AGENDA DE POLÍTICA PÚBLICA “É interessante notar que a questão do uso dos recursos naturais
de Moçambique e da natureza extractiva da economia nacional são tão importantes para as comunidades locais e para o País
inteiro, mas que, apesar dessa importância crucial, neste momento crítico do ciclo político nacional nenhuma organização (partido
político ou outro tipo de organização social) trouxe estas questões para o topo da agenda do debate de políticas públicas
cruciais. Dos partidos políticos existentes em Moçambique provavelmente não é de esperar muito, pois todos eles têm muito
mais interesse no acesso ao poder do que têm na natureza política desse poder e das políticas que esse poder pode levar a cabo.
Por isso, o que se ouve são listas de realizações e promessas sobre tudo e para todos, mas não há discussão política e de políticas
com o mínimo de seriedade e de qualidade.” (Castel-Branco, 2009, http://www.iese.ac.mz/lib/noticias/2009/ComentariosdeCastelBranco-RelCIP.pdf)
SEGUNDO A SOCIEDADE CIVIL: GAZA ANDA A PASSO DE UM CAMALEÃO DOENTE A posição da Sociedade Civil (SC) apresentada na
sessão do Observatório de Desenvolvimento referente a 2009, em Gaza, face à implementação do Plano Económico e Social
(PES) de 2008 a nível da província, é de que o governo de Raimundo Diomba está afundado na pobreza. No respectivo documento,
de 58 páginas, até se lê que Gaza se desenvolve a passo de um camaleão doente, pois há poucos investimentos e verifica-se
a descontinuidade de vários projectos.” (António Zacarias, Magazine Independente, 30.09.2009, p. 26)
MASC: A MONITORIA DA GOVERNAÇÃO EM MOÇAMBIQUE “… o sistema político moçambicano oferece oportunidades para a participação,
advocacia e monitoria da governação, mas a situação excessivamente informal da maioria dos mecanismos participativos
impede aos cidadãos de usarem efectivamente estes pontos de entrada. Portanto, a influência dos cidadãos nas políticas
e práticas do governo é fraca (p. 8) … a transparência na alocação de recursos públicos é moderadamente fraca, tendendo
ligeiramente para moderada (p. 9) … o acesso à justiça em Moçambique é muito fraco (p. 11) … embora in crescendo, a capacidade
das OSC de contribuírem para uma boa governação é ainda fraca.” (p. 15) (Ainadine, 2008)
84 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

ção disponíveis são frequentemente enviesadas, a favor da sociedade civil formal (e.g. censo do
INE, 2006), é cada vez mais importante não se perder de vista que em Moçambique o universo
da sociedade civil socialmente relevante encontra-se principalmente no domínio extralegal ou
informal.
Uma outra opção analítica, de algum modo diferente das opções convencionais, assumida neste
artigo tem que ver com a definição operacional de sociedade civil. Procurou-se conciliar a
conjugação de interesses comuns, identificados como o móbil da arena pública, com o reconhecimento
explícito dos interesses estabelecidos (individuais e privados) em jogo no ambiente
profundamente agónico que caracteriza a SC na sua vida quotidiana. Na prática, os interesses
comuns convertem-se muitas vezes numa referência anódina ou paliativa, subordinados à
supremacia de interesses de outras esferas (sobretudo do Estado ou do mercado privado);
interesses que procuram tutelar e moldar as OSC, em conformidade com prioridades mais
competitivas ou conflituantes do que cooperativas e altruístas. Só quando se reconhece e
identifica a natureza específica da(s) realidade(s) estratégica(s) na sociedade civil é que se torna
possível fazer sentido e entender as razões da maior ou menor fraqueza da SCM, no passado
e actualmente.
BALANÇO RETROSPECTIVO: POSITIVO OU NEGATIVO?
Na introdução, levantou-se a questão de se os bons exemplos da sociedade civil, tanto no
Moçambique colonial como no Moçambique independente, terão compensado os maus
exemplos. Por outras palavras, se o balanço dos dados reunidos, aponta para um balanço mais
positivo do que negativo. A partir da análise realizada, a conclusão mais consistente com as
evidências reunidas, aponta para um balanço globalmente negativo, por três razões principais.
Uma razão tem que ver com o eixo estrutura-ambiente, a outra com a forma como a relação
com a herança do passado é gerida pelas gerações contemporâneas, e a terceira relaciona-se
com o eixo valores-impacto.
Parte significativa do balanço negativo do estado da SCM é directamente determinada pela
própria sociedade, através do ambiente por si criado e dos elementos da estrutura da sociedade
civil a ela pertencentes. A maior ou menor robustez da sociedade civil depende,
assim, do estado das principais esferas da sociedade (mercado, família e Estado). Aliás, o
contrário seria duvidoso e improvável. Se uma determinada sociedade possui fraco desenvolvimento
humano, económico e institucional, dificilmente se pode esperar que a sua sociedade
civil não a reflicta, no que tem de progressivo ou regressivo, construtivo ou
destrutivo. Isto, em si, não deve ser entendido como a única explicação da fraqueza da SCM,
mas permite entender as condições necessárias, se bem que não suficientes, do estado da SC.
Por isso, quando se afirma que a SCM é fraca, parte da explicação deve ser procurada no eixo
ambiente-estrutura.
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 85

A segunda razão, para um certo balanço mais negativo do que positivo do estado da SCM,
está ligada ao assunto debatido na segunda secção, em torno da desvalorização do passado e
falsificação do presente. Este assunto, se bem que seja ainda muito negligenciado nos estudos
até aqui realizados, também depende do contexto histórico e do protagonismo dos actores
dominantes e mais influentes na sociedade. A reconstrução do passado pode minar ou fortalecer
as maturidades da sociedade civil contemporânea. Neste artigo procurou-se chamar a atenção,
em particular, para o impacto negativo das rupturas de continuidade intergeracional, entre
as gerações recentes e as gerações passadas da sociedade civil, na constituição do carácter e da
integridade das OSC e suas lideranças.
A história política moçambicana, no último meio século, testemunha uma grande incapacidade
das OSC e das suas lideranças na busca de soluções pacíficas e progressivas para os impasses
criados pelos regimes políticos instituídos. No Moçambique colonial, não obstante a emergência
de exemplos visivelmente inovadores e criativos, que remontam à primeira década da configuração
de Moçambique, tal como é conhecido há 84 anos, a sociedade civil foi fortemente
reprimida e impedida de contrapor uma autoridade moral e política à altura do regime colonial
estabelecido. Eventualmente, a opção dos principais activistas e algumas OSC, visando pôr
termo ao sistema repressivo colonial, acabou por ser o recurso à luta armada, que durou 10
anos. Tal opção representou o primeiro precedente histórico com dimensão nacional (já que
as formas de resistência armada nos séculos anteriores foram dispersas e localizadas), em que
organizações e actores da sociedade civil uniram os seus esforços e optaram pelo recurso à violência
armada, para combater um regime político fortemente violento e repressivo. A aceitação
do recurso à violência depende dos motivos e dos valores dos actores envolvidos. Em Moçambique,
o assunto afigura-se complexo, quando testemunhos históricos demonstram que o
recurso à violência (banditismo) se tornou endémico (Newitt, 1997). Existe uma longa tradição,
desde a violência colonial, passando pela violência revolucionária e a violência em prol da
“democracia” (Macamo, 2008: 120), até à violência silenciosa ou aberta (linchamentos) na
actualidade (Serra, 2003a, 2003b).
A terceira razão da avaliação negativa sobre a SCM está relacionada com o eixo valores-impacto.
A SCM carece de confiança, que não pode ser unicamente atribuída à fraqueza da sociedade
em geral. As próprias OSC e as suas lideranças, salvo poucas e isoladas excepções, têm-se revelado
incapazes de afirmar autoridade e credibilidade suficientes. Isto tem que ver com fraqueza
de carácter, integridade e dignidade, por um lado, e fraqueza de competência, técnica e educacional,
da maioria dos membros que compõem e lideram as OSC, por outro.
IMPERATIVOS FUNDAMENTAIS NO FUTURO PRÓXIMO
As três razões acima referidas como principais causas e fonte explicativa da fraqueza da actual
SCM, resultando num certo balanço negativo da SCM, contêm os elementos básicos para inferir
86 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

ideias sobre os principais desafios no futuro próximo. A título de conclusão deste trabalho, identificam-se
seguidamente cinco desafios imperativos, se a SC em Moçambique quiser superar a sua
actual fraca credibilidade, conquistando confiança, estima e credibilidade, entre os cidadãos nacionais
e actores internacionais. Os imperativos são representados pelos seguintes conceitos-chave:
1) Dignidade pacifista; 2) Honestidade corajosa; 3) Excelência; 4) Transparência; e 5) Confiança.
IMPERATIVO DA DIGNIDADE PACIFISTA - “NÃO HÁ DUAS SEM TRÊS”?
No último meio século, Moçambique sofreu 26 anos de duas guerras nacionais. Será que os moçambicanos
irão ser capazes de evitar uma terceira guerra ou conflitos violentos generalizados,
contrariando assim o adágio popular, “não há duas sem três”? Ou, pelo contrário, depois das duas
guerras já vividas, será que a terceira ainda vem aí? Esta dúvida tem sido objecto de consideração,
directa ou indirectamente (Couto, 2009; Francisco, 2008a; Macamo, 2008; Serra, 2003a; 2003b;
Vaux et al., 2006). Não é demais recordar, também, o ponto demonstrado por Newitt (1997) sobre
o banditismo endémico em Moçambique. Para Newitt, a guerra dos 16 anos, particularmente o
efeito Renamo, não passou de mais uma manifestação do que faz parte do subconsciente dos moçambicanos.
Recentemente, outros autores têm tentado convencer-se, mas sem convicção, que o
pior já passou; exemplo disto é o relatório do MARP (Mecanismo Africano de Revisão de Pares):
A conjuntura nacional e regional prevalecente permite acalentar esperanças de que o retorno à guerra
em Moçambique é uma hipótese pouco provável. Contudo, existem no país factores de natureza político-militar
e socioeconómica que devem ser tomados em linha de conta na governação política do
país para assegurar que a paz, estabilidade e segurança se consolidem. São exemplos desses factores,
a pobreza que afecta a maioria da população moçambicana, o elevado custo de vida, o desemprego,
a exclusão social e a presença de homens armados, somente para citar alguns. (MARP, 2006: 19)
“Acalentar esperanças” soa mais a hesitação reservada, perante uma realidade social e política
ainda bastante pantanosa. Acalentar significa, no dicionário, alimentar, embalar, consolar, aquecer,
ou trazer na mente (uma ideia) com desejo que aconteça. Francisco (2008a) argumentou,
todavia, que muito pouco tem sido feito para se evitar, principalmente a longo prazo, o recrudescimento
de conflitos violentos em Moçambique.
Volvidas duas décadas, em relativa paz, acalentar esperanças é completamente insuficiente. O que
falta, ou tem evitado, que Moçambique mergulhe num Estado Falhado? Três condições apenas:
1) O apoio financeiro massivo ao Estado pelos doadores internacionais; 2) O facto de a liderança
política dominante não se ter ainda convertido numa força política intoleravelmente repressiva;
uma espécie de “Estado Novo”, similar ao que surgiu na Metrópole colonial nos anos 30 e manteve
Moçambique, até 1975, sob um regime fascista, para além de colonial; 3) Que algumas das
OSC se tenham esforçado, não obstante a grande fraqueza da generalidade da SCM, em recor-
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 87

dar que a sociedade moçambicana não deseja voltar a ser mergulhada em opções de violência
armada, quanto é possível escolher alternativas pacíficas, construtivas e progressivas.
Por enquanto, as demonstrações violentas em Maputo, na primeira semana de Fevereiro de
2008, representaram apenas um ensaio isolado de erupção social violenta. 22 Todavia, o mais
provável é que o custo de vida e tensão social aumentem, nos próximos anos, nos principais centros
urbanos. Nesta perspectiva, um dos principais desafios para a SCM, no futuro próximo,
seria reflectir com mais coragem, integridade e sentido de responsabilidade sobre o que fazer
para evitar que a frágil democracia pluralista moçambicana desmorone. Se no passado os
moçambicanos acabaram por encontrar solução para os conflitos violentos em que se viram
mergulhados, continua a ser pertinente indagar sobre o que fazer para evitar que o vaticínio do
famoso adágio popular, acima referido, não se concretize. 23
IMPERATIVO DA HONESTIDADE CORAJOSA — QUEM PODE ESQUECER?
“Não vamos esquecer o tempo que passou”, era uma das canções revolucionárias mais queridas
de Samora Machel. Machel insistia na necessidade de se recordar sem complexos o
período da profunda humilhação em que, como dizia a canção, “Ao pai de cinco filhos chamavam
rapaz; à mãe de cinco filhos chamavam rapariga”. Porque o processo de exorcismo histórico
dinamizado por Machel não foi concluído, muitos dos demónios do passado passaram
a ser recordados em função das conveniências dos protagonistas de cada momento. Ironicamente,
Machel poderá ter sido uma das primeiras vítimas do esforço que ele próprio não conseguiu
concluir, ao ser remetido ao esquecimento, logo após o seu inesperado falecimento.
O escritor Daniel da Costa (2008: 48) recorda, numa das suas crónicas, a solidão de Machel,
no ano anterior à sua morte, mas que viria mais tarde a ser ultrapassada pelo cidadão comum,
no mercado informal, nos “chapas” e nos “dumbanengues”. 24
O relacionamento com o passado, mais ou menos remoto, molda a formação do carácter e da
personalidade das novas gerações da sociedade civil. Mais do que uma questão cultural, o investimento
em enterrar o passado e falsificar o presente acaba por correr a mentalidade das gerações
contemporâneas, minando, em particular, a maturidade da sociedade civil. Isto afecta o
sentido de dignidade, de justiça e de generosidade. Por exemplo, são cada vez mais frequentes
as notícias e depoimentos sobre novas formas de escravidão e servidão doméstica, incluindo tráfico
de pessoas e órgãos humanos, formas degradantes e desumanas de condições de trabalho
e de vida, observadas em muitas partes de Moçambique. Como inverter este efeito negativo,
com vista a que o passado contribua para o fortalecimento de um carácter, sentido de dignidade
e auto-estima efectivos?
Alguns observadores (e.g. A Liga dos Direitos Humanos, fontes electrónicas modernas, como o
blog «Diário de um Sociólogo») não têm precisado de recorrer ao passado remoto e inspirarse
nele, para denunciarem as práticas idênticas à escravidão e servidão doméstica prevalecentes
88 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

nos séculos XIX e XX. Fazem-no porque possuem carácter forte e elevado sentido de dignidade
afirmativa. Só que estas vozes (uma organização activa e um activista individual, entre algumas
outras) são ainda vozes muito isoladas, dentro da actual SCM. Na maioria dos casos, as OSC reagem
com indiferênçia e complacência, resignação ou dissimulação, para com as graves violações
à dignidade humana, nos dias de hoje. Em parte, esta postura deriva da amnésia do tempo que
passou e da incapacidade de usar o passado de forma mais construtiva e activa.
As injustiças actuais não se tornam mais injustas por serem idênticas às do passado. Mas o que
a comparação e contextualização histórica podem fazer é mostrar que, afinal, o progresso nas
condições de vida é menos efectivo e real do que se diz e se tenta fazer crer. 25 A desvalorização
(negação/deturpação) do passado, tanto remoto como recente, continuará a ser, no futuro
próximo, um importante desafio. Da reflexão realizada neste texto, podem inferir-se algumas
causas explicativas da má relação com o passado: os preconceitos da mentalidade colectivista,
de origem comunitária, consuetudinária ou informal; a mentalidade mesquinha associada ao
receio e inveja do sucesso uns dos outros; oportunismo e tentativa de aproveitamento, ou
mesmo abuso, das pessoas mais ingénuas ou desfavorecidas. Quando a mentalidade de uma
sociedade se torna refém dos esforços visando deturpar o passado, o mais provável é gastarem-se
demasiadas energias a falsificar também o presente. Nos últimos anos, tem-se investido
demasiadas expectativas nas aparências, e não na realidade; naquilo que se finge acreditar acontecer,
em vez de no que realmente acontece na vida quotidiana (Francisco and Matter, 2007;
Francisco, 2005a, 2005b, 2007b).
IMPERATIVO DA EXCELÊNCIA: O BOM É INIMIGO DO ÓPTIMO
Da terceira secção, relativa à breve caracterização das três esferas em que se alicerça a sociedade
– Estado, mercado e família – diversos desafios para o desenvolvimento futuro da SC
podem ser inferidos. Por exemplo, sabendo que o Estado contribuiu marginalmente com
recursos financeiros (pouco mais de 3% das receitas da SC), a que se deve a sua contínua
influência e excessiva supremacia sobre OSC formais? Justifica-se tamanha influência, tutela ou
mesmo manipulação, por parte do Estado, e em particular do partido no poder e seu governo,
sobre os desígnios das OSC (incluindo as ONG estrangeiras)?
Se tal hegemonia resulta da forte herança do tipo de Estado-partido, criado em mais de três décadas
de independência, o que poderão fazer as OSC para desenvolverem o seu carácter e competência,
com vista a garantirem que os interesses comuns à sociedade não se tornem reféns dos
interesses particulares estabelecidos?
Outra explicação para a grande subordinação das OSC ao poder político e ao Estado tem que
ver com a fraqueza das instituições económicas e sociais, no mercado e no domínio familiar. No
quotidiano de expressão portuguesa é frequente ouvir-se dizer que “O óptimo é inimigo do
bom”. Este ditado popular é usado como advertência para não se procurar alcançar o óptimo
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 89

ou a perfeição, sacrificando resultados satisfatórios e bons. Collins (2006, 2007) defende uma
visão diferente: “O bom é inimigo do óptimo.”
Esta última perspectiva é particularmente relevante para as OSC, principalmente as que são
lideradas pela ideia de que uma forma de atingir a excelência é imitar as práticas das empresas
privadas. Acontece, como demonstra Collins (2006: 1), que a crença segundo a qual as OSC deveriam
tornarem-se “mais como o negócio” ou “mais como o sector privado”, para além de enganadora
por tornar-se fatal. Investigações sistemáticas sobre o desempenho das empresas, com
a pesquisa de Collins (2006, 2007), mostram que a maioria das empresas privadas oscila entre
o medíocre e o bom; a maioria das empresas correlacionam-se mais com a mediocridade do
que com a excelência. Poucas são excelentes. Por isso, questiona Collins (2006:1), qual seria o
sentido de se importar práticas medíocres para o sector social, quando as práticas associadas à
eficiência, disciplina e produtividade, são atributos da excelência, de modo algum dependentes
da natureza (lucrativa ou não lucrativa) das organizações?
Se as OSC e os seus líderes se identificarem com uma cultura organizacional de excelência, poderão
conquistar inúmeras vantagens competitivas na mobilização de recursos, apoio técnico
e autoridade perante os protagonistas, tanto no domínio público como privado. Tal como defende
Collins, sem as pessoas certas não há líderes excelentes; com uma estrutura leve, sem
hierarquia e sem burocracia, é mais fácil assegurar uma cultura de desempenho exigente e mais
efectividade na obtenção de resultados; a tecnologia não é o detonador da excelência, mas sim
um importante acelerador de impulsos em prol de maior qualidade.
IMPERATIVO DA TRANSPARÊNCIA
Já o clássico economista Adam Smith (citado por Sen, 2005: 136), há mais de 200 anos atrás,
afirmava que os interesses estabelecidos tendem a sair vencedores mais por causa do seu
melhor conhecimento dos seus próprios interesses do que do seu conhecimento e desejo de
defenderem os interesses públicos. Os custos da corrupção na sociedade moçambicana são
reais. A organização internacional Transparência Internacional, ao publicar anualmente o
Índice de Percepção da Corrupção (IPC, ) tem reunido evidências sobre os elevados custos de
transacção no sector público e privado. 26 A fiabilidade deste índice é por vezes questionada
pelo facto de os entrevistados abrangidos poderem também ser influenciados pelos interesses
a que estão ligados. Apesar disso, poucas são as dúvidas quanto ao facto de Moçambique integrar
o grupo de países mais corruptos no mundo (Transparency International, 2009).
Uma nova forma de poder, cada vez mais forte na actualidade, é a força da transparência
assente em práticas honestas, íntegras e de comprometimento com objectivos socialmente viáveis.
As OSC moçambicanas precisam de melhorar tanto a sua aparência como a realidade das
suas práticas, até aqui ainda muito mergulhadas numa cultura de opacidade avessa à transparência.
Todavia, o comprometimento genuíno e determinado com a transparência emerge
90 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

presentemente como uma opção estratégica importante, quando se trata de concorrer na arena
pública com organismos tanto do Estado como do mercado.
A generalidade dos estudos que concluem que a SCM é fraca raramente deixam claro até onde
vai a responsabilidade fora da SC e onde começa a responsabilidade dos líderes e das suas
organizações. Neste trabalho reconhece-se que a SCM é uma arena complexa e diversificada,
virtualmente sem limites, sem no entanto se conseguir estabelecer fronteiras rígidas e claramente
delimitadoras da sociedade civil. Este problema de responsabilidade é consistente com
as imensas contradições que caracterizam a vida normal das sociedades. Perante tal realidade,
designadamente agónica, a partir da consideração dos dois eixos enquadradores das quatro
dimensões da SC permitem destrinçar as responsabilidades dentro e fora da própria SC. Uma
parte importante da fraqueza da SCM deriva da fraqueza da própria sociedade, ao nível das suas
principais esferas – mercado, família e Estado. Porém, outra parte importante da fraqueza
resulta do fraco carácter e baixo nível de competência das OSC e dos seus líderes.
O IMPERATIVO DA CONFIANÇA
Acreditar na actual SCM é extremamente arriscado, mas deixar de o fazer é mais ainda. Numa
situação em que ninguém confia em ninguém, a burocracia e a intransparência aumentam, para
compensar tanto a falta de confiança como a fraca competência e capacidade de produzir resultados.
Mas esta realidade pode ser alterada e invertida. É possível conquistar a confiança das pessoas,
desde que se mude o ambiente de fraca credibilidade em que as OSC se encontram mergulhadas.
Acreditar naquilo que não vemos, no que está oculto, ou mesmo no que inexiste, é uma prática
cultural amplamente generalizada entre os moçambicanos. Por que não acreditar em algo com potencial
de se tornar realidade? Mesmo sem sinais evidentes, sem provas suficientes, uma expressão
de confiança, genuína e efectiva, na SCM pode ser suficiente para despoletar os méritos e o
potencial que inspire as OSC a desenvolver o seu carácter e maior competência, por si próprias.
Se tal for feito, o desenvolvimento de uma SCM credível e confiável acabará, em si, por se converter
num importante teste à capacidade e empenho dos principais actores da sociedade moçambicana
de promoverem instituições favoráveis ao progresso. O sucesso ou fracasso do
fortalecimento da SCM dependerá, em grande medida, da criação de infra-estruturas e condições
institucionais para que as OSC se tornem mais competentes, eficientes e eficazes.
AMBIENTE-ESTRUTURA: TRANSPARÊNCIA E RELEVÂNCIA SOCIAL
Promover as OSC informais, através de vias flexíveis de formalização, maior visibilidade e reconhecimento
das redes informais, abre campo para parcerias com enorme potencial. Parcerias
entre as OSC formais e informais, com o objectivo de tornar as OSC com maior visibilidade
pública mais relevantes socialmente, e vice-versa; com o objectivo de tornar as OSC informais
socialmente relevantes mais visíveis e activas nos meios politicamente decisórios e influentes.
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 91

Dependendo das áreas, poderiam ser criadas redes de entreajuda e parceria com os mecanismos
informais já existentes, visando proporcionar protecção social às famílias, serviços de poupança
e sistemas financeiros comunitários informais. 27
Um outro nível importante de reflexão tem que ver com as áreas de desenvolvimento, presentemente
financiadas através do Orçamento do Estado e sectores da Administração Pública
(PAP, 2009), mas cuja responsabilidade deveria ser reorientada quer para o mercado privado,
quer para a sociedade civil; isto inclui as organizações cívicas e sociais, ao nível educacional, serviços
sanitários, microfinanceiras locais (incluindo o actual fundo de iniciativa local, vulgo “7 milhões”
gerido actualmente pelo Presidente da República e Administradores dos Distritos),
mecanismos de protecção social, círculos de interesses recreativos e cultura.
Uma área institucional de particular importância para a SCM é a questão da descentralização
do poder de decisão e da gestão dos recursos financeiros, ao nível de base (distrital, de localidade
e aldeia). Se emergisse uma concertação de OSC que fixassem metas temporais, em torno
das quais iria tentar mobilizar os governantes do Estado e líderes políticos, no sentido de acelerar
a extensão da autarcização democrática aos 128 distritos.
VALORES-IMPACTO: INTEGRIDADE E CREDIBILIDADE
Introduzir reformas no funcionamento e valores das OSC, visando aumentar a honestidade
e probidade, constitui uma tarefa prioritária e urgente. Honestidade é o princípio que conduz
as pessoas a dizerem a verdade. Probidade, é seguir o princípio de integridade de carácter,
honradez e brio em manter as promessas assumidas perante si próprios e/ou perante os
outros. Reforçar o sentido de integridade, implica garantir o cumprimento do que se promete;
ser congruente (apropriado) em todos os aspectos; ter coragem de agir segundo os valores
escolhidos. Desenvolver maior articulação entre a integridade e comportamentos audazes,
corajosos e amáveis, é um esforço indispensável, considerando as experiências humilhantes,
sofridas no passado remoto e recente. Cultivar qualidades como: respeito pelos outros, honestidade,
transparência, lealdade, tolerância, rigor no desempenho das actividades, reconhecimento
da realidade (em vez das aparências), explicitação franca das expectativas, responsabilização
individual, cumprimento dos compromissos, apreciação da confiança mútua. Tudo isto pode
contribuir para o fortalecimento da integridade de carácter de que carecem grande parte das
actuais OSC.
As OSC precisam de desenvolver competências a dois níveis: técnicas e conceptuais. Competência
técnica – Aptidão e conhecimento necessários para levar a bom termo as tarefas. Conhecimento
conceptual – capacidade para ver o todo e como as partes se relacionam entre si; capacidade para
pensar estratégica e sistematicamente, e não apenas tacticamente. Ambas capacidades (técnica e
conceptual) são habilidades potencialmente inspiradoras de confiança, por reflectirem os talentos,
atitudes, conhecimentos, estilo e empenho na realização dos resultados.
92 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

No passado, as OSC contribuíram para legitimar certas políticas do Governo e seus parceiros
internacionais, com destaque para as seguintes: 1) Campanhas em prol do cancelamento da divida
externa moçambicana. Infelizmente, após o cancelamento da dívida internacional, as OSC deixaram
de exercer uma monitoria regular (exceptuando casos isolados, como o CIP e alguns investigadores
individuais) do uso dos fundos; existem evidências de uso inapropriado ou desvios de
aplicação (e.g. relatórios do Tribunal Administrativo; Hodges e Tibana, 2005). 2) A chamada “campanha
da terra” constituiu uma bandeira de certas OSC que acreditaram que o actual modelo de
Lei da Terra é adequado para defender os cidadãos e as comunidades rurais. Na prática, porém,
existem evidências de um acelerado processo de acumulação de terra para fins especulativos, num
processo de profunda desvalorização dos activos imobiliários e fundiários, no mercado formal, a
favor da especulação, informalização e acumulação improdutiva de valores. Este é um dos temas
que, em devido tempo, necessitaria de reflexão mais crítica e séria das OSC, se é que realmente irão
conseguir pautar-se mais em conformidade com os interesses comuns públicos, em vez dos interesses
privados estabelecidos (Francisco, 2008b, 2009a, 2009b; Francisco e Paulo, 2006).
Existem outras áreas onde as OSC têm participado, nuns casos como meras observadoras, noutros
com fraca possibilidade de intervenção; por exemplo, os chamados Observatórios, da
pobreza ou do desenvolvimento, do processo eleitoral, e elaboração de políticas e visões nacionais
(e.g. Agenda 2025) e sectoriais. Como mostram Francisco e Matter (2007), em muitos casos a participação
tem acabado por servir para legitimar as políticas do Governo, dos empresários ou dos
doadores, em vez de garantir a viabilização e sustentabilidade do bem comum. O problema não
está em se legitimar e apoiar as acções consistentes com os interesses comuns. O problema, intimamente
ligado à frágil reputação da SCM, deriva do facto de os interesses estabelecidos saírem
geralmente vencedores, por conhecerem e agirem melhor em conformidade com os seus próprios
interesses, não por conhecerem ou defenderem os interesses públicos melhor do que as OSC.
Não é de mais repetir o que foi dito acima. Acreditar na actual sociedade civil moçambicana é
extremamente arriscado, mas deixar de o fazer é mais ainda. A fraqueza e falta de confiança das
OSC podem ser alteradas, desde que se invista nos imperativos acima identificados: coragem,
honestidade, excelência, transparência e confiança.
NOTAS
1
O autor agradece a leitura, sugestões e comentários, em particular de: Jonas Pohlmann, Luís de
Brito, Ivette Fernandes e Sérgio Chichava.
2
O termo “Soberania” é entendido como direito fundamental do Estado com os seguintes atributos:
a) Independência - se dependesse de outrem, não seria um poder soberano; b) Uno e indivisível
– por definição só existe um poder soberano dentro do mesmo Estado; c) Inalienável e
imprescindível – não é transferível para outrem. Assim, o termo “independente” surge como um
dos atributos entre outros (Afonso, 1972: 14-15).
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 93

3
Segundo Aleluia (in Laban, 1989: 23): “O Dr. Arouca e o NESAM é que romperam as boas relações
com as autoridades.” Segundo Arouca: “Foi assim que, em 1972, fui eleito o ‘Preso Político
do Ano’ e se fizeram manifestações de repúdio às portas das embaixadas dos países que apoiavam
a potência colonizadora, tornando ao mesmo tempo conhecida a nossa luta pela independência
em Moçambique.” (Arouca, 2000: 31).
4
De quem Knopfli disse, segundo Mendes (2006: 71), que “tinha aberto a picada para onde iam
caminhar”.
5
UDENAMO (União Democrática Nacional de Moçambique), MANU (Mozambique African
National Union), UNAMI (União Nacional de Moçambique Independente).
6
Em 2000, Arouca escreveu: “Já não é novidade para ninguém de que em quase todas as colónias
portuguesas a independência começou com o pé torto, até porque se tinha de seguir as directrizes,
os métodos e os processos dos regimes que nos haviam pago a guerrilha. De um modo geral,
os que ficaram com as rédeas da governação haviam sido treinados para guerrilheiros dentro da
ideologia política dos patrocinadores das guerras de independência e implantaram no terreno em
doses iguais de ingenuidade, impreparação e entusiasmo as doutrinas políticas que lhes haviam sido
transmitidas. Dificilmente, o resultado podia ter sido pior.” (Arouca, 2000: 31).
7
O Paraíso na Outra Esquina, título do romance do peruano Mario Vargas Llosa (2003), elaborado
em torno da metáfora do jogo popular de crianças; com os olhos vendados, um dos participantes
tenta localizar “o paraíso” enquanto os demais procuram desviá-lo do rumo certo. Parafraseando
um crítico do referido romance, este livro deixa um gosto amargo na boca do leitor e um
grito silencioso de angústia no peito dos que ainda sonham com as utopias.
8
Puritanismo, no sentido de austeridade de princípios, aparentemente inspirado na experiência
das chamadas zonas libertadas e empenho dos revolucionários, no combate aos valores da
sociedade velha, tanto os chamados valores burgueses como os tradicionais-feudais. Jovens
namorados ou até casais eram intersectados na rua, por guerrilheiros da Frelimo, sendo frequentemente
acusados de corrupção sexual. Nas zonas rurais, onde era costume praticar ritos
de iniciação e outras práticas, estas eram combatidas, com um ascetismo moralista extremo, em
nome da perfeição moral da sociedade nova e superior almejada. Sobre isto ver testemunhos
nos discursos de Samora Machel e na literatura de ficção relativa ao processo de transição para
a independência.
9
Segundo certos activistas oriundos de distritos em províncias distantes da Cidade de Maputo, a
simples presença de militantes da Frelimo e da Renamo em debates da sociedade civil provoca
geralmente inibições e desconforto, incluindo retaliações e perseguições contra pessoas que
assumam posições contrárias a um dos principais adversários políticos.
10
A Lei Orgânica aprovada pela República Portuguesa para Moçambique, antes da guerra pela
independência, definia como cidadãos (não-indígenas) aqueles que possuíssem conhecimentos
de português e exercessem uma profissão ou alguma forma de actividade económica auto-
94 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

suficiente, ou estivessem ao serviço do Governo. Assimilação era o reconhecimento oficial da
entrada de uma pessoa de raça negra na “comunidade lusíada”. Para se habilitar a este estatuto
tinha de satisfazer as seguintes condições: 1) Saber ler, escrever e falar português correntemente;
2) Ter meios suficientes para sustentar a família; 3) Ter bom comportamento;
4) Ter a necessária educação e hábitos individuais e sociais de modo a poder viver sob a lei
pública e privada de Portugal; 5) Fazer um requerimento à autoridade administrativa da área,
que o levaria ao governador do distrito para ser aprovado. Segundo o Censo de 1955, existiam
5,6 milhões de pessoas classificadas como “não-civilizadas” e 4554 “negros civilizados”
ou assimilados (Mondlane, 1977: 46).
11
Todavia, a seguinte frase é da autoria de Mia Couto: “As que como eu, têm hoje quarenta e cinquenta
anos… pertenceram, primeiro, a um Moçambique colonial. A um Moçambique que ainda
não era Moçambique”, como até Mia Couto (2005: 86). PARABÉNS – “Soube que fazes anos,
Moçambique. Estás de parabéns. Oxalá tenhas mais juizinho daqui para a frente… Agora, tens
vinte e cinco anos.” (Costa, 2003: 12). Existem, felizmente, referências mais fidedignas. Sem falar
das referências académicas, em livros de história (e.g. Serra, 2000; Pélissier, 2000; Newitt, 1997),
a literatura de ficção contém exemplos dignos de referência: “Repensar a soberania arriscando
mais democracia” (Macamo, 2006: 51-58); “Café com pernas”, de Costa, 2008: 63-65); o poema
de Craveirinha (2008: 63), “Neo-moçambicano”.
12
Tal como escreveu Newitt (1997: 363), em nenhum momento foram os camponeses um alvo
inerte da opressão. A política colonial e a reacção dos camponeses estabeleceram uma espécie
de dialéctica hegeliana que a sociedade moçambicana herdada pela Frelimo acabou por criar.
A experiência dos camponeses negros em Moçambique diferia em dois aspectos da dos seus
congéneres em muitas outras partes de África, explica ainda Newitt. Em primeiro lugar, o trabalho
não estava, de um modo geral, associado à perda da terra; continuavam a parte da agricultura
de subsistência da aldeia. Em algumas zonas, a mão-de-obra contratada era recrutada entre
as populações com excesso de mão-de-obra na economia rural, e apesar dos baixos salários dos
trabalhadores, o seu rendimento levou a um aumento do consumo e mesmo a uma capacidade
de acumular capital. O segundo factor foi a possibilidade de o camponês moçambicano emigrar.
13
“Os Naturais” “Eram os brancos naturais daqui. No início, eles não consideravam ‘natural’ quem
não fosse branco… foi António Cabral quem fez vingar a ideia de que bastava ter nascido em
Moçambique para ser ‘natural’. Por isso abriu as portas daquela Associação também aos africanos.
Eu e um dos meus filhos fomos sócios. Quem quisesse entrar e fosse de facto natural podia
ser sócio independentemente da sua cor ou raça.” Mas poucos acabaram por aderir, “… porque
havia relutância. A nossa gente tinha grandes dúvidas quanto às intenções dos brancos.” (Aleluia,
1989: 23-24). Segundo ainda Aleluia, as actividades dos Naturais era a “luta camuflada contra a
hegemonia dos metropolitanos nas decisões políticas que afectavam a vida da colónia… Mas,
como disse, [as autoridades] fecharam-na.”
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 95

14
Como escreveu Leite de Vasconcelos, em 1987, sobre “A tentação do eufemismo”:
“… o eufemismo é um instrumento corrente da linguagem, tanto mais utilizado quanto mais
quem fala ou escreve sente a necessidade de atenuar a dureza e a fraqueza das expressões. No
limite está a linguagem diplomática, feita quase exclusivamente de eufemismos, o que levou
alguém a definir a diplomacia como a arte de mandar alguém para o inferno, deixando-o ansioso
por fazer a viagem”(Vasconcelos, 2008: 66-67).
15
Expressão inspirada nos versos do poema “Neomoçambicano” de José Craveirinha, apresentado
mais adiante.
16
“A estranha ausência que ninguém estranhou”, crónica de Leite de Vasconcelos (12.05.1989) –
“Os estudantes universitários fizeram um movimento reivindicativo (…) Pensando melhor,
houve neste processo uma coisa anormal e outra anormalíssima. Qual foi a coisa anormal? É
que, em todo o processo, nem os estudantes, nem o Partido, nem o Governo, nem a moção
das Forças de Defesa e Segurança fizeram uma única menção à OJM. E a própria OJM, pelo
menos aparentemente, não fez um gesto, não disse uma palavra, não tomou uma iniciativa. (…)
Qual foi a coisa anormalíssima? O facto de a ausência não ter espantado ninguém. Foi tomada
como um fenómeno naturalíssimo. Quando mais de dois mil jovens universitários fazem um
movimento reivindicativo com as dimensões que este teve, pelas razões que este apresentou
(…) No que respeita à vida dos jovens estudantes universitários, a OJM parece ter querido
provar que inexiste e os estudantes mostraram que, para eles, ela inexiste mesmo…” (Vasconcelos,
2008: 175-177).
17
“… o Craveirinha começa, pela primeira vez, através da nossa página, a ser publicado. Porque
era considerado burguês, ninguém o publicava aqui! Havia uma certa perseguição aos
poemas do Craveirinha após a independência. Está a ver como são as coisas… Durante um
grande período o Craveirinha foi considerado como um poeta burguês por alguns grupos intelectuais
de extrema-esquerda e que tinham força aqui na praça intelectual” (da Silva, in
Laban, 1989: 790).
18
Aleluia recorda quando ficou doente numa enfermaria de doentes “terminais”, sem assistência de
espécie alguma, nem mesmo alimentação, durante treze dias; só não morreu porque através da
Prof. Fátima Mendonça e do poeta José Craveirinha conseguiram alertar e sensibilizar Marcelino
dos Santos para a sua grave situação. “Marcelino dos Santos tirou-me para um local onde
os doentes são realmente tratados, arrancando-me assim às garras da morte.” (Aleluia, in Laban,
1989: 34).
19
Alba (2006: 88), numa das suas breves anotações, nos anos 80, escreveu: “A pena de morte: o que
há de melhor em nós sai derrotado disto.”
20
Nomeadamente como a publicação do primeiro censo nacional do INE (2006) às Instituições
Sem Fins Lucrativos e o estudo promovido pela CIVICUS e a FDC sobre o Índice da Sociedade
Civil em Moçambique 2007 (ISC 2007) (Francisco et al., 2008).
96 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

21
Singapura, com uma população equivalente à de Maputo (cidade mais província) em 1996 produzia
em 6 dias o mesmo que Moçambique num ano (em 2006 precisou de 15 dias); Austrália,
com população do mesmo tamanho que Moçambique, em 1996 produzia o mesmo que Moçambique
em um dia e meio e em 2006 em pouco mais de dois dias e meio. Os Estados Unidos
precisava em 1996 de uma hora e 45 minutos, enquanto em 2006 precisou de mais duas horas,
para produzir o equivalente produzido por Moçambique num ano.
22
A violência, sobretudo a violência silenciosa, tem sido dissimulada com recurso ao mito de que o
povo moçambicano é um povo não violento, ordeiro e pacífico, não obstante ter vivido duas guerras
(totalizando 26 anos) no último meio século. “Eu penso que nunca fomos um povo pacífico”,
afirma Couto, referindo-se às manifestações de 5 de Fevereiro de 2008: “Sempre vivemos com o
preconceito de que somos um povo pacífico e quando acontecem estas situações de manifestações
e linchamentos ficamos muito admirados. Mia Couto em primeira pessoa: Moçambicanos não são
pacíficos. http://manueldearaujo.blogspot.com/2008/03/mia-couto-em-primeira-pessoa.html
23
As recentes declarações do veterano de guerra, Sr. Alberto Chipande, reivindicando o direito de
os antigos combatentes da luta armada pela independência de se tornarem ricos (presumivelmente
à custa do erário público), têm provocado reacções diversas, incluindo uma potencialmente
perigosa. Alguns jovens questionam-se se não deverão também recorrer a novas formas
de violência armada para fazerem ouvir suas aspirações e preocupações causadas pela crescente
desigualdade e exclusão social.
24
“A solidão do presidente ficou no entanto mais nítida, após a queda do avião em Mbuzini,
na África do Sul. Dentro do país, os amigos passaram a evitar o seu nome. Das poucas
vezes que Machel fosse evocado, era para se associar a sua imagem a erros do passado,
erros colegialmente cometidos, mas exclusivamente debitados na sua conta pessoal (…)
Foi o homem da rua, o povo do chapa e dos dumbanengues quem ousou romper com o
silêncio durante os anos de tácita amnésia e ousou celebrar o herói que hoje toda a gente
de repente quer celebrar, a pretexto dos 20 anos de Mbuzini. Para imortalizar Samora Machel
nos seus corações, essa gente humilde não ficou à espera de patrocínios ou de quaisquer
cheques associados ao erário público. Nem de decretos.” (Costa, 2008: 48-49). Um
exemplo muito recente de deturpação do passado para servir interesses estabelecidos surgiu
na campanha eleitoral de 2009, ao divulgarem-se cartazes com dizeres como o seguinte
Guebuza Pai de Moçambique” (“Guebuza Pai de Moçambique”? E Machel, virou avô?,
http://bricolando.ning.com/forum/topics/guebuza-pai-de-mocambique-e).
25
Nem a propósito! Dias antes da conclusão deste artigo, o Jornal O País divulgou em 21.10.2009
(p. 8) um artigo intitulado: “Empregados domésticos ainda são vistos como ‘escravos’”. Segundo
a reportagem a AMUECO (Associação de Mulheres Empregadas Domésticas), com quase 5875
membros, a falta de contratos de trabalho, discriminação no local de trabalho, o não respeito pelas
horas normais de trabalho diário (8 horas), salários abaixo do mínimo estabelecido, falta de apoio
Sociedade Civil em Moçambique Desafios para Moçambique 2010 97

por parte do patronato em caso de doença ou de morte, são algumas, entre muitas outras, preocupações
das trabalhadoras domésticas.
26
O IPC, apresentado numa escala de zero (percepção de muito corrupto) a dez (percepção de ausência
de corrupção), classifica os níveis de percepção de corrupção no sector público, através
de um índice composto de fontes especializadas. Moçambique tem oscilado entre 2,7 pontos
em 2002, e 2,6 pontos em 2008 (Transparency International, 2009)
27
O MARP recomenda: “Na esfera do Objectivo 6: Encorajar a participação da Sociedade Civil
alargada: ‘Promoção de um debate alargado sobre o que significa sociedade civil na perspectiva
mais inclusiva, retomando como base a definição da Agenda 2025 (família, formações religiosas,
sindicatos, associações cívicas, ONG, movimentos sociais, autoridades tradicionais e associações
profissionais).’” (MARP, 2009: 58)
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106 Desafios para Moçambique 2010 Sociedade Civil em Moçambique

DESAFIOS DA GESTÃO MUNICIPAL
DE UMA LÓGICA ADMINISTRATIVA
E INSTITUCIONAL PARA UMA LÓGICA
DE DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL
E SUSTENTABILIDADE
João Noronha | Lídia Brito
INTRODUÇÃO
O processo de autarcização em Moçambique iniciou-se há pouco mais de dez anos. Apesar de
se tratar de um processo jovem, ele possibilita já uma análise dos factores-chave que têm permitido
a sua consolidação como um processo já irreversível e a identificação de questões fundamentais
ao seu debate, considerando o muito que há ainda por fazer para que as nossas
autarquias possam ser, verdadeiramente, um pólo de desenvolvimento local.
Durante esta primeira década, foram levadas a cabo interessantes experiências em vários dos
nossos Municípios, que nos parece pertinente explorar e partilhar, uma vez que nos podem
conduzir a um debate do que falta trilhar para que as autarquias possam efectivamente cumprir
o seu papel no desenvolvimento nacional e no reforço da democracia em Moçambique.
Os autores tiveram a oportunidade de trabalhar na formulação e implementação de programas de
desenvolvimento municipal, como os casos do Programa de Desenvolvimento Municipal de Maputo
(PROMAPUTO) desenhado para um período de cerca de 10 anos e financiado conjuntamente
pelo Conselho Municipal de Maputo, pelo Governo Central e pelo Banco Mundial, e do Programa
de Desenvolvimento Municipal de 13 Municípios da Zona Centro e Norte do País, desenhado para
um período de 3 anos. Nestes programas foram experimentadas metodologias de diagnóstico e autodiagnóstico
de maturidade organizacional, e têm sido experimentados modelos de geração de sustentabilidade,
baseados em lógicas sistémicas, sobre os quais é importante reflectir.
Este artigo, marcado claramente por um enfoque de gestão, não pretende esgotar o tema, mas
sim levantar questões que possam ajudar a governação e a academia a reflectir sobre os vários
pilares do desenvolvimento autárquico e a importância de garantir a sustentabilidade sociocultural,
financeira, política e ambiental dos Municípios.
CONTEXTO E DESAFIOS
Partimos da premissa de que o desenvolvimento municipal está intimamente ligado a dois factores:
o desenvolvimento urbano e a gestão dos espaços e serviços urbanos.
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010
107

A nível de desenvolvimento urbano, estima-se que nos próximos anos haja um crescimento
dramático da percentagem da população que viverá em zonas urbanas, prevendo-se inclusivamente
que esta ultrapasse a percentagem que viverá em zonas rurais. Esta dinâmica, associada
à ausência de emprego, formal e informal, que se observa e se estima que continuará a observar-se
nas zonas urbanas, coloca uma grande pressão sobre a efectiva capacidade de gerir o espaço
e os serviços urbanos e poderá contribuir para o aumento da pobreza urbana, que é uma
pobreza mais impiedosa que a rural, pois é uma pobreza com menos recursos para a sua superação.
A pobreza urbana tem por base, não a falta de serviços básicos, mas sim a falta de emprego
e fontes de rendimento, pois nas zonas urbanas o acesso a recursos e meios de produção
é muito limitado.
Na análise desta dinâmica também se torna necessário repensar o modelo de desenvolvimento
rural e em que medida é que este não passará também pela urbanização dos espaços rurais,
como forma de facilitar as dinâmicas económicas, a prestação de serviços e a organização das
pessoas.
Uma questão que pretendemos trazer à reflexão é até que ponto as políticas públicas podem
efectivamente influenciar estas dinâmicas ou em que medida elas serão sempre políticas reactivas,
destinadas a minimizar os efeitos de uma migração campo-cidade não controlada.
A nível da gestão dos espaços e serviços urbanos, observam-se algumas tendências positivas na
esfera da sustentabilidade política e económica. Infelizmente, o mesmo não se pode dizer relativamente
à sustentabilidade sociocultural e ambiental.
O incremento da sustentabilidade política é uma realidade, na medida em que as políticas de
democratização e descentralização em curso no país estabeleceram que as autarquias deverão
ser geridas de acordo com os princípios de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.
O exercício da democracia é, já hoje, um exercício real e tende a consolidar-se pelo escrutínio
social e pela dinâmica institucional, sustentados numa base legal sólida e abrangente.
O fortalecimento deste exercício passa essencialmente pelo modelo de governação, em particular
nas suas vertentes de ligação aos munícipes, ligação com outros órgãos do poder central
e relação com o legislativo, mas é um processo irreversível e com um alcance muito importante,
principalmente se considerarmos que decorreram cerca de dez anos desde as primeiras eleições
autárquicas.
Do exercício de avaliação realizado no desenho do Programa de Desenvolvimento Municipal
para 13 Municípios da zona centro e norte do País, a variável governação que incorporava um
conjunto claro de critérios relacionados com Funções da Assembleia Municipal, Mecanismos
de Responsabilização da Gestão, Transparência, Educação Cívica e Participação teve uma boa
avaliação média. O mesmo ocorreu com a avaliação da variável Descentralização, que incluía
critérios relacionados com o exercício das autonomias financeira, administrativa e patrimonial,
apesar de neste caso a avaliação média ser menor.
108 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

Alguns municípios, como é o caso do Município de Maputo, iniciaram também um processo
de desconcentração com vista a potenciar o papel de unidades territoriais menores como os Distritos
Municipais na prestação de serviços públicos, o que pode ser considerado um embrião
de um processo que permite aproximar ainda mais os serviços municipais aos seus beneficiários.
Em muitos municípios, estão já institucionalizados e funcionais os Conselhos Consultivos
locais ao nível dos distritos municipais e bairros, como forma de organização dos munícipes,
que facilita o diálogo com as estruturas de gestão municipal, o processo de planificação e
orçamentação e o processo de prestação de contas.
Se assumirmos que as políticas de descentralização em curso no país privilegiam também a
desconcentração para o nível do Distrito, como estratégia de fortalecimento do poder local, de
exercício de cidadania e prestação de serviços públicos, uma reflexão importante a fazer é também
até que ponto as estratégias de desconcentração para os distritos e de descentralização através
da autarcização não podem ou não devem ser combinadas numa estratégia nacional
coordenada de descentralização. Esta abordagem integrada permitirá acelerar o desenvolvimento
local através da urbanização de espaços considerados rurais, potenciando a capacidade
produtiva local, o aumento de oferta de serviços urbanos a mais cidadãos e uma possível viragem
na movimentação campo-cidade.
A sustentabilidade política tem sido acompanhada também pelo aumento da sustentabilidade
financeira: por um lado, a maioria dos municípios têm incrementado as suas receitas aproximando
as receitas próprias das despesas correntes; por outro, têm utilizado as transferências do
Estado para fazer face a despesas de investimento.
O grande desafio para os municípios, nos próximos anos, será, por um lado, aumentar a arrecadação
tirando partido de todo o potencial de receitas e, por outro, mobilizar outros recursos
para fazer face aos avultados investimentos, em particular em infra-estruturas que possibilitarão
o desenvolvimento urbano e protecção ambiental, já que muitos destes investimentos estão
acima da capacidade real ou potencial dos municípios e mesmo do próprio Governo.
Para que isto seja possível, é fundamental repensar não só a capacidade de pagar, como a
vontade de pagar, ligando esta análise às políticas fiscais. A título de exemplo, com a recente
alteração à Lei das Finanças Autárquicas, algumas autarquias (como Maputo e Beira) viram
reduzida a sua capacidade de arrecadar receitas com os imóveis (através do imposto predial
autárquico) de 0,7% a 1% do valor do imóvel para 0,4% do valor do imóvel e isenção dos imóveis
novos, por um período de cinco anos. Este foi um sinal claro de que, muitas vezes, com
a intenção de incentivar o investimento, neste caso a construção de habitações, se acaba provocando
um efeito perverso – diminuir as receitas, piorar os serviços e, consequentemente,
desincentivar o investimento. Como agravante, esta medida privilegiou também um grupo
social que, tendo capacidade para dar um contributo justo para as receitas, relativamente ao
espaço que ocupa, acaba não o fazendo. Esta reflexão leva-nos também a repensar qual deve
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 109

ser o modelo de parceria que o Estado, através dos Conselhos Municipais, pode estabelecer
com os investidores imobiliários para acelerar a construção.
Este pequeno exemplo, somado aos múltiplos exemplos de desperdício de recursos, como é o
caso da protecção de residências, por insuficiente capacidade de olhar para o espaço comum
e encontrar soluções de organização conjunta dos munícipes, obriga-nos à reflexão sobre o
papel da gestão municipal na criação de um novo conceito de espaço, inclusão e intervenção
comum.
Um outro conceito que gostaríamos de introduzir e que transcende o conceito de sustentabilidade
económica é o da sustentabilidade dos serviços, entendida com a capacidade da gestão municipal
para prestar os serviços que os munícipes esperam, aumentando permanentemente a sua cobertura
e a qualidade de prestação. Sustentabilidade dos serviços significa os gestores dos serviços terem a
capacidade de identificar as prioridades dos munícipes e traduzir essas prioridades em processos
internos ou no estabelecimento de parcerias para as satisfazer. Significa também dotar os Conselhos
Municipais de capacidades e competências não só para prestar os serviços, como para analisar o seu
desempenho, racionalizar os recursos envolvidos e introduzir mecanismos de melhoria contínua. Se,
numa organização tradicional, este desafio é já um desafio complexo, numa organização influenciada
pela janela temporal dos mandatos, este desafio torna-se ainda mais complexo.
As reflexões que se impõem neste âmbito são pois: como melhorar a percepção sobre as
necessidades e prioridades dos munícipes; como optimizar os processos de gestão e a modelação
financeira dos serviços; quais os modelos de organização e de gestão que garantem que
as competências se mantêm e se reforçam, independentemente dos mandatos.
DINÂMICAS DE CRESCIMENTO E SUSTENTABILIDADES
Sustentabilidade é um processo complexo, dinâmico e evolutivo que passa necessariamente
por entender as interdependências dos vários componentes de um sistema, sejam elas relações
endógenas ou relações entre este e o contexto em que está inserido. É pois necessário começar
por entender as dinâmicas de crescimento e os factores de mudança presentes no próprio
sistema, para compreender como as diferentes sustentabilidades se interpenetram e explicar a
importância de se utilizar, em vez de uma única abordagem, um conjunto de abordagens que,
no seu todo, permitem que os municípios se desenvolvam de forma harmoniosa.
DINÂMICAS DE CRESCIMENTO
As dinâmicas de crescimento são influenciadas pelos movimentos sociais dentro e em torno dos
espaços urbanos. Assim sendo, um primeiro passo para o desenho de políticas e programas
públicos é o estudo e compreensão destes movimentos, procurando entender como as dinâmicas
socio-culturais e económicas se relacionam com a demográfica, espacial e de serviços aos
cidadãos.
110 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

No âmbito económico, é fundamental compreender a dinâmica entre a economia formal e
informal, pelas suas enormes implicações em termos de sustentabilidade social, de emprego
e de geração de receitas públicas.
Estes movimentos sociais têm de ser analisados e compreendidos, uma vez que qualquer
intervenção a nível de políticas públicas para o desenvolvimento urbano, deve basear-se na premissa
de estas políticas poderem tirar partido dos movimentos e energias sociais existentes, se
necessário apoiando a sua inflexão, mas nunca os contrariando. Baseando-se neste princípio,
e apenas para referir um pequeno exemplo, no município de Durban na África do Sul, uma
cooperação mais efectiva e transparente entre as lojas formais e os vendedores informais de
rua permitiu, não só aumentar a oferta nesses espaços, como endereçar diferentes segmentos
de mercado, e ainda, manter os espaços comuns limpos e em segurança. 1
O desenho de políticas públicas é de uma ou de outra forma um processo de procura de consensos
entre os vários actores sociais de um espaço ou esfera pública. Nessa perspectiva, um instrumento
importante de geração de consensos poderá ser uma reflexão sobre a Visão do Município.
Este exercício, já realizado em algumas cidades do país, procura por um lado traduzir os valores
e as expectativas dos munícipes em propósitos comuns e, por outro (e talvez ainda mais importante),
identificar o que tem de único e distintivo esse espaço urbano. Existem várias formas
de chegar a esse resultado, tendo já sido utilizadas com sucesso: a consulta pública; os inquéritos
aos munícipes; a reflexão conjunta com vários intervenientes representando diferentes
correntes de pensamento e interesses; o desenho da Visão do Município em forma gráfica; a
procura de palavras-chave para escrever uma declaração de Visão do Município. Mas, mais importante
do que o método a utilizar é a criação de um espaço de reflexão e interacção em que
se possa tirar partido do enorme conhecimento (muitas vezes latente) que as pessoas têm e
libertar a sua intuição sobre o que pode e deve ser o seu próprio futuro.
Um outro instrumento importante de criação de consenso é o planeamento a longo prazo, combinando
os métodos tradicionais de planeamento com os métodos utilizados na formulação de
planos de estrutura urbanos. O planeamento a longo prazo traduz a visão dos municípios em prioridades
de governação, objectivos, metas, programas e projectos de intervenção, permitindo ainda
definir com clareza os recursos necessários para o alcance destes objectivos. É, portanto, também
um importante instrumento na mobilização de recursos para a sua própria implementação.
No caso do município de Maputo, uma conclusão importante destes dois exercícios é que existe
capacidade nacional para a sua realização, quer nos técnicos e investigadores, quer nos cidadãos,
capacidade esta que foi mobilizada e alavancada pelas oportunidades criadas no desenho do
PROMAPUTO, do Plano de Estrutura Urbano e do Plano Director de Gestão de Resíduos
Sólidos Urbanos.
A outra conclusão, foi que quando se pensa em desenvolvimento espacial, em particular nas grandes
cidades, tem de se pensar numa lógica metropolitana, visto que as decisões sobre dinâmicas
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 111

económicas, sociais e ambientais têm implicações no espaço circunvizinho à cidade, onde se
podem situar outras cidades. Uma visão restritiva do enquadramento legal ou a inexistência de mecanismos
eficazes de coordenação entre municípios pode levar a que as dinâmicas metropolitanas
sejam intencionalmente esquecidas no plano de estrutura e no plano estratégico, ou à não
aprovação de algum destes instrumentos, como aconteceu no Município de Maputo em 1999.
Outra conclusão, com implicações importantes na forma como a gestão municipal se estrutura,
é que tem de haver uma clara separação entre os processos de planeamento (que são de nível
estratégico), e os processos de atribuição dos direitos de uso e aproveitamento da terra (que são
de nível operacional), pois se tal não acontecer, a lógica operacional acaba sobrepondo-se ao planeamento
espacial, e a lógica de curto prazo, sobrepondo-se à lógica de longo prazo.
A introdução desta lógica espacial nos processos de planeamento estratégico, hoje que já são
realizados na maior parte dos Distritos, poderá também acelerar a urbanização dos espaços
rurais. Aproveitando o movimento e obrigatoriedade legal de elaboração de planos de ordena -
mento do território criada pela recente aprovação da Lei, devem adicionar-se às metodologias
para elaboração dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento dos Distritos elementos que permitam
a incorporação desta lógica.
A participação dos cidadãos na tomada de decisões sobre os espaços e serviços urbanos tem
sido também garantida por outros instrumentos de governação aberta como, por exemplo, a
nível do Município de Maputo, o orçamento participativo em fase de teste e os inquéritos anuais
aos cidadãos sobre a relevância e qualidade dos serviços públicos.
Mas a participação cidadã na vida do Município não se esgota no envolvimento dos munícipes
nos espaços de consulta, prestação de contas ou elaboração dos orçamentos. Ela tem de ser
entendida como participação, a todos os níveis, sobre o que acontece nos espaços urbanos, sem
restrições ao direito e ao dever de cada munícipe tomar parte e se responsabilizar pela melhoria
permanente da sua qualidade.
Isto significa que todos os munícipes devem não só tomar consciência dos seus direitos mas
também dos seus deveres. Em termos de deveres, tomando consciência de que os serviços públicos
têm custos e têm de ser sustentáveis para serem oferecidos com qualidade e, portanto,
se não forem pagos, por todos, os impostos e taxas devidos ao Município, o peso da sustentabilidade
recairá apenas sobre uma parte dos cidadãos. Significa também que deverá ser aumentada
a consciência de que a manutenção das infra-estruturas urbanas tem normalmente
um custo elevado, e que qualquer iniciativa de tratamento e cuidado com espaços comuns pode
diminuir esse custo. Ou ainda, a consciência de que a tranquilidade e segurança passam por uma
postura ética diferente (por exemplo, que se nenhum cidadão adquirisse produtos roubados,
provavelmente o furto diminuiria ou terminaria).
Mas esta exigência de uma nova postura, mais ética porque preocupada com o bem comum, tem
também uma contrapartida importante na postura das estruturas de governação dos municí-
112 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

pios: implica, por exemplo, tornar mais transparente a utilização dos vários recursos públicos,
quer de transferências do Estado e Financiadores, quer de receitas próprias. A participação cidadã
será, provavelmente, directamente proporcional à transparência da governação pública.
SUSTENTABILIDADE POLÍTICA
A sustentabilidade política passa necessariamente por uma evolução da forma como os vários
poderes se relacionam e reconfiguram os modelos mentais dos vários actores dessa interacção.
O grande desafio num processo de autarcização que se pretende sustentável e verdadeiramente
democrático reside no entendimento dos vários modelos mentais possíveis e da escolha estratégica
daquele que mais sentido faz para aos objectivos finais do processo.
A maior parte das vezes, o desafio é encontrar o equilíbrio entre modelos que parecem à partida
excludentes mas que, em função do contexto existente e dos serviços que se pretendem
oferecer, acabam por ser complementares.
Há três modelos mentais básicos associados ao Estado: o Estado Implementador, o Estado
Regulador e o Estado Promotor-Desafiador.
Um processo de autarcização irreversível, e que se pretende politicamente sustentável, pressupõe
uma mudança clara do Estado Implementador para um Estado Regulador. Este pressuposto
é sustentado pelo pacote legislativo autárquico que, como já mencionado anteriormente, abre
espaço para a busca de uma autonomia verdadeira dos municípios.
A pergunta que fica é em que medida essa transição do papel do Estado foi completa, levantando
uma segunda – se era ou não necessário que a transição fosse total ou ainda se o gradualismo
da autarcização, em particular na sua componente de autonomia financeira e sobretudo fiscal,
não impõe ritmos diferentes nessa transição em função das características de cada município.
Pela análise que é possível ser feita, há claramente uma transição para uma intervenção do Estado
mais no âmbito regulador do que no âmbito implementador, com a excepção de serviços públicos
que por lei já deveriam ser implementados pelos Municípios, mas que continuam a ser implementados
pelo Estado, como por exemplo a Educação Primária e os serviços básicos de saúde.
A dúvida que fica é se, nesta transição, se acautelaram alguns princípios básicos como a transferência
necessária de recursos de implementação e a operacionalização dos instrumentos legais
ao nível de implementação. A principal constatação da análise de toda a legislação e regulamentação
autárquica realizada no processo de elaboração do Programa de Desenvolvimento
Municipal de 13 Municípios da Zona Centro e Norte foi exactamente a de que muitos destes
instrumentos não são suficientemente conhecidos ou não estão elaborados a um nível que
facilite a sua implementação.
A análise do pacote legal autárquico, sendo positiva, levanta questões que merecem atenção
particular como a questão da dupla tutela Ministério de Administração Estatal/Ministério de
Finanças (MAE/MF), a falta de reconfiguração de papéis no Estado que efective a descentrali-
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 113

zação dos poderes de implementação e uma falta de clareza do papel do Representante do
Estado no município provocando por vezes conflitos.
Uma outra constatação importante é que diferentes interpretações da legalidade administrativa
e financeira levam a que os diferentes actores de controlo, como o Tribunal Administrativo, a
Inspecção Geral de Finanças e a Inspecção Geral Administrativa do Estado, façam recomendações
à gestão municipal que são muitas vezes contraditórias, e que não haja uma sincronização
das actividades inspectivas. Esta constatação também inibe a criação ou fortalecimento dos órgãos
de controlo interno, fundamentais para que a actividade dos órgãos municipais possa ser rapidamente
credibilizada e, consequentemente, obter a sua aprovação no escrutínio social.
Duas outras constatações muito relevantes na mudança do modelo mental é a falta de clareza
na ligação entre municípios e distritos e uma lacuna de diálogo robusto entre os municípios e
o Estado na busca de soluções para desafios de desenvolvimento que, tendo uma natureza local,
têm um impacto importante no desenvolvimento nacional.
Como já foi mencionado, políticas centrais podem desacelerar ou pôr em perigo a sustentabilidade
autárquica, como o já mencionado exemplo da revisão da Lei das Finanças Autárquicas,
que originou em decréscimo de taxas e impostos, pondo em perigo a sustentabilidade financeira
e, consequentemente, a sustentabilidade política das autarquias em Moçambique.
Mas o maior desafio é a transição de um Estado puramente regulador para um Estado facilitador
e promotor-desafiador de desenvolvimento. Esta mudança de modelo mental é mais complexa,
pois ela pressupõe uma integração de políticas e estratégias, não só entre sectores mas
também na definição de poder central e local, com as nuances inerentes a um País que tem
uma divisão política estratificada entre províncias, distritos e autarquias. É neste pressuposto que
surge a proposta de repensar a descentralização como uma política e estratégia global, que permita
olhar não só o distrito como pólo de desenvolvimento, mas integra a autartização como
impulsionador desse processo a médio e longo prazos.
Este modelo mental exige também um processo político verdadeiramente inclusivo e participativo,
criando o espaço para que a sociedade civil, os media, e o sector privado assumam responsabilidades
não só de implementação mas também de regulação (self-regulator e watchdog).
O investimento nos valores de cidadania é parte importante e crucial para esta transformação.
Parece então importante realçar que estas mudanças de modelos mentais provocam, ou deveriam
provocar, mudanças profundas nas relações de poder e nos papéis que os diferentes actores
do desenvolvimento devem jogar.
Passos importantes, se ainda não completos, têm sido dados que podem promover esta mudança,
como por exemplo a presidência aberta nos municípios, a instalação de conselhos de
bairro, a pilotagem de metodologias de orçamentação participativa e a promoção e implementação
de parcerias público-privadas, são exemplos que constituem já uma referência de
sucesso e devem ser mencionados.
114 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

Os desafios que ficam para a sustentabilidade política são o aumento da credibilidade dos órgãos
municipais que leve a uma maior adesão às eleições autárquicas, uma maior operacionalização
do quadro legal autárquico e consequentes implicações no quadro legal do Estado e, por parte
deste, uma capacidade de, estrategicamente, desenvolver e implementar políticas que reforcem
a autonomia dos municípios nas suas várias vertentes.
SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA
Uma abordagem a ser seguida para melhorar a sustentabilidade financeira é a elaboração de
cenários financeiros de médio e longo prazo, para a gestão municipal, à semelhança do que já
é feito a nível do Governo Central e Provincial. Esta cenarização permitirá avaliar o potencial
de receitas, definindo objectivos de colecta, bem como avaliar o comportamento da despesa
e a possibilidade de optimização da mesma. Permitirá ainda identificar os impostos e taxas a privilegiar
e suas implicações em termos de reajustamento dos mecanismos e práticas de gestão
e plataformas tecnológicas associadas.
A título de exemplo, de um total de cerca de 80 000 fogos existentes na cidade de Maputo, em
2005 apenas 12 000 estavam registados nas bases de dados do Conselho Municipal e, consequentemente,
apenas esta parte dos contribuintes do imposto predial autárquico cumpria as
suas obrigações. O processo de recenseamento dos imóveis e consequente revalorização dos
mesmos aos preços correntes de mercado permitirá de acordo com projecções do Conselho
Municipal aumentar o total de receitas deste imposto em cerca de 500%.
Uma outra abordagem à sustentabilidade financeira poderá ser o modelo utilizador-pagador.
Este modelo baseia-se no princípio de que o pagamento pelos serviços prestados, em parti -
cular na forma de taxas, deverá ser proporcional ao serviço prestado.
Com a elaboração do Plano Director de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos, o município de
Maputo experimentou este modelo, indexando a taxa de limpeza ao consumo de energia eléctrica,
uma vez que se demonstrou existir uma correlação entre a produção de resíduos sólidos
a nível residencial e o nível de consumo de energia eléctrica. A título de exemplo, uma residência
na zona de cimento de baixa densidade (caso do bairro da Sommerschield) produz em média
1,6 kg de resíduos por pessoa por dia, enquanto na zona de cimento de alta densidade (caso do
Alto-Maé) esta produção baixa para 1,0 de resíduos e nas zonas suburbanas para 0,5 kg.
Também os consumos de energia seguem o mesmo padrão de comportamento. 2
Com esta medida, e com o ajustamento percentual da taxa de limpeza, o Conselho Municipal
de Maputo prevê aumentar a cobertura dos serviços de limpeza, dos cerca de 40% actuais (ano
2007) para 66% (ano 2008) e 100% (ano 2012) e a sustentabilidade financeira de cerca de 50%,
73% e 82%, para os respectivos anos. Segundo o mesmo Plano Director, prevê-se alcançar a sustentabilidade
financeira do serviço em 2016 e, nesse mesmo ano, atingir uma prestação de serviço
de qualidade que corresponda às exigências e necessidades dos munícipes e do ambiente,
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 115

com uma cobertura dos serviços de 100% atingidos, em princípio, em 2012. Esta abordagem
foi conjugada com o estabelecimento de parcerias com o sector privado, o estabelecimento de
microempresas a nível dos bairros para realizar a recolha primária (entre as residências e os contentores)
e outros mecanismos de organização dos munícipes.
Deverá ainda ser identificada a possibilidade de tirar partido de outros instrumentos legais para
aumentar a receita. Um exemplo claro de um mecanismo que não está a ser potenciado é o
novo Regulamento do Solo Urbano, que prevê a possibilidade de os municípios realizarem leilões
de atribuição de parcelas do solo urbano em zonas infra-estruturadas, a preços que cubram
os custos da urbanização. O regulamento introduz a titulação imediata e definitiva das parcelas
urbanizadas e a possibilidade da sua transmissão entre particulares sem dependência de
qualquer autorização. Além disso, ele torna possíveis as parcerias entre agentes imobiliários e
os municípios em trabalhos de urbanização, abrindo espaço para o investimento privado nesta
área. Isto significa que existe um enorme potencial de arrecadação, resultante da transacção de
espaços (alguns dos quais em zonas nobres das cidades), ao mesmo tempo que se potencia a
urbanização adequada das novas zonas expansão.
É preciso observar, também, que o crescimento enorme que o parque imobiliário da cidade
observou depois da Independência foi realizado maioritariamente em zonas não planeadas nem
cadastradas, resultando daqui que os direitos sobre estas propriedades, em geral, não estão registados.
Este potencial enorme de receitas municipais adicionais poderá ainda melhorar as
perspectivas de sustentabilidade financeira do município.
A atribuição de espaços públicos em regime de concessão ou em outros modelos de parceria
público-privadas, como parques e jardins (em Maputo) ou espaços para a actividade privada de
gestão de estacionamentos (na Beira) é outra forma de aumentar as receitas municipais.
Num país onde o turismo é um sector que representa e irá representar um importante contributo
para a economia e para a imagem e competitividade do país, faz sentido também pensar
numa taxa municipal de turismo, a ser recolhida pelos operadores de hotelaria e restauração.
A cobrança do imposto automóvel directamente pelos municípios, o potencial das taxas de saneamento
(ainda não introduzidas) e as receitas da publicidade no espaço municipal (que em
Maputo são significativas, mas nos outros municípios parecem negligenciadas), podem alavancar
ainda mais a sustentabilidade financeira.
É também fundamental optimizar os processos de arrecadação das receitas, já que os custos
de transacção são, em muitos casos, significativos relativamente às receitas geradas.
É este o caso das taxas de mercado, onde o pagamento directo pela rede bancária, reduziria
em muito os custos de transacção. No caso do imposto pessoal autárquico, em que a
receita gerada é muito baixa relativamente ao esforço de recolha (que é grande e disperso),
deveria ser dada autonomia aos distritos urbanos para optar por aquilo que considerassem
ser as formas de recolha mais viáveis no seu caso, utilizando esta receita para benefício
116 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

directo do próprio distrito (por exemplo na manutenção dos edifícios e equipamentos sob
sua responsabilidade).
Ainda no domínio da arrecadação de receitas deve-se repensar a forma como o estabelecimento
de medidas sancionatórias para contribuintes que não pagam os seus impostos, já usadas
pelo Governo Central, podem ser também adoptadas pelos municípios. O enquadramento
legal actual do contencioso fiscal, no caso dos municípios, necessita de ser reforçado, sob pena
de o pagamento de impostos ser entendido como opcional.
Em municípios maiores pode-se também equacionar a hipótese de utilizar soluções tecnológicas
mais complexas para optimizar os processos de cadastro e gestão de contribuintes. O município
de Maputo, por exemplo, irá introduzir um sistema de informação geográfica como
plataforma para a gestão do solo e o cadastro de imóveis e espaços públicos, de forma integrada
com os tributos que a estes imóveis e espaços estão adstritos.
A sustentabilidade financeira depende também da capacidade de os municípios realizarem os
investimentos necessários para elevar continuamente a qualidade de vida dos munícipes através
de infra-estruturas e serviços públicos. Nessa perspectiva, a qualidade da relação dos Conselhos
Municipais com outros órgãos do Estado é essencial.
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Ao reflectir sobre a sustentabilidade dos serviços públicos temos por um lado de considerar as
características intrínsecas de cada serviço e, por outro, os possíveis agrupamentos em termos
de estratégia de melhoria e aumento de cobertura.
Uma primeira abordagem ao agrupamento destes serviços poderia ser a da sustentabilidade
financeira.
Existem serviços com maior autonomia financeira, ou seja, com a capacidade de serem geridos
apenas como recurso às receitas provenientes de taxas de prestação de serviços. Exemplos destes
serviços são a Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos, a Gestão dos Mercados e Feiras e, ainda,
a Gestão dos Transportes Urbanos.
Seguindo esta lógica, uma forma de alavancar a intervenção municipal e de caminhar rapidamente
para a autonomização financeira destes serviços é a elaboração de “Planos de Negócio”
para estes serviços, numa lógica aproximada à lógica empresarial.
Estes planos permitirão identificar os consumidores (reais e potenciais) destes serviços, projectar
a sua estrutura de custos e, consequentemente, as receitas desejáveis; estudar a capacidade
e vontade de pagar dos utilizadores dos serviços e ajustar as taxas de acordo com a dinâmica
entre a receita desejável e a capacidade e vontade de pagar; definir os indicadores de qualidade
e criar mecanismos de monitoria da prestação.
Estes planos permitirão ainda analisar e avaliar os processos de prestação destes serviços e quais as
principais variáveis de custo e de eficiência, permitindo melhor controlar a sua gestão e analisar as
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 117

possibilidades de transferir parte dos processos para o próprio utilizador, para as estruturas locais a
nível do bairro ou do distrito e para outros intervenientes, como o sector privado ou a sociedade civil.
Esta reconfiguração de alguns serviços, com o envolvimento dos cidadãos, permite tirar partido
do potencial de organização latente na nossa sociedade. Para além do exemplo já citado de criação
de microempresas para a recolha de resíduos sólidos em bairros periféricos, um outro exemplo
é a gestão de um espaço comum (o Jardim dos Cronistas, no bairro da Sommerschield) e a
segurança das vivendas à volta deste espaço, feita com recursos dos próprios moradores.
Esta análise dos processos internos de prestação de serviços leva-nos também a outras reflexões
importantes como a necessidade de uma maior coordenação dos vários serviços prestados pelos
Conselhos Municipais (por exemplo, entre os serviços de manutenção do parque arbóreo e os
serviços de limpeza ou entre os serviços de limpeza e os serviços de manutenção das estradas
e valas de drenagem).
Ainda no domínio da sustentabilidade dos serviços é fundamental que os municípios adoptem
estratégias de manutenção de infra-estruturas e equipamentos como forma de garantir a perenidade
dos investimentos avultados. A ausência destas estratégias tem impedido, muitas vezes,
a inclusão de rubricas financeiras ligadas à manutenção, quer nos orçamentos, quer nas negociações
com parceiros, levando à degradação progressiva das infra-estruturas e dos equipamentos
com custos muito mais avultados na reparação, reabilitação ou construção.
Outra abordagem a considerar é a do agrupamento por serviços que são implementados por
diferentes actores públicos, como é o caso dos serviços de saúde e educação em que, legalmente,
as autarquias têm uma responsabilidade na prestação de Cuidados de Saúde Primários
e de Educação Primária e o Estado dos restantes níveis.
Relativamente a estes, uma primeira questão sobre a qual é importante reflectir é a viabilidade
da descentralização. Se, por um lado, esta tendência se verifica a nível mundial e os munícipes
têm esta expectativa, também é verdade que existem dois factores importantes contra esta transição
de competências do governo central para a gestão autárquica, nomeadamente o facto de
os sistemas de saúde e de educação terem sido desenhados de forma monolítica e a grande fragilidade
das estruturas de gestão municipal nos sectores de educação e de saúde.
Este factor, em conjunto com o receio que os sectores centrais têm de perder parte importante
do seu orçamento ou o controlo do sistema como um todo, tem impedido que se levem a cabo
reflexões profundas sobre como operacionalizar essa transferência, sobre os mecanismos adicionais
de supervisão, referenciação e controlo de qualidade e, ainda, sobre as implicações de
reconfiguração de um sistema monolítico para um sistema descentralizado. Do lado dos municípios
existe um grande receio de herdar uma função que, por exemplo, em termos de recursos
humanos, é maior do que toda a actividade municipal.
Se por um lado as soluções para a descentralização passam por uma reflexão profunda sobre
os mecanismos de transição e implicações da reconfiguração, por outro a garantia de susten-
118 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

tabilidade passa por assegurar, nos mecanismos de transição, que todos os recursos transitam
efectivamente para a gestão municipal e que há, não só uma garantia de manutenção destes
recursos, como uma estratégia de investimento em infra-estruturas municipais de prestação de
serviços de educação e de saúde.
Para tal, é importante garantir também que todos os parceiros internacionais que apoiam programas
de educação primária e de prestação de Cuidados de Saúde Primários são efectivamente
envolvidos no processo e garantem a manutenção dos seus compromissos. Esta
abordagem inclusiva deve ser extensiva à comunidade escolar, em particular aos encarregados
de educação e representantes dos utentes dos serviços de saúde.
É ainda fundamental que haja margem legal para os municípios adoptarem uma estratégia de
aumento das taxas de utilização dos serviços em função da melhoria de qualidade na prestação
dos mesmos, garantindo assim a sustentabilidade financeira dos mesmos.
Um outro factor fundamental para o sucesso da transição é a existência de um plano de transição
claro, com riscos e benefícios previamente identificados e respeitando os direitos adquiridos
de todos os envolvidos, em particular profissionais e gestores.
Uma última variável a considerar em termos de sustentabilidade dos serviços é a existência de
serviços que não têm possibilidade de se autofinanciar e não têm, presentemente, garantido
financiamento por parte do Estado ao seu funcionamento.
Outra, é encontrar parceiros que total ou parcialmente suportem os custos inerentes a estes serviços.
A sustentabilidade sociocultural depende intrinsecamente da capacidade dos municípios
investirem em serviços públicos que reforcem o tecido social e criem espaços para expressão
cultural dos seus cidadãos. Mas significa também tirar partido das características socioculturais
inerentes ao município para desenhar e reconfigurar os próprios serviços. Um exemplo disto é
a assunção do município de Ilha de Moçambique como pólo de desenvolvimento turístico,
onde a história e a expressão cultural são os principais impulsionadores dessa reconfiguração.
Reconhecendo ainda que a intervenção das organizações da sociedade civil, em geral, e das
Organizações Não Governamentais (ONG), em particular, no espaço municipal é ainda muito
frágil, é fundamental negociar com estas organizações o alargamento dos seus programas de
intervenção às áreas municipais, em particular mas não exclusivamente as que intervêm em
temas com impacto no desenvolvimento cultural, na protecção dos direitos das crianças, na
geração de emprego ou no trabalho social.
SUSTENTABILIDADE DA GESTÃO
A gestão municipal contemporânea tende a integrar, de forma sistémica, variáveis como o planeamento
estratégico, a gestão de recursos humanos, a reconfiguração dos serviços e processos
associados, ou desenho de estruturas organizacionais que sejam flexíveis e evolutivas e uma
ligação estreita e de diálogo com os diferentes intervenientes na vida das autarquias.
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 119

A gestão municipal é, por um lado, um exercício multidisciplinar de governação e, por outro,
tem especificidades em termos de serviços prestados que obrigam a uma formação exigente,
completa e realizada de forma a que se percebam as sinergias entre as componentes económica,
política, sociocultural, ambiental, enquadradas numa lógica de prestação de serviços públicos
e com uma preocupação permanente de optimização dos recursos. Em termos de filosofia de
gestão terá de combinar muitas escolas e encontrar um modelo que, desta combinação, terá
sempre uma essência e uma lógica próprias.
Relativamente aos recursos humanos, acreditamos que a sustentabilidade da gestão poderá também
ser alavancada pela formação em gestão autárquica, já que se trata de um tipo de gestão
muito específica, e por tal se justifica a existência de um programa de formação a ela dirigido.
A assunção deste pressuposto leva-nos também à conclusão de que é importante desenhar carreiras
específicas para o funcionário autárquico, de forma a definir com clareza funções e critérios
de desempenho, permitindo uma maior motivação e enfoque dos funcionários que
trabalham nesta esfera e uma maior competitividade dos mesmos no mercado de trabalho,
tendo em conta a especialização de determinadas funções.
A nível da estrutura, um debate que se tem realizado, mas ainda sem conclusões, diz respeito à
necessidade da existência de uma figura de city manager, um cargo independente dos mandatos
e, portanto, intemporal.
Uma outra reflexão que nos parece importante ter lugar é sobre o duplo papel dos vereadores,
cuja capacidade técnica nas áreas que dirigem é fundamental para perceber e intervir na melhoria
do desempenho das direcções que providenciam os serviços municipais e cuja função
política é fundamental para garantir a ligação aos munícipes e ao desenho de políticas e programas
públicos. No entanto, a conciliação destas duas vertentes da sua função nem sempre é
fácil e muitas vezes se levanta a questão sobre se devem privilegiar a sua função técnica ou a
sua função política.
Nos cargos de direcção, a capacidade na esfera política é menos relevante (apesar de continuar
a ser importante) e a função técnica, fundamental. Dada a temporalidade dos mandatos, é importante
que no desenho das estruturas e mecanismos de governação municipal, a função de
direcção seja definida como uma função técnica, que transcenda os mandatos, à semelhança do
que tem ocorrido em alguns municípios, facilitando a transição e permitindo melhorar continuamente
o desempenho das direcções.
A existência de um fórum de coordenação entre o Presidente do Conselho Municipal e os Directores
no Conselho Municipal de Maputo, por exemplo, tem facilitado a assunção pelos
Directores da sua responsabilidade primeira no desempenho das áreas e serviços que dirigem.
A capacidade de gestão deve também ser alavancada por outros mecanismos de colaboração
e coordenação intermunicipal: práticas como a reflexão conjunta sobre assuntos de interesse
comum, de coordenação de iniciativas conjuntas para propostas de regulamentação, de siste-
120 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

matização de práticas e princípios de gestão ou de desenho de programas e projectos comuns,
têm resultado numa mais rápida criação e disseminação de conhecimento sobre os desafios
e formas de gestão municipal.
A Associação Nacional dos Municípios de Moçambique (ANAMM) tem assumido já parte
destes desafios e poderá assumir outros que se revelarem importantes. Iniciativas como a definição
de indicadores e índices de desenvolvimento municipal, a criação de capacidade de pesquisa
e investigação sobre dinâmicas municipais e práticas de gestão, ou a criação de um portal
municipal, poderão ser estruturantes para a criação de uma comunidade de pessoas e organizações
que fortalecem a sua percepção e as suas competências sobre o desenvolvimento e a gestão
municipal. A gestão do conhecimento nestas áreas tem sido assumida em alguns países por
associações ou institutos públicos, sendo um caso de referência o Instituto Polis que, com cerca
de 20 anos, tem alavancado a pesquisa-acção nos municípios brasileiros.
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
A sustentabilidade ambiental é talvez a menos abordada e discutida nos planos municipais,
sendo contudo, a sustentabilidade que mais interpenetrações tem com as outras, pois um ambiente
degradado não permite a qualidade de vida que promove o desenvolvimento sociocultural,
político e económico da sociedade.
No caso particular de Moçambique, as questões ambientais variam muito de município para
município, dependendo da sua localização geográfica, da sua topografia e clima. Municípios costeiros
enfrentam graves problemas de erosão e degradação das orlas marinhas, zonas de montanha
ou altitude elevada sofrem efeitos da erosão pluvial e alguns apresentam o efeito de vários
destes tipos de degradação.
Há contudo questões ambientais que são comuns a todos eles, como é a questão do saneamento
do meio, da gestão dos resíduos sólidos e dos espaços verdes. Estas áreas de intervenção municipal
exigem uma abordagem urgente e permanente em todos os 43 municípios do país.
No caso particular do saneamento do meio, as soluções diferenciadas em função do tamanho
do município e infra-estrutura existente têm sido alvo de alguns estudos, mas esses estudos têm
resultado em intervenções pontuais e normalmente não suficientes para resolver os problemas.
Um plano sério de investimento nas zonas já urbanizadas para a reabilitação das infra-estru turas
existentes, e a obrigatoriedade de criação de infra-estruturas mínimas de saneamento em
qualquer nova zona de assentamento populacional, parecem ser políticas urgentes e de carácter
obrigatório para todo o país. Continuamos a assistir a assentamentos populacionais em lugares
não só impróprios para viver (zonas de mangal, margens dos rios e da orla marinha),
como sem a mínima infra-estrutura de esgotos, drenagem de águas pluviais e estradas de acesso.
Este assentamento desordenado tem provocado a poluição do lençol freático em zonas residenciais,
a proliferação de latrinas construídas sem os requisitos básicos de higiene, e práticas
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 121

que põe em risco não só o meio ambiente, mas principalmente os cidadãos que ali vivem. Doenças
como a malária e a cólera são uma expressão clara deste problema.
Convém assim referir exemplos interessantes de reordenamento: no Município do Dondo e no
Distrito Municipal N.º 2 da Cidade de Maputo, foi possível, com um grande envolvimento dos moradores
e o apoio da Faculdade de Arquitectura, reverter esta situação, buscando-se soluções para
os problemas de saneamento, drenagem, acesso e erosão. Esta experiência mostra que é possível
corrigir erros do passado e elevar a qualidade de vida em diversos bairros dos nossos municípios.
O desafio dos grandes investimentos em infra-estruturas de saneamento tem sido resolvido, em
alguns países, através de uma taxa adicional, colectada através dos serviços de abastecimento de
água, sem isso ter significado um peso adicional excessivo nas contas dos consumidores.
A gestão dos resíduos sólidos, passa necessariamente por abordagens inclusivas e alinhadas
não só com a necessidade de manter os espaços urbanos limpos, mas também com a introdução
de mecanismos importantes na sustentabilidade do sistema, como a capacidade de reciclagem.
No Município de Maputo, por exemplo, foi introduzido um programa de reciclagem
de plásticos (um resíduo problemático para a cidade), criando ao mesmo tempo emprego para
jovens (contribuindo para a sustentabilidade social e económica) e melhorando a gestão ambiental.
Mais programas desta natureza são necessários, salvaguardada que esteja a sua sustentabilidade
económica: reciclar vidro, papel e produtos orgânicos já é cultural nas grandes
metrópoles e começa a ser também uma prática em municípios mais pequenos.
No entanto, este tipo de programas pressupõe uma abordagem inclusiva: para que a reciclagem seja
efectiva é necessário que a primeira selecção seja feita a nível do produtor de resíduos sólidos e, para
que esta responsabilidade seja por ele assumida, é necessário que ele compreenda e valorize a importância
deste processo para a qualidade da sua vida e da sua cidade. Trata-se, pois, de estimular
a criação de toda uma cultura de consciência cívica e ambiental a nível dos munícipes.
Outra intervenção importante é a transformação de lixeiras em aterros sanitários e, (quando o
volume o permite), utilizar estes resíduos para a produção de gás de metano para geração de
energia eléctrica. Um exemplo deste tipo de oportunidade é o projecto de um aterro sanitário
comum para as cidades de Maputo e Matola, que terá o volume necessário para produção de
gás. Este tipo de projectos podem utilizar oportunidades importantes de financiamento, ligadas
aos chamados “Fundos de Carbono”, que buscam não só uma redução de emissões de CO 2 ,
como também a criação de um ambiente mais saudável.
A gestão dos espaços verdes tem sido um dos grandes desafios em vários municípios de Moçambique,
pois é vista e entendida como um custo adicional e não como um serviço que eleva
a qualidade de vida do munícipe, quando a tendência mundial é preservar e até em alguns casos
(como por exemplo na cidade de Xangai, na China) aumentá-los. Felizmente assiste-me a uma
mudança nesta percepção e, através de parcerias públicas-privadas, se tem conseguido recuperar
alguns espaços verdes importantes. A título de exemplo, a Cidade de Maputo tem utilizado
122 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

nos seus jardins públicos este tipo de parcerias que, conjugadas com parcerias entre o munícipio
e moradores, começam a mudar a face dos nossos jardins.
Outros espaços verdes importantes são os espaços produtivos, cada vez mais importantes para
as cidades, não só no abastecimento de produtos frescos, como também como fonte de rendimento
para vários cidadãos. A gestão correcta destes espaços passa por todo um trabalho junto
dos seus utilizadores, de transmissão de conhecimento, criação de acesso a linhas de crédito
para investimentos produtivos e educação ambiental, pois por vezes a utilização incorrecta de
alguns fertilizantes e pesticidas pode originar poluição dos cursos de água e do lençol freático.
Na cidade de Maputo, a Casa Agrária é um exemplo de como um município pode e deve criar
serviços ligados ao seu potencial produtivo, promovendo a produção, o emprego e auto-emprego
e, simultaneamente, introduzir uma consciência e cultura ambiental. Áreas como as pescas,
a exploração mineira, o turismo, entre outras, deveriam também ser olhadas na mesma
perspectiva que tem sido utilizada para a área agrícola.
A sustentabilidade ambiental vai exigir também a capacidade, por parte dos municípios, de
desenvolverem parcerias com o Estado, o sector privado e outros parceiros (nacionais e internacionais),
não só nos desenhos de programas ambientais mas, principalmente, na mobilização
de recursos técnicos e financeiros para as intervenções de vulto que se verificam necessárias.
A protecção costeira e a reabilitação de áreas degradadas são exemplos de áreas de intervenção
que vão necessitar de parcerias com múltiplos intervenientes. E, num momento em que,
através do estudo realizado pelo Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC) sobre
o impacto das mudanças climáticas em Moçambique, se fortaleceu a consciência de que nos
temos de preparar para mitigar os efeitos destas mudanças e desenvolver estratégias de adaptação,
as oportunidades para estas parcerias são bastante amplas. Os municípios terão contudo
que adquirir o conhecimento necessário para que, estrategicamente, possam propor intervenções
de fundo relacionadas com os efeitos das mudanças climáticas no território.
REPENSANDO O PAPEL DE ACTORES RELEVANTES
Os novos papéis dos Conselhos Municipais foram sendo explicitados nas reflexões anteriores.
No entanto, é importante realçar os novos papéis que outros actores relevantes terão de assumir,
para se alcançar o nível de maturidade institucional e de gestão que os desafios de crescimento
e desenvolvimento municipal e nacional exigem.
Do lado do MAE, órgão de tutela dos municípios, um desafio importante é criar uma ponte
entre a gestão municipal e o governo central, para em conjunto encontrarem soluções para os
desafios de integração e de coordenação de esforços.
Esta ponte facilitará a negociação dos espaços de intervenção, em particular em áreas onde a
regulamentação esteja feita apenas a um nível estratégico ou de princípios e haja necessidade
de uma maior operacionalização, para que possa ser incorporada nos processos de gestão
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 123

municipal ou, ainda, onde os papéis de alguns actores estejam menos claros, como no caso do
representante do Estado nos municípios.
Permitirá ainda apoiar os municípios na negociação de mecanismos e ferramentas de gestão,
como a adequação dos sistemas de informação às exigências do Sistema de Administração
Financeira do Estado (SISTAFE), respeitando a autonomia dos municípios e privilegiando áreas
de impacto estratégico com a área de receitas municipais.
Facilitará ainda a incorporação nos municípios dos programas de âmbito nacional, tirando partido
da proximidade entre as estruturas de gestão municipal e os munícipes e a inclusão destes
programas nos planos de curto e longo prazos das autarquias.
Permitirá ainda que sejam discutidos e desenhados um estatuto e uma carreira específica para os
funcionários municipais, bem como programas específicos de formação em gestão autárquica.
Um outro papel relevante que cabe ao MAE é a avaliação do estágio de maturidade, quer dos
municípios, quer da gestão municipal. Nesta óptica, o Ministério deveria definir um conjunto
de indicadores de desenvolvimento municipal e de capacidades institucionais de gestão e operacionalizar
uma metodologia de recolha e publicação destes indicadores, de forma a permitir
analisar a evolução dos municípios e definir estratégias para alavancar o crescimento e o
desempenho.
Este mecanismo, em conjunto com uma boa articulação com os órgãos de controlo interno do
Estado (em particular o Tribunal Administrativo e diferentes Inspecções Gerais), permitiria
ainda aos municípios fortalecer a sua capacidade de auto-avaliação de desempenho e de regularidade
administrativa e financeira.
Um outro actor relevante, que deveria incorporar outros papéis, é a ANAMM, que deveria evoluir
de um papel actual de porta-voz dos municípios para o de assessor técnico, jurídico e gestor do
conhecimento em desenvolvimento autárquico.
Estes novos papéis, poderiam incluir todas as actividades cujas economias de escala ou a
necessidade de integração se verifiquem relevantes, como por exemplo o desenho de programas
de capacitação e desenvolvimento institucional, o desenho de campanhas de educação cívica
e fiscal. Mas estes novos papéis podem também incorporar actividades como: a sistematização
de boas práticas; o teste e desenho de protótipos de novos mecanismos e ferramentas de gestão;
a criação de um portal municipal; a investigação sobre o desenvolvimento municipal e o
desenvolvimento da gestão municipal.
Do lado da academia, é urgente o desenho de programas específicos de formação em gestão
autárquica e a inclusão dos temas de desenvolvimento e gestão municipal nas linhas de pesquisa.
As propostas apresentadas ao longo do texto não pretendem esgotar o tema sobre desafios da
gestão municipal em Moçambique, apenas partilhar exemplos recentes de inovação e reconfiguração
e lançar a semente para um debate mais profundo, que traga a governação autárquica
para o espaço público de reflexão.
124 Desafios para Moçambique 2010 Desafios da Gestão Municipal

NOTAS
1
Em O Oitavo Hábito, da Eficácia à Grandeza, Stephen Covey, Filmes Motivacionais.
2
Em Plano Director de Gestão dos Resíduos Sólidos do Município de Maputo, 2008.
Desafios da Gestão Municipal Desafios para Moçambique 2010 125

UMA BREVE ANÁLISE
DA IMPRENSA MOÇAMBICANA
Sérgio Chichava | Jonas Pohlmann
Usada para veicular informação e propaganda, capaz de fazer cair governos, decidir uma eleição
e até incitar guerras, a imprensa é um elemento central nas sociedades contemporâneas. Nas
últimas décadas, com o crescimento e expansão da imprensa escrita, da rádio e da televisão, e
com o surgimento de novos meios de comunicação, com destaque para a Internet, o impacto
social da imprensa aumentou exponencialmente. Neste período, ganhou também força a ideia
de que é função da imprensa, para além de informar e transmitir uma visão imparcial dos eventos,
a fiscalização da actuação governamental, velando pela boa gestão da coisa pública e oferecendo
um contrapeso ao poder público, o qual, sem o devido controlo social, pode ser abusado
para fins privados e partidários. Para muitos, a imprensa ter-se-ia tornado numa espécie de quarto
poder republicano, actuando ao lado dos poderes executivo, legislativo e judiciário.
Em Moçambique, uma das primeiras medidas tomadas pela Frelimo logo após assumir o poder,
a 25 de Junho de 1975, foi controlar a imprensa. Num contexto em que acabava de se sair de uma
guerra contra o colonialismo, na qual certa imprensa, sobretudo a mais importante (Notícias de
Lourenço Marques e Notícias da Beira, Tempo, Diário de Moçambique, Voz Africana, só para citar
alguns exemplos), era controlada por grandes capitalistas hostis à Frelimo e próximos ao poder
colonial, o controlo da imprensa era visto como essencial à defesa dos interesses nacionais do
recém-independente Moçambique. Também, a imprensa era vista pelos líderes da Frelimo como
um importante instrumento para transmitir as ideias e ideais do novo regime, desencorajar ou controlar
sectores hostis ou considerados como tal, e consolidar a unidade nacional. A reunião de
Macomia, província de Cabo Delgado, realizada de 26 a 30 de Novembro de 1975, iria discutir
e definir as linhas gerais pelas quais a imprensa devia doravante guiar as suas actividades, as quais
deveriam centrar-se em “informar, educar, mobilizar e organizar” a população (Machel, 1977).
No III Congresso da Frelimo, em 1977, o partido e, consequentemente, o governo de Moçambique,
aderem à ideologia socialista na sua vertente marxista-leninista, e acentua-se a percepção
de que a imprensa deveria ser um instrumento do Partido-Estado, um instrumento da
aliança operário-camponesa e do seu partido de vanguarda ao serviço da revolução, um importante
elemento na luta contra o capitalismo e o imperialismo e na construção do “homem
Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana Desafios para Moçambique 2010
127

novo”. Em 1977, no 1.º Seminário Nacional de Informação, assim se manifestou Samora Machel,
primeiro presidente do Moçambique independente:
(...) não há terreno neutro na luta de classes (...) A origem pequeno-burguesa da maioria dos
jornalistas, a educação colonial que receberam, os métodos e conceitos de informação burguesa cuja
influência transportam até hoje, constituem factores que facilitam e favorecem a acção de retorno das
ideias erradas, dos hábitos velhos. (...) O jornalista deve assumir a consciência de que ocupa um posto
de combatente na frente ideológica da luta das massas trabalhadoras. Deve assumir integralmente
os interesses e as aspirações dos operários e camponeses. O seu modelo deve ser o operário de
vanguarda. Os seus deveres correspondem aos dos membros do Partido.
(...) A informação deve desempenhar um papel fundamental na criação do Homem Novo e só pode
fazê-lo se os trabalhadores da informação se engajarem na sua própria transformação, assumindo
ao nível das ideias, do trabalho, da vida e do comportamento, os valores novos, os valores do homem
socialista. Isto significa também que o Partido deve dar uma atenção particular ao enquadramento
político dos jornalistas. Neste sentido, intensificaremos a implantação das estruturas do Partido nos
órgãos de informação. (...) Além disso, é necessário efectuar o enquadramento político dos jornalistas
no seu conjunto, através duma estrutura própria. Uma estrutura que promova a unidade de
pensamento e de acção dos jornalistas (...) (Machel, 1977)
Foi neste contexto que certos jornais foram encerrados e outros nacionalizados, o mesmo acontecendo
com a rádio. Neste último caso, foi criada a Rádio Moçambique (doravante única estação
de rádio no país e com cobertura nacional), após o encerramento das rádios da era colonial,
nomeadamente a Rádio Clube de Moçambique, a Rádio Pax e o emissor Aeroclube da Beira.
De forma breve, pode-se dizer que, durante quinze anos (1975-1990), ou seja, durante a vigência
do regime monopartidário, o cenário da imprensa em Moçambique foi marcado pelo controlo
da imprensa pelo Partido, pela censura e autocensura. A imprensa era um instrumento do
governo na busca de certos objectivos, e a liberdade de expressão e de imprensa eram vistas
como meras ilusões burguesas, ameaças ao ideal socialista e revolucionário: fora do Partido -Estado,
o destino da imprensa não seria a independência e a liberdade de expressão, mas o controlo por
interesses capitalistas e contra-revolucionários.
No contexto de transição para a democracia multipartidária, com a promulgação da constituição
pluralista e liberal de 1990 (Artigo 74) e da Lei de Imprensa (Lei n ọ 18/91), uma série de
liberdades e garantias individuais antes vistas como burguesas foram estendidas aos moçambicanos,
de entre elas a possibilidade de se exprimirem livremente e de criarem uma imprensa
independente, não mais sujeita às interpretações do Partido no poder, garantias estas que foram
consolidadas e reafirmadas com a Constituição de 2004. Para regular o funcionamento da
128 Desafios para Moçambique 2010 Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana

imprensa, a Lei de Imprensa também criou o Conselho Superior de Comunicação Social
(CSCS), órgão que se pretende independente, autónomo administrativa e financeiramente, e
que também recebeu status constitucional na Constituição de 2004 (art. 50). As principais funções
do CSCS são assegurar a independência dos meios de comunicação social no exercício dos
direitos à informação, à liberdade de imprensa, bem como dos direitos de antena e de resposta.
A abertura política permitiu a emergência de muitos jornais, rádios e televisões independentes
do Estado, os quais, mesmo se concentrados em Maputo e acessíveis apenas a uma pequena
“elite” urbana, renovaram em muitos a esperança de um debate público mais aberto e construtivo,
e de uma imprensa mais empenhada na busca e divulgação dos factos e suas versões, e não
mais apenas na divulgação de uma única versão dos factos.
Desde então, muito se debateu em relação à independência dos meios de comunicação, públicos
e privados, em relação aos interesses partidários e do Estado, aspecto importante na edificação
de uma sociedade livre e democrática. Os debates acerca da imprensa são importantes
para a democracia por várias razões, com destaque para o seu papel na socialização política, ou
seja, no inculcamento nos cidadãos de valores e crenças relativas ao poder e seu funcionamento.
Como diz Philippe Braud (1998:241), a imprensa joga um importante papel na construção de
representações políticas, pois: “Para muitas pessoas, a televisão [sobretudo] e a imprensa escrita são
as únicas formas de saber quem são seus representantes, o que eles crêem (ou é suposto crerem), o que
eles afirmam, o que eles vivem. A classe política não existe senão através delas [da televisão e da imprensa
escrita].” Para além disto, acrescenta Braud, os mídia têm um papel importante ao nível
de integração social, “ao consagrar um grande espaço à actualidade, eles contribuem para construir
uma história e memórias comuns (ibidem)”.
Para além de ater-se à questão do relacionamento da imprensa com o poder político, interessante
é ver até que ponto a multiplicação de órgãos de informação e comunicação privados permitiu
a emergência de uma imprensa investigativa e profissional. Ou seja, terá isso contribuído
para a melhoria da qualidade do jornalismo praticado em Moçambique?
Se é inegável que a diversidade em termos de informação é uma realidade, dúvidas persistem
quanto à emergência de um jornalismo investigativo, sério e profissional, exceptuando alguns
casos. Quais as razões disso?
BREVE PANORAMA GERAL DA IMPRENSA MOÇAMBICANA 1
As principais lições que devem ser tiradas da apresentação e caracterização sucinta dos meios
de comunicação social actualmente existentes em Moçambique referem-se ao facto de serem
eminentemente urbanos e de estarem concentrados em Maputo.
Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana Desafios para Moçambique 2010 129

Actualmente, existem sete estações de televisão com sinal livre: duas públicas e seis privadas.
No primeiro grupo, encontramos a 1) Televisão de Moçambique (TVM) e 2) a Rádio e Transmissão
de Portugal para África (RTP-África), de origem portuguesa e difundida a partir da antiga
metrópole para todas as antigas colónias portuguesas. De entre as privadas, encontramos:
1) a STV, pertencente à Sociedade Independente de Comunicação (SOICO), de empresários
moçambicanos e fundada em 2002. Esta televisão cobre oito das onze províncias do país,
nomeadamente Maputo (cidade e província), Gaza e Inhambane, no Sul, Manica, Tete e Zambézia,
no Centro, e Nampula, no Norte; 2 2) A Televisão Independente de Moçambique (TIM),
criada em 2006 por empresários moçambicanos, que, para além de Maputo, emite em Tete,
Cabo Delgado, Beira e Quelimane; 3) TV Miramar, propriedade da Igreja Universal do Reino
de Deus; 4) a SIRT-TV, criada em 2002 e com sede na cidade de Tete — portanto, a única com
sede fora da capital —, pertencente a António Marcelino de Mello 3 ; a 5) KTV, descendente da
antiga Rádio e Televisão Klint (RTK), a primeira estação televisiva privada criada em Moçambique,
então criada por Carlos Klint, antigo militante da Frelimo. A KTV possui uma estação
de rádio, a KFM, que também emite em FM; 6) a TV Maná, com sede em Maputo, de propriedade
da Associação Maná Igreja Cristã.
Em termos de radiodifusão, para além da Rádio Moçambique, a única rádio com cobertura
nacional e a única rádio pública do país, existem várias outras estações de rádio privadas.
Entretanto, para além de estarem concentradas em Maputo, estas rádios, que emitem em FM,
tem um raio de cobertura bastante pequeno. A Frelimo também tem a sua rádio, a Rádio Índico
(propriedade da Associação dos Combatentes da Luta de Libertação Nacional, uma das
organizações sociais da FRELIMO). A Renamo também tinha a sua rádio, a Rádio Terra Verde,
entretanto cedida em 2008 a uma empresa privada, a empresa Nova Difusão (Secretariado do
Conselho de Ministros, 14 de Outubro de 2008). 4
Para se alcançar o maior número de moçambicanos, foram criadas várias rádios comunitárias
nas zonas rurais, as quais veiculam informação em línguas locais. A grande maioria destas rádios
contou com forte apoio inicial (1998-2006) da UNESCO e do PNUD, sendo que outras foram
criadas pelo Instituto de Comunicação Social (ICS), uma entidade estatal. Desde Abril de 2004,
a maioria das rádios comunitárias sem vínculo com o Estado trabalha em conjunto por meio
do Fórum Nacional de Rádios Comunitárias (FORCOM), uma iniciativa de trabalho em rede
para consolidar e auxiliar as rádios comunitárias no seu trabalho.
No que toca à imprensa escrita, existem três jornais diários, todos de circulação nacional: o
Notícias, o Diário de Moçambique e O País (antigo semanário, transformado em diário em 2008).
Os dois primeiros pertencem à Sociedade Notícias SARL, uma empresa organizada como sociedade
anónima mas cujos principais accionistas são entidades estatais ou com participação
maioritária do Estado moçambicano: o Banco de Moçambique (o banco central do país),
a EMOSE (a companhia de seguros do Estado, que, se actua sob o formato de sociedade anó-
130 Desafios para Moçambique 2010 Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana

nima, é do Estado a propriedade da maioria das suas acções) e a PETROMOC (companhia de
distribuição de derivados de petróleo, que actua sob formato de sociedade anónima mas cujas
acções são na maioria subscritas pelo Estado). O jornal O País é privado e pertence ao grupo
SOICO, proprietário da estação de televisão STV. Com 30 mil exemplares, é o diário com maior
tiragem, ultrapassando de longe o Notícias e o Diário de Moçambique. O Diário de Moçambique
é o único quotidiano publicado fora da capital, mais propriamente na cidade da Beira. De entre
os semanários, circulam hoje (meados de 2009) nove jornais: Zambeze (8000 exemplares),
Magazine Independente (7000 exemplares), Canal de Moçambique (5000 exemplares), Savana (entre
12 000 e 15 000 exemplares), Domingo (10 000 exemplares), Público (3000 exemplares), Escorpião
(5000 exemplares), A Verdade (50 000 exemplares) e Desafio (12 000 exemplares). De entre estes,
o semanário Domingo, o mais antigo, e o jornal Desafio, dedicado ao desporto, pertencem à
Sociedade Notícias SARL, sendo os restantes estritamente privados, sem relação com empresas
estatais ou com participação do Estado. O Desafio é o único jornal desportivo em Moçambique,
pois o jornal O Campeão, uma iniciativa de alguns jornalistas desportivos moçambicanos, não conseguiu
singrar no mercado. Sublinhar, também, que o semanário A Verdade, criado em 2008,
para além de ser o semanário privado com maior tiragem e de ser o único impresso fora de
Moçambique (é impresso na África do Sul), é o primeiro e único jornal de distribuição gratuita
que o país possui. Finalmente, também entre os mídia escritos, destaca-se a Agência de Infor -
mação de Moçambique (AIM), que é uma entidade estatal e divulga informações em inglês e português,
sendo uma das principais fontes de informação sobre Moçambique para os mídia
estrangeiros.
ENTRE DEPENDÊNCIA E INDEPENDÊNCIA
A abertura política possibilitou a emergência de uma imprensa independente, investigativa,
séria e combativa, não mais ao serviço dos interesses do partido, mas livre para reportar a sua
interpretação dos factos. Liderada por indivíduos como Carlos Cardoso — fundador, com outros
jornalistas em torno do grupo Mediacoop, do primeiro jornal fax de Moçambique, o MediaFax,
e do primeiro semanário independente, o Savana — esta imprensa, para além de Informar o
cidadão sobre os seus direitos e colaborar na edificação de um Estado democrático, tem
exercido o papel fiscalizador do poder público que lhe havia sido retirado no regime
monopartidário, denunciando, assim, os abusos dos recursos do Estado pelos políticos e os
efeitos negativos de algumas políticas do Estado moçambicano, assim como das instituições de
Bretton Woods.
No que diz respeito aos abusos dos políticos, o destaque vai para a denúncia do desfalque de dois
antigos bancos comerciais, o Banco Comercial de Moçambique e o Banco Austral, considera-
Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana Desafios para Moçambique 2010 131

dos como os maiores escândalos financeiros do Moçambique independente, e, segundo círculos,
protagonizados por indivíduos directa ou indirectamente ligados à elite no poder. Pode-se
destacar, também, a denúncia da incompetência e impotência de Manuel António, então ministro
do Interior, em lidar com a criminalidade, obrigando o também então presidente Joaquim
Chissano a demiti-lo em 1996, um caso sem precedentes na história de Moçambique.
Em relação às instituições de Bretton Woods (Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional),
o destaque vai, sem dúvida, para a denúncia dos efeitos nefastos que as políticas destas instituições
tiveram na indústria da castanha de caju. Moçambique exporta tanto castanha de caju
em estado bruto como após o seu processamento. Por anos, a indústria de processamento da
castanha do caju foi das mais importantes em Moçambique, apesar de ter passado por sérias
dificuldades em vários momentos. Em meados da década de 1990, por pressão das instituições
de Bretton Woods, a comercialização da castanha de caju em estado bruto foi liberalizada (de
entre outras medidas, foi reduzida a taxa de exportação), com o que se procurava aumentar a
competição entre os exportadores e, consequentemente, o preço pago aos produtores. Contudo,
o principal impacto da liberalização foi a quase total destruição da indústria de processamento
do caju, uma vez que o caju passou a ser exportado antes de ser processado.
Carlos Cardoso, que, como mencionado acima, era o mais destacado dos jornalistas independentes,
também se destacou por se ter posicionado contra a escolha de Armando Guebuza,
actual presidente de Moçambique, para suceder a Joaquim Chissano na presidência da Frelimo
e, consequentemente, apresentar-se como candidato presidencial (Cardoso, 15 de Julho de 1997).
A imprensa independente, contudo, teve o seu desenvolvimento freado pelo assassinato brutal
de Carlos Cardoso a 22 de Novembro de 2000. À época, Cardoso investigava casos de corrupção
em que estariam envolvidos políticos ao mais alto nível das estruturas do Estado e da
Frelimo, e a sua morte foi vista por muitos como um aviso aos jornalistas para que não se
envolvessem com casos deste porte. A morte de Carlos Cardoso pode ajudar a entender,
portanto, o quase desaparecimento de um jornalismo investigativo dos desmandos do poder
político no país, uma vez que suscitou temores não só no seio dos jornalistas mas na sociedade
em geral, como mostra este testemunho do Centro de Integridade Pública (CIP):
[…] Esse jornalismo – que teve o seu expoente máximo em Carlos Cardoso, que o elevou à fasquia
mais alta do seu papel em democracia, construtivo e atento, engajado na defesa do bem público e
livre – está doente. Depois do seu assassinato, deixou de se fazer investigação jornalística em
Moçambique. Há quem possa pensar que, actualmente, e pelo volume de escândalos de corrupção
publicados, temos hoje mais investigação nos Media. Mas o que acontece é que os escândalos são
apenas divulgados e não investigados; temos um jornalismo de denúncia que não faz o seguimento
permanente dos casos que denuncia. (CIP: 27 de Outubro de 2006)
132 Desafios para Moçambique 2010 Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana

Outro aspecto importante e preocupante em relação à imprensa diz respeito à sua parcialidade e
às inclinações partidárias dos órgãos de comunicação social, principalmente em períodos eleitorais.
A imprensa pública, estatal e aquela vinculada ao Estado, é acusada de favorecer o partido
no poder, a Frelimo. Mesmo se nas eleições gerais de 2004, observadores internacionais reconheceram
algumas melhorias em relação ao passado, mormente no que toca à Rádio Moçambique,
a sua conclusão é de que os órgãos de comunicação estatal e com participação estatal ainda
brilham pela sua parcialidade (EISA: 2006; Carter Center: 2005). No seu relatório consagrado
à observação das eleições de 2004, a missão de observação da União Europeia mostrou que a
cobertura dos meios de comunicação vinculados ao Estado era claramente favorável ao partido
Frelimo: O Notícias deu 57% da sua cobertura ao governo e à Frelimo, 19% à Renamo e apenas
10% ao Partido de Democracia e Desenvolvimento (PDD) (Awepa, 15 de Julho de 2005).
Mas também fora do período eleitoral percebe-se grande parcialidade na actuação dos meios
de comunicação social públicos e vinculados ao Estado. Aquando da realização da reunião da
Frelimo em Abril de 2008, a TVM e a RM interromperam a cobertura em directo do informe
do procurador-geral da República na Assembleia da República para reportarem em directo a
reunião dos antigos combatentes da Frelimo. Em Abril de 2009, agastado com a actuação da
RM a favor da Frelimo, sobretudo em ano eleitoral, Machado da Graça, um dos jornalistas
mais conceituados de Moçambique, apelidou esta rádio de “Rádio Frelimo” (M. da Graça, 29 de
Abril de 2009). Também, em Fevereiro de 2008, quando centenas de pessoas foram às ruas para
se manifestarem contra o aumento dos preços dos transportes privados semicolectivos, os chapas,
a imprensa pública foi reticente na cobertura dos acontecimentos, tendo o MISA -Moçambique
e o Centro de Integridade Pública publicado uma nota de imprensa na qual criticaram a
existência de controlo governamental sobre o sector (Nota de Imprensa, publicada no Magazine
Independente, 13 Fevereiro 2008).
O CSCS – que como já disse é a entidade reguladora do exercício da imprensa assim como do
acesso à informação e é, legalmente, um órgão independente – ainda não é um órgão com
aprovação consensual, sendo acusado em vários círculos de favorecer nas suas decisões o partido
no poder. Por exemplo, aquando da discussão do pacote eleitoral em 2006, a FRELIMO
defendia que os membros da Comissão Nacional de Eleições deviam, de entre outras possibilidades,
ser escolhidos entre os funcionários do CSCS. Ora, esta proposta foi recusada pela
Renamo, para quem o CSCS não passava de um mero prolongamento da Frelimo. Esta contestação
da Renamo baseava-se no facto de o presidente e o vice-presidente do CSCS serem
indicados pelo Presidente da República, num contexto em que a desconfiança entre as principais
forças políticas no país ainda é bastante forte e, sobretudo, no qual a obediência política
continua a ser a condição básica para ser nomeado ou para se manter no cargo.
À excepção dos jornais com vinculação ao Estado, devido à sua situação socioeconómica precária,
os jornalistas são alvos fáceis dos políticos e homens de negócios. Por exemplo, aquando da
Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana Desafios para Moçambique 2010 133

sua visita à província de Nampula, em 2008, na companhia do presidente da Frelimo, o chefe do
grupo parlamentar deste partido, Manuel Tomé, afirmou que, em virtude do apoio que os jornalistas
desta província tem concedido à Frelimo, esta iria lhes oferecer casas no quadro do programa
estatal Fundo para o Fomento de Habitação (FFH) (Canal de Moçambique, 24 de Junho de 2008).
Igualmente, a exiguidade de meios faz com que as viagens de trabalho de alguns jornalistas
sejam financiadas pelas pessoas a quem a notícia diz respeito, o que, logo à partida, retira a credibilidade
do trabalho do jornalista. Em 2006, Osvaldo Tembe, jornalista do Zambeze foi expulso
deste semanário, por ter cobrado 35 mil meticais a uma família a fim de não publicar uma
notícia pondo em causa a idoneidade de um membro dessa família, acto denunciado por esta
à polícia (Zambeze, 16 de Março de 2006).
À excepção dos jornais com participação do Estado (Notícias, Domingo, Diário de Moçambique,
Desafio) e do grupo SOICO, proprietário da S-Graphics, onde são impressos alguns jornais
privados (Escorpião, Magazine Independente, Canal de Moçambique), nenhum outro jornal
privado possui gráfica própria. Para além destas gráficas, a outra capaz de imprimir jornais
com uma certa qualidade e em quantidades aceitáveis, a CEGRAF, para além das acções
detidas pelo Estado moçambicano, também é dirigida por pessoas ligadas ao partido Frelimo,
de entre as quais estão o actual Chefe de Estado e o deputado Hermenegildo Gamito,
colocando os mídia por vezes à mercê da boa vontade dos proprietários. Por exemplo, a edição
de 2 de Novembro de 2006 do jornal Savana teve de ser impressa nas instalações da
Sociedade Notícias, porque a CEGRAF alegava uma dívida de 14 mil dólares da parte da
Mediacoop, grupo proprietário do Savana (Notícias Lusófonas, 4 de Novembro de 2006; Jone,
2008:502). Contudo, o Mediafax (3 de Novembro de 2006), também propriedade da Mediacoop,
viu nesta situação um sinal de censura da parte da CEGRAF, isto porque esta edição
do Savana trazia reportagens pouco abonatórias ao partido no poder. O Mediafax adiantava
ainda que não era a primeira vez que isto acontecia, porque o jornal Demos já passara pela
mesma situação em 2002.
Para além das dificuldades acima anunciadas, o elevado custo das telecomunicações, electricidade,
papel e transporte, faz parte dos principais obstáculos ao desenvolvimento da imprensa em
Moçambique. O número de jornais encerrados (152 de entre os 177 criados desde 1990) confirma
as dificuldades pelas quais passa a imprensa, fundamentalmente, a privada. Jornais que já tinham
créditos firmados na praça, como Demos e Embondeiro, foram vítimas desta situação.
Para equilibrar suas contas, os jornais poderiam contar com as receitas publicitárias. Contudo,
num mercado publicitário em que o Estado e as empresas públicas são grandes clientes, o risco
de uma atribuição selectiva e arbitrária é maior, dando lugar à concentração em apenas alguns
órgãos de comunicação social, sobretudo os públicos e com participação estatal. A condição
para um acesso maior à publicidade estatal por parte da imprensa independente pode ser a exigência
de serem menos críticos em relação ao Estado e seus titulares.
134 Desafios para Moçambique 2010 Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana

Outro ponto relaciona-se com o facto de grande parte da imprensa moçambicana ser difundida apenas
em língua portuguesa. Ora, tendo em conta o facto de somente uma pequena parte de moçambicanos
falar, ler ou escrever em português, um dos desafios que se impõem à imprensa moçambicana
é arranjar formas de atingir os demais moçambicanos. Com efeito, os dados do Censo de 1997
indicavam que apenas 6,5% de moçambicanos consideravam a língua portuguesa como sua língua
materna, 39% dizendo falar português. 5 Dos dados disponíveis do Censo de 2007, a situação parece
ter melhorado, principalmente entre as camadas mais jovens da população, mas ainda é bastante exígua
a população que tem o português como língua materna em certas províncias: na província da
Zambézia, na qual vivem quase 15% dos moçambicanos, apenas 9% da população tem no português
a sua língua materna. Para lidar com tal situação, a introdução de línguas locais, sobretudo na
imprensa escrita, visto que a Rádio Moçambique (Rádio Nacional), algumas rádios privadas e
comunitárias e alguns canais de televisão também privados (TV Miramar, por exemplo), já o fazem,
seria uma das saídas, embora não seja solução, pois a percentagem da população analfabeta, isto é,
que não lê nem escreve em português ou em línguas locais, é maior (51,9% em 2006, de acordo com
Ministério da Educação) (AIM, 31 de Agosto de 2006). É preciso não esquecer que, no tempo
colonial, houve algumas publicações em línguas locais. Pode-se citar os jornais, O Brado Africano e
O Africano (1908-1920), ambos publicados na antiga Lourenço Marques, actual Maputo, pela elite
urbana de assimilados, que para além de publicarem em português também publicavam em ronga.
Havia também jornais de algumas igrejas protestantes, nomeadamente Nyeleti Ya Miso (Estrela da
manhã), substituído mais tarde pelo jornal Mahlalhe, da Missão Suíça, e Kuca ka Mixo (O cair da
manhã) da missão metodista episcopal (Cruz e Silva, 1998:399-400). Com a independência, esta
prática não foi encorajada, certamente por razões de ordem político-ideológicas, que desencorajavam
o uso de línguas locais, vistas como potenciais factores de divisão, tribalismo e regionalismo.
Um dos grandes problemas que enferma uma parte da imprensa moçambicana, sobretudo a independente,
é a sua fraca qualidade. Isto pode ser explicado pelo facto de a maior parte dos profissionais
da imprensa serem jovens, sem muita experiência, pela fraqueza da sua formação e pela
escassez de recursos financeiros para os jornalistas realizarem uma boa cobertura dos eventos
que acontecem no país. De um ponto de vista global, a baixa qualidade do jornalismo moçambicano
deve ser entendida como um produto da crise actual do sistema de educação e ensino
em Moçambique, pois, embora nos últimos anos tenha havido grande expansão do ensino
e um aumento na quantidade de alunos formados, isto não tem sido acompanhado por uma formação
rigorosa, ou seja, a multiplicação de escolas e de universidades não tem conduzido a uma
melhor formação de profissionais e académicos.
Desta breve análise, fica claro que os desafios da imprensa moçambicana são inúmeros. Algumas
alternativas, contudo, poderiam ser implementadas para buscar soluções para estes problemas.
Do ponto de vista das carências materiais, os órgãos de comunicação social, sobretudo os privados,
poderiam beneficiar de apoios dos parceiros internacionais de Moçambique, uma vez que
Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana Desafios para Moçambique 2010 135

tal apoio já é, indiretamente, oferecido aos meios de comunicação social públicos, uma vez que
o orçamento do Estado moçambicano é financiado em cerca de 50% pela ajuda externa. No
caso, os meios de comunicação social têm recebido poucos recursos de parceiros internacionais,
uma vez que, em regra, não beneficiam nem dos recursos destinados ao sector público nem
dos recursos oferecidos às organizações da sociedade civil, uma vez que as empresas jornalísticas
são organizações com fins lucrativos. No caso, poderia ser criado um Fundo de Apoio
ao Jornalismo Investigativo, no qual os doadores fariam o aporte financeiro e os jornalistas
concorreriam ao financiamento para a realização das suas reportagens.
A criação de um estatuto do jornalista, clarificando os direitos e os deveres deste, devia também
ser enquadrada no processo de valorização, credibilização e responsabilização dos jornalistas.
Hoje, por exemplo, um jornalista pode simultaneamente ocupar cargos políticos e
públicos, e nada existe para regular este tipo de situação, o que por vezes tem criado situações
de conflitos de interesse. Na campanha eleitoral de 2004, um jornalista da Rádio Moçambique,
na altura vereador da Frelimo no município da Matola, foi impedido pela Renamo de acompanhar
a comitiva deste partido por ser considerado como um “agente da Frelimo”, e não um
jornalista. Lázaro Mabunda, jornalista do jornal O País, afirma que muitos dos problemas com
que se debatem os jornalistas e a imprensa em geral em Maputo devem-se à ausência de um
estatuto regulador desta profissão:
Urge um instrumento para regulamentar a actividade de um jornalista, porque esta profissão já
está a ser um dumba-nengue [mercado informal], facto que se justifica pelo surgimento de
jornalistas sem carácter e despidos de deontologia e ética. Hoje, alguém dorme e acorda jornalista.
O que se espera dessa pessoa sem vocação ou orientação jornalística? É assim que alguns quando
querem atingir certos interesses procuram ser jornalistas e, alcançados os intentos, abandonam.
Não se explica que o jornalista não tenha, 34 anos após a independência, carteira profissional,
muito menos estatuto que o define, à semelhança de outros países. Hoje, o Sindicato Nacional de
Jornalistas e o Gabinete de Informação não sabem quantos jornalistas existem em Moçambique e
quem é quem entre esses jornalistas. Assim, corremos o risco de termos jornalistas que estão nesta
profissão para servirem interesses de perigosos criminosos. Há necessidade de sabermos quem é
quem, para além do estabelecimento de categorização da classe. (Mabunda, 10 de Abril de 2009)
Para terminar, pode-se dizer que, apesar das inúmeras dificuldades com as quais se debate, e embora
o assassinato de Carlos Cardoso tenha assustado a classe jornalística, a imprensa independente
tem feito um esforço de modo a constituir-se como contra-poder em Moçambique,
sendo por isso que os jornalistas são quase frequentemente ou assediados ou ameaçados por
políticos, homens de negócios e outras forças que se sentem atingidas pelo seu trabalho.
136 Desafios para Moçambique 2010 Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana

NOTAS
1
Sobre a imprensa, ver Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA), Moçambique.
Democracia e participação política, Joanesburgo, 2009, p. 55-70, disponível em
http://www.afrimap.org/report.php#38, (acedido a 25 de Outubro de 2009).
2
O grupo SOICO possui ainda uma estação de rádio, a rádio SFM, que transmite em frequência
modulada.
3
António Marcelino de Mello é também proprietário da Rádio SIRT, em FM, igualmente com
sede em Tete.
4
De momento, discute-se a aprovação de uma nova lei de imprensa, segundo a qual os partidos
políticos não mais poderiam ser proprietários de meios de comunicação social audiovisuais.
5
Com a expansão do ensino para zonas mais recônditas do país, certamente que estes dados já
estão ultrapassados. Isto só pode ser confirmado pelos dados do Censo de 2007, os quais, entretanto,
ainda não estão disponíveis na sua totalidade.
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(acedido a 26 de Outubro de 2009).
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138 Desafios para Moçambique 2010 Uma Breve Análise da Imprensa Moçambicana

PARTE II
ECONOMIA
DESAFIOS
DA CONSTRUÇÃO
DE UMA ECONOMIA SUSTENTÁVEL

CRISES CÍCLICAS E DESAFIOS
DA TRANSFORMAÇÃO DO PADRÃO
DE CRESCIMENTO ECONÓMICO
EM MOÇAMBIQUE
Carlos Nuno Castel-Branco | Rogério Ossemane
INTRODUÇÃO
Os relatórios do Governo de Moçambique (GdM) e dos seus principais parceiros bilaterais e multilaterais
apresentam a economia de Moçambique como um exemplo de sucesso na promoção de rápido
crescimento económico e redução da pobreza. O grau de sucesso está associado à magnitude
das taxas de variação (por quanto é que a economia cresce ou a pobreza reduz). A robustez do crescimento
económico é assumida da aparente estabilidade dos indicadores macroeconómicos monetários
e do seu aparente sucesso na redução da pobreza. Crescimento com estabilidade monetária é
entendido como o resultado de políticas monetárias e fiscais prudentes e como incentivo ao sector
privado. Crescimento com redução da pobreza é entendido como resultado da eficácia distributiva
tanto da estrutura económica como das políticas económicas. Por consequência, é argumentado,
estabilização monetarista é consistente com rápido crescimento económico e redução da pobreza se
for acompanhado pelo esforço de liberalização, o que aparentemente demonstra a validade dos modelos
de política avançados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial (BM).
Paradoxalmente, a economia nacional mantém elevadas taxas de dependência em relação a fluxos
externos de capitais, tanto oficiais (ajuda externa) como privados (investimento directo estrangeiro
e empréstimos no sistema bancário internacional). Enquanto a ajuda externa financia mais de metade
da despesa pública e a construção de reservas externas, os fluxos externos de capitais privados
representam aproximadamente 90% do investimento privado total em Moçambique. Como é
que este nível de dependência pode ser consistente com a história de sucesso? Até que ponto é que
a aparente estabilidade dos indicadores monetários e a aparente redução da pobreza não depende
mais dos fluxos externos de capitais do que da composição do crescimento económico? Se o investimento
é tão dependente de fluxos externos de capitais, e estes reflectem sobretudo os interesses
globais dos grandes investidores, que padrão de produção e comércio está sendo criado?
Mais de duas décadas após o início da implementação das medidas de estabilização e ajustamento
estrutural em Moçambique 1 , a estabilidade e a solidez dos indicadores monetários (inflação,
taxa de câmbio) e estruturais (défice fiscal, défice da balança de pagamentos, reservas
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010
141

externas) continuam a depender da ajuda externa e da substituição do crédito doméstico para o
investimento pelos fluxos externos de capital privado. 2 Não será a continuação desta dependência
profunda um indicador da fragilidade estrutural da base produtiva, comercial e fiscal da
economia? Quais serão os impactos no comportamento e opções dos investidores nacionais das
tentativas de gerir a massa monetária para estabilizar os indicadores monetários e estruturais
por via da compensação dos fluxos externos de capital com recurso à esterilização da ajuda
externa, aumento das reservas externas e outras medidas monetárias para enxugar a liquidez? Até
que ponto é que tais efeitos não constrangem as opções, o comportamento e os interesses dos
agentes económicos nacionais, encorajando-os a optarem por actividades de alto retorno a curto
prazo, a engajarem-se na luta por rendas relacionadas com política pública e capital estrangeiro?
Estas e outras questões vêm sendo levantadas há mais de uma década 3 , mas tanto as autoridades
nacionais como os seus parceiros externos têm prestado pouca atenção a estas inquietações.
Recentemente, quatro pressões poderosas contribuíram para que estas questões começassem a
ficar politicamente mais relevantes. Por um lado, depois de uma década de silêncio ou de ambiguidades
e contradições, o BM e o FMI reconheceram oficialmente que os megaprojectos pouco
ou nada contribuem para a redução da pobreza e para a sustentabilidade do crescimento económico,
e que os incentivos fiscais que lhes são atribuídos os tornam irrelevantes mas com altos
rácios de custo/benefício social. Por outro lado, a manutenção da profunda dependência fiscal
começou a alarmar tanto o GdM (por causa de factores de soberania) como os seus parceiros
externos (por causa das dificuldades de justificar os níveis correntes de ajuda externa por mais uma
década, a terceira). A revolta popular de 5 de Fevereiro, suscitada pelo aumento dos preços de
combustíveis, transportes colectivos e alimentos, um dia após o presidente do Banco Mundial ter
declarado Moçambique como exemplo de sucesso em África, e a crise económica internacional,
revelaram algumas das fraquezas e vulnerabilidades da economia e dos padrões de acumulação.
Este capítulo revisita os dados oficiais da economia moçambicana explorando duas vertentes
relacionadas: a composição do crescimento económico e o seu impacto na estabilidade estrutural
da macroeconomia de Moçambique. A partir desta análise, o capítulo discute os desafios
de transformação dos padrões de acumulação económica em Moçambique, nomeadamente
a diversificação e articulação da base produtiva e comercial e o alargamento dos centros de
acumulação e padrões de distribuição.
PADRÃO DE CRESCIMENTO ECONÓMICO
E CRISES CÍCLICAS DE ACUMULAÇÃO
Esta secção discute o argumento de base deste artigo. A secção começa por resumir o debate
em torno do padrão de produção, reprodução e distribuição (ou padrão de acumulação) na
142 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

economia, antes de passar à evidência e implicações. Ao demonstrar que o padrão de acumulação
é mais importante para determinar o curso da economia e da sociedade do que a taxa de
crescimento, e que o padrão de acumulação reflecte sobretudo dinâmicas de economia política
(ou seja, de interacção dinâmica entre agentes e pressões e ligações económicas), este resumo
do debate serve também para construir e justificar a base empírica que descreve o padrão
extractivo de acumulação da economia nacional e as suas implicações.
O ARGUMENTO
Ao longo do último meio século, a economia de Moçambique foi caracterizada por períodos de
aceleração interrompidos, ciclicamente, por períodos de estagnação ou declínio. Os ciclos
de ajustamento ou crise têm sido relativamente curtos, 3-4 anos, o que indica a possibilidade de
a estagnação e declínio estarem organicamente associados com a aceleração que os precede. 4
Por outras palavras, a expansão e aceleração que precedem a crise não são sustentáveis. A explicação
para esta relação entre expansão e crise económica reside na composição estrutural e
social da expansão (isto é, o seu padrão) e na natureza estrutural da crise.
O padrão de crescimento económico em Moçambique é excessivamente concentrado, o que
quer dizer que depende de um pequeno e limitado leque de produtos, serviços e firmas.
Esta concentração é realizada primariamente em torno do complexo mineral-energético, o
que reproduz uma economia que é extractiva nas suas dinâmicas fundamentais. Por “economia
extractiva” deve entender-se uma dinâmica e estrutura produtiva e comercial com as
seguintes características: é especializada em produtos primários com baixo nível de processamento;
é desarticulada, no sentido em que as ligações entre actividades, firmas e subsectores
(a montante e jusante) são fracas e o mercado doméstico é pouco desenvolvido; as
actividades extractivas (minerais, florestais, pescas e outras de puro aproveitamento não
processado de recursos naturais) formam o núcleo do processo de acumulação; as classes
capitalistas domésticas acumulam sobretudo com base em rendas da economia extractiva;
e é profundamente dependente de fluxos externos de capital com tendência a gerarem,
ciclicamente, fluxos negativos de capital (em que o capital exportado é superior ao
importado). 5
De um modo geral, a economia de Moçambique exporta o que extrai ou produz sem o processar
(ou apenas com o processamento mais básico necessário para rentabilizar a exportação)
e importa, em forma processada, o que consome. Dado o seu carácter extractivo (portanto,
também dependente de recursos naturais e infra-estruturas já existentes) e a dependência do
investimento e da organização da produção e comércio em relação a capitais externos, este
padrão de acumulação também gera um desenvolvimento desigual do capitalismo entre regiões
de Moçambique. Ao longo do tempo, os produtos e as zonas mais e menos beneficiadas podem
variar, mas a essência do padrão de acumulação mantém-se.
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 143

Será que estas características da estrutura de produção, comércio, acumulação e reprodução
representam, de facto, um problema? Não serão, tais características, o resultado da especiali -
zação derivada das vantagens comparativas da economia?
Rodrik (2007) comenta que a evidência mostra que, à medida que as economias vão saindo da
pobreza, a sua base produtiva e comercial fica mais diversificada e não mais especializada. Nesse
artigo, Rodrik também mostra que as economias que transitam com sucesso para níveis desenvolvidos
de capacidade, articulação e rendimento tendem a iniciar a sua especialização, em
torno do progresso científico e tecnológico, quando atingem as fases mais avançadas de
desenvolvimento. Isto é, a especialização emerge muito mais tarde como resultado do desenvolvimento,
em vez de ser a causa e ponto de partida do desenvolvimento.
Estes factos entram em conflito com os modelos clássicos de vantagens comparativas assentes
em especialização, pois se tais modelos fossem correctos, as economias que têm sucesso na
transição para as etapas mais avançadas de desenvolvimento começariam por especializar em
vez de diversificar. Portanto, este argumento relaciona pobreza e dependência com especialização
em actividades primárias sem ligações a montante e a jusante, e relaciona o sucesso sobre
a pobreza com a diversificação e, por consequência, o afastamento dos padrões produtivos
desse tipo de especialização primária. Argumenta Rodrik que a chave para o crescimento com
redução da pobreza é a aquisição de capacidades produtivas num leque mais amplo (e não mais
especializado) de actividades e bens que se possam articular, em vez de vantagens compara tivas
extractivas que reforçam a concentração restritiva e a desarticulação.
No mesmo quadro geral de argumentação, Lucas (1990), Nelson e Pack (1999), Stewart (1976)
e Hirschman (1958) mostram que crescimento económico sustentado e dinâmico ao longo do
tempo está associado com a ampliação das capacidades científicas e tecnológicas e com o
desenvolvimento das suas ligações com a diversificação da base produtiva e comercial. De
acordo com Lucas, o acesso a capital depende da produtividade de factores e esta depende da
diversidade e externalidades das capacidades científicas e tecnológicas, das qualificações dos trabalhadores
e da organização laboral que permite criar e absorver produtivamente tais externalidades.
Nelson e Pack enfatizam o papel da experiência na organização da produção e das
articulações produtivas para o domínio da tecnologia e aceleração do crescimento económico
(e esta experiência pressupõe um processo de diversificação e ligações). Para estes autores, o
crescimento acelerado requer o domínio da tecnologia e a capacidade de a gerir e articular na
esfera produtiva (incluindo a gestão e articulação das cadeias de logísticas de aprovisionamento
e manutenção, assim como as cadeias de formação e inovação). Stewart enfatiza o papel da
diversificação da produção de capacidade produtiva (engenharia metalomecânica, química, metalurgia
e outras) como factor central no desenvolvimento de capacidades científicas e tecnológicas
endógenas, o que gera novas capacidades de inovação e desenvolvimento. Hirschman
define desenvolvimento como o processo de formação generalizada de ligações entre activi-
144 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

dades económicas e capacidades produtivas que resultam de pressões económicas concretas
e contínuas.
Hausmann e Rodrik (2005) argumentam que não é tanto o quanto se produz e exporta, mas o
que é que se produz e exporta que de facto é importante. O seu argumento gira tanto em torno
das características dos produtos e dos seus mercados específicos, como do potencial de ligações
que certos tipos de actividades, produtos e especialização geram ou impedem de gerar. Uma
base mais diversificada de produção e comércio permite criar mais oportunidades e adquirir
vantagens para aproveitar as novas oportunidades que surjam.
Para Chang (1996), a questão central não é tanto o que se produz em si, mas se existe suficiente
complementaridade, articulação e ligações, e se estas permitem a economia passar para
fases qualitativamente novas e mais avançadas de produção, inovação e comércio.
Fine e Rustomjee (1996) argumentam que não basta descrever os padrões restritivos de produção
e comércio, nem prescrever ou receitar a diversificação desses padrões como solução. O padrão de
acumulação reflecte dinâmicas de economia política, isto é, de interacção dinâmica entre agentes
(seus interesses e conflitos) e ligações ou pressões económicas (com os constrangimentos e opções
que colocam perante os agentes). Os conflitos, tensões e pressões que são escolhidos e identificados
como importantes ou prioritários, e a forma como são enfrentados, dependem dos interesses e
relações de poder entre agentes. Por sua vez, estes interesses e relações de poder são continuamente
estruturados dentro de um contexto de conflito, tensão e pressões económicas. Portanto, para mudar
padrões de acumulação é preciso conseguir explicar as causas dos padrões existentes e as dinâmicas
sociais, políticas e económicas que emergem com tais padrões e que agem para os reforçar ou
para os transformar. Isto permite identificar os processos políticos e sociais reais através dos quais
os padrões económicos podem ser mudados. Por outras palavras, a sociedade não está estática e
passivamente à espera que alguém ordene a diversificação do que é concentrado, ou a articulação
do que é desarticulado. Em torno e em associação com a concentração e desarticulação, ou diversificação
e articulação, existem padrões de reprodução e distribuição do rendimento (e, portanto,
dinâmicas e interesses de grupo), assim como capacidades, pressões e oportunidades.
Este debate pode ser resumido no seguinte. Há várias razões fundamentais que podem facilmente
transformar as actuais características da economia de Moçambique num problema de
desenvolvimento. Primeira, tornam a economia particularmente vulnerável a choques que
afectem os seus sectores dominantes (variações nos preços, flutuações na disponibilidade de
matérias -primas, mudanças dos ciclos de produto e sua substituição derivada de avanços
tecnológicos, estratégias ofensivas de concorrentes, etc.).
Segunda, tornam a economia particularmente volátil pois não tem compensações para amortecer
os efeitos de mudanças bruscas que afectem os seus sectores dominantes, e pequenas mudanças
nas condições comerciais e produtivas de um desses sectores criam grandes variações
na economia.
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 145

Terceira, criam choques e instabilidade macroeconómicos (de expressão monetária, como a
volatilidade da moeda e dos preços, ou estrutural, como os défices fiscais e da conta-corrente)
que provocam incerteza, interrupções contínuas dos processos de acumulação e vulnerabili -
dades macroeconómicas crónicas.
Quarta, a incerteza crónica pode encorajar a adopção de medidas monetaristas conservadoras
(como, por exemplo, a formação de excessivas reservas internacionais, a esterilização de grandes
fluxos de capital externo e a sucção sistemática de liquidez da economia) que, por sua vez, tendem
a impedir a diversificação do investimento e da base produtiva e comercial e a incentivar a
aplicação do excedente em operações puramente financeiras (em vez de produtivas). 6
Quinta, limita o leque de opções tecnológicas, qualificações técnicas e científicas, capacidades
institucionais, etc., o que força a economia a permanecer com o mesmo padrão de produção e
comércio por não ter capacidade e/ou oportunidade e incentivo para mudar. Por consequência,
estas limitações tornam-se num obstáculo à diversificação, ao aproveitamento de oportunidades
de mercado, à criação de novas oportunidades, à inovação e ao aproveitamento dos
ganhos de competitividade alcançados em diferentes subsectores e diferentes economias. 7
Sexta, dependendo do nível e tipo de especialização (com mais ou menos processamento
industrial e articulação doméstica), pode limitar as opções de crescimento a médio e longo
prazo, mantendo a economia fixa num padrão histórico de reprodução de ciclos viciosos de
baixa produtividade, fracas ligações, desorganização das redes de transporte, aprovisionamento
e comercialização, pobreza e incapacidade de mudar. Dependendo do tipo e grau de concentração,
a economia pode estagnar em torno de um padrão de dependência e vulnerabilidade e
da incapacidade de ligar, a montante e a jusante, as actividades produtivas e de serviços. Nestas
circunstâncias, o funcionamento paralelo das várias actividades económicas mantém-se: a
economia exporta em bruto (sem processamento ou com processamento mínimo) o que produz
para, com termos de troca desfavoráveis, importar processado o que consome. A concentração
em actividades extractivas e de limitado processamento é um exemplo extremo deste tipo
de problema. Além disso, sem ligações, os hipotéticos benefícios da concentração (cadeias de
produto e valor, clusters, etc.) não se podem concretizar. 8
Sétima, a concentração e desarticulação tende a aprofundar a diferenciação e desigualdade entre
grupos sociais e regiões no acesso à riqueza produzida e, através da fragmentação dos mercados,
tende a impedir que os ganhos produtivos, tecnológicos e monetários dos sectores mais
avançados sejam transmitidos para os mais atrasados, para as firmas e para os cidadãos em geral.
Oitava, estas características estruturais da economia nacional (fracas capacidades produtivas,
tecnológicas, infra-estruturais) tornam-na pouco atractiva ao investimento em sectores não
essencialmente extractivos e geradores de maiores dinâmicas positivas. Adicionalmente, estas
fragilidades, associadas ao desconhecimento das dinâmicas e interesses estratégicos do capital
estrangeiro e aos conflitos de interesse do capital nacional ligado ao investimento estran-
146 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

geiro, tendem a ser compensadas pela concessão de elevados benefícios fiscais que, além de
em muitos casos serem redundantes e inapropriados como medidas de incentivo, reduzem a
capacidade do Estado de promover a criação de capacidades produtivas nacionais. A perda
de capacidade e espaço é parte da explicação e da racionalidade por trás da manutenção da
dependência em relação à ajuda externa, que se tem aprofundado ao longo dos últimos
25 anos. Sem os actuais níveis de ajuda externa, a despesa pública teria de ser contraída drasticamente
a não ser que a receita fiscal aumentasse. Portanto, a estrutura da receita e da despesa
pública é, também, um reflexo dos padrões de acumulação prevalecentes e contribui
para os consolidar.
Nona, os actuais padrões de acumulação não são sustentáveis do ponto de vista intergeracional.
As dinâmicas predominantemente extractivas da economia, acompanhadas por limitada
diversificação e articulação produtivas e comerciais, tendem a gerar dois efeitos combinados:
(i) esgotam os recursos e actividades em que o padrão corrente de produção e reprodução se
baseia (quer por via do esgotamento dos recursos não renováveis, quer por via de substituição
tecnológica, ou encurtamento do ciclo de produto, para os produtos primários em que a
economia se especializa); e (ii) tendem a dificultar a criação de novas oportunidades e capacidades
para o futuro. Nestas circunstâncias, cada novo ciclo geracional tende a ter menos
recursos naturais, mas não tende a ter menos dependência desses recursos naturais.
Décima, dado que estes padrões de produção, reprodução e distribuição têm base social, económica
e política, em torno da qual se desenvolvem tensões, conflitos e pressões, são continuamente
geradas tendências para reproduzir e manter os padrões ou para mudá-los. A relação
de força entre as tendências de reprodução ou de mudança (por outras palavras, entre as tendências
de concentração e diversificação) depende das pressões económicas e sociais e da
organização política e económica. O problema pode não ser o mesmo para todos e consequentemente
também não o será a receita.
Se uma ou outra posição dominam, isso não reflecte opções consensuais ou equilibradas de
desenvolvimento para lidar com problemas consensualmente entendidos como tal; reflecte sim
o equilíbrio em diversos momentos das pressões económicas reais e das condições de luta
política prevalecentes.
Portanto, o debate sobre especialização ou concentração não é apenas sobre as fases em que
tal especialização acontece (cedo ou tarde no processo de desenvolvimento), nem sobre a transição
de uma economia intensiva em trabalho para outra intensiva em capital. De facto, é um
debate sobre padrões sociais, políticos e económicos de crescimento e desenvolvimento. Este
debate é tanto sobre a construção de capacidades e abertura de opções inovadoras numa base
intergeracional, como é sobre dinâmicas de conflito e tensão entre interesses (e articulação
política desses interesses) construídos em torno dos padrões de acumulação e distribuição.
Portanto, é um debate travado num claro contexto de economia política.
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 147

EVIDÊNCIA DA ECONOMIA DE MOÇAMBIQUE
Concentração e desarticulação da base produtiva e comercial e do investimento
Os gráficos 1, 2 e 3 mostram que, enquanto a produção industrial cresceu significativamente, a sua
composição concentrou-se em torno de um pequeno leque de produtos ao longo do tempo. Este
processo de concentração foi acelerado com a entrada em funcionamento da Mozal (fundição de
alumínio). O gráfico 1 mostra o peso da Mozal e do gás natural na produção industrial e como é
que a sua inclusão distorce as tendências de desenvolvimento industrial. O gráfico 2 mostra as tendências
dos principais subsectores industriais. Este gráfico exclui a produção de alumínio para
que seja possível visualizar o que está acontecendo com os outros subsectores. Excluindo a metalurgia
(fundição de alumínio), as indústrias com maior crescimento são a alimentar, de bebidas
e tabaco (com três produtos dominantes: cerveja, açúcar e tabaco folha); a de minerais não-metálicos
(cimento); e a química (gás natural). Nas restantes indústrias há uma tendência para a
estagnação ou colapso. O gráfico 3 mostra a tendência para a concentração industrial a um nível
mais desagregado. Cinco produtos apenas (alumínio, gás natural, cerveja, farinhas e açúcar) representam
entre 25% (1959) e 85% (2007) do produto industrial. O alumínio contribui com mais
de 70% da produção industrial total. A inclusão do gás natural e entrada em funcionamento das
explorações de areias minerais (ou pesadas) e de carvão aumentarão ainda mais o grau de concentração
da produção industrial em produtos primários com limitado processamento.
GRÁFICO 1 EVOLUÇÃO DO PRODUTO INDUSTRIAL TOTAL INCLUINDO E EXCLUINDO ALUMÍNIO
E GÁS NATURAL (MILHARES DE METICAIS A PREÇOS CONSTANTES DE 2003)
42.500.000
40.000.000
37.500.000
35.000.000
32.500.000
30.000.000
27.500.000
25.000.000
22.500.000
27.000.000
17.500.000
15.000.000
12.500.000
10.000.000
7.500.000
5.000.000
2.500.000
0
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
produto industrial total
produto industrial total excluindo alumínio
produto industrial global excluindo gás natural
produto industrial excluindo alumínio e gás
FONTE INE (vários anuários estatísticos)
e Castel-Branco (2002a, 2002b e 2003c)
148 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

GRÁFICO 2 EVOLUÇÃO DOS PRINCIPAIS SUBSECTORES DA INDÚSTRIA TRANSFORMADORA EXCLUINDO ALUMÍNIO
(MILHARES DE METICAIS A PREÇOS CONSTANTES DE 2003)
6.500.000
6.000.000
5.500.000
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Alimentos, bebida e tabaco
Químicos e derivados de petróleo
Papel e gráfica
Minerais não metálicos
Têxteis, vestuário e produtos de pele
Engenharia metalo-mecânica
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Castel-Branco (2002a, 2002b e 2003c)
GRÁFICO 3 COMPOSIÇÃO SECTORIAL DA PRODUÇÃO INDUSTRIAL EM MOÇAMBIQUE — PRINCIPAIS PRODUTOS
(EM % DA PRODUÇÃO INDUSTRIAL TOTAL)
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Alumínio Gás Natural Cerveja Farinha Açúcar
FONTE INE (Vários anuários estatísticos) e Castel-Branco (2002a, 2002b e 2003c)
A análise da composição produtiva de cada um dos subsectores da indústria transformadora
mostra as mesmas tendências de concentração. A tabela 1 resume os níveis de concentração de
cada um dos principais subsectores da indústria transformadora (não estão incluídos os sub-
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 149

sectores que contribuem com menos de 1% da produção industrial – por exemplo, madeiras
e mobiliário de madeira, papel e gráfica e instrumentos científicos).
TABELA 1 CONCENTRAÇÃO DA PRODUÇÃO NOS PRINCIPAIS SUBSECTORES DA INDÚSTRIA TRANSFORMADORA
SUBSECTOR
PRODUTOS NOVOS
DESDE 1959
PRODUTOS
“DESCONTINUADOS”
ENTRE 1959 E 2007
(A)
PRINCIPAIS
PRODUTOS
COMPOSIÇÃO DO SECTOR EM 2004-2008
VALOR DE
PRODUÇÃO
(MILHARES
DE METICAIS)
(B)
% DA
PRODUÇÃO
DO
SUBSECTOR
% DA PRODUÇÃO
INDUSTRIAL
TOTAL
Alimentar, bebidas
e tabaco
Nenhum
Chá (1993) e caju
processado (1994)
Açúcar, farinha,
cerveja, tabaco
4.462.759
70%
10,9%
Têxteis, vestuário
e produtos de pele
Nenhum
Sisal (1992?) e copra
(2000?)
Algodão, fios
e sacaria
240.663
70%
0,6%
Minerais
não metálicos
Cerâmicas (1966)
e vidro (1966)
Cerâmicas (2002)
e vidro (1997)
Cimento
2.105.078
70%
5,1%
Metalurgia
Alumínio (2000)
Ferro e aço (1999)
Alumínio
28.592.324
98%
69,8%
Metalo-mecânica
Nenhum
Equipamento
não-eléctrico (2001),
equipamento
eléctrico (2003)
Produtos
metálicos
variados para
consumo directo
final
26.986
80%
0,1%
Químicos
e derivados
de petróleo
Gás natural
Derivados de petróleo
(1992)
(2004), derivados
de petróleo (1961),
plásticos (1966)
Gás natural
2.120.386
80%
5,2%
FONTE INE (vários anuários estatísticos), Castel-Branco (2002a, 2002b e 2003c)
NOTAS
(A) Por produtos “descontinuados” entende-se aqueles que foram relevantes mas tornaram-se estatisticamente insignificantes,
tanto em termos de valor produzido como em termos de peso na produção do sector, mesmo que continue a existir alguma produção
desses produtos. A classificação acima está feita a quatro e a seis dígitos. Usando classificações ainda mais detalhadas é possível
verificar variações na composição de cada “produto” (por exemplo, o tipo de produtos de vidro ou de cerâmicas), onde será
possível identificar com maior precisão os novos produtos e os produtos desaparecidos. Infelizmente, as séries estatísticas oficiais
a mais do que quatro ou seis dígitos são muito escassas e irregulares.
(B) Valores em milhares de meticais a preços constantes de 2003, para o ano de 2008.
Como se pode observar na tabela 1, dos onze principais produtos da indústria transformadora,
que representam cerca de 92% da produção industrial, seis (farinhas, cerveja, cimento, alumínio,
sacaria e produtos metálicos variados para consumo directo final) são intensivos em importações
e apenas um destes (alumínio) é de exportação em grande escala.
Cinco produtos são estratégicos para exportação: alumínio, gás natural, algodão, açúcar e tabaco, e destes
apenas o açúcar não é um produto primário simples. O alumínio é exportado em forma de lingotes
de têm que passar por uma fase de processamento antes de entrarem nas linhas de produção das
indústrias a jusante que produzem produtos de alumínio. O algodão é exportado como fibra depois
do descaroçamento; o gás natural é extraído e exportado por pipeline; e o tabaco é exportado em folha.
150 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

Dos seis principais produtos para o mercado interno (açúcar, farinha, cerveja, sacaria, cimento e
produtos metálicos variados) apenas o açúcar (usado na indústria alimentar e metalurgia) e o cimento
(construção) servem como insumos para outras indústrias, e apenas o açúcar tem um nível razoável
de integração vertical (ligações intersectoriais a montante e a jusante) na economia nacional.
Outra tendência ilustrada é a seguinte: no último meio século, apenas seis novos grupos de produtos
com relevância estatística foram introduzidos na produção industrial (cerâmicas, vidro,
derivados de petróleo, plásticos, alumínio e gás natural). Destes seis produtos novos, quatro
foram introduzidos ainda nos anos 1960, três já perderam qualquer significância estatística (cerâmicas,
vidro e derivados de petróleo) e dos restantes apenas alumínio e gás natural (ambos produtos
primários em forma semiprocessada ou não processada) são altamente relevantes. Outros
produtos outrora importantes e que perderam qualquer significância estatística são o chá, o
caju processado, o sisal, a copra, o ferro e aço e o equipamento eléctrico e não-eléctrico – isto
é, produtos -chave de uma agroindústria muito simples de semiprocessamento para exportação,
e produtos para a indústria de construção civil e de construção de maquinaria simples.
Fundamentalmente, nas últimas cinco décadas a essência da estrutura de produção e comércio não
evoluiu significativamente, apesar de os mercados, tecnologias e desafios económicos e industriais
terem mudado substancialmente. Portanto, a indústria nacional está a acumular desvantagens, está a
tirar pouco proveito dos desenvolvimentos regionais e internacionais e tem pelo menos meio século
de atraso (ou mais se considerarmos que há meio século atrás a indústria nacional já era atrasada).
Isto significa que a indústria nacional, com raras excepções, está a perder capacidades mesmo nas áreas
mais tradicionais, já para não mencionar a criação de capacidades para mudar estruturalmente. Além
disso, é pouco provável que ligações intra e inter-industriais se estejam a desenvolver, uma vez que as
indústrias mais importantes são paralelas, em vez de relacionadas, e os produtos industriais ou não se
baseiam em matérias-primas nacionais, ou só fazem o primeiro processamento das matérias-primas.
Portanto, os dados mostram que a economia moçambicana essencialmente exporta produtos
primários em forma não processada ou apenas semiprocessada, e consome produtos com alto
teor de importações. Para além disso, tem vindo a perder a capacidade de produzir maquinaria
e outros bens de ampliação de capacidade produtiva. Isto quer dizer que as ligações produtivas
entre sectores e subsectores são mínimas, tal como mínima é a capacidade de gerar,
endogenamente, dinâmicas tecnológicas e de inovação. Estas características e tendências da
produção e comércio contribuem para formar um tecido económico demasiado poroso (isto
é, que tem limitada capacidade de retenção e multiplicação, por via de ligações, da riqueza gerada).
Com a crescente concentração da produção industrial em torno de produtos primários semiprocessados
para exportação, esta tendência de desarticulação produtiva poderá aumentar.
Como seria de esperar, a composição e dinâmicas do comércio são semelhantes às da produção
– as exportações cresceram mas estão concentradas num leque cada vez menor de produtos
relacionados com o complexo mineral e energético, e as importações são muito sensíveis à
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 151

variação do investimento por causa do grau de dependência da produção nacional em relação
a importações de equipamentos, combustíveis, matérias-primas e outros materiais intermediários.
O gráfico 4 mostra a evolução das importações e das exportações de bens e serviços com e sem
megaprojectos. As importações descolam das exportações a partir de inícios dos anos 1970 por
causa de uma série de factores: a consequência da expansão da indústria ligeira de acabamento
final para o mercado interno, a perda das receitas dos transportes ferro-portuários e do trabalho
migratório por causa da agudização do conflito com o regime ilegal de Ian Smith na então
Rodésia do Sul e o regime do apartheid na África do Sul, o aumento rápido das importações
de equipamentos, combustíveis e matérias-primas como resultado do investimento no período
de implementação do Plano Prospectivo Indicativo (PPI), o colapso da produção associado
com os anos de guerra, a emergência da ajuda externa como principal fonte de financiamento
da despesa pública e da balança de transacções correntes.
GRÁFICO 4 EVOLUÇÃO DAS EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES DE BENS E SERVIÇOS, COM E SEM MEGAPROJECTOS
(US$ MILHÕES)
4.500
4.250
4.000
3.750
3.500
3.250
3.000
2.750
2.500
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
750
500
250
0
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
importações de bens e serviços
exportações de bens e serviços
importações de bens e serviços sem Megaprojectos
exportações de bens e serviços sem Megaprojectos
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (vários relatórios anuais)
O gráfico 5 ilustra a concentração das exportações de Moçambique por produto. No período
1999-2008, sete produtos (alumínio, energia, camarão e lagosta, gás natural, algodão fibra,
tabaco e açúcar) representaram 70% das exportações. Todos estes produtos são primários, com
fracas ligações a montante e a jusante dentro da economia nacional, e apenas o açúcar vai para
além do processamento básico necessário para exportação.
152 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

GRÁFICO 5 PESO MÉDIO DAS EXPORTAÇÕES DE BENS POR PRODUTO, 1999-2008 (EM %)
diversos|outros 27%
castanha de caju 1%
bunker’s 1%
madeiras 1%
açúcar 2%
tabaco 2%
algodão fibra 3%
gás 3%
energia eléctrica 7%
camarão e lagosta 7%
alumínio 46%
FONTE INE (vários anuários estatísticos), Banco de Moçambique (balança de pagamentos), Castel-Branco (2002a, 2002b e 2003c)
Os gráficos 6, 7 e 8 mostram que as exportações agroindustriais e agrícolas diminuíram substancialmente
como percentagem das exportações totais nacionais (gráfico 6), embora tendam a recuperar
nos últimos anos; que as exportações não processadas de madeiras, tabaco, caju e algodão
fibra totalizam dois terços das exportações agroindustriais e agrícolas; que as exportações de caju
em bruto tendem a substituir as de caju processado; e que somente as exportações de açúcar, algodão
fibra e tabaco tendem a crescer nos últimos anos (gráficos 7 e 8). Portanto, a actividade agrícola
e agroindustrial comercial enfrentam o mesmo problema de concentração e desarticulação,
em que a produção cresce num pequeno leque de actividades e em subsectores que não se interligam.
GRÁFICO 6 PESO DAS EXPORTAÇÕES AGROINDUSTRIAIS E AGRÍCOLAS NAS EXPORTAÇÕES TOTAIS DE BENS (EM %)
35
30
25
20
15
10
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (balança de pagamentos)
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 153

GRÁFICO 7 PRINCIPAIS EXPORTAÇÕES AGROINDUSTRIAIS E AGRÍCOLAS (US$ MILHARES)
140.000
130.000
120.000
110.000
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
tabaco
madeiras
açucar
castanha de caju
algodão fibra
amendoa de caju
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (balança de pagamentos)
GRÁFICO 8 ESTRUTURA PERCENTUAL DAS EXPORTAÇÕES DE PRODUTOS AGRO-INDUSTRIAIS E AGRÍCOLAS
100%
90%
80%
Chá
Citrinos
Copra
Açucar
Amêndoa de Caju
(não processada)
70%
60%
50%
Amêndoa de Caju
(processada)
Madeiras
Tabaco
40%
30%
20%
10%
Algodão Fibra
0%
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (dados da balança de pagamentos)
154 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

Os gráficos 9 e 10 mostram o comércio de bens e serviços entre Moçambique e a África do Sul
(RSA) e realçam três aspectos. Primeiro, Moçambique exporta para a RSA menos de metade
do valor das suas importações daquele país. Segundo, o aumento brusco das exportações de
Moçambique deve-se inteiramente à energia eléctrica e gás natural, que estão associados com
megaprojectos do complexo mineral-energético na África do Sul e em Moçambique. Em 2001,
camarão, copra e vestuário representavam 31% das exportações de Moçambique e energia 22%;
enquanto 48% eram outros bens e serviços. Em 2008, energia e gás natural representavam 76%
das exportações de Moçambique para a RSA, camarão representava 1%, e as exportações de
copra e vestuário haviam praticamente cessado. Terceiro, comparando estes gráficos com o
gráfico 4, e incluindo alumínio e importações associadas, conclui-se que um quarto das importações
e 8% das exportações de Moçambique ocorrem com a RSA. Quando o alumínio e importações
associadas são excluídos das transacções, 30% das importações e 20% das exportações
de Moçambique ocorrem com a RSA. Alumínio (para a indústria automóvel japonesa em dois
países europeus), gás e energia eléctrica (para a RSA) representam mais de 60% das exportações
de bens e serviços de Moçambique e são destinadas a três mercados. Portanto, as exportações
de Moçambique são excessivamente concentradas em dois sentidos, no que diz respeito
aos produtos e aos mercados.
GRÁFICO 9 COMÉRCIO ENTRE MOÇAMBIQUE E A ÁFRICA DO SUL (US$ MILHÕES)
500
250
0
-250
-500
-750
-1000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Exportações de Moçambique para África do Sul (X)
Saldo Comercial [X-(+M)}
Importações de Moçambique para África do Sul (M)
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (vários relatórios anuais)
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 155

GRÁFICO 10 PRINCIPAIS PRODUTOS DE EXPORTAÇÃO DE MOÇAMBIQUE PARA A ÁFRICA DO SUL
(EM % DAS EXPORTAÇÕES TOTAIS DE MOÇAMBIQUE PARA A ÁFRICA DO SUL)
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
0%
15% 36%
30% 26% 36%
22% 54% 52% 9%
36% 32% 38% 40%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
energia eléctrica gás natural camarão copra vestuário
FONTE COMTRADE Statistics
Portanto, Moçambique enfrenta um défice comercial crónico. A dimensão deste défice comercial
é ilustrada pela taxa de cobertura das importações de bens e serviços pelas exportações
de bens e serviços de Moçambique (gráfico 11). Excluindo megaprojectos, a taxa de cobertura
das importações em 2008 era semelhante à de 1992, último ano da guerra. Há dois motivos para
realizar esta análise com e sem megaprojectos. Primeiro, a inclusão dos megaprojectos distorce
a análise porque o seu peso nas transacções comerciais externas é colossal. A análise “com e
sem” permite ilustrar o grau de concentração e a dependência em relação aos megaprojectos.
Segundo, dadas as limitadas ligações dos megaprojectos com a economia nacional, apenas uma
pequena fracção do excedente comercial destes projectos é absorvida pela economia. Estes
projectos financiam as suas importações e custos correntes e pouco mais.
A análise das dinâmicas do investimento permite identificar as tendências dos padrões de acumulação
no futuro, quando os efeitos do investimento se farão sentir. Esta análise também permite
identificar como é que se transmitem os efeitos do investimento para as dinâmicas e
estrutura macroeconómica por via da estrutura produtiva e comercial, como se verá mais adiante.
Os gráficos 12 e 13 mostram a alocação do investimento privado aprovado em Moçambique
por fonte (investimento directo estrangeiro ou nacional e empréstimos), por ano, por subsector
ou produto e por província. Os dois gráficos mostram que o fluxo de investimento é muito
irregular, assemelhando-se mais ao de uma grande empresa do que ao de uma economia
dinâmica. 10 Esta irregularidade do fluxo de investimento é indicadora da sua concentração num
156
Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

GRÁFICO 11 TAXA DE COBERTURA DAS IMPORTAÇÕES PELAS EXPORTAÇÕES (BENS E SERVIÇOS, EM %)
105
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Sem dados desagregados (1975-1977)
Fim da guerra
(1992 = 32%)
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
taxa de cobertura das importações com megaprojectos %
taxa de cobertura das importações sem megaprojectos %
FONTE INE (vários anuários estatísticos)
pequeno grupo de grandes projectos. Quando os picos de investimento são ligados a projectos
concretos constata-se que todos eles coincidem com megaprojectos minerais e energéticos e
com as poucas indústrias dominantes da actualidade (açúcar, cervejas, cimento, tabaco, turismo,
madeira e infra-estruturas associadas como os grandes corredores ferro-portuários). Estes dados
GRÁFICO 12 INVESTIMENTO PRIVADO APROVADO EM MOÇAMBIQUE POR FONTE E POR ANO (EM US$)
8.500.000.000
8.000.000.000
7.500.000.000
7.000.000.000
6.500.000.000
6.000.000.000
5.500.000.000
5.000.000.000
4.500.000.000
4.000.000.000
3.500.000.000
3.000.000.000
2.500.000.000
2.000.000.000
1.500.000.000
1.000.000.000
500.000.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
investimento directo nacional
empréstimos
investimento directo estrangeiro
total
FONTE CPI (base de dados do investimento aprovado)
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010
157

indicam que as dinâmicas de investimento estão a reforçar e a reproduzir as actuais dinâmicas
concentradas e desarticuladas de produção e comércio.
Os gráficos 14, 15, 16 e 17 confirmam a tendência do investimento reproduzir a estrutura desarticulada
e não diversificada da produção e comércio. O gráfico 14 mostra que Maputo (por
causa da Mozal, Motraco e projecto de ferro e aço, MISP), Nampula (refinaria petroquímica e
areias pesadas), Tete (carvão), Gaza (areias pesadas, ou minerais, e açucareiras) e Inhambane
(gás natural e turismo) foram os maiores destinatários do investimento directo estrangeiro (IDE)
GRÁFICO 13 INVESTIMENTO PRIVADO POR PROVÍNCIA (PROVÍNCIAS SELECCIONADAS, EM US$)
8.500.000.000
8.000.000.000
7.500.000.000
7.000.000.000
6.500.000.000
6.000.000.000
5.500.000.000
5.000.000.000
4.500.000.000
4.000.000.000
3.500.000.000
3.000.000.000
2.500.000.000
2.000.000.000
1.500.000.000
1.000.000.000
500.000.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Maputo Nampula Tete Gaza Sofala Inhambane Total
FONTE CPI (base de dados do investimento privado aprovado)
aprovados entre 1990 e 2007. Em todos os anos em que ocorreu investimento significativo, um
pequeno grupo de grandes projectos minerais e energéticos foi dominante. Em apenas dois
casos (Gaza e Inhambane) foram incluídos outros subsectores (açúcar e turismo).
Ao longo do período 1990-2008, as agroindústrias e outras actividades agrárias receberam apenas
13% do investimento privado total aprovado, e cerca de 80% deste investimento foi concentrado
no açúcar, tabaco, algodão e exploração madeireira. 11
O gráfico 15 resume a proporção do investimento privado total no país absorvido por cada
província entre 1990 e 2008. Como seria de prever, Maputo, Nampula, Gaza e Tete, onde se
localizam os maiores projectos minerais e energéticos, absorveram 84% do investimento privado
total aprovado no período. Comparando o gráfico 15 com os anteriores, conclui-se que Maputo
não só domina a absorção de investimento total do período (43%), como também foi dominante
158
Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

GRÁFICO 14 INVESTIMENTO DIRECTO ESTRANGEIRO (IDE) APROVADO POR PROVÍNCIA
(PROVÍNCIAS SELECCIONADAS, US$)
6.000.000.000
5.700.000.000
5.400.000.000
5.100.000.000
4.800.000.000
4.500.000.000
4.200.000.000
3.900.000.000
3.600.000.000
3.300.000.000
3.000.000.000
2.700.000.000
2.400.000.000
2.100.000.000
1.800.000.000
1.500.000.000
1.200.000.000
900.000.000
600.000.000
300.000.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Maputo
Gaza
Nampula
Inhambane
Tete
Total
FONTE Base de dados do CPI
em quase todos os anos ao longo do período 1990-2008. Nampula, segunda província com
24% do investimento, apenas foi dominante em 2000 e 2007 por causa de dois projectos: areias
pesadas (ou minerais) e a petroquímica de Nacala. Tete apenas se destacou no fim do período
em análise por causa do investimento massivo no carvão (Vale do Rio Doce e Riversdale). 12
Os gráficos 16 e 17 dão uma outra perspectiva: a absorção do investimento privado por fonte
somente para o período 2000-2008, em que os megaprojectos se começaram a destacar (Mozal
I e Motraco). Neste período, 43% do investimento privado foi para recursos minerais e 20% para
a indústria e energia (em especial para a Mozal I e II e Motraco) (gráfico 16). Analisando o
GRÁFICO 15 INVESTIMENTO APROVADO POR PROVÍNCIA, 1990-2008 (EM %)
Zambézia 2%
Manica 2%
Sofala 4%
Inhambane 1%
Niassa 1%
Cabo Delgado 8%
Tete 8%
Maputo 43%
Gaza 9%
Nampula 24%
FONTE CPI (base de dados
do investimento privado aprovado)
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010
159

investimento por fonte (gráfico 17), aproximadamente 68% do IDE e 24% dos empréstimos
externos foram para projectos de recursos minerais, enquanto os investidores nacionais aplicaram
apenas 4% do seu investimento neste sector. Portanto, os fluxos externos de capitais privados
estão claramente focados nos recursos minerais e energéticos (com aparente maior
diversificação na alocação de empréstimos em comparação com o IDE), enquanto o investimento
directo nacional está mais focado em transportes e comunicações, turismo, indústria e banca.
Estes dados parecem indicar que, enquanto o IDE é aplicado de forma concentrada, as restantes
fontes são aplicadas de forma diversificada. Tal constatação seria simplista, superficial e incorrecta.
O IDE representa 46% do investimento privado, o investimento directo nacional (IDN)
GRÁFICO 16 ALOCAÇÃO DO INVESTIMENTO PRIVADO APROVADO POR SUBSECTOR 2000-2008
(EM % DO INVESTIMENTO PRIVADO TOTAL)
Agricultura e pescas 0%
Banca 1%
Construção 2%
Outros 3%
Transportes e comunicações 10%
Agroindústrias 11%
Recursos Minerais 43%
Turismo 13%
Indústria 17%
FONTE CPI (base de dados
do investimento privado aprovado)
GRÁFICO 17 PROPORÇÃO DO INVESTIMENTO PRIVADO APROVADO POR SECTOR E POR FONTE, EM 2000-2008
(EM % DO INVESTIMENTO PRIVADO TOTAL)
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
IDN IDE Empréstimos
Recursos minerais Indústria Turismo Agro indústrias Transportes e comunicações Construção
FONTE Fonte; CPI (base de dados do investimento privado aprovado)
160
Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

epresenta apenas 3% (gráfico 18). Dada a enorme diferença na capacidade de mobilizar
recursos financeiros entre estas duas modalidades de investimento, seria de esperar que, como
de facto acontece, o IDN fosse aplicado em projectos menores e participasse nos projectos do
IDE com apenas uma pequena fracção do seu capital. O gráfico 19 demonstra essas mesmas
tendências de predominância do IDE no investimento total privado, mas apresentando informação
desagregada por ano.
Por outro lado, o investimento de peso nos recursos minerais é feito por algumas das maiores
multinacionais no planeta: BHP Billiton, Vale do Rio Doce, Riversdale, Kenmare, Sasol, grandes
companhias de prospecção petrolífera (como a ANDARKO, a ARTUMAS, etc.), e estas
companhias registam parte considerável do seu investimento em Moçambique como IDE.
Além disso, o investimento realizado em outros sectores e subsectores (além dos recursos minerais
e energia) não é necessariamente diversificado. O investimento de peso feito nos transportes
e comunicações (10% do investimento total, do qual um ponto percentual (ou dez por
cento do investimento em transportes) via IDN) está associado com a grande indústria extractiva
por causa dos corredores do Centro e Norte de Moçambique. A evidência apresentada ao
longo desta secção mostra que em cada um dos sectores e subsectores analisados existe excessiva
concentração tanto da produção como do comércio e investimento. Portanto, é importante
que não se analise a concentração apenas ao nível sectorial e subsectorial. A questão relevante
não é apenas se o investimento é ou não distribuído equilibradamente entre sectores e subsectores,
mas em que é que de facto é aplicado dentro desses subsectores. É esta informação que
permite perceber a capacidade desse investimento de gerar ligações produtivas positivas.
As mesmas tendências de concentração e desarticulação afectam, naturalmente, as infra-estruturas
e serviços. A cidade de Maputo ainda concentra cerca de metade da rede comercial reta-
GRÁFICO 18 PROPORÇÃO DO INVESTIMENTO PRIVADO APROVADO, POR FONTE, ENTRE 2000-2008 (EM %)
empréstimos 51%
investimento directo estrangeiro 46%
investimento directo nacional 3%
FONTE CPI (base de dados do investimento privado aprovado)
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010
161

GRÁFICO 19 INVESTIMENTO PRIVADO APROVADO EM MOÇAMBIQUE POR FONTE E POR ANO
(% DO INVESTIMENTO PRIVADO TOTAL)
100%
90%
80%
70%
13 25 17 13 14 15 13 4 13 9 9 2 3 4 9 7 12 1 4
14
15
14
17
24
24
20 24 48 48 25
30 23
34
37
30
18
34
60%
50%
40%
30%
20%
68 51 35 39 61 70 73 66 64 74 58 74 59 82 67 64 69 29 62
70
10%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Empréstimos Investimento Directo Estrangeiro Investimento Directo Nacional
FONTE CPI (base de dados de investimento privado aprovado)
lhista e dois terços da rede grossista, 40% da rede de distribuição de combustíveis e assistência
técnica auto, 80% das empresas de serviços de transporte, comunicações, construção, consultoria
e informação. Comparativamente, nas províncias de Nampula e Zambézia localizam-se apenas
21% da rede comercial retalhista e 10% da grossista, 5% das empresas de serviços, 16% da
rede de distribuição de combustíveis e assistência técnica auto, 21% das estradas nacionais revestidas
e 33% das estradas nacionais não revestidas, apesar de estas províncias abrangerem 22%
do território nacional e 41% da população do país, estarem localizadas em algumas das melhores
zonas agroecológicas do país e serem consideradas de grande potencial de desenvolvimento
económico. Em todo o país, somente metade dos distritos rurais tem redes de extensão rural. 13
Instituições financeiras formais operam em apenas 40% dos distritos rurais e urbanos do país.
A cidade e província de Maputo concentram 52% dos balcões de bancos, 55% das ATM, 72%
dos POS, 55% dos microbancos, 64% das instituições de microcrédito e 84% das cooperativas
de crédito. Maputo (cidade e província), Gaza e Inhambane concentram 64% dos balcões de
bancos e 74% das instituições de microcrédito. Metade do número total de distritos com instituições
bancárias em todo o país situa-se nestas três províncias, onde 70% dos distritos têm instituições
bancárias. Em contrapartida, na Zambézia e em Nampula apenas 30% dos distritos têm
instituições bancárias. 14
Embora as instituições de ensino superior se estejam a multiplicar por todo o país, com questionável
qualidade 15 , o acesso a formação técnico-profissional de qualidade a todos os níveis
continua muito limitada 16 e a qualidade geral da educação nas zonas rurais tende a ser pior que
nas urbanas. 17
162
Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

DEPENDÊNCIA EXTERNA
A dependência externa é outra característica fundamental do padrão de crescimento económico
em Moçambique e da natureza das suas crises cíclicas. Dependência externa tem várias dimensões
inter-relacionadas: científica, tecnológica e técnica, institucional, política e económica
e financeira. As três primeiras (relacionadas com capacidades e poder) envolvem processos de
longo prazo, estão directamente relacionadas com o que acontece na economia mas saem um
pouco do escopo deste artigo (que procura focar-se nos padrões económicos e de crises). Portanto,
o artigo concentra-se na dimensão económica e financeira da dependência.
A economia nacional é profundamente dependente de fluxos privados e públicos de capital.
No que diz respeito aos fluxos privados, a análise anterior havia já demonstrado que 43% do
investimento privado provém de IDE e cerca de dois terços dos empréstimos provêm da banca
internacional. O gráfico 20 confirma estes dados, mostrando que ao longo do período 1990 -
-2004 18 consistentemente cerca de 80% do investimento privado total dependia de fluxos
externos de capital privado (IDE e empréstimos). O gráfico 21 mostra como os fluxos totais de
capitais externos (IDE, empréstimos comerciais e ajuda externa) são determinantes para o
investimento total na economia (público e privado).
O gráfico 22 mostra a evolução da ajuda externa ao país por parte dos membros do G-19. 19 Nos
últimos cinco anos, a percentagem desta ajuda alocada para financiar a despesa pública variou
entre 85% e 91%, o que significa que entre US$ 750 milhões (2004) e US$ 1100 milhões (2008)
GRÁFICO 20 INVESTIMENTO PRIVADO TOTAL E FLUXOS EXTERNOS DE CAPITAIS PRIVADOS (US$ MILHÕES)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fluxo de capitais privados externos
Investimento privado
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (relatórios anuais e balança de pagamentos)
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010
163

GRÁFICO 21 INVESTIMENTO TOTAL E FLUXO TOTAL DE CAPITAIS EXTERNOS (US$ MILHÕES)
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fluxo total de capitais externos
Investimento total
FONTE INE (anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (relatórios anuais e balança de pagamentos)
foram alocados a despesas públicas. Portanto, a ajuda externa financiou, ao longo do período,
mais de 50% da despesa pública. Por sua vez, o gráfico 23 mostra a relação muito próxima
entre ajuda externa e investimento público.
Dados do BM 20 indicam que a ajuda oficial ao desenvolvimento em 2007 correspondeu a 22%
do Produto Interno Bruto de Moçambique, valor este que é cinco vezes superior à média dos
países da África Sub-Sahariana e que coloca o país como o 11.º mais dependente da ajuda
externa a nível mundial.
GRÁFICO 22 AJUDA EXTERNA DO G-19 PARA MOÇAMBIQUE (US$ MILHARES)
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
2004 2005 2006 2007 2008
Total ODA to Mozambique
Total ODA to the GoM
FONTE Castel-Branco, Ossemane, Massingue e Ali, 2009
164 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

GRÁFICO 23 INVESTIMENTO PÚBLICO E AJUDA EXTERNA (US$ MILHÕES)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ajuda Externa
Investimento público
FONTE INE (anuários estatísticos) e Banco de Moçambique
(relatórios anuais e balança de pagamentos)
Há razões históricas, de economia política e de política económica que explicam esta dependência.
Por um lado, as classes capitalistas nacionais são historicamente recentes e têm por base o comércio,
o acesso ao erário público por via de ligações e história política ou dos fundos de investimento
de iniciativas locais. 21 Por se terem desenvolvido num contexto de liberalização económica, as classes
capitalistas emergentes não têm a experiência de organização da produção, da logística produtiva
e das finanças à escala industrial. 22 Por outro lado, as políticas de estabilização monetária (criação
de reservas externas excessivas, a sucção de liquidez da economia, o financiamento da despesa
pública com recurso a títulos do tesouro, os elevados rácios de reservas precaucionais, etc.) têm restringido
as oportunidades e a liquidez disponível para investir, ao mesmo tempo que criam incentivos
para aplicação especulativa das poupanças privadas em transacções financeiras. 23
Por sua vez, o IDE em projectos de grande escala, que começou a crescer rapidamente em meados
dos anos 1990, trouxe consigo a capacidade tecnológica, a penetração em mercados oligopolistas,
a reputação comercial e os meios de financiamento. Para manter a coerência das políticas
de estabilização monetaristas do FMI em face dos crescentes fluxos combinados de capitais
externos (IDE, empréstimos comerciais e ajuda externa), o Banco Central passou a esterilizar a
ajuda externa de modo a manter a massa monetária em linha com os alvos de inflação. Num contexto
em que a ajuda externa massiva é sobretudo gasta em importações e consumo social por
via da construção de infra-estruturas sociais, a liquidez sugada da economia é de facto transferida
para investimento não directamente produtivo e intensivo em importações.
Enquanto a expansão do capital internacional de grande escala é possível por causa do poder
tecnológico, financeiro e domínio dos mercados das multinacionais, a expansão do pequeno e
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 165

médio capital nacional necessitaria de uma política de despesa pública que premeditadamente
provocasse o crowding in do investimento privado por via do desenvolvimento da estratégia
económica e do financiamento dos serviços e infra-estruturas adequados e coordenados com
o desenvolvimento da produção directa. No entanto, a despesa pública está, essencialmente,
desfasada deste processo de crowding in do investimento privado, o que dificulta a generali -
zação e expansão da pequena e média empresa nacional e estrangeira. 24
Por consequência, as opções para a rápida acumulação de capital por parte das classes capitalistas
nacionais emergentes eram restritas a uma base histórica (comercial ou política), mas sem
experiência de organização industrial da economia (cadeias de produto e valor, clusters, logística,
finanças, etc.). Portanto, esta acumulação tinha de começar pela capitalização de recursos
naturais que, pela Constituição, pertencem ao Estado. É assim que a estratégia económica dos
últimos 5-6 anos tem sido focada na promoção das ligações do capital nacional com o capital
estrangeiro de grande escala, com enfoque na expansão do complexo mineral-energético. Por
um lado, este enfoque reflecte os interesses e estratégias globais dominantes do capital multinacional
na África Sub-Sahariana. 25 Por outro lado, o enfoque reflecte as possibilidades do
capital doméstico emergente, que utiliza o acesso privilegiado aos recursos naturais, com base
em alianças e história política, como meio de assegurar o acesso ao grande capital internacional.
À medida que os retornos neste tipo de investimento se vão acumulando, o capital nacional
emergente diversifica para infra-estruturas de comunicações e transporte para facilitar o
investimento estrangeiro de grande escala, e para o investimento imobiliário.
A acumulação privada das classes capitalistas nacionais emergentes num quadro de economia
extractiva depende de rendas que são possíveis de obter pelo acesso a recursos naturais e pelo
tráfico de influências em relação ao processo de decisão política. Em outras palavras, o que os
capitalistas nacionais têm para oferecer ao capital estrangeiro que justifique a sua integração nas
sociedades corporativas e o seu acesso a rendas são os recursos naturais e a influência ou controlo
sobre as instituições políticas.
As rendas podem ser apropriadas pelo Estado (através dos impostos, royalties, e outros) e aplicadas,
através do investimento público, na construção da logística, serviços, infra-estruturas e
outras condições necessárias para a expansão diversificada do pequeno e médio capital nacional.
Se fosse este o caso, seria o Estado a negociar os recursos naturais de acordo com uma
estratégia mais geral de desenvolvimento nacional, e seria o Estado a assegurar a participação
nacional nas sociedades e corporações, obtendo daí quatro vantagens: (i) a exploração estratégica
e coordenada dos recursos de acordo com uma perspectiva mais ampla e de longo prazo;
(ii) a maximização de receitas fiscais, royalties, etc.; (iii) a maximização das receitas de aplicação
de capitais do Estado; e (iv) a acumulação de recursos para financiar a diversificação e
articulação da economia. Esta abordagem poderia tornar-se num caminho prático e pragmático
para eliminar a dependência externa num futuro realista e não muito distante.
166 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

No entanto, as rendas são apropriadas privadamente, a começar pelo facto de os grandes projectos
beneficiarem de pacotes fiscais e outros anormalmente generosos, e terminando nos vários conflitos
sobre a terra e em torno do controlo e das opções de exploração de recursos naturais. 26
As rendas assim apropriadas, privadamente, são posteriormente aplicadas na exploração de mais
recursos naturais, na infra-estrutura de transportes e comunicações que facilita os grandes projectos
de investimento estrangeiro, na construção e especulação imobiliária, turismo e actividades
bancárias. Grandes grupos económicos nacionais começam a formar clusters e cadeias de valor
internos ao grupo, envolvendo o controlo de bancos, infra-estruturas estratégicas de transportes
e comunicações, sociedades estratégicas com grandes empresas multinacionais de exploração de
minerais. Em alguns destes casos, as corporações nacionais não usam capital-dinheiro (próprio
ou crédito), mas capital institucional (acesso aos recursos minerais, acesso às instituições, tráfico
de influências e alianças com o poder político para escolher e penetrar em áreas estratégicas com
posições fortes de negociação). Portanto, o Estado, neste caso, funciona como facilitador da
acumulação privada em vez de como líder da acumulação e reprodução social.
O debate acerca desta questão centra-se em quatro assuntos: se, sem os incentivos, os investidores
investiriam em Moçambique; se, renegociando os contratos, os investidores desinvestirão
em Moçambique; se as obras sociais locais podem ou não compensar pelos benefícios fiscais;
e se é ou não legítimo usar os recursos naturais como plataforma para a formação de uma burguesia
capitalista financeira e oligárquica nacional. Investimentos de grande envergadura são
realizados com objectivos estratégicos globais que não incluem incentivos fiscais marginais.
Estes investimentos têm custos iniciais tão altos que não podem mover-se de um país para
outro só por causa da alteração de incentivos fiscais na margem. As obras sociais locais não têm
nada a fazer com a fiscalidade e podem até por pressão adicional sobre o orçamento corrente
do Estado sem para ele contribuírem. A legitimidade de qualquer opção de desenvolvimento
depende fundamentalmente da capacidade de articular politicamente e impor essa opção à
sociedade, e da sustentabilidade económica, social e ambiental intergeracional dessa opção.
O ponto básico é que a privatização das rendas dos recursos tem quatro resultados observáveis:
(i) a formação de uma nova oligarquia financeira nacional; (ii) a promoção do conflito generalizado
de interesse entre o poder público e o privado, com a consequente promiscuidade e
corrupção que se desenvolve entre os dois; (iii) a consolidação da dependência externa, tanto
da ajuda internacional como dos fluxos de capital privado, e das estratégias, interesses e políticas
que lhes são inerentes; (iv) a fragilização das instituições públicas nacionais.
IMPACTOS MACROECONÓMICOS
A análise dos impactos macroeconómicos do padrão de crescimento descrito vai limitar-se a
dois aspectos fundamentais: a balança de pagamentos e a base fiscal. Historicamente, os impactos
do padrão de acumulação sobre a capacidade de sustentar importações e de financiar
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 167

a despesa pública são vitais para sustentar ou interromper o processo de acumulação. A balança
de pagamentos é particularmente crítica por causa da incapacidade da economia de substituir
importações através de ligações a jusante e montante das várias actividades económicas e de
diversificar exportações. Assim, a expansão económica coloca grandes pressões sobre a balança
de pagamentos a médio e longo prazo. A capacidade do Estado mobilizar receitas é vital para
fomentar a redistribuição do rendimento e a alteração dos padrões de acumulação, provocando
o crowding in do investimento privado diversificado.
Os gráficos 24 a 26 ilustram a relação entre o investimento (proxy para expansão da economia)
e as diferentes componentes da balança de pagamentos. O gráfico 24 mostra o quanto o saldo
da conta -corrente (linha tracejada) se deteriora com o aumento do investimento (linha contínua).
Esta é a relação esperada, dada a fragilidade da substituição de importações (o que torna
o investimento dependente de importações) e a rigidez das exportações não diversificadas.
O gráfico 25 confirma a relação estabelecida pelo gráfico 24, mas desta vez relacionando a balança
de capitais (ou de capitais e transacções financeiras) com a conta corrente e identificando os
diferentes momentos históricos. Note-se que a ajuda externa não era contabilizada na balança
de capitais. O que se pode observar é que cada período de aceleração do investimento é acompanhado
pela deterioração da conta -corrente, do mesmo modo que cada período de contracção
do investimento é acompanhado pela aparente redução do défice da conta-corrente.
Exceptua-se o período compreendido entre meados dos anos 1980 e princípios dos anos 1990,
GRÁFICO 24 RELAÇÃO ENTRE O INVESTIMENTO E A CONTA-CORRENTE ANTES DE DONATIVOS (US$ MILHÕES)
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
-500
-1000
-1500
-2000
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Investimento bruto
Conta corrente
FONTE Castel-Branco 2002a, INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (balança de pagamentos)
168
Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

em que as importações eram garantidas quase exclusivamente pela ajuda externa (não contabilizada
na conta de capitais). Finalmente, o gráfico 26 relaciona os fluxos externos de capital
com a conta -corrente, e os resultados anteriores são confirmados – quando o fluxo aumenta,
o saldo da conta -corrente deteriora-se.
A partir do início da década de 2000, a emergência dos megaprojectos virados para exportação
alterou a elasticidade das exportações relativamente ao investimento. Por um lado, o investimento
privado concentrou-se nos megaprojectos. Por outro lado, todos estes projectos são
destinados à exportação. Logicamente, investimento e exportação começaram a evoluir ao
GRÁFICO 25 RELAÇÃO ENTRE A BALANÇA DE CAPITAIS E FINANCEIRA E O DÉFICE COMERCIAL (US$ MILHÕES) (*)
1500
1000
500
0
-500
-1000
-1500
-2000
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20042005 2006 2007 2008
Balança de capitais
Contacorrente
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique
(relatórios anuais)
GRÁFICO 26 FLUXOS EXTERNOS DE CAPITAL E CONTA-CORRENTE (US$ MILLHÕES) (*)
1750
1500
1250
1000
750
500
250
0
-250
-500
-750
-1000
-1250
-1500
-1750
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20042005 2006 2007 2008
Empréstimos externos
Balança de capitais
Ajuda externa
Conta-corrente
FONTE INE (vários anuários estatísticos), Banco de Moçambique
(balança de pagamentos), Castel-Branco 2002a,
Castel-Branco, Sulemane et al 2005.
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010
169

mesmo ritmo. No entanto, a emergência dos megaprojectos não alterou a relação viciosa entre
investimento e conta-corrente porque a economia nacional é excessivamente porosa para reter
a riqueza produzida. Esta porosidade deve-se a três factores: (i) fragilidade no que diz respeito
a substituir importações, mantendo-se, por isso, o alto teor importado do consumo e da capacidade
produtiva nacional; (ii) os benefícios fiscais, aduaneiros e de repatriamento de lucros de
que beneficiam os megaprojectos, quiçá ainda associados a formas de transferência de lucros
por via de sobrefacturação das compras; e (iii) fraqueza de ligações produtivas (a montante e
jusante) e de emprego entre a economia e os megaprojectos.
O gráfico 27 ilustra bem estes argumentos. O gráfico mostra a diferença fundamental entre o saldo
comercial (exportações menos importações) e o saldo das transacções correntes (saldo comercial
menos saldo de rendimentos) de dois megaprojectos combinados, Mozal e Sasol. A linha contínua
é o saldo comercial, que atingiu US$ 1 mil milhões em 2007 e 2008. Quer dizer, os megaprojectos
exportam um milhar de milhões de dólares mais do que importam, fazendo uma contribuição
enorme para a balança comercial. A linha tracejada é o saldo da conta -corrente, isto é, o saldo comercial
menos o saldo líquido das transferências. Como os dois megaprojectos combinados transferem
US$ 680 milhões para o exterior, ao saldo comercial é preciso deduzir este valor para
determinar o que de facto é absorvido pela economia nacional. Em 2008, apenas US$ 320 milhões
(de um saldo comercial de US$ 1 milhar de milhão) foram retidos na economia, e este montante
é praticamente igual aos custos operacionais correntes combinados dos dois megaprojectos.
GRÁFICO 27 DIFERENÇA ENTRE O SALDO COMERCIAL E O SALDO DAS TRANSAÇÕES CORRENTES DOS MEGAPROJECTOS
(EM US$ MILHÕES)
2000
1750
1500
1250
1000
750
500
250
0
-250
-500
-750
-1000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Exportações dos megaprojectos (X)
Importações dos megaprojectos (M)
Saldos dos rendimentos dos mega projectos (Y)
Saldo comercial dos rendimentos dos megaprojectos [X-(+M)]
Balança de transacções correntes dos megaprojectos [X-(+M)+Y]
FONTE Banco de Moçambique (vários relatórios anuais e relatórios da balança de pagamentos)
170
Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

Portanto, dada a porosidade da economia, pelas razões mencionadas, o impacto comercial dos
megaprojectos difere substancialmente do seu contributo líquido para a economia nacional.
Exportam muito, mas pouco é retido pela economia. Isto é, por efeito da sua estrutura económica
global e do enquadramento específico privilegiado dos megaprojectos, a economia
nacional é excessivamente porosa.
Estes dados mostram dois pontos fundamentais. Primeiro, a forma como o investimento se relaciona
com a balança de pagamentos depende da estrutura produtiva e comercial gerada.
Assim, enquanto a economia permanecer limitada na sua capacidade de substituir importações
e mantiver uma estrutura não diversificada de exportações, a expansão económica continuará
a pôr pressões fortes sobre a balança de pagamentos. Segundo, medidas de estabilização de
cariz monetarista não podem ajustar o saldo da conta -corrente a não ser que contraiam a economia.
Como é observável nos dados, o saldo da conta -corrente fica menos negativo quando
o investimento contrai. A conclusão principal desta leitura dos dados é que a sustentabilidade
da expansão da economia do ponto de vista das contas externas é vital, mas requer acção sobre
a estrutura produtiva e comercial no sentido de a diversificar e articular, e sobre os megaprojectos
no sentido de os pôr a render recursos para financiar a diversificação da base produtiva.
Apesar das várias reformas introduzidas ao longo das três décadas de independência, o desempenho
fiscal da economia é débil. As várias reformas foram, de modo geral, introduzidas
para simplificar procedimentos e alargar a base fiscal depois de um período de estagnação nas
receitas do Estado. No período imediatamente a seguir a cada reforma, as receitas aumentaram
mas, a médio prazo, estagnaram de novo. De uma base de apenas 7% do PIB em 1975, as receitas
fiscais cresceram até aproximadamente 14% do PIB em 1983, mas voltaram a descer para
aproximadamente 12% em 2005. 27
As dinâmicas fiscais em Moçambique podem ser resumidas no seguinte. Primeiro, a base fiscal
como percentagem do PIB tem evoluído muito lentamente, nomeadamente cinco pontos percentuais
em três décadas, a partir de uma base bastante baixa de 7% do PIB. De 1995 (três anos
após o fim da guerra e um ano após as primeiras eleições multipartidárias) a 2005, as receitas
fiscais como percentagem do PIB mantiveram-se praticamente estáticas (aproximadamente
12%). 28 Comparativamente, as metas indicativas internacionais para os países da África Sub -Sahariana
apontam para a necessidade de um crescimento das receitas fiscais como percentagem
do PIB em aproximadamente um ponto percentual por ano, se a sustentabilidade fiscal for para
ser atingida num período temporal que faça sentido (não irrealisticamente curto nem demasiado
longo). 29 Esta lentidão no crescimento das receitas fiscais é consistente com a tendência na
África Sub-Sahariana, embora em média as receitas fiscais como percentagem do PIB neste
subcontinente sejam mais altas do que em Moçambique (15,6%). 30
Tanto no caso de Moçambique, como na generalidade da África Sub-Sahariana, são essencialmente
quatro as causas da relativa estagnação da base fiscal: (i) a dependência de apenas uma
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 171

fonte de crescimento da base fiscal. Em ambos os casos, esta fonte é o IVA aplicado sobre os
bens e serviços importados e de produção nacional; (ii) a estrutura produtiva e comercial que
não facilita a captação das receitas; (iii) os benefícios fiscais de que gozam os grandes investidores
estrangeiros; e (iv) a débil administração fiscal. 31
Em Moçambique, ao longo dos últimos 30 anos, o contributo dos impostos directos (sobre o
rendimento das empresas e do trabalho) tende a estagnar ou diminuir como percentagem do
PIB. Em média, no período, os impostos directos contribuíram com 2% do PIB (dois terços da
média da África Sub-Sahariana e quatro vezes inferior à média da Ásia Central). 32 A partir de
1994, as receitas sobre o rendimento do trabalho começaram a exceder largamente as receitas
sobre o rendimento das empresas, apesar do rápido crescimento do investimento privado e da
produção. Em 2005, as receitas sobre o rendimento do trabalho eram o dobro das receitas
sobre o rendimento das empresas. 33
Cavadias (2009) demonstra que entre 2002 e 2008, só com a isenção do IRPC (imposto sobre
o rendimento das empresas) da Mozal, o Estado perdeu cerca de US$ 81 milhões por ano, o
equivalente a um terço das receitas sobre o rendimento e 8% das receitas fiscais totais. Apesar
de a Mozal contribuir com 70% das exportações de bens e da produção industrial e 20% do PIB,
o seu contributo fiscal é insignificante.
A multiplicação de megaprojectos na economia de Moçambique coloca três desafios fiscais
importantes: (i) o desafio do aumento das receitas para desenvolvimento, quer por via da tribu -
tação directa (nomeadamente sobre os lucros das empresas e os rendimentos dos seus trabalhadores),
quer por via da tributação sobre factores de produção cruciais para os megaprojectos
quando existe o espaço fiscal para o fazer (como, por exemplo, no caso da electricidade). Esta
pode ser uma fonte segura de receita (dada a relativamente alta elasticidade da procura desses
factores em relação ao rendimento, e da baixa elasticidade da sua procura relativamente ao
preço) e uma forma de fazer os megaprojectos interiorizarem a externalidade negativa causada
pelo impacto do seu consumo na relativa escassez, ou encarecimento, do factor em causa; (ii) o
desafio da gestão da política fiscal sobre os megaprojectos para assegurar relativa estabilidade
macroeconómica de longo prazo, formar reservas e compensar pelas flutuações, que podem ser
súbitas e bruscas, dos fluxos de moeda externa; (iii) o desafio de utilizar a base fiscal construída
para investir na diversificação da base produtiva e comercial, no aprofundamento das ligações
domésticas e no alargamento da base social e regional de acumulação. 34
DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO
A análise realizada mostra que o desenvolvimento económico e social em Moçambique enfrenta
quatro desafios cruciais: (i) diversificação, articulação da produção, logística, comércio e
finanças, e ampliação da base social e regional de acumulação e distribuição; (ii) gestão e apro-
172 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

veitamento racional das dinâmicas e tendências de desenvolvimento do complexo mineral -
-energético e dos fluxos de ajuda externa; (iii) construção da estabilidade macroeconómica de
longo prazo, assente numa estrutura diversificada, competitiva e articulada de produção e
comércio e independente da ajuda externa; e (iv) a apropriação pelo Estado das rendas dos
recursos e outras que permitam realizar as mudanças económicas, sociais e políticas, incluindo
a direcção e amplitude dos centros de acumulação e padrões de distribuição. Em resumo, a
economia de Moçambique tem de romper com a sua natureza extractiva, concentrada e, por
consequência, instável e porosa.
Para enfrentar estes desafios com sucesso, quatro questões têm de ser resolvidas. A primeira é
a construção de um sistema de gestão macroeconómica que seja orientado para promover o investimento,
a aplicação produtiva e inovadora das poupanças, e que não seja dominado pela obsessão
de estabilização monetarista de curto prazo. Portanto, um modelo que favoreça a
diversificação produtiva em vez da simples financeirização e especulação.
A segunda é a mobilização de receitas fiscais e rendas de recursos e outras, incrementando
significativamente as receitas provenientes dos impostos directos sobre os rendimentos do
capital, com enfoque nos megaprojectos e recursos naturais. Para além de garantir que os
novos contratos sejam significativamente mais úteis para a economia nacional (e, portanto,
significativamente menos generosos para o capital), é necessário renegociar os contratos
com os megaprojectos já estabelecidos que ainda beneficiam de colossais incentivos fiscais.
De um modo geral, o sistema de incentivos deve ser revisto para contemplar as necessidades
da economia, as especificidades dos diferentes tipos de actividades e o desempenho dos
investidores. Isto permitirá reduzir substancialmente a dependência externa e gerar recursos
adicionais para diversificar e ampliar a base produtiva, comercial, de investimento e de distribuição.
A terceira consiste em desenvolver uma estratégia de diversificação, articulação e distribuição
que permita desenvolver o mercado doméstico, criar ligações a montante e jusante que conduzam
à substituição de importações, articular a logística, os sectores, as actividades, as capacidades
e qualificações e as infra-estruturas, diversificar e aumentar as exportações e criar novos
pólos de desenvolvimento que possam gerar novas e melhores oportunidades e sustentabilidade
intergeracional. Esta estratégia deve guiar a aplicação dos recursos mobilizados domesticamente
(poupanças e receitas fiscais), gerar novas capacidades e recursos, e sustentar os fundamentos
da estabilidade macroeconómica de longo prazo. O capítulo que se segue, sobre desafios
do desenvolvimento rural, discute esta questão em maior detalhe. 35
A quarta, e mais complexa, envolve a mobilização e organização política, em torno da arti -
culação de objectivos políticos identificados, para influenciar o Estado e o processo de decisão
e implementação política a favor da transformação do padrão de acumulação económica em
Moçambique.
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 173

NOTAS
1
Iniciadas em Janeiro de 1987 com a introdução do Programa de Reabilitação Económica (PRE),
sob os auspícios do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional.
2
Sem tais fluxos externos de capitais privados, o investimento produtivo directo na economia
seria provavelmente tão baixo que resultaria, no mínimo, em estagnação do Produto Interno
Bruto (PIB) per capita. A expansão do investimento público e privado com uso de recursos
domésticos seria impossível, ou resultaria, pelo menos a médio prazo, em grande instabilidade
monetária e estrutural.
3
Castel-Branco 2002a, 2002b, 1997, 1996 e 1995. Numa reunião de avaliação do cumprimento
das metas do PRE no sector industrial, em 1989, o então vice-ministro da Indústria e Energia,
Octávio Muthemba, chamou a atenção para o facto de não ser correcto avaliar a situação da
indústria apenas pela magnitude das taxas de crescimento da produção por causa do impacto
líquido negativo da expansão da indústria transformadora na balança de transacções correntes,
que era associado com a extrema dependência das empresas industriais de insumos importados.
Muthemba referiu que, sem ajuda externa, as taxas de crescimento atingidas entre 1987 e 1989
não seriam sustentáveis, pelo que a avaliação do desempenho industrial se deveria focar sobretudo
na composição da produção, suas articulações e desenvolvimento da capacidade de exportação
(Castel-Branco 2002a).
4
Castel-Branco 2002a e 2002b, Wield 1977a e 1977b, Wuyts 1989 e 1984.
5
Portanto, “economia extractiva” não é apenas relacionada com as actividades do que classicamente
se considera ser a indústria extractiva.
6
Amarcy 2009a e 2009b, Fine and Rustomjee 1996, Harris 1997, Ossemane 2008, Castel-Branco
2009a, 2009b, 2003a, 2002a e 2002b.
7
Chang 1996, Nelson and Pack 1999, Weiss 1985, Wield 1977a e 1977b, Ocampo and Taylor
1998, Rodrik 2007, Wangwe 1995 e 1994, Lucas 1990, Hausmann and Rodrik 2005, Hirschman
1958, Castel-Branco 2009a, 2009b, 2003a, 2002a e 2002b.
8
Chang 1996, Nelson and Pack 1999, Weiss 1985, Wield 1977a e 1977b, Ocampo and Taylor
1998, Rodrik 2007, Wangwe 1995 e 1994, Lucas 1990, Hausmann and Rodrik 2005, Hirschman
1958, Castel-Branco 2009a, 2009b, 2003a, 2002a e 2002b.
9
Taxa de cobertura das importações é a proporção das importações de bens e serviços paga
com as exportações de bens e serviços da economia. Este indicador não inclui transacções
financeiras e de capital, pelo que só pode ser usado de forma restrita como proxy da capacidade
comercial endógena de importação. Ossemane (2009) discute criticamente a validade
de indicadores clássicos de capacidade de geração de moeda externa para sustentar o desenvolvimento,
quando as exportações estão concentradas num pequeno leque de produtos
no contexto de uma economia porosa (que tem dificuldade em reter riqueza). Ele sugere o
saldo da conta-corrente como melhor indicador do que as exportações, pois este saldo con-
174 Desafios para Moçambique 2010 Crises Cíclicas e Desafios

sidera transacções de natureza financeira (isto é, já contabiliza parte da porosidade da economia).
10
Uma grande empresa faz grandes volumes de investimento de forma descontínua – constrói
edifícios e outras infra-estruturas ou adquire novo equipamento, mas não faz este tipo de
investimento todos os anos. Entre um ciclo de grande investimento e outro podem decorrer
vários anos, pelo que o mapa de investimento da empresa é, naturalmente, muito irregular.
Uma economia dinâmica e diversificada deve ter dezenas de empresas, pelo que é bem provável
que os picos de investimento de muitas delas coincidam com os momentos baixos de
investimento de outras. Assim, o mapa de investimento de uma economia dinâmica e diversificada
deve ser mais regular, pois os pontos altos e baixos das empresas deverão tender a
cancelarem-se. Importa notar que estes dados são sobre investimento aprovado, o que também
contribui para que os picos sejam tão acentuados.
11
Castel-Branco 2009a, Castel-Branco, Nelsa Massingue e Rosimina Ali 2009.
12
Selemane (2009) apresenta informação detalhada sobre os diferentes projectos de investimento
ligados à indústria extractiva.
13
Ministério da Agricultura 2004.
14
Banco de Moçambique (vários relatórios anuais) e Jornal Notícias de 21/08/2009 – Caderno de
Economia e Negócios.
15
Matos e Mosca 2009.
16
Brouwer, Brito e Menete 2009.
17
Buendía 2009.
18
Os dados disponíveis não permitem, por enquanto, desagregar a informação para completar esta
série até 2008.
19
O grupo 19 (G-19) é constituído por 19 doadores, sendo 16 bilaterais e 3 multilaterais. Estes
doadores distinguem-se por realizarem financiamento geral ao orçamento do Estado e financiamento
aos orçamentos sectoriais. É estimado que o valor da ajuda do G-19 corresponde a 80%
da ajuda externa total a Moçambique. Para uma avaliação do desempenho destes doadores de
2004 a 2008, ver Castel-Branco, Ossemane, Massingue e Ali 2009.
20
Retirados de http://ddp-ext.worldbank.org/ext/DDPQQ/, acedido a 02 de Novembro de 2009.
21
Popularmente conhecidos como os “7 milhões” (de meticais), anualmente desembolsados pelo
orçamento do Estado para financiar actividades de iniciativa privada nos distritos. Ao câmbio corrente,
sete milhões de meticais correspondem aproximadamente a US$ 235 mil.
22
Castel-Branco 1999, Castel-Branco and Cramer 2003, Cramer 2001.
23
Amarcy 2009a e 2009b, Castel-Branco 2002a.
24
Castel-Branco 2008, 2006, 2005, 2004, 2003a e 2003b, Castel-Branco, Sulemane et al 2005, Castel-Branco
e Goldin 2003, Cramer 2001.
25
UNCTAD 2008, Fine and Rustomjee 1996.
Crises Cíclicas e Desafios Desafios para Moçambique 2010 175

26
Cambaza 2009, Selemane 2009, Castel-Branco 2009a e 2009b.
27
Byiers 2009.
28
Byiers 2009.
29
McKinley and Kyrili 2009, McKinley 2009.
30
McKinley 2009.
31
Byiers 2009 e McKinley 2009.
32
Byiers 2009 e McKinley 2009.
33
Byiers 2009.
34
Byiers 2009, Bucuane e Mulder 2007a e 2007b, Castel-Branco 2009a e 2009b, Castel-Branco e
Cavadias 2009.
35
Castel-Branco, Massingue e Ali 2009.
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DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO
1
RURAL EM MOÇAMBIQUE
Carlos Nuno Castel-Branco | Nelsa Massingue | Rosimina Ali
INTRODUÇÃO
O capítulo anterior 2 lança o desafio da diversificação e da articulação da base económica, produtiva
e comercial de Moçambique com os objectivos de aumentar as opções e oportunidades,
reduzir as vulnerabilidades, desenvolver os mercados domésticos, tornar as dinâmicas de acumulação
mais eficazes e justas do ponto de vista de distribuição e alargar a base social e regional
de acumulação. Desenvolvimento rural é uma das opções básicas para enfrentar aqueles
desafios e atingir tais objectivos.
O que se segue é um conjunto de postulados, isto é, axiomas ou hipóteses, sobre como pensar
nos desafios do desenvolvimento rural em Moçambique. A apresentação inclui tanto os postulados,
como a sua derivação lógica e as implicações de política. Portanto, há três elementos
críticos em cada etapa: o postulado, a sua lógica e as suas implicações. Postulados (axiomas ou
hipóteses) são ideias em investigação. Como tal, nem são verdades estabelecidas, nem ideias
acabadas. A experiência mostra que as dinâmicas de inovação e criatividade estão precisamente
centradas à volta da discussão de hipóteses.
Em torno de sete postulados, este artigo desenvolve três argumentos fundamentais. Primeiro,
desenvolvimento rural deve ser o foco central da estratégia nacional de desenvolvimento.
Segundo, desenvolvimento rural é entendido, neste artigo, como industrialização rural, e esta
como um processo de transformação e articulação da base e da organização social, económica,
logística e tecnológica da produção e do comércio. Terceiro, um processo diversificado e alargado
de industrialização rural requer a confrontação com a realidade das dinâmicas actuais de
desenvolvimento nacional e rural: as infra-estruturas e serviços são concentrados nas zonas
urbanas e no Sul do País; os principais focos do investimento e determinantes do crescimento
são projectos minerais, energéticos e turísticos; as actividades agrárias e agroindustriais são cada vez
mais concentradas (com o tabaco, açúcar, madeiras e algodão a dominarem a produção, o comér -
cio e as exportações); a introdução do fundo de iniciativa local para os distritos (popularmente
conhecido como “os 7 milhões” [de meticais]) tem efeitos tanto na produção e comércio, como
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 183

no emprego e distribuição de rendimento, mas estes efeitos estão ainda pouco sistematizados;
a agricultura familiar é profundamente afectada e reestruturada por estas dinâmicas que influenciam
os mercados de bens e serviços e de trabalho com os quais a produção familiar é organicamente
relacionada; impactos deste conjunto de dinâmicas nas oportunidades de emprego,
na qualificação da força de trabalho, na transformação das relações de produção, das forças
produtivas e da sua organização social, e na distribuição do rendimento são muito diferenciados
e desiguais entre regiões e grupos sociais.
DESENVOLVIMENTO RURAL COMO FOCO DE ARTICULAÇÃO
DA ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL
Nas condições socioeconómicas e demográficas de Moçambique, desenvolvimento rural deve ser
o foco de articulação e o centro de gravidade da estratégia nacional de desenvolvimento. Note-se que não
está a ser dito que desenvolvimento rural deve ser parte, ou parte fundamental da estratégia de desenvolvimento
nacional. Explicitamente, está a ser dito que a estratégia de desenvolvimento nacional
deve ser uma estratégia de desenvolvimento rural. Por outras palavras, desenvolvimento rural não é
um assunto sectorial ou transversal, é o assunto central do desenvolvimento de Moçambique.
Por isso, uma estratégia de desenvolvimento rural, paralela ou parte integrante de uma estratégia
nacional de desenvolvimento, não tem sentido. Do mesmo modo, uma organização governativa
focada em desenvolvimento rural faz pouco sentido, tal como o faria se o Governo tivesse
um ministério ou uma direcção de combate à pobreza absoluta, dado que este combate não é
uma actividade sectorial mas o foco (hipoteticamente) da estratégia de desenvolvimento.
Várias são as razões lógicas para afirmar este primeiro postulado. Primeira, a maioria da população
de Moçambique ainda vive nas zonas rurais, apesar da velocidade a que a urbanização está
a acontecer. Por outro lado, a velocidade da migração do campo para as cidades (cerca de três
vezes superior à da taxa de crescimento da população) 3 reflecte e cria pressões económicas e
sociais enormes, assim como resulta das aspirações de urbanização e de acesso a novas oportunidades
e serviços por parte dos habitantes das zonas rurais.
Logo, as dinâmicas de desenvolvimento rural afectam: (i) as dinâmicas demográficas rurais e
urbanas; (ii) as dinâmicas de urbanização (escangalhamento das cidades existentes ou urbanização
alargada do País); (iii) a natureza do emprego e dos padrões de acumulação económica
(incluindo a sua relativa formalidade ou informalidade); (iv) as oportunidades de aplicação produtiva
dos fluxos financeiros resultantes do trabalho migratório ou sazonal e da participação dos
camponeses em mercados de bens agrícolas (por exemplo, devem estes fluxos ser investidos
apenas na reprodução das actividades agrícolas comuns e tradicionais em cada região ou existem
oportunidades, capacidades e facilidades para diversificar a aplicação destes fluxos em
184 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

investimento industrial (das carpintarias às serralharias, dos materiais de construção às mobílias,
das agroindústrias às indústrias pesqueiras, da produção à manutenção de equipamentos),
no turismo, estruturas comerciais, formação profissional e outros serviços?. 4
Urbanizar o campo ou continuar a ruralizar as cidades; continuar a esgotar as cidades já existentes
ou criar novas no campo; aumentar o exército de empresários e empregados retalhistas
informais que pululam pelas cidades na margem da sobrevivência ou criar novas oportunidades
dinâmicas e inovadoras de trabalho decente; estas são opções que se abrem ou se fecham
em grande medida como função do que acontece com o desenvolvimento rural.
Segunda, histórica e estruturalmente, a base de sustentação e de acumulação de capital de toda a
economia de Moçambique tem residido nas zonas rurais: da economia das plantações à do trabalho
migratório e das culturas obrigatórias; da economia mineira e energética ao turismo e pescas;
da produção de alimentos baratos para os trabalhadores assalariados à produção das principais
exportações; da reprodução social de força de trabalho barata à redução dos custos, para o capital,
desse processo de reprodução. Cada um destes casos demonstra que é nas zonas rurais onde
se localizam os engenhos fundamentais da acumulação e reprodução económica e social de Moçambique,
embora tais engenhos não sejam necessariamente nem fundamentalmente agrários.
Estas dinâmicas de acumulação estruturaram a agricultura familiar e o campesinato como produtor
para os mercados agrícolas e gerador de força de trabalho assalariada (nos períodos de acumulação
acelerada de capital), e como amortecedor do impacto das crises de acumulação ao fornecer
um seguro temporário contra o risco de desemprego ou de recessão no mercado de excedentes
agrícolas e de trabalho, reduzindo os custos do capital com a reprodução social da força de trabalho.
Ao invés de reflectirem uma dinâmica de reprodução simples desligada da economia capitalista,
a agricultura familiar e o campesinato são parte central do processo, das estruturas, das tensões e dos
conflitos relacionados com as principais dinâmicas de acumulação de capital em Moçambique. 5
As dinâmicas de desenvolvimento rural afectam a capacidade de mobilizar vastas forças produtivas
nacionais cuja organização social e económica continuam a ser altamente ineficazes do
ponto de vista da acumulação económica nacional. Com raras excepções, os níveis de produtividade
no campo, independentemente dos sectores de actividade, são baixos, tal como o são
os níveis de educação, a qualidade e cobertura das infra-estruturas de construção, energia, água,
transportes, comunicações e assistência técnica, a presença de instituições de ciência e tecnologia,
padronização e controlo de qualidade e certificação com algum significado produtivo
concreto, a capacidade de financiamento e os níveis de especialização da produção. 6
Terceira, uma das frases mais ouvidas em Moçambique é a que diz que a maioria da população
vive da agricultura. Empiricamente, esta frase nem descreve nem analisa a complexa realidade social
no campo. Se é verdade que quase toda a população rural tem acesso a terra e uma ligação
com a agricultura, também é verdade que a maioria desta população tem padrões muito diversificados
de sobrevivência, que incluem trabalho assalariado (permanente, sazonal e migratório),
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 185

uma diversidade de actividades agropecuárias, pesca, algum tipo de actividade comercial, alguma
indústria artesanal. Os habitantes das zonas rurais são, geralmente, e em simultâneo, pescadores,
agricultores, artesãos, comerciantes, transportadores, trabalhadores assalariados nas fábricas, nas
minas e nas plantações, trabalhadores da função pública, construtores de infra-estruturas (estradas,
sistemas de água e saneamento, escolas, centros de saúde), madeireiros e gestores de programas
comunitários de protecção ambiental. 7 Cada uma destas ocupações é um de muitos lados
das estratégias de sobrevivência de cada família de camponeses diferenciados.
A evidência mostra que, regra geral, há dois tipos de agregados familiares que vivem de facto da
agricultura: (i) os muito pobres, que não conseguem diversificar o seu leque de actividades, frequentemente
por causa da limitação de oportunidades de emprego decente; e (ii) os mais abastados
(camponeses médios e ricos ou mesmo empresários agrícolas), que em algum momento da sua
vida economicamente activa passaram com sucesso por anos de trabalho assalariado e outras formas
de sobrevivência e acumulação, o que lhes permitiu investir na agricultura (expansão das áreas
de cultivo, aquisição de melhores meios de produção – incluindo tracção animal ou mecânica e sistemas
de irrigação – recrutamento de força de trabalho) e construir uma base como produtores comerciais
ou semicomerciais independentes. O primeiro grupo é mais numeroso que o segundo, e
os dois grupos juntos formam uma fracção minoritária das populações rurais. O primeiro grupo
é instável (em períodos de intensa procura de força trabalho ou de choques prolongados – como
no caso de secas e cheias – tende a “desaparecer” como produtor agrícola familiar); enquanto o segundo
grupo é vulnerável, mas tende a consolidar-se e a destacar-se dos outros. Com excepção dos
produtores comerciais mais avançados, que tendem a especializar-se mais, a estrutura produtiva
destas famílias camponesas e produtores comerciais é semelhante no que diz respeito à grande
variedade de produtos que cada um produz, mas difere fundamentalmente no que diz respeito à
escala, meios de produção e capacidade de recrutamento de trabalhadores assalariados. 8
Estes padrões de diversificação generalizada das actividades em que cada família e produtor se
engajam reflectem a condição inicial de acumulação em que a maioria dos produtores rurais se
encontra, bem como a sua resposta a dinâmicas e estruturas de produção, comércio, emprego e
acumulação sobre as quais têm pouco ou nenhum controlo. Por exemplo, dada a incapacidade
de prever e/ou influenciar as tendências dos mercados e preços de produtos agrícolas e de trabalho,
é mais seguro (ainda que seja de menor produtividade) diversificar do que especializar. 9
Quarta, as dinâmicas urbanas e rurais, industriais e agrárias estão profundamente interligadas,
e esta interligação tem contornos políticos fundamentais. Das zonas rurais, bens alimentares,
matérias-primas, combustíveis (como lenha e carvão) e força de trabalho fluem para as zonas
urbanas. Destas zonas urbanas, recursos financeiros e, ocasionalmente, alguns bens e serviços
industriais fluem para as zonas rurais. Estes fluxos e o seu aproveitamento são ditados pelas dinâmicas
de acumulação (como é que as pessoas produzem, apropriam e utilizam a riqueza produzida)
na economia rural e pela natureza da relação entre o desenvolvimento urbano e rural,
186 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

entre a indústria e a agricultura. Estas relações tendem a ser desiguais e a favorecer padrões de
acumulação de capital que se estabelecem em torno de sectores intermediários, proprietários
distantes, especuladores e só ocasionalmente produtivos.
Muitos países, ao longo dos mais de três séculos de história do capitalismo, seguiram estratégias
de expropriação do excedente do campo nas fases iniciais de acumulação de capital.
Alguns tiveram sucesso na transformação desse excedente expropriado do campo em capital
industrial sólido e dinâmico. Para fazê-lo, eliminaram as classes improdutivas (proprietários distantes,
intermediários, especuladores, burguesia consumista), fizeram profundas reformas na
redistribuição da terra por quem a trabalha, ajudaram a organizar os produtores em empresas
associativas e cooperativas, montaram serviços públicos de extensão, assistência, financiamento,
comercialização, formação, estandardização e controlo de qualidade, informação sobre mercados,
preços e tecnologia. Portanto, a revolução rural potenciou política, social e economicamente
a emergência da revolução industrial; enquanto o surgimento desta última urbanizou o
campo, acabou com as diferenças entre agricultura e indústria, e eliminou (ou reduziu drástica
e rapidamente) os níveis de pobreza tal como nós os conhecemos. Ao fazerem isto, estas economias
criaram novos engenhos de acumulação imensamente mais produtivos e transformaram
as suas estruturas e dinâmicas sociais e económicas. 10
Outros países utilizaram o excedente expropriado do campo de forma improdutiva no mero enriquecimento
pessoal, consumo de luxo, obras de estatuto social ou opções de industrialização pouco
adequadas e viáveis que nem sequer beneficiavam o campo de onde o excedente era extraído. Ao
fazerem isto, foram matando a sua base de acumulação, tornando-a mais pequena, utilizando-a de
forma cada vez mais concentrada em elites improdutivas. Para manter uma burguesia improdutiva,
estas economias mataram a galinha dos ovos de ouro. Nem conseguiram criar indústria e dinâmicas
sólidas de industrialização, nem conseguiram manter a base atrasada, mas rentável, de produção
e reprodução de excedente rural. Tornaram-se, estas economias, profundamente dependentes
de fluxos externos de capitais (públicos ou privados), vulneráveis aos caprichos dos financiadores
externos e, frequentemente, politicamente instáveis por causa da crescente contestação em torno
da apropriação, redistribuição e utilização de excedentes em contracção. 11
Portanto, as dinâmicas de desenvolvimento rural são centrais na transformação das relações de
força e balanços políticos na sociedade como um todo a favor de dinâmicas produtivas de acumulação
e desenvolvimento. Logo, são opções essencialmente políticas que reflectem as dinâmicas
de luta, tensão e unidade entre vários interesses económicos e sociais e suas expressões políticas.
Quinta, no campo reside uma parte fundamental das forças políticas e do conflito político em
Moçambique. É preciso reconhecer que estas forças, embora maioritárias, estão muito desorganizadas,
dispersas e segmentadas, apesar de terem a capacidade de influenciar importantes
decisões políticas (como é demonstrado, por exemplo, pelos resultados eleitorais). Por outro
lado, o poder negocial do capital internacional (doadores, organizações financeiras, investido-
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 187

es e, mesmo, lavadores de dinheiro) e doméstico (comerciantes, industriais, especuladores) é
muito maior e mais organizado e, por isso, muito mais influentes que o dos camponeses. Os trabalhadores
industriais e sindicatos são, do ponto de vista de organização de classe, bastante
fracos e, na maioria dos casos, o seu poder negocial depende da relação estratégica com os assalariados
rurais e pequenos camponeses. A incapacidade de pensar estrategicamente para além
dos interesses limitados de grupo, quer por parte dos camponeses, quer por parte dos assalariados
agrícolas e industriais, fortalece o poder das facções dominantes do capital.
Por exemplo, aquando da batalha sobre a liberalização da exportação da castanha de caju não
processada, o Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Indústria do Caju aliou-se aos proprietários
das fábricas de processamento para lutar pela manutenção da protecção do acesso privilegiado
das fábricas 12 à castanha não-processada a baixo preço. 13 Esta posição do sindicato
estava associada à sua preocupação pela manutenção dos postos de trabalho e salários dos operários
das fábricas de processamento. No entanto, o sindicato não entendeu quatro pontos fundamentais.
Primeiro, o stautus quo de uma indústria altamente protegida e em crise financeira e
tecnológica seria impossível de manter. Segundo, tanto os camponeses como os comerciantes
e industriais tinham estratégias diferenciadas de negócio e sobrevivência, e somente os operários
das fábricas de processamento eram inteiramente dependentes do processamento de caju;
logo, eram os operários, e não os camponeses, comerciantes e industrias, quem constituía o
grupo mais vulnerável. Terceiro, os industriais estavam a preparar-se para se associarem aos
comerciantes (muitos venderam as suas fábricas a comerciantes) e fazer comércio de castanha
em bruto em vez de lutar por manter a indústria de processamento. Quarto, sem uma estratégia
para a transformação da indústria do caju na sua totalidade, ao longo da cadeia económica
e social de produto e valor, a situação dos operários seria insustentável. Assim, em vez de se associarem
aos camponeses para construírem uma alternativa estratégica para a indústria do caju
ao longo da cadeia económica e social de produto e valor, o sindicato optou pela visão limitada
dos interesses imediatistas de grupo acabando por sofrer um grande revés: as fábricas
foram todas encerradas e cerca de 15 mil postos de trabalho foram perdidos. 14
O fortalecimento do poder de negociação dos camponeses e outros trabalhadores nacionais face
ao capital (nacional e internacional) e a consolidação e desenvolvimento das bases democráticas
económicas, sociais e políticas requerem uma crescente aliança estratégica das forças progressistas
nacionais com o campesinato, bem como o desenvolvimento da organização social e política
no campo. Uma estratégia nacional de desenvolvimento que gravite em torno do desenvolvimento
rural pode também transformar-se numa estratégia de fortalecimento de alianças políticas, sociais
e económicas entre o campesinato e outras camadas trabalhadoras nacionais, e de fortalecimento
da soberania nacional na determinação dos cursos e direcções do nosso próprio desenvolvimento.
Estes argumentos conduzem a cinco implicações fundamentais. Primeiro, desenvolvimento rural
deve ser o centro de gravidade da estratégia nacional de desenvolvimento. Segundo, todas as
188 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

estratégias sectoriais devem ser subordinadas e articuladas com o objectivo central da estratégia
nacional de desenvolvimento, que gravite em torno do desenvolvimento rural. Terceiro, logo, não
faz sentido ter uma estratégia de desenvolvimento rural (uma vez que este objectivo já presida
à estratégia nacional de desenvolvimento). Quarto, também não faz sentido construir organizações
governamentais específicas para o desenvolvimento rural, uma vez que este se transforme
na abordagem nacional de desenvolvimento em vez de numa actividade sectorial (transversal ou
não), do mesmo modo que o Governo não tem, hoje, um ministério ou uma direcção de combate
à pobreza absoluta (dado ser esta, hipoteticamente, a direcção central da estratégia nacional).
Quinto, é muito questionável se outras estratégias sectoriais (por exemplo, de indústria, de
ciência e tecnologia, de desenvolvimento agrário, etc.) fazem sentido por si, pois os seus objectivos
têm que estar subordinados e articulados com a estratégia nacional, cujo centro de gravidade
seria, neste caso, o desenvolvimento rural. Isto não quer dizer que indústria, ciência e
tecnologia, agricultura, transportes, etc., não são vitais. Pelo contrário, desenvolvimento rural
será o produto da conjugação e articulação de todos os sectores. No entanto, a relevância de cada
um será tanto maior quanto mais os seus objectivos forem focados e articulados pela estratégia
nacional, cujo centro de gravidade seria, neste caso, o desenvolvimento rural. Portanto, desenvolvimento
rural oferece um excelente foco em torno do qual se podem coordenar e dirigir o
desenvolvimento de políticas e outras intervenções públicas, o planeamento estratégico de médio
e longo prazos, e a estruturação estratégica da despesa pública.
Neste ponto, vale a pena fazer uma reflexão paralela sobre dois pontos cruciais. Primeiro, o que
é desenvolvimento rural? Será uma actividade localizada geograficamente (nas zonas rurais)?
Será uma actividade limitada a desenvolver alguns elementos, ainda que importantes, da vida
rural, como melhoria da habitação, estradas e facilidades sanitárias? A abordagem desta apresentação
é a seguinte: desenvolvimento rural é definido pela associação do foco e centro de acumulação
da economia com a transformação das relações de produção e das forças produtivas
da grande massa de produtores nacionais, em benefício da acumulação económica e do seu
próprio desenvolvimento como produtores. Portanto, a questão não é geograficamente definida,
mas é definida com uma base social. Igualmente, nesta abordagem, desenvolvimento rural não
é uma actividade sectorial (realizada por uma direcção) complementar a outras e, por isso, focada
naquilo que as outras não fazem (casas melhoradas, sistemas de sanidade, etc.), mas é uma
dinâmica económica e social com base na organização e desenvolvimento da produção e das
relações sociais de produção e forças produtivas que lhe são inerentes.
Segundo, será que colocar desenvolvimento rural como centro de gravidade da estratégia
nacional implica que as restantes questões (pobreza urbana, industrialização, megaprojectos de
minerais, energia, e turismo, etc.) serão abandonados? De modo algum. Por exemplo, como já
foi mencionado, a pobreza urbana está associada às dinâmicas de desenvolvimento rural e à relação
entre o desenvolvimento rural e urbano. Como se verá mais adiante, desenvolvimento
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 189

ural deve ter um foco (nesta comunicação, é sugerido, mais adiante, que esse foco seja a industrialização
rural). Megaprojectos de minerais, energia e turismo situam-se nas zonas rurais
e fazem parte das dinâmicas de desenvolvimento rural, quer pelo seu papel no desenvolvimento
das forças produtivas, quer pelo seu contributo através de ligações fiscais, produtivas e de emprego.
Portanto, a questão central é como é que o conjunto da economia faz funcionar e beneficia
das dinâmicas novas de industrialização rural.
Por exemplo, se o desenvolvimento (industrialização) rural for definido como centro de gravidade
do desenvolvimento nacional, em todos os sectores será este o foco: nas obras públicas
(que tratarão dos sistemas de sanidade e melhoramento das casas e materiais de construção),
na indústria (cujo foco será a industrialização rural – agroindústria, indústria pesqueira, indústrias
complementares de engenharia, etc.) e em todas as outras actividades.
DESENVOLVIMENTO RURAL E INDUSTRIALIZAÇÃO RURAL
Desenvolvimento rural deve ser concebido no quadro da industrialização rural, com base produtiva,
comercial, social e regional alargada e diversificada, viável e competitiva, para eliminar a dependência
externa e desenvolver o País.
Porquê? Há várias razões para isto. Primeira, a industrialização rural pode aumentar os rendimentos
e expandir os mercados rurais, o que a ausência de industrialização não permite fazer.
Segunda, a industrialização permite penetrar em mercados mais dinâmicos e inovadores e conferir
maior solidez e energia ao processo de desenvolvimento rural. Terceira, a industrialização
rural é a oportunidade para transformar radicalmente a qualidade e a articulação de todos os
serviços, infra-estruturas e unidades produtivas rurais. Quarta, a industrialização rural é a oportunidade
de alargamento e diversificação regional e social da base produtiva e comercial, das
oportunidades futuras de desenvolvimento e dos padrões de distribuição do rendimento. Quinta,
a industrialização rural é o vector da urbanização rural. Sexta, industrialização rural pode ser um
vector de unidade da economia nacional fortalecendo as suas ligações internas. 15
Há, no entanto, muitos conceitos diferentes de industrialização rural: uns pensam em milhares,
senão milhões, de microprojectos espalhados pelo País, outros pensam num grupo pequeno
de projectos de grande dimensão e grande impacto, concentrados em alguns produtos (açúcar,
biocombustíveis, etc.) a gerarem ligações a montante e a jusante. 16 É importante ter uma visão
nacional de industrialização rural, mas como é que ela pode ser construída?
A primeira questão de fundo é: qual é o contexto produtivo e qual é o objectivo social do desenvolvimento
rural? Respostas clássicas e simplistas seriam: “aumentar a produtividade do trabalho”,
“aumentar o rendimento agrícola”, “melhorar a vida das populações rurais”, “eliminar a
pobreza absoluta”, etc. Mas a questão de fundo permanece: para fazer, ou atingir, o quê?
190 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

Para construir uma agroindústria comercial de base ampla, alargada e diversificada? Construir
“ilhas” de alta produtividade em torno de algumas culturas de alto valor comercial tradicionais ou
que estejam “na moda” no momento (açúcar, algodão, tabaco, biocombustíveis, etc.)? Melhorar
os rendimentos de uma produção essencialmente orientada para a auto-suficiência alimentar
local? Uma combinação destas (e outras) opções, de acordo com as especificidades sociais, econó -
micas e ecológicas de cada região e de cada momento?
Deverá a agroindústria estar orientada para o desenvolvimento de uma burguesia nacional
aliada às grandes cadeias de produto e valor internacionais, ou para a geração de profundas
ligações económicas nacionais e para o desenvolvimento amplo das forças produtivas rurais no
quadro de uma crescente socialização de processos de produção e circulação de mercadorias?
Qualquer uma destas opções é possível. Mas os problemas (logísticos, de organização produtiva, de
organização social, etc.) levantados por cada uma delas são substancialmente diferentes. Por isso, a
pergunta “para atingir o quê” não é nem retórica nem semântica. Tem implicações muito grandes.
Uma estratégia que seja consistente simultaneamente com a redução da pobreza e alargamento
das opções e oportunidades de desenvolvimento para Moçambique requererá um processo de
industrialização de base ampla, diversificada e articulada, que combine a agroindústria comercial,
as indústrias mineiras e energéticas, pesqueiras, florestais e o turismo. A estas indústrias juntam-se
as que lhes prestam serviços, desenvolvem tecnologia e fornecem insumos e capacidades
de processamento e conservação: a metalomecânica, a química, a de construção e de materiais
de construção, os serviços comerciais, tecnológicos, de assistência técnica, transportes e financeiros.
As grandes questões relacionam-se com a diversificação das opções e oportunidades; a
sustentabilidade ambiental e intergeracional; a articulação dos mercados, das actividades e das
capacidades ao longo de cadeias de produção e valor e no contexto da formação de clusters (ou
concentrações) produtivas; o reconhecimento e a resolução dos conflitos e tensões em torno do
acesso aos recursos e das opções alternativas (por vezes mutuamente exclusivas) de desenvolvimento
em cada local; a articulação e tensão entre a grande e a pequena e média empresa; a formação
e desenvolvimento do proletariado rural; e o papel do Estado na definição e articulação
de estratégias, e na mobilização e afectação de recursos e capacidades.
A uma tal base podem juntar-se elementos de oportunidade (quiçá algumas “ilhas” de alta produtividade
e procura no mercado externo como biocombustíveis e minerais, que possam oferecer experiência,
reputação e um balanço entre procura e oferta de moeda externa e de receita fiscal) e
elementos de necessidade imediata, pelo menos na fase de transição (auto-suficiência alimentar local).
Portanto, a estratégia pode conter três (ou mais) elementos interligados (nota: interligados é a palavra-chave):
(i) uma espinha dorsal focada na construção de uma base de industrialização diversificada,
interligada e competitiva, (ii) acções específicas focadas na melhoria da economia familiar
e (iii) projectos de grande dimensão orientados para produzir receita fiscal, moeda externa e ligações
produtivas que permitam ajudar a sustentar outros componentes da estratégia e a gerar opor-
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 191

tunidades de diversificação da base produtiva e do emprego. Mas o foco, base, fundamento e prioridade,
têm que estar bem claros, tanto no papel, como na prática, atitude e metodologia analítica.
A possibilidade de interligar diferentes elementos dentro de uma estratégia não implica que estes
elementos sejam facilmente interligáveis ou naturalmente complementares. Podem estar em conflito,
pelo menos até um certo ponto. Por exemplo, a multiplicação de microindústrias familiares
pode impedir o desenvolvimento da divisão de trabalho, a especialização produtiva, o acesso
a força de trabalho e a geração e libertação de excedente necessário para a construção de uma
agroindústria média e competitiva virada para mercados dinâmicos. Do mesmo modo, a construção
de uma tal agroindústria pode arruinar microindústrias familiares. As “ilhas de produtividade”
podem competir por força de trabalho e outros recursos (terra, água, etc.) com a espinha
dorsal da estratégia, dificultando o seu desenvolvimento. Estas hipóteses de conflito não são
construções teóricas. O conflito no acesso a força de trabalho, terra, água e outros recursos entre
as diferentes formas de organização social de produção no tempo colonial (plantações, machambas
dos colonos e machambas dos camponeses moçambicanos) e no período pós-independência
(entre machambas estatais, cooperativas, machambas familiares e outras formas de
emprego da força de trabalho, entre agricultura e indústria mineira, etc.) estão bem documentados
em muitos estudos. Portanto, as interligações têm de ser construídas. Nem podem ser assumidas,
nem os problemas podem ser subestimados ou “esquecidos” como se não existissem.
DILEMAS DA INDUSTRIALIZAÇÃO RURAL
Embora a ideia de industrialização rural no contexto de Moçambique possa ser atraente e inspirar
romantismo económico, é preciso não esquecer quão dura a realidade é. Por um lado, as
infra-estruturas e serviços estão concentrados nas zonas urbanas e no Sul de Moçambique.
A cidade de Maputo ainda concentra cerca de metade da rede comercial retalhista e dois terços
da rede grossista, 40% da rede de distribuição de combustíveis e assistência técnica auto,
80% das empresas de serviços de transporte, comunicações, construção, consultoria e informação.
Comparativamente, nas províncias de Nampula e Zambézia, que abrangem 22% do território
nacional e 41% da população do País, e que são consideradas as de maior potencial de
desenvolvimento económico, localizam-se apenas 21% da rede comercial retalhista e 10% da
grossista, 5% das empresas de serviços, 16% da rede de distribuição de combustíveis e assistência
técnica auto, 21% das estradas nacionais revestidas e 33% das estradas nacionais não revestidas.
Somente metade dos distritos rurais tem redes de extensão rural. 18
Instituições financeiras formais operam em apenas 40% dos distritos rurais e urbanos do País.
A cidade e província de Maputo concentram 52% dos balcões de bancos, 55% das ATM, 72%
dos POS, 55% dos microbancos, 64% das instituições de microcrédito e 84% das cooperativas
192 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

de crédito. Maputo (cidade e província), Gaza e Inhambane concentram 64% dos balcões de
bancos e 74% das instituições de microcrédito. Metade do total de distritos com instituições
bancárias situa-se nestas três províncias. Em contrapartida, na Zambézia e em Nampula apenas
um terço dos distritos tem instituições bancárias. 19
Embora as instituições de ensino superior se estejam a multiplicar por todo o País, com questionável
qualidade 20 , o acesso a formação técnico-profissional de qualidade a todos os níveis continua
muito limitada 21 e a qualidade geral da educação nas zonas rurais tende a ser pior que nas urbanas. 22
Por outro lado, como foi mencionado no capítulo anterior 23 , o carácter extractivo das dinâmicas
e estruturas de produção, investimento privado e acumulação tem vindo a consolidar-se ao
mesmo tempo que a base produtiva e comercial se tem tornado mais limitada e focada em
actividades primárias e sem ou com pouco processamento.
Maputo recebeu o grosso do investimento privado aprovado total em cada um dos últimos
19 anos, com excepção de 2002 e 2007, em que Nampula dominou por causa das areias pesadas
e outros projectos minerais ou associados. As agroindústrias e outras actividades agrárias
receberam apenas 13% do investimento privado total aprovado entre 1990 e 2008, e cerca de
80% deste investimento foi concentrado no açúcar, tabaco, algodão e exploração madeireira. 24
Os gráficos que se seguem mostram que as exportações agroindustriais e agrícolas diminuíram
substancialmente como percentagem das exportações totais nacionais (gráfico 1), embora tendam
a recuperar nos últimos anos; que as exportações não processadas de madeiras, tabaco, caju
e algodão fibra totalizam dois terços das exportações agroindustriais e agrícolas; que as exportações
de caju em bruto tendem a substituir as de caju processado; e que somente as exportações
de açúcar, algodão fibra e tabaco tendem a crescer (gráficos 2 e 3).
GRÁFICO 1 PESO DAS EXPORTAÇÕES AGROINDUSTRIAIS E AGRÍCOLAS NAS EXPORTAÇÕES TOTAIS DE BENS (EM %)
35
30
25
20
15
10
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (balança de pagamentos)
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010
193

GRÁFICO 2 PRINCIPAIS EXPORTAÇÕES AGROINDUSTRIAIS E AGRÍCOLAS (US$ Milhares)
140.000
130.000
120.000
110.000
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
tabaco
madeiras
açúcar
castanha de caju
algodão fibra
amêndoa de caju
FONTES INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (balança de pagamentos)
GRÁFICO 3 ESTRUTURA PERCENTUAL DAS EXPORTAÇÕES DE PRODUTOS AGROINDUSTRIAIS E AGRÍCOLAS
100%
90%
80%
Chá
Citrinos
Copra
Açúcar
Amêndoa de Caju
(não processada)
70%
60%
50%
Amêndoa de Caju
(processada)
Madeiras
Tabaco
40%
30%
20%
10%
Algodão Fibra
0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
FONTE INE (vários anuários estatísticos) e Banco de Moçambique (dados da balança de pagamentos)
Portanto, se a industrialização rural parece ser uma resposta para o desafio de diversificação e
articulação do desenvolvimento nacional, esta opção nem é fácil nem rápida. Mas é claro que
requer e poderá proporcionar profundas mudanças políticas, sociais e de tendência económica.
194
Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

INDUSTRIALIZAÇÃO RURAL E CRITÉRIOS SOCIOECONÓMICOS
DE ANÁLISE
Uma estratégia desta natureza requer, entre outros aspectos, critérios socioeconómicos rigorosos
para fazer escolhas de prioridades, análise de decisões, monitoria e avaliação de impacto
e contínuo desenvolvimento das abordagens, estratégias e políticas.
Por que é necessário escolher prioridades? Primeiro, para articular as acções do Estado a todos
os níveis. Segundo, para estabelecer os sistemas públicos de apoio e incentivo ao desenvolvimento
da produção e circulação de mercadorias. Terceiro, para desenvolver a infra-estrutura,
as capacidades institucionais e humanas necessárias e outro investimento complementar.
Quarto, para dar sinais claros aos outros agentes económicos sobre o que é mais importante e
para onde irão os recursos públicos. Quinto, para coordenar investimento competitivo em função
de prioridades e objectivos socioeconómicos concretos. Sexto, para avaliar os resultados das
políticas públicas, a sua adequação aos objectivos, e a adequação dos objectivos das políticas
públicas aos problemas do desenvolvimento.
O que deve conter uma matriz analítica para fazer tais escolhas de prioridades? Há uma série
de questões inter-relacionadas que devem ser analisadas (nenhuma delas, per se, e isoladamente
das outras, é suficiente como factor de decisão, mas todas são necessárias). 25
Mercado: há ou não? A que preço? É um mercado dinâmico e em expansão e com potencial
de inovação? Ou é um mercado em crise, ou de curto prazo, ou com excessiva competição, ou
excessivamente protegido, cujas elasticidades preço e rendimento da procura são tão baixas
que a economia perde produzindo esses produtos para esses mercados? É um mercado muito
variável e volátil, ou um em que é possível estabelecer e estabilizar preços e quantidades com
“mercados futuros”, “acordos de longo prazo”, etc.?
É um mercado muito exigente em qualidade e condições de certificação que estão muito além
das capacidades nacionais (em custos e em capacidades tecnológicas e institucionais) ou é um
mercado acessível? Qual é a logística requerida para esse mercado (do armazenamento ao transporte,
do controlo da qualidade e fitossanitário à certificação, do acesso a factores de produção
à assistência produtiva, da informação à formação, etc.) e podemos ou não ter acesso a tais
condições? Há produtos substitutos em desenvolvimento e expansão que podem reduzir as
oportunidades de mercado e o ciclo de vida do produto que queremos produzir, ou o nosso produto
é seguro e o seu mercado oferece amplo escopo para inovação e expansão?
A questão de fundo é que sem pensar no mercado e nas suas condições é impossível pensar na
tecnologia, na organização produtiva, nos custos, na viabilidade, na competitividade e nas possibilidades
de sobrevivência e sustentabilidade da actividade a promover. Se produzir pouco pode
ser mau, produzir muito mas sem mercados e sem orientação para mercados concretos com
exigências específicas é uma catástrofe. Os mercados consumidores não são automaticamente
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 195

criados pela existência de produção, nem a existência de carências sistemática significa que existem
mercados efectivos. Empresas com sucesso económico são as que começam por definir o objectivo
comercial da sua produção e, a partir daí, reconstroem a cadeia de produção até à origem
(o capital inicial e seu custo, a tecnologia, o tipo de organização produtiva e as matérias-primas).
Viabilidade, sustentabilidade e competitividade: o que é necessário fazer para satisfazer as
condições mínimas necessárias para aproveitar (e até criar) oportunidades de mercado, de forma
viável, sustentável e competitiva? Qual é a escala mínima de produção? Será o custo máximo
de produção consistente com as condições competitivas? A produtividade e rendimentos mínimos
são consistentes com os níveis de competitividade requeridos? Quais são os níveis de qualidade
requeridos e a capacidade de a certificar e de a melhorar e manter?
Quais são as exigências de sustentabilidade ambiental (igualmente relacionada com o mercado,
dado que, por exemplo, os produtos orgânicos e a produção “verde” do ponto de vista ambiental
têm prémios de mercado nos preços)? Que tipo de tecnologia é consistente com a escala, a produtividade,
a rentabilidade, a qualidade, as condições ambientais e as capacidades financeiras,
tecnológicas, institucionais e socioculturais? A capacidade institucional (por exemplo, de certificação,
de formação profissional, de informação, de investigação e inovação, de financiamento, de
negociação sobre mercados/preços de longo prazo, etc.) é adequada? A logística mínima (por
exemplo, de transporte e armazenamento com qualidade, segurança e rapidez e a baixo custo; de
comunicações; de aprovisionamento de matérias-primas, materiais auxiliares, combustíveis e energia,
água, equipamentos e peças sobressalentes, de manutenção, etc.) existe e é competitiva?
Poucas, ou nenhumas, economias reúnem, à partida, todas as condições de viabilidade, sustentabilidade
e competitividade. Estas condições têm de ser criadas. A questão é por onde começar e
como justificar o custo social de fazer investimento e, até, de aceitar perdas de curto e médio
prazo para gerar capacidade produtiva e poder competitivo e de mercado de médio e longo prazo.
À partida, parece óbvio que o melhor é começar pelo mais simples e mais acessível. De facto,
esse deve ser o ponto de partida da investigação. Mas quais são as condições de mercado do
“mais simples e mais acessível”? Não será que esse “mais simples e acessível” é apenas a reprodução
do que já existe? E onde é que leva o percurso de apenas fazer o “mais simples e acessível”
que já existe? O “mais simples e acessível” tem a grande vantagem de consistir geralmente
em actividades e produtos conhecidos, para os quais já há capacidades, infra-estruturas, logística
e alguma experiência. Mas tem a grande desvantagem de não permitir fazer os saltos necessários
para restruturar a economia. A necessidade de restruturar a economia é uma exigência
do desenvolvimento de economias como a de Moçambique. Por isso, esta economia não se
pode limitar ao “mais simples e acessível”.
Portanto, é preciso também investigar outras hipóteses, tanto ligadas à inovação no quadro do que
é mais fácil e acessível (por exemplo, novos produtos alimentares derivados daqueles que já são
produzidos) como, também, até completamente diferentes daquilo que se tem feito. Isto requer
196 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

um certo rigor na análise de custos e benefícios sociais de investir recursos e capacidades sociais
em tais actividades inovadoras ou totalmente novas. Para desenvolver as capacidades requeridas
para a inovação é necessário combinar a coordenação do investimento complementar (por exemplo,
entre estradas, transportes, capacidade de armazenagem e investimento produtivo directo na
agricultura e indústrias relacionadas) e do investimento competitivo (por exemplo, para evitar
excesso de concentração e de competição, de modo a garantir que as economias de escala sejam
alcançadas e as capacidades das empresas sejam usadas para desenvolvimento produtivo em vez
de para capturar rendas e financiar guerras de preços) com o desenvolvimento das capacidades
científicas, tecnológicas, logísticas, institucionais e de informação, formação e estímulo ao trabalho
criativo. Isto só pode ser feito se houver uma visão e uma análise económica de longo prazo
(por exemplo, mercados e preços de longo prazo, conhecimento sobre a evolução da tecnologia
e estratégias de potenciais concorrentes, produtos substitutos e potenciais ciclos de vida dos produtos,
ligações potenciais e novas actividades e capacidades que podem ser criadas, etc.).
Uma forma de iniciar a exploração, aprendizagem e penetração em novas áreas é integrar
cadeias de produto e valor internacionais (regionais, continentais ou mais globais). Mas isto só
traz vantagens se antes de integrar tais cadeias se definir onde se quer chegar, o que se tem de
aprender e como é que a cadeia de produto e valor pode ajudar no processo de aprendizagem,
construção de reputação e transição para níveis mais avançados de produção e processamento.
Outra forma de explorar novas áreas é investigar o que está sendo feito em economias vizinhas
(ou mais distantes) mais avançadas (tipo e áreas de investimento, evolução da tecnologia, mercados
potenciais, padrões de competitividade, quem faz investimento, onde e porquê, etc.),
identificar claramente o que se quer fazer e ir à procura dos investidores (nacionais e externos,
públicos e privados) que reúnam as condições e tenham interesse para desenvolver essas áreas.
A exploração de novas áreas de actividade levanta quatro grandes desafios: alto risco de insucesso;
dificuldade de acesso a mercados; imperativo de rápida aprendizagem; e, em relação
com os pontos anteriores, dificuldade de acesso a finanças num sistema comercial.
Como agir para encorajar a penetração em novas áreas? Incentivos fiscais de pouco valem e não
podem ser a base do sistema – não respondem aos desafios industriais mencionados acima, só
começam a fazer sentir os seus efeitos quando as empresas produzem matéria colectável (o
grande problema é chegar a esse ponto), enfraquecem a capacidade financeira e institucional
do Estado e reduzem o impacto social positivo desses projectos. A melhor opção é atacar os
problemas directamente. Algumas das opções fundamentais são, por exemplo: (i) o estabelecimento
de seguros de produção e comércio; (ii) o desenvolvimento da capacidade institucional
para promover rápida aprendizagem e garantir inovação tecnológica (de produtos e
processos), qualidade e certificação da produção a custo competitivo; (iii) a introdução de subsídios
(ou mesmo incentivos fiscais) relacionados com a adopção de nova tecnologia adequada
para o problema em causa, com a formação profissional da força de trabalho e com o sucesso
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 197

na penetração de novos mercados; (iv) a negociação de contratos comerciais de longo prazo;
(v) a ajuda ao desenvolvimento da cooperação entre empresas (que acelera aprendizagem e
construção de novas capacidades e capacidades complementares e reduz os seus custos), formação
de clusters e cadeias de produto e valor; (vi) a facilitação do acesso e utilização de informação
(sobre mercados, tecnologias, fontes de financiamento, potenciais parcerias, etc.); (vii) a articulação
de programas de investimento público com os imperativos de desenvolvimento da base
produtiva privada (por exemplo, ligar a estrada, a energia, a água, a educação e formação profissional,
a saúde e o sistema de armazenamento e transportes com um cluster agroindustrial);
(viii) a ajuda para encontrar investidores com capacidade e excelente reputação na área e
envolvê-los (quer como investidores, quer como fonte de conhecimentos e experiência).
Impacto socioeconómico na economia como um todo, que deve ser ligado com cinco indicadores
fundamentais: (i) impacto na balança de pagamentos (exportação, substituição de importações,
balanço líquido de fluxos de serviços e de capitais); (ii) impacto nas finanças públicas e, por
essa via, no balanço orçamental e nas capacidades financeiras, institucionais e humanas do Estado;
(iii) impacto nos níveis de poupança e investimento nacional; (iv) impacto tecnológico e sinergias
tecnológicas e produtivas; e (v) impacto no emprego, condições de trabalho e nível de vida.
Estes impactos podem não ocorrer todos ao mesmo tempo. Por vezes é necessário sacrificar
um deles a curto e médio prazo para gerar os outros a médio e longo prazo. Por exemplo, subsídios
ou investimentos públicos podem ser requeridos para promover novas tecnologias e
sinergias tecnológicas. Isto significa que a curto e médio prazo poderá haver um impacto negativo
no balanço orçamental, o qual não será um problema se for controlado e se gerar novas
capacidades produtivas competitivas que gerem novas dinâmicas fiscais a médio e longo prazo.
A questão central é, em cada caso, identificar a melhor e mais realista combinação de factores
para a economia, não subestimando, no entanto, a sustentabilidade macroeconómica (sobretudo
em termos da balança de pagamentos e fiscal) das opções de desenvolvimento. 26
É necessário tomar em conta que estes impactos estão interligados. Por exemplo, se o impacto
do projecto for negativo no que diz respeito a receitas fiscais e mais ou menos neutro no que
diz respeito a sinergias produtivas, também não será positivo no que diz respeito à balança de
pagamentos. O impacto na balança comercial pode parecer bom, mas só o será efectivamente
se a economia de facto retiver os ganhos relacionados com esse aparentemente bom impacto
na balança comercial. Para que a economia de facto e efectivamente retenha uma parte suficientemente
grande dos ganhos que são reflectidos contabilisticamente na balança comercial,
é preciso que o projecto desenvolva ligações profundas com a economia – por exemplo, ligações
fiscais e sinergias produtivas e tecnológicas. 27
Não basta que um impacto positivo seja aparente para justificar investimento social. Por exemplo,
não basta pensar que como os biocombustíveis ou tabaco contribuem para a balança comercial
logo merecem acesso a incentivos fiscais. Estes “incentivos”, cujo impacto nos projectos
198 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

tende a ser muito pequeno (e mais pequeno quanto maior for o projecto), reduzem de facto o
contributo do projecto para a economia pois reduzem a retenção efectiva dos ganhos do projecto
pela economia nacional.
Portanto, é preciso balancear o custo dos incentivos e os ganhos efectivos para a economia,
de modo a gerar uma análise de custo/benefício social que justifique o investimento público
(incluindo incentivos, que são formas de investimento público) a curto, médio e longo prazo.
Uma tal matriz permite avaliar as diferentes opções concorrentes e ajuda a tomar decisões de
política, estratégia e investimento público com mais rigor e soberania. Mas esta não é uma
matriz defensiva, que sirva apenas para o Governo responder defensivamente a propostas de
investimento. É uma matriz ofensiva que ajuda o Governo a fazer escolhas de estratégia e a
construir opções, oportunidades e capacidades, e a ir à busca das capacidades necessárias para
as materializar.
LIGAÇÕES INTERSECTORIAIS E INDUSTRIALIZAÇÃO RURAL
Industrialização rural é a construção de ligações intersectoriais e de capacidades produtivas
complexas e multifacetadas, o que tem implicações tecnológicas, institucionais e socioeconómicas
e afecta as relações entre grupos e agentes económicos e sociais.
Por exemplo, o aumento da produtividade e dos rendimentos agrícolas requer capacidades
produtivas novas. Estas capacidades não são apenas relacionadas com sementes, adubos e equipamentos.
São capacidades muito mais complexas:
Organização social e técnica da produção que permita a absorção da tecnologia, adaptação e
inovação, acesso a finanças, a escala mínima de produção que justifique os custos tecnológicos,
que minimize custos de transacção e de aprendizagem. Como construir a organização de escala
que seja consistente com a eficácia produtiva e com a melhoria das condições de trabalho
e de vida do povo? Que tipos de empresas são viáveis e se aplicam a diferentes condições sociais,
culturais, tecnológicas e económicas, e são consistentes com a eficácia económica e social?
(Cooperativas ou associativas? Empresas capitalistas? Empresas com alto nível de
integração vertical e controlo de recursos, como as concessões e as açucareiras? Pequenas e
médias empresas especializadas em partes específicas da cadeia de produção, isto é, sem integração
vertical mas unificadas por via de associações industriais?)
Quais são as condições de trabalho e de organização e gestão consistentes com os objectivos
sociais e económicos da produção? Como lidar com as concessões e com as empresas que funcionam
em modelos oligopolistas (alto nível de integração vertical, mercados coordenados,
etc.)? Como lidar com a articulação das cadeias de produção e valor quando não existe inte-
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 199

gração vertical (isto é, como articular as cadeias por outras vias externas às empresas, como, por
exemplo, clusters, associações industriais, etc.)? Quais são as possibilidades e desafios políticos,
económicos e sociais para a transformação da base produtiva existente, para o enquadramento
das forças produtivas em novos contextos de produção e comércio e para a transferência de forças
produtivas da agricultura para a indústria e serviços?
Logística: todos os processos comerciais de produção requerem uma eficaz organização da logística,
nomeadamente: aprovisionamento, transporte, armazenagem, comercialização, manutenção,
etc. Máquinas requerem operadores, peças e sobressalentes, combustíveis, assistência técnica,
regras de utilização e manutenção. Insumos requerem sistemas de produção, aprovisionamento, distribuição,
assistência à utilização, regras de utilização, controlo. A produção tem de ser escoada, vendida,
armazenada, transportada, baldeada, até ao consumidor final, com segurança, qualidade e
rapidez. Produtores e consumidores necessitam de logística financeira. A informação sobre o mercado
e a logística dos insumos, finanças e dos produtos finais tem de estar sistematicamente acessível
a baixo custo. A eficácia produtiva de uma empresa depende não só da sua eficácia interna
(como é que ela transforma os meios de produção em produtos), mas da eficácia da logística (como
é que tem acesso aos meios de produção, como é que mantém a sua capacidade produtiva, e como
é que tem acesso aos mercados). Grandes avanços na produção não fazem sentido nem são alcançáveis
sem grandes avanços na logística.
Ciência e tecnologia: nomeadamente no que diz respeita à investigação de processos produtivos,
de novos produtos e novos métodos; desenvolvimento de capacidade e sistemas de informação
para escolher, adoptar, dominar, adaptar e inovar produtos, sistemas e métodos de
produção; à divulgação sistemática e ampla das melhores práticas e experiências; à generalização
de sistemas de extensão, investigação e consultoria locais, acessíveis aos produtores, de alta
qualidade, adaptabilidade e adequados para os contextos sociais, culturais, ecológicos e económicos
concretos, e a baixo custo; formação profissional ampla (não só sobre tecnologias de produção,
mas também sobre mercados, preços, decisões de investimento, decisões de produção,
gestão, organização da produção, organização e motivação dos trabalhadores, meio ambiente,
investigação, etc.); certificação e licenciamento; celeridade na introdução de novas variedades
genéticas quando tal seja benéfico, etc. A ciência e tecnologia têm de ligar os laboratórios
com as empresas, mercados e as condições produtivas concretas. Do ponto de vista do desenvolvimento
agrário, não basta ter boas sementes ou saber muito sobre a génese de uma determinada
planta, se isto não tiver enquadramento comercial e empresarial concreto.
Finanças: Todos os produtores se queixam do sistema bancário e de o acesso e o custo do crédito
serem fortes impedimentos ao desenvolvimento, mas o problema permanece sem ser se-
200 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

iamente tocado. A questão que se coloca é simples: se o objectivo é produzir em bases comerciais
competitivas e viáveis, é necessário resolver o problema das finanças.
As finanças são geralmente vistas apenas por um único lado, nomeadamente o do acesso a crédito
da banca privada. Vale a pena olhar para a complexidade das finanças para o desenvolvimento.
Primeiro, quase tão importante como o crédito é o acesso a seguros. Se os seguros reduzem o
risco, então podem aumentar a disponibilidade do crédito a mais baixo custo e a motivação dos
produtores para investirem e inovarem.
Segundo, as finanças podem ser públicas e privadas, resultante de empréstimos ou de poupança
própria. Investimento público na infra-estrutura, na logística, em sistemas de informação e na
base de ciência e tecnologia, articulado em torno de objectivos produtivos concretos e localizados
territorialmente, é uma forma privilegiada do apoio à redução do risco e da incerteza, do
aumento da eficácia produtiva, da redução dos custos do investimento privado. Isto é, o investimento
do Estado em actividades complementares e básicas pode ser tão crucial como o acesso
a crédito directo barato.
Além disto, o Estado pode ainda coordenar investimento competitivo para evitar excesso de
competição, subutilização de capacidade produtiva e desperdício de recursos e para promover
economias de escala e reduzir custos de transacção e de aprendizagem. Além de promover eficácia
produtiva, este tipo de actividade reduz custos e perdas para investidores privados. O Estado
pode desenvolver sistemas de subsídios e outros de apoio financeiro directo aos produtores,
mas inteiramente relacionado com objectivos económicos claramente identificados e
mensuráveis, tais como subsídios para adopção de novas tecnologias, introdução de novas
variedades, formação, penetração em novos mercados, etc. Este sistema funciona melhor
quando: (i) é parte de uma estratégia clara com objectivos concretos (por exemplo, produzir
o produto X, nas condições requeridas para o mercado Z, em quantidades mínimas N, ao
preço P, para gerar rendimento Y para a economia nacional); e (ii) é ligado com o desempenho
do beneficiário (se o beneficiário do sistema não atinge os níveis de performance (desempenho)
definidos, o apoio deve ser-lhe retirado e o tal agente deve recompensar o Estado numa
medida razoável). Isto é, o Estado pode apoiar mas introduzindo um sistema de disciplina
económica.
O Estado pode tornar-se parceiro financeiro importante de agências de financiamento de investimento
e de operações comerciais, ajudando assim a que a actividade bancária privada se
oriente para a esfera produtiva agroindustrial.
A intervenção do Estado por via de sistemas de seguros, coordenação e realização de investimento
complementar, coordenação de investimento competitivo, etc., reduz riscos e incerteza
e aumenta as probabilidades de sucesso, o que torna a actividade agroindustrial atractiva para
o financiamento da banca privada a mais baixo custo.
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 201

Para que o Estado possa empenhar-se nestas actividades necessita de ter fundos. Estes podem
provir de várias fontes: receitas fiscais e não-fiscais e assistência externa.
Para aumentar muito significativamente as receitas fiscais a curto e médio prazo não basta melhorar
a administração fiscal. É necessário expandir a base produtiva e cobrar as receitas nos
grandes geradores potenciais de receita, os grandes projectos de investimento que beneficiam
de colossais facilidades fiscais. As receitas potenciais dos mega e outros grandes projectos
podem não só aumentar a capacidade financeira do Estado, mas também ajudar a reduzir a
carga fiscal sobre as outras empresas. Portanto, é necessário renegociar os acordos com os mega
e outros grandes projectos no que respeita aos incentivos fiscais, e ser-se muito cauteloso na atribuição
de novos incentivos.
Por outro lado, uma despesa pública focada na ajuda à organização, desenvolvimento e expansão
de uma base produtiva alargada e diversificada contribui para aumentar a matéria fiscal
colectável. Portanto, a dinâmica e a estrutura da despesa pública pode ajudar a desenvolver as
capacidades de financiamento dessa mesma despesa, endogeneizando a mobilização de recursos
para o financiamento do desenvolvimento. 28
O Estado recebe cerca de 1,5 biliões de USD por ano em assistência externa. Se uma parte
substancial desta assistência for canalizada para apoio directo ao desenvolvimento da capacidade
produtiva no quadro de uma estratégia de agroindustrialização (em áreas como investimento
complementar, logística, criação de sistemas de formação e de informação,
desenvolvimento da base científica e tecnológica, parcerias financeiras com a banca comercial,
etc.), em alguns anos Moçambique poderá construir competências produtivas concretas e reduzirá
a sua dependência estrutural em relação à ajuda externa.
Na África Austral existem instituições de financiamento agroindustrial, as quais podem ser melhor
exploradas. A União Europeia, o Brasil, a Índia e a China também dispõem de instituições deste
tipo que podem ser exploradas no âmbito de negociações comerciais e de investimento estrangeiro.
Não são caminhos fáceis, mas são caminhos possíveis. Mas antes é preciso ter informação
sobre estes mecanismos e definir as melhores vias para os utilizar. Pode o Banco de
Moçambique fazer uma investigação aturada destas possibilidades?
Portanto, a intervenção do Estado pode, de facto, e efectivamente, provocar o crowding in do
investimento privado (isto é, aumentar as oportunidades, as disponibilidades e a motivação
para investimento privado a custo mais baixo e com uma visão mais estrutural e de mais longo
prazo).
Também é preciso fazer alguma coisa com a actividade bancária privada e comercial. Por um
lado, é preciso ter uma visão estratégica sobre o desenvolvimento do sistema financeiro privado
em Moçambique. Continuam a surgir novos bancos, mas a que custo, com que escala, para que
mercados e onde são localizados? Quando os bancos são autorizados, que contrapartidas socio -
económicas para benefício social são estabelecidas?
202 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

Por outro lado, multiplicam-se iniciativas de microfinanças, mas a que custo, para quem e
que problemas permitem resolver? Com raras excepções, microfinanças funcionam melhor
para comércio retalhista e/ou no quadro de projectos grandes, com altos níveis de integração
vertical ou horizontal ou com elevada coordenação do investimento. Até que ponto
é que este sistema pode servir o desenvolvimento da base produtiva e desenvolvimento
rural? 29
Como tornar os bancos comerciais parceiros efectivos tanto do Estado como dos investidores
produtivos privados na implementação de estratégias mais estruturais e de longo prazo para
o desenvolvimento produtivo? O enquadramento estratégico das direcções e prioridades de
desenvolvimento e a articulação das várias intervenções públicas e privadas, dos recursos e das
infra-estruturas e outras capacidades, são vitais para que a banca comercial privada se torne em
banca de desenvolvimento.
Finalmente, o financiamento não provém apenas de terceiros – Estado, doadores e banca comercial
privada. Como atrair o investimento privado directo (estrangeiro e nacional) para as esferas produtivas
prioritárias e de modo a atingir objectivos socioeconómicos fundamentais e inalienáveis?
O problema do financiamento é complexo, mas essa complexidade também é uma oportunidade
de trabalho para desbloquear soluções.
Ligações intersectoriais: o desenvolvimento rápido da base produtiva agroindustrial requer e
também potencia o desenvolvimento de ligações intersectoriais por vários motivos.
Primeiro, a produção agroindustrial tem de ter mercados em expansão, dinâmicos e inovadores.
A indústria, o turismo, os supermercados, as vilas e cidades, os mercados de exportação fornecem
essa base comercial. Além disso, a superior produtividade e rendimento industrial e as
sinergias de produtividade geradas na indústria contribuem para expandir os mercados e tornálos
mais exigentes e dinâmicos.
Segundo, a construção das bases produtivas para o rápido desenvolvimento da produção agrícola
(as empresas, a organização e rede logística, a base de ciência e tecnologia, etc.) requer capacidades
industriais, comerciais, de transporte, de armazenamento, etc., sem as quais a
produção agrícola não pode expandir de forma sustentável e significativa.
Terceiro, o aumento da produtividade e rendimentos agrícolas criará a oportunidade histórica
de transferir recursos para fora da agricultura (força de trabalho, excedente produtivo, recursos
financeiros). Se a agricultura não se desenvolver em conexão com os restantes sectores,
estes recursos ficarão improdutivos e o desemprego aumentará.
Quarto, a gradual modernização da agricultura eliminará as diferenças entre sectores: serviços,
indústria, ciência e tecnologia terão de estar combinados na mesma empresa ou organização
produtiva.
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 203

MUDANÇAS INSTITUCIONAIS E INDUSTRIALIZAÇÃO RURAL
Cada abordagem e cada acção tem o seu enquadramento institucional mais apropriado. Neste
debate, seria importante equacionar dois pontos: a construção de uma estratégia única e a
racionalização institucional em torno dessa estratégica única.
Quantas estratégias deve o Governo ter? O senso comum diz “uma única”. O resto são formas
de articulação intersectorial e inter e intra-regional para alcançar os objectivos dessa estratégia.
Hoje, há ministérios que têm 4-5 estratégias ou mais. Ao todo, o Governo deve ter por volta
de 4 ou 5 dezenas de estratégias de dimensão nacional, para não falar nas dezenas de estratégias
provinciais e distritais, e nas muitas estratégias sectoriais, subsectoriais e subnacionais dos
doadores. O País deve estar a funcionar com cerca de duas centenas e meia de estratégias. Será
isto necessário? Será isto viável? Quanto custa, em tempo e capacidades humanas, financeiras,
institucionais e informacionais, a gestão de todas estas estratégias? Não estará esta proliferação
de estratégias a fragmentar e a debilitar o Estado e a governação?
Em parte, a proliferação de estratégias foi criada pela crise de identidade do Estado, desenvolvida
ao longo de duas décadas e meia de liberalização. Em Moçambique, o Estado deu quatro
saltos enormes nas últimas três décadas e meia: do Estado corporativo colonial (organizador e
recrutador de mão-de-obra barata, colector de impostos e promotor e protector da organização
produtiva da economia colonial) para o Estado empreeendedor, planificador e alocador de
recursos no período de construção da economia socialista de Estado. Deste Estado centralizado
para um liberal, com a missão de facilitar a vida ao capital mas sem saber muito bem como,
especialmente quando o capital privado nacional é tão fraco, senão apenas emergente. Deste
Estado liberal, mas ainda centralizado, para um descentralizado mas sem uma clara lógica económica
e social. A crise de identidade surge naturalmente neste processo tão brusco de mudanças
tão radicais e é exacerbada pela afluência de inúmeras ideologias de construção do Estado
(o Estado do contrato-social, o Estado-Nação, o Partido-Estado, etc.) e pela dependência do
Estado em relação ao financiamento externo da sua actividade. 30
A questão prática que se levanta é: qual é o papel dos departamentos do Governo neste Estado?
O conceito não qualificado de “Estado-facilitador” deu lugar à inércia e à estrategite. O acesso
a fundos da ajuda externa também requer estratégias. Logo, todos os departamentos de cada ministério,
governo provincial e administração distrital produzem estratégias, frequentemente com
o objectivo único de mobilização de ajuda externa. Para cada problema surgiu uma solução universal:
uma nova estratégia. Cada vez que um problema novo (ou velho) é identificado, o diagnóstico
da causa da sua existência (ou permanência) é imediato: falta de estratégia clara. 31
Outra parte deste problema é criado pelos doadores, cada um dos quais quer ter as suas áreas
de influência e usa “estratégias” como forma de articular os seus interesses e de os fazer sentir
claramente na administração pública e na alocação de recursos. Ironicamente, a “falta de
204 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

estratégias claras” por parte do Governo é um argumento frequentemente usado para justificar
a necessidade de o doador ter, também, as suas estratégias.
Como é óbvio, esta estrategite enfraquece e fragmenta o Estado e a Governação, dispersa
recursos e capacidades, concorre para impedir a implementação de qualquer acção viável. Por
isso, tem de ser criado um quadro estratégico único e de médio e longo prazo (política económica,
planeamento e quadro fiscal e de despesa pública) virado para o desenvolvimento da
capacidade produtiva do País, e claramente articular o resto como afluentes e contributos para
esse quadro único. Uma estratégia nacional cujo centro gravite em torno da industrialização
rural pode fornecer o foco para a articulação e desenvolvimento de uma estratégia única.
Moçambique já teve tais focos. O plano de reestruturação da economia, entre 1977 e 1980, foi
focado na reorganização das cadeias de produção, dos circuitos de aprovisionamento e na racionalização
e reorganização social das capacidades e das forças produtivas. O Plano Prospectivo
Indicativo (PPI) foi focado no objectivo da socialização do campo, a ele subordinando a indústria,
a educação, a expansão da rede social, o investimento, a organização da logística produtiva,
etc. O Programa de Reabilitação Económica (PRE) tinha como foco operacional, para
travar a contínua degradação da economia, a reabilitação da produção e circulação de mercadorias
nas zonas rurais; a este objectivo operacional subordinavam-se todos os sectores – as
indústrias ligeiras e de bens de consumo, as indústrias pesadas e bens de investimento, as indústrias
geradoras de moeda externa e de receitas fiscais e as estabilizadoras dos níveis de emprego,
as obras públicas e os transportes, a energia e a água, etc… 32
Portanto, é possível organizar um plano, programa ou estratégia única que constitua o centro
de gravidade e articule a acção de todos em torno desse centro. Mas o centro de gravidade
tem que ter significado concreto – racionalização da base produtiva, socialização do campo,
recuperação da produção e circulação de mercadorias no campo, industrialização rural. Se o
centro de gravidade for demasiado vago (por exemplo, combate à pobreza absoluta), dificilmente
fornecerá uma base de articulação, selecção e direcção porque praticamente qualquer
opção ou acção é possível. Se o centro for demasiado limitado (por exemplo, desenvolvimento
de biocombustíveis) excluirá a maior parte das forças produtivas e iniciativas potenciais.
Neste contexto, todas as políticas nacionais (monetária, fiscal, de educação, de saúde, de estradas,
caminhos-de-ferro e transportes, de comunicações, de energia, de água, etc.) têm de responder
às necessidades e exigências desta estratégia. Não tem nenhum sentido dizer que o
desenvolvimento rural é prioridade nacional quando depois não há empresas, nem organização
e rede logística, nem base científica e tecnológica, nem finanças, nem ligações intersectoriais,
nem uma clara identificação dos mercados e das tecnologias, nem critérios para tomar
decisões, nem uma política monetária conducente ao investimento produtivo, nem uma base
científico-tecnológica directamente ligada à produção, nem sistemas de formação e de informação,
etc…
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 205

Será viável ter uma estratégia nacional única do tipo “industrialização rural” ou “desenvolvimento
da capacidade produtiva”, ou qualquer outra coisa semelhante mas que seja orientada
precisamente para este desenvolvimento de capacidade e competências produtivas nacionais de
forma articulada? 33 A resposta a esta pergunta é fundamentalmente política: em torno de que
interesses e dinâmicas económicas e sociais se estruturará uma tal estratégia? Se as dinâmicas
dominantes de acumulação forem excessivamente concentradas, as oligarquias daí resultantes
estarão em permanente pressão e conflito entre desenvolver estratégias subsidiárias e paralelas
de partilha da riqueza e impor os seus interesses à “Nação”. Quanto maior for a concentração
e a capacidade administrativa do poder político e económico, mais fácil é desenvolver e impor
uma estratégia única e mais difícil é sustentar essa estratégia a médio e longo prazo por causa
da oposição dos excluídos.
Em relação ao desenvolvimento de uma estratégia única, é importante racionalizar a estrutura
governativa. Por um lado, se desenvolvimento rural se constitui no centro de gravidade da
estratégia de desenvolvimento nacional, não faz sentido que existam organizações governativas
para o desenvolvimento rural. O motivo básico para isso é que todas as organizações
governativas serão focadas e capacitadas para a promoção do desenvolvimento rural se for esse
o centro de gravidade da governação.
Por um lado, a subordinação das várias organizações sectoriais e níveis de governação para o
desenvolvimento rural levanta desafios interessantes. É preciso compreender o que significa
“focar no desenvolvimento rural”: como já foi mencionado anteriormente, isto não quer dizer
“apenas prestar atenção às zonas rurais e aos problemas que aí surgem”. A questão central é focar
a atenção nas dinâmicas sociais e económicas que potenciam o desenvolvimento nacional com
centro de gravidade no desenvolvimento rural. Em palavras simples, trata-se de trazer as dinâmicas
e problemas da industrialização e da urbanização (e dos múltiplos serviços e ligações
associados) para a agenda da grande massa das forças produtivas do País; de envolver esta
massa de forças produtivas no desenvolvimento das dinâmicas e na solução dos problemas da
industrialização e urbanização em seu próprio benefício; de avaliar os resultados da implementação
das intervenções públicas e as tendências de desenvolvimento em função de como
é que estes se enquadram nos objectivos de ampla industrialização e ampla urbanização do País.
Por outro lado, a coordenação intersectorial e inter-regional tem de ser aperfeiçoada substancialmente.
No sector público, isto requer o fortalecimento das capacidades e mecanismos de
análise e desenvolvimento de política, de produção e análise estatística, de planeamento e orçamentação
estratégica na óptica da política de desenvolvimento, quer a nível central, quer a nível
sectorial e local. Obviamente, esta tarefa seria simplificada se o tamanho do Governo (número
de ministérios e de direcções provinciais) fosse dramaticamente reduzido. No mesmo contexto,
o sistema de avaliação e prestação de contas deve ter um carácter intersectorial e inter-regional.
É pouco útil conhecer a lista de realizações de um ministério, direcção nacional ou direc-
206 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

ção provincial se estas realizações não estão avaliadas não só em relação ao plano original mas,
sobretudo, em relação ao objectivo de industrialização rural com base nos critérios anteriormente
mencionados. Muito mais importante do que a lista das realizações são as dinâmicas de
industrialização e urbanização rural reais que vão sendo criadas, as dificuldades que vão surgindo
e os desafios que estão pela frente.
No que diz respeito à sua relação com os agentes económicos privados (cooperativos, associativos,
individuais, empresas capitalistas ou quaisquer outros), o sector público tem que aprender
cinco regras básicas. Este “sector” é muito heterogéneo e diferenciado e, por consequência,
não pode falar com uma só voz. Uns vão discutir impostos e taxas aduaneiras, outros vão pedir
subsídios para crédito, outros, ainda, vão exigir incentivos fiscais ou subsídios ligados com actividades
produtivas concretas – adopção de novas tecnologias, formação da força de trabalho,
penetração em novos mercados, etc. Uns vão ter o seu foco nos sistemas de formação, informação,
controlo de qualidade, certificação, incentivos para a produtividade, redução de acidentes
de produção, sistemas logísticos, sistemas de inovação e informação tecnológica e outras
questões directamente ligadas com a produção e circulação; enquanto outros vão estar focados
na captura de rendas improdutivas. Uns vão querer legislação laboral cada vez mais flexível e
liberal, enquanto outros vão estar mais interessados em desenvolver a qualidade e organização
da força de trabalho e a sua motivação produtiva. Uns vão ser pequenos, outros grandes.
O sector público tem, por conseguinte, de identificar dentro desta heterogeneidade as dinâmicas,
tendências e alianças mais interessantes para o prosseguimento da estratégia de industrialização
rural e apostar no seu desenvolvimento. Para além de reforçar os interesses sociais em
torno das suas prioridades de política, este tipo de acção também permite sinalizar, para todos
os agentes económicos, a direcção dos incentivos e intervenções públicas com muita clareza.
Uma parte central da diferenciação do sector privado é a sua estrutura corporativa, a qual se
reflecte na estrutura e dinâmica industrial. Todas as actividades produtivas funcionam com uma
cadeia de fornecedores e consumidores, que é a base mais simples da cadeia de produto e valor.
Esta cadeia pode ser organizada de várias formas: (i) por via de integração vertical e homogeneização
dos processos produtivos e de circulação (como é o caso da indústria açucareira em
Moçambique); (ii) por via da subcontratação sem poder concessionário (como é o caso da
Mozal); (iii) por via da subcontratação com poder concessionário (como são os exemplos do
algodão ou do tabaco, em que a empresa oligopsonista controla uma concessão que inclui terras
e camponeses que para ela têm que produzir); (iv) por via da formação de oligopólios,
como as associações industriais; (v) por via de contratos de longo prazo; ou (vi) por via do mercado.
Esta última via, o mercado, é, regra geral, a menos eficaz e mais incerta, pelo que as empresas
preferem desenvolver muitas das suas ligações a montante e a jusante fora do mercado
(por via das outras cinco alternativas). Cada uma destas formas de organização industrial tem
impacto no poder que as empresas têm, na relação entre capital e trabalho, na relação entre as
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 207

empresas e o Estado, na natureza do conflito, desafios e oportunidades de política. 34 Nenhum
destes sistemas é aplicável, como solução, a todos os problemas, em quaisquer circunstâncias.
Uns funcionam melhor em algumas circunstâncias, outros, noutras. O fundamental é que os serviços
públicos aprendam a lidar, de forma diferenciada, com estes sistemas industriais, e a
regular o seu funcionamento (incluindo, se necessário, a escolher os mais adequados para um
processo de industrialização rural com ampla base social e regional e com base produtiva e
comercial diversificada).
A relação entre o sector público e o privado é mais intensa e positiva quando se desenvolve uma
relação de “troca” entre os dois. Nesta relação, o sector público presta serviços de apoio à produção
no quadro da sua estratégia de industrialização rural e, em resposta, o sector privado
atinge os níveis sociais e económicos de desempenho produtivo requerido para a continuação
da relação positiva e intensa com o sector público. O sector público não comanda o sector privado,
nem este deve manipular aquele.
O sector privado não está particularmente focado em “estratégia nacional”, “industrialização
rural”, “redução da pobreza” e outros assuntos desta natureza. A sua preocupação é o seu negócio
e como é que esse negócio é afectado pelas cadeias de fornecedores e consumidores, e
pelas intervenções, políticas e legislação pública. É o Estado que pode (ou não) garantir que a
direcção e as tendências de desenvolvimento sejam orientadas por objectivos sociais e económicos.
Portanto, na sua relação com o sector privado, o Estado tem que promover oportunidades
e facilidades de negócio, mas garantir, através da legislação, sistemas de incentivo,
coordenação de investimento complementar e competitivo e despesa de investimento público,
que os negócios evoluam na direcção da industrialização rural com base social e regional ampla
e base produtiva e comercial diversificada.
Finalmente, as estratégias públicas são, primariamente, para definir as prioridades, coordenar
as intervenções e estabelecer os sistemas de incentivo do sector público. Isto é, devem culminar
na definição do que é que o sector público vai fazer para que industrialização rural, com certas
características sociais, regionais e económicas, aconteça. As estratégias públicas não são,
nem podem ser, primariamente, para mobilizar por palavras os agentes económicos privados.
A sinalização das prioridades e mobilização dos agentes económicos privados faz-se por meio
das intervenções públicas concretas: coordenação do investimento competitivo e complementar,
despesa pública que provoque crowding in do investimento privado, sistemas de incentivo
que dêem direcção social ao investimento privado, organização da logística, etc. O Estado tem
de pôr em acção uma estratégia, cuja implementação requer um Estado coordenado, unitário
e empreendedor capaz de estimular a maioria das forças produtivas do País a optarem pela
estratégia de industrialização rural em seu benefício próprio.
O desenvolvimento rural exige um Estado de desenvolvimento competente, dedicado e articulado,
capaz de promover e ajudar o desenvolvimento das capacidades produtivas comerciais
208 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

e da economia como um todo. Mas de onde virá este Estado e os seus objectivos de política?
Como é que as forças sociais e políticas nacionais progressistas e interessadas no desenvolvimento
de uma base produtiva alargada, diversificada e competitiva podem articular-se de modo
a gerarem um tal Estado?
INDUSTRIALIZAÇÃO RURAL E REESTRUTURAÇÃO
DAS RELAÇÕES ECONÓMICAS EXTERNAS
O desenvolvimento rural, tal como qualquer estratégia relevante para o desenvolvimento, tem
grandes implicações para a estruturação da cooperação internacional. No caso de Moçambique,
há pelo menos cinco áreas importantes a explorar.
Primeira, a orientação da assistência externa para o desenvolvimento de capacidades produtivas
articuladas (infra-estrutura, logística, sistemas científicos, tecnológicos, de informação e de
formação, seguros, subsídios e parcerias financeiras);
Segunda, a identificação de políticas e estratégias de Estados e potenciais concorrentes comerciais
que possam ter impacto nas oportunidades, opções e desafios a enfrentar por Moçambique
e suas empresas, para que possam ser tomadas em conta na construção e
desenvolvimento da estratégia nacional de desenvolvimento e das estratégias de negociação e
cooperação;
Terceira, a identificação, negociação e exploração de facilidades de desenvolvimento: sistemas
de financiamento e científico-tecnológicos (investigação, formação, informação, etc.), cadeias
de produto e valor, parcerias e parceiros de investimento, legislação e regulação, etc.;
Quarta, a identificação, negociação e promoção do acesso a mercados dinâmicos e com potencial
inovador, assim como das suas exigências de qualidade e certificação e facilidades existentes
para subsidiar a construção de capacidades para atingir essas exigências;
Quinta, a identificação das dinâmicas e tendências do investimento estrangeiro e de oportunidades
a explorar para objectivos específicos da estratégia produtiva concreta, e a implementação
de estratégias e incentivos diferenciados para os diferentes tipos de investimento
(megainvestimento em “ilhas de produtividade” ou pequeno e médio investimento na espinha
dorsal da estratégia) e diferentes tipos de objectivos (sinergias tecnológicas, parcerias comerciais,
financiamento, etc.).
Portanto, a abordagem internacional tem de ser ofensiva e estrategicamente definida. Não se
pode limitar a assinar acordos de liberalização comercial como se estes fossem dados adquiridos
inevitáveis (que não são) nem a mobilizar assistência externa no quadro de objectivos
sociais sem base económica definidos pelas organizações internacionais.
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 209

Neste contexto, a estratégia internacional deve ser influenciada pela estratégia de desenvolvimento
rural por quatro vias: (i) tem de se sofisticar e fornecer a informação detalhada (sobre
mercados, investidores, tecnologias, facilidades de financiamento, facilidades científicas e tecnológicas,
produtos substitutos, estratégias de concorrentes, etc.); (ii) tem de operar no quadro das
prioridades produtivas concretas e das necessidades para as concretizar; (iii) tem de ajudar a
mobilizar recursos e capacidades e a penetrar em mercados dinâmicos e inovadores; (iv) tem de
garantir que os dois grandes fluxos de recursos externos para Moçambique (ajuda externa e investimento
directo estrangeiro) se articulem por via do efeito crowding in da despesa pública no
desenvolvimento da capacidade produtiva ampla, diversificada e articulada no País.
CONCLUSÕES
Como foi argumentado, a viragem da estratégia de desenvolvimento nacional (do seu actual enfoque
na construção de uma forte burguesia nacional rendeira apoiada em parcerias com o
grande capital internacional do complexo mineral-energético para uma abordagem focada na
diversificação e articulação da base produtiva e comercial e o alargamento dos centros de
acumulação) é um desafio político fundamental e crítico. Esta viragem implica o conflito e a
ruptura com interesses e padrões de acumulação, reprodução e apropriação da riqueza estabelecidos,
bem como a construção das condições políticas para que outros interesses se articulem
e predominem sobre o debate e a prática de política económica e social. A questão de fundo é,
portanto, por que processo político poderão tais mudanças ocorrer?
Entre muitos outros, há três aspectos que podem ser focados neste momento. Primeiro, os
Moçambicanos têm de se pôr de acordo sobre o que se pode e deve fazer agora e no futuro realizável
com a economia e com o País. Os problemas que ficam por resolver são: que Moçambicanos
e interesses dominarão este processo, e como será este processo articulado politicamente?
Segundo, as pressões resultantes podem influenciar as instituições, e, por esta via, influenciar a
sua reacção e resposta aos problemas levantados. No entanto, as pressões, em si, raramente são
suficientes para forçar mudanças, e nunca são suficientes para garantir que a mudança ocorra
numa direcção determinada.
Finalmente, este debate pode ajudar a criar um novo lobby, ou, melhor ainda, novas forças
sociais e políticas capazes de articular politicamente os interesses e aspirações dos que dependem
e apostam na transformação estrutural profunda da economia, realizada ao ritmo que o
País possa sustentar (do mesmo modo que o crescimento sustentável terá o ritmo não dos
planificadores, mas do processo de desenvolvimento rural).
Muitas das transformações terão de ser feitas ao longo do tempo, e à medida que se vão criando
as dinâmicas e capacidades políticas, sociais, institucionais, tecnológicas e económicas para as
210 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

implementar. Ao longo do processo contínuo de transformação e desenvolvimento, novos
problemas, ideias, experiências e soluções irão, naturalmente, aparecendo, a par de novos
conflitos, tensões e contradições.
Desenvolvimento significa, antes de mais nada, transformação da base social e económica existente,
a rejeição das velhas verdades estabelecidas que outrora foram inovações, a rebeldia de
explorar o proibido e de descobrir o desconhecido e criar o novo. Desenvolvimento rural não é
um estágio final, um somatório de objectivos e intenções, ou uma simples acumulação de recursos
e capacidades. É um processo de mudança a longo prazo, cheio dos mais variados conflitos
e opções que requerem decisões selectivas e um grande esforço de aprendizagem. É um
processo de transformação e criação de capacidades e condições de vida e de trabalho, que
abrange todos os aspectos essenciais da vida rural: a produção, o consumo, a poupança e a sua
mobilização, a taxa, alocação e eficiência do investimento, a apropriação, comercialização e
uso do excedente, a qualidade dos agentes económicos e sociais e as relações de poder entre
eles, a qualidade de vida, o desenvolvimento tecnológico, etc. É, também, um processo que
afecta e modifica as relações entre agentes económicos no campo e na cidade, na agricultura e
na indústria, entre camponeses, proprietários agrícolas, industriais, comerciantes, transportadores
e trabalhadores assalariados.
NOTAS
1
Este texto é uma adaptação de Castel-Branco 2008, contando com a inclusão de dados adicionais
investigados por Nelsa Massingue e Rosimina Ali.
2
Castel-Branco e Ossemane 2009.
3
INE (vários anuários estatísticos e projecções demográficas).
4
O’Laughlin 1981, Wuyts 2003, 1981 e 1980, Castel-Branco 1995 e 1994.
5
O’Laughlin 1981, Wuyts 2003, 1981 e 1980, Bowen 2000, Castel-Branco 1996, 1995 e 1994.
6
Castel-Branco 2005 e 2003a.
7
O’Laughlin 1981, Wuyts 2003, 1981, 1980 e Castel-Branco 1996, 1995, 1994, 1983a e 1983b.
8
O’Laughlin 1981, Wuyts 1981 e 1980, Castel-Branco 2004a, 1995 e 1994.
9
Castel-Branco 2005, 2003a e 1995.
10
Dasgupta 1980, Dobb 1963, Hettne 1995, Karshenas 1995, Lie 1998, Portes et al 1991 e Smith
1959.
11
Dasgupta 1980, Dobb 1963, Hettne 1995, Karshenas 1995, Lie 1998, Portes et al 1991 e Smith
1959.
12
Este acesso privilegiado era garantido ou pelo banimento total das exportações de caju em
bruto (não-processado) ou pelo estabelecimento de um sistema que obrigava a que as fábricas
fossem completamente aprovisionadas com castanha em bruto antes que a exportação de castanha
não-processada pudesse ser realizada.
Desafios do Desenvolvimento Rural Desafios para Moçambique 2010 211

13
Abaixo do preço mundial da castanha em bruto.
14
Hanlon 2000, Cramer 1999, Castel-Branco 2003b e 2002.
15
Hamilton 1983, Nixson 1986, Dasgupta 1980, Cramer 1999, Castel-Branco 2007, 2003a, 2003b,
1996 e 1995.
16
Cramer 1999, Castel-Branco 2005 e 2003a.
17
O’Laughlin 1981, Wuyts 1989, 1981 e 1980, Bowen 2000, Castel-Branco 2005, 1995 e 1994,
Cambaza 2009, Selemane 2009.
18
Ministério da Agricultura 2004.
19
Banco de Moçambique (vários relatórios anuais) e Jornal Notícias de 21/08/2009 – Caderno de
Economia e Negócios.
20
Matos e Mosca 2009.
21
Brouwer, Brito e Menete 2009.
22
Buendía 2009.
23
Castel-Branco e Ossemane 2009.
24
Castel-Branco e Ossemane 2009, Castel-Branco 2009.
25
A discussão dos critérios de análise que se segue é baseada em Castel-Branco 2008.
26
Sender and Smith 1986a e 1986b, Harris 1997.
27
Castel-Branco 2004b, 2003b, 2002 e Castel-Branco and Goldin 2003.
28
Doriye and Wuyts 1993 e Harris 1997, Castel-Branco 2004b.
29
Castel-Branco 2005, 2004a, 2004c e 2003a.
30
Castel-Branco 2002.
31
Castel-Branco 2005, 2004a e 2003a.
32
Castel-Branco 1995 e 1994.
33
O Brasil acaba de adoptar uma nova estratégia industrial única que se chama “plano de desenvolvimento
produtivo”, que orienta a totalidade da economia.
34
Castel-Branco 2005, 2003a, 2003b e 2002.
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216 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Desenvolvimento Rural

A TERRA NO CONTEXTO
DO DESENVOLVIMENTO
DA INDÚSTRIA MINEIRA
PRESSÕES E CONFLITOS EM TORNO DOS DUATS 1
Virgílio Cambaza
INTRODUÇÃO
O sector da extracção mineira, incluindo o da pesquisa e exploração de hidrocarbonetos, tem
registado um desenvolvimento assinalável em Moçambique. Até há poucos anos, a indústria
mineira não desempenhava um papel relevante na economia do país. De referir que houve no
passado alguma produção, destacando-se a produção de carvão em Tete. Embora em escala reduzida,
também houve exploração de bauxite, cobre e ouro em Manica, calcário e grafites em
Cabo Delgado, gemas e pedras semipreciosas em Nampula, tantalite na Zambézia e bentonite
em Maputo. Depois de grande parte dessa produção ter estado paralisada devido à guerra,
existe hoje uma tendência para a sua recuperação.
Segundo o Governo 2 , o papel de relevo assumido recentemente pelo sector da indústria dos
recursos minerais deve-se, em grande medida, ao regime jurídico adoptado a partir de 2002, que
inclui uma série de benefícios fiscais e outros incentivos concedidos aos interessados em investir
na área. Para os representantes do Governo, existe uma relação directa entre o aumento
das solicitações de títulos mineiros, nos últimos anos, e os benefícios fiscais atrás mencionados.
Ilustrando o que vem anteriormente referido, essas fontes indicam que, em 2004, foram aprovados
projectos de investimento na ordem de US$ 101 milhões e, em 2008, houve um aumento
do montante do investimento para a cifra de US$ 804 milhões.
Para o Governo, os investimentos têm resultado num ganho para a economia do país (permitindo
em 2008, um aumento em 5% do PIB) e para as populações que residem em locais próximos
donde os projectos estão a ser implementados ou já funcionam (asseguraram-se oportunidades
de empregos e obras de carácter social, nomeadamente, a construção de infra-estruturas de saúde,
escolas, postos policiais, entre outras).
Além dos benefícios atrás mencionados, estão previstos outros que emanam da aplicação do
Regulamento dos Impostos Específicos da Actividade Mineira. 3 Segundo este regulamento,
uma percentagem das receitas geradas da actividade mineira deve ser canalizada para o desenvolvimento
das comunidades das áreas onde se localizam os respectivos projectos minei-
A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira Desafios para Moçambique 2010 217

os. A percentagem, defende a norma, é fixada na Lei Orçamental, em função das receitas previstas
e relativas à actividade mineira, cabendo, por isso, ao Conselho de Ministros inventariar
tais receitas.
A extracção de recursos minerais em Moçambique carece da obtenção do respectivo título mineiro,
competindo ao Ministério dos Recursos Minerais (MIREM) a emissão das licenças de
reconhecimento, prospecção e pesquisa, do certificado mineiro e das concessões mineiras.
A partir do momento da emissão das referidas licenças, os titulares ganham direitos de preferência
sobre os demais relativamente à ocupação das terras abrangidas pelas áreas de mineração,
ainda que para cada título se tenha de observar o estatuído na lei (Lei de Minas). 4
Para além dos títulos acima mencionados, o MIREM confere licenças destinadas à exploração
mineira de pequena escala ou artesanal. No entanto, há registos indicando que esta actividade
tem normalmente sido desenvolvida sem observância das medidas antipoluição e de protecção
do meio ambiente, previstas no plano de lavra, havendo casos identificados em Manica (nas
áreas de Munhena e Mimosa), Nampula (na área de Mavuco) e Niassa (nas áreas de Nacagrue
e Lupilichi), de poluição das águas superficiais localizadas nas áreas mineiras e de ausência de
reabilitação e restauração dos terrenos e da vegetação degradados, por efeito da exploração
mineira. 5
Embora o Governo tenha reconhecido a gravidade da situação e tenha, em 2007, procurado
desenvolver um programa de mitigação do impacto ambiental, o facto é que o referido programa
não foi, até ao momento, implementado, sendo o incumprimento justificado por falta
de cobertura financeira.
Os progressos que se registam na indústria de extracção mineira são acompanhados de uma
enorme pressão sobre a terra, porque se, por um lado, as áreas requeridas para a realização das
actividades mineiras não são, muitas vezes, desocupadas, por outro lado, a própria realização
das actividades mineiras pode constituir factor de potenciação dessa pressão, essencialmente,
quando se verifiquem comportamentos, nas operações mineiras, que não observem integralmente
os planos de lavra, que entre outras exigências, impõem o princípio de uma exploração
racional e equitativa dos recursos, tendo, ao mesmo tempo, em atenção a necessidade da preservação
do meio ambiente.
O presente trabalho irá olhar para a questão da pressão sobre a terra em resultado do aumento
dos investimentos registados na indústria da extracção mineira e levantar algumas questões
sobre as implicações das medidas que têm sido adoptadas, no sentido de amenizar os conflitos
atinentes, quer sejam de âmbito geracional, quer de carácter intergeracional.
O trabalho será desenvolvido tomando em consideração as informações disponíveis relativamente
ao processo de licenciamento da actividade mineira, verificado nos últimos tempos, em
Moçambique, da implementação dos projectos atinentes e da gestão de conflitos de interesses
sobre a terra.
218 Desafios para Moçambique 2010 A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira

AS OPERAÇÕES MINEIRAS, A COMUNICABILIDADE
DE DUATS E AS SUAS IMPLICAÇÕES
O momento da viragem, marcado pela crescente procura de oportunidades de investimento na
área mineira, foi o ano de 2002. A partir de meados desse ano, foram emitidas 308 licenças válidas,
e nos anos subsequentes este registo foi subindo, situando-se, em 2003, em 590 pedidos;
ano seguinte em 783; 2005 em 978 e, já em 2006, apesar do relativo abrandamento, o registo
do número de licenciamentos ainda se situou nas 866 licenças. 6
No período em consideração, houve investimentos em pesquisa e desenvolvimento no valor
total de 644 milhões de dólares americanos, sendo: 22 milhões de dolares investidos em 2003;
33 milhões de dólares em 2004; 169 milhões de dólares em 2005; 203 milhões de dólares em
2006 e 217 milhões de dólares em 2007. 7
Até Maio de 2008, segundo o próprio Governo, tinham já sido emitidas 997 licenças segundo a
seguinte distribuição: (i) minerais do grupo de ornamentais, 30 licenças; (ii) carvão, 222 licenças;
(iii) tantalite, 242 licenças; (iv) pedras preciosas e semipreciosas, 35 licenças; (v) ouro, 252
licenças; (vi) inertes, 209 licenças; (vii) minerais industriais, 7 licenças; (viii) PGM e metais. 8
Yager 9 refere que dentre as licenças emitidas salientam-se as dos grandes projectos, em implementação
nas províncias de Nampula, Tete, Manica e Zambézia. Em Nampula, por exemplo, está
em funcionamento o projecto das areias pesadas de Moma. Este projecto, da multinacional
irlandesa, Kenmare Resources, é avaliado em US$ 500 milhões, e a estimativa a partir da data
do início do seu funcionamento era de alcançar até 2008 um volume de produção 800 mil
toneladas/ano de ilmenite, 56 mil toneladas/ano de zircão e mais de 21 mil toneladas/ano de
rútilo. Segundo o mesmo autor, em Tete, particularmente nas minas de carvão de Moatize,
encontram-se as companhias multinacionais do Vale do Rio Doce do Brasil, com um projecto
avaliado em US$ 1,535 mil milhões e da Riversdale Mining, da Austrália. Esta, para além de interesses
nas minas de Moatize, estende o seu projecto aos campos de carvão de Mucanha-Vuzi. O
valor do projecto não é conhecido. Relativamente à Província de Manica há a referir as empresas
Agrupamento Mineiro e Delta Trading, ligadas a projectos de exploração de ouro. Também aqui
o valor do projecto não é conhecido. Na Zambézia, particularmente em Marrupino, a empresa
High Lands está ligada ao projecto de exploração de Tantalite. Dados relativos à sua avaliação
não estão disponíveis, ainda que o projecto esteja integrado no grupo dos grandes projectos.
De acordo com informações publicadas na imprensa 10 , no período entre 2005 e o primeiro
semestre de 2009, só em Tete, a actividade mineira teve a seguinte dinâmica: houve registo de
225 licenças de prospecção e pesquisa, de 7 concessões mineiras e de 4 licenças de reconhecimento.
Por algum critério, não referido, a fonte destacou, como estando entre os titulares das
licenças atrás mencionadas, a Explorações Mineiras de Moçambique Lda., Ómega Corp Minerais
Lda., Manica Minerais, Sara Sulemane Lda., Riversdale Moçambique Lda., Zambezi
A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira Desafios para Moçambique 2010 219

Energy Corporation, Minas do Vale do Zambeze, Carvão da Marávia, Companhia do Vale do
Rio Doce (CVRD), Changara Investment Lda., Minjava Investment Lda., Explorações Moçambicanas
de Platina, Great Western Mining Lda., Belde Empreendimentos Rachana Global,
Vale Moçambique Lda., Etastar Lda., Essar Recursos Minerais Lda., Zamex Zambezi Exploration
SA, Capital Resources Lda., JSW-Natural Resources.
O desenvolvimento da indústria de extracção mineira está directamente relacionada com a questão
do acesso à terra. É nestes termos que a lei, para além da demarcação dos limites verticais de
área de exploração, estabelece também a obrigatoriedade da demarcação da extensão superficial
das áreas de exploração (n.º 1 e 2, art.º 13, Dec. n.º 28/2003). O uso e ocupação da terra necessária
para a realização de actividade mineira carece de DUAT. O DUAT atribuído com esse fim
tem um período de validade e dimensão consistentes com o definido no título mineiro emitido e
é automaticamente renovado quando o título mineiro é renovado (n.º 3, art.º 43, Lei n.º 14/2000).
Na prática, isto significa que os investimentos na área mineira aumentam a pressão sobre a
posse da terra. Este aumento da pressão tem resultado na colisão de interesses concorrentes,
de um lado, das populações rurais, com direitos de ocupação de terras anteriores, e do outro
lado, das empresas mineiras.
Neste conflito de interesses, a lei coloca-se do lado das empresas mineiras, desde que se afiram determinadas
condições. Quais são essas condições? (i) Que haja lugar a emissão de títulos mineiros,
o que, à partida, o Governo considerou que as operações mineiras resultarão em benefício económico
e social relativo superior (n.º 2, art.º 43, Lei de Minas). Com o fundamento da consideração
da existência de benefício económico e social relativo superior, “o uso da terra para operações mineiras
tem prioridade sobre outros usos da terra” (n.º 2, art.º 43); (ii) para que os direitos de ocupação
de terras anteriores sejam considerados extintos, tanto o Estado (nos casos de declaração de
áreas de senha mineira) como os titulares das licenças mineiras (nos casos de emissão de concessões
mineiras ou certificados mineiros) devem assumir a responsabilidade pelo pagamento de uma
indemnização “justa e razoável” aos titulares dos direitos anteriores (n.º 4, art.º 43).
Em Tete, por exemplo, a materialização do postulado na lei, levou o Governo a criar uma
comissão intersectorial, integrando representantes das seguintes direcções provinciais: (i) Director
de Recursos Minerais; (ii) Director da Acção Ambiental; (iii) Director da Agricultura; e
(iv) Director das Obras Públicas. A comissão, que é presidida pela Secretária Permanente
Provincial, tem por objectivo articular com os operadores mineiros na identificação de novos
espaços para o reassentamento das populações desalojadas das terras que ocupavam em
função da sua conversão em áreas de exploração e/ou expansão mineira.
O papel da comissão é visto ainda como útil e instrumental na intermediação e materialização tanto
dos interesses dos operadores mineiros como na contrapartida destes traduzida em benefícios materiais
às populações, que vão desde os planos de reassentamento, garantias de ressarcimento pelos
danos e perdas sofridos até à possibilidade de ofertas de emprego e expectativas de construção e
220 Desafios para Moçambique 2010 A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira

melhoramento de infra-estruturas sociais, tais como escolas, centros de saúde, fontes de fornecimento
de água e energia, entre outras, por parte das empresas mineiras, no âmbito das suas responsabilidades
sociais corporativas e, finalmente, uma leve 11 referência sobre a verba destinada ao
desenvolvimento comunitário a ser transferida pelo Estado, através do Orçamento Geral do Estado.
Numa acção articulada entre o Governo e a Companhia brasileira Vale do Rio Doce (CVRD)
foi identificada uma área onde se pretende erguer cerca de 1250 casas de habitação para as
famílias deslocadas, em consequência da implementação do projecto do Carvão de Moatize,
infra-estruturas públicas destinadas ao fornecimento de água e energia, escolas primárias e postos
de saúde e policial. Segundo o artigo de Bernardo Álvaro, atrás citado, através da mesma
acção vai ser criado um espaço de cerca de 300 hectares para a pastagem de gado e a atribuição
de dois hectares de terras, a cada família, para o desenvolvimento da agricultura. No entanto,
não há indicação sobre a aptidão das terras a serem distribuídas, nem sobre a capacidade
dos beneficiários aproveitarem as referidas terras, sobre a sua localização relativamente a mercados
de bens de consumo, factores de produção e produtos agrícolas, acesso a infra-estruturas
produtivas e sociais, acesso à fontes de irrigação, entre outros.
Embora a criação de uma comissão multi-sectorial possa ser um passo positivo, contudo, questiona-se:
1) o facto de a comissão se restringir às competências de natureza defensiva e limitar-se
a articular os interesses da indústria de extracção mineira; 2) a capacidade de a comissão, com
uma postura assumidamente defensiva, poder eventualmente articular e integrar correctamente
as políticas e estratégias sectoriais e globais do governo provincial, no âmbito da realização dos
interesses expressos pelo sector da indústria mineira; 3) o motivo pelo qual a comissão não
inclui, no rol das suas inquietações, a busca de alternativas mais dignas e humanas para os cidadãos
como os residentes dos bairros Matundo e Mateus Sansão Muthemba, arredores da cidade
de Tete, em relação aos quais há conhecimento de estarem a “enfrentar vicissitudes que vão
desde a precariedade das habitações localizadas em terrenos marginais, íngremes, pedregosos,
com ravinas expostas à erosão pluvial e eólica até à falta da rede pública de abastecimento de
água, energia eléctrica e um sistema de saneamento do meio”. Estes casos são referidos por
Matine e Fonseca (2009); e 4) se os terrenos identificados para o reassentamento das populações
por virtude do desenvolvimento da indústria mineira são definitivos ou não.
O recente mapeamento geológico admite que novas áreas de ocorrência de minérios possam ser descobertas
e, se este facto não for devidamente equacionado, nos actuais planos de reassentamento das
populações, poderá resultar que num futuro não muito distante as mesmas populações possam sofrer
novas migrações. A experiência não seria de todo surpreendente, porque em Moma, no projecto
de extracção das areias pesadas, apontam-se conflitos entre a empresa e as 140 famílias que tiveram
de ser retiradas das suas anteriores zonas de habitação, no âmbito da implementação da primeira
fase do projecto. Estas famílias, que actualmente se vêem na contingência de abandonar os locais
onde se encontram, devido ao arranque da fase subsequente do desenvolvimento do projecto,
A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira Desafios para Moçambique 2010 221

exigem que a empresa honre integralmente os seus compromissos anteriores, pois limitou-se apenas
a assumir as despesas da construção de habitações nas zonas iniciais de reassentamento. 12
A experiência da aplicação da legislação mineira para a situação das famílias que habitavam a área
de implementação do projecto das areias pesadas poderá não ter sido a desejável. As expectativas
criadas em torno dos benefícios sociais e económicos que resultariam para as famílias não
se verificaram. Se estas tinham expectativas de ver: 1) minorados os problemas de desemprego
na zona; 2) a empresa a financiar projectos sociais no âmbito das suas responsabilidades sociais
corporativas e ainda; 3) a compensar-lhes de outras externalidades negativas de que hajam
sofrido ou a que estejam expostos, tudo isso não passou de mera expectativa, pois, de tudo
quanto se sabe que tenha acontecido resume-se à construção de casas para o reassentamento das
famílias deslocadas. Mas também se poderia questionar sobre as responsabilidades do Governo,
relativamente ao cumprimento do artigo 28 do Decreto n.º 5/2008, que o obriga a fixar no
Orçamento do Estado uma percentagem proveniente das entradas das receitas fiscais cobradas
à Kenmare e destinadas a canalizar para a comunidade que vive na zona do projecto, para o seu
desenvolvimento. Esta verba não está a ser canalizada e não se sabe por que motivos.
A propósito da percentagem deduzida das receitas geradas pela actividade mineira que o Governo
deve canalizar para o desenvolvimento das comunidades locais, através da Lei Orçamental,
seria esta a forma mais adequada de contribuir para o desenvolvimento das referidas
comunidades? Há informações 13 dando conta de desvios de aplicação de verbas que têm sido
canalizadas às comunidades, no âmbito da actividade de exploração de recursos florestais. Nos
termos da Lei de Florestas e Fauna Bravia, 20% das receitas geradas dessa actividade se destinam-se
ao desenvolvimento comunitário. Quando as transferências têm lugar, há falta de clareza
quanto à forma, onde e em que aplicar os valores.
Olhando para os resultados práticos (nulos, do ponto de vista do objectivo pretendido) da opção
do Governo de retribuir as zonas de produção mineira, pela sua contribuição para a economia do
País, através de uma dotação financeira, destinada ao desenvolvimento local, pensamos ser de rever
o mecanismo, adoptando, em alternativa, um modelo que enquadrasse os benefícios fiscais e de responsabilidade
social das empresas dentro de uma estratégia de desenvolvimento efectivo, em que
o princípio da justa retribuição da riqueza gerada fosse garantido, bem como fosse promovida a
diversificação da base produtiva e comercial (Sociedade Civil, 2008 e Castel-Branco, 2008).
INVESTIMENTOS NA INDÚSTRIA DE EXTRACÇÃO MINEIRA
E OS POSSÍVEIS CONFLITOS INTERGERACIONAIS
Em princípio, à medida que a quantidade de investimentos na área mineira aumenta, também
aumenta a pressão sobre o uso e o aproveitamento da terra. Esta pressão, se mal gerida, pode
222 Desafios para Moçambique 2010 A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira

causar conflitos de natureza geracional e intergeracional. As soluções legais, para quando haja
conflitos de interesses sobre a terra, sendo um dos intervenientes titular de uma licença mineira,
tal como já abordámos anteriormente, beneficiam o interesse mineiro, que prevalece e os
restantes, ainda que sejam anteriores, vêem os seus títulos de uso e aproveitamento de terras extintos,
posteriormente transmitidos e as terras convertidas em unidades cadastrais para operações
mineiras. Por consequência, esta situação cria movimentações de pessoas à procura de
novos reassentamentos. Em Tete, o facto já levou à criação de uma comissão multisectorial, que
em articulação com um dos operadores mineiros na província identificou novas terras para o
reassentamento das populações que viviam nas áreas demarcadas de exploração mineira, garantiu
a realização de obras de construção de casas, infra-estruturas sociais ligadas à educação,
saúde, rede de fornecimento de água e energia, terras para a pastagem e agricultura. Contudo,
não há referência sobre o período que vai do momento em que as famílias abandonam as suas
machambas e outras actividades relevantes para o seu auto-sustento, até à sua estabilização
e estabelecimento da sua nova relação com o mercado.
O exemplo desta articulação é apenas um entre várias centenas de outros que terão de se seguir,
conforme o número de pedidos de licenciamentos de empresas. Se a este número esperarmos
que se acrescentem outros, incentivados pelos recentes dados divulgados através do
mapeamento geológico de cobertura nacional, é de prever que a pressão sobre a terra, através
da indústria mineira, seja sempre crescente. Esta descrição não nos deve levar a pensar apenas
na pressão de impacto imediato sobre a terra. Isto é, relacionar apenas com a movimentação
das populações, através da sua retirada das áreas de exploração mineira, ainda que depois lhes
sejam proporcionadas condições de reassentamento e estabilidade mínima, visando compensar
os efeitos da sua retirada dos locais anteriores.
A pressão poderá ter impacto intergeracional, dependendo das estratégias do Governo relativamente
ao actual clima de investimentos, sobretudo na área mineira. O desafio será o de saber
se o Governo abandonará a actual estratégia defensiva caracterizada por: 1) atrair as empresas
mineiras a implantarem-se no território nacional através de concessão de grandes benefícios fiscais
a essas empresas e assegurando, das mesmas, a obtenção de rendas mínimas para compensar
a sociedade pelas externalidades negativas caracterizadas por deslocações de populações, perda
de alternativas de desenvolvimento e de emprego, poluição, vulnerabilidade e volatilidade
macroeconómica (Castel-Branco 2009); 2) ausência de articulação e interligação entre sectores
representando os interesses da indústria de extracção mineira e os restantes da economia
nacional, por forma a que as dinâmicas geradas pelo funcionamento e localização das empresas
mineiras sirvam para a diversificação e o alargamento da base produtiva da economia nacional
(Castel-Branco 2008).
Uma estratégia proactiva do Governo, na área dos recursos minerais, permitiria uma exploração
equitativa e racional destes recursos, possibilitando ao mesmo tempo a redução de confli-
A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira Desafios para Moçambique 2010 223

tos de terras. A questão da exploração equitativa e racional dos recursos minerais remete-nos
à discussão sobre o desenvolvimento sustentável. Este paradigma é muitas vezes referido nos
planos do Governo, tanto sectoriais como globais, embora haja pouco debate sobre o seu sentido
e contorno. Na linha de Amanor (2008), desenvolvimento sustentável pode ser definido de
três maneiras. A primeira toma o conceito como a introdução de práticas de gestão técnica
sobre determinados recursos identificados com o objectivo de atingir um rendimento sustentável
de longa duração, isto é, práticas de uma gestão que asseguram, a partir da utilização de
certos recursos, continuamente, bons resultados e ao mesmo tempo permitem a reposição ou
a renovação desses recursos.
A segunda definição integra o princípio da gestão e regulação do meio ambiente ou do conjunto
dos recursos naturais pela sociedade e os seus órgãos governativos, a fim de assegurar a
existência permanente dos referidos recursos ou meio ambiente para as gerações futuras. Nesta
perspectiva, seria necessária a criação de mecanismos de gestão que assegurassem que os recursos
naturais não sofreriam uma sobreexploração tendo em vista só a satisfação de interesses particulares
e egoístas. Ela conduz ao conceito segundo o qual o desenvolvimento sustentável deve
ser entendido como igualdade intergeracional, isto é, desevolvimento que a despeito de responder
às preocupações do presente não deve, todavia, comprometer as necessidades das
futuras gerações.
A terceira e última definição integra a noção de equidade, na perspectiva de que desenvolvimento
sustentável deve providenciar oportunidades iguais e acesso ao alcance de todos. Não se pode
basear num alto padrão de vida para uma minoria e pobreza para a maioria, ou a divisão do
mundo em ricos e pobres. Esta abordagem defende que a equidade intergeracional faz pouco ou
nenhum sentido sem uma equidade geracional e, por esta razão, políticas que são mais inclusivas
e garantem a redistribuição de recursos são os pré-requisitos para o desenvolvimento sustentável.
A tese ou a definição combina as preocupações do presente com o futuro. Defende que não se
pode falar de equidade intergeracional sem garantir que as políticas actuais se orientem no
mesmo sentido, isto é, que a exploração das riquezas minerais seja utilizada para a criação de mais
oportunidades de acumulação e redistribuição da riqueza produzida. Fica, por isso, o desafio de
usar os investimentos na área de exploração mineira para a promoção e alargamento da base produtiva,
não apenas a nível dos locais onde os minerais estão em exploração, mas também a nível
regional e nacional. Isto permitiria retirar a economia da dependência dum grupo limitado de
recursos, redistribuindo a pressão sobre um leque variado de produtos e recursos.
Impõe-se, por isso, a despeito de atrair investimentos para a indústria de extracção mineira,
determinar em que medida estes investimentos irão efectivamente interligar-se com outros planos
e estratégias sectoriais e globais, com impacto a nível local (da ocorrência e implementação
dos projectos mineiros), regional (províncias) e nacional. A interligação tomaria em conta a
contribuição, directa ou indirecta, na promoção e criação de dinâmicas que permitissem o
224 Desafios para Moçambique 2010 A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira

desenvolvimento ou a emergência de outras áreas de actividade económica (novos sectores
produtivos, de serviços e comerciais) e a transformação das relações de poder e de produção.
Castel-Branco e Ossemane (2009) chamam a atenção para a existência de uma dinâmica económica
caracterizada por uma concentração de investimentos na área da indústria extractiva e
de uma relação desarticulada entre os sectores produtivos, o que, dado o padrão corrente de
produção, contribui para: 1) o risco de esgotamento dos recursos; 2) o cerceamento das possibilidades
de surgimento de novas oportunidades e capacidades para o futuro.
Ainda que cada ciclo geracional tenda a ter menos recursos naturais, se a exploração de recursos
minerais for ligada a um processo de diversificação e articulação com os outros sectores produtivos,
a economia será menos dependente, e isso permite que o processo de desenvolvimento
seja equilibrado, equitativo e redistributivo, acautelando assim os problemas actuais. Esta seria
uma base de segurança e equidade para o futuro.
NOTAS
1
DUAT: Direito de Uso e Aproveitamento de Terras.
2
Ministra dos Recursos Minerais de Moçambique, na Assembleia da República, na sessão de audição
ao Governo, realizada no dia 13 de Maio de 2009. http://www.geologo.com.br (consultado
a 7/9/2009).
3
Aprovado através do Decreto n.º 5/2008, de 9 de Abril. Na bibliografia pode-se encontrar uma
listagem das principais leis, decretos, decisões, resoluções, despachos e diplomas ministeriais sobre
questões relativas à terra e recursos naturais.
4
Lei n.º 14/2002, de 26 de Junho, art. os 14, 16 e 43.
5
Editorial. In Recursos Minerais, Boletim de Publicação Trimestral, Edição n.º 1, Dezembro de 2007.
6
Dados retirados duma apresentação de Elias Daudi, do Ministério dos Recursos Minerais, sobre
o resultado do Levantamento Geológico de 2001 e 2007, em Lisboa, a 29 de Outubro de 2008.
7
Idem.
8
Idem.
9
Thomas R. Yager, Th. R. The Mineral Industry of Mozambique.
http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/country/2007/myb3-2007-mz.pdf
(consultado a 7/9/2009).
10
Bernardo Álvaro, Província de Tete: Empresas estrangeiras disputam exploração de recursos minerais.
In Zambeze. 10 de Setembro de 2009.
11
Esta questão passa muitas vezes despercebida. As autoridades públicas raras vezes cumprem
o dispositivo legal que manda deduzir uma percentagem das receitas da actividade mineira e
canalizar para o desenvolvimento das comunidades locais.
12
ADECOR – Associação para Desenvolvimento das Comunidades Rurais, Comunicação apresentada
no Fórum da Sociedade Civil sobre ITIE, de 27 e 28 de Novembro de 2008, p. 4.
A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira Desafios para Moçambique 2010 225

13
Informações mais recentes foram transmitidas pelos participantes da Reunião de Auscultação
e Debate sobre a Situação Florestal em Moçambique, organizada pelo movimento Amigos da
Floresta e pelo Centro de Integridade Pública, de 8 a 9 de Julho de 2009, em Maputo.
REFERÊNCIAS
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Moçambique. Comunicação apresentada no Fórum da Sociedade Civil sobre a Iniciativa
de Transparência da Indústria Extractiva (ITIE), 27 e 28 de Novembro de 2008, Maputo.
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Comunicação apresentada no Fórum da Sociedade Civil sobre a Iniciativa de
Transparência da Indústria Extractiva (ITIE), 27 e 28 de Novembro de 2008, Maputo.
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apresentada na II Conferência do IESE, 22 e 23 de Abril de 2009, Maputo.
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/II conf/CP12 2009 Cambaza.pdf (consultado a
7/9/2009).
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nacional? Comunicação apresentada no Fórum da Sociedade Civil sobre a Iniciativa de
Transparência da Indústria Extractiva (ITIE), 27 e 28 de Novembro de 2008, Maputo.
http://www.iese.ac.mz/lib/noticias/Mega Projectos ForumITIE.pdf (consultado a
7/9/2009).
Castel-Branco, C. (2009). Indústrias de recursos naturais e desenvolvimento: alguns comentários.
IDeIAS n.º 10, IESE. http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/
Ideias 10.pdf (consultado a 7/9/2009).
Castel-Branco, CN. e Ossemane, R. (2009). Crises ciclicas e desafios de transformação do
padrão de crescimento económico em Moçambique in Desafios para Moçambique, 2010.
(2009).
Decisão n.º 2/2008, de 11 de Junho – aprova a adjudicação do Estudo de Mercado para Gás
Natural e Condensado em Moçambique, no valor de USD 1 521 811, 84, excluindo o
IVA e outras taxas, ao consórcio IPA/Penspen/KPMG, de origem britânica e
moçambicana.
Decreto n.º 16/2005, de 24 de Julho – aprova o Regulamento de Comercialização de Produtos
Minerais.
Decreto n.º 23/2003, de 17 de Julho – aprova o Regulamento da Lei de Minas e seus Anexos.
Decreto n.º 26/2004 – aprova o Regulamento Ambiental para a Actividade Mineira.
226 Desafios para Moçambique 2010 A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira

Decreto n.º 45/2004, de 29 de Setembro — aprova o Regulamento sobre o Processo de
Avaliação do Impacto Ambiental e revoga o Decreto n.º 76/98, de 29 de Dezembro.
Decreto n.º 5/2008, de 9 de Abril – aprova o Regulamento dos Impostos Específicos da
Actividade Mineira, previsto na Lei n.º 11/2007, de 27 de Junho e revoga o
Decreto n.º 53/94, de 9 de Junho.
Decreto n.º 62/2006, de 26 de Dezembro – aprova o Regulamento da Lei de Minas e seus
Anexos.
Decreto n.º 7/2002, de 7 de Maio — aprova a realização do Projecto “Limpopo”, os termos de
autorização, e cria a respectiva Zona Franca Industrial (ZFI).
Decreto n.º 76/98, de 29 de Dezembro — aprova o Regulamento sobre o Processo de Avaliação
do Impacto Ambiental.
Despacho de 12 de Julho de 2007 – delega no Vice-Ministro de Recursos Minerais e Energia a
competência para a revogação imediata de títulos, no âmbito da legislação em vigor.
Despacho de 24 de Março de 2007 – levanta a interrupção temporária da recepção de pedidos
de Licenças de Comercialização de Produtos Minerais apresentados por qualquer pessoa
(singular ou colectiva), junto à Direcção Nacional de Minas ou Direcção Provincial de
Recursos Minerais e Energia.
Diploma Ministerial n.º 116/2006, de 7 de Junho – declara quarenta e oito áreas designadas de
Senha Mineira.
Diploma Ministerial n.º 189/2006, de 14 de Dezembro – aprova as Normas Básicas de Gestão
Ambiental para a Actividade Mineira.
Diploma Ministerial n.º 201/05, de 23 de Agosto – aprova o Estatuto Orgânico do Ministério de
Recursos Minerais e Energia.
Diploma Ministerial n.º 268/2004, de 31 de Dezembro – define o destino de 40% da taxa de
emissão, alargamento, prorrogação e transmissão de títulos mineiros e o destino de 60%
do valor das multas, pelo exercício da actividade mineira ilegal.
Diploma Ministerial n.º 92/2007 de 11 de Julho – aprova as Normas e Procedimentos que
regulam a inscrição de técnicos elegíveis à elaboração dos Relatórios de Prospecção e
Pesquisa e Programas de Trabalho em Projectos Mineiros.
Hettne, B. (1995). Development Theory and the Three Worlds. Second Edition, Harlow, Essex:
Longman Scientific & Technical.
Lei n.º 11/2007, de 27 de Junho — actualiza a legislação tributária, especialmente a relativa à
actividade mineira.
Lei n.º 12/2007 — actualiza a legislação tributária, especialmente a relativa à actividade
petrolífera.
Lei n.º 13/2007, de 27 de Julho – procede a revisão do regime dos incentivos fiscais das áreas
mineiras e petrolíferas.
A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira Desafios para Moçambique 2010 227

Lei nº 14/2002, de 26 de Junho – aprova a Lei de Minas e revoga a Lei n.º 2/86, de 16 de Abril
e a Lei n.º 5/94, de 13 de Setembro.
Lei n.º 2/86, de 16 de Abril — aprova a Lei de Minas.
Lei n.º 8/2003, de 19 de Maio — estabelece princípios e normas de organização dos órgãos
locais do Estado nos escalões de província, distrito, posto administrativo e de localidade.
MADER (2004). Legislação do Sector Agrário. Maputo: Centro de Documentação e
Informação Agrária.
Mandala, E. C. (1990). Work and Control in a Peasant Economy, A History of the Lower Tchiri
Valley in Malawi 1859-1960. Madison: The University of Wisconsin Press.
Matine, L. T. e Fonseca, A. (2009). Vulnerabilidade e Estratégias de Sobrevivência de Famílias na
Periferia da Cidade de Tete: o caso dos Bairros Matundo e Mateus Sansão Muthemba.
Maputo: II Conferência do IESE – “Dinâmicas da Pobreza e Padrões de Acumulação
Económica em Moçambique”.
Quadros, M. C. (2004). Manual de Direito da Terra. Maputo: Centro de Formação Jurídica e
Judiciária.
Resolução n.º 71/2007, de 21 de Dezembro – reconhece a Fundação Mineira de Moçambique, a
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Jurídica e Judiciária.
Shivji, I. G., (2006). Let the People Speak, Tanzania Down the Road to Neo-Liberalism. Dakar:
CODESRIA.
228 Desafios para Moçambique 2010 A Terra no Contexto do Desenvolvimento da Indústria Mineira

FINANCIAR O DESENVOLVIMENTO
Abdul Magid Osman
DEFINIR O DESENVOLVIMENTO
Para os efeitos deste texto, vamos considerar o desenvolvimento como o resultado de um
aumento de produtividade, isto é, um aumento de output de bens e serviços, sem aumento na
utilização de recursos.
Um exemplo simples de desenvolvimento é o de 100 mil camponeses conseguirem produzir
100 000 ton de algodão caroço em vez das 50 000 ton de caroço produzidos no passado, nos
100 000 ha de terras que habitualmente trabalham.
Há também desenvolvimento quando uma unidade sanitária ou uma unidade escolar atendem
mais doentes ou leccionam mais estudantes, sem deterioração da qualidade de serviços, com
os mesmos docentes ou pessoal de saúde e nas mesmas instalações físicas.
Por isso, o factor mais importante para o aumento da produtividade é a inovação tecnológica,
incluindo-se nesta a melhoria da organização do trabalho pela alteração de sistemas e de
processos, para além da introdução de equipamentos e materiais mais modernos (sementes
com maior poder germinativo, por exemplo). Contribuem também para a inovação tecnológica os
investi mentos em infra-estruturas físicas (estradas, barragens, linhas de alta tensão, etc.), em
fábricas ou empresas (a produtividade de um trabalhador integrado numa empresa é, em regra,
muito maior do que um trabalhador rural por conta própria), em educação (nos países em vias de
desenvolvimento, como Moçambique, a educação com qualidade é um requisito fundamental para o
aumento de produtividade) e saúde (a redução de abstenção ao trabalho por doença contribui de
uma forma clara para o aumento de produção para além da redução das despesas com o tratamento
médico).
Muitos outros factores contribuem ainda para o processo de desenvolvimento que é, aliás, muito
mais complexo do que o somatório de projectos. Factores como a tradição (incluindo a religiosa),
cultura (incluindo o sistema de valores), o clima, a localização geográfica e outros, têm um impacto
considerável e, em situações especiais, até determinante, no processo de desenvolvimento. A
criação de um ambiente em que a iniciativa individual e colectiva possa florescer, em igualdade
Financiar o Desenvolvimento Desafios para Moçambique 2010 229

de condições e sem peias burocráticas, explica em grande medida o recente sucesso económico
da Índia.
Como o objectivo desta apresentação é abordar a questão do “financiamento do desenvolvimento”,
ou seja, analisar as fontes de financiamento para o desenvolvimento, vamos adoptar a
a definição inicial e restrita de que o desenvolvimento é o resultado directo de aumento de produtividade
e este depende de investimentos, e admitir ainda que as taxas de crescimento do Produto
Interno Bruto (PIB) reflectem de algum modo o desenvolvimento económico e social de
um país, pois sem o crescimento do PIB não há desenvolvimento. 1
Ora, as componentes fundamentais do PIB são: PIB ═ C (Consumo privado e público) + I (Investimento
público e privado) + Exp. (Exportação) ─ Imp. (Importação); e o aumento significativo em
qualquer das componentes como C (consumo), I (Investimento) e Exp. (Exportação) tem um impacto
correspondente nas taxas de crescimento do PIB, consoante o seu peso na equação.
A composição do PIB varia de país para país e, em consequência, as taxas de crescimento têm
também origens diferentes.
Assim, por exemplo, nos Estados Unidos da América, o consumo privado representa 70% a 74%
do PIB, e durante muitos anos o aumento do consumo privado foi o principal factor para o crescimento
da economia dos EUA. Deste aumento do consumo, suportado em parte por créditos
bancários, resultou um sobreendividamento das famílias americanas e, em consequência, uma
baixíssima taxa de poupança privada.
Este modelo de crescimento do PIB, com endividamento tanto de famílias como do próprio
Estado americano (que é o maior devedor do mundo) era insustentável, pois criou desbalanços
ao nível mundial e daí a crise económica internacional, com origem nos EUA, que sugou
e continua a sugar as poupanças de outros países.
Com efeito, o Japão, a Alemanha, a China, a par de países produtores de petróleo, têm poupanças
internas consideráveis para além de superavits nas contas externas, e estas poupanças,
para além de permitirem um nível de investimento significativo, servem também para financiar
o consumo e o investimento de países com fracas poupanças e com défices comerciais elevados
como os EUA, o Reino Unido e a Espanha.
O crescimento económico da China é um exemplo oposto, pois a componente mais importante
para o crescimento são os investimentos e as exportações, com supressão do consumo
privado e público. O modelo é acompanhado de grandes poupanças domésticas que se situam
entre 40 a 50% do PIB, enquanto que no caso dos EUA, as poupanças domésticas se situam
à volta dos 13%.
A capacidade de financiar o investimento de um país depende em última análise das poupanças
nacionais, ainda que, temporariamente, os investimentos nacionais possam ser financiados
do exterior (empréstimos, ou mesmo donativos).
230 Desafios para Moçambique 2010 Financiar o Desenvolvimento

MOÇAMBIQUE
Moçambique é uma versão agravada de países como os EUA, a Espanha e o Reino Unido, pois
nestes as poupanças nacionais são reduzidas em termos do PIB, enquanto que no nosso caso
são negativas.
De igual modo, o défice moçambicano da Balança Comercial representa 20% do PIB, e no caso
americano, embora gigantesco em termos absolutos (da ordem dos 600 bilhões de USD),
representa, no entanto, menos de 5% do PIB americano .
As poupanças nacionais, sendo negativas, têm um papel reduzido no financiamento do desenvolvimento
que, no nosso caso, depende anormalmente da ajuda externa, incluindo os empréstimos
internacionais.
Com efeito, as taxas elevadas de crescimento do PIB moçambicano resultam em grande medida
da componente I (investimento público e privado) que em regra se situa entre 20 a 25%
do PIB (em alguns anos especiais atingiu 30%) e na sua quase totalidade financiado com
recursos externos.
AJUDA EXTERNA
A ajuda externa financia não só o investimento público mas também o consumo privado e público,
pois as divisas disponibilizadas através de donativos directos ao Orçamento do Estado e
de apoio à Balança de Pagamentos ajudam a equilibrar as contas externas do País. Com efeito,
como mostra o quadro seguinte, os défices anuais da Balança Comercial e de Transacções Correntes
têm vindo a subir em valores absolutos embora em termos relativos ao PIB tenham tendência
para diminuir.
FIGURA 1 SALDOS DAS CONTAS EXTERNAS (SEM GRANDES PROJECTOS)
Saldos em Milhões de USD
Anos Balança Comercial Transacções Correntes
Média de 90-2000 -694 -494
2001 -675 -804
2002 - 678 -1169
2003 -818 -871
2004 -1050 -1101
2005 -1518 -1533
2006 -1501 -1455
2007 -1820 -1816
2008 -2209 -2149
FONTE Banco de Moçambique (Balança de Pagamentos 2003-2004, 2005, 2006 e 2007)
Instituto Nacional de Estatística (Anuários Estatísticos 1990-2008)
Estes défices de contas externas, que se mantêm desde a Independência nacional, são sustentados
na quase totalidade por ajuda externa cujos volumes são consideráveis.
Financiar o Desenvolvimento Desafios para Moçambique 2010 231

A ajuda externa, como dissemos, serve não só para equilibrar as nossas contas externas mas também
e sobretudo para financiar o investimento público.
Com efeito, os impostos e outras receitas do Orçamento do Estado mal chegam para cobrir as
despesas correntes, como elucida o quadro seguinte:
FIGURA 2 FINANÇAS PÚBLICAS (% DO PIB)
2007 2008 2009* 2010*
Despesas totais 28.1 27.9 33.1 34.4
Despesas correntes 16.4 16.6 17.5 17.6
Despesas de Investimentos 11.7 11.6 15.6 16.8
Receitas (sem donativos) 15.9 16.0 15.7 16.0
FONTE FMI
* Estimativas do FMI
Aqui se verifica que o saldo entre as receitas próprias (sem donativos) e as despesas correntes
é insignificante, pelo que o investimento público depende exclusivamente da ajuda externa, que
representa 46% do Orçamento do Estado, com tendência para agravar. Se incluirmos nesta
análise, os financiamentos externos para os projectos desenvolvidos no âmbito de empresas
públicas, como a EDM, a nossa dependência do exterior é ainda maior.
EMPRÉSTIMOS INTERNACIONAIS
Embora não estejam disponíveis os dados estatísticos, é do conhecimento geral que os grandes
projectos – MOZAL, SASOL, HCB (aquisição da posição portuguesa) e outros são financiados
na quase totalidade pela banca internacional, pois os bancos locais não têm fundos
próprios para os valores em causa de vários biliões de USD.
A crise internacional baixou radicalmente o apetite da banca internacional no financiamento dos
projectos nos países em desenvolvimento, (com excepção dos ligados a energia, em particular
petróleo), o que implicará a redução do investimento privado estrangeiro, o que implica a
redução das elevadas taxas de crescimento do PIB moçambicano registado no passado.
POUPANÇAS NACIONAIS
A grande dependência da ajuda externa e do financiamento internacional em geral é uma consequência
da exiguidade das poupanças nacionais que, como já dissemos, são negativas.
As poupanças nacionais têm a seguinte origem:
• Governo
• Empresas
• Individuais
232 Desafios para Moçambique 2010 Financiar o Desenvolvimento

Ao nível do Governo, as receitas próprias (antes dos donativos) do Estado não chegam para
cobrir as despesas correntes, pelo que, ao nível do sector público, não há, na prática, disponibilidades
para investimento. Note-se que é pouco provável que, no futuro, o sector público
possa apresentar poupanças consideráveis, pois os aumentos de receitas próprias destinar-se-ão
para cobrir os aumentos das despesas correntes da Educação, da Saúde, e sobretudo para a
manutenção de infra-estruturas que entretanto foram construídas. etc... pois as actuais verbas
destinadas a estes objectivos são insuficientes.
Ao nível das Empresas, as poupanças correspondem aos lucros líquidos depois de impostos e depois
dos dividendos. Não existem dados fidedignos para a estimativa deste valor; contudo, podemos
ter uma grandeza muito grosseira se trabalharmos com os números publicados no Relatório
das 100 maiores empresas da KPMG 2007, que para o conjunto apresenta um lucro depois de impostos
de 854 milhões de USD, dos quais 592 milhões USD são da MOZAL, que não contribuem
para a poupança nacional, ou porque são expatriados como dividendos, ou porque são
retidos em contas bancárias no exterior (o mesmo sucedia com as contas da HCB, no passado).
Se retirarmos ao total o conjunto de lucros de outras 15 empresas com os maiores lucros, tais como
Millenium BIM, (58 milhões), HCB (42 milhões), Cervejas de Moçambique e outras, então a diferença
fica reduzida para apenas 20 milhões de USD, aproximadamente. Isto é, 84 das 100 maiores
empresas de Moçambique têm lucros acumulados de cerca de 20 milhões de USD apenas. Obviamente
que estes números reflectem apenas os lucros declarados e não os reais, mas de todo o modo,
não é por aí que Moçambique vai conseguir financiar os projectos de desenvolvimento.
DEPÓSITOS NO SISTEMA BANCÁRIO
A outra forma, e talvez a mais representativa, de avaliar as poupanças nacionais é a de analisar
a evolução dos depósitos no sistema bancário.
Os depósitos no sistema bancário têm vindo a crescer a taxas superiores ao crescimento real
do PIB, mas muito próximas do seu crescimento nominal como se constata do quadro seguinte:
FIGURA 3 EVOLUÇÃO DOS DEPÓSITOS (EM MILHÕES DE USD)
2000 %* 2001 %* 2002 %* 2003 %* 2004 %* 2005 %* 2006 %* 2007 %*
DEPÓSITOS TOTAIS 948 25 919 -3 977 6 1200 23 1287 7 1601 16 1857 16 2250 21
DEPÓSITOS À ORDEM 712 24 686 -4 706 3 810 15 856 6 1122 11 1250 11 1438 15
DEPÓSITO A PRAZO 236 29 233 -2 271 17 390 44 431 11 478 27 608 27 812 34
* % variação em relação ao periodo anterior
FONTE Estimativas do FMI nos Staff Reports (vários); FMI International Financial Series (vários); Taxas de câmbio do
Banco de Moçambique
Em sentido restrito, só os depósitos a prazo é que constituem poupanças, e felizmente têm vindo
a crescer a uma taxa maior que as de depósitos à ordem, representando já cerca de 38% dos de-
Financiar o Desenvolvimento Desafios para Moçambique 2010 233

pósitos totais (nos países desenvolvidos, este valor atinge por vezes cerca de 80%, não obstante
existirem nesses países outros instrumentos de poupanças – tais como obrigações, acções, etc.).
A capacidade de financiar dos bancos em cada ano resulta dos reembolsos mais os aumentos
dos depósitos. Ora, o aumento de depósitos nos últimos 5 anos tem sido em média da ordem
dos 200 milhões de USD por ano, o que é manifestamente insuficiente para as necessidades do
país, daí a necessidade de empréstimos do exterior.
Esta distinção entre os depósitos à ordem e os depósitos a prazo ajuda também a clarificar a expectativa,
falsa na nossa opinião, de que a bancarização da população pode aumentar consideravelmente
as poupanças, pois, embora haja espaço para aumentar a bancarização da população,
este esforço não deverá trazer grandes aumentos de depósitos a prazo pelas seguintes razões:
• A população rural será durante muito tempo tomadora líquida de recursos, pois tem, com
pequenas excepções, rendimentos monetários muito baixos. Confunde-se infelizmente o
excesso de liquidez que existe em momentos de comercialização e que não chega a constituir-se
em poupança, (em depósito a prazo), pois é rapidamente dispendida.
• Além disso, existe uma grande concentração de depósitos tanto ao nível de empresas como
de particulares, e é muito possível que 5% das contas individuais detenham mais de 95% do
total dos depósitos de particulares.
Neste contexto do aumento do número de depositantes, por exemplo, para o dobro, resultaria
um aumento pouco significativo do valor dos depósitos a prazo e mesmo à ordem.
A constituição das poupanças, por outro lado, é um processo acumulativo de várias dezenas de
gerações e nos países mais avançados estas poupanças estão nos bancos, nos títulos de crédito
(acções e obrigações) e nas propriedades (empresas, casas, etc.). Por exemplo, a capitalização
da Bolsa de Valores de Joanesburgo é superior a 5 triliões de rands, ou seja, cerca de 2,8 vezes
o PIB sul-africano. De igual modo, os depósitos no sistema bancário sul-africano representam
cerca de 110% do PIB (2 triliões de rands para um PIB de 1,8 triliões de rands), enquanto no
nosso caso os depósitos bancários representam apenas 28% do PIB moçambicano e a capitalização
da nossa Bolsa de Valores é irrisória.
O esforço de bancarização e/ou campanhas de poupança são extremamente importantes, mas
não é de esperar aumentos espectaculares na captação de poupanças ao ponto de as mesmas
poderem financiar os investimentos públicos ou os grandes projectos privados, pois, ao nível de
investimentos públicos, as estimativas das necessidades para os próximos 2 anos são de cerca
de 5 biliões de USD, enquanto as poupanças privadas (depósitos a prazo) deverão crescer em
cerca de 500 milhões de USD, para o mesmo período.
Por outro lado, o uso de poupanças privadas para financiar o investimento público pode estrangular
o desenvolvimento do sector privado, que ficaria assim sem acesso ao crédito bancário.
234 Desafios para Moçambique 2010 Financiar o Desenvolvimento

FINANCIAMENTO FUTURO
A dependência de Moçambique da ajuda externa é sobejamente conhecida, mas a crise económica
e sobretudo a crise de instituições financeiras internacionais vai agravar esta dependência,
pois, como revela o quadro seguinte extraído do relatório do FMI no âmbito de
consultas, no âmbito do artigo IV, as previsões de investimento são as seguintes:
FIGURA 4 INVESTIMENTO COMO % DO PIB
2007 2008 2009 2010
INVESTIMENTO NACIONAL BRUTO 17.9 18.5 21.9 22.7
* GOVERNO 11.7 11.6 15.6 16.8
* OUTROS SECTORES 6.2 6.9 6.3 5.9
FONTE Governo de Moçambique
Por outro lado, o mesmo relatório prevê a seguinte evolução para as contas do Estado.
FIGURA 5 DESPESAS E RECEITAS DO ESTADO COMO % DO PIB
2007 2008 2009 2010
DESPESAS TOTAIS 28.1 27.9 33.1 34.4
DESPESAS CORRENTES 16.4 16.3 17.5 17.6
DESPESAS DE INVESTIMENTO 11.7 11.6 15.5 16.8
RECEITAS 15.9 16.0 15.7 16.0
FONTE Governo de Moçambique
Portanto, as receitas próprias do Estado não deverão cobrir as despesas correntes do Estado,
pelo que o investimento público que sobe em cerca de 35% deverá ser financiado na totalidade
por recursos externos. 2
PROBLEMÁTICA DA AJUDA EXTERNA?
A redução da dependência em relação à ajuda externa, incluindo os empréstimos internacionais,
é uma preocupação legítima, pois o grau de dependência do país dá à Comunidade Internacional
uma influência desmedida nos assuntos internos deste.
Mas esta dependência é um facto e ela resulta porque as poupanças nacionais são negativas e,
nos próximos 10 anos, não será possível alterar significamente este facto, mesmo que alguns
megaprojectos, tais como os de carvão se materializem. Estes projectos levam alguns anos depois
do ínicio da produção para atingir a plena capacidade, pelo que só depois desse momento
– o de produção óptima — se podem esperar poupanças significativas e, mesmo assim, só se o
regime fiscal for favorável para o país, o que na actual conjuntura internacional será mais díficil
para quase todos os projectos com excepção do petróleo, caso se venham a descobrir reservas
comercialmente viáveis deste produto.
Financiar o Desenvolvimento Desafios para Moçambique 2010 235

Admitir que o país pode viver sem ajuda externa ou com uma redução significativa da mesma, é escamotear
a realidade e recusar tratar de outras questões reais que requerem uma atenção urgente, pois:
• Qualquer país pode viver sem a ajuda externa ou com relações económicas exteriores reduzidas,
mas com um sacrifício enorme no consumo corrente das populações, sobretudo das
mais pobres, e hipotecando ainda o futuro das próximas gerações por ausência de investimento
público e privado;
• Por isso, interessa sim definir uma política mais racional na utilização dos recursos externos
de forma a acelerar a redução desta dependência;
• Esta política é também necessária para reduzir os efeitos perniciosos da Cooperação Internacional.
Por exemplo, a descentralização da decisão na utilização de recursos externos (como
é defendida por alguns sectores) pode tornar o processo de desenvolvimento nacional mais
atomizado e, por consequência, mais incoerente.
BANCO DE DESENVOLVIMENTO
Um Banco de Desenvolvimento é por vezes apresentado como panaceia para a insuficiência
tanto de poupanças nacionais como para a mobilização de recursos externos adicionais, ignorando
o facto de que tanto as poupanças nacionais como os recursos externos não aumentam
com a criação do Banco, com excepção de alguns fundos externos para a constituição do capital
social que de outro modo não viriam para Moçambique.
Mas os bancos, mesmo os de Desenvolvimento, como regra, não usam os fundos próprios para
a sua actividade creditícia, mas sim os fundos alheios (neste caso, depósitos, empréstimos e donativos)
e estes, como já dissemos, são limitados e não aumentam com a criação de um banco
deste tipo. Por isso, um Banco de Desenvolvimento competirá pelos mesmos recursos externos
que hoje financiam os investimentos públicos que figuram no Orçamento do Estado (como
donativos), ou pelos depósitos que constituem a base para a actividade creditícia dos bancos
comerciais ou pelos empréstimos que financiam os projectos das empresas públicas.
Um Banco de Desenvolvimento, embora não signifique um aumento de recursos, pode, no entanto,
permitir racionalizar o processo de decisão sobre os projectos de infra-estruturas a financiar,
exigindo que haja uma melhor fundamentação económica desses mesmos projectos e forçar
que o retorno destes investimentos seja um factor a ponderar. Permitiria ainda que vários fundos
do Estado fossem geridos por uma única instituição e de uma forma mais coerente e racional.
Mas a criação de um Banco desse tipo exigiria que o poder político abdicasse de uma parte importante
de recursos e, sobretudo, que delegasse num conjunto de tecnocratas independentes
o poder de decisão. Por exemplo, as estradas a construir deixariam de ser decididas por critérios
políticos e subjectivos, optando por critérios mais técnicos e objectivos.
Com ou sem um Banco de Desenvolvimento, importa a reformulação de algumas políticas, em
particular as que a seguir mencionamos, para acelerar o processo da independência económica:
236 Desafios para Moçambique 2010 Financiar o Desenvolvimento

POUPANÇAS INFORMAIS
O sistema financeiro nacional, embora se tenha modernizado com agressividade, será ainda durante
muito tempo incipiente e por isso não se constituirá em fonte principal de financiamento para o
desenvolvimento. Por outro lado, não são de esperar poupanças ao nível do Estado, mesmo que
seja possível rever (o que é pouco provável) o sistema de incentivos fiscais para o investimento privado
estrangeiro.
Torna-se, por isso, necessário procurar outras formas de resolver os problemas de ausência de financiamento
para os projectos de desenvolvimento, à semelhança do que sucede com a habitação.
Com efeito, nos subúrbios das nossas cidades, em particular na cidade de Maputo, as casas de
caniço e de zinco foram substituídas por casas de alvenaria.
Este investimento, que se estima em mais de 1,5 biliões de USD, não foi financiado pela ajuda
externa, nem pela banca internacional ou nacional, mas resultou das poupanças informais próprias.
Este esforço e outros similares, quando devidamente enquadrados e apoiados, são a componente
que habitualmente falta ao esforço de desenvolvimento.
As pessoas são pobres porque não têm acesso a recursos, conhecimentos técnicos, terras e
terrenos, etc., e não porque sejam em si incapazes.
A dotação destes recursos e a mudança de atitude exige que se pense no desenvolvimento de
uma forma mais holística e que as intervenções sejam mais sistémicas.
VISÃO MAIS HOLÍSTICA DO DESENVOLVIMENTO
Os projectos de infra-estruturas são importantes, mas, como a experiência revela, não desencadeiam
automaticamente aumentos de produção pela via do aumento de produtividade e, além
disso, implicam custos crescentes de manutenção para o que não existe capacidade financeira nacio
nal. Por isso, é necessário uma política de investimento público que tenha uma visão mais
holística do desenvolvimento, que hoje é confundido com um somatório de projectos.
O aumento da produtividade requer que todo o tecido económico e social funcione melhor,
com mais fluidez, sobretudo com maior celeridade e com custos cada vez menores – que os
transportes estejam disponíveis quando necessários, as autorizações e as licenças sejam concedidas
em tempo oportuno, as inspecções, embora necessárias, sejam mais educativas que punitivas,
e que, de um modo geral, o ambiente seja mais conducente à iniciativa privada mas também
comunitária.
Urge que uma parte do financiamento disponível seja investido para se fazer melhor, e operar
e manter melhor.
Por outro lado, a crise internacional é uma oportunidade para rever os critérios de decisão sobre
os projectos de investimento no país, pois os recursos são escassos e têm de ser investidos em
projectos com maior capacidadde reprodutiva – neste contexto, a construção de um Estádio
Nacional, como a de Ministérios, não satisfariam um critério objectivo de avaliação.
Financiar o Desenvolvimento Desafios para Moçambique 2010 237

A construção de novas infra-estruturas básicas, sem o aproveitamento das existentes com as
intervenções mais sistémicas, para além de agravar as despesas de manutenção, serve de pretexto
para adiar o investimento no que é fundamental, por exemplo, na Revolução Verde. São
usuais os documentos em que se planificam novas infra-estruturas na esperança de que vai
haver um aumento da produção agrária, mas não se planificam aumentos de produção nas
infra-estruturas já existentes ou em construção.
Finalmente, a superação da dependência externa crónica exige o reforço de capacidades nacionais,
a todos os níveis e em todos os domínios, e não é apenas um problema de educação e/ou
formação, é também um problema de liderança múltipla, de atitude e de crença que devemos e
podemos ser mais conhecedores e mais competentes.
Como reforço de capacidades nacionais, queremos dizer:
• Um camponês que produz 1000 a 1200 kg de algodão caroço em vez de 400 a 500 kg por ha;
• Um camponês que produz mais cereais e os conserva melhor;
• Uma comunidade de camponeses que sabe da importância da água e do seu uso, e por isso,
sabe conservá-la e construir, inclusive com meios próprios, pequenos regadios;
• Um operário que, mesmo nas condições duras de salário de sobrevivência, compete em termos
de qualidade de trabalho e de produtividade com os melhores, pelo menos ao nível do
continente africano;
• Quadros e técnicos, com brio profissional e, porque o ambiente de competição assim exige,
que se superam nos trabalhos técnicos e de gestão;
• Empresários que se preocupam com a organização do trabalho para o aumento permanente
de produtividade;
• Os dirigentes que se preocupam também com a componente soft do desenvolvimento e não
apenas com as infra-estruturas físicas.
• Este reforço de capacidade é efectuado num ambiente de competição, com maior abertura
para o recrutamento de quadros e técnicos estrangeiros, pois de outro modo o país não poderá
competir e os nossos técnicos e quadros terão referências medíocres.
O aumento de produtividade como factor essencial para o desenvolvimento exige que todo o
paradigma político, social e, incluindo, o quadro de valores prevalecente, seja profundamente
alterado, o que só é possível com envolvimento de todos os agentes da sociedade civil, do sector
privado e em particular do Estado.
238 Desafios para Moçambique 2010 Financiar o Desenvolvimento

NOTAS
1
Países como a Guiné Equatorial e outros produtores de petróleo, apresentam taxas elevadas de
crescimento do PIB, sem reflexo correspondente nos vários índices de desenvolvimento.
É questionável também tomar o crescimento do PIB como desenvolvimento, mas de qualquer
modo o crescimento do PIB é uma condição necessária para o desenvolvimento.
2
Embora em termos globais esta afirmação seja correcta, em termos de detalhes a realidade apresenta
algumas nuances, pois há despesas correntes financiadas por doadores e as despesas locais
de investimentos são financiadas com recursos locais.
Financiar o Desenvolvimento Desafios para Moçambique 2010 239

PARTE III
SOCIEDADE
DESAFIOS DE CIDADANIA,
EDUCAÇÃO E URBANIZAÇÃO

CONSTITUIÇÃO E REFORMA
DA JUSTIÇA
UM PROJECTO POR REALIZAR
João Carlos Trindade
A necessidade de introduzir reformas no sistema estatal de administração da justiça 1 é um imperativo
que há muito vem sendo reclamado, tanto ao nível interno, pelos cidadãos e pelas
organizações da sociedade civil 2 , como externo, pelas agências internacionais de desenvolvimento,
com o Banco Mundial e o FMI à cabeça. 3 E é também uma exigência decorrente da
revisão constitucional de 2004, que veio, nesta matéria, introduzir alguns princípios e regras
inovadores. 4
Apesar disso, o período que transcorreu desde a entrada em vigor da actual Constituição 5 foi
marcado por uma incompreensível lentidão e por hesitações comprometedoras 6 do Governo
e do Legislativo na aprovação das medidas que deveriam dar corpo a essas reformas.
É verdade que alguns diplomas importantes foram sendo aprovados, com especial relevo para
a nova Lei Orgânica do Ministério Público (Lei n.º 22/2007, de 1 de Agosto), a nova Lei de
Organização Judiciária (Lei n.º 24/2007, de 20 de Agosto), a Lei da Organização Tutelar de Menores
(Lei n.º 8/2008, de 15 de Julho) e a revisão pontual do Código de Processo Civil (operada,
primeiro, através do Decreto-Lei n.º 1/2005, de 27 de Dezembro, e, mais recentemente,
através da Lei n.º 1/2009, de 24 de Abril). Mas, como muito bem assinala Tomás Timbane
(2009: 4), a propósito da legislação processual civil, sem um plano de trabalho – que poderia
indicar os aspectos que justificam mudanças – e sem debate público entre os operadores judiciários,
não se pode falar em reforma integrada e coerente.
De ausência de um plano coerente e articulado, que contemplasse harmoniosamente as várias
vertentes do sistema, não pode ser acusado o trabalho de legística 7 levado a cabo pelo Centro
de Formação Jurídica e Judiciária (CFJJ) e pela Unidade Técnica de Reforma Legal (UTREL),
entre finais de 2003 e princípios de 2005, do qual resultou um conjunto de propostas de lei que
se propunham corporizar um novo modelo de organização e estruturação dos órgãos judiciais
e que se esperava estender progressivamente a outras áreas da administração da justiça. A maior
parte dessas propostas continua, por razões que se desconhecem, a aguardar a apreciação e o
pronunciamento dos órgãos de decisão política 8 , sendo hoje reduzidas as expectativas da sua
aprovação, ainda que com emendas ou correcções.
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010
243

Apesar da distância que nos separa do momento em que esse trabalho foi realizado e submetido
a quem de direito, acreditamos que mantém toda a sua actualidade e, por isso, continua
a merecer consideração como opção para o futuro. Vale, por isso, a pena conhecer os seus
traços fundamentais.
PREPARAÇÃO DA REFORMA:
PESQUISA, AUSCULTAÇÃO PÚBLICA, REDACÇÃO DOS PROJECTOS
O processo de elaboração de um pacote tão importante e tão ambicioso de propostas de lei que
reflectissem o melhor possível a realidade do país e, simultaneamente, definissem mecanismos
de mediação entre os diversos ordenamentos normativos legitimados pela população, exigiu
uma fase de investigação prévia, destinada à recolha de informação relevante, subdividida em
duas etapas: 1) uma de pesquisa no terreno e 2) outra de organização de painéis de discussão.
A primeira etapa envolveu o estudo sistemático dos tribunais judiciais, do Instituto de Patrocínio
e Assistência Jurídica, dos tribunais comunitários e de outras instâncias de resolução de
conflitos (autoridades tradicionais, AMETRAMO 9 , Grupos Dinamizadores, líderes comunitários,
líderes religiosos, ONG).
Pretendeu-se avaliar o desempenho efectivo destas instâncias, perceber os principais bloqueios de
funcionamento, as interacções que se estabelecem entre si e a potencialidade da sua acção na
promoção do acesso à justiça e ao direito. Para tal foram realizadas entrevistas e observações de
julgamentos ou de outras sessões de resolução de conflitos (no caso de algumas instâncias não estatais).
Nos tribunais judiciais procedeu-se à análise dos dados estatísticos disponíveis e à análise
da evolução do movimento processual. Procedeu-se, ainda, à caracterização dos processos findos
através da recolha de dados, com variáveis pré-definidas, de uma amostra de algumas centenas
de processos, que permitisse conhecer a natureza da litigação, dos litigantes principais e do modo
como estes acederam ao sistema judicial, bem como, ainda, a duração dos processos.
Dadas as limitações temporais e de recursos, o trabalho de campo não pôde estender-se a
todo o país. Optou-se, assim, pelo estudo intensivo dos tribunais judiciais e das outras instâncias
de resolução de litígios em três áreas geográficas: no distrito de Angoche e cidade de Nampula,
na província de Nampula; no distrito de Macossa, província de Manica; e na cidade de
Maputo, incluindo os bairros de Inhagóia, Xipamanine, Mafalala e Jorge Dimitrov (Benfica).
Os critérios de selecção destes locais passaram, desde logo, pela procura de diversidade
geográfica do país, o que se traduziu na escolha de uma região do litoral norte, uma do centro
interior e outra do sul. Além disso, características próprias de cada uma destas regiões, que
fazem delas contextos diferenciados, e de onde decorreu a expectativa de representarem realidades
distintas no que diz respeito à administração da justiça, foram também relevantes na
sua escolha.
244 Desafios para Moçambique 2010 Constituição e Reforma da Justiça

A segunda etapa decorreu nos meses de Outubro e Novembro de 2004 e teve como objectivo enfatizar
a participação dos operadores judiciais, dos representantes comunitários ou das organizações
da sociedade civil. Compreendeu um conjunto de 11 painéis de discussão, distribuídos pelas
cidades de Maputo, Matola, Nampula, Beira e Inhambane, com participantes de todas as províncias.
Nesses painéis estiveram presentes magistrados judiciais e do Ministério Público, advogados, oficiais
de justiça, membros do IPAJ 10 , representantes de organizações da sociedade civil, representantes
de organizações religiosas, juízes de tribunais comunitários, autoridades tradicionais
e membros da AMETRAMO.
A discussão nos painéis centrou-se em três grandes questões: organização dos tribunais judiciais;
relação entre os tribunais judiciais e os tribunais comunitários; e mecanismos de acesso à justiça
e ao direito ao dispor dos cidadãos. Do debate resultou um conjunto de ideias relevantes
para a reforma, das quais destacamos as seguintes:
• a divisão judiciária não tem necessariamente que coincidir com a divisão administrativa,
podendo ser construída uma rede judiciária diferenciada, em função dos contextos de cada
província ou distrito;
• devem ser alargadas as competências dos tribunais distritais, de modo a permitir uma equilibrada
distribuição dos processos nos diferentes escalões de tribunais;
• o Tribunal Supremo deve, passo a passo, transformar-se numa instância essencialmente de
recurso sobre as questões de direito;
• de modo a cumprir a Constituição e a tornar mais céleres as decisões dos recursos dos tribunais
judiciais de província, deve ser criada uma instância intermédia (adequada) entre os
tribunais judiciais de província e o Tribunal Supremo, atendendo à disponibilidade de recursos
humanos e financeiros;
• deve ser instituído um sistema de administração dos tribunais, autónomo e eficiente, que
permita o afastamento progressivo dos juízes das tarefas de gestão, permitindo, deste modo,
aumentar a produtividade do sistema;
• os tribunais comunitários devem ser integrados no sistema de administração da justiça, articulando-se
de forma estreita com os tribunais judiciais; seguindo a experiência histórica do
país e tendo em conta o actual contexto político, os juízes dos tribunais comunitários devem
ser legitimados por mecanismos de eleição;
• os tribunais comunitários devem decidir de acordo com a equidade, o bom senso, os usos e
costumes, com respeito pela Constituição da República;
• o acesso à justiça e ao direito deve ser assegurado pelo Estado, em articulação com as organizações
da sociedade civil.
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010 245

Na redacção das antepropostas de lei acolheram-se, naturalmente, estas e outras ideias, como
adiante se verá.
CONTEÚDO DA REFORMA
O conjunto de propostas legislativas que se destinava a consubstanciar a almejada reforma da justiça
teve como pontos permanentes de referência os princípios e regras constitucionais atrás
referidos e levou, naturalmente, em consideração as críticas e os comentários recebidos das
várias entidades auscultadas. Também as orientações do Plano Estratégico Integrado do sector
da Justiça e dos restantes instrumentos de planificação adoptados pelo Governo, bem como os
resultados da investigação e os estudos de direito comparado – principalmente com países da
região 11 – nas áreas da justiça comunitária e do acesso à justiça e ao direito, foram tidos em conta.
Após ponderar as várias soluções de técnica legislativa, optou-se por elaborar um Anteprojecto
de Lei de Bases do Sistema de Administração da Justiça – no qual se consagram os princípios gerais
e as bases fundamentais de um sistema de justiça plural e integrado, que aproveite as potencialidades
normativas e de solução de litígios existentes na sociedade moçambicana –, completado
pelos anteprojectos de Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, de Lei Orgânica dos Tribunais
Comunitários e de Lei do Acesso à Justiça e ao Direito.
As inovações propostas podem agrupar-se em cinco grandes áreas:
a) a construção de um novo modelo de institucionalização dos tribunais comunitários, decorrente
do reconhecimento constitucional do pluralismo jurídico;
b) o estabelecimento de um novo modelo de organização e de repartição de competências dos
tribunais judiciais;
c) a criação de um sistema público de acesso à justiça e ao direito, em articulação com as instâncias
de justiça não oficiais e em cooperação com associações de profissionais do direito
e de promoção e defesa dos direitos humanos;
d) o reforço da capacidade de direcção e de gestão dos tribunais judiciais; e
e) a criação de um sistema de controlo do funcionamento, da qualidade do sistema de justiça
e da avaliação do desempenho dos tribunais.
Consideremos detalhadamente cada uma dessas áreas.
a) A construção de um novo modelo de institucionalização dos tribunais comunitários,
decorrente do reconhecimento constitucional do pluralismo jurídico
O projecto de reforma inspira-se, como foi dito, no princípio constitucional do reconhecimento
do pluralismo jurídico. A opção pelos tribunais comunitários como tribunais de base do sistema
de justiça significa a escolha de uma solução emergente da sociedade moçambicana, na qual
246 Desafios para Moçambique 2010 Constituição e Reforma da Justiça

conflui uma boa articulação entre as formas de justiça da comunidade e os tribunais judiciais.
Por isso, é reafirmada a centralidade dos tribunais comunitários para a promoção do acesso à
justiça e ao direito e da igualdade de género; para a dinamização e consolidação de uma justiça
de proximidade; para a prevenção dos conflitos e o reforço da estabilidade social; e para a
valorização das normas, regras, usos, costumes e demais valores sociais e culturais existentes na
sociedade moçambicana, nos limites da Constituição. Os tribunais comunitários constituem,
assim, a base do sistema integrado de justiça, articulando-se com os tribunais judiciais e demais
órgãos do sistema judiciário.
De acordo com dados oficiais constantes do Relatório ao X Conselho Coordenador do Ministério
da Justiça 12 , em 2004 haviam sido inventariados no país 1653 tribunais comunitários – dos
quais 254 (cerca de 15%) instalados no período de 2000 a 2004 –, com cerca de 8265 juízes. Nos
distritos abrangidos pela pesquisa realizada no âmbito dos trabalhos preparatórios, foi observada
uma procura significativa destas instâncias para resolução, entre outros, de casos de família
(em particular, conflitos entre casais constituídos segundo as normas tradicionais ou em união
de facto, bem como relativos ao exercício do poder paternal), pequenas disputas entre vizinhos,
dívidas de pequena monta, conflitos que envolviam acusações de feitiçaria e disputas em torno
da habitação. Embora os tribunais comunitários respondam a esta procura, em regra, procurando,
em primeiro lugar, reconciliar as partes, enfrentam um conjunto de dificuldades que tendem
a colocar em causa a sua actividade ou a afectar o bom desempenho. A inexistência de
regulamentação da Lei n.º 4/92, de 6 de Maio 13 traduziu-se na falta de apoio a estes tribunais,
quer em termos materiais, quer em termos de formação dos respectivos juízes. Traduziu-se,
ainda, numa difícil comunicação entre estes e os tribunais judiciais, impedindo as partes de procurarem
outra solução para os problemas, no caso de considerarem injusta a decisão do tribunal
comunitário.
Foi igualmente observado que uma parte significativa dos tribunais comunitários tem vindo
a fechar ou funciona com um número reduzido de juízes, alguns deles nomeados segundo critérios
definidos localmente. Comprovou-se a existência de más instalações, falta de material
e falta de apoio dos tribunais judiciais, quando solicitados. Os juízes dos tribunais comunitários
reclamam ainda por orientação e formação para desempenhar o seu trabalho, na ausência
das quais buscam, com frequência, as regras, que só vagamente conhecem, dos tribunais
judiciais.
Esta situação conduz, na prática, a que alguns tribunais comunitários não cumpram a função
essencial para que foram criados – ou seja, promover eficazmente o acesso à justiça e ao direito –
dependendo o desempenho de cada tribunal sobretudo do perfil dos respectivos juízes e do
contexto em que funciona. Foi nas situações em que os tribunais comunitários se articulam com
o judiciário que se observaram as melhores práticas de respeito pelos direitos constitucionais.
É o caso de alguns dos tribunais comunitários do distrito de Angoche.
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010 247

A proposta apresentada procura responder a estes problemas, estimulando as potencialidades
dos tribunais comunitários e procurando garantir o respeito pela Constituição. É nesse sentido
que os projectos de Lei de Bases do Sistema de Administração da Justiça e de Lei Orgânica
dos Tribunais Comunitários promovem a articulação entre estes e os tribunais judiciais, facilitam
a aproximação cultural dos tribunais judiciais à população e a possibilidade de recurso
das decisões dos tribunais comunitários para os tribunais judiciais; estabelecem um método
democrático de eleição dos juízes, incluindo a garantia de representação das mulheres; delimitam
o tipo de casos que os juízes terão competência para resolver, o conjunto de sanções
que podem aplicar, as taxas que podem cobrar; estabelecem os Conselhos Provinciais Coordenadores
das Justiças Comunitárias, com a função primordial de assegurar a interacção
entre a justiça judicial e a comunitária 14 ; e prevê a formação dos juízes pelo Centro de Formação
Jurídica e Judiciária.
Deste modo, a proposta consagra um princípio de proximidade e acessibilidade da justiça, de
modo a que, territorial, social e culturalmente, se encontre próxima dos cidadãos. Como corolário
deste princípio, os tribunais comunitários são consagrados como órgãos de base do sistema
de justiça, deixando de ser jurisdição voluntária e passando a ser jurisdição obrigatória.
Nos termos do respectivo anteprojecto de Lei Orgânica, estes tribunais terão competência para
todo o tipo de conflitos, à excepção daqueles em que estejam em causa princípios e normas
constitucionais ou de contencioso administrativo, ou cujo valor da causa seja duas vezes o salário
mínimo nacional, digam respeito à capacidade das pessoas, à validade ou interpretação de
testamento, à adopção e à dissolução de casamento civil ou, ainda, em matéria criminal, relativamente
a crimes de natureza pública ou sempre que o pedido de indemnização cível exceda
duas vezes o salário mínimo nacional.
Das decisões proferidas pelos tribunais comunitários caberá sempre recurso para o tribunal judicial
de distrito competente, e o recurso poderá ser interposto oralmente ou por escrito pelos
interessados, sem necessidade de patrocínio jurídico. O julgamento destes recursos está sujeito
aos mesmos critérios de equidade, bom senso e justa composição dos litígios, sendo vedado ao
juiz decidir de acordo com critérios de legalidade.
Os juízes dos tribunais comunitários terão de ter idade superior a 35 anos. A qualidade de representante
ou funcionário de qualquer partido político, de representante de autarquias ou de
órgãos locais do Estado, de advogado, técnico jurídico ou profissional integrado no sistema de
acesso à justiça e ao direito, de juiz de direito ou magistrado do Ministério Público, é incompatível
com o exercício da função de juiz de um tribunal comunitário.
De modo a assegurar continuamente a legitimidade dos juízes, estes serão eleitos por períodos
de cinco anos, por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos moçambicanos eleitores
recenseados na circunscrição territorial do respectivo tribunal. Os juízes apenas poderão exercer
dois mandatos consecutivos.
248 Desafios para Moçambique 2010 Constituição e Reforma da Justiça

Tratando-se de eleições para instituições de administração da justiça, o anteprojecto de Lei
Orgânica prevê regras eleitorais específicas, promovendo a autogestão do sistema e assegurando
a imparcialidade e a transparência do processo. Este será organizado e supervisionado
pelos conselhos provinciais coordenadores das justiças comunitárias, que podem solicitar a colaboração
das demais instituições administrativas e do Estado. Será, assim, da responsabilidade
dos Conselhos Provinciais Coordenadores das Justiças Comunitárias, nomeadamente, a convocação
das eleições, a apreciação das candidaturas, a constituição das mesas de assembleias
de voto, o controle do processo eleitoral e a validação dos resultados das eleições. De forma a
facilitar a gestão do processo eleitoral e a sua eficiência, os Conselhos Provinciais Coordenadores
das Justiças Comunitárias poderão constituir comissões eleitorais distritais, que funcionarão sob
a sua direcção.
A justiça comunitária será tendencialmente gratuita, devendo o orçamento anual dos tribunais
judiciais de província incluir uma verba destinada aos tribunais comunitários situados na sua
área de jurisdição, para financiamento dos recursos humanos e das despesas materiais correntes,
à excepção das despesas com edifícios, equipamento e demais recursos materiais, que serão
da responsabilidade dos governos provinciais.
b) O estabelecimento de um novo modelo de organização e de repartição de competências dos
tribunais judiciais
Para responder à dimensão do território, à distribuição da população, dos recursos e das necessidades,
foi consensual entre todos os operadores judiciários e as pessoas auscultadas durante
a realização dos painéis de discussão, que o princípio actualmente em vigor da coincidência
entre a divisão judicial e a divisão administrativa deveria ser afastado 15 . Deveria prever-se a possibilidade
de existir tribunais distritais com competência territorial em mais do que um distrito,
ou distritos com mais do que um tribunal judicial distrital. Também em cada província poderia
ser instalado mais do que um tribunal judicial de província, se o volume e a natureza dos
processos o justificassem.
O anteprojecto da Lei de Bases, tendo em vista melhorar o desempenho dos tribunais, diminuir
a morosidade e promover a qualidade da justiça, consagra o princípio da especialização dos
tribunais judiciais a todos os níveis, ou seja, nos tribunais judiciais de distrito, nos tribunais judiciais
de província e no Tribunal Supremo, podendo, assim, ser criadas secções de competência
genérica ou especializada, quando tal se justificar, face à natureza e volume dos litígios que
demandem tutela judicial.
Ao Tribunal Supremo, a proposta de reforma pretendeu reservar, em termos jurisdicionais, progressivamente
o conhecimento exclusivo de matéria de direito. Só seria ali conhecida matéria
de facto quando actuasse como tribunal de primeira instância ou quando julgasse, em via de
recurso, decisões proferidas pelos tribunais judiciais de província.
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010 249

Esta proposta veio na lógica da resolução, a médio prazo, do problema da excessiva pendência
e morosidade processual que bloqueia o actual funcionamento deste tribunal superior.
Em obediência à Constituição da República e com o mesmo objectivo de desbloquear o Tribunal
Supremo do excesso de processos pendentes, e tendo ainda em conta a realidade e os recursos
existentes, previa-se, no anteprojecto de Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, a criação
de uma secção de recurso nos tribunais judiciais de província, como instância intermédia antes
do Tribunal Supremo. Essa secção de recurso teria competência para julgar, em matéria de
facto e de direito, os recursos das decisões proferidas pelos tribunais judiciais de distrito, nos termos
da lei do processo; conheceria dos conflitos de competência entre os tribunais judiciais de
distrito, se a matéria do conflito respeitasse à especialização de mais de uma secção; julgaria os
recursos das decisões proferidas, em primeira instância, pelos próprios tribunais judiciais de
província, e, no caso dos processos-crime, quando a pena aplicada, em concreto, fosse uma
pena não privativa da liberdade ou não fosse superior 8 anos de prisão; julgaria ainda os recursos
das decisões proferidas pelos tribunais arbitrais.
A secção de recurso funcionaria com três juízes de direito efectivos dessa secção e, quando não
existissem em número suficiente, com outros juízes de direito do tribunal judicial de província
que não tivessem participado na decisão recorrida ou, ainda, com recurso a juízes de direito do
tribunal judicial de província mais próximo.
Os anteprojectos de Lei de Bases e de Lei Orgânica, em obediência ao princípio fundamental
da proximidade dos tribunais judiciais aos cidadãos, e na esteira das orientações estratégicas para
o desenvolvimento do país, reforçaram a importância dos tribunais judiciais de distrito, alargando-lhes
as competências. Assim, intervindo como tribunais de 2.ª instância, os tribunais distritais
julgariam os recursos interpostos das decisões proferidas pelos tribunais comunitários;
funcionando como tribunais de 1.ª instância classificar-se-iam em tribunais de 1.ª ou de 2.ª classe,
consoante o limite das respectivas competências: a primeira categoria julgaria as questões respeitantes
às relações de família, os processos jurisdicionais de menores e as acções cíveis cujo
valor não excedesse cem vezes o salário mínimo nacional, bem como todas as demais cujo conhecimento
não pertencesse a outros tribunais e, ainda, as infracções cujo conhecimento não
fosse atribuído a outros tribunais e a que correspondesse pena não superior a 16 anos de prisão
maior; a segunda categoria seria chamada a julgar as acções cíveis cujo valor não excedesse cinquenta
vezes o salário mínimo nacional e para as quais não fossem competentes outros tribunais,
bem como as infracções puníveis com pena não superior a 8 anos de prisão maior e cujo conhecimento
não fosse atribuído a outros tribunais.
Os tribunais judiciais de distrito teriam, ainda, como já anteriormente referido, um importantíssimo
papel na articulação permanente entre a justiça judicial e a justiça comunitária. 16
250 Desafios para Moçambique 2010 Constituição e Reforma da Justiça

c) A criação de um sistema público de acesso à justiça e ao direito, em articulação com as instâncias
de justiça não oficiais e em cooperação com associações de profissionais do direito
e de promoção e defesa dos direitos humanos
Nos anteprojectos de lei que integram o pacote da proposta de reforma é desenvolvido e concretizado
o princípio de que todos os cidadãos têm acesso à justiça e ao direito para defesa dos
seus direitos e interesses legítimos. Esse direito abrange a informação e a consulta jurídica, o
patrocínio judiciário e o acompanhamento por advogado ou por qualquer outra pessoa de
confiança perante as autoridades e entidades públicas.
O sistema de acesso à justiça e ao direito que se propõe aponta para a substituição do actual
modelo do Instituto de Patrocínio e Assistência Jurídica – que já se revelou ineficiente e insustentável
– tendo em vista a promoção das condições que permitam que a ninguém seja impedido
ou dificultado, em consequência das condições sociais e culturais, ou por insuficiência de
meios económicos, o acesso ao direito e às instâncias de justiça.
Pretende-se que a nova estrutura a criar – o Instituto Público de Acesso à Justiça e ao Direito
(IPAJUD) – não se limite a prestar assistência e patrocínio jurídico directamente aos cidadãos
carenciados, mas que tenha uma importantíssima função reguladora e de coordenação, devendo,
por isso, operar em articulação com os tribunais, o Ministério Público, a Ordem dos Advogados
e outras entidades públicas, e estabelecer protocolos de cooperação com associações cívicas e
organizações não governamentais de promoção e defesa dos direitos humanos e de cidadania.
Um dos principais instrumentos através dos quais essa cooperação se estabelecerá, se o projecto
for adoptado, é a criação dos Centros de Acesso à Justiça (CAJ), destinados a prestar informação,
consulta e patrocínio jurídico às pessoas que necessitem de tal apoio.
Os serviços a prestar pelos CAJ são todos aqueles que se relacionam com o conhecimento dos
direitos e deveres dos cidadãos e outras pessoas jurídicas e com o exercício efectivo desses mesmos
direitos e deveres. Assim, a informação jurídica em geral, o atendimento para prestar informação
e promover o exercício dos direitos, o encaminhamento dos cidadãos para a instância
ou entidade competente para conhecer da sua pretensão, a assistência jurídica – incluindo a consulta,
o patrocínio jurídico e judiciário e a defesa pública – e o requerimento para dispensa,
redução ou diferimento do pagamento de preparos, custas e outras taxas de justiça em qualquer
tribunal, são alguns dos serviços e prestações a disponibilizar.
Beneficiários do sistema serão todas as pessoas singulares, residentes em Moçambique, que, em
razão das condições sociais, culturais ou económicas, tenham dificuldades de conhecer e defender
os seus direitos e de aceder às instâncias de justiça e, bem assim, as associações sem fins
lucrativos em situação de insuficiência de meios económicos e as entidades que, nos termos da
Constituição e da lei, têm legitimidade para intentar acções para a defesa de direitos colectivos
ou difusos (nos termos do art. 81 da Constituição).
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010 251

d) O reforço da capacidade de direcção e de gestão dos tribunais judiciais
De modo a melhorar a eficiência dos tribunais é necessário reforçar a sua capacidade de administração
e gestão. Nos termos da proposta formulada, isso será conseguido progressivamente
através da criação da figura do gestor judicial junto do presidente do tribunal judicial de província
para o assessorar na gestão do tribunal a que preside e dos tribunais judiciais de distrito
e comunitários sob sua jurisdição. 17
De entre as competências que lhe são atribuídas no anteprojecto de Lei Orgânica dos Tribunais
Judiciais contam-se as de executar os planos de actividades definidos centralmente para os
tribunais judiciais de província e de distrito; dirigir e supervisionar a execução dos orçamentos;
dirigir e supervisionar os serviços administrativos e os recursos humanos dos tribunais; providenciar
a elaboração das propostas de orçamento; supervisionar a recolha, sistematização e
envio ao Departamento de Estatística Judicial do Tribunal Supremo, da informação estatística
relativa à actividade judicial.
e) A criação de um sistema de controlo do funcionamento, da qualidade do sistema de justiça
e da avaliação do desempenho dos tribunais
O controlo do funcionamento e da qualidade da administração da justiça compete aos órgãos
de direcção e gestão dos tribunais e de gestão e disciplina dos juízes. Nos termos avançados pelo
anteprojecto da Lei de Bases do Sistema de Administração da Justiça, o Governo deverá mandar
estudar e elaborar uma adequada grelha de padrões de qualidade a que deve obedecer o sistema
de administração da justiça, devendo a mesma ser aprovada mediante Decreto-Lei.
Propõe-se igualmente a criação de um Observatório da Justiça com a função de preparar a
entrada em vigor da reforma e de monitorar e avaliar o grau de realização dos objectivos e de
concretização das medidas estabelecidas nos diplomas que a integram.
Uma medida interessante e inovadora que, a nosso ver, se justificaria adoptar e estender a outros
projectos de reforma com a mesma dimensão e amplitude, é a da criação de uma Comissão
mista de acompanhamento, com a função de preparar a entrada em vigor da reforma e de
monitorar e avaliar o grau de realização dos objectivos e de concretização das medidas estabelecidas
na Lei de Bases. Na proposta apresentada, essa Comissão deveria incluir representantes
de instituições com funções de controlo específico do funcionamento e qualidade do
sistema de administração da justiça e do Centro de Formação Jurídica e Judiciária, dadas as
atribuições a este cometidas no âmbito da formação, da pesquisa e da produção de estudos
legislativos e de direito comparado na área da justiça.
Para garantir o sucesso da reforma e cumprir os compromissos nela assumidos, propôs-se igualmente
que a execução e implementação da Lei de Bases do Sistema de Administração da Justiça
fossem calendarizadas em três fases: i) uma de preparação e início da reforma; ii) outra de
execução e acompanhamento; e iii) outra, ainda, de avaliação e homologação.
252 Desafios para Moçambique 2010 Constituição e Reforma da Justiça

CONCLUSÃO
Todos os projectos de revisão legislativa a que se fez referência foram remetidos, através da UTREL,
ao Conselho de Ministros no final da legislatura 1999-2004 e princípio da legislatura 2004-2009.
À excepção da anteproposta de Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, desconhece-se se terão sido
encaminhados à Assembleia da República, para apreciação e aprovação. Não se sabe, mesmo, se
ainda virão a ser considerados ou se, simplesmente, serão descartados em definitivo.
Como quer que seja, estamos em crer que, não sendo perfeita (nenhuma reforma estrutural o
consegue ser, tendo em conta as limitações próprias de um país periférico, sofrendo de enormes
carências e sujeito a uma pressão brutal do processo de globalização), a proposta de reforma
que aqui se pretendeu sintetizar responde, em termos gerais, com as soluções que adianta
e as opções que sugere, não apenas às grandes linhas de orientação política do Governo, mas,
mais do que isso, às necessidades reais de um sistema de justiça que se pretende “legitimado,
democrático, ao serviço da cidadania e que reflicta a diversidade cultural moçambicana, nos termos
da Constituição”.
NOTAS
1
Emprega-se aqui a noção de sistema decorrente da teoria clássica, que Nikklas Luhmann
haveria de desenvolver na sua vasta obra: um sistema é um conjunto de elementos que mantêm
especiais relações entre si e concorrem para um fim determinado, de tal modo que as
propriedades e o comportamento do todo não resultam da mera soma das propriedades e do
comportamento das partes (Ignacio, 1990: 153). No caso concreto, os elementos do sistema
de administração da justiça comum, que é o que nos interessa analisar, seriam a Polícia, o
Ministério Público, os tribunais, os advogados, os funcionários judiciais, os serviços prisionais
e, em geral, todos os recursos institucionais que concorrem para o exercício daquela função.
2
Só para referir os pronunciamentos mais recentes, tenham-se em vista as diversas intervenções
no âmbito da Conferência Nacional sobre Criminalidade e Sociedade: o respeito pela vida
humana, organizada pelo Ministério da Justiça, que decorreu em Maputo de 12 a 13 de Março
de 2009.
3
Parte integrante do seu receituário para um desenvolvimento sustentável, o Banco Mundial
considera a reforma dos sistemas judiciários como uma “pré-condição necessária para atrair
novos investimentos” (Dakolias e Said, 1999: 1).
4
Sobre a distinção entre princípios, regras e normas, veja-se Canotilho (1992:172). Para os
propósitos deste texto, dentre os princípios e regras da Constituição que, de forma mais
directa, incidem sobre a conformação estrutural do Judiciário, destacam-se os artigos 4
(pluralismo jurídico), 118 (autoridade tradicional) e 212, n.º 3 (articulação entre os tribunais
e as demais instâncias de composição de interesses e de resolução de conflitos).
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010 253

5
Período que corresponde, grosso modo, ao da legislatura cujo mandato chega ao fim em Outubro
de 2009, pois a Constituição vigora desde o dia imediato ao da proclamação dos resultados das
Eleições Gerais de 2004 (cfr. artigo 306), ou seja, desde 20 de Janeiro de 2005.
6
Um exemplo vivo da hesitação do Governo é o da reforma da Polícia de Investigação
Criminal, referido pelo Bastonário da Ordem dos Advogados no seu discurso na sessão solene
de abertura do Ano Judicial de 2009 (pode ver-se em http://www.ordemadvogadosmoz.org/
Docs/bastonario/anojudicial2009.pdf).
7
Na definição de Assunção Cristas (2006: 78), a legística é o “ramo do saber que visa estudar os
modos de concepção e de redacção dos actos normativos”.
8
Vejam-se em http://www.utrel.gov.mz/IndexAssunto.htm as antepropostas de Lei de Bases do
Sistema de Administração da Justiça e de Lei Orgânica dos Tribunais Comunitários e as
respectivas Exposições de Motivos. A estas acrescem as antepropostas de Lei Orgânica dos
Tribunais Judiciais – que, com mutilações e alterações significativas, veio dar origem à Lei da
Organização Judiciária (24/2007, de 20 de Agosto) – e de Lei do Acesso à Justiça e ao Direito.
9
Associação dos Médicos Tradicionais de Moçambique.
10
Instituto de Patrocínio e Assistência Jurídica.
11
Particularmente estudadas foram as experiências da África do Sul, do Quénia, do Uganda, da
Namíbia e de Cabo Verde, e as conclusões da conferência intitulada “Citizens and
Constitutionalism in East Africa”, realizada em Arusha (Tanzânia) em Julho de 2000.
12
Ver Ministério da Justiça ( 2004).
13
A lei que instituiu os tribunais comunitários, em substituição dos tribunais populares de base,
previstos na organização judiciária de 1978.
14
De acordo com o anteprojecto da Lei de Bases do Sistema de Administração da Justiça, os
Conselhos Provinciais Coordenadores das Justiças Comunitárias terão competência para propor
a criação de tribunais comunitários, participar na avaliação do respectivo desempenho, exercer
acção disciplinar sobre os juízes e demais pessoal dos mesmos tribunais, fiscalizar a sua actividade
e propor a realização de acções de formação para os juízes e demais pessoal. Presididos pelo
juiz-presidente do Tribunal Judicial de Província em cuja área estão implantados, integram, na
respectiva composição, um procurador da República designado pelo Conselho Superior da
Magistratura do MP, dois juízes de tribunais judiciais de distrito designados pelo Conselho
Superior da Magistratura Judicial, um representante do serviço público de assistência jurídica, oito
representantes dos tribunais comunitários, eleitos pelos seus pares, com mandatos de dois anos;
e três representantes das autoridades comunitárias, eleitos pelos seus pares, com mandatos da
mesma duração.
15
Adoptando solução diversa, a Lei n.º 24/2007, de 20 de Agosto, haveria de manter o princípio
da divisão judicial com a divisão administrativa do país (artigo 25, n.º 2), embora
contraditoriamente estabeleça que “a divisão judicial (…) é determinada por critérios que
254 Desafios para Moçambique 2010 Constituição e Reforma da Justiça

atendam ao número de habitantes, ao volume e à natureza da procura de tutela judicial, à
proximidade da justiça ao cidadão e às necessidades do sistema de administração da justiça”
(n.º 1 do mesmo preceito).
16
À excepção do reforço das competências dos tribunais judiciais de distrito, todas as restantes
soluções propostas foram descartadas pelo legislador na aprovação da Lei n.º 24/2007, que
acabou introduzindo um novo escalão de tribunais – os Tribunais Superiores de Recurso.
Volvidos mais de dois anos depois da entrada em vigor da lei, nenhum dos três Tribunais
Superiores de Recurso previstos entrou em funcionamento, não obstante se ter estabelecido o
prazo de um ano, após a publicação da mesma, para o fazer (artigo 114, n.º 3).
17
Na Lei n.º 24/2007 adoptou-se uma solução semelhante, com a criação dos administradores
judiciais, já em funcionamento em todos os tribunais provinciais.
REFERÊNCIAS
Canotilho, J. J. Gomes 1992, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra.
Conselho de Ministros 2005, Programa Quinquenal do Governo 2005-2009, Imprensa
Nacional, Maputo.
Cristas, A. 2006, “Legística ou a arte de bem fazer leis”, em Revista CEJ, Brasília, n.º 33,
Abril/Junho, pp. 78-82.
Dakolias, M. e Said, J. 1999, Judicial Reform: a process of change through pilot courts, World
Bank, Washington.
Ignacio, I. 1990, “Los conceptos fundamentales: sistema, entorno y mundo”, in La Sociedad sin
Hombres: Niklas Luhmann o la Teoria como escándalo, Anthropos, Barcelona, pp. 153-163.
Ministério da Justiça 2004, Relatório do X Conselho Coordenador, Tete, 13 a 15 de Julho.
Santos, B.S., Trindade, J.C. Dir. 2003, Conflito e Transformação Social: uma paisagem das justiças em
Moçambique, 2 vols., Afrontamento, Porto.
Timbane, T.L. 2009, Processo Civil de Moçambique: uma reforma necessária e urgente, “Verbo
Jurídico”, em
http://www.verbojuridico.com/doutrina/2009/timbane_processocivilmocambique.pdf
Constituição e Reforma da Justiça Desafios para Moçambique 2010 255

OS DESAFIOS DA LEITURA
Miguel Buendía
INTRODUÇÃO
A razão de ser do sistema educativo e, particularmente da escola, é criar condições para que os
alunos desenvolvam as capacidades e aprendam conteúdos relevantes que lhes permitam compreender
a realidade natural e social e, assim, poder participar conscientemente nas relações sociais,
políticas e culturais como condição fundamental para o exercício da cidadania na
construção de uma sociedade democrática e inclusiva.
Este artigo pretende reflectir sobre o desempenho da leitura e escrita demonstrado por crianças
e adultos, destacando os problemas e desafios que as instituições educativas enfrentam no
processo de ensino e aprendizagem dessas competências básicas.
O ensino da leitura e da escrita é um dos maiores desafios que o sistema educativo e a sociedade
moçambicana enfrentam, uma vez que o alcance de outras competências que habilitem, tanto
os adultos como as crianças, a ser cidadãos com reais possibilidades de aceder ao conhecimento,
continuar aprendendo ao longo da sua vida e participar activa e conscientemente na sociedade,
depende da aprendizagem efectiva da escrita e leitura.
Muitos pesquisadores sociais, políticos, educadores de diferentes tendências e outros, consideram
a alfabetização, isto é, a competência na leitura e escrita, um dos pilares do desenvolvimento
social e económico. Desde a Antiguidade até o Renascimento, a Reforma Protestante e o Século
das Luzes, a língua escrita esteve ligada ao progresso, à ordem, à transformação e ao controle.
Ao longo do século XX, a competência de ler e escrever passou a ser considerada base e requisito
para a consolidação da democracia, da estabilidade e crescimento económico, para
a harmonia social e, mais recentemente, para a competitividade nos mercados mundiais.
A escola surge nesse contexto como a instituição social responsável pela educação de novos “leitores
e escritores”, que uma vez alfabetizados, estão aptos a desenvolver as capacidades básicas
e necessárias para se tornarem força de trabalho qualificada e aceder à capacitação profissional
e, eventualmente, ingressar no mercado de trabalho. Saber ler e escrever é assim considerado
um pré-requisito e competência necessária para se atingir o desenvolvimento económico,
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010
257

social e político de qualquer sociedade. A partir desses pressupostos, alguns investigadores
salientam a grande divisão ou barreira social que separa os que sabem ler e escrever dos que
não sabem e, ainda, distinguem as sociedades letradas das sociedades não letradas.
Ninguém pode negar que o acesso dos indivíduos ao conhecimento de qualquer natureza e a
sua participação cultural, social e política dependem, em grande parte, da sua competência em
literacia 1 , fazendo desta habilidade uma das aprendizagens fundamentais. Se a leitura é um
conhecimento tão valioso, não podemos ficar passivos diante de um quadro comprometedor
no que diz respeito ao desempenho, de um número significativo de alunos, em relação à leitura
e à escrita. Esta situação requer uma profunda reflexão sobre a responsabilidade de todos,
principalmente, do Ministério de Educação e Cultura e daqueles que estão directamente envolvidos
na tarefa de ensinar a ler e escrever. Professores, educadores de adultos e outros agentes
do sistema educativo devem reflectir com profundidade sobre a prática educativa, repensar o
seu papel, as metodologias de ensino, a didáctica, a prática pedagógica em prol do desenvolvimento
de processos de aprendizagens mais efectivos, particularmente, em relação à leitura
e escrita.
Também a nossa sociedade não pode ficar alheia e indiferente a esta situação, devendo colaborar
e participar em iniciativas e programas que visem a sua superação. Sem retirar ao sistema
educativo e à escola esta função e responsabilidade pelo ensino e desenvolvimento dessas competências,
alicer ces imprescindíveis da aquisição ou construção de todo conhecimento, as famílias
e as diferentes organizações da sociedade têm um importante papel para que todos os
cidadãos atinjam níveis desejáveis nas competências de leitura e escrita, muito necessárias para
a sua inserção e participação sociocultural, e básicas para despertar e desenvolver o interesse e
gosto pela leitura e pela escrita.
Neste contexto, afirmar que “a educação é tarefa de todos nós” ganha a sua actualidade e pertinên
cia. Porém, é no poder público que reside a maior responsabilidade para garantir as condições
que melhorem a qualidade do processo de ensino-aprendizagem e pela definição de políticas
educativas e culturais que assegurem a todos os cidadãos a oportunidade efectiva de desenvolver
a competência de leitura e escrita. É, ainda, responsabilidade do poder público a definição
de políticas e estratégias que assegurem a democratização do acesso à leitura através da
promoção do livro, da ampliação das bibliotecas existentes e criação de novas, dotando-as
com acervos literários relevantes e equipando-as com os recursos que as novas tecnologias de
informação possibilitam. Esta responsabilidade do poder público deve ser completada com
iniciativas das diferentes organizações da sociedade que visem a generalização do acesso à
cultura letrada.
258 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

A COMPETÊNCIA DA LEITURA E ESCRITA:
A SUA APRENDIZAGEM E DESENVOLVIMENTO
A Declaração Mundial sobre Educação para Todos, de Jomtien (1990) preconiza como direito
de todos, crianças e adultos, a satisfação das “necessidades básicas de aprendizagem”, cuja
amplitude e maneira de satisfazê-las variam com o tempo e dependem do contexto sociocultural
e económico de cada sociedade. Essas necessidades
(…) compreendem tanto os instrumentos essenciais para a aprendizagem (como a leitura e a escrita,
a expressão oral, o cálculo, a solução de problemas) quanto os conteúdos básicos da aprendizagem
(como conhecimentos, habilidades, valores e atitudes), necessários para que os seres humanos
possam sobreviver, desenvolver plenamente suas potencialidades, viver e trabalhar com dignidade,
participar plenamente do desenvolvimento, melhorar a qualidade de vida, tomar decisões fundamentadas
e continuar aprendendo. 2
Entre as necessidades básicas de aprendizagem destaca-se a da leitura e escrita, porque é uma
competência básica e imprescindível para a formação do pensamento e espírito crítico do indivíduo,
para se ter acesso a outros conhecimentos e continuar aprendendo ao longo da vida.
Se esta competência não for devidamente adquirida e desenvolvida a partir dos primeiros anos
de escolaridade, os alunos irão enfrentar sérios problemas, muitas vezes, insanáveis, para progredir
nos diferentes níveis de ensino e/ou na sua vida profissional, porque muitas das habilidades
requeridas pelo mundo do trabalho pressupõem um certo domínio desta competência.
O fracasso escolar, um fenómeno social complexo, porque são muitos os factores que o provocam,
tem, sem dúvida, uma relação directa com a aprendizagem inadequada da leitura e da
escrita. Aqueles indivíduos com dificuldades de leitura dificilmente desenvolverão o gosto por
ela, porque, sem o domínio dessa competência, o acto de ler torna -se uma tarefa penosa, não
atractiva. Nestas condições, logicamente, ficam muito limitadas as possibilidades de desenvolvimento
intelectual e cultural, pré-requisito para a participação consciente nas sociedades do
nosso tempo. Ter a capacidade de descodificar os diferentes tipos de mensagens escritas é uma
condição sem a qual, dificilmente, se pode viver e usufruir o património cultural da humanidade.
Embora o fracasso na alfabetização seja um termo geralmente usado no interior das instituições
educativas, não é um fenómeno que se produz exclusivamente nestas. Ele é, também,
resultado das condições sociais. Não é por acaso que esse fracasso é maior nas zonas rurais
e peri-urbanas, onde se registam indicadores sociais e económicos muito baixos. Isto significa
reconhecer que o problema do analfabetismo, na escola ou fora dela, é parte de um problema
maior, de natureza política, isto é, de desigualdade social, de injustiça social e consequente de
exclusão social.
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 259

As dificuldades que enfrentamos actualmente no país não são, em certa medida, novas. Fazem
parte de uma dificuldade antiga de se assegurar a todos os moçambicanos a igualdade de acesso
a bens económicos e culturais, onde se incluem a alfabetização e o domínio da língua escrita.
Durante séculos, ler e escrever foi privilégio das elites coloniais que, após essas primeiras aprendizagens,
davam continuidade aos seus estudos.
Apesar dos esforços desenvolvidos pelo Estado e organizações sociais, desde a independência
nacional, o país ainda regista altos índices de analfabetismo 3 que, quando discriminados por região,
urbano/rural e género, atingem, principalmente, as populações rurais do Norte, incidindo,
particularmente nas mulheres, cuja taxa de analfabetismo chega atingir, em algumas zonas, mais
de 80%. O analfabetismo generalizado em populações adultas, além de dificultar a sua efectiva
inclusão e participação social, constitui um grande obstáculo para que os seus filhos disponham
de um ambiente familiar motivador e incentivador da aprendizagem escolar.
Os resultados de escolarização atingidos até agora se, por um lado, são consideráveis, são ainda
tímidos se tivermos em conta que pouco menos de 50% da população é alfabetizada, não se sabendo,
contudo, qual é o nível de competências efectivas em leitura e escrita da maioria das pessoas
alfabetizadas e se estas estariam ajustadas ao nível de exigências que as transformações
socioeconómicas actualmente colocam.
Ao longo do século passado, o conceito de alfabetização foi sendo progressivamente ampliado,
em razão de necessidades sociais e políticas, a ponto de já não se considerar alfabetizado aquele
que apenas domina as habilidades de codificação e de decodificação, mas aquele que sabe usar
a leitura e a escrita para exercer uma prática social em que a escrita é necessária. Assim, alfabetizar
não se reduziria ao domínio das “primeiras letras”; implicaria, também, saber utilizar a
língua escrita nas situações em que esta é necessária, lendo e produzindo textos, entendendo
o que lê e sendo capaz de recriar.
Nos últimos tempos, os sistemas de educação reconhecem que a alfabetização de crianças e adultos
não se reduz ao reconhecimento e uso das relações entre a cadeia sonora da fala e a cadeia
gráfica da escrita. Nesse entendimento, cabe à alfabetização não apenas ensinar a ler e a escrever,
mas também desenvolver habilidades de uso social da leitura e da escrita e gosto pelo convívio
com material escrito. É por isso que se enfatiza cada vez mais a importância da existência de
bibliotecas públicas e escolares, do acesso ao livro, aos jornais, às revistas, da multiplicação
de eventos que levem o alfabetizando à participação em práticas reais e não apenas escolares de
leitura. Nessa nova concepção de aprendizagem da leitura e da escrita surge, no vocabulário educacional,
o termo “letramento” ou “literacia”, que designa o estado ou condição de um indivíduo
que não só sabe ler e escrever – não só é alfabetizado – mas também sabe (e tem prazer em) exercer
as práticas sociais de leitura e de escrita que circulam na sociedade em que vive – é letrado.
O que boa parte dos dados de avaliações, a nível nacional e internacional, mostra é que muitas
crianças e adultos, embora alfabetizados, não são letrados (ou manifestam diferentes graus de
260 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

analfabetismo funcional, já que os dois conceitos tendem a se sobrepor). Em outras palavras,
não são capazes de utilizar a língua escrita na prática social, particularmente, no contexto escolar
e na aprendizagem de diferentes conteúdos e habilidades.
Daí a necessidade de criar um ambiente alfabetizador onde os aprendentes possam vivenciar a
utilidade da leitura e escrita e como é usada nas práticas sociais, o que reforçaria a sua aprendizagem.
Estas vivências de aprendizagem podem auxiliar os aprendentes a darem significado
e função à alfabetização, a criar a sua necessidade e, também, a favorecer que o aprendente
explore o funcionamento da língua escrita.
A necessidade do conhecimento sobre os usos e as funções sociais da língua escrita é parti -
cularmente relevante para aqueles aprendentes (crianças ou adultos) que vivem muito afastados
do mundo da leitura e escrita, que não têm muitas oportunidades de manusear livros, de participar
em situações de leitura e produção de textos.
O PROBLEMA DA APRENDIZAGEM DA LEITURA E ESCRITA
Como foi referido anteriormente, o desenvolvimento da competência de leitura depende, por
um lado, da forma como ela é adquirida num contexto escolar e, por outro, do ambiente social,
isto é, das condições sociais que facilitem e incentivem o acesso dos cidadãos ao livro e outros
meios escritos. Não basta aprender a ler, é necessário aprender com o que se lê. É necessário
interpretar os conteúdos e atribuir-lhes significado, para que a leitura, enquanto exercício de
inteligência cumpra o seu papel. Esta interpretação não é um acto mecânico de juntar letras e
formar palavras, mas um verdadeiro diálogo do leitor com o autor, em que aquele co -participa
na produção de sentido do texto.
O Sistema Nacional de Educação (SNE) estabelece como um dos seus objectivos gerais fundamentais
a erradicação do analfabetismo, “de modo a proporcionar a todo o cidadão o acesso ao
conhecimento científico e o desenvolvimento pleno das suas capacidades”. O SNE deve, ainda, “proporcionar
uma formação básica nas áreas da comunicação, ciências, meio ambiente e cultural”. Nesse
domínio, cabe ao Ensino Básico “desenvolver a capacidade de comunicar claramente (…) em Língua
Portuguesa, tanto na escrita como na oralidade”. Em decorrência desse objectivo, o aluno, que
tenha concluído o ensino básico, deve ser capaz de “comunicar oralmente e por escrito, de forma
clara, em Língua Portuguesa” (INDE/MINED, 2003a:19-22). Objectivos semelhantes ou equiparados
são definidos para a alfabetização de adultos.
Para implementar esses objectivos e desenvolver esse perfil no domínio da comunicação em língua
portuguesa, são definidos pelo Documento Curricular do Ensino Básico os objectivos gerais para a
disciplina de Português. Destacam-se aqui, os objectivos terminais directamente ligados à aprendizagem
da língua e a sua utilização. No fim do ensino básico, os alunos deverão ser capazes de:
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 261

• Usar a língua como instrumento para a compreensão da realidade;
• Assumir uma atitude crítica em relação à realidade;
• Exprimir as suas ideias oralmente e por escrito;
• Ler textos diversos relacionados com situações da vida socioeconómica e cultural do país
e do mundo;
• Desenvolver o hábito e o gosto pela leitura;
• Compreender as regras de organização e funcionamento da língua;
• Aplicar as regras de organização e funcionamento da língua.
Relativamente ao EP1 (1.ª-5.ª classes), os objectivos gerais para a aprendizagem do português
são, entre outros, os seguintes:
• Reconhecer que a língua é um instrumento de comunicação e de intercâmbio social e cultural;
• Compreender mensagens orais relacionadas com diversas situações do quotidiano;
• Usar as formas de comunicação, oral e escrita, em situações relacionadas com a vida na sua
comunidade;
• Falar sobre aspectos culturais da sua comunidade;
• Contar oralmente histórias relacionadas com a comunidade em que vive;
• Ler pequenos textos relacionados com a vida sociocultural;
• Escrever pequenos textos relacionados com a comunidade em que vive;
• Desenvolver o gosto pela leitura.
• Usar regras elementares de funcionamento da língua.
São estes os objectivos estabelecidos pelo Currículo do Ensino Básico que devem orientar o processo
de ensino-aprendizagem da língua portuguesa, isto é, as diferentes actividades educativas
desenvolvidas em sala de aula, que incluem a avaliação formativa, cujo objectivo é a verificação
quotidiana do desempenho dos alunos, isto é, averiguar se esses objectivos estão ou não a
ser atingidos.
Existe uma grande distância entre o que o currículo, por um lado, preconiza relativamente ao
domínio da língua portuguesa e, por outro lado, o desempenho de grande parte dos alunos do
Ensino Básico. É certo que sempre podem ser constatadas diferenças ou distâncias entre o que
se idealiza o que deva ser aprendido e o que se consegue que os aprendentes realmente acabem
por apreender. É por essa razão que especialistas de currículo chamam a atenção para a necessidade
de se redefinir o que é básico, isto é, o que é imprescindível no currículo da Educação
Básica.
Segundo César Coll 4 , o currículo, muitas vezes, está sobredimensionado, apesar de que, paradoxalmente,
possa não incluir coisas que são essenciais. Nem o currículo nem o horário escolar
262 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

são pastilha elástica. O currículo está limitado ao que se pode fazer dentro do horário escolar.
É por isso que no currículo devem ser colocados conteúdos realmente imprescindíveis. Daí a
necessidade de se fazer uma profunda reflexão para saber o que é que os alunos têm de aprender
necessariamente porque, se o deixarem de aprender, terão muitos problemas no futuro, tanto a
nível de desenvolvimento pessoal como a nível de integração social. Esta reflexão é, actualmente,
mais importante do que nunca, porque nunca houve tantos conhecimentos potencialmente
interessantes para colocar no currículo escolar e nunca houve currículos tão sobrecarregados
como os actuais. Neste contexto, segundo o autor acima referido, a escola deve tentar que os
alunos aprendam sempre e melhor, mas tendo em consideração que existem aprendizagens que
são imprescindíveis. Não se pode permitir que qualquer aluno saia sem ter adquirido essas aprendizagens
fundamentais, porque seria um fracasso, não dos alunos, mas do sistema.
Tendo em consideração estas reflexões, fica para nós a indagação de se, no caso moçambicano,
o currículo do Ensino Básico tem em conta e destaca aquelas aprendizagens fundamentais e imprescindíveis,
visto que o grande número de escolas leccionam em 3 turnos, o que significa que as
crianças têm um horário não superior a 3 horas de permanência na escola. Uma outra indagação:
com o escasso tempo disponível, é possível garantir a aprendizagem efectiva da leitura e escrita nas
condições linguísticas da maioria dos alunos, em que a sua língua materna é muito diferente da língua
de ensino? Será que o currículo tem em consideração essas condições? Uma outra situação que
caracteriza o processo de ensino-aprendizagem das nossas escolas é o rácio professor-aluno que
ainda é muito alto: 1:69 ou mais em todas as classes, principalmente nas classes iniciais.
As avaliações disponíveis assim como as constatações de diferentes supervisões pedagógicas
confirmam uma grande distância entre a aprendizagem preconizada pelo currículo do Ensino
Básico e o que os alunos conseguem, efectivamente, aprender. Grande número de professores
e directores de escola, principalmente nas zonas rurais, considera que os alunos passam de
classe sem terem adquirido as competências exigidas pelo currículo 5 . Por outro lado, percebe-
-se na sociedade, em geral, e nos pais ou encarregados de educação, em particular, um certo descontentamento,
relativamente ao desempenho dos alunos do ensino primário na aprendizagem
da leitura e escrita.
A presente reflexão, na ausência de pesquisas mais amplas que pudessem fundamentar a análise
do problema em questão, serviu-se, principalmente, de dados e conclusões de dois relatórios
de avaliação 6 .
O primeiro relatório salienta o facto de as diferentes categorias de informantes, envolvidos directa
ou indirectamente 7 , no processo de ensino-aprendizagem terem a consciência das competências
que os alunos do Ensino Básico devem desenvolver assim como as grandes dificuldades que
manifestam relativamente à expressão oral, leitura e escrita em português. Esses mesmos informantes
reconhecem, ainda, que a maioria dos alunos, principalmente no EP1, não consegue
sustentar uma situação de comunicação em língua portuguesa. A partir da 4.ª classe, muitos
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 263

alunos percebem o que se lhes é dito em português e reagem com uma relativa facilidade a instruções
dadas, conseguindo dar respostas simples às questões que se lhes colocam, “mas não
se sentem livres para desenvolver uma conversa”. (Nhampule, & Tovela, 2009:38-39).
Estes informantes, exemplificando o tipo de dificuldades que alunos do 1.º Ciclo (1.ª-5.ª classes)
enfrentam, apresentam as seguintes situações:
• Não percebem quase nada do que se lhes diz em português;
• Apenas reagem a instruções muito simples quando acompanhadas de gestos;
• Respondem sim ou não, por vezes fora do contexto;
• Dizem palavras soltas, nomeando algumas coisas, por vezes, ao acaso;
• Reconhecem algumas letras e palavras curtas, mas não lêem frases;
• Apenas fazem gatafunhos ou escrevem letras formando sequências sem sentido.
Relativamente aos alunos do 2.º Ciclo (6.ª e 7.ª classes), os mesmos informantes apresentam as
seguintes situações:
• Interpretam mal o que se lhes diz em português;
• Reagem a instruções e dão respostas curtas às perguntas que se lhes colocam;
• Não sustentam uma situação de conversa em Português;
• Reconhecem algumas palavras, mas não lêem a frase completa;
• Mesmo quando lêem palavras e frases, não percebem o seu sentido;
• Têm noção de sílabas pronunciadas e sua representação, mas dificilmente fazem escrita livre;
• Copiam bem, mesmo sem conhecer o sentido de algumas palavras;
• Copiam e escrevem frases ditadas com erros e não as interpretam;
• Escrevem sequências de letras e palavras sem sentido. (Nhampule, & Tovela, 2009:39-40)
A própria equipa de pesquisa constatou que, de facto, muitos alunos do EP1 não comunicam em
língua portuguesa, o que vem a confirmar as conclusões de outros estudos 8 (ibidem:40-41). Esta
mesma situação foi por este autor constatada em trabalhos de campo realizados em escolas primárias
de várias províncias, onde pôde verificar que muitos alunos, inclusive da 5.ª classe,
não tinham a proficiência linguística em português preconizada pelo currículo do Ensino Básico.
O relatório apresenta, também, situações observadas pela equipa de pesquisa em sala de aula,
onde constataram que, em geral, a comunicação nas aulas de língua portuguesa é feita em língua
local, tanto entre o professor e os alunos como entre os alunos. Segundo as pesquisadoras,
esta situação deve-se ao fraco desenvolvimento prévio de competências de comunicação oral
dos alunos em língua portuguesa, o que, obviamente, tem consequências negativas para o processo
de ensino-aprendizagem, em geral, e da leitura e escrita, em particular.
264 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

O relatório, por outro lado, chama a atenção para a discrepância entre o fraco alcance dos objectivos
de ensino-aprendizagem do Português no EP1 verificado pela equipa de pesquisa e
confirmado pelos informantes 9 , e os dados estatísticos do EP1, apresentados pelas escolas-alvo
da avaliação. Por exemplo, cerca de 80% dos alunos tiveram resultados positivos nessa disciplina
no 1.º e 2.º trimestres do ano lectivo de 2008 (ibidem:41-42).
Como interpretar esta discordância em dados relativos à mesma realidade? Sem dúvida, ela coloca
em questão a veracidade da avaliação interna, que oculta o real desempenho dos alunos,
demonstrando, entre outras coisas, que a avaliação não é assumida como instrumento orientador
do processo de ensino-aprendizagem. Uma possível interpretação dessa prática: as direcções
das escolas entendem que devem apresentar altos índices de aprovação, porque essa seria
uma exigência vinda de cima. Nesse contexto, a maneira como muitas escolas percebem a promoção
“semiautomática” serve de justificação dos bons resultados estatísticos, que, entretanto,
não expressam adequadamente o desempenho real dos alunos.
O relatório, face à situação onde a maioria dos alunos não comunica em língua portuguesa,
conclui ser, praticamente, impossível que alguém leia, interprete mensagens e/ou escreva numa
língua que não fala (ibidem:41). Porém, no mesmo relatório não se indagam as razões desta
situação. No meu entender, para uma melhor compreensão, é preciso identificar os diferentes
factores que intervêm neste processo. Não me parece que a explicação se esgote apenas no
fraco desempenho ou preparação dos professores. Seria necessário indagar-se, também, se o
problema não advém do próprio currículo, isto é, da forma como o processo de ensino e aprendizagem
da leitura e escrita é orientado na prática, isto é, das metodologias nele subjacentes.
O currículo actual preconiza a metodologia do ensino da língua portuguesa como língua segunda:
O presente programa destina-se ao ensino monolingue do português, mantendo-se a perspectiva de
L2, presente no Sistema Nacional de Educação (SNE) e, abrindo-se a possibilidade de se recorrer
ao uso das línguas moçambicanas como auxiliares, sempre que necessário, respondendo assim,
às necessidades da grande maioria das crianças moçambicanas que aprende o Português na escola.
(INDE/MINED, 2003b:7)
Os próprios documentos curriculares do Ensino Básico reconhecem a situação linguística da maior
parte dos alunos e o seu grau de dificuldade e complexidade para o processo de aprendizagem:
A língua é um dos factores que maior influência exerce no processo de ensino-aprendizagem, sobretudo,
nos primeiros anos de escolaridade, na medida em que a maior parte dos alunos moçambicanos,
que entra na escola pela primeira vez, fala uma língua materna diferente da língua de ensino.
Este factor faz com que muitas das competências e habilidades, sobretudo a competência comunica-
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 265

tiva, adquiridas pelas crianças, antes de entrarem na escola, não sejam aproveitadas.
(INDE/MINED, 2003a:12).
Daí a necessidade de se indagar até que ponto o currículo toma em consideração as condições
específicas de aprendizagem da maioria dos alunos que não têm a língua portuguesa como língua
materna e, portanto, não a falam quando ingressam na escola. O currículo anterior previa
o desenvolvimento da oralidade dos alunos da 1.ª classe durante o primeiro semestre. Qual é o
tempo previsto pelo actual currículo para desenvolver esta competência? De facto, não se pode
aprender conteúdos numa determinada língua sem que anteriormente tenha sido desenvolvida
a competência comunicativa nessa língua. Por outro lado, é preciso que se verifique até que
ponto está sendo implementada a metodologia do ensino da língua portuguesa como segunda
língua, principalmente, nas escolas das zonas onde esta língua não é conhecida dos alunos.
É possível que o currículo actual, ao limitar o tempo para o desenvolvimento da oralidade dos
alunos, tenha partido do pressuposto de que seria introduzida e generalizada a educação bilingue
nas escolas primárias, principalmente, das zonas rurais. Pressuposto que ainda não se materializou
tal como os documentos curriculares previam:
(…) o Plano Curricular do Ensino Básico (PCEB), desenhado no âmbito do Projecto de Transformação
Curricular, concebe um programa monolingue, no qual a língua de ensino é o português e um
(programa) bilingue, em que as crianças iniciam a escolarização na sua língua materna.
(INDE/MINED, 2003:7)
A educação bilingue está a ser implementada em pouco mais de 150 escolas em todo o país,
ainda em regime experimental, num universo de, aproximadamente, 8 000 escolas.
A maioria dos alunos não consegue atingir os objectivos definidos para o ensino básico em
relação à língua portuguesa, o que deve estar afectando negativamente a aquisição da competência
mínima de leitura e escrita e outras aprendizagens. Que dizer, então, do objectivo geral
que preconiza o desenvolvimento do hábito e o gosto pela leitura nos alunos? Nestas condições,
a competência de leitura e escrita é, na prática, prerrogativa de uma minoria privilegiada. Neste
domínio particular, a escola, contrariamente ao que se proclama, está a contribuir para a desigualdade
social e sua justificação.
A outra avaliação, levada a cabo em 2005, pela equipa moçambicana da SACMEQ, visava aferir
o desempenho na leitura de uma amostra representativa dos alunos da 6ª classe de todo o
país. Os principais resultados caracterizam a seguinte situação:
• Apenas 62% dos alunos da 6.ª classe atinge o nível mínimo de competência em leitura, 7,8%
chega ao nível desejável, sendo que um terço dos alunos não atinge o nível mínimo.
266 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

• Constatam-se diferenças assinaláveis entre as províncias relativamente ao desempenho em
leitura. Assim, o nível mínimo de competência em leitura é atingido por apenas 23,8% dos alunos
de Niassa, 30,3% de Cabo Delgado e 41,6% de Tete. Enquanto que esse mesmo nível de
competência é atingido por 82% dos alunos da Cidade de Maputo, 68% de Maputo província
e 72,8% de Nampula. O nível de competência desejável é atingido apenas por 0,7% 1,9%
e 1,7% de alunos das províncias Cabo Delgado, Tete e Niassa, respectivamente. Esse mesmo
nível de competência é atingido por 17,4% de alunos da Cidade de Maputo, 10,3% de Maputo
província e 9,1% de Nampula.
• 57,8% de alunos de baixo padrão socioeconómico atinge o nível mínimo de competência contra
66,3% de alunos de padrão socioeconómico mais elevado.
• Existe uma grande diferença entre os alunos das grandes e das pequenas cidades que atingem
o nível mínimo de competência, 72,6% contra 57,3%, respectivamente. É, também, significativa
a diferença em relação ao nível de competência desejável, 11,5% e 6,8% respectivamente.
A diferença no nível de competência é ainda maior entre alunos das zonas rurais e das grandes
cidades. Por exemplo, a proporção de alunos das grandes cidades que alcança um nível
de competência desejável é três vezes superior à dos alunos das zonas rurais.
Embora trabalhando com objectivos, âmbito e instrumentos diferentes, ambas as avaliações
chegam a resultados muito semelhantes: grande parte dos alunos não adquire a competência
de letramento definida pelo currículo.
A amostra estudada pela SACMEQ é formada por alunos que concluíram a 6.ª classe antes de
2005. São, portanto, alunos não abrangidos pelo novo currículo do ensino básico.
Quais são os factores que condicionam o desempenho dos alunos da 6.ª classe relativamente ao
domínio da língua portuguesa? Que hipóteses explicativas podem ser formuladas para as diferenças
de desempenho dos alunos? Segundo a SACMEQ, os factores socioeconómicos, a situação
geográfica (zona urbana e rural) e género dos alunos explicam, em grande parte, as
diferenças do seu desempenho relativamente à língua portuguesa. A avaliação da SACMEQ,
porém, não toma em consideração ou não explicita o facto de a língua portuguesa ser ou não
“familiar” para os alunos. Este é um dado, contudo, que pode ser obtido de forma indirecta. Se
assumirmos que a maioria dos alunos das zonas rurais não tem a língua portuguesa como língua
primeira ou materna, esta condição pode explicar por que motivo os alunos das zonas rurais
demonstram ter um desempenho mais fraco relativamente aos alunos das zonas urbanas.
Por outro lado, tratando-se de alunos que seguiam o anterior currículo de ensino primário, o
seu fraco desempenho pode ser resultado, em parte, de se ter abandonado, na prática pedagógica,
a metodologia do ensino da língua portuguesa como língua segunda, como se preconizava.
Este abandono ou não implementação pode ser explicado pelo facto de que grande parte dos
professores não ter sido preparada nesse domínio, aliado à falta de recursos, livros, elevado número
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 267

de alunos por turma, etc. Nesse contexto, pode ser relativizado o efeito prático das determinações
curriculares porque, na prática, não constituem um instrumento orientador da prática pedagógica
das escolas. É frequente verificar que muitos professores orientam o processo de ensinoaprendizagem
pelo livro do aluno, apenas transmitindo conteúdos e não promovendo práticas
orientadas para a criação e desenvolvimento de competências. Por exemplo, podemos assistir
a aulas de português da 6.ª ou 7.ª classes onde os alunos são solicitados a copiar uma lista de
advérbios, visando a sua memorização em vez de levar os alunos a identificá-los, a caracterizá -
-los num texto dado e a saber empregá-los na sua linguagem.
Para compreender o desempenho pedagógico dos alunos, independentemente dos factores “professor”
e “processos metodológicos”, é preciso destacar o facto de se ter ou não a língua portuguesa
como língua materna ou de estar situado num ambiente mais ou menos “familiarizado”
com essa língua. Esta é, na minha opinião, uma causa primeira e radical das diferenças de desempenho
escolar dos alunos. Essas diferenças expressam realidades sociais que se explicitam à
medida que são tomadas em conta as características socioculturais e económicas dos diferentes
segmentos e grupos que conformam a sociedade moçambicana e, no interior desta, os factores
urbano/rural, homem/mulher. O domínio ou não da língua portuguesa é, em geral, um factor
cuja tendência é gerar diferenças não só escolares mas, também, socioeconómicas e culturais.
É, por isso, que as populações rurais, as mulheres e os mais desfavorecidos são os que registam
os maiores índices de analfabetismo. Nesse sentido, a escolarização pode estar a contribuir para
reforçar ou legitimar as desigualdades sociais e, ao mesmo tempo, evidenciar o facto de a escolaridade
ou a sua ausência ser um factor que favorece ou impede a mobilidade social.
A MODO DE CONCLUSÃO
As situações descritas, sobre a competência de leitura e escrita de grande parte dos alunos do
Ensino Básico, precisam de ser superadas para que a educação seja realmente um factor de desenvolvimento
de uma sociedade moçambicana próspera, justa e democrática. Ninguém pode
negar o grande esforço que o país tem vindo a desenvolver durante os últimos anos em prol da
generalização da educação básica de crianças e adultos. Esse esforço expressa-se no crescimento
significativo da taxa líquida de escolarização que se vai aproximando de 100%, no incremento
e diferenciação de programas de alfabetização de adultos assim como na relativa
redução do analfabetismo da população adulta.
Contudo, existem ainda grandes desafios pela frente para que esses esforços não sejam em vão.
Entre os desafios, destacam-se os seguintes:
1. O reconhecimento teórico e prático por parte do Sistema Nacional de Educação (SNE) de
que a fraca competência de leitura e escrita, manifestada em altas percentagens de alunos, tem
268 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

uma relação directa com as metodologias adoptadas no processo do seu ensino e aprendizagem.
O SNE deve equacionar adequadamente a aquisição dos códigos da leitura e escrita
pelas crianças e adultos, promovendo a adopção real de metodologias apropriadas na prática
pedagógica das instituições educativas. Neste âmbito, importa garantir a capacitação
relevante de professores e educadores de adultos assim como a promoção de processos eficazes
de supervisão pedagógico-didáctica nas instituições educativas.
2. A generalização da educação bilingue nas escolas e centros de alfabetização e educação de
adultos que possibilite que crianças e adultos adquiram, com maior eficácia e eficiência, a
competência da leitura e da escrita na sua língua materna e, desta forma, poder transferir
essa competência à aprendizagem da língua portuguesa, língua segunda para a maioria das
crianças e adultos moçambicanos.
3. A introdução da educação bilingue reveste-se de certa complexidade, o que não deve servir
como pretexto para ser protelada. Enquanto a sua generalização não for efectiva, é preciso
e urgente assegurar que as escolas e os centros de alfabetização e educação de adultos sejam
capazes de ensinar a ler e a escrever adequadamente, recorrendo à metodologia do ensino da
língua portuguesa que assuma que esta é uma língua segunda, o que implica dar maior espaço
e tempo ao desenvolvimento da oralidade nessa língua antes de se passar à aprendizagem da
leitura e escrita, porque é praticamente impossível aprender efectivamente a ler e a escrever
numa língua que não se fala nem se compreende. Nesse sentido, possivelmente, será necessário
levar a cabo alguns ajustamentos nos respectivos currículos.
4. O ensino da leitura e da escrita deve decorrer num ambiente que possibilite que crianças e
adultos compreendam a sua importância e utilidade para o seu desenvolvimento e participação
social, tornando a leitura e a escrita instrumentos importantes de expressão dos seus
pensamentos, experiências e sentimentos e, desta forma, ganharem o gosto pelo seu uso.
5. A consolidação, aprimoramento e desenvolvimento da competência de leitura e escrita supõe
a democratização do acesso ao livro e a outros materiais e meios escritos e a promoção de
ambientes e iniciativas socioculturais que incentivem o gosto e o amor pela leitura e pela escrita.
NOTAS
1
Literacia é tradução da palavra inglesa literacy, não sendo, necessariamente, sinónimo de alfabetização.
Comparando ambas as noções, assumimos que alfabetização refere a condição de ser ou
não iniciado na língua escrita, independentemente, do nível do seu domínio, enquanto, literacia
tem um significado mais amplo, referindo capacidades de utilizar a língua. Neste artigo, porém,
essas noções aparecem, às vezes, como sinónimos, porque em relação ao problema em análise
considera-se pessoa alfabetizada aquela que demonstra capacidade básica de uso da língua relativamente
à leitura e escrita, permitindo ao indivíduo ter acesso a outros conhecimentos ou
níveis de ensino. Como se aborda mais adiante, o conceito de alfabetização foi sendo progressi-
Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 269

vamente ampliado, em razão de novas necessidades que resultam dos processos mais complexos
de produção e organização social. Nesse contexto, literacia cunharia essa ampliação de exigências
que se impõem para ser efectivamente alfabetizado.
2
UNESCO, 1998. In: http://unesdoc.unesco.org/images/0008/000862/086291por.pdf. Sublinhados
meus.
3
Em 2005, a taxa de analfabetismo era estimada em 59,9% nos homens e 66,6% das mulheres.
A maior taxa global de analfabetismo registava-se na província da Zambézia com 62,6%, sendo
que nas mulheres atingia 81,9%. Maputo Cidade é a que menor taxa apresentava. A taxa global
de analfabetismo no capital do país era de 12,7%, e nas mulheres 19%. (Fonte: LHD, in:
http://www.canalmoz.com).
4
Especialista curricular. As ideias deste autor que utilizamos a seguir foram expressas numa entrevista
por ele concedida no decurso da II Reunião do Comité Intergovernamental do Projecto
Regional de Educação para a América Latina e o Caribe, PRELAC, convocada pela Oficina Regional
de Educação da UNESCO para a América Latina e o Caribe, realizada em Santiago de
Chile em 11-13 de Maio, 2006.
5
O autor, em vários trabalhos de campo, entrevistou um considerável número de professores e direcções
de escolas em várias províncias. Grande parte dos entrevistados reconhece que os alunos
passam de classe sem saber ler nem escrever na língua portuguesa. Não são poucos que,
manifestando não terem compreendido o objectivo e o conteúdo da “promoção semiautomática”,
a consideram a causa do fraco desempenho escolar dos alunos do EP1.
6
Perfil de Competências dos Professores Primários no Ensino da Leitura e Escrita em Cabo Delgado e
Niassa: Relatório Final, Janeiro 2009. Trata-se de um estudo de base levado a cabo nas províncias
de Niassa e Cabo Delgado no âmbito do Projecto de Promoção de um Ambiente de Leitura e
Escrita em Moçambique da Associação Progresso, que nas suas actividades de apoio pedagógico
nas referidas províncias tem verificado o facto dos alunos do ensino primário enfrentarem sérias
dificuldades na oralidade, leitura e escrita. Embora esta avaliação tenha uma dimensão geográfica
restrita, muitas das suas constatações reflectem analogia com o que acontece em muitas das
escolas primárias, principalmente, das zonas rurais. Um segundo relatório da SACMEQ (Consórcio
da África Austral para Monitorar a Qualidade da Educação), The SACMEQ II Project in
Mozambique: A Study of the Conditions of Schooling and the Quality of Education. Mozambique 2005,
que avalia o desempenho leitura dos alunos 6.ª classe. Esta avaliação foi realizada numa amostra
representativa dos alunos da 6.ª classe de todo o país.
7
A pesquisa abrangeu um total de 79 indivíduos, sendo 37 professores primários, 13 directores
de escolas e directores pedagógicos, 10 coordenadores de ZIP, 7 chefes e técnicos da Secção de
Apoio Pedagógico nos Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia, 5 técnicos de educação
e formadores de professores envolvidos em iniciativas de formação de professores e oficiais
270 Desafios para Moçambique 2010 Os Desafios da Leitura

de educação ao nível provincial, 7 técnicos de educação envolvidos em iniciativas de formação
de professores e oficiais de educação ao nível central (p.8).
8
Estudos anteriores, INDE (1997) e Gonçalves (1996), e vários relatórios de supervisão pedagógica
também confirmam as dificuldades que os alunos do ensino primário enfrentam relativamente
à oralidade, leitura e escrita.
9
Estes dados entram em contradição, também, com o reconhecimento bastante generalizado
verificado em entrevistas a professores e directores de outras escolas e províncias que admitem
o facto de muitos alunos passarem de classe sem terem adquirido as respectivas aprendizagens.
10
No âmbito deste artigo, entende-se por educação bilingue: a aquisição dos códigos da leitura e
escrita ser feita na língua materna do aprendente, criança ou adulto, passando-se essa competência,
progressivamente, para a segunda língua, no nosso caso, a língua portuguesa. A educação
bilingue, além de ter demonstrado a sua eficácia para resolver o problema da alfabetização
numa segunda língua, é um direito humano proclamado pela ONU.
REFERÊNCIAS
INDE/MINED (2003a). Plano Curricular do Ensino Básico: Objectivos, Política, Estrutura, Plano
de Estudos e Estratégias de Implementação. INDE/MINED, Maputo.
INDE/MINED (2003b). Programa para o 1.º Ciclo do Ensino Básico (1.ª e 2.ª Classes).
INDE/MINED, Maputo.
INDE/MINED (2003c). Programa de português para o 2.º Ciclo (3.ª, 4.ª e 5.ª Classes).
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INDE/MINED (2003d). Programa de português para o 3.º Ciclo do Ensino Básico (6.ª e 7.ª Classes).
INDE/MINED, Maputo.
Kalman, Judith (2008). “Discusiones conceptuales en el campo de la cultura escrita”. Revista
Iberoamericana de Educación. N.º 46, pp. 107-134.
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Os Desafios da Leitura Desafios para Moçambique 2010 271

EDUCAÇÃO, FORMAÇÃO PROFISSIONAL
E PODER
Roland Brouwer | Lídia Brito | Zélia Menete
INTRODUÇÃO
Um sistema nacional de educação é um dos investimentos de longo prazo que mais influencia
o desenvolvimento de uma nação, pois é ele que garante a criação de uma massa crítica
nacional, reforçando os valores da cidadania consciente e, consequentemente, a capacidade de
intervenção responsável do indivíduo e da colectividade na busca do desenvolvimento sociocultural,
económico e da sustentabilidade ambiental.
O sistema de educação determina também a relação que surge entre o cidadão e o Governo,
dando espaço a um debate à volta das questões políticas numa busca comum pelas soluções dos
problemas que o País enfrenta ou, pelo contrário, conduzindo para uma situação em que o
cidadão se mantém silencioso perante o seu Governo, nutrindo frustração e revolta.
Falar, por isso, de um sistema nacional de educação é falar também de poder ou da ausência
do mesmo, em particular quando o sistema educativo não responde à sua função essencial que
é a de aumentar a capacidade de intervenção dos seus cidadãos.
Esta capacidade só poderá ser potenciada se o sistema educativo aumentar o conhecimento na
sociedade, aumentar a capacidade de compreensão e reflexão dos cidadãos, o reforço de valores
de cidadania, e a criação de uma cultura que promove a competência, e a utilização do
saber e da sabedoria no seio da sociedade.
Por isso, apresentamos neste artigo uma análise sobre a evolução das componentes mais importantes
do Sistema Nacional de Educação (SNE), de modo a identificarmos e analisarmos os
desafios que essa evolução traz para o País e ligamos esta análise ao tipo de sociedade que queremos
construir e, consequentemente, ao sistema educativo que dá a base sólida necessária para
essa construção. Essa é a base que permite reflectir sobre formas alternativas de pensar a educação
e propor assim algumas questões para debate.
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010
273

UM PANORAMA DA EVOLUÇÃO
DO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO
Os sistemas clássicos de educação são baseados em dois conceitos. O primeiro conceito é o
seguimento de conteúdos ao longo do tempo. Uma criança entra no sistema e, ao longo dos
anos, adquire duma forma cumulativa, novos conhecimentos, habilidades e atitudes que se
reflectem em competências adquiridas.
O segundo conceito é a especialização. Ao longo da sua carreira estudantil, o aluno afunila
cada vez mais o seu campo de saber, de acordo com as suas capacidades intelectuais e preferências
individuais e também de acordo com as necessidades da sociedade.
Neste contexto, existem dois eixos que definem o espaço onde se localizam os vários campos
de conhecimento e competências. O primeiro eixo é aquele que liga o aplicado ao teórico. Parte
do princípio que as nossas capacidades intelectuais têm, num extremo, as habilidades operacionais
e, no outro, as habilidades de reflexão. O segundo eixo é definido pelos extremos, artes
e ciências. Parte do princípio que, por um lado, existem os que se preocupam com os mundos
cultural e social e, do outro, os que focalizam a sua atenção no conhecimento dos princípios
que governam os mundos físico e biológico.
O Sistema Nacional de Educação (SNE) de Moçambique é um sistema clássico e reflecte esses
conceitos básicos. O sistema consiste numa série de anos de escolaridade, que pode atingir os
20 anos (da primeira classe até ao doutoramento), e separa, muito no início, os estudantes. Esta
separação é feita com base nas habilidades práticas no ensino técnico a partir da 5.ª classe, com
os ramos definidos de acordo com os principais sectores económicos (p.e. agricultura, indústria,
turismo e administração e gestão) e, no ensino geral, com uma segunda separação entre
letras e ciências. Assim consiste em quatro componentes ou subsistemas:
• O Ensino Primário (EP) com os níveis EP1 (1.ª até 5ª) e EP2 (6.ª e 7.ª classe);
• O Ensino Secundário Geral (ESG) com os níveis ESG1 (8.ª a 10.ª) e ESG2 (11.ª e 12.ª); no
ESG2 existe a especialização em ciências e letras;
• O Ensino Técnico (ET) com os níveis Elementar (ETE), Básico (ETB) e Médio (ETM) com
as especializações comércio, indústria e agricultura;
• O Ensino Superior (ES) composto pelas universidades, escolas superiores e politécnicos, com
um vasta gama de especializações definido pelos eixos aplicado-teórico e ciências naturais -
-artes. No Ensino Superior temos o bacharelato (oficialmente abolido em 2009 com a última
revisão da Lei do Ensino Superior), a licenciatura, o mestrado e o doutoramento.
Ao lado desses quatro subsistemas existe ainda outro subsistema, parcialmente integrado nos
anteriores: a formação de professores em Centros de Formação e Institutos do Magistério
274 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

Primário para o ensino primário, e a Universidade Pedagógica para o nível secundário. Finalmente,
existe ainda a alfabetização de adultos. Estes dois últimos subsistemas são tratados com
menos detalhe neste artigo, enquanto que para o ensino superior existe um artigo separado.
Numa perspectiva histórica, o sistema é o resultado duma evolução caracterizada por quatro
grandes épocas. A primeira, que corresponde ao período colonial até 1975, sendo caracterizada
por um sistema de educação restrito a uma camada muito reduzida, definida em termos
culturais e raciais. Essa etapa continua a influenciar os parâmetros centrais do sistema, nas épocas
posteriores. A segunda época começa com a independência nacional e caracteriza-se por
um esforço gigantesco no sentido de alargar a educação para todos os Moçambicanos. Esse processo
é interrompido pela guerra de destabilização, que abalou o país a partir de 1976 e resultou
na morte de muitos professores, rapto de alunos, e destruição de infra-estruturas,
principalmente na década de 1980. A quarta época inicia-se com o Acordo Geral de Paz e as
eleições de 1994 e é um período de estabilidade social e crescimento económico, caracterizado
por uma retoma do investimento na educação.
TABELA 1 EVOLUÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO ENTRE 1975 E 2008
1975 1980 1985 1990 1995A 2000BC 2005 2008
NR TOTAL DE ALUNOS (MILHARES) 709,3 1492,5 1453,7 1400,6 1602,7 2690,3 4478,0 5754,7
TAXA DE CRESCIMENTO 100,0% 210,4% 204,9% 197,5% 226,0% 379,3% 631,3% 811,3%
%EP 94,7% 92,9% 90,2% 90,0% 88,3% 84,4% 77,5% 72,6%
%ESG 0,8% 0,7% 1,2% 1,4% 2,4% 4,9% 8,6% 11,5%
%ET 1,3% 0,9% 0,9% 0,9% 1,1% 0,9% 0,7%
%ES 0,3% 0,1% 0,1% 0,3% 0,4% 0,5% 0,6% 1,3%
TBED 82,3% 62,9% 56,9% 90,6% 131,3% 147,3%
FONTE MINED 1994a, 1994b, 1997, 2000, MEC 2005, 2008. MESCT 2003) a. Dados do ET referente ao ano 1994; b. Dados do ET retirados
do INE (2001); c. TBE = Taxa Bruta de Escolarização ao nível do EP1.
A Tabela 1 fornece um panorama do crescimento do Sistema Nacional de Educação nas componentes
Ensino Primário (EP), Ensino Secundário Geral (ESG), Ensino Técnico (ET) e Ensino
Superior (ES).
A tabela mostra claramente as três épocas depois da independência: o rápido crescimento do
número de alunos matriculados entre 1975 e 1980, a estagnação devido à guerra entre 1980 e
1990, e a retoma da expansão do sistema de educação a partir de 1995. Na sua globalidade, mostra
que desde a independência nacional o número de alunos matriculados no sistema cresceu
por um factor de 8, de cerca de 709 mil para mais de 5,7 milhões. Como resultado, a Taxa Bruta
de Escolarização ao nível do EP1 (TBE - a proporção entre o total de alunos frequentando o
EP1 e a população do grupo etário oficial para frequentar o EP1) subiu de 63% em 1990 para
147% em 2008 (MINED 1994; MEC, 2008).
Os dados na mesma tabela mostram também uma mudança no peso de cada um das componentes:
a percentagem de alunos matriculados no ensino primário baixou de 94,7% em 1975
para 72,6 em 2008, enquanto a percentagem no ensino secundário geral subiu de 0,8% para
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 275

11,5%. Essa mudança é significativa, porque é um sinal de uma maturação do sistema, no sentido
de uma proporção cada vez maior de alunos a terem a oportunidade de seguir em todos
os escalões até ao nível superior. Mas é ainda muita significativa a percentagem de alunos que
não progride para outros escalões.
Outro fenómeno assinalável é que a percentagem matriculada nos três níveis do ensino técnico
(elementar, básico e médio) baixou de 1,3% para 0,7%. Isto significa que, apesar de ter
crescido em números absolutos, na realidade, o ensino técnico é o único subsistema que não
conseguiu acompanhar o crescimento geral.
Aparentemente existe uma tendência que favorece o ensino geral (focalizado mais na teoria) em
relação ao ensino técnico (focalizado mais na prática). A causa principal é que o ensino técnico
não conseguiu comprovar a sua relevância nem aos alunos e seus encarregados de educação,
nem aos empregadores, nem mesmo ao próprio Governo.
TABELA 2 NÚMERO DE ESCOLAS REGISTADAS PELA DIRECÇÃO DE PLANIFICAÇÃO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
ANO EP1 EP2 ESG1 ESG2 ETE ETB ETM
s.i.
s.i.
1975 5.235 26 7 5 s.i. s.i. s.i.
1980 5.730 99 19 3 s.i. s.i. s.i.
1985 4.616 156 41 5 s.i. s.i. s.i.
1990 3.441 169 39 5 s.i. s.i. s.i.
1995 4.167 232 49 10 s.i. s.i. s.i.
2000 7.072 522 93 20 6 23 7
2005 8.696 1320 156 35 16 25 7
2008 9.649 2210 286 27 23 27 12
FONTE Dados fornecidos pela Direcção de Planificação do MEC
A Tabela 2 fornece um sumário da evolução do número de escolas leccionando nos níveis EP1,
EP2, ESG1 e ESG2, e ETE, ETB e ETM. É de salientar que não é possível calcular, com base
nestes números, o número total de escolas, dado que algumas escolas leccionam mais que um
nível (por exemplo: uma escola EPC — Ensino Primário Completo — lecciona os níveis EP1 e
EP2 e é representada duas vezes nessa tabela).
Dos dados na tabela pode-se depreender:
• A perda de infra-estruturas devido à guerra até 1992;
• O incremento do número de unidades escolares em função da expansão do sistema nacional
de educação em termos de efectivos escolares;
• A baixa importância do Ensino Técnico em cada um dos seus níveis (elementar, básico e médio).
A Tabela 3 mostra a evolução do número médio dos estudantes na educação pública, por nível,
entre 1975 e 2008. Os dados indicam que, apesar do crescimento no número de escolas, esse cres-
276 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

cimento não foi suficiente para acompanhar o aumento nos efectivos. Como resultado, o número
de alunos por escola quadruplicou no nível EP1, e aumentou com um factor dez no ESG2.
No EP2 houve uma redução do número médio de efectivos, indicando que a esse nível o aumento
dos estabelecimentos acompanhou, de facto, o crescimento da população estudantil.
A relativa estagnação do ensino técnico é confirmada pelo facto de que os números de efectivos,
por escola e por nível, se têm mantido basicamente constantes ao longo dos últimos oito anos.
TABELA 3 NÚMEROS MÉDIOS DE ESTUDANTES POR ESCOLA POR NÍVEL POR ANO.
EP1 EP2 ESG1 ESG2 ETE ETB ETM
1975 128,3 785,8 656,7 266,0
1980 242,1 807,1 512,1 144,3
1985 284,0 713,4 368,5 432,4
1990 366,2 690,6 425,9 668,6
1995 339,7 548,7 703,3 411,0
2000 321,2 469,7 1214,3 928,5 128,5 985,8 782,3
2005 390,3 406,4 1998,2 879,1 112,1 1201,4 963,4
2008 425,9 353,6 1861,0 2568,9 133,4 1150,3 712,3
FONTE Ministério da Educação e Cultura
Embora haja evidências claras de que um menor número de professores por aluno tem um impacto
negativo sobre a qualidade do ensino, infelizmente não existe nenhum padrão internacionalmente
aceite que permita medir essa relação de forma concreta, o que forçaria os
governos a tomarem medidas para cumprir tais padrões.
Ao mesmo tempo, é claro que os rácios em Moçambique são muito baixos em comparação com
os de outros países. A UNESCO publicou alguns números de referência com base na comparação
entre 19 países que participaram num projecto para o desenvolvimento de indicadores para a
educação (World Education Indicators - WEI) e os países membros da OECD 1 . Os dados na
Tabela 4 mostram que o número de professores por 100 alunos em Moçambique é menos que
a metade dum país como o Brasil e um terço da média da OECD.
Somando a essa situação, por si, já grave, às condições difíceis sob as quais os professores trabalham,
frequentemente com um nível de formação abaixo do desejável (em 2008, 36% dos professores
no EP1 e 22,5% no EP2 não tinha a formação adequada), é evidente que o sistema de
ensino não é capaz de produzir graduados comparáveis aos dos países que devem servir como
exemplo como o Brasil, a China e os países membros da OECD.
O baixo número de professores por aluno e um número ainda insuficiente de salas tem conduzido
à introdução de turnos.
Assim, em muitas escalas o tempo de utilização tem de ser repartido por dois ou três turnos.
Como resultado, o tempo médio de presença na escola ronda actualmente as 500 horas por ano,
que é pouco mais que a metade da média da região de África Austral. O governo está consciente
deste problema. No seu plano estratégico para o ensino primário estabeleceu, como meta para
o ano 2011, o tempo médio de 900 horas por ano, portanto igual à média da região. Pretende
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 277

alcançar essa meta através da construção de mais salas de aulas, contratação de mais professores
e eliminação da terceira turma (comunicação pessoal, João Assale, Ministério da Educação
e Cultura, 4 de Setembro de 2009).
TABELA 4 NÚMEROS DE PROFESSORES POR 100 ALUNOS PARA ALGUNS PAÍSES SELECIONADOS E MOÇAMBIQUE.
PAÍSES ENSINO ENSINO ENSINO TODO O
PRIMÁRIO SECUNDÁRIO PRÉ-UNIVERSITÁRIO ENSINO
(EP1 E EP2) INFERIOR (ESG1) (ESG2) SECUNDÁRIO
ALGUNS PAÍSES PARTICIPANTES NO PROGRAMA WEI
Brasil (1998) 3,46 2,97 2,59 2,76
China (1998) 4,92 5,90
Indonésia (2000) 4,32 5,06 5,81 5,35
Malásia (1998) 4,63 5,18
Zimbabwe (1999) 2,44 3,66
MÉDIA DE TODOS OS PAÍSES
ENVOLVIDOS NO PROGRAMA WEI 4,00 4,72 4,67 4,75
MÉDIA OECD (1999) 5,57 6,58 7,09 6,87
MOÇAMBIQUE (2008) 1,51 1,53 2,56 1,65
FONTE Calculado com base nos números publicados em
http://www.uis.unesco.org/TEMPLATE/html/Exceltables/WEI2001/table21.xls (acedido no dia 9 de Novembro de 2009).
ACESSO E IGUALDADE DE OPORTUNIDADES
Na governação do sistema nacional de ensino existem preocupações com dois tipos de igualdade:
a igualdade entre as regiões e a igualdade entre os sexos.
TABELA 5 TAXAS LÍQUIDAS DE ESCOLARIZAÇÃO POR PROVÍNCIA E PAÍS PARA 1995, 2000, 2005 E 2008.
1995 2000 2005 2008
CABO DELGADO 31,9 48,5 79,4 93,5
GAZA 36,9 62,4 89,3 88,8
INHAMBANE 36,7 65,6 86,5 85,2
MANICA 34,9 49,5 83,9 97,8
MAPUTO PROVÍNCIA 44,7 71,6 105,4 104,5
NAMPULA 24,4 42,7 70,2 92,9
NIASSA 25,7 53,1 90,8 118
SOFALA 24,4 47,1 77,2 91,5
TETE 41,5 49,2 89,8 112,5
ZAMBÉZIA 30,3 56,5 83,2 115,9
CIDADE DE MAPUTO 59,9 79,8 96,6 87,9
PAÍS 33,0 53,8 83,4 100,2
FONTE MINED (1995, 2000); MEC (2005, 2008)
Os números da Tabela 5 mostram a taxa líquida de escolarização do EP1. A taxa líquida é a proporção
entre os alunos que frequentam um certo nível - nesse caso o EP1 - que têm a idade oficial
para o frequentar e a população no mesmo grupo etário.
Os dados na tabela apontam para uma diferença grande entre as províncias, a favor da Cidade
de Maputo, embora essa diferença tenha estado a reduzir-se ao longo dos últimos 13 anos.
Os números apontam também para a fraqueza do sistema estatístico. Contém taxas superiores
a 100% que, no caso da taxa líquida, não é possível.
278 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

Outra forma de desigualdade, que tem preocupado desde sempre os governos de Moçambique independente,
é a posição da mulher. A emancipação da mulher passa obrigatoriamente pela educação.
No entanto, herdou-se da época colonial um sistema onde a rapariga era pouco representada
nas escolas, com excepção do ensino secundário. Desde então, tem-se verificado uma subida na
percentagem de meninas nas populações estudantis, tanto ao nível do sistema como um todo, como
nas suas componentes, embora ela se tenha mantido sub-representada no ensino superior e técnico.
A Figura 1 fornece uma representação gráfica da evolução da participação das raparigas e das
mulheres na educação. Mostra que, aos níveis do sistema como um todo e do ensino secundário,
já se aproxima dos 50%, com 47 e 44% respectivamente, em 2008. No ensino superior subiu
de 12% em 1980 para 39% em 2008. A única componente do sistema de educação onde ela não
tem ganho uma presença significativamente mais forte é o ensino técnico, onde a percentagem
de raparigas recuperou dum valor de 16% (em 1980) para apenas 30% em 2008.
FIGURA 1 PERCENTAGEM DE MULHERES NO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO E POR COMPONENTE.
60,0%
Percentagem mulheres
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008
EP
ESG
ET
ES
Todos
FONTE MINED (1994a, 1994b, 1997, 2000), MEC (2005, 2008) e MESCT (2003).
PAPEL DO SECTOR PRIVADO
No sistema colonial, as escolas privadas e não públicas - principalmente da Igreja Católica -
tinham um papel importante na educação. Ligadas às missões, ensinavam o nível primário e
artes e ofícios, a um grupo de alunos no meio rural. Alguns destes conseguiram avançar a sua
formação, optando por uma carreira religiosa na educação, abandonando a Igreja mais tarde.
Hoje, constituem figuras incontornáveis na sociedade moçambicana e no seu sistema de ensino.
A independência trouxe uma ruptura abrupta com o sistema privado/religioso edificado na
época colonial. Principalmente devido à insatisfação com o papel da Igreja na solidificação da
hegemonia colonial, o Governo nacionalizou as escolas. Assim, a partir de 1975, existe um sistema
unificado, público, gerido pelo Ministério de Educação. O fim da guerra trouxe também
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010
279

o fim do modelo de governação exclusiva do Estado. A partir de 1994, o governo permitiu
o regresso das escolas privadas.
TABELA 6 PESO DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO PÚBLICAS E PRIVADAS NO NÚMERO DE ALUNOS MATRICULADOS
POR NÍVEL E POR SEXO.
NÍVEL-SEXO 2005 2005 2005 2008 2008 2008 PERCENTAGEM PRIVADO
Públicas Privadas Total Públicas Privadas Total 2005 2008
EP1-M 1572276 36709 1608985 1938711 32727 1971438 1,9% 1,7%
EP1-HM 3393677 77463 3471140 4109298 67668 4176966 1,9% 1,6%
EP2-M 184786 8107 231412 346982 9527 356509 2,3% 2,7%
EP2-HM 452888 16388 552791 781419 18831 800250 2,1% 2,4%
ESG1-M 86590 17589 146422 232039 22349 254388 7,6% 8,8%
ESG1HM 210128 37659 349375 532255 45960 578215 7,1% 7,9%
ESG2-M 9736 3486 15467 29262 6028 35290 11,9% 17,1%
ESG2HM 25737 7066 37836 69361 11747 81108 10,2% 14,5%
ETE-M 408 s.i. 408 842 s.i. 842
ETE-HM 1794 s.i. 1794 3068 s.i. 3068
ETB-M 9489 s.i. 9489 10086 s.i. 10086
ETB-HM 30036 s.i. 30036 31059 s.i. 31059
ETM-M 1720 s.i. 1720 1973 s.i. 1973
ETM-HM 6744 s.i. 6744 8548 s.i. 8548
ES-M 4935 4441 9376 21770 7336 29106 47,4% 25,2%
ES-HM 18863 9435 28298 58643 16841 75484 33,3% 22,3%
Todos-M 1866208 74064 2023279 2578.386 81246 2659632 3,3% 2,7%
Todos-HM 4128148 159730 4478014 5582.671 213829 5754698 3,1% 1,2%
FONTE calculado com base em informação não publicada do MEC 2005e 2008 e MESCT (2003).
HM = Homens e mulheres; M = Mulheres.
Não há muita informação sobre o papel do sector privado no sistema nacional da educação.
O único subsistema que traz uma informação completa sobre as instituições privadas é o do ensino
superior. Neste sistema, a presença de universidades privadas faz-se sentir a partir de 1995
(MESCT, 2003). O seu papel é significativo, chegando a cobrir até um terço da população
estudantil matriculada em 2005. Desde 2005, graças a um crescimento acelerado de algumas instituições
de ensino superior públicas, o peso relativo das instituições privadas do ensino superior
reduziu-se, tendo cerca de 22% em 2008, embora continue significativo.
O Ministério da Educação e Cultura não apresenta, duma forma sistemática, dados referentes
às escolas privadas. Até 2000, nos vários relatórios por ele elaborados, referem somente escolas
públicas (MINED 1994a, 1994b, 1995, 1997, 2000). Nos relatórios de 2005 e 2008, refere -
-se indirectamente às escolas privadas, nos dados referentes às turmas diurnas do ensino
primário e secundário geral, onde se pode ler “escolas públicas e privadas”. Assim, para estes
anos, o número de estudantes total é a soma dos dados das turmas diurnas de ambos os tipos
de escolas e dos dados das turmas nocturnas das escolas públicas. O número de alunos matriculados
em instituições privadas é a diferença entre o número matriculado em escolas públicas
e privadas e o número das turmas em diurnas em escolas públicas.
O resultado desse cálculo é resumido na Tabela 6. Dos dados apresentados nesta tabela pode
observar-se que:
280 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

• As instituições privadas absorvem 1,2% da massa estudantil total;
• As instituições privadas têm um papel de relevo no ensino secundário geral com 14,5% dos
alunos no ESG2;
• O peso das instituições privadas ao nível de todo o sistema de educação diminuiu, entre 2005
e 2008, de 3,1% para 1,2%, graças ao crescimento do ensino superior público, enquanto ao
mesmo tempo, no ensino geral secundário, o seu peso aumentou;
• Em todos os subsistemas e a todos os níveis, as instituições privadas acolhem relativamente
mais estudantes do sexo feminino.
Não dispomos de dados sobre o peso de instituições privadas no ensino técnico. No entanto, sabemos
que é bastante importante, a partir de alguns exemplos como a Instituição Dom Bosco e
a ADPP. Isto implica que o papel de instituições privadas é maior que o número dado na tabela.
Uma reflexão importante a fazer é sobre o modo como o ensino privado pode contribuir para
a elevação da qualidade do ensino público. Uma forma directa de tal acontecer é através de parcerias
entre as instituições privadas e as públicas, por exemplo na formação de professores, na
realização de actividades conjuntas como competições entre escolas ou na testagem de novos
modelos educativos. A forma indirecta é por pressão social, por exemplo na definição de um
ranking entre escolas e publicação periódica desse mesmo ranking. Outra forma ainda é o estímulo
ao surgimento de instituições privadas especializadas em determinadas áreas, como, por
exemplo, a recente criação do Instituto Superior Dom Bosco, vocacionado à formação de professores
para o ensino técnico e profissional.
EDUCAÇÃO TÉCNICO-PROFISSIONAL COMO FACTOR
DE DESENVOLVIMENTO
A mudança no perfil de habilidades exigidas pelo mercado de trabalho, no sector formal, incentivou
o retorno para a educação pós-básica, particularmente no que respeita a trabalhadores com
pouca ou nenhuma educação e habilidades. Uma proporção considerável de novos postos de trabalho,
criados pelos megaprojectos no metal, gás e indústrias de telecomunicação 2 (entre 10 mil
e 20 mil postos), são para posições de qualificações médias e superiores (DINET/COREP, 2008).
Porém, o sistema de educação técnico -profissional, que é responsável pela moldagem do perfil
de habilidades exigidas no mercado de emprego, foi lento na resposta às demandas de mudança
de mercado no sector formal. As pesquisas sobre o emprego e estudos de mercado de
trabalho nas empresas do sector formal mostram que há uma ligação inadequada entre a capacidade
humana disponível e as crescentes necessidades do mercado de emprego, que requer
trabalhadores mais qualificados (DINET/COREP, 2008).
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 281

Em geral, a mão-de-obra moçambicana não tem ainda as habilidades técnicas requeridas, o
que posteriormente constitui um constrangimento ao crescimento económico e ao investimento.
Em 2003, aproximadamente 12% de quem fez a 7.ª classe continuou a sua formação no
ensino técnico -profissional formal. 3 As raparigas apresentam uma taxa de participação e conclusão
significativamente mais baixa que a dos rapazes (DINET/COREP, 2008).
A educação profissional compreende os actuais subsistemas de Ensino Superior (ESP), o
Ensino Técnico-Profissional (ETP) e a Formação Profissional (FP) nas suas diferentes modalidades:
formal, não formal e informal.
O subsistema do ensino técnico-profissional compreende os níveis Elementar (ETE), Básico
(ETB) e Médio (ETM), com as especializações na área comércial, indústria, agricultura, pescas
e saúde, assim como o Ensino Superior Politécnico (ESP), também com saídas profissionais nas
áreas da saúde, agricultura, minas, contabilidade e auditoria, e administração pública, entre
outras (MESCT, 2005).
A formação e educação técnico -profissional em Moçambique são oferecidas principalmente
por escolas públicas e centros de formação administrados pelos diferentes ministérios. Muito
recentemente, alguns provedores privados de formação entraram no mercado e oferecem programas
especializados de formação aos seus clientes do sector privado (principalmente novos
investidores estrangeiros), mas estes programas ainda só beneficiam uma minoria de alunos no
sistema de educação técnico-profissional.
Um dos grandes problemas do actual ambiente de educação técnico-profissional é a sua fragmentação
e a forma descoordenada como cada subsistema é gerido e administrado. Há falta de
um quadro institucional que organize, articule, integre, regule e assegure a qualidade de intervenções
de formação e programas. Este facto conduz muitas vezes a uma duplicação desnecessária
de esforços e uso não optimizado dos escassos recursos de formação. Embora as
instituições de educação técnico-profissional ofereçam equivalência a qualificações acadé micas,
os caminhos de cruzamento de um subsistema para o outro não são sempre directos e não
há nenhum mecanismo de reconhecimento da aprendizagem previamente adquirida
(DINET/COREP, 2008).
Segundo o mesmo documento, o sistema é também pouco flexível, o que não estimula a
actualização contínua dos programas formativos de forma a responder às necessidades do mercado
de emprego ou oportunidades de inovação na produção que vão surgindo.
A estrutura centralizada de tomada de decisão neste subsistema, associada a uma fraca capa -
cidade de gestão das instituições de formação, contribui para o uso ineficiente de recursos e impede
que os provedores públicos respondam mais rapidamente às exigências específicas do
mercado e ao ambiente económico local. O facto de não existir, nos órgãos de gestão, representação
do sector produtivo impede que as instituições façam uma leitura atempada do ambiente
ao seu redor, continuando a oferecer programas educativos já ultrapassados.
282 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

Para além disso, é um subsistema que sofre de uma falta de recursos crónica, sendo um dos ensinos
como menos recursos, incluindo os do Estado que gastou, em média, $95/estudante em
2002 e $164/estudante em 2003. Este valores estão muito abaixo de outros países do continente
africano, onde, por exemplo, a Etiópia gastou entre $200 e $280/estudante em 2002, a Tanzânia
gastou entre $575 e $1292/estudante no mesmo ano, o Malawi gastava entre $238
e $622/estudante em 1998, e o Botswana gastava entre o $1109 e $1842/estudante em 1996.
ENSINO TÉCNICO
O único grande provedor de cursos de Educação Técnico-Profissional é o Ministério da Educação
e Cultura (MEC), que oferece programas a tempo inteiro de ensino técnico pré-emprego
a crianças em idade escolar através de uma rede de quarenta e três escolas técnicas, nas quais
o número de matrículas foi de aproximadamente 45 000 estudantes em 2005. Isto corresponde
a cerca de 1% das matrículas no SNE e a cerca de 15% do total de população estudantil do nível
secundário.
FORMAÇÃO PROFISSIONAL
A formação profissional inclui toda a formação realizada pelos Centros de Formação Profissional
(CFPs) do Instituto Nacional de Emprego e Formação Profissional (INEFP) sob tutela
do Ministério do Trabalho e toda a formação de curta duração realizada noutros centros de
formação profissional nas empresas, escolas, ONGs, entre outras, cujo objecto principal da formação
são desempregados, trabalhadores das empresas e outros adultos.
ENSINO SUPERIOR POLITÉCNICO
A introdução do ensino superior politécnico é muito recente no país, tendo os primeiros institutos
superiores politécnicos (ISP) sido criados em 2005 e iniciado o seu funcionamento em
2006 (MESCT, 2005). Antes já existiam outras instituições públicas de natureza técnica, como
o Instituto Superior de Ciências de Saúde (ISCISA) que foi complementado com o surgimento
do Instituto Superior de Contabilidade e Auditoria de Moçambique (ISCAM), como resultado
de uma parceria público-privada, assim como o Instituto Superior de Administração Pública
(ISAP). Devido à sua natureza recente, filosofia e abordagem baseada em padrões de competências,
a expressão do ensino superior politécnico, em termos de estudantes, ainda é relativamente
pequena comparada com o peso de outras instituições de ensino superior não
politécnicas. O seu papel é, no entanto, importante para o desenvolvimento socioeconómico
local, principalmente em Manica, Tete, Gaza e Maputo. Seria interessante que, do ponto de
vista estratégico, se optasse mais por esta forma de expansão de ensino superior às províncias,
ao invés de uma expansão de outro tipo de instituições de ensino superior menos capazes de
se inserirem e responderem ao contexto local.
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 283

TRANSFORMAÇÕES: A REFORMA DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL (REP)
Em Moçambique, parece haver a tendência de privilegiar o ensino geral em relação ao ensino profissional,
pois a aspiração final da educação é um grau superior generalista e não uma vocação.
Contudo, a nível mundial, as preocupações e os desafios estão centrados na qualidade da educação
vocacional, a empregabilidade dos formados e na formação dos formadores do ensino
técnico. Nos países industrializados, o debate sobre a educação técnica tem ocupado um lugar
de destaque (Obama, 2008). Neste contexto, há um consenso de que a competitividade da economia
e o desenvolvimento socioeconómico sustentável assenta fundamentalmente nas competências
(conhecimentos, habilidades, valores e atitudes) da sua força de trabalho.
A Reforma da Educação Profissional (REP), iniciada em 2006, é a tentativa de dar resposta aos
desafios da competitividade de Moçambique, tomando também em consideração o processo
de integração regional na SADC. Uma maior circulação de pessoas e bens pressupõe a formação
de cidadãos profissionalmente competentes, de forma a construir uma economia competitiva.
Pela primeira vez se estabelece um nexo entre a necessidade de uma maior
competitividade regional e global com o desenvolvimento de recursos humanos qualificados
a nível nacional.
Num mundo cada vez mais global e com o país melhor integrado na Região Austral, os graduados
da educação profissional moçambicanos de Mavago têm de competir, em pé de igualdade,
pelos postos de trabalho não só com os graduados da Cidade de Maputo mas também
com os graduados do Botswana, África do Sul, China ou de qualquer outro país do mundo. Só
assim poderemos desenvolver o país de forma sustentável e quebrar, de uma vez por todas, o
ciclo da pobreza através da criação de emprego, incremento da actividade produtiva e inovação,
bem como da criação da riqueza para o bem -estar dos moçambicanos.
No âmbito desta REP, o Quadro Nacional de Qualificações Profissionais (QNQP), junto com
os seus instrumentos/sistemas associados (registo, acreditação, avaliação, garantia de qualidade,
certificação, entre outras), introduz e/ou operacionaliza pela primeira vez em Moçambique
o conceito de educação ao longo da vida, através de um sistema integrado, de entradas e
saídas profissionais múltiplas, e do reconhecimento das habilidades adquiridas anteriormente
mesmo que estas tenham sido adquiridas fora das Instituições de Educação Profissionais (IEP).
Favorece, ainda, percursos de aprendizagem flexíveis porque os programas estão estruturados
de forma modular e são construídos a partir de unidades de competência identificadas pelo
sector produtivo. Esta forma de organização da aprendizagem permite saídas profissionais intermédias
para o mercado laboral e a busca de competências específicas, em função do interesse
pessoal e das necessidades do empregador. A introdução de um sistema de créditos académicos
permite que se acumule e se transfira os créditos adquiridos, permitindo que um profissional
continue a sua formação ao longo da sua carreira.
284 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

DESAFIOS PARA A REP
A educação profissional baseada em competências e de qualidade implica uma série de mudanças
e de investimentos radicais em relação à situação actual deste subsistema de educação.
Os desafios mais importantes que se põe ao subsistema de educação técnico-profissional, no
âmbito da REP, são os seguintes:
1. Governação: Criar um orgão regulador forte para o sistema da educação profissional o mais
rápido possível por forma a implementar o QNQP e os mecanismos de garantia de qualidade
que vão trazer a credibilidade desejada pelo sistema conjugado com envolvimento formal
dos empregadores na estrutura de governação das IEP, como já acontece nos ISP;
2. Articulação dentro do SNE: Melhorar a articulação com o ensino superior e geral (maior coerência
e eficiência do sistema de educação);
3. Melhorar a ligação entre os empregadores e as IEP: mecanismos de consulta para elaboração
das Unidades de Competência, qualificações, etc., para responder às necessidades do
mercado laboral;
4. Unificar o sistema de educação para emprego (CFP e INEFP) com o sistema de ensino técnico
(DINET e IEP’s) assim como a educação não-formal (que abrange a maioria dos profissionais
moçambicanos), através da implementação do QNQP e seus sistemas associados;
5. Melhorar a informação sobre o mercado laboral para facilitar a tomada de decisões do
Governo, empregadores, IEP, pais, formandos e público em geral;
6. Relevância: continuar e melhorar os mecanismos de consulta aos empregadores e todos os
intervenientes da educação profissional iniciados pelo Secretariado Executivo da COREP e
pelos ISP, para que as qualificações respondam continuamente às necessidades do sector
produtivo, por forma a melhorar a empregabilidade dos graduados e, por outro lado, melhorar
a competitividade das nossas empresas e economia.
7. Financiamento: melhorar a qualidade e credibilidade do sistema de modo a que seja possível
diversificar as fontes de financiamento à educação profissional para haver compartici -
pação de custos por parte de todos os intervenientes no processo educativo (Governo,
empresas, pais, estudantes, parceiros internacionais e nacionais, entre outros);
8. Descentralização da gestão do sistema de educação para que ele seja mais eficiente e responda
às necessidades locais, reforçando as funções e atribuições de IEP no que diz respeito
à gestão de todo o processo de ensino/aprendizagem, contactos com os empregadores para
estágios, mobilização de fundos, entre outros;
9. Desenvolvimento da visão/modelo das instituições provedoras da educação profissional
como instituições bem inseridas na comunidade respondendo continuamente às neces sidades
locais e regionais. Isto implica um modelo de gestão em que as IEP tem autonomia sobre a
gestão dos seus formandos, recursos humanos, financeiros e patrimoniais.
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 285

CONSTATAÇÕES E REFLEXÕES
Os dados apresentados apontam para três importantes desafios. O primeiro é a gestão do sistema.
Até agora a gestão do sistema de educação tem estado centralizada no Ministério. Todas
as decisões importantes são tomadas ao nível central.
A rápida expansão do sistema — com toda a pressão que cria sobre as escolas que tendem a crescer
para além das suas capacidades físicas e de gestão — chama por uma descentralização de
competências para as próprias unidades escolares, de modo a que possam responder, rápida e
eficientemente, aos desafios que se lhes coloca.
O grande desafio é encontrar uma forma que garanta, por um lado, a integridade do sistema,
criando, por outro, a flexibilidade necessária mediante o estabelecimento de um sistema de financiamento
e responsabilização adequado. Tomando em consideração que o ensino primário,
a nível das autarquias, deve ser assumido como responsabilidade dos Conselhos Municipais, esta
oportunidade pode ajudar a alavancar a reconfiguração que se pretende no sistema.
Este desafio deve ser visto, também, à luz da transformação que é necessário fazer, para se passar
de uma abordagem clássica de ensino para uma abordagem de aprendizagem flexível para
a vida e ao longo da vida, como proposto por Carneiro (2009).
Assim, a descentralização do sistema deve trazer um novo tipo de escola, tornando a educação
formal e a educação informal muito menos distintas, transformando a escola num centro de
aprendizagem permanente e de produção de capital social. Exemplos desta abordagem podem
ser encontrados nas iniciativas, incipientes ainda, de educação à distância e no desafio das
escolas se transformarem em centros de disseminação de conhecimento na sociedade, através
da realização de eventos científicos e culturais e de debates sobre temas de interesse crucial
para as comunidades. O segundo desafio é a necessidade de diversificar o sistema de educação,
privilegiando diferentes tipos de aprendizagem, corrigindo as distorções da pirâmide educacional,
oferecendo mais flexibilidade, ao trazer mais pontos de saídas para o trabalho, sem se
ter de concentrar o foco nas saídas do ensino superior.
No ensino superior, este desafio começou a ser abordado na Lei do Ensino Superior (5/2003).
Infelizmente, a alteração desta lei em 2009 diminui as saídas do subsistema.
No ensino técnico-profissional, no contexto da reforma em curso, o novo Quadro Nacional de
Qualificações Profissionais aumenta as saídas deste subsistema de três para cinco. Esta reforma
pode trazer uma nova dinâmica ao sistema de educação moçambicano.
No entanto, os dados apontam para uma negligência deste subsistema ao longo das últimas
décadas, que se pretende corrigir com a reforma em curso. Para esta reforma ter o impacto
desejado no próprio subsistema e no sistema de educação como um todo, é necessário que o
ensino técnico -profissional seja amplamente apoiado, de forma a que ganhe, de novo, o espaço
que já ocupou anteriormente.
286 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

É necessário que recupere o prestígio e a credibilidade, de forma que a sociedade veja nesta formação
uma alternativa viável ao ensino geral e à necessidade, hoje percebida, de se ter uma
licenciatura como objectivo último da educação.
A introdução de novas qualificações, do ensino baseado em competências no ensino técnico -
-profissional, a forte ligação deste subsistema com o sector produtivo e o desenho e implementação
dum sistema de garantia de qualidade para as novas qualificações, são acções
importantes para se resgatar essa credibilidade.
A dinâmica que esta reforma introduz no sistema de educação não se limita ao subsistema de
educação profissional.
O sucesso na implementação de um novo sistema de educação baseado em competências pode
confirmar a assunção de que, no mercado de trabalho, são igualmente importantes os conhecimentos,
as habilidades e a atitude dos profissionais, ou seja, os vários saberes (saber, saber
fazer, e saber ser e estar).
Com efeito, no processo de desenho das qualificações profissionais, que incluiu um amplo debate
e trabalho conjunto com o sector produtivo, ficou clara a necessidade de as novas qualificações,
darem um peso importante ao saber ser e estar. A atitude foi entendida, por muitos empregadores,
como a variável essencial na contratação de profissionais, pois, na opinião daqueles, é mais fácil
ensinar conhecimentos e habilidades, dentro das empresas, do que desenvolver uma correcta
atitude com o trabalho, as equipas e o próprio desenvolvimento individual de competências.
As competências relacionadas com o saber ser e estar podem, assim, ser consideradas estruturantes,
ou seja, é muito mais fácil a um cidadão que as possua desenvolver outras competências
e integrar-se na sociedade.
Por outro lado, o desenho curricular baseado em competências permite, também, que os estudantes
obtenham retorno imediato sobre o que estão efectivamente a aprender e percebam,
com mais clareza, a importância destas competências para a sua vida pessoal e profissional.
O ensino baseado em competências, por ser normalmente mais dispendioso do que o ensino
baseado em objectivos de aprendizagem, traz um desafio adicional para as escolas, que é o desafio
da sustentabilidade. Esta sustentabilidade pode ser alavancada pela oferta de serviços ao
mercado, o que tem um triplo papel: por um lado, forçar a escola a transformar-se num centro
produtivo, condição necessária para um provedor de ensino baseado em competência; por
outro, gerar receitas para a escola e, ainda, permitir testar a relevância das competências através
da oferta de serviços ao mercado, que assentam nessas mesmas competências.
Este modelo tem sido utilizado, em países da região, não só no ensino técnico mas também no
ensino primário e secundário. A reforma do ensino secundário, em curso, está orientada para
introduzir não só algumas competências estruturais mas também uma orientação para um
ensino baseado em competências.
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 287

É talvez importante realçar que vários modelos de ensino-aprendizagem podem e devem coexistir
num sistema nacional de educação, dependendo dos níveis e da orientação da aprendizagem.
Modelos de ensino por objectivos, por competências ou baseado em resolução de
problemas constituem opções que criam a flexibilidade e diversidade necessária em sistemas
abrangentes como é o da educação.
A questão da credibilidade do ensino não é limitada ao subsistema do ensino técnico -profissional.
Neste momento coloca-se em causa a qualidade do ensino em todos os subsistemas. A falta de qualidade
não é apenas uma ameaça à capacidade de o cidadão exercer a sua cidadania e da sociedade
de responder aos desafios que enfrenta. Traz também novos desafios no campo de igualdade.
Até agora, os governos têm-se preocupado, com bastante sucesso, com a desigualdade regional
e a desigualdade entre homens e mulheres. Embora ainda não se tenha conseguido resolver
essas desigualdades, é claro que elas estão a diminuir. Mas ao mesmo tempo há uma parte
da população estudantil que não está satisfeita com o ensino público, pois sente, e os números
também o mostram, que a sua qualidade é muito baixa. Vê-se assim uma fuga dum segmento
privilegiado da sociedade para instituições de ensino privado, dentro e fora do país, principalmente
ao nível do ensino secundário e superior.
Operando com base em princípios económicos, essas instituições aplicam propinas relativamente
elevadas, fazendo com que estejam apenas acessíveis à elite nacional. Assim, assiste-se na
educação ao mesmo fenómeno que na saúde: a elite da sociedade deixa de usar o sistema público.
Corremos o risco de ela também se libertar, se não se libertou já, das suas obrigações de cidadania
nacional, deixando de se preocupar com a qualidade do ensino público, dado que não
beneficia dele. A longo prazo, essa divisão entre a elite e o resto da sociedade poderá transformar
as relações de poder e hegemonia na sociedade, bem como a sua capacidade de encontrar
respostas aos desafios de crescimento e desenvolvimento sustentáveis que ela enfrenta.
Este desafio não deve ser analisado só nos números acima apresentados, mas também tomando
em consideração as lacunas identificadas por Morin (1999) e que existem nos nossos programas
educativos.
Para que o desafio da qualidade seja efectivamente abordado, é necessário que se olhe para as
competências a serem oferecidas nos vários programas, tendo em consideração a visão de
desenvolvimento nacional, e que, ao mesmo tempo, se forme os professores que sejam capazes
de ser facilitadores da aprendizagem dos estudantes, numa postura completamente diferente da
que temos hoje nas nossas escolas.
A formação dos professores, a par da investigação e desenvolvimento curricular, deveria ser
um dos pontos centrais da governação pois sem eles não é possível transformar a escola e muito
menos ter a educação como a alavanca da transformação que precisamos para construirmos
sociedades sustentáveis.
288 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

É assim que o debate sobre que tipo de sistema de educação precisamos em Moçambique passa
necessariamente pela reflexão sobre que sociedade queremos construir. Claramente, estamos
a reflectir sobre educação para a cidadania e para a sustentabilidade.
EDUCAR PARA A CIDADANIA
E PARA UMA SOCIEDADE SUSTENTÁVEL
A aspiração do povo moçambicano é assegurar que pode construir a sua liberdade, independência
e bem-estar de forma justa e pacífica, construindo uma sociedade sustentável e que, por isso,
se transforma em função dos desafios sociais, culturais, económicos e ambientais que enfrenta.
O debate sobre sustentabilidade tem-se intensificado, e junto à preocupação crescente com a qualidade
de ensino, as mudanças climáticas, a crise financeira, as desigualdades sociais, entre outros,
surgiram, então, novos conceitos de sustentabilidade e o que deve ser efectivamente sustentável.
O conceito de sustentabilidade significa, cada vez mais, um processo dinâmico e progressivo, envolvendo
várias dimensões e interpretações. Como definido por Fritjof Capra, mencionado por
Augusto de Franco (1999), sustentável não se refere apenas ao tipo de interacção humana com
o mundo, que visa proteger, preservar ou conservar o meio ambiente, para não comprometer os
recursos naturais das gerações futuras. Não se limita também à manutenção prolongada de entes
ou processos económicos, sociais, culturais, políticos, institucionais ou físico-territoriais.
Sustentabilidade é, sim, uma função complexa, que combina de uma maneira particular cinco
variáveis de estado relacionadas com as seguintes características: interdependência, reciclagem,
parceria, flexibilidade e diversidade.
Aplicando esta definição de sustentável à sociedade, então significa que se o objectivo dela é
ser sustentável, ela terá de ser capaz de aplicar esta função complexa que combina as cinco
características acima mencionadas.
É por esta razão que, cada vez mais, se defende que precisamos de mais que um modelo de
desenvolvimento. Precisamos de vários modelos que estão interligados, interdependentes e que
reflectem visões do mundo que são localmente relevantes e culturalmente apropriadas. Modelos
que tirem partido, também, da enorme riqueza que a diversidade existente na sociedade traz,
e que garantam que os vários actores da sociedade estabelecem uma parceria sólida e, desta
combinação entre diversidade e parceria, tragam a flexibilidade necessária em momentos de
incerteza.
Significa também que temos de abraçar valores, comportamentos e estilos de vida que integrem
essas características, implicando a transformação de mentalidades e visões, a criação de capacidades
para tornar essas visões em realidade. Esta transformação de mentalidades vai significar
que os cidadãos têm de desenvolver também a capacidade de reciclar as suas competências,
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 289

aprendendo a aprender mas também a desaprender para aprender de novo. Para que isto aconteça,
o sistema tem de ser capaz de, por um lado, criar espaços e momentos de aprendizagem
flexíveis, privilegiando a aprendizagem para a vida e ao longo da vida, tomando partido de outras
tecnologias e metodologias e, por outro, de desenvolver o espírito crítico e criativo em todos
os seus actores. É também por esta última razão que tem de se pensar em novas competências.
Como foi bem expresso na Estratégia da Educação o para Desenvolvimento Sustentável
(UNESCO, 2004), a educação é o primeiro agente de transformação para se atingir a sustentabilidade.
A educação é mais do que transferir conhecimento e habilidades do professor para
o estudante: é construir o capital humano e reforçar a coesão social, que permite tomar as decisões
e implementar as acções necessárias para o nosso futuro comum.
Este futuro comum tem de ser repensado, numa época marcada pela incerteza e instabilidade.
As estruturas sociais são diariamente testadas por eventos desagregadores que, de alguma forma,
tentam responder, sem sucesso, ao fenómeno da homogeneização económica global desenvolvida
nas últimas décadas.
Se partimos então desse pressuposto, parece ser importante reflectir sobre o que um sistema
nacional de educação deve fornecer para que seja possível haver essa transformação.
Nessa base, será então importante analisar os conteúdos dos programas educativos desde o
primário até ao superior, conjugando a mesma com a análise sobre as metodologias de ensino
e aprendizagem, para se compreender o que é necessário garantir para que o poder transformador
da educação seja potenciado.
Edgar Morin (1999) menciona o conhecimento, o conhecimento pertinente, a identidade humana,
a compreensão humana, a incerteza, a condição planetária, e a antropo-ética como os
sete saberes necessários à educação do futuro, para todos os níveis do sistema de educação.
Ele considera que estes saberes ou estão ausentes, ou são transmitidos de forma fragmentada
ou subestimada nos actuais programas educativos, mas que deveriam estar no centro das preocupações
no debate sobre a educação dos jovens, futuros cidadãos.
Morin menciona a compreensão do próprio conhecimento como o saber essencial e o reconhecimento
da existência de erro e ilusão no conhecimento que partilhamos. Menciona também
a importância do conhecimento pertinente, enfatizando que a fragmentação do conhecimento em
disciplinas impede-nos, muitas vezes, de perceber as conexões entre as mesmas, reconhecendo
que são efectivamente essas conexões que permitem colocar o conhecimento no contexto, já
que a realidade é una e indivisível. Isto significa que não basta conhecer somente uma parte da
realidade, é preciso ter uma visão capaz de situar o conjunto.
Morin chama também a atenção para o saber da identidade humana, que tem sido ignorada
pelos programas de instrução. A identidade humana, mais uma vez, é um todo indivisível entre
as componentes biológica e psicológica do ser humano, em interacção com um meio social
e de acordo com as suas características como membro de uma espécie.
290 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

O quarto saber essencial é sobre a compreensão humana. É necessário aprender como compreender
os outros, comportando também uma parte de empatia e identificação. Por isso, é
preciso compreender a compaixão, que significa sofrer junto. É isto que permite a verdadeira
comunicação humana e facilita a transição entre uma sociedade individualista e uma sociedade
que trabalha para o bem comum.
O quinto aspecto é a incerteza. Apesar de, nas escolas, ensinar-se somente as certezas, como a
gravitação de Newton e o electromagnetismo, actualmente a ciência tem abandonado determinados
elementos mecânicos para assimilar o jogo entre certeza e incerteza, da microfísica às
ciências humanas. É necessário mostrar em todos os domínios, sobretudo na história, o surgimento
do inesperado. Eurípides dizia no fim de três de suas tragédias que: “Os deuses causam -
-nos grandes surpresas, não é o esperado que chega, e sim o inesperado que nos acontece.”
É a velha ideia de 2500 anos, que nós esquecemos sempre.
O sexto saber fundamental para Morin é a condição planetária que se centra em entender, em particular,
como a globalização crescente permite que tudo esteja ligado/conectado. Como argumentado
por Morin (1999, p. 10 e 11), “este ponto é importante porque existe, neste momento,
um destino comum para todos os seres humanos. O crescimento da ameaça letal expande -se
em vez de diminuir: a ameaça nuclear, a ameaça ecológica, a degradação da vida planetária. Por
isso, faz-se urgente a construção de uma consciência planetária.” O que está a ser proposto é que
se ensine que tudo está interligado e, por isso, que é necessário compreender a complexidade
dos problemas do planeta.
O último aspecto a que Morin chamou de antropo-ético, pois a moral e a ética diferem com a cultura
e natureza humana, centra-se na necessidade de dar capacidades para o indivíduo desenvolver
a ética e a autonomia pessoais e, ao mesmo tempo, participar na vida da sociedade. Na
verdade, é importante dar ao indivíduo a capacidade para olhar para si e desenvolver uma consciência
social que leve à cidadania, para que este mesmo indivíduo possa exercer a sua responsabilidade
e contribuir para a sua felicidade e dos outros.
Se considerarmos esta proposta de Morin, parece então pertinente propor que os programas
educativos devam ser desenhados como três círculos concêntricos de aprendizagem.
No círculo central teríamos os sete saberes de Morin. Alguns exemplos podem ser encontrados
nas chamadas metacompetências: competência para analisar o seu comportamento, competência
para aprender rapidamente, competência para extrair informação clara e precisa de
fontes múltiplas, competência para fazer a pergunta certa, competência para entender o contexto
e gerir a incerteza, competência para encontrar rapidamente soluções usando o pensamento
prático e o senso comum, a competência de se relacionar consigo próprio e com a
sociedade assumindo uma postura ética, competência para analisar e adaptar-se rapidamente
a contextos e expectativas sociais, a competência de analisar os prós e os contras e tomar a
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 291

melhor decisão. Estas competências são estruturantes e permitem ao cidadão criar e desenvolver
novas competências.
Estes saberes deverão fazer parte dos currículos dos programas educativos a todos os níveis, devendo-se
garantir que os programas educativos tiram partido das condições locais, como, por
exemplo, qual é a base económica da região onde a escola se situa, quais são os eventos ligados
a mudanças sociais ou de ambiente (por exemplo, o impacto das mudanças climáticas) que
estão a ocorrer, para introduzir, de forma integrada, os saberes estruturantes propostos por
Morin.
Uma oportunidade que parece não estar a ser aproveitada totalmente é os 20% de conteúdo
local dos programas educativos do ensino primário moçambicano. Muito pouco se está a fazer
para contextualizar e adequar a educação primária aos principais desafios enfrentados pela
comunidade ao redor da escola.
Por outro lado, a forma de entrega dos programas tem também de ser repensada para forçar a
reflexão sobre a identidade humana e a interação social, através de uma interação diferente
entre os estudantes, entre os estudantes e os professores, e entre estes e a comunidade.
O segundo círculo seriam as competências básicas e essenciais, relacionadas com as ciências básicas
como a matemática, as línguas, a biologia, a física e a química, entre outras. Os programas educativos
deveriam desenvolver este círculo em redor da busca de solução dos problemas quotidianos
através da utilização das várias ciências, dando sentido ao seu estudo e criando a capacidade de
integração de vários conhecimentos e da abordagem multidisciplinar na busca de soluções.
E, finalmente, um terceiro círculo que traria as competências específicas tornando a educação
relevante para se utilizar as oportunidades locais de desenvolvimento. Neste círculo seria fundamental
aprofundar as competências básicas e trazer novas ciências, num campo de aplicação
mais específico, como por exemplo as competências necessárias para o desenvolvimento da
saúde, da agricultura, das pescas, do turismo e de muitos outros sectores importantes para o
desenvolvimento da sociedade.
Para que os programas educativos possam ser desenhados tomando em consideração estes três
círculos de competências, é importante que o sistema nacional de educação mantenha um diálogo
contínuo e profundo com a sociedade, e seja desenhado para ter a flexibilidade que permite
a sua transformação de forma natural e harmoniosa. É necessário, também, ter uma
estratégia coordenada de desenvolvimento curricular, onde a investigação lidere, mas os processos
de formação dos professores, de gestão escolar, entre outros, estejam todos alinhados
para permitir este salto na qualidade e relevância dos programas de ensino.
Roberto Carneiro (2009) reforça esta ideia dizendo que é necessário construir o “sentido” da
educação. Para isso, é preciso encontrar novos paradigmas capazes de apoiar a mudança para
uma aprendizagem transformativa, que reforça a consciência (em relação ao outro) e que efec-
292 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

tivamente gere capital social. O que significa que do simples é preciso mudar para o complexo,
do quantitativo para o qualitativo, e do produto educativo para o serviço educativo.
Ele defende que tem de se passar da abordagem clássica de aquisição de conhecimento para
uma nova abordagem que:
1. Em vez de debater o que se deve ensinar e como ensinar, deve debater onde e quando aprender;
2. Se mova da educação básica para uma aprendizagem flexível para a vida e ao longo da vida;
3. Se mova de conhecimento selectivo para conhecimento inclusivo;
4. Garanta que os que não têm conhecimento possam vir a ter.
As implicações desta assunção são enormes e obrigam a pensar no processo educativo como
um processo ao longo da vida e não apenas nos anos da actual educação formal, centrando -se
no processo de aquisição de conhecimento, incluindo todos os actores sociais e contextos de
aprendizagem e tirando partido de todas as interacções sociais para educar.
Ele menciona também que não chega a aprendizagem adaptativa que responde às mudanças
de ambiente, que responde às ameaças, que reage aos sintomas, que captura as tendências e incorpora
os sinais prévios de mudança e que elege a flexibilidade como o principal valor. É necessário
dar o passo para a aprendizagem flexível, que expande as capacidades, que promove a
criatividade e o pensar diferente, que promove novas formas de olhar para o ambiente/contexto,
abordando e actuando nas causas, enfim, capaz de antecipar os futuros.
A maioria dos programas educativos em Moçambique estão concentrados apenas no segundo
círculo, ignorando ou fornecendo de forma fragmentada e isolada as competências encontradas
nos outros círculos.
Para além disso, utilizam a abordagem clássica descrita por Carneiro (2009). Este foco limitado
nos conteúdos e a abordagem utilizada, impede que o sistema de educação moçambicano forme
os cidadãos do futuro com as competências necessárias e impede também que seja um sistema
capaz de antecipar as competências do futuro e adaptar-se para poder oferecê-las, tornando -se
um sistema reactivo e pouco eficaz.
Ao longo dos anos muitas reformas têm sido feitas em vários dos componentes do sistema,
numa tentativa de o ir adequando aos novos desafios de desenvolvimento. A introdução dos
20% de conteúdo local e do ensino bilingue no ensino primário foi uma tentativa de trazer as
competências do terceiro círculo, mas esta oportunidade não tem sido amplamente aproveitada
por falta de conteúdos apropriados ao contexto local e a uma falta de formação dos professores,
peça -chave para qualquer mudança na educação.
As mais recentes reformas no ensino secundário e técnico-profissional introduzem um ensino
baseado em competências e procuram trazer algumas das competências mencionadas por
Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 293

Morin, mas ainda não são suficientemente abrangentes para efectivamente se começar a construir
um sistema de educação flexível como proposto por Carneiro (2009).
A questão que fica e que exige uma análise mais detalhada da evolução da educação em
Moçambique é se as reformas, em curso, são o suficientemente profundas e se existe o apoio
necessário para elas terem sucesso.
UM NOVO MODELO DE GOVERNAÇÃO
Esta nova forma de olhar para a educação e para o seu poder transformativo, reconhecendo a
sua interdependência com a sociedade, de forma a ser mais relevante, com maior qualidade,
e com maior integração dos vários subsistemas, irá necessariamente exigir um novo tipo de governação,
que utiliza abordagens diferentes e mais integradas. Se acrescermos a estes desafios,
outros como o acesso, os recursos disponíveis, a pressão pelo alcance das metas do milénio definidas
apenas em termos quantitativos, entre outros, vai exigir uma profunda reflexão e reforma
na forma de pensar e gerir a educação em Moçambique e, provavelmente, a tomada de decisões
difíceis que trazem a educação de qualidade para o cimo das prioridades de governação.
Para que esta reflexão e reforma sejam possíveis, o novo tipo de governação deverá:
1. Aumentar o espaço de diálogo com a sociedade, identificando os desafios de desenvolvimento
que ela enfrenta, partilhando uma visão comum e promovendo, nessa interacção, o
pensamento crítico e independente necessário para uma sociedade justa e em paz;
2. Assumir que olhar para o futuro exige saber lidar com incertezas, deixando assim de se ter
um sistema de educação reactivo e prescritivo para termos a capacidade de antecipar futuros
desafios;
3. Ser capaz de transformar os desafios de desenvolvimentos em programas educativos que forneçam
os vários tipos de competência necessários para o desenvolvimento nacional e regional,
garantindo os três círculos de competências (estruturantes, genéricas e específicas);
4. Ser capaz de endereçar o desafio da qualidade e relevância do ensino, tomando provavelmente
decisões políticas difíceis no binómio acesso-qualidade, quer internamente, quer no
relacionamento com os parceiros de desenvolvimento;
5. Reforçar o papel do Estado em três vertentes fundamentais: a pesquisa educacional trazendo
novas abordagens e modelos educacionais que garantam a relevância e a qualidade da formação;
a normalização incluindo a acreditação promovendo a qualidade em todos os níveis
do sistema; o investimento substancial na qualidade da educação pública através da formação
de professores e investimentos nos centros educativos e o apoio contínuo ao seu traba-
294 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

lho pedagógico, em condições adequadas, onde os níveis de decisão correspondem às necessidades
de operação e se atribui autonomia num contexto de responsabilização;
6. Desenvolver parcerias com a sociedade, através dos pais e encarregados de educação, do
sector produtivo e associações profissionais, para que a educação seja um direito mas também
um dever de todos;
7. Garantir a flexibilidade e interdependência dos vários níveis do sistema de educação, trazendo
a necessária diversificação e a inclusão de outros actores relevantes como os municípios.
Estas mudanças na governação exigem um novo modelo mental assente na inclusão, no pensamento
crítico e na análise das várias interdependências entre os procesoos de diálogo, pesquisa,
formas novas de organização no sistema, métodos de ensino e aprendizagem mais
adequados aos desafios do país e desenvolvimento curricular.
NOTAS
1
http://www.uis.unesco.org/TEMPLATE/html/Exceltables/WEI2001/table21.xls, consultado
no dia 9 de Novembro de 2009.
2
Estas indústrias incluem a MOZAL I e II (fábrica de alumínio), o pipeline de gás da Sasol, novos
projectos de minas de carvão e areias pesadas e projectos de melhoramentos de infraestruturas
nos corredores de desenvolvimento de Maputo e Beira. A contribuição dos megaprojectos para
o PIB cresceu de zero em 1997 para 7% em 2002 e espera-se que suba até cerca de 10% no fim
da década. Irão acrescentar cerca de 0.5 pontos percentuais anualmente ao crescimento do PIB,
em média, até 2010. Até 2010 irão provavelmente contar com 2 % de emprego do sector privado,
pois espera-se que as ligações cresçam no futuro.
3
Neste documento, a expressão Educação Técnica e Vocacional (TVE) refere-se a educação profissional
baseada no currículo aprovado pelo DINET, Formação Vocacional (VT) refere-se a formação
formal e não -formal no currículo aprovado pelo INEFP ou cursos de formação dados
pelas ONG, igrejas e outras empresas usando os seus próprios currículos. Finalmente, Educação
e Formação Técnico -Profissional (TVET) usasse como uma expressão abrangente para descrever
todo o ambiente de formação formal, não-formal e informal e ensino técnico.
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Educação, Formação Proficional e Poder Desafios para Moçambique 2010 295

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296 Desafios para Moçambique 2010 Educação, Formação Proficional e Poder

DESAFIOS DO ENSINO SUPERIOR
Narciso Matos | João Mosca
INTRODUÇÃO E SITUAÇÃO ACTUAL
Após a independência nacional, e sobretudo depois dos primeiros anos da década dos anos 90,
o ensino superior expandiu-se em número de alunos e instituições em todo o território nacional, embora
inicialmente com alguma concentração em Maputo. A formação pós-graduada teve uma evolução
semelhante, primeiro no exterior e mais recentemente com mestrados e alguns doutoramentos
em Moçambique, a maioria com parcerias de instituições de ensino superior estrangeiras.
O mercado interno de técnicos, pelo menos em algumas áreas científicas, parece aparentemente
coberto, pois existem graduados sem emprego ou com ocupações não correspondentes com as
áreas e níveis de formação recebidos. Por outro lado, não existem dúvidas de que as instituições não
alcançaram patamares de eficiência que as tornem competitivas em economias e mercados crescentemente
abertos. Os serviços aos cidadãos (educação, saúde, transportes públicos, comunicações,
segurança social, etc.) fornecidos pelo Estado e sector privado são também de baixa qualidade.
Estes aparentes equilíbrios de mercado sem alterações substantivas de eficiência reflectem simultaneamente
o grau de exigência, organização e complexidade da maioria das instituições moçambicanas
e, por outro lado, as dificuldades dos técnicos transformarem as instituições, o que não significa
linearmente deficiente preparação dos graduados. Pode significar, entre outros aspectos, resistência
e escassos recursos para a criação e aplicação de inovações, mecanismos e sistemas de reprodução
de poderes instalados, incompetências das hierarquias e dependências de trajectórias passadas.
Mas também existe a percepção da baixa qualidade dos formandos. Preparação técnica fraca,
o que significa insuficiências no saber, dificuldades no saber fazer e lacunas na cultura do saber
estar com dignidade. Técnicos competentes, com atitudes competitivas de trabalho, espírito
profissional e que desejam a formação ao longo da vida com o objectivo de melhorar as suas
competências e, legitimamente, melhorar os rendimentos do trabalho e o prestígio social por
méritos acumulados. Técnicos empreendedores, inovadores, intelectualmente questionantes e
críticos, pessoas que assumam a responsabilidade patriótica do desenvolvimento, da democracia,
da construção da nação e de um Estado de direito pleno.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 297

Muito embora a educação seja um sistema integrado entre os diferentes níveis, e entre a escola
e a sociedade, o certo é que o ensino superior possui uma quota da responsabilidade da qualidade
dos técnicos que forma, quanto mais não seja porque permanecem entre três e cinco anos
na universidade, tempo suficiente para correcções e superação, pelo menos parcial, das debilidades
do percurso anterior e da educação em sentido amplo recebida na vida. É sobre estes
aspectos que principalmente se debruça este texto.
A expansão das universidades procurou responder à procura do ensino pelo número crescente
de estudantes que terminam o ensino secundário que querem e podem continuar os estudos.
O Estado não se preparou para o aumento rápido do afluxo de estudantes ao ensino superior,
não tendo criado novas universidades, cursos e preparado condições científicas e pedagógicas
para uma diversificação da oferta (tipos de cursos) e elevação dos graus de ensino (mestrados
e doutoramentos). O défice de oferta do ensino público foi sendo superado com o surgimento e
desenvolvimento de universidades privadas, sem que existissem docentes formados para o crescimento
de alunos e universidades verificado. Os investimentos concentraram-se em instalações.
As bibliotecas, laboratórios, equipamentos pedagógicos, organização e formação em gestão
universitária, foram secundarizadas. A investigação só é possível com massa crítica efectivamente
a tempo inteiro e afectação de recursos, e não gera retornos financeiros de curto prazo.
Uma parte importante dos docentes desmultiplicaram-se dando aulas em várias universidades,
para além de múltiplas actividades economicamente mais compensadoras que o mercado oferece,
para além de alguns ambicionarem carreira política. As universidades, públicas e privadas,
desmultiplicam-se em pólos de ensino superior, sem corpo docente nem as demais condições
científicas, pedagógicas, de infra-estruturas e de serviços em cada local. Oferecem-se cursos
sem enquadramento de um projecto pedagógico.
Surgem também correntes demagógicas e populistas da massificação sem qualidade, incluindo
no ensino público, com a redução pouco criteriosa do número de anos de formação, turmas de
muitas dezenas de estudantes, abertura de escolas em locais sem meios para fazer funcionar uma
universidade, permissividade para que um docente possua várias ocupações com prejuízos para
a universidade ou mesmo ausentar-se mantendo o salário, etc.
Configurou-se assim um ensino superior que, na maior parte dos casos, não possui corpo docente
formado, com poucos docentes efectivamente em tempo integral, sem massa crítica para o debate
e investigação, com condições pedagógicas de funcionamento precárias, com projectos científicos
e pedagógicos difusos. Admite-se que muitos dos investidores concebem o ensino superior como
uma oportunidade de negócio e não como um serviço público de responsabilidade intergeracional.
Uma parte significativa dos docentes não investigam e poucos assistem os estudantes; muitos procuram
no mercado de trabalho a superação dos baixos rendimentos da função docente, o reconhecimento
e prestigio social que a academia não confere e o protagonismo mediático e político que
o poder oferece. Os estudantes não encontram um ambiente de exigência e rigor que faça a dife-
298 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

ença com o ensino secundário e por conseguinte, uma elevada percentagem pouco estuda. Gerase
um ciclo de ineficácias e ineficiências de todas as partes que reproduzem mediocridade, que se
reforça mutuamente e no interesse imediato dos actores principais que são os investidores e prestadores
do serviço público (incluindo as universidade públicas), docentes e estudantes.
O quarto actor, o Estado, não prioriza o ensino superior de qualidade, parece estar dominado
pela ideologia de que o mercado tudo resolve e estabiliza automaticamente (por isso a liberalização
caótica do ensino superior), está eventualmente promiscuído por pessoas que fazem da política
e dos negócios (neste caso o ensino), plataformas de reforço mútuo e em beneficio próprio.
Consequentemente, o Estado não adquire ou não exerce consistentemente competências de regulação
e fiscalização, por exemplo, quanto às condições de abertura de instituições de ensino
e de cursos, na monitorização do funcionamento pedagógico e da qualidade, na avaliação das
instituições e correspondente informação à sociedade sobre as opções de ensino, etc. O Estado
não esclarece sobre as áreas prioritárias de formação e investigação, as diferenças entre ensino
superior universitário e politécnico, sobre o financiamento do ensino e a disponibilidade de bolsas
de estudo, a aplicação de uma carreira docente e de investigação, a democraticidade das instituições,
entre muitos aspectos. Não existem estratégias de formação e constituição de corpos
docentes e de investigadores. E, no entanto, já existem evidências de que apenas o mercado e
só por si, não estabiliza em equilíbrios, não gera qualidade, pelo menos por enquanto.
Como resultado desta recente evolução, e pesem as questões acima exemplificadas, destacase
que o acesso ao ensino superior aumentou, muitos moçambicanos obtiveram graus superiores
aos da licenciatura, existem mais técnicos nas instituições com efeitos positivos sobre a organização
e profissionalização de actividades, a sociedade está cada vez mais consciente da importância
da sua própria organização e papel no desenvolvimento.
Este texto aborda os temas acima referidos, na perspectiva de um contributo para o debate do
ensino superior e de sugestões quanto aos percursos aconselháveis para que o ensino superior
desempenhe o seu papel no desenvolvimento, no aumento do bem estar, na construção da
nação e de um estado democrático e de direito, com responsabilidades e efeitos de longo prazo.
Para isso, os autores consideram fundamental o debate dos seguintes aspectos:
• Estratégias do ensino superior no quadro de uma sociedade e economia abertas e internacionalizadas,
designadamente o dilema entre a qualidade e a massificação ou entre a consolidação
e a expansão no contexto de uma economia de mercado, as complementaridades entre
o ensino público e privado e entre o ensino universitário e o politécnico.
• A importância da investigação e da extensão, simultaneamente como base e complemento do
ensino, reforçando-se mutuamente na geração de inovação para o desenvolvimento, bem
como as suas prioridades no quadro das políticas públicas, da sociedade e do desenvolvimento
do tecido empresarial.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 299

• O acesso ao ensino e os sistemas de financiamento das instituições públicas e privadas, a formação
do corpo docente e de investigação e a regulação das carreiras profissionais e códigos
de conduta e ética para a profissionalização e reconhecimento social da academia.
• A estruturação e o papel do Estado na definição e aplicação de estratégias e prioridades, na
regulação do ensino superior e da investigação, na monitorização, avaliação e fiscalização do
funcionamento científico, pedagógico e administrativo das instituições. Não menos importante,
a criação de ambientes favoráveis à democraticidade das instituições, à plena liberdade
de ensino, aprendizagem e investigação.
• Finalmente, tecem-se considerações sobre a aplicação de um conjunto de medidas, desde a sua
regulamentação, prazos de cumprimentos da legislação pelas instituições e medidas sancionatórias
e de louvor.
Para além da introdução e da breve análise da situação actual, o texto está estruturado em mais três
secções. Na primeira, apresentam-se ideias sobre estratégias para o ensino superior. Na segunda secção,
sobre os desafios do ensino superior, referem-se com maior detalhe aspectos que parecem
aos autores serem os mais carentes de debate e constituírem condições para a prossecução das
ideias sobre o ensino superior apresentadas na primeira secção. Finalmente faz-se um breve resumo.
O presente trabalho não pretende ser um documento de estratégia e de políticas para o ensino
superior nem tão pouco uma análise exaustiva sobre a evolução e actual situação do ensino
superior. Apresenta apenas algumas ideias sobre os desafios do ensino superior e reflecte a
opinião dos autores, independentemente dos debates, documentos ou leis que possam existir.
Os autores entendem que uma análise ou as reflexões sobre o ensino superior não podem ser descontextualizadas
e divorciadas do estado de desenvolvimento económico e social do país e muito
menos ser desarticuladas de todo o sistema educativo. Porém, no quadro da edição do presente
livro e considerando a limitação de espaço, o texto centra-se apenas no ensino superior.
ESTRATÉGIAS DE ENSINO SUPERIOR
O ensino superior responde, a longo prazo, aos desafios da construção da nação, de uma sociedade
aberta e democrática com exercício activo da cidadania e do desenvolvimento económico
num ambiente não protegido e competitivo à escala global. Se assim é, a educação e o
ensino superior terão de se pautar por parâmetros de qualidade internacional, o que significa,
nomeadamente, que os técnicos formados terão competências equivalentes e capacidades competitivas
individuais para actuar em qualquer mercado de trabalho ou concorrer no seu país com
técnicos estrangeiros. Isso só é possível com instituições de ensino superior de elevada qualidade
que tem como variáveis de análise principalmente as seguintes:
300 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

• Corpo docente formado, com currículo e investigação nas áreas de ensino e integrado em
redes de conhecimento internacional;
• Instituições apetrechadas com recursos e meios pedagógicos que facilitam o ensino, a aprendizagem,
o acesso ao conhecimento e que atribua aos estudantes competências no saber e no
saber fazer, com eficácia e eficiência.
• Estratégias pedagógicas assentes na exigência e no trabalho, na qualificação e na formação
ampla do Homem que se quer valorizar com base no mérito, para melhor desempenho de funções
e benefício pessoal e da sociedade.
Estes objectivos não são compatíveis com a massificação sem qualidade, com fins demagógicos
e populistas. Mau ensino representa, no futuro, a configuração de sociedades fechadas, que
se reproduzem protegidas em critérios de grupos e seus interesses, que dificultam a meritocracia
e a organização da sociedade democrática com crescente igualdade de oportunidades. Mau
ensino alimenta organizações e economias ineficientes que apenas poderão sobreviver com
mecanismos contrários às actuais tendências de integração e internacionalização económica e
política. O mau ensino gera desemprego ou emprego desajustado de técnicos com suposta qualificação
superior e pode provocar instabilidade social.
Ademais, a expansão sem qualidade implica certamente custos por aluno superiores, pelo menos
socialmente, aos que existiriam se houvesse o pagamento de propinas aos mesmos estudantes
(bolseiros) para se matricularem numa universidade mais distante. O acesso ao ensino seria
assegurado, a qualidade preservada e os custos seriam mais baixos.
Universidades que não forem capazes de crescer e de criar massa crítica (docentes e investigadores
envolvidos em acções de formação pós-graduada associada a projectos de investigação) correm
o risco de optar por estratégias facilitistas em busca da sobrevivência financeira. A escala é um
elemento fundamental de qualidade e sobrevivência económica. Só com dimensão é possível
possuir massa crítica e aplicar estratégias integradas de formação nos diferentes níveis, investigação
associada às áreas de ensino, formar corpo docente próprio (in breeding), realizar extensão universitária,
atrair corpo docente de prestígio, estabelecer parcerias internacionais com instituições de mérito
e participar em programas de mobilidade de estudantes, docentes e investigadores. Estes não
podem ser horizontes de longo prazo porque já se está atrasado. Estes objectivos são incompatíveis
com o lucro fácil e de curto prazo, com políticas incoerentes, erráticas e instáveis, ou com posturas
académicas e profissionais difusas e não normalizadas que podem promover a promiscuidade, falta
de ética e corrupção. Ou simplesmente opta-se pela política de não ter política, na convicção dogmática
de que o mercado tudo estabilizará, criará eficiência e, com isso, a qualidade, através da eliminação
dos maus concorrentes. Entretanto, os danos da má formação são quase irreparáveis.
Sugere-se que, em ambiente de competição e condições semelhantes, o ensino público e privado
sejam analisados e exigidos com os mesmos critérios. Os proteccionismos e privilégios
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 301

da natureza pública ou os facilitismos por influência e lobby político em defesa de interesses
privados devem ser eliminados, competindo aos estudantes a selecção das escolas onde
desejam formar-se em função sobretudo da qualidade real e apercebida pela sociedade e as
oportunidades de emprego e empregabilidade pós-formação. Nesse sentido, compete ao
Estado criar contextos e ambientes que coloquem as instituições de ensino superior, públicas
e privadas, em condições de partida que permitam que a competitividade não diferencie
por condições diversas de financiamento, subsídios e outros proteccionismos e sim pela qualidade
do ensino, investigação, capacidade de intervenção e influência na sociedade, pelos
serviços prestados aos estudantes e pela percepção que a sociedade possui das diferentes
universidades.
Sendo o mercado aquele que afecta a maioria dos recursos (incluindo os técnicos), compete ao
Estado influenciar o desenvolvimento e o funcionamento dos mercados em direcções que se
enquadrem nos objectivos desejados. A investigação e formação, a inovação e os mecanismos
de transferência de tecnologia, juntamente com políticas económicas direccionadas para o ensino
superior são, sem dúvida, meios de alcançar esses objectivos. Neste sentido, existe toda a
conveniência de que os projectos científicos e pedagógicos das instituições estejam alinhados
com os objectivos do desenvolvimento.
É acertado que as instituições definam as áreas de conhecimento nas quais pretendem adquirir
estatuto de referência por excelência. Uma universidade não deve ter apenas cursos de “lápis
e papel” que exigem pouco investimento. A especialização e complementaridade interinstitucional
a nível nacional e por zonas do país constituirão os elementos de identidade e prestígio
das universidades e centros de investigação. Esta articulação é possível realizar-se com entendimentos
e pactos de longo prazo entre as instituições. Nenhuma universidade pode ser excelente
em todas as áreas. No entanto, considerando o mercado, existem ciclos de maior procura
de determinados cursos, que podem afectar negativamente uma instituição se for excessivamente
especializada sendo recomendável que, para além das áreas de identidade, possuam cursos
que lhes sejam complementares ou próximos de modo a ganharem sinergias (de corpo
docente, instalações, equipamentos, etc.) e melhor poderem resistir aos ciclos da procura de cursos.
Nessa perspectiva, é vantajoso que as universidades possuam vários cursos (também para
ganhar dimensão) e que existam cursos em áreas das ciências sociais e nas tecnológicas.
A especialização não implica monopólios institucionais por áreas de conhecimento. A concorrência
no ensino é saudável quando regulada e legislada de forma a evitar a queda de parâmetros
de qualidade, das condições de ensino e da ética. É ainda importante não haver
monopólios para que existam opções de escolha dos estudantes e alternativas em casos de crise
pedagógica e administrativa das instituições.
A especialização, para além das opções públicas e empresariais, pode ainda considerar as
vocações tradicionais das instituições ou a responsabilidade do Estado perante a sociedade na
302 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

prestação de serviços. Por exemplo, seria lógico que o Estado definisse como prioridades educativas
as áreas da saúde, da educação e a formação em áreas técnicas estratégicas de desenvolvimento,
onde o Estado possui um papel importante, como seja nas ciências agrárias, nos
transportes, na energia e na administração. Para o efeito, o Estado pode utilizar alavancas económicas,
fiscais e outras, que premeiam a escolha de especializações alinhadas com as polí ticas
estatais e oneram as escolhas desajustadas.
A massificação apenas com preservação de standards elevados de qualidade, implica que muitos
estudantes que terminam o ensino secundário terão de seguir cursos médios ou profissionais,
formando a pirâmide técnica dos recursos humanos qualificados do país. Esta via não
significa necessariamente que a opção ensino superior versus ensino médio seja, à partida e definitivamente,
uma segmentação ou hierarquização a que se condenam os estudantes que por
qualquer motivo não tiveram acesso ao ensino superior. Podem existir, em diferentes momentos,
mecanismos de mobilidade entre os dois níveis de ensino, por exemplo, a continuidade
dos estudos no ensino superior de um técnico médio, com possibilidade de equivalência de
créditos mediante critérios cuidadosos e não de forma automática por se tratarem de níveis e
concepções diferentes de formação. A universidade terá ainda de estar aberta aos profissionais
com experiência e que desejam aprofundar os conhecimentos, através de pós -graduações ou
cursos de especialização profissional, aos quais são atribuídos créditos.
Estas opções são aceites se existir clarificação acerca dos “vasos comunicantes” entre os níveis
e tipos de ensino, se existir a cultura da formação ao longo da vida, se todas as profissões forem
valorizadas e dignificadas e se as organizações empresariais e do Estado estiverem disponíveis
para aceitar a formação dos seus técnicos.
A academia, como centro privilegiado de produção, intercâmbio e transmissão de conhecimento
e de ciência, não pode possuir limitações de qualquer tipo nas opções de estudo e investigação,
pensamento, debate e escrita. A investigação e o ensino possuem como base a honestidade intelectual
do investigador e do docente e estudante, mediante a adopção das metodologias apropriadas
e reconhecidas de análise e desenvolvimento de pesquisa, a utilização criteriosa e crítica
das fontes e a interpretação não condicionada dos resultados. Qualquer impedimento destes
princípios deforma a investigação e a formação e gera faltas de credibilidade das instituições.
Isso acontece quando existe a intenção não desejável de manipular ideologicamente o (des)conhecimento,
podendo acontecer a paternidade ou rejeição das escolas de pensamento diverso.
Por isso, as instituições universitárias, públicas e privadas, devem gozar de plena autonomia científica,
pedagógica e administrativa. A comunidade académica tem de resistir contra intromissões
que visam a formatação do ensino como transmissor direccionado de ideologias ou
pensamentos que reproduzem poderes de grupos ou interesses que não sejam os da nação, da
democracia, da justiça, da transparência e da plena liberdade dos cidadãos optarem pelas escolhas
que entenderem. Para o efeito, é às pessoas que compõem a academia que, em primeiro
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 303

lugar, compete compreender que existem incompatibilidades éticas e deontológicas entre o exercício
de determinadas profissões ou funções, principalmente quando exercidas em simultâneo.
A democraticidade dentro das instituições, dos seus órgãos e as eleições entre os pares, são também
uma forma de reconhecimento do mérito e prestígio entre colegas, obedece a regras escritas
e não escritas próprias da academia, e são contrárias às nomeações pela via do poder político
ou administrativo. As universidades públicas, privadas ou associadas a vários tipos de organizações
(por exemplo congregações religiosas), prestam serviços à sociedade, possuem os seus mecanismos
de funcionamento autónomo e não podem ser geridas em defesa ou na reprodução de
interesses do governante ou do dirigente da organização “patrão” de turno, ou mesmo ser utilizadas
como instrumentos para agendas alheias ao ensino e à investigação. Se isso acontecer, a
sociedade, cedo ou tarde, saberá identificar e relacionar essas conexões e compreenderá o tipo
de (de)formação dos técnicos formados, por muito prestigiadas que sejam as instituições.
Os corpos directivos das universidades são responsáveis por assegurar as opções científicas e as
regras administrativas e financeiras das entidades tutelares e defender a autonomia. As entidades
tutelares, para mais acertadamente e democraticamente desempenharem as suas funções,
deveriam assentar as opções com base em órgãos de consulta envolvendo académicos e personalidades
da sociedade civil de reconhecido prestígio profissional.
Os órgãos de gestão científica e pedagógica funcionam com autonomia e conforme os estatutos.
É vantajoso que o desempenho de funções de direcção e coordenação de órgãos de gestão
universitária não recaia num mesmo elemento, de forma a evitar-se conflito de interesses e
a garantir o funcionamento pleno dos órgãos conforme as suas competências estatutárias. Sugere-se
que os cargos de responsabilidade nas instituições de ensino superior sejam exercidos
por docentes a tempo inteiro com a categoria profissional mais elevada. Estas funções de
direcção e coordenação são preferentemente exercidas por docentes que tiverem graus mais
elevados e, entre estes, o de categoria profissional mais avançada.
Como forma de evitar que as áreas e assuntos a investigar sejam exclusivamente condicionados
pelos critérios e interesses das instituições financiadoras, as universidades e centros de investigação
podem concorrer a várias fontes de financiamento, sendo que, nestes casos, são factores
preponderantes de financiamento a qualidade e mérito das equipas de investigação, a relevância
e actualidade dos temas e a internacionalização dos projectos propostos (por exemplo, equipas
de investigação transnacionais e objectos de estudo comparados entre países e regiões).
DESAFIOS DO ENSINO SUPERIOR
O Estado tem como funções principais, no que concerne à educação superior, entre outras, definir
e assegurar a implementação de estratégias para o ensino superior e investigação científica,
304 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

no quadro dos objectivos do desenvolvimento global e regionalmente integrado, da evolução
económica e conforme os mecanismos de mercado. A preservação da qualidade, o incentivo à
investigação, o bom funcionamento do ensino superior e das suas instituições e a ampliação do
acesso ao ensino superior, são objectivos que integram o papel regulador e fiscalizador do
Estado. O alinhamento do sistema de ensino no quadro das reformas a nível regional e internacional
e os incentivos e afectação de recursos que garantam a internacionalização das instituições
na formação, investigação e em redes de conhecimento. Indicam-se a seguir algumas
acções necessárias à realização das funções descritas.
ACERCA DA ABERTURA E ENCERRAMENTO DE INSTITUIÇÕES E CURSOS
É discutível se a exigência de condições e requisitos para o funcionamento de uma instituição
de ensino superior deva ser assegurada inicialmente ou ao fim de um determinado período
após o início das actividades. Os empresários podem eventualmente sugerir opções mais liberalizadoras,
alegando mesmo a autonomia universitária. Neste caso, ao Estado competeria a
fiscalização a posteriori, cujas medidas podem incluir o encerramento de universidade e cursos.
Outra opção seria a exigência de um conjunto de condições à partida, o que poderia retrair o
desenvolvimento do ensino superior.
Uma solução intermédia que os autores sugerem é o da apresentação de documentos de compromisso
de cumprimento por fases das condições e requisitos pré-estabelecidos. A abertura de
novas instituições e cursos, assim como o seu posterior funcionamento, deveria sujeitar-se à
aprovação, pelo órgão estatal de tutela, ou à verificação através de missões de avaliação e inspecção,
de condições e requisitos como os seguintes:
• Um projecto científico e pedagógico que se enquadre na estratégia do ensino superior e
assegure os parâmetros de qualidade e estabilidade institucional definidos;
• Compromisso ou existência de um corpo docente em qualidade (graus), quantidade e tipo de
contratação (tempo parcial, integral e exclusividade), com parâmetros para cada nível de formação
(bacharelatos, licenciaturas, mestrados e doutoramentos). No caso das novas instituições
e cursos, são definidas fases de cumprimento parcial para cada condição e requisito,
sendo que, na última fase, o corpo docente possui a estrutura definida;
• Para a aprovação de novas instituições, apresentação do projecto de construção ou reabilitação
de instalações;
• Para novos cursos, verificação das características técnicas e demonstração de condições
pedagógicas à partida (infra-estruturas – salas de aulas, laboratórios de acordo com os cursos,
biblioteca, etc.);
• Garantias de idoneidade da instituição investidora e estabilidade financeira ou demonstração
de acesso aos recursos necessários.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 305

Sugere-se que na análise das propostas de cursos, as organizações da sociedade civil especializadas
contribuam na definição dos currículos e das condições científicas e pedagógicas.
No caso de não verificação das condições e requisitos de funcionamento por missões de avaliação
externa e inspecção, as instituições têm um prazo de correcção. A persistência pode
conduzir ao encerramento da instituição ou do curso. O Estado define as condições e procedimentos
de encerramento de instituições.
QUALIDADE DO ENSINO E DAS INSTITUIÇÕES
O órgão de tutela do ensino superior deve possuir uma definição de indicadores ou de critérios
de verificação do conceito de qualidade que permitam a avaliação e classificação das instituições
e dos cursos. Os indicadores e as suas ponderações na nota final das instituições podem
mudar em função do objectivo de qualidade a alcançar em cada fase. Em qualquer circunstância,
destacam-se, entre outras, as seguintes:
• Qualidade do corpo docente (graus, formação adequada aos cursos, avaliação curricular e
regime de contrato);
• Condições pedagógicas de ensino, principalmente: salas de aula, acervo bibliotecário, acesso
a meios informáticos, Internet, bibliotecas on line e pacotes software conforme os cursos, laboratórios
e sua utilização;
• Investigação, medida por projectos aprovados e em curso, obras publicadas (diferenciadas por
tipo de publicação) e grau de internacionalização (veja mais adiante);
• Funcionamento regular, autónomo e conforme os estatutos, dos órgãos de gestão científica,
sobretudo o conselho científico e o conselho pedagógico;
• Outros serviços acessíveis aos estudantes (acesso a computadores, reprografia, livraria, bar, etc.);
• Actividades de extensão universitária medida por acções junto da comunidade (estudos, consultorias,
observatórios e seminários, conferências, debates realizados em eventos organizados
por terceiros, etc.);
• Actividades extracurriculares realizadas pela universidade, como conferências, seminários,
eventos da associação de estudantes, desporto universitário, etc.;
• Percepção dos estudantes sobre diferentes aspectos da universidade e do ensino, informação
a ser obtida por questionário normalizado.
Não menos importante que a avaliação das instituições é a dos cursos. Neste caso, os principais
indicadores podem ser os seguintes:
• Formação do corpo docente com exigências diferenciadas, por nível de formação;
306 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

• Propõe-se que o corpo docente dos bacharelatos e licenciaturas seja constituído, de forma
transitória, num prazo não superior a cinco anos, pelo menos com a seguinte estrutura de
doutorados e mestres: pelo menos um doutor por área de conhecimento, e três mestres por
ano lectivo, todos efectivamente em tempo integral;
• Sugere-se que os mestrados e doutoramentos sejam leccionados apenas por doutorados. Para o
nível de mestrado, exige-se que as disciplinas sejam leccionadas por doutorados com investigação
relevante e actual na área de conhecimento da disciplina a leccionar. No caso de doutoramentos,
para além das condições respeitantes ao mestrado, as instituições possuirão investigação
e curriculum relevante e actual na área de conhecimento relacionado com o doutoramento;
• Pelo menos metade dos indicadores referidos para os mestrados e doutoramentos devem ser
preenchidos por docentes em tempo integral;
• Sugere-se que, num período de até 25 anos, todo o corpo docente permanente das universidades
seja efectivamente em tempo integral e com o grau de Doutor. (Aconselha-se a estabelecer
metas intermédias obrigatórias quinquenais até ao 25.º ano – veja mais adiante);
• Biblioteca especializada na área de conhecimento (número de obras e conforme a bibliografia
relevante para as disciplinas do curriculum do curso) e acesso a bibliotecas on line;
• Laboratórios adequados ao nível de ensino e área de conhecimento;
• Funcionamento normal dos órgãos de coordenação e dos órgãos científicos e pedagógicos do
curso.
É importante que se estabeleçam prazos de cumprimento total e parcial dos requisitos indicados.
As classificações necessitam possuir uma escala com ponderações para cada um dos aspectos
referidos, o que permite a avaliação e o estabelecimento de um ranking das universidades e cursos
que se sugere seja periódico (no mínimo de três anos). Os rankings estarão disponíveis on
line no site do órgão estatal de tutela e divulgados anualmente nos meios de comunicação.
Como a qualidade do ensino é também avaliada pelos empregadores, propõe-se que cada universidade
analise obrigatoriamente, e por um período não superior a três anos, quais as ocupações
que os graduados desenvolvem, definindo-se para o efeito um modelo de avaliação
único para todas as universidades e atendendo às especificidades de cada curso. Esta análise integra
a avaliação das universidades e a sua valoração no ranking das instituições de ensino superior,
é publicada para conhecimento público e pode ser utilizado pelas universidades nas suas
acções de marketing. Sugere-se que esta avaliação seja realizada com organizações da sociedade
civil especializadas (por exemplo, as ordens profissionais).
Sugere-se a necessidade de existência de um regulamento de qualidade, onde se definam
os critérios de avaliação e respectivas ponderações, a constituição das equipas de avaliação,
os procedimentos durante a avaliação, as possibilidades de reclamação da instituição avaliada
e as penalizações.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 307

AVALIAÇÕES E INSPECÇÕES
Compete ao Estado monitorar o bom funcionamento das instituições e dos cursos, através de
missões de avaliação externa e por meio de inspecções transparentes e competentes. É desejável
que as avaliações científicas e pedagógicas possuam uma periodicidade regular, no mínimo
trienal. A transparência é assegurada com a constituição aleatória das equipas a partir de uma
bolsa de avaliadores do ensino superior, sendo que nenhum membro da equipa pode possuir
relações laborais ou de outro tipo com a entidade a avaliar. É importante envolver elementos
de organizações da sociedade civil nas equipas de avaliação de forma a incluir padrões de
valoração apercebidos e necessários no contexto da evolução do mercado.
A competência é obtida através da obrigatoriedade de todos os membros da equipa possuírem
o grau de Doutor e desta ser chefiada pelo membro com categoria profissional mais elevada,
preferentemente um Professor Catedrático. Em caso de empate, prevalece o critério da antiguidade
na categoria. As áreas de formação dos membros das equipas corresponderá em pelo
menos a 2/3 às áreas dos cursos ou das instituições a avaliar. Nenhuma instituição deverá ser
avaliada por uma equipa cujo coordenador possua uma categoria inferior ao Professor ou
investigador mais qualificado da instituição ou curso avaliado.
As avaliações têm por objectivo essencial o contributo para a melhoria da qualidade e do funcionamento
das instituições e dos cursos. As recomendações das avaliações possuem prazos de
correcção, findos os quais se procede à verificação pela mesma equipa de avaliadores. A não
consideração das recomendações implica penalizações que podem, em caso extremo, significar
o encerramento da instituição ou do curso e, em casos justificados, determinar o levantamento
de processos-crime dos responsáveis. É importante possuir legislação que regule as condições de
encerramento de instituições e cursos assim como a defesa e sem prejuízo dos interesses dos
estudantes através de transferência para outras instituições, bolsas de estudos excepcionais, etc.
O bom funcionamento das equipas de avaliação sugere a existência de lei onde, por exemplo,
sejam definidos os assuntos a avaliar, os métodos de recolha de informação, as classificações a
atribuir, o funcionamento e modo de intervenção na instituição avaliada e o tipo de relatório
a elaborar, os mecanismos de reclamação da instituição avaliada, entre outros aspectos.
Para além de avaliações e inspecções regulares, poderão ser determinadas inspecções extraordinárias
quando são detectados, verificados ou aconteçam fenómenos que não permitam o normal
funcionamento científico, pedagógico e administrativo das instituições ou dos cursos.
Nestes casos, as equipas de inspecção são constituídas de modo similar às de avaliação, assim
como os procedimentos de intervenção e actuação.
Sugere-se que as instituições possuam periodicamente, num intervalo não inferior a dois anos,
avaliações internas (das instituições e dos cursos), que têm por objectivo preparar as avaliações
externas e dar indicações para que os órgãos de gestão académica tomem as medidas correctivas
pertinentes. As metodologias de avaliação interna são definidas pelas próprias instituições,
308 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

sugerindo-se o máximo de convergência com a metodologia de avaliação externa, que será
igual para todas as universidades e cursos segundo as áreas de conhecimento. As avaliações internas
são feitas por equipas constituídas por professores doutorados, coordenadas pelo membro
que possuir maior qualificação. As equipas são nomeadas pelo Reitor ou Director do centro
de ensino ou investigação.
Compete a cada instituição definir os procedimentos resultantes das avaliações internas, bem
como das penalizações, se for o caso.
FORMAÇÃO DO CORPO DOCENTE
Compete ao Estado acompanhar e incentivar a formação do corpo docente, cuja execução é
da responsabilidade das instituições de ensino superior. Esta acção compreende:
• Definição de critérios e ritmos de selecção de futuros docentes, privilegiando os melhores
estudantes de cada curso;
• Estabelecimento de programas individuais de formação (leccionação com tutor, frequência de
mestrados, doutoramentos, participação em trabalhos de investigação, elaboração de trabalhos
de pesquisa, etc.);
• Cada docente em formação e com contrato em tempo integral terá um tutor que o orienta no
processo de formação e o integra em diversas actividades formativas, de investigação e de
aquisição de experiência;
• Existência de contratos de trabalho de pelo menos cinco anos e que preservem o investimento
realizado pelas instituições patronais ou pelas instituições que financiaram a formação;
• Estabelecimento de formas de acompanhamento do docente em formação.
A formação do docente apenas se considera completa com a obtenção do grau de Doutor.
As carreiras de docência, de investigação e do pessoal técnico, devem ser iguais para todas as
universidades, públicas e privadas, sendo as categorias atribuídas mediante critérios definidos
para todas as universidades que permitem o reconhecimento automático ou por procedimentos
estritamente administrativos por todas as instituições. Não obstante, as tabelas salariais poderão
variar conforme as instituições, sugerindo-se, no entanto, que para cada categoria
profissional, sejam pactuados valores máximos e mínimos a praticar pelas universidades.
Esta sugestão pretende que no futuro as possíveis mobilidades do corpo docente entre instituições
não seja essencialmente motivada por razões salariais.
Sugere-se que a legislação acerca da actividade docente seja completada ou revista (carreira
profissional, estatuto docente, código de ética e conduta).
As instituições e a sociedade necessitam de valorizar e dignificar a profissão de docência e inves -
tigação, seja materialmente, seja através da criação de incentivos de mérito e de resultados.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 309

Os salários da academia devem reflectir a responsabilidade social e os níveis de formação, e que
sejam suficientemente aliciadores para que os docentes desempenhem integralmente as suas
funções, sem necessidade de outras fontes de rendimento, que impliquem ausência sistemática
e duradoura do local de trabalho.
O académico tem de estar vinculado a resultados, por exemplo, haver exigência de publicações
e em que tipo de edições, participação em reuniões científicas e congressos, desenvolver
investigação, etc. Havendo incentivos, também há lugar para sanções, prevendo-se mesmo penalizações
na carreira profissional ou descida de categoria (por exemplo, no caso de não cumprimento
dos indicadores de produção científica por mais de dois anos sucessivos). É também
importante que as organizações públicas e privadas acolham as solicitações de informação para
pesquisa de forma aberta e sem sentimentos de receio ou secretismo injustificado.
Ao Estado, para além de incentivar a formação de corpo docente, o que diz respeito às respectivas
universidades, competirá apoiar através da disponibilização de bolsas. O acesso a bolsas
específicas para a formação de docentes e investigadores, são de candidatura livre e sem
diferenciação relativamente à relação contratual com uma universidade pública ou privada.
A prioridade e quantidade de bolsas a atribuir dependerá dos recursos existentes e das áreas de
conhecimento definidas pelo órgão estatal de tutela em conformidade com as políticas e
estratégias de ensino superior e da investigação. O valor das bolsas poderá variar conforme os
níveis de formação e com ponderação pelo custo de vida dos países de formação.
As universidades privadas poderão também conceder bolsas ou ajudas em semelhantes condições
das bolsas do Estado.
Os critérios de selecção apenas contemplam requisitos de mérito (médias das formações anteriores,
trabalho realizado em grupos de investigação com financiamento, obras publicadas, participação
em congressos, coordenação de órgãos de gestão académica, experiência de leccionação
– tempo e níveis leccionados, etc.). Para tornar os processos transparentes, é necessário que existam
tabelas uniformes de valorização dos curricula concorrentes às candidaturas, que podem ser
as mesmas dos critérios de avaliação de docentes para a progressão da carreira profissional.
O Estado terá ainda como função acompanhar e fiscalizar os resultados dos bolseiros e as suas
relações contratuais pós-formação, de forma a assegurar-se que os compromissos assumidos
sejam cumpridos ou, se for o caso, legalmente processados em casos de incumprimento. Os contratos
podem supor o reembolso de pelo menos parte dos valores concedidos durante um
período de entre uma e duas vezes o tempo em que perdurou a formação.
ACESSIBILIDADE AO ENSINO SUPERIOR
O alargamento da acessibilidade ao ensino superior é um objectivo permanente. É importante que
o Estado possua orçamentado um valor para bolsas de estudo, a serem atribuídas aos estudantes
com melhores médias de acesso à universidade. O acesso às bolsas está condicionado a que o
310 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

endimento da família directa (pais ou lar acolhedor) não seja superior a um montante a definir.
Igualmente é necessário definir critérios acerca dos documentos de prova dos rendimentos.
Compete ao órgão estatal que tutela o ensino superior definir o número de bolsas por áreas de
formação (de acordo com a estratégia do ensino superior) e por província (por exemplo, proporcional
ao número de finalistas do ensino secundário, com um ou dois factores de ponderação
pelos desequilíbrios económicos, sociais e educacionais de cada zona, com o objectivo de
reduzir no tempo essas disparidades). O valor mensal da bolsa pode reunir três parcelas que são
aplicadas conforme os casos:
• Um montante base igual por nível de formação para custear propinas, material de estudos e
outros gastos cobrados pelas universidades. O valor da bolsa anual pode ser estimado com
base na média dos custos pedagógicos acima referidos das universidades do país e por tipo de
curso. Caso o estudante opte por uma universidade mais barata, o valor é ajustado no momento
da atribuição da bolsa ou quando é conhecida a universidade. Em caso contrário, o diferencial
da propina é da responsabilidade do estudante;
• Quando implicar estudos fora da província em que conclui o ensino secundário ou do local
de residência dos pais ou do lar acolhedor, um montante extra variável em função do valor
da passagem de autocarro (excepto se apenas for possível por via aérea), por ano, de e para
local de residência;
• Outra parcela extra de alojamento e alimentação para os que estudam fora do local de residência.
Neste caso, existem duas opções: um valor idêntico para todo o país ou ponderado
conforme o custo de vida do local em que se encontra a universidade a frequentar.
As duas últimas parcelas apenas são possíveis se não existirem os cursos desejados na província
onde terminou o ensino médio e o onde se localiza o local de residência dos pais ou lar acolhedor.
O estudante bolseiro é livre de eleger a universidade onde deseja estudar e as bolsas não condicionam
tal escolha, excepto se implicar valores extra de transporte alojamento e alimentação,
conforme o parágrafo anterior. Nestes casos, o estudante paga as suas deslocações.
O órgão de tutela do ensino superior pode definir a valorização mínima a obter nas avaliações
externas e no ranking das universidades e cursos para serem elegíveis pelos estudantes bolseiros
e outros custos adicionais.
Sugere-se que a legislação acerca das candidaturas, condições de obtenção da bolsa, critérios
de selecção, condições de manutenção da bolsa, penalizações por infracções ou não cumprimentos
do articulado dos deveres e obrigações do bolseiro e valores das bolsas nas suas diferentes
componentes e situações.
As universidades deverão ser incentivadas a possuir residências universitárias que se sugere que
tenham regulamentação própria.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 311

Os bolseiros terão contratos com as instituições financiadoras no sentido de reembolsarem os
valores em períodos que poderão variar entre uma e duas vezes o período em que perdurou a
formação. Pode-se ainda contemplar a obrigatoriedade de prestação de serviços após a graduação
em instituições e locais a serem indicadas pela instituição financiadora.
As bolsas estatais são administradas por órgãos específicos no ministério de tutela e deverão
existir regulamentos específicos. Também neste caso é obrigatório o reembolso em condições
semelhantes às já referidas, o que permitirá a criação de um fundo estatal de bolsas com um elevado
grau de sustentação financeira.
Ao Estado competirá estimular as instituições financeiras nacionais, grandes empresas, fundos
de cooperação e outros agentes económicos e sociais internos e internacionais, a financiarem
directamente bolsas de estudo estabelecendo com os beneficiários os acordos pós-formação.
Estes acordos respeitam as normas gerais estabelecidas pelo Estado acerca dos contratos e
compromissos laborais pós-graduação. Pode-se ainda sugerir que as próprias universidades,
individualmente, captem esses interesses de financiadores para bolseiros da respectiva universidade
ou centro de investigação.
Finalmente, o Estado pode incentivar – por meio fiscal – o sector privado e outros filantropos
a financiarem o sistema de bolsas.
FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR
Com o objectivo de criar um ambiente e contextos semelhantes de competitividade entre as instituições
públicas e privadas, sugere-se que as formas de financiamento das instituições de ensino
superior sejam semelhantes entre si, apenas ponderadas pelo número de estudantes
e critérios de valorização da qualidade das instituições e dos cursos.
Propõe-se uma alteração fundamental em relação à situação actual. Em lugar de o Estado
financiar as universidades públicas, passa a financiar bolsas de estudo. Esta possibilidade colocaria
todas as instituições de ensino superior em condições semelhantes de competitividade pelo
factor preço dos estudos. Os factores de competitividade seriam os já referidos.
As fontes de receitas das instituições de ensino superior seriam as seguintes:
• Matrículas, propinas e outras receitas pedagógicas dos estudantes, incluindo dos bolseiros;
• Investimento e ajudas públicas em casos extraordinários, conforme o descrito mais abaixo;
• Financiamentos aprovados para projectos de investigação;
• Receitas provenientes da actividade de extensão universitária;
• Financiamento comercial, interno ou externo, para investimento ou funcionamento. Neste
aspecto, sugere-se que sejam negociadas condições especiais junto do sistema financeiro ou
existam linhas de crédito dirigidas para este efeito.
312 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

O Estado suportaria os gastos de investimento das instituições públicas e as universidades privadas
custeariam os custos por conta e risco das entidades instituidoras. Financiamentos públicos
extraordinários (por exemplo, na aquisição de equipamentos muito caros), tanto para
universidades públicas como privadas, poderão ser considerados para casos como o de cursos
com elevadas exigências de investimentos em laboratórios, exigindo-se para o efeito a criação de
regulamentação específica (por exemplo, contratos-programa a serem regulamentados). Estes
financiamentos extraordinários seriam em função do tipo de curso e por estudante inscrito.
A prazo, o financiamento público extraordinário terá em conta não os estudantes inscritos mas
o número de estudantes graduados no respectivo curso. De forma a evitar os efeitos das variabilidades
anuais pode-se sugerir o financiamento com base na média dos alunos graduados nos
últimos três ou cinco anos.
Sugere-se que o Estado regulamente incentivos fiscais permanentes e isenção durante um período
de dez a vinte anos, para o caso de novos investimentos, sobretudo em equipamento de
laboratório, novas tecnologias e infra-estruturas construídas de raiz. Igualmente sugere-se a revisão
das tarifas alfandegárias para o material pedagógico (laboratórios, livros, softwares, etc.),
a ser importado pelas instituições e com destinos de ensino e investigação.
Em caso de inviabilidade de instituições e cursos, o Estado avaliará as situações individualmente,
sendo possíveis dois casos:
• Optar por não subsidiar as instituições, tomando medidas quanto à transferência dos estudantes
para outras universidades;
• Optar por financiamento extra não superior a três anos que permita o ajustamento pedagógico
e financeiro da instituição. Findos os três anos, as instituições terão de sobreviver com base
nas fontes de financiamento estabelecidas ou por recurso ao mercado de capitais;
• As duas possibilidades terão legislação própria.
Para que estas modalidades de financiamento do ensino superior sejam possíveis, o Estado necessita
de reforçar o orçamento dedicado à educação, neste caso ao ensino superior, alcançando
gradualmente durante cinco anos, pelo menos os níveis em relação ao PIB e ao
orçamento do Estado semelhante aos países desenvolvidos. O handicap permanecerá em
termos de valor total gasto por estudante universitário ou per capita, podendo-se encontrar
fórmulas imaginativas de procurar a convergência a longo prazo.
INVESTIGAÇÃO E EXTENSÃO
A investigação é uma componente essencial das instituições de ensino superior e a sua valoração
ponderará de forma significativa na classificação das instituições e seu consequente posicionamento
no ranking das universidades.
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 313

Para este efeito, o conceito de investigação é concebido num sentido mais restrito. Investigação
de assuntos novos, de adaptação de resultados e de conhecimentos, estudos sobre a realidade
moçambicana realizada por equipas com pelo menos dois investigadores doutorados e vários
mestres e pessoal docente e de investigação em formação, sendo factores de valoração o envolvimento
de investigadores de mais de um país e de objectos de estudos comparados de mais de
uma realidade. Projectos financiados por instituições especializadas de um ou mais países ou por
patrocinadores da sociedade civil interessadas nos resultados. A investigação deve ter resultados
dados a conhecer em reuniões científicas, congressos e através da publicação em revistas e livros.
Para ganhar sinergias, é vantajoso que a investigação esteja integrada no projecto científico
pedagógico de cada instituição. Investigação, formação nos diferentes níveis, formação dos corpos
docentes, publicação e intervenção na sociedade, reforçam-se mutuamente, aumenta a qualidade
do ensino e o conhecimento da realidade, contribuindo deste modo para estreitar
a ligação entre as componentes teóricas e práticas da formação.
Na linha da especialização e de forma a criar excelência e elementos de identidade científica institucional,
as universidades ganhariam com alguma definição de campos de intervenção específicos,
evitando a concorrência negativa e a sobreposição de esforços quando os recursos são
extremamente escassos.
As linhas de especialização contribuiriam para a configuração de projectos científicos e pedagógicos
consistentes. Por exemplo, uma universidade que se especializa e quer ser excelente
em economia terá de possuir todas as cadeias de formação nesta área, investigar a economia
de Moçambique e a integração regional, formar docentes próprios e para outras universidades,
possuir relações estreitas com o tecido económico e os centros de decisão económica, possuir
parcerias com universidades e centros de investigação de excelência estrangeiros, possuir
capacidade editorial e estar presente em eventos científicos no país e no estrangeiro e manter
relações de extensão com a sociedade. Formam-se assim núcleos de prestígio. Nenhuma
universidade pode ser excelente em todas as áreas.
A investigação é financiada por fundos adstritos a instituições públicas que têm por responsabilidade
incentivar e promover a investigação. Para o efeito, o Estado direcciona os recursos da investigação
para o financiamento de projectos relacionados com as áreas prioritárias de
desenvolvimento. O financiamento de bolsas de estudo que incluam investigação (nível de doutoramento
e pós-doutoramento) enquadram-se nos critérios de atribuição de bolsas para a formação
do corpo docente e não é considerado como financiamento à investigação. A investigação pode
ainda ser financiada por organizações internacionais, pelo tecido empresarial e pela sociedade civil.
Em qualquer circunstância, os centros de investigação e as universidades concorrem a concursos
públicos abertos e sem restrições quanto à natureza pública ou privada das instituições concorrentes.
A adjudicação dos concursos de investigação, será com base em critérios objectivos
de mérito e capacidade das equipas e instituições proponentes, como por exemplo:
314 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

• Constituição das equipas e curriculum dos investigadores relacionado com o tema a investigar
nos últimos cinco anos;
• Curriculum de investigação dos últimos cinco anos dos centros de investigação e universidades
onde se realizará a investigação;
• A internacionalização das equipes, medido pelo objecto e abrangência da investigação (transnacional)
e pela constituição das equipas de investigação (investigadores de várias nacionalidades
e residentes nos países onde se realizam as partes nacionais dos projectos de investigação
internacional);
• A importância e actualidade do objecto da investigação e sua conformidade com a instituição
financiadora e a política e estratégia de investigação de Moçambique;
• A consistência e coerência da proposta de investigação;
• Os custos e os tempos propostos.
É importante que seja definida a ponderação das pontuações dos critérios acima sugeridos e de
outros.
A avaliação das propostas deve ser realizada por equipas constituídas por investigadores
doutorados da respectiva área de conhecimento, chefiada se possível por um investigador ou
docente com categoria de topo de carreira. A composição da equipa de avaliação é obtida aleatoriamente
com base numa bolsa de avaliadores por área de conhecimento. Para projectos
internacionais, a equipa de avaliação das propostas terá de ser constituída por avaliadores de
vários países. Sugere-se que as equipas de avaliadores sejam compostos por investigadores e
docentes mais experientes, o que determina que a bolsa de avaliadores estará hierarquizada.
O chefe da equipa de avaliação não pode ter um grau e uma categoria profissional inferior ao
do coordenador da proposta de projecto de investigação.
Os investigadores ou as equipas de investigação assinarão contratos de serviços, com clara definição
de responsabilização pelo alcance dos resultados esperados e previstos nas propostas, assim
como a prestação rigorosa de contas e de relatórios conforme os concursos. Como na maioria dos
casos nas universidades existe a carreira docente, as categorias desta devem estar compatibilizadas
com as categorias da carreira profissional de investigador, para permitir equiparações das
equipes aquando das propostas de projectos por universidade e não por centros de investigação.
As universidades e os centros de investigação promoverão formas de publicação periódica em
revistas, congressos e outras reuniões científicas, sites próprios, livros, etc., dos resultados dos trabalhos
de investigação e de outras formas de trabalho científico. Todas as publicações serão sujeitas
a referee de pelo menos um avaliador de formação pelo menos igual ao do autor ou do
coordenador da publicação ou do projecto de investigação a partir do qual se elaborou o texto.
A extensão universitária não se enquadra na categoria de investigação e os trabalhos são realizados
por contrato entre as universidades e centros de investigação com as instituições públi-
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 315

cas, privadas ou da sociedade civil requerentes desses serviços. Portanto, extensão é categorizada
como prestação de serviços e não investigação.
Não obstante, a extensão deve ser incentivada e promovida por ambas as partes interessadas (universidades
e centros de investigação) e pelas empresas e outras instituições privadas e da sociedade civil
e considerada na avaliação das instituições com ponderações específicas, conforme acima referido.
APARELHO DE ESTADO DO ENSINO SUPERIOR E DA INVESTIGAÇÃO
Os autores sugerem a constituição de um ministério dedicado ao ensino superior, à investigação
científica e ao desenvolvimento tecnológico que normalize, coordene, regule, faça a monitorização
e a fiscalização das áreas da sua competência, e que promova a investigação, inovação
e a transferência tecnológica em coordenação com as instituições de ensino superior, e centros
de investigação, públicos e privados. A internacionalização do sistema de ensino superior e de
investigação, assim como a integração em comunidades de conhecimento supranacionais são
um objectivo para a conquista de prestígio e credibilidade das instituições moçambicanas. Neste
quadro, a convergência do sistema de ensino superior e da investigação no contexto da regionalização
e globalização serão uma prioridade, simultaneamente que preserve as identidades
culturais e as necessidades do desenvolvimento de Moçambique.
O objectivo final será a responsabilidade de qualificação das universidades e centros de investigação
moçambicanos com parâmetros de elevada e excelente qualidade, segundo critérios internacionais,
num prazo de vinte e cinco anos após o inicio da implementação de uma estratégia
de qualificação das instituições de ensino superior e de investigação.
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTRATÉGIA
Sugere-se que sejam definidos prazos para se alcançarem as metas-objectivos para a qualificação do
ensino superior e da investigação, assim como fases intermédias para obtenção de metas parciais.
Sugere-se que seja definido o período de 25 (vinte e cinco anos) para tornar o sistema de ensino
superior e da investigação moçambicana equiparada e com níveis e parâmetros internacionais
de qualidade elevada e excelente, o que significa:
• Todos os docentes do ensino superior e dos centros de investigação serem doutorados, em
tempo integral e com investigação e níveis de publicação relevante nas áreas de conhecimento
respectivas;
• Todas as instituições universitárias possuírem investigação nas áreas de formação aos diferentes
níveis, devendo existir pelo menos duas áreas de conhecimento com formação de doutoramento;
316 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

• Todas as instituições possuírem regularmente, ao longo dos anos, projectos de investigação
internacionalizados e realizados por equipas com académicos e investigadores de prestígio
nacional e internacional;
• Todas as universidades deverão estar capacitadas com meios pedagógicos ajustados a cada
nível de ensino;
• Todas as universidades cumprirão com os princípios que caracterizam uma instituição de ensino
superior, no que respeita aos seus órgãos de gestão, bem como a elementos de identidade
simbólica.
O cumprimento total das metas referidas será escalonado por fases para cumprimentos parciais
ao fim de períodos intermédios (5, 10, 15, 20 e 25 anos).
Os autores sugerem que não existam níveis de permissividade e que os casos de não cumprimento
das metas parciais implique o encerramento compulsivo das instituições, conforme o
referido no ponto que abordou a questão das avaliações e inspecções. Só assim se assegurará
a formação de instituições de ensino superior e de investigação de excelência, evitando-se a
massificação sem qualidade.
Para a implementação das estratégias sugere-se:
• Primeiro, que seja proposto e aprovado todo o ordenamento legal referente ao ensino superior
e à investigação, num prazo de dois anos;
• Segundo, que durante um a dois anos, todas as instituições de ensino superior e de investigação,
sejam pré-avaliadas e feitas recomendações de superação com prazos estabelecidos, num
máximo de três anos. Nesta fase, não haverá penalizações nem estabelecimento de rankings das
instituições e dos cursos;
• Terceiro, findo este período de preparação e ajustamentos, que seja feita a primeira avaliação
da qual podem resultar sanções ou, em caso extremo, encerramento de instituições e cursos.
Esta avaliação é considerada o ponto de partida de implementação de estratégia de qualificação
do ensino superior e da investigação.
Considerando um prazo de 25 anos para a qualificação final do ensino superior e da investi gação
e conforme os três passos prévios acima indicados, o cronograma geral será o seguinte:
2 anos 3. O ano 5. O ano 10. O ano 15. O ano 20. O ano 25. O ano
Legislação
X
Pré-avaliação das instituições
X
Primeira avaliação
X
Avaliações intermédias X X X X
Desafios do Ensino Superior Desafios para Moçambique 2010 317

CONCLUSÃO
Existe a percepção consensual que o ensino superior, assim como todo o sistema educativo, está
carente de qualidade e de instituições prestigiadas. A função docente necessita de maior reconhecimento
social e de incentivos materiais e profissionais e, por outro lado, ausências de profissionalismos
e ética invadem a academia. A investigação científica é muita limitada e nalgumas
áreas científicas inexistente. A internacionalização das instituições e o acesso a redes de conhecimento
não é uma realidade.
Para além das dificuldades materiais, existe sobretudo ausência de capacidade ou vontade de
definir políticas e estratégias e, sobretudo, de as aplicar. A desresponsabilização do Estado nas
funções de regulação e fiscalização pode não resultar apenas de incompetência ou desinteresse.
Pode ser, ainda e principalmente, resultante da assumpção ideológica de que o mercado tudo
resolve e encontra os desequilíbrios com maior eficiência e menores distorções que aquelas que
seriam introduzidas por intervenções do Estado.
A nossa história recente já demonstrou que os extremos são indesejáveis. Nem o planeamento
centralizador e aniquilador do mercado e das liberdades de escolha dos indivíduos nem o mercado
irrestrito e desregulado encontraram boas soluções e resultados.
Nesta proposta, os autores procuram combinar Estado e mercado, regulação e iniciativas privadas,
fiscalização e liberdade de actuação com responsabilidade, honestidade e transparência
de forma normalizada e legislada de funcionamento do ensino superior e das suas instituições.
Os autores procuram colocar em igualdade de circunstâncias as instituições públicas e privadas
na concorrência e competitividade, retirando a politização institucional, a instrumentali -
zação das universidades públicas em função de agendas da governação de cada momento.
Como denominador comum, as ideias apresentadas confluem na defesa e construção da qualidade
do ensino e das instituições, da investigação e das relações entre o ensino superior e a
investigação com a sociedade, como forma para mais e melhor desenvolver o país, contribuir
para uma crescente equidade social, facilitando a mobilidade através da aproximação de possibilidades
de acesso ao ensino superior.
Os autores estão cientes de que algumas ideias são heterodoxas na convicção de que são fórmulas
que contribuem para os objectivos pretendidos, gerando climas e contextos de competitividade
e redução de proteccionismos que introduzem desigualdades de oportunidades e mesmo injustiças.
As ideias são lançadas a debate na expectativa de merecerem reflexão da sociedade.
318 Desafios para Moçambique 2010 Desafios do Ensino Superior

DESAFIOS NO DOMÍNIO DA HABITAÇÃO
Júlio Carrilho | Luís Lage
ENQUADRAMENTO
Durante muito tempo (1) o país ficou embalado/anestesiado pelo facto de se lhe ter disponibilizado,
de uma forma instantânea e sem custos, cerca de 100 mil habitações, fruto da nacionalização
dos prédios de rendimento; (2) o país ficou igualmente, pelas circunstâncias e opções
políticas, apetrechado de um sistema de empresas estatais e de uma certa organização social que
permitia ao governo de algum modo transferir uma grande parte da responsabilidade da realização
de construção de habitações para terceiros, nomeadamente através da mobilização de
empresas, ODM, GD, etc. Parecia assim que o Governo ficaria mais livre para dar mais ênfase
à acção de infra-estruturação, à experimentação de formas de ordenamento reordenamento
das áreas periféricas de ocupação não planificada, ao estudo de modos de habitar tradicionais,
à insistência da importância do Planeamento Físico como base para a garantia de habitação salubre
ordenada e sustentavelmente enquadrada do ponto de vista da gestão da ocupação do
solo, à experimentação limitada de lançamento de operações de auto-construção “assistida”.
Na época da independência, a ideia de autoconstrução estava na “moda” pelo mundo e acrescentou-se-lhe
o adjectivo “assistida”, para sublinhar a ideia de alguma responsabilidade do próprio
governo no apoio à provisão de habitações duráveis para as famílias de mais baixos
rendimentos, famílias que, tradicionalmente e como sempre, têm sido os principais sujeitos da
provisão de casas para si próprias, exceptuando alguns investimentos muito pontuais, em contexto
urbano, que a JBCP (Junta dos Bairros e Casas Populares) e a Fundação Salazar realizaram
no período final da ocupação colonial. A isto também se somou a introdução daquilo que
parecia ser a panaceia de provisão de casas, através da pré-fabricação, tão extensivamente usada
nos países socialistas e no processo de reconstrução pós-guerra na Europa, trazendo-se assim
para o país as técnicas de prefabricação ligeira cubana, designada por “Painéis Sandino”, adoptando-se
a ideia de espalhá-los paulatinamente pelas províncias, e tendo a guerra interrompido
este processo que, diga-se, para alguns era um erro.
Desafios no Domínio da Habitação Desafios para Moçambique 2010 319

ALGUMAS DIMENSÕES DA TRANSFORMAÇÃO
DAS PERIFERIAS URBANAS NO DOMÍNIO DA HABITAÇÃO
Passados trinta anos após a independência o desafio da habitação não apenas se agravou, ficando
cada vez mais evidente a necessidade de políticas específicas para ele dirigidas, como ficou mais
claramente revelado que a provisão de abrigo é uma das áreas onde se concentra uma boa parte
do esforço de poupança e criatividade das famílias de mais baixos rendimentos. Com efeito, é difícil
encontrarem-se hoje casas de caniço ou de materiais predominantemente naturais, por exemplo,
na cintura suburbana da cidade de Maputo. Em trabalho conjunto feito com o Conselho
Municipal desta cidade em 2005, o Centro de Estudos do Desenvolvimento do Habitat da
Faculdade de Arquitectura (CEDH) calculou que ascendiam a 200 mil o número de habitações
“informais”, em cimento, blocos e outros materiais industriais, substituindo quase por completo
a prática anterior de construção em caniço, como primeira etapa de construção de habitação.
Isto é: praticamente toda a cintura suburbana de Maputo, por diversas razões entre as quais também
se encontra a de escassez/tendência para o esgotamento e afastamento dos locais de colheita
do próprio caniço e afins, se petrificou, se cimentou, num processo frenético de busca de melhoria
das condições de abrigo, sem o medo antigo de a casa ser destruída por não conformidade com
o Plano Urbanístico, não obstante esta regra não ter sido formalmente eliminada.
Quantificando este processo, podemos dizer que em 34 anos a periferia de Maputo foi “cimentando-se”,
passando de cerca de 31% de habitações sólidas com paredes de alvenaria em 1980,
para cerca de 55% em 1997, e para 81% em 2007.
Calcula-se que, nestes cerca de 34 anos depois da independência, foram assim investidos mais
de um bilião de dólares americanos pelas famílias da cintura “informal” de Maputo, se tivermos
como referência casos especificamente observados em 1999, no Bairro de Mafalala, para definição
do custo dessa construção, a qual rondava em média os 5000 USD. A consciência institucional
desta potencialidade pode abrir caminho a uma visão mais fecunda de enquadramento
financeiro e técnico do problema da melhoria das condições de abrigo das famílias com menores
rendimentos. Note-se que, segundo um estudo recente da Massala Consult, uma parte
substantiva do microfinanciamento bancário para bens de consumo foi desviada para melhorias
na habitação, contra o que estava previamente estabelecido.
UMA ABORDAGEM AOS DESAFIOS DA HABITAÇÃO
Com o crescimento avassalador das periferias não planificadas das cidades temos hoje o desafio
de pensar na habitação não apenas como facto técnico-financeiro, mas como processo integrado
e transversal expresso em política ou estratégia própria (a política ou estratégia de habitação)
320 Desafios para Moçambique 2010 Desafios no Domínio da Habitação

em que é necessário estabelecer várias abordagens, dentre as quais: (a) a abordagem por prioridades
conforme contribuição, possibilidades e pressão das necessidades dos grupos ou camadas
sociais diferentes; (b) a abordagem dos mecanismos financeiros a desencadear, sem o que
qualquer iniciativa global falhará, como nos demonstram as acções anteriores, por exemplo a
da autoconstrução assistida; (c) a abordagem da padronização técnica e de qualidade (projectos,
elementos construtivos, materiais, tecnologias); (d) a abordagem da participação de diversos
agentes (empresas privadas, cooperativas, associações, etc.); (e) a abordagem da provisão
de abrigos dignos e sustentavelmente pensados como elemento de uma política social, nomeadamente
para estabilização de determinados agentes e grupos profissionais; e principalmente
(f) a abordagem da realidade tal como ela se nos apresenta, com os seus limites e potencialidades,
traduzida na enorme capacidade de as famílias fazerem grandes sacrifícios e poupanças
pela sua própria casa, o que possibilita acções de base para a melhoria das condições de habitação,
através de operações de regularização fundiário/urbanística implicando a planificação
simultânea das áreas a regularizar e melhorar, dignificando a condição de cidadania das famílias
e retirando-as gradualmente do estigma da informalidade. Para que seja bem-sucedida e
sustentada ao nível técnico e urbanístico, este último tipo de operação exige enquadramento administrativo
no quadro da estrutura municipal e do seu Plano de Estrutura, visando-se uma gestão
tendencialmente unitária do território da cidade, hoje, e quiçá por muito tempo, ainda com
carácter dicotómico. Do nosso ponto de vista, este tipo de operações parecem ser mais exequíveis,
com maior potencialidade de participação dos interessados (através de parcerias induzidas
com ganhos múltiplos), com resultados mais rápidos e extensos, e mais consentâneas não só
com os estudos como também com as experiências já feitas (Manica, Dondo, Vilakulo, Chimoio,
Monapo, Nacala). Elas têm sido defendidas a nível académico e técnico, mas ainda não foi
possível fazer compreender o seu alcance noutras instâncias, nomeadamente nas institucionais.
CONCLUSÃO
Tratar da habitação não deve, do nosso ponto de vista, considerar apenas a função de abrigo
ou a casa no sentido estrito. Tratar da questão da habitação significa tratar-se designadamente
de cinco importantes componentes que permitem enquadrar a casa no processo legal de transformações
territoriais, em que a função residir seja objecto principal. Referimo-nos neste âmbito
aos aspectos ligados a (1) Lei, (2) Solo/Lugar, (3) Integração urbana/territorial pela via do
plano, (4) Infra-estrutura e (5) Casa e mecanismos da sua provisão pelas famílias. A não consideração
destes cinco aspectos inviabiliza, torna insustentável, ou torna muito difícil, tratar da
questão da habitação numa perspectiva de sustentabilidade e conferir às famílias abrangidas a
qualidade plena de citadinos. Com estes cinco pontos queremos dizer que o direito à habita-
Desafios no Domínio da Habitação Desafios para Moçambique 2010 321

ção digna implica (1) garantia de enquadramento legal das operações visando a habitação,
(2) garantia de segurança de ocupação do lote respectivo, (3) garantia de enquadramento territorial
no quadro dos horizontes de planificação estabelecidos para as diferentes localizações,
(4) garantia de serviços técnicos mínimos para uma vida salubre, (5) garantia de mecanismos
financeiros e técnicos para a construção do lugar de abrigo e lar.
Ao se propor acções de melhoria de condições de habitação das famílias urbanas mais carenciadas
através da regularização fundiária/urbanística não se está a propor a cristalização da desordem
das cinturas urbanas construídas à margem das leis, como por vezes se sugeriu. Trata-se
sim de conferir a estas zonas as condições mínimas de segurança e de conforto urbano, a custos
mais adequados às capacidades do país, num quadro planificado e legalmente suportado, que
conduza à solução dos problemas de registo e titulação, conferindo-se a essas famílias a mesma
margem de manobra que existe nas zonas formais, no processo de planificação familiar com
vista à melhoria das suas condições de vida, nomeadamente através da sua integração no sistema
de serviços urbanos existentes (água, luz, saneamento, transportes e outros), nos processos
de compra e venda, nos processos de reabilitação, reconstrução e construção, e nos
processos urbanos de usufruto de direitos e deveres e de negociação correntes (impostos, taxas,
hipotecas, arrendamento, e outros).
É importante referir que a garantia de sustentabilidade dos objectivos acima referidos não se
obtém sem a integração adequada e específica da gestão pública das cinturas informais no quadro
da governação da cidade. Esta integração deverá ser cuidadosamente pensada, tendo em
conta as condições específicas actuais (dualidade urbana) e visando, a prazo, a integração num
todo unitário a gestão das diferentes zonas das cidades.
REFERÊNCIAS
Carrilho, J., Lage, L. et al. 2000. Um olhar para o habitat informal moçambicano: de Lichinga a
Maputo. Maputo: Publicações FAPF.
Carrilho, J. et al. 2005. Regularização do solo urbano nas áreas informais da Cidade de Maputo.
Maputo: Publicações FAPF.
Carrilho, J., Lage, L. et al. 2008. Mozambique Urban Sector Profile. Nairobi: United Nations
Human Settlements Programme (UN-HABITAT).
Carrilho, J., Lage, L. e Trindade, C. 2005. Elaboração e implementação de planos de requalificação
dos assentamentos informais. Maputo: Publicações FAPF.
Allen, Ch., Johnsen, V. 2008. Moçambique. Um panorama dos constrangimentos ao desenvolvimento
do sector de financiamento à habitação. Maputo: Massala Consult.
Forjaz, J. et al. 2005a. Melhoramento dos assentamentos informais. Maputo: Publicações FAPF.
Forjaz, J. et al. 2005b. Ordenamento de assentamentos informais na Cidade de Manica. Maputo:
Publicações FAPF.
322 Desafios para Moçambique 2010 Desafios no Domínio da Habitação

PARTE IV
MOÇAMBIQUE
NO MUNDO
DESAFIOS DE INTEGRAÇÃO
E COOPERAÇÃO

MOÇAMBIQUE NO MUNDO
A COMPETIÇÃO SUBTIL
Abdul Magid Osman | Nelson Saúte
INTRODUÇÃO
Para compreender ou equacionar a posição de Moçambique no Mundo, é necessário empreender,
ainda que sucintamente, um quadro histórico das alterações dramáticas que ocorreram
no passado (longínquo e recente) ao nível da região austral de África – cuja influência é
decisiva — e ao nível planetário — sobretudo a correlação de forças entre o Ocidente e o chamado
Bloco Socialista —, cujas tensões, no contexto da Guerra Fria, por exemplo, são representativas
da dimensão, extensão e consequências do conflito —, o que não só marca o
posicionamento de Moçambique, mas lhe determina o percurso perante estas transformações,
algumas das quais absolutamente vorazes.
Moçambique procede de uma relação, quase sempre complexa, entre o centro e a periferia,
onde a solidariedade e o conflito se cruzam permanentemente. Desapoiado pelo Ocidente
aquando da sua emancipação política, primeiro, irá encontrar no bloco socialista, o apoio necessário
para encetar a luta que está na origem da sua independência política.
Também é importante pensar a relação com uma economia semiperiférica, como a sul-africana,
semiperiférica no plano global, mas absolutamente central tendo em vista os países que
gravitam à sua volta, de onde podemos assacar uma interdependência que não se pode iludir.
Neste contexto, é importante atentar à política de “engajamento construtivo”, o “instrumento”
utilizado para retirar Moçambique da esfera de influência do chamado “bloco comunista”.
Acrescente-se que a exigência para a obtenção da ajuda de que o país dramaticamente necessitava
nos tremendos anos 80, em plena emergência, seria a sua adesão ao Banco Mundial e do
FMI, ou seja a adequação da sua política económica ao chamado “Consenso de Washington”.
A inserção de Moçambique na economia global tem de ter em conta o facto de estar a emergir
um novo paradigma nas relações económicas e políticas mundiais com o surgimento dos
chamados BRIC – Brasil, Rússia, Índia e China — com particular destaque para o último, com
a concentração anormal de riqueza nos países produtores de petróleo e com novas formas de
luta, em particular pelos militantes muçulmanos que obrigam à revisão da doutrina militar.
Moçambique no Mundo Desafios para Moçambique 2010
325

Por isso, há, para além dos habituais parceiros do Ocidente, novos actores na definição dos
contornos da economia moçambicana.
Ao nível da sub-região, os contornos das relações económicas de Moçambique e a África do
Sul e o desenvolvimento dos sectores energético, ferro-portuário e do turismo, são de uma importância
vital. Moçambique é claramente dependente do seu vizinho, mesmo no que se refere
às suas relações ao nível global, o que obriga o país a procurar afirmar-se com subtileza e de uma
forma firme para desenvolver e fazer valer os seus interesses nacionais.
O país não se pode alhear destes fenómenos planetários e sub-regionais e é necessário equacioná-los
no quadro do futuro imediato e a médio e longo prazos, quando se pensa Moçambique
no Mundo.
A ECONOMIA NOS PRIMEIROS ANOS DA INDEPENDÊNCIA NACIONAL
Devido a circunstâncias históricas e geopolíticas traduzidas no apoio do Ocidente — primeiro
expresso e mais tarde camuflado —, para manter e perpetuar a situação colonial, a Frelimo foi
“empurrada” a buscar o apoio do bloco socialista, mais disponível, na altura, para apoiar as lutas
de libertação nacionais.
A recusa do apoio do Ocidente expressa-se na recusa de fornecimento de material bélico aos
combatentes de libertação nacional e na recusa em aplicar sanções económicas à potência
colonizadora – Portugal.
Esta recusa de apoio militar mantém-se quando Moçambique independente tem de enfrentar
a guerra de desestabilização promovida pelo regime de Ian Smith (ex-Rodésia) e, mais tarde,
pelo regime de apartheid da África de Sul. Durante este período de guerra de desestabilização,
a dependência em termos de material bélico do bloco socialista, em particular de União Soviética,
é total.
Logo a seguir à independência, a economia de Moçambique sofre um abalo com o êxodo dos
portugueses, decapitando o país de capacidade técnica e gerencial.
Este abalo é agravado com a aplicação de sanções à Rodésia e sobretudo com acções de
sabotagem económica do regime de apartheid descritas mais à frente.
Os primeiros anos de governação ocuparam-se fundamentalmente com a gestão das questões
urgentes provocadas pelo abandono dos portugueses (v.g. nomeação de comissão administrativas)
e pelas carências que se manifestam em todos os sectores da vida económica e social.
Num esforço titânico de organização e de mobilização, o país consegue suster a queda e iniciar
alguma recuperação económica, sem contudo atingir os níveis do tempo colonial que, em 1973,
tivera o seu ano emblemático, tendo atingido um PIB real per capita de USD 418, o que em termos
de dólares de 2009 equivale a USD 2000.
326 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique no Mundo

ACÇÃO DE DESESTABILIZAÇÃO DO REGIME DE APARTHEID
E A CRESCENTE DEPENDÊNCIA DE AJUDA EXTERNA
O regime de apartheid não se limitou a estrangular economicamente Moçambique, com a
redução do tráfego ferro-portuário e do número de trabalhadores moçambicanos nas minas
sul-africanas, acompanhada da abolição da prática de pagar com ouro quantificado a preço
oficial uma parte das remessas dos mineiros moçambicanos. A acção de desestabilização
assumiu várias formas – militar, destruição de infra-estruturas económicas.
A carência em divisas resultam não só do estrangulamento económico do regime do apartheid
mas também da queda de exportações tradicionais. Esta carência foi inicialmente superada – e
de uma forma inepta – com o endividamento externo. Os bancos internacionais, devido ao incumprimento
sistemático do serviço de dívida, recusaram novos financiamentos, foi necessário
procurar outros apoios já que o bloco socialista, com excepção da União Soviética (que para
além de material bélico, passou a fornecer combustíveis, bens de consumo e outros itens de consumo
corrente), não dava apoio à Balança de Pagamentos, nem ajuda alimentar, indispensável
para a sobrevivência de milhares de deslocados que a guerra de desestabilização provocara, entretanto.
Moçambique deixou de ter acesso a créditos bancários e passava a reunir regularmente
com o Clube de Paris e o Clube de Londres para reescalonar a sua dívida externa.
A necessidade de outros apoios torna-se mais premente porque o apoio de alguns países como Líbia,
Iraque, Argélia e, de certo modo, Angola, no fornecimento a crédito de combustíveis, foi limitado.
Os governos ocidentais, embora discordando das políticas económicas seguidas por Moçambique,
sentem a necessidade moral e humanitária de apoiar, pois o país era vítima de uma agressão
brutal do regime de apartheid, para além dos prejuízos que assumira com a aplicação das
sanções à Rodésia decretadas por Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Neste contexto, no âmbito dos Programas de Emergência, conseguiram-se apoios financeiros
e em especial de várias centenas de milhões de USD, valor quase todo ele proveniente de países
ocidentais, incluindo os EUA.
Este apoio económico do Bloco Ocidental, a par do apoio militar da União Soviética, permite
o statu quo político, económico e militar no país, não obstante a guerra, mas cresce a pressão
dos países ocidentais, primeiro para o abandono do modelo de economia planificada e, depois,
para uma solução negociada para a situação militar.
O regime no poder não pôde ignorar esta pressão, pois a dependência em relação aos países
ocidentais aumentara notavelmente e era insustentável a posição de se manter fora das duas instituições
financeiras multilaterais, fundamentais no edifício económico do Ocidente – Banco
Mundial e FMI.
A guerra tinha um desiderato económico e político muito claro. Toda a espinha dorsal da economia
moçambicana foi desarticulada. O sistema ferro-portuário foi aquele que mais sofreu,
Moçambique no Mundo Desafios para Moçambique 2010 327

dado que era o backbone system da economia do país, fortemente atrasada, sem indústrias de
expressão, muitas delas no sector da transformação terciária, algumas inclusive dependentes
do sistema ferroviário e portuário.
Moçambique, por outro lado, tinha necessidade de apoio do Ocidente, não só para resolver os problemas
económicos mas também para neutralizar a África do Sul, de quem temia uma invasão
após o recrudescimento da guerra, designadamente ataques da aviação sul-africana, e da violação
do território. Tentou e conseguiu uma aproximação aos EUA e a outras potências ocidentais.
É neste contexto que emerge a política de “engajamento construtivo”, defendida pelos americanos.
Ronald Reagan, por recomendação de Margareth Thatcher, resolve melhorar o seu
relacionamento com Moçambique.
REESTRUTURAÇÃO DA ECONOMIA DE MOÇAMBIQUE — PRE
Com a adesão ao FMI e ao Banco Mundial e depois de algumas tentativas de reformas liberalizantes,
Moçambique lança, em 1987, um programa de reajustamento económico – PRE, que
tem por objectivos:
• Abertura de espaço à iniciativa privada, nas áreas de agricultura de comércio e de transporte;
• Liberalização do mercado de produtos não essenciais, como hortofrutículas e pecuária;
• A reestruturação das empresas estatais e a diminuição do papel do Estado na sua gestão;
• Eliminação de barreiras internas à circulação de produtos;
• Redução substancial dos desequilíbrios financeiros internos e reforço das contas externas e
reservas;
• Reintegração dos mercados paralelos nos oficiais, o que foi alcançado com sucesso.
A mudança estrutural da economia aconteceu, por outro lado, num contexto de grandes mutações
no quadro da política e economia internacionais. A queda do Muro de Berlim, o fim da
Guerra Fria, o colapso do regime do apartheid, permitiram a criação de um contexto favorável
à mudança política na África Austral. Em 1990 é aprovada uma nova Constituição de Moçambique,
que liberaliza o sistema político, introduzindo-se o multipartidarismo em oposição
ao sistema vigente, de partido único, que vigorava desde 1975.
A transição não foi apenas da economia, pois Moçambique deslocou-se também para a esfera
de influência do Ocidente e a conclusão deste processo culminou com o Acordo de Paz.
A Frelimo como um dos movimentos de libertação mais fortes da África, conseguiu, superando
condições extraordinariamente adversas, um novo alinhamento e mudando completamente o
paradigma económico e mais tarde o paradigma político. No processo cometeu erros estraté-
328 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique no Mundo

gicos graves – se calhar o mais importante foi subestimar a força do regime de Apartheid e dos
que apoiavam e cujas consequências ainda hoje se sentem.
Acontecimentos extraordinários, para além da capacidade própria da Frelimo, ajudaram este desfecho
final e em vez de um Estado falhado, Moçambique tem uma nova janela de oportunidades
para se tornar num país próspero, democrático e com taxas cada vez mais reduzidas de pobreza.
O QUADRO ECONÓMICO ACTUAL
E A CONTINUA DEPENDÊNCIA EXTERNA
Não obstante a transição política, militar e económica de sucesso, Moçambique continua a enfrentar
problemas económicos e sociais estruturais graves, em particular uma agricultura incipiente,
com produtividade baixíssima do sector de subsistência, mesmo quando comparada
com outros países africanos. Esta falta de produtividade do sector familiar traduz a reduzida
capacidade da investigação científica e técnica aplicada e dos serviços de extensão rural.
Em consequência, os actuais níveis de produção e/ou comercialização de bens tradicionais,
com excepção do açúcar, ainda não atingiram valores anteriores à Independência Nacional.
Se tivermos em conta que a população rural de Moçambique aumentou substancialmente e
que o grosso da produção de algodão, copra, castanha de caju, milho e outros provêm do sector
familiar, compreendemos como a falta de produtividade do sector familiar afecta o poder
de compra dos camponeses, isto associado ao facto de a agricultura comercial ser também
pouco expressiva com excepção do açúcar, o que torna Moçambique dependente das importações
para os produtores essenciais como arroz, trigo, milho, batata, cebola, etc. para as quais
tem condições naturais para ser, pelo menos, auto-suficiente.
Mesmo o sector ferro-portuário não recuperou os níveis anteriores à Independência Nacional,
não obstante os grandes investimentos efectuados no sector. Em condições normais o Porto de
Maputo, admitindo um taxa média de crescimento anual de 4%, estaria a manusear 50 milhões
de toneladas/ano.
Embora as exportações de Mocambique tenham crescido de uma forma notável, graças aos novos
projectos, em particular Mozal , Sasol e HCB, o impacto no Orçamento Cambial e Orçamento
de Estado, é bastante reduzido, pois tanto a Mozal e, de certo modo, a Sasol funcionam como ilhas
autónomas em termos cambiais e de impostos. A recuperação de HCB criou uma nova fonte de
divisas para o País e de receitas para o Orçamento de Estado. Os lucros colossais da Mozal, por
outro lado, não criam capacidades adicionais para o investimento em Moçambique, pois uma
parte importante de lucros são expatriados, o que já não sucede com a HCB.
Em consequência, a dependência de Moçambique da ajuda externa continua significativa, pois
o Orçamento de Estado depende em 46% desta ajuda, que, no essencial, provém de países da
Moçambique no Mundo Desafios para Moçambique 2010 329

OCDE com a tradição de conceder donativos sob forma de ajuda directa e programada ao Orçamento
de Estado ou à Balança de Pagamentos, o que não acontece com outros países com
quem Moçambique mantém também relação de cooperação. Felizmente, a crise económica internacional
não afectou o fluxo de ajuda externa e assume-se que a mesma esteja assegurada
para o ano fiscal de 2010.
Contudo, para sair da actual crise, os governos dos países da OCDE foram obrigados a endividar-se
para financiar os programas de estímulos económicos, pelo que, em breve, serão obrigados
a introduzir medidas de austeridade para a redução de despesas públicas, incluindo a
ajuda externa, o que cria algumas preocupações sobre a continuidade do nível da ajuda externa
de que países, como Moçambique, actualmente beneficiam.
Para além da dependência crucial dos países da OCDE, em termos de ajuda externa, Moçambique
está muito dependente da África do Sul, quer em termos de comércio externo e, sobretudo,
em termos de projectos estruturantes (grandes projectos). Com efeito, a África do Sul é
o único — ou de longe o maior — consumidor de gás natural, de energia de Cahora Bassa e dos
serviços ferro-portuários moçambicanos.
E na ausência de uma indústria alimentar nacional e de serviços de apoio, Moçambique depende
da África do Sul para as suas importações mais básicas, mas, o que é mais grave, é o facto de os grandes
projectos em discussão, sobretudo na área de energia e no sector ferro-portuário, dependerem
da África do Sul, enquanto consumidor com credibilidade junto dos financiadores internacionais.
Sem a participação activa da África do Sul é pouco provável que estes projectos sejam implementados
nos próximos anos. A dependência da África do Sul estende-se também a outros sectores,
como os de recursos minerais e indústria pesada (ferro), pois as multinacionais sul-africanas dispõem
do know how, incluindo a credibilidade para mobilizar outros parceiros internacionais e o financiamento
internacional. A recente decisão da Billiton “de abandonar” o projecto de areias pesadas
de Chibuto é reveladora da nossa dependência em relação a África do Sul. Somos claramente periféricos
em relação à economia sul-africana, mais estruturada e sólida, fortemente industrializada.
Esta dependência que se estende a todos os sectores da vida económica e social – trabalho,
turismo, educação, saúde, etc. — irá crescer com o tempo. Contudo, é absolutamente fundamental
que estas relações de dependência sejam mútuas e que Moçambique não se torne no parceiro
cada vez mais pobre desta relação, isto é, não se torne ainda mais subdesenvolvido, como
fornecedor de matérias-primas básicas e importador de produtos com maior valor acrescentado.
A ÁFRICA DO SUL E OS BRIC
No quadro do desenvolvimento dos países que compõem os BRIC – Brasil, Rússia, Índia e
China, que são considerados como as futuras potências económicas ao nível global — existe um
330 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique no Mundo

potencial considerável (com excepção da Rússia), em particular para a exploração e exportação
do carvão. As multinacionais indianas e sobretudo brasileiras vão jogar um papel decisivo.
Mas no caso particular da China, que já é hoje uma potência económica ao nível mundial, com
uma capacidade enorme para exportar capital, isto é: de investir com recursos próprios, o que
não acontece com outros países dos BRIC, pelo menos na mesma dimensão, as relações são
ainda incipientes se compararmos com os investimentos chineses em outros países africanos.
Os financiamentos e as ajudas chinesas são utilizadas para projectos de representação – Assembleia
da República, Centro de Conferências Joaquim Chissano, Ministério dos Negócios Estrangeiros,
Estádio Nacional, Procuradoria Geral da República, Palácio da Justiça, Aeroporto Internacional de
Maputo, etc., mas não em projectos que aumentem a nossa capacidade produtiva. Existe um grande
potencial por explorar neste novo eixo económico mundial, como veremos.
A grande dependência da ajuda externa de países da OCDE continuará a ser a principal condicionante
para os próximos 5 anos. A ausência ou redução substancial desta ajuda externa tem
certamente consequências dramáticas para o país.
Como a ajuda externa está condicionada a progressos no regime democrático e no combate à corrupção,
os países da OCDE, incluindo as instituições financeiras multilaterais – Banco Mundial, FMI,
Banco Africano, etc. - são também “parceiros” políticos para além de o serem a nível económico.
Questiona-se legitimamente se a ajuda externa não é mais nociva que benéfica. Embora não seja
objecto deste artigo elaborar sobre esta questão, muito estudada e debatida, existe um consenso
de que a eficácia e eficiência da ajuda externa dependem de outros factores tais como:
uma Administração Pública eficiente e com um mínimo de red tapes, um sistema económico
fluído e com um mínimo de transactions costs, com sistema de transportes, de energia eficiente
e competitivo, um sistema de educação e de saúde abrangente e com qualidade.
Qualquer país, incluindo Moçambique, pode sobreviver sem a ajuda externa, mas com um
sacrifício enorme, sobretudo das populações mais vulneráveis. A situação dramática do Zimbabwe,
nos últimos anos, ilustra bem este facto e dos sacrifícios não resultaram um aumento de
capacidade produtiva zimbabweana, pelo contrário, perde-a em sectores fundamentais.
Embora o sector da Agricultura tenha sido definido com prioritário, é aquele que menos recursos recebe,
quer em termos de ajuda externa, quer em termos de investimento privado nacional e estrangeiro.
É verdade e é significativo que o investimento em infra-estruturas: estradas, energia, educação,
saúde e outros equipamentos contribuem para o desenvolvimento agrário, mas a experiência revela
que não bastam estes investimentos, pois em países como Moçambique é necessária uma intervenção
directa. A debilidade da rede de extensionistas e o fracasso do PROAGRI revelam que a agricultura
não recebeu recursos e atenção consentâneas com a prioridade política que lhe foi atribuída.
A definição dos contornos das relações económicas de Moçambique e da África do Sul e o desenvolvimento
dos sectores energético, ferro-portuário e do turismo são de uma importância
vital neste quadro.
Moçambique no Mundo Desafios para Moçambique 2010 331

Como acontece com todos os países vizinhos de outros economicamente mais fortes – como
é o caso de México e Canadá em relação aos Estados Unidos, Portugal em relação a Espanha,
Holanda, Bélgica, Hungria e Áustria em relação a Alemanha, etc., Moçambique não pode “fugir”
da influência económica da África do Sul. Também como acontece com os países acima referidos,
Moçambique não ganha com uma confrontação económica aberta com a África do Sul,
pelo contrário, tem tudo a perder. Mas Moçambique precisa de se afirmar com subtileza e de
uma forma firme para desenvolver os interesses nacionais.
PAPEL DE MOÇAMBIQUE NO QUADRO ENERGÉTICO
DA ÁFRICA AUSTRAL
Os projectos na área de energia — Cahora Bassa, barragem de Mphanda Nkwa, as centrais térmicas
de carvão e gás, uma linha de alta tensão de Tete para a África do Sul — dependem, em
grande medida, da África do Sul como principal consumidor. Mas a África do Sul tem alguma
relutância em aumentar a sua dependência energética em relação a Moçambique, preferindo desenvolver
capacidades próprias, incluindo centrais nucleares. A despeito, a África do Sul tem
dificuldades com o seu programa energético, extremamente ambicioso, sendo obrigado a solicitar
financiamento ao Banco Mundial (o que não sucedera até então), pelo que pode ser
“obrigado” a aceitar outras soluções. Moçambique tem aqui claramente uma oportunidade.
Se a África do Sul tem dificuldades em mobilizar financiamentos e sendo este na prática o garante,
como consumidor, de qualquer financiamento que os projectos em Moçambique venham
a obter, as dificuldades para Moçambique serão ainda maiores.
Hoje, a nível mundial, o único país com capacidade para financiar e executar os projectos
moçambicanos é a China, que tem, além disso, uma necessidade imperiosa de converter os
seus activos financeiros em USD (mais de dois triliões de USD) em outros tipos de activos. Pelo
que a triangulação Moçambique, China e África do Sul é uma das poucas alternativas para a
implementação do nosso programa energético.
A China mostrou, no passado, disponibilidade para financiar e construir a barragem Mphanda
Nkwa, mas foram adoptadas outras opções numa altura em que não existiam grandes restrições
no financiamento internacional.
Estes projectos, bem como outros no domínio do carvão e do gás natural, determinarão o
futuro económico de Moçambique, pelo que tem uma grande importância estratégica e, por
isso, aparecem com uma intervenção e coordenação ao mais alto nível, determinadas por interesses
nacionais, que não são necessariamente idênticos aos interesses privados nacionais.
A preocupação legítima de criar uma burguesia nacional e assegurar a sua participação na vida
económica e social não pode ser levada a cabo com sacrifício de interesses nacionais, tanto
332 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique no Mundo

mais que esta participação assumiu outras formas mais transparentes e abrangentes sem tornar
os interesses nacionais reféns de interesses privados.
O comportamento social, político e económico das elites políticas tem de estar vinculado aos
“interesses nacionais” ou ao chamado “interesse geral”. É aqui onde se joga uma característica
das sociedades nacionais subdesenvolvidas, não só do ponto de vista económico, mas também
da perspectiva do comportamento e da estruturação dos grupos sociais.
Mesmo ao nível do Estado, a importância destes projectos exige a criação de unidades especializadas,
compostas por quadros motivados (incluindo remunerações especiais) e com capacidade
para dirigir estes processos complexos.
A China e Índia são já players globais, consumindo cada vez mais matérias-primas e exportando
produtos manufacturados; são, por isso, excelentes mercados para produtos moçambicanos,
mas ao mesmo tempo, juntamente com a África do Sul, uma grande ameaça ao processo de
industrialização de Moçambique.
Moçambique tem de olhar para os BRIC e, sobretudo, para a China, motor do crescimento económico
mundial, como parceiros de uma nova etapa na economia do mundo, cuja estrutura
a nível mundial passa por uma decisiva alteração.
UM NOVO PARADIGMA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Este novo quadro coloca-nos perante novos desafios para a compreensão de fenómenos, igualmente
novos, muitas vezes não tão facilmente discerníveis. Um deles é a mudança do paradigma
da relação dominadora Norte-Sul, para um novo eixo Sul-Sul, onde as multinacionais
emergentes desenham uma nova página em termos de Investimento Directo Estrangeiro (IDE),
uma das formas da mundialização financeira, cujo maior paradigma foram as multinacionais tradicionais
do Norte, ao longo do século XX. Inclusive a própria definição de multinacional
alterou-se. Este modelo foi sendo alterado pela realidade dinâmica da economia mundial,
dominada no século passado pelo eixo triádico Estados Unidos-Japão-Europa, que era responsável
por grande parte do PIB mundial.
Nos anos 90, as multinacionais dos países desenvolvidos desinvestiram fora do eixo triádico
e assistimos à emergência das multinacionais dos países em desenvolvimento, concentradas, sobretudo
no domínio da indústria e de serviços, que são o verdadeiro motor da economia global,
hoje. Estes países foram responsáveis, em 2007, antes da crise financeira internacional, por
uma grande parcela do PIB mundial em PPP (PPP, quando se refere a PIB, significa “Purchasing
Power Parity”. Verifica-se que, em termos de PPP, os emergentes respondem por um PIB
algo à volta de metade do PIB mundial). Não foi por acaso que, em plena crise mundial, estes
países impuseram um novo fórum.
Moçambique no Mundo Desafios para Moçambique 2010 333

Com a abertura das economias da China, Índia, Brasil e Rússia, a força de trabalho mundial duplicou.
Dentro de uma década, por força dos emergentes, haverá mais de um bilião de novos
consumidores a nível global. Os países em desenvolvimento, em 2007, participaram com 40%
das exportações mundiais. Nos anos 70, respondiam apenas por 20%. Estes países são consumidores
de mais de metade da energia consumida hoje no planeta. Mais de 70% das reservas
mundiais estão sob a guarda dos bancos centrais destes novos países.
A China e o seu vertiginoso crescimento são, em grande medida, responsáveis por este quadro,
é certo. Mas o papel da Índia e do Brasil não é de todo negligenciável. Esta nova realidade está
não só a mudar a estrutura da economia global, como representa um novo quadro político e
social, que é um claro repto para outros.
A China, a Índia e o Brasil (e a Rússia e a África do Sul, é claro) quebraram os padrões e os modelos
de desenvolvimento e criaram uma nova dinâmica, um novo movimento, com as suas economias.
No campo do IDE, as multinacionais dos países emergentes também nos colocam
perante questões novas. Novas características, volume, natureza, motivos e padrões de internacionalização.
Mas a característica mais inovadora é a cooperação do seu eixo Sul-Sul, com forte
apelo a dinâmicas regionais, desfazendo a força do eixo Norte-Sul. Isto é um sinal importante
em termos políticos, e vale a pena pensarmos. Em 1990, as empresas emergentes contribuíam
no Sul com 7% dos investimentos. Este número situava-se em 13% em 2005. É significativo.
Estas economias expandem em dois sentidos: regionalmente, mas globalmente. Para além da
retirada das multinacionais do Norte, nos anos 90, o acesso de alguns países ao petróleo e ao
gás, com a consequente política de integração energética, casos da África do Sul e do Golfo,
estão na base deste novo movimento e cooperação Sul-Sul. Antes de expandirem para o resto
do mundo, estas multinacionais dos países emergentes consolidam a sua força regional e em países
em desenvolvimento ou mesmo subdesenvolvidos. Tendem a investir geograficamente perto
dos seus países de origem, mas também culturalmente onde melhor percebem o mercado.
A onda das privatizações, que sucedeu no período em causa, também é uma das razões desta
expansão. Indústria extractiva e telecomunicações, isto é, indústria e serviços são os domínios
onde se concentram grande parte dos seus investimentos.
A mão-de-obra chinesa e indiana educada, obediente e abundante fazem já da China e, no
futuro, da Índia, grandes plataformas industriais inundando o mundo de produtos industriais
baratos e, ao contrário do que se supõe, com qualidade. As indústrias sul-africanas, sobretudo
as têxteis e de confecções, são já vítimas deste processo global.
A enorme população chinesa e indiana põe em causa o modelo tradicional seguido por outros países
exportadores como a Correia de Sul, Taiwan, Singapura, Malásia e outros que começaram por
exportar produtos manufacturados simples, de mão-de-obra intensiva, para, em seguida, se dedicarem
a gamas mais sofisticadas de produtos manufacturados, abrindo espaço para outros países
também asiáticos — e também populosos — Vietname, Paquistão, Indonésia e Bangladesh.
334 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique no Mundo

Dificilmente Moçambique poderá competir com estes países na arena internacional, pelo que
importa expandir a sua actividade onde tem vantagens competitivas explícitas, como é o caso
do sector energético, de transportes e turismo, sem esquecer a agricultura que continua sendo
de vital importância para Moçambique, que nas suas relações com o mundo e em particular os
seus parceiros internacionais devem considerar como uma área de cooperação por excelência
e não como um sector marginal como tem acontecido até agora!
Moçambique no Mundo Desafios para Moçambique 2010 335

MOÇAMBIQUE NA ROTA DA CHINA
UMA OPORTUNIDADE
PARA O DESENVOLVIMENTO?
Sérgio Chichava 1 337
A crescente aproximação político-económica entre a China e os países africanos tem gerado
inúmeros debates nos mais diversos fóruns de discussão. Para muitos, ela constitui um dos eventos
mais marcantes nas relações Sul-Sul dos últimos anos, e, para alguns autores, tal aproximação
representaria a mudança mais importante que a África conheceu desde o final da Guerra
Fria (Alden et al., 2009:119). Alguns dados sustentam esta afirmação: entre 2000 e 2006, as trocas
comerciais entre os dois blocos multiplicaram-se por dez (Beuret & Michel, 49:2008); o stock
do investimento directo chinês em África passou de 49 milhões de dólares americanos em 1990
para 2,6 biliões de dólares em 2006, tendo-se a China transformado no terceiro parceiro económico
da África, depois da União Europeia e dos Estados Unidos (Besada et al., 2008).
A importância da China em África e da África para a China é atestada também pelo facto de, em 2000,
sob impulso da China, ministros africanos e autoridades chinesas terem-se encontrado em Pequim
para criar um fórum de cooperação China-África (FOCAC), e pelo facto de, em Novembro de 2006,
num ano que foi considerado como o “ano da África”, ter-se realizado a maior cimeira de sempre entre
os dois blocos na capital chinesa onde estiveram presentes delegações de 48 dos 53 países que formam
o continente africano. Nesta cimeira, a China prometera que, até 2009, o número de produtos
africanos isentos de tarifas de importação no mercado chinês passaria de 190 para 440 (Harsch, Janeiro
2007). Entretanto, é preciso sublinhar que, embora o comércio entre a China e a África tenha
registado um crescimento espectacular, este continua marginal em comparação com as relações comerciais
da China com outros continentes, representando, em 2007, apenas 3,3% e, em 2008, 4,1%
das trocas comerciais que a China realiza com o exterior. Por seu lado, a África ainda exporta menos
para a China do que aquilo que exporta para a União Europeia, por exemplo (Lafargue, 2009).
Em muitos países ocidentais, o interesse cada vez maior da China nos países do continente
africano é visto com certa inquietação: para além das óbvias perdas comerciais que tal fenómeno
traz a estes países, a China é também acusada de fazer recuar a democracia em África, cooperando
com regimes ditatoriais, autocratas e corruptos como os do Sudão, Zimbabwe e Angola,
por exemplo (Human Rights Watch: 1 de Novembro de 2006). A China seria também responsável
pela degradação ambiental em África. 2
Moçambique na Rota da China Desafios para Moçambique 2010

Outros afirmam que esta cooperação nada mais é que “neocolonialismo”, uma reedição oriental
das velhas relações de exploração ocidentais em relação a África, com este continente apenas
a fornecer matéria-prima barata para as empresas chinesas e recebendo, em troca, produtos
manufacturados.
Mas não é só do Ocidente que vêm as críticas. Mostrando-se preocupados, algumas vozes em
África, nomeadamente organizações da sociedade civil, intelectuais e partidos ou movimentos
na oposição, também têm criticado certas posturas de empresas ou do governo chinês. Uma das
exigências de Laurent Nkunda, então líder do Congresso Nacional para a Defesa do Povo
(CNPD) na sua luta contra o governo da República Democrática do Congo, era a revisão dos
contratos mineiros assinados com a China, considerados desastrosos para o país. 3 Na Zâmbia,
onde conflitos entre os trabalhadores de uma mina local e seus patrões chineses levaram à
morte de alguns mineiros, a China esteve no centro da campanha eleitoral de 2006, com Michael
Sata, um dos importantes líderes da oposição local, a acusá-los de explorarem os zambianos e
os seus recursos sem trazer mais-valia para o país, ameaçando expulsá-los caso vencesse as
eleições. 4 Mais recentemente, este mesmo dirigente foi acusado pelo presidente Rupiah Banda
de bloquear o investimento chinês na Zâmbia. 5
Contrariamente ao pessimismo ocidental, e às inquietações da sociedade civil, dos intelectuais
e dos políticos da oposição africana, boa parcela das elites políticas africanas no poder 6 vê a
China como um parceiro fiável e, principalmente, menos impertinente em termos políticos do
que as potências ocidentais, uma vez que pouco interfere nas discussões atinentes à resolução
de seus problemas internos. De facto, não só não interfere como exige respeito pelos seus
assuntos internos: uma das condições básicas definidas pela China para o estabelecimento de
quaisquer tipos de relações políticas e económicas com este país, a qual vai detalhada no
“Documento sobre Políticas da China para a África”, é a defesa do “princípio de uma só China”,
com a rejeição das manifestações independentistas do Taiwan (Ministry Of Foreign Affairs Of
the People’s Republic China, MFAPRC, 12 de Janeiro de 2006).
Em termos políticos, esta afirmação do presidente moçambicano Armando Guebuza é clara
acerca do estado de espírito das elites políticas moçambicanas (e africanas) em relação à China:
O que leva o povo chinês a África é uma vontade genuína e solidária de ajudar os povos do continente
africano a acelerarem seu desenvolvimento, tal como naqueles anos em que se envolveram no
apoio de libertação do colonialismo. (Agência Lusa, 11 de Agosto de 2008).
Para Guebuza, portanto, dizer que a China quer explorar os africanos não passaria de uma
acusação de má-fé do Ocidente e não seria novidade:
338 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique na Rota da China

Já nessa altura [da luta contra o colonialismo], alguns países ocidentais acusavam a China de
estar exportando o seu sistema comunista, mas nós já sabíamos que não passava de uma acusação
infundada. (Ibid.)
Neste contexto, muitos têm sido os debates, principalmente em relação ao investimento de
capital chinês (e seu impacto) no continente africano e a exploração dos recursos naturais do
continente por empresas chinesas. Tomando o caso da madeira — um dos principais produtos
procurados pela China em África — o objectivo deste artigo é de, por um lado, mostrar como
a promiscuidade entre interesses de certos sectores da elite política moçambicana em pleno
processo de acumulação primitiva e de algumas empresas chinesas põe em risco a perspectiva
de Moçambique beneficiar de uma relação saudável e sustentável para a sua economia e, também,
para o seu meio ambiente, e, por outro lado, mostrar os riscos que a exportação de matérias-primas
não processadas e extremamente dependentes das flutuações do mercado para a
China, representa, sem dúvida, uma reedição das relações que a África estabeleceu com o Ocidente,
e limita a perspectiva de desenvolvimento do continente africano.
A ideia defendida aqui é que, diferentemente do que acontece hoje, com boas políticas, Moçambique
pode tirar partido da exploração de suas matérias-primas, diversificando a sua base produtiva
e investindo-as no desenvolvimento de infra-estruturas, recursos humanos e novas tecnologias.
DO APOIO CHINÊS AOS MOVIMENTOS ANTICOLONIAIS
À INDEPENDÊNCIA DE MOÇAMBIQUE
Para além de ter apoiado movimentos anticoloniais (Frente de Libertação de Moçambique,
Frelimo, Comité Revolucionário de Moçambique, Coremo, por exemplo), durante a colonização
portuguesa, a China foi um dos primeiros países a reconhecer e a estabelecer relações diplomáticas
com Moçambique, fazendo-o a 25 de Junho de 1975, dia da independência do país.
A partir de então, vários acordos bilaterais em vários domínios, com particular destaque para
a saúde e agricultura, foram concluídos. Já em 1976 havia médicos chineses em Moçambique,
trabalhando no principal hospital de Maputo (aqui o acordo previa o envio, em cada dois anos,
de uma equipa de 12 profissionais de saúde para Moçambique) e, em 1977, falava-se do estabelecimento
de grandes machambas estatais produzindo arroz em Moamba, Sul de Moçambique,
com a ajuda da China (Eadie & Grizzelli, 1979:224).
Pese embora o facto de os dois países terem estabelecido relações diplomáticas logo após a independência
de Moçambique, tais relações não conheceram grandes desenvolvimentos, o que
se deveu (1) fundamentalmente, ao papel jogado pela China na guerra civil angolana, ao apoiar
a União Nacional para a Independência Total de Angola (Unita) em detrimento do Movimento
Moçambique na Rota da China Desafios para Moçambique 2010 339

Popular de Libertação de Angola (MPLA), atitude vivamente contestada pela Frelimo; (2) ao
facto de, em 1977, a Frelimo ter-se declarado “marxista-leninista” com mais inclinação para o
bloco soviético do que para o lado chinês. É preciso notar que, embora a Frelimo tenha adoptado
o marxismo-leninismo, sempre procurou uma posição de equilíbrio para não se vincular em
definitivo nem a Moscovo nem a Pequim 7 ; (3) A condenação pela Frelimo da invasão chinesa
ao Vietname e (4) do apoio chinês ao regime cambodjano de Pol Pot em 1979; (5) o facto de a
Frelimo não ter condenado a invasão soviética ao Afeganistão, Moçambique fazendo então parte
dos três países africanos (os outros foram Angola e Etiópia) que votaram contra a resolução das
Nações Unidas condenando a invasão (Jackson, 1995:416). Esta última atitude chegou a provocar
um pequeno incidente diplomático entre os dois países, tendo Yang Shouzeng 8 , então embaixador
chinês em Maputo, deixado Moçambique em companhia da equipa de médicos
chineses em 1980, em sinal de protesto, regressando apenas em 1981, quinze meses depois (ibid.).
Se isto pode ser considerado como sinal de normalização das relações entre os dois países durante
este período, e embora Joaquim Chissano, na altura ministro dos Negócios Estrangeiros, e
Samora Machel, antigo presidente de Moçambique, tenham visitado a China em Maio de 1982
e Julho de 1984, respectivamente, nenhuma alta autoridade chinesa visitou Moçambique, facto
que só viria acontecer em 1987, com a visita do então conselheiro de Estado e ministro dos
Negócios Estrangeiros, Wu Xuequian. Depois foi a vez do também então ministro dos Negócios
Estrangeiros Qian Qichen visitar Moçambique em Agosto de 1988, tendo na altura assinado
um pacote de ajuda avaliado em 12 milhões de dólares americanos (Taylor, 1984:451).
A aproximação do governo moçambicano à China deve ser enquadrada no contexto de crise
económica e política em que se encontrava o regime de Maputo devido ao colapso do seu
projecto socialista e aos efeitos da guerra civil, que tinham, entre outros, obrigado a, em 1984,
normalizar relações com outros países, nomeadamente a vizinha África do Sul, país com o qual
sempre mantivera relações extremamente tensas, e a aderir ao Fundo Monetário Internacional
(FMI) e ao Banco Mundial (BM).
O COMEÇO DE UMA NOVA ERA?
À semelhança de outros países africanos, Moçambique viu a sua cooperação com a China ganhar
bastante importância a partir dos anos 90. Durante este período, os dois países assinaram
vários acordos de cooperação, sobretudo na área de defesa e segurança, educação e infra-estruturas,
isto ao nível bilateral. Neste último sector, pode-se destacar o financiamento chinês
para a construção do novo edifício do parlamento moçambicano (terminado em 2000, e que
também teve financiamento da Dinamarca), do Centro de Conferências Joaquim Chissano
(2003) e do Ministério dos Negócios Estrangeiros (2004), tudo isto em Maputo. Na área da
340 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique na Rota da China

defesa e segurança, pode-se dizer que Moçambique conta com a China (embora também possa
se destacar a Índia) para modernizar e profissionalizar este sector, seriamente afectado durante
os dezasseis anos de guerra civil. Aqui o destaque vai para a construção de um bairro militar
nos arredores de Maputo (avaliado em cerca de 7 milhões de dólares americanos), a assistência
técnica e logística às forças armadas e à polícia moçambicanas (oferta de viaturas, diverso
equipamento electrónico incluindo computadores, uniformes, formação, treino, etc.) e, por fim,
ao programa de desminagem (em 2001). A ajuda às forças armadas e à polícia foi aprovada
aquando da visita de Li Peng, na altura primeiro-ministro, a Maputo, em Maio de 1997, e foi
reforçada com a visita do então conselheiro do Estado e ministro da Defesa da China, Chi
Haotian, em Novembro de 1998.
Em 2001, estes dois países assinaram dois acordos: de Comércio e de Promoção e Protecção Recíproca
do Investimento. Ao mesmo tempo também foi criada uma Comissão Mista para a Economia
e Comércio, e uma parte da dívida moçambicana (69%), na altura avaliada em 22 milhões
e que oficialmente tinha expirado em Novembro de 1999, foi perdoada (MFAPRC: 2006 9 ).
Moçambique e a China ainda cooperam na área da ciência e tecnologia, estando prevista a instalação
de dois centros de investigação agrária, em Umbelúzi (2008) e Moamba (2010), ambos na
província de Maputo, num investimento avaliado em 700 milhões de dólares americanos. 10 Entre
2001 e 2007, o comércio bilateral entre a China e Moçambique atingiu cerca de 280 milhões de
dólares americanos, ou seja, oito vezes mais do que era em 2001, passando da 27ª posição na lista
dos principais investidores no país para a sexta. 11 Ao investir 76,8 milhões de dólares americanos
em 2008, correspondentes a quinze projectos, a China passou da sexta posição para segunda, sendo
ultrapassada apenas pela África do Sul (Centro de Promoção de Investimentos, CPI:2009). Alguns
estudos estimavam que, em 2006, Moçambique fazia parte de oito países africanos (os outros são
Angola, Congo-Brazzaville, República Democrática do Congo, a Etiópia, a Guiné Equatorial, Gana,
Sudão, Zimbabwe e Zâmbia) que mais ajuda receberam da China, tendo estes países recebido mais
de 80% dos empréstimos chineses concedidos a África (Reisen & Ndoye, 2008:32).
No seio dos Países Africanos de Língua Portuguesa (PALOP), Moçambique é o segundo maior
parceiro da China 12 , depois de Angola, e o quarto no seio dos países da Comunidade dos Países
de Língua Portuguesa (CPLP), depois do Brasil, Portugal e Angola 13 . Em termos da distribuição
regional, e segundo os dados do CPI referentes ao período que vai de 1990 a 2007, o
padrão de investimento chinês não foge à regra e encontra-se concentrado em Maputo, sul de
Moçambique. Com efeito, Maputo contava com 13 dos 31 projectos aprovados (CPI:2009).
Igualmente, é preciso salientar a atribuição do estatuto de destino turístico privilegiado a Moçambique,
bem como o perdão da dívida moçambicana à China, estimada em cerca de 20 milhões
de dólares americanos, acordado aquando da visita de Hu Jintao a Maputo em Fevereiro
de 2007, e o aumento de 190 para 442 produtos moçambicanos com acesso livre ao mercado
chinês, como outros factos que testemunham o intensificar da cooperação entre os dois países 14 .
Moçambique na Rota da China Desafios para Moçambique 2010 341

Embora não se tenha dados, pode-se dizer também que o peso da China no sector da construção
e obras públicas é muito importante, tendo, em 2008, os empreiteiros moçambicanos mostrado
um certo descontentamento com a situação, pois, segundo eles, a quase totalidade dos
concursos públicos neste sector eram ganhos por empresas chinesas envolvidas em esquemas
pouco claros com as autoridades moçambicanas. 15 Em 2008, estimava-se que mais de um terço
das estradas moçambicanas, num total de 600 quilómetros, estavam a ser construídas por empresas
chinesas (Emmy Boost: 2008). Igualmente, a reabilitação ou construção dos sistemas de
abastecimento de água em algumas capitais provinciais (incluindo Maputo, a capital, e Beira,
oficialmente, a segunda cidade do país) está (ou esteve) a cargo dos chineses. A construção de
um estádio nacional nos arredores de Maputo, avaliada em 57 milhões de dólares (a terminar em
2010), a reabilitação e modernização do principal aeroporto de Moçambique, Mavalane, em
Maputo, avaliada em 70 milhões de dólares (conclusão das obras prevista para 2010), e o financiamento,
de 2,3 biliões de dólares americanos, da barragem de Mpanda Nkuwa, projectada para
ser uma das mais importantes de África (cujo princípio das obras está previsto para 2010), são
também testemunhos da importância da China no sector da construção e obras públicas.
De acordo com o Departamento Económico e Comercial da Embaixada da China em Maputo
(8 de Maio de 2008), em 2008 havia em Moçambique 41 empresas chinesas, as quais empregavam
11 214 moçambicanos e cujas áreas de actividade concentravam-se, essencialmente, na
agricultura, pesca, indústria e construção. Nesta altura, as exportações moçambicanas para a
China estavam largamente centradas na madeira, pescado e produtos agrícolas.
O CASO DA MADEIRA
O crescimento económico da China fez deste país um dos grandes consumidores de hidrocarbonetos
e dos recursos florestais. No que diz respeito especificamente à madeira, a China é
apenas ultrapassada pelos Estados Unidos. Isto, para além de criar uma pressão no mercado internacional,
apresenta-se como um desafio para os países africanos, chamados a adaptarem-se
à nova conjuntura sem pôr em causa o seu equilíbrio interno.
Fácil de explorar, sem necessidade de grandes custos e de tecnologia de ponta, a madeira tornou-se
em muito pouco tempo — e na ausência de petróleo — no principal produto de exportação
de Moçambique para a China. Com efeito, em 2006, a madeira cobria mais de 90% das exportações
de Moçambique a este país asiático. Neste mesmo ano, Moçambique, ocupando o sexto lugar, fazia
parte dos dez principais exportadores de madeira para a China, numa lista liderada pelo Gabão
(Canby et al., 2008). Na Comunidade dos Países da África Austral (SADC), Moçambique era apenas
ultrapassado pela Suazilândia (ibid). Para além de ser o principal produto de exportação para a
China, a madeira também faz parte da lista dos principais produtos de exportação de Moçambique.
342 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique na Rota da China

Para além de envolver empresários chineses, a exploração da madeira também envolve empresários
moçambicanos, com uma parte não negligenciável ligada à elite política do país e
partido no poder, mas, também, à oposição. 16
Comparável apenas às queixas sobre a violação das normas laborais moçambicanas por empresas
chinesas 17 , a exploração da madeira suscitou e tem suscitado viva controvérsia no seio
da sociedade moçambicana. Com efeito, organizações da sociedade civil moçambicana têm-se
mostrado agastadas com a forma como este recurso está sendo explorado. Acusam a elite política
do país (sobretudo ligada à Frelimo) de, numa atitude típica de uma burguesia compradora
em conivência com empresários chineses, explorarem a madeira de forma desenfreada e
sem respeito às normas em vigor neste sector. Em 2006, um relatório encomendado pelo Fórum
das Organizações não governamentais da Zambézia (FONGZA) intitulado “A Chinese take
away” e consagrado à província da Zambézia, uma das regiões mais ricas em recursos florestais,
punha em causa importantes dirigentes da Frelimo, dentre os quais o antigo presidente de
Moçambique, Joaquim Chissano, e o antigo governador da Zambézia, Bonifácio Gruveta, de,
em conluio com os chineses, desflorestar a Zambézia (C. Mackenzie, 2006).
Outro relatório, datado de 2008 e elaborado por três organizações da sociedade civil moçambicana,
a Associação Amigos da Floresta, a Associação Rural de Ajuda Mútua (ORAM) e Justiça
Ambiental (JA), afirmava que já não havia mais madeira a explorar na Zambézia. Igualmente, afirmava
que elementos ligados à Frelimo vendiam as suas licenças a estrangeiros, ganhando dinheiro
sem nada fazerem. Esta situação não é específica à Zambézia, pois um pouco por todo
lado são reportados casos de violação das leis (exploração de madeira para além dos limites
estabelecidos por lei, exportação de madeira em toros e não processada infringindo a lei), corrupção
e tráfico e contrabando de madeira. Estas situações levaram grupos de cidadãos moçambicanos
a escreverem publicamente ao Presidente da República, Armando Guebuza — ele
próprio com interesses na madeira — pedindo a sua intervenção. Aquando da visita do presidente
chinês a Maputo em Fevereiro de 2007, algumas vozes da sociedade civil aproveitaram o
momento para denunciar a situação. É o caso do Marcelo Mosse, do Centro de Integridade
Pública (CIP), e do sociólogo Carlos Serra, que endereçaram cartas abertas a Armando Guebuza.
O primeiro, para além de criticar o processo obscuro do enriquecimento ilícito da elite política
moçambicana em parceria com algumas empresas chinesas, dizia que a cooperação com a China
era bem-vinda se fosse feita de maneira transparente e fosse benéfica para os povos dos dois países,
e não somente uma reedição da situação colonial (Mosse, 7 de Fevereiro de 2007). Já o
segundo exigia a nomeação imediata de uma comissão de inquérito para averiguar o que realmente
estava a acontecer nas florestas moçambicanas (Serra, 30 de Janeiro de 2007). 18
A situação é preocupante se se tomar em conta que alguns estudos indicavam, já em 2003
— muito antes da eclosão dos escândalos e numa altura em que a procura da chinesa da madeira
moçambicana era de apenas 81 milhões de m 3 de madeira em toro, contra 212 m 3 em 2007,
Moçambique na Rota da China Desafios para Moçambique 2010 343

(Global Timber: 2009) — que entre 50 a 70% da madeira, correspondente a cerca de 1524 milhões
de dólares americanos, produzida anualmente é exportada ilegalmente (F. Gatto: 2003).
Não obstante, e apesar de todas estas críticas e denúncias, a situação não mostra sinais de melhorias.
Se a fragilidade do Estado moçambicano é um dos factores de explicação, uma vez que faltam
meios para controlar a exploração da madeira, a falta de vontade política é outro: este negócio envolve
altas figuras do Estado e do partido Frelimo, e nunca nenhum deles foi questionado por isto.
Outro ponto: para além de envolver a elite política do país, o contrabando da madeira também envolve
escalões mais baixos da função pública, a polícia e os serviços aduaneiros (alfândegas).
Entretanto, devido à crise financeira internacional, e embora não haja dados estatísticos oficiais,
as exportações de madeira conheceram uma drástica redução, à semelhança do que aconteceu
com outros países, sobretudo africanos, como os Camarões e Gabão 19 . Se em 2007 a
China importou de Moçambique, 212 milhões m 3 de madeira em toros, em 2008 esta cifra caiu
para 157 milhões de m 3 (Global Timber: 2009). Também aponta-se como razões de baixa procura
chinesa pela madeira o fim de grandes obras relacionadas com os Jogos Olímpicos (Tassé
& Nforgang, 2008). Em Moçambique, fala-se de muitas empresas madeireiras detidas por
chineses e por moçambicanos encerradas um pouco por todo o país, sobretudo no Norte e
Centro. Só em Nacala-Porto, província de Nampula, falava-se do encerramento de oito das
14 empresas que existiam, fazendo perder emprego a 1500 trabalhadores, as outras estando a
funcionar com enormes dificuldades. Igualmente, milhares de metros cúbicos de madeira estavam
a deteriorar-se nos estaleiros do porto local por falta de mercado. 20 É preciso salientar
também que não foi só exportação da madeira que foi atingida pela crise financeira internacional.
Estimativas indicam que, no primeiro trimestre de 2009, as exportações moçambicanas tinham
caído em 36%, comparados em igual período de 2008 (Munguambe, 21 de Agosto de 2009).
Embora a contribuição do sector florestal seja ainda pouco significativa para a economia de Moçambique,
representando no caso das exportações, cerca de 1% do total (Munguambe, 21 de
Agosto de 2009), valor certamente inferior ao que é exportado sem passar pelo circuito oficial
— não restam dúvidas de que, num contexto em que a economia moçambicana é dominada
apenas por um produto, o alumínio, produto que sozinho representa mais de 60% das exportações,
esta contribuição é importante na diversificação da base produtiva e conjugado com
outros pode ser decisivo na mitigação da dependência de Moçambique em relação a recursos
externos. Lembre-se que a economia de Moçambique depende enormemente da ajuda externa,
com mais de 50% do orçamento do Estado proveniente de doações. E se as estimativas que indicam
que a madeira exportada ilegalmente representa entre 50 a 70% do total da madeira produzida
num ano estiverem correctas, então a contribuição da madeira na economia do país
seria mais importante do que parece ser. A utilização dos recursos gerados pela economia florestal
pode, pois, ser usada para diversificar a base produtiva da economia moçambicana,
criando ligações entre os diferentes sectores, protegendo-se assim da queda dos preços da
344 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique na Rota da China

madeira no mercado internacional. Com efeito, a economia moçambicana é descrita como
sendo extremamente concentrada em grandes projectos de natureza extractiva e energética,
com fracas ligações económicas internas (Castel-Branco, 2006, 2008, 2009).
Um dos desafios que se coloca a Moçambique, um Estado fraco, sem grande capacidade de controlo
do seu território e das suas fronteiras (terrestres e marítimas), é, portanto, controlar o tráfico
ilegal da madeira, sabido que mesmo Estados teoricamente fortes enfrentam este problema.
Igualmente, Moçambique está neste momento a passar por um processo de acumulação primitiva
envolvendo essencialmente pessoas ligadas à elite política local, que por vezes põe em
contradição interesses particulares com interesses nacionais. Conciliar isto sem pôr em causa
a estabilidade política do país assim como o seu desenvolvimento sustentável revela-se aqui
uma das questões a serem equacionadas com bastantes cautelas.
A aposta forte na industrialização do sector madeireiro, conjugada com uma legislação firme
contra todo o tipo de abusos, devia ser uma prioridade. Moçambique pode seguir o exemplo
de alguns países africanos bastante avançados na indústria florestal, nomeadamente os Camarões.
21 Embora nos Camarões ainda haja madeira saindo ilegalmente, a obrigação de se criar
fábricas de processamento e tratamento de madeira em cada unidade de exploração florestal
desde 1997 bem como a interdição de exportar madeira em toro à partir de 1999, fez da indústria
madeireira camaronesa — cuja floresta é considerada a segunda mais importante de
África depois da floresta da República Democrática do Congo — um dos sectores mais importantes
da economia deste país, e muito contribuiu para reduzir a desflorestação. Hoje, a madeira
é o segundo produto de exportação e a indústria madeireira, o segundo maior empregador, depois
da função pública. Portanto, sem ser panaceia para os problemas que enfermam este sector,
a industrialização do sector madeireiro, para além de ser uma fonte segura de receitas,
contribuiria com postos de trabalho e contra a desflorestação.
Apesar de o governo de Moçambique ter aderido à Iniciativa de Transparência nas Indústrias
Extractivas (ITIE), cujo objectivo central é conduzir a uma gestão transparente e responsável
dos recursos minerais energéticos e florestais, se não forem criadas capacidades internas de
controlo (isto depende em grande parte da vontade política) e enquanto interesses pessoais
primarem sobre o colectivo, a corrupção minar os sistemas de regulação deste sector, o risco
de Moçambique não tirar mais-valia dos recursos florestais é grande.
É preciso sublinhar que Moçambique não é um caso isolado. Em quase todos os países exportadores
de madeira, a situação é mais ou menos idêntica. O tráfico de madeira tem contornos
internacionais, e uma parte importante da madeira que circula no mercado internacional provém
do contrabando. Por exemplo, em 2006, estimava-se que 1/5 das exportações europeias
de madeira provinham de circuitos ilegais (Jean Bakouma: Julho de 2009). Ainda, perto de 80%
da exploração florestal da Indonésia, entre 60 e 80% da Amazónia brasileira e 50% dos Camarões
é ilegal (Greenpeace: Março de 2008).
Moçambique na Rota da China Desafios para Moçambique 2010 345

Por seu lado, a China, para além de ser um dos grandes importadores de madeira ilegal, é também
um dos grandes exportadores de madeira ilegalmente explorada, atrás da Rússia e da Indonésia
(ibid). Fazer face a isto é, sem dúvida, um grande desafio para Moçambique e para
África, onde muitas vezes são as próprias elites que deviam fazer o controlo que estão implicadas
no contrabando. Tentar mascarar os problemas que enfermam a cooperação entre os
dois países com justificações do género “a China apoiou-nos no combate libertador e sem contrapartidas”
(durante a luta contra o colonialismo português), ou “os que criticam a China estão
ao serviço do Ocidente” ou são apenas movidos por xenofobia (ou chinofobia) 22 , racismo, ou
ódio, como pretende por exemplo, Sérgio Vieira, figura histórica da Frelimo, não constitui solução
para este problema, pois para além de dissimular o que actualmente se passa no sector
madeireiro ou noutras empresas chinesas muitas vezes acusadas de violação da lei laboral, a conjuntura
e os interesses em jogo hoje não são os mesmos de outrora.
O apoio chinês à luta contra o colonialismo não pode, pois, constituir argumento para hipotecar
o futuro do país. Aliás, este argumento assemelha-se à ideia de certos dirigentes da Frelimo
de que, pelo facto de terem dirigido a luta contra o colonialismo, outorgam-se o direito natural
ao enriquecimento. Há que encarar os problemas de frente e de maneira realista, olhando
para as vantagens e desvantagens que podem advir da relação entre a China e Moçambique.
NOTAS
1
O autor agradece os comentários e sugestões de Jonas Pohlmann.
2
Ver, por exemplo, Mail and Guardian (2009), “Jane Goodall accuses China of plundering Africa”,
11 de Março, http://www.mg.co.za/article/2009-03-11-jane-goodall-accuses-china-ofplundering-africa
(acedido a 4 de Setembro de 2009).
3
Sobre este assunto ver, por exemplo, 7 sur 7 (2008), “En dénonçant les contrats chinois, Nkunda
veut séduire l'Occident”, 19 de Novembro, (http://www.7sur7.be/7s7/fr/1505/Monde/arti-
cle/detail/493565/2008/11/19/En-denoncant-les-contrats-chinois-Nkunda-veut-seduire-l-
Occident.dhtml) (acedido a 5 de Outubro de 2009)
4
Para mais detalhes, ver Sebastien Berger, (2008), “Anti-China candidate Michael Sata hopes
to become Zambia president”, 30 de Outubro, http://www.telegraph.co.uk/news/ worldnews/africaandindianocean/zambia/
3287332/Anti-China-candidate-Michael-Sata-hopesto-become-Zambia-president.html
(acedido a 7 de Setembro de 2009)
5
Mining Weekly (2009), “Zambia opposition moves to block Chinese mine deal”, 25 de Junho,
http://news.mining.com/2009/06/25/zambia-opposition-moves-to-block-chinese-mine-deal/
(acedido a 7 de Setembro de 2009).
6
Thabo Mbeki, antigo presidente sul-africano, é das poucas vozes de entre os líderes africanos a
defender que, para a África tirar partido da sua relação com a China, deve ter o cuidado de não
reeditar os erros do passado, no qual apenas era um simples exportador de matérias-primas para
346 Desafios para Moçambique 2010 Moçambique na Rota da China

o Ocidente, recebendo em troca produtos manufacturados. Ver, por exemplo, BBC (2006),
“Mbeki warns on China-Africa ties”, 14 de Dezembro http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/
6178897.stm (acedido a 7 de Setembro de 2009).
7
Esta atitude também tinha sido observada durante a luta armada contra o colonialismo português,
onde a Frelimo sempre procurou diversificar as suas fontes de apoio. Da mesma forma, isso não
quer dizer que a adopção do “marxismo-leninismo” significasse a existência de unanimidade no
seio da Frelimo sobre que tipo de socialismo ou modelo de desenvolvimento se devia seguir.
Sobre este ponto, ver, por exemplo, Thomas Henriksen (1978), “Marxism and Mozambique”,
Affrican Affairs, vol. 77, n 309, pp. 441-462.
8
Yang Shouzeng foi o segundo embaixador da China em Moçambique. Sobre embaixadores chineses
em Moçambique, ver Ministry Of Foreign Affairs Of the People’s Republic China (2007),
“Chinese Ambassadors to Mozambique”, 13 de Abril, http://www.fmprc.gov.cn/eng/ziliao/wjrw/3607/3610/t18172.htm
(acedido a 21 de Setembro de 2009).
9
Ver também People’s Daily (2001), China Cancels Part of Mozambique's Debt, 12 de Julho,
http://english.people.com.cn/ 200107/12/eng20010712_74776.html (acedido a 5 de Outubro
de 2009).
10
Notícias Online (2008), “China apoia projectos de investigação agrária”, 22 de Janeiro, (acedido
a 5 de Outubro de 2009).
11
China View (2008), “Ambassador: Cooperation between China, Mozambique achieves substantive
progress”, 11 de Julho, http://news.xinhuanet.com/english/2008-07/11/content_8528377.htm
(acedido a 5 de Outubro de 2009).
12
De notar que de entre os PALOP (Moçambique, Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau são os outros
membros), São Tomé e Príncipe é o único país que não têm relações com a China em virtude
de ter apoiado a independência de Taiwan.
13
Agência Lusa (2008), “Pequim elogia relações comerciais com países lusófonos”, 11 de Março,
http://www.agencialusa.com.br/index.php?iden=14565 (acedido a 4 de Setembro de 2009).
14
Agência Lusa (2007), “China reforça apoio a sector agrícola de Moçambique”, 9 de Fevereiro,
http://www.agencialusa.com.br/index.php?iden=6233 (acedido a 5 de Outubro de 2009).
15
Zambézia Online (2007), “Empreiteiros nacionais acusam governo de proteger empresas chinesas”,
6 de Novembro, http://www.zamezia.co.mz/content/view/3624/2/ (acedido a 5 de
Outubro de 2009).
16
Afonso Dhlakama, líder da Renamo, o maior partido da oposição, é referenciado como accionista
da Socadiv Holding Lda., empresa especializada na exploração de madeira, criada em 2007,
ver The Indian Ocean Newsletter (2007), Afonso Dhlakama goes into business in Mozambique, 1
de Dezembro.
17
Os conflitos entre empresas chinesas e trabalhadores moçambicanos são também os aspectos negativos
que tem ensombrado a relação entre os dois países e tem sido deveras denunciados quer
Moçambique na Rota da China Desafios para Moçambique 2010 347

pela imprensa, quer por organizações da sociedade civil. Aliás, esta situação não foge muito
àquilo que tem acontecido um pouco noutros países africanos.
18
Para além desta, Carlos Serra voltou a escrever outra carta aberta ao presidente Guebuza em
Maio de 2007. Ver C. Serra (2007), “Carta Para o Senhor Presidente da República, Armando Emílio
Guebuza”, Media Fax, Maputo, 5 de Maio. Para ter uma ideia do debate que esta questão
suscitou, ver C. Serra (2007), “Os caçadores locais das feiticeiras de Salém (8) (ou os cinco mosqueteiros)”,
30 de janeiro, http://oficinadesociologia.blogspot.com/ 2007_04_01_archive.html
(acedido a 5 de Outubro de 2009).
19
Neste país que em 2006 era considerado o terceiro maior exportador africano de madeira para a
China (Canby et al), o sindicato dos exploradores florestais estima em cerca de 30% a proporção
de encomendas anuladas entre Junho e Outubro de 2008. Ver Étienne Tassé, Charles Nforgang,
Cameroun. La crise financière abat le bois africain, InfoSud Belgique Agence Presse, 18 de Dezembro
de 2008. No Gabão, primeiro exportador de madeira para a China, e onde este industria da
madeira é considerada o segundo empregador depois da função pública, a crise financeira internacional
obrigou a despedimentos massivos de trabalhadores, fecho de algumas empresas e a redução
das exportações. Ver Info Plus Gabon (2008), Gabon : La production gabonaise de grumes
est en crise, 10 de dezembro, http://www.infosplusgabon.com/article.php3?id_article=2865 8,
(acessado a 2 de Outubro de 2009).
20
Sobre a falência do sector madeireiro ver Notícias Online (2009), “Província de Nampula: faliu
negócio de madeira”, 18 de Junho, (acessado a 14 de Setembro de 2009; Affrica All (2009), “Mozambique:
1,500 jobs lost in timber industry in Nacala”, 18 de Junho, http://allafrica.com/stories/200906180765.html
(acedido a 14 de Setembro de 2009.
21
Sobre a indústria florestal nos Camarões ver por exemplo, François Pinta, Timothée Fometé
(2004), “Filère bois au Cameroun: vers une gestion durable dês forêts et une transformation
industrielle performante?”, Bois et forêts des tropics, 281, p. 71-86.
22
Ver por exemplo, Sérgio Vieira (2007), “Sobre o perigo amarelo”, Domingo, Maputo, 25 de
Fevereiro.
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OUTRAS PUBLICAÇÕES DO INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONÓMICOS (IESE)
LIVROS
Cidadania e governação em Moçambique – comunicações apresentadas na Conferência Inaugural
do Instituto de Estudos Sociais e Económicos. (2009)
Luís de Brito, Carlos Castel-Branco, Sérgio Chichava e António Francisco (organizadores)
IESE: Maputo
Reflecting on economic questions – papers presented at the inaugural conference of the Institute
for Social and Economic Studies. (2009)
Luís de Brito, Carlos Castel-Branco, Sérgio Chichava and António Francisco (editors)
IESE: Maputo
Southern Africa and Challenges for Mozambique – papers presented at the inaugural conference
of the Institute for Social and Economic Studies. (2009)
Luís de Brito, Carlos Castel-Branco, Sérgio Chichava and António Francisco (editors)
IESE: Maputo
WORKING PAPERS (ARTIGOS EM PROCESSO DE EDIÇÃO PARA PUBLICAÇÃO)
WP n.º 1: Aid Dependency and Development: a Question of Ownership? A Critical View.
(2008)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf
DISCUSSION PAPERS (ARTIGOS EM PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO/DEBATE)
DP n.º 6: Recursos naturais, meio ambiente e crescimento económico sustentável em Moçambique.
(2009)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/DP_2009/DP_06.pdf
DP n.º 5: Mozambique and China: from politics to business. (2008)
Sérgio Inácio Chichava
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/DP_05_MozambiqueChinaDPaper.pdf
DP n.º 4: Uma Nota Sobre Voto, Abstenção e Fraude em Moçambique (2008)
Luís de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/DP_04_Uma_Nota_Sobre_o_Voto_Abstencao_e_Fraude_em_Mocambique.pdf
DP n.º 3: Desafios do Desenvolvimento Rural em Moçambique. (2008)
Carlos Nuno Castel-Branco
Desafios para Moçambique 2010 353

http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/DP_03_2008_Desafios_DesenvRural_Mocambique.pdf
DP n.º 2: Notas de Reflexão Sobre a "Revolução Verde", contributo para um debate. (2008)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/Discussion_Paper2_Revolucao_Verde.pdf
DP n.º 1: Por uma leitura sócio-histórica da etnicidade em Moçambique (2008)
Sérgio Inácio Chichava
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/DP_01_ArtigoEtnicidade.pdf
IDeIAS (BOLETIM QUE DIVULGA RESUMOS DE TEMAS DE INVESTIGAÇÃO EM CURSO)
N.º 27: Sociedade civil e monitoria do orçamento público (2009)
Paolo de Renzio
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_27.pdf
N.º26: A relatividade da pobreza absoluta e segurança social em Moçambique (2009)
António Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_26.pdf
N.º 25: Quão fiável é a análise de sustentabilidade da dívida externa de Moçambique? Uma análise
crítica dos indicadores de sustentabilidade da dívida externa de Moçambique (2009)
Rogério Ossemane
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_25.pdf
N.º 24: Sociedade civil em Moçambique e no Mundo (2009)
António Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_24.pdf
N.º 23: Acumulação de reservas cambiais e possíveis custos derivados — Cenário em Moçambique
(2009)
Sofia Amarcy
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_23.pdf
N.º 22: Uma análise preliminar das eleições de 2009 (2009)
Luis de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_22.pdf
N.º 21: Pequenos provedores de serviços e remoção de resíduos sólidos em Maputo (2009)
Jeremy Grest
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_21.pdf
N.º 20: Sobre a transparência eleitoral (2009)
Luís de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_20.pdf
354 Desafios para Moçambique 2010

N.º 19: “O inimigo é o modelo”! Breve leitura do discurso político da Renamo (2009)
Sérgio Chichava
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_19.pdf
N.º 18: Reflexões sobre Parcerias Público-Privadas no Financiamento de Governos Locais (2009)
Eduardo Jossias Nguenha
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_18.pdf
N.º 17: Estratégias individuais de sobrevivência de mendigos na cidade de Maputo: Engenhosidade
ou perpetuação da pobreza? (2009)
Emílio Dava
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_17.pdf
N.º 16: A primeira Reforma Fiscal Autárquica em Moçambique (2009)
Eduardo Jossias Nguenha
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_16.pdf
N.º 15: Protecção social no contexto da bazarconomia de Moçambique (2009)
António Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_15.pdf
N.º 14: A Terra, o desenvolvimento comunitário e os projectos de exploração mineira (2009)
Virgílio Cambaza
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_14.pdf
N.º 13: Moçambique: de uma economia de serviços a uma economia de renda (2009)
Luís de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_13.pdf
N.º 12: Armando Guebuza e a pobreza em Moçambique (2009)
Sérgio Inácio Chichava
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_12.pdf
N.º 11: Recursos naturais, meio ambiente e crescimento sustentável (2009)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/ideias/Ideias_11.pdf
N.º 10: Indústrias de recursos naturais e desenvolvimento: Alguns comentários (2009)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/ideias/Ideias_10.pdf
N.º 9: Informação estatística na investigação: Contribuição da investigação e organizações de
investigação para a produção estatística (2009)
Rosimina Ali, Rogério Ossemane e Nelsa Massingue
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_9.pdf
Desafios para Moçambique 2010 355

N.º 8: Sobre os votos nulos (2009)
Luís de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_8.pdf
N.º 7: Informação estatística na investigação: Qualidade e metodologia (2008)
Nelsa Massingue, Rosimina Ali e Rogério Ossemane
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/ideias/Ideias_7.pdf
N.º 6: Sem surpresas: Abstenção continua maior força política na reserva em Moçambique…
Até quando? (2008)
António Francisco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_6.pdf
N.º 5: Beira — O fim da Renamo? (2008)
Luís de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/ideias/Ideias_5.pdf
N.º 4: Informação estatística oficial em Moçambique: O acesso à informação (2008)
Rogério Ossemane, Nelsa Massingue e Rosimina Ali
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/ideias/Ideias_4.pdf
N.º 3: Orçamento participativo: um instrumento da democracia participativa (2008)
Sérgio Inácio Chichava
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_3.pdf
N.º 2: Uma nota sobre o recenseamento eleitoral (2008)
Luís de Brito
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_2.pdf
N.º 1: Conceptualização e Mapeamento da Pobreza (2008)
António Francisco e Rosimina Ali
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_1.pdf
RELATÓRIOS DE PESQUISA CONTRATADA
Mozambique Independent Review of PAF’s Performance in 2008 and Trends in PAP’s Performance
over the Period 2004-2008. (2009)
Carlos Nuno Castel-Branco, Rogério Ossemane, Nelsa Massingue and Rosimina Ali.
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/PAPs_2008_eng.pdf
(também disponível em versão em língua Portuguesa no link http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/PAPs_2008_port.pdf).
Mozambique Programme Aid Partners Performance Review 2007. (2008)
Carlos Nuno Castel-Branco, Carlos Vicente and Nelsa Massingue
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/PAPs_PAF_2007.pdf
356 Desafios para Moçambique 2010

COMUNICAÇÕES, APRESENTAÇÕES E COMENTÁRIOS
Comentários ao relatório “Alguns desafios da indústria extractiva”, de Thomas Selemane (2009)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ComentariosdeCastelBranco-RelCIP.pdf
Algumas Considerações Críticas sobre o Relatório de Auto-avaliação de Moçambique na
Área da "Democracia e Governação Política". (2008)
Luis de Brito, Sérgio Inácio Chichava e Jonas Pohlmann
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/MARP_rev_3.pdf
Estado da Nação – pontos que o Presidente da República deveria abordar no seu discurso no
Parlamento Moçambicano. (2008)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/Pontos_para_a_entrevista_sobre_estado_da_nacao.pdf
Os megaprojectos em Moçambique: que contributo para a economia nacional? (2008)
Comunicação apresentada no Fórum da Sociedade Civil sobre a Indústria Extractiva. Maputo.
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication//outras/Mega_Projectos_ForumITIE.pdf
As consequências directas das crises no panorama nacional moçambicano (2008)
Comunicação apresentada na IV Conferência Económica do Millennium BIM “Os efeitos das 3
crises — financeira, produtos alimentares e petróleo — sobre as economias de África e de Moçambique
em particular”. 4 de Dezembro. Maputo.
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/noticias/2009/Texto_BIM_2008.pdf
Alternativas africanas ao desenvolvimento e ao impacto da globalização – Notas críticas Soltas
(2007)
Comunicação apresentada na mesa redonda “Alternativas africanas ao desenvolvimento e ao impacto
da globalização”, 1.º Encontro Académico Espanha-Moçambique “Estudos Africanos:
Perspectivas Actuais”, 14-15 de Novembro de 2007, organizado pelo Centro de Estudos Africanos
da Universidade Eduardo Mondlane, em Maputo. Também publicada sob o título “Os interesses
do Capital em África” na revista Sem Terra, n.º 49 (Março/Abril de 2009), São Paulo.
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/Alternativas%20africanas_CEA_UEM.pdf
Banco Mundial e a Agricultura, Uma discussão crítica do Relatório do Desenvolvimento
Mundial 2008 – Comentário crítico apresentado no lançamento do RDM 2008 em Moçambique.
(2007)
Carlos Nuno Castel-Branco
http://www.iese.ac.mz/lib/publication/Banco%20Mundial%20lanca%20relatorio%20sobre%20
Agricultura.pdf
Desafios para Moçambique 2010 357