Chefsmanualen - Föreningen kommunala miljöchefer
Chefsmanualen - Föreningen kommunala miljöchefer
Chefsmanualen - Föreningen kommunala miljöchefer
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Miljöchefens roll<br />
när<br />
Nämnd och Förvaltning vill ro åt olika håll<br />
Jonas Christensen och Carl Gustaf Spangenberg 1<br />
Samtliga teckningar av Rickard Olofsson.<br />
Prolog<br />
Borgmästaren: Det förväntas att du vid nya undersökningar kommer<br />
fram till att saken inte på långt när är så farlig eller alarmerande som<br />
du i förstone trodde.<br />
Doktor Stockmann: Jaha – det är vad du förväntar dig!<br />
Borgmästaren: Som anställd har du ingen rätt att hålla dig med egen<br />
övertygelse!<br />
Doktor Stockmann: Det här går för långt! Jag som läkare, som vetenskapsman,<br />
skulle alltså inte ha rätt att ...<br />
Borgmästaren: Det här ärendet är inte av rent vetenskaplig karaktär;<br />
det går längre än så; det inbegriper såväl teknik som ekonomi.<br />
I Henrik Ibsens drama En folkefiende (1882) har badläkaren Tomas Stockmann upptäckt<br />
att vattnet är förorenat och därmed hälsofarligt. För Tomas är det självklart<br />
att detta måste bli allmänt känt och att åtgärder omedelbart måste vidtas. Borgmästaren<br />
Peter Stockmann (som är bror till Thomas) har en annan uppfattning. Om<br />
det kommer ut att vattnet är förorenat så försvinner badgästerna och med dem<br />
badortens inkomster. Han anser även att kostnaderna för att åtgärda problemet<br />
skulle bli alldeles för höga. Peter beordrar därför Tomas – som redan kontaktat<br />
ortens tidning – att dementera alla ”rykten” och att avge en lojalitetsförklaring till<br />
badstyrelsen, där Peter är ordförande.<br />
Ibsens drama tydliggör konflikten mellan å ena sidan den professionelle, i det här<br />
fallet en läkare vars främste plikt är att se till människors hälsa och för vilken fakta<br />
är fakta, och å andra sidan politikern, som ser saken strategiskt och pragmatiskt,<br />
och där olika intressen vägs mot varandra.<br />
1 Jonas Christensen, juris. dr i miljörätt med ett förflutet i kommunal miljötillsyn, driver juristfirman<br />
Ekolagen Miljöjuridik AB. Carl Gustaf Spangenberg, universitetlektor i rättshistoria, Juridiska institutionen<br />
Uppsala universitet. Carl Gustaf har länge forskat och undervisat bland annat i frågor<br />
rörande yttrandefrihet och meddelarfrihet. Skriften är framtagen på uppdrag av <strong>Föreningen</strong> Kommunala<br />
<strong>miljöchefer</strong>. Författarna står gemensamt för innehållet.
Syfte<br />
Den här skriften ska handla om relationen mellan den <strong>kommunala</strong> miljönämnden<br />
och miljöförvaltningen, och då framförallt dess chef, Miljöchefen. I den bästa av<br />
världar verkar alla tillsammans för samma goda mål. I verkligheten kan det däremot<br />
bli så att nämnd och förvaltning, eller förvaltning och resten av kommunen<br />
drar åt olika håll. Vi har valt att fokusera på konflikter mellan Miljöchef och<br />
Nämnd dels för att göra framställningen enklare, dels för att den situationen gör<br />
Miljöchefen mer ensam och utsatt, utan möjlighet att söka stöd hos just Nämnden.<br />
I värsta fall kan det uppstå en konfliktsituation.<br />
Vi vill här försöka analysera relationen mellan Miljöchefen och miljönämnden och<br />
diskutera vilka olika handlingsalternativ Miljöchefen kan ha när det uppstår olika<br />
konflikter.<br />
Syftet är inte att ta fram en patentlösning för hur sådana situationer ska lösas. I<br />
stället vill vi presentera och närmare analysera de problem som kan uppstå och<br />
lägga fram en modell för hur en miljöchef ska kunna hantera problemen. Vi vill i<br />
det här sammanhanget lansera begreppet ”Den Rättrådige Miljöchefen”.<br />
Utgångspunkter<br />
Med kommunal miljöchef avses här den som är verksamhetsansvarig för en kommunal<br />
miljöförvaltning, ett arbete som till mycket stor del består av myndighetsutövande<br />
uppgifter. Vi kommer huvudsakligen att behandla den myndighetsutövande<br />
verksamheten.<br />
Myndighetsutövningen ska ske sakligt, opartiskt och under lagarna. Detta är en<br />
fundamental princip för den offentliga verksamheten i en rättsstat. I praktiken kan<br />
det ändå uppstå situationer där det finns olika uppfattning om hur myndighetsutövningen<br />
ska bedrivas. Det händer att Miljöchefen och förvaltningen ställs mot<br />
nämnden och eller mot resten av kommunen, där de senare har en önskan om hur<br />
lagstiftningen ska tolkas som inte stämmer med Miljöchefens.<br />
Att myndighetsutövningen ska ske på saklig grund innebär att beslut ska fattas på<br />
grundval av de anvisningar som ges av lagar, förarbeten, rättspraxis och den juridiska<br />
litteraturen. Det som fokuseras i denna text är inte de många fall där det finns<br />
utrymme för olika tolkningar av lagtexten, utan de fall då myndighetsutövningen<br />
förväntas ske med hänsyn till ovidkommande intressen, förutsättningar eller omständigheter<br />
som Miljöchefen inte kan ställa upp på.<br />
Det gemensamma för de situationer som hanteras i denna text är att det är förvaltningen<br />
och Miljöchefen som står för den sakliga och därmed korrekta rättstillämpningen,<br />
men där han eller hon förväntas fatta beslut på andra premisser. Det ska<br />
inte uteslutas att situationen kan vara den omvända, men utgångspunkten är naturligtvis<br />
att <strong>miljöchefer</strong> vill följa lagen, inte bryta mot den. Och att <strong>miljöchefer</strong> är<br />
chefer som har intentionen att utöva myndighetens makt ”under lagarna”, för att<br />
knyta an till regeringsformen. Avsikten är naturligtvis inte heller att svartmåla<br />
<strong>kommunala</strong> miljönämnder eller landets kommunpolitiker. Syftet med texten är i<br />
2
stället att lyfta fram de situationer där det finns anledning att stötta en utsatt Miljöchef.<br />
För att uttrycka sig bildligt så sitter Nämnd och förvaltning egentligen i samma båt,<br />
men det händer att det uppstår situationer där man vill ro åt olika håll.<br />
I värsta fall leder situationen till att det ömsesidiga förtroendet förloras, och det<br />
kan ge personliga följder. Det kan också leda till att myndigheten frångår sina skyldigheter<br />
att hantera myndighetsärenden sakligt, opartiskt och under lagarna.<br />
Vari består problemen?<br />
Beroende på hur den <strong>kommunala</strong> organisationen ser ut, kan Miljöchefen vara anställd<br />
direkt av kommunen eller av den <strong>kommunala</strong> Nämnden. Det finns även<br />
andra varianter, t.ex. med olika former av samarbete mellan olika kommuner.<br />
Nämnden kan då motsvaras av en direktion som leder ett kommunalförbund. För<br />
enkelhets skull används genomgående beteckningen Nämnden.<br />
Oavsett anställningsform är det dock Nämnden som ska styra den myndighetsutövande<br />
delen av Miljöchefens arbete, medan utövandet av arbetsgivaransvaret kan<br />
vara placerat lite olika, något som i sig kan leda till problem. Eftersom det är<br />
Nämnden som rent juridiskt sett (kommunallagen) är myndigheten, är kommunen<br />
i övrigt (det kan vara KF, KS, kommunalråd, kommunchef m.fl.) förbjudna att<br />
styra Nämnden i dess myndighetsutövande uppgifter när det kommer till hur enskilda<br />
ärenden ska avgöras. Detta regleras i 12 kap. 2 § regeringsformen:<br />
”Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får<br />
bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende<br />
som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör<br />
tillämpningen av lag.”<br />
Miljöchefen leder arbetet på miljöförvaltningen, som är den tjänstemannaorganisation<br />
som har till uppdrag att utföra de arbetsuppgifter som tillkommer Nämnden.<br />
Ledamöterna i miljönämnden är tillsatta av fullmäktige, utifrån partiernas fördelning<br />
i KF och dess uppgifter finns definierade i det <strong>kommunala</strong> reglementet för<br />
styrelse och nämnder. När det kommer till rent myndighetsutövande uppgifter får<br />
dock inte nämndledamöternas partipolitiska hemvist spela någon roll.<br />
Nämnden är myndigheten, och rent strikt existerar<br />
inte förvaltningen enligt kommunallagen på annat sätt<br />
än att Nämnden har fått möjlighet att delegera beslutanderätt<br />
till anställda i kommunen. Summan av de<br />
anställda som fått delegation kan sägas utgöra kärnan<br />
i den <strong>kommunala</strong> (miljö)förvaltningen. Förvaltningens<br />
myndighetsutövande uppgifter kan därför aldrig<br />
vara vidare än Nämndens, utan i praktiken är den<br />
snävare med hänsyn till förbudet mot att delegera ner<br />
vissa typer av beslut. Oavsett detta är det dock samma<br />
materiella regler i t.ex. miljöbalken och i livsme-<br />
3
delslagstiftningen som styr såväl Nämnd som tjänstemannaorganisation i dess<br />
myndighetsutövande uppdrag.<br />
Utifrån de olika påverkansfaktorer som kommer att beskrivas nedan, gäller det för<br />
Miljöchefen att i sin myndighetsutövande roll inte låta sig påverkas av omständigheter<br />
som inte har erkänts av rättsordningen. Detta gäller oavsett om det är den<br />
egna Nämnden, andra delar av kommunen, enskilda medborgare eller näringslivet<br />
som utövar påtryckningar.<br />
Frågan är: Var ska chefens lojalitet ligga? Svaret i denna del är enkelt, nämligen att<br />
lojaliteten för varje myndighetsutövare ska ligga hos lagstiftningen och därmed<br />
ytterst hos väljarna. När det gäller myndighetsutövning ska lojaliteten därför inte i<br />
första hand ligga hos kommunen eller arbetsgivaren.<br />
Problemet är dock att det ofta finns ett pris att betala för människan bakom den<br />
Miljöchef som dristar sig till att inte följa Nämnden eller Kommunen. Man kan<br />
riskera att bli arbetslös, bli utfryst av chefskollegiet, förlora i aktning hos sina medarbetare,<br />
tvingas gå emot sin egen etiska och professionella uppfattning, hamna i<br />
en mediastorm, allt med konsekvenser för familjen därhemma.<br />
Den fortsatta framställningen<br />
I det fortsatta kommer framställningen att utgå från en bild där den fiktive Miljöchefen<br />
sätts i centrum. Med hjälp av denna figur vill vi illustrera och diskutera de<br />
faktorer som Miljöchefen kan antas vara, eller känna sig, påverkad av. Kanske kan<br />
framställningen också vara en hjälp för den drabbade Miljöchefen att analysera en<br />
uppkommen situation: Vad är det som har hänt, och vad är det egentligen som<br />
ligger bakom händelsen?<br />
Med utgångspunkt från denna bild diskuteras sedan olika handlingsalternativ för<br />
en Miljöchef.<br />
4
Vilka faktorer påverkar Miljöchefen?<br />
Figur 1. Denna figur avser att illustrera de olika faktorer som i praktiken kan komma<br />
att påverka hur Miljöchefen väljer att agera i olika situationer. Siffror hänvisar<br />
till respektive stycke i texten nedan.<br />
1. Miljölagstiftning<br />
1. Livsmedelslagstiftning<br />
1. Annan lagstiftning<br />
2. Offentlighetsprincipen<br />
3. Fri- och rättigheter<br />
4. Meddelarfriheten<br />
5. Yttrandefriheten<br />
6. Arbetsrätten<br />
Kort introduktion<br />
7. Medborgarna<br />
8. Nämnden<br />
9. Kommunen<br />
10. Chefsrollen<br />
11. Professionen<br />
12. Personliga hänsyn<br />
13. Media<br />
En första påverkansfaktor är naturligtvis lagstiftningen. I regeringsformen, en av<br />
landets grundlagar, står att ”Den offentliga makten utövas under lagarna”. Det<br />
innebär att myndighetsutövningen ska ske utifrån de rättsregler som finns.<br />
När det gäller de olika rättsregler som styr en kommunal miljönämnd kan en indelningsgrund<br />
vara sakförfattningar och övriga författningar. Med sakförfattningar<br />
avses t.ex. miljölagstiftning, livsmedelslagstiftning och de ytterligare författningar<br />
över vilket miljönämnden har tillsyns-, eller kontrollansvar. Med övriga författningar<br />
avses sådana författningar som i många fall är gemensamma för all myndighetsutövning.<br />
1. Sakförfattningar och förvaltningslagstiftning<br />
Tillsyn eller kontroll enligt miljöbalken och livsmedelslagstiftningen utgör ryggraden<br />
för en kommunal miljönämnd. I de fall det är en gemensam bygg- och miljönämnd<br />
kan även plan- och bygglagen läggas till listan.<br />
Med några få undantag gäller det nationellt bestämd lagstiftning (i motsats till<br />
<strong>kommunala</strong> föreskrifter), och inte sällan vilar den på EU-rättslig grund. Eftersom<br />
både livsmedels- och kemikalielagstiftningen bygger på EU-förordningar förekommer<br />
också tillämpning av totalharmoniserad EU-lagstiftning.<br />
5
Detta betyder att kommunerna är bundna av lagstiftningen. Undantagen utgörs av<br />
de bemyndiganden i främst miljöbalken, där kommunerna kan skriva egna föreskrifter.<br />
I övrigt har kommunerna uppdraget att tillämpa nationell lagstiftning, och<br />
denna tillämpning ska syfta till att bestämmelserna ges<br />
samma tolkning i hela landet.<br />
Lagstiftningen innebär en skyldighet för alla verksamhetsutövare/livsmedelsföretagare<br />
m.fl. att utforma och bedriva<br />
sina verksamheter så som lagen föreskriver. Men den innebär<br />
också en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att bedriva<br />
tillsyn och kontroll och fatta de beslut som krävs om förelägganden,<br />
förbud, sanktionsavgifter, polisanmälningar eller<br />
vad det nu rör sig om. Dessa beslut ska också fattas enligt<br />
den formalia som finns föreskrivet i t.ex. förvaltningslagstiftningen,<br />
arkivlagen, offentlighets- och sekretesslagen med flera lagar.<br />
2. Offentlighetsprincipen<br />
Miljöchefen påverkas i hög grad av att hon eller han verkar i en offentlig organisation.<br />
Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenska förvaltningen. Den går<br />
tillbaka till vår första tryckfrihetsförordning från 1766. I dag finner man offentlighetsprincipen<br />
i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen (TF).<br />
Utmärkande för den offentliga verksamheten är just att den ska vara offentlig och<br />
därmed öppen för insyn, granskning, kritik, ifrågasättande och debatt. I TF står det<br />
att medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ”ett fritt<br />
meningsutbyte och en allsidig upplysning”.<br />
Insyn i statens, landstingens och kommunernas verksamhet anses kunna motverka<br />
maktmissbruk, korruption och andra missförhållanden. Öppenheten förmodas<br />
också bidra till att minska allmänhetens misstro mot den statliga eller <strong>kommunala</strong><br />
förvaltningen.<br />
Ärenden som rör offentlighetsprincipen är faktiskt överordnade de ordinarie arbetsuppgifterna.<br />
Det handlar om att tillämpa och följa en av våra grundlagar. Verksamheten<br />
måste vara organiserad så att allmänheten – i praktiken är det ofta media<br />
– utan svårighet och dröjsmål ska kunna använda sig av offentlighetsprincipen.<br />
Och det gäller även under semestertider och s.k. klämdagar!<br />
Till vardags ställer offentlighetsprincipen krav på Myndigheten: Allmänna handlingar<br />
ska lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. Ibland måste det även göras<br />
en sekretessprövning. Handlingarna ska vara ordnade så att man kan hitta dem.<br />
Myndighetens rutiner för diarieföring måste följas, etc.<br />
Miljöchefen har ett särskilt ansvar för att allt detta fungerar. Det är därför viktigt<br />
med goda kunskaper om offentlighetsprincipens betydelse i allmänhet och för det<br />
aktuella verksamhetsområdet i synnerhet. Ibland kan det också bli nödvändigt att<br />
konsultera experter på området.<br />
6
JO vakar med viss stränghet över rätten att ta del av allmänna handlingar. Förutom<br />
att JO kan kritisera en felaktig hantering av offentlighetsprincipen så kan JO även i<br />
allvarligare fall åtala befattningshavare för tjänstefel.<br />
Mellan offentlighetsprincipen och meddelarfriheten finns ett särskilt samband – se<br />
nedan.<br />
3. Fri- och rättigheter<br />
För den som verkar i en offentlig organisation spelar även de grundlagsfästa medborgerliga<br />
fri- och rättigheterna en central roll. Dessa rättigheter gäller nämligen<br />
också för de offentliganställda, däribland Miljöchefen, gentemot deras arbetsgivare,<br />
stat och kommuner. I förhållande till sina underordnade kan det vara Miljöchefen<br />
som företräder ”det allmänna”, dvs. arbetsgivaren.<br />
Rättigheterna räknas upp i 2 kapitlet regeringsformen (RF) samt i tryckfrihetsförordningen<br />
(TF), yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och europakonventionen<br />
(EKMR). Den sistnämnda gäller numera även som svensk lag.<br />
Bland rättigheterna kan nämnas yttrandefriheten, meddelarfriheten, mötesfriheten<br />
och demonstrationsfriheten.<br />
Rättigheterna inskränker den s.k. lojalitetsplikt (se nedan om arbetsrätten) som<br />
anses gälla i ett anställningsförhållande. För de offentliganställda innebär lojalitetskravet<br />
enligt JO att man sköter sina arbetsuppgifter. För övrigt får man fritt använda<br />
sig av sina fri- och rättigheter. Exempelvis kan man arbeta inom skatteförvaltningen<br />
och samtidigt vara öppet kritisk mot skattesystemet. Men åsikterna får<br />
inte påverka utförandet av arbetsuppgifterna. Man får alltså inte obstruera beslut i<br />
kraft av rättigheterna.<br />
Undantagsvis kan det finnas grund för åtgärder från den offentlige arbetsgivarens<br />
sida om de uttryckta åsikterna i betydande mån påverkar förtroendet för myndigheten<br />
eller på annat sätt hindrar arbetet. Åtgärderna får dock inte innebära en bestraffning<br />
av den anställde för att hon använt sig av sina rättigheter. Syftet ska vara<br />
att se till att myndighetens arbetsuppgifter fullföljs.<br />
Rättigheterna gäller som nämnts inte bara de anställda i allmänhet utan även cheferna,<br />
oavsett vilken nivå de arbetar på. För en chef kan det i praktiken vara mer<br />
komplicerat att använda sig av dessa rättigheter. Chefen uppfattas i högre grad som<br />
företrädare för myndigheten och det kan därför vara viktigt att klargöra om det är<br />
chefens privata åsikter som framförs eller myndighetens.<br />
4. Meddelarfriheten<br />
Meddelarfriheten är en bland de olika rättigheterna som har särskilt stor betydelse i<br />
den offentliga verksamheten. Bestämmelserna finns i TF (tidningar, böcker) och i<br />
YGL (radio, teve och i vissa fall Internet).<br />
7
Allmänhetens och medias möjligheter att få kunskap om vad som händer är ofta<br />
beroende av att någon från verksamhetens ”insida” lämnar information om vad<br />
som pågår och om vilka handlingar som därför kan vara av intresse att begära ut.<br />
Meddelarfriheten är på det sättet nära sammankopplad med offentlighetsprincipen.<br />
Meddelarfriheten är i svensk rätt så stark att den till och med tillåter att sekretessbelagda<br />
uppgifter – som inte omfattas av s.k. kvalificerad sekretess – ”läcks” till<br />
media. I sådant fall får man till en journalist (men inte en privatperson!) berätta om<br />
vad som står i handlingen men inte lämna ut själva handlingen.<br />
Grunden till meddelarfriheten är det s.k. ensamansvaret: att det bara är en person<br />
som i efterhand kan ställas till ansvar för vad som sägs eller yttrats. När det gäller<br />
tidningar, radio och teve är det i normalfallet den ansvarige utgivaren. Den som<br />
intervjuats eller skrivit en artikel eller insändare kan däremot inte åtalas. ”Meddelaren”<br />
får inte heller utsättas för andra påföljder eller repressalier. Offentliga arbetsgivare<br />
som bryter mot detta repressalieförbud kan åtalas eller kritiseras av JO.<br />
Offentliga arbetsgivare får inte heller på annat sätt negativt försöka påverka de<br />
anställdas meddelarfrihet. Man får varken komma med kritik, munkavlar, rekommendationer,<br />
synpunkter eller annat som kan uppfattas som begränsningar av<br />
meddelarfriheten.<br />
Till meddelarfriheten hör även rätten att vara anonym. Journalisten får inte (under<br />
straffansvar) avslöja sina källor och den offentliga arbetsgivaren får inte heller försöka<br />
ta reda på vem som är källan. Den som bryter mot källskyddet eller ägnar sig<br />
åt efterforskning kan åtalas av JO.<br />
I praktiken är kanske anonymitetsrätten det effektivaste skyddet för meddelarfriheten.<br />
I en utredning från 1912 uttalades följande meningar som sedan dess blivit<br />
bevingade.<br />
”Hänsyn till den sociala omgivningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser<br />
o.s.v., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar<br />
hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttrandefrihet. […] Anonymitetsskyddet<br />
är mot detta tryck säkerhetsventilen, som i månget fall ensam möjliggör,<br />
att ord sägas, som böra bliva uttalade, fakta framdragna, som böra bliva framdragna.”<br />
Men det är viktigt att det inte indirekt framgår vem som är källan (Till exempel:<br />
”En högt uppsatt chef inom miljöförvaltningen uppger.”). I känsliga situationer<br />
finns det därför anledning att tillsammans med journalisten noga tänka igenom hur<br />
man kan skydda sin anonymitet på ett effektivt sätt. (Jfr ”Deep Throat” i Watergateaffären!).<br />
Redan från början bör man göra klart att man vill vara anonym och att<br />
det är viktigt att anonymiteten skyddas. I mycket känsliga situationer kan man kräva<br />
en skriftlig överenskommelse. Den kan användas som bevis mot journalisten<br />
om anonymiteten på något sätt skulle brytas.<br />
8
5. Yttrandefriheten<br />
Förutom meddelarfriheten har den offentliganställde och därmed även Miljöchefen<br />
en allmän yttrandefrihet enligt 2 kap. RF och artikel 10 EKMR. Yttrandefriheten<br />
är en ”frihet att i tal skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt<br />
uttrycka tankar, åsikter och känslor”.<br />
Yttrandefriheten skyddar sådana ”yttranden” som ligger utanför meddelarfriheten.<br />
Det kan handla om det talade ordet, brev och skrivelser, e-posten och internet.<br />
(En hemsida kan dock få skydd enligt YGL om man sökt utgivningsbevis och<br />
därmed har en ansvarig utgivare.)<br />
Använda sig av sina rättigheter?<br />
Flertalet offentliganställda använder sig sällan eller aldrig av sina grundlagsfästa<br />
rättigheter. Det kan bero på att man inte anser sig behöva det. Eller också på<br />
grund av rädsla för negativa konsekvenser. En kommunal chef kan uppfatta det<br />
som särskilt svårt att använda sig av sina rättigheter.<br />
I praktiken är det inte heller alltid riskfritt att ta dessa rättigheter ”på allvar”. Repressaliemöjligheterna<br />
är många och ibland svåra att bevisa. Och även om JO skulle<br />
kritisera eller rent av åtala en arbetsgivare som kränkt den anställdes rättigheter<br />
så kan det ändå bli svårt att vara kvar på sin befattning. Ytterst kan arbetsgivaren<br />
dessutom använda sig av sin rätt att köpa ut den anställde – se nedan om arbetsrätten.<br />
Det är såväl en politisk som moralisk fråga om man som anställd och chef inom<br />
den offentliga verksamheten ska framföra sina åsikter, avslöja missförhållanden<br />
eller delta i samhällsdebatten.<br />
De offentliganställda och i synnerhet en chef har i regel större insyn i statens och<br />
kommunernas verksamhet än allmänheten och har därför möjlighet att se när något<br />
är fel. Från ett samhälls- och medborgarperspektiv kan det därför ses som en<br />
plikt att slå larm och agera. Om ingen reagerar på missförhållanden eller vågar säga<br />
ifrån så blir samhället tyst och totalitärt.<br />
När det gäller mycket allvarliga missförhållanden som hotar människor och miljö<br />
så kan det ses som moraliskt klandervärt att tiga. Inte minst gäller det för en person<br />
i chefsställning. Men man kanske inte alltid kan begära att någon ska riskera bli<br />
martyr för den goda sakens skull.<br />
Ytterst måste det vara upp till den enskilde att ta ställning till om man vill eller<br />
orkar ta konsekvenserna av att öppet kritisera eller avslöja missförhållanden. Som<br />
framgick av citatet om anonymitetsrätten här ovan, så har lagstiftaren ansett att det<br />
finns goda skäl att skydda den som väljer att framträda anonymt.<br />
9
Man bör under alla omständigheter fundera över vilket tillvägagångssätt som i det<br />
enskilda fallet är de mest effektiva. Ibland kan det bli nödvändigt att visa mod.<br />
Men det kan finnas andra alternativ. Man vill inte vara feg men man bör inte heller<br />
handla dumdristigt. Det viktigaste är oftast att missförhållandena på något sätt blir<br />
kända. Om det kan ske utan att den enskilde anställde drabbas så är det kanske<br />
bara bra.<br />
6. Arbetsrätten<br />
Den grundläggande principen i svensk arbetsrätt är arbetsgivarens rätt att leda och<br />
fördela arbetet. Den anställde har alltså lydnadsplikt och ytterst bestämmer arbetsgivaren.<br />
Men vad händer om man beordras handla mot lag och förordningar? En<br />
sådan vägran skulle antagligen inte ses som saklig grund för uppsägning eller avsked.<br />
Mer osäkert blir det om man vägrar med hänsyn till sina professionella ideal<br />
eller det egna samvetet.<br />
En annan grundsten i den svenska arbetsrätten är den s.k. lojalitetsplikten. Den<br />
innebär enligt arbetsdomstolens praxis ”att arbetstagaren inte får skada arbetsgivaren”.<br />
Anställningsavtalet sägs skapa ”ett personligt förhållande mellan parterna”<br />
och medföra ”förpliktelser som går längre än vad som gäller i kontraktsförhållanden<br />
i allmänhet”. Arbetsdomstolen, AD, sammanfattar lojalitetsplikten med ”att<br />
arbetstagaren är skyldig att sätta arbetsgivarens intresse framför sitt eget samt att undvika lägen,<br />
där han kan komma i pliktkollision”.<br />
Ett viktigt undantag från den s.k. lojalitetsplikten på den offentliga arbetsplatsen är<br />
fri- och rättigheterna – se ovan. Enligt JO är den offentliganställde lojal så länge<br />
hon sköter sitt arbete. Därutöver ska hon fritt kunna utöva sina medborgerliga<br />
rättigheter även i förhållande till sin arbetsgivare.<br />
Här ska vi inte gå in på de frågor om relationen mellan den anställde och arbetsgivaren<br />
som för den anställdes del hanteras av de fackliga organisationerna. När det<br />
gäller arbetsförhållanden, lön, omorganisationer, omplaceringar, uppsägningar och<br />
avsked så ligger ju förhandlingsrätten hos facket.<br />
JO kan kritisera eller åtala arbetsgivaren. Mediaopinionen kan vara på Miljöchefens<br />
sida. AD kan förklara en omplacering eller uppsägning ogiltig och döma ut skadestånd.<br />
Men de grundlagsenliga rättigheterna eller arbetsrätten är inte starkare än<br />
att arbetsgivaren ytterst genom ”utköp” och genom att betala skadestånd ändå kan<br />
göra sig av med den Miljöchef som man inte vill ha. Det bör man ha i åtanke innan<br />
man tar strid med arbetsgivaren – oavsett om man har rätt i sak. Arbetsrätten förhindrar<br />
dessutom sällan att man kan frysas ut från sitt arbete genom att den<br />
psykosociala arbetsmiljön i längden blir outhärdlig.<br />
7. Medborgare<br />
Ytterst kommer myndighetsuppdraget visserligen från medborgarna, men det innebär<br />
inte att alla medborgare ska få sin personliga vilja igenom. Eftersom det är<br />
nationell lagstiftning, kommer uppdraget istället från den förhärskande nationella<br />
folkviljan (genom riksdagsbeslut).<br />
10
Medborgaren kan vara en enskild privatperson eller ett företag eller annan organisation.<br />
Medborgaren kan därför vara både den som bedriver eller avser att bedriva<br />
en verksamhet, den som är eller kommer att vara störd av en verksamhet eller endast<br />
den som behöver ett råd, få information eller önskar ta del av en allmän handling.<br />
Miljöchefen kan inte vara alla till lags, och har inte heller den rollen.<br />
8. Nämnden<br />
En påverkansfaktor är den förhärskande politiska uppfattningen i Nämnden.<br />
En omständighet som inte sällan visar sig ligga bakom sådana konflikter som hanteras<br />
i denna skrift, är att de förtroendevalda<br />
nämndledamöterna ska fatta sina<br />
beslut på samma juridiska grund som exempelvis<br />
en domare, d.v.s. utifrån lagstiftningen<br />
trots att de är utnämnda av KF.<br />
Detta är en omständighet som inte sällan<br />
kan leda till missförstånd eller intressekonflikter<br />
för Miljönämndens ledamöter. Av<br />
denna anledning kan det också vara viktigt<br />
att använda uttrycket Förtroendevalda,<br />
och inte Politiker, när man talar om eller med ledamöterna i Nämnden.<br />
Denna påverkansfaktor kan manifesteras i att förvaltningen skriver fram ett förslag<br />
till nämndbeslut, men att Nämnden inte följer förslaget utan formulerar ett eget<br />
beslut som förvaltningen sedan ska verkställa. Miljöchefen bör vara de förtroendevalda<br />
behjälpliga genom att exempelvis hjälpa dem i berednings- eller arbetsutskottet<br />
att formulera ett beslutsförslag så som de önskar. Men miljöchefen kan däremot<br />
inte tvingas skriva under ett förslag som denne inte anser vara förenligt med<br />
lagstiftningen eller sin egen övertygelse. Ett sådant förslag till beslut kan istället<br />
skrivas under av nämndordförande. Men sådana meningsskiljaktigheter är naturligtvis<br />
inte alltid riskfria i relationen mellan Nämnden som arbetsgivare och Miljöchefen<br />
som arbetstagare.<br />
Förvaltningen (miljöchefen och dennes medarbetare) formulerar sitt tjänsteutlåtande<br />
utifrån sin profession, undertecknar, registrerar, arkiverar och överlämnar till<br />
nämndens ledamöter. Om nämnden väljer att besluta på annat sätt än vad förvaltningen<br />
föreslagit ska ändå förvaltningens tjänsteutlåtande finnas kvar i ärendet.<br />
Det är inte ovanligt att överprövande myndighet i ett överklagat ärende önskar se<br />
även förvaltningens tjänsteutlåtande.<br />
9. Kommunen<br />
Över<strong>kommunala</strong> intressen kan vara en påverkansfaktor.<br />
Medan Miljönämnden har sitt snäva myndighetsuppdrag, så har kommunen i stort<br />
en avsevärt större spelplan som rymmer många fler intressen än miljö, hälsa och<br />
livsmedelssäkerhet. Fler bostäder, arbetsplatser, idrottsarenor och utbyggd infra-<br />
11
struktur är några områden där kommunen i stort kan ha en annan uppfattning än<br />
miljönämnden eller miljöförvaltningen.<br />
Ytterligare en intressant omständighet är att Miljönämnden i många fall är tillsyns-<br />
/kontrollmyndighet över verksamheter där kommunen är verksamhetsutövare.<br />
Situationen kan bli än mer tydlig i de fall Miljöchefen är anställd av kommunen<br />
och inte den egna Nämnden, varvid kommunen uttalat eller underförstått kan utnyttja<br />
det arbetsrättsliga beroendeförhållandet för att påverka Miljöchefens uppfattning.<br />
10. Chefsrollen<br />
En Miljöchef har som uppdrag att leda och fördela arbetet. Även den som vill arbeta<br />
”kollegialt” kommer att med eller mot sin vilja att utöva makt över sina medarbetare.<br />
Till syvende och sist måste chefen fatta beslut. Den som vill göra alla<br />
glada gör kanske till sist ingen glad. Chefsuppdrag beskrivs ofta som att det blåser<br />
kallt och blir ensamt på toppen.<br />
Men all makt kan missbrukas. En chef måste därför vara medveten om inte bara<br />
sin styrka utan även om sina svaga sidor. Prestige, fåfänga, snarstuckenhet, långsinthet,<br />
fördomsfullhet, otydlighet osv. är mänskliga svagheter som kan ställa till<br />
det om man är chef. Man måste också inse att maktutövningen ömsesidigt påverkar<br />
relationen mellan den som har makt och den som blir föremål för maktutövningen.<br />
Ledstjärnan för en chef inom det offentliga är den som gäller för all myndighetsutövning<br />
enligt regeringsformen: saklighet, opartiskhet, lika behandling och respekt<br />
för människovärdet. Särskilt mot dem som man av någon anledning tycker illa om<br />
riskerar man att handla orätt. Filosofen Kants moraliska princip om att aldrig behandla<br />
en människa som ett medel utan som ett mål i sig, gäller även i förhållandet<br />
till de underställda medarbetarna.<br />
Lojalitet från medarbetarna är inte något som man kan kräva, den måste förvärvas.<br />
Men medarbetarna har däremot rätt att kräva att chefen är lojal mot dem och inte<br />
lämnar dem i sticket i svåra situationer. Ett sätt att göra detta är att chefen tillsammans<br />
med handläggande tjänsteman skriver under tjänsteutlåtandena till miljönämnden.<br />
Man kanske aldrig fullt ut kan bli älskad som chef men att bli respekterad för att<br />
man tar ansvar och agerar rättvist är kanske tillräckligt som mål.<br />
11. Professionen<br />
En miljöchef kan också påverkas av att vara en del av en profession, det vill säga<br />
en yrkesgrupp med likartad utbildningsbakgrund, likartade arbetsuppgifter, likartade<br />
problem och likartade ideal.<br />
12
Professioner kan vara mer eller mindre homogena. Om professionen organiserat<br />
sig så ökar oftast graden av enhetlighet. Särskilt tydligt blir detta om professionen<br />
utvecklat någon form av standard för sina medlemmar.<br />
<strong>Föreningen</strong> <strong>kommunala</strong> <strong>miljöchefer</strong> är en fackligt och politiskt oberoende förening,<br />
vars syfte är att stärka miljöarbetet och stödja de <strong>kommunala</strong> <strong>miljöchefer</strong>na.<br />
Det ska man göra genom att:<br />
Utgöra en länk mellan medlemmarna och <strong>kommunala</strong> och centrala beslutsfattare<br />
samt näringslivet.<br />
Utveckla kontakterna med och utgöra en påverkansgrupp i miljöfrågor<br />
gentemot centrala beslutsfattarna i riksdag, regering, de statliga verken<br />
samt näringslivet.<br />
Öka medlemmarnas delaktighet och förstärka deras roll i miljödebatten<br />
och i utvecklingen av miljöarbetet nationellt och internationellt.<br />
Förbättra informationsutbytet mellan medlemmarna och utgöra ett forum<br />
för konstruktiv diskussion.<br />
Förstärka yrkesrollen och utveckla professionen.<br />
Vara ett nätverk för medlemmarna och stöd i deras arbete som <strong>kommunala</strong><br />
chefer.<br />
Enligt den rolluppfattning som kommer till uttryck i stadgarna ska Miljöchefen<br />
vara något mer än en osjälvständig befattningshavare som bara har att utföra arbetsgivarens<br />
order. Miljöchefen ses i stället som en aktör i ett vidare perspektiv,<br />
där lojalitet mot miljölagstiftningen blir det överordnade uppdraget.<br />
Det kan naturligtvis uppstå en spänning mellan en sådan rolluppfattning och de<br />
förtroendevalda politikernas. Medan Miljöchefen kan hänvisa till sina särskilda<br />
kunskaper inom området och till sitt ansvar som tjänsteman, kan de förtroendevalda<br />
hänvisa till det mandat och den legitimitet de fått genom de demokratiska<br />
valen. Man kan säga att om de förtroendevalda representerar det demokratiska<br />
systemet så ligger Miljöchefens uppdrag inom ramen för rättsstatens krav att den<br />
offentliga makten ska utövas under lagarna.<br />
Tillhörigheten till en profession kan alltså både vara ett stöd för en viss rolluppfattning<br />
och upplevas som ett krav på att leva upp till rollen. <strong>Föreningen</strong> vill genom<br />
att ge kollegorna stöd sammantaget stärka miljöarbetet.<br />
12. Personliga hänsyn<br />
Att agera professionellt brukar ofta beskrivas som att man kan skilja på sig själv<br />
som person och på sin yrkesroll. Det brukar också ses som att man inte låter personliga<br />
hänsynstaganden, känslor och behov påverka hur man utför sina arbetsuppgifter.<br />
Men en Miljöchef är också till sist en människa av kött och blod med både känslor<br />
och behov. Någonstans går naturligtvis en gräns där den professionelle måste värna<br />
sig själv, sin integritet, sin hälsa och sina egna behov.<br />
13
För en Miljöchef som dras in i en konflikt kan påfrestningen bli mycket stor. Stöd<br />
från kollegor, allmänhet, media och familj kan få avgörande betydelse för om man<br />
ska orka. Ibland kan det vara värt att ta striden men det kan vara klokt att sätta upp<br />
en gräns för hur mycket man är beredd att tåla. Man kan komma att hyllas som en<br />
hjälte för sitt civilkurage. Men man riskerar också att hamna i ett hörn, komma i<br />
försvarsställning och i värsta fall låsa fast sig och bli en förbittrad rättshaverist.<br />
Som sådan behöver man egentligen inte ha fel i sak. Det är bara det att livet, samhället,<br />
politiken, arbetslivet etc. inte alltid är rättvist.<br />
13. Media<br />
Den offentliga verksamheten ska vara offentlig och ligga öppen för insyn – det<br />
följer av offentlighetsprincipen (se ovan). Media spelar en viktig roll när det gäller<br />
granskningen av statens och kommunernas verksamhet. En fri och oberoende<br />
press är ett av demokratins och rättstatens kännetecken.<br />
Mediebevakningen är förstås inte alltid korrekt, den kan innehålla fel, missförstånd<br />
och vinklingar. Det är dock inte en uppgift för den som företräder det allmänna att<br />
recensera och mästra media. Däremot har man som chef inte bara en rätt utan<br />
även en skyldighet att i sak försöka påtala upplevda felaktigheter. Men en aggressiv,<br />
irriterad eller arrogant hållning gentemot media riskerar att uppfattas som riktad<br />
även mot läsaren eller tittaren, dvs. de medborgare som är det allmännas uppdragsgivare.<br />
Enklast är nog att gilla läget när det kommer till den sensationslogik som präglar<br />
media; hälsan tiger inte bara still den blir inte heller några bra rubriker. Med saklighet,<br />
hjälpsamhet, tålamod och pedagogiska ansträngningar får man försöka tillmötesgå<br />
medias intresse med så stor öppenhet som möjligt. Att lägga locket på och<br />
inte ge några kommentarer brukar sällan vara en bra strategi och passar illa i en<br />
offentlig verksamhet.<br />
En bra relation till media är säkert också en fördel om myndighetens uppfattning<br />
ska komma fram. Att få sina ”pratminus” översända för synpunkter brukar exempelvis<br />
vara något som man utan invändningar kan begära. Ju bättre relationen är<br />
desto större blir dessutom möjligheten att få komma med korrigeringar.<br />
Men bortsett från källskyddet – att media inte får avslöja namnet på den som vill<br />
lämna uppgifter anonymt – så bör man som princip utgå från att journalister vill<br />
publicera allt som har nyhetsvärde. Även om det sagts ”oss emellan” eller att man<br />
råkar ha sagt för mycket. Är man öppenhjärtig får man samtidigt inte vara aningslös.<br />
Den som avslöjar eller kritiserar missförhållanden som gäller miljön kan ofta räkna<br />
med uppmärksamhet och sympati från media och allmänhet. Det kan i bästa fall<br />
bli ett skydd mot repressalier, åtminstone så länge uppmärksamheten varar. Risken<br />
är dock att man dras med i en mediadramaturgi där man själv kan komma att tappa<br />
kontrollen över skeendet. Man bör därför alltid överväga att använda sig av rätten<br />
att vara anonym.<br />
14
Figur 2. Problembeskrivning och handlingsalternativ<br />
”Whistleblowing”<br />
Lojalitet<br />
Argumentation<br />
Hur ska Miljöchefen agera i en konfliktsituation?<br />
Miljöchefen kan ha olika handlingsalternativ. Man kan välja att uttrycka sin kritik<br />
offentligt (t.ex. genom att använda sig av sin meddelarfrihet, ”whistleblowing”),<br />
lämna sin tjänst, lojalt lyda arbetsgivarens order eller obstruera en order genom att<br />
förhala verksställandet eller försöka minimera de upplevda skadeverkningarna. 2<br />
Är dessa de enda tänkbara handlingsalternativen?<br />
Lämna uppdraget<br />
Obstruktion<br />
I vissa fall kan det vara så. Men i första hand bör Miljöchefen överväga om det inte<br />
genom argumentation går att påverka Nämndens beslutsfattande. Att Miljöchefen<br />
med sakargument, hänvisning till lagstiftning och andra vägande omständigheter<br />
försöker påverka beslutet.<br />
Kan Miljöchefen genom argumentation vinna nämnden över på sin sida så är det<br />
en vinst för alla inblandade, inte minst för sakfrågan. Dessutom kan det leda till att<br />
Miljöchefen går stärkt ur konflikten.<br />
Detta ”förhandlingsutrymme” är dock beroende av miljöchefens kompetens såväl i<br />
fråga om lagstiftningens innebörd som de bakomliggande miljöproblemen. ”För-<br />
2 Jfr. Albert O. Hirschman. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms,<br />
Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press.<br />
15
handlingsutrymmet” är också beroende av Miljöchefens ställning, auktoritet, övertalningsförmåga<br />
och andra mer eller mindre diplomatiska talanger. Den som sett<br />
den engelska teveserien ”Yes, minister” vet – i karikerad form – vad vi menar.<br />
Det handlar egentligen om en slags ämbetsmannakonst: att få beslutsfattaren att<br />
fatta kloka och riktiga beslut. Ibland kan det bli ett högt spel med stora insatser.<br />
Men oftast är det nog en vardagsuppgift för Miljöchefen att genom hänvisning till<br />
tvingande lag och rättspraxis få nämnden att agera lagenligt.<br />
Det finns i svenskan ett gammalt ord som numera sällan brukas men som fångar<br />
vad vi är ute efter – att vara rättrådig. I ordböckerna beskrivs det som att man är<br />
samvetsgrann, plikttrogen och rättvis. I följande avsnitt ska vi utveckla tanken om<br />
Den rättrådige miljöchefen.<br />
Den rättrådige miljöchefen<br />
– Om det inte vore för min kyla skulle Ers majestät för länge sedan ha brunnit<br />
upp!<br />
Det är enligt anekdoten det svar som den hetlevrade och impulsive Gustaf II<br />
Adolf fick när han klagade över sin kansler Axel Oxenstiernas försiktighet och<br />
iskalla lugn.<br />
Replikväxlingen illustrerar en urgammal konflikt mellan politikern och ämbetsmannen.<br />
Den ene vill framstå som handlingskraftig, den andre representerar eftertanken.<br />
I antikens lära om dygderna handlade det om den nödvändiga balansen<br />
mellan å ena sidan Fortitudo, styrkan, och å andra sidan Prudentia, klokheten och<br />
Temperantia, måttfullheten.<br />
Hur blir man en rättrådig miljöchef som behåller sin professionella integritet, är<br />
lojal mot lagstiftningen och därmed får nämnden att fatta rätt beslut?<br />
Kunskaper och kompetens är en förutsättning. Erfarenhet underlättar säkert. Personlig<br />
förmåga likaså. Vad vi också tror på är erfarenhetsutbyte kollegor emellan<br />
och kollegial rådgivning. Ett nätverk av kollegor är viktigt.<br />
Vid ett seminarium med <strong>miljöchefer</strong> i mars 2012 diskuterades denna fråga. Om<br />
man ska sammanfatta de synpunkter som kom fram så handlade många av dem<br />
om den pedagogiska roll som vi talade om tidigare. Det är Miljöchefen, och hans<br />
eller hennes medarbetare, som typiskt sett står för kompetensen i sakfrågorna. Det<br />
vill säga kunskaper om den lagstiftning som ska tillämpas, om offentlighetsprincipen<br />
och de grundläggande fri- och rättigheterna, om arbetsrätten, om den <strong>kommunala</strong><br />
organisationen osv. Utmaningen för Miljöchefen är att med tålamod och<br />
integritet – ja, som en seminariedeltagare uttryckte saken: genom lirkande – försöka<br />
få de förtroendevalda och andra tjänstemän att förstå vad som gäller, vilken roll<br />
man har som myndighet, hur rollfördelningen ser ut, vilka konsekvenser olika<br />
handlingsalternativ får osv. En annan slutsats från seminariet var att man i en hastigt<br />
uppkommen situation är hjälpt av att man dels har en beredskap för att sådana<br />
situationer kan uppstå, dels har en strategi för hur de i ett sådant fall ska hanteras.<br />
16
Ekosofen Tage Danielsson diktade en gång ”Säll är den som har till rättesnöre att<br />
man bör nog tänka efter före”.<br />
En ”akutlista”<br />
I den akuta situationen där det uppstått en sådan konflikt med Nämnden som beskrivits<br />
här ovan, kanske följande punkter kan vara till hjälp.<br />
Stäng dörren och analysera läget.<br />
Vad har egentligen hänt i det som verkar ha hänt?<br />
o Vari ligger problemet?<br />
Fundera igenom ansvars- och rollfördelningen.<br />
o Vilken roll och ansvar har de inblandade parterna (nämnden, tillsynsobjektet<br />
…)<br />
o Vilken roll har du?<br />
o Vilken roll bör du ha?<br />
o Vilken roll vill du ha?<br />
o Vilken roll kan du realistiskt sett spela?<br />
Gör en konsekvensanalys utifrån alla de faktorer som du måste ta hänsyn<br />
till, och som vi kommenterat ovan (se figur 1).<br />
Rådfråga en kollega i ditt nätverk.<br />
Kolla slutligen med din ”magkänsla”. Varje situation är unik och ibland<br />
måste man vara streetsmart, det vill säga handla utifrån sin intuition (i den<br />
ligger både din kompetens och dina erfarenheter).<br />
Stäm gärna av ännu en gång med en klok kollega.<br />
Till syvende och sist är det Miljöchefen själv som avgör vilken väg hon eller han<br />
ska ta. Ansvaret ska läggas ”där det hör hemma”, miljöchefen ska inte ta på sig<br />
någon skuld för att ett tillsynsobjekt begått miljöbrott eller att en olycka ägt rum.<br />
Däremot ska miljöchefen inte undandra sig ansvaret för att på bästa sätt få till en<br />
lösning på problemet.<br />
17
Epilog<br />
– Denna vecka kan vara en av de viktigaste i ditt arbetsliv!<br />
Så yttrande den Erfarne Miljöchefen till en yngre kollega, dagarna<br />
efter det att den yngre råkat ut för en konflikt i sin roll<br />
som Miljöchef. Den yngre visste nog att det var sant, men insåg<br />
det inte förrän flera år senare. Mycket tack vare stödet från<br />
den Erfarne, har nu även den yngre blivit en Erfaren som kanske<br />
i sin tur kan stödja en yngre kollega…<br />
18