Konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen - Kommerskollegium

RAPPORT2004-02-27 Dnr 100-171-04Konsekvenser för u-länderna av WTOavtalenUD:s remiss 2003-07-24.INLEDNING ........................................................................................ 6UPPDRAGET........................................................................................ 6AVGRÄNSNINGAR ............................................................................... 6DEFINITIONER..................................................................................... 8UTREDNINGSARBETET......................................................................... 8Källförteckning .............................................................................. 91. SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER. .... 101.1 GENERELLA KONSEKVENSER AV WTO-AVTALEN......................... 111.2 KONSEKVENSER AV WTO-AVTALEN FÖR GRUPPER AV LÄNDER IOLIKA REGIONER OCH ENLIGT UTVECKLINGSNIVÅ .............................. 152. DET MULTILATERALA HANDELSSYSTEMET..................... 182.1 DET HISTORISKA FÖRSPELET........................................................ 192.1.1 Tiden före första världskriget............................................... 192.1.2 Mellankrigstiden.................................................................. 202.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar form ..................... 212.2 GATT-EPOKEN ........................................................................... 232.2.1 Från avtal till institution...................................................... 232.2.2 Centrala principer ............................................................... 232.2.3 Tullförhandlingar ................................................................ 262.2.4 Regelverket utvidgas............................................................ 272.2.5 Den växande medlemskretsen .............................................. 292.2.6 Särbehandling av u-länderna............................................... 292.2.7 Från GATT till WTO............................................................ 312.3. VÄRLDSHANDELSORGANISATIONEN (WTO)................................ 322.3.1 WTO-avtalet ........................................................................ 322.3.2 WTO:s funktioner ................................................................ 34Källförteckning ............................................................................ 37B OX 6803, 113 86 S TOCKHOLMB ESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89TELEFON 08-690 48 00, FAX 08-30 67 59POSTGIRO 95 39 81-8internet: http://www.kommers.se

RAPPORT Sida 2(272)2004-02-273. VARUHANDEL............................................................................. 38AVTAL OCH ÖVERENSKOMMELSER OM ÖKATMARKNADSTILLTRÄDE ............................................................... 383.1 TULLSÄNKNINGAR FÖR INDUSTRIVAROR I GATT ......................... 383.1.1 Bakgrund............................................................................. 393.1.2 Beskrivning av regler för tullsänkningar inom GATT........... 393.1.3 Förhandlingar om industrivarutullar i Uruguayrundan ....... 413.1.4 Konsekvenser av tullstrukturen för u-länderna..................... 453.1.5 Konsekvenser av tullsänkningar för u-ländernas handel ochtullintänkter.................................................................................. 483.1.6 Sammanfattande diskussion ................................................. 53Källförteckning ............................................................................ 543.2 INFORMATIONSTEKNIKAVTALET (ITA) ........................................ 563.2.1 Bakgrund............................................................................. 563.2.2 Beskrivning av avtalet.......................................................... 563.2.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................... 573.2.4 Sammanfattande diskussion ................................................. 58Källförteckning ............................................................................ 583.3 AVTALET OM TEXTIL OCH KONFEKTION (ATC) ............................ 593.3.1 Bakgrund............................................................................. 593.3.2 Beskrivning av avtalet.......................................................... 653.3.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................... 673.3.4 Sammanfattande diskussion ................................................. 72Källförteckning ............................................................................ 733.4 JORDBRUKSAVTALET................................................................... 753.4.1 Bakgrund............................................................................. 753.4.2 Beskrivning av avtalet.......................................................... 773.4.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................... 803.4.4 Sammanfattande diskussion ................................................. 99Källförteckning .......................................................................... 1013.5 FLYGINDUSTRIAVTALET............................................................ 1043.5.1 Beskrivning av avtalet........................................................ 1043.5.2 Konsekvenser för u-länderna ............................................. 1053.5.3 Sammanfattning................................................................. 1053.6 AVTALET OM OFFENTLIG UPPHANDLING (GPA).......................... 1063.6.1 Bakgrund........................................................................... 1063.6.2 Beskrivning av avtalet........................................................ 1063.6.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................. 1073.6.4 Sammanfattande diskussion ............................................... 108Källförteckning .......................................................................... 108TILLÄMPNINGSAVTAL............................................................... 1093.7 TULLVÄRDEAVTALET................................................................ 1093.7.1 Bakgrund........................................................................... 1093.7.2 Beskrivning av avtalet........................................................ 1103.7.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................. 1113.7.4 Sammanfattande diskussion ............................................... 115

RAPPORT Sida 3(272)2004-02-27Källförteckning .......................................................................... 1163.8 AVTALET OM URSPRUNGSREGLER.............................................. 1173.8.1 Bakgrund........................................................................... 1173.8.2 Beskrivning av avtalet........................................................ 1183.8.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................. 1193.8.4 Sammanfattande diskussion ............................................... 121Källförteckning .......................................................................... 1223.9 IMPORTLICENSAVTALET ............................................................ 1233.9.1 Bakgrund........................................................................... 1233.9.2 Beskrivning av avtalet........................................................ 1243.9.3 Konsekvenser för u-länderna ............................................. 1243.9.4 Sammanfattning................................................................. 126Källförteckning .......................................................................... 1263.10 AVTALET OM KONTROLL FÖRE SKEPPNING (PSI) ...................... 1283.10.1 Bakgrund......................................................................... 1283.10.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1303.10.3 Konsekvenser för u-länder............................................... 1323.10.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 134Källförteckning .......................................................................... 1353.11 AVTALET OM TEKNISKA HANDELSHINDER (TBT-AVTALET) ...... 1363.11.1 Bakgrund......................................................................... 1363.11.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1373.11.3 Konsekvenser för u-länderna ........................................... 1393.11.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 142Källförteckning .......................................................................... 1433.12 AVTALET OM SANITÄRA OCH FYTOSANITÄRA ÅTGÄRDER (SPS-AVTALET) ....................................................................................... 1443.12.1 Bakgrund......................................................................... 1443.12.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1453.12.3 Konsekvenser för u-länderna ........................................... 1503.12.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 154Källförteckning .......................................................................... 1543.13 SUBVENTIONSAVTALET ........................................................... 1563.13.1 Bakgrund......................................................................... 1563.13.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1573.13.3 Konsekvenser för u-länderna ........................................... 1603.13.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 1643.14 ANTIDUMPNINGSAVTALET....................................................... 1663.14.1 Bakgrund......................................................................... 1663.14.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1683.14.3 Konsekvenser för u-länderna ........................................... 1693.14.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 175Källförteckning .......................................................................... 1763.15 SKYDDSÅTGÄRDSAVTALET...................................................... 1793.15.1 Bakgrund......................................................................... 1793.15.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1793.15.3 Konsekvenser för u-länderna ........................................... 1813.15.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 184

RAPPORT Sida 4(272)2004-02-27Källförteckning .......................................................................... 1843.16 AVTALET OM HANDELSRELATERADE INVESTERINGSÅTGÄRDER(TRIMS-AVTALET) ......................................................................... 1853.16.1 Bakgrund......................................................................... 1853.16.2 Beskrivning av avtalet...................................................... 1863.16.3 Konsekvenser för u-länderna ........................................... 1863.16.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 189Källförteckning .......................................................................... 1904. TJÄNSTEHANDEL (GATS)....................................................... 1914.1 BAKGRUND............................................................................... 1914.2 BESKRIVNING AV AVTALET........................................................ 1954.2.1 Allmänna åtaganden.......................................................... 1964.2.2 Särskilda åtaganden .......................................................... 1984.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 1994.3.1 Ökad förutsägbarhet.......................................................... 1994.3.2 MGN-behandling............................................................... 2004.3.3 Ökad transparens och mindre korruption........................... 2004.3.4 Kostnader för implementering och förhandlingsarbete ...... 2004.3.5 GATS och liberalisering av marknadstillträde ................... 2014.3.6 Inhemska regleringar......................................................... 2054.3.7 GATS och sociala tjänster ................................................. 2064.3.8 Tvistlösning ....................................................................... 2064.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 206Källförteckning .......................................................................... 2085. IMMATERIALRÄTT (TRIPS)................................................... 2125.1 BAKGRUND............................................................................... 2135.2 BESKRIVNING AV AVTALET........................................................ 2145.2.1 Avtalets omfattning och innehåll........................................ 2145.2.2 Särskild och differentierad behandling av u-länder............ 2165.2.3 U-ländernas genomförande av TRIPS-avtalet.................... 2175.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 2185.3.1 Allmänt om analyser av TRIPS .......................................... 2185.3.2 Statsfinansiella konsekvenser............................................. 2205.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser på kort sikt: finansiellaåterflöden till rättighetsinnehavarna .......................................... 2225.3.4 Samhällsekonomiska konsekvenser på lång sikt: handel,investeringar och tillväxt............................................................ 2235.3.5 Överföring av teknik .......................................................... 2245.3.6 Konsekvenser av andra immaterialrätter än patent............ 2265.3.7 Tillgång till läkemedel ....................................................... 2265.3.8 Jordbruk och biologiska resurser....................................... 2305.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 239Källförteckning .......................................................................... 2426. TVISTLÖSNING ......................................................................... 2476.1 BAKGRUND............................................................................... 2476.2 BESKRIVNING AV TVISTLÖSNINGSFÖRFARANDET........................ 248

RAPPORT Sida 5(272)2004-02-276.2.1 Generella bestämmelser .................................................... 2486.2.2 Särskild och differentierad behandling .............................. 2486.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 2496.3.1 WTO:s tvistlösningsmekanism jämfört med GATT ............. 2506.3.2 U-länder driver fler processer i WTO …............................ 2516.3.3 … och med större framgång............................................... 2526.3.4 Är systemet lika effektivt för u-länder som för i-länder?..... 2536.3.5 U-ländernas problem......................................................... 2536.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 256Källförteckning .......................................................................... 2567. BESTÄMMELSER I WTO FÖR BILATERALA OCHREGIONALA HANDELSAVTAL.................................................. 2597.1 BAKGRUND............................................................................... 2597.2 WTO-VILLKOR FÖR BILATERALA OCH REGIONALA AVTAL.......... 2617.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 2627.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 265Källförteckning .......................................................................... 265BILAGA 1. FÖRKORTNINGAR ................................................... 266BILAGA 2. UNDP:S HUMAN DEVELOPMENT INDEX, 2003. . 268High Human Development– hög utvecklingsnivå........................ 268Medium Human Development– medelhög utvecklingsnivå.......... 269Low Human Development– låg utvecklingsnivå.......................... 271

RAPPORT Sida 6(272)2004-02-27InledningUppdragetI näringsutskottets betänkande om vissa utrikeshandelspolitiska frågor(2002/03:NU5) föreslogs att riksdagen borde göra ett tillkännagivandetill regeringen att Kommerskollegium borde ges i uppdrag att närmareutreda konsekvenserna för u-länderna av WTO-systemet. Detta betänkandeantogs av riksdagen den 27 mars (rskr. 2002/03:127).Kommerskollegium fick som följd av detta genom regeringsbeslut den 24juli 2003 i uppdrag att utreda konsekvenserna för u-länderna av WTOavtalen.Behovet av en fördjupad analys har uppstått mot bakgrund av att befintliglitteratur på området ofta är svårtillgänglig och sällan ger en helhetsbildav WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna. Avsikten är att kollegietska sammanställa och redogöra för tillgänglig akademisk analys samtanalyser gjorda av större enskilda och internationella organisationer. Kollegietkan, enligt uppdraget, även använda egna, befintliga analyser.Uppdraget består i att undersöka hur utvecklingsländers ekonomi ochmöjligheter till en hållbar utveckling har påverkats av WTO. I uppdragetges även exempel på faktorer som kollegiet kan studera, såsom marknadstillträde,handel, budget, BNP, fattigdomssituation och inkomstfördelning,behov av institutionsbyggnad samt kostnader, besparingar ellervinster av att genomföra avtalen. Kollegiet ska enligt uppdraget beaktaskillnader mellan u-länder och grupper av u-länder. Gedigna fallstudierkan också redovisas. Att identifiera kausalitet mellan WTO-avtalen ocheffekterna är centralt i uppdraget.AvgränsningarUppdraget rör konsekvenser av WTO-avtalen för u-länderna. Detta innebäratt rapporten inte kommer att diskutera den internationella handelnsför- och nackdelar på ett teoretiskt plan. Kort kan dock sägas att Kommerskollegiumär av uppfattningen att en fri och öppen handel är ett avflera viktiga instrument för att uppnå ekonomisk tillväxt. 1 Tillväxt i sintur kan, i kombination med andra åtgärder, gynna en hållbar ekonomisk,social och miljömässig utveckling. Detta avspeglas i många u-ländersegen politik, där handelspolitiken ofta ingår som en prioriterad del, mentrots allt endast utgör en mindre del i den inhemska utvecklingsstrategin.1 Kommerskollegium och SIDA (2002). För en överblick över den nationalekonomiskadebatten om handel, tillväxt och utveckling, se bland annat Bigsten (2003).

RAPPORT Sida 7(272)2004-02-27Rapporten analyserar inte heller konsekvenserna för u-länderna av handelgenerellt. Självfallet är det i de allra flesta fall mycket svårt att särskiljaeffekter av WTO-avtalen från effekter av handel, i synnerhet mot bakgrundav att vi inte vet hur utvecklingen hade sett ut om WTO inte funnits.Ambitionen är dock att fokusera på effekterna av WTO-avtalen specifikt.Utredningen fokuserar på konsekvenserna för u-länderna. Emellertid ärdet svårt att genomgående utreda vilka konsekvenserna blir för olikagrupper av befolkningen i u-länderna, då detta även är beroende av ländernasinhemska politik vad gäller bland annat fattigdomsbekämpning,inkomstfördelning, utbildning, hälsovård o.s.v. Rapporten tar dock i möjligastemån upp faktorer som påverkar grupper av befolkningen, såsomfattigdom, livsmedelsförsörjning, sysselsättning, jämställdhet etc. i de falldär kollegiet hittat gedigna analyser som studerar dessa frågor.Syftet med uppdraget är att sammanfatta hur u-länder hittills påverkats avWTO-avtalen. Mot bakgrund av detta är rapporten främst bakåtblickande.Den nu pågående förhandlingsrundan diskuteras därför inte. Eventuellaförhandlingsresultat på traditionella områden, eller på helt nya områden,såsom de så kallade ”Singaporefrågorna” (investeringar, konkurrens,transparens i offentlig upphandling och förenkling av handelsprocedurer)faller därmed utanför ramen för detta yttrande. Miljöfrågor omfattas idagsläget inte av något eget WTO-avtal och faller därför av samma skälutanför uppdraget. Olika typer av ekonometriska beräkningar, som i förvägförsöker skatta konsekvenser för u-länderna av WTO-avtalen, ges avsamma anledning i de flesta fall endast marginellt utrymme i rapporten.Istället fokuseras på utvärderingar och analyser som gjorts i efterhand.För vissa avtal, där få utvärderingar finns, beroende på att avtalen ännuinte till fullo implementerats, använder vi dock även några studier som iförväg skattar konskevenserna.I uppdraget ges exempel på faktorer som kollegiet bör studera. Det sägsvidare att rapporten ska skilja på effekter för olika u-länder eller grupperav u-länder. Detta har hela tiden hållits i åtanke under utredningsarbetet. Iden mån befintliga studier behandlar de exemplifierade faktorerna samtskiljer mellan olika u-länder och grupper av u-länder har vi kunnat särredovisadetta. Emellertid har det under arbetets gång visat sig att flera avdessa faktorer inte studeras i någon större utsträckning i akademisk litteratur.En viktig anledning till detta kan vara att direkta kopplingar saknasmellan handelspolitik och de faktorer som studeras.WTO-avtalen är mycket omfattande efter årtionden av förhandlingar ochomförhandlingar. Av förklarliga skäl är det inte möjligt att analysera varendaartikel och dess påverkan på u-länderna. Kollegiet har valt att analyserasamtliga avtal (agreements), överenskommelsen om tvistlösning,samt att särskilt lyfta fram några artiklar i GATT som är av vikt.

RAPPORT Sida 8(272)2004-02-27DefinitionerBegreppet ”u-länder” är i WTO-sammanhang vagt. Ingen definition finnsav vad som är ett u-land, utan varje medlemsland får själv välja om detvill klassas som i- eller u-land. I WTO finns omkring ett hundratal u-länder. En anledning till att det inte går att säga exakt hur många de är, äratt länder kan ha olika status i olika avtal, de kan alltså klassas som u-land i ett avtal och i-land i ett annat.När begreppet ”u-land” används i rapporten syftar det på de länder som iWTO själva valt den beteckningen. U-länderna är dock en mycket heterogengrupp med olika utvecklingsnivå, produktionskapacitet o.s.v. Enligtkollegiets uppfattning räcker det därför inte att enbart tala om u-länder. I en bilaga återfinns därför en redovisning av hur FN:s organ förutveckling, UNDP, delar in länder efter grad av mänsklig utveckling, ettså kallat Human Development Index (HDI). I texten knyts an till dettaindex. De länder som fr.o.m. den 1 maj 2004 blir medlemmar av EU ochde länder som är kandidatländer till EU (ex. Rumänien, Bulgarien, Turkietoch Kroatien) betecknas inte som ”u-länder” i rapporten.MUL är FN:s beteckning för ”minst utvecklade länder” eller ”minst utvecklatland”. Vad som är ett minst utvecklat land bestäms utifrån inkomstnivå,grad av mänskliga resurser (förväntad medellivslängd, näringsintag,utbildningsnivå samt läskunnighet) samt grad av ekonomiskdifferentiering. I dagsläget finns det 49 MUL i världen, varav 32 är medlemmari WTO. MUL redovisas i bilaga 2.Begreppet ”hållbar utveckling” har vuxit fram gradvis över de senasteårtiondena. Den grundläggande tanken att miljö och utvecklingsfrågormåste behandlas på ett integrerat sätt etablerades vid FN:s konferens om”Human Environment” som arrangerades i Stockholm 1972. Själva begreppethållbar utveckling lanserades dock först 1987 i Brundtlandskommissionensrapport ”Our Common Future”, med följande definition:”Utveckling som möter nuvarande generationers behov utan att ge avkallpå kommande generationers möjligheter att möta sina behov”. 1998 enadesOECD:s ministrar om att tolka hållbar utveckling ur ett vidare perspektivså att såväl den ekonomiska, den sociala som den ekologiska dimensionenomfattas. 2 Mot bakgrund av remissens utformning fokuserarrapporten på de båda första dimensionerna.UtredningsarbetetKommerskollegium har bett myndigheter, organisationer och enskildaforskare att bistå kollegiet i utredningsarbetet genom att skicka in studieroch utvärderingar kring konsekvenser av WTO-avtalen för u-länderna.En förteckning över de remissinstanser som skickat in material finns atttillgå hos Kommerskollegium. Ett stort antal tips och idéer har inkommitgenom remissförfarandet.2 För vidare diskussion, se bland annat Kommerskollegium (2001).

RAPPORT Sida 9(272)2004-02-27Utöver dessa bidrag har vi använt oss av relevant forskning på områdetsamt av vår egen kunskap och erfarenhet.Kollegiet har därutöver anordnat en hearing för att få synpunkter på ettförsta utkast av rapporten. En förteckning över deltagare vid hearingenfinns att tillgå vid Kommerskollegium.Under utredningen har vi löpande inhämtat synpunkter från Sida.KällförteckningBigsten, Arne. 2003 “Globalisering och ekonomisk utveckling”, EkonomiskDebatt, 31:2, pp.18-33Kommerskollegium. 2001. "Handel och hållbar utveckling i ett integreratperspektiv: slutyttrande." Dnr 119-2323-001.Kommerskollegium och SIDA. 2002. "En samlad ansats för att uppfyllautvecklingsdimensionen i Doha-deklartionen - förslag till svenskt agerande."

RAPPORT Sida 10(272)2004-02-271. Sammanfattande diskussion och slutsatser.Att analysera och utvärdera konsekvenserna för u-länderna av WTOavtalenär i flera avseenden komplicerat:• En stor del av WTO:s avtalskomplex baseras på regler och principervilka lades fast redan 1948 i och med tillkomsten av GATT (det Allmännatull- och handelsavtalet). Dessa regler har därefter under detsenaste halvseklet byggts ut och kompletterats. Effekterna av avtalenför bl.a. u-länderna kan därför spåras långt tillbaka och inte enbart tillperioden efter 1995 då WTO bildades.• En annan svårighet är att fastställa orsakssamband, d.v.s. om effekterför olika länder/ländergrupper har sin grund i just WTO-avtalen. Detgäller alltså att skilja bort effekterna av faktorer som inte kan hänförastill WTO, såsom exempelvis förekomsten av olika bilaterala ochregionala frihandelsavtal, ensidiga handelsliberaliseringar eller strukturreformer.• Effekterna varierar över tiden, vilket knappast underlättar analysen.Ett avtal eller en bestämmelse i WTO kan vara resurskrävande påkort sikt, medan vinsterna först uppnås på längre sikt. Flera av de avtalsom vi studerat i denna rapport är av förhållandevis ungt datum. Ien del fall har åtagandena ännu inte trätt i kraft, varför de väntade effekternaännu inte materialiserats.• En annan aspekt är att försöka värdera hur världen hade sett ut ominte WTO och dess olika avtal hade existerat. Ett sådant resonemangär naturligtvis omöjligt att styrka men det är ändå intressant för attbedöma värdet av WTO-systemet, inte minst för u-ländernas del. Vårbedömning är att u-ländernas marknadstillträde och handel hade varitavsevärt mindre utan WTO:s existens även om detta, som sagt, integår att leda i bevis.• Slutligen är det omöjligt att dra alla u-länder över en kam. U-ländernaär en mycket stor och heterogen grupp med kraftigt varierande inkomstnivåer,förutsättningar, intressen och prioriteringar. Detta innebäratt effekterna av enskilda avtal skiljer sig åt mellan länder.Vid läsningen av denna rapport är det viktigt att ha nämnda analytiskasvårigheter i åtanke.Vad som presenteras är vår bedömning av hur u-länderna påverkats av WTO-avtalen. Bedömningen grundar sig på analysav befintliga studier – såväl utomlands som i Sverige – samt på vår egenkunskap och våra egna erfarenheter.

RAPPORT Sida 11(272)2004-02-271.1 Generella konsekvenser av WTO-avtalenMarknadstillträdeDet främsta instrumentet för att säkra ett ökat marknadstillträde i förstGATT och sedan WTO är genom förhandlingar om tullsänkningar. Dettahar skett återkommande sedan 1947 och det går därför inte att identifieraeffekterna från varje enskild förhandling.Resultatet är dock att i-ländernas tullar på industrivaror successivt harreducerats till genomsnittligt mycket låga nivåer. Vid en närmare granskningkan dock konstateras att tullsänkningarna varit mer begränsade elleri vissa fall rentav obefintliga för varor av särskilt intresse för u-länderna,t. ex. textil och konfektion (teko). I genomsnitt möter därför u-ländernahögre tullar än i-länderna vid export.Tullarna är också generellt sett betydligt högre i u-länderna än i i-länderna. För u-länderna är marknadstillträdet för industrivaror därmedmer begränsat i andra u-länder än i i-länderna.Det multilaterala regelsystemet utvidgades genom Uruguayrundan medtvå nya avtal, för tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS), samtavtal för att på teko- och jordbruksområdet rätta till avsteg från GATT:snormala principer. Än så länge har marknadstillträdet endast ökat marginelltför tjänster (utom för telekommunikationstjänster och finansiellatjänster) och jordbruksvaror. Jordbruksavtalet och GATS har dock lagt engrund för fortsatta förhandlingar och garanterar redan idag ett minstamöjliga marknadstillträde. Avregleringen av handeln med tekoprodukterkommer däremot att leda till avsevärda förbättringar i marknadstillträdet.I synnerhet förväntas konkurrenskraftiga asiatiska u-länder som Kina,Indien och Pakistan gynnas av detta.Ett viktigt instrument för att garantera ett ökat marknadstillträde är dengrundläggande principen i GATT om mest gynnad nation (MGN), d.v.s.att varje tullsänkning som görs automatiskt utsträcks till alla övriga medlemmar.MGN-principen har haft en stor betydelse för att öka u-ländernas marknadstillträde – även om denna effekt är svår att beläggaempiriskt.MGN-principen gäller oavsett om man deltar aktivt eller ej i olika tullförhandlingar.På detta sätt kan länder som står utanför olika överenskommelsereller avtal agera ”fripassagerare” och ändå komma i åtnjutandeav den tullfrihet och de tullsänkningar som avtalats mellan andra länder.Detta gynnar i synnerhet de mer resurssvaga u-länderna, som harsvårt att delta i alla avtal. Vi kan konstatera att detta också gäller samtligaminst utvecklade och en majoritet av de medelutvecklade u-länderna.

RAPPORT Sida 12(272)2004-02-27WTO-medlemmarna kan dock göra avsteg från MGN-principen genomatt bl.a. sluta regionala eller bilaterala frihandelsavtal med andra länderför att sinsemellan kunna avtala om mer långtgående tullsänkningar ochtullfrihet. Under senare år har dessa avtal drastiskt ökat i antal med påföljdatt MGN-principens betydelse i världshandeln har minskat. Effektenav denna utveckling slår olika på olika länder. För vissa länder (t.ex.Mexiko, Sydafrika) har marknadstillträdet i USA och EU förbättrats kraftigt.De länder som inte omfattas av dessa avtal får dock räkna med attdrabbas av ökad diskriminering – inte i absoluta men i relativa termer.Därmed är numera mest gynnad nationsbehandling för dessa (vanligtvisfattigare) länder ofta liktydigt med minst gynnad nationsbehandling.En annan grundprincip i GATT är den om s.k. nationell behandling.Denna princip innebär att importerade varor inte får diskrimineras jämförtmed samma slags inhemska varor när varorna väl har passerat gränsen.Denna princip har inte, som MGN-principen, urholkats av utvecklingenutanför WTO under senare år. Istället har den snarast stärkts genomatt det nya tvistlösningsförfarandet (se nedan) förbättrar förutsättningarnaför efterlevnad. En ansenlig del av de tvister som behandlasinom WTO gäller just brott mot nationell behandling.En annan central princip i GATT är förbudet mot kvantitativa restriktioner(kvoter). Detta förbud har i huvudsak respekterats med undantag förtvå områden som varit särskilt viktiga för u-länderna: jordbruksvaror ochtextilvaror. Genom tillkomsten i WTO av jordbruksavtalet respektiveavtalet om textil och konfektion rättas denna avvikelse till och användningenav kvantitativa restriktioner förbjuds också inom dessa två sektorer.Redan inom kort kommer detta att leda till avsevärda förbättringar imarknadstillträdet på tekoområdet.Minskat godtycke och större disciplinÖkat marknadstillträde uppnås inte enbart genom tullsänkningar och andramarknadsöppningar utan också genom de olika avtal på varuområdetsom kompletterar, vidareutvecklar och tolkar olika bestämmelser i GATT(om t.ex. tullvärdeberäkning, tekniska handelshinder, antidumpningsochandra skyddsåtgärder). Avsikten med dessa tillämpningsavtal är attöka disciplinen när det gäller de enskilda WTO-medlemmarnas tillämpningav olika handelspåverkande åtgärder.Det har under utredningsarbetet varit svårt att empiriskt belägga effekternaav tillämpningsavtalen. Utifrån vår egen erfarenhet drar vi dock slutsatsenatt avtalen har lett till ett bättre och stabilare marknadstillträde änom inga avtal alls hade funnits och att utrymmet för protektionism, diskrimineringoch godtycke i motsvarande mån begränsats.Det bör också påpekas att flertalet av dessa avtal tillkom redan på 1970-talet (inom den s.k. Tokyorundan) och att de positiva engångseffekternaför u-ländernas del uppstod redan då. De kumulativa fördelaktiga effekternaunder senare år och av de ändringar som gjordes i vissa av dessaavtal under Uruguayrundan (1986–1994) ska dock inte underskattas.

RAPPORT Sida 13(272)2004-02-27Många av tillämpningsavtalen är finansiellt kostsamma att genomföra,vilket leder till att lågt utvecklade u-länder har svårt att genomföra allaavtal. Länderna ifråga får därmed svårt att leva upp till sina skyldigheteroch att dra nytta av sina rättigheter enligt avtalen. Detta kan leda till negativaeffekter för u-ländernas handel.HandelHur har handeln utvecklats som följd av WTO-avtalen? Har de marknadsöppningarsom skapats genom avtalade tullsänkningar i GATT ochWTO verkligen utnyttjats av marknadens aktörer? Ironiskt nog är dennafråga mycket svår att svara på. Visserligen har världshandeln ökat kraftigtunder efterkrigstiden, i synnerhet med industrivaror. Det är docksvårt att säga om denna utveckling kan kopplas till WTO. Det är emellertidhögst sannolikt att GATT och WTO bidragit till att skapa ett positivtklimat för handel med mindre risk för protektionism, godtycke och diskriminering.Icke desto mindre sker idag nära hälften av världshandeln inom andraarrangemang än WTO, vilket gör att den relativa betydelsen av WTOminskar. Unilaterala handelsliberaliseringar, olika preferensavtal samtliberaliseringar uppmuntrade av Världsbanken och IMF har troligtvisockså bidragit till ökningen av handeln. Multifiberavtalen har däremotknappast bidragit till en ökad handel inom textilsektorn, utan snarare tillatt hålla tillbaka konkurrenskraftiga u-länder genom kvoter.Vidare bör man komma ihåg att u-ländernas möjlighet att delta i handelni hög utsträckning bestäms av helt andra faktorer, såsom fattigdomssituation,politisk stabilitet, förekomst av nödvändiga institutioner, växelkursförhållanden,investeringar, produktionskapacitet, teknologiutveckling,infrastruktur, äganderättsstruktur eller sjukdomsepidemier.Fattigdomssituation och inkomstfördelningÄven fattigdomssituation och inkomstfördelning är svåra att utvärdera irelation till WTO då de påverkas av många faktorer, varav flera har störrebetydelse än handel generellt och WTO i synnerhet. Exempel på sådanafaktorer är u-ländernas inhemska politik och strategier för fattigdomsbekämpning(där handel ofta utgör endast en liten del), om landet befinnersig i konflikt eller inte samt spridning av sjukdomar såsom hiv/aids.

RAPPORT Sida 14(272)2004-02-27Generellt kan dock sägas att snedvridningar av handeln p.g.a. tullar,kvantitativa restriktioner etc. bidrar till att minska det globala välståndetgenom att världens resurser inte används effektivt. En friare handel förväntasdärmed leda till ett ökat globalt välstånd. Olika grupper och länderpåverkas dock på olika sätt av handelsliberaliseringar. Grupper som åtnjutitett högt skydd av den egna produktionen kan exempelvis ha svårtatt hävda sig i en situation av ökad konkurrens och kan därmed kommaatt förlora på en liberalisering av handeln. Konsumenterna däremot gynnasi form av lägre priser. Dessutom kan även producenter i andra sektorereller andra länder, som missgynnats av protektionismen, komma atttjäna på färre handelshinder.Ett exempel på hur en snedvriden sektor påverkas av liberalisering ärteko, där handeln fram till idag varit kraftigt snedvriden genom kvantitativahandelsrestriktioner, vilket haft negativa effekter för den globalavälståndsutvecklingen. Avvecklingen av restriktionerna inom ramen föravtalet om textil och konfektion väntas leda till en positiv utveckling förvärldsfattigdomen generellt. Även om avregleringen kan komma att påverkamindre konkurrenskraftiga u-länder negativt, väntas den gynna merfolkrika länder varför nettoeffekten bedöms bli positiv.TvistlösningDet nya förstärkta tvistlösningssystemet i WTO förbättrar möjligheternaför u-länder att insistera på efterlevnad av andra länders WTO-åtaganden.Systemet är viktigt för u-länderna eftersom det ger dem möjlighet att medandra medel än ekonomisk makt försvara sina rättigheter.U-länderna driver fler tvister i WTO än under GATT-epoken (1948–1994) och med större framgång. Tvisterna drivs dock främst av störreeller mer utvecklade u-länder. Tvistlösningsavtalets sanktionsinstrumentför efterlevnad är fortfarande begränsat till hot om handelssanktioner,något som missgynnar små och importberoende ekonomier, inklusivemånga u-länder. I-länderna har dock i stor utsträckning rättat sig efterbeslut från tvistlösningsmekanismen som gått dem emot.Kostnader, besparingar eller vinster av att genomföra WTO-avtalenSom framgår av vår rapport är vissa WTO-avtal kostsamma att genomföraför resurssvaga u-länder med bristande administrativ kapacitet ochoutvecklad infrastruktur. Få krav ställs dock på de minst utvecklade länderna(MUL), varför det inte är MUL som drabbas hårdast av kostnadernautan snarare andra lågutvecklade och resurssvaga u-länder som intehar MUL-status (se bilaga 2).Kostnaderna varierar mellan olika avtal. TRIPS, exempelvis, innebäromfattande kostnader för att uppfylla den miniminivå som krävs på immaterialrättsområdet.GATS, som bygger på att varje land själv i förhandlingarväljer vilka åtaganden det vill göra, är däremot ett relativt”billigt” avtal. Även om det finns vinster av WTO-avtalen är kostnadernamer omedelbart kännbara, medan vinsterna ofta låter vänta på sig.

RAPPORT Sida 15(272)2004-02-271.2 Konsekvenser av WTO-avtalen för grupper av länderi olika regioner och enligt utvecklingsnivåI WTO gäller självvalsprincipen vilket innebär att varje land avgör omdet vill behandlas som i- eller u-land. Att prata om u-länder som om detvore en homogen grupp av länder är dock missvisande. Relativt högt utveckladeländer som Singapore eller Hongkong har föga gemensamt medfattiga afrikanska länder ur MUL-gruppen. Därför har vi valt att nedanpresentera konsekvenserna för u-länderna utifrån tre kategorier enligt denklassificering som gjorts av FN:s utvecklingsorgan UNDP: hög, medelhögrespektive låg utvecklingsnivå.Hög utvecklingsnivåI denna kategori ingår bl.a. Hongkong, Singapore, Sydkorea och Israelsamt några länder i Central- och Sydamerika, såsom Argentina, Chile,Costa Rica, Mexiko och Uruguay. Dessa länder har redan en utveckladhandelskapacitet och gynnas därmed av handelspartners åtaganden ommarknadstillträde och tullsänkningar. De deltar dessutom aktivt i förhandlingaroch i det löpande WTO-arbetet och har, enligt vår bedömning,inga påtagliga svårigheter att implementera gjorda åtaganden.Dessa länder har också gjort mer långtgående åtaganden om tullsänkningarför industrivaror än övriga mindre utvecklade u-länder. Även dettahar enligt vissa studier gynnat dessa länders utveckling. Vidare harHongkong, Sydkorea och Singapore anslutit sig till flertalet sektorsöverenskommelserpå tullområdet samt, som enda u-länder förutom Israel, tillavtalet om offentlig upphandling.Flera länder i denna kategori är aktiva i användningen av både skyddsåtgärdersamt antidumpning och drabbas även i relativt hög grad av sådanaåtgärder.Både på jordbruks- och på tjänsteområdet väntas flera av u-länderna meden hög utvecklingsnivå kunna dra nytta av ytterligare liberaliseringar.Allmänt kan sägas att flera av länderna också har goda förutsättningar attgynnas av TRIPS då de har en väl utvecklad teknologisk kapacitet.Dessa länder är relativt flitiga användare av tvistlösningssystemet. Av desex största utnyttjarna bland u-länderna av WTO:s tvistlösningssystemåterfinns Argentina, Sydkorea och Mexiko.Länder ur denna grupp har slutligen relativt goda möjligheter att dra nyttaav ett utslag till deras fördel i en tvist, då ett hot om sanktioner från dem imånga fall är trovärdigt.Medelhög utvecklingsnivåEtt antal stora, i WTO-sammanhang inflytelserika, länder som Brasilien,Egypten, Indien, Kina och Sydafrika tillhör denna ganska stora och heterogenakategori. Här återfinns även de större ASEAN-länderna – Filippinerna,Indonesien, Malaysia och Thailand.

RAPPORT Sida 16(272)2004-02-27Flera länder i denna grupp har kunnat delta aktivt i WTO-avtalen ävenom de har gjort mindre långtgående åtaganden än den föregående kategorin.Ett mindre antal länder ur den aktuella kategorin har anslutit sig tillenstaka eller flera sektorsöverenskommelser sedan 1995 samt till flygindustriavtalet.Ett antal länder ur denna kategori är jordbruksexporterande länder medoffensiva intressen som skulle kunna dra nytta av ett ökat marknadstillträdepå jordbruksområdet. Flera viktiga textilproducenter, som Kina ochIndien, väntas gynnas av avregleringen av tekokvoterna. Andra länder ikategorin väntas dock förlora på avtalet om textil och konfektion. Någraländer ur gruppen har även vinster att hämta ur TRIPS-avtalet. Även påtjänstehandelsområdet har flera länder gynnats av liberaliseringar inombl.a. telekommunikationssektorn, finansiella tjänster och turism.Brasilien, Indien och Sydafrika är flitiga användare av antidumpningsåtgärder,Indien rentav den näst största bland samtliga WTO-medlemmar.Kina är det land som drabbas av flest åtgärder, men även Filippinerna,Malaysia och Thailand drabbas av många antidumpningsåtgärder i förhållandetill sin export.Låg utvecklingsnivåMajoriteten av de afrikanska länderna befinner sig i denna kategori. Deflesta av länderna är också MUL. Konsekvenserna av WTO skiljer sig åtför dessa länder genom att MUL beviljas extra undantag, utöver den vanligasärbehandlingen av u-länder, i flera avtal. Få eller inga krav ställs påMUL, vilket rimligtvis innebär att kostnaderna för att implementera avtalenblir lägre.De fattiga länder i denna kategori som inte tillhör MUL-gruppen behandlassom övriga u-länder i WTO. Mot bakgrund av att vissa avtal är mycketresurskrävande är det för många av dessa länder svårt att genomföraavtalen.Generellt kan sägas att dessa länder deltar i relativt låg utsträckning iWTO-arbetet. De afrikanska länderna har överlag gjort mycket få tullåtaganden.De tillämpade tullarna var under 2001 som högst i regionen Afrikasöder om Sahara samt i MUL-gruppen. Inget av de berörda ländernadeltar vare sig i de olika sektorsöverenskommelserna på tullområdet elleri avtalet om offentlig upphandling.Under Uruguayrundan befarades att en liberalisering av handeln medjordbruksprodukter skulle leda till stigande livsmedelspriser, vilket skullekunna försvåra MUL:s och vissa nettoimporterande u-länders import avlivsmedel. Denna prisökning har dock uteblivit.Länder med låg utvecklingsnivå bedöms ha relativt lite att hämta avTRIPS-avtalet eftersom de p.g.a. sina begränsade resurser inte har dentekniska mognad som behövs för att attrahera investeringar. Tvärtom kanTRIPS-avtalet komma att medföra stora statsfinansiella kostnader för u-länder med låg utvecklingsnivå och små offentliga budgetar.

RAPPORT Sida 17(272)2004-02-27Mot bakgrund av att dessa länder är förhållandevis små ekonomiska aktörerförekommer de inte i någon större utsträckning i antidumpningsärendeneller när det gäller andra åtgärder mot marknadsstörande import,vare sig som användare eller målgrupp.Ännu har inget MUL drivit något fall inom ramen för WTO:s tvistlösningssystem.Detta kan vara ett tecken på att de inte har de resurser somkrävs för att använda systemet. En annan förklaring är ländernas lågaandel av världshandeln och/eller varusammansättningen i deras export.Trots dessa länders låga deltagande i WTO-avtalen bedömer vi att degynnas av WTO-medlemskapet genom minskad risk för diskrimineringoch godtycklighet samt genom att efterlevnaden av avtalen säkerställsgenom tvistlösningsmekanismen. WTO innebär därmed att även andrafaktorer än ekonomisk makt är av betydelse.

RAPPORT Sida 18(272)2004-02-272. Det multilaterala handelssystemet• GATT började gälla 1948 och var från början ett tillfälligt avtal mellan23 länder, varav 12 u-länder. Avsikten var att GATT skulle ingå iett FN organ, International Trade Organisation, med ansvar för varuhandel,tjänstehandel, investeringar, konkurrensfrågor, arbetsrättsligafrågor m.m. ITO saknade dock politiskt stöd och GATT blev därmedgrunden för efterkrigstidens handelssystem.• GATT reglerar endast handel med varor. Avtalets två viktigastegrundprinciper är likabehandling av olika handelspartners (MGNprincipen)och likabehandling av utländska och inhemska varor eftergränspassagen (nationell behandling).• GATT gjorde ursprungligen ingen åtskillnad mellan i-länder och u-länder. Med tiden har dock u-länderna blivit föremål för ”positiv”särbehandling. Exempelvis förväntas inte u-länderna liberalisera sinhandel i samma takt och utsträckning som i-länderna.• Under de första 25 åren av GATT förhandlades i-ländernas tullmurarför industrivaror ner från i genomsnitt ca 40 procent till cirka 4 procent.För u-länderna viktiga varugrupper (jordbruk och textilvaror)lämnades utanför dessa förhandlingar.• Under GATT-epokens senare del flyttades fokus från tullar till s.k.icke-tariffära handelshinder. Många u-länder valde att stå utanföruppgörelserna som istället tog formen av frivilliga sidoavtal.• Den sista förhandlingsrundan under GATT var Uruguayrundan(1986-93). Resultatet i förhandlingarna innebar en ny institutionellram för den multilaterala handelssystemet, Världshandelsorganisation(WTO). Regelverket utvidgades även till att omfatta tjänstehandeloch immaterialrätt. Uruguayrundan innebar också att handelnmed jordbruksprodukter, samt textil- och konfektionshandeln, återbördadestill GATT. En annan viktig förändring var anslutningen avalla länder till alla avtal oavsett utvecklingsnivå.• WTO trädde i kraft den 1 januari 1995. WTO-avtalen kan delas upp itre pelare – varuhandel (GATT + kompletterande avtal), tjänstehandel(GATS) och immaterialrätt (TRIPS). WTO administrerar även etttvistlösningssystem som omfattar alla avtal.• WTO:s mål är att bidra till ökad levnadsstandard, full sysselsättningoch ett effektivt resursutnyttjande i enlighet med principerna omhållbar utveckling. Ökad handel är inte ett mål i sig utan ett medelför att befrämja en hållbar ekonomisk utveckling. Ingressen i WTOavtaletbetonar också vikten av att genom positiva åtgärder särskiltbefrämja u-ländernas handel och ekonomiska utveckling. Samtidigtbetonas principen om ömsesidighet.

RAPPORT Sida 19(272)2004-02-272.1 Det historiska förspeletDetta avsnitt beskriver bakgrunden till och utvecklingen av det internationellahandelssystemet. Utformningen av efterkrigstidens internationellaregelverk för handeln baseras i hög grad på erfarenheterna från tvåtidigare epoker. Den första epoken är världshandelns uppgång från mittenav 1800-talet till första världskrigets utbrott 1914. Den andra epoken ärmellankrigstiden, då världshandeln kollapsade under trycket av ekonomiskoch politisk nationalism.2.1.1 Tiden före första världskrigetUnder andra hälften av 1800-talet ökade världshandeln mycket snabbt.Kostnaderna för att handla över stora avstånd sjönk p.g.a. tekniska landvinningarinom kommunikation och transport. Vidare underlättades handelnav framväxten av ett internationellt valutasystem med fasta konverteringskursergentemot guldet – guldmyntfoten. En tredje faktor varnedmonteringen av tullar och andra handelshinder som skedde inom ramenför olika bilaterala handelsavtal. Även om historiska data inte är helttillförlitliga så tyder mycket på att världshandeln i stort sett var lika öppenoch intensiv (mätt som andel av BNP) kring förra sekelskiftet somden är idag.En mera allmän liberalisering av handeln inleddes 1860 då ett bilateraltavtal ingicks mellan Storbritannien och Frankrike. Detta avtal kom att ståmodell för en rad andra bilaterala handelsavtal som växte fram under deföljande årtiondena. Under 1900-talets första decennium hade Storbritannienhandelsavtal med ett 50-tal länder, Tyskland med ett 30-tal länderoch Frankrike med ett 20-tal länder. Många fattiga länder deltog dockinte i nätverket eller hade enbart en ingång genom sin kolonialmakt.Det intressanta med detta nätverk av bilaterala avtal var att det i praktikenkom att fungera som ett multilateralt handelssystem i liten skala däralla deltagarna handlade på lika villkor. Anledningen till att man kundefå ett sådant gynnsamt utfall trots avsaknaden av en mellanstatlig handelsorganisationvar en klausul i avtalen som garanterade “mest gynnadnationsbehandling” (MGN). Enligt denna regel hade t.ex. Storbritannienrätt till samma förmåner som det ”mest gynnade” landet bland Frankrikeshandelspartners. Vi återkommer till denna viktiga handelspolitiska principlängre fram.

RAPPORT Sida 20(272)2004-02-272.1.2 MellankrigstidenFörkrigstidens relativt öppna betalnings- och handelssystem kollapsadenär första världskriget bröt ut. Den första prioriteten efter Versaillesfreden1919 var att återställa systemet med konvertibla valutor baserat påguldmyntfoten. Problemet var att inflationen hade skenat iväg i mångaländer under krigsåren. Förkrigstidens paritet mellan guldet och olikanationella valutor stämde inte längre överens med verkligheten. Storaspänningar uppstod därför i det internationella betalningssystemet närman försökte återställa guldmyntfoten, vilket i sin tur försvårade handelsliberaliseringarna.Tullarna förblev överlag högre än under förkrigstidenoch ändrades ofta för att korrigera obalanser i handeln.Trots detta återhämtade sig världsekonomin under andra halvan av 1920-talet. Det dåliga samarbetsklimatet visade sig dock få allvarliga konsekvensernär den ekonomiska utvecklingen vände nedåt efter New Yorkbörsenskrasch i oktober 1929. Paniken spred sig och banker och företaggick omkull med stigande arbetslöshet som följd. Problemen ökade änmer av regeringarnas försök att skydda sina egna ekonomier genom atthöja tullarna på bred front. Importen minskade förvisso men även exporteneftersom andra länder handlade på samma sätt. Även guldmyntfotenbröt samman 1931 då land efter land frikopplade sina valutor från guldeti ett försök att devalvera sig ur krisen. Arbetslösheten steg till rekordnivåerpå över 20 procent både i USA och i Europa och världshandeln föllmånad för månad i en allt brantare neråtgående spiral. Vid depressionensbotten i början av 1933 hade världshandeln fallit med drygt två tredjedelari nominella termer.När väl den värsta krisen var över inleddes försöken att sänka de tullarsom hade höjts under krisåren, nu med USA som den ledande aktören.Det amerikanska förhållningssättet var dock annorlunda än det brittiskaunder förkrigstiden och byggde på strikt ömsesidighet. Bilaterala uppgörelserkunde enbart komma i fråga om fördelarna var lika för båda parter.Denna reciprocitetstanke – som bygger på merkantilismens idétradition(se faktaruta) – har levt vidare i dagens WTO-system, även om kraven påstrikt reciprocitet från u-ländernas sida har luckrats upp.Faktaruta: MerkantilismenMerkantilismen (av latinets mercari = handla) är en beteckning på denekonomiska idétradition som styrde den ekonomiska politiken i Europafrån 1500-talet till början av 1800-talet då liberalismen slog igenom iEngland och sedermera i andra länder. Själva begreppet “merkantilism”lanserades av Adam Smith i sin bok om Nationernas välstånd (1776).Enligt merkantilismen är utrikeshandeln ett nollsummespel där det enalandets vinst är det andra landets förlust. Tanken att alla kan vinna påhandel var merkantilisterna främmande. Det gällde sålunda att kontrolleravillkoren för handeln för att skapa så stora överskott i handelsbalansensom möjligt. Exporten befrämjades och importen hölls tillbaka genomtullar och andra medel. På så vis ökade statens intäkter i silver och guld

RAPPORT Sida 21(272)2004-02-27och därmed landets internationella ställning.Merkantilismen skapade stora förmögenheter för privilegierade affärsmänsamtidigt som monopolen och regleringarna hämmade den ekonomiskautvecklingen i stort. Detta var också kärnan i Adam Smiths kritikav merkantilismen.Det merkantilistiska arvet lever vidare än idag och präglar i hög grad denhandelspolitiska debatten och förhandlingarna i WTO. Att ett land kanvinna på att ensidigt liberalisera sin handel är en tanke som för de flestaländer är lika främmande idag som för 1700-talets merkantilister.Den politiska skadan av mellankrigstidens ekonomiska nationalism visadesig svår att läka även om världsekonomin så sakteliga återhämtade sigefter den stora depressionen (delvis hjälpt av de arbetstillfällen som skapadesi rustningsindustrin). Umbärandena för vanligt folk banade väg förextrema politiska rörelser (fascismen och nationalsocialismen) och Hitlersmaktövertagande i Tyskland. Den ekonomiska rivaliteten och nationalismenkan därmed sägas ha bäddat för 2:a världskriget.2.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar formRedan under brinnande krig började planeringen för efterkrigstidens politiskaoch ekonomiska samarbete. Den bärande iden var att krig skulleomöjliggöras genom att knyta länderna närmare varandra politiskt ochekonomiskt. I augusti 1941 träffades den amerikanske presidenten FranklinD. Roosevelt och den brittiske premiärministern Winston Churchill påett fartyg mitt i Atlanten för att dra upp planer för efterkrigstiden. Manarbetade fram ett dokument – Atlantdeklarationen – som satte upp målför efterkrigstidens politiska ordning och ekonomiska samarbete. Efter ettpar års transatlantiska förhandlingar sammankallades i juli 1944 en internationellkonferens i Bretton Woods, New Hampshire (USA), med deltagandefrån 44 regeringar med syfte att slutförhandla de förslag om ekonomisktsamarbete och samarbetsorgan som tagits fram av Storbritannienoch USA. Resultatet var två nya institutioner: Världsbanken ochInternationella Valutafonden.Världsbanken – International Bank for Reconstruction and Development(IBRD) – fick uppgiften att bistå med långsiktiga lån till återuppbyggnadenefter kriget. En annan uppgift var att stärka de fattiga länders ekonomiskaoch sociala utveckling. Detta är numera bankens huvudsakligauppgift. Internationella Valutafonden – International Monetary Fund(IMF) – fick uppgiften att skapa ett stabilt internationellt betalningssystemmed konvertibla valutor och fasta växelkurser för att underlätta detekonomiska utbytet i världen.

RAPPORT Sida 22(272)2004-02-27Bretton Woods-konferensen drog även upp planer för ett tredje ekonomisktsamarbetsorgan med ansvar för världshandelns spelregler – InternationalTrade Organization (ITO). Själva substansförhandlingarna inleddes1946 under ledning av det nybildade Förenta Nationerna (FN).Förhandlingarna avslutades i Havanna i mars 1948 med ett utkast tillITO-fördrag som var mycket omfattande. Tanken var att ITO skulle ansvarabåde för världshandelns spelregler och internationella investeringar.Regelverket innehöll vidare både konkurrensregler och arbetsrättsligaregler som ännu idag saknar motstycke i WTO. Denna dagordning visadesig dock vara mer än 50 år före sin tid. ITO-fördraget fastnade i denamerikanska ratificeringsprocessen och när USA drog sig ur så gickluften ur projektet. ITO var helt enkelt alltför långtgående för dåtidensbeslutsfattare.Grunden för efterkrigstidens internationella handelssystem blev iställetett provisoriskt avtal som ett 20-tal länder hade enats om i avvaktan på attITO-fördraget skulle slutförhandlas och ratificeras. Upprinnelsen var enserie tullförhandlingar i Genève under 1946 och 1947 mellan ett mindreantal länder och som skedde parallellt med ITO-processen. Dessa förhandlingarbegränsades till tullsänkningar på industrivaror, råvaror och, iviss mån, jordbruksprodukter. Resultatet av dessa förhandlingar – cirka45 000 åtaganden om tullsänkningar – tillsammans med det handelspolitiskaregelverket i ITO-fördraget fick samlingsnamnet General Agreementon Tariffs and Trade (GATT), det allmänna tull- och handelsavtalet,och började tillämpas på provisorisk basis den 1 januari 1948. 23 länderanslöt sig till GATT från start, varav 12 utvecklingsländer. 3 Andraländer anslöt sig efterhand när det stod klart att ITO inte skulle kommaatt genomföras. Sverige anslöt sig till GATT 1950.3 GATT:s ursprungliga avtalsslutande parter var Australien, Belgien, Brasilien, Burma(Myanmar), Canada, Ceylon (Sri Lanka), Chile, Cuba, Kina (som utträdde 1950 påbegäran av exilregeringen i Taiwan), Frankrike, Indien, Libanon, Luxemburg, Nederländerna,Nya Zeeland, Norge, Pakistan, Sydrhodesia (Zimbabwe), Syrien, Sydafrika,Storbritannien, Tjeckoslovakien och USA.

RAPPORT Sida 23(272)2004-02-272.2 GATT-epokenFöljande avsnitt beskriver GATT:s utveckling från mellanstatligt avtalmed ansvar för tullförhandlingar till en internationell organisation medett brett mandat.2.2.1 Från avtal till institutionDet som var tänkt som en temporär övergångslösning blev istället basenför efterkrigstidens handelssystem. Detta var inte helt oproblematiskteftersom GATT inte var någon organisation i samma mening somVärldsbanken, IMF eller FN utan enbart ett mellanstatligt avtal. GATThade därför inga medlemmar utan “avtalsslutande parter”. GATT hadefrån början inte heller något huvudsäte eller sekretariat som kunde övervakaefterlevnaden av avtalet. Det enda som påbjöds i GATT i enorganisatorisk mening var att de avtalsslutande parterna skulle träffasfrån tid till annan för att ta beslut i gemensamma angelägenheter.Den institutionella ramen fick istället byggas upp steg för steg. 1951 etableradesett huvudsäte i Genève där parterna kunde mötas vid behov.Man valde också en generalsekreterare (numera generaldirektör) som tillsitt förfogande hade en liten stab av anställda medarbetare (GATTsekretariatet).Med tiden kom sålunda GATT att anta former av en internationellorganisation. Två särdrag har dock behållits över åren. Det förstasärdraget är den starka betoningen på att institutionen ska vara medlemsdriven.Generaldirektörens och sekretariatets uppgift är stödjandesnarare än drivande. Det andra särdraget, som har etablerats genom praxis,är att alla länder måste vara överens för att fatta ett beslut, dvs. konsensusprincipen.2.2.2 Centrala principerDet ursprungliga GATT var ett tämligen fåordigt regelverk med 35 artiklarallt som allt. GATT lägger fast ett antal grundprinciper och regler förden gränsöverskridande handeln med varor som ytterst syftar till att motverkaprotektionism och diskriminering i världshandeln samt att säkerställaatt villkoren för handeln är någorlunda stabila och förutsägbara.Mest gynnad nationsprincipen (MGN)Den mest centrala principen i GATT – formulerad i artikel I – är den omlikabehandling av alla avtalsslutande parter. Av historiska skäl omnämnslikabehandlingsprincipen inte under detta namn utan med begreppet“mest gynnad nations” (MGN) principen. Icke desto mindre är innebördenjust likabehandling. Om t.ex. USA tar ut en 10-procentig tull på bilarimporterade från Japan måste samma tullsats tas ut på samma slags bilarfrån Sydkorea. Diskriminerande behandling på basis av en varas ursprungär inte tillåten.

RAPPORT Sida 24(272)2004-02-27MGN-principen medger sålunda varken negativ eller positiv särbehandlingmellan GATT:s medlemsländer. Alla former av särbehandling – t.ex.lägre tullsatser för utvecklingsländerna generellt eller tullfrihet mellantvå länder inom ramen för ett frihandelsområde eller en tullunion – måsteberättigas genom åberopande av GATT:s olika undantagsregler.Idag kanske likabehandling inte framstår som lika naturligt och önskvärtsom det en gång gjorde. Istället diskuteras ofta möjligheter att ge extraförmånliga handelsvillkor till u-länderna eller till nära handelspartners.Detta är också i den riktningen som handelssystemet har utvecklats pågott och på ont (se vidare avsnitt 2.2.6). Men för grundarna av GATT varlikabehandling inte bara ekonomiskt rationellt utan politiskt nödvändigtför att undvika mellankrigstidens rivalitet och uppdelning av världshandelni intressesfärer. Frånsteg från denna huvudprincip kunde därför endastmedges undantagsvis.Nationell behandlingDen andra grundprincipen i GATT är den om nationell behandling. Nationellbehandling innebär i korta drag att importerade varor måste behandlaslika förmånligt som motsvarande inhemska varor. All diskriminerandebehandling måste upphöra efter gränspassagen. Denna principgäller både för inhemska regleringar (t.ex. avseende produktsäkerhet,märkning m.m.) och skatter (t.ex. mervärdesskatter). Det är alltså förbjudetför Sverige att ta ut en högre moms på importerade bilar än på motsvarandeinhemska bilar. Det är dock tillåtet att differentiera momsen påobjektiva kriterier, t.ex. på basis av motorvolym. På motsvarande vis ärdet förbjudet att ställa högre produktkrav på importerade varor än påmotsvarande inhemska varor.Betoningen av nationell behandling har inte i första hand ideologiskaeller ekonomiska motiv, utan är förhandlingsmässigt betingad. Det skulleinte vara meningsfullt att förhandla om sänkta tullar och andra gränshinderom dessa kunde omvandlas till “inhemska” skatter och regleringargenom ett politiskt penndrag. Om USA t.ex. sänker tullarna på bilar från10 till 5 procent som en del av en tullförhandling med andra länder ochsamtidigt inför en diskriminerande inhemsk skatt som ökar kostnadernaför importerade bilar i motsvarande mål är man tillbaka på ruta ett. Nationellbehandling är följaktligen nödvändig för att förhindra att regeringarkringgår sina åtaganden vid förhandlingsbordet.TransparensEn annan viktig princip i GATT är den om transparens. Det åligger varjeGATT-medlem att offentliggöra vilka regler och administrativa riktlinjersom gäller för import och export. Varje medlemsland måste också ha enrättslig instans dit företag kan vända sig med sina klagomål.

RAPPORT Sida 25(272)2004-02-27Förbud mot kvantitativa restriktionerGATT innehåller också ett principiellt förbud mot att begränsa exporteneller importen med kvantitativa restriktioner (kvoter). Undantag medgesdock i vissa situationer. Det är t.ex. tillåtet att förbjuda eller begränsaexporten av livsmedel om landet lider brist på mat p.g.a. missväxt. Ävenimporten av livsmedel kan begränsas om detta sker i samband med inhemskaregleringar som syftar till att begränsa den inhemska produktionen.Innebörden av förbudet mot kvoter är att tullar är det enda tillåtna medletatt begränsa handeln under normala omständigheter. Kvantitativa restriktionerfår enbart tillgripas under tvingande omständigheter.Varför ger GATT företräde till tullar? Spelar det någon roll om handelnbegränsas på ena eller andra viset? Ja, det spelar stor roll. Tullar är mertransparenta och mindre diskriminerande än importkvoter eftersom kvotermåste fördelas på ett mer eller mindre godtyckligt sätt. Tullar gerdessutom intäkter till staten medan vinsterna av kvoter hamnar hos deaffärsmän som får en gynnsam tilldelning av kvoterna. Tullar är helt enkeltdet samhällsekonomiskt minst kostsamma sättet att begränsa importen.Ekonomisk rationalitet ligger sålunda bakom förbudet mot kvantitativarestriktioner.Klausuler mot marknadsstörande konkurrensGATT-regelverket innehåller ett antal klausuler som kan åberopas undervissa omständigheter för att skydda den inhemska industrin mot marknadsstörandekonkurrens. Dessa klausuler kan åberopas om en vara prisdumpaseller om konkurrensen snedvrids av subventioner. Regelverkettillåter även temporära skyddsåtgärder i syfte att ge inhemsk industri andrumatt ställa om sig till en situation med ökad internationell konkurrens.Dessa klausuler används flitigt av i-länderna för att skydda sig mot lågpriskonkurrensfrån u-länderna. Under senare år har även u-länderna lärtsig att använda dessa instrument mot varandra och mot i-länderna. Åtgärdermot marknadsstörande import är kanske de mest missbrukade avalla undantagsklausuler i GATT och ett växande problem för världshandelnoch u-länderna i synnerhet. Se vidare avsnitt 3.13-3.15.Undantagsregler för skydd av hälsa, miljö m.m.GATT innehåller även en generell undantagsklausul för att skydda vissasamhälleliga värden, såsom den allmänna moralen, uttömliga naturresurseroch människors, djurs och växters hälsa. EU förbjöd i början av 2004med stöd av dessa regler import av kyckling från Thailand när fågelinfluensanbröt ut i Sydostasien.

RAPPORT Sida 26(272)2004-02-27Undantagsreglerna är dock inte villkorslösa. Godtycklig diskrimineringav importen godtas inte utan åtgärden måste vara nödvändig. Det gårt.ex. inte att förbjuda import av cigaretter med motivering att åtgärden ärnödvändig för att skydda människors hälsa om man samtidigt tillåter inhemskaproduktion och försäljning av cigaretter (vilket Thailand en gångförsökte). 4Undantag för tullunioner, frihandelsområden och preferensavtalDet största undantaget från MGN-principen (likabehandlingsprincipen)är undantaget för tullunioner, frihandelsområden och så kallade preferensavtal.Den sammanfattande benämningen på dessa avtal, regionalahandelsavtal, är högst missvisande då det sluts allt fler bilaterala och mellanregionalahandelsavtal i världen. Konsekvenserna av utvecklingen motallt fler bilaterala och regionala handelsavtal diskuteras mera ingående ikapitel 7.2.2.3 TullförhandlingarDe första 20 åren av GATT dominerades av återkommande tullförhandlingar.Förhandlingarna rörde i första hand industrivaror och råvaror eftersomfå länder, då som nu, var redo att göra några åtaganden om tullsänkningarinom jordbruksområdet. Resultatet av tullförhandlingarnasammanställdes i s.k. tullbindningslistor som angavs för varje GATTmedlemoch tillfogades avtalet.Tullförhandlingarna skedde inom ramen för s.k. “förhandlingsrundor”som kan beskrivas som en multilateral koordinering av bilaterala förhandlingar.Vi återkommer till detta i avsnitt 3.1.4 För ytterligare diskussion om dessa frågor, se Kommerskollegiums yttrande ”Rättspraxisi WTO: Undantag för hälsa och miljö”, ”Greening the GATT” av Daniel Estysamt Nordström och Vaughan (1999).

RAPPORT Sida 27(272)2004-02-27Tabell 1: Förhandlingsrundor i GATT:s regi (1947-1994)År Namn Förhandlingsområden1947 tullar, regelverket (GATT)1949 Tullar1950-51 Tullar1956 Tullar1960-62 Dillonrundan Tullar1964-67 Kennedyrundan tullar; antidumpning1973-79 Tokyorundan tullar; antidumpning; subventioner och utjämningstullar;importlicenser; tullvärdeberäkning;tekniska handelshinder; statlig upphandling m.m.1986-94 Uruguayrundan tullar; jordbruk, textil- och konfektion; översyn avGATT, nya avtal för tjänster (GATS) och immaterialrätt(TRIPS); tvistlösning; upprättandet avWTO.2.2.4 Regelverket utvidgasI takt med att tullarna sänktes genom olika förhandlingsrundor och därmedblev ett allt mindre problem för världshandeln flyttades uppmärksamhetenöver till även andra former av handelshinder. Det första områdetsom attackerades var det ökande bruket och missbruket av antidumpningstullar,dvs. tullar som läggs på varor som anses ha prisdumpats tillskada för den inhemska industrin. Under Kennedyrundan (1964-67) komde dåvarande medlemsländerna i GATT överens om att strama upp tilllämpningenav de relevanta artiklarna av GATT genom ett sidoavtal iform av en uppförandekod.Under Tokyorundan (1973-79) skärptes regelverket inom ytterligare ettpar områden, inklusive tullvärdeberäkning, importlicenser, subventioneroch utjämningstullar, tekniska handelshinder och statlig upphandling.Man använde sig återigen av sidoavtal istället för att omförhandla relevantaartiklar av GATT. Endast länder som anslöt sig till dessa “koder”var bundna av dess regler. Anledningen till att GATT-ländernas inte omförhandladeavtalet var helt enkelt att många länder motsatte sig en utvidgningav regelverket. En pragmatisk lösning var då att skriva sidoavtalmellan de länder som så önskade.Baksidan var att regelverket började delas upp i två klasser där i-ländernaoch ett fåtal u-länder anslöt sig till nämnda koder medan merparten av u-länder självmant valde att stå utanför. Det är vid den här tidpunkten sombegreppet “GATT à la carte” myntades.

RAPPORT Sida 28(272)2004-02-27I den sista rundan under GATT-epoken – Uruguayrundan (1986-94) –återgick man till den tidigare ordningen med ett i huvudsak gemensamtregelverk för alla medlemsländer. Detta innebar att ett flertal u-länder pådetta sätt i ett enda slag kom att omfattas av avtal de inte hade varit medom att förhandla fram. Istället tas det inom ramen för varje avtal hänsyntill u-ländernas speciella behov och förutsättningar. Detta sker genomregler för särskild och differentierad behandling.Uruguayrundan medförde även en översyn av regelverket och en breddningtill två helt nya områden – tjänstehandel och immaterialrätt. Detallmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) syftar till att liberalisera tjänstehandelnpå motsvarande sätt som GATT gör för varor. Regelverken skiljersig dock åt eftersom handelshindren ser olika ut för varor och tjänster.Huvudproblemet för varor är gränshinder av olika slag (tullar, importlicenser,etc.), medan huvudproblemet för tjänstehandeln är inhemska regleringarsom antingen begränsar utländska tjänsteleverantörers möjligheteratt verka i landet eller på annat sätt snedvrider konkurrensen. Detandra nya avtalsområdet (TRIPS) rör bestämmelser för skydd av immateriellarättigheter inklusive patent, varumärken och upphovsrätt. Konsekvensernaav GATS och TRIPS för u-länderna behandlas i kapitel 4-5.Uruguayrundan innebar också att handeln med jordbruksprodukter, samttextil- och konfektionshandeln, återbördades till GATT. Dessa områdenomfattades i princip av GATT redan tidigare men hade av politiska skälsärbehandlats. Jordbruket började glida GATT ur händerna redan 1955då USA fick ett undantag för regelstridiga arrangemang för socker ochandra jordbruksvaror. Dödsstöten kom sedan under 1960-talet då denEuropiska Gemenskapen (EG) byggde upp sin gemensamma jordbrukspolitiksom svårligen kunde förenas med GATT. Handeln med textil- ochkonfektionsvaror lyftes på motsvarande sätt bort från GATT-regelverket1961-62 då olika regelvidriga bilaterala kvotarrangemang växte fram föratt begränsa vissa u-länders export till i-länderna. Dessa bilaterala arrangemangväxte sedan i omfång och kulminerade 1974 med det s.k. Multifiberavtalet(MFA). De nya avtalen i WTO för textil och konfektion samtför jordbruk syftar till att angripa protektionismen inom dessa områden.Dessa två avtal är av stor vikt för u-länderna och diskuteras i detalj i kapitel3.3 och 3.4.

RAPPORT Sida 29(272)2004-02-272.2.5 Den växande medlemskretsenSom tidigare nämnts började GATT i liten skala 1948 med 23 länder.Medlemskretsen började sedan växa efter 1950 då det stod klart att ITOinte skulle bli verklighet. Under 1960-talet fördubblades medlemsantaletdå många u-länder anslöt sig, inklusive en del afrikanska länder som nyligenblivit självständiga. Antalet medlemmar ökade sedan gradvis de tvåefterföljande årtiondena och passerade 1990 100. En andra våg av u-länder anslöt sig i samband med att WTO bildades 1995. I oktober 2003hade medlemskretsen vuxit till 148 länder. 5 Ytterligare 27 länder förhandlarom sina anslutningsvillkor, däribland Ryssland. Medlemskretsenkan sålunda uppgå till 175 länder om fem år, vilket i stort sett motsvararFN:s medlemskrets.Figur 1. Den växande medlemskretsen i GATT/WTO150125medlemmar10075502501948 1953 1961 1965 1970 1978 1983 1990 1994 1999 2003år2.2.6 Särbehandling av u-ländernaDet ursprungliga GATT-regelverket gjorde ingen skillnad mellan i-länderoch u-länder. Alla avtalsslutande parter hade samma rättigheter och skyldigheteroavsett utvecklingsnivå. Redan i början av 50-talet började dennaordning ifrågasättas både inom och utom GATT. Samtidigt ökademedlemsskaran av u-länder. Många menade att det inte var realistiskt attvänta sig att fattiga u-länder med sårbara ekonomier skulle konkurrera påsamma villkor som etablerade i-länder. De behövde särskilda regler föratt minska beroende av råvaruexport (ett arv från kolonialtiden) och utvecklaen livskraftig industrisektor.5 Kambodja och Nepal har i skrivande stund ännu inte ratificerat.

RAPPORT Sida 30(272)2004-02-27Dessa tankegångar vann gehör vid den omprövning av regelverket somägde rum 1954-55 i form av ett tillägg till den artikel i GATT som reglerarstatligt stöd för ekonomisk utveckling. Tillägget legaliserade s.k.“uppfostringstullar” för skydda inhemska industrier från internationellkonkurrens. Reglerna för statligt stöd blev också mer flexibla och u-länderna fick även rätt att införa kvantitativa importrestriktioner för attkorrigera underskott i betalningsbalansen.Nästa steg mot särbehandling togs 1964 i samband med tillkomsten av ettsärskilt FN-organ för att befrämja u-ländernas handels- och utvecklingsintressen– UNCTAD. Den diskussion som fördes inom UNCTAD ochGATT föranledde en utvidgning av GATT-regelverket med en ny del IVmed rubriken handel och utveckling. Även om del IV inte innebar någranya rättigheter eller åtaganden, utan enbart satte upp målsättningar förbefrämjandet av u-ländernas handel och utveckling, var dokumentet enviktig politisk deklaration som befäste u-ländernas särställning i GATT.Principen om denna särbehandling av u-länder, så kallad särskild ochdifferentierad behandling, befästes ytterligare under slutskedet av Tokyorundanmed antagandet av 1979 års så kallade enabling clause. Dennaklausul legaliserade tullpreferenser till förmån för u-länderna inom ramenför det allmänna preferenssystemet, GSP, och medgav samtidigt undantagfrån principen om reciprocitet i tullförhandlingar. Tanken var att i-länderna skulle sänka tullarna på u-ländernas varor utan att begära motsvarandetullsänkningar i gengäld. Klausulen gav dessutom u-ländernamöjlighet att utforma regionala handelsområden utan att behöva ta hänsyntill de regler som annars gäller för frihandelsområden och tullunioner.Därutöver stärktes u-ländernas legala möjligheter att skydda inhemskaföretag både genom ökad flexibilitet vad det gällde handelshinder ochrätten att ge statligt stöd.Under 1980-talet började pendeln svänga tillbaka mot ett mer aktivt deltagandefrån u-ländernas sida i förhandlingsarbetet. Skälet var en växandeinsikt om att särbehandlingen även hade ett pris eftersom förhandlingarutan ömsesidighet gjorde u-länderna mindre intressanta som förhandlingspartnersför i-länderna. När Uruguayrundan inleddes 1986 hade därförmånga u-länder bestämt sig för att delta i förhandlingarna för att försökafå gehör för sina exportintressen. Så småningom accepterade deäven GATT:s ursprungliga princip om ett enhetligt regelverk. I sak ändradesdock inte den positiva särbehandlingen. U-ländernas särskilda behovoch förutsättningar togs istället hänsyn till inom ramen för varje avtalgenom olika särregler. Vilka dessa särregler är och hur de har utfallit föru-länderna behandlas under respektive avtalsområde.

RAPPORT Sida 31(272)2004-02-27Tabell 2: Framväxten av särregler för u-ländernaÅr1947 GATT skapas med stark reciprocitetsnorm (dvs. förväntningarom att alla länder ska ge marknadstillträde för att få någontingi gengäld).1954-55 Översyn av GATT. Första avsteget från reciprocitetsnormenmed särregler för u-länderna.1964 U-ländernas röst stärks externt genom bildandet av UNCTADoch internt genom GATT-kommittén för handel och utveckling.1965 Inrättandet av del IV om handel och utveckling.1973-79 Tokyorundan: GATT à la carte principen etableras med frivilligtdeltagande i de nya sidoavtalen.1979 Principen om särskild och differentierad behandling institutionaliserasgenom antagandet av enabling clause.1986-94 Uruguayrundan: Återgång till reciprocitetsnormen genom anslutningav alla medlemsländer till samtliga avtal. Bevaradflexibilitet genom särskild och differentierad behandling inomramen för respektive avtal.2.2.7 Från GATT till WTOGenom tillkomsten av två helt nya avtalsområden (GATS och TRIPS)och fördjupningar och utvidgningar av GATT blev det i Uruguayrundansslutskede uppenbart att en ny institutionell ram krävdes för att hantera detutökade regelverket. Ytterligare ett skäl var beslutet att alla avtal skullevara bindande för samtliga medlemmar i kombination med det växandeantalet u-länder som anslöt sig till GATT under slutskedet av Uruguayrundan.På så sätt skapades WTO för att ta över den institutionella rollsom GATT dittills hade fyllt.

RAPPORT Sida 32(272)2004-02-272.3. Världshandelsorganisationen (WTO)WTO fungerar sedan den 1 januari 1995 som institutionell ram för deavtal som tillsammans utgör det multilaterala handelssystemet. 6 Dessaavtal kan delas upp i tre pelare – varuhandel (GATT), tjänstehandel(GATS) och immaterialrätt (TRIPS). WTO administrerar också ett tvistlösningssystemsom är gemensamt för de olika avtalsområdena. En annanfunktion som handhas av WTO är att granska medlemmarnas handelspolitikmed regelbundna intervall och att samarbeta med andra internationellaorgan för att befrämja samstämmigheten i den globala ekonomiskapolitiken.2.3.1 WTO-avtaletDen institutionella ramen för WTO:s verksamhet definieras i ”Avtalet omupprättande av Världshandelsorganisationen” (Agreement on the Establishmentof the World Trade Organization, hädanefter WTO-avtalet).WTO-avtalet kan beskrivas som WTO:s konstitution. Det omnämns ävenofta Marrakeshavtalet efter staden i Marocko där avtalet undertecknades.Mål och medelWTO-avtalets ingress anger den övergripande målsättningen, som i kortaordalag är att genom ömsesidigt gynnsamma handelsarrangemang bidratill ökad levnadsstandard, full sysselsättning och effektivt resursutnyttjandei enlighet med principen om en hållbar utveckling.Ökad handel är alltså inte ett mål i sig utan ett medel för att befrämja enhållbar ekonomisk utveckling i medlemsländerna. Ingressen betonar ocksåvikten av att särskilt befrämja u-ländernas handel och ekonomiskautveckling. Samtidigt betonas principen om ömsesidighet. Alla länderförväntas delta i givandet och tagandet vid förhandlingsbordet utifrånsina egna förutsättningar.Den institutionella strukturenDet högsta beslutande organet i WTO är ministerkonferensen som enligtWTO-avtalet ska sammankallas med högst två års mellanrum. SedanWTO:s tillkomst har fem ministerkonferenser sammankallats. De harhållits i Singapore (1996), Genève (1998), Seattle (1999), Doha (2001)och Cancún (2003). Det är här, på högsta politiska nivå, som de politisktkänsliga frågorna avgörs. Ett exempel är ministerkonferensen i Doha(2001) som tog beslut om att inleda en ny förhandlingsrunda under detförpliktande namnet “Dohadagordningen för utveckling”, även kalladDoharundan.6 För en utförlig analys av WTO se Krueger (ed.) (1998). Se även Bagwell och Staiger(2002), kapitel 3.

RAPPORT Sida 33(272)2004-02-27Det högsta beslutande organet mellan ministerkonferenserna är det AllmännaRådet. Varje land representeras här på högsta tjänstemannanivån,dvs. ambassadörsnivå. Allmänna Rådet är beslutande organ i princip allafrågor. I två frågor sammankallas Allmänna Rådet under annat namn ochannan ordförande, dels i frågor som rör den handelspolitiska tvistlösningen(Tvistlösningsorganet) och dels i samband med granskningen av medlemsländernashandelspolitik (Handelspolitiska granskningsorganet).BeslutsfattandeWTO-avtalet anger att organisationen ska fortsätta med den beslutspraxissom etablerades under GATT-epoken, dvs. konsensusprincipen. Konsensusprincipenvar tidigare oskriven men är nu formaliserad:“Ett organ ska anses ha fattat ett beslut med konsensus ien fråga som framlagts för beslutsfattande, om ingenmedlem som närvarar vid mötet formellt motsätter sigdet föreslagna beslutet.”Kravet på att alla länder ska vara eniga medför naturligtvis vissa problem.Det är svårt att uppnå enhällighet i en så pass disparat församlingav medlemsländer där prioriteringar och intressen kraftigt skiljer sig åtliksom förutsättningarna att uppfylla olika åtaganden. Beslutsprocessenär därför långsam och många initiativ fastnar i beredningsprocessen.Även om huvudprincipen är den att besluten fattas med enhällighet såmöjliggör regelverket votering för att bryta ett dödläge i förhandlingarna.Denna option har dock inte använts under WTO-perioden och oss veterligeninte heller under GATT-epoken. Det normala tillvägagångssättet äratt bordlägga särskiljande frågor i avvaktan på ytterligare konsultationeroch framtagande av en kompromisstext som alla förhoppningsvis kanacceptera (även om man inte gillar förslaget). När ett förslag väl har majoritetenbakom sig så är det svårt för återstående länder att blockera beslutet.Som framgår av definitionen av konsensus gäller det också att varanärvarande när besluten tas. Detta är inte alltid fallet för alla u-länder,speciellt för de minst utvecklade länderna som i många fall saknar enpermanent representation i Genève. Om man motsätter sig ett beslut måsteman även visa detta aktivt genom att begära ordet. Tystnad tolkas somett tyst medgivande.Generaldirektören och sekretariatetSom tidigare betonats är WTO en medlemsdriven organisation. Det ärmedlemsländerna som bestämmer dagordningen och fattar alla beslut.Det är även medlemsländerna som bereder alla frågor i olika tekniskakommittéer och arbetsgrupper. Deltagande är därför a och o för att fåinflytande över besluten. För att få denna organisation att fungera finnsett sekretariat med knappt 600 anställda. Sekretariatet leds av en generaldirektörsom utses av WTO:s högsta beslutande organ, d.v.s. ministerkonferensen.

RAPPORT Sida 34(272)2004-02-27Sekretariatet tillhandahåller själva infrastrukturen för den omfattandemötesverksamhet som pågår i WTO:s olika organ, inklusive möteslokaler,protokollförare, sekreterare, tolkar o.s.v. Sekretariatet tillhandahålleräven en del mer avancerade funktioner som t.ex. juridisk rådgivning ochhjälp till tvistlösningspaneler. Det omfattar även en viss utredningstjänst.De allra flesta dokument som behandlas av WTO:s olika organ är dockskrivna av medlemsländerna själva. Sekretariatet har även uppgiften attinformera allmänheten om WTO:s verksamhet genom hemsidan(www.wto.org) och olika publikationer. En annan roll som har ökat desista åren är att ge tekniskt bistånd till u-länderna.2.3.2 WTO:s funktionerWTO-avtalet definierar fem funktioner för WTO som organisation:• att garantera att WTO-avtalen implementeras;• att fungera som forum för handelsförhandlingar;• att administrera tvistlösningsmekanismen;• att administrera den handelspolitiska granskningsmekanismen;• att samarbeta med IMF och Världsbanken i syfte att verka församstämmighet i den globala ekonomiska politiken.Implementering av avtalenEn stor del av WTO:s budget och personella resurser (såväl delegaterfrån medlemsländerna som anställda inom sekretariatet) går åt till att tillseatt WTO:s olika avtal implementeras i enlighet med avtalens lydelseoch målsättning. Detta är inte en en-gång-för-alla övning utan ett kontinuerligtarbete som utförs i WTO:s olika råd och kommittéer.Denna omfattande kollektiva gransknings och övervakningsverksamhetär viktig för att uppnå den transparens som krävs för att medlemsländernaska ha förtroende för att avtalen följs. Smärre avvikelser kan ocksåkorrigeras utan att legala åtgärder behöver tillgripas.Forum för förhandlingarSom nämnts tidigare pågår för närvarande en omfattande förhandlingsrunda,den så kallade Doharundan. Dessa förhandlingar sker ämnesvis iolika förhandlingsgrupper.

RAPPORT Sida 35(272)2004-02-27Förhandlingar inom WTO bygger på två principer som delvis motsägervarandra. Den första principen är den om ömsesidighet (reciprocitet).Man kan inte bara få tullsänkningar och marknadstillträde utan måsteäven ge något i gengäld. Den andra och delvis motsägande principen ärden om särskild och differentierad behandling av u-länderna i allmänhetoch av MULi synnerhet. Var balansen ligger mellan dessa principer äräven det en förhandlingsfråga. I tullförhandlingarna diskuteras t.ex. omman bör ha olika mål för tullsänkningarna för i- och u-länder och omMUL-gruppen helt ska undantas.Hur kan u-länderna få ökat gehör för sina krav och prioriteringar? En delav svaret är koalitionsbyggande med likasinnade länder. Vi ser också meroch mer av denna strategi inom WTO. Vissa koalitioner är baserade påregional tillhörighet, andra på utvecklingsnivå, och ytterligare andra påett gemensamt intresse inom ett visst sakområde. Även om EU och USAfortfarande dominerar agendan inom WTO, framgick det inte minst vidministermötet i Cancún 2003 att koalitioner av små och resurssvaga ländertillsammans kan fungera som en motvikt till de stora länderna.TvistlösningsmekanismenDen nya tvistlösningsmekanismen beskrivs ofta som kronjuvelen i WTO.Den skiljer sig från den tidigare mekanismen under GATT i flera avseenden:• Medlemsländerna har automatisk rätt till prövning av klagomål ien så kallad panel.• Det råder fasta tidsgränser för panelbehandling och andra steg iden legala processen.• Panelens utslag kan överklagas till överprövningsorganet.• Utslagen kan inte blockeras av den svarande parten i en tvist• Ett medlemsland har rätt att vidta motåtgärder om den svarandeparten inte rättar sig efter ett fällande utslag.Tvistlösningsmekanismen behandlas vidare i kapitel 6.Den handelspolitiska granskningsmekanismenDen handelspolitiska granskningsmekanismen (TPRM), som introduceradespå försök redan 1989, är ett instrument vars syfte är att granskamedlemmarnas handelspolitik. De fyra största medlemsländerna (EU,USA, Japan och Kanada) granskas vartannat år, och de övriga medlemsländernavart fjärde eller vart sjätte år beroende på deras relativa betydelsei världshandeln. För MUL kan intervallen bli längre.

RAPPORT Sida 36(272)2004-02-27TPRM är framförallt en mekanism för att befrämja en handelspolitisköppenhet och dialog, men det är också en mekanism för att uppmuntraländer att genomföra handelsreformer och förenklingar i regelsystemen.Enligt vad vi erfar har många u-länder, som till en början varit tveksammaatt utsätta sig för denna närgångna granskning, efteråt vittnat om attgranskningen varit nyttig. Man har helt enkelt inte haft en klar bild av sinegen (ofta komplexa) handelsregim innan granskningen genomfördes.Granskningen ger även uppslag till förenklingar och effektiviseringar tillgagn både för de granskade länderna och deras handelspartners.Tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnadÅtminstone två av tre medlemsländer i WTO är u-länder. Många u-länderär dessutom relativt nya medlemmar och med en begränsad erfarenhetbåde av regelverket och processer i WTO. Många u-länder behöver därförtekniskt bistånd för att kunna implementera avtalen. Dessutom behöverman hjälp med att bygga upp den nödvändiga expertisen för att kunnadelta i WTO:s dagliga arbete, inklusive i de pågående förhandlingarna.Tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnad omnämns inte i WTO-avtaletoch finansieras därför till största delen utanför den reguljära budgeten.Sekretariatet är sålunda beroende av donationer av enskilda medlemsländerför att kunna finansiera ett aktivt tekniskt bistånd. Detta område hardock prioriterats upp för att möjliggöra ett aktivt deltagande från u-länderna sida i Doharundan.Tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnad i WTO-sammanhang är liktydigtmed information, rådgivning och utbildning i olika former. Processenär i princip behovsstyrd. Ett problem är att sekretariatet saknar personellaresurser att utföra alla önskemål. UNCTAD och Världsbanken hardock ställt upp med sina resurser för att svara upp mot önskemålen. Prioriteringarär ändå nödvändiga och MUL:s behov sätts i främsta rummet.Samstämmighet i den globala ekonomiska politikenWTO-avtalet stipulerar att WTO i samarbete med IMF och Världsbankenska verka för samstämmighet i den globala ekonomiska politiken. Vaddetta innebär i praktiken har ännu inte definierats fullt ut. WTO har emellertidingått ett samarbetsavtal med IMF och Världsbanken. Ett inslag idetta samarbete är att WTO, Världsbanken och IMF är partners i en nymekanism som kallas för det integrerade ramverket för MUL. I dettasamarbete ingår även FN:s konferens för handel utveckling (UNCTAD),International Trade Centre (ITC) och FN:s utvecklingsprogram (UNDP).Denna mekanism syftar till att integrera handelspolitiken i ländernas allmännautvecklingsstrategi, där framförallt Världsbanken har stor kompetens,samt att koordinera leveransen av handelspolitiskt tekniskt bistånd.

RAPPORT Sida 37(272)2004-02-27KällförteckningBagwell, Kyle och Robert W. Staiger. 2002. The Economics of the WorldTrading System. Boston: MIT.Esty, Daniel. 1994. Greening the GATT: Trade, Environment and theFuture. Washington, DC.: Institute for International Economics.Kommerskollegium. 2000. ”Rättspraxis i WTO: Undantag för hälsa ochmiljö”. Dnr 110-867-2000.Krueger, Anne O (ed.). 1998. The WTO as an International Organization.Chicago: University of Chicago Press.Nordström, Håkan och Vaughan, Scott.1999. Trade and environment.WTO Special Studies No 4. Genève: WTO

RAPPORT Sida 38(272)2004-02-273. VaruhandelAvtal och överenskommelser om ökat marknadstillträde3.1 Tullsänkningar för industrivaror i GATT• Förhandlingarna i Uruguayrundan ledde till att industrivarutullarnaför i-länder sänktes med i genomsnitt 38 procent i i-länderna och 25procent i u-länderna.• Tullsänkningarna i Uruguayrundan har inte kommit u-länderna tilldel i den utsträckning som varit önskvärt då flera hinder kvarstår föratt u-länderna ska få tillgång till i-ländernas marknader. I-ländernahar i synnerhet höga tullar kvar på varor som är av exportintresse föru-länderna.• GATT/WTO har varit mindre framgångsrikt när det gäller att sänkatullarna för u-länder än för i-länder. Tullarna är fortfarande betydligthögre i u-länderna än i i-länderna något som hämmar u-ländernashandel och ekonomiska integration med omvärlden. Anledningen ärdels att u-länderna vill skydda sin industri, dels behovet av intäktertill statskassan.• GATT/WTO har befrämjat handeln i världen, men långt ifrån för allavarugrupper och i mindre utsträckning för u-länder än för i-länder.GATT/WTO har haft störst betydelse inom sektorer och för länderdär organisationen har åstadkommit en liberalisering av handeln.• Det råder delade meningar om hur stora effekter tullsänkningar harpå u-ländernas tullintäkter. Vissa bedömare menar att tullsänkningarinom GATT/WTO inte har påverkat u-ländernas tullintänkter i särskilthög grad eller att tullintäkterna t.o.m. ökar när tullarna sänks.Generellt sett kan man dock förvänta sig att tullintäkterna minskar iu-länderna när tullarna sänks.

RAPPORT Sida 39(272)2004-02-273.1.1 BakgrundTullförhandlingar inom GATT har historiskt sett skett inom ramen förs.k. förhandlingsrundor som kan beskrivas som en övergripande samordningav bilaterala förhandlingar. Ursprungligen gick det till så att länderförhandlade bilateralt med varandra i tur och ordning. För att styra uppprocessen hade det land som hade störst intresse av en viss vara på enviss marknad den första förhandlingsrätten. Om Tyskland var den störstaexportören av bilar till USA så var det Tyskland som förhandlade biltullarmed USA å allas vägnar. På samma sätt hade Frankrike förstahandsrättenatt förhandla vintullar med USA. I praktiken var förstahandsrättenockså en exklusiv förhandlingsrätt eftersom få länder var villiga att göraytterligare åtaganden när man väl kommit överens med den största exportören.Förhandlingsrundan avslutades när alla bilaterala möten var avklarade.Därefter vidtog arbetet med att sammanställa resultatet av alla bilateralatullförhandlingar i en konsoliderad tullbindningslista för varje GATTmedlem.Denna lista angav de nya bindningsnivåerna på tullarna, dvs.den maximala tullen som ett land fick ta ut på en viss vara. Tullarna måstesedan tillämpas lika mot varje medlemsland i enlighet med MGNprincipen.Resultaten av rundabordsprocessen med bilaterala tullförhandlingarnablev på så sätt multilaterala i slutändan.I takt med att fler och fler länder anslöt sig till GATT blev rundabordsprocessenav bilaterala förhandlingar ganska tungrodd. Om alla ska fåchansen att förhandla med alla krävs det 300 bilaterala möten med 25medlemmar, 1225 bilaterala möten med 50 medlemmar och 4950 med100 medlemmar. Till slut når man en gräns där bilaterala rundbordsförhandlingarinte längre är praktiskt.Från och med Kennedyrundan (1964-67) övergick man därför till ett nyttförfarande med en generell tullsänkningsformel som tillämpades på allavaror förutom jordbruksvaror. Formelansatsen förenklade inte bara förhandlingsarbetetutan gav även upphov till ett bra resultat i flera dimensioner.Tullarna sänktes överlag, höga tullar kapades extra mycket ochsamtidigt minskade graden av tulleskalering, dvs. tullar som ökar medvarans förädlingsgrad.3.1.2 Beskrivning av regler för tullsänkningar inom GATTGrundläggande bestämmelser i GATT om tullar och tullförhandlingarTullsänkningar är centrala i WTO. Även om det inte finns något enskiltavtal om tullsänkningar regleras det i ett flertal artiklar i GATT. Den viktigasteav dessa är artikel II som anger att ett land inte får ge andra medlemsländersämre behandling än vad som anges i tullbindningslistan. Devaror som finns med i tullbindningslistorna får alltså inte beläggas medtull utöver vad som anges i listorna.

RAPPORT Sida 40(272)2004-02-27Hur tullförhandlingarna ska genomföras är en överenskommelse mellanparterna. Det är även möjligt att, efter omförhandling, förändra och/ellerdra tillbaka gjorda tullåtaganden. En överenskommelse om denna möjlighetsyftar bland annat till att förstärka mindre länders rättigheter att fåkompensation vid sådana omförhandlingar.Särskild och differentierad behandlingGATT uppmanar medlemsländerna att ta särskild hänsyn för att höja levnadsstandardenför u-länderna och stödja deras fortsatta utveckling ochanger att exportintäkterna för dessa länder bör öka. Vidare poängterasvikten av att öka marknadstillträdet för u-ländernas produkter samt attarbeta för att dessa ekonomier diversifierar sin produktion.En särskild klausul från 1979 (enabling clause) medger undantag frånregeln om likabehandling enligt MGN-principen till förmån för u-länderna. Sådana preferentiella arrangemang är till för att underlätta ochfrämja u-länders handel. Avtalen behöver inte vara ömsesidiga. Klausulenlyfter också fram möjligheten till särbehandling för MUL och understrykervikten av att se till u-ländernas utvecklingsbehov.Vidare anges att MUL endast ska behöva göra åtaganden och medgivandennär det gäller marknadstillträde i den utsträckning detta är förenligtmed deras utvecklings-, finansiella, och handelsmässiga behov eller medderas administrativa och institutionella förmåga.Allmän förmånsbehandling av u-länder (GSP)Det undantag som enabling clause medger, innebär bl.a. en möjlighet föri-länderna att öka marknadstillträdet för u-länderna utanför ramen förWTO-systemet. Dessa så kallade allmänna preferenssystem (GSP) går utpå att skapa preferentiella arrangemang som medger tullförmåner för u-länder. Systemen är inte kopplade till WTO utan är framtagna av varjeland för sig. På senare år har flera tongivande i-länder, däribland Kanada,EU, Japan och USA, beviljat tull- och kvotfrihet för MUL inom ramenför sina GSP-system. Ett exempel på detta är EU:s beslut från 2001 omatt erbjuda MUL tullfrihet för alla varor utom vapen och ammunition.Tillfälliga undantag görs för bananer, socker och ris.Det kan vara svårt att skilja WTO-avtalens inverkan på u-länder från effekternaav GSP-systemen. GSP-systemen involverar som regel alla u-länder medan WTO-avtalen endast omfattar de u-länder som är medlemmari WTO. I många fall är de varor som är av störst exportintresseför u-länderna helt eller delvis undantagna från GSP, som t.ex. textil- ochkonfektionsvaror, jordbruksvaror, vissa fisk och fiskprodukter samt vissaoädla metaller. GSP-systemen har visserligen betydelse för u-ländernasmöjlighet att få tillträde till i-ländernas marknader, men då dessa systeminte är kopplade direkt till något WTO-avtal, har vi valt att inte beröradem närmare i denna utredning.

RAPPORT Sida 41(272)2004-02-273.1.3 Förhandlingar om industrivarutullar i UruguayrundanTullförhandlingar inom GATT berör som sagt de tullnivåer som ländernaåtar sig att som högst tillämpa mot andra WTO-medlemmar, d.v.s tullbindningar.Dessa fungerar som en spärr mot tullhöjningar. I de fall ettland tillämpar en lägre tull vid import av en produkt än vad man åtagitsig i WTO talar man om tullbindningen som en takbindning.Faktaruta: Bundna och tillämpade tullarI GATT-sammanhang skiljer man på bundna och tillämpade tullar. DetWTO:s medlemsländer förhandlar om är de bundna tullarna, dvs. dehögsta tillåtna tullarna. De är dessa tullar som anges i tullbindningslistanoch som inte får överskridas. Det står däremot varje land fritt att tillämpalägre tullar. Många länder tillämpar också i praktiken lägre tullar än debundna, framförallt på jordbruksprodukter där de bundna tullarna imånga fall överstiger ett hundra procent.Varför sänker man då inte de bundna tullarna till de nivåer som faktiskttillämpas? Svaret är att många länder vill behålla friheten att kunna höjatullarna upp till den bundna nivån om världsmarknadsläget så kräver.Målsättningen med tullförhandlingarna i Uruguayrundan var att tullarnaskulle sänkas med minst en tredjedel, att både låga och höga tullar skullesänkas och att tullbindningsgraden skulle öka väsentligt. Tullsänkningarnaskulle genomföras i fem lika stora steg med början den dag WTOavtaletträdde i kraft (1 januari 1995). På stål, papper, textil och konfektionsamt leksaker sker dock tullsänkningarna under en tioårsperiod (klara2004).TullbindningarUruguayrundan ledde till betydande förbättringar av marknadstillträdesvillkorenför industrivaror. Både i- och u-länder godkände att binda enstörre andel av sina tullar på industrivaror. Resultatet för i-länderna blevatt andelen bundna tullpositioner ökade från 78 procent till närmare 100procent.För u-länderna var den relativa ökningen ännu högre, graden av bundnatullpositioner ökade från 21 procent till 73 procent. Dock varierar tullbindningsgradenen hel del mellan olika u-länder. De flesta länderna iLatinamerika har bundit nästan samtliga sina tullpositioner. I de flestafall är det dock fråga om takbindningar där den tillämpade tullnivån liggermellan 25 procent (Chile) och 50 procent (Belize, Guyana, Jamaica)lägre än den bundna tullen.

RAPPORT Sida 42(272)2004-02-27I Asien och Afrika är andelen bundna tullar lägre och varierar dessutommellan länderna. Till exempel har Sri Lanka bundit endast 10 procent avsina tullpositioner medan Indien och Malaysia har bundit 60 procent.Även i Hongkong är en stor del av tullpositionerna obundna men då ärden tillämpade tullen (d.v.s. de tullar som faktiskt tas ut) för dessa tullpositioneroftast noll. I Afrika är det endast Gabon och Sydafrika som harbundit mer är 50 procent av sina tullpositioner.TullsänkningarTullsänkningarna blev för i-länderna i genomsnitt 38 procent efter fullimplementering av åtagandena i Uruguayrundan. U-länderna minskadesina tullar med motsvarande 25 procent. 7 Den genomsnittliga bundnatullen skiljer sig åt bland både i- och u-länder. Exempelvis har Schweizett genomsnitt på 1,8 procent medan Australien har ett genomsnitt på14,2 procent. Bland u-länderna varierar genomsnittet från 0 procent förHongkong till nästan 60 procent för Indien. Ungefär hälften av alla u-länder har ett genomsnitt mellan 25 procent och 40 procent på sina bundnatullar.I i-länderna sammanfaller i regel tullbindningarna med de tillämpadetullarna. I u-länderna är det däremot vanligt med takbindningar på enbetydligt högre nivå än de tillämpade tullarna.Nivån på tillämpade tullar varierar stort. År 2001 hade länderna i Afrikasöder om Sahara, dvs främst länder i kategorin ”låg utvecklingsnivå”, dethögsta genomsnittet på 17,2 procent. Genomsnittet för i-länderna låg på5,2 procent. Jämför man MUL med övriga u-länder låg genomsnittet på17,9 procent för MUL jämfört med 14 procent för u-länderna generellt.Tullfria varorTittar man på genomsnittet av andelen tullfria varor i alla länder visar detsig att textil, konfektion och läder har lägst andel tullfria positioner medanfisk och trävaror har högst. Tydliga skillnader finns mellan i- och u-länder samt mellan olika regioner i världen. USA, EU, Japan och Kanadahar bundit mellan en fjärdedel och hälften av sina tullar till noll. Dettamotsvarar 30-40 procent av deras import. U-länderna förutom Hongkong,Macao, Singapore och Korea (dvs, relativt välbärgade u-länder i kategorin”hög utvecklingsnivå”), har i genomsnitt bundit mellan noll och femprocent av sina tullar till noll.7 Genomsnittet på tullarna beräknas genom så kallat enkelt aritmetiskt genomsnitt, d.v.s.alla tullpositioner ges lika vikt.

RAPPORT Sida 43(272)2004-02-27Tittar man på enskilda länders andel tullfria industrivaror finns det storaskillnader mellan länder i Asien och Latinamerika. Andelen bundna nolltullarär i genomsnitt en tredjedel för nya industrialiserade asiatiska ekonomier,d.v.s främst länder ur kategorin ”hög utvecklingsnivå”. För latinamerikanskaländer är motsvarande siffra nära noll. Förklaringen till attdet ser så olika ut har delvis att göra med de att flesta asiatiska ländernahar anslutit sig till informationsteknikavtalet (se avsnitt 3.2) medan endasttre latinamerikanska ekonomier har anslutit sig.Specifika tullarTrots försök att förbättra u-ländernas marknadstillträde med olika preferentiellaarrangemang och lägre tullar på varor av intresse för u-ländernaär u-ländernas marknadstillträde ändå fortsatt begränsat. Detta visar enanalys av uppgifter från International Trade Centres (ITC) databas förmarknadstillträde. Analysen pekar på tre hinder för u-länderna; spridningenav s.k. specifika tullar, sjunkande varupriser och ökade icketariffärahinder.De vanligaste tullarna är värdetullar som är baserade på varans värde.Utöver värdetullar förekommer också specifika tullar som är baserade påvikt, volym eller kvantitet.De specifika tullarna är en av förklaringarna till ökad protektionism motu-länder. Sådana tullar är nämligen mindre transparenta och har en tendensatt verka diskriminerande mot u-ländernas export. Eftersom de specifikatullarna inte är knutna till värdet sjunker inte tullbeloppen vidsjunkande varupriser. Sådana tullar är därför särskilt verksamma somskydd vid import av enkla och lågprissatta varor. 8Specifika tullar är vanligt förekommande för jordbruksprodukter (se vidarekapitel 3.4) men förekommer även i varierande utsträckning för industrivaror,dock i mindre omfattning. I de fall specifika tullar förekommerär det ofta inom sektorer som är av intresse för u-länderna. Som exempelkan vi nämna att Australien, Nya Zeeland, USA, Kanada, Japan,Schweiz och Norge alla tillämpar specifika tullar inom sektorerna textilochkonfektionsvaror samt skor (med undantag för Kanada på skor). 9SektorsöverenskommelserFörhandlingarna i Uruguayrundan innebar att flera länder kom överensom att avveckla tullarna inom ett antal varusektorer. Sektorsöverenskommelserpå industrivaruområdet finns för läkemedel, papper och pappersprodukter,stål, jordbruksmaskiner, byggmaskiner, medicinsk utrustning,möbler, leksaker och kemi. På jordbruksområdet finns sektorsöverenskommelserför öl och spritdrycker. För de flesta sektorsöverenskommelserhar länderna förbundit sig att trappa ner tullarna till noll. Dockinnebär avtalet på kemiområdet enbart en tullharmonisering, vilket betyderatt tullarna harmoniseras på tre olika nivåer; tullfrihet, 5,5 procentrespektive 6,5 procent.8 Von Kirchbach och Momouni (2003).9 OECD (1999).

RAPPORT Sida 44(272)2004-02-27Det är främst industriländer som har anslutit sig till sektorsöverenskommelserna.EU, USA, Kanada och Japan deltar i samtliga sektoröverenskommelsermedan Norge och Schweiz deltar i samtliga utom överenskommelsernaför papper och pappersprodukter, stål och leksaker.När det gäller de mer utvecklade u-länderna har Sydkorea, Hongkongoch Singapore, samtliga i kategorin ”hög utvecklingsnivå” anslutit sig tillflertalet av Uruguayrundans sektorsöverenskommelser. Sedan 1995 harytterligare u-länder ur kategorin ”medelhög utvecklingsnivå” anslutit sigtill enstaka eller flera sektorsöverenskommelser i samband med derasanslutning till WTO. 10 Några av dessa länder har beviljats undantag närdet gäller varuomfattningen eller givits längre liberaliseringstider. Deflesta u-länder har ännu inte anslutit sig till sektorsöverenskommelserna.Det är dock viktigt att notera att även de WTO-länder som inte deltar isektoröverenskommelserna från Uruguayrundan genom MGN-principenfår tullfrihet vid export till de deltagande länderna. Det innebär att u-länder kan dra nytta av avtalen utan att ansluta sig till dem.Ytterligare ett sektorsavtal, Informationsteknikavtalet (ITA), tillkom1997. Detta avtal behandlar avskaffandet av tullar för IT-produkter ochbeskrivs mer i avsnitt 3.2.Faktaruta: Fiske i WTOFiskesektorn omfattas i WTO-sammanhang inte av något heltäckandeoch varuspecifikt avtal för sektorn i dess helhet. I tidigare GATT-rundorhar förhandlingarna om tullarna på fiskprodukter varit inordnade i förhandlingarnaom industrivarutullarna. En följd av detta har blivit att tullarnapå fiskprodukter har följt med nedåt i takt med att tullarna på industrivarorhar sänkts. Tullnivåerna på fiskområdet uppvisar därför betydligtstörre likheter med industrivaruområdet än med jordbrukssektorn (läsmer om jordbruk i avsnitt 3.4). Detta hindrar inte att tullstrukturen påfiskområdet ändå uppvisar vissa likheter med jordbrukssektorn, exempelvisgenom att tullen ökar med varans bearbetningsgrad.Förutsättningarna för produktion och internationell handel inom fiskesektornskiljer sig också väsentligt från t.ex. jordbrukssektorn. Fisk och fiskprodukterutgör en bristvara på världsmarknaden samtidigt som de biologiskaförutsättningarna för produktion är begränsade och ojämnt fördelademellan världens länder. Incitamenten för att upprätthålla ett högtgränsskydd på fisk och fiskprodukter är följaktligen inte heller lika starkasom på jordbruksområdet. Även ändrade internationella spelregler påhavs- och fiskerättens områden har i hög grad påverkat förutsättningarnaför fiskerinäringen.10 Armenien, Georgien, Jordanien, Kina, Kirgizistan, Mongoliet och Oman.

RAPPORT Sida 45(272)2004-02-27Efterfrågetrycket på världsmarknaden har under de senaste årtiondenalett till en global expansion av framför allt det så kallade vattenbruket(produktionen av odlad fisk) samtidigt som resurserna av viltfångad fiskblivit hårt ansträngda p.g.a. förbättrad teknisk utrustning och ökade fiskeansträngningar.De relativt få gränsskyddsåtgärder som vidtagits hardärför i huvudsak gällt den odlade fisken.3.1.4 Konsekvenser av tullstrukturen för u-ländernaTullstrukturen efter Uruguayrundan är mindre fördelaktig för u-ländernaeftersom deras export ofta är koncentrerad till sektorer där marknadstillträdetär särskilt begränsat.Spridning av tullnivånDe flesta ekonomer är överens om att en harmoniserad tullstruktur är attföredra framför en struktur där det förekommer stor spridning av nivånpå tullarna. Skälen som ges till detta är dels att det är ekonomiskt effektivtatt ha en tullstruktur som är harmoniserad, dels att det är både lättareatt förutse och administrera en harmoniserad struktur. Två indikationerpå om ett land har en harmoniserad tullstruktur eller inte är tulltoppar ochtulleskalering. Många u-länder klagar på förekomsten av tulltoppar ochtulleskalering i i-länderna, som de anser hindrar den egna industrialiseringen.Faktaruta: Tulltoppar och tulleskaleringTulltoppar: Tulltoppar innebär att tullarna överstiger en viss nivå eller ärhöga i förhållande till den genomsnittliga tullnivån. För i-ländernas deldefinieras ofta tulltoppar som tullnivåer på mer än 15 procent. För u-ländernas räkning brukar ett relativt kriterium användas, nämligen tullarsom överskrider den genomsnittliga nivån för landet med 3 gånger.Tulleskalering: Tulleskalering betyder att tullsatsen ökar med varansförädlingsgrad, dvs. råvaror beläggs med lägst tullar, halvfabrikat medmedelhöga tullar och färdiga varor med högst tullar. Syftet med dennatullstruktur är att uppmuntra inhemsk förädling av varor (på bekostnad avimporten av förädlade varor).Många länder i Asien har höga tullar på transportmedel medan de genomsnittligabundna tullarna i afrikanska länder tenderar att vara höga påtextil- och konfektionsvaror samt på läder och fiskprodukter. 11 Enligt enannan studie är tulltoppar på industrivaror mest förekommande i USAoch Kanada men de förekommer även i Japan.11 WTO (2001).

RAPPORT Sida 46(272)2004-02-27Tulltoppar är vanligast på jordbruksområdet men förekommer även påindustrivaror. De flesta i-länder har högre tullar på textil- och konfektionsvarorsamt på läder, gummi och skor. Det beror på att dessa varortraditionellt anses känsliga för internationell konkurrens. EU har inte såhöga tullar på lädervaror men desto högre på fisk och fiskprodukter. Dessahöga tullar och tulltoppar påverkar i första hand u-länderna och MULdå det handlar om produkter som är av stort exportintresse för dem. 12Problemen för u-länderna med tulltoppar på industrivaruområdet finnsfrämst inom fisk, textil och konfektion, skor, läder och reseeffekter, fordon,konsumentelektronik och klockor. De sistnämnda sektorerna ärdessutom ofta uteslutna från eller har endast begränsade GSP-förmåner.Tulleskalering är ett problem för många u-länder då det hindrar dem frånatt utveckla sin förädlingsindustri och öka exporten av bearbetade produkter.Tulleskalering är vanligt förekommande både på jordbruks- ochindustrivaruområdet och flera studier visar att de industrier som är av viktför u-ländernas export är särskilt hårt drabbade. 13 För industrivaror finnsproblemet med tulleskalering främst inom sko-, textil- och konfektionsområdenasamt inom träindustrin.I de flesta i-länder visar tullstrukturen på en höjning av tullarna i taktmed varje steg av bearbetningen. Även i u-länderna är tullarna på bearbetadevaror ofta högre än för råvaror, men graden av tulleskalering varierar.Latinamerika har en låg grad av tulleskalering. Inte heller Hongkongeller Indonesien har någon tulleskalering att tala om. Däremot stiger Indienstullar med mer än 10 procent i genomsnitt genom produktionskedjan.Även Thailand, Sydafrika och Tunisien har relativt hög grad av tulleskalering.Med tanke på den viktiga syd-sydhandeln drabbar även u-länders tulleskalering andra u-länder.Höga tullar mot u-länderBeroende på den sammansättning av varor som u-länder exporterar möterexportörer i u-länder i genomsnitt en betydligt högre tullsats vid exportav industrivaror än vad exportörer från i-länder gör. Detta beror på attvaror av exportintresse för u-länder såsom textiler och lädervaror oftamöter högre tullar i form av tulltoppar eller tulleskalering, se ovan.12 Bachetta and Bora (2003).13 Se bl.a. UNCTAD and WTO (2002).

RAPPORT Sida 47(272)2004-02-27Tabell 3: Genomsnittlig tullnivå för industrivarorImporterande regionExporterande region I-länder U-länder VärldenI-länder 0,8% 10,9% 3,8%U-länder 3,4% 12,8% 7,1%Världen 1,5% 11,5% 4,7%Källa: VärldsbankenTabell 3 visar att u-länders export till i-länder möter en genomsnittlig tullpå 3,4 procent, vilket är fyra gånger högre än de 0,8 procent som i-länders exportörer i genomsnitt möter vid export till andra i-länder.Av tabell 3 framgår även att GATT/WTO har varit mindre framgångsriktnär det gäller att sänka tullarna för u-länder än för i-länder. Tullarna ärgenerellt sett (dvs. import från ”världen”) betydligt högre i u-länderna äni i-länderna.Tabellen visar slutligen att även handeln mellan u-länder begränsas avhöga tullar. De tullar som u-länder möter vid export till andra u-länderligger i genomsnitt på 12,8 procent. Orsakerna till höga tullar i u-länderna är dels att u-länderna vill skydda sin inhemska industri och delsatt tullintäkter ofta en betydelsefull inkomstkälla.International Trade Centre har analyserat perioden 1996-2001 för att studeraom tullmurarna verkligen har minskat sedan WTO-avtalet trädde ikraft 1995. Analysen visar att tullarna för textil och konfektionsvarort.o.m. har ökat. För MUL-exportörer av textil till OECD-länderna hartullarna t.ex. ökat från 3,0 procent till 5,5 procent. För MUL-exportörerav konfektion till OECD-länderna har tullarna ökat från 7,5 procent till8,3 procent. Dessa siffror har dock troligtvis minskat efter det att EU införttullfri behandling för import från MUL på alla varor utom vapen2001. För övriga u-länder har det skett en minskning av skyddstullar påtextil- och konfektionsvaror. Minskningen är dock mindre än 10 procent ijämförelse med nivån för 1996. Sannolikt beror detta resultat på att utfasningenav kvantitativa restriktioner för textil och konfektion delvisersätts med tullar. En helhetsbedömning av Uruguayrundans konsekvenserinom denna sektor är därför möjlig att göra först när kvoterna slutgiltigthar fasats ut vid årsskiftet 2004/2005. Vi återkommer till denna diskussioni avsnitt 3.3.

RAPPORT Sida 48(272)2004-02-273.1.5 Konsekvenser av tullsänkningar för u-ländernas handel ochtullintänkterKonsekvenser för handelnTullsänkningar på industrivaruområdet har pågått ända sedan GATT:stillkomst i slutet av 1940-talet. Som vi skriver i kapitel två var den genomsnittligatullnivån då omkring 40 procent medan den idag ligger påca 4 procent. För att kunna säga något om effekterna av tullsänkningarinom GATT/WTO på u-ländernas handel, beskriver vi i detta avsnitt inledningsvishur världshandeln har utvecklats under efterkrigstiden och ivilken mån GATT och WTO har bidragit till den snabba tillväxten. Därefteranalyserar vi tillgänglig litteratur om kopplingen mellan tullsänkningari GATT/WTO och utvecklingen av u-ländernas handel.I figuren nedan redovisas utvecklingen av världshandeln i reala termer(volymindex) mellan 1950 och 2002 uppdelat på tillverkade varor, mineralprodukter(inkl. bränslen) och jordbruksprodukter. Figuren inkluderarockså utvecklingen av BNP som en jämförelsenorm.Figur 2: Utvecklingen av världshandeln. (1950=100)5000Jordbruk Mineral Tillverkade varor BNP40003000Index2000100001950 1960 1970 1980 1990 2000Källa: WTO, International Trade Statistics 2003

RAPPORT Sida 49(272)2004-02-27Vad vi kan avläsa i figuren är att världshandeln för jordbruksvaror ochmineralprodukter har utvecklats i stort sett i samma takt som BNP. I siffrorräknat har handeln sexdubblats för jordbruksprodukter och åttadubblatsför mineralprodukter, medan världens BNP har sjudubblats underdenna period. 14 Den verkligt stora ökningen i världshandeln står tillverkadevaror för, som växer ungefär dubbelt så snabbt som övriga kategorier.Vilken roll har GATT och WTO spelat för den snabba men samtidigtojämna tillväxten i världshandeln? Denna till synes grundläggande frågahar inte studerats systematiskt tills alldeles nyligen och oss veterligenexisterar endast två studier som kan belysa frågan. Slutsatserna måstedärför sägas vara preliminära.Den första studien från 2002 är av Andrew Rose vid Berkeleyuniversitetet.Rose använder sig av en modell som förklarar intensiteten i handelnmellan olika länder på basis av ländernas ekonomiska storlek, geografiskaavstånd, förekomst av frihandelsavtal, gemensam valuta, språkligsamhörighet, kolonial relation o.s.v. 15 Han baserar sina beräkningar påstatistik som beskriver den bilaterala handeln mellan 178 länder från1948 till 1999. Till sin förvåning finner Rose att det inte finns någon statistisktsäkerställd skillnad i handelsmönstren hos länder som är med iGATT/WTO jämfört med länder som står utanför, när man väl har rensatbort skillnader som beror på andra faktorer. Med andra ord, det går inteatt belägga statistiskt att GATT och WTO har befrämjat handeln för ettgenomsnittligt medlemsland.Denna slutsats är av förklarliga skäl kontroversiell och går på tvärs medden vedertagna uppfattningen att GATT har haft en avgörande betydelseför handelsutvecklingen under efterkrigstiden och för de länder som deltagiti samarbetet i synnerhet. (Andra länder kan tänkas ha gynnats indirektgenom att de tullsänkningar som förhandlats fram inom ramen förGATT tillämpats mot alla länder och inte enbart mot de länder som harvarit medlemmar). Frågan är dock om Rose har dragit en korrekt slutsatsav sin egen studie?Den “känslighetsanalys” som Rose själv genomför ger, sedan vi studeratanalysunderlaget närmare, i själva verket en mera nyanserad bild somstämmer väl överens med den vedertagna uppfattningen – nämligen attGATT och WTO har haft stor men ojämn betydelse för olika varugrupperoch länder.14 Befolkningen har under samma tid ökat från 2.5 till 6 miljarder.15 Förutom dessa variabler inkluderar Rose en s.k. dummyvariabel som antar värdet 1för alla bilaterala handelsrelationer där båda parterna är med i GATT/WTO och nollannars. En ytterligare dummyvariabel sorterar ut de handelsrelationer där den ena partenär medlem av GATT/WTO men inte den andra. Handeln inom dessa två grupper jämförssedan statistiskt med varandra och med en tredje grupp som är sammansatt av ländersom står utanför GATT/WTO.

RAPPORT Sida 50(272)2004-02-27Genom att dela upp det statistiska materialet i olika tidsintervall visarRose inledningsvis att de första förhandlingsrundorna i GATT gav enordentligt knuff framåt för de dåvarande medlemmarnas handel. Från1970-talet och framåt kan man dock inte påvisa några positiva effekterför den genomsnittlige GATT-medlemmen. En förklaring är att de störstahandelsliberaliseringarna i absoluta termer skedde i de första rundornaoch att man därför kan förvänta sig en större påverkan på handeln i börjanav GATT-epoken. En annan förklaring är att medlemskretsens sammansättninghar ändrats över tiden i och med att allt fler u-länder haranslutit sig till GATT samtidigt som betoningen på tullsänkningar förindustrivaror har varit mer eller mindre densamma. De nya grupperna avu-länder som anslutit sig till GATT har därigenom inte fått den draghjälpi handeln som man kunde ha fått om GATT-agendan hade följt med utvecklingenoch omfattat jordbruksprodukter, textilier, kläder och annanarbetskraftsintensiv tillverkning.Denna hypotes bekräftas också indirekt i en känslighetsanalys av Rosesom enbart tittar på data för industriländerna. Enligt Rose beräkning harGATT och WTO ökat handeln för i-länderna med 60 procent.Rose konstaterar vidare att GATT och WTO inte har lyckats att liberaliserade varor som är av särskilt intresse för merparten av u-länderna, inklusivejordbruksprodukter, textilier och kläder. Dessa produkter omfattasdock i viss mån av de tullättnader som i-länderna ger u-länderna inomramen för FN:s allmänna preferenssystem (GSP). Rose antyder att det ärjust denna asymmetri i varutäckningen som förklarar varför GSPsystemethar varit av större betydelse för merparten av u-länderna än vadGATT har varit. GATT har helt enkelt inte varit relevant för många u-länder eftersom deras produkter har lämnats utanför.Den bild som växer fram är sålunda att GATT/WTO har haft en stor menojämn betydelse för olika varugrupper och länder, vilket också har bekräftatsstatistiskt i den allra senaste forskningen inom området. 16 GATToch WTO har haft en stor betydelse för handeln där organisationen faktiskthar åstadkommit en liberalisering men ingen eller ringa betydelseför varugrupper och länder som lämnats därhän.16 Subramanian och Wei (2003).

RAPPORT Sida 51(272)2004-02-27Förklaringen till denna olyckliga asymmetri är inte enbart att jordbruket,tekoprodukter och andra arbetskraftsintensiva varor anses vara särskiltkänsliga för industriländerna. En ytterligare anledning är u-länderna somgrupp inte har haft någon stark förhandlingsposition sedan mitten av1950-talet då reciprocitetsnormen – jag sänker mina handelshinder om dusänker dina – började luckras upp. I-länder och mera avancerade u-länderhar dragit nytta av sitt medlemskap just därför att man har suttit med vidförhandlingsbordet och varit villig att “betala” för de marknadsöppningarman eftersträvat genom att sänka sina egna handelshinder. Den stora majoritetenav u-länder har istället strävat efter att vinna ensidiga handelsliberaliseringarinom ramen för olika preferenssystem. 17Den senaste forskningen av Subramanian och Wei visar också på en tankeväckandeasymmetri mellan u-länder som blev medlemmar av GATT iett tidigt skede och de länder som anslutit sig under senare år (efter 1986då Uruguayrundan inleddes). Deras analys visar att nya medlemmar, ärmer integrerade i det globala handelssystemet och att de därmed drar mernytta av det i termer av handelsutveckling, just därför att de var tvungnaatt öppna upp sina egna marknader när de förhandlade om sina anslutningsvillkor.Den omstrukturering av ekonomin som därigenom inleddeseller förstärktes har förbättrat deras internationella konkurrenskraft ochexporten har ökat mer eller mindre i samma utsträckning som importen.Subramanian och Wei understryker dock att deras analys inte bör tolkassom att u-länderna inte har tjänat på WTO-medlemskapet. Även om u-ländernas importökning varit blygsam generellt, fann Subramanian ochWei att u-ländernas export ökade med upp till en tredjedel som en följdav att i-länderna liberaliserade sin handel under Uruguayrunandan.Den något dystra slutsats som Subramanian och Wei drar är att u-ländersom anslöt sig i ett tidigt skede av GATT då inga anslutningskrav ställdespå egna liberaliseringar och som dessutom inte har deltagit aktivt i förhandlingarnaunder årens gång också är de länder som dragit minst nyttaav sitt medlemskap i termer av handel. 18 Sammanfattningsvis har GATToch WTO befrämjat handeln i världen rent allmänt, men långt ifrån föralla varugrupper och generellt sett i mindre utsträckning för u-länder änför i-länder.Konsekvenser för tullintänkternaFör många u-länder är intäkter från importtullar en betydande inkomstkälla.Det är därför naturligt att de har visat en oro inför kommande liberaliseringarmed minskade tullar som följd. Anledningen till att regeringari u-länder väljer att använda tullintäkter istället för till exempel inkomstskatterär bland annat att det kräver relativt lite administration.17 Micahlopoulous (1999).18 Det kan också noteras att många u-länder i denna grupp motsätter sig en omfattandetullsänkning i den pågående Doharundan, även om de själva undantas. De fruktar heltenkelt att de preferenser som de tidigare vunnit skulle urholkas om tullarna sänktes påMGN-basis.

RAPPORT Sida 52(272)2004-02-27En annan politisk-ekonomisk förklaring är enligt Thomas Moutos vidAténs universitet att majoriteten av hushåll i fattiga länder konsumerarbilliga inhemska varor. För att inte vända potentiella väljare emot sigväljer regeringar att undvika moms och inkomstskatt och istället förlitasig på intäkter från importtullar. 19Det råder delade meningar om effekterna av tullsänkningar på tullintäkteri u-länderna. IMF och Världsbanken menar att effekterna av de tullsänkningarsom har gjorts och som det förhandlas om inte kommer att påverkau-ländernas tullintäkter i särskilt hög grad. Anledningen är dels attman i förhandlingar om tullsänkningarna fokuserar på bundna tullar snarareän tillämpade. Dessutom kombineras tullsänkningarna med olikaundantag för u-länder och moderniseringar av tulladministration vilketkan leda till att länderna får en ökad tullintäkt istället för tvärtom. 20Andra bedömare framhåller att minskade tullar nästan alltid leder tillökad import. Denna volymeffekt kan i vissa fall kompensera för tullsänkningenså att tullintäkterna ökar. Exempel på länder som har liberaliseratsin importregim och ändå ökat sina tullinkomster är Ghana, Malawi,Senegal, Filippinerna, Mexiko och flera karibiska länder, d.v.s. länder uralla kategorier i UNDP:s index. En sänkning av tullarna innebär även attatt smugglingen och korruptionen minskar, vilket bör ge positiva statsfinansiellaeffekter. 21UNDP:s Barsha Khattry och Mohan Rao konstaterar emellertid att inhemskaintäkter minskar betydligt i u-länder med låg- och medelinkomsterdå man sänker tullarna. 22 Samma slutsats drar OECD i en färsk studieav effekterna av tullsäningar i Indonesien (se faktaruta). Centre for EuropeanPolicy Studies menar samtidigt att det inte är hållbart för något land,med undantag från de allra fattigaste, att förlita sig på inkomster fråntullintäkter. 2319 Moutos (2001).20 WTO (2003).21 Slaughter (2003).22 Khattry & Rao (2002).23 CEPS Task Force (2003).

RAPPORT Sida 53(272)2004-02-27Faktaruta: Indonesien - effekter av tullsänkningar på tullintäkterOECD:s handelskommitté har gjort en studie av effekterna av tullsänkningarpå Indonesiens tullintäkter. Resultaten av analysen visar på minskadetullintäkter oavsett tullsänkningsgrad och analysmetod.Minsking av tullintänkter i procentVid partiell analysVid allmän analysTullsänkning till max 5% 75% 64%Tullsänkning till max 10% 61% 49%Tullsänkning till max 15% 52% 40%Källa: OECD (2003).Urholkning av preferenserU-länder har ibland hävdat att sänkta tullar i i-länder leder till att de preferentiellaförmåner som u-länder har urholkas. Inom de så kallade GSPsystemenhar u-länderna exportfördelar framför länder som möter MGNtullar.Studier visar dock att exporten inte har ökat i den grad man förutsågvid införandet av GSP-systemen. Enligt en studie skulle u-landsexporten bara minska med mellan 0,2 procent och 1,7 procent om u-länderna istället för preferenstullar tillämpade MGN-tullar. 243.1.6 Sammanfattande diskussionTullsänkningar är en av flera faktorer som påverkar u-ländernas tillträdetill exportmarknader. En annan viktig faktor som regleras i GATT är gradenav tullbindningar. Tullbindningar ökar förutsägbarheten och stimulerarden allt viktigare handeln mellan u-länderna. Det finns inget enskiltavtal som styr tullsänkningar och tullbindningar utan detta sker genomförhandlingar med respektive land. Förhandlingarna i Uruguayrundanledde till att länderna kom överens om att både sänka och öka bindningsgradenpå sina industrivarutullar. Resultatet av rundan blev att i-länderband sina tullar till nästan 100 procent samt sänkte dem med i genomsnitt38 procent. U-länderna ökade sina bundna tullpositioner till 73 procentoch sänkte dem med i genomsnitt 25 procent.Trots att stora tullsänkningar skett på industrivaruområdet inom ramenför GATT och WTO har i-länderna fortfarande många höga tullar kvar,framför allt på varor inom känsliga sektorer som är viktiga för u-ländersexport. U-ländernas behov uppmärksammas i flera GATT-artiklar menframgångarna i Uruguayrundan har inte kommit u-länderna till godo iden utsträckning som varit önskvärt.24 Slaughter (2003).

RAPPORT Sida 54(272)2004-02-27Den kritik som ofta riktas mot i-ländernas handelspolitik går ut på att i-länderna inte öppnar upp sina marknader för varor som är av exportintresseför u-länderna. Typiska exportvaror från u-länder möter ofta enhögre tullsats än i-länders exportvaror. Likaså har u-länderna stora problemmed tulltoppar och tulleskalering som motverkar diversifiering avexportvaror och hämmar ett ökat marknadstillträde. Många u-länder harpå grund av höga tullar på bearbetade varor inte utvecklat sinaförädlingsindustrier utan är idag beroende av ett litet antal obearbetadevaror som säljs på marknader med svag efterfrågetillväxt.Vi konstaterar vidare att GATT/WTO har varit mindre framgångsrikt närdet gäller att sänka tullarna för u-länder än för i-länder. Tullarna är fortfarandebetydligt högre i u-länderna än i i-länderna något som hämmar u-ländernas handel och ekonomiska integration med omvärlden.GATT/WTO har befrämjat handeln i världen, men långt ifrån för allavarugrupper och i mindre utsträckning för u-länder än för i-länder. U-länder som anslöt sig i ett tidigt skede av GATT då inga anslutningskravställdes på egna liberaliseringar och som dessutom inte har deltagit aktivti förhandlingarna under årens gång har dragit minst nytta av sitt medlemskap.Nya u-landsmedlemmar drar mer nytta av sitt medlemskap justdärför att de varit tvungna att öppna upp sina marknader när man förhandladeom anslutningsvillkor.U-länders höga importtullar beror bland annat på att de genererade intäkternaär en viktig inkomstkälla i många u-länder. Det råder delade meningarom hur stora effekter tullsänkningar har på u-ländernas tullintäkter.Vissa bedömare menar att tullsänkningar inom WTO inte har påverkatu-ländernas tullintänkter i särskilt hög grad eller att tullintäkternat.o.m. ökar när tullarna sänks. Generellt sett kan man dock förvänta sigatt tullintäkterna minskar i u-länderna när tullarna sänks.En del av kritiken mot WTO gäller de olika generella preferensarrangemangsom medger tullförmåner för u-länderna (General System of Preferences- GSP). Varor som är av exportintresse för u-länderna omfattassällan eller har endast begränsade förmåner i GSP-systemen. Systemen ärframtagna av varje land för sig och ligger utanför WTO:s direkta ansvarsområde.U-ländernas främsta exportvaror har även länge varit skyddadeav andra handelshinder än tullar, t.ex. kvoter. Den pågående utfasningenav kvotsystemet för textil- och konfektionsvaror är därför ett stegi rätt riktning (se kapitlet om avtalet om textil och konfektion).KällförteckningBacchetta, Marc and Bijit Bora. 2003. “Industrial Tariff Liberalizationand the Doha Development Agenda”. WTO Discussion Papers, No.1.Genève: WTO

RAPPORT Sida 55(272)2004-02-27Khattry, B. and J. Rao. 2002. “Fiscal Faux Pas? An Analysis of the RevenueImplications of Trade Liberalization”. World Development. 30:8, pp.1431-1444.Kernohan, David. 2003. “The Doha Round of WTO Negotiations.” CEPSTask Force: Brussels.Michalopoulous, Christine. 1999. “Trade Policies and Market AccessIssues in Developing Countries”, Policy Research Working Paper 2214World Bank. Washington.Moutos, Thomas. 2001. “Why do poor democracies collect a lot of tariffrevenue”. Economics and Politics, 13:1, pp. 95-112OECD. 2003. Impact on changes in Tariffs on Government Revenue–preliminary report, TD/TC/WP (2003) 42, 26 November 2003.OECD. 1999. ”Review of Tariffs Synthesis Report”, TF/TC(99)7/Final.Paris: OECDRose, Andrew. 2002. “Do we really know that the WTO increasestrade?” NBER Working Paper 9273, October 2002.Slaughter, Matthew J. 2003. “Tariff Elimination for Industrial Goods:Why the Gains Will Far Outweigh Any Losses”, Background Paper preparedfor The National Foreign Trade Council, August 2003.Subramanian, Arvind and Shang-Jin Wei. 2003. “The WTO promotestrade Strongly but Unevenly”, IMF working paper, WP/03/185, september2003.UNCTAD and WTO. 2002. “The Post-Uruguay Round Tariff Environmentfor Developing Countries Exports: Tariff Peaks and Tariff Escalation”,TD/B/COM.1/14/Rev.1.von Kirchbach, Friedrich and Mondher Momouni. 2003. ”Market AccessBarriers: A Growing Issue for Developing Country Exporters?” InternationalTrade Forum. 2003:2, pp.25.WTO 2001. Market access: unfinished business : post-Uruguay Roundinventory and issues. Genève: WTOWTO. 2003. “Communication from the International Monetary Fund:Liberalizing Trade and Safeguarding Public Revenues”,WT/TF/COH/16, 14 February 2003.

RAPPORT Sida 56(272)2004-02-273.2 Informationsteknikavtalet (ITA)• Åtaganden om tullfrihet enligt avtalet kommer enligt MGNprincipenäven de u-länder till del som står utanför ITA.• En annan fördel för u-länderna är de prisdämpande effekter på ITproduktersom avtalet leder till.3.2.1 BakgrundInformationsteknikavtalet (Information Technology Agreement ITA) från1997 är ett sektorsavtal om avskaffande av tullar på IT-produkter. Initiativettill avtalet togs av EU, USA, Japan och Kanada. Vid WTO:s ministerkonferens1996 antog dessa länder tillsammans med elva andra en deklarationdär de förklarade sig beredda att till den 1 januari 2000 avvecklatullar och avgifter med motsvarande verkan på IT-produkter.Som motiv till detta initiativ hänvisades bl.a. till IT-industrins stora betydelseför världsekonomin och för informationssamhällets utveckling.Initiativtagarna pekade även på att denna industri tenderade att bli alltmer global till sin struktur vilket gjorde att upprätthållande av tullskyddframstod som förlegat.Som villkor för ett avtal angavs att antalet deltagande länder senast den 1april 1997 måste vara så stort att länderna tillsammans svarade för ungefär90 procent av världshandeln med aktuella produkter. De länder somstod bakom deklarationen svarade själva för drygt 80 procent av handeln.Villkoret uppfylldes genom att ytterligare länder tillkom. När ITA träddei kraft hade avtalet 39 deltagare som representerade 92 procent av handeln.Den första tullsänkningen genomfördes den 1 juli 1997 och följdessedan av ytterligare sänkningar. Tullarna var i de flesta fall helt avveckladevid den i avtalet stipulerade tidpunkten.3.2.2 Beskrivning av avtaletITA är ett rent tullavvecklingsavtal. Deltagande länder utfäster sig attslopa sina tullar för alla produkter som ingår i avtalet och att på sedvanligtsätt binda tullfriheten. Tullfriheten gäller på MGN-basis och tillämpasalltså mot alla WTO-medlemmar. Inga varumässiga undantag accepterasmen utsträckt tid för tullavtrappningen kan medges. Denna möjlighethar använts främst för u-länder som begärt det. Det finns inga bestämmelserom tekniskt bistånd till u-länder i avtalet.ITA omfattar produkter som halvledare och integrerade kretsar samt maskineroch utrustning för tillverkning och testning av sådana komponenter.Vidare ingår stora delar av telekommunikationsområdet. Undantagnafrån avtalet är bl.a. hemelektronikprodukter av konsumentvarukaraktärsom t.ex. TV-apparater och kassettbandspelare.

RAPPORT Sida 57(272)2004-02-27Implementeringen förutsätter att varulistorna i avtalet översätts till dedeltagande ländernas tulltaxor. IT-produkter är generellt sett svårklassificeradeoch det finns därför några varor vars rätta klassificering fortfarandeär föremål för diskussion i WTO. Några tvister i egentlig mening hardock inte förekommit.I avtalet finns också skrivningar om översyn av andra handelshinder äntullar men dessa är inte omedelbart förpliktande.Avtalet riktar sig till alla WTO-länder. Hittills är det dock främst i-länderoch mer industrialiserade u-länder som varit intresserade av att anslutasig till det. Även Kina är medlem. Antalet anslutna länder har gradvisökat sedan 1997 och uppgår för närvarande till 60. Länderna svarar förmer än 95 procent av världshandeln med aktuella produkter. Av de anslutnaländerna är ett 20-tal u-länder hemmahörande i UNDP:s kategorier”hög utvecklingsnivå ” och ”medelhög utvecklingsnivå”. 25 Inga MUL haranslutit sig till avtalet.3.2.3 Konsekvenser för u-ländernaDet kan noteras att länder som t.ex. Sydkorea, Singapore och Indonesiendeltog aktivt i förhandlingarna som ledde fram till avtalet. De nämndaländerna är alla länder med omfattande tillverkning av komponenter ochutrustning inom IT-området. Genom att delta i förhandlingarna kunde deockså påverka det varumässiga innehållet i avtalet.Det förhållandet att avtalet hittills inte intresserat särskilt många u-länderinnebär inte att det skulle sakna betydelse för sådana länder. Att praktiskttaget hela världshandeln omfattas av avtalet har en prisdämpande effektpå dessa varor. Genom MGN-principen gäller dessutom tullfriheten i dedeltagande länderna också för WTO-länder som inte anslutit sig till ITA.UNCTAD och WTO redovisar i en gemensam rapport att ITA välkomnasav u-länder med en stark IT-industri, ofta med multinationell anknytning,men betraktades med tveksamhet i andra u-länder. 26 Man såg där riskensom stor att en anslutning till avtalet skulle medföra att de företag maneventuellt hade på området snabbt skulle slås ut av de globala företagen. IMUL-gruppen fanns uppfattningen att ITA inte innehöll något av intresse,utöver möjligheten till billigare import.25 Bahrain, Costa Rica, Egypten, El Salvador, Indien, Indonesien, Israel, Jordanien,Kina (inkl. Hongkong och Macau), Sydkorea, Malaysia, Mauritius, Oman, Panama,Filippinerna, Singapore, Taiwan och Thailand.26 UNCTAD/WTO (1999).

RAPPORT Sida 58(272)2004-02-27Enligt Pradip Bhatnagar vid Australian National University, kan ett landsekonomiska framgångar komma att bli beroende av hur väl landet kantillgodogöra sig ny teknologi och nya affärsmetoder, som t.ex. elektroniskhandel. 27 Bhatnagar menar att tillgång till billig IT-utrustning, somett deltagande i ITA medger, är en av förutsättningarna för ett lands utvecklingav elektronisk handel. Den andra förutsättningen är liberaliseringav telekommunikationstjänster i enlighet med GATS.Resultatet av Bhatnagars analys visar att länder som har höga tullar påtelekommunikationsprodukter och höga kostnader för telekommunikationstjänsterhar färre internetanvändare vilket kan leda till att utvecklingenav elektronisk handel i det landet blockeras. Utöver kostnaden förtullar och tjänster har faktorer som t.ex. skattepolitik, öppenhet, språkkunskaperstor betydelse för antalet internetanvändare i ett land.3.2.4 Sammanfattande diskussionITA-avtalet innebar avveckling av tullarna inom en mycket stor och expanderandevarusektor. De deltagande u-länderna är mycket aktiva i detlöpande arbetet i WTO avseende avtalet. Att ITA hittills inte attraheratfattigare u-länder och MUL-länder kan vara förståeligt med hänsyn tillvaruområdets karaktär som naturligen främst intresserar i-länder och merindustrialiserade u-länder. Avtalet är dock inte utan betydelse för denstora grupp u-länder som inte anslutit sig till det. Praktiskt taget helavärldshandeln på det aktuella varuorådet är tullfri genom avtalet vilketinnebär lägre priser som kommer alla till del. Genom MGNbehandlingeni de anslutna länderna får även ej anslutna WTO-länder delav tullfriheten.KällförteckningBhatnagar, Pradip. 1999. “Telecom Reforms in Developing Countriesand the outlook for Electronic Commerce” Journal of International EconomicLaw 2:4, pp.695-712.International Trade Centre Unctad/WTO. 1999. Trade in informationtechnology products and the WTO Agreements: current situation andviews of exporters in developing countries, Geneva: ITC27 Bhatnagar (1999)

RAPPORT Sida 59(272)2004-02-273.3 Avtalet om textil och konfektion (ATC)• Avtalet om textil och konfektion innebär att tekohandeln i världensläpps fri från kvoter och att tekohandeln därmed mister sin särstatus.Årtionden av gamla avtal som begränsat u-ländernas exportmöjlighetergår i graven.• Avtalet stadgar för en tioårig utfasningsperiod av kvoterna. Ipraktiken har dock nästan hela liberaliseringen skjutits upp tillsista möjliga datum, den förste januari 2005. Därmed går följdernaav avtalet ännu inte att utvärdera utan vi får avvakta en ”bigbang”.• Marknadsmässiga villkor och inte politiskt beslutade handelsbegränsningaravgör var tekovaror kommer att produceras i framtiden.En stor del av produktionen kommer troligen att flyttas fråndyra i-länder till billigare u-länder. Generellt sett förväntas därföru-länderna bli vinnare.• Det är möjligt att det till antalet blir fler u-länder, särskilt bland deallra fattigaste, som förlorar än som vinner på avtalet. Samtidigtär det troligt att nettoeffekten på världsfattigdomen blir positiv.Det beror på att de länder som förväntas bli vinnare är folkrikaasiatiska länder såsom Kina. Även Indien och Pakistan kan kommaatt gynnas av kvotavvecklingen medan icke-asiatiska länderkan förlora tekoproduktion.3.3.1 BakgrundMultifiberavtalen och tidigare tekoavtal har begränsat handeln med textilieroch konfektion (teko) genom kvantitativa restriktioner. Avtalet omTextil och Konfektion (Agreement on Textiles and Clothing, ATC) iWTO avskaffar dessa restriktioner. Vad som gör tekohandeln unik i förhållandetill handel med andra industrivaror är just förekomsten av begränsandekvoter mellan WTO-länderna. Kvantitativa restriktioner ärförbjudna enligt GATT:s artikel elva och i princip förekommer importkvoterendast inom tekohandeln.Handel med teko påverkas därutöver av tullar och hårda ursprungsregler.Dessa handelshinder behandlas i andra avsnitt av rapporten. Generellt gårdet dock att konstatera att tekohandeln störs av ovanligt höga tullar, högreän på de flesta andra industrivaror.

RAPPORT Sida 60(272)2004-02-27Handeln med teko i världen femtiodubblades under perioden 1949 till1999 från 6 miljarder dollar till 300 miljarder dollar. Industrin är medandra ord mycket stor och växande. Teko har historiskt sett varit ensprångbräda till utveckling i västvärlden och på senare år även i nyindustrialiseradeländer i Asien. Det är ganska lätt och billigt att starta tekoproduktion.Det behövs inte mycket kapital och endast enkel teknologi. Arbetskraftbehövs i stora mängder, då det är arbetsintensiv verksamhetsom inte kräver mycket utbildning. Konkurrenskraftiga löner är en förutsättningför tekoproduktion.En positiv spiral kan sättas igång, där även andra verksamheter än teko,såsom transporter, administration, marknadsföring och olika underleverantörerdras med. Exempelvis ökar nu produktionen av symaskiner ochannan tekoteknologi i flera u-länder. 28 Samtidigt skapas arbetstillfällenoch efterfrågan på nya varor.I Mauritius och Tunisien anses tekoindustrins framväxt ha bidragit till attäven resten av landet har kunnat dra nytta av utvecklingen. Reallönernahar stigit och fattigdomen minskat i de länder där tekoindustrin fått fotfäste.Detta gäller särskilt i städerna, där tekoproduktionen är koncentrerad.29Några exempel på länder där teko idag har en helt avgörande betydelse ärSri Lanka, Pakistan, Bangladesh och Kambodja. Tekoandelen av dessaländers industrivaruexport uppgick vid millennieskiftet till mellan 50 ochnästan 90 procent, varav Kambodja var mest beroende. Kina däremot,vars produktionskapacitet är fruktad, har en mer diversifierad ekonomidär teko ”bara” står för 21 procent av industriexporten. I Indien står tekoindustrinför 28 procent av den totala industrivaruexporten. 30Lätt fångat är dessvärre också lätt förgånget. Industrin är ”footloose”,dvs. den kan lätt startas upp med små resurser och kan lätt flyttas från enplats till en annan. Ändrade förutsättningar kan alltså snabbt skapa storamöjligheter för vissa och problem för andra.Tidiga kvotsystemFramför allt USA och Storbritannien såg tidigt ”hotet från Asien” i formav billig teko som hotade att konkurrera ut deras egen tekoindustri. Därföringicks på 50-talet en rad avtal med asiatiska länder om ”frivillig”begränsning av tekoexporten. Utan begränsning befarade USA att desstekoindustri skulle gå under och då den ansågs viktig att värna var ensådan utveckling inte acceptabel. 31 Kläder sågs, precis som mat, som enspeciell vara där det kunde behövas en viss grad av självförsörjning. Klädervar en basvara, en livsnödvändighet.28 UNDP (2003).29 Världsbanken (2003).30 IMF och WTO (2002).31 Goto (1989).

RAPPORT Sida 61(272)2004-02-27Multifiberavtalen1961 ingicks, på amerikanskt initiativ, det första multilaterala avtalet föratt formalisera begränsningarna. Det rörde bara handeln med bomullsprodukteroch följdes av ett nytt avtal 1962 som gällde fram till och med1973. 1974 utvidgades avtalet till att alla tekovaror utom silke. På grundav den nu mer heltäckande omfattningen kallades det nya avtalet för Multifiberavtalet(MFA). De olika avtalen, som avlöste varandra, skulle endastvara temporära för att ge tid till omstrukturering i i-länderna. Menistället förhandlades de om ett flertal gånger och gällde i olika versionerfram till och med 1995 då de ersattes av ATC. ATC löper ut 31 december2004 och ska inte ersättas av något nytt avtal. Eftersom ATC syftar till attavveckla kvotsystemet behövs inga nya avtal.Multifiberavtalen stred mot GATT-avtalets kärnprinciper på två punkter.För det första tillät man de länder som ville begränsa sin tekoimport attinföra kvoter. För det andra frångicks principen om likabehandling avGATT-länderna, då kvoterna inte distribuerades lika. Vissa länder fickhelt kvotfri export, andra fick relativt generösa möjligheter att exporteraoch ytterligare andra hölls tillbaka av stränga kvoter. MFA var på dettasätt allt annat än kompatibelt med den icke-diskriminerings- och liberaliseringsfilosofisom i övrigt kännetecknade GATT.Många länder i i-världen, men inte alla, valde att utnyttja möjligheten attinföra kvoter. De viktigaste kvoterade marknaderna blev USA, EU ochKanada, men även Sverige och Norge kvoterade importen. Japan, Australienoch Nya Zeeland däremot valde att inte ha några kvantitativa begränsningar.Inte heller u-länderna införde kvoter, huvudsakligen beroendepå att kvoter inte behövdes för att skydda hemmamarknaden. Dehöga tullarna i kombination med icke-tariffära handelshinder räckte gott.Varför gick de exporterande länderna med på att begränsa sin tekoexport?En viktig anledning var press från i-länderna. U-länderna hade viddenna tid en svagare position gentemot i-länderna än de har idag. Om dehade vägrat att acceptera bilaterala avtal om kvoter hade i-länderna troligeninfört skyddsåtgärder istället, fast då ensidigt och kanske med ännusämre villkor för de textilproducerande u-länderna.

RAPPORT Sida 62(272)2004-02-27Kvotvinster för u-länderna?Det fanns emellertid också en ”morot” i avtalen som gjorde att det knappastvar helt ofrivilligt för alla u-länders räkning. Det handlade om vinstenav att sälja en bristvara. Genom kvoterna hölls exporten nere ochdärmed priserna i de importerande länderna uppe. De som hade exportlicenserkunde därför sälja teko för ett pris som låg över det egentligamarknadspriset och därmed göra en god vinst. Detta slags vinst, som berorpå att utbudet på marknaden begränsas, kallas för ”kvotvinst”. Menäven om kvotvinsterna var stora så var ofta värdet av de missade exportmöjligheternabetydligt större och därmed innebar kvoterna trots allt enförlustaffär för de flesta tekoexporterande länder. 32Samtidigt är det oklart hur stor del av kvotvinsten som företagen i exportländernakunde kapa åt. I de fall u-landsleverantörerna hade att göra medmultinationella kedjor i de rika länderna kan det antas att dessa hademakt att trycka pressa priset till leverantörerna så de själva kunde läggabeslag på kvotvinsten. Ju mer oligopoliserad, dvs. dominerad av ett fåtalstora företag, en marknad är desto större möjligheter har uppköparen attkapa åt sig delar av kvotvinsten själv. Detta anses dock oftast inte ha varitfallet, även om beräkningar har visat sig vara i det närmaste omöjligaatt göra på ett tillförlitligt sätt. 33 Den enda uppskattning av fördelningenav kvotvinster som vi känner till gäller Hongkongs textilexport till USA.Enligt denna studie lyckas amerikanska importföretag uppskattningsviskapa åt sig halva kvotvinsten. 34 Skulle detta stämma även för övrigatekoexportörer så skulle det innebära att bördan för u-länderna av MFAvarit än tyngre än vad som allmänt befarats.Komparativa fördelar satta ur spelIndien och Kina, med sina massiva resurser, tilldelades låga kvoter. Orsakentill detta kan antas vara att de annars kunde hota industrin i de rikaländerna i alltför hög grad. Enligt vissa beräkningar motsvarar Indienstekokvoter en generell tekotullsats på 40 procent för export till USA ochpå 20 procent för export till EU. 35 Däremot fick fattiga småländer utanstor produktionskapacitet relativt stora kvoter, som de ofta ändå inte kundefylla. Dessa länder utgjorde inget hot för i-ländernas inhemska industri.32 Goto (1989).33 Walkenhorst (2003).34 Krishna m.fl. (1994).35 Kathuria mfl (2001).

RAPPORT Sida 63(272)2004-02-27Att inte låta de komparativa fördelarna få avgöra strukturen på den internationellaarbetsfördelningen utan istället kvotera strukturen har varit ensamhällsekonomisk förlust för världen som helhet. Länder utan naturligaförutsättningar för tekoproduktion har producerat teko i alla fall och därmedanvänt sina begränsade resurser till verksamhet som egentligen skullevarit marknadsmässigt olönsam. Samtidigt har länder med goda förutsättningarför tekoproduktion förvägrats rätten att utveckla dessa till fullo.Konkurrensen har hållits tillbaka och tekopriserna har varit onödigthöga. Genom den ineffektiva och snedvridna marknad som skapats haräven de länder som inte begränsat sin import drabbats.Exportlicenserna delades oftast ut gratis på basis av tidigare export, vilketgynnade etablerade företag på nya företags och ännu icke startade företagsbekostnad. Kvotsystemet ledde därmed till en konservering avmarknaderna och mindre snabb strukturomvandling än annars varit fallet,med andra ord en samhällsekonomisk förlust.Kvoterna har fördröjt omstruktureringen men inte stoppat den, vilket kankonstateras genom en jämförelse mellan u-ländernas tekoexport 1965 och1998. På sextiotalet stod u-länderna för ca 15 procent av textilexportenoch 25 procent av klädexporten i världen. 1998 hade dessa siffror nått 50respektive 70 procent. 36 Samtidigt minskade andelen tekoarbetare i destörsta i-länderna med 62 procent under perioden 1970-2000. 37 Kvoternakunde alltså inte skydda de gamla industrierna i långa loppet.Ytterligare ett problem med kvotsystemet var att det kan ha bidragit tillkorruption. Utdelning av åtråvärda exportlicenser skapar möjlighet tillmutor för statstjänstemän. Vissa länder, bl. a Hongkong, har öppet såltexportlicenser och tillåtit öppen handel med dem mellan företag. I deflesta länder har detta dock skett mer i skymundan.Ur en aspekt kan systemet dock ha bidragit till påskyndad strukturomvandling.Avtalen satte tak för volymen tekoexport, inte värdet på den.Det skapade incitament att satsa på produkter av högre förädlingsvärde,dvs. kvalitet istället för kvantitet. Det gynnade alltså ökad förädling iexportländerna, vilket betydde en övergång från export av tyg till exportav färdigsydda kläder. Det blev lönsammare att exportera ett ton kläderän ett ton tyg. En del forskare menar dock att den ökade förädlingsgradensnarare var ett tecken på teknisk utveckling, ökad kunskap och störrekapitalintensitet, dvs. modernisering, som skulle ha skett i vilket fall somhelst. 3836 WTO och IMF (2002).37 I USA, Japan, Tyskland, Frankrike och Storbritannien eliminerades netto under trettioårsperiodenöver fyra miljoner jobb i tekosektorn. Hälften av de amerikanska ochnästan tre fjärdedelar av de franska jobben försvann. Audet (2003).38 Goto (1989).

RAPPORT Sida 64(272)2004-02-27Samhällsekonomiska förluster av kvoternaKvoterna har haft stor effekt på den ekonomiska och sociala utvecklingeni många u-länder. Framför allt är det asiatiska länder som hållits tillbaka.IMF har beräknat att varje skyddat tekojobb i de rika länderna kostar u-länderna 35 jobb. Eliminering av tekokvoterna skulle kunna skapa 27miljoner nya jobb i u-länderna. 39OXFAM menar att u-länderna, på grund av begränsande kvoter och högatullar, årligen förlorar 40 miljarder dollar i exportintäkter. 40 Vissa uppskattningarsätter summan ännu högre.De importreglerade marknaderna i framför allt EU, USA och Kanada harfått till följd att exportörerna fått vända sig i högre grad till öppna marknaderän vad de annars hade skulle ha gjort. Det kan ha lett till ”överutbud”i de öppna länderna med låga priser som följd för konsumenternaoch små vinstmarginaler för exportörerna. Detta kan i sin tur ha lett tillvälfärdsförluster i många tekoexporterande u-länder med små kvottilldelningaroch med små möjligheter att exportera till de kvoterade marknaderna.41 Samtidigt har det lett till samhällsekonomiska vinster i de öppnaländerna.Kvotavvecklingen och ATC-förhandlingarnaATC förhandlades fram under Uruguayrundan åren 1986-1994. När förhandlingarnabörjade var USA:s, EU:s och Kanadas avsikt att behållakvotsystemet. Att de till slut gav upp denna position och accepterade enkvotavveckling sågs som en stor seger för u-länderna. Troligen var dennödvändig för att i sin tur få u-länderna att ge upp sitt motstånd mot avtalom tjänster, GATS, och om immaterialrätt, TRIPS (se kapitel 4 och 5). Åandra sidan hävdar vissa bedömare att den interna kampen inom de rikaländerna vid denna tid vunnits av tekoimportörerna över tekoproducenternaoch att trion USA/EU/Kanada därför ansåg att det låg i deras egetintresse att avskaffa kvoterna. 42Målet med ATC är att återföra tekohandeln till normala GATT-regler,dvs. normalisera handeln så att teko inte skulle särskiljas från andra varor.Motstridigheten med GATT-reglerna ska bort. ATC är bindande ochslutlig och möjlighet till förlängning medges inte.För att återfå sina rättigheter under GATT som berövats dem av Multifiberavtalenså fick de tekoproducerande länderna acceptera ett antal andrakrav rörande tekohandel. 43 Huvudsakligen gällde det marknadstillträde,främst tullar. U-ländernas tekotullar skulle sänkas för att överenskommelsenskulle bli ömsesidig och acceptabel för producenterna i i-länderna. 4439 Walkenhorst (2003).40 OXFAM (2003).41 Yang (1994).42 Hale (2002).43 Raghavan (2003).44 Bagchi (1994).

RAPPORT Sida 65(272)2004-02-273.3.2 Beskrivning av avtaletJuridiskt betyder avvecklingen av kvoterna enligt ATC att tekoprodukternaska integreras i GATT-reglerna, dvs. samma regelverk som gällerför andra produkter ska också gälla för teko. Integreringen ska ske i fyrasteg 1 januari 1995, 1998, 2002 och 2005. Vid varje steg i processen skaen viss stigande procentandel av handeln integreras (16 procent, 17 procent,18 procent och 49 procent). De integrerade varorna ska komma urolika varugrupper Dessutom ska de kvarvarande kvoterna tillåtas stigamed en viss växande procentenhet, och det ska ske extra snabbt för defattigaste länderna. På så sätt skulle man få en gradvis process där allaparter hade tid att anpassa sig. 45Inom dessa ramar skulle de importerande länderna själva bestämma hurimplementeringen skulle gå till. Tekniskt sett har genomförandet gåttsom planerat men i praktiken har varken EU, USA eller Kanada följt defaktiska intentionerna. Mottot har varit ”liberalisera inte idag vad du kanliberalisera imorgon”.För det första omfattar ATC alla tekoprodukter, dvs. inte bara de som harkvoterats. I de två första stegen 1995 och 1998 valde USA och EU nästanuteslutande att integrera varor som inte kvoterades. Exempel var säkerhetsbälten,kuddar, parasoller och silkeshanddukar. 46 Man åtog sig alltsåatt sluta kvotera varor som aldrig hade kvoterats från början, vilket inteinnebar någon liberalisering.För det andra gäller integreringen volymen och inte värdet av handeln.Det har lett till att den handel som integrerats till dags dato visserligenutgör, enligt ovan, 51 procent av volymen på tekohandeln, men samtidigtkanske det endast rör sig om cirka 10 procent av värdet. I princip såskedde i de två första stegen nästan ingen liberalisering alls. Det mesta avkommersiell betydelse har skjutits framåt till slutdatumet 31 december2004. Norge valde dock att i förtid avskaffa alla kvoterna, så som ocksåSverige hade gjort innan EU-inträdet då kvoterna återinfördes.Många har ställt sig den berättigade frågan om, när det väl är dags i januari2005, inte i-länderna hittar på ett sätt att slippa den stora smällen?Oron för detta verkar dock ha avtagit då det står klart att det vore politisktorimligt att dra sig ur i detta läge. Men vid valet av en ”big bang”eller en lugn gradvis process valdes alltså ”big bang” och det är ocksåvad som väntar i januari 2005.Skyddsåtgärder i ATCATC har inbyggda skyddsåtgärder (tillfälliga begränsningar av importen)som länder kan utnyttja om deras inhemska industri skadas av snabbtökande import från ett annat land. Dessa kan ses som en slags säkerhetsventil.45 UNDP (2003).46 Raghavan (2003).

RAPPORT Sida 66(272)2004-02-27Åtgärder kan vidtas antingen genom överenskommelse mellan ländernaifråga eller ensidigt. Ensidiga åtgärder måste dock godkännas av det särskildaövervakningsorganet, Textiles Monitoring Body (TMB). Åtgärdernafår inte leda till minskad import, bara frusna nivåer. De får som längstvara i kraft tre år, eller till slutet av ATC. Därefter gäller GATT:s vanligaskyddsåtgärder. TMB har i de flesta fall ansett att skyddsåtgärderna varitgrundlösa och rekommenderat upphävning av dessa. Länderna som införtskyddsåtgärden i fråga har då oftast valt att följa rekommendationen.Bland annat har USA, Brasilien och Argentina dragit tillbaka åtgärderefter rekommendation från TMB. 47De studier som gjorts av användningen av skyddsåtgärderna i ATC visaratt de har använts relativt sparsamt. 48 Regelverket som styr användningenav åtgärderna är ganska strängt, vilket försvårat missbruk. USA gick uthårt 1995 med 23 åtgärder men har därefter tillämpat dem mer restriktivt.De flesta av de amerikanska skyddsåtgärderna riktade sig mot latinamerikanskaländer och resten i princip mot asiatiska producenter. 49 Iställethar olika latinamerikanska länder infört åtgärder vilket är anmärkningsvärteftersom dessa länder själva kämpat mot införandet av en artikel omskyddsåtgärder i ATC. De flesta latinamerikanska skyddsåtgärder harvarit riktade mot asiatiska länder, men ett stort antal har även varit riktademot andra latinamerikanska länder. Framför allt har Argentina riktatåtgärder mot Brasilien. 50En summering vid början av år 2002 visade att det totalt förekommit 53åtgärder enligt ATC. USA har stått för 26 av dem och Latinamerika iprincip för resten. EU och Kanada har inte använt åtgärderna alls. EU harå andra sidan varit en flitig användare av antidumpningsåtgärder motutländsk teko. 51Tvister inom ATCUppgifter om integreringen av textilkategorier i de vanliga GATTreglerna,samt om nya administrativa rutiner och införande av skyddsåtgärder,ska meddelas TMB. TMB kan även komma med rekommendationerom implementeringsfrågor i de fall länder är oense. Om ett landväljer att ignorera TMB:s rekommendationer kan frågan föras vidare tillWTO:s tvistlösningsorgan.Under GATT-tiden förekom endast ett fåtal tvister inom tekohandeln.Sedan WTO:s bildande 1995 har dock antalet tvister ökat. De flesta avdessa rör dock inte ATC utan andra aspekter av tekohandeln, såsom ursprungsregleroch antidumpning. Flera av ATC-tvisterna har rört oenighetmellan u-länder om legaliteten hos en viss skyddsåtgärd. Oftast hardock frågan inte behövt föras ända till tvistlösningsorganet utan avgjortsbilateralt eller i TMB. Ett undantag är när USA:s skyddsåtgärder mot47 Sung m.fl. (2002).48 Reinert (2000) och Sung m.fl. (2002).49 Sung m.fl (2002).50 Sung m.fl, (2002).51 Sung m.fl (2002).

RAPPORT Sida 67(272)2004-02-27underkläder tillverkade i Costa Rica förklarades grundlösa av tvistlösningsorganet.USA drog därefter tillbaka åtgärderna. 523.3.3 Konsekvenser för u-ländernaMånga osäkerheterEn anledning till att det är svårt att beräkna effekterna av ATC är att kvoternahar hållit tillbaka exporten för många länder så att det inte går attveta hur mycket landet hade producerat och exporterat om det sluppitbegränsningar. Man kan dock anta att länder som idag inte fyller sin kvotegentligen inte hejdas i sin export medan de som fyller kvoten hindrasfrån att exportera mer. Det är emellertid svårt att beräkna hur mycket dehindras. Hade de i frånvaro av kvoter kanske producerat dubbelt såmycket, tre gånger så mycket eller bara en procent mer?En annan anledning till svårigheten att förutse följderna av ATC är denstora och ökande förekomsten av olika bilaterala och regionala frihandelsavtal.Vem som klarar sig bäst på en marknad utan begränsningarberor delvis på tullarna och dessa beror i sin tur på vilka bilateralahandelsavtal länderna har med varandra.Ytterligare ett osäkerhetsmoment är antidumpnings- och antisubventionsåtgärder.Skulle dessa användas i stor skala framöver kan vi möjligengå från en sorts överblickbar protektionism med ”välordnade” kvotertill en oöverblickbar situation med plötsliga handelshinder, som skullekunna vara värre än kvoterna om de utnyttjades i hög grad.Sist men inte minst finns det särskilda skyddsklausuler mot Kina somlandet tvingades acceptera vid sitt inträde i WTO. Dessa syftar till atthindra Kina från att i alltför stor omfattning och alltför snabbt överösamarknaderna i omvärlden med billiga kinesiska varor, bland annat teko.Klausulerna fördes in på USA:s begäran, men kan användas även av andraWTO-medlemmar fram till och med 2013. USA meddelade i november2003 att de tänkte använda åtgärden för första gången mot Kina. Åtgärdenär dock begränsad till ett fåtal produktkategorier och det finnsskäl att tro att såväl USA som EU tvekar att utnyttja denna möjlighet påett alltför långtgående sätt då de knappast vill reta upp Kina med sin växandemarknad.Produktionen omlokaliserasSannolikt kommer de stora multinationella klädkedjorna att vinna på avregleringen.De kan flytta sin produktion dit det lönar sig bäst istället föratt behöva ta hänsyn till kvotsystem. Manöverutrymmet ökar därmed.Det är ganska lätt att snabbt flytta tekoproduktion mellan länder och regioneroch därför kan det nya manöverutrymmet antas få konsekvenserför såväl företag som deras anställda och ekonomin i de länder företagenetablerar sig i eller lämnar.52 Reinert (2000).

RAPPORT Sida 68(272)2004-02-27En konsolidering av tekoproduktionen, dvs. en utveckling där produktionenäger rum i färre länder, förväntas därför ske efter avregleringen den 1januari 2005. Anledningen är att många länder som idag har tekoproduktionegentligen inte har de rätta förutsättningarna för det utan förblir konkurrenskraftigap.g.a. en fördelaktig kvottilldelning.En studie uppskattar att antalet tekoexporterande länder kan minska medca 50 procent redan ett år efter kvoterna avskaffats. Vidare uppskattas attdet kan ske ytterligare en minskning med 50 procent till år 2010, dvs. detskulle kunna bli så att endast en fjärdedel av tekoexportörsländerna ärkvar fem år efter det att kvoterna försvunnit. 53 Mot detta talar tekoindustrinsintresse av att sprida sina risker genom att förlägga produktion olikaländer.Vem vinner och vem förlorar tekoproduktion?Asien, framför allt Kina, väntas få många nya arbetstillfällen och storainvesteringar. Kina har en nästan obegränsad tillgång till billig och produktivarbetskraft, god infrastruktur, fungerande institutioner o.s.v. Inomområden som har liberaliserats har Kina visat stora exportökningar,ibland på många hundra procent inom ett år. 54 Sedan landet blev WTOmedlem2001 har också exportmöjligheterna långsiktigt säkrats. Denmest extrema studien förutsäger att Kinas andel av världshandeln medteko, som idag ligger på ca 20 procent, kan komma att öka till hela 50procent. 55 Syd- och sydostasiatiska länder kan komma att förlora andelartill Kina men å andra sidan vinna andelar från andra u-länder.Mycket talar för att även Indien och, i mindre utsträckning, Pakistan blirvinnare när tekohandeln släpps fri. Men det beror inte på ATC i sig. AlltATC gör är att släppa konkurrensen fri och hur det sedan går beror påländernas egna åtgärder och de företag som verkar i länderna. Kapacitetenatt producera och exportera billigt, snabbt och med god kvalitet ärstörre i Kina än i Indien och Pakistan. 56Medan flera länder förväntas få ökade exportmöjligheter p.g.a tekoliberaliseringen,ställer kvotavvecklingen till problem för andra u-länder. Utbudetav billig teko kan inte längre hållas tillbaka utan det kommer attske en utbudsexplosion, vilket leder till fallande priser och därmed svårigheterför många länder att konkurrera.53 Mekong Capital (2003).54 Malhotra (2003).55 Francois och Spinanger (2002).56 Kathuria m.fl (2001).

RAPPORT Sida 69(272)2004-02-27För många av de allra fattigaste länderna var kvoterna i praktiken ingetstort problem. Antingen slapp de begränsningar eftersom de fick preferensbehandlingeller så utnyttjade de inte kvoterna till fullo på grund avbristande produktionskapacitet. Vad kvoterna gjorde var att binda fastkonkurrenterna och därmed skydda många av de fattigaste ländernas tekoexport.Kvoternas avskaffande ger dem minskade fördelar. Trygghetenmed en liten men säker kaka försvinner för de fattigaste länderna ochersätts av fri konkurrens där kakan är osäker och kan vara både stor, liteneller ingen alls. Det blir bara de fattigaste ländernas tullfrihet som gerdem fördelar gentemot ett land som Kina.Att Bangladesh blivit en stor tekoexportör beror inte på naturliga konkurrensfördelar.Landet saknar egen bomullsproduktion och produktivitetenär låg. Istället beror landets framgångar på generös behandling, i form avokvoterad export och fördelaktig tullbehandling av EU. Hur det går förBangladesh är en av de stora frågorna inför kvotavvecklingen.Inte bara de fattigaste länderna oroas utan även framgångsrika tekoproducentersom Turkiet är rädda för att förlora mycket till Kina. Just Turkietgynnas dock av sin frihandel med EU.Östeuropa, blivande och icke blivande EU-medlemmar, gynnas av sinfrihandel med EU. Däremot är kostnadsläget relativt högt, så frågan ärom regionen långsiktigt blir en stor tekoproducent.Mellanöstern/Nordafrika kan gynnas av tullfrihet med EU, men produktivitetenär inte alltid den högsta och framtiden ser därför osäker ut.Nästan alla studier pekar på att Afrika söder om Sahara förlorar på liberaliseringenav tekohandeln. Dessa länder har dock sällan haft någon tekoproduktionav betydelse vilket gör att det är svårt att tala om en förlust.Slutligen är kanske inte heller Latinamerika tillräckligt attraktivt och kandärför komma att förlora. Dock är situationen där beroende av eventuellafrihandelsavtal med Nordamerika.Närheten till marknaderna spelar en viss roll, inte minst för modekläderdär det är snabbhet som gäller. Det gynnar producenter i Mellanösternoch Östeuropa för EU:s del samt Mexiko, Karibien och Centralamerikaför USA:s del. Det missgynnar framför allt Indien.Utvecklingen i Sverige när vi avvecklade kvoterna 1991 kan ge en fingervisningav hur det kan komma att gå globalt. På tre år, fram till dess attvi vid EU-inträdet återinförde kvoterna, föll Sveriges andel av den klädimportsom kom från EU från 65 till 45 procent. Kinas andel ökade frånfem till 21 procent. Även Indien ökade kraftigt medan Bangladesh lyckadeshålla kvar sin andel. 5757 Textilimportörerna (2003).

RAPPORT Sida 70(272)2004-02-27Även utvecklingen när USA avvecklade sina kvoter för babykläder geren fingervisning. Där fanns två grupper av länder som vinnare och engrupp förlorare. Vinnarna var dels stora asiatiska länder som Kina, Vietnamoch Indien och dels små länder med preferens- och frihandelsavtal ibland annat Afrika. Förlorarna var de länder som varken hade marknadsmässigakomparativa fördelar inom babykläder eller privilegier. 58Icke WTO-länder med stor tekoproduktion, framför allt Vietnam, kanpåverkas negativt av ATC. Mot dessa länder kan nämligen fortfarandeimporten kvoteras. Då kan de inte tjäna något på kvoterna i form avkvotvinsterna ovan utan får bara nackdelar i form av begränsad möjlighetatt exportera. Hur allvarligt detta problem blir beror inte på ATC dåWTO:s regler inte gäller för icke-medlemmar. Möjligen består heller inteproblemet så länge med tanke Vietnams relativt långt framskridna förhandlingarför att få gå med i WTO. 59Ekonomiska och sociala konsekvenserEn lång rad studier, med skiftande resultat, har försökt uppskatta de ekonomiskaföljderna av avskaffandet av kvoterna. Alla studier som vi hartagit del av pekar på en samhällsekonomisk vinst för världen som helhet.De flesta studierna drar också slutsatsen att de största vinsterna med avregleringenfinns att hämta i Asien. Alla studier finner dessutom välfärdsvinsterför i-länderna, även om arbetslöshet och sociala problem vidindustrinedläggningar kan skapa problem, då teko blir billigare.Kvotvinsten omvandlas till en vinst för konsumenterna i de importerandeländerna. Konsumenternas vinst utgörs av lägre priser. På konsumentsidanvinner därför alla länder eftersom kläderna generellt sett blir billigare.Det gynnar framför allt de som tidigare haft kvoter, dvs. huvudsakligenEU, USA och Kanada. En studie finansierad av svenska UD har beräknatden årliga kostnaden för en tvåbarnsfamilj i EU av tekokvoternatill 2270 kr. 60 Kvoterna slår dessutom extra hårt mot låginkomsttagareeftersom kläder utgör en större del av deras budget. Speciellt barnkläderhar drabbats av kvoterna.Vinsten för världsekonomin uppskattas till allt ifrån blygsamma 6,5 miljarderdollar årligen till hela 324 miljarder dollar. ATC antas utgöra alltmellan endast fem procent av de globala samhällsekonomiska vinsternamed Uruguayrundan till hela två tredjedelar av vinsterna. En sammanställningav resultaten i undersökningarna visar att medelsiffran för denuppskattade välfärdsvinsten på global nivå är cirka 60 miljarder dollar.Med tanke på de olika metoderna i de olika studierna så ska man dock tasiffran med en mycket stor nypa salt. 61 Framför allt är det inte sammatidshorisonter i beräkningarna, vissa talar om de omedelbara statiskavinsterna medan andra studerar långsiktiga dynamiska vinster.58 Progressive Policy Institute (2003).59 Mekong Capital (2003).60 Francois m.fl (2000).61 Walkernhorst (2003).

RAPPORT Sida 71(272)2004-02-27De flesta studier, men inte alla, pekar på vinster för u-länderna som helhet.Vissa visar att alla länder vinner, andra att u-länderna tar halva vinsten,nästan hela vinsten eller ingen vinst alls utan en förlust. 62En del u-länder får stora nya investeringar, vilket är positivt eftersom deti allmänhet går att se ett samband mellan ökad tekoexport och stigandeinkomster. Varje extra procent teko i exporten är förknippad med 3,3procent högre medelinkomst. 63 Det motsatta förhållandet råder för jordbruk.Ju mer beroende av jordbruksexport ett land är, desto fattigare ärdet i allmänhet.Å andra sidan förlorar vissa u-länder arbetstillfällen och investeringar ioch med förlusten av de säkra marknadsandelar som kvoterna skapade,men det är inte säkert att det blir en samhällsekonomisk förlust ändå. Idet fall konsumenterna, som till största delen är fattiga, får betydligt billigarekläder så kan det uppväga förlusten. UNCTAD tror att även deallra fattigaste länderna kan komma att tjäna på reformen. 64Mest på spel för kvinnornaDet finns tydliga genusaspekter på tekohandeln, vilket beror på den ovanligtstora andel kvinnor som arbetar i tekoindustrin. I exempelvis Sydafrikaär 80 procent av arbetskraften i klädindustrin och 50 procent i textilindustrinkvinnor. I Bangladesh är hela 90 procent av arbetskraften i tekoindustrinkvinnor. Det är en betydligt högre andel än i många andraländer, men även i andra länder är det ofta en betydligt större andel kvinnorän män i produktionen. Detta har medfört den för många fattiga länderovanliga situationen att det i många familjer är kvinnorna som är familjeförsörjare.Kvinnornas inmarsch i industrin har huvudsakligen varit positiv för jämställdheten.Visserligen är villkoren ofta dåliga och lönerna låga, menalternativen är oftast sämre, vilket gör att många kvinnor söker sig tilltekoindustrin. Lönerna i tekoindustrin i Bangladesh är jämställda ochbetydligt högre än i den icke exportinriktade delen av näringslivet ochjordbruket. Detta har bidragit till ökad jämställdhet i ett av världens minstjämställda länder. 65Hur jämställdheten påverkas av att jobben flyttar till andra länder berorpå om det blir kvinnor eller män som får de nya jobben samt vilka arbetsvillkoroch löner som kommer gälla.62 Walkenhorst (2003).63 Diao och Somwaru (2001).64 EG-kommissionen (2003).65 Rönnbäck (2003).

RAPPORT Sida 72(272)2004-02-273.3.4 Sammanfattande diskussionUnder hela efterkrigstiden har handeln med teko i världen varit begränsad.Olika avtal, som gått tvärt emot GATT:s grundläggande ickediskriminerings-och frihandelsprinciper, har avlöst varandra. Framförallt har USA, EU och Kanada velat skydda inhemsk industri och jobbmed kvoter mot fattigare och mer konkurrenskraftiga länder.De exporterande u-länderna ”accepterade” detta av olika skäl. Förutomtrycket från de starkare i-länderna kunde många mindre konkurrenskraftigau-länder tjäna på att mer konkurrenskraftiga u-länder bands fast vidlåga kvottilldelningar. Alla exportländer tjänade också en viss ”kvotvinst”i form av ett högre pris på teko än vad som varit fallet vid fri handel.Som helhet beräknas de flesta exportländer dock ha förlorat på systemet.”Kvotvinsten” är av osäker storlek och i vilket fall som helst betydligtmindre än värdet på de förlorade exportmöjligheterna. Mångainvesteringar, arbetstilfällen och inkomster har gått u-länderna förbip.g.a. i-ländernas tekorestriktioner.Genom att hindra framför allt stora asiatiska länder som Kina och Indienatt utveckla en konkurrenskraftig tekoindustri har dessa länders tillväxthållits tillbaka. Strukturerna inom tekoproduktionen i världen har delviskonserverats med en samhällsekonomisk förlust för världen som helhetsom följd. Men u-länderna har, begränsningarna till trots, tagit över enstor del av världens tekoproduktion.Beslutet i Uruguayrundan att avskaffa tekokvoterna var något u-ländernasåg som en stor seger. Utfasningen har gått tekniskt sett som planeratmen i praktiken har processen skjutits upp på ett sådant sätt att nästanhela kvotavvecklingen kommer ske på en gång, vid årsskiftet 2004/2005.Det står dock helt klart att avvecklingen verkligen kommer att genomförasdå.Osäkerheter råder om följderna av den kvotfria handeln. Delvis bestårosäkerheterna i de olika skyddsåtgärder, exempelvis antidumpning, somstår till buds och hur de kan komma att användas. Men klart är att en stordel av tekoproduktionen i världen kommer att omlokaliseras när marknadsvillkoroch inte kvoter avgör. Följden blir en vinst, dock med högstosäker storlek, för världsekonomin.Kina förväntas vinna mest på ATC och snabbt bli den överlägset störstatekoexportören i världen. Även Indien, Pakistan och en rad andra asiatiskaländer kan komma att gynnas. Ickeasiatiska u-länder kan dock kommaatt förlora tekoproduktion. Utvecklingen för dessa länder beror dock ävenpå faktorer såsom eventuella frihandelsavtal, närhet till marknadernam.m.Även de länder som förlorar tekoproduktion kan dock vinna på ATC, iform av billigare tekovaror för den fattiga befolkningen. Sannolikt lederATC netto till minskad världsfattigdom även om en del enskilda länderkan få det sämre. För kvinnor som grupp står mycket på spel då det imånga länder är kvinnor som till största delen arbetar i tekoindustrin.

RAPPORT Sida 73(272)2004-02-27KällförteckningBagchi, Sanjoy. 1994. “The integration of the textile trade intoGATT”.Journal of World Trade, 28:6, pp. 31-42.Diao, Xinshen and Agapi Somwaru. 2001. “Impact of the MFA phaseouton the world economy: an intertemporal globalgeneral equilibriumanalysis”., TMD discussion paper no 79, Washington DC.: InternationalFood Policy Research InstituteEG-kommissionen. 2003. “Summaries of studies and reports on the impactof textiles quota elimination”. EU-kommissionen, 031025http://trade-info.cec.eu.int/textiles/conf_docs.cfmFrancois, Joseph F, Hans-Heinrich Glisman and Dean Spinanger. 2000.“The costs of EU Protection in Textiles and Clothing” Working PaperNo. 997. Kiel: Insitute of World EconomicsFrancois, Joseph F and Dean Spinanger. 2001. “Greater China’s accessionto the WTO : Implications for International Trade/Production andfor Hong Kong”. Paper presented at the fifth annual conference on globaleconomic analysis, TaipeiGoto, Junichi. 1989. “The multifibre arrangement and its effects on thedeveloping countries” World Bank Research Observer, 4:2, pp. 203-227.Hale, Angela. 2002. “Trade liberalisation in the garment industry: who isit really benefiting?” Development in Practice, 12:1, pp. 33-44.IMF and World Bank. 2002. “Market Access for Developing CountryExports – Selected Issues”. Washington DC : IMF and World Bank.Kathuria, Sanjay, Martin Will and Anjali Bhardwaj. 2001. “Implicationsfor South Asian countries of abolishing the Multifibre Arrangement”.Washington DC: World Bank.Krishna, Kala, Refik Erzan and Hui Tan Ling. 1994. “Rent sharing in themulti fibre agreement: Theory and evidence from Hong Kong”. Reviewof International Economics, 2:1, pp. 62-73.Mekong Capital. 2003. “WTO Agreement on Textile and Clothing(ATC): Impact on Garment Manufacturing in Cambodia, Laos and Vietnam”Ho Chi Minh City: Mekong Capital www.mekongcapital.com(031025)OXFAM. 2002. “Running into the sand : why failure at the Cancun tradetalks threatens the world’s poorest people”. OXFAM Briefing Paper 53,Oxford : OXFAM.Progressive Policy Institute. 2003. “The Import Costs of Baby Clotheshas Dropped 30 Percent since 1997” Trade Fact of the Week. November12www.ppionline.org/ppi_ci.cfm?knlgAreaID=108&subsecID=900003&contentID=252182

RAPPORT Sida 74(272)2004-02-27Raghavan, Chakravarthi (flera år), “Uruguay Round Agreements: Analysis,Problems, Effects & Proposals for Change, chapter 6: Textiles”.,Third World Network http://www.twnside.org.sg/trade_5.htm, 031025Reinert, Kenneth. 2000. “Give us Virtue, but not yet: Safeguard Actionsunder the Agreement on Textiles and Clothing”. World Economy, 23:1,pp. 25-55.Rönnbäck, Klas. 2003. Att handla för jämställdhet? – ett genderperspektivpå global handel och WTO. Stockholm : Forum Syds förl.Sung Jae, Kim, Kenneth Reinert and Chris Rodrigo. 2002. “The Agreementon Textiles and Clothing: Safeguard Actions from 1995 to 2001”.Journal of International Economic Law, 5:2, pp. 445-468.”Swedish clothing imports, percentage of total value”, Textilimportörerna(2003)UNDP. 2003. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.Walkenhorst, Peter .2003. Liberalising Trade in Textiles and Clothing: asurvey of quantitative studies. OECD, Paris.World Bank. 2003. Global economic prospects and the developing countries.Washington DC : World BankYang, Yongzheng. 1994. “The impact of MFA phasing out on WorldClothing and Textile markets”. Journal of Development Studies, 30, pp.892 – 915.

RAPPORT Sida 75(272)2004-02-273.4 Jordbruksavtalet• Jordbruksavtalet har hittills endast haft en marginell påverkan på u-länderna. Det kan till stor del förklaras med att de regler för marknadstillträdeoch interna stöd som avtalet innehåller, har varit förhållandevislätta att uppfylla. Däremot har exportstöden minskat som enföljd av åtaganden i Uruguayrundan.• Jordbruksavtalets effekterna på u-ländernas handel är mycket svåraatt urskilja från andra effekter såsom den nationella jordbruks- ochhandelspolitiken i u-länderna, preferensavtal, bilaterala handelsliberaliseringar,men även faktorer som väderförhållanden, politisk instabilitetoch krig.• De u-länder som till viss del dragit nytta av jordbruksavtalets är iförsta hand de stora nettoexporterande u-länderna. Nettoimporterandefattiga u-länder har påverkats i mindre utsträckning. Detta kan tillstor del förklaras av att fattigare länder i mycket liten utsträckningbedriver internationell handel.• Det är svårt att härleda förändringar av världsmarknadspriserna påjordbruksprodukter till jordbruksavtalet. Prisfluktuationer på jordbruksprodukterpå världsmarknaden var betydande redan innan jordbruksavtaletträdde i kraft 1995.• För att åstadkomma livsmedelstrygghet i u-länder krävs en kombinationav ett livskraftigt inhemskt jordbruk och import av livsmedel därtyngdpunkten skiljer sig åt beroende på ländernas förutsättningar. Iett flertal u-länder har livsmedelssituationen förbättrats under slutetav 1990-talet. Minskningen av antalet undernärda har dock stagneratunder de senaste åren. Dessa båda trender går dock inte att sätta isamband med jordbruksavtalet.3.4.1 BakgrundJordbruket är viktigt för u-länderna. Det beräknas att 2,5 miljarder människor,direkt och indirekt, har sin enda födo- och inkomstkälla i jordbrukssektorn.I MUL uppgår andelen sysselsatta inom jordbruket till över70 procent. I övriga u-länder är andelen ca 60 procent. Historiskt sett ärdet mycket få länder som kunnat utveckla sin ekonomi utan att först hautvecklat jordbrukssektorn. 66 Jordbruket spelar också en central roll isträvan efter att uppnå en tryggad livsmedelsförsörjning för de fattigastemänniskorna. Över 70 procent av alla fattiga i världen lever på landsbygden.Genom att förbättra förutsättningarna inom jordbruket skulle fleraav de s.k. millenniemålen kunna uppnås och många miljoner människorlyftas ur fattigdom och svält. 6766 OECD (2003).67 Millenniemålen är åtta till antalet och uppsatta av FN för att konkretisera för världensbefolkning vad man vill uppnå för global utveckling fram till 2015. Två av målen är

RAPPORT Sida 76(272)2004-02-27Den globala handeln med jordbruksprodukter störs, förutom av ett genomsnittligtsett högt tullskydd, även av diverse andra regleringsåtgärderoch skyddsmekanismer, exportstöd samt av omfattande interna subventionerhos i-länderna. Dessutom störs handeln av sanitära och fytosanitäraregleringsåtgärder (s.k. SPS-åtgärder – se avsnitt 3.12). Helt friamarknader är därför ett mera sällsynt fenomen på jordbruksområdet ännär det gäller industriprodukter. De internationella handelsmönstren förjordbruks- och livsmedelsprodukter skulle därför förmodligen ha sett heltanorlunda ut om inte det funnits ett omfattande skydds- och stödsysteminom sektorn.Dessutom påverkas produktionen och därmed även handeln i betydligtstörre utsträckning än inom andra näringsgrenar av ändrade naturligaförutsättningar som växlingar i temperatur, nederbörd, solsken m.m. vilketkan leda till tvära kast i såväl skördeutfall som handel från det enaåret till det andra. Variationerna i produktionens omfattning medför ocksåbetydande svängningar i priserna på jordbruksråvaror mellan olika år.Prisvariationerna leder i sin tur ofta till ändringar i handelsregleringarna.Även handelsströmmarna kan skifta snabbt beroende på varierande skörderesultateti olika världsdelar/länder. Stora prisvariationer förekommer isynnerhet på råvaror, medan bearbetade produkter uppvisar en stabilareprisbild. All redovisning av handelsstatistik på jordbruksområdet måstedärför tolkas med stor försiktighet.WTO:s jordbruksavtal (Agreement on Agriculture) trädde i kraft den 1januari 1995. Det var första gången som ett multilateralt avtal på dettaområde kom till inom GATT/WTO. Handeln med jordbruksprodukterhade visserligen ingått i GATT ända sedan dess start 1948, men omgärdatsav många undantag från regler om bl.a. gränsskydd och subventioner.Att man behövde göra något åt detta hade under en längre tid ansettsnödvändigt då länderna runt om i världen använde sig av mycket högatullar och stöd i jordbruket som skapade en ineffektiv marknad och varhandelsstörande. 68 Exempelvis fanns det före 1995 inga regler om minstatillträde till andra marknader och exportstöd kunde användas obegränsat,vilket även gjordes av dem som hade råd, d.v.s. stora i-länder såsom EUoch USA. De interna stöden var i huvudsak inriktade på att vara produktionsdrivandeoch länderna kunde använda sig av olika kvantitativa importrestriktionerför att helt stänga ute importen när de så önskade.direkt relaterade till handel, dels det första målet om att halvera antalet fattiga och undernärdai världen innan 2015 och dels det åttonde, att bilda globalt partnerskap förutveckling.68 Ingco (red.) (2003).

RAPPORT Sida 77(272)2004-02-273.4.2 Beskrivning av avtaletJordbruksavtalet reglerar den internationella handeln med jordbruksprodukter.Avtalets syfte är i första hand att reformera villkoren för handeln ijordbrukssektorn och göra den mer marknadsorienterad. Genom att göradetta vill man uppnå stabilitet, säkerhet och minska störningarna på jordbruksområdetför såväl nettoexporterande som nettoimporterande länder.69Själva avtalet är uppbyggt kring tre områden: marknadstillträde, exportstödoch interna stöd. Avsnittet om marknadstillträde omfattar olikatyper av importrestriktioner. Restriktionerna kan bestå av tullar, tullkvotereller andra skyddsmekanismer. Med exportstöd menas stöd till denegna jordbruks- och livsmedelsproduktionen i syfte att underlätta exporten.Interna stöd är produktionssubventioner som betalas ut till producenter,oberoende av var den slutliga produkten hamnar.Marknadstillträde• Omvandling av icke-tariffära handelshinder till tullar: Det beslutadesi Uruguayrundan att alla kvantitativa restriktioner skulle omvandlastill bundna tullar vid starten av implementeringsperioden och sedansänkas. Sänkningen av tullskyddet skulle ske utifrån basperioden1986-1988. Vissa icke-tariffära handelshinder, såsom kvantitativaimportrestriktioner och variabla importavgifter, förbjöds.• Minsta importtillträde: I syfte att garantera ett visst marknadstillträdeför varor infördes ett krav på att garantera lägre tullar för en viss andelav handeln, det vill säga tullkvoter. Inom dessa kvoter skulle tullenvara lägre än utanför kvot.Exportstöd• Exportsubventionerna skulle sänkas såväl i termer av värde som avkvantitet. Detta skedde under implementeringsperioden utifrån basperioden1986-1990.Interna stöd• Handelsstörande stöd som gavs till det egna jordbruket skulle minskautifrån ett mått på totalt stöd 70 uträknat från 1986-1988 års siffror(gula stöd). Undantagna är stöd som (1) utgör mindre än 5 procent avproduktionsvärdet (de minimis), (2) stöd som anses ha en minimalproduktions- och handelspåverkan, bl.a. inkomststöd, stöd för regionalarespektive miljöprogram, stöd för forskning och teknikutveckling(”gröna stöd” ) och (3) stöd kopplade till produktionsbegränsandeåtgärder såsom EU:s djur- och arealbidrag (”blå stöd”).69 WTO (1999).70 Aggregate Measurement of Support (AMS).

RAPPORT Sida 78(272)2004-02-27Faktaruta: Interna stöd i jordbruksavtaletGula stöd: Handelsstörande stöd, det vill säga stöd som uppmuntrar tillproduktion. Beloppen för dessa stöd är begränsade enligt överenskommelseni Uruguayrundan. Exempel på gula stöd är prisstöd samt diversedirekta stöd och andra subventioner som inte är undantagna från reduktion.Blå stöd: Stöd som är mindre handelsstörande än de gula stöden. Dessastöd utgörs av så kallade direktstöd som är kopplade till produktionsbegränsningsprogram.Exempel på blå stöd är EU:s areal- och djurbidrag.Dessa stöd omfattas inte av obligatoriska neddragningar.Gröna stöd: Stöd som anses ha liten eller obefintlig effekt på handel ochproduktion. I jordbruksavtalet är dessa typer av stöd undantagna frånneddragningar då de inte anses medföra störningar i handeln. Exempel ärstatliga serviceprogram, stöd till forskning och utveckling, regional-,struktur- och miljöstöd.I avtalet finns också den s.k. fredsklausulen, vilken innebar att subventionertill jordbruket skulle vara fredade från vissa motåtgärder inom ramenför WTO under nio år. Klausulen har upphört att gälla från den 1januari 2004 och det råder en osäkerhet kring om det kommer att innebäraett ökat antal jordbruksrelaterade tvister inom ramen för WTO:s tvistlösningssystem.Den särskilda skyddsklausulen är en annan uppmärksammad bestämmelse.Den innebär att endast de länder som under förhandlingarna begärtmöjlighet att skydda sig mot plötsliga volymökningar eller prissänkningarav importen, kan göra det med hjälp av tilläggstullar. Vid jordbruksavtaletstillkomst var det 37 länder (varav 23 u-länder) som meddelade attde önskade få använda skyddsklausulen. Detta berodde på att ett besluttagits om att endast de länder som omvandlar sina kvantitativa restriktionerenligt en tarifferingsformel också ska ha möjlighet att använda klausulen.Många u-länder använde sig dock inte av formeln och infördeistället högre bundna tullar än de var berättigade till enligt tarifferingsformeln,vilket uteslöt dem från skyddsklausulen. Det har inte heller varitmöjligt för länder att senare ansluta till den särskilda skyddsklausulen.Särskild och differentierad behandlingNär jordbruksavtalet slöts beslutades att särskild och differentierad behandlingskulle ges till u-länderna. Exempelvis skulle genomförandet avåtgärderna för i-länderna ske mellan 1995-2000, d.v.s. på 6 år, medan u-länderna fick 10 år på sig. Nivån på åtagandena anpassades också, setabell 4.

RAPPORT Sida 79(272)2004-02-27Tabell 4. De viktigaste åtagandena under jordbruksavtalet.MarknadstillträdeU-länderI-länderGenomsnittlig tullreduktion 24 % 36 %Minsta tullreduktion 10 % 15 %Minsta tillträdeskvot -motsvarande 4 %av konsumtionenExportsubventionerReduktion – belopp 24 % 36 %Reduktion –kvantitet 14 % 21 %Interna stödReduktion av handelsstörande(gula) stödStöd undantagna från reduktion(de minimis)Källa: Jordbruksverket (2000)13 % 20 %-stöd mindre än 10% av prod.värde-motsvarande 5 %av konsumtionen-stöd mindre än 5 %av prod.värdeInga krav ställdes överhuvudtaget på MUL att genomföra några sänkningarinom någon av sektorerna. Krav ställdes dock på att de skulle bindanivåerna för tullar och stöd.Värt att nämna är att övriga medlemsländer, under Kinas anslutningsförhandlingar,inte accepterade landets krav på att få använda u-ländernasnivå på sådana interna stöd som är undantagna från reduktion (de minimis).En kompromiss nåddes enligt vilken Kina får undanta stöd mindreän 8,5 procent av produktionsvärdet från reduktion (de minimis), tillskillnad från 10 procent som medges för u-länderna i avtalet.Ytterligare undantag för u-länderna finns i fråga om exportstöd och internastöd. Vad gäller exportstöd har u-länderna rätt att använda subventionerinom marknadsföring och transporter, medan man inom internastöd har vissa rättigheter att subventionera den egna industrin med bl.a.investeringar och insatsvaror.

RAPPORT Sida 80(272)2004-02-27Förutom nämnda åtgärder beslutades det att särskilda förmåner skulle gestill MUL och nettoimporterande u-länder av livsmedel genom det s.k.Marrakeshbeslutet som undertecknades av alla medlemsländer 1994. 71Detta beslut kom till som ett resultat av en oro för att handelsliberaliseringentill följd av avtalet (och då främst minskandet av i-ländernas subventioner)skulle innebära högre världsmarknadspriser, vilket i sin turskulle föra med sig en ökande kostnad för import av livsmedel. Därförfattades ett beslut där WTO-medlemmarna förband sig att på olika sättstödja nettoimporterande u-länder och MUL vid stigande priser på baslivsmedelp.g.a. jordbruksavtalet. Beslutet innefattade förhandlingar ochöversyn av livsmedelsbistånd som skulle föras inom ramen för den internationellakonventionen om livsmedelshjälp (Food Aid Convention,FAC) där tillräckliga nivåer för biståndet skulle bestämmas. Vidare förordadesi beslutet att medlemsländerna skulle ge tekniskt och finansielltbistånd i syfte att stärka produktiviteten och infrastrukturen inom jordbruketoch att förbättra möjligheterna för länderna att få tillgång till internationellafinansiella institutioner. Den sista rekommendationen syftadetill att ge länderna tillgång till finansiella medel för att betala sin importom priserna på basvaror ökade. Slutligen innebar beslutet ett åtagandeom att ta hänsyn till MUL och de nettoimporterande u-länderna vidförhandlingar om exportkrediter. Detta skulle ske genom särskild ochdifferentierad behandling till förmån för dessa länder.3.4.3 Konsekvenser för u-ländernaDetta avsnitt beskriver först de liberaliseringar som skett i handeln efterinförandet av jordbruksavtalet, därefter vilka konsekvenser avtalet haftför u-länderna efter att det trädde i kraft.Hur stor liberalisering har skett?Vid en analys av hur hög grad av liberalisering som uppnåtts som följdav genomförandet inom de tre områdena, d.v.s. marknadstillträde, exportsubventioneroch interna stöd, ska man ha i åtanke att alla länder harhaft olika utgångspunkter. Vissa länder hade redan innan avtalet beslutadesgenomfört stora förändringar av sin handelspolitik, medan andra länderförsökt att bibehålla den typ av politik som de fört historiskt sett, vilkenofta syftade till att skydda den egna marknaden i så stor utsträckningsom möjligt. Praktiskt taget alla länder har rapporterat till WTO att implementeringarnapå alla områden har genomförts i såväl i- som u-länder.71 Decision om Measures Concerning the Possible Negative Effects of the Reform Programmeon Least-Developed and Net Food-Importing Developing Countries.

RAPPORT Sida 81(272)2004-02-27MarknadstillträdeDe flesta bedömare är eniga om att jordbruksavtalet har haft en mycketliten effekt på marknadstillträdessidan. Detta kan i första hand förklarasav att länderna fick sätta ett tak på tullarna som var oberoende av tidigareskyddsnivå. Det medförde att praktiskt taget alla länder, såväl i- som u-länder, band sina tullar på en mycket hög nivå. 72 Dessa tullbindningar ärdock ofta inte de tullar som i praktiken tillämpas. De tillämpade tullarna,ligger genomgående mycket lägre. Detta har gjort att länder har kunnatsänka sin bundna tull med stipulerade 36 respektive 24 procent, utan attden tillämpade tullen påverkats alls. Effekten har snarare varit att ”luften”,dvs. skillnaden mellan den bundna och den tillämpade tullen, harminskat. För det andra var stödnivåerna under de år man använder sombas, d.v.s. 1986-1988, mycket höga och världsmarknadspriserna ovanligtlåga. 73I-ländernas åtaganden vad gäller marknadstillträde har i flera studier kritiseratsför att vara för svaga, vilket lett till att det inte kunnat skönjasnågra större effekter på det reella marknadstillträdet. Utöver de ovannämnda skälen kan konstateras att en bidragande orsak därtill var att dengenomsnittliga sänkningen skulle vara 36 procent. Detta gjorde att ländernakunde sänka vissa tullar mindre (som lägst dock lägst 15 procent),vilket sedan kompenserades genom att andra tullpositioner sänktes mer.Som exempel ger en tullsänkning på en vara från 250 procent till 200procent en procentuell sänkning på 20 procent medan en förändring av entull från 4 procent till 2 procent ger en sänkning på 50 procent.En studie från Världsbanken visar på att i-länderna även efter jordbruksavtaletsgenomförande har mycket höga tullskydd på varor som är centralaför u-länderna, såsom spannmål, köttprodukter och sötningsmedel(socker). 74 Några exempel på detta återfinns i tabell 5. Andra oroandetecken är att antalet tulltoppar har ökat efter det att jordbruksavtalet träddei kraft. Även tulleskalering fortsätter vara ett stort hinder för handelmed förädlade jordbruks- och livsmedelsprodukter.Tabell 5. Exempel på tullar utanför kvot för ett antal produkter somär viktiga för u-länderna 75EU USA Kanada JapanSmör 144 % 117 % 306 % 679 %Skummjölkspulver 88 % 60 % 201 % 275 %Vete 121 % 4 % 70 % 546 %Källa: OECD (2002a).72 Världsbanken (1997).73 OECD (2001).74 Världsbanken (2003).75 Avser tillämpade specifika tullar utom kvot som omvandlats till värdetullar, så kalladeAVE-ekvivalenter.

RAPPORT Sida 82(272)2004-02-27De ovan nämnda tullkvoterna, som infördes för att garantera ett minimumav marknadstillträde för tidigare starkt skyddade produkter, verkarinte heller ha slagit väl ut då nästan inga kvoter utnyttjas helt och hållet. Isjälva verket är i genomsnitt bara två tredjedelar av kvoterna fyllda. Anledningarnatill det låga användandet verkar vara komplexiteten i förfarandet,bl.a. genom bristen på WTO-baserade riktlinjer och den administrativabörda som uppstår då man vill använda sig av kvoterna. Även tekniskasvårigheter och restriktioner ger upphov till ineffektivitet. 76 Mendet ska poängteras att i de fall administrationen fungerat och där tullpreferensergivits som inneburit väsentliga fördelar gentemot den ordinarietullen, har dessa också i stort sett blivit fyllda.Vad gäller tillträdet till u-ländernas marknader visar en rapport att genomsnittetav bundna tullar bland 32 u-länder låg på 84 procent för jordbruksproduktermedan den tillämpade tullen låg på 20 procent. 77 I storadrag kan man konstatera att de latinamerikanska länderna är de som harde lägsta tillämpade och bundna tullarna, medan de afrikanska ländernahar mycket höga bundna tullar, men relativt låga tillämpade tullar. Deasiatiska länderna ligger däremellan.Tabell 6. Medelvärden av tullar på jordbruksprodukter i 14 latinamerikanska,9 afrikanska och 9 asiatiska länder.Bunden tull (%) Tillämpad tull (%)14 latinamerikanska länder 78 45 149 afrikanska länder 79 149 239 asiatiska länder 80 78 25Källa: Sharma (2002)Anledningarna till att de tillämpade tullarna ofta är lägre beror på fleraolika saker. Utöver de skäl som här diskuterats kan nämnas att det förmånga u-länder inte är politiskt möjligt att använda sig av tullar för atthålla priserna uppe på basvaror, speciellt i nettoimporterande fattiga länderdär en stor del av befolkningen använder merparten av sin inkomsttill att köpa livsmedel.76 Francois (2000).77 Sharma (2002).78 Argentina, Brasilien, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mexiko,Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay och Venezuela.79 Egypten, Kenya, Malawi, Marocko, Moçambique, Tanzania, Tunisien, Zambia ochZimbabwe.80 Bangladesh, Fiji, Filippinerna, Indien, Indonesien, Pakistan, Sri Lanka, Sydkorea ochThailand.

RAPPORT Sida 83(272)2004-02-27Det hävdas ibland också att länder blivit tvungna att hålla de tillämpadetullarna nere p.g.a. krav från långivare som IMF och Världsbanken. Intressantatt notera är dock att flera u-länder fortsatt att minska sina tilllämpadetullar även efter att de uppfylld de krav som ställs av WTO. Detförefaller inte i första hand att ha att göra med krav från långivare utansnarare egna strategier från länderna. Precis som i-länderna är det dockmånga u-länder som använder sig av höga tullar för ”känsliga” varor.Detta gäller i första hand basvaror som ländernas jordbruk grundar sigpå. 81Sammantaget tyder analyser på att u-ländernas tillträde till i-landsmarknaderna inte förbättrats nämnvärt efter att jordbruksavtalet trätti kraft. De varor för vilka tullarna har sänkts är ofta varor som u-ländernainte har komparativa fördelar i att producera eller har kapacitet att producera.Vad gäller tillträdet till u-ländernas marknader, något som också ärav intresse för andra u-länder med tanke på den viktiga syd-sydhandeln,har jordbruksavtalet inte heller här haft någon konkret påverkan. Fleraländer hade redan innan avtalet trädde i kraft relativt låga tullar. Genomatt möjligheter gavs till länderna att binda tullarna på högre nivåer behövdesåledes inga större förändringar genomföras.ExportstödMed exportstöd avses i jordbruksavtalet direkta bidrag och kostnadsreduktioner.Andra typer av subventioner genom exempelvis exportkrediter,statshandelsföretag och livsmedelsbistånd omfattas inte. Av de ländersom ger exportsubventioner har EU under de senaste åren stått för cirka90 procent. Exempelvis USA använder sig däremot företrädesvis av exportkreditermedan landet endast står för 1,5 procent av subventionerna. 82I studier från bl.a. Världsbanken hävdas att åtaganden om exportsubventionerhar varit mest verkningsfulla av åtagandena i jordbruksavtalet. 83Avtalet har medfört att subventionerna minskat och EU och USA har alltmer övergett denna subventionsform. OECD-ländernas sammanlagdaexportstöd ligger redan en bra bit under det som föreskrivs i jordbruksavtalet.För perioden 1995-1998 utnyttjades exempelvis endast 43 procentav den tillåtna budgeten och 62 procent av den tillåtna volymen. 84Till följd av jordbruksavtalets genomförande är det emellertid viktigt attfölja upp detta så att i-länder inte övergår till andra typer av exportstöd,såsom exportkrediter och livsmedelsbistånd. OECD har redovisat att såskett i flera i-länder vad gäller exportkrediter. 8581 FAO (2003a).82 Subventionselementet för exportkrediter/garantier är dock avsevärt svagare än närstöd ges i direkta bidrag. Exempelvis har OECD uppskattat att subventioner sker till ettvärde av 200 miljoner USD via USA:s exportkrediter medan EU:s exportbidrag har ettvärde av 2,7 miljarder Euro.83 Ingco (red.) (2003).84 OECD (2001).85 OECD (2001).

RAPPORT Sida 84(272)2004-02-27Möjligheterna att ge exportstöd är ofta av mindre intresse för u-ländernaeftersom de inte har kapital att stödja exportörerna med. Historiskt setthar många u-länder tvärtom använt sig av exportrestriktioner, bl.a. i syfteatt öka inkomsterna till statskassan. Detta förfarande minskade dock väsentligtredan innan jordbruksavtalet trädde i kraft.I ett flertal fall verkar det trots detta som att u-länder i viss utsträckninganvänder sig av indirekta exportstöd, men motiverar detta genom att hänvisatill WTO:s subventionsavtal. Dessa stöd kan exempelvis vara i formav skattereduktion eller valutastödsprogram. 86 Möjligheterna att ge stödär dock mycket olika beroende på vilken typ av u-land som avses.Interna stödAv de tre huvudsektorerna är det inom sektorn interna stöd som denminsta förändringen skett. Genom införandet av den ”blå boxen” i slutetav förhandlingsrundan blev i-ländernas åtaganden mycket lätta att uppfylladå stöd inom den ”blå boxen” är undantagna från sänkningar. Endastfem av OECD-länderna anses vara nära de stödgränser som är maximalttillåtna. I de fall där i-länderna blivit tvungna att minska de direkthandelsstörande stöden, har dessa oftast på diverse sätt omvandlats till”blå” eller ”gröna” stöd. Siffror som OECD tagit fram visar att de internastöden t.o.m. ökat under implementeringsperioden, vilket ger signaler omatt åtagandena endast haft måttliga effekter. 87 Ökningen har främst skettinom de gröna stöden. Beräkningarna uppskattar att över 60 procent avdet interna stödet i i-länderna inte omfattas av några krav på sänkningar,trots att ett flertal av dessa stöd ändå visat sig vara produktionsdrivande.Det faktum att åtagandena i fråga om interna stöd gäller för samtliga varuområdengemensamt och inte för enskilda varuområden eller produkterhar ytterligare bidragit till att försvaga effekterna av avtalet. Oxfam harriktat hård kritik mot just hur avtalet är utformat och menar att det är perfektanpassat till i-ländernas handelssystem, varför i-länderna inte haftnågra som helst problem att uppfylla sina åtaganden. 88Stödet till det egna jordbruket är koncentrerat till ett fåtal länder. EU,USA och Japan står tillsammans för ca 90 procent av det sammanlagdastödet. En översikt av vilka produkter som OECD-länderna subventionerarmest visar att det främst är produkter som är av särskilt intresse för u-länderna (se figur 2).86 FAO (2000)87 OECD (2001).88 OXFAM (2002).

RAPPORT Sida 85(272)2004-02-27Figur 3: De fem mest subventionerade varorna i OECD-länderna(stödnivån anges som andel av produktens värde i procent, PSE-tal. 89 )90801986-19882000-20027060Procent (%)50403020100Ris Socker Mjölk Vete Övrigt spannmålProduktKälla: OECD (2003), KommerskollegiumSom tabellen visar är ris den i särklass mest subventionerade varan. Därhar nivåerna inte förändrats överhuvudtaget. Övriga produkter uppvisarklara sänkningar i stödnivåerna.Vad gäller u-ländernas egna interna stöd uppgår de oftast inte till någrastörre belopp. Utvärderingar av hur de interna stöden påverkats i u-länderna är svåra att göra då 80 procent av u-länderna inte har någonövergripande uppfattning om vilka stöd de betalar ut. 90 De få u-ländersom har förbundit sig att sänka stöden, har inte haft några problem attuppfylla sina åtaganden.Det finns tydliga tecken på att WTO-avtalet inte varit avgörande för u-ländernas sätt att stödja det egna jordbruket. Exempelvis har prisstödenminskat drastiskt i såväl Thailand som Brasilien trots att sådana typer avstöd är tillåtna inom WTO. Enligt en bedömare tyder detta snarare på attländerna rättat sig efter de strukturprogram som Världsbanken och IMFstartade i mitten på 80-talet. 91 En grupp av länder där förändringar tydligtkan kopplas till jordbruksavtalet är länder som nyligen anslutits tillWTO. I dessa fall har ofta taken för stöden satts lågt vilket gjort att ländernabehövt minska sina stödnivåer för att klara kraven.89 Producer Support Estimate. PSE-talen anger hur stor andel av jordbrukets produktionsvärdesom utgörs av stöd från konsumenter och skattebetalare.90 Sharma (2002).91 Sharma (2002).

RAPPORT Sida 86(272)2004-02-27Vilka konsekvenser har liberaliseringarna haft för u-länderna?Ovan har konstaterats att förbättringarna i marknadstillträde, till följd avjordbruksavtalet, inte påverkats nämnvärt för de produkter som är av intresseför u-länderna. Exportsubventionerna har minskat, men de internastöden på i-ländernas marknader tycks snarast ha ökat. Det råder enganska enig uppfattning om att u-ländernas handelspolitik, precis som i-ländernas, inte förändrades nämnvärt genom införandet av jordbruksavtalet.92 Detta bör hållas i åtanke när man försöker utreda konsekvensernaav avtalet för u-länderna.Svårt att fastslå hur handeln påverkats av avtaletSedan mitten av 1990-talet har världshandeln med jordbruksprodukterökat avsevärt. Mot bakgrund av att jordbruksavtalet hittills endast uppnåttsmärre minskningar av marknadsstörande element går det dock inteatt hävda att ökningen är en direkt konsekvens av avtalet. Det är visserligenmöjligt att det faktum att tullar bundits och åtaganden gjorts om atttrappa ner såväl interna stöd som exportstöd skapat ett något bättre klimatför handel med jordbruksprodukter i och med att det garanterar ett tak förprotektionism.Sammanställningar tyder på att handeln mellan u-länderna blir allt viktigare.Denna trend förväntas hålla i sig. Av statistik som WTO redovisarframgår också att även om handeln till och från u-länderna ökar, utvecklashandeln för MUL är långsammare än för övriga u-länder. 93Analyser av u-ländernas handel visar att importen har ökat mer än exporten.De konkurrenskraftiga u-länderna i Cairnsgruppen går dock emotströmmen och har ökat sin export mer än sin import. 9492 Freeman et al. (2000).93 WTO (2000a)94 Sharma (2002).

RAPPORT Sida 87(272)2004-02-27Faktaruta: CairnsgruppenCairnsgruppen är en sammanslutning av 17 i- och u-länder som alla ärstora, konkurrenskraftiga exportörer av jordbruksprodukter. Följandeländer ingår: Argentina, Australien, Bolivia, Brasilien, Chile, Colombia,Costa Rica, Filippinerna, Guatemala, Indonesien, Kanada, Malaysia, NyaZeeland, Paraguay, Sydafrika, Thailand och Uruguay. Samtliga dessaländer befinner sig i kategorierna ”hög utvecklingsnivå ” och ”medelhögutvecklingsnivå” på UNDP:s index.Av fallstudier framgår att värdet av de flesta u-länders export ökat underperioden 1995-2000. Undantagna är länder som Bangladesh och Honduras,vilka har en oförändrad export, och Senegal som t.o.m. har upplevten minskning. 95Intressant att notera är att flera länder har förändrat sin sammansättningav exporten under senare delen av 1990-talet. Exempelvis har exportenav bomull i Egypten som andel av den totala exporten minskat från 60procent till 30 procent. I Peru gick exporten av ”icke-traditionella varor”förbi den ”traditionella” under 1996 och har sedan dess fortsatt att öka. 96I Costa Rica har diversifieringen inte bara skett i nya produkter, utanäven via en vidareutveckling av landets produktion.Importen inom alla ländergrupper har ökat. Ökningen är större i u-länderna än i i-länderna. Det förefaller dock som om importökningarna ären del av en längre tids trend. Emellertid visar FAO att importökningarnavarit ännu större under senare delen av 1990-talet. FAO poängterar attdet är svårt att dra slutsatser från denna utveckling och understryker attdet krävs vidare analyser. 97 I sammanhanget är det viktigt att betona atten ökning av importen inte behöver vara negativ för ett land. Om importenbidrar till att öka eller avlasta produktionen inom landet, eller om denkommer befolkningen till godo genom billigare importvaror, är det positivt.Detta medför ett ökad välstånd som i sin tur bidrar till att efterfråganpå varor ökar. Att importkostnaderna ökar behöver inte bara vara kvantitetsrelaterat,eftersom en starkare ekonomi gör att efterfrågan på bearbetadevaror som kostar mer också ökar.Priser/världsmarknadspriserÄven vad gäller råvarupriser på jordbruksområdet är det omöjligt att dranågra slutsatser om jordbruksavtalets betydelse. Priserna på råvaror ärmycket instabila, och var så även innan avtalet trädde i kraft. 98 Den mestövergripande studien av hur priserna har förändrats under 90-talet hargenomförts av WTO. 99 Rapporten bekräftar att att priserna på jordbruks-95 FAO (2003).96 För Perus del innebär traditionella varor bomull och socker, medan icke-traditionellaär olika former av frukt och grönsaker.97 FAO (2003a)98 UNCTAD (2000).99 WTO (2000a).

RAPPORT Sida 88(272)2004-02-27produkter är mycket instabila. WTO visar också att över ett längre perspektivstiger och sjunker världsmarknadspriserna oregelbundet.Figur 4. Prisvariationer i USD på samtliga jordbruksråvaror utomvaror som används till bränsle, 1982-2000, med 1990 som basår=100.1601501401301201101009080U.S. Dollar701982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000Källa: WTO (2000a)Sett till de viktigaste baslivsmedlen har världsmarknadspriserna varitgenomgående låga under slutet av 90-talet, t.ex. låg världsmarknadsprisernapå vete, ris, majs, sojabönmjöl och sojabönolja på sina lägsta nivåerpå 12-14 år under 1999. I mitten av 1990-talet var det dock några år avmycket höga priser på basvaror som nådde en topp 1996 då exempelvisEU till och med införde exportavgifter på spannmål istället för att betalaut subventioner. Sedan dess har flera av dessa varor sjunkit i pris, vilketbekräftar den oregelbundna cykeln av höga och låga världsmarknadspriser.Med utgångspunkt från enskilda produkter går det således inte att draslutsatsen att prisvariationerna de senaste decennierna skulle ha blivitvarken större eller mindre globalt sett. 100100 Díaz-Bonilla et al.(2002).

RAPPORT Sida 89(272)2004-02-27U-länders behov av skyddsmekanismerDen kanske mest ifrågasatta delen i jordbruksavtalet är den som gör dettillåtet att använda subventioner i världshandeln i syfte att stödja denegna exporten. Det ska tilläggas att jordbruket är det enda område inomWTO där exportsubventioner är tillåtna. En mängd studier har sammanställtssom visar att exportsubventionerna visserligen gör importkostnadernaför u-länderna lägre, men att de samtidigt kan konkurrera ut delokala producenterna. 101 Enligt en studie från Världsbanken råder detingen tvekan om att exportstöden, även om de har reglerats i jordbruksavtalet,fortfarande åstadkommer stora störningar på marknaden, specielltinom vete- och mejerisektorn. 102 I flera dokument ges också tydliga exempelpå vilken skada exportsubventionerna kan ha på u-ländernasmarknader. 103Den ökade importen av varor till u-länderna sker oftast genom successivaförändringar, men under 1990-talet har det rapporterats om ett flertal s.k.importvågor. Importvågor kännetecknas av en plötslig och stor ökning avimport av en specifik produkt, företrädesvis någon råvara. Mer specifiktanses en importvåg inträffa när en vara i ett land avviker med 20 procenteller mer från ett femårigt rörligt medelvärde av importen.Importvågor kan vara mycket skadliga för u-ländernas bönder om de haren negativ påverkan på en inhemsk livsmedelsproduktion, genom att undermineraannars effektiva och livskraftiga produktionssektorer. Fallstudier,speciellt av Central- och Sydamerika, tyder på att flera länder harhaft problem med importvågor. Exempel på länder som drabbats vid ettflertal tillfällen är Guyana, Guinea, Malawi, Niger, Filippinerna och Tanzania.104 Importvågor har dokumenterats av ett flertal organisationer, somäven försöker studera mekanismerna bakom vågorna. 105 Orsaken till importvågornaär inte klarlagd.Även om många dokumenterade fall finns, är det förvånansvärt få fallsom anmäls till WTO i syfte att införa akuta skyddsåtgärder. 1995-2001inkom anmälningar från endast sju länder gällande 16 jordbruksprodukter.Detta kan ha flera förklaringar. Först och främst kan förklaringensökas i det faktum att en ansenlig del av u-länderna inte har möjligheteratt införa skyddsåtgärder enligt den särskilda skyddsklausulen. Detta berorpå att de i Uruguayrundan valde att avstå från möjligheten att användatillfälliga skyddstullar i utbyte mot en generellt högre tullnivå. Vidarebehöver importvågorna inte nödvändigtvis leda till negativa effekter,vilket är ett krav för att kunna vidta skyddsåtgärder. En annan viktig orsakförefaller vara komplexiteten i förfarandet, som bl.a. inkluderar ettkrav på bevis för att det finns en direkt koppling mellan importvågen ochden negativa effekten.101 Se sammanställningar i WTO (2000c) och Madeley och Solagral (2001).102 Världsbanken (2003).103 Murphy (2001) och Oxfam (2002).104 FAO (2003b) och FAO (2000).105 FAO (2003) och Murphy (2001).

RAPPORT Sida 90(272)2004-02-27Bristen på skyddsmekanismer för u-länder är en av de mest kritiseradedelarna i jordbruksavtalet. Detta beror dels på att skillnader har gjortsmellan länder i fråga om tillämpning av den särskilda skyddsklausulen,och dels på att förväntat internationellt stöd för att skydda marknadenuteblivit. Av de länder som har tillgång till skyddsklausulen är det få somöverhuvudtaget utnyttjat den. Precis som när det gäller andra sätt att införaskyddsåtgärder som kan utnyttjas av alla länder (genom exempelvisantidumpningsåtgärder) faller det ofta på u-ländernas brist på institutionellkapacitet och regelverk. 106FAO drar ett antal andra slutsatser om vilka konsekvenser jordbruksavtalethaft på u-ländernas handelspolitik vid import av jordbruksvaror. 107 Enav dem är att många länder har haft svårt att föra en effektiv politik underde åtaganden som gjordes i jordbruksavtalet, speciellt för centrala basvaror.Anledningen till detta förefaller vara bristen på alternativa sätt attstabilisera den inhemska marknaden och skydda producenter och konsumentermot kraftiga svängningar i utbud och priser. Faktum är att imånga av u-länderna är förändringar av tullar det enda sättet att minskadessa svängningar då många länder inte har tillgång till den särskildaskyddsklausulen eller haft svårt att använda sig av WTO:s generellaskyddsmekanismer. Till skillnad från i-länder som med hjälp av finansiellaresurser kan använda sig av olika typer av subventioner och lån, ärmånga u-länder mycket mer beroende av tullinstrumentet. Som vi konstateradei avsnitt 3.1 anses det dock inte vara en hållbar lösning för u-länder att förlita sig till tullar som inkomstkälla.LivsmedelstrygghetEn av de mest kontroversiella frågorna kring jordbruksavtalet är effekternapå livsmedelsförsörjningen i u-länderna. Livsmedelstrygghet är en avde två icke-handelsrelaterade frågor som är omnämnd i jordbruksavtalet.Den andra är miljöfrågor.Till att börja med är det viktigt att klargöra vad livsmedelstrygghet är.Enligt FAO definieras den som:–”när alla människor, vid alla tidpunkter, har fysisk och ekonomisk tillgångtill tillräcklig, säker och näringsrik mat för att tillfredsställa sina dietmässigabehov och livsmedelspreferenser för att kunna leva ett aktivt och hälsosamtliv”. 108106 FAO (2000).107 FAO (2000).108 FAO (1996).

RAPPORT Sida 91(272)2004-02-27Det finns två sätt att uppnå målet om en tryggad livsmedelsförsörjning,genom att själv producera eller genom att importera livsmedel. Dengängse uppfattningen har historiskt sett varit att livsmedelstrygghet uppnåsnär ett land är självförsörjande. Detta har dock ifrågasatts av internationellaorganisationer såsom FAO och WTO, men även av Sverigeslivsmedelsekonomiska institut (SLI) som har påpekat att tillgången pålivsmedel inte behöver vara god för hela landets befolkning bara för attett land är självförsörjande. 109 Indien, exempelvis, har stora spannmålsöverskott,samtidigt som en ansenlig del av Indiens befolkning går hungrig.110 De flesta länder har inte heller de naturliga förutsättningarna för attkunna producera alla varor som konsumenterna efterfrågar. Ofta är detvatten som är den stora bristvaran. FAO har vid ett flertal tillfällen förtfram att import av livsmedel bör uppmuntras i speciellt vattenfattiga delarav världen genom att så kallat ”virtuellt vatten” skapas och leder tillatt det vatten som finns i de importerande länderna kan användas för effektivareändamål. Ordet virtuellt vatten är ett begrepp som avser denvattenanvändning som krävs för att producera livsmedel. Olika livsmedelkräver olika mängd vatten för att producera samma kvantitet. Om ett landhar brist på vatten kan det vara mer fördelaktigt att importera livsmedeldå själva vattenanvändningen för framställning av livsmedlet inte belastarlandets vattenresurser. Det importerande landets vatten kan då användaspå annat och mindre vattenresurskrävande sätt.Snarare än självförsörjning är det alltså en kombination av inhemsktjordbruk och import av livsmedel som bör eftersträvas där tyngdpunktenskiljer sig åt beroende på landets förutsättningar. Den i särklass viktigasteaspekten för att uppnå en tryggad livsmedelsförsörjning är bekämpningenav fattigdom. 111 Med en ökad ekonomisk tillväxt fördelad, så att helabefolkningen kan tillgodogöra sig den, kan inköp av varor göras från såvälegen produktion som import.Flera studier har genomförts för att analysera kopplingen mellan livsmedelstrygghetoch jordbruksavtalet. I FAO:s stora studier (2000, 2003) ärsyftet att studera just detta. Studierna framhåller dock att det är mycketsvårt att urskilja jordbruksavtalets effekter från andra faktorer. Fallstudiernavisar också att u-länderna är mycket heterogena vilket ger upphovtill stora skillnader i hur länderna reagerar på exempelvis ökad import.Prabhu Pingali and Randy Stringer vid FAO har dock påvisat att en ökadhandel med jordbruksprodukter generellt sett leder till en ökad livsmedelstrygghet.112109 Johansson och Sidenvall (2002).110 FAO (2003).111 Johansson och Sidenvall (2002) och FAO (2003).112 Pingali och Stringer (2003)

RAPPORT Sida 92(272)2004-02-27Av litteraturen framgår att ett flertal länder förbättrat sin livsmedelssituationunder senare delen av 90-talet. Studierna från FAO visar på att andelenundernärda minskat i 18 av 22 länder mellan 1990-1992 och 1997-1998. Två länder, Marocko och Senegal, har däremot upplevt en ökningpå 1 procent medan Botswana och Uganda upplevt en större ökning. IBotswanas fall kan detta till stor del relateras till hiv/aids-epidemin.Den förbättrade livsmedelssituationen kan hänföras till ökad egen produktionmen i ännu högre grad till ökad import. Utvecklingen gynnardock inte alla. Medan större producenter och livsmedelsföretag kan dranytta av liberaliseringen, riskerar mindre bönder att inte hänga med i enmarknadsutveckling som alltmer fokuserar på exportmarknader. Det skaockså poängteras att antalet undernärda i världen inte längre minskar vilketvarit fallet under flera årtionden. Istället har andelen undernärda undersenare delen av 1990-talet t.o.m. ökat något. 113Hur de fattiga på landsbygden påverkas beror dock inte enbart på hurjordbrukssektorn utvecklas. Man måste även ta hänsyn till utvecklingen iandra sektorer och i ekonomin som helhet, då exempelvis industri ochturism kan ge upphov till nya arbetstillfällen som eventuellt gått förloradeinom jordbrukssektorn. 114 Beräkningar visar att samtidigt som livsmedelsimportenökat i såväl MUL som nettoimporterande u-länder har densammanlagda exporten av alla produkter i länderna också ökat. För MULhar livsmedelsimporten i förhållande till den totala exporten sjunkit stadigtunder hela 90-talet från 30 procent till lite över 20 procent, medannettoimporterande u-länders livsmedelsimport minskat från ca. 20 procenttill strax över 15 procent. 115 Dessa siffror pekar således mot attmånga u-länder haft en allmän expansion av produktionen vilket gjortländerna sårbara i sitt beroende av livsmedelsimport.Journalisten John Madeley visar i en sammanställning av fallstudier attbeslutsfattare i såväl i- som u-länder har förutsatt att u-länderna ska kunnafinansiera ökade importkostnader genom att producera och exporteravaror som är av högre värde. 116 Detta har dock inte alltid varit möjligt dåmånga länder varit tvingade att förlita sig på ett fåtal varor vars priser ärmycket instabila och då i-länder fortfarande skyddar sina egna marknader.113 Pingali och Stringer (2003)114 FAO (2003) och Ingco (1997).115 Díaz-Bonilla et al. (2002).116 Madeley (2000).

RAPPORT Sida 93(272)2004-02-27Det finns organisationer som redovisar att de funnit tydliga tecken på attlivsmedelstryggheten minskat. Bl.a. framförs att 24 u-länder minskat sinlivsmedelsproduktion mellan 1990-1999 och att många u-länder blivitnettoimportörer av livsmedel. Vidare beskriver kritiska bedömare hur ettflertal u-länder övertygats om att övergå från produktion av baslivsmedeltill s.k. ”cash crops”, d.v.s. livsmedel som i första hand produceras förexport och ger god avkastning. 117 Som tidigare nämnts kan man dock intedra några slutsatser om hur livsmedelstryggheten har utvecklats bara genomatt studera självförsörjningsgraden. En övergång till ”cash crops”behöver inte vara negativ. Då ”cash crops” betingar ett större värde änbaslivsmedel, kan man importera mer baslivsmedel för exportintäkternaav ”cash crops” än vad man skulle ha kunnat producera. En övergång till”cash crops” kan alltså vara positiv för livsmedelstryggheten, förutsatt attäven fattiga konsumenter kan ta del av vinsterna.Slutligen har prisvariationer ofta förts fram i debatten kring hur handelsliberaliseringarpåverkar u-länderna och speciellt livsmedelstillgångenför de fattigaste. CIDSE m.fl. menar att handelsliberaliseringarna skapatkraftiga prisfluktuationer vilket skadat de fattigaste bönderna. 118 Flerastudier, av exempelvis UNCTAD och Diaz, som presenterades underavsnittet om priser/världsmarknadspriser, har dock inte kunnat finna beläggför detta. Av dessa studier framgår att jordbruks- och livsmedelsprisernormalt är instabila p.g.a. exempelvis variationer i väderförhållandenaoch att det åtminstone inte förefaller ha förändrats nämnvärt under 90-talet inom grupper av länder.Sammanfattningsvis förefaller livsmedelssituationen i flera av u-ländernaha förbättrats under det senaste decenniet. Problemet är att det inte gälleralla länder och regioner. Länder i hela Afrika söder om Sahara och vissaandra MUL har upplevt en försämring medan det största antalet undernärdaåterfinns i Asien. Som nämnts tidigare är det dock svårt att peka påWTO och jordbruksavtalet som orsak till detta. Den främsta orsaken ärsnarare att fattigdomen inte minskat i dessa länder, vilket gör att mångainte har råd att köpa sig mat för dagen. Vidare har många gånger politiskaoroligheter, krig och naturkatastrofer spelat en central roll. 119Marrakeshbeslutet: MUL och nettoimporterande u-länderSom redovisats ovan fattades, i samband med att jordbruksavtalet trädde ikraft, beslut att övervaka så att jordbruksavtalet inte skulle få negativakonsekvenser för nettoimporterande u-länder och MUL med avseende påbland annat livsmedelshjälp, vilket befarades kunna ske då främst i-ländernas subventioner minskade vilket i sin tur skulle kunna leda tillhögre världsmarknadspriser och minskande överskott. 120117 Oxfam (2002).118 Murphy (2001a).119 Díaz-Bonilla (2002).120 Kommerskollegium (2003).

RAPPORT Sida 94(272)2004-02-27Beslutet har dock visat sig svagt och har inte levt upp till förväntningarna.Det kan bl.a. förklaras av det faktum att beslutet inte tillräckligt tydligtpreciserar bindande krav för främst i-länderna. Inte heller skapadesnågra regler för att se till att länderna följde åtagandena, vilka gällde bistånd,exportkrediter och internationella finansieringsmöjligheter. Huvudorsakenförefaller dock vara att man inte kunnat skönja någon strukturellprisuppgång på livsmedel och att kopplingen till jordbruksavtaletsinverkan på världsmarknadspriserna har varit svår att belägga. 121I de fallstudier som finns visas att inte ett enda land dragit nytta av beslutet.Som exempel på hur verkningslöst beslutet varit pekar flera länder påutvecklingen av livsmedelsbiståndet under de första åren efter det att beslutetträtt i kraft. Medan livsmedelspriserna under 1995-1996 steg kraftigt,vilket orsakade ökande importkostnader för flera u-länder, föll samtidigtkvantiteten av livsmedelsbistånd. En mer specifik analys visar attalla grupperingar av u-länder upplevt en minskad volym av livsmedelsbiståndmellan åren 1990-1998. 122 Emellertid kan tilläggas att just livsmedelsbiståndändå är det enda område i Marrakeshbeslutet där medlemsländernavidtagit åtgärder.Figur 5: Andelen bistånd av vete i förhållande till världsmarknadsprisermellan 1995 och 2000.0,25900080000,270000,15600050000,10,050Pris per enhet av vete, USD/kgVärldens bistånd av vete, 000 ton1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/200040003000200010000Källa: Oxfam (2002)121 Se vidare Kommerskollegiums yttrande ”Implementering av Ministerbeslutet frånMarrakesh om åtgärder mot de eventuella negativa effekterna av en handelsliberaliseringpå jordbruksområdet för minst utvecklade länder och nettoimporterande u-länder”,dnr 1193-1255-03.122 WTO (2000b).

RAPPORT Sida 95(272)2004-02-27Det verkar således vara svårt att anpassa biståndet till behovet, då intressetför att lämna livsmedelsbistånd minskar när världsmarknadsprisernaär höga och aktörerna kan få bättre avsättning för varorna genom att säljadem på den öppna marknaden.Åren i slutet av 1990-talet har världsmarknadspriserna legat på historisktlåga nivåer. Ökade kostnader för livsmedelsimport kan därför inte hänförastill att priserna stigit. Att många u-länder ökat sina kostnader förlivsmedelsimport beror snarare på det självklara faktum att importvolymenhar ökat. 123Precis som i övrigt är det också svårt att urskilja jordbruksavtalets effekter,då även ländernas inhemska politik är viktig. En Världsbankrapport,visar på att graden av liberalisering som länderna genomfört innan jordbruksavtaletträdde i kraft har spelat en avgörande roll för vilka konsekvenserjordbruksavtalet fått för MUL och de nettoimporterande u-länderna. I rapporten klargörs att länder som sedan tidigare gjort liberaliseringarockså är de som haft mest att tjäna på Uruguayrundan, medan deländer som konsekvent motverkat handelsliberaliseringar inte kunnat drasamma nytta av avtalet. 124I jordbruksavtalet görs skillnad på MUL och övriga nettoimporterande u-länder. MUL är undantagna från alla åtaganden om liberaliseringar, tillskillnad från övriga nettoimporterande u-länder som ju endast gynnas avsärskild och differentierad behandling på samma villkor som övriga u-länder. Detta innebär att konsekvenserna för livsmedelstryggheten i u-länderna bör skilja sig åt beroende på om ett land är ett MUL eller ettövrigt u-land.Sammanfattningsvis utgör handelsliberaliseringar bara en av de mångafaktorer som på olika sätt kan påverka ett lands livsmedelsförsörjning,vilken dessutom påverkas av exempelvis interna regleringsåtgärder, internprispolitik, marknadsstruktur, infrastrukturell uppbyggnad, betalningsförmåga,bank- och kreditväsendets kapacitet, extern livsmedelshjälpetc. Av de olika handelsliberaliserande åtgärder som ett land kanvidta kan dessutom bara en del förklaras av de åtaganden som gjorts genomWTO:s jordbruksavtal.123 WTO (2000b).124 Ingco (1997).

RAPPORT Sida 96(272)2004-02-27Övriga konsekvenserVid en analys av handelsliberaliseringar är den direkta effekten på handelndet mest konkreta man kan studera, d.v.s. hur handelsströmmarnahar förändrats. Det finns dock ett flertal andra aspekter som också skullekunna analyseras. Dessa är exempelvis påverkan på arbetsmarknad, miljö,genusfrågor, multinationella företags ökade dominans och migration.125 De olika aspekterna förefaller inte ha undersökts i någon störreutsträckning, men Madeleys studie tycker sig se negativa konsekvenserinom dessa områden och uppmanar till djupare analyser. Att dra någraslutsatser kring sambandet mellan dessa aspekter och jordbruksavtalet ärdock vanskligt.Exempelvis är frågan om hur u-ländernas arbetsmarknad förändrats avjordbruksavtalet viktig, men komplicerad då många andra faktorer spelarin. Några exakta siffror på hur jordbruket och livsmedelsindustrin påverkatsär därför svåra att få fram.Kan konsekvenserna tydligt kopplas till jordbruksavtalet?Som tidigare nämnts, är det mycket svårt att särskilja effekterna av jordbruksavtaletfrån andra faktorer som inträffat under samma tidsperiod.Vad gäller exporten kan regionala avtal och preferensarrangemang i vissafall ha spelat en större roll än själva avtalet. Världsbanken listar tre anledningartill varför det är svårt att göra analyser av jordbruksavtaletseffekter:• Effekterna av handelsreformer kan inte skiljas från andra policyförändringaroch extraordinära händelser som t.ex. teknisk utvecklingoch konjunktursvängningar,• Vissa åtgärder i ländernas handelspolitik skulle ha genomförtsoberoende av om jordbruksavtalet trätt i kraft,• Länderna genomför avtalet olika fort och därför kan man fråga signär en analys ska göras för att rätt slutsatser ska kunna dras. 126125 Madeley (2000).126 Världsbanken (2003).

RAPPORT Sida 97(272)2004-02-27FAO:s studie visar på ett antal andra faktorer som spelar en avgöranderoll för handelssituationen. 127 Dessa är bl.a. de ekonomiska strukturprogramsom genomfördes i många u-länder under 80- och 90-talen underIMF:s och Världsbankens inverkan. Analyser tyder på att länder somvarit öppna för att ansluta sig till dessa avtal senare haft mer att vinna påmultilaterala avtal. 128 Främst måste man emellertid se till varje enskiltsland val av handelspolitik och styrning av det egna landets ekonomi. Detfinns ingen entydig formel för hur ett land ska agera för att dra nytta avhandelsliberaliseringar. WTO:s handelssystem spelar självklart en roll ,men i slutändan handlar det om hur u-länderna formar sin ekonomiskapolitik i stort. Till detta tillkommer också politiska oroligheter och krig.Andra faktorer som gör det svårt att dra några tydliga slutsatser om hurjordbruksavtalet påverkat u-länderna är sådana som ingen direkt kan styraöver. Naturkatastrofer som orkanen Mitch i Latinamerika 1998 vänderupp och ned på alla analyser för de drabbade länderna och det återkommandeväderfenomenet El Ninó spelar en stor roll för det sydamerikanskaoch asiatiska jordbruket. Andra större kriser som påverkat det globalahandelssystemet är sådana som skapats av samhället. Ett tydligt exempelfrån de senaste åren är den asiatiska finanskrisen 1997-1998, vilket skapadeen ansenlig turbulens på världens marknader inklusive jordbruksochlivsmedelsmarknaderna. Även allmänna prisvariationer gör det svårtatt göra några specifika analyser. Detta är ett problem speciellt vad gällerlivsmedel och jordbruksprodukter.Av de analyser som är gjorda av de internationella organen är man tämligenöverens om att jordbruksavtalet haft en marginell betydelse för världeni stort och för u-länderna specifikt. Det beror mycket på att självaavtalet anses vara för svagt uppbyggt och ställer för låga krav. Det viktigasteutfallet anses snarare vara att man genom jordbruksavtalet lagt engrund för att i framtiden kunna fortsätta att arbeta för ett rättvist och effektivthandelssystem.Faktaruta: Fallstudier av Jordbruksavtalet för u-ländernaFAO har sammanställt de fallstudier som organisationen genomfört desenaste åren. 129 Länderna som studeras är Bangladesh, Botswana, Brasilien,Costa Rica, Elfenbenskusten, Egypten, Fiji, Guyana, Honduras, Indien,Indonesien, Jamaica, Kenya, Malawi, Marocko, Pakistan, Peru,Filippnierna, Senegal, Sri Lanka, Thailand, Uganda och Zimbabwe.Det finns även ett antal studier på området som företrädesvis studerareffekterna av liberaliseringar av jordbrukshandel generellt. 130127 FAO (2003).128 Sally (2003).129 FAO (2003a)130 Gallagher (2000)

RAPPORT Sida 98(272)2004-02-27Hur ser u-länderna på jordbruksavtalet?Då u-länderna är en heterogen grupp är det naturligtvis mycket svårt attpå ett övergripande sätt beskriva vad de anser om jordbruksavtalet, menvad som generellt kan sägas är att ingen är nöjd. Detta gäller även i-länderna då alla är överens om att det nuvarande jordbruksavtalet bara ärett första steg på en lång färd mot ett rättvist och effektivt handelssystempå jordbruksområdet.När u-länderna godkände jordbruksavtalet förväntade man sig att detskulle medföra ett förbättrat marknadstillträde till i-länder och att störningarnapå världsmarknaden skulle minska tack vare minskade internastöd och exportsubventioner. Detta har dock till u-ländernas besvikelseinte inträffat, vilket lett till att de anser att avtalet blivit obalanserat. Samtidigtsom u-länderna har gjort eftergifter i det nuvarande avtalet i formav bundna tullnivåer och reduktionsåtaganden, har i-länderna kunnatfortsätta föra en handelsstörande politik på grund av de alltför flexiblaåtagandena som diskuterats ovan. Detta har inneburit att i-länderna kunnatligga kvar på ungefär samma stödnivåer för strategiska produkter ochvia tullskyddet fortsatt ha höga tullar på viktiga produkter.U-länderna anser också att jordbruksavtalet blivit orättvist p.g.a. den bristandehänsynen till Marrakeshbeslutet om att stödja MUL och nettoimporterandeu-länder.En annan obalans som ofta förts fram på senare tid är avsaknaden imånga u-länder av skydd mot plötsliga pris- eller volymförändringar iimporten. U-länderna anser det orättvist att endast ett fåtal länder har rätttill tillfälliga skydd genom den särskilda skyddsklausulen. Av de 23 u-länder som har möjlighet att använda skyddsklausulen är det dock endastett land, Sydkorea, som faktiskt använt sig av den, vilket kan tyda på attklausulen trots allt inte är avgörande för u-länderna. Däremot kan det hahaft större inverkan på u-länderna att i-länder utnyttjat skyddsklausulenett antal gånger. 131U-länderna och tvister inom jordbruksavtaletAv de tvister som avslutats sedan jordbruksavtalet infördes är det endastnågra enstaka som berört u-länderna. De u-länder som aktivt deltagit/deltari tvistlösning är Chile, Argentina, Brasilien och Indien, Sydafrikaoch Mexiko, det vill säga länder ur kategorierna ”hög utvecklingsnivå” samt ”medelhög utvecklingsnivå”.131 Jordbruksverket (2000).

RAPPORT Sida 99(272)2004-02-27Ett flertal av de tvister som nu pågår är av stort intresse för flera u-länderäven om de inte alltid deltar aktivt. I många av fallen är det EU som ärsvarande part. Tvisterna drivs inte i första hand av u-länderna men kommandeutslag kan ha stor betydelse för flera av dem. Ett exempel på detär Australiens, Brasiliens och Thailands begäran om granskning av EU:ssockerreglering, som länderna anser bryta mot reglerna om exportstödsbegränsningar.Denna tvist påverkar u-länder i första hand på två sätt. Deländer som är sockerproducenter och som omfattas av EU:s preferensarrangemangmed länder i Afrika, Västindien och Stilla Havet (AVSländerna)ser helst att tvisten utfaller till EU:s favör då deras preferensarrangemangär mycket fördelaktiga. Samtidigt finns det en annan grupp avu-länder som inte har dessa förmåner och som gärna skulle vilja se enmindre handelsstörande politik på sockerområdet från EU.Andra tvister med koppling till u-länder är exempelvis Brasiliens tvistmot USA som gäller bomull. Tvisten handlar om att Brasilien anser attUSA:s omfattande subventioner och interna stöd till den egna bomullsindustrinförsvårar handeln för andra länder och resulterar i en handelsstörandebomullsmarknad. Ett annat exempel på ett u-land som är indraget ien tvist med koppling till jordbruksavtalet är Venezuela. Tvisten gällerimportlicenser som landet infört på vissa jordbruksprodukter och somUSA anser vara handelsstörande för utländska företag som vill exporteratill Venezuela.3.4.4 Sammanfattande diskussionEn diskussion kring hur stora handelsliberaliseringarna har varit efter detatt jordbruksavtalet trätt i kraft och vilka konsekvenser det fått för u-länderna ger inga entydiga svar. Den liberalisering som uppnåtts inomjordbruket som följd av jordbruksavtalet anses dock allmänt vara mycketliten. Som tidigare presenterats kan det först och främst förklaras av att1. det i Uruguayrundan var första gången man på allvar och bred basisförhandlade inom jordbruksområdet,2. avtalet utformades så att praktiskt taget alla länder, i- såväl som u-länder, hade uppfyllt sina åtaganden redan när avtalet trädde i kraft,och3. att inga produktspecifika åtaganden gjordes för de interna stöden vilketmedförde att sänkningarnas storlek kunde anpassas till hur ”känslig”produkten ansågs vara. För exportbidrag och tullskydd var dockåtagandena specifika för enskilda varor/varugrupper. I fråga om tullskyddethar dock åtagandena visat sig vara otillräckliga.

RAPPORT Sida 100(272)2004-02-27Mot bakgrund av att avtalet lett till få faktiska liberaliseringar kan maninte heller vänta sig några avgörande konsekvenser för u-länderna. Attsvara på om u-länderna fått det bättre eller sämre efter jordbruksavtaletsimplementering är således svårt att göra. Dessutom är u-länderna sinsemellanmycket olika. Utifrån den genomgångna litteraturen verkar detdock som merparten av u-länderna kunnat dra nytta av avtalet på någotsätt men att fördelarna varit avsevärt mindre än beräknat då i-ländernagjort alltför få förändringar som gynnat u-länderna. De länder som främsthar gynnats av avtalet är de stora nettoexporterande u-länderna i Cairnsgruppen,som kunnat kompensera sin ökade import med en stark export.Vissa svagare länder, företrädesvis inom MUL, har däremot fortsatt i enneråtgående spiral som pågått mycket längre än de senaste åtta åren.Praktiskt taget alla genomgångna studier, gjorda av de internationellaorganen i frågan om jordbruksavtalets påverkan på u-länderna, hävdaralltså att avtalet haft en mycket liten inverkan. Studierna pekar på attmånga andra faktorer spelat in vilka har haft mycket större genomslag.Anledningarna till att avtalet inte fått genomslag söks ofta i själva avtaletoch dess brister. De många kryphålen och de alltför få specifika kraven iavtalet har medfört att påverkan inte blivit så stor. Flera frivilligorganisationerå sin sida förklarar avtalets brister med alltför långtgående krav påhandelsliberaliseringar, vilka företrädesvis har koppling till IMF ochVärldsbanken. Det bör dock poängteras att IMF:s och Världsbankensrekommendationer/krav inte kan likställas med den liberalisering somsker inom ramen för WTO. När IMF ställer krav på ett lands handelspolitiksker det på unilateral nivå, vilket innebär att landet sänker sina tullarensidigt och utan att andra handelspartners gör motsvarande sänkningar.Genom WTO:s avtal skapas inte bara minskade hinder i det egna landet,utan alla länder deltar i liberaliseringen, vilket skapar förutsättningar förökad handel. Detta är inte minst viktigt för handeln mellan u-länder, vilkenför många produkter är mycket större än handeln med i-länderna.Vidare har u-länderna som helhet inte drabbats mer negativt än förut avexempelvis exportsubventioner då dessa tidigare var helt oreglerade. Genomatt jordbruksavtalet trädde i kraft har användandet av exportsubventionerminskat. Vad jordbruksavtalet skapat är åtminstone ett första konkretsteg för att i etapper kunna skapa en effektiv marknad med allt lägretullar. Som jämförelse med hur lång tid det kan ta att genomföra dessaförändringar brukar marknadstillträdet på industrivaror föras fram. Avtalinom dessa områden beslutades redan när GATT bildades i slutet av1940-talet och ansågs med den senaste rundan ha nått till ett läge där tullarnaligger på så låga nivåer att de inte längre utgör några stora handelshinder.

RAPPORT Sida 101(272)2004-02-27Vad gäller tillgången på livsmedel kan det diskuteras om jordbruksavtaletförbättrat eller försämrat livsmedelstryggheten. Detta kan lätt bli en filosofiskfråga om vilka som är förlorare/vinnare, om man ska se avtalet påkort eller lång sikt och hur livsmedelstrygghet bäst uppnås. Helhetsintrycketblir dock att jordbruksavtalet i sig har spelat en mycket liten rollför livsmedelstryggheten i världen. Världsmarknaden för jordbruks- ochlivsmedelsprodukter är alltför komplex för att enskilda faktorer ska kunnaurskiljas och isoleras från varandra. Man kan även i detta avseende draslutsatsen att jordbruksavtalet ledde till få konkreta förändringar somsåledes också fått en begränsad påverkan på handeln och livsmedelsförsörjningeni världen.Sammanfattningsvis kan konstateras att det är mycket svårt att härledanågra av de prisförändringar som inträffat efter 1995 till jordbruksavtalet.Detta tyder på att jordbruksavtalet inte spelat en så central roll sommånga medlemsländer hoppades eller befarade. I stora drag kan man sägaatt de fördelar som kan skönjas med jordbruksavtalet främst tillfallit i-länderna och de stora exporterande u-länderna. Det är i sig inte oväntatdå dessa länder har en omfattande utrikeshandel och ofta har de bästaförutsättningarna att på kort sikt utveckla sina jordbruksmarknader. Desom ännu inte lyckats dra någon nytta av avtalet är i första hand fattigabönder i fattiga länder som är beroende av en enstaka råvara som i sin turfrämst exporteras till ett höginkomstland. Med bl.a. lägre gränsskydd ochen ökad konkurrens från nya aktörer riskerar dessa att förlora konkurrenskraft.Detta behöver inte betyda att jordbruksavtalet inte haft någon som helstinverkan på den förda jordbrukspolitiken även om det blir lite av en ”hönaneller ägget”-diskussion. Förändringar i länders jordbrukspolitik harskett under en längre tid. Det är inte möjligt att klarlägga om det är jordbruksavtaleti sig som medfört att den internationella jordbrukspolitikenförändrats eller om den skulle ha förändrats även utan jordbruksavtalet.KällförteckningDíaz-Bonilla, Eugenio, Marcelle Thomas and Sherman Robinson. 2002.“Trade liberalization, WTO, and Food Security”. TMD Discussion Paper82. Washington DC: IFPRI.FAO. 1996. Rome Declaration on World Food Security and World FoodSummit Plan of Action. Rome: FAO.FAO. 2000a. Agriculture, Trade and Food Security : Issues and optionsin the WTO negotiations from the perspective of developing countries.volym I. Rome: FAO.FAO. 2000b. Agriculture, Trade and Food Security : Issues and optionsin the WTO negotiations from the perspective of developing countries,volym II : Country Case Studies. Rome: FAO.

RAPPORT Sida 102(272)2004-02-27FAO. 2003a. WTO Agreement on Agriculture : The implementation Experience.Rome: FAO.FAO. 2003b. “Some trade policy issues relating to trends in agriculturalimports in the context of Food Security”. Rome: FAO, Committee ofCommodity Problems.Francois, Joseph. 2000. Assessing the Results of General EquilibriumStudies of Multilateral Trade Negotiations. Policy Issues in InternationalTrade and Commodities Study Series No.3. Geneva: UNCTAD.Freeman, F., J. Melanie, I. Roberts. 2000. The Impact of agriculturalTrade liberalisation on developing countries. ABARE Research Report2000.6. Canberra: ABAREGallagher, P. 2000. Guide to the WTO and Developing Countries. London:Kluwer Law International.Ingco, Merlinda D. 1997. ”Has agricultural Trade Liberalization improvedWelfare in the least developed countries? Yes”. Policy ResearchWorking Paper 1748. Washington DC: World Bank.Ingco, Merlinda D. (ed.). 2003. Agriculture, Trade and the WTO – Creatinga Trading Environment for Development. Washington DC: WorldBank.Johansson, Helena och Ingrid Sidenvall. 2002. Internationell handel –även för jordbruket? Rapport 2002:4. Lund: Livsmedelsekonomiska Institutet(SLI).Jordbruksverket. 2000. Jordbruksstöden och u-länderna : En nyckelfrågai WTO-förhandlingarna, Rapport 2000:19. Jönköping: Jordbruksverket.Kommerskollegium. 2003. ”Implementering av Ministerbeslutet frånMarrakesh om åtgärder mot de eventuella negativa effekterna av en handelsliberaliseringpå jordbruksområdet för minst utvecklade länder ochnettoimporterande länder”. Dnr 1193-1255-03.Madeley, J. 2000. Trade and hunger : An overview of case studies on theimpact of trade liberalisation on food security. Stockholm: Forum Syd.Madeley, John and Solagral. 2001. “The impact of trade liberalisation onFood Security in the south : Literature review”. CIDSE Background Paper.Brussels: CIDSE.Murphy, Sophia. 2001. “Food Security and the WTO”. Brussels:Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité(CIDSE)OECD. 2001. The Uruguay Round Agreement on Agriculture : AnEvaluation of its Implementation in OECD Countries. Paris: OECD.OECD. 2002a. Agriculture and trade liberalisation : Extending the UruguayRound Agreement. Paris: OECD.OECD. 2003. Agricultural Policies in OECD Countries : Monitoring andEvaluation. Paris: OECD.

RAPPORT Sida 103(272)2004-02-27Oxfam. 2002. Boxing match in agricultural trade : Will WTO negotiationsknock out the world´s poorest farmers?. Oxfam Briefing Paper 32.Oxford: Oxfam.Pingali P. and R. Stringer . 2003. “Food Security and Agriculture in theLow Income Food Deficit Countries: 10 Years After the UruguayRound”, Invited paper presented at the International Conference on AgriculturalReform and the WTO: Where are we heading? Capri, June 23-26, 2003.Sally, R. 2003 “Seminar at the National Board of Trade, Post-CancúnCauses and Consequences”. Stockholm, 6 oktober, 2003.Sharma, R. 2002. “Developing Country Experience with the WTOAgreement on Agriculture and Negotiating and Policy Issues”, Presentedat the Agricultural Research Consortium summer symposium on TheDeveloping Countries, Agricultural Trade and WTO, Whistler Valley,Kanada.WTO. 1999. World Trade Organization : The Legal Texts : The Resultsof the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations, Cambridge:Cambridge University Press.WTO. 2000a. “Agricultural Trade Performance by Developing Countries1990-98”, G/AG/NG/S/6. Geneve: WTO.WTO. 2000b. “Implementation of the Decision on Measures concerningthe possible negative effects of the reform programme on least-developedcountries and net-food importing developing countries”, G/AG/NG/S/3,Geneve: WTO.WTO. 2000c. “Studies on the Implementation and impact of the agreementon agriculture”, G/AG/NG/S/16. Geneve: WTO.

RAPPORT Sida 104(272)2004-02-273.5 Flygindustriavtalet• Genom att MGN-principen gäller för flygindustriavtalet kan u-länderdra fördel av avtalet utan att själva behöva gå med. Detta gynnar deu-länder som har en civil flygplanstillverkning, d.v.s. Indonesien, Indienoch Brasilien, genom att de kan exportera tullfritt till de ländersom skrivit på avtalet.3.5.1 Beskrivning av avtaletFlygindustriavtalet (Agreement on Trade in Civil Aircraft) trädde i kraftden 1 januari 1980 efter förhandlingarna i Tokyorundan på 1970-taletoch kom att undertecknas av 21 medlemmar. Avtalet är ett av få i WTOregelverketdär inte alla WTO-länder är medlemmar. Idag har avtalet 30medlemsländer varav två u-länder, Egypten och Macao. 132 27 länder(varav två icke WTO-medlemmar) och två organisationer har getts observatörsstatusi den för avtalet särskilt inrättade WTO-kommittén. 133Avtalet är även öppet för icke WTO-medlemmar.Huvudsyftet med flygindustriavtalet var att uppnå en så störningsfri internationellhandel med civila flygplan som möjligt. Syftet har ocksåuppnåtts genom att tullarna i de länder som omfattas av avtalet avskaffatsför alla typer av civila flygplan och delar till dessa (inkl. motorer), förflygsimulatorer och för reparationer av civila flygplan. All militär anknytningär således konsekvent undantaget avtalet. För detta syfte harockså införts en särskild bestämmelse om slutanvändarintyg.Under Uruguayrundan förhandlade parterna om att revidera avtalet ochdiskutera regler för subventioner till flygindustrin. Dock kunde parternainte enas. Flygindustriavtalet kom därför aldrig att revideras genom Uruguayrundanutan det ursprungliga avtalet gäller fortfarande. Delvis löstesdock subventionsfrågan genom att subventionsavtalet, med vissa i avtaletangivna undantag, kom att bli tillämpligt även för flygindustrisektorn.132 Övriga länder som deltar är Bulgarien, Estland, EU, Belgien, Danmark, Frankrike,Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien,Sverige, Tyskland, Österrike, Georgien, Japan, Kanada, Lettland, Litauen, Norge,Rumänien, Schweiz, Taiwan och USA.133 Argentina, Australien, Bangladesh, Brasilien, Kamerun, Colombia, Finland, Gabon,Ghana, Indien, Indonesien, Israel, Kina, Sydkorea, Malta, Mauritius, Nigeria, Polen,Ryssland, Saudiarabien, Singapore, Slovakien, Sri Lanka, Tjeckien, Trinidad and Tobago,Tunisien and Turkiet samt IMF och UNCTAD.

RAPPORT Sida 105(272)2004-02-27I förordet till flygindustriavtalet konstateras att statliga stöd är en ofrånkomligdel av verksamheten i flygsektorn men att avtalsparterna samtidigtförbinder sig att se till att ingen part uppnår oförtjänta marknadsoch/ellerkonkurrensfördelar. Avtalet ger inga anvisningar om formereller nivåer för utvecklings-, produktions- och/eller exportstöd. Snarareär avtalet att se som en avsiktsförklaring från parternas sida. Vidare geravtalet riktlinjer för statlig upphandling inom ramen för avtalets produkttäckning.3.5.2 Konsekvenser för u-ländernaTillverkning av civila flygplan sker i dag i ett begränsat antal länder.Kända tillverkare finns i USA, Tyskland, Schweiz, Storbritannien, Kanada,Indonesien, Indien, Brasilien, Frankrike, Nederländerna och Australien.Samtliga nämnda u-länder har observatörsstatus i avtalet men är intemedlemmar av det.Tullfriheten i avtalet baseras på MGN-principen. Den utsträcks såledestill alla WTO-länder, och u-länderna har därför möjlighet att dra nytta avden även om de inte är med i flygindustriavtalet. Således kan även u-länder som är underleverantörer till den civila flygindustrin gynnas.3.5.3 SammanfattningNågra konsekvensanalyser av avtalet har, såvitt kunnat utrönas, integjorts på senare år.Genom att MGN-principen gäller för avtalet kan u-länder med flygplanstillverkningsom Indien, Indonesien och Brasilien och som inte är medlemmarav avtalet dra fördel av detta genom att kunna tullfritt exporteraflygplan till medlemmar i avtalet. Beträffande subventioner till flygindustrinär WTO:s subventionsavtal tillämpligt.

RAPPORT Sida 106(272)2004-02-273.6 Avtalet om offentlig upphandling (GPA)• Eftersom GPA i princip endast omfattar i-länder har avtalet endastindirekta effekter för u-länder.• Avtalets ambitiösa utformning samt u-ländernas önskan att skyddasina marknader är några av anledningarna till att u-länder har valt attinte ansluta sig.• Avtalet, till skillnad från exempelvis flygindustriavtalet, omfattasinte av MGN-åtagandet i WTO. U-ländernas ”utanförskap” förstärksdärmed av att de inte heller kan gynnas av de deltagande ländernasåtaganden. Potentiella vinster av avtalet uteblir därför.3.6.1 BakgrundOffentlig upphandling regleras i WTO av ett avtal (Agreement on GovernmentProcurement, GPA) till vilket endast ett trettiotal medlemmarhar anslutit sig. Samtidigt är området av mycket stor ekonomisk betydelse.Några uppskattningar visar att OECD-ländernas offentliga upphandlingnormalt uppgår till mellan tio och femton procent av BNP. 134Vid GATT:s tillkomst var inget land berett att öppna för utländsk konkurrensnär det gäller offentlig upphandling. Offentlig upphandling undantogsdärför från likabehandlingskravet i GATT. Först genom avtaletom offentlig upphandling i Tokyorundan under senare delen av 1970-talet skapades en öppning för utländsk konkurrens om offentliga kontrakt.Avtalet utvidgades i förhandlingar som fördes parallellt med Uruguayrundan,men som formellt hölls åtskiljda från denna. Avtalet omoffentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari 1996.3.6.2 Beskrivning av avtaletLiksom flygindustriavtalet är GPA ett av få avtal i WTO-regelverket därinte alla WTO-länder är medlemmar. Ett centralt syfte med GPA är attmedlemmarnas offentliga upphandling ska vara öppen för internationellkonkurrens. 135 För att uppnå detta syfte innehåller avtalets tjugofyra artiklarrelativt detaljerade regler om icke-diskriminering och insyn i upphandlingsprocessen.Avtalet uppställer också särskilda bindningslistorgenom vilka medlemmarna anger vilka upphandlande enheter som omfattasav GPA:s regelverk.Gjorda åtaganden sträcks inte automatiskt ut till icke-deltagande ländergenom MGN-principen.134 Arrowsmith (2002)135 Hoekman och Mavroidis (1995).

RAPPORT Sida 107(272)2004-02-27Hittills har endast tjugoåtta WTO-medlemmar anslutit sig till avtalet. 136Samtliga befinner sig i kategorin ”hög utvecklingsnivå” i UNDP:s index.De flesta av dessa är i-länder, med även en del u-länder deltar, däriblandSydkorea, Hongkong och Singapore.I avtalet finns även vissa skrivningar om särbehandling av u-länder samtom tekniskt bistånd. Mot bakgrund av det låga u-landsdeltagandet hardessa bestämmelser endast en marginell betydelse, varför vi inte går in pådem i detalj.3.6.3 Konsekvenser för u-ländernaEftersom avtalet syftar till att liberalisera handel mellan medlemmarnaoch i princip inget u-land har tillträtt avtalet, är det svårt att se att avtalethar direkta effekter för u-länder. Nedan följer därför några kortfattaderesonemang om avtalets indirekta effekter för de länder som har valt attstå utanför GPA.Ett ”utanförskap” medför bl.a. att landets företag inte garanteras marknadstillträdetill GPA:s medlemmar i samband med offentlig upphandling.Detta beror på att MGN-principen inte automatiskt utsträcks tillländer som valt att inte ansluta sig, i motsats till exempelvis flygindustriavtalet.För flera länder innebär utanförskapet också att incitament saknasför att förändra landets egna upphandlingsregim, som därför i värsta fallär fortsatt ineffektiv, protektionistisk, drabbad av korruption och därmedmer kostsam. 137 Det bör dock noteras att sådana negativa effekter i förstahand följer av brister i landets egna näringspolitik. GPA skulle ocksåkunna ha vissa indirekta ekonomiska konsekvenser för u-länder i form avs.k. handelsomfördelande effekter. En sådan effekt kan uppstå om enWTO-medlem efter medlemskap i GPA ställer om sin upphandling frånföretag i ett icke-medlemsland till mindre effektiva företag i ett annatmedlemsland. Studier om GPA:s eventuella handelsavledande effektermärks dock inte i litteraturen.136 Belgien, Kanada, Danmark, EU, Finland, Frankrike, Grekland, Hongkong, Irland,Island, Israel, Italien, Japan, Liechtenstein, Luxemburg, Nederländerna, Nederländerna(Aruba), Norge, Portugal, Singapore, Spanien, Sverige, Schweiz, Storbritannien (UK),Sydkorea, Tyskland, USA och Österrike.137 Hunja, (2003).

RAPPORT Sida 108(272)2004-02-27En fråga som bör ställas är varför u-länder har valt att inte ansluta sig tillGPA. Några korta förklaringar kan anföras. Avtalets relativt ambitiösautformning är en bidragande orsak. Vidare är många u-länder inte bereddaatt ge ökat marknadstillträde till utländska mer konkurrenskraftigaföretag vid offentlig upphandling. 138 En tredje förklaring rör de omfattanderesurser som krävs för att implementera avtalets relativt långtgåendebestämmelser. 139 En fjärde orsak handlar om viljan att kunna användaoffentlig upphandling som ett styrmedel för att uppnå relaterade politiskamålsättningar. Som ett exempel kan nämnas företräde till traditionelltmissgynnade grupper, som olika etniska grupper, vilket skulle kunna stå istrid med GPA:s bestämmelser om icke-diskriminering. 140 En femte viktigförklaring rör bristen på politisk vilja som kan förklaras av att gruppersom gynnas av korruption och icke-transparenta upphandlingsregimer,ofta motarbetar nödvändiga reformer. 1413.6.4 Sammanfattande diskussionEftersom i princip endast i-länder har anslutit sig till GPA är det svårt attse att avtalet har direkta konsekvenser för u-länder. Ett medlemskap skullemedföra ökat marknadstillträde för u-länderna, samt en mer öppen ocheffektiv upphandlingsregim. Avtalets ambitiösa utformning samt u-ländernas önskan att skydda sina marknader är några av anledningarnatill att u-länder har valt att inte ansluta sig.KällförteckningArrowsmith, S. 2002. “Reviewing the GPA: The Role and Developmentof the Plurilateral Agreement after Doha” Journal of International EconomicLaw, 5:4, pp. 761-790.Hoekman, B.M. and P.C. Mavroidis. 1995. The World Trade Organisation’sAgreement on Government Procurement, Expanding Disciplines,Declining Membership?. Washington D.C: World Bank.Hunja, R.R., Obstacles to Public Procurement Reform in DevelopingCountries, Paper presented at Government Procurement: Workshop –Dar Es Salaam, Tanzania, 14-17 Januari 2003www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/wkshop_tanz_jan03/hunja2a2_e.doc138 Hoekman och Mavroidis (1995).139 Arrowsmith (2002).140 Arrowsmith (2002).141 Hunja (2003).

RAPPORT Sida 109(272)2004-02-27Tillämpningsavtal3.7 Tullvärdeavtalet• U-länderna har gynnats av avtalet på så sätt att det lett till ökadtransparens, förutsägbarhet och objektivitet vid beräkning av tullvärde.I synnerhet syd-sydhandeln kommer förhoppningsvis på sikt attunderlättas av avtalet när även u-landsmedlemmarna implementeraravtalet.• Många u-länder har problem att genomföra avtalet eftersom det ärresurskrävande. Genomförandet förutsätter fungerande institutioner,moderna och effektiva tullmyndigheter, utbildning av ansvarigatjänstemän, introduktion av ny teknik och involvering av näringslivet.3.7.1 BakgrundDet värde på vilket tull beräknas kallas tullvärde. Tullvärdet ligger ocksåtill grund för beräkning av bl.a. mervärdesskatt vid import och för importstatistikensvärdeuppgifter.Vägen fram till dagens tullvärdeavtal har varit ganska lång och slingrande.Ett tidigt avtal var Brysselkonventionen gällande varors tullvärde från1950 som tillämpades av ett trettiotal länder däribland Sverige (fr.o.m1960). Konventionen administrerades av Tullsamarbetsrådet, föregångaretill dagens Världstullorganisation (WCO). Många länder bl.a. USA, Kanadaoch flera u-länder, tillämpade andra tullvärderegler som ansågs varakomplicerade och protektionistiska. Bl.a. baserades tullvärdet på hemmamarknadspriseti exportlandet. Sverige, de övriga nordiska ländernaoch EG försökte att få igenom en vidgad anslutning till Brysselkonventionenvilket bl.a. USA och Kanada motsatte sig. Istället förhandladesunder Tokyorundan ett nytt tullvärdeavtal fram i GATT 1979, överenskommelsenom tillämpning av artikel VII i det allmänna tull och handelsavtalet(den s.k. tullvärdekoden). Men även detta avtal fick endast ettfåtal avtalsslutande parter.Genom förhandlingar i Uruguayrundan kom tullvärdekoden att ligga tillgrund för det nya tullvärdeavtalet (Agreement on Implementation of ArticleVII of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994). Skillnadenmellan tullvärdekoden och det nya tullvärdeavtalet är främst att deltagandetär obligatoriskt för alla WTO-medlemmar och att reglerna förkonsultationer och tvistlösning har förändrats.Syftet med tullvärdeavtalet är att samtliga WTO-medlemmar ska tillämpaenhetliga, tydliga och rättvisa regler på tullvärdeområdet.

RAPPORT Sida 110(272)2004-02-273.7.2 Beskrivning av avtaletGenerelltTullvärdeavtalet innebär att tullvärdet för en importerad vara ska varatransaktionsvärdet, dvs. det pris som har betalats eller ska betalas för varanvid försäljning. Avtalet anger också vilka kostnader som ska inkluderasrespektive exkluderas när man fastställer tullvärdet. Om villkoren föratt använda transaktionsvärdemetoden inte är uppfyllda ges möjlighet attanvända vissa angivna alternativa metoder.Avtalet fastslår också vilka metoder man inte får använda vid fastställandeav tullvärde, bl.a. minimitullvärden, godtyckliga eller fiktiva värden.Genom avtalet ges importören möjlighet att begära skriftlig informationom det tullvärde som fastställts och den metod som använts för att fastställadetta värde.Liksom tidigare gäller att varje medlem senast när avtalet träder i kraftska säkerhetsställa att dess lagar, förordningar och administrativa förfarandenöverensstämmer med bestämmelserna i avtalet. Medlemmarnamåste också anmäla förändringar i den nationella lagstiftningen som rörtullvärde till WTO.Särskild och differentierad behandling - förlängda tidsfrister och vissaundantagAvtalet möjliggör vissa undantag för u-länderna. En övergångstid på 5 årgäller från den tidpunkt då avtalet träder i kraft för u-länder som begärdet. U-länder som inte var avtalsslutande part till avtalet från 1979 fåruppskjuta tillämpningen av vissa särskilda delar av avtalet under en periodav högst 3 år efter det att medlemslandet börjat tillämpa alla övrigabestämmelser i tullvärdeavtalet. I-länderna ska tillhandahålla teknisktbistånd på ömsesidigt överenskomna villkor till u-länder som begär sådantbistånd.Utöver ovanstående undantag sägs i en bilaga till avtalet att övergångsperiodenpå 5 år för u-länder i praktiken kan vara otillräcklig. I sådana fallska u-länderna meddela detta till tullvärdekommittén i WTO, innan övergångsperiodensslut. Medlemmarna i WTO ska, i de fall u-länderna kanpåvisa tillräckliga skäl till förlängd övergångsperiod, sympatiskt övervägaen sådan begäran. U-länder som tillämpar minimivärden kan få tillåtelseav övriga medlemmar att få fortsätta att tillämpa minimivärden underen bestämd tidsperiod eller en övergångsperiod. U-länderna ges ocksåmöjlighet att reservera sig mot tillämpningen av artikel IV samt artikelV paragraf 2. Det existerar inga speciella undantagsregler i tullvärdeavtaletför MUL.

RAPPORT Sida 111(272)2004-02-27Implementering av avtaletTotalt 58 medlemsländer begärde att få utnyttja den övergångsperiod på5 år som var möjlig enligt avtalet. Inför WTO:s ministerkonferens i Seattle1999 krävde ett stort antal u-länder ytterligare förlängd övergångstideftersom de ansåg att deras tullsystem inte klarade av övergången till ettfakturabaserat tullvärdesystem. 142 25 länder begärde förlängd övergångstidmedan 23 länder varken begärde förlängning eller implementeradeavtalet. Ett av de bakomliggande skälen kan vara att beslutet att bli medlemmari WTO fattades av handelsministrarna och inte finansministrarna.Många finansministrar var oroliga för att tullintäkterna efter införandetav tullvärdeavtalet skulle minska vilket i sin tur skulle leda till mindrestatsintäkter.Enligt WCO tillämpades tullvärdeavtalet i juni 2000 av 78 WTOmedlemmaroch transaktionsvärdemetoden tillämpades för mer än 90procent av världshandeln. 143Som tidigare nämnts ska medlemmarna anmäla förändringar i den nationellalagstiftningen som rör tullvärde till WTO. Anmälningarna görsdock inte i den omfattning som är föreskriven. Detta kan innebära attvissa medlemsländer tillämpar en nationell lagstiftning som egentligenstår i strid med tullvärdeavtalet. Ordföranden i WTO:s tullvärdekommittékan endast uppmana medlemsländerna att komma in med anmälningar pådetta område.3.7.3 Konsekvenser för u-ländernaU-länders svårigheter att genomföra avtaletMerparten av de studier som finns på tullvärdeområdet belyser främst desvårigheter u-länderna har vid genomförandet av avtalet.Tullvärdeavtalet omfattar endast varors värde men erfarenheten från olikaprojekt, stödda av Världsbanken, i u-länder säger att varors värderingär den sista centimetern av en hel meter när det gäller tullprocedurer sommåste förändras. 144 Tullvärdeprocessen förutsätter en administrativ miljösom inte existerar i många MUL. 145Implementering i u-länderna kräver mer än ett dekret att tullvärdereglernaär överensstämmande med tullvärdeavtalet. Implementeringen kräverdessutom tid och investeringar av substantiella resurser. 146U-länderna har som nämnts möjlighet att söka tekniskt bistånd för att fåhjälp med genomförandet av avtalet. WTO, WCO, Världsbanken, IMF,Commonwealth Secretariat m.fl. andra organisationer samt enskilda ländertillhandahåller tekniskt bistånd på detta område.142 Hoekman & Kostecki (2001).143 WCO (2003).144 Finger (2002).145 Finger & Schuler (1999).146 Hoekman & Kostecki (2001).

RAPPORT Sida 112(272)2004-02-27För att kunna implementera tullvärdeavtalet krävs att u-länderna;• har en politisk vilja att genomföra avtalet,• har fungerande institutioner,• utbildar ansvariga tjänstemän på berörda departement samt tulladministrationernasledning för att öka förståelsen för vad avtaletinnebär,• utbildar övrig tullpersonal på områden som tullvärde, riskanalyssamt revision,• utbildar näringsliv (företag, speditörer och handelsorganisationer),• introducerar IT-teknik och utbildar personal som ska användadenna teknik.Anledningarna till u-ländernas implementeringsproblem är flera, såsombristande politisk vilja och rädsla för att tulluppbörden kommer att minska.För många u-länder står tulluppbörden för en betydande andel av derasskattebudget, i vissa fall mer än 50 procent. Andra orsaker är dåliginfrastruktur, hög omsättning på tullpersonal, bristande resurser eller informellhandel. Dessutom behöver de u-länder som genomför tullvärdeavtaletockså omorganisera sin tulladministration. 147Det finns ytterligare faktorer som direkt eller indirekt kan leda till svårigheternär det gäller implementering av tullvärdeavtalet; 148• höga skatter och tullar kan leda till att falska tullvärden anges, atttulltjänstemän mutas samt till smuggling och organiserad brottslighet,• godtyckliga undantag givna av ministrar eller ledningen för tulladministrationenskapar möjligheter att delta i korrupta handlingarsamt undergräver ett rättvist tullvärdesystem och kan tjäna somuppmuntran för importörerna att inte följa reglerna,• byråkratiska procedurer som t.ex. godkännande av importvärdeteller exportvärdet i förväg,• svaga interna kontrollsystem, dvs. för liten uppmärksamhet gestill implementering av kontrollsystem och internrevision vilketkan leda till korruption hos tjänstemän.147 Shin (1999).148 Corfmat/IMF - presentation vid ”Seminar on Technical Assistance on CustomsValuation 6-7 november 2002 i WTO”.

RAPPORT Sida 113(272)2004-02-27Att förlita sig till transaktionsvärdet är enklare i i-länderna där tullarna ärlåga, importkontrollerna minimala, inga utförselregleringar av valutatillämpas, korruptionen inom offentliga myndigheter är låg och det juridiskasystemet fungerar. För u-länder är situationen däremot annorlundaeftersom tullarna ofta är mycket höga och eftersom det förekommer värdebaseradeimportkontroller och strikt reglering av utförsel av valuta.Dessutom saknas många gånger tillgång till elektronisk information omimport. Undervärderingsbedrägerier förekommer också oftare i u-länderna. 149Studier visar att den totala kostnaden för ett u-land att genomföra treWTO-avtal (tullvärde, SPS samt TRIPS) uppgår till 150 miljoner USDvilket för många av MUL är mer än deras årliga utvecklingsbudget. 150Konsekvenserna av genomförandet av tullvärdeavtalet är alltså mycketresurskrävande för merparten av u-länderna. I många fall krävs bl.a. institutionsuppbyggnad,förbättring av infrastruktur, omorganisering av tullmyndigheter,investeringar, ny teknik samt utbildning.Eftersom u-länderna inte är en enhetlig grupp befinner de sig i olika fasernär det gäller genomförandet av tullvärdeavtalet. Detta innebär att en delu-länder har tagit vissa steg för att tillämpa tullvärdeavtalet men ännuinte hunnit skaffa sig den djupare kunskap och expertis som behövs föratt kunna implementera avtalet effektivt. 151Som tidigare nämnts tar studierna på området upp u-ländernas problemmed genomförandet av avtalet. Vi har inte funnit några studier som tydligtvisar att u-ländernas tullintäkter har minskat efter genomförandet avavtalet eller vilken grad av ökat marknadstillträde som har skett efter u-ländernas av avtalet. Att studier saknas kan bero på att processen medgenomförande fortfarande pågår för merparten av u-länderna.Ökad objektivitet och transparens underlättar handelAndra konsekvenser av avtalet för både i-länder och u-länder är ökadtransparens (öppenhet) och objektivitet (beslut fattas på kontrollerbaragrunder och inte baserat på godtyckliga eller fiktiva värden). Då många i-länder som följd av tullvärdeavtalet från GATT 1979 använt sig av transaktionsvärdemetodenhar exportföretag i u-länder länge gynnats av ökadtransparens, objektivitet och förutsägbarhet vid export till i-länder. Avtaletkan så småningom komma att leda till att dessa positiva effekter gynnaru-landsexportörer även vid export till andra u-länder, vilket är positivtför den viktiga syd-sydhandeln.TvisterFrån WTO:s start 1995 t.o.m. 2003 har endast förekommit sju tvister påtullvärdeområdet varav två är lösta. I flera av dessa tvister berörs ävenandra områden som t.ex. antidumpning och importrestriktioner.149 Satapathy (2000).150 Finger (2002). Hur kostnaderna fördelas mellan de olika avtalen anges inte.151 Shin (1999).

RAPPORT Sida 114(272)2004-02-27Av dessa 7 tvister har Indien, EU, USA (i 3 fall), Brasilien samt Guatemalabegärt konsultationer med EU (2), Brasilien (2), Rumänien, Argentinasamt Mexiko.Hur ser olika u-länder på utvecklingen?Det finns tre viktiga orsaker till de svårigheter som u-länderna ställs införvid genomförandet av tullvärdeavtalet. För det första har u-länderna ingenbrådska att implementera avtalet eftersom man inte har någon känslaav äganderätt gentemot avtalet. För det andra ser många u-länder ingaomedelbara fördelar och fruktar att omställningen leder till minskadeintäkter. Slutligen är u-ländernas tulltjänstemän oroliga för att tillämpningav avtalet kommer att leda till praktiska problem i den dagliga hanteringen.U-länderna saknar dessutom databaser som kan användas för attgöra prisjämförelser. 152Många u-länders primära önskemål är att få tekniskt bistånd så att de kanimplementera avtalet. Efterfrågan skiljer sig dock mellan u-länderna.Olika u-länder har olika behov, t.ex. de som är på väg att implementeraavtalet (behöver hjälp med lagstiftning) och de som redan har implementeratavtalet men som behöver ytterligare hjälp för att kunna tillämpaavtalet mer effektivt. Det krävs att tulladministrationerna utbildar tulltjänstemänsom tränas i hur man ställer frågor till importörerna, hur manförstår framlagda bevis samt att man bygger upp en effektiv klareringsochrevisionsenhet. 153Även i fall där u-länderna har fått tekniskt bistånd finns problem medimplementeringen. Vid ett seminarium i Genève om tekniskt bistånd 154konstaterade representanter från Kanada och Storbritannien att detta bl.a.beror på dålig samordning mellan olika givare, bristande inledande analyseroch dålig anpassning av kurser till deltagarna. Men problemen bestårockså i att det arbete som lagts ned inte fullföljdes av mottagarländernaeller att de helt enkelt inte var mogna att förändra sitt arbetssätt.Efterfrågan på syd-sydbistånd har ökat, dvs. många u-länder som skaimplementera avtalet vill ha hjälp från länder som har haft samma utgångspunkteller har liknande problem. 155 Indien var ett av de länder somantog tullvärdekoden 1979 och därför har lång erfarenhet av de problemsom u-länder möter efter genomförandet av tullvärdeavtalet. Därför hållsmånga tullvärdekurser i Indien (ofta finansierade av WTO, m.fl.) för u-länder som ska implementera avtalet.152 Hoekman, English, Mattoo, (2002).153 Gürler (2002).154 Exempel på brister vid implementering av tullvärdeavtalet framförda av Michel Jordan,Director General, Trade Policy Interpretation Directorate, Canada Customs andRevenue Agency och Joe Kelley, Business Manager, International Assistance, HMCustoms and Excise, UK vid seminariet om tekniskt bistånd i Genève den 7 november2002.155 Angela Strachan, Commonwealth Secretariat, vid seminarium om tekniskt bistånd iGenève 6-7 nov. 2002.

RAPPORT Sida 115(272)2004-02-27Kina som blev medlem i WTO 2001 konstaterade i november 2002 underett möte i WTO:s tullvärdekommitté att man fortfarande hade brister påtullvärdeområdet. Bl.a. hade Kina inte tillräckligt med utbildad personaltrots att man fått tekniskt bistånd från bl.a. WCO.Mauretanien konstaterade vid ett seminarium om tekniskt bistånd i Genèveden 7 november 2002 att landet kämpar mot andra problem (hälsa,fattigdom, utbildning m.m.) vilket innebär att landets tullreform (ochdärmed tullvärdeavtalet) har nedprioriterats. Dessutom hade Mauretaniensvårt att definiera vad för typ av tekniskt bistånd landet behöver.3.7.4 Sammanfattande diskussionSyftet med tullvärdeavtalet är att samtliga WTO-medlemmar ska tillämpaenhetliga, tydliga och rättvisa regler på tullvärdeområdet. Avtalets bestämmelserhar stor betydelse för den dagliga verksamheten hos tusentalsföretag världen över.Man kan konstatera att de studier som finns tillgängliga på området,främst är inriktade på u-ländernas problem vid implementering av tullvärdeavtalet.En anledning till varför det saknas studier om t.ex. tullvärdekontra u-ländernas marknadstillträde kan vara att många i-länder redanhar tillämpat dessa regler i många år eftersom tullvärdeavtalet framförhandladesredan under Tokyorundan 1979. En annan anledning kan varaatt många u-länder fortfarande håller på med implementeringen trots attden skulle ha varit klar år 2000. Vår bedömning är emellertid att u-länderna gynnats av avtalet på så sätt att det lett till ökad transparens,förutsägbarhet och objektivitet vid beräkning av tullvärde. I synnerhetsyd-sydhandeln kommer förhoppningsvis på sikt att underlättas av avtaletnär även u-landsmedlemmarna implementerar avtalet.Hur väl de olika u-länderna har lyckats med genomförandet av tullvärdeavtaletberor till stor del på vilka grundförutsättningar länderna hade iinledningsskedet. Grundförutsättningen för genomförandet av tullvärdeavtaletär som nämnts att det finns fungerande institutioner och en politiskvilja hos de styrande att implementera avtalet. Det primära målet vidgenomförandet av tullvärdeavtalet måste därför vara kapacitetsuppbyggnad.Där kan tekniskt bistånd vara ett medel.En konsekvens av avtalet för u-länderna är att stora resurser måste satsaspå institutionsuppbyggnad, omorganisering och effektivisering av tulladministrationer,investeringar i ny teknik samt utbildning (tullpersonal,näringsliv, speditörer m.fl.)Trots att åtskilliga resurser har använts för tekniskt bistånd är efterfråganfortfarande mycket stor. Flera initiativ till tekniskt bistånd har dessutommisslyckats. För att lyckas är det viktigt att tekniskt bistånd är efterfrågestyrt.Mottagarna måste själva prioritera och utarbeta en plan för hur genomförandetska gå till, i vissa fall med hjälp av expertis, eftersom mottagarnabäst känner till de lokala problemen. Det är dessutom viktigt attdet lokala näringslivet involveras.

RAPPORT Sida 116(272)2004-02-27För att lyckas med tekniskt bistånd och därmed med genomförandet avtullvärdeavtalet krävs det en ökad samordning och ett ökat samarbetemellan berörda parter för att undvika dubbelarbete. Medvetenheten omdetta problem har dock ökat under de senaste åren.Det är viktigt att länderna genomför och tillämpar tullvärdeavtalet eftersomavtalet innebär enhetliga, tydliga och rättvisa regler och därmedskyddar både importörers och regeringars intressen. Risken är annars storatt klareringsprocessen blir utdragen vid bestämmandet av varans tullvärdeoch att fiktiva värden används. Enligt tullvärdeavtalet måste ländernaanmäla förändringar i den nationella lagstiftningen som rör tullvärdetill WTO. Anmälningarna görs dock inte i den omfattning som är föreskriveni avtalet. Detta kan innebära att vissa länder tillämpar en nationelllagstiftning som egentligen står i strid med detta. Ordföranden i WTO:stullvärdekommitté kan dock endast uppmana medlemsländerna att kommain med anmälningar på detta område.KällförteckningCorfmat, F. 2002. “Issues and strategies for technical assistance todeveloping countries” Presentation, WTO Seminar on TechnicalAssistance on Customs Valuation 6-7 november 2002.Finger J. Michael och Philip Schuler. 1999. ”Implementation of UruguayRound Committments: The Development Challenge”, Policy ResearchWorking Paper No WPS2215. Geneva: World Bank.Finger J. Michael. 2002. ”The Doha Agenda and Development: A Viewfrom the Uruguay Round”. Manila: Asian Development Bank.(http://www.adb.org/Economics/pdf/doha/Finger_paper.pdf)Gürler, Oker. 2002. ”WTO Agreements on Non-tariff Barriers and Implicationfor the OIC Member States: Custom Valuation, Pre-shipment Inspection,Rules of Origin and Import Licensing”, Journal of EconomicCooperation among Islamic Countries, 23:1, pp.61-88.Hoekman, B., Aaditya Mattoo and Philip English (eds). 2002. Development,Trade and the WTO : A handbook. Washington DC: World Bank.(http://www.worldbank.org/trade)Hoekman, B. and M. Kostecki. 2001. The political economy of the worldtrading system: the WTO and beyond. Oxford: Oxford University Press.Satapathy, C. 2000, ”Implementation of WTO agreement on customsvaluation”, Economic and Political Weekly, 35:25, pp. 2098-2101.Shin, Y. 1999. ”Implementation of the WTO Customs Valuation Agreementin Developing Countries: Issues and Recommendations”, Journal ofWorld Trade, 33:1, pp.125-143.http://www.wcoomd.org/ie/En/Topics_Issues/topics_issues.html. 2003-09-29.

RAPPORT Sida 117(272)2004-02-273.8 Avtalet om ursprungsregler• Avtalet är än så länge endast ett ramverk. Avtalets innehåll är fortfarandeunder förhandling och det är därför svårt att säga vilka konsekvenserdet kommer att få för u-länderna. Att det blir enklare för exportörernaatt hålla reda på endast ett regelsystem istället för en stormängd olika avtal som idag, står dock klart.• Harmoniseringsarbetet är en tekniskt komplicerad process som hardragit ut på tiden. Både att delta i förhandlingarna och att så småningomtillämpa det harmoniserade regelverket ställer höga krav påu-ländernas administrationer och behov av resurser.3.8.1 BakgrundUrsprungsregler används för att fastställa nationellt ursprung på en vara iinternationell handel. Det finns två typer av ursprungsregler:1. De ursprungsregler som man använder för att fastställa om en produktska få tullförmån (preferens) eller om MGN-tull ska betalas vidimporten. Då använder man de preferentiella ursprungsreglerna somtillämpas i regionala och bilaterala frihandelsavtal eller vid tillämpningav andra preferentiella arrangemang som t.ex. GSP-systemen.2. De icke-preferentiella (eller allmänna) ursprungsregler som länderanvänder när nationellt ursprung ska anges för en vara i andra sammanhangän för att yrka på tullförmåner. Exempel på detta kan varastatistiska ändamål, antidumpningsåtgärder, offentlig upphandling ellermärkning av produkter som t.ex. ”made in…”.Preferentiella ursprungsregler förekommer i tullunioner och bilateralafrihandelsavtal och är inte reglerade i WTO. Vi kommer därför inte attbehandla dessa vidare här utan i stället fokusera på icke-preferentiellaursprungsregler.Även om icke-preferentiella ursprungsregler inte påverkar marknadstillträdetpå samma direkta sätt som preferentiella, är de ändå av betydelseför u-länderna. I de studier vi har tagit del av är betonas bl.a. ursprungsreglernasbetydelse för olika handelspolitiska instrument som antidumpningsåtgärderoch kvoter. De har även betydelse för u-länderna ur ettkonsument- och marknadsföringsperspektiv där det kan vara viktigt attpåvisa att en vara har ursprung i det egna landet (”made in…”). 156156 Inama (2000).

RAPPORT Sida 118(272)2004-02-27Varför ett avtal?Utöver vissa allmänt hållna riktlinjer som är intagna i Världstullorganisationens(WCO) konvention om förenkling och harmonisering av tullförfaranden,den s.k. Kyotokonventionen, finns i dagsläget inte några internationelltöverenskomna regler om ursprungsregler. Varje land kan därföri praktiken själv avgöra vilka regler de väljer att tillämpa. Det ställerhöga krav på exportörer och producenter som måste ha kunskap om fleraländers separata regelsystem för att uppfylla olika krav för olika marknader.Under 1980-talet väcktes tanken om harmonisering av icke-preferentiellaursprungsregler, dvs. att endast tillåta ett system som används av allaländer oavsett ändamål. Man ansåg att det skulle minska den osäkerhetsom exportörer och importörer möter och som leder till betydande merkostnaderför aktörerna inom den internationella handeln. Harmoniseringenskulle även minska risken att ursprungsregler används i handelshindrandesyfte. Under senare delen av 1980-talet ökade användandet avantidumpningstullar och genom att uppge ett felaktigt nationellt ursprungför varorna försökte exportörer på olika sätt att undvika dessa tullar. Dettaledde till att harmonisering av icke-preferentiella ursprungsregler inkluderadesi Uruguayrundan.Valet att låta preferentiella ursprungsregler stå utanför WTO-avtaletspeglar enligt Hoekman och Kostecki det faktum att flera länder inte villinskränka sin möjlighet att bilda regionala och bilaterala frihandelsavtalmed enskilda länder. 157 Det finns även en risk att harmoniserade preferentiellaursprungsregler skulle begränsa preferentiella system som t.ex.GSP, vilket många länder sätter sig emot. 1583.8.2 Beskrivning av avtaletAvtalet om ursprungsregler (Agreement on Rules of Origin) är ett resultatav Uruguayrundan och innebar starten för ett förhandlingsarbete somfortfarande pågår, dels i den tekniska kommittén i WCO (tekniska frågor),dels i WTO:s kommitté för ursprungsregler (handelspolitiska frågor).Avtalet innebär bland annat att icke-preferentiella ursprungsregler skaharmoniseras globalt. Syftet med avtalet är att det ska leda till klara ochtydliga nationella ursprungsregler som underlättar handelsflödet och sominte är handelshindrande. Avtalet gäller endast icke-preferentiella ursprungsregleroch inte preferentiella. De preferentiella ursprungsreglernanämns dock i en bilaga i form av en gemensam deklaration.157 Hoekman och Kostecki, (2001).158 Hirsch (2002).

RAPPORT Sida 119(272)2004-02-27Under Uruguayrundan satte man upp ramarna för avtalet men hann intemed förhandlingar kring harmoniseringen av reglerna. Det har senarevisat sig vara mer komplicerat än vad man uppskattade inledningsvis. Detberor dels på att frågorna är tekniskt komplicerade, dels på att förhandlingarnahar övergått från att vara rent tekniska till mer handelspolitiska.Förhandlingarna som ursprungligen skulle slutföras inom tre år är nuinne på sitt åttonde år och det är knappast troligt att aktuell tidsfrist (juli2004) kommer att hållas.Avtalets ramar ger riktlinjer för länder som har behov av att skapa nyaregelverk, eller ändra i existerande regler under tiden fram till det attharmoniserade regler har beslutats. Avtalet drar också upp riktlinjer förhur harmoniseringsarbetet ska organiseras och fungera. Det ger dessutomriktlinjer för hur de harmoniserade reglerna ska implementeras när de välär beslutade.Enligt avtalet ska ursprungsreglerna vara enkla och förutsägbara, de skavara neutrala och får inte användas som medel för att direkt eller indirektuppnå handelspolitiska mål, dvs. de får inte vara handelshindrande. Genomavtalets översynsklausul kan en WTO-medlems nationella regelverkifrågasättas och landet får då möjlighet att klargöra skrivningen tillWTO-sekretariatet. Senast detta inträffade var när bland annat Taiwanbad Kina tydliggöra hur de beräknar den procentregel som ligger tillgrund för att fastställa nationellt ursprung. Efter det har Kina kommit inmed ett skriftligt förtydligande till WTO-sekretariatet.Det finns ingen särskild skrivning för u-länder eller MUL i avtalet. Inteheller något om särskild och differentierad behandling eller tekniskt bistånd.3.8.3 Konsekvenser för u-ländernaEftersom harmoniseringsarbetet fortfarande pågår och avtalets regler intehar implementerats, är det svårt att säga vad avtalet kommer att få förkonsekvenser för u-länderna. Men eftersom en varas ursprung har betydelseför hur den behandlas inom det multilaterala handelssystemet, stårdet klart att resultatet från förhandlingarna om harmoniserade ickepreferentiellaursprungsregler kommer att få effekter även på andra områdeninom ramen för WTO.Enligt en studie skriven strax efter Kinas inträde i WTO är ickepreferentiellaursprungsregler väsentliga för utländska företag, både fördirektinvesteringar och för utvecklingen av handelsrelationer. De är följaktligenen viktig del av ett lands rättsystem för att en marknadsekonomiska fungera. I samband med att nya regler om offentlig upphandling utformadesi Kina kom dessutom behovet av nya nationella ursprungsregleratt uppmärksammas. 159159 Gebhardt och Olbrich (2002).

RAPPORT Sida 120(272)2004-02-27Det finns dessutom en trend som visar att betydelsen av ickepreferentiellaursprungsregler rent av kan komma att öka framöver. EnligtHirsh finns ett tydligt samband mellan ökad användning av icketariffärahandelshinder och sänkta MGN-tullar. Som en följd av WTOrundornastullförhandlingar för att sänka MGN-tullar söker länder alternativavägar för att begränsa importen. 160 Att skapa ett harmoniserat regelverkav icke-handelshindrande karaktär som gäller lika för alla medlemmarinom WTO är därför ett önskvärt mål att nå. Det finns dock någrahinder på vägen.Ett av de problem som bl.a. UNCTAD har identifierat är u-ländernassvårigheter att delta aktivt i förhandlingar. Detta beror på att frågan ärtekniskt komplicerad vilket helst kräver att nationella experter är på platsi Genève vid förhandlingarna. Det ställer i sin tur höga krav på resurser.Det är dessutom av stor vikt att u-länderna är medvetna om de följdersom en viss tekniskt detaljerad regel för en specifik vara kan få på landetsindustri. UNCTAD drar slutsatsen att den höga nivå av teknisk kunskapsom krävs av både administrationer och privat näringsliv för att kunnadelta i förhandlingarna knappast existerar i många u-länder. Även här ärdet en fråga om att avsätta resurser. Resurser som är svåra att avsätta föru-länderna.För övrigt menar UNCTAD att mer industrialiserade länder som USA,Japan och EU har mer erfarenhet än u-länderna att förhandla om ursprungsregler.De är även mer medvetna om kopplingen till exempelvisantidumpning vilket innebär att u-länderna hamnar i underläge vid förhandlingarnaoch att det harmoniserade regelverket inte tar hänsyn till u-ländernas förutsättningar. 161Trots detta har inga landgrupperingar bildats bland u-länderna vilket möjligenskulle kunna underlätta för dem att driva vissa frågor hårdare. 162Det beror framförallt på att förhandlingarna är direkt relaterade till exportprodukterdär olika länder värnar om sina specifika intressen.Avtalets ramverk ger medlemsländerna möjlighet att upprätta nationellainterimsregelverk fram till dess att man kommit överens om ett harmoniseratregelverk inom WTO. Detta anser UNCTAD vara till nackdel för u-länderna. 163 UNCTAD ser framförallt ett problem i de fall då medlemmarsom t.ex. USA, har introducerat nya ursprungsregler som är av handelshindrandekaraktär och som slår hårt mot produkter av exportintresse föru-länderna. Här är det själva processen, dvs. att förhandlingarna har dragitut på tiden, snarare än avtalet i sig som är källan till problemet.160 Hirsch (2002).161 Inama (2000).162 Kommerskollegium (2003), Dnr 100-429-03163 UNCTAD (2001).

RAPPORT Sida 121(272)2004-02-27Fördelen med ett harmoniserat regelverk är ändå att det ska gälla lika föralla WTO-medlemmar. Med ett sådant regelverk undviker man de specialarrangemangsom enskilda länder idag kan upprätta och på så sätt skapahandelshinder för andra. Enligt John Croom finns det därför ett stort intresseför harmoniserade ursprungsregler bland WTO:s medlemmar. 164Enligt deras studie skulle ett harmoniserat regelverk minska den osäkerhetsom rör internationell handel. Dessutom skulle möjligheten att användaursprungsregler i ett handelshindrande syfte försvinna. Enligt studienanser även u-länderna att detta kan vara av stort handelspolitisktintresse för dem, särskilt för tekovaror. I likhet med Hirsch menar Croomatt det är av stor vikt för u-länderna att förhandlingarna inte resulterar iatt restriktiva ursprungsregler ersätter utfasade kvantitativa tekorestriktionervilket därmed skulle fortsätta att begränsa handeln för u-länderna. 165Trots att förhandlingarna om de harmoniserade reglerna inte har avslutatsoch avtalet därför ännu inte har implementeras bör medlemsländernafölja de riktlinjer som finns i ramverket från Uruguayrundan. Ramverketinnebär ökad transparens så till vida att nya nationella regelverk för ursprungsreglerska följa de allmänt hållna riktlinjerna i avtalet tills dess attett harmoniserat regelverk är upprättat. Kina har t.ex. rapporterat att denationella ursprungsregler som de har upprättat efter att harmoniseringsarbetethar påbörjats är förenliga med avtalets ramverk. Medlemsländernaska också meddela WTO-sekretariatet när de skaffar nya regler. Andramedlemmars regelverk kan ifrågasättas.3.8.4 Sammanfattande diskussionEftersom harmoniseringsarbetet fortfarande är ett avtal under förhandlingär det svårt att säga vilka konsekvenser det kommer att få för u-länderna.Att det blir enklare för exportörerna att hålla reda på endast ett regelsystemistället för en stor mängd olika avtal står dock klart. Syftet med avtaletär att icke-preferentiella ursprungsregler ska vara förutsägbara ochunderlätta handelsflödet. Genom att harmonisera reglerna motverkar manrisken med att länder använder ursprungsregler som icke-tariffära handelshinder.Om vi däremot ser till de förslag som hittills har tagits fram, har man mereller mindre frångått den grundläggande principen om att reglerna inteska vara av handelshindrande karaktär. Enskilda länder för fram specifikakrav på detaljerade regler för produkter av exportintresse för det egnalandet. De förväntade fördelarna med harmoniseringen riskerar därför attinte uppnås. Vi ser en risk i att reglerna kan bli alltför detaljerade ochkomplicerade för både administrationer och näringsliv vilket innebär attde blir svåra att använda. Det harmoniserade regelverket skulle i så fallbli en obrukbar produkt. 166164 Croome (1998).165 Croome (1998).166 Kommerskollegium (2003), Dnr 100-429-03.

RAPPORT Sida 122(272)2004-02-27Trender visar på att lägre MGN-tullar och ökad användning av icketariffärahandelshinder har ett samband. Som en följd av de gångna rundornastullförhandlingar för att sänka MGN-tullarna kan betydelsen avicke-preferentiella ursprungsregler komma att öka. Det är därför viktigtatt u-länderna redan under förhandlingsarbetet är medvetna om de effektersom ett harmoniserat regelverk kan få på det egna landets industri.Harmoniseringsarbetet är en tekniskt komplicerad process. Både att deltai förhandlingarna och att så småningom tillämpa det harmoniserade regelverketställer höga krav på u-ländernas administrationer och behov avresurser. I och med att u-länderna har olika exportintressen har ingagrupperingar bildats under de pågående förhandlingarna. Sådana grupperingarskulle annars kunna underlätta för u-länderna att driva vissa frågorhårdare. 167KällförteckningCroome, John. 1998. “The Present Outlook for Trade Negotiations in theWorld Trade Organization”. Working Paper 1992. Geneva: World Bank.Gebhardt, Immanuel and Kerstin Olbrich. 2002. “Foreign Trade Law inChina, Perspectives regarding Rules of Origin”, Journal of World Trade,36:1, pp. 117-127.Hirsch, Mosche. 2002. “International Trade Law, Political Economy andRules of Origin, A Plea for a Reform of the WTO Regime on Rules ofOrigin”, Journal of World Trade, 36:2, pp. 171-189.Inama, Stefano. 2000. “Non-preferential Rules of Origin” in A positiveagenda for developing countries: Issues for future trade negotiations.New York and Geneva: UNCTAD, pp. 339-366.Kommerskollegium. 2003. ”Redovisning och analys av WTOförhandlingarnaom harmoniseringen av de allmänna ursprungsreglerna”,Dnr 100-429-03.UNCTAD. 2001. ”Current developments on issues of interest to Africancountries in the context of post-Seattle WTO trade negotiations : Issuespertaining to the implementation of WTO Agreements from the perspectiveof developing countries”, UNCTAD/DITC/TNCD/2/add.1. Geneva:UNCTAD.167 Kommerskollegium (2003), Dnr 100-429-03.

RAPPORT Sida 123(272)2004-02-273.9 Importlicensavtalet• En tvåmånaders försening av en licensansökan motsvarar en fiktivtullsats på 4-6 procent. Detta är en ren samhällsekonomisk förlustsom vare sig staten eller näringslivet i u-länderna vinner på.• De problem med licenshantering som avtalet försöker komma åtkvarstår. Problemen har dock att göra med brist på implementeringsnarare än brister i avtalet.• Även om i-länderna lever upp till licensavtalets bestämmelser drabbasu-ländernas export i betydande grad av i-länders kvot- och övervakningsarrangemang,främst på teko- och jordbruksområdet, somadministreras med hjälp av licenser.3.9.1 BakgrundImportlicenser från myndigheterna krävs i vissa länder för att få importeravissa varor. OECD rapporterar att av alla icke-tariffära handelshindersom anmäldes av företag i EU, USA och Japan år 2000 var 7 procentlicensrelaterade. 168 84 procent av dessa var i icke OECD-länder, dvs.huvudsakligen i u-länder. Enligt Världsbanken är licenshantering denenskilt vanligaste formen av icke-tariffära handelshinder. 169 Detta gälleräven om man inte räknar licenser för sådana rimliga krav som hälsa, säkerhetoch miljö. Det är alltså fråga om licenser med tvivelaktig motivering.Under perioden 1989-1994 påverkades en tredjedel av alla produktkategorierimporterade till u-länderna av någon slags licenskrav.Licenkrav för import är alltså huvudsakligen förekommande i u-länderoch därför är även krångliga licenssystem huvudsakligen ett u-landsproblem. De som drabbas är dels företag, såväl i i- som u-länder,som exporterar till u-länderna och dels importerande u-länder, som förloraren del av den samhällsekonomiska vinst importen utgör.Licensavtalet (Agreement on Import Licensing Procedures, ILP) förhandladesfram i samband med Tokyorundan och gällde mellan 1980 och1995. Under Uruguayrundan förhandlades avtalet om, med smärre förändringarsom resultat, och utvidgades till att omfatta alla medlemsländeri WTO.168 OECD (2002a).169 OECD (2002a).

RAPPORT Sida 124(272)2004-02-273.9.2 Beskrivning av avtaletAvtalet syftar till att göra hanteringen av importlicenser så smidig ochenkel som möjligt för att licenserna i minsta möjliga mån ska störa handelsflödena.Avtalet syftar alltså inte till att begränsa licenshanteringensom sådan utan rör endast administrativa frågor.I ingressen till avtalet framhävs vikten av att licensgivningen inte skahindra handeln, inte strida mot GATT och inte användas på ett olämpligtsätt för att snedvrida handeln. Dessutom ska licenserna användas på ettförutsägbart och transparent sätt utan mer administrativa krav på företagenän vad som är absolut nödvändigt.Exempel på de regler som ingår i avtalet är att nya licensföreskrifter skapubliceras senast 21 dagar innan de träder i kraft. Blanketterna ska vidarevara begripliga och importföretagen ska inte behöva vända sig till mer änen myndighet. Slutligen ska ansökningar inte nekas på grund av småfel.Avtalet skiljer på automatiska och icke-automatiska licenser. De förstaska beviljas automatiskt, inom senast 10 dagar, och syftar endast till attföra statistik över importen. När det gäller icke-automatiska licenser, somsyftar till att reglera importen av olika anledningar ställer avtalet en radkrav. Bland annat krävs fullständig publicering av vilka villkor som gälleroch hur ansökningar görs. Beslutsprocessen får inte vara godtyckligoch ansökan måste beviljas/nekas senast inom 30 dagar.Någon särbehandling för u-länder anges inte i avtalet.3.9.3 Konsekvenser för u-ländernaImplementeringen av avtalet är fortfarande bristfällig i u-länderna. Någottekniskt bistånd för att bygga upp kapaciteten anges inte i avtalet. EnligtOECD upplever företagen fortfarande stora problem i många länder medmånga av de frågor som nämns ovan. De problem som finns har huvudsakligenmed implementeringen att göra och består inte i brister i avtalstexten.170Tyvärr är forskning om licensernas effekter begränsad och resultaten,baserade på intervjuer med exportföretag, blir delvis anekdotiska. Dessutomanlägger de oftast ett i-landsprespektiv. Forskning om effekterna avsjälva avtalet är än svårare att hitta. Att forskning om avtalet är svår attgenomföra beror till stor del på att många u-länder inte följt sina åtagandenoch rapporterat efterfrågad information till licenskommittén. Detberor i sin tur på att de ofta inte har mycket att rapportera om då de inteimplementerat sina åtaganden. Denna kombination av ovilja och oförmågaatt implementera kan bero på de höga kostnader reformerna skullemedföra i relation till vad som ses som små vinster huvudsakligen åt utländskaexportörer. 171170 OECD (2002b).171 Gürler (2002).

RAPPORT Sida 125(272)2004-02-27Generellt drabbas inte u-ländernas export till i-länderna i någon störreomfattning av betungande och nyckfull licenshantering. Istället är det u-ländernas import som drabbas. De flesta klagomålen om dålig licenshanteringfinns inom produktkategorierna jordbruk, livsmedelsberedning,drycker, gruvdrift, musik, kemikalier, elektronik, vapen och fordon. 172Varor ur dessa produktkategorier blir onödigt dyra och ibland svåråtkomligai u-länderna.Det förtjänar dock att nämnas att även om i-länderna lever upp till licensavtaletsbestämmelser drabbas u-ländernas export i betydande grad av i-länders kvot- övervakningsarrangemang, främst på teko- och jordbruksområdet(jfr. med avsnitten om avtalen om textil och konfektionen ochjordbruk) som administreras med hjälp av licenser.En studie av USA:s handelspolitik gentemot utvecklingsländer i NordochSydamerika visar emellertid att av alla icke tariffära handelshindersom används är licenskraven det mest kännbara för de allra fattigasteländerna. 173 Det visar sig att USA:s icke automatiska licenskrav nästanenbart riktar sig mot de allra fattigaste länderna. I det fall som studeradesgällde det socker från främst Nicaragua och Guatemala.De automatiska licenserna skadar mindre än de icke-automatiska menäven automatiska licenser är handelshinder då de dels kräver en hel deladministration och dels hänger som ett ständigt hotande moln över importen.Syftet med dem är ju ofta att övervaka importen för att se om detkan finnas fog för framtida restriktioner. 174Huvudproblemen ligger dock på de icke-automatiska licenserna sommåste processas i olika myndigheter. De olika procedurerna för att få enimportlicens godkänd tar tid. Långa lagringsperioder vid hamnarna ochallmänna förseningar skapar osäkerhet i ekonomin. En tvåmånaders förseningav licensansökan motsvarar uppskattningsvis en fiktiv tullsats påmellan 4 och 6 procent. Problemet med denna ”tullsats” är att staten intefår några intäkter. Det är sålunda inte fråga om en omfördelning av resursermellan det importerande företaget och staten utan istället är det en rensamhällsekonomisk förlust som vare sig staten eller näringslivet vinnernågot på. Vissa varor försenas inte bara utan kommer inte över gränsenöver huvud taget. Ibland är det så många myndigheter inblandande och såmycket pappersexercis att företaget ger upp. Framför allt kan det bli problemför små- och medelstora företag, då dessa inte har resurser nog attadministrera ansökningsprocedurerna. Många företags produkter kanföljaktligen inte komma in i vissa u-länder. Dessa länder blir då i praktikenmer slutna än vad tullsatserna visar. Oöverskådliga och krångligalicenssystem ökar också risken för korruption. Dåligt betalda tullare ochstatstjänstemän i u-länderna lockas att tjäna en extra slant.172 OECD (2002a).173 Clark (1999).174 Clark (1999).

RAPPORT Sida 126(272)2004-02-27I hur hög grad dessa problem påverkats av avtalet går inte att säga. Deekonomiskt motiverade licenskraven, syftande till bland annat skydd avinhemsk industri eller kontroll av betalningsbalansen, har generelltminskat kraftigt och det minskar förstås även problemen med krångligalicensprocedurer. Detta beror dock inte på avtalet. Istället beror det tillstor del på Världsbankens och IMF:s olika program. Licenser motiveradeav icke-ekonomiska skäl har däremot inte minskat. Det finns heller ingauppgifter på att problem kopplade till dessa minskat.Det har blivit uppenbart att de ekonomiskt motiverade licenserna stördehandeln utan att i gengäld generera något positivt. Ett exempel på hursnedvriden produktionen kan bli som ett resultat av licenskraven finner vii Brasilien. 175 För att få licens att importera textilier till sina klädfabrikervar brasilianska företag tvingade att samtidigt köpa teknologi till fabrikernalokalt. För att få möjlighet att importera stora mängder textilierbeställde de därför avancerad teknik. Detta ledde i sin tur till att de brasilianskateknikleverantörerna utvecklade allt mer sofistikerade produkter,trots att marknadsefterfrågan egentligen inte fanns.Samma effekter gäller dock inte för de icke ekonomiskt motiverade licenserna.Dessa kan gälla skydd för hälsa, miljö, säkerhet och moral,men det kan också handla om tekniska regler. Fördelarna med en visskontroll över exempelvis miljöfarliga varors in- och utförsel ur landetkan uppväga nackdelarna av licenshanteringen. Det finns därför ingenanledning att tro att dessa licenskrav skulle komma att minska i omfattning.3.9.4 SammanfattningLicensavtalet utgör en god kravlista över hur licenshanteringen bör fungeraför att störa handeln så lite som möjligt. De problem som trots alltfinns har mer att göra med brist på implementering än med avtalet i sig.KällförteckningClark, Don P. 1999. “Non tariff measures and US imports from westernhemisphere developing countries”. Social and Economic Studies, 48:3,pp. 137-152.Gürler, Oker. 2002. “WTO agreements on non tariff barriers and implicationsfor the OIC member states”. Journal of Economic Cooperationamong Islamic Countries, 23, pp. 61-88.OECD. 2002a. “Non tariff barriers: analysis of non automatic importlicensing”. Working Party of the Trade Committee TD/TC/WP(2002) 2,Paris: OECD.175 OECD (2002a).

RAPPORT Sida 127(272)2004-02-27OECD. 2002b. “Analysis of non tariff measures: the case of non automaticimport licensing”. Working Party of the Trade CommitteeTD/TC/WP(2002) 39, Paris: OECD.WTO. 1994. “Agreement on import licensing procedures” www.wto.org,031106.

RAPPORT Sida 128(272)2004-02-273.10 Avtalet om kontroll före skeppning (PSI)• Kontroll före skeppning (PSI) innebär att ett importland kontrakterarett privat företag att sköta vissa tulluppgifter innan godset skeppasfrån exportlandet. I praktiken är det enbart fattiga u-länder som användersig av kontroll före skeppning. Majoriteten av dessa är afrikanskaländer.• Synen på PSI är splittrad. Oberoende av om PSI-förfarandet ses somen bra temporär lösning eller som negativt ur ett utvecklingsperspektivanses det emellertid inte som en optimal lösning.• Avtalet har inte löst det underliggande problemet om varför u-länderkänner sig tvingade att upphandla tjänster som i de flesta ländersköts av landets egen tulladministration. Det har dock skapat en uppförandekodför kontroll före skeppning som alla parter accepteraroch som stävjar de värsta missförhållandena i PSI-förfarandet.• PSI-problemet är en del av en vidare diskussion om föranklade handelsprocedurer.Om u-länderna får möjlighet att förenkla och effektiviserasina tull- och handelsprocedurer bör behovet av PSI-företagminska. Därmed skulle avtalet bli överflödigt.3.10.1 BakgrundKontroll före skeppning (preshipment inspection, PSI 176 ) innebär i principatt ett importland kontrakterar ett privat PSI-företag för att i importlandetsnamn sköta vissa tulluppgifter, såsom att verifiera styckpriser ochkontrollera korrekt tull och skattenivå, innan godset skeppas frånexportlandet. Företaget granskar även kvalitet och korrekt kvantitet pågodset. Detta görs oftast genom fysiska inspektioner av godset.Trots att alla länder kan använda sig av PSI-företag så är det de factoenbart u-länder som använt sig av kontroll före skeppning. I maj 2003 vardet 39 länder som använde sig av någon form av PSI. Majoriteten av dessaär afrikanska länder som nästan uteslutande använder sig av tjänstenför sin tullhantering. 177176 PSI är en internationellt vedertagen förkortning och kommer i den fortsatta texten attanvändas istället för ”kontroll före skeppning”.177 Angola, Bangladesh, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Burundi, Central afrikanskarepubliken, Komorerna, Demokratiska republiken Kongo, Ecuador, Elfenbenskusten,Etiopien, Ghana, Guinea, Indonesien, Indien, Iran (är ej medlem i WTO), Kambodja,Kamerun, Kenya, Kongo, Liberia, Madagaskar, Malawi, Mauretanien, Mali, Mexiko,Moçambique, Niger, Nigeria, Peru, Rwanda, Senegal, Sierra Leone, Tanzania, Togo,Uzbekistan och Zanzibar (WTO, 2003).

RAPPORT Sida 129(272)2004-02-27Anledningen till att importländer använder PSI-företag är primärt för attfå kontroll på de finansiella flöden som är kopplade till handelsflöden.Detta görs genom att privata PSI-företag i exportlandet hjälper till attsäkerställa att korrekt tull och skatt kan upptas och därigenom ävenmotarbetar den korruption som ofta är utbredd inom u-länders tullväsen.Patrick Low vid WTO-sekretariatet listar i en utförlig studie en mängdytterligare alternativa eller kompletterande funktioner som PSI-företagkan fullgöra. 178 Till dessa funktioner hör bland annat kontroll av överoch/ellerunderfakturering, kontroll av medveten felklassificering av varor,bekämpning av korruption inom importlandets tullväsende, övervakningoch kontroll av godkända undantag från nationella tullregler, ursprungsverifikationav importvaror, övervakning av efterlevnad av nationelllagstiftning, insamlande av data för handelsstatistiska ändamål, teknisktbistånd, kapacitetsuppbyggnad och träning, handelsprocedurförenklingaroch konsumentskydd vad gäller t. ex. hälso- och kvalitetskrav.Att privata PSI-företag kontrakteras beror även på att många utvecklingsländerinte anser sig kunna garantera ett tillfredsställande resultat utanassistans av en oberoende tredje part. Det kan vara på grund av landetsekonomiska situation, tullväsendets utvecklingsnivå, korruptionsproblemeller infrastrukturella brister. Detta i kombination med att majoriteten avländerna som använder sig av PSI ofta är mycket beroende av tullintäkterinnebär att motiven att få korrekt tull- och skatteuppbörd på importeradevaror är starka. Ett stort antal u-länder har länge använt sig av PSIföretagjust för att komma till rätta med upplevda problem i den nationellatullhanteringen. Från början användes PSI-företag primärt för att lösaproblem med överfakturering av importgods och således minska kapitalutflödenfrån landet. Successivt har dock fokus skiftat (bl.a. genom attmycket få länder nu har några kapitalkontrollprogram i bruk) till att fokuserapå att komma till rätta med underfakturering och felklassificering avimportgods. Syftet är att undvika att den tull som betalas är för låg. Betalningentill PSI-företagen sker normalt genom att de tilldelas någonprocent av tullintäkterna.Anledningen till att PSI inkluderades i ett sent skede av Uruguayrundanvar den maktställning exportföretagen ansåg att PSI-företagen hade fått.PSI-företagens bedömningar ansågs vara i det närmaste godtyckliga, utannågon gemensam standard för bedömnings- och arbetsförfarande. I ochmed att PSI-företagen hade rätt att bl.a. höja och sänka priser på varorefter icke-transparenta bedömningspremisser ansåg många att de felaktigtblandade sig i direkta affärsrelationer mellan köpare och säljare. Användarländernaoroade sig samtidigt för överkontrollerande lagstiftning iexportländerna i dessas försök att komma till rätta med hur PSI-företagenagerade i deras länder, något som riskerade att påverka handeln negativtför användarländerna.178 Low (1995).

RAPPORT Sida 130(272)2004-02-27Det var framför allt Filippinerna, Ghana, Indonesien, Nigeria, Tanzania,Zaire och Zambia som var de främsta förespråkarna av ett PSI-avtal. Detformella förslaget att inkludera PSI i Uruguayrundan lades fram av Indonesiensom var ett av de länder som använde sig av PSI-företag. 179Genom att inkludera PSI i Uruguayrundan accepterade i-länderna implicitanvändandet av kontroll före skeppning. Istället för att motarbeta ellerförsvåra användningen förhandlade medlemsländerna fram gemensammaregler för PSI-företagen att följa (code of conduct). Utvecklingsländernaoch användarna av PSI-företag, förband sig å sin sida att ta på sig störreansvar för PSI-företagens agerande. I avtalet fastläggs även konkreta riktlinjersom PSI-företag ska följa.3.10.2 Beskrivning av avtaletI och med att avtalet (Agreement on Preshipment Inspection) per definitionenbart gäller när länder väljer att använda sig av PSI-företag, är kravensåledes störst på den användande parten (importlandet). I ingressentill avtalet anges att användandet av PSI inte ses som en permanent del avett utvecklingslands handelspolitik. Behovet av PSI anses gälla ”så längeoch i den mån, som det är nödvändigt för att kontrollera kvaliteten, kvantiteteneller priset på importerade varor.”Avtalet föreskriver vidare hur ”kontroll före skeppning” ska utföras avanvändarlandet (importlandet) samt att det kontrakterande landet ansvararför att PSI-företaget följer de i avtalet föreskrivna reglerna och procedurerna.Kraven på användarlandet (importlandet) omfattar• icke-diskriminerande behandling,• att inspektion primärt ska ske i exportlandet,• att inspektion sker enligt individuella kontrakt eller internationellastandarder,• transparens,• skydd av affärsinformation,• hantering av förseningar,• bedömning och metoder för prisverifikation (prisverifikation förtull fastställs enligt tullvärdeavtalet),• möjlighet till överklagande mot PSI-företags utslag.179 Rege (1999).

RAPPORT Sida 131(272)2004-02-27Kraven på exportlandet i avtalet är i princip enbart tre: ickediskriminering,transparens och tekniskt bistånd. Kraven på exportländerna(i-länder) att ge tekniskt bistånd är inte bindande i direkt bemärkelse.I avtalet förbinder sig exportländer att på importlandets förfrågan erbjudau-landet tekniskt bistånd i enlighet med gemensamt överenskomnavillkor. Detta kan tolkas som att givar- och mottagarland först måste varaöverens om termerna i det tekniska biståndet innan det kan sägas varabindande.Det tekniska biståndet kan ges antingen på bilateral, plurilateral ellermultilateral väg och i nuläget sker tekniskt bistånd primärt via WCO,WTO, UNCTAD och Världsbanken. Administration av tullar och tullmyndighetsarbetet,förenklingar och modernisering av tekniska systemoch procedurer samt utvecklande av adekvat legal, administrativ och fysiskinfrastruktur är områden som inkluderas i det tekniska biståndetinom PSI.Avtalet innefattar en möjlighet till att sätta igång en särskild och oberoendeundersökningsprocedur. I de fall ett klagomål eller problem inte kanlösas genom den nationella överklagandeproceduren kan en oberoendeundersökningsprocedur startas som tar ställning till upprättandet av enskiljedomstol. Denna panel har inget att göra med panelförfarandet enligtWTO:s tvistlösningsmekanism. Förfarandet är unikt i WTO-sammanhangeftersom det reglerar en konfliktsituation mellan två privata aktörer. Deninternationella handelskammaren (ICC) och PSI-företagens branschorganisationIFIA (International Federation of Inspection Agencies) har avtalatoch förberett de nödvändiga administrativa arrangemangen för eventuellaundersökningsförfaranden. Mekanismen har dock ännu inte testats.ICC menar att huvudanledningarna till detta är dels att kostnaden för attdra igång en process är alldeles för stor för ett företag samtidigt som företagdrar sig för att gå i konflikt med PSI-företag då de anser sig riskera attfå ett sämre framtida bemötande och förhållande till PSI-företaget. IFIAmenar å andra sidan att förklaringen snarare är att eventuella konfliktermellan exportörer och PSI-företag löses redan i ett tidigare skede bilateraltmellan företagen. 180PSI-avtalet är i det närmaste en uppförandekod och syftar till att skapa enharmonisering av hur PSI-företag arbetar. Avtalet är tänkt att ge exportföretagett bättre skydd mot oriktig, krånglig och godtycklig behandlingfrån PSI-företagen. Ett annat motiv till avtalet är att ge användarländernaen större legitimitet för användandet av PSI, samt säkerställa att exportländernaföljer och underlättar förfarandet i sina länder.180 WTO (1998).

RAPPORT Sida 132(272)2004-02-273.10.3 Konsekvenser för u-länderI avtalet finns inbyggt en regelbunden genomgång av användandet avPSI. Vid den senaste revisionen framkom att de flesta användarländeruttryckt belåtenhet över hur deras PSI-program fungerat och levt upp tillförväntade effekter. 181 Ett före detta PSI-land ansåg däremot att användandetav PSI-företag inte uppfyllt önskat resultat och inte effektiviserathandelsprocedursituationen, därtill hade kostnaden av PSI-programmetöverstigit tullintäkterna. Både exportörer och exportländer har å sin sidahävdat att bruket av PSI inneburit förseningar i godsflödet och ytterligareökat kostnaderna att handla med PSI-användande länder. Ett fåtal exportörer(inklusive företag från PSI-länder) har dock ansett sig vara generelltnöjda med implementeringen av avtalet.WTO-avtalet påverkar eller begränsar inte länders möjlighet att användasig av kontroll före skeppning utan ”nöjer” sig med att harmonisera”verktyget” och låter användandet av det vara öppet. Huvudproblemetligger inte i själva avtalet utan i det bakomliggande förfarandet och användandetav PSI-företag.Användandet av obligatorisk kontroll före skeppning har existerat sedanmitten av 60-talet. Även om WTO-avtalet om kontroll före skeppning harlett till en harmonisering av PSI-företagens förfarande och till ett störreansvarstagande från användarländerna fokuserar den absoluta merpartenav de studier som gjorts på för- och nackdelar med själva användningenav PSI och hur den eventuellt skulle kunna effektiviseras. 182 Studiernalägger däremot ingen större vikt vid tillkomsten av WTO:s PSI-avtal någotsom indikerar att de direkta konsekvenserna av själva avtalet har varitrelativt små.Implicit antyds i litteraturen att användandet av kontroll före skeppningskulle ha fortsatt att vara i bruk med eller utan ett WTO-avtal. Mark Dutzvid Världsbanken pekar dock på att WTO-avtalet inneburit en ökad legitimitetför PSI-företag och att detta lett till en ökning av antalet u-ländersom kontrakterar PSI-företag. 183 Majoriteten av dessa är afrikanska ländersom nästan uteslutande använder sig av tjänsten för tullhanteringen.Vad gäller exportföretagens klagomål på PSI-företagens hantering haravtalet tagit stor hänsyn till att korrigera dessa fel. Detta har inneburit attexportländer mer eller mindre accepterat bruket av PSI-företag, vilketföljaktligen lett till att utvecklingsländers möjligheter att använda PSIföretagkraftigt underlättats. 184 Om ökningen av obligatorisk PSIanvändningi u-länder inneburit positiva eller negativa konsekvenser urett utvecklingsperspektiv, beror helt och hållet på grundsynen på PSI.181 WTO (1999).182 Staples (2002); Johnson (2000); OECD (2001); Anson, Cadot, Olarreaga (2003).183 Dutz (2001).184 Gardner (1994); Low (1995); Rege (1999).

RAPPORT Sida 133(272)2004-02-27Det råder stor splittring i åsikterna ifall bruket av kontrollen före skeppningär positivt eller negativt för utvecklingen och handelssituationen i u-länder. Splittringen rör bruket av PSI och inte WTO-avtalet om PSI. Detfinns i princip två olika synsätt på PSI.En grupp ser en fördel med användandet av PSI under åtminstone enövergångsperiod. Världsbanken och IMF har ingen officiell policy förPSI-företag men organisationerna är generellt positiva till användandetav kontroll före skeppning i de medlemsländer som försöker stävja kapitalflyktoch utbredd korruption inom tullväsendet. 185 Förespråkarna föranvändandet av PSI i u-länder menar primärt att det är en av få möjligheterför dessa länder att erhålla korrekta intäkter från tullar och skatter ochatt kostnaderna för PSI-företagens tjänster täcks av de förväntadeintäktsökningarna. 186 Därtill menar de att användandet av PSI-företageninnebär att ländernas handelsprocedurer förenklas. 187Kritikerna är av motsatt uppfattning, d.v.s. att bruket av kontroll föreskeppning ökar problemen, komplexiteten och därmed kostnaderna i ländernastull- och handelsprocedurer. 188 PSI-företagen anses innebära ytterligareett lager av byråkrati i och med att de rapporter som görs av demändå måste behandlas av importlandets tullmyndigheter och att PSIföretagensåledes duplicerar arbetsbördan vid tullprocedurerna.Vidare menar kritikerna att bruket av PSI-företag innebär att u-ländernablir helt beroende av företagen och inte utvecklar ett eget fungerandetullsystem. Under Uruguayrundan ansåg både UNCTAD, WCO och FNatt användandet av PSI-företagens tjänster innebar en onödig och oacceptabelinblandning av privata företag i tullmyndigheternas sfär och att deupplevda problemen borde och kunde lösas på annat sätt. 189 I FN:s ursprungligaofficiella rekommendation kring PSI avråddes u-länder frånatt använda sig av PSI-företag. Genom PSI-avtalet reviderades dennarekommendation till att fortfarande vara avrådande, men med ändringenatt PSI vid speciella omständigheter kunde användas i begränsad utsträckning(under max fem år). Avtalet stipulerar även periodiska översyner.190185 WTO (1998); Rege (1999).186 Dutz (2001).187 Ibid.188 UN (1999); OECD (2001); Staples (2002); WTO (1998).189 Rege (1999).190 UN (1999).

RAPPORT Sida 134(272)2004-02-27Oberoende av grundinställningen till användandet av obligatorisk kontrollföre skeppning anser båda grupperna att det finns ett stort behov avatt förbättra själva hanteringen av PSI. Framför allt visar studier att ländersom enbart använder PSI-företag utan att även internt kontrolleratullens arbete samt länder som tilldelar ett visst PSI-företag monopol,kraftigt minskar eventuella positiva effekter av PSI. Det finns mycketkritik mot det nuvarande utförandet av PSI 191 och det finns studier somrapporterar att kontroll före skeppning ofta lett till en signifikant minskningav tulluppbörden i PSI-användande länder. 192Inget av synsätten ser användandet av kontroll före skeppning som enoptimal lösning eftersom PSI-företagen fullgör uppgifter som egentligenbör skötas av ett lands tullmyndigheter, men som fattiga länder på grundav olika omständigheter inte anser sig ha möjlighet, resurser eller kapacitetatt effektivt kunna utföra. WTO-avtalets existens anses således intelösa det huvudsakliga problemet. Däremot har det dock lyckats stävja devärsta missförhållandena i PSI-förfarandet.3.10.4 Sammanfattande diskussionOberoende av om användningen av PSI-företag i u-länder ses som enrelativt bra temporär lösning eller om den anses vara direkt negativ ur ettutvecklingsperspektiv, så har avtalet åtminstone skapat en uppförandekodsom alla parter accepterar.Avtalet har dock inte löst det underliggande problemet om varför u-länder känner sig ”tvingade” att kontraktera ut tjänster och uppgifter somi de flesta länder kan skötas av landets egen tulladministration. Detta ledertill att möjligheterna för u-länderna att nationellt bygga upp en nödvändigkompetens uteblir. Om PSI-företag ska användas bör det i likhetmed FN:s syn endast vara under en starkt begränsad period och helstkopplat till ett större reformpaket.Hela problemet kring PSI kan inkluderas i begreppet handelsprocedurer.Om u-länderna får möjlighet att förenkla och effektivisera sina tull- ochhandelsprocedurer bör ”behovet” av PSI-företag kraftigt minska, vilketskulle göra hela avtalet mer eller mindre förlegat. Även om ett tydligthandelsproceduravtal inom WTO är önskvärt för att påskynda reformeroch förenklingar inom primärt u-länders handelsprocedurer, ligger docken utveckling där PSI-företag anses ha spelat ut sin roll säkerligen långtfram i tiden.191 Anson, Cadot, Olarreaga (2003); Dutz (2001); Rege (2002); Staples (2002); WTO(1998).192 Low (1995); UNDP (2003).

RAPPORT Sida 135(272)2004-02-27KällförteckningAnson, José, Olivier Cardot and Marcelo Olarreaga. 2003. “Tariff Evasionand Customs Corruption: Does Pre-Shipment Inspection Help?”.Working Paper 3156. Washington DC: World Bank.(http://econ.worldbank.org/files/30442_wps3156.PDF)Dutz, Mark. 2001. “Increasing the Effectiveness of Preshipment InspectionServices” PREMnotes, no. 53 World Bank.Gardner, Daniel E. 1994. “Agreement on Preshipment Inspection” BusinessAmerica, No 1. US Department of Commerce.Johnson, Noel. 2000. “Committing to Civil Service Reform: The Performanceof Pre-Shipment Inspection under Different Institutional Regimes”.Working Paper 2594. Washington DC: World Bank(http://econ.worldbank.org/files/1714_wps2594.pdf)Low, Patrick. 1995. “Preshipment Inspection Services” World Bank DiscussionPaper No. 278. Washington DC: World Bank.OECD. 2002. “Business benefits of Trade Facilitation”.TD/TC/WP(2001)21/FINAL. Paris: OECD.Rege, Vinod. 1999. “Developing Country Participation in NegotiationsLeading to the Adoption of the WTO Agreement on Customs Valuationand Preshipment Inspection: A Public Choice Analysis.” World Competition,22:1, 37-117.Rege, Vinod. 2002. “Customs Valuation and Customs Reform” in Development,Trade and the WTO: A Handbook. Bernard M. Hoekman , PhilipEnglish , Aaditya Mattoo (eds.). Washington DC: World Bank, pp. 128-138Staples, Brian Rankin. 2002. ”Trade Faciliation: Improving the InvisibleInfrastructure” in Development, Trade and the WTO: A Handbook. BernardM. Hoekman , Philip English , Aaditya Mattoo (eds.).WashingtonDC: World Bank, pp. 139-148UN. 1999. “UNECE Recommendation No 27 : Recommendation onPreshipment Inspections :”. Genève: UN/CEFACT.UNDP. 2003. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.WTO. 1998. “WTO Trade Facilitation Symposium - Report by the Secretariat”.G/C/W/115 Genève: WTO.WTO. 2003. “Preshipment Inspection : Note from the Secretariat : Revision”.G/VAL/W/63/rev.3 Genève: WTO

RAPPORT Sida 136(272)2004-02-273.11 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet)• TBT-avtalet har tydliggjort rätten för varje land att vidta nödvändigaåtgärder för skydd av t.ex. liv och hälsa samtidigt som disciplinerinförts för tekniska föreskrifter och standarder i syfte att undvikaåtgärder som används som förtäckta handelshinder.• Reglerna om transparens och arbetet i den särskilda TBTkommitténhar bidragit till att kontinuerlig information ges ochsamråd sker om tekniska föreskrifter och standarder som kan hahandelshindrande effekter. Detta har inneburit att formella handelskonflikterkunnat undvikas och att handelsproblem kunnat lösas påett pragmatiskt sätt.• Flera u-länder har inte klarat av att implementera avtalet och överlagkan u-länderna inte i önskvärd utsträckning iaktta de skyldigheteroch tillgodogöra sig de rättigheter som finns i TBT-avtalet. Skäletär att många u-länder saknar de tekniska och ekonomiska resursersom krävs, dels för att bygga upp och vidmakthålla effektivanationella regelsystem, dels för att anpassa sina produkter till exportmarknaderna.3.11.1 BakgrundAvtalet om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers toTrade, TBT) tillkom som ett resultat av Tokyorundan och trädde i kraft1980. Drygt 40-talet länder anslöt sig till avtalet.Behovet av ett avtal på detta område hade aktualiserats genom den påverkanpå internationell handel som den successiva tillväxten av tekniskaföreskrifter och standarder förorsakade hos de avtalsslutande parterna iGATT, särskilt efter Kennedyrundan. Det ansågs nödvändigt med disciplinerpå detta område för att se till att tekniska regler inte tillämpades påsådant sätt att det skyddade inhemsk produktion. En annan anledning varbehovet av att närmare precisera undantagsreglerna i GATT:s artikelXX(b), d.v.s. att fastställa vilka discipliner som ska iakttas för tekniskaregler när de utarbetas och tillämpas i syfte att skydda människors, djurseller växters liv eller hälsa.TBT-avtalet kom sedan att omförhandlas under Uruguayrundan och enreviderad version av avtalet trädde i kraft 1995. I samband med bildandetav WTO kom det reviderade TBT-avtalet att omfatta samtliga WTOmedlemmar.

RAPPORT Sida 137(272)2004-02-27En viktig egenskap hos TBT-avtalet är att det är ”horisontellt”, d.v.s. attdet gäller alla regulativa områden och alla varuområden (inklusive jordbruks-och livsmedelsprodukter). SPS-avtalet, som kom till 1995, är”vertikalt” och utgör en utbrytning ur TBT-avtalet vad gäller vissa specifikarisker som anges i bilagan till SPS-avtalet (livsmedelssäkerhet, djurhälsaoch växtskydd). SPS-avtalet beskrivs närmare i kapitel 3.12.3.11.2 Beskrivning av avtaletTBT-avtalet uppställer bestämmelser som ska iakttas när en medlem utarbetar,fastställer och tillämpar tekniska föreskrifter och standarder (inklusiveförpacknings-, märknings- och etiketteringskrav), samt förfarandenför bedömning av överensstämmelse med tekniska föreskrifter ochstandarder (hädanefter ”tekniska regler”).Å ena sidan tillerkänner TBT-avtalet varje land rätten att vidta åtgärdersom är nödvändiga t.ex. för att skydda miljön eller människors, djurseller växters liv eller hälsa, eller för att förhindra bedrägliga förfaranden(åtgärder som uppfyller ”legitima syften” enligt avtalet). Å andra sidanvill avtalet säkerställa att tekniska regler inte skapar oberättigade hinderför internationell handel. Fr.o.m. 1995 täcker avtalets definitioner av begreppenteknisk föreskrift och standard förutom varuegenskaper ävenprocesser och tillverkningsmetoder.De bestämmelser som ska följas enligt avtalet gäller bl.a. nationell behandlingoch MGN-behandling. En teknisk föreskrift får inte heller varamer handelsbegränsande än vad som är nödvändigt för att uppfylla sittsyfte. Syftet måste vara legitimt (t.ex. avse hälsa och säkerhet) och grundaspå vetenskaplig bedömning. Internationella standarder ska användassom grund för tekniska föreskrifter såvida dessa inte är ineffektiva ellerolämpliga för att uppnå föreskrifternas legitima syften. Likartade bestämmelsersom för tekniska föreskrifter ska enligt avtalet iakttas för reglerom bedömning av överensstämmelse och för tekniska standarder.Ovannämnda bestämmelser fastställer de discipliner som ska iakttas pånationellt plan när tekniska regler utarbetas, fastställs och tillämpas.Det är viktigt att konstatera att avtalet inte innehåller några tvingandebestämmelser när det gäller mellanstatligt samarbete. Däremot uppmuntraravtalet till deltagande i internationellt standardiseringsarbete, erkännandeav likvärdiga tekniska föreskrifter mellan medlemmar, och förhandlingarom avtal om ömsesidigt erkännande av förfaranden för bedömningav överensstämmelse.TBT-avtalet innehåller vidare bestämmelser om att varje land ska fullgöravissa anmälningsförfaranden för förslag till nya tekniska regler samtatt de ska inrätta upplysningscentraler för att på förfrågan från intressenterhos andra länder lämna upplysningar om sina nationella tekniska regler.

RAPPORT Sida 138(272)2004-02-27En av de viktiga nyheterna i TBT-avtalet (1995) var tillkomsten av dens.k. standardiseringskoden i en bilaga till avtalet som i stort innehållerbestämmelser liknande de som finns i själva avtalet om tekniska föreskrifter.Standarder utgör dokument som kan ange egenskaper hos varor,därmed sammanhängande processer och tillverkningsmetoder samt förpacknings-eller märkningskrav vars uppfyllande inte är obligatoriskt.Denna kod är öppen för anslutning av nationella och regionala standardiserandeorgan. För närvarande är 139 standardiserande organ (från 101medlemmar) anslutna till koden. När det gäller internationell standardfinns vissa principer fastställda för utarbetande av sådana standarder.Däremot finns inte – som inom SPS-avtalet– någon förteckning över internationellastandardiserande organ enligt TBT-avtalet. Eftersom TBTavtaletär ”horisontellt” och gäller för alla varu- och föreskriftsområdenrör det sig här om ett stort antal organ som kan anses som internationellastandardiserande organ (uppskattningsvis 50-100 organ).Särskild och differentierad behandling av u-länderBestämmelserna om särskild och differentierad behandling av u-landsmedlemmar innebär bl.a. att medlemmar, vid utarbetande av sinatekniska regler, tar hänsyn till u-landsmedlemmarnas särskilda handelsochutvecklingsmässiga samt finansiella behov, så att inte onödiga hinderskapas för u-landsmedlemmarnas export. Det erkänns att u-landsmedlemmarna inte ska förväntas använda internationella standardersom inte är lämpliga för deras behov. Man bör försöka se till att de internationellastandardiseringsorganen underlättar ett aktivt och representativtdeltagande, särskilt av representanter från u-landsmedlemmar, ochatt dessa organ på begäran söker utarbeta internationella standarder avsärskilt intresse för u-landsmedlemmar. Vidare ges medlemsländerna, iden kommitté som administrerar avtalet (TBT-kommittén), möjligheteratt på begäran helt eller delvis bevilja u-landsmedlemmar specificerade,tidsbegränsade undantag från förpliktelserna i avtalet.Några formella undantag för u-länder från TBT-avtalets bestämmelserfinns inte beslutade av TBT-kommittén. För vissa nytillträdande medlemmargäller dock t.ex. att de i sina anslutningsprotokoll kan ha medgivitsviss respit med att ändra sin lagstiftning eller sina administrativastrukturer så att de svarar mot bestämmelserna i TBT-avtalet. Årligaöversyner av sådana övergångsmedgivanden har under de senaste årenvarit aktuella för t.ex. Kina.Tekniskt biståndBestämmelserna om tekniskt bistånd i avtalet innebär att medlemmar påbegäran kan komma överens om att ge råd eller bistånd till andra medlemmar(särskilt u-landsmedlemmar) om att upprätta nödvändiga institutionerför tekniska regler samt om medlemskap eller deltagande i nationella/internationella/regionalasystem på området.

RAPPORT Sida 139(272)2004-02-27Enligt avtalet ska medlemmar på begäran ge råd och tekniskt biståndsärskilt till u-landsmedlemmar när det gäller uppbyggnad av deras kvalitetsinfrastrukturpå TBT-området.I arbetet inom TBT-kommittén har u-ländernas behov av tekniskt biståndför genomförande av TBT-avtalet, liksom det tekniska bistånd som förnärvarande bedrivs för u-länderna, kartlagts. Sådant bistånd bedrivs delsav andra medlemmar, dels av organisationer som är observatörer till avtalet,dels genom WTO-sekretariatets försorg. Åtgärder för att bättre samordnaoch effektivisera biståndsinsatserna behandlas för närvarande inomTBT-kommittén.3.11.3 Konsekvenser för u-ländernaImplementeringen av TBT-avtaletVarje medlem ska enligt avtalet lämna en underrättelse om vilka åtgärderman vidtagit för att genomföra avtalet. För närvarande har 91 medlemmarlämnat sådana underrättelser. Detta innebär att 55 medlemmar sominte gjort sådana underrättelser har svårigheter med att genomföra avtalet.Medlemmarna ska också tillkännage de upplysningscentraler (”EnquiryPoints”) som man upprättat. Detta har till dags dato fullgjorts av121 av totalt 148 medlemmar. I båda ovanstående avseenden är det framföralltu-länder som ännu inte fullt ut kunnat implementera avtalet.Mot denna bakgrund pågår sedan några år ett aktivt arbete inom TBTkommitténför att söka klarlägga efterfrågestyrda tekniska samarbetsaktiviteteri anslutning till TBT-avtalet. De behov som identifierats omfattarett flertal områden som anknyter till de mångfasetterade aspekter somtekniska regler representerar, bl.a.:• ökad medvetenhet och kännedom om TBT-avtalet;• åtgärder för att effektivt kunna genomföra avtalet;• erfarenhetsutbyte mellan medlemmar och regionalt samarbete;• nationell och regional samordning. Strategi för hur intresserade parter(nationella myndigheter, näringslivet) ska använda sig av avtalet;• utbildning av personella resurser;• förbättrad kvalitétsinfrastruktur och kapacitetsuppbyggnad;• deltagande i TBT-kommittén och i relevanta regionala ochinternationella organisationers arbete;• åtgärder för förbättrat marknadstillträde hos andra länder.Det är även viktigt med ökad information om redan existerande insatserför tekniskt bistånd, bl.a. för att tillförsäkra samordning på nationell, regionaloch internationell nivå samt för undvika överlappande och intesamstämmiga insatser.

RAPPORT Sida 140(272)2004-02-27Vidare är det viktigt att tekniskt bistånd genomförs på ett effektivt sätt.På detta område har också vissa behov av förbättringar identifierats och ikommittén diskuteras vissa riktlinjer för ”good practices” och olika formerifråga om tekniskt bistånd.De databaser som finns med information om tekniskt bistånd på TBTområdetbör göras mer tillgängliga och eventuella kompletterande insatseri dessa avseenden förbereds också på WTO:s website i syfte att matchaefterfrågan på och utbudet av teknisk assistans på TBT-området. 193Krav på institutionell infrastrukturLiksom för flera andra WTO-avtal är det svårt att urskilja konsekvenserav TBT-avtalet för u-länderna. Den litteratur som finns på området fokuserarofta på avsaknaden i u-länder av effektiva nationella regelsystem(med åtföljande problem för konsumenternas och medborgarnas hälsaoch säkerhet) och på u-länders bristande möjligheter anpassa sina produktertill de krav som gäller särskilt på i-ländernas marknader. 194TBT-avtalet uppställer vissa nya discipliner som ska iakttas när tekniskaregler utarbetas, fastställs och tillämpas i syfte att undvika oberättigadehinder för internationell handel. Avtalet fordrar således att WTOmedlemmarnahar nödvändiga institutioner och en infrastruktur för attkunna iaktta de bestämmelser som avtalet uppställer. U-landsmedlemmarnas redan existerande handels- och utvecklingsmässigaproblem samt deras finansiella behov har därför kommit att ytterligareaccentueras genom deras integrering i TBT-avtalet.Konsekvenser för u-länderna som importörerTBT-avtalet innebär alltså att medlemmarna ska ha uppbyggda administrativastrukturer och legala system som säkerställer att nämnda disciplinerföljs. Detta saknas i stor utsträckning hos u-länderna, i synnerhet hosMUL. Det är också ett stort antal medlemmar, särskilt u-länder, somännu inte till fullo implementerat de grundläggande delarna i TBTavtalet.Detta innebär att det finns risk för att oberättigade handelshinderförekommer på t.ex. u-ländernas marknader. I förlängningen kan det innebäraatt konkurrenskraftiga produkter hindras att komma in på u-ländernas marknader, vilket riskerar att drabba framför allt konsumenternai form av ett mindre utbud och, om konkurrensen är bristfällig, högrepriser.En bristande implementering är å andra sidan också en indikation på attnödvändiga tekniska regler som fastställer en berättigad nivå för olika”legitima syften” saknas hos många u-landsmedlemmar. Detta kan skapaen risk för att varor av låg kvalitet kan ges marknadstillträde i dessa länder.Dessa förhållanden blir särskilt påtagliga för MUL.193 WTO-sekretariatet har gjort en översyn av existerande databaser som ger informationom TBT-relaterade tekniska biståndsåtgärder (G/TBT/W/207)194 Wilson (2002). Se även Sida och NORAD (kommande studie).

RAPPORT Sida 141(272)2004-02-27Konsekvenser för u-länder som exportörerTBT-avtalet minskar risken för u-ländernas export att mötas av oberättigadehandelshinder, vilket är positivt. Avtalet medför på den punktenstörre transparens och förutsägbarhet. Å andra sidan bidrar frånvaron avoberättigade handelshinder på andra länders marknader till ökad konkurrenspå dessa marknader. Det gäller därför för exportörer från u-landsmedlemmar att kunna mäta sig i denna ökade konkurrens från t.ex.i-landsmedlemmarna på olika marknader.För u-länderna är det även en utmaning att kunna leva upp till alla deberättigade krav som ställs, såväl i i- som u-länder, vad gäller tekniskaföreskrifter och standarder, samt att stå sig i konkurrensen med andraexportörer. Dessa krav, grundade på nationella förskrifter och standarder,tenderar dessutom att öka.Hur ser olika u-länder på utvecklingen?I arbetet inom TBT-avtalet har framkommit att medlemmar som harstarkt uppbyggda kvalitetsinfrastrukturer och som till fullo genomförtoch tillämpar avtalet ofta är beredda att gå längre med att bredda ochfördjupa de discipliner som nu finns i avtalet. Samtidigt finns det, sombeskrivits ovan, ett stort antal medlemmar, varav de flesta är u-länder,som ännu inte genomfört avtalet.En spänning mellan medlemmar i den ena eller andra av dessa två kategoriergör sig påmind t.ex. vid de regelbundna treårsöversyner somgenomförs av avtalet.Det är således uppenbart att tekniskt bistånd och särskild och differentieradbehandling är centrala element både när det gäller att förbättra genomförandetav det existerande avtalet och när det gäller att eventuelltbygga ut avtalet till nya områden. Bland u-länderna är det främst starkareländer ur kategorierna ”hög utvecklingsnivå” och ”medelhög utvecklingsnivå”som Indien, Mexiko, Brasilien, Chile, Malaysia (ofta förASEANs räkning) och Kina som leder krav om tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnadhos u-landsmedlemmarna. MUL intar i allmänhet enpassiv men stödjande position i dessa frågor.Tvister som berört TBT-avtaletAv de tvistlösningsfall som behandlats i WTO är det bara två som är direktrelaterade till TBT-avtalet: asbestfallet (”European Communities –Asbestos”) 195 och sardinfallet (”European Communities – Sardines”). 196195 Initerat av Kanada mot Frankrike (EU).196 Initierat av Peru.

RAPPORT Sida 142(272)2004-02-27I asbestfallet fastställde överprövningsorganet att ett franskt förbud motprodukter innehållande vissa asbestfibrer utgör tekniska föreskrifter enligtTBT-avtalet. Man gick inte närmare in på någon tolkning av TBTavtalet,men EU vann tvisten och Frankrike tilläts behålla sitt förbud. 197 Idet s.k. sardinfallet gavs dock en viss vägledning ifråga om tolkningen avbestämmelserna om internationell standard enligt avtalet. Peru ansåg atten EG-förordning från 1989 om vilka krav konserverade sardiner måsteuppfylla för att kunna marknadsföras i EU stod i strid mot TBT-avtalet.Enligt förordningen får endast vissa arter säljas under namnet ”sardin”.Däremot får enligt den internationella s.k. Codexstandarden beteckningen”sardin” användas för ytterligare 20 arter, i kombination med uppgifterom ursprung, vetenskaplig beteckning eller vanligt namn. Vid panelprövningenanmälde sig ytterligare ett antal länder som tredje parter ikonflikten 198 . Efter rapporter från panelen och senare överprövningsorganethar EU gått med på att ändra i sin förordning genom att accepteradefinitionerna enligt Codexstandarden.Något tvistlösningsfall på TBT-området har inte aktualiserats mot någonu-landsmedlem.3.11.4 Sammanfattande diskussionDet råder idag en stor medvetenhet om TBT-avtalets innebörd och desskonsekvenser allmänt sett för u-landsmedlemmarna. Detta har ocksåmanifesterats i ett aktivt uppföljande arbete för att närmare identifieradessa medlemmars vittförgrenade behov av tekniskt bistånd och att förbättraoch samordna insatserna från övriga medlemmar härvidlag.U-ländernas och särskilt MUL:s brister i genomförandet och tillämpningenav TBT-avtalet pekar på att u-länderna inte kan tillgodogöra sig möjligheternaenligt avtalet. Brister med att uppfylla de ”skyldigheter” somavtalet uppställer torde främst innebära svårigheter för u-länderna självasom därigenom får bristfälligt fungerande hemmamarknader, icke tillgodoseddalegitima syften (människors hälsa och säkerhet, skydd för miljöno.s.v.).197 För en analys, se Kommerskollegium (2000)198 Kanada, Chile, Ecuador, USA och Venezuela.

RAPPORT Sida 143(272)2004-02-27De rättigheter som avtalet medger torde också – relativt sett – innebärastörre svårigheter för u-länderna än för andra länder att tillgodogöra sig.Detta beror på brister, såväl i de administrativa systemen som hos deekonomiska aktörerna, när det gäller kunskap och medvetenhet om demöjligheter som avtalet ger. Dessutom förstärker den växande mängdenav ofta komplicerade och sofistikerade system med tekniska föreskrifteroch standarder, inklusive olika märknings- och certifieringssystem (ävenom de i sig uppfyller de allmänna ”förhållningsregler” som TBT-avtaletuppställer), i i-länderna ytterligare de svårigheter som finns hos u-ländernas exportörer när det gäller att mäta sig i konkurrensen särskilt påi-ländernas marknader. Som ett typexempel kan här nämnas de harmoniseraderegler som uppställs i EG-förordningen om ekologisk produktion(2092/91) och som har uppenbara negativa effekter för u-länderna när detgäller marknadstillträde i EU. 199KällförteckningKommerskollegium. 2000. ”Frankike – Asbest”, dnr. 110-867-2000.Kommerskollegium. 2003. “EG-förordning om ekologisk produktion(2092/91) och dess förhållande till genomförandeplanen från Johannesburg”.Dnr 100-422-2003.Sida och NORAD. 2004. “Trade : an opportunity for reducing poverty inAfrica : promoting exports through a quality and product safety infrastructure”.Kommande publikation.Wilson, John S. 2002. “Standards, Regulation and Trade : WTO Rulesand Developing Country Concerns”, in Development, Trade and TheWTO : A Handbook. Bernard M. Hoekman , Philip English , AadityaMattoo (eds.). Washington D.C: World Bank, pp. 428-438.WTO. 2003. “Overview of the Existing Databases on TBT-related TechicalAssistance, G/TBT/W/207. Geneva: WTO199 Kommerskollegiums utredning 2003-06-18 (dnr 100-422-2003).

RAPPORT Sida 144(272)2004-02-273.12 Avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder (SPSavtalet)• SPS-avtalet har bidragit till att försvåra att nationella skyddsåtgärderpå jordbruks- och livsmedelsområdet används som förtäckta handelshinder.Detta kan på sikt gynna u-länderna.• Reglerna om transparens och tillkomsten av SPS-kommittén har bidragittill att information om handelspåverkande åtgärder på jordbruks-och livsmedelsområdet förbättrats och att handelskonflikterkunnat undvikas eller lösas på ett konstruktivt sätt.• De flesta u-länder har klarat av de elementära kraven på implementeringav avtalet. Mycket återstår dock innan samtliga u-länder kan utnyttjaavtalets möjligheter fullt ut. För detta krävs väsentligt utökadetekniska och ekonomiska resurser så att u-länderna kan höja kvalitetenpå sina produkter till en nivå som motsvarar internationella standarder.Bättre resurser krävs också för att u-länderna ska kunnagenomföra egna vetenskapliga undersökningar i form av bl.a. riskanalyseroch att delta i det internationella standardiseringsarbetet.• Det finns en intressekonflikt inom i-länderna mellan ambitionen atttillmötesgå u-ländernas exportintressen och målsättningen att skyddade egna konsumenterna mot hälsorelaterade risker. SPS-avtalet hardock inte inneburit att i-ländernas säkerhetskrav har minskat.• Genom arbetet i SPS-kommittén har u-ländernas situation kommitatt uppmärksammas mer än vad som annars hade varit fallet. Inomramen för kommittén har inventeringar också genomförts av behovetav nya biståndsinsatser liksom av avslutade och pågående biståndsprojekt.U-länderna har också genom avtalet getts vidgade möjligheteratt utbyta erfarenheter med varandra och att samordna sitt agerandei internationella sammanhang.• De regionala skillnaderna är stora då det gäller u-ländernas engagemangi SPS-frågor. Asiatiska och latinamerikanska u-länder är förhållandevisaktiva i SPS-arbetet medan merparten av de afrikanskaländerna samt MUL är betydligt mindre aktiva.3.12.1 BakgrundAvtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder (Agreement on the Applicationof Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) tillkom som ett resultatav förhandlingarna under Uruguayrundan. Avtalet trädde i kraft 1995och omfattar regleringsåtgärder inom områdena säkra livsmedel, djurhälsaoch växtskydd.

RAPPORT Sida 145(272)2004-02-27Före 1995 omfattades sanitära och fytosanitära åtgärder av avtalet omtekniska handelshinder (TBT-avtalet). Före TBT-avtalets tillkomstomfattades denna typ av åtgärder av den s.k. undantagsklausulen (artikeltjugo) i GATT, vilken ger medlemmarna möjlighet att åsidosätta vissa avGATT-avtalets grundprinciper. Varken artikel tjugo i GATT eller TBTavtaletansågs emellertid tillräckligt starka för att på ett effektivt sättminska riskerna för att sanitära och fytosanitära åtgärder skulle kunnautnyttjas i protektionistiskt syfte. Denna risk ansågs särskilt överhängandemed anledning av den nedmontering av tullskyddet som förutsågs bliföljden av införandet av jordbruksavtalet i WTO.Syftet med avtalet var att försvåra att nationella skyddsåtgärder inomlivsmedels- och jordbruksområdet användes som förtäckta handelshinder.Divergerande standarder i olika länder utgör också ett betydande handelshinder,eftersom det förorsakar stora extra kostnader för exportörendå produkterna måste anpassas till skilda krav på olika marknader. 200 Engrundpelare i avtalet är därför en strävan att uppnå ökad internationellharmonisering, dvs. likriktning av skyddsnivåer och skyddsåtgärder. Dettaskulle ske genom redan existerande internationella standardiseringsorganverksamma inom sakområdena för säkra livsmedel, djurhälsa ochväxtskydd (en beskrivning av detta arbete ges nedan). WTOmedlemmarnauppmuntras genom SPS-avtalet att ta aktiv del i arbetsprocesseninom dessa organisationer. Beslut om nationella skyddsåtgärderska så långt möjligt baseras på dessa internationella standarder. Genomen ökad internationell harmonisering och en ökad tillämpning av internationellastandarder skulle också den mellanstatliga handeln underlättas.3.12.2 Beskrivning av avtaletAvtalets innehåll utgör en känslig balans mellan rättigheter och skyldigheter.Å ena sidan ger SPS-avtalet uttryckligen medlemmarna rätt attinföra skyddsåtgärder till skydd för människors, djurs och växters liv ochhälsa. Å andra sidan är denna rättighet inte oinskränkt och utan förbehåll.Avtalet ställer upp hårda krav på bl.a. vetenskapliga bevis som underlagför sådana nationella skyddsåtgärder som innebär högre krav än vad somföljer av tillämpningen av internationella standarder, om dessa åtgärdersamtidigt får återverkningar på den internationella handeln. Det starkakravet på vetenskapligt underlag för handelspåverkande åtgärder utgör engrundpelare i SPS-avtalet. Kravet på vetenskapligt grundade riskanalyseranses bl.a. minska utrymmet för godtycklig tillämpning av SPS-regler. 201Transparens och öppenhet är andra centrala element i SPS-avtalet. Reglernaom transparens innehåller föreskrifter om skyldighet att anmäla allaförslag till nya eller ändrade SPS-åtgärder om dessa har en betydandeinverkan på handeln. Där finns också regler om minsta kommentarstidför andra länder att lämna synpunkter samt regler om tillhandahållandeav kompletterande information på begäran.200 Athukorala och Jayasuriya (2003) samt Unnevehr och Roberts (2003).201 Unnevehr och Roberts (2003).

RAPPORT Sida 146(272)2004-02-27StandardiseringsarbetetDet löpande standardiseringsarbetet på SPS-området utförs inom de s.k.standardiseringsorganen. 202 Dessa organisationer existerade långt innanSPS-avtalet kom till och är således inte något resultat av SPS-avtalet.Genom SPS-avtalets tillkomst sanktioneras dock det harmoniseringsarbetesom sker inom ramen för dessa organisationer, vilket därigenom ges enhögre status vid exempelvis handelstvister i WTO.De länder som är medlemmar i WTO ska enligt SPS-avtalet – inom ramenför sina resurser – också medverka i arbetet i standardiseringsorganen.Graden av aktivitet i standardiseringsarbetet varierar starkt mellande olika u-länderna, beroende på ländernas tekniska och ekonomiska resursersamt omfattningen och karaktären på ländernas utrikeshandel.Många u-länder har därför vädjat om finansiellt stöd för att kunna medverkai standardiseringsprocessen.Ett problem vad gäller strävandena mot ökad internationell harmoniseringär att riskbenägenheten kan variera mellan olika länder, beroende påutvecklingsgrad, kultur, traditioner, utbildningsnivå m.m. Detta gör attäven uppfattningarna om vad som är ”rimlig skyddsnivå” kan varierastarkt mellan olika länder och mellan olika konkreta situationer. Exempelvishar europeiska konsumenter en låg toleransnivå då det gäller attutsätta sig för risker genom att äta kött från hormonbehandlade djur. Däremottycks samma konsumenter inte hysa några betänkligheter att godtade risker som sammanhänger med konsumtion av mejeriprodukter tillverkadeav opastöriserad mjölk, risker som vissa andra länders konsumenterär mer ovilliga att utsätta sig för.Det är uppenbart att skillnader i traditioner i fråga om produktionsmetoderoch konsumtionsvanor spelar en stor roll för riskbenägenheten. Dessaolikheter i uppfattning påverkar självfallet starkt möjligheterna att kommaöverens om gemensamma standarder. U-länderna tycks generellt settvara mer benägna att acceptera lägre standarder än andra länder.Ett problem är att internationella standarder saknas i flera fall, vilket dåföranleder nationella ingripanden med åtgärder som måste anmälas tillWTO. Tillkomsten av SPS-avtalet har i vissa fall i praktiken t.o.m. försvåratmöjligheterna att komma överens om internationella standarderjust p.g.a. kopplingen till SPS-avtalet och den starkare rättsverkan somdessa standarder därigenom har fått. Samtidigt får det ses som en positivutveckling att möjligheten till efterlevnad av överenskomna standarderhar ökat som en följd av kopplingen till WTO:s tvistlösningsorgan.202 Codex Alimentarius Commission (livsmedel), Office International des Epizooties(djurhälsa) samt International Plant Protection Convention (växtskydd).

RAPPORT Sida 147(272)2004-02-27Anpassningen till standarderFörutom ovan nämnda ”kulturella” skillnader i fråga om vad som skaanses vara ”rimlig skyddsnivå”, möter u-länderna ofta problem med attuppfylla redan gällande standarder p.g.a. en dåligt utvecklad infrastruktur.Regleringssystem och regleringsorgan är helt enkelt inte tilläckligtutbyggda för att klara av de kontroll- och bekämpningsåtgärder somkrävs. Ofta hänger detta samman med bristande tekniska och ekonomiskaresurser att genomföra olika åtgärder. Betydelsen av dessa problem understryksbl.a. i en rapport av John Wilson, utgiven av Världsbanken. 203 Irapporten konstateras att frånvaron av internationellt accepterade ochharmoniserade standarder riskerar att äventyra de vinster som uppnåtts ifråga om minskade övriga traditionella handelshinder och att denna bristär särskilt kostsam för u-länderna. Därför förordas ett påskyndande avden internationella harmoniseringsprocessen i fråga om SPS-standarder.Athukorala och Jayasuriya framhåller att u-ländernas problem inte ärbegränsade till att uppfylla mer sofistikerade krav på standarder, utan attäven elementära hygienkrav inom exempelvis livsmedelssektorn kanförorsaka stora problem. 204Möjligheterna till regional anpassning av skyddsåtgärder – regionalisering- försvåras p.g.a. mindre utvecklade inhemska kontrollmekanismer,sämre gränskontroll och sämre kontroll av transporter. Därigenom försämrasockså möjligheterna att få t.ex. sjukdomsfria regioner undantagnafrån andra länders skyddsåtgärder, vilket finns konkreta exempel på isamband med bl.a. utbrott av mul- och klövsjuka.Även möjligheterna att dra fördelar av s.k. ekvivalensavtal (avtal om likvärdigbehandling) vilka upprättas bilateralt mellan olika medlemsländer,försvåras av det faktum att u-länderna ofta inte kan uppfylla de importerandei-ländernas sanitära och fytosanitära standarder. Avtalen är tänktaatt gälla för exempelvis beredningsmetoder, åtgärder för säkerställandeav smittskydd och växtskydd samt för inspektions- och kontrollmetoder.De relativt få ekvivalensavtal som hittills har tillkommit inom ramen förSPS-avtalet, har upprättats mellan olika i-länder. Vissa överenskommelserom ekvivalens rörande enstaka varuområden finns dock även mellani- och u-länder. Från u-landshåll har man klagat på att svårigheterna att fåtill stånd avtal beror på att i-länderna snarare kräver ”överensstämmelse”än ”likvärdighet”. 205 Dessa brister påverkar i sin tur negativt u-ländernasmöjligheter att bedriva internationell handel.203 Wilson (2002).204 Athukorala och Jayasuriya (2003).205 Unnevehr och Roberts (2003).

RAPPORT Sida 148(272)2004-02-27Frågan om ekvivalens tillhör de frågor som ägnats mest uppmärksamhet iSPS-kommittén de senaste två åren. Ekvivalensavtalens potentiellt storabetydelse understryks bl.a. av Wilson och utmynnar i en uppmaning attförsöka åstadkomma en global överenskommelse om likvärdighet i frågaom metoder för provtagning och certifiering. 206Ett grundläggande men svårbemästrat problem av strukturell natur sammanhängermed småskaligheten inom såväl jordbruket som förädlingsindustrini u-länderna, vilket försvårar anpassningen till internationellastandarder. Större företag har oftast bättre förutsättningar att genomföranödvändiga investeringar i kvalitetshöjande åtgärder än små företag, någotsom på sikt bedöms gynna utlandsägda livsmedelsföretag på bekostnadav lokala företag. 207Ett annat grundläggande problem är den snabba tekniska utvecklingen dådet gäller t.ex. nya ämnen som används i livsmedel och i fodermedel, nyamedel att bekämpa sjukdomar hos djur och växter, nya tillväxtbefrämjandepreparat och nya produktionsmetoder. Den snabba utvecklingen pådessa områden leder i sin tur till nya restriktioner inom produktionen ochhandeln för att dämpa oron hos i första hand i-ländernas konsumenter.För u-länderna kan det vara svårt att hinna anpassa sig till de snabba förändringarna.208Unnevehr och Roberts ger dock flera konkreta exempel på fall där enlyckosam anpassning till i-ländernas standardkrav bidragit till att ge u-länderna betydelsefulla marknadsöppningar. 209Det bör understrykas att harmoniseringen av standarder genom de internationellastandardiseringsorganen inte är tvingande för WTO:s medlemmar.Det är alltså tillåtet att ha både lägre och högre krav än vad somföljer av internationella standarder eller att helt låta bli att fastställa egnastandarder. Om man vill ha högre standarder än vad som följer av motsvarandeinternationella standarder – vilket sällan blir aktuellt för u-ländernas del – måste dock dessa underbyggas med vetenskapliga bevis.Lägre standarder eller frånvaro av sådana på den inhemska marknadenstår inte i konflikt med WTO-reglerna. Det är bara i de fall u-länder villsälja sina produkter på externa marknader där högre krav ställs, som problemuppstår och en anpassning till internationella standarder kan blinödvändig.206 Wilson (2002).207 Athukorala och Jayasuriya (2003).208 Bl.a. Unnevehr och Roberts (2003).209 Unnevehr och Roberts (2003).

RAPPORT Sida 149(272)2004-02-27Det kan därför finnas skäl för u-länderna att överväga mer selektiva åtgärderför att koncentrera sina insatser på dels sådana åtgärder som ärgenuint hälsobefrämjande för den egna befolkningen, dels sådana områdensom är av exportintresse. 210 Enligt Wilson krävs från ett u-landsperspektiv en handlingsplan för att överbrygga skillnaderna i standardnivåeroch för att lösa de problem som u-länderna möter på dettaområde. 211Tekniskt biståndAvtalet föreskriver att medlemsländerna ska underlätta tillhandahållandetav tekniskt bistånd till andra medlemsländer, särskilt u-länderna, antingenbilateralt eller genom internationella organisationer. Tekniskt biståndkan exempelvis ske i form av teknologiöverföring, rådgivning, krediter,bidrag, utbildning samt tillhandahållande av teknisk expertis. Teknisktbistånd ska också övervägas i de fall då omfattande investeringar krävsför att ett exporterande u-land ska kunna uppfylla ett annat medlemslandssanitära eller fytosanitära krav. I WTO-sekretariatets regi har olika insatsergenomförts, som t.ex. nationella eller regionala seminarier för u-ländernas experter.Tekniskt bistånd har hittills främst lämnats i form av olika utbildningsinsatsergenom de närmast berörda internationella organisationerna, t.ex.FAO, WHO, Världsbanken och vissa regionala organisationer. Även deberörda internationella standardiseringsorganen har i viss utsträckningorganiserat sådana verksamheter. Vidare har tekniskt bistånd lämnats påbilateral nivå av flera i-länder. Inom EU har bistånd lämnats såväl genomEG-kommissionens försorg som av enskilda medlemsländer.I nära anslutning till WTO:s ministerkonferens i Doha hösten 2001 träffadesen överenskommelse mellan de fem organisationerna FAO, WHO,OIE 212 , Världsbanken och WTO om en gemensam handlingsplan för attförbättra u-ländernas möjligheter att delta i arbetet inom de internationellastandardiseringsorganen.Hösten 2001 påbörjades inom ramen för SPS-kommittén en inventeringav u-ländernas behov av tekniska biståndsinsatser. Denna aktivitet har nupågått i ca två år och hittills (sommaren 2003) har anmälningar om biståndsbehovinkommit från ca 35 länder. Dock saknas för närvarande enutvärdering av resultatet av detta inventeringsprojekt.Från några u-länders sida har framförts att reglerna om tekniskt biståndborde göras mera bindande för i-länderna, men någon lösning som ärpraktiskt hanterbar och godtagbar för alla parter har ännu inte kunnatuppnås. Behovet av avsevärt förstärkta biståndsinsatser understryks frånflera håll, bl.a. av Unnevehr och Roberts. 213210 Friis Jensen (2002).211 Wilson (2002).212 Office International des Epizooties.213 Unnevehr och Roberts (2003).

RAPPORT Sida 150(272)2004-02-27Särskild och differentierad behandlingEnligt avtalet ska medlemsländerna, då SPS-åtgärder planeras införas, tahänsyn till u-ländernas, i synnerhet de minst utvecklade ländernas, särskildabehov. Detta kan exempelvis ske genom undantag från krav påuppfyllande av nationella skyddsåtgärder. Vidare bör, enligt avtalet, u-länderna om möjligt medges längre tidsramar för uppfyllande av de sanitäraoch fytosanitära kraven.I särskilda fall kan kommittén, på begäran, även medge tidsbegränsadeundantag helt eller delvis från skyldigheterna enligt avtalet, med hänsyntill respektive lands särskilda situation och behov.Ett formellt undantag från skyldigheten att implementera SPS-avtaletfanns för MUL under de fem första åren av avtalets giltighet. Någon formellansökan om förlängning av denna tidsfrist har inte inkommit. Flerau-länder, företrädesvis inom MUL-gruppen, har dock ännu inte fullföljtde åtaganden man gjort enligt avtalet. Inom kommittén har hittills ingaröster höjts för att man skulle skärpa kraven gentemot de berörda u-länderna på denna punkt. I stället pågår insatser från såväl WTOsekretariatetssida som genom bilaterala biståndsinsatser för att hjälpa u-länderna att klara de uppgifter som avtalet stipulerar.3.12.3 Konsekvenser för u-ländernaImplementeringen av avtaletAntalet anmälningar av nya eller ändrade SPS-regler har under de år avtaletvarit i kraft fyrdubblats från ca 200 ärenden 1995 till mellan 800 och900 ärenden 2003. Av de drygt 600 anmälningar som gjordes 2001 utgjordesen tredjedel (ca 200) av anmälningar från u-länder. 214Avtalet föreskriver att medlemmarna ska upprätta dels en nationell anmälningsmyndighetsom har ansvar för att alla nationella åtgärder anmälstill WTO, dels en s.k. upplysningscentral (”enquiry point”) till vilkenandra länders myndigheter ska kunna vända sig för att få kompletterandeinformation (kompletta lagförslag, underliggande utredningsmaterial etc.)I mars 2003 hade 19 av WTO:s medlemmar ännu inte utsett en s.k. ”enquirypoint” och 29 länder hade inte utsett någon nationell anmälningsmyndighet.Samtliga länder som fortfarande saknar dessa institutioner äru-länder. Av de 30 WTO-medlemmar som klassificeras som MUL saknarfortfarande 18 länder, dvs. mer än hälften, antingen båda eller den ena avde nämna institutionerna. Ett kanske ännu större problem är att sammaförhållande även råder beträffande 10 icke-MUL-länder. Lägesbeskrivningentyder på att i synnerhet MUL, men även vissa andra u-länder,ännu så länge har vissa svårigheter att fullgöra dessa grundläggande skyldigheterenligt SPS-avtalet.214 OECD (2002).

RAPPORT Sida 151(272)2004-02-27Trots att således ett antal u-länder fortfarande saknar de föreskrivna institutionerna,har situationen förbättrats avsevärt på några få år. Betydandebiståndsinsatser, bl.a. från WTO-sekretariatets sida, har bidragit till detta.Utan finansiellt och tekniskt stöd hade det varit omöjligt för många u-länder att bygga upp dessa institutioner.Av tillgänglig statistik från WTO-sekretariatet framgår att u-ländernagenomsnittligt sett varit ganska aktiva i SPS-kommittén och ofta antingensjälva tagit upp konkreta bilaterala handelsproblem eller aktivt understöttnär sådana frågor tagits upp av något annat land. Av nära 200 klagomålmot handelshinder som framförts i SPS-kommittén t.o.m. år 2001 härrördenästan hälften från u-länder. 215 Graden av aktivitet varierar dock starktmellan olika u-länder.En kartläggning av u-ländernas engagemang i SPS-processen har genomförtsi en studie av Peter Walkenhorst. 216 Författaren har klassificerat u-länderna med utgångspunkt från följande indikatorer: 1) etablerade organför anmälan och information, 2) antal anmälningar, 3) närvaro vid kommittémötena,4) antal resta handelsfrågor samt 5) antal handelstvister.I rapporten konstateras att u-länderna inte medverkar i de SPS-relateradeaktiviteterna i den utsträckning som deras ”andel” av WTOmedlemskapetmotiverar. Särskilt låg aktivitet noteras för de afrikanskaländerna, vilka enligt rapporten bara spelar en marginell roll i SPSaktiviteterna.De latinamerikanska länderna däremot, är betydligt aktivareän vad som motiveras av deras ”andel” i WTO, vilket kan förklaras avregionens stora betydelse som exportör av jordbruksprodukter. Även ländernai Asien/Stilla havsområdet är tämligen väl representerade enligt detillämpade aktivitetsmåtten men når inte upp till sin andel av världshandeln.Lägst aktivitet uppvisar MUL, dvs. i stort sett samma mönster somde afrikanska länderna.Konsekvenser av avtaletDet är uppenbart att det som uppnåtts efter åtta års erfarenheter av SPSavtaletinte motsvarar de högt ställda förväntningarna som många u-länder hade då avtalet var nytt. Enligt många u-länder ger avtalet alltjämtalltför stort utrymme för de importerande länderna att fastställa egna nationellakrav vilka ibland kan vara baserade på vetenskapliga analyser avtämligen osannolika risker. 217 Avsaknaden i de flesta fall av en enhetligvetenskaplig uppfattning om riskernas omfattning utgör också ett storthinder för en internationell harmonisering.215 Friis Jensen (2002).216 Walkenhorst (2003).217 Athukorala och Jayasuriya (2003).

RAPPORT Sida 152(272)2004-02-27Vid de diskussioner som förekommit i kommittén under de senaste årenhar från u-landshåll riktats hård kritik mot den mycket sparsamma tilllämpningenav reglerna om särskild och differentierad behandling. I flerasammanhang har krävts införande av nya regler som skulle tvinga importländernaatt godta mer generella förlängda tidsfrister eller t.o.m. fullständigaundantag från SPS-krav som har en negativ inverkan på u-ländernas exportmöjligheter.Det stämmer att benägenheten hos importländerna att medge förlängdatidsfrister eller undantag för u-ländernas export varit svag. Någon statistiköver antalet fall där sådana tidsfrister eller undantag medgetts finnsinte, men sannolikt är det bara fråga om ett fåtal tillfällen. Det stora problemetför importländerna är att det också finns starka inhemska intresseni dessa länder att skydda människor, djur och växter från de riskersom kan hota genom införsel av farliga livsmedel och djurfoder eller genomrisker för spridning av djur- och växtsjukdomar.Opinionstrycket till förmån för skärpta kontrollåtgärder har också ökatunder de senaste åren inom i-länderna – bl.a. inom EU – som ett direktresultat av de livsmedelsskandaler som förekommit. Benägenheten att geavkall på säkerhetskraven enbart för att tillmötesgå u-ländernas exportintressenär för närvarande inte särskilt stor inom västvärlden. Ett tecken pådetta är också det snabbt växande antalet anmälningar av skyddsåtgärder(”emergency measures”), vilket allvarligt hotar att sätta ur spel de ordinarieanmälningsprocedurerna.Det kan alltså konstateras att det på denna punkt finns en betydande intressekonfliktmellan å ena sidan ambitionen att så långt möjligt tillmötesgåu-ländernas exportintressen och, å andra sidan, målsättningen attskydda framför allt de egna konsumenterna mot allehanda hälsorelateradefaror.Många u-länder har framfört att de har problem att bevaka andra ländersanmälningar av åtgärder p.g.a. alltför korta kommentarstider samt bristpå ekonomiska och mänskliga resurser att följa, förstå och kommenteraförslagen från sina handelspartners. 218 Detta har lett till förslag om inrättandeav en särskild institution genom vilken data om SPS-åtgärder skulleinsamlas och analyseras för att täcka u-ländernas behov. 219 Det kanpåpekas att även många i-länder, bl.a. Sverige, anser sig ha svårigheteratt klara av bevakningen av andra länders anmälningar av åtgärder, p.g.a.det snabbt växande antalet ärenden.218 Henson och Swinbank m.fl. (2000).219 Friis Jensen (2002).

RAPPORT Sida 153(272)2004-02-27Det tveklöst största problemet för u-länderna generellt sett är inte att uppfyllakraven enligt SPS-avtalet som sådant utan att uppfylla de krav pålivsmedel, djurhälsa och växtskydd som enskilda importländer ställer ifråga om skyddsnivåer och skyddsåtgärder. Det är viktigt att framhålla attdessa inhemska krav inte är en produkt av SPS-avtalet, utan i stället ettresultat av importländernas höga skyddskrav, vilka med all säkerhet intehade varit lägre utan SPS-avtalets tillkomst. SPS-avtalet har tvärtom bidragittill att försvåra en fortsatt tillämpning av godtyckliga och/eller diskriminerandeskyddsåtgärder. Det kan därför antas att marknadstillträdetför u-ländernas produkter är bättre än vad som skulle varit fallet om SPSavtaletaldrig kommit till stånd. Wilson gör bedömningen att SPS-avtalethar haft vissa positiva effekter på WTO-medlemmarnas tillämpning avSPS-åtgärder, bl.a. genom förbättrad transparens och ökad användning avriskanalyser som underlag för beslut. 220Det bör också påpekas att det inte bara är i-länder som sätter upp högaSPS-krav. SPS-krav som är svåra att infria har vid flera tillfällen ävenställts av u-länder, vilket då kan drabba exporten från andra u-länder.De positiva effekterna av avtalet är dock svåra att kvantifiera. Inget u-land har hittills varit indraget i någon tvistlösningsprocess som lett tillpanelprövning inom WTO på SPS-området. De paneltvister som förekommithar bara berört utvecklade länder.Av statistik från WTO-sekretariatet framgår att ca 27 procent av de handelsproblemsom kommit upp till diskussion i SPS-kommittén kunnatlösas helt eller delvis genom bilaterala kontakter. Resten har tills vidareförblivit olösta. Hur stor andel av de lösta problemen som hänför sig tillu-länders handelsproblem redovisas inte i materialet. Det är dock sannoliktatt u-länder i vissa fall även kunnat dra nytta av bilagda konfliktermellan olika i-länder inbördes.Betydande positiva effekter understryks av bl.a. Athukorala och Jayasuriyasamt av Unnevehr och Roberts. För att kunna utnyttja SPS-avtaletsmöjligheter fullt ut i tvistlösningssammanhang krävs dock betydligt bättreresurser för att exempelvis kunna genomföra riskanalyser, vilket ocksåframhålls av de sistnämnda författarna samt av Henson m.fl. 221Den viktigaste effekten av SPS-avtalets tillkomst – för såväl i- som u-länder – är att det skapats ett regelverk som gör det svårare att upprätthållagodtyckliga och diskriminerande skyddsåtgärder och som uppmuntrartill internationell harmonisering samt att det tillskapats ett forum för diskussionoch meningsutbyte kring aktuella hälsorelaterade handelsproblem.Det är troligt att u-länderna kommer att kunna dra ännu mer nyttaav avtalet i framtiden i takt med att kunskaperna om avtalet ökar och u-länderna blir mer handelsorienterade.220 Wilson (2002).221 Henson, Swinbank m.fl. (2000).

RAPPORT Sida 154(272)2004-02-27De generellt sett positiva effekterna av avtalet understryks från flera håll,bl.a. av Unnevehr och Roberts, vilka framhåller att många potentiellahandelskonflikter kunnat undvikas eller effekterna lindrats genom denförbättrade transparens som avtalet fört med sig.Det är troligt att u-ländernas specifika problem på SPS-området inte hadeblivit lika uppmärksammade om inte avtalet – och tillhörande kommittéarbete– kommit till stånd. Genom avtalets och kommitténs tillkomst haru-länderna fått en bättre inblick i problemen på området vilket ocksåmöjliggjort ett mer enhetligt uppträdande i WTO-kretsen. Sannolikt harockså de totala biståndsinsatserna blivit större än de skulle ha blivit utandenna ökade uppmärksamhet.3.12.4 Sammanfattande diskussionEndast ett fåtal analyser förekommer av SPS-avtalets konsekvenser. Dettahar sannolikt sin förklaring i att intresset i stället riktats mot konsekvensernaav de sanitära och fytosanitära handelshindrande åtgärderna. Isistnämnda ämne finns en del analyser och utredningar gjorda.Sammantaget kan konstateras att SPS-avtalet ställer vissa minimikravsom kan vara besvärliga att uppfylla. Framför allt gäller detta i fråga omtransparensreglerna, dvs. regler om upprättande av upplysningscentraleroch anmälningsmyndigheter, bevakning av andra länders anmälningarm.m. Dessa hinder är dock på god väg att reduceras eller t.o.m. eliminerasi takt med att allt fler länder inlemmas i WTO-systemet och, ofta medhjälp av biståndsinsatser, upprättar de föreskrivna institutionerna.För att kunna utnyttja avtalet på ett effektivt sätt krävs dock betydligt merän att bara uppfylla minimikraven. Det är då framför allt fråga om störreresurser för att kunna delta kontinuerligt i standardiseringsorganens arbete,att vid behov självständigt kunna utföra vetenskapligt baserade riskanalysereller att kunna göra bedömningar av andra länders analyser samtatt kunna utnyttja tvistlösningssystemet. För att kunna uppnå dessa målfordras större och mer samlade biståndsinsatser från i-ländernas sida.De problem som u-länderna upplever i anslutning till SPS-avtalet handlarmer om bristande förmåga att dra nytta av de möjligheter avtalet ger änatt bara uppfylla de obligatoriska kraven. De SPS-krav som enskilda länderställer på varandra som villkor för att tillåta handel hade i varje fallinte varit lägre utan SPS-avtalets tillkomst. En generell slutsats blir såledesatt avtalets fördelar klart överstiger dess nackdelar, även i ett u-landsperspektiv. I synnerhet gäller detta de u-länder som antingen har enbetydande export redan idag eller som har en potential för att på siktkunna utveckla sin export av jordbruks- och livsmedelsprodukter.KällförteckningAthukorala, P.-C. and S. Jayasuriya. 2003. “Food Safety Issues, Tradeand WTO Rules: A Developing Country Perspective”. Working Papers inTrade and Development 2003/13. Canberrra: Australian National University.

RAPPORT Sida 155(272)2004-02-27Friis Jensen, Michael. 2002. “Reviewing the SPS Agreement: A DevelopingCountry Perspective”. Working Paper 02.3. Copenhagen: DanishInsitute for International Studies.Henson, S., R. Loader, A. Swinbank, M. Bredahl, and N. Lux. 2000.“Impact of sanitary and phytosanitary measures on developing countries.”Reading: University of Reading, Centre for Food Economics Research.OECD. 2002. “Sanitary and phytosanitary measures and agriculturaltrade: A survey of issues and concerns raised in the WTO’s SPS Committee”.Paris: OECDUnnevehr, Laurian and Donna Roberts. 2003. “Food Safety and Quality:Regulations, Trade and the WTO”. Invited paper presented at the InternationalConference on Agricultural Reform and the WTO: Where are weheading? Capri, June 23-26, 2003.Wilson, John S. 2002. “Standards, trade and development: What isknown and what do we need to know?” in Development, Trade and theWTO : A Handbook. Bernard M. Hoekman , Philip English , AadityaMattoo (eds.). Washington D.C: World Bank.Walkenhorst, Peter. 2003. “The SPS process and developing countries”Contributed paper presented at the International Conference on AgriculturalReform and the WTO: Where are we heading? Capri, June 23-26,2003.

RAPPORT Sida 156(272)2004-02-273.13 Subventionsavtalet• Avtalets regler för användningen av subventioner samt för hur antisubventionsundersökningarska genomföras innebär att risken förmissbruk och godtyckliga bedömningar minskar avsevärt. Dettagynnar både u-länder och i-länder.• Anmälningsprocessen har inneburit en större öppenhet och disciplini fråga om användning av subventioner och utjämningsåtgärder.• MUL och länder vars BNI per capita understiger $1000 per år är undantagnafrån avtalets förbud mot exportsubventioner. Tillsammansutgör de omkring hälften av u-länderna i WTO. För övriga u-länderinnebär avtalet att reglerna har skärpts.• Utjämningsåtgärder drabbar främst u-länder vilka i sin tur inte är likafrekventa användare av instrumentet. Framför allt Indien utmärkersig som en måltavla för i-ländernas utjämningsåtgärder.3.13.1 BakgrundOffentliga stöd har länge betraktats som ett allvarligt hinder för en välfungerande och fri varumarknad. Det var därför naturligt att frågan omsubventioner och möjligheterna att angripa dessa skrevs in redan i detursprungliga GATT. GATT kom att innehålla dels regler om subventionersom påverkar handeln, dels bestämmelser om hur GATT-medlemmarkunde motverka vad man ansåg vara skadevållande stöd genom s.k. utjämningsåtgärder.Under Tokyorundan (1974-1979) restes för första gången frågan om ettsärskilt tillämpningsavtal till dessa båda bestämmelser. Användningen avoffentliga stödåtgärder inom framförallt i-landskretsen hade ökat påtagligt.Subventioner var ett inte oväsentligt skyddsinstrument under tider avekonomisk tillbakagång och hög arbetslöshet. Medlemmarnas skilda synpå den offentliga subventionens berättigande skapade allvarliga spänningari världshandeln. För många u-länder har offentliga subventionerlänge varit ett viktigt inslag för att främja utveckling. Vissa u-länders synpå subventioner som ett viktigt inslag i ekonomisk och social utvecklingställdes mot i-ländernas krav på konkurrensneutralitet i den internationellavaruhandeln. Även i-världens ibland motstridiga uppfattningar kom attaccentuera de handelspolitiska problemen. GATT-reglerna visade sigockså otillräckliga för att lösa de problem som offentliga subventionergav upphov till. I denna anda inleddes därför förhandlingar om ett subventionsavtal.

RAPPORT Sida 157(272)2004-02-27Det första avtalet trädde i kraft 1979 och kom att undertecknas av ett begränsatantal GATT-medlemmar. Ett viktigt inslag i avtalet var att i enoch samma överenskommelse behandla subventioner och deras skadligainverkan på handeln, och möjligheten att utjämna subventionernas skadeverkanmed hjälp av en s.k. utjämningsåtgärd.Tokyorundans subventionsavtal visade sig dock alltför uddlöst och svårtolkat.Otydligheten ledde ofta till tvister och anklagelser om godtycke itillämpningen av både egna nationella subventioner och användningen avutjämningsåtgärder. I Uruguayrundans (1986-1994) slutskede enadesparterna därför om ett nytt avtal med samtliga blivande WTOmedlemmarsom deltagare. Fortfarande begränsades dock bestämmelsernatill att endast omfatta subventionsvillkor inom varuområdet. Därutöverfinns det undantag för jordbruksvaror och flygindustri. Frågan om reglerför stöd och motåtgärder på tjänstehandelssidan är alltjämt olöst. En särskildkommitté upprättades också för samråd i frågor rörande avtaletstillämpning.3.13.2 Beskrivning av avtaletSubventionsavtalet (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)fyller två syften. För det första regleras medlemmarnas nationellaanvändning av offentliga stöd. För det andra beskrivs ingående hur stöd,som direkt eller indirekt skadar eller anses störa en annan medlems industri-och/eller handelsintressen, får motverkas.Definitionen av en subventionEn subvention i avtalets mening bygger på tre grundläggande förutsättningar.Den första är att subventionen ska härröra från en regering elleren offentlig myndighet inom en WTO-medlems territorium. Den andra äratt subventionen ska vara ett finansiellt bidrag. Finansiella bidrag är t.ex.förmånliga lån, lånegarantier, skattereduktioner, inkomst- eller prisstöd,men även av staten tillhandahållna varor eller tjänster (andra än till allmäninfrastruktur). För det tredje ska en förmån ha beviljats mottagarengenom subventionen.Selektiva och generella subventionerAvtalet gör en viktig distinktion mellan selektiva stöd (stöd riktade till ettvisst företag, en viss industri eller grupper av företag/industrier) och ickeselektiva, d.v.s. generellt tillgängliga stöd. Detta påverkar hur eventuellamotåtgärder kan utformas.Genom avtalet åtar sig medlemmarna att tillämpa sina egna nationellastöd på ett från handelns utgångspunkt konkurrensneutralt sätt. Enligtavtalet måste medlemmarna anmäla till WTO vilka stödprogram manupprätthåller och vilka utjämningsåtgärder man avser att införa respektivevidmakthåller. I förekommande fall åtar sig medlemmar också att avvecklastöd som står i strid med avtalets bestämmelser.

RAPPORT Sida 158(272)2004-02-27Trafikljusmodellen: Förbjudna, angripbara och tillåtna stödI avtalet gjordes från början en uppdelning av offentligt stöd i form avförbjudna (röda), angripbara (gula) och tillåtna (gröna) stöd, ibland sammanfattadeunder benämningen ”trafikljusmodellen”.De s.k. förbjudna stöden får inte användas av WTO-medlemmar. Detfinns dock undantag för vissa u-länder (se avsnitt om särskild och differentieradbehandling av u-länder). Förbjudna stöd är exportstöd och stödsom favoriserar användning av inhemska varor framför importerade.Förutom ett direkt finansiellt stöd till exportvaror inkluderas även exempelvisexportkrediter/försäkringar och garantier vars premie inte täckerförsäkringsgivarens kostnader. Medlemmar i OECD har emellertid i dens.k. konsensusöverenskommelsen om civilt flyg medgetts undantag frånsubventionsavtalets regler om exportkrediter.De angripbara stöden är subventioner som godtas enligt avtalet så längede inte direkt eller indirekt skadar eller anses störande på annan medlemsindustri och/eller handelsintressen. En utsatt medlem har alltid möjlighetatt ”angripa” sådana, t.ex. genom införande av utjämningsåtgärder.Tillåtna stöd är generella subventioner samt selektiva stöd till forskningoch utveckling, eftersatta regioner samt miljöanpassning. De artiklar somreglerar tillåtna stöd är sedan den 1 januari 2000 tillsvidare temporärtupphävda.Utjämningsåtgärder och andra motåtgärderEnligt avtalet kan andra medlemmars skadevållande subventioner angripaspå olika sätt. När en medlems industri skadas som direkt följd avsubventionerad export från annan medlem till den egna marknaden användsutjämningsåtgärder. Dessa kan endast komma ifråga då subventionenär selektiv och angripbar samt medför direkt skada på importerandemedlems motsvarande industri.Avtalet reglerar utförligt hur en antisubventionsutredning och införandeav utjämningsåtgärder går till. Subventionen ska kunna påvisas liksom attväsentlig skada drabbat den berörda industrin i importlandet och att skadanär en direkt följd av subventioneringen (kausalitet).Är alla förutsättningar uppfyllda kan den drabbade parten med vissa enligtavtalet angivna förbehåll (tidsfrister, enkätsvar, beviskrav) införaprovisoriska utjämningsåtgärder följda av i de flesta fall definitiva åtgärder.Åtgärderna kan antingen vara i form av direkta tullar (utjämningstullar)eller åtaganden från exportlandet om eliminering eller reducering avden skadevållande subventionen alternativt frivilligt höjande av priset.Utjämningsåtgärden får inte vara högre än vad som räcker för att elimineraden konstaterade skadan och måste enligt avtalet alltid omprövas efterfem år.

RAPPORT Sida 159(272)2004-02-27I andra fall används ett konsultations- och/eller motåtgärdsförfarande.Detta innebär att en medlem som har anledning att ifrågasätta ett stöd hosen annan medlem kan inleda samråd med denne. Om parterna inte kommeröverens kan frågan hänskjutas till WTO:s särskilda tvistlösningsorgan.Tvistlösningsorganet kan antingen fälla eller frikänna den ifrågasattaparten.I de fall tvistlösningsorganet och senare dess överprövningsorgan fällerden subventionerande medlemmen och denna inte efterlever beslutet harden klagande medlemmen rätt att vidta motåtgärder som motsvarar denegativa effekterna av subventioneringen.Särskild och differentierad behandling av u-länderLiksom för WTO i övrigt är varje land som definierar sig som u-land ettu-land enligt subventionsavtalet. Subventionsavtalet skiljer sig dock frånövriga WTO-avtal genom att den grupp länder som ges särskild förmånsbehandlingdefinieras i avtalets bilaga VII. Dessa utgörs av MUL samt ettantal andra länder vars BNI per capita understiger $1000 per år. 222 Tillsammansutgör dessa länder mer än hälften av u-landsgruppen i WTO.Artikeln om ”Särskild och differentierad behandling” berör specifikt u-landsintressena. Genom Uruguayrundan skrevs tidigare bestämmelser omså att u-landsintressena skärptes och preciserades. Tidigare var syftet merinriktat på att så långt som möjligt värna u-ländernas generella rätt attsubventionera för att därigenom underlätta dessa länders utveckling. Detnuvarande avtalet anger däremot detaljerade övergångsregler i syfte attpå sikt införliva även u-landssfären i det ordinarie WTO-samarbetet. Exempelvistidsbegränsas möjligheten till förbjudna stöd, något som tidigarekunde fortsätta utan begränsning.Idag innebär särbehandlingen av u-länder:• att exportstöd är tillåtna för bilaga VII-länderna samt• att miniminivåerna vid skada och för att inleda utredning är högreom undersökningen gäller ett subventionerande u-land.Andra u-länder än bilaga VII-länderna ska ha avvecklat sina exportsubventionersedan utgången av år 2002. Däremot kan dessa andra u-länderefter särskild ansökan och årlig prövning från subventionskommittén gesrätt att fortsatt få använda sig av redan existerande exportsubventioner.Denna möjlighet har hittills utnyttjats av ett 30-tal u-landsmedlemmar.Avtalet innehåller inga skrivningar om tekniskt bistånd. Däremot harsubventionskommittén nyligen arrangerat ett seminarium för u-landsmedlemmar för att underlätta den särskilda process genom vilkenländernas subventionsprogram anmäls till kommittén för granskning.222 Bolivia, Dominikanska Republiken, Egypten, Elfenbenskusten, Filippinerna, Ghana,Guatemala, Guyana, Indien, Indonesien, Kamerun, Kenya, Kongo, Marocko, Nicaragua,Nigeria, Pakistan, Senegal, Sri Lanka och Zimbabwe.

RAPPORT Sida 160(272)2004-02-273.13.3 Konsekvenser för u-ländernaImplementeringEtt mått på implementering är i vilken grad u-länderna har gjort anmälningartill WTO om sin egen subventionslagstiftning respektive existerandesubventionsprogram. Majoriteten av u-länderna har lämnat in uppgifterom nationella tillämpningsföreskrifter på subventionsområdet.Endast 43 u-länder (cirka 40 procent) anmälde om man hade eller intehade subventionsprogram vid den senaste fullständiga anmälningsomgången2001. Av dessa 43 u-länder, anmälde 30 att de hade subventionsprogram.Endast tre MUL gjorde någon anmälan vid detta tillfälle (baraett av dessa hade subventionsprogram).När det gäller implementeringen kan konstateras att många länder somomfattas av bilaga VII inte har resurser att subventionera. De få ländersom ändå använder sig av exportsubventioner behöver p.g.a. bestämmelsernaom särskild och differentierad behandling inte avveckla dessa.Övriga u-länder ska enligt avtalet redan ha fasat ut sina exportsubventioner.Det förefaller som om merparten har fullföljt sina åtaganden. Somnämnts ovan har dock ett 30-tal länder anmält en önskan att fortsatt fåtillämpa förbjudna subventioner.Implementeringen när det gäller antisubventionsundersökningar och utjämningstullarses bäst i ljuset av antalet inledda undersökningar. Mellanden 1 januari 1995 och den 30 juni 2003 inleddes totalt sett omkring 160antisubventionsundersökningar. Av dessa initierades närmare 130 (80procent) av i-länder (USA, EU och Kanada) och 30 (20 procent) av u-länder (Sydafrika, Egypten och Chile). Anmälningsskyldigheten vid antisubventionsundersökningarverkar ha uppfyllts av u-länderna i här aktuellafall.I-ländernas undersökningar riktades i drygt 65 procent av fallen mot u-länder under det att u-ländernas undersökningar fördelades ungefär likamellan i- och u-länder.Av omkring 170 fall var u-länderna (främst Indien, Korea och Thailand,ur kategorierna ”hög” och ”medelhög utvecklingsnivå”) med cirka 100-talet fall (drygt 60 procent av samtliga) den främsta måltavlan för världensantisubventionsundersökningar.När det gäller arbetet i WTO:s subventionskommitté är sällan MUL representerade.Övriga u-länder representeras ofta av sina permanenta Genève-delegationer

RAPPORT Sida 161(272)2004-02-27Avtalets konsekvenser för användandet av subventionerMånga av de för u-länderna viktiga tullsänkningarna riskerar att förlorasin effekt genom i-ländernas subventioner. Subventioneringen leder tilllägre priser för i-landsprodukter och till att konkurrensen snedvrids tillnackdel för u-länderna på vissa marknader. Enligt t.ex. ChakravarthiRaghavan vid Third World Network är det därför viktigt att i-ländernautformar sin finanspolitik i linje med u-ländernas intressen. 223I nationalekonomisk litteratur om subventionsinstrumentet, framhålls attsubventioner kan bidra till att kompensera för s.k. externaliteter (effekterav ekonomisk verksamhet som inte återspeglas i en varas marknadspris)när privata och samhälleliga kostnader med en verksamhet skiljer sig åtbetydligt. Å andra sidan finns en risk att subventioner i praktiken till vissdel delas ut till starka intressegrupper i samhället, snarare än på grundvalav ekonomisk rationalitet. Om subventioner till exportföretag dessutombidrar till att snedvrida internationell handel ökar de negativa samhällsekonomiskakonsekvenserna av subventionsinstrumentet i såväl i-ländersom u-länder. 224 Ju mer generella och transparenta subventioner är, ochju större koppling de har till ett visst policymål, desto mindre blir dockrisken för att detta sker. Världsbankens Bernard Hoekman och MichelKostecki vid schweiziska Entreprise Institute framhåller att den modellför reglering av subventioner som subventionsavtalet bygger på(trafikljusmodellen) syftar just till att minska godtycke, öka kopplingentill de politiska målen och minska subventioner som riktas till enskildaföretag. 225Många u-länder har samtidigt historiskt sett tillämpat en utvecklingsstrategisom utgått från att främja industrialiseringsprocessen genom s.k.importsubstitution, en strategi som syftar till att ersätta import med egnainhemskt producerade varor. Man har även försökt motverka betalningsbalansproblemgenom att kontrollera handeln och ge subventioner tillexport av bearbetade varor. Avsikten har varit att bredda exportsortimentetoch balansera i-ländernas produktionsfördelar. 226 Idag har dock mångau-länder gått ifrån importsubstitutionsstrategin till förmån för en liberaliseringav handelsregimen.223 Raghavan (2000).224 Hoekman och Kostecki (2001).225 Hoekman och Kostecki (2001).226 Michalopoulos (2000).

RAPPORT Sida 162(272)2004-02-27Fortfarande anser emellertid många u-länder att de har stort behov av attkunna använda förbjudna subventioner i form av exportstöd. I subventionsavtaletsartikel om särskild och differentierad behandling betonasinledningsvis subventionernas betydelse för u-ländernas utveckling. Vidareframhåller Martin Kohr från Third World Network subventionersom ett medel för u-länderna att förverkliga önskade utvecklingsstrategier.227 I ett tal inför World Economic Forum i september 2002 erinradeäven WTO:s Generaldirektör Supachai Panitchpakdi om u-ländernasönskan om större flexibilitet kring regler om exportstöd, inklusive exportkrediter.Detta gäller framför allt övriga u-länder då förbudet motförbjudna subventioner inte gäller de länder som omfattas av bilaga VII.Det är främst dessa övriga u-länder som har råd att i någon större utsträckningbekosta subventioner i det egna landet. Som nämnts, beviljas idagsläget fortfarande årliga förlängningar av övergångstiden men syftetär att på sikt eliminera rätten att få använda dessa stöd. Detta ifrågasättsav flera u-länder.För de länder som listas i bilaga VII medförde inte uppstramningen avsubventionsavtalet några konsekvenser i vare sig positiv eller negativriktning då undantaget från förbudet mot exportsubventioner gäller påobegränsad tid.När det gäller i-ländernas subventioner har dessa sedan länge anpassatstill regelverket. Regelverket på subventionsområdet har kommit att innehållaett antal undantag som länge har låtit i-länderna tillämpa subventionervilka utestängt u-länder från i-ländernas marknader. Detta gäller t.ex.jordbruk och flyg.De tillåtna stöden har tidigare kritiserats av u-länderna för att enbart varaav intresse för i-länderna. Forsknings- och utvecklingsstöd kräver bådeekonomiska och personella resurser, resurser som u-länderna ofta saknar.Ett annat exempel som enligt vissa u-länder illustrerar att subventionsavtalethar formulerats efter i-världens synsätt är området exportgarantieroch försäkringar. Brasilien har t.ex. ofta påpekat u-ländernas konkurrensnackdeli förhållande till i-länderna just när det gäller kreditvillkor ochbetalningsförmåga.U-länderna har kritiserat subventionsavtalets bilaga 1 och dess del k. Delk. behandlar exportkrediter och de möjligheter OECD-medlemmar har attmed stöd av sin egen s.k. konsensusöverenskommelse om offentliga exportkrediterkringgå WTO-bestämmelserna. WTO-avtalet omöjliggörsåledes för länder utanför OECD-kretsen, d.v.s. huvudsakligen u-länder,att fullt ut tillgodogöra sig detta undantag från förbjudna exportkrediter.Möjlighet att tillgodogöra sig undantaget finns dock om medlemmen ipraktiken tillämpar OECD-överenskommelsens ränteregler. Eftersomlånekostnader och räntevillkor inte bestäms på OECD-nivå kan dock bestämmelsernai del k. tolkas som diskriminerande av berörda u-ländersåsom Brasilien.227 Kohr (2002).

RAPPORT Sida 163(272)2004-02-27Avtalets konsekvenser för antisubventionsundersökningar och införandeav utjämningsåtgärderGenerellt sett innebär subventionsavtalets detaljerade regler för hur antisubventionsundersökningarska genomföras att risken för godtyckligabedömningar och slutsatser minskar. Detta gäller både för u- och i-länder. Härutöver innebär den särskilda och differentierade behandlingenatt särskild hänsyn ska tas vid antisubventionsundersökningar mot importfrån u-länder. I några fall har subventionsundersökningar avbrutits tillförmån för u-länder på grund av att miniminivåerna vid skada och för attinleda utredning varit högre vid undersökningar om import från dessaländer. Däremot har avtalets regler om kumulation (summan av flera länderssammanlagda subventionering) haft negativa följder för vissa u-länder.Utjämningsåtgärder innebär minskat marknadstillträde för det subventionerandelandet. Eftersom det till största delen är i-länder som angriper u-länder är det främst u-länder som drabbas.Hittills har ett u-land, Indien, varit utsatt för utjämningsåtgärder i myckethögre grad än något annat land. Det är främst EU och USA, men ävenSydafrika, som initierat undersökningar och åtgärder mot Indien. Dessahar i första hand berört andra skadevållande stöd än exportstöd.Generellt sett kan sägas att det som framför allt ifrågasatts från i-landshåll är den bland flera u-länder frekventa tillämpningen av olikaformer av subventioner i exportfrizoner.Kostnadsaspekten har framförts som det främsta hindret för u-ländernaatt själva både tillämpa och försvara sig mot utjämningsåtgärder riktademot dem. 228 Den huvudsakliga anledningen till att u-länder inte användersig av antisubventionsundersökningar i någon högre grad anses varakomplexiteten i avtalet och dess konsekvenser för utredande myndigheter.Motsvarande problem gäller möjligheten för u-länder att driva en motdem införd utjämningsåtgärd till tvistlösning. Här pekas bl.a. på resursbrist,dålig infrastruktur och höga kostnader om man som WTO-medlemska leva upp till avtalet. 229 Även om det i stor utsträckning är i-ländersom angriper u-länder pekar trenden på att u-länderna i växande gradanvänder sig av utjämningsåtgärder.TvistlösningÄven om subventionsavtalet kan anses mindre kontroversiellt än antidumpningsavtalethar det sedan 1995 förekommit flera principiellt viktigatvistlösningsprocesser rörande subventioner. Sammanlagt var 26 subventionstvisterföremål för panel. Under GATT-eran registrerades i stortsett lika många, 25 tvister.228 Lal Das (2000).229 Michalopoulos (2000).

RAPPORT Sida 164(272)2004-02-27Av de sedan 1995 konstaterade 26 panelerna riktades sju mot u-länder. Ipraktiken rör det sig om tre tvister, varav två riktades mot Brasilien. Trepanelförfaranden gällde kanadensiska klagomål över Brasiliens stödprogramför tillverkning av civila flygplan och ett filippinskt klagomål avseendekokosnötter. Övriga tre subventionsrelaterade paneler mot ett u-landriktades mot Indonesien från EU, Japan och USA angående stöd till landetspersonbilsindustri.I 11 fall (fördelade på tre tvister) var u-länder klagande part i tvister medsubventionsanknytning. Brasilien har begärt att en panel upprättas vid tretillfällen avseeende kanadensiska krediter till export av civila flygplan. Iett fall har Brasilien begärt en panel mot USA. I samma tvist väckte ävenChile, Indien, Indonesien, Korea, Mexiko och Thailand krav på panelprövning.Den tredje tvisten var den tidigare nämnda filippinska kokosnötstvistenmot Brasilien. Den senare är således den enda WTO-tvistenunder subventionsavtalet mellan två u-länder.3.13.4 Sammanfattande diskussionSubventionsavtalet ålägger medlemmarna att tillämpa nationella subventionerpå ett för handeln konkurrensneutralt sätt. Generellt sett innebäravtalets detaljerade regler för användningen av stöd samt hur antisubventionsundersökningarska genomföras att risken för missbruk samt godtyckligabedömningar och slutsatser minskar avsevärt. Detta gäller bådeu- och i-länder. Dessutom har anmälningsprocessen inneburit en störreöppenhet och disciplin i fråga om användning av stöd ochutjämningsåtgärder.Subventionsdisciplinerna för ett antal u-länder har skärpts genom avtalet.Bl.a. har rätten för gruppen ”övriga u-länder” (dvs. de som inte är undantagnafrån avtalskraven enligt bilaga VII) att använda förbjudna exportstödtagits bort. Bilaga VII-ländernas villkor är dock alltjämt oförändrademen dessa länder saknar i hög grad möjlighet att dra nytta av avtaletsvillkor.Eftersom det till största delen är i-länder som tillämpar utjämningsåtgärdermot u-länder är det främst vissa u-länder, Indien, Korea och Thailand,som drabbas. I detta avseende utmärker sig framförallt Indien somfrämsta måltavla för världens utjämningsåtgärder. Kostnadsaspekten harofta framförts som det största hindret för u-länderna att själva både tilllämpaoch försvara sig mot utjämningsåtgärder riktade mot dem.KällförteckningHoekman, Bernard M. and Michel M. Kostecki. 2001. The PoliticalEconomy of the World Trading System. New York: Oxford UniversityPress.Kohr, Martin .2002. ”WTO: The New Threats to Developing Countriesand Sustainability”, In Motion Magazine, 26 september 2002.

RAPPORT Sida 165(272)2004-02-27Lal Das, Bhagirath. 2000. ”Strengthening Developing Countries in theWTO” Trade and Development Series No. 8. TWN Third World Network.(http://www.twnside.org.sg/title/td8.htm)Michalopoulos, Constantine. 2000. “The Role of Special and DifferentialTreatment for Developing Countries in GATT and the World Trade Organization”Working Paper 2388. Washington DC: World Bank.(http://econ.worldbank.org/docs/1143.pdf)Raghavan, Chakravarthi. 2000. ”UNCTAD Plan of Action Provides Critiqueof WTO Agreements”. TWN Third World Network.(http://www.twnside.org.sg/title/twr116c.htm)

RAPPORT Sida 166(272)2004-02-273.14 Antidumpningsavtalet• U-länder drabbas oproportionerligt mycket av antidumpningsåtgärderi förhållande till sin export, både vad gäller antalet åtgärder ochvad gäller nivån på de antidumpningstullar som införs mot dem. Deu-länder som är mest utsatta är Kina, Filippinerna, Mexiko, Malaysiaoch Thailand.• De u-länder som använder sig av antidumpningsåtgärder använderdem generellt sett betydligt mer i förhållande till sin import än i-länderna. De största användarna bland u-länderna är Indien, Argentina,Brasilien, Mexiko och Sydafrika.• Forskning visar att antidumpningsanvändandet innebär stora kostnader,framför allt för användarlandet, i form av högre priser och minskadkonkurrens. Det går inte att fastställa om avtalet har begränsatmedlemsländernas användning av antidumpningåtgärder, eller omavtalets funktion som ”säkerhetsventil” har haft en positiv effekt påländers benägenhet att binda eller sänka tullar.3.14.1 BakgrundInom GATT finns möjligheter att skapa skydd mot import genom höjdtull utöver den nivå som tullarna bundits till. Antidumpningsförfarandetär ett exempel på sådan tillåten protektionism. Enligt artikel VI i GATTfår ett land höja tullen på en vara som exporteras till ett pris som liggerunder varans ”normala värde” (varan anses då vara ”dumpad”) om exportenav den dumpade varan väsentligt skadar den inhemska industrin iimportlandet. Tillåtandet av antidumpning utgör ett undantag från två avGATT:s grundprinciper, dels MGN-principen eftersom antidumpningsåtgärderkan införas mot enskilda länder, dels principen om att när tullarbundits gentemot andra medlemsländer får de inte höjas utan omförhandling.Införandet av en antidumpningstull innebär en ensidig tullhöjningmot ett viss land utan krav på kompensation, omförhandling eller konsultationmed det drabbade landet.

RAPPORT Sida 167(272)2004-02-27Den ekonomiska motiveringen för användandet av antidumpningsåtgärderär att upprätthålla fri konkurrens. Idén är att om ett företag har enskyddad hemmamarknad där företaget åtnjuter en monopolliknande situation,kan detta företag under en tid ”dumpa” priset på en exportmarknadför att på så sätt slå ut konkurrensen på denna marknad, för att sedankunna höja priserna till skada för konsumenter. Tillgängliga studier visardock att användandet av antidumpningsåtgärder inte är begränsat till defall då en skyddad hemmamarknad finns eller då en monopolsituation påden aktuella exportmarknaden lätt skulle kunna uppstå (då det exempelvisfinns både få aktörer och olika hinder mot nya aktörer att ta sig in påmarknaden). 230En studie visar att hela 90 procent av alla antidumpningsåtgärder inte kanmotiveras med att konkurrensen skyddas. 231 Den ekonomiska litteraturenär i stort sett enig om att den faktiska användningen av antidumpningsåtgärderhar lite med upprätthållande av konkurrens att göra utan iställetanvänds som traditionell protektionism, vilket drabbar exportlandet menframför allt skadar ekonomin i det land som använder sig av åtgärderna.232 Oavsett ekonomers generella skepsis mot nyttan av antidumpningsåtgärderär användandet av antidumpningsåtgärder ett mycket viktigtinslag i det multilaterala handelssystemet, och flera studier hävdar attantidumpningsåtgärder idag är ett av världens allvarligaste hinder mot frihandel. 233Det finns olika åsikter om vilken effekt tillåtandet av antidumpningsåtgärderhar på frihandel i stort. Vissa hävdar att inget land skulle göra åtagandenom att binda och sänka sina tullar om man inte tillåter vissa säkerhetsåtgärder,såsom antidumpning. 234 Antidumpningsavtalet kan därförsägas ha varit en politisk förutsättning för den liberalisering som skettinom WTO. Andra hävdar att tillåtandet av antidumpningsåtgärder, vilkaofta tillämpas som protektionism, innebär att betydelsen av de liberaliseringsåtagandenländer gör i WTO urholkas, eftersom länder kan höja detullar de en gång bundit.230 Messerlin (1996), Ja Shin (1998).231 Willig (1998).232 Finger och Zlate (2003).233 Prusa (2003).234 Wolff (1999).

RAPPORT Sida 168(272)2004-02-273.14.2 Beskrivning av avtaletFörhandlingshistorikArtikel VI i GATT, vilken är grunden för tillåtandet av antidumpningsåtgärder,fanns med i det ursprungliga GATT. För att förtydliga, men inteändra, artikel VI i GATT, slöts ett första avtal om antidumpning efterKennedyrundan 1967. Avtalet utgjorde då det första avtalet om icketariffärahandelshinder under GATT. 235 Detta avtal omförhandlades sedanunder Tokyorundan och ändrades 1979. Det ursprungliga avtaletgällde bara för de länder som särskilt skrivit under det, men sedan Uruguayrundangäller antidumpningsavtalet (Agreement on Implementationof Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994) församtliga WTO:s medlemsländer.U-länderna, framför allt de starkare aktörerna (Sydkorea, Hongkong ochSingapore), fick under Uruguayrundan gehör för vissa av sina krav omuppstramning av användandet av antidumpningsåtgärder. 236 Kritiker hävdardock att Uruguayrundans avtal inte direkt ändrade den grundläggandetillämpningen utan snarare kodifierade gällande amerikansk och europeiskpraxis på området. 237 Vissa menar också att jämfört med Tokyrundansavtal så innebar Uruguayrundans antidumpningsavtal t.o.m. ökade oklarheter.238AvtaletAntidumpningsavtalet sätter upp kriterierna för när en vara kan anses”dumpad”, hur en varas ”normalvärde” ska bestämmas, hur man ska utredaom hemmaindustrin är ”väsentligt skadad” och hur man räknar uthur stor skyddstullen (antidumpningstullen) får vara. Avtalet innehållerdetaljerade beräkningsregler och är mycket tekniskt till sin natur. Framförallt gäller detta sättet på vilket den s.k. dumpningsmarginalen räknasut. Dumpningsmarginalen är skillnaden mellan en varas exportpris ochdess normalvärde. Normalvärdet kan fastställas på olika sätt beroende påförutsättningarna på hemmamarknaden. Huvudregeln är att normalvärdetär priset på hemmamarknaden. Om det inte finns en ”representativ hemmamarknad”(när hemmamarknaden står för mindre än 5 procent av företagetstotala försäljning) kan normalvärdet istället bestämmas utifrån tillverkningskostnadenpå hemmamarknaden, försäljningspriset på en jämförbarannan exportmarknad eller tillverkningskostnaden i ett annat land.235 Horlick (2000).236 För en utförlig beskrivning av u-ländernas påverkan på förhandlingarna av Uruguayrundansantidumpningsavtal se Kufour (1998).237 Lindsey och Ikenson(2002b).238 Didier (1999).

RAPPORT Sida 169(272)2004-02-27Avtalet innehåller också regler om när s.k. prisåtaganden från enskildaföretag ska godtas. Ett prisåtagande innebär att en exportör åtar sig attinte sälja under ett viss minimipris, för att på så sätt slippa betala antidumpningstull.Avtalet förtydligar under vilka omständigheter antidumpning får användas.Avtalet ställer dock inga krav på länder att exempelvis införa en antidumpningslagstiftningeller att på något annat sätt ”implementera” avtalet.Antal länder med antidumpningslagstiftning har dock ökat kraftigtsedan bildandet av WTO, från 45 stycken år 1994 till 87 år 2002, ävenom antidumpning bara använts av 30 av dessa. 239 Främst har fler u-länderantagit antidumpningslagstiftningar. Bland de länder som ännu inte harnågon antidumpningslagstiftning återfinns dock många u-länder, vilketenligt Zanardi kan kopplas till att det finns finansiella svårigheter med attanvända antidumpning. 240Särskild och differentierad behandling av u-länderI avtalet finns en generell u-landsparagraf som stadgar att särskild hänsynska tas när man inför åtgärder mot u-länder. Det är oklart vilken effektenav denna artikel är och paragrafen har tolkats som att den inte åläggernågon vare sig generella eller specifika förpliktelser, 241 men att medlemmarnaaktivt måste undersöka möjligheterna att ta särskild hänsyn till u-länder. 242 Eftersom den särskilda u-landsparagrafen inte ger några materiellaoch praktiskt användbara fördelar till u-länder har den av vissa ansettsoperationellt ineffektiv. 243 Det finns inga särskilda regler till fördelför minst utvecklade länder i avtalet eller något krav på att u-länder skages tekniskt bistånd inom avtalets område. Dock gäller att om ett landsvarar för mindre än 3 procent av exporten till det land vilket övervägerinföra en åtgärd, så ska undersökningen avslutas. Detta kan tänkas skyddamycket små exportörer, som exempelvis minst utvecklade länder. Sedan1995 har antidumpningsåtgärder bara införts mot en minst utveckladWTO-medlem, nämligen Bangladesh.3.14.3 Konsekvenser för u-ländernaLiksom för andra avtal är det svårt att göra en bedömning av hur framgångsriktavtalet har varit eftersom vi inte vet hur situationen hade sett utom det inte hade funnits några regler på området.När man diskuterar konsekvenserna av antidumpningsavtalet är det viktigtatt skilja mellan de ursprungliga reglerna i GATT:s artikel VI ochantidumpningsavtalet från 1995. Även om man inte hade undertecknat ettsärskilt antidumpningsavtal så hade det varit möjligt att med hänvisningtill GATT:s artikel VI införa tullar med motiveringen att andra länderdumpar en vara.239 Zanardi (2002).240 Zanardi (2002).241 US Steel Plate from India, WTO Panelrapport para 7.110.242 EC Bed Linen, WTO Panelrapport para 6.233.243 Aggrawal (2003a).

RAPPORT Sida 170(272)2004-02-27Utan GATT hade vidare inte konceptet ”antidumpning” överhuvudtagetanvänts inom den internationella handeln eftersom det då hade varit tillåtitatt ensidigt höja tullar. 244 Det är därför svårt att avgöra vilka effekterGATT:s artikel VI och antidumpningsavtalet i sig har haft på u-länder,eller vilken effekt tillåtandet av antidumpningsåtgärder har haft på ländersbenägenhet att sänka och binda sina tullar.De flesta studier om antidumpning och u-länder berör istället effekten avanvändandet av antidumpningsinstrument. GATT:s artikel VI och antidumpningsavtaletses i de sammanhangen dock inte som en orsak till ettsådant användande. Vissa avvikelser från denna syn finns emellertid.Zanardi menar exempelvis att eftersom antidumpningsavtalet ingick somintegrerad del av WTO-avtalet ansåg länder att de behövde ”implementera”avtalet genom att anta en antidumpningslagstiftning, även om någotsådant krav inte uppställs i avtalet. Detta kan enligt Zanardi delvis förklaraden kraftiga ökningen av användningen av antidumpning sedan 1995.Avtalet i sig skulle därmed vara en anledning till användandet. 245 Didierargumenterar på ett liknande sätt och framhåller att det framför allt är pågrund av att i-länder åberopat antidumpningsavtalet i sina åtgärder mot u-länder som en del u-länder själva börjat använda just denna form avskydd. 246Antidumpningsåtgärder innebär avsevärt högre tullar på de varor somdrabbas. För USA var antidumpningstullarna under 1990-talet ca tiogånger högre än gällande bundna tullar. Mot exempelvis Kina, det landsom drabbas mest av antidumpningsåtgärder, ligger antidumpningstullarnapå i genomsnitt 38 procent i EU och 104 procent i USA. 247 Användningenav antidumpningsåtgärder har ökat sedan 1980 och under 1990-talet har dessutom det genomsnittliga antalet produkter som omfattas avvarje åtgärd ökat. 248 Kostnaderna för detta delas, liksom för annan formav protektionism, av exportörer vilka får minskade vinster, företag i importlandetsom tvingas betala dyrare insatsvaror och konsumenter vilkamöter högre priser på grund av högre tull men också på grund av minskadinhemsk konkurrens. Användandet av antidumpningsåtgärder är omtvistatoch inom WTO rör ca en tredjedel av pågående tvister och ca enfemtedel av de tvister som redan avgjorts tillämpningen av antidumpningsavtalet.249Vilka använder antidumpningsåtgärder?Traditionellt har antidumpningsåtgärder använts främst av rika länder.244 Nationella antidumpningslagar fanns i olika former före GATT 1948, bl a i Canada,Nya Zeeland, Australien, Storbritannien och USA och reglerade när provisoriska specialtullarkunde införas på ”dumpade” varor.245 Zanardi (2003).246 Didier (1999).247 Messerlin (2002).248 Messerlin (2000).249 Statistik hämtad från World Trade Law Net. Av de 13 fall för vilken ett panelutslagkommit år 2002 riktades 5 mot u-länder och resten mot EU och USA. Durling (2003).

RAPPORT Sida 171(272)2004-02-27Till de ”traditionella användarna” hör USA, EU, Australien, och Kanada.250 Det är dock u-länder som stått för den mesta av ökningen av användandetav antidumpningsåtgärder sedan 1995. Nya stora användare ärIndien, Argentina, Brasilien, Mexiko och Sydafrika, d.v.s länder ur kategorierna”hög” samt ”medelhög utvecklingsnivå”. Forskning visar attländer som utsätts för antidumpning också är de som senare själva börjaranvända antidumpningsåtgärder. Professor Aradhna Aggrawal vid IndianCouncil for Research on International Economic Development har undersöktolika faktorer som kan tänkas leda till ökad användning av antidumpningsåtgärder,såsom förändrad handelsbalans, minskat tullskydd,importökning, tillväxt i industrin på hemmamarknaden och andra ländersökade användning av antidumpningsåtgärder mot landet ifråga (”vedergällnings”-motivet).Enligt Aggrawal är ”vedergällnings”-motivet enviktig orsak för u-länder med låg inkomst till ökad användning av antidumpningsinstrumentet.251 Under 1990-talet var det framför allt de ländersom liberaliserade kraftigt som ökade sitt användande av antidumpning.252 Överlag är det dock få men betydelsefulla länder som användersig av antidumpningsåtgärder. Under 2002 använde 24 av WTO:s 148medlemsländer instrumentet. 253 16 av dessa var u-länder.Om man ser på antidumpningsanvändning i förhållande till import är detframför allt vissa u-länder som är stora användare. Tabell 7 listar de 15största användarna av antidumpningsåtgärder. Av listan framgår att u-länder använder antidumpningsåtgärder mer i förhållande till sin importän de traditionella i-landsanvändarna. Den negativa effekten på den inhemskaekonomin kan antas vara större om man använder antidumpningsåtgärderi stor utsträckning i förhållande till sin import. Å andrasidan kan åtgärder införda av större ekonomier som EU och USA antasha större påverkan på världshandeln i stort eftersom de exportörer somdrabbas stängs ute från en större potentiell marknad.Omfattande forskning visar att antidumpningsanvändandet innebär storakostnader framför allt för användarlandet i form av högre priser ochminskad konkurrens. Studier har främst gjorts på i-länder men det kanantas att kostnaderna för u-länder av eget användande av antidumpningsåtgärdergenerellt är högre eftersom den potentiella skadan på den nationellaekonomin kan antas vara större ju fler antidumpningsåtgärder manhar relaterat till värdet av importen.250 Horlick (2000).251 Aggrawal (2003a).252 Miranda, Torres och Ruiz (1998).253 Argentina, Australien, Brasilien, Bulgarien, Kanada, Kina, EU, Egypten, Indien,Indonesien, Jamaica, Sydkorea, Litauen, Malaysia, Mexiko, Nya Zeeland, Peru, Filippinerna,Polen, Sydafrika, Thailand, Turkiet, Venezuela och USA. Cliff Stevenson,Global Trade Protection Report (2003).

RAPPORT Sida 172(272)2004-02-27Studier från exempelvis USA visar att välfärdskostnader orsakade avantidumpningsåtgärder är högre än de fördelar som ett skydd eventuelltger. 254 Dessutom tenderar u-länder att använda sig av vidare varudefinitionerän i-länder för antidumpningsåtgärderna, vilket ger åtgärdernastörre effekt på den nationella marknaden. 255Antidumpningsundersökningar, vilka är de undersökningar som görs innanett eventuellt införande av antidumpningsåtgärder, är i sig kostsamma,bl.a. därför att det krävs institutionellt uppbyggande i form av enundersökande myndighet. För att kunna utföra korrekta undersökningarkrävs ofta att den undersökande myndigheten gör flera resor utomlandsför att undersöka enskilda företag. Detta kan till viss del förklara varförendast ett fåtal u-länder använder antidumpningsinstrumentet. Det hardärför hävdats att fattiga länder trots dumpning på sina marknader intekan använda sig av antidumpning. 256Tabell 7: Antal påbörjade antidumpningsåtgärder av de 15 störstaanvändarna 1995 – juni 2002Mot →Av↓Alla ekonomierAntal påbörjade antidumpningsåtgärderUSA 279 14,1% 100Indien 273 13,8% 2197EU 255 12,9% 107Argentina 176 8,9% 2549Sydafrika 157 7,9% 2006Australien 142 7,2% 741Kanada 106 5,4% 171Brasilien 98 5,0% 580Mexiko 56 2,8% 144Sydkorea 48 2,4% 126Indonesien 39 2,0% 390Peru 37 1,9% 1617Turkiet 36 1,8% 289Nya Zeeland 35 1,8% 900Egypten 33 1,7% 773Alla ekonomier 1979 100,0% 192Källa: Finger och Zlate (2003).% av samtliga Påbörjade åtgärder per dollarimport (USA=100)254 Kelly och Morkre (2002).255 Messerlin (2002).256 Malhotra et al (2002).

RAPPORT Sida 173(272)2004-02-27Vilka drabbas av antidumpningsåtgärder och vilka är konsekvenserna?När antidumpningsåtgärder började användas riktades de främst mot i-länder, men denna utveckling vände och sedan 1990-talet har antalet åtgärdermot u-länder i låg- och medelinkomstskiktet ökat till att utgöra ca40 procent av alla åtgärder. Under perioden 1980-85 riktade sig bara ca12 procent av antidumpningsåtgärderna i världen mot låg och medelinkomstländer,medan denna siffra under perioden 1995-2000 uppgick tillca 40 procent. 90 procent av EU:s och ca 60 procent av USA:s ikraftvarandeåtgärder är riktade mot u-länder. 257Kina är det land som drabbas av absolut flest åtgärder, trots att Kina idagsläget inte är en stor användare. Som framgår av tabell 8 drabbas u-länder av 58 procent av samtliga antidumpningsåtgärder. Detta är mycketi förhållande till u-ländernas andel av världens export, vilken 2001 uppgicktill mindre än 40 procent. 258Jämfört med sina exportvolymer löper exportörer från u-länder större riskatt bli föremål för en antidumpningsutredning. 259 Detta innebär en klarnackdel för u-länder eftersom en påbörjad undersökning har negativ påverkanpå ett lands export, oavsett om åtgärder slutligen införs. Forskningom effekten på undersökningar inledda i EU och USA visar att ävenom inga åtgärder införs innebär en inledd undersökning att importen fråndet utsatta landet minskar med ca 15-20 procent. 260Av antalet antidumpningsåtgärder som är ikraft gäller 75 procent de femvarugrupperna metaller, kemikalier, maskiner, elektrisk utrustning, textiloch plast. Dessa varor är nyckelexportvaror för dynamiska u-länder ibörjan av industriell utveckling. 261 Hur utsatt ett land är för att bli föremålför antidumpningsåtgärder beror på hur stor del av landets exportsom går att hänföra till just dessa grupper. Under 90-talet har denna typav utsatthet ökat för u-länder eftersom deras export av dessa varor harökat. Statistik visar att u-länders ökade export av industrivaror inneburitatt de blivit mer utsatta för antidumpningsåtgärder, vilket tros kunnahämma deras utveckling. De u-länder som är mest utsatta, mätt i andel avexport i de fem huvudgrupperna är Filippinerna, Mexiko, Malaysia ochThailand. 262 Av dessa tillhör Mexiko gruppen ”hög utvecklingsnivå”,medan övriga tre finns i gruppen ”medelhög utvecklingsnivå”.257 Aggrawal (2003).258 WTO (2002).259 Bown, Hoekman och Ozden (2003).260 Prusa (1999).261 Messerlin (2002).262 Lucenti och Bhansali (2003).

RAPPORT Sida 174(272)2004-02-27När en dumpningsundersökning inleds måste de företag som beskylls fördumpning svara på frågor från den undersökande myndigheten. Detta kanvara administrativt mycket kostsamt, särskilt för företag i u-länder. Omett företag inte svarar tillfredställande på den undersökande myndighetensfrågor är den undersökande myndigheten tillåten att använda ”tillgängliginformation” för att beräkna antidumpningstullen. I praktikeninnebär detta att den information som man fått från de inhemska företagsom söker skydd används. Effekten kan därför bli att företag från u-länder drabbas av högre antidumpningstullar än företag från i-länder. Enundersökning av amerikansk praxis visar att de genomsnittliga antidumpningstullarnaunder perioden 1989-1998 mot i-länder (exkluderatJapan) låg på ca 34 procent, medan de jämförbara antidumpningstullarnaför låginkomst u-länder är 66 procent. 263Andra anledningar till att företag i u-länder drabbas av högre antidumpningstullarän företag i i-länder är de olika sätt som avtalet tillåter för atträkna fram en varas ”normalvärde”. Undersökningar visar att störstdumpningsmarginal får man när man använder konstruerade normalvärdenuträknade på grundval av företags tillverkningskostnader. 264 För u-länder får detta särskilda konsekvenser. Kina är ett exempel. EftersomKina inte räknas som en marknadsekonomi i antidumpningssammanhanganses de tillverkningskostnader ett kinesiskt företag har inte vara representativaför uträknandet av normalvärdet. Avtalet tillåter i dessa situationeratt man istället som ”normalvärde” använder sig av olika konstruktioner,exempelvis tillverkningskostnaden i ett annat land. I EU:s praxisfinns exempel på att kinesiska produkter anses dumpade om de säljs påden europeiska marknaden till ett pris som ligger under tillverkningskostnaden(vinst inkluderat) för samma produkt i USA!Det finns andra delar av beräkningsmetoderna som kan tänkas drabba i-och u-länder olika. Bl.a. gäller det säsongsbetonade produkter som t.ex.snittblommor, frukt och fisk, typiska u-landsprodukter, vilka måste säljas”färska” och under en viss tid av året. Då det är högsäsong för dessa varoroch utbudet överstiger efterfrågan kan exportpriset ibland tänkas liggaunder den genomsnittliga årliga tillverkningskostnaden men en försäljningär ändå företagsekonomiskt motiverad. Om varor då säljs under denårliga tillverkningskostnaden anses de dumpade och kan drabbas av enantidumpningstull.263 Bown, Hoekman och Ozden (2003).264 Lindsey och Ikenson, (2002b). Detta beror bl. a. på att avtalet tillåter att normalvärdetbestäms till tillverkningskostnad plus skälig vinst, och att den ”skäliga vinsten”bedöms vara den som finns i i-länder. Om ett företag i ett u-land säljer med lägre vinstän vad görs av företag i i-länder anses det ”dumpa”, se bl.a. Prusa (2003).

RAPPORT Sida 175(272)2004-02-27Tabell 8: Antal påbörjade antidumpningsundersökningar januari1995 - juni 2002MotfiAvflI-länder U-länder.. ..varavKinaI-länder 198 (24%) 494 (60%) 104(13%)U-länder 357 (31%) 649 (57%) 172(15%)Övergångs-EkonomierÖvergångsekonomierAlla127 (16%) 819 (100%)138 (12%) 1144 (100%)4 (25%) 6 (38%) 2 (13%) 6 (37%) 16 (100%)Alla 559 (28%) 1149 (58%) 278(14%)Källa: Finger och Zlate (2003).271 (14%) 1979 (100%)3.14.4 Sammanfattande diskussionSyftet med att tillåta antidumpningsåtgärder var till en början att förhindraatt internationell handel skadar länders inhemska konkurrens. De flestaforskare inom området är dock ense om att antidumpningstullar kan användasoch används som selektivt skydd även mot sådan import som inteär konkurrenshämmande. Antidumpningsåtgärder drabbar både i- och u-länder och används både av i- och u-länder. För u-länderna innebär avsaknadenav striktare regler dels att deras export hotas av antidumpningstullarpå viktiga exportmarknader, dels att de själva tillämpar antidumpningstullarsom riskerar att skada den egna ekonomin. De formkrav somgäller för införande av antidumpningsåtgärder har vidare inneburit att deti praktiken främst är i-länder och vissa ekonomiskt betydelsefulla u-länder som kan använda sig av instrumentet. De metoder som tillåts inomavtalet för att räkna fram antidumpningstullen innebär att u-landsexportörer generellt sett drabbas av högre tullar än i-landsexportörer. Detta gäller särskilt Kina.De u-länder som använder sig av antidumpningsåtgärder, d.v.s främstländer ur kategorierna ”hög” eller ”medelhög utvecklingsnivå”, använderdem i större utsträckning än i-länder i förhållande till deras importvolymer.265 I förhållande till sin export drabbas u-länder oftare än i-länder avantidumpningsåtgärder, och de antidumpningstullar som används motföretag i u-länder är högre än de som gäller mot företag i i-länder. En riskfinns för att u-ländernas exportutveckling hämmas av både i- och u-länders användande av antidumpningsåtgärder.265 Messerlin (2002).

RAPPORT Sida 176(272)2004-02-27Jämfört med att helt stå utanför antidumpningsavtalet erbjuder avtaletgivetvis u-länder den fördelen att andra medlemsländer är tvungna attfölja avtalets regler vid införandet av antidumpningsåtgärder mot democh att de införda åtgärderna kan ifrågasättas genom WTO:s tvistlösningsmekanism.Få studier diskuterar frågan om det ökade användandetav antidumpningsåtgärder är orsakat av just antidumpningsavtalet. Detfinns inte heller studier över direkta samband mellan antidumpning ochfattigdomsutveckling eller inkomstfördelning.KällförteckningAggrawal, Ardhana. 2003a. “The WTO Antidumping Code: Issues forReview in Post-Doha Negotiations” Working Paper No. 99. New Dehli:Indian Council for Research on International Economic Relations.Aggrawal, Ardhana. 2003b. “Patterns and Determinants of Antidumping:A Worldwide Perspective” Working Paper No 113. New Dehli: IndianCouncil for Research on International Economic Relations.Bown, Chad P, Bernard Hoekman and Çaglar Ozden. 2003. “The Patternof U.S. Antidumping: The Path from Initial Filing to WTO Dispute Settlement,”World Trade Review, forthcominghttp://people.brandeis.edu/~cbown/papers/empirics.pdfDidier, Pierre. 1999. WTO Trade Instruments in EU Law. London: Cameron.Durling, James P. 2003. “Deference, But Only When Due: WTO Reviewof Anti-Dumping Measures”, Journal of International Economic Law,6:1, pp. 125-153.Finger, J. Michael and Andrei Zlate. 2003. ” WTO Rules that allow newtrade restrictions: The Public Interest Is a Bastard Child” Paper was preparedfor the U.N. Millennium Project Task Force on Trade, Coordinatedby Ernesto Zedillo and Patrick Messerlinwww.fordschool.umich.edu/rsie/acit/TopicsDocuments/Finger030421.pdfHorlick, Gary. 2000. “Antidumping at the Seattle Ministerial, With TearGas in my Eyes” Journal of International Economic Law, 3:1,pp. 167-185.http://www3.oup.co.uk/jielaw/hdb/Volume_03/Issue_01/pdf/030167.pdfJa Shin, Huyn. 1998. “Possibile Instances of Predatory Pricing Policy inRecent US Antidumping Cases” in Robert Z. Lawrence (Ed.) BrookingsTrade Forum: 1998, pp. 81-98.Kelly, Kenneth H. and Morris E Morkre. 2002. “Quantifying Causes ofInjury to U.S. Industries Competing with Unfairly Traded Imports: 1989to 1994”. Washington DC: Federal Trade Commission, Bureau of Economics.http://www.ftc.gov/be/morkre.pdfKufour, Kofi Oteng. 1998. “The Developing Countries and the Shapingof GATT/WTO Antidumping Law”, Journal of World Trade, 32:6, pp.167-196.

RAPPORT Sida 177(272)2004-02-27Lindsey, Brink and Dan Ikenson. 2002b. “Reforming the AntidumpingAgreement A Road Map for WTO Negotiations” Trade Policy AnalysisNo. 21. Washington DC: Cato Institute, Centre for Trade Policy Studies.Lucenti Krista and Sharad Bhansali. 2003. ”EINTAD Anti-DumpingProject”. Berne: World Trade Institutehttp://www.worldtradeinstitute.ch/research/Final Draft 20030607.pdfMesserlin, Patrick A. 1996. “Competition Policy and Antidumping Reform:An Exercise in Transition”, in The World Trading System: ChallengesAhead. Schott, Jeffrey J. (ed) , Washington D.C.: Institute for InternationalEconomics.Messerlin, Patrick A. 2000. “Antidumping and Safeguards” in The WTOafter Seattle. Schott, Jeffrey J. (ed.) Washington D.C.: Institute for InternationalEconomics.Messerlin, Patrick A. 2002. “China in the WTO: Antidumping and Safeguards”http://siteresources.worldbank.org/INTRANETTRADE/Resources/messerlin_dumping.pdfMiranda, Jorge, Raul Torres och Mario Ruiz. 1998. ”The InternationalUse of Antidumping 1987-1999”, Journal of World Trade, Vol 32, sid. 5-71.Prusa, Thomas J. 1999. “On the Spread and Impact of Antidumping”NBER Working Paper 7404. Cambridge: National Bureau of EconomicResearch.Prusa, Thomas J. 2003 “The Growing Problem of Antidumping Protection”in Takatoshi Ito and Andrew Rose (eds) International Trade, EastAsia Seminar on Economics Volume 14 . Chicago: Univ. of ChicagoPress. Forthcoming http://www.nber.org/books/ease14/prusa12-8-03.pdfStevenson, Cliff. 2003. Global Trade Protection Report 2003, MayerBrown Rowe & Maw.UNDP. 2003. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.Willig, Robert D. 1998. “Economic Effects of Antidumping Policy” inLawrence, Robert Z. (Ed.) Brookings Trade Forum: 1998, pp. 57-80.Wolff, Alam Wm. 1999. “The Positive Contribution of Antidumping to aLiberal World Trading System” remarks before the World Business Forumat Bretton Woods October 9, 1999. Bretton Woods, New Hampshirehttp://www.dbtrade.com/publications/bretton_woods.pdfWTO. 2002. International Trade Statistics 2002. Geneva: WTOhttp://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2002_e/its02_overview_e.htmWTO Panelrapport, EC Bed Linen WT/DS141/R.WTO Panelrapport, US Steel Plate from India , WT/DS206/R.

RAPPORT Sida 178(272)2004-02-27Zanardi, Maurizio. 2002. “Antidumping: What are the numbers” DiscussionPaper 2002-15. Glasgow: University of Glasgow, Department ofEconomics. http://www.gla.ac.uk/Acad/PolEcon/pdf02/2002_15.pdf

RAPPORT Sida 179(272)2004-02-273.15 Skyddsåtgärdsavtalet• Skyddsåtgärdsavtalet hindrar att länder godtyckligt utsätts förskyddsåtgärder. Om u-länderna skulle drabbas av en åtgärd trots desärskilda reglerna om u-landsbehandling, har de rätt att vidta motåtgärder.• Användandet av skyddsåtgärder har ökat stadigt de senaste två åren.Alla WTO-paneler som prövat användningen av skyddsåtgärder hardock underkänt åtgärderna, vilket bör avskräcka alltför lättvindig användningframöver.• De särskilda reglerna om att u-länder med liten export måste undantasfrån skyddsåtgärder gör att risken för att vissa u-länder ska drabbasav åtgärder minskar.• För Kinas del finns det regler utanför skyddsåtgärdsavtalet som gördet möjligt att införa särskilda skyddsåtgärder mot enbart Kina. Undantagetgäller t.o.m. 2013.3.15.1 BakgrundSkyddsåtgärder innebär att ett land tillfälligt höjer sitt skydd mot importöver den nivå som man fastställt inom GATT. Innan WTO kom till 1995reglerades medlemsstaternas möjligheter att införa skyddsåtgärder enbarti artikel XIX i GATT. Anledningen till att GATT innehöll denna artikelvar att medlemsländerna ville ha en möjlighet att skydda sig mot plötsligtökad import. Bedömare talar därför om artikel XIX som en säkerhetsventil.266 Syftet med denna skyddsklausul var att motivera medlemsländernatill generella tullsänkningar genom att erbjuda en nödutgång om importenplötsligt ökar kraftigt.I praktiken utnyttjades artikel XIX mycket lite före 1995 eftersom medlemsländernakunde begränsa importen genom, så kallade ”gråzonsåtgärder”.U-länderna använde sig av andra former av skyddsåtgärder, exempelvisdet skydd som möjliggörs vid betalningsbalansproblem. Exempelpå gråzonsåtgärder är att, under hot om skyddsåtgärder, tvinga det exporterandelandet att begränsa exporten eller att använda ett visst minimipris.I och med skyddsåtgärdsavtalet förbjuds numera användandet av gråzonsåtgärder.3.15.2 Beskrivning av avtaletSkyddsåtgärdsavtalet (Agreement on Safeguards) trädde i kraft 1995.Avtalet beskriver närmare hur de skyddsåtgärder som regleras i GATTartikel XIX ska tillämpas.266 Hoekman och Kostecki (2001).

RAPPORT Sida 180(272)2004-02-27Huvudregeln är att skyddsåtgärder får införas om importen på grund aven oförutsedd utveckling ökar på ett sådant sätt att den orsakar, eller hotaratt orsaka den inhemska industrin allvarlig skada. Skyddsåtgärder kanta formen av tullar eller kvantitativa restriktioner (kvoter).I normalfallet måste skyddsåtgärder, till skillnad från antidumpningsåtgärder,riktas mot all import från omvärlden enligt WTO: s grundläggandeprincip om icke-diskriminering. Skyddsåtgärdsavtalet är tydligare pådenna punkt än artikel XIX i GATT. Det finns dock undantag från dennaprincip. Om importen från ett visst land har ökat oproportionerligt mycket,och kvoter används som skyddsåtgärd, får, under maximalt fyra år, detland som har ovanligt stor importökning tilldelas en lägre kvot i förhållandetill sin tidigare import än andra länder. Denna förändring i skyddsåtgärdsavtaletinnebär en möjlighet att diskriminera mellan exporterandeländer. Detta kan innebära dels att länder riskerar att utsättas för ”riktade”åtgärder, dels att åtgärder främst riktade mot ett visst land inte fåralltför stora negativa effekter för andra länder som drabbas. Ett annatundantag från principen om icke-diskriminering är att en skyddsåtgärdinte får riktas mot ett u-land om dess marknadsandel understiger 3 procenteller mot de u-länder som representerar mindre än 9 procent av importentill landet som tillämpar åtgärden.Skyddsåtgärder får inte tillämpas i mer än fyra år men får under vissaförutsättningar förlängas för att tillämpas i ytterligare fyra år. Ett u-landhar dock möjlighet att tillämpa en skyddsåtgärd i maximalt 10 år.Skyddsåtgärder får inte heller vara allvarligare än vad som krävs för attundanröja den skada som importen orsakat den inhemska industrin. Omkvantitativa restriktioner används får dessa inte begränsa importen underdet genomsnitt som importerats under de tre senaste åren.De länder som drabbas av en skyddsåtgärd har rätt att vidta motåtgärder(exempelvis höja sina tullar) mot det land som infört åtgärden. En viktignyhet i skyddsåtgärdsavtalet är dock att denna rätt att införa motåtgärderinte får användas förrän skyddsåtgärden varit i kraft i tre år. Detta innebäratt ett land kan ha en skyddsåtgärd i kraft i tre år utan att riskera någramotåtgärder, och denna möjlighet kan till viss del förklara det ökade användandetav skyddsåtgärdsinstrumentet.Medlemsländernas skyddsåtgärder övervakas av en WTO-kommitté ochländerna är tvungna att anmäla till kommittén varje gång en undersökningom behov av skyddsåtgärd inleds.Skyddsåtgärder förbjuder användandet av gråzonsåtgärder såsom frivilligaexportbegränsningar.

RAPPORT Sida 181(272)2004-02-273.15.3 Konsekvenser för u-ländernaSkyddsåtgärdsavtalet hade fram till år 2002 endast tillämpats i ett relativtfåtal fall och har heller inte varit särskilt debatterat eller omskrivet i jämförelsemed andra WTO-avtal. Få analyser om effekten av skyddsåtgärdsavtaletpå u-länder har hittills gjorts. Det finns heller inga WTOpanelersom behandlat frågan om förmånsbehandling för u-länder enligtskyddsåtgärdsavtalet.Från 1995 till och med 2003 hade 121 skyddsåtgärdsutredningar initierasbland WTO: s medlemsstater, av dessa hade 77 (64 procent) initieras avicke OECD-länder. Som visas av tabellen nedan är användandet koncentrerattill u-länder som alla befinner sig i UNDP:s kategorier ”hög utvecklingsnivå”och ”medelhög utvecklingsnivå”. Att genomföra en skyddsåtgärdsundersökningär emellertid lätt och billigt för myndigheterna omman jämför med kostnaden att genomföra en antidumpningsundersökning.Myndigheterna kan göra sin undersökning på basis av informationsom finns tillgänglig i hemlandet. Av detta följer att u-länder kan ha enviss preferens att använda skyddsåtgärdsavtalet när den inhemska industrinmåste skyddas.Tabell 9: Påbörjade skyddsåtgärdsundersökningar 1995-2003Medlem Antal Medlem AntalOECD-länder 43 Övriga 79Kanada 1 Indien 14Tjeckien 9 Chile 9EU 2 Jordanien 9Japan 3 Argentina 5Ungern 3 Venezuela 6Mexiko 1 Bulgarien 6Australien 1 Filippinerna 6Sydkorea 4 Ecuador 5USA 11 Egypten 3Polen 5 El Salvador 3Slovakien 3 Brasilien 2Lettland 2Marocko 2Kina 1Colombia 1Costa Rica 1Estland 1Litauen 1Moldavien 1Slovenien 1Källa: WTO.

RAPPORT Sida 182(272)2004-02-27Chad Bown och Rachel McCulloch vid Brandeis University, USA, visar ien studie att u-landshänsynen i form av importandel enligt ovan inte ärabsolut. 267 De exemplifierar detta med fallet om en skyddsåtgärd somArgentina införde 1998 mot import av skor. Chile och Hongkong hadeundantagits med hänsyn till u-landshänsyn, och lyckades öka sin exporttill Argentina. Argentina gjorde då om sin åtgärd så att den äveninkluderade de u-länder som tidigare dragit nytta av u-landshänsyn. Denkraftiga ökningen i denna import ledde till att avtalets grundkriterier vartillämpliga på dessa länder.Bown och McCulloch har dock räknat fram att kravet på att u-länder medliten importandel ska undantas från åtgärd faktiskt har gett u-länder enmöjlighet att öka sin importandel med i genomsnitt 13,1 procent hos detland som infört åtgärden. 268 Spridningen i berörda fall är dock stor, frånen minskning med 81 procent till en ökning med 95 procent.Produkter som var föremål för åtgärder var under denna senare periodlivsmedel och kemikalier. Efter detta har det under åren 2001 och 2002slagits rekord i antalet åtgärder, främst i samband med USA:s skyddsåtgärderpå stålområdet. Men även inom områden som textil och redskap,vilka tidigare inte har varit aktuella för åtgärder.KinaKina är tillfälligt undantaget från huvudregeln att en skyddsåtgärd måsteriktas mot all import av en viss produkt, oavsett ursprungsland. Med anledningav Kinas speciella förutsättningar som övergångsekonomi samtdess mycket höga produktionskapacitet, godkändes vid landets anslutningtill WTO att övriga medlemsländer under denna tolvårsperiod fårinföra skyddsåtgärder riktade mot Kina enligt en ”särskild skyddsåtgärdsmekanism”.Undantaget för Kina gäller fram till senast år 2013.Flera av WTO:s medlemsstater (EU, USA, Kanada, Indien och Sydkorea)har infört denna möjlighet att rikta åtgärder mot Kina i sin handelspolitiskalagstiftning. EU har dock åtagit sig att inte tillämpa den särskildanödfallsmekanismen mot Kina för varor som fortfarande är kvoterade.Kina blev under år 2003 världens tredje största exportland. Kraven fråneuropeiska och amerikanska företag att myndigheterna ska använda sigav den särskilda skyddsåtgärdsmekanismen mot Kina är därför stora. Inovember 2002 började USA som första land att tillämpa skyddsåtgärdermot Kina på import av vissa textiler och skor. Den europeiska textilindustringör påtryckningar för att få liknande åtgärder i EU.267 Bown och McCulloch (2003).268 Bown och McCulloch (2003).

RAPPORT Sida 183(272)2004-02-27Skyddsåtgärder på stålområdetSkyddsåtgärder har varit mycket debatterade de senaste två åren sedanUSA den 20 mars 2002 införde höga nödfallstullar mot viss import avstål. EU vidtog därefter egna skyddsåtgärder för ett antal stålprodukter,för att skydda sig från att det stål som stängts ute från den amerikanskamarknaden skulle dumpas i Europa. En rad andra länder införde egnaskyddsåtgärder (se figur nedan) för att skydda sin industri när situationenpå världsmarknaden blev kärvare.Figur 6: Införda skyddsåtgärder mot stål mars 2002 - juli 200345403530Antal åtgärder25201510502002.03.20USA2002.09.29EU2002.11.20Kina2002.12.12Venezuela2003.03.08Polen2003.04.02Ungern2003.07.16ChileKälla: WTOEU och ett antal andra länder begärde en tvistlösningspanel för att prövaom de amerikanska skyddsåtgärderna stred mot WTO-reglerna. De u-länder som begärde panel var Kina, Sydkorea och Brasilien.Den 11 juli 2003 meddelades att panelen kommit fram till att de amerikanskaåtgärderna inte var i enlighet med WTO-reglerna. USA överklagadeden 11 augusti 2003 panelutslaget. Den 10 november samma årmeddelades att även USA:s överklagan avslagits. Den 4 december meddeladeUSA:s President Bush att han med omedelbar verkan drog tillbakaskyddsåtgärderna. Omedelbart därefter drog även EU och Kina tillbakasina åtgärder. Utvecklingen i konflikten om skyddsåtgärder på stål illustrerarhur WTO kan bidra till att bromsa och t.o.m. hejda en protektionistiskspiral som i slutändan riskerar att drabba alla länder.

RAPPORT Sida 184(272)2004-02-273.15.4 Sammanfattande diskussionAnvändandet av skyddsåtgärdsavtalet har ökat stadigt de senaste tvååren. Alla paneler som har prövat användandet av skyddsåtgärder hardock underkänt medlemsländers tillämpning av avtalet, vilket förhoppningsvisavskräcker från lättvindigt användande av skyddsåtgärder i fortsättningen.Skyddsåtgärdsavtalet hindrar att länder godtyckligt utsätts för skyddsåtgärder.Om u-länderna skulle drabbas av en åtgärd trots de särskilda reglernaom u-landsbehandling, har de rätt att vidta motåtgärder.De särskilda reglerna om att u-länder med liten export måste undantasfrån skyddsåtgärder gör att risken för att små u-länder ska drabbas avåtgärder minskar. Genom tvistlösningsavtalet har u-länderna dessutommöjlighet att ifrågasätta en skyddsåtgärd som drabbar deras export.KällförteckningBown, Chad P. and Rachel McCulloch. 2003. “Nondiscrimination andthe WTO Agreement on Safeguards," Brandeis University, USA.Hoekman, Bernard M. and Michel M. Kostecki. 2001. The PoliticalEconomy of the World Trading System. New York: Oxford UniversityPress.

RAPPORT Sida 185(272)2004-02-273.16 Avtalet om handelsrelaterade investeringsåtgärder(TRIMs-avtalet)• TRIMs-avtalet har uppnått sitt syfte att tydliggöra de regler i GATTsom begränsar användningen av vissa investeringåtgärder som bedömssnedvrida eller begränsa internationell handel.• Någon genomgripande utvärdering av TRIMs-avtalets effekter på u-länderna har inte genomförts. Detta förhållande samt det faktum attavtalet är begränsat gör det svårt att bedöma dess konsekvenser föru-länderna i termer av handel, tillväxt, fattigdomsbekämpning m.m.Det finns inte heller mycket att säga om effekterna för olika grupperav u-länder. Endast ett MUL har anmält någon åtgärd under TRIMsavtalet.• Åsikterna om utvecklingseffekterna av investeringskrav som reglerasi TRIMS-avtalet skiljer sig åt mellan olika bedömare. En del studierpekar t.ex. på att krav på inhemskt innehåll i produktionen under vissaförutsättningar kan ha positiva effekter på ett lands utvecklingsansträngningar.Andra studier pekar emellertid på att dylika krav är ineffektivaoch leder till oönskade effekter på såväl handel som investeringarför länder som tillämpar dem.3.16.1 BakgrundAvtalet om handelsrelaterade investeringsåtgärder (Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIMs) tillkom som ett resultat av Uruguay-rundanoch trädde i kraft i samband med WTO:s grundande 1995.Detta avtal utgör en förhållandevis modest ansats att reglera investeringsåtgärdersom kan leda till en begränsning och snedvridning av internationellhandel. I praktiken innebar avtalets tillkomst endast ett klargörandeav vilka investeringsåtgärder som är oförenliga med GATT:s krav pånationell behandling och förbud mot kvantitativa restriktioner.Att avtalet ser ut som det gör är ett utslag av olika uppfattningar dels om ivilken grad investeringsfrågor ska hanteras av WTO, dels om den ekonomiskanyttan av olika prestationskrav. Under Uruguayförhandlingarnaförespråkade vissa länder (särskilt USA) mer långtgående begränsningarav olika prestationskrav, medan u-länderna i allmänhet var angelägna attendast inkludera åtgärder som kunde påvisas ha en direkt och signifikantsnedvridande effekt på handeln. 269269 Mashayekhi (2000).

RAPPORT Sida 186(272)2004-02-273.16.2 Beskrivning av avtaletTRIMs-avtalet ger ingen exakt definition på otillåtna åtgärder. Iställetrefereras till en s.k. illustrativ lista, som innehåller exempel på förbjudnahandelsrelaterade åtgärder. Listan inkluderar bl.a. prestationskrav avseendeinhemskt innehåll i produktionen, krav på nationell konsumtionsamt olika handelsbalanskrav. Sådana prestationskrav är förbjudna bådesom obligatoriska villkor för etablering och som villkor för att åtnjuta enfördel (t.ex. en subvention). TRIMs-avtalet gör inte skillnad mellan åtgärderriktade mot inhemska eller utländska investerare. Avtalet är endasttillämpligt på handel med varor.Krav på att en investerare ska exportera en del av sin produktion ansesdäremot inte stå i strid med GATT. Detta klargjordes i den s.k. "FIRApanelen"1984 efter klagomål från USA gällande vissa krav från Kanadapå utländska investerare stipulerade i landets Foreign Investment ReviewAct (FIRA). Som nämnts tidigare begränsas exportsubventioner avWTO:s subventionsavtal.TRIMs-avtalet syftade även till att uppnå ökad transparens samt att klargörahur existerande icke tillåtna åtgärder skulle elimineras. SamtligaWTO-medlemmar fick 90 dagar på sig att anmäla prestationskrav sominte var förenliga med GATT-avtalet. Efter att avtalet trätt ikraft hade i-länderna två år (till 31/12 1997), u-länderna fem år (till 31/12 2000), medande minst utvecklade länderna (MUL) hade sju år (till 31/12 2002) påsig att fasa ut åtgärder som notifierats.Avtalet öppnar möjligheten för enskilda länder att begära en förlängdövergångsperiod i den händelse det uppkommer speciella svårighetermed att implementera avtalet.3.16.3 Konsekvenser för u-ländernaAv TRIMs-avtalet framgår att en utvärdering av avtalet ska påbörjas senastfem år efter avtalets ikraftträdande. Utvärderingen har funnits påagendan för WTO:s varuhandelsråd sedan 2000, men någon omfattandeutvärdering av TRIMs-avtalets effekter på u-länderna har ännu inte genomförts.2001 gjordes en studie gemensamt av UNCTAD- och WTOsekretariateni syfte att klargöra hur olika TRIMs-åtgärder behandlats avolika internationella avtal, samt för att kartlägga utbredningen och effekternaav åtgärder i olika länder. 270 Denna studie gick dock inte in på effekternaav TRIMs-avtalet som sådant. I slutet av 2003 var arbetet inomWTO med att utvärdera TRIMs-avtalet ännu pågående.270 Se WTO:s dokument G/C/W/307 och W/307/Add.1.

RAPPORT Sida 187(272)2004-02-27Ett antal observationer kan likväl göras. En rad implementeringsproblemhar förekommit. Många u-länder hade svårigheter att inom 90 dagar anmälaexisterande åtgärder. Sammanlagt 24 u-länder (varav endast ettMUL) anmälde att de hade relevanta åtgärder. 271 Vissa medlemmar ansågatt de helt enkelt saknade kapacitet att identifiera vilka åtgärder som skullestrida mot avtalet. Detta har skapat problem i och med att de stipuleradeövergångsperioderna endast avsåg anmälda åtgärder. 272 En delmedlemmar kunde därför aldrig utnyttja övergångsperioden. Indonesienvalde exempelvis att dra tillbaka en anmälning av åtgärder kopplade tillsin bilindustri och som man inte bedömde vara otillåtna. En WTO-panelslog dock fast att dessa verkligen var oförenliga med TRIMs-avtalet.Eftersom de inte hade anmälts omfattades de därmed inte heller avövergångsperioden. 273 Flera bedömare anser att övergångsperioderna föru-länderna varit orimligt korta. 274 Detta gäller i synnerhet krav påinhemskt innehåll vid produktion i fordonsindustrin, inom vilken deflesta åtgärderna som notifierades återfanns. Mot bakgrund av att de rikaländerna under sin industrialiseringsfas ofta använde TRIMs-åtgärdersom inte längre är tillgängliga för u-länderna har det hävdats attövergångsperioden hade behövt vara betydligt längre. 275Hittills har åtta u-länder beviljats en förlängd övergångsperiod efter2002, hittills längst till december 2003. 276 Orsaken till att de begärde förlängdaövergångstider var, enligt några u-länder, att genomförandet avavtalet skulle försämra en redan svår situation, finansiella kriser ellerandra typer av ekonomiska svårigheter.Det har hävdats att vissa inslag i i-ländernas handelspolitik kan ha liknandeeffekter på internationell handel som krav på inhemskt innehåll.Detta gäller t.ex. ursprungsregler i NAFTA och EU eller USA:s "BuyAmerican Act", som stipulerar särskilda nivåer på inhemskt innehåll sommåste uppfyllas för att åtnjuta vissa fördelar. 277271 Argentina, Barbados, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Cypern, DominikanskaRepubliken, Ecuador, Egypten, Filippinerna, Indien, Indonesien, Mexiko, Malaysia,Nigeria, Pakistan, Peru, Sydafrika, Thailand, Uganda, Uruguay och Venezuela.(UNCTAD, 2001b).272 Bora et al. (2000).273 Mashayekhi (2000).274 Chang (2002), Bora et al. (2000), Mashayekhi (2000).275 Safarian (1993), UNCTAD (2003b), Chang (2002).276 Dessa länder är Argentina, Colombia, Filippinerna, Malaysia, Mexiko, Pakistan,Rumänien och Thailand (UNCTADa, 2003a).277 Kumar (2001).

RAPPORT Sida 188(272)2004-02-27Mot bakgrund av det begränsade antalet u-länder som anmälde åtgärderär det svårt att bedöma vilken grad av liberalisering som uppnåtts tillföljd av TRIMs-avtalet. Det finns en allmän trend bland såväl i- som u-länder länder att avskaffa åtgärder som riskerar att skrämma iväg utländskainvesterare. 278 Denna trend kan bara delvis hänföras till TRIMsavtalet.Vidare kan otillåtna åtgärder som inte anmälts till WTO fortfarandefinnas kvar. Sammanlagt har sju länder fått stå till svars för sinaåtgärder. Konsultation har begärts i 16 fall, av vilka två gått till panel. Ibåda fallen tvingades länderna (i det ena fallet ett u-land) justera sin lagstiftningi enlighet med TRIMs-avtalet. 279 I några fall har flera länderpåtalat samma åtgärd i ett land. Ett exempel på detta är när Japan, EUoch USA alla anmälde samma åtgärd i Indonesien.De analyser av handelsrelaterade investeringsåtgärder som har genomförtshar inte behandlat effekterna av TRIMs-avtalet, utan huvudsakligeneffekterna av investeringsåtgärderna som sådana. Mest kontroversiellt ärkrav på inhemskt innehåll i produktionen. Åsikterna om investeringskravensutvecklingseffekter skiljer sig dock åt. Vissa studier pekar på attsådana åtgärder under vissa omständigheter har bidragit till att överbryggainformationsbrister och andra marknadsimperfektioner, med en högreanvändning av inhemska underleverantörer som resultat, samt att de positivaeffekterna överväger risken att länder förlorar investeringar. 280 Andrastudier pekar emellertid på att krav på inhemskt innehåll är en ineffektivåtgärd som ofta leder till snedvridningar och oönskade effekter på handeloch investeringar. 281 En av de främsta experterna på området, TheodoreMoran, anser t. ex. att krav på inhemskt innehåll i produktionen har en”bestämt negativ” effekt på den ekonomiska utvecklingen i länder somtillämpar dem. 282En del talar för att åtgärdernas effektivitet beror på den omgivande politiskamiljön, liksom på ett lands storlek. Om de appliceras i en omgivningsom karaktäriseras av betydande konkurrens mellan inhemska underleverantörersom samtidigt gradvis uppgraderar sin teknologi ochkompetens, så kan de bidra till industriell utveckling. Om de å andra sidananvänds i skydd av höga importhinder (vilket ofta varit fallet), ökarrisken att de leder till en cementering av ineffektiva underleverantörsstruktureroch till negativa välfärdseffekter. 283 Större länder kan ha någotbättre förutsättningar att applicera vissa åtgärder utan att förlora investeringar,och utan att de för den skull eliminerar möjligheterna att uppnåönskvärda skaleffekter i produktionen.278 UNCTAD (2003b).279 Bora (2002).280 Correa and Kumar (2003), Balasubramanyam (1991).281 Moran (1998), Okamoto and Sjöholm (2000) och WTO/UNCTAD (2002).282 Moran (1998)283 UNCTAD (2001a).

RAPPORT Sida 189(272)2004-02-27En kritik mot TRIMs-avtalet är att vissa åtgärder är kategoriskt förbjudna,dvs. att det inte krävs något test eller undersökning för att klargörahuruvida en åtgärd verkligen innebär en snedvridning eller begränsningav handeln. Det har också framförts förslag på att u-länder skulle erkännasstörre flexibilitet i användningen av t.ex. krav på inhemskt innehåll iproduktionen eller handelsbalanskrav. Indien och Brasilien har t.ex. föreslagitatt u-länderna bör ges rätt att använda TRIMs i vissa syften. 284Samtidigt har i-länderna, särskilt USA, i WTO betonat vikten av att hållafast vid de principer som fastställdes redan genom GATT 1947. Om avtaletska ändras i någon riktning bör, enligt USA, den illustrativa listan avförbjudna åtgärder snarast utökas till att omfatta även exportkrav, teknologiöverföringskravsamt produktmandatskrav. 285Det bör i detta sammanhang noteras att TRIMs-avtalet inte är det endainternationella avtal som behandlar handelsrelaterade investeringsåtgärder.Allt fler bilaterala investeringsavtal (totalt 2200), bilaterala frihandelsavtaloch olika regionala avtal begränsar användningen av ett bredarespektrum av investeringsåtgärder, ibland även omfattande handel medtjänster. 286 Därtill är exportkrav kopplade till subventioner begränsadeunder WTO:s subventionsavtal.3.16.4 Sammanfattande diskussionTRIMs-avtalet har uppnått sitt syfte att tydliggöra redan tidigare gjordabegränsningar i användningen av vissa åtgärder som bedömdes snedvridaoch begränsa internationell handel. Ett relativt litet antal u-länder anmäldeåtgärder, i första hand i form av krav på lokalt innehåll inom fordonsindustrin.I flera fall lyckades de anmälande länderna inte avskaffa deförbjudna åtgärderna inom utsatt tid, utan ansökte om förlängd övergångsperiod.Någon genomgripande utvärdering av TRIMs-avtalets effekter på u-länderna har inte genomförts. Detta, samt det faktum att avtalet är mycketbegränsat, gör det svårt att bedöma dess konsekvenser för u-länderna itermer av handel, tillväxt, fattigdomsbekämpning, m.m. Inte heller finnsdet mycket att säga om effekter för olika grupper av u-länder. Som redannoterats har t.ex. endast ett MUL anmält någon åtgärd under TRIMsavtalet.Det bör noteras att det inte råder någon enighet inom u-landsgruppen vadgäller behandlingen av TRIMs. Indien, Brasilien och ett antal andra u-länder förespråkar större flexibilitet för u-länderna i fråga om användningenav TRIMs. Andra u-länder uttalar sig emot användningen av olikaprestationskrav. 287284 WTO:s dokument G/C/W/428.285 WTO:s dokument WT/GC/W107 och 115.286 UNCTAD (2003a).287 WTO:s dokument WT/WGTI/W/126.

RAPPORT Sida 190(272)2004-02-27KällförteckningBalasubramanyam, V.N. 1991. "Putting TRIMs to good use", World Development,19:9, pp. 1215–1224.Bora, Bijit. 2002. "Investment Distortions and the International PolicyArchitecture". Geneva: WTO, mimeo.Bora, B., P. Lloyd and M. Pangestu. 2000. “Industrial Policy and theWTO”, World Economy, 23:4, pp. 543-559.Chang, Ha-Joon. 2002. Kicking Away the Ladder: Development Strategyin Historical Perspectiv. London: Anthem Press.Correa, Carlos M. and Nagesh Kumar. 2003. Protecting Foreign Investment:Implications of a WTO Regime and Policy Options. London andNew York: Zed Books.Kumar, Nagesh. 2001. "WTO’s emerging investment regime: way forwardfor Doha ministerial meeting" Economic and Political Weekly, 36:33, pp.3151–3158.Mashayekhi, Mina. 2000. "Trade-related investment measures", in PositiveAgenda and Future Trade Negotiations. New York and Geneva:United Nations, pp. 235–254.Moran, Theodore H. 1998. Foreign Direct Investment and Development :The New Policy Agenda for Developing Countries and Economies inTransition . Washington D.C: Institute for International Economics.Okamoto, Yumiko and Fredrik Sjöholm. 2000. "Productivity in the IndonesianAutomotive Industry" ASEAN-Economic-Bulletin, 17:1, pp. 60-73.Safarian, A. Edward. 1993. Multinational Enterprise and Public Policy:A Study of the Industrial Countries. Aldershot: Edward Elgar.UNCTAD. 2001a. World Investment Report 2001 : Promoting Linkages.New York and Geneva: United Nations.UNCTAD. 2001b. Host Country Operational Measures. New York andGeneva: United Nations.UNCTAD. 2003a. World Investment Report 2003 : FDI Policies for Development:National and International Perspectives. New York and Geneva:United Nations.UNCTAD. 2003b. Foreign Direct Investment and Performance Requirements:New Evidence from Selected Countries . New York and Geneva:United Nations.WTO/UNCTAD. 2002. "UNCTAD joint study on trade-related investmentmeasures and other performance requirements", Committee on Trade-RelatedInvestment Measures, WTO, G/C/W/307.

RAPPORT Sida 191(272)2004-02-274. Tjänstehandel (GATS)• GATS har gett u-länderna ett stabilare handelsklimat genomskapandet av ett ramverk för tjänstehandel.• De åtaganden som medlemsländerna gjort under GATS försvåraren försämring av marknadstillträdesvillkoren, vilket minskarriskerna för att u-länders exportmarknader ska stängas.• Inom två tjänstesektorer, finansiella tjänster och telekommunikationstjänster,har GATS medfört en liberalisering av handeln.Därutöver har avtalet inte lett till någon nämnvärd liberalisering.Därigenom har avtalet varken skapat nya exportmöjligheter föru-länder eller medfört ökat tillträde till u-ländernas marknader.Undantaget är nya medlemmar som har gjort faktiska liberaliseringar.• GATS har inte medfört stora implementeringskostnader jämförtmed vissa andra WTO-avtal.4.1 BakgrundTjänstehandel är ingen ny företeelse. Handel med utbildningstjänster hart.ex. förekommit åtminstone sedan det första europeiska universitetetetablerades i Bologna 1088 och studenter från hela Europa sökte sig ditför att studera. Tjänster har dock historiskt sett generellt ansetts mindre”handelsbara” än varor. De har även i större utsträckning än varor varitunderställda statlig kontroll i många länder. Genom regelreformer ochsnabb teknikutveckling har emellertid handeln med tjänster utvecklatssnabbt under senare år.

RAPPORT Sida 192(272)2004-02-27Tjänstehandel i u-ländernaTjänstesektorn är central i de flesta u-länder och privata tjänster utgör ca.50 procent av BNP i de flesta u-länder. 288 Den växande litteraturen kringtjänstehandelsliberalisering ger vidare stöd åt uppfattningen att en liberaliseringgenerellt kan förväntas stimulera tillväxt i u-länder. UNCTADredovisar t.ex. resultat som understryker ”den växande vikten av tjänstersom det största bidraget till BNP och arbetstillfällen, liksom den störstaexportpotentialen för alla u-länder oavsett utvecklingsnivå.” 289 Tjänstehandelanses även vara det enklaste sättet för många u-länder att diversifierasin export. 290 Andra bedömare framhåller att liberaliseringen avtjänstehandeln ger större vinster än liberaliseringen av jordbruk och varuhandel.291Tjänstehandeln är dock avsevärt mer skyddad än varuhandeln och u-länderna är mer restriktiva än i-länderna när det gäller liberaliseringar.Generellt gäller att ekonomier med färre handelshinder inom tjänstesektornhar högre BNP per capita. 292 På kort sikt har därför de flesta u-länderstörre välfärdsvinster att hämta genom att liberalisera sina egna tjänstesektorerän att söka ökat externt marknadstillträde. En central orsak tilldetta är den positiva effekten billiga och effektiva tjänster får för produktionenav varor och andra tjänster.I-länderna dominerar fortfarande tjänstehandeln men u-ländernas handelsvolymhar stadigt ökat. De asiatiska u-länderna har t.ex. ökat bådeexporten och importen markant under senare år. Även de latinamerikanskaländerna uppvisar en ökning medan Afrika har backat både när detgäller export och import . 293 Handeln med tjänster har ökat både mellan i-länder och mellan u-länder. Det finns även många u-landsföretag sommed framgång exporterar till både i-länder och u-länder. Storskalig tjänsteexportförekommer dock främst i länder med en hög utvecklingsnivå. 294Traditionellt har u-länders export av tjänster fokuserat på turism, transportoch personrörlighet. Under det senaste decenniet har andra sektorerblivit allt viktigare. IT och s.k. ”back-office” tjänster (såsom exempelvisbokföring, datasammanställningar och call centres) är sektorer med snabbexportökning. Andra viktiga exportsektorer är yrkes-, bygg-, utbildnings-, audiovisuella- och hälsovårdstjänster. 295 Fortfarande dominerar docktjänster som är relaterade till fysisk förflyttning av personer och varor.Detta är emellertid en svagt växande ekonomisk sektor i många länder. 296288 UNDP (2003).289 Vår översättning, citatet hämtat från Butkeviciene, Diaz och Tortora (2002). Föruttömmande sammanställning plus metoddiskussion, se OECD (2003b).290 Mashayekhi (2000b).291 Dee och Hanslow (2002) och Worl Bank (2001).292 Findlay och Warren (1999) och McGuire (2002).293 WTO (2002b).294 OECD (2003) .295 UNCTAD (1998a), OECD (2003).296 Langhammer (2000)

RAPPORT Sida 193(272)2004-02-27De flesta u-länder är fortfarande nettoimportörer på tjänstehandelsområdet.U-länders export hindras av begränsningar av marknadstillträde tillbåde i- och u-länder, liksom av inhemska begränsningar.Slutligen bör det framhållas att effekterna av tjänstehandel och tjänstehandelsliberaliseringarär starkt beroende av villkoren i det enskilda landet.Utfallet av ökad handel och liberaliseringar är mycket beroende avatt länder har effektiva lagar som säkrar konkurrensen, lindrar anpassningskostnadernaoch ser till att vinsterna når hela befolkningen.Tjänstehandel per regionOstasien är den region som lyckats dra störst nytta av tjänstehandeln ochutvecklingen har lett till stor export, stark nationell utveckling och världsledandetjänsteföretag. Men här finns även exempel på negativa konsekvenser.I t.ex. Kina har utvecklingsgapet mellan olika regioner ökatsamtidigt som inhemska företag har förlorat marknadsandelar. 297 Ostasiensframgång är till stor del exportbaserad. Flera av länderna har samtidigthöga inträdeshinder på den egna marknaden, vilka ökar både prisernaoch produktionskostnaderna i länderna.Om Ostasien är tjänstehandelsliberaliseringens vinnare är Afrika söderom Sahara den region som haft den sämsta utvecklingen (Sydafrika undantaget).Regionen deltar i mycket liten utsträckning i den globala tjänstehandelnoch inflödet av utländska direktinvesteringar till denna regionär mindre än till andra regioner. Investeringarna påverkar vidare endasten liten del av befolkningen. 298 Liberaliseringar av tjänstehandeln lederofta inte till det förväntade inflödet av utländska investeringar eller tillökad konkurrens. 299 Möjligheten till handel är samtidigt viktig förtjänsteföretag i regionen och exporten utgör i flera länder ett viktigtbidrag till BNP. Exemeplvis exporterade 1994 72 procent avtjänsteföretagen i Kenya delar av sin produktion. 300297 WTO (2002c).298 Hilary (2001).299 Hodge och Kyvik Nordås (1999).300 Ikiara, Muriira och Nyangena (2001).

RAPPORT Sida 194(272)2004-02-27Tjänstehandeln är även viktig för MUL och har i flera fall gett positivaeffekter. Varje MUL har i genomsnitt export i 30 olika tjänstesektorervanligen byggtjänster, transporttjänster, affärs- och yrkestjänster. 301 FörMUL sker det mer tjänstehandel än varuhandel dem emellan. 302 Ökadtjänstehandel har även hjälpt flera MUL att minska fattigdomen. Bl.a. harturisttjänster skapat förbättrade ekonomiska förutsättningar och utvecklingenanses vara sätt för MUL att öka sitt deltagande i världsekonomin.303 För MUL som exporterar tjänster har klyftan till världens rikasteländer, enligt UNCTAD, inte vuxit lika snabbt som för andra MUL. 304Samtidigt går det att finna exempel på MUL som har haft ringa nytta avliberaliseringar, eller på länder där liberaliseringar av tjänstehandelnt.o.m. har försämrat den ekonomiska situationen. Den generella slutsatssom vi funnit i litteraturen är dock att även MUL kan tjäna på en liberaliseringav tjänstesektorn, men att utfallet ofta beror på det enskilda landetsförutsättningar.Tjänstehandel per sektorFör u-länderna finns de största direkta vinsterna och exportmöjligheternainom sektorer som turism, transport och tillfällig personrörlighet. Turismär den enskilt viktigaste tjänstesektorn för u-länderna. Samtidigt är detingen problemfri sektor. I Tanzania beräknas t.ex. ca två tredjedelar avintäkterna från turismen försvinna utomlands. Turismen i Tanzania hardessutom orsakat omflyttning av människor och utarmning av värdefullnatur. 305Även tillfällig personrörlighet har viktiga ekonomiska konsekvenser,särskilt i många MUL. Penningförsändelser från arbetskraft utomlands ären viktig inkomstkälla och gav u-länder under 2001 en sammanlagd inkomstpå över 72 miljarder US$. 306 Samtidigt har möjligheten till personrörligheti en del fall medfört s.k. ”brain drain” och andra negativa effekterför u-länder. 307Liberalisering av infrastrukturtjänster, såsom finansiella tjänster, telekom,transporttjänster, affärstjänster och energitjänster, har visat sig viktigaför att uppnå en högre effektivitet, för att underlätta reformer i andrasektorer, samt för att effektivisera handeln med andra tjänster och medindustri- och jordbruksvaror. 308301 Riddle (2002).302 Sauvé (2004).303 UNCTAD (2001).304 UNCTAD (1998b), (2001) (2002).305 Chachage (1999).306 World Bank (2003a).307 OECD (2002a).308 Se t.ex. UNCTAD (1998a) och OECD (2003).

RAPPORT Sida 195(272)2004-02-27Många länder har däremot varit försiktiga när det gäller att liberaliseravad som brukar benämnas sociala tjänster (t.ex. utbildning, hälsovårdoch vattendistribution), även när de inom landet handlas på en konkurrensutsattmarknad (se vidare avsnitt 4.3.7). Studier visar samtidigt attliberaliseringar av tjänstehandeln kan ge välfärdsvinster också inom dessasektorer. 309 Inom kategorin finns dessutom undersektorer som intefrämst baseras på sociala mål, t.ex. företagsinterna utbildningar ochspråkskolor. Många u-länder har ökade exportintressen när det gällersociala tjänster. 310Resultatet för u-länderna i Uruguayrundan– GATSInför Uruguayrundan kom ett initiativ om gemensamma multilateralaregler för tjänster. Initiativet kom främst från amerikanska finans- ochtelekommunikationsbolag men accepterades snabbt av de flesta i-ländereftersom tjänstehandeln uppfattades som allt viktigare för tillväxt ocharbetstillfällen. De flesta u-länder var däremot inledningsvis skeptiska tillinitiativet.Förhandlingar om ett avtal för handel om tjänster i Uruguayrundan möjliggjordesförst efter att medlemmarna enats om att tjänste- och varuförhandlingarnaskulle föras separat. En annan viktig förutsättning var atttjänsteförhandlingarna skulle ha en klar utvecklingsinriktning. Det allmännatjänstehandelsavtalets GATS (General Agreement on Trade inServices) slutliga struktur anses därför i allmänhet reflektera u-ländernasvilja. 311 Strukturen medför största möjliga flexibilitet eftersom ett landendast är bundet i sektorer det själv valt att inkludera i avtalet.GATS trädde i kraft 1995 men var då inte heltäckande. För finansiellatjänster, telekommunikationer och tillfällig personrörlighet fortsatte förhandlingarna,vilket resulterade i tre integrerade bilagor. Även för sjötransporterfortsatte förhandlingarna. Dessa blev dock resultatlösa. GATSinkluderar även mandat för förhandlingar om bestämmelser för inhemskaregleringar, tillfälliga skyddsåtgärder, offentlig upphandling och subventioner.4.2 Beskrivning av avtaletGATS syftar till att främja ekonomisk tillväxt för alla medlemmar ochutveckling i u-länderna. Avtalet klargör att detta ska ske genom gradvisliberalisering på tjänsteområdet, med hänsyn till nationella mål och utvecklingsnivånhos de olika medlemmarna. Enligt avtalet ska liberaliseringske genom upprepade förhandlingsrundor som syftar till att främjaalla deltagande länders intressen.309 Om följder av liberalisering se t.ex. Hilary (2001), OECD (2003), Chanda (2001),Butkeviciene, Diaz och Tortora (2002), Bolwell (1999), UNDP (2002) och WHO/WTO(2002).310 OECD (2003).311 UNDP (2003b).

RAPPORT Sida 196(272)2004-02-27GATS tillämpas på åtgärder som påverkar handeln med tjänster. Avtaletundantar dock tjänster som utförs i offentlig regi. Motivet till undantagetär att medlemmarna önskar behålla friheten att uppfylla viktiga allmännapolicymål. Även stora delar av lufttransporttjänsterna är undantagna.För att möjliggöra mer långtgående liberalisering och ekonomiskt samarbetetillåter GATS även undantag för bilaterala och regionala avtal, omavtalen medför substantiell liberalisering.Tjänster definieras inte i avtalet men tolv tjänstesektorer anges:• yrkes- och affärstjänster• kommunikationstjänster• byggtjänster• distribution• utbildningstjänster• miljötjänster• finansiella tjänster• hälsovårdstjänster• turisttjänster• underhållnings- och kulturtjänster• transporttjänster• övriga tjänster.Dessa huvudkategorier delas i sin tur upp i ca 160 undersektorer.4.2.1 Allmänna åtagandenGrundåtagandena utgörs, liksom i GATT, av krav på MGN-behandlingoch transparens, åtaganden som utgör grunden för likabehandling ochöppenhet i den internationella tjänstehandeln.(jfr avsnitt 2.2.2) Dessaprinciper gäller alla tjänster som täcks av avtalet. Den andra likabehandlingsprincipen,nationell behandling (jfr. avsnitt 2.2.2), är till skillnadfrån under GATT inte automatisk under GATS, utan gäller endast närländer väljer att göra åtaganden om detta.Reglerna om transparens innehåller ett krav på upprättande av en kontaktpunktdit andra medlemmar kan vända sig för att erhålla informationom tjänstesektorer i landet i fråga.Inhemska regleringar och erkännandeGATS innehåller bestämmelser som syftar till att avtalets fördelar inteska undermineras av inhemsk byråkrati. Bl.a. ska åtgärder administrerasobjektivt. Regler gällande standarder, licenser och kvalifikationer får inteheller försvaga gjorda åtaganden. Medlemmarna måste ha opartiska domstolarsom ger möjlighet till översyn av administrativa beslut. Vidareuppmuntrar GATS medlemmarna att erkänna andra medlemmars utbildningaroch kvalifikationer.

RAPPORT Sida 197(272)2004-02-27KonkurrensreglerAvtalet innehåller regler som syftar till att hindra monopol från att undermineraåtaganden eller från att otillbörligen utnyttja sin dominerandeposition på marknaden. Det uppmanar också medlemmarna att utbytainformation och erfarenheter för att minimera konkurrenssnedvridandebeteenden.UndantagsreglerUndantag från MGN-regeln tillåts vid tillträde till GATS och gäller iprincip i tio år. Nya MGN-undantag kan introduceras om tre fjärdedelarav medlemmarna godkänner det. Från grundåtagandena kan medlemsländerna,liksom i GATT, även göra allmänna undantag och säkerhetsundantag.Dessa anger att en medlem har rätt att införa åtgärder som syftarbl.a. till att skydda den allmänna moralen eller ordningen, samt till attskydda människors, djurs och växters liv eller hälsa.Särskild och differentierad behandling av u-länderGATS artikel IV om u-länders möjligheter till ökat deltagande i tjänstehandelnär den viktigaste artikeln om särskild och differentierad behandlingav u-länder inom ramen för GATS. Artikeln binder medlemmarnatill att öka u-ländernas deltagande i världshandeln. Detta ska ske genomstärkande av deras tjänstekapacitet och konkurrenskraft, förbättrade distributionskanaleroch ökat marknadstillträde i sektorer av exportintresse.Därutöver innehåller GATS få skrivningar om förmånsbehandling av u-länder. Anledningen är avtalets inbyggda flexibilitet vid åtaganden.Sommaren 2003 antogs riktlinjer för MUL i tjänsteförhandlingarna. Dettapekar på ett större intresse från MUL för tjänstehandel. Riktlinjerna indikeraren ökad önskan om förbättrade exportmöjligheter och samtidigtlåga krav på liberalisering av den egna tjänstesektorn.Tekniskt biståndI avtalet anges att de s.k. kontaktpunkterna ska bistå tjänsteleverantörerfrån u-länder med tillgång till bl.a. information om tillgängligheten avtjänsteteknologi plus registrering och godkännande av yrkesmässiga kvalifikationer.Avtalet stipulerar även att det ska ske en utvärdering av tjänstehandelntotalt sett och per sektor. Fokus på de utvärderingar som skett har dockvarit på landnivå istället för aggregerad nivå. Mer finns att göra här föratt underlätta för u-länder att implementera lämpliga nationella lagar ochutvärdera liberaliseringsbehov.

RAPPORT Sida 198(272)2004-02-27En hel del tekniskt bistånd från i-länder till u-länder avser tjänstehandel.Detta sker dock oftast utanför GATS genom bilateralt samarbete ellerinom ramen för OECD, UNCTAD och South Centre. 312 Tidigare fokuseradebiståndet på att lära ut avtalet men på senare tid har biståndet inriktatspå att analysera länders behov och möjligheter till att liberalisera.Sekretariatet ska tillhandahålla tekniskt bistånd, om tjänstehandelsrådetså beslutar. Denna regel har dock sällan utnyttjats.4.2.2 Särskilda åtagandenMarknadstillträde och nationell behandlingMarknadstillträde gäller inte automatiskt utan endast om ett land valt attbinda sig till det. Ett land väljer själv om, och till vilken grad, olika formerav kvantitativa begränsningar av marknadstillträdet får användas.Även nationell behandling gäller endast då ett land gjort ett åtagande.Utan åtagande har ett land full rätt att diskriminera mellan utländska ochinhemska leverantörer.BindningslistorVarje GATS-medlem har en s.k. bindningslista vari landet anger sektorför sektor, leveranssätt för leveranssätt vilka åtaganden det gör (se rutanedan). I varje enskilt fall kan ett land välja att inte göra något åtagandealls, att göra fulla åtaganden (inte ha några marknadstillträdeshinder ellerinte diskriminera) eller att delvis göra åtaganden (dvs. tillåta begränsatmarknadstillträde).Faktaruta: GATS fyra leveranssättGATS skiljer mellan fyra olika leveranssätt:1. Gränsöverskridande handel: Tjänsten levereras från ett medlemslandtill ett annat (t.ex. sjötransport)2. Konsumtion utomlands: Ett lands konsumenter åker till ett annat medlemslandför att konsumera tjänsten (t.ex. turism),3. Lokal etablering: Tjänsten levereras genom att leverantören etablerarsig i ett annat medlemsland (t.ex. etablering av dotterbolag),4. Tillfällig personrörlighet: Leverans sker genom att en fysisk persontillfälligt besöker ett annat medlemsland (t.ex. tillfälligt besök av expert).Ändringar i bindningslistornaEtt lands åtagande gäller tills landet ändrar det. Detta får ske först tre årefter ikraftträdande och andra länder kan söka kompensation om de ansersig lida skada. Kompensation sker genom nya åtaganden eller i andradelar av avtalet. Det sker aldrig genom finansiella medel.312 South Center är en organisation bestående av 46 u-länder, som arbetar bland annatför att främja samarbete mellan u-länder. Organisationen har siott säte i Genève. Sewww.southcentre.org för vidare information.

RAPPORT Sida 199(272)2004-02-27Att bindning sker genom att åtaganden endast görs för tjänster och sektorersom explicit anges (s.k. positiva listor) drevs fram av u-länder för attländerna lättare skulle kunna göra åtaganden som följer deras utvecklingsstrategier.Att ändringar av gjorda åtaganden får ske först efter tre årbaseras på en önskan om att villkoren för marknadstillträde ska vara förutsägbaraoch inte kunna ändras från en dag till en annan.Finansiella tjänsterI GATS finns en bilaga om finansiella tjänster vilken klargör att ett antalcentrala offentliga finansiella aktiviteter ligger utanför GATS. Bilagangör även undantag för centrala skyddsåtgärder, t.ex. regler som ämnarskydda investerare och kunder . Utöver detta finns en överenskommelseom finansiella tjänster där ett antal medlemmar har gjort bindningar somgår utöver åtaganden om marknadstillträde och nationell behandling.TelekommunikationstjänsterGATS innehåller även en bilaga om telekommunikationer vilken syftartill att säkra att utländska företag får tillträde till offentliga telekommunikationsnätverkpå skäliga och icke-diskriminerande villkor. Även härfinns ett tillägg som garanterar rätten till allomfattande tjänsteleveransoch ställer krav på att en oberoende övervakande myndighet skapas. U-länder tillåts behålla vissa restriktioner för tillgång till och användande avnätverk om de är nödvändiga för att stärka ländernas kapacitet.4.3 Konsekvenser för u-ländernaGATS har medfört:• ett ramverk för tjänstehandel och därigenom multilaterala reglersom ger alla medlemmar samma rättigheter och skyldigheter,• en grundläggande struktur för förhandlingar om fortsatt öppenhandel med tjänster och fortsatt liberalisering, och• åtaganden som hindrar en försämring av marknadstillträdesvillkoren.4.3.1 Ökad förutsägbarhetGATS grundläggande målsättning är att ge alla medlemmar samma rättigheteroch skyldigheter oavsett storlek. Centralt är förutsägbarhet ochstabilitet för tjänstehandeln. GATS uppbyggnad med positiva listor ochsvårigheten att dra tillbaka dessa är grunden för systemets stabilitet. Dettainnebär att länder noga bör analysera om åtaganden ska göras. Samtidigtmedför trögheten att u-länders intressen skyddas mot plötsliga och oväntadeförändringar i marknadstillträdesvillkoren hos deras handelspartners.Denna trygghet och förutsägbarhet är viktig för u-landsföretag både videxport och import.

RAPPORT Sida 200(272)2004-02-27Förutsägbarheten är inte minst viktigt gällande gränsöverskridande handel(leveranssätt 1). En stor del av företagsetableringen i u-länderna utgörutlokalisering av tjänster. Idag finns tecken på ökad protektionism blandi-länder då möjligheterna till utlokalisering och tillfällig personrörlighetriskerar att hota arbetstillfällen på hemmaplan. 313 Denna trend hotar u-länders intressen på tjänstehandelsområdet. Här fyller GATS en viktigfunktion när det gäller att hindra i-länder från att försämra villkoren förtjänstehandel mellan i-länder och u-länder.4.3.2 MGN-behandlingGATS har även skapat en garanti om MGN-behandling som är viktig föru-länder då det ger dem samma fördelar som i-länderna annars skullekunna förhandla fram sinsemellan utanför WTO. Utan MGN-principenskulle eventuella bilateralt överenskomna förbättringar av villkoren påtjänstehandelsområdet inte automatiskt komma u-länderna till del. 314Andra bedömare argumenterar för att MGN-principen tvärtom utgör etthinder för u-länderna. 315Som nämns i avsnitt 4.2.1 går det dock att göra göra undantag frånMGN-principen. För både i-länder och u-länder tenderar dessa undantagatt koncentrera sig till sektorer där u-länderna har komparativa fördelar.316 Det går även, via undantaget för ekonomisk integration, att kringgåMGN-kravet genom att teckna bilaterala eller regionala avtal som medfören väsentlig liberalisering av tjänstehandeln. Se vidare kapitel 7.4.3.3 Ökad transparens och mindre korruptionReglerna om transparens innebär minskade risker för korruption och attbåde inhemska och utländska aktörer får bättre överblick över vilka förutsättningarsom råder på olika marknader. 317 GATS regler om anmälningav ändrade lagar och skapande av kontaktpunkter är ett sätt för medlemmarnaatt få ökad insyn i vilka lagar som gäller på exportmarknaderna.Tyvärr uppfyller inte WTO-medlemmarna alltid kraven på anmälning.4.3.4 Kostnader för implementering och förhandlingsarbeteGATS krav på öppenhet och institutionsuppbyggnad har medfört ökadeadministrativa kostnader för många länder. Kostnaden för uppbyggnadenav regleringsmyndigheten inom telekomsektorn i Dominika har t.ex. beräknatstill 2 miljoner dollar per år, eller 5 procent av Dominikas statsbudget.318 Utöver detta kan få direkta kostnader hänföras till GATSåtagandeneftersom åtaganden ofta inte ens band det som redan gälldeoch därmed inte utgjorde någon restriktion.313 Mattoo (2003a) och Rajawat (2003).314 Se t.ex. Langhammer (2000), Mattoo (2001) och Mashayekhi (2000a).315 Woodroffe (2002).316 I Uruguayrundan gjorde ca 70 länder runt 380 MGN-undantag.317 Se t.ex. UNCTAD (2003a).318 Mattoo (2003a).

RAPPORT Sida 201(272)2004-02-27De pågående förhandlingarna ställer krav på medlemmarna då de måsteanalysera sina export- och importintressen. Slutligen kan konstateras attflera av anpassningskostnaderna beror på ökad tjänstehandel i sig ochinte på GATS.4.3.5 GATS och liberalisering av marknadstillträdeSom redan nämnts har GATS inte lett till någon nämnvärt ökad liberaliseringav tjänstehandeln. Uruguayrundan anses bara ha inneburit bindandeav redan gällande marknadstillträde eller till bindningar på lägre nivåän den nivå som redan gällde nationellt. I många fall, speciellt bland u-länder, var avståndet stort mellan nivån på åtagandena och den faktiskanivån av marknadstillträde. 319 Detta innebär att det egentliga marknadstillträdetär större än vad som anges i bindningslistorna.För gränsöverskridande handel och lokal etablering gjordes i genomsnittfullständiga åtaganden i 7-8 procent av sektorerna. U-länderna garanteradebegränsat tillträde i ca 25 procent av fallen för gränsöverskridandehandel och i ca 35 procent av fallen för lokal etablering. För i-ländernalåg nivån på ca 70 procent för gränsöverskridande handel och ca 95 procentför lokal etablering. U-länderna har gjort fler åtaganden när det gällerlokal etablering än gränsöverskridande handel.En ”typisk” medlem har gjort åtaganden i 25 av 160 undersektorer. Antaletåtaganden som gjorts motsvarar i hög grad utvecklingsnivån. Ju rikareett land är, desto fler åtaganden har gjorts. 320Tabell 10: Fördelningen av antalet åtaganden före 2001Antal sektorer Antal medlemmar Sammansättning1-20 44 MUL och många låginkomstländer21-60 47 Mestadels medelinkomstländer60 – ca. 160 53 Alla i-länder, större u-länder, någraMUL, alla nyare medlemmarKälla: Adlung 2002Många länder har fortsatt att på eget initiativ liberalisera tjänstehandelnsedan GATS skapades, men i princip har inga nya åtaganden gjorts inomramen för avtalet.De förlängda förhandlingarna om tillfällig personrörlighet medförde fånya åtaganden. Förhandlingarna om finansiella tjänster och telekom (senedan) medförde däremot nya eller utökade åtaganden både från i- och u-länder. Flera åtaganden inom telekom baserades på liberaliseringar somgjorts på unilateral basis medan förhandlingarna pågick. 321 Dessa liberaliseringartorde ha påverkats av de pågående förhandlingarna.319 Mattoo (1999).320 WTO (2001a).321 Stephenson (1999).

RAPPORT Sida 202(272)2004-02-27Graden av åtaganden i Uruguayrundan var generellt lägre än förväntat.Många förklaringar har framförts, såsom osäkerhet kring avtalets effekter,frikopplingen från varuhandelsförhandlingarna, möjligheten att fåmarknadstillträde från andra utan att erbjuda marknadstillträde i gengäld,interna protektionistiska krafter m.m. 322 Förhandlingarna om finansiellatjänster och telekommunikationer ledde däremot till en nivå av åtagandensom var över förväntan (se nedan). Anledningen anses vara den växandeinsikten om sektorernas viktiga ekonomiska betydelse.För länder som blivit medlemmar i WTO efter 1995 är bilden annorlunda.Vid medlemskapsförhandlingarna har de befintliga GATSmedlemmarnaställt höga krav på åtaganden från ansökarländerna. Resultatethar varit att nya medlemmar tvingats till åtagandenivåer som liggerklart över de nivåer som snarlika ursprungliga medlemmar gjort. 323 Nepalgjorde åtaganden i runt 70 sektorer för att bli medlem. Den siffran kanjämföras med den ”typiska” medlemmens 25 sektorer. Kinas åtagandenivåligger över många i-länders. Till skillnad från länder som var med ochförhandlade fram avtalet har nya medlemmar ibland tvingats till lagändringaroch de facto liberaliseringar i samband med medlemsskapsförhandlingarna.324Kopplingen mellan uppnådd liberalisering genom GATS och utvecklingenav tjänstehandel är mycket svag eftersom bildandet av GATS intemedförde någon egentlig liberalisering. En del bedömare framhåller vidareatt avtalets konstruktion gör liberaliseringstakten långsam och menaratt liberaliseringen utan GATS t.o.m. skulle ha varit snabbare. Detta berorpå att MGN-principen skapar möjlighet till ”free-riding”, dvs. att dranytta av andras förhandlingsresultat utan att själv delta i förhandlingarna.Det möjliggör för länder att få ökat marknadstillträde för export utan attsjälva erbjuda ökat tillträde. 325Faktaruta: Liberalisering av banksektorn i Kina 326Åtagandenivå: Övergångsregler 5 år. Från restriktiv till mycket liberal.Positiva effekter: Ökat inflöde av utländskt kapital och förbättrad investeringsmiljö.Reformering av banksystemet och stärkande av inhemskabankers konkurrenskraft. Möjlighet för inhemska banker att expanderautomlands.322 T.ex. Thornberg och Edwards (2001).323 WTO (2001a).324 T.ex. Mattoo (2003b). Detta säger inget om huruvida behovet av nya åtaganden ochliberaliseringar faktiskt varit till för- eller nackdel för länderna.325 Thornberg och Edwards (2001). Att systemet av ömsesidigt utbyte gör att bilateralahandelsavtal ger större liberalisering än GATS visas av Baier och Bergstrand (2001).326 WTO (2002c).

RAPPORT Sida 203(272)2004-02-27Negativa effekter: Inhemska banker har förlorat marknadsandelar ochhögprofilskunder. Kvalificerad personal har gått till utländska banker.Ökat tryck på reglering och implementering av centralbankens funktioner.Slutsats: Stor expansion av tjänsteutbudet i banksektorn. Stor press påinhemska banker och finansiell administration. Reformerna har hittillsbidragit till att förbättra Kinas finansiella system.Finansiella tjänster och telekommunikationerEn koppling mellan GATS-liberaliseringar och utvecklingen i sektornfinns för finansiella tjänster och telekommunikationer. Finansiella tjänsterär, efter turism, den näst mest bundna tjänstesektorn och telekommunikationerden tredje mest bundna inom GATS. Bindningarna täcker över95 procent av världshandeln med finansiella tjänster respektive över 90procent av världshandeln med telekommunikationstjänster. 327 De bådasektorerna är de enda där GATS medfört substantiell liberalisering ochinte bara bindande av redan gällande marknadstillträde.Handeln i dessa sektorer domineras av i-länderna men flera u-ländersdeltagande i handeln växer snabbt, framför allt vad gäller Asien och Sydamerika.Studier visar att både liberalisering av finansiella tjänster ochtelekommunikationer genererar påtagliga välfärdsvinster, både inom sektorernamen även i andra sektorer av ekonomin. 328 Finansiella tjänster ärden sektor som anses medföra störst vinster i andra sektorer än den liberaliserade.U-länder anses vidare ha allra mest att vinna på en liberalisering.329Liberaliseringen av främst telekommunikationer ligger till grund för denelektroniska handelns expansion. E-handel är en bidragande faktor för u-länders möjlighet att delta i världshandeln och för att attrahera utländskainvesteringar. 330327 Europeiska kommissionen (1998)328 Mattoo, Rathindran och Subramanian (2001)329 Mattoo (1999) resp. Verikios och Zhang (2001)330 UNCTAD (1998a) och OECD (2003)

RAPPORT Sida 204(272)2004-02-27Är GATS orsaken till en friare tjänstehandel?Marknadstillträdet i många i- och u-länder har ökat efter GATS bildandemen utan nya åtaganden är knappast GATS den direkta orsaken till denya marknadsöppningarna. GATS kan emellertid indirekt ha påverkatutvecklingen genom att avtalet har bidragit till att skapa grundläggandenormer för öppen handel med tjänster och fortsatt liberalisering. Troligenhar dock andra faktorer än GATS haft en större inverkan på utvecklingen.Exempel på sådana faktorer är regional integration, inhemska finansiellarestriktioner och/eller tryck från användare, externa råd, teknologiskoch industriutveckling, nya legala utmaningar samt önskemål om ökadkonkurrens på inhemska marknader. 331Kan u-länderna dra nytta av förbättrat marknadstillträde?GATS har inte medfört någon garanti för ökad import och etablering.Erfarenheterna visar att flera u-länder, trots stor fokus på lokal etableringvid åtaganden, inte har upplevt det ökade inflöde av utländska investeringarsom eftersökts. GATS är inte heller en förutsättning för import ochutländska direktinvesteringar. Förklaringen till detta är att marknadstillträdesvillkorenligt GATS bara är en del av ett företags beslut om etableringi, eller handel med, andra länder.Andra orsaker till att GATS ännu så länge endast haft begränsade effekterär att de flesta åtaganden som gjorts inte är fullständiga, samt det faktumatt de flesta länder har gjort åtaganden i sektorer där de redan ärstarka och har komparativa fördelar, istället för tvärtom. 332 Den internationellakonkurrensen är dessutom hård, särskilt för tjänsteexport till i-länder. Fullständiga åtaganden i en sektor garanterar därför inte exportframgångar.Många andra faktorer spelar in, faktorer som till största del inte ärGATS-relaterade: avsaknad av finansiering av export och affärsutveckling,svårighet att etablera trovärdighet hos importörer, avsaknad av tillgångtill billig och pålitlig infrastruktur samt avsaknad av tillgång tillformella och informella nätverk och institutioner som kan underlätta handeln.333331 WTO (1999).332 Mattoo (2003a), Thornberg och Edwards (2001).333 OECD (2003).

RAPPORT Sida 205(272)2004-02-27Förutsägbarhet, öppenhet och trygghetInget land har ännu framfört behov av att dra tillbaka gjorda åtaganden.Inte ens den finansiella krisen i Asien ledde till önskemål om tillbakadragande.GATS försvårar tillbakadragande av åtaganden, även om det finnsmekanismer i avtalet för att göra detta. Utan åtaganden är det dock betydligtenklare att åter höja handelshinder för utländska företag. Åtagandenskapar trygghet, är en viktig signal om öppenhet samt minskar skyddetför inhemska och utländska aktörer som redan finns på marknaden. Dettabetyder även att åtaganden som baseras på status quo inte är betydelselösaäven om de inte skapar nya marknadstillträden.Konsekvenser av flexibiliteten i GATSGATS inbyggda flexibilitet kan både ha positiva och negativa effekterför u-länderna. Att inget land framfört önskemål om att dra tillbaka åtagandentyder på att inga åtaganden gjorts utöver det u-länderna själv önskat.GATS flexibilitet kan samtidigt vara ett hinder för u-länders export i ochmed att den låga nivån av åtaganden gör att få nya marknadsöppningaruppnås och att ländernas handelspartners alltså kan bevara sina tillträdeshinder.4.3.6 Inhemska regleringarDet finns GATS-regler som inte följs till fullo men som skulle kunnaanvändas bättre för att hjälpa u-länder. Regler om ömsesidigt erkännandeav utbildningar torde kunna användas för att underlätta för u-länder att fåsina medborgares kvalifikationer erkända i andra länder och därmed underlättatillfällig personrörlighet. Detta medför visserligen ökade krav påinstitutionsuppbyggnad, men samtidigt bör vinsterna överstiga kostnaderna.334GATS har, enligt vår bedömning, i liten utsträckning begränsat u-länderspolicyutrymme. Avtalet och gjorda åtaganden begränsar länders möjligheteratt utan vidare ändra lagar som reglerar marknadstillträde, öppenhetoch icke-diskriminering. GATS har däremot inte minskat länders möjligheteratt reglera för att uppnå andra policymål. GATS påverkar t.ex. inteländers möjlighet att på icke-diskriminerande grunder reglera miljöskyddoch konsumentskydd. Att sådana lagar inte får diskriminera mellan leverantörerfrån olika länder om åtaganden gjorts är däremot helt rimligtenligt vår uppfattning. GATS regler om t.ex. opartiska domstolar ochtransparenta administrativa procedurer syftar vidare till s.k. god samhällsstyrning(good governance), dvs. att regeringar ska agera rättvist,öppet och förutsägbart. Dessa regler, där de efterlevs, försvårar t.ex. korruption.334 Se t.ex. Winters m.fl. (2002), Chanda (2001) och UNCTAD (2003b). Tveksamhet tillartikelns nytta framförs i OECD (2002b)

RAPPORT Sida 206(272)2004-02-274.3.7 GATS och sociala tjänsterSociala tjänster är ingen specifik tjänstesektor utan ett samlingsnamn förtjänster som fyller olika sociala funktioner som utbildning och hälsovård.En stor del av de sociala tjänsterna berörs inte av GATS eftersom avtaletinte omfattar tjänster som utförs i offentlig regi eller på icke-kommersiellbasis. GATS innehåller inte heller regler som tvingar eller uppmuntrar ettland att konkurrensutsätta offentliga sociala tjänster.Många sociala tjänster utförs dock av privata aktörer på konkurrensutsattamarknader. Dessa sociala tjänster täcks av GATS. Handeln med socialatjänster är idag omfattande. För många u-länder är sociala tjänster viktigai exporthänseende. Sociala tjänster är samtidigt den kategori av tjänstersom bundits minst i GATS. Ingen GATS-medlem har framfört önskemålom att dra tillbaka gjorda åtaganden för sociala tjänster. Socialatjänster tillhör de sektorer i de pågående förhandlingarna där minst förfrågningarfinns om ökat marknadstillträde.GATS anses av en del debattörer utgöra en grund för påtvingad privatisering,eller åtminstone ökat privat deltagande inom den sociala tjänstesektorn.335 Enligt vår bedömning är det dock upp till det enskilda landet attavgöra balansen mellan privat och offentligt ägande och avtalet kan inteanvändas till att framtvinga privatisering. GATS är nytt och oprövat, vilketmedfört osäkerhet runt undantaget för offentliga tjänster. Osäkerhetenkring tolkningen av delar av GATS har en hämmande inverkan på liberaliseringsnivånoch u-länders exportmöjligheter.4.3.8 TvistlösningHittills har bara två GATS-relaterade tvister hänförts till WTO:s tvistlösningssystem.I det ena fallet anklagar USA Mexiko för diskriminerandevillkor när det gäller tillgång till telenätverk. I december 2003 kom panelenmed sitt utslag och konstaterade bl.a. att Mexiko brutit mot sina åtagandengenom att den dominerande aktören på landets telekommarknadtillåtits agera konkurrenshämmande.I det andra fallet anklagar Antigua och Barbuda USA för att bryta motsina åtaganden i underhållningssektorn. Detta fall är ännu endast på konsultationsstadium.Inga slutsatser kan ännu dras av tvistlösningssystemetsinverkan på u-länderna och tjänstehandel.4.4 Sammanfattande diskussionMed undantag för finansiella tjänster och telekommunikationstjänster harGATS hittills i princip inte lett till några liberaliseringar. Andra faktorer,utöver de åtaganden som görs inom GATS, påverkar den internationellahandeln med tjänster och de välfärdseffekter som en liberalisering avtjänstehandeln medför.335 Sinclair (2000) och UNDP (2003a).

RAPPORT Sida 207(272)2004-02-27De studier som finns fokuserar i första hand på effekterna av tjänstehandeloch inte på konsekvenserna av GATS. Det är därför svårt att dra någrabestämda slutsatser om GATS betydelse för utvecklingen i u-länder.Tjänstehandeln ökar dock konstant. Flera studier visar att tjänstehandelsliberalisering,rätt genomförd, kan bidra till utveckling i u-länderna. Hittillstorde inte GATS vara den avgörande faktorn för denna utvecklingäven om avtalet kan ha haft en viss effekt på marginalen.Det avgörande för tjänstehandelsliberaliseringar, inom eller utanförGATS, är att säkra att liberaliseringarna leder till att uppnå u-länders individuelltutsatta policymål som t.ex. att förbättra situationen för de fattigastedelarna av befolkningen. I det här sammanhanget spelar även den iGATS fastslagna rätten för länder att införa nationella regler för att uppnåcentrala policymål en viktig roll. Verktygen för att nå de uppsatta målenskiljer sig dock från land till land och mellan tjänstesektorer. 336 Viaåtaganden om ökat marknadstillträde, transparens och ickediskriminerandebehandling kan dock GATS bidra till öppenhet ochtrygghet och därmed till ökad handel och tillväxt för u-länderna.GATS har inte medfört stora implementeringskostnader jämfört medandra avtal. GATS krav på öppenhet och uppbyggnad av en kontaktpunktkan dock ha medfört kostnader liksom krav på t.ex. oberoende rättsinstanseroch objektiv administration.336 För diskussion om hur tjänsteliberaliseringen kan användas ”pro-poor” och potentiellafällor, se t.ex. Mattoo (2003a), UNDP (2002) och Världsbanken (2003b).

RAPPORT Sida 208(272)2004-02-27KällförteckningAdlung, Rudolf. 2002. “Commitments under GATS– Overview of CurrentSchedules”, presented at WTO-symposium on Assessment of Tradein Services, 14-15 March 2002Baier, Scott L., Jeffrey H. Bergstrand. 2001. “International Trade in Services,Free Trade Agreements, and the WTO”, in Services in the InternationalEconomy. Stern, Robert (ed). Ann Arbor: Univ. of Michigan Press.Bolwell, Dain. 1999. “The WTO and the General Agreement on Trade inServices: What Is At Stake For Public Health?”. Public Services International,FrankrikeButkeviciene, Jolita, David Diaz Benavides, Manuela Tortora. 2002.“Services Performance in Developing Countries: Elements of the Assessment”,presented at WTO-symposium on Assessment of Trade inServices, 14-15 March 2002Chachage, C.S.L. 1999. “Globalization and Transitions in Tourism inTanzania”, presented at ICTSD Regional Trade and Environment Seminarfor Governments and Civil Society, Zimbabwe, 1999Chanda, Rupa. 2001. “Trade in Health Services” Working Paper 70.New Dehli: ICRIERDee, Philippa and Kevin Hanslow. 2002. “Multilateral Liberalisation ofServices Trade”, Productivity Commission Staff Research Paper. Canberra:Ausinfo.Europeiska kommissionen. 1998. Successful conclusion of WTO FinancialServices Negotiations – Main Features of the Agereement.Findlay, Christopher and Tony Warren. 1999. “How Significant are theBarriers? Measuring Impediments to Trade in Services”, presented at“Services 2000: New Directions in Services Trade Liberalization”Hilary, John. 2001. The Wrong Model – GATS, Trade Liberalisation andChildren’s Right to Health. UK: Save the Children.Hodge, James and Hildegunn Kyvik Nordås. 1999. Liberalization ofTrade in Producer Services : the Impact on Developing Countries. Bergen:Chr. Michelsen Institute.Ikiara, Gerrishon K., Moses I. Muriira, Wilfred N. Nyangena. 2001.”Kenya’s Trade in Services: Should the Country Fully Liberalize?”, inServices in the International Economy. Stern, Robert (ed). Ann Arbor:Univ. of Michigan Press.Langhammer, Rolf. 2000. “Developing Countries as Exporters of Services:Looking Beyond Success Episodes” Working Paper 992. Kiel Institutefor World Economics.Mashayekhi, Mina. 2000a. “GATS 2000: Progressive Liberalization”, inA Positive Agenda for Developing Countries : Issues for Future TradeNegotiations. New York and Geneva: UNCTAD, pp. 169-192.

RAPPORT Sida 209(272)2004-02-27Mashayekhi, Mina. 2000b. ”GATS 2000 Negotiations – Options for DevelopingCountries”, T.R.A.D.E. Working Paper 9 Geneva: South Centre.Mattoo, Aaditya. 1999. “Financial Services and the World Trade Organization: Liberalization Commitments of the Developing and TransitionEconomies”, Policy Research Working Paper 2184. Washington DC:World Bank.Mattoo, Aaditya. 2001. “Shaping Future GATS Rules for Trade in Services”,Working Paper 2596. Washington DC: World Bank.Mattoo, Aaditya, Randeep Rathindran, Arvind Subramanian. 2001.“Measuring Services Trade Liberalization and Its Impact on EconomicGrowth: An Illustration”, Working Paper 2655. Washington DC: WorldBank.Mattoo, Aaditya. 2003a. “Services in a Development Round”, presentationat OECD Global Forum on Trade, 5-6 June 2003, ParisMattoo, Aaditya. 2003b. ”China’s Accession to the WTO: the ServicesDimension” Journal of International Economic Law, volym 6:2, pp. 299-339.McGuire, Greg. 2002. Trade in Services : Market Access Opportunitiesand the Benefits of Liberalization for Developing Countries, Policy Issuesin International Trade and Commodities Study Series, nr 19. NewYork: UNCTAD.OECD. 2002a. “Services Providers on the Move: The Economic Impactof Mode 4”. Paris: OECD.OECD. 2002b. “Services Providers on the Move: Mutual RecognitionAgreements”. Paris: OECD.OECD. 2003. “Services Liberalisation: Identifying Opportunities andGains”. OECD Trade Policy Working Paper No. 1. Paris: OECD.Rajawat, K. Yatish. 2003. “Lobbying fails, H-1B visa cap falls to65,000”, Economic Times, 1 October.Riddle, Dorothy. 2002. “Services Export Capacity in Developing Countries”,presentation at WTO Symposium on Assessment of Trade in Services.Sauvé, Pierre. 2004. “Developing Country Interests in the Services Negotiations”,presentation at SIDA seminariumSinclair, Scott. 2000. GATS: How the World Trade Organization’s new‘services’ negotiations threaten democracy. Ottawa: Canadian Centre forPolicy Alternatives.Stephenson, Sherry M. 1999. “Approaches to Liberalizing Services”,Policy Research Working Paper 2107. Washington DC: World Bank.

RAPPORT Sida 210(272)2004-02-27Thornberg, Christopher F., Frances L. Edwards. 2001. “Determinants ofService Trade Liberalization: A Study of the GATS Negotiation”, ClemsonUniversity and UCLA.UNCTAD. 1998a. “Scope for Expanding Exports of Developing Countriesin Specific Services Sectors Through All GATS Modes of Supply,Taking Into Account Their Interrelationship, the Role of InformationTechnology and of New Business Practices”. New York: United Nations.UNCTAD. 1998b. The Least Developed Countries, 1998 Report. NewYork: United Nations.UNCTAD. 2001. “Tourism and Development in the Least DevelopedCountries”. Geneva: United Nations.UNCTAD. 2002. The Least Developed Countries, 2002 Report. NewYork: United Nations.UNCTAD. 2003a. Energy and Environmental Services: Negotiation Objectivesand Development Priorities. New York: United Nations.UNCTAD. 2003b. “Increasing the Participation of Developing CountriesThrough Liberalization of Market Access in GATS Mode 4 for Movementof Natural Persons Supplying Services”. Geneva: United Nations.UNDP. 2003a. Human Development Report 2003. New York: OxfordUniv. Press.UNDP. 2003b. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.World Bank. 2003. Global Economic Prospects 2004. Washington DC:World Bank.Verikios, George and Zhang Xiao-guang. 2001. “Global Gains from LiberalisingTrade in Telecommunications and Financial Services”, ProductivityCommission Staff Research Paper. Canberra: AusInfo.WHO/WTO. 2002. WTO Agreements & Public Health. Geneva: WTOand WHO.Winters, Alan (ed.). 2002. Liberalising Labour Mobility Under theGATS. London: Commonwealth Secretariat.Woodroffe, Jessica. 2002. GATS: A Disservice to the Poor, London:World Development Movement.WTO. 1998. “Economic Effects of Services Liberalization: Overview ofEmpirical Studies” S/C/W/26/Add.1WTO (1999), Recent Developments in Services Trade – Overview andAssessmentWTO. 2001a. Market Access: Unfinished Business, Special Studies 6.Geneva: WTO.WTO (2001b), Assessment of Trade in Services, kommunikation frånKuba, Dominikanska republiken, Haiti m.fl.

RAPPORT Sida 211(272)2004-02-27WTO (2002a), Assessment of Trade in Services, kommunikation frånThailandWTO. 2002b. International Trade Statistics 2002. Geneva: WTO.WTO (2002c), Assessment of Trade in Services – China’s ServicesTrade: Development and Experiences of the Opening-Up, kommunikationfrån KinaWTO (2002d), Assessment of Trade in Services, kommunikation frånKuba, Dominikanska republiken, Kenya m.fl.

RAPPORT Sida 212(272)2004-02-275. Immaterialrätt (TRIPS)• TRIPS-avtalets konsekvenser för u-länderna kan delas in i tre kategorier:(1) statsfinansiella konsekvenser, (2) kortsiktiga konsekvenserav ett förstärkt immaterialrättsligt skydd, och (3) långsiktiga konsekvenserav ett förstärkt immaterialrättsligt skydd. Ingen av dessaeffekter kan enbart kopplas till TRIPS-avtalet då det kan finnas ettflertal skäl utöver TRIPS till varför u-länder upprättar en immaterialrättslagstiftningav TRIPS-standard eller högre.• Då konsekvenserna av TRIPS-avtalet för u-länderna uppskattas ärdet viktigt att ha i åtanke att u-ländernas praktiska erfarenheter avavtalet är begränsade till följd av övergångstiderna.• Genomförandet av TRIPS-avtalet medför stora statsfinansiella kostnaderför u-länder med begränsade offentliga budgetar. Dels handlardet om engångskostnader för upprättandet av en ny immaterialrättslagstiftning.Dels rör det sig om återkommande kostnader för efterlevnadav lagstiftningen.• De samhällsekonomiska konsekvenserna på kort sikt, i form av finansiellaflöden till immaterialrättighetsinnehavare i i-länderna, innebärför många u-länder en nettoförlust.• På längre sikt kan ett effektivt immaterialrättssystem ha positivasamhällsekonomiska konsekvenser för u-länder. Uppskattningar tyderpå att immaterialrättigheter som incitament för teknikutvecklingoch andra skapande insatser är av nytta för u-länder, särskilt vadgäller överföring av teknik. Viktigt i sammanhanget är landets kapacitetatt absorbera ny teknik.• Vissa u-länder har infört högre immaterialrättsliga standarder än desom krävs i TRIPS. Detta är ett resultat av mer långtgående åtagandensom USA, men även EU, uppnått vid bilaterala eller regionalaförhandlingar med dessa länder.• TRIPS-avtalet innehåller en viss inbyggd flexibilitet för u-länderna,dels i form av längre övergångstider, dels i form av undantag frånimmaterialrättsligt skydd för att tillgodose nationella behov. Avtaletinnehåller dessutom flexibilitet genom att flera centrala begrepp intedefinieras. Därmed blir det möjligt att tolka begrepp på ett sätt somär anpassat till landets speciella förutsättningar. Många u-länder användersig dock inte av denna flexibilitet.

RAPPORT Sida 213(272)2004-02-275.1 BakgrundAvtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter TRIPS (TradeRelated Aspects of Intellectual Property Rights) trädde ikraft 1995 somen del av resultatet i Uruguayrundan. Immaterialrätt reglerar skydd förlitteratur och konst (upphovsrätt) och skydd för uppfinningar, design ochvarumärken (det industriella rättsskyddet) i syfte att stimulera tekniskutveckling och andra skapande insatser.TRIPS-avtalet kom till som ett resultat av i-ländernas och framför alltUSA:s missnöje med den omfattande internationella handeln med piratkopieradeoch varumärkesförfalskade varor. I-länderna ansåg att dettaproblem var en följd av det outvecklade eller i praktiken ineffektiva immaterialrättsligaskyddet i många u-länder. Eftersom reglerna, och inteminst sanktionerna, vid immaterialrättsligt intrång varierat mycket mellanolika länder har immaterialrätten i takt med den ökande globaliseringenutvecklats till en konfliktkälla i den internationella handelspolitiken.Ett bidragande skäl till varför Uruguayrundan kom att omfatta även immaterialrättsligafrågor är att i-länderna insett möjligheten att reglerakonflikter, som fram till dess varit bilaterala, på ett multilateralt, handelspolitisktplan. Ett antal u-länder var dock starka motståndare till att immaterialrättenskulle integreras med handelspolitiken. 337 Slutligenaccepterade emellertid u-länderna avtalet av olika skäl. För det förstagjorde man bedömningen att en multilateral reglering minskar risken förunilateralt agerande från i-länderna. För det andra var man beredd på attgå med på eftergifter på immaterialrättsområdet i utbyte motmotprestationer från i-länderna i form av marknadstillträde inom andrasektorer. 338Många kritiker menar att TRIPS-förhandlingarna i själva verket resulteradei en obalans och att tillräcklig hänsyn inte togs till utvecklingsdimensionendå avtalet utformades. 339 Denna kritik förstärktes av att dentilltänkta motprestationen, enligt vissa bedömare, aldrig genomfördesfullt ut. 340Flera bedömare påpekar att TRIPS-avtalet avviker från gängse tillvägagångssättför handelsliberaliseringar. TRIPS skiljer sig t.ex. från GATT idet att länder har gjort åtaganden om miniminivåer för immaterialrättsligtskydd, istället för relativa åtaganden om vad de inte ska göra. Dessa miniminormeromfattar dessutom i princip alla WTO-medlemmar.337 Argentina, Brasilien, Chile, Colombia, Kuba, Egypten, Nigeria, Peru, Tanzania,Uruguay.338 För en utförlig analys av förhandlingarna se Stewart (1993), Braga (1996). Se ävenAdede (2001). Förhandlingsdokumenten finns tillgängliga på WTO:s hemsida: “History:derestricted Uruguay Round negotiating documents on TRIPS from the 1986–94Uruguay Round trade talks”, http://www.wto.org.339 CIPR (2002), Correa (2000), Das (1999), m. fl.340 Finger och Nogués (2002).

RAPPORT Sida 214(272)2004-02-27TRIPS-avtalet är bindande för samtliga WTO-medlemmar. Dessutom äravtalet kopplat till WTO:s båda system för tvistlösning och granskningav handelspolitiken.TRIPS-avtalet bygger på två av WTO:s grundläggande principer:• Nationell behandling. Medlemsländerna är förpliktade att ge rättighetsinnehavaresom tillhör annat medlemsland ett lika omfattanderättsskydd som landet bereder sina egna rättighetsinnehavare, och• MGN-behandling. Varje förmån i fråga om immaterialrättsligt skyddsom ett medlemsland beviljar ett annat medlemslands rättighetsinnehavaremåste också beviljas rättighetsinnehavare i alla andra medlemsländer.Dessa bestämmelser gäller för alla medlemsstater inklusive MUL sedanTRIPS-avtalet trädde i kraft. Ett särskilt WTO-organ, TRIPS-rådet, övervakaratt medlemmarna fullgör sina avtalsåtaganden och erbjuder medlemmarnamöjlighet till samråd i immaterialrättsliga frågor.5.2 Beskrivning av avtalet5.2.1 Avtalets omfattning och innehållUtöver åtaganden om likabehandling, fastställer TRIPS-avtalet minimistandarderför det immaterialrättsliga skyddet. Avtalet inkorporerar internationellterkända konventioner som administreras av World IntellectualProperty Organization (WIPO). Hit hör bland annat Bernkonventioneninom upphovsrätten och Pariskonventionen inom det industriella rättsskyddet.På några områden går dock TRIPS-avtalet längre. Samtidigtfinns det en rad WIPO-konventioner som reglerar sådant som inte allseller bara delvis täcks av TRIPS-avtalet.TRIPS-avtalet omfattar:• Upphovsrätt, inklusive dataprogram och databaser. Skyddstiden ärminst 50 år• Varumärken för varor och tjänster. Skyddstiden är minst 7 år medobegränsat antal förnyelser• Geografiska ursprungsbeteckningar, skydd mot vilseledande användning,förstärkt skydd för vin och spritdrycker. Skyddstiden löperså länge beteckningen skyddas i hemlandet• Mönster (formgivning). Skyddstiden är minst 10 år• Patent på förfaranden och produkter inom samtliga teknikområden.Skyddstiden är minst 20 år• Integrerade kretsar (datachips). Skyddstiden är minst 10 år• Konfidentiell information (företagshemligheter). Ingen tidsbegränsning.

RAPPORT Sida 215(272)2004-02-27Medlemsländerna åtar sig även att se till att dessa normer efterlevs. Avtaletsavsnitt om säkerställande av skydd för immaterialrätter innehållerbestämmelser om de nationella sanktioner som ska tillgripas vid intrång.De straffrättsliga påföljderna ska, enligt avtalet, vara tillräckligt avskräckande,åtminstone vid uppsåtlig varumärkesförfalskning och piratkopieringi kommersiell skala. Varor som kränker en skyddad ensamrättska kunna förstöras eller på annat sätt förhindras att komma ut på marknaden.Gränskontrollåtgärder måste införas för att kunna förhindra spridningav illegala varor.TRIPS-avtalet innehåller samtidigt en inbyggd flexibilitet, både i form avsärskild differentierad behandling för u-länder och i form av möjlighettill undantag från TRIPS-regler för att tillgodose egna nationella behov.Det finns dessutom ytterligare flexibilitet i det faktum att vissa begreppinte definieras i avtalet, t.ex. vad som är en ”uppfinning”. I praktikentolkas flera begrepp olika av olika länder beroende på det som är bäst förlandets speciella förutsättningar.Många u-länder använder sig inte av denna flexibilitet. Detta beror delspå att de saknar institutionell kapacitet att formulera en anpassad immaterialrättsliglagstiftning och dels på att de har åtagit sig att införa högrenormer i regionala avtal bl.a. med USA och EU.Åtaganden i bilaterala och regionala avtal som går utöver de åtagandensom u-länderna har gjort enligt TRIPS-avtalet, har stor betydelse effektereftersom TRIPS-avtalet inte medger undantag från MGN-principen förregionala avtal. Följden blir att bilaterala och regionala åtaganden ”multilateraliseras”.Flera analytiker anser att u-ländernas istället bör användasig av TRIPS som ett "tak" för att motivera att inte gå med på att införahögre immaterialrättsligt skydd. Enligt vad kollegiet erfar finns det flerau-länder som intar denna position i pågående förhandlingar med EU.Även internationella organisationer påverkar länder så att de inför enimmaterialrättslig lagstiftning som går utöver TRIPS. Ett exempel är defransktalande afrikanska länderna som inom ramen för OAPI (OrganisationAfricaine de la Propriété Intellectuelle) och efter rådgivning frånWIPO och UPOV (International Union of the Protection of Plant Varieties),har beslutat om ett högre växtförädlarskydd än TRIPS kräver. Detreviderade Bangui-avtalet trädde ikraft den 28 februari 2002. Detta skeddetrots att 11 av de 16 OAPI-medlemmarna är MUL och därmed intebehöver införa något immaterialrättsligt skydd för växtsorter före den 1januari 2006.Politiska påtryckningar av den här karaktären kan dock förväntas skeoberoende av TRIPS-avtalet. Avtalet kan därför, enligt vår bedömning,snarare användas av u-länderna för att stå emot krav som går utöver desom de redan har gått med på i TRIPS-avtalet.

RAPPORT Sida 216(272)2004-02-275.2.2 Särskild och differentierad behandling av u-länderÖvergångstiderBortsett från bestämmelserna om MGN-behandling och nationell behandlingbehövde u-länderna inte anpassa sin lagstiftning till avtalets kravförrän den 1 januari 2000. TRIPS-avtalet medger därutöver u-landsmedlemmar uppskov till den 1 januari 2005 med att utsträcka skyddetför produktpatent till teknikområden som inte skyddades då avtalettecknades.Mot bakgrund av MUL:s ekonomiska, finansiella och administrativa begränsningarutsträcker sig deras övergångstid för genomförandet av avtalettill den 1 januari 2006. Enligt avtalet ska TRIPS-rådet, efter en vederbörligenmotiverad begäran från ett MUL, medge förlängning av dennaperiod. Avseende läkemedel beslutade medlemsstaterna vid WTO:s ministermötei Doha 2001 att förlänga MUL:s övergångstider till den 1 januari2016 för genomförandet av TRIPS-avtalets bestämmelser när detgäller patentskydd för läkemedel. 341Även de u-länder som är på väg att anslutas till WTO förhandlar omeventuella övergångstider för TRIPS-åtaganden. Tendensen är dock attnya medlemmar förväntas ansluta sig till TRIPS-avtalet utan övergångstid.Undantag görs endast för MUL. Som första nyanslutna MUL fickKambodja en övergångstid som gäller fram till den 1 januari 2007 för attimplementera TRIPS. Nepal fick fram till den 1 januari 2006 för att upprättaen TRIPS-förenlig lagstiftning.Tekniskt biståndI-länderna ska ge MUL och övriga u-länder, på begäran och på ömsesidigtgodkända villkor, tekniskt och finansiellt samarbete för att underlättagenomförandet av TRIPS-avtalet. I-länderna rapporterar årligen om dettaåtagande i TRIPS-rådet. Många u-länder kritiserar i-länderna för att på ettdåligt sätt ha uppfyllt sina åtaganden. 342 I-länderna menar däremot attmycket görs redan idag och uppmanar u-länderna att lämna in ansökningarom tekniskt bistånd. I praktiken är dock behovet mycket större ändet som erbjuds, särskilt vad avser medel från de internationella organisationerna,WTO och WIPO, som står för sådant bistånd. Tekniskt biståndär dessutom en känslig fråga, eftersom u-länderna inte nödvändigtvis vill”kopiera” i-ländernas modell för lagstiftning.341 Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, adopted on 14 November2001, Fourth session, Doha, 20 November 2001, WT/MIN(01)/DEC/2.342 Inför Ministermötet i Seattle 1999 lämnades flera kritiska dokument av bl.a. Indien,Bangladesh, Venezuela, Colombia och Kenya för den afrikanska gruppen.

RAPPORT Sida 217(272)2004-02-27Dessutom åläggs i-länderna, enligt avtalet, att ge företag och institutionerinom sina territorier incitament att främja och uppmuntra tekniköverföringtill MUL. Även i detta avseende anser många kritiker att i-ländernainte lever upp till sina åtaganden, och frågan togs upp av bl.a. afrikanskaländer inför ministermötet i Seattle 1999. Åtagandena förstärktes därför iDoha, då WTO-medlemmarna kom överens om att införa ett årligt detaljeratrapporteringsförfarande för att bevaka i-ländernas fullständiga genomförandeav avtalets åtagande om tekniköverföring. 3435.2.3 U-ländernas genomförande av TRIPS-avtaletUnder senare år har de flesta u-länder infört eller moderniserat sin immaterialrättslagstiftning.På regeringsnivå finns det numera i flera u-länder,en stor förståelse för att ett fullgott immaterialrättsligt skydd kan främjatillväxt och utländska investeringar. Kina är ett exempel på ett u-landsom har satsat mycket för att modernisera sin immaterialrättsliga lagstiftningoch bygga upp sin institutionella kapacitet på området. Över 200000 patentansökningar var registrerade vid Kinas patentmyndighet år2001, varav 81 procent kom från inhemska sökande. 344 Även Indien, somfrån början var motståndare till TRIPS och som fortfarande är kritisk tillavtalet, har börjat se det som en fördel för den tekniskt avancerade indiskaindustrin att ha ett immaterialrättsligt skydd i nivå med internationellstandard. Indiens Science and Technology Policy framhävde 2003 förförsta gången immateriella rättigheter som ett viktigt verktyg för landetsutveckling. 345Även i dessa länder är emellertid bristen på kunskap om hur immaterialrättfungerar och bör tillämpas fortfarande stor på lokal nivå, vilket innebärproblem med införandet av immaterialrättigheter. U-länderna somännu inte uppfyller sina åtaganden helt är många. Det kan gälla brister ilagstiftningens utformande men gäller framför allt efterlevnaden av lagstiftningen.Detta resulterar ofta i piratkopiering och varumärkesförfalskning.En positiv effekt av TRIPS-avtalet är att man begränsar förekomstenav ineffektiva och i vissa fall farliga produkter på marknaden. Vissakopior av t.ex. läkemedel eller elektriska produkter kan innebära en alvarlighälsorisk. En oroväckande faktor är numera inblandningen av deninternationellt organiserade brottsligheten och terrorismen i denna illegalaverksamhet. En annan positiv effekt av TRIPS är att man även kommeråt dessa aktiviteter genom bekämpning av av piratkopiering och varumärkesförfalskning.343 WT/MIN(01)/17 och IP/C/W/28. Sida har beställt två studier om detta åtagande. SeBecker (2002) och (2003).344 IFPMA (2003).345 Science & Technology Policy 2003, http://www.indianpatents.org.in

RAPPORT Sida 218(272)2004-02-27Några u-länder har gemensamt begärt en generell förlängning av övergångstiderna,något som i-länderna inte vill acceptera. I-länderna är dockmedvetna om att processen att få till stånd ett välfungerande moderntimmaterialrättssystem är lång och kräver tålamod. Det verkar finnas enouttalad konsensus bland i-länderna om att visa flexibilitet i WTO vadgäller u-ländernas implementering av TRIPS-avtalet. I-länderna visar t.ex. stor återhållsamhet när det gäller att använda tvistlösningsmekanismenmot u-länderna. Detta gäller dock inte några av de stora u-länderna.Sedan 1995 har USA drivit TRIPS-tvister mot Argentina, Brasilien, Indienoch Pakistan medan EU har drivit en tvist mot Indien. Alla dessa konfliktergällde patentlagstiftningen. 346 En analys av en avgjord tvist mellanUSA och Indien visar på en strikt tolkning från överprövningsorganet avavtalets bestämmelser. 3475.3 Konsekvenser för u-ländernaMycket som har skrivits om hur TRIPS-avtalet påverkar u-ländernahandlar om effekter av en stark immaterialrättslagstiftning. Det är viktigtatt komma ihåg att en sådan lagstiftning skulle kunna införas och åstadkommalikvärdiga effekter oavsett om TRIPS fanns eller inte.Det är därför alltid svårt att skilja mellan konsekvenser som beror påTRIPS-åtaganden och effekter av inhemska beslut eller åtaganden i bilateralaoch regionala avtal eller i andra sammanhang. Då konsekvensernaav TRIPS-avtalet för u-länderna ska uppskattas är det också viktigt attkomma ihåg att u-ländernas praktiska erfarenheter av avtalet är begränsadetill följd av övergångstiderna.5.3.1 Allmänt om analyser av TRIPSDen största delen av litteraturen på området berör konsekvenserna avgenomförandet av patentkrav i u-länder. I det följande diskuteras därförfrämst denna fråga. Därefter berörs kort konsekvenserna när det gällerandra immaterialrättigheter. Slutligen tar rapporten upp de för u-ländernaviktiga frågorna om tillgång till läkemedel samt jordbruk och biologiskaresurser.Nedanstående faktaruta beskriver motiven för införandet av ett systemför patentskydd.346 Se WTO:s hemsida: http://wto.org/english/tratop_e/dispu_subjects_index_e.htm.347 Amet (2003)

RAPPORT Sida 219(272)2004-02-27Faktaruta: PatentskyddPatentskydd syftar till att främja samhällets teknologiska utveckling. Patentfungerar som incitament till uppfinnande genom belöningen somuppfinnaren får i form av ensamrätt. Ensamrätten innebär att uppfinnarenkan hindra andra från att utnyttja uppfinningen i kommersiellt syfte. Däremotfår uppfinnaren ingen ovillkorlig rätt att själv utnyttja uppfinningenkommersiellt. Hinder kan ligga i vägen, som t.ex. andra patent eller lagbestämmelser.När patenttiden har gått ut kan patentinnehavaren inte begränsaanvändningen längre. I patentansökan, som blir offentlig, måsteuppfinningen beskrivas tillräckligt utförligt, så att en fackman kan utföraden. Patentsystemet bidrar på detta sätt till teknikspridning och hindraratt betydelsefulla uppfinningar hemlighålls.Samtidigt utgör ensamrätter ett rättsligt monopol som medför konkurrensbegränsandeeffekter. Det är därför viktigt att patentsystem finner rättbalans mellan samhällets intresse av forskning och teknikutveckling ochkonsumenternas intresse av en konkurrensutsatt marknad med låga priser.Därför är patenttiden alltid begränsad och därför förekommer betydandeundantag i patentlagstiftningen. Denna avvägning är särskilt viktig attåstadkomma i u-länderna.Litteraturen om TRIPS-avtalet och u-länderna är omfattande. Vi har ansträngtoss att beakta all relevant analys på området. Bland TRIPS-studierutmärker sig tre. År 2000 publicerade professorn i nationalekonomi KeithE. Maskus Intellectual Property Rights in the Global Economy. Rapportensammanställer existerande teoretiska och empiriska analyser av deekonomiska effekterna av en förstärkning av immaterialrättsliga standarder.Den andra studien är en tvärvetenskaplig rapport från Commissionon Intellectual Property Rights (hädanefter CIPR-rapporten). CIPRrapportenanalyserar med särskilt fokus på MUL, hur immaterialrättsrelateradeinternationella regler och institutioner kan bidra till utveckling ochfattigdomsbekämpning i u-länderna. Rapporten utmärker sig för att hainitierat en dialog mellan immaterialrättsförespråkare och immaterialrättskritiker.Slutligen publicerade under 2003 International Center forTrade and Development (ICTSD) en serie rapporter om TRIPS i samarbetemed UNCTAD. Utvalda analyser finns samlade i publikationenTrade in Knowledge – Development Perspectives on TRIPS, Trade andSustainability. 348Gemensamt för dessa tre rapporter och en stor majoritet av den existerandeanalysen är att författarna konstaterar att TRIPS-avtalet innehålleren hel del flexibilitet, utöver övergångstiderna, som u-länder uppmuntrasatt använda bättre. CIPR-rapporten uppmanar samtidigt i-länderna att intepressa u-länderna till åtaganden utöver TRIPS i sina bilaterala och regionalaavtal.348 Bellmann, Dutfield och Melendez-Ortiz (2003).

RAPPORT Sida 220(272)2004-02-275.3.2 Statsfinansiella konsekvenserI praktiken hade de flesta u-länder, även MUL, immaterialrättssystemlångt före det att TRIPS-avtalet undertecknades. Dessa var dock av varierandestandard och ofta ett arv från kolonialtiden.Genomförandet av TRIPS-avtalet innebär likväl stora finansiella kostnaderför de flesta u-länder. På kort sikt rör det sig om engångskostnaderför upprättandet av en ny immaterialrättslagstiftning, och på längre siktom återkommande kostnader för efterlevnad av lagstiftningen. Det harvisat sig vara mycket svårt att göra en allmän uppskattning för alla u-länder av dessa kostnader. Omfattningen av immaterialrättigheter somregistreras varierar länder emellan, beroende på lokala behov och förutsättningar.Kostnaderna varierar beroende på vilken typ av patentprövningssystemman väljer och är sannolikt högre i mer utvecklade u-länder.Samtidigt utgör grundkostnaderna för att genomföra avtalet en förhållandevisstörre finansiell börda för de fattigaste u-länderna.I en studie initierad av UNCTAD 1996 gjordes prognoser för de institutionellakostnaderna för genomförandet av TRIPS-avtalet. 349 Chiles engångskostnadför modernisering av sin immaterialrättsinfrastruktur uppskattadest. ex. till 718 000 dollar med en årlig tilläggskostnad på 837000 dollar. I Egypten rörde det sig om engångskostnader på 800 000 dollarsamt extra årliga utbildningskostnader på en miljon dollar. För Bangladeshuppskattade man att upprättandet av immaterialrättslagstiftningenskulle kosta 250 000 dollar och efterlevnaden av lagstiftningen 1,1 miljondollar årligen. En studie från Världsbanken år 2002, i vilken hänsyn togstill u-ländernas erfarenheter, uppskattade att en total modernisering av ettimmaterialrättssystem, inklusive utbildningskostnaderna, kräver engångsutgifter(capital expenditure) motsvarande 1,5 till 2 miljoner dollar.Enligt en tidigare studie från Världsbanken är det dock möjligt att dessakostnader är ännu högre. 350349 UNCTAD (1996).350 World Bank (2002). Mexikos utgifter för att upprätta en myndighet för genomförandetav immaterialrättslagstiftningen kostade över 30 miljoner dollar mellan 1992 och1996, enligt Finger och Schuler (1999). Det är dock oklart hur dessa utgifter är relateradetill TRIPS-avtalet, som trädde i kraft i 1995.

RAPPORT Sida 221(272)2004-02-27Av dessa uppskattningar förstår man att införandet av en immaterialrättsliglagstiftning innebär en stor finansiell börda för länder med begränsadbudget. Samtidigt kan intäkter från registreringsavgifter för immaterialrättighetertäcka en del av kostnaderna. Enligt en studie beställd avCIPR-kommissionen finns det en stor variation mellan kostnaderna ochintäkterna u-länderna emellan. 351 När Indien år 2002 hade över 800 anställdasom arbetade med att administrera immaterialrättigheter i landet,hade Kenya knappt 100, Tanzania 20. CIPR-rapporten uppskattar att 20anställda (varav 10 kvalificerade) är minimum för ett u-land som genomförTRIPS-avtalet. 352Samma studie antyder att intäkter från immaterialrättsregistrering allmäntenbart delvis täcker administrationskostnaderna. I vissa u-länder, somIndien och Kenya, överstiger dock intäkterna utgifterna. I de flesta u-länder står varumärkesregistreringsavgifterna för den största delen avimmaterialrättsintäkterna. Andra intäkter som ibland glöms bort i sammanhangetär skatteintäkter som uppkommer när den legala handeln ersätterden svarta marknaden med piratkopierade varor.Tabell 11. Immaterialrättsrelaterade intäkter och utgifter i vissa u-länder (budgetår 1999/2000) i dollarLand Registreringsintäkter Återkommande utgifterIndien 2 495 000 1 697 400Jamaica 162 000 283 752Kenya 628 000 418 592Tanzania 214 000 --Källa: CIPR (2002)Utöver kostnader för införande och efterlevnad av en immaterialrättslagstiftning,är även kostnader för deltagande i arbetet i TRIPS-rådet en belastningför u-länderna. För att kunna dra nytta av TRIPS-avtalet är detav stor vikt för u-länderna att kunna bereda och samordna TRIPSrelateradefrågor på politisk nivå. Immaterialrätt är ett ämne som berörflera politikområden och därmed flera departement. Det ligger i u-ländernas intresse att utnyttja den inbyggda flexibilitet som finns iTRIPS-avtalet för att tillgodose egna nationella behov, som t.ex. utveckling.Allt detta innebär institutionella kostnader som är finansiellt betungandeför många länder, särskilt MUL.351 Leesti och Pengelly (2002), Institutional Issues for Developing Countries in IntellectualProperty Policymaking, Administration & Enforcement, Study Paper 9, CIPRkommissionen,hhtp://www.iprcommissionen.org/graphic/documents/study_papers.htm.352 Commission on Intellectual Property Rights (2002).

RAPPORT Sida 222(272)2004-02-27Sammanfattningsvis kan konstateras att genomförandet av TRIPS-avtaletmedför stora statsfinansiella kostnader för u-länder med begränsade offentligabudgetar. På kort sikt handlar det om engångskostnader för upprättandetav en ny immaterialrättslagstiftning, och på längre sikt om återkommandekostnader för efterlevnad av lagstiftningen och för deltagandeti TRIPS-rådets arbete. Dessa kostnader ställer krav på institutionsuppbyggnadi u-länderna såsom en rationalisering av registreringssystemet(automatisering) samt samordning av arbetet på regional nivåoch/eller internationellt. Tillgången till tekniskt och finansiellt biståndkommer att vara avgörande för att uppnå balans mellan inkomster ochutgifter i de flesta u-länder.5.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser på kort sikt: finansiellaåterflöden till rättighetsinnehavarnaEn studie från Världsbanken, vars beräkning utgår från värdet av patenträttigheteri 29 länder (både i-länder och u-länder), uppskattar attgenomförandet av TRIPS-avtalet på kort sikt resulterar i finansiellaflöden från utvecklings- och medelinkomstländer till rikare länder somexporterar patenterad teknik. De största nettovinnarna var USA (+41miljarder dollar), Tyskland (+7 miljarder dollar) och Japan (+ 6 miljarderdollar). De största förlorarna var Korea (–15 miljarder dollar), Grekland(–8 miljarder dollar), Kina (–5 miljarder dollar) och Spanien (–5miljarder dollar). 353 Även om dessa siffror bör tolkas med försiktighet,tyder de på att de mest utvecklade länderna på kort sikt gagnas av englobal förstärkning av immaterialrättigheter på bekostnad av de länder,främst u-länder, som har behov av att importera teknik. Denna analystillsammans med de tidigare nämnda utgifterna för genomförandet avavtalet tyder på att kostnaderna på kort sikt kan vara betydande för de u-länder som är stora importörer av teknik.353 World Bank (2002).

RAPPORT Sida 223(272)2004-02-275.3.4 Samhällsekonomiska konsekvenser på lång sikt: handel, investeringaroch tillväxtDet har gjorts många teoretiska analyser av de långsiktiga ekonomiskakonsekvenserna för u-länderna av ett högre immaterialrättsligt skydd. 354De flesta analyser studerar effekterna av patentsystem och inte konsekvensernaav själva TRIPS-avtalet. Patentsystemets uppgift är att stimuleraforskning och utveckling. Teknikutveckling eller tekniköverföring äri sin tur den viktigaste källan till ekonomisk tillväxt i ett land. Analysertyder dock på att fördelarna med ett starkt patentskydd framför allt kanutnyttjas av länderna i medelinkomst- och höginkomstgrupperna. En förstärkningav immaterialrättigheter associeras även med en ökning avhandeln och av utländska direktinvesteringar (FDI), vilket i sin tur resulterari en snabbare tillväxttakt. 355 Återigen anses effekterna vara marginella,och i vissa fall har de visat sig vara negativa, för låginkomstländer,då dessa förlorar inkomster och tillväxt från sektorer som tjänar pengarpå imitation och saknar innovativ kapacitet. 356OECD publicerade nyligen en studie vars syfte är att bidra med empiriskanalys av förstärkning av immaterialrättsligt skydd i u-länder. Enligtdenna studie får ett förstärkt immaterialrättsskydd positiva effekter i u-länderna i form av ett ökat inflöde av FDI. Denna slutsats gäller även förMUL. Studien finner även ett positivt samband mellan ett starkt immaterialrättsskyddoch handel, om än svagare. 357 Dessa positiva effekter ökardock endast upp till en viss nivå av immaterialrättsligt skydd. Därefteröverväger patentskyddets konkurrenshämmande effekter, som i sin turkan medföra en minskning av såväl utländska direktinvesteringar som avhandeln. Därför är det, enligt OECD-studien, viktigt för u-länderna attkomplettera den immaterialrättsliga lagstiftningen med egna regler påkonkurrensområdet. Även TRIPS-avtalet innehåller regler om åtgärdermot missbruk av monopolsituationer. Just risken för konkurrenshämmandeeffekter är viktig att ha i åtanke när tekniskt bistånd erbjuds till u-länder för genomförande av TRIPS-avtalet. 358354 För en sammanfattning av de viktigaste studierna se OECD (2003) och World Bank(2002). Se även Maskus (2000).355 OECD (2003), Lesser (2001) och Maskus (2000).356 Maskus (2003).357 OECD (2003).358 Becker (2003).

RAPPORT Sida 224(272)2004-02-27De positiva effekterna när det gäller möjligheten att attrahera FDI varierarmellan länder beroende på utvecklingsnivå. Relationen mellan immaterialrättoch FDI varierar även mellan olika industrier. Vissa sektorer -metallindustrin, maskinell utrustning och transporter - är mindre beroendeav ett starkt immaterialrättsskydd för att attrahera investeringar. Denmest känsliga sektorn är den kemiska industrin, särskilt läkemedelindustrin,vars teknologi är lätt att imitera. 359 Kapaciteten att imitera påverkarrelationen mellan ett förstärkt immaterialrättsskydd och FDI. Analysentyder på att en förstärkning av det immaterialrättsliga skyddet ger starkareeffekter på FDI i länder med en större kapacitet att imitera. Kina är ettexempel på en ekonomi som under senare år lyckats attrahera FDI tackvare ett förbättrat immaterialrättsligt skydd. 360 Som jämförelse kan mannämna den negativa investeringstrenden i Indien när landet på sent 1970-tal avsevärt försämrade sin immaterialrättsliga lagstiftning. 3615.3.5 Överföring av teknikÖverföring av teknik är viktigt i TRIPS-sammanhang. Målet med TRIPSär bland annat att främja teknisk överföring och spridning av teknik. Enempirisk studie av utländska företags aktiviteter i övergångsekonomiervisar att ett svagt immaterialrättsligt skydd inte enbart påverkar FDI ikänsliga sektorer utan även resulterar i att investerare väljer att importerai stället för att investera i lokal produktion. 362 En uppföljning av dennastudie visar att detta gäller i alla sektorer, och inte enbart i de sektorersom är beroende av ett starkt immaterialrättsligt skydd. 363 Om dettastämmer även för u-länderna tyder det på att brister i det immaterialrättsligaskyddet motverkar överföring av teknik. Samtidigt pekar andra studierpå ett negativt samband mellan ett starkare immaterialrättsligt skyddoch överföring av teknik när överföring av teknik sker via imitation ochutländska direktinvesteringar. 364359 Smarzynska (1999) och (2002).360 Bedömning av en kinesisk företrädare vid WTO, ”Transitional Review Under Section18 of the Protocol on the Accession of the People’s Republic of China, Report tothe General Council by the Chair”, IP/C/31, WTO, 10 december 2003.361 OECD (2002).362 Smarzynska (1999).363 Smarzynska (2002).364 Bl.a. Lai (1998).

RAPPORT Sida 225(272)2004-02-27Ett annat sätt att överföra teknik är licensiering, d.v.s när en rättighetsinnehavaresluter avtal med en licenstagare t.ex. om exploateringen av enuppfinning. Rättighetsinnehavaren ger licenstagaren rätt att utnyttja patentetmot ersättning i form av royalty. En teoretisk studie om sambandetmellan ett starkt immaterialrättsligt skydd och licensiering i u-länder visarmycket positiva effekter när det gäller tekniköverföring. Samma studie,som utgår ifrån antagandet att u-länderna har billigare arbetskraft,drar även slutsatsen att den berörda arbetskraftens löner i landet där licensieringsker skulle öka. Globalt skulle både innovationer och överföringav teknik öka. Enligt studien stämmer dessa slutsatser överens medempiriska observationer som gjorts. Författarna varnar dock för att draalltför snabba slutsatser, eftersom de ekonomiska positiva vinsterna föru-länderna varierar beroende på licenskostnaden dvs. storleken på royaltyn.365Analysen tyder allmänt på att de positiva effekterna av ett fungerandeimmaterialrättsligt skydd inte materialiseras fullt ut förrän länderna haruppnått en viss nivå av ekonomisk utveckling. Historiskt har i-länderinfört starkare immaterialrättsliga skydd när det passade deras respektiveförutsättningar, både ekonomiskt och institutionellt. Därför finns det äveni dag olika standarder för immaterialrättigheter bland i-länderna. 366 Dessutomvisar erfarenheter från Japan, Korea och Taiwan att ett svagare immaterialrättsskyddunder tiden då deras respektive industrier tillämpade”reverse engineering”, spelade en viktig roll i deras teknologiska utveckling.367Sammanfattningsvis kan konstateras att ett effektivt immaterialrättssystemallmänt anses ha positiva ekonomiska konsekvenser i u-ländernavad gäller överföring av teknik, vare sig detta sker via direktinvesteringareller genom licensiering. En viktig faktor i sammanhanget är varje enskiltlands förmåga att absorbera ny teknik. MUL har t.ex. små resurser förforskning och utveckling och få uppfinningar att skydda. Därför finns detbedömare som anser att MUL har mycket lite att vinna på ett starkt patentskyddså länge deras inhemska förhållanden inte förbättras. 368Med hänsyn till detta föreslår flera studier att u-länder fokuserar sinaresurser på de åtgärder som ökar deras kapacitet att tillgodogöra sig överföringav teknik: förbättrad samhällsstyrning, utbildningsinsatser, inriktadeteknikincitament samt en effektiv konkurrenspolitik. 369 I en rapportfrån OECD bekräftas att det är viktigt för u-länderna att säkerställa enlämplig miljö för att kunna dra den största nyttan av ett förstärkt immaterialrättsligtskydd. 370365 Maskus och Yang (2003).366 Khan (2002).367 Kumar (2002.368 CIPR-report (2002).369 Ganslandt, Maskus och Vong (2001).370 OECD (2003).

RAPPORT Sida 226(272)2004-02-275.3.6 Konsekvenser av andra immaterialrätter än patentDe överväganden som motiverar patentskydd är även relevanta för andraimmaterialrättigheter. Färre studier har emellertid gjorts om konsekvenserav andra immaterialrättigheter, men även här finns det delade meningarom effekterna för u-länderna. Vissa bedömare anser exempelvisatt u-länderna gagnas av ett svagt upphovsrättsligt skydd för dataprogram,eftersom det skulle kunna underlätta en vidare spridning av lättillgängliginformationsteknologi. 371 Samtidigt anser andra att brister i upphovsrättslagstiftningresulterar i sämre kunskaps- och tekniköverföringtill u-länderna. Vissa anser dessutom att musik- och filmindustrin i u-länder har en potential som kanske bättre skulle kunna utnyttjas ochkomma lokala artister och producenter till godo med införandet av ettstarkt skydd för upphovsrättsinnehavarna. 372 Även vad gäller varumärkenkan det finnas vinster för u-länderna, särskilt med tanke på att registreringav dessa ger betydande administrativa intäkter i u-länder.5.3.7 Tillgång till läkemedelFrågan om tillgång till läkemedel är av särskilt stor betydelse i många u-länder eftersom epidemier och andra hälsoproblem begränsar befolkningensoch därmed ländernas utvecklingsmöjligheter. De områden i TRIPSavtaletsom är relevanta fär frågan om tillgång till läkemedel är i förstahand patent, varumärken och skydd för företagshemligheter. Allra störstbetydelse anses patentreglerna ha. 373PatentsystemPatentsystemet påverkar hälsoförhållandena i u-länderna på två sätt. Fördet första fungerar patentsystemet som incitament till utveckling av nyaprocesser och produkter på läkemedelsområdet. Sjukvården är i hög gradberoende av nya innovationer, som kan resultera i nya och förbättrademediciner. De allmänna medlen räcker inte för att täcka de finansiellabehoven för forskning och utveckling. Den privata industrin upptäckeroch utvecklar nästan alla nya läkemedel och vacciner. 374 Samtidigt ärteknologin lätt att imitera. Därför visar flera studier att läkemedelssektornär starkt beroende av det immaterialrättsliga skyddet. Starkare immaterialrättsliglagstiftning på 1990-talet i Brasilien, Chile och Mexiko resulteradei en ökning av investeringarna i forskning och utveckling i läkemedelssektorni dessa länder. 375371 CIPR (2002).372 Penna och Visser (2002), Maskus (2000b) samt Andersen, Kozul-Wright och Kozul-Wright (2000).373 För en överblick över de andra TRIPS-relaterade områdena se WTO/WHO (2002).374 LIF (2002).375 OECD (1997-1998).

RAPPORT Sida 227(272)2004-02-27För det andra påverkar patentsystemet priserna på de utvecklade produkternaoch därmed tillgången till patenterade läkemedel. Det är dock viktigtatt komma ihåg att priset enbart är en faktor bland flera. 376 Tillgångentill läkemedel i u-länderna påverkas i hög grad av bristande hälsoinfrastrukturoch sjukvård samt storleken på hälsobudgetarna. Många u-länder, bl.a. i Afrika, har hälsobudgetar som knappt når upp till 11 dollarper person och år. 38 länder i världen, däribland Indien, spenderar mindreän 2 dollar per person och år på läkemedel. 377 Detta innebär att mångafattiga länder överhuvudtaget inte har råd att köpa läkemedel, vare sig deär patenterade eller inte. Endast 5 procent av de läkemedel som står påVärldshälsoorganisationens lista över essential drugs är patentbelagda.De patenterade läkemedel som är listade är aidsmediciner.Patentsystemet löser inte heller problemet med icke-lönsamma läkemedel.Det finns fortfarande stora ouppfyllda behov vad gäller utvecklingenav nya vaccin och läkemedel som endast behövs i u-länder, eller somtillåter en behandling anpassad till u-ländernas förhållanden. Forskningenoch utvecklingen på detta område är underfinansierad då den privata industrininte räknar med att kunna få de intäkter som krävs för att täckanödvändiga investeringar.Under TRIPS-förhandlingarna motsatte sig flera u-länder, som då inteerbjöd något patentskydd för denna kategori av uppfinningar, att läkemedelinkluderades i det patenterbara området. Läkemedel kom trots det attomfattas av TRIPS. U-länderna fick dock en frist till den 1 januari 2005för att utsträcka skyddet för produktpatent till teknikområden som inteskyddades då avtalet tecknades. 378 Indien, som utnyttjar denna möjlighet,har idag den största generiska läkemedelsindustrin i världen och är såledesen viktig exportör av billiga kopior av läkemedel till andra u-länder.Vissa kritiker är oroade över att produktionen av generiska läkemedelsuccessivt kommer att minska från och med den 1 januari 2005. 379 Detuppskattas dröja tio till tjugo år för sådana effekter att visas på världensläkemedelssektor, eftersom införandet av produktpatentskyddet i t.ex.Indien endast kommer att gälla för nya produkter. 380 Fram till 2005kommer dessutom patenttiden för en tredjedel av de 35 mest sålda patentskyddadeläkemedelsmolekylerna i världen att gå ut. Detta innebär attdessa kommer att vara tillgängliga för den generiska industrin. 381376 Se Sidas hemsida: Sida om fattiga länder rätt att importera billiga läkemedelskopiormot aids och andra svåra farsotssjukdomar, 2 september 2003,www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=111.377 Cohen (2003).378 Barton (2003a) och CIPR (2002).379 CIPR (2002) .380 Seminarium ”Intellectual Property and International Public Health”, Washington, 6-8oktober 2003.381 Datamonitor (2001).

RAPPORT Sida 228(272)2004-02-27Tillgång till patenterade läkemedelÄven om problemet med tillgång till läkemedel i u-länderna inte enbartär ett resultat av patentsystemet står det klart att patent höjer priset påläkemedel, eftersom patenthavaren får ensamrätter till framställning, användningoch försäljning av den skyddade produkten. Ekonomer har analyserathur patentskydd påverkar priset på läkemedel och har kommitfram till att sambandet varierar länder och produkter emellan, beroendepå vilka förutsättningar som råder på marknaden. 382 En fallstudie, byggdpå ett tjugotal mediciner, om Indiens införande av produktpatent enligtsina TRIPS-åtaganden, uppskattar potentiella prisökningar i landet fördessa produkter till mellan 0 och 64 procent och kostnader till 33 miljonerdollar, en siffra som motsvarar 3 procent av läkemedelsförsäljningeni Indien. 383 Även om priseffekterna varierar mellan länder så finns det ettsamförstånd om att MUL i så liten utsträckning som möjligt bör bärakostnaderna av forskning och utveckling av läkemedel. Därför beslutadeWTO-länderna i Doha att förlänga MUL:s övergångstider till den 1 januari2016 för genomförandet av TRIPS-avtalets bestämmelser om patentskyddför läkemedel. 384Som följd av den hälsokatastrof som hiv/aidsepedemin orsakar i mångaländer, bekräftades, i en särskild deklaration vid WTO:s ministermöte iDoha, en möjlighet som redan tidigare funnits i avtalet, nämligen rättenatt använda sig av tvångslicenser. 385 En tvångslicens är ett tillstånd attutnyttja en patenterad uppfinning mot patenthavarens vilja med stöd aven lagregel. Deklarationen klargör avtalets flexibilitet när det gäller möjlighetenatt bevilja tvångslicenser för läkemedel mot hiv/aids och andralivshotande sjukdomar. Eftersom patentinnehavarens monopolställningpå marknaden därmed upphör sjunker priset för tvångslicencierade läkemedel.Även om deklarationen inte för med sig någon förändring avmedlemländernas åtaganden, innebär den ett erkännande av u-ländernasbehov av tillgång till billiga mediciner. 386Deklarationen gav även WTO-medlemmarna mandat att hitta en snabboch effektiv lösning på de problem i TRIPS-regelverket som innebär attländer utan egen eller med otillräcklig produktionskapacitet för läkemedelinte kunnat använda sig av tvångslicensbestämmelsen. I augusti 2003enades därför WTO-medlemmarna, i enlighet med överenskommelsenfrån Doha, om en lösning som gör det tillåtet att under vissa förutsättningarbevilja tvångslicenser för produktion av läkemedel för export tillländer med otillräcklig egen produktionskapacitet.382 Watal (1999) och Subrimanian (1995).383 Watal (1999).384 Se även CIPR (2002) och Maskus (2000).385 Artikel 31.Doha-deklarationen om TRIPS och hälsa, november 2001386 Se Kommerskollegium och Sida, 2002.

RAPPORT Sida 229(272)2004-02-27Effekten av beslutet på hälsoförhållanden i u-länderna är svår att uppskattaeftersom många andra faktorer spelar en betydligt större roll förbekämpningen av hiv/AIDS. Systemet har dock kritiserats av frivilligorganisationerför att inte bidra till att garantera en generisk (ickepatentskyddad)produktion i framtiden. 387 Enligt vår mening är docköverenskommelsen positiv, eftersom den innebär ett erkännande av attTRIPS-avtalet måste beakta u-ländernas särskilda utvecklingsintressen.Lösningen innebär en möjlighet att behålla viss tvångslicensierad tillverkningav läkemedel, som annars inte hade funnits kvar efter den 1januari 2005. Det är framför allt av stort symboliskt värde att man förförsta gången enas om att ändra i TRIPS-avtalet för att anpassa reglernatill u-ländernas behov. Enligt överenskommelsen ska dessutom i-länderna erbjuda u-länderna tekniskt bistånd för att inrätta systemet ochför att stimulera åtgärder för överföring av teknik.Beslutet från augusti 2003 gäller fram till det att TRIPS-avtalet ändras ienlighet med beslutet. Denna revidering planeras ske under första hälftenav 2004. I och med detta anses Doha-förhandlingarna om hälsoaspekterav TRIPS-avtalet vara klara. Samtidigt återstår det viktiga arbetet med attbevaka hur systemet implementeras. På WTO:s hemsida är det möjligt attfå information om de länder som anmält sin avsikt att importera enligtsystemet (anmälan krävs inte av MUL) eller att utfärda en tvångslicensför att exportera enligt systemet. I skrivande stund hade ingen sådan begäraninkommit. Kanada, Norge och även Schweiz har föreslagit lagändringarför att möjliggöra sådana exporter vid behov. Även Sverige avsererbjuda svenska läkemedelsföretag möjligheten att producera billiga läkemedelför export till fattiga länder.Sammanfattningsvis påverkar patentsystemet priset på patenterade läkemedel,men är endast en faktor bland andra som påverkar u-ländernastillgång till dessa produkter. Samtidigt har patentsystemet den viktigafunktionen att ge incitament till forskning och utveckling av nya mediciner,som staterna själva inte förmår finansiera. Därför föreslår mångabedömare att de politiska beslutsfattarna hittar lösningar som underlättartillgång till läkemedel till u-länder utan att underminera patentsystemet.Vad gäller forskning och utveckling av läkemedel som är kommersielltolönsamma, men som är av stor betydelse för u-länder, klarar inte patentsystemetatt skapa de incitament som krävs. Åtgärder behövs antingen iform av en större offentlig finansiering eller i form av nya riktade incitamentför den privata sektorn.Tillgång till kopior av läkemedel som inte längre omfattas av patentskyddetpåverkas inte av TRIPS. TRIPS innebär däremot att kopior avläkemedel som har ett patentskydd endast får produceras i enlighet medavtalets regler om tvångslicensiering.387 Se bl.a. Läkare utan gränser (2003).

RAPPORT Sida 230(272)2004-02-27Bland u-länderna finns varierande intressen representerade. De två ytterligheternaär de MUL som varken har teknologi eller råd att införskaffaläkemedel och de få u-länder med tillverkningskapacitet, som för detmesta producerar billiga generiska läkemedel, och som därmed har enegen industriell agenda i denna fråga.5.3.8 Jordbruk och biologiska resurserJordbruket har avgörande betydelse för de flesta u-länder som en källa tillföda, arbete och inkomst och som en grund för utveckling. Vidare utgörjordbruket en relativt större del av BNP i u-länder än i i-länder. TRIPSavtaletseventuella inverkan på jordbruket i u-länderna är därför en särskiltviktig fråga för dessa länder. Avgörande för att bedöma avtaletskonsekvenser för jordbruket är i vilken utsträckning TRIPS-avtalet reglerarensamrätter till växter och genetiska resurser, och hur sådana ensamrätterpåverkar olika u-länder.Skydd för immateriella rättigheter på jordbruksområdet, motiveras liksompå andra områden av att det gynnar teknologisk utveckling – särskiltinom den privata sektorn. Traditionellt har forskning och utvecklinginom jordbrukssektorn i u-länder främst varit offentligt finansierad ochsåledes inte styrd av ett immaterialrättligt skydd. 1995 var drygt två tredjedelarav all jordbruksrelaterad forskning offentligt finansierad. Av dennabedrevs forskning för 11,5 miljarder dollar i i-länder och för 10,2 miljarderdollar i u-länder (främst i de teknologiskt utvecklade länderna iAsien och Latinamerika). 388 Privat forskning utgör bara ungefär en tredjedelav forskningen, men andelen växer. 389 Av den sammanlagda privataforskningen sker enbart 6 procent i u-länderna.TRIPS och bioteknikenJordbruket är, tillsammans med läkemedelssektorn, ett av de områden därden biotekniska utvecklingen har stor betydelse. Biotekniken är inget nyttfenomen. Växter, djur och mikroorganismer har använts traditionellt iårhundraden för att skapa nya produkter och processer och används fortfarandeidag i stor utsträckning i de flesta u-länder. Den moderna biotekniken,särskilt genteknik, innebär stora utvecklingsmöjligheter för nyauppfinningar eftersom den resulterar i förändringar som inte hade varitmöjliga i naturen. Tillämpningen av gentekniken är dock kontroversielloch kanske ännu mer för livsmedel och miljö än på det medicinska området.Potentiella konsekvenser inom jordbruket är svårare att förutse ochatt kontrollera, eftersom växters och djurs genetiska egenskaper ändrasöver generationer. Det befaras även att gentekniskt förändrade organismerskulle kunna sprida sig i naturen, bl.a. via pollen, och skapa obalans iekosystemet.388 Pardey och Beintema (2001).389 CIPR (2002).

RAPPORT Sida 231(272)2004-02-27Vad gäller u-länder råder det oenighet om ifall den moderna bioteknikenär den rätta lösningen för länder med stor mångfald av genetiska resurseroch låg utvecklingsnivå. Det finns å ena sidan bedömare som anser attfattiga människor på landsbygden främst bör använda sig av den traditionellabiotekniken och utveckla ett lokalt anpassat och uthålligt jordbrukför att inte vara beroende av den storskaliga jordbruksindustrin. Flerajordbruksexperter anser samtidigt att gentekniken behövs för att klara avvärldens livsmedelsförsörjning, särskilt om miljöbelastningen ska minska.De manar dock till försiktighet och noggrann riskavvägning. 390 Genteknikenkan utveckla produkter anpassade till u-ländernas behov, t.ex.mer näringsriktiga, hållbara och högt avkastande grödor. Argentina ochKina är stora producenter av genmodifierade grödor. Kina satsar stort påbioteknisk forskning och utveckling med syfte att framställa genetiskt rismed bättre näringsvärde. Totalt äger 80 procent av fältförsöken med genmodifieradegrödor rum i u-länder.Denna mer generella debatt om genteknik sprider sig till debatten omTRIPS eftersom avtalets krav på patentsystem främjar genteknik ochkommersialiseringen av gentekniska uppfinningar. Oron är stor för attmultinationella företag missbrukar sitt monopol över de nya grödornaoch att de fattigaste i världen inte får tillgång till dem. Ca 75 procent avvärldens undernärda är småbrukare. 391 Detta problem förvärras av företagskoncentrationeninom utsädes- och biotekniksektorn. Oron gäller isynnerhet att bönder ska förlora sin traditionella rätt att utan tillstånd sparadelar av skörden och använda till utsäde nästa odlingssäsong eller, påsamma sätt, att växtförädlaren inte kommer att kunna använda sig avslutprodukten för fortsatt förädling. 392 Problemen kan dessutom varamycket komplicerade genom att en slutprodukt ofta skyddas av ett flertalpatent, och att tillstånd av varje patentinnehavare behövs för att användaslutprodukten. 393 Ett exempel är det s.k. gyllene riset, ett A-vitaminberikat ris som är kopplat till 70 olika patent. De flesta företagsom äger patenträttigheter ger dock fri licens för fortsatt förädlingsarbetei u-länder. Ett annat problem som flera analytiker uttrycker oro över ärom patenterat material spids i naturen och resulterar i ofrivilliga patentintrång.TRIPS-bestämmelser som påverkar jordbruket och biologiska resurserTRIPS-avtalet påverkar jordbruket i den mån det reglerar skyddet förjordbruksrelaterade immaterialrättigheter, framför allt skyddade växtsorteroch patenterade uppfinningar, däribland genetiskt modifierade organismer.Patenträtten reglerar dock inte användningen av genetiskt modifieradeorganismer (dvs. beslutet om produkter eller processer är tillåtnaeller inte). Det gör de politiska organen i respektive medlemland.390 Johansson (2003) och FAO Statement on Biotechnology (2000).391 Lettington (2003)392 Lettington (2003)393 Thornström (2003)

RAPPORT Sida 232(272)2004-02-27Avtalet reglerar inte heller det traditionella jordbruket. Traditionell kunskapär av stor betydelse för miljontals människors matförsörjning. Sådankunskap om jordbruk och växter är avgörande för mycket av jordbruket iu-länder. Traditionell kunskap kan också vara betydelsefull för framtidautveckling av jordbruk, växter och läkemedel. Traditionell kunskap reglerasalltså inte i TRIPS-avtalet men har debatterats i TRIPS-rådet (sevidare avsnittet om TRIPS och debatten om ”biostöld”).Länder som är bundna av TRIPS-avtalet har åtagit sig att erbjuda ett visstimmaterialrättsligt skydd för mikroorganismer, mikrobiologiska förfarandenoch växtsorter. Därutöver ställs inga krav på skydd för djur, växtereller gener. Dessa åtaganden regleras i patentbestämmelserna iTRIPS-avtalet. Avtalet föreskriver att patentskydd ska ges produkter ochprocesser inom alla teknikområden, dvs. även jordbruk. Avtalet medgeratt undantag från patentbarhet kan göras om detta är nödvändigt ”för attskydda människors, djurs och växters liv och hälsa och för att undvikaallvarliga miljöskador”. Undantag kan även göras för ”diagnostiska, terapeutiskaeller kirurgiska förfaranden (processer) för behandling av människoroch djur”. WTO-medlemmar får även undanta växter och djur ochväsentligen biologiska processer från patentbarhet. Mikroorganismersamt mikrobiologiska och icke-biologiska processer undantas däremot ejfrån patentkravet. Den exakta innebörden av detta krav beror på hur länderväljer att definiera mikroorganismer och mikrobologiska förfarandensamt vilka kriterier de uppställer för patenterbarhet.TRIPS-avtalet definierar inte vad en ”mikroorganism” är. Följaktligenstår det TRIPS-medlemmar fritt att definiera ”mikroorganismer”. I europeiskpatentlagstiftning har begreppet fått en ganska bred innebörd ochomfattar bland annat celler och cell-linjer. 394 Det står dock u-länder frittatt använda en snävare vetenskaplig definition, enligt vilken mikroorganismerenbart omfattar bakterier, virus, alger, protozo (urdjur) och svampar.395 Med en sådan definition av mikroorganismer omfattas varken gener,enzymer eller cell-linjer av patentkravet i TRIPS.Vidare kan länder välja att inskränka omfattningen av patentkravet genomatt justera de krav som ställs på att det rör sig om en ”uppfinning”som är ”ny”, ”har uppfinningshöjd” och kan ”tillgodogöras industriellt”.394 Se till exempel svensk och engelsk patentlagstiftning.395 Correa (1999).

RAPPORT Sida 233(272)2004-02-27En utgångspunkt är att naturligt förekommande organismer inte är ”uppfinningar”utan ”upptäckter” och således inte patenterbara. Argentina,Brasilien och några andra länder i Sydamerika har till exempel undantagitmöjligheten att patentera material som finns i naturen, även om det ärisolerat, eftersom detta inte uppfyller deras krav på ”uppfinning”. 396 Enligtamerikansk och europeisk lagstiftning och praxis kan biologiskt materialsom finns i naturen anses utgöra en uppfinning om det har isoleratsoch har en konkret användning samt om övriga patentbarhetsförutsättningarär uppfyllda (t.ex. nyhetsrekvisitet och uppfinningshöjd). TRIPSavtaletställer dock inte några krav på sådan lagstiftning.En annan patentkategori som också måste skyddas enligt avtalet är växtsorter.Skyddet kan men behöver inte ta formen av patent, utan det kanbestå av ett fristående (sui generis) system. Det enda krav som TRIPSställer är att det ska vara ett ”effektivt” system. Vad ”effektivt” betyder äråterigen en tolkningsfråga.Konsekvenser av TRIPS-kravet på patent för mikroorganismer och mikrobiologiskaprocesserHur påverkas u-länder av patentbestämmelserna i TRIPS-avtalet när detgäller biologiska resurser? För att svara på denna fråga måste återigen depositiva effekterna av ensamrätter på t. ex. mikroorganismer, bland annati form av incitament för teknologisk utveckling, vägas mot de negativaeffekterna, till exempel i form av inskränkta nyttjanderätter och begränsadkonkurrens. Även effekterna på u-ländernas biologiska resurser ochekologi måste beaktas.Precis som i andra sammanhang kan ett starkt skydd för immateriellarättigheter vara en bidragande faktor till investeringar i forskning ochutveckling på jordbruksområdet, men det är varken en nödvändig ellertillräcklig förutsättning för investeringar. 397 Vidare kommer den inverkanimmaterialrätt kan ha på investeringar i forskning och utveckling att beropå vilka förutsättningar som råder i olika länder. Det beror t.ex. på vilkagrödor som odlas samt i vilken skala de odlas. Världsbanken menar dockatt det på jordbruksområdet krävs mer omfattande skydd för immaterialrätterän det som följer av TRIPS för att sporra till teknologisk utveckling.398Världsbanken menar även att det finns tecken på att immateriella rättigheterleder till högre priser på utsäde. Banken citerar studier av Brasilienoch Mexiko som visar att skyddade majssorter med högre avkastning varbetydligt dyrare än andra majssorter. Det bör vidare noteras att ländermed otillräcklig konkurrenslagstiftning löper större risker att drabbas avmissbruk av dominerande ställning och negativa priseffekter.396 Correa (1999).397 Lele, Lesser och Hortskotte-Wesseler (1999).398 Lele, Lesser och Hortskotte-Wesseler (1999).

RAPPORT Sida 234(272)2004-02-27Trots den flexibilitet TRIPS-avtalet rymmer har TRIPS-bestämmelsernaom skydd för mikroorganismer och mikrobiologiska förfaranden fåttmycket kritik. Denna diskussion förs ofta under den mer tillspetsade rubriken”patent på liv”. Kritikerna ifrågasätter om livsformer överhuvudtagetkan ”ägas”. Flera u-länder, däribland den Afrikanska gruppen, kräveren ändring av TRIPS som går ut på att avtalet inte längre kräver patentför mikroorganismer. Under Uruguayförhandlingarna var oenighetenstor om detta krav, vilket medförde att man i avtalet införde en planeradöversyn av den berörda bestämmelsen. Översynen pågår sedan 1999 utanframgång och står numera även på den nya förhandlingsrundans agenda.Kravet på patent för mikroorganismer och mikrobiologiska förfarandenär emellertid inte särskilt långtgående om u-länder väljer att utnyttja denflexibilitet som TRIPS-avtalet erbjuder. Även CIPR-kommissionen anseratt TRIPS medger flexibilitet när det gäller att införa en lagstiftning somär anpassad till respektive lands behov. 399 TRIPS-avtalet ger inte hellermöjlighet att lägga sig i hur andra länder tolkar TRIPS-bestämmelserna.TRIPS sätter minimistandarder men har inget tak på vad som kan patenteras.Vidare går det att konstatera att länder som har eller som ämnar utvecklaen bioteknologisk industri kan ha intresse av att införa patentskydd förmikroorganismer (och säkert också för andra typer av bioteknologi, inklusivejordbruksrelaterad sådan). U-länder med ingen eller liten teknologiskkapacitet har däremot inte samma möjlighet att dra nytta av ettstarkare patentskydd.Införandet av patentskydd för mikroorganismer i u-länder kan ocksåmedföra ett ökat incitament för företag i i-länder att bedriva forskning påprodukter och processer som är av relevans för u-länder. Incitamenten förden typen av privat forskning kommer dock förmodligen att rikta sig tillmålgrupper med stark betalningsförmåga.Till de negativa effekterna av patentskyddet inom jordbruksområdet höratt de produkter eller processer som omfattas av ett patent inte kan användasfritt av andra än rättighetsinnehavaren. Ju fler uppfinningar sompatenteras, desto större är begränsningen för användningen av ett visstmaterial. Det är dock viktigt att komma ihåg att TRIPS medger undantagfrån patentkraven såsom forskarundantag och jordbruksundantag.Under senare år har en stor majoritet av länder anslutit sig till konventionersom syftar till en rättvisare fördelning av de kommersiella vinsternanär uppfinningar i i-länder är baserade på biologiskt material eller traditionellkunskap från andra länder. Dessa frågor är relaterade till TRIPSeftersom immaterialrättigheter medger kommersiell exploatering av uppfinningar.399 CIPR (2002).

RAPPORT Sida 235(272)2004-02-27TRIPS och debatten om ”biostöld”En företeelse som av kritikerna förknippas med TRIPS-avtalet är ”biostöld”(eng. biopiracy) – dvs. när någon tar ut immaterialrättsligt skyddpå biologiskt material utan att ha rätt till det.TRIPS kan inte sägas vara orsaken till s.k. biostöld men avtalet kritiserasibland för att det inte heller gör något för att hindra missbruk. 400 Ett exempelpå biostöld är då ett patent beviljas på biologisk materia trots attnyhetsrekvisitet inte är uppfyllt. En egenskap som ett biologiskt materialhar kan ha varit känd bland befolkningen under en längre tid, något somav olika skäl inte varit känt vid den beviljande patentmyndigheten.TRIPS-avtalet innehåller inga särskilda regler om traditionell kunskapoch folklore. Detta kritiseras av ett flertal u-länder som kräver skydd fördenna typ av kunskap i TRIPS. 401 En åtgärd är därför skapande av databaserför att dokumentera traditionell kunskap. Därigenom kan patentmyndigheterlättare göra sökningar för att ta reda på om en egenskap redanär känd eller inte. WIPO:s kommitté för intellektuell äganderätt ochgenetiska resurser, traditionell kunskap och folklore har vidtagit en radåtgärder på detta område. Kommitténs mandat omfattar också immaterialrättsligaaspekter på tillträde till och en rättvis fördelning av avkastningfrån genetiska resurser samt utarbetande av nya skyddsformer för traditionellkunskap och folklore. 402 Eftersom denna typ av immaterialrättsligtskydd ännu inte existerar, anser vi att det är lämpligt att stödja det arbetesom pågår i WIPO på området för att senare inkorporera dessa nya normeri TRIPS-avtalet.TRIPS relation till Konventionen om biologisk mångfald (CBD) ochFAO:s fördrag för växtgenetiska resurserFlera u-länder anser att ändringar i TRIPS behövs att för att lösa problemenmed biostöld. De anser dessutom att TRIPS-avtalet står i konfliktmed CBD och FAO:s fördrag.CBD erkänner staters suveräna rätt över sina naturresurser och fastslårrätten för stater att bestämma över tillträde till genetiska resurser. Parternaska sträva efter att underlätta tillträde till genetiska resurser. Samtidigtförbinder sig parterna att nyttja genetiska resurser i nära samråd med t.ex.lokalsamhällen, som traditionellt nyttjat resurserna, eller bor där resursernafinns. I FAO:s fördrag för växtgenetiska resurser åtar sig parternaatt skydda och främja små bönders rätt att spara, använda, byta och säljaskördat material.400 Rönnbäck (2003), Einarsson och Byström (2002).401 Bl.a. Indien, Brasilien, Kuba, Peru, Thailand, Venezuela, Zambia, Zimbabwe m.fl.:IP/C/W/356 och IP/C/W/403.402 WIPO:s mellanstatliga kommitté för intellektuell äganderätt och genetiska resurser,traditionell kunskap och folklore, http://www.wipo.org.

RAPPORT Sida 236(272)2004-02-27Flera u-länder menar att TRIPS bör ändras för att underlätta implementeringenav CBD:s principer om tillträde till genetiska resurser, rättvis fördelningav nyttan och skydd för traditionell kunskap. Ska andra ländersföretag kunna patentera ”livsformer” som ett land, enligt CBD, har suveränitetöver? Hur kan man se till att länder blir tillfrågade om tillträdet tillsina genetiska resurser, liksom att fördelningen av vinsterna från kommersiellanvändning av sådana patent blir rättvis? Detta är kärnan i debattenom biostöld och den gäller även för uppfinningar baserade på traditionellkunskap från ursprungsbefolkningar.Ett sätt att åtgärda problemet kan vara att införa krav på tillkännagivandeom ursprung av biologiskt material i samband med eller som en del av enpatentansökan. Frågan diskuteras i WIPO (Patent Law Treatyförhandlingar)och i TRIPS-rådet. Det råder dock oenighet om detta länderemellan. Flera u-länder vill ändra i TRIPS-avtalet så att angivelse avursprung av biologiskt material ska ingå i kraven för patentbarhet. För attvisa kompromissvilja föreslår EU en obligatorisk ursprungsangivelse,dock med sanktioner som inte påverkar patentens giltighet. USA är heltemot obligatoriska ursprungsangivelser. Det finns flera bedömare somanser att det går att införa en obligatorisk ursprungsangivelse utan att detstrider mot TRIPS. 403Diskussion om denna fråga pågår samtidigt i flera olika fora bl.a. i CBD,FAO, WIPO och TRIPS. Ett problem tillkommer när inte samma länderär anslutna till de konventioner där dessa frågor förhandlas. USA hart.ex. ännu så länge inte ratificerat CBD. FAO:s fördrag för växtgenetiskaresurser undertecknat år 2001 har än så länge inte trätt i kraft.Flera länder anser även att TRIPS bör omfatta de åtaganden som finns ibl.a. FAO:s fördrag för växtgenetiska resurser om att skydda och främjasmå bönders rätt att spara, använda, utbyta och sälja skördat material. Vibedömer dock att TRIPS ger möjlighet att undanta sådan användning frånpatenträttigheterna. EG-direktivet om rättsligt skydd för biotekniska uppfinningarhar just ett sådant jordbruksundantag.TRIPS-krav på skydd för växtsorterEnligt TRIPS-avtalet ska WTO-medlemmar tillhandahålla skydd förväxtsorter, antingen genom patent, genom ett effektivt fristående systemav eget slag (sui generis-system) eller genom en kombination av dessa.Skillnaden mellan patentskydd och annat växtförädlarskydd är att patentskyddbrukar innebära mer långtgående ensamrätter. WTO-medlemmarutnyttjar den flexibilitet som avtalet medger, och man skyddar växtsorternapå varierande sätt, även i-länderna emellan.403 Pires de Carvalho (2000).

RAPPORT Sida 237(272)2004-02-27Det minimikrav som TRIPS-avtalet ställer är alltså att länder tillhandahållernågon form av sui generis-system till skydd för växtsorter. TRIPSanger inte hur detta system ska utformas utan enbart att det ska vara ”effektivt”.Följaktligen har alla TRIPS-medlemmar, inklusive u-länder,frihet att införa det skydd för växtsorter som passar varje lands förutsättningarbäst – så länge det är effektivt. Exakt vad detta krav på effektivitetinnebär är inte fastslaget i TRIPS. Kravet på effektivitet kan betyda attreglerna ska vara verkställbara eller att andra intressen ska beaktas.I TRIPS-avtalet definieras inte vad som utgör en växtsort, vilka kriteriersom ska uppfyllas för skydd, hur omfattande skyddet ska vara eller hurlänge det ska gälla. 404 Den enskilda TRIPS-medlemmen har således storfrihet att utforma ett ”effektivt fristående system av eget slag” som passarrespektive lands förutsättningar bäst.Under översynen av den artikel som reglerar undantagen från patentbarhetför växter och djur (artikel 27.3b) har det diskuterats mycket vilketfristående system u-länderna bör välja. Debatten har fokuserat på UPOVavtalet,som fram till för några år sedan var det enda existerande alternativasystemet för patentskydd. Fördelen med UPOV är att länder inte behöverutveckla egna regelverk. Nackdelen är främst att systemet skapatsav mer utvecklade länder. Flera analytiker anser att UPOV i sin senasteversion från 1991 inte är anpassat till de flesta u-ländernas behov. 405Faktaruta: UPOV-avtaletEtt exempel på ett ”effektivt fristående system av eget slag” för skydd avväxtsorter är UPOV-avtalet (International Union of the Protection ofPlant Varieties), som upprättades 1961 och som reviderades 1972, 1978och 1991. UPOV har totalt 53 medlemmar. De flesta u-länder har anslutitsig till UPOV 1978. 406 Alla nya stater som tillträder UPOV måste anslutasig till UPOV 1991. UPOV 1991, till skillnad från 1978-års avtal omfattaralla växtsorter och arter. Jordbruksundantag finns kvar i UPOV 1991men regleringen överlämnas till medlemsstaterna. Böndernas återanvändningav utsäde från egen skörd sträcker sig dock inte till möjlighetenatt t.ex. sälja förökningsmaterial,vilket är möjligt under UPOV 1978.404 Ragnekar (2002).405 Tansey (1999).406 Se www.upov.int. Medlemsinformationen uppdaterad den 31/7 2003.

RAPPORT Sida 238(272)2004-02-27Vad innebär då minimikravet att ett effektivt system för skydd av växtsorterför u-länderna införs? Införandet av ett skydd för växtsorter i enlighetmed TRIPS-avtalet begränsar möjligheten för andra än rättighetsinnehavareatt använda skyddade växtsorter. Skyddet är dock begränsattill växtsorter som uppfyller de grundläggande kriterier varje regelverkuppställer (bland annat nyhetskravet). Dessutom tolkar många länderTRIPS-avtalet så att WTO-medlemmar får bestämma om inskränkningari rättigheten för att ta hänsyn till små bönders behov (traditionell rättighetatt fritt kunna använda utsäde, farmer’s exemption). Vidare har WTOmedlemmarmöjlighet att införa, en s.k. breeder’s exception som tillåteranvändande av skyddade växtsorter för att odla fram nya växtsorter.En större studie av mer utvecklade u-länder av Jeroen Van Wijk ochWalter Jaffe vid Amsterdams universitet fann inte stöd för en kopplingmellan skydd för växtsorter i dessa länder och en ökad forskning ochutveckling av växtsorter. 407 Senare studier har dock visat att skydd förväxtsorter har gett positiva effekter för den kommersiella sektorn i Argentinaoch Kenya. 408 Dessa effekter anses dock uppstår först efter ettantal år och har bedömts vara starkare för länder som har ett starkt immaterialrättsligtskydd för växtsorter. 409 Van Wijk och Jaffe fann inte hellerstöd för att fler växtsorter fanns tillgängliga för bönder i dessa länder. 410Samma studie fann däremot att tillgången på utländska växtsorter hadeökat. Sammanfattningsvis fann studien att kommersiella jordbruk, samtde företag som utvecklar eller distribuerar frön, gynnas av skyddet.Mindre jordbruk och fattiga bönder ansågs inte kunna dra fördel av skyddet.De skulle dock eventuellt kunna drabbas om begränsningar på hur defår spara eller byta produkter införs. En senare fältstudie av Kenya ochPeru visar att småbrukare inte har drabbats av växtsortskyddet. Man konstaterardock att skyddet för växtsorter koncentrerar forskningsresurserpå lönsamma exportprodukter och misslyckas med at stimulera innovationkring produkter anapassade till småbrukares behov. 411 Här liksomnär det gäller läkemedel löser immaterialrättsskydd inte problem medunderfinansiering av offentlig forskning. Som nämnts tidigare medgerTRIPS-avtalet undantag för användningen av växtsorter till förmån förinhemska bönder eller inhemsk växtförädling.I Kenya är det främst utländskt ägda producenter av blommor och grönsakerför export som har ansökt om växtskydd. Skyddet är således gynnsamtför Kenyas industriella jordbruk och indirekt för landet och dessinvånare. Samtidigt har skyddet inte haft någon effekt för fattiga, inhemskabönder. 412407 Van Wijk och Jaffe (1995).408 Domingo (2003) och Sikinyi (2003)409 Van Wijk (2003)410 Van Wijk och Jaffe (1995).411 Lettington (2003)412 CIPR (2002).

RAPPORT Sida 239(272)2004-02-27När u-länder upprättar skydd för växtsorter kan de till exempel införaundantag som möjliggör för bönder att återanvända, byta och sälja skyddatutsäde. Många bönder i u-länder är i stor grad beroende av möjlighetenatt återanvända frön – både från traditionella grödor och från nyutveckladeväxtsorter. De skulle kunna påverkas negativt om detta begränsadeseller blev dyrare. Den flexibilitet som TRIPS-avtalet erbjuder ärsåledes viktig för många u-länder. I sammanhanget kan nämnas att Organisationfor African Unity (OAU – numera African Union, AU) harsammanställt en förlaga till lagstiftning som tillåter alla former av återanvändningförutom i kommersiell skala. 413 Likaså har Indien nyligeninfört lagstiftning om skydd för växtsorter som ger bönder stor frihet attanvända skyddade produkter på samma vis som gjordes innan någotskydd fanns. 414För att summera diskussionen om patentkrav på jordbruksområdet ochför biologiska resurser kan följande konstateras:Biologiska uppfinningar: TRIPS-avtalet kräver patent på biotekniskauppfinningar. Samtidigt medger TRIPS ett stort mått av flexibilitet sominnebär att ett land har möjlighet att utforma sin inhemska lagstiftning påett sätt som är bäst för landets speciella förutsättningar. De länder somhar begränsad teknologisk kapacitet kan därför begränsa möjligheten attpatentera jordbruksrelaterad bioteknologi.Växtsorter: TRIPS-avtalet kräver att WTO-medlemsländerna skyddarväxtsorter antingen genom patent eller någon form av sui generis-system.Den slutsats som kan dras av existerande analyser är att det skydd somstipuleras för växtsorter enligt TRIPS-avtalet inte med säkerhet leder tillmer forskning och utveckling i u-länderna. Införandet av växtskydd kandäremot ge u-länder bättre tillgång till växtsorter som har utvecklats internationellt.Det är dock tveksamt om sådana teknologiska framstegkommer fattiga bönder i u-länderna till godo. Det är därför viktigt att u-länder ser till att fattiga bönder inte drabbas av negativa aspekter av denteknologiska utvecklingen på jordbruksområdet. Vi, liksom många andrabedömare, tolkar TRIPS-avtalet så att WTO-medlemmar själva får bestämmaom inskränkningar i rättigheten att skydda växtsorter för att tahänsyn till små bönders behov.5.4 Sammanfattande diskussionTRIPS-avtalet är det WTO-avtal som många u-länder har haft svårast attgenomföra efter Uruguayrundan. Det har kritiserats starkt. Kritikernamenar att WTO:s medlemsländer inte har tagit tillräcklig utvecklingshänsyndå avtalet utformades. Utvecklingshänsynen har i stort sett varit begränsadtill övergångstider.413 Organisation of African Unity (2000), artikel 26. Tillgänglig på:http://www.grain.org/brl/oau-model-law-en.cfm414 Government of India (2000) clause (39(1) (iv)). Tillgänglig på:http://www.grain.org/brl/pvp-brl-en.cfm

RAPPORT Sida 240(272)2004-02-27Följande områden har identifierats som de viktigaste i vår kartläggningav konsekvenserna av TRIPS-avtalets genomförande för u-länderna:1) finansiella konsekvenser2) samhällsekonomiska konsekvenser3) konsekvenser vad gäller tillgång till läkemedel4) konsekvenser för jordbruk och genetiska resurser.Att genomföra de institutionella kraven i TRIPS-avtalet innebär utan tvekanen stor finansiell börda för länder med begränsade budgetar. Vadavser de ekonomiska konsekvenserna tyder analysen på att, de mest utveckladeländerna på kort sikt gagnas av en global förstärkning av immaterialrättigheterpå bekostnad av de länder som har behov av att importerateknik. Denna analys kopplad till de institutionella utgifterna för genomförandetav avtalet tyder på att kostnaderna på kort sikt kan vara betydandeför u-länderna.På längre sikt tyder dock analysen på att ett effektivt immaterialrättssystemkan ha positiva ekonomiska konsekvenser i u-länderna, särskilt iform av överföring av teknik, vare sig detta sker via direkta utländskainvesteringar eller genom licensiering. En viktig faktor i sammanhangetär dock varje lands kapacitet att absorbera ny teknik. Med hänsyn tilldetta föreslår de flesta analyser att u-länder fokuserar sina resurser på deåtgärder som syftar till förbättrad samhällsstyrning, utbildningsinsatser,inriktade teknikincitament samt en bättre konkurrenspolitik. I en rapportfrån OECD bekräftas att det är viktigt för u-länderna att säkerställa enlämplig miljö för att kunna dra störst nytta av ett förstärkt immaterialrättsligtskydd. Det är även viktigt att komma ihåg att analysen allmänttyder på att det immaterialrättsliga skyddet är förknippat med tröskeleffekter:de positiva effekterna materialiseras inte förrän länderna har uppnåtten viss nivå av ekonomisk utveckling. Analysen visar även positivaeffekter av ett förstärkt immaterialrättsskydd för handeln. Påverkan ärdock svagare än sambandet med direkta utländska direktinvesteringar.Det är vidare viktigt att beakta att de flesta av de konsekvensanalysersom gjorts gäller patentområdet. Ett fåtal analyser har gjorts av konsekvensernaför u-länderna av att genomföra TRIPS-avtalets andra immaterialrättsliganormer såsom upphovsrätt, varumärkesskydd, geografiskaursprungsbeteckningar m.mVad gäller konsekvenser av TRIPS-avtalet för hälso- och sjukvård i u-länderna är TRIPS-avtalet enbart en faktor bland många andra som påverkartillgången på läkemedel. Det går dock att konstatera att patentsystempåverkar priset på patenterade läkemedel, en effekt som kan drabbau-länderna negativt om möjligheten att tillverka generiska läkemedelinskränks alltför mycket.

RAPPORT Sida 241(272)2004-02-27Vad gäller konsekvenser för jordbruket och genetiska resurser medgerTRIPS-avtalet en viss flexibilitet som innebär att ett land kan utforma sininhemska lagstiftning på ett sätt som är bäst för landets förutsättningar.Hur jordbruket och genetiska resurser i u-länder som använder sig avdenna möjlighet påverkas har inte uppskattats. Utfallet kan mycket välvariera mellan olika u-länder, både beroende på hur de har valt att implementeraåtaganden och utifrån det enskilda landets förutsättningar.Det är tveksamt om teknologiska framsteg kommer fattiga bönder i u-länderna till godo eftersom patentsystemet främjar utvecklingen av lönsammaprodukter. Många länder, inkl. EU, tolkar TRIPS-avtalet så attWTO-medlemmar får bestämma om inskränkningar i rättigheten för att tahänsyn till små bönders behov.SlutsatserUnder senare år har de flesta u-länder infört eller moderniserat sin lagstiftning.Flera länder uppfyller dock inte helt sina åtaganden. Det kangälla brister i den immaterialrättsliga lagstiftningen men gäller framförallt efterlevnaden av lagstiftningen. Då konsekvenserna av TRIPS-avtaletför u-länderna uppskattas är det viktigt att ha i åtanke att u-ländernaspraktiska erfarenheter av avtalet är begränsade till följd av övergångstiderna.Det är även viktigt att beakta att vissa u-länder infört eller planerar attinföra högre immaterialrättsliga standarder än dem som krävs i TRIPS.Detta är ett resultat av mer långtgående åtaganden som USA, men ävenEU, uppnått vid olika bilaterala eller regionala förhandlingar med länderna.En slutsats man kan dra av detta är att det alltid är svårt att isolera effekternaav genomförande av TRIPS-åtaganden från genomförande av åtagandeni bilaterala eller regionala avtal eller av beslut i andra sammanhang.Avtalet medger en flexibilitet som u-länderna i dag inte alltid användersig av. En viktig förutsättning för att u-länder ska dra nytta av de incitamentsom immaterialrättigheter ger är att u-länderna kompletterar införandetav det immaterialrättsliga skyddet med en anpassad utvecklingsochkonkurrenspolitik.Sammanfattningsvis kan konstateras att TRIPS inverkan på u-länder berorpå ländernas förmåga att ta till sig fördelar med avtalet samt på hurländer väljer att implementera avtalet.En kategori av u-länder som med fördel har infört TRIPS-kraven i sinlagstiftning är u-länder med hög teknologisk kapacitet. Bland dessa länderhittar man Brasilien, Chile, Korea, Mexiko, Thailand. Av dessa tillhörChile, Korea och Mexiko kategorin ”hög utvecklingsnivå” enligtUNDP:s human development index. Brasilien och Thailand tillhör kategorin”medelhög utvecklingsnivå.”

RAPPORT Sida 242(272)2004-02-27En annan kategori är vissa låginkomstländer som är teknologiavancerade,och som trots sina begränsade resurser har mycket att vinna av genomförandetav TRIPS-avtalet. Bland dessa hittar man Indien och Kina (båda”medelhög utvecklingsnivå”).Mycket tyder på att MUL har lite att vinna på införandet av TRIPSnormerpå immaterialrättsområdet. Skälet är att de saknar den teknologiskagrunden för att attrahera investeringar. På grund av sina begränsaderesurser klarar de inte av att skapa den institutionella och legala miljönsom krävs för att bevaka samhällets intressen. Dessa länders övergångstiderlöper snart ut (1 januari 2006 generellt, respektive 2016 för patentpå läkemedel). Det finns dock möjlighet till förlängning av övergångstiderna.Slutligen finns det även en del andra länder som är fattiga och saknarteknologisk eller institutionell kapacitet, och för vilka det är stor risk attgenomförandet av TRIPS inte tillför samhället något utan stöd från omvärlden.Enligt avtalet har de har för närvarande inte någon möjlighet tillgenerella undantag från sina TRIPS-åtagaganden. De är beroende av deandra WTO-medlemmars överseende med brister i immaterialrättsregelverket.KällförteckningAdede, A.O. 2001. “The Political Economy of the TRIPS Agreement :Origins and History”, Geneva: ICTSD.Amet, Zohre. 2003. "Interpreting TRIPS Agreement According to Article3.2 of the WTO Dispute Settlement Understanding and the Position ofDeveloping Countries" Master Thesis. Uppsala University, Faculty ofLaw.Andersen, B., Z. Kozul-Wright and R. Kozul-Wright. 2000. “Copyrights,Competition and Development: The Case of the Music Industry”, DiscussionPaper No 145. Geneva: UNCTAD.Barton. 2003a. “Nine months after the UK Commission Report on IntellectualProperty Rights: Taking Stock and Priorities for Future Action”,Chattam House Conference: “IPR – driver of competition and growth orunnecessary constraint?”, 17 June 2003.Becker. 2002. ”Förstudie: teknologiöverföring enligt TRIPS-avtalet iWTO”, Sida.Becker. 2003. “Incentives for Technology Transfer to Least developpedCountries, a study of modalities for incentives under article 66.2 in theWTO/TRIPS Agreement”, Trade studies, Sida.Bellmann, C., G. Dutfield and R. Melendez-Ortiz (eds.). 2003. Tradingin Knowledge : Development Perspectives on TRIPS, Trade and Sustainability.London: Earthscan.

RAPPORT Sida 243(272)2004-02-27Braga. 1996. “The Uruguay Round Agreement and Its Economic Implications”in The Uruguay Round and the Developing Countries. Will Martinand L. Alan Winters (eds.). Cambridge: Cambridge University Press.CIPR. 2002. Integrating Intellectual Property Rights and DevelopmentPolicy, Report of the Commission on Intellectual property Rights, London:CIPR.Cohen. 2003. “Intellectual Property and the Economics of InternationalHealth”, presentation at conference “Intellectual Property and InternationalPublic Health”, Washington 8 oktober 2003.Correa. 1999. “Access to Plant Genetic Resources and Intellectual PropertyRights”, Issue paper no 8. FAO, Commission for Genetic Resourcesfor Food and Agriculture.Correa. 2000. Intellectual Property Rights, the WTO and DevelopingCountries: The TRIPS Agreement and Policy Options, Third World Network.Das, Bhagirath Lal. 1999. The World Trade Organisation : A guide to theFramework for International Trade. Third World NetworkDatamonitor. 2001. The generics industry in 2005. London: Datamonitor.Domingo, Oscar Agustín. 2003. “Intellectual Property Management inthe Development of a Medium-Sized Argentinian Seed Company”.WIPO-UPOV Symposium on Intellectual Property Rights in Plant Biotechnology,Geneva, October 24, 2003.Einarsson, P. and M. Byström. 2002. TRIPS – vad betyder WTO:s för defattiga ländernas människor och miljö. Stockholm: Forum Syd.FAO. 2000. Statement on Biotechnology. Food and Agriculture Organizationof the United Nations (FAO)Finger, J. Michael and Julio J. Nogués. 2002. “The Unbalanced UruguayRound outcome: the new areas in future WTO negotiations”, WorldEconomy, 25:3, pp. 321-340.Finger, J.M. and P. Schuler. 1999. “Implementaion of Uruguay RoundCommitments: the development challenge”, Working Paper 2215. WashingtonDC: World Bank.Ganslandt, M., K. E. Maskus and E. V. Wong. 2001 “Developing andDistributing Essential Medicines to Poor Countries: the DEFEND proposal”,Working Paper 552. Stockholm: IUI, The Research Institute ofIndustrial Economics.Government of India. 2000. “Protection of Plant Varieties and Farmer’sRights Act”. http://www.grain.org/brl/pvp-brl-en.cfmIFPMA. 2003. “Accelerating innovative pharmaceutical research anddevelopment in China: a case study”. Geneva: International Federation ofPharmaceutical Manufacturers Associations.

RAPPORT Sida 244(272)2004-02-27Johansson, B (ed.). 2003. Genklippet? Maten, miljön och den nya biologin.Stockholm: Formas.Khan, Z. 2002. “Intellectual Property and Economic Development: Lessonsfrom American and European History”, Study Paper 1a, CIPRhttp://www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htmKommerskollegium och Sida. 2002. En samlad ansats för att uppfyllautvecklingsdimensionen i Doha-deklarationen– förslag tillsvenskat agerande.Stockholm.Kumar, N. 2002. “Intellectual Property Rights and Economic Development:Experiences of Asian Countries”, Study Paper 1b, CIPR.www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htmLai, Edwin. 1998. “International Intellectual Property Rights Protectionand the Rate of Product Innovation”, Journal of Development Economics,55:1, pp. 133-153..Leesti, M. and T Pengelly. 2002. “Institutional Issues for DevelopingCountries in Intellectual Property Policymaking, Administration & Enforcement”,Study Paper 9, CIPRhhtp://www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htm.Lele, U, W. Lesser and G. Hortskotte-Wesseler. 1999. Intellectual PropertyRights in Agriculture : The World Banks Role in Assisting Borrowerand Member Countries. Washington D.C: World Bank.Lettington, Robert J.L. 2003. “Small-scale Agriculture and the NutritionalSafeguard under Article 8(1) of the Uruguay Round Agreement onTrade-Related Aspects of Intellectual Property Rights: Case Studies fromKenya and Peru”. Geneva: ICTSD and UNCTAD.Läkare utan gränser. 2003. ”Nytt WTO-avtal säkrar inte tillgången tillmediciner” http://www.lakareutangranser.orgLäkemedelsindustriföreningen, LIF. 2002. Läkemedel, TRIPS-avtalet ochu-länderna. Stockholm: Läkemedelsindustriföreningen.Maskus, K.E. 2000. “Intellectual Property Rights and Economic Development:Patents, Growth, and Growing Pains” in Intellectual PropertyRights in the Global Economy. K. Maskus. Washington DC: Institute forInternational Economics. pp.143-170.Maskus, K.E. 2000b. “Strengthening Intellectual Property Rights inLebanon”, in Catching Up with the Competition. Hoeckman and Zarrouk(eds.). Ann Arbor: University of Michigan Press.Maskus, K. E. 2003. ”Intellectual Property Protection: Is it being takentoo far?” in Trade Policy Research 2003, J. M. Curtis and D. Ciuriak(eds.) Canada: Department of Foreign Affairs and International Trade.Maskus, K. E och Yang, G. 2003. ”Intellectual Property Rights, Licensing,and Innovation”, Policy Research Working Paper 2973. WashingtonDC: World Bank.

RAPPORT Sida 245(272)2004-02-27OECD. 1997 and 1998. Reviews of foreign direct investment. Paris:OECD.OECD. 2002. Foreign Direct Investment for development : maximisingbenefits, minimising costs. Paris: OECD.OECD. 2003. “The Impact of Trade-Related Intellectual Property Rightson Trade and Foreign Direct Investment in Developing Countries”,TD/TC/WP(2002)42/FINALOrganization of African Unity. 2000. “African Model legislation for theProtection of the Rights of Local Communities, Farmers and Breedersand for the Regulation of Access to Biological Resources”.http://www.grain.org/brl/oau-model-law-en.cfmPardey, P.G. and N.M. Beintema. 2001. “Slow Magic: Agricultural R&Da Century after Mendel”, Food Policy Statements 36. Washington D.C.:International Food Policy Research Institute (IFPRI)http://www.ifpri.org/pubs/fps/fps36.pdfPenna och Visser. 2002. ”Cultural Industries and Intellectual PropertyRights” in Development, Trade and WTO: a handbook. B. Hoekman, A.Mattoo, and P. English, (eds.). Washington DC: World Bank.Pires de Carvalho. 2000. “Requiring Disclosure of the Origin of GeneticResources and Prior Informed Consent Without Infringing The TRIPSAgreement: The Problem and the Solution”, Re-engineering Patent Law,2:371.Ragnekar, D. 2002. “Access to Genetic Resources, Gene-based Inventionsand Agriculture”, Study Paper 3a. CIPR.http://www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htmRönnbäck, Klas. 2003. Att handla för jämställdhet? – ett genderperspektivpå global handel och WTO. Stockholm : Forum Syds förl.Sikinyi, Evans. 2003. “Experiences in Plant Variety Protection under theUPOV Convention” WIPO-UPOV Symposium on Intellectual PropertyRights in Plant Biotechnology, Geneva, October 24, 2003.Smarzynska, B. 1999. “Composition of Foreign Direct Investment andProtection of Intellectual Property Rights in Transition Economies”.World bank.http://www1.worldbank.org/wbiep/trade/papers_2000/IPRarticle.pdfSmarzynska, B. 2002. “Composition of Foreign Direct Investment andProtection of Intellectual Property Rights: Evidence from TransitionEconomies”. Working Paper 2786. Washington DC: World bank.Subrimanian, A. 1995. “Putting some numbers on the TRIPSpharmaceutical debate” International Journal of TechnologyManagement, 10:2/3, pp. 252-268.Tansey, G. 1999. Trade, Intellectual Property, Food and Biodiversity –Key issues and options for the 1999 review of Article 27.3(b) of theTRIPS Agreement. Quaker Peace &Service.

RAPPORT Sida 246(272)2004-02-27Thornström. 2003. ”Vi måste våga försöka – för matförsörjningensskull”, in Genklippet? Maten, miljön och den nya biologin. B. Johansson(ed.). Stockholm: Formas.UNCTAD. 1996. The TRIPS Agreement and Developing Nations. Geneva:United Nations.Wijk, J van and W Jaffe. 1995. Impact of Plant Breeders Rights in DevelopingCountries. Amsterdam: Inter-American Institute for Cooperationon Agriculture and University of Amsterdam.Watal, Jayashree. 1999. “Introducing Product Patents in the IndianPharmaceutical Sector”, World Competition, 20, pp. 5-21World Bank. 2002. “Intellectual Property: Balancing Incentives withCompetitive Access” in Global Economic Prospects and the DevelopingCountries 2002, Washington DC: World Bank. pp. 129-150http://www.worldbank.org/prospects/gep2002/full.htmWijk, Arnold van. 2003. “Implementation of Plant Variety Protection”.WIPO-UPOV Symposium on Intellectual Property Rights in Plant Biotechnology,Geneva, October 24, 2003.WTO/WHO. 2002. WTO Agreements & Public Health. Geneva: WTOand WHO.

RAPPORT Sida 247(272)2004-02-276. Tvistlösning• WTO:s tvistlösningssystem fungerar relativt väl för u-länder.• WTO:s mer bindande tvistlösningssystem är en förbättring jämförtmed motsvarande system under GATT-epoken. U-länder driver flertvister i WTO än de gjorde i GATT och med större framgång - mentvisterna drivs främst av större och mer utvecklade u-länder.• Många u-länder saknar ekonomiska eller administrativa resurser föratt driva processer. Dessutom har länder med låg utvecklingsnivåmindre möjlighet att tvinga fram efterlevnad genom hot om handelssanktioner.6.1 BakgrundRedan i det ursprungliga GATT fanns en tvistlösningsklausul. EnligtGATT kunde en part som bedömde att en annan stat inte levde upp tillsina åtaganden begära en granskning av en oberoende panel. För att panelersrekommendationer skulle bli bindande behövde de antas av ettenhälligt GATT-råd. Detta innebar i praktiken att alla stater hade vetorätti tvistlösningsprocessen och kunde blockera upprättandet av paneler, antagandetav panelrapporter och rekommendationer om påföljder.Trots denna ”svaghet” fungerade systemet förhållandevis väl under enlång tid. Även om sanktioner enbart godkändes i ett fall var det sällansom upprättandet av paneler och antagandet av panelrapporter blockerades.Under mitten av 1980-talet, i takt med att fler, svårare och mer politisktkänsliga frågor blev föremål för prövning, ökade dock antalet tvisterdär svaranden blockerade en prövning och kritiken för systemet växte.Främst USA och EU var kritiska till att systemet inte alltid kunde förmåstater att leva upp till sina åtaganden. Missnöje framfördes också mot attprocessen i sig ofta blev utdragen. Små länder och u-länder var kritiskamot att det svaga systemet särskilt missgynnade dem. Politiskt och ekonomisktstarka stater kunde däremot driva sin sak med hjälp av andrapåtryckningsmedel.

RAPPORT Sida 248(272)2004-02-276.2 Beskrivning av tvistlösningsförfarandet6.2.1 Generella bestämmelserSom en del av Uruguayrundan upprättades ett nytt tvistlösningssystemför WTO, DSU (Understanding on Rules and Procedure Governing theSettlement of Disputes), som trädde i kraft den första januari 1995. Förfarandetpåminner om tvistlösning inom GATT, men med ett par viktigaskillnader. Om en WTO-medlem anser att den drabbas av att en annanmedlem inte uppfyller sina WTO-åtaganden kan den begära konsultationermed den staten. Om konsultationer misslyckas kan en medlem fåtvisten prövad av en panel, eller, efter överklagande, av WTO:s överprövningsorgan.Panelens och överprövningsorganets utslag är bindande.Om en stat inte rättar sig efter ett utslag eller erbjuder kompensation(tullsänkningar) kan den bli föremål för motåtgärder (handelssanktioner).Den största förändringen jämfört med GATT är att enskilda stater intelängre kan blockera någon del av tvistlösningsförfarandet. Panelavgörandenantas numera automatiskt såvida inte alla WTO-medlemmar motsättersig detta. Ett mer bindande tvistlösningssystem ställer också högrekrav på professionalism och rättsäkerhet. Därför inrättades en ny institutionellstruktur med möjlighet att överklaga till ett permanent överprövningsorgan,Appellate Body. Överenskommelsen inbegriper också bindandetidsramar för att förhindra utdragna processer. Kort och gott upprättadesett mer bindande, mer automatiskt och mer juridiskt tvistlösningssystem.WTO:s system för tvistlösning har beskrivits som unikt ochär kanske det starkaste systemet för efterlevnad i något internationelltavtal.6.2.2 Särskild och differentierad behandlingEtt starkare tvistlösningssystem var delvis tänkt att bättre tillvarata småoch fattiga staters intressen. Tvistlösningsöverenskommelsen innehållerockså ett par klausuler om särskild och differentierad behandling för u-länder. Dessa klausuler är dock inte av avgörande betydelse för u-länder.Enligt en bedömare har de varit mer ”deklaratoriska än operativa”. 415 Detär till exempel ovisst om den artikel som föreskriver att ”särskild hänsyn”ska tas i de konsultationer som förs med u-länder, egentligen har påverkatnågot lands beteende. Vidare har de särskilda regler som gäller MULaldrig åberopats eftersom inga MUL har varit inblandade i tvister. Artikelni DSU som föreskriver att WTO-sekretariatet ska tillhandahålla teknisktstöd för u-länder har varit av vikt för många u-länder. Sekretariatetsbegränsade resurser och kravet på opartiskhet medför dock att det intekan representera en part i en tvist. Sekretariatets stöd bedöms därför varaotillräckligt. 416 Sedan oktober 2001 kan u-länder ta hjälp av AdvisoryCentre on WTO Law som har mer resurser och som kan företräda u-länder i processen (se faktaruta).415 Delich (2002).416 Hoekman och Mavroidis (1999).

RAPPORT Sida 249(272)2004-02-27Faktaruta: Advisory Centre on WTO Law (ACWL)Advisory Centre on WTO Law (ACWL) är en organisation som bistårMUL, u-länder och övergångsekonomier med juridisk rådgivning ochutbildning i WTO-rätt. Syftet är att ge de mindre utvecklade länderna iWTO samma möjlighet att använda sig av WTO:s tvistlösningssystemsom WTO:s i-länder.ACWL:s tjänster är tillgängliga för alla u-länder som är medlemmar bådei WTO och i ACWL samt för alla WTO:s MUL. Organisationen tar hänsyntill länders utvecklingsnivå både med avseende på medlemsavgifteroch med avseende på avgifter för juridisk rådgivning.De ursprungliga medlemmarna (däribland Sverige) bidrog med ett startkapitalpå $1 miljon för i-länder och antingen $50,000, $100,000 eller$300,000 för u-länder (beroende på utveckling – en bedömning som görsmed utgångspunkt i landets andel av världshandeln och dess per capitaBNP). Därutöver betalar de nio i-länder som är medlemmar $1.25 miljonerper år under de första fem åren.Allmän juridisk rådgivning är gratis för de u-länder som är medlemmar iACWL och för alla MUL (oavsett om de är medlemmar eller inte) upptill ett visst antal timmar. För u-länder som inte är medlemmar i ACWLutgår en avgift på upp till $350 per timma för sådan rådgivning. Processstödinför WTO:s tvistlösningsorgan kostar mellan $25 per timma förMUL upp till $250 för mer utvecklade u-länder.ACWL bildades i juni 2001och består av sju välkvalificerade jurister,minst en från varje världsdel. Under organisationens första verksamhetsårbistod den sex länder med allmän juridisk rådgivning och deltog i likamånga tvistlösningsprocesser i WTO.6.3 Konsekvenser för u-ländernaNågon form av tvistlösning är en förutsättning för en effektiv och korrekttillämpning av internationella överenskommelser. Detta gäller även påhandelsområdet. Det är ytterst genom tvistlösning som en stat kan bevakasina rättigheter i det multilaterala handelssystemet. Det är också genomtvistlösning som WTO:s ibland oklara regler uttolkas. Utan någon formav tredjepartsavgörande skulle stater helt på egen hand behöva bevakasina rättigheter. Detta skulle med stor sannolikhet gynna starka stater påsvaga staters bekostnad. Utgångspunkten för denna analys är därför att etttvistlösningssystem inom WTO är önskvärt om ambitionen är att rättsprinciperska vara styrande för den internationella handelspolitiken.

RAPPORT Sida 250(272)2004-02-27En relevant fråga är däremot hur effektivt WTO:s tvistlösningsavtal tartillvara u-länders intressen. En majoritet av bedömarna är eniga om attsystemet har fungerat väl för u-länder. 417 Men hur väl? För att besvaradenna fråga kan man jämföra hur väl WTO:s system fungerar för u-länder jämfört med det tidigare under GATT-epoken, samt om det är likaeffektivt för u-länder som för i-länder.6.3.1 WTO:s tvistlösningsmekanism jämfört med GATTDe förändringar som infördes i WTO:s tvistlösningsmekanism jämförtmed tvistlösningsbestämmelserna i GATT är huvudsakligen positiva föru-länder. 418 Eftersom enskilda länder inte längre har veto i tvistlösningsförfarandetkan inget land, oavsett hur mäktigt, förhindra att ett annatland, oavsett hur svagt, bevakar sina rättigheter enligt WTO-avtalen medhjälp av tvistlösningsförfarandet. Till exempel inledde lilla Antigua ochBarbuda nyligen en tvist mot USA. 419 Det förstärkta systemet med enautomatisk process och bindande tidsramar anses också öka trycket påstater att rätta sig efter rättsliga avgöranden. Detta är av särskild betydelseför länder som saknar ekonomisk makt att tvinga fram efterlevnad. 420Till exempel lyckades Costa Rica förmå USA att efterleva ett panelutslagtrots att eventuella handelssanktioner från Costa Ricas sida inte utgjordenågot hot mot USA. 421Det finns emellertid också negativa konsekvenser för u-länder av tillkomstenav WTO:s tvistlösningsmekanism. Det nya systemet är mer legalistisktoch mer komplext än GATT-systemet vilket ställer högre kravpå rättslig kompetens och kan medföra ökade kostnader för att driva entvist. 422 Vissa bedömare betonar särskilt att den mer juridiska processeninom WTO kräver att tvistande parter tidigt kopplar in juridisk kompetens,bland annat för att inte missa några processuella teknikaliteter. 423Detta anses vara särskilt viktigt då det ofta är genom tidiga konsultationeroch förhandlingar som de bästa, och snabbaste, lösningarna uppnås. 424De högre kraven för ett effektivt nyttjande av systemet är särskilt problematiskaför u-länder som tenderar att ha mycket begränsade juridiska,ekonomiska och handelspolitiska resurser.Men hur har dessa förändringar påverkat tvistlösning för u-länder i praktiken?Ett sätt att bedöma betydelsen av tvistlösningsavtalet för u-länderär att se i vilken utsträckning de använder sig av systemet.417 Se till exempel Mosoti (2003); Ahn (2003) som hävdar att WTO:s tvistlösningssystemär viktigt för Koreas fortsatta ekonomiska utveckling; Lacarte-Muró och Gappah(2000), som menar att tvistlösningssytemet är särskilt viktigt för u-länder.418 Se till exempel South Centre (1999).419 United States – Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and BettingServices (WT/DS285).420 Hudec (2002).421 United States – Underwear (WT/DS24).422 Shaffer (2003).423 Busch och Reinhardt (2003).424 Busch och Reinhardt (2003).

RAPPORT Sida 251(272)2004-02-276.3.2 U-länder driver fler processer i WTO …U-länder som grupp använder sig av tvistlösningssystemet i större utsträckninginom WTO än vad de gjorde inom GATT, och trenden pekaruppåt. Under WTO:s första åtta år (1995-2002) initierade u-länder 100tvister eller cirka tolv per år i snitt. 425 Sedan år 2000 har u-länder initieratfler än 17 tvister per år. Detta kan jämföras med de sista femton åren avGATT då u-länder initierade färre än sex tvister per år i snitt. 426 U-länders andel av de totala tvisterna har däremot enbart ökat marginelltfrån något mindre än en tredjedel av tvisterna de senaste femton åren avGATT till något mer än en tredjedel sedan WTO:s bildande (I-länderockså har drivit fler tvister inom WTO än inom GATT). 427 De senastefyra åren har u-länder dock drivit fler tvister än i-länder.Det faktum att u-länder använder tvistlösningssystemet inom WTO i störreutsträckning än inom GATT kan tolkas som ett tecken på ett ökat förtroendeför systemet och dess effektivitet för u-länder. Samtidigt kan detockså delvis spegla att det nu finns ett större antal medlemsländer inomWTO och att fler sakområden ingår i det multilaterala handelsavtalet.Det är också värt att notera att ett fåtal större och mer utvecklade u-länderligger bakom en stor del av tvisterna. Av de 117 tvister som u-länder anmälttill och med oktober 2003 hade Brasilien notifierat 22 tvister, Indien15, Mexiko 13, Sydkorea 10, Thailand 10 och Argentina 9. 428 Övriga u-landsinitierade tvister hade drivits av femton sydamerikanska och asiatiskaländer, stora som små. Ännu har inget afrikanskt land och inget MULdrivit någon tvist. Några afrikanska länder, inklusive Nigeria, Zimbabweoch Sydafrika, har däremot deltagit som tredje parter. 429 Det faktum attdet ändå är många u-länder som inte använder systemet kan vara ett teckenpå att de (särskilt MUL) inte nödvändigtvis har de resurser som krävsför att använda systemet. En annan förklaring är att u-länders begränsadebenägenhet att driva tvister speglar deras lilla andel av världshandeln. 430Sammanfattningsvis kan man konstatera att u-länders ökade användningav WTO:s tvistlösningssystem är ett tecken på att det är mer användbartför u-länder än vad GATT-systemet var. Samtidigt fungerar systemetbara för de länder som har kapacitet att driva tvister.425 WTO (WT/DS/OV/16)426 Busch och Reinhardt (2003).427 Busch och Reinhardt (2003).428 WTO, JOB(03)/225.429 WTO, JOB(03)/225.430 Holmes, Rollo och Young (2003).

RAPPORT Sida 252(272)2004-02-276.3.3 … och med större framgångEtt sätt att bedöma ett tvistlösningssystems effektivitet är att se i vilkenutsträckning tvister som initierats lett till eftergifter av svaranden. Tvånordamerikanska forskare, Busch och Reinhardt, har i en statistisk sammanställningdelat in GATT- och WTO-fall som initierats mellan 1980och 2000 efter om de har mynnat ut i fullständiga, partiella, eller ingaeftergifter från svaranden. 431 De fann att u-länders förmåga att tvingafram fullständiga eftergifter steg från 36 procent till 50 procent och partiellaeftergifter från 19 procent till 23 procent (se tabell 12). Detta tyderpå att WTO:s tvistlösningssystem är mer effektivt för u-länder än vadGATT-systemet var, i vart fall för de u-länder som har möjlighet att drivatvister.Tabell 12. Andel tvister, drivna av u-länder, som lett till eftergifterInga eftergifter Partiella eftergifter Fullständiga eftergifterGATT 44% 19% 36%WTO 27% 23% 50%Vid en närmare analys fann Busch och Reinhardt dock att u-ländernasframsteg med att tvinga fram eftergifter kunde hänföras främst till de u-länder med hög BNP per capita. 432 Det verkar därför som att tvistlösningsförfarandetär mer effektivt för u-länder som grupp men inte nödvändigtvisför fattigare u-länder.Det är också värt att notera att Busch och Reinhardts resultat inte varierademed marknadsstorlek (BNP) utan enbart med inkomstnivå (BNP percapita). Detta tyder på att ett lands förmåga att effektivt nyttja tvistlösningssystemetär mer bundet till utvecklingsnivå än sammanlagd ekonomiskmakt.Även i en annan studie har en amerikansk ekonom kommit fram till att u-länder som driver tvister har haft större framgång, mätt i ökad liberalisering,inom WTO än inom GATT. 433Sammanfattningsvis verkar WTO:s tvistlösningssystem vara mer användbartför u-länder än GATT-systemet som det ersatte. Men, är detnumera lika effektivt för u-länder som för i-länder?431 Busch och Reinhardt (2003).432 Busch och Reinhardt (2003).433 Bown (2004).

RAPPORT Sida 253(272)2004-02-276.3.4 Är systemet lika effektivt för u-länder som för i-länder?Busch och Reinhardts statistiska analys omfattar både i-länder och u-länder och är därför en bra utgångspunkt för att besvara ovan ställda fråga.Den statistiken visar att i-länder var mer effektiva inom GATTsystemetän vad u-länder var. Dessutom visar den att resultatförbättringenför i-länder från GATT till WTO varit något större än för u-länder.WTO:s tvistlösningsförfarande är alltså, enligt denna statistiska bedömning,i något större utsträckning än GATT, mer effektivt för i-länder änför u-länder. 434 Av de tvister som i-länder initierat inom WTO bedömerBusch och Reinhardt att 74 procent lett till fullständig efterlevnad jämförtmed 50 procent för u-länder. Vidare har i-länder nått någon form avefterlevnad i 82 procent av fallen jämfört med 73 procent för u-länder. 435Det finns således hinder för u-länder att använda sig av tvistlösningssytemetlika effektivt som i-länder. Varför är i-länder mer effektiva tvistlösare?Vad är u-ländernas huvudsakliga problem?6.3.5 U-ländernas problemEn komplex process – brist på kapacitet?Tvistlösningsprocessen inom WTO är komplex och kräver omfattandeadministrativ, handelspolitisk och juridisk kapacitet för att kunna användaseffektivt. 436 För att försvara nationella handelsintressen genom tvistlösningmåste en stat först och främst ha kapacitet att identifiera handelsintressensom strider mot WTO-regelverket. 437 Vidare behöver en statkunna bedöma utsikterna för att kunna röja ett handelshinder genomtvistlösning. För att förbereda och driva en tvist krävs ytterligare kapacitet.Tvistlösningssystemet inom WTO är ett komplext juridiskt systemmed två instanser och ett antal andra möjligheter till prövning av paneleroch skiljemän. De WTO-avtal som är föremål för tvister är i sin tur kompliceradetekniska och juridiska texter. Därtill kommer en växandemängd rättspraxis som en tvistande part måste ha insikt i.Dessa krav kan vara mycket betungande för u-länder. 438 Få u-länder harde administrativa och juridiska resurser som krävs. Kostnaden att anlitautomstående juridisk expertis kan vara mycket hög. Kostnaderna för attdriva tvister är dessutom proportionerligt högre för de u-länder som harmindre resurser än för länder med både finansiella och administrativaresurser. 439 Med andra ord är den potentiella vinsten för en liten ekonomirelativt sett mindre jämfört med kostnaden att driva en tvist. U-ländersresursbrist på detta område kan i många fall förhindra u-länder att användatvistlösningssystemet överhuvudtaget, eller på ett effektivt sätt. 440434 Busch och Reinhardt (2003).435 Busch och Reinhardt (2003).436 Schaffer (2003).437 Hoekman och Mavroidis (1999).438 Busch och Reinhardt (2003).439 Hoekman och Mavroidis (1999).440 Utöver Busch/Reinhardt se även Horn, Mavroidis och Nordström (1999).

RAPPORT Sida 254(272)2004-02-27Mot denna bakgrund är det inte konstigt att de flesta tvister som drivs avu-länder drivs av länder med avsevärd juridisk och handelspolitisk kompetenssom Indien, Brasilien, Sydkorea med flera. Samtidigt finns det falldå små u-länder har drivit processer, även mot större och mer utveckladeländer, med framgång.En ytterligare skillnad mellan tvistlösning inom GATT och WTO är atttidigare kunde en part förhala en process enbart genom att lägga in sittveto. I den nuvarande bindande juridiska processen kan en part förhalaenbart med hjälp av juridiken. Även detta kan ses som en fördel för ländermed bättre juridiska resurser.Svårigheter att hota med motåtgärder - brist på ekonomisk makt?Om en svarande stat inte efterlever en dom av en panel eller överprövningsorganet,och inte heller erbjuder någon form av kompensation, kanden klagande staten i sista hand får rätt att införa handelssanktioner.Denna möjlighet har använts mycket sällan (sanktioner har bara införts itvå fall, båda av USA mot EU) men anses utgöra ett viktigt medel för attsäkra WTO-förenligt beteende.Motåtgärder i form av handelssanktioner är dock problematiska för u-länder av två skäl. För det första saknar u-länder i de flesta fall tillräckligekonomisk makt för att hot om handelssanktioner ska vara ett effektivtmedel att tvinga fram efterlevnad av WTO-avtal. 441 Ett hot från ett u-landhar med stor sannolikhet mindre effekt än ett hot från EU eller USA. Dettagäller dock inte i alla fall. Stora u-länder som Kina eller Indien kanförmodligen hota med handelssanktioner på ett trovärdigt sätt.För det andra, om ett u-land inför sanktioner mot ett i-land kan detta varatill större skada för u-landet än för det i-land som ”drabbas”. Handelssanktionersom ett verksamt instrument för efterlevnad i WTO baseras påden merkantilistiska utgångspunkten att export är bra och import är dåligtför ett land. I verkligheten är u-länder i många fall mycket beroende avimport från i-länder. Argument om oförmågan att införa handelssanktionerframfördes av Ecuador i banantvisten mot EU. 442 Ecuador hade”vunnit” tvisten men EU rättade sig inte efter utslaget. Eftersom Ecuadorbedömde att traditionella handelssanktioner (strafftullar) vore till störreskada för Ecuador än för EU begärde landet rätt att upphäva EU:s rättigheterenligt andra WTO-avtal (inklusive TRIPS-avtalet). Skiljepanelenbiföll Ecuadors begäran men eftersom EU till slut ändrade sin lagstiftninginförde aldrig Ecuador några sanktioner. 443441 Shaffer (2003).442 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas– Recourse to Arbitration under Article 22.6 of the DSU (WT/DS27/ARB/ECU),24 mars, 2000.443 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas– Recourse to Arbitration under Article 22.6 of the DSU (WT/DS27/ARB/ECU),24 mars, 2000.

RAPPORT Sida 255(272)2004-02-27Problemet med u-länders brist på ekonomisk makt bör inte överdrivas. Ide tvistlösningsförfaranden som inte enbart initierats utan även fullbordatshar u-länder, trots mindre ekonomisk makt och därmed mindre sanktionsförmåga,haft lika stor framgång som i-länder. 444 Hudec förklarardetta med att det finns andra faktorer som är väl så viktiga för efterlevnadsom hot om handelssanktioner (samt att dessa är lika tillämpliga på i- ochu-länder): 4451. Det finns ofta inhemska grupper i ett land som verkar för att landetska följa en WTO-förenlig politik. Vissa importörer eller konsumenterskulle till exempel drabbas om WTO-oförenliga importhinderinfördes i syfte att skydda inhemsk produktion.2. Vidare finns det också inhemska grupper som anser att det finnsett värde i sig för ett land att efterleva WTO-regler. De anser attett land har ett större intresse av att det internationella handelssystemetfungerar effektivt än av att gynna ett eller annat specifiktintresse genom att bryta mot reglerna.3. Det finns också ett aktivt tryck från andra WTO-medlemmar(både stater som driver en viss tvist och andra stater med ett generelltintresse av systemets effektivitet) att efterleva WTO regelverket.Detta tryck bör inte underskattas.4. Slutligen menar Hudec att det faktum att beslut tar formen av ettjuridiskt bindande avgörande (domslut) ökar deras normativa effektoch leder till större efterlevnad oavsett om besluten är koppladetill ett trovärdigt hot om kännbara sanktioner eller inte. 446U-länders bristande sanktionsförmåga är således inte avgörande för hurWTO:s tvistlösningssystem fungerar för u-länder. Visserligen har ett trovärdigthot om sanktioner en positiv inverkan på efterlevnad, men i avsaknadav ett sådant hot kan systemet ändå vara effektivt i de flesta fall.En utdragen processEn generell kritik mot WTO:s tvistlösningssystem är att processen kanbli väldigt utdragen. 447 En typisk process inklusive överklagande ochrimlig tid för implementering (15 månader) är tänkt att ta över två år ochsex månader. 448 Processen kan ta längre tid om tidsramarna inte hållseller om det uppstår oenighet kring implementeringen. Till exempel pågickbanantvisten i mer än fyra år.444 Busch och Reinhardt (2003), och Hudec (2002).445 Hudec (2002).446 Hudec (2002).447 Shaffer (2003).448 Gallagher (2002).

RAPPORT Sida 256(272)2004-02-27Under den tid då en process pågår kan stater obehindrat behålla WTOvidriglagstiftning, ibland till stor skada för andra WTO-medlemmar.Utvecklingsländer kan drabbas oproportionerligt hårt av detta eftersomde ofta har en mindre diversifierad export och kan vara särskilt beroendeav export till en viss marknad. 449Ett annat, relaterat problem är att en stat som bryter mot WTO:s regelverkinte kan straffas retroaktivt. De motåtgärder som kan införas löperenbart från det datum då en stat har valt att inte efterleva ett avgörande.Följaktligen finns det inget i tvistlösningsavtalet som förhindrar en statatt bryta mot WTO:s regelverk så länge som en process pågår. Detta utgörnaturligtvis ett incitament för svarande stater att fördröja tvistlösningsprocessen.Ett tecken på detta är att hela 76 procent av panelrapporterhar överklagats i någon del. 450 Det kan noteras att EU har överklagatalla avgöranden som de förlorat.Trots införandet av bindande tidsramar i WTO:s tvistlösningssystem utgörutdragna processer fortfarande ett problem. Detta är ett område därden pågående DSU-översynen kanske kan medföra förbättringar.6.4 Sammanfattande diskussionTrots de ovannämnda problemen fungerar WTO:s tvistlösningssystemrelativt bra för u-länder. Tillkomsten av av det nya tvistlösningsförfarandetvar en positiv förändring. WTO:s tvistlösningssystem är mer automatisktoch mer bindande än dess föregångare – något som gynnar svagareWTO-medlemmar. Statistik visar också att u-länder använder sig av systemeti större utsträckning än under GATT och med större framgång.Denna framgång är emellertid främst koncentrerad till en liten gruppstörre och mer utvecklade u-länder. Samtidigt fungerar DSU än bättre föri-länder än för u-länder. U-ländernas största problem är brist på administrativ,handelspolitisk och juridisk kompetens. Detta är något som är svårtatt åtgärda inom ramen för DSU. U-länder saknar också ekonomisk maktatt förmå andra länder, främst i-länder, att rätta sig efter avgöranden. Dettaproblem bör dock inte överdrivas – sanktioner är inte avgörande försystemets effektivitet.KällförteckningAhn, Dukgeun. 2003. “Korea in the GATT/WTO Dispute SettlementSystem: Legal Battle for Development,” Journal of International EconomicLaw, 6:3, pp. 597-633.Bown, Chad P. 2004 “Developing Countries as Plaintiffs and Defendantsin GATT/WTO Trade Disputes,” i The World Economy, 27:1, pp. 59-80.449 Hoekman och Mavroidis (1999); Raghavan (2000).450 WTO JOB(03)/225.

RAPPORT Sida 257(272)2004-02-27Busch, Marc L. och Eric Reinhardt. 2003. “Developing Countries and theGeneral Agreement on Tariffs and Trade / World Trade OrganisationDispute Settlment,” Journal of World Trade, 37:4, pp.719-735.Delich, Valentina. 2002. “Developing Countries and the WTO DisputeSettlement System,” in Development, Trade and the WTO: A handbook.Bernard M. Hoekman , Philip English , Aaditya Mattoo (eds.). WashingtonD.C.: World Bank. pp. 71-80.European Communities. 2000. Regime for the Importation, Sale and Distributionof Bananas - Recourse to Arbitration under Article 22.6 of theDSU (WT/DS27/ARB/ECU), 24 mars, 2000.Gallagher, Peter. 2002. Guide to Dispute Settlement. London and NewYork: Kluwer Law International.Hoekman, Bernard M. och Petros C. Mavroidis. 1999. ”Enforcing Multilateralcommitments: Dispute Settlement and Developing Countries”,The WTO / World Bank Conference on Developing Countries in a MilleniumRound, Geneva 20-21 September 1999.Holmes, Peter, Jim Rollo och Alisdair R. Young. 2003. “EmergingTrends in WTO Dispute Settlement – Back to the GATT?” Policy ResearchPaper 3133. Washington DC: World Bank.Horn, Henrik, Petros C. Mavroidis, och Håkan Nordström. 1999. “Is TheUse of The WTO Dispute Settlement System Biased,” CEPR DiscussionPaper 2340. London: Center for Economic Policy Research.Hudec, Robert E. 2002. “The Adequacy of WTO Dispute SettlementRemedies – A Developing Country Perspective,” in Development Tradeand the WTO: A handbook. Bernard M. Hoekman , Philip English ,Aaditya Mattoo (eds.). Washington D.C.: The World Bank, pp. 81-91.Lacarte-Muró, Julio and Petina Gappah. 2000. “Developing Countriesand the WTO Legal and Dispute Settlement System: A View From theBench,” Journal of International Economic Law, 3:3, pp. 395-401.Mosoti, Victor. 2003. ”Does Africa Need the WTO Dispute SettlementSystem,” in Toward a Development-Supportive Dispute Settlement Systemat the WTO, ICTSD Resource Paper No. 5. Geneva: ICTSD, pp. 67-88.Raghavan, Chakravathi. 2000. “The World Trade Organisation and itsDispute Settlement System: Tilting the Balance Against the South,”,Trade and Development Series no. 9. Third World Network.Shaffer, Gregory. 2003. “How to Make the WTO Dispute SettlementSystem Work for Developing Countries. Some Proactive DevelopmentCountry Strategies”, in Toward a Development-Supportive Dispute SettlementSystem at the WTO, ICTSD Resource Paper No. 5. Geneva:ICTSD, pp. 1-64.South Centre. 1999. “Issues Regarding the Review of the WTO DisputeSettlement Mechanism”, Working Paper 1. Geneva: South Centre.

RAPPORT Sida 258(272)2004-02-27WTO. 2003. “Update of WTO Dispute Settlement Cases”,WT/DS/OV/16.

RAPPORT Sida 259(272)2004-02-277. Bestämmelser i WTO för bilaterala och regionalahandelsavtal• De WTO-artiklar som reglerar WTO:s undantag för frihandelsområdenoch tullunioner har inte förhindrat en snabb tillväxt av antalet bilateralaoch regionala handelsavtal i världen. I stort sett alla WTOmedlemmarhar nu handelsavtal vid sidan av WTO. Enligt beräkningarsom gjorts av WTO omfattar den handel som sker inom ramenför bilaterala och regionala avtal uppemot hälften av världshandeln.• Detta har lett till att mest gynnad nationsbehandling ibland är liktydigtmed minst gynnad nationsbehandling. De länder som inte har bilateralaeller regionala sidoavtal utanför WTO får räkna med attdrabbas av en viss grad av diskriminering.• Allt eftersom WTO:s medlemsländer har ökat sitt deltagande i bilateralaoch regionala avtal har WTO-reglerna marginaliserats. Avsiktenär att WTO:s kommitté för regionala avtal ska kontrollera att regionalaavtal är förenliga med medlemsländernas WTO-åtaganden. Ipraktiken har dock kommittén blockerats av olika tolkningar av reglerna.• De krav som WTO-reglerna ställer på länder som tecknar bilateralaeller regionala avtal har sannolikt medfört att avtal mellan i-länderhar blivit lite ”öppnare” mot omvärlden (t.ex. u-länder). För bilateralaeller regionala avtal mellan i-länder och u-länder eller för avtalmellan u-länder gör vi däremot bedömningen att WTO-reglerna intehar inneburit någon restriktion och att de därmed inte heller bidragittill att göra bilaterala och regionala avtal öppnare mot andra länder.7.1 BakgrundDet viktigaste undantaget från likabehandlingsprincipen i WTO är undantagför frihandelsområden och tullunioner. Trots att de inte alltidtecknas mellan länder inom samma geografiska region benämns dessaavtal i WTO-sammanhang ofta regionala integrationsavtal. Eftersom deavtal som avses, i växande utsträckning tecknas mellan två parter, kallasde i detta kapitel bilaterala eller regionala handelsavtal.

RAPPORT Sida 260(272)2004-02-27Bilaterala eller regionala handelsavtal strider mot MGN-principen eftersomde deltagande länderna ger varandra mer fördelaktiga handelsvillkorän vad de ger tredje land. Mexiko åtnjuter t.ex. tullfrihet för sin export tillUSA under NAFTA, vilket gynnar Mexikos export till USA på bekostnadav tredje land. Många ekonomer är kritiska till regionala avtal somde menar t.o.m. kan vara skadliga ur ett globalt ekonomiskt perspektivp.g.a. snedvridningen i konkurrensen mellan de länder som omfattas ochde länder som står utanför.När GATT skapades fanns det en stor tveksamhet till regionala handelsavtalbland medlemsländerna p.g.a. de dåliga erfarenheterna från mellankrigstiden.USA var t.ex. under hela mellankrigstiden missnöjd med detbrittiska imperiets tullpreferenser som försatte amerikanska företag i enkonkurrensnackdel på stora delar av världsmarknaden. Trots detta accepteradegrundarna av GATT vissa avsteg för att inte hindra länder som villintegrera sina ekonomier på samma sätt som nationer tidigare byggts genomatt ta bort interna handelshinder. Tullunioner och frihandelsområdentilläts därför, endast undantagsvis, enligt artikel XXIV. Tanken var aldrigatt sådana avtal skulle dominera världshandeln utan vara just ett undantag.Utvecklingen har dock sprungit ifrån de ursprungliga idealen. I stort settalla WTO-medlemmar har nu handelsavtal vid sidan av WTO. Enligtberäkningar som gjorts av WTO omfattar bilaterala och regionala avtaluppemot hälften av världshandeln.Figur 7. Utveckling av bilaterala och regionala handelsavtal inomWTO:s medlemskrets175150125100Totalt, inkl.preferensavtalAntal755025Frihandelsområdenoch tullunioner01955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000Källa: WTO

RAPPORT Sida 261(272)2004-02-27Detta har lett till att mest gynnad nationsbehandling numera nästan ärliktydigt med minst gynnad nationsbehandling. De länder som inte harsidoavtal utanför WTO med en viss marknad får räkna med en viss gradav diskriminering jämfört med länder som har något regionalt handelsavtalmed denna marknad. Om t.ex. tullen är 10 procent så har utanförståendeländer en 10-procentig kostnadsnackdel gentemot länderna somomfattas av tullfriheten. Till detta ska läggas merkostnaderna för tullhanteringoch andra handelshinder som i rena frihandelsavtal förhandlatsbort mellan parterna men som fortfarande tillämpas mot tredje land.Detta problem är dock överkomligt på lite längre sikt om de multilateralaförhandlingarna framskrider enligt planerna. Diskrimineringen kommerdå att minskas steg för steg genom att tullar och andra handelshindersänks överlag.7.2 WTO-villkor för bilaterala och regionala avtalGATT tillåter bildandet av en tullunion eller ett frihandelsområde undertre huvudsakliga förutsättningar:• att ”i stort sett all handel” inom tullunionen eller frihandelsområdetomfattas av avtalet,• att tullar och andra handelshinder inte blir ”högre eller strängare”gentemot tredje land efter avtalet genomförts, samt• att liberaliseringen av handeln mellan de länder som omfattas avavtalet sker inom en rimlig tidsperiod.Det första kravet kan tyckas något paradoxalt mot bakgrund av att huvudreglernai GATT syftar till likabehandling av medlemsländerna. Innebördenav kravet är att diskriminering mellan länder på grundval av en varasursprung är inte tillåten utom då diskrimineringen genomförs fullt ut.Enligt professorn i nationalekonomi vid Columbia University i USA,Jagdish Bhagwati, är det ”som om din präst talade om för dig att hångelär mer moraliskt förkastligt än att hoppa i säng med någon” (vår översättning).451 Förklaringen till denna synbara paradox är att medlemsländernasträvat efter att undvika bilaterala eller regionala avtal som ledertill godtycklig diskriminering av utomstående. Därför är endast genuinaoch allomfattande regionala integrationsavtal tillåtna.Enligt en överenskommelse som slöts i samband med Uruguayrundan fården rimliga tidsperiod som stipuleras inte överstiga tio år. Samma överenskommelseupprättade även kriterier för vilka beräkningsmetoder somska användas när tullskyddet gentemot tredje land beräknas. Däremotnåddes ingen uppgörelse om hur begreppet ”i stort sett all handel” börtolkas.451 Bhagwati (1993).

RAPPORT Sida 262(272)2004-02-27Även i GATS finns det ett undantag för ekonomisk integration inom ramenför frihandelsavtal eller tullunioner. Det finns flera formuleringar iGATS som liknar texten i GATT. GATS kräver t. ex. att det regionalaavtalet har ”betydande sektorstäckning” och att i ”väsentligen all diskriminering”mellan parterna avvecklas. Dessutom ska liberaliseringen avtjänstehandeln genomföras inom ”en rimlig tidsperiod”.Allt eftersom medlemsländerna har ökat sitt deltagande i bilaterala ochregionala avtal har emellertid WTO-reglerna marginaliserats. Avsikten äratt WTO:s kommitté för regionala avtal, CRTA, ska kontrollera att regionalaavtal är förenliga med reglerna i GATT och GATS. I praktiken hardock CRTA blockerats av olika tolkningar av reglerna.7.3 Konsekvenser för u-ländernaPå ett teoretiskt plan går det att identifiera både för- och nackdelar för u-länderna med den trend mot allt fler bilaterala och regionala handelsavtalsom pågår. I det följande har vi valt att behandla frågan om hur u-länderna påverkas ekonomiskt av regional integration (och indirekt därmedav de begränsningar som WTO sätter för dylika arrangemang).En vanlig frågeställning i den ekonomiska litteraturen är om bilateralaoch regionala integrationsavtal leder till en effektivare resursanvändningglobalt jämfört med om alla länder tillämpade en tullstruktur som utgårifrån MGN-principen om likabehandling. Överväger de bilaterala ochregionala avtalens handelsskapande eller handelsomfördelande effekter?Om handelspreferenser, t. ex. inom ramen för EU, stimulerar handel somannars inte hade uppstått, anses medlemsländerna gynnas av avtalet. Omhandeln inom EU däremot ökar på bekostnad av handeln med länderutanför EU (så att importen styrs om till mindre effektiva producenter)innebär det en välfärdsförlust för både EU-länderna och deras handelspartners.Ett sätt att analysera denna fråga är att jämföra hur mängden inomregionalhandel (d.v.s. handel som sker mellan medlemmar av ett regionaltavtal) som andel av medlemsländernas totala handel förändras över tiden.Detta är visserligen förknippat med metodologiska problem, men skulleändå kunna ge oss en viss indikation på om det sker handelsomfördelningfrån producenter utanför regionen till producenter inom regionen som enföljd av avtalet. 452452 Metodproblemen består bl.a. i att andelen inomregional export ökar i förhållande tillländernas totala export ju fler länder och ju större handelströmmar som omfattas avavtalet. WTO (2003).

RAPPORT Sida 263(272)2004-02-27Av nedanstående diagram framgår att handeln inom EU, trots den fördjupningav integrationen som skett under 1990-talet, har minskat i relationtill EU-ländernas handel med resten av världen. Den europeiska integrationenunder 1990-talet skulle alltså inte ha skett på bekostnad avhandeln med andra länder. För NAFTA (USA, Mexiko och Kanada) ochframför allt MERCOSUR (Brasilien, Argentina, Paraguay och Uruguay)är utvecklingen den motsatta. Samtidigt bör man hålla i minnet att NAF-TA bildades först 1994, varför utvecklingen under början av 1990-taletinte kan vara en effekt av avtalet. För de sydostasiatiska länderna inomASEAN (Brunei, Indonesien, Malaysia, Filippinerna, Singapore, Thailand,Vietnam, Laos, Burma och Kambodja) har den inomregionala handelnökat något jämfört med tiden före avtalets undertecknande 1992.ASEAN innehåller dock mycket få liberaliseringsåtaganden av substanskaraktär,varför det är svårt att dra några slutsatser för denna ländergrupp.Figur 8: Inomregional export som andel av total export70%199060%1995200150%Procent40%30%20%10%0%Källa: WTOEU NAFTA MERCOSUR ASEANDe länderanalyser som gjorts under senare år ger blandade resultat närdet gäller att beskriva de ekonomiska effekterna av bilaterala och regionalaintegrationsarrangemang. I Europa finner man svagt positiva handelsskapandeeffekter och i huvudsak inga spår av handelsomfördelningsom ett resultat av integrationen. För MERCOSUR finner forskarna däremotsvagt handelsomfördelande effekter. 453453 WTO (2003).

RAPPORT Sida 264(272)2004-02-27Vilka slutsatser kan man dra om konsekvenserna för u-länderna avWTO-avtalens undantag för tullunioner och frihandelsavtal? Tyvärr gårdet inte att dra några entydiga slutsatser p.g.a svårigheterna att fastställaorsakssamband. Följande resonemang ger ändå en viss vägledning i frågan.För det första går det att konstatera att WTO-reglerna inte har förhindraten kraftig ökning av antalet bilaterala och regionala avtal i världenoch därmed av den andel av världshandeln som inte omfattas av likabehandlingskraveti WTO. Det har i princip varit fritt fram för såväl i-länder som u-länder att åsidosätta likabehandlingsprincipen när mantecknat bilaterala och regionala handelsavtal.För det andra är frågan om de kriterier för regionala avtal som stipuleras iGATT och GATS har haft någon inverkan på hur ”öppna” de regionalaavtal som tecknas är mot omvärlden, och om de lett till att handel skapaseller omfördelas. I det här avseendet är det mer sannolikt att WTO-kravetpå att handelshindren inte får vara högre gentemot omvärlden, samt kravetpå att i stort sett all handel omfattas av avtalet, har haft en viss positivinverkan. Denna effekt gäller dock främst för i-ländernas avtal, som harvarit svårare att undanta från WTO-reglerna, snarare än avtal mellan i-och u-länder eller avtal mellan u-länder. Avtalen mellan EU och AVSstaternahar t ex under 25 års tid givit AVS-länderna företräde till EUmarknaden.Under samma period har AVS-ländernas andel av EUmarknadensjunkit från 8 procent till 3 procent. 454 Detta beror visserligensannolikt främst på en rad andra faktorer som har mycket lite medhandelsregimen att göra (politisk och social stabilitet, institutioner,geografi, korruption, historia och kapitalbrist), men det är även möjligtatt bristen på ömsesidighet har inneburit att arbetskraft och kapital iAVS-länderna har låsts fast i fel sektorer med konsekvensen att ländernainte förmått utveckla och specialisera sin produktion i enlighet med sinakomparativa fördelar. Ovanstående resonemang är dock av spekulativkaraktär och är i första hand avsett att på ett konceptuellt planåskådliggöra potentiella orsakssamband mellan WTO:s regler förregional integration och u-ländernas ekonomiska och sociala utveckling.Avsaknaden av en strängare tillämpning av existerande regler kan dockknappast WTO lastas för eller de regler som finns inom WTO för regionalaavtal. Om WTO inte hade funnits hade världen med stor sannoliktändå upplevt en snabb tillväxt av regionala preferensavtal som på olikasätt snedvrider den globala handeln. En tänkbar kontrafaktisk jämförelsegrundär det globala regelverket för investeringar, som i brist på ett gemensamtmultilateralt regelverk, har vuxit till att omfatta 2200 bilateralainvesteringsavtal. Hindren mot en mer ”öppen regionalism” finner man,som så ofta i handelssammanhang, inte i regelverket utan i den merkantilistiskasyn som fortfarande dominerar handelspolitiska övervägandensåväl inom som utanför WTO.454 Regeringens proposition 2001/2002:6.

RAPPORT Sida 265(272)2004-02-277.4 Sammanfattande diskussionGenerellt sett anses handelsliberaliseringar på multilaterala, ickediskriminerandegrunder vara bättre än bilateral eller regional liberaliseringeftersom resultaten kommer de flesta av världens länder till del. Regionalaintegrationsavtal kan samtidigt ha positiva ekonomiska effekterför u-länderna. Ett exempel på detta är Mexiko som anses ha gynnats avsitt avtal med USA inom ramen för NAFTA. Det går dock inte att uteslutaatt Mexikos exportframgångar och förmåga att attrahera investeringaråtminstone delvis har skett på bekostnad av andra u-länder i regionensom inte är medlemmar av NAFTA.De WTO-artiklar som reglerar undantaget från likabehandlingsprincipenför frihandelsområden och tullunioner, har inte förhindrat en snabb tillväxtav antalet regionala integrationsavtal under 1990-talet. Däremot ärdet tänkbart att de krav som WTO-reglerna ställer på länder som tecknarbilaterala/ regionala avtal har medfört att avtal mellan i-länder har blivitlite ”öppnare” mot omvärlden, än vad som annars varit fallet. För bilaterala/regionala avtal mellan i-länder och u-länder eller för avtal mellan u-länder gör vi däremot bedömningen att WTO-reglerna i huvudsak intehar inneburit någon restriktion och att de därmed inte heller bidragit tillatt förhindra handelsomfördelning, eller till att skapa handel.KällförteckningBhagwati, Jagdish. 1993. “Regionalism and Multilateralism: an Overview”.i Jaime de Melo och Arvind Panagariya (red.) New Dimensions inRegional Integration. Cambridge: Cambridge University Press.”Partnerskapsavtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstateroch staterna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet”, Regeringensproposition 2001/2002:6.World Trade Report. 2003. Genève: WTO.

RAPPORT Sida 266(272)2004-02-27Bilaga 1. FörkortningarACWL: Advisory Centre on WTO LawASEAN: Association of Southeast Asian NationsATC: Agreement on Textiles and ClothingAU: African UnionCBD: Convention on Biological DiversityCEPS: Centre for European Policy StudiesCIDSE: International Corporation for Development and SolidarityCRTA: Committee on Regional Trade AgreementsDSU: Dispute Settlement UnderstandingFAC: Food Aid ConventionFAO: Food and Agriculture OrganizationFDI: Foreign Direct InvestmentFIRA: Foreign Investment Review ActFN: Förenta NationernaGATT: General Agreement on Tariffs and TradeGATS: General Agreement on Trade in ServicesGSP: Generalized System of PreferencesIBRD: International Bank for Reconstruction and Development,vanligtvis kallad Världsbanken.IFIA: International Federation of Inspection AgenciesIMF: International Monetary FundITA: Information Technology AgreementITC: International Trade CentreITO: International Trade OrganizationMERCOSUR: Mercado Común del SurMFA: Multifibre AgreementMGN: Mest gynnad nationMUL: Minst utvecklade länderNAFTA: North American Free Trade AssociationOAPI: African International Property AssociationOAU: Organisation of African UnityOECD: Organization for Economic Co-operation and Development

RAPPORT Sida 267(272)2004-02-27OIE: Office International des EpizootiesOXFAM: Oxford Committee for Famine ReliefPSI: Preshipment InspectionSLI: Livsmedelsekonomiska institutetSPS: Sanitary and Phytosanitary MeasuresTBT: Technical Barriers to TradeTMB: Textiles Monitoring BodyTPRM: Trade Policy Review MechanismTRIPS: Trade Related Aspects of Intellectual Property RightsTWN: Third World NetworkUNCTAD: United Nations Conference on Trade and DevelopmentUPOV: International Union for the Protection of New Varieties of PlantsWTO: World Trade OrganizationWCO: World Customs OrganizationWHO: World Health OrganizationWIPO: World Intellectual Property Organization

RAPPORT Sida 268(272)2004-02-27Bilaga 2. UNDP:s Human Development Index,2003.Human development index är ett index som beräknas av UNDP. Basenför indexet är tre dimensioner av mänsklig utveckling: att leva ett långtliv vid god hälsa, att ha en utbildning samt att ha en skälig levnadsstandard.För att fånga upp dessa dimensioner omfattar indexet förväntadlivslängd, utbildning, läskunnighet samt inkomst men även uppgifter omfattigdom samt om jämställdhet.Enligt UNDP 455 har de flesta regioner upplevt en stadig förbättring enligtHDI under de senaste 20 åren. I synnerhet Ostasien och Stillahavsregionengjorde bra ifrån sig under 1990-talet. Även arabstaterna har haft enutveckling som varit mer positiv än för genomsnittet bland u-länderna.Afrika söder om Sahara har mer eller mindre stagnerat. Två grupper harhaft en negativ utveckling; övergångsekonomier och fattiga afrikanskaländer som drabbats hårt av konflikter samt hiv/aids.Avsikten är att HDI ska inkludera samtliga FN-medlemmar. P.g.a. problemmed tillgång till siffror saknas emellertid 18 av FN:s medlemsländeri presentationen nedan. 5 MUL, Kiribati, Liberia, Somalia, Tuvalusamt Afghanistan, saknas.Nedan presenteras HDI för år 2003. Parentesen indikerar att landet ifrågainte är medlem i WTO. Fetstil indikerar att landet ingår i MUL-gruppen.High Human Development– hög utvecklingsnivå1. Norge2. Island3. Sverige4. Australien5. Nederländerna6. Belgien7. USA8. Kanada9. Japan10. Schweiz11. Danmark12. Irland13. Storbritannien14. Finland15. Luxemburg16. Österrike17. Frankrike455 UNDP (2003) Human Development Report. Oxford University Press, New York.

RAPPORT Sida 269(272)2004-02-2718. Tyskland19. Spanien20. Nya Zeeland21. Italien22. Israel23. Portugal24. Grekland25. Cypern26. Hongkong27. Barbados28. Singapore29. Slovenien30. Sydkorea31. Brunei32. Tjeckien33. Malta34. Argentina35. Polen36. (Seychellerna)37. Bahrain38. Ungern39. Slovakien40. Uruguay41. Estland42. Costa Rica43. Chile44. Qatar45. Litauen46. Kuwait47. Kroatien48. Förenade arabemiraten49. (Bahamas)50. Lettland51. St Kitts och Nevis52. Kuba53. (Vitryssland)54. Trinidad och Tobago55. MexikoMedium Human Development– medelhög utvecklingsnivå56. Antigua och Barbuda57. Bulgarien58. Malaysia59. Panama60. Makedonien61. (Libyen)

RAPPORT Sida 270(272)2004-02-2762. Mauritius63. (Ryssland)64. Colombia65. Brasilien66. (Bosnien-Hercegovina)67. Belize68. Dominica69. Venezuela70. (Samoa)71. St Lucia72. Rumänien73. (Saudiarabien)74. Thailand75. (Ukraina)76. (Kazakstan)77. Surinam78. Jamaica79. Oman80. St Vincent och Grenadinerna81. Fiji82. Peru83. (Libanon)84. Paraguay85. Filippinerna86. Maldiverna87. (Turkmenistan)88. Georgien89. (Azerbajdzjan)90. Jordanien91. Tunisien92. Guyana93. Grenada94. Dominikanska republiken95. Albanien96. Turkiet97. Ekvador98. (Palestina)99. Sri Lanka100. Armenien101. (Uzbekistan)102. Kirgizistan103. (Kap Verde)104. Kina (ej Hongkong, Taiwan och Macao)105. El Salvador106. (Iran)107. (Algeriet)108. Moldavien109. (Vietnam)

RAPPORT Sida 271(272)2004-02-27110. (Syrien)111. Sydafrika112. Indonesien113. (Tadzjikistan)114. Bolivia115. Honduras116. (Ekvatorialguinea)117. Mongoliet118. Gabon119. Guatemala120. Egypten121. Nicaragua122. (Sao Tomé e Principe)123. Solomonöarna124. Namibia125. Botswana126. Marocko127. Indien128. (Vanuatu)129. Ghana130. Kambodja131. Myanmar132. Papua Nya Guinea133. Swaziland134. (Komorerna)135. (Laos)136. (Bhutan)137. Lesotho138. (Sudan)139. Bangladesh140. Kongo141. TogoLow Human Development– låg utvecklingsnivå142. Kamerun143. Nepal144. Pakistan145. Zimbabwe146. Kenya147. Uganda148. (Yemen)149. Madagaskar150. Haiti151. Gambia152. Nigeria153. Djibouti

RAPPORT Sida 272(272)2004-02-27154. Mauretanien155. (Eritrea)156. Senegal157. Guinea158. Rwanda159. Benin160. Tanzania161. Elfenbenskusten162. Malawi163. Zambia164. Angola165. Tchad166. Guinea-Bissau167. Kongo, demokratiska republiken168. Centralafrikanska republiken169. (Etiopien)170. Moçambique171. Burundi172. Mali173. Burkina Faso174. Niger175. Sierra Leone