「治理責任」的思考： 民主時代中的儒法治道* - 東吳大學

「 治 理 責 任 」 的 思 考 63
「 治 理 責 任 」 的 思 考 :
∗
民 主 時 代 中 的 儒 法 治 道
許 雅 棠
∗∗
一 、 職 責 與 權 責
二 、 治 理 的 角 度
三 、 結 語
從 君 主 到 民 主 , 傳 統 中 國 政 治 思 想 的 光 環 消 退 殆 盡 , 不 是 看 成 過 時 古
董 , 就 是 看 成 有 害 毒 物 。 總 之 , 都 已 不 值 得 身 處 民 主 時 代 的 讀 書 人 嚴 肅 對
待 。 本 文 對 此 則 仍 有 遲 疑 , 我 從 「 治 理 責 任 」 的 問 題 入 手 , 分 別 「 職 責 論 」
與 「 權 責 論 」 兩 種 看 待 治 理 責 任 的 思 考 , 前 者 淵 源 於 古 老 中 國 , 後 者 則 是
西 方 的 產 物 , 而 由 於 西 力 普 罩 , 中 國 的 「 職 責 論 」 乃 湮 沒 不 彰 , 以 主 權 或
權 力 為 著 眼 的 權 責 論 則 成 為 讀 書 人 論 述 研 究 的 主 題 與 思 考 的 憑 藉 。 不 過 ,
本 文 以 R.A. Dahl 和 M. Weber 的 思 考 為 例 , 說 明 治 理 責 任 在 自 由 民 主 的 思
想 浪 潮 之 中 , 不 是 消 解 於 民 主 選 舉 的 程 序 , 流 於 各 種 無 止 盡 的 學 說 爭 議 ,
即 是 委 由 主 政 者 個 人 的 世 界 觀 決 定 , 當 代 政 治 學 受 人 重 視 卻 不 受 人 敬 重 的
道 理 或 在 於 此 。 我 乃 引 介 比 論 儒 法 兩 家 最 在 乎 的 「 為 政 立 信 」, 並 輔 以 浦
薛 鳳 「 治 重 於 政 」 的 認 識 , 以 及 「 案 例 實 證 」、「 信 任 評 鑑 」 和 「 誠 信 治
理 」 三 個 實 踐 層 面 的 證 據 , 嘗 試 為 政 立 信 具 有 獨 立 客 觀 的 普 世 實 踐 意 義 找
一 些 思 考 的 資 源 和 實 證 注 脚 , 用 以 支 持 治 理 責 任 實 有 其 獨 立 於 民 主 思 維 ,
並 足 以 決 定 一 國 治 理 成 敗 的 人 事 律 則 與 具 體 內 容 。 如 果 這 種 說 法 還 有 可 信
∗ 本 文 曾 發 表 於 二 ○○ 四 年 台 灣 大 學 政 治 系 主 辦 之 《 中 國 傳 統 政 治 思 想 的 現 代 智 慧 》 學 術 會 議 , 這 裡 已
做 了 一 些 修 訂 增 補 的 工 作 。E-mail:syt2@scu.edu.tw
∗∗ 本 文 作 者 十 分 感 謝 兩 位 審 稿 人 的 指 正 與 提 醒 。
投 稿 日 期 : 二 ○○ 五 年 二 月 十 八 日 ; 接 受 刊 登 日 期 : 二 ○○ 五 年 六 月 三 十 日 。
東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期 / 頁 63-113。

64 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
服 之 處 , 那 麼 古 老 中 國 的 政 治 思 想 也 許 就 不 再 是 過 時 的 古 董 或 有 害 的 毒
物 。
關 鍵 詞 : 權 責 、 職 責 、 威 信 、 誠 信 、 治 重 於 政

「 治 理 責 任 」 的 思 考 65
在 民 主 思 想 已 然 普 及 成 熟 的 今 日 , 如 果 不 是 某 種 懷 舊 依 戀 或 歷 史 考 據 的
心 情 , 古 中 國 的 治 理 思 想 還 有 什 麼 好 說 的 嗎 ? 1 不 過 , 本 文 不 是 懷 舊 與 考 據 之
作 , 而 是 想 探 討 延 續 幾 千 年 的 中 國 治 道 , 是 不 是 還 有 獨 立 可 觀 的 重 要 意 義 。
做 為 初 步 的 習 作 , 我 想 先 從 治 理 責 任 的 問 題 入 手 討 論 。
一 、 職 責 與 權 責
討 論 政 治 的 治 理 責 任 至 少 有 兩 種 說 法 , 一 是 源 於 以 職 務 為 中 心 的 治 理 思
考 所 產 生 的 職 責 論 , 一 個 是 源 於 以 權 力 或 主 權 為 中 心 的 政 治 思 考 所 形 成 的 權
責 論 。 前 者 通 行 於 古 中 國 思 想 家 , 本 文 以 儒 法 為 代 表 ; 後 者 則 是 今 日 普 遍 流
行 的 想 法 , 本 文 以 民 主 政 治 為 例 , 並 選 擇 Dahl 和 Weber 兩 人 的 想 法 為 代 表 。 2
( 一 ) 儒 法 的 「 職 責 論 」
錢 穆 在 〈 中 國 傳 統 政 治 〉 一 文 中 指 出 :「 中 國 傳 統 政 治 觀 念 與 政 治 理 論 ,
自 始 即 偏 重 在 政 府 之 職 分 與 責 任 , 而 不 注 重 政 府 之 主 權 。」(1966:45) 也
就 是 不 重 「 政 治 上 的 主 權 應 該 誰 屬 的 問 題 , 而 是 政 治 上 的 責 任 應 該 誰 負 的 問
題 。」( 錢 穆 ,1966:34)「 故 設 一 官 , 必 有 一 官 之 職 , 而 有 一 職 , 即 有 一
種 稱 職 與 不 稱 職 之 責 。」( 錢 穆 ,1966:48) 這 種 偏 重 可 名 之 為 「 責 任 論 」
或 「 職 分 論 」( 錢 穆 ,1966:35)。 以 下 即 以 職 責 論 說 之 。 錢 穆 這 種 提 醒 有
1. 中 國 古 代 政 治 或 治 理 思 想 之 無 可 說 的 具 體 指 標 , 若 以 台 灣 為 例 , 可 以 從 台 灣 政 治 學 博 碩 士 論 文 題 目 的
分 配 、 政 治 學 者 研 究 ( 學 術 論 文 ) 的 偏 向 、 大 學 政 治 系 所 課 程 的 設 計 和 學 生 選 修 情 況 等 等 看 得 一 清 二
楚 。 但 這 並 不 止 於 台 灣 , 一 個 指 標 性 的 反 省 可 以 參 看 朱 雲 漢 等 編 (2002:4) 的 《 華 人 社 會 政 治 學 本
土 化 研 究 的 理 論 與 實 踐 》 一 書 , 其 中 曹 錦 清 :「 以 『 譯 語 』 角 度 來 考 察 中 國 社 會 」 一 語 大 概 最 足 以 概
括 說 明 當 前 華 人 社 會 政 治 思 考 的 窘 困 。
2. 由 於 政 治 上 安 排 的 每 一 項 職 務 通 常 都 會 給 予 相 應 的 權 力 和 連 帶 的 責 任 ,「 職 責 」 和 「 權 責 」 之 分 看 起
來 只 是 著 眼 於 權 、 職 的 角 度 不 同 , 名 稱 有 別 , 內 容 無 異 , 意 義 似 乎 不 大 。 但 我 的 重 點 並 不 在 於 所 設 立
的 治 理 職 務 有 沒 有 相 應 的 權 力 或 責 任 , 而 在 於 有 沒 有 比 較 客 觀 可 依 , 足 以 用 來 衡 量 治 理 表 現 好 壞 的 指
標 或 依 據 , 正 文 中 有 充 分 的 討 論 。

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很 深 的 用 意 , 因 為 他 以 為 中 國 要 能 跳 脫 政 治 制 度 全 盤 西 化 的 錯 誤 , 斟 酌 引 用
中 國 傳 統 的 制 度 和 制 度 精 神 , 他 說 :
近 代 中 國 人 尤 所 最 醉 心 者 , 厥 惟 近 代 西 方 政 治 上 之 主 權 論 , 即 政 府 主 權 誰
屬 , 一 切 主 權 在 民 眾 的 理 論 。 在 西 方 , 首 先 是 由 民 眾 選 舉 代 表 來 監 督 政 府 ,
繼 之 則 由 民 眾 代 表 中 之 多 數 黨 來 實 際 的 掌 握 政 權 , 組 織 政 府 。─ ─ 但 在 中
國 傳 統 裏 , 則 很 早 便 另 走 了 一 條 路 , 一 向 注 意 政 府 責 任 何 在 , 它 的 的 職 權
該 如 何 份 配 , 及 選 拔 何 等 人 來 擔 當 此 責 任 , 卻 不 注 意 到 它 最 後 主 權 在 誰 的
理 論 上 ,─ ─ 不 教 人 如 何 爭 取 政 權 。─ ─ 中 國 社 會 民 眾 對 府 常 抱 一 種 信 託
與 期 待 的 態 度 , 而 非 對 立 與 監 視 的 態 度 。 若 我 們 說 西 方 政 權 是 契 約 的 , 則
中 國 政 權 乃 是 信 託 的 。─ ─ ( 所 以 ) 將 來 中 國 政 治 若 有 出 路 , 我 敢 斷 言 ,
決 不 僅 就 在 活 動 上 , 決 不 僅 是 在 革 命 與 組 黨 上 , 也 決 不 僅 是 在 鈔 襲 外 國 一
套 現 成 方 式 上 , 而 必 須 有 像 孫 中 山 式 的 為 自 己 而 創 設 的 一 套 政 治 理 想 與 政
治 意 見 出 現 ( 錢 穆 ,1966:58-62)。
吾 人 且 先 不 管 錢 穆 關 於 「 為 自 己 而 創 設 」 的 呼 籲 恰 不 恰 當 , 若 先 單 純 看
他 提 出 的 職 責 論 , 錢 穆 的 說 法 是 很 有 說 服 性 的 。《 尚 書 》 第 一 章 〈 堯 典 〉 開
頭 即 一 一 交 待 君 主 如 何 分 派 百 官 的 職 掌 , 所 謂 「 允 釐 百 工 , 庶 績 咸 熙 ( 制 定
百 官 職 掌 , 各 種 治 理 事 業 因 而 興 旺 起 來 )。」 周 公 於 開 國 時 留 下 的 政 府 文 誥
《 周 書 》, 通 書 流 露 的 主 題 都 在 諄 諄 告 戒 為 政 者 應 如 何 治 理 , 如 何 負 責 。 如
〈 立 政 〉 一 文 周 公 告 成 王 無 論 是 「 立 政 、 立 事 ( 設 立 正 長 和 一 般 官 員 )」 都
要 能 「 克 灼 知 厥 若 ( 了 解 他 們 的 優 點 ), 丕 乃 俾 亂 ( 使 其 足 以 治 事 ); 相 我
受 民 ( 如 此 才 能 有 助 於 我 承 受 於 天 的 人 民 ), 和 「 我 庶 、 庶 慎 ( 也 才 能 妥 當
處 理 各 種 訴 訟 案 件 )。 時 則 勿 有 間 之 , 自 一 話 一 言 ( 主 政 者 於 此 不 能 有 一 言
一 語 介 入 干 涉 )。 我 則 末 惟 成 德 之 彥 , 以 乂 我 受 民 ( 如 此 我 周 朝 才 能 得 有 成
德 俊 彥 的 人 才 來 治 理 我 們 所 承 受 於 天 的 人 民 )。」
再 看 地 位 有 如 中 國 聖 經 的 《 論 語 》 記 戴 孔 子 幾 次 回 答 弟 子 問 政 的 說 法 ,
如 「 居 之 無 倦 , 行 之 以 忠 。」〈 顏 淵 〉、「 先 有 司 , 赦 小 過 , 舉 賢 才 。」〈 子
路 〉、「 富 之 」「 教 之 」〈 子 路 〉 等 等 , 也 都 是 直 接 指 出 為 政 治 理 應 有 的 態
度 和 責 任 。 承 此 傳 統 , 孔 子 思 想 的 兩 大 繼 承 人 孟 荀 , 如 孟 子 描 述 周 朝 的 官 制
爵 祿 , 說 :「 天 子 一 位 , 公 一 位 , 侯 一 位 , 伯 一 位 , 子 、 男 同 一 位 , 凡 五 等
也 。 君 一 位 , 卿 一 位 , 大 夫 一 位 , 上 士 一 位 , 中 士 一 位 , 下 士 一 位 , 凡 六 等 。」

「 治 理 責 任 」 的 思 考 67
《 孟 子 . 萬 章 下 》 明 言 天 子 以 至 於 下 士 都 各 居 其 位 , 各 有 其 職 , 因 而 也 各 有
其 責 。 於 是 有 要 求 「 天 子 巡 狩 , 諸 侯 述 職 」《 孟 子 . 告 子 下 》 之 說 , 有 要 求
「 有 官 守 者 , 不 得 其 職 則 去 ; 有 言 責 者 , 不 得 其 言 則 去 。」《 孟 子 . 公 孫 丑
下 》 也 有 追 問 齊 宣 王 應 負 「 四 境 之 內 不 治 」 的 責 任 《 孟 子 . 梁 惠 王 下 》。 又
如 荀 子 講 材 人 序 官 , 無 一 不 是 針 對 君 吏 分 職 負 責 而 發 , 如 說 :「 天 子 三 公 ,
諸 侯 一 相 , 大 夫 擅 官 , 士 保 職 , 莫 不 法 度 而 公 , 是 所 以 班 治 之 也 ( 指 設 官 分
職 以 治 萬 民 )。 論 德 而 定 次 , 量 能 而 授 官 , 皆 使 人 載 其 事 而 各 得 其 所 宜 , 上
賢 使 之 為 三 公 , 次 賢 使 之 為 諸 侯 , 下 賢 使 之 為 士 大 夫 , 是 所 以 顯 設 之 也 。」
《 荀 子 . 君 道 》
儒 家 如 此 , 以 儒 家 為 敵 的 墨 法 家 也 不 例 外 。 如 墨 子 指 出 為 了 使 全 國 齊 同
於 兼 愛 之 義 ,「 是 故 選 擇 天 下 賢 良 聖 知 辯 慧 之 人 , 立 以 為 天 子 ,─ ─ 選 擇 天
下 贊 閱 賢 良 聖 知 辯 慧 之 人 , 置 以 為 三 公 ,─ ─ 靡 分 ( 劃 分 ) 天 下 , 設 以 為 萬
諸 侯 國 君 ,─ ─ 擇 其 國 之 賢 者 , 置 以 為 左 右 將 軍 大 夫 , 以 遠 至 乎 鄉 里 之 長 ,
與 從 事 乎 一 同 其 國 之 義 。」《 墨 子 . 尚 同 中 》 從 上 到 下 都 是 為 了 擔 負 治 理 責
任 而 說 。 至 於 法 家 , 如 慎 到 言 :「 治 國 之 君 , 非 一 人 之 力 也 , 將 治 亂 , 在 乎
賢 使 任 職 而 不 在 於 忠 也 。」《 慎 子 . 知 忠 》 或 如 韓 非 說 :「 人 主 將 欲 禁 姦 ,
則 審 合 刑 名 者 , 言 異 事 也 。 為 人 臣 者 陳 而 言 , 君 以 其 言 授 之 事 , 專 以 其 事 責
其 功 。 功 當 其 事 , 事 當 其 言 , 則 賞 ; 功 不 當 其 事 , 事 不 當 其 言 , 則 罰 。」《 韓
非 子 . 二 柄 》 語 氣 苛 刻 , 卻 同 樣 著 眼 於 君 吏 各 負 其 責 。 3
儒 法 墨 雖 都 著 眼 於 職 責 論 , 卻 有 基 本 的 差 異 。 儒 家 把 治 理 看 做 道 德 的 事
業 , 以 促 進 民 生 安 足 和 人 倫 教 育 為 價 值 , 看 重 的 是 對 人 的 尊 重 和 人 的 自 修 和
內 省 。 所 以 責 求 於 人 主 的 是 言 行 要 能 以 身 作 則 , 做 好 榜 樣 ( 如 孔 子 「 政 者 ,
正 也 」, 荀 子 「 君 者 儀 也 」《 荀 子 . 君 道 》), 責 求 其 能 力 的 則 是 要 能 知 人
善 任 , 選 賢 舉 能 。 至 於 臣 吏 , 則 有 「 以 道 事 君 , 不 可 則 止 」 的 高 標 準 。 使 得
分 內 的 職 務 有 了 「 以 身 殉 道 」 的 道 德 意 義 。 這 個 「 道 」 即 是 人 民 的 福 利 。
3. 關 於 中 國 重 職 責 , 輕 權 利 的 問 題 , 可 以 參 看 梁 漱 溟 從 倫 理 文 化 的 角 度 的 解 釋 ( 梁 漱 溟 ,1982)。

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法 家 不 同 , 4 政 治 治 理 已 無 關 乎 道 德 , 而 是 利 害 的 計 算 。 計 算 的 目 標 換 成
了 國 家 富 強 。 計 算 的 方 法 則 是 利 用 人 趨 利 避 害 的 天 性 , 以 必 賞 必 罰 的 威 勢 ,
塑 造 出 一 個 人 人 不 得 不 各 盡 其 力 , 卻 也 能 各 取 所 利 的 公 私 兩 利 的 美 妙 情 勢 。
如 韓 非 的 一 段 名 論 :「 霸 王 者 , 人 主 之 大 利 也 。 人 主 挾 大 利 以 聽 治 , 故 其 任
官 者 當 能 , 其 賞 罰 無 私 。 使 士 民 明 焉 盡 力 致 死 、 則 功 伐 可 立 而 爵 祿 可 致 , 爵
祿 致 而 富 貴 之 業 成 矣 。 富 貴 者 , 人 臣 之 大 利 也 , 人 臣 挾 大 利 以 從 事 , 故 其 行
危 至 死 , 其 力 盡 而 不 望 。 此 謂 君 不 仁 , 臣 不 忠 , 則 不 可 以 霸 王 矣 。」《 韓 非
子 . 六 反 》 處 於 這 種 嚴 密 計 算 的 利 害 情 勢 , 自 然 不 必 看 重 或 依 賴 人 的 自 修 與
內 省 , 也 不 依 賴 人 際 之 間 相 互 承 諾 的 德 性 , 人 是 否 可 貴 可 愛 的 問 題 都 換 成 了
人 如 何 利 用 與 被 利 用 的 問 題 。
儒 法 不 同 的 職 責 觀 , 抽 象 些 說 , 顯 現 了 兩 種 關 於 職 責 的 看 法 , 一 是 視 治
理 職 務 為 應 然 應 盡 的 本 分 , 目 的 在 於 福 國 利 民 , 至 於 自 己 的 利 害 得 先 擺 在 一
邊 。 儒 家 自 孔 子 以 至 於 子 思 孟 荀 常 講 義 利 之 辨 , 常 講 君 子 小 人 之 別 的 道 理 即
在 於 此 。 孔 子 說 :「 君 子 喻 於 義 , 小 人 喻 於 利 。」《 論 語 . 里 仁 》 可 謂 一 針
見 血 ,《 大 學 》 說 :「 國 不 以 利 為 利 , 以 義 為 利 」 也 是 這 個 道 理 。 這 種 職 責
觀 乃 賦 與 治 理 職 務 某 種 內 在 的 道 德 意 義 和 價 值 , 使 得 從 政 者 為 了 完 成 職 務 所
求 , 即 使 無 助 於 甚 至 損 及 一 己 的 利 益 也 在 所 不 計 。
法 家 的 職 責 論 則 完 全 剝 除 這 種 道 德 意 義 , 治 理 職 務 變 成 一 種 單 純 的 工 具
性 格 , 或 是 用 來 成 就 國 家 的 富 強 , 或 是 用 來 滿 足 和 牢 籠 能 人 才 士 的 名 利 追 求 。
如 此 思 考 的 用 心 就 不 在 「 人 」 本 身 的 德 性 好 壞 , 不 在 義 利 之 辨 或 君 子 小 人 之
別 , 而 是 移 轉 到 公 與 私 的 問 題 , 所 謂 「 公 」 即 是 促 成 國 家 富 強 或 能 致 事 立 功
的 做 為 , 所 謂 「 私 」 則 是 破 壞 國 家 富 強 或 無 益 於 致 事 立 功 的 做 為 。《 商 君 書 .
修 權 》 有 話 說 :「 公 私 之 交 , 存 亡 之 本 也 。」 可 說 一 語 中 的 。 韓 非 提 「 公 私
相 背 」《 韓 非 子 . 五 蠹 》, 指 明 :「 明 主 之 道 , 必 明 於 公 私 之 分 .」《 韓 非
子 . 飾 邪 》 也 是 這 個 意 思 。 所 以 為 了 「 公 」, 思 想 家 所 籌 算 者 即 在 於 如 何 透
4. 墨 子 仍 以 民 利 為 本 , 但 已 不 再 看 重 君 子 的 內 省 和 修 身 。 為 了 簡 化 , 也 不 影 響 本 文 , 故 捨 之 不 論 。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 69
過 精 心 的 情 勢 和 制 度 的 設 計 , 使 從 政 者 不 僅 不 敢 為 了 一 己 之 私 而 混 水 摸 魚 ,
玩 法 瀆 職 , 還 能 為 一 己 之 利 心 甘 情 願 的 竭 力 而 為 。 這 種 捨 人 而 論 勢 的 做 法 即
充 分 反 映 在 韓 非 「 人 設 之 勢 」 的 論 說 。
儒 以 民 為 本 , 法 以 公 為 本 , 彼 此 對 職 責 論 可 以 各 自 表 述 , 這 也 說 明 了 職
責 論 述 的 中 立 性 , 不 同 的 治 理 目 標 都 可 以 假 藉 實 行 。 不 過 , 無 論 以 何 者 為 本 ,
傳 統 中 國 職 責 論 的 主 要 缺 失 大 概 有 二 : 一 是 治 理 責 任 具 體 內 涵 的 探 討 不 足 ;
一 是 無 法 確 切 建 立 治 者 負 起 治 理 責 任 的 制 度 , 也 就 是 無 法 強 使 主 政 者 確 實 負
起 治 理 成 敗 的 問 題 。 第 一 個 問 題 涉 及 如 何 清 楚 認 識 有 效 治 理 的 原 則 和 方 法 ,
以 及 確 定 不 同 時 空 之 中 所 謂 「 民 本 」 或 「 公 利 」 的 具 體 內 涵 。 性 質 上 這 種 了
解 和 確 認 屬 於 知 識 性 的 探 討 ; 第 二 個 問 題 則 是 針 對 為 政 者 與 從 政 者 本 身 , 亦
即 看 他 們 能 不 能 確 實 履 行 治 理 職 務 的 要 求 , 以 及 看 他 們 有 沒 有 負 起 治 理 成 敗
的 責 任 。 性 質 上 這 是 屬 於 制 度 性 的 規 範 。 第 一 個 問 題 較 少 人 注 意 , 至 於 第 二
個 問 題 , 則 質 疑 批 評 者 古 已 有 之 , 於 今 為 烈 。 5 通 常 這 種 批 評 都 是 針 對 孔 子 所
提 「 為 政 在 人 」, 不 滿 於 把 治 亂 興 亡 的 責 任 寄 託 於 聖 賢 人 治 , 造 成 「 人 存 政
舉 , 人 亡 政 息 」 反 覆 無 常 的 結 果 。
例 如 墨 子 指 出 「 父 母 、 學 ( 者 )、 君 ( 君 主 ) 三 者 , 莫 可 以 為 治 法 。」
《 墨 子 . 法 儀 》 就 是 明 白 表 示 社 會 有 地 位 有 分 量 的 人 都 不 能 做 為 治 理 的 依 靠 ,
而 韓 非 指 出 把 國 家 治 理 的 命 運 寄 望 於 君 子 仁 人 的 善 意 是 「 是 千 世 亂 而 一 治 也 」
《 韓 非 子 . 難 勢 》, 也 是 批 評 國 家 治 理 的 問 題 委 諸 偶 然 運 氣 的 荒 謬 。 只 是 墨
子 把 希 望 託 付 給 天 志 神 鬼 , 卻 把 天 志 的 執 行 交 給 至 高 無 上 的 天 子 君 主 , 而 法
家 一 切 唯 法 是 問 , 卻 只 能 寄 望 大 權 在 握 的 人 主 能 夠 依 法 而 無 私 情 私 意 的 時
候 , 兩 者 所 為 都 還 是 回 到 君 主 一 人 的 身 上 , 其 結 果 也 無 異 於 與 虎 謀 皮 。 韓 非
於 此 早 有 自 覺 , 如 說 :「 愛 憎 之 主 ─ ─ 有 逆 鱗 徑 尺 , 若 人 有 嬰 之 者 則 必 殺 人 。」
《 韓 非 子 . 說 難 》 知 道 :「 至 言 忤 於 耳 而 倒 於 心 , 非 賢 聖 莫 能 聽 。」《 韓 非
子 . 難 言 》 又 直 言 能 法 知 術 之 士 的 下 場 往 往 是 「 不 僇 於 吏 誅 , 必 死 於 私 劍 」
5. 本 文 以 第 一 個 問 題 為 著 眼 , 但 也 僅 止 於 其 中 的 一 部 分 。

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《 韓 非 子 . 孤 憤 》 等 等 , 都 是 預 告 自 己 再 三 鼓 吹 的 依 法 而 治 必 然 失 敗 的 命 運 。
所 以 日 後 當 古 代 中 國 有 心 志 士 看 到 君 主 專 制 治 亂 無 常 的 往 復 循 環 , 一 再
指 陳 無 法 駕 馭 的 人 主 才 是 天 下 致 亂 的 根 源 , 卻 又 無 法 逃 避 於 君 主 政 體 , 到 頭
來 只 能 徒 呼 負 負 而 無 可 奈 何 。 東 漢 的 仲 長 統 即 嘆 「 不 知 來 世 聖 人 救 此 之 道 ,
將 何 用 也 ? 又 不 知 天 若 窮 此 之 數 , 欲 何 至 邪 ?」《 後 漢 書 . 王 充 王 符 仲 長 統
列 傳 》。
直 到 近 代 西 潮 逼 近 , 知 道 了 君 主 政 治 以 外 的 政 治 文 明 , 國 人 才 恍 然 西 方
對 於 難 解 的 治 者 控 制 問 題 已 經 摸 索 出 有 效 可 行 的 對 治 方 法 , 也 就 是 民 主 選 舉
與 立 憲 政 體 。 與 之 相 較 , 儒 法 職 責 論 的 根 本 缺 失 一 下 子 就 顯 現 無 遺 了 。 這 個
問 題 論 者 已 多 , 但 對 本 文 而 言 , 最 有 啟 發 性 的 是 牟 宗 三 (1980) 的 《 政 治 與
治 道 》 與 張 君 勱 (1986) 的 《 中 國 專 制 君 主 政 制 之 評 議 》 兩 本 書 。
牟 宗 三 批 評 中 國 古 代 政 治 思 想 最 根 本 的 問 題 即 是 有 治 道 而 無 政 道 。 也 就
是 只 關 心 治 理 共 同 事 務 的 「 運 用 之 道 」(1980:24), 如 治 理 政 務 的 制 度 部
門 和 職 權 劃 分 以 及 因 事 制 宜 變 化 萬 端 的 政 策 制 訂 和 施 行 等 等 , 對 於 原 本 應 由
國 人 共 有 的 政 權 問 題 則 因 受 制 於 君 主 體 制 , 由 一 人 一 家 一 姓 所 專 擅 的 問 題 而
始 終 無 解 。 結 果 是 頭 不 正 而 下 樑 歪 , 政 道 的 私 有 化 , 使 得 治 道 跟 著 搖 擺 不 定 :
自 今 日 觀 之 ,─ ─ 此 三 套 治 道 ( 指 儒 法 道 治 理 思 想 ) 亦 有 時 而 窮 。 然 此 非
該 治 道 本 身 問 題 。 因 吾 已 言 之 , 該 三 套 治 道 已 至 無 以 復 加 之 地 。 乃 是 主 觀
形 態 之 治 道 問 題 。 是 以 若 再 有 所 不 足 , 而 思 有 所 轉 進 , 已 不 是 順 該 治 道 本
身 想 所 能 濟 事 , 而 是 如 何 由 主 觀 形 態 轉 至 其 客 觀 形 態 。─ ─ 即 由 政 道 夾 制
治 道 , 使 治 道 成 為 客 觀 化 。 治 道 轉 為 客 觀 形 態 , 則 真 正 之 外 王 與 事 功 始 得
其 實 現 ( 牟 宗 三 ,1980:25)。
那 麼 政 道 如 何 才 能 公 共 化 呢 ? 答 案 便 是 實 行 民 主 選 舉 。 只 有 確 立 民 主 選
舉 才 能 完 成 或 滿 足 政 權 得 以 與 民 族 和 國 人 同 壽 的 定 常 本 性 。 這 麼 說 也 等 於 確
立 了 民 主 政 治 在 政 治 問 題 上 的 優 越 和 根 本 性 。 民 主 化 的 政 道 於 焉 可 以 客 觀
化 , 可 以 成 為 一 個 架 子 , 做 為 維 持 政 權 與 產 生 治 權 的 憲 法 軌 道 。 所 以 政 道 的
法 制 規 範 是 政 治 中 的 「 第 一 義 制 度 」, 而 傳 統 關 注 於 治 理 問 題 的 思 考 和 規 範
才 是 「 第 二 義 制 度 」。 就 像 母 雞 帶 小 雞 一 樣 , 母 雞 的 挺 立 , 小 雞 才 有 秩 序 ,

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治 道 才 能 「 轉 為 客 觀 形 態 」( 牟 宗 三 ,1980:22-3)。
政 道 的 民 主 化 看 來 內 容 十 分 明 確 , 6 但 什 麼 是 治 道 的 客 觀 形 態 呢 ? 牟 宗 三
對 此 似 無 置 一 辭 , 不 過 , 從 他 把 為 數 不 多 的 政 治 思 考 全 部 擺 在 討 論 如 何 接 引
儒 家 思 想 於 西 方 民 主 的 努 力 上 , 似 乎 是 說 明 一 旦 能 成 功 接 引 民 主 選 舉 , 治 道
的 客 觀 化 的 問 題 自 然 也 就 迎 刃 而 解 了 。
張 君 勱 (1986) 焦 點 則 直 接 扣 緊 本 文 前 面 視 職 責 論 為 中 國 治 理 傳 統 的 問
題 。 它 更 是 針 對 錢 穆 本 人 以 及 所 有 有 意 在 當 今 一 片 模 仿 學 習 西 方 民 主 的 浪 潮
中 , 想 要 擷 取 中 國 治 道 傳 統 優 點 以 補 益 西 方 民 主 缺 失 的 人 士 的 當 頭 棒 喝 。
張 君 勱 指 出 錢 穆 所 以 為 中 國 政 治 思 考 特 色 的 職 責 論 傳 統 雖 然 屬 實 , 卻 搞
錯 了 思 考 的 重 點 , 因 為 「 人 類 所 成 之 團 體 多 種 ,─ ─ 然 國 家 之 所 以 為 政 治 團
體 者 , 其 特 點 所 在 或 日 特 異 所 在 , 日 權 力 而 已 。 訟 案 也 , 生 死 也 , 號 令 也 ,
軍 隊 統 率 也 , 租 稅 徵 收 也 , 無 一 事 不 以 權 力 為 基 礎 。 因 此 西 方 學 者 求 政 體 之
分 類 , 必 推 求 其 權 力 之 屬 於 何 人 , 或 屬 於 君 主 , 或 屬 於 貴 族 , 或 屬 於 人 民 。」
所 以 只 有 先 確 立 主 權 歸 屬 於 人 民 , 再 引 進 學 習 西 人 各 種 防 制 政 府 濫 權 的 方
法 ,「 令 不 仁 者 無 法 出 於 不 仁 , 不 義 者 無 法 出 於 不 義 , 不 正 者 無 法 出 於 不 正 」,
「 民 主 憲 政 乃 始 抽 萌 茁 長 。」( 張 君 勵 ,1986:12), 這 才 是 政 治 思 考 的 正
題 。 至 於 職 分 論 或 責 任 論 的 說 法 , 不 只 中 國 如 此 ,「 西 方 政 治 學 者 自 希 臘 以
來 早 已 議 論 及 之 」( 張 君 勵 ,1986:572)。 但 是 期 求 為 政 者 盡 治 理 之 責 只 是
道 德 上 的 要 求 ,「 欲 以 之 求 之 實 現 於 實 際 政 治 之 中 , 不 可 得 也 。」( 張 君 勵 ,
1986:12) 要 能 落 實 實 踐 , 還 是 只 有 求 之 於 近 代 以 來 所 發 展 完 成 的 民 主 憲 政 。
為 了 證 明 主 權 的 歸 屬 和 主 政 者 濫 權 的 限 制 問 題 一 旦 無 法 解 決 , 傳 統 中 國
職 責 論 的 一 切 主 張 和 要 求 也 就 無 法 實 現 , 張 先 生 因 而 詳 細 歷 數 中 國 歷 代 的 禍
患 , 如 朝 代 治 亂 無 常 、 立 嗣 后 妃 外 戚 宦 官 的 禍 亂 、 相 權 與 各 官 職 無 能 獨 立 、
黨 爭 無 法 裁 斷 、 政 教 政 學 不 能 分 離 、 公 事 王 事 混 而 為 一 等 等 , 讓 讀 者 透 過 具
6. 公 民 普 選 固 然 有 天 下 為 公 的 形 貌 , 不 過 近 代 以 前 , 西 人 卻 一 直 視 之 為 貴 族 政 體 的 制 度 , 而 且 恐 怕 更 接
近 真 實 。 此 需 追 考 西 式 選 舉 的 歷 史 並 細 究 其 運 作 邏 輯 才 能 有 更 確 切 的 認 識 。 讀 者 可 參 考 Manin
(1997), 或 是 許 雅 棠 (1999)。

72 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
體 的 事 例 和 各 個 朝 代 有 識 之 士 針 砭 時 政 的 痛 切 言 論 , 來 確 實 了 解 權 力 操 於 君
主 一 人 的 君 主 政 體 才 是 所 有 問 題 的 根 本 病 灶 。 所 以 論 者 若 跳 開 君 主 , 單 純 只
著 眼 於 官 職 職 責 的 議 論 , 進 而 想 要 拿 來 摻 合 補 救 中 國 引 用 西 方 民 主 的 問 題 ,
那 就 是 牛 頭 對 馬 嘴 的 荒 謬 了 。 他 說 :
君 主 , 根 也 ; 宰 相 、 御 史 、 士 人 政 府 , 枝 也 , 葉 也 。 民 主 政 治 之 下 , 國 民
主 權 , 根 也 ; 議 會 、 責 任 內 閣 、 三 權 分 立 , 枝 葉 也 。 論 君 主 政 治 , 去 其 根
源 , 而 保 其 枝 葉 。 論 民 主 政 治 , 舍 其 根 本 , 而 欲 以 君 主 國 中 之 宰 相 、 御 史 、
士 人 政 府 代 之 。 吾 不 知 此 兩 種 不 同 之 樹 木 , 如 何 能 交 配 而 使 之 滋 長 乎 ( 張
君 勱 ,1986:465)?
牟 宗 三 認 為 只 有 實 行 主 權 在 民 的 民 主 選 舉 , 傳 統 中 國 的 治 理 制 度 和 言 行
要 求 才 能 客 觀 化 , 或 說 才 能 落 實 有 效 。 張 君 勱 則 力 判 民 主 和 君 主 的 根 本 差 異 ,
前 者 才 是 長 治 久 安 之 道 , 後 者 則 只 有 陷 入 治 亂 無 常 的 循 環 。 論 者 想 要 以 中 補
西 , 那 就 像 「 倒 退 鐘 錶 時 間 之 舉 」( 張 君 勵 ,1986:83), 只 會 治 絲 益 焚 ,
誤 人 誤 國 。 所 以 說 到 底 , 兩 人 共 同 的 判 斷 都 是 中 國 的 政 治 傳 統 其 實 已 經 走 到
了 盡 頭 , 接 下 來 就 只 能 迎 接 民 主 時 代 的 來 臨 了 。
不 過 , 民 主 憲 政 真 的 解 決 了 傳 統 中 國 治 理 思 想 中 所 在 乎 的 治 理 責 任 問 題
了 嗎 ?
( 二 ) 民 主 的 「 權 責 論 」
從 始 終 苦 於 君 主 專 斷 以 致 治 亂 無 常 的 中 國 人 來 看 , 西 方 人 政 治 上 最 大 的
貢 獻 大 概 就 是 對 如 何 控 制 執 政 者 的 問 題 提 出 了 一 套 長 治 久 安 的 解 決 方 法 。 一
方 面 人 民 的 定 期 普 選 使 得 政 治 野 心 者 競 爭 的 成 敗 有 了 客 觀 和 信 服 的 裁 判 , 政
權 因 而 可 以 持 續 和 平 的 轉 移 , 一 方 面 憲 政 分 權 的 設 計 , 劃 分 執 政 、 立 法 、 司
法 、 審 計 、 金 融 和 地 域 自 治 等 等 , 使 得 從 政 者 在 彼 此 有 限 權 力 的 制 衡 體 制 中
都 能 知 所 節 制 , 大 量 減 少 違 法 濫 權 的 機 會 。 不 過 , 這 一 套 為 中 國 人 所 推 崇 的
民 主 憲 政 體 制 , 背 後 其 實 有 著 巨 大 力 量 的 支 撐 , 包 括 卓 越 的 工 業 技 術 和 科 學
文 明 、 富 裕 的 物 質 、 個 人 權 利 意 識 的 高 漲 、 嚴 謹 負 責 和 誠 實 的 做 事 態 度 、 自
由 言 論 的 環 境 以 及 民 間 自 主 自 治 的 普 遍 風 氣 等 等 , 而 這 些 大 都 植 根 於 個 人 崇

「 治 理 責 任 」 的 思 考 73
尚 自 由 自 主 的 風 氣 和 能 力 。 像 這 樣 渾 然 一 體 的 關 係 給 所 有 想 要 移 植 西 方 憲 政
民 主 的 人 帶 來 重 大 的 困 擾 。 正 如 洞 燭 機 先 的 嚴 復 即 已 說 洋 人 的 命 胍 不 外 「 於
學 術 則 黜 偽 而 崇 真 , 於 刑 政 則 屈 私 以 為 公 而 已 。」 而 所 以 能 致 此 , 關 鍵 即 在
自 由 兩 字 。「 夫 自 由 一 言 , 真 中 國 歷 古 聖 賢 之 所 深 畏 , 而 從 未 嘗 立 以 為 教 者
也 。」 西 人 立 基 於 自 由 自 治 , 民 主 的 大 廈 才 能 穩 固 , 所 以 若 要 在 當 時 人 民 普
遍 愚 昧 怯 弱 的 中 國 推 行 民 主 , 就 應 先 用 力 於 民 智 民 力 和 民 德 的 漸 進 培 育 , 若
非 如 此 , 想 要 一 步 登 天 , 快 速 革 命 硬 行 民 主 , 則 是 「 大 亂 之 道 也 」( 盧 雲 昆
編 選 ,1996:248-250)。
嚴 復 所 識 , 把 民 主 聯 結 於 民 性 民 情 以 至 於 文 化 和 人 倫 傳 統 , 雖 號 稱 遠 見 ,
影 響 深 遠 , 卻 也 開 啟 了 往 後 無 窮 的 爭 議 。 不 過 , 這 裡 我 不 重 述 近 代 中 國 引 進
西 方 民 主 在 思 想 上 引 發 的 爭 議 , 7 我 只 想 單 刀 直 入 , 直 接 討 論 民 主 憲 政 如 何 面
對 治 理 責 任 的 問 題 。
如 同 前 述 張 君 勱 的 認 識 , 而 恐 怕 也 是 目 前 政 治 學 者 普 遍 的 看 法 , 權 力 ,
而 非 責 任 , 才 是 政 治 學 中 的 核 心 論 題 。 所 以 關 於 政 治 責 任 的 思 考 , 就 不 是 如
同 古 中 國 人 從 職 務 內 容 來 界 定 的 「 職 責 論 」, 而 是 從 權 力 的 歸 屬 , 劃 分 來 界
定 的 「 權 責 論 」, 可 是 權 力 本 身 是 中 性 而 盲 目 的 , 所 以 既 然 權 力 決 定 了 責 任 ,
政 治 治 理 思 考 的 重 心 就 不 會 擺 在 責 任 的 內 容 , 而 會 擺 在 了 解 、 劃 分 和 規 範 各
種 權 力 意 欲 的 關 係 。 這 可 以 分 別 兩 類 情 況 來 說 :
1. 權 力 意 欲 集 中 的 體 制 。 8 一 九 ○ 六 年 東 方 雜 誌 的 社 論 曾 刊 載 一 段 話 :
「 昔 之 論 治 者 , 有 責 君 之 言 , 有 責 臣 之 言 , 今 之 論 治 者 , 則 以 責 民 為
重 , 而 政 府 次 之 , 何 則 ? 一 國 政 權 之 所 出 , 即 為 治 亂 安 危 大 關 鍵 之 所
在 , 故 其 責 不 得 獨 輕 。」( 王 爾 敏 ,1969:255-6) 像 這 樣 , 君 主 政 治
即 以 「 君 責 」 為 重 , 民 主 政 治 即 以 「 民 責 」 為 重 的 說 法 即 是 典 型 的 「 權
責 論 」。 有 了 這 樣 視 野 偏 向 的 定 見 , 昔 日 看 重 君 主 德 性 能 力 的 說 法 ,
7. 可 參 閱 許 雅 棠 (2003)。
8. 用 權 力 意 欲 (power will), 而 非 只 是 權 力 , 是 來 指 稱 運 用 權 力 的 動 能 總 是 源 於 人 向 外 營 求 和 佔 有 的
意 欲 , 比 較 能 點 出 人 這 種 支 配 欲 , 而 非 單 純 中 性 的 權 力 才 是 真 正 的 主 角 。

74 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
今 天 都 移 轉 到 了 人 民 的 身 上 。 所 以 民 主 政 治 實 踐 的 歷 程 中 , 洋 人 自 古
以 來 即 爭 議 不 斷 的 人 民 德 性 能 力 的 問 題 , 9 以 及 近 代 中 國 的 讀 書 人 幾 乎
也 都 在 抱 怨 、 質 疑 和 批 評 中 國 民 智 民 德 民 力 的 軟 弱 , 公 民 文 化 素 養 的
欠 缺 ( 即 今 日 學 界 所 說 的 公 民 道 德 或 公 民 社 會 ) 等 等 也 就 不 足 為 奇
了 。 回 到 治 理 責 任 的 問 題 , 就 像 君 主 一 人 專 權 得 承 擔 所 有 治 理 成 敗 的
責 任 , 民 主 若 是 人 民 專 權 , 承 包 立 法 行 政 和 司 法 的 工 作 , 自 然 也 就 得
承 擔 一 切 的 政 治 後 果 , 所 謂 「 自 作 自 受 」 四 字 在 這 裡 完 全 適 用 。 如 此
要 談 治 理 責 任 大 概 也 只 有 行 政 執 行 的 疏 失 或 怠 慢 , 沒 有 獨 立 的 治 理 責
任 的 問 題 。
2. 權 力 意 欲 分 散 的 體 制 。 完 全 自 作 自 受 的 純 粹 民 主 只 是 書 本 上 的 東 西 ,
不 是 一 般 現 實 生 活 的 事 務 。 權 力 意 欲 的 分 散 才 是 現 代 自 由 多 元 的 社 會
中 , 民 主 政 治 的 常 態 , 例 如 政 府 之 間 立 法 、 行 政 、 司 法 、 中 央 銀 行 、
審 計 會 計 以 及 中 央 地 方 各 單 位 組 織 之 間 都 各 有 其 獨 立 的 權 力 意 欲 , 政
府 和 人 民 的 分 別 更 不 必 說 , 而 民 間 社 會 之 間 如 商 業 團 體 、 媒 體 勢 力 、
社 區 鄰 里 、 利 益 團 體 、 公 益 團 體 、 宗 教 族 群 團 體 等 等 , 也 各 有 一 己 獨
立 的 資 源 與 權 力 意 欲 。 像 這 樣 分 立 多 元 的 政 治 社 會 , 獨 立 的 團 體 機 關
不 僅 多 頭 分 立 , 相 互 牽 制 , 也 相 互 競 逐 稀 有 資 源 , 吾 人 身 處 其 中 , 應
該 如 何 思 考 主 政 者 治 理 責 任 的 問 題 呢 ?
至 少 有 兩 種 重 要 的 思 考 路 徑 : 一 是 制 度 性 的 , 我 想 以 Dahl 的 「 程 序 性 民
主 」 代 表 說 明 (Dahl, 1998); 一 是 人 物 性 的 , 我 想 以 Weber 的 演 講 〈 政 治
做 為 一 種 志 業 〉 代 表 說 明 ( 錢 永 祥 編 譯 ,1985)。
9. 蘇 格 拉 底 和 柏 拉 圖 即 因 看 不 起 一 般 人 對 真 理 知 識 的 掌 握 能 力 , 因 而 期 望 於 絕 頂 冷 靜 無 私 與 聰 慧 之 哲 學
家 君 王 的 統 治 。 相 對 的 , 亞 理 士 多 德 則 認 為 眾 人 集 體 的 政 治 智 慧 , 絕 不 遜 於 個 人 或 少 數 人 的 表 現 , 故
而 支 持 公 民 參 政 。 像 這 樣 你 來 我 往 的 爭 論 即 使 到 了 現 代 還 是 持 續 以 不 同 的 面 貌 呈 現 出 來 。 例 如 近 代 選
舉 代 議 新 制 創 立 之 時 對 選 舉 和 代 表 意 義 的 論 爭 , 一 九 六 ○ 年 代 美 國 的 古 典 民 主 與 精 英 民 主 的 論 辯 , 以
至 於 廿 世 紀 末 各 種 反 省 代 議 民 主 之 不 足 的 理 念 主 張 之 爭 ( 如 直 接 民 主 、 激 進 民 主 、 強 勢 民 主 、 審 議 民
主 ) 等 等 , 有 興 趣 者 可 以 從 呂 亞 力 等 編 (1998)、 許 國 賢 (1997)、 張 福 建 (1999)、 趙 剛 (1998)、
江 宜 樺 (2001)、 郭 秋 永 (2001) 等 中 文 著 作 和 其 他 相 關 論 文 去 了 解 。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 75
Dahl 的 程 序 民 主 所 面 臨 和 解 決 的 問 題 是 : 在 多 元 岐 異 的 大 型 社 會 中 , 公
共 問 題 如 何 妥 當 決 策 ?Dahl 的 答 案 是 建 立 一 個 妥 當 的 民 主 程 序 。 以 下 即 簡 要
說 明 Dahl 的 論 證 。
民 主 政 治 最 大 的 敵 人 是 以 下 的 認 識 : 亦 即 共 善 的 內 容 及 其 達 成 之 道 存 有
客 觀 可 徵 的 知 識 真 理 (a science of ruling), 因 而 治 理 的 工 作 可 以 交 給 能 掌 握
這 種 知 識 的 專 家 。 這 種 共 善 觀 宣 稱 可 以 獨 立 於 某 群 體 之 人 的 利 益 福 祉 之 外 ,
以 國 、 邦 、 家 等 名 義 指 稱 , 而 不 能 化 整 為 零 歸 於 處 身 其 中 的 個 人 。Walzer 說
道 :「 所 有 反 民 主 的 論 證 , 如 果 當 真 , 都 是 訴 諸 於 某 種 特 殊 專 門 的 知 識 (special
knowledge)」(Walzer, 1983:285)。 這 種 共 善 觀 正 是 這 種 特 殊 專 門 的 知 識 。
Dahl 承 認 有 所 謂 共 善 , 但 不 是 這 種 天 啟 示 的 共 善 , 而 是 能 化 整 為 零 為 群 體 之
中 個 個 人 之 利 益 和 判 斷 的 共 善 , 也 就 是 一 群 體 共 善 的 內 容 必 須 由 身 處 其 中 的
人 自 己 裁 決 。 所 以 共 善 既 然 是 社 會 所 要 追 求 的 目 標 , 做 為 追 求 共 善 之 主 要 管
道 的 政 治 經 營 , 它 的 思 考 重 心 就 應 集 中 於 獲 致 此 一 共 善 的 方 法 , 序 論 因 而 興
焉 。
不 止 於 程 序 , 共 善 的 內 涵 既 然 必 須 體 現 於 具 體 個 人 的 身 上 , 就 引 生 平 等
的 要 求 , 有 兩 個 : 一 是 同 等 考 慮 每 個 人 的 利 益 ; 一 是 相 信 個 人 才 是 自 己 最 佳
利 益 的 判 斷 者 。 這 就 是 正 面 支 持 了 以 政 治 平 等 為 核 心 的 民 主 。 如 此 程 序 與 民
主 合 一 , 就 構 成 了 如 何 集 結 民 意 民 情 一 套 強 有 力 的 思 想 體 系 。
Dahl 的 程 序 民 主 論 即 是 用 來 解 決 岐 異 多 元 的 社 會 中 如 何 集 結 民 意 民 情 的
問 題 。 他 提 出 五 個 必 須 滿 足 的 民 主 程 序 條 件 :
1. 有 效 參 與 ( 在 議 題 設 定 和 做 出 決 議 兩 個 階 段 公 民 都 有 相 同 的 機 會 來 表
示 個 人 的 意 願 偏 好 )。
2. 決 策 階 段 的 投 票 平 等 。
3. 教 育 公 民 , 增 進 理 解 ( 決 策 討 論 和 投 票 程 序 能 儘 量 提 供 公 民 認 知 與 體
會 其 自 身 利 益 和 關 聯 利 益 的 機 會 , 特 別 是 公 開 和 增 加 相 關 決 策 資 訊 的
內 容 )。
4. 控 制 議 題 ( 人 民 對 於 關 係 自 身 利 益 的 公 共 議 題 能 有 最 終 的 控 制 權 )。

76 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
5. 廣 納 公 民 成 員 (the problem of inclusion, 亦 即 除 了 短 期 的 外 來 客 和 證
明 心 智 能 力 有 欠 缺 的 人 之 外 , 應 儘 量 包 含 所 有 成 人 成 員 )。
這 一 套 程 序 要 如 何 具 體 實 踐 必 須 依 個 別 政 治 社 會 的 歷 史 情 勢 而 定 , 此 處
不 論 。 但 Dahl 所 極 力 辯 明 的 是 他 所 列 舉 的 民 主 程 序 不 是 單 純 的 程 序 , 如 程 序
所 保 障 鼓 勵 的 集 會 結 社 和 言 論 自 由 、 人 民 自 我 管 理 、 平 等 參 政 等 等 , 都 是 程
序 本 身 所 涵 有 的 豐 富 實 質 性 利 益 (a rich bundle of substantive goods)(Dahl,
1998:175)。 不 止 如 此 , 任 何 批 評 民 主 程 序 可 能 傷 害 其 他 重 大 利 益 而 必 須 在
決 策 上 採 取 某 種 不 民 主 的 制 度 ( 如 專 業 獨 立 的 司 法 ) 的 說 法 , 都 會 面 臨 一 些
困 境 , 例 如 若 認 為 這 種 重 大 利 益 明 確 獨 立 於 人 群 之 外 , 還 能 為 少 數 秀 異 之 士
所 獲 知 , 則 要 透 過 何 種 程 序 才 能 明 確 論 定 , 使 大 家 心 服 口 服 ? 這 就 回 到 前 述
對 天 啟 式 共 善 的 批 評 。 若 以 為 這 種 重 大 權 益 與 民 主 程 序 衝 突 , 那 麼 是 不 是 也
得 定 出 眾 人 可 信 的 裁 決 程 序 ? 而 如 果 必 須 交 付 眾 人 一 齊 自 由 充 分 的 討 論 才 能
確 定 , 到 頭 來 是 不 是 又 得 回 到 民 主 的 程 序 中 解 決 。 這 正 如 Dahl 所 說 :「 原 來
拿 某 種 實 質 性 權 利 或 權 益 用 來 取 代 民 主 程 序 的 想 法 遲 早 還 是 得 回 到 關 於 如 何
採 取 何 種 決 策 程 序 的 實 際 判 斷 」(Dahl, 1998:183)。
從 治 理 責 任 的 角 度 觀 察 ,Dahl 的 程 序 民 主 論 等 於 是 取 消 了 治 理 人 與 治 理
責 任 的 問 題 , 以 為 只 要 交 付 程 序 裁 決 , 只 要 程 序 公 平 , 程 序 所 決 定 的 結 果 就
都 有 了 正 當 合 法 性 。 現 實 上 , 治 理 人 與 治 理 責 任 的 問 題 因 而 化 為 程 序 中 合 法
參 賽 人 之 權 力 意 欲 的 角 逐 與 言 辭 語 意 的 交 鋒 , 頗 有 勝 者 為 王 , 敗 者 為 寇 的 味
道 。 如 此 , 究 竟 還 能 不 能 談 治 理 責 任 就 很 難 說 了 。 對 此 , 或 可 以 Manin 等 人
於 一 九 九 九 年 編 輯 的 《Democracy, Accountability and Representation》 一 書 為
例 說 明 。Manin 指 出 選 舉 代 議 制 實 行 兩 百 餘 年 以 來 , 雖 然 思 想 和 情 勢 有 很 大
的 變 化 , 但 選 舉 機 制 的 運 作 卻 很 穩 定 , 主 要 有 兩 個 特 色 :
1. 決 策 者 透 過 選 舉 產 生 , 因 而 受 制 於 定 期 的 選 舉 。
2. 公 民 隨 時 可 以 自 由 討 論 批 評 和 要 求 , 卻 無 法 在 法 律 上 責 求 政 府 的 做
為 。
所 以 民 主 政 府 所 謂 的 責 任 政 治 主 要 即 是 有 系 統 地 透 過 定 期 選 舉 , 強 使 政

「 治 理 責 任 」 的 思 考 77
治 參 選 人 回 應 選 民 的 偏 好 並 接 受 它 的 裁 判 , 如 以 下 的 圖 示 :
(A)Preferences →(B)Signals
(C)Mandates →(D)Polices :Responsiveness
→ (E)Outcomes→(F)Sanctions
:Accountability
圖 中 人 民 的 偏 好 (A) 可 視 為 原 點 , 這 種 偏 好 可 以 表 現 為 示 威 、 遊 行 、
打 電 話 、 民 調 等 方 式 (B)(signals), 也 可 以 在 選 舉 時 以 政 綱 方 式 顯 示 (C)
(mandates), 然 後 形 成 (D) 政 策 , 由 政 策 推 行 產 出 (E) 結 果 , 至 於 如 何
評 判 結 果 則 是 交 由 選 舉 時 選 民 的 裁 判 (F)(Sanction)。 所 以 從 (A) 到 (D)
是 屬 於 對 選 民 民 意 的 「 反 應 」(Responsiveness), 而 從 (E) 到 (F) 則 是
對 選 民 的 「 負 責 」(Accountability)(Manin et al., 1999:8-10)。
無 論 是 反 應 或 負 責 , 都 以 選 民 當 下 的 好 惡 為 準 , 可 是 選 民 的 好 惡 和 利 益
一 向 多 元 紛 岐 , 對 於 政 府 及 其 當 選 人 作 為 的 資 訊 認 知 也 一 向 極 度 不 足 與 偏
頗 , 加 上 媒 體 的 報 導 的 公 正 和 真 實 性 倍 受 質 疑 , 代 表 意 義 的 分 岐 ( 如 強 調 做
為 選 民 委 託 , 須 受 選 民 嚴 格 約 束 控 制 的 面 相 , 或 是 強 調 做 為 決 策 和 推 行 政 務
之 治 理 者 , 因 而 必 須 有 獨 立 思 考 、 判 斷 和 行 事 彈 性 的 面 相 ), 選 舉 本 身 運 作
邏 輯 的 不 公 平 ( 如 金 錢 相 貌 、 言 語 宣 傳 、 人 際 交 結 和 組 織 動 員 的 巨 大 影 響 ),
以 及 參 選 人 各 種 選 舉 謀 略 的 操 弄 等 等 , 都 說 明 了 無 論 是 用 來 回 應 選 民 的 偏 好
或 是 對 其 負 責 , 選 舉 都 是 很 拙 劣 的 工 具 。 它 的 主 要 作 用 因 而 「 不 是 針 對 特 定
的 行 為 要 求 負 責 , 而 是 提 供 人 民 宣 示 人 民 主 權 的 一 種 機 制 。」(Manin et al.,
1999:22) 這 麼 說 , 公 民 普 選 主 要 是 來 滿 足 權 力 遞 嬗 之 合 法 性 與 正 當 性 的 程
序 制 度 , 與 治 理 責 任 的 關 係 並 不 大 。 10
其 次 是 Weber 的 演 講 〈 政 治 做 為 一 種 志 業 〉( 錢 永 祥 編 譯 ,1985)。Weber
10. 進 一 步 的 討 論 應 好 好 探 討 Powell(2000) 和 Lijphart( 高 德 源 譯 ,2001) 兩 本 關 於 選 舉 與 憲 政 制 度 選
擇 之 實 徵 性 重 要 著 作 的 意 義 。 由 於 兩 者 都 是 長 期 觀 察 民 主 發 展 歷 史 比 較 悠 久 也 比 較 成 功 的 國 家 的 卓 越
經 驗 研 究 , 在 關 於 選 舉 制 度 的 判 斷 上 , 兩 者 都 一 致 讚 賞 著 眼 於 公 平 反 映 社 會 力 量 的 政 黨 比 例 代 表 制 ,
較 之 以 治 理 責 任 為 重 的 多 數 投 票 制 , 無 論 是 公 平 參 政 的 民 主 表 現 , 或 是 治 理 的 表 現 都 要 來 得 優 秀 。 這
也 等 於 間 接 證 明 在 比 較 成 熟 的 民 主 國 家 中 , 公 民 選 舉 的 制 度 做 為 公 民 參 政 程 序 的 公 平 意 義 與 協 商 共 識
的 意 義 要 高 於 用 來 追 究 執 政 責 任 的 治 理 意 義 。

78 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
這 一 篇 名 垂 不 朽 的 演 講 提 供 我 們 思 考 治 理 責 任 問 題 另 一 個 豐 富 的 議 題 。〈 政
治 做 為 一 種 志 業 〉 所 關 懷 的 核 心 問 題 是 : 把 政 治 做 為 一 種 志 業 的 人 應 該 具 有
怎 樣 的 人 格 、 心 理 、 氣 質 和 情 感 呢 ? 這 是 個 道 德 或 倫 理 問 題 。Weber 說 道 :
政 治 做 為 一 種 志 業 , 最 主 要 的 , 是 可 以 讓 人 有 權 力 感 。 即 使 身 居 正 式 說 來
不 是 很 高 的 位 置 , 那 種 對 人 有 影 響 的 感 覺 、 插 手 在 控 制 人 的 權 力 中 的 感
覺 、 尤 其 是 親 手 覺 觸 到 歷 史 性 重 大 事 件 之 脈 動 的 感 覺 。 在 在 都 使 得 志 業 政
治 家 覺 得 自 己 脫 離 了 日 常 庸 碌 刻 板 的 生 活 。 但 是 , 他 必 須 面 對 一 個 問 題 :
憑 什 麼 個 人 的 特 質 , 他 才 能 不 負 這 種 權 力 , 以 及 這 權 力 帶 給 他 的 責 任 ?─
─ 什 麼 樣 的 人 才 有 資 格 把 手 放 到 歷 史 舵 輪 的 握 柄 上 ( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:
202-3)?
這 裡 的 志 業 政 治 家 , 在 Weber 的 心 目 中 即 是 首 先 出 現 於 西 方 的 群 眾 政 治
領 袖 (demagogue), 而 特 別 是 當 代 直 接 訴 求 民 意 認 可 的 政 黨 政 治 中 , 那 些 「 群
眾 鼓 動 者 」 或 政 黨 領 袖 ,「 因 為 志 業 這 個 觀 念 最 高 度 的 表 現 , 在 此 找 到 了 其
根 源 。」
要 左 右 世 人 的 掌 權 者 負 起 責 任 , 在 政 黨 派 系 紛 擾 爭 鬥 的 選 舉 世 界 中 , 從
政 者 自 然 必 須 「 採 取 立 場 、 鬥 爭 、 有 所 動 情 ─ ─ 有 惡 有 好 」, 這 正 是 政 治 領
袖 的 本 色 。 但 是 Weber 的 演 講 一 開 頭 卻 嚴 禁 對 任 何 政 治 主 張 表 態 , 堅 持 只 有
「 僅 止 於 從 形 式 的 角 度 」 才 能 觸 及 政 治 活 動 在 整 個 生 命 操 持 裡 的 意 義 。 至 於
要 選 擇 何 種 政 策 主 義 , 正 如 同 要 選 擇 彼 此 對 立 衝 突 的 世 界 觀 的 問 題 ,「 乃 是
完 全 無 關 的 」( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:155)。
Weber 這 種 刻 意 的 形 式 堅 持 , 乃 逼 使 我 們 必 須 正 視 「 政 治 」 一 事 , 不 管
從 事 者 的 動 機 心 志 如 何 高 貴 , 主 張 如 何 動 人 , 其 本 質 即 是 「 追 求 權 力 的 分 享 ,
追 求 對 權 力 的 分 配 有 所 影 響 。」 不 論 這 權 力 是 用 來 服 務 於 自 私 或 高 超 的 目 的 ,
還 是 為 了 權 力 而 追 求 權 力 , 為 了 享 受 權 力 帶 來 的 聲 望 感 ( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:
157), 吾 人 都 須 謹 記 , 黨 爭 所 爭 固 然 是 政 策 主 張 , 但 更 是 爭 奪 官 職 任 命 權 的
鬥 爭 , 是 「 國 家 麵 包 籃 」 之 爭 ( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:168), 是 十 足 性 的 利 害
得 失 的 爭 奪 戰 , 於 領 袖 和 追 隨 者 來 說 都 有 重 大 的 影 響 。
同 樣 的 , 形 式 的 角 度 也 讓 我 們 從 政 治 主 張 的 內 容 轉 移 到 政 治 的 手 段 。「 對

「 治 理 責 任 」 的 思 考 79
政 治 來 說 , 決 定 性 的 手 段 是 武 力 。」「 這 種 特 定 的 手 段 本 身 , 決 定 了 關 於 政
治 的 一 切 倫 理 問 題 的 特 殊 性 。」 由 於 政 治 是 一 種 「 對 每 一 個 人 都 有 效 的 強 迫
和 秩 序 」( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:59), 透 過 武 力 來 實 踐 道 德 理 想 , 與 不 透 過
武 力 實 踐 有 本 的 不 同 。
進 一 步 說 ,「 武 力 之 中 , 盤 據 著 魔 鬼 的 力 量 」, 也 就 是 得 面 對 不 可 測 的
人 心 和 勢 力 , 武 力 如 此 , 權 力 本 身 也 一 樣 , 所 以 「 捲 入 政 治 的 人 ─ ─ 也 就 是
取 得 權 力 和 武 力 為 手 段 的 人 」, 不 僅 「 和 魔 鬼 的 力 量 締 結 了 協 定 」, 也 「 是
在 撩 撥 魔 鬼 的 力 量 。」 這 種 力 量 不 僅 不 能 拯 救 自 己 與 他 人 的 靈 魂 , 它 們 對 自
己 的 內 在 人 格 和 他 人 也 都 有 深 刻 的 影 響 , 使 得 原 本 單 純 的 心 志 理 想 追 求 常 常
因 為 武 力 的 使 用 和 權 力 的 有 無 而 變 質 , 目 的 和 手 段 因 而 斷 為 兩 截 , 也 就 是 政
治 世 界 中 ,「『 善 因 必 有 善 果 , 惡 因 必 有 惡 果 』 絕 對 不 是 實 情 , 反 之 , 情 況
往 往 正 好 相 反 , 不 了 解 這 一 點 的 人 , 在 政 治 上 實 際 是 個 幼 童 。」( 錢 永 祥 編
譯 ,1985:63)。
知 道 從 政 之 為 物 不 僅 能 帶 來 聲 望 無 上 的 尊 榮 感 以 及 權 力 分 配 的 實 質 利
益 , 知 道 擁 有 權 力 和 使 用 武 力 乃 會 招 來 難 以 駕 馭 的 魔 性 , 於 是 我 們 又 回 到 前
面 的 問 題 :「 什 麼 樣 的 人 才 有 資 格 把 手 放 到 歷 史 舵 輪 的 握 柄 上 ?」
Weber 提 出 三 項 資 格 條 件 : 一 是 有 追 求 踏 實 理 想 的 熱 情 , 一 是 能 負 起 理 想
實 踐 後 果 的 責 任 感 , 一 是 保 持 對 人 事 的 距 離 , 因 而 能 心 沈 氣 靜 如 實 面 對 現 實
的 判 斷 力 。Weber 強 調 , 政 治 是 「 一 種 真 實 的 人 類 活 動 」, 是 「 有 內 容 的 目
的 」, 所 以 一 再 指 陳 從 政 者 追 求 的 理 想 必 須 踏 實 實 際 , 從 政 的 熱 情 要 切 事 ,
要 能 面 對 現 實 , 要 追 求 有 真 實 作 用 的 權 力 等 等 , 這 就 是 他 所 宣 揚 的 「 責 任 倫
理 」。 11 反 過 來 ,Weber 最 痛 貶 力 斥 的 則 是 從 政 者 產 生 了 虛 榮 心 , 陶 醉 於 「 沒
有 結 果 的 亢 奮 」:
在 政 治 的 領 域 中 , 最 嚴 重 的 罪 惡 , 歸 根 究 底 來 說 只 有 二 : 不 切 事 和 沒 有 責
任 感 。 而 虛 榮 ─ ─ 儘 可 能 讓 自 己 站 在 台 前 受 人 矚 目 的 需 要 ─ ─ 在 最 強 烈 的
11. Weber 舉 英 國 國 會 議 員 在 委 員 會 中 習 得 「 真 實 而 有 效 的 工 作 訓 練 」 為 例 , 說 明 從 政 者 現 實 歷 練 的 重 要
( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:193)。

80 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
時 候 , 會 引 誘 政 治 家 犯 下 這 兩 項 惡 之 一 , 甚 至 兩 者 皆 犯 。─ ─ 這 種 領 袖 時
時 都 有 危 險 變 成 一 個 演 員 , 有 危 險 輕 忽 了 對 自 己 行 動 的 後 果 的 責 任 , 而 只
關 心 自 己 留 給 別 人 什 麼 印 象 。─ ─ 如 此 , 政 治 家 像 暴 發 戶 一 樣 炫 耀 自 己 的
權 力 , 虛 榮 地 地 陶 醉 在 權 力 感 裡 ─ ─ 簡 言 之 , 崇 拜 純 粹 的 權 力 本 身 ─ ─ 乃
是 扭 曲 政 治 動 力 最 嚴 重 的 方 式 ( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:204-5)。
沒 有 理 想 或 喪 失 理 想 而 從 政 , 若 不 是 「 墮 落 成 徹 頭 徹 尾 的 俸 祿 階 層 」( 錢
永 祥 編 譯 ,1985:65), 就 是 淪 為 虛 榮 的 權 力 崇 拜 。 但 是 懷 抱 理 想 從 政 還 要
防 止 陷 入 另 一 個 深 淵 , 亦 即 徒 有 高 尚 志 節 美 好 意 圖 , 卻 不 能 面 對 事 實 , 負 起
成 敗 的 責 任 。 這 即 是 Weber 所 批 評 的 心 志 倫 理 的 偏 執 。 此 種 偏 執 常 使 從 政 者
堅 持 一 己 的 信 念 ,「 覺 得 他 的 責 任 只 在 於 確 保 純 潔 的 意 念 」( 錢 永 祥 編 譯 ,
1985:60), 至 於 實 踐 的 結 果 如 何 則 有 兩 種 態 度 , 要 麼 相 信 好 的 意 念 必 然 帶
來 好 的 結 果 , 以 為 勝 利 和 光 明 終 將 到 來 ( 因 而 常 常 為 了 快 速 達 到 目 的 , 使 用
道 德 上 原 本 不 能 使 用 的 骯 髒 手 段 和 暴 力 ); 要 麼 當 結 果 遭 遇 更 多 更 大 的 困 難
和 問 題 時 , 則 推 說 「 責 任 不 在 行 動 者 , 而 在 整 個 世 界 , 在 於 其 他 人 的 愚 昧 ,
甚 至 在 於 創 造 出 了 這 般 愚 人 的 上 帝 意 志 。」( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:60)。
所 以 回 答 「 什 麼 樣 的 人 才 有 資 格 把 手 放 到 歷 史 舵 輪 的 握 柄 上 ?」 的 問 題 ,
Weber 的 結 論 是 :「 真 正 讓 人 無 限 感 動 的 , 是 一 個 成 熟 的 人 , 真 誠 而 全 心 地
對 後 果 感 到 責 任 , 按 照 責 任 倫 理 行 事 , 然 後 在 某 一 情 況 來 臨 時 說 :『 我 再 無
旁 顧 ; 這 就 是 我 的 立 場 。』」 如 此 心 志 和 責 任 倫 理 才 能 合 而 為 一 ,「 構 成 了
真 正 的 人 , 一 個 『 受 召 喚 以 政 治 為 志 業 』 的 人 。」( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:67)。
較 之 Dahl 把 治 理 責 任 的 問 題 化 為 一 套 依 於 自 由 平 等 理 念 的 參 與 程 序 ,
Weber 則 是 從 選 舉 參 選 人 應 有 何 種 人 格 特 質 的 角 度 , 明 白 揭 示 治 理 責 任 的 問
題 。Weber 認 為 民 主 時 代 的 從 政 者 一 方 必 須 懷 有 強 烈 政 治 信 仰 和 理 想 的 熱
情 , 一 方 卻 也 要 能 冷 靜 臨 事 , 勇 於 面 對 失 敗 , 承 擔 後 果 責 任 。 不 過 , 讓 人 疑
惑 的 是 , 到 底 主 政 者 是 承 擔 什 麼 樣 的 責 任 呢 ? 我 們 再 讀 一 段 Weber 的 話 :
為 了 這 樣 一 個 理 想 , 政 治 家 追 求 權 力 , 使 用 權 力 ; 但 是 這 樣 的 一 個 理 想 究
竟 以 什 麼 形 式 出 現 , 乃 是 一 個 由 信 仰 來 決 定 的 問 題 。 他 追 求 的 理 想 可 以 是
關 於 一 個 民 族 的 , 或 全 人 類 的 , 可 以 是 社 會 和 倫 理 性 的 , 或 者 文 化 性 的 ,
也 可 以 是 屬 於 此 世 或 者 宗 教 的 。 他 可 以 完 全 投 入 他 對 「 進 步 」( 不 論 那 一

「 治 理 責 任 」 的 思 考 81
種 意 義 之 下 ) 的 強 烈 信 仰 , 也 可 以 冷 靜 地 否 定 這 種 信 仰 。 他 可 以 堅 持 應 該
為 了 某 一 「 理 想 」 服 務 , 也 可 以 在 原 則 上 否 定 這 類 要 求 , 致 力 於 日 常 生 活
的 具 體 目 標 。 總 而 言 之 , 一 定 要 有 某 些 信 念 。 不 然 的 話 , 即 使 是 外 觀 上 看
來 最 偉 大 的 政 治 成 就 , 也 必 然 要 承 受 一 切 世 上 受 造 物 都 無 所 逃 的 那 種 歸 於
空 幻 的 定 命 ( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:56)。
說 穿 了 ,Weber 要 求 於 從 政 者 擔 負 的 責 任 就 是 為 他 自 己 所 選 擇 的 信 仰 和 理
想 目 標 的 成 敗 負 責 。 12 不 過 , 如 此 說 法 令 人 納 悶 , 因 為 既 然 知 道 治 理 一 事 攸
關 眾 人 利 益 , 何 以 又 能 說 治 理 目 標 和 信 仰 的 選 擇 只 交 由 從 政 者 一 己 所 信 仰 的
世 界 觀 來 決 定 ? 若 模 仿 Weber 談 權 力 的 有 無 即 足 以 改 變 一 切 思 考 的 語 氣 來
說 , 難 道 眾 人 利 害 得 失 這 一 件 大 事 , 不 應 該 根 本 改 變 主 政 者 原 本 所 熱 忱 信 仰
的 世 界 觀 ? 也 就 是 說 , 治 者 應 該 承 擔 的 治 理 責 任 , 該 看 的 到 底 是 掌 權 者 一 己
信 仰 世 界 觀 的 得 失 , 還 是 得 跳 脫 自 己 , 俯 身 虛 心 觀 看 眾 人 所 欲 所 求 的 成 敗 ?
不 過 , 話 說 回 來 , 民 主 政 治 的 責 任 情 勢 既 然 化 歸 於 選 舉 的 輸 贏 , 主 政 者
是 否 只 是 為 了 實 踐 一 己 的 信 仰 理 想 , 是 否 還 能 勇 於 耐 磨 治 事 , 或 是 淪 於 虛 榮
而 耽 溺 於 權 力 追 求 , 恐 怕 已 經 沒 有 重 大 差 別 , 他 們 都 同 樣 得 面 對 定 期 選 舉 的
考 驗 , 都 得 回 到 公 民 普 選 的 機 制 , 因 而 也 都 得 承 受 前 述 民 主 普 選 的 邏 輯 , 其
所 謂 治 理 責 任 的 意 涵 是 什 麼 終 究 還 是 很 難 說 的 。
談 治 理 責 任 , 除 了 民 主 的 角 度 , 也 許 還 可 以 從 治 理 本 身 的 角 度 來 說 。
12. 再 引 述 韋 伯 一 段 話 :「 在 道 德 世 界 的 什 麼 地 方 , 才 是 政 治 的 居 身 之 所 ? 自 然 , 在 這 裡 互 相 衝 突 的 , 乃
是 最 終 極 的 世 界 觀 , 在 世 界 觀 之 間 , 最 終 只 有 選 擇 可 言 。」( 錢 永 祥 編 譯 ,1985:206)。

82 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
二 、 治 理 的 角 度
什 麼 是 治 理 的 角 度 ? 先 簡 單 與 民 主 對 比 一 下 。
民 主 , 與 君 主 同 , 都 以 主 權 歸 屬 為 焦 點 , 但 實 踐 上 與 君 主 獨 治 相 反 , 是
一 種 由 下 而 上 , 人 民 參 政 的 政 治 學 。 13 由 於 堅 持 在 價 值 多 元 與 互 相 衝 突 的 世
界 之 中 , 公 共 事 務 的 主 張 和 價 值 只 能 寄 身 於 個 人 的 認 識 、 利 益 和 選 擇 之 上 。
民 主 的 世 界 因 而 是 以 言 說 、 宣 傳 、 組 織 、 動 員 , 用 來 爭 取 程 序 性 勝 利 的 世 界 。
政 治 因 而 成 了 個 人 主 觀 意 欲 的 宣 說 場 , 彼 此 訴 說 各 自 的 正 義 , 各 自 的 認 同 ,
各 自 的 利 益 , 即 使 語 言 相 同 , 也 不 必 相 通 。 事 實 上 , 政 治 之 紛 擾 吵 雜 正 是 政
治 的 本 性 。 這 也 說 明 程 序 正 義 的 要 求 在 政 治 世 界 中 格 外 重 要 , 它 是 各 黨 派 陣
營 信 仰 理 念 互 相 衝 突 與 相 互 鬥 爭 時 唯 一 能 夠 接 受 的 解 決 之 道 。
與 強 調 主 權 歸 屬 和 個 人 自 主 的 民 主 相 對 , 治 理 學 則 是 以 治 理 職 責 為 中 心
的 政 治 思 考 , 一 門 責 求 為 政 者 如 何 使 民 生 順 遂 、 結 合 人 心 、 安 定 秩 序 、 建 立
事 功 的 學 問 。 以 中 國 儒 法 思 想 為 例 , 家 治 道 以 民 為 本 , 所 以 治 理 的 重 心 擺 在
如 何 滿 足 人 民 民 生 生 活 的 安 足 。 法 家 治 道 以 公 為 本 , 治 理 重 心 則 在 如 何 抑 私
立 公 , 一 方 排 除 有 害 公 利 的 自 私 , 一 方 則 在 促 使 人 的 自 利 與 公 利 合 一 。 這 兩
套 治 道 因 為 交 揉 著 傳 統 中 國 君 主 政 治 的 惡 質 , 常 常 連 同 臭 腳 水 一 起 被 清 除 倒
掉 。 但 是 治 理 制 度 和 治 理 行 為 的 好 壞 其 實 是 政 治 、 商 業 、 學 校 、 民 間 團 體 和
所 有 的 公 眾 活 動 生 死 成 敗 的 關 鍵 。 所 以 儒 法 兩 家 治 道 的 生 死 榮 枯 並 不 在 與 君
主 政 治 的 關 係 , 而 在 於 本 身 是 否 保 有 人 類 經 營 公 共 生 活 必 要 的 自 治 要 素 。 14
13. Popper 在 《 廿 世 紀 的 教 訓 》 一 書 中 指 出 自 古 雅 典 以 來 政 治 問 題 的 思 考 即 集 中 於 「 誰 應 該 統 治 ?」 這
個 問 題 , 所 以 政 體 的 分 類 , 如 君 主 、 貴 族 、 民 主 的 分 別 都 是 看 統 治 者 的 好 壞 而 定 , 這 種 思 考 方 式 一 直
影 響 到 今 日 , 不 過 ,Popper 認 為 這 是 錯 誤 的 思 考 (Popper, 1997:ch 8)。 中 文 的 介 紹 見 許 國 賢 (1997:
ch3)。
14. 似 乎 西 方 政 治 學 與 中 國 治 理 學 的 一 個 重 要 的 分 岐 點 即 在 於 政 治 一 向 以 言 為 重 , 而 治 理 一 向 以 行 為 重 。
讀 先 秦 諸 子 書 ,「 言 」 的 地 位 一 向 不 高 , 如 孔 子 :「 君 子 欲 訥 於 言 , 而 敏 於 行 。」《 論 語 . 里 仁 》 孟
子 :「 仁 言 , 不 如 仁 聲 之 入 人 深 也 。」《 孟 子 . 盡 心 上 》, 韓 非 :「 夫 言 行 者 , 以 功 用 為 之 的 彀 者 也 」

「 治 理 責 任 」 的 思 考 83
儒 法 治 理 學 的 規 模 和 內 容 我 都 在 摸 索 之 中 , 這 裡 暫 且 以 「 治 理 責 任 的 獨
立 性 」 來 探 討 它 的 意 義 。 所 謂 「 治 理 責 任 的 獨 立 性 」 是 指 治 理 責 任 的 好 壞 和
成 敗 有 具 體 可 徵 的 衡 量 指 標 , 可 以 獨 立 於 一 時 民 意 的 多 寡 和 選 舉 的 成 敗 之
外 , 而 這 種 認 識 則 是 建 立 於 國 家 治 亂 和 民 生 利 害 乃 有 其 不 可 違 拗 的 鐵 律 之
上 , 順 之 則 國 治 民 利 , 逆 之 則 國 亂 民 害 。 認 識 這 些 鐵 律 並 確 立 其 具 體 意 義 即
是 儒 法 治 理 學 的 核 心 。
對 於 當 代 以 自 由 民 主 為 母 體 的 英 美 政 治 學 學 子 來 說 , 15 制 度 有 集 權 分
權 、 總 統 內 閣 之 爭 , 選 舉 有 多 數 比 例 、 少 數 多 數 之 爭 , 經 濟 有 放 任 集 中 、 官
營 民 營 之 爭 , 人 性 有 善 惡 好 壞 、 自 由 平 等 之 爭 , 而 權 利 則 有 管 束 開 放 、 個 人
群 體 之 爭 , 總 之 有 吵 不 完 的 議 題 和 難 以 分 辨 的 黑 白 是 非 , 很 難 想 像 有 什 麼 政
治 鐵 律 , 弄 到 最 後 國 家 政 治 人 言 言 殊 , 彼 此 各 執 一 辭 , 名 為 互 相 尊 重 , 自 由
平 等 , 到 最 後 不 得 已 只 好 如 同 柏 克 所 說 原 本 複 雜 的 國 家 政 治 就 化 為 簡 單 的 算
術 題 一 樣 , 由 多 數 得 票 者 取 勝 , 16 這 大 概 也 是 政 治 學 ( 包 括 政 治 思 想 ) 常 常
無 法 贏 得 世 人 敬 重 的 主 要 原 因 。 17
反 觀 儒 法 著 作 , 當 讀 到 諸 如 「 民 無 信 不 立 」《 論 語 . 顏 淵 》、「 行 仁 政
《 韓 非 子 . 問 辯 》 等 等 , 都 看 重 實 行 或 實 際 的 力 量 。 反 觀 西 方 , 古 雅 典 對 言 語 能 力 的 特 別 重 視 , 視 為
人 類 理 性 之 所 在 , 例 如 Arendt 在 其 名 著 The Human Condition 中 即 讚 美 古 希 臘 的 政 治 行 動 乃 以 speech
為 基 本 特 質 (Arendt, 1958)。 而 Walzer 在 討 論 政 治 之 意 時 亦 指 出 最 能 呈 現 政 治 本 義 的 民 主 政 治 「 特
別 看 重 說 話 , 遊 說 和 措 辭 的 技 巧 。」(Walzer, 1983:306) 並 且 引 Hobbes 之 語 說 :「 民 主 就 是 能 言
善 道 者 所 包 辦 的 貴 族 政 體 (Democracy is no more than an aristocracy of orator)。」(Walzer, 1983:304)
不 過 , 這 些 我 都 只 是 隨 意 摘 取 , 還 有 待 進 一 步 的 論 證 。
15. 英 國 政 治 學 者 Birch 在 談 到 政 治 科 學 有 關 價 值 中 立 的 問 題 時 說 道 :「 我 們 必 須 承 認 在 英 語 世 界 中 , 大
多 數 政 治 學 的 專 書 和 論 文 都 是 由 信 奉 自 由 民 主 的 作 者 , 書 寫 有 關 自 由 民 主 的 東 西 , 然 後 給 也 是 自 由 民
主 的 信 徒 們 看 的 。」(Birch, 1993:241)。
16. 這 是 從 Arblaster 的 著 作 引 述 而 來 (Arblaster, 1987:36)。
17. 這 裡 , 我 想 到 了 張 文 亮 (1999) 的 《 法 拉 第 的 故 事 》。 法 拉 第 因 為 喜 歡 追 求 真 理 , 故 而 厭 惡 政 治 , 視
政 治 之 物 為 情 緒 挑 動 , 不 僅 不 單 純 也 不 精 確 , 對 社 會 影 響 禍 福 難 定 , 與 科 學 研 究 的 安 靜 、 精 確 、 有 確
切 的 好 影 響 不 同 。 所 以 當 他 組 讀 書 會 時 , 對 於 喜 歡 討 論 政 治 的 人 都 避 之 唯 恐 不 及 。 讀 到 這 些 , 再 反 觀
國 內 政 局 言 語 囂 囂 , 卻 安 危 莫 定 , 而 政 治 系 的 教 學 內 容 以 及 政 治 系 教 導 出 來 的 學 生 , 若 非 理 論 思 想 掛
帥 , 即 是 學 得 民 主 人 權 等 美 名 的 誇 誇 其 談 , 可 謂 只 知 政 治 , 不 識 治 理 , 與 昔 日 只 知 治 理 , 不 識 政 治 一
樣 , 都 是 事 理 兩 分 的 錯 誤 。 吾 輩 學 人 應 重 新 思 索 在 「 政 」「 治 」 之 間 尋 得 平 衡 之 道 才 是 。

84 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
而 王 , 莫 之 能 禦 也 。」《 孟 子 . 公 孫 丑 上 》、「 用 國 者 , 義 立 而 王 , 信 立 而
霸 , 權 謀 立 而 亡 。」《 荀 子 . 王 霸 》、「 聖 人 自 知 必 然 之 理 , 必 為 之 時 勢 ;
故 為 必 治 之 政 」《 商 君 書 . 畫 策 》、 或 「 國 無 常 強 , 無 常 弱 。 奉 法 者 強 則 國
強 , 奉 法 者 弱 則 國 弱 。」《 韓 非 子 . 有 度 》 等 等 的 論 斷 時 , 無 不 吃 驚 與 不 解 ,
懷 疑 他 們 是 不 是 都 狂 妄 無 知 , 而 有 如 此 的 信 心 與 霸 氣 。 這 種 質 疑 自 然 而 正 當 ,
不 過 , 以 下 以 「 立 信 」( 治 理 公 信 力 ) 一 事 為 例 , 嘗 試 為 這 種 信 心 和 霸 氣 做
點 注 腳 看 能 不 能 多 少 用 來 支 撐 治 理 責 任 具 有 足 以 獨 立 的 論 證 基 石 。 我 的 書 寫
策 略 是 , 首 先 介 紹 先 秦 儒 法 立 信 思 想 的 意 義 , 其 次 則 引 介 浦 薛 鳳 (1955) 在
《 政 治 論 叢 》 一 書 關 於 「 治 重 於 政 」 的 認 識 , 做 為 儒 法 立 信 治 理 學 的 一 種 當
代 說 法 , 最 後 則 進 一 步 思 索 為 政 立 信 的 當 代 事 證 , 用 以 增 進 說 服 性 。
( 一 ) 儒 法 立 信
立 信 , 用 現 在 的 話 說 , 就 是 主 政 者 、 官 吏 、 政 府 機 關 與 法 令 規 章 的 公 信
力 。 察 看 古 代 中 國 老 祖 宗 的 討 論 , 它 可 以 說 是 儒 家 和 法 家 治 理 學 的 第 一 條 鐵
律 , 雖 然 如 何 建 立 公 信 力 , 公 信 力 的 基 礎 , 以 及 建 立 之 後 的 期 望 效 應 等 等 ,
儒 法 則 各 有 說 辭 。
對 法 家 來 說 , 為 政 能 不 能 立 信 是 他 們 思 想 主 張 成 敗 的 關 鍵 。 歷 史 記 戴 商
鞅 治 秦 之 初 即 有 「 徙 木 立 信 」 的 著 名 故 事 。《 商 君 書 . 修 權 》 說 道 :「 國 之
所 以 治 者 三 : 一 曰 法 , 二 曰 信 , 三 曰 權 。 法 者 , 君 臣 之 所 共 操 也 ; 信 者 , 君
臣 之 所 共 立 也 ; 權 者 , 君 之 所 獨 制 也 。」 權 法 都 操 在 君 臣 手 中 , 它 們 共 同 的
目 標 就 是 樹 立 一 個 可 信 和 必 信 的 治 理 環 境 , 如 韓 非 所 說 :「 有 術 之 君 , 不 隨
適 然 之 善 , 而 行 必 然 之 道 。《 韓 非 子 . 顯 學 》」 使 「 民 信 其 賞 則 事 功 成 , 信
其 刑 則 姦 無 端 。《 商 君 書 . 修 權 》」
如 何 立 信 , 首 要 的 就 是 建 立 政 令 法 規 的 可 信 和 威 嚴 。 對 此 , 法 家 的 著 力
甚 深 。 如 《 商 君 書 . 定 分 》 一 文 即 說 明 法 令 首 先 要 能 確 定 人 民 的 權 利 義 務 「 定
名 分 」, 使 人 民 明 白 易 知 「 民 不 盡 賢 。 故 聖 人 為 法 , 必 使 之 明 白 易 知 」, 然
後 設 置 獨 立 的 專 官 和 專 吏 負 責 法 令 的 宣 傳 和 監 管 。 任 何 人 ( 行 政 官 吏 和 人 民 )

「 治 理 責 任 」 的 思 考 85
要 查 詢 法 令 , 除 了 據 實 以 告 , 還 要 確 立 這 種 問 答 的 法 定 程 序 , 意 即 要 造 作 信
符 , 寫 明 問 答 人 , 問 答 的 年 月 日 時 及 所 問 條 文 , 然 後 兩 方 各 持 一 半 信 符 , 法
吏 必 須 把 一 半 的 信 符 謹 慎 收 藏 在 專 櫃 和 專 室 , 做 為 日 後 官 民 糾 紛 對 質 的 憑
證 。 透 過 這 種 獨 立 法 吏 的 機 制 , 行 政 官 吏 和 人 民 之 間 即 有 明 確 的 規 範 可 行 ,
意 即 在 「 天 下 之 吏 民 , 無 不 知 法 者 」 的 情 勢 下 ,「 吏 明 知 民 知 法 令 也 , 故 吏
不 敢 以 非 法 遇 民 , 民 不 敢 犯 法 以 干 法 官 也 。」 吏 民 都 能 依 法 而 行 , 如 此 , 不
僅 善 辯 者 「 不 敢 開 一 言 以 枉 法 」, 有 錢 的 人 也 「 不 能 以 用 一 銖 。」 吏 民 都 回
歸 本 位 , 謹 守 本 分 , 吏 不 侵 民 , 民 不 犯 吏 , 所 謂 「 大 詐 貞 信 , 民 皆 愿 愨 , 而
各 自 治 也 。」
《 商 君 書 . 定 分 》 一 文 大 致 包 含 了 依 法 而 治 幾 項 重 要 的 治 理 規 範 : 公 開 、
透 明 、 齊 一 適 用 、 法 律 明 確 一 致 、 明 白 易 知 、 不 任 意 變 動 等 等 。 人 民 本 是 政
治 世 界 的 弱 者 , 若 法 令 能 明 白 易 知 , 且 能 真 正 約 束 官 吏 上 下 其 手 而 貫 徹 執 行 ,
所 謂 「 法 令 者 , 民 之 命 也 , 為 治 之 本 也 。」 可 以 說 , 政 府 的 公 信 力 已 成 就 大
半 , 因 為 身 為 強 者 的 行 政 官 吏 若 能 對 弱 者 遵 從 法 令 , 對 同 為 強 者 的 官 吏 , 彼
此 只 會 更 加 忌 憚 而 不 敢 踰 距 。 不 過 , 推 動 這 一 套 法 治 機 制 的 , 思 想 是 嚴 格 的
公 私 之 分 , 方 法 是 嚴 刑 重 罰 , 而 人 物 則 是 權 柄 在 握 的 主 政 君 主 。
所 謂 思 想 的 公 私 之 分 , 主 要 是 建 立 於 社 會 政 治 中 , 君 臣 民 的 一 言 一 行 都 有
相 應 的 利 害 得 失 , 可 以 清 楚 衡 量 的 認 識 之 上 , 所 以 有 利 於 整 體 者 謂 之 公 , 有
害 者 謂 之 私 , 私 之 分 因 而 就 是 效 用 大 小 有 無 之 分 。 例 如 當 追 求 富 強 必 須 兵 農
至 上 , 那 麼 所 有 害 於 反 於 兵 農 的 言 行 都 是 要 剷 除 的 私 。 18 又 如 看 到 名 利 乃 驅
動 人 心 的 絕 大 力 量 , 就 必 須 訂 定 足 以 定 分 止 爭 的 競 取 和 分 配 方 式 , 以 公 利 之
名 來 排 除 各 種 的 私 惠 私 意 。 19
18. 參 看 《 韓 非 子 》 的 文 章 〈 顯 學 〉〈 詭 使 〉〈 六 反 〉 等 。
19. 慎 子 :「 法 雖 不 善 , 猶 愈 於 無 法 , 所 以 一 人 心 也 。 夫 投 鉤 以 分 財 , 投 策 以 分 馬 , 非 鉤 策 為 均 也 。 使 得
美 者 , 不 知 所 以 德 , 使 得 惡 者 , 不 知 所 以 怨 , 此 所 以 塞 願 望 也 , 故 蓍 龜 , 所 以 立 公 識 也 。 權 衡 , 所 以
立 公 正 也 。 書 契 , 所 以 立 公 信 也 。 度 量 , 所 以 立 公 審 也 。 法 制 禮 籍 , 所 以 立 公 義 也 。 凡 立 公 , 所 以 棄
私 也 。」

86 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
公 私 之 別 如 此 明 確 , 主 政 者 必 須 「 審 公 私 之 分 , 審 利 害 之 地 」《 韓 非 子 .
八 經 》, 立 法 予 以 區 隔 , 然 後 依 法 予 以 強 制 , 用 法 家 自 己 的 語 言 來 說 就 是 「 定
名 分 」, 也 就 是 用 強 制 性 的 律 法 來 衡 量 每 一 種 言 行 與 公 善 公 利 的 關 係 , 然 後
訂 定 相 稱 的 毁 譽 賞 罰 , 所 謂 「 審 名 以 定 位 , 明 分 以 辯 類 」《 韓 非 子 . 揚 權 》,
再 據 此 「 同 合 刑 名 」《 韓 非 子 . 主 道 》,「 形 名 參 同 」《 韓 非 子 . 揚 權 》,
如 此 「 名 號 誠 信 」 才 能 「 通 威 」( 法 才 有 威 信 )《 韓 非 子 . 詭 使 》。
公 私 的 分 別 如 此 清 楚 , 治 理 之 道 就 不 會 依 賴 修 飾 人 性 , 潛 移 默 化 的 教 育
教 化 , 也 不 會 依 賴 人 心 中 種 種 好 仁 樂 義 的 天 性 或 是 感 恩 回 報 的 情 感 心 理 , 而
是 只 要 針 對 常 人 趨 利 避 害 的 天 性 , 用 快 速 有 效 的 賞 罰 律 令 重 重 出 手 , 就 可 以
快 速 的 達 成 治 理 目 標 。 韓 非 說 :「 賞 罰 使 天 下 必 行 之 , 令 曰 :『 中 程 者 賞 ,
弗 中 程 者 誅 。』 令 朝 至 暮 變 , 暮 至 朝 變 , 十 日 而 海 內 畢 矣 , 奚 待 朞 年 ?」《 韓
非 子 . 難 一 》 而 為 了 不 容 一 點 閃 失 僥 倖 的 必 治 , 賞 罰 還 要 十 分 霸 氣 , 例 如 主
張 重 罪 重 罰 , 輕 罪 也 要 重 罰 的 重 刑 重 罰 政 策 , 20 實 行 家 戶 聯 保 , 彼 此 告 發 違
禁 違 法 的 連 坐 告 姦 制 度 等 等 , 讓 小 罪 微 罪 都 無 所 逃 於 天 地 之 間 。
最 後 是 法 治 的 推 動 人 君 主 。 法 家 以 法 著 稱 , 但 「 國 皆 有 法 , 而 無 使 法 必
行 之 法 。」《 商 君 書 . 畫 策 》 法 的 推 動 和 貫 徹 , 責 任 還 是 得 由 君 主 承 擔 。 前
述 「 法 者 , 君 臣 之 所 共 操 也 ; 信 者 , 君 臣 之 所 共 立 也 ; 權 者 , 君 之 所 獨 制 也 。」
君 主 既 大 權 在 握 , 法 令 的 威 信 就 看 君 主 一 人 的 作 為 。 韓 非 指 出 :「 小 信 成 則
大 信 立 , 故 明 主 積 於 信 。 賞 罰 不 信 , 則 禁 令 不 行 。」《 韓 非 子 . 外 儲 說 左 上 》
如 何 積 信 , 最 主 要 的 就 是 人 主 要 放 掉 私 我 , 一 切 依 法 為 治 。 如 慎 到 說 :「 為
人 君 者 不 多 聽 , 據 法 倚 數 以 觀 得 失 , 無 法 之 言 , 不 聽 於 耳 , 無 法 之 勞 , 不 圖
於 功 , 無 勞 之 親 , 不 任 於 官 , 官 不 私 親 , 法 不 遺 愛 , 上 下 無 事 , 唯 法 所 在 。」
《 慎 到 . 君 臣 》 當 然 , 人 主 如 何 做 到 唯 法 所 在 絕 非 易 事 , 21 但 法 家 在 此 也 清
20. 所 以 要 嚴 刑 重 賞 , 主 要 的 理 由 是 勸 禁 , 包 含 用 來 嚇 阻 或 引 誘 他 人 的 示 範 效 果 , 也 包 含 禁 大 罪 於 小 罪 的
認 識 。 詳 細 的 說 法 可 參 閱 《 韓 非 子 . 六 反 》 一 文 。
21. 人 君 於 此 不 僅 要 消 極 地 「 無 見 其 所 欲 ,── 無 見 其 意 ,── 去 好 去 惡 ,── 去 舊 去 智 」《 韓 非 子 . 主
道 》 等 等 , 還 要 能 「 審 名 以 定 位 , 明 分 以 辯 類 」《 韓 非 子 . 揚 權 》,「 因 任 而 授 官 , 循 名 而 責 實 」《 韓

「 治 理 責 任 」 的 思 考 87
楚 看 到 在 君 臣 共 操 治 法 的 情 勢 下 , 掌 權 的 主 政 者 最 是 法 行 法 壞 的 關 鍵 , 所 謂
「 明 主 在 上 則 人 臣 去 私 心 行 公 義 , 亂 主 在 上 則 人 臣 去 公 義 行 私 心 」。《 韓 非
子 . 飾 邪 》 或 說 :「 夫 民 之 不 治 者 , 君 道 卑 也 ; 法 之 不 明 者 , 君 長 亂 也 。」
《 商 君 書 . 壹 言 》 律 法 能 否 建 立 起 令 人 服 從 的 威 信 其 實 就 是 看 能 否 通 得 過 主
政 者 敬 謹 奉 守 這 個 緊 要 關 頭 。
從 立 信 的 角 度 來 看 , 公 私 之 分 固 然 是 法 家 可 以 單 純 依 法 立 信 的 思 想 基
石 , 但 是 它 背 後 另 一 個 重 要 意 涵 卻 是 , 人 若 任 其 私 行 私 言 , 彼 此 卻 都 是 不 可
以 信 任 的 。 這 麼 說 是 因 為 法 家 所 見 之 人 我 都 是 利 害 計 算 的 動 物 , 而 別 人 則 都
是 滿 足 一 己 利 害 的 工 具 , 所 以 一 切 關 係 因 勢 而 異 , 利 害 改 變 , 關 係 跟 著 不 同 ,
並 不 存 在 可 以 相 互 支 援 和 承 諾 的 信 任 。 法 家 把 這 種 相 互 猜 忌 的 關 係 從 親 人 擴
大 到 官 民 和 君 臣 。 而 以 此 處 所 關 心 的 政 治 治 理 來 說 , 法 家 所 謂 「 恃 勢 而 不 恃
信 」 或 「 恃 術 而 不 恃 信 」《 韓 非 子 . 外 儲 說 左 下 》, 都 是 從 公 私 兩 立 的 利 害
情 勢 來 說 。 所 以 人 之 不 可 信 即 是 對 官 民 普 遍 主 動 抑 私 立 公 的 不 相 信 , 既 然 不
相 信 , 前 述 所 說 的 必 賞 必 罰 , 名 實 參 驗 的 方 法 就 是 法 家 對 於 常 人 普 遍 營 私 害
公 之 現 實 的 剋 制 之 道 , 亦 即 想 辦 法 立 個 「 人 設 之 勢 」, 以 外 在 的 強 力 造 一 個
能 使 人 不 得 不 抑 私 立 公 的 情 勢 環 境 。 像 這 樣 因 不 信 而 立 信 的 弔 詭 思 考 ( 即 「 不
相 信 , 以 至 無 姦 」《 韓 非 子 . 內 儲 說 上 七 術 》), 乃 為 看 起 來 單 純 正 向 說 法
的 為 政 立 信 提 出 了 一 種 負 向 的 實 踐 之 道 , 亦 即 透 過 防 弊 揭 弊 的 法 制 設 計 與 必
賞 必 罰 的 執 法 貫 徹 來 立 為 政 立 信 的 無 上 威 嚴 。
儒 家 與 法 家 同 樣 看 重 為 政 立 信 。 如 孔 子 在 「 足 食 ( 統 治 者 自 身 的 儲 糧 ),
足 兵 ( 統 治 者 自 身 的 武 備 ), 民 信 之 矣 ( 人 民 對 主 政 者 的 信 任 和 信 心 )」 三
件 攸 關 主 政 者 得 失 的 選 項 中 , 提 到 可 以 「 去 兵 」「 去 食 」, 也 不 能 去 信 , 因
為 「 自 古 皆 有 死 ;
民 無 信 不 立 」《 論 語 . 顏 淵 》, 也 就 是 說 主 政 者 若 失 去 人
非 . 定 法 第 四 十 三 》, 韓 非 即 批 評 齊 桓 公 認 為 「 勞 於 索 人 , 佚 於 使 人 」 的 想 法 。 指 出 君 人 者 掌 名 利 大
權 , 要 找 到 效 勞 的 賢 能 智 士 並 不 難 , 難 的 是 人 主 「 使 人 必 以 度 量 準 之 , 以 刑 名 參 之 , 以 事 ; 遇 於 法 則
行 , 不 遇 於 法 則 止 ; 功 當 其 言 則 賞 , 不 當 則 誅 ; 以 刑 名 收 臣 , 以 度 量 準 下 ; 此 不 可 釋 也 , 君 人 者 焉 佚
哉 ?」《 韓 非 子 . 難 二 》 主 政 者 能 無 以 私 我 壞 法 以 及 依 法 而 治 的 堅 持 和 費 心 正 是 律 法 威 信 的 關 鍵 。

88 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
民 的 信 任 和 信 心 , 那 麼 再 多 的 軍 備 存 糧 也 無 法 持 久 安 立 , 反 之 , 若 仍 能 得 到
人 民 的 信 任 與 支 持 , 則 總 有 東 山 再 起 的 機 會 , 明 白 指 出 政 治 領 導 者 政 治 信 用
的 優 先 與 關 鍵 。 22
不 過 與 法 家 專 講 利 害 , 以 公 私 之 名 牢 籠 天 下 人 不 同 , 孔 子 看 重 為 政 立 信
乃 著 眼 於 做 人 道 理 的 延 伸 。 他 說 :
人 而 無 信 , 不 知 其 可 也 。 大 車 無 輗 , 小 車 無 軏 , 其 何 以 行 之 哉 ?《 論 語 .
為 政 》
子 張 問 「 行 」。 子 曰 :「 言 忠 信 , 行 篤 敬 , 雖 蠻 貊 之 邦 行 矣 ; 言 不 忠 信 ,
行 不 篤 敬 , 雖 州 里 行 乎 哉 ?」《 論 語 . 衛 靈 公 》
「 人 而 無 信 , 不 知 其 可 也 」, 孔 子 說 得 簡 單 , 卻 是 一 針 見 血 指 出 個 人 行
走 於 人 事 世 界 的 關 鍵 , 同 時 也 隱 涵 著 人 群 社 會 互 動 的 首 要 憑 藉 。 所 謂 「 雖 蠻
貊 之 邦 行 矣 - 雖 州 里 行 乎 哉 ?」 即 點 出 這 種 憑 藉 正 是 發 乎 人 天 性 自 然 要 求 的
互 信 , 是 人 與 人 進 行 有 意 義 互 動 的 基 石 , 不 僅 無 分 於 種 族 , 也 無 分 於 文 野 。 23
不 止 如 此 , 從 守 信 的 個 人 來 說 , 守 信 而 能 盡 己 之 心 ( 言 忠 信 ), 履 行 則 講 誠
懇 謹 敬 ( 行 篤 敬 ), 如 此 慎 重 的 誠 意 , 若 說 當 事 人 不 以 同 等 之 心 待 人 , 對 人
不 存 尊 重 之 意 , 那 也 是 說 不 通 的 。《 論 語 》 中 言 「 信 」 很 多 就 是 用 來 說 平 等
關 係 的 交 友 之 道 :
子 夏 曰 :「 與 朋 友 交 言 而 有 信 」〈 學 而 〉
老 者 安 之 , 朋 友 信 之 , 少 者 懷 之 。〈 公 冶 長 〉
主 忠 信 , 毋 友 不 如 己 者 , 過 則 勿 憚 改 。〈 子 罕 〉
曾 子 曰 :「 吾 日 三 省 吾 身 : 為 人 謀 而 不 忠 乎 ? 與 朋 友 交 而 不 信 乎 ? 傳 不 習
乎 ?」〈 學 而 〉
22. 這 一 段 文 句 解 讀 的 相 關 爭 議 , 請 參 看 侯 家 駒 先 生 的 討 論 (1983:3), 以 及 徐 復 觀 的 文 章 〈 釋 論 語 「 民
無 信 不 立 」〉(1979)。 同 樣 的 , 孔 子 另 一 段 話 :「 道 千 乘 之 國 , 敬 事 而 信 , 節 用 而 愛 人 , 使 民 以 時 。」
《 論 語 . 學 而 》 或 是 他 的 學 生 子 夏 說 :「 君 子 信 而 後 勞 其 民 , 未 信 則 以 為 厲 己 也 ; 信 而 後 諫 , 未 信 則
以 為 謗 己 也 。」《 論 語 . 子 張 》 等 等 , 也 都 是 把 為 政 的 信 用 擺 在 首 位 。
23. 樊 遲 問 仁 。 子 曰 ..「 居 處 恭 , 執 事 敬 , 與 人 忠 ; 雖 之 夷 狄 , 不 可 棄 也 。」《 論 語 . 子 路 》 此 涵 人 心 相
通 , 無 外 在 地 域 、 人 種 等 之 界 限 。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 89
由 此 外 推 , 政 治 上 為 政 者 的 立 信 , 根 本 的 用 意 就 不 是 為 了 建 立 方 便 管 理
的 統 治 秩 序 , 或 是 用 來 完 成 某 種 集 體 式 的 目 標 ( 如 富 國 強 兵 ), 而 是 源 於 對
人 的 尊 重 , 依 循 人 樂 於 誠 信 的 天 性 , 建 立 使 人 自 然 誠 實 , 自 然 守 信 , 因 而 人
與 人 得 以 進 行 和 平 而 有 意 義 互 動 的 基 礎 環 境 , 所 謂 「 凡 為 天 下 之 要 , 義 為 本 ,
而 信 次 之 。」《 荀 子 . 彊 國 》 這 麼 說 , 為 政 立 信 就 不 能 止 於 單 純 的 立 信 , 也
就 是 有 如 法 家 期 望 於 執 政 者 只 是 依 法 行 事 的 機 械 動 作 , 而 是 源 於 對 人 尊 重 的
義 理 , 尊 重 立 信 所 為 不 能 離 乎 人 之 所 欲 所 喜 , 不 得 違 反 人 性 自 然 普 遍 的 要 求 ,
為 政 者 不 能 脫 軌 而 為 。 這 麼 說 , 為 政 立 信 就 必 須 同 時 探 問 , 什 麼 是 人 性 自 然
普 遍 的 要 求 ? 24
荀 子 說 :「 義 與 利 者 , 人 之 所 兩 有 也 。 雖 堯 、 舜 不 能 去 民 之 欲 利 , 然 而
能 使 其 欲 利 不 克 其 好 義 也 。 雖 桀 、 紂 亦 不 能 去 民 之 好 義 , 然 而 能 使 其 好 義 不
勝 其 欲 利 也 。 故 義 勝 利 者 為 治 世 , 利 克 義 者 為 亂 世 。 上 重 義 則 義 克 利 , 上 重
利 則 利 克 義 。」《 荀 子 . 大 略 》「 好 義 」 之 性 在 常 人 為 樂 於 從 善 , 在 君 子 則
可 進 而 樂 於 為 善 , 兩 者 同 以 樂 於 被 公 平 尊 重 和 友 善 對 待 的 自 然 天 性 為 基 礎 。
「 好 利 」 之 性 則 是 樂 於 追 求 一 己 一 家 的 幸 福 富 貴 , 以 及 善 於 為 一 己 一 家 打 算
謀 劃 的 意 思 。 25 所 以 為 政 立 信 的 工 作 並 不 在 樹 立 一 個 異 於 人 民 自 然 所 欲 所 利
的 目 標 , 強 使 人 附 和 認 同 , 單 純 建 立 所 謂 律 法 的 權 威 , 而 是 能 儘 量 不 妨 害 人
民 好 利 自 謀 之 心 , 並 且 讓 人 民 充 分 感 受 到 執 政 者 的 尊 重 和 善 意 。
所 以 當 法 家 立 信 乃 疑 於 人 之 不 可 信 , 反 而 求 諸 外 在 的 強 力 , 硬 是 樹 立 起
威 武 不 可 犯 的 法 律 權 威 和 公 信 憑 藉 。 儒 家 則 認 為 公 信 力 的 根 源 在 於 人 倫 之 間
自 然 互 信 的 要 求 , 期 望 政 府 和 執 政 者 也 能 如 同 親 人 朋 友 一 樣 , 不 僅 為 民 所 信
賴 , 也 讓 人 民 充 分 感 受 到 執 政 者 的 尊 重 和 善 意 。 故 法 家 講 威 信 , 儒 家 則 講 誠
24. 《 論 語 》 中 ,「 信 」 無 法 做 為 自 足 獨 立 的 德 性 是 孔 子 早 就 說 清 楚 的 。 如 說 :「 言 必 信 , 行 必 果 ; 硜 硜
然 , 小 人 哉 !」( 子 路 ), 又 指 出 :「 好 『 信 』 不 好 學 , 其 蔽 也 『 賊 』」( 陽 貨 )。 另 外 , 他 的 學 生
子 路 和 子 貢 都 批 評 齊 國 管 仲 不 能 信 守 以 死 輔 佐 主 君 的 承 諾 為 不 仁 , 孔 子 卻 辯 護 管 仲 相 桓 公 能 夠 以 和 平
的 手 段 把 中 原 各 國 團 結 起 來 , 共 同 抵 禦 外 侮 , 使 中 原 生 活 文 化 得 以 保 存 的 功 業 為 仁 , 並 且 還 批 評 那 些
只 看 重 個 人 信 用 的 人 為 匹 夫 匹 婦 的 「 諒 」, 也 就 是 只 重 視 小 節 小 義 的 小 格 局 ( 憲 問 )。
25. 比 較 詳 細 的 說 明 請 參 閱 許 雅 棠 (2001)。

90 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
信 。 如 孟 子 一 段 重 要 的 論 斷 :
居 下 位 而 不 獲 於 上 , 民 不 可 得 而 治 也 。 獲 於 上 有 道 , 不 信 於 友 , 弗 獲 於 上
矣 。 信 於 友 有 道 , 事 親 弗 悅 , 弗 信 於 友 矣 。 悅 親 有 道 , 反 身 不 誠 , 不 悅 於
親 矣 。 誠 身 有 道 , 不 明 乎 善 , 不 誠 其 身 矣 。 是 故 誠 者 , 天 之 道 也 。 思 誠 者 ,
人 之 道 也 。 至 誠 而 不 動 者 , 未 之 有 也 。 不 誠 , 未 有 能 動 者 也 。《 孟 子 . 離
婁 上 》
孟 子 這 裡 不 僅 聯 結 誠 信 , 也 聯 結 於 善 德 , 使 得 信 用 一 事 不 止 於 人 性 之 內
與 人 倫 之 間 自 然 互 信 的 要 求 , 還 提 升 到 明 善 與 天 道 的 高 位 。《 禮 記 . 祭 統 》
即 指 出 :「 誠 信 之 謂 盡 , 盡 之 謂 敬 , 敬 盡 然 後 可 以 事 神 明 , 此 祭 之 道 也 」,
誠 信 之 敬 已 足 以 事 神 明 。 而 《 中 庸 》 論 誠 最 為 推 崇 , 說 它 能 盡 己 性 , 能 盡 人
之 性 , 能 盡 物 之 性 , 以 此 可 以 贊 天 地 之 化 育 , 可 以 與 天 地 參 , 可 以 做 為 經 綸
天 下 的 大 經 大 本 , 明 顯 己 抬 高 到 治 理 天 下 的 高 義 。 這 種 推 隆 也 是 看 到 它 的 力
量 , 俗 話 說 「 精 誠 所 至 , 金 石 為 開 」, 儒 家 講 求 為 人 為 政 的 誠 信 , 都 確 信 誠
信 具 有 偉 大 感 召 的 能 量 , 所 謂 「 唯 天 下 至 誠 為 能 化 」, 所 謂 「 誠 信 生 神 」《 荀
子 . 不 茍 》, 君 臣 民 的 互 信 所 能 產 生 的 神 奇 動 能 是 難 以 想 像 的 。
所 以 同 樣 是 建 立 律 令 、 政 府 和 官 吏 可 信 賴 的 權 威 , 荀 子 批 評 法 家 「 嚴 令
繁 刑 不 足 以 為 威 」, 因 為 「 由 其 道 則 行 , 不 由 其 道 則 廢 。」《 荀 子 . 議 兵 》
荀 子 對 比 「 嚴 令 繁 刑 」 與 「 道 」, 正 如 孔 子 對 比 「 道 之 以 政 , 齊 之 以 刑 , 民
免 而 無 恥 ; 道 之 以 德 , 齊 之 以 禮 , 有 恥 且 格 。」《 論 語 . 為 政 》 孟 子 對 比 「 以
力 服 人 者 , 非 心 服 也 , 力 不 贍 也 ; 以 德 服 人 者 , 中 心 悅 而 誠 服 也 。」《 孟 子 .
公 孫 丑 上 》 一 樣 , 都 指 出 源 於 對 人 的 尊 重 和 讓 人 感 動 的 施 政 誠 意 與 依 於 利 害
算 計 的 外 力 賞 罰 有 根 本 的 不 同 。 由 此 建 立 起 來 的 政 府 權 威 , 荀 子 稱 之 為 「 道
德 之 威 」, 以 別 於 「 非 劫 之 以 形 勢 , 非 振 之 以 誅 殺 , 則 無 以 有 其 下 」 的 「 暴
察 之 威 」《 荀 子 . 彊 國 》。
依 儒 家 眼 光 , 法 家 立 信 的 境 界 自 然 不 高 , 但 立 信 治 理 的 形 式 法 制 ( 法 律
制 度 ), 如 法 制 的 一 致 性 , 明 確 性 和 穩 定 性 等 等 , 則 儒 法 皆 通 。 其 餘 有 所 不

「 治 理 責 任 」 的 思 考 91
同 之 處 則 源 於 立 信 的 基 石 「 誠 」 與 「 威 」 的 不 同 。 26 這 種 不 同 的 根 源 或 在 於
法 家 以 公 私 兩 立 立 信 , 故 因 人 之 不 可 信 而 立 信 , 而 儒 家 以 民 本 德 義 立 言 , 故
因 人 之 可 信 而 立 信 。 前 者 講 求 的 是 如 何 核 實 與 如 何 防 弊 , 以 公 權 力 守 法 的 公
開 示 範 和 執 法 的 嚴 明 公 正 , 樹 立 起 威 武 不 可 犯 的 法 律 威 信 , 後 者 講 求 的 是 對
人 的 尊 重 , 以 治 理 的 誠 意 和 善 意 建 立 起 執 政 的 信 用 和 威 嚴 。 像 這 樣 , 儒 法 若
能 兼 顧 , 先 以 善 意 為 本 , 次 以 核 實 防 弊 為 輔 , 一 為 正 向 , 一 為 負 向 , 才 能 落
實 為 政 立 信 的 實 踐 。 這 種 實 踐 的 共 通 基 礎 即 在 於 儒 法 兩 家 都 確 信 , 致 治 之 道
的 首 務 在 於 立 信 , 人 民 對 政 府 和 執 政 者 的 信 任 是 一 切 治 理 的 基 礎 。 27
( 二 ) 治 重 於 政
處 於 當 代 民 主 掛 帥 的 政 治 浪 潮 中 , 要 思 考 儒 法 立 信 思 想 是 否 還 有 立 足 之
地 , 浦 薛 鳳 (1955)「 治 重 於 政 」 的 認 識 值 得 援 為 引 介 之 用 。
相 對 於 牟 宗 三 和 張 君 勱 , 浦 薛 鳳 的 名 號 小 很 多 , 若 非 對 五 ○ 、 六 ○ 年 代
的 台 灣 政 治 學 界 有 認 識 , 浦 薛 鳳 何 許 人 實 在 也 說 不 上 來 。 不 過 , 我 以 為 浦 氏
「 治 重 於 政 」 一 說 很 簡 約 地 表 達 了 中 國 為 政 立 信 思 想 傳 統 的 一 種 現 代 詮 解 ,
值 得 提 出 來 討 論 。
正 如 牟 宗 三 承 襲 孫 中 山 政 權 ( 人 民 參 政 權 ) 治 權 ( 政 府 治 理 權 ) 的 分 別
而 劃 分 「 政 道 與 治 道 」, 浦 薛 鳳 也 把 政 治 問 題 分 為 「 政 理 與 治 理 」, 雖 然 彼
此 賦 與 的 意 義 並 不 相 同 。 依 浦 氏 ,「 政 」「 治 」 之 分 徹 簡 單 說 即 是 「 一 切 條
26. 儒 法 不 同 甚 多 , 從 法 的 角 度 評 論 , 禮 法 之 異 大 概 是 最 重 要 的 , 此 乃 根 源 於 儒 以 人 倫 為 先 , 因 而 重 差 異 ,
而 法 以 公 為 本 , 因 而 重 齊 一 。 這 種 不 同 論 者 已 多 , 有 興 趣 者 可 先 讀 瞿 同 祖 (1984) 的 書 。 但 是 本 文 不
著 眼 於 此 , 而 是 著 重 兩 者 執 政 依 法 立 信 的 背 後 意 義 。
27. 這 裡 所 謂 正 向 負 向 的 說 法 , 從 黃 孝 如 譯 (2004) 或 許 可 以 提 供 我 們 去 思 考 當 代 的 問 題 。 她 在 書 中 指 出
現 代 社 會 彼 此 信 任 的 虛 實 並 不 一 定 , 社 會 要 建 立 於 普 遍 信 任 的 環 境 , 重 點 在 於 減 少 欺 騙 , 說 謊 , 在 於
建 立 對 人 不 應 受 騙 的 公 眾 文 化 和 責 任 意 識 , 以 及 建 立 可 評 估 可 查 證 的 媒 體 報 導 。 至 於 當 代 社 會 因 為 政
府 企 業 各 種 說 謊 欺 騙 造 假 的 行 為 層 出 不 窮 , 因 而 致 力 於 設 計 各 種 防 弊 透 明 和 強 迫 性 的 負 責 之 道 則 不 是
正 途 。 我 同 意 O’Neill 的 看 法 , 但 是 良 善 信 任 環 境 的 建 立 , 仍 須 輔 以 有 效 防 弊 透 明 和 強 迫 負 責 的 制 度
設 計 , 兩 者 雖 有 本 末 主 從 之 別 , 卻 不 可 執 一 而 偏 廢 。

92 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
文 法 令 是 『 政 』, 一 切 實 施 狀 況 是 『 治 』」( 浦 薛 鳳 ,1955:81)。 所 以 「 政 」
包 含 所 有 靜 態 的 法 律 政 令 ,「 治 」 則 是 各 種 法 律 政 令 的 施 行 實 狀 , 兩 者 雖 然
如 影 隨 形 , 卻 有 輕 重 緩 急 之 分 。「 治 重 於 政 」 即 是 說 治 理 的 真 實 表 現 比 法 律
政 令 的 規 定 對 於 影 響 國 家 的 治 亂 要 來 得 重 要 而 根 本 。 亦 即 「 法 度 之 實 施 , 重
於 條 文 之 規 定 ; 管 理 之 得 當 , 重 於 政 令 之 周 詳 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:87)
浦 氏 為 此 提 出 幾 點 理 由 :
1. 評 論 比 較 一 國 政 治 的 好 壞 , 法 律 政 令 常 因 時 因 地 而 無 法 定 論 , 但 是 治
理 表 現 如 官 吏 是 否 奉 公 守 法 , 是 否 廉 潔 任 事 , 法 令 是 否 貫 徹 等 等 則 可
以 客 觀 比 較 。
2. 徒 法 不 足 以 自 行 , 而 若 已 施 行 貫 徹 , 則 必 已 先 有 法 度 。
3. 法 律 通 常 針 對 一 般 一 類 , 立 法 較 少 主 觀 好 惡 , 厚 此 薄 彼 。 但 行 政 治 理
則 容 易 上 下 其 手 , 或 是 敷 衍 推 託 , 或 是 假 公 濟 私 。 所 以 條 文 儘 可 同 一 ,
治 亂 卻 判 然 有 別 , 關 鍵 即 在 於 治 理 。
4. 法 度 變 化 向 來 緩 慢 , 而 立 法 變 動 也 比 較 容 易 。 相 對 而 言 , 治 理 腐 化 容
易 , 改 善 卻 比 較 困 難 。
5. 立 法 人 員 集 中 而 少 , 表 現 好 壞 容 易 紀 錄 , 也 容 易 監 督 。 至 於 治 理 官 署
動 輒 數 萬 且 遍 佈 全 國 , 各 自 言 行 萬 端 , 實 在 監 督 不 易 。
6. 法 度 的 禍 害 大 致 分 為 不 合 環 境 所 需 與 偏 袒 利 益 , 治 理 的 禍 害 則 罄 竹 難
書 , 小 之 如 地 方 倚 權 仗 勢 , 為 非 作 惡 , 大 之 如 中 央 聚 貨 斂 財 , 毀 滅 綱
紀 ; 更 甚 者 割 據 紛 爭 , 亡 國 滅 族 。 世 界 國 家 只 聞 有 因 治 理 腐 敗 而 覆 亡 ,
未 聞 僅 因 法 度 落 伍 而 淘 汰 者 。
7. 法 度 落 伍 雖 會 醞 釀 糾 紛 , 只 要 治 理 健 全 , 秩 序 仍 可 維 持 。 反 之 , 若 治
理 陷 入 紛 亂 , 舊 法 度 固 然 崩 潰 , 新 法 度 亦 恐 只 是 表 面 文 章 。
8. 「 治 重 於 政 」 平 常 時 期 如 此 , 非 常 時 期 尤 然 。 如 撥 亂 返 治 , 恢 復 法 律
秩 序 的 中 興 時 期 ; 轉 移 主 權 , 更 張 基 本 法 度 的 革 命 變 法 ; 以 及 抵 禦 外
侮 , 團 結 抗 敵 的 戰 爭 抗 戰 等 等 , 若 要 能 致 事 立 功 , 無 不 首 重 治 理 能 力

「 治 理 責 任 」 的 思 考 93
( 浦 薛 鳳 ,1955:83-7)。 28
基 於 這 些 理 由 , 浦 氏 認 為 政 治 學 的 研 究 要 得 到 尊 重 , 就 應 該 把 焦 點 放 在
尋 求 治 理 的 律 則 , 而 非 在 鋪 陳 比 論 各 種 的 制 度 法 令 以 及 各 式 的 思 想 學 說 。 他
認 為 政 治 乃 「 共 同 事 務 之 管 理 」, 惟 共 同 事 務 不 僅 通 乎 一 切 團 體 組 織 , 也 是
許 多 社 會 學 科 ( 如 財 稅 經 濟 金 融 教 育 等 ) 甚 至 自 然 學 科 ( 如 公 共 工 程 所 涉 及
之 學 問 ) 共 同 關 切 的 領 域 , 只 有 共 同 事 務 的 組 織 管 理 才 是 政 治 學 所 應 獨 擅 之
地 (「 唯 此 管 理 組 織 之 探 討 ─ ─ 在 傳 統 術 語 上 稱 為 「 統 治 」─ ─ 應 由 政 治 學
當 仁 不 讓 單 獨 負 責 」( 浦 薛 鳳 ,1955:327)。 他 說 :「 政 治 同 時 包 含 目 的 與
工 具 兩 成 份 。 目 的 , 因 為 是 共 同 事 務 。 工 具 , 因 為 是 組 織 管 理 。 言 其 為 目 的 ,
政 治 學 本 與 其 他 科 學 交 錯 連 環 ; 言 其 為 工 具 , 政 治 學 究 應 單 獨 負 責 。」( 浦
薛 鳳 ,1955:327)。
就 內 容 而 言 , 何 者 為 眾 人 之 事 , 制 度 如 何 設 計 以 及 政 府 介 入 民 間 社 會 的
淺 深 廣 狹 等 問 題 都 會 因 時 因 地 因 人 而 有 異 , 充 斥 著 不 同 的 主 張 、 意 見 和 學 說 ,
雖 然 言 者 盈 庭 , 卻 是 人 言 言 殊 而 難 以 斷 定 。 但 就 手 段 來 說 , 治 亂 興 亡 判 然 可
見 , 所 以 「 能 否 確 定 關 於 統 治 之 定 律 」( 浦 薛 鳳 ,1955:328), 才 是 政 治 科
學 能 否 成 立 , 以 及 能 否 受 人 敬 重 的 關 鍵 。 所 謂 :「 謀 國 者 應 當 永 遠 以 「 致 治 」
為 急 務 , 而 研 究 政 治 學 的 人 們 更 應 當 以 研 究 「 致 治 」 為 前 提 。」( 浦 薛 鳳 ,
1955:88)。
但 什 麼 是 國 家 治 理 得 以 致 治 的 通 則 定 律 呢 ?
浦 氏 列 舉 了 三 項 :
1. 具 有 集 中 賢 能 群 眾 信 仰 之 最 高 領 袖 。
2. 養 成 秉 公 守 法 負 責 努 力 之 統 治 階 級 。
3. 培 植 深 入 人 心 支 配 行 為 之 思 想 風 尚 。
第 一 、 第 二 項 浦 氏 把 焦 點 放 在 主 政 者 及 其 治 理 階 層 的 用 意 主 要 是 相 信 ,
無 論 君 主 民 主 , 政 治 治 理 的 行 動 主 體 不 能 委 諸 人 民 大 眾 :
28. 我 有 稍 做 剪 裁 。

94 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
無 論 「 為 政 」 或 「 致 治 」, 一 切 成 敗 皆 以 統 階 級 為 關 鍵 , 一 切 責 任 只 有 統
治 階 級 應 負 荷 。 所 謂 人 民 籠 統 抽 象 不 能 做 行 動 主 體 。─ ─ 無 論 形 式 若 何 變
更 , 手 續 若 何 增 損 , 名 稱 若 何 不 同 , 一 國 之 治 權 本 在 少 數 , 而 尤 寄 寓 於 此
少 數 中 之 一 人 。 而 於 應 付 民 族 危 機 之 際 此 一 人 之 實 際 權 力 必 須 擴 大 。 即 在
號 稱 民 治 先 進 國 家 , 猶 且 不 免 ( 浦 薛 鳳 ,1955:71)。
不 過 , 第 三 項 的 思 想 風 尚 才 是 根 本 關 鍵 。 所 謂 思 想 風 尚 , 浦 氏 指 的 即 是
官 吏 階 層 施 政 的 行 為 習 慣 , 也 就 是 政 風 。 他 以 為 ,「 在 一 切 政 治 勢 力 之 中 ,
關 於 治 亂 興 亡 , 其 支 配 力 最 強 , 決 定 性 最 大 , 而 其 形 成 最 需 時 間 且 最 易 為 朝
野 所 輕 忽 者 , 莫 過 於 政 治 風 氣 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:116)。 由 於 只 有 少 數 人
能 有 為 有 守 , 絕 大 多 數 人 則 依 風 尚 的 積 習 而 走 ( 浦 薛 鳳 ,1955:93), 所 以
任 何 治 理 要 能 確 實 有 效 , 就 只 有 看 流 行 於 官 吏 之 間 的 風 氣 , 也 就 是 國 家 官 吏
行 為 的 習 慣 ( 浦 薛 鳳 ,1955:103), 它 才 是 「 支 配 政 治 的 原 動 力 。」( 浦 薛
鳳 ,1955:101)。
浦 薛 鳳 ,1955:。 浦 薛 鳳 ,1955:, 浦 薛 鳳 ,1955: 浦 薛 鳳 ,1955:,
政 風 既 然 最 為 關 鍵 , 那 麼 怎 樣 的 政 風 才 是 國 家 致 治 的 憑 藉 ? 他 說 :「 今
試 問 優 良 政 治 風 氣 , 究 以 何 者 為 先 , 竊 嘗 反 覆 深 思 , 認 定 惟 有 秉 公 去 私 貫 徹
法 令 之 風 氣 , 乃 能 致 國 家 於 治 興 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:117)。「 可 視 為 致 治
的 寶 鑰 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:31) 而 如 何 樹 立 秉 公 去 私 的 政 風 , 浦 氏 提 出 五
點 :1. 憑 藉 法 制 , 從 個 別 法 制 一 一 做 起 ;2. 持 之 以 恆 ;3. 小 處 著 眼 ;4. 嚴 格
澈 底 ;5. 以 身 作 則 ( 浦 薛 鳳 ,1955:103-5)。 至 於 如 何 做 到 這 些 , 關 鍵 「 在
上 位 者 之 行 為 措 施 」( 浦 薛 鳳 ,1955:28), 而 且 注 定 要 歷 經 重 重 阻 礙 和 挑
戰 :
政 風 之 丕 變 , 決 不 能 無 所 憑 藉 , 亦 不 能 於 旦 夕 間 奏 效 。 必 也 在 上 者 抱 定 決
心 , 兢 兢 業 業 , 以 身 作 則 , 樹 立 楷 模 , 先 以 雷 霆 萬 鈞 之 力 , 從 小 著 手 , 及
其 迎 刄 而 解 。 再 漸 次 推 及 其 餘 , 實 事 求 是 , 蔚 成 風 氣 , 然 後 積 少 成 多 , 由
小 而 大 , 由 近 及 遠 , 由 淺 及 深 , 乃 能 於 不 知 不 覺 之 中 刷 新 政 治 , 同 時 即 為
『 人 治 』『 法 治 』 建 立 宏 模 ( 浦 薛 鳳 ,1955:114)。
優 良 政 治 風 氣 , 非 旦 夕 之 間 所 可 叱 咤 立 就 , 必 由 在 上 者 競 競 業 業 , 以 身 作
則 , 躬 行 實 踐 , 然 後 日 積 月 累 , 深 入 人 心 , 於 不 知 不 覺 之 中 , 成 為 支 配 政
治 行 為 之 力 量 ( 浦 薛 鳳 ,1955:116)。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 95
這 麼 說 , 一 國 治 亂 興 亡 的 責 任 主 要 在 於 主 政 者 。 浦 氏 引 英 思 想 家 布 朗 的
話 :「 在 高 位 而 為 眾 人 表 率 者 之 風 尚 與 道 德 , 而 非 在 下 受 治 者 之 風 尚 與 道 德 ,
永 將 判 定 國 家 之 強 弱 存 亡 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:105)。 所 以 主 政 者 的 品 德 修
養 至 為 重 要 , 主 政 者 的 行 為 表 率 而 非 言 語 鼓 動 才 是 致 治 的 根 本 。 於 是 我 們 來
到 最 後 一 項 認 識 , 在 問 學 上 , 尋 求 政 治 致 治 科 學 原 理 的 判 別 認 識 固 然 「 非 虛
心 體 會 , 反 覆 比 較 與 證 之 前 後 歷 史 不 為 功 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:64), 但 實
踐 上 「 遵 行 政 治 原 理 乃 為 難 中 之 尤 難 。 蓋 遵 行 原 理 大 抵 須 克 服 意 氣 而 屏 除 私
利 。」( 浦 薛 鳳 ,1955:65)。 不 過 , 主 政 者 能 否 克 服 意 氣 , 抑 私 立 公 就 已
不 是 任 何 科 學 原 理 所 能 把 握 了 。
浦 氏 治 重 於 政 的 說 法 似 乎 使 我 們 陷 入 一 種 思 考 和 實 踐 的 困 境 , 也 就 是 如
果 我 們 不 能 單 純 以 為 只 要 引 進 人 民 的 力 量 、 以 權 抗 權 的 選 舉 競 爭 和 憲 政 制 度
的 分 權 制 衡 就 可 以 有 效 解 決 攸 關 治 亂 興 亡 的 治 理 問 題 , 那 麼 單 純 依 靠 為 政 者
克 服 意 氣 和 抑 私 立 公 來 樹 立 良 好 的 政 治 風 氣 也 是 渺 茫 不 可 信 。 答 案 往 往 就 在
兩 極 之 間 。
從 治 理 責 任 的 觀 點 來 看 , 除 非 就 是 認 定 治 理 責 任 的 問 題 可 以 消 解 於 民 主
程 序 之 中 , 否 則 思 考 治 理 責 任 的 獨 立 性 勢 所 必 要 。 浦 氏 「 治 重 於 政 」 的 說 法 ,
亦 即 確 信 無 論 君 主 民 主 , 治 理 的 好 壞 永 遠 是 政 治 治 亂 興 亡 的 核 心 關 鍵 , 即 指
明 主 政 者 清 楚 而 無 可 躲 閃 的 責 任 , 責 其 必 須 以 身 作 則 , 步 步 為 營 , 落 實 治 理
規 範 , 塑 造 出 高 度 法 治 化 的 治 理 風 氣 。 用 儒 法 家 的 語 言 來 說 , 這 種 治 理 風 氣
就 是 立 信 , 其 核 心 意 義 就 是 在 官 吏 之 間 , 以 及 政 府 與 人 民 之 間 建 立 一 個 公 開
安 定 , 可 信 可 測 的 法 治 治 理 環 境 。 29
( 三 ) 治 理 規 範 與 指 標
浦 氏 「 治 重 於 政 」 之 說 至 少 有 兩 個 重 要 的 意 義 , 一 是 認 為 致 治 之 道 自 有
其 獨 立 客 觀 的 規 範 和 要 求 , 不 能 流 於 無 窮 爭 議 的 學 說 理 論 , 不 能 依 附 或 消 解
29. 關 於 儒 家 治 理 思 想 如 何 結 合 於 當 代 法 治 思 想 可 參 考 周 天 瑋 (1999)。

96 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
於 民 主 參 政 的 程 序 , 也 不 應 該 委 由 主 政 者 個 人 的 世 界 觀 決 定 , 治 理 的 好 壞 對
於 國 家 治 亂 安 危 的 本 身 就 有 直 接 明 顯 的 影 響 ; 一 是 認 為 政 治 治 理 的 主 動 力 量
源 於 主 政 者 , 人 民 大 眾 多 半 只 能 被 動 承 受 政 府 的 治 理 , 不 能 做 為 治 理 的 發 動
機 。 所 以 主 政 者 和 主 事 者 的 責 任 事 關 重 大 , 如 何 以 身 作 則 , 確 實 一 一 落 實 治
理 規 範 的 要 求 與 規 定 ( 所 謂 「 法 度 之 實 施 , 重 於 條 文 之 規 定 ; 管 理 之 得 當 ,
重 於 政 令 之 周 詳 。」), 才 是 治 理 成 敗 的 關 鍵 , 也 才 能 得 到 國 際 和 國 內 的 信
任 。 前 者 是 治 道 的 客 觀 性 , 後 者 則 是 實 踐 的 主 動 性 , 兩 者 是 互 相 依 賴 的 。 30
為 進 一 步 佐 證 儒 法 為 政 立 信 的 說 法 與 浦 氏 「 治 重 於 政 」 的 認 識 , 顯 示 其
獨 立 和 客 觀 的 性 質 , 以 下 試 從 三 個 不 同 的 層 面 簡 略 說 明 :
1. 案 例 實 證 : 古 代 中 國 商 鞅 治 秦 的 成 功 , 大 概 是 表 現 為 政 立 信 最 著 名 的
事 例 。 又 如 近 代 日 本 據 台 時 期 , 在 台 人 心 目 中 所 樹 立 的 強 勢 治 理 的 權
威 , 至 今 仍 是 台 灣 老 一 輩 人 清 晰 的 記 憶 。 單 從 治 理 績 效 來 看 , 秦 日 為
政 立 信 , 一 個 是 打 下 統 一 中 國 的 基 礎 , 一 個 則 成 為 殖 民 母 國 取 之 不 盡
的 糧 倉 , 可 說 成 效 卓 著 , 也 印 證 韓 非 「 國 無 常 強 , 無 常 弱 。 奉 法 者 強
則 國 強 , 奉 法 者 弱 則 國 弱 。」《 韓 非 子 . 有 度 》 的 論 斷 。 雖 然 從 儒 家
的 立 場 來 看 , 秦 日 兩 國 的 治 理 都 屬 於 荀 子 所 說 的 「 暴 察 之 威 」, 都 是
高 抬 國 家 , 蹧 踏 人 民 的 傲 慢 統 治 。
時 空 移 至 今 日 , 也 可 以 舉 新 加 坡 、 香 港 和 台 灣 這 幾 個 華 人 為 政 治
主 體 的 治 理 為 例 。 新 加 坡 雖 實 行 定 期 普 選 , 可 是 行 政 權 極 為 強 勢 , 言
論 娛 樂 結 社 的 限 制 甚 多 , 司 法 常 常 只 是 行 政 意 見 的 反 應 。 香 港 相 反 ,
沒 有 普 選 制 度 , 行 政 權 管 轄 範 圍 縮 小 , 人 民 言 論 和 生 活 的 自 由 權 的 保
障 充 分 許 多 , 司 法 也 比 較 獨 立 。 這 種 不 同 , 卻 不 害 兩 者 同 為 法 治 國 ,
也 就 是 在 執 法 的 公 平 和 透 明 程 度 都 有 很 好 的 表 現 。 反 觀 台 灣 , 自 由 與
民 主 是 最 響 亮 的 招 牌 , 新 加 坡 和 香 港 都 不 是 對 手 , 可 是 為 政 立 信 的 治
30. 「 治 重 於 政 」 還 可 以 關 聯 於 近 來 爭 議 甚 熱 之 秩 序 與 民 主 自 由 熟 重 熟 輕 的 問 題 或 是 以 亞 洲 價 值 之 名 所 引
生 之 依 於 個 人 之 自 由 民 主 與 注 重 整 體 之 經 濟 生 活 秩 序 的 爭 議 。 不 過 , 限 於 篇 幅 和 精 力 , 本 文 並 不 討 論 。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 97
理 表 現 則 成 績 平 平 。 以 國 際 透 明 組 織 (TI) 二 ○ ○ 三 年 針 對 133 國 家
地 區 行 政 權 力 貪 污 腐 化 的 調 查 為 例 , 新 加 坡 的 清 廉 度 排 名 第 五 , 而 香
港 排 名 第 十 四 , 台 灣 則 排 名 三 十 。 排 名 的 差 別 除 了 形 象 意 義 之 外 , 對
人 民 日 常 生 活 影 響 的 範 圍 其 實 是 很 深 遠 的 , 例 如 台 灣 執 法 和 司 法 長 期
的 貪 污 和 偏 惠 , 老 百 姓 不 僅 普 遍 不 信 任 警 察 、 司 法 、 議 會 和 行 政 人 員 ,
也 造 成 特 別 是 公 部 門 關 係 文 化 的 滋 蔓 。 31 而 同 樣 講 求 人 際 關 係 的 香 港
華 人 社 會 , 關 係 文 化 卻 因 為 大 量 被 阻 絕 於 公 部 門 之 外 , 反 而 在 私 領 域
得 到 良 好 良 性 的 發 揮 。 32
法 治 立 信 的 作 用 還 可 以 更 全 面 的 討 論 , 例 如 美 國 傳 統 基 金 會 在 西
元 二 ○ ○ ○ 年 曾 委 託 學 者 研 究 全 世 界 各 國 關 於 民 主 選 舉 、 保 障 私 有 財
產 權 的 法 治 和 經 濟 表 現 的 關 聯 性 , 基 本 的 發 現 是 法 治 較 之 普 選 制 對 於
經 濟 的 良 好 表 現 更 為 關 鍵 (Barro, 2000)。 又 如 《 資 本 的 秘 密 》 一 書
中 , 秘 魯 著 名 的 經 濟 學 者 Hernando de Soto 發 現 到 , 西 方 世 界 如 此 繁 榮
的 工 商 社 會 何 以 難 以 在 第 三 世 界 生 根 立 足 的 基 本 原 因 並 不 是 貧 窮 , 而
是 因 為 第 三 世 界 多 數 人 擁 有 的 資 產 多 半 無 法 如 同 現 代 西 方 一 樣 , 一 一
轉 換 成 有 明 確 產 權 , 因 而 可 以 公 開 合 法 , 可 以 擴 大 交 易 的 資 本 。 由 於
上 頭 的 法 制 規 範 通 常 只 是 表 面 文 章 , 不 是 無 法 執 行 就 是 一 味 抄 襲 西
方 , 無 法 真 正 相 應 民 間 社 會 的 交 易 實 況 , 人 民 因 而 被 迫 只 能 在 法 律 邊
緣 中 從 事 小 範 圍 和 小 資 金 的 轉 換 投 資 , 無 法 擴 大 和 累 積 資 本 和 信 用 。
解 決 之 道 只 有 建 立 一 套 通 行 於 上 下 的 法 治 交 易 文 明 , 才 能 釋 放 被 侷 束
和 流 竄 於 非 法 、 暗 盤 和 地 域 慣 例 之 中 的 龐 大 商 機 ( 王 曉 冬 譯 ,2001)。
33
2. 信 任 評 鑑 :「 人 而 無 信 , 不 知 其 可 也 。 大 車 無 輗 , 小 車 無 軏 , 其 何 以
行 之 哉 ?」《 論 語 . 為 政 》 孔 子 這 一 句 二 千 多 年 前 的 話 可 做 為 現 代 商
31. 比 較 具 體 的 引 述 下 面 有 說 明 。
32. 陳 介 玄 有 篇 文 章 (1997), 對 此 有 精 彩 的 討 論 。
33. 作 者 一 再 強 調 法 治 文 明 的 建 立 必 須 結 合 當 地 人 的 交 易 文 化 , 不 能 單 純 引 用 西 方 人 的 交 易 法 律 。

98 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
業 社 會 中 人 際 和 商 業 團 體 的 交 往 以 彼 此 的 信 用 為 首 要 考 慮 的 注 腳 。 事
實 上 , 在 自 由 商 業 發 展 穩 健 的 國 家 , 為 了 解 決 商 業 上 頻 繁 的 投 資 與 交
易 彼 此 如 何 信 任 的 問 題 , 很 早 就 發 展 出 嚴 密 的 評 量 方 法 。 由 於 商 業 中
的 來 往 以 錢 財 為 核 心 , 評 等 的 訊 息 主 要 是 來 幫 助 投 資 人 、 債 權 人 、 存
款 人 、 投 保 人 或 評 審 人 等 等 可 以 明 確 認 識 所 要 投 資 、 借 款 、 存 款 、 投
保 和 評 審 之 公 司 機 構 的 財 務 狀 況 與 經 營 能 力 , 所 以 評 等 重 心 即 以 此 為
重 , 一 般 稱 之 為 信 用 評 等 。 信 用 評 等 在 美 國 已 有 一 百 多 年 的 歷 史 , 如
何 確 實 評 等 不 同 的 企 業 和 公 司 也 早 早 成 為 一 門 專 業 , 並 且 在 國 際 上 也
已 有 呼 風 喚 雨 的 力 量 , 因 為 評 等 的 好 壞 不 僅 直 接 影 響 該 企 業 公 司 的 聲
譽 , 影 響 資 金 人 才 的 流 動 和 銀 行 的 授 信 條 件 , 也 常 常 導 致 當 地 股 匯 市
的 波 動 不 安 。 34
企 業 如 此 , 國 家 也 不 例 外 , 由 於 國 家 政 府 的 財 政 、 政 治 和 行 政 都
影 響 該 國 企 業 的 經 營 , 所 以 國 際 評 等 公 司 在 評 估 該 國 企 業 的 信 用 等 第
的 時 候 , 會 先 評 量 該 國 國 家 的 信 用 狀 況 , 也 就 是 「 評 定 國 家 的 償 債 能
力 和 意 願 。」( 劉 憶 如 等 ,2001)。「 能 力 」 要 看 的 是 該 國 的 經 濟 風
險 , 例 如 所 得 水 準 與 經 濟 結 構 、 中 央 銀 行 的 獨 立 性 、 經 濟 成 長 展 望 、
財 政 彈 性 、 公 共 債 務 負 擔 、 物 價 穩 定 性 、 國 際 收 支 帳 之 彈 性 、 外 債 與
34. 信 用 評 等 (credit rating) 或 稱 債 信 評 等 。 其 意 義 在 於 由 客 觀 公 正 的 第 三 者 對 舉 債 和 籌 資 公 司 進 行 信 用
狀 況 或 償 債 能 力 之 評 等 , 並 將 分 析 結 果 以 簡 明 的 方 式 排 列 信 任 等 級 , 公 告 周 知 , 作 為 投 資 人 或 借 款 人
的 決 策 參 考 , 以 降 低 認 知 風 險 , 如 此 不 僅 可 以 促 成 資 本 和 債 券 交 易 的 活 絡 順 暢 , 信 用 的 累 積 也 成 了 市
場 上 企 業 生 存 壯 大 的 關 鍵 。 評 等 的 內 容 和 方 法 除 了 財 務 報 表 上 的 資 訊 外 , 還 有 許 多 需 要 細 心 研 判 , 洞
悉 資 料 表 象 的 評 估 , 包 括 對 象 本 身 的 經 營 管 理 能 力 、 管 理 者 的 經 營 哲 學 、 管 理 團 隊 的 表 現 、 資 產 債 分
析 的 管 理 能 力 、 應 付 景 氣 循 環 的 能 力 、 獲 利 能 力 、 營 運 趨 勢 及 籌 集 資 金 之 財 務 彈 性 等 等 , 以 及 企 業 本
身 以 外 的 經 營 環 境 , 如 政 府 管 理 , 法 令 規 範 , 同 業 競 爭 , 產 業 風 險 等 等 。 所 以 要 做 出 可 信 的 評 等 , 沒
有 經 年 累 月 的 功 力 磨 練 和 累 積 是 做 不 到 的 。 例 如 國 際 上 最 負 盛 名 的 評 等 公 司 穆 迪 (Moody’s) 於 1900
年 成 立 , 至 今 已 有 百 餘 年 的 歷 史 , 而 同 樣 知 名 的 標 準 普 爾 (S & P) 於 1941 年 合 併 成 立 , 距 今 也 有 六 十
幾 年 。 客 觀 專 業 信 用 評 等 的 可 信 性 必 需 經 由 檢 證 , 以 1970 至 1995 年 之 受 評 債 券 為 例 , 依 穆 迪
(Moody’s) 的 評 等 , 等 級 愈 高 愈 好 的 評 等 , 違 約 率 則 愈 低 愈 少 , 反 之 則 愈 高 愈 多 , 兩 者 明 顯 現 反 比
例 的 關 係 , 此 亦 證 專 業 評 等 的 可 信 性 。 以 上 係 參 閱 郭 敏 華 (1999), 邱 文 昌 (1999), 儲 蓉 (1999)
等 書 籍 和 論 文 的 綜 合 說 明 。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 99
流 動 性 等 等 ; 而 「 意 願 」 則 看 的 是 政 治 風 險 , 包 括 國 際 或 鄰 國 關 係 、
政 策 穩 定 、 政 策 執 行 的 效 率 與 透 明 度 、 經 濟 政 策 、 行 政 機 構 的 競 爭 力 、
決 策 管 理 者 對 外 債 的 處 理 、 政 權 是 否 安 定 , 是 否 能 與 企 業 溝 通 、 社 會
對 施 政 目 標 和 問 題 是 否 瞭 解 、 以 及 政 治 、 社 會 的 關 係 是 否 緊 張 等 等 。
35
這 些 風 險 中 除 了 比 較 不 能 自 主 之 政 治 結 構 和 國 際 經 濟 變 動 , 很 多 都
是 與 政 府 的 政 策 、 執 行 , 以 及 主 事 者 的 言 行 意 願 相 關 。 例 如 標 準 普 爾
(S & P) 二 ○ ○ ○ 年 將 台 灣 主 權 信 用 評 等 由 原 來 的 「 穩 定 」 調 為 「 負
向 」, 創 一 九 八 九 年 四 月 標 準 普 爾 首 度 公 布 台 灣 評 等 以 來 , 最 差 的 評
等 紀 錄 。 調 降 的 原 因 包 括 重 大 政 策 的 反 覆 ( 如 核 四 的 停 建 與 興 建 , 金
融 改 革 的 搖 擺 ), 政 局 不 安 ( 如 執 政 黨 在 國 會 居 於 少 數 , 造 成 預 算 和
經 濟 政 策 的 不 確 定 ), 財 政 政 策 的 不 當 ( 如 增 加 房 屋 及 工 業 優 惠 低 利
貸 款 、 展 延 貸 款 償 還 期 限 、 股 市 護 盤 和 減 稅 等 政 策 使 財 政 收 支 更 加 惡
化 ) 等 等 , 主 政 者 要 負 最 大 的 責 任 。 36
除 了 源 於 商 業 利 益 的 需 要 所 做 對 國 家 信 用 的 評 等 之 外 , 最 重 要 的
應 該 是 人 民 對 政 府 信 任 評 等 的 問 題 , 也 就 是 一 般 所 說 政 府 公 信 力 的 問
題 。 公 信 力 的 高 低 通 常 與 政 府 解 決 問 題 的 意 願 和 能 力 , 以 及 處 理 過 程
的 公 平 性 和 透 明 度 相 關 。 目 前 一 般 評 量 政 府 公 信 力 的 做 法 是 透 過 人 民
態 度 的 訪 問 調 查 來 了 解 。 例 如 胡 佛 等 人 主 持 的 「 東 亞 民 主 化 與 價 值 變
遷 比 較 調 查 研 究 」 即 針 對 幾 個 新 興 民 主 化 國 家 , 比 較 調 查 各 國 國 民 如
何 看 待 新 建 立 的 民 主 制 度 , 了 解 他 們 原 來 的 態 度 以 及 變 遷 的 走 向 。 以
台 灣 為 例 , 調 查 發 現 台 灣 民 眾 二 ○ ○ 一 年 對 民 主 的 信 心 較 之 一 九 九 九
年 已 大 幅 滑 落 ( 由 54% 到 42.8%), 顯 示 對 台 灣 民 主 化 的 失 望 , 這 種
35. 參 閱 劉 憶 如 等 人 的 文 章 (2001), 更 詳 細 的 可 參 考 郭 敏 華 (1999:41-44)。
36. 比 較 個 別 企 業 , 國 家 的 信 用 評 等 ( 或 名 之 為 「 主 權 風 險 」) 更 為 複 雜 , 除 了 客 觀 資 料 的 搜 集 研 判 , 還
要 深 入 掌 握 該 國 政 府 施 政 執 法 的 具 體 情 況 。 由 於 企 業 深 受 國 家 政 策 和 風 險 的 影 響 , 國 內 個 別 企 業 的 評
等 通 常 不 能 高 過 國 家 債 信 的 評 等 , 所 以 國 家 主 權 評 等 的 好 壞 , 直 接 影 響 就 是 該 國 企 業 對 外 的 籌 資 和 利
率 負 擔 。「 主 權 評 等 形 成 了 一 個 這 個 國 家 裡 其 它 借 貸 者 無 法 超 越 的 限 制 (ceiling)」( 劉 憶 如 等 ,2001)。
這 也 應 了 《 左 傳 》 裡 的 一 句 話 :「 信 , 國 之 寶 也 , 民 之 所 庇 也 。」《 左 傳 . 僖 公 》。

100 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
失 望 即 表 現 於 民 眾 對 多 數 民 主 機 構 的 不 信 任 , 包 括 政 黨 、 立 法 院 、 法
院 和 中 央 政 府 , 不 信 任 比 例 都 高 過 信 任 比 例 ( 朱 雲 漢 ,2004)。
同 樣 的 失 望 也 反 應 在 《 天 下 雜 誌 》 二 ○ ○ 四 年 的 國 情 調 查 ( 天 下
編 輯 部 ,2003), 例 如 調 查 中 高 達 62.4% 認 為 目 前 的 司 法 體 系 並 不 能
保 障 台 灣 社 會 的 公 平 ,62.3% 的 人 不 滿 意 台 灣 目 前 的 政 治 發 展 ,69%
的 人 贊 成 立 法 委 員 減 半 , 而 有 57.5% 的 人 則 不 滿 意 於 治 安 , 37 而 有 50
% 的 人 則 認 為 阿 扁 政 府 的 執 政 能 力 表 現 差 。 38
不 過 民 眾 的 反 應 只 是 概 括 和 印 象 性 的 , 對 於 頑 劣 厚 顏 且 習 以 語 言
文 字 的 機 鋒 混 淆 來 轉 移 責 任 的 滑 頭 政 客 實 在 不 痛 不 癢 , 與 商 業 市 場 上
的 專 業 評 等 具 有 呼 風 喚 雨 的 威 力 大 不 相 同 。 對 此 , 如 何 針 對 不 同 的 政
府 機 關 和 主 事 官 員 進 行 專 業 、 客 觀 而 有 強 大 殺 傷 力 的 評 鑑 乃 成 為 治 理
學 一 大 要 務 , 不 僅 可 以 減 少 政 客 操 弄 語 言 逃 避 責 任 的 機 會 , 也 能 具 體
提 供 主 政 者 治 理 更 新 的 方 向 以 及 強 迫 更 新 的 實 質 壓 力 。
例 如 為 了 改 變 長 期 為 國 人 不 信 任 司 法 機 關 與 人 員 ,「 司 法 改 革 基
金 會 」 從 一 九 九 五 年 起 , 每 年 動 員 大 量 的 律 師 及 學 生 、 教 師 等 義 工 進 行
「 法 庭 觀 察 」, 記 錄 法 院 實 務 運 作 的 弊 病 , 並 定 期 對 外 公 布 觀 察 報 告 結
果 。 而 為 了 監 督 司 法 品 質 , 催 生 淘 汰 不 適 任 法 官 的 機 制 , 不 使 司 法 獨
立 淪 為 司 法 獨 裁 , 從 一 九 九 六 年 起 , 則 發 起 「 法 官 評 鑑 」, 方 式 是 與
律 師 公 會 合 作 , 針 對 裁 判 品 質 、 品 德 操 守 與 問 案 態 度 等 項 目 評 鑑 給
分 , 並 且 從 一 九 九 八 年 起 即 對 外 公 布 經 評 鑑 調 查 後 平 均 分 數 未 達 六 十
37. 對 治 安 不 滿 也 等 於 對 政 府 和 警 察 人 員 的 不 信 任 , 例 如 9999 汎 亞 人 力 銀 行 公 布 「2004 上 班 族 對 治 安 問
題 意 見 調 查 」 結 果 。 受 訪 者 高 達 62.09% 對 於 「 政 府 改 善 詐 騙 、 竊 盜 、 搶 劫 、 傷 害 等 治 安 問 題 的 信 心 」
投 下 「 不 信 任 票 」,51.70% 的 上 班 族 對 警 察 辦 案 的 能 力 沒 信 心 , 對 警 察 的 信 任 度 更 只 有 51.12%( 9999
泛 亞 人 力 銀 行 ,2004)。
38. 這 些 調 查 都 是 二 ○○ 四 年 320 總 統 大 選 以 前 的 資 料 , 若 加 上 選 後 的 情 勢 , 對 民 主 不 表 樂 觀 , 對 民 主 機
構 不 表 信 任 的 態 度 恐 怕 更 為 嚴 重 。
39. 散 見 司 法 改 革 基 金 會 (2004) 網 站 「 觀 察 監 督 」 項 目 : 包 括 〈 法 官 評 鑑 :1998-2002〉、〈 法 庭 觀 察 ,
1995-2001〉 和 〈 法 院 觀 察 2002-2003〉 等 部 分 。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 101
分 的 法 官 名 單 。 到 了 二 ○ ○ 二 年 , 為 了 改 善 法 院 給 人 民 的 官 僚 感 受 ,
針 對 全 國 法 院 的 軟 硬 體 設 施 及 服 務 態 度 做 了 第 一 次 的 「 法 院 觀 察 」,
觀 察 其 是 否 符 合 使 用 人 的 需 求 。 39 司 改 會 這 一 連 串 的 努 力 的 確 令 人 欽
佩 , 但 是 司 法 當 局 在 司 法 風 紀 、 審 判 效 率 與 判 案 品 質 方 面 是 否 因 此 而
改 善 多 少 則 還 有 待 確 實 資 料 的 印 證 。
除 了 外 在 評 鑑 的 壓 力 , 如 何 建 立 人 民 對 政 府 機 關 的 信 任 , 主 政 者
的 自 我 改 變 並 且 推 動 屬 下 治 事 者 的 責 任 感 和 榮 譽 感 恐 怕 才 是 更 重 要
的 關 鍵 。 例 如 《 決 策 時 刻 》 一 書 記 戴 紐 約 市 長 朱 利 安 尼 為 了 改 善 久 為
宿 疾 的 紐 約 治 安 問 題 , 設 計 了 一 套 獎 懲 分 明 , 具 有 客 觀 評 量 指 標 的 警
務 責 任 制 系 統 , 終 於 大 大 降 低 了 犯 罪 率 。 朱 氏 由 此 摸 索 出 治 理 市 政 之
道 , 進 而 要 求 其 他 單 位 , 根 據 自 己 的 業 務 性 質 和 工 作 實 況 , 建 立 具 有
實 質 意 義 的 評 量 和 績 效 指 標 , 全 面 實 行 「 整 體 效 率 責 任 管 理 系 統 」
(Total Efficiency & Accountability Management System)( 韓 文 正 譯 ,
2002)。 他 提 出 四 項 原 則 :(1) 定 期 蒐 集 資 料 , 力 求 精 確 , 且 至 少 每
週 更 新 ;(2) 針 對 機 關 核 心 目 標 , 設 計 20 至 40 工 作 表 現 的 評 量 指 標 ;
(3) 至 少 每 週 開 會 一 次 , 安 排 完 整 議 程 , 確 定 出 席 官 員 ;(4) 各 機 構
至 少 列 舉 十 項 最 具 代 表 性 且 有 待 改 善 的 指 標 , 在 市 府 的 網 頁 上 定 期 公
布 ( 韓 文 正 譯 ,2002:110)。
這 一 套 治 理 之 道 的 核 心 在 於 找 到 屬 於 各 單 位 完 整 恰 當 而 且 實 際 可
行 的 評 量 指 標 , 確 立 每 日 每 週 每 月 各 自 應 盡 的 職 責 , 以 及 主 管 要 帶 頭
負 責 推 動 。 朱 利 安 尼 說 :「 這 項 方 案 的 主 旨 , 在 於 建 立 責 任 感 與 參 與
感 , 讓 各 機 關 首 長 與 高 階 幕 僚 親 自 規 劃 , 避 免 感 覺 這 是 被 上 級 逼 迫 的
苦 差 事 。」( 韓 文 正 譯 ,2002:109-110) 他 並 且 舉 實 例 指 出 :「 這 套
模 式 的 優 異 特 性 , 就 一 件 事 實 即 可 獲 得 佐 證 。 即 使 始 規 劃 者 離 職 之 後 ,
無 論 哪 位 主 管 上 台 , 蕭 規 曹 隨 , 照 樣 運 作 順 暢 。」( 韓 文 正 譯 ,2002:
108-9)。

102 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
朱 利 安 尼 證 明 了 , 主 事 者 的 改 革 和 努 力 才 是 贏 得 人 民 信 任 的 最 好
捷 徑 。
3. 誠 信 治 理 : 前 述 荀 子 「 義 立 而 王 」 之 說 , 以 為 為 政 治 理 應 該 以 禮 義 治
國 , 不 能 「 行 一 不 義 」, 也 不 得 「 殺 一 無 罪 」, 期 望 參 與 治 國 的 人 ,
「 舉 義 士 也 」, 宣 佈 於 國 家 的 刑 法 ,「 舉 義 法 也 」, 而 主 政 者 率 領 群
臣 同 心 歸 向 的 也 都 是 合 乎 義 理 的 「 義 志 」。 使 為 政 者 能 表 現 出 合 乎 禮
義 的 心 意 、 身 行 和 言 語 , 進 而 化 為 律 法 政 事 的 規 範 和 制 度 , 如 此 不 僅
有 「 通 達 之 屬 , 莫 不 從 服 」 之 效 , 也 有 「 賞 不 用 而 民 勸 , 罰 不 用 而 威
行 」 之 功 , 這 是 「 誠 信 生 神 」 的 「 道 德 之 威 。」《 荀 子 . 彊 國 》。 40
這 種 看 起 來 有 如 烏 托 邦 想 望 的 「 道 德 之 威 」 一 向 被 嗤 之 以 鼻 , 但
是 西 方 人 在 民 主 人 權 持 續 深 化 的 思 潮 中 , 卻 已 逐 步 費 心 思 考 和 實 踐 儒
家 二 千 五 百 年 前 的 癡 想 。 一 九 九 九 年 美 國 國 家 公 共 行 政 學 院 向 美 國 國
會 提 出 一 份 名 為 《 重 建 值 得 公 民 信 任 和 尊 敬 的 政 府 》(A Government to
Trust and Respect: Rebuilding Citizen-Government Relations for the 21st
Century) 的 報 告 。 報 告 中 指 出 美 國 政 府 和 公 民 之 間 已 經 到 了 失 序
(disarray) 的 狀 態 , 到 了 必 須 「 要 求 政 府 儘 其 可 能 扭 轉 現 時 民 眾 對 政
府 普 遍 瀰 漫 的 不 信 任 和 冷 嘲 熱 諷 。」。 報 告 書 中 建 議 從 兩 個 層 面 予 以
改 善 : 一 是 增 進 對 公 職 人 員 的 信 任 。 包 括 修 改 政 治 捐 獻 制 度 、 減 少 利
益 團 體 和 財 團 鉅 額 捐 款 的 不 當 影 響 、 要 求 民 選 公 職 人 員 更 為 誠 實 和 就
事 論 事 、 不 做 負 面 文 宣 和 空 談 妄 論 、 國 會 應 重 新 思 考 和 修 改 限 制 官 員
行 為 的 倫 理 法 制 、 總 統 與 國 會 應 一 齊 改 善 公 共 服 務 的 職 場 環 境 , 使 其
得 以 吸 引 優 秀 美 國 公 民 進 入 以 提 昇 政 府 人 員 的 素 質 等 等 。 其 次 則 是 改
善 政 府 的 效 能 。 包 括 各 級 政 府 應 秉 持 服 務 行 政 的 態 度 , 訂 定 明 確 的 行
政 目 標 , 做 好 確 實 評 估 的 工 作 , 學 習 利 用 新 的 工 具 和 方 法 , 擴 大 人 民
40. 孔 子 已 說 :「 上 好 禮 , 則 民 莫 敢 不 敬 ; 上 好 義 , 則 民 莫 敢 不 服 ; 上 好 信 , 則 民 莫 敢 不 用 情 。」《 論 語 .
子 路 》。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 103
和 民 間 團 體 合 作 參 與 等 等 (National Academy of Public Administration,
1999)。
大 概 也 是 同 一 時 期 , 歐 洲 聯 盟 二 ○ ○ ○ 年 通 過 「 歐 洲 聯 盟 基 本 權 利 憲
章 」, 其 中 第 四 十 一 條 規 定 人 民 享 有 其 事 務 受 到 行 政 機 關 公 正 、 公 平 與 適 時
處 理 之 權 利 (Right to good administration)。 此 權 利 包 括 人 民 在 受 到 任 何 不
利 之 個 別 措 施 前 , 有 事 先 被 告 知 的 權 利 ; 在 不 妨 害 國 家 祕 密 、 尊 重 合 法 職 業
及 商 業 祕 密 利 益 之 情 形 下 , 取 得 自 己 所 屬 個 人 檔 案 的 權 利 ; 要 求 行 政 機 關 對
其 行 政 決 定 應 附 理 由 說 明 的 權 利 , 以 及 請 求 行 政 機 關 或 其 所 屬 公 務 員 對 其 所
致 損 害 進 行 補 償 或 賠 償 之 權 利 ( 以 上 都 要 求 用 公 民 當 事 人 所 熟 悉 的 語 言 )。
為 了 保 障 上 述 權 利 , 歐 洲 議 會 於 二 ○ ○ 一 年 進 一 步 通 過 了 歐 洲 聯 盟 監 察 史
(Ombudsman) 所 擬 定 的 二 十 七 條 「 歐 洲 良 好 行 政 行 為 通 則 」(The European
Code of Good Administrative Behavior), 對 所 謂 良 好 行 政 行 為 作 細 節 之 規 範 ,
歐 洲 聯 盟 各 行 政 機 關 依 此 得 以 遵 循 。 其 中 多 次 要 求 的 公 平 公 正 公 開 自 不 必
說 , 吾 人 以 第 十 二 條 的 「 禮 貌 」 為 例 :
1. 負 責 官 員 應 該 懷 抱 服 務 的 心 情 , 有 禮 的 態 度 , 讓 民 眾 易 於 親 近 。 當 回
答 問 題 時 , 不 論 是 信 函 、 電 話 和 email, 官 員 應 該 都 要 儘 可 能 予 以 幫
忙 解 決 , 或 是 儘 可 能 完 整 和 準 確 地 回 答 。
2. 如 果 承 辦 人 員 不 是 負 責 官 員 , 就 應 該 引 導 詢 問 者 找 到 負 責 人 。
3. 如 果 因 行 政 錯 誤 而 影 響 到 任 何 成 員 的 利 益 或 權 利 , 承 辦 官 員 必 須 道
歉 , 並 且 以 最 快 的 方 法 致 力 修 補 改 正 , 以 及 依 規 定 告 知 當 事 人 上 訴 的
權 利 (The European Ombudsman, 2001)。
像 這 樣 將 享 受 良 好 行 政 的 權 利 作 為 人 民 基 本 權 利 而 加 以 規 範 , 有 學 者 認
為 是 國 際 上 「 新 世 紀 的 新 人 權 , 有 別 於 十 八 世 紀 所 標 榜 的 自 由 、 平 等 人 權 ,
也 有 別 於 十 九 、 二 十 世 紀 所 倡 議 的 受 益 、 參 政 人 權 。」( 林 騰 鷂 ,2003)。
論 者 以 「 新 世 紀 的 新 人 權 」 呼 之 固 然 無 誤 , 只 是 對 於 一 個 儒 家 信 徒 來 說 , 這
種 新 人 權 所 呼 應 的 不 就 是 儒 家 講 求 以 禮 義 誠 信 臨 民 治 國 的 老 道 理 嗎 ?
事 實 上 大 約 自 一 九 九 ○ 年 代 開 始 , 治 理 的 問 題 即 成 為 國 際 組 織 所 關 切 的

104 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
焦 點 , 也 做 為 評 估 各 種 援 助 效 益 的 重 要 標 準 。 41 例 如 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織
(OECD) 一 九 九 六 年 起 即 要 求 成 員 國 要 建 立 有 效 推 動 公 共 服 務 倫 理 的 基 礎
工 程 , 而 二 ○ ○ ○ 年 的 年 度 報 告 中 則 從 各 國 的 公 共 服 務 倫 理 法 規 中 , 找 出 十
幾 項 核 心 價 值 , 依 次 包 括 公 正 無 私 、 依 法 行 事 、 廉 潔 誠 實 、 透 明 公 開 、 追 求
效 率 、 確 保 平 等 、 負 責 、 公 平 、 嚴 守 秘 密 、 專 業 主 義 、 公 共 利 益 、 利 益 迴 避 、
服 從 領 導 、 慎 國 國 家 資 源 、 效 忠 國 家 、 親 切 人 道 關 懷 等 等 。 報 告 中 說 道 :
各 級 政 府 想 提 供 其 公 民 在 經 濟 與 社 會 生 活 上 有 一 個 可 信 任 性 和 有 效 架 構
時 , 正 直 誠 實 已 成 為 一 項 根 本 條 件 。 倡 導 建 立 正 直 誠 實 的 機 制 和 體 系 愈 來
愈 被 認 為 是 良 善 治 理 的 基 本 要 素 ( 施 能 傑 ,2003:17)。
同 樣 的 想 法 , 而 且 更 完 整 鋪 陳 說 明 這 種 正 直 治 理 體 制 的 單 位 即 是 一 九 九
三 年 成 立 的 國 際 透 明 組 織 (TI)。 根 據 TI 的 研 究 , 國 家 政 府 貪 污 腐 化 的 的 泛
濫 多 半 源 於 治 理 體 系 的 失 敗 , 所 以 改 革 的 重 點 應 該 擺 在 建 立 一 套 國 家 的 正 直
體 系 (National Integrity System), 包 括 行 政 、 國 會 、 司 法 、 反 貪 機 構 、 媒 體 、
民 間 社 會 、 國 際 團 體 ─ ─ 等 等 。 42
相 關 的 討 論 甚 多 , 此 處 不 再 引 述 , 不 過 其 中 值 得 強 調 的 一 點 即 是 , 許 多
文 獻 都 特 別 強 調 「 行 政 與 立 法 部 門 的 民 選 和 政 治 領 導 們 的 認 同 和 以 身 作 則 ,
絕 對 是 落 實 公 共 服 務 倫 理 規 範 的 最 關 鍵 火 車 頭 。」( 施 能 傑 ,2003:23) 這
正 如 新 加 坡 前 總 理 李 光 耀 在 《 回 憶 錄 》 中 所 說 , 對 於 爭 取 國 際 承 認 、 保 衛 國
家 、 和 發 展 經 濟 三 件 治 理 大 事 ,「 我 們 最 珍 貴 的 資 產 就 是 獲 得 人 民 的 信 任 ─
─ 我 們 小 心 翼 翼 對 待 這 份 剛 獲 得 的 人 民 的 信 任 , 以 免 因 管 理 不 當 和 貪 污 而 糟
蹋 了 它 。」( 李 光 耀 ,2000:7) 又 如 香 港 廉 政 公 署 在 一 份 二 ○ ○ 一 年 出 版 的
刊 物 上 寫 道 :「 建 立 廉 潔 文 化 的 推 動 力 , 主 要 源 自 領 導 層 。 對 於 領 導 人 員 來
說 , 相 信 最 具 挑 戰 的 任 務 , 便 是 把 持 廉 守 正 的 價 值 觀 , 牢 牢 的 植 根 於 工 作 間
的 文 化 中 。─ ─ 當 員 工 認 同 這 些 價 值 觀 並 把 這 些 信 念 融 為 自 我 意 識 的 一 部 份
後 , 誠 信 文 化 便 會 自 然 產 生 及 持 續 發 展 。 它 可 增 強 員 工 的 自 尊 , 並 且 令 他 們
41. 俞 可 平 主 編 (2000:13)。
42. 可 參 考 施 能 傑 的 文 章 (2003) 或 TI(Transparency International, 2000) 的 網 站 中 的 Source Book 2000。

「 治 理 責 任 」 的 思 考 105
感 到 工 作 更 有 意 義 。─ ─ 也 是 啟 發 員 工 積 極 性 及 凝 聚 歸 屬 感 的 強 大 力 量 。」
( 黃 榮 護 ,2003:20) 這 段 話 所 說 的 正 是 浦 薛 鳳 的 政 風 樹 立 , 而 往 前 回 溯 ,
不 也 是 孔 子 「 政 者 , 正 也 」 或 是 荀 子 所 謂 「 上 明 下 化 」 等 古 老 教 訓 的 現 代 說
法 ?
三 、 結
語
古 老 的 儒 法 治 理 學 ( 特 別 是 儒 家 治 理 學 ) 因 為 沒 有 具 體 引 進 人 民 裁 判 的
力 量 , 以 及 受 制 於 君 主 專 制 的 牢 籠 而 受 人 排 斥 。 到 了 現 在 , 由 於 西 方 民 主 憲
政 看 來 已 經 燦 然 完 備 , 中 國 政 治 思 想 與 傳 統 的 優 勢 則 是 一 去 不 返 , 所 餘 者 大
概 就 只 剩 下 為 人 立 身 處 世 的 生 活 世 界 、 生 命 哲 學 與 文 化 思 想 。 所 以 目 前 的 共
識 大 概 就 是 得 坦 白 承 認 西 方 民 主 法 治 和 科 學 商 業 文 明 已 是 普 世 的 價 值 和 公 共
生 活 的 架 構 , 承 此 架 構 體 制 為 活 動 框 架 , 中 國 傳 統 才 有 可 能 在 個 己 的 日 常 生
活 、 人 際 的 交 往 和 文 化 生 命 思 想 幾 個 區 塊 中 找 到 可 能 的 立 足 之 地 。 43
本 文 與 錢 穆 前 述 的 想 法 同 , 以 為 中 國 自 有 其 獨 特 之 政 治 治 理 傳 統 , 不 應
湮 没 於 西 方 民 主 思 惟 的 浪 潮 之 中 。 44 我 論 證 的 焦 點 是 治 理 中 最 重 要 的 責 任 問
題 。 本 文 刻 意 區 分 「 權 責 」 與 「 職 責 」 兩 種 責 任 思 考 , 分 別 的 重 點 在 於 有 沒
有 比 較 客 觀 可 依 , 足 以 用 來 衡 量 表 現 好 壞 的 指 標 或 依 據 。 以 Dahl 和 Weber 的 民
43. 認 為 現 代 儒 學 只 應 於 民 間 社 會 發 展 , 不 應 再 涉 足 政 治 的 說 法 , 一 個 指 標 性 的 討 論 可 以 參 考 1988 年 由
新 加 坡 召 開 的 儒 學 發 展 國 際 會 議 , 與 會 者 可 都 是 一 時 之 選 , 如 余 英 時 、 杜 維 明 、 劉 述 先 、 林 毓 生 、 甘
陽 等 人 , 後 來 由 杜 維 明 編 定 成 書 出 版 ( 杜 維 明 ,1997)。 對 此 , 持 不 同 意 見 者 極 少 , 少 部 分 仍 對 儒 家
之 現 代 政 治 關 聯 問 題 感 到 興 趣 者 , 則 多 用 力 於 結 合 儒 家 與 自 由 民 主 ( 何 信 全 ,1996), 其 中 蔣 慶 先 生
以 《 春 秋 》( 實 為 《 公 羊 傳 》) 為 本 所 呈 現 之 「 政 治 儒 學 」 則 是 另 一 異 例 , 不 過 , 此 異 例 為 本 的 《 春
秋 》( 包 括 《 公 羊 傳 》) 是 否 真 的 為 孔 子 寄 託 其 微 言 大 義 之 作 仍 有 爭 議 , 而 蔣 先 生 所 呈 現 之 孔 子 思 想
面 貌 甚 為 剛 勁 盛 氣 , 如 孔 子 改 制 為 王 、 天 子 一 爵 、 天 人 感 應 、 夷 夏 之 辨 、 權 以 反 經 、 大 一 統 、 張 三 世 、
通 三 統 、 大 復 仇 說 等 等 , 與 《 論 語 》 中 溫 柔 敦 厚 的 孔 子 畢 竟 不 同 , 與 先 秦 諸 子 關 於 孔 子 的 討 論 焦 點 也
不 相 應 ( 蔣 慶 ,19952003), 可 能 還 需 要 一 番 說 明 。 另 外 , 詹 康 說 :「 當 代 儒 家 與 政 治 的 接 觸 , 應 該
止 於 知 人 論 事 。」( 詹 康 ,2002:256) 這 已 算 是 為 儒 家 保 留 政 治 餘 地 比 較 同 情 的 說 法 了 。
44. 錢 穆 相 關 的 說 法 還 可 參 考 他 的 《 政 學 私 言 》 上 卷 第 一 , 二 章 ; 下 卷 第 一 章 (1996)。

106 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
主 思 想 為 例 , 所 謂 治 理 責 任 不 是 化 為 一 套 權 力 競 逐 的 選 舉 程 序 , 即 是 由 選 舉
的 成 敗 來 判 定 掌 權 者 一 己 政 治 信 仰 和 政 策 推 行 的 成 敗 , 兩 者 都 不 足 以 確 立 比
較 客 觀 的 治 理 責 任 內 容 , 徒 使 政 客 得 有 各 種 淆 惑 摸 魚 之 道 混 跡 其 中 。
不 過 , 治 理 責 任 的 內 容 並 不 單 純 , 本 文 縮 小 範 圍 於 儒 法 兩 家 首 重 之 為 政
立 信 的 問 題 , 儒 家 因 於 德 義 講 誠 信 , 法 家 因 於 公 私 講 威 信 , 兩 者 雖 有 本 末 之
別 , 卻 不 可 偏 廢 , 而 皆 以 建 立 人 民 對 執 政 的 信 任 為 致 治 基 礎 。 為 證 其 說 , 我
先 引 介 浦 薛 鳳 「 治 重 於 政 」 的 認 識 做 為 古 老 為 政 立 信 之 中 國 學 人 的 當 代 說 法 ,
並 且 從 「 案 例 實 證 」、「 信 任 評 鑑 」 和 「 誠 信 治 理 」 三 個 層 面 , 嘗 試 為 為 政
立 信 具 有 獨 立 客 觀 的 普 世 實 踐 意 義 找 一 些 實 證 , 做 一 些 注 腳 , 指 出 治 理 的 好
壞 其 實 自 有 其 左 右 國 家 社 會 治 亂 興 亡 的 獨 立 價 值 與 地 位 , 並 不 受 民 主 或 不 民
主 的 思 考 所 羈 絆 。
總 之 , 民 主 政 治 的 普 選 之 道 與 立 憲 體 制 並 不 能 解 消 治 理 與 治 理 責 任 的 問
題 , 治 理 的 好 壞 信 而 有 徵 , 不 僅 獨 立 於 選 舉 的 成 敗 之 外 , 也 能 穿 透 各 種 遁 逃
責 任 承 擔 的 遮 蔽 語 言 , 使 主 政 者 無 所 逃 於 天 地 之 間 。 45 果 真 如 此 , 古 老 的 儒
法 治 道 或 能 興 焉 。 46
參 考 書 目
Arblaster, A. 1987. Democracy. Miton Keynes, England: Open Uuniversity Press.
Arendt, H. 1958. The Human Condition. Chicago: Univ. of Chicago Press.
45. 關 於 當 權 者 試 圖 用 各 種 語 言 逃 避 治 理 責 任 的 問 題 , 可 參 閱 南 方 朔 幾 本 談 語 言 的 書 , 特 別 是 最 近 的 一 本
《 語 言 之 鑰 》(2004)。
46. 關 於 儒 法 治 理 學 的 研 究 , 本 文 只 是 初 步 習 作 , 除 了 還 要 進 一 步 探 討 為 政 立 信 的 學 術 、 現 實 和 實 踐 意 義
之 外 , 儒 法 治 理 學 的 研 討 至 少 還 得 面 對 選 舉 的 意 義 及 其 制 度 的 選 擇 、 民 本 ( 公 利 ) 內 涵 的 確 定 與 實 踐 、
憲 政 治 理 制 度 的 規 劃 、 相 關 法 制 的 研 討 、 古 今 中 外 治 理 案 例 的 研 究 比 論 、 以 及 治 理 人 的 養 成 教 育 等 等
棘 手 問 題 , 這 是 個 集 體 性 和 長 期 性 的 志 業 , 我 以 為 它 能 否 做 出 傑 出 的 研 究 , 足 以 吸 引 一 流 人 才 加 入 ,
形 成 延 綿 廣 大 的 學 統 , 乃 關 乎 中 國 政 治 文 明 的 生 死 存 亡 , 也 關 乎 西 方 政 治 文 明 是 否 已 為 唯 一 獨 擅 , 別
人 只 能 邯 鄲 學 步 的 認 定 。

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112 東 吳 政 治 學 報 /2005/ 第 二 十 一 期
On Governing Responsibility:
Confucianism-Legalism’ Ideas of `Governing in
the Democratic Era
Ya-Tang Hsu *
From the Imperial age to the Democratic age, the laurel of Chinese traditional
political thoughts has been dying out to be looked as outdated antique or even
harmful article. Although there are some doubts about it, intellectuals seldom take
it seriously now. This article proposes two thinking modes of governing
responsibility: “the duty dimension of responsibility” and “the power dimension of
responsibility”. The former originated from the ancient China, and the latter from
the West. Although the power dimension of responsibility dominates the thinking
mode in modern times, the discussions of the thoughts of R.A. Dahl and M. Weber
make us understand that the responsibilities of governing may dissolve into
nothing in the procedure of elections, become confused in the endless disputes or
decided by the personal believes of the power holder. These may be the reasons
that the discipline of political science is looked upon importantly but not
respectfully. In order to defend the thesis that there are definite demands to force
the power holder to be responsible to his governing behaviors, I take the
“governing to win the public trust” in the ancient thinking modes of
Confucianism-Legalism’ governing thinking as representative of “the duty
dimension of responsibility”, and introducing the thesis of “governing realities and
behaviors are more important than the political documents and institutions” of Pu
* Associate Professor, Department of Political Science, Soochow University.

「 治 理 責 任 」 的 思 考 113
Sheua-Fong as its modern edition. Lastly, I illustrate three kinds of positive
evidence to support that the Confucianism-Legalism’ insights about the
“governing to win the public trust” are still influential around the real world. If this
article is somewhat persuasive, the Chinese traditional political thoughts may then
not be really outdated, and may not be looked harmful to the democracy.
Key words:
the duty dimension of responsibility, the power dimension of
responsibility, rule by law and rule of law, governing realities and
behaviors are more important than the political documents and
institutions