Diskrecijska ocjena - Pravni Fakultet
Diskrecijska ocjena - Pravni Fakultet
Diskrecijska ocjena - Pravni Fakultet
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
DISKRECIJSKA OCJENA U UPRAVNOM PRAVU NEKIH<br />
EUROPSKIH DRŽAVA I EUROPSKE UNIJE 1<br />
Predmet ovog rada jest analiza instituta diskrecijske ocjene u<br />
pravnim sustavima tri države članica Europske unije (Francuske, Njemačke<br />
i Ujedinjenog Kraljevstva). Analiza pokazuje da u navedenim pravnim<br />
sustavima postoje, pored sličnosti i meĎusobne razlike u pristupu<br />
diskrecijskoj ocjeni koje su rezultat specifičnog povijesnog razvoja pravnog<br />
sustava svake pojedine države.<br />
Institut diskrecijske ocjene nadilazi u odreĎenom smislu okvire<br />
pojedinih država s obzirom da se razvija u jednom specifičnom pravnom<br />
poretku, pravnom sustavu Europske unije. Značajna uloga u razvoju tog<br />
instituta u pravu Europske unije nedvojbeno pripada Sudu pravde (Court of<br />
Justice). Okolnost što u provoĎenju svojih postupaka i donošenju odluka<br />
navedeni sud uzima u obzir pravnu tradiciju svih država članica Europske<br />
unije, kao i posebne uvjete u kojima ta Unija egzistira, utječe i na oblik koji<br />
institut diskrecijske ocjene poprima u pravnom sustavu Unije. Stoga je<br />
predmet ovog rada i analiza navedenog instituta kako u pravnim normama<br />
Europske unije tako i u praksi Europskog suda.<br />
UVOD<br />
<strong>Diskrecijska</strong> ili slobodna <strong>ocjena</strong> uzima se u teoriji kao ovlast na odlučivanje o pravima i<br />
dužnostima pojedinaca i drugih pravnih subjekata u konkretnom slučaju birajući, u granicama<br />
datog ovlaštenja, onu alternativu za koju donosilac odluke ocijeni da je najprimjerenija<br />
potrebama tog slučaja. 2<br />
Pitanje da li upravi prilikom njezinog odlučivanja treba dati veću ili manju slobodu<br />
jest pitanje koje su u odreĎenoj formi pokretali su već stari grčki filozofi. 3 Sasvim novi<br />
pristup pitanju do koje granice mora ići pravno normiranje djelatnosti državne uprave<br />
odnosno gdje treba ostaviti primjenjivaču pravne norme odreĎenu slobodu pri odlučivanju<br />
1 Objavljeno u Zborniku radova Pravnog fakulteta u Splitu, gd 35 (49-50)<br />
2 “Slobodna <strong>ocjena</strong> predstoji onda kad zakonodavac, umjesto da propiše točan način postupanja u<br />
konkretnoj situaciji (kategoričkom pravnom normom na način da subjekt A treba izvršiti radnju X), predvidi<br />
disjunktivnom pravnom normom nekoliko alternativa, ovlašćujući ujedno primjenjivača da se slobodno<br />
opredijeli za neku od njih (subjekt A treba da učini radnju X, Y ili Z itd.). Izbor meĎu njima u rukama je<br />
primjenjivača pravne norme u tom smislu što se on slobodno odlučuje, ocjenjujući koja od predloženih<br />
alternativa najbolje odgovara potrebama konkretnog slučaja. Pri tome opredjeljenju organ uprave kao<br />
primjenjivač treba da se rukovodi općim interesom, ali ne zanemarujući ni potrebu slučaja što je u pitanju."<br />
Borković, I. Upravno pravo, Šesto izdanje, Informator, Zagreb, 1997, str. 73-74.<br />
3<br />
Mladom Platonu, idealistu, osnovica za upravljanje državom je razbor, te je smatrao kako je bolje za<br />
državu da načela razbora oživotvoruju državnici koji su slobodni od zakona, nego da to čine posredstvom pisanih<br />
zakona. No, zreliji i stariji Platon mijenja iz temelja ovo svoje ranije stajalište, i, pošto nema takvih apsolutno<br />
idealnih ljudi, smatra da je za ljudsku zajednicu potreban izgraĎen sustav zakona. Aristotel, pak, u dilemi da li je<br />
bolje da vlada najbolji čovjek ili najbolji zakon, s najvećom odlučnošću bira zakon. Vidi: Krbek, I., Upravni akt,<br />
JAZU, Zagreb, 1937, str. 2.<br />
1
pratimo u razvoju modernih država od vremena raspada feudalnog sustava i uspostavljanja<br />
graĎanskih demokracija.<br />
Razlozi za povjeravanje ovlasti javnoj upravi da odlučuje prema diskrecijskoj ocjeni<br />
mogu biti različiti. Jednom, razlog može biti želja zakonodavca da uprava elastično djeluje<br />
prilagoĎavajući svoje odluke prilikama i okolnostima konkretnog slučaja, odnosno njegova<br />
<strong>ocjena</strong> da bi detaljno propisivanje odluke koju uprava treba donijeti moglo predstavljati veću<br />
"nepravdu" nego kad se odluka donosi prema diskrecijskoj ocjeni (sumum ius suma injuria).<br />
Drugi put, razlog za davanje upravi takve ovlasti može biti pravno-tehnička nemogućnost<br />
zakonodavca da unaprijed egzaktno i temeljito normira sve pravne odnose u koje stupa<br />
uprava. Ponekad razlog za ostavljanje ovlasti na diskrecijsku ocjenu može biti motivirano i<br />
političkim razlozima, namjerom ostavljanja izvršnim tijelima (egzekutivi) većih ovlasti. 4<br />
U suvremenoj se pravnoj teoriji diskrecijska <strong>ocjena</strong>, u pravilu, prihvaća kao neophodan<br />
instrument javne uprave u obavljanju svojih poslova. 5 MeĎutim, istovremeno se ističe zahtjev da<br />
i područje diskrecijske ocjene treba biti zakonom regulirano, ili drugim riječima, da vršenje<br />
diskrecijske ocjene treba biti zakonom ograničeno. 6<br />
4 Galligan identificira nekoliko općih povijesnih čimbenika koji utječu na to da zakonodavac povjerava<br />
javnoj upravi odreĎene diskrecijske ovlasti (discretionary power). Prvo, to je potreba za postizanje "ideala<br />
društvene pravičnosti i sigurnosti". Drugo, širenje diskrecijske ovlasti povezano je s vjerovanjem da mnogi<br />
poduhvati u normiranju zahtijevaju tehničko ili znanstveno znanje specijalista, pa zakonodavac ostavlja<br />
diskrecijske ovlasti "ekspertnim agencijama". Treće, zadaci koje poduzima država, smatra Galligan, produkti su<br />
dijelom političkih ideja, a dijelom praktičnih potreba sa široko odreĎenim političkim ciljevima (npr.<br />
nezagaĎivanje okoliša, smanjivanje siromaštva, uravnoteženi urbani razvoj, industrijska harmonija, poštena<br />
konkurencija, reduciranje zločina) pa su i ovlasti na diskrecijsku ocjenu delegirane da se ovi ciljevi postignu.<br />
Četvrti čimbenik jest, prema mišljenu navedenog autora, u svezi s promjenom strukture državne vlasti, odnosno<br />
formiranje interesnih grupa kao i "difuzija moći izmeĎu subordiniranih autoriteta i politizacija administrativnog<br />
procesa". Galligan, D. J., Discretionary Powers in the Legal Order: The Exercise of Discretionary Powers, u: A<br />
Reader on Administrative Law, Edited by D. J. Galligan, New York, Oxford University Press, 1996, str. 275 i<br />
dalje.<br />
5 Što više, može se u modernim pravnim sustavima uočiti i izvjestan trend prema sve širim ovlastima<br />
državnih organa na diskrecijsku ocjenu. Tako npr. Galligan, premda uočava da "diskrecijske ovlasti nisu<br />
proizvod moderne države s obzirom da se svaki sustav vlasti, na različite načine i u različitim stupnjevima,<br />
oslanjao na diskreciju", smatra da je "u posljednjim dekadama kvantitet diskrecije narastao" i da čini "markatan<br />
facet državne vlasti". Navedeni autor dalje piše da bi "adekvatno obrazloženje ovog širenja trebalo biti<br />
kompleksno; treba jasno biti povezano s promjenom ideja o prirodi društva, i o prikladnoj ulozi države u<br />
postizanju ideala društvene pravičnosti i sigurnosti". Galligan, D. J., Discretionary Powers in the Legal Order:<br />
The Exercise of Discretionary Powers, op. cit., str. 274. Galliganovo značenje "diskrecijskih ovlasti" proteže se<br />
ne samo na odlučivanje u pojedinačnim slučajevima nego i na područje normativne funkcije uprave. MeĎutim,<br />
kad se pitanje slobodnog djelovanja uprave suzi na slučajeve donošenja pojedinačnih (upravnih) akata, tada se u<br />
modernim pravnim sustavima može uočiti i suprotan trend - sužavanje područja diskrecije u korist jačanja načela<br />
zakonitosti. Vidi: Borković, I., Upravno pravo, op. cit., str. 75.<br />
6 Odlučivati prema slobodnoj ocjeni ne znači ni u hrvatskom pravnom sustavu djelovati bez zakonske<br />
podloge. Tako je već u Ustavu Republike Hrvatske (pročišćeni tekst - "Narodne novine", broj 8/98.) odreĎeno da<br />
pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti (dakle, i oni pojedinačni akti kojima se odlučuje<br />
prema diskrecijskoj ocjeni) moraju biti utemeljeni na zakonu (članak 19. st. 1.). Pored toga, Ustav jamči sudsku<br />
kontrolu zakonitosti takvih pojedinačnih akata (članak 19. st. 1.).<br />
2
Od vremena kad je došlo do ustrojavanja i učvršćivanja sudske kontrole nad upravom,<br />
posebno kontrole nad njenim pojedinačnim aktima (od početka 19. stoljeća), pravna se teorija<br />
zalagala za to da se sudska kontrola protegne i na akte upravnih organa donijetih prema<br />
diskrecijskoj ocjeni. 7<br />
Suvereno je pravo zakonodavca svake pojedine države da zakonom ureĎuje sva bitna<br />
pitanja instituta diskrecijske ocjene, kao npr. krug pitanja o kojima se odlučuje prema<br />
diskrecijskoj ocjeni, broj i vrste subjekata kojima se povjerava vršenje takve ocjene, a osobito<br />
mogućnost i širina sudske zaštite prava o kojima se odlučuje vršenjem diskrecijskih ovlasti.<br />
Zakonska ograničenja slobode odlučivanja državne uprave kad ona djeluje temeljem<br />
svojih ovlaštenja ogledaju se u suvremenim pravnim sustavima, u pravilu, u nekoliko elemenata.<br />
Prvo, nema mogućnosti odlučivanja prema slobodnoj ocjeni ako pravna norma takvu mogućnost<br />
posebno ne predvidi (dakle, zakonito odlučivati vršenjem diskrecijske ocjene može samo onaj<br />
subjekt kome je pravnom normom data takva ovlast i samo u onim slučajevima za koje mu je<br />
takva ovlast data). Drugo, primjenjivač pravnog pravila može slobodno birati samo u okviru<br />
alternativa koje disjunktivna pravna norma nudi za rješenje konkretne stvari. Pored toga,<br />
zakonito vršenje diskrecijske ocjene moguće je jedino ako je donosilac akta prethodno ispravno i<br />
cjelovito utvrdio činjenično stanje, ako je vodio računa o pravilima postupka, ako akt koji sadrži<br />
diskrecijsku ocjenu ima propisanu formu, te ako je odlučeno na način kojim se najbolje ostvaruju<br />
cilj i svrha pravne norme. Eventualno donošenje rješenja prema diskrecijskoj ocjeni protivno<br />
navedenim zahtjevima načela zakonitosti ima za posljedicu nezakonitost upravnog akta u kojem<br />
je sadržana takva <strong>ocjena</strong>. 8<br />
Prilikom rješavanja prema slobodnoj ocjeni, primjenjivač prava ograničen je pored<br />
načela zakonitosti još i načelom svrhovitosti (oportuniteta). Naime, donosilac akta mora izabrati<br />
onu od ponuĎenih alternativa koja je najprimjerenija konkretnom slučaju. U ocjeni primjerenosti<br />
(svrhovitosti) pojedinih alternativa, primjenjivač se prava rukovodi nekim od političkih,<br />
7 Vidi: Martonyi, J., Pitanja diskrecione ocene u socijalističkoj državnoj upravi, prijevod s maĎarskog,<br />
"Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu", Novi Sad, 1967-1968., str. 525.<br />
8 Tako je npr. u Republici Hrvatskoj za institut diskrecijske ocjene u tom smislu posebno važna ona<br />
odredba Zakona o općem upravnom postupku kojom se utvrĎuje obveza za donosioca upravnog akta da u<br />
upravnim stvarima u kojima je zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu ovlašten da rješava po slobodnoj<br />
ocjeni, rješenje mora biti doneseno u granicama ovlaštenja i u skladu s ciljem u kojem je ovlaštenje dano (članak<br />
4. st. 2.). Odredbe Zakona o općem upravnom postupku važe i za slučajeve u kojima je organ ovlašten da u<br />
upravnim stvarima rješava po slobodnoj ocjeni (članak 4. st. 3.). Vidi: Zakon o općem upravnom postupku<br />
("Službeni list SFRJ", broj 47/86. - pročišćeni tekst); preuzet u Republici Hrvatskoj Zakonom o preuzimanju<br />
Zakona o općem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 53/91.).<br />
3
ekonomskih, socijalnih ili drugih razloga. Eventualan izbor nesvrhovite alternative ima za<br />
posljedicu nepravilnost upravnog akta u kojem je sadržana diskrecijska <strong>ocjena</strong>. 9<br />
S obzirom na okolnost da je sloboda odlučivanja prema diskrecijskoj ocjeni dvostruko<br />
ograničena (načelom zakonitosti i načelom svrhovitosti) to i upravni akti koji sadrže<br />
diskrecijsku ocjenu podliježu dvojakoj kontroli: kontroli legaliteta (de légalité) i kontroli<br />
svrhovitosti (de regularité).<br />
Kontroli legaliteta podliježu samo pravno vezani dijelovi upravnog akta (nadležnost,<br />
procedura donošenja, forma akta, ispravnost utvrĎenog činjeničnog stanja, postizanje cilja i<br />
svrhe zbog koje je dato ovlaštenje na diskrecijsku ocjenu), dakle, sva ona pitanja koja moraju<br />
udovoljavati zahtjevima načela zakonitosti.<br />
Kontroli oportuniteta podliježe pitanje pravilnosti diskrecijskog ocjenjivanja (dakle,<br />
pitanje da li je izabrana najbolja od pravno jednako vrijednih alternativa).<br />
Specifičnost je kontrole upravnog akta koji je donijet prema diskrecijskoj ocjeni u<br />
tome što kontrolu oportuniteta, dakle pravilnosti odluke, mogu obavljati, u pravilu jedino<br />
drugostupanjski organi, koji povodom žalbe mogu poništiti upravni akt ako ocijene da nije<br />
izabrana najprimjerenija alternativa. Time <strong>ocjena</strong> primjerenosti pojedine odluke ostaje unutar<br />
okvira upravne vlasti (tzv. kontrola unutar same uprave). 10 Sudovi, kao vanjski subjekti<br />
kontrole snabdjeveni kontrolnim ovlastima kasatorne prirode, mogu, kad su ispunjeni<br />
propisani uvjeti, provoditi kontrolu legaliteta, ali nemaju ovlast davati ocjenu pravilnosti<br />
odluke prema diskrecijskoj ocjeni, pa ni stavljati izvan snage akte zbog eventualne takve<br />
nepravilnosti. 11<br />
Predmet ovog rada jest analiza instituta diskrecijske ocjene u europskom upravnom<br />
pravu, i to ponajprije, u pravnim sustavima tri države članica Europske unije (Francuske,<br />
9 “Sa stajališta čiste legalnosti sve one alternative, izmeĎu kojih ima birati vršilac diskrecione ocjene, od<br />
jednake su vrijednosti. I zato, načelno, ne daje pozitivno-pravna norma vršiocu diskrecione ocjene putokaz, koju<br />
će od ovih alternativa izabrati, već to čini, od slučaja do slučaja, sam vršilac diskrecione ocjene. Dok i ukoliko se<br />
vršilac diskrecione ocjene kreće u krugu ovlašćenja biranja izmeĎu više alternativa, ne radi se o pitanju<br />
pozitivno-pravne norme, ne radi se o pitanju legalnosti, već o pitanju pravne politike, nacionalne ekonomije<br />
i.t.d., za što se sve stavlja skupno ime oportuniteta." Krbek, I., Upravni akt, op. cit., str. 189.<br />
10 Tako npr. u hrvatskom pravnom sustavu kontrolu oportuniteta sa kasatornim ovlastima mogu<br />
obavljati jedino drugostupanjski organi povodom žalbe. Prema Zakonu o općem upravnom postupku, ako<br />
drugostupanjski organ u povodu žalbe naĎe da je na osnovi slobodne ocjene trebalo donijeti drukčije rješenje, on<br />
će svojim rješenjem poništiti prvostupanjsko rješenje i sam riješiti stvar (članak 243.).<br />
11 U tom smislu i hrvatski Zakon o upravnim sporovima u svom prvom članku odreĎuje da sud<br />
(Upravni sud Republike Hrvatske) u upravnom sporu odlučuje o zakonitosti upravnih akata. Zakon o upravnim<br />
sporovima ("Službeni list SFRJ", broj 4/77. ); preuzet u Republici Hrvatskoj Zakonom o preuzimanju Zakona o<br />
upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91., 9/92. i 77/92.).<br />
4
Njemačke i Ujedinjenog Kraljevstva), pri čemu je svaka država primjer za sebe. Osobitost<br />
francuskog pravnog sustava glede diskrecijske ocjene ogleda se u činjenici što su baš u<br />
Francuskoj nastali prvi oblici upravnih sudova (tribunaux administratives) i upravnog spora<br />
(le contentieux administratif), dajući primjer koji su kasnije slijedile i druge zemlje na<br />
europskom kontinentu. Osim toga, u osobitosti francuskog upravnog prava ubraja se okolnost<br />
što je praksa Državnog savjeta (Conseil d'Etat) imala stvaralačku ulogu u razvoju kako<br />
cjelokupnog upravnog prava, tako i instituta diskrecijske ocjene. Njemački se pravni sustav,<br />
adekvatno ideji pravne države, odlikuje relativnom suzdržanošću glede mogućnosti davanja<br />
upravi ovlasti na diskrecijsku ocjenu i nastojanjem da se sudskom kontrolom obuhvati što šira<br />
djelatnost uprave. Britanski pravni sustav, u tradiciji zasnovan na precedentnom pravu, u<br />
pogledu diskrecijske ocjene odlikuje se postojanjem sudskom praksom razvijenih standarda<br />
kojih se uprava mora pridržavati kad vrši diskrecijsku ocjenu. Navedene su države izabrane<br />
ne samo zbog njihovih značajki glede instituta diskrecijske ocjene, već i zbog razvijenosti<br />
njihovih pravnih sustava uopće.<br />
Institut diskrecijske ocjene nadilazi u odreĎenom smislu okvire pojedinih država s<br />
obzirom da se razvija u jednom specifičnom pravnom poretku, pravnom sustavu Europske<br />
unije. IzmeĎu ostalog i to je bio važan razlog što je predmet ovog rada analiza navedenog<br />
instituta kakav se on javlja u pravnim normama Europske unije i kako se razvija putem prakse<br />
Europskog suda.<br />
1. DISKRECIJSKA OCJENA U FRANCUSKOM PRAVNOM SUSTAVU<br />
a) Pojam diskrecijske ovlasti (ocjene) u francuskoj pravnoj teoriji i praksi<br />
Institutom slobodne (diskrecijske) ocjene bavila se i francuska teorija upravnog prava,<br />
koja je odigrala značajnu ulogu u razvoju tog instituta u pravcu usklaĎivanja potreba uprave<br />
sa zahtjevima pojedinaca za pravnom zaštitom. Ali kao što je već spomenuto, vrlo značajna<br />
uloga Državnog savjeta (Conseil d’Etat) u razvitku francuskog upravnog prava uočljiva je i u<br />
odreĎivanju prirode i obujma slobode djelovanja uprave. 12<br />
12<br />
Vidi: Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 262.<br />
5
U francuskom upravnom pravu, pod diskrecijskom ovlašću odnosno ocjenom (pouvoir<br />
ou compétence discrétionnaire) 13 se označava sloboda odluke i akcije koju uživa egzekutiva u<br />
skladu s pravom, ili, kao što je Michou dao klasičnu definiciju: “<strong>Diskrecijska</strong> ovlast postoji<br />
uvijek kad nosilac vlasti djeluje slobodno, a da pritom ne vlada, uz utemeljenost takvog<br />
djelovanja na prethodno postojećoj pravnoj normi.” 14<br />
G. Braibant sumirao je bit takve slobode djelovanja uprave u jednu jezgrovitu<br />
rečenicu: “<strong>Diskrecijska</strong> ovlast se odreĎuje kao uprava sa svojom slobodom procjene,<br />
djelovanja i odlučivanja.” 15 Drugim riječima, bit diskrecijske ocjene i važan element slobode<br />
odlučivanja koju uživa uprava jest njena ovlast procjenjivanja cjelishodnosti (opportunité)<br />
pojedine odluke.<br />
U francuskoj teoriji upravnog prava postoje takoĎer i pokušaji odreĎivanja pojma i biti<br />
instituta diskrecijske ovlasti (ocjene) posmatrajući ga kroz problem vezane vlasti (pouvoir<br />
lié). Naime, vezana vlast postoji kad god pravna norma propisuje koja odluka, u zadanim<br />
okolnostima, mora biti donijeta. Tako na primjer A. de Laubadère odreĎuje pojam vezane<br />
vlasti kao obvezu uprave da u odreĎenim činjeničnim okolnostima donese točno odreĎenu<br />
odluku ili poduzme točno odreĎenu mjeru, bez mogućnosti vršenja izbora takvih odluka i<br />
mjera izmeĎu više alternativa, a sve to uz utemeljenost takvog djelovanja na prethodno<br />
postojećoj pravnoj normi. 16 Braibant je sažetiji: “Vezana vlast postoji kad je uprava kao<br />
nosilac vlasti obvezna djelovati na točno odreĎen način, bez raspolaganja mogućnošću<br />
vlastitog ocjenjivanja.” 17 Isti autor dalje navodi da “u slučaju potpuno vezane vlasti nema<br />
diskrecijskih ovlasti”. 18<br />
<strong>Diskrecijska</strong> se ovlast u francuskoj teoriji posmatra samo kao jedan od oblika<br />
ublažavanja prisile pravne norme kojom se regulira djelovanje uprave. Dva su najznačajnija<br />
13 U francuskoj teoriji prevladava izraz “diskrecijska (o)vlast”, a ne diskrecijska <strong>ocjena</strong>. U hrvatskoj se<br />
pravnoj teoriji naročito Krbek zalagao za uporabu termina diskrecijska <strong>ocjena</strong>, a ne diskrecijska vlast, jer je<br />
držao da je izraz “<strong>ocjena</strong>” zgodniji od izraza “vlast” ako se želi naglasiti momenat dužnosti i pravnih ograničenja<br />
u slobodi postupanja. Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op. cit., str. 236.<br />
14 Encyclopédie Daloz, str. 730, no. 575.<br />
15<br />
Braibant, G., Le droit administrative français, Presses de la Fondation nationale des sciences<br />
politiques & Dalloz, 1992, str. 232.<br />
16<br />
“Vezana vlast (ili kompetencija) postoji (tek) kad se pojave takve činjenične okolnosti u kojima je<br />
uprava dužna poduzeti ove ili one odluke; ne postoji više izbor izmeĎu nekoliko odluka, uz utemeljenost takvog<br />
djelovanja na prethodno postojećoj pravnoj normi”. de Laubadère, A., Traité de droit administratif, Paris, 1984,<br />
Vol. I, str. 285.<br />
17<br />
Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str. 229.<br />
18 Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str. 232.<br />
6
slučaja slabije pravne vezanosti uprave: prvi, slučaj “iznimnih stanja” (circosances<br />
exceptionnelles), i drugi, kad su u pitanju tzv. “akati vlade” (actes de gouvernement). U<br />
slučaju circosances exceptionnelles organ uprave može, radi zaštite javnog interesa odnosno<br />
radi otklanjanja uzroka i umanjenja štetnih posljedica takvog stanja, odstupiti od primjene<br />
prava koje vrijedi za redovne situacije i poduzimati one mjere za koje drži da su primjerene<br />
datoj situaciji. 19 U drugom slučaju, kada se ne radi o upravnim aktima nego o tzv. aktima<br />
vlade, stajalište je francuske teorije i sudske prakse, osobito prakse Državnog savjeta, da<br />
vladine mjere (izražene u spomenutom aktu vlade) nisu predmet sudske kontrole, pa ne mogu<br />
biti ni obuhvaćene tužbom, čime se ublažava pravna vezanost egzekutive. 20<br />
b) Opseg sudske kontrole upravnih akata donesenih prema diskrecijskoj ocjeni<br />
Premda vršenje diskrecijske ocjene znači svojevrsnu slobodu pri donošenju odluke<br />
koju u propisanim slučajevima uprava ima, ipak vršenje diskrecijske ocjene predstavlja<br />
primjenjivanje prava. S obzirom na okolnost da su upravni sudovi u francuskom pravu<br />
ovlašteni povodom tužbe u upravnom sporu, izmeĎu ostalog, ocjenjivati zakonitost upravnog<br />
akta, to je i razumljivo da upravni sudovi mogu tom prilikom ocjenjivati i zakonitost akta u<br />
kojem je odlučeno o nečijim pravima i dužnostima vršenjem diskrecijske ocjene.<br />
Institut upravnosudske tužbe (recours pour excès de pouvoir) djelo je sudske prakse<br />
Državnog savjeta. Zakonodavac je samo naknadno priznao ovaj institut bez njegovog<br />
detaljnijeg normiranja. Uslijed toga je ostavljena i široka mogućnost za njegovu daljnju<br />
evoluciju putem sudske prakse. Povodom upravnosudske tužbe sud može stavljati izvan snage<br />
akt iz četiri razloga: prvo, zbog nenadležnosti (incompetence), drugo, zbog formalne greške<br />
(vices de formes), treće, zbog povrede “stečenog prava” (la violation de la loi), i četvrto, zbog<br />
nezakonitosti u cilju (détournement de pouvoir). 21 Kad sud povodom tužbe ustanovi da jedan<br />
19 O teoriji iznimnih stanja (“circonstances excepionelles”) vidi u: Rivero, J., Droit administratif (9th<br />
ed.), Paris, 1980, str. 87. i dalje; Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str. 242. i dalje; de<br />
Laubadère, A., Traité de droit administratif, op. cit., str. 401. i dalje.<br />
20 Francuski slučajevi “akata vlade” ne predstavljaju jedinstveni pojam, već slučajeve koji su iz raznih<br />
političkih razloga izuzeti od upravnosudske kontrole. Tako npr. Rivero, razlikujujući upravni akt od akta vlade,<br />
nabraja vladine mjere koje su slobodne od sudske kontrole. Rivero, J., Droit administratif (9th ed.), op. cit., str.<br />
161. i dalje. Braibant razmatra akte vlade s pravne točke gledišta kao one akte koji stoje na pola puta izmeĎu<br />
zakonodavnih instrumenata i upravnih akata. Uz akte vlade, Braibant navodi i “interne naloge” (les mesures<br />
d’ordre intérieur) kao akte slabije pravne vezanost. Braibant, G., Le droit administrative français, op. cit., str.<br />
255 i dalje.<br />
21 Usporedbe radi, može se navesti sličnost francuskih i hrvatskih normativnih rješenja o razlozima<br />
zbog kojih se u upravnom sporu može pobijati upravni akt. Tako, sukladno Zakonu o upravnim sporovima,<br />
upravni se akt može u upravnom sporu pobijati: a) što u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon,<br />
propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonito donesen propis ili opći akt; b) što je akt donesen od nenadležnog<br />
organa; c) što se u postupku koji je aktu prethodio nije postupilo prema pravilima postupka, a osobito što<br />
7
akt nije zakonit, bilo zato što je njime povrijeĎena norma o nadležnosti, ili su povrijeĎena<br />
pravila postupka odnosno pravila o formi akta, ili su povrijeĎena stečena prava, ili je akt<br />
donesen s nezakonitim ciljem, bez obzira što takav akt može sadržavati diskrecijsku ocjenu,<br />
stavit će ga izvan snage. Izvan tih razloga, sud ne može upravni akt stavljati izvan snage.<br />
Drugim riječima, predmet upravnosudske kontrole ne može biti svrhovitost odnosno<br />
primjerenost izabrane alternative prilikom vršenja diskrecijske ocjene.<br />
Za sudsko ocjenjivanje zakonitost upravnog akta koji sadrži diskrecijsku ocjenu,<br />
najinteresantniji je baš četvrti razlog zbog kojega se akt može staviti izvan snage -<br />
détournement de pouvoir (“izigravanje ovlasti”, “iskrivljavanje cilja”). U pitanju je stroga<br />
kontrola zakonitosti. Nezakonitost se sastoji u tome, što je akt donesen u drugom cilju<br />
odnosno s drugom svrhom, nego što je imao biti donijet prema objektivnom pravnom poretku.<br />
Francuska teorija upravnog prava u razmatranju instituta détournement de pouvoir počiva na<br />
ideji da javni službenik obavlja svoje ovlasti u interesu valjanog funkcioniranja javne službe.<br />
Motiv kojim se javni službenik treba rukovoditi kad u okviru svojih ovlasti obavlja<br />
diskrecijsku ocjenu, jest valjano funkcioniranje javne službe. Onaj službenik koji ide za<br />
drugim ciljem prekoračuje svoju ovlast. U slučaju détournement de pouvoir akt postaje<br />
nezakonit zbog nezakonitog motiva njegovog donošenja. Drugim riječima, kad takav motiv ne<br />
bi postojao akt bi bio posve zakonit (naravno, pod pretpostavkom da nema drugih grešaka).<br />
Upravo se zbog toga i postavlja pitanje smiju li uopće sudovi ispitivati unutarnje, subjektivne<br />
motive donosioca onog akta koji je po svojim vanjskim obilježjima zakonit. Većina<br />
francuskih pravnih teoretičara, ispitujući u čemu leži specifičnost détournement de pouvoir<br />
prema ostala tri razloga kasacije povodom upravnosudske tužbe, nalazi razliku u tome što se<br />
ostale greške moguće lakše utvrditi analizom samog zakonskog teksta, dok se, naprotiv, pri<br />
détournement de pouvoir treba mnogo dublje posegnuti u sam duh, smisao ili “ratio legis”<br />
onog propisa koji se neposredno primjenjuje putem upravnog akta. 22<br />
Za razumijevanje instituta détournement de pouvoir od kapitalne je važnosti okolnost<br />
da sudovi, ispitujući motive donošenja akta, obavljaju uistinu čistu kontrolu legaliteta. No, da<br />
se utvrĎivanje da li su u donošenju akta išlo za drugim ciljem od onog kojeg je trebalo postići<br />
činjenično stanje nije pravilno utvrĎeno (članak 10. stavak 1.). Navedenim je zakonom izričito odreĎeno da nema<br />
nepravilne primjene propisa kad je nadležni organ rješavao po slobodnoj ocjeni na temelju i u granicama<br />
ovlaštenja koje mu je dano pravnim propisima, u skladu sa svrhom u kojoj je ovlaštenje dano (članak 10. stavak<br />
2.).<br />
22 U tom smislu Rivero i Waline razlikuju vanjsku zakonitost upravnog akta (la légalité externe) od<br />
njegove unutarnje zakonitosti (la légalité interne). Ovoj potonjoj kategoriji pribraja se slučaj détournement de<br />
pouvoir. Rivero, J. - Waline, J., Droit administratif, Éditions Dalloz, Paris, 1994, str. 216.<br />
8
odnosno da li je donosilac akta prema diskrecijskoj ocjeni izigrao svoje ovlasti ne bi proširilo<br />
na kontrolu svrhovitosti, s obzirom da ciljevi nisu uvijek pravnom normom jasno odreĎeni,<br />
bilo je nužno putem pravne prakse iznaći korektiv koji bi onemogućio prekoračenje sudske<br />
ovlasti na kontrolu legaliteta. Državni savjet našao je najjači korektiv pri primjeni<br />
détournement de pouvoir u načinu kako se takva nezakonitost dokazuje. Naime, Državni<br />
savjet utvrĎuje détournement de pouvoir na osnovi samog akta koji se pobija. Détournement<br />
de pouvoir treba proizlaziti iz samog akta, ili iz spisa predmeta, a može se i indirektno<br />
zaključiti o njegovom postojanju iz sveukupnih okolnosti u kojima se osporavani akt donosio.<br />
U tom smislu nije dopušteno saslušavanje javnog službenika koji je donio akt, a niti svjedoka.<br />
Na takav je način Državni savjet sebi dredio sebi granice ispitivanja upravnog akta koji sadrži<br />
diskrecijsku ocjenu.<br />
2. DISKRECIJSKA OCJENA U NJEMAČKOM PRAVNOM SUSTAVU<br />
U njemačkoj pravnoj teoriji značajna se pažnja posvećuje problemima ustavnog i<br />
zakonskog ograničavanja slobode djelovanja izvršne vlasti. U tom smislu prisutno je i veliko<br />
zanimanje njemačkih teoretičara za problem diskrecijske ili slobodne ocjene (das frei<br />
Ermessen - doslovno: slobodna <strong>ocjena</strong>), koje se opravdava činjenicom što ovlast uprave na<br />
vršenje takve ocjene zadire u sam bit odnosa izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti. 23<br />
Na teorijski pristup institutu diskrecijske ocjene utjecao je, meĎu ostalim, specifični<br />
ustavnopravni razvoj Njemačke. U starijoj njemačkoj pravnoj teoriji institut diskrecijske<br />
ocjene se posmatrao s aspekta djelotvornosti uprave, pa se općenito smatralo da je odreĎena<br />
(relativno velika) sloboda u djelovanju uprave neophodno potrebna za uspješno ostvarenje<br />
njezine uloge u državi. Drugim riječima, ostavljanje znatne slobode postupanja uprave<br />
opravdavalo se potrebom što veće njene djelotvornosti.<br />
Nadležnost upravnih sudova u starijem njemačkom pravnom sustavu, poglavito u<br />
južnonjemačkim državama (Bavarska, Württemberg, Baden i dr.), bila je uža u poreĎenju npr.<br />
s nadležnošću francuskog Conseil d’Etat. Raniji južnonjemački zakoni odreĎivali su<br />
nadležnost upravnog suda u pravilu enumerativno (a ne generalnom klauzulom), što je imalo<br />
23 Malo je država s razvijenim sustavom upravnog prava u kojima se problem ustavnog i zakonskog<br />
ograničenja izvršne vlasti raspravljao temeljitije nego u Njemačkoj. Vidi: Schwarze, J., European Administrative<br />
Law, op. cit., str. 270. Štoviše, ima mišljenja da je dominantna karakteristika njemačke teorije upravnog prava<br />
učestalost raspravljanja o slobodi djelovanja uprave. Npr. O. Bachof na proslavi godišnjice Udruženja<br />
nastavnika njemačkog ustavnog prava 1975. godine, u “Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher<br />
Staatsrechtslehrer”, Vol. 34, 1976, str. 275.<br />
9
za posljedicu da znatan broj upravnih akata kojima se odlučivalo prema diskrecijskoj ocjeni<br />
nije mogao biti podvrgnut upravnosudskoj kontroli. 24<br />
MeĎutim, širenje ideje pravne države i njezin razvoj utjecali su na pristup institutu<br />
diskrecijske ocjene. <strong>Pravni</strong> se razvoj tog instituta neminovno kretao u pravcu širenja sudske<br />
kontrole nad aktima uprave i pravnog ograničavanja slobode uprave. Time je i šire<br />
podijeljivanje ovlasti uprave na odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni dobivalo u teoriji<br />
odreĎeni negativan prizvuk. 25<br />
Političko stanje Trećeg Reicha, sa svojim stalnim naglašavanjem potrebe jake i<br />
djelotvorne uprave, nije više bilo plodno tlo za daljnji razvoj dotadašnje koncepcije<br />
diskrecijske ocjene. To je bio period kada je državna uprava uživala prekomjernu moć dok su<br />
upravni sudovi imali samo simboličnu ulogu. Iz tog razloga može se kazati da je s Trećim<br />
Reichom došlo do odreĎenog diskontinuiteta u teorijskom razvoju instituta diskrecijske<br />
ocjene.<br />
Situacija kakva je vladala u Trećem Reichu je bez sumnje bila glavni razlog zbog<br />
kojeg je raspravljanje o ustavnim ograničenjima uprave čak i danas prožeto stanovitim<br />
nepovjerenjem prema izvršnoj vlasti. Napori u poslijeratnom periodu da se izgradi ustavna<br />
država i težnja da se uprava što potpunije ograniči pravom, rezultirali su stajalištem da je<br />
ovlast uprave na diskrecijsku ocjenu element stran ustavnom sustavu i da je takva <strong>ocjena</strong><br />
nepotrebno sredstvo za postizanje fleksibilnosti uprave. 26 Unatoč takvim shvaćanjima, institut<br />
diskrecijske ocjene ipak je našao svoje mjesto i u njemačkom upravnom pravu. MeĎutim,<br />
rezerviranost prema mogućnosti slobodnijeg djelovanja uprave rezultiralo je time da se u<br />
njemačkom upravnom pravu sužava krug pitanja u kojima uprava može odlučivati vršeći<br />
diskrecijsku ocjenu.<br />
Temeljni zakon Savezne Republičke Njemačke iz 1949. godine, koji zapravo<br />
predstavlja njezin Ustav, pruža u njemačkom pravnom sustavu opću pretpostavku za sudsku<br />
kontrolu zakonitosti rada uprave, pa i u onim slučajevima kada je ona ovlaštena na donošenje<br />
24 Upravni su sudovi u južnonjemačkim državama bili izrazito rezervirani čak i u ocjenjivanju<br />
zakonitosti vršenja diskrecijske ocjene. Protivno tome, u sjevernonjemačkim državama (Prusija, Saska) sud je<br />
mogao ispitivati i ocjenjivati ne samo zakonitost vršenja diskrecijske ocjene već i svrhovitost odreĎene odluke.<br />
Vidi: Tasić, Đ., Diskreciona vlast u nemačkom i austrijskom pravu, “Arhiv za pravne i društvene nauke”,<br />
Knjniga XVI, br. 3, 1928, str. 190 i dalje.<br />
25 U takvom teorijskom pristupu, kojeg zastupaju osobito Scheuner i Jöhr, “osnovni je i primarni<br />
pojam pravna vezanost i izvršavanje pravnih normi, dok je diskreciona <strong>ocjena</strong> posve negativan pojam, koji<br />
nastupa tek onda, kad nema više nikakve zakonske smjernice”. Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op. cit., str. 82.<br />
26 Vidi šire u: Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 270 i dalje.<br />
10
odluke prema diskrecijskoj ocjeni. Sukladno članku 20. stavku 3. navedenog zakona<br />
zakonodavna vlast je ograničena ustavom, a izvršna i sudbena vlast zakonodavnom vlašću i<br />
zakonom, dok se člankom 19. stavkom 4. utvrĎuje da svatko ima pravo podnijeti tužbu<br />
redovnom ili drugom nadležnom sudu zbog povrijede svojih prava od strane javne vlasti. 27<br />
Za način vršenja diskrecijske ocjene i za ovlasti suda u kontroli akata koji su donijeti<br />
prema diskrecijskoj ocjeni od velikog su značenja odreĎene odredbe Zakona o upravnom<br />
postupku i Pravilima postupanja upravnih sudova. Prema članku 40. Zakona o upravnom<br />
postupku (VwVfG), tijela javne vlasti moraju “obavljati diskrecijsku ocjenu u skladu sa<br />
svrhom u kojoj im je takva ovlast povjerena i u skladu sa pravnim normama”. Granice<br />
sudskog ispitivanja upravnih akata donjetih prema diskrecijskoj ocjeni odreĎene su odredbom<br />
članka 114. Pravila postupanja upravnih sudova (VwGO). Prema toj odredbi upravni sud<br />
ispituje zakonitost vršenja diskrecijske ocjene i to oba njena aspekta: sukladnost sa svrhom u<br />
kojoj je ovlaštenje dato i sukladnost s pravnim normama.<br />
Odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni znači i u njemačkom pravnom sustavu<br />
provoĎenje prava, a ne “biti izvan zakona i sudova”. Štoviše, tendencija u razvitku njemačkog<br />
prava glede diskrecijske ocjene ide u pravcu zakonskog sužavanja područja diskrecijskog<br />
odlučivanja uprave. Ta se tendencija najbolje očituje u širenju sudske kontrole i u slučajevima<br />
kada uprava odlučuje na temelju pravne norme koja sadrži tzv. “neodreĎeni pojam”. 28<br />
Posebna je pažnja u njemačkoj pravnoj teoriji posvećena raspravi o “neodreĎenim<br />
pojmovima” (unbestimmte, dehnbare Begriffe) kojima se služi zakonodavac, tj. o onim<br />
pojmovima koji se odlikuju izvjesnom neodreĎenošću i rastezljivošću (npr. opća korist, javni<br />
interes, vrijeĎanje ćudorednog ili religioznog odnosa, opasnost po javnu sigurnost i dr.). 29<br />
Norma koja sadrži “neodreĎeni pojam” ostavlja primjenjivaču odreĎenu slobodu subjektivne<br />
procjene o tome može li se utvrĎeno činjenično stanje podvesti pod takav pojam. Postavlja se<br />
pitanje, daje li zakonodavac “neodreĎenim pojmom” dao ovlast upravi da odlučuje prema<br />
diskrecijskoj ocjeni.<br />
27 The Basic Law of Federal Republic of Germany, u: Constitution of the Countries of the World,<br />
Editors Albert P. Blaustein & Gisbert H. Flanz, Oceana Publications, Inc., Dobbs Ferry, New York, 1985, str.<br />
49.<br />
28 “Navedena tendencija korištenja prava za što je moguće veće ograničavanje ovlasti egzekutive ima<br />
utjecaj na sudsku praksu u Njemačkoj. To je objašnjenje zašto je npr. pojam „korist javnog prijevoza‟<br />
transformiran iz područja diskrecijske ocjene u neodreĎeni pojam koji je u potpunosti predmet sudskog<br />
ispitivanja." Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 273.<br />
29 Tako npr., prema njemačkom pravu, odreĎeni savezni inspekcijski ured ima pravo i dužnost staviti na<br />
listu opasnih publikacija one publikacije koje su “opasne za mlade ljude”. Vidi: Schwarze, J., European<br />
Administrative Law, op. cit., str. 273.<br />
11
Na ovo se pitanje u teoriji upravnog prava različito odgovaralo. Prema jednom<br />
stajalištu, “neodreĎeni pojam” sam po sebi daje ovlast na vršenje diskrecijske ocjene, pa zbog<br />
toga i nije moguća njegova upravnosudska kontrola. Prema suprotnom stajalištu, pravi se<br />
smisao “neodreĎenog pojma” treba utvrditi interpretacijom pravne norme, pa je odluka koja<br />
se donosi u potpunosti pravno vezana, što ima za posljedicu da “neodreĎeni pojam” podliježe<br />
upravnosudskoj kontroli. 30<br />
Opreka izmeĎu ta dva ekstremna stajališta najjasnije je došla do izražaja u austrijskoj<br />
teoriji i to osobito u polemici Bernatzik - Tezner. 31 Bernatzik je branio tezu o nemogućnosti<br />
upravnosudske kontrole “neodreĎenih pojmova”. Smatrao je da bi upravni sud, u slučaju<br />
ispitivanja “neodreĎenog pojma”, izašao iz okvira pravne kontrole (revisio in iure) i preuzeo<br />
ulogu svojevrsnog najvišeg upravnog organa. Tezner je, naprotiv, smatrao da je utvrĎivanje<br />
“neodreĎenog pojma” pravno (revisio in iure) a ne činjenično pitanje (revisio in facto).<br />
Primjenjivač pravne norme koja sadrži “neodreĎeni pojam” treba interpretacijom utvrditi<br />
volju zakonodavca. Pogrešna interpretacija takvog pojma znači i nezakoniti pojedinačni akt,<br />
pa upravni sud može u ocjenjivanju zakonitosti tog akta ispitivati i “neodreĎeni pojam”.<br />
Dakle, prema stajalištu Teznera,”neodreĎeni pojam” ne daje ovlast na odlučivanje prema<br />
diskrecijskoj ocjeni već predstavlja pravno vezani dio upravnog akta. 32<br />
IzmeĎu ta dva oprečna stajališta ima, razumije se, i mnogo mirenja i kompromisa.<br />
Tako je npr. Walter Jellinek smatrao da značajka diskrecijske ocjene leži u “neodreĎenom<br />
pojmu”, ali da svaki “neodreĎeni pojam” u pravnoj normi ne znači još pravo primjenjivača te<br />
30 “Bühler pokazuje u svom djelu, kako je problem „neodreĎenih pojmova‟ najviše zadavao posla i bio<br />
uzrokom stalnom kolebanju (izmeĎu ideje da se radi o pravno vezanim stvarima, i ideje, da se radi o diskrec.<br />
ocjeni) baš onim upravnim sudovima, koji su, poput austrijskog, vršili samo pravnu kontrolu. Naprotiv je<br />
razmjerno malo zadavao briga pruskom upravnom sudovanju, koje je naročito u svom početnom djelovanju<br />
smatralo jednom od svojih glavnih zadaća kontrolu nad izvjesnim dijelom tzv. slobodne uprave, pa vršilo u<br />
nekim stvarima i samu kontrolu slobodne ocjene. I uslijed toga nije se kod pruskih upravnih sudova ni budila<br />
sumnja o tome da se ispitivanje propisa s „neodreĎenim pojmovima‟ ne bi imalo smatrati pravnom primjenom,<br />
pa su oni uistinu i razvili dosta široko ispitivanje ovih „neodreĎenih pojmova‟. U južnonjemačkim zemljama, baš<br />
kao i u Austriji, naročito je nezgodno djelovala, u pravcu shvaćanja, da se pod „neodreĎenim pojmom‟ ima<br />
razumijevati diskrec. <strong>ocjena</strong>, izrična zakonska odredba o isključenju upravnosudske nadležnosti u stvarima<br />
diskrec. ocjene.” Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op. cit., str. 378.<br />
31 O problemu “neeodreĎenih pojmova” najviše se raspravljalo u Austriji. MeĎutim, austrijska pravna<br />
teorija o “neodreĎenim pojmovima” utjecala je ne samo na njemačku pravnu teoriju, već i na praksu njemačkih<br />
upravnih sudova s obzirom na okolnost da su se i njemački upravni sudovi suočavali s jednakim problemom<br />
“neodreĎenih pojmova” kao i austrijski Upravni sud. Vidi: Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op. cit., str. 342.<br />
32 Konačna je pobjeda, bar u osnovnim načelima, nesumnjivo ostala na strani Teznera, i to ne samo u<br />
pravnoj literaturi, već je njegovo stajalište umnogome utjecalo i na samu praksu bečkog Upravnog suda. Dok je<br />
praksa tog suda u početku davala mnogo stvarnog uporišta za Bernatzikovu teoriju, ona, u daljnjem razvoju<br />
skreće sa svog izvornog ekstremnog stajališta i sve više ulazi u ispitivanje ovih, tzv. “neodreĎenih pojmova”.<br />
Vidi: Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op. cit., str. 344.<br />
12
pravne norme na diskrecijsku ocjenu. Da li će “neodreĎeni pojam” značiti ovlast na<br />
diskrecijsku ocjenu ovisi o volji zakonodavca: da li je “neodreĎenom pojmu” namjerno dao<br />
višeznačnost ili se radi o jednoznačnom pojmu kojeg je potrebno tumačenjem utvrditi. 33 Pod<br />
utjecajem W. Jellineka, svoju teoriju o “neodreĎenim pojmovima razvio je i Bühler. Zakoni<br />
se, prema Bühleru, često služe “neodreĎenim pojmom” kao kompromisom izmeĎu dva<br />
nastojanja: da odrede što uže granice ocjeni vlasti, a da ne postave suviše kruta pravila čija bi<br />
jednaka primjena u mnogim slučajevima mogla postati neopravdana. Kod “neodreĎenih<br />
pojmova” upravna vlast u pravilu nema slobodnu ocjenu, već su takvi pojmovi, smatra<br />
Bühler, prinudna pravna pravila. Ipak, Bühler dopušta mogućnost, ali samo iznimno, da<br />
“neodreĎeni pojam” može značiti ovlast na diskrecijsku ocjenu. 34<br />
Sužavanje područja diskrecijske ocjene u korist pravne vezanosti doveo je u najnovijoj<br />
njemačkoj pravnoj teoriji i do odreĎene protureakcije. Uočava se da sve detaljnije<br />
zakonodavstvo u sve više područja društvenog života ne mora samo po sebi garantirati<br />
graĎanima veći stupanj zakonske zaštite i pravde. Kao reakcija na maksimalno vezivanje<br />
uprave pravnim normama pojavila su se i shvaćanja da prekomjernost zakonskih i drugih<br />
pravnih normi smanjuje mogućnost da uprava osigura ispravnu ravnotežu interesa u<br />
pojedinačnim slučajevima. 35<br />
3. DISKRECIJSKA OCJENA U PRAVNOM SUSTAVU UJEDINJENOG<br />
KRALJEVSTVA<br />
Britanska pravna teorija dugo je imala rezervirani pristup prema mogućnosti davanja<br />
ovlasti javnoj upravi na vršenje diskrecijske ocjene. Tako je na primjer klasična teorija<br />
ustavnog pravna smatrala da šire podijeljivanje “diskrecijskih ovlasti” (discretionary power)<br />
nije spojivo s načelom vladavine prava (rule of law). 36 MeĎutim, danas se diskrecijska <strong>ocjena</strong><br />
u teoriji prihvaća kao neophodan instrument javne uprave u obavljanju svojih poslova, a ne<br />
kao relikt prošlosti. Stoga se u teoriji ističe zahtjev da i područje diskrecijske ocjene treba biti<br />
cit., str. 356.<br />
33 Jellinek, W., Verwaltungsrecht, str. 30. i dalje. Navedeno prema: Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op.<br />
34 Navedeno prema: Krbek, I., Diskreciona <strong>ocjena</strong>, op. cit., str. 357.<br />
35 Takvo stajalište zastupa npr. Jürgen Schwarze navodeći da “prebacivanje tereta odluke sa uprave na<br />
sudove ne vodi uvijek objektivno „boljem‟ rezultatu.” Svjestan je ipak o “maloj vjerojatnosti da će sudovi u<br />
skoroj budućnosti napustiti svoje čvrste principe”. Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 276.<br />
36<br />
Tako je npr. Dicey, inače najznačajniji predstavnik klasične konstitucionalističke teorije,<br />
raspravljajući o pojmu vladavine prava izričito iz tog pojma isključio područje diskrecijske ovlasti egzekutive.<br />
Dicey, A. V., Introduction to the Study of the Law of the Costitution, 9 th ed., London, 1948, str. 202.<br />
13
pravom regulirano, ili drugim riječima, da vršenje diskrecijske ocjene treba biti pravom<br />
ograničeno.<br />
Suvremena pravna teorija i sudska praksa u Ujedinjenom Kraljevstvu jednodušno stoje<br />
na stajalištu da načelo vladavine prava, kao jedno od osnovnih ustavnih načela, vrijedi i kad je<br />
u pitanju institut diskrecijske ocjene. 37 Obavljajući kontrolu akata koje donosi javna uprava,<br />
sudovi su svojom dugogodišnjom praksom izgradili odreĎene standarde kojih se ta uprava<br />
mora pridržavati kad vrši diskrecijsku ocjenu. 38 Time je sudska praksa odigrala stvaralačku<br />
ulogu u razvoju instituta diskrecijske ocjene kojom se nadomješta, moglo bi se reći<br />
nedovoljna zakonska ureĎenost tog pravnog instituta u Ujedinjenom Kraljevstvu.<br />
Dva su temeljna standarda, ili ograničenja slobode u vršenju diskrecijske ocjene. Prvo,<br />
vršenje diskrecijske ocjene treba biti “intra vires”, tj. u okvirima pravnih ovlasti subjekta koji<br />
vrši diskrecijsku ocjenu, i drugo, diskrecijska se <strong>ocjena</strong> treba vršiti sukladno načelu “natural<br />
justice”, tj pravično. Prvo ograničenje odnosi se na materijalnu sadržinu odluke donesene<br />
vršenjem diskrecijske ocjene, a drugo je, pak, ograničenje procesne prirode i odnosi se na<br />
postupak koji prethodi donošenju takve odluke. Važno je istači da sudovi, kada utvrĎuju da li<br />
je vršenje diskrecijske ocjene “intra” ili “ultra vires”, odnosno da li je povrijeĎeno načelo<br />
“natural justice”, provode uistinu kontrolu legaliteta vršenja diskrecijske ocjene, a ne<br />
oportuniteta izabrane alternative. Naime, akt koji je “ultra vires”, tj., iznad ovlasti njegovog<br />
donositelja ili je, pak, u njegovom donošenju povrijeĎeno načelo “natural justice”, jest<br />
nezakoniti akt.<br />
a) Slučajevi “ultra vires”<br />
Pojedini se slučajevi “ultra vires” odreĎuju, kao što je već rečeno, putem sudske<br />
prakse i to na način da sudovi, vršeći kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata uprave za svaki<br />
pojedini slučaj utvrĎuju da li je akt “ultra vires” odnosno utvrĎuju da li se taj slučaj već može<br />
podvesti pod sličan slučaj o kojem je već ranije odlučeno ili predstavlja sasvim novi slučaj -<br />
presedan (case law). Takva pravna priroda precedentnog prava (kakvo je britansko) rezultira<br />
znatnom teškoćom ili čak nemogućnošću odgovarajućeg teorijskog uopćavanja slučajeva<br />
37 Načelo vladavine prava ne zahtjeva eliminiranje ovlasti javne uprave na diskrecijsku ocjenu, već<br />
samo zahtjeva da se vršenje diskrecijske ocjene može podvrći sudskoj kontroli. Wade, W. - Forsyth, C.,<br />
Administrative Law, Seventh Edition, Clarendon Press, Oxford, 1994, str. 379. U tom smislu, britansko pravo<br />
poznaje svega nekoliko slučajeva kada diskrecijska <strong>ocjena</strong> ne može biti predmet sudske kontrole. Vidi: Cane, P.,<br />
An Introduction to Administrative Law, Clarendon Press, Oxford, 1986, str. 65.<br />
38 U britanskoj se teoriji ističe da sudovi trebaju primjeniti takve pravne standarde na način kojim se<br />
najbolje ostvaruje ravnoteža izmeĎu efikasnosti uprave i pravne zaštite graĎana. Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F.,<br />
Administrative Law, op. cit., str. 379.<br />
14
“ultra vires”. To je razlog što i britanska teorija upravnog prava ove slučajeve razmatra<br />
pojedinačno.<br />
Nekoliko je glavnih slučajeva za koje se općenito drži da su “ultra vires”. Prvi slučaj<br />
jest vršenje diskrecijske ocjene (ovlasti) bez dovoljnog stupnja samostalnosti. Vršenje<br />
diskrecijske ocjene pretpostavlja slobodu izbora izmeĎu odreĎenih alternativa. U slučaju da<br />
taj izbor ne bude slobodan, već na svojevrstan način iznuĎen, smatra se da je doneseni pravni<br />
akt “ultra vires”. Kao primjeri takve situacije mogu se navesti slučajevi vršenja diskrecijske<br />
ocjene “po diktatu” (acting under dictation). 39<br />
Kao naredni slučaj “ultra vires” može se navesti povrijeda pravila “delegatus non<br />
potest delegare” 40 Povreda tog pravila u uskoj je vezi s djelovanjem uprave “po diktatu”.<br />
Svrha obaju pravila jest osigurati da diskrecijsku ocjenu (ovlast) vrši onaj subjekt kojem je<br />
takva ovlast povjerena, a ne netko drugi. Onaj kome je pravnom normom povjerena ovlast da<br />
odlučuje vršeći diskrecijsku ocjenu, nema ovlast da dalje delegira to svoje pravo (i dužnost),<br />
bilo višem bilo nižem organu ili organu iste hijerarhijske razine. 41<br />
Jedan od razloga, možda i najčešćih, zbog kojih sudovi ustanovljavaju da je vršenje<br />
diskrecijske ocjene bilo “ultra vires” jest slučaj nerazborite odluke (unreasonable). 42 Naime,<br />
sudovi stoje na stajalištu da parlament uistinu nije ovlastio upravu na nerazborito djelovanje.<br />
U tom je smislu svako nerazborito vršenje diskrecijske ocjene izvan povjerenih ovlasti, dakle,<br />
nezakonito odnosno “ultra vires”.<br />
Odgovor na pitanje je li odreĎeno djelovanje uprave nerazborito ovisi u prvom redu od<br />
sudske interpretacije zakonskih normi koje daju ovlast na diskrecijsku ocjenu i uvjeta u<br />
39 Npr. u slučaju R. v. Stepney Corporation (1902.) lokalna je uprava bila dužna isplatiti službeniku<br />
odreĎenu nadoknadu za njegov gubitak posla. Umjesto da nadležni organ sam odredi visinu nadoknade, zatražio<br />
je od Ministrastva financija (Treasury) da ono odredi način na koji će se u tom konkretnom slučaju obračunati<br />
visina takve nadoknade, što je Ministarstvo i učinilo. Tijelo lokalne uprave je, potom, samo primjenilo datu<br />
formulu. Sud je našao da je takav akt “ultra vires”, jer da je donosilac akta odlučivao “po diktatu” (acting under<br />
dictation) u ovom slučaju onog tijela koje odlučuje povodom žalbe u drugom stupnju. Vidi: Cane, P., An<br />
Introduction to Administrative Law, op. cit, str. 70. i dalje.<br />
40 Pravilo “delegatus non potest delegare” znači da “delegirani ne može dalje delegirati”, odnosno,<br />
jednom preneseno ovlaštenje ne može se dalje prenositi.<br />
41 U slučaju Lavender v. Minister of Housing and Local Government (1970.) tužitelj se obratio ministru<br />
graditeljstva sa zahtjevom za izdavanjem dozvole za vaĎenjem minerala na području koje se koristilo za<br />
poljodjelstvo. Ministar graditeljstva, nakon što se posavjetovao s ministrom poljoprivrede, odbio je izdati traženu<br />
dozvolu iz razloga što se vaĎenju minerala na navedenom području usprotivio ministar poljoprivrede. Sud je<br />
poništio akt ministra graditeljstva kojim je on odbio izdati dozvolu kao akt “ultra vires” zato što je po ocijeni<br />
suda ministar graditeljstva dao ministru poljoprivrede neku vrstu prava veta što je odreĎeni vid daljnjeg<br />
delegiranja ovlasti. Vidi: Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 282 i dalje.<br />
42 “Pojam nerazboritosti jest glavni instrument kojeg upotrebljava sud kad obavlja kontrolu supstance<br />
odluka uprave.” Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 81.<br />
15
kojima se takva <strong>ocjena</strong> vrši. Nesumnjivo je da mogućnost interpretacije jednog relativno<br />
neodreĎenog pojma kao što je pojam “unreasonable” pruža sudu odreĎeni stupanj slobode u<br />
ocjenjivanju zakonitosti vršenja diskrecijske ocjene. Ipak, može se uočiti da su sudovi tijekom<br />
svoje dugogodišnje prakse 43 tradicionalno pokazivali visok stupanj opreza u davanju ocjene<br />
da je odreĎena odluka upravne vlasti nerazborita i to iz razloga da se njihova kontrola<br />
zakonitosti ne bi de facto pretvorila u kontrolu svrhovitosti, i da time ne bi prekoračili granice<br />
svojih ovlasti.<br />
Pokušaj načelnijeg odreĎenja pojma “unreasonable”, a time i pokušaj specifičnog<br />
odreĎenja granica suda u ispitivanju nerazboritosti odluke, datira od slučaja Associated<br />
Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation (1948.) u kojem je sudac<br />
Vrhovnog suda (High Court) Lord Greene rekao da sud može poništiti onu odluku tijela vlasti<br />
koja je “tako nerazborita da je ni jedan razboriti subjekt ne bi nikada donio”. Pritom je taj<br />
sudac istakao činjenicu da sud ne odreĎuje koja odluka je razborita (jer bi time ulazio u<br />
pitanje oportuniteta odluke) već odlučuje o tome da li je donesena odluka nerazborita. Na taj<br />
način “princip nerazboritosti jedino ustanovljava ograničenje u vršenju diskrecijske ovlasti<br />
(ocjene), a ne strukturira njeno vršenje”. 44<br />
Jedan od slučaja “ultra vires” postoji i kad je akt donjet iz neprihvatljivih motiva<br />
(improper purposes). U pitanju su slučajevi slični francuskom détournement de pouvoir. 45<br />
Isto tako, akt kojim odlučuje o pravima i dužnostima odreĎenog subjekta javni<br />
službenik mora donositi u dobroj vjeri (in good faith), postupajući dakle bona fidae. Svako<br />
zlonamjerno postupanje službenika jest, naravno, izvan njegovih ovlasti, pa je i akt, koji je<br />
rezultat takvog postupanja nezakonit odnosno “ultra vires”.<br />
43 Princip “unreasonable” datira još iz 16. stoljeća (Rooke’s Case, 1598). Premda je sam princip vrlo<br />
star, ipak je njegova šira primjena u sudskoj praksi otpočela nakon 1968 godine, kada je sa slučajem Padfield<br />
otvorena nova era. Danas se taj razlog pojavljuje u izvještajnim slučajevima skoro svakog tjedna. Stoga i ne čudi<br />
stajalište da je “doprinos tog načela supstancijalnom aspektu upravnog prava jednak doprinosu načela natural<br />
justice njegovom proceduralnom aspektu”. Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str.<br />
387. i dalje.<br />
44 Citirano prema: Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 81 i dalje. Nakon<br />
ovakvog odreĎenja pojma nerazboritosti u slučaju Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury<br />
Corporation i sam princip “unreasonable” se često naziva Wednesberyevim principom.<br />
45 Kao dobar primjer za nezakonitu odluku zbog pogrešnog motiva donositelja pojedinačnog akta može<br />
poslužiti slučaj R. v. Ealing LBC ex p. Times Newspapers Ltd. (1986). OdreĎena lokalna uprava nije iz političkih<br />
razloga dopustila da se odreĎene novine naĎu u javnoj knjižnici, jer su vlasnci navedenih novina otpustili brojne<br />
radnike zbog njihovog štrajka. Takvu je odluku sud ocijenio kao “ultra vires”, budući je odluka motivirana<br />
političkim razlozima, a trebala je biti motivirana zakonskom dužnošću da se osigura cjelovita i efikasna usluga<br />
knjižnica. Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 407.<br />
16
Na kraju ovog razmatranja nekih slučajeva “ultra vires” može se navesti slučaj<br />
neispravno utvrĎenih činjenica. Ispravno utvrĎeno činjenično stanje pretpostavka je donošenja<br />
zakonitog akta, dakle akta “intra vires”. Drugim riječima, akt je “ultra vires” ukoliko nisu<br />
utvrĎene sve relevantne činjenice i okolnosti. 46<br />
Slučajeve “ultra vires” nije lako uvijek meĎusobno razgraničiti. Teško je npr. kazati<br />
kad je u pitanju pogrešan motiv a kad nerazboritost, ili, kad se radi o zamjeni motiva a kad,<br />
pak, o razmatranju nebitnih činjenica. MeĎutim, to možda i nije od kardinalne važnosti.<br />
Najvažnije je ipak da je sudska praksa izgradila brojna ograničenja u vršenju diskrecijskih<br />
ovlasti, a da pritom sudovi ne ulaze u pitanje oportuniteta već se ograničavaju na kontrolu<br />
legaliteta vršenja diskrecije.<br />
b) Načela “natural justice”<br />
Razvijajući načela “natural justice”, sudovi su ustanovili jednu vrstu kodeksa za<br />
pravični upravni postupak. Putem kontrole poštovanja načela “natural justice” sudovi zapravo<br />
obavljaju kontrolu zakonitosti postupka donošenja odluke, pa i onda kad javna uprava<br />
odlučuje vršeći diskrecijsku ocjenu. 47 Važno je istaći da kontrola poštovanja pravila postupka<br />
nije od sekundarnog značenja u odnosu na kontrolu sadržaja akta. 48<br />
U najširem bi se smislu “natural justice”, mogla označiti kao “prirodni osjećaj za<br />
pravo i krivo”, a u tehničkom se smislu taj pojam može izjednačiti s pravednošću i<br />
nepristranošću. MeĎutim, u upravnom se pravu pojam “natural justice” uzima kao povezana<br />
cjelina dvaju temeljnih pravila, odnosno načela poštenog postupka: prvo, da nitko ne može<br />
odlučivati u vlastitoj stvari (nemo iudex in propria causa), i drugo, da svaka osoba o čijim se<br />
pravima odlučuje ima pravo biti saslušana (audi altera partem). 49<br />
Oba su se spomenuta načela afirmirala još u srednjovjekovnom common law-u, kada<br />
su se odnosila samo na rad sudova. MeĎutim, početkom 17. stoljeća sudovi su i od javne<br />
46 Ovoj kategoriji slučajeva “intra vires” pripadaju i oni slučajevi koje britanska sudska praksa naziva<br />
“irelevant consideration” odnosno razmatranje nevažnih činjenica, naravno, umijesto onih relevantnih. Vidi npr.<br />
Cane, P., An Introduction to Administrative Law, op. cit., str. 88 i dalje.<br />
47 Mnogi pisci u teoriji upravnog prava iznose potrebu da predmet kontrole nad upravom bude ne samo<br />
sadržaj same odluke već i postupak njenog donošenja. Vidi više o tome u: Aviani, D.: Kontrola nad upravom od<br />
strane parlamentarnog ombudsmana, Doktorska disertacija, <strong>Pravni</strong> fakultet u Splitu, Split, str. 37. i dalje.<br />
48 Jedan je sudac američkog Vrhovnog suda rekao: “Povijest sloboda je velikim dijelom povijest<br />
pridržavanja proceduralne zaštite”. Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 463.<br />
49 Vidi: Wade, H.W.R. - Forsyth, C.F., Administrative Law, op. cit., str. 464.<br />
17
uprave počeli zahtjevati da i ona primjenjuje navedena načela uvijek kada odlučuje o nečijim<br />
pravima i dužnostima, pa i onda kada ima ovlast na diskrecijsku ocjenu.<br />
4. DISKRECIJSKA OCJENA U PRAVNOM SUSTAVU EUROPSKE<br />
UNIJE<br />
a) Ovlast na odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni<br />
Institut diskrecijske ocjene nalazimo i u pravu Europske unije. Naime, već je<br />
sporazumima o osnivanju europskih zajednica ostavljena ovlast pojedinim tijelima zajednice,<br />
osobito Komisiji i Savjetu, da u odreĎenim situacijama donose odluke prema diskrecijskoj<br />
ocjeni.<br />
Tako npr. Sporazumom o osnivanju Europske zajednice (članak 85. stavak 3.)<br />
Europska je komisija ovlaštena u odreĎenim slučajevima donijeti odluku kojom se pojedini<br />
ugovor meĎu poduzećima ili njihovim udrugama, koji je inače nespojiv sa zajedničkim<br />
tržištem, izuzima od primjene odredbe o zabrani takvih ugovora. Da li će Komisija pojedini<br />
ugovor u propisanom slučaju izuzeti od primjene odredbi o zabrani takvih ugovora (zbog čega<br />
bi takav ugovor bio pravovaljan) ili to neće učiniti (pa bi takav ugovor bio ništav) ovisi o<br />
njenom nahoĎenju odnosno o njenoj procjeni svrhovitosti tih dvaju mogućih odluka na koje je<br />
ovlaštena. 50<br />
Isto tako, prema navedenom sporazumu (članak 40. stavak 3.) zajednička organizacija<br />
tržišta poljoprivrednih proizvoda može poduzeti sve mjere koje su potrebne za ostvarivanje<br />
ciljeva zajedničke politike u području poljoprivrede (utvrĎenih u članku 39.). Odluke koje<br />
navedena organizacija donosi moraju biti u skladu sa propisanim ciljevima, a ne smiju<br />
sadržavati nikakav oblik diskriminacije proizvoĎača i potrošača u Zajednici. Koje će mjere<br />
poduzimati i kakve odluke donositi unutar propisanih ograničenja (ostvarivanje ciljeva i<br />
zabrana diskriminacije) stvar je same te organizacije i njezine procjene svrhovitosti pojedine<br />
odluke u konkretnoj situaciji.<br />
50 Mogućnost donošenja odluke prema diskrecijskoj ocjeni u navedenom primjeru ograničena je na<br />
ugovore koji, premda su nespojivi sa zajedničkim tržištem, doprinose unapreĎenju proizvodnje ili distribucije<br />
roba ili unapreĎuju tehnički ili ekonomski razvoj, a istovremeno omogućuju korisnicima pravičan udio u tako<br />
ostvarenim pogodnostima i koji: a) ne nameću odnosnim poduzećima ograničenja koja nisu neophodna za<br />
ostvarivanje tih ciljeva; b) niti daju mogućnost tim poduzećima da isključe znatan dio proizvoda iz konkurencije.<br />
Vidi Article 85(3) Treaty Establishing the European Community.<br />
18
Slično prethodnom primjeru, člankom 235. Sporazuma o osnivanju Europske<br />
zajednice daje se generalna ovlast Vijeću da poduzima "odreĎene radnje" kako bi se ostvarili<br />
ciljevi Zajednice u svim onim slučajevima kada tim sporazumom nisu predviĎena potrebna<br />
ovlaštenja. U takvim slučajevima Vijeće je prilikom donošenja svoje odluke dvostruko<br />
ograničeno: prvo, obvezom da poduzima "primjerenu" (appropriate) mjeru, i drugo, da<br />
odluku donosi jednoglasno i to na prijedlog Komisije, te nakon pribavljenog mišljenja<br />
Parlamenta. 51<br />
Jednako kao i u pravnim sustavima pojedinih europskih država, tako i u pravnom<br />
sustavu Europske unije mogućnost obavljanja slobodne ocjene pretpostavlja prethodnu ovlast<br />
na donošenje odluke prema diskrecijskoj ocjeni. To je izravna posljedica načela zakonitosti<br />
koje je svoju afirmaciju u dobilo i u pravu Europske unije. Naime, Europska unija jest takva<br />
zajednica koja je utemeljena na pravu i koja funkcionira temeljem prava. 52 Stoga je načelo<br />
zakonitosti ono načelo koje je prisutno u svim aspektima djelovanja tijela zajednice. Načelo<br />
zakonitosti ne dozvoljava svojevoljno donošenje odluka, pa ni onda kada postoji ovlast na<br />
diskrecijsku ocjenu.<br />
Kada se s aspekta načela zakonitosti usporeĎuje institut diskrecijske ocjene u pravu<br />
Europske unije s tim institutom u pravnim sustavima članica Europske unije tada se uočava da<br />
u nacionalnim pravnim sustavima ovlast na vršenje diskrecijske ocjene proizlazi iz zakona,<br />
dok u pravnom sustavu Europske unije takva ovlast proizlazi u prvom redu iz osnivačkih<br />
sporazuma (kao najviših akata te zajednice) odnosno iz drugih akata kojima se nadopunjavaju<br />
ili mijenjaju takvi sporazumi (npr. iz protokola).<br />
b) O sudskoj zaštiti protiv diskrecijske ocjene<br />
Jedan od temeljnih zadataka europskog Suda pravde jest osigurati poštovanje prava<br />
prilikom tumačenja i primjene ne samo odredbi pojedinih osnivačkih sporazuma već i odredbi<br />
drugih propisa i ostalih akata donijetih za provedbu takvih sporazuma. U ostvarivanju tog<br />
zadatka, Sud pravde ima ovlast da povodom uložene tužbe ispituje zakonitost onih akata<br />
Europskog parlamenta, Savjeta, Komisije ili Europske središnje banke koji proizvode<br />
51 Ovlast na donošenje odluke prema diskrecijskoj ocjeni sadrže i drugi opći akti zajednice. Tako npr.<br />
Protokol o Statutu Europske investivijske banke daje u članku 11. ovlast upravnom odboru navedene Banke na<br />
isključivo pravo odlučivanja o odobravanju kredita i garancija, o uzimanju zajmova, te o drugim taksativno<br />
navedenim pitanjima. Vidi: Članak 11. Protokola o statutu Europske investicijske banke u: Pravo Evropske<br />
ekonomske zajednice: <strong>Pravni</strong> akti i dokumenti, Priredila i prevela Deša Mlikotin-Tomić, Informator, Zagreb,<br />
1989, str. 109.<br />
52 Po tome se Europska unija razlikuje od svih ranijih pokušaja ujedinja Europe putem sile i dominacije<br />
Borchardt, K.-D., The Foundations of European Community Law, op. cit., str. 32.<br />
19
neposredne pravne učinke prema trećim subjektima (a to su regulations i direktives kao opći<br />
akti i decisions kao pojedinačni akti). 53 Sud je ovlašten staviti izvan snage akt za kojeg<br />
ustanovi da je nezakonit. 54<br />
Osnivačkim sporazumima propisani su razlozi iz kojih Sud pravde može staviti izvan<br />
snage akt kao nezakonit. Prema navedenim sporazumima akt je nezakonit: prvo, ako su u<br />
njegovom donošenju povrijeĎena pravila o nadležnosti, drugo, ako su u njegovom donošenju<br />
povrijeĎena bitna postupovna pravila, treće, ako je s njim povrijeĎen osnivački ugovor ili<br />
drugi propis, i četvrto, ako je u donošenju tog akta došlo do zlouporabe ovlaštenja. 55<br />
Premda su navedeni razlozi za stavljanje izvan snage odreĎenog akta tijela Europske<br />
unije načelno preuzeti iz francuskog upravnog prava, to ipak ne znači da će u praksi<br />
europskog Suda pravde oni biti primjenjeni na jednak način kao u francuskoj sudskoj praksi.<br />
Ovo tim više što u provoĎenju svojih postupaka i donošenju odluka europski Sud pravde<br />
uzima u obzir pravnu tradiciju svih država članica Europske unije jednako kao i posebne<br />
uvjete u kojima Europska unija egzistira. 56<br />
Propisujući ovlast Suda pravde na ocjenu zakonitosti akata tijela zajednice i razloge<br />
zbog kojih se takvi akti mogu stavljati izvan snage, osnivački sporazumi su na taj način<br />
odredili i granice sudskog ispitivanja akata donijetih prema diskrecijskoj ocjeni. Drugim<br />
riječima, Sud pravde može povodom pravovaljane tužbe ocjenjivati jedino zakonitost akta<br />
donijetog prema diskrecijskoj ocjeni, a ne može ulaziti u pitanja njegove svrhovitosti. 57<br />
Jednako tako, sud može staviti izvan snage akt koji sadrži diskrecijsku ocjenu ako su njime<br />
povrijeĎene odredbe o nadležnosti, ili, ako je u njegovom donošenju počinjena bitna povreda<br />
53<br />
Zbog toga što ne proizvode neposredne pravne učinke prema trećim osobama preporuke<br />
(recomendations) i mišljenja (opinions) ne mogu biti predmetom ocjene zakonitosti u sudbenom postupku.<br />
Pojedini osnivački sporazumi izrijekom isključuju preporuke i mišljenja iz kategorije akata koji mogu biti<br />
predmetom sudske kontrole zakonitosti. Vidi npr.: Article 173(1) Treaty Establishing the European Community<br />
54 Sud nema ovlast djelomičnog stavljanja izvan snage akta za kojeg ustanovi da je nezakonit. Izezutak<br />
predstavljaju jedino regulation. Naime, ako je predmet ocjene zakonitosti regulation tada sud može ako smatra<br />
potrebnim samo dio regulationa staviti izvan snage, a da ostali dio ostane na pravnoj snazi. Vidi: Article 174.<br />
Treaty Establishing the European Community<br />
55 Vidi: Article 173(2) Treaty Establishing the European Community i Article 33(1) Treaty Establishing<br />
the European Coal and Steel Community.<br />
56 Usporedi: Hartley, T. C.: The Foundations of European Community Law, op. cit., str.427.<br />
57 Pojedini osnivački sporazumi sadrže i izričite odredbe kojima se brani Sudu pravde zadiranje u<br />
pitanja svrhovitosti. koja su stvar diskrecijske ocjene. Tako npr. članak 33. Sporazuma o osnivanju Europske<br />
zajednice za ugljen i čelik sadrži odredbu kojom se priječi Sudu “da vrednuje situacije koje su rezultat<br />
ekonomskih činjenica ili uvjeta”. Article 33(1) Treaty Establishing the European Coal and Steel Community.<br />
20
odredaba postupka, ili ako je tim aktom počinjena materijalna povreda propisa, ili, ako sud<br />
ustanovi da je u njegovom donošenju došlo do zlouporabe ovlaštenja.<br />
Za stavljanje izvan snage akta koji sadrži diskrecijsku ocjenu od posebnog je<br />
teorijskog i praktičnog značenja upravo posljednje navedeni razlog: zlouporaba ovlasti.<br />
Zlouporaba ovlasti znači da je akt donesen protivno svrsi u kojoj je ovlaštenje dano, premda<br />
on po vanjskim obilježjima (npr. glede nadležnosti, poštivanju procesnih pravila, sadržajne<br />
suglasnosti s pravnim propisima) može biti potpuno zakonit. 58<br />
Slučaj nezakonitosti zbog zlouporabe ovlaštenja izveden je iz francuskog upravnog<br />
prava gdje poznat pod imenom détournement de pouvoir, 59 ali se u ovakvom ili onakvom<br />
obliku može naći i u pravnim sustavima većine zapadnoeuropskih država. Takav slučaj<br />
nezakonitosti pokazuje velike sličnosti i s britanskim upravnim pravom gdje je poznat pod<br />
imenom inproper purpose.<br />
Za razliku od drugih razloga nezakonitosti, koji su po svojem karakteru objektivni,<br />
zloupotreba ovlaštenja kao razlog za nezakonitost jest subjektivne prirode, što znači da treba<br />
utvrditi motive ili namjere donosioca akta. Zbog toga je zlouporabu ovlasti teže dokazati nego<br />
druge slučajeve nezakonitosti. To je možda i jedan od razloga što se ovaj temelj za stavljanje<br />
izvan snage akta zbog nezakonitosti u praksi Suda pravde rijetko primjenjuje unatoč tome što<br />
je on od velikog teorijskog interesa.<br />
Za ocjenjivanje zakonitosti akta, osobito onda kada se taj akt donosi prema<br />
diskrecijskoj ocjeni, od neprijeporne je važnosti obveza donosioca akta da navede razloge<br />
kojima se rukovodio pri njegovom donošenju. Takva obveza davanja obrazloženja odreĎenog<br />
pravnog akta umanjuje mogućnost samovolje i arbitrarnosti čime se učvršćuje načelo<br />
zakonitosti. 60<br />
58 Dobar primjer za sudsko stavljanje izvan snage pojedinačnog akta donijetog prema diskrecijskoj<br />
ocjeni zbog zloupotrebe ovlasti jest slučaj Gutmann v. Commission (18, 35/65). Tužitelj je bio službenik<br />
Europske zajednice za atomsku energiju koji je premješten u Brussels iz Istraživačkog centra u Ispri temeljem<br />
pravne norme koja je dozvoljavala takav premještaj službenika "u interesu službe". Sud je ustanovio da<br />
premještaj tog službenika nije bio doista "u interesu službe" već je bio posljedica odreĎenih disciplinskih<br />
razloga, te je spornu odluku poništio zbog "zlouporabe ovlasti". Vidi: Hartley, T.C., The Foundations of<br />
European Community Law, op. cit., str. 435.<br />
59 Nameće se pitanje da li je u pravu Europske unije prihvaćen francuski institut détournement de<br />
pouvoir, tim prije što se u francuskoj verziji Sporazuma o osnivanju Europske zajednice baš i koristi taj izraz.<br />
Jürgen Shwarze je npr. mišljenja da europski Sud pravde ne prihvaća u potpunosti francuski pristup, premda<br />
priznaje da je ideja djelovanja protivno svrsi zbog koje je ovlast povjerena pretstavlja zloupotrebu ovlasti. Vidi:<br />
Schwarze, J., European Administrative Law, op. cit., str. 300.<br />
60 Obveza davanja obrazloženja kako pojedinačnih akata (decisions) tako i općih akata (regulations i<br />
direktives) eksplicitno je propisana u članku 15. Sporazuma o osnivanu Europske zajednice za ugljen i čelik, u<br />
21
ZAKLJUČAK<br />
Institut diskrecijske ocjene razvijao se na europskom kontinentu istovremeno s<br />
procesom podvoĎenja uprave pod pravne norme. To je i razumljivo s obzirom na okolnost da<br />
je diskrecijska <strong>ocjena</strong> pravni institut, pa gdje nema pravom ureĎene uprave nema ni<br />
mogućnosti diskrecijske ocjene. Pored toga, vršenje diskrecijske ocjene nije samovoljno<br />
postupanje uprave već predstavlja primjenjivanje prava.<br />
Odlučivanje prema diskrecijskoj ocjeni je dvostruko ograničeno: načelom zakonitosti i<br />
načelom svrhovitosti. To ima za posljedicu da i upravni akti donijeti prema diskrecijskoj<br />
ocjeni podliježu dvojakoj kontroli: kontroli legaliteta i kontroli oportuniteta. Kontroli<br />
legaliteta podliježu samo pravno vezani dijelovi upravnog akta (nadležnost, procedura<br />
donošenja, forma akta, ispravnost utvrĎenog činjeničnog stanja, postizanje cilja i svrhe zbog<br />
koje je dato ovlaštenje na diskrecijsku ocjenu), dakle, sva ona pitanja koja moraju<br />
udovoljavati zahtjevima načela zakonitosti. Kontroli oportuniteta podliježe pitanje pravilnosti<br />
diskrecijskog ocjenjivanja (dakle, pitanje da li je izabrana najbolja od pravno jednako<br />
vrijednih alternativa).<br />
Afirmacijom sudske kontrole nad upravom, osobito nad njenim upravnim aktima,<br />
otvorilo se i pitanje mogućnosti sudske kontrole akata koji sadrže diskrecijsku ocjenu.<br />
Poredbena analiza instituta diskrecijske ocjene u tri europske države (u Francuskoj,<br />
Njemačkoj i Ujedinjenom Kraljevstvu) pokazuje, pored odreĎene sličnosti, i meĎusobne<br />
razlike koje su rezultat specifičnog povijesnog razvoja pravnog sustava svake pojedine<br />
države.<br />
Institut diskrecijske ocjene u svom razvoju nadilazi okvire pojedine države i razvija se<br />
u jednom specifičnom pravnom poretku, pravnom sustavu Europske unije. Značajna uloga u<br />
razvoju tog instituta u pravu Europske unije nedvojbeno pripada europskom Sudu pravde.<br />
Okolnost što u provoĎenju svojih postupaka i donošenju odluka navedeni sud uzima u obzir<br />
članku 190. Sporazuma o osnivanju Europske zajednice, te u članku 162. Sporazuma o Europskoj zajednici za<br />
atomsku energiju.<br />
Usporedbe radi, može se istaći da je hrvatski Zakon o općem upravnom postupku sadržavao odredbu<br />
prema kojoj se u obrazloženju rješenja donesenog po diskrecijskoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se<br />
donosilac akta pri njegovom donošenju rukovodio onda kad je to u javnom interesu zakonom ili uredbom izričito<br />
predviĎeno (članak 209. stavak 3.). Ustavni sud Republike Hrvatske svojom je odlukom broj U-I-248/1994 od<br />
13. studenoga 1996. godine ("Narodne novine", broj 103/96.) ukinuo tu odredbu kao neustavnu, smatrajući da se<br />
pravo na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu, može učinkovito ostvariti samo ako tijelo koje je donijelo rješenje<br />
navede razloge za to rješenje, koji se onda mogu pobijati u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih<br />
interesa. Bez upućenosti u te razloge, smatra Ustavni sud, onemogućeno je ili bitno otežano učinkovito<br />
korištenje ustavnim pravom na žalbu odnosno drugu pravnu zaštitu.<br />
22
pravnu tradiciju svih država članica Europske unije, kao i posebne uvjete u kojima ta Unija<br />
egzistira utječe i na oblik koji institut diskrecijske ocjene poprima u pravnom sustavu Unije.<br />
Što se tiče odnosa nacionalnih prava i prava Europske unije kako općenito tako i u<br />
pogledu instituta diskrecijske ocjene posebno, moguće su dvije hipoteze. Prva, da su upravno<br />
pravo Europske unije i upravno pravo svake pojedine države članice Unije u meĎusobnoj<br />
interakciji koja bi mogla rezultirati postupnim ujednačavanjem upravnih sustava i upravnog<br />
prava u državama članicama, koji sada još uvijek pokazuju znatnu različitost (npr. francusko,<br />
njemačko i britansko upravno pravo) sa onim koji vrijedi u Europskoj uniji. Druga je moguća<br />
hipoteza da se pravni sustavi država koje namjeravaju ostvarivati odreĎene oblike integracije<br />
s europskim zajednicama, moraju nastojati da svoje pravne sustave što više približe onima<br />
koji vrijede u državama članicama Europske unije odnosno u samoj Uniji.<br />
Institut diskrecijske ocjene jest takav pravni institut kojim se najizravnije zadire u<br />
osobna prava i slobode. To je onda poseban razlog što mogućnost sudske zaštite od<br />
nezakonitog i arbitrarnog djelovanja javne uprave kad prema diskrecijskoj ocjeni odlučuje o<br />
pravima i obvezama pojedinih osoba dobiva na značenju. To naročito vrijedi u današnjim<br />
uvjetima kad je zaštita ljudskih prava temeljno načelo europskih i mnogih drugih pravnih<br />
sustava.<br />
23