世界先進國家城鄉風貌改造執行機制之研究結案報告書

世界先進國家城鄉風貌改造執行機 

制之研究 

結案報告書 

委託單位內政部營建署執行單位 ㆗華民國景觀學會 

研究顧問 

研究團隊 

黃南淵前署長施鴻志校長黃世孟教授 

馮正民教授郭瓊瑩教授 

李永展教授喻肇青教授蔡厚男教授 

曾梓峰教授王惠君教授葉庭芬小姐 

范淑敏小姐 

㆗華民國九十㆓年六月

目錄 

世界先進國家城鄉風貌改造執行機制之研究 

第㆒章緒論............................................................................................1 

第㆒節研究背景 ..............................................................................1 

第㆓節研究主題與目的 ...................................................................5 

第㆔節研究範圍與步驟 ...................................................................9 

第㆕節其他部會相關計畫執行現況 ...............................................10 

第㆓章台灣城鄉新風貌計畫執行分析 ..................................................19 

第㆒節政策形成與演變的歷程 ......................................................19 

第㆓節政策內容與執行 .................................................................24 

第㆔節政策成效評估.....................................................................29 

第㆔章美國城鄉風貌改造計畫 .............................................................31 

第㆒節政經背景簡介.....................................................................31 

第㆓節 ㆗央政府/全國性計畫 .........................................................32 

第㆔節案例說明與分析 .................................................................33 

第㆕章日本城鄉風貌改造計畫 .............................................................57 

第㆒節推動組織 ............................................................................58 

第㆓節相關法令 ............................................................................58 

第㆔節財務面................................................................................59 

第㆕節執行面................................................................................65 

第五節案例介紹 ............................................................................68 

第五章歐盟城鄉風貌計畫執行機制......................................................73 

第㆒節政經背景 ............................................................................73 

第㆓節德國聯邦政府/全國性計畫..................................................82 

第㆔節案例分析-IBA Emscher Park ...........................................85 

第六章各國城鄉風貌機制綜合探討......................................................95 

第㆒節執行面................................................................................95 

第㆓節法令面................................................................................98 

第㆔節財務面..............................................................................100 

第㆕節小結 .................................................................................101 

第七章推動機制的建構......................................................................103 

第㆒節短程發展方向...................................................................103 

第㆓節 ㆗程發展方向...................................................................109 

第㆔節長程發展方向................................................................... 112 

第八章執行建議與結論...................................................................... 114 

第㆒節改進建議方案................................................................... 114 

第㆓節結論 .................................................................................121 

參考資料 124

圖表目錄 


圖 1:研究步驟 ........................................................................................................9 

圖 2:91 年度行政院文化建設委員會社區總體營造計畫架構.........................12 

圖 3:示範點徵選辦法 ..........................................................................................14 

圖 4:示範點年度考核機制 ..................................................................................15 

圖 5:具體執行重點示範工作項目 ......................................................................24 

表 1、歷年補助金額總表 ......................................................................................26 

表 2、88 年度「擴大國內需求方案—創造城鄉新風貌計畫」補助計畫類型統 

計表(萬元)..............................................................................................26 

表 3、八十八年㆘半年及八十九年度「擴大國內需求方案—創造城鄉新風貌計 

畫」補助計畫類型統計表(單位:千元)..............................................27 

表 4、九十年度「創造城鄉新風貌示範計畫」補助計畫類型統計表(單位:千 

元)..............................................................................................................27 

表 5、城鄉風貌計畫執行機制與共同問題...........................................................28 

表 6:2000-2006 時程間結構基金目標表..........................................................77

第㆒節第㆒節研究背景 

研究背景 

第㆒章第㆒章緒論緒論 

緒論 

- 1 - 


近年來,我國經濟繁榮,㆟民所得不斷提昇,整體社會卻未同步成長,尤其 

長期以來,因戒嚴時期與㆗央集權體制的結果,社會彌漫著威權的氛圍,使民間 

欠缺自發性的力量,再者,伴隨著這種急速經濟結構的變化,台灣社會也出現了 

㆒些社會問題,如㆟際關係冷漠與輕忽、城鄉發展失衡,生態環境的急速退化等 

併發症,快速的都市化所併發的生活問題,反而阻礙了台灣成為真正富麗的社 

會。因此,自民國 70 年代起,台灣民間開始意識到這樣的問題,並陸續採取行 

動,如鄉土文學運動、環境生態保育運動、社會政治抗爭運動等,這些運動皆反 

映著民間開始以集體力量來對公共事務與議題表達關心與投入,這也使民眾開始 

體認到「參與」與「營造」可能為社會帶來翻轉的力量,這種社會運動的脈絡, 

也漸漸㆞從抗爭層面,轉向㆞方社區所關心的公共事務與議題。 

民國 82 年 10 月 20 日,當時的文建會主委申學庸女士,在㆗國國民黨㆗常 

會提出「文化建設與社會倫理的重建」報告,該報告指出「㆞方文化建設的㆒項 

最常被忽略的功能及目標就是在於社區共同體意識的培養,舊社區解組而新社區 

仍未成形,造成國家社會缺乏內聚力,而非㆒具體的有堅強生命力的共同體。這 

必須從文化發展與文化建設的角度來解決」。隨後於民國 83 年 10 月提出「社區 

總體營造」理念與施政方針,其目標在喚起「社區共同體」意識,這種意識的喚 

醒,需配合「基層民主」的落實,但這種「基層民主」絕非僅是選舉與投票活動, 

更重要的是基層民眾對於自身所處的社區生活事務的參與態度,以及進行民主討 

論的習慣。尤其是在實施㆞方自治及㆗央與㆞方財政劃分確立之後「㆞方的時 

代」、「社區的時代就要來臨」。政府部門的施政應由社區單位著手,並由社區本 

身進行不同部門的資源整合(黃煌雄、郭石吉、林時機,2001)。其後各部會亦 

積極提出重視「民眾參與」,富有「社區營造」精神的政策或相關計畫,如內政 

部「全方位推展社區發展工作實施方案」及「福利社區化」政策、環保署「生活 

環境總體改造計畫」、經濟部「商店街開發推動計畫」和「形象商圈區域輔導計 

畫」、衛生署「社區健康營造計畫」等,更進㆒步,李前總統於民國 85 年宣誓就 

職演說,對於國家建設未來發展目標及策略,更明白揭示:「要從基層開始,重 

振家庭倫理,建立社區意識,確立和諧的新社會,使民眾能真正享有家園生活之 

樂…從永續發展的觀點,…妥善規劃國土利用,加強生態環境保育,讓後代子孫

永遠保有鄉土之美」。 

- 2 - 


民國 86 年,身為全國最高營建主管機關-內政部營建署,也意識到㆞方風 

貌特色正逐漸消失㆗,如何在邁向 21 世紀之前,掃除台灣城鄉的「擠、髒、亂、 

醜」,營造「獨特而有風格的城鄉風貌」、「優雅而有品味的生活環境」、「效率而 

方便的都市設施」,內政部營建署依據內政部民國 85 年 6 月公布「營建政策白 

皮書」,開始著手研礙「城鄉景觀風貌改造運動」,所謂的城鄉景觀風貌為城鄉呈 

現給㆟的視覺㆖整體意象與記憶,此計畫針對各城鄉之「㆟為環境、自然環境、 

生活與文化活動」等㆔項景觀資源進行改造(內政部,1997),小至廣告物、標 

誌等街道傢俱,大至全區都市設計規劃、水岸或河岸景觀改善。 

同年,行政院經濟建設委員會也提出「創造城鄉新風貌行動方案」,㆒來因 

行政院經建會為幕僚機關,㆓來要展現台灣城鄉新風貌,有賴於政府部門、民間 

團體及全體國民共同合作,始能克盡其功,因此此方案為㆒整合性方案,集合各 

部會個別計畫,內政部社會司之「社區綠美化工作」、內政營建署之「都市設計 

規劃及建設」、「街道景觀、角落造景、公共空間之美化」示範工程規劃設計、「親 

水設施規劃設計及建設」、「海岸㆞區環境景觀改善規劃設計及建設」、「廣告物改 

善執行計畫」等、經濟部商業司之「商店街開發推動計畫」、「塑造形象商圈計畫」、 

行政院文化建設委員會之「改造公共場所視覺景觀計畫」、「美化公共環境種子計 

畫」、「㆞方文化產業振興計畫」、「社區總體營造獎助須知」,以及行政環保署之 

「生活環境總體改造計畫」、「海岸㆞區環境清潔維護計畫」,期望透過整合的功 

效,將各部會工作集㆗辦理,以擴大改善的效益,達到示範的目標。 

隔年,適逢亞洲金融風暴,行政院經建會肩負提振國家景氣,刺激民間消費 

的重大任務,故以採取擴大公共建設投資的手段,研擬「擴大國內需求方案」, 

其㆗由行政院經建會主導成立了「創造城鄉新風貌計畫」,由內政部營建署統籌 

編列預算,補助直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所辦理有關創造城鄉新 

風貌所需之規劃設計及建設等經費,確立計畫類型、申請程序、審查方式、經費 

核撥、各部會分工輔導、督導查核、配合措施等作業,於民國 88 年與 89 年度 

各統籌編列 50 億元,針對景觀道路、公園綠㆞、商店街、㆟行徒步區、廣告物、 

攤販管理及河岸綠化美化等改善工作。為加強督導管考,營建署並另案委託㆗華 

民國建築學會組成督導顧問團辦理查訪輔導,以及提供諮詢服務。其間,適遭遇 

「921 集集大㆞震」,所造成的不僅是有形的實質環境嚴重破壞,更使得台灣㆗ 

部原本就面臨產業衰退、㆟口外流等的㆞區,社會結構與生活機能之崩解等問 

題,更加雪㆖加霜,故在推動災後重建之際,若能配合創造城鄉新風貌相關計畫 

之努力成果為基礎,整合㆞方居民力量,使之受創之大㆞,得以展現更旺盛之活

力與生命力。 

- 3 - 


可見「創造城鄉新風貌」,相較於過去傳統景觀改造計畫,不論是精神、內 

涵、作法與目標都與傳統的公共工程有著截然不同,也絕非是單純㆞景觀改造計 

畫,而是重要的社會改造計畫。雖然計畫的緣起,㆒方面來自於解決於國家經濟 

發展的階段性瓶頸,企圖以國家力量所創造的內需市場,來帶動經濟發展的持續 

成長;另㆒方面,卻是因為台灣過去半世紀的發展,所形塑的髒亂擠醜的城鄉實 

質環境風貌,亟待進㆒步的改善與轉型。 

都市為㆟類文明發展的重要指標,都市所呈現的景象與經驗也是緊扣著社會 

發展的脈絡,因此創造台灣新城鄉風貌計畫是台灣社會發展體質改造的契機,公 

共空間改造或公共工程建設僅是㆒種介面及手段,而非最終目的。然實施至今, 

在這些補助計畫㆗,卻突顯出台灣長久以來,鄉鎮空間發展的侷限。其㆗最直接 

的困境,來自於社會普遍對於政策精神、意義與可能性的不了解,欠缺對於實施 

過程各種面向應有之關注。因此各項工程計畫,普遍被誤解為台灣傳統經驗㆗的 

㆞方基層建設工程,而這些基層建設工程正好是台灣這麼多年以來,塑造惡質城 

鄉風貌經驗的幫兇,因此這改造過程㆗,屢屢呈現單㆒化與均質化的窘境,而此 

大多只就實質建設層次,提出硬體設施的機能與營建方式,甚少考量如何積極回 

應㆞方歷史㆟文的特色,與生態環境之永續利用與資源管理問題等軟體建設的層 

次(㆗華民國建築學會,1999),以致於部份成果流於枝節,不僅缺乏令㆟耳目 

㆒新的改變,反而帶來㆞貌的破壞。 

有鑑於城鄉風貌改造並非㆒蹴可幾,而是長期運動,內政部營建署將署內的 

各項計畫彙整為「創造台灣城鄉風貌示範計畫」,報行政院准予修正核定,預定 

90 年度至 93 年度編列預算計 100 億元,繼續補助各㆞方政府實施重要景觀據 

點示範建設。該計畫著重落實社區總體營造理念,強調「小㆞方、好場所」、「生 

態工法」及「㆟性化」等實施原則,期望經由㆟心改革、價值重塑、創造激盪、 

技術研發、體質改造等訴求,成就國家整體競爭力之提升。因此該計畫不僅是國 

家重要「公共建設計畫」,就補助政策精神而言,本質㆖更具有「社會改造運動」 

之意義(行政院,2002)。 

但自 90 年度起,各部會的計畫若屬直接補助㆞方政府性質者,將不再由㆗ 

央編列預算補助辦理,改由行政院主計處直接撥付縣市政府,再由各縣市政府依 

其施政重點自行分配預算辦理,然因政策㆖認為㆞方政府尚未全然體會城鄉風貌 

改善與社區總體營造之工作重點與操作方式,因此仍將在短、㆗程,由㆗央部會 

編列預算,指導並補助㆞方政府辦理。而現階段為遵照行政院游院長指示繼續推 

動「㆞貌改造運動」,行政院於「國家發展重點計畫――水與綠建設計畫」㆘,

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納入「城鎮㆞貌改造計畫」,適度修正「創造台灣城鄉風貌示範計畫」之補助策 

略,為有別於以往㆒般基礎公共設施建設或基層土木工程,此計畫特別注重「㆗ 

央公共客觀評選競爭機制」、「㆞方團隊」、「改造創意」、「大尺度開放空間」及「生 

態理念」等推動原則。 

由於六年國家重點發展計畫已將「新故鄉社區營造計畫」專列為部門發展計 

畫,故有關「創造台灣城鄉風貌示範計畫」的補助重點,將有別於社區性改造計 

畫,係針對城鎮重要景觀軸線、廊道、空間據點等大尺度之視覺景觀焦點,提出 

具創意之改造計畫及行動策略,但絕非意味是在訴求大型主體工程,其核心重點 

乃是透過現有環境問題之診斷,據以提出創新性整體改造做法,並要與當㆞歷史 

文化、風土民情、生態資源特性等產生連結,對景觀㆞貌提出「適當修補」,甚 

至要能結合㆞方產業發展、提供就業機會等,企圖創造最大的外溢效果(spill-over 

effects)。然而「計畫創意」及「執行計畫之專業團隊素質」,為城鄉風貌改造計 

畫成敗之最重要關鍵,因此,本計畫將由㆗央邀請專業㆟士組成評審委員會,就 

直轄市、縣(市)政府之「團隊陣容」及「計畫創意」進行評選,採取「競爭性 

補助」,以寧缺必濫之原則,預計選出十項以內之主題性計畫據以補助推動,而 

非均衡性補助。 

另㆒方面,為延續過去推動城鄉風貌改造之精神與基礎,致力調整政府以往 

「為民眾規劃」或「與民眾共同規劃」之角色,轉型為「促成㆞區居民自己來規 

劃」,透過社區營造之過程設計,使政府與民眾同時被動員與結合起來,帶動社 

會組織與社區整合,有效開發民眾解決問題之創造潛力及參與公共事務之經驗與 

能力,依據行政院 91 年 5 月所核定「挑戰㆓○○八――國家發展重點計畫」之 

「新故鄉社區營造」辦理,本計畫所著重的為已具有總體營造㆒年以㆖的社區所 

提之改造計畫,或鼓勵各縣市政府研提社區規劃師」相關駐㆞輔導制度之建立。 

其實,城鄉風貌所要展現的是國民生活文化之整體表現,所以城鄉風貌改造 

不只是硬體,還有軟體;不只是㆟工,還有生態;不只是創新,還有歷史的傳承。 

故在執行過程㆗,必須積極與民間建立夥伴關係,給予全民對自身生活環境改造 

有學習與省思的機會,並期待透過本計畫與相關制度的整合及營造,提供改造社 

會發展體質的可能性。

第㆓節第㆓節 

研究主題與目的 

研究主題與目的 

- 5 - 


不論是「擴大國內需求方案――創造城鄉新風貌」或是「創造台灣城鄉風貌 

示範計畫」,近㆕年來的執行經驗,已引發各界熱烈迴響,惟經深入檢討,尚有 

若干關鍵問題或課題亟待突破: 

㆒、 ㆒、民眾參與基礎的薄弱 

民眾參與基礎的薄弱 

城鄉風貌改造計畫所著重的,不僅在於㆞方環境美化建設計畫實施的多寡, 

也不僅是各項所提擬之建設案例直接成果表現的好壞,而在於美化建設行動以及 

其過程所帶給台灣社會創造新體質的機會。城鄉風貌的改造所面對的惡質環境經 

驗,是台灣社會民眾生活開展所共同累積出來的結果,其㆗所呈顯的不是單方面 

政府公權力不彰,或社會民眾素質不良,而是台灣整體社會來自制度、經驗、與 

社會體質的全面困境。城鄉新風貌的創造行動,因此不是單方面建築、規劃與營 

建專業的事務,而是㆒個全民覺醒的過程與改造機會,因此必須設計出民眾參與 

的過程,讓政府與民間同時被動員與結合起來,在新的願景和價值共識號召㆘, 

共同為台灣社會生活環境的改造而努力。 

但執行以來,看到絕大多數都是公部門努力的爭取執行成效,以預算執行率 

做為各縣市政府考核重點,城鄉風貌好像成為各縣市政府其㆗㆒個經費項目而 

已,而其㆗關鍵在於㆞方政府欠缺社區營造的認知,尤其在追求執行績效情況 

㆘,根本沒有時間去從事費時費力的社區營造工作。再者,㆞方政府首長及實際 

執行單位對於此計畫之政策精神、意義並不能精確掌握及發揮,解讀為傳統經驗 

之㆞方基層建設工程,以致於許多工作未能激發居民自主參與的意願,㆞方政府 

均在觀望是否有無經費,若無經費預算或年度預算用盡,工作即停擺或觀望,計 

畫缺乏延續性。未來目標是如何建立有效與鼓勵的機制,將社會民眾的經驗、意 

見與熱情引導與升級,共同為台灣 21 世紀的城市發展競爭貢獻心力。如何因應 

這種困局與挑戰,成為政府推動城鄉新風貌運動的重要任務。 

㆓、 ㆓、社區規劃師積極面向未能充份發揮 

社區規劃師積極面向未能充份發揮 

從社區營造的觀點來看,是希望民眾能自行發現問題、解決問題、組織團隊, 

再爭取公部門的支援,然這與實際㆖有著極大的落差,有些㆞區議題如都市景 

觀、㆞區環境改造、古蹟保存與產業振興等,居民不僅缺乏資源,且無法自主, 

因此期待「社區規劃師」能成為重要的界面與溝通的橋樑,目的也在於激勵空間 

專業者走入社區,並與社區結合,期望藉由具有奉獻熱忱、熟知㆞區環境、文化

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的空間專業者與團隊,發揮社區營造經理㆟――「社區規劃師」的角色功能,為 

社區提供專業諮詢或㆞區環境診斷之專業規劃設計等工作,以形成整體的社區營 

造參與機制,提昇社區生活環境品質,為都市發展之成長動力注入永續來源。 

社區規劃師的角色原即在於主動深入挖掘社區的各種聲音與問題,協助㆞方 

性議題的診斷與發展,積極協調社區與㆞方政府的意見,建立多元互動制度,並 

且掌握社區或㆞方的空間變化,協助社區突顯自我特色與自主性,作為㆞方政府 

與社區、民眾間重要的介面。尤其在 21 世紀全球性都市發展的基本價值、視野 

與內涵有了巨大的變動,為能時時因應㆞方各種變動,這角色更益加突顯其重要 

性,但許多㆞方執行至今,社區規劃師的角色尚未充份發揮,仍被動㆞等待㆞方 

政府相關計畫的研提,或即便提出相關㆞區發展計畫,也未能主動積極去做資訊 

收集、整理與分析,以提供「㆞區發展計畫工作小組」及相關利害關係㆟或團體 

所組成的團隊做決策基礎。如何加強與設計出誘發「社區規劃師」機制,將為城 

鄉風貌改造運動的重要的關鍵。 

㆔、 ㆔、缺乏各級政府有效整合推動機制 

缺乏各級政府有效整合推動機制 

雖然行政院已成立「行政院社區總體營造推動及協調委員會」加強辦理各部 

會整合協調,但由於各部會本位主義心態作崇,與各㆞政府尚未積極成立相關諮 

詢顧問及協調推動組織,以致提案流於枝節,缺乏整體性之思維,又因計畫執行 

協調溝通不良或常誤解補助計畫精神,影響整體執行成果之展現,亟待檢討改 

進。同時,相關預算、管考、技術研發等配套制度方面,礙於國情,亦往往無法 

讓行政部門進行大幅度創新措施。如何有效參酌國外優良經驗借鏡予以改進,亟 

待研究。 

㆕、 ㆕、加強誘導提案及受理審理等機制 

加強誘導提案及受理審理等機制 

每年均由主辦機關加強研訂相關申請須知,召開說明會宣導重點補助項目及 

補助精,要求㆞方政府積極配合辦理實勘審查,嗣經各㆞方政府提案到署後,並 

邀集客觀公正專家學者等組成評審委員會予以審查,並加強與㆞方政府協調相關 

審查結果,方予以報部核定執行。但查歷年各㆞方政府之申請補助計畫似乎無法 

有效依照㆖開規定計畫畫性質循序提案執行,往往誤解為傳統㆞方基層建設工程 

急於爭取預算及施作工程。因此研發新工法或新技術等實驗性質無法獲得鼓勵與 

支持,尤其新工法、新技術、新價值與新思維等實驗之初,其失敗的可能性極高, 

以德國 IBA(International Building Exhibition)在過去十年所提的 120 個計畫為 

例,也並非是每個計畫都能成功。因此,如何改善目前誘導提案機制及強計畫審 

查要求,讓各項計畫能符合補助精神據以執行示範建設,成為當前重要課題。

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五、五、如何改善易為政治力所干預所造成了齊頭式平等的資源分配方式 

如何改善易為政治力所干預所造成了齊頭式平等的資源分配方式 

每年均由主辦機關加強研訂相關申請須知,召開說明會宣導重點補助項目及 

補助精,要求㆞方政府積極配合辦理實勘審查,嗣經各㆞方政府提案到營建署 

後,並邀集客觀公正專家學者等組成評審委員會予以審查,但事實㆖,往往卻因 

政治力的介入與干預,最後淪為政治分配的結果,造成了齊頭式平等的資源分配 

模式,因此無法鼓勵㆞方政府落實形塑具有㆞區個性的文化、景觀特色與風貌之 

目的,如何建立有效的機制,來避免政治力的介入,使得理想與現實的落差不致 

於加鉅。 

六、六、改善補助㆞方與預付撥付時機,建立兼顧管考規定及計畫品質 

改善補助㆞方與預付撥付時機,建立兼顧管考規定及計畫品質 

過去全以㆗央政府直接專案全額補助各㆞方政府方式辦理,並未透過建立類 

似美國社區發展基金或委由相關基金會予以執行,往往造成㆗央行政與財政負 

荷。且未強制要求各直轄市、縣市政府自籌配合款,使㆞方政府過度依賴,影響 

執行單位投入執行意願及整體執行績效之展現,並造成計畫管考執行許多困擾。 

再者,依照相關預算執行規定,預算之撥付執行時機,允宜依照計畫實際執行進 

度予以核撥應付款項。然而,㆞方政府往往囿於嚴格預算執行管考要求,無法充 

分達到㆖述規定要求,以致部份經費可能造成㆞方閒置。再者,在追求執行績效 

情況㆘,根本沒有時間去從事費時費力的社區營造工作,以及無法使研發新工法 

或新技術等實驗性質獲得鼓勵與支持,因此如何建立㆒套有效兼顧管考規定及計 

畫品質。 

七、七、計畫補助原則與項目要能因應「㆞方真實需求」或鼓勵「創新」 

計畫補助原則與項目要能因應「㆞方真實需求」或鼓勵「創新」 

「創造台灣城鄉風貌示範計畫」迄今延續 88 年度行政院核定「創造城鄉新 

風貌行動方案」、「擴大國內需求方案-創造城鄉新風貌計畫」之規定,訂有整合 

類、公園綠㆞系統類、自然生態環境類、城鄉公共生活空間類、㆞方文化特色空 

間類、都市夜景類及其他等七大類型,經查部份類型內容已有改變,或經實際執 

行結果似有重疊之處。因此,有關鼓勵㆞方優先研提重點補助項目如何再行精準 

定義與納入執行類型,均有待重新思考,以健全計畫類型,來誘發㆞方有效提案。 

八、八、如何建立「第㆔系統就業與產業部門」等介面 

如何建立「第㆔系統 

就業與產業部門」等介面 

就業與產業部門」等介面 

陳總統就任之初,即提出建設台灣成為「綠色矽島」之目標願景,並於施政 

白皮書㆗揭示:「鼓勵政府與民間建立夥伴關係,政府以經費支持社區團體成立, 

鼓舞㆟民參與志工活動,強化公民生活領域」之政策方向,未來民間各方團體要 

求參與勢必與日遽增加,但目前除部份計畫類型(如生活改造計畫、社區總體營

- 8 - 


造計畫)已間接補助民間社區團體外,目前之補助對象與實際執行單位,大多仍 

由㆞方行政單位直接擔任與負責執行,尚未擴大普及直接補助民間社區團體。再 

者,隨著全球化經濟的發展,所引起的國家角色、結構性失業以及區域發展的危 

機。因為區域整合㆘,國家在推動經濟發展的角色面臨轉變,跨國性企業逐漸取 

而代之,另㆒方面,勞動㆟口可以更自由的移動,這連帶牽引到區域結構、文化 

與生活品質的轉變,而國家以傳統的力量無法全力支撐㆞方經濟發展,使產業及 

就業㆟口不外移。以歐盟經驗為例,第㆔系統產業部門為重要的介面,第㆔系統 

產業部門乃 1997 年歐盟為解決高張的結構性失業,在㆒個就業政策實驗計畫㆗ 

所提出的概念與訴求。主要的經驗,是在傳統的㆔級產業概念外,各種各樣追求 

生存機會與生活方式有關的營生行為,轉化為產業的概念,納入政府相關政策制 

度脈絡㆗,來加以支持與調節。因此,如何妥善因應及審慎評估擴大辦理之可行 

性,是值得深入研究。 

有鑑於歐盟、美國或日本等國均有類似的城鄉風貌改造計畫,如美國「社區 

發展基金」或「鄰里計畫基金」(Neighborhood Matching Fund, NMF)、日本建 

設省「街區社區總體營造支援事業」或東京「社區營造基金」,以及整合「歐洲 

區域發展基金」,「歐洲社會基金」及「歐洲農業指導暨保證基金」而成的歐洲結 

構基金」,協助落後區域社會及經濟的發展,以減低歐洲單㆒市場對體質弱化區 

域所帶來的衝擊。㆖述這些類似的建設計畫,執行績效斐然,因此如何學習借鏡 

國外類似經驗,來作為我國進行政策的檢討與改進,為「創造台灣城鄉風貌示範 

計畫」目前極待努力與突破之處。 

因此藉由歐盟、美、日等國家城鄉風貌改造執行機制之資料蒐集、調查,並 

進行綜合檢討分析與可行性評估,期能藉此達成以㆘目的: 

1. 期望藉由城鄉風貌改造執行機制之建立與推動,結合六年國發計畫㆗的 

「以㆟為本、永續發展」為核心,「以全球接軌、在㆞行動」為發展策 

略,來真正營造「新故鄉」。 

2. 透過各國城鄉風貌改造執行機制之資料蒐集、調查與比較,來做為我國 

未來推動城鄉風貌改造計畫的參考。 

3. 透過城鄉風貌改造執行機制,以整合各級政府的資源與㆞方資源。 

4. 針對各國城鄉風貌改造執行機制之資料蒐集、調查與比較,以研提現階 

段執行機制改進建議之替選方案,並進行可行性評估,提供現階段政策 

的檢討與改進。


- 9 - 

第㆔節 

第㆔節 

第㆔節 

第㆔節研究範圍與步驟 

研究範圍與步驟 



各國並無相同名稱或內容完全類似我國的城鄉風貌改造計畫,為能精準㆞搜 

集相關資料,將以我國推動城鄉風貌改造計畫的目的與任務,來搜尋各國的相關 

資料。目前初步將我國推動城鄉風貌改造計晝的目的與任務,歸納如㆘: 

鼓勵民眾參與,扭轉㆞方及民眾的態度與認知。 




縮短城鄉差距,以達到區域均衡發展。 




㆞方活化,推動㆞方改造,形塑㆞方資源特色。 




創造具有「文化、綠意、美質」的優質家園 




鼓勵㆞方提出實驗性、創新計畫。 




㆖述這些目的與任務,絕非靠單㆒特定計畫即可達成,而需相關的配套措施 

如國土計畫、產業、文化、政治等才能共同完成。但資料蒐集時,偏重以實質空 

間建設為主,其他配套機制為輔。 

圖 1:研究步驟 

美國城鄉改造機制(由 

喻肇青教授及葉庭芬小 

姐負責)。 

歐盟城鄉改造機制(由 

曾梓峰教授負責) 

日本城鄉改造機制(由 

王惠君教授負責) 

台灣城鄉改造機制(由 

蔡厚男教授負責) 

國 

內 

外 

城 

鄉 

補 

助 

計 

畫 

執 

行 

機 

制 

之 

綜 

合 

檢 

討 

分 

析 

( 

李 

永 

展 

教 

授 

負 

責 

) 

執 

行 

機 

制 

改 

進 

建 

議 

替 

選 

方 

案 

( 

李 

永 

展 

教 

授 

負 

責 

) 

諮 

詢 

顧 

問 

團 

( 黃 

世 

孟 

、 

黃 

南 

淵 

、 

馮 

正 

民 

、 

郭 

瓊 

瑩 

、 

施 

鴻 

志 

) 

舉 

辦 

研 

討 

會 

、 

專 

題 

圓 

桌 

座 

談 

( 

專 

家 

學 

者 

意 

見 

諮 

詢 

)

第㆕節第㆕節 

其他部會相關計畫執行現況 

其他部會相關計畫執行現況 

- 10 - 


各機關進行各項城鄉景觀風貌改善工作之過程㆗,意識到「社區營造」的操 

作方式,不僅可帶給㆞方創造新體質的機會與價值,並可提高民眾對㆞方的認同 

感,引導㆞方邁向永續發展有著極大助益,因此,導入社區總體營的概念及方法 

成為各機關推動工作的另㆒主軸。再者,自民國 89 年起,㆗央政府計畫與預算 

體系,改為各機關必須擬具㆕年㆒期的㆗長程計畫,始得逐年編列預算,因此經 

濟部商業司將形象商圈、商店街等計畫合併為「改善商業環境五年計畫」;行政 

院農委會將富麗農漁村計畫改名為營造農村社區新形象計畫後,又彙整為「農村 

新風貌計畫」;行政院文建會將會內改善公共環境美化、社區總體營造等計畫彙 

整「社區總體營造計畫」(謝敏文,2001);內政部營建署則彙整為「創造台灣 

城鄉風貌示範計畫」。另外,尚有行政院原民會「原住民新風貌計畫」與行政院 

環保署「生活環境改造計畫」。 

㆒、 ㆒、行政院文建會「社區總體營造計畫」 

行政院文建會「社區總體營造計畫」 

鑑於過往實施社造的相關經驗發現,有些想從事社造工作或從事社造工作 

時,不㆒定知道如何尋求協助,事實㆖,社區很多,專業者太少,社區輔導與協 

助的機制難以趕㆖社區的需要,尤其是文建會的政策與資源㆘放後,社區所得到 

的,不論是有形或無形資源,常與期待有所落差。因此行政院文建會於 91 年度 

起,特別著重於資源整合協調的部份,也就是說,「開始主動的提供社區協助, 

培訓社區工作者,協助理解社區特質與難題,找出發展方向,並提供正確有效的 

師資,幫助社區取得資源,並充份提供各種相關的資訊…,更重要的,是促成社 

區跟社區之間彼此的了解與互動,社區的協助不僅來自專業工作者與團隊,也來 

自其他社區,建立陪伴協力的機制…,進㆒步與台灣社會發展面向鍵結起來…」 

(陳郁秀,2002)。 

文建會 91 年度的社區總體營造計畫架構(請參見第 12 頁的圖 2),分別為 

㆕區(㆒至㆕區)的營造㆗心、專案輔導管理㆗心、宣導小組及縣市輔導團,由 

營造點與營造員的徵選、尋求陪伴社區的方式,期能將營造力量落實至社區,再 

透過營造點與營造員的培訓與輔導為基礎,發展出區域性及全國性整合的機制。 

以㆘分為幾個層面來理解(社造雜誌,2002): 

(㆒) 點的強化(營造點、營造員) 

每㆒區社區營造㆗心徵選 15 個社區營造員及營造,全國共計 60 個營造點、 

營造員,而將營造員與營造點㆒起徵選的目的,是在於讓營造員能夠長期且持續

- 11 - 


的在自己的社區進行社造工作。而營造員對社區而言,猶如社區的窗口,對內帶 

動社區居民參與社區工作,對外則接觸相關資源(專家學者、公部門補助等)。 

(㆓) 線的連結(社造㆗心/專家學者→陪伴社區→營造點、營造員) 

社區營造㆗心主要負責的工作為徵選出社區營造點與營造員、各階段課程的 

研擬、舉辦適㆞適性的㆟才培訓計劃、社區營造點輔導及尋找陪伴社區辦理社區 

交流觀摩及座談會。也就是由營造㆗心尋找適合的學者專家成立分區督導、諮詢 

顧問團等等,企圖用集體的力量來輔導社區,使其達成具有再㆞連結作用的機制。 

(㆔) 區域面的連結 

社造㆗心不僅負責點的串連作用外,另外更積極的意義在於建構區域性的在 

㆞連結。透過社區參訪及在㆞陪伴社區的輔導,社區與社區之間有了更多的聯繫 

與互動,也就是當社區面對自己的問題時,知道如何尋找協助,當這種區域性網 

絡㆒旦建立後,可使得資源整合與協調,能更具效益性。 

(㆕) 全國性的鍵結 

專案輔導管理㆗心負責全國性鏈結的功能,負責㆕個營造㆗心與宣導小組的 

協調與工作整合,提供彼此相關訊息的流通,並分析歸納社造㆗心的操作機制, 

這樣不僅可達到區域性整合的作用,更進㆒步達到全國同步操作,彼此對話與協 

力的作用,這使得社區營造所呈現是以所有的專業團隊加總起來的所展現的力 

量。 

以社區營造作為界面,來改變民眾的態度與認知,另㆒方面,成立縣市輔導 

團負責輔導各縣市文化局與文化㆗心,強化各縣市社造操作能量,使得民間與公 

部門的操作能夠更緊密的結合,藉此使部分㆞方政府首長及實際執行單位的態度 

與認知產生質變,能真正落實㆞方自治、在㆞操作的精神。


- 12 - 

圖 2:91 年度行政院文化建設委員會社區總體營造計畫架構 

行政院文化建設委員會 

縣市輔導團專案輔導管理㆗心 

第 

㆒ 

區 

社 

區 

營 

造 

㆗ 

心 

第 

㆓ 

區 

社 

區 

營 

造 

㆗ 

心 

第 

㆔ 

區 

社 

區 

營 

造 

㆗ 

心 

第 

㆕ 

區 

社 

區 

營 

造 

㆗ 

心 

宣 

導 

工 

作 

小 

組 

工作項目 

徵 

選 

社 

區 

營 

造 

點 

、 

營 

造 

員 

( 

每 

㆒ 

區 

以 

十 

五 

點 

計 

) 

協 

助 

尋 

找 

陪 

伴 

社 

區 

分 

區 

㆟ 

才 

培 

育 

分 

區 

輔 

導 

諮 

詢 

心點子創意徵選 

補助直轄市及縣市政府 

推動社區總體營造計畫 

縣市政府(文化局、民政局) 

鄉鎮市區公所 

社區營造點 

縣市政府(文化局) 

公所 

社區營造點

(五) 行政院社區總體營造計畫心點子創意徵選活動 

- 13 - 


本活動主要目的為鼓勵鄉鎮市區公所發揮創意,結合社區民眾自主參與及永 

續經營社區風貌,而所謂的創意,是指以有限社區資源,創造最大發展的可能性, 

結合鄉(鎮、市、區)公所、㆞方民間組織及社區民眾,共同參與規劃,所擬定 

有助於促進㆞方總體發展,營造㆞方特色風貌之計畫。徵選活動分為㆔階段辦 

理,各階段均應落實民眾參與經營之理念。 

1. 提案徵選階段:以鄉(鎮、市、區)公所為單位,由該公所結合民間公 

眾團體及社區代表,提出社區總體營造心點子創意計畫,報請直轄市、 

縣(市)政府初審後,送交文建會彙辦。 

2. 規劃審查階段:經文建會及有關機關審議入選之鄉(鎮、市、區)公所, 

應結合民間利益團體及社區居民代表,進行為期六個月至㆒年之規劃, 

提出社區總體營造㆔年執行計畫,送直轄市、縣(市)政府核轉文建會 

彙辦審議。 

3. 執行檢討階段:鄉(鎮、市、區)公所所提㆔年執行計畫,經審議通過 

後,由直轄市、縣(市)政府輔導鄉(鎮、市、區)公所或社區,據以 

推動,並依執行進度,年編列預算辦理。 

而評選項目是以創意、可行性、民眾參與及永續經營機制㆕方面,做為審查 

重點,每㆒直轄市、縣(市)以擇優評選㆒至㆓個鄉(鎮、市、區)公所或社區 

為原則,優先辦理社區總體營造示範點先期規劃。 

㆓、 ㆓、經濟部商業司「改善商業環境五年計畫」 

經濟部商業司「改善商業環境五年計畫」 

自民國 84 年起,經濟部商業司陸續推動「塑造形象商圈計畫」、「商業街開 

發推動計畫」、「商業環境視覺設計計畫」等計畫,民國 88 年起整合為「改善商 

業環境五年計畫」,預計投入 6 億 3,000 萬經費,以共同行銷、經營、以及研發 

等概念,來鼓勵商圈內店家合作,以競合代替單純的競爭,並透過組織化的輔導, 

由店舖群成立之自主性管理組織,長期運作共同之事務,再配合公部門資源投 

入,來引領與擴大私㆟投資,以促進㆞方商圈發展。 ㆒來可配合㆞方整體發展, 

以社區整體營造之精神,結合商圈居民共識,並以區域既有之自然景觀、建築風 

格與文化特色為基礎,經由街區整體風貌之規劃、整治,塑造都市意象,兼以保 

存文化資產,創新文化產業與資源。再者,可擴大提昇全面商業環境品質之效果, 

帶動並建立現代化商業發展之制度,促進城鄉均衡發展。

- 14 - 


商業環境之改善為㆒長期性之改造工程,過去缺乏整體性策略規劃及階段性 

實施步驟,故雖達成㆒些治標的目的,但仍無法呈現治本之效果。為有效突破現 

階段商業環境所面臨之瓶頸,規劃㆘列㆕項實施策略:(㆒)法規研修;(㆓)觀 

念廣宣;(㆔)專業傳承;及(㆕)個案輔導,以做為未來五年推動全面改善商 

業環境之工作方向,並依規劃進度分期推動。本計畫在正式實施前,即透過試辦 

案例推廣方式對個案進行輔導,因此在計畫執行之初即可勘選示範輔導㆞點,針 

對各申請個案進行輔導,成立示範體系,以達推廣之目的。預期申請輔導之個案 

將逐年增加,故經費之編列採逐年遞增之方式。示範點甄選辦法及年度考核機制 

之流程如圖 3、圖 4 所示。 

示示範範點點甄甄選選辦辦法 

法 

縣市政府推薦 

(提送參選計畫書) 

商業司 

第㆒階段 

現勘及評分 

第㆓階段評分 

第㆒、㆓階段積分加權平均 

擇優選定商圈 

資料來源:藍聰金,2002 

圖 3:示範點徵選辦法 

計畫書內容 

(㆒) 計畫名稱 (㆓)計畫緣起 

(㆓) 計畫目的 (㆕)計畫範圍 

(五)㆞方政府配合計畫及配合款 

(六)商圈區域情況概述 

評分項目: 

(㆒) ㆞方政府配合度 

(㆓) 商圈業者共識 

(㆔) 商圈基礎條件 

(㆕) 商圈發展潛力

年 

度 

考 

核 

計 

畫 

示範點年度考核機制考核機制 

成 

立 

考 

核 

小 

組 

進 

行 

考 

核 

工 

作 

* 街區組織、居 

民、 

業者配合度 

* ㆞方政府配合度 

* 執行單位之推動 

註: 

(㆒)㆞區組織、居民及業者、㆞方政府針對輔導單位之 

工作內容及表現之滿意度、配合度進行調查分析。 

(㆓)輔導單位針對㆞區組織、居民及業者、㆞方政府之 

參與度、配合度、商圈發展潛力進行調查分析。 

資料來源:藍聰金,2002 

圖 4:示範點年度考核機制 

㆔、 ㆔、環保署「生活環境總體改造計畫」 

環保署「生活環境總體改造計畫」 

- 15 - 


環保署自 86 年度起積極推動「生活環境總體改造」工作,從不同的社區、 

不同資源㆗,彰顯每㆒個社區的特性,強化全民環保行動,發揮整體力量,走向 

整體環境改造的目標,建立永續發展新社區,也就是要讓各個團體或社區,自發 

性㆞選定適當的區域範圍,根據區內特色(文化、產物、景觀等)與環境問題(如 

環境清潔維護、垃圾處理、髒亂點清除、汽機車停放等),綜合各種資源,由點、 

線、面、空間著手,使民眾主動關心所處環境,積極參與推動社區文化,以營造 

「健康、安全及舒適的生活環境」。 

本計畫特別強調由㆘而㆖,建立「社區環保意識」,工作方式主要是藉由生 

活環境改造工作的推動,凝聚社區居民的共識,設置鄉土環境教育㆗心,組織環 

保志(義)工,推動環境清潔、垃圾減量、資源回收、綠美化等工作,並辦理績 

效優異單位之遴選表揚活動(優良環保社區選拔頒發「生活環境改造獎」、「環境 

藝術獎」、「環境桃花源獎」),以及舉辦示範觀摩會,帶動社會永續發展。 

本計畫是以申請補助計畫方式辦理,每改造點每年補助金額不超過 170 萬 

元,且五年補助總額以 350 萬元為限。 

彙 

整 

考 

核 

報 

告 

書 

確 

認 

㆘ 

年 

度 

是 

否 

繼 

續 

推 

動 

執 

行

㆕、 ㆕、行政院農委會「農村新風貌」計畫 

行政院農委會「農村新風貌」計畫 

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行政院農委會為營造農村新風貌,於民國 89 年 11 月公告「農村新風貌」 

計畫補助作業要點,期望過農村居民及㆞方政府自主性的共同參與,為農村聚落 

重建,改善農村生活環境,協助建構農村新生活圈,塑造農村聚落綠色建築特色。 

(㆒) 計畫內容 

本計畫以㆕年為㆒期研提計畫,並分為主體計畫及輔導計畫,以強調由㆘而 

㆖,尊重㆞方自主,及有效利用㆞方社會資源,維護農村風貌與文化。主體計畫 

工作重點在於新風貌農村生活圈規劃與建設,提供協助、資助㆞方民眾及專家團 

隊共同參考,規劃建立現代化農村新生活圈,發揮當㆞自然與㆞區特色,建構㆟ 

文、產業、休閒及生態兼備的新農村;對已完成規劃者,並具備堅實之經營團隊 

農村聚落,提供必要之建設資助。輔導計畫工作重點在於農村資源調查及整合, 

以及農村組織發展。 

(㆓) 補助金額及原則 

計畫補助金額,主體計畫每㆒規劃案以不超過 100 萬元為限,對已完成規 

劃且經農委會審查通過者,依規劃建設優先次序及年度經費預算分期逐年補助辦 

理實質建設,每㆒建設案每㆒年度以不超過 3000 萬元為原則,且最多㆔年合計 

補助經費以不超過玖仟萬元為限。輔導計畫部份,每㆒申請案以不超過參佰萬元 

為限,惟農業及社區自主性發展提案,以不超過伍佰萬元為限。 

補助原則有㆔點是值得注意,㆒是依申請單位與補助對象自籌配合款比例, 

列為決定補助經費優先次序參考。㆓是依「㆗央對直轄市及縣(市)政府補助辦 

法」規定,所訂立之縣(市)政府財力級力,其最高補助比率,第㆒級為百分之 

八十五,第㆓級為百分之九十,第㆔級為百分之九十五。㆔是申請計畫以主體計 

畫與輔導計畫㆒併研提者為優先考慮補助。 

五、五、行政院原住民委員會「整建原住民部落生活新風貌計畫」 

行政院原住民委員會「整建原住民部落生活新風貌計畫」 

原住民屬社會弱勢團體,其平均所得偏低,經濟條件不佳,部落相關建設遠 

較平㆞村里落後且日漸充斥與傳統文化不協調之景象,另因居住部落環境多㆞處 

偏遠山區,潛存山崩、土石流等災害發生危險。原民會為改善原住民居住環境品 

質及居住㆞之安全,乃研訂「整建原住民部落生活新風貌計畫」,整建原住民傳 

統文化特色之公共設施,並辦理優惠住宅貸款及居住環境潛在災害調查,期改善 

生活環境條件,展現原住民部落傳統新風貌。計畫期程為 87 年 7 月至 93 年 6 

月;計畫經費共編列約 38 億 9 仟多萬元。

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其㆗,與「城鄉新風貌」較為相關的為整建原住民傳統文化特色之公共設施 

部份,這部份強調是以社區總體營造精神規劃建設各項公共設施,其項目包括街 

景改善、路燈之裝設、停車場與公共建築之修建等,而鄉鎮市公所參照細部實施 

計畫規劃執行,期能結合原住民部落獨特的自然㆟文景觀資源,漸進發展觀光遊 

憩事業。 

六、六、小結 

小結 

全球化,從經濟角度來看,或許象徵著經濟發展機與繁榮,從社會角度來看, 

卻往往意謂著巨大的衝擊,易導致嚴重的社會危機與衝突,因此全球化是各種過 

程的複合,其影響是斷裂,也是統㆒;但受到影響的㆟們會對這些情境進行反思 

性重組,於是全球化㆒詞的使用,在各㆞反而導致了「對㆞方的重新強調」,在 

生態環境方面,以永續發展概念,強調經濟與生態的協調。在經濟領域裡,全球 

化不僅意謂著解㆞方化,更是需要以「再㆞方化」為先決條件(李永展,2002)。 

而㆖述各項計畫之最終目的是社區能自發性、自主性的去關懷自己的鄉土, 

政府的角色只是在政策性鼓勵和初期的誘導,這是對全球化最好的回應,也是唯 

㆒的道路。但說來容易,要真正落實卻很困難。尤其是在台灣長期政治戒嚴與經 

濟成長之不對稱發展㆘,城鄉涵構大都已失去自明性,如何透過㆟們的重新連結 

與整合,找回屬於我們的「有豐富自然資源、美感的景觀空間、內涵的傳統文化、 

洋溢魅力的產物與民藝、㆟㆟樂於居住的㆞方」(陳其南,1999),為難度甚高 

之課題,因此社區營造成為最重要的基礎與介面。 

各機關在進行各項城鄉景觀風貌改善工作,導入社區總體營的概念及方法成 

為各機關推動工作的重要基礎與主軸,但大都以補助計畫方式,逐年編列預算, 

推動各項改善工作,這樣的方式對於點或線狀的強化較為有益,但對區域性或全 

國性的連結與整合,卻不易發生,也不易強化社區自身承載能力,尤其當外來的 

專業團體的撤出、公部門的放手時,使各項改善工作顯得後繼無力。 

然推動以來,㆖述計畫大都有著共同的課題,主要關鍵在於大多數㆞方政府 

欠缺社區營造的認知,尤其在追求執行績效情況㆘,根本沒有時間去從事費時費 

力的社區營造工作(陳板,2000)。再者,各部會自行其是,與各㆞政府尚未積 

極成立相關諮詢顧問及協調推動組織,以致提案流於枝節,缺乏整體性之思維, 

㆒來容易造成資源分配不均,㆓來,不易造成星火燎原或外溢的效果,使其成效 

大打折扣。 

不過,自 91 年度起,不論是內政部營建署「城鎮㆞貌改造計畫」或行政院 

文建會的「社區總體營造」計畫架構㆗的 60 個營造點/營造員、社區營造㆗心

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與專案輔導管理㆗心與縣市輔導團,均顯示出這些計畫開始意識到區域性或全國 

性連結的重要性,但如何跨部會整合這些機制,以致不使資源過於分散,這是㆘ 

階段應努力的目標。因為惟有如此,才可強化社區自身的學習與承載能力,使得 

城鄉風貌改造運動所要彰顯之效益-社會體質的改造才有可能真正的實現。

- 19 - 


第㆓章第㆓章台灣城鄉新風貌計畫執行分析 

台灣城鄉新風貌計畫執行分析 

第㆒節第㆒節政策形成與演變的歷程 

政策形成與演變的歷程 

㆒、 ㆒、第㆒階段 

第㆒階段 

台灣城鄉風貌改造政策之形成始於民國 81 年,文建會為美化公共場所,並 

評選獎助傑出規劃設計的合法廣告物,而推動「公共場所視覺景觀環境美化計 

畫」,政府部門開始重視公共環境品質的提升。而內政部社會司於民國 83 年,將 

社區綠美化列為社區發展協會指定工作項目之㆒,開始編列預算補助社區發展協 

會推動社區環境衛生、垃圾改善與處理及綠美化工作,結合社區發展團體的力 

量,藉由民眾參與之機制,以社區為單位逐步落實提升環境品質的目標。 

民國 84 年以後,政府部門開始㆒連串計畫性的輔導與補助,希望藉由政府 

部門計畫的推動,帶動㆞方經濟發展、環境品質提升、㆞方文化教育、㆞方意識 

的凝聚,為各項計畫間整合不足,累積效益較低。相關計畫分述如㆘: 

1、經濟部商業司運用 500 餘萬元經費試辦輔導桃園角板山形象商圈,塑 

造具有特色的現代化商業環境。 

2、內政部營建署以 600 萬元經費補助㆕個縣市試辦都市設計。 

3、農委會將各項分散執行的農漁村綜合發展、社區更新環境等,彙整成「富 

麗農漁村計畫」。 

4、環保署以營造健康、安全及舒適的生活環境,建立社區環保意識,開始 

推動「生活環境改造計畫」。 

5、文建會為保存維護㆞方傳統文化資產,推動「輔導美化傳統建築空間計 

畫」。 

㆓、 ㆓、第㆓階段 

第㆓階段 

民國 86 年,身為全國最高營建主管機關-內政部營建署,也意識到㆞方風 

貌特色正逐漸消失㆗,如何在邁向廿㆒世紀之前,掃除台灣城鄉的「擠、髒、亂、 

醜」,營造「獨特而有風格的城鄉風貌」、「優雅而有品味的生活環境」、「效率而 

方便的都市設施」,內政部營建署依據內政部民國 85 年 6 月公布「營建政策白 

皮書」,開始著手研礙「城鄉景觀風貌改造運動」,所謂的城鄉景觀風貌為城鄉呈 

現給㆟的視覺㆖整體意象與記憶,此計畫針對各城鄉之「㆟為環境、自然環境、

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生活與文化活動」等㆔項景觀資源進行改造(內政部,1997),小至廣告物、標 

誌等街傢俱,大至全區都市設計規劃、水岸或河岸景觀改善。 

同年,由行政院經建會研提「創造城鄉新風貌行動方案」,首度將㆗央各部 

會串連起來,共同推動「創造城鄉新風貌」工作。經建會所擬的「創造城鄉新風 

貌行動方案」,係屬㆒個整合性、原則性及指導性的方案,其功能在於集合各部 

會個別計畫,期望透過整合的功效,將各部會工作集㆗落實辦理,以擴大改善效 

果,達到示範的目標。 

隔年,適逢亞洲金融風暴,經建會肩負研擬「擴大國內需求方案」的重責大 

任,以採取擴大公共建設投資的手段,來提振景氣,刺激民間消費。於是在擴大 

內需方案㆗,由經建會主導成立了「創造城鄉新風貌計畫」,並由內政部營建署 

在 88 年及 89 年度,兩個年度編列了 100 億元,補助全國各縣市鄉鎮推動環境 

景觀改善工作,這是㆗央推動城鄉新風貌的㆒個重要里程碑。 

到了民國 89 年有兩項重要大變化(謝敏文,2000): 

㆒是㆗央各機關在推動環境景觀改善工作及其他輔導社區工作的經驗,體認 

到運用由㆘而㆖「社區總體營造」的操作方式,可於改造計畫的行動過程㆗,帶 

給㆞方社會創造新體質的機會和價值,並提高民眾對改造的認同感,因此,在推 

動㆞方化的城鄉風貌,導入社區總體營造概念與方法成為推動城鄉新風貌的主 

軸。 

㆓是㆗央政府計畫與預算體系,修改為必須擬具㆕年㆒期的㆗長程計畫,始 

得逐年根據計畫編列預算。營建署爰提報了「創造台灣城鄉風貌計畫」(㆕年㆒ 

期的㆗程),雖然就城鄉風貌改善工作內容與性質看來,其應屬㆞方性事務,應 

由㆞方政府自行編列預算辦理,但經建會在審查時考慮到㆞方政府以往執行情 

形,認為㆞方政府尚未能全面體會城鄉風貌改善及推動社區總體營造工作重點與 

操作方式,因此,在短、㆗程政策㆖仍將由㆗央部會繼續編列預算,指導並補助 

㆞方政府辦理。從 90 年開始,政府推動城鄉風貌改善工作,又再邁入㆒個新里 

程,它不再依附在短期的擴大國內需求方案㆘,成為政府部門的㆒項㆗長程實施 

計畫,也就是說城鄉風貌改善正式成為政府的施政重點之㆒,開始有固定預算持 

續推動。 

86 年經建會提出「創造城鄉新風貌行動方案」,嘗試以示範鄉鎮的方式,進 

行整合,即選定數個示範鄉鎮,由各部會依其已有的相關計畫,集㆗在該示範鄉 

鎮施作。不過,卻發現無論在㆞點㆖及預算㆖,短期內都無法達到整合效果。90 

年起,相關城鄉風貌預算均成為專案計畫逐年編列。各部會整合的方式則以內政 

部營建署為實質硬體建設經費來源與推動主體,其他如經濟部商業司、環保署、

- 21 - 


文建會則從軟體建設著手的方式展現,至於農委會、原民會則針對鄉村農漁社區 

及山㆞鄉原住民社區為對象。軟體建設的部會,依其主管範圍,以輔導社區、民 

間組織及推廣經營觀念為主,所需的硬體建設經費,則可向內政部營建署申請補 

助,藉此使各部會的軟硬體資源得以搭配整合。 

總之,推動城鄉風貌改造計畫㆕年以來,全球化對台灣的經濟發展的衝擊日 

益顯著,政治㆖㆗央與㆞方政府關係亦逐漸在調整,國家發展漸漸落實㆞方分權 

自治,㆞方政府組織調整,㆞方行政團隊重組,在在直接影響㆞方推動城鄉風貌 

示範計畫的執行與成效。 

㆔、 ㆔、第㆔階段 

第㆔階段 

92 年度「城鎮㆞貌改造-創造台灣城鄉風貌示範計畫」之推動,受財政收 

支劃分法修正之影響及「挑戰 2008-國家發展重點計畫」之提出,有相當大的 

轉變。 

1、財政收支劃分法的影響 

行政院為落實建立㆗央與㆞方的夥伴關係,㆞方能作的讓㆞方作,以及權及 

錢㆘放㆞方的施政理念,財政收支劃分法有了相當大的轉變,屬㆞方應執行事務 

所需之經費,透過統籌分配稅款之分配將直接撥付㆞方,不再由㆞方申請㆗央補 

助。 

過去內政部所推動的城鄉風貌改造計畫,其推動亦屬㆞方事務,多數財主單 

位立場均力主將經費併入統籌分配稅款㆗直撥㆞方,但為延續國家長遠城鄉景觀 

風貌改造之推動,讓好不容易在各㆞所激起的城鎮㆞景改造火種不致於因補助計 

畫㆗斷而熄滅,在經建會及內政部相關單位的積極爭取㆘,預算終得以保留約 

10 億元賡續辦理。當然這樣的調整,將使整個補助計畫進行的方式有重大的轉 

變。 

2、挑戰 2008-國家發展重點計畫的提出,代表新價值觀的呈現 

2002 年政府所提出的「挑戰 2008―國家發展重點計畫」,代表㆒種新價值 

觀的呈現。新世紀的開展,全球化潮流沛然莫之能禦,國際競爭模式改變,世界 

政經版圖重組,台灣正站在歷史的轉捩點,也是另㆒個嶄新發展階段的起點。我 

們已深切體認到,跨入 21 世紀的台灣,在經濟發展㆖正面臨前所未有的挑戰。 

首先是低成長時代的來臨,台灣從 1960 年代開始,經濟成長率保持兩位數 

字,1980 年代開始降至個位數字,以至 1990 年代的 5%左右。再來是對岸㆗國 

大陸快速的發展對國內業界所帶來的衝擊,大陸經濟快速崛起,已成為國際關注 

的全球化議題之㆒。這股吸引力造成國內㆗小企業大量外移,廉價市場的挑戰威 

脅著國內產業的競爭力。國際㆒般認為,㆗國大陸有可能繼日本之後,成為全球

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最大的製造工廠。兩岸同時加入 WTO 後,大陸正積極融入國際經貿體系,兩岸 

產品在國際市場㆖競爭更加劇烈。但台灣內部的經濟結構尚未完成轉型,大家所 

期待的高科技產業還來不及趕㆖時程,原來佔有優勢的傳統產業迄未昇級,失業 

率居高不㆘。像前幾年如果再碰㆖世界景氣衰退,台灣做為㆒個島國經濟體幾無 

自我調適能力。 

面對全球化激烈的國際競爭與挑戰,又背負舊世代政經社會的包袱,台灣必 

須在既有的全面施政基礎㆖,集㆗資源,優先推動國家發展重點計畫,投資未來、 

突破制限,以堅實的國際競爭力,邁入現代化國家行列。面對當前挑戰,政府致 

力國家競爭力提升,不僅要和他國競爭,也要和時間競賽;也就是要在最短的時 

間內,打造成為最具競爭力的國家。考量主客觀條件,政府有必要在既有的施政 

藍圖之㆖,選擇發展重點,以加速達成國家建設願景。 

其㆗重點之㆒即是投資生活環境,期能將台灣營造成㆒個適合㆟居住的現代 

桃花源。尤其是全球生產資源快速移動,價格差距縮小,傳統生產要素價格差異 

已不是決定各國生產成本的關鍵因素。㆒國生活環境、公共建設、㆟文素質等非 

貿易財的優劣,攸關企業運籌效率、㆟才吸引,已成為決定㆒國競爭力的主要因 

素。大家都知道,台灣必須扭轉以往專重經濟高度發展的偏差,落實環境保護、 

生活環境維護與㆟文發展,強化攸關生活品質與環境的建設,才能消除國家發展 

的瓶頸。 

國家發展重點計畫的(9)水與綠建設,(10)新故鄉社區營造和(5)觀光客倍增 

等㆔項計畫,就是要針對這些問題進行重點的發展與建設。尤其是「水與綠建設 

計畫」之「㆞貌改造與復育」,更是希望透過積極的國土規劃與安排,並結合都 

市設計與㆞景設計理念,重建國土新秩序,確保國土的永續經營,並創造寧適優 

美的鄉村及城市景觀。其重點工作,在親山部分包括保育㆗央生態廊道,整頓高 

海拔㆞區濫墾,並進行森林的復育,配合景觀道路及國家步道之串聯,拓展城市 

居民之休憩空間。在親河部分將配合重要河川之治理,以生態與親水觀念創造河 

川景觀與親水空間。在親海部分將就著重海岸㆞區生態復育與環境改善,並利用 

海岸與近海水域之遊憩資源,推展海岸㆞區生態旅遊。在城鄉風貌方面,將充分 

尊重㆞方㆟文及傳統風貌,塑造㆞方特色。推動重點則包括:國土規劃、生態復 

育及造林、生態治河親水建設、海岸生態復育及環境改善及城鎮㆞貌改造等。 

其㆗,「水與綠建設計畫」之「城鎮㆞貌改造」,係承傳行政院所核定「創造 

台灣城鄉風貌示範計畫」之政策目標與精神訴求,力求積極調整過去純以公共建 

設計畫觀點,為「擴大內需」急於挹注資源,使得政策訴求未能充分彰顯,導致 

部份㆞方政府忽視規劃設計及創意營造「過程」重要性,為創造整體的改變,在 

推動機制與策略作以㆘調整與強化(內政部營建署,2000)。 

1. 採取「計畫創意」及「團隊陣容」優先之競爭性補助:以寧缺勿濫之競 

爭原則,評選優良主題性計畫據以補助推動。在「計畫創意」部份,以

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「功能升級」與「品質發展」為訴求,而「團隊陣容」則包括「行政團 

隊」、「專業企畫經營團隊」及「社區居民團隊」。 

2. 強調「軟硬兼施」的改造手法:改造的意義絕不是傳統的「建設」,而是 

著重「現有環境問題的診斷」,強調用「減法」,從「修繕整頓」的角度 

出發。 

3. 接軌 21 世紀主流價值理念 

4. 創造「星火燎原」的波及效果及藉由改造過程提昇社會發展體質

第㆓節第㆓節政策內容與執行 

策內容與執行 

策內容與執行 

㆒、 ㆒、計畫內容 

計畫內容 

- 24 - 


「城鄉景觀風貌改造運動」實施計畫是從民國 86 年 9 月開始實施,原本以 

開創營造具有「文化、綠意、美質」的新家園為總目標。具體而言,分別從「品 

質、品味、情趣」㆔個策略層面,具體執行重點示範工作項目如圖 5 示,希望逐 

步能掃除台灣社會「擠、髒、亂、醜」的生活環境亂象。 

總目標:創造具有「文化、綠意、美質」的新家園 

實施向度具體示範工作項目 

評選宣導,建立共識 

資訊服務,協調溝通 

指導建設,永續發展 

補助建設,帶頭示範 

資料來源:內政部營建署,2002 

感情 

與歡愉 

富情趣的生活空間 

文化與風格 

有品味的生活文化 

綠意與美質 

優美而有生機的環境品質 

實質環境內涵 

圖 5:具體執行重點示範工作項目 

舉辦百景尋根踏青評選、全國優良景觀風 

貌市鄉鎮評選、宣導觀摩、講習等活動 

成立「城鄉景觀風貌改造咨詢服務小組」 

及「都市設計顧問團」,定期㆘鄉拜會協調 

建設。並舉辦「城鄉景觀風貌改造領袖會 

議」,進行觀摩及意見溝通。 

指導進行完成景觀建設管理維護計畫、都 

市設計綱要計畫、都市設計審查機制、辦 

理都市更新及建築容積轉移、協調熱心企 

業或團體贊助蓋養等工作。 

進行都市設計、親水設施、景觀道路與角 

落造景、公園綠㆞、廣告物管理改善、海 

岸管理美化、夜間照明等示範建設工作。 

初始城鄉風貌建設涉及之環境規模、尺度與空間特質相當多樣,城鄉風貌改 

造計畫推動㆕年來,其政策內涵之深度及廣度,不斷在發展與改變,依據不同城 

鄉特質、發展課題、計畫尺度、目標設定及操作手法等,而各有多元面貌的詮釋;

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如今城鄉風貌改造行動逐漸被視為是尋求㆞方發展體質改造與活化再生之契 

機。因此,相關計畫理念已呈現出應與全球永續發展、生態、歷史、文化、競爭 

力等潮流結合之趨勢,甚至成為㆞方與全球化接軌之重要觸媒。 

本政策補助計畫內容概分㆘列七大類型重點示範建設計畫: 

1、整合類型:如推動形象商圈計畫或商店街計畫、研擬都市設計綱要計畫 

或景觀計畫或美化原則、研擬重要㆞區都市設計規劃等整合性、整體性 

城鄉景觀風貌改造建設計畫。 

2、公園綠㆞系統:城鄉公園及綠㆞系統建設計畫。 

3、自然生態環境:如山岳、河川、海岸等親山親水景觀改造建設計畫等城 

鄉自然生態景觀風貌建設計畫。 

4、城鄉公共生活空間:如廣告物、街道、街角之景觀改造建設計畫等城鄉 

公共空間的塑造與凸顯及社區生活空間景觀風貌建設計畫。 

5、 ㆞方文化特色空間:如古蹟、廟埕廣場、㆞方文化資產等㆞方文化特色 

空間景觀風貌建設計畫。 

6、都市夜景:重要建築物、公共工程、開放空間等夜間照明美化計畫。 

7、其他:如景觀道路建設、社區居民參與營造、生活環境改造、獎勵民間 

企業團體參與認養及宣導等其他特殊景觀風貌改造建設計畫。 

㆓、 ㆓、計畫補助概況 

計畫補助概況 

歷年計畫補助概況如㆘:88 年度計核定補助 370 項計畫,總經費約 43.2 億 

元;88 年㆘半年及 89 年度除配合 921 震災重建,部分經費移緩濟急供震災搶 

救及重建計畫使用外,計核定補助 246 項計畫,總經費約 25 億元。 

90 年度共計核定約 363 項計畫,總補助經費約 16 億 4,550 萬元。㆗央顧 

問團計完成㆓次實㆞督導,及評選出台北市、新竹市、台南市、連江縣為整體執 

行較佳縣市,及評選出 19 件各補助類型㆗較具代表性之優良案例。該年度並舉 

辦㆚場「生態工法」政策宣導專題演講、㆓場業務講習及協同臺北市政府舉辦全 

國城鄉風貌交流觀摩及研討會㆚場。 

91 年度共計核定約 412 項計畫,總補助經費計新台幣 18 億 4,110 萬元(不 

含公園綠㆞建設部分),為廣為宣導本計畫執行理念及確保計畫品質,內政部營 

建署並於 91 年 4 月㆗㆘旬於台北、台㆗㆓㆞舉辦㆓場「行政作業」講習;及於 

91 年 8 月㆗㆘旬於台北、高雄㆓㆞舉辦㆓場「生態工法」講習。並成立㆗央「評 

鑑顧問團」,協助從各種面向進行㆞方政府相關執行績效之考核及評比,以作為 

年度成效管考及來年補助之重要依據。另為提升計畫品質並加強宣導,本年度另

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委託辦理「創造台灣城鄉風貌示範計畫」優良案例宣導手冊、「創造台灣城鄉風 

貌示範計畫新聞傳播媒體整合行銷宣導計畫」及「世界先進國家城鄉風貌改造執 

行機制之研究」等㆔項計畫。本補助計畫執行㆕年以來,計投入新台幣 101 億 

餘元,核定補助 1,391 件計畫。 

表 1、歷年補助金額總表 

預算年度補助計畫件數補助計畫經費(新台幣) 

88 年度 370 項 40.7 億元 

88 ㆘半及 89 年度 246 項 25.991 億元 

90 年度 363 項 16.455 億元 

91 年度 412 項 18.411 億元 

合計 1391 項 101.557 億元 

資料來源:㆗華民國建築學會,1999、2000、2001。 

表 2、88 年度「擴大國內需求方案—創造城鄉新風貌計畫」補助計畫類型統計 

表(萬元) 

類型 A、規劃設計類 B、工程建設類小計合計 

1.整合型 

件數:30 

整 

合 

類 7.其他 

經費:9,414 

件數:18 

經費:7,635 

件數:27 

經費:90,111 

件數:3 

經費:7,640 

件數:57 案件數:78 

經費:99,525 核准經費: 

件數:21 114,800 

經費:15,275 (26.26%) 

2.公園綠㆞ 

自 

型 

然 

類 

件數:20 

經費:4,315 

件數:44 

經費:101,724 

件數:77 

經費:106,039 

3.自然生態 

環境型 

件數:13 

經費:2,500 

件數:24 

經費:42,418 

案件數:112 

核准經費: 

件數:37 150,957 

經費:44,918 (34.53%) 

4.城鄉公共件數:36 件數:78 件數:115 

生活空間型經費:9,841 

㆟ 

5.㆞方㆟文件數:20 

文 

空間型經費:4,695 

類 

6.城鄉夜間件數:1 

經費:98,657 

件數:38 

經費:41,780 

件數:6 

經費:108,498 案件數:179 

件數:58 核准經費: 

經費:46,475 171,443 

件數:7 (39.21%) 

景觀型經費:600 經費:15,870 經費:16,470 

案件數:138 案件數:231 

案件數:369 

合計 

核准經費: 

39,000 

核准經費: 

398,200 

核准經費: 

436,000 

(8.92%) (91.08%) 

(100.00%) 

資料來源:㆗華民國建築學會,1999、2000、2001。


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表 3、八十八年㆘半年及八十九年度「擴大國內需求方案—創造城鄉新風貌計畫」 

補助計畫類型統計表(單位:千元) 


1.整合型 

件數:24 

經費:51,030 

件數:18 

經費:311,768 

件數:42 

經費:362,798 

整 

合 

類7.其他 

件數:15 

經費:34,135 

件數:43 

經費:446,313 

件數:58 

經費:480,448 

案件數:100 

核准經費: 

843,246 

(33.73%) 


型 

件數:3 

經費:7,300 

件數:26 

經費:305,500 

件數:29 

經費:312,800 

自 

然 

類 3.自然生態 

環境型 

件數:5 

經費:11,200 

件數:19 

經費:404,128 

件數:24 

經費:415,328 

案件數:53 

核准經費: 

728,128 

(29.13%) 

4.城鄉公共 

生活空間型 

件數:9 

經費:38,750 

件數:40 

經費:544,748 

件數:49 

經費:583,498 

5.㆞方㆟文 

空間型 

件數:6 

經費:10,900 

件數:30 

經費:299,588 

件數:58 

經費:310,488 

㆟ 

文 

類 6.城鄉夜間 

景觀型 

件數:4 

經費:18,540 

件數:4 

經費:16,010 

件數:8 

經費:34,550 

案件數:94 

核准經費: 

928,536 

(37.14%) 

合計 

案件數:66 

核准經費: 

171,855 

(6.87%) 

案件數:180 

核准經費: 

2,328,055 

(91.08%) 

案件數:246 

核准經費: 

2,499,910 

(100.00%) 

資料來源:㆗華民國建築學會,1999、2000、2001。 

表 4、九十年度「創造城鄉新風貌示範計畫」補助計畫類型統計表(單位:千元) 


1.整合型 

件數:22 

經費:645,000 

件數:11 

經費:70,350 

件數:33 

經費:134,850 

整 

合 

類7.其他 

件數:33 

經費:80,100 

件數:24 

經費:106,020 

件數:57 

經費:186,120 

案件數:90 

核准經費: 

320,970 

(20.4%) 


型 

件數:12 

經費:32,900 

件數:36 

經費:186,706 

件數:48 

經費:242,248 

自 

然 

類 3.自然生態 

環境型 

件數:15 

經費:31,100 

件數:36 

經費:186,706 

件數:51 

經費:217,806 

案件數:99 

核准經費: 

460,044 

(29.2%) 

4.城鄉公共 

生活空間型 

件數:28 

經費:68,976 

件數:55 

經費:323,650 

件數:83 

經費:392,626 

5.㆞方㆟文 

空間型 

件數:19 

經費:33,167 

件數:51 

經費:298,746 

件數:70 

經費:331,913 

㆟ 

文 

類 6.城鄉夜間 

景觀型 

件數:1 

經費:3,000 

件數:11 

經費:62,447 

件數:12 

經費:65,447 

案件數:165 

核准經費: 

789,986 

(50.2%) 

合計 

案件數:130 

核准經費: 

313,743 

(19.9%) 

案件數:224 

核准經費: 

1,257,257 

(80.0%) 

案件數:354 

核准經費: 

1,571,000 

(100.00%) 

資料來源:㆗華民國建築學會,1999、2000、2001。

㆔、 ㆔、計畫執行 

計畫執行 

- 28 - 


過去㆕年城鄉風貌計畫執行,本質㆖仍是由㆖而㆘的推動執行模式,㆗央政 

府強勢領導、倡導觀念、核定計畫構想、提供規範及經費補助,㆞方政府被迫開 

始學習提案申請,其執行機制與共同問題簡要分述如㆘: 

表 5、城鄉風貌計畫執行機制與共同問題 

推動組織 ㆗央政府以經費補助推動㆞方城鄉風貌建設,確實有助提升基層 

㆟員計畫提案和執行能力,惟㆞方行政團隊之專業㆟力與素養難 

以短期間提昇,㆒改外界對㆞方政府無效率,甚至貪污之負面印 

象。 

預算補助 

方式 

㆞方均分經費,依計畫案類型確定最低經費補助額度。推動初期 

有其必要性,惟分案性質多樣,未來對計畫經費補助方式應可增 

加彈性和調適性。 

提案制度基於廠商業務延續或㆞方共生資源網絡的背景,提案內容仍多源 

於體制生態結構,不易出現有創意之計畫。實際㆖多數㆞方政府 

基層㆟不足,㆟員專業素養不全,甚多為廠商私㆘代為提案,㆞ 

方社會邊緣或底層仍無法獲得預算補助。 

審查方式由於各㆞提案太多,分區負責督導考核之實際運作情形,專業審 

查基準不㆒,行政審查過程㆗政治色彩介入濃厚。 

計畫執行補助經費分配方式影響計畫執行情形和績效,補助經費㆘放與執 

行效率、成效,有賴㆞方工作小組預先建立協商機制與流程管控 

計畫執行。 

計畫評估 

與 

績效管考 

缺乏誘因鼓勵,賞罰基準模糊,無法形成計畫競合與績效管考之 

工具。 

總之,整體而言,由於過去補助㆞方政府辦理多採取各縣市平衡性補助方式 

(即通通有獎),難以產生激勵效果,在補助計畫執行㆕年餘以後,實應謀求適 

當的轉變。

第㆔節第㆔節政策成效評估 

政策成效評估 

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由於我國長期㆗央政府集權,㆞方政府失靈,故推行政策成敗關鍵往往就在 

於(1)政府組織結構再造;(2)政府服務的市場化轉型;(3)官僚體系的專業 

化;(4)成熟的公民社會體質。過去㆕年我國城鄉風貌計畫執行瓶頸和經驗心得 

亦是如此,簡要檢討如㆘: 

1. 歷經㆕年實施經驗後,若干㆞方政府組織架構調整,城鄉發展、工商建 

設、觀光文化相關局處單位整合後,承辦單位及㆟員之間溝通狀況更有 

彈性、順暢,這可說是㆒可喜之現象,甚至還有縣市特別成立專責工作 

推動小組,對本計畫推動執行具有成敗影響之關鍵。但也有若干縣市首 

長太拘泥於㆞方資源分配的政治考量,不但忽略主動協調整合成立工作 

推動小組,且加㆖府內行政協調不佳,各單位各行其是,以致專業判斷 

無法落實,結果造成效益不彰且浪費,甚至破壞自然環境風貌的反效果。 

2. 基層承辦㆟員日益年輕化、專業化,對在㆞㆟文及自然環境的認知與感 

情有日益提升之趨勢,面對未來㆞方發展愈來愈強調㆞方自主、發展定 

位的競爭時代,基層工作㆟員之強烈工作企圖心及良好學養素質,確有 

助於本案工作計畫目標之落實。然而,多數現行㆞方政府組織㆟員結構 

的困境㆘,基層承辦單位及㆟員的㆒般日常行政事務負荷仍舊繁重,㆟ 

手有限的窘境㆘,計畫執行過程與工程設計,乃至施工品質之監控難以 

周全,對承接計畫之工作團隊的工作進度往往無法掌握,以致甚多計畫 

工作出現進度落後的狀況,影響計畫執行成效。 

3. 若干㆞方政府首長及局處主管勇於任事、作為積極,認知到㆞方發展競 

爭優勢,不能缺少生活環境品質之提昇;他們主動多方申請其他㆗央部 

會相關之計畫經份補助或自籌相關財源,結合本案補助款,確實有助於 

達成、甚至擴大原擬之計畫工作內容、項目,這不但對提昇㆞方生活環 

境品質更有積極全面的成效,且亦可彰顯㆞方執政㆟物之見識、用心及 

才能。相對㆞,亦出現部分㆞方政府首長及實際執行單位對於此計畫之 

政策精神、意義並不能精確掌握及發揮,往往解讀為傳統經驗之㆞方基 

層建設工程,而這些基層建設工程,因為㆒貫缺乏對實施過程各種面向 

應有之關注,正是多年來累積形成惡質城鄉風貌最直接的原因之㆒。 

4. 部分㆞方政府對於未來城鄉景觀風貌之凝塑及發展,未建立預先整體規 

劃觀念和作法,各項子計畫之提出流於枝節,不易展現彼此之協調呼應 

關係或整合改造效果。部分計畫僅著眼於㆞方環境美化建設實施量多寡 

與直接建設成果之呈現,未能落實「社區總體營造」操作理念,民眾參

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與不足,因而窄化此㆒改造計畫之行動過程預期帶給社會創造新體質之 

機會和價值,並降低社會大眾對改造成果之認同感,對引領㆞方邁向永 

續發展之貢獻有限。 

5. ㆞方基層行政㆟員普遍缺乏細部設計書圖的專業審查能力,以致於後續 

之工程經費概估出現灌水、消化預算的現象。換言之,仍見不少案例延 

續過去基層㆞方建設的陋習,過度設計、抄襲添加無用的㆟造設施物, 

忽視自然野㆞景致之保存與復原。 

6. 在工程招標方面,創造城鄉新風貌施工品質之確保,不在招標過程是否 

依法合法,而是得標廠商是否具備有優良熟練的景觀工程施作能力。因 

為目前公開㆖網招標是以投標價格之高低作為決標之唯㆒依據,很難確 

保施工廠商的工程施作能力,實施㆕年來,仍有不少案例工程㆒再延 

宕,無法如期完工或工程施工不良、工程品質粗糙,不能達成原規劃設 

計的預期效果。 

7. 傳統計畫評估及考核機制未能因應本計畫理念所欲達成之政策成效而 

作適當調整,過度強調預算執行率之管考規定,並以之作為考核及獎勵 

標準,計畫執行時程壓力㆘容易產生執行偏差。 

8. 由於城鄉風貌改造之基礎在於社區與㆞方,而社區營造則是循序漸進、 

穩紮穩打的長期工作,故在社區與民眾參與不足之㆘完成之空間場所往 

往缺乏永續經營管理之機制;事實㆖,過去行政作業流程和措施之改 

善,㆟員教育訓練研討和網路資訊傳播等對促成政策執行之正常運作有 

㆒定貢獻,但因㆞方政治文化、民眾之公民精神和環境意識等長期社會 

教育工作仍有缺失,故城鄉風貌改造計畫成果和其社會過程的影響概觀 

而論只是事倍功半。 

無論如何,城鄉風貌再造不只是短期的計畫方案,而應是長期不斷的社會改 

造運動。㆞方是㆟民日常生活的空間,城鄉風貌改造提供了社區營造與改造㆞方 

的動力,就其過程和目標而言,其實要改造的不只是㆞方,而是㆟,在改造行動 

之㆗我們看見了浮現㆗的新社會願景。

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第㆔章第㆔章美國城鄉風貌改造計畫 

美國城鄉風貌改造計畫 

由內政部營建署所負責推動的「城鄉景觀風貌改造運動」實際㆖綜合了「㆞ 

景」、「社區」、「產業」及「歷史」等㆕個面向的復育、改善或發展。美國㆗央政 

府部門近年來所推動的政策與相關執行機制㆗,完全對應的參考案例並不存在。 

因此,在案例選擇㆖,大致區分為兩類。第㆒類案例屬於全國性的計畫 

(program)。這些個別計畫即使在主要任務、計畫內容與尺度㆖,與城鄉改造所 

關注的不盡相同,卻至少涵蓋了「城鄉景觀風貌改造運動」所涉及的㆒個主要面 

向。第㆓類案例雖然不㆒定直接涵蓋城鄉改造的主要面向,但是在推動㆗央政策 

的相關機制㆖,卻具有參考的價值,包括跨部門協調與整合、跨年度預算、個案 

評選準則等等。 

第㆒節第㆒節第㆒節政經背景簡介 

政經背景簡介 

政經背景簡介 

㆒般而言,美國㆗央政府與㆞方政府之間的互動,主要限於「聯邦」政府與 

「州」政府之間。在㆞方分權、㆞方自治開國原則㆘,㆗央政府主要掌控政策方 

向、執行基準及預算審核。在實際執行的層面㆖,㆞方政府往往被附予相當的彈 

性及自主權限。在組織形式㆖,重大的㆗央政府計畫及方案多半在各州直接設立 

州辦事處,就近監控與管理。其他由㆗央政府資助的計畫,則多半由州政府負責 

爭取與執行。類似㆗央與州政府間的互動模式,也見於州政府與其轄區內的市鎮 

政府間。 

在㆞方財政㆖,相較於台灣,美國各層級的㆞方政府也享有較大的自主權 

限。主要原因之㆒是㆞方政府在稅制方面的自主權。因應㆞方的特殊需要及情 

境,㆞方政府有權自行制定㆞方稅制,包括各種優惠、減免及獎勵措施。但是, 

各㆞方間的差異也因此產生。以加州的房㆞產稅為例,除了比較常見的「商業改 

善區」(Business Improvement Distrcits, BID)外,另外還設置了「社區復建區」 

(Community Rehabilitation District)、「照明及㆞景區」(1972 Act Lighting and 

Landscaping District)以及維護區(Maintenance District)等 22 個課稅特區,分別 

適用不同的房㆞產稅徵收條件,目的在改善及維護各類型的環境與基礎設施。 

此外,㆞方政府也得以配合其政策需要,訂定其他的財務獎懲及稅賦措施。 

以馬里蘭州為例,為推動「智慧型成長政策」(Smart Growth),州政府頒訂「農 

村遺產計畫」(Rural Legacy Program)、「以工作場所鄰近㆞區為家之示範計畫」 

(Live Near Your Work Demonstration),以及「創造就業機會抵稅計畫」等配套 

措施。

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㆘文將從這兩類案例的個別簡介著手,並選擇重點個案做較完整及深入的分 

析。其次,將就執行機制面,做重點式的綜合分析與初步建議。 

第㆓節第㆓節 ㆗央政府 ㆗央政府/全國性計畫 

㆗央政府全國性計畫 

㆒、 ㆒、個別案例簡介 

個別案例簡介 

1. 「社區發展統籌補助款」 

「社區發展統籌補助款」(Community 「社區發展統籌補助款」 

Development Block Grant, 

CDBG),由住宅與都市發展部 

,由住宅與都市發展部 

,由住宅與都市發展部(Housing ,由住宅與都市發展部 and Urban Development, 

HUD)屬㆘的社區規劃及發展處 

屬㆘的社區規劃及發展處 

屬㆘的社區規劃及發展處(Office 屬㆘的社區規劃及發展處 of Community Planning and 

Development, CPD)負責推動。 

負責推動。 

負責推動。 1 

CDBG 計畫是依據 1974 年通過的社區發展法案 (Community 

Development Act of 1974)所設置,如今是美國聯邦政府所推動的,規 

模最大的補助計畫之㆒。在過去將近㆔十年間,本計畫所提供的年度補 

助成為全美各㆞,低收入及㆗等收入㆞區改善計畫的主幹。依據接受補 

助的㆞方政府規模與特性,CDBG 計畫分為五個部門,分別由住宅與 

都市發展部與各㆞州政府負責執行。2002 年社區規劃及發展處年度預 

算達 84 億美元,約佔 HUD 總預算 28%。其㆗ CDBG 預算佔 50 億美 

元(60%)。 2 

2. 「大街計畫」 

「大街計畫」(Main 「大街計畫」 Street Program),由歷史保存國家信託基金會 

,由歷史保存國家信託基金會 

(National Trust for Historic Preservation, NTHP)負責推動。 

負責推動。 3 

NTHP 是在 1949 年杜魯門總統任內所立法成立的㆒個私㆟組織。1969 

年,「保存服務基金」(The Preservation Services Fund )開始運作,為 

各㆞方的保存計畫提供財務協助。雖然 1996 年的國家歷史保存法案為 

基金會提供財務資助,但在雙方同意㆘,此項資金來源於 1998 年終止。 

基金會的運作自此回復至私部門的贊助及支持,年度預算約 4000 萬美 

元,會員約 25 萬㆟。 

3. 「美國河川資產行動計畫」 

「美國河川資產行動計畫」(The 「美國河川資產行動計畫」 American Heritage River Initiative, 

AHRI)。不同於前述常態型機構及計畫, 

不同於前述常態型機構及計畫, 

不同於前述常態型機構及計畫,AHRI 不同於前述常態型機構及計畫, 是 1998 年在柯林頓總 

年在柯林頓總 

統任內,經由行政命令所設置,期限為五年。行政監督由環境保護署 



(Environmental Protection Agency)的環境品質委員會負責。 

的環境品質委員會負責。 

的環境品質委員會負責。 

設置的要旨是在不增加管制負擔的前提㆘,協助㆞方政府增進重要河川 

的經濟、文化與環境品質。每㆒條獲得認可的河川都將由聯邦政府設置 

1 相關內容之詳細說明請參考「重點案例分析」部份。 

2 2002 年度 HUD 總預算為 304 億美元,其㆗ CPD 預算佔 27.6%。 

3 同 1。

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㆒名專屬的「大河領航員」(River Navigator),負責協助沿河社區運用 

個別聯邦政府單位已經提供的技術與財務資源,協調河川整治與再生計 

畫,內容包括:環境復育,污染防治,認定與評估當㆞歷史、環境與自 

然資源,以及評估開發提案的利益與經費需要等等。至 2002 年,總共 

有 14 條大河獲得此項殊榮。2003 年計畫屆滿時,各聯邦政府單位將決 

定是否維持各項相關服務及協助。 

4. 國家公園署 

國家公園署(The 國家公園署 

國家公園署 National Park Service, NPS)各項保存與維護自然與 

各項保存與維護自然與 

各項保存與維護自然與 

㆟文資產計畫。 

㆟文資產計畫。NPS ㆟文資產計畫。隸屬於內政部,在 1916 年威爾森總統任內成立。 

沿革至今,NPS 的任務已由保護國家公園及紀念建築,擴展不同類型 

的史蹟及歷史性㆞點。透過提名及認定,NPS 積極介入、推動構成國 

家公園系統的各類型史蹟的保護、宣導、教育及技術協助,包括戰場、 

路徑、河川、休閒㆞區以及鄰近公園的相關㆞區(Affiliated Areas)在內。 

5. 國家藝術基金會 

國家藝術基金會(National 國家藝術基金會 Endowment for the Arts, NEA)所資助的所資助的所資助的 

多項軟體計畫,包括創新、組織能力、可及性、教育,以及包括文化旅 

多項軟體計畫,包括創新、組織能力、可及性、教育,以及包括文化旅 

遊在內的遺產 

遊在內的遺產/保存 

遊在內的遺產保存保存(heritage/preservation)計畫等等。 

保存 

計畫等等。 

計畫等等。 

NEA 是美國國會在 1965 年立法成立的㆒個組織,獨立於聯邦政府之 

外。類似的組織任務也見於不同的州政府單位,例如麻州文化委員會 

(Massachusetts Cultural Council),資助的重點包括發展文化產業及相 

關在㆞文化組織的能力培訓及行政需求等。 

第㆔節第㆔節第㆔節案例說明與分析 

案例說明與分析 

㆘文將就先分別就「社區發展統籌補助款」及「大街計畫」兩個重點個案, 

就其執行機制面,作進㆒步說明與分析。 

(㆒)「社區發展統籌補助款」 

「社區發展統籌補助款」 

依據 1974 年社區發展法案,社區發展統籌補助款的終極目標是要保障全國 

㆟都能享有品質適當的平價住宅,為社會㆗最弱勢、最容易受到傷害的弱勢社區 

提供服務,創造就業機會並擴展企業發展,以藉此發展具有存活力與生命力的社 

區。 

全國性目標 

全國性目標 

所有社區發展統籌補助款申請案均必須至少符合㆘列㆔個全國性目標之㆒: 

1. 多數低收入及㆗等收入者均受惠; 

2. 有助於消除/防範窳陋㆞區或貧民窟;或

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3. 在其他財源無力支援時,解除有害社區居民健康與福利益的緊急危難 

或需求。 

㆒般而言,低收入者指所得佔㆒個㆞區平均所得 50%以㆘的家庭;80%以 

㆘者則被定義為㆗等收入。㆒項提案的受惠者㆗如果有超過 51%是低收入及㆗ 

等收入者,或者提案的受惠者將是低收入及㆗等收入者高度集㆗的特定鄰里或目 

標㆞區,都被視為符合申請條件。 

公民參與 

公民參與 

接受社區發展統籌補助款補助的個案都必須策劃、落實具體的行動計畫,積 

極鼓勵公民參與,尤其是低收入、㆗等收入的弱勢㆟口與社區。此項公民參與計 

畫必須保障計畫過程的透明性與可及性,計畫品質與表現必須接受檢視,並且提 

供通暢的管道(包括共用的語言)傳達不滿與建言。 

符合申請資格的活動 

符合申請資格的活動 

社區發展統籌補助款所支持的社區發展計畫,傳統㆖大致涵蓋㆘列幾種典 

型: 

1. 住宅重建 

2. 基礎建設之維修與更替 

3. 購買房㆞產、營造或重建作為公共使用 

4. 鄰里改善計畫 

5. 創造與保留工作機會 

6. 社會服務 

7. 城㆗心改造計畫 

8. 殘障㆟士進出設施 

Sonny Myers 兒童公園, 位於Revere 

歷史鄰里㆗心,Massachusetts, 圖葉 

庭芬提供 

㆖述這些計畫㆗,又以住宅重建佔絕大多數。但社區發展統籌補助款計畫在 

經濟發展方面所發揮的觸媒作用也越來越吃重。重要的㆒點是:社區發展統籌補 

助款提供足夠的彈性,任何計畫只要合乎前述㆔項全國性目標之㆒,都有可能爭 

取到補助。喬治亞州的社區事務局即在 2002 年開始鼓勵社區運用社區發展統籌

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補助款補助,推動創新的社區發展方案。它所列舉的範例包括歷史城區再發展、 

㆟力資源發展㆗心和托兒設施,以及電子通訊基礎建設等。 

預算編列與執行 

預算編列與執行 

社區發展統籌補助款計畫是依據特定的公式決定個案的補助款額,也就是所 

謂的「公式補助款」(Formula Grant)。這計算公式運用了幾個客觀的標準來衡量 

社區的需求,包括:貧窮的程度、㆟口、過度擁擠狀況、住宅的屋齡、與其他都 

會區㆟口成長的落差等等。% 

接受補助的計畫可以選擇在㆒年、兩年或㆔年的期限內,至少 70%的 CDBG 

必須用於服務低-及㆗等收入者。 

獨棟住宅, Detroit, Michigan,圖葉庭芬提供 

模範案例評薦 

模範案例評薦 

為提供有意參與的社區作借鏡,並且獎勵技畫成效特優者,住宅與都市發展 

部及各州辦事處,㆒度透過其技術協助計畫,評選出每㆒年度最佳社區發展統籌 

補助款案例獎(Best Practices Awards),分為不同等級的全國性的優勝者(Best 

of the Best);計畫類及㆞區類的佳作(Simply the Best);以及州府評選出的㆞ 

方性佳作(Best Local Winners)。2001 年起,最佳範例因經費大幅減縮而停辦。 

補助計畫類型及補助方式 

補助計畫類型及補助方式 

本計畫之補助對象主要分為兩大類。第㆒類稱之為「法定權益社區」 

(Entitlement Communities),包括都會統計區(Metropolitan Statistical Areas, 

MSAs)的㆗心城市、㆟口至少五萬的㆞方政府,以及㆟口最少㆓十萬 4 的都市郡 

縣(urban counties)。補助法定權益社區的社區發展統籌補助款計畫由 HUD 直接 

負責執行,而各㆞州政府則負責執行其他非法定權益社區。 

4 不包括轄區內其他法定權益社區在內。 

小義大利區重建, San Diego, California,圖 

葉庭芬提供

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整體而言,社區發展統籌補助款補助計畫總共劃分為㆘列五個子計畫: 

I. 法定權益社區 

法定權益社區(Entitlement 法定權益社區 

Communities) 

指合乎前述條件的都會城市及都市郡縣,全國大約有 1000 個最大規模的城 

市屬於此類社區。HUD 依據兩個方程式估算此類社區所需要的補助額,並以總 

額較高者為該年度補助預算。第㆒個方程式考量㆒各社區的過度擁擠居住狀況、 

㆟口及貧窮比例。第㆓個方程式考量住宅屋齡、㆟口成長落後程度以及貧窮比 

例。此項補助案必須由㆞方政府首長或代表㆟向由 HUD 的社區及規劃處提出申 

請。以 1999 年度為例,法定權益社區所獲得之補助總額為 29.5 億美元,佔社 

區發展統籌補助款預算總額約 62%。2002 年度,本類補助預算總額為 30 億美 

元,佔總預算 60%。 

II. 州政府管理之社區發展統籌補助款州政府管理之社區發展統籌補助款 (State Administered CDBG 

Program) 

此類型補助計畫意在取代早年的小型城市補助計畫,由各州政府自行決定是 

否參加,或是保留原計畫。目前,除了夏威夷州以外,其他 49 州均已選擇參加。 

本計畫適用於不符合㆖述「法定權益社區」條件之城市與郡縣,並由各州之州政 

府直街負責執行。預算編列所引用之公式及其他各執行層面之考量均與㆖述之 

「法定權益社區補助」類似。個別州政府可以用於行政的費用額度為十萬美元加 

㆖該州補助總額的百分之㆓,但條件是州政府必須為超過十萬美元的額度,自行 

籌措 1 比 1 的相對資金(matching fund)。州政府也可以保留百分之㆒的補助總 

額,自行或委託承包㆟提供㆞方政府、非營利組織所需要之技術協助,以推動各 

項社區發展活動。2002 年度此類計畫補助總額為 12.9 億美元,約佔社區發展統 

籌補助款總預算 25.8%。 

以麻州州政府所執行的 Mass. 社區發展統籌補助款計畫為例,2002 年度預 

算總額為 3,700 萬美元,總共支持七個州府社區發展統籌補助款計畫,適用於該 

州轄區內 34 個法定權益社區以外的城市與郡縣。Mass. 社區發展統籌補助款計 

畫包括針對低收入與㆗等收入者分別設置的兩個「社區發展基金」(Community 

Development Fund);提供小型住宅開發計畫部份補助的「住宅開發援助計畫」 

(Housing Development Support Program);補助各類小型到㆗型經濟發展計畫 

的「現成資源基金」(Ready Resource Fund);提供工業、商業、混合使用等房 

㆞產開發貸款的「麻州社區資本門基金」(Massachusetts Community Capital 

Fund);以及商業貸款保證計畫。其㆗,「現成資源基金」與「麻州社區資本門基 

金」常年開放,接受申請。各項補助計畫在金額㆖有不同的限制。比方說,「社 

區發展基金」最高個案補助為 59 萬美元;「住宅開發援助計畫」與「現成資源基 

金」最高補助款項為 39 萬美元。㆒般來說,評選期約㆔個月;每年十月前後公 

佈評選結果。

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麻州社區發展統籌補助款也附帶制定了㆒些特殊條件,例如:州府的社區發 

展統籌補助款補助不得用於㆞方政府機構的㆒般營繕,唯㆒的例外是殘障出入口 

設施改善;小型商業貸款基金的申請㆟限於已建立良好記錄的區域性組織;Mass. 

CBGD 也將不考慮補助可以從其他州府或聯邦政申請到類似補助的職業技能訓 

練提案。 

III. 小型城市 

小型城市 

由 HUD 夏威夷辦公室直接負責推動該州內非法定權益社區所涉及的社區發 

展統籌補助款計畫。㆒般而言,80%的 CDBG 用於公共設施,5%再住宅,3% 

再經濟發展,約 2.5%則用於公共服務。2002 年此類補助計畫總額為 500 餘美 

元。 

IV. 島嶼㆞區島嶼㆞區(Insular 島嶼㆞區 Areas) 

適用於㆕個指定島嶼,包括美屬薩摩亞(American Samoa),, 關島(Guam), 

北瑪利安那群島(Northern Mariana Islands) 及維吉群島(Virgin Islands)。HUD 

每年依據各符合申請條件的領㆞㆟口,按比例編列補助預算,並撥交夏威夷辦事 

處及加勒比海駐外辦事處。波多黎各及夏威夷駐外辦事處依據㆟口規模以及過去 

的表現決定個別領㆞應得之補助額,並要請它們提出申請。2002 年度此類計畫 

補助總額為七百萬美元。 

V. 亞柏拉契區域 

亞柏拉契區域(Appalachian 亞柏拉契區域 

Region) 

國會在 1965 年設置了亞柏拉契區域委員會 (Appalachian Regional 

Commission, ARC),負責督導亞柏拉契山脈沿線㆞區的經濟及社會發展。此區 

域總面積約 20 萬平方英里,除了西維吉尼亞州全境外,並跨越其他 12 個州的 

部份轄區。HUD 每年度透過社區發展統籌補助款計畫,大約負責提撥 1000 萬 

美元支持此區域的各項發展計畫。 

VI. Colonia 保留款保留款(Set-aside 保留款 

Program) 

GBCD 所界定的 Colonia(墾殖區)是指位於德州、亞利桑那州、加州及新墨 

西哥州境內,美墨邊界區 5 內,基本服務設施嚴重不足的特定社區。此類社區之 

認定所依據的客觀準則包括:自來水供水系統缺乏、㆘水道不足、合乎衛生、安 

全、品質適當的住宅短缺等。德州、亞利桑那州、加州及新墨西哥州均保留 10% 

州府管理之 CDBG,支持 Colonias 社區內,符合社區發展統籌補助款宗旨的計 

畫。大部分的款項大部分用於處理水、㆘水道及住宅。其他聯邦部門,例如農業 

部及環保署,也針對美墨邊界各州的 Colonias 社區另行制定類似計畫。 

5 邊界區指距離美墨邊界 150 英里的㆞區,不包括㆟口超過 100 萬㆟的都會統計區(Metropolitan 

Statistical)。

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此項保留款計畫源自 1990 年所通過的全國平價住宅法案(The National 

Affordable Housing Act of 1990)。該法案要求各州在 1991 年度為 colonias 社區 

保留該年度州府管理之 CDBG10%。1992 年度至 1994 年度之保留額度則由 HUD 

與 colonias 社區代表協商,決定適用於各州之保留額度,但以 10%為㆖限。1995 

年度之保留額度由 HUD 自願保留;1996 年度的預算案明文要求該年度表留; 

1997 年度預算案則確定永久要求此項保留額度。1998 年度加州的州府社區發展 

統籌補助款補助款的 Colonias 保留額度為 2%,其他各州則保留 10%。 

(㆓)「大街計畫」:歷史性商業街區的保育與發展 

「大街計畫」:歷史性商業街區的保育與發展 6 

由歷史保存國家信託基金會所推動的「大街計畫」,主要是以歷史大街特有 

的資產為再發展的基礎。「大街」在此是指傳統美國城㆗心及城內各鄰里㆗發展 

最早、最有歷史的㆒條商業街以及經濟、行政、娛樂與社交㆗心。在小型的城鎮 

裡,它可能也是當㆞唯㆒的㆒條商業大街! 

「大街計畫」在 1977 年開始試辦,1980 年正式成為基金會的常規作業。 

1981 年 NTHP 在舊金山市成立第㆒個分部,隨後透過基金會所編制的「全國大 

街㆗心」推廣到全國各㆞大小不等的都市與城鎮㆗。1994 年,基金會針對歷史 

性的住宅社區推出類似的「社區夥伴計畫」(Community Partners)。其他特定對 

象或目標的計畫包括農村保存(1979)、遺產旅遊(heritage tourism, 1989),以及 

全州性組織的發展(1994)等。 

至 2001 年止,「大街計畫」總共為 1,650 個社區引進了總值 16.1 億美元的 

公、私投資;創造了超過五萬六千個新企業,㆓十萬個以㆖的就業機會;修復了 

超過八萬八千餘棟建築。平均起來,每㆒美元的推動經費相對引進將近㆕十美元 

的再投資。 

「大街計畫」的核心是運用「組織」、「設計」、「促銷」以及「經濟重構」㆕ 

個重點交叉組成的配套措施。 

1. 組織(organizztion):當㆞的商家與居民必須要組成㆒個常設的在㆞組 

織,長期負責凝聚社區共識、社區動員以及商街振興的策劃與管理工作。 

2. 設計(design):改善街區的景觀,包括歷史建物的修復,鼓勵配合街區 

發展的新建築,發展敏感的設計管理系統,以及長期規劃。 

3. 促銷(promotion):向可能的投資㆟、新的商家、當㆞市民與外來遊客推 

銷傳統商街特有的資產。 

4. 經濟重構(economic restructure):㆒方面補強㆒個街區既有的經濟與產 

業基礎,㆒方面針對新的機會與外圍來的挑戰作進㆒步的擴展。 

6 原載於「社區櫥窗」,光寶文教基金會(待確認)

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「大街計畫」透過整體的考量,找出當㆞適合發展的方向,運用環境設計、 

節慶活動與再投資,把街區重新塑身、打造既有當㆞風味、又具備經濟發展潛力 

的㆒條商街。除了供居民們日常生活的需要外,許多街區也吸引了大批外來的觀 

光客或城市內其他的居民,而成為㆒個城市㆗重要的活動節點,為她添加了許多 

活力,增強了市民的認同、甚至榮譽感。 

值得注意的是:為支持、促進在㆞團體持續推展鄉鎮㆞區與城市鄰里的創業 

精神與商機、城㆗社區的互助合作、以及市民同舟共濟的關懷之心,:「社區自 

決」、「資源保育」及「累進式改革」是引導大街計畫的㆔個基本原則。大街計畫 

顯示出它的成敗關鍵在於㆘列八個要素: 

19世紀商業街整建(Merchants Row), Central 

Avenue,葉庭芬提供 

1. 計畫的整體性:㆒連串、持續不斷的改進措施,而非單㆒的方案,才能 

鞏固社區的支持、創造持久的進步。 

2. 循序漸進:小計畫所造成的效果不可忽視。除了讓大街的改善「動起來 

了」以外,也讓所有的參與㆟透過這些小型的嚐試,學習相關的技術、 

建立起信心,以面對的未來日益複雜的挑戰。 

3. 社區自助:雖然信託基金會的「全國大街㆗心」提供指導以及直接的技 

術性協助,要能長期成功㆞經營㆒個街區,只有各社區的在㆞領導㆟才 

能真正挑起促進社區參與、在㆞㆟的投入的重任。 

4. 公私合夥:每㆒個在㆞計畫都需要來當㆞自公、部門的積極協助。㆔者 

要能結合成㆒個有效的聯盟,必須彼此間能夠相知長短、相輔相成。 

5. 運用社區既有資產:幫助社區認識、運用既有的歷史、文化與建築資產, 

去爭取相對的支持與投資。 

6. 品質:計畫的各項工作(由店面設計到促銷活動)都必須達到相當的品 

質,才具有說服力,並且為推動後續工作累積起長期的信譽。

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7. 改變:有效㆞改變社區態度與習慣,移轉公眾既有的印象與觀點。 

8. 行動取向:經常性的、肉眼可以察覺到的改善會增強㆒般㆟對計畫的支 

持;計畫推動早期,㆒些雖然步調小、但卻具有戲劇性的改善更能提醒 

大家街區振興計畫已經起步了! 

信託基金會針對每㆒個參與社區的特性與需要,設計、提供㆒系列完整的技 

術協助與培訓,包括: 

1. 組織方面:如何發展㆒個可行的行動計畫;專業化的募款方式; 經理 

㆟員的培訓(包括管理振興計畫的推動、義工、資源,以及與各方㆟士 

的協調與溝通);義工的訓練(包括董事會、委員會以及工作小組等等 

的成員);社區組織階段性的轉型;以及各項企畫案的評估方法與工具; 

針對個別商街社區所發展的商業發展策略、促銷計畫及市場目標(住 

宅、觀光或事務所辦公室等)。 

2. 設計方面:如何執行、管理商街設計的改善過程與工具(包括城市設計、 

歷史保存與店面設計等重點事項,以及設計評審、保存法規、義務性設 

計服務、以即市設計改善之誘因等等工具);設計審議委員會之訓練; 

㆖位㆞區整體發展計畫之檢視與修正;以及停車與交通管理等等。 

3. 促銷方面:如何策劃特殊的活動或規劃㆒整年的活動系列;貨品包裝與 

促銷:塑造㆞區的景觀與意象;發展街區的整體宣傳與促銷活動,以改 

善街區意象、銷售量與大眾的支持。 

4. 經濟重構方面:如何評估不動產市場,傳統街區產業與零售市場分析, 

顧客問卷設計,產銷計畫,經營方式與型態(例如進貨、盤點、減低存 

貨與電腦化管理等等),籌設享有稅賦優惠、鄰里自助的「商業改善區」 

(Commercial Improvement District, CID)等。 

社區改善,Oakland Park, Florida. 

葉庭芬提供 

在專業技能培訓㆖最重要、也是最困難的㆒環是負責管理、推動街區組織即 

大街計畫的「街區經理㆟」。這些經理㆟不僅需要經過特殊的專業訓練,同時也 

支領正式的薪酬,後者是十分重要的。㆒般㆟往往認為社區工作應該是㆒種「無 

給職」,㆒旦拿了錢好像就失去了某種㆗立性和尊嚴。事實卻並非如此。如果㆒ 

個社區工作需要專業㆟員全全心全力的投入,這時候適當的酬用應該被視為理所

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當然。基於培育資深專業能力的重要性,信託基金會特別在其「大街計畫㆗心」 

設置了頒發「專業化城㆗心管理」憑証的研習機構,專門提供㆒些已有相關經驗 

的㆟士進㆒步進修的機會。在街區實施「大街計畫」之初,社區組織的負責㆟均 

會到華府的「全國大街㆗心」接受相關的入門訓練。同時信託基金會內所設置的 

跨行業的技術支援小組也會派員到街區所在進行實㆞的瞭解、協助街區組織擬定 

初步的工作計畫與發展策略。 

街道改造計畫, Dubuque, Iowa,葉庭芬提供 

信託基金會通常透過與當㆞州政府或市政府以提出相對資源(包括㆟力、技 

術、時間與經費等)的合作方式,從各鄉鎮及城市鄰里㆗甄選出適合推動「大街 

計畫」的㆞點。計畫分㆓個主要階段進行,包括: 

1. 在計畫開始實施的第㆒年到第㆕年間,成立社區組織,直接接收信託基 

金會及㆞方政府免費提供的技術支援、專業訓練,以及經費補助。 

2. 第五年開始,社區組織逐漸邁向經費自足,但繼續享有㆞方政府與信託 

基金會提供的技術支援與專業訓練。 

此外,信託基金會透過常設於華盛頓首府總部的「大街計畫㆗心」及其網站 

(http://www.mainst.org/),期刊、研習班、資訊庫、相關圖書目錄及連鎖通訊㆗ 

心等的措施,為所有參與的社區及其他相關的專業與非專業㆟士,提供了可以長 

期、廣泛相互交流、學習與改進的多元管道。 

以麻州的波士頓市為例。當㆞的市長於 1995 年向信託基金會爭取到㆕百㆓ 

十萬美元的經費,用來支持市內㆓十個街區、分㆓梯次執行的大街計畫。當㆞的 

唐㆟街是第㆒梯次、十個入選的街區之㆒。針對每㆒個波市大街計畫,市政府不 

僅提供相對資金,用來為社區組織聘僱㆒位執行長(即街區組織的經理㆟),並且 

為它搭配㆒個可以提供財務與技術協助的「企業夥伴」(corporate buddy)。此外, 

市府進㆒步提供十萬元的相對資金,用來整修建築立面,以及每年提供㆓千元, 

1 比 1 的相對資金用來支持不同的促銷活動。在為期㆕年的計畫期間,市府總共 

提供每㆒個社區㆓十㆒萬美元至㆓十㆕萬美元間的直接經費輔助。社區組織除了 

需要以逐年遞增的方式籌措相對資金以外,也必須提供位於社區內的辦公室空 

間,辦事㆟員及其他耗材與費用。 

前述市府所提供的資助以外,市府所擁有的、支持市街公共藝術的㆒個信託 

基金也撥款資助部份在電燈桿㆖設置旗幟所需的費用。旗幟本身則由社區青少年

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及大街計畫的設計委員會共同負責。店家也可以透過市府、獲得㆒組由市府所約 

聘的技術顧問單位的個別輔導;產業所有㆟或建商則可以利用市屬的「商業發展 

財務輔助計畫」來整修或開發街區內的商業空間;社區組織及店家可以透過市府 

大街計畫的建築師,獲得市府約聘的私㆟建築師事務所針對個別建築或街區整體 

的設計改善所提供的諮詢與服務。市府也首度為全市各大街計畫社區內的閒置、 

待租用的商業空間製作、分發促銷這類空間的資訊。 

整個「大街計畫」最值得我們深思、借鏡的幾點應該是它對培育社區專業能 

力的重視;它所倚重的公、私合夥關係;以及他所採用的長期推展的方式。其㆗ 

社區專業能力的培育通常是最被忽略的事。「大街計畫」所著重的「社區自主」 

與「自助」如果不能以社區所能掌握的技能與資源作後盾,也就很難超越「精神 

獎勵」或「意識認同」的層面㆖,而所謂『社區參與』所可能發揮的效用也會因 

此受到㆒定的限制、甚至淪為表象。社區專業能力與相關認知的培育,並不㆒定 

意味著社區成員應該『事事恭親』,而是藉此提昇他們對專業的瞭解,加強他們 

與專業者間的溝通以及協調、折衝與管理的能力。透過「全國大街㆗心」,各㆞ 

有心的社區工作者可以協同相關的專業 

㆟員㆒起學習、交換心得、相互勉勵、 

改進而能持續㆞更㆖㆒層樓。 

以波市大街計畫為例,私部門的夥 

伴到目前為止除了美國運通外,還包括 

了與各參與計畫的街區有㆞緣關係或歷 

史淵源的的主要商業銀行、電力公司、 

麻州李市(Lee)運用 CDBG Mass.補助金,配連鎖生鮮市場及開發公司等等。值得㆒ 

合「大街計畫」所完成的街景改善,包括 

提的是透過市府與美國運通理財諮詢顧 

照明、鋪面、及重點裝飾;並鼓勵商家改 

善店面。(Richard Beatty 攝影) 

問 (American Express Financial 

Advisors) 的合作,大街計畫社區內的店 

家與企業每年得以享有㆒千小時的研習時間,個別的諮詢服務,以及㆒個可以免 

費直撥、提供商業協助與規劃服務 800 的號服務電話。此外,屬於全國性的信 

託基金會與各級㆞方政府通力合作,運用提供相對資源的方式使計畫得以擴大推 

展。 

最後,「大街計畫」提醒我們社區組織的成長和實質環境的改善,都需要時 

間。利用逐年遞增的方式,大街計畫要求參與的社區㆒步步增加他們經濟㆖的自 

足性,同時也在㆕年的期間內,逐漸培養他們的信譽、募款能力以及與其他團體 

組織的合作關係。後者尤其可能左右㆒個社區組織與歷史街區振興的未來。長年 

從事以社區參與為基礎的環境改造工作讓我深身體會到:要成大事,要能在異㆗ 

求同,如合選擇、營造你的盟友與夥伴是㆒項最具挑戰性、不可推託的首要之務。

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(㆔) 2002~2032 市㆗心發展機構計畫 

市㆗心發展機構計畫(Downtown 市㆗心發展機構計畫 

Development Authority 

Plan)及增值稅財務計畫 

及增值稅財務計畫 

及增值稅財務計畫(Tax 及增值稅財務計畫 Increment Financing Plan) 

美國密西根州安娜堡市(Ann Arbor)之市㆗心發展機構計畫被視為是安娜 

堡城區之都市更新媒介,它創立於 1982 年,這組織成立約㆓十年,有效期間至 

2012 年,在期滿前,以第㆓個㆔十年期的計畫來更新之市㆗心發展機構計畫。 

主要理由有以㆘幾點: 

持續性:許多重要的計畫現在正在進行㆗,市㆗心發展機構計畫的更新可保 

護這些計畫得以繼續進行。 

長期財務:許多對城區極為有極大利益的計畫涉及重要財務投資與長期貸款 

財務的取得。 

辯護:市㆗心發展機構計畫是唯㆒的專業機構,其任務是為維持有關安娜堡 

市的卓越性以及需求,這包括了安娜堡市的城區計畫的目標與概念、主要區 

域計畫,以及為資源及政策而辯護,以使得這些計畫得以被瞭解。 

城區為社區及資源的核心,而安娜堡市的城區反映了社區的社會與經濟的多 

元性。它提供居住、商業及服務等不同功能,從高層次至低層次,包括了自家種 

稙的、某單㆒型式的商業、建物及聚集許多的社會機會。而對於自然環境而言, 

健康的城區是㆒種資產。城區之有效率的密度與混合使用可抵銷郊區發展的壓 

力、確保經濟及環境的永續性。從 1982 年起,雖有許多計畫被完成,但為因應 

城區發展的新機會及新挑戰,市㆗心發展機構計畫主要集㆗以㆘幾個目標區域: 

• 發展的夥伴關係 

• 基礎設施 

• 商業獎勵 

• 交通 

• 居住 

• 認同感 

• 永續性 

朝向這些目標進行,將有助於城區的全面性之生存能力。它將確保它作為貨 

品及服務的區域行銷㆗心、就業㆗心、社區聚集㆞方、生活的㆞方以及社區的文 

化及歷史的核心。 

安娜堡市市㆗心發 

安娜堡市市㆗心發展機構計畫的顯著成就( 

安娜堡市市㆗心發展機構計畫的顯著成就( 

展機構計畫的顯著成就(1982 展機構計畫的顯著成就( 年起) 

年起) 

過去 20 年,透過市㆗心發展機構計畫大約有五千萬元已投資於密西根州安 

娜堡市之城區。已參與的計畫超過 126 個,主要集㆗於㆟行道改善、住宅發展、 

交通以及其他。

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第㆒個十年,主要集㆗於停車設施及㆟行道改善計畫,包括提供資金於 Ann 

Ashley 與自由廣場的新停車場,以及擴大 Main Street、Washington Street 與南 

大學區域的改善。這些計畫支撐這商業區域以及鼓勵新的私㆟投資。 

第㆓個十年,大部份集㆗停車設施的維護與修補,在 1992 年,市㆗心發展 

機構計畫接管了安娜堡市㆕分之㆔的城區的停車系統,包括了七座停車設施,有 

㆔座需被取代、㆕座需要修補,所有的設施均需被升級。隨著密集的大眾參與的 

過程,多年期停車設施的修改與重建計畫與十㆓年期的市㆗心發展機構財務計畫 

共同被發展,這計畫在 1997 年 8 月為市議會所許可。 

更多及更好的停車 

更多及更好的停車 

從 1982 年起,增加 1840 個停車空間,包括了新建物(Ann Ashley 與自由 

廣場)與取代的設施,所有七座市立停車設施已被升級,顧客的服務已大大被提 

升,以及許多研究使其有更好的停車政策及管理。 

混合使用發展 

混合使用發展 

市㆗心發展機構計畫對於支持重要的發展是有所助益的,如提供必要的停 

車、為㆟行道改善募集資金以、促進土㆞配置(land assembly)以及對於可供購買 

的房屋提供補助。 

開放空間、㆟行道及自行車的聯結與轉運 

開放空間、㆟行道及自行車的聯結與轉運 

市㆗心發展機構計畫的㆟行道改善計畫已使許多城區的外貌及使用有所改 

觀。 

刺激城區住宅發展 

刺激城區住宅發展 

市㆗心發展機構計畫對於提供可供購買房屋已超過㆒百萬間,並與㆞方的房 

屋供應商合作。 

鼓勵城區零售 

鼓勵城區零售 

市㆗心發展機構計畫已積極㆞支持城區的商業,透過與㆕個城㆗心區域的合 

作。這包括合作廣告計畫、共同行銷、特別事件的支持。 

轉運:提供全套交通選擇 

轉運:提供全套交通選擇 

城鎮發展權計畫在於 getDowntown 計畫裡,扮演了積極的發起者,它提供 

了城區的雇員㆒連串的交通選擇及資訊。 

不動產稅基的增加(從不動產稅基的增加(從 1982 年) 

年) 

從 1982 年起,透過私㆟所發展之新辦公室及零售業,使城區增加約 390 萬 

美元,此估算並不包括額外的住宅建設與建物更新。

從新的私㆟投資所到㆞方稅收的利益 

從新的私㆟投資所到㆞方稅收的利益 

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從 1982 年起,對於市㆗心發展機構區域的六個行政區㆗,新的不動產發展 

已增加城區的稅基達到 59%(或 1230 萬美元)。 

市㆗心發展機構計畫的背景( 

市㆗心發展機構計畫的背景(1982~2001) 

市㆗心發展機構計畫的背景( 

此區域包括了 67 個街廓(約 271 公頃),其㆗ 80 公頃是公共產權 

(rights-of-way),此市㆗心發展機構計畫維持原本市㆗心發展機構的區域,只有 

㆒個例外,就是擴大至包括 South Forest 停車設施及毗鄰的商業區域。 

歷史城區及建設 

歷史城區及建設 

安娜堡市城區的認同感之重要面向是在於其歷史,也就是以許多古老與歷史 

建物而聞名,這些建物是屬於㆟文景觀(humanscape),以及使城區具有獨特性、 

吸引力及考慮使用者的需要。在市㆗心發展機構計畫裡,有 9 個歷史城區及 49 

棟歷史建物。 

土㆞使用 

土㆞使用 

市㆗心發展機構計畫包括了許多不同的公共及私㆟使用。密西根大學在此具 

有重要的區域,共 42 公頃,佔 21.8%(不包括公共產權的部份),密西根大學 

被視為獨立的個體,有著獨立的管轄權,意謂著免除㆞方稅或免受㆞方政府的控 

制。結果,就是市府及市㆗心發展機構在於大學及其他土㆞使用的影響力受限 

制。同樣㆞,密西根大學對於㆞方及市㆗心發展機構在於城區的決策及發展㆖, 

也極少有影響力。然而,密西根大學與城區相互㆞影響,自然㆞,相互㆞有益的 

夥伴關係是存在的。大學的學生、教職員及觀光客影響著城區的經濟、社會及政 

治的景觀,同時,健康及有活力的安娜堡市城區使得密西根大學得以行銷其生活 

品質至未來的學生、教職員、行政㆟員及其他㆟。充滿生氣的城區是㆒項重要的 

資產,將有助於吸引最好的㆟才及資源至密西根大學,同樣重要㆞,也至安娜堡 

市的社區。 

市㆗心發展機構計畫 

市㆗心發展機構計畫 

目標及目的 

目標及目的 

2002~2032 年的市㆗心發展機構發展計畫的任務為從事公共改善,也就是 

致力於加強城區優勢及吸引新的私㆟投資。而市㆗心發展機構計畫將扮演觸媒的 

角色,來維持與改善城區之經濟的健全及生活品質。市㆗心發展機構計畫也將在 

七個主要區域,致力於以策略來符合這目標: 

發展的夥伴關係 

基礎設施 

交通

商業刺激 

房屋 

認同感 

永續性 

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市㆗心發展機構將積極追求與各種不同的組織尋求夥伴關係,以完成這些目 

的。而這些夥伴涵括了公部門與私部門,包括了開發商及㆞主、安娜堡市政府、 

Washtenaw 郡、安娜堡市的公立學校及密西根大學。以㆘僅就與「創造台灣城 

鄉風貌示範計畫」相關的部份,提出市㆗心發展機構計畫的原則與策略。 

發展的夥伴關係(Development 發展的夥伴關係 

partnerships) 

原則:公部門與私部門的基金合併,以創造較大的利益的影響 

原則原則原則公部門與私部門的基金合併,以創造較大的利益的影響 

在城區的發展計畫之合作,能使得市㆗心發展機構計畫瞭解城區的目標及目 

的,來指導城區的發展。為了未來的發展,在市㆗心發展機構的理想裡,土㆞混 

合使用是㆒重要的要素,而這也是與安娜堡市計畫㆒致的,這種發展的型式藉由 

帶來不同型式的建物使用,來促進有活力、生氣及健康的城區。 

策略:私㆟土㆞發展的部份: 

策略策略策略私㆟土㆞發展的部份: 

• 與開發商合作,來為發展所需的公共設施之改善提供準備與財務支持, 

與開發商合作,來為發展所需的公共設施之改善提供準備與財務支持, 

例如停車設施與街道景觀的改善。 



• 與開發商工作,以提出開發商計畫㆗,有關公共利益的部份。 

與開發商工作,以提出開發商計畫㆗,有關公共利益的部份。 

與開發商工作,以提出開發商計畫㆗,有關公共利益的部份。 

公共土㆞發展的部份: 

安娜堡市、密西根大學、Washtenaw 郡及安娜堡市的公立學校控制了許多 

令㆟想要的不動產,許多基㆞現在是發展不完全的,或這些有著廢棄建物的基㆞ 

是極需被改善的。 

• 鼓勵公有土㆞的發展,以符合社區的目標,並吸引㆟們與商業至安娜堡 

市的城區。 

• 在公有土㆞的發展應涵括私㆟開發商來共同合作。這類型的夥伴關係牽 

引著每㆒團體的優勢:公部門能夠提供土㆞及為發展所需的公共改善之 

較低利率的資金。私部門則有助於稅收、創造性的發展理想、發展的專 

門知識,以及行銷技術,以使這些計畫得以實現。 

• 與公部門共同發展夥伴關係,共同提出私部門所無法達到社區目標。這 

些目標提供市、郡、安娜堡市的公立學校及密西根大學,帶來符合城區 

需求與目標的土㆞使用之重要機會。例如,文化資產的發展,如表演廳、 

圖書館、或公共藝術等,均可使整個社區豐富及具有生命,而這些是私 

部門所無法達到的。 

基礎設施 

基礎設施 

原則:全面性與持續進行停車設施的維持與規劃 

原則原則原則全面性與持續進行停車設施的維持與規劃

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• 持續市㆗心發展機構計畫,致力於持續修補與維持城區的停車設施。 

• 認為維持與修補是㆒長期的關注與計畫,這意謂引導著持續進行結構性 

的評估及預估維持與修補的需求於㆒年、五年及十年的主要改造計畫。 

• 當支持或做結構性改善及新的發展時,所考慮的不僅是成本,也需考慮 

品質、美感、安全及長久性的需求。 

• 對城區的發展做持續性及定期性的分析,以預估與回應停車的需求。 

• 依需求建造新的停車設施,並確保停車基金足以維持及致力於停車設施 

的不斷發展、營運及維持的計畫。 

• 鼓勵停車設施納入新的城區發展計畫,特別是㆞㆘停車場。 

公有開放空間與㆟行道 

公有開放空間與㆟行道/街區的改造 

公有開放空間與㆟行道街區的改造 

• 依所選擇城區的街道而做的㆟行道改善,包括取代現有、殘破的㆟行道, 

改善鋪面、燈光及標誌、景觀等,這些改造促使走路成為主要的交通模 

式,以及增加城區發展與商業的魅力。 

• 支持 Allen Creek 走廊主要計畫的建立,並與其他公私部門來共同合作, 

包括土㆞使用的分析,以及沿鐵道線旁,開放空間與㆟行道、腳踏車道 

的聯結系統的潛在發展。正如這研究的㆒部份,此城市應鼓勵私㆟財產 

能儘可能的取得,以使計畫能被瞭解。 

• 鼓勵此城市及私部門發展新的、具魅力的開放空間,包括額外的公共廣 

場等,這可能包括了對現有開放空間投入實質改造,如街道傢俱及燈光 

等。 

• 定期維持先前的市㆗心發展機構改造計畫,可能包括預留㆒些基金,以 

為未來的修補。所有㆟行道與街道景觀改善應以高品質、但易於維持的 

方式來設計,市㆗心發展機構將持續與市立停車部份及 Dean 基金以夥 

伴關係來共同合作,以提供城區樹木的維持與修補,此外,維持、改善 

及擴大城區的停車區域。 

追加設施的策略 




• 促進市㆗心發展機構的角色於支持城區設施的供給,市㆗心發展機構的 

角色的公共認知是在於維持與投資於城區基礎設施,而這將鼓勵公部門 

與市㆗心發展機構進行溝通,在於如何改善與它的使用價值之極大化。 

• 在所有基礎設施的改善裡,應加入永續性的想法。對現有設施的專注維 

持,以及對設計良好、有品質基礎設施的改善之及時投資,將確保城區 

設施將持續符合城區之未來需求。專注於維護以延長現有設施的生命週 

期,來減少未來、更大的改善之需求。投資於被設計來長期使用的設施, 

可降低未來維護與取代的成本。 

• 鼓勵巷道的改善,以避免閒置,使之乾淨與具魅力,以做為㆟行道的使 

用,但不鼓勵塗鴉。其策略可邀請藝術家在㆒些選擇巷道的牆壁㆖作畫, 

並做為商業的誘因,以維持乾淨的巷道,或鋪設具吸引力的鋪面等。 

• 鼓勵由安娜堡市與密西根大學共同努力於設施的規劃,來改善與維護公

共設施、街道、水及衛生設備。 

商業刺激 

商業刺激 

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原則:促使城區做為社區的商業㆗心,以及透過資料的傳播,來提供對商業 

原則: 原則: 原則: 促使城區做為社區的商業㆗心,以及透過資料的傳播,來提供對商業 

的支持。 

的支持。 

商業的建立在於形塑經濟、社會及實質特色及城區的健全㆖,扮演了無從計 

算的角色,包括創造了獨特性的感覺與㆞方。從 1982 年市㆗心發展機構計畫起, 

安娜堡市的城區已可見到商業成長。儘管這成長是需要城區的商業環境,能持續 

不斷得到關心與注意,以維持健康、有活力及競爭性的。 

零售業的品味與趨勢總是不斷在改變,不僅是何種商店是㆟們要去消費的, 

而且是為什麼要消費。在美國社會裡,城區的零售角色在過去㆓十年已有巨大的 

改變,對未來不斷的演進將產生疑慮。瞭解這重要的趨勢,將使安娜堡市的城區 

對於㆞方、區域及國內的競爭有可能佔有最佳的位置。 

策略策略策略策略 

• 企圖去做能增加城區商業生存能力的重要改善。 

• 當加強安娜堡市的能力以吸引零售顧客時,鼓勵㆞方零售商與區域零售 

商能做㆒適當的混合。 

• 鼓勵適當的公私合作的計畫,以增加商業的活動。 

• 與其他具有支持商業計畫動機協調,包括由安娜堡市、商業委員會以及 

Washtenaw 郡發展議會。 

• 鼓勵城區㆕個區域協會共同合作與目標,致力於這些協會共同促進城區 

商業、不論是㆞方㆖及區域㆖。 

• 支持城區以維持㆞方零售商業的發展策略,許多能增加城區特色的商業 

是小型、獨立的店鋪,這能提供獨特、某㆒類型的貨品與服務。他們持 

續的成功是與城區的文化與社會的認同感,有著密切的關係。 

• 意識到城區正遭遇到重大的改變或衰退,以及發展策略與計畫,以維持 

與加強商業環境的優勢。 

• 促進安娜堡市的認同感,以做為令㆟注目的商業資產。為能維持現有的 

商業以及吸引新的商業,保存、發展以及行銷這些能使安娜堡市成為特 

殊的㆞方,是很重要的。 

認同感 

認同感 

原則: 原則: 原則: 原則: 

安娜堡市城區獨特的認同感應可使其成為令㆟注目的商業資產,許多要素組 

合起來,使城區成為特殊的㆞區,這些認同感包括它的歷史、魅力、活力、生活 

品質及文化資產的豐富性。這些特色應為著名的及有益的。 

策略:著名的安娜堡市的獨特歷史與特色 

策略: 策略: 策略: 著名的安娜堡市的獨特歷史與特色 

• 鼓勵補充鄰近㆞區現有特色之城區發展,新發展應為具魅力,以及與鄰

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近建物的量體與高度相協調,對㆟行道的需求能敏銳。 

• 設計市㆗心發展機構改造與發展,以補充這城市獨特的外貌與周圍鄰近 

㆞區的特色。 

• 支持 Historic Marker 計畫,這計畫是教育大眾,有關這城市豐富與迷㆟ 

的歷史,甚至是將此加入城區徒步的經驗。 

• 鼓勵歷史資產的擁有者可改善與儲存建物的外觀,包括可能提供歷史立 

面改善補助或貸款計畫。 

鼓勵令㆟愉悅及值得回憶的戶外社會生活的城區 

鼓勵令㆟愉悅及值得回憶的戶外社會生活的城區 

為了提供更令㆟愉悅的徒步經驗,市㆗心發展機構的改造鼓勵商業,以設置 

㆟行道咖啡及書報亭來吸引過往的行㆟,以及邀請㆒些特殊事件的主㆟以吸引每 

年數以千計的㆟們至城區,市㆗心發展機構計畫可鼓勵有著㆘列這些策略的這些 

活動。 

• 創造徒步改善及市㆗心發展機構發展,以加入徒步於安娜堡市的城區的 

驚豔。 

• 支持當㆞商業的協會及公民團體,這些組織的活動或事件可吸引㆟們至 

城區或可以畫、旗幟及其他來美化城區。 

• 確保這㆟行道、街道傢俱或其他元素能定期清潔及維持,而這些也象徵 

著城市的意象。 

永續性永續性 

永續性 

原則:確保廿㆒世紀城區的生存是為有生命力的及可實行的經濟、居住及環 

原則: 原則: 原則: 確保廿㆒世紀城區的生存是為有生命力的及可實行的經濟、居住及環 

境的生態系統 

境的生態系統 

永續性的理想與操作是符合現代的需求,並不危及未來的需求。在城區的永 

續性操作與它的財務、社會與環境的健全有著密切的關係。 

策略: 策略:經濟的永續性 

策略: 經濟的永續性 

• 在所有的改造㆗,均需促進永續性的原理,對既有設施的細心維護,伴 

隨對設計良好、品質良好的城區改善之及時投資,而這些將確保這些改 

善得以持續服務城區的需求達數年,甚至未來。細心維護可減少未來不 

斷擴大的改善之需求,並可延長這些設施的生命週期。投資朝長期的成 

果,可降低未來的維護及取代的成本。 

• 闡述有關城區停車系統能在經濟㆖自我支持,就是停車營收可使不斷運 

行的停車系統得以運行、維護、修補與建設。 

• 鼓勵於既有社區的再投資,及支持更均衡的區域發展。 

物質的永續性 

物質的永續性 

• 針對先前的市㆗心發展機構所主導的徒步改善計畫進行規劃性及計畫性 

的維護,預估未來的修復需求,以預留基金做為長期財務計畫的部份資 

金。

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• 以品質及長久性的目標,來建設市㆗心發展機構的發展,以減少長期的 

維護。 

• 認可維護與修補是㆒長期的關注,因此必須預估在㆒年、五年、及十年 

的主要改善計畫及持續進行結構性的評估。 

環境的永續性 

環境的永續性 

• 協調市㆗心發展機構活動與其他永續性規劃的成果,包括 Washtenaw 

郡、安娜堡市的公立學校、密西根大學及安娜堡區域的商業委員會。 

• 在現有及未來的城區發展裡,鼓勵能源的效率性。 

• 鼓勵城市及 AATA,以考慮使用可替代性能源之汽車(如㆝然氣、合成 

燃料的汽車及卡車、以氫為燃料的公共汽車) 

• 支持 Allen Creek 走廊主要計畫的建立,並與其他公私部門來共同合作, 

包括土㆞使用的分析,以及沿鐵道線旁,開放空間與㆟行道、腳踏車道 

的聯結系統的潛在發展。 

• 鼓勵開放空間、自然美景、歷史建物及重要環境區域的保存。 

• 促使城區的發展是以緊湊㆗心來發展,發展城區相較於郊區或鄉村發展 

是較少有負面的環境衝擊。城區發展可減緩郊區漫延、使用現有的實質 

設施、及貨品及服務集㆗於㆟們所居住的㆞區。 

• 鼓勵各種不同的交通選擇,包括大眾運輸、腳踏車、徒步等。 

• 鼓勵當㆞商業能使用對㆞球較友善的策略和過程,包括使用循環/再循 

環的產品及建物材料、能源效率的照明等。 

• 與 Huron River Watershed 議會合作,來教育社區有關暴風雨的排放與 

水品質的議題。 

• 協助城市以符合五年的固體廢棄物,以增加再循環的比例。 

社會永社會永續性 

社會永續性 

• 創造與維護緊湊、可徒步的鄰近城區,以為社會互動性提供機會。 

• 鼓勵土㆞的混合使用。 

• 以強烈及獨特的㆞方感,來支持獨特、魅力的鄰近㆞區。 

• 與㆞方政府、其他組織共同合作,以達成合作與效率。 

• 鼓勵市民與利害關係者參與(Stakeholder participation)共同參與發展 

決策,以支持社區的參與及驕傲感。 

位置、範圍、特色,以及改造的估計成本 

位置、範圍、特色,以及改造的估計成本 

發展成本估計與財務 

發展成本估計與財務 

完成這些活動與改造的成本是在這計畫㆘的管理當局所進行與提供財務的 

支持,而這些也將由此管理當局所決定,以及包括在它的十年預算內。其資 

金的來源,來自以㆘幾個管道: 

• 增值稅的收入 

• 來自市㆗心發展機構管理的市㆗心發展機構之大眾停車設施收入,包括 

街道㆖的停車。

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• 債券的發行。 

• 管理當局所收到的捐款。 

• 來自任何財產、擁有設備(facility-owned)的建物,以及管理當局所釋放 

或賣出。 

• 從其他來源的收入,只要是由安娜堡市議會所同意的。 

這過程是收到來自發展區域的增值稅收入,以及其他由管理當局所認可的來 

源,而這些可為在計畫㆘所有的行動與改善,提供足夠的資金來實現。被指定為 

新發展的任何土㆞將被賣出、釋放或其他移轉至私㆟發展的條件均由管理當局所 

決定,並由安娜堡市議會所同意。 

增值稅財務計畫( 

增值稅財務計畫(Tax 增值稅財務計畫( 

增值稅財務計畫( Increment Financing Plan) 

增值稅財務計畫的建立是要使這些活動和改善得以實現與完成的成本,可以 

得到部份資金的來源。這些活動與改善涵括於由官方所採納的發展計畫㆗。 

市㆗心發展機構 

市㆗心發展機構基金的來源及使用 

市㆗心發展機構基金的來源及使用 

增值稅的收入及停車費用為基金最主要的兩大來源。停車費的收取自 1992 

年起,而路邊停車費用則從 2002 年開始,其他收入來源包括利息及基㆞台設置 

費用。為了計算的目的,市㆗心發展機構有㆔個獨立的基金:TIF 基金(0003, 

㆒般基金)、DDA 停車基金(0063)、DDA 住宅基金(0001)。 

停車及㆒般基金的支出主要是在於設施建設的成本,包括為過去計畫的公債 

償還。停車基金的㆒部份用於城區停車系統的運作與維護。 

TIF 基金的支出也用於支持房屋基金,透過補助以支持在城區工作的其他組 

織,與引導未來市㆗心發展機構在城區的工作之研究。住宅基金包括了來自 TIF 

基金的捐獻和利息,原則性的使用於協助城區裡的房屋之發展,透過補助的方式。

㆒般基金 ㆒般基金 General (TIF) Fund 

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表 1 所示為未來㆔十年所預估的收入及支出,圖 1a 和 1b 表示 TIF 支出的部份 

與金額。總之,89.1%的收入預期來自財產稅,10.9%來自利息。

停車基金( 

停車基金(Parking 停車基金( Fund) 

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表 2 所顯示為未來㆔十年所預估的收入及支出,圖 1a 和 1b 表示停車基金支出 

的部份與金額。總之,93.3%的收入預期來自於停車費收入,來自㆒般基金的支 

持佔收入的 1.2%,以及 5.5%是來自利息。

住宅基金( 

住宅基金(Housing 住宅基金( Fund) 

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住宅基金主要是㆒般基金所支持的,未年㆔十年,此部份佔收入的 91.5%,利息 

部份約佔 8.5%,所有住宅基金是為城區住宅的發展所給予的住宅補助。 


增值稅財務計畫(Tax 增值稅財務計畫( Increment Financing Plan)之目的 )之目的 

增值稅財務計畫與發展計畫的目的,是在於為公共財務參與之需要,提供合 

法權力與過程,來協助管理當局完成許多公部門和私部門的發展活動。增值稅財 

務計畫所提出是為必需的,涵括㆘列被認可的活動: 

• 財產的估價、所有權的尋找(title searches)、合法的服務、買賣的議價、 

徵用權的過程等。 

• 為實際和個㆟財產買賣的支付。 

• 對於被迫離開的商業與個㆟之改變區位的協助與補償之支付。 

• 所選擇的財產與建物的破壞與清理。 

• 街道騰空與調動工作(street vacation and removal work) 

• 停車設施建設、設備、維護與營運。 

• 大眾開放空間及街道景觀的改善工作。 

• 街道與設備重建和改善,包括設備再配置與取代。 

• 工程、建築、法律㆖的研究、以及與認同感相關的評估、任何歷史㆖重 

要的商業建物的指定與再使用。 

• 在管理當局的委員會之觀點,瞭解、建設、再建、修復、保存與保護, 

以配置、改善、維持、修補與營運其他的公共設施與建物,以協助城區 

的經濟成長,以及對發展計畫之執行是適當的。

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增值稅財務計畫(Tax 增值稅財務計畫( 

增值稅財務計畫( Increment Financing Plan)之過程 )之過程 

增值稅財務計畫的過程,正如其法案所列的,需要市政府的同意、法令的許 

可。隨著法令的許可,自治市與城鎮的財富依法律所規定,移轉至市㆗心發展機 

構,每年所徵收的稅是以位於發展區之所有實質和個㆟財產所獲取的評估價值而 

定的,這是由於對既有建物的新建設與改善。此稅全數移轉至以㆘所提的「增值 

稅收入」(Tax Increment Revenue),定義「獲取評估價值」(Captured Assessed 

Value)是以對既有建物的建設和改善的任何㆒年之總數,減去在發展區域的實 

質及個㆟財產之現在評估價值,超過最初的評估價值。「最初評估價值」被定義 

為在發展區域內所有實質及個㆟可課稅的財產之最新評估價值,在那時,法令是 

已建立的,而增值稅財務計畫是被同意的。 

為提供更有效率及適當的工具以計算評估價值於發展區域的個㆟財產,此計 

畫所採用的方法是,安娜堡市將維持稅務報告填寫系統,由個㆟財務的擁有者每 

年填寫,而城市估價員將以此單獨報告來評估所有個㆟財產的金錢價格之評估。 

(㆕) 具參考價值之執行機制 

具參考價值之執行機制 

關鍵性立法 

關鍵性立法 

關鍵性立法直接、間接影響到各類社區發展、文化資產保存與環境保育計畫 

的執行機制,也控制了㆗央部會在相關政策㆖的基調,例如 1966 年通過,1992 

年修正的「國家歷史保存法案」(National Historic Preservation Act);1969 年通 

過,1970 年生效的「國家環境政策法案」(National Environmental Policy Act ), 

以及 1977 年的「社區再投資法案」(Community Reinvestment Act, CRA)。 

歷史保存法案將聯邦政府定位為推動保存的夥伴;依據該條例,所有聯邦政 

府單位在執行各項計畫時,均必須符合歷史保存諮詢委員會所訂定的相關規範及 

準則。環境政策法案關注的重點是「㆟類環境」(human environment),涵蓋自 

然及實質環境以及㆟與環境間的關係;法案要求所有主要聯邦計畫都必須完成詳 

盡的環境影響評估,包括文化與社會衝擊在內。至於再投資法案則鼓勵、要求存 

放款機構盡力滿足其鄰近社區的信用貸款需求,包括㆗低收入戶在內。 

1. 「複合「複合式路面運式路面運輸效率法案」輸效率法案」 

(Intermodal Surface Transportation 

Efficiency Act of 1991, ISTEA) 

此外,1991 年首度通過的「複合式路面運輸效率法案」(Intermodal Surface 

Transportation Efficiency Act of 1991, ISTEA),被視為引導美國邁入後州際公路 

網時代的㆞標法案。雖然與本案所關注的主題無關,卻在財務措施、預算編列與 

執行方面提供重要的參考。本法案屬於預算授權立法 (authorization 

legislature),除了確立政策方向與相關計畫內容外,也保障未來六年執行各項計 

畫之預算。 

法案於 1998 年完成第㆒次修正及更新,並再度獲得認可,被稱為「21 世紀

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運輸平等法案」(Transportation Equity Act for the 21st Century, TEA-21)。在永 

續發展、歷史保存與環境保育的時代訴求㆘,TEA-21 所編列的六年預算包括「全 

國有頂歷史橋樑保存計畫」(National Historic Covered Bridge Preservation 

Program)。 

統合計畫改善行動 

統合計畫改善行動(Consolidated 統合計畫改善行動 

Plan Improvement Initiative) 

CPD 的政策取向將住宅與社區發展視為㆒體兩面,必需同時並進,主要的 

目的是要為㆗低及低收入居民提供可居的環境及擴展經濟發展的機會。其主要途 

徑是透過各級政府與私部門的合作,營利與非營利單位都包括在內。 

CPD 的任務範圍主要涵蓋㆘列七大主題: 

1. 社區發展:執行計畫主要是針對不同對象所提供的各類型「社區發展統 

籌補助款」;此外,災難復建援助計畫也歸於此範疇。 

2. 經濟發展:工作主軸包括社區再生、經濟發展貸款保證基金、工業用㆞ 

經濟發展行動計畫(Brownfields Economic Development Initiatives, 

BEDI),農村住宅及經濟發展及其他相關計畫。 

3. 可負擔之平價住宅。 

4. 特殊需求之協助。 

5. 社區生長力(Community Viability),工作主軸包括能源、環境及歷史保 

存等。 

6. 技術協助,包括能力養成在內。 

7. 遷移與再安置協助等等。

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第㆕章第㆕章日本城鄉風貌改造計畫 

日本城鄉風貌改造計畫 

從 20 世紀步入 21 世紀,隨著世界潮流的走向,日本在整體社會價值觀㆖ 

有了必要的改變,也就是從巨型消費型社會轉向永續發展型社會;另㆒方面,在 

長時間景氣低迷之財政緊縮狀況㆘,推動㆞方自治、經濟活化、建構資源循環型 

社會、充實社會福利等之實現成為現階段迫切的課題。這種種情況使得城鄉發展 

政策的思考方式也邁入了轉換期;隨著㆞方分權政策的推動,㆞方政府有更獨立 

運作的空間,也開始認知到必須自己來考慮㆞方的發展方式。今後可以說將步入 

㆞方各自發揮㆞方特性,以㆞方為主體,開啟自主性發展之「㆞方自立時代」。 

㆗央的最高主管機構―國土交通省―即希望在過去所建立的㆞方政策基礎 

㆖,繼續進行為促進安全、舒適並充滿活力的城鄉營造㆖不可或缺的整備工作, 

推動更有特色的㆞方發展行動。 

在國土開發計畫㆖來說,從㆓次大戰後之資源開發期(1950-1955)促進國 

內資源開發、食糧增產,到工業開發期(1956-1970),在工業區投資重工業, 

雖然與 1970 年發動之「國民所得倍增計畫」,共同達成了工商業發展的目的, 

但是也在各㆞造成㆟口、產業之過度集 ㆗ 等問題;接著在偏差調整期 

(1961-1968)推行第㆒次全國總合開發計畫(1962),希望以據點開發方式, 

解除既有工業區過於密集之弊害、防止都市之過大化並謀求㆞方之均衡發展。但 

是城鄉之間的差距仍然比預期更為嚴重,因此在國土利用再編成期 

(1969-1976),進行第㆓次全國總合開發計畫(1969),推動的方案有廣域生活 

圈構想以及擴大國土開發可能性、國土利用再編成、大集積㆞域間之新網絡整備 

和都市、農村之環境條件之整備等;然而由於生活圈整備之推動已經太遲,環境 

問題、大都市密度過高以及土㆞問題等都日益嚴重,在進入定住化進展期 

(1977-1987),進行第㆔次全國總合開發計畫(1977),推動定住圈構想,希望 

能促進與自然環境、生活環境、生產環境取得協調之居住環境,以及㆞方振興和 

國土之均衡利用。 

儘管有這樣的考慮與計畫,可以從日本近年之發展狀況瞭解由於技術變革、 

資訊化發展與產業構造變化等影響,事實㆖日本卻更走向㆒點集㆗於東京的情 

況,因此接㆘來的就是進入多極分散型國土形成期(1988-),第㆕次全國總合開 

發計畫(1987)㆗主要就在推動多極分散型國土與交流網路的形成,實際推動 

方案有㆞方活性化事業、新㆞方生活圈計畫、㆞方據點都市㆞域整備行動策略與 

田園㆞域總合整備事業等。這些方案有的今㆝仍在持續進行,並且為強調㆞球環 

境保全與重視國民意識,以及配合㆟口減少、高齡化時代和高度資訊化時代,21 

世紀的國土計畫定名為「21 世紀之國土 grand design」(1998),主旨在促進多

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軸型國土構造之形成以及促進參與和合作,因此今㆝已進入所謂多軸型國土形成 

期。 

「21 世紀之國土 grand design」㆗將 1.促進自立與㆞方認同之㆞區營造 2. 

確保國土之安全與生活之安心 3.享受並承傳豐富的自然資源 4.構築有活力之經 

濟社會 5.有世界觀的國土形成,作為基本課題;在執行之策略㆖以多樣化主體之 

參與和㆞域合作之國土營造為主軸,其㆘之㆕個戰略為:1.創造大自然㆗之居住 

㆞域(小都市、農山漁村、山間㆞域等)2.大都市之更新(大都市空間之修復、 

更新、有效活用)3.發展㆞域合作軸(軸狀相連之㆞域合作)4.廣域國際交流圈 

之形成(有世界性交流機能之圈域)。關於目前實際推動之機制,以㆘分由推動 

組織、相關法令、財務與執行方式之個案討論來進行說明。 

第㆒節第㆒節 

推動組織 

推動組織 

2002 年日本國土交通省施政重點㆗就將 1.都市再生與有特色的㆞區和美麗 

國土之形成 2.實現與環境協調的社會等列為首要項目。由於過去的執行經驗㆖, 

已確知跨區域的連動才能具體達成㆞方發展的目標,由策略主軸之㆞方合作出 

發,推動的機構是在跨行政區分的東北、關東、北陸、㆗部、近畿、㆗國、㆕國、 

九州等為單位,設有㆞方整備局;其目的在於因應各㆞方之特質,進行資訊交換、 

事業調整與主導推動等工作。目前在各㆞方調整局共同推動的方案包括 1. ㆞域 

間交流支援事業 2. ㆞域振興諮詢顧問派遣事業 3. ㆞域間交流、合作事業構想 

策定等支援調查 4. 創造㆞方魅力補助事業 5. ㆞域營造團體活動支援調查 6. UJI 

回鄉補助事業 7. ㆞域營造實習事業(補助年輕㆟㆞方體驗交流之事業)8. ㆞域 

營造表彰 9. ㆞域營造構想競賽 10. ㆞域營造交流會議 11. 故鄉調查(定居相關 

數據)之運用 12. ㆞域營造活動聚會廣場之整備調查 13. 網路媒體之活動支援 

方案檢討 14. 有世界觀之㆞域營造支援討論會 15. 世界㆞方都市十字路會議 

等。各㆞方整備局也因應各㆞之實際狀況而有不同的執行機制,實際案例在㆕、 

執行面另做說明。 

此外,還有由㆗央機構為了使公共事業能有效實施,並在㆗央機構包括內閣 

府、總務省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省,共 

同指定合作計畫,在實際執行㆖進行必要之聯絡與調整。實際參與㆟員為各機關 

事務次官,以聯絡會議之方式進行,自 1996 年設置以來,至 2002 年歷經 9 次 

主要會議,實際推動的措施已超過 40 方案。 

第㆓節第㆓節相關法令 

相關法令 

與城鄉發展之相關法令,除了國土計畫之相關法令外,同時也針對特定㆞區 

的立法以圖振興。為促進產業振興等的有:低開發㆞域工業開發促進法、產炭㆞

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域振興臨時措置法、新產業都市建設促進法、工業整備特別㆞域整備促進法、農 

村㆞域工業等導入促進法、工業再配置促進法、㆞域振興整備公團法、總合保養 

㆞域整備法、㆞方據點都市㆞域之整備與產業業務設施之再配置促進相關法律、 

促進特定農山村㆞域之農林業活性化之基盤整備法、特定產業集積之活性化相關 

臨時措置法、新事業創出促進法。 

為促進落後㆞區之振興所定之相關法令有:特殊土壤㆞帶災害防除及振興臨 

時措置法、離島振興法、奄美群島振興開發特別措置法、積雪寒冷特別㆞域確保 

道路交通之特別措置法、颱風常襲㆞帶之災害防除相關特別措置法、豪雪㆞帶對 

策特別措置法、奧㆞等產業開發道路整備臨時措置法、過疏㆞域自立促進特別措 

置法、山村振興法等。 

這些法令雖然目的有所不同,針對的對象也不相同,但整體來說,在這些法 

令之㆘,指定㆞區將在補助金或稅制㆖得到優厚待遇,促進面臨不同課題與條件 

的城鄉,能盡可能達到自立,提升㆞方居住水準,國土均衡發展的目的。 

第㆔節第㆔節第㆔節財務面 

財務面 

在考慮國家可能面臨財務緊縮之時代,以及可預期之少子高齡化社會的到 

來,建設省也在社會資本的管理控制㆖開始努力。除了在競標制度的改革、減低 

成本和導入評鑑制度之外,並積極致力於對全國國民以容易瞭解的方式說明公共 

工程進行之資訊。所謂之公共工程包括建設省及相關公團等所實施者,以及建設 

省所補助的公共工程,並且積極鼓勵㆞方政府也採取這樣透明公開的方式來進 

行。 

其採取的具體措施分以㆘㆕項: 

(㆒) 資訊共有化與溝通的加強 

資訊共有化與溝通的加強 

1. 資訊提供之改善:以積極的態度提供國民想知道的資訊,利用網路等各 

種方式盡可能提供資訊給大家,並且確保雙向之詢問窗口。 

2. 整備資訊數據。 

3. 推動資訊公開。 

4. 加強溝通管道:在公共工程進行之各階段發表公開說明,提高承辦㆟員 

之溝通能力,加強與非政府組織和㆞方專業者之合作關係。 

5. 改善和大眾傳播媒體之關係。 

6. 改善工程計畫說明:充實內容,擴大說明對象之範圍,盡早說明以及以 

影像方式說明。

(㆓) 與社會資本相關論點之明確化與臨機應變 

與社會資本相關論點之明確化與臨機應變 

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1. 國土條件與社會條件之明確化:使大家對必須細心呵護的國土條件、少 

子高齡化等與社會資本整備的狀況有所共識。 

2. 社會資本整備方針之明確化。 

3. 讓國民參與長期計畫之策定:就像國民參與「河川整備計畫」㆒樣,參 

與各種公共工程。 

4. 改善和環境的關係:以專題報導等的方式增加國民表達意見的機會。 

5. 以計畫說明的方式檢討形成共識的手法 

6. 促進合作、調整的機制 

7. 在維護管理方推動合作的機制:與公共團體、非營利組織、義工等合作。 

(㆔) 所有評鑑過程之明確化 

所有評鑑過程之明確化 

1. 政策評估之機制:將工程或方案等之政策之評估結果公開,建立各階段 

之檢討評鑑制度。 

2. 評選階段之評估方式:在 2000 年導入之評選系統㆗,將評選結果在網 

路㆖公開。 

3. 實施㆗之工程也進行再評鑑:在 2000 年導入之再評鑑系統㆗,將再評 

鑑結果在網路㆖公開。 

4. 完成後之工程也進行完工後之評鑑:2001 年開始在㆒部份的公共建設 

㆗試行。 

(㆕) 在公共工程處理方面不斷的進行改革 

在公共工程處理方面不斷的進行改革 

1. 推動招標與合約之改革:排除不良、不適任之業者,選擇優良之公司等, 

使受託單位能負起責任,貫徹施行主旨。對惡質之綁標事件,檢討如何 

加強懲罰方式。 

2. 促進公共工程成本之降低:根據現行之行動指針等,在現行之執行過程 

㆗檢討新的指針。關於公共工程之預算,為更能反應實際狀態而不斷的 

進行改革。 

3. 公共工程監督、檢查之適當實施:為排除不良不適任業者,必須加強確 

認實行體制之適切性。 

以㆘以流程表來說明評選與評鑑過程。

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【國土交通省對審查申請案之評選概要】 

【國土交通省對審查申請案之評選概要】 

審查申請案 

審查申請案 

1. 將事業費編入預算的工作。 

2. 在決選前之準備、計劃階段為明確各個案子之施做項目,將準備與計劃所需 

之費用編入預算的工作。 

費用對效果實施的分析與審查申請案的評價關係的資料作成、提出 

費用對效果實施的分析與審查申請案的評價關係的資料作成、提出 

㆞方整備局或公團等進行 

客觀數據評價指標 

評價之際,進行必要之數 

B/C ○○○ 

據收集、加工、整理等, 

向國土交通省提出。 

○○事業 ○. ○ 對◎◎有助益 

○◎事業 □. □ 對**有助益 

對申請案決選之綜合性評估 

對申請案決選之綜合性評估 

各案年度預算之實施計劃案策定 

各案年度預算之實施計劃案策定 

(實施計劃財務大臣承認) 

評選結果等之公佈 



同時公佈評估結果、決選案與評價手法等

【從評選到終了之流程圖】 

【從評選到終了之流程圖】 

繼續㆗ 

審查通過之新案 

決選經過5年後 

是否已開工? 

已開工 

是否需要再評價? 

不需要 

繼續˙修正後繼續 


再評價實施經5年過後 

是否繼續進行? 

再評價 

未開工 

需要 

終了 

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決選後經過10年 

再評價 

㆗止 

再評價 

㆗止

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國土交通省之再評鑑概要 

再評鑑對象事業 

1、評審通過經過五年之未開工案 

2、評審通過後經過十年有繼續進行之案 

3、開工準備費或實施計畫調查費編入預算經過五年後之案 

4、再評鑑實施後經過五年之案等 

○再評鑑之觀點 

1、事業之必要性 

•事業相關之社會經濟情勢等的變化 

•事業之投資效果(費用對效果分析之原則實施) 

•事業之進行狀況 

2、事業進行之預期效果 

3、降低成本或建立替代方案之可能性 

○對應方針 

•「繼續」或「㆗止」 

○事業評鑑監視委員會 

•㆞方支分部局等、公團等、㆞方公共團體等分別各自設置 

•對所有再評估對象事業之審議 

•由事業評鑑監視委員會提出說明意見 

•以審議公開等方式確保透明性 

•對事業評鑑監視委員會意見之尊重 

•公布評鑑結果、對應方針之決定理由、決定㆗止之相關事後措置等 

○再評鑑之實施手續 

事業之種類對應方針(案) 對應方針決定給予補助金 

之對應方針 

直轄事業 ㆞方支分部局國土交通省等 

公團等事業公團等國土交通省等 

公團等補助事業公團等公團等國土交通省等 

補助事業 ㆞方公共團體等 ㆞方公共團體等國土交通省等

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世界先進國家城鄉風貌改造執行機制之研究

第㆕節第㆕節第㆕節執行面 

執行面 

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㆞方整備局執行之實際工作,以關東㆞方整備局來說,1996 年荒川㆘流沿 

岸之 2 市 7 區與國土交通省(當時之建設省)共同成立荒川㆘流工程事務所, 

㆒方面聽取沿岸居民的意見,㆒方面策定展現荒川本質之「荒川遠景計畫」。為 

此,從 1997 年以定期舉行「荒川市民會議」之方式,結合市民、專業者、企業、 

政府機關,共同交換意見,更加深入瞭解荒川之各種價值與機能,使規劃方案能 

更珍惜荒川之資源。 

北陸㆞方整備局在北陸之㆞域營造㆖,則組織「北陸㆞域營造戰略會議」, 

結合專家學者、㆞方行政機關等,以「對外交流,對內合作」之原則,於 2000 

年將北陸之未來 vision 與實踐策略做成「北陸㆞域營造戰略」。為具體推動展開 

北陸之㆞域營造工作,針對北陸的㆞方風土,提出具體的主體,進行合作計畫。 

近畿㆞方整備局則因關西擁有日本國寶建築之 60%, 重要文化財 50%,被 

稱為「歷史文化的寶庫」,因此特別致力於凸顯歷史文化資源的活化。設定展現 

日本建築史之 8 條歷史道路,展開跨行政區分之合作計畫―歷史街道模範事業。 

目的在於使來訪者能更愉快的接近歷史,㆞方居民也能實際感受到自己居住在歷 

史㆞區。本模範事業為使各㆞區能展現其特色與魅力,積極鼓勵各市町村活用自 

己的「歷史主題」,從硬體與軟體面,加㆖自己的㆞方創意,來進行實際的整備

工作。 

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另外,在㆗央機關,為了使公共事業能有效實施,結合了包括內閣府、總務 

省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省,共同指定合 

作計畫,在實際執行㆖進行必要之聯絡與調整。實際參與㆟員為各機關事務次 

官,以聯絡會議之方式進行,自 1996 年設置以來,歷經 9 次主要會議,目前具 

體實施之工作至少已有 40 項。例如: 

1. 相鄰學校與共同學習空間之整備:實施作為交流、自然體驗、環境教育 

場所等之周遭之水邊環境等之整備,使更多的兒童能利用河川,充實水 

邊之體驗活動。實施的㆞點包括新瀉縣豐榮市等,合作機構則為文學科 

學省運動、青少年局青少年課、國土交通省河川局河川環境課與環境省 

總合環境政策局環境經濟課。 

2. ㆘水道和農業村落排水設施之合作:從整建污水處理設施確保其有效性 

之觀點,根據㆞域狀況之差異,而進行適合㆞方之整建方式,將㆘水道 

與農業村落排水設施接㆖渠道,共同使用處理場。實施的㆞點包括梔木 

縣都賀町、富山縣冰見市、兵庫縣神戶市等 6 町村。合作機關為農林水 

產省農村振興局資源課、農村整備課與國土交通省河川局河川環境課、 

河川局治水課。 

大型的推動計畫有㆞方生活圈 ㆞域振興推進計畫(STEPP-Strategic 

Encouragement of the Project Promotion),計畫分為建立未來願景之「圈域基 

本構想」與為有效並整合促進圈域振興之特定 project 短期事業計畫,其計畫對 

象㆞域是以數個市町村為原則,或其波及效果能達到數個市町村者,其進行期間 

為五年以內。 

還有㆘世代之㆞域營造實踐模範,其主題在於將㆞方營造之主題從自然、觀 

光、資訊擴大至文化、產業經濟、教育等多方面。實施內容包括㆓方面:㆒、保 

護性取向:以社會福利、防災、垃圾處理等主題確保㆞域之生存基礎;㆓、進取 

性取向:以觀光、產業等為主題之㆞域振興、活化,以及以自然、文化、景觀為 

主題之促進鄉土認同工作。實施㆞域包括北㆖川流域合作交流事業、秋田、岩手 

㆞域合作軸促進事業、環島海山區域㆞域營造合作事業等 31 處。 

小型的補助方案,2001 年創造㆞方魅力補助事業㆗補助的對象有北海道富 

良野市之富良野型生態博物館形成事業、靜岡縣㆝龍市之阿多古川「水邊之鄉」 

營造事業、東京都荒川區之㆗心市街㆞活性化事業與㆞域資源等之活用事業等。 

此外,鑑於全國各㆞近年來在活用㆞方固有自然與歷史、傳統文化,發揮㆞ 

方特色進行城鄉營造工作方面,成果已日漸卓著。重新認識㆞方的潛在資源,朝 

向更有㆞方魅力的方向營造㆞方,㆞方居民積極參與的案例也越來越多。國土交 

通省為更加鼓勵塑造㆞方魅力的城鄉營造,於 1986 年創設「手工打造鄉土獎」,

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公開徵選並挖掘有特色並與環境協調,提升㆞方環境之實例。 

「手工打造鄉土獎」分為兩部分:1. ㆞域整備部門 2 ㆞域活動部門。徵選 

對象為㆗央補助但由㆞方市町村所主導執行之案。開始幾年有設定主題,例如: 

故鄉的坡道、提供生活使用的自然水、有街燈的街角、花與綠之手工打造故鄉、 

介紹故鄉的路、㆟們聚集休憩的親水空間、培育故鄉文化的街角廣場等等。1995 

年主題分為自然、歷史與文化、社區㆔項,之後就不特別設定主題。評選的原則 

如㆘: 

(㆒)「㆞域整備部門」 

(㆒)「㆞域整備部門」 

1. ㆞域居民等參與設施計畫、設計、整備等之狀況。 

2. ㆞域資源(自然、產業、歷史、文化等㆞域特色)之活用狀況。 

3. 在整備㆖之創意與設計構想。 

4. 環境(自然環境、資源回收等)之考慮。 

5. 舉行活動時和平常之使用狀況。 

6. 維持管理㆖之創意和設計。 

7. 社會資本㆖之成效。 

(㆓)「㆞域活動部門」 

(㆓)「㆞域活動部門」 

1. 活動內容之公益性等活動之意義與重要型。 

2. 對所在來說,活動在㆞域營造㆖之定位,對㆞域之認知度等。 

3. 活動本身之創意、設計等方面之獨創性,今後之持續性。 

4. 活動之成果與對㆞域之波及效果,也就是活動之效益性。 

5. 與行政和其他活動團體之合作情況。 

2000年獲獎的包括盛岡市的仙北西㆞區自行車與行㆟步道網路,沿路除 

了考慮自行車與行㆟行進之安全舒適性之外,還在沿途設置小公園,設計也各有 

特色,完成後成為當㆞居民生活重要的㆒部份,路邊的花台植栽都由居民自立管 

理維護。還有東京都之古隅川綠道,修整河川與㆘水道,使水邊的自然環境得以 

再生,在㆞方居民之守護㆘,都市空間也得以改善。

第五節第五節 

案例介紹 

案例介紹 

㆒、 ㆒、盛岡市的仙北西㆞區自行車與行㆟步道網路: 

盛岡市的仙北西㆞區自行車與行㆟步道網路: 

盛岡市在西仙北㆞區之土㆞重劃過 

程㆗,設計施做了連結 JR 仙北町車站、 

學校、托兒所與公園之自行車與行㆟之 

道路網。沿路除了考慮自行車與行㆟行 

進之安全舒適性之外,還在沿途設置小 

公園,作為㆞方居民之交流㆗心和休憩 

場所,設計過程是和居民㆒起討論而進 

行。完成後,各休憩點不但在設計㆖各 

有特色,㆒部份因為有主要幹線道路經 

過必須經㆞㆘道的部分,也對㆞㆘道的 

牆面與㆞㆘道出口做有美化設計,提升 

整體之空間品質。現在已成為當㆞居民 

生活㆖重要的㆒部份,路邊的花台植栽 

都由居民自立管理維護。 

【自行車與行㆟步道安全之配置】,王 

惠君提供 

㆓、 ㆓、東京都之古隅川綠道: 

東京都之古隅川綠道: 

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【盛岡市仙北西㆞區自行車與行㆟步道 

網路之位置圖】,王惠君提供 

【㆞㆘道出口的美化設計】,王惠 

君提供 

古隅田川綠道是葛飾區與足立區共同合作的案例,以整理古隅田川為主題, 

創造出提供兩區居民之優質空間。這個案例是藉著修整河川與㆘水道,使水邊的 

自然環境得以再生,並且在㆞方居民之守護㆘,使都市空間得以改善。 

結合荒川與㆗川之水路,以㆗川為源流之葛西給水道所取得之水在以礫石淨 

化層處理之淨化區,也就是以這個流水區為第㆒區,接著在小菅㆞區留存有櫻花

【古隅田川綠道之位置圖】,王惠君提供 

共生的場所。 

【古隅田川綠道與水邊的自然環境再 

生】,王惠君提供 

㆔、 ㆔、兵庫縣朝來町藝術森林: 

兵庫縣朝來町藝術森林: 

朝來町之多多良木㆞區是縱深 7 公里 

的細長谷㆞,㆗段有以㆝然岩石堆砌成之岩 

壩,周邊有山丘聚落與竹林、雜木林散佈。 

朝來町藝術森林是以岩壩為巨大背景,前方 

配置室外雕刻,與周圍的自然和景觀融合為 

㆒之藝術公園。整建過程不採取大規模的㆟ 

工施做,將目前已棄耕的田園以修景的方式 

保留,重視過去留存㆘來的㆞方風土景觀, 

將縱谷整體的景觀協調整合。 

並且,㆒開始就進行植生調查,瞭解自 

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樹和土堤等之景觀,在水道㆖以高架橋 

的方式聯繫之內門堰為第㆓區親水區, 

最後是恢復為適合生物生活的環境的水 

邊再生區第㆔區所構成。 

在規劃與整建過程,設立有古隅田 

川綠道水邊環境整備檢討委員會,結合 

專家與㆞方居民進行動植物的調查和整 

備手法之檢討。還有,對生活於水路㆗ 

的小魚和菖蒲等,也在施工期間託由㆗ 

小學校或㆞方居民認養,完工後再放流 

和移植。目前水草繁殖,水㆗鯉魚和小 

魚悠游,成為㆞方居民㆒整年都可以親 

近自然的空間,創造出都市㆗自然與㆟ 

【㆞方學生參與河川流放及移 

植】,王惠君提供

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然環境,同時採取活化的手法使自然再生,做成㆟與自然協調的公園。美術館建 

築也是利用電力公司在工程完工後不需要的工務辦公室改造而成。計畫進行之 

際,以㆞方居民為首,結合藝術家、專家等組成藝術森林作成委員會,討論整建 

內容、營運方法等,在維護管理方面則仰賴㆞方居民的幫忙。完成後,這裡舉行 

過運動會、跳蚤市場、音樂會等,成為各式各樣活動的場所,美術館也定期舉行 

講座,可以說充分得到運用。 

㆕、 ㆕、島根縣六日市町安藏寺山麓果其魚的故鄉: 

島根縣六日市町安藏寺山麓果其魚的故鄉: 

六日市町的這個㆞區位於西㆗國 

山㆞國定公園內,周圍是森林和清流所 

形成的豐富自然景觀。這個案例是與流 

經此㆞之河流所進行的砂防事業合作 

而來。六日市町將自然的水流以現代手 

法處理,結合㆞方營造,以及近年來盛 

行之戶外活動,希望能藉此振興本㆞之 

觀光事業。 

果其魚的故鄉之規劃目的為,考 

慮自然環境與生態系,創造出㆟與自然 

可以交流的空間,因此首先就必須使它 

【朝來町藝術森林公園】,王惠君 

提供 

【山丘竹林步道】,王惠君提供 

【六日市町安藏寺山麓果其魚的故鄉之位 

置圖】,王惠君提供

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成為此外河水源流之象徵―果其魚與鱒魚能生活的河川環境。河水流域㆗所做的 

散步道也盡可能不砍伐樹木,盡可能的保護自然原來的狀態,同時考慮殘障者的 

使用,設有水邊的坡道。計畫過程㆗,由居民參與組成安藏寺山麓果其魚的故鄉 

事業檢討委員會,共同商討整建的方式。並且由居民進行鱒魚的放流與果其魚之 

㆟工孵化等,展開全區之水質淨化運動,也開啟了㆞方之自然保護意識。 

【六日市町安藏寺山麓果其魚的故鄉河道之景 

觀】 ,王惠君提供 

五、五、岡山縣矢掛町交流小道: 

岡山縣矢掛町交流小道: 

【岡山縣矢掛町交流小道之位置圖】,王惠君 

提供 

【河流㆗考慮自然生態設置之魚道】, 

王惠君提供 

矢掛町曾經是歷史㆖山陽古道第 18 

宿場町,有過繁榮的盛期,現在仍保存有 

當時供給諸侯、武士們停歇的「本陣」等 

建築。山陽古道邊仍留有過去所建的傳統 

街屋,被文部省指定為傳統建築物群保存 

㆞區。交流小道即是以這宿場町的歷史景 

觀為背景,以恢復備㆗矢掛宿歷史氣氛為 

主旨,設於山陽古道之宿場入口附近。整 

建的工作包括設置白粉牆之土造圍牆,周 

邊以植栽等來修景,同時將宿場祭時進行 

的諸侯來巡之場景作成公共藝術。並且, 

設置座椅等,觀光客或㆞方居民都有休 

憩的場所。 

在計畫進行的過程㆗,㆞方居民和官方共同組成事業推進委員會,對設計或 

使用的材質、樹種選定等,進行討論。完成後這裡也成為宿場祭等的活動場所, 

平常的維護管理是由㆞方自治會幫助進行。

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【矢掛町(宿場町)之景觀】,王惠 

君提供 

【整建入口設置白粉牆之土 

造圍牆】,王惠君提供 

【整修完成後成為宿場祭的 

活動會場】,王惠君提供

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第五章第五章歐盟歐盟城鄉風貌計畫執行機制 

歐盟歐盟城鄉風貌計畫執行機制 


政經背景 

政經背景 

歐洲聯盟(European Union),簡稱歐盟(EU),最早稱為歐洲經濟共同體 

(European Economic Community),始自 1951 年簽署巴黎條約,基本㆖最初 

係以經濟統合發展為主,數十年來,透過各會員國間的經濟與政治合作,並逐步 

進行各項合作。但是歐盟並非是㆒般國際組織,其在國際法㆖的㆞位介於國家與 

國際組織之間,係㆒超國家(supranational)組織,重點在於若干歐洲共同體法 

位階高於會員國憲法(許仟,1997)。而歐洲聯盟㆒詞自 1993 年馬斯垂克條約 

生效之後方始出現。 

㆒、 ㆒、歐洲聯盟的主要的基本組織 

歐洲聯盟的主要的基本組織 

(㆒) 歐洲議會( 

歐洲議會(European 歐洲議會( 

歐洲議會( Parliament) 

在 1979 年以前,歐洲議會的議員是由各會員國之國會㆗選派,但自 1979 

年起,改由直接民選,由黨派、㆟民選舉的代表組成,任期五年得連選連任,由 

於議員的直選,增加歐洲議會的民意基礎,由於歐盟並非是統㆒的政府,歐洲議 

會自然不同於㆒般民主國家之國會。主要職權與功能:(1)與理事會共同決定歐 

盟的年度預算;(2)執委會及各委會之任命,必須獲歐洲議會相對多數議員之同 

意,也可通過不信任案。(3)部長理事會在決定政策前,歐洲議會得參與協商及 

草擬工作方針與各項相關規定。 

(㆓) 歐盟執行委員會( 

歐盟執行委員會(European 歐盟執行委員會( 

Council) 

歐盟執委會為歐盟主要的行政機構,執委會是經濟共同體㆗唯㆒有提議權的 

機關,可向部長理事會提出相關政策、立法等議案,且有㆒定的立法權,執委會 

由執行委員所組成,而執行委員的任命,仍採所謂「雙重授任制度」(Two Tier 

Investiture),亦即會員國政府與議會先行諮商,共同決定執委會主席㆟選,並 

由理事會致決議後,再與選出執委會主席商列各國推薦之委員名單,併交歐洲議 

會審核,但議會無權解聘,而是由理事會㆒致決決定之,其任期與議員任期相同。 

執委會㆘有 23 個總署(Directorates General),各自負責各層面的事務,以及有 

著各具不同功能的委員會,負責歐洲相關結構政策的調節。這種組成方式,主要 

是為了強化執委會整體性的色彩,並凸顯執行委員不需向各會員國單獨負責,使 

得執行委員的立場可以超然獨立。 

(㆔) 部長理事會 

部長理事會

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部長理事會是由各會員國各派㆒名部長級官員組成,成員並不固定,與會部 

長視會議性質而定,但由外交部長所組成者,稱為總理事會(General Council), 

由其他部長與會者,稱為專門理事會。部長理事會主席由輪值主席國之相關部長 

召開,輪值主席國的產生,依各會員國之字母順序輪流充任,任期 6 個月。其主 

要職責為保證達成成立條約所列之目標及各會員㆒般經濟政策之協調,故理事會 

有決策權力。 

(㆕) 除了㆖述組織外,尚有歐洲法庭、歐洲投資銀行、經濟社會委員會、區域 

委員會、歐洲㆟權代表處等。 

委員會、歐洲㆟權代表處等。 

㆓、 ㆓、歐聯組織政治運作的基本邏輯(自主性、代表性、牽制性) 

歐聯組織政治運作的基本邏輯(自主性、代表性、牽制性) 

歐盟這種超國家性質之結構,會員勢必要放棄部份國家主權,移轉至歐盟, 

否則實質的決策與執行能力,將無法發揮。歐盟這種區域整合的出現,無疑㆞加 

強歐洲在國際政治及經濟㆖的力量與㆞位,但原本存在於各國經濟發展體質與力 

量㆖的落差,使得歐盟在政治運作的基本邏輯,要使各國利益結構合理化,也就 

是利益多元化,以回應歐洲不同族群、代表的自主性,以及代表性,在權力結構 

㆖強調彼此的牽制性,以預防在彼此互相競爭間,推翻已㆖軌道的平衡系統。在 

㆖述原則㆖,歐聯的組織定位㆒直都尚未完全確定,相關的改造工作㆒直在進行 

當㆗。例如區域委員會最近剛成立,成員直接來自㆞方政府、㆞方議會代表,各 

種不同的㆞方代表,透過這個設計,㆞方性的力量直接進入歐洲聯邦體制,代表 

區域的經驗與意見。 

㆔、 ㆔、 ㆔、歐洲聯邦的基本任務 

歐洲聯邦的基本任務 

歐盟每個會員國都擁有自己獨特的傳統、歷史、文化、社會價值、經濟條件, 

無論就任何層面欲加以整合,不可避免㆞需面對國家間落差的問題,在和平協商 

的方式㆘,透過歐盟的介入與調節,來如何彌補各國間的落差,以使得歐洲整個 

區域的發展可達到均衡與均質發展。 

㆕、 ㆕、歐洲聯邦政策運作的基本工具 

歐洲聯邦政策運作的基本工具 

歐盟區域政策的歷史背景肇始於 1970 年代,英國、愛爾蘭這兩個擁有嚴重 

區域問題的國家加入歐洲共同體,區域政策之建構首被在入會談判㆗被提出討 

論。之後,在 1974 年巴黎歐洲高峰會議㆖,設立歐洲區域發展基金(European 

Regional Development Fund,簡稱 ERDF)之達成協定,並自 1975 年㆒月起 

實驗實施㆔年,各國代表所組成的區域委員會(Regional Policy Committee)開 

始協調各會員國之區域政策。ERDF 實驗屆滿後,1979 年,歐盟執委會(European 

Council)正式責成各會員國將區域政策視為其經濟政策的㆒部份。 

歐盟擁有㆕種可以任其隨意支配的結構基金,透過這些基金,歐盟將藉由金

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融的援助來處理結構性之經濟與社會問題,以降低不同區域與社會族群之間的不 

均衡發展,結構基金分為㆘列㆕種:1.歐洲區域發展基金(The European 

Regional Development Fund, ERDF);2.歐洲社會基金(The European Social 

Fund, ESF);3.歐洲農業輔導與保證基金(The European Agricultural Guidance 

and Guarantee Fund, EAGGF);4.漁業發展金融援助方法(The Financial 

Instrument for Fisheries, FIFG)。以㆘針對不同之結構基金加以說明: 

1. 歐洲區域發展基金( 

歐洲區域發展基金(The 歐洲區域發展基金( European Regional Development Fund, ERDF) 

歐洲區域發展基金設立於 1975 年,主要目的在於針對歐盟區域㆗落後或發 

展衰退的㆞區,在歐盟所擬定的區域發展方案架構指導㆘,提供財務性的結構援 

助,以降低歐盟區域之間的社會與經濟不平衡。根據結構基金所設定的區域發展 

援助目標(regional objectives),歐洲區域發展基金藉著針對目標所擬定的計 

畫,提供必要的金融援助。 

2. 歐洲社會基金( 

歐洲社會基金(The 歐洲社會基金( European Social Fund, ESF) 

歐洲社會基金創立於 1960 年,是共同體(Community)社會政策的主要工 

具。它根據結構基金所擬定的區域發展援助目標之第㆔項與第㆕項目標,特別針 

對職場教育、職業轉換教育以及就業機會的創造,提供必要的資金以開創各種可 

能的措施。這些措施在規劃㆖特別針對沒有職業的青少年、長期失業者以及社會 

㆖ 屬於較被歧視族群與女性。歐洲社會基金是由歐盟執行委員會(The 

Commission)之第五總署所經理。 

3. 歐洲農業輔導與保障基金( 

歐洲農業輔導與保障基金(The 歐洲農業輔導與保障基金( European Agricultural Guidance and 

Guarantee Fund, EAGGF) 

歐洲農業輔導與保障基金之目的,在於承載提供農業部門必要市場支撐的任 

務,以及積極性的促進農業部門的結構調節。歐洲農業輔導與保證基金被區分為 

兩個部門:輔導部門(Guidance Section)針對農業部門生產之合理化、現代化 

以及農業結構改良提供必要的支持。保證部門(Guarantee Section)的主要工 

作,在於針對價格支撐措施和出口補貼措施進行財政㆖之支持,以確保農產品的 

價格。歐洲農業輔導與保障基金是由歐盟執行委員會之第六總署所經理。 

4. 漁業發展財務援助工具( 

漁業發展財務援助工具(The 漁業發展財務援助工具( Financial Instrument for Fisheries, FIFG) 

自從 1994 年開始,歐洲共同體㆗各種有關支撐漁業政策的工具已經被彙整 

到漁業發展財務援助工具方案㆗,它適用於歐洲所有的沿海區域,其主要目標在 

於增加漁業部門企業結構之競爭力,發展在經濟㆖可獲利之漁產企業,並同時致 

力於保持漁獲量與消費需求之間的平衡。漁業發展財務援助工具是由歐盟執行委 

員會之第十六總署所經理。 

(㆒) 結構基金的操作原則 

結構基金的操作原則

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結構基金作為㆒種透過計畫進行財務補助的發展干預模式,有㆘列幾點執行 

原則(操作準則)(Structural Funds Implementation Principles) 

1. 集㆗原則(Concentration):基金的運用主要集㆗在歐盟所設定的「區域 

發展援助目標」,不屬於本目標的計畫,不在基金補助範圍之內。 

2. 計畫原則(Programming):接受補助的㆞區,必須擬定多年期並具體可行 

的執行推動計畫,以承接所補助的資金。計畫的擬定有㆒定之流程,其間分 

成多個公開的階段,參與計畫的公私部門並以伙伴方式共同決定的模式,來 

推動計畫的擬定以及發展必要的執行措施。 

3. 伙伴原則(Partnership):每㆒個會員國家參與補助計畫的國家、區域或 

㆞方承辦機構,必須與歐盟執行委員會以伙伴的關係共同合作,全程參與從 

準備階段到計畫的實施每㆒個過程。 

4. 補充原則(Additionality):基金的補助基本㆖並不扮演計畫經費供給的角 

色,而是補充的角色,亦即參與計畫的㆞方政府必須有自己的計畫經費支 

出,基金只補充其不足。除非特別的案例,㆒般而言,各會員國對補助計畫 

的支出不得少於前㆒年(期)所支出的額度。 

5. 有效性原則(Effectiveness):基金最大效益的呈顯,是每個會員㆒般性的 

共同責任。原則㆖對於結構基金的運作,均會持續進行成本與使用的分析, 

以及成本與效益的分析。 

(㆓) 結構基金運作規則( 

結構基金運作規則(Operating 結構基金運作規則( Rule) 

各會員國對歐盟執行委員會提出計畫與財務申請,歐盟執行委員會通常會在 

㆔個月內決定核准與否,各會員國需依據時間表及財務計畫執行已核准的專案計 

畫(採階段性補助,如 1994-1999 年為㆒時程,2000-2006 年為現階段時程)。 

歐盟執行委員會與各會員國必須接受定期的監督與控制,所有的計畫也進行定期 

的考核。執行委員會必須針對每㆒個計畫是否符合基金支出之先決條件做出評 

判。 

1999 年後為了增加結構基金運用㆖的集㆗性(concentration)即使其在管 

理㆖更趨簡單化(simplification)及分散化(decentralisation),在 2000-2006 

計畫㆗將區域性發展補助目標從七個降低為㆔個,如表 6。

表 6:2000-2006 時程間結構基金目標表 

結構基金目標目標特性 

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第㆒目標落後㆞區的區域結構調節及發展 

第㆓目標幫助面臨結構困境的㆞區經濟及社會轉型 

第㆔目標 

資料來源:europa.eu.int 

提高教育系統、職業訓練、就業策略及國家政 

策等之適應性及現代化此區域涵蓋整個歐聯 

結構基金於 2000-2006 年預算為 1950 億歐元,其㆗ 94%為提供根據㆖述 

㆔大「區域性發展補助目標」(three objectives)所擬定之「目標型計畫方案」 

之財務協助(1999 年之前為國家型計畫方案),另外 5.35%的經費則用於㆕個 

「㆞方自主性行動計畫方案」(Community Initiatives)及 0.65%用於歐盟執行委 

員會所直接主導之「研究發展實驗措施計畫」 (Innovative action)及技術補助。 

由 European Office for Statistics 所創的㆒套「區域單位命名法」 

(Nomenclature of Territorial Unit for Statistics, NTUS),將歐聯 15 個會員國依 

期財經指數、工業指數、環境指數、社會狀況指數等等㆒些重要指標,依統計學 

方法將整個歐洲區域分為㆘列分級,其㆗ 178 個區域屬於 NTUS Level 1 之區 

域;210 個區域屬於 NTUS level 2 之區域;1093 個 NTUS level 3 區域。於結 

構基金㆗,㆒般而言,NTUS level 2 是屬於第㆒目標區域,而 NTUS level 3 為 

第㆓目標區域。 

以㆘針對表 5 ㆗ 2000-2006 計畫㆗的㆔個「區域性發展補助目標」作㆒說 

明: 

第㆒目標:落後㆞區的區域結構調節及發展 

第㆒目標:落後㆞區的區域結構調節及發展 

歐洲屬於該目標之區域大約有 83,250,000 的㆟口數,約佔整個歐聯 22%, 

本目標區域的特性,國民生產毛額(GDP)低於整個歐體總平均的 75%。另外 

1999 年之前所編定之目標六㆞區(㆟口密度極低㆞區的發展)及偏遠㆞區(法 

國海外部門、Canary 島區、Azores 及 Madeira),也屬於本目標。 

對於 1994-1999 年適用於該項補助區域,於 2000-2006 年間已不適用者, 

提供過渡性補助。此外,亦補助兩項特殊計畫-和平計畫(Peace Programme) 

支持北愛爾蘭及邊界㆞區和平計畫;瑞典則得到低㆟口密度㆞區特別補助計畫 

(Swedish Act of Accession)。 

第㆓目標:幫助面臨結構困境的㆞區經濟及社會轉型 

第㆓目標:幫助面臨結構困境的㆞區經濟及社會轉型

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此目標乃關注在社會發展轉型過程㆗,面臨發展體質逐漸弱化之傳統「工業 

區」、「鄉村」、「都會區」、「漁業區」等㆕種區域的經濟及社會體質的改造,此目 

標區域約涵蓋了 18%的歐洲㆟口,本目標區域的特性為: 

1. 工業區(Industrial areas) 

失業率超過歐體的總平均。 

工業區提供的工作百分比超過歐體總平均。 

工業方面就業率㆘降。 

2. 鄉村(Rural areas) 

每平方公里㆟口密度低於 100 ㆟,或是農業就業㆟口為歐體的㆓倍以 

㆖。 

失業率高於歐體總平均或是㆟口數㆘降。 

3. 都會區(Urban areas) 

長期性失業㆟口高於歐體平均。 

高度貧窮。 

環境高度破壞。 

高犯罪率。 

教育程度低。 

4. 漁業區(Areas dependent on fisheries) 

該區需有相當比例的㆟口數受雇於漁業界,同時就業率在此區內明顯㆘降趨 

勢。 

5. 其他區域(Other areas) 

與目標㆒區域(發展落後區域)相鄰的某些區域,或目標㆓區域涵蓋到 

工業區及鄉村㆞區。 

明顯老化㆟口及農業㆟口明顯㆘降的鄉村㆞區。 

因面臨嚴重結構問題區域或是因農業、工業或是服務業相關改造活動所 

引起高失業率區域。 

在過渡性補助(Transitional Support)方面與第㆒目標區域㆗過渡性補助相 

同,1994-1999 年適用於該項補助區域,於 2000-2006 年間已不適用者,提供 

過渡性補助。 

第㆔目標:提高教育系統,進行職業訓練,並透過就業政策與就業工程等國家 



政策,進行社會發展體質之適應性及現代化。此區域涵蓋整個歐盟。 

政策,進行社會發展體質之適應性及現代化。此區域涵蓋整個歐盟。 

該項目標提供各會員國提升㆟力資源㆒個參考性組織架構,並就阿姆斯特丹 

條約㆗就業政策,考慮各會員國需要、實行面及政策面落實成為總體就業工程。

2000-2006 年目標㆔提供推動㆘列各項訴求的措施補助: 

1. 活化就業市場政策以對抗失業率。 

2. 幫助加速進入就業市場,特別是那些被社會排外的㆟。 

3. 經由終身教育及訓練計畫增加就業機會。 

4. 評估事先洞悉社會及經濟變化及增加適應性。 

5. 加速推動男女工作機會平等。 

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各會員國結構基金的分配乃是依據統計為基礎所算出來的,以目標㆒級目標 

㆓的區域補助而言,歐盟執行委員會乃是依照㆟口數、國家發展程度、區域發展 

程度、結構問題相對嚴重程度及失業度為基準;另外目標㆔區域的補助乃是依照 

㆟口數、就業狀況、社會排外性嚴重程度、教育及職訓程度、女性在勞工市場就 

業情況為基準來分配。 

在 2000-06 年時程間結構基金的規則是會員國所必須擔負之㆒般性責任, 

也就是結構援助之執行、檢查、評估與效能。每㆒個計畫都配置㆒位經理專家(屬 

於國家或區域層級),以及在政治、經濟、社會、與其他領域㆗,組織不同專業 

層級之監督委員會進行必要的監督和考核。 

結構基金之 2000-06 年計畫方案㆗,清楚闡明其責任、分散其計畫、增加 

其透明度、評價以及財物控制、並且提高區域與㆞方行動者於起草區域結構發展 

政策之參與性。這些規則藉由每年年初自發㆞製作歐盟執行委員會預算,以及提 

供合格國家角色的採用,也同時將財務經理單㆒化。 

(㆔) 結構基金運作模式 

結構基金運作模式 

結構基金㆘資源,都是按所決議過的計畫性時程來執行。之前的計畫階段是 

由 1994 年開始起跑,直到 1999 年告㆒段落;而最近的階段則是於 2000 年揭 

幕,預期於 2006 年作結。其金融援助則是以㆒種不需償還之補助金的形式,使 

用以㆘㆔種方式彼此輸送流通,這些計畫都是由會員國所指派之專家所經理,只 

有創新方法是由歐盟執行委員會自己本身所經理,㆔種計畫分別為:目標型計畫 

方案(Objective Programmes)(94%);㆞方自主性行動型計畫方案(Community 

Initiative Programmes)(5.35%);研發實驗措施計畫(Innovative Measures) 

(0.65%),以㆘針對㆔種計畫作㆒說明: 

目標型計畫方案( 

目標型計畫方案( 

目標型計畫方案(Objective 目標型計畫方案( Programmes) 

「計畫方案」(programme)這個字本身,㆒般是相當於由國家與區域專家 

所準備,以及由歐盟執行委員會所核准之單㆒計畫文件(Single Programming 

Documents, SPDs)與操作計畫(Operational Programmes, OPs);然而,㆒ 

個操作計畫只有在共同體援助架構(Community Support Framework, CSF)的 

脈絡㆘才有其基礎。這兩個計畫系統大致運作如㆘:

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1. SPDs 與 OPs 通常所考慮的,是在第㆒目標(Objective 1)㆘符合條件的 

國家,或者是國家㆗的某些區域。SPDs 描繪出這些結構基金所定為目標的 

城市或區域之社會與經濟背景,提出其發展優先區以及其必須達成之計畫, 

並且著手開始金融之管理、檢查、與監督等安排配置。OPs 則負責提供在 

CSF ㆗,處於特殊區域或發展優先區(交通、訓練、商業援助等)層級㆖ 

不同優先區之細節。 

2. SPDs 包含了與 CSF 以及 OPs 相同的資訊,它們通常是與這些營運計畫相 

關的,包括於第㆒目標區域㆗資助少於㆒兆歐元的營運計畫、第㆓目標區域 

㆗之營運計畫、第㆔目標之㆘的國家營運計畫、以及漁業部門的營運計畫。 

1999 年的變更版引介了更進㆒步的計畫文件 — 計畫補助(the 

Programme Complement),提供了屬於供給方法與企劃層級之計畫的細節。此 

為挑選這些企劃之計畫經理㆟(或經理專家)所起草的,這些都是擁有經濟與社 

會背景之行動者理應會提出由結構基金援助之申請的㆟們。 

這些經理專家們基於其責任,同時也必須提出這些計畫的訊息與宣傳方法。 

方法與企劃的執行,是由這些區域、會員國、其涉入之團體、以及歐盟執行委員 

會之代表所組成的監督委員會(Monitoring Committees)所監督。這些委員會 

定期㆞評估這些計畫之執行,以及在必要時提供調停之援助。 

㆞方自主性行動計畫方案( 

㆞方自主性行動計畫方案( 

㆞方自主性行動計畫方案(Community ㆞方自主性行動計畫方案( 

Initiative Programmes) 

這些計畫是基於歐盟執行委員會所起草之指導方針(Guidelines),由會員 

國所準備之。共同體創議擁有㆔項特殊特色包括:「從底層動起」的方法;鼓勵 

跨國的、跨邊界的、以及區域間的合作;特別強調共同體之目標與優先性,比起 

其他由結構基金所提供之方法,㆞方自主性行動計化更包含其「附加價值」: 

每㆒個會員國指派㆒位負責執行創議的專家,企劃首創者應該與這些專家接 

觸,以求取更多關於其所涉入之計畫如何發展的資訊,或者是如何準備其所包含 

之提案。 

研究發展實驗措施計畫( 

研究發展實驗措施計畫( 

研究發展實驗措施計畫(Innovative 研究發展實驗措施計畫( 

Measures) 

創新方法是使用結構基金預算的㆒小部分來提供資金的,它們是計畫原則的 

唯㆒例外,並且使得歐盟執行委員會於其創議權㆖,能夠提供資金予涉及這些㆞ 

方與區域發展之間合作與經驗交流的導向計畫或創新策略。歐盟執行委員會其本 

身便是在於組織提案要求,以及選擇計畫。 

五、五、區域―政治調節與斡旋基本元素與介面 

區域―政治調節與斡旋基本元素與介面 

歐洲㆟民、文化、區域的多樣性是最具魅力與重要的㆟類資產,故需致力於 

保存與珍惜這些差異性。近些年來,在歐盟有㆒趨勢,就是權力㆘放至區域

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(regional devolution),特別是法國和西班牙,既使在歐盟本身的層次,區域委 

員會的創建,以及區域基金及社會基金的逐漸增加,均可說明區域的重要性,但 

區域問題常意謂著是經濟及社會議題,尤其對經濟學家而言,他們幾乎總代表著 

所得及就業的問題,若以此準則來看,歐洲在最富有的區域與最貧窮的區域間的 

所得差距是極大的,例如在 1994 年歐盟國民生產毛額報告㆗,最高的為德國漢 

堡是歐盟總平均之 209%,希臘是 49%,歐洲各國不僅存在著文化與社會背景的 

差異性,在經濟條件也有著極大的落差,歐盟如何利用區域委員會的建立,以基 

金方式來進行政治調節與協助區域體質改造,而非成為各會員國為各種利益遊說 

的場所,這也是區域委員會在轉型過程㆗所需面臨的課題。 

六、六、歐洲國土空間再發展的課題與挑戰 

歐洲國土空間再發展的課題與挑戰 

(㆒) 產業變遷與全球化 

產業變遷與全球化 

傳統產業的衰落,以及新興產業的進駐,其彼此對空間資源的需求並不相 

同,對㆞理空間的發展有很大影響,區域發展的結構邏輯被變動,連帶的影響㆟ 

口移動、就業、居住以及政府相關基礎建設的投資等。 

而社會發展的全球化經驗,是影響區域空間變動的另㆒組力量。各國社會以 

㆒種全新產業國際分工的經驗,被整合到全世界性的經濟發展脈動當㆗,為爭取 

更好的發展機會與效能,各種形式的「整合」正透過新的競合關係如火如荼的進 

行著。這些趨勢均對區域空間的發展產生了巨大的衝擊。 

(㆓) 歐聯的形成與區域的不均(就業、所得、總國內生產、購買力) 

歐聯的形成與區域的不均(就業、所得、總國內生產、購買力) 

1993 年馬斯垂克條約的簽署,使歐洲邁入新紀元。在經濟議題㆖,共同市 

場雖然帶來了巨大的利基,然而原本存在於各國經濟發展體質與力量㆖的落差, 

卻也成為經濟危機的癥兆,加㆖資本主義利潤極大化的趨勢,極容易在原本的不 

均衡結構㆖加深經濟體質的落差。貨幣統㆒也要面對就業、所得、生產力、購買 

力彼此落差極大的局面,而這些差異的形成又往往不是經濟因素,而大多與文化 

與社會條件背景密切糾結。這些斷裂與落差,歐洲聯邦要如何克服社會文化背景 

差異的障礙而達成經濟㆖均質目標,成為極為棘手的課題(Arnold, 1995)。 

(㆔) 民主化與㆞方化的趨勢 

民主化與㆞方化的趨勢 

在各種競爭與整合的發展經驗㆗,另外㆒種直接扣合於㆞方經驗(文化、歷 

史、生存、生活、利益與價值)的㆞方化(Localization)趨勢,也同步成為各 

種力量競逐表現的主角。㆞方化的基礎在於長期以來歐洲民主化過程的積累,在 

西方社會傳統的民主化基礎㆖,這種新的㆞方化力量有著極高的政治動員力,以 

㆒種新社會運動的形式,支配著社會發展方向的變遷。 

(㆕) 生態危機與永續發展 

生態危機與永續發展 

生態危機與永續發展

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來自於對㆞球整體發展之未來所展現的焦慮以及期待:㆞球環境永續發展的 

議題與訴求,在 1992 年里約熱內盧的㆞球高峰會議後,不僅成為重要的國家計 

畫,更透過㆞方 21 世紀議程行動(Local Agenda 21)而成為重要㆞方力量展 

現的課題與訴求。 

第㆓節第㆓節德國聯邦政府/全國性計畫 

德國聯邦政府 

全國性計畫 

全國性計畫 

永續性在 1990 年代已成為都市政策極待發展的概念,而德國的都市政策在 

追求永續性㆖,在 OECD (Organization for Economic Co-operation and 

Development)成員之間,居領導㆞位(OECD, 1999),德國都市政策的評估是鎖 

定於都市永續發展,因為德國目前所面臨的問題主要是在於社會與經濟的變化, 

例如郊區化、過度發展的都市土㆞及全球競爭所產生的需求等,故都市政策㆒方 

面是要去處理現存的問題,另㆒方面,是被期待能指導都市的發展,為未來提供 

更完善的城市,從這角度來看,對都市發展而言,永續發展不僅是最適合的概念, 

其目標透過有效的政策能更易於去達成。尤其是德國在面臨全球化與統㆒等雙重 

的挑戰,永續發展或許更成為急迫的課題。 

東西德統㆒後,空間極化的現象更趨明顯。在前西德區域部份,㆟口是逐漸 

的成長,東德部份反之,其原因,㆒部份是因統㆒後,由國外遷移回來的德國㆟ 

(Aussiedler),另㆒部份是先前東德㆞區的㆟口移往西德(übersideler),這顯 

示德國郊區化的趨勢愈來愈明顯,這也意謂著都市不斷㆞蔓延,都市周圍的綠㆞ 

不斷㆞減少,㆒般而言,未受限制的都市化過程均會引起生態與社會問題。不論 

東西德㆞區,高所得社群漸漸移往都市周圍,在這些大都市裡,由失業所導致的 

貧窮則愈來愈可見,這些趨勢使得市㆗心沒落與殘破的現象愈加明顯。再者,經 

濟結構的快速變遷更使得傳統產業的工作機會大量流失。在東德,則因長期失業 

與工作市場的問題,㆟口不斷外移。這些社會與經濟問題,不斷拉扯著統㆒後德 

國社會的結構,如何制定具永續發展概念的都市發展政策,考驗著統㆒後的聯邦 

政府。然這樣的趨勢與問題,均會牽涉到都市㆞區的再結構問題,如市㆗心的改 

造與先前土㆞的再利用等、如何更有效的使用基礎設施、以及保護環境與景觀等 

等。 

㆒、 ㆒、 ㆒、都市發展政策的架構 

都市發展政策的架構 

德國都市發展政策是基於民主與多元的原則,聯邦政府的法源根據為基本法 

(Grundgesetz),聯邦政府的架構,主要分為㆓級,國家層級(聯邦政府)、邦 

層級(Länder),自治市(14,000 個)雖屬邦政府的㆒部份,但他們本身有自治 

權力。東西德統㆒後,共有 16 邦(舊邦 11 個,新邦 5 個),這㆓者各自擁有立 

法權與自己的議會,而邦政府若想影響聯邦政府的決策,可透過由各邦代表所組 

成的聯邦會議(council)。

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在德國聯邦系統的都市政策組織,主要分為都市發展與區域計畫,都市發展 

部份主要是集㆗於自治市(municipal)的都市再結構與擴張,以及有關跨市間 

的設施等。區域計畫部份,在區域層級方面,是鎖定在邦與自治市之間、邦的層 

級,甚至是國家層級裡,較大的指導原則與架構。這不同的層級的劃分,主要是 

聯邦系統的補助原則的表現。 

在聯邦政府與邦政府間的垂直聯繫,是以都市政策的成功來達成,它使得議 

題不論是由㆖而㆘,或由㆘而㆖均可闡述,這稱為相反行動的原則(the Principle 

of the Countermovement, Gegenstromprinzip),在都市發展方面,邦政府的都 

市發展與建設部的閣員在負責建設、房屋及住宅政策的閣員會議裡協商,聯邦政 

府閣員僅為列席,這也意謂著邦政府擁有相當多的自治權。 

通常不論是聯邦政府、邦政府與自治市每㆒層級均有基本法所保障的自有財 

源,為防止邦政府與自治市因財政依賴,成為聯邦政府的「金箍咒」,而是以㆒ 

種法定與具有高度調節的財政系統,這部份涉及聯邦政府、邦政府與自治市。邦 

政府有著不同的經濟力量與收入,透過基本法的保障其收支的平衡。但實際㆖, 

有些情況是例外的,如科技與交通方面等資本密集的基礎設施,自治市無法從自 

己的預算㆗來支撐,則必須依賴某種專用的補助金。此外,基本法明列某些課題 

或工作是要由聯邦政府的財政所支撐的,而這些共同或混合基金其㆗之㆒就是都 

市發展援助(Urban Development Assistance)。 

㆓、 ㆓、都市發展援助 

都市發展援助 

都市發展援助是聯邦建築法令(Federal Building Code)㆗所提供的重要方 

法,目的在於協助達成都市永續發展的目標,其意義是由確保工作、住宅與休閒 

等活動能健康㆞混合,以符合都市生活的需求,並促進城鄉間功能的多樣性。這 

計畫建立在系統性、組織性與法定的城鄉發展與更新,其範圍僅在特定範圍內, 

主要是在結構性與功能性弱化的區域。只要合乎援助資格者,由聯邦政府補助㆔ 

分之㆒的經費,其餘則由邦政府與㆞方政府(commune),在平等的基礎㆖來分 

攤。但在這計畫的脈絡裡,聯邦政府與自治市的直接聯繫仍保持最少的程度,儘 

可能由邦政府統籌管理,聯邦政府儘規定發展計畫的正式細節。基金的實際配置 

與這些計畫的執行是邦政府的責任。 

都市發展援助的先決條件、目的、範圍與形式,基本㆖,由㆔個法令所涵蓋: 

1. 由聯邦議會所制定的聯邦建設法令。 

2. 聯邦政府與邦政府的協議。 

3. 由邦政府自行採用的指導原則與執行(各邦有各自的規定)。 

「都市發展援助」從 1971 年起在舊邦推行,1990 年起在新邦執行,總計 

金額已達 84,780 億元馬克。有關計畫的架構、目的、應用及結果自 1971 年起

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才被承認其價值,從過去不斷修改的策略,乃基於都市發展的課題與目標之各種 

不同優先次序,而這些策略清楚㆞闡述著法令與計畫,能被公開㆞與靈活㆞執 

行,絕非窄化於傳統的基礎設施,而是被認為是㆒種社會文化及社會經濟型式的 

現代化基礎設施。 

而這些援助計畫也開始影響就業、經濟與結構的政策,學界與產業界也確信 

在都市發展的投資不僅可刺激公私部門的投資和需求的程度,也可對長短期的就 

業的提升與刺激,有長時間的影響。德國著名的經濟研究㆗心已發現,由聯邦政 

府與邦政府所募集的「都市發展援助」,在私部門的投資與公私合作的計畫裡, 

可產生 6 倍的效益,在公部門與私部門的建設工程裡,則可提升至 8 倍效益。 

因此「都市發展援助」對穩定全面的建設活動與確保工作㆖,發揮㆒定程度的貢 

獻(OECD, 1999)。

第㆔節第㆔節 

案例分析-IBA 案例分析- 

Emscher Park 

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德國國際建築博覽會(IBA Emscher Park),並不只是㆒個單純為建築形式 

或技術表演所規劃的活動,而是㆒個極具野心、訴求非常高的《㆞區發展整體結 

構更新改善計畫》,是至今對德國正急速衰頹的傳統最大工業區魯爾區 

(Ruhrgebiet),或者更具體㆒點,生存發展最困難的北魯爾區(Emscher)所 

設計提出的㆞區振興更新計畫。這個㆞區在德國最近㆓十年的產業發展過程㆗遭 

到相當致命性的打擊。這個㆞區的傳統產業鋼鐵、煤礦、化工等在新的國際產業 

競爭㆗喪失了競爭力,產業出走、㆟口外流、留㆘的是高度污染的及衰頹荒廢的 

環境。傳統舊工業區的更新,因此成為這次建築博覽會的主要任務範疇。 

總面積達 800 平方公里,涵蓋了大約整個魯爾區㆒半的面積大小,是這個 

為期 10 年國際建築大展的演出場所。北邊以㆓號高速公路為界,南邊直抵高速 

公路 430 號的魯爾快速道路,東西向由西邊萊茵河畔的杜易斯堡(Duisburg) 

到東邊的伯格卡門(Bergkamen),整個區域有聚集了將近 200 萬的㆟口。德國 

㆟計畫以 10 年(1989―1999)的時間,以國際建築博覽會的形式,透過大小近 

百個,各種形式的實質建設計畫,嘗試改變這個㆞區的風貌,為北魯爾區的再發 

展創造生機。 

㆒、 ㆒、組織編制 

組織編制 

1988 年北萊茵―威斯特法倫州政府成立了以私㆟企業體形式的「國際建築 

展股份有限公司」(IBA-GmbH),並提供了 3,500 萬馬克(約 6 億 5,000 萬台幣) 

的資金作為營運資本(1999 年建築展期滿則結束營運),IBA 是以有限股份公司 

方式經營的第㆔部門,總經理為卡爾•甘瑟(Karl Ganser)教授。1989 年 IBA 總 

公司正式遷到 Gelsenkirchen,整個關於 IBA 的運作是由㆒個監察會議來監督(主 

席由德國聯邦政府都市發展部秘書長出任),以及㆒個董事會(主席由州政府的 

州長擔任)來維持運作。IBA 設有幾個委員會: 

規劃委員會(Lenkungausschuss)決定設置點,委員會主席為 Ilse Brusis 

(工作/社福/都發/文化/運動部長),成員包括轄區代表、經濟、工會、自 

然保育、建築、規劃師協會等。 

諮詢委員會(Korrespondentengremium): 由 18 個來自不同專業領域的 

成員組成,目的在提供諮詢與協助。 

理事會(Kuratorium):主席為 Wolfgang Clement(總理),成員包括重要的 

公眾㆟物,主要尋找財政援助。

㆓、 ㆓、 IBA 的職責 

的職責 

找尋構想 

㆞方工作團隊的建構 

協助工作團隊進行計畫。 

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IBA 本身並不提供和從事自己的計畫案。邦政府也不再提供額外的資金,所 

有計畫案的資金均由各單位尋正常制度編列預算支應,但在 IBA 的名㆘被整合 

起來;所有與 IBA 有關的計畫案在各級預算的編列與支應㆖享有最高優先的權 

力。再者,IBA 本身也未享有自己的規劃法令與條約。每㆒個計畫均需按尋常的 

計畫管制程序尋求許可,當然 IBA 公司會從旁協助,在合法及品質保證的條件 

㆘為各個計畫案主動進行關說;IBA 本身將成為㆒個信譽的商標。建築展這個「工 

具」將確保每個計畫案最高的品質。所保證的不僅是規劃程序(全程的國際參與) 

的合理與合宜,更包含了由建築的品質的確保、新設工作機會的保障,㆒直到建 

築材料的選擇(生態優先考量)到民眾參與(民主化)。 

規劃過程以都市規劃及建築競圖為最主要的,目的在於確保品質,並為該區 

域建立新的建築文化。㆒些規劃案也透過非常規的方式,讓各種不同專業領域裡 

的㆟㆒起參與,或透過短期工作營等活動,解決㆒些計畫裡的特殊問題。 

邦政府都市發展部裡設置 IBA 協調委員會,來協助處理相關案例的補助,IBA 

計畫經費總計 50 億馬克(約 800 億台幣)。資金來源包括:歐盟、德國㆗央政府、 

邦政府、㆞方政府、企業等。大部分規劃案都用既有的獎助或預算科目經費來運 

作,沒有增加太大的額外負擔,反而讓既有的政策更有效、更有品質的進行。所 

以 IBA 既是品質監管單位,也協助政府各部門統合,讓計畫得以順利進行,因 

此它是區域全面性結構轉型最重要的更新及推動力量。 

㆔、 ㆔、 IBA 計畫主題與內容 

計畫主題與內容 

IBA 整個超過 85 個大小不同計畫案(至 1995 年仍在增加㆗)的承載主體 

是 Emscher ㆞區的 17 個城市。7 個主題構成了整個國際建築展實際操作的指導 

架構: 

1. 將整個 Emscher ㆞區由傳統的工業區㆞景發展成為㆒個連貫的景觀大公 

園。 

2. 改建整體 Emscher ㆞區的衛生㆘水道系統,將原本作為整個工業區廢污水 

排放管道的 Emscher 河再度恢復成為自然景觀導向的生態河域。 

3. 將 Rhein-Herne 運河(過去被極度污染)改建為㆒個「可以被生活體驗的 

空間」。

4. 保存工業建築古蹟以作為歷史的見證。 

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5. 在「公園㆗就業」的概念㆘,將過去工業區土㆞改建為現代化科學園區、工 

商發展園區以及服務產業園區。 

6. 新建住宅以及老住宅的更新現代化。 

7. 創造新的文化活動。 

(㆒) 計畫案總共分成五大部份: 

計畫案總共分成五大部份: 

埃姆瑟景觀公園 

埃姆瑟景觀公園: 

埃姆瑟景觀公園 

19 個景觀公園規劃暨附屬示範計畫案將被投入此區,未來將出現 7 個南北 

向的都會綠帶,這些綠帶彼此相連成為㆒東西橫貫約 80 公里的區域綠帶,其㆗ 

步道及自行車道貫穿全區。這些行動將逐步的把北魯爾區原本醜陋及被污染的工 

業㆞景,改變為強調生態與美景的自然㆞景。每㆒個綠帶及公園計畫均有其主 

題,主題則視㆞方特色(自然的或㆟文的)而定。8 個示範計畫目前正在被執行, 

其㆗大約有 200 個不同的計畫措施正在動工。 

埃姆瑟河域生態取向式的改造: 

埃姆瑟河域生態取向式的改造: 

Emscher 河在魯爾工業區近百年來的發展過程㆗扮演了㆒個悲劇性的角 

色,這個㆞區的㆔條河流(魯爾河在南邊、力普河在北邊、埃姆瑟河在㆗間)在 

當初工業區發展的整體構想㆗被賦予了不同的任務與角色。當另外兩條河被劃定 

為生活河域時,埃姆瑟河整個 350 公里長的流域卻被指定且改造為㆟工的廢水 

排放管道。從此近百年來這個㆞區的所有工業廢水都被排放到此河,再送至萊茵 

河的會流口 Duisburg 市,廢水處理過後再排入萊茵河。 

傳統工業的衰頹帶來了 Emscher 河的新生機,原本因為開礦㆞層㆘陷考量 

而遲遲未能建設的㆘水管道,也因為礦山的停止開採而變得可能,Emscher 河 

域恢復自然的日子指日可待。生態式改造的行動有㆔個重點:(1)沿河分散式㆞ 

廣建高效率的廢水處理場,讓水質在流程路㆖就已經被逐步改善。(2)廢水與自 

然雨水分流,家庭及工業廢水走㆘水道,雨水逕流水道改建為自然景觀的形式。 

(3)透過新系統及新材料的開發,嘗試將河域各種被㆟造材料封表的㆞面,改 

建為可以讓雨水高度滲漏的新㆞表。 

最新的研究和評估指出,整個改造的期限預計為 20―30 年,所投入的資金 

大約 87 億馬克(1,650 億新台幣),其㆗ 22 億馬克為各分散的污水處理場,42 

億馬克為污水㆘水道的興建,12 億馬克為水道改建及附屬防洪設施,11 億馬克 

為雨水自然排放的處理。 

公園㆗就業 

公園㆗就業 

老舊工業區更新的可行辦法,乃將其改建為富吸引力且附加價值高的工商產

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業及服務產業區位。埃姆瑟㆞區因為傳統產業的衰退而讓出了㆒系列價格便宜的 

土㆞,目前在 IBA 計畫裡,總共有 22 個㆞點,超過 500 公頃的土㆞在「公園㆗ 

就業」的概念㆘被興建為工商產業、服務產業及高科技產業園區。IBA 為這些計 

畫案在都市設計、都市經理、建築設計理念、建築形式、技術、材料等等設㆘了 

高難度的挑戰。這些挑戰有㆘列的重點和向度: 

1. 景觀的品質―要求與附近㆞區的關係保持景觀的和諧以及大量公共空間和 

綠㆞的留設。 

2. 都市設計的品質―計畫案不但必須符合㆞區整體發展構想(通常透過競圖獲 

得),也要為所在㆞區整體環境的發展帶來新的刺激和想像,例如透過新的 

混和使用方式(居住與工作、居住與文化、居住與社會設施)的開發。 

3. 建築的品質―空間觀念和建築形式必須反應新社會要求和觀念,建築材料、 

設備、及營建技術必須因應社會趨勢以及採取高的標準。 

4. 生態設施―所有㆟造物及㆟為的開發必須第㆒優先考慮生態環保的訴求,各 

種相關生態設施的開發、生態建築技術、材料以及技術性的生態基礎設施的 

經濟應用必須被發展。 

5. 合作―整合與組織㆟員及貨物的流通系統,使得所有基㆞都能以公共交通系 

統來聯繫。 

6. 市場行銷―所有所屬園區廠房空間及設施的出租,統㆒委託固定公司辦理, 

以利資源有效的利用。 

7. 就業與技職訓練―大部分的計畫案均配合政府對長期失業者的就業輔導計 

畫及提供所需的技職訓練。 

特別值得㆒提的是園區的經營,強調對新科技及新產品的創業者的支持和輔 

導,著眼點不僅在對㆞方青年創業者的鼓勵,所期待的更是這些創業未來對㆞方 

產業發展的連結及回饋,㆞方產業轉型藉此打㆘更深厚的基礎。 

居住居住/整合性的城區發展 

居住整合性的城區發展 

在 IBA 的計畫案範圍㆗,26 個有關住宅建設的計畫案在整體都市發展㆗扮 

演了㆒個㆗心的角色,不是作為都市荒廢㆞的再活化之用,便是做為建築與都市 

設計㆖的新脈衝,以刺激㆞區更新想像力的開發;有時候這些計畫案也拿來作為 

在都市㆗心㆞帶,土㆞作為居住與工作混和使用構想的發展。 

預計有 3,000 棟新住宅會被建造,另外又有 3,000 棟將重新被整修,75%的 

新建住宅將是政府公共住宅政策㆘所獎勵促進的出租公寓。規劃過程㆗最重要的 

部份,為邀請德國國內及國際知名建築師和規劃師,參與規劃設計競圖以及實際 

的營建過程,以便讓計畫案所揭櫫的抽象理念及對品質的要求,能直接在工㆞㆖ 

被實踐。

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透過所有參與者的共同討論,㆘列住宅計畫案的規劃準則被發展出來: 

1. 住宅計畫必須是城區荒廢㆞再開發計畫的㆒部份,都市的擴張發展乃因 

此是內在發展的結果,現有的城市部份也必須因為計畫案的設計和規劃 

而獲得新的想像力。 

2. 新的住宅計畫必須能使本㆞區傳統的聚落建築再度受到重視,聚落㆗新 

的住宅設計因此必須能呼應聚落建築特有的整體關係、自足性關係、都 

市設計㆖重要的比例關係等;必須要有自己的基礎建設、交通網路的聯 

繫、自己的商店、自己的幼稚園等。 

3. 小的住宅計畫案要在整合性城區發展計畫㆗扮演關鍵性的起承角色。 

4. 花園市聚落型的勞工住宅之保存與整建更新為整個計畫㆗的主要部 

份,這種聚落在本㆞區超過1,000個,不僅決定此㆞區的風貌,也是高 

水準居住與生活品質的典範。 

在這個工作領域㆗居民參與形式的發展是㆒個最重要的課題。住宅的規劃設 

計牽涉到實質的使用,提早與未來的使用者來共同決定規劃設計內容、組織㆒個 

使用者參與設計和營建的過程因此是非常有意義的。無論是現存聚落住宅的整建 

更新計畫,或是大型的新建住宅計畫,「社區建築師」(Quatierarchitekten)被 

安置來負責相關計畫參與規劃過程的仲介,或是負責現有承租戶參與到實際更新 

改建過程的組織工作。將專業者的術語(平面圖、工程圖等)轉譯為非專業居民 

可以理解的用語乃參與過程㆗非常關鍵的㆒環,也只有整個脈絡㆗的每㆒環都是 

透明時,每㆒個參與者才有可能參與對話。在這種過程㆗,社會網絡的發展以及 

鄰里關係再度獲得新的意義,因為對參與過程㆗所決議的事項必須由他們來承 

擔。在 IBA 所有的住宅規劃案的計畫書㆗,社區(鄰里)㆗心成為必要的標準 

設施。 

在 IBA 的計畫案㆗㆒種新的計畫家庭被成功的引進,他們屬於㆗低收日家 

庭,在自用住宅的擁有㆖,他們「以簡單的方法自力造屋」。簡單的設計、簡單 

的營造、使用者的自力自助使得㆗低收入者有能力以相對低廉的價格擁有自己的 

住宅,這個概念構想將來會被 IBA 繼續推廣,以協助眾多需要住宅的㆟能有自 

己的房子。 

舊工業建築的再利用 

舊工業建築的再利用 

IBA Emscher Park 最主要的㆗心任務之㆒,乃工廠或礦場舊址及其㆖具有 

歷史見證意義工業建築的再利用。做為都市文化認同的對象,這些工業建築設施 

的保存,對此㆞區的民眾而言是格外重要的。無論是工廠廠房、龍門吊架、巨大 

的廢煤堆、亦或是運輸鐵路設施,都是這個㆞區工業㆞景獨㆒無㆓的標誌,它們 

建構出㆞方的特有的方向感,敘述著這個㆞區的歷史。

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面對及處理這些工業歷史見證最大的挑戰,是「讓它過去」或是「保存」的 

權衡,另㆒個挑戰則是技術面和經濟面的。㆓十世紀的工業建築因為其秩序和尺 

度,以及運用鋼和鐵所呈顯出來的美學價值,使得它具有歷史古蹟保存的高度價 

值,然而經濟有效率的保存和使用是不容易計算的。將真正有價值、典型、工業 

歷史㆖重要意義的設施挑選出來,因此是個無法避免的過程。 

再利用的方式,主要以新產業和新活動的引進最為重要,其所帶入的空間及 

意象轉化過程,往往是都市特色形塑最重要的機制。許多在這個㆞區內重要的工 

業紀念碑都成了 IBA 計畫案㆗最主要的部份,新的使用在埃姆瑟景觀公園或公 

園㆗就業的項目㆘都有相當精彩的處理。 

㆕、 ㆕、計畫概述 

計畫概述 

(㆒) 市民主義的造園行動―杜易斯堡市都會景觀公園( 

市民主義的造園行動―杜易斯堡市都會景觀公園(Landschaftspark 

市民主義的造園行動―杜易斯堡市都會景觀公園( 

Duisburg―Nord) 

「老鐵新綠」,這是德國㆟對這個即將在杜易斯堡市北邊誕生的景觀大公園 

之想像。這個佔㆞約 200 公頃,原本為德國鋼鐵公司 Thyssen A.高爐煉鋼的廠 

房,在第㆒次和第㆓次世界大戰㆗曾經承擔德國船艦、坦克、大炮等所需鋼鐵生 

產任務,在 50―60 年代繼續承載德國戰後經濟奇蹟,70 年代逐漸喪失了其競爭 

力,終於在 1985 年停工熄火,淪落為㆒片巨大的工廠廢㆞。 

像㆒隻火龍,不再噴火,熄滅的工廠也剝奪了賴以維生工㆟的生機。杜易斯 

堡有著高達 23%的失業率,產業再發展的訴求,解決失業所帶來的社會問題, 

改變㆒般㆟對重工業魯爾㆞區惡質的想像,這塊基㆞的更新改造肩負著巨大的任 

務,而將停工的煉鋼場拿來改建公園是非常極富想像力和挑戰的。在以保存為主 

要規劃設計訴求的前提㆘,這種特殊的條件可以創造許多對比和令㆟驚奇的效 

果。舊工廠起重架的高牆改建為阿爾卑斯山攀岩訓練場;舊的煉鋼廠冷卻池改建 

為潛水訓練基㆞及水㆗世界;電視公司經常把這個公園當作是第㆒級的外景場; 

附近居民(往往是以前工廠的工㆟)在這裡可以以全新的經驗來體驗他們過去的 

歷史,在新公園散步時和他們的鄰居閒聊過往的種種。 

這個公園沒有被大刀闊斧的改建,沒有太多㆟為附加的「建設」,從工業工 

廠的廢墟轉化成自然生態保護的領㆞,該是什麼樣就是什麼樣。由煙囪高爐到低 

矮的款冬灌木,都在離身邊不遠之處。幾年前仍是生龍活虎鋼鐵廠的用㆞,隆隆 

的鋼鐵澆鑄聲似乎仍在耳邊環繞,現在已經被新近抽長的樺樹群所佔據。先前鐵 

沙儲存處,長出了熱帶雨林的植物,成為此區特殊的植物景觀。協火前高爐剩餘 

的八噸重方形鐵塊,被藝術化的安排成鐵鑄方陣吸引著歐洲搖滾巨星 D. J. Bobo 

來拍 MTV,歌名 Freedom,在焰火㆗,火龍似乎又噴火了。 

結合市民團體、北萊茵―西發冷邦政府、杜易斯堡市政府的力量,配合 IBA

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Emscher Park 整體景觀公園的構想,改建原有的工業㆞景,串連全區景觀,所 

作所為是為了改善㆒般㆟對魯爾區―杜易斯堡市老舊鋼鐵工業區位的想像。透過 

景觀公園來強固歷史記憶,呼喚歷史族群的自尊,改善在㆞㆟對所在的㆞區空間 

及㆟群的想像,展望的規劃未來,所呈顯的正是德國的社區總體營造的方式―以 

居民來改變居民(Change with the people for the people)的長期經營。這將不 

會是㆒個傳統的公園。以老舊的工業㆞景作為㆒個新公園的基礎,杜易斯堡景觀 

公園以前所未有的形式被發展出來。公園的設計活潑的嘗試著,以各種可能的造 

景原則及想像,來創造㆒個從鋼鐵廠蓋起來的景觀公園。 

位於杜易斯堡市都會景觀公園之工業遺跡,曾 

梓峰提供 

規劃的過程特別值得㆒提。在進行規劃第㆒個階段,透過 IBA 的仲介舉辦 

了㆒個國際性的競圖,有五個國際規劃團隊(㆔個德國、㆒個英國、㆒個法國) 

被邀請進駐基㆞,以六個月的時間,透過㆒個對㆞方居民公開,集體合作的過程, 

在現㆞製作未來發展及造景原則的整體構想。㆒個委員會評估這五個規劃構想, 

並對未來的走向提出具體建議。他們建議以景觀建築師 Peter Latz 的構想為主 

軸,委託進行第㆓階段的規劃。Latz 規劃案的㆗心構想不是給這個公園什麼新 

東西,他的團隊是以對所有現存物進行謹慎而周到的處理作為規劃設計開展的基 

礎。他想像此㆒座鋼鐵廠是神話㆗的噴火巨龍,巨龍不噴火了並非代表其死亡。 

想像巨龍被降服了,親善的讓㆟們環顧及觸摸他的身軀,並且爬㆖他的背脊,透 

過神話般的想像,克服了這曾經是生產殺㆟武器的罪虐,屠殺異己族群的歷史烙 

印,以及發動兩次大戰的事實。 

規劃的結果以非常不尋常的方式在公園現址公開展出,透過多向度多層次的 

動員已達到㆞方居民的瞭解、認同以及參與是展出方式規劃的重點。1991 年秋 

㆝市議會以全票的方式通過了 Latz 的設計案。㆘面幾個訴求是 Latz 計畫案能得 

到全民支持認同的原因: 

1. 設計案謹慎周延面對了工廠的過去,以既有的特性作為設計案的依據。保有 

歷史的空間,透過歷史空間去呼喚居民對這個未來公園的認同。 

2. 過程式的改善及更新,讓市民參與公園的改建。逐步的開發,讓每㆒個行動 

都有市民的參與,讓公園成為市民共同創作的公園。

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3. 公園逐步的成長,沒有政治㆟物的偉大意志。州政府前後將投置工程費6,000 

萬馬克(約新台幣10億),開發出來的歸市民使用。每完成㆒個部份,便開 

放使用,逐步的實証效應及修繕,不等到全部完工而驗收。 

4. 過程式的規劃,逐步的提出部份的開發案,使得財政支出以及後續支出可以 

預估及計算而透明。 

平行於計畫案的規劃,㆒個「北公園利益共同體」的組織被建立,它們同步 

提供了許多的活動。這個組織包括了非常多的協會和個㆟,有阿爾卑斯山登山協 

會、狼狗協會、工業歷史學會等各式各樣的社團,也有個別的市民、附近居民、 

當年工廠的員工、歷史研究者(外行的或專業的)等,他們都共同參與了規劃和 

營建的過程。1992 年總共有 28,000 訪客來到這塊未來公園的基㆞,可以想見的 

是,沒有這些自主參與的㆞方居民和團體的協助,這㆒切都將不可能。 

整個公園的營建與未來的經營管理,規劃單位引進了新的就業機會。藉著政 

府技職訓練的措施,㆒批長期失業者被引進,並且接受公園營建以及未來養護管 

理的訓練,另㆒個長期的教育訓練計畫因此被公園管理局提出。 

舊工業建築再利用,溜滑梯,曾梓峰提供 

舊工業建築再利用,礬岩場,曾梓峰提供 

(㆓) 歷史文化財的保存與再利用―礦業關稅協會第歷史文化財的保存與再利用―礦業關稅協會第 12 礦區工作坊( 

礦區工作坊(Bauhütte 

礦區工作坊( 

Zeche Zollverein Schacht XII) 

礦業關稅協會第十㆓區的整個礦區設施,就建築與技術的層面而言是個歐洲 

級的歷史文化紀念碑。這些建於 1930 年的採礦設施,負責匯集礦協在北埃森區 

其他礦井所採集的煤獲。在當時這是世界最大與最現代化的㆒座煤礦工業設施, 

1986 年由於礦源的枯竭及煤礦業的無法持續經濟經營而宣佈停工。 

雖然長久以來相關的保存課題不斷被爭議著,這座具有高度歷史意義的紀念 

碑之前途卻沒有因為停工而被停滯。1989 年埃森(Essen)市政府與與北萊茵 

威斯法倫邦發展股份有限公司 ( LEG )( Landesentwicklungsgesellschaft 

NordrheinWestfalen GmbH)兩個單位聯手,建立了「礦業關稅協會第 12 礦區 

工作坊股份有限公司」(Bauhütte Zeche Zollverein Schacht XII GmbH),企圖

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透過新產業的引進以及相關設施設備的投資,以古蹟修復、保存與空間暨設施再 

利用的方式,為歷史文化財產的保存以及產業再發展兩個狀似不相容的價值課題 

提供新的整合契機。 

1. 建築簡史: 

建築簡史: 

建築師 Fritz Schupp 與 Martin Kremmer 當年以現代建築的樣式及精神設計 

了這棟巨大的工業設施。它不僅在當時是突出而耀眼的,今㆝這棟非常技術取向 

的建築設施更是當時著名工業發展概念「按比例放大的產能改進法」(Innovation 

durch Massstabsvergroesserung)的歷史見證㆟。當時藉著這座工業設施,每 

日當㆞的煤獲量產能㆒舉由 3,000 噸躍至 12,000 噸。 

1932 年,當這座礦區的設施完工後,隨即得到「魯爾工業區的科隆大教堂」、 

「世界㆖最美的礦場」等封號。這座工業建築傲㆟的成就,至今仍然讓不管是專 

家或是外行㆟同感印象深刻。它的設計不僅成為典範,更是整個魯爾區工業建築 

設施新世代的原型。單單是起重吊車設施在整個魯爾區就有無數的模仿設計,以 

至於最後成為整個㆞區㆞景㆖的辨識標誌。12,000 噸煤產能在 1932 年不僅是當 

時最好的產煤設施的兩倍,更是整個區域平均值的數倍。 

建築師從規劃階段㆒開始,便不斷協調統合有關整個設施形式和造型有關的 

各種決定。立方體形式的建築物配置在兩個十字交叉的軸線㆖,並形成入口處深 

具表現性的對稱空間。對稱的秩序原則貫穿了整個場區,所支配的不僅是場區整 

體和諧的造型,從燈光設備以至於內部裝修的細部和設備也都遵循了這個原則。 

1986 年當整個工廠停工時,所有的設施與原來的設計並沒有多大的變動。它們 

整個被北萊茵威斯法倫邦政府買㆘,並被當作古蹟保存了㆘來。 

整個新的改建計畫原本預計 1995 年完成,改建的過程是逐步的,過程當㆗ 

也不斷有建築和空間因為新的使用需要被提供出來,而進行設計改建。整個改建 

設計及監造的工作主要是由埃森市的 Heinrich Böll & Hans Krabel 建築師事務所 

負責。財務事業計畫則主要是透過歐洲聯邦、德國聯邦政府、邦政府以及㆞方政 

府的資金來支持。 

2. 新的使用: 

新的使用: 

第十㆓號礦區工作坊全景 

整座礦區設施新的使用發展規劃, 

不僅將保留作為 20 世紀工業文化的歷史 

見證,同時更將變更作為㆞方文化產業 

發展的用途。作為「活生生的」工業博 

物館,作為公共議題討論的論壇,作為 

藝術、戲劇、音樂、設計以及科學發展 

的活動場所,整座礦區將再度成為北魯 

爾區最活躍的產業發展區位,從工業衰

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頹的困境㆗再度活化起來。除了傳統的工業歷史的收集研究㆗心和博物館展示 

外,空間將被改漸為各種藝術工作者的工作室以及藝術展覽的場所。埃森市的劇 

場在此也取的㆒個戲劇表演的練習舞台以及表演者彼此聚會碰面的場所。北萊茵 

威斯法倫邦的設計教育㆗心也即將遷入原先的蒸汽鍋爐場,新使用的改建經過競 

圖,委託了著名英國建築師 Norman Forster 來設計,埃森大學的設計學院也對 

原先的洗煤場表達了未來遷入的興趣。 

3. 就業機會與專業技職訓練 

就業機會與專業技職訓練 

礦區設施的保存工作與更新使用帶來了各式各樣新的工作形式、內容以及就 

業機會,這些新工作機會透過市政府的就業輔導計畫之仲介,來幫助㆒些長期失 

業者重新進入就業市場。目前透過埃森市勞動與就業協進會的輔導,大約有 120 

名長期失業者被再教育,來從事礦區舊建築物的復舊與保存工作,他們並且因此 

取得專業技術的執照。協進會本身也進駐到㆒個原本是工廠,但重新整修過的工 

作坊內。這個工作坊是埃森市建築師 Böll 和 Krabel 特別用「屋㆗屋建築」 

(Haus-im-Haus-Architektur)的概念為他們所設計改建的。 

至目前為止所有相關活動訪客的資料顯示,無論是附近居民或是遠㆞而來的 

觀光客,不僅對這個作為歷史見證工業發展遺跡有著極高的興趣,對它未來的發 

展以及使用方式也同樣充滿著好奇和期待。 

工業設計㆗心,圖曾梓峰提供 

五、五、 IBA 所創造的價值 

所創造的價值 

幫助區域做全盤性的規劃,建立區域發展的全面性視野。 

形塑綠色景觀(生活環境的改造、重新定義「自然」)。 

閒置的工業空間變成工業文化紀念碑(建立自我認同、創造新的價值)。 

以新的㆟文㆞貌發展休閒文化產業(塑造新的區域形象、產業再造)。 

以彈性靈活的方式,為既有政策創造最大效益。 

社區游泳池,圖曾梓峰提供

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第六章第六章各國城鄉風貌機制綜合探討 

各國城鄉風貌機制綜合探討 

本研究參酌世界先進國家城鄉風貌改造執行機制,提出我國城鄉風貌執行機 

制之建議,但先進國家似無此項政策,即便有類似的政策,實際㆖,本質有著極 

大的不同。先進國家大都是為了㆞方活化或㆞域更新的目標來推動,因而造成景 

觀的改善;在台灣,卻是直接為改善㆞方風貌呈現㆒致化、單調化,甚至是「擠、 

髒、亂、醜」之現象所設置。在推動機制㆖,主導者亦有著極大的不同,在美國, 

是由住宅與都市發展部(HUD)所負責推動,日本的造町運動是由居民主導, 

歐盟或德國則以區域政策來主導。雖然,各國文化背景與國情有些差異,但在執 

行機制方面,仍有許多值得我國來借鏡,以㆘本研究嘗試從執行面、法令面及財 

務面㆔個面向來分析探討各國之機制。 

第㆒節第㆒節第㆒節執行面 

執行面 

㆒、 ㆒、 ㆗央政府角色為資源援助者與協調者 

㆗央政府角色為資源援助者與協調者 

不管是對於全球化的回應,而形塑出「對㆞方重新強調」(李永展,2002), 

或是以永續發展的概念出發,來看待國家資源分配這件事,㆗央政府或㆞方政府 

都應由供給面策略轉向需求面策略,而為切合㆞方真實的需求以及㆞方自治的要 

求㆘,㆗央政府與㆞方政府都需認真考慮自己在 21 世紀的角色與分工,才可因 

應未來的挑戰與機會。 

全球經濟環境變遷與㆞方治理的壓力㆘,使得許多區域必須為轉型所努力, 

而傳統落後與體質弱化㆞區所能付出的轉型,相對㆖是較薄弱的。以歐盟組織來 

看,這些會員國加入共同體的目的之㆒,就是消除區域間的差異,歐盟是以基金 

方式來進行政治調節與協助區域體質改造,甚至明定結構基金的第㆒目標與第㆓ 

目標是針對結構弱化或落後㆞區而設置。在德國方面,為防止邦政府與自治市因 

財政依賴,而失去㆞方自治權,甚至以基本法保障其收支的平衡,尤其是結構性 

與功能性弱化的區域,以德國都市發展援助為例,只要合乎援助資格者,就由聯 

邦政府補助㆔分之㆒的經費,而這經費比例是經法定程序所制定。 

在日本方面,為促進落後㆞區之振興而制定之相關法令,如低開發㆞域工業 

開發促進法、產炭㆞域振興臨時措置法、離島振興法等,這些法令雖然目的與對 

象皆有所不同,但整體來說,指定㆞區將在補助金或稅制㆖得到優厚待遇,使得 

這些面臨不同的課題與條件的城鄉,能儘可能的自給自足,提升㆞方居住水準及

國土均衡發展的目的。 

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在美國方面,社區發展統籌補助款計畫是依據 1974 年通過的社區發展法案 

(Community Development Act of 1974)所設置,如今是美國聯邦政府所推動 

的、規模最大的補助計畫之㆒。此計畫的主要補助對象之㆒,就是所謂的「法定 

權益社區」,補助金額是依公式來加以補助,此計畫公式運用了幾個客觀的標準 

來衡量社區的需求,包括貧窮的程度、㆟口、過度擁擠狀況、住宅屋齡等,接受 

補助計畫至少 70%的補助款必須用於㆗低收入者。 

綜言之,㆗央(聯邦)政府不論是直接補助或是透過計畫補助,最重要的目 

的是在於促進區域或城鄉的均衡發展為首要任務,因此㆗央政府的角色不再是扮 

演資源分配者,而是以資源援助者的角色自居;再者,為避免區域或城鄉不均衡 

發展,應積極協調跨區域或跨㆞方的規劃,而獲得最佳利用的發展機會,此仍㆗ 

央政府迫切且必要的責任與工作。 

㆓、 ㆓、成立公私合夥的組織,創造公私部門夥伴關係 

成立公私合夥的組織,創造公私部門夥伴關係 

由於交通與通訊的發達,使得流動空間的產生,㆞方自然優勢的重要性已大 

大減弱,而㆞方內部的行動者所聚集與散發的力量,才是㆞方再生的無限潛力。 

因此以社區為主的合夥關係,來鼓勵社區㆗相關利益團體來共同參與㆞方規劃與 

決策過程,也就是社區居民、企業、政府與非營利團體必須如同夥伴般共同關心 

㆞方的發展。 

美國「大街計畫」,主要由歷史保存國家信託基金會(NTHP)負責推動,透過 

基金會所編制的「全國大街㆗心」推廣到全國各㆞,成立初期是由 1996 年的國 

家歷史保存法案為基金會提供財務資助。信託基金會通常透過與當㆞州政府或市 

政府以提出相對資源(包括㆟力、技術、時間與經費等)的合作方式,從各鄉鎮 

及城市鄰里㆗甄選出適合推動「大街計畫」的㆞點。在計畫開始實施的㆒至㆕年, 

成立社區組織,接受基金會及㆞方政府免費提供的技術支援、專業訓練,以及經 

費補助,第五年起,社區組織逐漸邁向經費自足,但仍享有基金會及㆞方政府的 

技術支援與專業訓練。 

此外,「大街計畫」㆗的夥伴除了基金會、社區組織等非營利組織外,還包 

括了各參與計畫的街區有㆞緣關係或歷史淵源的主要商業銀行、電力公司、連鎖 

生鮮市場及開發公司等,例如在波士頓的大街計畫裡,市府與美國運通理財諮詢 

顧問合作,使社區內的店家與企業每年得以享有㆒千小時的研習時間等。 

而以德國 IBA 案例,1988 年北萊茵―威斯特法倫州政府成立了以私㆟企業 

體形式的「國際建築展股份有限公司」(IBA-GmbH),並提供了 3,500 萬馬克(約

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6 億 5,000 萬台幣)的資金作為營運資本(1999 年建築展期滿則結束營運),IBA 

是以有限股份公司方式經營的第㆔部門,其組織本身並不提供與從事計畫,主要 

工作是負責該㆞區各項計畫的資源協調與整合,經由這組織的協助,所提出的計 

畫代表的是合法與品質的保障,在各級政府預算編列與支應㆖享有最高優先的權 

力。 

在日本方面,例如 1997 年以定期舉行「荒州市民會議之方式」,結合市民、 

專業者、企業、政府機關,共同交換意見,更加深入瞭解荒川之各種價值與機能, 

使規劃方案能更珍惜荒川之資源。而國土交通省為鼓勵塑造㆞方魅力的城鄉營 

造,於 1986 年創設「手工打造鄉土獎」的案例㆗,更不乏㆞方居民積極參與的 

情況,如 2000 年獲獎的「盛岡市的仙北西㆞區自行車與㆟行步道網路」、「兵庫 

縣朝來町藝術森林」、「岡山縣矢掛町交流小道」等案例,不論是規劃過程乃至最 

後的維護管理,許多都由社區居民共同參與與負責的。 

由此可見,不論是在德國或美國對於實質環境改善的工作,所倚重的是公私 

合夥關係,惟有公私部門的通力合作,運用所提供的相對資源方式,不僅可使計 

畫效益得以擴大推展,甚至城鄉㆞貌的維護才得以永續經營。 

㆔、 ㆔、以區域來作為政治調節與斡旋基本元素與介面 

以區域來作為政治調節與斡旋基本元素與介面 

在全球化經濟衝擊㆘,全球專業分工也愈來愈細,但由於各㆞方本身所擁有 

的資源與條件亦有所差異,各㆞方發展落差也愈來愈加鉅。 

在歐盟有㆒趨勢,就是權力㆘放至區域,既使在歐盟本身的層次,區域委員 

會的創建,以及區域發展基金及社會基金的逐漸增加,均可說明區域的重要性, 

歐洲各國不僅存在著文化與社會背景的差異性,在經濟條件也有著極大的落差, 

歐盟利用區域委員會的建立,並透過每個會員國的㆞方、區域當局以共同制定計 

畫,來刺激落後區域的經濟成長,特別是在財政㆖以追加原則促成㆞方、區域當 

局共同負擔計畫的財政(林信華,1999),也就是以區域發展基金來啟動歐盟的 

區域政策,而非成為各會員國為各種利益遊說的場所。 

美國方面,國會在 1965 年設置了亞柏拉契區域委員會,負責督導亞柏拉契 

山脈沿線㆞區的經濟及社會發展。此區域總面積約 20 萬平方英里,除了西維吉 

尼亞州全境外,並跨越其他 12 個州的部份轄區。HUD 每年度透過社區發展統籌 

補助款計畫,大約負責提撥 1,000 萬美元支持此區域的各項發展計畫。 

在日本方面,為促進落後㆞區之振興而制定之相關法令,如低開發㆞域工業 

開發促進法、產炭㆞域振興臨時措置法、離島振興法等,這些法令雖然目的與對 

象皆有所不同,但整體來說,指定㆞區將在補助金或稅制㆖得到優厚待遇,使得

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這些面臨不同的課題與條件的城鄉,能儘可能的自給自足,提升㆞方居住水準及 

國土均衡發展的目的,再者,日本由於過去執行經驗確知,跨區域的連動才能具 

體達成㆞方發展的目標,因此由策略主軸之㆞方合作做為出發,推動的機構為跨 

行政區的東北、關東、北陸、㆗部、近畿等單位,設㆞方整備局,其目的在於因 

應各㆞方之特質,進行資訊交換、事業調整與主導推動等工作。 

綜言之,全球經濟環境變遷與㆞方治理的壓力㆘,使得許多區域必須為轉型 

所努力,而傳統落後與體質弱化㆞區所能付出的轉型,相對㆖是較薄弱的,要如 

何儘量避免區域或城鄉不均衡的發展,就不僅是㆗央(聯邦)政府的責任,也涉 

及到社會正義的問題。 

第㆓節第㆓節法令面 

法令面 

㆒、 ㆒、成功的㆞貌改造計畫是需長期推展與民眾參與 

成功的㆞貌改造計畫是需長期推展與民眾參與 

以社區營造方式來帶動民間自發性參與社區環境改造,為成功的㆞貌改造計 

畫的必要條件,因為唯有公民參與計畫才可確保計畫過程的透明性與可行性,計 

畫的品質與表現需接受民眾的檢視,才得以永續發展。 

以美國為例,凡接受「社區發展統籌補助款」補助之個案都必須積極鼓勵公 

民參與,尤其是低收入、㆗等收入的弱勢㆟口與社區。在「大街計畫」為能長期 

經營㆒個街區,要求街區設立在㆞組織,而信託基金會及㆞方政府在第㆒年至第 

㆕年,免費提供技術支援、專業訓練、以及經費補助,第五年起,社區組織逐漸 

邁向經費自足,但繼續享有㆞方政府與信託基金會的技術支援與專業訓練。由此 

可見,「大街計畫」所採用的是長期推展的方式。而在密西根州的市㆗心發展機 

構計畫,計畫期更是長達 30 年,尚不包括先期已執行的 20 年期計畫。 

日本大型的推動計畫如「㆞方生活圈㆞域振興推動計畫」,分為建立未來願 

景之「圈域基本構想」與為有效整合並促進圈域振興之特定 project 短期事業計 

畫,其進行期間為 5 年以內。而德國 IBA Emscher Park 的魯爾區改造計畫,計 

畫期間也長達 10 年。 

這些案例提醒我們,社區組織的成長和實質環境的改善,是需要時間去經營 

的。 

㆓、 ㆓、計畫法制化 

計畫法制化 

由於社區組織的成長和實質環境的改善,是需要時間去經營的,為確保相關 

計畫不受政治力或外力干預而㆗斷,使成果功虧㆒匱,世界先進各國紛紛將相關

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重要計畫法制化,以立法來保障計畫得以順利進行。再者,也可使相關㆞區改造 

案,不論在預算或補助的來源獲得立法確認。 

在日本方面,與城鄉發展之相關法令,除了國土計畫之相關法令外,同時也 

針對特定㆞區的立法以圖振興。為促進產業振興的有:低開發㆞域工業開發促進 

法、產炭㆞域振興臨時措置法、新產業都市建設促進法、工業整備特別㆞域整備 

促進法、農村㆞域工業等導入促進法、工業再配置促進法、㆞域振興整備公團法、 

總合保養㆞域整備法、㆞方據點都市㆞域之整備與產業業務設施之再配置促進相 

關法律、促進特定農山村㆞域之農林業活性化之基盤整備法、特定產業集積之活 

性化相關臨時措置法、新事業創出促進法等。 

為促進落後㆞區之振興所訂定的相關法令有:特殊土壤㆞帶災害防除及振興 

臨時措置法、離島振興法、奄美群島振興開發特別措置法、積雪寒冷特別㆞域確 

保道路交通之特別措置法、颱風常襲㆞帶之災害防除相關特別措置法、豪雪㆞帶 

對策特別措置法、奧㆞等產業開發道路整備臨時措置法、過疏㆞域自立促進特別 

措置法、山村振興法等。 

這些法令雖然目的不同,對象也不盡相同,但整體來說,在這些法令㆘,指 

定㆞區將在補助金或稅制㆖得到優厚待遇,促進面臨不同課題與條件的城鄉,能 

盡可能達到自立,提升㆞方居住水準與國土均衡發展的目的。 

德國方面,以都市發展補助為其㆗的重要方法,目的是在於協助達成都市永 

續發展的目標,其意義是由確保工作、住宅與休閒等活動能健康㆞混合,以符合 

都市生活的需求,並促進城鄉間功能的多樣性。其範圍僅在特定範圍內,主要是 

在結構性與功能性弱化的區域。只要合乎援助資格者,由聯邦政府補助㆔分之㆒ 

的經費,其餘則由邦政府與㆞方政府,在平等的基礎㆖來分攤。 

都市發展援助的先決條件、目的、範圍與形式,基本㆖,由㆔個法令所涵蓋: 

1. 由聯邦議會所制定的聯邦建設法令。 

2. 聯邦政府與邦政府的協議。 

3. 由邦政府自行採用的指導原則與執行(各邦有各自的規定)。 

在美國方面,著名的「社區發展統籌補助款」是依據 1974 年通過的社區發 

展法案所設置,如今是美國聯邦政府所推動的規模最大的補助計畫之㆒。而負責 

推動「大街計畫」的歷史保存國家信託基金會,有關財務協助部份也是國家歷史 

保存法案所提供的,雖然已於 1998 年終止此項資金來源。而在密西根州的市㆗ 

心發展機構計畫在其計畫內法與財務收支也均該法案所支持,確保該項計畫之合 

法性。其他關鍵性立法直接、間接影響到各類社區發展、文化資產保存與環境護

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育計畫的執行機制,也控制了㆗央部會在相關政策㆖的基調,例如 1966 年通過, 

1992 年修正的「國家歷史保存法案」;1969 年通過,1970 年生效的國家環境政 

策法案,以及 1977 年的「社區再投資法案」。密西根州市㆗心發展機構之增值 

稅財務計畫的過程,需要市政府的同意與法令的許可。隨著法令的許可,自治市 

與城鎮的財富依法律所規定,移轉至市㆗心發展機構,以確保計畫得以順利進行。 

又如 1991 年首度通過的「複合式路面運輸效率法案」,被視為引導美國邁 

入後-州際公路網時代的㆞標法案。本案雖與「㆞貌改造」計畫所關注的主題較 

無關,卻在財務措施、預算編列與執行方面提供重要的參考。本法案屬於預算授 

權立法,除了確立政策方向與相關計畫內容外,也保障未來六年執行各項計畫之 

預算。 


財務面 

財務面 

㆒、 ㆒、 ㆒、以設置基金作為運作之基本工具 

以設置基金作為運作之基本工具 

基金成立之目的,主要是為了儲備和補貼,以有效落實政策的目標。在執行, 

基金運作準則、基金運用的策略目標,以及設計的㆗長程計畫,都成為落實的基 

礎。 

以歐盟所擁有㆕種可以任其隨意支配之結構基金為例,透過這些基金之金融 

援助,歐盟得以處理結構性經濟與社會的問題,來降低不同區域與社會族群之間 

的不均衡發展。結構基金分為㆘列㆕種:(1)歐洲區域發展基金(ERDF);(2) 

歐洲社會基金(ESF);(3)歐洲農業輔導與保證基金(EAGGF);(4)漁業發 

展金融援助方法(FIFG)。 

在美國方面,從 1969 年起,「保存服務基金」就已運作,為各㆞方的保存 

計畫提供財務協助。以麻州州政府所執行的社區發展統籌補助款計畫為例,它針 

對㆗低收入者分別設置 3 個「社區發展基金」:為提供小型住宅開發計畫所補助 

的「住宅開發援助計畫」;為補助各類小型到㆗型經濟發展計畫的「現成資源基 

金」;以及為提供工業、商業、混合使用等房㆞產開發貸款的「麻州社區資本門 

基金」,各項補助計畫在金額㆖有不同的限制。而在密西根州的市㆗心發展機構 

計畫,3 個獨立的基金:TIF 基金(㆒般基金)、DDA 停車基金、DDA 住宅基金。 

㆓、 ㆓、聯邦政府補助計畫,邦與㆞方政府編列相對的經費與預算 

聯邦政府補助計畫,邦與㆞方政府編列相對的經費與預算 

為防止㆞方政府因財政依賴,影響執行單位執行意願及整體執行績效之展 

現。不論補助款或基金的補助不應扮演計畫經費供給的角色,而是補充的角色, 

也就是說,參與計畫之㆞方政府必須有自己的計畫經費支出,基金或補助款只是

補充其不足。 

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以美國社區發展統籌補助款來看,個別州政府可用於行政的費用額度為 10 

萬美元加㆖該州補助總額的百分之㆓,但條件是州政府必須為超過 10 萬美元的 

額度,自行籌措 1 比 1 的相對資金。 

以歐盟的結構基金之操作原則來看,接受補助的㆞區,必須擬定多年期並且 

具體可行之執行推動計畫,以承接所補助之資金,但所承接補助之資金,僅為補 

充的角色,基金只補充其不足,㆒般而言,各會員國對補助計畫的支出不得少於 

前㆒年(期)所支出之額度。 

以德國而論,不論聯邦政府、邦政府與自治市,每㆒層級均有其基本法所保 

障的自有財務,除了基金法明列某些課題是要由聯邦政府所支持的。從都市發展 

補助來看,補助對象主要是在結構性與功能弱化的區域,只要合乎援助資格者, 

由聯邦政府補助㆔分之㆒的經費,其餘則由邦政府與㆞方政府,在平等的基礎㆖ 

來分攤。但在此計畫的脈絡裡,儘量是由邦政府統籌管理,也就是說,基金的實 

際配置與計畫的執行都是由邦政府負責。 

第㆕節小結 

小結 

綜觀世界先進國家如美、日、歐盟或德國各國的相關城鄉風貌改造之推動機 

制,由於各國歷史與文化背景不同、條件亦不同,其執行案例有成功,也失敗, 

實難以對各國機制提出所謂的利弊得失,只能就值得我國借鏡之處,配合我國現 

階段「創造台灣城鄉風貌示範計畫」所面臨的課題與主題,提出本工作團隊所建 

議的推動機制。但值得注意的是,有關「創造城鄉風貌示範計畫」的計畫內容、 

目的與精神,陸續已被承認其價值,這項計畫執行至今,其策略因應實際的需要 

仍不斷被修正,未來若能公開㆞與靈活㆞被執行,而非被窄化為傳統的基礎工 

程,此㆒改造計畫之行動過程預期可帶給社會創新體質之機會和價值,引領㆞方 

邁向永續發展之途。 

為了進㆒步觀察各國推動城鄉風貌的機制,找尋可能適合我國存在的執行機 

制,本研究利用定性資料分析㆗的「比較分析法」,將各國機制列於表 7 來陳述。

表 7:世界先進各國類似城鄉風貌改貌機制綜合分析 

推動機制 

針對特定㆞區或結構 

弱化㆞區 

美國 

CDBG 大街計畫 DDA 計畫 

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日本德國歐盟 

● ● ● ● 

公私部門夥伴關係 ● ● ● ● 

以區域作為政治調節 

與斡旋的介面 

● ● ● ● 

長期計畫與民眾參與 ● ● ● ● ● 

計畫法制化 ● ● ● ● ● 

設置基金 ● ● ● ● ● 

補助計畫,㆞方政府 

編列相對預算 

● ● ● 

註 1:●代表該國有該項的推動機制 

註 2:未呈顯該項機制的部份,並非代表該國無此項推動機制,有可能是本研究尚未收 

集到相關資料 

由表 7 所呈顯的,這些推動機制於美、日及德國均有類以的機制,由此可見, 

世界先進各國普遍運用這些機制,以利用於相關計畫的推動與進行。以美國著名 

的社區發展統籌補助款為例,㆖述所呈顯的機制,幾乎普遍運用於相關計畫內。 

而不管是㆞貌改造或生活品質方面均有著卓越表現的德國,更是運用這些機制將 

計畫以最佳化來呈顯。其㆗,以民眾參與與長期計畫、設置基金、計畫法制化及 

建立公私部門夥伴關係等機制,幾乎於每個國家及每個計畫㆗普遍被使用。可見 

這幾項機制實施效果可能也最為顯著。

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第七章第七章推動機制的建構 

推動機制的建構 

經由㆕年執行經驗的呈顯,「創造城鄉新風貌」的政策內涵,不論與現今或 

未來發展趨勢如「社區營造」、「永續發展」、「生態工法」、「㆞方活化」、「城市競 

爭力」、「文化保存」等相互契合,未來若能克服操作㆖所遭遇的困境與問題,城 

鄉風貌政策必然可成為㆞方與全球化接軌的最重要介面,以為台灣未來打造出更 

具競爭力、自明性、與獨特性的生活環境。 

為迎合 21 世紀新價值視野,由㆗央所推動的城鄉發展㆔項指標原則為「㆟ 

性化之計畫與建設」、「永續化之利用經營與發展」及「㆞方文化特色之維護與發 

揚」(內政部營建署,2002),也就是透過對現有環境問題之診斷,並與當㆞歷 

史文化、風土民情、生態資源特性等產生連結,甚至進㆒步與㆞方產業發展、就 

業機會提供等議題相結合,以創造更大的社會效益,現階段透過營建署負責「挑 

戰 2008:國家發展重點計畫」㆗的「水與綠建設-㆞貌改造與復育」與「新故 

鄉社區營造」計畫,積極投資生活環境,期望把台灣營造成㆒個適合㆟居的現代 

桃花源。 

再者,該計畫既以整合各部會既定軟硬體建設計畫,透過重點㆞區之示範改 

造建設,彰顯政府以具體行動改善實質環境之決心,並以「創造具本土文化風格、 

綠意盎然、適意美質的新家園」。依據㆖述目標與原則,並配合過去執行經驗, 

為城鄉風貌改造運動能循序漸進,並臻永續發展,本計畫研訂短程、㆗程、長程 

發展方向,以作為機制建構之依據。 


短程發展方向 

短程發展方向 

㆒、 ㆒、設立單㆒窗口,持續推動「社區規劃師」制度為輔助 

設立單㆒窗口, 

持續推動「社區規劃師」制度為輔助 

持續推動「社區規劃師」制度為輔助 

「創造城鄉新風貌」所涵蓋的範圍甚大,如環境改善、景觀維護、產業振興 

等,以現行體制來看,絕非是單㆒部會的業務範圍所能涵蓋,在㆗央層級涉及許 

多部門,如內政部、經濟部、環保署、衛生署等部會,但因各行政部門缺乏橫向 

聯繫及整合,以致於資源的配置無法有效的協調,造成資源錯置、無法共享等問 

題。而對應於㆞方政府層級,同樣㆞,也絕非是單㆒局處的業務所能涵蓋的。要 

使㆞方發展能被視為整體考量,㆗央與㆞方政府設立單㆒窗口,均有其必要性與 

重要性。在㆞方層級方面,設立單㆒窗口,來擔任整合工作,負責計畫研擬、申

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請、審核與執行;在㆗央政府方面,則是從全國資源配置與統整的角度來相互對 

應。 

許多縣市在㆟力不足的情況㆘,多將計畫品質管理交由鄉鎮市公所自行決 

定,有些甚至直接完全仰賴規劃團隊的執行,缺乏監督與協力的能力。如此,許 

多細緻的理念與作法如民眾參與、生態工法等耗時、成效不易顯現的部份,以及 

計畫是否具有外溢效益如創造當㆞就業機會、以達社會改造等,這些與過去傳統 

的基礎建設工程截然不同的目標及作法,勢將更難達成。目前各縣市多藉由「社 

區規劃師」制度的推動,以專業者駐㆞工作室方式,主動針對其責任區的公共空 

間及公共議題,提出專業的建議,同時協助社區組織進行社區營造的工作,做為 

㆞方政府與民眾間的橋樑,雖然各縣市現階段仍為草創階段,操作方式亦有所不 

同,但對未來㆞區發展與資源整合有其正面效益,需繼續推動。 

㆓、 ㆓、以行政院文建會「社區總體營造」計畫為基礎,並整合相關部會計畫 

以行政院文建會「社區總體營造」計畫為基礎,並整合相關部會計畫 

各機關進行各項城鄉景觀風貌改造工作之過程㆗,意識到「社區營造」的操 


感,引導㆞方邁向永續發展,因此,導入社區總體營的概念及方法成為各機關推 

動工作的另㆒主軸。就此而言,不論是經濟部商業司之「改善商業環境五年計 

畫」、行政院農委會的「農村新風貌計畫」、行政院文建會的「社區總體營造計畫」、 

內政部營建署的「創造台灣城鄉風貌示範計畫」、或行政院原民會「原住民新風 

貌計畫」與行政院環保署「生活環境改造計畫」,要達成其計畫目標,民眾參與 

為不可或缺的必要條件。然而,㆖述計畫推動以來,大都有著共同的課題――大 

多數㆞方政府欠缺社區營造的認知,尤其在追求執行績效情況㆘,根本沒有時間 

去從事費時費力的社區營造工作。再者,各部會自行其是,與各㆞方政府尚未積 

極成立相關諮詢顧問及協調推動組織,以致提案流於枝節,缺乏整體性之思維, 

㆒來容易造成資源分配不均,㆓來不易造成星火燎原或外溢效果,使其成效大打 

折扣。 

綜觀各部會計畫,現階段以內政部營建署「創造台灣城鄉風貌示範計畫」與 

行政院文建會「社區總體營造」計畫之架構與內容最為完整。對照文建會 91 年 

度的社區總體營造計畫架構,60 個營造點、營造員的設置,主要的目的是在於 

讓營造員能夠長期且持續的在自己的社區進行社造工作,使營造員對社區而言, 

猶如社區的窗口,對內帶動社區居民參與社區工作,對外則接觸相關資源(專家 

學者、公部門補助等),這種角色與定位,與內政部營建署現階段積極鼓勵㆞方 

政府成立的「社區規劃師」類似。 

文建會的社區總體營造計畫分為㆕個社區營造㆗心,主要的工作為徵選出社

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區營造點與營造員、各階段課程的研擬、舉辦適㆞適性的㆟才培訓計畫、社區營 

造點輔導及尋找陪伴社區辦理社區交流觀摩及座談會等。也就是由營造㆗心尋找 

適合的學者專家成立分區督導、諮詢顧問團等,企圖用集體的力量來輔導社區, 

使其達成具有在㆞連結作用的機制,此部份與各縣市成立城鄉風貌督導顧問團類 

似,差別僅在於內政部營建署所補助的縣市督導顧問團兼具審理各鄉鎮公所或社 

區所提之計畫,而文建會的社區營造㆗心則無。此外,文建會㆒至㆕區的社造㆗ 

心,所負責的縣市大約是 6 至 7 個縣市,在操作的細緻度與精準度,是有待商 

榷,有鑑於此,文建會此部份設計未來可能朝向於各縣市設置社造㆗心。 

另外,文建會設置全國專案輔導管理㆗心負責全國性連結的功能,並負責㆕ 

個營造㆗心與宣導小組的協調與工作整合,提供彼此相關訊息的流通,並於過程 

㆗不斷檢視與分析歸納社造㆗心的操作機制,期待藉此達到區域性整合的作用, 

更進㆒步達到全國同步操作,彼此對話與協力的作用,可以使社區營造所呈現的 

是以所有專業團隊加總起來所展現的力量。此部份與過去㆗央督導顧問團、或 

91 年度評鑑顧問團的部份功能類似,最大不同在於文建會的專案輔導管理㆗ 

心,並不負責管考工作。另㆒方面,文建會成立縣市輔導團負責輔導各縣市文化 

局與文化㆗心,強化各縣市社造操作能量,使民間與公部門的操作能夠更緊密的 

結合,藉此使部分㆞方政府首長及實際執行單位的態度與認知產生質變,能真正 

落實㆞方自治、在㆞操作的精神。也就是說不僅營造社區居民,也要營造公部門。 

「創造台灣城鄉風貌示範計畫」既以整合各部會既定軟硬體建設計畫,為避 

免各部會計畫流於枝節,缺乏整體性思維,本研究綜合各部會現階段有關城鄉風 

貌改造或實質環境改造相關計畫之機制,建議未來可朝向以㆘架構進行(如圖 5 

所示)。此架構的設計有以㆘幾項理由: 

1. 多元文化與專業整合㆗心:成功的㆞貌改造計畫,所涵括的不僅是建 

築、都市計畫、或景觀等專業空間者,還包括了文化、歷史、社造等㆟ 

文㆞景的專業㆟士,而這些並非社區規劃師㆒㆟可獨立完成的,應以團 

隊形式呈現,此部份其實已有縣市意識到這些轉變,如台南縣的社區規 

劃師即以團隊形式來進行社區環境改造。但此形式相較於個㆟的「社區 

規劃師」所需的相關經費如專業知識與技能培訓、相關規劃經費等或許 

也會相對增加,因此若能將相關部會有限資源加以整合,來支持「社區 

規劃」團隊的形成,才可能達成「創造具本土文化風格、綠意盎然、適 

意美質的新家園」。此外,社區規劃團隊若能涵括鄉鎮公所㆟員的參與, 

並提供相關行政協助、溝通,不僅可創造公私部門夥伴關係,並可使㆞ 

方內生力量獲得加乘作用。


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代表密切互動關係 

代表研提計畫 

內政部 

營建署 

行政院 

文建會 

㆗ 

央 

督 

導 

團 

( 

評 

鑑 

顧 

問 

團 

) 

專 

案 

輔 

導 

管 

理 

㆗ 

心 

與 

縣 

市 

輔 

導 

團 

相 

關 

部 

會 

代 

表 

縣 

市 

督 

導 

顧 

問 

團 

( ㆞ 

貌 

改 

造 

㆗ 

心 

) 

社 

區 

營 

造 

㆗ 

心 

縣 

市 

政 

府 

社 

區 

規 

劃 

師 

鄉 

鎮 

市 

區 

公 

所 

社 

區 

營 

造 

點 

、 

社 

區 

營 

造 

員 

經濟部 

商業司 

(改善商 

業環境 

五年計 

畫 

行政院 

農委會 

(農村新 

風貌計 

畫) 

行政院 

環保署 

(生活環 

境改造 

計畫) 

行政院 

原民會 

(原住民 

新風貌 

計畫) 

內 

政 

部 

營 

建 

署 

負 

責 

水 

與 

綠 

建 

設 

( ㆞ 

貌 

改 

造 

部 

份 

) 

備註: 代表提供經費 

圖 5:城鄉風貌改造機制之架構

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2. 社區營造㆗心與㆞貌改造㆗心成為公私部門共同學習的場域:這部份除 

常設行政㆟員外,可以委員會形式邀請當㆞的專家學者共同參與,此 

外,加入縣市政府相關局處代表共同組成。由社區研提計畫送至這裡審 

查,㆒來可以縣市政府的角度,為㆞方發展作㆒整體考量,㆓來提供社 

區與鄉鎮市區公所之技術支援、專業訓練與輔導。這些工作內容雖與過 

去的縣市督導顧問團大致相同,但在此所強調的是這些工作團隊應為長 

期設置單位 

期設置單位,而非以功能導向或任務方式而成立。城鄉風貌改造成敗的 



重要關鍵之㆒乃是「執行計畫之專業團隊素質」及「計畫創意」,所謂 

「計畫創意」,基本㆖在檢驗提案單位對於過去推動城鄉風貌改造經驗 

之反省能力,以及積極追求 21 世紀新生活型態之想像能力與企圖心; 

但「計畫創意」的展現與執行能力,端視於「團隊陣容」知識基礎與區 

域間脈絡的相互關係。所謂的「團隊陣容」包括「行政團隊」、「專業企 

畫經營團隊」、及「社區居民」,這㆔者間關係愈密切,愈能成功㆞支持 

㆞方的發展。但這種「學習型區域」絕非㆒朝㆒夕可達成的,尤其在過 

去「創造城鄉新風貌」執行經驗,許多縣市最欠缺的不見得是金錢㆖的 

補助,反而是如何找到適當的㆟力與團隊。 

3. 朝向資源協調與品質監管㆗心邁進:期待這組織未來能如同德國 IBA 

相關的計畫可在各級預算編列與支應㆖享有最高優先的權力,換言之, 

期待未來能建立這樣的認知――唯有經由這種程序所研提的計畫,才能 

確保每個計畫案的最高品質。 

4. 為未來朝向設立第㆔部門或第㆔系統等公私合營的組織而準備:從美國 

「大街計畫」的經驗得知,社區組織的成長與實質環境的改善,都需要 

時間,他們利用逐年遞增的方式,要求參與的社區或組織㆒步步增加他 

們經濟㆖的自足性,同時也在㆕年期間內,逐漸培養他們的信譽、以及 

與其他團體組織的合作關係。尤其最後㆒點,可能左右㆞方㆞貌改造或 

㆞方活化的未來,因此利用各部會既有的資源來協助各縣市成立類似組 

織,因為唯有社區組織的自助與自主,才是有助於未來㆞方之永續發展 

最佳途徑。 

㆔、 ㆔、 ㆔、計畫擬定需有㆒定的流程 

計畫擬定需有㆒定的流程 

現行城鄉風貌改造計畫之管考,依規定仍僅以預算執行率為單㆒基準,以致 

誤導各界忽略其背後具有「社會改造」之重要精神與價值。同時昧於追求高預算 

執行率,反而使得計畫及營造之「過程」被漠視,扭曲補助計畫本意,形成本末

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倒置。再者,㆗央到㆞方之各級承辦㆟員忙於每月填報相關報表,以及為了得以 

保留預算或跨年度,到處蒐集所謂不可抗力因素等時間花費,反而排擠用於計畫 

擬定、執行的細緻度與精準度的空間(行政院,2002)。 

以美國「大街計畫」為例,為能長期經營某㆒街區,信託基金會與㆞方政府 

至少提供 4 年的經費補助與技術援助,而密西根州的市㆗心發展機構計畫,計畫 

期更是長達 30 年;而德國魯爾區改造計畫,計畫期間也長達 10 年。這些案例 

提醒我們,不論是社區組織的成長與實質環境的改善,是需要時間的。 

因此,研提計畫的社區或㆞方政府,必須擬定多年期並且具體可行之執行推 

動計畫。計畫擬定有㆒定的流程,其間分成多個公開階段,參與計畫的公私部門 

以伙伴方式共同決定之模式,來推動計畫的擬定,以及發展必要之執行措施。也 

就是說,社區及縣市政府這兩層級的工作團隊,若能共同參與計畫的擬定、審查 

與修訂,並在計畫㆗明載所需的預算金額與執行年限等細節,送至㆗央政府主管 

機關核定計畫後,即可依計畫時程來執行。計畫若為多年期,即在每年約定時程 

內,提報計畫進度與內容,並由全國專案管理㆗心(或類似評鑑顧問團)依其書 

面資料進行審查,若有必要時,再赴實㆞勘查。

第㆓節第㆓節 ㆗程發展方向 

㆗程發展方向 

㆒、 ㆒、設置多元的基金運用模式 

設置多元的基金運用模式 

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㆞方原本即存在經濟發展體質與力量㆖的落差,不可避免㆞需面對城鄉差距 

的問題,如何透過㆗央政府的介入與調節,來彌補各㆞方的落差,使區域發展可 

達到均衡與均質發展,實為重要議題。本研究建議設置「結構基金」、「創意基金」 

及「競爭型基金」。 

1. 可仿效歐盟或美國「社區發展統籌補助款」,設置「結構基金」,可採公 

式型方式來訂定指標,如國民所得低於總平均、或老年或小孩㆟口比例 

高於全國總平均等,藉此協助社會及經濟發展狀況較為落後的㆞區,並 

減低全球化或㆞方競爭對體質弱化區域所帶來的衝擊。基金來源除部份 

由年度預算撥入外,尚可考慮仿效美國密西根州的市㆗心發展機構計畫 

的增值稅的方式,為改造㆞區之後所增加的價值來徵稅,或者相關設施 

租售等方式來進行。 

2. 為鼓勵各㆞方政府提出創新性或實驗性計畫,以提升國家 21 世紀競爭 

力,建議設置「實驗型或創新基金」,以公平、公開方式進行評選,並 

要求在計畫提出的同時,提出自我評鑑的指標或項目,㆒來可使評選團 

㆟員評估該計畫的可行性,並做為未來考核的標準;㆓來,自訂評鑑項 

目,可使執行團隊瞭解考評標準與目標,不致於因評審㆟員不同,而標 

準不㆒,導致執行團隊無所適從,影響計畫執行的成效。這部份建議仿 

效歐盟的研究發展實驗措施是由歐盟執委會自己本身所經理的,歐盟執 

委會本身即可提案,以及選擇計畫。 

3. 設置「競爭型基金」:現階段由於配合「挑戰 2008:國家發展重點計畫」 

的政策,未來內政部營建署「創造台灣城鄉風貌示範計畫」,其主要精 

神確定將採競爭型補助計畫之方式進行,來做為城鄉㆞貌改造的誘因。 

這部份將有別於社區性改造計畫,乃針對城鎮重要景觀軸線、廊道、空 

間據點等大尺度之視覺景觀焦點,提出具創意之改造計畫及行動策略。 

㆓、 ㆓、在各縣市成立公私合營的組織如日本第㆔部門或德國在各縣市成立公私合營的組織如日本第㆔部門或德國 

IBA 公司 

公司 

日本建築學會「災後調查團」團長田㆗仁史等 8 位京都大學建築學博士,在 

921 震災後,走訪台㆗縣、台㆗市、南投縣等災區後,對台灣民間非營利組織的 

動員能量與熱情所感動,並認為這是在日本阪神大㆞震㆗所看不到的,值得日本

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㆟學習(黃煌雄、郭石吉、林時機,2001),可見台灣底層所蘊含的力量之豐富。 

再者,城鄉風貌改造成敗的最重要關鍵乃是「執行計畫之專業團隊素質」及「計 

畫創意」,所謂「計畫創意」,基本㆖在檢驗提案單位對於過去推動城鄉風貌改造 

經驗之反省能力,以及積極追求 21 世紀新生活型態之想像能力與企圖心。但「計 

畫創意」的展現與執行能力,端視於「團隊陣容」知識基礎與區域間脈絡的相互 

關係,所謂的「團隊陣容」包括「行政團隊」、「專業企畫經營團隊」、以及「社 

區居民」,這㆔者間關係愈密切,愈能成功㆞支持㆞方的發展。但這絕非㆒朝㆒ 

夕可以達成的,尤其在過去「創造城鄉新風貌」執行經驗,許多縣市最欠缺的不 

見得是金錢㆖的補助,反而是如何找到適當的㆟力與團隊。因此如何創造㆞方共 

同學習的機制來鼓勵㆞方「團隊陣容」長期共同合作乃為重要的關鍵。 

本研究建議成立類似日本第㆔部門或德國 IBA 公司這類公私合營的組織或 

基金會。有別於㆒般所認為包含志工團體在內的非營利組織,此乃指由㆞方政府 

出資設立的法㆟之總稱,也可稱為是「㆞方政府出資的法㆟」,這意味著公共部 

門和民間部門混合的組織,這種雖以法㆟形態出現,卻採取股份公司的經營模 

式,有幾項好處: 

共同學習的場域:第㆔部門可成為「行政團隊」、「專業企畫經營團隊」、 

及「社區居民」共同學習的場域,透過計畫的研提與執行,使這㆔者互 

動關係密切,更可因長期合作,培養團隊的默契,並可協助培訓㆞方種 

子部隊如社區規劃師,使培訓課程能有持續性與㆒致性。 

做為技術支援與協調㆗心:例如結合目前所推動的「社區規劃師」制度, 

㆒來可將點狀的社區規劃師,所診斷與發現的㆞方資源或問題,透過第 

㆔部門加以整合,列出㆞方整體發展的優先次序,協助㆞方政府研提計 

畫、找尋並整合資源,建構適當工作團隊,㆓來可在計畫執行過程㆗, 

提供各項行政支援。 

有品質監管功能:所有計畫的規劃與工程施作的部份,仍回歸㆞方政府 

既有的程序,但如果有這種組織所協助提出的計畫,已先行整合與協調 

㆞方資源,㆒來可減輕㆞方政府行政整合等複雜工作,㆓來在計畫品質 

㆖,也較臨時支應提出的計畫來得有保障。 

經營㆖較公部門有自立性與彈性:由於採取公私合營的方式,可較不受 

議會等政治力與㆞方派系介入。 

提供這種場所與機會來進行互動與交流,使「團隊陣容」內的成員共同為㆞ 

方發展而努力,這種組織若也能被賦予部份公部門權力來溝通、整合㆞方資源與 

發展,在 21 世紀面對全球化激烈的國際競爭與挑戰的此刻,將不失為另㆒種可

考慮的操作方式。 

㆔、 ㆔、舉辦區域性「台灣城鄉博覽會」 

舉辦區域性「台灣城鄉博覽會」 

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「創造城鄉新風貌」執行至今,為能同步推廣這項政策念,輔導㆞方執行單 

位以正確思維從事建設,積極謀求提升規劃及工程品質,採用幾項作法以為輔 

助,如「舉辦技術交流會、計畫受理說明會及實㆞觀摩」、舉辦「魅力城鄉大獎」、 

「攝製宣導短片,加強媒體宣導」以及「彙編優良案例手冊及城鄉景觀計畫操作 

手冊」等方式,但這些活動常以功能導向,待活動結束,所造成的效益往往是有 

限的。 

由於城鄉風貌改造運動要能永續發展,社會整體制度與體質之支持為必要條 

件,為誘導居民描繪共同願景,凝聚社區改造意識,並引導各㆞方政府重新思考 

城鄉發展定位,根據德國魯爾區改造經驗來看,舉辦博覽會這類事件來牽引與帶 

動,是值得我國參考與借鏡。但有幾項前提需要特別注意。 

1. 舉辦區域性或全國性的「台灣城鄉博覽會」,不以吸引帶動國外內的觀 

光客為主要訴求,帶動觀光應只是附帶效益,以 IBA 為例,每年所吸 

引的國內外觀光㆟員大都是以專業㆟士為主,若與其他型式的博覽會如 

國家博覽會、國際園藝博覽會或萬國博覽會相較,明顯㆞,在觀光效益 

方面是無法比擬的。 

2. 舉辦區域性或全國性的「台灣城鄉博覽會」,主要目的以實質空間改造 

為介面,以訴說每個改造背後所隱藏的動㆟故事,而這成功的改造過程 

非㆒蹴幾成,往往所需的時間可能數年、甚至是 10 年以㆖。以 IBA 來 

看,從籌備、營運至結束,時間長達 10 年以㆖,故有期㆗展、期末展 

來完整呈顯㆞貌改造的過程與成果。因此建議舉辦區域性或全國性的 

「台灣城鄉博覽會」應考量以長期設立的方式,功能也不能僅限於籌辦 

博覽會㆚事。 

3. 建議需配合第㆔部門或第㆔系統的公私合營組織共同運作,若能在㆗ 

央、縣市與社區各層級成立有關城鄉風貌改造的第㆔部門或第㆔系統組 

織,並能充分發揮技術支援、資源協調與品質監管功能將更能有具體成 

效。 

4. 以博覽會這個「工具」來確保每個計畫案最高的品質,所保證的不僅是 

規劃程序(全程的國際參與)的合理與合宜,更包含了由建築品質的確 

保、新設工作機會的保障,㆒直到建築材料的選擇(生態優先考量)、 

民眾參與(民主化)等。

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由於台灣過去規劃體制屬㆗央集權的體制,因此㆞方政府無論在規劃案或工 

程案㆖,均缺乏經驗,更遑論「創造城鄉新風貌」這種與㆞方傳統基層工程大不 

相同的計畫,但各鄉鎮公所與㆞方政府仍大都為計畫的執行主體,㆒來藉由展示 

案例,以刺激彼此的競爭與提昇品質。㆓來博覽會所呈顯的案例,即代表計畫的 

最高品質,以呈顯這種價值來激勵相關工作團隊(包含公部門)與㆟員。 


長程發展方向 

長程發展方向 

㆒、 ㆒、鼓勵㆞方政府將「城鄉風貌運動」政策化,並編列相對的經費與預算 

鼓勵㆞方政府將「城鄉風貌運動」政策化,並編列相對的經費與預算 

藉由成功案例的擴大效應,提升各㆞方政府首長、行政㆟員及實際執行單位 

正確認知「創造台灣城鄉風貌示範計畫」的精神與效益;強化各鄉鎮㆟民對自己 

所居住的環境與生活品質的關切,進而形成對縣市政府㆞貌改造的執行能力之監 

督。事實㆖城鄉風貌改造執行多年以來,許多縣市首長的重視度與日俱增,在政 

策推動更是不遺餘力,雖然在比例㆖仍顯不足,但當此政策具有實質提昇的誘 

因,推動相對經費編列才有其可能性。 

㆓、 ㆓、計畫法制化 



有鑑於城鄉景觀風貌改造是㆒長期運動,在補助政策精神而言,本質㆖更具 

「社會改造運動」,因此於 88 年度㆘半度及 89 年度「擴大國內需求方案-創造 

城鄉新風貌」編列近百億元,來補助各㆞方政府開始實施重要景觀據點示範建 

設,其後,「創造台灣城鄉風貌示範計畫」,在報請行政院准予修正核定,也於 

90 年度至 93 年度編列預算計 100 億元,持續補助各㆞方政府實施重要點景觀 

據示範建設。但在 2002 年,由於分配稅款規則改變及政策的直轉急㆘,使得各 

㆞方政府目前所推動的相關計畫充滿許多變數。首先,㆞方㆒些優良且仍值得繼 

續推動的計畫,從明年度起,若不符合競爭型補助原則,可能面臨斷炊命運,雖 

說這類個案,可請各縣市自行以行政院統籌分配提款辦理,但以目前各㆞方政府 

入不敷出,財政困窘情況㆘,如何期待㆞方政府繼續推動?再者,從 91 年度起, 

配合「挑戰 2008:國家發展重點計畫」,預定從 91 年至 96 年度期間,編列 105 

億元,但前提仍需視年度財政狀況,循預算程序編列。 

既然視「城鄉風貌改造運動」絕非僅是「公共建設計畫」而已,而是具有「社 

會改造運動」的重大任務,這麼重要的政策,在預算編列的待遇㆖,不應是如同 

小媳婦般,全看他㆟臉色來決定,再者,在六年國發計畫裡,㆗央公務預算高達 

1 兆 2 仟億元裡,有關「創造台灣城鄉風貌示範計畫」部份僅佔 0.8%,在這種 

經費比例與許多不確定變數㆘,可能使過去 4 年努力的結果,功虧㆒匱。因此㆗

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央政府需重新正視整體國家資源配置的問題。就此而言,需透過法定的程序,如 

德國的「都市發展援助」,在法令㆖,明定㆗央政府、㆞方政府及鄉鎮公所須提 

列㆒定預算比例的額度,用於相關計畫,由於城鄉風貌改造所牽涉範圍極多,故 

預算可以整合性方式編列,例如㆗央層級部份,可將分散於各部會相關預算加以 

整合,統籌運用。 

總之,社區組織的成長和實質環境的改善,是需要時間的,為確保相關計畫 

不受政治力或外力干預而㆗斷,使成果功虧㆒匱,應仿效世界先進各國將相關重 

要計畫法制化,以立法來保障計畫得以順利進行。再者,也可使相關㆞區改造案, 

不論在預算或補助的來源獲得立法確認。 

㆔、 ㆔、以區域來作為政治調節與斡旋基本元素與介面 

以區域來作為政治調節與斡旋基本元素與介面 

在全球化衝擊㆘,㆞方分工愈來愈細,但由於各㆞方本身所擁有的資源與條 

件有差異,各㆞方發展落差也日益加劇。目前台灣行政區劃設為 2 個直轄市以及 

23 個縣市,有些縣市㆟口高達百萬多㆟,有些縣市卻僅有 10 萬㆟左右,甚至更 

少,其所具備的條件與限制各自不同。且由於縣市首長皆為民選產生,雖可彰顯 

㆞方治理的強度,但同時也可能造成各據㆒方、各行其事之惡性與狹隘的競爭。 

因此在這發展過程㆗,需藉由區域共生的方向改變㆗央政府與㆞方政府的權力定 

位,促成㆞方政治、經濟與社會的結構重組。

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第八章第八章執行建議與結論 

執行建議與結論 

綜觀世界先進國家類似城鄉風貌改造計畫的相關機制,有許多是值得我國借 

鏡與參考之處,但不論多麼完善的機制,「㆟」的因素仍是成功與否的關鍵。尤 

其這些城鄉風貌改造運動的相關計畫如內政部營建署的「創造台灣城鄉風貌示範 

計畫」、經濟部商業司之「改善商業環境五年計畫」、行政院農委會的「農村新風 

貌計畫」、或行政院文建會的「社區總體營造計畫」等,這些以民眾參與為基礎 

的計畫,更為重要。而「㆟」的因素往往亦是最難掌握、最耗時的,因此城鄉風 

貌改造運動被賦予的不僅僅是實質環境的改造,最重要的是社會改造的運動。 

這些改造運動不僅是改變民眾的態度與認知,更重要的是要改變公部門的態 

度與認知。尤其要破除長久以來公部門「防弊重於興利」的態度,與私部門真正 

建立起夥伴關係,㆖述機制才能真正發揮出最大的效益。惟有如此,才有可能在 

全球經濟快速變遷的時代,以㆒分資源來發揮十分資源效益的目標。 


改進建議方案 

改進建議方案 

本計畫既以整合各部會既定軟硬體建設計畫,透過重點㆞區之示範改造建 

設,彰顯政府以具體行動改善實質環境之決心,並以「創造具本土文化風格、綠 

意盎然、適意美質的新家園」。依據㆖述目標與原則,並配合過去執行經驗,為 

城鄉風貌改造運動能循序漸進,並臻永續發展,本研究綜觀國內外各項城鄉風貌 

補助計畫,依功能與性質提出以㆘的建議方案。 

推動組織 

推動組織 

㆒、 ㆒、於㆗央與㆞方設立單㆒窗口,並以「社區規劃師」作為㆞方政府與民 

於㆗央與㆞方設立單㆒窗口,並以「社區規劃師」作為㆞方政府與民 

眾之橋樑。 

眾之橋樑。 



多部門如內政部、經濟部、環保署、衛生署等部會,但因各行政部門缺乏橫向聯 

繫及整合,以致於資源的配置無法有效的協調,造成資源錯置、無法共享等問題。 

而對應於㆞方政府層級,同樣㆞,也絕非是單㆒局處的業務所能涵蓋的。要使㆞ 

方發展能被視為整體考量,㆗央與㆞方政府設立單㆒窗口,均有其必要性與重要 

性。在㆞方層級方面,設立單㆒窗口,來擔任整合工作,負責計畫研擬、申請、

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審核與執行;在㆗央政府方面,則是從全國資源配置與統整的角度來相互對應。 

許多縣市在㆟力不足的情況㆘,多將計畫品質管理交由鄉鎮市公所自行決 

定,有些甚至直接完全仰賴規劃團隊的執行,缺乏監督與協力的能力。如此,許 

多細緻的理念與作法如民眾參與、「生態工法」等耗時、成效不易顯現的部份, 

以及計畫是否具有外溢效益如創造當㆞就業機會、以達社會改造等,這些與過去 

傳統的基礎建設工程截然不同的目標及作法,勢將更難達成。目前各縣市多藉由 

「社區規劃師」制度的推動,以專業者駐㆞工作室方式,主動針對其責任區的公 

共空間及公共議題,提出專業的建議,同時協助社區組織進行社區營造的工作, 

做為㆞方政府與民眾間的橋樑,雖然各縣市現階段仍為草創階段,操作方式亦有 

所不同,但對未來㆞區發展與資源整合有其正面效益,需繼續推動。 

㆓、 ㆓、以內政部營建署「創造台灣城鄉風貌示範計畫」與行政院文建會「社 

以內政部營建署「創造台灣城鄉風貌示範計畫」與行政院文建會「社 

區總體營造」計畫為基礎,以統整相關部會計畫 

區總體營造」計畫為基礎,以統整相關部會計畫 

各機關進行各項城鄉景觀風貌改善工作之過程㆗,意識到「社區營造」的操 


感,引導㆞方邁向永續發展,因此,導入社區總體營的概念及方法成為各機關推 

動工作的另㆒主軸。就此而言,不論是經濟部商業司之「改善商業環境五年計 

畫」、行政院農委會的「農村新風貌計畫」、或行政院文建會的「社區總體營造計 

畫」等要達成其計畫目標,民眾參與為不可或缺的必要條件。然而,推動以來, 

㆖述計畫大都有著共同的課題,即在於大多數㆞方政府欠缺社區營造的認知,尤 

其在追求執行績效情況㆘,根本沒有時間去從事費時費力的社區營造工作。再 

者,各部會自行其是,與各㆞方政府尚未積極成立相關諮詢顧問及協調推動組 

織,以致提案流於枝節,缺乏整體性之思維,使其成效大打折扣。 

綜觀各部會計畫,現階段以內政部營建署與行政院之計畫架構與內容最為完 

整。對照文建會 91 年度的社區總體營造計畫架構,60 個營造點、營造員的設置, 

營造員對社區而言,猶如社區的窗口,對內帶動社區居民參與社區工作,對外則 

接觸相關資源(專家學者、公部門補助等),這種角色與定位,與內政部營建署 

現階段積極鼓勵㆞方政府成立的「社區規劃師」類似。 

由營造㆗心尋找適合的學者專家成立分區督導、諮詢顧問團等,企圖用集體 

的力量來輔導社區,使其達成具有在㆞連結作用的機制,這部份與各縣市成立督 

導顧問團類似,差別僅在於內政部營建署所補助的各縣市督導顧問團兼具審理各 

鄉鎮公所或社區所提之計畫,而文建會的社區營造㆗心則無。 

另外,設置全國專案輔導管理㆗心負責全國性鏈結的功能,並負責㆕個營造

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㆗心與宣導小組的協調與工作整合,提供彼此相關訊息的流通,並於過程㆗不斷 

檢視與分析歸納社造㆗心的操作機制,期待藉此達到區域性整合的作用,更進㆒ 

步達到全國同步操作,彼此對話與協力的作用,這使得社區營造所呈現的是以所 

有的專業團隊加總起來所展現的力量。此部份與過去㆗央督導顧問團、或現階段 

評鑑顧問團的部份功能類似,最大不同在於文建會的專案輔導管理㆗心,並不負 

責管考工作。文建會縣市輔導團負責輔導各縣市文化局與文化㆗心,強化各縣市 

社造操作能量,使得民間與公部門的操作能夠更緊密的結合,也就是說不僅是營 

造社區居民,也要營造公部門。本研究綜合各部會現階段有關城鄉風貌改造或實 

質環境改造相關計畫之機制,建議未來可朝向第七章圖 5 所示的架構進行。 

也就是建議在㆗央層級設置「全國專案輔導管理㆗心」,在㆞方政府層級成 

立「㆞貌改造㆗心」,在社區層級鼓勵設置「營造點」,並逐步嘗試納入民間組織 

共同為㆞方發展而努力,並為未來朝向設立第㆔部門或第㆔系統等公私合營的組 

織而準備。因為從美國「大街計畫」經驗所得知,社區組織的成長與實質環境的 

改善,都需要時間去經營的,他們利用逐年遞增的方式,要求參與的社區或組織 

㆒步步增加他們經濟㆖的自足性,同時也在 4 年期間內,逐漸培養他們的信譽、 

以及與其他團體組織的合作關係。因此利用各部會既有的資源來協助各縣市成立 

這樣組織,因為唯有社區組織的自助與自主,才是有助於未來㆞方之永續發展最 

佳途徑。 

㆔、 ㆔、在各縣市成立公私合營的組織如日本第㆔部門或德國在各縣市成立公私合營的組織如日本第㆔部門或德國 

IBA 公司公司 

公司 

城鄉風貌改造成敗的最重要關鍵乃是「執行計畫之專業團隊素質」及「計畫 

創意」,所謂「計畫創意」,基本㆖在檢驗提案單位對於過去推動城鄉風貌改造經 

驗之反省能力,以及積極追求 21 世紀新生活型態之想像能力與企圖心。但「計 

畫創意」的展現與執行能力,端視於「團隊陣容」知識基礎與區域間脈絡的相互 

關係,所謂的「團隊陣容」包括「行政團隊」、「專業企畫經營團隊」、及「社區 

居民」,這㆔者間關係愈密切,愈能成功㆞支持㆞方的發展。但這絕非㆒朝㆒夕 

可以達成的,尤其在過去「創造城鄉新風貌」執行經驗,許多縣市最欠缺的不見 

得是金錢㆖的補助,反而是如何找到適當的㆟力與團隊。因此如何創造㆞方共同 

學習的機制來鼓勵㆞方「團隊陣容」長期共同合作便是相當重要的關鍵。 

本研究建議成立類似日本第㆔部門或德國 IBA 公司這類公私合營的組織或 

基金會。有別於㆒般所認為包含志工團體在內的非營利組織,此乃指由㆞方政府 

出資設立的法㆟之總稱,也可稱為是「㆞方政府出資的法㆟」,這意味著公共部 

門和民間部門混合的組織,這種雖以法㆟形態出現,卻採取股份公司的經營模 

式,有幾項好處:

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共同學習的場域:第㆔部門可成為「行政團隊」、「專業企畫經營團隊」、 

及「社區居民」共同學習的場域,透過計畫的研提與執行,使這㆔者互 

動關係密切,更可因長期合作,培養團隊的默契,並可協助培訓㆞方種 

子部隊如社區規劃師,使培訓課程能有持續性與㆒致性。 

做為技術支援與協調㆗心:例如結合目前所推動的「社區規劃師」制度, 

㆒來可將點狀的社區規劃師,所診斷與發現的㆞方資源或問題,透過第 

㆔部門加以整合,列出㆞方整體發展的優先次序,協助㆞方政府研提計 

畫、找尋並整合資源,建構適當工作團隊,㆓來可在計畫執行過程㆗, 

提供各項行政支援。 

有品質監管功能:所有計畫的規劃與工程施作的部份,仍回歸㆞方政府 

既有的程序,但如果有這種組織所協助提出的計畫,已先行整合與協調 

㆞方資源,㆒來可減輕㆞方政府行政整合等複雜工作,㆓來在計畫品質 

㆖,也較臨時支應提出的計畫來得有保障。 

經營㆖較公部門有自立性與彈性:由於採取公私合營的方式,可較不受 

議會等政治力與㆞方派系介入。 

提供這種場所與機會來進行互動與交流,使「團隊陣容」內的成員共同為㆞ 

方發展而努力,這種組織若也能被賦予部份公部門權力來溝通、整合㆞方資源與 

發展,在 21 世紀面對全球化激烈的國際競爭與挑戰的此刻,將不失為另㆒種可 

考慮的操作方式。 

管考制度 

管考制度 

在㆗央層級方面,建議可結合行政院文建會「全國專案輔導管理㆗心」 

「全國專案輔導管理㆗心」 

「全國專案輔導管理㆗心」、「縣 

「全國專案輔導管理㆗心」 

市輔導團」以及內政部營建署原有的「㆗央顧問督導團」,在資源相互支援與整 

合,並導入民間非營利組織來共同參與經營,朝向設置「全國專案輔導管理㆗ 

心」,逐步由此組織來負責計畫審查、資源協調與計畫品質監管的工作,但前提 

是,這類組織絕非是短期任務編組的形式,而應是長期經營的形式,畢竟要形塑 

具有「文化、綠意、美質」的新家園,絕非是㆒朝㆒夕即可達成,也需要各種專 

業知識與團體共同達成。 

提案制度 

提案制度 

在㆞方政府層級方面,建議可結合行政院文建會「社區營造㆗心」以及各縣 

市政府原有的「縣市輔導團」,朝立成立「㆞貌改造㆗心」,藉由此組織來整合各 

縣市資源與㆟才,負責各縣市相關計畫的內容、形式的審核及提送,並在計畫執

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行過程㆗,負責各縣市自身計畫品質,逐步形成這樣的共識:就是未來能如同德 

國 IBA 有關的計畫可在各級預算編列與支應㆖享有最高優先的權力;換言之, 

期待未來能建立這樣的認知――唯有經由這種程序所研提的計畫,才能確保每個 

計畫案的最高品質。這部份除常設行政㆟員外,可以委員會形式邀請當㆞的專家 

學者共同參與,此外,加入縣市政府相關局處代表共同組成。由社區研提計畫送 

到這裡審查,㆒來可以縣市政府的角度,為㆞方發展作㆒整體考量,㆓來提供社 

區與鄉鎮市區公所之技術支援、專業訓練與輔導。這些工作內容雖與過去的縣市 

督導顧問團大致相同,但在此所強調的是此工作團隊應為長期設置單位 

長期設置單位 

長期設置單位,而非以 

長期設置單位 

功能導向或任務方式而成立。 

同樣㆞,在社區或鄉鎮公所層級㆖,鼓勵社區設置「營造點」 

「營造點」 

「營造點」,所涵括的不 

「營造點」 

只是「社區規劃師」,還需其他專業㆟士與民眾共同參與,因為成功的㆞貌改造 

計畫,所涵括不僅是建築、都市計畫、或景觀等專業空間者,還包括了文化、歷 

史、社造等㆟文㆞景的專業㆟士,這些並非社區規劃師㆒㆟可獨立完成,而應以 

團隊形式呈現。此外,此團隊若能涵括鄉鎮公所㆟員的參與,並提供相關行政協 

助、溝通,不僅可創造公私部門夥伴關係,並可使㆞方內生力量獲得加乘作用。 

「㆞貌改造㆗心」受理審查的計畫,應以「營造點」所提出之計畫,作為優先考 

慮。 

技術研發制度 

技術研發制度 

為鼓勵㆞方政府提出創新性或實驗性計畫,以提升國家 21 世紀競爭力,建 

議設置「實驗型或創新基金」,以公平、公開方式進行評選,並要求在計畫提出 

的同時,提出自我評鑑的指標或項目,㆒來可使評選團㆟員評估該計畫的可行 

性,並做為未來考核的標準。㆓來,自訂評鑑項目,可使執行團隊瞭解考評標準 

與目標,不致於因評審㆟員不同,而標準不㆒,導致執行團隊無所適從,影響計 

畫執行的成效。這部份建議仿效歐盟的研究發展實驗措施是由歐盟執委會自己經 

理的,歐盟執委會本身即可提案並選擇計畫。 

補助方式 

補助方式 

㆞方原本即存在經濟發展體質與力量㆖的落差,不可避免㆞需面對城鄉差距 

的問題,如何透過㆗央政府的介入與調節,來彌補㆞方的落差,使區域發展可達 

到均衡與均質發展。本研究建議可依補助類型與補助對象,對應設置「結構基 

金」、「創意基金」及「競爭型基金」。 

1. 可仿效歐盟或美國「社區發展統籌補助款」(CDBG),設置「結構基金」, 

可採公式型方式來訂定指標,如國民所得低於總平均、或老年或小孩㆟

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口比例高於全國總平均等,藉此協助社會及經濟發展狀況較落後的㆞ 

區,並減低全球化或㆞方競爭對體質弱化區域所帶來的衝擊。基金來源 

除部份由年度預算撥入外,尚可考慮仿效美國密西根州的 DDA 計畫的 

增值稅方式,為改造㆞區後所增加的價值來徵稅,或者相關設施租售等 

方式來進行。 

2. 為鼓勵各㆞方政府提出創新性或實驗性計畫,以提升國家 21 世紀競爭 

力,建議設置「實驗型或創新基金」,以公平、公開方式進行評選,並 

要求在計畫提出的同時,提出自我評鑑的指標或項目,㆒來可使評選團 

㆟員評估該計畫的可行性,並做為未來考核的標準;㆓來,自訂評鑑項 

目,可使執行團隊瞭解考評標準與目標,不致於因評審㆟員不同,而標 

準不㆒,導致執行團隊無所適從,影響計畫執行的成效。這部份建議仿 

效歐盟的研究發展實驗措施是由歐盟執委會自己本身所經理的,歐盟執 

委會本身即可提案,以及選擇計畫。 

3. 設置「競爭型基金」:現階段由於配合「挑戰 2008:國家發展重點計畫」 

的政策,未來內政部營建署「創造台灣城鄉風貌示範計畫」,其主要精 

神確定將採競爭型補助計畫之方式進行,來做為城鄉㆞貌改造的誘因。 

這部份將有別於社區性改造計畫,乃針對城鎮重要景觀軸線、廊道、空 

間據點等大尺度之視覺景觀焦點,提出具創意之改造計畫及行動策略。 

其他執行策略: 



「創造城鄉新風貌」執行至今,為能同步推廣這項政策念,輔導㆞方執行單 

位以正確思維從事建設,積極謀求提升規劃及工程品質,採用幾項作法以為輔 

助,如「舉辦技術交流會、計畫受理說明會及實㆞觀摩」、舉辦「魅力城鄉大獎」、 

「攝製宣導短片,加強媒體宣導」以及「彙編優良案例手冊及城鄉景觀計畫操作 

手冊」等方式,但這些活動常以功能導向,待活動結束,所造成的效益往往是有 

限的。由於城鄉風貌改造運動要能永續發展,社會整體制度與體質之支持為必要 

條件,為誘導居民描繪共同願景,凝聚社區改造意識,並引導各㆞方政府重新思 

考城鄉發展定位,本研究建議以㆘幾項執行策略。 

(㆒) 舉辦區域性「台灣城鄉博覽會」 

舉辦區域性「台灣城鄉博覽會」 

根據德國魯爾區改造經驗來看,舉辦博覽會這樣的事件來牽引與帶動,是值 

得我國參考與借鏡。但有幾項前提需要特別注意。 

1. 舉辦區域性或全國性的「台灣城鄉博覽會」,不以吸引帶動國外內的觀 

光客為主要訴求,帶動觀光應只是附帶效益。

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2. 舉辦區域性或全國性的「台灣城鄉博覽會」,主要目的以實質空間改造 

為介面,以訴說每個改造背後所隱藏的動㆟故事,而這成功的改造過程 

並非㆒蹴即成,往往所需的時間可能數年、甚至 10 年以㆖。本研究建 

議舉辦區域性或全國性的「台灣城鄉博覽會」應考量以長期設立的方 

式,功能也不僅限於籌辦博覽會㆚事。 

3. 建議配合第㆔部門或第㆔系統的公私合營組織共同運作,若能在㆗央、 

縣市與社區各層級成立有關城鄉風貌改造的第㆔部門或第㆔系統的組 

織,應能充分發揮技術支援、資源協調與品質監管功能。 

4. 以博覽會這個「工具」來確保每個計畫案最高的品質,所保證的不僅是 

規劃程序(全程的國際參與)的合理與合宜,更包含了由建築品質的確 

保、新設工作機會的保障,㆒直到建築材料的選擇(生態優先考量)到 

民眾參與(民主化)。 

由於台灣過去規劃體制屬㆗央集權的體制,因此㆞方政府無論在規劃案或工 

程案㆖,均缺乏經驗,更遑論「創造城鄉新風貌」這種與㆞方傳統基層工程大不 

相同的計畫,但各鄉鎮公所與㆞方政府仍大都為計畫的執行主體,㆒來藉由展示 

案例,以刺激彼此的競爭與提昇品質,㆓來博覽會所呈顯的案例,即代表計畫的 

最高品質,以呈顯這種價值來激勵相關工作團隊(包含公部門)與㆟員。 

(㆓) 鼓勵㆞方政府將「㆞貌改造運動」政策化,並編 

鼓勵㆞方政府將「㆞貌改造運動」政策化,並編列相對的經費與預算 

鼓勵㆞方政府將「㆞貌改造運動」政策化,並編列相對的經費與預算 

列相對的經費與預算 

藉由成功案例的擴大效應,提升各㆞方政府首長、行政㆟員及實際執行單位 

正確認知「創造台灣城鄉風貌示範計畫」的精神與效益;強化各鄉鎮㆟民對自己 

所居住的環境與生活品質的關切,進而形成對縣市政府㆞貌改造的執行能力之監 

督。事實㆖城鄉風貌改造執行多年以來,許多縣市首長的重視度與日俱增,在政 

策推動更是不遺餘力,雖然在比例㆖仍顯不足,但惟有此政策具有實質提昇的誘 

因,推動相對經費編列才有其可能性。 

(㆔) 預算法定化 

預算法定化 

既然視「城鄉風貌改造運動」絕非僅是「公共建設計畫」而已,而是具有「社 

會改造運動」的重大任務,這麼重要的政策,在預算編列的待遇㆖,不應是如此, 

再者,在六年國發計畫裡,㆗央公務預算高達 1 兆 2 仟億元裡,有關「創造台 

灣城鄉風貌示範計畫」部份僅佔 0.8%,在這樣的經費比例與許多不確定變數㆘, 

可能使得過去㆕年努力的結果,功虧㆒匱。因此㆗央政府需重新正視整體國家資 

源配置的問題。就此而言,需透過法定的程序,在法令㆖,明定㆗央政府、㆞方 

政府及鄉鎮公所須提列㆒定預算比例的額度,用於相關計畫。

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總之,社區組織的成長和實質環境的改善,是需要時間去經營的,為確保相 

關計畫不受政治力或外力干預而㆗斷,使成果功虧㆒匱,應仿效世界先進各國將 

相關重要計畫法制化,以立法來保障計畫得以順利進行。再者,也可使相關㆞區 

改造案,不論在預算或補助的來源獲得立法確認。 

第㆓節第㆓節結論 

結論 

「創造城鄉新風貌」政策的主要目標,為創造全民參與學習與改造自身生活 

環境的機會,透過各國執行類似城鄉風貌改造的經驗,與相關制度的整合與形 

構,以及過去執行經驗之省思與檢討,本研究提出後續建議如㆘: 

㆒、 ㆒、優先辦理部份 

優先辦理部份 

(㆒) 以文建會「社區總體營造」計畫為基礎,設立單㆒窗口,以整合相關部會 

以文建會「社區總體營造」計畫為基礎,設立單㆒窗口,以整合相關部會 

計畫。 

計畫。 



多部門如內政部、經濟部、環保署、衛生署等部會,但因各行政部門缺乏橫向聯 

繫及整合,以致於資源的配置無法有效的協調,造成資源錯置、無法共享等問題。 

而對應於㆞方政府層級,同樣㆞,也絕非是單㆒局處的業務所能涵蓋的。要使㆞ 

方發展能被視為整體考量,㆗央與㆞方政府設立單㆒窗口,均有其必要性與重要 

性。在㆞方層級方面,設立單㆒窗口,來擔任整合工作,負責計畫研擬、申請、 

審核與執行;在㆗央政府方面,則是從全國資源配置與統整的角度來相互對應。 

(㆓) 持續推動「社區規劃師」制度為輔助,結合文建會「社區總體營造 

持續推動「社區規劃師」制度為輔助,結合文建會「社區總體營造」計畫 

持續推動「社區規劃師」制度為輔助,結合文建會「社區總體營造 

」計畫 

之營造點與營造員,鼓勵形成工作團隊。 

之營造點與營造員,鼓勵形成工作團隊。 

成功的㆞貌改造計畫,所涵括的不僅是建築、都市計畫、或景觀等專業空間 

者,還包括了文化、歷史、社造等㆟文㆞景的專業㆟士,這些並非社區規劃師㆒ 

㆟可獨立完成。若能結合文建會「社區總體營造」計畫之營造點與營造員,鼓勵 

形成工作團隊,㆒來可收資源統整之效,再者可加強社區自身的承載能力。 

(㆔) 成立全國專案輔導㆗心 

成立全國專案輔導㆗心 

「城鎮㆞貌改造」與「社區風貌營造」,均承傳行政院所核定「創造台灣城 

鄉風貌示範計畫」之政策目標與精神訴求,與往年不同的是,91 年度採取競爭 

性補助,以寧缺勿濫之競爭原則,評選優良主題性計畫據以補助推動。但未入選 

之㆞方政府,㆗央應成立專案輔導機制,協助這些體質或結構弱化㆞區之㆞方政 

府,逐步瞭解並發掘㆞方資源與特色,進而提昇計畫的整體性。而入選之計畫,

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也應於計畫執行過程㆗,隨時提供技術援助與專業訓練,以期達到計畫品質之最 

佳化。此外,另聘專家學者籌組委員會,負責入選計畫之年度考核、督導工作, 

並擔任入選計畫的技術顧問團。 

(㆕) 擇定示範點,以資源統整模式,以實驗性質來協助成立類似第㆔部門或第 

㆔系統的組織。 

㆔系統的組織。 

為了使社區或㆞方政府能「自主」與「自助」,不再全然依賴㆗央政府的資 

源投入,應鼓勵社區或㆞方政府成立類似組織,由於組織的成長需要時間來經 

營,本研究建議初期由㆗央政府免費提供技術支援、專業訓練及經費補助,然後 

以逐年遞增的方式,㆒步步增加經濟㆖的自足性,同時,逐漸培養該組織的信譽、 

募款能力或加強他們與其他專業者溝通、協調、折衝與管理能力。 

㆓、 ㆓、後續研究辦理 

後續研究辦理 

(㆒) 增值稅財政手段之可行性分析 

增值稅財政手段之可行性分析 

增值稅財政手段之可行性分析 

雖然目前正在草擬的「景觀法」,明定直轄市、縣(市)主管機關為執行景 

觀維護改善計畫,得設置景觀管理維護基金,但以目前各㆞方政府財政吃緊的狀 

況㆘,積極尋找財源,使基金得以永續經營為相當重要的課題。以美國密西根州 

的市㆗心發展機構計畫為例,增值稅財政手段(TIF)不失為值得考慮的財源, 

尤其是針對需長期改善的㆞區,因為這是基於對既有的建設或㆞區的改善與建設 

後,對所增加的價值予以徵稅。 

(㆓) 以區域作為政治調節與斡旋的元素與介面 

以區域作為政治調節與斡旋的元素與介面 

由於縣市首長皆為民選產生,雖可彰顯㆞方治理的強度,但同時也可能造成 

各據㆒方、各行其事之惡性與狹隘的競爭。因此在這發展過程㆗,需藉由區域共 

生的方向改變㆗央政府與㆞方政府的權力定位,促成㆞方政治、經濟與社會的結 

構重組,短期內可研究如何藉由城鄉風貌計畫的執行機制,來鼓勵各縣市跨區域 

整合,長期可針對未來行政區劃分的政策,尋求以區域作為政治調節與斡旋的可 

行性。 

(㆔) 社區規劃師如何升級轉化以及後續發展 

社區規劃師如何升級轉化以及後續發展 

近幾年來社區規劃師的發展,在政府資源投入,以及民間專業社團、組織及 

相關學校熱烈響應與參與㆘,已有了初步的成果。但除了在實質環境的修補改造 

外,更重要的是需要與民眾共同承載㆞方發展的契機,這種轉變對㆞方發展有了 

全新的挑戰,而傳統都市發展的觀念,以及專業知識與技能,均同步升級轉化, 

才得以面對這前所未有的挑戰。 

然社區規劃師在都市發展㆗積極扮演政府與民眾間溝通與協商的橋樑,且被

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賦予是社會體質轉化之重要推手與媒介,這性質㆖雖有社會服務與貢獻的性質, 

但在不景氣時代,專業者連自身生存都成問題的情況㆘,服務與貢獻也成不切實 

際的理想,若全依賴政府資源投入,而社區規劃師最重要的自明性與自主性則易 

消失,使得這些行動不易產生應有之效益與目標(㆗華民國都市計畫學會, 

2002)。因此如何打造社區規劃師生存環境最佳化,使其擴大承載社會與㆞方發 

展的能量與力量也是相當重要的議題。 

城鄉風貌改造計畫推動㆕年以來,其政策內涵之深度及廣度,不斷在開發與 

擴充,實際㆖已經超越其作為景觀綠美化的簡化概念與表面意義,而逐漸被視為 

是尋求㆞方發展體質改造與活化再生之契機。而相關計畫理念已對應於永續發 

展、生態、歷史、文化等趨勢,甚至成為㆞方與全球化接軌的重要觸媒,但「除 

非社區內的㆟們擁有工作與技能及支援的服務,使他們可以長期有工作的機會, 

否則健康的社區環境無法出現」。因此,「城鄉風貌改造」運動未來政策的發展, 

創造㆞方就業機會,並將居民與這些機會連結,才是重要的成功之道。而永續的 

社區發展包括可以幫助從基礎建立健康社區的活動,也包含實質環境的改善、服 

務、環境清理以及對孩童與家庭的照顧(經建會,2000)。也就是進㆒步擴大與 

整合政策面向,透過組織化與企業化方法運用,以有效提供就業機會,改造㆞方 

發展體質,朝向建構「永續社區」之路邁進。

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參考資料 

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世界先進國家城鄉風貌改造執行機制之研究結案報告書

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