Gunnar Alexandersson - Handelshögskolan i Stockholm

Den svenskabuss- och tågtrafiken20 åR AV AVREGlERINGARGunnar Alexanderssonforskning i fickformat

InnehållFörord 7Inledning 11Teorier om avreglering 19Internationella erfarenheter 29Regleringsförändringar i densvenska buss- och järnvägssektorn 37Effekter och erfarenheter 55Analys och slutsatser 73Avregleringen och framtiden 93Referenser 996

FörordOavsiktlig men effektiv avregleringSverige var tidigt ute med att avreglera buss- och järnvägstrafikenoch blev på så sätt ett föregångsland i Europa. Sedan dess har mångaandra länder slagit in på samma väg och inspirerats av den svenskamodellen för avreglering. I denna skrift skildrar ekonomie doktorGunnar Alexandersson vid Handelshögskolan i Stockholm det genomslag,som reformerna på transportområdet fått i Sverige. Han visar huruppdelning, konkurrensutsättning och branschglidning lett fram till denstruktur vi har idag inom buss- och järnvägstrafiken.Gunnar Alexandersson har etiketterat det här som en oavsiktlig avreglering.Han visar hur initiativ och insatser – som kanske syftade tillandra saker än marknadsöppning och avreglering – bidrog till just detta.Han beskriver också hur omregleringar och tillämpningar av nya regelverkfick delvis oväntade effekter och ledde in Sverige på en reformväg,som sedan dess fullföljts.Bättre produktivitetGrundbudskapet i skriften är att reformerna till övervägande del varitpositiva och banat väg för tillväxt och utveckling. Exempelvis är produktivitetsförbättringeninom järnvägstrafiken tydlig. Samtidigt har investeringarnai marknaden ökat och spelrummet för lokala och regionalaaktörer blivit större.Gunnar Alexandersson kastar också ljus över den svenska modellen föravreglering, där små stegvisa förändringar, en bred samsyn samt starkainitiativ på regional och lokal nivå varit kännetecknande. Men han pekaräven på flera av de risker, som följer med avregleringar och som alltjämtär föremål för debatt. En sådan risk är fragmenteringen av mark nadensom följer på en uppdelning mellan operatörer och infrastruktur.7

En annan risk gäller utformningen av själva upphandlingarna, därkraven på trafikhuvudmännen ökar i samband med en avreglering. Ettviktigt budskap är att samordningen i ett sådant läge måste säkras. Deolika aktörerna behöver samverka mer och ta ett bredare ansvar för attgarantera kvaliteten i buss- och järnvägstrafiken.Tydliga förutsättningarSom revisorer och rådgivare följer vi inom PwC hur avregleringar fårgenomslag i allt fler branscher och verksamheter. Vi anlitas i alla faserav sådana processer för att göra analyser och utvärderingar av olika slag.Som vi ser det är avregleringar både värdeskapande och effektivitetshöjande,vilket skriften i hög grad bekräftar. Men vi vet också hur viktigtdet är med tydliga spelregler och förutsättningar – inte minst frånpolitiskt håll. Med bra förutsättningar minskar riskerna för fel, bristeroch oavsiktliga effekter. Det torde gynna alla parter i den typ av komplexaprocesser, som Gunnar Alexandersson fångar på ett intressant sätt idenna skrift.Lars Tvede-JensenPartner och ansvarig för rådgivning inom infrastruktur på PwC8

Del av transportmarknaden 1988 2010Persontrafik med bussLokal och regionalInterregionalPersontrafik med tågBussföretag har exklusivalinjetrafiktillstånd och fårersättning från regionalatrafikhuvudmänBegränsad trafikNyinträden blockeras av SJUpphandling i konkurrens (sedan1989); beslut om öppet inträde från2012Öppet inträde (sedan 1998; begränsatendast av regionala trafikhuvudmän)Regional (olönsam) SJ har monopol och får bidrag Upphandling i konkurrens (sedan 1990)Interregional (olönsam) SJ har monopol och får bidrag Upphandling i konkurrens (sedan 1993)Interregional (lönsam) SJ har monopol Öppet inträde (infört stegvis2009–2010)Godstrafik med tågSJ har monopol Öppet inträde på alla linjer (konkur -rens på spåren), delvis begränsat av»grandfathering« 1 1996–2004Figur 1.1: Översikt av regelverket 1988 respektive 2010Busstrafiken1988 var den lokala och regionala busstrafiken starkt fragmenterad.I varje län fanns då, som nu, en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannenhade ansvar för att organisera kollektivtrafiken så att ett linjenät medviss regelbunden turtäthet kunde erbjudas invånarna, även om biljettintäkternabehövde kompletteras med skattemedel för att trafiken skullekunna upprätthållas. I regel hade trafikhuvudmännen kontrakt med fleraolika trafikföretag, som vart och ett hade monopol på sina linjer i formav exklusiva linjetrafiktillstånd. Kontrakten innebar att busstrafikföretagenfick ersättning för att täcka sina kostnader för trafiken, medanintäkterna tillföll länstrafikhuvudmannen. I många län dominerade1 Med »grandfathering« eller »grandfather’s rights« menas att den som redan nyttjar en viss del avinfrastrukturens kapacitet, till exempel i form av slot-tider på en flygplats eller tåglägen i järnvägs -nätet, har företräde till denna när kapaciteten ska fördelas för nästa tidsperiod.14

kommunala bolag eller landstingsägda egenregiverksamheter för trafikeringen.2010 är linjetrafiktillstånden sedan länge avskaffade och all trafikupphandlas i konkurrens över hela Sverige. En mängd företag har underresans gång slagits ut från marknaden eller gått ihop med andra aktörer.I stort sett alla företag är idag i privat ägo. Flera stora internationellaaktörer verkar på marknaden.Den interregionala, långväga busstrafiken var 1988 en företeelse påmarginalen kring veckosluten, främst bedriven av SJ Buss, ett dotterbolagtill det statliga affärsverket Statens Järnvägar (SJ). SJ hade dessutommakten att stoppa varje nyinträdande företag om detta inte kunde visaatt SJ:s tågtrafik inte skulle ta skada av en ny busslinje. Idag är mark nadensedan mer än tio år mer eller mindre helt öppen för konkurrens ochnyinträde, endast begränsad av om någon trafikhuvudman kan visa atttrafiken skulle skada den lokala och regionala busstrafiken. SJ bedriverinte längre någon långväga busstrafik. Internationella företag dominerarmarknaden.JärnvägstrafikenÄven den regionala och den interregionala persontrafiken på järnväg,liksom godstrafiken, bedrevs 1988 av statliga SJ i monopolställning, enverksamhet som då var integrerad med hela infrastrukturen i form avspår och stationer och så vidare. SJ var också ett transportkonglomeratmed intressen i spedition, busstrafik, hotell, färjor, restauranger medmera. För stora delar av persontrafiken fick SJ bidrag från staten för atttäcka driftunderskottet och motverka nedläggning av olönsamma linjer.Huruvida en viss linje var lönsam eller inte definierades av SJ. I några fåfall bedrev SJ tågtrafik i enlighet med kontrakt med enskilda trafikhuvudmän,exempelvis i Stockholm och i Skåne.År 2010 är SJ omvandlat från ett statligt verk till ett aktiebolag somendast bedriver persontrafik, medan hela infrastrukturen och en rad avjärnvägens övriga funktioner sköts av andra myndigheter och organisationer.Alla sidoverksamheter har knoppats av och i de flesta fall privatiserats.All olönsam persontrafik upphandlas i konkurrens sedan flera årtillbaka, vilket gjort att flera nya aktörer (inte minst internationella) harkommit in på marknaden. Godstrafiken är fullt avreglerad med ett flertalprivata företag vid sidan om det statliga Green Cargo, vilket är den15

olagiserade godsdivisionen från den tidigare SJ-koncernen. SJ:s endakvarvarande monopol är den fjärrtågstrafik man anser sig kunna bedrivautan bidrag, men redan tagna beslut innebär att en full marknadsöppningkommer att vara genomförd i december 2011. Därmed avvecklas de sistaresterna av det svenska statliga monopolet inom järnvägstrafiken.Med andra ord har det på dessa dryga 20 år skett fundamentalaförändringar i såväl struktur som bakomliggande regelsystem för dennasamhällssektor. Det är en utveckling som stadigt har gått i riktning motuppdelning av verksamheter, marknadsöppning, konkurrens och ökadnärvaro av privata aktörer på bekostnad av de offentligt ägda verksamheterna.Samtidigt har också myndigheter organiserats om och slagitsihop, exempelvis med länssammanslagningar samt bildandet avTrafikverket genom sammanslagningen av Banverket och Vägverket.Bokens fortsatta dispositionI nästkommande kapitel, Teorier om avreglering, presenteras några av deteorier som ofta dyker upp i diskussioner kring avreglering och privatiseringav offentliga verksamheter. En särskild diskussion kring järn vägenrelateras till begreppet naturliga monopol. Historiskt betingade utvecklingsförlopp,regelutveckling och spridning av idéer länkas till teorier omstigberoenden och institutionell ekonomisk teori.I kapitlet efter detta, Internationella erfarenheter, illustrerar jag mer konkrethur teorier om avreglering kommit att påverka praktiken (och omvänt)genom att göra nedslag i utvecklingen i EU, Storbritannien och USA.Därefter följer ett kapitel som närmare beskriver hur regelverket förden svenska buss- och järnvägstrafiken utvecklats över tiden, Regleringsförändringari den svenska buss- och järnvägstrafiken. I kapitlet gör jag också enansats till att spåra de tidiga förändringar som fått stor betydelse för densenare utvecklingen.Det femte kapitlet, Effekter och erfarenheter, fokuserar på effekterna av avochomregleringen. Det sjätte kapitlet, Analys och slutsatser, sammanfattarresultaten och går vidare och djupare i analysen, inte minst vad gälleratt förklara drivkrafterna till förändringarna. Där jämförs också utfalleti de olika sektorerna och hur de har påverkat varandra över tiden. Jagvisar bland annat betydelsen av tillfälligheter och hur olika aktörer tolkatregelverket. Vidare belyser jag hur bryggor skapats mellan buss- och16