להורדה - מכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל1מכון ירושלים לחקר ישראלמייסודה של קרן ע׳רלס ה׳ רבסוןחזון לירושליםתכנית לשיקום ירושלים,‏ בירת־ישראלעורך:‏ גור עופר

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתוכן הענייניםחברי צוות ״חזון לירושלים״ 1שלמי-תודה 5סיכום מנהלים וריכוז המלצותגור עופר 7חזון לירושלים - מבט כוללגור עופר 19מגמות דמוגראפיות ונסיגתה הכלכלית של ירושליםיורם מישר ואסף צימרינג 51ירושלים - עיר עתירת-ידע:‏ תעשיות עתירות-ידע,‏ מחקר,‏חינוך גבוה ובריאותניר בן-אהרון,‏ נעמי סולומון והדר סמואל 83ירושלים כעיר־בירה:‏ המגזר הממשלתי וכלכלת העירערן רזין ואמיל ישראל 123פיתוח תיירותי בירושלים כעיר פוסט-תעשייתיתדן גבעון 165תרבות בירושליםמיה הלוי והדר סמואל 205תכנון מתארי בירושליםדוד גלור ורז עפרון 251

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמסגרת השלטונית והממשלית של ירושלים והמטרופוליןערן רזיו ואמיל ישראל 295״חזון לירושלים״ והעיר הפלסטיניתאלי שגיא ואורן שפיר 359«'9אינדקסתוכן העניינים באנגלית 11!vתקציר באנגלית

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחברי צוות ״חזון לירושלים״ניר בן-אהרון,‏ כלכלן המתמחה בחדשנות עסקית ובפיתוח תעשייתי,‏ בעל תואר שניבכלכלה ובמנהל עסקים מהאוניברסיטה העברית בירושלים.‏ בימים אלו שוקד על עבודתהדוקטורט בנושא חדשנות בתעשייה בתחומי איכות הסביבה.‏ השתתף בפרויקטיםרבים,‏ במסגרת עבודתו במכון ירושלים לחקר ישראל,‏ בנושאי חדשנות בתעשייה.‏ ריכזאת תכנית ניצוץ,‏ שעיקרה סיוע למפעלים קטנים ובינוניים להגביר חדשנות.‏דן גבעון,‏ יליד ירושלים.‏ בוגר החוג לכלכלה ולפסיכולוגיה,‏ מוסמך ודוקטור בכלכלה,‏כולם מטעם האוניברסיטה העברית בירושלים.‏ במהלך לימודיו עבד כחבר צוות תכניתאב לתחבורה ירושלים ככלכלן ומתכנן תחבורה.‏ את השתלמות הפוסט-דוקטורט עשהבאוניברסיטת ברקלי בקליפורניה.‏ עם שובו השתלב מחדש בצוות תכנית האב לתחבורהירושלים.‏דודי גלור,‏ אדריכל ומתכנן ערים,‏ בוגר הטכניון(‏‎1980‎ Arch., .B), בוגר Architecturale(1992 Phil., .Association, London .M) עוסק בתכנון עירוני ואדריכלי בכלל ובתהליכיהתחדשות ואיכות הסביבה העירונית בפרט.‏מיה הלוי׳ מנהלת מוזיאון המדע ע״ש בלומפילד ירושלים ‏(משנת 1995) ומעורבתבפיתוחו מאז 1983. מוסמכת הפקולטה לאדריכלות ולבינוי ערים בטכניון,‏ בוגרת לימודיתעודה במוזיאולוגיה מאוניברסיטת תל אביב ומוסמכת בית הספר למדיניות ציבוריתשל האוניברסיטה העברית בירושלים.‏ מיה הלוי משמשת כנציגה מומחית של ישראלבוועדת מדע וחברה של האיחוד האירופי,‏ מעורבת בייזום פרויקטים של שיתוף פעולהישראלי-פלסטיני בתחום החינוך המדעי,‏ הבלתי פורמאלי ופעילה בקידום מוסדותהתרבות בירושלים.‏אמיל ישראל,‏ דוקטורנט במסלול לתכנון ערים ואזורים בטכניון.‏ מחקרו עוסק בשוויוןוצדק מרחבי בעידן של זחילה עירונית.‏ עבודת המאסטר שלו בחנה את השפעתה שלהרכבת על האצת תהליכי פרבור באזורי שוליים מטרופוליטניים.‏1

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליורם מישר,‏ יליד ירושלים ותושב העיר.‏ מרצה לכלכלה באוניברסיטה העברית בירושלים,‏וראש הקתדרה לכלכלה על-שם ג׳ון אלפרד ויינברג.‏ בעבר כיהן כראש המחלקה לכלכלהבאוניברסיטה העברית וכמנהל מכון פאלק למחקר כלכלי בישראל.‏געמי סלומון,‏ ילידת קיבוץ רביבים.‏ בעלת תואר ראשון בניהול מאוניברסיטת בן-גוריוןבנגב ולומדת לתואר שני בתוכנית המצטיינים של ביה״ס למדיניות ציבורית באוניברסיטההעברית בירושלים.‏ חוקרת בצוות לעידוד חדשנות בתעשעה,‏ במכון ירושלים לחקרישראל ומרכזת את פעילות ״עיר.אקדמיה״ — פעילות משותפת לרשות לפיתוח ירושליםולמוסדות הלימוד האקדמיים בעיר,‏ שמטרתה להחזיר לירושלים את מעמדה כמרכזההשכלה הגבוהה בישראל.‏הדר סמואל גדלה ולמדה בירושלים,‏ תושבת העיר וחרדה לעתידה.‏ בעלת תואר שניבמדיניות ציבורית מבית הספר על שם פדרמן באוניברסיטה העברית בירושלים.‏ הדרעובדת כיום כעוזרת מחקר בתחום מדיניות בריאות,‏ במאיירס-ג׳וינט-מכון ברוקדייל.‏גור עופר,‏ יליד ירושלים,‏ פרופסור אמריטוס במחלקה לכלכלה באוניברסיטה העבריתבירושלים.‏ שטחי התמחותו העיקריים הם כלכלת ברית המועצות ‏(לשעבר)‏ והמעברלכלכלת שוק,‏ וכן כלכלת בריאות.‏ כיהן,‏ בעבר,‏ כראש המחלקה לכלכלה וכנשיא האגודההישראלית לכלכלה וכן כראש המכון הלאומי לחקר מדיניות בריאות ושירותי בריאות.‏היה בין המייסדים והמנהלים של ביה״ס הגבוה ‏(החדש)‏ לכלכלה במוסקבה New).(Economic Schoolרז עפרון,‏ אדריכל ומתכנן,‏ בוגר בצלאל (2000 Arch., .B), בוגר לימודי גיאוגרפיהולימודים עירוניים ואזוריים באוניברסיטה העברית בירושלים (2006 .(M.A., כאדריכלהחברה להגנת הטבע בירושלים היה שותף למהלכים תכנוניים במספר סוגיות:‏ ריכוזתהליך התכנון בעמק הצבאים ותכניות הבנייה במערב ירושלים.‏ משמש כיועץ למינהלהתכנון משרד הפנים,‏ בתחומי שימור,‏ חידוש עירוני ועוד.‏אסף צימרינג,‏ תושב ירושלים מזה 28 שנים,‏ בוגר תואר ראשון בכלכלה מאוניברסיטההעברית בירושלים.‏ כיום הוא תלמיד לתואר דוקטור בכלכלה באוניברסיטת סטנפורדבקליפורניה.‏2

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלערן רזין,‏ מרצה במחלקה לגיאוגרפיה והמכון ללימודים עירוניים ואזוריים באוניברסיטההעברית בירושלים.‏ ראש מחקרי פלורסהיימר באוניברסיטה זו.‏ מתמחה בסוגיות שלרפורמה בשלטון המקומי,‏ על מגוון היבטיה:‏ מפת הרשויות המקומיות,‏ המשק הכספי,‏הבחירות לרשויות המקומיות,‏ יחסי שלטון מרכזי - שלטון מקומי ורשתות ממשל מקומיותומטרופוליטניות.‏ כיהן במספר רב של ועדות בתחומים אלה.‏ פרופ׳ רזין הוא יו״ר ועדהקבועה של משרד הפנים,‏ העוסקת בשינויי גבולות מוניציפליים ובחלוקת הכנסות ביןרשויות מקומיות.‏אלי שגיא,‏ הצטרף לחוג לכלכלה של אוניברסיטת תל אביב בשנת 1980 לאחר קבלתתואר .Ph.D מאוניברסיטת פנסילבניה.‏ מאז ועד לפרישתו לגימלאות בשנת 2007 שימשכראש תכנית ללימודי תואר הראשון בחוג.‏ עמד בראש המגמה לכלכלה ולניהול שלהמכללה האקדמית של תל אביב-יפו במשך העשור הראשון לקיומה.‏ תחומי התמחותוהעיקריים הם:‏ המשק הישראלי,‏ המשק הפלשתיני וקשרי הגומלין ביניהם.‏ בין השארהשתתף בקבוצות דיון בתחומים אלה בארץ ובעולם.‏אורן שפיר,‏ בעל תואר מוסמך בכלכלה מאוניברסיטת תל אביב ובוגר החוג לכלכלהוניהול של המכללה האקדמית של תל אביב-יפו ומלמד בה.‏ שימש כעוזר מחקר של פרופ׳צבי זוסמן ז״ל ושל פרופ׳ אלכס צוקרמן.‏ עבד כחוקר בחברת אפלייד אקונומיקס.‏ כיוםמשמש כיועץ בתחומי ניהול סיכונים.‏3

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשלמי-תורההעבודה על ״חזון לירושלים״ התנהלה במספר מעגלים והרבה אנשים תרמו לה מזמנםומניסיונם.‏ כותבי הפרקים ועוזרי המחקר נפגשו לעתים קרובות לדיונים ממושכיםבהרכב מלא ובהרכבים מצומצמים,‏ החליפו טיוטות והערות ותרמו לגיבוש המסמך כולוולפרקיו השונים - גם לאותם פרקים שלא הם היו מחבריהם הישירים.‏ במיוחד נכוןהדבר לגבי הפרק הראשון,‏ הכולל ממצאים עיקריים ועיקרי הדיון וההמלצות של צוות״חזון לירושלים״.‏ בצוות השתתפו(לפי א-ב):‏ ניר בן-אהרון,‏ שירי בורנשטיין,‏ דן גבעון,‏גיא גלילי,‏ דוד גלור,‏ דורית הופנונג,‏ מיה הלוי,‏ אמיל ישראל,‏ שמעון ליבשיץ,‏ יורם מישר,‏נעמי סלומון,‏ הדר סמואל,‏ רז עפרון,‏ אסף צימרינג,‏ ערן רזין,‏ אלי שגיא ואורן שפיר.‏ תודתיהעמוקה לכל חברי הצוות על עבודתם המסורה ושיתוף הפעולה ההדוק ששרר בינינו.‏תודה נפרדת לשמעון לבשיץ שריכז במסירות את ארגון העבודה ותרם גם לתוכנה.‏העבודה על המסמך לוותה ע״י ועדת-היגוי שנפגשה מספר פעמים לדיונים ממושכים.‏חברי ועדת ההיגוי גם קראו טיוטות והעירו הערות רבות.‏ לחברי הוועדה ידע רב עלהנעשה בירושלים וברוב המקרים גם מעורבות רבת-שנים בתחומי-פעילות שונים.‏ למדנומהם רבות והשתדלנו להביא בחשבון את מגוון הדעות והגישות לנושא המורכב שבפנינו.‏אנו מודים לחברי ועדת ההיגוי על הזמן הרב שהקדישו,‏ על התרומה החשובה,‏ על הנכונותלסייע ועל המחויבות העמוקה לירושלים ולעתידה.‏ מטבע הדברים רק חלק מן הדעותוהגישות מצאו ביטוי ישיר בעבודה זו והצוות מקבל אחריות מלאה על תוכן העבודה וגםעל מה שלא מצא בה את ביטויו.‏ דוד בלומברג,‏ יו״ר ועדת ההיגוי,‏ מיוזמי העבודה ביחדעם אבי בן-בסט,‏ גם לקחו על עצמם את המשימה של חיפוש דרכים ליישום המלצותיה.‏חברי הוועדה היו ז׳נט אביעד,‏ אבי בן-בסט,‏ ריבי בלר,‏ עדינה בר-שלום,‏ גדעון בן-צבי,‏עדי ברנדר,‏ תמרה ברנע,‏ דוד גפל,‏ יונתן הלוי,‏ אריאל ווייס,‏ רות חשין,‏ שלמה חסון,‏ דובמישור,‏ אבי סבג,‏ אסתר סיוון,‏ רועי פולקמן,‏ ערן פייטלסון,‏ ישראל קמחי,‏ יקיר שגבוהלל שנקן.‏ בשלב מאוחר יותר של העבודה התבקש פנחס לנדאו לקרוא את הטיוטההסופית ולהעיר הערות.‏ אנו מודים לו על עבודתו היסודית,‏ על הזמן שהקדיש לדיוניםהמשותפים ועל ההערות הרבות שהעיר.‏במהלך העבודה עשה הצוות שימוש במסמכים ובהרבה מקורות כתובים המצויניםברשימה המצורפת לפרקים השונים.‏ בנוסף התקיימו פגישות עם חלק מכותבי המסמכיםועם אנשים אחרים המעורבים בעשייה בירושלים ובחשיבה עליה.‏ מכולם השכלנו רבות5

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלולכולם תודה מקרב לב.‏ אדגיש שוב כי כל האחריות למה שמופיע בעבודה זו או למהשהושמט ממנה מוטלת עליי ועל חברי הצוות בלבד.‏ אנו מודים ליעקב ‏(קוקי)‏ אדרי,‏יעקב אודיש,‏ שמאי אסיף,‏ דוד ברודט,‏ שרגא בירן,‏ אורי בר-שישת,‏ עמירם גונן,‏ סרג׳יודלה פרגולה,‏ יחזקאל דרור,‏ רפי הופשטיין,‏ שלמה הרשקוביץ,‏ דוד ווייל,‏ אסף ויטמן,‏ עוזיוכסלר,‏ משה ויגדור,‏ גורי זילכה,‏ מאיה חושן,‏ מנחם מגידור,‏ שלמה מור-יוסף,‏ ליאורהמרידור,‏ מאיר קראוס,‏ בן-ציון נמט,‏ אבי סלע,‏ ישי ספרים,‏ אהרון צוקר,‏ אמיתי רותם,‏יהודית שלוי,‏ בילי שפירא,‏ רות קלינוב ועוד.‏ חברי הצוות נפגשו גם עם אנשים נוספיםבתחומי הפרקים שהם אחראים להם במישרין,‏ והם מודים להם בנפרד.‏למכון ירושלים לחקר ישראל ולחבר עובדיו תפקיד כפול בסיוע לפרויקט.‏ ראשית,‏צוות התעסוקה של הפרויקט הורכב מאנשי המכון שעבדו בשיתוף עם צוות הפרויקטכולו ובשיתוף קרוב עם צוות מקביל במכון ירושלים לחקר ישראל בראשות דן קאופמןשעסק מטעם המכון בבדיקת אשכולות-תעשייה המתאימים לירושלים.‏ המכון גם קיבלעליו להוציא את העבודה לאור ואנו מודים לאורה אחימאיר על היוזמה והסיוע,‏ לחמוטלאפל על עבודתה המסורה,‏ על האחריות ועל ההבאה לדפוס.‏ זה המקום להודות גםלשלמה ארד על עבודת העריכה היפה ולאסתי ביהם על הסידור והעימוד.‏העבודה מומנה ממענק משותף של הקרן לירושלים ומספר קרנות נוספות הפעילותבירושלים,‏ שנציגיהן גם השתתפו כחברים בוועדת ההיגוי,‏ וכן ע״י מכון ירושלים לחקרישראל.‏ אנו מודים לקרנות,‏ וכן לאהוד אפק ולאתי שלום שקיבלו עליהם את הניהולהכספי ואת המעקב אחר ביצוע הפרויקט.‏גור עופר6

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל1סיכום מנהלים וריכוז המלצותגור עופרoירושלים,‏ בירת ישראל והעם היהודי,‏ היתה מאז ומתמיד מוקד-משיכה למבקריםולתיירים בני כל הדתות.‏ היא אוצרת בתחומה נופים ואתרים של מורשת עולמית ונכסיםהיסטוריים,‏ דתיים ותרבותיים של היהדות,‏ הנצרות והאסלאם.‏ האוניברסיטה העבריתובתי החולים שהתפתחו בעיר במשך השנים,‏ יצרו מרכז עולמי חשוב של השכלה גבוההומחקר מדעי בכל התחומים.‏ בירושלים פועלות כל רשויות השלטון של מדינת-ישראלויושבים בה מוסדות לאומיים המחזקים את מרכזיותה ויוקרתה והופכים אותה לא רקלבירת ישראל,‏ אלא גם לזו של העם היהודי כולו.‏ אך למרות כל אלה אנו עדים במהלךהשנים האחרונות להידרדרות חמורה במעמדה של ירושלים,‏ בדימויה ובמצבה הכלכליוהחברתי.‏ההידרדרות החמורה במצבה של העיר מתבטאת בקשת רחבה של סימנים.‏ לדוגמא,‏ההכנסה לנפש בשנת 2003 בירושלים היתה הנמוכה ביותר מבין כל ערי ישראל למעטבני-ברק — רק 45% מההכנסה לנפש בתל-אביב.‏ שכרם הממוצע של הגברים היהודיםבירושלים בשנות ה-‏‎80‎ היה׳ נמוך רק ב-‏‎2%‎ מזה של הגברים בתל-אביב,‏ והיום הואכ-‏‎60%‎ בלבד ממנו.‏ התפתחות שלילית זו בולטת גם במדד הכלכלי חברתי המחושבע״י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,‏ המייצג מספר אינדיקאטורים לחוסנה של עיר.‏על-פי מדד זה,‏ ירושלים הידרדרה מהמקום ה-‏‎59‎ מתוך 118 רשויות מקומיות בשנת1995, למקום ה-‏‎111‎ מתוך 198 בשנת 2003. אפילו עיירות-פיתוח כמו דימונה ובית-‏שאן מדורגות מעליה.‏ מקרב הערים הגדולות במדינת-ישראל,‏ ירושלים היא כיום העירהענייה ביותר,‏ ודימויה הציבורי נתון בנסיגה מדאיגה.‏ בשלושת העשורים האחרוניםגברה ההגירה של צעירים ואוכלוסייה חזקה מן העיר.‏ במקביל חל גם צמצום בשיעורתושבי הארץ והעולים החדשים הבוחרים להתיישב בירושלים.‏המבנה הדמוגראפי המיוחד של ירושלים והדינאמיקה הנובעת ממנו,‏ הם הסיבותהעיקריות להיחלשות העיר.‏ כתוצאה מאיחוד העיר בשנת 1967, צורפה אליה אוכלוסייה1 הפרסום שלפנינו פותח ב׳׳סיכום מנהלים וריכוז ההמלצות״ קצר יחסית,‏ ובעקבותיו בא פרק המרחיבאת היריעה ל״מבט כולל״ ומפורט יותר.‏ פרק זה מסתמך בעיקר על שאר פרקי העבודה העוסקים בתחומיםייחודיים של תכנית השיקום ומביא את תמצית ממצאיהם,‏ טיעוניהם ועיקר המלצותיהם;‏ ובנוסף דן הפרקבמספר תחומים חשובים,‏ כגון חינוך,‏ ובמידה מסוימת דיור,‏ שמסיבות שונות לא הוקדש להם פרק נפרד.‏7

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפלסטינית גדולה שהתרחבה עם השנים,‏ הן על-ידי גידול טבעי והן מהגירה חיובית לעיר.‏במקביל,‏ מסיבות דומות של גידול טבעי,‏ חלה צמיחה מהירה של האוכלוסייה החרדיתבעיר.‏ נכון להיום,‏ יותר ממחצית תושבי ירושלים הם לא־יהודים או יהודים חרדים.‏המאפיינים הבולטים של שתי אוכלוסיות אלו הם שיעורי־השתתפות נמוכים מאוד בכוחהעבודה וכישורים מקצועיים נמוכים,‏ ומכאן פוטנציאל השתכרות נמוך.‏ בנוסף,‏ בשלשיעורי הילודה הגבוהים של אוכלוסיות אלה,‏ גודל המשפחה הממוצע גבוה בהרבה מןהממוצע הארצי ועל כן הוא מפחית עוד יותר את ההכנסה לנפש.‏ בירושלים נוצר תהליךהידרדרות הנוטה להעצים את עצמו:‏ עליית משקלן של האוכלוסיות ששיעור השתתפותןבכוח העבודה נמוך,‏ מרופף את הבסיס הכלכלי של העיר מחמת הירידה מהכנסות במסים.‏כתוצאה מכך נפגעת רמת השירותים לתושבים,‏ דבר המאיץ את נטישת האוכלוסייההעובדת וחוזר חלילה.‏ את תוצאת התהליך ניתן לראות בהרכב הדמוגראפי-כלכלי שלהילדים בירושלים.‏ משקל התלמידים בחינוך החרדי בכיתות א׳ עד ו׳ מכלל התלמידיםהיהודים,‏ עלה מ-‏‎13%‎ ב-‏‎1975‎ ל-‏‎56%‎ ב-‏‎2005‎‏.‏ יחס זה צופן בחובו החמרה משמעותיתלכלכלת העיר בעתיד.‏בנוסף להתפתחויות הדמוגראפיות,‏ ניתן לייחס את נסיגת מעמדה של ירושלים גםלהתפשטות העיר לשכונות הלוויין - דבר שהביא לזניחת המרכז העירוני ולהידרדרותו;‏למצב הביטחון המעורער ששרר בה ולאי הוודאות המדינית השוררת באזורנו.‏ על אלהנוספו מצוקות דיור ותעסוקה,‏ והרושם הכללי שנוצר הוא של עיר בנסיגה — תדמיתשהחמירה בעצמה את המגמות השליליות.‏לנוכה המתואר לעיל,‏ נדרשת פעולה מיידית ונמרצת לשינוי המגמות הדמוגראפיותוהכלכליות של ירושלים,‏ שאס לא כן תמשיד ירושלים לשקוע בעוני,‏ ומעמדה כבירת־ישראל וכבירתו של העם היהודי יעמוד בסכנה.‏8״חזון לירושלים״ הוא שמה של תכנית לשיקום ולהתחדשות ירושלים.‏ היוזמה לתכניתיצאה מקרב קבוצת קרנות הפועלות בירושלים והוכנה ע״י צוות עצמאי של חוקרים,‏ תוךהסתמכות על המחשבה ועל העבודה הרבה שהושקעה בתכניות להתחדשות העיר,‏ כמותכניות המתאר החדשות שהוכנו לירושלים ולמחוז(מ׳ כהן ‏[צוות בראשותו],‏ 2004-2001;מ׳ כהן ‏[צוות בראשותו],‏ 2008), עבודות הקואליציה של ירושלים בת-קיימא(חושן,‏ חסוןוקמחי,‏ 2004), ועוד.‏ פרויקט ״חזון לירושלים״ מיישם מודלים המקובלים בעולם בדורותהאחרונים להתחדשות ולשיקום ערים — ״עיר יצירתית״,‏ ״עיר-בינה״ ו״עיר-צריכה״ —תוך שימור וניצול המורשת התרבותית,‏ הנכסים ההיסטוריים והתשתיות המודרניותהקיימות בירושלים ומתאימות לדגמים אלה.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהיעד המרכזי של התכניתיעדה העיקרי של התכנית הוא הגדלת שיעור האוכלוסייה היצרנית,‏ היצירתיתוהמשכילה,‏ החיה בירושלים ומועסקת בענפים ובמשלחי־יד הדורשים השכלה גבוההויצירתיות.‏ מדובר בעיקר בתחומי התעשיות המתקדמות,‏ החינוך,‏ הבריאות,‏ ההשכלההגבוהה,‏ התרבות והמחקר המדעי.‏ השגת היעד כרוכה בהגדלת כוח המשיכה שלירושלים לאוכלוסייה חזקה,‏ והפיכתה ל״עיר שטוב לחיות בה.״ דבר זה ייעשה באמצעותשיקום מרכז העיר,‏ העלאת רמת השירותים,‏ חיזוק המרקם העירוני,‏ שיפור איכות החייםוהעשרת חיי התרבות בירושלים.‏ כל אלה בנוסף למאמץ מרוכז לשיפור היצע הדיורוהתעסוקה בעיר.‏התוספת של האוכלוסייה החזקה יבוא מכמה מקורות:‏ ראשית - מבלימת ההגירהשל צעירים ומשפחות מבוססות מן העיר,‏ וממשיכת צעירים ומשפחות מבוססות לבואמשאר חלקי הארץ ולהשתקע בירושלים,‏ בין השאר באמצעות משיכת סטודנטיםלמוסדות להשכלה גבוהה בעיר.‏ שנית,‏ מהעלאת הכישורים של האוכלוסייה החלשהיותר ‏(הלא-חרדית)‏ המתגוררת בעיר,‏ באמצעות שיפור שירותי החינוך בכל הרמותושלישית,‏ מעידוד הקהילה החרדית להצטרף למעגל ההשכלה והעבודה.‏ בהקשר זהיש לציין כי הרחבת החינוך הכללי והגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של בניהקהילה.‏ החרדית,‏ ובמיוחד בתעסוקה ״גבוהה״,‏ יכולים לתרום רבות לתכנית השיקום.‏המסמך מציע כמה דרכים לסייע למגמה זו.‏ מובן שמדובר בתהליכים ארוכי-טווח,‏ בעודשבעיותיה של העיר הן מיידיות.‏ עם כל אלה,‏ תנאי הכרחי לשיקומה של ירושלים הואשמירה על אופייה הפלורליסטי ועל ייצוג הולם לכל מגזרי האוכלוסייה הישראלית.‏ לאורזאת,‏ ולאור המגמות הדמוגראפיות שתוארו לעיל,‏ היעד העיקרי של התכנית הוא הגדלתשיעור האוכלוסייה היהודית הלא-חרדית החזקה בעיר,‏ תוך הענקת ביטוי הולם לאורחהחיים ולמאוויים של כל קבוצות האוכלוסייה ושיוויון מלא ביניהן.‏ תכנית השיקוםתעלה את רמת החיים ואיכות החיים של כל מגזרי האוכלוסייה בעיר.‏אמצעי המדיניות העיקרייםלפרויקט מסוג זה אין בדרך-כלל ״נקודת-ארכימדס״ אחת,‏ שבאמצעותה ניתן למנףולהפעיל את כל המערכות האחרות התורמות לשינוי.‏ תכנית כזו כרוכה בדרך-כללבפעולה משולבת בכיוונים רבים בעת ובעונה אחת.‏ רק כך ניתן ליצור מסה קריטיתלזינוק,‏ שינוי ותאוצה,‏ וזהו גם המצב ביחס לתכנית ההתחדשות של ירושלים.‏9

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעם זאת,‏ הרהבה ניכרת של מגזר ההשכלה הגבוהה והמהקר המדעי בירושלים,‏היא המנוף הראשוני והעיקרי להשגת היעד המיוחל.‏ הרחבה זו צריכה להתבססעל התשתיות הקיימות,‏ ובמיוחד על רמתה ויוקרתה של האוניברסיטה העברית ועלהמוניטין של בית החולים הדסה,‏ אך גם על הקמת מוסדות חדשים.‏ אסטרטגיה זומתאימה לאופייה וליתרונותיה של ירושלים,‏ והיא מפעילה,‏ מעודדת ומחזקת תחומי-‏פעילות חשובים אחרים,‏ שהם חלק מתכנית ההתחדשות.‏בימגזר ההשכלה הגבוהה 2 פיגר בירושלים בשנים האחרונות מבחינה כמותית - אםכי לא מבחינה איכותית.‏ זאת עקב מדיניות המועצה להשכלה גבוהה,‏ שעודדה אתצמיחתם המהירה של המוסדות האקדמיים האחרים בישראל.‏ התכנית מציעה לצמצםפיגור זה תוך הגדלת מספר הסטודנטים בכל המוסדות ‏(להוציא את המגזר הערבי)‏מ-‏‎30,000‎ כיום,‏ ל-‏‎50,000‎ עד 60,000 תלמידים בשנת 2020. ההצעה כוללת הרחבה שלהאוניברסיטה העברית ברוב תחומי הלימוד והמחקר,‏ כולל הקמת קולג׳ לסטודנטים זריםבדגם אמריקני והנהגת תכניות-לימודים לתארים מתקדמים באנגלית!‏ הרחבת מגמותהמחקר,‏ הניסוי והשירות הרפואי;‏ הרחבה ניכרת של המכללות בירושלים על בסיס אלוהקיימות,‏ וכן הקמה והרחבה של מכינות ומוסדות להשכלה גבוהה לאוכלוסייה החרדית,‏הן המקומית והן מרחבי הארץ ומן התפוצות.‏ רמתה ואיכותה הגבוהה של האוניברסיטההעברית,‏ תמשוך לירושלים יותר סטודנטים מדי שנה ולכל התארים.‏ הרחבת המכללותתאפשר לתושבי העיר והמטרופולין לרכוש השכלה גבוהה סמוך לביתם ואז גם להשתקעבה.‏ המועצה להשכלה גבוהה והות״ת,‏ נקראות לתמוך בצעדים אלה ולהשתלב בהם.‏בנוסף להשפעה הישירה של הרחבת הסקטור האקדמי עצמו,‏ תתרום הרחבתו גםלהתפתחות תעשיות-העל המבוססות על מדעי החיים והטבע,‏ המחשב והמתמטיקה,‏ שלמגזרי הסקטור הציבורי — כולל ממשל,‏ חינוך,‏ בריאות,‏ תרבות ואמנות במובנן הרחב,‏ וכןמכלול ענפי התיירות והענפים הקשורים בהם.‏ תרומה זו באה לידי ביטוי ישיר בפיתוחהתשתיות של ענפים אלה,‏ בהכשרת עובדים ובפיתוח רעיונות מדעיים בדרך ליישומםהמעשי והמסחרי,‏ וברמה גבוהה יותר:‏ ביצירה ובהנהגה של רשתות (Networking)לשיתוף-פעולה,‏ הפריה והעצמה הדדית עם כל הסקטורים האחרים וביניהם.‏ בנוסףלהרחבת סקטור ההשכלה הגבוהה,‏ יש לדאוג גם להגברת המעורבות של מוסדות אלהבחיי העיר על כל מרכיביהם.‏102 הפרק הדן בהרחבת ההשכלה הגבוהה מסתמך במידה רבה על העבודות הבאות:‏ כהן,‏ סולומון וספרים,‏2000¡ זילכה,‏ כהן ומוסק,‏ 2006. תכנית אחרונה זו אומצה ע״י הרשות לפיתוח ירושלים.‏ וכן,‏ המועצהלהשכלה גבוהה,‏ 2006.

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלההשכלה הגבוהה מביאה מדי שנה בשנה אלפי סטודנטים לירושלים.‏ זהו פוטנציאלחשוב להגדלתה ולהעשרתה של האוכלוסייה הירושלמית ולחיזוקה;‏ המכללות יגדילואת שיעור ‏'הלומדים מקרב בני הנוער בעיר,‏ כולל במגזר החרדי,‏ ובכך ייפתחו בפניצעירים אלה אפשרויות ואופקים חדשים שיאפשרו להם להישאר בעיר.‏ נוכחותם שלאלפי הסטודנטים בעיר,‏ מחיה את מרכז העיר וחיי התרבות והפנאי,‏ ובנוסף יש לרתוםאותם לפעילות בבתי הספר ובשכונות.‏ במקביל צריך לקשור סטודנטים למקומות-עבודהפוטנציאליים באמצעות תכניות חניכה והכשרה עוד בשלב הלימודים.‏ מובן שההחלטהעל השתקעות של בוגרי מערכת ההשכלה הגבוהה בירושלים וסביבתה הקרובה,‏ מותניתבהזדמנויות מושכות של תעסוקה,‏ בזמינות דיור ״בר־השגה״(‏Affordable‏),‏ חינוך איכותי,‏איכות-חיים והיצע תרבותי מפתה ומגוון.‏בנייה ומעבר של חלק מן המוסדות למרכז העיר,‏ כולל מעונות סטודנטים,‏ יתרמומאוד להחייאתו של המרכז ולשיפור תדמית העיר.‏ולבסוף,‏ הרחבת ההשכלה הגבוהה היא משימה של הסקטור הציבורי,‏ ועל כן היאיכולה לשמש נקודת-זינוק לפרויקט כולו ולדימויה החדש של העיר.‏מקורות-תעסוקה נוספים:‏ עבודה זו מציגה אפשרויות להרחבת התעסוקה בענפיםעתירי-השכלה נוספים,‏ ושואפת,‏ להכפיל את מספר המועסקים בתעשיות-העל,‏ בתחומיהמחשב והביו-טכנולוגיה,‏ להרחיב את סקטור הרפואה והבריאות לכיוון מחקר ושירותים‏(כולל למטרות ״ייצוא״),‏ להרחיב את הסקטור הממשלי-ציבורי(שעשוי להתחזק באופןניכר באם ייווצרו התנאים המדיניים למעבר המגזר הדיפלומטי לירושלים)‏ וכמובן לחזקגם את ענפי התיירות והתרבות.‏ בסך הכול צופה עבודה זו תוספת של כ־‎30,000‎ מועסקיםבענפי ״ייצוא״ עתירי-השכלה מירושלים,‏ ועוד כמספר הזה משרות בשירותים — חלקןעתירות-השכלה- שיגדלו כתוצאה מתוספת האוכלוסייה ומחיזוקה.‏ השגת מטרהזו תגדיל את האוכלוסייה החזקה בירושלים ב-‏‎100,000‎ תושבים בערך ואת פרבריהבמספר דומה של תושבים.‏ כאמור,‏ חלק מתוספת זו תבוא מקרב בני האוכלוסייההחלשה בירושלים ומן המגזר החרדי.‏ יש להדגיש כי התכנית מתמקדת בהגדלת שיעורoהאוכלוסייה החזקה בעיר,‏ ולא בזו של האוכלוסייה כולה.‏בנוסף להיצע של תעסוקה מתאימה,‏ כרוכה משיכת צעירים ומשכילים לירושליםבמצאי של דיור מתאים,‏ בשירותים עירוניים ברמה גבוהה,‏ בחינוך ברמה גבוהה ובחייחברה ותרבות נאותים.‏ אמצעי המדיניות הנבחרים בכל אחד מן התחומים הללו,‏ מכווניםבעיקר לאוכלוסייה זו.‏11

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלדיור:‏ הפולמוס הציבורי סביב ״תכנית-ספדי״ שנדחתה לאחרונה,‏ חשף את העובדהשבירושלים קיים מלאי שטחי-בנייה היכול לספק את הביקושים הצפויים מהתחדשותהעיר,‏ בעיקר לאוכלוסיית היעד הצעירה והמשכילה העומדת בראש מעיינינו.‏ עבודהזו ממליצה על שורת צעדים שיהפכו את ההיצע הפוטנציאלי לבנייה לדיור־בפועל.‏צעדים אלה כוללים זירוז הליכי תכנון ואישור בעיקר בשטחים ציבוריים זמינים,‏ הסרתמגבלות ביורוקרטיות,‏ נדיבות בהרשאה להרחבת בניינים והגבהתם וסבסוד המגוריםלמשתקעים המוצאים תעסוקה עתירת-השכלה בעיר,‏ לפחות בשנים הראשונות.‏ חלק מןהבנייה לאוכלוסייה החדשה תכוון למרכז העיר,‏ כולל דירות להשכרה לסטודנטים,‏ שהןמרכיב חשוב בשיקום המרכז והחייאתו.‏ בירושלים מקובל זה שנים לייעד מתחמי-בנייהחדשים לקהילה החרדית(כגון הר-נוף ורמת-שלמה).‏ עם זאת נמשכת(ומתרחבת)‏ המגמהשל רכישת דירות ע״י משפחות חרדיות ברוב שכונות העיר,‏ בחלקה ע״י משפחות חרדיותבעלות אמצעים.‏ מן הראוי לייעד חלק ממתחמי הבנייה החדשים לאוכלוסייה החדשהבלבד ‏(כמו למשל במצפה-נפתוח,‏ ברמת-רחל,‏ ברמת-הדסה ובאזורים אחרים).‏עם השיפור במצב הביטחון בעיר ומסיבות אחרות,‏ מתרחש בעיר תהליך של רכישת״דירות-עלית״ ע״י יהודים תושבי-חוץ,‏ חרדים,‏ דתיים וחילונים מארה״ב,‏ מערב-אירופהודרום-אמריקה.‏ דירות אלה,‏ שרובן עומדות ריקות במרבית ימות השנה - להוציא דירותהנרכשות בשכונות חרדיות - זכו לכינוי ״דירות-רפאים״.‏ הביקוש לדירות אלה מחוללתנופת בנייה,‏ ובעת כתיבת הדברים נמצאים בהליכי בנייה כמה אלפי ״דירות-עלית״כאלה,‏ בעיקר במרכז העיר ובכניסה לעיר(קרייתא,‏ 2007). פעילות זו מצביעה אולי עלתחזית אופטימית של הקונים לגבי עתיד העיר ומשפרת לטווח הקצר את מצבה הכלכלישל העירייה בשל תשלומי הארנונה.‏ יש הגורסים כי זוהי גם ראשיתו של תהליך עלייהוהשתקעות בעיר לטווח הרחוק.‏ אך מאידך-גיסא היא גורמת נזקים חמורים לעיר.‏ הגידולבביקוש לדירות-יוקרה מוביל לעלייה במחירי הדיור למי שרוצים להשתקע ולעבודבעיר.‏ כמו כן,‏ בהיות רוב הדירות ריקות מרבית השנה,‏ הוא פוגע בתהליך האכלוס שלאוכלוסייה חזקה ושל משפחות צעירות.‏ פגיעה זו מפחיתה במאוד את רמת השירותיםהניתנים לתושבי שכונות מסוימות בשל מיעוט התושבים הקבועים הגרים בהן.‏ קשה,‏ואולי לא רצוי להגביל תהליך זה,‏ אך יש לנקוט אמצעים שיביאו להגדלת שיעור המגוריםבדירות אלו.‏ עליית מחירי הדיור גם מגדילה את הצורך ליזום בנייה של דירות ״בנות-‏השגה״ כחלק מן הפרויקטים היוקרתיים,‏ כפי שנהוג בכמה ערים בעולם.‏12מערכת החינוך:‏ ההחלטה על מקום המגורים של משפחות צעירות ומשכילות,‏ מושפעתבמידה מכרעת מאיכות שירותי החינוך.‏ בירושלים יש מספר בתי-ספר תיכוניים מעולים,‏אך המערכת בכללותה היא בינונית והישגיה ממוצעים.‏ על מערכת החינוך בירושלים

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללשאוף לשיפור האיכות,‏ הן ע״י הגדלת ההשקעה התקציבית והן ע״י יישום מרכיביםשל רפורמה בחינוך,‏ המקובלים על רוב הגורמים המעורבים בתחום זה ‏(למשל כמהמאלה הכלולים בדו״ח ועדת דברת וועדות אחרות שישבו על מדוכה זו).‏ בנוסף למימושהמלצות אלו,‏ טמון יתרונה של ירושלים ברתימת נכסי ההשכלה הגבוהה והמחקר,‏התרבות האמנות,‏ הממשל והתעשייה,‏ לטובת שדרוג המערכת החינוכית.‏ מטרה זו ניתנתלהשגה ע״י מעורבות ישירה של סגל האוניברסיטאות במוסדות החינוך,‏ שיפור הכשרתהמורים תוך העמקת שיתוף הפעולה בין המכללות למורים לבין האוניברסיטה העברית,‏והשתלמויות שיינתנו למורים במשך שנות עבודתם.‏ שיתוף־פעולה בין מגוון המוסדותהירושלמיים - אוניברסיטאות,‏ מפעלים,‏ מוסדות-ממשל,‏ מוסדות-תרבות וכו׳ לביןמערכת החינוך,‏ יתרום להעשרת תכנית הלימודים בתוך בתי הספר ומחוצה להם.‏ בנוסף,‏ניתן לנצל את נוכחותם של אלפי הסטודנטים בירושלים ולשלבם בעשייה החינוכיתתמורת מלגות.‏ על ירושלים להגדיל את הנגישות של ילדיה לחינוך איכותי,‏ תוך שמירהעל מצוינות.‏ בצד העלאת רמת החינוך והנגישות לחינוך איכותי לכולם,‏ יש לשמור ולפתחמרכזי-מצוינות במבחר בתי־ספר עבור תושבי העיר והגרים מחוצה לה.‏תשתית התרבות:‏ גם להיצע בתחום התרבות נודעת השפעה רבה על נכונות אוכלוסייהצעירה להשתקע בעיר.‏ בירושלים יש מגוון גדול של מוסדות יוצרי-תרבות,‏ וכן מרוכזתבה כמות גדולה במיוחד של בתי-ספר גבוהים לאמנות,‏ המתאפיינים באיכותם הגבוהה.‏עם זאת,‏ רבים מבוגריהם נוטשים את העיר מייד עם סיום לימודיהם,‏ וסגל המורים אינומתגורר בעיר ומגיע ברובו ממרכז הארץ.‏ ניתן לומר שירושלים היא ״יצרנית ויצואניתהתרבות של מדינת-ישראל.״תכנית זו מציעה לטפח ולחזק את התשתית המוסדית של התרבות ‏(הסובלת כיוםמתמיכה נמוכה במיוחד),‏ תוך עידוד יצירתיות ופלורליזם,‏ על-מנת שהתרבות תסייעלשמור על האוכלוסייה היצירתית הקיימת והלומדת בעיר,‏ ותוכל לשמש גם אבן־שואבת לאוכלוסייה חזקה.‏ לשם אותן מטרות מציעה התכנית גם לבנות ולשדרג אתתשתיות תרבות הפנאי והספורט,‏ ככלי לשיפור איכות החיים בעיר,‏ ולמתג את הפעילותהתרבותית המתרחשת בעיר,‏ כדי להעלות את דימויה הציבורי.‏ עבור הציבור הדתי ועבורתיירות-חוץ יהודית קיים פוטנציאל רב בהיצע תרבותי העוסק במקורות היהודיים.‏את הביקוש המצומצם יחסית לתרבות הפנאי ״האזרחית״ בעיר,‏ ממסעדות וברים ועדלתזמורות ותיאטרונים,‏ ניתן להרחיב באמצעות תיירות החוץ והפנים,‏ והגדלת אוכלוסייתהסטודנטים.‏ את היצע התכנים יש להתאים לפרופיל הציבור המתגורר בעיר ולציבוראותו מבקשת התכנית למשוך לירושלים.‏13

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמרכז העיר:‏ מקבץ האמצעים האחרון שנמנה כאן,‏ קשור לשיקום מרכז העיר.‏ מקובלעל הכול כי מרכז העיר המחודש חייב לכלול מגוון פעילויות עירוניות:‏ תעסוקה,‏ ממשל,‏מסחר ותיירות,‏ תרבות ומגורים כאחד.‏ פירות פעילותה של חברת עדן,‏ שהיא חברה-בתשל הרשות לפיתוח ירושלים,‏ כבר נראים בתחומי מרכז העיר ובכניסה אליה,‏ וישנן תכניותרבות לעתיד.‏ מפעל הרכבת הקלה,‏ לכשיסתיים,‏ יביא מהפכה למרכז העיר.‏ על אלה ישלהוסיף תוספת מהירה של דירות למשפחות צעירות ודירות להשכרה לסטודנטים,‏ תוךסבסוד מתאים בשנים הראשונות,‏ תשתיות-תיירות,‏ העברת מוסדות-ממשל מחוזייםוהשכלה גבוהה,‏ והקמת מוסדות ופעילות תרבותית.‏ כל אלה יחזירו לעיר ״סומק ללחיים״וישקמו את תדמיתה ואת הזדהות תושביה עמה.‏מודל העיר היצירתית החדשה,‏ מבוסס על קיום מסה קריטית של פעילות יצרנית ועלריכוז ״אשכולות״ (Clusters) של תעשיות ושירותים.‏ בתחום זה מאיים על ירושליםכוח המשיכה של המרכז הגדול והגדל של תל-אביב רבתי.‏ האם תצליח ירושלים,‏ בזכותנכסיה הייחודיים,‏ לקיים מרכז יצירתי ותרבותי ראוי בצילה של תל-אביב?‏ הסיכוי לכךיגדל ככל שירושלים תמצא דרכים להדגיש את ייחודה כבירה,‏ כעיר-בינה וכמרכז שלפעילות תרבותית ייחודית הקשורה לנכסיה ההיסטוריים.‏ הרכבת המהירה בין ירושליםלתל-אביב תושלם בתוך כמה שנים,‏ תצמצם מאוד את המרחק לתל-אביב ותוכל לתתדחיפה לשיקום העיר,‏ אך גם לנייד פעילות כלכלית מן העיר החוצה.‏ התוצאה תלויהבמידה רבה בהתקדמות תהליך השיקום עד לרגע השלמתה של הרכבת.‏מי יכצע את התכנית!‏14ירושלים,‏ בירת-ישראל והמרכז הרוחני והלאומי של העם היהודי ושל דתות אחרות,‏שייכת בנוסף לתושביה גם לקבוצות רחבות אלו,‏ ויש לאפשר גם להן לקחת חלק בעיצובעתידה.‏ העירייה,‏ הנבחרת על-ידי התושבים,‏ מתקשה לייצג כראוי את המאוויים של כלהקבוצות החיות בירושלים.‏ היא גם חסרה את המשאבים הדרושים לבצע את פרויקטההתחדשות והשיקום.‏ על כן מוצע להטיל את ההנהגה והניווט של התכנית על כוח־משימה לאומי שיורכב מנציגי הממשלה על משרדיה הקובעים,‏ העירייה,‏ מוסדות העםהיהודי,‏ הקרנות וארגוני המגזר השלישי הפועלים בעיר וקהילת העסקים בירושלים.‏כך ישקף כוח המשימה — בנוסף על המאוויים והצרכים של תושבי העיר — גם אתמטרות הקהילות האחרות.‏ הביצוע בפועל של התכנית יוטל בעיקרו על ״הרשות החדשהלפיתוח ירושלים״ ‏(גרסה משודרגת של הרל״י)‏ ועל רשויות-בנות שלה.‏ החלטות כוח

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמשימה יתקבלו עד כמה שניתן תוך הסכמה,‏ אך בהיעדרה של הסכמה כזו,‏ יתקבלוההחלטות על-פי הרוב,‏ ולא תהיה לשום גוף זכות-וטו על החלטותיו.‏ הרשות תפעל על-פיהחלטות והנחיות כוח המשימה.‏ על-מנת לשמור על אורח החיים והמאוויים הייחודייםשל המגזרים השונים המרכיבים את אוכלוסיית העיר,‏ יוענקו יותר סמכויות ותקציביםבתחומים אלה לחלקי העיר ‏(רבעים)‏ השונים.‏תכנית השיקום דורשת השקעה של סכומים ניכרים הנמדדים במיליארדים רביםעל פני עשור שנים ויותר.‏ חלק ניכר מסכומים אלה יושקע ע״י המגזר העסקי בהקמתמפעלים,‏ בפיתוח התיירות והשירותים ובבנייה של תשתיות ומגורים,‏ וכן בהשתתפותבתכניות-פיתוח ציבוריות מסוג (Business Improvement Organization) BID ובתרומהלמאמץ הציבורי הכללי.‏ לכוח המשימה ייועד תקציב רב-שנתי שיבוא מן הממשלה,‏העירייה,‏ וכן ממקורות העם היהודי והקרנות,‏ ומן המגזר העסקי.‏ חלוקת העבודהבין השותפים תיעשה על-פי העניין,‏ אך הוא יתואם,‏ יישלט וינוהל ע״י מטה המיזםהמשותף.‏יישום החזון המובא בעבודה זו,‏ מחייב התגייסות ושיתוף-פעולה בין כל מגזריהאוכלוסייה והשלטון.‏ תפקיד מרכזי נוסף של המגזר הציבורי,‏ יהיה ליצור תנאיםמתאימים להתחדשות העיר ולעידוד פעילות הסקטור העסקי.‏ זאת על-ידי חקיקה,‏ התרתמגבלות,‏ הקצאת משאבים ופעילות ישירה,‏ שיביאו לתגובה הרצויה של האוכלוסייה ושלהמגזר העסקי.‏ ארגוני המגזר השלישי,‏ שהוא מגזר גדול ופעיל במיוחד בירושלים,‏ ישתלבובפעולות אשר המגזר הציבורי הרשמי ‏(הממשלה והעירייה)‏ מתקשים לבצען מפאתמגבלות חוקיות ואחרות,‏ בסיוע ובתמיכת הקרנות שיעשירו את המקורות הכספייםשיועמדו לרשות הפרויקט.‏המצב הביטחוני והאופק המדיניתכנית הפעולה המוצגת בזאת,‏ מבוססת על ההנחה כי ירושלים תיהנה מרגיעה ביטחוניתומאופק מדיני מבטיח.‏ הנחה זו מבוססת על ההבנה שקשה,‏ ואולי אף לא ניתן,‏ להביאלהתחדשות העיר תחת איומים ביטחוניים ואי-בהירות מדינית.‏ התכנית עושה צעד נוסףקדימה ובודקת גם אפשרות של הסדר מדיני שיפתח את ירושלים למזרח ויאפשר שיתוף-‏פעולה עם חלקה הפלסטיני של העיר ומעבר לו.‏ תרחיש כזה ישחרר את ירושלים מןהמעמד המגביל מאוד של ״עיר-קצה״.‏ על כן,‏ בעוד שתכנית השיקום מבוססת על מצבשל שקט ביטחוני יחסי ואופק מדיני,‏ כוללת עבודה זו פרק על תרחישי הפיתוח של העירהפלסטינית,‏ השפעות-גומלין ושיתופי-פעולה אפשריים.‏ לאור זאת,‏ וכדי למנוע כפילות,‏אין בעבודה על ירושלים הישראלית התייחסות למגזר הפלסטיני של ירושלים15

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבגבולות העיר של היום.‏ עם זאת נדגיש כי אותו חלק של המגזר הפלסטיני שיישארבגבולות העיר המערבית,‏ ישותף באופן מלא בתכנית השיקום,‏ יתרום לה בתחומים רביםוייהנה מכל פירותיה ללא כל אפליה.‏ המטרה של שמירה על ירושלים כעיר פלורליסטית,‏כוללת בתוכה גם את המגזר הפלסטיני.‏העיר הפלסטינית:‏ בתנאים של הסדר מדיני יחול שינוי דרמאתי במעמד יךושליםהפלסטינית,‏ שתהפוך לעיר הפלסטינית הראשה.‏ שגשוגה הצפוי מחדד את האתגר שלהיפוך המגמות הנוכחיות בירושלים הישראלית,‏ אך יוכל גם לתרום רבות להשגתו.‏ אתהתמורה בעיר הפלסטינית יניעו מעמדה כעיר-בירה,‏ זמינות מקורות-מימון בינלאומיים,‏סמיכותה לירושלים הישראלית והיעדר גבול פיזי בתחומי העיר.‏מעמדה הסמלי של העיר הפלסטינית והפיכתה לבירה,‏ הם פוטנציאל לתמורה עירוניתרבת-עוצמה.‏ התנופה תובל על-ידי המגזר הציבורי על זרועותיו השונות,‏ ולצידו המגזרהדיפלומאטי הבינלאומי ושירותי ההשכלה והבריאות.‏ ענף מוביל שני יהיה הבינוי לענפיוהשונים:‏ מבני-ציבור עסקיים,‏ בנייה למגורים ובניית תשתיות פיזיות.‏ ענפים נוספיםשיתרמו לתנופה העירונית המבוקשת במגזר העסקי הם התיירות העולמית והישראלית,‏״תעשיית השלום״ שתתפתח בעקבות השגת ההסדר,‏ והתעשייה הפלסטינית המתקדמתהעשויה להתמקם בתחומי העיר תוך שיתוף עם המגזר העסקי בישראל ובעולם.‏ העירהפלסטינית תהיה יעד להגירה פנימית ומרכז שירותים למדינה כולה.‏ בהשוואה לכללהאוכלוסייה הפלסטינית,‏ יהיו תושבי העיר צעירים יותר,‏ משכילים יותר ובעלי הרגליצריכה ותרבות מערביים יותר.‏תמורות כאלו במזרח העיר,‏ ישפיעו בצורה ניכרת על העיר הישראלית.‏ המגזריםהצרכני והעסקי ייהנו מהרחבה בביקושים ‏(בעיקר לשירותים איכותיים)‏ וכן מהרחבהבמקורות ההיצע העומדים בפניהם.‏ המעבר של שגרירויות זרות ונציגויות של הקהילההדיפלומטית לירושלים המערבית בתנאי-הסדר,‏ יביא בעקבותיו ״זריקת צמיחה״ ועידודמשמעותי לעיר המערבית.‏ זהו סקטור גדול לעצמו והוא צורך כמות גדולה של שירותידיור,‏ אירוח,‏ בידור ותרבות,‏ וכן שירותים עסקיים רבים.‏ יחד עם זאת,‏ ההתפתחותהמהירה עשויה להביא עמה גם בעיות של איכות-סביבה,‏ פשיעה ומתח חברתי.‏ מכאן,‏ומדרישות-תיאום בתחומי התשתיות,‏ התיירות וכדומה,‏ עולה ההכרח לשיתוף-פעולהבין מוסדות השלטון המקומי שיפעלו בשני חלקי העיר.‏ לשם כך אנו ממליצים על הקמת״איגוד־ערים דו-לאומי״ לתיאום,‏ תכנון ופעילות שוטפת,‏ שיפעל בעקבות הסדר מדיניבירושלים.‏16

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיהזילכה,‏ ג׳,‏ כהן,‏ מ׳ ומוסק,‏ א׳,‏ ״תכנית פיתוח להשכלה גבוהה בירושלים לשנת ‎2020‎״,‏ 2006.חושן,‏ מ׳,‏ חסון,‏ ש׳ וקמחי,‏ י׳(עורכים),‏ ירושלים בת-קיימא,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 2004.כהן,‏ מ׳(צוות בראשותו),‏ תכנית-מתאר מקומית ירושלים 2000, דוחות 4-1, עיריית ירושלים,‏.2004-2001כהן,‏ מ׳(צוות בראשותו),‏ תכנית-מתאר מחוזית למחוז ירושלים ‏(תמיימ 1/30), 2008.כהן,‏ מ/‏ סולומון,‏ נ׳ וספרים,‏ י׳,‏ ״תכנית-אב להשכלה גבוהה״,‏ דו״ח מס.‏ 4 של תכנית המתארלירושלים,‏ 2000.המועצה להשכלה גבוהה,‏ הוועדה לתכנון ולתקצוב,‏ דין וחשבון מסי 2006. 31/32,קרייתא,‏ חברה לייעוץ מוניציפאלי,‏ ״נתונים על דירות רפאים בירושלים״,‏ 2007 ‏(י׳ לוירר).‏17

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחזון לירושלים - מבט כוללגור עופרהנסיגה של ירושלים והסיבות לכןבירושלים מתגוררות דרך-קבע שלוש אוכלוסיות בעלות מאפיינים תרבותיים,‏ דתייםוסוציו־אקונומיים שונים:‏ האוכלוסייה היהודית החרדית,‏ האוכלוסייה היהודיתה״כללית״ שאינה חרדית,‏ והאוכלוסייה הערבית.‏ בעשורים האחרונים חלו בהרכבהאוכלוסייה הירושלמית שינויים שהביאו לנסיגה במעמדה החברתי-כלכלי של העיר.‏איחוד העיר ב-‏‎1967‎ והרחבת גבולותיה,‏ צירפו אליה אוכלוסייה פלסטינית חלשה מבחינהכלכלית,‏ עם שיעורי השתתפות נמוכים של נשים בכוח העבודה ושיעורי-ילודה גבוהים.‏אוכלוסייה זו גדלה במהירות,‏ והיא מגיעה כיום לכשליש מאוכלוסיית העיר.‏ במקבילגדלה גם האוכלוסייה החרדית,‏ המאופיינת אף היא בשיעורי-ילודה גבוהים ובשיעורהשתתפות נמוך בכוח העבודה,‏ בעיקר של גברים,‏ אשר גם מעמדה החברתי-כלכלי נמוך.‏הקהילה החרדית מהווה ב-‏‎2005‎ כמעט רבע מאוכלוסיית העיר ושליש מהאוכלוסייההיהודית.‏ חלק ניכר של ההגירה מן העיר החוצה,‏ היא של אוכלוסייה חזקה מבחינהחברתית-כלכלית,‏ והדבר מחליש הן את חוסנה של העיר והן את חוסנה החברתי-‏כלכלי של האוכלוסייה היהודית הלא-חרדית בירושלים.‏ כמחצית מן האוכלוסייההיהודית ״הכללית״ היא בעלת השכלה נמוכה,‏ ומשתייכת לקבוצות חברתיות-כלכליותנמוכות.‏הבדלים ניכרים בין שיעורי הילודה של האוכלוסייה הפלסטינית והחרדית מצדאחד,‏ לשיעורי הילודה של האוכלוסייה היהודית הכללית מצד שני — לצד הגירה שלילית3של אוכלוסייה חזקה מן העיר החוצה- הביאו לשינויים ביחס המספרי שבין שלושקבוצות אלו.‏ בשנים האחרועת ניכר גידול בשיעורי האוכלוסייה הפלסטינית והחרדית,‏וצמצוםיבשיעור האוכלוסייה היהודית הכללית ‏(ראה לוח 1 בהמשך).‏ נוסף על כך,‏ וחרףההגירה הניכרת לפרברים שמחוץ לעיר בשני העשורים האחרונים,‏ יש לירושלים פריפריהדלה יחסית ‏(לתל-אביב)‏ של יישובים יהודיים,‏ דבר המצמצם עוד יותר את עוצמתהנ במקביל,‏ יש בשנים האחרונות גם הגירה שלילית ‏(נטו)‏ של משפחות חרדיות מירושלים,‏ אך זו מהווה רקכמחצית מן הריבוי הטבעי של מגזר זה.‏19

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהכלכלית.‏ כך,‏ למרות היותה העיר הגדולה בארץ,‏ יש לירושלים ליבה מצומצמת יחסיתלעיר מודרנית,‏ ולכך השלכות שליליות על מצב התעסוקה,‏ התרבות והחברה.‏הידרדרות מצב הביטחון בעיר ואי הבהירות המדינית,‏ החריפו את הנטייה לעזוב אתהעיר וגרמו ליזמים להסס בהשקעות ובפתיחת עסקים חדשים.‏ הדבר גרס גם לירידהתלולה במספר התיירים ולדעיכת השירותים המיועדים לתיירות.‏ העובדה שרוב מדינותהעולם אינן מכירות בירושלים כבירת-ישראל,‏ גורמת לכך שהמגזר הדיפלומטי נמצארובו ככולו מחוץ לגבולות העיר,‏ וכך נמנעת ממנה הפעילות״הכלכלית והחברתית שהואמחולל.‏שיקולים פוליטיים,‏ סביבתיים ותכנוניים,‏ הכתיבו התפשטות של הבנייה למגוריםאל שכונות הלוויין ולפרברים שמחוץ לגבולות העיר ‏(כמו מבשרת-ציון,‏ מעלה-אדומים,‏גבעת-זאב ועוד)‏ והעתקת מוסדות ממשל,‏ השכלה גבוהה,‏ תרבות ומסחר אל מחוץ למרכז.‏כתוצאה מכך ירדה בעשורים האחרונים רמת הפעילות והפיתוח במרכז ירושלים,‏ ולאזו בלבד:‏ המרכז התרוקן בהדרגה ממוסדות,‏ ממשרדים ומבתי-עסק,‏ ועקב כך גם מחלקניכר של תושביו.‏ דבר זה פגע מאוד גם בחיותה של ירושלים ובתדמיתה בעיני תושביהובעיני שאר תושבי המדינה.‏באופן פרדוקסאלי קיימת בעיר תחושה של מצוקת-דיור בקרב שכבות הביניים.‏היינו מצפים שמחמת ההגירה מן העיר ומחמת חולשתה החברתית-כלכלית,‏ יהיובירושלים מחירי-דיור נמוכים,‏ אך ההפך הוא הנכון:‏ מחירי הדיור בירושלים גבוהיםבהשוואה לפריפריה ולחלק מן האלטרנטיבות באזור המרכז,‏ וזאת בשל מספר גורמיםאובייקטיביים.‏ האחד נוגע למעבר של אוכלוסייה חרדית,‏ בחלקה הקטן גם בעלת-‏אמצעים,‏ לשכונות שהיו ידועות מאז ומתמיד כשכונות חילוניות או מעורבות.‏ הקושילגור בשכונה מעורבת לחרדים ולחילונים,‏ מעודד את תושביה הלא-חרדים של השכונהלנדוד לשכונות אחרות,‏ וכך נוצרת מצוקת הדיור של האוכלוסייה הלא־חרדית.‏עם השיפור במצב הביטחון בעיר ומסיבות נוספות,‏ מתרחש בעיר תהליך של רכישת״דירות-עלית״ ע״י תושבי חוץ,‏ חרדים,‏ דתיים וחילונים מארה״ב,‏ מערב-אירופה ודרום-‏אמריקה,‏ דירות שבחלקן הגדול עומדות ריקות במרבית ימות השנה.‏ הביקוש לדירותאלו מחולל גם תנופה של בנייה,‏ בעיקר בעיר המרכזית,‏ ובעת כתיבת הדברים נמצאותבהליכי בנייה כמה אלפי ״דירות-עלית״ כאלה ‏(בעיקר במרכז ובכניסה לעיר).‏ פעילותזו מצביעה אולי על תחזית אופטימית יותר של הקונים לגבי עתיד העיר וגם משפרתאת מצבה הכלכלי,‏ כולל זה של העירייה.‏ אך היא גורמת לעלייה במחירי הדיור לאלההרוצים להשתקע ולעבוד בעיר,‏ וכן,‏ בהיות רוב הדירות ריקות במשך מרבית השנה,‏ היא20

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפוגעת בתהליך האכלוס של אוכלוסייה חזקה ופעילה ומשפחות צעירות וכן במרקםהחיים בעיר,‏ בביקוש לשירותים,‏ בתנועה ברחובות,‏ בכלכלת העיר ובסיכויי שיקומה.‏מצד ההיצע יש אמנם פוטנציאל מספיק לבנייה בעיר,‏ אך הדעות חלוקות בדברקיומו של מחסור פוטנציאלי בדירות בשכונות הלא-חרדיות.‏ האוכלוסייה הכללית זקוקהלבנייה במתחמים חדשים בשולי המרכז ובשולי השכונות הקיימות ‏(גוטהלף,‏ 2007; בר-‏שישת,‏ 2006). בנוסף,‏ מימוש פוטנציאל הבנייה נתקל במכשולים מנהליים,‏ תכנונייםוחוקיים,‏ כמו גם ברגישות ציבורית לשימור מבנים ומרקמים היסטוריים וחשש לאבדןאופייה הארכיטקטוני של העיר.‏ פוטנציאל הבנייה במרכז העיר סובל גם מפיצולי-בעלותעל מגרשים,‏ ומחוסר-בהירות תכנונית ששרר בשנים האחרונות.‏בהינתן המצב הירוד של השירותים העירוניים ומצב שוק הדיור בירושלים,‏ ובהתחשבבתהליך ״ההתחרדות״ של כמה וכמה שכונות,‏ קל להבין מדוע תרים יותר ויותר אזרחיםאחר מקום-מגורים מחוץ לעיר.‏ אלה בוחרים לגור בפרברים הירוקים ואפילו במרכזהארץ,‏ חרף העובדה שמחירי הדיור שם מתקרבים למחירי הדיור בעיר,‏ וחרף המחירהכרוך ביוממות מתמדת.‏ לבחירה במקום מגורים מחוץ לעיר,‏ נוסף ככל הנראה גם הרצוןלהרחיב את האופציות בשוק העבודה,‏ שכן במרכז הארץ שוק העבודה רחב ומפתהבהשוואה לאפשרויות המצומצמות הקיימות בירושלים.‏שיקולים אלה משפיעים גם על ההחלטה של ירושלמים ‏(בעיקר צעירים)‏ להעדיףתעסוקה במרכז הארץ.‏ גם בסקטור הציבורי וגם בקרב תעשיות העלית בירושלים,‏ ישתלונות על מחסור בעובדים ברמה גבוהה.‏ לעתים התוצאה היא החלטה של יזמים לפתוחעסקים דווקא במרכז הארץ,‏ ולא בירושלים,‏ או להעביר עסקים קיימים מירושלים לאזורהמרכז.‏ כך קטן היצע התעסוקה הן לעוסקים בתעשייה והן לבעלי מקצועות משלימים‏(שירותים לתעשייה).‏ כך גם נוצר מעגל של צמצום היצע במקומות העבודה.‏ היצע נמוךבשוק העבודה הוא אחד הגורמים העיקריים שמציינים סטודנטים כשהם נשאלים מדועאינם נוטים להישאר בירושלים בתום לימודיהם.‏האם צפוי גידול ספונטאני של היצע עבודה בירושלים?‏ בעשורים האחרונים כמעטשלא חל^גידול בהיקף ההעסקה של הסקטור הציבורי ‏(כולל השכלה גבוהה ומחקר),‏ולמרות התפתחות תעשיות העלית ‏(על חשבון התעשייה המסורתית)‏ לא מובטח מאליוגם קיומו של סקטור זה,‏ לא כל שכן הרחבתו.‏ מכאן שלפתרון בעיית התעסוקה שלאוכלוסייה חזקה בירושלים,‏ תידרש התערבות ממשלתית שעליה נרחיב דברים בפרקהדן בתעסוקה.‏21

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללעיר ענייה יש בד״כ עירייה ענייה.‏ מיעוט האוכלוסייה העובדת,‏ וההנחות בארנונההניתנות למעוטי-הכנסה,‏ מביאים לכך ששיעורי גביית הארנונה בירושלים נמוכים במיוחד.‏חמורה מכך העובדה שמוסדות המגזר הציבורי היושבים בעיר ופועלים בתוכה מתוקףהיותה בירה,‏ אינם משלמים תמיד ארנונה כנדרש.‏ כתוצאה מכך מוטל עיקר המיסויבעיר על האוכלוסייה היהודית הלא־חרדית ‏(חלקה המבוסס).‏ כפי שראינו,‏ שיעורה שלאוכלוסייה זו הולך ופוחת,‏ וככל שהעירייה יורדת מנכסיה מוטל על אוכלוסייה זו נטלגדל והולך של סיוע לאוכלוסייה החלשה.‏ כתוצאה מכ^‏ אין העירייה מסוגלת לספקשירותים ברמה נאותה,‏ החל בשירותים בסיסיים ביותר כמו ניקיון,‏ ועד לשירותיםמתקדמים וחשובים כמו חינוך ותרבות.‏ מצב זה פוגע שוב בדימויה של העיר,‏ מחוללהגירה שלילית,‏ וחוזר חלילה.‏שאלת הדימוי היא שאלה מכרעת כשמדובר במעמדה של עיר.‏ כל הגורמים שמנינולעיל יצרו לירושלים דימוי קשה של עיר בנסיגה מתמדת — עיר שאיכות החיים בהירודה,‏ עיר הסובלת ממגבלות של חופש תרבותי,‏ עיר עם שוקי דיור ועבודה מצומצמיםועם רמת שירותים ירודה.‏ גם אם דימוי זה קשה מן המציאות,‏ הוא מגביר את ההיסוסיםשל משפחות ושל יזמים להתיישב בעיר,‏ לעבוד בה ולהקים בה עסקים.‏ נסיגתה שלירושלים בתחומים אלה עומדת בניגוד להתפתחות עירונית וכלכלית נמרצת במקומותאחרים — בעיקר באזור המרכז ובתל-אביב רבתי המושכת אוכלוסייה חזקה מירושליםומתחרה בה גם בתחומים בהם לירושלים יש לכאורה יתרון מובהק.‏מה צפוי בהמשך!‏22תחזיות המבוססות על מגמות השנים האחרונות,‏ מצביעות על המשך הנסיגה של העיר.‏לוח 1 מראה את השינויים והתחזיות של הרכב האוכלוסייה הירושלמית על שלושתמגזריה.‏אם המגמות הקיימות תימשכנה,‏ בשנת 2020 תמנה האוכלוסייה החרדית כ-‏‎44‎אחוזים מן האוכלוסייה היהודית,‏ בעוד שהאוכלוסייה היהודית הכללית כמעט שלאתגדל,‏ כך ששיעורה בתוך כלל תושבי העיר צפוי לרדת.‏ נכון להיום,‏ שיעור ההשתתפותבכוח העבודה של האוכלוסייה החרדית ‏(מקרב בני 15 ומעלה)‏ הוא 27.7 אחוזים בלבד,‏וזה של האוכלוסייה הלא-חרדית הוא 55.3 אחוזים ‏(אף הוא נמוך יחסית).‏ אם לאיחול שינוי במגמה זו,‏ עשוי השינוי הצפוי בהרכב האוכלוסייה היהודית להוריד אתשיעור ההשתתפות של סך האוכלוסייה היהודית בכוח העבודה מ-‏‎45.7%‎ ב־‎2005‎‏,‏ עדל-‏‎43.3%‎ ב-‏‎2020‎‏.‏ מכאן שהשאיפה לחיזוקה הכלכלי של העיר מחייבת שינויים מרחיקי-‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללכת בדפוסי החיים והעבודה של האוכלוסייה החרדית.‏ לשינויים כאלה יש לחתור ככלשניתן,‏ ולקבל בברכה כל יוזמה בכיוון זה.‏ בשנים האחרונות ניכרות התחלות מבטיחותבתחומי ההשכלה והתעסוקה של חרדים,‏ אך בה בעת יש גם התערבויות של רבניםבמגמה לעצור מגמות אלו.‏ עם זאת,‏ הסיכוי ששינויים אלה יתרחשו בקצב הנדרש,‏ אינוגדול ביותר ובוודאי שאינו מספיק.‏לוה 1: האוכלוסייה בירושלים לפי קבוצות אוכלוסייה2020 2005 2000 1980קבוצה/שנה 958.9 723.7657.5 -- ס״ה ‏(באלפים)*‏ 371.7 241.2208.7 -- פלסטינים ‏(באלפים)‏ 575.6 471.8 444.6 290.2יהודים ‏(באלפים)*‏ 250.9 164.3 142.6 48.9חרדים 324.7 307.5 302.0 241.3לא-חרדים 43.6 34.8 32.1 16.9חרדים(%)‏ * יהודים לפי סקר כוח-אדם ‏(לפי מךשם התושבים המספר גבוה מכך בכמה אלפים).‏מקור:‏ נתוני מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ והפרק של י׳ מישר וא׳ צימרינג.‏שיעור האוכלוסייה הפלסטינית ‏(לפי גבולות העיר הנוכחיים ב-‏‎2007‎‏)‏ יגיע ב-‏‎2020‎לכמעט 40 אחוזים מכלל האוכלוסייה.‏ פתרון מדיני שיעביר חלק ניכר מתושביה הערביםשל ירושלים לישות הפלסטינית,‏ שהוא אחד התרחישים של עבודה זו,‏ עשוי ״לפתור״את החלק הזה של ״הבעיה הדמוגראפית״.‏ עם זאת,‏ יש לזכור כי לאוכלוסייה בחלקהפלסטיני של העיר תהיה ה^פעה על התפתחות ירושלים הישראלית,‏ במיוחד נוכחהתחזית הצופה גידול דרמאתי במספר התושבים בעיר המזרחית ‏(ראה הפרק על העירהפלסטינית).‏ כך שבעיר כולה,‏ על שני חלקיה,‏ משקל האוכלוסייה הפלסטינית יהיה גבוהבמידה משמעותית מהתחזית דלעיל.‏בשנים האחרונות חלה התעוררות־מה בפעילות לשיקום והתחדשות העיר.‏ חוקיסוד:‏ ירושלים,‏ העניק לעיר הטבות שונות.‏ הוקמה הרשות לפיתוח ירושלים אשר יוזמתומפעילה פרויקטים אחדים ברחבי העיר ובמיוחד במרכזה ‏(באמצעות החברה הבת עדן);‏23

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהוכנה תכנית-מתאר חדשה לעיר (2000) ונחקק חוק להקמת רשות לתרבות ותיירות.‏פעילות מוגברת רשמו גם הקרן לירושלים וקרנות אחרות הפועלות בעיר ולמענה.‏ גםהשיפור במצב הביטחוני שחל לאחרונה מתחיל לתת את אותותיו,‏ בין השאר בהתאוששותענף התיירות,‏ ויש לנצל התפתחויות אלה כדי ליזום פעולה נמרצת בהרבה.‏״חזון לירושלים״ על רגל אחת״חזון לירושלים״ הוא תכנית לשיקום והתחדשות ירושלים,‏ שנרקמה ביוזמת ״פורוםירושלים״ - התכנסות המורכבת מנציגי קרנות הפועלות בעיר ומאישי-ציבור.‏ התכניתהוכנה ע״י צוות עצמאי של חוקרים,‏ תוך הסתמכות על המחשבה והעבודה הרבהשהושקעו בתכניות להתחדשות העיר,‏ כגון תכניות המתאר המחוזיות החדשות(המקומיתומחוזית)(מ׳ כהן ‏[צוות בראשותו],‏ 2004-2001; מ׳ כהן ‏[צוות בראשותו],‏ 2008), תכניותהקואליציה של הגופים הירוקים בירושלים,‏ הנקראת ירושלים בת-קיימא ‏(חושן,‏ חסוןוקמחי,‏ 2004), ועוד ‏(הרשות לפיתוח ירושלים,‏ 2007-2006). האסטרטגיה של הפרויקטמיישמת את המודלים המקובלים בעולם להתחדשות עירונית ולשיקום ערים בדורותהאחרונים,‏ עם המודלים של ״עיר יצירתית״,‏ ״עיר-בינה״,‏ ״עיר-צריכה״ תוך שימור וניצולהמורשת,‏ הנכסים ההיסטוריים,‏ היותה של העיר בירת-ישראל והתשתיות המודרניותהקיימות בירושלים ומתאימות לדגם הנ״ל.‏ירושלים כבירת-ישראל וכמרכז הרוחני והלאומי של העם היהודי ושל דתות אחרות,‏״שייכת״ בנוסף לתושביה,‏ גם לקבוצות אחרות הנושאות את עיניהן אליה.‏ משתמעמכך כי מותר,‏ אפשר וחשוב לבקש ממוסדות המדינה והלאום מחויבות ולהעניק להםאחריות וסמכויות החלטה וביצוע לגבי עתידה של העיר.‏ עם זאת,‏ יש לשתף את העירייה,‏התושבים ואת מוסדות המגזר השלישי בעיר בתכניות הפיתוח,‏ ויש להימנע ככל האפשרמפגיעה בחיי התושבים מכל המגזרים,‏ באורחות-חייהם ונטיותיהם,‏ ובזכותם לאיכות-‏חיים גבוהה.‏ התכנית המוצגת בזאת מציעה להקים כוח-משימה לאומי לשיקוםוהתחדשות ירושלים,‏ בהנהגה לאומית ובשיתוף הממשלה,‏ העירייה,‏ התושבים,‏ נציגיהעם היהודי,‏ הקרנות,‏ המגזר השלישי והמגזר העסקי.‏24מודל ״חזון לירושלים״נקודת המוצא של הפרויקט היא ההכרה בצורך להפוך את ירושלים לעיר מודרנית,‏משגשגת ודינאמית.‏ בבניית החזון נסמכה עבודה זו על התיאוריות המקובלות של

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהתחדשות עירונית בעולם - ״עיר יצירתית״ City) ,(Creative ״עיר-בינה״,‏ ו״עיר-‏צריכה״(‏City (Consumer - תארים המאפיינים את מגמות ההתחדשות של ערים רבותבעולם בעשורים האחרונים.‏ העיר המתחדשת מתאפיינת בהגירה חיובית של אוכלוסייהעובדת,‏ צעירה,‏ משכילה ויצירתית,‏ המועסקת בתעשיות־עלית ובשירותי-על,‏ מייצרתוצורכת תרבות לכל גווניה ושוחרת איכות-חיים.‏ מרכז העיר המשוקם שוקק חייםופעילויות מכל סוג.‏ המרכז העירוני החדש מאופיין בבנייה חדשה הכוללת תמהיל שלפעילויות שלטוניות,‏ עסקיות,‏ תרבותיות ותיירותיות,‏ לצד מגורים איכותיים ומגוונים.‏העיר החדשה מנוהלת ע״י ממשל מודרני הפועל באופן ״כמו-עסקי״.‏ המשיכה לגורבעיר היצירתית ולשוב אליה מן הפרברים,‏ אינה נובעת רק מיתרונות הגודל ומיתרונות״ההתכנסות וההעצמה״(‏Agglomeration‏)‏ מצד הייצור,‏ אלא גם מן השאיפה לנצל אתיה של העיר כספקית תרבות ושירותים Porter, 2000 Glaeser; ),Jacobs,1961;; 20 k ( C l a r . הערים.‏ המתחדשות בעולם מבוססות עלתעשיות ושירותי-עלית,‏ ועל התרחבות בצריכת שירותים איכותיים,‏ כולל שירותי בידורופנאי,‏ חינוך ותרבות,‏ ברמה גבוהה.‏הגישה האסטרטגית לשיקום והתחדשות ירושלים,‏ שמה את יהבה על פיתוח העירכעיר יצירתית עם ריכוז של השכלה גבוהה,‏ מחקר ותעשיות-עלית,‏ וכעיר המבוססת עלשירותים באיכות גבוהה ומנצלת את יתרונותיה למען תושביה ולמען הבאים בשעריה.‏אוכלוסייה של עיר כזו מאופיינת כבעלת השכלה גבוהה,‏ הון אנושי רב ומשלחי-יד״גבוהים״.‏ זוהי אוכלוסייה המועסקת בחינוך גבוה,‏ מחקר,‏ טכנולוגיה עלית,‏ ממשל,‏משפט ומנהל ציבורי,‏ שירותים עסקיים,‏ מדעי הרוח,‏ תרבות ואמנות,‏ ובעת ובעונה אחתגם צורכת רבים משירותים אלה.‏יתרונותיה של ירושלים והתאמתה למודל ההתחדשותלירושלים נכסים ויתרונות המתאימים במידה רבה ומפתיעה לדגם העיר החדשה שתוארלעיל:‏•:• לירושלים נכסי היסטוריה וארכיאולוגיה,‏ לאום,‏ דת,‏ תרבות ומורשת,‏ אתריםומוסדות-השכלה מובילים רבים,‏ כמעט ללא תחרות בעולם.‏ לנכסים אלה כוח-‏משיכה(פוטנציאלי)‏ מובהק לסטודנטים,‏ למדענים,‏ לאנשי רוח ודת,‏ לתיירים,‏ ליהודיהעולם על כל קהילותיהם ולבני הדתות האחרות.‏•:• לירושלים תשתית ברמה גבוהה ביותר של מוסדות להשכלה גבוהה ולמחקר,‏ כמעטבכל התחומים:‏ מתמטיקה ומחשבים,‏ מדעי הטבע,‏ מדעי החיים והרפואה,‏ היסטוריה25

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלומדעי הרוח,‏ מדעי היהדות והדתות,‏ מדעי החברה והמשפט,‏ מנהל-עסקים ומנהלציבורי,‏ אמנויות ותרבות.‏ על בסיס זה הוקמו תעשיות-עלית מתקדמות בכמהתחומים ‏(והן משמשות תשתית לפיתוח נוסף)‏ וכן מוסדות ותעשיות-תרבות במובןהרחב ביותר של המושג.‏ עם זאת יש לציין כי בשנים האחרונות חלה האטה בצמיחתתשתיות ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי.‏ירושלים היא עיר-בירה ומרכז שלטוני ולאומי עם סקטור ממשלי גדול,‏ המעסיקעובדים ברמה גבוהה במישרין או בעקיפין.‏ סקטור^זה יכול לשאוב אליו שירותי-‏ייעוץ,‏ ״מרכזי-חשיבה״(‏Think-tanks‏)‏ ומכוני-מחקר בתחומים שונים.‏בירושלים מתנהלת פעילות תרבותית נרחבת המבוססת על נכסיה ההיסטורייםועל המוסדות להשכלה גבוהה,‏ אך היא נאבקת במגבלות תקציב,‏ בשוק מצומצםובתחרות קשה עם תל-אביב ומרכז הארץ.‏בירושלים חי פסיפס עשיר של אוכלוסיות שונות,‏ בעלות אורחות-חיים,‏ תרבות,‏פולקלור ומנהגים שונים.‏ פסיפס זה מעשיר את פני העיר ואת הווי-חייה,‏ אתתרבותה,‏ את המרחבים הציבוריים ואת השווקים,‏ ובתנאים מתאימים הוא עשוילהגביר גם את כוח משיכתה.‏הנכסים והיתרונות הרבים של ירושלים ומעמדה,‏ מעניקים לה יתרון לגיוס כספיםבארץ ובעולם לשם מימוש הפוטנציאל הגלום בה.‏ כבר היום מגייסת ירושליםסכומים ניכרים,‏ הרבה מעל הממוצע בארץ,‏ אך היקף הגיוס יכול לגדול במידהניכרת במסגרת תכנית ההתחדשות הנידונה כאן(ברודט,‏ 2008).הקדר מדיני ‏(בו נדון בהמשך)‏ יעצים את יתרונותיה היחסיים של ירושלים.‏ העירתיהנה ממעמד מוביל כאכסניה לפעילות בינלאומית הקשורה בענייני האזור‏(״תעשיית השלום״),‏ מהעצמת יתרונותיה בתחום התיירות,‏ וממעבר נציגויות וסגלדיפלומטי מן השפלה.‏ יתרה מכך:‏ הפתיחות בין חלקי העיר תאפשר פעילויותסינרגטיות בתחומי ההשכלה הגבוהה,‏ התיירות,‏ הבריאות והשירותים העסקיים.‏מעמדה המיוחד של ירושלים על שני חלקיה(במיוחד העיר הפלסטינית)‏ יהפוך אותהליעד מפתה לשימוש בכספי תרומות של הקהילייה הבינלאומית,‏ ובכך יקל על מימושהסינרגטיות הנזכרת.‏•:••:••••26העיר היצירתית החדשה החליפה את התעשיות המסורתיות,‏ תלויות התחבורה,‏ בייצורשל שירותים ומוצרי־על בהם מרכיב המרחק והוצאות ההובלה הוא שולי.‏ דגם זה מתאיםלירושלים,‏ שסבלה בעבר,‏ מחמת מיקומה,‏ מחיסרון בייצור מוצרי-תעשייה מסורתיים.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמאידך-גיסא מתבסס מודל העיר החדשה על מסה קריטית של פעילות יצרנית ועל ריכוזשל ״מקבצי-תעשיות״ (Clusters) ושירותים.‏ כאן מאיים על ירושלים המרכז הגדולוהגדל של תל-אביב רבתי.‏ האם תצליח ירושלים,‏ בזכות נכסיה הייחודיים,‏ לקיים מרכזיצירתי ותרבותי ראוי בצילה של תל-אביב?‏ על ירושלים להתמקד בפעילות שאינהמתחרה במישרין בתל-אביב,‏ ואתגר זה ניתן להשגה.‏ הרכבת המהירה בין ירושלים לתל-‏אביב תצמצם מאוד את המרחק ביניהן ותושלם בתוך כמה שנים.‏ היא יכולה לתתדחיפה לשיקום העיר,‏ אך גם לשמש כלי לניידות של פעילות כלכלית מירושלים החוצה.‏התוצאה תלויה במידה רבה בהתקדמות תהליך השיקום,‏ עד לרגע השלמתה של המסילההחדשה.‏הנחות התכניתהפרויקט מכוון לשנת 2020, אם כי התהליכים שיתחוללו בתקופה זו צפוייםלהימשך גם אחריה.‏ שנה זו נבחרה לשמש גם שנת היעד של תכנית המתאר החדשהלירושלים,‏ שהיא גם שנת היעד של תכנית המתאר הלאומית 2020.הפרויקט מניח מגמה של שקט ביטחוני יחסי על פני הזמן,‏ ובתרחיש האופטימיגם הסדר שיכלול הקמה של מדינה פלסטינית בצמוד לירושלים,‏ עם אחריות למרבהאוכלוסייה הפלסטינית של ירושלים המזרחית,‏ שתשמש בירתה.‏ ההסדר יכלולאפשרות של תנועת תושבים בין המדינות למטרות עסקים,‏ עבודה,‏ תיירות ופנאי,‏ושיתוף-פעולה בין הממשלים בנושאים שונים.‏••קהל היעד של התכניתהפרויקט שואף לשתף את כלל אוכלוסיית ירושלים בהתחדשות העיר,‏ ורואה חשיבותרבה בשמירה על אופייה הפלורליסטי.‏ הוא רואה את כל קבוצות האוכלוסייה כשוות-‏זכויות בקבלת שירותים ובשמירה על אורחות־חייהן.‏ עם זאת,‏ עיקר אמצעי המדיניותשל התכמת מכוונים לשמור בירושלים ולהביא אליה אוכלוסייה יהודית לא-חרדית,‏בעלת השכלה גבוהה ומועסקים בענפי עלית.‏ מדיניות זו משרתת את תכנית השיקום אךגם את המטרה לשמור על אופייה הפלורליסטי של העיר.‏ בנוסף,‏ כולל הפרויקט אמצעי-‏מדיניות המכוונים להעלאת רמת ההשכלה והתעסוקה של הקבוצות החלשות בקרבהאוכלוסייה הכללית,‏ וכן לשינוי יחסה של האוכלוסייה החרדית כלפי ההשכלה הכללית,‏כלפי ההשתתפות בכוח העבודה,‏ ובעקבות זאת אולי גם כלפי הורדת שיעורי הילודה.‏27

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהיעדים לשנת 2020הביטוי הכמותי של התחדשות העיר הוא הגדלת האוכלוסייה היהודית המשכילהוהעובדת בתחומי ירושלים ב-‏‎100,000‎ תושבים.‏ יעד זה מבוסס על ההכרה שרק שינוימשמעותי ייצור את התנופה הדרושה לשינוי הכיוון.‏ אוכלוסיית הפריפריה ‏(מחוזירושלים ויישובי יו״ש באזור ירושלים)‏ צפויה לגדול על פני אותה תקופה בכ-‏‎100,000‎ עד130,000 תושבים נוספים,‏ רובם לא-חרדים ‏(שנתון סטטיסטי לירושלים,‏ 2004). הגידולבאוכלוסייה המשכילה והעובדת יבוא ברובו מקרב צעירים ‏(בני 15 עד 35) בשלביםשונים של חייהם:‏ צעירים ממשפחות ירושלמיות הבוחרים את מוסד ההשכלה הגבוההבו ילמדו אחרי שירותם הצבאי,‏ סטודנטים הלומדים בעיר ותרים אחר מקום-עבודהראשון או מקום-לימודים לתואר מתקדם,‏ וזוגות צעירים המבקשים לבחור מקום כדילהקים משפחה ולגדל את ילדיהם.‏ חלק מאלה יגיע מבלימת ההגירה של הקבוצותהחזקות אל מחוץ לעיר.‏ מסיבה זו מכוון חלק ניכר מאמצעי המדיניות המומלצים כאןבעיקר אל אוכלוסייה זו.‏ עם זאת,‏ חלק מן הגידול בשיעורי האוכלוסייה החזקה יבואמחיזוק והעלאת רמת החינוך והתעסוקה של קבוצות-אוכלוסייה ממעמד חברתי-כלכלינמוך המתגוררות בעיר,‏ וכן מן הקהילה החרדית כפי שתואר לעיל.‏ מכאן שאין הכרחשמספר המתגוררים בירושלים יגדל ב-‏‎100,000‎ נפש,‏ אלא שמספר התושבים המשתייכיםלאוכלוסייה החזקה יגיע לרף זה.‏ בהקשר זה נדגיש כי אין לפרויקט שלנו מטרה של היקףהאוכלוסייה היהודית בירושלים בשנת 2020. המטרה היא שינוי הרכב האוכלוסייההיהודית כאמור.‏גידול האוכלוסייה כמתואר לעיל,‏ מתורגם ליעד של הגדלת מספר המועסקים בעירב-‏‎50,000‎ עד 60,000, ועוד 10,0000 משרות שישודרגו למתקדמות יותר.‏ מספר זה כוללאת המועסקים החדשים שיגיעו מן הפריפריה.‏ חלק גדול מן המשרות החדשות ייקלטובתעסוקה עתירת-השכלה,‏ במגזר העסקי והציבורי ובמגזר השלישי.‏המנוף העיקרי להגדלת התעסוקה היצירתית בעיר ייווצר מהרחבה ניכרת שלמערכת ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי.‏ בנוסף לגידול מספר המועסקים בתחומיםאלה,‏ אמורה הרחבה זו להביא בעקבותיה צמיחה מהירה של תעשיות־העל בתחומיהאלקטרוניקה,‏ הרפואה והביו-טכנולוגיה,‏ וכן בתחומי המנהל הציבורי,‏ התרבות‏(במובנה הרחב)‏ והתיירות,‏ ובעקבות המהפך המיוחל בתדמית העיר.‏מרכז העיר יהפוך למרכז פעילות וחיים מודרני,‏ שוקק-חיים,‏ המכיל מגוון פעילויותומחולל תנועה ערה של תושבים ומבקרים.‏28

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל••כל אלה יסתייעו ב:‏•:• בנייה נרחבת למגורים במרחב העירוני ובשכונות הקיימות ובשוליהם הקרובים,‏ תוךשימת-דגש על דיור מתאים וזמין לאוכלוסייה החזקה החדשה.‏ לצורך זה יידרשו30,0000 יחידות-דיור בעיר,‏ ועוד כמספר הזה במטרופולין שמחוץ לעיר;‏שדרוג ניכר של רמת השירותים העירוניים,‏ תוך שימת-דגש על שירותי החינוךוהתרבות!‏על בסיס כל הנ״ל תנוהל מערכה נמרצת לשיפור תדמית העיר.‏אמצעי המדיניות העיקרייםכלליאמצעי המדיניות המוצגים להלן מבוססים בחלקם על עבודה נרחבת שנעשתה על-‏ידי עיריית ירושלים,‏ הרשות לפיתוח ירושלים,‏ גופי התכנון המקומיים,‏ המחוזייםוהארציים,‏ הקרן לירושלים,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ מכון פלורסהיימר למחקרימדיניות,‏ ירושלים בת-קיימא,‏ חוקרים עצמאים וכמובן גם הצוות הנוכחי.‏ 4 מסמך זהמסתמך בין היתר על עבודות אלו ומציע מכלול אמצעים ודרכי-פעולה שייתנו בידי גופיהממשל כלים להשגת המטרה של שיקום והתחדשות העיר.‏יישום החזון המובא בעבודה זו מחייב התגייסות ושיתוף-פעולה בין כל המגזרים:‏התפקיד העיקרי של המגזר הציבורי יהיה ליצור תנאים מתאימים להתחדשות העיר.‏זאת על-ידי חקיקה,‏ הקצאת משאבים ופעילות ישירה,‏ שיביאו לתגובה הרצויה שלהאוכלוסייה ושל המגזר העסקי.‏ הקרנות וארגוני המגזר השלישי ישתלבו בפעולות בעלותאופי ציבורי שהמגזר הציבורי הרשמי(ממשלה,‏ עירייה)‏ מתקשה לבצען מפאת מגבלותחוקיות ואחרות.‏ הם גם יגדילו את המקורות הכספיים העומדים לרשות הפרויקט.‏המנוף העיקרי - הרחבת מערכת ההשכלה הגבוהה והמחקרלפרויקט מסוג זה אין בדרך-כלל ״נקודת-ארכימדס״ אחת שבאמצעותה ניתן למנףולהפעיל את כל המערכות האחרות התורמות לשינוי.‏ תכנית כזו כרוכה בדרך-כללבפעולה משולבת בכמה כיוונים בעת ובעונה אחת.‏ רק כד ניתן ליצור מסה קריטיתלזינוק,‏ שינוי ותאוצה,‏ וזהו גם המצב ביחס לתכנית ההתחדשות של ירושלים.‏4 ההתייחסות לעבודות קודמות מופיעה בפרקים השונים על-פי העניין.‏29

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעם זאת,‏ במקרה שלפנינו נראה כי הרחבה ניכרת של ענף ההשכלה הגבוהה והמחקר5בירושליםיכולה לשמש מנוף משמעותי- אם כי לא יחיד - לתהליך ההתחדשותהעירונית המיוחלת.‏ ההחלטה על הרחבת ענף ההשכלה הגבוהה נתונה למעשה בידיהממשלה,‏ ולכן היא יכולה לשמש נקודת-זינוק לתכנית כולה.‏ לענף זה פוטנציאל רבלגידול,‏ שכן מגזר ההשכלה הגבוהה בירושלים נהנה רק מעט,‏ אם בכלל,‏ מן הגידול הרבשחל בארץ במספר הסטודנטים והמוסדות להשכלה גבוהה ב-‏‎20‎ השנים האחרונות.‏בתקופה זו ירד חלקה היחסי של ירושלים במספר הסטודנטים באוניברסיטאותמ-‏‎22‎ ל-‏‎11‎ אחוזים,‏ והגידול במספר ובהיקף המכללות בארץ כמעט שפסח עליה.‏בהנחה שיוסרו המכשולים הביורוקראטיים אפשר להניח שרמת ההוראה והמחקר שלהאוניברסיטה העברית מבטיחים ביקוש נאות של סטודנטים ובתנאי שגם איכות החייםהסטודנטיאליים בירושלים תלך ותשתפר.‏ ההרחבה המוצעת מבוססת על התשתיותהקיימות בעיר,‏ והיא משליכה על מגוון תחומים:‏הרחבת ענפי ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי,‏ תציע תעסוקה ישירה לסגל אקדמי,‏חוקרים ומדענים בדרגים שונים,‏ ולבעלי משלחי-יד מתקדמים אחרים העומדיםכיום מול שוק-עבודה מצומצם ביותר,‏ וכן לעובדי שירותים.‏ההרחבה תגדיל את מספר הסטודנטים הבאים לירושלים משאר חלקי הארץ ‏(שהםעתה כמחצית מן הסטודנטים הלומדים בעיר)‏ שכן,‏ כיום בוחרים רוב הסטודנטיםשאינם ירושלמים,‏ וחלק ניכר מן האחרונים,‏ שלא להישאר בעיר בתום תקופתלימודיהם.‏ הגדלת מספר הסטודנטים בעיר והמאמצים לשלבם בחיי העיר בזמןלימודיהם,‏ יוכלו להגדיל את מספר הבוחרים להשתקע בירושלים עם סיוםלימודיהם.‏ מאמצים אלה כוללים תכניות לשילוב אוכלוסיית הסטודנטים בעבודהבעיר עוד בתקופת לימודיהם,‏ רתימתם לפעולה למען העיר,‏ פיתוח מקומות הבילויוהתרבות,‏ והרחבת אפשרויות הדיור.‏ כל אלה ישולבו בתכניות לתמריצים כספיים,‏מלגות והלוואות לסטודנטים לכיסוי שכר הלימוד והמחייה ולסיוע בשכר-דירה.‏בנוסף מוצע להפעיל תכנית סיוע לשכירת או לרכישת דיור מתאים בעיר לבוגריהאוניברסיטה והמכללות ולמשתלבים בעבודה בענפים מועדפים.‏ מוצע לייחד לכךאזורי-מגורים חדשים ומיזמי-דיור מיוחדים במרכז העיר ובשכונות הקיימות.‏••• הרחבת ההשכלה הגבוהה — ובמיוחד זו של המכללות - תציע הזדמנות ליותרצעירים ירושלמים,‏ ובמיוחד לאלה הבאים מקרב האוכלוסיות החלשות,‏ לזכותבחינוך גבוה ובהכשרה לתעסוקה איכותית,‏ ובכד לתרום לחיזוק העיר.‏5 בד בבד עם העבודה על מסמך זה,‏ פורסמה עבודה של ע׳ גונן,‏ ״ירושלים:‏ התחזקות בהתחברות״,‏ עםכמה רעיונות דומים.‏30

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהגדלת אוכלוסיית הסטודנטים תתרום להחייאת מרכז העיר ולחיי התרבות שלירושלים.‏הרחבת ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי תגדיל את פוטנציאל הפיתוח והמשיכהשל התעשיות ושירותי-העל,‏ הן במדעי הטבע — מתמטיקה,‏ אלקטרוניקה,‏ הנדסה,‏מדעי החיים והרפואה — הן במדעי החברה ‏(כולם,‏ אך בעיקר מנהל-עסקים,‏משפטים,‏ מנהל-ציבורי ועבודה סוציאלית),‏ מדעי הרוח והאמנות.‏ אלה האחרוניםמשלימים ומחזקים את הסקטור הממשלתי-ממשלי,‏ את השירותים העסקיים וכןאת מפעלי התרבות במובן הרחב,‏ את תעשיית התיירות ואת התעשיות עתירותהתרבות והטכנולוגיה,‏ כמו הוצאה-לאור,‏ עיצוב תעשייתי ותעשיות-תוכן בתחוםהמדיה.‏ בכך הם אף תורמים לפיתוח ענף התיירות ‏(ראה בהמשך).‏מוסכם כי מיקומם של מוסדות להשכלה גבוהה גמרכז העיר,‏ יתרום להתחדשותהמרכז.‏ קל יותר למקם במרכז העיר מוסדות חדשים או שלוחות חדשות של מוסדותקיימים ‏(בתוספת מעונות חדשים לסטודנטים)‏ מלהעביר מוסדות קיימים.‏ מכאןשההרחבה תאפשר מיקום של חלק מן המוסדות או שלוחותיהם במרכז העיר,‏ ובכךלהרים תרומה חשובה להחייאתו ולחיזוקו.‏ההשכלה הגבוהה והלימוד הם תחומים הקרובים ללבה של יהדות התפוצות,‏במיוחד כשמקומם בירושלים ‏(״כי מציון תצא תורה״).‏ עובדה זו טומנת בחובהפוטנציאל משיכה לסטודנטים מחו״ל,‏ הן לתכניות קיימות והן למיזמים מיוחדיםשיפותחו עבורם.‏ ההצעה להרחבת מערכת ההשכלה בעיר,‏ כוללת הקמת קולג׳במתכונת אמריקנית בשפה האנגלית ותכניות דומות ללימודים מתקדמים וכןמוסדות ללימודים גבוהים של זרמי היהדות השונים.‏ ההתמקדות בהשכלה הגבוהה,‏יוצרת גם פוטנציאל לגיוס כספים בקרב יהדות התפוצות.‏ הסדר מדיני ואווירה שלרגיעה ביטחונית יגבירו מאד את סיכויי המימוש של הרעיון,‏ הן מבחינת הביקוש והןמבחינת גיוס התרומות עבורו.‏ההשכלה הגבוהה על כל שלוחותיה מושכת תיירות ״משכילה״ לכינוסים מדעיים,‏ציבוריים ותרבותיים,‏ להשתלמויות וללמידה,‏ לביקור במוסדות-תרבות,‏ מוזיאונים,‏ספריות וארכיונים וכיוצא באלה.‏ בכך היא מחזקת הן את פעילות מוסדות התרבותהעירוניים והן את התיירות התרבותית,‏ שהיא התיירות המועדפת בימינו(ראה להלןבפרק על פיתוח התיירות).‏בתנאים של הסדר מדיני ועיר פתוחה,‏ תוכל האוניברסיטה העברית לשוב ולשמשמקום-לימוד גם לפלסטינים,‏ בין כתלמידים מן המניין בתכניות הרגילות ‏(בעברית)‏31

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלובין כתלמידים בתכניות מיוחדות משלהם — בין השאר תכניות-לימודים לתאריםמתקדמים.‏ מסגרות כאלו חיוניות למערכת הפלסטינית,‏ בה קיים צוואר-בקבוקבתחום הסגל האקדמי.‏ כחלק מ״תעשיית השלום״ ניתן ליזום מרכז אקדמי בינלאומיישראלי-פלסטיני־זר ‏(אירופי או אמריקני)‏ עם תכניות-לימוד,‏ השתלמויות והכשרותייחודיות לתלמידים מהאזור כולו ואף מרחבי העולם.‏ המימון למרכז כזה יבואממקורות בינלאומיים ‏(ראו להלן הפרק על העיר הפלסטינית).‏oהתכנית מוצגת לפרטיה בפרק התעסוקה בהמשך מסמך זה,‏ והיא כוללת הרחבה שלהאוניברסיטה העברית ושל מכללות קיימות,‏ תוך הרחבת תחומי הלימוד בהן.‏ כמו כןכוללת התכנית הגדלת היקפי הפעילות המחקרית באוניברסיטה ובמגזר הבריאות בבתיהחולים ומחוצה להם.‏ על-פי התכנית יכולה הרחבת ההשכלה הגבוהה במגזר היהודיהלא-חרדי ליצור עד שנת 2020 כ-‏‎5,000‎ מקומות-עבודה חדשים ישירים,‏ רובם לבעליהשכלה גבוהה ‏(ובסך הכול לתרום להגדלת התעסוקה בעיר כ-‏‎9,000‎ משרות).‏ הרחבתהמערכת אמורה להביא לירושלים מדי שנה עוד כ-‏‎20,000‎ סטודנטים מן הארץ ומחו״ל,‏כך שבסך הכול תגדל אוכלוסיית הסטודנטים בעיר מ-‏‎30-,000‎ בשנת 2005 לכ־‎50,000‎בשנת 2020. זאת למעט סטודנטים חרדים וערבים,‏ אך בהמשך נדון בהשכלה הגבוההגם בקרב אוכלוסיות אלו.‏ התכנית כוללת,‏ בין השאר:‏באוניברסיטה העברית:‏ קולג׳ לתלמידי חו״ל במתכונת בינלאומית ובאנגלית ‏(בנוסףלביה״ס הקיים לתלמידי חו״ל)‏ והגדלת מספר הסטודנטים למשפטים,‏ מנהל-עסקים,‏מנהל-ציבורי,‏ רפואה,‏ מדעי הטבע והנדסת מחשבים,‏ כולל תכנית ״פרה־מד״ אםתונהג,‏ והגדלה רוחבית בתחומים אחרים,‏ תוך הדגשה של תארים גבוהים.‏הגדלה ניכרת ‏(ואולי גם מיזוג)‏ של בתי הספר הגבוהים לאמנויות ולעיצוב,‏לארכיטקטורה ולמדיה.‏ בנוסף על תפקידיהם הרגילים בתחומי התרבות,‏ משמשיםמוסדות אלה תשתית חשובה לתעשיות-עלית המשלבות טכנולוגיה גבוהה ותוכןתרבותי.‏הרחבה ניכרת של מכללת הדסה,‏ המכללה להנדסה ומכללות אחרות ‏(כולללאוכלוסייה החרדית),‏ תוך הרחבת תחומי הלימוד ‏(מנהל ציבורי,‏ עיצוב,‏ מדיה),‏ הןלהשכלה גבוהה והן למקצועות על-תיכוניים.‏הרחבה והעמקה של מוסדות ההשכלה הגבוהה של זרמי היהדות השונים.‏ בישיבותהגבוהות של הקהילה החרדית בירושלים כבר לומדים כמה אלפי בחורי ישיבהמחו״ל,‏ והם מקור-הכנסה חשוב לקהילה ומקור-משיכה לביקורי משפחות ובמידת••••32

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמה גם לעלייה לארץ.‏ זוהי הגרסה החרדית של קיום מוסדות-השכלה.‏ ראוי לעודדהתפתחות דומה גם בקרב שאר הזרמים.‏השכלה גבוהה ״אזרחית״ בקהילה החרדית:‏ מצוקה כלכלית ואולי גם משב-רוח שלשינוי בעיקר בקרב נשים,‏ מביאים מספר הולך וגדל של צעירות וצעירים חרדים לבקשלעצמם השכלה שתכשיר אותם לתעסוקה שפרנסה בצידה.‏ בית-יעקב — הסמינריםלצעירות חרדיות של הקהילה האשכנזית,‏ ומוסדות מקבילים של ש״ס,‏ הרחיבו אתתכניות הלימודים שלהם להכשרה במקצועות שונים ‏(חשבונאות,‏ מחשבים,‏ תכנות,‏פקידות וכדומה)‏ ואף החלו להעניק תואר אקדמי — אך צעד זה נקטע לאחרונה בפקודתהרבנים.‏ נשים צעירות אחרות פונות למסגרות להכשרה מקצועית ואקדמית,‏ שהוקמובשנים האחרונות.‏ לאחרונה הצטרפו גם גברים חרדים לתכניות-לימודים בכיתותנפרדות לגברים בלבד,‏ המתקיימות בכמה מכללות כגון מכללת לנדר והמכללה החרדית‏(בהנהלת עדינה בר-שלום).‏ כמה עשרות הצטרפו ללימודים באוניברסיטה הפתוחה.‏בכל המקרים התאפשרו הלימודים לאחר שהובטח מימון ממקור שלישי,‏ והיום נראהשהביקוש ללימודים עולה על זמינות המימון הקיים.‏ מסיבות מובנות אין הפונים יכוליםלממן את הלימודים בעצמם.‏ טובת העיר והתחדשותה והחשיבות הרבה שבשיתוףחרדים בתהליך זה,‏ מצדיקות לדעתנו מציאת מקורות-מימון לכל המבקשים ללמוד6מקרב הראויים לכך.‏קשרי אקדמיה-תעשייה:‏ הרחבת מגזר ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי תיצורתשתיות טכנולוגיות והון אנושי שיאפשרו לירושלים למשוך ולעודד הקמה של מפעליםועסקים של תעשיות-העל.‏ מפעלים אלה יתבססו על פירות המחקר הנוצר בעיר ובמקומותאחרים,‏ והם יוכלו לבחור את עובדיהם מקרב הסטודנטים ובוגרי האוניברסיטהוהמכללות.‏ מרכיב חיוני לקשר זה הוא הרחבת ההכשרה של מהנדסים לתעשיות-העלבכל הרמות,‏ בתחומי האלקטרוניקה,‏ מערכות הידע והתוכנה,‏ הביו-טכנולוגיה וכדומה.‏זאת ניתן להשיג תוך הרחבה והעמקה של פעילות המכללה להנדסה ‏(כבר בביצוע),‏של מכון לב,‏ ובתחומים מסוימים גם של מכללת הדסה,‏ וכן תוך הרחבה של תחומיםמקבילים באוניברסיטה העברית.‏ מכיוון שמפעלים חדשים זקוקים בעיקר לעובדיםמנוסים בתחומי הטכנולוגיה,‏ הרי שבשלב הראשון - עד שהמהנדסים הצעירים יצברוניסיון — יהיה צורך לגייס לכך מהנדסים בעלי ניסיון מחוץ לירושלים,‏ וזאת בעזרת6זילכה ושותפיו מעריכים כי רוב הגידול במספר הסטודנטים החרדים יתרכז במוסדות על-תיכוניים,‏ ורקמאות אחדות יצטרפו לשורות ההשכלה הגבוהה,‏ רובם במכללות המיוחדות ‏(עמי 24).33

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתמריצים מתאימים.‏ בהמשך יוכלו המפעלים להתבסס על בוגרי המוסדות הפועליםבעיר.‏ בסך הכול שואף הפרויקט להגיע להכפלה של התעסוקה בתעשיות-העל בירושלים,‏ואמצעים נוספים להשגת מטרה זו יתוארו בפרק המוקדש לכך.‏על-מנת להגדיל את השפעתה (Impact) של ההשכלה הגבוהה והמחקר המדעי עלהתפתחות תעשיות-העל,‏ מוצע בזאת לנקוט פעולות שיהדקו יותר את קשרי הגומלין0 ם«‏ ‏(שלבין ההשכלה הגבוהה לבין התעשייה.‏ בנוסף להרחבת הפעילות של חברת ‏«יישוהאוניברסיטה העברית)‏ וחברת ״הדסית״ ‏(של הדסה),‏ מוצ״ע להקים מיזמים ופורומיםמשותפים לאקדמיה ולתעשייה.‏ מיזמים אלה יקיימו סמינרים משותפים,‏ יפעלו יחדלמימוש פטנטים מבוססי־מחקר,‏ יסייעו בשילוב סטודנטים ובוגרים במפעלים וארגונים,‏ויאפשרו למוסדות להשכלה הגבוהה לקיים מגע עם חזית הטכנולוגיה התעשייתית.‏לצורך סיוע וייזום של פרויקטים ורשתות אלו,‏ מומלץ להקים רשות לפיתוח טכנולוגיתעשייתי בשיתוף התעשייה והמוסדות להשכלה גבוהה.‏ תקציבה של רשות זו יתבסס עלהצלחותיה בהגדלה ובעידוד של תעשיית-עלית בירושלים,‏ וניצול ידע שנצבר באקדמיהלצורכי תעשייה בירושלים.‏34מקורות תעסוקה אחריםמעשיות העל:‏ יעד הפרויקט הוא להביא לפחות להכפלה של מספר המועסקיםבתעשיות העלית בירושלים עד 2020. הגורמים העיקריים שמשפיעים על מיקום מפעליםתעשייתיים קשורים בזמינות ועלות הקרקע,‏ זמינות ההון האנושי,‏ מסה קריטית שלמפעלים וגורמי-שירות שונים הנמצאים במתחם אחד,‏ תשתיות תחבורה וקשר,‏ וכלי-‏סיוע ציבוריים.‏ בפרק על ההשכלה נסקרו הנושאים הקשורים לזמינות ההון האנושיולצורך לעודד אותם בירושלים.‏ תחומים של תעשיות-על אשר בהם קיימת כבר תשתית,‏או שיש בהם פוטנציאל להיווצרות אשכולות תעשייתיים בירושלים,‏ הם בתחומי מדעיהחיים ‏(במיוחד ביו-בריאות וביו-טכנולוגיה),‏ תחום התוכנה,‏ תחומי התוכן המבוססיםעל שילוב של אמנות,‏ השכלה כללית וטכנולוגיה עלית עם תחומי המדיה הדיגיטאלית,‏תעשיות הקולנוע והווידיאו,‏ ושילוב של עיצוב עם פיתוחים טכנולוגיים.‏פתיחת הכניסה החדשה לירושלים ‏(כולל כביש 9), הרכבת הקלה והרכבת המהירהלתל-אביב,‏ אמורים לשפר את תשתית התחבורה לירושלים ואת הקשר עם המרכז.‏ כיוםקיים מלאי קטן יחסית של קרקע זמינה לתעשייה,‏ והוא גבולי ביחס ליעד הכפלתמספר המועסקים בתעשייה העלית.‏ הקמת פארק תעשייתי חדש בהר-חרת יכולה לסייעבפתרון בעיה זו.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבתחום הסיוע הציבורי לתעשייה,‏ נהנית כיום ירושלים ממעמד של אזור פיתוחא׳ בכל הקשור לעידוד השקעות,‏ אולם התקציבים הזמינים במסלול זה יורדים לאורךהשנים.‏ מנגד הופכים כלי הסיוע המבוססים על ידע ליותר ויותר משמעותיים לתעשייה,‏ומכאן שכלי הסיוע שהוזכרו בפרק על ההשכלה הגבוהה והרשות לפיתוח טכנולוגיתעשייתי,‏ יכולים להשפיע מאוד על הקמת מפעלי תעשיית-עלית בירושלים.‏הרחבת מגזר ההשכלה הגבוהה והכפלת התעסוקה הפרטית בתעשיות-העל,‏ משיגות אךחלק מיעדי התעסוקה של הפרויקט,‏ גם אם מביאים בחשבון את כל המכפילים.‏ על-מנתלהשיג יעדים אלה,‏ דרושים אמצעי-מדיניות נוספים בתחום התעסוקה,‏ ואלה כוללים:‏הרחבת המגזר הציבורי-ממשלי:‏ הן על בסיס הגידול באוכלוסיית המדינה והן ע״יהעברת מספר פעילויות ממרכז הארץ לירושלים ‏(למשל מכללות צבאיות,‏ המועצהלביטחון לאומי,‏ ועוד);‏ וכן העברת המגזר הדיפלומטי לירושלים בתנאים של הסדרמדיני;‏העסקת ארגונים ומפעלים ירושלמיים בפעילויות של מיקור-חוץ;‏הרחבה של שירותי הבריאות לעבר שווקים חדשים:‏ תיירות-מרפא,‏ הוספתשירותים חדשים והרחבת מרחב השירות אל מחוץ לירושלים ולייצוא מישראל;‏פיתוח התיירות:‏ שדרוג התיירות לכיוונים של תרבות,‏ למידה והשכלה — זוהימגמת ההתפתחות בתיירות העולמית בעשורים האחרונים — מגמה ההולמת מאודאת ההיצע של נכסי התרבות,‏ המורשת וההשכלה של ירושלים.‏ הגידול הצפויבהיקף התיירות לארץ בתנאי רגיעה — עד 4,000,000 תיירי-חוץ תוך שנים אחדות,‏עם תיירות פנים משגשגת — יהפוך את ענף התיירות למנוף רב-עוצמה לצמיחהכלכלית בירושלים.‏ אומדן זהיר מראה כי על בסיס זה יכול הענף להעסיק ‏(במישריןובעקיפין)‏ כ-‏‎40,000‎ עובדים — מחציתם בתחום התיירות במישרין ובשישית מהםברובד הגבוה של שירותי התיירות.‏ חלק ניכר משאר העובדים צפוי להגיע מקרבהאוכלוסייה הפלסטינית.‏ אם יהיה הסדר-שלום,‏ יוכל שיתוף הפעולה עם הצדהפלסטיני להגדיל את תרומת הענף לפיתוח העיר.‏ דיון נוסף על תרומת ענף התיירותלשיקום העיר ולחיי התרבות,‏ בפרק על פיתוח התיירות.‏••••35

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלסיכום:‏ תחזית(תכנית)‏ התעסוקה לשנת 2020כאמור,‏ יעד הגידול בירושלים הוא תוספת של 100,000 תושבים המשתייכים לאוכלוסייההחזקה בעיר.‏ 7 לאלה ייתוספו עוד כ-‏‎130,000-100,000‎ תושבים במטרופולין ירושליםובאזורים הסמוכים לעיר ביו״ש.‏ בהנחה כי כמחצית מן המועסקים החדשים במחוזיעבדו בתחומי העיר,‏ הרי שיעד תוספת המועסקים הוא כ-‏‎70,000-60,000‎ — רובם0בענפים עתירי-השכלה.‏ להלן תוספת המועסקים הצפויה בענפים אלה:‏לוח 2: תוספת מועסקים יהודים גענפים עתירי הון אנושיענף/שנה ומועסקים 2005 תוספת עד 2020מהם בעלי 13+שנות לימוד(‏‎0‎‏/°)‏השכלה גבוהה ומחקר 84 5,000 6,000 ‏(חינוך)‏תעשיות-על 76 8,000 8,000בריאות 75 8,000 23,000תיירות ותרבות - 7,000 38ממשל *2,000 30,000 72סך הכול **67,000 29,000 --מקור:‏ סקרי כוח-אדם — מועסקים יהודים.‏ ראו פרקים מתאימים בעבודה.‏* הרבה יותר באם המגזר הדיפלומטי יעבור לירושלים.‏** ללא תיירות.‏ובסך הכול:‏ 30,000-28,000 משרות.‏ על אלה יש להוסיף כמספר הזה משרות בתחומי8השירותים לאוכלוסייה — גם כאן כמחציתן לבעלי השכלה של 13 שנות-לימוד ומעלה.‏367 חלק מתוספת זו תבוא מקרב החרדים שייכנסו לשוק העבודה,‏ וחלק אחר מעלייה ברמת ההשכלהובמעמד החברתי-כלכלי של משפחות ירושלמיות ותיקות.‏8 מספר המשרות החדשות מבוסס על אוכלוסייה עם 22.5% צעירים עד גיל 14 ושיעור השתתפות של56-55 אחוזים של בני 15 ומעלה בכוח העבודה,‏ וכן על מועסק אחד נוסף לכל מועסק בענפים שנמנו,‏מועסקים המספקים את הצרכים של תוספת האוכלוסייה.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעיר שטוב לחיות בההרחבת שוק העבודה המשכיל בירושלים צפוי להגדיל את שיעור האוכלוסייה החזקההעובדת בעיר,‏ אך כפי שראינו,‏ מספר הולך וגדל של מועסקים בירושלים בוחר לגורמחוץ לעיר.‏ התכנית מציבה יעד:‏ להגדיל את שיעור האוכלוסייה החזקה המתגוררתבירושלים.‏ על-מנת להשיג מטרה זו דרושים אמצעי-מדיניות שיעצימו את האטרקטיביותשל ירושלים גם בתחומים אחרים:‏ דיור,‏ איכות הסביבה העירונית,‏ שיפור הנוף העירוני,‏ובמיוחד שיקום המרכז,‏ העלאת רמת השירותים העירוניים ובעיקר שירותי החינוךוהתרבות.‏ להלן נדון בכל אחד מאמצעי המדיניות המומלצים.‏דיורכדי לקלוט את תוספת האוכלוסייה החזקה,‏ דרושות לירושלים כ-‏‎25,000-20,000‎ דירותעד שנת 2020, וזאת בנוסף למספר הדירות הדרוש לקליטת תוספת האוכלוסייה הצפויהעל-פי התחזיות השונות,‏ שרובה חרדית.‏ הדיונים סביב תכנית ספדי הבהירו כי היצעהדירות הפוטנציאלי בתוך העיר הוא רחב דיו לקליטת תוספת-ביקוש זו,‏ אך בתנאישכמה פרויקטים ציבוריים גדולים ייועדו לאוכלוסייה הכללית שתיתוסף לעיר ‏(גוטהלף,‏;2007 בר-שישת,‏ .(2007,2006המלצתנו הראשית — ממנה נובעים קווי המדיניות המומלצים שלהלן — היאלמדיניות-פיתוח במסגרת המרקם העירוני הקיים ושוליו הקרובים,‏ בהתבסס על עתודותהקרקע הקיימות,‏ וזאת באמצעים הבאים:‏©המרקם העירוני:‏ ציפוף שכונות תוך שילוב מספר אמצעים תכנוניים המומלציםבתכנית המתאר החדשה,‏ כגון פיתוח שכונות המגורים הקיימות תוך הגדלת זכויותהבנייה,‏ תוספת קומות ויחידות-דיור,‏ בנייה בקומות-עמודים ובמגרשים פנויים,‏הגבהת המרקם העירוני,‏ הרחבת שכונות ובניית מתחמי-מגורים גדולים בשוליהןע״י ייעוד שטחים בלתי-מבונים לבנייה.‏התחדשות מרכז העיר:‏ הגדלת זכויות הבנייה באזורים מוגדרים,‏ האצת תהליךהאישור של תכניות מפורטות באזורים אלה,‏ פיתוח מערכות התחבורה הציבורית,‏פיתוח המרחב הציבורי עם עדיפות להולכי-רגל,‏ עידוד שימושים מחוללי-פעילותומושכי-קהל,‏ הרחבת מגוון השימושים במרכז העיר,‏ שיפור חזותו ותדמיתו שלהמרכז ושיפור הנגישות אליו והתנועה בתוכו.‏ יצוין כי בתל-אביב הגיעה תוספתהבנייה במרכז העיר בשנים מסוימות לכדי מחצית מכלל הבנייה בעיר.‏••37

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשכונות המגורים:‏ תכנון מרחבי-מגורים נבדלים לקבוצות תרבות ולאום החיות בעיר.‏קביעת מסגרת מחייבת ומוסכמת שתגדיר את אופי השכונות,‏ את הרכב מוסדותהציבור והחינוך,‏ את שימושי הקרקע ומדיניות שיווק הקרקע,‏ כך שיתאימו לצורכיהאוכלוסיות השונות,‏ עם דגש על אוכלוסייה צעירה ועובדת,‏ שקיומה וחיזוקה הואתנאי הכרחי לצמיחה העירונית.‏ אוכלוסייה זו תוכל למצוא את מקומה באזוריםרבים בעיר,‏ לגביהם מקודמות בימים אלה תכניות-מתאר ‏(לדוגמא,‏ מצפה-נפתוח,‏גבעת המטוס,‏ רמת-הדסה,‏ רמת-רחל ומרכז העיר).‏ על הקושי לייעד שכונות על דרךהשלילה ‏(לא לחילונים,‏ לא לחרדים)‏ יש להתגבר באמצעות מרכיבי-תכנון ייחודייםשיתאימו בעיקר לצורכי האוכלוסייה הכללית או באמצעות הסכם בין קהילות,‏ ואםאלה אינם אפשריים — גם באמצעים תכנוניים אחרים,‏ כפי שמציע גוטהלף (2006,עמ׳ 55-52).••••••ככל שהפיתוח מתרחש בסביבה עירונית צפופה ומורכבת,‏ דרושים כלים תכנוניים-‏כלכליים שיאפשרו להשיג את המטרות התכנוניות הרצויות.‏ ההמלצות כוללות סיועוקידום שינויי־חקיקה הנתונים בשלבים שונים של ביצוע,‏ וכן ייזום אמצעי־חקיקהנוספים שיאפשרו להסיר חסמים מרכזיים לפיתוח מתחמים במרכז העיר.‏ בין שינוייהחקיקה שמטרתם להסיר חסמים בתכנון,‏ נזכיר את אלה:‏פינוי דיירים מוגנים בתמורה לפיצוי מלא ומהיר;‏ביצוע הפקעות של קרקע בבעלות פרטית,‏ הנחוצה להתחדשות ולפיתוח עירוני,‏ אףהיא תוך פיצוי מלא ומהיר;‏הקטנת אפשרויות התביעה לפיצויים בגין ירידת-ערך עקב ״נזקי-תכנון״ ‏(על-פיסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה);‏שימוש במיסוי ובהתקנת תקנות על-מנת לצמצם את מספר הדירות העומדות ריקותרוב ימות השנה;‏תכנית סיוע לדיור ״בר-השגה״ ל-‏‎2,000‎ דירות במרכז העיר,‏ ואולי אף במרחביםאחרים,‏ עבור משפחות צעירות המשתקעות בירושלים ועבור סטודנטים הבאים לעיר‏(להשכרה).‏ כדי לעודד השתקעות של אוכלוסייה העובדת בתעשיות-על בעיר,‏ ישלשקול הקמת מנגנון לסיוע באמצעות המעסיק.‏ הסיוע יכול להיות ישיר ‏(מענקים)‏ועקיף(מיסוי).‏38בזכות השיפור במצב הביטחון בעיר ומסיבות אחרות,‏ מתרחש בעיר תהליך של רכישת״דירות-עלית״ ע״י תושבי-חוץ מארה״ב,‏ אירופה ודרום-אמריקה - דירות שבחלקן הגדול

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעומדות ריקות במרבית ימות השנה.‏ הביקוש לדירות אלו מחולל גם תנופת-בנייה,‏ בעיקרבעיר המרכזית,‏ ובעת כתיבת דברים אלה נמצאים בהליכי בנייה כמה אלפי ״דירות-‏עלית״ כאלו ‏(בעיקר במרכז ובכניסה לעיר).‏ 9 פעילות זו מצביעה על תחזית אופטימיתשל הקונים בדבר עתיד העיר ומשפרת את מצבה הכלכלי של העיר ושל העירייה בטווחהקצר.‏ יש הגורסים כי זו גם ראשיתו של תהליך עלייה והשתקעות בעיר בטווח הרחוק.‏מאידך-גיסא היא גורמת לעלייה במחירי הדיור לאלה הרוצים להשתקע ולעבוד בעיר,‏וכן,‏ בהיות רוב הדירות ריקות,‏ פוגעת תופעה זו בתהליך האכלוס של העיר באוכלוסייהחזקה ופעילה,‏ בביקוש לשירותים ולתרבות,‏ ובמרקם החיים בעיר.‏ יש לחפש דרכיםלמתן פעילות זו,‏ או מה שנראה עדיף,‏ להבטיח אכלוס מרבי של הדירות.‏ בין האמצעיםהמוצעים,‏ שיקול-דעת קפדני בעת מתן רישיונות-בנייה,‏ הטלת מסי-ארנונה גבוהים עלדירות ריקות,‏ ועידוד השכרת הדירות בהיעדר הבעלים.‏שיקום מרכז העיר ושיפור הנגישות אליוהידרדרות מצבו של מרכז עיר אינה בעיה ייחודית לירושלים.‏ היא מאפיינת עריםגדולות ורבות בעולם.‏ שיקום מרכזי ערים נחשב כיום צעד הכרחי בדרך להתחדשותעירונית כוללת.‏ הידרדרותו של מרכז ירושלים לוותה ב״בריחת״ הפונקציות אותן הואשירת לאזורים אחרים בעיר.‏ התחדשותו של המרכז תלויה בכך שישמש למגוון צרכים:‏מגורים,‏ תעסוקה,‏ מסחר,‏ תרבות ושירותים.‏ יש לפתח תשתיות ולהקים במרכז העירמבני-ציבור בתחומי הממשל,‏ התרבות והתעסוקה.‏ בנוסף יש לעודד הקמת עסקיםבאזור.‏ יש להשתמש במבני-ציבור ובקרקע ציבורית למטרות התחדשות,‏ עידוד התיירותוהתרבות.‏ בדרך הטבע מחירי הדיור במרכז הם גבוהים,‏ אך יש ליזום גם דיור בר-השגה(Affordable) להשכרה ולרכישה לסטודנטים ולמשפחות צעירות,‏ כפי שמקובל בעריםרבות בעולם.‏מוצע להשתמש באחד או יותר מהדגמים של דפוסי-ניהול שהתפתחו במדינות שונות:‏ניהול מרכזי-ערים Management) City Center או ,(Town Center Managementמתחמי שיפור עסקים Districts) (BID — Business Improvement או אזורי שיפורעסקים Areas) ,(BIA - Business Improvement ארגוני מרכז עיר Town) TMO —(Management Organizations ועוד.‏ מנגנונים אלה מתאפיינים בשיתוף-פעולה ביןהמגזרים השונים:‏ הציבורי,‏ הפרטי והאזרחי(המגזר השלישי)‏ לשם מימון,‏ פיתוח וניהולהמרחב הציבורי,‏ אספקת שירותים ציבוריים באיכות גבוהה בשיטת-ניהול המתאפיינתבמיקוד,‏ יעילות וגמישות.‏ ארגונים אלה עוסקים בפיתוח מרכזי-ערים,‏ אזורי-תעסוקה,‏י ראה לעיל הערה 3.39

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמתחמי-תרבות,‏ רחובות מסחריים ועוד.‏ במרחבים כאלה,‏ ובמיוחד במרכזי מסחר ובילוי,‏יש לאפשר את פעילותם של עסקים לאורך שעות רבות יותר של היממה,‏ ולהגמיש חוקיםעירוניים אחרים.‏ להערכתנו,‏ אחת הדרכים ליישום האמצעים הנ״ל היא באמצעותהרחבה של ההנהלה ותחומי העיסוק והסמכויות של חברת עדן.‏ באזורים כאלה אפשרלהפנות חלק מהמסים הנגבים לטובת האזור כ״משק סגור״,‏ להנהיג את שיטת ״שלשההממ״ים״ ‏(מתחמים מנוהלים משותפים)‏ באזורי ״התחדשות עירונית״ כאלה,‏ להנהיגמבנה ארנונה שיעודד שימושי-קרקע רצויים וידחק שימושים לא-רצויים,‏ כולל הכבדתמסים על קרקע ועל דירות ונכסים פנויים לאורך זמן.‏את שיטות הניהול האלה אפשר להרחיב גם לאזורים(״רבעים״)‏ נוספים בעיר,‏ שיוגדרו״מרכזים עירוניים״ או ״אזורים מיוחדים״,‏ וינוהלו לפי דגם המרכז שהוצג לעיל.‏חלק חיוני מהתחדשותו של המרכז הוא הפיכתו לאזור שוקק-פעילות.‏ מלבד תשתיותפיזיות ויציקת תכנים חדשים לאזור,‏ יש לדאוג שאזור זה יהיה נגיש לתושבים ולתיירים.‏השינויים המתוכננים במערך התחבורה(רכבת קלה בתוך העיר,‏ רכבת מהירה לתל-אביב)‏הם צעדים בכיוון הנכון.‏ יש לפעול לייעול מערכת התחבורה הציבורית ולהכשרת מגרשי-‏חנייה בטבעת החיצונית הסמוכה למרכז,‏ ובכמה מוקדים אף במרכז עצמו(בתעריפיםגבוהים בהתאם).‏40שיפור מערכת החינוךמשפחות צעירות הבוחרות מקום לגדל את ילדיהן,‏ מחפשות בראש ובראשונה שירותי-‏חינוך איכותיים.‏ בירושלים יש מספר בתי־ספר תיכוניים מעולים,‏ אך המערכת בכללההיא בינונית והישגיה ממוצעים או אף מתחת לממוצע בישראל.‏ ישנן עדויות לירידתרמת הלימודים גם בבתי הספר שנחשבו איכותיים,‏ גם יסודיים וגם תיכוניים,‏ וזאתכתוצאה מירידה בשיעור התלמידים מקבוצות האוכלוסייה החזקות.‏ המטרה בירושליםהיא כפולה ומורכבת:‏ מחד-גיסא על מערכת החינוך לשאוף להעלאת רמת ההישגיםבמערכת כולה,‏ אך מאידך-גיסא שמירה על רמת מצוינות של מספר מוסדות מובילים.‏שדרוג המערכת יתבצע הן ברמת בית הספר הבודד והן ברמה העירונית.‏רמת בית הספר:‏ העלאת רמת הלימודים תושג באמצעות הגדלת ההשקעה התקציביתויישום עיקר מרכיבי הרפורמה בחינוך המקובלים על רוב הגורמים המעורבים;‏ למשל,‏חלק מהמלצות ועדת-דברת כמו הקטנת מספר התלמידים בכיתות,‏ הנהגת יום לימודיםארוך וארגונו מחדש תוך העלאה ניכרת של שכר המורים,‏ הענקת אוטונומיה למנהליםושימוש במערכות סיוע לתלמידים ולהורים.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליש לפעול לשיפור רמת המורים והכשרתם ע״י העלאת רמת המכללות למורים,‏שיתוף האוניברסיטה בתכניות ההכשרה וקיום השתלמויות במוסדות התרבות וההשכלההגבוהה בעיר ‏(ראו בהמשך).‏ הקמת בית-ספר להכשרת מנהלים בירושלים היא צעד נכוןבכיוון זה.‏יש לפעול להגדלת מספר וסוגי בתי הספר התיכוניים הייחודיים ולהגדלת היקףשיתופי הפעולה ביניהם.‏ יש לשקול ״תאגוד״ של חלק מבתי הספר התיכוניים שלהעירייה לשם שיפור רמתם,‏ כפי שמשתקף מן המצב בעיר,‏ וכן הגדלת מספר בתי הספרהמגייסים תלמידים מחוץ לעיר,‏ כמו ביה״ס בויאר,‏ ביה״ס לאמנויות,‏ ואולי גם תיכוןלתלמידי חו״ל(על-פי אחת התכניות המובאות אצל Zarembski, 2006 .(Weil & יחד עםהפעילות להעלאת הרמה הכללית של החינוך בעיר,‏ יש לשקוד גם על שמירת מסגרות של״מרכזי-הצטיינות״ לילדים מירושלים ומחוצה לה.‏הרמה העירונית:‏ חרף זמינותם של אתרים ונכסים היסטוריים,‏ מוזיאונים,‏ מוסדות-‏תרבות,‏ אוניברסיטאות,‏ מוסדות-שלטון ומפעלי תעשיית-עלית — אין מערכת החינוךהעירונית ותלמידיה מפיקים מהם ערך מוסף.‏ מומלץ ליצור מערכת חינוך על-בית-ספרית,‏חוץ-בית-ספרית ופנים-בית-ספרית שתנצל נכסים אלה להעמקת הלימודים ולהעשרתם.‏מערכת כזאת תשמש גם לצורך השתלמויות מורים,‏ ליצירת מקומות-עבודה ליוצרים וכןלסטודנטים שיוכלו לסייע למורים בכיתות,‏ לתלמידים מתקשים וכן להורים במשפחותהזקוקות לכך.‏ חלק מן הלימודים ‏(למשל ביום ר,‏ ואולי בחלק מיום לימודים רגיל)‏יתקיימו באתרי-מורשת,‏ במוזיאונים,‏ בתיאטראות,‏ באוניברסיטאות,‏ במפעלי תעשייהובמוסדות השלטון המרכזיים היושבים בעיר.‏ כמו כן יש לשלב את אנשי המוסדותוהמפעלים הנ״ל וכן את הסטודנטים,‏ בהוראה בבתי הספר בשיתוף הדוק עם המורים.‏האחריות על מערכת החינוך העירונית תישאר בידי מנח״י ‏(מנהל חינוך ירושלים)‏כשהוא מתוגבר ועצמאי יותר,‏ על-פי המלצות ועדת דברת.‏ הפעילות החוץ-בית-‏ספרית תנוהל ע״י תאגיד-משנה של מנח״י,‏ שימומן וינוהל בעיקר ע״י קרנות ומקורותפילנתרופיים אחרים.‏ •תרבותגם להיצע בתחום התרבות נודעת השפעה רבה על נכונות של אוכלוסייה צעירה להשתקעבעיר.‏ בירושלים יש מגוון גדול של מוסדות יוצרי-תרבות וכן מרוכזת בה כמות גדולהבמיוחד של בתי ספר גבוהים לאמנות באיכות גבוהה.‏ עם זאת,‏ רוב הבוגרים נוטשים41

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאת העיר מייד עם סיום לימודיהם וסגל המורים אינו מתגורר בעיר ומגיע ברובו ממרכזהארץ.‏ ניתן לומר שירושלים היא ״יצרנית ויצואנית התרבות של מדינת-ישראל.״ תכניתזו מציעה לטפח ולחזק את התשתית המוסדית של התרבות,‏ הסובלת כיום מתמיכהנמוכה במיוחד,‏ תוך עידוד יצירתיות ופלורליזם,‏ על-מנת שהתרבות תסייע לשמור עלהאוכלוסייה היצירתית המצויה והלומדת בעיר,‏ ותוכל לשמש גם אבן-שואבת לאוכלוסייהחזקה.‏ לשם אותן מטרות מציעה גם התכנית לבנות ולשדרג את תשתיות תרבות הפנאיוהספורט ככלי לשיפור איכות החיים בעיר,‏ ולמתג את הפעילות התרבותית המתרחשתבעיר,‏ כדי להעלות את דימויה הציבורי.‏ עבור הציבור הדתי ועבור תיירות-חוץ יהודית,‏קיים פוטנציאל רב בהיצע תרבותי העוסק במקורות היהודיים.‏ את הביקוש המצומצם-‏יחסית לתרבות הפנאי ״האזרחית״ בעיר,‏ ממסעדות וברים ועד לתזמורות ותיאטראות,‏ניתן להרחיב באמצעות תיירות החוץ והפנים והגדלת אוכלוסיית הסטודנטים,‏ שהתכניתקוראת להגדלתה באורח ניכר.‏ היצע התכנים צריך להיות מותאם לפרופיל הציבורהמתגורר בעיר ולציבור אותו מבקשת התכנית למשוך לירושלים.‏כאמור,‏ לירושלים חסרה גם תשתית לתרבות במרחב הציבורי,‏ שהמודעות לטיפוחהוהצורך בה התעצמו לאחרונה בעולם המערבי.‏ אנו ממליצים ליצור שלושה מתחמי-‏תרבות מרכזיים — במרכז העיר,‏ בגבעת רם ובמתחם הרכבת הישן - על בסיס מוסדותהתרבות הקיימים,‏ וסביב בתי הספר לאמנויות — תוך פיתוח סביבתי והשלמת החלליםהחסרים.‏ המתחמים יאופיינו על-פי שעות הפעילות ואופי הפעילות המרכזית שתתרחשבהם.‏ כל מתחם יאופיין מבחינה פיזית ותוכנית.‏ פעילות תרבותית מגוונת תזכה במתחמיםאלה לעידוד באופן שוטף,‏ וסביב מספר אירועים ופסטיבלים על פני לוח השנה ‏(גםלוח השנה היהודי)‏ במענה לצורכי האוכלוסייה שאותה אנו מבקשים למשוך העירה.‏פעילות זו תשמש גם מוקד-משיכה לתיירים,‏ שנוכחותם בעיר תגדיל את נפח הפעילותהתרבותית עד לסיפוק כל צורכי האוכלוסייה המקומית.‏ היא גם תאפשר ליוצרים רבים10יותר להישאר בעיר,‏ להתבטא ולהתפרנס בה.‏הרשות לתרבות ותיירות שאמורה לקום בהתאם לחוק משנת — 2006 תותאם למבנההממשל המוצע בעבודה זו ותהיה הגוף הביצועי למימוש תכניות אלו לאחר שיועמדולרשותה התקציבים הדרושים.‏ אלה כאמור,‏ יבואו ממקורות הממשלה,‏ העירייהוהקרנות.‏.Weil & Zarembski, 20061042

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהרחבת ענף התיירותהיתרון היחסי המובהק ביותר של ירושלים הוא בתחום התיירות.‏ יתרון זה מבוסס עלמורשתה ההיסטורית של העיר,‏ על הנכסים הארכיאולוגיים והארכיטקטוניים שבה,‏ עלהמקומות הקדושים,‏ המוסדות הדתיים והלאומיים,‏ על נופי העיר העתיקה,‏ רחובותיה,‏סמטאותיה ובנייניה,‏ על המוזיאונים הרבים,‏ הפסיפס התרבותי הרב-גוני של עדותיהוקהילותיה,‏ ועל אווירתה הייחודית.‏ ירושלים היא מוקד המשיכה העיקרי של תיירותלישראל,‏ וכמעט כל תייר המגיע לישראל פוקד אותה במשך ביקורו.‏הסכסוך באזורנו והמתח הביטחוני פוגעים בתיירות לישראל ולירושלים במיוחד,‏ אךעבודה זו מניחה כאמור תרחיש של רגיעה ביטחונית,‏ וזהו הבסיס לפרק התיירות שלה.‏חרף הטרור העולמי,‏ ממשיכה התיירות להתפתח בעולם כולו,‏ ומספר התיירים עולהבקצב ניכר.‏ יעדי התיירות משתנים ומתרכזים יותר מבעבר באתרים היסטוריים ובעריםהיסטוריות(לעומת אתרי-נופש).‏ גם רמת ההשכלה של התיירים עולה,‏ ועמה ההתעניינותבמורשת תרבותית,‏ במוזיאונים,‏ בקורסים וכדומה.‏ במקביל חלה עלייה ניכרת בתיירותהעסקית ובתיירות־כנסים.‏ כל אלה(למעט אולי התיירות העסקית)‏ מתאימים למה שישלירושלים להציע,‏ ותורם לשדרוג ההשכלה ומשלחי היד של העוסקים בתיירות.‏מטבע הדברים תורם ענף התיירות תרומה משמעותית ביותר לכלכלת העיר.‏ אם נצאמנקודת-הנחה שירושלים ‏(וישראל)‏ יכולה למשוך 4,000,000 תיירי־חוץ בשנה וליהנותמפריחה בתחום תיירות הפנים,‏ אין ספק שהענף ישנה את פניה.‏ אומדן שנעשה באמצעשנות ה-‏‎90‎ התבסס על כ-‏‎1,500,000‎ תיירי-חוץ,‏ והציג תחזית להעסקה ישירה ועקיפה שלעד 28,000 עובדי תיירות בירושלים,‏ שהם כשישית ממספר כל המועסקים בעיר.‏ עם זאת,‏רוב המועסקים בתיירות הם בעלי השכלה נמוכה.‏ מכאן שבתכניות להרחבת התיירותלירושלים יש לנצל את תכונות העיר ואת המגמות הכלליות בהרכב התיירים על־מנתלהגדיל את נתח התיירות המשתמשת בשירותים ״גבוהים״ של השכלה,‏ תרבות וכינוסים.‏לשם כך יש להגדיל את היצע המוזיאונים ואת האפשרויות לקיים קורסים קצריםי שירותי התרבות ולמשוך כינוסים וקונגרסים בינלאומייםוהרצאות,‏ להרחיב את היצע11וישראלעם לתחומי ירושלים.‏בנוסף לתרומה הישירה של התיירות לעיר,‏ יש גם תחומים של הפריה-הדדית ביןהתיירות לאיכות החיים בעיר:‏ התיירות מגדילה את הביקוש לשירותי-תרבות ומחזקתתעשיות הקשורות להם ‏(תכשיטנות,‏ יודאיקה,‏ הוצאה-לאור,‏ גלריות,‏ מוסדות חינוךוהשכלה,‏ הדרכה והשתלמויות לקהל הרחב,‏ וכדומה).‏ השוק המקומי לצריכת תרבות הוא11 בשנות ה-‏‎90‎ היתה ירושלים המרכז הרביעי בגודלו בעולם לכינוסים ויש לשאוף לחזור למצב זה.‏43

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמצומצם למדי,‏ וזו יכולה להיות תרומה חשובה לעיר.‏ חיזוק ענף התרבות,‏ הן באיכותווהן במגוון המוצע - ממסעדות,‏ מועדונים וברים ועד פסטיבלים ותרבות גבוהה - יעודדמצידו את התיירות ואת משך השהייה של התיירים בעיר.‏ למשל,‏ הפיתוח של סדרתפסטיבלים בתחומים שונים שהוזכר לעיל,‏ מתאים במיוחד לצריכת תרבות של תיירי-חוץותיירי-פנים כאחד.‏ ראוי וחשוב לעודד גם תיירות של צעירים ותרמילאים,‏ שבדרך-כללנזנחים בטעות בטענה שאינם ״משתלמים״ מבחינה כלכלית.‏ תיירות זו עשויה לתרוםבהחלט לדימויו ולחיותו של מרכז העיר ושל הנוף העירוני בכלל,‏ ויש לפתח למענה בתי-‏מלון מתאימים במרכז העיר.‏התשתית הרחבה של השכלה גבוהה ומחקר מדעי,‏ ספריות,‏ גנזכים,‏ מכוני-מחקרושירותי-בריאות - יכולה למשוך לעיר כינוסים מדעיים ותיירות לימודית,‏ קורסי-קיץ,‏סדנאות,‏ קורסים לתיירי-פנים,‏ לימוד־עצמי ומחקר.‏ התשתית לשירותי-בריאות עומדתבמרכזה של תכנית לקידום תיירות-מרפא הנמצאת כבר בעיצומה.‏ תעשיית העליתצריכה לרכז סביבה כינוסים מדעיים ועסקיים.‏ ירושלים כמרכז דתי ורוחני אינה מושכתרק צליינים ועולי-רגל,‏ אלא גם אנשי-רוח וכוהני-דת הבאים לכינוסים,‏ לירידי-ספריםוכדומה.‏מרכז הכנסים בירושלים סבל משנות-שפל רבות,‏ ורמתו ירדה.‏ יש לחדשו בהקדםולשדרגו לרמה המתאימה לימינו אלה.‏ התכניות לשיפור התחבורה לבנייני האומה‏(הרכבת המהירה והקלה,‏ והכניסה לעיר)‏ ישפרו מאוד את נגישותו.‏ עם זאת,‏ נשאלתהשאלה אם הוא יוכל לשמש גם מרכז לתרבות לאוכלוסייה המקומית.‏אומדן זהיר מראה כי על בסיס של 4,000,000 תיירי-חוץ בתוספת תיירות-פניםמשגשגת,‏ יכול הענף להעסיק ‏(במישרין,ובעקיפין)‏ 40,000 עובדים — כמחציתם במישריןבתחום התיירות,‏ ובשישית מהם ברובד הגבוה של שירותי התיירות.‏ חלק ניכר מיתרהעובדים צפוי להגיע מקרב האוכלוסייה הפלסטינית.‏ אם יושג הסדר־שלום,‏ יוכל שיתוףהפעולה עם הצד הפלסטיני להגדיל ולהאדיר את תרומת הענף לשני חלקי העיר.‏44שירותים עירוניים ומסיםעונייה של עיריית-ירושלים מקשה עליה לספק שירותים באיכות גבוהה.‏ גם אנשיהעירייה מודים כי השירותים הניתנים כיום בירושלים הם לכל היותר ״בינוניים״.‏ למשל,‏התרומה הפוטנציאלית של סלילת כבישי מדרחוב איכותיים במרכז העיר מתבטלת עקבהלכלוך הרב השורר בהם.‏ בלי שיפור משמעותי באיכות השירותים העירוניים ובהיקפם,‏לא ניתן יהיה למשוך אוכלוסייה חזקה לירושלים.‏ יש לשקול העברת חלק משירותים

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאלה,‏ כמו ניקיון למשל,‏ לתאגידים עירוניים או להרל״י ‏(ראו להלן)‏ על-פי הדגם שלתאגיד ״הגיחון״ ועל-פי הנהוג בכמה ערים אחרות.‏בנוסף,‏ מחמת הבדלים ניכרים בשיעורי ההשתתפות בכוח העבודה,‏ מוטל נטלהמיסוי ברובו על האוכלוסייה העובדת ועל הסקטור העסקי.‏ רמת המיסוי העירוניתהמוטלת על הסקטור היצרני והעובד חייבת להיות סבירה,‏ והנטל העודף של תמיכהבאוכלוסיות החלשות חייב לעבור לכתפי הממשלה או לידי כוח המשימה ‏(ראו להלן).‏בדרך זו יופחתו שיעורי הארנונה לעסקים ולאוכלוסייה החזקה,‏ והעירייה תוכל לשפראת רמת השירותים לתושבים.‏המסגרת השלטונית והממשלית של ירושליםעל-פי הניסיון בעולם,‏ העברת סמכויות מידי השלטון המקומי ״כלפי מעלה״- לידיהממשלה — היא בדרך-כלל מהלך בלתי־רצוי,‏ למעט מקרים חריגים.‏ בדרך-כלל רצוילחזק את הדרג המוניציפאלי,‏ בתנאי שדרג זה מתפקד בצורה יעילה ונאותה.‏ במקרה שלירושלים יש חשש לשחיקה ברמת התפקוד ויכולת הביצוע של הדרג העירוני,‏ ונשאלתהשאלה באיזו מידה משקפים יעדי העירייה ושיקוליה בנוגע להקצאת-משאבים,‏ אתההעדפות של מגוון קבוצות האוכלוסייה והאינטרסים הקשורים למעמדה כעיר בירה.‏ביזור מסוים כלפי מטה - ״לדרג הרובע והשכונה — ובאופן מוגבל גם כלפי מעלה -למסגרות מטרופוליטניות רופפות ‏(כולל מוסדות הממשל הפלסטיני אם וכאשר יקומו)‏נראה כמחויב המציאות,‏ אך אינו מציע פתרון שלם ובטוח לשיקומה ולחיזוקה שלירושלים.‏הפתרון המועדף בדרך-כלל הוא ״ביזור-הצידה״ — קרי:‏ הקמת רשויות חצי-‏אוטונומיות לביצוע פונקציות מסוימות בתחומי הפיתוח,‏ התשתיות,‏ התרבות,‏ החינוךוכר.‏ מדובר על ״גופי-משימה״ שבמועצות המנהלים שלהם יש איזון-כוחות המפחיתלחצים פוליטיים,‏ אך מאפשר בקרה.‏ גופים כאלה יכולים להיבנות על בסיס שדרוגהוחיזוקה של הרשות לפיתוי ירושלים ‏(הרל״י)‏ בתוספת שותפים ותפקידים.‏ גופי-משימהכאלה.‏ יכולים לשמש גם מסגרות-מדף שאפשר להאציל להן סמכויות נוספות במקרה שלמצב משברי בעיריית-ירושלים.‏ מובן כי מודל זה של ״ביזור-הצידה״ אינו נקי מסיכוניםשל היעדר-שקיפות ומינויים פוליטיים,‏ ולכן יש להקפיד שפעילותן של מסגרות המיועדותלביצוע מיזם,‏ תהיה מוגדרת היטב ותחומה בזמן.‏כפי שתואר לעיל,‏ ירושלים היא מקרה מיוחד מכמה בחינות,‏ ועל כן מוצע להעמידבראש הפעילות לשיקומה ״כוח משימה לאומי׳/‏ אולי במבנה של ״חברה לטובת45

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלIהציבור״ ‏(עמותה)‏ עם מועצת-מנהלים המייצגת את כל בעלי העניין,‏ כגורם מתכנןומאפשר (facilitator) של תכנית-פיתוח אסטרטגית ומנוף ובסיס להשקעה רב-שנתית,‏וכן מקור כספי ומנוף לגיוס תרומות.‏ תחת כוח המשימה יוקם מנגנון-יישום ייעודי שלהתכנית,‏ על בסיס הרשות לפיתוח ירושלים לאחר שתשודרג ותורחב,‏ הן בסמכויותיה,‏בהיותה כפופה לכוח המשימה הלאומי,‏ והן במגוון פעולותיה.‏ברור לכול שאין לשחרר את הממשלה מאחריותה בתחום התקצוב.‏ ללא תק^צובממשלתי מוגדל,‏ יידונו המאמצים לחיזוק ירושלים לכישלון.‏ אם כי גם בהינתן תקצובמוגדל מותנית ההצלחה באסטרטגיה ברורה,‏ בתכנית-פעולה שכוללת פרויקטיםקונקרטיים ברי-ביצוע ובניהול משאבים אפקטיבי.‏ יש להזרים תוספת משאבים לצרכיםהקריטיים של ירושלים:‏ תעסוקה,‏ חינוך,‏ איכות-חיים ודיור.‏ יש להקצות את ״מענקהבירה״ על-פי קריטריונים ברורים ובתחומים מוגדרים,‏ ויש להעניק קדימות לגיוסמימון ע״י המגזר השלישי.‏46שיתוף-פעולה עם העיר הפלסטיניתכאמור,‏ תכנית השיקום של ירושלים יכולה להתבצע בתנאים של שקט ביטחוני ואופקמדיני אופטימי במידה סבירה,‏ אך סיכוייה טובים בהרבה בתנאים של הסדר.‏ לפיתרחיש ההסדר של תכנית זו,‏ יושג הסדר מדיני ותוקם מדינה פלסטינית.‏ מרכזה הלאומישל ישות מדינית זו יהיה בירושלים וגבולה המוסכם יהיה פתוח בחלקו הירושלמילתנועה חופשית של אנשים וסחורות.‏ לפי התרחיש יביא ההסכם לרגיעה ביטחוניתבשתי המדינות,‏ ובתנאים אלה צפוי שינוי דרמאתי במעמדה של ירושלים הפלסטינית,‏שתהפוך לעיר הפלסטינית הראשה והמובילה.‏ שגשוגה הצפוי מחדד את האתגר שלהיפוך המגמות הנוכחיות בירושלים הישראלית,‏ לבל תהפוך חלילה לצילה של העירהפלסטינית.‏ חלק מהתפתחויות אלו — אך בהיקף צנוע יותר — אפשרי גם במצב הנוכחי,‏עם רגיעה ביטחונית ומעין הסדר-בפועל בעל מאפיינים דומים.‏הכוחות שיניעו את התמורות בצד הפלסטיני הם מעמדה הסמלי של העיר והפיכתהלבירה;‏ זמינות מקורות מימון בינלאומיים;‏ הסמיכות המיידית לעיר הישראלית והיעדרגבול פיזי בין שני חלקי העיר.‏ התנופה תובל על-ידי המגזר הציבורי לזרועותיו השונות,‏ולצידו המגזר הדיפלומטי והבינלאומי ושירותי ההשכלה והבריאות.‏ ענף מוביל שני יהיההבינוי לכל ענפיו:‏ מבני-ציבור ‏(בכלל זה למגזר הדיפלומטי),‏ מבנים לעסקים,‏ בנייהלמגורים,‏ בכלל זה שכונות־מגורים חדשות,‏ ובניית תשתיות פיזיות.‏ ענפים נוספים במגזרהעסקי יהיו התיירות שתגבר ותיעשה איכותית יותר,‏ ״תעשיית השלום״ שתתפתח בעיר

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלותכלול מיזמים דו-לאומיים ובינלאומיים,‏ והתעשייה הפלסטינית המתקדמת העשויהלהתמקם בעיר,‏ תוך שיתוף עם המגזר העסקי בישראל ובעולם.‏העיר הפלסטינית תהפוך גם יעד להגירה פנימית משטחי הגדה המערבית,‏ והיאעשויה להכפיל את עצמה מכ-‏‎35%‎ כיום לכ־‎50%‎ מאוכלוסיית שני חלקי העיר ביחד,‏לא כולל רבים שיגיעו אליה למטרות עבודה,‏ מסחר ושירותים.‏ תושביה,‏ בהשוואה לסךכל האוכלוסייה הפלסטינית,‏ צפויים להיות צעירים,‏ משכילים יותר ובעלי הרגלי תרבותוצריכה מערביים משל שאר האוכלוסייה הפלסטינית.‏תמורות אלו צפויות להשפיע על חלקה הישראלי של העיר.‏ המגזר הצרכני והעסקי ייהנומהרחבה בביקושים,‏ בעיקר לשירותים איכותיים,‏ ובמקורות ההיצע שיעמדו בפניהם.‏גם אם הביטוי הכמותי יהיה מתון,‏ יתרמו פעילויות אלו למיצוב ירושלים הישראליתכעיר איכותית.‏ בתנאי הסדר,‏ יביא המעבר הצפוי של השגרירויות הזרות והקהילההדיפלומטית לירושלים לידי ״זריקת צמיחה״ ועידוד משמעותי לצד המערבי של העיר.‏זהו סקטור גדול והוא צורך כמות גדולה של שירותי דיור,‏ אירוח,‏ בידור ותרבות וכןשירותים עסקיים רבים.‏עם זאת,‏ יש חשש כי לצד היתרונות הללו תגרור התנופה בעיר הפלסטינית גםלצפיפות,‏ זיהום ובעיות תברואה,‏ ואולי אף לפשיעה בחלק הישראלי של העיר,‏ וגם לכךיש להיערך.‏ מן האמור לעיל עולה ההכרח בשיתוף-פעולה בין מוסדות השלטון המקומיבשני חלקי העיר.‏ אנו ממליצים על הקמת איגוד-ערים דו-לאומי לתיאום מידע,‏ תכנון,‏ביצוע ופעילות עירונית שוטפת.‏ למנגנון זה יש סיכוי טוב להצליח,‏ למרות היעדר יכולתהאכיפה שלו,‏ וזאת בזכות התמריץ החזק שייווצר לאכיפה עצמית,‏ שמקורו בידיעהשלכל צד יהיה מה להפסיד מהיעדר תיאום ושיתוף-פעולה.‏סיכום•ירושלים בירת-ישראל שעיני העולם נשואות אליה,‏ נמצאת בתהליך של נסיגה והיאזקוקה לתנופת התחדשות מיידית ונמרצת.‏ מרכז העיר זקוק להחייאה ואיכות החייםטעונה שיפור מיידי.‏ כדי למשוך לירושלים אוכלוסייה יצירתית,‏ פעלתנית ותוססת,‏ כדילעצור את נטישת העיר ע״י אוכלוסייה זו,‏ וכדי לשדרג את רמת החינוך והעיסוק שלהאוכלוסייה המקומית על כל קבוצותיה,‏ יש לשפר את איכות החיים בה,‏ לחזק אתממדיה היצירתיים והחזותיים ולשפר את דימויה הציבורי.‏ את זאת ניתן להשיג באמצעות47

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשורה של צעדים דחופים שראשיתם חיזוק והרחבה של המוסדות האקדמיים הפועליםבעיר,‏ הרחבתם ומינופם להעלאת רמת החינוך בעיר,‏ לחיזוק תעשיות העל והמחקרהמדעי,‏ לחיזוק התשתית התיירותית והתרבותית ולגיוס המגזרים השונים לכוח-עבודהיצרני ופורה.‏ ירושלים היא עיר פלורליסטית,‏ עם נוכחות של קהילות לאומיות שונות,‏ שלחרדים,‏ דתיים וחילונים,‏ ערבים ישראלים ופלסטינים,‏ וכזאת עליה להישאר.‏ התכניתהמוצעת כאן היא תהליך-שרשרת מורכב,‏ שמטרתו להביא לפיתוח עירוני בר־קיימאהמסתמך על מודלים אורבאניים שיושמו בהצלחה בעולם המערבי,‏ על שיתוף-פעולה שלגורמים רבים ועל אמצעים ממשליים,‏ תכנוניים וכלכליים.‏ עבודה זו יש להתחיל מייד,‏לפני שיהיה מאוחר מדי.‏ביבליוגרפיהבר-שישת,‏ א׳,‏ ״זמינות הבנייה בירושלים״,‏ ירושלים כת-קיימא,‏ 2006.בר-שישת,‏ אי,‏ ״תגובה לבדיקת מאגר עתודות קרקע בעיר יךושלים״,‏ ירושלים בת-קיימא,‏.2007ברודט,‏ ד׳,‏ ״המגזר השלישי מאבני היסוד של כלכלת ירושלים״,‏ בתוך:‏ ״‎40‎ שנה בירושלים״‏(עורכים.‏ א׳ אחימאיר וי׳ בר-סימן-טוב),‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ ירושלים,‏.2008גוטהלף,‏ ת׳,‏ ״בדיקת מלאי עתודות קרקע בעיר ירושלים״,‏ מוגש למנהל התכנון במשרד הפנים,‏ינואר 2007.גונן,‏ עי,‏ ירושלים:‏ התחזקות בהתחברות,‏ מכון פלורסהיימר,‏ ירושלים,‏ 2007.זילכה,‏ ג׳,‏ כהן,‏ מ׳ ומוסק,‏ א׳,‏ ״תכנית פיתוח להשכלה גבוהה בירושלים לשנת ‎2020‎״,‏ 2006.חושן,‏ מ׳,‏ חסון,‏ ש׳ וקמחי,‏ י׳(עורכים),‏ ירושלים בת-קיימא,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 2004.כהן,‏ מ׳(צוות בראשותו),‏ תבנית-מתאר מקומית ירושלים 2000, דוחות 4-1. עיריית ירושלים,‏.2004-2001כהן,‏ מ׳(צוות בראשותו),‏ תכנית-מתאר מחוזית למחוז ירושלים ‏(תמ״מ 1/30), 2008.כהן,‏ מי,‏ סולומון,‏ נ׳ וספרים,‏ י׳,‏ ״תכנית אב להשכלה גבוהה״,‏ דוח מס׳ 4 של תכנית-‏מתאר לירושלים,‏ 2000.המועצה להשכלה גבוהה,‏ הוועדה לתכנון ולתקצוב,‏ דין וחשבון מסי 2006. 31/32,48

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמכון ירושלים לחקר ישראל,‏ שנתון סטטיסטי של ירושלים2004 ‏(אתר המכון).‏קרייתא,‏ חברה לייעוץ מוניציפאלי,‏ ״נתונים על דירות רפאים בירושלים״,‏ 2007 ‏(י׳ לוירר).‏הרשות לפיתוח ירושלים,‏ תמונת מצב ותבניות עבודה,‏ 2007-2006.Clark, G., Gertler, M. and M. Feldman (eds.), "Location, Clusters, and Company Strategy,"in Oxford Handbook of Economic Geography, Oxford: Oxford UniversityPress, 2000.Clark, Terry N. (ed.), The City as an Entertainment Machine. Research in Urban Policy,Vol 9, Amsterdam: Elsevier-JAI Press, 2004.Florida, R., The Rise of the Creative Class, New York: Basic Books, 2004.Glaeser, E. L. et al., "Consumer city", Journal of Economic Geography, Vol. 1, 2001, pp.27-50.Glaeser, E. and A. Saiz, "The Rise of the Skilled City," Brookings-Wharton Papers onUrban Affairs, 2004.Jacobs, Jane, The Death and Life of Great American Cities, New York: Random House,1961.Porter, 2000.Weil, Michael and Ahava Zarembski, "Strengthening Jerusalem as the CivilizationalCapital of the Jewish People", for the Jewish People Policy PlanningInstitute (draft), 2006.49

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמגמות דמוגראפיות ונסיגתה הפלנליתשל ירושליםיורם מישר ואסף צימרינג*‏תקצירבעשור האחרון ניכרת נסיגה בחוסנה הכלכלי והחברתי של ירושלים.‏ פרק זה ינתח אתהגורמים לנסיגה זו תוך שימת-לב לפן הדמוגראפי,‏ וינסה לחזות מה צפוי לעיר אםתימשכנה המגמות הדמוגראפיות של העשור האחרון.‏עדות ברורה לנסיגתה של ירושלים עולה מהדירוג הכלכלי-חברתי של הרשויותהמקומיות בישראל.‏ בדירוג זה צנחה ירושלים מאז אמצע שנות ה-‏‎90‎ מהאשכול השישיאל האשכול הרביעי.‏ השוואת רמת החיים בעיר ‏(הנמדדת על-פי הכנסה פנויה לנפשתקנית)‏ לרמת החיים במדינה,‏ מספקת עדות נוספת.‏ רמת החיים בירושלים ירדה מ-‏‎86%‎מהממוצע הארצי ב-‏‎1998‎ ל-‏‎76%‎ ב-‏‎2005‎‏.‏ שיעור העניים בירושלים עלה באותן שניםמ-‏‎32.8%‎ ב־‎1998‎ לכדי 42.8% ב-‏‎2005‎ ‏(בהשוואה ל-‏‎24.7%‎ במדינה כולה).‏הניתוח שיובא להלן מראה שעליית שיעור הערבים באוכלוסיית העיר והשינוי שחלבמצבם הכלכלי,‏ תרמו אך במעט ‏(כ-‏‎10%‎‏)‏ לנסיגתה הכלכלית של העיר.‏ גם כך יתרכזענייננו כאן בשחיקת מעמדה של ירושלים היהודית.‏ לפי ממצאינו,‏ רמת-חייה הממוצעתשל האוכלוסייה היהודית בירושלים ירדה מ-‏‎105%‎ של הממוצע הארצי ב-‏‎1998‎ ל-‏‎92%‎ב-‏‎2005‎ ‏(נסיגה של 13 נקודות אחוז),‏ ושיעור העוני בתוכה עלה מ-‏‎21%‎ ב-‏‎1998‎ ל-‏‎32%‎ב-‏‎2005‎ ‏(עלייה של 11 נקודות אחוז).‏ שחיקה מהירה זו נובעת משלושה גורמים:‏ ‏(א)‏ ירידתחוסנה הכלכלי של האוכלוסייה היהודית הכללית ‏(הלא-חרדית,‏ הכוללת דתיים,‏מסורתיים וחילונים);‏ ‏(ב)‏ ירידת חוסנה הכלכלי של האוכלוסייה החרדית;‏ ‏(ג)‏ עלייתמשקלה של האוכלוסייה החרדית.‏ שני הגורמים האחרונים ‏(הכרוכים בחרדים)‏ מסבירים9 את עיקר הנסיגה,‏ אך גם הירידה בחוסנה של האוכלוסייה הכללית ‏(היהודיתאמנםהלא-חרדית)‏ בעיר היא משמעותית ביותר.‏עדות להיחלשותה הניכרת של האוכלוסייה הכללית בעיר אפשר לזהות בהיעלמותושל יתרון ההשכלה הניכר שהיה לה על פני האוכלוסייה המקבילה בתל-אביב.‏ היחלשות* ברצוננו להביע תודתנו לעמיתינו בצוות הפרויקט וכן לדייר מאיה חושן ופרופ׳ סרג׳יו דלה פרגולה עלהערותיהם.‏51

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל52זו מתבטאת גם בירידה דרסטית(של כ-‏‎4‎ נקודות אחוז)‏ שחלה בשנים האחרונות בשיעורההשתתפות בכוח העבודה של אוכלוסייה זו בירושלים.‏ על-פי ניתוחנו,‏ נסיגה זו שלהאוכלוסייה הכללית נגרמה בעיקר כתוצאה מהגירה של החזקים יותר,‏ והיא מסבירהכשליש מעליית העוני בקרב האוכלוסייה היהודית של ירושלים וכמעט מחצית מהירידהברמת החיים היחסית.‏רמת החיים של האוכלוסייה החרדית בעיר — הענייה מבחירה — היתה ב-‏‎2005‎ רקכ-‏‎40%‎ מזו של האוכלוסייה הכללית.‏ מסתבר שבעשור האחרון נשחקה רמת הכנסתהביחס לממוצע הארצי,‏ ביותר מ-‏‎10%‎‏.‏ שחיקה זו,‏ בשילוב עם עליית משקלה שלאוכלוסייה ענייה זו,‏ תרמו מאוד להחלשת העיר.‏ משקל האוכלוסייה החרדית בתוך סךהאוכלוסייה היהודית של ירושלים,‏ עלה מ-‏‎187%‎ ב-‏‎1985‎ ל-‏‎28.3%‎ ב-‏‎1995‎ ול-‏‎34.3%‎ב-‏‎2005‎‏.‏ למעשה,‏ מספר תושבי העיר מהאוכלוסייה הכללית ב-‏‎2005‎ ‏(כ-‏‎310‎ אלף,‏ לפיאומדננו)‏ היה שווה למספרם ב-‏‎1995‎‏.‏ לעומת זאת,‏ האוכלוסייה החרדית של העיר גדלהבאותן שנים בכ-‏‎40‎ אלף נפש ‏(עד לכ-‏‎165‎ אלף).‏חיוץ מגמות אלו אל העתיד אינו מבשר טובות לגבי חוסנה הכלכלי של העיר.‏ מניתוחנועולה כי שיעור הפריון הכולל בקרב האוכלוסייה החרדית בעיר לא ירד בשנים האחרונות,‏והוא גבוה משמונה ילדים לאישה(שיעור גבוה במידה ניכרת מזה שעליו התבססו תחזיותהאוכלוסייה של דלה פרגולה).‏ עקב שיעור הפריון הגבוה,‏ אלמלא ההגירה מן העירהיתה אוכלוסייה זו גדלה בכ-‏‎4.7%‎ אחוזים לשנה.‏ זאת לעומת ‏(שוב,‏ ללא הגירה)‏ עלייהמקבילה של 1.2% בלבד בקרב האוכלוסייה הכללית.‏ העובדה שהאוכלוסייה החרדית שלירושלים גדלה בשנים 2005 2000- רק בשיעור של 2.8% לשנה,‏ נובעת מכך שכ-‏‎2%‎ ‏(נטו)‏מתוכה עזבו את העיר מדי שנה.‏ זאת בהשוואה לאחוז אחד בערך של הגירה שליליתבקרב האוכלוסייה הכללית באותן שנים.‏ זו הסיבה לכך שהיקף ההגירה השלילית שלהחרדים מירושלים גדול במקצת במונחים מוחלטים מזה של האוכלוסייה הכללית.‏ עםזאת,‏ התוצאה הסופית היא פער ניכר בשיעור גידול האוכלוסייה היהודית בעיר,‏ שלכ-‏‎2.5%‎ בשנה לטובת האוכלוסייה החרדית.‏אם מגמות אלו תימשכנה עד 2020, יגיע משקל החרדים באותה שנה לכ-‏‎44%‎ מתוךהאוכלוסייה היהודית של ירושלים.‏ בהינתן רמת ההכנסה הפנויה של כל אחת משתיהאוכלוסיות ביחס לממוצע הארצי ב-‏‎2005‎‏,‏ יביא שינוי זה כשלעצמו בהרכב האוכלוסייההיהודית של העיר ‏(ללא היחלשות יחסית נוספת של אף אחת מן האוכלוסיות)‏ לכךשרמת החיים הממוצעת של האוכלוסייה היהודית בירושלים ב-‏‎2020‎ תהיה רק 83%מהממוצע הארצי(לעומת 92% ב-‏‎2005‎‏).‏ אבל אפשר לשער שהמצב אף יהיה חמור יותר.‏הנסיגה שחלה בעשור האחרון בחוסנה הכלכלי של האוכלוסייה הכללית של העיר נבעה

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבמידה רבה מהגירה שלילית של תת-אוכלוסיות חזקות.‏ סקרים שנערכו מעידים על כךשהגירה דיפרנציאלית זו נבעה בין השאר מהיחלשותה הכללית של ירושלים ומעלייתמשקלם המספרי של החרדים בעיר.‏ אם אלה אכן גורמים חשובים להגירה דיפרנציאליתשל אוכלוסייה כללית חזקה,‏ עשוי המשך המגמות הללו להעצים אף יותר את שחיקתההכלכלית של אוכלוסייה זו,‏ הנושאת על גבה את כלכלת העיר.‏ אין ספק שזוהי תחזיתקודרת.‏השינוי במצבה הדמוגראפי והכלכלי של ירושליםבעשורים האחרוניםירושלים היא כיום הענייה שבעריה הגדולות של ישראל.‏ כנקודת-מוצא להבנת בעיותיהשל ירושלים מובא באיור 1 מדד הכנסה של משפחת שכירים ממוצעת בירושלים בהשוואהלמספר יישובים אחרים בקרבתה ‏(כשהממוצע הארצי הוא 100). ירושלים ממוקמתב-‏‎2004‎ באופן משמעותי מתחת לממוצע הארצי(‏‎78‎‏),‏ ורחוק מאוד אחרי תל-אביב(‏‎132‎‏).‏לא תמיד זה היה המצב.‏ ב-‏‎1995‎ היתה העיר קרובה לממוצע הארצי,‏ ובראשית שנותה-‏‎80‎ היה שכר המועסקים בירושלים אף גבוה מזה שבתל-אביב.‏איור 1: מדד הכנסה של משפחת שכירים ממוצעת ב־‎1995‎ וג-‏‎2004‎180.0‏(הממוצע בישראל = 100)ביתרבני ברק בית שמש ירושלים מעלה גבעת תל אביב מודיעין מבשרת עיליתאדומים זאב ‏)!יון מקור:‏ זיק בנדלק,‏ ממוצעי שכר והכנסה לפי יישוב ולפי משתנים כלכליים שונים,‏ 1996-1995; 2004-2003,סקרים מס׳ 161, מס׳ 206, המוסד לביטוח לאומי.‏53

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבחלקו הראשון של פרק זה נסקור את הגורמים להידרדרות שחלה במצבה הכלכלי־חברתי של ירושלים.‏ הידרדרות זו באה לידי ביטוי גם בדירוגים כלכליים-חברתייםשל הרשויות המקומיות בישראל שמתפרסמים ע״י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה‏(הלמ״ס).‏ לרשימת היישובים המדורגים נוספו במרוצת השנים יישובים רבים,‏ אך כדילבחון אופק-זמן גדול ככל האפשר,‏ וכדי לשמור על קבוצת התייחסות קבועה,‏ נבדקרק הדירוג של 46 העיריות הגדולות בישראל שדורגו כבר ב-‏‎1972‎‏.‏ כפי שנראה באיור2, ירושלים ירדה בדירוגים אלה מהמקום ה-‏‎17‎ ‏(מתוך 46) ב-‏‎1972‎‏,‏ אל המקום ה-‏‎19‎ב-‏‎1995‎‏,‏ ומשם נפלה אל המקום ה-‏‎28‎ ב-‏‎1999‎ ואל המקום ה-‏‎41‎ ב-‏‎2001‎ ‏(כשאחריה לפיסדר-יורד:‏ עכו,‏ צפת,‏ בית-שמש ובני-ברק;‏ ומעליה לפי סדר-עולה:‏ קריית גת,‏ דימונהורמלה).‏ בדירוג המעודכן ל-‏‎2003‎ שפורסם לאחרונה,‏ לא חל שינוי נוסף במיקומה שלירושלים ביחס לאותן 46 ערים,‏ או במיקומן של האחרונות בדירוג(אך מבין הרשויותהמקומיות האחרות שב-‏‎2001‎ דורגו אחרי ירושלים,‏ אור-עקיבא ושדרות כבר דורגומעליה ב-‏‎2003‎‏).‏ בולט לעין באיור זה שההידרדרות בדירוגה של ירושלים התחוללהכמעט בולה בין השנים 1995 ו-‏‎2001‎‏.‏ בשנים אלה ירדה ירושלים מקבוצת הרשויותהמקומיות באשכול השישי(מלמטה)‏ אל האשכול הרביעי.‏מקור:‏ הנתונים ל-‏‎1995‎‏,‏ 1999 ו-‏‎2001‎‏:‏ ״אפיון רשויות מקומיות וסיווגן לפי הרמה החברתית כלכלית״,‏פרסומים מס׳ 1222 1197, 1039, של הלמ״ס;‏משרד החינוך 1978.1972: ״ההרכב החברתי-כלכלי של יישובים״,‏ משה אגוזי,‏54את הסיבות להידרדרות ירושלים ביחס לשאר הערים אפשר לפרק לשניים:‏ ‏(א)‏ השינויבהרכב האוכלוסייה,‏ ובעיקר עליית משקלן של תת-אוכלוסיות חלשות ‏(הערבית

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוהחרדית);‏ ‏(ב)‏ השינוי ברמה החייט של תת-אוכלוסיות בהשוואה לזו של תת-אוכלוסיותמקבילות בערים אחרות.‏כדי לתעד את השפעת הגורמים הנ״ל על הידרדרותה היחסית של העיר,‏ נתבססעל סקרי הכנסה ועל סקרי כוח-אדם של הלמ״ס.‏ נתונים אלה מאפשרים לבדוק אתהשתנות הרכבה של אוכלוסיית העיר לאורך השנים,‏ תוך השוואה להתפתחות הרכבהאוכלוסייה במקומות אחרים בארץ.‏ חלוקתה המקובלת של אוכלוסיית ירושלים היא:‏(1) המגזר הערבי;‏ (2) המגזר החרדי;‏ (3) המגזר היהודי הכללי ‏(כולל יהודים דתיים/‏12מסורתיים לא-חרדים).‏הדירוג הכלכלי-חברתי של הרשויות המקומיות שמפרסם הלמ״ס,‏ מתבסס על מגווןרחב של מאפיינים לאיכות-חיים.‏ בשל אי-זמינות הנתונים המנהליים שעליהם מתבססדירוג זה,‏ ניאלץ לאמוד את רמת החיים באמצעות משתנה יחיד שנמסר בסקר ההכנסות:‏ההכנסה הפנויה לנפש תקנית ‏(לפי התקנון המקובל בביטוח הלאומי),‏ כשהיא נמדדתביחס לממוצע הארצי.‏ איור 3 מציג את התפתחות רמת החיים של שלושת המגזריםהאלה בירושלים ובארץ,‏ בשנים 1998 ו-‏‎2005‎לנפש תקנית של כלל האוכלוסייה שווה למאה.)‏״ ‏(מהגדרתנו,‏ ממוצע רמת ההכנסה הפנויהאיור 3: מדד רמת-חיים של קבוצות האוכלוסייה בירושלים ובארץ ב-‏‎1998‎וב-‏‎2005‎ ‏(כלל האוכלוסייה = 100)140120100806040200סה״כ •חרדיםיהודים •לא-חרדים ד•‏ ו1J 100m¡17100122111- ו ן וו ד•‏ 1 1ירושלים - 2005 ירושלים - 1998 ישראל - 2005 ישראל-‏ 1998ערבים •מקור:‏ עיבודי המחברים מסקרי-הכנסות.‏12 גישות שונות לזיהוי ״חרדיותו״ של משק-בית יידונו בסעיף הבא.‏ אנו מסתמכים בעיקר על ההגדרהשפותחה במחקריהם של מ׳ דהן (1998) ואי ברמן (2000), לפיה בסקר כוח־אדם ובסקר הכנסות,‏ מזוההמשק-בית כ״חרדי״ אם אחד הגברים שבו הצהיר על ״ישיבה גבוהה״ כמוסד-לימודיו האחרון.‏15 היינו מעדיפים להתחיל ב-‏‎1995‎ או ב־‎1990‎‏,‏ אך נמנענו מכך בשל הקושי להשוות בין ממצאי סקרי-‏הכנסות לשנים שלפני 1997, לאלה שנעשו מ-‏‎1997‎ ואילך ‏(ראו להלן).‏55

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמנתונים אלה עולה שרמת החיים של כלל אוכלוסיית-ירושלים ירדה מרמה של 85.7%‏(ביחס לממוצע הארצי)‏ ב-‏‎1998‎‏,‏ לרמה של — 2005-1 75.8% דהיינו,‏ נסיגה של כמעט10 נקודות אחוז תוך שבע שנים בלבד.‏ רמת החיים של ערביי-ירושלים נמוכה במידהניכרת מזו של ערביי-ישראל.‏ גם רמת-חייהם של החרדים בירושלים נמוכה במידת-מהמזו של החרדים במדינה כולה ‏(כולל ירושלים).‏ עוד ניכר כי מדד רמת החיים היחסיתשל החרדים ושל הערבים במדינה ירד בשנים אלה,‏ וכן גם זה של החרדים בירושלים.‏אך ערביי-ירושלים,‏ הקבוצה הענייה מכולן(בפירוק זה),‏ דעקא שיפרו את רמת-חייהםהיחסית במידת-מה.‏ מדד רמת החיים של האוכלוסייה הכללית ‏(היהודית הלא-חרדית)‏בירושלים ירד מאוד.‏ היתרון של 9.0 נקודות אחוז שהיה לאוכלוסייה זו ב-‏‎1998‎ על פניהאוכלוסייה המקבילה במדינה,‏ נעלם והפך לחיסרון של 4.5 נקודות אחוז ב-‏‎2005‎‏.‏להשלמת התמונה נציג בלוח 1 השוואה דומה של שיעורי העוני בקרב נפשות,‏ ביןאותם שלושה מגזרי אוכלוסייה בירושלים ובישראל.‏ נתוני סקרי ההכנסות כוללים אתערביי-מזרח-ירושלים רק מ-‏‎1997‎ ואילך!‏ גם עבור המדינה כולה לא ניתן להשוות נתוניםעד 1997 לנתונים מאוחרים יותר,‏ בין השאר משום שעד אז לא נכללו במדגם עצמאיםוערבים שהתגוררו ביישובים קטנים,‏ וגם לא ערביי-מזרח-ירושלים.‏ 14 משום כך נתרכזגם כאן בהשוואת השנים 1998 ל-‏‎2005‎‏.‏ מלוח 1 ניכר כי שיעור העניים בירושלים גבוהבהרבה משיעורם במדינה.‏ כמו-כן ניכר שהעוני בירושלים גדל יותר מאשר במדינהכולה.‏ 15 עונייה החריג של ירושלים נובע ממצבן העגום במיוחד של האוכלוסיות הערביתוהחרדית,‏ ששיעור העוני בקרבן עולה על 60%. עם זאת,‏ לא עלה כמעט שיעור העוניבקרב ערביי-ירושלים.‏ אך לא כן בקרב החרדים בירושלים ובמדינה ‏(ובקרב ערביי-‏ישראל).‏ נתוני לוח 1 מעידים אף הם על שחיקה משמעותית מאוד בקרב האוכלוסייההכללית של ירושלים — משיעור-עוני נמוך קצת מזה של האוכלוסייה הכללית במדינה,‏לשיעור-עוני גבוה יותר באופן משמעותי.‏56יי נתוני הביטוח הלאומי באיור 1 הם נתונים מנהליים ‏(שאינם מבוססים על סקר ההכנסות)‏ וכולליםאת האוכלוסייה הערבית השכירה ‏(המדווחת לביטוח הלאומי).‏ נתוני ההכנסה שנכללים בדירוג הכלכלי-‏חברתי שהוצג באיור 2 לקוחים אף הם מהביטוח הלאומי ולכן אינם סובלים מבעיה כמו זו של סקריכוח-אדם.‏15 שיעורי העוני בלוח 1 חושבו על-ידנו באופן עצמאי ואינם מתאימים בדיוק לאומדני הביטוח הלאומי‏(למרות שאימצנו לכאורה את אותן הגדרות והתבססנו על אותם קבצים)‏ אך ההבדלים אינם גדולים.‏לדוגמא:‏ אומדני שיעור הנפשות העניות במדינה בסקירות השנתיות של המוסד לביטוח לאומי עבור 1998ו-‏‎2005‎ הם 17.5 ו-‏‎24.7‎‏.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 1: שיעורי-עוני בקרב נפשות בירושליםובישראל ‏(בסוגריים)‏2005 1998 199042.8 32.8 20.4סה״כ (24.7) (17.9) (14.9)16.1 10.8 10.1יהודים לא־חרדיס (13.5) (11.7) (10.9)61.6 44.5 48.9חרדים (63.1) (33.2) (43.1)66.765.7 -- ערבים (55.4)(37.9) י (33.5) מקור:‏ עיבודי המחברים מסקרי הכנסות.‏חישוב שיעור העוני בעיר תלוי לא רק בשיעור העוני בכל אחד משלושת המגזרים,‏ אלאגם בהרכב האוכלוסייה.‏ מבחינה זו,‏ מאחר שסקר-הכנסות מבוסס על מדגם קטן-יחסית,‏הרי שנתוניו על הרכב האוכלוסייה מהימנים פחות מאלה של סקר כוח-אדם.‏ לדוגמא:‏שיעור החרדים בירושלים ב-‏‎2005‎ היה 30.8% לפי סקר ההכנסות,‏ בעוד ששיעורם ‏(לפיאותה הגדרה בדיוק)‏ היה 34.8% לפי סקר כוח-אדם ‏(ראו לוח 5 להלן).‏ 16 שימוש בנתונימרשם התושבים של הלמ״ס על התפלגות האוכלוסייה בין ערבים ליהודים,‏ ובנתוני סקרכוח-אדם על הרכב האוכלוסייה היהודית בין חרדים ללא-חרדים,‏ מביא לכך שבין 1998ו-‏‎2005‎ ירד מדד רמת החיים של כלל העיר מ-‏‎83.1%‎ ל-‏‎74.3%‎ ‏(במקום מ-‏‎85.7‎ ל-‏‎75.8‎‏,‏כפי שהצגנו זאת לעיל).‏ במקביל עלה שיעור העוני בירושלים באותן שנים מ-‏‎35.2%‎ל-‏‎43.8%‎‏(בהשוואה לממצא בלוח 1).את הירידה הכוללת ברסן!‏ החיים היחסית של ירושלים בין השנים 1998 ל-‏‎2005‎ואת העלייה בשיעור העוני באותן שנים,‏ אפשר לפרק לחמישה מרכיבים בלתי-תלויים זה16 מקדמי הניפוח של הלמ״ס מתוכננים להביא את אומדני סך האוכלוסייה היהודית והערבית של העירלהיות שווים לאלה של מרשם האוכלוסין.‏ אך הם אינם מותאמים ליעד כלשהו באשר להרכב האוכלוסייההיהודית.‏ שינויים במדגם ובמקדמי הניפוח יכולים אפוא לגרום לשינויים סטטיסטיים באומדן הרכבהאוכלוסייה,‏ שהם בגדר טעויות דגימה.‏57

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבזה.‏ 17 תרומת כל אחד מהם לסך הירידה ‏(באחוזים המסתכמים למאה)‏ מוצגת בטבלה18הבאה:‏לוח 2: מקורות הירידה ברמת החיים היחסית ועליית שיעור העוני בירושליםבין 1998 ו-‏‎2005‎מקורותירידתההכנסההיחסיתמקורותעלייתשיעורהעוני023.6% 34.1%שינוי בהרכב האוכלוסייה (15.0%)(20.3%) (1) עליית משקל האוכלוסייה הערבית ‏(ע״ח האוכלוסייה הכללית)‏ (8.6%)(13.8%) (2) עליית משקל האוכלוסייה החרדית ‏(ע״ח האוכלוסייה הכללית)‏ 76.4% 65.9%שינוי ברמת החיים או בעוני של תת-האוכלוסיות (3.7%)(11.2%-) (3) ירידה ברמת החיים ועלייה בעוני של האוכלוסייה הערבית (44.1%)(30.2%) (4) ירידה ברמת החיים ועלייה בעוני של האוכלוסייה החרדית (28.5%)(46.9%) (5) ירידה ברמת החיים ועלייה בעוני של האוכלוסייה הכללית מקור:‏ עיבודי המחברים מסקרי הכנסות.‏״ תהי .7 רמת החיים היחסית של תת-אוכלוסייה [ בשנה ג רמת החיים העירונית היא הממוצע:‏״ ז\\‏ הוא משקל אוכלוסייה 1 בשנה 1.2^21 ^! + = כאשר+ -^7 39את ההפרש בין שתי שנים אפשר להציג:‏= +2|z 21w + ״,^ו]‏ - ] , ^ ז + W 3 tZ 3 0^ +2 0] =10 זיי ־ ״*)]‏&+,2) 21- \^ + ( 2?3 0 ׳*‏ - ״*ו״(‏)2 3״‎2‎ [( + ]2w) 20 - ‏,,־)‏ ‏+,*(״,‏‎2‎ -z + נ ( 2 3w)3 0Z -1]הם ממוצע שתי התקופות של רמת החיים ומשקל כל ת ת . רמת החיים של כלקבוצה יכולה להשתנות באופן בלתי-תלוי,‏ אך לא כך המשקלות שסכומם תמיד אחד.‏¥\), 31 מספקת את נוסחת הפירוק שבה השתמשנו:‏3( \¥ ברכיב השלישי,‏ ,^)^ -״ \¥ - 1 =הצבת:‏ -^ ־ *20)^2 ־ (*21 + ?3) ־ *2X10, ־ ״״)]‏ = 0 2 ־ • 2+^) 2 202 ־ ( 2 21 + ‏,^(>״ 2 ־+^ ) 0 2 3 ־ ( 2 3158החישוב באחוזים נעשה על-ידי חלוקת שני האגפים ב:‏18 לוח 2 מבוסס על נתוני ההכנסה היחסית והעוני המגזריים שהופקו מסקרי ההכנסות והוצגו לעיל.‏ אךאת המשקלות באוכלוסייה ביססנו כאן על נתוני האוכלוסייה היהודית והערבית בשנתון הסטטיסטי שלהלמ״ס,‏ ועל שיעור החרדים באוכלוסייה היהודית שחישבנו מסקרי כוח-אדם ‏(ראו לוח 5).

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהעלייה הקטנה ברמת החיים היחסית של האוכלוסייה הערבית בירושלים,‏ אינה משפיעההרבה על התמונה הכללית ומקזזת רק באופן חלקי את השפעת עליית-משקלם.‏ השינויהכולל בקרב הערבים מסביר אפוא 9.1% מהירידה הכוללת ברמת החיים היחסית שלירושלים ו-‏‎18.7%‎ מכלל העלייה בעוני.‏ עליית משקלם של החרדים וירידת רמת החייםהיחסית אצלם,‏ מסבירים 44% מהירידה הכוללת ברמת החיים של תושבי ירושלים,‏ו-‏‎52.7%‎ מתוך העלייה הכוללת בשיעור העוני.‏ היתרה מוסברת בהיחלשותה שלהאוכלוסייה הכללית.‏ 19 נציין שלשינוי בהרכב אוכלוסיית העיר יש משקל קטן-יחסיתבהסבר הידרדרות העיר,‏ משום שמדובר בנתונים על פרק זמן קצר-יחסית של שבע שניםבלבד,‏ בו אין זה צפוי ששינויים בהרכב האוכלוסייה יהיו גדולים.‏מכאן ואילך יתרכז עניינו בנסיגתה הכלכלית של ירושלים היהודית בלבד.‏ לפישיטת פירוק דומה,‏ אפשר להסביר נסיגה זו כתוצאה משלושה מרכיבים:‏ עליית משקלהאוכלוסייה החרדית הענייה,‏ היחלשות האוכלוסייה החרדית ‏(ביחס לממוצע הארצי),‏והיחלשות האוכלוסייה הכללית.‏רמז המאשר את חשיבות עליית-משקלה של האוכלוסייה החרדית והתגברות מידת-‏עונייה,‏ עולה מההשוואה למצבן של הערים החרדיות ביתר-עלית ובני-ברק באיור 1,ומהשקיעה החדה במעמדה של בני-ברק באיור 2. כמו-כן מעיד על כך דירוגם החברתי-‏כלכלי של יישובים חרדיים כמו ביתר-עלית ומודיעין-עלית,‏ שדורגו ב-‏‎2001‎ באשכולהתחתון - בין עשרת היישובים העניים ביותר במדינה ‏(מתוך 210 יישובים)‏ ובתוכםהיישובים הבדווים רהט ולקיה.‏עונייה של האוכלוסייה החרדית הוא תופעה ייחודית,‏ שכן זהו עוני-מרצון אשר נובעבעיקר משיעור השתתפות נמוך ביותר בכוח העבודה.‏ לפי חישובנו,‏ שיעור ההשתתפותשל גברים חרדים בירושלים בכוח העבודה,‏ בגיל העבודה העיקרי(‏‎55-25‎‏)‏ בשנת 2005,היה 28% בלבד.‏ לשיעור השתתפות נמוך זה,‏ נלווה כושר השתכרות נמוך,‏ שכן לפיממצאיו של אלי ברמן(‏‎1999‎‏)‏ השכלה חרדית גבוהה אינה תורמת כלל לשכר,‏ וזאת בניגודמוחלט לממצא לגבי השכלה כללית גבוהה.‏19 עלינו 1 לציין שהממצאים מבוססים על מדגם סקר הכנסות,‏ שאינו גדול ביותר ברמה העירונית.‏ ייתכןשחלק מהתוצאות נובע מכך.‏ כאשר ערכנו השוואה דומה בין 1998 ל-‏‎2004‎‏,‏ הסבירה הירידה ברמת החייםשל האוכלוסייה הכללית רק 26% מתוך סה״כ הירידה ברמת החיים היחסית של העיר,‏ ועליית משקלהחרדים וירידת רמת-חייהם הסבירו 51% מכלל ירידת העיר.‏ כדי להבהיר את סדרי הגודל בהם מדובר,‏וכדי להדגים שהמדובר בירידה בהכנסה גיחס לממוצע הארצי,‏ ולא בירידה בהכנסה,‏ נציין כי ממוצעההכנסה הפנויה לנפש תקנית במדינה היה 3,167 ש״ח ב-‏‎2004‎ ו-‏‎3,337‎ ש״ח ב-‏‎2005‎‏.‏ בקרב היהודיםהלא-חרדים בירושלים היו המספרים המקבילים:‏ 3,744 ש׳׳ח ו-‏‎3,761‎ ש״ח בהתאמה,‏ ובקרב החרדיםבירושלים:‏ 1,514 ש״ח ו-‏‎1,523‎ ש״ח בהתאמה.‏59

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעם זאת,‏ ממצאינו מעידים גם על היחלשות-יחסית של האוכלוסייה היהודיתהכללית ‏(הלא-חרדית)‏ של העיר — מן הסתם עקב הגירה דיפרנציאלית של החזקיםיותר שבתוכה אל מחוץ לעיר.‏ ביתרת סעיף זה ננסה להצביע על כמה מאפיינים של מקורחשוב זה לנסיגתה הכלכלית של ירושלים.‏ נשווה את תושבי-ירושלים היהודים הלא-‏חרדים,‏ עם אלה שבתל-אביב ונצביע על:‏ ‏(א)‏ ירידה יחסית בהשכלתה של אוכלוסייהזו בירושלים;‏ ‏(ב)‏ עלייה מוחלטת ויחסית בגיל המשכילים ‏(הזדקנות);‏ ‏(ג)‏ ירידה בשיעורההשתתפות של אוכלוסייה זו בכוח העבודה.‏ °בעזרת סקרי כוח-אדם,‏ נחלק את האוכלוסייה הכללית לשלוש תת-קבוצות:‏ ‏(‏‎3‎א)‏השכלה נמוכה(כאשר למשכיל ביותר במשק הבית יש עד 12 שנות-לימוד)-,‏ ‏(‏‎3‎ב)‏ השכלהבינונית (13 עד 15 שנות-לימוד);‏ ‏(‏‎3‎ב)‏ השכלה גבוהה (16 שנות־לימוד ויותר).‏ לוח 3מבהיר את השינויים שחלו בהרכבה של האוכלוסייה היהודית בירושלים בהשוואה לזושל תל-אביב.‏לוח 3: הרבב האוכלוסייה היהודית בירושלים ובתל-אגיג ב-‏‎2005‎בהשוואה ל־‎1980‎ ‏(בסוגריים)‏מגזר ירושלים תל־אביב1.4%(3.5%)45.5%(69.4%)21.6%(9.8%)31.0%(16.1%)34.8%(17.2%)30.0%(51.5%)14.9%(12.4%)19.7%(18.2%)חרדיכללי — עד 12 שנות-לימודכללי — 13-15 שנות-לימודכללי — 16+ שנות-לימודמקוד:‏ עיבודי המחברים מסקרי כוח־אדם.‏60נתוני לוח 3 מעידים על כך שמשקל האוכלוסייה החרדית בירושלים(בתוך סך האוכלוסייההיהודית)‏ עלה מ-‏‎17.2%‎ ב-‏‎1980‎‏,‏ ל-‏‎34.8%‎ ב-‏‎2005‎‏.‏ יתרה מכך,‏ ב-‏‎1980‎ היה לירושליםיתרון השכלתי ניכר על פני תל-אביב,‏ אך יתרון זה נעלם לחלוטין עד 2005. ב-‏‎1980‎ היו30.6% מכלל האוכלוסייה היהודית בירושלים בעלי השכלה על-תיכונית כללית ‏(לא-‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחרדית)‏ של 13+ שנות-לימוד,‏ ושיעורם באוכלוסייה הכללית היה 37.3%. לעומת זאתבתל-אביב היו אז השיעורים המקבילים:‏ 25.9% ו-‏‎27.1%‎ בלבד.‏ הן בירושלים והן בתל-‏אביב עלתה ההשכלה עם השנים,‏ אך עם זאת נמחק יתרונה ההשכלתי של ירושליםעל פני תל-אביב.‏ ב-‏‎2005‎ היה שיעור בעלי 13+ שנות-לימוד ‏(כללי)‏ בירושלים 34.6%מכלל האוכלוסייה,‏ לעומת שיעור מקביל בתל-אביב של 52.6%. אם נגביל את עצמנולאוכלוסייה הכללית,‏ הרי ששיעור זה ב-‏‎2005‎ היה בירושלים 53.6%, בדיוק כמו זהשבתל-אביב.‏ אולם גם כך פירוש הדבר שהיתרון ההשכלתי הניכר שהיה לירושליםב-‏‎1980‎ נעלם.‏בהרכב האוכלוסייה הכללית חל עוד שינוי חשוב לרעתה של ירושלים:‏ האוכלוסייההמשכילה המועסקת בירושלים הזדקנה,‏ וזו של תל-אביב הפכה צעירה יותר.‏ תופעה זומוצגת באיור 3 המתאר את התפלגות הגילים של אוכלוסייה זו בירושלים ובתל-אביב,‏בשנים 1980 ו-‏‎2004‎‏.‏איור 3: התפלגות גיל מועסקים עם 13+ שנות-לימוד:‏ ירושלים ותל־אביבבשנים 1980 ו-‏‎2005‎ן-‏ 30%מקור:‏ עיבודי המחברים מסקרי הכנסות.‏לסיכום סעיף זה נציין שגם שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של גברים בגיל העבודההעיקרי (25 עד 55 שנים)‏ בקרב האוכלוסייה הכללית בירושלים,‏ מעיד על היחלשותה61

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשל אוכלוסייה זו.‏ כפי שניכר מאיור 4, עד 1995 היה שיעור ההשתתפות של אוכלוסייהזו דומה בירושלים ובתל-אביב - כ-‏‎88.5%‎ - שיעור שייחשב נמוך מאוד בקנה-מידהבינלאומי.‏ אך בין 1999 ל-‏‎2005‎ נפתח פער של כ-‏‎5‎ נקודות אחוז בין תל-אביב לירושלים,‏בעוד ששיעור ההשתתפות בגיל העבודה העיקרי של יהודים לא-חרדים בירושלים ירדלשפל חריג ביותר של פחות מ-‏‎85%‎‏.‏איור 4: שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של גברים יהודים לא־חרדיםבגיל העבודה העיקריתל ‏-אביב / I »-•ירושליםi 1 1 11980 1985 1990 1995 2000 2005•מקור:‏ עיבודי המחברים מסקרי הכנסות.‏תחזית דמוגראפית של הרכב אוכלוסיית ירושליםעד 2020על רקע הממצאים שהצביעו על קשר מהותי בין חוסנה הכלכלי של ירושלים להרכבאוכלוסייתה,‏ נשאף לחזות בסעיף זה את הצפוי להרכב אוכלוסייתה היהודית שלירושלים באם תימשכנה המגמות הדמוגראפיות של השנים האחרונות.‏62

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתחזית דלה פרגולה ונתוני מערכת החינוךתחזיות דמוגראפיות של אוכלוסיית העיר עד לשנת 2020 נערכו על-ידי סרגיו דלהפרגולה במסגרת ״תכנית-אב אסטרטגית לירושלים — ‎2020‎״ ובהמשך גם במסגרת״תכנית המתאר״ של העיר מ-‏‎2002‎‏.‏ בתחזיותיו של דלה פרגולה הושם הדגש על מהשצפוי לקרות ליחס בין האוכלוסייה הערבית והיהודית.‏ התחזיות על השינויים הצפוייםבהרכבה הפנימי של האוכלוסייה היהודית הוצנעו,‏ בין השאר בכך שהמושג ״חרדים״ לאהוזכר כלל בתחזיותיו.‏שיטת החיזוי של דלה פרגולה התבססה על זיהוי גיאוגרפי של האוכלוסייה בכלאחד מהאזורים הסטטיסטיים של העיר,‏ על-פי דפוסי הבחירות לכנסת למפלגות דתיות‏(כולל המפד״ל).‏ מאחורי שיטה זו עומדת ההנחה ‏(הסבירה)‏ שקיים מתאם גבוה ביןדפוסי הצבעה דתית לכנסת לבין דפוסי פריון.‏ האזורים היהודיים חולקו לחמש קבוצות:‏(1) שיעור-פריון גבוה מאוד ‏(שיעור הצבעה למפלגות דתיות שעולה על 70%); (2) שיעור-‏; (3) שיעור-פריון בינוני(שיעור הצבעה שלפריון גבוה ‏(שיעור הצבעה של 40% עד 70%)11% עד 40%) בחתך חברתי נמוך-בינוני;(‏‎4‎‏)‏ שיעור-פריון בינוני(שיעור הצבעה 11% עד40%) בחתך חברתי בינוני-גבוה;(‏‎5‎‏)‏ שיעור-פריון נמוך ‏(שיעור הצבעה למפלגות הדתיותעד 11%), המתפרש כחתך חברתי גבוה.‏ נתוני האוכלוסייה של כל אזור סטטיסטיהתקבלו ממרשם התושבים לשנת הבסיס,‏ ואלה חויצו אל העתיד באמצעות שיעוריהגידול שיושמו לכל אחד מחמשת טיפוסי האזורים.‏ כך נתקבלו תחזיות עד שנת 2020לכל אזור סטטיסטי,‏ ואלה סוכמו לרמה העירונית.‏לוח 4 מציג את תחזיותיו של דלה פרגולה כפי שהן מובאות בשנתון הסטטיסטילירושלים.‏ תחזיות אלה מבוססות על נתוני המרשם של שנת 2000 כשנת הבסיס,‏ועל החלופה העיקרית ‏(מתוך חלופות אחדות של התפתחויות דמוגראפיות אפשריות)‏20המתחשבת בהגירה ומניחה ירידה מסוימת של שיעורי הפריון לאורך זמן.‏לפי תחזית זו,‏ אוכלוסיית העיר ירושלים תמנה בשנת 2020 כ-‏‎959,000‎ נפש.‏האוכלוסייה היהודית צפויה למנות אז 587,000 נפש,‏ שהם 61.2% מסך האוכלוסייה‏(וזאת^לעומת שיעור של 71.4% בשנת 1995). בתוך האוכלוסייה היהודית יגדל חלקהשל האוכלוסייה באזורי הפריון הגבוה מאוד (70%+), אך השינויים בהרכב האוכלוסייה20 המתודולוגיה של דלה פרגולה מפורטת בכרך ״תכנית-אב אסטרטגית לירושלים 2020: הממד הדמוגראפי״,‏עיריית-ירושלים,‏ 2003¡ אלא ששם שנת הבסיס לתחזית היא נתוני 1995. תחזית זו עודכנה לנתוני מרשםהתושבים של 2000 בדו״חות 2 ‏(מיוני 2002) ו-‏‎4‎ ‏(מאוגוסט 2004) של ״תכנית-מתאר מקומית — ירושלים2000.« בעדכון זה בוצעה הפרדה חדשה של האזורים עם שיעור-פריון בינוני(עם שיעור הצבעה דתית של11% עד 40%) וזה המקור לכך שנתוני 1995 ו־‎2005‎ עבור קבוצה זו בלוח 4 אינם בני-השוואה.‏63

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהיהודית לא יהיו דרמתיים.‏ אם נגדיר ״חרדים״ את אלה המתגוררים באזורים עם שיעורהצבעה של 70% ויותר למפלגות הדתיות,‏ הרי שלפי התחזית של דלה פרגולה יעלה משקלהחרדים באוכלוסייה היהודית של העיר מ-‏‎30.7%‎ ב־‎2005‎‏,‏ ל-‏‎33.0%‎ ב-‏‎2020‎‏.‏ עם זאת,‏גידול אוכלוסייתם באותן שנים (45,700) יתפוס כ-‏‎48%‎ מתוך כלל גידול האוכלוסייההיהודית (94,700). לעומת זאת,‏ משקלן של שתי הקבוצות המבוססות יותר בעיר ‏(שתיהשורות האחרונות בלוח דלעיל)‏ ירד ‏(מ-‏‎32.8%‎ ל-‏‎29.2%‎‏),‏ אך גודלן המוחלט של אותן21אוכלוסיות יעלה בכל זאת ‏(מ-‏‎158,200‎ ל-‏‎171,800‎‏).‏לוה 4: תהזית האוכלוסייה של דלה פרגולה‏(באלפים;‏ בסוגריים:‏ אחוזים מקרב היהודים)‏2020 2015 2010 2005 2000 1995958.9 884.0 796.6 723.7 657.5 591.5סה״כ תושבים 371.7 334.5 281.8 241.2 208.7 169.0אזורים ערביים 587.2549.5514.8482.5סה״כ אזורים יהודיים 448.8 422.5(100.0)(100.0)(100.0)(100.0)(100.0)ואחרים194.0176.1160.9148.3123.9אזורים 70%+(33.0)(32.0)(31.3)(30.7)(29.3)78.672.266.060.345.2אזורים 70%-40%(13.4)(13.1)(12.8)(12.5)(10.7)138.7130.0121.0112.4171.4אזורים 40%-11%(23.6)(23.7)(23.5)(23.3)(4.06)חתך נמוך-בינוני137.5134.7132.2129.355.1אזורים 40%-11%(23.4)(24.5)(25.7)(26.8)(13.0)חתך בינוני-גבוה34.332.631.128.9פחות מ-‏‎11%‎‏(חתך גבוה)‏ 26.9(5.8)(5.9)(6.0)(6.0)(6.4)מקור:‏ ל-‏‎1995‎ שנתון סטטיסטי לירושלים 2001/2; ול-‏‎2005‎ ואילך,‏ שנתון סטטיסטי לירושלים 2004;ל-‏‎2000‎ ע״פ תכנית המתאר.‏6421 נציין שאין זה ברור שדווקא שיעור הצבעה דתית גבוה מ-‏‎70%‎ ‏(ולא,‏ למשל,‏ 60%) הוא מאפיין ראוישל אזור חרדי.‏ עובדה זו גורמת לכך שאין משמעות רבה להשוואת הגודל האבסולוטי של האוכלוסייההחרדית לפי אומדניו של דלה פרגולה לאומדנים שיוצגו להלן.‏ עם זאת,‏ השוואת שיעורי השינוי שמתקבליםמשתי דרכי האמידה היא בעלת משמעות.‏ נציין שעל פי תחזיתו של דלה פרגולה,‏ גם אם נסתכל על סךהאוכלוסייה באזורים עם שיעור הצבעה דתית גבוה מ-‏‎40%‎‏,‏ לא נקבל שינוי גדול בהרכב האוכלוסייה,‏ שכןמשקלה היחסי של אוכלוסייה זו יגדל מ-‏ 43.2% ב-‏‎2005‎ ל-‏‎46.4%‎ ב-‏‎2020‎‏.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהתחזית שלנו שונה לחלוטין והיא מציגה תמונה עגומה בהרבה לגבי חוסנה הכלכליהצפוי של ירושלים.‏ לפני שנציג תחזית זו נביא נתונים ממקור אחר,‏ ובהם יש כדי להעידשתחזיתו של דלה פרגולה לגבי הרכב האוכלוסייה היהודית אינה סבירה.‏ איור 5 מציגאת התפתחות אוכלוסיית הילדים בירושלים בכיתות א-ו,‏ על-פי זרם החינוך:‏ חרדי‏(כולל תלמוד-תורה,‏ עצמאי מיוחד ואחר),‏ ממלכתי,‏ ממלכתי-דתי,‏ ומיוחד ‏(כללי).‏ אפשרלראות כי מספר הלומדים בחינוך הממלכתי הולך ויורד מאז ראשית שנות ה-‏‎80‎‏.‏ 22 מאזאמצע שנות ה-‏‎90‎ יורד גם מספר הלומדים בחינוך הממלכתי-דתי.‏ לעומת שני אלה,‏עולה מספר תלמידי החינוך החרדי בהתמדה ובאורח דרמתי.‏ משקלם של אלה בכללהתלמידים היהודים בכיתות א-ו בעיר עלה מ-‏‎13%‎ בתשל״ד (1974) ל-‏‎56%‎ בתשס״ה(2005). להערכתנו,‏ נתונים אלה מבהירים שקיים דבר-מה בסיסי שגוי ביסוד תחזיותיושל דלה פרגולה באשר להרכב העתידי הצפוי של האוכלוסייה היהודית בירושלים.‏איור 5: מספר תלמידים בהינון היסודי בירושלים ‏(כיתות א־ו)‏לפי זרם החינוך40,00030,000חרדי20,00010,0000 ttttftftttt1973 1978 1983 1988ממלכתי-דתיו I ו ו1993 1998 2003מקור:‏ שנתון סטטיסטי לירושלים,‏ שנים שונות,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל ‏(ותיקון המחברים לנתוניהחינוך החרדי).‏שני שיקולים מביאים אותנו להשערה שתחזיתו של דלה פרגולה ממעיטה בגידולהאוכלוסייה החרדית.‏ ראשית,‏ הנחת היסוד שלו היא שלאוכלוסייה שהוא מגדיר כבעלת22 הנתונים נאספו מהשנתונים הסטטיסטיים של ירושלים.‏ בנתונים אלה כולל החינוך היסודי החרדי(עלכל זרמיו)‏ את כיתות א-ח ‏(משום שהרפורמה,‏ שהקימה את חטיבות הביניים בחינוך הממלכתי והממלכתי-‏דתי,‏ לא התבצעה במגזר החרדי).‏ לפיכך בחרנו להציג את מספר התלמידים בחינוך היסודי החרדי כשהואמוכפל ב-‏‎0.76‎‏.‏ בשל הרכב הגילים הלא-מאוזן של האוכלוסייה החרדית ‏(ראו להלן)‏ יש בכך אומדן חסרשל מספר התלמידים החרדים בכיתות א-ו.‏65

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל״פריון גבוה מאוד״(המועמדת להיות מזוהה כ״חרדית מובהקת״)‏ היה 1995-1 שיעור-‏פריון כולל של 6.37 ילדים לאישה.‏ בתרחיש המועדף עליו(שתוצאותיו הוצגו לעיל),‏ יורדשיעור זה בהדרגה ל-‏‎5.19‎ בשנת 2020." אך במחקרן של נורמה גורביץ ואילת כהן-קסטרו(2004) נמצא כי ב-‏‎2001‎ הפריון הכולל ב״אזורי הגרעין החרדי״ במדינה היה 7.7 ילדיםלאישה.*‏ 2 במחקרו של אלי ברמן(‏‎1999‎‏)‏ נאמד שיעור הפריון הכולל בקרב חרדים בישראלבשנים 1996-1995 ב-‏‎7.61‎ ילדים לאישה.‏ הנתונים שנציג בסעיף הבא,‏ מסתמכים ‏(כמואומדניו של ברמן)‏ על סקרי כוח-אדם.‏ הם מעידים על כך ששיעור הפריון הכולל בקרבהחרדים בירושלים לא ירד מ-‏‎1995‎ עד 2005; שבקרב החרדים בירושלים שיעור הפריוןהכולל גבוה במידת-מה מזה של החרדים בשאר המדינה,‏ וכי בקרב החרדים בירושליםשיעור הפריון הכולל בשנות ה-‏‎2000‎ גבוה מ-‏‎8.0‎ ילדים לאישה — שיעור גבוה בהרבה25מזה שעליו הסתמכו תחזיותיו של דלה פרגולה.‏הקושי השני(המסייע אולי להסביר את הראשון)‏ נובע מכך ששיטתו של דלה פרגולהמבוססת על הנחה של הומוגניות גיאוגרפית של קבוצות-אוכלוסייה לפי שיעורי הפריון.‏היא אינה מתמודדת כראוי עם הימצאותם של חרדים ‏(בעלי שיעור-פריון גבוה במיוחד)‏באזורים כלליים,‏ ועם הימצאותם של לא-חרדים ‏(ובתוכם מסורתיים ודתיים-לאומייםבעלי שיעור-פריון נמוך-יחסית,‏ בהשוואה לחרדים)‏ באזורים חרדיים.‏ כתוצאה מכךנותנות תחזיותיו אומדן חסר של האוכלוסייה החרדית ואומדן יתר של האוכלוסייה26הכללית ‏(הלא-חרדית).‏6623 ראו תכנית-אב אסטרטגית 2020, כרך 2 עמ׳ 52.24 שיטת זיהוי ה״גרעין החרדי״ דומה לזו של דלה פרגולה,‏ ומבוססת על מגורים באזור סטטיסטישבו הצביעו בבחירות לכנסת 70% ויותר למפלגות החרדיות ‏(המפד״ל לא נכללת,‏ כפי שהיה אצל דלהפרגולה).‏25 בד בבד עם ההטיה הניכרת כלפי מטה באומדן הפריון בקרב החרדים,‏ אפשר שאומדניו של דלה-פרגולהמייחסים פריון גבוה מדי ללא-חרדים(אם כי בקרב אוכלוסייה זו ישנם כנראה הבדלים,‏ לפחות בין דתייםלחילונים,‏ שדווקא האומדן שלנו מתעלם מהם).‏26 גם לעניין זה רלוונטית העובדה שדלה פרגולה לא הבחין בין מצביעי המפד״ל למצביעי המפלגותהחרדיות לצורך אפיון אזורים סטטיסטיים.‏ כדי להדגים את הקושי נבדוק מקרה היפותטי של אזורהמורכב משתי תת-אוכלוסיות שמשקלן בנקודת המוצא שווה:‏ האחת עם שיעור ריבוי שנתי של 4.0אחוזים לשנה(בקירוב זה של החרדים)‏ והאחרת עם שיעור ריבוי שנתי של 1.0 אחוז(בקירוב זה של הלא-‏חרדים).‏ חיוץ האוכלוסייה על-פי שיעור הריבוי הממוצע של כלל האוכלוסייה בנקודת המוצא (2.5%) עלפני 20 שנה ‏(כמו בתחזית דלה פרגולה המחייצת מ-‏‎2000‎ ל-‏‎2020‎‏),‏ מניב שהאוכלוסייה תגדל ב-‏‎63.8%‎‏.‏אך הבחנה בין שתי תת-הקבוצות מבהירה שהראשונה תגדל ב-‏‎119.1%‎ והשנייה רק ב-‏‎22.0%‎‏.‏ כתוצאהמכך,‏ סך אוכלוסיית האזור תגדל ב-‏‎75.5%‎ ‏(ולא ב-‏‎63.8%‎‏)‏ ומשקל האוכלוסייה הראשונה יעלה מ-‏‎50%‎ל-‏‎65%‎‏.‏ אמידת שיעור ריבוי ממוצע ממעיטה בשיעור הגידול של תת-אוכלוסייה עם שיעור-פריון גבוה-‏יחסית ‏(קושי דומה ישנו גם בתחזית שנציג להלן,‏ שכן הנחתנו המשתמעת היא שהאוכלוסייה היהודיתהלא-חרדית היא הומוגנית מבחינת דפוסי הפריון).‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנתוני רקע לתחזית המוצעתבתחזית החלופית המוצעת נבחין באוכלוסייה היהודית של ירושלים רק בשני מגזרים:‏החרדים והלא-חרדים.‏ הבחנה זו מתבקשת לאור ההבדלים הניכרים כל-כך בדפוסיהחיים של שני המגזרים,‏ הנובעים מהעוני שהאוכלוסייה החרדית בוחרת לחיות בוומדפוסי-פריון ייחודיים של אוכלוסייה זו.‏ נתבסס גם על זיהוי שונה של ״חרדיות״ מזהשל דלה פרגולה - זיהוי ברמת משק הבית,‏ ולא של אזור המגורים.‏ מלבד זאת,‏ שנתהבסיס לתחזית שלנו היא 2005, ולא 2000 כבתחזית של דלה פרגולה.‏הזיהוי העיקרי של ״חרדיות״ שבו נשתמש ‏(ושעליו התבססו הממצאים בסעיףהקודם)‏ הוא הזיהוי שהציעו מומי דהן(‏‎1999‎‏)‏ ואלי ברמן(‏‎1999‎‏).‏ משק-בית יוגדר אצלנו״חרדי״ אם בסקר כוח האדם של הלמ״ס השיב לפחות אחד מבני משק הבית לשאלה:‏״מהו סוג בית הספר האחרון בו למד או לומדל״״בתשובה:‏ ״ישיבה גדולה — לא כוללישיבה תיכונית.״סקר כוח-אדם מתבסס על דגימה אקראית של דירות,‏ ועל התשובות שמתקבלותלגבי כל הבוגרים המתגוררים באותן דירות.‏ לכל נדגם מותאם בידי הלמ״ס ״מקדםניפוח״ המתקן בין השאר עבור אי-היענות דיפרנציאלית לדגימה של תת-אוכלוסיותשונות.‏ בסיוע אותם מקדמים אמור המדגם לספק מידע על התפלגות האוכלוסייה כולה.‏אך משום שמדובר במדגם ‏(אן׳ שהוא גדול למדי)‏ ולא ברישום של האוכלוסייה ‏(כמוזה שמתקבל ממרשם האוכלוסייה ומהמפקד),‏ ישנן טעויות דגימה.‏ לפיכך אין לייחסמשמעות יתרה לשינויים שנתיים שיכולים לנבוע מתנודות בהרכב המדגם ולא משינויי-‏אמת של האוכלוסייה.‏ התחזית שנציע להלן תתבסס לפיכך על שינויים רב-שנתייםבלבד.‏לוח 5 מציג את אומדני האוכלוסייה היהודית בירושלים שהתקבלו מסקרי כוח-‏27אדם,‏ תוך הבחנה בין חרדים ללא-חרדים.‏o״ בטור השני מובאים נתוני סך כל האוכלוסייה מתוך פרסומי הלמ״ס ‏(ע״פ מרשם האוכלוסין).‏ נתוניםאלה מתייחסים לאוכלוסייה בסוף השנה,‏ ואילו נתוני סקר כוח-אדם מתייחסים לאוכלוסייה במשךהשנה.‏ ביהודים נכללים גם ״אחרים״(פרט לנתוני המרשם עד ל-‏‎1990‎‏).‏ השוואת נתוני האוכלוסייה הלא-‏הרדית לשנים 2000 עד 2005 מצביעה על תנודתיות מסוימת שאיננו מבינים את פשרה.‏ אפשר שהיאמשקפת תנודתיות אמיתית,‏ אך אין זה בלתי-אפשרי שהיא נובעת מבעיות דגימה ומשיטת קביעת מקדמיהניפוח של סקר כוח-האדם.‏67

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 5: הרכב האוכלוסייה היהודית כירושלים ‏(באלפים)‏שנהנתונימרשםסה״כאומדני סקר כוח-אדםסה״כ חרדים לא-חרדיםשיעור חרדים‏(אחוזים)‏16.9 241.3 48.9 290.2 292.3* 198018.7 264.5•60.9 325.4 327.7* 198525.7 282.1 97.6 379.7 378.2* 199028.3 310.0 122.4 432.4 425.6 199532.1 302.0 142.6 444.6 448.8 200031.5 306.3 141.1 447.5 454.6 200130.1 314.2 135.1 449.2 458.6 200232.7 304.7 148.3 453.0 464.5 200331.3 319.8 145.5 465.3 469.3 200434.8 307.5 164.3 471.8 475.1 2005מקור:‏ הטור השני — שנתוני הלמ״ס,‏ ושנתונים סטטיסטיים לירושלים;‏ יתר הטורים — עיבודי המחבריםמסקרי כוח-אדם.‏הערה:‏ בנתוני הטור השני לשנים 1980 עד — 1990 ״אחרים״ ‏(בסדר גודל של כ-‏‎8,000‎ נפש)‏ נכלליםבקטגוריה של ערבים,‏ ולא של יהודים.‏כפי שהראה אלי ברמן,‏ סקר כוח האדם מאפשר גם לחשב את שיעורי הפריון של קבוצותאוכלוסייה שונות ‏(שכן נמסרים גיל האם ומספר הילדים בגיל 2-0). מתוך נתוני סקרכוח האדם עולה אפוא שבשנת 48 1995, אחוזים מתוך כלל הלידות של ילדים יהודיםבירושלים היו בקרב האוכלוסייה החרדית.‏ בשנת 2000, שיעור זה כבר הגיע ל-‏‎53‎אחוזים ובשנת 2005 ל-‏‎56‎ אחוזים.‏ נתונים אלה מתאימים טוב למדי לנתוני מערכתהחינוך שהוצגו לעיל.‏ 28 בעקבות ברמן,‏ חישבנו גם את שיעור הפריון הכולל בקרב חרדיםובקרב יהודים לא-חרדים,‏ הן בירושלים והן ביתר מקומות היישוב במדינה.‏ הממצאיםמוצגים באיור 6.2868נתוני מערכת החינוך לכיתות א-ו בשנת 2005 אמורים להיות בני השוואה לשיעור הלידות ב-‏‎1995‎בערך.‏ את העובדה שב-‏‎2005‎ שיעור התלמידים החרדים היה 56% ‏(ולא 48 אחוזים)‏ אפשר להסביר בהגירהדיפרנציאלית,‏ וכנראה גם בכך שבמערכת החינוך החרדית לומדים גם ילדים של משפחות שאינן חרדיותלפי ההגדרה שאימצנו כאן.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 6: שיעורי פריון כולל בקרב חרדים ולא־חרדים,‏ בירושלים ומחוץ לה1995 1997 1999 2001 2003 2005מקור:‏ עיבודי המחברים מסקרי כוח-אדם.‏הממצא העיקרי הוא פערי-פריון גדולים מאוד בין האוכלוסייה החרדית לבין האוכלוסייההכללית.‏ שיעור הפריון הכולל בקרב לא-חרדים בירושלים בשנים 2005-2000 היה 2.55ילדים לאישה.‏ שיעור זה גבוה במקצת מזה של לא-חרדים במדינה כולה (2.32), מןהסתם מכיוון שבקרב הירושלמים הלא-חרדים גדול משקלה של האוכלוסייה המסורתיתהכללית ‏(ובהתאם לקריטריון הזיהוי שלנו,‏ אולי נכללו בה גם משפחות שהן חרדיותבפועל).‏ אך שיעור הפריון הכולל בקרב החרדים בירושלים גבוה פי כמה,‏ ובשנים 2000-2005 הגיע בממוצע ל-‏‎8.2‎ ילדים לאישה.‏ כפי שעולה מהאיור לעיל,‏ נראה שבשנים 1995-2001 עלה במידת-מה שיעור הפריון הכולל בקרב החרדים בירושלים.‏ ב-‏‎2005-2000‎ היהשיעור הפריון הכולל אצל החרדים בירושלים גבוה 1.1-2 ילדים לאישה מהשיעור בקרבחרדים המתגוררים מחוץ לירושלים.‏ מהאיור ניכרת גם האפשרות שבשנים 2005-2004ירד שיעור הפריון הכולל בקרב חרדים המתגוררים מחוץ לירושלים ‏(אולי בשל קיצוץקצבאות הילדים),‏ אך מגמה זו אינה ניכרת ‏(עדיין)‏ בקרב החרדים בירושלים.‏הזיהוי של חרדים בשיטה שאימצנו,‏ נותן כנראה אומדן חסר שלהם.‏ עם זאת,‏ עלכך שהזיהוי שלנו הוא טוב מאוד תעיד העובדה שאומדן הפריון הכולל של חרדים גבוהמאוד — כלומר מדובר בקבוצה הומוגנית למדי;‏ וכן תעיד על כך העובדה שהפדיון הכוללשל לא-חרדים בירושלים שונה מאוד מזה של החרדים,‏ ואינו עולה בהרבה על זה שלהלא-חרדים הגרים מחוץ לירושלים.‏ עוד תומכים בכך ההבדלים הגדולים מאוד שהצגנו69

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבסעיף הראשון,‏ בין שיעור העוני ורמת החיים של האוכלוסייה שזיהינו כ״חרדים״ ושלאלה שזיהינו כ״לא-חרדים״.‏על-מנת לבחון את זיהוי החרדים,‏ ניעזר בשיטת זיהוי שונה של ״חרדיות״,‏ המבוססתעל הגדרה עצמית בסקר החברתי של הלמ״ס.‏ בסקר זה,‏ שנערך מאז 2002, מתבקשיםהנדגמים להשיב לשאלה:‏ ״האם אתה ‏(את)‏ רואה עצמך:(‏‎1‎‏)‏ חרדי,(‏‎2‎‏)‏ דתי,(‏‎3‎‏)‏ מסורתי-‏דתי,(‏‎4‎‏)‏ מסורתי לא כל־כך דתי,(‏‎5‎‏)‏ לא דתי?״ בלוח 6 מוצג אומדן הרכב האוכלוסייההיהודית של ירושלים המתקבל מן הזיהוי של אלה המשיבים את התשובה הראשונה,‏לעומת אלה המשיבים את שאר התשובות.‏ נעיר ששיטת הדגימה של הסקר החברתישונה מזו של סקר כוח-אדם,‏ שכן הוא מיועד לדגום אזרחים מעל גיל 20 ‏(ולא דירות).‏כתוצאה מכך,‏ נתוני מדגמי הסקר החברתי ‏(לאחר שימוש במקדמי הניפוח)‏ מספקיםאומדנים אך ורק עבור האוכלוסייה שגילה עולה על 20 שנה.‏ כדי לתקן זאת,‏ התאמנו אתהתוצאות לכל מגזר באמצעות הכפלה ביחס שהתקבל מסקרי כוח האדם(בתוך כל מגזר,‏29בהגדרות לעיל)‏ בין כלל התושבים ובין אלה מתוכם שגילם 20 שנה ויותר.‏לוח 6: הרבב האוכלוסייה היהודית גירושליט לפי הסקר החגרתי‏(באלפים)‏שגה סה״כ חרדים לא-חרדיםשיעור החרדים‏(אחוזים)‏37.5 287.6 172.5 460.1 200238.1 276.9 170.2 447.1 200338.6 289.0 181.5 470.5 200438.7 276.8 174.9 451.7 2005מקור:‏ עיבודי המחברים מנתוני הסקר החברתי,‏ כמובהר בטקסט.‏70״ אפשר שמקדם התיקון שבו נעזרנו,‏ מגזים באוכלוסייה החרדית.‏ אס לאלה שרואים עצמם ״חרדים״ אךלא למדו בישיבה גבוהה יש שיעור-פריון נמוך יותר,‏ הרי שמקדם ההכפלה עבורם צריך להיות קטן יותרמזה שבו השתמשנו.‏ נבהיר את התיקון שביצענו:‏ בנתוני סקר כוח האדם מצאנו שב-‏‎2005‎ היה שיעורםשל אלה בירושלים מעל גיל 69.34% 20 באוכלוסייה הכללית,‏ ו-‏‎39.78%‎ באוכלוסייה החרדית.‏ את אומדןהאוכלוסייה הכללית ‏(מעל גיל 20) של הסקר החברתי,‏ הכפלנו אפוא ב-‏‎1.442‎ (=1/0.6934) ואת אומדןהאוכלוסייה החרדית ב־‎2.514‎‏(־‎1/0.3978‎‏).‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהשוואת הלוחות 5 ו-‏‎6‎ מאשרת שמשקלה של האוכלוסייה הירושלמית המגדירה אתעצמה ״חרדית״ בסקר החברתי,‏ אכן גבוה מן הממצאים שהתקבלו מסקר כוח האדם.‏אנו מפרשים זאת בכך שיש קבוצה של משקי-בית המגדירים עצמם ״חרדיים״ אך אינםעומדים בקריטריון של לימוד בישיבה גבוהה ‏(למשל:‏ חוזרים בתשובה),‏ ושקבוצה זוגדולה יותר מזו של אלה שלמדו בישיבה גבוהה,‏ אך אינם רואים עצמם ״חרדים״.‏ ממצאזה מאשר כי אל תחזית האוכלוסייה החרדית שנציג להלן יש להתייחס מבחינה זוכחסם תחתון,‏ שכן הגדרתנו מתייחסת רק לאוכלוסייה החרדית לפי מגחן מחמיר של30חרדיות.‏הממצא המובהק ביותר העולה משני הסקרים כאחד,‏ נוגע לאוכלוסייה הכללית שלירושלים.‏ שני הלוחות לעיל מראים שהאוכלוסייה הכללית של ירושלים אינה גדלה מאזאמצע שנות ה-‏‎90‎‏,‏ ואולי אף פוחתת.‏ לעומת זאת,‏ האוכלוסייה החרדית גדלה בהתמדה.‏ממצא זה עלה כזכור גם מנתוני מערכת החינוך ‏(שהם נתונים מנהליים שאינם כפופיםלבעיות דגימה).‏ את הירידה הברורה במספרם המוחלט של תלמידים בבתי הספר הלא-‏חרדיים בעיר,‏ חרף היציבות ‏(או הירידה הקלה)‏ בגודל האוכלוסייה הכללית,‏ אנו תוליםבהזדקנות אוכלוסייה זו ובעיקר בהגירה דיפרנציאלית של צעירים.‏ הגירה דומה שלצעירים קיימת אמנם גם בקרב האוכלוסייה החרדית(כפי שיוצג בסעיף הבא),‏ אך אצלםשיעור הריבוי הטבעי הוא כה גבוה,‏ עד שהאוכלוסייה כולה גדלה בהתמדה — כולל31אוכלוסיית הילדים — כפי שמעידים נתוני מערכת החינוך.‏50נשוב ונציין כי בנתוני שני הסקרים הללו ישנה תנודתיות מסוימת שקשה להסבירה.‏ אפשר אמנםשמספר החרדים בעיר ירד בכ-‏‎6.6‎ אלף בין 2004 ל-‏‎2005‎‏,‏ כפי שעולה מנתוני הסקר החברתי,‏ אלא שלפיסקר כוח-אדם,‏ באותה שנה מספרם דווקא עלה ב-‏‎19‎ אלף.‏ להערכתנו,‏ המקור העיקרי להבדלים בין שניהסקרים ולתנודתיות בין השנים,‏ הוא בשונות המדגם ובמקדמי הניפוח המחושבים בידי הלמ״ס.‏31 בדקנו גם דרך שלישית להגדיר את האוכלוסייה החרדית של ירושלים:‏ בהסתמכות על נתוני החינוךהיסודי.‏ הרעיון הוא לזהות משפחה כחרדית אם ילדיה לומדים בחינוך היסודי החרדי.‏ נדגים את שיטתהחישוב:‏ בסקר כוח האדם מצאנו כי ב-‏‎2005‎ היו 21.8% מקרב החרדים בירושלים בגילים 6-14 ‏(כיתותא-ח).‏ את מספר הילדים בחינוך היסודי החרדי בשנה זו(‏‎41,104‎‏)‏ כפלנו אפוא במקדם (=1/0.218) 4.59כדי לקבל ש אומדן של 188,830 של האוכלוסייה החרדית כולה.‏ בהינתן ששיעור הילדים בגילים 12-6‏(כיתות א-ו)‏ באוכלוסייה הכללית בירושלים ב-‏‎2005‎ היה 8.67%, כפלנו את מספר הילדים בחינוך היסודיהממלכתי,‏ הממלכתי-דתי והמיוחד הלא-חרדי (24,538) במקדם (=1/0.0867) 11.52 כדי לקבל אומדן282,789 של האוכלוסייה הכללית.‏ שיעור החרדים באוכלוסייה היהודית המתקבל בדרך זו הוא 40%.כצפוי,‏ שיעור זה הוא גבוה מזה שהתקבל בשתי שיטות האמידה האחרות.‏ נציין שבמקרה זה ההטיהבשיעור החרדים היא דווקא כלפי מטה:‏ אם ישנן משפחות השולחות את ילדיהן לחינוך החרדי,‏ אך אינןעונות לקריטריון החרדיות בסקר כוח-אדם ‏(וצפוי שמספר ילדיהן קטן יותר)‏ — הרי שבשיטת הניפוחשאימצנו נקבל מקדם ניפוח נמוך מדי ואומדן חסר של האוכלוסייה שאת גודלה ניסינו לאמוד.‏71

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתחזית אוכלוס״ת־ירושלים המחייצת את המגמות הקיימותהתחזית שנציע לאוכלוסייה בירושלים,‏ תתבסס על חיוץ שיעורי הגידול המתקבליםמהנתונים שהצגנו בלוח 5. מכיוון שהנתונים על סה״כ האוכלוסייה היהודית העוליםממרשם התושבים ‏(בטור השני של לוח 5) הם אמינים יותר — נסתמך עליהם,‏ אך נשלבםעם הנתונים שהתקבלו מסקרי כוח האדם על הרכב האוכלוסייה ‏(בטור האחרון שללוח 5). שיעורי הגידול המתקבלים בדרך זו עבור כל אחת משתי תת-האוכלוסיות,‏ בעיר,‏מוצגים בלוח 7. •לוח 7: שיעורי-גידול שנתיים של תת האוכלוסיות היהודיות כירושלים‏(באחוזים)‏חרדיםלא-חרדיםשיעורי גידול שנתי ממוצע 1995 עד 0.02- 3.62 2000שיעורי גידול שנתי ממוצע 2000 עד 0.32 2.82 2005שיעורי גידול שנתי ממוצע 1995 עד • 2005 3.22 0.15מקור:‏ נתוני לוח 5 עבור סך האוכלוסייה ‏(טור שני)‏ ועבור שיעור שני המגזרים ‏(טור אחרון).‏מסתבר שחרף התנודות השנתיות,‏ הנתונים החמש-שנתיים הם יציבים למדי.‏ נתוניםאלה מתחשבים,‏ כמובן,‏ לא רק בילודה ובתמותה,‏ אלא גם בדפוסי ההגירה אל העירוממנה של שתי קבוצות האוכלוסייה.‏ ״מה שנותר לנו לעשות בסעיף זה הוא לחזות את התפתחות האוכלוסייה עד שנת2020, בהנחה ששיעורי השינוי של העבר הקרוב יימשכו.‏ באיור 7 מוצגים הממצאיםשל סקר כוח האדם לשנים מ-‏‎1985‎ עד 2005 ונתוני 2005 מחוייצים בשיעורי הגידול שלהחלופה האופטימית מעט יותר בלוח — 7 של השנים 2000 עד 2005."7252 מסתבר ששיעור הגידול השנתי בשנים 2005-2000, דומה מאוד לממוצע ‏(פשוט)‏ של שיעורי הגידולהשנתיים שהתקבלו לכל אחת מחמש השנים שקדמו לשנים שבין 2000 ו-‏‎2005‎ ‏(כלומר מ-‏‎1995‎ עד 2000,מ-‏‎1996‎ עד 2001, וכן הלאה).‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 7: התפתחות האוכלוסייה היהודית בירושלים ‏(עד 2005)ותחזית האוכלוסייהr ו ו ו 1 ר1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020מקור:‏ עד 2005 נתוני לוח 5, ומ-‏‎2006‎ ואילך ע״פ שיעורי השינוי לשנים 2005-2000 בלוח 7.נתוני לוח 8 יסתמכו על שיעורי הגידול מהשנים 2000 עד 2005, תוך התאמת גודלהאוכלוסייה בשנים 2000 ו-‏‎2005‎ למה שידוע לנו מנתוני מרשם התושבים ‏(כפי שעשינובלוח 7).לוה 8: תהזית אוכלוסייתה היהודית של ירושלים‏(באלפים,‏ ובסוגריים באחוזים)‏2020 2015 2010 2005 2000575.6538.0504.7475.1סה״כ יהודים ‏(ואחרים)‏ 448.8(100.0)(100.0)(100.0)(100.0)(100)250.9(43.6)218.4(40.6)190.1(37.7)165.4(34.8)143.9(32.1)חרדים324.7319.6314.6309.7304.9לא-חרדים(56.4)(59.4)(62.3)(65.2)(67.9)מקור:‏ נתוני סך האוכלוסייה ל-‏‎2000‎ ול-‏‎2005‎ מטור 2 לוח 5¡ חלוקת הסה״כ לשני המגזרים בשנים אלהע״פ השיעור בטור האחרון בלוח 5¡ חיוץ האוכלוסיות לעתיד מסתמך על שיעור השינוי בלוח 7 לשנים.2005-200073

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתחזית כלל האוכלוסייה היהודית שקיבלנו,‏ מתאימה לזו של דלה פרגולה אך הרכבהשונה לחלוטין:‏ חיוץ התפתחויות העבר הקרוב פירושו שכמעט כל הגידול באוכלוסייתההיהודית של ירושלים יהיה בקרב החרדים."‏לפי תחזית זו ‏(בחלופה שבה האוכלוסייה החרדית גדלה בשיעור נמוך יחסית של2.82 אחוזים והאוכלוסייה הכללית גדלה בשיעור גבוה יחסית של 0.32 אחוזים),‏ שמירתדפוסי ההתפתחות של השנים האחרונות תוביל לכך שב-‏‎2020‎ יהיו בירושלים 575.6 אלףיהודים.‏ זוהי תוספת של 100.5 אלף על אוכלוסיית 2005. מתוך התוספת הזו צפויים85.5 אלף להיות חרדים,‏ ורק 15.0 אלף צפויים להיות לא-חרדים.‏ כתוצאה מכך יעלהשיעור החרדים באוכלוסייה היהודית מ-‏‎34.8%‎ ב-‏‎2005‎‏,‏ ל-‏‎43.6%‎ ב-‏‎2020‎‏.‏ המשך אותןהמגמות יביא לכך שמשקל החרדים יגיע ל-‏‎50%‎ כבר ב-‏‎2030‎‏.‏משמעות חיוץ שיעורי הגידול של השנים האחרונות היא שלא התחשבנו בגורמיםשונים שיכולים להביא לשינוי שיעורי הגידול.‏ בין השאר ייתכן שמחמת הזדקנותדיפרנציאלית של האוכלוסייה הכללית ‏(בעיקר),‏ צפוי שיעור ההתרבות שלה לרדת.‏ אךגם לא התחשבנו באפשרות ששיעור הפריון בקרב החרדים.ירד ‏(כפי שהניח דלה פרגולה,‏וכפי שאולי מעידים נתוני הפריון בקרב החרדים מחוץ לירושלים בשנים 2005-2003באיור 6 לעיל).‏ גם לא התחשבנו באפשרות שיחול שינוי בדפוסי ההגירה.‏ כאן סביריםשלושה תסריטים:‏ ‏(א)‏ התגברות עזיבת העיר בקרב לא-חרדים בשל המשך התחרדותהוהמשך שקיעתה הכלכלית של העיר,‏ ובסיוע שיפור התחבורה ‏(הרכבת המהירה)‏ שיאפשרלעוזבים להמשיך לעבוד בעיר;‏ ‏(ב)‏ התגברות עזיבת החרדים בשל עליית יוקר הדיורבעיר>(ג)‏ קליטה של אוכלוסייה לא-חרדית ניכרת,‏ כגון מפוני התנחלויות.‏74״ בהקשר זה נעיר על עירוב צורם של תחזיות מדעיות אובייקטיביות ע•‏ הערכות נורמטיביות על מהשרצוי לעיר,‏ במסמכים העירוניים שעסקו בתחזיות האוכלוסייה.‏ בראש הסעיף על ״ההמלצות העיקריותהנובעות מתחזית האוכלוסייה״ בתכנית האב האסטרטגית 2020 ‏(עמ׳ 14), נכתב:‏ ״יש לראות בחיוב אתמגמת גידול האוכלוסייה בירושלים.‏ בכך יישמר ואף יגדל משקל העיר מתוך סה׳׳כ האוכלוסייה שלמדינת ישראל,‏ מתוך מערך הערים החשובות במזה״ת,‏ ומתוך כלל העם היהודי״(ההדגשה שלנו).‏ באותהרוח נקבע בדו״ח המסכם של תכנית המתאר המקומית ירושלים-‏‎2000‎ מאוגוסט 2004 ‏(עמי 202): ״יעדאוכלוסייה של 950,000 תושבים ‏[לירושלים ב-‏‎2020‎‏,‏ מתוכם כ-ששים אחוז,‏ משמע כ-‏‎580,000‎‏,‏ יהודים]‏‏...נגזר מתחזיות דמוגראפיות שהוצגו בתכנית אב אסטרטגית ונבחר לאחר שנבחנו תחזיות אוכלוסייהבתרחישים שונים.‏ יעד האוכלוסייה שנבחר תואם את תמונת העתיד הרצויה של אבות העיר ותנאי החייםהרצויים בה״ ‏(ההדגשות שלנו).‏ כך קיבלה תחזיתו הדמוגראפית המועדפת של דלה פרגולה,‏ שנבנתהכתחזית אובייקטיבית המחייצת את ההתפתחויות הדמוגראפיות של העבר הקרוב,‏ ממד שונה בתכליתשל יעד נורמטיבי רצוי,‏ שממנו נגזרות תכניות הפיתוח של העיר.‏ לא נידונו כלל השאלות:‏ לשם מה דרושהלירושלים תוספת אוכלוסייה,‏ ומה הקשר בין גידול האוכלוסייה החזוי והרכבו לבין איכות החיים שלתושבי העיר.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהשלמות:‏ על ההגירה לירושלים וממנהאף שאפשר להניח שדפוסי הפריון העומדים ביסוד התחזית לעיל ישתנו בעתיד ‏(ובעיקרצפוי לרדת שיעור הפריון בקרב החרדים),‏ שינויים אלה לא יהיו כנראה גדולים.‏ לעומתזאת,‏ ההגירה אל העיר וממנה מגיבה הרבה יותר מהר לשינויים בנסיבות,‏ וגם קשהבהרבה לחיזוי.‏ בסעיף זה ננסה להבחין בין דפוסי ההתפתחות הדמוגראפית הנובעיםמילודה ותמותה מצד אחד ומהגירה מן הצד השני,‏ ונדון בהיקף ההגירה השלילית מןהעיר ובמשמעותה לגבי חוסנה של ירושלים.‏אמידת השפעת ההגירה באמצעות הדמיית התפתחות אוכלוסיית העירבהיעדר הגירהכפי שהצגנו לעיל,‏ נתוני סקרי כוח האדם מאפשרים לאמוד את שיעור הפריון של כלתת-אוכלוסייה.‏ השוואת תחזית-חיוץ המבוססת על נתוני הפריון(תוך התחשבות במבנההגילים ובשיעורי התמותה המקובלים בישראל)‏ למה שהתפתח בפועל בשנים האחרונות,‏מאפשרת לאמוד את השפעת ההגירה על כל תת-אוכלוסייה.‏כלומר,‏ אפשר לערוך הדמיה של התפתחות האוכלוסייה בהיעדר הגירה,‏ בהסתמכותעל ‏(א)‏ הרכב הגילים של האוכלוסייה בשנת-בסיס;‏ ‏(ב)‏ שיעורי-פריון סגוליים ‏(כלומרלכל גיל);‏ ‏(ג)‏ שיעורי-תמותה סגוליים.‏ זאת עשינו עבור כל אחת משתי תת-האוכלוסיותהיהודיות של ירושלים,‏ בהתאם לשיעורי הפריון הסגוליים הממוצעים שחישבנו עבורהשנים 2005-2000, ובהתאם ללוח התמותה של הלמ״ס ‏(ממוצע בקרב יהודים).‏הממצא העיקרי שלנו הוא כי שיעור הגידול של האוכלוסייה היהודית הכלליתבירושלים בשנים הקרובות,‏ בהיעדר הגירה אל העיר או ממנה,‏ אמור להיות 1.17 אחוזיםלשנה.‏ שיעור הגידול המקביל בקרב האוכלוסייה החרדית ‏(בהיעדר הגירה)‏ הוא 4.72אחוזים.‏ הבדלים אלה נובעים בעיקר מהפערים שנאמדו לעיל בשיעורי הפריון(אף כי הסתלויים גם בהרכב הגילים).‏ השוואת שני נתונים אלה לנתונים על השינויים שחלו בפועל,‏מאפשרת לאמוד את היקף ההגירה ‏(ובכלל זה הגירה מחו״ל ולחו״ל).‏ לפי נתוני לוח 7גדלה האוכלוסייה הכללית בין השנים 2000 ו-‏‎2005‎ בשיעור שנתי של 0.31 אחוזים,‏ואילו האוכלוסייה החרדית גדלה בשיעור שנתי של 2.82 אחוזים.‏ מכאן אפשר להסיקשמדי שנה עזבו את העיר ‏(עודף עוזבים על מצטרפים):‏ 0.86 אחוזים מקרב הלא-חרדים‏(שהם 2,700 נפשות לשנה בקירוב)‏ ו-‏‎1.90‎ אחוזים מקרב החרדים ‏(שהם 2,800 נפשותלשנה בקירוב).‏75

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללהדגמת משמעות הסימולציה שערכנו,‏ מובאים באיור 8 ארבעה גרפים המתאריםאת התפלגות האוכלוסייה היהודית בירושלים ב-‏‎2005‎ לפי גיל ‏(מ-‏‎0‎ עד 50). בריבועיםמוצגת האוכלוסייה הכללית,‏ ובעיגולים — האוכלוסייה החרדית.‏ בקו עבה ‏(ובנקודתסימון מלאה)‏ מתוארת התפלגות האוכלוסייה בפועל ‏(לפי נתוני סקר כוח האדם של2005), ובקו דק ‏(ובנקודות-סימון ריקות)‏ מוצג אומדן התפלגות הגילים של אותןאוכלוסיות ל-‏‎2005‎ שהתקבל באמצעות הסימולציה הדמוגראפית שערכנו,‏ בהסתמך עלהאוכלוסייה בפועל של שנת 2000 ועל ההנחה בדבר היעדר הגירה.‏איור 8: התפלגות האוכלוסייה לפי גיל בשנת 2005: חרדים ולא־חרדים:‏נתונים בפועל לעומת סימולציה משנת 2000 ואילן בהיעדר הגירה9,000•8,0007,0006,0005,0004,0003,0002,0001,0000לא־חרדיםנתונים בפועלסימולציה-•--O-חרדיםנתונים בפועל -••סימולציה -O-־r‏—‏10 20 30 40 50גילמקור:‏ עיבוד המחברים על-פי סקר כוח אדם של הלמ״ס.‏הממצא הראשון הבולט באיור 8 הוא התלילות הרבה יותר של התפלגות הגילים בקרבהאוכלוסייה החרדית.‏ תלילות זו היא תוצאה של שיעור הפריון הגבוה.‏ עוד ניכר באיור זהכי בקרב ילדים עד גיל 12 עולה מספר החרדים על מספר הלא-חרדים,‏ באופן התואם אתממצאי הנתונים של מערכת החינוך ‏(ומאפשר גם לעמוד על המגמות הצפויות במערכתהחינוך).‏השוואת הנתונים בפועל לאלה שקיבלנו מההדמיה,‏ מאפשרת לבדוק את תוצאותההגירה בכל קבוצת-גיל.‏ בפרט מאפשרת הסימולציה לראות שההגירה נטו אינה אחידהבקבוצות הגיל השונות.‏ עבור האוכלוסייה שהיתה ב-‏‎2005‎ מעל גיל 37 בערך,‏ דומותתוצאות ההדמיה באופן כללי לממצא בפועל,‏ כך שאפשר לומר שבגילים אלה ההגירה76

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמן העיר ואליה מאוזנת בכל אחת משתי קבוצות האוכלוסייה.‏ בקבוצות הגיל 19-15 ישהגירה נטו אל תוך העיר אצל החרדים,‏ אך בקבוצות הגיל 28-20 וכן 9-0 יש הגירה נטוניכרת אל מחוץ לעיר.‏ באוכלוסייה הכללית מתרכזת ההגירה נטו אל מחוץ לעיר בגילים36-29 וכן אצל ילדים בגילים 9-0. אפשר לשער שבקבוצת הגילים 28-18, מתאזנתעזיבתם של ירושלמים צעירים על-ידי כניסת סטודנטים לירושלים,‏ אך אפילו מקור זהשל כניסת צעירים אל העיר אינו מחפה על התופעה הכללית של עזיבת צעירים.‏משום שהסימולציה מתחילה משנת 2000 ומניחה שלא היתה כל הגירה,‏ הרי שחלקמהילדים בגילים 4-0 שעזבו את העיר לפי איור זה,‏ הם ילדים שנולדו למעשה במקוםאחר,‏ לאחר שהוריהם עזבו כבר את ירושלים.‏ לפי הדמיה זו,‏ בין השנים 2000 ל-‏‎2005‎עזבו את העיר כ-‏‎15,000‎ חרדים וכ-‏‎12,000‎ לא-חרדים ‏(כאשר במניין זה נכללו בשתיהאוכלוסיות ילדים שנולדו מחוץ לעיר להורים שנטשו אותה באותן שנים).‏ אם נניחשכחצי מהילדים בגילאי 4-0 אכן נולדו לאחר שהוריהם עזבו את העיר,‏ נקבל שההגירהנטו מהעיר באותן חמש שנים היתה כ-‏‎11,500‎ חרדים וכ-‏‎10,000‎ לא-חרדים.‏ההגירה העירה וממנה - סקירת הממצאים והמניעיםסוגיית ההגירה לירושלים וממנה נידונה בשורה של מחקרים שנערכו במכון ירושליםלחקר ישראל.‏ המקור העיקרי"של הנתונים על הגירה פנימית הוא קובץ שינוי הכתובותשל מרשם האוכלוסין.‏ נתונים אלה מאפשרים לזהות את האזור הסטטיסטי של הכתובתהקודמת ושל זו החדשה,‏ ואת גילם של אלה ששינו את כתובתם,‏ אך אין הם מספקיםנתונים על השכלתם,‏ הכנסתם,‏ תעסוקתם או מניעיהם של אלה העוזבים את ירושליםאו משתקעים בה.‏ לענייננו כאן,‏ זיהוים של המהגרים כחרדים או כלא-חרדים,‏ מתבססעל זיהוי האזורים הסטטיסטיים של מקור ויעד ההגירה ‏(כך,‏ כל מי שמהגר מירושליםלביתר-עלית או מביתר-עלית לירושלים,‏ ייחשב לחרדי;‏ אך לצורך זה פחות ברור מעמדהשל בית-שמש,‏ למשל,‏ שבחמישית מתושביה הם חרדים).‏ נתונים אלה מתפרסמים בשנתוןהסטטיסטי לירושלים.‏ .בדרך זו אפשר לזהות כי בשנת 2003, מתוך מאזן הגירה שלילי כולל של כ-‏‎5,000‎נפש,‏ כמחצית היו חרדים.‏ עם זאת,‏ 2003 היתה שנה של הגירה שלילית נמוכה במיוחד,‏וממוצע ההגירה השלילית בעשור האחרון עמד על 6,200 נפש לשנה.‏ נתונים אלה תואמיםהיטב את האומדן שקיבלנו באמצעות ההדמיה שבסעיף הקודם,‏ הן באשר לסך היקףההגירה השלילית מן העיר והן באשר להרכבה.‏ גם הגיל הצעיר של ההגירה-נטו תואםהיטב את ממצאי ההדמיה.‏ עם זאת,‏ אין ספק שלגישה הישירה למדידת ההגירה יש77

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל78יתרונות רבים על פני השיטה שהוצגה לעיל.‏ אחד מיתרונות אלה הוא היכולת להבחיןבין הגירה פנימית לחיצונית ‏(מחו״ל ולחו״ל).‏לענייננו היה חשוב לברר אם נסיגתה של האוכלוסייה הכללית של ירושלים נובעתבעיקרה מהגירה שלילית דיפרנציאלית,‏ כפי שטענו לעיל,‏ או לחלופין שהאוכלוסייההעוזבת אינה שונה מבחינה כלכלית מזו הנשארת,‏ כך שלנסיגת אוכלוסייה זו בעיר ישסיבות אחרות.‏ על שאלה חשובה זו אין בידינו להשיב.‏ כרקע לדיון בשאלה המהותיתשתידון בתת-הסעיף הבא — בדבר משמעות ההגירה לגבי חוסנה של ירושלים — נסכםכאן ממצאים נוספים של מחקרים מלפני כעשור,‏ שבדקו באמצעות שאלונים את המניעיםלהגירה השלילית מן העיר.‏שלמה חסון ועמירם גונן (1997) שאלו מדגם של תושבים בירושלים על הגורמיםשמביאים אותם לשקול את עזיבת העיר.‏ במחקר אחר שאלו מאיה חושן וישראל קמחי(1998) תושבים שעזבו את ירושלים לכמה מערי הלוויין שלה,‏ לסיבות עזיבת העיר —ראו פירוט נוסף של ממצאיהם בלוחות הנספח במחקרם המשותף עם מוטי קפלן(‏‎2000‎‏).‏חרף ההבדל הניכר בדרך בחירת הנשאלים,‏ משלימים הממצאים של שני המחקריםהיטב זה את זה.‏ חסון וגונן ביקשו מהנשאלים לציין את הגורמים שאולי ישפיעו עליהםלעזוב את העיר בחמש השנים הקרובות.‏ מבין החילונים היו 60% שציינו גורם כזה,‏ אךמבין החרדים ציינו רק 20% גורם כלשהו שיביאם לעזוב את העיר ‏(מבין המסורתייםוהדתיים ציינו 31% גורם שכזה).‏ מכלל החילונים שציינו גורם לעזיבת העיר,‏ הגורםהעיקרי שצוין(ע״י 40%) היה יחסי חרדים-חילונים.‏ הגורם השני היה תעסוקה (24%);הגורם השלישי היה יחסי יהודים-ערבים (13%). רק 8% מתוכם ציינו את בעיית הדיורכשיקול העיקרי שיביאם לעזוב את העיר.‏ במחנה החרדי התמונה הפוכה ‏(עם תוצאות-‏ביניים אצל המסורתיים והדתיים).‏ בקרב החרדים שציינו גורם עיקרי שאולי יביאםלעזוב את העיר,‏ ציינו 56% את בעיית הדיור,‏ 16% את בעיית התעסוקה,‏ 12% ציינו יחסייהודים-ערבים,‏ ורק 4% ציינו את יחסי חרדים-חילונים כסיבה לעזיבה.‏ המרואייניםנשאלו גם על יעדים אפשריים לעזיבת העיר.‏ בקרב החרדים ציינו 89% יעדים ביישובי-‏לוויין של ירושלים,‏ אך בקרב החילונים ציינו רק 30% יישובים בקרבת העיר ו-‏‎63%‎ציינו יעדים מחוץ למטרופולין ירושלים ‏(בעיקר בסביבת תל-אביב).‏ היתר ציינו אפשרותלהגר לחו״ל.‏לעומת חסון וגונן,‏ ששאלו אנשים שגרים עדיין בירושלים ושוקלים לעזבה,‏ שאלוקמחי וחושן אנשים שכבר עזבו את ירושלים.‏ מחקרם מעלה את הממצא שבקרב החרדיםישנה למעשה סיבה אחת ויחידה לעזיבת העיר:‏ יוקר הדיור.‏ נראה שיוקר הדיור הוא גםהשיקול הדומיננטי שמגביל אותם מפני מימוש שאיפתם לשוב להתגורר בירושלים,‏ שכן

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלרק 10% מתוכם השיבו שאינם רוצים לשוב לירושלים,‏ ואילו 53% השיבו שהם רוציםאו רוצים מאוד לשוב לירושלים.‏ 34 המצב שונה מאוד בקרב הלא-חרדים,‏ ובעיקר בקרבאלה שעזבו למבשרת-ציון ולמעלה-אדומים,‏ שהם היישובים היחידים בנתוניהם שלקפלן,‏ קמחי וחושן שאותם אפשר לתאר כיישובים עם ״אוכלוסייה חזקה״.‏ גם אצלםתפסה בעיית הדיור ‏(ובעיקר השאיפה לשפר את איכותו,‏ הרצון לבית צמוד-קרקע,‏ ויוקרהדיור)‏ מקום ראשון,‏ אך לא בלעדי.‏ מחירי-דיור גבוהים בירושלים צוינו כגורם החשובביותר לעזיבה רק בקרב 30% מאלה שעברו למבשרת-ציון.‏ 14% בלבד הביעו שם רצוןלשוב העירה ו-‏‎60%‎ ציינו במפורש כי הם אינם רוצים לחזור לירושלים.‏ זאת ועוד:‏ לפיקמחי וחושן(‏‎1998‎‏)‏ 67% מקרב העוזבים למבשרת-ציון ציינו את יחסי חרדים־חילוניםבירושלים כמניע חשוב או חשוב-מאוד לעזיבת העיר.‏ כמחצית ציינו את איכות החינוךכגורם חשוב או חשוב-מאוד שהביאם לעבור מירושלים למבשרת-ציון או למעלה-‏אדומים.‏אף שלא ברור איזה משקל יש לייחס להסברים שאנשים מספקים,‏ בדיעבד,‏ למעשיהםאו לתכניותיהם לעתיד — הערכות דומות מועלות תדיר לגבי מניעי נטישת העיר.‏ בעודשבשנות ה-‏‎70‎ וה-‏‎80‎ משכה ירושלים אוכלוסייה חזקה,‏ התהפך הגלגל מאז שנות ה-‏‎90‎‏.‏נראה שבעוד שבעבר נשארו מרבית בוגרי התיכון היוקרתיים של העיר להתגורר בהבבגרותם,‏ אין זה עוד המצב השורר כיום.‏ צעירים אלה נוטשים את העיר בטענה שהיאאינה מספקת להם את איכות החיים שבה הם חפצים,‏ ומתוך תחושה שהעיר הולכתומתחרדת,‏ הולכת ומידרדרת וגורלה נחרץ.‏3יכמקום סיכום:‏ משמעות שאלת ההגירה מן העירהניתוח שהבאנו עד כאן מבהיר עד כמה חשוב שלא להתייחס אל ההגירה השליליתמן העיר בצורה גורפת.‏ מבחינת חוסנה הכלכלי של העיר ראוי במיוחד להכיר בעובדהשהגירת האוכלוסייה החרדית ליישובים שבהם הדיור זול יותר,‏ היא לא רק תופעה! טבעית,‏ אלא גם תופעה רצהה לעיר — אולי אחת התופעות העיקריות שתוכלנה לעצורI את שקיעתה.‏ נזכיר בהקשר זה גם את אומדניו של דהן (1999, לוח 1) שהאוכלוסייההחרדית הענייה של ירושלים היא נטל תקציבי ישיר על שאר אוכלוסיית העיר.‏ לפיאומדן זה,‏ ב-‏‎1995‎ זכתה האוכלוסייה החרדית ל-‏‎27.5%‎ מסך ההוצאה העירונית ‏(ללאתשלומי-ריבית),‏ אך סיפקה רק 9% מתשלומי הארנונה למגורים.‏ כלומר,‏ לפי אומדנונתונים אלה מבוססים על לוחות 4 ו-‏‎5‎ בנספח של קפלן,‏ קמחי וחושן.‏ מבין אלה שעזבו לביתר-עלית,‏העלו רק 3.1% את בעיית יחסי חילונים-חרדים כגורם החשוב ביותר שהביאם לעזוב את ירושלים,‏ ויותרמ-‏‎90%‎ ציינו את הקושי במציאת דיור בירושלים.‏79

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל80של דהן,‏ ב-‏‎1995‎ סובסדו החרדים בירושלים ישירות על-ידי האוכלוסייה הלא-חרדיתבשיעור כולל של 18.5% מהתקציב העירוני.‏להערכתנו אין עיר בעולם שתשאף להתרחב באמצעות הגדלת-משקלה של אוכלוסייהששיעור העוני שלה עולה על 60%, ובייחוד כשמדובר על עוני-מרצון ועל ציבור המטילעצמו בצורה מודעת על כתפי האחרים.‏ כפי שהראו הממצאים לעיל,‏ יוקר הדיור בעירהוא הגורם הדומיננטי המניע אוכלוסייה זו לעקור למקומות מחוץ לירושלים,‏ בהםהדיור יקר פחות ‏(והוא גם המעכב את שובם של חרדים שהיגרו לערי הלוויין כמוביתר-עלית).‏ לפיכך אין לראות ביוקר הדיור בעיר תופעה בלתי-רצויה.‏ מבחינה זו נראהשאחד הגורמים הממשיכים לסייע בהידרדרותה הכלכלית של בירת-ישראל הוא מערכתתמריצים מעוותת אשר פוטרת משפחות עניות עם ילדים רבים מתשלומי ארנונה,‏ גםכשהן מתגוררות בדירות יקרות.‏בתוך האוכלוסייה הלא-חרדית שעזבה את העיר,‏ ראוי להבחין,‏ לפחות מבחינהעקרונית,‏ בין שתי קבוצות ‏(אף שכאן ההבחנה הרבה פחות ברורה).‏ חלק אחד נטשאת העיר בשל התפוגגות הרצון לחיות בה ‏(כפי שקרה כנראה לעוזבים למבשרת-ציון),‏ואפשר לשער שמרבית העוזבים האלה לא נשארו בערי הלוויין של ירושלים.‏ אך לפיאומדני מכון ירושלים,‏ כמחצית מאלה שעזבו את ירושלים בעשור האחרון עברו להתגוררבערי-לוויין במטרופולין ירושלים,‏ תוך שהם ממשיכים לעבוד בעיר ולהתבסס על שירותיהמסחר והתרבות שלה.‏ אפשר לשער שאצל מרביתם אין מדובר בהתפוגגות הרצון לחיותבעיר,‏ אלא(כפי שהעלו הממצאים של קמחי וחושן)‏ באטרקטיביות של דיור מרווח יותרומחירים נמוכים יותר בפרברים,‏ כחלק מתופעת הפרבור המוכרת בעולם.‏תופעה דומה של התמעטות האוכלוסייה כתוצאה ממעבר לפרברים היתה נחלתן שלהרבה ערים גדולות בעולם.‏ תופעה זו היתה למעשה ההתפתחות האורבאנית החשובהביותר בעשורים הראשונים שאחר מלחמת העולם השנייה,‏ כשאוכלוסייה חזקה חיפשהאיכות-חיים בבתים צמודי-קרקע בפרברים ובערי-לוויין.‏ התופעה לא נתפסה תמידכמזיקה לעיר הפנימית,‏ אך בעשורים האחרונים הגיעו מתכננים אורבאניים להכרה כיתופעת הפרבור פוגעת בעיר המרכזית ובאיכות הסביבה,‏ והיא אינה רצויה.‏ במקבילהחל בהרבה ערים גדולות בעולם תהליך של חזרת אוכלוסייה חזקה אל מרכזי הערים‏(בין השאר מחמת עלות הזמן הגבוהה של הנסיעה לעבודה בעיר הפנימית).‏ תהליך דומההתרחש בתל-אביב,‏ שאוכלוסייתה התמעטה לאורך שנים רבות,‏ עד שהתאוששה בשניםהאחרונות.‏ההגירה של אוכלוסייה עובדת מירושלים אל הפרברים ואל ערי הלוויין(כמו מעלה-‏אדומים)‏ אינה מעידה כשלעצמה על בעיות במידת האטרקטיביות של העיר,‏ אך היא

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאינה פועלת לטובתה.‏ תושבי יישובי הלוויין תורמים את חלקם ביצירת ביקוש לתרבותולמסחר בירושלים,‏ אך יציאתם מירושלים מביאה לירידת רמת בתי הספר בעיר בדרךשפוגעת באיכות החיים של אלה הנותרים בה.‏ העוזבים לערי הלוויין גם מתחרים עםתושבי העיר על מקומות־עבודה,‏ על מקומות-חנייה ועל תשתית התחבורה,‏ ובמקביל הםאינם משלמים מסים עירוניים.‏ השוואה לתל-אביב בעניין זה מעידה שאחד הקשייםהחשובים שעומדים בפני ירושלים הוא שחלק גבוה במיוחד ממקורות התעסוקה בעירהוא המגזר הציבורי — שאינו משלם מסים לעירייה - שלא כמו החברות העסקיותבתל-אביב,‏ אשר מעסיקות רבים מתושבי ערי הלוויין של תל-אביב אך מכניסות לקופתהעירייה מסים בהיקף ניכר,‏ לרווחת תושבי העיר.‏עם זאת,‏ הקושי האמיתי שעומד בפני ירושלים הוא התפוגגות הרצון לחיות בהבקרב חלק גדל והולך של האוכלוסייה החזקה בעיר,‏ והרצון לעבור ולגור בה בקרבאוכלוסייה חזקה מחוץ לעיר.‏ קושי זה בא לידי ביטוי בולט בקרב צעירים שעברו לאזורהמרכז בכלל ולתל-אביב בפרט.‏ לא מחירי הדיור הם שמביאים אוכלוסייה זו לעזובאת ירושלים,‏ אלא איכות מקורות התעסוקה ואיכות החיים הכוללת.‏ מנגנונים אחדיםמעצימים את התופעה.‏ כפי שצוין,‏ נטישת אוכלוסייה חזקה מקטינה את איכות בתיהספר ומעודדת גם את האחרים לנטוש.‏ התגברות תחושת האיום מפני השתלטות חרדיתעל העיר ‏(שאינה בלתי-מוצדקת),‏ והחרדה מפני המשך הידרדרותה הכלכלית של העיר,‏יכולים אף הם להעצים את התהליך ולהביא לקריסתה הכלכלית של העיר.‏ערים אחרות בעולם ‏(ובתוכן תל-אביב)‏ הצליחו להחזיר לחיקן אוכלוסייה חזקה.‏אין ספק שהמפתח להצלת ירושלים טמון בהגברת האטרקטיביות של החיים בעיר בעיניאוכלוסייה עובדת ומשכילה.‏ אך תל-אביב והערים האחרות שהצליחו בכך,‏ לא נאלצולהתמודד עם בעיה פנימית כה מיוחדת ומורכבת כמו בעיית ההתחרדות.‏ אין לנו ספקשהגברה יזומה של היצע הדיור בעיר אינה חלק מהפתרון,‏ ושהפתרון נעוץ כולו בצדהביקוש:‏ בהגברת הרצון לחיות בעיר בקרב אוכלוסייה חזקה ועובדת.‏ הוזלת הדיורבעיר,‏ ובעיקר בניית שכונות חדשות וייעודיות לאוכלוסייה החרדית,‏ תעקר את התהליךהעיקרי שיכול למנוע את*‏ המשך המגמות המבטיחות את המשך שקיעתה הכלכליתשל ירושלים.‏ מבחינה זו גם מיזמים של דיור ייעודי לאוכלוסייה העובדת לא יועילו,‏משום שצפוי שחלק ניכר מן הדיירים שיגיעו אליהם יפנו דירות אחרות בעיר ויגרמולהוזלתן.‏ יש להכיר גם בכך שכל בנייה נוספת בערי הלוויין הלא-חרדיות של ירושלים‏(כמו מבשרת-ציון,‏ מעלה-אדומים,‏ צור-הדסה ושורש)‏ מחבלת באפשרות שהעיר תצליחלשמור בתוכה אוכלוסייה חזקה.‏81

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלספק בעינינו אם כוחות פנימיים בעיר יוכלו לעמוד בפרץ ולשנות את המגמותהקיימות.‏ דרושה לכך מנהיגות שונה לחלוטין;‏ נדרש ריכוז של המאמץ הלאומי ונדרשתהתמודדות עקבית של רץ למרחקים ארוכים.‏ השנים הקרובות הן שנות-חירום לירושלים,‏ובהן ייקבע גורלה לשבט או לחסד.‏ביבליוגרפיהגורביץ,‏ נ׳,‏ כהן-קסטרו,‏ אי,‏ החרדים:‏ תפרוסת גיאוגרפית ומאפיינים דמוגראפיים,‏ חברתייםוכלכליים של האוכלוסייה החרדית בישראל 2001-1996, הלשכה המרכזיתלסטטיסטיקה,‏ מארס 2004.דהן,‏ מי,‏ האוכלוסייה החרדית והרשות המקומית — חלק א:‏ התחלקות ההכנסות בירושלים,‏מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 1998.דהן,‏ מי,‏האוכלוסייה החרדית והרשות המקומית — חלק א:‏ השפעת הרכב האוכלוסייה בירושליםעל תקציב העירייה,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 1999.חסון,‏ ש׳,‏ גונן,‏ ע׳,‏ המתח התרבותי בין יהודיםבירושלים,‏ מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות,‏.1997קהילתי!,‏ מכוןירושלים:‏ צור הדסה — עיר או יישוב קמחי,‏ י׳,‏ חושן,‏ מי,‏ עיר חדשה בהרי ירושלים לחקר ישראל,‏ 1998.ופיתוח בר קיימא,‏מדיניות שימור ושפלת יהודה:‏ קפלן,‏ מי,‏ קמחי,‏ י׳,‏ חושן,‏ מי,‏ הרי ירושלים מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 2000.Berman, E., "Sect, Subsidy and Sacrifice: An Economist's View of Ultra-Orthodox Jews,"Quarterly Journal of Economics, August 2000, 905-953.82

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים - עיר עתירת־ירע:‏תעשיות עתירות-ידע,‏ מחקר,‏ חינוך גבוהובריאותניר גן־אהרון,‏ נעמי סולומון והדר סמואלתקצירפרק זה יתמקד בדרכים להגדלת היצע העבודה לאוכלוסייה חזקה ומשכילה שירושליםכה זקוקה לה.‏ נתמקד בשלושה סקטורים המעסיקים שיעור גבוה של עובדים בעליהשכלה אקדמית או על-תיכונית:‏ סקטור ההשכלה הגבוהה כמעסיק ‏(שהרחבתו היאהמנוף העיקרי בפרויקט זה,‏ והיא צפויה להשפיע על התפתחות העיר גם מעבר להגדלתמספר המועסקים);‏ סקטור תעשיית העלית ‏(היי-טק),‏ וסקטור בתי החולים והמחקרהרפואי הנובע מהם.‏ בסקטור ההשכלה הגבוהה ובסקטור בתי החולים יש לירושליםהתמחות,‏ ואחוז המועסקים בהם גבוה בעיר מן הממוצע בישראל.‏ בסקטורים אלהיש למנף את היכולת הקיימת ולחזק את התמחותם,‏ כך שישמשו גם תושבים החייםמחוץ לירושלים.‏ לעומת זאת,‏ סקטור תעשיית העלית קטן בירושלים בהשוואה לאזוריםאחרים בארץ,‏ וקיים פוטנציאל רב להרחבתו בהתבסס על תוצרי ההון האנושי והמחקרשל שני הסקטורים האחרים.‏האוניברסיטה העברית היתה מאז ומתמיד הגורם המרכזי בסקטור ההשכלההגבוהה בירושלים.‏ היא מכשירה עד היום כשני שלישים מבעלי התארים האקדמייםבירושלים.‏ צמיחת המכללות שאפיינה את ישראל בעשור האחרון והכפילה את כמותהסטודנטים בארץ,‏ כמעט שפסחה על ירושלים.‏ בנוסף,‏ הוועדה לתכנון ולתקצוב ‏(ות״ת)‏כמעט שלא אפשרה לאוניברסיטה העברית לגדול בשנים האחרונות.‏ כתוצאה משניתהליכים אלה ירדה ירושלים מרמת-הכשרה של כ-‏‎22%‎ מבעלי התארים בישראל בשנת1985, $-11% בשנת 2005. בכך איבדה העיר את הבכורה בתחום מרכזי וחשוב ביכולתההתחדשות שלה.‏ האוניברסיטה העברית עברה בשנים האחרונות תהליך התייעלותשצמצם את היקף המועסקים בה — דבר הפוגע ביכולתה למשוך אוכלוסייה חזקההמבקשת תעסוקה,‏ ופוגע ביכולתה להרחיב את מספר התלמידים במחלקות המבוקשות.‏כדי שהאוניברסיטה העברית תמשיך להיות מוסד מוביל במערכת ההשכלה הגבוהה,‏עליה לבצע תהליך של התחדשות ולרענן את סגל המורים.‏83

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהחזרת מרכזיותה של ירושלים בתחום ההשכלה העל-תיכונית,‏ מחייבת השקעותמשמעותיות.‏ על-פי החישוב שעשו זילכה,‏ כהן ומוסק (2006), תידרש תוספת של כ־‎110‎מיליון ש״ח בשנה כדי להכפיל את מספר הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה בירושליםעד שנת 2020. שינוי זה צפוי להגדיל את התעסוקה במוסדות להשכלה גבוהה בכ-‏‎5,000‎משרות.‏ הגדלה זו כוללת גם יוזמות כמו הקמת קולג׳ בינלאומי בחסות האוניברסיטההעברית בירושלים.‏o84כדי להגדיל את הביקוש של סטודנטים ללימודים ביתושלים,‏ תידרש השקעתמשאבים בהגדלת האטרקטיביות ובשיווק מערכת ההשכלה הגבוהה בירושלים.‏ בתחוםזה יש יתרונות לשיתוף-פעולה בין המוסדות השונים של ההשכלה הגבוהה בירושלים.‏לצורך התיאום והשיווק מומלץ להקים גוף מטה מתאם.‏ בפרק זה מובאת דוגמה למטהכזה שהוקם באזור אורסונד,‏ הכולל את הערים קופנהגן ולונד.‏שגשוגה של עיר משכילה טמון לרוב ביכולתה ליצור אשכולות תעשייתיים המבוססיםעל הקשר בין מוסדות ההשכלה והמחקר הפועלים בה לבין תעשיות העלית.‏ בירושליםנראים היום ניצנים של אשכול בתחומי הביו-בריאות ‏(ביו-כזד),‏ אם כי יש עוד מקום רבלפיתוחו.‏ אחת הסיבות לחוסר ההצלחה ליצור בירושלים תרבות של קשרי אקדמיה-‏תעשייה,‏ היא הפער הטכנולוגי הניכר בעיר.‏ בירושלים כמעט שאין הכשרה אקדמיתבהנדסה טכנולוגית החיונית לתעשיות העלית.‏ הקמת המכללה להנדסה בירושלים צמצמהאת הפער במידת-מה,‏ אולם ירושלים סובלת עדיין ממחסור בהכשרת מהנדסים,‏ מכיווןשרוב החברות מבקשות לגייס עובדים מיומנים בעלי ניסיון תעשייתי.‏ בהיעדר מסהמספקת של חברות גדולות שיעסיקו בוגרים מייד בתום לימודיהם ויעניקו להם ניסיוןבעבודה,‏ לא יצליחו מוסדות ההשכלה הפועלים בעיר לסגור בעצמם את הפער במתכונתהנוכחית.‏ במקומות אחרים בעולם בהם נוצרה בעיה דומה,‏ כמו למשל בקיימברידג׳‏(אנגליה),‏ התגברו על מיעוט המהנדסים בעזרת תכניות-השמה מיוחדות שהשאירו באזוראחוז גבוה של בוגרי הנדסה ושילבו אותם בתעשייה.‏ תכניות כאלו מקנות למהנדסיםניסיון עוד בזמן הלימודים ‏(סטאז׳)‏ ומגדילות את סיכוייהם להישאר בעיר ולעבוד באותןחברות בהן החלו לעבוד במהלך הלימודים ‏(קאופמן,‏ בנדל,‏ מלחי,‏ סולומון,‏ 2007).תחום חדש ומתפתח בתעשיית העלית הוא תחום ״המדיה החדשה״.‏ לצד הסקטורהאקדמי יושב בירושלים הריכוז הגדול ביותר בארץ של בתי-ספר לאמנויות,‏ בהםלומדים יותר ממחצית הסטודנטים לאמנויות בארץ.‏ אוכלוסייה זו,‏ הנוטה להגר מן העירבתום לימודיה מחוסר תעסוקה מתאימה,‏ היא אוכלוסייה משכילה,‏ חזקה ויצירתית.‏לאוכלוסייה זו יש פוטנציאל גבוה להשתלב במקצועות התוכן של תעשיות העלית,‏ ולכןיש מקום לעודד תעשיות כאלו בירושלים ‏(קאופמן ואחרים,‏ 2007).

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכמה נושאים שהקשו עד כה על פיתוח תעשיית-^ילית נמצאים כיום בתהליך שיפור:‏(1) הפער הטכנולוגי מצטמצם בעקבות הקמת המכללה להנדסה בירושלים;(‏‎2‎‏)‏ הנגישותלירושלים,‏ ובמיוחד לאזור תעשיית העלית בהר-חוצבים,‏ השתפרה עם פתיחת כביש 9בכניסה הצפונית לירושלים,‏ ותשתפר עוד יותר עם הפעלת הרכבת המהירה לירושלים;‏(3) אזור התעשייה בהר-חוצבים עובר בימים אלה תנופת-פיתוח משמעותית,‏ ואםהמערכת התכנונית תשכיל לעצבו נכונה,‏ יש סיכוי שהוא יהפוך ללבה החי והפועם שלתעשיית העלית בירושלים.‏כדי להגדיל את תעשיית העלית ואת מספר המועסקים בה,‏ אנו ממליצים:‏(1) להפנות תקציבים ומשאבי-תכנון להר-חוצבים כדי לחזקו כמרכז לתעשיית היי-‏טק בירושלים.‏ כ״כ אנו ממליצים לצמצם חסמים ולהסיר מכשולים מדרכם של מפעליםהפועלים באזור זה - כגון קשיי נגישות - ולהוסיף לאזור רובד של פעילויות רוחביות‏(כגון בתי-מסחר ובתי־קפה)‏ שיחזקו את האטרקטיביות שלו כמקום נוח לאינטראקציהולהחלפת מידע פורמאלי ובלתי-פורמאלי;(‏‎2‎‏)‏ עקב הירידה בתקציבי הסיוע הממשלתייםלתעשייה בירושלים ‏(כתוצאה מן הירידה בהקצבות מרכז ההשקעות בתמ״ת),‏ ישלהפנות תקציבים ייעודיים למשיכת מפעלים לירושלים.‏ לשם כך רצוי להכין תכניותגמישות ויצירתיות,‏ כגון שדולה למשיכת מפעלים נבחרים מרחבי העולם;‏ הטבות זמניותלמפעלים העוסקים בנושאים ישיש להם העדפה בירושלים;‏ הטבות בתחומים בהם נתגלעכשל משמעותי(כדוגמת ההטבות שנותנת הרשות לפיתוח ירושלים ‏[הרל״י]‏ למהנדסים35העוברים להתגורר בעיר).‏בשנים האחרונות החלו בתי-חולים בירושלים לפתח שירותים נלווים,‏ כמו פיתוחמרפאות חיצוניות,‏ טיפול בחולים מחו״ל ‏(תיירות-מרפא)‏ ומסחר בידע מחקרי.‏ תחומיםאלה יאפשרו לפתח ולהגדיל את הפעילות והתעסוקה בבתי החולים,‏ ואנו ממליציםלתמוך בהם.‏ תמיכה כזו פירושה הסרת חסמים מנהליים ‏(כמו הסרת המגבלה על מספרהמיטות שמשרד הבריאות מטיל על בתי החולים)‏ וסיוע לפרויקטים ייחודיים כמוהפארק הביו-רפואי בהדסה"‏ עין-כרם.‏0המלצה נוספת קשורה לסינרגיה בין שלושת הסקטורים הנידונים בדו״ח,‏ והיא קוראתלהקים גוף ‏(מנהלת,‏ מרכז או חברה)‏ בעל תקציבים וסמכויות,‏ שיתמחה בפיתוח קשריםאקדמיים-טכנולוגיים-תעשייתיים בירושלים.‏ הסינרגיה שתיווצר בעקבות קשרים אלה,‏35לעבודה צורף תיאור פעילויות ותכניות שנעשו בקיימברידג׳ ובאורסונד,‏ כדוגמה לפעילויות שניתןללמוד מהן וליישם את חלקן גם בירושלים.‏85

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתמנף את הסיוע הציבורי כך שכל אחד מן הסקטורים שהוזכרו לעיל יתרום לסקטוריםהאחרים.‏ גוף זה יפעל גם לשיווק ולעידוד מפעלים וחברות היי-טק להתמקם בירושלים,‏יתאם ביניהם ויסייע בפתרון בעיות מול הרשויות המקומיות,‏ יעודד פיתוח תכניותמשולבות בין התעשייה לבין האקדמיה ובתי החולים,‏ וייצור נקודות-מפגש בין-תחומיותשאינן נוצרות מעצמן.‏ רצוי שגוף זה יוכל לפעול בצורה גמישה ויצירתית,‏ ושתקציבו,‏ אושכר העובדים בו,‏ יהיה תלוי במידת הצלחתו בעידוד התעשייה בירושלים.‏oבעבודה זו הוגדרו יעדים להגדלת המועסקים בירושלים עד שנת 2020, בכל אחד מןהסקטורים שנבדקו.‏ בסקטור האקדמי מדובר בגידול של 40% במספר המועסקים -סה״כ גידול של 5,000 משרות — רובן המכריע מיועדות לבוגרי 13 שנות-לימוד ומעלה.‏היעד בסקטור תעשיות העלית הוא הכפלת מספר המועסקים,‏ שפירושה תוספת 11,000מועסקים,‏ מהם כ-‏‎8,500‎ בוגרי 13 שנות-לימוד ומעלה.‏ בסקטור בתי החולים היעד הואהגדלת מספר המועסקים בהתאם לגידול האוכלוסייה,‏ ובנוסף לכך עוד 1000 מועסקיםבשירותים הנוספים — סה״כ גידול של כ-‏‎8,000‎ מועסקים,‏ מתוכם כ-‏‎6,000‎ בוגרי 13שנות-לימוד ומעלה.‏ עמידה ביעדים אלה תוסיף לירושלים כ-‏‎24,000‎ משרות - מתוכןכ-‏‎20,000‎ בעלי 13 שנות-לימוד ומעלה.‏ בפרק שלהלן נדון ביעדים ובאמצעי המדיניותשיאפשרו להשיג אותם.‏רקע86פרק זה מתמקד בביקוש הנמוך למשרות לבעלי תואר אקדמי או לבעלי השכלה על-‏תיכונית ‏(מעל 13 שנות-לימוד)‏ בירושלים.‏ אוכלוסייה זו מוגדרת במחקר ״אוכלוסייהחזקה״ שיש לה נטייה מובהקת להשתתף בשוק העבודה ולהשיג משכורות גבוהות מןהממוצע.‏ שוק העבודה בירושלים מתקשה להציע בשנים האחרונות משרות מתאימותבהיקף משמעותי לאוכלוסייה חזקה כזו.‏ תכונה זו של שוק העבודה המקומי היא אחדהגורמים המשמעותיים ביותר להגירה השלילית של אוכלוסייה חזקה מן העיר,‏ והואאחד המחסומים לשינוי שימשוך אוכלוסייה צעירה ומשכילה להשתקע בעיר.‏ הגדלתהיצע המשרות לאוכלוסייה משכילה,‏ היא תנאי הכרחי למשיכת אוכלוסייה חזקה לעירומנוף העשוי להביא לשינוי המגמה השלילית שתוארה לעיל.‏כפי שניתן לראות באיור 1, ירושלים שמרה ושומרת עדיין על אחוז גבוה של תושביםמשכילים ‏(בעלי 13+ שנות-לימוד)‏ ביחס לישראל כולה.‏ עם זאת,‏ הפער שהקנה לירושליםיתרון יחסי בתחום זה הלך והצטמצם בהתמדה לאורך שנות ה-‏‎90‎‏,‏ בעיקר בתחום

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהתארים הגבוהים ‏(שנתון סטטיסטי לירושלים,‏ 2005-1991). במידה שמגמה זו תימשך,‏צפוי שיעור האוכלוסייה המשכילה בירושלים להשתוות לשיעורה הארצי בשנת 2014.איור 1: אהוז האוכלוסייה בעלת 13+ שנות־לימת בישראל ובירושליםפער ההשכלה בין ירושלים לישראל ירושלים ישראלמקור:‏ עיבוד של מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ מתוך השנתונים הסטטיסטיים לירושלים בשני•‏ 2004-1991בהוצאת מכון ירושלים לחקר ישראל.‏מטרת פרק זה היא לבחון את שוק העבודה הירושלמי ולבור דרכים להגדלת שיעורהמשרות המוצעות בו לאוכלוסייה חזקה,‏ ככלי למשיכתה לבוא לחיות ולעבוד בעיר.‏מיקוד הבדיקה בשלושה ענפיםמכיוון שתחום התעסוקה הוא רחב ביותר,‏ התמקדנו בשלושה סקטורים המעסיקיםאוכלוסייה רחבה בעלת 13+ שנות-לימוד.‏ סקטורים אלה הם:‏ (1) הסקטור האקדמי,‏כחלק ממערכת ההשכלה;(‏‎2‎‏)‏ סקטור תעשיית העלית,‏ כחלק מהתעשייה;(‏‎3‎‏)‏ סקטור בתיהחולים,‏ כחלק ממערכת הבריאות."‏״ הסקטור הציבורי והתיירות — שני תחומי תעסוקה חשובים בירושלים — נידונים בפרקים אחרים!‏ראו פרק התיירות ופרק ״ירושלים כעיר בירה״.‏ למבט כולל על התעסוקה,‏ ולבחינת השפעת המכפילים שלהשירותים לאוכלוסייה,‏ ראו פרק הפתיחה.‏87

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלקיימת סינרגטיות בהתפתחות הסקטורים הנבחרים.‏ התפתחות האקדמיה,‏ למשל,‏צפויה לתרום הן לגידול מספר המועסקים בתעשיית העלית והן לגידול המועסקים בבתיהחולים.‏ ההשכלה הגבוהה בעיר היא המנוף העיקרי לשינוי המצב בעיר,‏ ופיתוחה צפוילגרור עוד שינוים מיוחלים,‏ מעבר לתוספת התעסוקה.‏ התפתחות בתי החולים תביא לארק תעסוקה נוספת בסקטור עצמו,‏ אלא גם הזמנות-עבודה לתעשייה,‏ לשירותים ולציודרפואי.‏ התפתחות התעשייה תאפשר יישום המצאות וחידושים שמקורם באקדמיהובמחקר הרפואי.‏ כפי שנראה להלן,‏ סקטורים אלה לא מיצו את פוטנציאל ההעסקהשלהם,‏ וניתן להרחיבם על-מנת להגדיל את הביקוש לעובדים משכילים.‏מועסקים והשכלה בסקטורים שנבחרובחינת מרכיבי ההשכלה של מועסקים בענפי הבריאות,‏ ההשכלה והתעשייה,‏ מצביעה עלתרומתם הגבוהה לתעסוקת האוכלוסייה המשכילה,‏ והיא מסבירה מדוע קידומם עשוילהגדיל את היצע העבודה לאוכלוסייה חזקה בירושלים ‏(איור 2):איור 2: מועסקים בשלושת הסקטורים בירושליםלפי שנות־השכלהתעשיות עילית הינון בריאות13+ שנות השכלה • 12-0 שנות השכלה •מקור:‏ עיבוד של מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ על בסיס נתוני הלמ״ס לשנת 2004.88

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבעוד שבענפים מסורתיים ובענפים מעורבים בתעשייה יש רק לכ-‏‎40%‎ מן המועסקיםהשכלה של יותר מ-‏‎13‎ שנות-לימוד,‏ הרי שבממוצע יש לכ-‏‎80%‎ מהמועסקים בענפים57הנידונים ‏(תעשיות עלית,‏ חינוך ובריאות)‏ השכלה כזו.‏מנתוני סקר כוח-אדם 38 2004 המוצגים באיור 3, ניתן לעמוד על תרומתם של שלושתהסקטורים שנבחרו להיקף התעסוקה בירושלים.‏ אחוז המועסקים בחינוך מתוך כללהמועסקים בירושלים,‏ גבוה ביחס לממוצע הארצי(‏‎19‎ אחוז מכלל המועסקים בירושלים,‏לעומת 13 אחוז מכלל המועסקים בחינוך בארץ).‏ אפשר להסביר זאת בכך שירושליםהיא ״עיר צעירה״,‏ שחלק נכבד מתושביה בגיל הלימודים בבית הספר,‏ ומערכת החינוךשלה גדולה מן הממוצע הארצי.‏ הסבר נוסף לאחוז המועסקים הגבוה בחינוך נעוץ בהיקףמערכת ההשכלה הגבוהה בעיר.‏ עם זאת,‏ כפי שנראה בהמשך,‏ יש למערכת זו פוטנציאל־צמיחה שיוכל להגדיל אף יותר את מספר המועסקים בה.‏ מצב דומה שורר גם בענףהבריאות בירושלים (8% לעומת 6% בממוצע הארצי).‏ נכון להיום,‏ חלק נכבד מענף זהמשרת בעיקר את האוכלוסייה המקומית.‏ עם זאת,‏ מרכזי הבריאות של ״הדסה״ וביתהחולים ״שערי-צדק״ הם מוסדות-בריאות מן השורה הראשונה בארץ,‏ וניתן להרחיבאת פעילותם ולייצא את שירותיהם.‏ לעומת ענפי החינוך והבריאות,‏ אחוז המועסקיםבענפי התעשייה בכלל ובענפים מתקדמים בפרט,‏ נמוך ביחס לממוצע הארצי(‏‎5%‎ אחוזמהמועסקים לעומת 9% בממוצע הארצי).‏איור 3: מועסקים כשלושת הסקטורים,‏ כאחוזים,‏ מסן כל המועסקים‏-ך 2016 -12 -19 ישראל • ירושלים13‏•ה‏-ח סם8 -4 -0 --בריאות חינוך תעשיות עיליתמקור:‏ http://geobase.huji.ac.il/fa/הענפים מחולקים בהתאם להגדרת הלמ״ס.‏כולל 103,473 נשאלים ברמה הארצית,‏ מתוכם 10,952 נשאלים בירושלים.‏89

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמרוע ררושה מעורבות ממשלתית בתחום!‏שוק העבודה הירושלמי אינו מנותק מן המתרחש סביבו.‏ על רקע הידרדרותה הנמשכתשל העיר,‏ קיבלה ממשלת ישראל החלטה להעלות את ירושלים לראש סדר העדיפויותהמדיני על-ידי קידום ״פרויקטים לחיזוק מעמדה של ירושלים כבירת מדינת-ישראל״‏(החלטת הממשלה מתאריך 15.08.2004). כפי שראינו,‏ שוק העבודה הירושלמי הוא בעליתרון יחסי בתחומי הממשל,‏ ההשכלה הגבוהה והתיירות.‏ עם זאת,‏ בעשורים האחרוניםכמעט שלא חל גידול בהיקף ההעסקה של הסקטור הציבורי או בתחומים שבשליטתו,‏כגון השכלה גבוהה ומחקר.‏ כמו כן,‏ חרף התפתחות תעשיות העלית,‏ היקף המועסקים בהןבירושלים נמוך ביחס לשאר הארץ.‏ תעשיות העלית אינן נתונות אמנם לשליטה ישירהשל הסקטור הציבורי,‏ אך יש לו שליטה על התשתיות ועל ההטבות הניתנות לתעשייה,‏ולכן הוא יכול להשפיע על החלטת מפעלים להתמקם בירושלים.‏ מכאן שלפתרון בעייתהתעסוקה של אוכלוסייה חזקה בירושלים,‏ תידרש התערבות ממשלתית - דבר העולהבקנה אחד עם המדיניות המוצהרת לקידום העיר.‏יעד מועסקים לשנת 2020המטרה הכללית של פרק זה היא,‏ כאמור,‏ להציע דרכים להגדלת היצע התעסוקה בירושליםעבור אוכלוסייה בעלת השכלה גבוהה.‏ ממטרה זו נגזרים יעדי התעסוקה לשנת 2020בסקטורים עם פוטנציאל הגידול המרשים ביותר.‏ לאור התחזיות לגידול האוכלוסייהבירושלים,‏ ולאור יעדי גידול האוכלוסייה החזקה שפרויקט זה מציב לעצמו,‏ ניתן לחזותאת היצע המשרות שיידרש לירושלים בעתיד.‏ מתחזית זו נגזרו היעדים לגידול בהיצעהעבודה בשלושת הסקטורים הנידונים.‏ לאור זאת נבדק פוטנציאל הצמיחה האפשרי שלכל אחד מהסקטורים והוגדרו היעדים הבאים של הגידול במספר המועסקים בכל אחדואחד מהם בהתאם:‏אקדמיה — הגדלת מספר הסטודנטים הלומדים בעיר ‏(כמעט ב-‏‎100%‎‏)‏ ולאור זאתהגדלת מספר אנשי הסגל ב-‏‎40%‎‏;‏בריאות — הגדלת מספר המועסקים בהתאם לגידול הטבעי של אוכלוסיית העיר,‏ויצירת 1,000 משרות חדשות שינבעו מהפעלתן של תכניות ויוזמות חדשניות;‏תעשיית עלית — גידול של 100% במספר המועסקים בתחום זה.‏•••90

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמודלים לקידום ההשכלה הגבוהה,‏ תעשיות העליתוהבריאות,‏ בערים אחרות כעולםקיימברידג׳(אנגליה)‏אין צורך להכביר מלים בשבחי מוסד אקדמי הקיים יותר מ-‏‎800‎ שנה ושומר בהתמדהעל אחד משלושת המקומות הראשונים ברוב האינדיקאטורים למצוינות אקדמית.‏ יחדעם זאת,‏ אין זה מובן מאליו שלמוסד כזה תהיה השפעה כה מכרעת על הסביבה העסקיתהסמוכה לו כפי שקרה במחוז קיימברידג׳ באנגליה.‏ המחוז מונה כ-‏‎700,000‎ תושבים —בדומה לגודלה של ירושלים.‏תעשיות העלית צמחו בעיר בשנות ה-‏‎60‎ בעקבות יוזמות פרטיות של בוגרי הקולג׳יםהשונים של האוניברסיטה.‏ בוגרים אלה הקימו חברות-ייעוץ לתעשייה ובחרו להפעילןבקיימברידג׳ על-מנת לנצל את הידע הרב של חוקרי האוניברסיטה ותלמידיה.‏ חילופיהידע בין האקדמיה לבין התעשייה,‏ שהחלו להתנהל באדיבות חברות הייעוץ,‏ תרמולכך שבקרבת האוניברסיטה קמו חברות-הזנק (Start-up) רבות ומרכזי-פיתוח שלחברות ותיקות,‏ בעיקר בתחומי מדעי החיים והביוטכנולוגיה.‏ כך,‏ בלא עידוד ממוסד,‏נוצר החיבור בין אנשי המדע לאנשי התעשייה,‏ והוביל ליצירת אשכול תעשייה משגשג.‏בהמשך,‏ כשהתברר הפוטנציאל הגלום בחיבור זה,‏ החלה הממשלה לעודד את קיומוולתמוך בקידומו.‏ב-‏‎1997‎ הוקם במימון ממשלתי ERBI^ (East Region Biotechnology Initiative)שהפך בשנת 2000 למלכ״ר עצמאי הממומן מכספי החברים בו.‏ הארגון הציב לו למטרהלקדם את צמיחת חברות הביוטכנולוגיה באזור קיימברידג׳,‏ על-ידי מגוון פעילויותשבבסיסן עידוד הקשר ושיתוף הפעולה בין גורמים שונים בתעשייה ובאקדמיה.‏ זאת על-‏ידי כנסים וימי-עיון,‏ קורסי-הכשרה בתחומי ביוטכנולוגיה נבחרים וכדומה.‏ בנוסף עוסקהארגון בפרסום נתונים,‏ בגיוס כספים למחקר ובשיווק התעשייה המקומית בעולם.‏בקיימברידג׳ פועלות כיום כ-‏‎215‎ חברות ביו-טק,‏ שהן 10% מתעשיית הביו-טקהאירופית.‏ האזור מושך בין שמונה לעשרה אחוזים מכלל השקעות הון הסיכון באירופה(2006 .(Tyler, התעשייה בקיימברידג׳ מעסיקה במישרין 14,000 עובדים ומשמשתבסיס לתעשיית היי-טק המעסיקה קרוב ל-‏‎50,000‎ בני-אדם.‏ מכאן שתעשיית העליתבקיימברידג׳ אחראית למשרות של כ-‏‎12.5%‎ מכלל 380,000 המועסקים באזור.‏ באזורקיימים כיום מעל 30 מכוני-מחקר הקשורים למוסדות אקדמיים,‏ וארבעה בתי-חוליםמחקריים.‏91

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאוניברסיטת קיימברידג׳ חרתה על דגלה את שיתוף הפעולה עם התעשייה.‏ הגוףהאחראי על הקשר בין האוניברסיטה לתעשייה נקרא Research Services Division(RSD) והוא פועל במישורים הבאים:‏• תמיכה בחוקרי האקדמיה בגיוס כספי-מחקר ובמסחור הידע שמפותח באוניבר­‏סיטה!‏היצע של שלוש ״חבילות-שירותים״ המיועדות לחברות בתעשייה;‏ שירותים אלהכוללים בעיקר מידע עדכני על פטנטים שמקורם באוניברסיטה,‏ הזמנות לכנסים,‏39מנויים למידעון האוניברסיטה ורשימת אנשי-קשר;‏מספר פרויקטים מחקריים רחבי-היקף המבוצעים בשיתוף-פעולה בין האוניברסיטהלתעשייה בתחומים כמו ננו-טכנולוגיה,‏ תאי-גזע,‏ סביבה ועוד:‏שיתוף-פעולה לימודי ומחקרי עם אוניברסיטת MIT בארה״ב,‏ לייעול ולמקסוםתהליכי מעבר הידע בין האקדמיה לתעשייה;‏תכניות גמישות ללימודי-הנדסה,‏ המותאמות לצורכי התעשייה ומחייבות אתהתלמידים להתמחות במשך שמונה שבועות במהלך לימודיהם.‏••••אזור אורסונד(דנמרק-שוודיה)‏אזור אורסונד ‏(המסומן במפה בצבע אדום)‏ משתרע סביב מפרץ אורסונד ומחבר ביןדנמרק במערב ושוודיה במזרח.‏ האזור הוא דוגמה לשיתוף-פעולה אזורי החוצה גבולותמדיניים.‏39 החבילה היקרה ביותר,‏ למשל,‏ מאפשרת לחברות לבצע מחקרים ביחד עם צוות חוקרים מהאוניברסיטה,‏דבר המשפר את איכות הידע המופק במחקרים אלה.‏92

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבאזור אורסונד מתגוררים 3.5 מיליון תושבים — 1.8 מיליון מהם מתגוררים במטרופוליןקופנהגן.‏ האוכלוסייה באזור זה היא הטרוגנית,‏ ורמת האבטלה (6.4%) נמוכה ביחסלאבטלה השוררת בדנמרק ובשוודיה.‏ באורסונד פועלות 12 אוניברסיטאות.‏ המובילותשבהן הן אוניברסיטת קופנהגן שנוסדה ב-‏‎1479‎ ולומדים בה מעל 35,000 סטודנטיםבשנה,‏ ואוניברסיטת לונד שקמה ב-‏‎1666‎ ולומדים בה כ-‏‎40,000‎ סטודנטים בשנה.‏ בכלהמוסדות האקדמיים באורסונד לומדים יותר מ-‏‎150,000‎ סטודנטים — מהם 6,500דוקטורנטים.‏ במוסדות השונים פועלים כ-‏‎14,000‎ חוקרים.‏ נוסף על כך יש באזור 29בתי-חולים וחמישה פארקי-תעשייה.‏ האזור מדורג חמישי באירופה מבחינת תוצרתוהמדעית.‏בשנת 2000 נפתח לתנועה גשר תלוי באורך 16 ק״מ בין קופנהגן שבדנמרק לבין מלמושבשוודיה,‏ והוא מאפשר תנועת כלי-רכב ורכבות.‏ הגשר צמצם את המרחק בין שתיהאוניברסיטאות הגדולות שבצד הדני ובצד השוודי ל-‏‎35‎ ק״מ בלבד.‏ בשנת 1997, ערבפתיחת הגשר,‏ החליטו ראשי המוסדות האקדמיים שמשני עברי המפרץ,‏ לבסס שיתופי-‏פעולה בין המוסדות השונים כדי לחזק את האזור ולמשוך אליו כספי-מחקר וסטודנטים.‏לשם כך הוקמו מנהלות שונות,‏ חלקן במימון ציבורי וחלקן במימון פרטי-שיתופי.‏ כחלקמשיתוף הפעולה בין המוסדות האקדמיים,‏ הונחה גם תשתית לשיתוף-פעולה תעשייתי-‏אקדמי ולהקמת אשכולות תעשייתיים - בעיקר בתחומי תעשיית העלית.‏ המודליםלשיתופי הפעולה הללו מבוססים על תיאורית האשכולות התעשייתיים של מייקל פורטרוכן על תיאוריית Helix^ Triple הגורסת כי צמיחה אזורית מתבססת על שיתוף-פעולהבין שלושת עמודי התווד של האזור:‏ האקדמיה,‏ התעשייה והקהילה.‏מנהלת אוניברסיטת אורסונרUniversity)0‎ (resundהמנהלה הוקמה ב-‏‎1997‎ והחלה לפעול בשנת 2000, עם פתיחת הגשר.‏ 12 אוניברסיטאותומוסדות-מחקר פועלים יחדיו בעזרת מנהלה משותפת הממומנת ע״י המוסדות,‏ בעלותשל 800,000 אירו לשנה ‏(הכוללים בעיקר עלויות-שכר של עובדי המנהלה).‏ מטרתהמנהלה לסייע למוסדות במימון משאבי-מחקר משותפים מהאיחוד האירופי , 40 לאפשרלסטודנטים מבחר אקדמי רחב יותר , 41 לאגם משאבים ‏—י במיוחד בתחומי השיווקוהמיתוג — ולאפשר לכל האוניברסיטאות להגדיל את המודעות העולמית לפעילותן.‏40 האיחוד האירופי מממן בעיקר מחקרים משותפים,‏ ולכן יכולה תשתית כזו לשיתוף-פעולה,‏ לתרוםלהשגת תקציבים.‏41 הן במסגרת המוסדות האקדמיים ומרכזי המחקר באזור,‏ והן בריכוז וסיוע לחילופי-סטודנטים עם יותרמ-‏‎800‎ מוסדות אקדמאיים מחוץ לאורסונד.‏93

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעל המנהלה אחראית ועדת-היגוי בה משתתפים 12 הרקטורים של האוניברסיטאותהשותפות וארבעה נציגי הסטודנטים.‏המנהלה אחראית לתיאום שיתופי הפעולה בין המוסדות בתחומים הבאים:‏סיוע באיתור שותפים להגשת הצעות-מחקר משותפות לאיחוד האירופי;‏תיאום השתתפות הסטודנטים בקורסים מחוץ למוסד בו הם לומדים ‏(כל קורס,‏בכל מוסד,‏ פתוח לסטודנטים משאר המוסדות העומדים בדרישות האקדמיות שלהקורס).‏מיתוג האזור במישור הבינלאומי,‏ כולל הפעלת אוניברסיטת-קיץ בינלאומית בשפההאנגלית.‏•••מנהלת (ÓSR) Oresund Science Regionב-‏‎1994‎ הקימו ראשי המחוזות שמשני צדי המפרץ,‏ פורום לקידום צמיחה אזורית,‏ שהפך-10.SR-n 0 מעסיקה כ‎0SR עובדים,‏ ודרכה נקבעת על-ידי ועדתבשנת 1997 למנהלתהיגוי המורכבת משישה נציגי-אוניברסיטה,‏ שישה נציגים מהמגזר העסקי ושישה נציגיהרשויות המקומיות.‏ מטרות המנהלה הן:‏להשיג מסה קריטית בתחומים כלכליים אסטרטגיים לאזור;‏לעודד תחומי-ידע חדשים שבהם יש לאזור יתרון תחרותי;‏לפתח אמצעים יעילים להעברת ידע בין המדינות;‏לשפר את כושר המשיכה של האזור בעיני חברות זרות;‏לחזק את מרכיבי Helix^ Triple ואת הקשרים ביניהם;‏לייסד רשתות ואשכולות מדעיים בעלי כושר-תחרות ברמה בינלאומית.‏••••••— S R - r שהואהתחום החזק ביותר באזור " 2 והקימה את ארגון (MVA) ,Medicon Valley Academyשתפקידו לחבר ולקשר בין חברות הפועלות בענף.‏ בראשית דרכו מומן MVA^ מכספי94* 2 60% מחברות הפארמה בסקנדינביה פועלות באזור אורסונד,‏ וחוזקו של האזור נובע הן ממוסדותאקדמיים והן מבתי-חולים.‏ בשנת •2004 פעלו באזור אורסונד 130 חברות ביוטכנולוגיה,‏ 70 חברות פארמהו-‏‎130‎ חברות מד-טק המעסיקות ביחד כ-‏‎50,000‎ עובדים.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהאיחוד האירופי,‏ אך כיום הוא ממומן באופן מלא על-ידי יותר מ-‏‎255‎ חברות הביו­‏טכנולוגיה והארגונים החברים בו.‏ MVA^ פועל להעברת ידע בין שלושת מרכיביHelix^ — Triple האוניברסיטאות,‏ הסקטור העסקי והקהילה — הוא מזמן נקודות־מפגש לחברים ופועל למיתוג האזור ולמשיכת חברות זרות מתחומי מדעי החיים.‏SR-n0 זיהתה עוד מספר תחומים טכנולוגיים-,תעשייתיים חזקים במיוחד באזורוהקימה רשת הפועלת סביב כל תחום,‏ במודל דומה .MVA^ תחומים אלה הם:‏ מדעיהחיים,‏ טכנולוגיית מידע(‏IT‏),‏ מדעי הסביבה,‏ עיצוב,‏ לוגיסטיקה,‏ תעשיית המזון המעובד,‏מדיה דיגיטאלית וננוטכנולוגיה.‏ מרבית התחומים ‏(מלבד מדעי החיים)‏ הם ״צעירים״מכדי לקבוע את הצלחתם.‏קליבלנד(ארה״ב)‏אזור קליבלנד שבמדינת אוהיו בארצות הברית,‏ ידוע כאזור מוביל באיכות שירותיהבריאות שלו,‏ המעניקים לו אטרקטיביות רבה.‏ תדמיתו נובעת בעיקר מהדירוג הגבוהוהעקבי של בתי החולים המרכזיים שבו:‏ מקום ראשון בקרדיולוגית מזה 11 שנים,‏ מקוםרביעי בדירוג הכללי של בתי החולים הטובים ביותר ומקום שישי ברפואת-ילדים.‏אוכלוסיית קליבלנד מנתה יותר משני מיליון תושבים ב-‏‎2005‎‏,‏ ומספר המועסקיםבתעשיית הבריאות"‏ באזור זה גבוה מהממוצע הארצי ‏(העומד על 12%) ומתקרבל-‏‎150,000‎ מועסקים,‏ שהם כ-‏‎14.6%‎ מהמועסקים באזור.‏ מנתונים אלה ניתן להסיק כיתעשיית הבריאות בקליבלנד אינה משרתת רק את תושבי האזור,‏ אלא אף ״מייצאת״שירותי בריאות אל מחוץ לאזור.‏ במקביל,‏ בעוד שאחוז המועסקים הכללי בקליבלנדירד בין השנים 2000-2005 ב-‏‎6.4%‎ — גדל מספר המועסקים בתעשיית הבריאות באזורב-‏‎1%‎‏.‏ זהו מאפיין נוסף המעיד על חוזקו של האשכול המקומי.‏חוזקה של תעשיית הבריאות בקליבלנד נובע אמנם מקיומם של בתי-חוליםומוסדות-מחקר מובילים המקנים לאזור תדמית חזקה,‏ אך גם ובעיקר ממדיניות אזוריתברורה התומכת בתעשיית הסטארט-אפ הנסמכת על המחקר במדעי החיים.‏ מדיניות זוהתפתחה לאחר שפרנסי האזור הבחינו בכך שתעשיית הסטארט-אפ במדעי החיים אינהצומחת באופן טבעי,‏ וזאת חרף משאבי המחקר והאקדמיה הזמינים בעיר.‏ בשנת 2002הוחלט להציב את קליבלנד בראש מסחור הידע של תעשיית הבריאות,‏ על-ידי הפעלתתכנית רב-שלבית שהתמקדה בנושאים הבאים:‏45 תעשיית הבריאות בקליבלנד מחולקת לשני ענפים:‏ ספקי-בריאות עיקריים ‏(רופאים,‏ אחיות מטפליםסיעודיים וכוי)‏ ומערך שירותים ומוצרים משלימים ‏(ציוד למחקר,‏ חברות תרופות,‏ ציוד רפואי וכוי).‏95

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליצירת זרם רעיונות חדשניים ברמה בינלאומית — תוך עידוד החדשנות והיזמות בקרבהחוקרים במוסדות השונים,‏ איתור חברות אזוריות קטנות ובינוניות עם פוטנציאלצמיחה גדול,‏ והקמת מרכז שימשוך חוקרים מבריקים מאזורים גיאוגרפיים אחרים‏(רבים מהם מישראל ומברית המועצות לשעבר);‏יצירת תשתית ניהולית התומכת בחברות הנולדות מרעיונות חדשניים — אף בנושאזה נעשה מאמץ למשוך מנהלים מקצועיים מאזורים גיאוגרפיים אחרים ולהפנותםלחברות ההזנק על-פי כישוריהם;‏ •עידוד שיתוף הפעולה בין היזמים לבין מוסדות המחקר הפועלים באזור,‏ בשלביהמחקר הקליניים.‏ זאת מכיוון שיזמים קטנים מתקשים בדרך-כלל לשכנע את בתיהחולים לאפשר להם לבצע את המחקר הקליני בין כותלי המוסד שלהם;‏••••:• הגדלת תשתית המימון בכל שלבי ההשקעה באזור — כיום פועלות באזור מעל 20קרנות־השקעה,‏ ארבע קרנות seed וחמש קבוצות משקיעים פרטיים .angels בנוסףהקימה מדינת אוהיו קרן של 1.6 מיליארד דולר להשקעה בתחומים נבחרים עםפוטנציאל מסחור גבוה.‏מן העולם הרחב,‏ בחזרה לירושליםבהקשר האקדמי,‏ מודל שיתופי הפעולה בין המוסדות האקדמיים באורסונד הוא מורכבוכולל הרבה יותר מוסדות אקדמיים מאלה הקיימים בירושלים.‏ עם זאת,‏ ההנחההבסיסית של המודל — הגורסת כי שיתוף-פעולה בין מוסדות אקדמיים אזוריים עשוילתרום לשגשוגם של כלל המוסדות באזו^,‏ להפחית עלויות כתוצאה מאיגום משאבים‏(במיוחד שיווקיים)‏ ולמצב את העיר כמרכז מוביל להשכלה גבוהה - הנחה זו תקפהורלוונטית גם לירושלים.‏ אחת הפעילויות המעניינות והרלוונטיות לירושלים היא שלפורום אקדמי הפועל בשטוקהולם במטרה לשווק את ההשכלה הגבוהה של העירבתוך המדינה ובאירופה.‏ מן המודל של קיימברידג׳ ניתן ללמוד על חשיבות המרכזלביוטכנולוגיה בעידוד הפעילות באזור.‏ בירושלים הוקם לאחרונה מרכז ביוטכנולוגיהפועל במסגרת הרשות לפיתוח ירושלים.‏ יש לקוות שמרכז זה יגיע לעצמאות וירכושהשפעה,‏ כפי שקרה למרכז ERBI בקיימברידג׳.‏בתחום הבריאות מדגים המודל של קליבלנד כי תעשיית הבריאות אינה צריכהלשרת רק את האוכלוסייה המקומית והיא יכולה לייצא שירותים גם לתושבים הגריםמחוץ לאזור.‏ טרם נעשה מחקר מקיף שיסביר כיצד התפתח ייצוא שירותי הרפואה אל96

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמחוץ לקליבלנד,‏ אך הספרות המקצועית מניחה כי המוניטין של רופאים ״כוכבים״בתחומים מסוימים,‏ הם שמושכים מטופלים מרחבי הארץ והעולם.‏מעיון בשלוש הדוגמאות הבינלאומיות שהובאו לעיל,‏ ניתן ללמוד על חשיבות החיבורבין עולם העסקים לאקדמיה,‏ מהצלחתו של המרכז העצמאי 0resund Science Regionהעוסק בפעילויות אלו באורסונד.‏ גם הפעילות הענפה המתרחשת בקליבלנד לעידודחברות סטארט-אפ בתחום מדעי החיים,‏ תרמה באופן משמעותי להתפתחות האשכולהתעשייתי-בריאותי שקם שם.‏ הכשרת סטודנטים לעבודה בתעשייה,‏ תוך כדי לימודיהם,‏נעשתה הן בקיימברידג׳ והן באורסונד,‏ והיא יכולה להיעשות בהחלט גם בירושלים.‏בהשוואה בינלאומית לאזורים שנותחו בפרק זה ‏(איורים ‎4‎א׳ ו-‏‎4‎בי)‏ ניתן לראותשלמרות שאחוז הפטנטים הרשום על-שם גורמים ירושלמיים ‏(המצביע על יכולת מדעיתאו טכנולוגית)‏ הוא גבוה יותר מזה של קיימברידג׳ או אורסונד ‏(איור ‎4‎אי),‏ שיעורהמועסקים בתעשיית העלית בירושלים עדיין נמוך-יחסית בהרבה מאשר באורסונד אובקיימברידג׳ ‏(איור ‎4‎בי).‏ הפער בין שיעור הפטנטים לבין שיעור המועסקים בתעשייתהעלית,‏ יכול להצביע על פוטנציאל טכנולוגי בלתי-ממומש בירושלים או על קושי בזרימתידע מן האקדמיה לתעשייה המקומית.‏איור 4:א.‏ פטנטים למועסקב.‏ אחוז מועסקים בתעשיית עיליתמסן המועסקיםירושלים קיימברידג׳ אורסונדמקור:‏ עיבוד נתוני — USPT מכון ירושליםלחקר ישראל.‏ירושלים קיימברידג׳ אורסונדמקור:‏ מכון ירושלים לחקר ישראל.‏הדוגמאות הבינלאומיות שהוצגו לעיל מראות שניתן לעודד אשכולות תעשייתייםבתחומים הרלוונטיים לירושלים,‏ אך מעל לכול הן מדגימות את ההשפעות ההדדיותהרבות הקיימות בין התעשייה,‏ האקדמיה וסקטור הבריאות.‏ הן מדגימות גם את הצורךלעצב כלי-מדיניות חדשים שיעצימו השפעות אלו.‏ כך למשל,‏ השירותים שמספקיםמרכזים כגון ERBI בקיימברידג׳ ו-^\‏‎1\4‎ באורסונד,‏ תורמים הן לעידוד החדשנות97

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוהיזמות בקרב חוקרים באקדמיה ובבתי החולים,‏ הן להקמת חברות סטארט-אפ במדעיהחיים על בסיס מחקרים שנעשים באקדמיה ובבתי החולים,‏ והן לעידוד חברות סטארט-‏אפ להשתמש בתשתיות ידע ומחקר של האקדמיה ובתי החולים.‏ דוגמאות דומות ניתןלראות בקליבלנד בעידוד שיתופי הפעולה בין יזמים לבתי החולים בביצוע מחקריםקליניים.‏ תרומה משמעותית לתחום זה מתקבלת כאשר אוניברסיטה בעלת מוניטיןבאוניברסיטת קיימברידג׳ נרתמת במפורש לעידוד הקשרים שבין האקדמיה לתעשייה.‏האפשרויות לפיתוח תעסוקתי בשלושת הסקטוריםבירושליםהסקטור האקדמיתיאור הסקטור האקדמי בירושליםהגורם המרכזי בתחום האקדמיה בירושלים הוא האוניברסיטה העברית.‏ ‏•בעשורהאחרון,‏ עם העלייה בביקוש להשכלה גבוהה בישראל,‏ התקבלה במועצה להשכלהגבוהה החלטה עקרונית לענות על ביקוש זה באמצעות פיתוח המכללות והפניית רובהמבקשים ללמוד לתואר ראשון אל המוסדות החדשים ‏(וולנסקי,‏ 2005). ואכן,‏ מספרםשל הלומדים במכללות עלה בהתמדה עד שעבר בשנת תשס״ד את מספר הלומדים לתוארראשון באוניברסיטאות.‏ הן הגידול במספר המוסדות להשכלה גבוהה והן התפתחותהמכללות,‏ כמעט שלא הותירו את רישומם על ירושלים,‏ וזאת בשל המגמה שלא להקיםמכללות חדשות בירושלים כדי שלא לפגוע באוניברסיטה העברית.‏ כתוצאה מכך נותרההאוניברסיטה העברית הגורם המרכזי והדומיננטי במערכת ההשכלה הגבוהה בירושלים‏(איור 5), אך חלקם היחסי של הסטודנטים הבאים ללמוד בירושלים ירד עם השנים.‏בעוד שבשנת 1985 למדו בירושלים 22% מכלל הלומדים באוניברסיטאות בארץ,‏ ירדשיעורם ל־‎11%‎ בלבד בשנת 44 2005. עם זאת,‏ רוב הסטודנטים באוניברסיטה העבריתמגיעים מחוץ למחוז ירושלים,‏ ומכאן שירושלים מייצאת שירותי השכלה גבוהה,‏ אךבה בעת היא אינה נותנת מענה לצעירים מקומיים שאינם יכולים או רוצים ללמודבאוניברסיטה,‏ ונאלצים לצאת ללמוד במכללות שנפתחו ברחבי הארץ.‏44 אם כוללים גם את המוסדות להכשרת מורים,‏ יורד יחס זה מ-‏‎20%‎ בשנות השמונים ל-‏‎12.5%‎ בשנת.200598

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 5: התפלגות הסטודנטים הלומדים בירושלים ‏(המגזר היהודי)‏סטודנטים בירושלים לפי מוסד 2005/2006אקדמיות ובתי ספר גבוהים לאומנויות2,760, 9%מקור:‏ עיבוד נתוני מל׳׳ג,‏ תשס״ו,‏ 2005/2006. הנתונים על בתי הספר לאומנויות הושגו בשיחות־טלפוןעם הנהלות המוסדות.‏במענה לדרישות משרד האוצר והוועדה לתכנון ולתקצוב,‏ החלה האוניברסיטה העבריתלפני שנים אחדות בתהליך ייעול שהביא בעיקר לצמצום הסגל האקדמי והמנהלי.‏ הקיצוץבמספר אנשי הסגל האקדמי היה רוחבי ועמד על כ-‏‎20%‎ מכל פקולטה(למעט בית הספרלהנדסה,‏ שקוצץ בשיעור פחות מכך,‏ ובית הספר לרפואה שהסגל שלו קוצץ אף ביותרמכך).‏ הקיצוץ נעשה לאורך זמן,‏ על-פי קצב הפרישה של הסגל,‏ והוא נמצא עתה בשלביוהאחרונים.‏ בשנים תשס״ד-תשס״ה הצטמצמו ממדי הסגל ב-‏‎2.1‎ אחוז,‏ וסגל ההוראהוהמחקר הצטמצם ב-‏‎1.9‎ אחוז.‏ הצמצום בהיקף הסגל נמשך למרות שחל גידול כלשהובמספרי התלמידים — 0.9% בשנים תשנ״ז-תשס״ה.‏ תהליכי ההתייעלות באוניברסיטההעברית גורמים לעיכוב בקליטת סגל חדש,‏ וכתוצאה מכך יש באוניברסיטה היצע זעוםשל משרות לחברי-סגל חדשים ‏(דו״ח ות״ת,‏ 2004/5).99

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללימודי אמנות בירושליםלצד האוניברסיטה העברית פועל בירושלים הריכוז הגדול ביותר של בתי-ספר לאמנויות‏(שרובם אינם מעניקים תואר אקדמי),‏ בהם לומדים מעל למחצית הסטודנטים לאמנויותבישראל.‏ ביניהם בתי הספר לקולנוע סם שפיגל ובי״ס מעלה,‏ בית הספר למשחק ניסןנתיב ובית הספר לתיאטרון חזותי,‏ האקדמיה בצלאל,‏ בית הספר לצילום מוסררה,‏האקדמיה למוזיקה ולמחול,‏ ועוד.‏ אוכלוסיית הסטודנטים במוסדות אלה נוטה להגרמירושלים בתום הלימודים,‏ בין השאר בשל מחסור בתעסוקה מתאימה בעיר ‏(ראה פרקהתרבות).‏בית הספר לרפואהדו״ח פזי(‏‎2002‎‏)‏ קבע כי בשנת 2020 צפוי בישראל מחסור ברופאים,‏ ובשל כך הוחלטלהגדיל את מספר הסטודנטים לרפואה בכל בתי הספר בארץ.‏ בהתאם לכך אמור ביתהספר לרפואה של האוניברסיטה העברית לגדול ב-‏‎50%‎ ולהכשיר 150 רופאים בשנהבמקום 100 כיום.‏ המלצות ועדת פזי אומצו באופן עקרוני על-ידי משרד הבריאות,‏אך טרם יושמו.‏ בנוסף הוגשה הצעה להקים מכללה פרטית ללימודי הרפואה ‏(שלאתתוקצב על-ידי ות״ת ותגבה שכר-לימוד ריאלי)‏ שתקלוט סטודנטים מתאימים שאינםמתקבלים ללימודי הרפואה מחמת הגבלות ות״ת.‏ הצעה זו נועדה להתגבר על המחסורהצפוי ברופאים,‏ מבלי להגדיל את עלויות ות״ת.‏ יש לציין כי רבים מהעוסקים כיוםברפואה בארץ,‏ למדו בחו״ל ושילמו שם שכר לימוד ריאלי.‏ ההחלטה אינה מעלה אפשרותלהקים בירושלים מכללה פרטית לרפואה,‏ ולמעשה קיימת בעיר מגבלה על הגדלת מספרהסטודנטים לרפואה בשל התקן הקושר בין מספר הסטודנטים למספר מיטות האשפוזבבית החולים בו הם מתמחים.‏ עם זאת,‏ על-מנת להימנע מהצורך לייבא רופאים לישראל,‏יש לחפש פתרונות יצירתיים להכשרת רופאים חרף מגבלת המיטות.‏לימודי הנדסהכפי שנראה בהמשך,‏ ירושלים נהנית ממעמד מועדף להשקעות בתעשייות עלית,‏ והיאזכתה בשנים האחרונות לתנופת-פיתוח גדולה בתחום זה.‏ עם זאת,‏ מפעלי היי-טקבירושלים מצביעים על מחסור חמור בכוח-אדם טכנולוגי ברמה אקדמית מדעית גבוהה‏(קאופמן ואחרים,‏ 2007). כפי שעולה מאיור 6, יש בירושלים שיעור אפסי כמעט שלסטודנטים להנדסה,‏ בעוד שבשאר האוניברסיטאות בארץ היה שיעורם הממוצע 13.8%בשנת 2004.100

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהדבר מלמד על מיעוט בוגרים במקצועות ההנדסה,‏ שהם חיוניים לתעשיות העלית.‏פירוש הדבר שבנוסף למחסור השורר כיום במהנדסים,‏ יתקשו מפעלי-תעשייה המעונייניםלהתמקם בירושלים להשיג כוח עבודה טכנולוגי-הנדסי ברמות גבוהות — מה שחוסםפיתוח עתידי של התחום.‏ בנוסף,‏ מפעלים אלה אינם נהנים מיתרונות הגלישה spill)(over מהם נהנות התעשיות הסמוכות למוסדות הנדסה מחקריים בשאר חלקי הארץ.‏איור 6: חלוקה לתחומי לימוד באוניברסיטה העברית לאורן שניםובהשוואה לכלל האוניברסיטאותהאוני׳ העברית2002האוני׳ העברית2003האוני׳ העברית2004כל האוניברסיטאות2004רפואה • משפטים • מדעי החברה • מדעי הרוח •הנדסה ואדריכלות • חקלאות • מדעי הטבע ומתמטיקה •מקור:‏ עיבוד של מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ על בסיס נתוני הלמ׳׳ס.‏עד סוף 1996 הוכשרו מהנדסים בירושלים רק באוניברסיטה העברית,‏ שהוציאה לשוקמהנדסי-תוכנה ספורים מדי שנה ‏(בניגוד לטכניון או אוניברסיטת בן-גוריון,‏ שהעמידואלפי בוגרים בשנה).‏ הרצון להתגבר על הפער בהכשרת מהנדסים בירושלים,‏ הביא אתעיריית ירושלים,‏ משרד החינוך והות״ת,‏ לחבור יחדיו ולהקים את המכללה האקדמיתלהנדסה בירושלים.‏ המכללה פועלת בתיאום אקדמי עם האוניברסיטה העברית,‏ תוךעדכון מתמיד של תכניות הלימוד ושיתוף-פעולה עם תעשיית ההיי-טק המקומית,‏ על-מנתלהבטיח שבוגריה המוכשרים ישתלבו בשוק העבודה הירושלמי.‏ כיום לומדים במכללה101

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל625 סטודנטים לתואר ראשון,‏ וניתן להרחיבה לקיבולת של מעל 3,000 סטודנטים עדשנת 2020 ‏(זילכה,‏ כהן ומוסק,‏ 2006).כעולה מאיור 7, גם מספר הסטודנטים במכללה האקדמית להנדסה אינו סוגר אתהפער,‏ וירושלים נתונה עדיין במחסור יחסי של בוגרים במקצועות הנדסיים וטכנולוגייםמרכזיים.‏ מכאן נובע הצורך להרחיב את מערכת ההשכלה הטכנולוגית בירושלים במטרהלתמוך בפיתוחה התעשייתי.‏ נראה שהרחבה כזו תתאפשר אם יינתן סיוע הן להגדלתהמכללה להנדסה והן להרחבת תחומי הלימוד ההנדסיים באוניברסיטה העברית.‏מקור:‏ סטודנטים באוניברסיטאות ובמוסדות אחרי•‏ להשכלה גבוהה,‏ תשס״ה (2004/2005).הסיבות להיצע הנמוך במשרות בסקטור האקדמי בירושליםהחלטות ות״ת — בהחלטותיה מנעה הוועדה תחרות מהאוניברסיטה העברית‏(הנתונה בצמצומים)‏ ולכן לא נוצרה בעיר מערכת משמעותית של מוסדות אקדמייםאלטרנטיביים;‏הקטנת תקציבי ות״ת — בעקבות המשבר הכלכלי שפקד את ישראל לא מכבר,‏הוטלו קיצוצים קשים על מערכת ההשכלה הגבוהה,‏ ואלה הפחיתו בכ-‏‎20%‎ אתתקציבה המקורי,‏ שעמד על כשישה מיליארד שקל.‏ בשנת 2004 סיכמה ות״ת עםמשרד האוצר על החזרת חלק מהכספים לתקציב ההשכלה הגבוהה במשך חמש••102

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשנים,‏ אך גם בתום תקופה זו יפחת התקציב בכמה מאות מיליוני שקלים מהיקפו1999-3, בטרם הוטלו הקיצוצים.‏ כתוצאה מן הקיצוץ נאלצים המוסדות האקדמייםהמתוקצבים לצמצם את מספר המועסקים בהם;‏מדיניות ות״ת בשנים האחרונות היתה להפנות את הגידול בביקוש להשכלהגבוהה לעבר הפריפריה והמכללות.‏ מדיניות זו באה,‏ בין היתר,‏ לידי ביטוי בהגבלתמספר הסטודנטים שהאוניברסיטאות הוותיקות רשאיות לקבל מדי שנה.‏ יש לצייןשהאוניברסיטה העברית הוגבלה בנושא זה יותר מכל אוניברסיטה אחרת,‏ ומספרהסטודנטים הלומדים בה לא גדל כמעט בשנים האחרונות ‏(ראה איור 8). הדברמצמצם יותר את היצע המשרות לעובדים משכילים באוניברסיטה.‏•איור 8: הגידול במספר הסטודנטים באוניברסיטאות,‏ תש׳׳ן-תשס״ה:‏שיעור הגידול הנמון של האוניברסיטה העברית ביחס לאוניברסיטאות אחרותהטכניוןהאוניברסיטה אוניברסיטת סה״כ אוניברסיטת אוניברסיטת אוניברסיטת העבריתתל אביב בר-אילן חיפה בן-גוריון מקור:‏ דו׳׳ח ות״ת 2004/5.מכאן עולה כי הבעיה העיקרית שמונעת את התפתחות סקטור ההשכלה הגבוההבירושלים,‏ קשורה להחלטות ות״ת על סדר העדיפויות במערכת ההשכלה הגבוהה.‏תהליכי צמצום הסגל והגבלת הגידול במספרי התלמידים באוניברסיטה העברית,‏והמגבלה על הקמת מוסדות אקדמיים מתוקצבים נוספים מאידך-גיסא,‏ מצמצמיםמאוד את פוטנציאל ההיצע של משרות לעובדים משכילים בסקטור זה.‏103

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהשכלה גבוהה במגזר הפלסטיני והשלכותיה על המגזר היהודיכפי שנכתב בפרק על העיר הפלסטינית,‏ במצב של רגיעה ביטחונית ושיפור המצבהפוליטי בעיר,‏ יש לירושלים סיכוי טוב להפוך לבירת ההשכלה הגבוהה בצד הפלסטיני.‏לפי תרחיש זה,‏ מספר הסטודנטים במזרח-ירושלים יגדל פי שניים עד שלושה לעומתממדיו היום,‏ והדבר יתרום כ-‏‎1,000‎ עד 2,000 מקומות-עבודה לסגל משכיל במוסדותהאקדמיים הפלסטיניים.‏ לגידול זה ולקשרים שעשויים להיווצר בין המוסדות האקדמייםהפלסטיניים והישראליים,‏ יש פוטנציאל נוסף להגדלת התעסוקה ולשיפור מרכזיותו שלהסקטור האקדמי בירושלים.‏המלצות להגדלת התעסוקה בסקטור האקדמישינוי בסדר העדיפויות והסרת החסמים המנהליים - מומלץ להסיר את הגבלתות״ת על מכסת הסטודנטים הלומדים באוניברסיטה העברית,‏ ולהתיר הקמה ופיתוחשל מכללות בירושלים.‏ משמעה של המלצה זו הוא מתן חופש-פעולה גדול יותרלמוסדות האקדמיים להתחרות על סטודנטים,‏ ולהקטין את המעורבות הציבוריתבתחום זה.‏ מעבודתם של זילכה,‏ כהן ומוסק (2006) על השכלה גבוהה בירושלים,‏עולה כי מימוש המלצה זו יאפשר להכפיל את מספר הסטודנטים בעיר מ-‏‎31‎אלף סטודנטים בשנת 2005 ל-‏‎60‎ אלף בשנת 2020, ולהגדיל את מספר המשרותלאוכלוסייה משכילה בכ-‏‎5,000‎ משרות.‏ 45 העלות הכרוכה בשינוי זה היא כ-‏‎110‎מיליון ש״ח לשנה עד 2020. מאחורי תחזית זו עומדת הנחה שביקוש רב ללימודיםגבוהים אינו מתממש בשל הגבלות ות״ת.‏ למעשה,‏ שנויה שאלה זו במחלוקת.‏יש הגורסים כי לאחר הגידול המהיר שחל בשנות ה-‏‎90‎ התייצב שיעור הביקושללימודים גבוהים,‏ ולכן התייצב גם שיעור המתחילים ללמוד מתוך שנתון ממוצע.‏אם טענה זו נכונה,‏ יבוא הגידול במספר הסטודנטים בירושלים על חשבון מספריהסטודנטים במוסדות אחרים ברחבי הארץ.‏ מצד שני,‏ עבודות כגון זו של זילכה,‏כהן ומוסק (2006) מניחות שההתייצבות שחלה בשנים האחרונות היא זמנית בלבד,‏ושיעור הזכאים לתעודת הבגרות - המקנה באופן עקרוני כניסה למערכת ההשכלההגבוהה — צפוי להמשיד ולעלות עד שיתייצב על כ-‏‎65%‎ ממחזור ממוצע,‏ בדומהלשיעורם בארצות המפותחות במערב.‏ משיחה עם בילי שפירא,‏ ראש מנהל התלמידיםבאוניברסיטה העברית,‏ עולה כי קיים ביקוש רב ללימודים באוניברסיטה העברית,‏•5 י הכותבים צופים כמעט הכפלה של מספרי הסטודנטים במוסדות האקדמיים והכפלה של מספרהסטודנטים במוסדות העל-תיכוניים מ-‏‎21,000‎ ל-‏‎41,000‎ בשנת 2020.104

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוניתן להגדיל את מספר התלמידים בה בלי קשר לשאלה אם הגידול יבוא מקרבאוכלוסייה שאינה לומדת כיום או על חשבון מוסדות אחרים להשכלה גבוהה בארץ.‏עם זאת,‏ היא מציינת כי נכון להיום,‏ הגדלת מספר התלמידים באוניברסיטה משמעוהורדת סף הקבלה בחלק מן החוגים,‏ דבר שעלול לכרסם ביתרון המצוינות שלהאוניברסיטה העברית.‏חשוב לציין כי הסרת המגבלה המנהלית,‏ אף שהיא הכרחית להגדלת מספרהסטודנטים בעיר,‏ אינה מספיקה על-מנת להבטיח שגידול זה אכן יתרחש.‏האוניברסיטה והמוסדות האקדמיים הנוספים בעיר יהיו חייבים להשקיע מחשבהומשאבים כדי למשוך מספר גדול יותר של סטודנטים מוכשרים.‏ בנוסף,‏ טוענת שפירא,‏המגבלה העיקרית על גידול במספר התלמידים,‏ בעיקר במדעי החברה,‏ אינה ביקושאלא היעדר כוחות-הוראה מספיקים בחלק מן החוגים.‏ כך למשל,‏ בחוג לחשבונאותישנם תקנים פנויים,‏ אך אין מי שימלא אותם.‏ אחת הדרכים להגדלת המשיכה שלהאקדמיה למקצועות מבוקשים היא מתן תגמולים דיפרנציאליים למרצים,‏ ודרך זונידונה בוועדת שוחט.‏הקמת מוסדות חדשים להשכלה גבוהה,‏ וחיזוק מוסדות קיימים לאוכלוסיותשייצוגן במערכת הוא קטן — שיעור המתחילים בלימודים גבוהים מתוך שנתוןממוצע,‏ משקף את תהליך הנגשת מערכת ההשכלה הגבוהה לחלקי אוכלוסייה שלאנהנו ממנה בעבר.‏ בירושלים שתי אוכלוסיות בעלות שיעור נמוך של השתתפותבשוק ההשכלה הגבוהה:‏ החברה הערבית והחברה החרדית.‏ זו הסיבה לכך ששיעורהמתחילים ללמוד מתוך שנתון ממוצע בירושלים,‏ נמוך משמעותית מן השיעורהארצי.‏ עם זאת,‏ בשנים האחרונות אנו עדים למגמת התעוררות בחברות אלוולנטייה גוברת בקרבן לרכוש השכלה גבוהה.‏ שינוי סדר העדיפויות במגזרים אלהעשוי להגדיל מאוד את הביקוש להשכלה גבוהה בירושלים.‏ ממחקר שנעשה בימיםאלה במכון ירושלים לחקר ישראל עולה כי בקרב החרדים יש ביקוש גבוה להשכלהכללית גבוהה שתאפשר להם להשתלב בשוק העבודה.‏ מספר חסמים מונעים מהםלפנות למסלול זה ובהם:‏ ‏,קושי במימון שכר-לימוד לתקופה של 4-3 שנים,‏ פערי-ידעבלימודי ליבה המחייבים אותם להשלמות ארוכות,‏ ופגיעה במעמדם החברתי-כלכליכתוצאה מעזיבתם את המסגרת התורנית ‏(מלחי,‏ קאופמן וכהן,‏ 2008).•• מתן תמריצים למוסדות האקדמיים לפנות לשווקים חדשים - מומלץ להציעלאוניברסיטה סיוע ציבורי להקמת קולג׳ בינלאומי חדש,‏ וסיוע בפיתוח מכללותנוספות שיפנו אל קהל חדש שלא השתתף עד כה בשוק ההשכלה הגבוהה בארץ.‏למשל,‏ תכניות לסטודנטים מחו״ל או ״תכניות-מנהלים״.‏ על-פי העבודה של זילכה,‏105

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכהן ומוסק (2006) וראיון עם נשיא האוניברסיטה העברית,‏ הקמתו של קולג׳בינלאומי צפויה להוסיף לעיר כ-‏‎3,000‎ סטודנטים חדשים ויותר מ-‏‎500‎ מועסקיםבעלי השכלה אקדמית.‏ 46 הקולג׳ הבינלאומי יוכל למשוך סטודנטים יהודים מארה״בהמחפשים חינוך גבוה באיכות גבוהה בשילוב עם חוויה ציונית,‏ וסטודנטים רביםממדינות מתפתחות כגון הודו וסין,‏ המחפשים חינוך גבוה במערב במחיר נמוך מזההמוצע באירופה ובארה״ב.‏ קולג׳ זה אמור להציע תחומי-לימוד מבוקשים ‏(וסיכוייקבלה נמוכים)‏ בארה״ב,‏ כגון תכניות ‏^ת^ק,‏ שעם סיומן ניתן להתקבל לביית-ספרלרפואה.‏להקמת הקולג׳ הבינלאומי יתרונות נוספים,‏ מעבר להגדלת היצע המשרות לעובדיםמשכילים בעיר.‏ היתרון הראשון נוגע לתקצוב,‏ שהרי תוספת סטודנטים למוסדותמתוקצבים כרוכה בתוספת תקציבית לאותם מוסדות.‏ 47 לעומת זאת,‏ ההשקעהשל ות״ת בסטודנטים זרים היא נמוכה עד אפסית.‏ שיווק הקולג׳ גם אינו כרוךבתחרות על סטודנטים ישראלים שעשויים ללמוד במוסדות אחרים בארץ.‏ להקמתהקולג׳ הבינלאומי תידרש כנראה תמיכה ראשונית זמנית,‏ אולם לאחר זמן הואאמור לשאת את עצמו מבחינה כלכלית.‏ יתרון נוסף הקשור גם הוא לתקציב,‏ נוגעלעובדה שסטודנטים זרים משלמים שכר-לימוד ריאלי,‏ כך שההכנסה לאוניברסיטהתהיה גבוהה יותר.‏ בניגוד לסטודנטים ישראלים,‏ התרומה הכלכלית של סטודנטיםזרים לעיר היא גבוהה במיוחד.‏ המימון ללימודיהם מגיע מחו״ל ‏(ייצוא),‏ לעתיםמגיעה בעקבותיהם משפחה,‏ והם מוציאים בעיר נתח גדול יותר של הוצאות כיאינם מבלים את סוף השבוע אצל הוריהם מחוץ לעיר.‏ לבסוף,‏ בהתאם למודל העירהיצירתית,‏ נוכחותם של סטודנטים זרים תורמת לאווירה היצירתית והפלורליסטיתשאנו שואפים ליצור בעיר.‏ הכדאיות הכלכלית של הקמת קולג׳ בינלאומי נבדקתעתה ע״י האוניברסיטה העברית.‏• שיתוף פעולה בתיאום ובשיווק מערכת ההשכלה הגבוהה - כדי למנוע ירידהברמת הסטודנטים הגרים מחוץ לירושלים ומבקשים ללמוד בירושלים,‏ יש להגדילאת הביקוש ללמוד בירושלים.‏ לשם כך מומלץ להקים גוף מתאם בין המוסדותלהשכלה הגבוהה.‏ גוף כזה יעסוק הן בשיווק משותף והן בתיאום של קורסיםופעילויות משותפות בין המוסדות.‏ דוגמה לגוף כזה הובאה בפרק שתיאר את מנהלת1066 י בהנחה שהיחס של סגל ‏(אקדמי ומנהלי)‏ מול סטודנטים במכללה כזו יהיה נמוך מהיחס הקיים כיוםבאוניברסיטה העברית (22%) וזהה ליחס שבין הסגל לסטודנטים במכללות המובילות,‏ שהוא 17%.? י בהנחה שיחול גידול במספר התלמידים הכולל במערכת ההשכלה הגבוהה,‏ ולא רק הסטה של ביקושיםממקומות אחרים בארץ.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאוניברסיטת אורסונד.‏ בטווח הרחוק יותר ניתן להקים גוף שיעניק תארים אקדמיים48לסטודנטים שירשמו לתמהיל מגוון של קורסים במוסדות השונים.‏התעשייה בירושליםחלק ניכר משירותי הבריאות והחינוך הגבוה נצרך ע״י תושבי העיר ורק חלק מיועדל״יצוא״.‏ רוב ככל תוצרי התעשייה,‏ ותעשיית העלית,‏ מיועדים ליצוא מחוץ לעיר.‏ מכאןשפוטנציאל הגדלת הסקטור התעשייתי בירושלים כמעט שאינו מוגבל וכן הפוטנציאללהגדיל את היצע המשרות לאוכלוסייה חזקה.‏ מצד שני,‏ מפעלי הסקטור התעשייתיגמישים מאוד בהחלטה היכן להתמקם מבחינה גיאוגראפית,‏ והחלטתם נובעת ממגווןשיקולים שרק חלקם נתונים להשפעת הסקטור הציבורי והמקומי.‏התעשייה בירושלים כללה בשנת 2004 כ-‏‎500‎ מפעלים שהעסיקו כ-‏‎20,000‎ עובדים,‏עם פדיון של כ-‏‎10,000,000,000‎ שקל,‏ כמחציתו מייצוא ‏(לוח 1).לוח 1: המעשייה בירושלים - פרמטרים נבחרים 2004514מפעליםחמישה עובדים ומעלהמועסקים 20,88010,6675,237פדיוןמיליוני שקלים במחירים אחידים ‏(שנת 2004)ייצואמיליוני שקלים במחירים אחידים ‏(שנת 2004)מקור:‏ התאחדות התעשיינים.‏כמחצית^‏ המועסקים בתעשייה בירושלים עובדים בתעשיית-עלית ‏(לעומת תעשייהמסורתית ותעשייה מעורבת)‏ וזאת לעומת כשליש מהמועסקים בתעשייה בכל הארץ‏(איור 9). מכאן עולה שלמרות שירושלים אינה אבן-שואבת למפעלי-תעשייה,‏ היאמצליחה למשוך תעשיית-עלית בדומה לשאר אזורי הארץ.‏8 י לדוגמא,‏ גוף שייקרא בשם כמו ״אוניברסיטת-ירושלים״ ויוכל להעניק תארים אקדמיים על בסיסקורסים שנלמדו במוסדות אקדמיים שונים בירושלים.‏107

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 9: שיעור המועסקים בתעשייה בירושלים מול שיעורם בישראלתעשיית עיליתתעשייה תעשיית עילית תעשייה בישראלבישראל בירישליס בירושלים (2004) (2004) (2005) (2005)נתונים:‏ התאחדות התעשיינים בירושלים ועיבוד נתוני הלמ״ס.‏בניתוח תחומי ההתמחות של תעשיית העלית בירושלים לעומת חיפה ות״א,‏ ניתן לראותבאיור 10 שבירושלים מספר גדול יותר של חברות בתחום מדעי החיים מאשר באזורת״א או חיפה — דבר המצביע על התמחות בתחום זה בירושלים.‏ נתון זה אינו מפתיע,‏שכן אלה הם תחומי ההתמחות האקדמיים בירושלים,‏ כפי שהוצגו בנתונים על ההשכלההגבוהה.‏108

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל;/תחום חדש ומתפתח בתעשיית העלית העולמית קשור להעברה,‏ יצירה ועיבוד של תכניםשונים לעולם הדיגיטאלי,‏ הנקרא ״מדיה חדשה״.‏ בין תוצרי התחום הזה ניתן להזכיראת תעשיית המשחקים ‏(מחשב,‏ טלוויזיה,‏ טלפון וצעצועים מחוכמים),‏ הטלוויזיההאינטראקטיבית,‏ תעשיית המדיה ‏(עיתונות,‏ קולנוע ופרסום),‏ תחום החינוך ‏(הוראהמתוקשבת,‏ אמצעי-הוראה),‏ אנימציה ממוחשבת,‏ רפואה ‏(בקרה,‏ אמצעי המחשהולימוד,‏ סימולאטורים),‏ הספורט ‏(סימולציות,‏ ניהול משחק בזמן-אמת,‏ מחקר בספורט)‏ועוד.‏ המדיה החדשה היא סקטור כלכלי חדש המשלב בין טכנולוגיות מידע חדישותלבין תחומי האמנות,‏ התוכן והעיצוב,‏ ומורכבותו אינה מאפשרת לקטלגו בקטגוריותמסורתיות של תעשיות אחרות.‏למדיה החדשה יש פוטנציאל פיתוח בירושלים,‏ הן בזכות חוסנה האקדמי של העירבתחום מדעי המחשב באוניברסיטה העברית,‏ והן בזכות העובדה שבירושלים קייםהריכוז הגדול ביותר בארץ של בתי-ספר לאמנות,‏ בהם לומדים יותר ממחצית הסטודנטיםלאמנות בישראל.‏ אוכלוסייה זו חזקה,‏ משכילה ויצירתית,‏ אך נוטה להגר מן העיר בתוםלימודיה - בין היתר עקב מחסור במקומות-תעסוקה מתאימים.‏ אוכלוסייה זו היאפוטנציאל לחברות העוסקות במדיה חדשה,‏ ולכן כדאי להשקיע במשיכת חברות כאלולירושלים ולעודד הקמת חברות חדשות בתחום זה.‏ לשם כך יש לבדוק מהי התשתיתהדרושה לתעשייה זו ומהם הגורמים המשפיעים על החלטות המיקום שלה ‏(קאופמןואחרים,‏ 2007).הגורמים המשפיעים על מיקום מפעליםהנקודות המשמעותיות ביותר שמפעלים שוקלים בבואם להחליט היכן יתמקמו,‏ קשורותלמאפייני האתר הפיזי:‏ זמינות התחבורה,‏ היצע השירותים הנוספים באתר,‏ כגון שירותי-‏מסחר,‏ זמינות כוח העבודה,‏ אפקט האשכול,‏ והטבות שונות הניתנות על-ידי רשויותציבוריות ‏(גלור,‏ 2004). להלן פירוט וניתוח כל אחד מתחומים אלה בהקשר לתעשייתהעלית בירושלים.‏ •מיקום פיזי לתעשיית עלית בירושליםהאתר המשמעותי ביותר לתעשיית העלית בירושלים הוא אזור התעשייה הר-חוצבים.‏באזור זה מועסקים כ-‏‎7,000‎ איש בכ-‏‎140‎ מפעלים — בהם מפעלים גדולים כמו טבע,‏אינטל ו-‏‎8‎‏.ס.זא‎1‎‏.‏ בהר-חוצבים יש כיום כ-‏‎250‎ אלף מ״ר של שטחי-תעשייה,‏ ועתודה109

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתכנונית שתוכל להגיע ל-‏‎800‎ אלף מ״ר שטחי-תעשייה.‏ 49 עם זאת,‏ קיימת במתחם בעיהשל פיצול שטחים,‏ וחלק מהמגרשים הפוטנציאליים כבר מוזמנים או תפוסים על-ידימפעלים קיימים.‏ חלק מהשטחים כבר הוקצו ליזמים חדשים,‏ כך שמספר המגרשיםהפנויים אינו גדול;‏ הם קטנים-יחסית ונראה שאינם מאפשרים להוסיף מפעלים גדולים50למתחם.‏אתר נוסף המיועד לתעשיות עלית הוא הגן הטכנולוגי במלחה — פארק תעשייתיבשטח של 60 אלף מ״ר בנויים ועוד 30 אלף מ״ר מתוכננים,‏ ובו ניתן לשכור מבנים.‏ הגן51מאוכלס כיום רק בחלקו,‏ והוא ערוך לקלוט עוד חברות בינוניות וקטנות.‏בנוסף לאתרים אלה מוקם כיום בגבעת-רם פארק המיועד ל-‏‎70‎ אלף מ״ר של מבניםלתעשייה.‏ בפסגת-זאב מתוכנן פארק של 90 אלף מ״ר ובהדסה עין-כרם מוקם פארק״ביו-בריאות״ על9,000 מ״ר.‏ כמו כן מתנהלים כיום מגעים בין ירושלים למבשרת-ציוןעל הקמת פארק-תעשייה בהיקף של כ-‏‎500‎ אלף מ״ר באתר המחצבה הישנה בהר-חרת,‏שם יוכלו להתמקם מפעלים גדולים שלא יימצא להם מקום בהר-חוצבים.‏אחד הגורמים המרכזיים המשפיעים על האטרקטיביות של אזור-תעשייה~"הואזמינות התחבורה באתר.‏ למרות שמכל האתרים התעשייתיים בירושלים,‏ הר-חוצביםהוא הזמין ביותר מבחינה זו,‏ מצביע מחקר שנעשה במכון ירושלים לחקר ישראל על קושיגדול של זמינות תחבורתית בהר-חוצבים.‏ הדברים אמורים בעיקר בגישה לאתר,‏ אך גםהסדרי החניה והתחבורה הציבורית אינם מספקים והם מרתיעים מפעלים מלהתמקםבאתר.‏ פתיחת כביש 9 ב-‏‎2007‎ וסלילת הרכבת המהירה לירושלים ‏(בשנים הקרובות)‏עשויות להקל באופן משמעותי על התחבורה להר-חוצבים\אם יצליחו הרשויות להתגברגם על בעיות החניה והתחבורה הציבורית,‏ נראה שעד 2020 ניתן יהיה להגדיל אתהאטרקטיביות של האזור בהיבט התחבורתי.‏גורם נוסף המגביר אטרקטיביות של אתר תעשייה,‏ קשור לאפקט האשכול התעשייתיcluster) .(industrial מפעלים מעדיפים להתיישב באתר בו פועלות עוד חברות העוסקותבתחומים דומים,‏ ובעיקר שילוב של חברות גדולות וחברות-הזנק החולקות עמם ספקיםולקוחות.‏ מלבד הנוחות שבקרבה לספקים וללקוחות,‏ קיים באזור כזה גם אלמנט הניידותשל הון אנושי ומעבר קל של עובדים מנוסים ואלמנטים לא-פורמאליים של מעבר­‏110" על-פי נתוני הרשות לפיתוח ירושלים.‏50 קיים חוסר-בהירות לגבי חברת אינטל ומפעל הייצור הגדול שלה בירושלים.‏ החברה הודיעה על הפסקתהייצור במפעל,‏ ולא ברור מה ייעשה בשטחו ובשטחים נוספים שהוקצו לחברה בהר-חוצבים.‏51 אין נתונים זמינים על אכלוס הגן,‏ אך נראה שכשליש ממנג זמין לחברות נוספות.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלידע.‏ 52 ממחקר שנערך במכון ירושלים לחקר ישראל עולה שבתחום זה סובל הר-חוצביםמחיסרון משמעותי לעומת אזורי־תעשיה אחרים בישראל ‏(קאופמן ואחרים,‏ 2007).אפקט האשכול התעשייתי תלוי בדרך-כלל בגודל אזור התעשייה,‏ אך משפיעים עליוגם גורמים תכנוניים ואלמנטים ״רכים״ יותר הקשורים למנהיגות מקומית ותעשייתיתולאווירה האזורית;‏ למשל,‏ רשתות תקשורת ושותפויות,‏ בסיס יצירתי,‏ תרבות יזמית,‏זמינות מקורות-מימון,‏ תחרות,‏ מנהיגות ותקשורת ‏(גלור,‏ 2004). יש לקוות שגורמיהתכנון והגורמים המטפלים באזור התעשייה ישכילו לשפר גורמים אלה בהר-חוצביםובשאר אזורי התעשייה בירושלים.‏זמינות כוח העבודה משפיעה כאמור אף היא באופן משמעותי על מיקום מפעלים.‏הפער הטכנולוגי שירושלים סובלת ממנו,‏ נותח כבר בתת הפרק על האקדמיה ועולהממנו קושי בגיוס עובדים טכנולוגיים-הנדסיים.‏ המחקר על דעות ועמדות של מפעליםשנעשה לאחרונה במכון ירושלים לחקר ישראל,‏ מאושש ממצאים שעלו במחקריםאחרים ולפיהם אחת הבעיות העיקריות של מפעלים בירושלים היא הקושי להשיגכוח-אדם טכנולוגי מנוסה.‏ הרשות לפיתוח ירושלים מפעילה כעת תכנית לעידוד מעברעובדי היי-טק מנוסים לירושלים.‏ יש לקוות שפעילות כזו,‏ בשילוב עם תכניות אחרותלשיפור הקשר בין האקדמיה לתעשייה,‏ יקטינו את החסם הקשור לזמינות כוח העבודההטכנולוגי בירושלים,‏ דבר שיעודד מפעלים להתמקם בעיר.‏הטבות לתעשייה הן מךכייב משמעותי במיקום מפעלים.‏ מפעלי היי-טק המחליטיםלהתיישב כיום בירושלים,‏ זוכים להטבות של אזור-פיתוח ולהחזר משמעותי מהמדינהעל עלויות ציוד והון פיזי שהם משקיעים.‏ זאת במסגרת ההטבות הניתנות מכוח החוקלעידוד השקעות-הון בתעשייה,‏ ומוענקות בעיקר על-ידי מרכז ההשקעות של משרדהתעשייה,‏ המסחר והתעסוקה.‏הטבות אלו מעודדות מפעלים להתמקם בירושלים,‏ אולם תקציב מרכז ההשקעות,‏ממנו מגיעה ההטבה הנ״ל ‏(איור 11) הולך ומצטמצם,‏ והדבר יקשה על מפעלים לזכותבהטבה.‏ מצד שני ההשקעה בציוד,‏ במכונות ובהון פיזי אחר,‏ היא רלוונטית בעיקרלמפעלי-ייצור,‏ ולכן אין זה יפלא שחברות כמו ״טבע״ וכמו ״אינטל״ הקימו בירושליםמרכזי-ייצור והתמקדו פחות במחקר ופיתוח בשלוחותיהן בעיר.‏ אין לזלזל בהטבה הנ״ל,‏אולם ביחס למטרה העיקרית של פרק זה — הגדלת היצע העבודה לבעלי 13 שנות-לימודומעלה — היה עדיף לדעתנו אילו ההטבות היו מתמקדות בעובדי תעשיות העלית,‏ כגוןהטבות במו״פ,‏ בחדשנות,‏ ביישום פטנטים ומחקרים,‏ בהבאת מומחים,‏ בהקמת מרכזים52 חלק מהמאמרים בתחום זה מזכירים את תרבות בתי הקפה כאמצעי למעבר-ידע ״רך״ ולשגשוג תרבותשל חדשנות,‏ והדבר כולל גם ידע וקשרים עם האקדמיה.‏111

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלטכנולוגיים וכדי.‏ מנגד,‏ ההטבה שנותנת הרשות לפיתוח ירושלים לעובדים מנוסיםבתחומי ההיי-טק שעוברים לירושלים,‏ כמו גם המימון והסיוע שהיא נותנת להקמתמרכז ״ביו-בריאות״,‏ הן הטבות ראויות ונכונות ביותר.‏איור 11: ירידת התקציב ‏(ההרשאה להתחייב)‏ של מרכז ההשקעות1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006שנה1,4001,200 &״ 1,000S800 •£600 p400200 ?o ~מקור:‏ מרכז ההשקעות.‏תעשיית ההיי-טק הפלסטינית והשלכותיה על התעשייה הישראליתכפי שנכתב בפרק על העיר הפלסטינית בפרסום זה - במצב של רגיעה ביטחונית ושיפורהמצב הפוליטי יש סיכוי טוב שירושלים תשמש מרכז היי-טק לתעשייה הפלסטיניתותגשר בין תעשיית העלית הישראלית לזו הפלסטינית.‏ מצב כזה יוכל לתרום לתוספתמועסקים לתעשיית העלית במערב העיר אף מעבר לתוספת שעליה התבססנו בחישובינובפרק זה.‏המלצות לעידוד התעשייה• כדי להגיע ליעד התעסוקה של הכפלת המועסקים בתעשיית העלית בירושלים,‏יש להשקיע סכומים נכבדים בתעשייה,‏ 53 לפתור כשלים תכנוניים וליצור אווירהיצירתית ומושכת באתרי התעשייה בירושלים.‏112״ לא נתקלנו בעבודה או מחקר בהם נעשה ניתוח וחישוב העלויות הקשורות בהמלצות שהועלו כאן.‏מכיוון שחישוב-עלויות כזה חורג מהיקף המחקר הנוכחי,‏ ניתנות כאן ההמלצות בלא חישוב העלויות.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכדי לאפשר שינוי על-פי ההמלצות שניתנו בפרק זה,‏ על הרשות לפיתוח ירושלים ועלעיריית ירושלים להקים גוף ‏(רשות,‏ חברה,‏ או מנהלה)‏ טכנולוגי-תעשייתי-אקדמישירכז את תכנון אזורי התעשייה וינהל את הקשר עם גורמי המחקר,‏ האקדמיה,‏בתי החולים והמוסדות להכשרת מועסקים פוטנציאליים ‏(אקדמיה,‏ מכללות)‏ ויוכללתת מענקים והטבות.‏ חשוב שגוף זה יוכל לבצע מחקרים וסקרים,‏ לאתר צרכיםשל מפעלים,‏ לעצב מדיניות ומנהיגות ולמשוך מפעלים,‏ הן מישראל והן מחו״ל,‏54להתמקם בירושלים.‏ בין הפעילויות שגוף זה אמור ליזום ניתן למנות:‏•• ‎0‎הקמתמרכז עצמאי דוגמת ,resund Science Regions שיעסוק בהקמתהפורומים וביצירת החיבורים בין העסקים השונים.‏ על המרכז לשווק אתהאזור,‏ ובשלב מתקדם יותר עליו לפעול לאיתור חוקרים מצטיינים ברחביהעולם ולעודד את בואם לירושלים ‏(כמו במודל של קליבלנד).‏בימים אלה מקימה הרשות לפיתוח ירושלים את המרכז לביוטכנולוגיהבעיר.‏ המרכז אמור לספק שירותים רבים,‏ כפי שעושים ERBI^ בקיימברידג׳MVA-m באורסונד.‏ גם המימון ההתחלתי שהקצתה הרל״י להקמת המרכז,‏דומה למימון שהקצתה ממשלת בריטניה בקיימברידג׳(‏‎250,000‎ ליש״ט לשלוששנים).‏ עם זאת,‏ על הרשויות בירושלים לזכור כי פעילות בתחומי הביוטכנולוגיהדורשת זמן רב יותר מפעילות בתחומי תעשייה אחרים,‏ ולכן יש לפעול באורך-‏רוח ובגמישות עד שהמרכז יצבור תאוצה והשפעה.‏ אחת הדרכים בהן יוכלהמרכז להוכיח את תרומתו היא בגיוס חלק הולך וגדל מעלויות הפעילות שלומן התעשייה ומן האקדמיה.‏יש לבצע מחקר לבדיקת הגורמים המשפיעים על החלטות המיקום של חברותהקשורות במדיה החדשה ועל התשתיות הדרושות להן.‏יש לחזק את הקשר בין התעשייה לבין הסטודנטים בעודם לומדים,‏ דבר שעשוילמנוע מהם לעזוב את העיר.‏ המודל של קיימברידג׳,‏ בו מחויבים הסטודנטיםלהנדסה לעבור חניכה בתעשיות המקומיות כתנאי לקבלת התואר,‏ הוא מודל״מוצלח המתאים הן למכללה להנדסה ולמכון-לב והן למחלקות מסוימותבאוניברסיטה העברית,‏ וחשוב לעודד מודל דומה.‏יש לייסד תכנית-תמריצים אשר תעודד מפעלים להעסיק סטודנטים חסריכל ניסיון,‏ במטרה להפחית את מספר הסטודנטים העוזבים את העיר מחוסר••••54 לדעת מחברי הדו״ח יכולה הרשות לפיתוח ירושלים לקחת על עצמה חלק משמעותי מביצוע ההמלצותדלהלן,‏ גם אם לא יוקם הגוף המוזכר בהמלצה זו.‏113

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתעסוקה מתאימה.‏ תכנית-תמריצים כזו תשתתף בחלק מעלות ההעסקה שלהסטודנט הבוגר ותחזיר בכך למפעל את ההשקעה הנדרשת להכשרתו(קאופמןואחרים,‏ 2007).סכדי לסייע לתעשייה בירושלים,‏ חשוב ביותר להפוך את הר-חוצבים לאזור תעשייהמוביל ואטרקטיבי,‏ בהנחה שהוא יקרין גם על אתרים דומים בירושלים.‏oהקשר בין האוניברסיטה העברית לתעשייה מנוהל באמצעות החברה הבת ״יישום״הנחשבת לאחת המוצלחות מסוגה בישראל.‏ לאורך שנים התמקדה מרבית הפעילותשל ״יישום״ בהגנה על זכויות הקניין של האוניברסיטה ובניהול הקשרים בין חוקריםלבין התעשייה,‏ באופן המסדיר את עבודתם המשותפת.‏ ב״יישום״ חסרה פעילותמקבילה המיועדת לקדם וליזום שיתופי-פעולה,‏ בעיקר עם התעשייה המקומית.‏חוסר זה הוביל להיעדר נראות מקומית של האוניברסיטה,‏ ולמצב אשר בו שיתופיהפעולה עם האוניברסיטה נעשים בעיקר עם חברות גדולות.‏ לעתים קרובות איןהחברות הקטנות מודעות כלל ליכולות המחקר המצויות באוניברסיטה ולאפשרותלנצלן לטובתן.‏ ירושלים מתאפיינת בעוצמה אקדמית ובתעשייה מקומית חלשה-‏יחסית,‏ ולכן יש לרתום באופן אקטיבי את עוצמת האקדמיה לחיזוק התעשייהבדומה לנעשה בקיימברידג׳.‏ דרכים אלו מחייבות כמובן גישה שיווקית פעילהמצד האוניברסיטה וחברת ״יישום״,‏ מתוך הבנת מיקומה במערך הכלכלי האזוריומתוך הבנה כי פיתוח האזור יוביל בסופו של דבר לקידום האוניברסיטה ורמתה55האקדמית.‏•סקטור הבריאות - בתי החוליםבשנת 2005 היו בבתי החולים בירושלים 1,701 מיטות,‏ והועסקו בהם 6,013 אנשי-סגל‏(ראה איור 12). תקנות משרד הבריאות מוזנות את גודל בתי החולים ‏(מספר המיטות)‏בגודל האוכלוסייה באזור.‏ מבחינה זו,‏ שינוי היקף התעסוקה בבתי החולים הוא פונקציהשל גידול האוכלוסייה באזור ירושלים.‏ כלומר,‏ עד שנת 2020 צפויה מערכת הבריאותלגדול ביחס ישר לגידול האוכלוסייה.‏ מספר המועסקים במערכת צפוי לגדול בשיעורדומה,‏ בקיזוז החיסכון בכוח-אדס הנובע מתהליכי ההתייעלות של בתי החולים.‏55 אם יוקם הגוף שהוזכר בהמלצות הקודמות,‏ תוכל חברת ״יישום״ לבצע פעילות זו במשותף איתו.‏114

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 12: מועסקים בסקטור הבריאות בירושלים,‏ 20051,020רפואה וסגל mפרה• אחיות• רופאים1,9407 4 47 9 2S S O3 S 22 7 0/ . t oביקור חולים שערי צדק הדסהכפי שראינו,‏ סקטור הבריאות הוא מעסיק חשוב לאוכלוסייה חזקה ‏(בעלת 13+ שנות-‏לימוד).‏ מכיוון שכך,‏ מבחינת חזון ירושלים רצוי שהיקף פעילותו תגדל בשיעור גבוה יותרמשיעור הגידול של האוכלוסייה.‏ לשם כך מצאנו שלושה תחומי-פעילות שעידודם יוכללהגדיל את מספר המועסקים המשכילים:‏בתי החולים יפתחו ויספקו שירותים נוספים לציבור - למשל,‏ מרפאות חיצוניותלטיפולי קוסמטיקה,‏ הסרת משקפיים וכיוצא באלה.‏ למעשה זהו חלק מן ההתפתחותהטבעית של מערך הבריאות,‏ והוא פחות רגיש למדיניות ציבורית.‏ בתי החוליםבעיר אכן החלו לפתח שירותים כאלה בקנה-מידה קטן לתושבי אזור ירושלים,‏אולם חלקם שירותים מתמחים וניתן לפתוח אותם למטופלים מכל הארץ.‏ אם בתיהחולים בירושלים לא יקימו או יגדילו את היקף פעילותן של מרפאות-חוץ מסוג זה,‏סביר שהן יוקמו על-ידי גורמים אחרים ‏(אם כי הדבר עשוי לקחת זמן רב יותר,‏ בשלהצורך לבנות תשתיות פיזיות ובשל הזמן הדרוש לגורם חדש לחדור לשוק ולרכושמוניטין).‏ בתחום זה יש משמעות לאפקט הראשוניות,‏ ומרפאה חיצונית ראשונהשתקום בארץ תוכל להוביל את התחום ביתר קלות ולתת שירותים מתמחיםוייחודיים ללקוחות מכל הארץ.‏פנייה לשווקים חדשים - למשל,‏ פיתוח תיירות-מרפא.‏ תיירות זו פירושה טיפולשל בתי-חולים ירושלמיים בחולים לא-ירושלמים.‏ כבר כיום כ-‏‎15%-20%‎ מכללהמאושפזים הישראלים של בית החולים הדסה ‏(על שתי שלוחותיו בעיר)‏ אינםירושלמים.‏ מכאן שהדסה מייצאת שירותי-בריאות.‏ בפנייה לשווקים חדשים,‏ הכוונה••115

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהיא להרחיב את התיירות הרפואית כך שתכלול גם טיפול באזרחי מדינות אחרות,‏בעיקר חולים בעלי אמצעים,‏ ששירותי הבריאות בארצות-מגוריהם אינם מפותחיםכבישראל.‏בתחילת שנות ה-‏‎90‎‏,‏ לאחר חתימת הסכם השלום בין ישראל לירדן ומתוך ציפייהל״מזרח תיכון חדש״,‏ החליטה הנהלת הדסה להקים מלון במתחם בית החוליםבעין-כרם.‏ בנייתו של מלון זה הסתיימה.‏ אי-התממשות חזון השלום באזור,‏ הובילהאת הדסה לפתח תיירות רפואית בעבור חולים מן המערב.‏ לפני כחמש שנים החלההדסה בשיווק אקטיבי של טיפולים לתושבי-חוץ - ואלה הניבו הכנסה של כ-‏‎4-3‎מיליון ש״ח.‏ מזה שנה וחצי פועלת חברה בשם ,IMER שמטרתה להביא חולים מחו״ללהדסה בירושלים.‏ להדסה יש מניות בחברה,‏ אך IMER פועלת באופן עצמאי.‏ חברהזו עזרה לבית החולים ליצור קשר מסודר עם רופאים בקפריסין,‏ והיא מביאה משם״תיירי-בריאות״ רבים.‏ לאחרונה החלה IMER לפעול גם בתורכיה,‏ יוון,‏ בולגריהורוסיה.‏ הדסה קשורה גם עם נציג פלסטיני שמפנה חולים מן השטחים,‏ מירדן ומסיני,‏ומנסה לשווק את הדסה בעיקר באזור המפרץ.‏ להדסה אתר אינטרנט בארבע שפות,‏ותיירי-מרפא רבים מגיעים לטיפול בעיר באמצעותו.‏ בשנים האחרונות חל גידולמהיר בהכנסות הדסה מתיירות-מרפא ‏(ראה איור 13). בשנת 2006 הגיעו להדסהכאלף תיירים לקבלת טיפול רפואי,‏ והכניסו לבית החולים כ-‏‎25‎ מיליון ש״ח.‏ 56 האיורהבא מראה את הכנסות הדסה מתיירות-מרפא.‏ משמאל מתואר הגידול בהכנסותמשנת 2003, ומימין תחזית ההכנסות לשנים הקרובות ‏(לפי אמיתי רותם,‏ מחלקתהשיווק,‏ הדסה עין־כרם).‏איור 13: ההכנסות מתיירות-מרפא בהדסה702003 2004 2005 2006 2007 2008 200954 מתוך מחזור של מיליארד שקל וחצי בשנה.‏116

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכבר כיום זוכים הטיפולים בהדסה לביקוש רב,‏ אך מכיוון שהמחלקות הרלוונטיותנמצאות בתפוסה מלאה,‏ ומחוסר-יכולת להוסיף מיטות(בשל הגבלת משרד הבריאות),‏אין אפשרות להרחיב את השירות.‏ לדברי רותם,‏ ביקור של חולה ממדינה זרה דורשבממוצע 3-2 רופאים,‏ 3-2 אחיות,‏ 2-1 ביקורים במכוני-הדמיה,‏ 2-1 בדיקות מעבדהו־‎6-4‎ ימי-אשפוז.‏ הוא מציין כי על כל מיליון עד שני מיליון שקל של גידול בתיירות-‏מרפא בהדסה,‏ יהיה צורך להוסיף מיטה לבית החולים - דבר הדורש תוספת רופאאחד,‏ חמש אחיות וכוח-עזר.‏כפי שצוין לעיל,‏ כפוף כיום גודלם של בתי החולים לגודל האוכלוסייה באזור הסובבאותם.‏ הגבלה זו מתעלמת משירותים ופונקציות נוספות שבית החולים יכול לספקוהם אינם קשורים במישרין לטיפול הרפואי הניתן לאוכלוסיית האזור.‏ הגבלה זו אףמקשה על הרחבת תיירות המרפא.‏הרחבת היקף המחקר הנעשה בבתי החולים בירושלים - המחקר הרפואי מתחלקלשני תחומים:‏ מחקר קליני הנעשה בבתי החולים עצמם ואינו מגדיל את היקףהמועסקים אלא מנצל משאבים קיימים,‏ ומחקר בסיסי המתבצע במעבדות ודורשציוד מיוחד.‏ יותר מ-‏‎50%‎ מן המחקר הרפואי שנעשה כיום בארץ,‏ מתבצע בירושליםבמסגרת בית החולים הדסה והאוניברסיטה העברית.‏ חלק גדול מן המחקר מתבצעבשיתוף-פעולה בין האוניברסיטה לבתי החולים,‏ כך שלמעשה קיימת מגבלה חלקיתשל ות״ת על היקף המחקר בעיר.‏ עם זאת,‏ המגבלה העיקרית על הגדלת היקףהמחקר הרפואי בעיר היא המחסור בשטח ובכסף ‏(ראיון עם אריה צוקרט).‏ לדבריאריה צוקרט,‏ מנהל האגף למחקר ופיתוח של הדסה,‏ יש להדסה יכולות להגדיל אתהיקף המחקר,‏ אך דרושה לה תמיכה כספית לבניית מעבדות,‏ לתחזוקן,‏ לתפעולןולהעסקת החוקרים.‏ עלותו של חוקר העוסק רק במחקר היא כ-‏‎100‎ אלף דולרבשנה(לא כולל השימוש במעבדה וחומרים - עלויות המכוסות בדרך-כלל מתקציבימחקר חיצוניים).‏ בהדסה ישנם כיום 35 חוקרים העוסקים אך ורק במחקר רפואי,‏למרות שבית החולים מעדיף שהחוקרים יעסקו גם בפראקטיקה רפואית.‏ הבעיההיא מגבלת הזמן של ההופאים,‏ שאינם מצליחים למצוא זמן הן לפראקטיקה והןלמחקר.‏•המחקרים הרפואיים הנעשים בירושלים וכוח האדם של בתי החולים,‏ יוכלו לתרוםלפיתוח תעשיית הביו-בריאות בעיר.‏ כבר היום קיימים בעיר כ-‏‎100‎ פרויקטים שלביו-בריאות במסגרת חברות-הזנק שונות,‏ אך אלה זקוקים לעזרה כספית על-מנתלצמוח.‏ לדברי רפי הופשטיין,‏ מנכ״ל ״הדסית״,‏ דרושה השקעה של כ-‏‎100‎ אלף דולרבשנה כדי לפתח את תחום הביו-מד ולבססו בעיר לחמש השנים הבאות.‏117

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביולי 2007 אמור להיפתח פארק הביו-בריאות של הדסה.‏ בשלב ראשון ייפתחולשימוש 10,000 מ״ר ‏(מתוך עתודה של 100 אלף מ״ר).‏ הפארק ישמש חממה ל-‏‎25‎חברות-הזנק המעסיקות כ-‏‎150‎ עובדים בסך הכול.‏ בפארק יושקעו כארבעה מיליוןדולר בשנה בארבע השנים הבאות.‏ הופשטיין צופה כי בתום ארבע שנים אלו יגיעוחברות ההזנק הראשונות למוצר בעל ערך כלכלי.‏ פיתוחו של הפארק עד למלואקיבולתו,‏ כרוכה בהשקעה תקציבית שתאפשר בניית מעבדות ויצירת חממה לחברות-‏הזנק נוספות.‏ ההשפעה של פארק ביו-בריאות בירושלים רחבה יותר מאשר"מספרהמועסקים בו בפועל,‏ ותרומתו עשויה להיות גבוהה למחקר,‏ לפיתוח ולחדשנותבתחומי הביו-בריאות ולפיתוחן של חברות-הזנק רבות.‏המלצות לסקטור בתי החולים• הקלת החסם המנהלי-תקינתי - יש לאפשר לבתי החולים בירושלים להוסיףמיטות על בסיס הצפי לתיירות-מרפא,‏ וכן לאפשר פתיחת קליניקות-התמחות שונותשיש להן הצדקה עסקית מובהקת.‏ לדברי אמיתי רותם,‏ יש לשירותים שמציעההדסה ביקוש המצדיק תוספת 50 מיטות לתיירי-מכפא בלבד.‏ על-פי האומדניםשלו,‏ תוספת מיטות כזו צפויה להגדיל את מספר המועסקים בכ-‏‎300‎ משרות.‏מובן כי בתי החולים שיבחרו להוסיף מיטות,‏ ייקחו למעשה סיכון כלכלי בדומהלכל השקעה בעולם העסקים,‏ וברור שתוספת המיטות לא תתוקצב על-ידי משרדהבריאות.‏ כלומר,‏ המלצה זו אינה כרוכה בהוצאה כספית של המדינה.‏חיזוק פארק ביו-גריאות - מומלץ להעניק להדסה סיוע בפיתוח ובהקמת פארק-‏ביו-בריאות החדש.‏ המלצה זו מבוססת על ההבנה שהפארק הוא חוליה חשובהבקשר שבין המחקר בבתי החולים לבין התעשייה,‏ והוא יכול לשמש מנוף לפיתוחתעשיית הביו-בריאות בעיר.‏•סיכום - סינרגטיווו בין הסקטורים שנבחנו118למרות שבפרק זה נותחו הדרכים להגדלת כל אחד משלושת הסקטורים ‏(אקדמיה,‏תעשייה ובתי-חולים)‏ באופן נפרד,‏ קיימת סינרגיה גבוהה בין סקטורים אלה,‏ וכלתרומה לאחד מהם תגדיל את האטרקטיביות ואת הפוטנציאל של הסקטורים האחרים.‏סינרגיה זו באה לידי ביטוי בעיקר כשיש שיתופי-פעולה רבים בין הסקטורים,‏ כפי שקרהבאזור קיימברידג׳.‏ בפרק זה ניתנו דוגמאות רבות לשיתופי-פעולה אפשריים בין שלושתהסקטורים בירושלים.‏ למרות זאת,‏ שיתוף-פעולה בין הסקטורים אינו טריוויאלי;‏ הוא

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאינו נוצר תמיד מעצמו,‏ ולעתים יש להפעיל לחץ על הסקטורים השונים או לתת להםהטבות כדי שישתפו-פעולה.‏ ואכן,‏ ירושלים סובלת ממיעוט קשרים מסוג זה,‏ והדברמקטין את פוטנציאל התרומה של השקעה ציבורית בכל אחד מן הסקטורים הרלוונטיים.‏זאת מכיוון שהשקעה כזו תתרום לסקטור הנתמך,‏ אך לא תתרום לצמיחת הסקטוריםהאחרים.‏ מסיבה זו,‏ הגדלת שיתופי הפעולה בין הסקטורים היא מנוף לניצול יעיל יותרשל התמיכה הציבורית בירושלים,‏ ולכן היא נחשבת אינטרס ציבורי של העיר.‏הגוף שהומלץ להקים ‏(בפרק על התעשייה)‏ מיועד במיוחד לשיפור הסינרגיה הנ״לבאמצעות הגדלת הקשרים ושיתופי הפעולה בין הסקטורים.‏ תיאום פעילותם של גופיםשונים ויצירת שיתוף-פעולה ביניהם,‏ דורשים למעשה יצירת אינטרס משותף.‏ קל יותרלהשיג שיתוף-פעולה כאשר מוצע לצדדים תמריץ כספי.‏ למרות שהתמריץ הכלכלי הואהתמריץ הבסיסי,‏ ולרוב הוא גם המשפיע ביותר,‏ יש גם דרכים נוספות ליצור אינטרסיםמשותפים(לדוגמה,‏ מתן קרדיט אקדמי ויחסי-ציבור לתעשייה,‏ חיבור התעשייה לרשתות-‏ידע ולמומחים מובילים בעולם,‏ שיתוף-פעולה במחקרים,‏ ועוד).‏ קיימים בארץ מקורות-‏מימון ותמריצים שונים,‏ כדוגמת מענקי מו״פ של המדען הראשי של משרד התמ״ת אותקציבי-תמיכה של האיחוד האירופי.‏ בפרק בו תיארנו את הפעילות באזור אורסונד,‏שתפקידו לסייע לאקדמיה להשיג תקציבימחקרשל האיחוד האירופי באמצעות שיתופי-פעולה אזוריים.‏ כדאי לאפשר לגוף המומלץבירושלים להיות מעורב בתכניות ובתקציבי-סיוע,‏ בעיקר לסקטור התעשייתי;‏ כלומר,‏מומלץ לאפשר לו להעניק הטבות כספיות.‏ בנוסף להטבות,‏ חשוב שהגוף הנ״ל יהיה גמישובעל יכולות ליצור שיתופי-פעולה ולמנף את תקציבו להשגת תקציבים משמעותיים יותרממקורות אחרים.‏ מומלץ שהתמריצים הכספיים של גוף זה ישתנו מעת לעת בהתאםלבדיקות והערכות לגבי הגורמים המעכבים את יצירת שיתופי הפעולה בירושליםוהשתנותם על פני זמן.‏ ברור שמתן תמריצים יכביד על התקציב שיוקצה לפעולתושל הגוף המתאם,‏ אך הרווח שיופק משיתוף-פעולה עמוק יותר בין מפעלים,‏ עסקיםואקדמיה,‏ צפוי להיות גדול יותר.‏ לפיכך יש להיזהר מהקמתו של גוף מתאם בלא שתהיהלו אפשרות לתת תמריצים כלכליים.‏ הגדרת תפקידו בעמימות כ״תיאום״ בלבד,‏ ללאמתן האמצעי העיקרי להשגת ‏*תיאום ושיתוף-פעולה,‏ תעקר אותו מלכתחילה.‏לגבי ההמלצות שניתנו בדבר סיוע לשני הסקטורים האחרים — ההשכלה הגבוההובתי החולים - המלצות אלו לא כללו המלצות לשפר את הקשרים והסינרגיה ביןהסקטורים הללו ‏(פרט להמלצה לתמוך בפארק הביו-בריאות של ״הדסית״).‏ עם זאתמומלץ עדיין שבעת יישום ההמלצות של פרקים אלה,‏ תותנה קבלת חלק מהתקציביםופעילויות הסיוע בשיתוף-פעולה נרחב יותר של המוסדות מקבלי ההטבות עם הסקטוריםהאחרים בירושלים,‏ ובהגדלת הסינרגיה בין הסקטורים.‏119

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיהגלור,‏ ר׳,‏ אזורי תעשייה,‏ קריות עתירות ידע,‏ פרקי עסקים ופרקי תעשייה אקולוגיים,‏ 2004.ועדת פזי,‏‎7‎ל״ח הוועדה לבדיקת הצרכים העתידיים כרופאים,‏ אוקטובר 2002.וולנסקי,‏ ע/‏ אקדמיה בסביבה משתנה — מדיניות ההשכלה הגבוהה של ישראל 2004-1952,תל-אביב:‏ הקיבוץ המאוחד,‏ 2005.הוועדה לתכנון ותקצוב,‏ דין וחשבון מסי 31/32 לשנים ת>‏‎1‎ס״ד (2003/2004) ותשס״ה.(2004/2005)זילכה,‏ ג׳,‏ כהן,‏ מ׳ ומוסק,‏ א/‏ תכנית פיתוח ההשכלה הגבוהה בירושלים לשנת 2020, הרשותלפיתוח ירושלים ועיריית ירושלים,‏ 2006.חוק לעידוד השקעות הון בתעשייה.‏למ״ס,‏ הגדרות ענפים.‏לשכה מרכזית לסטטיסטיקה,‏ סקריכוח-אדם.‏מכללת הדסה,‏ אתר אינטרנט,‏ www.hadassah-col.ac.ilממשלת ישראל,‏ החלטה מס.‏ 2428 של הממשלה מיום 15.08.2004, סדרי עדיפויות לשנת — 2005הקצאת משאבים,/‏http://www.pmo.gov.il/PMO/Archive/Decisions/2004/08‎des2428.htmפישמן,‏ אי,‏ ״הקמת שלוחות ללימודי רפואה של מוסדות להשכלה גבוהה מחו״ל בישראל כחלקמתכנןן כוח-האדם במקצוע הרפואה״,‏ מחלקת המחקר והמידע בכנסת,‏ 2004.קאןפמן,‏ ד׳,‏ בנדל,‏ ד׳,‏ מלחי,‏ א׳,‏ סןלומון,‏ נ׳,‏ ‏(עורכים),‏ אסטרטגיה לצמיחה וחדשנות בירושלים,‏פרויקט מחדשי״ם,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 2007 ‏(טרם פןרסם).‏שנתון סטטיסטי לירושלים,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ שנים:‏ 2005-1991.Cambridge University Website — http://www.cam.ac.uk/ERBI website — http://www.erbi.co.uk/Garlick, S., Kresl, P., and P. Vaessen, The Oresund Science Region: A cross-borderpartnership between Denmark and Sweden, Peer Review Report, OECD,2006.Lendel, I., The Healthcare Cluster in the Cleveland-Elyria-Mentor MSA, 2000-2005,Cleveland State University, 2006.120

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלMedicon Valley Academy Website — www.mva.orgMeeting with Mr. Bjarke L. Frandsen, Executive Advisor, Oresund University andOresund Science Region.Oresund Science Region Website — www.oresundscienceregion.orgOresund University website — www.uni.oresund.orgShah, B.R., Cleveland — The next Healthcare Venture Hotspot, Biotechnology RegionalDevelopment, 2006, pp. 996-998.Tuffnell, J. et al, Employment in the Hi-tech 'Community' in Cambridgeshire &Peterborough 2004, Cambridgeshire County Council, 2004.Tyler, R., Monday view: Show some enterprise and help entrepreneurs, TheTelegraph, 12.11.06.Dailyנתונים נוספים:‏נתונים מהרשות לפיתוח ירושלים — שטחים של אזורי-תעשייה בירושליםנתונים מהתאחדות התעשיינים בירושליםIVC, 2005נתונים ממרכז ההשקעות — גודל תקציביםראיונות:‏אמיתי רותם,‏ מנהל שיווק,‏ הדסהרפי הופשטיין,‏ מנכ״ל ״הדסית״,‏ הדסהבילי שפירא,‏ מנהלת מנהל תלמידים,‏ האוניברסיטה העברית בירושליםמנחם מגידור,‏ נשיא האוניברסיטה העבריתאיתי יחזקאלי,‏ מרכז ההשקעות,‏ משרד התמ״תאריק צוקרט,‏ מנהל האגף למו״פ,‏ הדסה121

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים כעיר־כירה:‏המגזר הממשלתי וכלכלת העירערן רזין ואמיל ‏>שואלתקצירמטרההערכת תרומת הממשלה לכלכלת ירושלים,‏ כמעסיק׳ וכמחולל פעילות כלכלית,‏ ומה ניתןלעשות כדי להגדיל תרומה זו:‏הגדלת תרומת הממשלה כמעסיק;‏הגדלת השפעות-מכפיל מקומיות הנובעות מן הפעילות הממשלתית;‏מיקום משרדי הממשלה במרחב העירוני.‏•••ממצאיםאין עדות לזליגה משמעותית של פונקציות ממשלתיות מירושלים ‏(אם כי קיימיםחריגים).‏ יש יחידות שאין סיבה שלא יישבו בירושלים(דוגמא:‏ הממונה על הבחירות,‏שמקום מושבו בכפר-סבא).‏למועסקים במשרדי הממשלה בירושלים יש חתך השכלתי גבוה יותר מאשר לשארהמועסקים בירושלים ומאשר למועסקים במשרדי ממשלה בערים אחרות.‏••••••חלק,גדל והולך מהמועסקים במשרדי הממשלה בירושלים,‏ מתגורר מחוץ לירושליםומחוץ למרחב המטרופוליטאני שלה.‏ מצב זה בולט במיוחד בקרב בעלי השכלהגבוהה.‏ עובדה זאת:‏פוגעת במידה מסוימת בתפקוד;‏פוגעת בנכונות עובדים איכותיים להתמיד בשירות הממשלתי לאורך זמן;‏פוגעת במעמד השיקול לחזק את ירושלים בקבלת ההחלטות.‏123

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלברמת המיקרו תיתכן זליגה של עובדים מירושלים לתל-אביב,‏ כאשר קיימת אפשרותלבצע את התפקיד הן בירושלים והן בתל-אביב.‏•בעיה במכרזים:‏ היעדר הגדרה גיאוגרפית של מקום העבודה;‏ היעדר דרישהלמקום מגורים שאינו מרוחק מדי.‏•הנטייה לצמצם העסקת עובדים קבועים ולהרבות במינויים במסגרת חוזית לטווחקצר וב-§‏‎011180111:(±1‎‏:‏ °•מחלישה את המוטיבציה של עובדים להתגורר באזור ירושלים;‏גורמת לזליגת חברות ויועצים העובדים עבור משרדי ממשלה לאזור תל-אביב,‏שאינו מרוחק מכדי לקיים קשר יעיל עם הממשלה ומציע שוק-עבודה גדולומגוון.‏•••••••מגמות עיקריות בפיתוח משרדי-ממשלה בירושלים מאז שנות ה-‏‎90‎‏:‏נטישת מרכז העסקים הראשי(המע״ר);‏מעבר למשרדים שנשכרו בגבעת-שאול;‏בניית קריית הלאום;‏פיזור משרדי ממשלה של מחוז ירושלים אל מחוץ למרכז העיר.‏מסקנות והמלצות:‏ כיצד יכול המגזר הממשלתי לתרום באופן מרבילכלכלת ירושליםקיים פוטנציאל מוגבל להרחבת התעסוקה בפונקציות המטה הממשלתיות.‏ פוטנציאלזה תלוי ביכולת למשוך מעט פונקציות-מטה נוספות מאזור תל-אביב לירושליםובגידול המנגנון הממשלתי בעקבות גידול האוכלוסייה.‏ הנטייה ל-§‏‎1‎ז!‏‎0^&0^0‎ולהעסקה בחוזים אישיים ללא קביעות,‏ שוחקת גם היא את הנטייה לגור בירושליםובקרבתה.‏•• דוגמאות ליחידות ממשלתיות ונסמכות שראוי להעבירן לירושלים:‏ משרדהביטחון — המכללות של צה״ל;‏ משרד התקשורת — עמידה על התחייבותן שלחברות החדשות לשדר מירושלים וכדומה.‏האם ראוי לדבוק בגישה הרואה במגזר הממשלתי מגזר מוביל בירושלים?‏ אין עדותל״ייבוש״ הכלכלה הירושלמית בגלל מגזר ממשלתי-ציבורי דומיננטי מדי,‏ אבל גםאין מינוף משמעותי של פעילות כלכלית נוספת בזכותו.‏•124

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהסדר מדיני עשוי לפתוח הזדמנויות נוספות לפיתוח כלכלי הנשען על תפקודה שלירושלים כעיר-בירה,‏ כולל העברת שגרירויות ופעילויות של נציגויות זרות,‏ בעיקראלו שיעבדו עם המדינה הפלסטינית,‏האם וכיצד אפשר לחזק את המגזר הממשלתי בירושלים?‏ העברת יחידות נוספותלעיר ‏(הפוטנציאל מוגבל),‏ מניעת זליגה ‏(כולל מדיניות אקטיבית למניעת עזיבה שלפונקציות ממשלתיות ופונקציות ציבוריות הנתמכות על-ידי המדינה);‏שילוב טוב יותר של משרדי הממשלה במרקם העירוני כדי להעצים את ההשפעה עלהפיתוח העירוני.‏ ריכוז משרדי הממשלה המחוזיים במרכז העיר;‏התמודדות עם הנטייה הגוברת של עובדי המגזר הממשלתי להתגורר מחוץ לירושליםולהעדיף את מטרופולין תל-אביב;‏הנטייה הגדלה של ספקים לפעול מאזור תל-אביב ‏(ירושלים סובלת מקרבתה לתל-‏אביב).‏ זליגת פעילות כלכלית לתל-אביב בעקבות מעבר ל־^±

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמבואפרק זה עוסק בהערכת התרומה הפוטנציאלית של המגזר הממשלתי לכלכלת ירושליםכמעסיק וכמממן פיתוח ושירותים,‏ ובשאלה מה ניתן לעשות כדי להגדיל תרומה זו.‏כשניגשים לגבש אסטרטגיית-פיתוח הנשענת על יתרונות תחרותיים קיימים,‏ על גיבושאשכולות (Clusters) בהם תפתח העיר יתרונות תחרותיים חדשים ועל טיפוח איכות-‏חיים שתחזק מאפיינים של עיר יצירתית City) (Creative בירושלים,‏ אי-אפשר להתעלםמכך שהמגזר הממשלתי הוא מגזר כלכלי מרכזי בעיר.‏ מעמד עיר הבירה הוא יתרוןתחרותי ייחודי של העיר — דהיינו,‏ יתרון שלא ניתן להעתיקו לערים אחרות,‏ גם אםאלו יציעו עלויות נמוכות יותר.‏ עם זאת קיימות בהקשר זה שתי גישות מנוגדות:‏ האחתרואה במגזר הממשלתי מגזר כלכלי מוביל המספק תעסוקה יציבה,‏ ומוקד צמיחהשמציע פוטנציאל להשפעות-מכפיל משמעותיות על פעילויות כלכליות אחרות;‏ השנייהטוענת שמגזר ציבורי/ממשלתי גדול פוגע בטווח הארוך בצמיחה הכלכלית,‏ מכיוון שהואמתחרה במגזר הפרטי,‏ מייבש אותו ופוגע בהיווצרות .Creative Cityפרק זה עוסק גם במיקומם של משרדי הממשלה במרחב העירוני ובהשלכותיו עלהפיתוח הכלכלי.‏ הוא דן במשקלו של המגזר הממשלתי ‏•בכלכלת ירושלים,‏ בבעייתמשרדי הממשלה,‏ הגופים המסונפים ומוסדות הלאום שמקומם אינו בירושלים,‏ בזליגתהמגזר הממשלתי אל מחוץ לירושלים ובדרכים לבלימת התופעה ולניצול מגזר זה באופןמיטבי לחיזוק כלכלת העיר.‏ קיימים מסמכים רבים העוסקים בצורך להעביר את מרבפעילות השלטון המרכזי,‏ גופי-סמך ומוסדות לאומיים לירושלים.‏ מסמכים אלה כולליםמסרים כלליים בדבר הצורך לרכז את משרדי הממשלה והגופים הנסמכים אליהם בעיר.‏חסר ניתוח המציג נתונים מפורטים על התעסוקה ביחידות בהן מדובר.‏ בפרק זה נאספונתונים על התעסוקה במגזר הממשלתי בירושלים וביחידות שאינן נמצאות בירושלים,‏ונבחנו מגמות בשינוי היקף התעסוקה והרכבה.‏ זהו נושא סבוך עקב הנטייה הגוברתלהעסיק עובדים בדרכי-עקיפין.‏ מניתוח נתונים אלה אפשר להגיע למסקנות מבוססותיותר על תרומתו הנוכחית והפוטנציאלית של המגזר הממשלתי לכלכלת ירושלים.‏רצוי היה לאמוד את השפעות המכפיל של המגזר הממשלתי על כלכלת ירושליםואזורה — השפעות שמקורן בהכנסות עובדי מגזר זה ובהעסקת קבלנים וספקים.‏ אךטיפול משמעותי בנושא זה מחייב ניתוח תשומה-תפוקה אזורי,‏ החורג מגבולות עבודהזו.‏ בנושא זה ראוי לציין שקרבתה של ירושלים לתל-אביב מכבידה מאוד על היכולתלהשאיר חלק משמעותי מהשפעות המכפיל בירושלים — שכן לקבלנים,‏ ליועצים וכיוצאבהם אין כל קושי לנהל ביעילות קשר שוטף עם משרדי הממשלה מאזור תל-אביב — אםכי בקרבתה של ירושלים לתל-אביב גלומות גם הזדמנויות כלכליות.‏126

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמסריו של פרק זה עוסקים בשאלה אם וכיצד ניתן לחזק את המגזר הממשלתיבירושלים,‏ כגון העברת יחידות נוספות אליה ‏(זהו מסר-מדיניות שמופיע במסמכיםהעוסקים בפיתוח ירושלים מאז שנות ה-‏‎50‎‏);‏ האם זהו עדיין מסר-מדיניות רלוונטי ובעלסיכוי,‏ וכיצד אפשר להעצים את השפעת מיקומו של המגזר הממשלתי בירושלים עלצמיחה כלכלית בתחומי ״הכלכלה היצירתית״?‏ האם ראוי לדבוק בגישה הרואה במגזרהממשלתי מגזר כלכלי מוביל בירושלים,‏ או שמא הדומיננטיות של מגזר זה מכבידהדווקא על פיתוח בסיס כלכלי מתקדם?‏המגזר הממשלתי כמעסיק בירושליםנתוני סקרי כוח-אדם לשנים 2005-1970, מצביעים על יציבות רבה במשקלו של ענףהשירותים הציבוריים והקהילתיים בכלכלה הירושלמית (41% עד 45%) ‏(לוח 1). מספרהעובדים במנהל הציבורי של המדינה בירושלים בשנת 2004 היה כ-‏‎20,000‎‏,‏ שהם 24.5%מהמועסקים במגזר זה בישראל,‏ לעומת כ-‏‎16,000‎ בתל-אביב.‏ במשך השנים חלו תנודותבמספרים אלה,‏ אך ככלל מספר העובדים במנהל הציבורי של המדינה נמצא בעלייה,‏ בעודשמשקלה של ירושלים נותר יציב ‏(בשנת 1988 היה שיעור העובדים בירושלים 23.6%מסך כל עובדי המנהל הציבורי של המדינה בכל הארץ).‏ עם זאת נמצא משקלו של הענףבירושלים בירידה(מ-‏‎12.6%‎ מסך כל המועסקים בירושלים בשנת 1988 ל-‏‎8.8%‎ ב-‏‎2004‎‏)‏‏(לוח 2). בתל-אביב שמר דווקא הענף על יציבות בכל הנוגע למשקלו בתעסוקה בעיר‏(כ-‏‎5%‎‏),‏ אם כי נתון זה מטעה מעט,‏ מכיוון שעיקר הצמיחה התעסוקתית במטרופוליןתל-אביב היא מחוץ לעיר תל-אביב,‏ וסביר שמשקל המועסקים במנהל ציבורי של המדינהבמטרופולין תל-אביב כולו,‏ אכן ירד במידה משמעותית.‏יש להעיר שבשנת 2004 היתה ירידה חדה במספר העובדים במנהל הציבורי(של המדינהושל הרשויות המקומיות)‏ בירושלים מ-‏‎24,100‎ ל-‏‎21,800‎‏,‏ וחלה ירידה במשקלו של ענףזה בכלכלה הירושלמית.‏ עכ‎1‎ זאת,‏ בשנת 2005 ניכרת התאוששות של קרוב ל-‏‎5,000‎עובדים במנהל הציבורי.‏ מוקדם לקבוע אם מדובר בתנודה זמנית,‏ או בשינוי ארוך-טווח.‏בענפי שירותים ציבוריים אחרים - כמו חינוך,‏ בריאות,‏ רווחה וסעד — לא היתה ירידהמקבילה בתעסוקה ‏(לוח 1).127

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 1: מועסקים בשירותים ציבוריים בירושלים ‏(יישוב-עבודה),‏ 2005-1971שירותים ציבוריים וקהילתייםשנה מספר עובדים אחוז מסך כל העובדים בירושלים41.6 36.0 197144.2 42.3 197445.1 43.5 197544*6 53.9 198045.2 60.9 1985\41.1 61.1 199044.2 69.1 199141.6 67.2 199242.1 70.8 199343.3 80.6 1994שנהמנהלציבוריחינוןבריאות,‏רווחהוסעדשירותיםקהילתיים,‏חברתיים,‏אישייםאחריםסה״כשירותיםציבורייםואחריםמנהלציבוריחינוךבריאות,‏רווחהוסעדשירותיםקהילתיים,‏חברתיים,‏אישייםאחריםסה׳יכשירותיםציבורייםואחריםמספר עובדיםאחוז מסד כל העובדים בירושלים45.7 7.0 11.0 15.2 12.5 88.9 13.7 21.3 29.6 24.3 199545.7 7.4 11.8 15.0 11.5 90.6 14.6 23.4 29.8 22.8 199644.5 7.0 11.0 15.1 11.4 91.4 14.3 22.5 31.1 23.5 199748.0 6.9 11.9 17.7 11.5 95.1 13.7 23.6 35.1 22.7 199848.8 5.9 12.3 17.8 12.7 101.5 12.3 25.6 37.1 26.5 199948.3 7.4 10.5 17.2 13.2 103.4 15.8 22.4 36.9 28.3 200046.8 7.7 11.0 16.1 11.9 103.0 17.0 24.3 35.5 26.2 200149.1 6.7 11.1 18.1 13.1 105.4 14.4 23.9 38.9 28.2 200247.6 7.0 11.6 18.0 11.0 104.0 15.2 25.4 39.3 24.1 200346.5 6.0 12.5 18.5 9.6 105.6 13.6 28.3 41.9 21.8 200446.2 6.3 12.7 16.8 10.4 118.4 16.0 32.5 43.2 26.7 2005מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח־אדם.‏128

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 2: עובדי המנהל הציבורי של המדינה לפי יישוב-עבודה(ירושלים,‏ תל-אביבושאר הארץ),‏ 2004-1990שנה 2004 2003 2000 1998 1990 1988/מספר עובדים/ עירירושלים 20,171 20,859 25,039 20,091 15,256 17,702תל-אביב 15,760 18,106 17,224 14,342 14,270 13,693שאר הארץ 46,505 49,123 44,211 44,339 44,245 43,338אחוז מסן כל המועסקים בעיר / בשאר הארץירושלים 8.8 9.6 11.7 9.9 10.2 12.6ת׳׳א-יפו 4.8 5.5 5.2 4.5 5.4 5.1שאר הארץ 2.5 2.8 2.6 2.9 4.1 4.1מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח-אדם״עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המינהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏129

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 3: עובדי המנהל הציבורי של המדינה לפי יישוב-עבודה(ירושלים,‏ תל-אביבושאר הארץ)‏ ומשלה-יד,‏ 2004-1990שנה 2004 2001 1990/מספרעובדיםירושליםתל-‏אביבשארהארץירושליםתל-‏אביבשארהא‎2‎ץירושליםתל-‏אביבשארהארץ/ משלח-יד5,877 2,625 3,919 5,383 2,797 3,691 5,881 3,147 1,484בעלי משלח-יד אקדמי 2,782 1,194 1,593 4,557 958 1,693 4,977 1,325 1,689בעלי מקצועות חופשיים וטכנייםמנהלים 3,765 1,107 3,463 3,925 1,666 3,762 3,379 1,378 1,962כל השאר 34,081 : 10,836 11,195 36,873 12,152 13,898 30,004 8,864 10,125סה״כ 46,505 15,762 20,170 50,738 17,573 23,044 44,241 14,714 15,260אחוז מסך כל עובדי המדינה בעיר / בשאר הארץירושליםתל-‏אביבשארהארץירושליםתל-‏אביבשארהארץירושליםתל-‏אביבשארהארץ12.6 16.7 19.4 10.6 15.9 16.0 13.3 21.4 9.7בעלי משלח-יד אקדמי 6.0 7.6 7.9 9.0 5.5 7.3 11.2 9.0 11.1בעלי מקצועות חופשיים וטכניים8.1 7.0 17.2 7.7 9.5 16.3 7.6 9.4 12.9מנהלים 73.3 68.7 55.5 72.7 69.2 60.3 67.8 60.2 66.3כל השאר 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0סה״כ מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏130

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 4: עובדי המנהל הציבורי של המדינה המועסקים בירושלים ושאר העובדיםהמועסקים בירושלים,‏ לפי משלה-יד,‏ 2004-1990שנה 200» 2001 1990/מספר עובדיםעובדימדינהשארהעובדיםעובדימדינהשארהעובדיםעובדימדינהשארהעובדים/ משלח-יד37,711 3,919 33,443 3,691 18,790 1,48435,945 1,593 31,460 1,693 25,318 1,689בעלי משלח-ידאקדמיבעלי מקצועותחופשיים וטכנייםמנהלים 8,827 3,463 12,986 3,762 6,737 1,962כל השאר 124,302 11,195 119,256 13,898 82,493 10,125סה״כ 206,785 20,170 197,145 23,044 133,338 15,260אחוז מסן כל עובדי המדינה בירושלים / שאר העובדים בירושליםעובדימדינהשארהעובדיםעובדימדינהשארהעובדיםעובדימדינהשארהעובדים18.2 19.4 17.0 16.0 14.1 9.717.4 7.9 16.0 7.3 19.0 11.1בעלי משלח-ידאקדמיבעלי מקצועותחופשיים וטכניים4.3 17.2 6.6 16.3 5.1 12.9מנהלים 60.1 55.5 60.5 60.3 61.9 66.3כל השאר 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0סה״כ מקור:‏ למ׳׳ס,‏ סקרי כוח-אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏131

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 5: עוברי המנהל הציגורי של המרינה לפי יישוב-עבודה(ירושלים,‏ הל-אביבושאר הארץ)‏ וסוג מוסד הלימודים אוהו סיים העובד,‏ 2004-1990‏(התפלגות באחוזים)‏שנה 2004 1998 1990/חיניד / רמתירושליםתל-‏אביבשארהארץירושליםתל-‏אביבשארהארץירושליםתל-‏אביבשאדהארץ0.3 0.0 0.0•0.1מעולם לא למד 0.0 0.2 1.3 0.2 0.3יסודי וחטיבת-‏ 1.6 1.3 0.8 4.7 2.4 2.6 12.2 4.7 4.0בינייםבי״ס מקצועי או 19.5 11.3 9.8 25.5 19.2 13.3 31.1 23.3 24.1תיכון חקלאיתיכון 19.3 16.1 16.8 25.3 17.2 25.5 22.5 21.6 25.0ישיבה 0.3 0.5 1.0 0.8 0.0 1.5 0.8 0.0 0.6מכללה להכשרת 0.1 0.5 1.7 0.5 1.1 1.8 0.9 1.8 1.6מוריםבי״ס על־תיכוני 11.8 4.8 5.5 7.5 5.2 3.2 6.1 6.1 2.9הנדסאי/טכנאיבי״ס על תיכוני 3.1 1.7 1.9 3.7 2.1 2.3 1.4 0.7 2.0מוסד אקדמי 41.9 61.5 61.6 29.6 51.6 45.5 19.6 35.6 36.7אחר 0.3 0.0 0.1 1.1 0.4 1.2 1.9 4.2 1.0לא ידוע 1.8 2.3 0.7 1.1 0.8 3.0 2.1 1.8 1.9סה׳׳כ 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0אחר46,654 15,611 20,170 44,337 14,342 20,090 44,574 14,270 15,257סה״כ במספריםמוחלטיםמקור:‏ למ׳׳ס,‏ סקרי כוח-אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏132

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 6: עובדי המנהל הציבורי של המדינה המועסקים בירושלים ושאר העובדיםהמועסקים בירושלים,‏ לפי סוג מוסד הלימודים אוהו סיים העובד,‏ 2004-1990‏(התפלגות באחוזים)‏שנה 2004 1998 1990שארעובדי שאר עובדי שאר עובדי העובדיםמדינה העובדים מדינה העובדים מדינה ומת חינוך מעולם לא למד 0.5 0.0 0.5 0.2 1.8 0.3יסודי וחטיבת-ביניים 8.5 0.8 11.0 2.6 17.0 4.0בי״ס מקצועי או תיכוןחקלאי8.6 9.8 11.3 13.3 16.4 24.1תיכון 22.4 16.8 19.6 25.5 17.3 25.0ישיבה 2.8 0.6 י 2.4 1.0 2.5 1.5מכללה להכשרת מורים 4.7 1.7 3.9 1.8 4.3 1.6בי״ס על-תיכוני הנדסאי/‏טכנאי6.2 5.5 4.6 3.2 2.7 2.9בי״ס על-תיכוני אחר 4.5 1.9 5.5 2.3 2.8 2.0מוסד אקדמי 41.0 61.6 38.0 45.5 32.1 36.7אחר 0.5 0.1 1.6 1.2 1.0 1.0לא ידוע ־ 0.7 0.7 1.4 3.0 1.9 1.9סה״כ 100 100 100 100 100 100סה״כ במספרים מוחלטים 206,789 20,170 183,736 20,090 133,332 15,257מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח-אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏מלוח 3 עולה כי איכות עובדי המנהל הציבורי של המדינה בירושלים,‏ גדלה לאורךהזמן,‏ ושיעור המועסקים פעלי משלח-יד אקדמי בו גדל בשנים 2004-1990 מכ-‏‎10%‎בשנת 1990 לכ-‏‎19%‎ ב-‏‎2004‎‏.‏ שיעור המנהלים במגזר זה צמח מ-‏‎13%‎ ב-‏‎1990‎ ל-‏‎17%‎בשנת 2004. מגמה זו הפוכה למגמה בתל-אביב ובשאר הארץ,‏ שם נרשמה דווקא ירידהבשיעור משלחי-יד אלה.‏ יש להסביר זאת בגיוס איכותי יותר,‏ לאורך זמן,‏ של כוח-אדםלמשרות-מטה בשירות הציבורי,‏ אשר מרוכזות באופן טבעי בירושלים.‏ מגמה זו מאפיינתלא רק את המנהל הציבורי בירושלים,‏ אלא גם את שאר המגזרים בעיר,‏ אם כי במידהפחותה בהרבה.‏ שיעור בעלי משלח היד האקדמי מבין שאר המועסקים בעיר ‏(לא כולל133

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמנהל ציבורי של המדינה)‏ צמח בין 1990 ל-‏‎2004‎ ב-‏‎4%‎ בלבד — כאמור שיעור נמוךבאופן ניכר מזה שבמגזר הציבורי של המדינה.‏ בקרב המנהלים נרשמה אף ירידה בקרבכלל המועסקים הירושלמים ‏(לוח 4). תהליכים אלה באים לידי ביטוי גם כאשר נבחןסוג מוסד הלימוד אותו סיים העובד.‏ מלוח 5 עולה כי בשנים 2004-1990 הוכפל כמעטמספר העובדים שסיימו מוסד אקדמי בקרב המנהל הציבורי של המדינה בירושלים.‏מגמה זו היא מגמה ארצית,‏ והיא באה לידי ביטוי גם באזור תל-אביב ובשאר חלקיהארץ.‏ ירושלים בולטת בכך ששיעור הגידול בחלקם של בוגרי מוסד אקדמי מתוך סךהעובדים בה,‏ היה גדול בהרבה במנהל הציבורי של המדינה בירושלים לעומת שארהעובדים בעיר ‏(לוח 6). תהליכים אלה משקפים התמקצעות ואקדמיזציה של שוקהעבודה הירושלמי,‏ ובעיקר הציבורי.‏ המנהל הציבורי באופן כללי,‏ הוא משכיל יותר,‏ומשום כך גם בעל פוטנציאל רב יותר להמרצת הכלכלה העירונית ולהפקת השפעותחיצוניות חיוביות לעבודה ‏(כגון דימוי חיובי לעיר).‏לוח 7: עובדי המנהל הציבורי של המדינה לפי יישוב-עבודה ‏(ירושלים,‏ תל-אביבושאר הארץ)‏ וסוג התעודה 2004-2001 ‏(התפלגות באחוזים)‏שנהשארהארץשנה 2004 2001חינון ^ ^ ^ ^ רמתירושליםתל-‏אביבשארהארץירושליםתל-‏אביב0.3 0.0 0.0 0.4 0.0 0.3מעולם לא למדו 5.5 4.9 1.7 7.3 3.6 4.3בי״ס יסודי 20.4 9.8 13.5 24.9 15.0 18.6בי״ס תיכון 22.6 26.9 22.6 23.0 22.025.1' בעלי תעודת־בגרות בלבד 14.9 6.8 10.1 11.9 9.5 9.6בעלי השכלה על תיכונית ‏(לא אקדמית)‏ 22.7 30.633.9 • 20.5 37.2 21.7 בעלי תואר ראשון 10.3 17.6 15.0 10.1 10.7 16.9בעלי תואר שני 1.4 0.8 2.3 0.2 1.1 1.6בעלי תואר דוקטור 1.7 2.7 0.9 0.7 0.7 1.3לא ידוע 0.3 0.0 0.0 1.0 0.2 0.6אין אף תעודה 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.046,505 15,760 20,171 50,707 17,575 23,046סה״כ 134מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח-אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 8: עובדי המנהל הציבורי של המדינה המועסקים בירושלים,‏ ושאר העובדיםהמועסקים בירושלים,‏ לפי סוג התעודה 2004-2001 ‏(התפלגות באחוזים)‏שנהשנה 2004 2001הינון רמו!‏עובדימדינהבירושליםשאר ענפיהתעסוקהבירושליםעובדימדינהבירושליםשאר ענפיהתעסוקהבירושלים0.5 0.0 0.3 0.3מעולם לא למדו 12.1 1.7 13.6 4.3בי״ס יסודי 15.6 13.5 16.9 18.6ביה׳׳ס תיכון 20.3 22.6 21.1 25.1בעלי תעודת-בגרות בלבד בעלי השכלה על-תיכונית ‏(לא אקדמית)‏ 15.2 10.1 16.2 9.618.7 33.9 16.1 21.7בעלי תואר ראשון 11.8 15.0 10.0 16.9בעלי תואר שני 2.7 2.3 2.9 1.6בעלי תואר דוקטור 0.6 0.9 0.9 1.3לא ידוע 2.3 0.0 2.0 0.6אין תעודה כלשהי 100.0 100.0 100.0 100.0סה״כ 206,789 20,171 197,143 23,046סה״כ מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏135

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 9: התפלגות מקומות המגורים של עובדי המנהל הציבורי של המדינההמועסקים בירושלים,‏ בהשוואה להתפלגות מקומות המגורים של כלל העובדיםבירושלים ‏(סה׳׳כ ולפי רמת ההשכלה),‏ 2005-1990 ‏(במספרים מוחלטים)‏עובדי מנהל ציבורי של המדינהסן העובדים בירושליםהעובדים בירושלים‏(מסי מוחלט)‏13 שנותעד 12‏(מס׳ מוחלט)‏• כלכל עד 13 12 שנותאזורהעובדיםשנותלימודאזורהעובדיםשנותלימודשנהמגוריםלימודומעלהשנהמגוריםלימודומעלה60,341 68,738 129,072ירושלים 1990 5,791 6,597 12,385 ירושלים 1990 5,887 7,567 13,450מטרו׳ י-ם 599 1,130 1,728 מטרו׳ י-ם 1,923 1,168 3,096שאר הארץ 641 460 1,104 שאר הארץ 68,151 77,473 145,618סה״כ 7,031 8,187 15,217 סה״כ 90,514 75,084 165,601ירושלים 1998 7,593 . 5,146 12,743 ירושלים 1998 16,028 11,312 27,338מטרו׳ י-ם 2,333 2,724 5,054 מטרו׳ י-ם 6,705 2,415 9,122שאר הארץ 1,342 700 2,042 שאר הארץ 113,247 88,811 202,061סה״כ 11,268 8,570 19,839 סה״כ 96,780 71,170 167,948ירושלים 2003 7,470 3,911 11,381 ירושלים 2003 25,240 11,900 37,143מטרו׳ י-ם 3,944 2,138 6,080 מטרו׳ י־ם 8,492 4,199 12,690שאר הארץ 2,975 421 3,398 שאר הארץ 130,512 87,269 217,781סה״כ 14,389 6,470 20,859 סה״כ 101,519 73,757 175,277ירושלים 2004 ׳‎7,511‎ 3,360 10,872 ירושלים 2004 25,116 11,760 36,876מטרו׳ י-ם 4,072 1,283 5,354 מטרו׳ י-ם 10,114 3,373 13,486שאר הארץ 3,260 686 3,945 שאר הארץ 136,749 88,890 225,639סה״כ 14,843 5,329 20,171 סה״כ 100,138 74,856 174,995ירושלים 2005 8,554 4,065 12,620 ירושלים 2005 28,680 13,578 42,258מטרו׳ י-ם 4,160 1,640 5,798 מטרו׳ י-ם 13,610 3,574 17,183שאר הארץ 4,813 431 5,245 שאר הארץ 142,428 92,008 234,436סה״כ 17,527 6,136 23,663 סה״כ מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח-אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏136

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוחות 9 ו־‎10‎ מגלים תמונה מדאיגה של פרבור הולך וגדל של המועסקים בירושלים,‏מירושלים ואף ממטרופולין-ירושלים 57 לכיוון מרכז הארץ ‏(כלומר אינם מתגוררים גםבמחוז-ירושלים או באיו״ש,‏ אלא בעיקר באזור תל-אביב,‏ כולל מודיעין).‏ תהליך זהבולט בעיקר בקרב עובדי המנהל הציבורי של המדינה,‏ ובעיקר מבין המשכילים שבהם‏(בעלי 13+ שנות לימוד).‏ התמונה מדאיגה בעיקר לגבי ירושלים.‏ בשנת 1990 עמד שיעורהמועסקים במנהל הציבורי של המדינה שהתגורר בעיר על 81%. שיעור זה פחת באופןדרמתי לאורך שנות ה-‏‎90‎ ובעשור הנוכחי,‏ כך שהוא עומד בשנת 2005 על 53% בלבד —ירידה של קרוב ל-‏‎30%‎ ‏(המספר המוחלט נשאר כמו שהוא,‏ והוא עומד על 12 אלף,‏ אךחלקו היחסי קטן כאמור).‏ שיעור דומה עולה מקרב העובדים המשכילים במגזר הציבורי,‏בה בעת שהירידה בשיעור זה בקרב העובדים בעלי ההשכלה של עד 12 שנות לימודמתונה יותר ועומדת בין השנים 1990 ל-‏‎2005‎ על 15% בלבד.‏ הגירה זו,‏ לפחות בראשיתה,‏פנתה לכיוון יישובי הלוויין במטרופולין ירושלים.‏ ב-‏‎1990‎ התגוררו במטרופולין ירושלים‏(לא כולל ירושלים)‏ כ-‏‎11%‎ מכלל המועסקים במגזר הציבורי - שיעור שצמח עד ראשיתהעשור הנוכחי.‏ אך ניתן לראות כי בשנתיים האחרונות חל פיחות בשיעורו היחסי.‏ מספרהמועסקים המשכילים במגזר הציבורי בירושלים המתגורר מחוץ לעיר ולמטרופולין,‏גדל בשנים 2005-1990 פי 7.5, כאשר שיעורו מבין כלל המועסקים שילש עצמו בתקופהזו מ-‏‎9%‎ ל-‏‎28%‎‏.‏ מגמה זו פחות חמורה בקרב הפחות-משכילים במגזר הציבורי שלהמדינה ‏(לוחות 9 ו-‏‎10‎‏).‏ בקרב שאר המועסקים בירושלים,‏ מגמת הפרבור מן העיר שלהעובדים בה,‏ חמורה הרבה פחות אך עדיין קיימת.‏ מגמת ההגירה בקרב כלל המועסקיםבירושלים אל המרחב המטרופוליטאני ואף אל מחוצה לו,‏ חמורה במיוחד בקרב העובדיםהמשכילים של העיר.‏57לרשימת היישובים הנכללים במטרופולין ירושלים,‏ ראה לוח 2, בפרק העוסק בממשל העירוניבירושלים.‏137

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 10: התפלגות מקומות המגורים של עובדי המנהל הציבורי של המדינההמועסקים בירושלים,‏ בהשוואה להתפלגות מקומות המגורים של כלל העובדיםבירושלים ‏(סה׳׳כ ולפי רמת ההשכלה),‏ 2005-1990 ‏(באחוזים)‏עובדי מנהל ציבורי של המדינההעובדים בירושלים(% מסה״כ בכל קבוצתהשכלה)‏סד העובדים גירושלים(% מסה״כ בכל קבוצתהשכלה)‏13 שנותכל עד 1213 שנותכל עד 12אזורהעובדיםשנותלימודאזורהעובדיםשנותלימודשנההמגוריםלימודומעלהשנהמגוריםלימודומעלה88.5 88.7 88.6ירושלים 1990 82.4 80.6 81.4 ירושלים 1990 8.6 9.8 9.2מטרו׳ י-ם 8.5 13.8 11.4 מטרו׳ י-ם 2.8 1.5 2.1שאר הארץ 9.1 5.6 7.3 שאר הארץ 100 100 100סה״כ 100 100 100 סה״כ 79.9 84.5 82.0ירושלים 1998 67.4 60.0 64.2 ירושלים 1998 14.2 12.7 13.5מטרו׳ י-ם 20.7 31.8 25.5 מטרו׳ י-ם 5.9 2.7 4.5שאר הארץ 11.9 8.2 10.3 שאר הארץ 100 100 100סה״כ 100 100 100 סה״כ 74.2 81.6 77.1ירושלים 2003 51.9 60.4 54.6 ירושלים 2003 19.3 13.6 17.1מטרו׳ י-ם 27.4 33.0 29.1 מטרו׳ י־ם 6.5 4.8 5.8שאר הארץ 20.7 6.5 16.3 שאר הארץ 100 100 100סה׳׳כ 100 100 100 סה״כ 74.2 83.0 77.7ירושלים 2004 50.6 63.1 53.9 ירושלים 2004 18.4 13.2 16.3מטרו׳ י־ם 27.4 24.1 26.5 מטרו׳ י־ם 7.4 3.8 6.0שאר הארץ 22.0 12.9 19.6 שאר הארץ 100 100 100סה״כ 100 100 100 סה״כ 70.3 81.4 74.6ירושלים 2005 48.8 66.2 53.3 ירושלים 2005 20.1 14.8 18.0מטרו׳ י־ם 23.7 26.7 24.5 מטרו׳ י-ם 9.6 3.9 7.3שאר הארץ 27.5 7.0 22.2 שאר הארץ 100 100 100סה״כ 100 100 100 סה״כ מקור:‏ למ״ס,‏ סקרי כוח-אדם,‏ עיבוד באמצעות .Fast Analysisהערה:‏ עובדי המנהל הציבורי של המדינה כוללים גם את עובדי הביטוח הלאומי.‏138

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 11: התפלגות גיאוגרפית של עובדי משרד מבקר המדינה,‏ בנק-ישראל והמוסדלביטוח לאומי,‏ 2006/ מקום משרד מבקר המדינה בנק-‏ המוסד/ העבודהעובדביקורת/ עיר מספר עובדים ישראל,‏ לביטוחמספר לאומיעובד סה״כעובדים ‏(מטה בלבד)‏מנהלירושלים *950 616 228 91 137תל-אביב 157 210 45 165חיפה 53 13 40נצרת 3 1 2באר-שבע 3 1 2סה״כ 773 497 151 346* מהם 70% מתגוררים בירושלים,‏ 27% באזור ירושלים,‏ ו-‏‎3%‎ באזור תל-אביב.‏מקור:‏ בנק־ישראל,‏ המוסד לביטוח לאומי ומשרד מבקר המדינה.‏סה״כ מועסקים במשרדי הממשלה בכל הארץ בשנת 2004, כולל משרד הביטחון,‏ היהקרוב ל-‏‎57,000‎ עובדים בכ-‏‎52,400‎ משרות מלאות ‏(נציבות שירות המדינה,‏ משרדהאוצר,‏ 2006). נתון זה אינו כולל עובדי הוראה ויחידות-סמך של משרד הביטחון וכוחותהביטחון.‏ על-פי נתוני נציבות שירות המדינה,‏ מספר המועסקים בשירות המדינה בשנת2005 עומד על כ-‏‎36‎ אלף עובדים ‏(לא כולל בנק-ישראל ומבקר המדינה - ראה לוח— 11 ובתי-חולים ממשלתיים),‏ מתוכם כ-‏‎14‎ אלף בירושלים ‏(לוח 1 בנספחים לפרקזה).‏ הנתונים מצביעים לכאורה על גידול משמעותי במספר המשרות בשירות המדינהבשנים 2005-2001, כאשר במשקלה של ירושלים היתה ירידה קלה מאוד,‏ אולם ההסברלמגמות אלו הוא בעיקרו טכני ונובע מקליטת עובדי חברות כוח-אדם כעובדי-מדינה,‏כולל קבוצות גדולות של עובדים ‏(כמו קלדניות,‏ מתמחים ומאבטחים בבתי המשפטובמשרד המשפטים),‏ מהכללת השירות למפגר במשרד הרווחה וכיוצא באלה.‏ בחינתהחברות הממשלתיות מגלה שרובן יושבות דווקא מחוץ לירושלים ‏(לוח 2 בנספחים139

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל140לפרק זה).‏ ברוב החברות הלא-ירושלמיות נראה כי אין מניעה להעבירן לירושלים.‏ מדוברבאלפי עובדים ועשרות אלפי משקי-בית ‏(גם אם מנפים את עובדי התעשייה האווירית,‏חברת החשמל ותע״ש).‏ אין סיבה שחברות הממומנות בידי המדינה או מפוקחות על-‏ידה,‏ לא ישבו בעיר.‏ברמת המאקרו קשה להבחין בזליגת עובדים אל מחוץ לירושלים.‏ ככלל,‏ משרדיהמטה נוטים להציע משרות בשכר גבוה יותר מאשר השלוחות,‏ ולכן השכר^במגזרהממשלתי ‏(לא כולל משרד הביטחון)‏ נוטה להיות גבוה יותר בירושלים מאשר בשאררחבי הארץ.‏ מסתמן מצב בו חלק משמעותי יותר של העובדים ברמות-מיומנות גבוהותבמגזר הממשלתי,‏ מתגורר מחוץ למטרופולין ירושלים,‏ ובעיקר במטרופולין תל-אביב.‏מצב זה גורם כנראה לצעירים בעלי-כישורים שלא להתמיד במגזר הממשלתי לאורךשנים,‏ יותר משהוא משכנע עובדים להעתיק את מגוריהם לאזור ירושלים.‏סיכום הנתונים שנאספו מראה כי אין עדות לזליגה משמעותית של פונקציותממשלתיות מירושלים ‏(אם כי קיימות פה ושם דוגמאות גם לכך).‏ עם זאת,‏ יש יחידותשאין סיבה שלא ישבו בירושלים והן אינן יושבות בה ‏(דוגמא:‏ הממונה על הבחירותיושב בכפר-סבא,‏ או חברת ׳מקורות׳ על אלפי עובדיה).‏ המועסקים במשרדי הממשלהבירושלים נוטים להיות בעלי חתך-השכלתי גבוה יותר מאשר שאר המועסקים בירושלים,‏ומאשר המועסקים במשרדי-ממשלה בערים אחרות,‏ כאשר חלק גדל והולך מהמועסקיםבמשרדי הממשלה בירושלים מתגורר מחוץ לעיר ומחוץ למרחב המטרופוליטאני שלה.‏מצב זה בולט במיוחד בקרב בעלי השכלה גבוהה.‏ מגמת פרבור זו עלולה לפגוע במידת-‏מה בתפקוד העובדים מפאת מרחקי היוממות והקושי לתמרן בין מקום המגוריםלמקום התעסוקה.‏ עבודה בירושלים לצד מגורים מחוצה לה,‏ עלולה לפגוע בנכונותעובדים איכותיים להתמיד בשירות הממשלתי.‏ הנסיעות הארוכות,‏ עלותן ורמת השכרהנמוכה ביחס לשוק הפרטי — כל אלה מקטינות את המוטיבציה להמשיך בשירותהציבורי.‏ ולבסוף,‏ מגורים מחוץ לירושלים ולאזורה עלולים לפגוע גם במעמד שיקולחיזוק ירושלים בקבלת ההחלטות.‏ברמת המיקרו תיתכן זליגה של משרות במגזר הציבורי אל מחוץ לירושלים,‏ כלעוד קיימת אפשרות למלא את התפקיד הן בירושלים והן בתל-אביב.‏ מגמה זו קשהלאיתור בחתכי-מאקרו כפי שנבחנו כאן.‏ אחת הדרכים להתמודד עם זליגה כזו,‏ היאבמכרזי הגיוס לשירות המדינה.‏ הבעיה במכרזים אלה היא לעתים אי-קיומה של הגדרהגיאוגרפית אפריורי של מקום העבודה,‏ היעדר דרישה למקום-מגורים שאינו מרוחק מדימירושלים,‏ והגדרת מקצועות צרה,‏ המצמצמת את היצע האנשים הפוטנציאלי לגיוסמירושלים וסביבתה.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבעיה נוספת במגזר הציבורי,‏ המשפיעה לרעה על תפקידו בכלכלת העיר,‏ היאהנטייה לצמצם בהעסקת עובדים קבועים ולהרבות במינויים בחוזים לטווח קצרובמיקור-חוץ .(Outsourcing) מצב זה מקטין את המוטיבציה של עובדים להתגוררבאזור ירושלים,‏ ומביא לכך שיועצים/חברות אשר עובדים עבור משרדי הממשלה,‏ יזלגולאזור תל-אביב שאינו מרוחק מכדי לקיים קשר יעיל עם הממשלה,‏ ומציע שוק-עבודהגדול ומגוון יותר.‏תפקיד המגזר הציבורי בכלכלת ערי-בירה - הניסיוןהעולמיסקר הספרות בוחן את הניסיון העולמי בדבר תרומת המגזר הציבורי לכלכלה העירוניתבכלל,‏ ולכלכלת ערי-בירה בפרט,‏ כמעסיק וכמממן פיתוח ושירותים.‏ בנושא האחרון קייםמחקר מועט למדי.‏ מסקנות הסקר אינן חד-משמעיות והן מציעות שתי גישות מנוגדות:‏האחת רואה במגזר הממשלתי מגזר כלכלי מוביל,‏ המספק תעסוקה יציבה ומוקד-צמיחהשמציע פוטנציאל להשפעות-מכפיל משמעותיות על פעילויות כלכליות אחרות.‏ השנייהטוענת שמגזר ציבורי/ממשלתי גדול,‏ פוגע בטווח הארוך בצמיחה הכלכלית של העיר,‏מתחרה במגזר הפרטי ו״מייבש״ אותו.‏תרומתו החיובית של המגזר הציבורי לכלכלת הבירהעיר הבירה והכלכלה המקומית — ההשערה הכללית טוענת כי מעמדה של הבירהל לטובתה וממלא תפקיד חיובי בהתפתחותה‎1982‎ Meyer, Dascher; ),Carroll and1999). כפי שעלה בפרק העוסק בממשל העירוני,‏ בחלק מערי הבירה מתקצבת הממשלהחלק ניכר מכלכלתן.‏ תשתיות התחבורה והתקשורת המוקמות בערי-בירה,‏ הן גורמי-‏משיכה לסקטור הפרטי.‏ בנייתם של משרדי-ממשלה,‏ אנדרטאות,‏ מוזיאונים,‏ שגרירויותותיאטראות,‏ עשויה להוסיף עוד נפח לכלכלה העירונית.‏ מתקנים אלה הם אבן-שואבתלאוכלוסייה המגיעה העירה ממקומות אחרים ולצרכים שונים.‏ חברות עסקיות מחפשותקרבה למשרדי הממשלה,‏ דבר שבעצמו מושך תעסוקה.‏ חברות אחרות מתמקמות בערי-‏בירה כדי להעניק שירותים שונים למשרדי הממשלה בשורה של עניינים משפטיים,‏פיננסיים ותקשורתיים.‏ לוביסטים הנדרשים לנוכחות קבועה בעיר הבירה,‏ איגודיעובדים,‏ מלכ״רים וקבוצות-אינטרס,‏ מתקבצים אף הם בעיר הבירה ועשויים לתרוםלכלכלתה 2003) .(Campbell,141

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבוושינגטון די.סי,‏ למשל,‏ כולל חלק ניכר מהמשרות בשירותים העסקיים גם תת-‏ענפים הקשורים ישירות לפונקצית הבירתיות של העיר.‏ לצידם התפתחה תעשייתתיירות ומלונאות ענפה,‏ כמו גם האמנויות,‏ הבידור וההסעדה (2004 .(CRA, התועלתהנובעת לכלכלה המקומית מנוכחותו של המגזר הציבורי,‏ היא מן הנימוקים העיקרייםשעלו בדיון שהתקיים בגרמניה בראשית שנות ה-‏‎90‎ בשאלה אם ראוי שברלין תוכרזבירה.‏ הטענה היתה שמצבה של העיר עשוי להשתפר לאין-ערוך בשל כך.‏ התומכיםבכך שבון תישאר הבירה,‏ טענו כי בון עלולה לסבול קשות מהכתרת ברלין לבירה.‏ואכן,‏ משהתקבלה ההחלטה להכתיר את ברלין לבירה,‏ הוחלט להשאיר את הפקידותהבינונית והזוטרה של הממשל הפדראלי בבון,‏ כדי שכלכלת האזור לא תיפגע ‏(באוור,‏2006). למרות שבון איבדה את מעמדה כבירת גרמניה,‏ היא חוותה בשנים האחרונותפריחה כלכלית מרשימה,‏ בין היתר בזכות השקעות-עתק של הממשלה בכלכלת האזור,‏כדי למנוע את קריסת העיר.‏ התוצאה היא צמיחה בקצב גדול אף יותר מזה שחוותההעיר כשהיתה בירתה הרשמית של גרמניה המערבית ‏(באוור,‏ 2006). הפיתוח המקומיעמד במרכז הפולמוס גם כשדובר במקום-מושבו הראוי של הבנק האירופי המרכזי.‏ בדיוןערכי זה אימצו לוביסטים מכל צד של המתרס טיעון אחד,‏ שחזר בדבריהם כחוט השני,‏בדבר התפקיד החיובי שיש לנוכחות הממשלה על הפיתוח המקומי(‏‎2004‎ .(Dascher,מעמד הבירתיות עשוי להפיק תועלות-צריכה חיצוניות.‏ כאן ניתן להצביע על עקרון״השקילותהפיסקאלית״ Equivalence) (Fiscal שטבע 1969) .(Olson אולסון טעןשהנהנים העיקריים ממוצר ציבורי צריכים להיות אלה שמשלמים עבורו.‏ כל סטייהמעיקרון זה תשפיע על הפרט בצורה שונה,‏ כך שתיצור הבדלים בתועלות עבור אותומוצר ציבורי.‏ במידה שהתועלות שערי-בירה מייצרות הולכות וקטנות כפונקציה שלמרחק — אך בה בעת אין המיסוי עבורן מהווה תמונת-ראי מושלמת לדעיכת מרחקזו — ייהנו משקי-בית בבירה מצמיחה רבה יותר מאשר משקי-בית בפריפריה.‏ הדוגמאותלהיעדר שקילות פיסקאלית בערי-בירה הן רבות.‏ למשל,‏ סבסוד מוזיאונים לאומייםעל-ידי המדינה,‏ העשוי להניב תועלת רבה יותר עבור תושבי הבירה.‏ 58 שירותי השיטורוהביטחון האישי בערי הבירה הם דוגמא נוספת לכך.‏ אלה נוטים להיות טובים יותרבבירה מאשר בשאר אזורי המדינה,‏ וזאת בשל חששו של השלטון ממהומות ומפגיעהבתפקוד הממשל.‏ שירותי-ביטחון מוגברים עשויים להעלות את רמת התועלות לפרט החיבבירה בהשוואה לערים אחרות (2002 .(Dascher(2000,2000; (Dascher אישש טענותאלו בבדיקה שערך בבירות-מחוז במערב-גרמניה.‏ הוא מצא כי לעצם מעמד הבירתיות14258 עם זאת ניתן לומר גם שהתועלת עשויה להיות רבה גם עבור אלה שמעולם לא ביקרו במוסד ציבוריבעיר הבירה,‏ מאחר שהיצע המוזיאונים עבורם גדל בזכות קיומה של אופציה כזו.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשל העיר נודעות השפעות חיוביות על התועלות של משקי הבית שבה,‏ וכי השפעות אלו59מתעצמות עם הגירת אוכלוסייה מהפריפריה אליה,‏ עד גבול מסוים.‏ההקשר ההיסטורי,‏ סוג המשטר והשפעת המגזר הציבורי על כלכלת הבירה - השפעתהמגזר הציבורי על כלכלת העיר תלויה במידה רבה בהקשר ההיסטורי,‏ התרבותי,‏הכלכלי והארגוני שבמסגרתו זכתה הבירה בבכורה.‏ היבטים הנוגעים למידת היותה שלהעיר מרכז כלכלי היסטורי,‏ אופייה של התרבות העירונית במדינה,‏ דגם יחסי שלטון-‏מרכזי מול שלטון-מקומי,‏ והמשקל ההיסטורי של המגזר הפרטי מול המגזר הציבורי,‏הם תנאי הכרחי בקביעת משקלו של המגזר הציבורי בכלכלת הבירה.‏ בארה״ב למשל,‏המורשת הפוליטית-עירונית מלמדת שלרוב מוקמו ערי-בירה ‏(האזוריות והלאומית)‏במקומות שוליים-יחסית,‏ בעלי יתרונות טבעיים.‏ או יתרונות-ייצוא מועטים.‏ משום כךהן סבלו בהרבה מקרים מכלכלה מפגרת ולא-מפותחת.‏‎1982‎‏)‏ (Meyers Carroll טענוכי תרומת הסקטור הציבורי להתפתחות הכלכלית של הבירה,‏ היתה משמעותית בעיקרבמדינות שעברו פיתוח כלכלי ללא מהפכה תעשייתית,‏ כגון מדינות אפריקה ומזרח-‏אסיה.‏ במדינות אלו,‏ שעברו תהליכי דה-קולוניזציה בשנות ה-‏‎50‎ וה-‏‎60‎‏,‏ ארגון הכלכלהנעשה על-ידי המדינה ולא על-ידי השוק החופשי.‏ משום כך הופנה חלק ניכר מהמשאביםהלאומיים לבירה הלאומית,‏ וכך סייע לה בצמיחתה.‏‎1990‎‏)‏ (Dietz^ Frey העלו הסבראחר לכך.‏ הם טענו כי מקןר-יצמיחתן של ערי הבירה נבע מנוכחותם של מטות אזורייםשל חברות רב-לאומיות וממתקני התקשורת והתחבורה המפותחים שפעלו בהן.‏השפעת המגזר הציבורי על כלכלת הבירה,‏ גם תלויה מאוד בסוג המשטר.‏ בניגודלמדינות הדמוקרטיות,‏ ניכר חוסנה של הבירה במדינות שאינן דמוקרטיות בזכות השקעהיוצאת-דופן של המשטר (2000,1982) Meyer (GlaeserO Ades .(Carroll and טענושהשפעה חיובית זו נובעת מאי היציבות הפוליטית השוררת במדינות אלו.‏ לדבריהם,‏היעדר הדמוקרטיה מעניק למשקי הבית המתגוררים בבירה יתרון ומשקל פוליטי רביותר מאשר למשקי-בית באזורים אחרים.‏ מאחר שמהומות ואי-שקט בעיר הבירהעלולות לסכן את השלטון ‏?:אופן חמור,‏ הוא נוהג לפייס את תושבי הבירה בהשקעותרבות יותר בכלכלתה המקומית,‏ כגון סובסידיות נדיבות או הפחתת נטל המס.‏ זאת ועוד:‏התועלת שמפיקים תושבי הבירה במדינות לא-דמוקרטיות היא רבה,‏ מאחר שהחוקיםי 5 הקשר בין גודלה של עיר הבירה לבין בחירתה כבירה,‏ יכול להילקח גם לכיוון הנגדי,‏ כך שדווקא העירהגדולה ביותר זוכה במעמד הבירה הלאומית.‏Jacobs(1984‎‏)‏ הראתה זאת בעזרת דוגמאות מערי הבירההמפוארות ביותר באירופה,‏ שלא הפכו לערים הגדולות של המדינה בזכות היותן ערי-בירה,‏ אלא נבחרולהיות בירות רק לאחר שהפכו לערים הגדולות והמגוונות ביותר במדינה מבחינה כלכלית.‏143

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוהתקנות משתנים בהן חדשים לבקרים ובאופן רדיקאלי.‏ בעיר הבירה,‏ המידע על כךזמין יותר והדבר מגדיל את כדאיות המגורים בה.‏ לכן עיר הבירה היא מוקד-משיכהראשון במעלה במדינות אלו הן לעסקים והן למשקי-בית,‏ ואלה מעלים את הביקושיםואת הצמיחה בעיר(‏‎2000‎ .(Dascher,אך גם במדינות לא מושחתות,‏ יציבות ודמוקרטיות - כמו צרפת,‏ בריטניה ובלגיה -ערי הבירה הן החזקות והמבוססות במדינה.‏ חוסנה של הבירה במדינות אלו נובע^ביןהיתר מביקושי הממשלה למוצרים ושירותים,‏ ותלוי בגודלו ה?חסי של המגזר הציבורי.‏ככל שמגזר זה קטן יותר,‏ כן גדל תפקידה של הממשלה בכלכלה העירונית.‏ על-פי המודלהקיינסייאני ‏(״צמיחה מונחית־ייצוא״),‏ הביקוש הממשלתי לתפוקות מקומיות מוביללהרחבת הסקטור הפרטי המקומי,‏ וזאת בתנאי שקיימים ביקושים עודפים העוליםבהיקפם על ביקושי המגזר הציבורי(‏‎2000‎ .(Dascher, גם גודלה של הכלכלה העירוניתמשפיע על תרומתו של המגזר הציבורי.‏ נוכחותה של הממשלה הלאומית בערי-בירהקטנות,‏ מעלה בהן את רמת השכר הריאלית דרך המנגנון של המרצת ביקושים עודפיםלכוח-אדם.‏Dascher(2002‎‏)‏ הראה כי ״פונקצית הבירתיות״ תהיה דומיננטית רק במקרהשעיר הבירה היא קטנה-יחסית,‏ ושוק העבודה מתבסס בה על הסקטור הציבורי.‏ ברובהמקרים הדבר אינו קורה בערי-בירה גדולות,‏ שם המגזר הציבורי שוחק את כוח הקנייהשל משקי הבית מחמת רמת השכר הנמוכה-יחסית.‏ במה דברים אמורים?‏ מודליםכלכליים-אקונומטריים מניחים שאזורים גדולים יותר נהנים מיתרונות להתקבצות.‏ אךהטענה היא שגידולה הדמוגראפי של הבירה מקטין את השכר הריאלי של משקי הביתשבה,‏ וזאת משום שהביקושים לשירותי הממשלה דוחקים את התעשייה היצרנית מןהעיר או מצרים את צעדיה (2002 .(Dascher,צמיחה כלכלית מואצת בעיר הבירה יכולה גם להכביד על הסקטור הציבורי.‏ בלונדון,‏למשל,‏ משמשים אמנם משרדי הממשלה עוגן כלכלי חשוב גם כמעסיק וגם כמקור-‏משיכה למטותיהם של תאגידים רב-לאומיים,‏ אך אליה וקוץ בה:‏ הצמיחה הכלכליתהמואצת בבריטניה בכלל ובלונדון בפרט,‏ העלתה את יוקר המחיה בעיר והקשתה עלהמגזר הציבורי בגיוס ושימור כוח-אדם איכותי ‏(בעיקר בדרגות הבכירות)‏ ובשבירתמבנים,‏ בשל האמרת שכר הדירה(‏‎2005‎ .(Marshalletal., הבסיס הכלכלי המגוון והרחבשל לונדון,‏ הקטין את תרומתו היחסית של המגזר הציבורי לכלכלה העירונית,‏ עדשהעתקתם של משרדי-ממשלה לשוליים הלאומיים לא הזיקה לעיר אלא להפך — היאהקלה על התשתיות בתחומי התחבורה בעיר,‏ בשוקי הדיור ובהיצע כוח האדם Lyons,).(2004144

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמגזר הפרטי,‏ התרחבות המגזר הציבורי וכלכלת הבירה - בערי-בירה קייםלעתים שילוב חזק בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי,‏ עד כדי טשטוש הגבולות ביניהם(2003 .(Campbell, צמיחתן של ערי-בירה היא לעתים בלתי-פרופורציונאלית לגודלן,‏בזכות צמיחתם המהירה של מגזרים כלכליים מובילים ‏(בעיקר במגזר השלישוני)‏הודות ליתרונות הכלכליים הטמונים בעיר הבירה.‏ מגזרים אלה קשורים לביורוקרטיההממשלתית,‏ מאחר שחלקם נמצא תחת פיקוחה.‏ משום כך עשויה קרבתם למנגנוןהממשלתי להקנות להם יתרונות רבים (1982 Meyer, .(Carroll andהשותפויות בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי בעיר הבירה נעשות לעתים קרובותבמסגרת אשכולות עסקיים,‏ בהם נוצרות רשתות-התקשרות בין פירמות שונות.‏ רשתותאלו מקלות ומשכללות מנגנונים של שיתוף וחלוקה במידע וידע,‏ ריכוז של כוח-‏אדם איכותי והקמת מוסדות איכותיים.‏ מנגנונים אלה משתקפים בפרופיל של שוקהעבודה,‏ כמו גם בבתי-ספר להכשרה מקצועית ובאוניברסיטאות.‏ הטענה היא שמשרדיהממשלה - ובעיקר בפונקציות-מטה — מגדילים את בסיס הידע והיכולת המקצועיתבשוק העבודה,‏ ובכך מעודדים את היצרנות והצמיחה הכלכלית.‏ גם המגזר הציבורי הואגורם ״ממתן״ ו״מרגיע״;‏ הוא מוסיף לחוסנה של הכלכלה האזורית ועשוי להמריץ בכךאת השוק הפרטי ליוזמה (2005 al, .(Marshal etהשפעת המדינה על כלכלת הבירה מתעצמת כאשר פעילותו של המגזר הציבורימתרחבת.‏ גודלו של המגזר*‏ הציבורי ממלא תפקיד מרכזי במידת תרומתו לכלכלההעירונית.‏ הגידול בכוחה של הביורוקרטיה הממשלתית מביא למשיכת אוכלוסייה ועסקיםבעקבות המשרדים הממשלתיים (2003 .(Campbell, ערי-בירה צומחות בקצב מהיריותר מערים אחרות,‏ עם התרחבותו המהירה של המגזר הציבורי.‏ הגידול בהכנסותיהםשל עובדי המדינה ‏(שחלק ניכר מהם מנהלים ובעלי משלחי-יד בדרגים גבוהים),‏ מגדילהאת ההכנסה הממוצעת של משקי הבית בבירה.‏ התרחבות המגזר הציבורי מגדילה אתההעסקה הישירה על-ידי הממשלה,‏ כמו גם את היקף הפרטים והקבוצות המקיימיםעמה מגע.‏ דינאמיקה זו מובילה לגידול בביקוש לשירותים שונים,‏ הן על-ידי תושביהעיר והן על-ידי התושבים,‏ החדשים המהגרים אליה כדי לתור אחר הזדמנויות כלכליות‏(‏‎1982‎‏•״ Meyer, .(Carroll and הרחבת הפעילות הממשלתית בארה״ב היטיבה בתקופותשונות עם וושינגטון וערי הבירה של מדינות האיחוד,‏ במונחים של גידול באוכלוסייה,‏הכנסה,‏ תשתיות-תחבורה,‏ תקשורת וענפי-כלכלה שונים.‏ ארגונים מהמגזר הפרטי וגופיםממשלתיים מדרג נמוך,‏ מכירים ביתרונות המיקום בבירה בתקופות הללו,‏ ולכן הםמרבים למקם בה סניפים או שלוחות מקומיות,‏ ולעתים אף מעתיקים אליה פונקציותמטה והנהלה (1982 Meyer, .(Carroll and במודל אמפירי שבנה 2004) (Dascher נמצא145

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכי התעסוקה בבירות-מחוז בגרמניה,‏ גדלה עם התרחבות הביקושים של הממשלההמחוזית למוצרים מקומיים.‏תפקידה של הממשלה בייצוב הכלכלה העירונית,‏ בא לידי ביטוי במלוא עוצמתובייצוב כלכלתה של וושינגטון בשנים האחרונות.‏ תפקידו של המגזר הציבורי בכלכלתהעיר היה מכריע בשנות המיתון הכלכלי 2003-2001. בניגוד למגמה השלילית שהסתמנהאז בארה״ב,‏ ידעה העיר באותן שנים צמיחה שנתית מרשימה של 4.4% הודות להגדלתהוצאותיה של הממשלה הפדראלית באזור וושינגטון(‏‎2003‎ ¡2004 .(Fuller, עם זאת,‏ אופיההשקעה הפדראלית בעיר הצביע על שינוי מגמה שבא לידי ביטוי בצמצום ההעסקההישירה במגזר הציבורי,‏ ובמעבר לדגם של הוצאה ציבורית בדמותם של מיקורי-חוץורכישות מוצרים ושירותים במגזר הפרטי — בעיקר בתחום ההיי־טק והביו-טק.‏תמורה זו שינתה את המבנה הענפי והכלכלי של וושינגטון-רבתי,‏ ויצרה מכפיל אזורישל 1.8. ההוצאות הפדראליות אילצו קבלני-משנה וספקי-שירותים להתמקם בסמיכותלסוכנויות הממשל שאותן שירתו ויצרן Spillovers שבאן לידי ביטוי ביצירת משרותנוספות דרך קבלני-משנה (2003,2004 .(Fuller, הביטוי המרחבי לצמיחה זו היה דווקאבפרברים שמחוץ למחוז קולומביה.‏ הצמיחה הכלכלית הצרה•‏ את הגיוון הכלכלי שלהמחוז והפכה אותו לתלותי מאוד בתקציבי הממשל.‏ לעומתו הלך והתרחב בסיסםהכלכלי של הפרברים המטרופוליטאניים,‏ דבר שחיזק את כלכלת המטרופולין בכלל,‏ אךהחליש את כלכלת וושינגטון די.סי(‏‎2004‎ .(CRA,146העתקת משרות ציבוריות לפריפריה וצמיחה כלכלית - במדינות שונות ננקטת מדיניותשל פיזור משרות ציבוריות לפריפריה,‏ תוך החלשת כוחה הריכוזי של עיר הבירה והשגתאיזון ושוויון כלכלי.‏ הטענה בבריטניה היתה שלסקטור הציבורי השפעות חיוביות עלפרופיל התעסוקה בפריפריה ועל התפתחותן של תעשיות יצירתיות ותרבותיות בו,‏ בזיקהישירה לביקושי-פנאי שיוצרים עובדי המגזר הציבורי.‏ ואכן,‏ העתקת משרדי-ממשלהמלונדון לפריפריה,‏ סייעה לעודד ולעורר שווקים רדומים.‏ היא יצרה מכפילים מקומייםשהגיעו ל-‏‎1.5‎ ויותר.‏ גם במדינות אחרות באירופה ננקטה מדיניות דומה et) Marshallהמדיניות בגרמניה חותרת לביזור תפקודי-ממשלה לרמת המדינות(‏Landers‏)‏ .(al, 2005על-מנת לעודד בהן פיתוח כלכלי.‏ באירלנד,‏ סקוטלנד וצרפת ראו בפיזור המגזר הציבורימכשיר לבניית אשכולות אזוריים שיבססו סטנדרטים של מצוינות בתחומי המחקרוהפיתוח,‏ תוך שיתוף-פעולה עם המגזר הפרטי.‏ המגזר הציבורי נתפס כגורם שעשוילחולל שיפור בדימויו הכושל של אזור.‏ משרות ציבוריות התופסות מקום בשולייםהלאומיים,‏ נוטות להעלות ביקושים אזוריים,‏ להפחית שיעורי-אבטלה ולנייד גורמי-‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלייצור לא-פעילים.‏ העתקתן של משרות בכירות ומקצועיות לפריפריה,‏ עזרה גם להגדילאת ״מאגר הידע״ המקומי והרחיבה את היצע מוסדות החינוך המקומיים והאזוריים,‏כך שבטווח הארוך היא הביאה לשיפור רמת ההישגים הלימודיים (2004 Lyons). 60 ,ממדיניות הפיזור הבריטית נלמד לקח חשוב בדבר הצורך בגישת-פיתוח אינטגרטיביתששימשה מפתח להצלחתה.‏ פיתוח מרכיבים של תחבורה ציבורית יעילה,‏ חינוך והכשרהמקצועית - היה תנאי הכרחי לכך שהשפעת המגזר הציבורי על הכלכלה המקומיתבפריפריה תשא פרי.‏השפעות שליליות של המגזר הציבורי על הכלכלה העירוניתלעתים קרובות יש חסרונות למעמדה של עיר בירה.‏ לרוב רואה הממשלה בישיבתה בבירהאמצעי ניהול יעיל,‏ ולאו דווקא מנוף לבניית כלכלה מקומית בריאה.‏ מספר המשרותהממשלתיות בעיר-בירה מונע לרוב מאילוצים פיסקאליים ומביקושים ממשלתיים,‏ולא מהביקושים בהיצע שוק העבודה המקומי.‏ לתפיסה זו של הממשלה עלולות להיותהשלכות שליליות על התפתחות הכלכלה המקומית.‏ למשל,‏ במקרים רבים תופס המגזרהציבורי את נכסי הנדל״ן האטרקטיביים ביותר בעיר,‏ ומונע מן המגזר הפרטי להתמקםבמקומות הנגישים והיוקרתיים ביותר.‏ כפי שעלה בפרק הממשל,‏ המגזר הציבורי פטורבהרבה מקרים מתשלום מסים ומחליש בכך את הבסיס הכלכלי של העיר Capbell,)40 דו״ח (Lyons(2004 שעסק בהמלצות מדיניות לממשלה הבריטית,‏ מביא כמה חקרי-מקרה בהם היתהלמגזר הציבורי השפעה חיובית על הכלכלה המקומית אגב פיזורו לפריפריה.‏ בלידס ובשפילד נמצאשמשרות במגזר הציבורי תרמו תרומה חיובית לרמת הרווחה המקומית.‏ אלו עודדו את התפתחותם שלשירותים תומכים,‏ שיובאו מאזורים אחרים.‏ למשרות הבכירות בשירות הציבורי נודעה ההשפעה החיוביתהגדולה ביותר,‏ מאחר שאלו נוטות להיות מתוגמלות היטב,‏ ולכן הן גס מאופיינות בכוח הוצאה רב יותר.‏בנייתו של בניין משרדים ממשלתי בלידס,‏ עזרה לייצב את שוק הדיור המקומי תוך יצירת השפעות-מכפילמשמעותיות,‏ גידול בתעסוקה הישירה,‏ בצריכה ובהוצאה המקומית.‏ העתקת פונקציות במגזר הציבורילשפילד,‏ פתחה את השוק המקומי להזדמנויות קריירה בשירות הציבורי,‏ כך שכלכלתה נהיתה אחתהכלכלות החזקות בבריטניה בשנות ה-‏‎90‎ (2004 .(Lyons,דיווח מהעיר Exeter באנגליה,‏ מראה כי להעברת השירות המטאורולוגי לעיר היו השפעות חיוביות עלהכלכלה המקומית.‏ למשל,‏ שוק הנדל׳׳ן המקומי זכה לתמריץ משמעותי עם בנייתם של מבנים חדשיםשאמורים היו לאייש מעל 200 משרות חדשות בדרגות בכירות במגזר הציבורי.‏ המכפיל המקומי Exeter^עמד על 1.16 בד בבד עם שיפור הדימוי המקומי.‏ נוסף על כך,‏ הגדלת המגזר הציבורי בעיר עודדה אתתנופת הבנייה במרכז העירוני,‏ עם זרימת השקעות מהמגזר הפרטי.‏ העברת השירות המטאורולוגי עודדהגם שיתוף-פעולה בינו לבין האוניברסיטה המקומית,‏ במטרה להקים פארק לתעשיות-מדע,‏ וזאת לצדשיפור ברמת החינוך המקומי.‏ במקביל למגזר הציבורי,‏ זכתה התרבות המקומית לתרומה חיובית ממימוןחלק מפסטיבל תרבות המתקיים בעיר.‏ השקעת משאבים ציבוריים בשנות ה־‎90‎ בעיר Leith Docks לידאדינבורו,‏ סקוטלנד,‏ תוך העברת משרות אליה,‏ עוררה אף היא את הכלכלה המקומית (2004 .(Lyons,147

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל2003). הדוגמא של וושינגטון היא מקרה מובהק של פטור גורף ממס למוסדות הממשלהפדראליים,‏ והדבר פגע קשות ביכולתה של העיר לפתח עצמאות פיסקאלית מול דרגיהשלטון הגבוהים יותר (2004 .(Fauntroy, ובכלל,‏ בספרות עולות טענות כאילו המגזרהציבורי עלול לעתים להיות מחסום להתפתחות המגזר הפרטי.‏ טענות אלו נוגעותבנימוקים שונים,‏ כגון ייקור עלויות-העסקה,‏ שאיבת מיטב המוחות למגזר הציבוריוצמצום היצע כוח האדם עבור המגזר הפרטי.‏ התוצאה היא פגיעה ביזמות ובמיומנותכוח העבודה העירוני,‏ לצד צמצום נגישותו למגזרים אחרים.‏•ערי-בירה ללא בסיס תעשייתי או מסחרי נאות,‏ אינן מייצרות בסיס-מס מספקלניהולן התקין (2003 .(Campbell, חלק ניכר מההשקעות בערי-בירה הן השקעותבעבודות ציבוריות היוצרות מקומות-תעסוקה לטווח הקצר,‏ כמו גנים ציבוריים,‏ שטחיםפתוחים,‏ מונומנטים ומבני-ממשלה.‏ ולא זו בלבד,‏ סוג זה של מיזמים ציבוריים מסכן אתהקופה העירונית ויוצר גירעונות מתמשכים (2003 .(Campbell,הממשלה מואשמת לעתים בעידוד מגזרים לא-תחרותיים,‏ מחמת סבסודם הכבד.‏חלק מערי הבירה בעולם נחשבות ״ערים פרזיטיות״ מאחר שהן מפתחות תלותבסובסידיות.‏ סובסידיות ממשלתיות עלולות להיות אבן-נגף לכלכלה המקומית בכך שהןמנפחות סקטורים לא-יעילים שוקעים,‏ וזונחות סקטורים חדשניים.‏ ערי-בירה ברמהלאומית ותת-לאומית נוטות להסתמך על ייבוא מוצרים מהפריפריה,‏ בלי שיספקו לודבר בתמורה(‏‎2002‎ .(Dascher, הסובסידיות הממשלתיות מפחיתות את יכולת הגיוס שלערי הבירה למשאבים פרטיים ‏(כגון מיזמי תעשייה ומסחר גדולים).‏ במקרים קיצוניים,‏אבדן מעמד הבירה חושף בבוטות את החסרונות הטמונים בפיתוח תלות בממשלה(2003 .(Campbell, ברלין היא דוגמא עכשווית מובהקת לכך.‏בשנים שלאחר המלחמה זכתה ברלין למנת סובסידיות גדולה ביותר מהממשלההפדראלית,‏ לאחר שהיה ברור כי העיר לא תוכל להתקיים בכוחות עצמה.‏ הסבסודהכבד הוביל לכך שברלין הפכה תלותית מאוד בשלטון המרכזי,‏ והתברכה במגזר ציבורינפוח ובלתי-יעיל.‏ משום כך לא היה לעיריית ברלין כל תמריץ להכין לעצמה תכניותייעול והבראה.‏ המגזר הפרטי לקה בחוסר יזמות,‏ בין היתר בשל הענפים הלא-חדשנייםשבו.‏ הסבסוד הכבד עודד אמנם מפעלי-תעשייה רבים להתמקם בברלין,‏ אך מכיווןשאלה נסמכו מאוד על התמיכה הממשלתית,‏ הם חסרו כל חדשנות או יזמות Storm,)2001). המשבר הפיסקאלי שאפיין את ברלין לאחר איחודה,‏ נבע בין היתר מהעובדהשאיחוד שני חלקיה הגדיל מאוד את מספר עובדי הציבור שבה ‏(שהיה מלכתחילה רחבמאוד משני עברי המתרס)‏ ונבע גם מצמצום דרסטי בהיקף הסובסידיות (;2001 Storm,.(Campbell, 2003148

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלריכוז הסקטור הציבורי בעיר הבירה יכול גם לעודד אי-שוויון אזורי.‏ כך למשלמדווחים בבריטניה.‏‎2005‎‏)‏ (Marshall et al כי ריכוז משרדי הממשלה בלונדון יצר חוסר-‏איזון אזורי קשה בינה לבין שאר ערי בריטניה.‏ עם זאת,‏ פיזורם של תפקודים שונים שלהמגזר הציבורי לשוליים הלאומיים,‏ העלה את החשש כי מגזר זה עלול לפגוע בכלכלההמקומית.‏ הכיצד?‏ המגזר הציבורי עלול לגרום להאמרת עלויות כוח האדם והתשתיותהבנויות,‏ ולהביא ״לציפוף״ השוק עבור הסקטור הפרטי.‏Lyons(2004‎‏)‏ מצביע על מקומותבהם מרכזים אזוריים שקלטו משרות במגזר הציבורי ״התחממו״ יתר על המידה,‏ כךשכניסתן של משרות ציבוריות בכירות לא התקבלה בברכה,‏ בייחוד אם דובר במשרותברמות-שכר גבוהות לאין שיעור מרמות השכר המקומיות.‏ ככל ששוק העבודה המקומיצר או קטן יותר,‏ כן צפויה זליגה של משרות מקומיות מן השוק המקומי,‏ בעקבות קליטהשל משרות ציבוריות ברמות שכר גבוהות.‏ 61 בהקשר זה מוסיפים .2005) al (Marshal etכי פיזור המגזר הציבורי מן הבירה לשוליים הלאומיים,‏ עלול להגדיל את תלותם שלהשוליים בממשלה ולעשותם פגיעים יותר למגמות ולקיצוצים בתקציבים הממשלתיים.‏מן הספרות עולה חיסרון נוסף:‏ היעדרן של קואליציות חיוניות בין המגזר הציבורילפרטי.‏ קואליציות כאלו עשויות ליצור מומנטום חיובי לפיתוח העיר בתחומי הדיור,‏התעסוקה וההתחדשות העירונית.‏ היעדרן בערי-בירה נובע משעבוד המגזר הפרטי-‏המקומי לאינטרסים של המגזר הציבורי — דבר המקטין במאוד את רווחיותו של המגזרהפרטי(‏‎2003‎ .(Campbell, .סיכוםמסקר הספרות שמובא כאן,‏ קשה לקבוע חד-משמעית אם הסקטור הציבורי אכן תורםלכלכלה המקומית,‏ או שבנסיבות מסוימות הוא עלול,‏ אפילו,‏ להכביד על צמיחה.‏ בצדהזכות עומדים יתרונות כלכליים של ריכוז הפעילות הממשלתית בעיר הבירה,‏ הכולליםתעסוקה ישירה,‏ משיכת פעילות בענפים תומכים,‏ ספקים,‏ מלכ״רים,‏ בניית משרדיםומוסדות לאומיים אחרים בן‎1‎חומי התרבות וכוי,‏ מוזיאונים,‏ שגרירויות ופיתוח תשתיותתחבורה ותקשורת.‏ לצד החובה יש גם חסרונות לריכוז הפעילות הממשלתית:‏ תפיסתנדל״ן אטרקטיבי וייקור עלויות עבור המגזר הפרטי,‏ שאיבת מיטב המוחות למגזרהממשלתי וצמצום ההיצע עבור המגזר הפרטי;‏ כלומר:‏ פגיעה ביזמות,‏ עידוד מגזרים לא­‏״ אחת ההצעות שעלו בבריטניה במטרה להתגבר על מכשולים אלה,‏ היתה לנסות ולשמור על רמת-שכרשווה בין המגזר הציבורי לפרטי.‏ הצעה כזו היתה עלולה להחליש את התמריץ של עובדי המדינה הבכיריםלעבור מלונדון לפריפריה (2004 .(Lyons,149

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתחרותיים,‏ ועוד.‏ לפי טענות אלו עלול המגזר הציבורי להקשות על התפתחות הכלכלההמקומית.‏התפתחותן של ערי-בירה אינה תמיד תוצאה ישירה של יתרונות-מיקום כמו קרבהלשווקים או לחומרי-גלם.‏ היא יכולה לנבוע מריכוז כוח פוליטי ומסבסוד הפיתוח בעריםאלו.‏ בערי-בירה נוצרת לעתים סינרגיה חזקה בין הסקטור הפרטי לציבורי,‏ עד כדיטשטוש הגבולות ביניהם.‏ סינרגיה זו בולטת בעיקר במדינות בהן הפיתוח העירוני שלעיר הבירה ושל כלכלת המדינה התרחשו במקביל.‏ רשימ‎£1‎ החסרונות שהובאה היאקיצונית אמנם,‏ אבל עולה ממנה הרושם שהמגזר הציבורי אינו יכול להיות המנוע היחידלצמיחה כלכלית של עיר-בירה.‏ההסמכות על הממשלה ועל הסובסידיות שהיא מעניקה,‏ גורמת לאי-שוויון ביחסיהתלות שבין עיר הבירה לבין המדינה.‏ הדומיננטיות של הממשלה בעיר הבירה עלולהלהטיל צל כבד על הסקטור הפרטי,‏ להגביל את יוזמותיו,‏ לפגוע במיומנות כוח העבודההעירוני ולצמצם את נגישותו לסקטורים אחרים.‏ למעשה,‏ לממשלה הלאומית איןאינטרס ישיר לקדם את גיוונו של הבסיס הכלכלי של עיר הבירה.‏יש ערי-בירה שנהנות מכלכלה בריאה ויציבה בעתות-משבר,‏ אך כלכלתן צנועהלעומת ערים אחרות.‏ השאלה היא:‏ מה יותר חזק — הסינרגיה החיובית בין הסקטורהפרטי לציבורי,‏ או דחיקתו של הסקטור הפרטי בידי הסקטור הציבורי?‏ התשובה לכךמורכבת ותלויה במספר גדול של משתנים.‏ כאן עולה השאלה:‏ עד כמה יש ממש בטענותשבתקופה של גלובליזציה,‏ של ניאו-ליברליזם ושל שחיקת מדינת הרווחה,‏ נשחק גםהבסיס הכלכלי הנובע ממעמדה של הבירה?‏ הטיעונים בכיוון זה הם מוגזמים.‏ נראהשהמדינה אינה מאבדת מחשיבותה.‏מיקום משרדי הממשל בעיר הבירה,‏ והשפעתו על הפיתוחהעירוניסעיף זה עוסק בבניית מוסדות השלטון,‏ התשתית הפיזית של מוסדות השלטון,‏ ותרומתהלכלכלת הבירה.‏ ישנם כמה מודלים המסבירים את מיקום משרדי הממשל בערי-בירה‏(גולדבאום,‏ 2004):•150•מודל אמריקני:‏ריכוז גיאוגרפי של משרדי הממשל;‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמימוש יתרונות להתקבצות,‏ גם כדי לקדם פיתוח עירוני,‏ כגון שיקום מרכזי-‏ערים.‏•מודל אירופי:‏•:• פיזור משרדי הממשל ברקמה העירונית או בכל חלקיה הפנימיים של המטרופולין‏(למשל לונדון).‏ הפיזור והמיקום נובעים בעיקר מנסיבות היסטוריות.‏•הפונקציה של הבירה צריכה להיראות לעין,‏ והיא אינה מובנת מאליה.‏ בערים אלו עולההצורך בסמליות בירתית.‏ לכן תכנונן של ערי-בירה ושל מבנים ציבוריים בהן,‏ נועדלהשיג כמה מטרות:‏ראשית,‏ הבלטת מרכזיותו של ההיבט הסימבולי בתכנון:‏ מונומנטים שונים בעירהבירה משקפים תקופה ומשטר.‏ כך למשל,‏ בניין הרייכסטאג החדש בברלין אמורלסמל ערכים של חדשנות טכנולוגית ושקיפות.‏ ברלין היא דוגמא מרתקת של משטריםשונים ושל ערכים שונים שתוכננו לאורך השנים - תחילת המאה,‏ רפובליקת ויימר,‏גרמניה הנאצית,‏ גרמניה המזרחית הקומוניסטית וגרמניה המאוחדת;‏התכנון משמש לפעמים לחיזוק מעמד הבירה במדינה ובעולם.‏ באמצעות פרויקטיםארכיטקטוניים ניתן להעצים את דימויה של העיר כמרכז שלטוני,‏ כמרכז-תרבותוכמקום ייחודי ושונה מכל עיר אחרת במדינה.‏ לדוגמא פריז — בכל חלקה הפנימישל העיר הוצבו פרויקטים ומונומנטים כדי לחזק את דימויה התרבותי הגלובאלי;‏התכנון המונומנטאלי והפונקציונאלי של עיר הבירה נועד להשיג לגיטימציה רבהיותר לתכנון מרכזי וריכוזי בקנה-מידה גדול.‏•••הפיתוח העירוני בהשקעות ובתכנון הממשלה שונה בערי-בירה שונות.‏ כך למשל ניתןלערוך בסוגיה זו אבחנה בין בירה רב־תפקודית לבירה פוליטית בלבד:‏בבירה רב-תפקודית נועד תכנון הבירה לחזק את מעמדה הבינלאומי של העיר.‏בבירה פוליטית,‏ לעומת זאת,‏ היעד הוא לעתים קרובות קידום הפיתוח הכלכלי מחד-‏גיסא והדגשת הייחודיות והעוצמה השלטונית מאידך-גיסא.‏ באמצעות התכנון הפיזיזוכה השלטון ללגיטימציה רבה,‏ במיוחד באמצעות תכנון ריכוזי שהוא מתווה במספרמישורים ‏(כלכליים,‏ חברתיים,‏ וכאמור גם פיזיים).‏ אך בבירות פוליטיות כמו ירושלים,‏עולות מספר בעיות ייחודיות.‏ התפיסה בערים אלו היא שהעיר שייכת לאזרחי המדינה151

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכולה,‏ ולא רק לתושביה.‏ התוצאה היא שהדגש מושם ברובו על המונומנטים והסמליםהלאומיים,‏ על חשבון איכות החיים באזורי המגורים.‏ לעתים קרובות מתאפיינות עריםאלו בהיעדר התאמה בין המעמד הלאומי לבין רמתו של השלטון המקומי בעיר,‏ כךשהראשון מצל על השני ומונע את התפתחותו.‏ המקרה של וושינגטון מעיד כי ערי-בירהפוליטיות מופלות לרעה כך שאינן זוכות לייצוג הולם ברמות השלטון הגבוהות - דברהמהווה פגיעה בעיקרון של .No taxation without representationנוכחותה הפיזית של הממשלה בירושלים באה לידי ‏•ביטוי בין היתר במיקוםהמרחבי של משרדי הממשלה בעיר ובהיקפם.‏ מלוח 12 עולה שבין 1992 ל-‏‎2001‎ חלגידול משמעותי מאוד בשטחי המשרדים המנוהלים על-ידי מנהל נכסי הדיור הממשלתי,‏בעיקר בגבעת-שאול ובקריית הלאום.‏ על-פי נתונים שהתקבלו ממנהל הדיור הממשלתי,‏נרשמה ירידה מסוימת בהיקף הנכסים שבבעלות המדינה,‏ לעומת הגידול שחל בהיקףהנכסים המושכרים.‏לוח 12: שטח משרדים ממשלתיים בירושלים,‏ 2006-1992 ‏(מ״ר)‏שטחים שכורים שטחים בבעלות סה״כ שטחי משרדים331,600 1992492,214 294,689 197,525 2001474,264 261,324 212,940 2006מקור:‏ משרד האוצר,‏ מנהל הדיור הממשלתי.‏המגמות העיקריות בפיתוח משרדי הממשלה בירושלים מאז שנות ה-‏‎90‎‏,‏ באות לידיביטוי בעזיבת המע״ר ובמעבר למשרדים שכורים בגבעת-שאול.‏ במקביל נבנתה קרייתהלאום בגבעת-רם והעלתה את היצע משרדי הממשלה באופן ניכר.‏ עזיבת המע״רהירושלמי,‏ המשתקפת בירידת היקף שטח המשרדים הממשלתיים בתחומיו ‏(איור 1),נבעה ממספר סיבות:‏ ראשית,‏ היו אלה צרכים פונקציונאליים ובהם טיב המבנים ובעיותחנייה וביטחון,‏ שעודדו את יציאת המשרדים ממרכז העיר,‏ לצד בניית מבנים חדישיםועתירי-חנייה בגבעת-שאול ובקריית הלאום.‏ במרכז שיקולים אלה עמד שיקול החיסכוןהכלכלי.‏ פעמים רבות שכירת-מבנה היא זולה וגמישה יותר ומאפשרת תמרון למנהל152

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהדיור הממשלתי עם שינוי הצרכים.‏ המבנים החדשים שנבנו בשולי העיר,‏ התאימו יותרלצרכים המשרדיים החדשים,‏ בעיקר עם מחשובם ועם עליית רווחת העובד במונחיםשל שטח-רצפה לנפש.‏ זמינות המבנים בטווח הקצר עודדה את מגמת הנטישה של מרכזהעיר.‏ נראה כי במכלול השיקולים הללו לא נלקחו בחשבון שיקולים של פיתוח עירוני,‏וזאת בין היתר משום ששיקולים כאלה אינם מוטמעים ומותאמים למסגרת החוקית בהפועל מנהל הדיור הממשלתי.‏איור 1: שינוי שטח הרצפה של משרדי הממשלה בירושלים,‏ לפי מיקומם במרחב1180000העירוניגבעת שאול תלפיות קריה ראשית שיח גיארח מע״ר מזרח י־ם פזורהמקור:‏ משרד האוצר,‏ מנהל הדיור הממשלתי.‏אזורהתוצאות שנבעו משינוי מערך המשרדים בעיר היו שליליות בעיקרן.‏ נראה כי נטישתהמע״ר הירושלמי היתה מסמר נוסף(ומשמעותי)‏ בארון המתים שלו.‏ התמונה בירושליםדי חריגה במה שנראה כמאמץ מרוכז ״לייבש״ את מרכז העיר מפעילות ממשלתית.‏ צעדדומה נעשה גם במרכז נצרת.‏ יש לקחת בחשבון כי זהו מהלך שיקשה מאוד להחזירולאחור,‏ אם בכלל יהיה הדבר אפשרי.‏ זאת ועוד:‏ נטישת היצע משרדי הממשלה במרכז,‏הביאה לאי-ניצולו של הפוטנציאל הטמון בו כעוגן לפיתוח ירושלים.‏ לכך יש השפעהציבורית,‏ חברתית וכלכלית שלילית ביותר על ירושלים.‏נוסף על נטישת המרכז,‏ נעשתה עוד שורת טעויות שהחלישו את הזיקה בין המגזרהציבורי לבין הפיתוח העירוני בירושלים.‏ קריית הלאום החדשה שהוקמה בלב המרקם153

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהעירוני,‏ נבנתה במנותק ממנו לחלוטין.‏ הדבר בא לידי ביטוי באי-עירוב שימושי-קרקע‏(בניגוד מוחלט לתפיסות Urbanism^ (New על רקע דרישות הביטחון ששיכלו כל כוונהאדריכלית ליצור מרחב פתוח לתנועת אזרחים.‏ לעומת זאת נהנה צבר משרדי הממשלהבגבעת-שאול מאיכות-חיים טובה יותר,‏ על רקע הנגישות לשירותים ולפעילויות-פנאיכגון מסעדות,‏ חנויות וכיו״ב.‏ מן ההיבט הארכיטקטוני,‏ קריית הלאום היא מתחם חסרייחוד ועניין אדריכלי(למעט בית המשפט העליון ובנק-ישראל).‏ התוצאה היא שקרייתהלאום החדשה היא מתחם גדול וחסר-חיים,‏ שאינו תורם^כל תרומה ממשית לפיתוחהמרקם העירוני שבקרבו הוא יושב.‏ תוצאה דומה התקבלה גם במתחם הממשלה בשיח-‏ג׳ראח.‏ יש להצטער על כך,‏ שכן הרושם הוא שניתן היה לעשות את הדברים אחרת,‏ כךשפיתוח הקריה הממשלתית ישמש מנוף לפיתוח העירוני,‏ כמו שהדבר נעשה בהצלחהבבאר-שבע ובחיפה.‏ מכיוון שבעיית הביטחון תישאר כנראה בעינה גם בשנים הבאות,‏לא ניתן להתעלם ממנה גם בתכנון העתידי.‏ הקמתו של בניין חדש עבור משרד ראשהממשלה בקריית הלאום,‏ צפויה להחריף את הבעיה.‏ כאן עולה השאלה אם ניתן להשקיעבשטחים פתוחים איכותיים מסביב לקריית הממשלה ‏(דוגמת גן-סאקר,‏ או פיתוח מוקדעירוני חי במתחם המוזיאונים)‏ כדי שבכל זאת תהיה לקריה תרומה ממשית לחיותהעירונית.‏ יש לשקול גם חלופות שונות לשילוב שימושים אחרים באזור כדי להגביר אתנגישותו ולהעלות את סף המשיכה שלו.‏154מסקנות והמלצות:‏ כיצר יכול המגזר הממשלתי לתרוםלכלכלת-ירושלים כאופן מרכיןהאם אפשר לחזק את המגזר הממשלתי בירושלים,‏ וכיצד ניתן לעשות זאת?‏ ניתן לשיםאת הדגש על העברת יחידות נוספות העירה ‏(אם כי נראה שהפוטנציאל לכך מוגבל).‏עיקר התרומה שהמגזר הציבורי יוכל לתת לכלכלת ירושלים הוא במשיכת פונקציות-‏מטה נוספות אל העיר,‏ בעיקר בזכות איכות כוח האדם הגלומה בהן.‏ עיקר תרומתושל כוח-אדם כזה לכוח הקנייה העירוני וההשפעות החיצוניות החיוביות שהוא עשויליצור.‏ עם זאת,‏ נראה כי פוטנציאל גידול התעסוקה בפונקציות אלו מוגבל למדי.‏המעט שניתן לעשות תלוי ביכולת למשוך מעט פונקציות-מטה נוספות מאזור תל-אביבלירושלים,‏ ובגידול המנגנון הממשלתי בעקבות גידול האוכלוסייה.‏ הנטייה למיקור-‏חוץ (Outsourcing) ולהעסקת עובדים בחוזים אישיים ללא קביעות,‏ שוחקת גם היאאת הנטייה לגור בירושלים ובקרבתה.‏ בין הדוגמאות ליחידות ממשלתיות וליחידותהנסמכות להן שראוי להעביר לירושלים,‏ ניתן לציין את המכללות של צה״ל ואת החברההלאומית לדרכים ‏(שעזבה את העיר אך לפני שנים ספורות).‏ כמו כן ניתן לחייב את

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחברות-החדשות של ערוצי הטלוויזיה המסחריים לעמוד בהבטחותיה!‏ לשדר מירושלים‏(ורצוי מן העיר עצמה,‏ ולא מפרבר היושב על אם הדרך לתל-אביב,‏ על-פי הפרצה שיצרהפסיקת בית המשפט).‏האם ניתן להעצים את השפעת מיקומו של המגזר הממשלתי בירושלים לשם צמיחהכלכלית בתחומי ״הכלכלה היצירתית״?‏ האם לא עדיף לעשות זאת תוך שימת דגש עלענפי-כלכלה אחרים?‏ יש התוהים אם ראוי לדבוק בגישה הרואה במגזר הממשלתי מגזרמוביל בירושלים.‏ מצד אחד הממצאים אינם מורים על כך שהמגזר הממשלתי-ציבוריהגדול ״מייבש״ את הכלכלה הירושלמית,‏ אבל הוא אינו ממנף באופן משמעותי פעילותכלכלית נוספת,‏ כמו היי-טק ובביו-טק,‏ בדומה לוושינגטון למשל.‏מצב של הסדר מדיני יפתח,‏ כמובן,‏ אפשרויות רבות נוספות,‏ כולל העברתהשגרירויות לירושלים,‏ וביקושים של נציגויות זרות שיעבדו מול המדינה הפלסטינית אךעשויים לתרום גם לכלכלת הצד הישראלי של העיר.‏ על-פי פרק ״חזון לירושלים והעירהפלסטינית״ שבמסמך זה,‏ יכול הסדר מדיני להביא לריכוז משרדי-ממשלה פלסטינייםבירושלים,‏ ואלה ימשכו גם נציגויות בינלאומיות,‏ כך שלכולם תהיה השפעה חיובית עלהכלכלה הירושלמית.‏בעיה חמורה שזוהתה ‏(ולא הודגשה במחקרים קודמים)‏ היא הנטייה הפוחתת שלעובדי המנהל הציבורי של המדינה להתגורר בעיר ובמטרופולין-ירושלים.‏ הדבר נכוןבעיקר לגבי כוח האדם במגזר הציבורי,‏ שרמת ההשכלה שלו גבוהה יותר ומכאן גםפוטנציאל התרומה שלו לכלכלת העיר.‏ מנתונים שנאספו על דפוסי היוממות של עובדיםאלה,‏ עולה כי יש בקרבם נטייה גוברת להעדיף את מטרופולין תל-אביב.‏ חלק מהעובדיםמתגוררים באזור מודיעין,‏ אבל חלקם מגיעים מתל-אביב,‏ וזיקתם של המתגורריםבמודיעין נוטה לכיוון תל-אביב.‏ עובדים מאזור תל-אביב נוטים לשהות כמה שיותרבשלוחות התל־אביביות של המשרדים,‏ וממילא זיקתם לאינטרס הירושלמי נמוכה יותר.‏בעיה זו נעוצה באטרקטיביות הפוחתת של המגורים בירושלים בעיני אלה שלא נולדווגדלו בה ‏(למעט דתיים ולמעט קבוצה נוספת שירושלים הופכת אטרקטיבית עבורה —ערבים ישראלים).‏ •בעיית הזליגה ניכרת לא רק בתחום המגורים,‏ אלא גם בתחום הפעילות העסקיתהנובעת מההתקשרות עם המגזר הציבורי.‏ משיחות עם בעלי תפקידים במגזר הציבורי עולהנטייה גדלה של ספקים להיות באזור תל-אביב ולא בירושלים.‏ נראה כי ירושלים סובלתמקרבתה לתל-אביב,‏ כך שיותר ויותר פעילויות כלכליות נוטות להתמקם שם בעקבותמעבר ל-^‏‎0^50^0‎‏.‏ הקרבה לתל-אביב מגדילה את שוק ההזדמנויות הכלכליות לצדפגיעה מינימאלית ‏(אם בכלל)‏ בקשרים העסקיים עם מטרופולין-ירושלים.‏155

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעיר בירה היא מוקד למכוני-מחקר ומשרדים של קבוצות-אינטרס.‏ גם בירושלים ישריכוז כלשהו של משרדים כאלה,‏ אלא שקרבתה לתל-אביב וקיום שלוחות של משרדיהממשלה בתל-אביב גורם לכך שרוב קבוצות האינטרס פועלות מאזור תל-אביב.‏הפתרון לבעיות האחרונות טמון במידה רבה בתחום איכות החיים שהעיר מציעהוהתפתחותן של רשתות עסקיות בתחומה:‏יש לשים דגש על מדיניות שתיתן טיפול עמוק ביותר לגורמים שהופכים את המגוריםבירושלים ללא-אטרקטיביים למי שלא גדל בה:‏ חינוך,‏ תרבות,‏ דיור ומרכיביםנוספים של איכות-חיים,‏ בהתאם למה שפורט בפרקים אחרים של מסמך זה;‏יש לנקוט מדיניות של אי-סבסוד הנסיעה לעבודה ותמרוץ המגורים של עובדי-‏מדינה בירושלים ובקרבתה;‏יש למנוע עד כמה שאפשר זליגה של כוח-אדם איכותי מהעיר,‏ כולל מדיניותאקטיבית שתמנע נטישת פונקציות ממשלתיות ופונקציות ציבוריות הנתמכות על־ידי המדינה;‏ככלל,‏ לא מומלץ לתת לירושלמים עדיפות במכרזים ‏(צעד מעוות),‏ אך יש לבחוןאמצעי-עידוד עקיפים יותר;‏בהקשר האורבאני יש לשאוף לשילוב טוב יותר של משרדי הממשלה במרקם העירוני,‏כדי להעצים את השפעתם על פיתוחו.‏ על-מנת שלא להחמיץ את ההזדמנות הקיימתכיום במאמץ לשקם את מרכז העיר,‏ יש לנקוט מדיניות אקטיבית שתרכז בו אתמשרדי הממשלה המחוזיים.‏•••••156

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיהבאוור,‏ אי,‏ ״ברלין היא הבירה כבר 15 שנה,‏ אבל גרמניה עדיין מנוהלת מבון״,‏ הארץ,‏ 22 ליוני.2006גולדבאןם,‏ ד׳,‏ איפה גר השלטון בישראל!‏ התנהגות ונוכחות השלטון המרכזי במרחב העירוני,‏עבודת גמר,‏ המחלקה לגיאוגרפיה והמכון ללימודים עירתיים,‏ האוניברסיטההעברית בירושלים,‏ 2004.הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,‏ סקריכוח-אדם 2005-1988, ירושלים.‏מדינת-ישראל,‏ משרד האוצר,‏ הממונה על השכר והסכמי עבודה,‏ דין וחשבון על הוצאות השכרבשירות המדינה לשנת 2004, דוח מס׳ 4, ירושלים.‏מדינת-ישראל,‏ משרד האוצר,‏ רשות החברות הממשלתיות,‏ דין וחשבון על החברותהממשלתיותלשנת 2004, מספר 44, ירושלים.‏Ades, A., Glaeser, E., Trade and Circuses: Explaining Urban Giants, NBER WorkingPaper 4715,2000.Campbell, S., 777e Enduring Importance of National Capital Cities in the Global Era,University of Michigan, Urban and Regional Collaborative, 2003. Alsoavailable at: http://www-personal.umich.edu/~sdcamp/AAG2000.htmlCarroll, G.R., Meyer, J.W., "Capital Cities in the American Urban System — The Impactof State Expansion", American Journal of Sociology, 88 (3), 1982, pp. 565-578.Center for Regional Analysis (CRA), The Employment Sectors of Washington DC andthe Downtown Business Improvement District, George Mason University2004,.Dascher, K., "County Capital Cities, County Public Finance and County EconomicGeography", Economics of Governance, Vol. 2004, pp. 213-233.Dascher, K., "Capital cities: When do They Stop Growing?" Papers in Regional Science,81 (1), 2002, pp. 49-62.Dascher, K., "Are Politics and Geography Related? Evidence from a Cross-Section ofCapital Cities", Public Choice, 105 (3-4), 2000, pp. 373-392.Fauntroy, M.K., Governing the District of Columbia and Ten Other National Capitals:A Comparative Analysis, Prepared for Presentation at the Annual Meeting157

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלof the National Conference of Black Political Scientists, Chicago, Illinois2004.Frey, R.S., Dietz, T., "The Growth of Capital Cities in the World Economic-System",Sociological Spectrum, 10 (2), 1990, pp. 271-281.Fuller, S.S., Federal Procurement Spending in the Washington Area Increases by 7.8Billion Dollars in 2004 up 18.4% to a total of 50.0$ Billion, 2004:Fuller, S.S., Federal spending especially on Security Kept Washington Economy Growingin 2002, The Brookings Institution Center on Urban and MetropolitanPolicy, 2003.׳.Jacobs, J., Cities and the wealth of nations: principles of economic life, New York:Random House, 1984.Lyons, M., Well Placed to Deliver? Shaping the Pattern of Government Service,Independent Review of Public Sector Relocation, (2004). (availableat:http://www.hm-treasury.gov.uk/consultations_and_legislation/lyons/consult_lyons_index.cfm)Marshall, J.N., Bradley, D., Hodgson, C, Alderman, N., and Richardson, R., "Relocation,Relocation, Relocation: Assessing the Case for Public Sector Dispersal",Regional Studies, 39 (6), 2005, pp. 767-787.Olson, M., "The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities amongDifferent Levels of Government", American Economic Review, Papers andProceedings, Vol. 59, 1969, pp. 479-487.Storm, E.A., Building New Berlin: The Politics of Urban Development in Germany'sCapital City, New York: Lexington Books', 2001.אתרי אינטרנטhttp://isdc.huji.ac.il/happlication.shtmlwww.jerusalem.muni.il158

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספחים:‏ירושלים כעיר-כירה:‏ המגזר הממשלתי וכלכלת העירלוח 1: משדות בשירות המדינה ואחוז המשרות בירושלים לפי יחידה,‏ 2005-2000‏(סוף שנה)‏שיעור המשרותמשינויסה״ב משרותמשרות בי-םהירושלמיותבשיעורמסד המשרותהמשרותהמשרד 2005 2000 2005 2000 2005 2000שםמשרד ראש הממשלה -3.7' 81.2 84.9 644 473 793 557המועצה לביטחון לאומי - 35הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 635 797 יי!‏ 12.0 95.0 82.9 603 661ינתיב 77נציבות שירות המדינה -0.6 88.5 . 89.1 162 197 183 221משרד האוצר -1.5 82.4 83.9 788 682 956 813שירות עיבודים ממוכנים 0.0 100.0 100.0 293 264 293 264המדפיס הממשלתי 0.7 100.0 99.3 102 138 102 139אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין 887 890 3665 3758 ד‎23‎ 0.5 24.2אגף המכס ומע״מ'‏ י -1.9 20.0 21.9 392 436 1958 1993משרד לביטחון הפנים 1.3 87.4 86.2 146 137 167 159 ימשרד לענייני דתות 3.6 28:2 24.7 148 133 524 539בתי דין רבניים 6.6 36.8 30.2 85 -60 231 199הרבנות הראשית 2.2 100.0 97.8 62 45 62 46משרד החוץ 4.1 65.6 61.5 707 691 1078 11231.5 54.9 53.3 1255ןמשרד החינוך,יהתרבות והספורט 1098 2288 20590.2הטלוויזיה החינוכית הישראלית 1 237: 429 ימנהל לחינוך התיישבותי -1.5 9.9 11.3 33 39 335 345מרכז ההסברה • 53 -0.9 50.0 50.9 18 27 36משרדי החקלאות ופיתוח הכפר 0.4 5.8 5.4 42 41 720 758השירותים הווטרינאריים -0.7 0.9 1.5 3 5 345 329נציבות המים -4.6 13.8 18.4 25 26 181 141שירותי ההדרכה והמקצוע 234 285מנהל המחקר החקלאי 967 1044מנהל מקרקעי ישראל ‎2.2‎־ 32.4 34.5 253 256 781 741159

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשיעור המשרותהשינויסה״כ משרותמשרות בי-םהירושלמיותבשיעורמסן המשרותהמשרותהמשרד 2005 2000 2005 2000 2005 2000שםמשרד התעשייה,‏ המסחר והתעסוקה -3.7 46.7 50.4 720 759 1543 1506רשות ההגבלים העסקיים 6.4 78.0 71.7 64 38 82 53משרד המשפטים 1.8 43.6 41.8 1148 659 2633 1578הנהלת בתי המשפט -2.8 23.2 26.0 , 1066 476 4599 1834משרד הרווחה ‎10.0‎־ 21.5 31.5 630 502 2936 1595משרד המדע 7.0 96.2 89.1 75 123 78 138משרד הפנים -9.5 30.1 39.6 540 464 1795 1173נציבות כבאות והצלה 19 16משרד התחבורה -1.1 34.5 35.6 277 256 803 719השירות המטאורולוגי 1.1 3.1 2.0 3 2 97 102משרד הכלכלה והתכנון 100.0 7 7משרד הבריאות -2.1 69.8 71.9 759 516 1088 718מכון לביקורת ותקנים - 44 44 100.0"משרד להגנת הסביבה 3.8 51.3 47.5 287 143 559 301משרד התשתיות הלאומיות -6.8 83.5 90.3 162 158 194 175המכון הגיאולוגי -0.7 99.3 100.0 140 105 141 105רשות החשמל 0.0 100.0 100.0 27 17 27 17משרד הבינוי והשיכון 5.2 50.9 45.8 412 356 809 778המרכז למיפוי ישראל 0.3 2.8 2.5 8 8 284 322מע׳׳צ 10.6 44.6 34.0 128 294 287, 865מנהל בנייה כפרית 5.8 55.8 50.0 48 54 86 108משרד התיירות 7.5 77.8 70.4 179 171 230 243משרד הקליטה 3.6 40.3 36.7 240 216 595 588משרד התקשורת -0.8 52.8 53.5 85 83 161 155האגף לשרותי הטיפול באדם 2.8 34 1200סה״כ 0.1 38.0 37.9 13646 11785 35929 31132מקור:‏ נציבות שירות המדינה,‏ היחידה למיכון ומערכות מידע.‏הלוח אינו כולל את משרד הביטחון,‏ המוסד לביטוח לאומי,‏ בנק ישראל,‏ משרד מבקרהמדינה.‏ כמו כן לא כולל הלוח בתי חולים ממשלתיים,‏ לשכות בריאות מחוזיות ופונקציותשהן במהותם מקומיות כמו נמל חדרה.‏160

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 2: החברות הממשלתיות - מיקום ומס׳ עובדים - 31.12.2004שם החברהשנתייסודצורתהתאגדותכתובתהחברהמשרדממשלתימס׳משרותמס׳עובדים5 5רה״מ יבנה פרטית 1967 איסורד בע״מ 1 8 8תקשורת ת״א פרטית 1985 א.ת.‏ אפיקי תקשורת בע׳׳מ 2 3315 3297תחבורה נתב״ג ציבורית 1949 אל-על 3 357 348חקלאות ת״א פרטית 1957 אגרקסקו 4 2862 2773בטחון אשדוד פרטית 1967 אלתא 5 6 אוצר מפעלי ים המלח 19367 אות המוצר הירושלמי 19687 6.5תחבורה ת״א חברת מניות בע״מ3 3תמ״ת י-ם חברה ציבורית8 בנק לפיתוח תעשייה 1987 ציבורית ת״א תמ״ת 34 349 בזק 1980 ציבורית י-ם תקשורת 9304 798810 בז״ן 1957 פרטית חיפה תשתיות 1075 999לאומיות11 בנק החקלאות לישראל 1951 ציבורית ת״א חקלאות 27 24.512 בית הספר המרכזי למלונאות 1962 פרטית הרצלייה תיירות 78 6813 בית התפוצות 1961 פרטית ת׳׳א חינוך 55 48.7תשתיות 83 86חברת מניותבע״מחיפהלאומיות14 גדיב בע״מ 197815 החברה הלאומית לאספקת פחם 1980 פרטית ת״א תשתיות 28 31לאומיותהחברה הישראלית לביטוח סיכוני 1957 פרטית ת״א תמ״ת 17 17סחר-חוץ בע״מ1617 המכון הישראלי ליין 1956 פרטית רחובות תמ״ת 11 718 המועצה הישראלית לצרכנות 1970 פרטית ת״א תמ״ת — 16 16רה״מ19 החברה הישראלית לחקר המדעים 1979 פרטית נס ציונה רה״מ 48 46.420 המכון הגיא-ופיזי לישראל « 1957 פרטית לוד תמ״ת 80 8021 התעשייה האווירית לישראל 1966 מניות בע״מ נתב״ג ביטחון 12159 1197222 הכפר הירוק ע״ש לוי אשכול 1950 ציבורית הכפר חינוך 215 170.9הירוק23 המנהלה להסדרים חקלאיים 1993 פרטית ת״א חקלאות 26 4024 החברה הממשלתית לתיירות 1955 פרטית י-ם תיירות 20 31החברה הממשלתית למדליות 1961 פרטית י-‏‎0‎ האוצר 33 29.8ומטבעות בע״מ25161

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשנת ‏.צורת ׳• בתובתייסוד התאגדות החברהשם החברהמס׳מס׳ ‏.־ משרדעובדיםמשרות ממשלתי83 82.4איכ״ס ת״ א פרטית 1990 החברה לשירותי איכות הסביבה בע״מ436 373חינוך י-ם • פרטית 1969 החברה למתנסים ולמרכזים קהילתיים בישראל בע״מ262728 האיגוד,‏ חברה להעברת טכנולוגיה 1963 פרטית י-ם החוץ 47 44.5י ‎1‎ג8.9 י חינוך י-ם פרטית 1968 הארכיון המרכזי לתולדות העם היהודי_719 650פנים פיית ציבורית 1967 החברה לאוטומציה במנהל השלטון המקומי בישראל בע״מ293031 האגודה לתרבות הדיור 1964 עמותה׳ ת״א שיכון 28 27.3והבינויהמרכז הארצי לפיתוח המקומות 1989 עמותה י-ם תיירות 36 23הקדושים32תשתיות 13000 1304933 חברת החשמל לישראל 1923חברת מניותחיפהבע׳׳מלאומיות34 חקר ימים ואגמים לישראל בע״מ 1967 פרטית חיפה תשתיות 185 163לאומיותותמ״ת35 רפא״ל . 1955 פרטית חיפה ביטחון 3600 360036 חברת נכסי חייל(נח)‏ בע״מ 1963חבלת מניות ת׳׳א ביטחון 0, 0בע׳׳מהחברה לשיקום ולפיתוח הרובע 1969 ציבורית י-ם בינוי . 10 10היהודי בע״עושיכון37העבודהת״א פרטית 1962 חברת ״המשקם״ לתעסוקת קשישים והרווחהובעלי כושר עבודה מוגבל בע״מ2989 2994 .‏•י ד6 4.8האוצר י-ם . 1954 פרטית חברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה בע״מ383940 כביש חוצה ישראל 1993 פרטית ת״א תחבורה 34 30תשתיות 2119 2090לאומיות41 מקורות . 1937 ציבורית ת״א42 מכון היהלומים הישראלי 1967 פרטית ר״ג תמ״ת 12 12מע״צ - החברה הלאומית לדרכים 2003 פרטית אור יהודה תחבורה,‏ 2 2בישראל בע״ממת״ש - מרכז תעסוקה שיקומי 1962 פרטית ת״אבע״מהאוצרהעבודה 11 8:2והרווחה434445 מוזיאון ישראל 1969 פרטית י-ם חינוך '232 447162

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלצורתכתובתהחברהמשרדממשלתימס׳משרותמס׳עובדים. התאגדותשנת •שם החברהייסוד46 נתיבי הגז הטבעי לישראל 2003 פרטית ת״א תשתיות 25 24לאומיות‎0‎ד 0האוצר קריית שדההתעופה —47 נכסים מ.י.‏ בע״מ ! 1969 פרטיתלודעמידר החברה הלאומית לשיכון 1949 פרטית ת״א הבינוי 575 565.7בישראל בע״מוהשיכון4849 עדים חברה לפיתוח עירוני בע״מ 1974 פרטית י-ם הבינוי 34 41והשיכוןקריית האוצר 104 98.4שדההתעופה —50 ענבל חברה לביטוח בע״מ 1978 פרטיתלודפרזות החברה העירונית לשיכון 1961 ציבורית י-ם בינוי 26 26ירושלים בע״מוהשיכון5152 פיתוח מזרח ירושלים בע״מ 1966 ציבורית י-ם תיירות 33 31קרן השתלמות לאקדמאים במדעי 1968 ציבורית ת׳׳א האוצר 2 2החברה והרוח53ק.ס.מ - קרן השתלמות לביוכימאים 1972 פרטית ת״א הבינוי 0 0ומיקרוביולוגיםוהשיכון54בע״מ55 קרן השתלמות להנדסאים וטכנאים 1970 פרטית ת׳׳א רה״מ 0 056 קין השתלמות למהנדסים 1967 חברת מניות ת״א האוצר 4 3.857 קרן השתלמות למשפטנים בע״מ 1970 ציבורית ת״א האוצר 0 00 0האוצר י-ם ציבורית 1981 קרן השתלמות לעובדי ‏•מדינה בדירוג האחיד בע״מ2 1.8האוצר ת״א פרטית 1977 ק.ל.ע קרן השתלמות לעובדים הסוציאליים בע״מ58590 0האוצר ת׳׳א פרטית 1975 60 קרן השתלמות לרוקחים בע״מ 0 0המשפטים י-ם פרטית 1977 61 קרן השתלמות לשופטים בע״מ׳ 7 6חינוך ת״א פרטית 1965 62 קוןיולשתלמות למורים ומנות 4 4חינוך ת״א פרטית 1963 63 קרן השתלמות למורים העל-יסודיים 7 6חינוך ת׳׳א פרטית 1932 קרן גמול השתלמות למורים תיכוניים,‏ סמינרים ומפקחים60 59חקלאות ת׳׳א ציבורית 1968 קרן לביטוח נזקי-טבע בחקלאות בע״מ6465163

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשם החברהשנתייסודצורתהתאגדותכתובתהחברהמשרדממשלתימס׳משרותמס׳עובדים66 קו מוצרי-דלק בע״מ 1960 פרטית הרצלייה תשתיות 0 0לאומיותקרתא,‏ חברה לפיתוח מרכז ירושלים 1972 פרטית י-ם בינוי 2 14בע״מושיכון6768 שירותים חשמליים מכאניים בע״מ 1961 פרטית חולון תשתיות 263 259לאומיות69 תשתיות נפט ואנרגיה בע״מ 1959 פרטית הרצלייה * תשתיות 383 386לאומיות,‏רה״מ70 תעש - תעשיות לישראל בע״מ 1989 פרטית רמת ביטחון 3017 3009.4השרוןמקור:‏מדינת-ישראל,‏ משרד האוצר,‏ רשות החברות הממשלתיות,‏ דין וחשבון על החברות הממשלתיותלשנת 2004, מספר 44.164

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפיתוח ת«רות>‏ ‎1‎‏>דושליםכעיר פוסט־תעש״תיתדן גבעוןתקצירירושלים היא מן העתיקות שבערי העולם — עיר היסטורית שמורשתה עשירה וקדושתהשזורה בראשית דרכן של שלוש הדתות המונותיאיסטיות.‏ בכוחה של ירושלים להפוךלאחת מערי התיירות המבוקשות בעולם,‏ אבל היא רחוקה מאוד ממיצוי פוטנציאל זה,‏והדבר אינו נובע אך ורק ממצבה המדיני-ביטחוני.‏בעשורים האחרונים נסקה התיירות העולמית,‏ כאשר נתח הולך וגדל ממנהפונה לערים - ובעיקר לערים גדולות או לערים היסטוריות.‏ הגידול בתיירות נובעבראש וראשונה מהשיפורים הטכנולוגיים שהונהגו בתחבורה.‏ האינטגרציה הכלכליתהגלובאלית תרמה אף היא לתיירות העסקית,‏ ואילו העלייה המתמדת בהכנסה הממוצעתלנפש והירידה בהיקף שעות העבודה,‏ הגבירו את תיירות הפנאי.‏ אולם בעוד תיירותזו מתקשרת אסוציאטיבית-עם חופים ואתרי-קיט,‏ העלייה החדה בהשכלה הממוצעתוהגידול בסקרנות האינטלקטואלית מובילים נתח הולך וגדל מתיירות הפנאי דווקאלעבר הערים,‏ ובפרט לעבר הערים העשירות בתרבות.‏במקביל לתהליכים אלה נרתמו ערים רבות בארה״ב ובאירופה לשיקומן ולחיזוקבסיסן הכלכלי,‏ וזאת על-ידי פיתוח תיירותי.‏ עקב ירידת קרנם של ענפי-ייצור ״מסורתיים״,‏פקד את הערים הללו ״משבר עירוני״ שהתבטא בראש וראשונה בהידרדרות מרכזהעסקים הראשי ‏(המע״ר).‏ אף כי נסיבות התהליכים האורבאניים של ירושלים שונותמאלו של ערים שעברו תהליך כזה,‏ אנו מניחים כי גם בירושלים יש לאמץ גישה דומה,‏לפיה:‏םא.‏ יש לפתח את ירושלים כעיר פוסט-תעשייתית מודרנית — דהיינו,‏ כעיר ״רבת-‏תפקודים״ המבוססת על שירותים,‏ ומעל לכול על שירותי-צריכה,‏ כגון תרבותובילוי;‏ב.‏ יש לחזק את מרכז העיר,‏ שכן עצם קיומה של עיר נובע מיתרונות המגוון וההתקבצות‏(אגלומרציה)‏ ועל-כן ״עיר בריאה״ צריכה שיהיה לה ״מרכז בריא״;‏165

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלג.‏ יש לפתח את התיירות בירושלים,‏ שכןעהתיירות נוטה להתרכז במרכז העיר,‏ ועל-כןהיא אחד המנופים העיקריים לפיתוחו,‏ ומכאן לפיתוח העיר כולה.‏אחת ההצדקות לפיתוח התיירות היא תרומתה ליצירת תעסוקה,‏ ובפרט במרכז העיר.‏יש לציין כי מדובר בעיקר בתעסוקת עובדים שאינם משכילים.‏ אכן,‏ מתוך 7,500 עובדיהתיירות בירושלים בסוף שנות ה-‏‎90‎ — כ-‏‎60%‎ היו חסרי תעודת בגרות,‏ ורלן 15%‏(שהם קצת יותר מ-‏‎1,000‎‏)‏ היו בעלי השכלה על-תיכונית.‏ בענף התיירות ניתן גם לפתחמקומות-עבודה לאוכלוסייה משכילה;‏ לדוגמא,‏ במוסדות-תרבות,‏ במוזיאונים,•‏ בארגוןכנסים ובהרחבת התיירות,‏ לשירותים ייחודיים כמו תיירות-מרפא ותיירות לימודית.‏בנוסף לעובדים הישירים בענפי.התיירות השונים,‏ קיים אומדן של כ-‏‎10,000‎‏,‏ מועסקיםבקשת רחבה של ענפים המספקים תשומות-ביניים לענף התיירות.‏יחד עם זאת נראה כי עיקר החשיבות של הפיתוח התיירותי הוא,בהשפעות עקיפות,‏הן על ענפי-ייצור שונים והן על אפשרויות הצריכה בעיר.‏ מדובר.בראש וראשונה על״איתות״ של המגזר הציבורי,‏ שנועד לתאם ציפיות אופטימיות בקרב התושבים ובקרבהמגזר העסקי.‏ מעבר לכך,‏ לתיירות העסקית,‏ ‏.במשולב עם תחום הכנסים,‏ נועד תפקידנכבד בהעצמת ענפי-ייצור שונים,‏ ובכלל זה מוסדות אקדמיים.‏ יש גם למשוך יותרכנסים דתיים ‏(ולאו דווקא יהודיים)‏ ובפרט של קהל יעד בעל השכלה גבוהה .השפעות עקיפות בצריכה נובעות ; מן העובדה שלתיירים׳ ולתושבים מקומיים ‏•ישצריכה חופפת.‏ פיתוח תיירותי יגרום לפיתוח המרחב הציבורי כולו,‏ הן מבחינה אסתטיתוהן מבחינה פונקציונאלית.‏ מעבר לשיפור המשמעותי באיכות-חייהם של התושבים,‏יתרום הדבר לתחושת־גאווה מקומית שתתבטא.‏ ביתר דאגה לסביבה,‏ בהזמנת ביקוריםובכך גם להגבןת התיירות.‏ ‏,מעבר לכך,‏ גם תיירים הם צרכנים,‏ והם,עשויים להגדיל את‏•י יי יהצריכה הן״בכמות,‏ הן באיכות והן במגוון השירותים.‏ בראש וראשונה מדובר במוסדות:‏תרבות,‏ מוזיאונים,‏ תיאטראות וכדי,‏ ובכל הקשור בשירותי-הסעדהובילויי-פנאי.שונים.‏. חשוב מאוד ׳לציין כי צריכה-חופפת של תיירים ומקומיים,‏ עלולה ליצור,‏ בשלבמסוים,‏ קונפליקט המתבטא בגודש.‏ על-כן המלצתנו היא לא להתייחס אל פיתוחהתיירות בצורה של ״פירמה ממקסמת מוחים״ — דהיינו,‏ הבאת מה שיותר תייריםלעיר(ולמדינה).‏ יש,‏ לקבוע,יעד מספרי אופטימאלי של תיירי-חוץ,‏ אשר יעמוד בעבודה זועל ארבעה מיליון(בערך כפליים ממספר התיירים שביקרו בארץ בשנת 2000).ז חשוב מכמות התייךים,‏ הוא הפרופיל הרצוי.‏ יש לשאוף להגדלת חלקם, לא פחותשל תיירי-עסקים וכינוסים,‏ ובאופן כללי:‏ של תיירים,‏ משכילים,‏ בעלי אוריינטציה166

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללתרבות,ולבילוי מהסוג שירושלים ‏•צריכה להציע.‏ כך למשל,‏ לא נראה׳ טעם־ בעידודצליינות גרידא,‏ אלא לשאוף לצליינות,‏ איכותית..מנגד,‏ יש בהחלט מקום לעידוד תיירותתרמילאים,‏ אף כי הללו נתפסים על-פי-רוב כתיירים דלי-תקציב.‏ מכיוון שהתרמילאיםדומים במאפייניהם לסטודנטים,‏ ייחודם הוא בתרומה אפשרית לחיים הסטודנטיאלייםבעיר ובפיתוח מוקדי־בילוי לצעירים,‏ מה שעשוי להגדיל את המשיכה של המוסדותהאקדמיים בעיר,.הן בעיני מקומיים והן בעיני תלמידי-חו״ל.‏ קהל יעד נוסף אשר ישלהשקיע במחקרים אודותיו הוא מעמד הביניים החדש בסין.‏ זהו מאגר גדול מאוד שלתיירים פוטנציאליים בעלי סקרנות רבה לתרבות המערב ולתרבות היהודית והישראלית.‏אף כי אין לכך תימוכין,‏ נראה שהן התרמילאים הצעירים והן הסינים,‏ מוטרדים פחותמהמצב:‏ המדיני-ביטחוני מאשר התייר המערבי המבוגר ״הרגיל״.‏אשר להמלצות קונקרטיות — כשם שעושות ערים רבות בעולם,‏ גם בירושלים ישלהוסיף אטרקציות תיירותיות כדי להאריך את שהות התיירים בעירי וכדי לעודד ביקוריםחוזרים.‏ אנו ממליצים,‏ בין היתר,‏ להקים מוזיאון טבע במתכונת מוזיאון natural historyמודרני בשדרת המוזיאונים שבגבעת-רם,‏ אשר יהיה בו גם חיזוק ישיר לאוניברסיטה;‏כמו-כן מומלץ להקים שוק-קניון לבילוי מסוג (FMP) Festival Market Place במרכזהעיר.‏ הרעיון.להקים את מוזיאון הטבע עלה זה מכבר,‏ אולם נראה כי הוא ״תקוע״מחמת מחלוקות.בין-־גופיות אשר יש לפתור במהרה.‏ אשר ,FMP^ ראוי היה להקימובממשק הקריטי שבין העיר העתיקה למרכז העיר - דהיינו במתחם‎7‎ממילא - אך נראהשיש לאתר עבורו מיקום חלויפי בקרבת מקום.‏ מעבר לפיתוח האטרקציות,‏ יש לשדרג אתהמרחב הציבורי עצמו,‏ בפרט בצירים המקשרים.את מרכזי התיירות:‏ העיר העתיקה -מרכז העיר - אזור המוזיאונים.‏ • • ‏...־ , ״ ; ״ ,ענף הכינוסים הוא כאמור חשוב ביותר,‏ אך שוררת בו תחרות קשה בין ערים שונותבעולם.‏ ככלל,‏ יעד אטרקטיבי מבחינה תיירותית נהנה מיתרון גדול כמקום לכנסים,‏אולם חשובה מאוד גם איכות התשתיות לכנס.‏ לפיכך יש לדאוג לשדרוג אולמותהכנסים,‏ ובפרט במרכז הקונגרסים ‏(בנייני האומה).‏ עם זאת,‏ יש לציין כי בצד מגמתהגידול במספרי הכינוסים,‏ קיימת מגמה של הקטנת מספר המשתתפים לכנס.‏ על-כן איןצורך להסתמך על מרכז הקונגרסים בלבד,‏ וייתכן שיש לעודד מלונאים להקים או לשדרגמתקני-כנסים(מצומצמים)‏ משלהם.‏ בהמשך לנקודה זו,‏ ככל שכינוס גדול יותר,‏ כן נחשבנושא הביטחון לשיקול חשוב יותר בעיני המארגנים בבואם לבחור את'מקום הכינוס.‏על-כן,‏ בהיעדר לשינוי משמעותי מאוד לטובה במצב המדיני-ביטחוני,‏ אין לצפות להרבהאירועים בין-לאומיים רבי-משתתפים.‏ ,.. ,167

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאשר למלונות,‏ יש כיום בעיר כ-‏‎70‎ מלונות ובהם מעל 9,000 חדרים.‏ אמנם רקכשליש מהם ברמה גבוהה ‏(דרגה I ו-‏‎11‎‏),‏ אולם מבחינת כמות החדרים שבהם,‏ מדוברבכ-‏‎60%‎ מכלל החדרים.‏ חשוב לציין כי אפילו בשנת - 2000 עם שיא של כ-‏‎3.5‎ מיליוןלינות,‏ מהן כ-‏‎3‎ מיליון לינות-תיירים - היתה תפוסת החדרים פחותה מ-‏‎60%‎‏.‏ המשמעותהיא כי בניגוד לתכניות קיימות,‏ אין צורך להכפיל את מספר חדרי המלון בעיר;‏ ישלהוסיף להם לכל היותר כ-‏‎50%‎‏.‏ מתוך התוספת הנ״ל רצוי לאפשר אחוז רב יותר שלמלונות בדירוג עממי ואכסניות ‏(לרבות אכסניות לתרמילאים).‏ כמו-כן רצוי כי תוספתהמלונות תהיה בעיקר במרכז העיר,‏ הסובל ממחסור במלונות מכל הרמות.‏ יש היגיוןבחלוקת המלונות כך שהיוקרתיים יותר יהיו במרכז החדש המתוכנן בכניסה לעיר,‏והיוקרתיים-פחות יוקמו במרכז העיר ״המסורתי״,‏ לרבות במבנים לשימור ‏(״מלונות-‏בוטיק״).‏ בניגוד לתכניות קיימות,‏ יש להימנע מבניית מלונות באזורים לא-מרכזייםבעליל,‏ כגון ארמון הנציב ‏(״מתחם הרכס״)‏ ו״הולילנד״,‏ ולנצל באופן מושכל יותר אתהקרקע ואת המשאבים המתפנים.‏שיווק התיירות בעיר צריך להיעשות באופן המקצועי והיעיל ביותר,‏ בהתאם לנעשהבעולם.‏ יש לעבור מגישה נאיבית של פרסום אטרקציות,‏ לגישה מקיפה בהרבה של פיתוחושיווק ״מוצר״ המנסה ליצור חוויה אותנטית ומיוחדת,‏ שתהא מבוססת על אידיאלהמזוהה עם העיר ומתבסס על מאפייניה הייחודיים.‏ את האחריות לשיווק ולאספקתהמידע ‏(הן באמצעות המחשב והן באמצעות מרכזי-מידע ״בשטח״)‏ יש להפקיד בידילשכת-תיירות אוטונומית למחצה,‏ שתתוקצב בנדיבות ותהיה כפופה למשרד התיירות,‏לעירייה או לגורם אחר שירכז את הנושא תחת קורת-גג אחת.‏ במסגרת החשיבה עלאופן השתלבותה של הלשכה במערך שיווק התיירות הכולל של ישראל,‏ יש מקום לבחוןאת תפקודם ונחיצותס של כלל הגופים העוסקים בתיירות,‏ בירושלים בפרט ובישראלבכלל.‏מבוארקע:‏ תיירות עירונית וערי תיורהגדרות בסיסיותתיירות היא מוצר - אף כי מורכב למדי - אשר נצרך על-ידי תייר (tourist) או מבקר(visitor) שניתן להגדירו בפשטות כמי שמבצע נסיעה שאינה מן השגרה למקום מרוחקמאזור-מגוריו(מעבר לטווח היוממות).‏ ההבחנה הבסיסית היא כמובן בין תיירים מחו״ל,‏168

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאו ״תיירי-חוץ״,‏ לבין תיירים תושבי המדינה,‏ הנקראים גם ״תיירי-פנים״,‏ שבארץ קטנהכישראל רובם הם ״מבקרי-יום״(‏trippers/visitors (day שאינם צורכים שירותי-הלנה.‏נהוג לציין ארבע מטרות עיקריות לתיירות,‏ או ארבעה סוגים של המוצר התיירותי:‏א.‏ תיירות-פנאי - נופש,‏ טיול,‏ ביקור באתרים,‏ חוויות בידור ופנאי ועוד;‏ב.‏ תיירות עסקית - כנסים ותערוכות וכן נסיעה ממוקדת לצורכי-עבודה;‏ג.‏ תיירות למטרת ביקור אצל קרובים וחברים;‏ד.‏ תיירות למטרת צריכת שירותים ייחודיים — כגון מרפא או ייעוץ אישי אחר,‏ קניותמוגדרות מראש,‏ ועוד.‏במקרים רבים נועדה נסיעה אחת ליותר ממטרה אחת,‏ אם-כי לרוב עומדת מאחוריהמטרה עיקרית אחת.‏מקובל להבחין בין יסודות ראשוניים ושניוניים elements) (primary & secondaryשהם בהתאמה ״האטראקציות״ — כלומר,‏ עצם האתרים או גורמי המשיכה ושירותיהעזר לתייר — כגון תחבורה,‏ הסעדה ולינה.‏ הללו יחדיו הם המוצר התיירותי אשר״מיוצר״ על-ידי ענף או ״תעשיית״ התיירות.‏ אכן,‏ תעשייה זו קשה לתיחום עד כי איןתמימות־דעים באשר לאפשרות להתייחס אליה כתעשייה נפרדת במשק.‏ מעבר לקושילאפיין ולתחום את המוצר התיירותי,‏ מתעורר קושי מכך שהמוצר התיירותי נצרך הן על-‏ידי תיירים והן על-ידי מקומיים.‏ מעבר לכך מדובר בערב-רב של ספקי-שירותים התלוייםאלה באלה באופן בו ״השלם גדול מסכום חלקיו.״ ״השפעות חיצוניות״(‏externalities‏)‏חיוביות אלה,‏ לפיהן תקבולי התיירות ״גולשים״ (spill-over) מיצרן או מספק אחדלמשנהו ללא יכולת תיאום ביניהם,‏ מצדיקות את הריכוזיות הציבורית בניהול ובשיווקהתיירות,‏ הן בתכנון לטווח ארוך והן ברמה השוטפת.‏מגמות בתיירותבנוסף לקושי להגדיר היטב מושגים הקשורים בתיירות,‏ קיים קושי חמור יותר בהשגתנתונים אמינים ועקיבים בתחום זה.‏ עם זאת,‏ מוסכם על כל העוסקים בתחום כי התיירותעל כל גווניה,‏ עלתה באופן משמעותי בעשורים האחרונים ומגמה זו צפויה להימשך.‏ כךלמשל,‏ לפי 2002) w ( L a עלה מספר חוצי הגבולות הבינלאומיים ‏(אשר בחלקם הגדול הםתיירים)‏ מאז 1950 עד 1999 מכ-‏‎25‎ מיליון לכ-‏‎650‎ מיליון בשנה.‏ זהו שיעור-גידול מרשיםשל קרוב ל-‏‎7%‎ בשנה בממוצע,‏ העולה בהרבה על שיעורי גידול אוכלוסייה ‏(בוודאיבמדינות המערב)‏ או על התוצר הריאלי(הכנסה ממוצעת).‏169

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבמקביל לשינוי הכמותי המרשים,‏ חל בתקופה הנ״ל גם שינוי מובהק ביעדיהתיירות.‏ אם בראשית התקופה התמקדה התיירות בעיקר באתרי-טבע או באתרי-קיטכמו עיירות-חופים וכד,‏ בשלהי המאה ה-‏‎20‎ פנה נתח הולך וגדל לעבר הערים,‏ ובהןהערים ההיסטוריות ומרכזי התרבות.‏ למעשה קיימת כבר זה מאות שנים תיירות עירוניתשפנתה בין השאר גם לירושלים ‏(ראו סקירה היסטורית.אצל 5110¥31& ^01^81, 1999).אך מתופעה שולית וזניחה מבחינה כמותית,‏ הפכה התיירות לערים לגורם משמעותיביותר בענף התיירות הגואה.‏בעוד שלשיפורים הטכנולוגיים בתחבורה נודע תפקיד מכריע בהרחבת ההיצע של כלסוגי המוצר התיירותי — יש להבחין בין המטרות השונות מבחינת הביקוש.‏ ראשית,‏ לגביהתיירות העסקית,‏ נודעת חשיבות להגברת האינטגרציה העולמית(״הגלובליזציה״).‏ חרףהשיפורים המרשימים שהושגו בטכנולוגיות המידע והתקשורת,‏ מתגלות טכנולוגיות אלוכמוגבלות ביכולתן לשמש תחליף לביקורים שונים למטרות-עבודה.‏ כנסים ותערוכות,‏פגישות־עסקים נקודתיות לצורכי שיווק,‏ התייעצות,‏ למידה,‏ הדרכה,‏ חתימת חוזיםוכד׳ — כל אלה מחייבים נוכחות פיזית,‏ ועל-כן גם נסיעה.‏( (/ י •הסיבה הבסיסית לגידול בתיירות לצרכים אישיים,‏ לרבות צורכי-פנאי,‏ נעוצהבהיותה מוצר-מותרות אשר חלקו בהוצאות הצרכן גדל עם,‏ עליית ההכנסה.‏ ואכןההכנסה הממוצעת מצויה במגמת עלייה זה עשרות שנים.‏ צמצום זמן העבודה והגידולבשעות הפנאי,‏ הם גורמים י המשלימים מגמה זו.‏ הגידול בפנאי אינו רק תוצר של קיצורשבוע העבודה והגדלת הזכאות לימי-חופשה שנתיים ‏(והגמישות באפשרות לנצלם),‏אלא גם תולדה של הארכת תוחלת החיים ושיפור הבריאות בכלל,‏ ללא העל^ת.‏ גילהפרישה.‏ במקביל נדחה גיל כניסתם של צעירים למעגל התעסוקה וההורות,‏ וכך ‏•גדלשיעור התיירים הצעירים לצד הגידול'במספר התיירים בגיל הפרישה.‏עד כה נתנו הסברים לגידול בתיירות,‏ ובפרט בתיירות הפנאי,‏ אך לא הסברנו מדועהשתנו יעדי תיירות זו מאתרי-קיט לערים היסטוריות דווקא.‏ בספרות מקובל לייחסזאת לעלייה בהשכלה,‏ אשר מגבירה את הסקרנות האינטלקטואלית המתבטאת ברצוןלהרחיב אופקים ולהכיר תרבויות אחרות.‏ ההשכלה מגבירה גם את היכולת להבין וליהנותמערכים תרבותיים כגון אמנות,‏ ארכיטקטורה והיסטוריה.‏ ערכים אלה מתרכזים מטבעהדברים בערים.‏ כך הפכה העיר ההיסטורית אבן-שואבת לתיירות הגואה.‏ בנוסף לענייןההשכלה,‏ העלייה בתיירות של גמלאים וצעירים על חשבון חלקן היחסי של משפחותצעירות,‏ מטה את תיירות הפנאי אף יותר אל עבר הערים,•‏ אשר בניגוד'לאתרי־קיט אינןמושכות ילדים.‏ • י170

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמגמות ההתפתחות בתיירות לעריםעל-פי הספרות הגיאוגרפית ‏(ראו שובל,‏ Law,2002 1998, ועוד),‏ בערים רבות בעולםהגדילו הרשויות הציבוריות את היצע המוצר התיירותי העירוני מעבר למצאי הבסיסי,‏וזאת כחלק מתהליך שינוי שפקד ערים אלו.‏ הגידול בביקוש לתיירות העירונית חלבמקביל,‏ ואולי אף בפיגור מסוים אחרי השינויים המבניים שחלו במרבית מדינותהמערב במרוצת המחצית השנייה של המאה ה-‏‎20‎‏,‏ ובפרט תהליך הדעיכה של התעשיותהמסורתיות.‏ מגמות מקרו-כלכליות אלו התבטאו בתהליכים עירוניים וחברתייםשליליים הקשורים בשימושי-קרקע,‏ מצב התשתית הפיזית והמרקם הסוציו-אקונומישל רבעים בעיר ומחצה לה.‏ תופעה זו ידועה בשם ״הניוון העירוני״ או ״המשבר העירוני״decline/crisis) (urban והיא באה לידי ביטוי על-פי רוב במרכזי ערים ובעיקר במתחמיםהקשורים בתעשייה,‏ אחסנה,‏ מסחר קמעונאי ותחבורה.‏ מתחמים אלה ריכזו סביבםבד״כ את מרב הפעילות העירונית,‏ ועל-כן שימשו מרכז-עסקים ראשי(מע״ר - .(CBDתהליכים אלה חייבו מציאת דרכים להתחדשות עירונית של מרכז העיר'והתאמתו לעידןהפוסט-תעשייתי.‏ התיירות,‏ מסתבר,‏ היא.כלי חשוב ביותר,להתחדשות מרכזי הערים,‏וזאת,‏ על-פי שובל (1998) בשילוב ״החזרת״ משקי-בית בני המעמד הבינוני למגוריםבמרכז העיר ‏(ג׳נטריפיקציה),‏ הקמת בנייני-משרדים ויצירת,תדמית עירונית חיוביתותוססת.‏חשוב ביותר להדגיש כי'התחדשות מרכז העיר באמצאות פיתוח היצע המוצרהתיירותי,‏ או באמצעים אחרים,‏ אינה מטרה בפני עצמה אלא אמצעי בלבד,‏ שירותיהתיירות השונים משלימים במידה רבה ענפי-כלכלה מובילים בעידן הפוסט-תעשייתי,‏כמו שירותים עסקיים.‏ ופיננסיים,‏ תעשייה מתקדמת,‏ ‏:השכלה גבוהה ומחקר.‏ מכאןשפיתוח תיירותי הוא רכיב חשוב בפיתוחה הכולל של העיר הפוסט-תעשייתית.‏ על-כןתהיה זו טעות לראות בתיירות ענף-ייצוא מנותק ממכלול התפקודים של העיר המודרנית.‏ראיית התייר בדמות ״צרכן מרובה-מוטיבציות של מוצר מרובה־שימושים בעיר מרובת-‏״ ) 4 &Tunbridge, 2 0 0 ,Ashworth עמ׳ (4 מדגישה את השפעות הגומלין ואתההיזונים החוזרים בין הענפ‎1‎ם השונים הנובעים מפיתוח רב-ענפי מקביל.‏ השפעות אלומתבטאות בטווח הארוך באפקטים של ״מכפילים״ בין-ענפיים.‏מבחינת ההיצע המרחבי של ״המוצר התיירותי העירוני״,‏ גורמיו הראשונייםמתרכזים על-פי רוב באזור המכונה'״העיר ההיסטורית״.‏ בספרם אודות העיר ההיסטוריתהתיירותית,‏ משרטטים 2004) Tunbridge" (Ashworth & מודל התפתחותי סכמאתיהמתאר יציאה של המע״ר מתוך העיר ההיסטורית,‏ והיווצרות מצב חדש בו המע״ר והמרכזההיסטורי מתקיימים בסמיכות זה לזה ולעתים אף בחפיפה כלשה>‏ בספר אף מובאת171

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהדוגמא המיוחדת של ירושלים,‏ בה חלוקתה המדינית של העיר הביאה להתפתחותם שלשני מרכזי-עסקים.‏ בשל הקומפקטיות של העיר ההיסטורית ומפאת אותה סמיכות אוחפיפה עם המע״ר,‏ שאף הוא לרוב קומפקטי למדי,‏ נוטה פריסתם המרחבית האופייניתשל שימושי-קרקע תיירותיים לנצל את היתרונות הגלומים באגלומרציה ‏(התקבצותומגוון)‏ במרחב מצומצם-יחסית.‏ אכן,‏ אותה אגלומרציה שהביאה לפני אלפי שניםלהיווצרות הערים כמרכזי-מסחר ותחבורה,‏ ושימשה ברבות הימים גורם עיקרי לצמיחתהערים כמרכזי-תעשייה — אותה אגלומרציה היא שמביאה בעידן הפוסט-תעשייתילצמיחתן של ערים כמרכזי שירותים — הן שירותים עסקיים והן שירותי-צריכה כגוןתרבות,‏ פנאי ותיירות.‏תיירות בירושליםמרחבי התיירותמנקודת ראות כלכלית-תיירותית,‏ ירושלים היא נכס לאומי.‏ כמוהו כמשאב-טבע ייחודיובלתי-נדלה אשר העיר והמדינה כולה יכולים להפיק ממנו.‏ רבות.‏ מעבר להיותה מקודשתלשלוש הדתות המונותיאיסטיות ומוקד עלייה-לרגל וצליינות זה מאות שנים,‏ ירושליםהיא מוקד תרבותי חשוב המשלב מורשת היסטורית,‏ דת,‏ ארכיטקטורה,‏ ארכיאולוגיה,‏ועוד;‏ כל זאת בתוך מרקם עירוני חי ומשתנה.‏ כפי שמוזכר לעיל,‏ נובע הגידול בתיירותהעירונית העולמית במידה רבה מהעלייה בהשכלה ובסקרנות האינטלקטואלית,‏המתבטאת ברצון הולך וגובר להכיר תרבויות אחרות — מה שמוביל לעלייה בתיירותהעירונית המתמקדת בערים היסטוריות.‏ ירושלים היא ללא ספק עיר היסטורית אשרשמה הולך לפניה,‏ ועל-כן הפוטנציאל שלה לתיירות,‏ ובפרט לתיירים משכילים,‏ הוא רבמאוד.‏ניתן לאפיין שלושה מרחבי-תיירות עיקריים בירושלים:‏1. העיר העתיקה(וסביבתה המיידית:‏ גת-שמנים,‏ עיר-דוד וכר)‏ — זוהי העיר ההיסטוריתשהשתמרה כ״פנינה היסטורית״ gem) (historic תיירותית,‏ והיא ללא ספק הנכסהגדול של העיר;‏2. מרכז העיר:‏ המרחב המשתרע בין העיר העתיקה לשוק מחנה-יהודה,‏ ועל-פי תכניתהמתאר המקומית החדשה יימשך גם מערבה,‏ עד לכניסה לעיר ולגבעת-רם - הוא״מוזיאון-חי״ של מרקמים היסטוריים,‏ חלקם בני יותר מ-‏‎100‎ שנה,‏ המנציחיםתקופות שונות בתולדות העיר והארץ מאז היציאה מן החומות ועד לימינו אלה.‏172

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמרחב זה משמש היום בחלקו מוקד לעסקים ‏(משרדים),‏ מסחר והסערה,‏ וניכרת בובשנים האחרונות התחדשות כלשהי,‏ אף כי לא מספקת;‏3. אזור המוזיאונים,‏ ובו מוזיאון-ישראל הוא ״עוגן מרכזי״.‏שני מוקדי-תיירות משניים אך חשובים הם:‏ יד ושם וגן החיות התנ״כי.‏ יד ושם הוא אחדהיעדים המרכזיים של תיירות החוץ ואילו גן החיות הוא מוקד-משיכה חזק למקומייםולתיירי-פנים,‏ בעיקר בסופי-שבוע.‏ בעבודת הדוקטוראט שלו נתן שובל (2000) תוקףאמפירי ל״תחושת הבטן״ לפיה קיים פיצול בין מרחבי התיירות של קבוצות-תייריםשונות,‏ המתחלקות לפי דת,‏ לאום ורמת-אדיקות.‏המצב הקיים בתעשיית התיירות בירושליםגם בשנת השיא - שנת — 2000 לא מיצתה ירושלים את מלוא הפוטנציאל התיירותישלה.‏ באותה שנה נרשמו 2.5 מיליון כניסות-תיירים לישראל והיה בכך שיא למגמההחיובית שהתפתחה בשנות ה-‏‎90‎ בעקבות הסכמי-אוסלו.‏ העובדה העולה מסקריםשונים,‏ לפיה בסביבות 90% מתיירי החוץ מבקרים בירושלים,‏ מרמזת כי מצד אחדמשבר התיירות של ישראל הוא בעיה קשה לירושלים,‏ אך מצד שני פיתוח התיירותבירושלים הוא אחד המפתחות לפיתוח התיירות בישראל כולה,‏ וזאת לאור המגמותהעכשוויות בתיירות העולמית,‏ הנוטה,‏ כאמור,‏ לזרום לעבר ערים ולמרכזי-תרבות,‏ ופחותלחופים ואתרי-קיט ‏(כגון אילת).‏ירושלים התברכה באתרים רבים,‏ ואלה מרוכזים ברובם באזור מצומצם-יחסית.‏כמו-כן,‏ כפי שנראה להלן,‏ היא אינה חסרה מקומות-לינה.‏ אך מעבר לבעיה המדינית-‏ביטחונית,‏ אשר עבודה זו אינה עוסקת כמובן בפתרונה,‏ קיימות מספר בעיות קריטיותהמכבידות אף הן על המצב.‏ בראש וראשונה דומה כי אין התייחסות מערכתית כוללתלפיתוח התיירות ולנושא השיווק,‏ וזאת במקביל לתחושה כי נושא התיירות בירושלים״נופל בין הכיסאות״ — גופים שונים העוסקים בפיתוח ובשיווק התיירות בירושלים.‏ כךלמשל,‏ אין מקור אחיד,‏ עדכני ומהימן,‏ המספק מידע לתיירים,‏ למוסדות,‏ ליוזמי אירועיםולמארגני כינוסים.‏סקירת תכניות קיימותשני מסמכי התכנון העיקריים של עיריית-ירושלים אשר התפרסמו בשנים האחרונות —תכנית האב האסטרטגית ‏(עיריית-ירושלים,‏ 2003) ותכנית המתאר המקומית ‏(עיריית-‏173

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים,‏ 2004) עוסקים בנושא התיירות.‏ תכנית האב ממעיטה בכך ומשלבת נושא זהבכרך העוסק בממד הכלכלי.‏ עיקר הדיון שם הוא בצורך במלונות.‏ מצוטטות שם הערכותותכניות שונות של משרד התיירות,‏ המדברות על הגדלת מספר חדרי המלון בעיר לכדי18,500. בעמוד המפרט מספר נושאים כלליים,‏ עולות שתי נקודות מעניינות:‏ האחת עלהצורך ב״קביעת השתתפות ממשלתית מוסכמת בהוצאות התפעול והאחזקה של אתריהתיירות הלאומיים בעיר״ ‏(שם,‏ עמ׳ 142) והשנייה ב״הקמת מנהלת תיירות עירוניתבשיתוף עם משרד התיירות,‏ החברה הממשלתית לתיירות והרשות לפיתוח ירושלים,‏שתפעל לקידום יוזמות של מפעלי-תיירות במרכז העיר ובעיר העתיקה״(שם,‏ שם).‏ נשובלסוגיה זו בחלק ההמלצות.‏תכנית המתאר המקומית מתייחסת לנושא התיירות בפירוט רב ומייחדת לו פרקנכבד ‏(פרק 13). התכנית מבחינה היטב בכך שפיתוח תיירותי חורג בהרבה מעבר לנושאהקמת מלונות,‏ ומציינת כבר בפסקה השנייה:‏התיירות בהגדרתה היא נושא בין תחומי,‏ שמשלבת דיסציפלינות שונות בכלכלת העירובחיי תושביה ומשפיעה עליהם.‏ לכן,‏ עליה להבחן גם כמנוף לפיתוח נושאים ויעדיםחברתיים,‏ כלכליים ואורבאניים המשותפים לתיירות ןלעיר:‏ חיזוק האוכלוסייה,‏משיכת אוכלוסייה חזקה לעיר,‏ חיזוק הבסיס הכלכלי של העיר ואפשרויות התעסוקהשבה ‏(שם,‏ עמ׳ 372).174שלא כמו התכנית האסטרטגית,‏ תכנית המתאר נוקטת נימה צנועה יותר ‏(ובצדק,‏ כפישנראה להלן)‏ בכל הקשור להקמת מלונות.‏ בעניין זה היא ממליצה לא להקים מתחמיםחדשים או להקצות לכך שטחים מעבר לאלה שנקבעו בתכנית המתאר הארציתלמלונאות ‏(תמ״א 12). יחד עם זאת,‏ התכנית המקומית מקבלת את היעד של קרוב ל-‏‎20‎אלף חדרי-מלון במתחמים שונים ברחבי העיר.‏ עוד נאמר בה כי לאחר דיונים שהתקיימובוועדת העבודה המקצועית,‏ התקבלה החלטה אסטרטגית חשובה ״להשתדל״ לרכז אתשירותי ההלנה במרכז העיר.‏תכנית המתאר מציינת,‏ בצדק,‏ את הזיקה החזקה בין התיירות לבין מרכז העיר,‏ לארק משום שפיתוח התיירות עשוי למנף אותו,‏ אלא גם משום שחיזוק המרכז הוא תנאיהכרחי לפיתוח התיירות.‏ ההמלצות הכלליות בהקשר זה הן:‏ פיתוח המרחב הציבורי תוךיצירת מרחב ידידותי להולכי-רגל שיקשר בין מוקדי הפעילות התיירותית;‏ פיתוח חייהרחוב,‏ תוך שילוב יוזמה עירונית ופרטית;‏ הקמת מוסדות-תרבות כמוזיאונים,‏ גלריותותיאטרונים ייחודיים;‏ מערך גמיש ומגוון של שימושי-קרקע ומערכת להסעת המונים.‏בנוסף מציינת תכנית המתאר את החשיבות שבפיתוח תשתיות תיירות במע״ר של מזרח-‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים,‏ הסמוך אף הוא לעיר העתיקה,‏ לרבות התשתית המלונאית.‏ גם תכנית המתארממליצה לרכז את הטיפול בנושא התיירות בידי רשות מרכזית אחת שתאגד את כלהגורמים העוסקים בתיירות,‏ ולהקים לשכת כינוסים שתפקידה יהיה לרכז ולשווק אתנושא הכינוסים בעיר.‏ נושא נוסף העולה בתכנית המתאר הוא הצורך בכלים להתמודדותעם משברי-תיירות,‏ לרבות הקמת קרן לשעת-חירום,‏ לסיוע בתקופות-שפל.‏ מהתכניתעולה גם שאיפה להרחבת שוקי היעד לתיירות,‏ ובכלל זה פיתוח ״תיירות נושאית״ -ארגון ימי-עיון,‏ כינוסים והשתלמויות סביב נושא מרכזי;‏ לדוגמא:‏ טבע,‏ ארכיטקטורה,‏היסטוריה ועוד.‏חשיבות התיירות בירושלים בכלל וברוח מטרות הפרויקטתרומות לתעסוקה והכנסהענפי התיירות השונים הם ענפים עתירי-עבודה העשויים בהחלט לספק תעסוקה ופרנסהלתושבי העיר וסביבותיה.‏ כפי שמציין 2002) w ( L a ואף מגבה זאת בנתונים — העונתיותבענף התיירות העירונית היא הרבה פחות מובהקת מכפי שנוטים לחשוב אלה המתבססיםעל סטריאוטיפ תיירות הקיט ואתרי הנופש.‏ נתוני התיירות,‏ ובפרט נתוני הלינות בבתיהמלון בירושלים אשר יובאו להלן,‏ אכן תומכים בכך,‏ ולראיה:‏ אף שהרבעון השלישי‏(הקיץ)‏ הוא העמוס ביותר,‏ אין פירושו ירידה משמעותית בפעילות בשאר הרבעונים.‏עם זאת,‏ הרגישות הרבה של ענפי התיירות למצב המדיני-ביטחוני משפיעה בהחלט עלתנודתיות בין-שנתית קיצונית למדי בענף,‏ כך שבעתות-משבר מוצאים עצמם לא מעטעובדי-תיירות בישראל בלא עבודה.‏מכיוון שתעשיית התיירות מתאפיינת ברמת-השכלה ממוצעת נמוכה-יחסית שלעובדיה,‏ לא ברור עד כמה עולה תוספת-תעסוקה בענף זה בקנה אחד עם השאיפהלהגדיל את מספר המועסקים המשכילים החיים בירושלים.‏ יחד עם זאת,‏ מתן תעסוקהלאלה שאינם משכילים,‏ היא מטרה ראויה בפני עצמה.‏ בנוסף ניתן אולי לחשוב עלדרכים להגדלת מספר המועסקים המשכילים.‏ אולם מעבר לתרומתו הישירה של הפיתוחהתיירותי לתעסוקה בעיר,‏ יש לו גם תרומות עקיפות שאינן נופלות בחשיבותן:‏ חלקןמשפיעות על הייצור וחלקן על הצריכה.‏השפעות עקיפות על הייצוראת ההשפעות או התרומות העקיפות שיש לפיתוח התיירותי על פיתוח ענפי הייצורוהעסקים,‏ ניתן לחלק לשניים:‏ התרומה הכללית והתרומות הספציפיות לענפים175

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמסוימים.‏ מבחינת ההשפעה הכללית,‏ פיתוח תיירותי — ובפרט בהיקף גדול של השקעהציבורית במסגרת אסטרטגיה של תיירות עירונית - קשור בביסוס ביטחונם של גורמיםפרטיים.‏ כך,‏ בהתאם לתפיסות ברוחו(המקורית)‏ של ג׳ון מיינרד קיינס — אם קיימיםקשרי-תלות רבים וסבוכים בין גורמים עסקיים שונים,‏ כך שהיקף הפעילות באחדמהם קשורה באופן חיובי בהיקף פעילותו של האחר,‏ אזי יתקיימו באופן עקרוני שניאיזונים:‏ ״טוב״ ‏(אופטימי)‏ מול ״רע״ ‏(פסימי)‏ — באחד פעילות עסקית נרחבת,‏ ובשנילא.‏ השקעה ציבורית מאסיבית היא אות למגזר העסקי,‏ העשוי לתרום לתיאום-ציפיותועל-כן לתיאום-השקעות ‏(פרטיות)‏ ולפעילות עסקית בהתאם לשווי המשקל הטוב.‏ כך,‏השקעות ציבוריות הנראות מוגזמות או אף מיותרות מנקודת-מבט כלכלית צרה-יחסית,‏עשויות להיות כדאיות במבט כלכלי כולל.‏ יצוין כי רעיון זה תקף עבור מיזמים ציבורייםנרחבים מתחומים שונים,‏ ובכלל זה בתחבורה ‏(לדוגמה:‏ פרויקטים מסילתיים)‏ ועוד.‏מובן כי ביצועם המקביל של מיזמים ציבוריים שונים,‏ לדוגמא:‏ תיירות ותחבורה — לאזו בלבד שתורם לשניהם,‏ אלא גם מעצים את האיתות האופטימי למגזר העסקי.‏אשר להשפעות הספציפיות,‏ כאן באה לידי ביטוי ה״רב-תפקודיות״ ‏(מולטי-‏פונקציונאליות)‏ של העיר הפוסט-תעשייתית,‏ ובפרט הזיקה שבין ענפי ״ייצור״ וענףהתיירות,‏ המתממשקים בכל הקשור לתיירות העסקית.‏ עיר מושכת-תיירים היא יעדפוטנציאלי לכינוסים וירידים אשר נוכחותם בעיר עשויה לחזק מאוד את הענפיםהמקומיים הקשורים בנושא הכינוס.‏ הענף אשר עולה מייד בהקשר זה הוא האקדמיה,‏אולם הדבר נכון לגבי כל ענף.‏ כפי שצוין לעיל,‏ קיימת גם תיירות עסקית למטרת עבודהנקודתית - דהיינו,‏ שלא למטרת כנס או יריד.‏ השיקולים בדבר כוח המשיכה של עיר‏(או ארץ)‏ זהים כאן לאלה שפורטו לעיל;‏ דהיינו,‏ לחברות היושבות ביעד-מושך יש יתרוןמסוים על פני מתחרותיהן.‏ בשל מרכזיותה של ירושלים בכל הקשור לתיירות בישראל,‏עשוי חיזוקה התיירותי להביא תועלת גם לענפים שאינם פועלים בירושלים.‏ אם כי סבירשאם שאר התנאים שווים,‏ יפיקו מוסד או חברה ירושלמית יותר.‏176השפעות עקיפות בצריכהאותו עיקרון של אטרקטיביות העיר,‏ שהוא גורם משיכה לפעילות עסקית,‏ פועל למעשהגם בהקשר של משיכת עובדים.‏ כפי שמציין 2002) w ( L a , יותר ויותר ערים החלו מגבשותאסטרטגיית תיירות־עירונית המשולבת עם התכניות המקיפות יותר לתכנון אסטרטגי,‏והסיבה לכך אינה רק הצורד בהתחדשות התשתית והאוכלוסייה במרכז העיר.‏ עם ניודענפים רבים במשק כך שאתרי הייצור,‏ משרדי ההנהלה ושירותים שונים אינם תלויי־מיקום,‏ גברה התחרות על האטרקטיביות בין הערים הגדולות.‏ כך הפכו ערים באמריקה

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלובאירופה לפרו-אקטיביות ובעלות אופי יזמי בכל הקשור לניסיון למשוך כמה שיותרעסקים.‏הרבה מן התשתיות והמתקנים הנבנים בעיר לטובת התיירים,‏ ובפרט בכל הקשורלתרבות ובילוי - למשל מוזיאונים ושירותי הסערה — משמשים גם את התושביםהמקומיים,‏ וכפי שמציין 2002) w ( L a לעתים המימון המגיע מהתיירים הוא שמאפשרחיוניות כלכלית של אותם מתקנים.‏ תרבות ובילוי הם בדיוק שירותי הצריכה המבוקשיםעל המגזר ״היצירתי״ או המשכיל,‏ אשר השתקעותו בירושלים היא המטרה העיקרית שלעבודה זו.‏ בנוסף לעידוד ענפי-צריכה,‏ על-פי 2002) w ( L a התחדשותה הפיזית של העיר,‏והעובדה שהיא אטרקטיבית לתיירים,‏ תורמות לתחושת הגאווה המקומית.‏ לא זו בלבדשהתחדשות העיר מעודדת בכך את הישארות התושבים בעיר,‏ אלא היא מעודדת גםאת השמירה והדאגה לסביבה.‏ כמו-כן,‏ העלאת הגאווה משפיעה גם בכך שהיא מעודדתין קרובים וחברים לבוא ולבקריבעיר (2002יותר את מספר התיירים.‏, w , L a עמ׳ ,(61 מה שמעלההשפעות שליליות ו׳׳היער התיירותי״יחד עם ההשפעות החיוביות של התיירות,‏ חשוב לציין גם את הצד השני של המטבע.‏ לפי2002) ,(Law יש לפיתוח תיירותי השפעות שליליות כמו הגדלת הגודש בערים,‏ בלאי מואץשל תשתיות ומתקנים עירוניים והגדלת עלויות התחזוקה העירוניות.‏ מתקנים ופעילויותהמפותחים לצורכי תיירות לא עולים לעתים בקנה אחד עם טעמם או צורכיהם של רביםמתושבי העיר.‏ כאן עולה שוב הנקודה החשובה לפיה אין לנתח את הפיתוח התיירותיבמנותק מיתר תחומי הפעילות בעיר.‏ בעניין זה יש לזכור כי התיירות היא אמצעי ולאמטרה,‏ כך שאל להן לרשויות הציבוריות ‏(כולל משרד התיירות)‏ לפעול כמו ״פירמהממקסמת רווחים״ ולחתור למרב התיירים ‏(ולהכנסות מטבע זר)‏ מכל הסוגים.‏ יש לקבועיעד אופטימאלי של מספר תיירי-חוץ,‏ אשר בעבודה זו יוגדר סביב הארבעה מיליוןבשנה - בערך כפליים ממספר התיירים המקסימאלי שפקד את העיר בשנה עד כה.‏ היקףכזה של תיירות-חוץ תואם את מספר הלנים באמסטרדם או ברומא,‏ והוא כמחצית אובפריז או בלונדון(לפי נתונים לשנת 1999 מתוך , 2002 w , L a עמ׳ .(10בדומה לתפיסה הכללית המוצגת בעבודה זו - לפיה חשוב יותר להגדיר את הרכבהאוכלוסייה בעיר מאשר את גודלה — כך הדבר גם לגבי תיירים.‏ יש אפוא לחתורלפרופיל מוגדר של תיירים,‏ התואם את תפיסת העבודה המוצגת לעיל,‏ ולאו דווקאלמקסם את מספר התיירים מתוך תפיסה של ״ירי לכל הכיוונים.״177

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנתוניםמספרי תייריםכפי שפורט לעיל,‏ נתונה התיירות במגמת-עלייה מעל ומעבר לגידול באוכלוסייה,‏ בתוצרוכהכנסה.‏ בהתבוננות ארוכת-טווח,‏ הגידול העולמי בתיירות נותן את אותותיו גםבישראל,‏ הן בתיירות הפנים והן בתיירות הנכנסת.‏ יחד עם זאת — וזו נקודה חשובהביותר בכל הקשור לתיירות-חוץ — עקב אי היציבות בתחום•‏ המדיני-ביטחוני,‏ דומהתמונת התיירות הנכנסת לתבנית של ״שלושה צעדים קדימה,‏ ושניים לאחור.״תיירי חו׳׳למנתוני למ״ס ומשרד התיירות(‏‎2006‎‏)‏ ניתן לצייר את האיור הבא,‏ המתאר כניסות תייריםלישראל ‏(באלפים)‏ לפי נקודות ביקורת-גבולות:‏איור 1: כניסות תיירים לישראל1 ך 2,7501996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005178הגרף מיטיב לתאר את משבר התיירות לאחר שנת 2000, שעה שמספר התיירים הנכנסיםירד מרמה של יותר מ-‏‎2.5‎ מיליון אל מתחת למיליון בשנת 2002. יש לציין כי באופןיחסי,‏ הכניסה מנתב״ג הושפעה פחות משאר הכניסות.‏ ניתן אף לראות כי בשנת 2005חזר כמעט מספר הכניסות בנתב״ג לרמה של שנת 2000, אך לא כן יתר הכניסות.‏אשר למטרת הביקור העיקרית של התייר,‏ בשנת 2005 הגיעו מעט פחות משלישהתיירים למטרות תיור,‏ כשישית למטרת צליינות,‏ כשליש לביקורי-קרובים ובשישית

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללמטרות-עסקים.‏ יצוין כי בשנת 2000 תפסו התיור והצליינות יחדיו כ-‏‎70%‎‏.‏ המסקנההברורה היא כי ביקורי-קרובים נפגעים פחות בעת משבר.‏ מסקרים שונים עולה כי בין80% ל-‏‎90%‎ מהתיירים הנכנסים לארץ דרך נתב״ג,‏ מבקרים בירושלים — נתון שאין לאאח ורע בארץ.‏תיירי-פניםקשה מאוד להעריך את היקפי תיירות הפנים.‏ המידע הכמותי אודותיה הוא מועט ביותר.‏ת היטב לאנשי המקצוע ‏(ראו .(Law, 2002 יחד עם זאת,‏ התמונה העולהמסקרים של משרד התיירות היא כי תיירות הפנים מתחלקת לשתי קבוצות עיקריות‏(עם חלוקות-משנה שונות):‏ ראשית קיימים משקי-בית החפצים בקיט,‏ מחפשים לרובקרבה למים ומוכנים להוציא את כספם עבור הלנה,‏ הסעדה ובידור.‏ הקבוצה השנייהכוללת משקי־בית המחפשים בילוי ״תרבותי״ או טיול בחיק הטבע ומשתדלים להמעיטבהוצאותיהם הכספיות.‏ ירושלים היא כמובן אחד היעדים האטרקטיביים ביותר עבורהקבוצה השנייה.‏ אולם מדובר בעיקר במבקרי-יום,‏ לרוב בשבתות.‏ הללו אכן פוקדיםוגודשים אתרים כגון גן החיות התנ״כי ומוזיאון המדע.‏מועסקים בענף התיירות בירושליםכפי שציין 2002) w ( L a , קשה ״לזהות״ את תעשיית התיירות ומועסקיה,‏ שכן בניגודלתעשיות אחרות או ענפים אחרים,‏ אין סיווג מוגדר ‏(למשל לפי שיטת סווגי התעשיות(SIC לתיירות,‏ ומשום כך הוזנח לדעתו המחקר בנושא התיירות.‏ להלן נציג נתוניםאודות מועסקים ורמות-השכלה בענפי-תיירות ישירים כגון מלונות,‏ ולאחר מכן נביאהערכות לגבי מועסקים הקשורים לתיירות דרך יחסי המסחר הבין-ענפיים ‏(לדוגמא,‏השימוש של המלונות בשירותי הבנקאות וכוי).‏מועסקים ורמות-השכלה בענפי-תיירותבטבלה הבאה מפורט מספר המועסקים בענפים תיירותיים מובהקים בירושלים.‏הנתונים נלקחו מסקר של חברת .(B.D.I(1998. מבין סוכני הנסיעות נבחרו רק אלההמשווקים נסיעות בתוך הארץ.‏ ניתן לראות שכשני שלישים מן המועסקים עוסקיםבמלונאות,‏ וביחד עם המסעדות המוגדרות ״מסעדות תיירים״,‏ ההיקף הוא כ-‏‎85%‎‏.‏בנוסף,‏ מתוך נתוני רמת ההשכלה לענף ברמה הארצית,‏ הלקוחים מאותו הפרסום,‏ ניתן179

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללגזור את סך העובדים בכל רמת-השכלה בירושלים.‏ הנתונים ממחישים את הטענותבדבר מספרם הרב של חסרי ההשכלה בענף — 59% מהעובדים הם חסרי־תעודת-בגרותו-‏‎15%‎ בלבד משתייכים לקבוצת ה-‏‎13‎‏+‏ שנות-לימוד.‏ עם זאת יש לציץ את המתאםבין רמת ההשכלה לבין הלאום — שכן בקרב העובדים היהודים גבוה שיעורם של בעליההשכלה העל-תיכונית בהרבה (38% לפי סקר כוח-אדם).‏לוח 1: מועסקים ורמות-השכלה בענפי-וןיירותענף מועסקים ללא בגרות עם בגרות עם תעתה14% 19% 67% 5,212מלונאות 11% 48% 41% 1,234מסעדות תיירים 11% 33% 55% 671הסעות תיירים 48% 32% 20% 230מורי-דרך 11% 54% 35% 163חנויות מזכרות 48% 32% 20% 160סוכני-נסיעות ‏(פנים)‏ 1,146 1,993 4,531 7,670סה״כ 15% 26% 59%180תעסוקה נובעתהנתונים שהובאו בסעיף הקודם נוגעים אך ורק למועסקים בתיירות במישרין.‏ אלאשבשל התלות הרבה בין ענפי המשק,‏ משפיעה התיירות גם על התעסוקה בענפים אחרים,‏בתעשיות המזון או התקשורת.‏ פרימן (1999) חישב את מספרי המועסקים בענפיםשונים על-פי טבלאות תפוקה ותשומה,‏ בהתאם למקור התיירות:‏ תיירות-פנים או חוץ.‏הטבלה שבנספח מראה נתונים אלה עבור שלושה ״סוגים״ של ייצור.‏ ראשית מופיעיםבה הנתונים עבור שימושים סופיים,‏ דהיינו — נתונים שהם עקביים עם חישובי התוצרוההכנסה הנובעת בחשבונאות הלאומית.‏ הנתונים הבאים הם עבור סך התפוקה,‏ ובהלמעשה ספירה כפולה של מועסקים במקרה של ייצור תשומות-ביניים.‏ חישובים עבורסך התפוקה הם הכרחיים כדי לקבל את סדרת הנתונים השלישית,‏ בה חושב חלקה שלהתפוקה שמקורו בירושלים.‏הנתונים מראים כי בירושלים יש 27,521 עובדים שפרנסתם באה מתיירות;‏ מהם5,822 קשורים בתיירות-פנים ו-‏‎21,699‎ בתיירות-חוץ.‏ מתוכם ניתן להפריד בין אלה

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהעוסקים בתיירות במישרין,‏ בדומה לסעיף הקודם,‏ לבין האחרים.‏ עולה כי בירושליםמועסקים בענפי התיירות 7,815 עובדים,‏ מהם 1,428 עוסקים בתיירות-פנים,‏ 6,387בתיירות-חוץ,‏ ועוד 19,706 עוסקים בתיירות בעקיפין.‏בשל אותה ספירה כפולה שצוינה לעיל,‏ חושבו נתונים אלה מחדש תוך שקלול היחסבין סך התפוקה לבין השימוש הסופי עבור כל ענף וענף.‏ התוצאה היא כי כ-‏‎7,800‎עובדים בירושלים בענף התיירות במישרין וכ-‏‎9,900‎ עובדים עבור הענף בעקיפין.‏ על-כן,‏לפי הערכה גסה תביא הכפלת מספר התיירים להכפלת מספר עובדי התיירות,‏ ותוסיףעוד כ-‏‎10,000‎ עובדים לענפים אחרים.‏תעסוקה במוזיאוניםמנתוני משרד החינוך (2004) עולים הנתונים הבאים לגבי משרות קבועות בשכר וכןמתנדבים העובדים במוזיאונים בירושלים:‏לוה 2: תעסוקה במוזיאוניםמוזיאון:‏ מנהלה אבטחה אוצרות שיווק חינוך סה״כ מתנדבים290 189 11 24 89 4 62ישראל 0 14.2 2 0.3 3.6‎4‎״.‏‎3‎ י 5 אסלאם 61 24.5 4 5 4 5.5 6מקרא 19 21.9 11 2.3 4.5 0 4.6מדע 50 20.6 3 1.5 2.2 0.5 13מגדל-דוד 5 13 1 0 6.5 2.5 3איטליה 425 283.2אמים את הנאמר בספרות העיונית(ראו (Law, 2002 על כך שהמוזיאוניםאינם מעסיקים גדולים.‏ *קיבולת ותפוסהמספר המלונות וקיבולתםירושלים היא עיר תיירות מובהקת עם היצע מרשים למדי של מלונות.‏ אף שבמרוצתהשנים נסגרו מלונות אחדים,‏ ואחרים עברו הסבה בשימושם,‏ יש עלייה מתמדת במספר181

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבתי המלון ובמספר החדרים.‏ הלוח הבא מושתת על נתוני הלמ״ס ומשרד התיירות(2006) ומשקף את מספר המלונות המוכרים על-ידי משרד התיירות ואת מספר חדריהמלון במערב העיר ובמזרחה לפי רמות,‏ נכון לספטמבר 2006.לוח 3: מספר המלונות וקיבולתםסה״כב­‏רמה + 111 1¥ +אחררמה 11 + 1מיקום:‏ מלונות חדרים מלונות חדרים מלונות חדרים7167 35 2399 20 4768 15מערב-ירושלים 1942 י 311233 24 709 7 י מזרח-ירושלים 9109 66 3632 44 5477 22סה״כ הלוח מראה כי אף שמספר המלונות ברמה הגבוהה מגיע רק לשליש מסך כל המלונותבעיר,‏ מציעים מלונות אלה כ-‏‎60%‎ ממספר החדרים — מה שנובע כמובן מגודלם.‏לינות ותפוסת מלונותאשר ללינות,‏ הלוח הבא מראה,‏ בהסתמך על נתוני הלמ״ס ומשרד התיירות (2006),את מספר הלינות באלפים בין השנים 1999 ל-‏‎2005‎‏,‏ עבור תיירים ‏(מזדהים עם דרכון)‏וישראלים ‏(מזדהים עם תעודת-זהות)‏ על-פי רמת המלון.‏לוח 4: לינות ותפוסת מלונותרמה 11 + 1 רמה 111 יתר סה״כתיירים ישראלים תיירים ישראלים תיירים ישראלים תיירים ישראלים573.4 2,707.7 48.5 269.4 113.4 812.4 411.5 1,625.9 1999512.0 2,923.2 47.1 277.6 103.4 974.5 361.5 1,671.1 2000570.5 891.2 55.3 94.3 153.0 243.6 362.2 553.3 2001617.6 639.4 63.2 89.4 219.9 144.4 334.5 405.6 2002685.5 909.3 61.6 113.3 257.1 193.7 366.8 602.3 2003640.7 1,340.5 64.0 132.1 217.0 301.2 359.7 907.2 2004814.8 2,115.4 73.6 165.5 254.9 511.2 486.3 1,438.7 2005182

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל׳ 3 לינות-תייר וקרוב ל-‏‎3,500,000‎ לינותשנת 2000 היתה שנת-שיא עם קרוב ל-‏‎000,000‎בסך-הכול.‏ ניתן לראות את הצניחה החדה בלינות התיירים מייד לאחר שנת 2000 ‏(עםפרוץ האינתיפאדה השנייה)‏ בעוד שמספר לינות הישראלים לא הושפע מכך,‏ ואף עלהבמקצת.‏ יש להיזהר בפרשנות הקשורה ללינות ישראלים,‏ שכן מלונות,‏ המתאפייניםבעלויות שהן בחלקן הגדול קבועות ולא תלויות-תפוסה,‏ מוצאים דרכים ‏(כגון מבצעי-‏הנחות וכדי)‏ למשוך מקומיים.‏ כך מנסים המלונות למזער הפסדים הנובעים מעלויותיהםהקבועות.‏נתונים חשובים המשלימים את התמונה,‏ הם שיעורי התפוסה.‏ הללו מובאים בלוחהבא,‏ שנלקח אף הוא מפרסום הלמ״ס ומשרד התיירות (2006). הלוח מציג ממוצעיםשנתיים בין 1999 ל-‏‎2005‎‏.‏ עבור 2005 מובאים גם נתונים רבעוניים:‏לוח 5: שיעורי תפוסת מלונות - מממוצעים שנתיים,‏ 2005-1999% רמה 11 +1 רמה 111 יתרמיטות חדרים מיטות חדרים מיטות חדריס54.6 45.5 57.9 52.2 61.4 57.4 199952.9 43.5 57.1 50.1 58.9 54.6 200028.1 22.8 23.3 19.5 27.1 « 24.0 200134.8 27.7 24.9 20.8 24.8 21.0 200241.6 33.6 30.8 26.2 28.8 24.6 200341.2 34.7 35.1 30.2 37.0 31.7 200444.9 37.6 47.3 41.4 51.8 45.4 200541.7 35.5 41.6 35.4 42.0 34.8 I ,200545.1 35.8 45.2 38.6 49.8 42.7 II ,200544.4 37.9 49.6 44.7 58.0* 52.8 III ,200548.0 41.4 52.0 46.3 56.4 50.1 IV ,2005הלוח מראה שאפילו בשנת 2000 לא הגיעו שיעורי התפוסה ל-‏‎60%‎‏.‏ כמו-כן ניתן לראותמנתוני רבעוני 2005 כי העונתיות אינה משמעותית,‏ כך שהפער בין הממוצע השנתי לביןהרבעון השלישי או הרביעי אינו רב.‏183

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמוזיאוניםהנתונים הבאים מפרטים ביקורים במוזיאונים העיקריים של ירושלים.‏ הנתונים המוצגיםבשורה העליונה לקוחים משנתון ירושלים של מכון ירושלים לחקר ישראל(‏‎2004‎‏)‏ לשנים1996 1994, ו-‏‎2004-1999‎‏;‏ הנתונים שבשורה התחתונה לקוחים מהפרסום ״מוזיאוניםבישראל״ של משרד החינוך (2004) עבור השנים 2004-1999:לוח 6: ביקורים במוזיאונים,‏ 2004-1994מוזיאון 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1996 1994400,192429,371352,631353,188363,660342,226425,657456,080718,575652,611820,666860,071661,364 70,6227מוזיאון ישראל800,000 677,142 566,549 845,091 1,919,470 2,075,803 1,284,500 1,500,000יד ושם95,53151,85148,80129,46429,021;35,95741,389550,000543,880690,000721,355209,074 184,922מגדל-דוד132,438138,282141,316115,224135,174121,382102,32392,775157,124148,486138,916128,954140,645 137,564המדע26,71925,483 44,28242,00074,06346,05290,192210,000196,564182,985139,462110,000- ארצות המקרא54,832 51,343 54,877 48,580 50,000 64,003 17,500 16,848הטבע38,566 37,021 33,049 33,500 33,260 33,194-- יהדות איטליה28,80328,80322,44024,81027,63526,56422,87721,95920,90719,75018,01723,27516,200 18,000אמנות אסלאם42,065 32,661 18,150 18,886 25,460 29,300 18,277 19,704אסירי המחתרותהמשבר שפקד את הענף בשנת 2001, ניכר היטב בנתונים מלבד בארבעה מוזיאונים:‏מוזיאון הטבע,‏ מוזיאון יהדות-איטליה,‏ המוזיאון לאמנות האסלאם ומוזיאון אסיריהמחתרות,‏ הנחשבים מוזיאונים ״מקומיים״.‏ הנתונים מעלים מספר סימני-שאלה לגבי184

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמוזיאון מגדל-דוד ומוזיאון ארצות המקרא,‏ וכמה סימני-קריאה לגבי מוזיאון המדע.‏נשוב אל נתונים אלה בפרק ההמלצות.‏להשוואה,‏ לפי 2002) w ( L a הגיעו בשנות ה-‏‎80‎ אל מוזיאון הלובר שבפריז כ-‏‎2,500,000‎מבקרים בשנה;‏ ב-‏‎1989‎ קפץ מספרם ל-‏‎4,000,000‎ בשנה,‏ ושנה לאחר מכן שוב חלהקפיצה ומספר המבקרים באותה שנה הגיע ל-‏‎5,000,000‎ מבקרים בערך.‏ יש לציין כי בשניהמועדים הללו נפתחו בלובר תערוכה או אגף חדש.‏ במוזיאון הבריטי בלונדון,‏ שהכניסהאליו היא חופשית,‏ עלה במהלך שנות ה-‏‎80‎ מספר המבקרים בהתמדה,‏ מ-‏‎3,000,000‎ל-‏‎6,000,000‎‏,‏ עם ירידה קלה בשנות ה-‏‎90‎‏.‏כנסיםהלוח הבא לקוח משנתון ירושלים של מכון ירושלים^לחקר ישראל 2003, והוא מפרט אתמספר הכנסים הבינלאומיים ואת מספר המשתתפים מחו״ל שלקחו בהם חלק בשלושהערים הגדולות,‏ ובישראל בכלל.‏לוה 7: כנסים בירושלים,‏ תל-אביב,‏ חיפה וישראל,‏ 2002-1980ירושלים תל-אביב חיפה ישראלמס׳כנסיםמס׳משתתפיםמס׳כנסיםמס׳משתתפיםמס׳כנסיםמס׳משתתפיםמס׳כנסיםמס׳משתתפים27,570 124 785 5 5,160 27 13,580 52 198031,450 133 414 4 2175 17 25,668 73 198951,750 139 1,570 7 10,570 22 32,190 66 199345,310 138 450 5 4,870 18 32,240 67 199449,050 128 1,460 7 5,400 17 37,040 63 199558,805 139 80 1 12,351 24 42,590 68 199622,887 89 492 4 1,252 % 17,247 48 199739,467 103 475 3 1,947 9 31,139 55 199830,054 92 7,699 7 2,061 9 14,441 42 199952,378 119 120 2 10,249 25 34,171 41 200012,178 35 3,050 2 3,544 9 4,389 11 20016,348 26 0 0 2,975 10 2,870 10 2002185

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמן הנתונים עולה כי בשנת 2002 השתוותה תל-אביב לירושלים ואף עברה אותה מעטבמספר המשתתפים בכנסים.‏ מצבה של ישראל בכלל ושל ירושלים בפרט,‏ השתפר מאז,‏אם-כי טרם פורסמו נתונים על כך.‏ ראוי לציין שהירידה במספר הכנסים,‏ ויתרה מכךבמספר המשתתפים,‏ לא החלה בשנת 2000 אלא ב-‏‎1997‎‏.‏ ניתן אולי להסביר זאת בסיום״עידן האופוריה״ שבא בעקבות הסכמי-אוסלו ‏(לאחר רצח רבין,‏ פיגועי האוטובוסים,‏מהומות מנהרת הכותל,‏ ועוד)‏ — מה שעולה בקנה אחד עם הדעה שתעשיית הכנסיםרגישה במיוחד לתנאים של אי-ודאות.‏ניתוח והמלצותAשובל (1998) מציין שבע אסטרטגיות הקשורות בפיתוח תיירותי,‏ אשר ערים שונותבעולם נקטו כדי לשקם את מרכזיהן:‏1. בנייה אינטנסיבית של בתי-מלון במרכז;‏2. פיתוח אטרקציות תרבותיות,‏ כגון מוזיאונים וכדי;‏3. שיקום רבעים היסטוריים;‏בניית מרכזי-כינוסים;‏.5 הקמת קניוני-בילוי מטיפוס ;(FMP) Festival Market Place6. בניית מתחמים המשלבים מסחר ומגורים;‏7. אירוח אירועי-על .(mega-events)על-פי שובל,‏ ערים רבות בעולם אכן מנסות לשחזר את אותם סיפורי-הצלחה ולחזור עלאותן נוסחאות פיתוח תיירותי — ולצבור את אותו ״אוסף גביעים״(‏collection .(trophyהעיר בולטימור היא חלוצה בכל הנוגע להתחדשות עירונית,‏ ובפרט בהסבת שימושי-‏קרקע למטרות תיירות ופנאי.‏ התכניות לכך הוכנו עוד בשנות ה-‏‎60‎ ובוצעו בשנות ה-‏‎70‎‏.‏הוקם מוזיאון,‏ מרכז-כינוסים,‏ קניון-בילוי ,FMP אקווריום,‏ מלון ענק,‏ ועם הזמן נבנובה מוזיאונים נוספים.‏ ההצלחה המשיכה להאיר לה פנים גם בשנות ה-‏‎80‎ וה-‏‎90‎ בעזרתהשקעות ציבוריות ופרטיות.‏ יחד עם זאת,‏ כפי שמציין 2002) w ( L a , טוענים המבקרים כיהשיקום וההתחדשות במרכז בולטימור לא תרמו הרבה לעיר בכללה,‏ ובפרט לא לשכונותהעוני הסמוכות לה.‏בדברנו על ירושלים,‏ נתייחס להלן למרבית האסטרטגיות הנזכרות לעיל,‏ אך נציין כילעולם אין ערובה לכך שניתן לשחזר הצלחה של עיר אחת בעיר אחרת.‏ בטרם נדבר על186

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאסטרטגיות או על צעדים נקודתיים,‏ נתייחס לנושאים כלליים יותר הקשורים בשיווק,‏ניהול ומימון.‏שיווק,‏ ניהול ומימוןשיווק ונושאיות(‏theming‏)‏יש מספר בעיות העומדות בפני עיר השואפת לפיתוח תיירותי.‏ ראשית,‏ עיר סובלת לעתיםמדימוי שלילי,‏ בין בעיני תיירי-פנים פוטנציאליים ובין בעיני תיירי-חוץ.‏ הדבר מצריךעיצוב-מחדש של תדמית העיר כעיר ״תוססת״ ומתחדשת.‏ אך בבואה לשווק את עצמה,‏תגלה העיר עד מהרה כי כל הערים מנסות לעצב את תדמיתן מחדש,‏ כך שהאתגר הגדולבשיווק נעוץ בעיקר במציאת ייחודיותה של העיר.‏ התחרות הקשה בין הערים,‏ מובילהלכך שגם ערים שאינן זקוקות כלל לעיצוב תדמיתי מחודש,‏ נאלצות לשווק את עצמןללא הרף ובמלוא העוצמה.‏ כך נאלצת עיר השואפת להימנע מדעיכה כלכלית וחברתית,‏להפוך את עצמה ל״עיר יזמית״ city) (entrepreneurial הפועלת במידה רבה כחברהמסחרית לכל דבר,‏ לרבות השקעות גדולות בשיווק,‏ מחקרי-שוק,‏ ועוד.‏על-פי 2002) Law עמ׳ 72), האסטרטגיה השיווקית של התיירות העירונית נעה ב-‏‎25‎השנים האחרונות מהרעיון הנאיבי של פרסום אטרקציות מעטות,‏ לגישה מקיפה בהרבהשל ״פיתוח-מוצר״ המתבסס לרוב על ״נושאיות״(‏theming‏).‏ מדובר בניסיון ליצור חוויהאותנטית,‏ או אותנטית לכאורה,‏ המבוססת על אידיאל מסוים או על נושא ‏(תמה —unique) המזוהה עם העיר,‏ בדגש על מה שמכונה ״נקודת־מכירה ייחודית״ (theme(selling point כלומר,‏ על פיתוח מאפיינים ייחודיים כגון היסטוריה ומורשת הקשורותבמקום.‏ לכך מצטרף גם הניסיון ליצור חוויה מיוחדת או ״שונה״,‏ בעיקר סביב אוכל,‏פסטיבלים,‏ טקסים דתיים,‏ ארכיטקטורה וכדי.‏ דומה כי לירושלים פוטנציאל רב בנושאזה,‏ ויש מקום למאמצים בכיוון זה ‏(וראו להלן).‏אמצעי-שיווק בולט הוא סיסמא או כינוי אשר ישימו דגש על התחדשותה של העירלצד מאפיין ייחודי שלה,‏ אםייש כזה.‏ עם-זאת,‏ על-פי 2002) w ( L a הניסיון מלמד כי קשהלמצוא"נושא כזה שיהא מקובל על כל המגזרים בעיר,‏ קל וחומר בירושלים.‏ מעבר לכך,‏ייחודה של ירושלים כעיר היסטורית-דתית,‏ עלול לעמוד מלכתחילה בסתירה לדימוישל רעננות והתחדשות.‏ לעתים משלים לוגו את הסיסמא,‏ ובנושא זה יש יתרון לסמליםהמזוהים עם העיר,‏ כדוגמת ״מבנים בולטים״(‏buildings (landmark המאפשרים ליצורייחוד.‏ אותם מבנים עשויים לשמש ״אייקונים״ שיווקיים מוצלחים ואף מקור-משיכהבזכות עצמם.‏ ואכן,‏ ערים שונות בעולם מנסות לשחזר את ההצלחה של בילבאו שבספרד,‏187

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשהפכה ממקום כמעט בלתי-נודע ליעד-תיירות מועדף,‏ הודות למוזיאון גוגנהיים לאמנותמודרנית שנפתח בעיר ב-‏‎1997‎‏.‏ בעניין זה יש הטוענים כי מבנה המוזיאון חשוב מתוכנו.‏עיקרון זה עשוי להצדיק פרויקטים העשויים להיראות מגלומניים,‏ כמו למשל גשרהמיתרים בכניסה לירושלים בתכנון האדריכל סנטיאגו קלטראווה.‏ בהקשר זה יצויןכי מוזיאון גוגנהיים בבילבאו,‏ תוכנן ע״י פרנק גרי,‏ שתכנן גם את מוזיאון הסובלנותהאמור לקום במרכז ירושלים.‏ אף כי לירושלים לא חסרים סימני-היכר(מגדל-דוד,‏ טחנתהרוח,‏ היכל הספר,‏ הכנסת ועוד),‏ במגבלות הטעם האישי ניתן למצוא צידוק ־:,‏ מסויםל״אייקונים״ חדשים לעיר,‏ בהינתן מערך שיווקי בינלאומי כולל שיבליט את התחדשותהעיר,‏ ובהינקט צעדים של ממש.‏חשוב לציין כי חרף המאמצים האדירים שעושות ערים שונות כדי לשווק את עצמןתוך הבלטת ייחודן - נמתחת ביקורת על כך שערים רבות מנסות למכור את אותומוצר עצמו,‏ הבנוי מאותם מרכיבים:‏ תרבות,‏ אמנות,‏ היסטוריה ומורשת,‏ בשילוב מבניםבולטים בעיר.‏ כדי לחסוך ביקורת זו,‏ אפילו עיר בעלת גרעין גדול של ייחוד אותנטיכירושלים,‏ חייבת להתייחס בכובד-ראש לסוגיית פיתוח המוצר התיירותי.‏ כפי שמציין2002) w ( L a , יש לדון לעומק במספר סוגיות.‏ למשל,‏ האם העיר היא מוצר תיירותי בודדאו שהיא נושאת מגוון של מוצרים?‏ האם התייר לא ייחשף ממילא לחלקים אחרים שלהעיר,‏ שאינם נכללים בקונספט?‏ האם ״חבילת המוצרים״ אכן קולעת לטעמו של התייר?‏האין התנגשות בין ״חבילות״ שונות ‏(שאלה רלוואנטית מאוד בירושלים)?‏ ועד כמה יפגע״מסחור״ האותנטיות,‏ באלה המחפשים אותנטיות של ממש?‏לשכת-ת״רות188בארה״ב ובאירופה מקובלות לשכות-תיירות ציבוריות אוטונומיות או אוטונומיות־למחצה,‏ שתפקידן לשווק ולקדם את התיירות בעיר ולהפכה לידידותית יותר לתייר.‏לעתים מדובר בגוף משותף למגזר הציבורי והפרטי.‏ בבריטניה למשל,‏ כך על-פי Law(2002), עוסקים לעתים אותם גופים הן בתיירות והן בשיווק העיר באופן כללי;‏ למשל,‏לצורך משיכת עסקים או תאגידים לתחומה.‏ עיקר הפעילות מתבטאת בפרסום,‏ בסיוריהיכרות לאמצעי התקשורת וכן בתפעול מרכזי-מבקרים הפזורים בעיר,‏ המספקים מידעומוכרים אמצעים שונים כגון כרטיסי-הנחות או כרטיסים לשימוש רב-פעמי(״חופשי״)‏לכניסה לאתרים או לתחבורה הציבורית.‏ חרף העיסוק בנושאים ״שוטפים״,‏ עשוייםהגופים הללו לתרום גם לתכנון.‏ על-פי 2002) w ( L a תקציבי לשכות-תיירות ‏(בעיקרלצורכי-פרסום),‏ הם משמעותיים ביותר,‏ ולראיה:‏ בראשית שנות ה-‏‎90‎ נעו התקציביםשהועידו לכך ערים גדולות בארה״ב בין 5,000,000 ל-‏‎10,000,000‎ דולר ‏(עם נתון חריג

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלללאס-וגאס,‏ שהקציבה לכך קרוב ל-‏‎70,000,000‎ דולר!).‏ באירופה התקציבים נמוכיםמכך בהרבה,‏ שכן מקור המימון הוא בעיקר תקציב הרשות העירונית - שלא כמובארה״ב,‏ שם המימון הוא בעיקר ממס על הלנה.‏ מימון נוסף אפשרי הוא מעמלות עלמכירות או הזמנות.‏לעתים עורכות לשכות התיירות מחקרי-שוק נרחבים,‏ החשובים מאוד לפילוח ומיקודצרכנים ולשיפור ״המוצר העירוני״.‏ המחקרים יכולים גם לבחון את השפעות התיירותעל העיר,‏ לרבות השפעתה על ההכנסה ועל יצירת תעסוקה,‏ וכך לאפשר בקשת תקציביםנוספים לקידום התיירות על-סמך הוכחות בדבר תרומתה של התיירות לעיר.‏קיימת אפוא חשיבות עליונה לניהול ממוסד ויעיל של התיירות בעיר.‏ לפי Ashworth,(Tunbridge כשם שהעיר התיירותית ההיסטורית נוצרה בזכות מדיניותמסוימת - בין אם מכוונת ובין אם לאו - כך גם תחזוקתה מחייבת ניהול.‏ יש אפואמקום להקמה ולמיסוד לשכת תיירות עירונית בעלת תקציב משמעותי ויכולת-ביצוע,‏אשר תרכז את נושא השיווק,‏ המידע והסקרים השונים הקשורים בתיירות בירושלים,‏ותשפיע על גיבוש והתוויית מדיניות התיירות בירושלים ואולי אף בישראל כולה,‏ לאורחשיבותה המכרעת של ירושלים לגבי התיירות לישראל.‏ רצוי שגוף זה יהיה אוטונומיאו אוטונומי-למחצה,‏ אשר מצד אחד יהיה כפוף סטטוטורית לעיריית-ירושלים ולמשרדהתיירות,‏ אך מצד שני בעל סמכויות ביצוע.‏ יש לבחון את שילובו של גוף כזה במסגרתהרשות המתוכננת לתרבות ‏*ולתיירות.‏ בהקשר זה ייתכן שיש לבחון מחדש את עצםהמבנה המוסדי ואת עצם המדיניות התיירותית של ישראל מבחינת שיווק ופיתוח״המוצר התיירותי הישראלי״.‏ יש לבחון למשל אם ראוי עדיין למשוך לישראל תיירות-‏קיט ‏(לאילת או לערי החוף),‏ חרף המגמות המסתמנות בענף,‏ כפי שנסקרו לעיל.‏מימוןלאור כשלי השוק הרבים הקשורים בתיירות — לרבות השפעות חיצוניות,‏ בעיות-תיאום,‏עלויות קבועות ועוד - מומון ציבורי נכבד הכרחי לענף.‏ אלה הם פני הדברים אפילובארה״ב,‏ וכמובן גם באירופה.‏ ״המינימום״ הוא מימון פרויקטים תיירותיים הנחשבים״ספינת-דגל״ או ״עוגן״ ,(flagship/anchor) שהם מעין ״ראש-גשר״ אשר סביבו נעשהבשלב מאוחר יותר פיתוח פרטי.‏ באירופה מסייע לעתים האיחוד האירופי עצמו במימון,‏והדבר מעיד על כך שהשלטונות המרכזיים רואים בתיירות העירונית מנוף לכלכלההארצית היבשתית.‏ המימון הציבורי של גופים ברמה הארצית וברמה האזורית,‏ יכוללהתבטא בעקיפין גם בפטור ממיסוי.‏ על-פי 2002) w ( L a , בארה״ב מקובל לעתים189

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללהנפיק אג״ח פטורה ממס למטרה כלשהי,‏ וכן מקובל סיוע של מפעלי הגרלות ארצייםבמימון אתרי תרבות וספורט על-פי העיקרון של זיווג מימוני .(matching) שיטה זומפלה לטובה ערים גדולות,‏ מה שעשוי להיתפס כבלתי-הוגן מצד אחד,‏ אך מונע פיזור-‏יתר של השקעות מצד שני.‏מסים הנגבים מתיירים הם מקור נוסף למימון,‏ ובפרט מס-הלנה ומס-נמל,‏ מס עלהשכרת-רכב,‏ מס-מכירות ומס-מסעדות.‏ כאמור,‏ בארה״ב מקובלת שיטת מימון זין ועל-‏פי 2002) w ( L a נע שם שיעור מס ההלנה בין 8% ל-‏‎13%‎‏,‏ מלבדיבניו-יורק,‏ שם עובר שיעורהמס את ה-‏‎20%‎‏.‏ היתרון במס-הלנה הוא פוליטי והוא נובע מהעובדה כי המס אינו נגבהמן המקומיים.‏ חסרונו הוא כמובן בייקור השהות בעיר ובהפחתת כוח המשיכה שלה.‏נראה כי ערים חזקות במיוחד מבחינה תיירותית או זולות במיוחד,‏ יטו לשיטת-מימוןזו — דבר הפוסל אפשרות זו כשמדובר בירושלים,‏ לפחות בשנים הקרובות.‏מקור נוסף וחשוב הוא כמובן מימון פרטי,‏ כאשר קיים פוטנציאל-רווח ראוי,‏ ויתרהמזו — כאשר הסיכון הוא נמוך.‏ מימון פרטי של מלונות,‏ חנויות,‏ מסעדות,‏ מועדוניםואף אתרים,‏ מתחיל ״לזרום״ כאשר הפוטנציאל התיירותי מתחיל להתממש.‏ בשלביםמוקדמים יותר מקובלת בעולם המתכונת של חברות משותפות למגזר הפרטי והציבורי,‏כפי שמציין שובל (1998), וכן 2002) w ( L a הקושר חברות משותפות אלו למסגרתשל ״העיר היזמית״.‏ הרעיון העומד בבסיס חברות אלו הוא השאיפה ״ליהנות משניהעולמות״:‏ מצד אחד מהורדה,‏ ולו חלקית,‏ של נטל המימון מהקופה הציבורית,‏ ומצדשני - מדאגה ‏(ולו תיאורטית)‏ לאינטרס הציבורי הכללי,‏ מתוך ראייה מערכתית כוללתשל כל תפקודי העיר וצרכניה השונים,‏ לרבות המקומיים.‏עוד מקור למימון התיירות הוא המקור הפילנתרופי,‏ או ״המגזר השלישי״,‏ ולעתיםאף המגזר העסקי — בפרט כשמדובר בחברה המזוהה עם העיר ועל-כן אף מעוניינתבקידומה.‏ לעתים מעורבות גם אוניברסיטאות במישרין בקידום התיירות — למשלבהקמת מוזיאונים — ולעתים הן עצמן הופכות לאתר-תיירות.‏ בהקשר זה יש לנצל אתהזיקה הרבה שבין האוניברסיטה העברית לירושלים,‏ ולרתום אותה לקידום התיירותבעיר ‏(וראו להלן).‏פיתוח ושדרוג אטרקציות(גורמים ראשוניים)‏אטרקציות נחשבות מקור-משיכה חשוב לעיר,‏ ואכן ערים מנסות לשדרג אטרקציותקיימות ולהפכן למרשימות יותר וידידותיות יותר,‏ וכן ליצור אטרקציות חדשות,‏ לעתיםאף ״יש-מאין״.‏ הדוגמא הבולטת והמוצלחת — אם-כי אולי ייחודית — היא זו של בילבאו190

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשהוזכרה לעיל.‏ יחד עם זאת,‏ יש להיזהר ממקסמי-שווא העלולים להיקשר לפיתוחאטרקציות חדשות.‏ אטרקציה עשויה לעבור תהליך דומה למה שאנשי-שיווק מכנים״מחזור החיים של המוצר״,‏ דהיינו:‏ המעבר מצמיחה להאטה ואף להיעלמות מן השוק.‏כך למשל,‏ ייתכן שבילבאו מצויה עתה במיצוי המוצר התיירותי שהיא מספקת,‏ ובשניםהקרובות היא תחווה דעיכה וחזרה אל האלמוניות ממנה באה,‏ כפי שקרה למקומות.(Law, 2002 אולם אין דינו של כל מוצר — ובכלל זה אטרקציות תיירותיותעירוניות - לחוות מחזור שכזה ולהיעלם.‏ שני גורמים חשובים המוזכרים בקפרות אשרעשויים לשמר את ״נצחיותה״ של עיר,‏ הם היותה ״עיר עולם״,‏ כגון לונדון,‏ פריז וכד׳,‏וכן התחדשות מתמדת.‏ האפשרות לספק מוצר ייחודי מאוד — שלא ניתן ״לשכפלו״ —בוודאי שרק תורמת למניעת דעיכתה של עיר.‏מוזיאוניםשתי בעיות עיקריות נוגעות לאטרקטיביות של מוזיאון וכד׳.‏ ראשית,‏ מיעוטם שלביקורים חוזרים,‏ ושנית העובדה שנוסחאות משכפלות את עצמן ומוזיאון שהיה פעםייחודיי,‏ כבר אינו נתפס ככזה והוא עלול להחמיץ אף את ביקורו הראשון של התיירבעיר.‏ אכן,‏ כפי שמציין 2002) w ( L a , בעשורים האחרונים גדל מספר האטרקציות בעולם,‏ובכללן המוזיאונים,‏ שכן אלה משמשים ״עוגנים״ לתיירות.‏ באופן ספציפי יותר,‏ חלהעלייה במספר גני החיות ‏(לרבות מסוג ״גן-חיות ימי״ — ,(aquarium מוזיאוני המדעוהטכנולוגיה ומינים שונים של פארקי-שעשועים parks) .(theme דעיכה אפשרית שלמוזיאון או של כל אטרקציה אחרת,‏ קשורה במודל מחזור החיים של המוצר,‏ שהוזכרלעיל.‏ על-פי 2002) w ( L a יש עדויות לכך שהיצע המוזיאונים בבריטניה עולה על הביקוש,‏כך שחרף הגידול במספר הביקורים,‏ הממוצע למוזיאון יורד בדרך-כלל.‏ יתרה מכך,‏ ניתןלראות שם כי לאחר עלייה משמעותית בהיקף המבקרים בערים המשניות בשנות ה-‏‎80‎‏,‏חלה ירידה במהלך שנות ה-‏‎90‎‏.‏ אחד הפתרונות הוא דינאמיות של המוזיאון,‏ בעיקרבאמצעות אירועים מיוחדים או תערוכות מיוחדות או מתחלפות.‏ נציין לדוגמא אתהמעבר של דגם בית שני ‎9‎‏>אתרו המקורי(בהולילנד)‏ אל מוזיאון ישראל — צעד מוצלח,‏גם אם חד-פעמי,‏ הן בזכות ניצול יתרונות ההתקבצות והן בזכות רענון המוצג והמוזיאון.‏מוזיאון ישראל אף אמור לעבור ״מהפכה״ של ממש בשנים הקרובות.‏בהמשך לעניין ההתקבצות,‏ ננקטה בערים רבות בעולם מדיניות-תכנון,‏ לפיהאתרים,‏ ובכלל זה מוזיאונים,‏ מקובצים יחדיו ברובע מיוחד.‏ העיר הראשונה לעשות כןהיתה ברלין,‏ בה קובצו מוזיאונים יחדיו עוד במחצית השנייה של המאה ה-‏‎19‎‏,‏ וזאתכאמצעי לביסוס מעמדה כעיר בירה.‏ דוגמא ידועה יותר היא מוזיאוני הסמית׳סוניאן191

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבוושינגטון.‏ גם בווינה מתכננים להרחיב את מצאי המוזיאונים הקיימים לכדי רובעשלם.‏ דגם זה מועתק אף בערים שאינן ערי-בירה,‏ אך שואפות להתבלט כערי-תרבות;‏ כךבפרנקפורט,‏ קלן,‏ ובתכנון גם במינכן,‏ ליברפול,‏ ועוד.‏ ירושלים ממחישה זאת באמצעות״שדרת המוזיאונים״.‏יש השוללים את רעיון הרבעים,‏ וזאת משום שלמוזיאונים שונים יש קהלי-יעדשונים,‏ כך שממילא לא יבקרו ביותר מאחד או שניים מהם,‏ וגם אם יעשו זאת לא י_עשוזאת באותו יום,‏ ובכך בטל חלק מיתרונות ההתקבצות.‏ התשובה הראשונית לביקורתזו היא כי קיומו של רובע מוזיאונים הוא בראש וראשונה אות לעוצמתה התרבותית שלעיר,‏ אשר הרבה מעבר לעסקי התיירות,‏ נועד אל תושבי העיר עצמם,‏ ויתרה מכך,‏ אלתושביה הפוטנציאליים.‏ גם לגבי תיירים יש ברובע מוזיאונים משום תרומה לתדמיתהעיר וכוח-משיכתה,‏ וזאת גם אם התייר אינו מתכוון לבקר ולו במוזיאון אחד.‏ גם אםיבקר אך ורק במוזיאון אחד,‏ הוא יצא בתחושה של ״כל-כך הרבה מה לעשות וכל-כךמעט זמן״ — ישאף לביקור חוזר וישתף בתחושה זו את מכריו.‏ מעבר לכך,‏ התקבצותהמוזיאונים מאפשרת להגשים פרויקטים משותפים,‏ ובפרט אירועים מיוחדים באזור.‏קיים ״שוק-גומחה״(נישה)‏ של מבקרי-מוזיאון אשר הולך וגדל עם ההשכלה.‏ הללונוהגים לעשות ביקורים חוזרים והם נתח בלתי-מבוטל מקרב מבקרי המוזיאונים.‏המוזיאונים הם מקור-משיכה רב-עוצמה לתיירות הפנים,‏ ואכן מוזיאון המדע וגןהחיות התנכי ‏(שלצורך העניין ניתן לדמותו למוזיאון)‏ מתמלאים בשבתות במבקרי-‏יום רבים מהשפלה,‏ לעתים עד כדי מיצוי הקיבולת,‏ ובוודאי קיבולת החנייה.‏ יש אפואצורך בהגדלת ההיצע,‏ והמועמד המתאים בעניין זה הוא מוזיאון-טבע מסוג natural.history תכניות להקמת מוזיאון כזה(במקום או בנוסף למוזיאון הטבע הקיים במושבההגרמנית),‏ קיימות זה זמן רב ונראה שהפרויקט עלה על שרטון עקב מחלוקות או חוסר-‏תיאום בין הגופים השונים.‏ יש לעשות כל מאמץ כדי לקדם את הקמת המוזיאון,‏ וייתכןשעל ״פורום הקרנות״ לשמש מתווך בעניין זה.‏ מעבר למתן תעסוקה לסטודנטים,‏למוזיאון כזה תהיה תרומה ישירה לחיזוק האוניברסיטה,‏ ובפרט לחיזוק החוג למדעיהחיים והחוג למדעי כדור הארץ,‏ אשר במבנהו בגבעת-רם כבר שוכן מעין ״מיני-מוזיאון״לגיאולוגיה של ארץ-ישראל,‏ ובפרט של הרי-יהודה ‏(לרבות דגם משוער בגודל טבעי של״הדינוזאור הארץ-ישראלי״).‏ ביחד עם האוספים של מחלקת אבולוציה,‏ סיסטמטיקהואקולוגיה ‏(אס״א),‏ עשוי מוזיאון זה לשמש גרעין למוזיאון החדש.‏ מוזיאון טבע נרחב,‏מקיף ומודרני,‏ ישמש בראש וראשונה יעד לתיירות-פנים,‏ אך הוא יוכל בהחלט לשרתתיירות-חוץ באם יושם דגש על הייחוד הגיאוגראפי,‏ הגיאולוגי והאקלימי של ארץ-‏ישראל,‏ והשפעתו על החי והצומח.‏192

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאשר למוזיאונים קיימים — מהנתונים לעיל עולות מספר נקודות מדאיגות.‏ ישלבדוק היטב את המצב במוזיאון מגדל-דוד,‏ אשר נראה כי ספג מהלומה קשה מאודעקב המשבר של שנת 2001 והוא רחוק עדיין מהתאוששות ‏(ייתכן שעל רקע הצורךלהיכנס אליו מתוך העיר העתיקה).‏ גם מוזיאון ארצות המקרא אמור להצדיק אתקיומו כמוזיאון ייחודי ונבדל ממוזיאון-ישראל הסמוך לו.‏ בנוסף יש לתת את הדעת לכךשהנתונים המרשימים של הביקורים במוזיאון המדע מעידים על כך שעם הזמן יעתיקוערים אחרות,‏ ובפרט בשפלה,‏ את הנוסחה.‏בעיות אלו רק מחזקות את הצורך בתגבור ״שדרת המוזיאונים״ באטרקציות נוספות,‏ובעיקר כמובן,‏ במוזיאונים נוספים.‏ יש לחשוב על הקמת מוזיאון נוסף אחד לפחות,‏מעבר למוזיאון הטבע ‏(אולי מוזיאון לאמנות).‏ מכיוון שמדובר באזור מוגבל בממדיו,‏יש לשקול ביחד עם האוניברסיטה העברית הקצאת שטחים נוספים למתחם — למשלחניון ״מרכז קוסל״(אשר שטחו עדיף אולי למוזיאון הטבע,‏ היות שהוא צמוד לקמפוסהאוניברסיטה,‏ ואילו השטח המיועד למוזיאון הטבע,‏ מדרום-מזרח למוזיאון המדע,‏ יוכללשמש למוזיאון אחר או למטרה אחרת הקשורה באזור המוזיאונים).‏מרכזי-כנסים ולשכות-כנסיםתיירות הכנסים תופסת חלק קטן מכלל התיירות,‏ אך מצטיינת בהוצאות גדולות-יחסיתובשיעור גידול גבוה.‏ על-פי ״רותם,‏ יועצי-השקעות״ (1997), מדובר בתיירים אמידיםאשר הוצאותיהם הבסיסיות מזוכות,‏ ומכאן כוח הקניה הרב שלהם.‏ כמו-כן נודעתלתיירות זו חשיבות בוויסות העונתיות.‏ מעבר לתרומות הישירות,‏ כנסים בונים מוניטיןלביקורים חוזרים או להעברת מידע אודות העיר המארחת.‏קיימות מספר דרכים לסיווג כנסים.‏ לפי 2002) w ( L a מבחינים בין כנסים שלתאגידים או חברות,‏ שהם מעוטי-משתתפים וקצרי-מועד ‏(לעתים אף ליום אחד בלבד),‏לבין כנסים של ארגונים או עמותות,‏ שהם רבי-משתתפים ונמשכים ימים מספר.‏ על סמךראיונות עם גורמים ישראליים ‏(״רותם״,‏ 1997) נהוג לחלק את הכנסים לשתי קטגוריות:‏״קבועים״ או ״יזומים״ — האחרונים הם לרוב קטנים יותר מבחינת מספר המשתתפים.‏אנשי רותם מציינים כי לצד הגידול במספר הכינוסים,‏ מסתמנת ירידה מתמדת במספרהמשתתפים הממוצע לכינוס.‏למעשה מדובר בענף מורכב למדי,‏ ובו חמישה סוגי ״שחקנים״:‏ יוזמי הכינוס,‏ חברותלארגון כנסים,‏ ספקי השירותים,‏ משתתפים,‏ וכן לשכות-כינוסים המספקות מידעלמארגני הכנס או ליוזמיו.‏ לפי רותם (1997) תהליך היווצרות הכינוס הבינלאומי מתחיל193

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעם קבלת המידע על ארגון השוקל לקיים כינוס.‏ המידע יכול להגיע מחברות המארגנותכינוסים,‏ מחברים ישראלים בארגון,‏ משמועות או מ״גישושים״.‏ בשלב הבא מתחילההשתדלנות ,(lobbying) נשלפות המצגות ומתחיל אירוח הנציגים.‏ בשלב זה הסיכוי״לזכות״ באירוח הכנס גדול יותר,‏ אם מדובר בארגון בעל חברים בארץ המארחת.‏ ואכן,‏על-פי ראיונות שקיימו רותם (1997), ארגון אקדמי נוטה יותר לכינוסים בארצות שיש לובהן נציגות חזקה.‏ יש גם יתרון למארגן בעל ניסיון ויכולת בגיוס נותני-חסות(ספונסרים).‏מהראיונות עולה כי יש צורך רב בלשכת כינוסים או בגוף מקומי,‏ ציבורי או פרטי אחר,‏המספק מידע,‏ גם אם הדבר כרוך בתשלום.‏ ההמלצה היא אפוא להקים לשכה כזו,‏ אוליבשילוב לשכת התיירות שהוזכרה לעיל.‏הן על-פי רותם (1997) והן על-פי 2002) w ( L a , בבחירת היעד לכינוס נודעת חשיבותלאיכות המתקן בו ייערך הכנס ולאטרקטיביות התיירותית של סביבתו.‏ גורם זה הואכנראה מכריע למדי,‏ ולראיה נביא את הצלחתן של ערים גדולות ורוויות-אטרקציותבמשיכת כנסים.‏ אולם האטרקטיביות אינה נמדדת רק באיכות ובמגוון אתרי התיירות,‏אלא גם בביטחון האישי.‏ רכיב הביטחון או הסיכון,‏ הופך משמעותי יותר ככל שמדוברבכנס גדול יותר,‏ וזאת בשל מורכבות האירוע וטווחי הזמן;‏ הארוכים לתכנון.‏ כדוגמאלרגישות זו נציין שוב כי מספר הכנסים בירושלים והיקף משתתפיהם החל לרדת בשנת1997 ולא בשנת 2000, אם-כי לאחר 2000 חלה החמרה משמעותית.‏ישנו גידול מתמיד בהיצע של מרכזי-כינוסים חדישים ומפוארים בעולם,‏ והתחרותבין הערים נעשית קשה יותר ויותר.‏ תנאי הכרחי למשיכת כנסים הוא על-כן סטנדרטיםגבוהים מאוד של נוחות וטכנולוגיה.‏ התחרות מתבטאת גם במחירים,‏ עד שלעתים קרובותגובה מרכז הכינוסים מחיר סמלי בלבד.‏ לפי נתונים המובאים אצל 2002) w ( L a , בשנת1989 היו 95% ממתקני הכנסים בארה״ב בבעלות ציבורית.‏ הצורך בשיפוץ המבניםהקיימים ובבניית חדשים,‏ העלה בארה״ב את שאלת מעורבות הסקטור הציבורי בעלויות,‏אך מוסכם על הכול כי מדובר באמצעי חיוני כמעט להגברת הפעילות הכלכלית,‏ ועל כןהוא סופג הפסדים ואף זוכה לסבסוד חלקי מפרויקטים פרטיים סמוכים,‏ כגון מלונות.‏בהתאם לאמור לעיל,‏ אנו ממליצים לשדרג בירושלים את מרכז הקונגרסים ‏(בנייניהאומה)‏ לסטנדרטים גבוהים.‏ יחד עם זאת יש להביא בחשבון את הנטייה הגוברת לקייםכנסים קטנים יותר ואת רגישותם של כנסים גדולים לאווירה המדינית-ביטחונית.‏ שתינקודות אלו מעלות סימני-שאלה בדבר הצורך בהרחבתו של מרכז הקונגרסים בירושלים.‏לכן,‏ במקביל למרכז הקונגרסים,‏ יש לעודד מלונות - בעיקר חדשים — לשלב בתוכםאולם אחד או כמה אולמות לכנסים.‏194

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמעבר לכנסים אקדמיים או עסקיים,‏ ירושלים היא יעד מצוין לכנסים דתיים —בייחוד יהודיים ונוצריים.‏ לשכת התיירות או לשכת הכנסים שתקום,‏ אמורה לדאוגלשיווק בהתאם,‏ ובדגש על קהלי-יעד משכילים.‏ קהילות פרוטסטאנטיות אמריקאיות,‏לדוגמא,‏ הולמות מאוד פרופיל זה.‏פיתוח סביבתיכאמור,‏ פיתוח מרכז העיר לצורכי התיירים או המקומיים,‏ כולל רכיב חשוב של שדרוגהמרחב הציבורי,‏ לרבות פיתוח חיי המסחר ואפשרויות הבילוי.‏ זאת במשולב עם סגירתרחובות לתחבורה לטובת הולכי הרגל (pedestrianization) — דבר הנעשה באירופהואפילו בצפון-אמריקה.‏ בהקשר זה חשובה מאוד האסתטיקה העירונית ,(cityscape)הכוללת שימור מבנים ישנים ואף שכונות ומרקמים אורבאניים שלמים,‏ והקפדה עלסטנדרטים אדריכליים הולמים.‏ אכן,‏ על-פי 2004) Tunbridge (Ashworth & אחדהאתגרים הגדולים בפיתוח ובניהול עיר היסטורית תיירותית היא מציאת האיזון הנכוןשבין שימור ופיתוח.‏ יש לציין כי כל הנאמר להלן מתייחס בירושלים למערב העיר,‏ אולםכפי שנכתב בתכנית המתאר המקומית,‏ יש לנקוט צעדים מקבילים של שימור ופיתוחגם במזרח-ירושלים.‏קישור מרחבי התיירות העירונייםכפי שמציינים שובל (1998) וכן 2002) w ( L a , תיירים נוטים לנצל את הקומפקטיותשל מרכז העיר ושל המרכז התיירותי,‏ ולסייר בהם ברגל.‏ על-כן קיימת חשיבות עליונהבקישור ״אזורי התפר״ שבין מרחבי התיירות בעיר,‏ קרי:‏ העיר העתיקה — מרכז העיר,‏ומרכז העיר — אזור המוזיאונים.‏פרויקט-ממילא אמור היה לשמש נקודת-ממשק עיקרית בין העיר העתיקה למרכזהעיר,‏ וככזה לשמש גם מוקד עיקרי לפעילות תיירות ובילוי ״תוססת״.‏ הפרויקט נהגהבשנות ה-‏‎70‎‏,‏ ואף כי כבר•‏ אז החלו ליישם את אסטרטגיות ההתחדשות בבולטימורובערים אחרות,‏ היה עדיין מוקדם להעריך את היקף ההצלחה הצפויה שם.‏ כעת,‏ עםהשלמתו הצפויה של הפרויקט,‏ יש לבחון מחדש את האפשרויות הגלומות בו,‏ ולראותמה ניתן לשנות ‏(אם בכלל)‏ הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך.‏ יצוין כי הרחובות ינאיוכורש,‏ הסמוכים הן למתחם-ממילא והן לתחנת הרכבת הקלה המתוכננת בכיכר-ספרא,‏משוועים להתחדשות,‏ ויש לשקול את פיתוחו של אזור זה,‏ אם-כי על רקע התלאות שהיועם מתחם ממילא,‏ צפוי הרעיון להיתקל בהתנגדות.‏ ראו התייחסות קצרה להלן.‏195

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאשר לאזור המוזיאונים — ריחוקם ממרכז העיר פועל לרעת התיירות בעיר.‏ מכיווןשהעברתם למרכז אינה מעשית,‏ יש לבחון יותר מדרך אחת כדי לקשור אותם למרכזבנתיב הליכה ברגל,‏ בצורה נוחה וידידותית.‏ ראשית,‏ בעוד שרחוב יפו המשודרג במסגרתפרויקט הרכבת הקלה,‏ צפוי לסייע ב״מתיחת״ מרכז העיר לכיוון הכניסה לעיר — דווקארחוב אגריפס נראה ציר אידיאלי לתיירות,‏ בשלבו את חוויית השוק עם אזור מסעדותמקומיות אותנטיות.‏ גשר בית המשפט העליון וגן הוורדים עשויים לשמש המשך ראוילאותו מסדרון תיירותי.‏ יש לדאוג לקישור נאות דרך מתחם משרד החוץ לשעבר,‏ העתידלהיבנות ‏(כנראה לצורכי מגורים)‏ כחלק ממכלול הכניסה העיר.‏ ציר אלטרנטיבי,‏ ואף קצרמהקודם,‏ הוא רחוב רמב״ן ברחביה.‏ אולם חלופה זו היא בעייתית,‏ שכן שדרוג המרחבהציבורי ברחוב זה מחייב כריית מנהרה לרכב מתחת לשכונת רחביה ‏(מדרך רופין לרחובאגרון),‏ אם כי מדובר בתכנית לאו דווקא בדיונית אשר החלה להיבדק בעירייה.‏ כמו-כןדרוש פתרון יצירתי(רכבל?)‏ כדי להתגבר על הטופוגרפיה של עמק המצלבה.‏אופי הבנייה ושימור מבניםהחשיבות הרבה הנודעת לשימור מבנים אינה טעונה הסברים.‏ מבנים היסטוריים בעליחזות ארכיטקטונית ייחודית,‏ אסתטית או מרשימה,‏ הם אחד האמצעים העיקרייםליצירת מרחב ציבורי שיהלום את החותם הייחודי שהעיר שואפת להטביע בתודעתהתייר והתושב גם יחד.‏ מבנים היסטוריים הם גם כמובן אחד הגורמים החשוביםביותר בהבלטת אופייה של עיר היסטורית.‏ הן תכנית המתאר המקומית והן הספרותהמקצועית ‏(ראו שובל,‏ 1999 וכן 6^11111131 & 11^0^51^ 2004), מרחיבות את הדיבורעל שימור מבנים היסטוריים,‏ ובמקרים מסוימים על שימור מרקמים ושכונות שלמות,‏לרבות הרעיון של הסבת שימושם המקורי של מבנים — כמו למשל למלונות ״בוטיק״ —כדי להצדיק את שימור המבנה גם מבחינה כלכלית.‏סוגיה שאינה מוזכרת במפורש במקומות אחרים,‏ היא צדו השני של המטבע,‏ דהיינו:‏מבנים שהם מפגע אסתטי לכל הדעות ופוגמים בחזות המרקם האורבאני באופן שלאניתן להתעלם ממנו.‏ בירושלים מדובר במספר מבנים הניצבים במרכז העיר,‏ בעיקרמשנות ה-‏‎60‎ וה־‎70‎‏.‏ יש לקטלג את המבנים הללו ולבחון לגביהם חלופות שונות אחתלאחת,‏ לרבות שינוי החזית ואף הרס כולל של המבנה.‏ במקרים מסוימים,‏ כמו בנייןהעמודים ברחוב יפו,‏ מדובר במבנה לא גדול,‏ אשר מבנה חדש שיקום במקומו יכסהבנקל את העלויות הכרוכות בהרס המבנה הקיים.‏ הקושי הגדול מתעורר כשמדוברבמבנים גדולים יותר,‏ כגון ״מגדל ירושלים״ ברחוב הלל,‏ בניין האחים ישראל ברחוב196

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשלומציון המלכה,‏ ״בית יואל״ ברחוב יפו ‏(שנבנה במקום ביתו של יואל משה סלומוןבנחלת-שבעה)‏ ועוד.‏שטחים פתוחיםמיקומה הייחודי של ירושלים על התפר שבין סביבה ים-תיכונית למדבר - לרבותהשטחים הפתוחים בהתאמה,‏ ממערב ‏(הרי-יהודה)‏ וממזרח ‏(מדבר-יהודה)‏ — הם נכסנוסף לעיר,‏ מעבר לליבתה ההיסטורית.‏ קיימת קשת רחבה של אמצעים לשלב שטחיםפתוחים עם התיירות לירושלים,‏ כמו למשל שדרוג מסלולי-הליכה לאתרים היסטורייםאו ציוריים,‏ כגון עין-כרם וליפתא.‏ ניתן גם למסד סיורים מודרכים מסוגים שונים,‏ אשרייתכנו במסגרת מסוימת — למשל,‏ מטעם מוזיאון הטבע או במסגרת ״תיירות לימודית״.‏עם יותר דמיון ומעוף,‏ ניתן לחשוב על theme park ‏(פארק שעשועים)‏ היסטורי,‏ בסגנון״עיר המלכים״ באילת או ״מעלית הזמן״ בירושלים,‏ שיוכל להשתלב באזורים פתוחים‏(כגון רכס-לבן או הר-חרת,‏ שאם לא יימצאו להם שימושי-קרקע הולמים,‏ הם עלוליםשוב לשמש תוך שנים ספורות יעד לתכניות בינוי מאסיביות).‏נראה כי קהל היעד העיקרי לסוג זה של תיירות הוא תיירי הפנים המעונייניםלשלב תרבות עם בילוי בחיק הטבע.‏ ואכן,‏ הרי-יהודה מספקים שילוב כזה בדמותחורבות,‏ נקבות,‏ ושחזור חקלאות עתיקה,‏ לרבות חוות-עזים למיניהן ‏(אשר יש לעודדאותן במקום להערים עליהן קשיים ביורוקראטיים).‏ בשנים האחרונות גם קמו מספרבתי-קפה המשלבים חוויה נופים,‏ למשל בסטף,‏ נס-הרים ועוד.‏ יש לעודד תופעה זו,‏ תוךשמירה על איזון נכון בין בילוי ״ממוסחר״ לטבע.‏מלונאות ושירותי-עזר(גורמים שניוניים)‏היקף המלונותתכנית האב האסטרטגית לירושלים ‏(עיריית־ירושלים,‏ 2003), בכרך על הממד הכלכלי,‏מצטטת גורמים במשרד התיירות שטענו בסוף שנות ה-‏‎90‎ כי בירושלים קיים מחסורמתמיד בחדרי-מלון.‏ זאת כאשר התפוסה ב-‏‎1997‎ עמדה על 56% בלבד.‏ בנוסף לחדריםהקיימים (8,000 באותה עת),‏ צוין שם כי על-פי תכנית המתאר הארצית ‏(תמ״א)‏ דרושיםלעיר 12,000 חדרי-מלון נוספים.‏ תכנית המתאר המקומית לירושלים ‏(עיריית-ירושלים,‏2004) מציינת כי תמ״א 12 קובעת מכסת-חדרים,‏ כולל בירושלים,‏ של 18,500 חדרי-מלוןבלבד - משמע,‏ תוספת של כ-‏‎9,000‎ חדרי-מלון למצב היום.‏197

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמהנתונים שהובאו לעיל,‏ ובפרט שיעורי התפוסה של כ-‏‎60%‎ אף בשנת 2000, עולהכי לא קיים מחסור חמור במלונות בירושלים.‏ הכפלת מספר חדרי המלון בעיר(המוכריםעל-ידי משרד התיירות),‏ העומד כיום על יותר מ-‏‎9,000‎ חדרים,‏ תהיה השקעה אדירהומיותרת,‏ וזאת בלא להזכיר את הניצול הבלתי-מושכל של עתודות הקרקע בעיר אשרעד לא מכבר שאפה להתפשט לשטחים ירוקים בטענה כי אין בה די עתודות-קרקע.‏ יחדעם זאת,‏ לאור הציפייה להגדלת מספר התיירים עד 4,000,000, ולאור הצורך בשריוןסטטוטורי של שטחים,‏ כדאי להביא בחשבון צורך עתידי.‏ נראה כי לטווח הרחוק ישלשאוף להגדלת קיבולת המלונות בעיר,‏ אך בסדר-גודל של 50% תוספת לערך,‏ לקיבולתשל עד 15,000 חדרים.‏ ראויות לציון המלצות תכנית המתאר המקומית(עיריית-ירושלים,‏2004) לפיה ניתן להיעזר בעתות-שיא ‏(בקיץ)‏ במגורי-סטודנטים וכן במערך המלונותביישובי המטרופולין,‏ כתגבורת אפשרית לשעת הצורך.‏ימיקום המלונותמעבר לסוגיית הקיבולת של בתי המלון,‏ חשוב לדון גם בפיזורם בשטח.‏ אם קיים מחסורכלשהו הקשור במלונאות בירושלים,‏ הרי זה מחסור במלונות במרכז העיר.‏ תכניתהמתאר מפרטת תוספת של 9,500 חדרים בעיר,‏ כאשר 2,200 בלבד במרכז העיר ‏(כוללשער-מנדלבאום,‏ מגרש הרוסים,‏ מתחם ממילא ואזור שער-שכם),‏ 1,000 חדרים בכניסהלעיר,‏ 1,100 במתחם הרכס ‏(ארמון הנציב),‏ 1,000 במתחם הרכבת ועומרייה(גן הפעמון),‏300 בשער-דרום,‏ 200 בעין-כרם,‏ 1,100 במתחם הולילנד,‏ 2,100 במזרח העיר ועוד 500ברחבי העיר.‏לחלק מהמיקומים אין כל הצדקה,‏ ובפרט למתחם הרכס,‏ להולילנד ואף למתחםהרכבת ועומרייה.‏ מלונות במקומות כאלה אינם מושכים תיירות רגילה,‏ אלא מהסוגהרוכש דירות-יוקרה ‏(ובמיוחד במתחם הרכס,‏ אשר הצדקתו כ״מתחם תיירותי״ נובעתמהתצפית המרהיבה צפונה,‏ אל עבר העיר העתיקה).‏ יש להניח שעם הזמן,‏ בין במתכווןובין אם לאו,‏ יהפכו מלונות שיוקמו במקומות אלה לעוד מיזמים של מגורי-יוקרה לתושביחו״ל.‏ על-פי הפירוט לעיל,‏ מדובר בסדר־גודל של מעל 3,000 חדרים שניתן לחסוך.‏רות המקצועית ‏(ראו שובל,‏ ^2002 1998 (Law, תיירים שואפים לשהותבמלונות במרכז העיר,‏ במרכז התיירותי שלה או על צירי-תחבורה ראשיים ‏(לרבותשדות-תעופה).‏ היתרון במרכז העיר ובמרכז התיירותי הוא הקומפקטיות המאפשרתנגישות רבה ברגל,‏ ועל כן תיירים נוטים ללון במרכזי-ערים.‏ מלון במיקום מרכזי יטהלהיות יקר ממלון דומה אך פחות מרכזי,‏ ומכאן ההצדקה האפשרית למלונות מרוחקים198

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמן המרכז;‏ אך במקרה זה יש חשיבות להמצאות המלון על ציר-תחבורה ראשי המוליךלמרכז.‏ המתחמים שפורטו לעיל כבלתי-סבירים — להוציא אולי מתחם הרכבת —לא יושבים על צירים ראשיים המובילים למרכז.‏ בהקשר זה ראוי לציין את המלונותהקיימים בשדרות הרצל ‏(מול קריית-משה)‏ וכן את המלונות באזור שער-מנדלבאום,‏אשר התמזל מזלם בדיעבד והם יושבים ‏(שלא בכוונה-תחילה)‏ על תוואי קו הרכבתהקלה.‏ כך,‏ אם מתעקשים להקים מלונות שלא במרכז העיר,‏ רצוי שיהיו לפחות על צירראשי של תחבורה ציבורית המוביל למרכז.‏היות שהעירייה מתכוונת לקדם את אזור הכניסה לעיר כך שיתרום להרחבת מרכזהעיר,‏ יש מקום לבדוק כיצד יתחלקו הפעילויות בין המרכז המסורתי,‏ שבין העירהעתיקה לשוק מחנה-יהודה,‏ לבין הכניסה לעיר.‏ יש הגיון ב״התמקצעות״,‏ כך שאזורהכניסה לעיר ישא אופי עסקי יותר על רקע קרבתו לקריית הממשלה ועל רקע הקשרהתחבורתי המיידי לתל-אביב ‏(לרבות הקרבה לתחנת רכבת-ישראל המתוכננת),‏ בעודשהמרכז המסורתי יתמקד במסחר,‏ בילוי ותיירות פנאי,‏ תוך ניצול קרבתו לעיר העתיקה.‏בהתאם לכך יש היגיון בהתמקצעות מלונות,‏ כך שבכניסה לעיר הם ישאו אופי יוקרתייותר ובמרכז המסורתי הם יהיו יוקרתיים פחות,‏ לרבות אכסניות לתרמילאים ו״מלונותבוטיק״ העושים,‏ כאמור,‏ שימוש במבנה היסטורי שנועד לשימור.‏רמת המלונותאף שהנתונים על תפוסת המלונות לפי רמתם,‏ אינם מצביעים על תפוסה גבוהה יותרבמלונות בעלי רמה נמוכה יותר,‏ רווחת הדעה כי קיים דווקא מחסור במלוניות ובמלונותזולים יותר.‏ הסתירה לכאורה נובעת מכך שקהל היעד של מלונות אלה מתאכסן בבתיקרובים וחברים,‏ בחדרים או בדירות שכורות ובשאר מקומות-לינה שאינם מוכרים אומוסדרים.‏ על-כן•‏ צפויה הגדלת היצע של מלונות מסוג זה,‏ להסיט חלק מאותם תייריםלעבר הלינה המוסדרת ולהגביר את כוח המשיכה של העיר בזכות מגוון אפשרויות הלינהשבה.‏ כמו-כן,‏ כפי שכבר נאמר לעיל,‏ התרמילאים הם קהל-יעד רצוי לירושלים,‏ והםנמשכים ׳לסוג מיוחד של אכסניות אשר מומלץ מאוד למקמן במרכז העיר.‏שירותי-עזר(גורמים שניוניים)‏ שאינם הלנהאשר לשירותי מסחר ובילוי תיירותי,‏ נזכיר שוב את רעיון הקניון-שוק לבילויים מסוג(FMP) festival market-place המוזכר פעמים רבות בעבודתו של שובל (1998). מדובר199

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכאמור בנוסחה מצליחה בדרך-כלל,‏ אם התכנון והמיקום נבחרים בקפידה.‏ אכן מדוברבמוקד-משיכה שהוא ספק משני ספק ראשוני — דהיינו,‏ מחולל-משיכה בזכות עצמו.‏שובל ‏(שם,‏ עמ׳ 48) רומז כי ראוי היה שהקניון במתחם-ממילא יהיה מטיפוס .FMP-nמשום FMP-^ הוא אטרקציה אידיאלית למרכז העיר,‏ כדאי לחשוב על מיקום סמוךלמתחם ממילא,‏ וכבר הוזכר לעיל אזור הרחובות כורש וינאי.‏בהמשך לדיון על התקבצות המוזיאונים לעיל,‏ מאסת מבקרים משותפת גדולהבאזור המוזיאונים תצדיק פיתוח שירותי-עזר כגון מרכזיקניות תיירותי עם חנויותמיוחדות,‏ ובפרט למלאכת-יד ומזכרות,‏ וכן מגוון שירותי-הסעדה.‏ כפי שעולה מהנתונים,‏וכפי שמציין 2002) w ( L a לגבי מדינות אחרות - מוזיאונים ‏(ואף הגדולים שבהם)‏ אינםמספקים תעסוקה רבה.‏ אשר על-כן יש הרואים באספקת שירותי-עזר שכאלה אתהתרומה ‏(מכפיל)‏ האמיתית שיכולים המוזיאונים לתת לכלכלת העיר מבחינה כלכלית-‏תיירותית גרידא.‏תחבורה היא שירות-עזר או גורם שניוני נוסף וחשוב.‏ הקו הראשון של הרכבתהקלה ישרת מטרות תיירותיות בצורה טובה למדי בכך שיעבור לאורך רחוב יפו מכיכר-‏ספרא הסמוכה לעיר העתיקה,‏ דרך צומת המלך ג׳ורג׳-ושטראוס,‏ שוק מחנה-יהודה,‏התחנה המרכזית,‏ עד הר-הרצל הסמוך ליד ושם,‏ בטווח הליכה סביר כמעט ‏(לחלופין,‏הועלה לאחרונה על-ידי יד ושם רעיון להקים רכבל קצר שיחבר את האתר עם תחנתהר-הרצל).‏ חולשת המערכת מבחינה תיירותית היא הקישור הרופף לאזור המוזיאונים.‏אמנם מתוכנן קו עתידי מהתחנה המרכזית לגבעת-רם,‏ מה שיוכל לשרת את מוזיאוןהמדע ואת מוזיאון הטבע שעשוי לקום בקרבתו,‏ אולם המרחק בין הכניסה הראשיתלקמפוס גבעת-רם לבין מוזיאון-ישראל ‏(מעל 1,000 מטר)‏ הוא עדיין רב מדי.‏תיירות שירותים ייחודיים200בריאות,‏ מרפא והבראהלפי גורמים בכירים בבית החולים הדסה עין-כרם,‏ הפוטנציאל בהבאת תיירות לקבלתשירותי-רפואה במוסד הוא רב מאוד,‏ והחסם היחיד להמשך הפיתוח בתחום זה נובעממדיניות הממשלה.‏ יש לבחון נושא זה היטב מבחינה כלכלית,‏ שכן על פניו נראה כיבתמחור נכון עשויה הרחבה ניכרת של ייצוא שירותי-רפואה להיות כדאית בהחלט.‏ אםהמדינה טוענת למחסור ברופאים,‏ אחיות ושאר תומכי-רפואה,‏ יש להגדיל את היקףלימודי הרפואה ‏(בירושלים)‏ בהקדם,‏ ובכך למנוע ״צוואר-בקבוק״ שכזה.‏ הגדלת ביתהספר לרפואה עולה בהחלט בקנה אחד עם התפיסה המונחת בבסיס עבודה זו.‏ הבעיה

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעלולה להיות קשה יותר לפתרון אם צוואר הבקבוק אינו נובע ממחסור באנשי-רפואהמן השורה,‏ אלא במומחים בעלי-שם שהם בחזקת ״כוכבים״.‏לימודיםנושא ״התיירות הלימודית״ קשור יותר לנושא ההשכלה הגבוהה,‏ אך בכל-זאת ניגע בובקצרה.‏ במקביל לכוונה להקים מכללה בינלאומית,‏ אמורים המוסדות האקדמיים בעיר,‏ובעיקר האוניברסיטה העברית,‏ לקדם מסלולי-לימוד קצרים — למשל קורסי-קיץ ברמותשונות שיוכרו בחו״ל — שקהל היעד שלהם הוא בעיקר סטודנטים יהודים המבקשיםללמוד בבירת-ישראל.‏ ניתן גם לחשוב על שילוב מוסדות נוספים,‏ כגון גופים ציבורייםשונים,‏ שיאפשרו תכניות־התמחות (internship) קצרות לסטודנטים מתקדמים מחו״ל.‏עיקרי ההמלצותיש להקים ״לשכת-תיירות״ שתעסוק בשיווק,‏ תספק מידע ותקדם את התיירותבירושלים,‏ וכן לשכת כינוסים שתספק מידע אודות האפשרויות בתחום זה ‏(ייתכן62שבמסגרת משותפת);‏יש לגבש אסטרטגיית-שיווק כוללת ומקצועית לתיירות בירושלים על-פי ״נושאיות״‏(^עגת^)‏בישראל;‏ובתוך-כך לחשוב מחדש על כל מערך השיווק והתכנון התיירותייש לעודד תיירות צעירים ומשכילים,‏ כדוגמת ״תרמילאים״ ולהימנע מעידוד צליינותגרידא;‏יש להגדיל באופן ניכר את היצע ומגוון המלונות במרכז העיר(הן במרכז ״המסורתי״והן בכניסה לעיר),‏ או על ציר תחבורתי ראשי המוביל למרכז העיר,‏ ולהימנע מבנייהמיותרת של מלונות ‏(ובפרט ״מלונות-יוקרה״ שיהפכו ל״מגורי-יוקרה״)‏ באזוריםשאינם מרכזיים ‏(כמו מתחם הרכס והולילנד);‏••••42 הרבה מעבר לנושא התיירות,‏ יש להקים גוף מוסדי יעיל לשיווקה הכולל של ירושלים — דווקא כלפיתושבים,‏ ויתרה מכך:‏ גופים עסקיים;‏ זאת במקביל לצעדים ממשיים בכיוון הפיכת העיר לאטרקטיביתיותר עבור צעירים ״יצרניים״.‏201

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל•:• יש לזרז את הקמתו של מוזיאון טבע history) (natural וכן לפחות מוזיאון נוסףבשדרת המוזיאונים שבגבעת-רם;‏• יש להקים מרכז לשירותי-עזר ‏(בדגש על חנויות והסערה)‏ באזור המוזיאונים;‏•:• מומלץ לבדוק אפשרות לקרב את מערכת הסעת ההמונים אל מוזיאון-ישראל;‏יש לדאוג לפיתוח המרחב הציבורי,‏ לרבות פיתוח תיירותי של אזורי התפר שביןהעיר העתיקה למרכז העיר ובין מרכז העיר לאזור המוויאונים,‏ ולבדוק הקמת אזור״תוסס״ הכולל ,FMP בקרבת מתחם ממילא;‏במקביל לשימור ושחזור מבנים ראויים,‏ מומלץ לגבש אסטרטגיה פרטנית לגבימבנים הפוגעים במידה ניכרת בחזות האורבאנית הרצויה ‏(שינוי חזית ואף הרסמוחלט ובנייה-חדשה);‏מומלץ לקיים דיון מעמיק במלוא הפוטנציאל ובמלוא ההשלכות של ״תיירותהמרפא״ בירושלים.‏•••202

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיהביזנס דאטה ישראל — ,B.D.I. סקר מעסיקים ומועסקים בתיירות,‏ עבור משרד התיירות,‏.1998לתיירות ולשירותי הארחה,‏ 2006.הסטטיסטי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,‏ הד ביגון משרד החינוך,‏ מוזיאונים בישראל,‏ 2004.מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ שנתון ירושלים,‏ 2003.מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ שנתון ירושלים,‏ 2004.2020, כרך 4: הממד הכלכלי,‏ 2003.עיריית ירושלים,‏ תבנית אב אסטרטגית לירושלים 2000, פרק 13: תיירות,‏ 2004.מקומית עיריית ירושלים,‏ תבנית מתאר פרימן,‏ דני,‏ השפעת התיירות בישראל על בלבלת המדינה,‏ עבור משרד התיירות,‏ 1999.תיירות-פנים בישראל,‏ עבןר משרד התיירןת,‏ 1997.רותם יןעצי-השקעות,‏ סקר שובל,‏ נעם,‏ סקירת ספרות המחקר בנושא.‏ תיירות כאמצעי לשיקום מרכזי ערים,‏ 1998.ובתל-אביב,‏ 2002.בירושלים שובל,‏ נעם,‏ מרחבי תיירות מפוצלים וחופפים:‏ חקירה Ashworth, Gregory J. & John E. Tunbridge, The Tourist-Historic City, Retrospect andProspect of Managing the Heritage City, Pergamon, Amsterdam, 2000.Law, Christopher M., Urban Tourism, the Visitor Economy and the Growth of LargeCities, 2 nd edition, Continuum, London, 2002.Shachar, Arie & Noam Shoval, "Tourism in Jerusalem: A Place to Pray", in Dennis R.Judd & Susan S. Fainstein (eds.), The Tourist City, Yale University Press,New Haven, CT, 1999.203

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספחמספר המועסקים בענפים שונים,‏ בהתאם למקור התיירות:‏ תיירות-פנים או חוץתעסוקה תעסוקה תעסוקהבשימושים סופיים בסן תפוקה מזה רק בירושלים•תיירותפניםתיירותחוץסה״כתיירותפניםתיירותחוץסה״כתיירותפניםתיירותחוץסה״בחקלאות 5*262 2,886 2,376 0 0 0 326 188 138תעשיית מזון 208 112 96 5,411 2,928 2,483 631 0 631זיקוק נפט 0 0 0 507 191 316 291 0 291חציבה ומינרלים 3 2 1 144 92 52 0 0 0441 306 135 8,163 5,674 2,489 3,723 2,726 997טקסטיל,‏ נייר,‏ פלסטיקמתכת,‏ תעשייה 259 183 76 5,567 3,932 1,635 2,232 1,753 479מים וחשמל 69 41 28 1,538 919 619 0 0 0בנייה ובינוי 915 599 316 0 0 0 י 113 74 391,023 822 201 7,237 5,824 1,413 3,759 3,634 125תחבורה יבשתית \00 י 0 81 49 32 0 0 0 תחבורה ימית ותחבורה אווירית 0 0 0 1,167 1,159 8 1,145 1,145 0נמלי ים 0 0 0 277 157 120 0 0 0שדות תעופה 0 0 0 528 440 88 45 0 45תקשורת 197 140 57 800 431 369 158 9 149שירותים 11,057 8,181 2,876 36,318 23,587 12,731 13,419 8,298 5,121מסחר 2,749 2,408 341 12,903 9,045 3,858 7,693 5,671 2,022מלונות נמוך 2,505 2,125 380 10,976 6,439 4,537 11,165 6,437 4,728מלונות בינוני 1,411 957 454 8,920 3,780 5,140 8,998 3,729 5,269מלונות גבוה 2,802 2,348 454 9,087 5,657 3,430 9,128 5,615 3,513מסעדות 2,911 2,512 399 13,490 8,855 4,635 13,656 8,765 4,891מסעדות תיירים 474 397 77 2,058 1,279 779 2,126 1,280 846השכרת רכב 348 343 5 2,167 2,073 94 2,268 2,160 108חברות טיולים 623 560 63 2,612 1,925 687 2,522 1,863 659טיסות פנים 2 0 2 66 18 48 49 0 49סה״כ 27,521 21,699 5,822 136,194 87,939 48,255 83,008 53,085 29,923204

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתרבות בירושליםמיה הלוי והדר סמואלתקצירתכנית ״חזון לירושלים״ נועדה להגדיל את שיעור האוכלוסייה היצרנית,‏ היצירתיתוהמשכילה החיה בירושלים.‏ את עתודת האוכלוסייה הזו כדאי לבנות על בסיס צעיריםהמתגוררים בעיר בשלבים שונים של חייהם:‏ בני-נוער ירושלמים שאמורים לבחור במוסדבו ילמדו לאחר שירותם בצבא,‏ סטודנטים הלומדים בעיר ותרים אחר עבודה או תואראקדמי מתקדם,‏ וזוגות צעירים המחפשים מקום טוב לגדל בו את ילדיהם.‏אחד הפרמטרים בבחירת מקום-מגורים של אוכלוסייה צעירה ויצירתית,‏ הואמגוון השירותים הזמינים בעיר,‏ ובמיוחד ההיצע התרבותי במובנה הרחב של המלה:‏תרבות גבוהה,‏ תרבות-פנאי ותרבות המרחב הציבורי(הבנוי והפנוי).‏ בשנים האחרונותהפך פיתוח התרבות לכלי נפוץ למשיכת אוכלוסייה חזקה לערים גדולות.‏ ערים שונותכמו אדינבורו,‏ פילדלפיה,‏ תל-אביב וחולון,‏ הציבו את פיתוח ההיצע התרבותי והמרחבהציבורי התומך בו,‏ בראש סדר העדיפות של הפיתוח העירוני.‏ירושלים התברכה במגוון רחב ואיכותי של מוסדות לתרבות גבוהה,‏ ובמקבץ הגדולביותר בארץ של בתי־ספר גבוהים ואקדמיות לאמנות.‏ תשתית מוסדית זו יכולה להפוךאת התרבות לכוח שימשוך אוכלוסייה חזקה ויחזיק בעיר אוכלוסייה יצירתית ומבטיחההמתגוררת ולומדת בה.‏תרבות — ובמיוחד תרבות גבוהה — זקוקה לסבסוד ציבורי.‏ עם זאת,‏ התמיכההציבורית בתרבות בירושלים נמוכה בהרבה מן הנדרש.‏ התמיכה העירונית במוסדותהתרבות בירושלים היא 0.16% בלבד מן התקציב השנתי הכולל של עיריית ירושלים.‏זאת לעומת 2.6% בתל-אביב,‏ 2.8% בחיפה,‏ 3.6% בחולון ו-‏‎1.6%‎ בראשון־לציון.‏ נראהכי התרבות נמצאת בתחתית סדר העדיפויות של עיריית ירושלים.‏ תמיכה זעומה זומספיקה אך בקושי כדי לקיים את פעילותם של מוסדות התרבות בעיר.‏ בשנת 2005לדוגמא,‏ תפסה התמיכה העירונית כ-‏‎2%‎ בלבד מתקציבי המוסדות.‏בהיעדר תמיכה ציבורית נאותה,‏ אין המוסדות יכולים לייצר נפח מספיק של פעילותהיוצרת אווירת תרבות שתשמש בסיס איתן למשיכת אוכלוסייה חזקה.‏ כלומר,‏ למרותמגוון התכניות המוצעות,‏ חסרה יכולת בחירה בין היצע של פעילות תרבותית שוטפת205

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמתרחשת בו-בזמן במוקדים שונים של העיר ‏(״תרבות ללא הפסקה״).‏ בירושליםמתקיים מספר גדול של פסטיבלים,‏ אך חסרה נוכחות ופיזור שלהם על פני השנה ועל פניהמרחב העירוני.‏ בנוסף,‏ היקף הפעילות הדל אינו מאפשר לקהילת הסטודנטים,‏ המרציםוהבוגרים של בתי הספר הרבים לאמנויות בעיר,‏ לחיות ולהתפרנס בירושלים.‏ ניתן לומרשירושלים היא ייצואנית של אוכלוסיה יצירתית.‏זאת ועוד:‏ הפעילות התרבותית מתקיימת במוקדים שונים בעיר שאינם מתלןשריםביניהם,‏ והפרסום אודותיה אינו מספיק.‏ בירושלים חסרה,{ם תשתית לתרבות מרחבציבורי,‏ שהמודעות אליה והצורך בה התעצמו בשנים האחרונות.‏ מכאן שחסרה תשתיתפיזית ווירטואלית כדי לחזק את הפעילות התרבותית ואת אווירת התרבות סביבהמוסדות.‏יתרונה היחסי של ירושלים נעוץ במוסדות התרבות המגוונים והאיכותיים ובבתיהספר הגבוהים והאקדמיות לאמנויות הפועלים בה.‏ מוצע אפוא לבנות את פיתוחהתרבות סביב פעילותם של מוסדות אלה,‏ תוך השלמות פיזיות ושדרוג המרחב הציבוריוהתאמתו לעיר-בירה ולעיר-תרבות יצירתית.‏ יש להתאים את ההיצע ואת הפעילותהתרבותית בעיר לצרכים של קבוצות האוכלוסייה השונות אותן אנו מבקשים למשוךלירושלים.‏ ״מפת התרבות העירונית״ מראה שניתן לחלק את העיר לאזורים שונים בהםמרוכזות פונקציות תרבות שונות,‏ או שקיים בהם פוטנציאל לריכוז כזה.‏אנו מציעות לחזק את שלושת מתחמי התרבות המרכזיים בעיר:‏ מרכז העיר,‏ מתחםהרכבת הישן וגבעת-רם.‏מרכז העיר יכול להפוך Festival Market Placed שישרת תושבים ותיירים.‏ כברהיום,‏ בעיקר בעקבות הפיתוח הפיזי׳ שעשתה חברת ״עדן״,‏ יש במרכז העיר מתחםמסעדות גדול ‏(נחלת-שבעה)‏ ומתחם פאבים,‏ שחלקם מציע גם הופעות חיות של מוזיקהובידור ‏(רח׳ שלומציון המלכה).‏ לאזור מרכז העיר אמורים לעבור בתי הספר הגבוהיםלאמנויות.‏ יש להניח כי נוכחותם של צעירים יצירתיים באזור תשפיע על אופי המסחרוהשירותים שיוצעו בו.‏ מומלץ להמשיד בפיתוח המרחב הציבורי באזור זה,‏ לאתר ולבנותחללי-תצוגה,‏ לעודד ״מסחר יצירתי״,‏ ליזום אירועים מיוחדים לצעירים ולמתג את מרכזהעיר כאזור בילוי של תרבות-פנאי עירונית.‏בדרום העיר,‏ סמוך לתחנת הרכבת הישנה,‏ פועלים כבר כמה מוסדות-תרבות מובילים,‏כחלק מן ״המייל התרבותי״ שפיתח טדי קולק:‏ תיאטרון-ירושלים,‏ תיאטרון החאן,‏תיאטרון הקרון,‏ ״המעבדה״ והסינמטק המחודש והמורחב.‏ בקרבת מקום שוכנים עודמספר אולמות מרכזיים לכנסים ולמופעים.‏ חרף הפעילות המגוונת,‏ אין פעילות זו בולטת206

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבמרחב הפיזי,‏ ונפח הפעילות המתרחש במרחב זה ברגע נתון,‏ אינו גדול דיו.‏ באזור זהמתוכננת שכונת-מגורים גדולה לצד שימור התחנה ההיסטורית.‏ במסגרת פיתוח האזוריש לעודד שילוב בין שכונת המגורים החדשה שתקום,‏ לבין פעילות התרבות המתרחשתבמתחם,‏ כך שיעצימו זו את זו ולא יפגעו האחת בשנייה.‏ יש לטפח את המרחב הציבוריבאזור,‏ לעודד עסקים משלימים וליצור שיתוף-פעולה בין-מוסדי,‏ תוך ניצול המרחבהציבורי המשודרג.‏בגבעת-רם נמצאת שדרת המוזיאונים הלאומית,‏ הכוללת את מוזיאון-ישראל,‏ היכלהספר,‏ מוזיאון ארצות המקרא ומוזיאון המדע.‏ גם רשות העתיקות עומדת לעבור לאזורזה ומוזיאון הטבע החדש נמצא בהליכי תכנון.‏ במתחם נמצאים גם הגן הבוטאני והקמפוסהמדעי של האוניברסיטה העברית בו פועלת האקדמיה למוזיקה ולמחול,‏ והוא כולל גםאת הספרייה הלאומית האוניברסיטאית ‏(שעומדת לעבור למבנה חדש),‏ מתקני-ספורטומבני-מעבדות ייעודיים לנוער,‏ המשרתים את הרשות לקהילה ולנוער של האוניברסיטההעברית.‏ המוסדות נמצאים אמנם באותו מרחב,‏ אך אינם מקיימים קשרי-גומליןואינם מנוצלים לחיזוק האוכלוסייה היצירתית בעיר.‏ התשתיות הפיזיות של המוסדותבמתחם — למשל חללי-תצוגה ואולמות למופעים — יכולות לאפשר חשיפה של אמניםצעירים.‏ האזור כולו טובל בירק ונטול בנייני-מגורים,‏ והוא יכול לשמש לפעילות-פנאיספורטיבית ומשפחתית שתנצל את מתקני הספורט ותשתלב עם ביקור במוזיאונים,‏וכן לאירועים ליליים שאינם מתאימים לאזורי-מגורים ‏(כגון מופעי-מוזיקה,‏ ״פסטיבלהבירה״ וכדומה).‏ לשם כך יש לשדרג את תשתיות הספורט העממי באזור ‏(שבילי הליכהואופניים,‏ מתקני נופש פעיל וכדומה),‏ להניח תשתיות לאירועים,‏ לפתח את המרחבהציבורי בין המוסדות - כולל ריהוט-רחוב,‏ גינות-משחק,‏ תאורה ושילוט — ולעודדפיתוח שירותים משלימים כגון בתי-קפה ו״בר-מיצים״.‏בשנים האחרונות התפתחה בישראל פעילות תרבות ענפה המבוססת על מקורותיהודיים.‏ היא מתמקדת בפעילויות תרבות פנאי סביב מפגשי לימוד והרצאות,‏ ומשפיעהגם על תחומי היצירה הפלסטית,‏ התיאטרון והמוזיקה.‏ פתיחת בית אבי חי בפברואר2007 שימשה מנוף לפיתוח תרבותי חדש,‏ והיצע הפעילויות התרחב.‏ בירושלים ישלפעילות תרבותית זו פוטנציאל נרחב,‏ הן בקרב האוכלוסייה הדתית בעיר ובסביבותיהוהן בקרב תיירות-תוכן מאורגנת.‏התרבות בירושלים יכולה לשמש מנוף למשיכת אוכלוסייה חזקה לעיר ולחיזוקהאוכלוסייה היצירתית המתגוררת בה.‏ התשתית לכך קיימת,‏ אף שבהיקף קטן מדי,‏אך חסרה ה״אווירה״.‏ כדי להביא לשינוי המגמה,‏ יש לפעול במישור הפיזי ‏(השלמתתשתיות),‏ במישור התוכני(תמיכה בפעילות מוסדות התרבות,‏ ייזום תכניות ואירועים207

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמתאימים לקהל היעד)‏ ובמישור הווירטואלי ‏(מיתוג של כל אחד מהמתחמים).‏ כדילקדם זאת,‏ מומלץ להקים מנהלות-תרבות אזוריות שיפעלו בתיאום תחת רשות אחת,‏כדוגמת הרשות לתרבות ותיירות שהיתה אמורה לקום ע״פ חוק משנת 2006, כחלקמהרשות המורחבת לפיתוח ירושלים.‏הניתוח וההמלצות של עבודה זו קיבלו משנה-תוקף ממחקר-מדיניות רחב-היקףבנושא התרבות בפילדלפיה,‏ שהוכן על-ידי מכון RAND ופורסם בפברואר 2007.הקדמה:‏ מדוע לעסוק בתרבות!‏פרק זה נועד להציע דרכים להגדלת שיעור האוכלוסייה היצרנית,‏ היצירתית והמשכילההחיה בירושלים.‏ מטרה זו אינה ייחודית לירושלים.‏ גם העיר פילדלפיה,‏ לדוגמא,‏ מתמודדתעם שאלות דומות.‏ בפברואר 2007 התפרסם מחקר מדיניות של מכון ראנד,‏ שהתייחס גםלקשר שבין משיכת אוכלוסייה יצירתית לשגשוג העירוני-כלכלי של פילדלפיה:‏Many believe the region's economic future depends on the growth of its"creative" industries. Philadelphia has a solid foundation in such highlyskilled industries as education, medicine, biotechnology, and other creativeindustries 63 . The region's ability to shift its economic base toward suchindustries will depend upon its ability to attract the high-skilled workers theseindustries need (McCarthy et al., 2007, p. 19).מן הספרות ידוע כי אחד הפרמטרים בבחירת מקום-מגורים לאוכלוסייה יצירתיתומשכילה,‏ הוא מגוון השירותים המקומיים הקיימים בעיר (2001 (Glaeser, ובמיוחדההיצע התרבותי במובן הרחב של המלה.‏ בראיון משנת 2002 טען ריצ׳ארד פלורידה,‏ כיאדם המשתייך למעמד היצירתי שואל את עצמו את השאלה הבאה,‏ בבואו לבחור אתמקום-מגוריו:‏"What kind of location offers me a full bundle of lifestyle choices with thediversity, amenities and options that I desire?" (Dreher, 2002, p. 4).״ מעניין שגם נקודות החוזק של פילדלפיה,‏ כפי שמתוארות במחקר,‏ דומות מאוד לאלו של ירושלים:‏חינוך,‏ רפואה,‏ ביוטכנולוגיה,‏ וכן סקטור תרבות מפותח.‏208

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהבנה זו הביאה את כותבי המחקר ממכון ראנד להדגיש בפני מקבלי ההחלטותבפילדלפיה,‏ את חשיבותו של סקטור התרבות למשיכת אוכלוסייה יצירתית:‏The arts sector and civic leaders more generally need to recognize andemphasize the important role the arts play in improving the region's qualityof life and thus its ability to attract high-skilled workers (McCarthy et al.,2007, p. 19).לאמנים וליוצרים יש תפקיד מרכזי ביצירת ההיצע התרבותי,‏ אך גם ביצירת האווירההאופפת אותו.‏ אווירה זו חשובה במיוחד כגורם-משיכה של המעמד היצירתי לעיר.‏2000) Clark (Lloyd & מספרים במאמרם כי אחד מן המרואיינים שלהם,‏ פסל במקצועו,‏נשאל מדוע בחר לגור בשיקאגו,‏ וכך ענה:‏ ״was I came to Chicago because that."where the conversation was אווירה של עיר יצירתית המעודדת צריכה של תרבותושירותיה,‏ מאפשרת נקודת פתיחה טובה יותר לאמנים צעירים,‏ או כפי שתיארו זאת:Lloyd & Clark[...] artistic work is rarely self-supporting. The growth of bohemianentertainment destinations allow would-be artists to market themselves asservice workers, in places where the aesthetic self work they perform heightensthe marketable ambiance of "hipness" (Lloyd & Clark, 2000, p. 13).בירושלים יש פוטנציאל גדול של יצירה תרבותית עם נוכחות פעילה של סטודנטים,‏מרצים ובוגרים של בתי-ספר לאמנויות הפועלים בעיר.‏ עם זאת,‏ וכפי שנראה בהמשך,‏נכון להיום,‏ אין בירושלים די היצע של פעילות-תרבות מצד אחד,‏ ואין די ביקוש לפעילותכזו כדי לאפשר לקהילה זו לחיות ולהתפרנס בעיר מצד שני.‏תרבות,‏ במובנה הרחב,‏ היא ענף כלכלי.‏ תרבות בכלל,‏ ובעיקר תרבות גבוהה , 64 זקוקהלמימון ציבורי.‏ אך מחקרים רבים הגיעו למסקנה שההשקעה בתרבות ברמה הארציתוהעירונית,‏ מחזירה לכלכלה המקומית כספים רבים.‏ מדו״ח שהוכן במכון McKinsey(2001) עבור מועצת האמנות של מדינת ניו-יורק והמחלקה לענייני תרבות של העיר ניר-‏יורק,‏ עולה כי:‏64 ב״תרבות גבוהה״ אנו מתייחסות לתרבות הנוצרת על-ידי יוצרים מקצועיים ולא ע״י חובבים.‏ במלה״גבוהה״ אין משום שיפוט ערכי.‏209

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלPublic funding for the arts generates returns that are multiples of the moneyinvested in them. Returns on the federal level are relatively small in scaleand impact, but for states and local communities the numbers are impressive(Bales & Pinnavaia, 2001, p. 61).Cהיקף רחב של פעילות תרבותית בעיר יכול לתרום תעסוקה למעמד היצירתי המתפרנסמתרבות,‏ וכן למעגל רחב יותר של נותני שירותים לתרבות ‏(ראיון עם ריצ׳ארד פלורידה,‏2002). תשתיות רחבות לתרבות על רבדיה השונים,‏ יכולות לזרז צמיחה עירונית.‏ במאמרועל העיר הצרכנית,‏ מראה גלייזר כי ערים בעלות שיעור גבוה של תשתיות לאיכות חיים(amenities) - או כפי שצוין במאמר במפורש:‏ מופעי-תיאטרון ובתי-קפה - ערים אלוצמחו במהירות רבה יותר מאשר ערים בעלות שיעור נמוך של תשתיות כאלו(,‏Glaeser.(2001210התובנה שתרבות יכולה להביא לשגשוג עירוני,‏ הגיעה לירושלים לפני עשרותשנים על-ידי טדי קולק,‏ שהקים את ״האגודה לאמנויות וערכי-רוח״ שהפכה להיות״הקרן לירושלים״.‏ פעילות הקרן התמקדה באותן שנים בבניית תשתיות-תרבות.‏ כךקמו המוסדות הגדולים,‏ כגון תיאטרון-ירושלים,‏ מוזיאון-ישראל ואחרים,‏ ונבנו גינותופארקים שכונתיים.‏ מההקדמה לחוברת שהציגה את פעולותיה של הקרן לירושלים(1984, ראו פישר,‏ 1988) עולה כי באותן שנים לא היו בעיר מפעלי-תרבות שלא נתמכועל-ידי הקרן.‏ תמיכה זו החליפה למעשה את התמיכה העירונית במוסדות.‏ הקרןהכתיבה את מדיניות התרבות בירושלים באמצעות המוסדות שהקימה והתמיכותשנתנה.‏ מצב זה השתנה עם בחירתו של אהוד אולמרט לתפקיד ראש העירייה.‏ מאז1993 ועד היום נפתחו בירושלים מעט מוסדות-תרבות חדשים ותקציב התמיכה השוטףבתרבות נשחק ‏(חושן,‏ 2004). בימי אולמרט נוצר נתק בין העירייה לבין הקרן לירושלים,‏והדבר הביא את אולמרט להעביר את האחריות לתמיכה במוסדות התרבות למדינה,‏באמצעות ״תקנת ירושלים לתרבות.״ תקנה זו העמידה בשנתה הראשונה ‏(שנת 1998/9)25 מיליון ש״ח.‏ כספי התקנה אפשרו לעיריית ירושלים להפחית אף יותר את תמיכתהבמוסדות התרבות בעיר,‏ בעוד שהתקנה עצמה נשחקה וקוצצה במהלך השנים,‏ מאחרוהיא אינה מעוגנת בחוק.‏ בשנת 2007 היא עמדה על כ-‏‎18‎ מיליון ש״ח,‏ אחרי מאבקממושך.‏ כתוצאה מתהליכים אלה הפכה התמיכה העירונית במוסדות התרבות לבלתי-‏משמעותית;‏ המוסדות מתקיימים אך בקושי,‏ ותרומתם לפיתוח העיר אינה ממוצה.‏משנת 2000 ניכרת בישראל התעוררות בשיח על מקומה של התרבות.‏ התרבות החלהתופסת מקום נכבד בדיון על ההתחדשות העירונית ‏(ראה למשל התכנית האסטרטגית

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשל העיר תל-אביב וכן תהליך ההתחדשות של העיר חולון).‏ לפני שנים אחדות פורסמו,‏כמעט במקביל,‏ שני ניירות העוסקים במדיניות-תרבות,‏ התווייתה ועיצובה.‏ האחד נקראתעודת תרבות,‏ חזון 2000 שהוזמן ע״י שר המדע התרבות והספורט,‏ מתן וילנאי,‏ ונכתבבידי צוות בראשות פרופסור זהר שביט;‏ השני הוזמן על-ידי קרן-ברכה,‏ נכתב על-ידיפרופסור אליהו כ״ץ וד״ר הד סלע,‏ ונקרא מדיניות תרבות בישראל.‏ שני הניירות ביכו אתמיקומה הנמוך של התרבות בסדר העדיפות הלאומי,‏ והגיעו למסקנות ולהמלצות דומות,‏שהחשובות בהן נגעו לתקצוב וניהול:‏ הצורך בקביעת תקציב מחייב ורב-שנתי,‏ איתורמקורות-מימון נוספים לתמיכה בתרבות,‏ מתן משקל רב לקריטריון האיכות בתקצוב,‏והקמת גוף עצמאי לניהול תחום התרבות.‏גם ממחקר המדיניות של מכון ראנד,‏ שהוזמן על-ידי ״ברית התרבות של פילדלפיהרבתי״,‏ מהדהדות המלצות דומות.‏ הצורך במחקר זה עלה בעקבות שינויים בחברההאמריקנית,‏ שהשפיעו לרעה על התמיכה הציבורית והפרטית במוסדות תרבות ואמנותבארה״ב,‏ ויצרו צורך לחפש דרכים חדשות ויצירתיות לקיומו ולשימורו של סקטורהאמנויות.‏ המחקר מתייחס לתרבות במובנה הרחב ‏(כולל תרבות הפנאי),‏ ומנתח את״האקולוגיה הארגונית״ של סקטור התרבות ב-‏‎11‎ ערים בארה״ב:‏By ecology, we mean the arts, culture, and entertainment infrastructure of aregion; the local support structure on which that infrastructure depends; andthe broader environment in which it operates (McCarthy et al., 2007, p. 15).״הסביבה הרחבה יותר״ של סקטור התרבות,‏ כוללת שני ממדים סוציו-דמוגראפיים:‏שיעורי גידול האוכלוסייה ומאפיינים נבחרים של הפרופיל הסוציו-אקונומי שלאוכלוסיית העיר,‏ כגון:‏ הכנסה,‏ חינוך ומשלחי-יד,‏ שמחקרים קודמים הצביעו על הקשרהקיים ביניהם לבין הביקוש המצרפי לתרבות.‏ההמלצות של המחקר.מכוונות לבחון כיצד האמנות יכולה לתרום לקידום המטרותהרחבות של האזור.‏ לשם כך,‏ טוענים המחברים,‏ יש צורך לפתח חזון ברור ותכניתאסטרטגית למימושו.‏ סביב חזון זה צריכה לקום הנהגה שתוביל את הפיתוח באזור,‏ תוךבניית קואליציות רחבות עם המגזרים השונים של הקהילה.‏ בנוסף יש להקים ״סוכנות״שתשמש צומת יחיד ומקום-מפגש למוסדות התרבות והאמנות,‏ לגופים העסקיים-‏כלכליים ולמנגנונים העירוניים.‏ סוכנות זו צריכה לייצג את הצרכים של העיר בנוסףלאלה של מוסדות התרבות.‏ על מוסדות התרבות עצמם מוטלת האחריות להשתלב211

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל•••במטרות הרחבות של העיר,‏ מעבר לאינטרסים האמנותיים שלהם;‏ כמו כן עליהם לפעוללהגדלת הביקוש לשירותיהם.‏המסקנה העולה מן המחקר היא כי בשל השינויים שחלו בצורת התמיכה,‏ על מוסדותהתרבות לפתח אסטרטגיות חדשות לגיוס כספי-תמיכה.‏ בשל היתרון המובנה לגודל,‏ עלהמוסדות הקטנים והבינוניים לפעול ביתר שיתוף-פעולה ולאגם משאבים המוקדשיםלגיוס כספים.‏גם בירושלים הפך העיסוק בתרבות לנושא פופולארי.‏ משנת 2000 נכתבו מספרמסמכים העוסקים בתחום זה,‏ ובהם נדון בהמשך.‏ עם זאת,‏ ולמרות העיסוק ההולךוגובר בתרבות,‏ לא גובשה מדיניות כוללת לתרבות,‏ ולכן גם לא יושמה מדיניות כזו - לאברמה הארצית ולא ברמה העירונית בירושלים.‏בשנת 2006 התקבל חוק להקמת רשות לתרבות ולתיירות בירושלים.‏ רשות זו מתקשהלקום כי היא נתקלת בהתנגדות פוליטית מקומית.‏ כמו כן,‏ טרם גובשה לה תכנית-פעולהולא הוסדרה מערכת היחסים בינה לבין העירייה.‏ לפיכך,‏ כשלב ראשון בפעולתה,‏ רצוישהרשות החדשה לתרבות ולתיירות תבקש שיכתבו עבורה תכנית-אב לתרבות בירושלים.‏תכנית זו צריכה להתייחס לשלוש האוכלוסיות בעיר,‏ שפוטנציאל הצריכה שלהן שונהודרישותיה!‏ בתחום התרבות שונות זו מזו.‏ התחלה של התייחסות לנושא היתה ב-‏‎2006‎‏,‏כשנכתבה לראשונה תכנית-אב לתרבות חרדית בירושלים,‏ על-ידי מכון ירושלים לחקרישראל,‏ עבור האגף לתרבות חרדית בעיריית ירושלים ‏(חושן ואחרים,‏ 2006). תכנית זועוסקת בעיקר ביצירת התשתית הפיזית לחיי התרבות של הקהילה.‏ לעומת זאת,‏ טרםנכתבה תכנית מקיפה המתייחסת לתרבות במגזר היהודי הכללי.‏ וחמור מכך,‏ למרותשלאוכלוסיית הערבית בעיר כמעט שאין תשתיות לתרבות,‏ אין כל התייחסות לכך בקרבקובעי המדיניות.‏ חשוב לציין כי אם יתממש התרחיש המתואר כאן בפרק על העירהפלסטינית,‏ ייתוספו לעיר צרכני-תרבות חדשים מקרב הקהילה הדיפלומטית,‏ וייווצרוקשרי-גומלין בין העיר המערבית לעיר המזרחית גם בתחום התרבות.‏ אנו מציעות שתוכןתכנית־אב לתרבות בירושלים,‏ שתאגם את ההמלצות וההצעות שנכתבו עד כה,‏ ותתייחסגם לנושאים הבאים:‏•:• מדיניות-תרבות ‏(כולל ביטוייה בתקציב,‏ קריטריונים,‏ וכדי);‏•:• רבדים של תרבות ‏(גבוהה,‏ פנאי,‏ מרחב ציבורי);‏יחס לאוכלוסיות שונות ‏(חלוקה ע״פ גיל,‏ השכלה,‏ מעמד סוציו-אקונומי וכד׳);‏פריסה ברחבי העיר;‏מבנים,‏ תשתיות ומרחב ציבורי;‏212

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמוסדות קיימים וחדשים;‏מיתוג ופרסום;‏ממשקים עם תחומי-פעילות אחרים בעיר:‏ תיירות,‏ חינוך,‏ תעסוקה וכד׳.‏•••במסגרת נייר זה נעסוק בתרבות על רבדיה השונים,‏ ככלי למשיכת אוכלוסייה חזקהלעיר.‏ לפיכך נתייחס לסעיפים דלעיל בהקשר לאוכלוסיית היעד של הפרויקט.‏קהל היעראנשי השיווק טוענים כי ״השקעה בלקוח חדש גדולה פי תשעה מההשקעה הדרושהלשימור לקוח קיים.״ מכאן שכדאי להשקיע בקבוצות האוכלוסייה החיות כיום בעירוניצבות בנקודת ההכרעה לגבי ההישארות בה.׳מכיוון שהצעירים הגדלים בירושליםנוטים לעזוב אותה בבגרותם ‏(ראה פרק הדמוגראפית),‏ מאופיין קהל היעד שלנו בגילוהצעיר.‏ זיהינו שלוש קבוצות של תושבים שאת הגירתן מן העיר חשוב לבלום:‏1. צעירים ירושלמים לפני צבא ובעת שירותם הצבאי — ההתמקדות בהם נועדהלהשפיע על נקודת ההכרעה הראשונה,‏ שהיא בחירת מקום ללימודים גבוהים;‏2. סטודנטים הלומדים בירושלים — ההתמקדות בהם נועדה להשפיע על נקודתההכרעה השנייה - בחירת מקום ללימודי תואר שני ו/או מקום-עבודה;‏3. משפחות צעירות עם ילדים — קבוצה זו עומדת בפני נקודת ההכרעה השלישית —ההחלטה היכן להשתקע ולרכוש דירה.‏אם נצליח ליצור סביבה אטרקטיבית שתשאיר קבוצות אלו בעיר,‏ היא תהיה בוודאיגורם-משיכה לאוכלוסייה דומה גם מחוץ לירושלים.‏בנוסף לקבוצות הנ״ל,‏ מצאנו כי יש להתייחס לקבוצת-אוכלוסייה נוספת:‏4. תיירי פנים וחוץ - כמעט כל תייר המגיע לישראל פוקד את ירושלים,‏ וכמעטכל ישראלי מבקר בה.‏ אכן,‏ תיירים אינם תושבי העיר,‏ אבל נוכחותם בה חשובהלהגדלת היקף הפעילות התרבותית בעיר ולהגדלת האטרקטיביות שלה בעיניתושבים פוטנציאליים.‏ לכך יתרמו גם אנשי הקהילה הדיפלומטית שיתיישבו בעירעם משפחותיהם,‏ בהנחה שיתממש התרחיש המתואר בפרק על יחסי מזרח העירומערבה.‏213

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבהמשך נראה כיצד ניתן להשתמש בתרבות להגדלת כוח המשיכה של העיר עבורהקבוצות השונות,‏ אך לפני כן יש לשאול:‏מהי תרבות!‏למושג תרבות פנים רבות.‏ לצורך הניתוח שלנו,‏ בחרנו להתייחס לשלושה היבטים שלתרבות.‏ ,»תרבות גבוהה:‏ תרבות הנוצרת בידי יוצרים מקצועיים וכוללת את מוסדות התרבותואת אירועי התרבות המוצעים בעיר:‏ מוזיאונים,‏ תיאטרונים,‏ קולנוע,‏ מופעי מוזיקהומחול וכן פסטיבלים ואירועים מיוחדים.‏ לירושלים תשתית רחבה לתרבות גבוההבאיכות גבוהה.‏ מוסדות התרבות הירושלמיים זוכים בעקביות בציונים גבוהים במדדאיכות המופעים המועלים בהם והיצירות המוצגות בהם.‏ עם זאת,‏ תרבות גבוההנהנית מ״ביקוש-אופציה״ — ישנם יותר אנשים החושבים כי תרבות היא גורםמשמעותי באופייה של עיר,‏ מאשר אנשים הצורכים את התרבות בפועל.‏ בבואםלבחור מקום-מגורים,‏ מסתפקים אנשים רבים בידיעה שקיים בעיר היצע תרבותי65גדול ומגוון,‏ גם מבלי שינצלו אותו בעצמם.‏תרבות-פנאי:‏ כוללת פעילות-פנאי מובנית — חוגים,‏ הרצאות,‏ סיורים וכדומה.‏ בניגודלמקומות אחרים בארץ,‏ יכול להיות לירושלים יתרון בתחום זה,‏ בזכות קיומם שלמוסדות להשכלה גבוהה ומוסדות-תרבות בעיר.‏ הממשק בינם לבין תרבות הפנאייכול להוביל לתרבות-פנאי איכותית ועשירה ביותר,‏ שהרי אין להשוות בין חוגלאמנות במתנ״ס שכונתי לחוג לאמנות במוזיאון-ישראל.‏ משיחותינו עם מומחיםבתחום התרבות עולה כי הצורך ברובד-תרבות זה הולך וגדל עם הגידול בהכנסה,‏ברמת החיים ובגיל.‏ מכיוון שהאוכלוסייה שצורבת סוג זה של תרבות אינה חופפתאת קהל היעד של הפרויקט,‏ ההתייחסות לרובד זה במסמך קטנה,‏ ואנו מתמקדותביכולתה של תרבות הפנאי לספק תעסוקה למעמד היצירתי בעיר.‏ עם זאת,‏ פתיחתבית-אבי חי בפברואר 2007 הוא ציון-דרך.‏ בית-אבי חי הצטרף אמנם לבית-שמואלולמרכזים נוספים שפעלו בעיר,‏ אך מגוון הפעילויות שהוא מציע שינה את המפה.‏חשוב לבדוק בעתיד את שיעור ההשתתפות של צעירים דתיים בפעילויות-פנאי עםזיקה למקורות.‏ אם יימצא כי קבוצה זו,‏ בשונה מקבוצות של צעירים חילונים,‏••65 על-פי סקר על הרגלי הפנאי שנערך עבור דו״ח ברכה,‏ ועל-פי ממצאיו של פלורידה ‏(בהסתמך על ראיוןעמו משנת 2002).214

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלצורכת מפגשי-תרבות-פנאי כאלה ורואה בה•‏ מקומות-מפגש חשובים,‏ אזי יש לדאוגלהיצע רחב גם בתחום זה.‏תרבות המרחב הציבורי:‏ זהו רובד-תרבות המתייחס לפעילות-פנאי לא-מובנית.‏רובד זה התפתח מאוד בשנים האחרונות והוא מתחלק לשניים:‏•״המרחב הבנוי״ מכיל בתי-קפה,‏ מסעדות ופאבים והמרחב שביניהם ‏(״תרבותפיאצות״);‏״המרחב הפנוי״ מכיל פארקים גדולים,‏ גינות ציבוריות בשכונות,‏ גני-שעשועים,‏וכן תשתית לספורט עממי:‏ מסלולי ריצה והליכה,‏ מגרשים פתוחים ומתקני-‏ספורט.‏••טדי קולק הקים בזמנו בירושלים גינות ציבוריות ופארקים רבים,‏ המשמשים תשתיתלמרחב הפנוי של היום.‏ עם זאת,‏ בשל היעדר תחזוקה שוטפת,‏ הדרדר מצבם והם אינםמשרתים את תושבי העיר כבעבר.‏ גן הפעמון למשל,‏ שהיה גולת הכותרת של פעילותהקרן לירושלים בשנות ה-‏‎80‎‏,‏ עומד היום כמעט ריק מפעילות ומתוכן,‏ למעט כאתרלפיקניקים — שימוש שאינו הולם אותו.‏ בנוסף למצבה העגום של התשתית הישנה,‏חלו שינויים בהעדפות ובצורכי האוכלוסייה,‏ וכיום ניתן דגש רב יותר מבעבר לפעילות-‏ספורט בחוץ.‏ כמו כן חל שינוי בהיקף השטח הבנוי בעיר ‏(תכנית הבנייה בעמק פרי-הר,‏לדוגמא,‏ איימה לצמצם במאוד את השטח הירוק של השכונות הסובבות את העמק,‏גבעת-מרדכי והקטמונים)‏ — דבר שהגדיל את הדרישה לטיפוח המרחב הציבורי העירוני.‏בשנים האחרונות מושקעים משאבים בפיתוח המרחב הציבורי במרכז העיר ‏(באמצעותחברת ״עדן״)‏ וניתן לראות את התגובה המהירה של כוחות השוק להשקעה של הסקטורהציבורי.‏מיהם השחקנים בזירת התרבות?‏קהלי היעד שהוגדרו לעיל,‏ הם קהל הצרכנים של התרבות בעיר,‏ אך אלה הם רק שחקןאחד בזירת התרבות.‏ ביחד איתם נמצאים בזירה גם גורמים נוספים:‏1. מוסדות התרבות — בירושלים כ-‏‎60‎ גופים יוצרים,‏ המוכרים ונתמכים ע״י מנהלהתרבות והעירייה;‏ בהם 11 תיאטראות,‏ שמונה מוזיאונים,‏ שמונה פסטיבלים,‏ שבעתזמורות ולהקות מוזיקליות,‏ שלוש להקות-מחול,‏ חמישה גופים ממוסדים העוסקיםבאמנות פלסטית,‏ סינמטק אחד ותשעה בתי-ספר לאמנות.‏ שמונה ממוסדות אלה215

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהם מוסדות גדולים ‏(עם תקציב-הפעלה העולה על 9 מיליון ש״ח לשנה);‏ שבעה מהםבינוניים (9-4 מיליון);‏ 14 קטנים (3-1 מיליון);‏ ו-‏‎18‎ זעירים ‏(מתחת למיליון שקללשנה).‏ רוב רובה של היצירה הקשורה בתרבות גבוהה,‏ מתרחש במסגרת מוסדות אלה.‏הקושי העיקרי שעמו מתמודדים המוסדות הירושלמיים,‏ הוא תקציב נמוך לפעילותשוטפת.‏ בניגוד לתל-אביב,‏ רוב המוסדות בירושלים קטנים וזעירים.‏ מן המחקר שלמכון ראנד עולה כי בדומה לחברה העסקית,‏ גם בתחום התרבות נודע יתרון לגודל.‏מוסדות גדולים מצליחים לגייס יותר כספים ממקורו^‏ פרטיים וציבוריים גם יחד,‏הן בזכות הנראות הגדולה שלהם והן בזכות יכולתם להשפיע כלכלית על סביבתם.‏כפי שנראה בהמשך,‏ אחד הקריטריונים לקביעת היקף התמיכה הציבורית במוסדות,‏הוא היקף פעילותם,‏ המושפע מגודל המוסד.‏ סיבה אפשרית נוספת להיקף-פעילותמצומצם,‏ נעוצה בגודלו של קהל היעד הפוטנציאלי.‏ הניתוח הדמוגראפי מראה כילמרות שירושלים התברכה באוכלוסייה גדולה,‏ רק חלק קטן ממנה נהנה מהיצעהתרבות הקיים בעיר.‏ בנוסף פועלי•‏ בעיר מרכזי תרבות יהודית כמו בית-אבי חי,‏בית-שמואל,‏ בתי-כנסת רפורמיים המציעים מפגשי-לימוד,‏ הרצאות ודיונים,‏ לצדתערוכות ומופעים.‏ חשוב לציין כי גופים אלה אינם מתוקצבים מתקציבי התרבותהכללית,‏ אלא מתקנות-תמיכה ייעודיות ומכספי קרנות ותרומות.‏2. היוצרים — בירושלים ריכוז גבוה של בתי-ספר גבוהים לאמנות,‏ המכשירים מאותאמנים צעירים מדי שנה.‏ הפיכת ירושלים ל״עיר יצירתית״,‏ מחייבת להגדיל אתשיעור האוכלוסייה היצירתית המתגוררת בה ‏(מספר קבוצות יוצרות הפועלות כברבעיר,‏ מצביע על הפוטנציאל הטמון בעידוד היצירה בירושלים).‏ היוצרים הם בהבעת גם קהל-יעד של הפרויקט ‏(בהיותם אוכלוסייה חזקה ושוחרת תרבות)‏ וגם כליליצירת נפח של פעילות תרבותית,‏ שהיא מסימני ההיכר של ״העיר היצירתית״.‏ נכוןלהיום,‏ רוב בוגרי בתי הספר והאמנים המציגים בעיר,‏ אינם מתגוררים בה מחמתהיעדר תעסוקה מספקת — דבר הנובע מהיקף הפעילות הנמוך של מוסדות התרבותומסגרות הפנאי.‏3. הגופים המממנים — ההבנה כי יש צורך במימון ציבורי של התרבות,‏ היא נקודת-‏מוצא שהיתה מקובלת בישראל עוד לפני קום המדינה ‏(כץ וסלע,‏ 1999). כיום מגיערוב הסבסוד השוטף של מוסדות התרבות בישראל משלושה מקורות מרכזיים:‏מתקציב הממשלה — באמצעות מנהל התרבות ‏(המקפח את המוסדות הירושלמיים,‏כפי שנראה בהמשך);‏ מתקציב הרשות המקומית ‏(בירושלים מדובר בסכום קטןבמיוחד),‏ וכן מכספי תורמים וקרנות המיועדים בעיקר לפיתוח פיזי,‏ ולא לתמיכהשוטפת ‏(בתחום זה,‏ כאמור,‏ זכתה בעבר ירושלים ליתרון).‏216

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמדיניות־תרבות דה־פקטו בישראל(כפי שבאה לידיביטוי בתקציבים)‏בהיעדר מדיניות רשמית,‏ ניתן ללמוד על מדיניות התרבות מן התקציבים המופנים אליה.‏בשנת 1998 החליטה אונסק״ו להמליץ למדינות החברות בה,‏ שיקצו לפחות אחוז אחדמתקציבן הציבורי לתמיכה בתרבות.‏ החלטה זו נועדה לממש את זכותו של כל אדםלצרוך תרבות וליטול חלק בעשייה התרבותית והאמנותית.‏ במדינת-ישראל התקציבהשנתי לתרבות ואמנות עומד על 430 מיליון שקל,‏ שהם פחות משני פרומיל מהתקציב66השנתי של המדינה,‏ העומד על סך 271.4 מיליארד ש״ח.‏תקציב דל זה,‏ בנוסף להיותו נמוך ביחס לתקציב המופנה לתרבות במדינות מערביותאחרות ‏(בן דרור ופישמן,‏ 2001), אינו תקציב קבוע.‏ לקראת כל שנת-כספים מתקייםטקס קבוע בו נאבקים מוסדות התרבות והאמנים.‏ נגד קיצוץ רטרואקטיבי של תקציבהשנה הקודמת.‏ משנת 2002 הונחו מספר הצעות חוק על-ידי חברי כנסת מסיעות שונות,‏שמטרתן להגדיר את התמיכה בתרבות כאחוז מתקציב המדינה.‏ ההצעה האחרונה הונחהעל-ידי ח״כ מלכיאור,‏ עליה חתמו 61 חברי כנסת.‏בשנת 2006 נחתם הסכם חומש עם האוצר,‏ והתקבלה החלטת-ממשלה להגדיל אתתקציב התרבות באופן הדרגתי עד לסכום של 450 מיליון ש״ח.‏ המטרה העיקרית שלההסכם היתה לעגן תקציב קבוע לתרבות ולשריינו.‏ עם זאת,‏ גם ההסכם שנחתם לבסוףאינו מוגן מפני קיצוץ.‏ נראה אם כן,‏ כי למרות ההתקדמות,‏ אין התרבות עומדת עדייןבראש מעייניה של ממשלת-ישראל.‏ היחס לתרבות כאל תחום שולי בחשיבותו,‏ ניכרלא רק בגודל התקציב המופנה אליה,‏ אלא גם בכך שמנהל התרבות ‏(ביחד עם מנהלהספורט)‏ ״מדלג״ בשנים האחרונות ממשרד החינוך למשרד המדע וחוזר חלילה.‏תקציב התרבות של הממשלה מתחלק באופן לא-שוויוני ברחבי הארץ.‏ העירהמתוקצבת ביותר מבחינת מוסדות-תרבות היא תל-אביב.‏ על-פי נתוני מנהל התרבותשל משרד החינוך,‏ תמך המנהל בשנת 2005 במוסדות-תרבות בתל-אביב ב-‏‎178‎ מיליוןש״ח,‏ בעוד שהתמיכה בכל מוסדות התרבות הנתמכים בירושלים (109 במספר)‏ עמדהבאותה שנה על 44.5 מיליון ש״ח בלבד.‏ חלוקת הכספים של מנהל התרבות מתבצעת על­‏פי קריטריונים הכוללים,‏ בין היתר,‏ את היקף הפעילות ואיכותה.‏ אך בעוד שהמוסדותהירושלמיים מדורגים בעקביות כאיכותיים — הרי שמספר המוסדות הכולל והיקףהפעילות התרבותית בעיר הם נמוכים-יחסית - דבר המוביל לתקצוב זעום של התרבותבירושלים.‏66 על-פי נתוני משרד האוצר — תקציב 2007.217

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכאמור,‏ מקור הסבסוד השני הוא כספי הרשות המקומית.‏ כאן משתרכת ירושליםהרחק מאחורי ערים אחרות,‏ ובראשן תל-אביב.‏ דו״ח ברכה מצא כי ב-‏‎2004‎ עמד תקציבהתמיכה העירונית במוסדות האמנות בירושלים על 5.8 מיליון ש״ח בלבד,‏ שחולקו בין64 גופים.‏ על-פי הדו״ח תמכה עיריית תל-אביב במוסדות התרבות שלה בשיעור של פי20 לפחות בהשוואה לעיריית ירושלים,‏ ואילו עיריית חיפה תמכה במוסדותיה פי 10מאשר ירושלים.‏ נתונים מן השנתיים האחרונות מעידים כי מגמה זו לא השתנתה;‏ כךלמשל,‏ ב-‏‎2005‎ היתה התמיכה העירונית בתרבות 6.9 מיליון ש״ח,‏ שהיו רק כשני אחוזיםמתקציב המוסדות ‏(ראה לוח 1). בשנת 2006 הקצתה העירייה 4.9 מיליון ש״ח בלבדלתמיכה במוסדות התרבות,‏ וזו חולקה למוסדות התרבות רק בראשית 2007, ובשנת2007 עמדה התמיכה על 9.6 מיליון ש״ח בלבד.‏אחת הסיבות לתקציב הנמוך שמפנה עיריית ירושלים לתרבות,‏ נעוצה בחוסר-‏הסכמה על תפקידם של כספי ״תקנת-ירושלים לתרבות״.‏ בעוד שמשרד החינוך רואהבכספים אלה תמיכה ממשלתית הניתנת בנוסף ובהתאם להשקעת הרשות המקומית,(matching) רואה עיריית ירושלים בכספים אלה השקעה שלה,‏ הפוטרת אותה מהשקעהנוספת.‏ חוסר-הסכמה זה הביא לכך שמשרד החינוך החליט לחלק את כספי התקנהבמישרין למוסדות התרבות בירושלים,‏ ולא להעבירם דרך מנגנון העירייה.‏ השנה מאייםהמשרד שלא להעבירם כלל,‏ אם לא תועבר תמיכה עירונית מקבילה.‏ היחס של עירייתירושלים לתרבות חמור אף מיחס הממשלה,‏ ותעיד על כך העובדה שמאז יוני 2004 לאמונה מנהל לאגף התרבות בעיר.‏ עם זאת,‏ בשנת 2005 גיבשה עיריית ירושלים לראשונהמערך קריטריונים לחלוקת כספי התמיכות שהיא מעניקה למוסדות התרבות - דברשלא קיים כלל בערים אחרות בארץ.‏ 67 אחד הקריטריונים לתמיכת עיריית ירושליםהוא:‏ ״תרומה לעשייה בירושלים ולמיצובה כבירת-תרבות,‏ לרבות הכרה בינלאומית,‏עידוד תיירות,‏ היקף הפעילות בירושלים וכן רמת המעורבות החברתית״(מתוך החלטותהוועדה הציבורית לנושא תקצוב מוסדות-תרבות בירושלים,‏ 2005). בהתחשב בהיקףהנמוך של התמיכה העירונית — אין לקריטריונים הנ״ל כל משמעות.‏67ניתן לצפות בקריטריונים לחלוקת תקציב למוסדות-תרבות בירושלים באתר האינטרנט של עירייתירושלים:‏ //www.je^usalem.muni.il/jer_main/fl_main.html218

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 1: התמיכה העירונית בתרבות ב־‎2005‎‏(שני אחוזים בלבד מתקציבי המוסדות בירושלים)‏סה״כתקציביהמוסדותתמיכתמנהל‏(ש״ח)‏תקנת-‏ירושלים‏(ש״ח)‏תמיכהעירונית‏(ש״ח)‏סה׳׳כתמיכות‏(ש״ח)‏‏(ש׳יח)‏13,733 1,478 4,570 7,685 30,765תיאטרון(‏‎11‎ מוסדות)‏ 2,469 240 865 1,364 4,989מחול 2) מוסדות)‏ 5,677 280 670 4,727 25,039קולנוע 2) מוסדות)‏ 10,544 1,148 4,600 4,796 27,612מוזיקה 7) מוסדות)‏ 20,706 1,442 2,100 17,164 123,983מוזיאונים 7) מוסדות)‏ 12,109 886 4,363 6,86029,939. בתי-ספר לאמנות (7) 4,867 751 1,970 2,14616,600 פסטיבלים (5) 70,105 6,225 19,138 44,742 258,927סה״כ 27.08% 2.40% 7.39% 17.28% 100.00%באחוז אחד מתקציביהמוסדותמקור:‏ אתר העירייה,‏ תקציב עיריית-ירושלים,‏ 2005.מדיניות תרבות(מוצהרת)‏ בירושליםהקמתה של ״הרשות לתרבות ותיירות״ על-פי חוק בירושלים,‏ מיישמת למעשה באופןמקןמי את ההמלצה שנוסחה בדוחות ״תעודת חזון תרבות ‎2000‎״ ו״מדיניות תרבותבישראל״ להקמת גוף מרכזי המקדם את התרבןת.‏ תפקידיה של הרשןת כמוגדר בחוק,‏הם ליזום ולעודד יוזמות של תכניות ופעילויות לפיתוח ולקידום התרבות,‏ התיירות וקשריהחוץ של ירושלים;‏ לתאם בין משרדי הממשלה,‏ הרשויות והגופים הפועלים בתחומיםאלה;‏ לספק מידע על תכניות,‏ פעילויות ויוזמות;‏ לייעץ ולסייע בתכנון,‏ הקמה והפעלהשל מפעלי תרבות ותיירות בירושלים;‏ לחזק ןלפתח את המןסדןת השוכנים בירושליםןהעןסקים בתחןמי פעולתה של הרשות.‏ יש לציין כי הגדרת התפקידים היא עמומה,‏הקשר עם מוסדות העירייה אינו מוגדר דיו,‏ אין מקורות-תקציב מחייבים לפעילותהרשות,‏ ואין כוח פוליטי להפעילה.‏219

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבנוסף לחקיקת החוק,‏ נכתבו בשנים האחרונות מספר דוחות העוסקים במישריןאו בעקיפין במדיניות התרבות בירושלים.‏ שלושת הניירות המרכזיים שעסקו במדיניותהתרבות בעיר הם:‏1. מסמך שהוכן עבור חברת ״עדן״ — אסטרטגיה תרבותית לפיתוח מרכז העירירושלים — שנכתב על-ידי נאווה ורוני דיסנצ׳יק — ותא-מתכננים בע״מ ‏(יולי; (20042. דו״ח בהזמנת פורום-ירושלים,‏ מיסודן של הקרנות - תריבות בירושלים - 2004-2003שהוכן על-ידי צוות ממכון ירושלים לחקר ישראל,‏ בראשותה של ד״ר מאיה חושן‏(דצמבר 2004);3. דו״ח של קרן ברכה — מוסדות-תרבות בעיר — שנכתב בידי אבנר רוטנברג ‏(יולי. (2005משני הניירות האחרונים עולות מספר נקודות המצריכות התייחסות:‏ היעדרה שלמדיניות תרבות עירונית;‏ מחסור בתשתיות פיזיות — קרי:‏ חללי יצירה וחזרות לאמניםוחללי-תצוגה לאמנות עכשווית.‏ המחסור בתשתיות חמור במיוחד,‏ כי בעיר מתפתחיםאמנים צעירים רבים(בוגרי בתי הספר הרבים לאמנויות כגון בצלאל,‏ האקדמיה למוזיקהולמחול,‏ ניסן נתיב ועוד)‏ שאינם יכולים להמשיך לפעול בה מחוסר נפח מספיק שלפרנסה מפעילות אמנותית.‏ שני הניירות הנ״ל מציעים ליצור חיבורים בין אמנים לביןמוסדות שונים שיוכלו לספק להם מקום ליצור ולעבוד.‏ בנוסף,‏ שניהם מציעים לטפחקהלי-צרכנים שונים,‏ תוך התייחסות לצורכיהם ולחסמים העומדים בפניהם.‏מן הנייר הראשון שנזכר,‏ עולה כי התרבות נמצאת במקום נמוך בסדר העדיפויות שלהנהגת העיר.‏ כפי שראינו,‏ קיפוח זה בא לידי ביטוי בתקציב העירוני המופנה לתמיכהבתרבות.‏ כמו כן עולה כי הדימוי של ירושלים קשה לעומת המציאות בשטח,‏ וכי דימויזה משליך על תפיסת-מקומה של העיר בתחום התרבות.‏ בנייר מצוין עוד כי שיתוףהפעולה בין מוסדות התרבות הולך וגובר בשנים האחרונות,‏ דבר שיכול לשמש תשתיתלמדיניות לעתיד.‏ גם תכנית המתאר החדשה של ירושלים (2004) אינה עוסקת כללבתרבות.‏ נגיעה קלה בנושא זה מצאנו רק בפרק העוסק בתיירות,‏ תחת הכותרת:‏ ״פיתוחמוקדי נופש ופנאי,‏ בילוי,‏ תרבות ואמנות.״ נראה אפוא כי בתכנית המתאר חסרההתייחסות לתחום שידוע כמרכזי בפיתוח העירוני.‏ ההמלצות העיקריות של הניירותהנזכרים,‏ כוללות התייחסות לתמיכה כספית ראויה למוסדות,‏ התמקדות במרכז העירוהקמת רשות לתרבות ותיירות בירושלים.‏220

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתמונת־מצב עדכנית על מצב התרבות בירושליםמשיחות שקיימנו סביב כתיבת פרק זה,‏ עולה כי גם הירושלמים אינם ערים או אינםחשופים לעשייה התרבותית המתרחשת ורוחשת בעיר,‏ וכי עשייה זו אינה זוכה ליחסי-‏ציבור ואינה נראית לעין.‏ מכיוון שכך,‏ חשבנו שנכון להציג תמונת-מצב מפורטת מעט.‏הרבות גבוההמדו״ח פילת (2002) על פעילויות-תרבות בירושלים ‏(נתוני 2000-1999), שסקר את היקףהפעילות התרבותית המקומית ו״המיובאת״,‏ עולה כי בשנת 1999 היתה בירושליםפעילות תרבותית בהיקף גדול ביחס למספר התושבים שהם קהל פוטנציאלי(בהשוואהלערים אחרות בארץ).‏ היצע גדול במיוחד היה בעיר ‏(בחישוב ל־‎10,000‎ תושבים)‏ בתחוםהתערוכות והמוזיאונים ‏(פי 2.5 מאשר בת״א),‏ בתחום הצגות התיאטרון(ההיצע הגדולבארץ)‏ ובתחום הקונצרטים ‏(פי שניים מאשר בת״א).‏ למעשה,‏ רק היצע המחול היהנמוך מאשר ביתר ערי הארץ,‏ ונראה שגם בתחום זה חלה בירושלים התקדמות בשניםהאחרונות.‏ ההיצע העשיר של מופעי התרבות הורכב ממופעי יוצרים מכל הארץ,‏ ולארק משל יוצרים ומוסדות ירושלמיים.‏ עוד עולה מן הדו״ח כי העדפות הקהל הירושלמימושפעות מאוד מאיכות המופעים.‏ עם זאת,‏ הכותבים מציגים מספר הסתייגויות מןהנתונים:‏ בספירה של היצע התרבות קיימת סטייה כלפי מעלה,‏ כי בירושלים נספרו גםנתונים של גופים לא-נתמכים,‏ בניגוד למקומות אחרים בארץ שבהם לא היו נתונים אלהזמינים.‏ הערכת הכותבים היא כי מדובר בסטייה של 15%-10%. חשוב לציין כי באירועיהתרבות ביקרו לא רק ירושלמים;‏ כלומר,‏ מן ההיצע הקיים בירושלים נהנים רבים ולאודווקא ירושלמים,‏ במיוחד בפסטיבלים ובמוזיאונים.‏ קהל זה חשוב במיוחד אם בכוונתנולהפוך את ירושלים לבירת-תרבות שתמשוך גם מבקרים שאינם מתושביה,‏ כדי ליצורנפח-פעילות הולם.‏עכבר תרבות - מוסף מיוחד של המקומון כל העיר,‏ שפורסם בדצמבר - 2006מתאר^״מגוון עשיר מאוד של פסטיבלים ואירועים שנתיים המתרחשים בירושלים מדישנה (27 במספר)‏ - חלקם פסטיבלים לאומיים כמו פסטיבל-ישראל,‏ חלקם אירועיםשמתמקדים ביוצרים צעירים,‏ כמו ״הרמת-מסך״,‏ שהיא חשיפה ראשונה של יוצריםצעירים עצמאים — חלקם אירועים המשלבים מגוון רחב של מוזיאונים ומוסדות-תרבותבעיר,‏ כמו ״חמשושלים״ — חגיגה של שלושה סופי-שבוע בירושלים,‏ שבמרכזה ״לילותלבנים״ בימי חמישי בלילה.‏221

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהסינמטק בירושלים הוא סיפור הצלחה ברמה לאומית.‏ בימות השנה הוא מבסס אתקהל-מבקריו על מנויים,‏ רובם בני-נוער וסטודנטים,‏ ובימי פסטיבל הקולנוע הבינלאומיהשנתי עולים אליו לרגל שוחרי-קולנוע מכל רחבי הארץ.‏ לפסטיבל זה נוסף בשניםהאחרונות גם פסטיבל לקולנוע יהודי.‏ פסטיבל הקולנוע מוכיח למעשה כי מוצר טוב,‏במיתוג נכון,‏ יכול לפרוץ בהצלחה את חומות העיר.‏ הסינמטק שופץ והורחב לאחרונה,‏ונוספו לו חללי-הקרנה ומדיאטק-וידיאוטק שמקרין סרטי-ארכיון.‏ בעבודת מיתוג נכונהעשוי מרכז שכזה להפוך למוקד-תיירות.‏יבתחום התיאטרון פועל בירושלים התיאטרון הירושלמי המוביל ״החאן״ -שזוכה לביקורות מצוינות על עבודתו המקצועית,‏ וכן קבוצות-תיאטרון יוצרות קטנות‏(תיאטרון פסיק,‏ קבוצת התיאטרון הירושלמי,‏ תיאטרון תאיר ועוד).‏ בעיר קיימות גםיוזמות ייחודיות כמו ״הזירה הבין-תחומית״ שפועלת במתחם ז׳ראר-בכר ומשמשתלתיאטרון פרינג׳;‏ ה״מעבדה״,‏ שמארחת הופעות ומעודדת יצירה מקורית וחדשנית,‏ופרויקט ״אינקובאטור״ של בית הספר למשחק ״ניסן נתיב״,‏ המסייע לבוגרי ביתהספר המבקשים להישאר בעיר וליצור בה.‏ בנוסף להיצע של הקבוצות היוצרות,‏ מארח״תיאטרון-ירושלים״ מופעי-תיאטרון רבים,‏ ומקיים מפעל^מינויים גדול.‏ לאחרונהמשווק התיאטרון מפעל-מינויים מיוחד לסטודנטים ‏(ארבע הצגות ב-‏‎99‎ ש״ח),‏ והואהחל לקיים באכסדרת התיאטרון מופעי-מוזיקה לקהל הצעיר.‏ מוסד-תרבות ייחודי לעירהוא ״תיאטרון הקרון״ — תיאטרון-בובות לילדים.‏ תיאטרון זה זכה להכרה ולמעמדבינלאומיים,‏ והוא פועל כבר 27 שנים.‏ מדי שנה הוא יוזם ומארגן פסטיבל בינלאומילתיאטרון-בובות,‏ שהתרחב בשנים האחרונות והחל לעסוק גם במופעים של תיאטרון-‏רחוב.‏ ״תיאטרון הקרון״ מצטרף לפעילות המותאמת למשפחות עם ילדים קטנים,‏ כפישעושים גם המוזיאונים בעיר וגן החיות.‏ מוסדות אלה משרתים משפחות הגרות בעירוגם תיירי-פנים.‏בתחום המוזיקה פועלות בעיר שתי תזמורות קלאסיות גדולות:‏ תזמורת הקמראטהוהתזמורת הסימפונית.‏ בירושלים פועלים גם מרכז המוזיקה משכנות-שאננים,‏ שהואמוסד מוזיקלי איכותי לנגנים מקצועיים;‏ מרכז המוזיקה ע״ש טארג בעין-כרם;‏ מקהלותאורטוריו ואנקור ‏(לילדים)‏ והצוללת הצהובה ששמה דגש מיוחד על עידוד הרכביםצעירים.‏ בשנת 2006 הפיקה ״הצוללת״ את פסטיבל הג׳אז,‏ שנמשך גם בשנת 2007, מתוךכוונה לעשותו פסטיבל קבוע בעיר.‏ לדברי מומחים בתחום ‏(הארץ,‏ 22.1.2007), קנתהלה כבר ירושלים מקום של כבוד על מפת הג׳אז בישראל.‏ הקונצרטים שהתקיימו על גגמשכנות־שאננים,‏ על רקע חומות העיר העתיקה,‏ עוררו התלהבות רבה.‏ נראה כי במאמץקטן אפשר להשתמש במקום זה בדרך-קבע להשמעת מוזיקה בימות הקיץ.‏222

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים רוחשת פעילות גם בתחום החינוך המוזיקלי.‏ בנוסף לאקדמיה הוותיקהלמוזיקה,‏ פועל עתה בית הספר למוזיקה חדשה במוסררה.‏ קיימות בעיר גם מספרתכניות מיוחדות לתלמידי-תיכון:‏ בבית הספר התיכון של האקדמיה,‏ בבית הספר התיכוןלאמנויות ובמועדון ״צוללת צהובה״,‏ שם קיימת תכנית-לימוד על-אזורית לילדי-ירושליס‏(שבכל שנה מאיימת עליה סכנת סגירה מחוסר-מימון).‏אמנות המחול מזוהה כיום עם צעירים,‏ ותחום זה אינו מפותח דיו בירושלים.‏ בעירפועלות בעיקר שתי קבוצות - להקת ״ורטיגו״ שזוכה לביקורות נלהבות בארץ ובעולם,‏ולהקת ״קולבן-דאנס״.‏ לשתיהן אין אולם-ביתי מתאים,‏ והן משתמשות בינתיים במרכז״ז׳ראר בכר״ לחזרות ולמופעים.‏מעל לכול ירושלים היא ״עיר־מוזיאון״ — בהכרה,‏ בתודעה ובמעשה.‏ היא גדושהבאתרים בעלי ערך היסטורי,‏ ארכיטקטוני ואתנוגרפי,‏ שיוצרים ביחד מרקם חזותימיוחד,‏ כך שעצם ההליכה ברחובותיה היא בעלת ערך תרבותי.‏ ירושלים מצויה תמידבמתח בין פיתוח לשימור,‏ והיא דומה בכך לדגם המוזיאון המודרני,‏ שמדיניותו מושתתתעל שילוב בין תצוגות הקבע לבין פעולות בין-תחומיות ‏(פישר,‏ 1988).כשמדובר בירושלים,‏ ״עיר-מוזיאון״ היא גם עיר של מוזיאונים.‏ מספר המוזיאוניםבעיר גדול ‏(שבעה מוכרים ע״י מועצת המוזיאונים,‏ ועוד רבים אחרים מציגים תצוגותומקיימים פעילויות פרטיות).‏ מספר המבקרים במוזיאונים של ירושלים גדל באופן עקביביחס למספר המבקרים במוזיאונים בערים אחרות ‏(גם בהשוואה לתל-אביב).‏ בשנת2006 ביקרו במוזיאונים ‏(המוכרים)‏ בירושלים 1,065,286 מבקרים,‏ שהם 34% מכללהמבקרים במוזיאונים בארץ.‏ 68 מספר זה נמוך עדיין בהשוואה למצב ששרר בימים שלפניהאינתיפאדה,‏ וזאת משום שהמוזיאונים הם אתרים מרכזיים המשרתים תיירים מהארץומחו״ל.‏ לשם השוואה,‏ בשנת 1999 ביקרו במוזיאונים בבירה 1,917,256 מבקרים,‏ שהיואז כ-‏‎50%‎ מכלל מבקרי המוזיאונים בארץ.‏ את ציוני האיכות הגבוהים ביותר שמעניקהמועצת המוזיאונים,‏ קיבלו מוזיאונים ירושלמיים - מוזיאון-ישראל ומוזיאון המדע ע״שבלומפילד.‏תרבות-פנאיבירושלים יש היצע של תרבות-פנאי הנהנית מקשר הדוק עם מוסדות התרבות,‏ ההשכלההגבוהה ומכוני המחקר.‏ במשכנות-שאננים פועל מרכז חשוב לאתיקה,‏ המקיים ימי-עיון68 הנתונים לקוחים מדו״ח מוזיאונים בישראל,‏ סיכום הפעילות השנתית 2006, שהוכן ע״י המרכז למידעלמחקרי תרבות,‏ באמצעות פילת בע׳׳מ,‏ עבור משרד המדע התרבות והספורט.‏223

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלודיונים פתוחים;‏ מכון ון-ליר בירושלים ומכון ירושלים לחקר ישראל,‏ מקיימים פעילותדומה בתחומי התמחותם.‏ יד בן-צבי ומרכז רחל ינאית מפעילים מרכז ללימודי ירושלים.‏בית הקפה ״תמול שלשום״ מארח באופן קבוע סופרים,‏ אנשי רוח ומדע,‏ למפגשים קבועיםבמרכז העיר זה שנים;‏ פעילות כזו מתקיימת גם בבית ש״י עגנון(העובר כעת תקופה שלשיפוצים)‏ ובית חיים הזז.‏ בכניסה לשכונת אבו-תור עומד לקום ״מרכז שרובר״ החדש,‏המבקש לשמש מרכז לתרבות-פנאי לקהל היעד אותו אנו מבקשים למשוך לירושלים.‏המרכז אמור לכלול שבעה אולמות-קולנוע,‏ חדרי-כושר וחדרי-סדנא,‏ יחד עם חללי-תצוגהושטחים למסחר.‏ עם זאת,‏ המיזם נתקל בהתנגדות עזה של תושבי השכונה,‏ החוששיםמאופי הפעילות ומהשלכותיה על החיים בשכונה.‏אגודת הסטודנטים,‏ בהובלת ״רוח-חדשה״,‏ פועלת כדי לעודד צריכת תרבות בקרבהסטודנטים,‏ הן ע״י סבסוד משמעותי(עד 70%) של ההשתתפות באירועי-תרבות,‏ והן ע״יייזום אירועים מיוחדים בהקרנת סרטים לאור הירח,‏ אירועים בגן העצמאות,‏ סיורים,‏ועוד.‏בירושלים פועלים מספר מוסדות בתחום התרבות היהודית הפלורליסטית,‏ שמקיימיםאירועי-תרבות בגוון ייחודי,‏ כמו מרכז-שמשון ובית-שמואל״שהיו למרכז קהילתי פעיל.‏בשנה האחרונה נפתח בית-אבי חי שמעיד על עצמו כי יש בו ״מקום לכולם״ וכי הואמנסה לפנות למגון קהלים,‏ במטרה ליצור מפגש מפרה ומאתגר בין תרבויות ותפיסות-‏עולם.‏ מטרתו המוצהרת של בית אבי חי היא להיות ״מרכז תרבותי וחברתי המבקשללקט ולזקק את הקולות הנשמעים בשיח התרבותי הישראלי-יהודי,‏ להעניק להם מקוםולאפשר להם להדהד ולהשפיע על החברה והתרבות בישראל״.‏ בבית,‏ שבו אולם לכנסיםולמופעים,‏ מתקיימות פעילויות קבועות המנסות לתת משמעות חדשה למושג ״תרבותיהודית״.‏ בית-הלל,‏ ארגון העוסק בזהות יהודית בקרב סטודנטים יהודים בכל העולם,‏תורם אף הוא לזירת התרבות היהודית.‏ שתיים מן הפעילויות המעניינות בהקשר זההן ״ידידי השכחת?!״,‏ סדנאות שירה,‏ פיוטים וניגונים ממעגל החיים במסורות-ישראלהשונות ומופעים המפגישים בין אמנים יוצרים,‏ אנשי-רוח,‏ הרכבים מוזיקליים ופייטנים;‏ו״רוק חודש״,‏ מפגש בהשתתפות זמר ואיש-רוח לשיחה/מופע לכבוד ראש החודש העברי.‏שתי הפעילויות,‏ שעלו בהצלחה בקמפוס הר הצופים ובאולמות מארחים שונים,‏ מצאולאחרונה אכסניה בבית-אבי חי.‏יוצרים224גם הצד היוצר של הצעירים זכה לאחרונה לתמיכה ועידוד.‏ ״פסטיבל בוז׳ולה״ שהתקייםלראשונה בנובמבר 2006, שים לו למטרה לחשוף את עבודות הסיום של בוגרי בתי הספר

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהגבוהים לאמנות בעיר.‏ באירוע שהתרחש במשך ארבעה ימים,‏ יכלו הסטודנטים והקהלהמתעניין,‏ להיחשף לתוצרי פרי ההילולים של המחזור האחרון שבגר.‏ בוגרי בצלאל ובוגריבית הספר לצילום,‏ מדיה ומוזיקה במוסררה,‏ האקדמיה למוזיקה ולמחול,‏ הסטודיולמשחק ״ניסן נתיב״,‏ בית הספר ״מעלה״ ובית-ספר ״סם שפיגל״,‏ לקחו חלק באירועזה.‏ זוהי דוגמא לשיתוף-פעולה שמעניק לעיר ערך מוסף ומעודד את הבוגרים,‏ אותםאנו מבקשים להשאיר בעיר,‏ ליצור ולהציג בה.‏ שיתוף-פעולה ייחודי נוסף של ״תזמורתהמהפכה״ — תזמורת סטודנטים ובוגרים של האקדמיה למוזיקה — עם סטודנטיםלאנימציה מבצלאל — הוליד מופע מרתק שהוקרן ונוגן בהופעת-בכורה בפסטיבל-ישראל2006. יש לשער כי פעילותו העתידית של הסטודיו לאנימציה ומדיה חדשה שמקים אראלמרגלית במתחם המדפיס הממשלתי ליד תחנת הרכבת הישנה,‏ תכוון לאותן מטרות.‏לעשייה הממוסדת מצטרפת עשייה ספונטאנית עשירה הצומחת מהשטח grass)(root וחלקה נתמך ע״י הממסד.‏ נזכיר כמה מיוזמות אלו:‏ פעילותו הנמרצת של מנהלקהילתי לב העיר עזרה לשוק מחנה-יהודה להפוך ל״מקום הכי חם בעיר.״ אוכלוסייהמקומית,‏ כמו גם תיירים רבים,‏ נמשכים אל בתי הקפה,‏ המעדניות וחנויות העיצובהחבויות בסמטאות השוק.‏ לאחרונה יזם המנהל את ״צעירים במרכז״ — מקום חדשבתוך בניין-כלל,‏ המעודד סטודנטים ליצור בעיר.‏ עשייה אמנותית יכולה לשמש גם מנוףלפיתוח אורבאני.‏ כך למשל ״הערת-שוליים״ — סדרת התרחשויות תרבותיות בעיר —שיזמה ומפעילה קבוצת ״סלמנקה״ — מתקיימת כבר מספר שנים באתרים מיוחדים,‏שבעקבות האירועים הפכו חלקם לחללי-תצוגה אלטרנטיביים.‏ שתי גלריות לאמנותמקיימות גם פעילות חברתית קהילתית:‏ ״אגריפס ‎12‎״ השיתופית,‏ שהוקמה ע״י ציירים,‏פסלים וצלמים ירושלמים,‏ ו״ברבור״ — גלריה ומרכז לתרבות — מציגות שתיהן תבניתאחרת של חללי-תצוגה לאמנות מקומית.‏ על כך נכתב בעיתון הארץ,‏ כי ״יש בהיצע הזהמשהו בוסרי,‏ אך גם מרענן,‏ בעיניו של מי שמאס מעט בסצנה התל-אביבית המהוקצעתוחסרת התעוזה שמתנהלת,‏ ברובה,‏ על פי דרישות השוק״(הארץ,‏ 25.05.2006).שינוי בדימוי העיר .אל העשייה בשטח מיתוספת לאחרונה גם נכונות של צרכני התרבות לראות בירושליםמרכז-תרבות.‏ בשנת 2006 פורסמו חוברות רבות שניסו לספר סיפור אחר על ירושלים.‏לדוגמא,‏ חוברת ״מטרופוליס״ שהוקדשה כולה לירושלים,‏ ניסתה לדברי עורכיה,‏ לחשוףאת הרוח החדשה המנשבת בעיר,‏ ולדבר על מקומות ישנים בלבוש חדש.‏ המקומוןהירושלמי כל העיר בשיתוף עם הקרן-לירושלים,‏ הוציאו זו השנה השנייה מוסף בשםעכבר תרבות שמציג בצורה מקיפה את מגוון מוסדות התרבות בעיר ואת התכניות225

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשהם מציעים.‏עכבר שוק העוסק בפניו המתחדשות של שוק מחנה-יהודה,‏ והמוסףמסלול ירושלים שהפיק ידיעות אחרונות,‏ הם רק דוגמאות להתחדשות שחלה בירושליםכאתר תיירות ובילוי.‏ לפרסומים אלה הצטרף מגזין אסימון היוצא מדי חודש כבר יותרמשנה וחצי,‏ ע״י שני צעירים שהחליטו לדווח על הפעילות התרבותית בעיר ולקייםעליה דיון.‏ העיתון מיועד לקהל הירושלמי הצעיר.‏ הוא מחולק חינם במוסדות התרבות69בעיר,‏ בהם יש נוכחות גבוהה של צעירים,‏ והוא נשלח גם כעיתון מקוון באינטרנט.‏קבוצת ״סטארט-אפ ירושלים״ יזמה הקמה של אתר אינטרנט באנגלית המכוון ״לעידודאשכול תיירות-תרבות בעיר״,‏ כחלק מתפיסת פיתוח אשכולות עסקיים של פרופ׳ מייקלפורטר.‏ 70 עיריית ירושלים השיקה אתר אינטרנט חדש לתחום התרבות,‏ הכולל לוחותמופעים ואירועים,‏ אך הוא אינו מובלט בעמוד הבית של אתר העירייה ‏(בניגוד לאתרעיריית תל-אביב,‏ למשל).‏מה קורה בתחום ״התרבות בבלי״ במקומות אחריםרתימת העשייה התרבותית למשיכת אוכלוסייה חזקה ועידוד ההתחדשות העירונית,‏אינה ייחודית לירושלים.‏ בחלק זה נענה על השאלות:‏ מה נעשה בתחום זה בעבר,‏ ומהנעשה במקומות אחרים בארץ ובעולם.‏מודלים להתחרשות עירונית הנעזרת בתרבות בעולם הרחבפילדלפיה — בפילדלפיה הופעלה תכנית שעשתה שימוש בתרבות ‏(בעיקר באמנותחזותית ואמנות הבימה)‏ להחייאת מרכז העיר.‏ לאורך השדרה המרכזית של העיר,‏ היהמספר משמעותי של מוסדות תרבות ובתי-ספר לאמנויות,‏ אך אלה לא קיימו ביניהםקשר ולא נוצר סביבם הווי תרבותי.‏ התכנית נועדה לקשור בין המוסדות ולהפוך אתהאזור כולו למקום-בילוי שוקק-חיים בכל שעות היממה,‏ תוך שימוש במוסדות הקיימיםוהשלמות פיזיות של פיתוח המרחב הציבורי סביבם.‏ לשם כך הוקם הארגון לקידוםשדרת האמנויות (AAI) שעסק בתכנון ופיתוח,‏ שיווק המתחם,‏ תחזוקה וייפוי המרחבהעירוני.‏מיתוג השדרה כמרכז תרבותי,‏ נבנה במידה רבה על מוסדות-תרבות ועל אולמות-‏מופעים קיימים,‏ אבל במהלך השנים נבנה לאורך השדרה מספר לא מבוטל של חלליwww.assimon.co.il 49www.startupjerusalem.org 70226

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמופע ותצוגה חדשים.‏ בעזרת שדרוג המרחב הציבורי זכתה שדרת האמנויות בזהותמובחנת וייחודית.‏ בד בבד עם הפיתוח הפיזי,‏ התבצע תהליך של המיתוג.‏ כחלק ממנונוצר אייקון שליווה את הפרסומים הנוגעים לאזור והפך סימן-היכר לשדרה.‏חלק מן האתגרים שעמדו בפני מתכנני השדרה דומים לאלה העומדים בפנינוהיעדר נפח מספיק של מבקרים;‏ נוכחות של שירותים;בירושלים:‏ בעיות נגישות וחנייהשאינם עולים בקנה אחד עם האווירה המבוקשת;‏ בניינים וחזיתות במצב לקוי ועוד.‏לטענת המתכננים,‏ מיתוג השדרה כאזור של התרחשות תרבותית,‏ היה כדאי מבחינהכלכלית.‏ ההשקעה הראשונית החזירה את עצמה ויצרה הכנסות ומקומות־עבודה רביםבעיר.‏ בנוסף,‏ עם השנים נפתחו לאורך השדרה עסקים ״משלימים״ לצריכת-תרבות,‏ כמומסעדות וחנויות,‏ וזאת ללא השקעה ציבורית.‏ בשל מגוון שימושי המבנים וצפיפותםהיחסית לאורך השדרה,‏ אין המבקרים בה מסתפקים בצפייה באחד המופעים המוצעיםבה,‏ אלא גם סועדים,‏ עורכים קניות ומבקשים להישאר בה.‏ האווירה שנוצרה מקרינהמחדש על מוסדות התרבות ובתי הספר ומחזקת אותם.‏בוסטון - ב־‎1995‎ הוקמה בבוסטון תכנית ,Boston Main Streets שמטרתה להחיותמרכזי-מסחר שכונתיים בשיתוף עם ארגונים מקומיים.‏ התכנית ממומנת ע״י עירייתבוסטון,‏ ע״י הקהילה העסקית ומתרומות שכל אזור מגייס בעצמו.‏ היא מנסה לתתלקבוצות-סוחרי•‏ ולתושבי האזור כלים ומידע הדרושים להם כדי לגרום למרכזיםהמסחריים השכונתיים לשגשג בשוק התחרותי של היום.‏ התכנית אמורה לעזור לכל אחדמן האזורים המתחדשים לנצל את נכסיו ההיסטוריים,‏ התרבותיים והארכיטקטוניים,‏תוך שימת דגש על פיתוח כלכלי ועסקי.‏אדיגבורו — אדינבורו הצליחה למתג את עצמה כעיר של פסטיבלים.‏ המוכר שבהם הוא״פסטיבל אדינבורו״ המפורסם,‏ המתקיים בעיר מדי שנה תחת הסיסמא:"‏biggest Thearts״.‏ festival in the world באותו החודש מתקיימים למעשה בעיר חמישה פסטיבליםשונים:‏ פסטיבל בינלאומיילאמנויות-במה,‏ פסטיבל פרינג׳ ‏(ובו מופעי תיאטרון,‏ מחול,‏מוזיקה ובידור קל),‏ פסטיבל ג׳ז,‏ פסטיבל ספרים ופסטיבל סרטים בינלאומי.‏ כל פסטיבלנמשך פרק-זמן שונה,‏ ואף אחד מן הפסטיבלים לא נמשך חודש תמים,‏ אך בזכות החפיפהביניהם,‏ ניתן ליהנות משני פסטיבלים או יותר.‏ כך נוצרת בחודש אחד אווירת פסטיבלתוססת,‏ בה השלם עולה על סך חלקיו.‏ רבים מן התיירים נהנים מיותר מפסטיבל אחדומקדישים לעיר יותר זמן משהיו מקדישים לה כסתם תיירים בתקופה אחרת של השנה.‏למרות שחודש אוגוסט הוא חודש הפסטיבלים,‏ הוא אינו היחיד.‏ יש פסטיבלים קטנים227

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליותר,‏ כגון פסטיבל הוגומאני המתקיים בערב השנה החדשה,‏ פסטיבל בלטאנה המתקייםבאפריל ‏(מבוסס על החג הפגאני של סוף החורף ותחילת האביב),‏ פסטיבל המדע השנתיועוד אירועים אשר שומרים על אווירת הפסטיבל לאורך השנה . 71בנוסף למיתוגה של העיר כעיר הפסטיבלים,‏ תכנית האב לחידוש מרכז העיר שלאדינבורו מיועדת להתבצע עד סוף 2008, והיא שמה דגש על איכות החיים של התושביםושל התיירים גם יחד.‏ עיקר המשאבים בתכנית זו מופנים לשיפור האיכות,‏ הבטיחותוהניקיון של המרחב הציבורי,‏ תוך עירוב כל הגורמים הנוגעים בדבר.‏ זאת על-מנתליצור סביבה תומכת,‏ שתעודד עסקים ותמשוך אליה מבקרים.‏ דגש זה נובע מן ההכרהבחשיבות המרחב הציבורי כגורם מרכזי שהופך את מרכז העיר למקום מושך לתעסוקה,‏בילוי ומגורים.‏ בנוסף לנכונות להשקיע כספים ביצירת המרחב הציבורי ההולם עיר-‏בירה,‏ מציבה תכנית האב סטנדרטים גבוהים של ניהול ותחזוקה של המרחב הציבוריהמתחדש.‏ הרצון למשוך למרכז העיר מבקרים מקרב תושבי העיר ומקרב התיירים,‏הביא לבניית תשתית נוחה להולכי-רגל יחד עם פיתוח סטנדרטים גבוהים של ״הכנסתאורחים״ למבקרים במרכז העיר ולשיווקו כמרכז עסקים,‏ קניות,‏ תיירות,‏ תרבות ופנאי,‏גם שלא במסגרת הפסטיבלים.‏פרויקט גירות-הרבות של האיחוד האירופי - הרעיון להכריז על בירת-תרבותאירופית,‏ נולד ב-‏‎1985‎‏.‏ שחקנית הקולנוע הוותיקה,‏ מלינה מרקורי,‏ היתה אז שרתהתרבות של יוון,‏ והכריזה על אתונה כבירת התרבות של אירופה למשך שנה.‏ הצעתהאושרה במועצת-אירופה תחת הכותרת ״פרויקט בירת התרבות האירופית״,‏ שמטרתוקירוב אזרחי האיחוד האירופי באמצעות חשיפתם לתרבות מקומית.‏ מאז שהואצו הליכיהאיחוד של היבשת,‏ הפך התואר מנוף לפיתוח ערים ומקומות שלא זכו בדרך-כלל למלואתשומת הלב.‏בשנת 2004 התפרסם דו״ח שהוכן במשרד יועצי התרבות Palmer-Rae Associatesעבור האיחוד האירופי,‏ המסכם את פעילותה של תכנית בירות התרבות האירופיות ואתהשפעתה על הערים המארחות.‏ מן הדו״ח עולות הנקודות הבאות:‏רבות מן הערים פיתחו חללי-הופעה חדשים,‏ חלקם קשורים לגיאוגרפיה הייחודיתשלהן.‏ חלק מן החללים החדשים המשיכו לפעול גם לאחר שנת התרבות.‏ כלומר,‏ רובהערים ניצלו את היותן ״בירות-תרבות״ להשקעה בתשתית-קבע לתרבות.‏•71 ראה אתר האינטרנט המוקדש לפסטיבלים השונים של אדינבורו:‏http://www.edinburghguide.com/aande/festival228

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאחת המטרות המניעות את ערי התרבות היא ההזדמנות לעלות על מפת התרבותהעולמית וכך למשוך תיירים רבים יותר.‏ ברוב הערים חלה עלייה במספר התיירים,‏אך זה גאה רק לטווח קצר ושכך לאחר שנת התרבות.‏ עם זאת הצליחו חלק מןהערים לשמור על מספר תיירים גבוה גם בשנה שלאחר שנת התרבות.‏ העלייהבמספרי התיירים בעקבות שנת התרבות היה רב יותר בערים קטנות שקודם לכן לאמשכו תיירים רבים,‏ מאשר בערים גדולות ומתויירות.‏ ישנן עדויות לכך שתכניות-‏תרבות גדולות,‏ מורכבות ועשירות,‏ הנמשכות לאורך כל ימות השנה,‏ מושכות יותרמבקרים מאשר תכניות קטנות ופשוטות.‏המבקרים שנמשכים לבירות-תרבות הם בעיקר תיירים מקומיים;‏ אחריהם באיםתיירי-הפנים ולבסוף תיירי החוץ.‏ההשפעה על דימוי העיר:‏ עבור רובן המוחלט של הערים שהשתתפו בפרויקט,‏ כמעטשלא ניכרה השפעה בינלאומית של ״בירות-תרבות״ על דימוי הערים.‏ אם נמצאההשפעה כזו,‏ היא נחלשה לאורך זמן.‏•••נראה כי מודל זה אינו עונה על הצרכים של ירושלים בדרכה להתחדשות עירונית.‏דוגמאות למינון עירוני סביב תרבות בערים בישראלתל-אביב - בתחרות שנוצרה בינה לבין הערים הסמוכות לה,‏ על צריכת התרבותשל האוכלוסייה החיה בסביבתה,‏ החליטה עיריית תל-אביב להכריז על עצמה ״בירת-‏תרבות״.‏ הכרזה זו גובתה בהשקעה עירונית גדולה במוסדות-תרבות ובסבסוד צריכהלתושבים,‏ כמו גם בפיתוח פיזי וסביבתי המעודד תרבות-רחוב עירונית.‏ היקף התמיכההעירונית השנתית ממחישה היטב את המקום שתופסת התרבות בתודעת קברניטי העיר,‏וראו גם את הדגש שניתן לנושא זה באתר האינטרנט של העירייה.‏חולון - במאמץ למשוך אוכלוסייה חזקה אל העיר,‏ הכריזה חולון על היותה ״עירהילדים״'.‏ המיתוג לווה בייזום,‏ הקמה והשקעה עירונית בתשתית נרחבת לתרבות לילדיםולמשפחותיהם,‏ הן במוסדות-תרבות ממש ‏(מדיה-טק,‏ תיאטרון,‏ מוזיאון הילדים)‏ והןבשדרוג המרחב הציבורי בעיר ‏(טיפוח גינות ומתקנים,‏ שבילי-הליכה,‏ גני-סיפור,‏ ועוד).‏מעניין שההתייחסות אל הילדים ואל הנוער כאל קהל-יעד מועדף לפעילות-תרבות,‏חלחלה גם לתודעת גופים פרטיים.‏ כך למשל מנפיקה ימית 2000 כרטיס תושב-צעיר,‏המעניק לילדי חולון הנחות במגוון אתרי-בילוי בעיר.‏ תהליך המיתוג של חולון נמשך229

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכבר שנים מספר,‏ ובאחרונה ניכרת עלייה במחירי הדירות בעיר,‏ מה שמעיד על עלייהבביקוש למגורים בחולון.‏ירושלים:‏ ממשקים בין תרבות לגין תחומים אחדים - הרחבת הפעילות התרבותיתבירושלים צפויה להשפיע על תחומים נוספים הקשורים בהתחדשות העיר ולהיות מושפעתמהם.‏ התחום הראשון הוא התיירות.‏ ירושלים היא יעד תיירותי לתיירי-חוץ ולתיירי-פניםכאחד,‏ אך בשל דימויה ״הכבד״ של העיר,‏ רבים אינם רואים בה עיר המתאימה לבילויומסתפקים בביקור באתריה ההיסטוריים.‏ עם זאת — וכמו שצוין לעיל — מוזיאוניםמרכזיים ואירועים מיוחדים כמו פסטיבל הקולנוע ואירועי ״חמשושלים״,‏ מוכיחים כיניתן לשנות נטייה זו.‏ סקר של ״גיאוקרטוגרפיה״ על אירועי חמשושלים 2006, שהוכן ע״יפרופ׳ אבי דגני וד״ר רינה דגני בדצמבר אותה שנה,‏ מלמד כי:‏יותר ממחצית המשתתפים באירועי הפסטיבל הגיעו מחוץ לירושלים.‏ רבע הגיעומאזור ת״א,‏ כ-‏‎10%‎ באו מן הצפון,‏ ושיעור דומה בא מן הדרום.‏למעלה מ-‏‎50%‎ מן הבאים מחוץ לעיר,‏ הגיעו ליותר מיום אחד.‏ ככל שגיל המבקריםגבוה יותר,‏ השהות בעיר ארוכה יותר.‏רוב המשתתפים באירועים השונים השתייכו לקבוצות הגיל הבאות:‏ צעירים עד גיל34 ‏(כ-‏‎40%‎‏)‏ ומבוגרים בני 64-45 שנים ‏(כ-‏‎40%‎‏).‏מתוך הבאים מחוץ לעיר,‏ 60% השתתפו בסיורים,‏ 82% ביקרו באתרי תרבותותיירות,‏ 63% ביקרו בשווקים,‏ 50% ביקרו במסעדות ובבתי-קפה.‏מתוך הבאים מחוץ לעיר,‏ 41% ציינו כי ההשתתפות באירועי הפסטיבל שינתה אתדימוי העיר בעיניהם.‏•••••230התמונה העולה מנתונים אלה מראה כי בהיעדר מוסדות-תרבות מובילים ברמה הארצית‏(למעט בתחום המוזיאונים),‏ יכולים פסטיבלים ואירועים מיוחדים למלא את תפקידעוגן המשיכה לתיירות.‏ כפי שנאמר קודם,‏ בירושלים יש קהל צרכני-תרבות קטן יחסיתלגודל אוכלוסייתה,‏ ועל כן התיירים הם הקהל הפוטנציאלי שיגדיל את היקף הפעילותהתרבותית בעיר.‏ מאידך־גיסא,‏ הגדלת ההיצע התרבותי העירוני בהתייחס לצורכיהם שלהתיירים,‏ תוכל לתרום להארכת שהות•‏ של תיירים בעיר בעזרת שיווק נכון.‏תחום נוסף שאליו משיקה התרבות הירושלמית,‏ הוא מערכת החינוך העירונית.‏למרות ריבוי מוסדות התרבות,‏ מוסדות החינוך הגבוה ומוסדות השלטון בירושלים,‏ איןהתלמידים בעיר יוצאים נשכרים מכך,‏ הן מפאת היעדר תקציבים ראויים והן מפאת

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלסדרי העדיפות שמכתיב משרד החינוך.‏ שיתוף-פעולה בין מוסדות התרבות השוניםלבין מערכת החינוך,‏ יוכל לתרום להעשרת תכניות הלימודים בבתי הספר ולהגדלתנפח פעילותם של מוסדות התרבות השונים,‏ כך שיוכלו ליצור תכנים חדשים ולהעסיקעובדים נוספים.‏ בטווח הארוך תתרום חשיפת התלמידים למגוון התרבותי הקיים בעיר,‏לתחושת השייכות שלהם לירושלים ולהגדלת הסיכוי שיבחרו להישאר ולהתגורר בהבבגרותם.‏ בנוסף,‏ ידוע כי חשיפה לתרבות גבוהה בגיל צעיר היא תנאי הכרחי לביקושלתרבות כזו בגיל מבוגר.‏ מכאן שלשיתוף הפעולה בין מערכת החינוך לבין מוסדותהתרבות יש פוטנציאל להגדיל את הביקוש לתרבות גבוהה גם בטווח הארוך.‏גידול בהיקף הפעילות התרבותית בעיר ייצור כמובן מקומות-עבודה נוספים ויתרוםגם להגדלת היצע המשרות המיועדות לאוכלוסייה היצירתית בעיר.‏ העסקת אמניםיוצרים במסגרות-העשרה של מערכת החינוך,‏ תאפשר יצירת מקורות-פרנסה לבוגרי בתיהספר לאמנויות.‏ יש לכך משמעות מיוחדת לאור הנתונים המראים כי רובם המוחלטשל בוגרי בתי הספר לאמנויות בירושלים עוזבים את העיר בתום לימודיהם,‏ מחמתמחסור בעבודה מתאימה.‏ הממשק שיש למוסדות התרבות בירושלים עם תרבות הפנאי,‏אינו תורם רק לאיכות ההיצע התרבותי,‏ אלא מאפשר גם תעסוקה ליוצרים בעיר בזכותהסדנאות,‏ וההרצאות והחוגים המתקיימים בתוך המוסדות עצמם.‏הבעיהירושלים עשירה בנכסי-מורשת היסטוריים ובמוסדות תרבות ורוח המשמשים תשתיתוהשראה לפעילות תרבותית מכל הסוגים.‏ עם זאת,‏ וחרף הפעילות המגוונת המתרחשתבעיר,‏ התרבות לעצמה אינה יתרון במשיכת אוכלוסייה חזקה ויצירתית לעיר.‏ מצב זהנוצר בראש ובראשונה בשל היקף-פעילות מוגבל הנובע ממיעוט צרכנים ומתמיכה נמוכה.‏ירושלים סובלת מביקוש נמוך לתרבות גבוהה,‏ מחמת מיעוט האוכלוסייה הצורכת אותההן בעיר עצמה והן במטרופולין.‏ היעדר ביקוש מספיק בקרב התושבים,‏ מקשה על מוסדותהתרבות לבנות תכנית עשירה־והיצע מגוון של פעילות ומופעים.‏ היעדרו של היצע כזההוא שיקול המעכב הגירת אוכלוסייה חזקה אל העיר.‏ בנוסף,‏ התקציב המוקצה לפעילותהתרבות בירושלים נמוך מאוד ‏(במיוחד בהשוואה לתקציב המוקדש לתרבות בעריםגדולות אחרות),‏ וזוהי מגבלה נוספת להרחבת הפעילות.‏ מכיוון שמטרתנו היא לבססבעיר מעמד יצירתי קבוע לאורך זמן,‏ חשוב לאפשר למוסדות התרבות בירושלים רמת-‏פעילות גבוהה,‏ קבועה ויציבה.‏ מכאן שתקצוב-תרבות ראוי וקבוע למוסדות בעיר,‏ הואתנאי הכרחי וקודם לכול.‏231

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללמרות שיש בירושלים יצירה מקורית ומגוון מוסדות-תרבות — ירושלים אינה מרכז-‏תעסוקה ליוצרים,‏ וזאת מחמת היקף הפעילות המצומצם והמחסור במקומות-תצוגהליוצרים.‏ בוגרי בתי הספר לאמנויות בירושלים מוצאים עצמם בלי הזדמנויות לחשיפהובלי עבודה בעיר,‏ ולכן הם מהגרים למרכז הארץ.‏ כך הופכת ירושלים לייצואנית שלאוכלוסייה יצירתית.‏למרות שיש בעיר פעילות תרבותית ענפה באיכות גבוהה,‏ היא מתקיימת כמעטבמחתרת,‏ הן ברמה הפיזית והן ברמה הווירטואלית.‏ הפעילות המתרחשת בעיר מתרכזתבמספר מוקדים,‏ אך המוסדות השוכנים זה לצד זה אינם יוצרים סביבם אווירתהתרחשות של ״אזור-תרבות״ שוקק-חיים.‏ כלומר,‏ עצם המיקום בקרבת מוסדות-תרבותאחרים אינו מקרין על המוסד הבודד,‏ וכך נמנע הגיבוש שעשוי ליצור אווירה חיובית,‏דינאמית ואטרקטיבית.‏ לדוגמא,‏ המבקר בתיאטרון החאן אינו חש כי מסביב פועלים עודמוסדות תרבות ופנאי רבים ‏(הסינמטק,‏ המעבדה,‏ משכנות-שאננים,‏ רח׳ עמק-רפאים,‏ גןהפעמון ותיאטרון-ירושלים).‏ אין רקמה עירונית מקשרת ואין שילוט-הכוונה וציון בולטשל המוסדות השוכנים באזור.‏ ה״מחתרתיות״ של הפעילות התרבותית באה לידי ביטויבירושלים גם בכך שפרסומה הוא ספוראדי במקרה הטוב.‏ המידע שניתן הוא מפוזר מדיוקשה לקבל תמונה מעודכנת על המתרחש בעיר.‏ כך מתחזק הדימוי ה״כבד״ והמשעמםשל ירושלים.‏פעילות התרבות המתרחשת בירושלים קשורה ברובה לרובד התרבות הגבוהה,‏ הפונהרק לחלק מן האוכלוסייה.‏ לירושלים חסרות תשתיות לתרבות-פנאי,‏ כמו בתי-קפה,‏פארקים ותשתיות לספורט עממי,‏ החשובות לחלק ניכר מקהלי היעד שאנו מעונייניםלמשוך העירה.‏ בשנים האחרונות ניכרת עלייה במודעות לאורח-חיים בריא הכוללפעילות גופנית קבועה.‏ מסקר שנערך על-ידי איגוד הספורט העממי בישראל באוגוסט2006, עולה כי בשנים האחרונות חל גידול במספר הבוחרים לעסוק בפעילות גופניתסדירה שלא במסגרת מאורגנת.‏ עוד עולה כי הפעילות המועדפת על רוב האוכלוסייההיא הליכה וריצה באוויר הפתוח.‏ עם זאת,‏ בסקר פעילות-פנאי של בני-נוער בירושלים,‏ציינו המרואיינים כי קיים מחסור בתשתיות לספורט עממי ובאירועים ספורטיבייםשיחליפו את השוטטות במרכז העיר ובקניון.‏ תמונה דומה עולה מסקר שנערך באוגוסט2004 עבור מחברי תכנית האב לספורט בירושלים.‏ הצורך בטיפוח מרחב פנוי לפעילות-‏ספורט-עממי ולפעילות-פנאי בלתי-מובנית ככלי למשיכת אוכלוסייה חזקה לירושלים,‏ניכר בתכנית האב לספורט בירושלים 72 שם נאמר כי אחת ממטרות התכנית היא:‏232תכנית-אב לספורט בירושלים;‏ פורסמה כשנה לפני כתיבת מאמר זה,‏ אך טרם יושמה.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל[...] חיזוק שייכות התושב:‏ הרעיון הוא ליצור ״סביבה ירוקה״ לתושב מבחינת מראהפני העיר ופעילויות התרבות והספורט בשכונות באופן משולב.‏ נמצא כי מדד זהמסמל איכות חיים ומהווה מוקד משיכה לתושבים חדשים מחד,‏ ומאידך מחזק אתתחושת השתייכותם ושביעות רצונם של התושבים הקיימים.‏להכרה זו אין ביטוי בשטח.‏ בירושלים כמעט שאין תשתיות ירוקות.‏ משיחה שערכנועם אימהות לילדים צעירים עולה כי גינות ציבוריות וגני-משחקים בירושלים אינםמטופחים ואינם מתוחזקים כיאות.‏ כמו כן ציינו האימהות את המחסור במגרשי-משחקבטוחים לפעוטות.‏ חסרונות כאלה מונעים גם הם השתקעות ארוכת-טווח בעיר.‏מן האמור לעיל עולה כי הבעיה של ירושלים ‏(בתחום התרבות)‏ היא היעדר אווירהשל עיר תרבות יוצרת.‏ בעיה זו נובעת ממספר גורמים:‏ היצע התרבות בירושלים קטןמדי בהיקפו;‏ הוא סובל מתמיכה נמוכה;‏ הוא אינו מאורגן ומפורסם כראוי;‏ הוא חסרתשתיות נדרשות,‏ והוא אינו עונה על הצרכים של אוכלוסיות היעד של הפרויקט.‏המלצה:‏ מתחמי־תרבות מאופייניםיתרונה היחסי של ירושלים נובע ממוקדות התרבות המגוונים והאיכותיים שלה.‏ כדילנצל יתרון זה,‏ יש לבנות את פיתוח התרבות סביב פעילותם של המוסדות,‏ תוך השלמותפיזיות ושדרוג המרחב הציבורי והתאמתו לעיר-בירה ולעיר-תרבות יצירתית,‏ ותוך מתןמענה לצרכים של קבוצות אוכלוסייה שונות.‏ בהתייחס לקהל היעד הנבחר,‏ לצרכיוול״מפת התרבות״ העירונית,‏ אנו ממליצות להתמקד בשלושה אזורים ולפתחם כךשיהפכו למתחמי התרבות המרכזיים של ירושלים.‏ בכל אחד מן האזורים הללו יש לעסוקבפיתוח סביבתי-פיזי,‏ בפיתוחו של תוכן מאפיין,‏ ובמיתוג.‏ כדי לפתח ולהפעיל מתחמיםאלה,‏ מומלץ להקים לכל מתחם-תרבות שכזה,‏ מנהלה עצמאית שתפעל לקידומו.‏מתחם לתרבות גבוהה בדרום העירבדרום העיר,‏ סמוך לתחנת הרכבת הישנה,‏ נמצאים כבר כיום מוסדות-תרבות מוביליםבתחומי המופע(‏performing‏)‏ והמדיה:‏ תיאטרון החאן(שבו פועלים בנוסף ללהקת הביתגם ״תיאטרון מיקרו״ והזירה הבין-תחומית),‏ פרויקט ״המעבדה״,‏ בית אות המוצר ‏(ובוגלריות וסדנאות-אמנים)‏ והסינמטק.‏ בקרבת מקום שוכנים עוד מספר אולמות לכנסיםולמופעים ‏(למשל,‏ במרכז משכנות-שאננים ובמרכז מורשת בגין).‏ כמו כן נמצא בסמוך233

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלגן הפעמון ובו פועל תיאטרון הקרון.‏ במרחק הליכה משם,‏ נמצאים תיאטרון-ירושליםומרכז-שמשון.‏ מוסדות אלה והשטחים הפתוחים שבקרבתם ‏(גן הפעמון וגן בלומפילד),‏פותחו בשטח ההפקר שהפריד בין העיר העתיקה לרובעי המגורים של העיר החדשה‏(פישר,‏ 1988) והשתלבו ב״מייל התרבותי״ שפיתח טדי קולק לאחר מלחמת ששת הימים.‏הרעיון שעמד מאחורי ״המייל התרבותי״ היה ליצור מתחם המשלב תרבות גבוההותרבות פנאי באזור הפנוי שבין השכונות הוותיקות.‏ כוונה זו לא התממשה,‏ כי ״המיילהתרבותי״ היה ארוך מדי,‏ ומחוסר פיתוח-סביבתי מתאים לא התפתחה בו תרבו״ת-רחובעירונית,‏ ולכן גם לא נוצרה סביבו ״אווירה תרבותית״.‏ פונקציות-פנאי כגון בתי-קפהוחנויות מיוחדות,‏ זכו להתעוררות מחודשת באזור זה עם פתיחתן של מספר מסעדותבמתחם הרכבת ובזכות קרבתו של רחוב עמק רפאים השוקק חיים.‏ עם זאת,‏ עדין חסרחיבור פיזי ותוכני בין אלה לבין פונקציות התרבות הגבוהה כדי שתיווצר אותה אווירהתרבותית מיוחדת אותה אנו מבקשים להפיח בירושלים.‏על שולחן השרטוט של מתכנני העיר מונחות תכניות לפיתוח אינטנסיבי ולבנייתשכונת-מגורים ושטחי-מסחר במתחם הרכבת הישן.‏ במקביל מוקם מרכז-מדיה חדש‏(ביוזמתו של אראל מרגלית)‏ בבניין המדפיס הממשלתי ההיסטורי שנועד לשימור.‏ מבנהתחנת הרכבת העות׳מאני מיועד אף הוא לשימור,‏ ובימים אלה נבחנת האפשרות לשכן בואת ״תיאטרון הקרון״ הפועל כיום בגן הפעמון.‏ מימוש תכנית זו יוכל לחזק את הפעילותבמתחם בשעות היום,‏ להגדיל את מספר האנשים שישהו בו,‏ וייצור הזדמנות לתמהילנכון בין מגורים,‏ מסחר ופונקציות תרבות ובילוי - תמהיל שיוכל לבנות אווירה נכונהשתחזק את מוסדות התרבות ואת הפעילות הרוחשת סביבם.‏ חשוב אפוא שהתכניותלאזור זה ישמרו על מקומו וייחודו של מתחם התרבות - שלא ידרסו אותו ולא יתעלמוממנו.‏ כמו כן חשוב לפתח את המרחב הציבורי שבין מוסדות התרבות הקיימים,‏ לאפייןולייחד אותם ‏(כולל שיקום השטחים הפתוחים כמו גן הפעמון)‏ ולהוסיף פונקציותמשלימות של מסחר ובילוי שישרתו את התושבים והתיירים.‏ השכונה שעתידה לקוםבאזור זה יכולה לענות על דרישות אוכלוסיית היעד של הפרויקט,‏ קרי:‏ חברה יצירתיתשתימשך לאזור זה ותפיק ממנו את מרב הייחוד והתועלת.‏לצד הפיתוח הפיזי חשוב לפתח את התכנים בתמהיל נכון שיפנה אל קהלי היעד שלהפרויקט.‏ כדי לתרום למיתוג האזור כמתחם תרבות,‏ יש להגביר את שיתוף הפעולה ביןהמוסדות — למשל בהפקת אירועים ופסטיבלים משותפים.‏ כפי שצוין לעיל,‏ התרבותהגבוהה בירושלים סובלת ממיעוט צרכנים.‏ מכאן שלצד הגדלת ההיצע התרבותי על-‏ידי תמיכה במוסדות וכיוצרים,‏ יש לפעול גם להגדלת הביקוש לתרבות.‏ בעיה זו אינהייחודית לירושלים.‏ רבות מן הערים שהוכרזו בעשור האחרון כ״בירות תרבות״ מטעם234

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהאיחוד האירופי,‏ ראו בהגדלת קהל צרכני התרבות את אחת המטרות העיקריות של שנתAssociates, 2 0 0 .(Palmer-Rae זוהי גם אחת ממטרותיו המוצהרות שלמנהל התרבות במשרד המדע,‏ התרבות והספורט:‏ ״עידוד צריכת תרבות ואמנות וחשיפתןלקהל חדש.״ הצורך להגדיל את שיעור הביקוש לתרבות,‏ בנוסף לטיפוח המוסדותוהיוצרים עצמם,‏ עלה ג•‏ מן המחקר של מכון ראנד על פילדלפיה:‏[A] long-term challenge [...] is the need for a greater focus on boostingdemand for the arts. This need is particularly strong for communities likePhiladelphia where the arts sector could outgrow its support base. Overthe longer term, the key to building future demand lies with the region'syouth. Studies indicate that developing an attraction to the arts in childhoodpays long-term dividends in higher rates of arts participation in adulthood(McCarthy et al., 2007, p. 89).הגדלת היקף הפעילות התרבותית והאווירה שתיווצר סביבה,‏ ישפיעו גם על האטרקטיביות73של ירושלים בעיני תיירים.‏נשאלת השאלה:‏ כיצד מגדילים את הביקוש לתרבות גבוהה?‏ מסקר שנעשה עבור״רוח חדשה״,‏ עולה כי סטודנטים מעוניינים בסוג זה של תרבות,‏ בתנאי שתסובסד.‏ יתרהמזאת:‏ רועי פולקמן,‏ מנכ״ל אגודת הסטודנטים,‏ טוען כי האגודה הצליחה לפצח אתגמישות הביקוש למופעים של תרבות גבוהה:‏ ״כאשר מחיר הכרטיס יורד לסכומים של50-40 ש״ח - הביקוש עולה מאוד.״ הצורך בסבסוד של תרבות תקף גם לגבי בני-נוערהזקוקים לחברות ולחשיפה לתרבות גבוהה.‏לסיכום:‏ על-מנת להגדיל את היקף פעילות התרבות במתחם הרכבת הישן,‏ כדילהבליט אותו ולמשוך אליו תושבים — יש לשלבו בשכונת המגורים המיועדת לקום בו,‏יש לטפח את המרחב הציבורי שבין מוסדות התרבות,‏ יש להגביר את שיתוף הפעולהביניהם,‏ יש ליצור אירועים משותפים ומיתוג משותף של האזור כולו,‏ ויש לעודד מסחר-‏74משלים ולסבסד את צריכת התרבות של אוכלוסיות צעירות.‏״ מסקר חמשושלים 2006 עולה כי יותר ממחצית המשתתפים באירועים השונים הגיעו מחוץ למחוזירושלים.‏74 למודלים של סבסוד צריכת-תרבות,‏ ראה נספח 2 של פרק זה.‏235

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמרכז העיר - מתחם של תרבות-פנאי עירונית וצעירההמרכז ההיסטורי של ירושלים החדשה,‏ נבנה מחוץ לחומות העיר העתיקה החל מאמצעהמאה ה־‎19‎ ועד אמצע המאה ה-‏‎20‎‏.‏ מדובר בשכונות אינטימיות וציוריות כמו נחלת-‏שבעה,‏ כנסת-ישראל,‏ אוהל-משה וכדי,‏ בהן מתכנסים הבתים סביב חצרות סגורותוסמטאות צרות,‏ רוויות קסם ואווירה.‏ הרחובות הראשיים- רחוב הנביאים,‏ רחוביפו,‏ המלך-ג׳ורג׳ ובן-יהודה,‏ הם ״מוזיאון־חי״ של ארכיטקטורה מקומית,‏ מסורתיתומודרנית,‏ הקשורה בתולדות היישוב והמדינה-בדרך.‏ רוב״הבניינים מיועדים לשימורבזכות ראשוניותם ותרומתם הייחודית לזיכרון הקולקטיבי ולמרקם העירוני.‏חידוש מרכזי-ערים והפיכתם לאזורים שוקקי-פעילות,‏ נחשב כיום לחלק בלתי-נפרדמתהליך השיקום העירוני בעולם כולו.‏ מתברר שהזיכרון הקולקטיבי חיוני ליצירת תרבותתוססת ודינאמית,‏ המושתתת על מורשת בנויה נראית-לעין.‏ חרף יתרונותיו הייחודיים,‏סובל מרכז ירושלים מהזנחה,‏ ממיעוט מבקרים ומהיעדר תוכן מתאים לקהלי היעדשאנו מבקשים למשוך העירה.‏ הידרדרות מרכז העיר התרחשה במקביל לפיתוח שכונות-‏מגורים בפריפריה וגלישת עסקים למרכזי-משנה שצמחו באזורים פתוחים וזולים יותר,‏כמו תלפיות,‏ גבעת-שאול ומלחה.‏ התפתחות תרבות הקניונים,‏ בעיות החנייה ומצבהביטחון הרעוע,‏ דחקו את מרכז העיר ממעמדו כאזור מסחר ובילוי.‏ העובדה שהאזוראינו נגיש לתחבורה פרטית,‏ הפכה אותו לאטרקטיבי פחות.‏ כיום,‏ עם החזרת השקטהביטחוני,‏ פוקדים את מרכז העיר יותר מבקרים,‏ אך דווקא התוכן המוצע להם לוקהבחסר.‏ במדרחוב בן-יהודה וברחובות הסמוכים לו,‏ תמצא חנויות מזכרות ויודאיקהלתיירים,‏ דוכני פלאפל ושווארמה או בזארים זולים למיניהם.‏ הפונקציות החשובותוהיוקרתיות יותר,‏ בהן התהדר מרכז העיר בעבר,‏ גלשו לפריפריה ולקניונים,‏ ונראה כיעל האזור הזה ״להמציא את עצמו מחדש״.‏ למרכז העיר יש פוטנציאל להיות FestivalMarket Place שישרת הן את תושבי ירושלים והמטרופולין והן את התיירים ‏(ראה גםפרק התיירות).‏ אלא שאפיון כזה דורש מסחר ברמה גבוהה,‏ מסעדות-עלית,‏ חיי-לילה75תוססים ומבחר אטרקציות עירוניות בעלות-ערך.‏הפיתוח העירוני שעשתה חברת ״עדן״,‏ כלל טיפול במרחב הציבורי,‏ שיפוץ חזיתות,‏ריצוף,‏ והוספת ריהוט-רחוב.‏ בעקבותיו החלו להתפתח באזור מאפיינים מתאימים.‏ קםמתחם מסעדות גדול בנחלת-שבעה,‏ ואזור שלומציון המלכה הפך למתחם לילי מצליח,‏ בופועלים פאבים רבים,‏ חלקם מציעים גם הופעות מוזיקה ובידור.‏ התפתחויות אלו תרמו23675 במונח ״אטרקציות עירוניות״ אנו מתכוונות ליוזמות כמו זו שמבקש לקדם אדריכל העיר,‏ אותה הואמכנה ״מראי-מקום״ — הצבת עשרה אלמנטים פיסוליים של אמנים ידועי-שם מישראל ומן העולם,‏במרחבים ציבוריים מרכזיים שייצרו אינטראקציה בין המבקרים.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלcמאוד להחייאת מרכז העיר בשעות הערב והלילה,‏ אך הוא עדיין סובל ממיעוט מבקריםבשעות אחרות.‏ הרכבת הקלה שאמורה לצאת לדרך ב-‏‎2009‎‏,‏ ושלוחותיה המתוכננותמהר הצופים ומגבעת-רם,‏ יאפשרו נגישות גבוהה יותר לסטודנטים המבקשים לרדתלמרכז העיר.‏בשנת 2004 הוחלט לרכז את בתי הספר לאמנויות במתחם ז׳ראר בכר,‏ שם פועלותכבר הסדנאות של שתי להקות-מחול ‏(קולבן-דאנס וןרטיגו).‏ היום פועלים במרכז העירבתי הספר לצילום מוסררה,‏ בית הספר לקולנוע ״מעלה״ ומכללת ״הדסה״,‏ אליהםאמורים להצטרף בית הספר לתיאטרון חזותי,‏ ״ניסן נתיב״ ובית הספר לקולנוע ״סםשפיגל״.‏ בשנת 2007 הוכרזה תחרות בינלאומית לתכנון הקמפוס החדש של האקדמיהלאמנות בצלאל,‏ שאמורה לעבור למגרש הרוסים.‏ בנוסף מתוכנן מתחם חדש לקבוצות-‏תיאטרון יוצרות בבניין ״אבן-ספיר״ שברחוב מסילת-ישרים.‏ עם המעבר של בתי הספרלאמנויות לאזור מרכז העיר,‏ ועם פיתוחן של סדנאות התיאטרון והמחול - תיווצרתנועת אוכלוסייה ערה,‏ צעירה ויצירתית,‏ גם בשעות היום.‏המעבר של בתי הספר למרכז העיר,‏ בתוספת עבודות הפיתוח שכבר נעשות בו,‏ יכוליםלשמש מנוף להוספת פונקציות חדשות למרכז,‏ תוך התייחסות לאוכלוסיות החדשותהצפויות להגיע אליו.‏ בנוסף להמשך הפיתוח והשדרוג של המרחב הציבורי,‏ מומלץלעודד מסחר שיתאים לאופיו החדש,‏ התוסס והיצירתי של האזור.‏ מסחר זה כולל למשלחנויות המתמחות ביצירות של אמנים מקומיים.‏ בנוסף,‏ למרות שמחצית מן הסטודנטיםלאמנויות לומדים בירושלים,‏ העיר אינה מציעה בימה מתאימה לחשיפה של אמניםצעירים.‏ הקמת מתחם לקבוצות־תיאטרון,‏ ושדרוג הסדנאות של להקות המחול,‏ הםצעד ראשון בכיוון הנכון,‏ אך עדיין חסרים בעיר חללי-תצוגה לאמנות הפלסטית,‏ חסרותגלריות בהן יוכלו אמנים צעירים להיחשף לקהל,‏ וחסר מקום ליצירת תיאטרון פרינג׳ לא-‏ממוסד ולא-רפרטוארי.‏ מומלץ אפוא לאתר חללים מתאימים לתצוגה ולמופע,‏ ולשפצם.‏כדאי גם לבחון מתן תמריצים כלכליים ליזמים שייקחו על עצמם בנייה ותחזוקה שלחללים כאלה.‏ ייזום אירועים מיוחדים ברחוב,‏ כגון ״מסיבות-רחוב״ בשיתוף הסוחריםוהסטודנטים,‏ יכול להעניק.למתחם את האופי המבוקש.‏לסיכום:‏ מיתוג מרכז העיר כאזור-תרבות צעיר,‏ יצירתי ורענן - דורש פיתוח של המרחבהציבורי,‏ ייזום אירועים מיוחדים לצעירים,‏ עידוד המסחר היצירתי,‏ איתור חלליםמתאימים לתצוגה ולמופעים של יוצרים צעירים,‏ שיפוץ חללים כאלה ומתן תמריציםליזמים שירצו לפתח ולתחזק מקומות כאלה.‏237

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמתוזם-פנאי ״פנוי״ בגבעת-רםאזור גבעת-רם נמצא בעיצומו של תהליך בנייה ופיתוח.‏ לאחר שהושלמה בניית ביתהמשפט העליון ומשרדי הממשלה החדשים,‏ ובתום הרחבתו המאסיבית של משכןהכנסת — הגיע תורם של מוסדות התרבות.‏ שדרת המוזיאונים הלאומית כוללת אתמוזיאון-ישראל,‏ שעובר בימים אלה שיפוץ יסודי והשלמת פונקציות חסרות;‏ היכל הספר,‏אליו צורף לאחרונה מודל ירושלים מימי בית-שני ‏(״דגם הולילנד״);‏ מוזיאון אךצותהמקרא הנמצא בתהליכי הרחבה;‏ רשות העתיקות,‏ העומדת להקים את ביתה במתחםהמוזיאונים ומוזיאון הטבע הלאומי החדש,‏ הנמצא בתהליכי פרוגראמה כחלק משדרתהמוזיאונים,‏ בשילוב עם הרחבתו של מוזיאון המדע.‏ במתחם זה נמצאים גם הגן הבוטאני,‏בו מתוכננת תוספת של גן בוטאני לילדים.‏ מוסדות אלה סמוכים לקמפוס המדעי שלהאוניברסיטה העברית(שגם הוא גן בוטאני)‏ ובתוכו האקדמיה למוזיקה ולמחול,‏ שלושהבתי-ספר תיכוניים ‏(אורט,‏ האקדמיה למוזיקה והתיכון ליד האוניברסיטה),‏ מרכזפעילויות מדע לנוער,‏ אצטדיון האוניברסיטה ומרכז הכושר ע״ש קוסל ‏(הנמצא אף הואבשיפוץ).‏ כמו כן,‏ בעקבות המלצות ועדת זמיר לשינוי מעמד הספרייה הלאומית,‏ יורחבומטרותיו ותפקידיו של בית הספרים הלאומי והאוניברסיטאי,‏ וייבנה לו משכן חדש.‏מבנה זה יתוכנן כך שיתאים לצרכיה של ספרייה מודרנית,‏ ישמש אכסניה נוחה לחוקריםולציבור הרחב ויכלול את ״מוזיאון הספר״,‏ בו יוצגו אוצרות הספרייה הלאומית.‏גבעת-רם גובלת במדרונות עמק המצלבה ועמק הצבאים,‏ וסמוכה לגן סאקר ולגןהוורדים.‏ האזור כולו ירוק,‏ ויש לו פוטנציאל לפעילות-פנאי משפחתית.‏ נראה ששילובבין המוזיאונים הפעילים בעיקר בשעות היום ומרכזי תרבות-פנאי לילדים ולמבוגרים,‏לבין מרכז-חוץ לפעילויות-פנאי משפחתיות - יחזק את הפעילות במתחם זה בזכותהחפיפה הקיימת בשעות הפעילות,‏ בקהלי היעד ובאופי פעילות הפנאי המוצעת בהם.‏במתחם זה שוהים מדי יום אלפי העובדים של משרדי הממשלה,‏ הכנסת,‏ ביתהמשפט,‏ האוניברסיטה העברית,‏ בתי הספר הסמוכים והחברות הפועלות בתחומה.‏ציבור זה יוכל ליהנות מן המתחם כאזור לפעילות-פנאי ספורטיבית ‏(למשל בזמן הפסקתהצהריים).‏ חלק גדול מציבור זה הוא קהל היעד אליו אנו מכוונים את תכניתנו.‏המוסדות השונים שמנינו נמצאים אמנם באותו מרחב,‏ אך אינם מקיימים ביניהםקשרי-גומלין.‏ גם כאן,‏ כמו במתחם תחנת הרכבת הישנה,‏ אין המבקר בגן הבוטאנימודע לקרבתו אל מוזיאון המדע ואינו רואה את המתחם כיחידה אחת המציעה לו מגווןרחב של אפשרויות.‏ התשתיות הפיזיות של המוסדות במתחם ‏(חללי-תצוגה ואולמותלמופעים)‏ אינן מנוצלות גם לחיזוק האוכלוסייה היצירתית בעיר,‏ למרות שהן יכולות,‏238

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבהינתן תקציב מתאים,‏ לשמש לחשיפת אמנים צעירים או לחזרות.‏ המתחם עצמו יכוללארח אירועים ליליים שאינם מתאימים לאזורי-מגורים ‏(כגון הופעות מוזיקה גדולות,‏״פסטיבלי-יין״ ודומיהם).‏ כדי לממש את הפוטנציאל הטמון במתחם זה,‏ הכריזו עירייתירושלים והרשות לפיתוח ירושלים על תחרות אדריכלות רעיונית לפיתוח המרחבהפתוח.‏במישור הפיזי מומלץ לשדרג את תשתיות הספורט העממי באזור ‏(סלילת שביליםלהליכה ולאופניים,‏ מתקנים לנופש-פעיל וכדומה);‏ מומלץ להקים תשתיות שיאפשרוקיום אירועים - כגון חיבורים קבועים ומוגנים למערכות הגברה ותאורה ותשתיתלבמה;‏ יש לפתח את המרחב הציבורי בין המוסדות,‏ כולל ריהוט-רחוב,‏ גינות-משחק,‏תאורה ושילוט;‏ רצוי לעודד פיתוח שירותי-פנאי משלימים,‏ כגון השכרת אופניים,‏ הקמתבתי-קפה דוכני-משקאות וכדי.‏ מומלץ לעודד פיתוח פונקציות מסחריות לאורך דרךמפין,‏ שישרתו את העובדים באזור ואת המבלים במוקדי הפנאי.‏ פיתוח כזה יכוללהגביר את הפעילות באזור ולמשוך צרכנים חדשים הן לפעילות הספורט במרכז-קוסלובאצטדיון והן לביקור במוזיאונים.‏במישור התוכני מומלץ לעודד את מוסדות התרבות הפועלים באזור ליזום תכניותמשותפות,‏ תוך שימת הלב לאוכלוסיות היעד.‏ יש לפתח תכניות מיוחדות למשפחות עםילדים המבקרות באזור במשך השנה ‏(לשעות אחה״צ של ימות השבוע ולסופי-שבוע),‏אירועי־לילה לצעירים ולסטודנטים בסופי-שבוע,‏ ופסטיבלים ואירועים משותפיםבחופשות לכל המוסדות הפועלים במתחם.‏ עבור מערכת החינוך אפשר לפתח בשעותהבוקר תכניות ללמידה מחוץ לכותלי בית הספר,‏ ולנצל לשם כך את יחידות החינוך שלהכנסת ובית המשפט העליון,‏ בנוסף לקמפוס המדעי של גבעת-רם,‏ למוזיאונים ולגניםהבוטאניים הסמוכים.‏ שילוב סטודנטים יוצרים בחלק מתכניות אלו,‏ יעניק להם חשיפהופרנסה.‏ עידוד וסיוע כספי למוסדות,‏ יגרום להם להעמיד תשתיות פיזיות לרשות יוצריםצעירים,‏ לצורך חזרות ומופעים.‏לאור אופיו הפתוח והרחב של מתחם זה,‏ מומלץ לבחון הקמת מרכז-מידע עלהפעילות במוסדות.‏ מרכז המידע יוכל לעסוק גם בשיווק,‏ במכירת כרטיסים ובהשכרתציוד לפעילות-פנאי.‏ פיתוח כזה עשוי להגדיל את היקף הקהל שיפקוד מוסדות אלה בכלימות השנה.‏לסיכום:‏ מומלץ לפתח את גבעת-רם כמתחם-פנאי עבור משפחות,‏ עבור העובדים באזור,‏עבור הסטודנטים ועבור התיירים.‏ לשם כך יש לשדרג את המרחב הציבורי הסובב אתהמוסדות,‏ להוסיף לו פונקציות משלימות של בתי-קפה ובתי-מסחר,‏ תשתיות לספורט239

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעממי ותשתיות לפסטיבלים ואירועים,‏ להקים מרכז מידע וליזום שיתוף-פעולה ביןהמוסדות,‏ ובינם לבין יוצרים צעירים.‏ניהול ומיתוגכדי לקדם את העשייה בשלושת מתחמי התרבות,‏ מומלץ להקים לכל מתחם מנהלתתרבות אזורית שתפעל במסגרת רשות מרכזית ‏(למשל,‏ כחלק מחברת ״עדן״ והרשותלפיתוח ירושלים).‏ תפקידיה של כל מנהלת-תרבות יהיו להביא למימוש התכניותהאמורות במישורים הפיזיים והתוכניים ‏(לקדם פרויקטים ולעודד יוזמות);‏ לתאםאת הפעילות בין המוסדות,‏ הסוחרים,‏ הרשויות ובעלי-עניין אחרים הפועלים במתחם,•‏להרחיק מטרדים ולהשקיע מאמץ מרוכז וממוקד במיתוג ובפרסום של כל מתחם,‏המוסדות והפעילויות שבו.‏ יש לתת ביטוי גראפי עיצובי ייחודי לכל מתחם,‏ ולהשתמש בולפרסום ושילוט.‏ מומלץ כי השם הממותג של המתחם יופיע בפרסומי כל אחד ממוסדותהתרבות הפועלים בו.‏ המנהלה מצידה,‏ תפרסם באופן קבוע תכניות־אירועים משותפותלכל המוסדות שבמתחם.‏סיכוםהתרבות בירושלים יכולה לשמש מנוף למשיכת אוכלוסייה חזקה לירושלים ולחיזוקהאוכלוסייה היצירתית המתגוררת כיום בעיר.‏ התשתית לכך קיימת,‏ גם אם בהיקףקטן מדי,‏ אך חסרה האווירה הדרושה.‏ כדי ליצור שינוי במגמה,‏ יש לפעול במישורהפיזי,‏ התוכני והווירטואלי:‏ יש להתרכז׳ בשלושת המתחמים ‏(מרכז העיר,‏ מתחם תחנתהרכבת הישנה וגבעת-רם);‏ יש להשלים חסרים של חללים פיזיים ולשדרג את המרחביםהציבוריים;‏ יש להגדיל את היצע הפעילות בכל רגע נתון ע״י הגדלה משמעותית שלהתמיכה במוסדות התרבות היוצרים;‏ יש לסייע ליוצרים צעירים ולהעניק ״חבילות-‏סיוע״ לצרכנים מועדפים;‏ יש לאפיין ולמתג את הפעילות במתחמים ולשווק אותה תחתהמותג החדש.‏כדי לקדם זאת,‏ מומלץ להקים מנהלות-תרבות אזוריות,‏ שיפעלו תחת רשות מרכזיתאחת,‏ שתכין תכנית אב לתרבות בירושלים ותפעל על-פיה.‏240

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיה1. Bales, Carter & Sandra Pinnavaia, "Art for more than art's sake", The McKinseyQuarterly, pp. 59-67, 2001:http://www.mckinseyquarterly.com/article_abstract_visitor.aspx7aF 1046.2. Dreher, C, "Be creative — or die" (An interview with Richard Florida), Salon. Com.,June 6, 2002: http://archive.salon.com/books/int/2002/06/06/florida/index.html.3. Glaeser, E., "Consumer city", Journal of Economic Geography, Vol. 1, 2001.4. Lloyd, •R. & T. Clark, "The City as an Entertainment Machine", Paper prepared forpresentation at the annual meeting of the American Sociological Association, 2000.5. McCarthy, K.F., Heneghan Ondaatje, E. & J.L. Novak, Arts and Culture in theMetropolis Strategies for Sustainability, RAND Corporation, 2007: www.rand.org.6. Palmer, R., European Cities and Capitals of Culture and the European CulturalMonths (1995-2004), study for the European Commission, 2004:http://www.palmer-rae.com/culturalcapitals.htm.7. בן־דרור,‏ ג׳,‏ פישמן,‏ י׳,‏ ״נייר רקע לדיון,‏ הצעת תקציב תרבות 2001 במשרד המדע התרבות. t y p e = p d f & 0 0 0 4 4 ,2001 :http://www.knesset.gov8. רומן,‏ י׳ ‏(עורך ראשי),‏ א׳ סובול ‏(עןרכת-משנה לגיליון),‏ מטרופוליס ירושלים,‏ תל-אביב:‏קבוצת ״ארץ וטבע״,‏ 2006.9. מדינת-ישראל,‏ משרד המשפטים,‏ ״חןק הרשןת לפיתןח ןלקידןם התרבןת,‏ התיירות וקשריhttp://www.justice.gov.il/MOJHeb/Reshumot/Hukim/החוץ של ירושלים,‏ תשס״ו-‏‎2005‎‏;‏ ‎98‎״,‏ ספר החןקים:‏10. עכבר שוק — מוסף מיוחד של עיתןן כל העיר בשיתוף עיריית ירושלים — הרשות לתיירותומנהל קהילתי לב העיר — מנהלת השוק,‏ 2006.11. עכבר תרמת — מדריך התרבןת של ירושלים,‏ מןסף מיןחד של עיתון כל העיר בשיתןף הקרןלירושלים,‏ 2007.12. פישר,‏ י׳,‏ ״חיי תרבות ומח״,‏ בתוך:‏ י׳ פראוור,‏ א׳ אחימאיר(עורכים),‏ עשרים שנה כירושלים2411987-1967,- מכון ירושלים לחקר ישראל ןמשרד הביטחון,‏ 1988, בעמ׳ 245-93.13. גילרמן,‏ די,‏ ״מתחת ליציע המזרחי״,‏ הארץ,‏ גלריה,‏ 25.05.2006.14. מסלול ירושלים,‏ מוסף מיןחד של ידיעות אחרונות,‏ 27.11.2006.

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל15. שלו,‏ בי,‏ ״משנים את הנפש״,‏ הארץ,‏ גלריה,‏ 22.01.2007.דוי׳וזות,‏ ועדות ונ״רות-עמדה16. דיסנצייק,‏ ני,‏ דיסנצ׳יק,‏ ר׳,‏ ותא מתכננים בע״מ,‏ אסטרטגיה תרבותית לפיתוח מרכז העירירושלים,‏ הוכן עבור עדן החברה לפיתוח ירושלים,‏ יולי 2004.17. התערה לשינןי מעמד הספרייה הלאומית — דו״ח ועדת זמיר,‏ 2004:http://jnul.huji.ac.il/heb/zamirh.html18. החלטות הוועדה הציבורית לנושא תקצוב מוסדות-תרבות בירושלים,‏ אןקטןבר 2005:http://www.jerusalem.muni.il/jer_main/fl_main.html19. חושן,‏ מי,‏ קמחי,‏ י׳,‏ קורח,‏ מ׳,‏ תכנית-אב למוסדות-תרבות עבור האוכלוסייה החרדיתבירושלים,‏ ירושלים:‏ מכןן ירושלים לחקר ישראל,‏ 2006.20. חןשן,‏ מ׳,‏ קורח,‏ מ׳,‏ גלילי,‏ גי,‏ אסף-שפירא,‏ י׳,‏ תרבות בירושלים 2003/2004, דו״חבהזמנת ״פורום ירושלים מיסודן של הקרנןת״,‏ ירןשלים:‏ מכןן ירושלים לחקר ישראל,‏דצמבר 2004.21. כ״ץ,‏ אי,‏ הד,‏ סי,‏ דו״ח ברכה — מדיניות התרבות בישראל,‏ ירושלים:‏ מכוץ ןאן-ליר,‏ יוני.199922. כרמלי,‏ א׳,‏ שביט,‏ ז׳,‏ פעילות תרבות בירושלים:‏ מוזיאונים,‏ פסטיבלים ואמנויות הבמה,‏ דן״חפילת על פעילויות תרבות בירושלים,‏ תל-אביב:‏ המרכז למידע למחקרי תרבות,‏ מייסודו שלמשרד החינןך,‏ התרבות והספורט,‏ מופעל על-ידי פילת,‏ 2002.23. כרמלי,‏ אי,‏ מוזיאונים בישראל — סיכום הפעילות השנתית,‏ תל-אביב:‏ המרכז למידעלמחקרי תרבות מיסודו של משרד החינוך,‏ התרבות והספןרט,‏ מןפעל על-ידי פילת,‏ 2005.24. עיריית ירושלים,‏ רשות הספורט העירונית,‏ תכנית אב לספורט בירושלים,‏ 2005.25. תכנית המתאר ירושלים,‏ פרק התיירות,‏ 2004:http://www.jerusalem.muni.il/jer_main/fl_main.html26. רוטנברג,‏ א׳,ד>״ח ברכה — התמיכות במוסדות האמנות בירושלים,‏ יולי 2005.27. שביט,‏ זי;‏ אהרונסון,‏ מ׳;‏ עוז,‏ ק׳;‏ איסקובה,‏ א׳;‏ ליסק,‏ מ׳;‏ מנאע,‏ עי;‏ הד,‏ ס׳;‏ קינן,‏ ע׳;‏ שלגקרן,‏י׳,‏ תעודת תרבות חזון — 2000 נייר עמדה על מדיניות התרבות של מדינת ישראל במאהה-‏‎21‎‏,‏ ינואר 2000.242

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלראיונות— 6.6.06 ריבי בלר,‏ מנהלת עמותת ק/יז קהילה— 1.08.06 ד״ר מאיה חושן,‏ חוקרת בכירה במכון ירושלים לחקר ישראל- 3.08.06 עודד פלדמן,‏ לשעבר מנהל אגף תרבות בעיריית ירושלים— 10.08.06 דוד אבגי,‏ מנהל אגף הנוער במתיאון-ישראל— 15.08.06 יקי הר-טל,‏ מנכ״ל תיאטרון החאן— 21.08.06 אצ׳ה בר,‏ מנהל ״צוללת צהןבה״— 6.09.06 צח גרניט,‏ לשעבר עתר לענייני תרבות של שרת החינוך- 10.09.06 שמחה שניאור,‏ לשעבר סמנכ״ל לפיתןח,‏ משרד החינוך התרבןת והספורט- 27.09.06 כלנית שמיר,‏ כלכלנית בכירה;‏ ילנה לולנקו,‏ תקציבאית — מנהל התרבןת של משרדהחינוך— 3.10.06 רועי פולקמן,‏ מנכ״ל אגודת הסטודנטים״האוניברסיטה העברית ירושלים— 4.10.06 יגאל חיו,‏ סמנכ״ל הסינמטק ירושלים— 30.10.06 עופר מנור,‏ אדריכל העיר ירושלים— 5.11.06 בן-ציון נמט,‏ מנהל מנח״י(יחד עם דמרה גבעתי ואבי סלע)‏— 5.11.06 קוקי אדרי,‏ מנכ״ל סיטי-פס,‏ לשעבר מנכ״ל מוריה- 23.11.06 אסף ןיטמן,‏ מנכ״ל עדן וסמנכ״ל הרל״י— 26.11.06 יהןדית שלןןי,‏ משנה למנכ״ל העירייה— 14.12.06 אתי אלתי,‏ מנהלת ׳:צעירים במרכז״,‏ מתנ״ס לב העירשיחות טלפון- 6.08.06 גילי במש,‏ מנהלת ״מכןן מגיד״ באוניברסיטה העברית— 6.08.06 בילי שפירא,‏ ראש מנהל תלמידים באוניברסיטה העברית ימשלים— 13.08.06 פרופסןר זהר שביט,‏ חןקרת תרבות באןניברסיטת ת״אנתונים ותקציבים28. מדעת ישראל,‏ תקציב 2007, מופיע באתר משרד האוצר:‏http://www.mof.gov.il/budget2007/fbudget.htm7mediniyut_kalkalit.htmבמוסדנת-תרבות לשנים 2005 2004,נתתי-תמיכה 29. מנהל התרבות של משרד החינןך,‏ ו-‏‎2006‎‏.‏243

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלסקרים30. איגוד הספורט העממי בישראל(‏‎2006‎‏),‏ עיקר ממצאי סקר פעילות גופנית בחברה הישראלית,‏http://www.isfa.co.il/skarim.asp?x=531. אירועי ״חמשושלים״ סקר גיאוקרטוגרפיה עבור עיריית ירושלים,‏ הרשות לתיור ירושלים‏(דצמבר 2006).32. ת׳ גולדשטיין,‏ ר׳ ענבר,‏ דפוסי הפנאי של הנוער בירושלים,‏ עיריית ירושלים,‏ 2006.33. מכון סמית,‏ ייעוץ ומחקר ממצאי מחקר סטודנטים,‏ עבור ״רוח חדשה״,‏ יוני 2006.אתרי אינטרנט רלוונטיים ומידע לגבי ערים בעולם34. אסימון,‏ כתב עת מקוון:‏ www.assimon.co.il35. אתר האינטרנט של עיריית חולון:‏ www.holon.muni.il36. מידע על מופעים ואירועים בתל-אביב:‏ http://www.habama.co.il/telaviv37. סטארט-אפ ירושלים,‏ אתר האינטרנט:‏ www.startupjemsalem.org38. עיריית ירושלים,‏ אתר האינטרנט של העירייה — מדור תרבות:‏39. תכנית אסטרטגית של העיר תל-אביב:‏http://www.jerusalem.muni.il/jer_main/fl_main.htmlhttp://www.tel-aviv.gov.il/Hebrew/Strategic/Index.asp/http://www.avenueofthearts.org/http://www.phila.gov/http:// w ww.philap lanning. orghttp://www.centercityphila.org/home/default.aspxhttp://www.edinburghguide.com/aande/festival.http ://www. edinburghcc. com/ aboutus. htmhttp://www.cityofboston.gov/http://www.cityofboston.gov/mainstreets/40. פילדלפיה:‏41. אדינבורו:‏42. בוסטון:‏244

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח 1: נתוני תמיכה של מוסדות בירושלים,‏ לשנת 2005‏(על-פי נתוני מנהל התרבות,‏ אלפי ש״ח)‏מוסד בעל תקציב שנתי גבוה מ-‏‎9‎ מיליון ש״חמוסד בעל תקציב שנתי של 9-4 מיליון ש״חמוסד בעל תקציב שנתי של 4-1 מיליון ש״חמוסד בעל תקציב של פחות ממיליון ש״חתיאטרון 2005 ‏(באלפי ש״ח)‏שם המוסדתקציבמוסדתמיכתמנהלתקנתירושליםתמיכהעירוניתסה״כתמיכותמרכז החאן 61% 5% 23% 33% 13,534‏(ג׳יי.וי.פי)‏ תיאטרון המעבדה 8% 2% 0% 6% 5,28444% 5% 15% 24% 4,559העמותה לקידום תיאטרון בינתחומי בירושלים -הקרון(ופסטיבל בובות)‏45% 6% 16% 23% 2,160הזירה הבין-תחומית 15% 4% 0% 12% 1,602תיאטרון יהודי — שולי רנד ‏(תאיר)‏ 77% 6% 24% 48% 1,314קבוצת התיאטרון הירושלמי ע׳׳ש ״בצלאל״ 3146 4% 10% 17% 1,090תיאטרון פסיק 31% 0% 0% 31% 594עמותת תיאטרון מלנקי 47% 20% 0% 26% 290עמותת תיאטרון תיבת-נוח 76% 22% 0% 54% 176תיאטרון מיקרו 0% 0% 0% 0% 162פרגוד — אגודה לתיאטרון ספרות ואמנות 13,733 1,478 4,570 7,685 30,765סה״כ תמיכה באלפי ש״ח סה״כ אחוזי-תמיכה מתון תקציבי המוסדות 0/»45 5% 15% 25%245

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמחול 2005שם המוסדתקציבמוסדתמיכתמנהלתקנתירושליםתמיכהעירוניתסה״כתמיכות41% 3% 14% 24% 3,813עמותת ורטיגו למחול 66% 10% 23% 34% 1,176עמותת ידידי להקת ״קומבינע״ סה״כ תמיכה באלפי ש״ח 2,469 240 865 1,364 4,989סה״כ אחוזי-תמיכה מתוך תקציבי המוסדות 43% 5% 17% 27%קולנוע 2005שם המוסדתקציבמוסדתמיכתמנהלתקנתירושליםתמיכהעירוניתסה״כתמיכותסינמטק ירושלים — ארכיון ישראלי לסרטים 22% 2% 4% 17% 17,039קרן גשר לקולנוע 24% 0% 0% 24% 8,000סה״כ תמיכה באלפי ש״ח 5,677 280 670 4,727 25,039סה״כ אחוזי-תמיכה מתון תקציבי מוסדות 23% 1% 3% 19%מוזיקה 2005שם המוסדתקציבמוסדתמיכתמנהלתקנתירושליםתמיכהעירוניתסה״כתמיכות22% 3% 8% 11% 17,977עמותת התזמורת הסימפונית ירושלים,‏ רשותהשידור90% 8% 45% 37% 5,744הישראלית ירושלים הקמראטה 19% 3% 7% 8% 2,026צוללת צהובה — המקום למוזיקה בירושלים 18% 11% 3% 4% 766אורטוריו ירושלים מרכז למוזיקה ע״ש פאני ומקס טארג 13% 0% 8% 6% 51681% 11% 20% 50% 357תזמורת הבארוק ירושלים 38% 14% 11% 13% 226מוזיקה אטרנה סה׳׳כ תמיכה באלפי ש״ח 10,544 1,148 4,600 4,796 27,612סה״כ אחוזי-תמיכה מתון תקציבי מוסדות 38% 4% 17% 17%246

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמוזיאונים 2005תקציבתמיכתתקנתתמיכהסה׳׳כשם המוסדמוסדמנהלירושליםעירוניתתמיכותמוזיאון ישראל 17% 10/0 0% 170/0 84,497מוזיאון המדע ע״ש בלומפילד,‏ ירושלים 16% 20/0 6% 80/0 13,112מגדל דוד — מוזיאון לתולדות ירושלים °/0 9% 9% 7,837 20% 29% 10/0 2% 5% 6,077יד ל.א.‏ מאיר — מוזיאון לאמנות האסלאם(1994)14% 2% 50/0 70/0 5,580מוזיאון ארצות המקרא 8% 5% 0% 30/0 4,495היכל שלמה - מוזיאון וולפסון 30% 8% 8% 14% 1,800חברת יהודי איטליה לפעולה רוחנית 42% 4% 12% 26% 585מוזיאון חצר היישוב הישן 20,706 1,442 2,100 17,164 123,983סה״כ תמיכה באלפי ש״ח סה״כ אחוזי-תמיכה מתוך תקציבי מוסדות 0/0! 20/0 140/0 17%בתי-ספר 2005תקציבתמיכתתקנתתמיכהסה׳׳כשם המוסדמוסדמנהלירושליםעירוניתתמיכותביה׳׳ס סם שפיגל לקולנוע ולטלוויזיה — ירושלים 37% 1% 14% 220/0 9,81028% 2% 10% 15% 7,106470/0 5% 19% 23°/0 4,222סטודיו למשחק,‏ עמותה לטיפוח אמנות הבמה —ניסן נתיבהעמותה ללימודי טלוויזיה ותקשורת מעלהירושליםהעמותה שליד בית הספר לצילום מוסררה 0/24° 3,495 41% 4% 13%61% 50/0 21% 350/0 3,060העמותה לקידום תיאטרון בין-תחומיבירושלים — בי״ס לתיאטרון חזותי74% 5% 24% 44% 1,453בי״ס למוזיקה קלאסית מן המזרח 26% 8% 7% 11% 793תמרה מיאלניק — התיאטרון הירושלמי למחול 12,109 886 4,363 6,860 29,939סה׳׳כ תמיכה באלפי ש״רו סה״כ אחוזי-תמיכה מתון תקציבי מוסדות 40% 30/0 150/0 23%247

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפסטיבלים 2005שם המוסדתקציבמוסדתמיכתמנהלתקנתירושליםתמיכהעירוניתסה״כתמיכותפסטיבל ישראל 42% 6% 19% 18% 9,9729% 4% 2% 3% 2,5404% 0% 0% 4% 1,951הקם — מיסודה של הקונפדרציה העולמית שלהציונות המאוחדתעמותת ידידים לקידום תרבות,‏ מוזיקה ותיירותבאבו-גוש ומטה-יהודה7% 4% 0% 4% 1,918פסטיבל מוזיקה קאמרית 29% 6% 9% 14% 219פתיחתא - פסטיבל שירה ״ימי אהבה לשירה״ 4,867 751 1,970 2,146 16,600תמיכה באלפי ש״ח סה״כ 29% 5% 12% 13% 16,600אחוזי-תמיכה מתון תקציבי מוסדות סה״כ סך הכולתקציבימוסדותתמיכתמנהלתקנתירושליםתמיכהעירוניתסה״כתמיכותבאלפי ש׳יח 70,105 6,225 19,138 44,742 258,927אחוז מתון תקציבי המוסדות 27% 2% 7% 17%248

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח 2: מודלים לסבסוד צריכת-תרבוונישנם שלושה מודלים מקובלים של סבסוד צריכת תרבות שניתן ליישם גם בירושלים:‏1. ״אזרח ותיק״ - אזרחים ותיקים זכאים על-פי חוק להנחה בשיעור 50% בכניסהלמוסדות-תרבות בארץ.‏ המוסדות משופים על-ידי הממשלה בסוף כל שנת כספים.‏יתרונות:‏ המנגנון כבר קיים,‏ המוסדות יודעים כיצד להשתמש בו.‏ חיסרון:‏ בני־נוערללא תעודת-זהות יידרשו לשאת אמצעי-זיהוי אחר.‏2. כרטיס-תושב(כמו זה הקיים בתל-אביב)‏ ניתן לכל תושב מעל גיל 14 ומאפשר קבלתהטבות והנחות במגוון מוסדות עירוניים,‏ ביניהם מוסדות-תרבות.‏ לאחרונה הושקבתל-אביב כרטיס-תושב שהוא גם כרטיס-אשראי המקנה הנחות ומבצעים בבתי-‏עסק שונים בעיר.‏ יתרונות — תעודה אחת לכל התושבים•,‏ יכולת ליצור שיעור-הנחהדיפרנציאלי לקבוצות שונות של תושבים.‏ חסרונות — בתל-אביב מוסדות התרבותמתוקצבים בנדיבות על-ידי העירייה,‏ כך שהדרישה להענקת הנחות לתושבי העיר,‏ללא שיפוי ישיר,‏ נתפסת כלגיטימית על אף אבדן ההכנסה הכרוך בכך.‏ בירושלים,‏בה המוסדות מקבלים תמיכה עירונית נמוכה במיוחד,‏ הצעה זו תוכל להיות מופעלתרק לאחר שינוי מהותי של היקף התמיכה העירונית במוסדות.‏3. מודל המוזיאונים הבריטי — על-פי מודל זה,‏ הכניסה למוזיאונים היא חינם לכלהמבקרים,‏ אך התקציב הממשלתי למוסדות,‏ מושפע מיכולתם להוכיח הצלחהבמשיכת קהלים שקודם לא נטו לכך.‏ יתרונות — שדרוג משמעותי של איכות החיים;‏כניסה חינם תגדיל את שיעור המבקרים בהשוואה לכניסה מוזלת ‏(ראה תוצאותסקר חמשושלים).‏ חסרונות — השיטה קשה לביצוע ולמעקב,‏ ומצריכה תוספת-‏תקציב נכבדה.‏249

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתכנון מתארי!ירושליםדוד גלור ורז עפרוןתקצירההמלצות בפרק זה מתרכזות בעיקר בצעדים הנדרשים להתחדשות מרכז ירושלים.‏הבחירה בכיוון זה נובעת מהערכתנו כי פיתוח והתחדשות מרכז העיר הם מן הנושאיםהמרכזיים והמשפיעים ביותר בתכנון ירושלים,‏ וכן מרצוננו להוסיף נדבך על התכניותשנעשו כבר,‏ ולהציע פעולות אופרטיביות לקידום נושאים אלה.‏ להערכתנו,‏ פיתוחנכון והחזרת מרכז העיר לתפקודו הרצוי,‏ ישפיעו׳ באופן חיובי על כל תהליכי הפיתוחבירושלים.‏חלקו הראשון של פרק זה מביא סקירה כללית של מסמכי התכנון העיקריים שהוכנולירושלים בשנים האחרונות,‏ וסוגיות עיקריות המונחות על סדר היום הציבורי בירושלים.‏חלקו השני כולל את המלצותינו לאמצעי-מדיניות משלימים שיקדמו את פיתוח העיר,‏בדגש על פיתוח מרכזה.‏התשתית התכנוניתעל בסיס סקירת עבודות התכנון המקיפות שנערכו בשנים האחרונות לירושלים — הןביוזמת הגורמים העירוניים והממשלתיים והן ביוזמת ארגונים אזרחיים — ועל בסיסהחלטות-ממשלה שהתקבלו בשנים האחרונות בדבר חיזוקה החברתי והכלכלי שלירושלים - בדגש על שיקום מרכז העיר — אימצנו חלק מקווי המדיניות בקשר למגמותהפיתוח של העיר.‏ ההמלצה הראשית,‏ ממנה נובעים קווי המדיניות המומלצים להלן,‏היא של מדיניות-פיתוח במסגרת המרקם העירוני הקיים,‏ בהתבסס על עתודות הקרקעהקיימות.‏ זאת תוך שימוש באמצעים הבאים:‏המרקם העירוני:‏ ציפוף שכונות באמצעות שילוב מספר אמצעים תכנוניים המומלציםבתכנית המתאר החדשה לעיר,‏ כגון פיתוח שכונות המגורים הקיימות ע״י הגדלתזכויות הבנייה ברוב שכונות העיר,‏ תוספת קומות ויחידות-דיור,‏ בנייה בקומות-‏עמודים ובמגרשים פנויים והגבהת המרקם העירוני והרחבת שכונות ובניית מתחמי-‏מגורים גדולים בשוליהן ע״י ייעוד שטחים ריקים לבנייה;‏•251

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהתחדשות מרכז העיר:‏ הגדלת זכויות הבנייה באזורים מוגדרים והאצת תהליךהאישור של תכניות מפורטות באזורים אלה;‏ פיתוח מערכות התחבורה הציבורית;‏פיתוח המרחב הציבורי תוך מתן עדיפות להולכי-רגל;‏ משיכת שימושים מחוללי-‏פעילות ומושכי-קהל;‏ הרחבת מגוון השימושים במרכז העיר,‏ שיפור חזותו ותדמיתוושיפור הגישה אליו ובתוכו ‏(יצוין כי בתל-אביב,‏ בשנים מסוימות,‏ היתה תוספתהבנייה במרכז העיר כמחצית[!]‏ מכל הבנייה בעיר);‏שכונות המגורים:‏ תכנון מרחבי-מגורים מובדלים לקבוצות תרבות ולאום בעיר.‏קביעת מסגרת מחייבת ומוסכמת שתגדיר את אופי השכונות,‏ הרכב מוסדות הציבורוהחינוך,‏ שימושי-קרקע ומדיניות-שיווק-קרקע שיתאימו לצורכי האוכלוסיותהשונות,‏ בדגש על אוכלוסייה צעירה ועובדת שקיומה וחיזוקה בעיר הן תנאילצמיחה העירונית.‏ אוכלוסייה זו תוכל למצוא את מקומה באזורים רבים בעיר,‏לגביהם מקודמות ויקודמו תכניות-מתאר ‏(לדוגמא:‏ מצפה-נפתוח,‏ גבעת המטוס,‏רמת-רחל,‏ מרכז העיר);‏דיור:‏ סיוע במציאת פתרונות-דיור לאוכלוסייה צעירה ועובדת,‏ ובכלל זה אמצעיסיוע ישיר ‏(מענקים)‏ ועקיף ‏(מיסוי)‏ ודיור בר-השגה;‏ •שימוש במבני-ציבור ובקרקע ציבורית למטרות ההתחדשות ולעידוד התיירות בעיר:‏בהקשר זה נערך סקר של תכניות החלות על קרקע בבעלות ציבורית במרכז העיר,‏וזאת כדי לתמוך ביישום המטרות המפורטות בפרקים השונים,‏ ובעיקר בתחומיהתרבות והתיירות;‏הכללת פרק בתכנית המתאר העירונית ‏(או בתכנית נפרדת)‏ המאפשר ניוד זכויות-‏בנייה כתמריץ לקידום ההתחדשות ולמימוש מטרות ציבוריות,‏ כגון פיתוח מבני-‏ציבור ומרחב עירוני איכותי,‏ פיתוח מבנים ופארקים,‏ פינוי ובינוי מתחמים בנוייםמתיישנים ושימור מבנים.‏•••••על רקע תשתית עקרונית זו מובאות ההמלצות,‏ שמגמתן עידוד התחדשותו של מרכזהעיר כמנוף לפיתוח העיר.‏עידוד כלי-ניהול למרכז העיר כחלק מתהליך ההתחדשותנערכה סקירה של דפוסי-ניהול מגוונים שהתפתחו במדינות שונות ‏(ניהול מרכזי-עריםManagement) City Center או ,(Town Center Management מתחמי שיפור-עסקים252

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלBIA - Business) או אזורי שיפור-עסקים (BID - Business Improvement Districts)(TMO — Town Management ארגוני מרכז-עיר(‏Organizations ,(Improvement Areasועוד.‏ מנגנונים אלה מתאפיינים בשיתוף-פעולה בין הסקטורים השונים:‏ ציבורי,‏ פרטיואזרחי ‏(״הסקטור השלישי״)‏ לשם מימון,‏ פיתוח וניהול המרחב הציבורי,‏ אספקתשירותים ציבוריים באיכות גבוהה בשיטת-ניהול המתאפיינת במיקוד,‏ יעילות וגמישות.‏ארגונים אלה עוסקים בפיתוח מרכזי-ערים,‏ אזורי-תעסוקה,‏ מתחמי-תרבות,‏ רחובותמסחריים ועוד.‏בירושלים קיים זה מספר שנים דגם-ניהול המתבסס על גישה זו,‏ בדמותה של חברת״עדן״ לפיתוח מרכז העיר.‏ תקציבי החברה באים ממשרדי הממשלה השונים,‏ מאגרות-‏בנייה,‏ סלילה ותיעול,‏ ומהיטלי-השבחה שמקורם במבנים המוקמים בתחום מרכזהעיר שבאחריות החברה.‏ חברת ״עדן״ מתמקדת בפעילותה בתחומי התכנון ובפיתוחהתשתיות העירוניות.‏*להערכתנו יש להרחיב את תחומי עיסוקה וסמכויותיה של ״עדן״ ובכך לקדם אתחידושו של מרכז העיר.‏ זאת באמצעות שימוש באמצעים המקובלים בדגמי הניהולשנסקרו,‏ להקמת אזור המנוהל בשותפות ציבורית-פרטית.‏ קידום פעולות אלו טעוןחקיקה מתאימה שתסדיר ניהול של מרכזי ערים ומתחמים הנכללים בהם בכל הקשורלמנגנוני הניהול,‏ שיתוף בעלי העניין,‏ תחומי האחריות,‏ מנגנוני הגבייה והתקציב.‏שינויי חקיקה שיוסיפו כלים סטטוטוריים ואחרים,‏ שיאפשרו את מימושהפיתוחככל שהפיתוח מתרחש בסביבה עירונית צפופה ומורכבת,‏ דרושים כלים תכנוניים-‏כלכליים שיאפשרו להשיג את המטרות התכנוניות הרצויות.‏ המלצותינו כוללות קידוםשינויי חקיקה הנתונים בשלבים שונים,‏ וכן ייזום חקיקה שתאפשר להסיר חסמיםמרכזיים המונעים פיתוח מתחמים במרכז ירושלים.‏בין שינויי החקיקה שמטרתם להסיר חסמים החלים על התכנון:‏פינוי דיירים מוגנים בתמורה לפיצוי מלא ומיידי;‏ביצוע הפקעות קרקע בבעלות פרטית,‏ הנחוצה להתחדשות ולפיתוח עירוני,‏ ואף זאתתמורת פיצוי מלא ומיידי;‏צמצום אפשרויות התביעה לפיצויים בגין ירידת-ערך מחמת ״נזקי-תכנון״ ‏(על פיסעיף 197 בחוק התכנון והבנייה).‏•••253

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמלצות נוספות עוסקות בהוספת כלים לחידוש העירוני באמצעות חקיקה:‏לאפשר בחוקי העזר את פעילותם של עסקים לאורך שעות רבות יותר של היממה,‏במיוחד במרכזי מסחר ובילוי בערים;‏להרחיב בפקודת העיריות ‏(או חוק העיריות החדש)‏ את הגדרת ״הרובע העירוני״,‏כך שהגדרה זו תוכל לכלול גם אזורים שיוגדרו ״מרכזים עירוניים״ או ״אזוריםמיוחדים,״ ולשם מתן כלים בחוק להקמת המערכות הארגוניות והניהוליות הנחוצותלביצוע פעולות החידוש וקידומו,‏ כגון:‏ שיתופי-פעולה בין הסקטורים,‏ כולל בתחוםההשקעות והמימון,‏ יצירת ״משק סגור״ באזור מוגדר,‏ בו כספי המסים העירונייםמיועדים לפעולות החידוש ולהקמת זרוע עירונית ליצירת תכנית לפיתוחו וניהולו שלהאזור;‏באזורים שהוכרזו כאזורי ״התחדשות עירונית״ או ״מתחמים מנוהלים משותפים״‏(״תלת-מם״ או ״]/\נ-‏‎16‎ק‎11‎י‎1‎״),‏ יש לקבוע דרכים לחישוב הארנונה,‏ שיעודדו שימושי-‏קרקע רצויים וידחקו שימושים שאינם רצויים.‏ בנוסף מוצע להכביד את נטל המס עלבעלי נכסים העומדים פנויים לאורך זמן במרכזי הערים ובמתחמי-חידוש אחרים.‏•••מבואמבין האמצעים הקיימים לניצול יעיל וחסכוני של קרקע תוך שימור מרחבים פתוחיםחוץ-עירוניים והגבלת תהליכי-פרבור,‏ תופס החידוש העירוני מקום מרכזי במדיניותהתכנון של מדינות רבות.‏ בישראל,‏ בה הולך משאב הקרקע ואוזל,‏ הופך החידוש העירונילכלי הכרחי בהתמודדות עם צפיפות האוכלוסין וצמצום השטח הפתוח.‏״חידוש עירוני״ משמעו פיתוח הערים בתוך גבולות השטח הבנוי,‏ תוך ניצול מרבישל התשתיות הקיימות.‏ תהליכי החידוש העירוני נעים בתחום שבין התחדשות מרקמיםותיקים ועיבוים,‏ לבין הריסת מתחמים ובינוים מחדש.‏ מלבד הביטוי הפיזי של תהליכיםאלה,‏ יש להם ביטוי חברתי ותרבותי בולט.‏ ״ארגז הכלים״ של תהליכי ההתחדשות,‏ נושאאופי מגוון ורב-מערכתי והוא כולל אמצעים להשבת אוכלוסייה מגוונת ומבוססת אלמרכזי הערים ואל השכונות הוותיקות אשר עברו תהליך הדרגתי של התיישנות ועזיבה.‏בין הכלים הללו ניתן למנות את שיקום מערכת החינוך,‏ השבת הפעילות התרבותיתוהמסחרית,‏ יצירת מקומות-עבודה,‏ פתרונות-תחבורה איכותיים ועיצוב מחודש שלהמרחב העירוני.‏254

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהחידוש העירוני הוא יעד מרכזי במדיניות התכנון הארצית מאז שנות ה-‏‎90‎‏.‏ ביטוילכך ניתן בתמ״א 31, וכן בתכנית האב ״ישראל ‎2020‎״ ובתמ״א 35, הכוללת הנחיותלרשויות המקומיות לבצע בתחומן תכניות לחידוש עירוני.‏היעד של חידוש מרכז-ירושלים תופס מקום מרכזי במדיניות התכנון של עיריית-‏ירושלים.‏ ביטוי נרחב לכך ניתן בתכנית ״התחדשות ופיתוח מרכז העיר״ משנת 2004ובתכנית המתאר המקומית החדשה — הנקראת ״ירושלים ‎2000‎״.‏ שורת תכניותמפורטות למתחמים במרכז העיר נמצאת בשלבי-תכנון מתקדמים,‏ ואלו אמורות לתתביטוי ממשי למדיניות התכנון הכללית.‏ למדיניות זו יש ביטוי גם בשטח — בעבודותהנרחבות לחידוש תשתיות ושיפוץ מתחמים במרכז העיר(רחובות כורש ובן-שטח,‏ שכונתאבן-ישראל ורחוב אגריפס)‏ ובעבודות לקראת הנחת הקו הראשון של הרכבת הקלהוהכנת מסלולי התחבורה הציבורית החוצים את מרכז העיר.‏לאור החלטתה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה ‏(פברואר 2007) לדחות אתתכנית מערב-ירושלים ‏(תכנית ספדי),‏ מתחזק ההכרח לחדש מרקמים בנויים וותיקיםולצופפם.‏ לאחר שנים רבות בהן הופנו עיקר המשאבים אל עבר התכנית הגדולה להרחבתהתחום העירוני של העיר לכיוון מערב,‏ נדרשת התגייסות כללית של המערכות העירוניותוהממשלתיות לפיתוח העיר בגבולותיה,‏ תוך שמירה והבלטה של סגולותיה הייחודיות:‏המגוון התרבותי והדתי,‏ עושר הנופים הבנויים והנוף הטבעי הסובב את העיר ומשתלבבה.‏חרף הוויכוח הניטש סביב מגמןת התכנון הרצויות לירושלים,‏ שוררת הסכמה נרחבתלגבי מצבו המידרדר של מרכז העיר.‏ אחד הביטויים למצב זה הוא ריבוי יחידות הקרקעוהמתחמים הפנויים בלבה של העיר,‏ או אלה הבנויים בדלילות ועומדים בשיממונםשנים רבות.‏ לגבי חלקם הוצעו ואושרו בעבר תכניות רבות שלא יושמו מסיבות שונות‏(קוץ,‏ 2003, עמ׳ 4). לנוכח המרקם הבנוי בצפיפות ברוב שטחו של מרכז העיר,‏ עשוייםמתחמים אלה ליצור היצע גדול ומרוכז הנדרש לשימושים מכל הסוגים - משרדים,‏מסחר,‏ מלונאות,‏ מגורים,‏ שילוב עם מבני תרבות וציבור,‏ ועוד.‏ כל צוותי התכנון קובעיםכי עידוד הפיתוח במתחמים אלה הוא אחד המנופים החשובים להתחדשות מרכזהעיר.־בין הגרסאות הרווחות,‏ יש התולים את אי-פיתוחם של מתחמים אלה בכך שהבעלותעל רבים מהם היא פרטית ומפוצלת,‏ ונתונה בידי מספר קטן של משפחות אשר קמו להןיורשים רבים.‏ עמדה רווחת אחרת תולה את עיכוב הפיתוח בחוסר-בהירות מתמשךבמדיניות הפיתוח של מרכז העיר לאורך השנים — חוסר-בהירות אשר גרם להמתנהולציפייה של בעלי הקרקעות לנקודת הזמן המיטבית להשבחת הנכס,‏ וכך גם לשיתוק255

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהפיתוח במרכז לאורך שנים.‏ גרסאות אחרות תולות את המצב בחוסר הטבות משמעותיותותמריצים מעודדי-פיתוח במרכז העיר,‏ בחוסר היכולת לאפשר פיתוח בפועל במתחמיםהנתונים בחזקת דיירים מוגנים,‏ בחשש מתביעות פיצויים על נזקי-תכנון,‏ ועוד.‏מצב זה אף מחמיר אם משקללים את התמריץ הנגדי לפיתוח מחוץ למרכז -באזורים עם זמינות-קרקעית גבוהה יותר,‏ מחירי-קרקע זולים יותר,‏ ופחות גורמיםחיצוניים המשפיעים על התכנון והפיתוח ומסרבלים אותם.‏המלצות פרק התכנון המתארי יתרכזו בצעדים הנדרשים״לקידום ההתחדשות שלמרכז העיר.‏ זאת על בסיס מסמכי התכנון השונים אשר ייסקרו להלן ועל בסיס קדרהשל ראיונות שקיימנו עם גורמים משפיעים ומעורבים בפיתוח מרכז-ירושלים,‏ הן בצדהמוסדות האמונים על כך והן בצד האזרחי(נספח ג׳ — רשימת ראיונות).‏הבחירה בכיוון זה נובעת הן מן החשיבות הרבה שאנו מייחסים לפיתוח והתחדשותמרכז העיר כאחד הנושאים המרכזיים והמשפיעים בתכנון ירושלים,‏ והן מן הרצוןלהוסיף נדבך לתכניות ולמסמכים הרבים שנכתבו בנושא תכנון ירושלים ולהציע פעולותאופרטיביות לקידום התחדשותו של מרכז העיר.‏ להערכתנו,‏ פיתוח נכון שיחזיר את מרכזהעיר לתפקודו הרצוי,‏ ישפיע באופן חיובי על כלל תהליכי הפיתוח בירושלים.‏מסמך זה נוגע אמנם להתחדשות מרכז-ירושלים,‏ אולם חלק מן ההמלצות שיובאו בורלוואנטיות לגבי מרקמים עירוניים ותיקים בירושלים ובערים אחרות בארץ.‏רקע - מדיניות תכנוןתכנית המתאר העירונית התקפה לירושלים ‏(תכנית מס׳ 62) אושרה בשנת 1959. כיוםנמצאת בהליכי אישור תכנית המתאר ״ירושלים ‎2000‎״ החדשה.‏התכנית היא אספקלריה לסוגיות המורכבות שעמן מתמודדת ירושלים.‏ להלן,‏בקצרה,‏ כמה מהן:‏ירושלים היא עיר בה חיות זו בצד זו שלוש קבוצות אוכלוסייה עיקריות:‏ ערבים,‏חרדים ו״הציבור הכללי״,‏ המורכב מחילונים,‏ מסורתיים ודתיים-לאומיים.‏כל קבוצה תופסת כשליש מאוכלוסיית העיר.‏ הראשונה - היקפה הולך וגדלבאוכלוסיית העיר ‏(על-פי תחזית תכנית המתאר 40% בשנת 2020). השנייה —היקפה יציב לאורך השנים האחרונות ‏(בהתחשב בהגירת צעירים לערים כגוןביתר-עילית,‏ בית-שמש ועוד),‏ והשלישית - נתונה בתהליכי דלדול והצטמקות.‏מן הנ״ל נובע שבקרב האוכלוסייה היהודית יש תהליך של עליית משקל המגזר•256

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהחרדי,‏ שצפוי לעלות מכ-‏‎35%‎ ב-‏‎2005‎ לכ-‏‎44%‎ ב-‏‎2020‎‏.‏ לכך יש השפעה על תפרוסתהאוכלוסייה על-פני שכונות העיר,‏ תוך השתנות מתמדת,‏ בעיקר בתחום הפיכתשכונות חילוניות לדתיות או חרדיות.‏במשך שנים רבות היתה תשובה תכנונית מקובלת לבעיה זו:‏ התפשטות העיר לכלעבר על-ידי בניית שכונות-לוויין סביבה.‏ בשנים האחרונות,‏ בהמשך למגמה זו,‏קידמה עיריית-ירושלים את תכנית מערב-ירושלים ‏(״תכנית ספדי״)‏ אשר הציעהלהרחיב את העיר מערבה בכ-‏‎26,000‎ דונם של אזורים רגישים מבחינה נופית,‏ לצורךהקמת אזורים עירוניים חדשים שיכללו יחד כ-‏‎22,000‎ יחידות-דיור נוספות.‏ יוזמהמשמעותית זו נתקלה בהתנגדות ציבורית רחבה,‏ ונדחתה ע״י המועצה הארציתלתכנון ובנייה.‏בפרק הכלכלה בתכנית המתאר העירונית נכתב:‏ ״...בירושלים שלש קבוצות זהותשרוב חבריהן גרים בשכונות הומוגניות.‏ ׳קבוצת היהודים הלא-חרדים׳ מתנהגתכרוב,‏ שואפת להחלת נורמות אוניברסאליות על כולם,‏ אבל היא למעשה קבוצת-‏מיעוט הנמצאת בנסיגה....‏ מלבד קבוצת היהודים הלא-חרדים,‏ כל אחת מקבוצותהאוכלוסייה מתנהגת כקהילה...‏ המצב הזה,‏ שבו שלוש הקהילות גרות לחודומשתמשות במערכת אורבאנית אחת,‏ יעיל יותר מאשר מצב שבו כל קהילה תקיםלעצמה מערכת עירונית נפרדת״ ‏(תכנית-מתאר ירושלים 2000, דו״ח מס׳ 4, פרקכלכלה).‏התפרסות שכונות העיר לכל רוחות השמים,‏ יחד עם פרבור המגורים והמסחר לשוליהעיר ומחוצה לה,‏ הביאו להידרדרות מרכז העיר.‏ לכך תרמו גם גורמים נוספים,‏ ובהםיציאת משרדי הממשלה,‏ בתי המשפט ומוסדות ההשכלה ממרכז העיר ההיסטורילפאתי העיר,‏ גודש התחבורה המאפיין את מרכז העיר,‏ ואיכות הסביבה המידרדרת.‏תקופות ארוכות של חוסר יציבות ביטחונית וחשש מפיגועי-טרור וממיתון כלכלי,‏הגבירו את מגמת הנטישה של תושבים,‏ סוחרים ומבקרים,‏ והביאו להידרדרותהמסחר ולשקיעת המרחב הציבורי.‏הצעד המשמעותי בהתמודדות עם הידרדרות מרכז העיר הוא מערכת הסעת ההמוניםהנסללת בימים אלה,‏ שבמרכזה הרכבת הקלה העתידה לשרת את המרכז,‏ לחזקוולקשור אותו עם אזורים אחרים של העיר.‏ קיימות גם תכניות אחרות שיפורטובהמשך.‏ כחלק מתהליכי התחדשות מרכז העיר,‏ הוקמה חברת ״עדן״ שהיא חברה-בתשל הרשות לפיתוח ירושלים ‏(הרל״י)‏ ועיריית-ירושלים,‏ העוסקת בקידום תהליכי-‏התחדשות במרכז העיר.‏••••257

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתעסוקה:‏ ירושלים היא עיר גדולה וענייה (700,000 תושבים)‏ עם מטרופוליןישראלית קטנה-יחסית,‏ ומטרופולין פלסטינית בעלת פוטנציאל רב.‏ קיים בעירמחסור במועסקים ובאזורי-תעסוקה.‏ קשרי התחבורה לאזורים אחרים בארץ(נמלי­‏ים,‏ נמלי-תעופה,‏ תשתית מסילתית)‏ הם בעייתיים ביותר.‏חרף המגמות הקשות שנמנו לעיל,‏ ירושלים התברכה בנכסים ייחודיים:‏ נוף הרריומגוון,‏ מיקום ייחודי על קו פרשת המים — בין ארץ המזרע במערב,‏ לספר המדברבמזרח;‏ מורשת היסטורית עשירה הניכרת בנוף העירוני«המגוון,‏ הכולל מרקמיםהיסטוריים וותיקים,‏ שפע סגנונות,‏ תרבויות ונופים אשר מתוקפם נחשבת ירושליםלמרכז רוחני,‏ דתי ותרבותי עולמי שאין דומה לו,‏ עושר תרבותי במגוון הקהילות,‏הדתות והשפות החיות זו בצד זו בעיר אחת ואקלים הררי ממוזג ונוח.‏ כל אלהועוד,‏ מקנים לירושלים ייחוד רב גם בתקופותיה הקשות,‏ והם המשאבים לצמיחתהולהתפתחותה בעתיד.‏••מאז ראשית המנדאט הבריטי ועד ימינו אלה,‏ נערכו מסמכי-תכנון רבים לירושלים.‏ רקמקצתם זכו לתוקף סטטוטורי.‏ כאמור,‏ מאז הקמת מדינת-ישראל אושרו באופן חוקירק שתי תכניות-מתאר מקומיות לכל שטחה של העיר — האחרונה שבהן היא תכניתמס׳ 62 שאושרה בשנת 1959 וכללה בתחומה את העיר המערבית,‏ שהתפרסה אז רק עלשליש משטח העיר כיום.‏הסקירה להלן תתייחס לתכניות המתאר,‏ למסמכי התכנון והמדיניות ולהחלטותהממשלה שהתקבלו בעניין ירושלים בשנים האחרונות.‏ לאחר מכן נפרט כמה מסוגיותהתכנון המרכזיות המעסיקות את הציבור בירושלים,‏ וכן המלצות לפיתוח מרכז העיר.‏תכניות התחדשות מרכז העיר ירושלים258א.‏ תכנית התחדשות מרכז העיר ירושלים,‏ צוות אדריכל ראשי,‏ אגף תכנון העיר,‏עיריית-ירושליס - הרשות לפיתות ירושלים.‏ אב תש״ס,‏ אוגוסט 2000. צוות-‏תכנון בראשות אדר׳ עופר מנור.‏ב.‏ התחדשות וציפוף מרכז העיר ירושלים / עיריית-ירושלים,‏ מהנדס העיר - אגףתכנון העיר,‏ באמצעות הרשות לפיתוה ירושלים,‏ עדן - הברה לפיתוח מרכז־ירושלים.‏ צוות בראשות אדר׳ אריה קוץ,‏ תא מתכננים,‏ יולי 2003.התכניות משלימות זו את זו ומתרכזות במרכז העיר,‏ באזור שבין הכניסה לעיר במערבלבין העיר העתיקה במזרח.‏ על-פי ממצאי התכנית משנת 2000, מציע צוות התכנון

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבעיריית-ירושלים להתמקד במספר נושאים מרכזיים:‏ ציפוף השטח הבנוי והרחבת מגווןהשימושים במרכז העיר,‏ הענקת זהות ברורה למרכז העיר ושיפור חזותו,‏ שיפור הנגישותלמרכז העיר והתנועה בתוכו,‏ שדרוג המרחב הציבורי,‏ שיפור תדמית העיר וחזותה ויצירתהתנאים לחיי יום-יום שוקקים ולקיום אירועי-חוצות.‏עיקרי ההמלצות בתכנית משנת 2003: שיתוף-פעולה עירוני-פרטי לעידוד הצמיחהבמרכז העיר ‏(כגון הקמת חברת ״עדן״);‏ תוספת משמעותית של שטחי-בנייה לתעסוקה,‏מסחר,‏ מלונאות והגדלת היצע המגורים במגוון רחב,‏ אשר ימשכו אלפי תושבים חדשים,‏צעירים ומבוססים;‏ מדיניות תחבורה וחניה מעודכנת ומוטת תחבורה ציבורית,‏ החזרתמוסדות מחוללי-פעילות למרכז העיר וטיפול באיכות המסחר ובאינטנסיביות שלו במרחבהציבורי על-ידי תכנון וניהול ‏(לדוגמא,‏ הקמת גוף-מנהל ל״רחוב בקניון״).‏עבודות-המשך ביוזמת עיריית-ירושלים לתכנון מרכז העיר של מזרח-ירושלים(״מע״רמזרח״)‏ המשרת את האוכלוסייה הערבית ולתכנון מרכז העיר המשרת את האוכלוסייההחרדית ‏(״המע״ר החרדי״),‏ נמצאות בשלבי-תכנון וייסקרו בהמשך.‏תכנית־מתאר מקומית ירושלים 2000עיריית-ירושלים,‏ מנהל התכנון,‏ אוגוסט - 2004 תכנית-מתאר מקומית ירושלים 2000,דו״ה מס׳ - 4 התכנית המוצעת ועיקרי מדיניות התכנון.‏ צוות בראשות משה כהן:‏״מטרת-העל של תכנית המתאר היא חשיבה תכנונית מקיפה חדשה ליצירת מסגרתסטטוטורית להמשך פיתוחה של העיר כבירת ישראל ומרכז מטרופוליטאני תוך שמירהעל ערכיה המיוחדים,‏ והבטחת איכות חיים עירונית לכלל תושביה״.‏תכנית המתאר קובעת אמצעי יישום,‏ הנדרשים להשגת מטרות התכנון ויעדי התכנית.‏בין היתר,‏ הם כוללים המלצות בתחום האדמיניסטרטיבי,‏ הכלכלי,‏ הארגוני והתכנוני.‏להלן סקירה של עיקר ההמלצות בתחומים השונים:‏א.‏ חברה:‏ התכנית מציעה יעד אוכלוסייה של 950,000 נפש בשנת 2020 תוך שמירהעל רוב יהודי מוצק (60:40). הצע מגורים ראוי לאוכלוסייה חרדית וערבית.‏ תמיכהתכנונית במערך ההיבדלות המרחבית של המגורים בירושלים בין האוכלוסיות שונות‏(חרדים,‏ הציבור היהודי הכללי,‏ ערבים).‏ב.‏ כלכלה:‏ תחזית מועסקים לשנת 2020: תוספת של 220-170 אלף מועסקים עד שנת2020. התמחות בתעשיות מתקדמות ‏(ביו-טכנולוגיה וביו-אינפורמטיקה)‏ ותעשיותההשכלה הגבוהה.‏259

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלג.‏ השכלה גבוהה:‏ הרחבת מוסדות ההשכלה הגבוהה לאוכלוסייה הערבית ‏(אוני׳ אל־קודס),‏ והקמת אוניברסיטה חרדית.‏ פריסת חסותה של האוניברסיטה העברית עלמכללות,‏ הקמת בי״ס לממשל,‏ העברת המכללה לביטחון לאומי והמכללה לפיקודומטה לירושלים.‏ד.‏ תחבורה:‏ העדפה משמעותית לתחבורה הציבורית על-פני התחבורה הפרטית,‏ יצירתמערכת דרכים פריפריאלית ‏(טבעת מזרחית וטבעת מערבית)‏ שתוכל לקלוט אתהתנועה המתפנה מהעיר הפנימית והקמת מערך חניה התואם מדיניות זו.‏ה.‏ התחדשות מרכז העיר:‏ הגדלה משמעותית של זכויות הבנייה באזורים מוגדריםוהאצת תהליך האישור של תכניות מפורטות באזורים אלה,‏ פיתוח הרכבת הקלה,‏פיתוח המרחב הציבורי עם עדיפות להולכי רגל,‏ תשתיות,‏ ככרות,‏ גנים ושדרות,‏משיכת שמושים מחוללי פעילות ומושכי קהל,‏ שימוש באמצעי יישום מנהליים‏(יאזור שיקום׳,‏ מדיניות מיסוי,‏ קרנות והלוואות,‏ שימושים חורגים),‏ אמצעי יישוםארגוניים ‏(ניהול מרכז העיר או חלקים ממנו,‏ שיתוף הציבור)״.‏ירושלים בת-קיימא - סוגיות בפיתוח ובשימור,‏ 2004ירושלים בת-קיימא - סוגיות בפיתוח ובשימור,‏ 2004, שלמה חסון,‏ ישראל קמחי,‏מאיה חושן,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ פורום ירושלים בת-קיימא.‏המסמך מבטא את תפיסת העולם של קואליציה בת כ-‏‎50‎ ארגונים אזרחיים,‏ שעניינםסביבה וחברה בירושלים.‏ פרקי המסמך מציעים תכנון בגישה של פיתוח בר-קיימא,‏המבוסס על ראייה ארוכת-טווח,‏ ומטילה מגבלות על הפיתוח בהווה,‏ מתוך התחשבותבסביבה ובצורכי הדורות הבאים.‏ עקרונות התכנון העיקריים הם:‏• מטרופולין ירושלים:‏ ראיית העיר ואזורה כמערכת משולבת,‏ מתוך כוונה להפחיתשימוש במשאבים טבעיים ולשפר את איכות הסביבה,‏ הפיתוח הכלכלי,‏ החינוךוהצדק החברתי.‏ ארגון פוליטי וחברתי חדש בשלוש רמות:‏ ממשל מטרופוליטאני‏(עיריית-גג);‏ ברמה העירונית — שותפויות בין המגזר העירוני והפרטי לצורך פיתוח,‏ניהול ואחזקה;‏ ברמה המקומית — ביזור סמכויות ודמוקרטיזציה תוך ביסוסמעמדם של המנהלים הקהילתיים;‏• פיתוח המרקם העירוני הקיים,‏ בהתבסס על עתודות הקרקע הקיימות וציפוףשכונות,‏ במקום לפתח את העיר לכיוון מערב!‏260

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתכנון המבוסס על מאפייני האוכלוסייה לגווניה השונים,‏ ולא על יעד דמוגראפיכמותי.‏ גודל האוכלוסייה הרצוי ייקבע על בסיס תכנון כולל ורב-תחומי,‏ ניתוחיכולותיה של העיר לספק שירותים הולמים ולהבטיח איכות-חיים ראויהלתושביה;‏פיתוח כלכלי המבוסס על שיתוף-פעולה בין המשק היהודי למשק הפלסטיני,‏ תוךניצול יתרונה של ירושלים כבירת-ישראל וכעיר היסטורית ודתית,‏ בהתבסס עלהמגזר הציבורי,‏ על החינוך,‏ על מחקר וטכנולוגיה גבוהה.‏דגש על הצורך בחידוש ושיקום מרכז העיר,‏ פיתוח מערכות-הסעת-המונים המקשרותבין המרכז לשכונות המגורים,‏ פיתוח מרחב ״העיר הפנימית״ כמרחב להולכי-רגלהמשמר את רקמות הבנייה ההיסטוריות,‏ שמירה וטיפוח שטחים עירוניים פתוחים,‏איכות הסביבה העירונית ושיתוף הציבור בתכנון.‏•••החלטות ממשלת-ישראל בקשר לתכנון ירושליםשורה של החלטות-ממשלה שהתקבלו בשנתיים האחרונות,‏ כוונו לתת כלים ותמריציםלפיתוחה של העיר בדגש על מרכזה,‏ כגון:‏ תכנית ייחודית לעידוד הגעת סטודנטיםלירושלים באמצעות מענקים והלוואות (29.10.05); החלטה בדבר נוהלי-סיוע ליצירתמקומות-תעסוקה חדשים באמצעות מענקים ליזמים ולעובדים מתחומי ההיי-טק(12.12.05); תכנית לחיזוק ירושלים באמצעות תקציב מיוחד לטיפול בשלושה תחומים:‏תעסוקה,‏ מגורים והחייאת מרכז העיר (06.06.2005). במסגרת התכנית יוקם גוף מתמחה‏(רשות)‏ שיעסוק בהפעלה,‏ ריכוז,‏ פיתוח וקידום תשתיות התיירות,‏ התרבות,‏ קשרי החוץוהספורט בירושלים;‏ הקצאת תקציבים מיוחדים לשיקום,‏ פיתוח ותחזוקה של מרחבאגן העיר העתיקה והר הזיתים (09.08.06).בהחלטת הממשלה מס׳ 3696 מיום 06.06.2005, נכלל גם פיתוח מרכז-ירושלים:‏״ג).החייאת מרכז העיר:‏ בהמשך לתכנית הרכבת הקלה לשיפור הנגישותהתחבורתית,‏ והתכנית לשיפור מערך התשתיות במרכז העיר,‏ הנמצאות בביצועמזה מספר שנים,‏ תסייע הממשלה במימון ביצועה של תכנית שתתמקד בחמישהנושאים עיקריים:‏1. עידוד פעילות עסקית ותרבותית במרכז העיר על-ידי עידוד סטודנטיםלהתגורר במרכז העיר;‏261

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל2. חיזוק פעילות התעסוקה והמסחר במרכז העיר ושיפור השירות הממשלתילתושבי העיר ירושלים באמצעות העברת מוסדות ממשלתיים,‏ בעיקר ברמההמחוזית,‏ למרכז העיר;‏3. עידוד בנייה לשימוש משרדים,‏ מלונאות ומסחר על-פי תכניות מאושרותבקרקעות פרטיות במרכז העיר;‏4. שיפור במרחב הציבורי וטיפול בחזיתות המבנים במרכז העיר;‏«5. יצירת העדפה למיקום משרדים במרכז העיר על פני אזורים שאינם מיועדיםלכך,‏ באמצעות שינויים פנימיים בתחום המיסוי העירוני.״וכן מתוך החלטה בתאריך 29.10.05:״במטרה להחיות את מרכז העיר ירושלים,‏ מקודם מודל ייחודי וחדשני,‏ בו סטודנטיםשיבחרו להתגורר באזור זה יוכלו ליהנות ממלגת-דיור שנתית בגובה של עד 6,600ש״ח.‏ בכך מצטרפת ירושלים למגמה הנהוגה בעשור האחרון במדינות מערב-אירופה,‏המעודדת צעירים וסטודנטים לשוב למרכזי הערים.״ .סוגיות־תכנוו שונות המעסיקות את הציבור בירושליםבין הנושאים המעסיקים את המערכות הציבוריות והאזרחיות בירושלים,‏ בלטו כמהנושאי תכנון ובנייה אשר עוררו קונפליקטים חריפים בין קבוצות שונות,‏ הן על בסיסתפיסה והן על בסיס אינטרסים.‏ לדוגמא:‏ההשלכות התכנוניות של יחסי יהודים-ערבים,‏ ומגוון הפתרונות המדיניים לתפקודהעיר בעתיד;‏קביעת גבולות העיר והתפשטותה מערבה;‏בנייה בשטחים פתוחים ‏(בעיקר בעמקים);‏שימור מבנים ומרקמים,‏ וכן בנייה גבוהה ושילובה במרקם העירוני(בדגש על מרכזהעיר והאגן החזותי של העיר העתיקה);‏••••• מדיניות-תחבורה בירושלים ‏(בדגש על כביש הטבעת המערבי וכביש מס׳ 16);• ההשלכות התכנוניות של יחסי חילונים-חרדים.‏262

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמחלוקת הקשה שעוררה התכנית להרחבת ירושלים מערבה,‏ בדבר יעדי האוכלוסייה,‏היקף יחידות הדיור ושטחי התעסוקה הדרושים לפיתוחה של העיר עד שנת 2020, העלתהנושאים אלה לראש סדר היום הציבורי.‏ כל צד במחלוקת משוכנע בכיוון הפיתוח הרצוילעיר,‏ ונסמך על נתונים המבססים את טיעוניו.‏ להלן בקצרה עיקר הנתונים בתחומיםהמרכזיים המוצגים על-ידי הצדדים השונים:‏דיור בירושלים - ק>‏‎1‎ולת הבנייה‏(עפ״י תכנית המתאר ירושלים 2000, דו״ח •4, פרק המגורים)‏קיבולת הבנייה למגוקים על-פי תכנית המתאר ״ירושלים ‎2000‎״ נקבעה על-בסיס ההנחהכי מלאי הקרקעות למגורים מוצה כמעט כולו וכי אין בנמצא חטיבות-קרקע גדולותשבהן אפשר להרחיב שכונות קיימות או להוסיף שכונות חדשות.‏ על-מנת לעמוד בצורכיהדיור הנגזרים מיעד האוכלוסייה שקבעה התכנית (950 אלף נפש לשנת 2020) ממליצההתכנית על שילוב מספר אמצעים תכנוניים שעיקרם:‏פיתוח בשכונות המגורים הקיימות ע״י תוספת קומות ויחידות-דיור,‏ בנייה בקומות-‏עמודים ובמגרשים פנויים המיועדים למגורים,‏ ע״י הגדלת זכויות הבנייה.‏ 76 הגבהתהמרקם העירוני ברוב חלקי.‏ העיר לשש קומות;‏עידוד הבנייה לגובה במגרשים גדולים באזורים שנקבעו כ״אזורי-חיפוש״ ובמרכז77העיר;‏הרחבת שכונות ובניית שכונות חדשות ע״י ייעוד שטחים בלתי-מבונים לבנייה‏(בשטח של 7,700 דונם,‏ רובו בשולי השכונות הקיימות);‏פיתוח מגורים במזרח העיר ע״י ציפוף השכונות ועיבוין.‏ לכך דרושות תכניותמפורטות ויש להקים מערך משפטי מיוחד להסדרת נושא הבעלויות על הקרקע;‏••••76 לגבי תוספת-קומות בכל העיר,‏ הערכת התכנית היא כי עקב קשיי-מימוש,‏ בעיות הנדסיות,‏ קשייםארגוניים ומנהלתיים ורגישות חזותית באזורי שימור,‏ לא יעלו אחוזי המימוש על 20%-10% מקיבולתהבנייה המתוכננת עד לשנת 2020.77 לגבי פינוי ובינוי של שכונות ומתחמים,‏ התכנית קובעת כי לאור המורכבות היחסית ביישום אמצעיזה,‏ המחייב התארגנות של כלל התושבים במתחם,‏ ולאור עמדת התושבים בתהליך שיתופם,‏ לא יועדושטחים בתכנית כאזורים ל״פינוי-בינוי״ אולם נקבעו בתכנית תמריצים ‏(זכויות-בנייה גבוהות)‏ שיאפשרומימוש אמצעי זה.‏263

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפיתוח שכונות-מגורים חדשות:‏ אחת מהנחות היסוד של תכנית המתאר היא כיבשטח העיר נכללות שכונות-מגורים חדשות במערב ‏(הר-חרת,‏ רכס-לבן)‏ 78 ויפותחושכונות-מגורים חדשות במצפה-נפתוח,‏ במתחם-הדסה ושכונות חדשות במזרח העיר‏(חלקן לאוכלוסייה הערבית).‏•התכנית קובעת כי יש ליצור מלאי תכנוני מאושר בהיקף העולה בצורה משמעותיתעל תוספת יחידות הדיור למימוש,‏ וזאת על-מנת לעמוד ביעד האוכלוסייה המתוכנן.‏לפיכך,‏ תוספת קיבולת הבנייה המוצעת בתכנית המתאר למגורים לשנת 2020, עומדתעל 109,000 יח״ד במגזר היהודי,‏ 79 אולם בהילקח בחשבון שיעורי המימוש של תוספתהקיבולת,‏ מגיעה התכנית לתוספת של 47,000 יחידות בלבד,‏ ובסה״כ היא מעריכה כיייתוספו 88,000 יח״ד במגזר היהודי בשנת 2020.במגזר הערבי מניחה התכנית תוספת קיבולת נומינלית של 57,000 יח״ד.‏ 80 לאחרחישוב אחוזי המימוש בהתאם לשיעורי המימוש בעבר,‏ מעריכה התכנית כי ייתוספולעיר עוד 29,000 יח״ד,‏ ובסה״כ 67,000 יח״ד.‏ אם מוסיפים לכך את 15,000 יחידותהדיור - אשר עפ״י הערכה נבנו שלא כחוק - תסתכם הקיבולת לשנת 2020 ב-‏‎82,000‎יח״ד.‏מאגר עתודות הקרקע בירושלים - 2020 ירושלים בת-קיימא - עדכון 2006בדו״ח שיצא מטעם קואליציית הארגונים ״ירושלים בת-קיימא״ וצורף להתנגדותהארגונים לתכנית מערב ירושלים,‏ נכללה סקירה מפורטת של תכניות הבנייה למגזרהיהודי בירושלים בשלבים השונים,‏ החל מתכניות מאושרות ותכניות בשלבי-בנייה,‏ ועדלתכניות ״רעיוניות״ לטווח הארוך.‏ בדו״ח נקבע כי מאגר יחידות הדיור הקיים למימושבתוך גבולות העיר,‏ עומד על 60,0000 יח״ד ‏(ולא 47,000 כפי שנקבע בתכנית המתאר).‏81לפני הפחתת אחוזי המימוש עומד המאגר על כ-‏‎117,000‎ יח״ד.‏בדו״ח-המשך שיצא בדצמבר 2006, מפורטים מתחמי הבינוי העיקריים שנמצאוזמינים לבנייה למגורים בירושלים.‏ שלביות הפיתוח של המתחמים נותחה בהתייחסלבעלות על הקרקע,‏ גודל המתחמים,‏ גיל האוכלוסייה ומעמדה הסוציו-אקונומי.‏ נמצאnכאמור,‏ אזורים אלה תוכננו במסגרת ״תכנית ספדי״ למערב-ירושלים,‏ שנדחתה בפברואר 2007 במועצההארצית לתכנון ובנייה.‏״ קיבולת נומינלית המסתכמת ב-‏‎250,000‎ יח״ד,‏ מהן קיימות כ-‏‎142,000‎‏.‏80 קיבולת המסתכמת ב-‏‎96,000‎ יח״ד,‏ מהן 38,000 נבנו עפ״י היתרים כחוק.‏81 הפחתת המימוש הממוצעת בדו״ח ירושלים בת-קיימא,‏ עומדת על 56%.264

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכי בטווח הקצר ‏(עד חמש שנים)‏ ניתן לממש בתחומי העיר כ-‏‎14,000‎ יח״ד — מתוכןכ-‏‎9,000‎ על קרקע ציבורית.‏ בטווח הזמן הבינוני(שש עד עשר שנים)‏ ניתן לממש כ-‏‎24,000‎יח״ד - מתוכן כ-‏‎13,000‎ על קרקע ציבורית.‏ בטווח הארוך (16-11 שנים)‏ ניתן לממשכ-‏‎20,000‎ יח״ד — מתוכן כ-‏‎5,000‎ על קרקע ציבורית.‏בין העתודות העיקריות נכללות תכניות על מתחמים בשולי השכונות,‏ שסומנובתכנית המתאר כמיועדים לבינוי(כ-‏‎10,000‎ יח״ד),‏ תוספת יח׳׳ד כתוצאה מציפוף עירוני‏(תוספת קומות ועיבוי - כ-‏‎20,000‎ יח״ד)‏ ובנייה לגובה ‏(כ-‏‎7,000‎ יח״ד).‏מתחמי-בנייה גדולים:‏ שטחי קיבוץ רמת-רחל (6,400 יח״ד),‏ הר-חומה ב׳ (2,800),גבעת המטוס (2,200), מתחם-הדסה (2,400), רמת-שלמה (2,000), מצפה-נפתוח (2,000),הר-חומה ג׳ (1100), פי-גלילות (900), מקב״ת רמת-רחל (900), רמות (700), השוקהסיטונאי(‏‎700‎‏),‏ הולילנד (700), משרד החוץ לשעבר (850), שנלר (600), ועוד.‏חישוב כולל על-פי הדו״ח,‏ מלמד כי עד שנת 2020 ניתן לבנות בתוך ירושלים בסךהכול כ-‏‎1,800‎ יח״ד לשנה בממוצע,‏ וזאת על קרקע בבעלות ציבורית בלבד.‏דו׳׳ח מלאי עתודות הקרקע בירושלים - עבור מנהל התכנון,‏ ינואר 2006י על-פי דרישת המועצה הארצית לתכנון ובנייה,‏ במסגרתהדו״ח הוכן עבור מנהל התכנוןהדיונים בתכנית מערב-ירושלים ‏(תמ״מ 37/1).על-פי ממצאי הדו״ח יש בירושלים עתודות-בנייה למגורים בקיבולת ריאלית שלכ-‏‎45,500‎ יח״ד עד שנת 2020, לצד צפי להרחבתן של כ-‏‎15,000‎ יח״ד קיימות.‏ נמצא כילירושלים יש היצע של עתודות-קרקע למימוש לשנת היעד 2020, מול טווח ביקוש חזוישל בין 35,500 ל-‏‎45,500‎ יח״ד.‏הדו״ח ממליץ גם על צעדים משלימים להגדלת האוכלוסייה המבוססת בירושלים,‏לחיזוק המרכיב הצעיר באוכלוסיית העיר,‏ ולשמירת האיזון בין קבוצות האוכלוסייההשונות.‏ •בין צעדי המדיניות המומלצים:‏קידום הכנת תכניות-אב ותכניות-מתאר לשכונות בסיוע ממשלתי,‏ לצורך מיצויפוטנציאל הציפוף הרב,‏ וכמנוף לשיפור איכות החיים והסביבה העירונית;‏השגת המטרה של שמירת האיזון בין קבוצות האוכלוסייה בירושלים באמצעותתכנון מרחבי-מגורים מובדלים לקבוצות תרבות ולאום בעיר.‏ עפ״י ממצאי הבדיקה,‏••265

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאזורי המגורים החרדיים הם בעלי קיבולת מספקת עבור הביקוש לתוספת-מגוריםולשיפור רווחת הדיור לאוכלוסייה זו.‏ לעומת זאת יש לקדם עתודות למגורים לציבורהכללי כמתחמי המגורים החדשים שבשולי השכונות ובתוך השכונות הוותיקות.‏זאת באמצעות קביעת מסגרת מחייבת ומוסכמת שתגדיר את אופי השכונות,‏ הרכבמוסדות הציבור והחינוך,‏ שימושי הקרקע ומדיניות שיווק הקרקע;‏סיוע בדיור לאוכלוסייה מבוקשת:‏ מוצע לנקוט אמצעים,‏ ובכללם אמצעי״-מיסוי,‏שיכבידו על החזקת דירות ריקות ויעודדו את השכרתןךליצור מסלולים לסיוע ישירלאוכלוסיות מבוקשות,‏ כגון מענק כספי לרוכשי דירות חדשות בעיר והקצאת ״דירותבהישג-יד״ housing) ;(affordableקידום תכנון ופיתוח של מתחמי-בנייה שלא בבעלות ציבורית,‏ בדרך של הפקעות.‏••קיבולת הדיור בירושלים - דיור במרכז העירמתוך פרק הכלכלה בתכנית המתאר העירונית:‏״...התמונה התלת-ממדית של מפת מחירים בערים שנפגעו מתהליך פרבור הטיפוסילערים בארה״ב,‏ היא לא של ״הר״ אלא ״לוע של הר געש״...‏ התבוננות מעמיקה‏(במפת המחירים של דירות בירושלים)‏ מגלה גם בירושלים סימנים מדאיגים.‏ מסתברששיאו של ״ההר״ נמצא לא מעל מרכז העיר אלא בדרום מזרחה ממנו בעוד שצפונהמן המרכז משתרעת ״שפלה״ וצפונה ממנה ״גבעות נמוכות״.‏ ‏...המחירים בעריםובפרברים שבמרחב המטרופוליטאני של ירושלים,‏ נמוכים מן המחירים ברובהשכונות בירושלים ודומים למחירים שבפאתי העיר.‏ בשכונות הוותיקות של העירבהן מוצו עתודות הקרקע,‏ המחירים גבוהים מפני שההיצע בלתי גמיש והביקושגבוה.‏ כאן לא יעזרו סובסידיות,‏ אלא רק הגדלת ההיצע,‏ וזאת למשל על-ידי ציפוף.‏יחד עם זאת צריך לזכור שעלויות הציפוף בשכונות הוותיקות יהיו גבוהות ולכןהמחיר שם לא יוכל להיות נמוך״.‏לאחרונה,‏ נחשף שוק הדירות הירושלמי לתופעה המשפיעה באופן ניכר על מחירי הדיור:‏רכישת דירות על-ידי יהודים תושבי-חוץ.‏ מדובר בדרך-כלל בדירות-יוקרה באזוריםהיותר מבוקשים בעיר,‏ כגון טלבייה,‏ רחביה,‏ המושבה הגרמנית,‏ קטמון,‏ תלפיות ובקעה,‏ולאחרונה מסתמנת מגמה כזו אף במרכז העיר.‏266

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנראה כי המגמה תוביל להאצת הפיתוח במרכז העיר,‏ באזורים העונים על דרישותאוכלוסייה אמידה זו.‏ אולם שיקומו וחידושו של מרכז העיר לא יוכלו להיבנות רק מכךונדרשות פעולות נמרצות לעידוד הבנייה במרכז העיר גם עבור אוכלוסיות מקומיות.‏בנוסף נדרשות פעולות שאינן מבוססות בהכרח על היבטים פיזיים.‏ בהמשך המסמךיימנו המלצות לקידום פעולות אלו.‏תעסוקה בעירעיקרי מדיניות התעסוקה בתפנית המתאר ירושלים 2000:הגדלה משמעותית של משקל התעשיות המתקדמות כ״קטר״ האמור למשוך אחריואת שאר ענפי הכלכלה - טכנולוגיה,‏ אלקטרוניקה,‏ מידע,‏ ביוטכנולוגיה,‏ מחקררפואי,‏ תקשורת וכיו״ב;‏הגדלת משקל הענפים שהעיר מתמחה בהם:‏ השכלה גבוהה,‏ בריאות,‏ מלונאותותיירות;‏הנחה בדבר המשך ירידת-משקלו של ענף המנהל הציבורי בעיר,‏ לאור מגמת הצמצוםבמספר העובדים במשרדי הממשלה;‏הקטנת משקל תעשיות החרושת המסורתיות.‏••••••ס••שיקולי המיקום של אזורים לתעסוקה מתקדמת:‏ אזורים במערב העיר ‏(בעלי נגישותגבוהה למרכז הארץ),‏ קרבה למוסדות להשכלה גבוהה,‏ מחקר ורפואה;‏ נגישות למרכזהעיר ולאזורי התעסוקה האחרים,‏ ומיקום המעניק יתרונות לגודל ומאפשר פיתוח״סביבה ירוקה ואיכותית״.‏ עקרונות אלה הובילו את צוות התכנון ליצירת ״אשכול-‏תעסוקה״ הכולל את האזורים הבאים:‏גבעת-רם וקריית הלאום;‏צומת בייט;‏שולי עמק הצבאים ‏(״פרי-הר״);‏שולי כביש 16 ‏(שערי-צדק);‏מלחה.‏בנוסף מאמצת התכנית את אזורי התעסוקה המוצעים בתכנית מערב-ירושלים:‏ הר-חרת‏(לפיתוח בשלב ב׳),‏ צומת-אורה ומתחם-הדסה.‏267

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל••על-פי רו״ה מאגר עתורווג הקרקע למגורים בירושלים 2020 ‏(ירושלים בת-קיימא),‏יש בתחום ירושלים היצע של אזורי-תעסוקה קיימים ומוצעים עם פוטנציאל-פיתוחהעומד על תוספת שנעה בין חמישה לשישה מיליון מ״ר.‏ אלה מתחמי התעסוקההמרכזיים בהם קיים היצע:‏אזור התעשייה עטרות — תוספת של כ-‏‎475,000‎ מ״ר תעשייה;‏אזור פסגת-זאב — 180,000 מ״ר;‏• הר-חוצבים — תוספת 280,000 מ״ר;‏ *••••••גבעת-שאול,‏ הרחבת אזור התעשייה ותוספת תעסוקה ״—‏ 380,000 מ״ר;‏הר-חרת — אזור-תעסוקה חדש - 360,000 מ״ר;‏אשכול התעסוקה לאורך כביש בגין - 420,000 מ״ר;‏מלחה — תוספת של 126,000 מ״ר;‏בי״ח הדסה עין-כרם — תוספת תעסוקה של 117,000 מ״ר;‏תלפיות — תוספת תעשייה ותעסוקה של 510,000 מ״ר.‏מבני-ציבור וקרקע ציבורית במרכז העירלשטחים ולמבנים הנמצאים בבעלות ציבורית,‏ בעיקר במרכז העיר,‏ יש חשיבות ראשונהבמעלה בכל הקשור לתהליכי התחדשות.‏ שטחים רבים המיועדים לצורכי-ציבור,‏יכולים לשמש מוסדות או ארגונים שנוכחותם במרכז העיר חשובה לכלל תושבי העיר:‏מוסדות חינוך,‏ תרבות,‏ אקדמיה,‏ משרדי ממשל,‏ תיירות ועוד.‏ בניינים רבים הם בעליערך היסטורי ואדריכלי,‏ והשימוש המחודש בהם הוא חלק מגיבוש המורשת הבנויההמקומית והבלטת ייחודה.‏ למטרה זו נערך סקר של התכניות העיקריות במרכז העיר,‏82הכוללות במסגרתן שטחי ציבור.‏בנוסף,‏ תכניות רבות כוללות ייעודי-קרקע למטרות אלה בכלל,‏ ולתיירות ומלונאותבפרט ‏(נספח ג׳).‏268נכון לזמן כתיבת הדו״ח,‏ שנת 2006.

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמלצותהמרקם העירוני:‏ מומלץ לצופף שכונות תוך שילוב מספר אמצעים תכנוניים המומלציםבתכנית המתאר החדשה,‏ כגון:‏ פיתוח בשכונות המגורים הקיימות ע״י הגדלת זכויותהבנייה ברוב שכונות העיר;‏ תוספת קומות ויחידות-דיור,‏ בנייה בקומות-עמודיםובמגרשים פנויים,‏ והגבהת המרק•‏ העירוני;‏ הרחבת שכונות ובניית מתחמי-מגוריםגדולים בשוליהן ע״י ייעוד שטחים פנויים לבנייה,‏התחדשות מרכז העיר:‏ מומלץ להגדיל את זכויות הבנייה באזורים מוגדרים,‏ תוךהאצת תהליך האישור של תכניות מפורטות באזורים אלה;‏ פיתוח מערכות התחבורההציבורית!‏ פיתוח המרחב הציבורי עם עדיפות להולכי-רגל;‏ משיכת שימושיםמחוללי-פעילות ומושכי-קהל;‏ הרחבת מגוון השימושים במרכז העיר,‏ שיפור חזותוותדמיתו ושיפור הנגישות אליו ובתוכו(יצוין כי בתל-אביב,‏ תפסה תוספת הבנייהבמרכז העיר בשנים מסוימות,‏ כמחצית (!) מכלל הבנייה בעיר);‏שכונות המגורים:‏ מומלץ לתכנן מרחבי-מגורים נבדלים לקבוצות שונות של תרבותולאום.‏ לשם כך יש לקבוע מסגרת מחייבת ומוסכמת שתגדיר את אופי השכונות,‏•••269

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהרכב מוסדות הציבור והחינוך,‏ שימושי-קרקע ומדיניות שיווק-קרקע,‏ כך שיתאימולצורכי האוכלוסיות השונות,‏ בדגש על אוכלוסייה צעירה ועובדת שקיומה בעירוחיזוקה הוא תנאי לצמיחה עירונית.‏ אוכלוסייה זו תוכל למצוא את מקומה באזוריםרבים בעיר,‏ לגביהם מקודמות בימים אלה תכניות-מתאר ‏(לדוגמא,‏ מצפה-נפתוח,‏גבעת המטוס,‏ רמת-רחל ומרכז העיר);‏דיור:‏ מומלץ לסייע לאוכלוסייה צעירה ועובדת במציאת פתרונות-דיור,‏ ובכלל זהאמצעי סיוע ישיר ‏(מענקים)‏ ועקיף ‏(מיסוי)‏ ודיור בר-השגה;‏מומלץ להשתמש במבני-ציבור ובקרקע ציבורית למטרות התחדשות ועידוד התיירותבעיר:‏ בהקשר זה נערך סקר של תכניות החלות על קרקע בבעלות ציבורית במרכזהעיר,‏ וזאת לצורך תמיכה ביישום המטרות המפורטות בפרקים השונים של עבודהזו,‏ ובעיקר בתחומי התרבות והתיירות,-‏הכללת פרק בתכנית המתאר העירונית ‏(או בתכנית נפרדת)‏ שיאפשר ניוד זכויות־בנייה כתמריץ לקידום ההתחדשות ולמימוש מטרות ציבוריות,‏ כגון פיתוח מבני-‏ציבור ומרחב עירוני איכותי,‏ פיתוח מבנים ופארקים,‏ פינוי ובינוי מתחמים בנוייםמתיישנים,‏ ושימור מבנים;‏•••ניוד זכויות-בנייה מאפשר את העברתן של זכויות בלתי-מנוצלות,‏ או שאינן ניתנותלניצול מסיבות תכנוניות,‏ למקום אחר בו הניצול הוא אפשרי.‏ תופעה זו בולטתבמקרים כגון תכניות לשימור מבנים,‏ המבקשות להשאיר מבנים במצבם המקוריומחייבות פתרון ליתרת הזכויות שטרם נוצלו.‏ כך גם במקרים בהם אזוריםהמיועדים לשטח ציבורי פתוח,‏ נושאים זכויות-בנייה שאושרו בעבר.‏ לשם כך ניתןלהגדיר בתכנית ״אזור-שולח״(ממנו מועברות זכויות הבנייה)‏ ו״אזור-מקבל״(אליומועברות זכויות הבנייה.‏ מתכונת זו מקובלת בעולם ‏(בארצות הברית,‏ למשל)‏ ואףנעשה בה שימוש נפוץ בתל-אביב ‏(בתכניות שבסמכות הוועדה המקומית)‏ כחלקמפתרון בעיות שהתעוררו כתוצאה מהנהגת תכנית-שימור.‏מהול מרכזי-עריםניהול מרכזי-ערים הונהג מזה כ-‏‎30‎ שנה בערים שונות בעולם — בארה״ב,‏ בריטניה,‏קנדה,‏ יפן,‏ ועוד.‏ במהלך השנים התפתחו דפוסים מגוונים של אופני-ניהול הנקראיםבשמות שונים:‏ ניהול מרכזי-ערים Management) City Center או Town Center(BID — Business Improvement Districts) מתחמים לשיפור עסקים ,(Management270

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאו אזורי שיפור עסקים Areas) ,(BIA — Business Improvement ארגוני מרכז-עירOrganizations) (TMO - Town Management ועוד.‏ בארה״ב מנוהלים כ-‏‎1,500‎מרכזי-ערים,‏ ובבריטניה כ-‏‎600‎‏.‏ קיימים גם מאות אזורים המנוהלים BlDo ‏(בעיר ניר-‏יורק לבדה יש למעלה מ-‏‎50‎ כאלה).‏ חלק ניכר מהם החל את פעילותו בשנות ה-‏‎90‎‏,‏ אךקיימות דוגמאות מוקדמות יותר,‏ כגון מרכז פילדלפיה,‏ המתנהל כך מאמצע שנות ה-‏‎50‎ועד היום.‏הניהול נועד למטרות הבאות:‏*פיתוח מותג המדגיש ייחודיות,‏ מורשת מקומית,‏ זהות והזדהות;‏עידוד ההשקעות ועבודות הפיתוח במרכז העיר,‏ ביחד עם בעלי עסקים ותיקיםוחדשים;‏הרחבת אפשרויות התעסוקה ע״י פיתוח תכניות הכשרה ותעסוקה;‏מניעת פשיעה ושיפודי ביטחון;‏שימור מבנים,‏ חידוש חזיתות מסחריות,‏ טיפוח השטחים הפתוחים ושילוב אמנותבמרחב הציבורי;‏ טיפול בנכסים פנויים;‏שיפור הסביבה להולכי-הרגל בכלל ולבעלי-מוגבלויות וילדים בפרט;‏הגברת הניקיון ברחובות וטיפול באשפה;‏עידוד פעילויות פנאי ובידור במבנים ובמרחב הציבורי,‏ אירועי-רחוב ועוד;‏•••••••םשיפור הנגישות למרכז העיר;‏ ניהול החניה הציבורית;‏שיפור האינפורמציה והשילוט!‏ שיווק ופרסום;‏ניטור העסקים,‏ הבילוי והפנאי ומעמדו התחרותי של מרכז העיר לאורך זמן.‏•••לעתים מרחיב הארגון את תחומי-פעילותו:‏ שיפורים בתמהיל העסקים במרכז העיר,‏ניצול שטחים מסחריים פנויים,‏ ניהול חניונים וחניה,‏ ניהול תחבורה ציבורית,‏ תרומותוהתדמות,‏ טיפול בנוער ובמחוסרי-בית ‏(ראו נספח ב׳ — דוגמאות למרכזי-עריםמנוהלים).‏••הניסיון המצטבר לאורך שנים רבות חושף את יתרונותיהם וחסרונותיהם של מנגנוניהניהול למרכזי-ערים:‏מחסור במימון-ציבורי הוביל בין היתר לירידת קרנם של מרכזי-ערים.‏ גיוס מימוןמהסקטור הפרטי ‏(בעלי נכסים ועסקים במרכז העיר)‏ מכסה על מחסור זה,‏ אךמנגד הוא פותח בפני הסקטור הפרטי אפשרות להשפיע על ניהול המרחב שבבעלותהציבור;‏271

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאספקת שירותים ציבוריים נוספים באזור,‏ יוצרת מקומות-עבודה חדשים ומאפשרתלרשות המקומית להשקיע באזורים אחרים.‏ אולם מנגד נטען כי ניהול מסוג זה יוצרחוסר-שוויון בשירותים ‏(על בסיס עושר ומיקום),‏ מעודד שכר נמוך ומביא ל״ייצוא״השפעות שליליות,‏ כגון פשיעה,‏ לאזורים סמוכים;‏ניהול מרכז העיר מייצג צורה חדשה של ממשל,‏ בו השליטה ממוקדת וגמישה,‏ הניהולאוטונומי,‏ וקיימת שותפות ונציגות של בעלי-עניין מגוונים.‏ מנגד נטען כי גישה זותורמת לפרגמנטציה של המבנה הפוליטי והחברתי,‏ ומעמידה את האינטרסיםהמסחריים מעל לצורכי התושבים;‏הניהול המכוון לעבר תחום גיאוגרפי מוגדר,‏ מזמין מבקרים ואינו מרחיק אותם.‏יחד עם זאת,‏ ניהול מבקש לפקח על ההתנהגות במרחב הציבורי ופועל לעתים נגדאוכלוסיות חלשות,‏ סוחרים ועסקים המכוונים לאוכלוסיות אלו.‏ עולה הטענה כיהארגון בוחר בהתמודדות קלה,‏ תוך התמקדות בדרך ״נקייה ובטוחה״ יותר;‏אחת המטרות המרכזיות של הארגון היא טיפוחו הפיזי של המרחב הציבורי.‏ נטעןכי בשל הצורך המיידי בכך,‏ עלולות תכניות אלו להשפיע לרעה על תכניות הפיתוחארוכות הטווח.‏ בנוסף מסתבר כי מרכזי-ערים ומתחמים אשר עברו תהליכי-תכנוןמסוג זה,‏ נעשו דומים זה לזה,‏ למרות שאופיים התרבותי היה שונה במקורו;‏••••••••••••הקמת אזור המנוהל בשותפות ציבורית-פרטית,‏ מחייבת חקיקה מתאימה(נספח א׳:‏ניהול מתחמים)‏ גם בישראל.‏ חקיקה זו כוללת את הנושאים הבאים:‏אופן ההחלטה על הקמת האזור;‏מתכונת הממשל(‏governance‏);‏סמכויות!‏תשלומי השותפים;‏תקציב;‏הגדרת תחום האזור;‏סיום הניהול או המשכו.‏272חברת ״עדן״ - ניהול מרכז העיר ירושליםחברת ״עדן״ לפיתוח מרכז ירושלים,‏ הוקמה בשנת 2001. דירקטוריון החברה כולל אתנציגי עיריית-ירושלים,‏ הרשות לפיתוח ירושלים ‏(שהיא גם בעלת החברה),‏ הממשלה,‏מנהל-מקרקעי-ישראל ונציג-ציבור.‏ תחום האחריות של חברת ״עדן״ חל על כל האזור

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללאורך רחוב יפו — מהכניסהלעיר במערב,‏ עד שער-יפו בעירמשתרעהמתחם העתיקה;‏ במערב,‏הממשלה מקריית רחוב הנביאים בצפון ורחובהמלך ג׳ורג׳ בדרום.‏ תקציביממשרדיבאים החברה מאגרותהשונים,‏ הממשלה בנייה,‏ סלילה ותיעול,‏ והיטלי-‏ממבניםהנגבים השבחה המוקמים בתחום מרכז העירשבאחריות החברה.‏ בנוסף לשני עובדיה הקבועים,‏ עומד לרשות החברה מנגנון הניהולשל הרשות לפיתוח ירושלים.‏מתפקידי החברה:‏ליזום פעולות לתכנון ופיתוח מרכז-ירושלים;‏לעודד יוזמות שונות לפיתוח מרכז-ירושלים;‏לתאם בין משרדי הממשלה,‏ הרשויות והגופים הפועלים לפיתוח מרכז-ירושלים;‏לספק מידע בכל הקשור ליוזמות,‏ תכניות ומפעלים כלכליים שונים במרכז-‏ירושלים.‏••••273

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאזורי האחריות של חברת ״עדן״החברה קבעה מספר יעדים לפיתוח והתחדשות מרכז העיר:‏הגדלת מספר התושבים,‏ המועסקים,‏ התיירים והמבקרים במרכז העיר;‏חידוש תפקוד מרכז העיר כמרכז תרבות,‏ תיירות,‏ בילוי והשכלה;‏שיפור איכות הסביבה וצמצום הרעש וזיהום האוויר;‏הגדלת השטח הבנוי לצד שימור מבנים היסטוריים;‏חיזוק שכונות המגורים ויצירת תשתית מגורים לצעירים^‏שיפור האיכות והגדלת היקף המסחר;‏חיזוק מרכז העיר כמרכז מוסדי וכמרכז שלטוני.‏•••••••מראיון עם מנכ״ל ״עדן״ לשעבר,‏ מר אסף ויטמן,‏ עולה כי ניתן להרחיב את פעילויותהניהול של מרכז העיר,‏ חלקן במסגרת החקיקה הקיימת וחלקן במסגרת חקיקהחדשה.‏הקושי המרכזי בהקמת ,BID הוא גביית העלות הנוספת על תשלום המסיםהעירוניים הרגילים,‏ ושכנוע הסוחרים להצטרף למהלך.‏ במקומות אחרים בעולם החלהפעילות זו על בסיס התנדבותי ואחר-כך מוסדה בחקיקה מתאימה.‏ בישראל אין חקיקההמאפשרת ניהול מרכזי-עיר במתכונת המקובלת בעולם.‏חברת ״עדן״ נמצאת עתה בפני מהלך של הקמת ,BID אשר התנאים ליצירתו הם:‏בחירת אזור שנקודת המוצא בו(פיזית,‏ חברתית ועסקית)‏ אינה ״נמוכה״ מדי;‏יצירת אמון בין הסוחרים לבין ״המערכת״;‏יצירת תקווה ונטיעת אמון במהלך ובמנגנון(״מה ייצא לי מזה?״)‏התמקדות וריכוז משאבים לנושאים המרכזיים,‏ ע״פ אזור BID^ וייחודו.‏••••השלבים האופרטיביים ליצירת :BID•^הקמת BOARD משותף לסוחרים ולעירייה ‏(כשבעה חברים),‏ שיקבע את הנושאיםהמרכזיים בהם יתמקד BID^ ואת תכנית העבודה שלו,‏ ילווה את פעילותו ויבחןאת השגת היעדים.‏ בירושלים הוא מעוניין בשבעה נציגים,‏ מהם אחד נציג ״עדן״והשני נציג המנהל הקהילתי(בארה״ב הסוחרים הם הרוב BOARDo והם המנהליםאותו).‏ בשלב ראשון יכין BOARDS את המכרז לנותני השירותים.‏ לדעת ויטמן,‏בראש BID^ צריך לעמוד נציג הסוחרים,‏ מתוקף העובדה שהם מממני .BID^•274

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפרסום מברז המסתמך על היעדים והשירותים שיינתנו ע״י ,BlD-n כפי שנקבעו ע״י.BOARDS המציע יגיש הצעה לתכנית־עבודה לניהול האזור.‏ גיוס הסוחרים להקמתBID^ מוטל על הזוכה במכרז(חברת ניהול נכסים,‏ חברת ניהול קניונים,‏ וכדומה).‏לדוגמא,‏ מי שניגש למכרז יוכל להתחרות על הסכום אותו יגבה מן הסוחרים תמורתהשירותים הנדרשים במכרז.‏•נקודות נוספות בעלות משמעות לקידום :BlD-r\יחסי העירייה מול :BlD־n יש להבטיח ששירותי העירייה המקובלים לא יושפעומתוספת ,BID^ כלומר:‏ להבטיח שחבילת השירותים הבסיסיים שנותנת העירייהלאזור לא תיפגע מחד-גיסא,‏ ומאידך-גיסא יש להימנע ממצב בו עובדי העירייהיושפעו בעבודתם כתוצאה מהקמת אותו .BIDהנפקת איגרות-חוב:‏ אחת הדרכים היעילות והנפוצות ביותר ‏(בעיקר בארה״ב)‏לגיוס כסף עבור ,BID^ היא הנפקת אג״ח.‏ בארץ אין הליך BID^ מוכר עדייןואינו מוכח,‏ מה גם שנושא האג״ח אינו מפותח דיו,‏ והרלוונטיות שלו אינה גבוהה.‏••במסגרת הצעדים הראשונים שכבר נעשים להנעת התהליך וליצירת אמון,‏ מפעילה ״עדן״בין היתר:‏תכנית לשיפור חלונות הראווה בעיר.‏ נבדקו ארבע חלופות:‏ שיפור חלונות-ראווהרק בבניינים מיוחדים;‏ רק ברחובות נבחרים;‏ בכל הבניינים במרכז העיר;‏ רק בקומתהקרקע ‏(מכיוון שהיא בד״כ מופרת יותר).‏ לבסוף נבחרה החלופה האחרונה.‏ כלסוחר שמצטרף לתכנית מקבל על עצמו לשפץ את החזית בהתאם להנחיות האדריכלשמונה לכך.‏ בסיום הליך השיפוץ ובהצגת חתימת האדריכל המאשר את ביצועהשיפוץ,‏ מקבל הסוחר 7,000 ש״ח מענק מחברת ״עדן״.‏ על-פי ההערכות,‏ עלותשיפוץ חזית היא כ-‏‎40,000‎ ש״ח.‏ עד כה השלימו 100 סוחרים את שיפוץ החזית שלחנותם,‏ ובתהליך נמצאים עוד 150. במקביל נעשית פעולת אכיפה בנושא השילוט.‏תכנית לעידוד מגורי-סטודנטים במרכז העיר:‏ יותר מ-‏‎1,000‎ סטודנטים כברהצטרפו לתכנית.‏ מדובר במלגה של עד 550 ש״ח לחודש לשכירת-דירה במרכז העיר,‏ועד 80% מגובה שכר הלימוד.‏ התהליך מתבצע ע״י בנק-ירושלים.‏מענק-בנייה:‏ מענק בגובה 200 דולר למ״ר ניתן ליוזמות ששטחן מעל 3,500 מ״ר.‏עד היום הגישו כבר תשעה פרויקטים בקשה ‏(הרבה מעבר לכל מה שנבנה בשנים•••275

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהאחרונות במרכז העיר).‏ הסיוע מאפשר ליזמים להידבר עם הבנקים על ליוויפינאנסי.‏ באותו מעמד מתחייבים היזמים לשלם היטל-השבחה(דומה מאוד בהיקפולמענק)‏ המושקע במשק סגור במרכז העיר.‏המלצה:‏כדי לאפשר את השותפות בין הסקטור הציבורי לבין הסקטור הפרטי בניהול מרכז העירובאזורים ייחודיים בו,‏ יש לבצע מספר מהלכים:‏ *לתקן את פקודת העיריות או ליזום חקיקה נפרדת להסדרת ניהול מרכזי-עריםומתחמים בכל הקשור למנגנוני הניהול,‏ שיתוף בעלי-עניין,‏ תחומי האחריות,‏ מנגנוניהגבייה והתקציב!‏לקבוע את התחומים הנוספים לתחום הפיזי בו עוסקת חברת ״עדן״,‏ בהם ישתפו-‏פעולה בעלי הנכסים,‏ הסוחרים,‏ התושבים וכוי;‏ בין תחומים אלה ניתן למנותאת פיתוח המותג הנקרא ״מרכז העיר״ ושיווקו;‏ ביטחון ובטיחות,‏ אירועי-רחובופסטיבלים,‏ ניקיון,‏ גינון,‏ אינפורמציה,‏ נגישות,‏ חניה ועוד:‏••חקיקההתכנון המתארי,‏ המבוסס על הוראות בתחום הפיזי,‏ אינו שלם ללא כלים סטטוטורייםואחרים המאפשרים את מימוש הפיתוח.‏ ככל שהפיתוח מתרחש בסביבה מורכבת יותר‏(מרקמים קיימים — בניגוד לשטחים פתוחים ופנויים;‏ מרכזי-ערים — בניגוד לשוליים,‏וכד׳)‏ נדרשת מערכת מורכבת יותר של כלים תכנוניים-כלכליים שתאפשר את השגתהמטרות התכנוניות הרצויות.‏ בימים אלה נעשים מספר שינויי-חקיקה משמעותייםבתחום זה.‏ אנו מציעים עדכונים בחקיקה נוספת.‏276חוק־עזר לירושלים ‏(פתיחת עסקים וסגירתם)‏ תשט׳׳ו־‎1955‎המגבלה הקיימת על פתיחת עסקים בשבת במרכז העיר מעמידה אותו בתנאים שלתחרות בלתי-הוגנת לעומת מרכזי-מסחר אחרים,‏ בהם מגבלה זו אינה קיימת.‏ מאחרששינוי מהותי של מגבלה זו במרכז-ירושלים אינו צפוי,‏ יש חשיבות רבה למתן הקלותבפתיחת העסקים במרכז העיר בימים שאינם ימי-שגתון.‏ לשם כך יש לשנות את חוקיהעזר הרלוונטיים,‏ כך שיתירו פתיחת בית-עסק לאחר השעה שבע בערב.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחוקי העזר שהתקינה מועצת עיריית-ירושלים,‏ מגבילים את שעות הפתיחה של בתיהעסק לשעות 19:00-06:00. המסעדות ומקומות הבילוי רשאים לפעול בכל שעות היום,‏למעט בשעות 05:00-02:00, אך ביימי-מנוחה אסורה פתיחת בתי-אוכל בין השעות 09:00-.22:00בתי-אוכל ניתן לפתוח בין השעות 9:00 ל-‏‎15:00‎‏,‏ וזאת בתנאי שהגשת המזון תיעשהבין כותלי בית האוכל ולא בחוץ או בדרך הפונה אל החוץ.‏, סעיפים אלה בחוק,‏ אינם חלים על בתי-עסק ובתי-אוכל אשר בל בעליהם אינםיהודים,.ואינם מעסיקים יהודים.‏המלצות:‏אנו ממליצים לשנות את חוקי העזר כך שניתן יהיה לפתוח עסקים גם לאחר השעה19:00 עד שעות הלילה המאוחרות,‏ וכן במוצאי-שבת.‏ במיוחד יש לאפשר זאת באזוריםשיוגדרו מרכזי מסחר ובילוי,‏ שם יש להגביל באופן מינימאלי את שעות-פעילותם שלהעסקים.‏חוק הגנת הדייר(נוסח משולב),‏ 1972גורמים רבים מציינים את חוק הגנת הדייר ואת הדיירות המוגנת ‏(״דמי-מפתח״)‏ כאחד83החסמים המרכזיים המקשים על-פיתוח הנכסים והמעכבים את פיתוח מרכז העיר.‏החוק מגביל את זכות הבעלים לפנות דייר מוגן,‏ אף שדמי השכירות בדיירות המוגנתנמוכים באופן משמעותי מדמי השכירות המקובלים בשוק החופשי.‏ עם השנים הלךופחת מספרם של הדיירים המוגנים במרכזי הערים הוותיקות — בעיקר בחיפה,‏ תל-‏אביב וירושלים — אך נותרו עדיין רבבות דיירים בדמי-מפתח(חוק הגנת הדייר,‏ תשל״ב-‏1972 נוסח משולב).‏מחד-גיסא,‏ החוק גורם חוסר-כדאיות לפתח נכסים כאלה,‏ ומקשה על בעלי הנכסיםלפנות את הדיירים המוגנים מרכושם.‏ מאידך-גיסא,‏ אין לדיירים המוגנים אינטרסלהתפנות,‏ בשל הפיצויים הנמוכים-יחסית שיקבלו מתוקף מעמדם כדיירים מוגנים.‏לטענת בעלי-קרקעות ויזמים במרכז העיר ‏(קוקיא עזרא,‏ ולרו דני,‏ מאי 2005), הדייריםמודעים ל״מכרה הזהב״ שעליו הם יושבים,‏ ואינם ששים לעזוב.‏ מנגד,‏ לבעלים לאראיונות עם בעלי-קרקע,‏ ראו להלן בנספח בי.‏277

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמשתלם לשלם את הפיצויים הגבוהים והחריגים שדורשים הדיירים על-מנת להתפנות,‏וכך ניצבים במרכז העיר מבנים מוזנחים רבים.‏ גם כשהיתה עילה חוקית לפנות אתהדיירים,‏ נהגו בתי המשפט לחוס עליהם ולא פסקו לפנותם.‏ לטענת בעלי-קרקעות במרכזהעיר:‏ ״חוק הגנת הדייר הוא ׳חוק נורא׳,‏ שמעורר את האינסטינקט הגרוע ביותר - אםמשהו מתקלקל,‏ אין לדייר ולבעל הנכס שום תמריץ לתקן אותו״.‏לטענתם,‏ הדיירות המוגנת בלמה כמעט את כל הפרויקטים שניסו לקדם במרכזהעיר.‏ כמעט בכל מתחם בבעלות המשפחות הוותיקות יע\‏ דייר מוגן,‏ ומצב זה גרסלעצירת הפיתוח ברוב המקרקעין של משפחות אלו.‏המלצות:‏יש לבחון שינויים בחוק הגנת הדייר ובחוקים אחרים המסדירים נושא זה ‏(חוק התכנוןוהבנייה,‏ פקודת הקרקעות,‏ ועוד)‏ כך שיתאפשר לפנות דיירים מוגנים תמורת פיצוי מלאומיידי.‏פקודת העיריותההצעה לחוק העיריות החדש ‏(משרד הפנים,‏ הצעת חוק העיריות תשס״ח-‏‎2007‎‏)‏ שמשרדהפנים מקדם בעת האחרונה,‏ מבקשת להנהיג רפורמה במערך הניהול,‏ הבקרה והפיקוחברשויות המקומיות,‏ והחלפת החקיקה המנדטורית שעל בסיסה מתנהלות כיום הרשויותהמקומיות במדינת-ישראל,‏ במערך חקיקתי חדש ועדכני(פקודת העיריות ‏[נוסח חדש]‏ופקודת המועצות המקומיות ‏[נוסח חדש]).‏מטרת הצעת החוק היא לאפשר ביזור סמכויות לרשויות מקומיות המתנהלותביעילות ובהתאם לחוק,‏ במקביל לקביעת כלים לבקרה ולפיקוח על השלטון המקומי,‏כדי למנוע את קריסתן הכלכלית והניהולית של רשויות שאינן מתנהלות כנדרש.‏רובע עירוני:‏ פרק 6 בהצעת החוק ‏(סעיפים 50-44) נותן סמכות למועצת העירייהבעיר שמספר תושביה הוא 100,000 לפחות,‏ לקבוע כי שטח בתחומה יוכרז ״רובעעירוני״,‏ ובלבד ששטח זה הוא שטח קרקע רציף שמתגוררים בו 10,000 תושבים לפחות.‏הקביעה תיערך בהתייחס להמלצה של ועדה מיוחדת.‏ לכל אזור שיוכרז ״רובע״ ייבחרועד.‏ לכל ועד-רובע תקבע מועצת העירייה תקציב שנתי ותגדיר את הפעולות שניתן לבצעבמסגרתו.‏ ועד הרובע יוכל להשפיע על הפעולות שיבוצעו בתחומו בכל שנת-כספים.‏ ביןסמכויותיו:‏278

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללהעיר לגבי כל הצעת חוק-עזר שהעירייה מבקשת להתקין;‏להציע לעירייה להתקין חוקי-עזר שיחולו בתחום הרובע;‏להעיר לגבי כל בקשה להקצאת-קרקע לצורכי-ציבור בתחום הרובע;‏להגיש התנגדויות על-פי סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה,‏ לכל תכנית בתחוםהרובע.‏••••אחד הנושאים המורכבים ביותר בתהליכי ההתחדשות העירונית הוא יצירת ה״מטרייה״הארגונית והניהולית לתהליכי ההתחדשות באזורים שהוגדרו לכך.‏ רה-ארגון כזה נחוץכדי לגייס ולנהל באופן יעיל את תקציבי החידוש,‏ לגייס את כל בעלי העניין וליזום וללוותאת תהליכי החידוש.‏ יצירת מערכת ארגונית יעילה,‏ מאפשרת ניהול שוטף ומתמשך שלהאזור העירוני והקפדה על איכות ועקביות,‏ אך למתכונת זו נחוצה חקיקה מתאימה.‏קידום חוק העיריות החדש,‏ ייצור הזדמנות לשלב בסעיפי החוק סעיפים שיקלו עלפעולות החידוש העירוני.‏ האפשרות להגדיר חלק מהתחום העירוני כרובע שיזכה במידהמסוימת של סמכויות וניהול עצמי,‏ פותחת פתח לחקיקה שתקל על הגדרת אזורים שלחידוש עירוני והוספת כלים בחוק ליצירת שותפויות בין המגזר הפרטי והציבורי למטרהזו,‏ בדומה לכלים הקיימים במדינות שונות,‏ כפי שנסקר בפרק הקודם ובנספח ב׳ דלהלן‏(לדוגמא,‏ החקיקה באנגליה ומקומות אחרים לגבי .(BIDהמלצות:‏מומלץ להרחיב בהצעת החוק את הגדרת הרובע העירוני,‏ כך שתוכל לכלול גםאזורים שיוגדרו ״מרכזים עירוניים״ או ״אזורים מיוחדים״.‏ זאת גם אם המאפייניםשל אזורים אלה שונים מההגדרות המאפשרות הכרזה על רובע עירוני על-פי הצעתהחוק ‏(כלומר,‏ גם אם מספר התושבים נופל מ-‏‎10,000‎ וגם בערים בהן האוכלוסייהמצומצמת יותר).‏ הגדרת המרכזים העירוניים תוכל להתבסס,‏ לדוגמא,‏ על תמהילשימושי הקרקע,‏ מיקום.גיאוגרפי מרכזי ופרמטרים נוספים,‏ או על תכנית-מתארמקומית אשר הגדירה את המרכזים העירוניים.‏מומלץ לתת כלים בחוק להקמת המערכות הארגוניות והניהוליות הנחוצות לביצועפעולות החידוש וקידומן,‏ כגון:‏ שיתופי-פעולה בין הסקטורים — כולל בתחוםההשקעות והמימון - יצירת ״משק-סגור״ באזור מוגדר שבו כספי המסים העירונייםמיועדים לפעולות החידוש,‏ והקמת זרוע עירונית ליצירת תכנית הפיתוח וניהולהאזור.‏••279

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפקודת הקרקעות(רכישה לצורכי-ציכור),‏ 1943הפקעת מקרקעין של הפרט לצורכי המדינה,‏ היא אמצעי חשוב בידי המדינה לצורךפיתוחה.‏ יש שורה של חוקים המאפשרים זאת,‏ וביניהם פקודת הקרקעות ‏(״רכישהלצורכי-ציבור״)‏ 1943 וחוק התכנון והבנייה תשכ״ה-‏‎1965‎‏.‏ אמצעי זה מתנגש עם אחתמזכויות היסוד החשובות ביותר של הפרט,‏ והיא זכות הקניין,‏ שזכתה במשפט הישראלילמעמד נכבד בחוק-יסוד:‏ כבוד האדם וחירותו.‏בסוף שנת 2004 הוגשה לשר האוצר הצעה לשינוי הפקודה.‏ בהצעת החוק נכללהבין היתר המלצה כי פיצויי ההפקעה לבעל-זכויות יהיו מלוא שווי הזכויות במקרקעיןערב ההפקעה.‏ על-פי ההצעה,‏ שר האוצר לא ירכוש זכויות במקרקעין או חלק מהן ללאתמורה,‏ ושטח שנדרש לצורכי-ציבור יהא ניתן להפקעה,‏ אך כל הפקעה תהיה מלווהבתמורה.‏המלצות:‏מוצע לשנות את החוק כך שהפקעת-קרקע תהיה הליך סופי אם שולמה מלוא תמורתה,‏גם במקרה של שינוי התכלית שלשמה הופקעה ‏(כיום שינוי-תכלית יוצר זכות להשבתהקרקע לבעליה המקוריים).‏ יצוין כי בהתאם לתוספת הרביעית לחוק(שימור)‏ ניתן להפקיענכס ולא להשיבו בתום השיפוץ לבעליו המקוריים,‏ אלא להעבירו לכל המרבה במחיר.‏כמו-כן מוצע לתקן את רשימת התכליות שלשמן מותר להפקיע ‏(סעיף 188 לחוק)‏ באופןשישקף ייעודים ציבוריים התואמים את הצרכים העכשוויים(הסרת התכליות המסחריותוהוספת מטרות ציבוריות,‏ כגון שימור מבנים ואתרים,‏ ״פינוי-בינוי״,‏ התחדשות עירונית,‏בינוי ציבורי וכוי).‏חוק התכנון והכנייה תשכ״ה-‏‎1965‎בימים אלה מקדם משרד הפנים רפורמה נרחבת בחוק התכנון והבנייה.‏ אחד החסמיםהעיקריים לתכנון בכלל,‏ ולתכנון במרכזי-עיר צפופים בפרט,‏ הוא החשש מתביעותפיצויים בגין ירידת-ערך הקרקע כתוצאה מתכנון חדש(סעיף 197 לחוק).‏ בירושלים רבההשפעתו בשל מבנה הבעלויות על הקרקע וריבוי הבעלות הפרטית במרכז העיר.‏הרפורמה המוצעת בחוק התכנון והבנייה,‏ מציעה את השינויים הבאים בכל הקשורלירידת-ערך בגין אישור תכנית:‏280

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהבחנה ברורה בין פגיעות ישירות לבין פגיעות עקיפות בנכס,‏ וקביעה כי ככלליינתנו פיצויים על ירידת-ערך רק בגין פגיעה ישירה או פגיעה עקיפה משמעותיתבהיקפה;‏נטרול אלמנט ה״ציפיות״ מחישוב שווי המקרקעין;‏הגדרה ברורה יותר של המושג ״מקרקעין גובלים״;‏שלילת אפשרות תביעה בגין ירידת-ערך על בסיס תכנית-מתאר מקומית ‏(שאינהמאפשרת היתרי־בנייה),‏ אלא מתכנית מפורטת בלבד.‏••••הקטנת אפשרויות התביעה בגין ירידת-ערך,‏ תקטין את חששות המתכננים ותאפשרתכנון משוחרר יותר מלחצים כלכליים.‏מס ארנונהמאז שנת 2000, קובעת הכנסת מדי שנה,‏ בחוק ההסדרים של אותה שנה,‏ תיקון לתקנותההסדרים 2000 ובו נקבע השיעור המותר להעלאת ארנונה.‏ תקנות ההסדרים 2000קובעות תעריפי-ארנונה מרביים ומזעריים לפי סוג הנכס והשימוש בו,‏ והרשות המקומיתקובעת במסגרתם את גובה הארנונה לנכס מסוים ‏(מרכוס,‏ 1.9.2004). את תעריפיהארנונה קובעת מועצת הרשות המקומית לכל נכס לפי שלושה קריטריונים עיקריים:‏סוג הנכס והשימוש בו,‏ האזור בו שוכן הנכס וגיל הנכס.‏הסמכות למתן הנחות בארנונה לבעלי-עסקים נתונה בידי ועדת-הנחות של הרשותהמקומית.‏ הוועדה רשאית לתת הנחה למחזיק בעסק שנתקיימו בעניינו מספר תנאים,‏כגון:‏ גיל פנסיה,‏ עסק בשטח קטן ומחזור-עסקים קטן-יחסית.‏ הזכאות להנחה נקבעתלפי מבחן ההכנסה בעד דירת המגורים בה מחזיק מבקש ההנחה.‏הרשות המקומית יכולה להשפיע על תעריפי הארנונה בשני תחומים עיקריים:‏סיווג השטח ושיעור ההנחה.‏ שינויים נוספים,‏ כגון תוספת סיווגים,‏ ניתנים לאישור רק״ ק ההסדרים,‏ וכדומה.‏באמצעות שינויי-חקיקה בחובארצות שונות מקובל להפחית מס-ארנונה במקרים בהם רוצים לעודד עסקיםחדשים או פיתוח מסוג מסוים,‏ או באזור מסוים.‏ בד״כ מדובר בהפחתת נטל המסלמספר שנים.‏ לעתים נעשה הדבר בתחילת התקופה,‏ כדי לעודד כניסתם של עסקיםחדשים,‏ ולעתים דווקא לאחר מספר שנים,‏ כדי לחייב עסקים להיות נוכחים תקופהראויה באזור מוגדר.‏ הציבור מוותר על הכנסות נחוצות לטובת אינטרס ציבורי חיוניאחר,‏ ובכך למעשה הוא משקיע למען רווח עתידי.‏ ליחיד או לגוף הכלכלי המקבל את281

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלההנחה,‏ משמשת הפחתת המס מנוף להעלאת הרווחים,‏ ומשום כך גם תמריץ להשקיעבאזור או בתחום שם ניתנת ההנחה.‏ יש טוענים שהמדיניות הנחוצה במקרים אלה היאלעודד ביקושים לסחורות ושירותים הנמכרים במרכז העיר,‏ ולא להקטין את הוצאותהעסק.‏במספר מקומות בארה״ב הוחלפה שיטת מיסוי הנכסים Tax) (Property בשיטההקרויה .Two-tier Taxation שיטת-מיסוי זו מבחינה בין הקרקע לבין המבנה:‏ המיסויעל הקרקע גבוה ‏(וכך הוא מעודד בעלים להקים עליה מבנים)‏ בעוד שהמיסוי על המבנהנמוך ‏(וכך הוא מעודד שימושים שאינם חניונים).‏ביום 12.9.2006 החליטה הממשלה להקים ועדה לרפורמה בנושא הארנונה.‏ הוועדהאמורה להגיש לממשלה המלצות במספר תחומים,‏ ובהם:‏קביעת מספר קבוע ומוגדר של סיווגים ותת-סיווגים של נכסים לצורך הטלת ארנונה,‏תוך הגבלת יכולתה העצמאית של רשות מקומית לקבוע סיווגים ותת-סיווגים שוניםמאלה!‏ביטול טווחי המינימום והמקסימום של תעריפי הארנונה הקיימים,‏ וקביעתתעריפים אחידים לרשויות המקומיות בהתאם למשתנים אובייקטיביים,‏ כגון:‏מספר התושבים,‏ מצבן הכלכלי-חברתי,‏ מיקומם הגיאוגרפי,‏ וכדומה;‏בחינת ההנחות והפטורים המוענקים לפי כל דין,‏ במטרה לצמצמם ולבטלם ככלהניתן.‏•••שינויים בחקיקה בכיוון זה,‏ מפשטים את מנגנוני גביית הארנונה בישראל אך מצמצמיםאת יכולתן של רשויות מקומיות להשתמש בה כמכשיר תכנוני-כלכלי שבעזרתו ניתןלעודד שימושים מוגדרים ורצויים,‏ ארלחלופין — להרחיק שימושים בלתי-רצויים.‏282המלצות:‏הרפורמה המוצעת במס הארנונה,‏ נובעת מצרכים שאינם קשורים בתכנון.‏ ניתן להעריךכי שיטת חישוב המס תהפוך לפשוטה יותר,‏ ולפיכך היא אינה מתאימה לצורכי-תכנון.‏באזורים שהוכרזו ״אזורי התחדשות עירונית״ או ״מתחמים מנוהלים משותפים״,‏ אנוממליצים לאפשר דרכים אלטרנטיביות לחישוב הארנונה,‏ שיאפשרו הפחתה לשימושיםרצויים והגדלה לשימושים בלתי-רצויים.‏ הפחתת המס תתייחס למיקום הנכס בבניין‏(קומת-קרקע או אחרת,‏ חזית או עורף,‏ שימוש מסחרי או יצרני-יצירתי,‏ ועוד).‏ הכבדתהמס תחול על שימושים שאינם רצויים במרכז-עיר ‏(מחסנים,‏ בתי-מלאכה,‏ וכוי)‏ אונכסים העומדים בשיממונם לאורך זמן.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיהבר-שישת,‏ א׳,‏ עפרון,‏ ר׳,‏ מאגר עתודות-קרקע למגורים בירושלים 2020, ירושלים בת-קיימא,‏מאי 2005.בר-שישת,‏ אי,‏ המרמן,‏ יי,‏ עדכון לדו״ח מאגר עתודות-קרקע למגורים בירושלים 2020, ירושליםבת-קיימא,‏ יוני 2006.בר-שישת,‏ אי,‏ דו״ח עתודות-קרקע — זמינות הבנייה בירושלים.‏ ירושלים בת-קיימא,‏ דצמבר.2006גוטהלף,‏ ת׳,‏ בדיקת מלאיינואר 2007.עתודות הקרקע בעיר ירושלים — מוגש למנהל התכנון במשרד הפנים,‏גוטמן,‏ ני,‏ תכנית-אב לתחבורה ירושלים — רשימת הפרויקטים למגורים ותעסוקה הקיימיםומתוכנניםבמטרופולין ימ׳^לים,‏‎2001‎‏.‏גוטמן,‏ ני,‏ תכנית-אב לתחבורה ירושלים — רשימת הפרויקטים למגורים ותעסוקה הקיימיםומתוכננים במטרופולין ירושלים,‏ 2004.חוק הגנת הדייר נוסח משולב,‏ תשל״ב 1972.חסון,‏ שי,‏ קמחי,‏ יי,‏ חושן,‏ מ׳(עורכים),‏ ירושלים בת-קיימא,‏ ממן ירושלים לחקר ישראל,‏ 2004.כהן,‏ מ׳(צוות בראשןתו),‏ תכנית מתאר מקומית ירושלים 2000, דן״ח מס׳ — 1 מטמת ויעדים;‏עיריית-ירושלים,‏ אוקטובר 2001.כהן,‏ מ׳(צוות בראשותן),‏ תכנית-מתאר מקומית ירושלים 2000, דו״ח מס׳ — 2 ניתוח מצב קיים,‏עיריית-ירושלים,‏ יוני 2002.כהן,‏ מ׳ ‏(צןות בראשותו),‏ תכנית-מתאר מקומית ירושלים 2000, דו״ח מס׳ — 3 פרוגראמהוחלופות,‏ עיריית-ימשלים,‏ דצמבר 2002.כהן,‏ מ׳(צוות בראשותו),‏ תכנית-מתאר מקומית ירושלים 2000, דו״ח מס׳ — 4 התכנית המוצעתועיקרי מדיניות התכנון,‏ עיריית-ירושלים,‏ אוגוסט 2004.•כהן,‏ מ׳:‏ תזכיר מיצוי עתודות-קרקעעפ״י תמ״א/‏ ‎31‎‏,תכנת תמ״מ 37/1 מערב-ירושלים,‏ הרשותלפיתןח ימשלים,‏ 2002.מנור,‏ ע׳(צוות בראשותו),‏ תכנית התחדשות מרכז העיר ירושלים,‏ צוות אדריכל ראשי,‏ אגף תכנוןהעיר,‏ עיריית-ירושלים — הרשות לפיתוח ירושלים,‏ אוגוסט 2000.מרכוס,‏ ת׳,‏ מסמך רקע בנושא קריטריונים לקביעת תעריפי-ארנונה עירוניים,‏ הכנסת — מרכזמחקר ומידע,‏ 1.9.2004.283

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמשרד הפנים — הלשכה המשפטית,‏ הצעת חוק העיריות תשס״ח-‏‎2007‎׳ חשוון תשס״ו,‏ נובמבר.2005ניב,‏ א׳,‏ ברקאי,‏ זי,‏ ואחרים,‏ החייאת העיר הפנימית,‏ עיריית-ירושלים,‏ המרכז לתכנון עריםהיסטוריות בירושלים,‏ משרד הבינוי והשיכון,‏ דצמבר 1992.קוץ,‏ א׳ ‏(צוות בראשותו),‏ התחדשות וציפוף מרכז העיר ירושלים,‏ עיריית ירושלים,‏ מהנדסהעיר — אגף תכנון העיר,‏ באמצעות הרשות לפיתוח ירושלים,‏ עדן — חברהלפיתוח מרכז-ירושלים,‏ יולי 2003. •קמחי,‏ י׳(צוות בראשותו),‏ תכנית-מתאר חדשה למחוזמנהל התכנון,‏ משרד הפנים.‏ירושלים,‏ תמ״מ — 30/1 רשימת התכניות,‏רמון,‏ א׳,‏ עיר בסבך,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ 2004.Local Government Act UK, 2003.Temple-Bar, Dublin, Ireland:Manchester, UK: www.atcm.org, www.ukbids.org,Philadelphia, Pennsylvania, USA:New-York, New-York, USA: http://www.nohony.org/aboutUs/, www.nyc.gov,284

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח א׳:‏ ניהול מרכזי-ערים:‏ דוגמאות.1 BID בבריטניההאפשרות להכריז על אזור מסוים בעיר כעל ״אזור לשיפור עסקים״ ,(BID) מעוגנתבפקודת השלטון המקומי הבריטית משנת 2003) 2003 UK, .(Local Government Actמטרתה לאפשר שותפות בין הרשות המקומית לקהילת העסקים המפתחת והמקדמתפרויקטים ושירותים התורמים לאווירת העסקים ולאיכות המרחב הציבורי.‏ דבר זה מושגבדרך-כלל על-ידי גביית תשלומים נוספים על תשלומי הארנונה הרגילים,‏ Matchingתרומות וכדומה.‏ בבריטניה יכולים רק בעלי העסקים להיות חברים BID-2 ,Funds‏(בניגוד לארה״ב,‏ שם יכולים להשתתף גם דיירי האזור).‏ על-פי הערכת האגודה לניהולמרכזי-ערים,‏ משך הקמת BID הוא כ-‏‎24-18‎ חודשים.‏מרכז העיר מנציסטרההצעה להקים :BID היוזמה להקמת BID יוצאת בדרך-כלל מקרב הסוחרים ואנשיהעסקים באזור,‏ אך גם הרשות המקומית או בעלי-עניין אחרים יכולים ליזום מהלך כזה.‏ה מ ק ו מ י ת D - D ע ם התייחסותלנושאים כגון גבולות האזור,‏ המבנה הניהולי של הארגון,‏ השירותים שיינתנו על-ידו,‏תכנית עסקית,‏ מתכונת התשלום — כולל הנחות,‏ פטורים וכדומה — אינדיקאטוריםתפקודיים,‏ ועוד.‏אישור :BlD-r\ לאחר הגשת ההצעה נערך משאל בין כלל בעלי העסקים באזור המוצע,‏כדי לבחון את התמיכה בהצעה שהוגשה.‏ ההצעה תאושר במידה שעמדה,‏ בין היתר,‏285

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבשני תנאים עיקריים:‏ 50% לפחות מבעלי העסקים תמכו בהצעה,‏ והם מייצגים 50%לפחות מן השטח החייב בארנונה לעסקים באזור.‏ למרות זאת יש לרשות המקומיתאפשרות להטיל וטו על תוצאות המשאל,‏ ובמקרה זה יכול כל בעל-עסק לפנות אל שרהסביבה בבקשה לשנות את החלטת הרשות.‏ביצוע :BlD-n לאחר אישור BlD-r\ מוקמת שותפות בין נציגות הסוחרים לעירייה.(Parity) שותפות זו מוגבלת על-פי החקיקה הבריטית לחמש שנים.‏ לאחר סיום תקופהזו,‏ ניתן להאריך את BlD-r\ רק לאחר משאל נוסף.‏ בהזדמנות זו ניתן לשנות את תנאיBlD-r\ על-פי הצורך.‏ במהלך התקופה מתבצעת גביית המס הנוסף(‏Levy‏)‏ על-ידי הרשותהמקומית,‏ שהיא Authority^ .Billing הרשות המקומית מעבירה BID^ את הסכומיםהנגבים.‏2. אונטריו,‏ קנדה:‏פקודת העיריות של חבל אונטריו,‏ קנדה (2001 ,(Ontario Municipal Act מאפשרת אתהקמתם של ״אזורים לשיפור״(‏Area :(Improvement ״הרשות המקומית יכולה להכריזעל אזור כאזור-לשיפור ולייסד ועד-מנהל (board) לניהולו.‏ מטרתו לפקח על השיפור,‏ עלהחזות ועל התחזוקה של קרקע בבעלות עירונית ומבנים ומתקנים שמעבר לה במימוןעירוני,‏ וכן לקדם את האזור כאזור-קניות area) ."(shoppingניהול:‏ הוועד המנהל הוא תאגיד (corporation) שנוסד ע״י העירייה ומורכב מדירקטוראחד או שניים הממונים ישירות ע״י העירייה,‏ והשאר נבחרים על-ידי החברים(membership)286באזור-לשיפור וממונים ע״י העירייה.‏ החברות באזור-לשיפור היא שלאותם בעלי-עסקים באזור,‏ והיא מאושרת בסופו של תהליך על-ידי הרשות המקומית.‏לכל חבר יש קול אחד להצבעה,‏ ללא קשר למספר העסקים שהוא משכיר או הבעליםבאותו אזור.‏העירייה יכולה שלא להסכים לדירקטור שהוצע על-ידי חברי האזור.‏ במקרה זהניתן להשאיר את המקום פנוי או להורות לדירקטוריון לבחור נציג אחר ולהגישו לאישורהעירייה.‏ אם יש מקום פנוי — העירייה יכולה למנות מטעמה דירקטור שאינו חייב לבואמהאזור שנועד לשיפור.‏ מינוי הדירקטורים הוא לתקופה זהה של כהונת מועצת העיר,‏והם ממשיכים בתפקידם עד שמחליפיה•‏ נבחרים.‏ ניתן לבחור-מחדש בדירקטוריםשכיהנו כבר בעבר.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתקציב:‏ הוועד המנהל מכין הצעת-תקציב לכל שנה פיסקאלית,‏ ביום ובמתכונתשנדרשים על-ידי העירייה,‏ וזאת לאחר שקיים דיון אחד או יותר של חברי האזור בענייןזה.‏ הוועד המנהל מגיש את התקציב לאישור מועצת העיר במועד ובמתכונת שנקבעועל-ידי העירייה.‏ העירייה יכולה לאשר את מלוא התקציב או את חלקו,‏ אך לא להוסיףעל ההוצאות המוצעות.‏מימון:‏ מימון האזור בא מן הרשות המקומית.‏ למטרה זו יכולה העירייה להטיל מסמיוחד על נכסים באזור שנועד לשיפור.‏ העירייה יכולה גם לקבוע את הנכסים הנהניםבמיוחד מהאזור-לשיפור ולגבות מהם מס גבוה יותר.‏ העירייה יכולה לקבוע תעריףמינימאלי,‏ מקסימאלי או שניהם,‏ לקטגוריות-עסקים שונות ועוד.‏ התעריף יכול להיקבעבאחוזים מערך הנכס,‏ או באחוזים מהתקציב השנתי של האזור.‏הקמה וייסוד האזור:‏ לפני ההחלטה על הקמת האזור-לשיפור,‏ חייבת הרשות המקומיתלשלוח הודעות לוועד המנהל ולכל בעל נכס באזור המוצע.‏ בעל נכס המקבל את ההודעהנדרש להעביר את ההודעה בתוך 30 יום לכל שוכר-נכס הנדרש לשלם את המס,‏ ולתתלפקיד העירייה את רשימת הדיירים הנ״ל ואת חלקו של כל אחד במס הנגבה.‏ העירייהלא תאשר את התקנות המוצעות אם התקבלו התנגדויות תוך 60 יום ממועד משלוחהמכתבים,‏ והן מייצגות שליש ויותר ממספר בעלי הזכות ‏(הבעלים או השוכרים)‏המייצגים לפחות שליש מהמס הנגבה מכלל האזור.‏ העירייה יכולה לשנות את תעריפיהמינימום והמקסימום,‏ או את גבולות האזור,‏ וגם אז היא חייבת לשלוח הודעות עלההצעה לשינוי התקנות .(by-laws)3. ניו-יורק,‏ מדינת ניו-יורק,‏ ארה׳׳ב:‏רקע:‏ BlD-n מקורו בקנדה וארצות הברית בשנות ה-‏‎60‎‏,‏ וכיום נעשה בו שימוש בדרך-‏כלל לצורך חיזוק מרכזי העסים עם נדידת מוקדי המסחר לאזורים אחרים.‏ ניתן לזהותבו תכונות הלקוחות מתוך District, Special Purpose District, the Special AssessmentZoning^ כולם אזורי-תכנון ייחודיים,‏ במסגרת ,and the Special Zoning Districtהנהוג.‏ B\D-n הוא מעין זרוע שלטונית המעניקה סמכויות לאזרחים באזור גיאוגרפימוגדר,‏ לפעולות מוגדרות.‏ BID^ נוטה לספק שירותים בשלושה תחומים עיקריים:‏ניקיון,‏ בטיחות ואטרקטיביות.‏287

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלB1D-n של טיימס-סקוור B1D־n של יממן סקוורבחינה מפורטת של מתחמי BID מראה כי בכל תחום קיים מגוון רב של נושאים:‏• ניקיון:‏ כללי וייחודי,‏ גרפיטי,‏ תחזוקת גינון;‏בטיחות:‏ תכניות למניעת פשיעה,‏ סיורים,‏ שגרירי-בטיחות,‏ הסברה,‏ שיתוף-פעולהעם המשטרה,‏ טלוויזיה במעגל סגור;‏•• אטרקטיביות:‏ טיפוח המרחב הציבורי ‏(ריהוט הרחוב,‏ תאורה,‏ נגישות לבעלי-‏מוגבלויות,‏ גינון,‏ חידוש חזיתות מסחריות,‏ שימור מבנים),‏ פרסום,‏ שיווק,‏ אירועים,‏רדיו במרכז העיר,‏ טיפול בנכסים סגורים,‏ פינוי גרוטאות,‏לעתים מרחיב BID^ את תחומי פעילותו:‏שיפורים בתמהיל העסקים,‏ הפחתת שטחים מסחריים פנויים,‏ ניהול חניונים וחניה,‏ניהול תחבורה ציבורית,‏ תרומות והתדמות,‏ טיפול בנוער ובמחוסרי-בית.‏•מימון:‏ BlD-r\ ממומן בכספים הנגבים מבעלי נכסים באזור שהוגדר.‏ בעלי הנכסיםיכולים להעביר את נטל התשלום לשוכרי הנכסים במידה שהחוזה שלהם מאפשר זאת.‏הסכום מחושב ונגבה ע״י עיריית ניו-יורק ומועבר לגוף המנהל את האזור District)(Management Association ומספק את שירותי .BID^ הסכום הנגבה הוא תקציבהפעולה budget) (operating של הארגון.‏ תקציב זה נע באזורים השונים בניו-יורק בין53,000 דולר עד 11 מיליון דולר בשנה.‏ התשלום הממוצע BID^ הוא כ-‏‎6%‎ ממס הנדל״ןהנהוג(‏tax .(real-estate288

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעל BID^ מפקחת מועצת-מנהלים Directors) (Board of הנבחרת על-ידי חבריהאזור.‏ המועצה נושאת בחובת-נאמנות (fiduciary) והיא שוכרת את שירותי הניהולשל .BID^ המועצה מחולקת לקבוצות הכוללות את בעלי הנכסים,‏ בעלי העסקים,‏תושבים ופקידות עירונית.‏ רוב חברי מועצת המנהלים הם בעלי-נכסים.‏ ראש העיר,‏מבקר העירייה,‏ נשיא הרובע וחבר-מועצה,‏ הם חברי מועצת המנהלים דה-פאקטו.‏בעיר ניו-יורק קיימים כ-‏‎50‎ מתחמים שהוכרזו .BID באמצעות המחלקה לשירותיםלעסקים קטנים Services) (Department of Small Businesses , תומכת עיריית-ניו-יורקבתהליך,‏ החל מהכנת ההצעה וכלה בניהולו הפעיל.‏מרכז העיר פילדלפיהמתהם האמנויות פילדלפיה289

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח ב׳:‏ רשימת ראיונותאדריכל דניאל ולרו ומר עזרא קוקיא ‏(שמאי מקרקעין):‏ העמותה לקידום מרכז-‏ירושלים,‏ המאגדת בעלי-נכסים במרכז-ירושלים,‏ מאי 2005.מר משה כהן,‏ ראש צוות תכנית המתאר ירושלים 2000, לשעבר מתכנן מחוז ירושליםבמשרד הפנים,‏ 23.10.06.••«•:• ד״ר מאיה חושן,‏ מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ עורכת השנתון הסטטיסטי לירושלים,‏חברת צוות תכנית המתאר המחוזית תמ״מ 25.10.06. 30, 11מר אורי בר-שישת,‏ יועץ אסטרטגי לתכנון לירושלים בת-קיימא,‏ לשעבר מנהלהמחלקה למדיניות התכנון בעיריית-ירושלים וממלא-מקום מתכנן מחוז ירושליםבמשרד הפנים,‏ 25.10.06.מר אצ׳ה בר,‏ מייסד ומנהל ״הצוללת הצהובה״,‏ מרכז מוזיקה-לימוד,‏ הופעות ואולפןהקלטות בירושלים,‏ 8.11.06.•••:• מר אסף ויטמן,‏ מנהל חברת ״עדן״ לניהול מרכז-ירושלים,‏ 21.11.06. 20.11.06,290

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל84נספח ג׳:‏ תכניות מרכזיות על קרקע ציבורית במרכז-‏ירושלים(ממערב למזרח)‏בעלים/‏סטאטוס גובה שימושים שטחי-בנייה שטח(ד׳)‏ מס׳ מתחם מגיש/מתכנןמרבי עיקריים ‏(מי)‏ אפשריים תכנית בנייני האומהמאושרת 827+ פיתוח מתחם 59,600 ‏(כולל 71 ד׳ ‎2932‎א תוספת ‏+ממ״י/‏7.1990 מעל בנייני האומה שטחים קיימים)‏ לבנייני ספקטור-‏פנה״י למרכז כנסים + 8000 מ׳יר האומה עמישר אדר׳וקונגרסים,‏ תוספת בנייה שירותילארכיון הציוני מסחר,‏ תיירות‏+מלוןומלונאות.‏ממ״י/‏מאושרת כולל חניונים,‏ מבנה עיקרי:‏ 164,972 102 ד׳ 5758 הכניסה הרל׳׳י/‏12.2002 מגדל מסחרי(קניון),‏ מ״ר לעיר אדר׳ קולקר-‏בגובה בתי-מלון,‏ שירות:‏ קולקר-‏מבני-משרדים,‏ 24 ק׳ 60,475 אפשטייןמעל מבנה-ציבור,‏ מפלסהרחבת רח׳הארכיון שזרהציוני,‏ קירוי מעל כביש 4.ממ״י/‏ ממ״י+‏מאושר שכונת־מגורים,‏ 212,730 מ״ר כ-‏ 190 ד׳ 5649 משרד החוץ הרל״י/אדר׳2.2004 מסחר,‏ ספקטור-‏מלונאות,‏עמישרבנייני-ציבור,‏מוסדות,‏ שצ״פודרכים.‏יזם:‏ עיריית-‏בתהליכים 6 מלונאות י‎7,400‎ 2.4 ד׳ 5065 לשכת ירושלים/‏(24 מ׳)‏ ‏(מלון ברמה הבריאות ניהול:‏ תפניתעממית במבנה המחוזית וינד/אדר׳לשימור).‏יצחק ליבנדהנתונים מעודכנים לזמן כתיבת הדו״ח,‏ שנת 2006.291

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבעלים/‏סטאטוס גובה שימושים שטחי-בנייה שטח(ד׳)‏ מס׳ מתחם מגיש/מתכנןמרבי עיקריים אפשריים ‏(מ׳)‏ תכנית יוזם:‏ עיריית-‏מאושרת מגורים,‏ שימור 3-4 ק׳ 10 ד׳ 4847 אבן ישראל ירושלים,‏ אגף6.2004 ושיקום,‏ תכנון עיר/‏בקומות-‏אדר׳ יעקבקרקע:‏ חזיתמולכומסחרית/‏משרדים/‏מלאכה זעירה/‏מלונאות/‏מגורים.‏בתהליכיםתוספת 90 יח״ד.‏ 8612 מגורי-‏ ‏(במקומית)‏2 ק׳ בקומת סטודנטים דיוןל-‏‎6‎ ק׳ הקרקע:‏ להפקדהקיימות מסחר/‏ משרדים/‏ 6.2005מלונאות.‏ממ״י+‏מאושרת 7 ק׳ בניין ציבורי,‏ 35,690 11.5 7598 מתחם עיריית-‏8.2004 חניון ושצ״פ.‏ מנורה ירושלים/‏בית-ספרהרל״י/‏לאמנויות,‏אדר׳ רזניקמסחר,‏ אולם-‏מופעים,‏ גני-‏ילדים.‏יוזם:‏ עיריית-‏מאושרת מלונאות,‏ 27,719 9.5 ד׳ ‎942‎ד מלון ארץ-‏ ירושלים/‏5.1990 אזור מסחרי,‏ ישראל אדר׳ ד.‏שצ״פ,‏ חניית ‏(המלך פיקר-א.‏אוטובוסים ג׳ורג׳־ עמינצחבשצ״פ.‏ אבידע)‏ עיריית-‏מאושרת מסחר-מרכז 16,548 6.5 ד׳ 2617 מתחם ירושלים,‏3.1989 עסקים,‏ בתי-‏ שמידט ממ״י ובעליםמלון,‏ מגורים,‏ ‏(בי״כ פרטיים/המח׳שימור מבנים איטלקי,‏ לתכנון עירבין רח׳וממ״י/אדר׳הילל-שמאי-‏דוד קאסוטוביאנקיני)‏292

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבעלים/‏סטאטוס גובה שימושים שטחי-בנייה שטח(ד׳)‏ מס׳ מתחם מגיש/מתכנןמרבי עיקריים אפשריים ‏(מי)‏ תכנית ממ״י/‏ מלונותמאושרת תוספת מלונאות/‏ (7300 10,700 2.45 ד׳ 6503 מלון ״עדן״ מגדל ירושלים1.2004 9 משרדים/‏ עיקרי)‏ בע״מ/‏ אדר׳קומות מגורים גולדשמידט-‏עלארדיטי-‏ בן-‏מבנהנעיםקייםממ״י/‏ ממ״ימאושרת,‏ 8 מרכז תיירותי,‏ סהכ:‏ כ-‏‎126,400‎ 68 4329 מגרש + הרל״י/‏5.2003 מלונאי,‏ הרוסים אדר׳ יורםמסחרי,‏פוגל ויונתןמוסדותשילונימגיש:‏ קרתאמאושרת הוראות 48,515 24.5 2909 מתחם חב׳ לפיתוח12.1987 מפורטות ממילא מרכז-‏לתכניותירושליםקודמות:‏בע״מ/‏ אדר׳אזור מסחרי,‏משה ספדי-‏מלונאות,‏גילברט ויילמדרחובמסחרי,‏ שימורמבניםממ״י/עיריית-‏מאושרת מגורים,‏ עד 150% בנייה 39 4457 מורשה ירושלים/‏3.1998 מלונאות,‏ צפון,‏ אדר׳בנייני-ציבור,‏ ‏(בין הלני גוגנהיים-בלוךמסחר המלכה,‏ שבטיישראל,‏החומההשלישית •וכביש 1)293

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמסגלת השלטונית והממשליתשל ירושלים והמטדופולץערן רזין ואמיל ישראלתקצירהבעיההפרק הראשון של עבודה זו הציג את שקיעתה וחולשותיה של ירושלים ואת הסיבותהעיקריות לכך,‏ ביניהן הרכב האוכלוסייה,‏ הפיצול לשלוש קהילות נפרדות,‏ החתךהסוציו-אקונומי הנמוך,‏ מיקומה של העיר כעיר-קצה,‏ והמתח הביטחוני שהוא תוצאהשל הסכסוך הישראלי פלסטיני.‏ סיבות אלה גורמות גם לחולשתה הכלכלית של העירייהולאי-יכולתה לבצע לבדה את התכנית לשיקום העיר — כפי שעוצבה במסמך זה — אףאם רצתה בכך.‏ ירושלים,‏ בירת-ישראל והמרכז הרוחני והלאומי של העם היהודי ושלדתות אחרות,‏ אינה שייכת רק לתושביה,‏ אלא גם לקבוצות רחבות אלו,‏ שיש לתת גםלהן חלק בעיצוב עתידה כעיר-בירה היסטורית ומודרנית כאחת.‏המטרותלשנות את המסגרת השלטונית והממשלית של ירושלים ומטרופולין-ירושלים,‏ כךשאפשר יהיה לממש את תכנית השיקום האסטרטגית שהותוותה בעבודה זו —להביא לקידום תשתית השירותים ואיכות החיים כך שהעיר תמשוך אליה אוכלוסייהחזקה ותקדם את חזון ״העיר היצירתית״;‏להתמודד עם המתח שבין היעד של עיר ״גלובלית״ לבין החזון בדבר ״עיר ייחודית״שחלקים משמעותיים מתושביה לא יוכלו להשתלב בחזון המערבי המודרני,‏ או לאיירצו בכך.‏••מאפייניה וייחודה של מטרופולין-ירושליםפיצול בין שני לאומים ושלוש קבוצות-אוכלוסייה מתבדלות זו מזו;‏פיצול בין שטח מדינת-ישראל לשטחי יו״ש ושטחי הרשות הפלסטינית;‏••295

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבמטרופולין הישראלית:‏ עיר מרכזית דומיננטית ורשויות מקומיות פרבריות קטנות,‏מעטות וחלשות-יחסית;‏ירושלים סובלת מבעיה תקציבית המשתקפת במדדי הכנסה והוצאה נמוכים לנפשבסעיפים רבים.‏ גם אם העירייה מצליחה להתאזן תקציבית,‏ היא מספקת שירותיםבינוניים לכל היותר.‏ הבעיה התקציבית נובעת בחלקה מחולשה סוציו-אקונומית שלהאוכלוסייה ‏(בעיקר במגזרים הערבי והחרדי)‏ הפוגעת בהכנסות מארנונה למגורים.‏עצם החלוקה לשלושה מגזרי-אוכלוסייה,‏ מייקרת*עלויות.‏ עם זאת,‏ חלק בלתי-‏מבוטל מהבעיה נובע דווקא מחולשתה של ירושלים בכל הנוגע להכנסות מארנונהשאינה למגורים.‏ מחולשתה התקציבית של עיריית-ירושלים סובלים ככל הנראהבראש וראשונה תושביה הערבים,‏ אך גם האוכלוסייה היהודית.‏ קיים מחסורבמשאבים ציבוריים בהתחשב בגודלה של העיר,‏ במעמדה כבירה וכאתגר הנובעמגודל אוכלוסייתה.‏••חלופות-ממשל עיקריות לירושלים ולאזור המטרופוליטאני שלהלהלן רשימה כוללת של מרב האפשרויות התיאורטיות הקיימות והמיושמות במקומותשונים בעולם ובתנאים עירוניים שונים.‏ רבות מן המסגרות הללו יכולות לשמש בעתובעונה אחת,‏ ולענות על צרכים מוגדרים של פעילות עירונית:‏שמירה על המסגרת הקיימת!‏חיזוק העירייה על-ידי הרחבת סמכויותיה ‏(בעיקר מדרגים מחוזיים)‏ וחיזוקהבמשאבים.‏••רצוי לחזק את הדרג המוניציפאלי,‏ בתנאי שהוא מתפקד בצורה נאותה.‏ במקרהשל ירושלים קיים חשש כבד לשחיקה ברמת התפקוד ובמידה בה משקפת מדיניותהעירייה העדפות של מגוון קבוצות-אוכלוסייה,‏ צרכים ואינטרסים הקשוריםבמעמדה כבירה.‏ מכאן שפתרון זה אינו מומלץ.‏ לאור האינטרס הלאומי בירושליםובעיית הייצוגיות בעירייתה,‏ אין אנו ממליצים להעביר סמכויות נוספות מהוועדההמחוזית לתכנון ובנייה לעיריית ירושלים ‏(לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה).‏• ביזור כלפי מטה ‏(לרבעים עירוניים/‏ מנהלים שכונתיים):‏חלוקה למספר רבעים שכונתיים או רב-שכונתיים על-פי אפיוני האוכלוסייה,‏ ביזורמסוים כלפי מטה — לדרג הרובע או השכונה — עשוי להשתלב בפתרון הכולל296

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעל-ידי הענקת אוטונומיה חלקית לקבוצות-אוכלוסייה שונות בקביעת מגוון ואופיהשירותים הרצוי להן.‏ אולם ביזור כלפי מטה אינו יכול להיות פתרון לבעיה המרכזית,‏וזאת מן הסיבות הבאות:‏הניסיון העולמי מעיד על מוגבלות הפתרון הרבעי,‏ אלא אם הוא נהנה ממקורותכספיים משמעותיים או מבסיס-מס אוטונומי,‏ מה שלא קורה בדרך-כלל;‏ישנה בעיה של שיעורי-הצבעה נמוכים ביותר למסגרות רבעיות — מצב שיוצרעיוות דווקא בעיר מגוונת ששיעור ההצבעה בה משתנה באופן חד בין קבוצתאוכלוסייה אחת לשנייה;‏האמונה שבאמצעות חלוקה לרבעים ניתן להפריד בין אוכלוסייה חרדיתלאוכלוסייה לא-חרדית אינה מבוססת.‏ ישנן ״שכונות-תפר״ רבות,‏ והמפה היאדינאמית;‏•••הפרדה מוניציפאלית של ירושלים לשתי עיריות-משנה:‏ מערב-ירושלים ומזרח-‏ירושלים ‏(הערבית).‏ אפשרות זו דומה,‏ אם כי לא זהה,‏ לתרחיש המב ראותעבודה זו,‏ולכן לא נדון בה כאן.‏•• הקמת מסגרות מטרופוליטאניות:‏הועלתה הצעה(חסון,‏ 2005) להקים עיריית-גג שתכלול את ירושלים,‏ מעלה-אדומים,‏גבעת-זאב,‏ מבשרת-ציון,‏ הר-אדר,‏ ביתר-עלית ואפרת.‏ לפי הצעה זו תמומן עירייתהגג על-ידי הרשויות השותפות,‏ וחברי מועצת עיריית הגג ייבחרו בבחירות ישירותאו ימונו על-ידי הרשויות השותפות.‏ העירייה תעסוק בתשתיות אזוריות,‏ בשימושי-‏קרקע אזוריים ובתכנון מטרופוליטאני.‏למסגרות אזוריות עשויים להיות יתרונות בתחומים שונים,‏ והצעה כזו עשויה להישקלכחלק מן הפתרון.‏ המגבלה העיקרית שלה לגבי חיזוק ירושלים בטווח הקצר היאשהרשויות המקומיות סביב ירושלים הן קטנות וחלשות-יחסית.‏ אין סביב ירושליםרשויות כמו רעננה,‏ רמת-גן או הרצלייה,‏ שיכולות לתמוך בעיר מרכזית נחלשת.‏בנוסף לכך,‏ לא ברור אם מסגרת כזו תפתור את בעיית הייצוגיות של המגזר היהודיהלא-חרדי,‏ וזו עלולה לגלוש מעיריית-ירושלים לעיריית הגג.‏ס״ביזור-הצידה״ לתאגידים,‏ לרשויות סטטוטוריות ולחברות ממשלתיות/עירוניות.‏אפשרויות שונות כוללות את:‏297

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל• הרשות לפיתוח ירושלים ‏(הרל״י)‏ והחברה הבת ״עדן״;‏• הרשות לתרבות ותיירות - אמורה לעסוק בתרבות,‏ ספורט וקשרי-חוץ,‏ אךטרם הוקמה,‏ טרם תוקצבה,‏ וקיימת מחלוקת לגבי מידת נחיצותה;‏מודל חברת ״הגיחון״,‏ שהיא תאגיד עצמאי הפועל על-פי חוק תאגידי מיםוביוב;‏חברות עירוניות מיוחדות ‏(חובת הנאמנות הראשונה של חברי מועצת המנהליםהיא לחברה ולא לרשות המקומית);‏עמותות פרויקטאליות,‏ כמו רשות לתחבורה/הסעת המונים;‏שילוב גדל של ארגוני המגזר הפרטי והמגזר השלישי במתן שירותים חברתייםלמיניהם.‏•:••••הארגונים הנכללים תחת הכותרת ״ביזור-הצידה״ כוללים מגוון של רשויות חצי-‏אוטונומיות לביצוע תפקידים עירוניים מוגדרים בתחומי הפיתוח,‏ התשתיות,‏התרבות וכדו׳ — גופים ״מוטי-משימה״ שבמועצת המנהלים שלהם קיים איזוןכוחות המקטין לחצים פוליטיים,‏ מצמצם במידת-מה את דומיננטיות הרוב העירוני,‏ומאפשר בקרה.‏ גופים כאלה יכולים גם לשמש מסגרות-מדף שאפשר להאציל להןסמכויות נוספות במקרה של מצב משברי בעיריית-ירושלים.‏ בין רשויות אלו אפשרלמנות כאמור:‏חברות עירוניות מיוחדות שבהן המחויבות הראשונה של חברי מועצת המנהליםהיא לחברה;‏עמותות כגון תכנית-אב לתחבורה בירושלים ‏(העמותה לתכנון,‏ פיתוח ושימורעירוני ירושלים),‏ שיכולה להתפתח לרשות מטרופוליטאנית לתחבורה.‏ כיום יו״רהעמותה הוא ראש העירייה,‏ אבל ״בעל המאה״ הוא משרד התחבורה ו״בעלהדעה״ האמיתי הוא רפרנט אגף התקציבים;‏— BID תאגיד משותף למגזר העסקי ולעירייה ‏(או לרשות לפיתוח ירושלים)‏לניהול אזורי-עסקים מוגדרים בעיר;‏רשות-לפיתוח-ירושלים מחוזקת היא דוגמא כוללנית יותר של ״ביזור-הצידה״.‏רשות כזו תכלול שותפים ותפקידים נוספים ‏(כיום היא אינה כפופה לעירייה,‏אך בפועל היא מחויבת לשתף עמה פעולה באופן מלא).‏••••298

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמודל זה של ביזור-הצידה אינו נקי מסיכונים הנובעים משקיפות פחותה ומחששלהסתאבות ‏(מינויים פוליטיים).‏ פתרון חלקי לבעיה זו הוא קציבת תקופת-חייהםשל ארגונים אלה.‏• ריכוז כלפי מעלה - יכול להתבצע בכמה דרכים:‏הפקדת סמכויות נוספות בידי גופי שלטון-מרכזי כמו המשרד לענייני ירושלים,‏שירכז סמכויות ביצועיות ממשלתיות ובמידת הצורך יקבל עליו תפקידיםמוניציפאליים או אחריות לגופים ממשלתיים ומעין-ממשלתיים הפועליםבירושלים;‏הקמת גוף מרכזי מיוחד,‏ בהשתתפות העירייה וגופים אחרים שאינם שייכיםלמערכת השלטון.‏ גוף כזה יכול ללבוש פנים משפטיות שונות,‏ כמו ״חברה ‏(אועמותה)‏ לטובת הציבור״,‏ חברה ממשלתית או רשות סטטוטורית.‏•:••העברת סמכויות מידי השלטון המקומי ״כלפי מעלה״ — לממשלה — היא מהלךבלתי-רצוי,‏ למעט מקרים חריגים ‏(כאמור,‏ יש לשמור על כוחה של הוועדה המחוזיתלתכנון ולבנייה של מחוז ירושלים).‏ במצב הנוכחי אין לצפות לפעולה יוזמתואפקטיבית של משרד ממשלתי כלשהו לקידום ענייניה של ירושלים,‏ וכוונות טובותאם יהיו,‏ יישחקו חיש מהר בין החשב ליועץ המשפטי,‏ מחמת קיצוצים רוחבייםוקשיי-תיאום בין משרדים ושרים שונים.‏יש יתרונות רבים לגוף עצמאי בעל-סמכויות,‏ עם תמיכה מלאה של הממשלהומחויבות תקציבית,‏ ובתנאים הקיימים אנו ממליצים על כיוון זה.‏ הנמקה ופירוטנוספים נכללים בסעיף ההמלצות.‏המלצותאנו ממליצים להקים ״כוח-משימה לאומי״ בעל סמכויות החלטה וביצוע וכליםמתאימים,‏ כולל תקציביים.‏ כוח כזה יורכב מנציגים של הממשלה,‏ העירייה,‏ נציגיהסוכנות היהודית והעם היהודי,‏ נציגי הקרנות וארגוני המגזר השלישי הפועלים בעירולמענה,‏ ונציגי הסקטור העסקי.‏גוף כזה,‏ שישלב סמכות מרכזית עם עצמאות של תכנון ותפקוד,‏ בשיתוף גורמיםרבים,‏ עם מחויבות לטווח הארוך ועם יכולת לגייס משאבים גם מחוץ לתקציבי הממשלה299

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוהעירייה,‏ יעניק למשימה העומדת בפניו את האיזון הדרוש בין סמכות מרכזית לחופש-‏פעולה וגמישות,‏ ואת הנשימה לטווח הארוך — שהם מאפיינים חיוניים למשימה כזו.‏תיקבע המסגרת המשפטית המתאימה לכוח המשימה;‏ מסגרת כזו תהיה אולי חברהלטובת הציבור,‏ בדומה ל״צפונה״ ו״דרומה״ שהוקמו למטרה דומה.‏זרוע ביצוע עיקרית של כוח המשימה,‏ כולל תכנון פרטני,‏ תהיה הרשות לפיתוחירושלים — גרסה משודרגת של הרשות הקיימת.‏ על-פי^החלטות כוח המשימה,‏ תוכלהרשות להקים רשויות-משנה וארגונים מסוגים שונים לביצוע משימות פיתוח מוגדרות.‏יוקמו גם רשויות וארגונים שעיקר תפקידם להקצות משאבים וליזום פעילות שוטפת,‏כמו תרבות ‏(ראה בהמשך),‏ אך אלה לא יהיו חלק מהרל״י,‏ שכוחה בין היתר בהיותה״גוף קל״ המעסיק מספר עובדים מינימאלי.‏כוח המשימה יטפל גם בחלוקת העבודה בין הגורמים השונים:‏ העירייה,‏ הקרנות,‏הארגונים השונים והרשות לפיתוח.‏נציגי הממשלה בכוח המשימה ייצגו סמכות ומחויבות שלטונית,‏ תקציבית ותכנוניתעליונה:‏ את ראש הממשלה,‏ את שר האוצר ומשרדו,׳ את משרד הפנים ואת רשויותהתכנון.‏קיימת אפשרות להקים רשויות מיוחדות שתטפלנה לא רק בתחומי תכנון ופיתוחאלא גם בשירותים תומכי איכות-חיים,‏ כמו תרבות ואפילו חינוך,‏ שתפקידם הוא קריטיבאסטרטגיה לחיזוק ירושלים.‏ צעדים כאלה הם מורכבים ונדרשת בחינה מדוקדקת שלצורת ההפעלה של רשויות מסוג זה(צעד הדורש חקיקה),‏ כדי שלא יביאו ליצירת מנגנוניםנוספים ועלויות נוספות.‏ כמו כן יש לבחון מראש את שאלת הכפיפות וה-‏‎7‎ז‎111‎כ‎30:01111131‎שלהם וטיב הקשר הרצוי בינם לבין עיריית ירושלים.‏אין לשחרר את הממשלה מאחריותה בתחום התקצוב.‏ ללא תקצוב ממשלתי מוגדל,‏יידונו המאמצים לחיזוק ירושלים לכישלון,‏ אף שגם תקצוב מוגדל אינו מספיק,‏ שכןההצלחה מותנית גם באסטרטגיה ברורה,‏ בתכנית-פעולה שכוללת פרויקטים קונקרטייםהניתנים לביצוע,‏ ובניהול אפקטיבי של המשאבים.‏בנוסף תופעל מידה מסוימת של ביזור כלפי מטה לרמת הרבעים,‏ בתחומי השירותיםהתואמים צרכים ייחודיים של הקהילות השונות!‏ וביזור כלפי מעלה,‏ במתכונת של״איגודי-ערים״ לטיפול בתשתיות ובשירותים בעלי פריסה מטרופוליטאנית ‏(כולל עםהעיר הפלסטינית).‏300

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהחלופה המומלצת מוצגת באופן סכמאטי באיור 1. חלופה זו כוללת כוח-משימהלאומי לשיקום ירושלים והתחדשותה,‏ בו שותפים בעלי העניין בחיזוקה של הבירה:‏הממשלה,‏ העירייה,‏ נציגי העם היהודי,‏ הקרנות והמגזר העסקי.‏ הרשות לפיתוח ירושליםבמבנה מחוזק ומשודרג,‏ תשמש זרוע-ביצוע מרכזית.‏ גופים נוספים העוסקים בתחומי-‏פיתוח יהיו כפופים להרל״י ואחרים יפעלו ישירות מול כוח המשימה.‏ צעדים אלה עשוייםלחייב שינויי-חקיקה.‏ יהיה גם ביזור מסוים של שירותים כלפי מטה לרבעים,‏ וביזורמסוים כלפי מעלה למסגרות של ״איגודי-ערים״ ומסגרות מטרופוליטאניות אחרות,‏ כוללשיתוף עם העיר הפלסטינית.‏ פרטי המבנה החוקי והארגוני של החלופה המומלצת הםנושא לעבודה נפרדת.‏איור 1: בוח-משימה ביוזמה ממשלתית-מוניציפאליתמשרדיהממשלהנציגי המגזרהעסקיהסובנות היהודית,‏קרנות פילנתרופיותעיריית-ירושליםבוה-משימה - מתכנןו-‏facilitatorאימדי-עריםמסגרות מטרופוליסאניותגוף הביצוע - הדל״ימשודרגת״דשויות-גנות״בתחום הפיתוח״רשויות-בנות״:‏רשות לתרבות,‏ רשויותבתחומים תומבי איבות-‏חיים ובדו/‏ BIDSרגעים/מנהליםעירוניים301

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמבואשיקומה של ירושלים — קידומה ופיתוחה של הבירה במטרה לבלום מגמות שליליותשל שחיקת מעמדה בכלכלה ובחברה הישראלית — מותנית בראש וראשונה בקיומם שלגורמים אלה:‏(1) מעמד-בינוני חזק בעיר ובסביבתה!‏(2) מגזר יצרני חזק;‏(3) רמה גבוהה של הון אנושי.‏קיומם של גורמים אלה מושפע במידה משמעותית מאיכות החיים שמציעה ירושליםלתושביה ‏(כולל רמת שירותי החינוך,‏ התרבות,‏ וכר)‏ ומקיומו של בסיס כלכליאטרקטיבי.‏נדרשת אפוא מדיניות מתאימה לקידום הכלכלה המקומית ולטיפוח איכות החייםהעירוניים בירושלים.‏ בנוסף לאמצעי-מדיניות המתייחסים ישירות לעידוד כלכלתהשל ירושלים ‏(תמריצים,‏ כללי-משחק מעודדים,‏ וכר)‏ ולקידום שירותי החינוך,‏ התרבותוכד׳ — גם למערכת הממשלתית יש השפעה ישירה על קידומה של ירושלים בשלושהממדים עיקריים:‏.1 המסגרת השלטונית והממשלית של ירושלים ומטרופולין-ירושלים:‏ שינוייםבמסגרות פוליטיות-ארגוניות שיתרמו לפיתוחה ולחיזוקה של ירושלים;‏ טיב מערכתהממשל הוא במידה רבה תוצאה של החלטות ממשלתיות שיכולות לשנות מסגרותחוקיות,‏ פוליטיות וארגוניות,‏ כולל הקצאת משאבים ייעודיים לחיזוק הבירה;‏.2 תרומת המגזר הממשלתי כמעסיק,‏ לכלכלת-ירושלים כולל השפעות-מכפיל שישלפעילותו בעיר;‏.3 התרומה הכלכלית והאורגאנית של כניית מוסדות השלטון וסמלי השלטוןכירושלים.‏פרק זה עוסק בממד הראשון.‏ מימוש מדיניות מתאימה לקידום הכלכלה הירושלמיתולטיפוח איכות החיים בעיר,‏ מותנה במידה רבה בטיב מערכת הממשל המקומיוהמטרופוליטאני.‏ היבטים מבניים של מערכת הממשל משפיעים על הגדרת היעדיםועל סדרי-עדיפויות בהקצאת משאבים,‏ כמו גם על נורמות-ניהול ויכולות-ביצוע.‏ הפרקעוסק בשינויים אפשריים במסגרות שלטון וממשל בירושלים ובאזורה המטרופוליטאני,‏302

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשמטרתם לתרום לחיזוק כלכלתה ולשיקום מעמדה בישראל.‏ הדגש הוא על מסגרות-‏ממשל שיתרמו לצמיחה כלכלית המבוססת על תחומים עתירי הון אנושי,‏ בכל הנוגעלאיכות החיים ולאיכות השירותים המוניציפאליים שצריכות העיר והמטרופולין להציעלתושבים ולעסקים.‏דילמה מרכזית הנוגעת לגיבוש אסטרטגיה לשיקומה של ירושלים בכלל ולהיבטיהממשל הכרוכים בה בפרט,‏ היא השאלה עד כמה ראוי ואפשרי לשאוף לקידום ירושליםבאמצעים הבאים ליצור עיר שהיא במידה רבה בבואה של מטרופולין תל-אביב המשגשגת,‏תוך שימוש בכלים שהוכיחו עצמם בקידום ערים ״גלובליות״ בחו״ל ‏(בהשפעת ספרות^»^0 לש וז ןוגכ(‏ ‏^‏‎10‎‏?-ו ‎2004,2001‎‏)(ןוזח ץמאל שי הדימ וזיאב,ןיפולחל.((‏‎2004‎של עיר ייחודית,‏ על כל המשתמע מכך מבחינת מסגרות-ממשל,‏ שמרכיבים משמעותייםמאוד באוכלוסייתה לא יוכלו להשתלב או לא יירצו להשתלב בחזון המערבי המודרני,‏ועד כמה אפשר למצוא שביל-ביניים בין שתי תמונות-עתיד אלו;‏הדיון בחלופות הממשליות צריך לקחת בחשבון תרחישים שונים לגבי עתיד היחסיםבין ישראל לפלסטינים ומשמעויות הנובעות מכך לגבי הקשרים בין האזורים היהודייםוהערביים במטרופולין-ירושלים,‏ ודרך ניהולו של האזור המטרופוליטאני.‏ הפרק מטפלבעיריית-ירושלים,‏ ברשויות המקומיות האחרות במרחב המטרופוליטאני,‏ בשינוייםאפשריים במסגרות מוניציפאליות ‏(כולל מסגרות מטרופוליטאניות ותת-מוניציפאליות),‏בחלוקת התפקידים והסמכויות בין מסגרות של שלטון מקומי למשרדי-ממשלה וגופיםהמסונפים אליהם,‏ ובתפקידם של גופים כמו הרשות לפיתוח ירושלים ושותפויות שלגורמים ציבוריים אלה עם ארגוני המגזר השלישי והמגזר הפרטי.‏מאפייניה וייחודה של מטרופולץ־ירושליםהבעיות הייחודיות בניהולה של מטרופולין-ירושלים נובעות מהיותה מפוצלת בין שנילאומים הנתונים במצב של סכסוך מתמשך,‏ ומכך שאוכלוסיית ירושלים מורכבת משלושקבוצות נבדלות ומתבדלות,‏ - יהודית לא-חרדית,‏ יהודית חרדית,‏ וערבית.‏ הפיצוללשטחים בתחומה של מדינת-ישראל,‏ יישובים יהודיים בשטחי יו״ש ויישובים בשליטתהרשות הפלסטינית,‏ כמו גם אי-הכרה של תושביה הערבים של מזרח-ירושלים בסיפוחםלמדינת-ישראל — כל אלה מקשים מאוד על יישום חלופות-ממשל מקובלות.‏מטרופולין-ירושלים היא יחידה גיאוגרפית שמעולם לא הוגדרה באופן פורמאלי‏(בניגוד למטרופולינים של תל-אביב,‏ חיפה ובאר-שבע)‏ וזאת מפאת הרגישות הפוליטיתהרבה הכרוכה בהגדרה זו.‏ תיחום אזורים מטרופוליטאניים נוטה להתבסס על מדדים303

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשל זרמי-יוממות ‏(נסיעה לעבודה)‏ ונסיעות אחרות למטרות עסקיות,‏ חברתיות,‏ לקניותולצריכת שירותים.‏ אלא שבמציאות של השנים האחרונות,‏ הקשרים בין האוכלוסייההפלסטינית החיה בשטחי הרשות הפלסטינית לבין ירושלים הצטמצמו עד מאוד;‏ תחילהבשל הסגרים התכופים,‏ ובהמשך בעקבות בניית גדר/חומת ההפרדה.‏ לוח 1 מציג אומדןמיושן במקצת של גודל האוכלוסייה היהודית והערבית-פלסטינית בחלקיה השונים שלמטרופולין־ירושלים.‏ המטרופולין הוגדרה באופן אינטואיטיבי ככוללת את מחוז ירושליםבתחומה של מדינת-ישראל ‏(העיר מודיעין שבמחוז המרכזי היא כבר חלק ממטרופוליןתל-אביב וזיקותיה לתל-אביב חזקות מאשר לירושלים),‏ ואת השטחים ממרחב רמאללהובית-אל בצפון,‏ דרך מרחב מעלה-אדומים ממזרח,‏ ועד לאזור בית-לחם וגוש-עציוןמדרום.‏הלוח מצביע על מטרופולין ובה עיר מרכזית דומיננטית,‏ הכוללת למעלה מ-‏‎50%‎מאוכלוסיית המטרופולין.‏ הדומיננטיות של העיר ירושלים בולטת בעיקר בקרבהאוכלוסייה היהודית,‏ שכשני שלישים ממנה מתגוררים עדיין בעיר ‏(כאמור,‏ פרבורלמודיעין אינו נכלל בנתונים,‏ מכיוון שפירושו עזיבה למטרופולין תל-אביב).‏ מספרהתושבים בפרברים היהודיים ביו״ש זהה בקירוב למספר התושבים היהודים בפרבריםהנמצאים במחוז ירושלים.‏לוח 1: גודל האוכלוסייה כחלקיה השונים של מטרופולין-ירושלים,‏ 2002אוכלוסייה - יהודים ערבים אחריםסה״כמס׳ רשויותמקומיותירושלים העיר 447,900' 680,400 1 10,700 221,800פרברים בתחום5 3,800 7,900 102,000 113,7008 -- - 112,100 112,300הקו הירוק ‏(שארמחוז ירושלים)‏יישובים יהודייםביו״ש90 0 470,000 0 470,000יישובים פלסטיניים 104 14,600 699,800 662,000 1,376,400סה״כ מקור:‏ Hazan, 2005 .Razin and נתוני הרשויות המקומיות הישראליות:‏ הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.‏נתוני הרשויות המקומיות הפלסטיניות:‏ אומדנים המבוססים על מפקד 1997, הכוללים את מחוז ירושלים,‏רוב מחוז רמאללה ואל-בירה,‏ ורוב מחוז בית-לחם.‏304

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהאוכלוסייה הפרברית המצומצמת-יחסית של מטרופולין-ירושלים היהודית,‏ מתבטאתגם במספר קטן-יחסית של רשויות מקומיות פרבריות(לוח 1). מספר הרשויות המקומיותהפלסטיניות גדול בהרבה,‏ אך הן פעילות במידה משמעותית רק בערים הגדולות-יחסית,‏כמו רמאללה,‏ אל-בירה ובית-לחם.‏לוח 2: רשויות מקומיות גמטרופולין-ירושלים(לא כולל הרשות הפלסטינית)‏ -גודל אוכלוסייה ואשכול סוציו-אקונומיאשגול סוציו-אקונומי2003אוכלוסייה(אלפי תושבים)‏דצמגר 2005שם הרשות המקומית4 719.4ירושלים 464.3יהודים 10.8אחרים 244.3ערבים 8 22.4מבשרת-ציון 3 5.7אבו-גוש 2 3.1קריית-יערים 4 65.9בית-שמש 6 34.4מטה־יהודה 4 5.0בית־אל 7 10.7גבעת-זאב 9 2.3הר-אדר 6 30.2מעלה-אדומים ביתר-עלית1 27.0•אפרתה 6 7.45 38.1מטה-בנימין 5 12.2גוש-עציון 983.8סה׳׳כ מקור:‏ הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה305

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבמטרופולין-ירושלים אין ולו רשות מקומית אחת שתהיה משקל-נגד דמוגראפי,‏ כלכליאו פוליטי לעיריית-ירושלים.‏ העיר השנייה בגודלה במטרופולין — בית-שמש - היאחלשה יחסית,‏ ולמועצה האזורית מטה-יהודה ולעיריית מעלה-אדומים יש אולי עוצמהמשמעותית יותר,‏ אך בכל אחת מהן רק מעט יותר מ-‏‎30,000‎ תושבים ‏(לוח 2). הר-אדרהוא יישוב קטן המתאפיין ברמה החברתית-כלכלית הגבוהה ביותר,‏ ואחריו מבשרת-‏ציון,‏ אולם שני יישובים אלה אינם משקל-נגד משמעותי לירושלים בשלב זה,‏ הן מבחינתההזדמנויות הכלכליות והן באיכות השירותים המוניציפאליים,‏ וזאת בהשוואה לרמת­‏גן,‏ רעננה וראשון-לציון במטרופולין תל-אביב.‏ היישובים החרדיים של המטרופולין -ביתר-עלית וקריית-יערים — מתאפיינים ברמות-רווחה נמוכות ביותר,‏ ושיעורה הגבוהשל האוכלוסייה החרדית מסביר גם את רמות הרווחה הנמוכות-יחסית השוררותבירושלים ובבית-שמש.‏מסגרות שלטון וממשל והקצאת משאבים ממשלתיים -המצב הקייםמסגרות השלטון הפורמאליות בירושלים ובמטרופולין הסובבת אותה,‏ כוללות אתהמרכיבים העיקריים הבאים:‏רשויות מקומיות:‏ עיריית-ירושלים ‏(כולל החברות העירוניות שבבעלותה),‏ רשויותמקומיות בתחומי מחוז-ירושלים,‏ רשויות מקומיות יהודיות בתחומי יהודה ושומרון,‏רשויות מקומיות פלסטיניות ‏(בתחומי הרשות הפלסטינית);‏מנהלים שכונתיים חלשים בירושלים;‏דרגים מחוזיים של משרדי ממשלת-ישראל,‏ מחוזות הרשות הפלסטינית;‏השר לענייני ירושלים,‏ ועדת השרים לענייני ירושלים;‏רשויות סטטוטוריות:‏ הרשות לפיתוח ירושלים.‏•••••306סוגיה בעלת משמעות למסגרת הממשלית בירושלים,‏ עוסקת בהקצאת משאביםממשלתיים ייעודיים לחיזוק הבירה.‏ המציאות בירושלים שונה מזו השוררת ברשויותמקומיות אחרות,‏ והיא מחייבת תקצוב מיוחד.‏ קיומם של מוסדות ממלכתיים ‏(כמומוזיאון-ישראל ויד ושם),‏ טקסים ואירועים ממלכתיים — מכבידים את הנטל הכספי עלהעירייה.‏ ייצוגיות העיר מחייבת רגישות-יתר ורמות-תחזוקה מיוחדות הצורכות משאבים

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמעבר למקובל במערכת המוניציפאלית.‏ הישענותה של העיר על המגזר הציבורי,‏ משפיעהעל רמת ההכנסה הממוצעת שהיא נמוכה מהממוצע הארצי ומשפיעה כמובן על הרמההחברתית-כלכלית בעיר ועל פוטנציאל ההכנסות של העירייה.‏ מדיניות התכנון בעיר(אי-‏בנייה בעמקים,‏ דרישות-שימור מחמירות),‏ המבנה הטופוגרפי,‏ הפריסה הפיזית הנרחבתשל השכונות בעיר מחייבת הארכה של כל התשתיות העירוניות,‏ מייקרת את הפיתוחומפחיתה את פוטנציאל הפיתוח שעשוי להניב הכנסות מארנונה ומאגרות אחרות.‏ זאתלצד הזדקנות השכונות,‏ הגורמת קשיים ועלויות חריגות של תחזוקת מבנים ותשתיות.‏ואם אין די בכך,‏ הרי שבעיות הביטחון המיוחדות של ירושלים צורכות משאבים מעלומעבר למקובל ביישובים גדולים אחרים ‏(תכנית-אב אסטרטגית,‏ 2003).לשיעורי הפריון הגבוהים באוכלוסייה היהודית-חרדית ובאוכלוסייה הערבית,‏ ישהשלכות ישירות על העלות הגבוהה-יחסית של שירותי החינוך בירושלים ובזכאותלהנחות בארנונה.‏ זכאות זו מקטינה את רמת ההכנסות של העירייה אף יותר.‏ הפיצולשל אוכלוסיית העיר לתת-קבוצות נבדלות מבחינה דתית,‏ חברתית ותרבותית — מחייברגישות-יתר לצרכים ייחודיים,‏ כך שעיריית-ירושלים צריכה לשאת בעלות התקציבית שלמערכות נפרדות.‏ המבנה הדמוגראפי והפיצול הכיתתי,‏ מגדילים את הביקושים לשירותיםייחודיים מעבר לתקנים מקובלים.‏ הרמה החברתית-כלכלית הנמוכה משפיעה כמובן גםעל הרמה הגבוהה של שירותים חברתיים שהעירייה חייבת לספק לתושבי העיר,‏ לצדצמצום הכנסות העירייה ממסים.‏ ריבוי המוסדות הדתיים בעיר מצריך הקצאת שטחיםרבים לשימושים אלה,‏ הפטורים מארנונה ולכן אינם תורמים להכנסות העירייה(תכנית-‏אב אסטרטגית,‏ 2003).אפשר להגדיר שלושה אפיקים עיקריים להעברת כספים ייחודית מן הממשלהלירושלים:‏העברות מותנות בהכנסה - הכנסות שמקורן בגורמים חוץ-עירוניים,‏ כגון:‏ מפעל הפיס,‏הקרן לירושלים,‏ משרדי־ממשלה,‏ תורמים,‏ מכירת שירות או ביצוע עבודות כנגד הכנסות,‏ועוד.‏ במקרים אלה ההכנסה היא מחוללת ההוצאה.‏ כך למשל,‏ מכתבה באתר ynetמיוני 2006, עולה כי ירושלים מקבלת ממפעל הפיס תקצוב של 35 מיליון ש״ח בממוצעשנתי.‏ מהודעת עיריית-ירושלים עולה שמפעל הפיס השקיע בעיר ב-‏‎15‎ השנים האחרונותם ,net02, 2006 א׳).‏הכנסות מיועדות ממשרדי-ממשלה - העירייה נותנת לתושביה שירותים מכוח חוקיהמדינה.‏ המדינה מממנת באופן מלא או חלקי שירותים אלה כגון:‏ חינוך,‏ רווחה,‏ בריאותהציבור,‏ קליטת עלייה,‏ שירותי כבאות והצלה,‏ אבטחה במוסדות-חינוך,‏ ועוד.‏ בשנת307

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל2005 הסתכמו סך ההכנסות ממשרדי הממשלה ב-‏‎573‎ מיליוני שקלים,‏ בעוד שעל-פיהצעת התקציב של עיריית-ירושלים לשנת 2006, היו אלה אמורות להסתכם ב~‏‎624‎מיליון ש״ח.‏ בחינת גובה העברות הממשלה לעיר בשנים 2006-2002 מצביעה על מגמתגידול,‏ בעוד ששיעור ההעברות הללו מסך הכנסות העירייה נשמר ועומד על -22%. 20%מענק האיזון(המענק הכללי)‏ ו״מענק הבירה״ - ירושלים נמנתה עד שנת 2007 עםהערים הזכאיות למענקי-איזון של משרד הפנים.‏ לאור נתוניה הייחודיים והאינטרסהלאומי בקידומה של הבירה,‏ מקבלת העירייה גם מענק מיוחד הנקרא ״מענק הבירה״.‏שיעור מענקים אלה מסך הכנסות העירייה ירד בשנים האחרונות,‏ והוא עומד על 8%בלבד.‏מענק הבירה לשנת 2006 עמד על 150 מיליון ש״ח ‏(לוח 3). המענק מועבר ישירותממשרד הפנים לעיריית-ירושלים,‏ וזו רשאית לעשות בו כרצונה.‏ עם זאת,‏ גובה המענקנקבע אד-הוק ולא על-סמך קריטריונים כלשהם,‏ דהיינו:‏ הוא יכול להיות מושפע מטיבהיחסים בין ראש העירייה לשר האוצר ולשר הפנים.‏ החל מ-‏‎2007‎ יבוטל כליל המענקהכללי לירושלים ‏(מענק האיזון),‏ ויאוחד עם מענק הבירה ‏(ככל הנראה בסכום המתקרבל-‏‎200‎ מיליון ש״ח).‏מענק ייחודי נוסף מועבר לירושלים על-ידי משרד המדע,‏ התרבות והספורט ‏(בעברהועבר על-ידי משרד החינוך).‏ המענק מיועד לחיזוק פעילות התרבות בעיר.‏ גובה המענקשנרשם בתקציב משרד החינוך עמד בשנת 1999 על 65.5 מיליון ש״ח ‏(לוח 4) אך קוצץבאופן משמעותי לאחר מכן(יודילוביץ,;‏‎2004‎ יודילוביץ,‏ 2005). לאחר שהועברה הקצאתהמענק ממשרד החינוך למשרד התרבות,‏ הוא קוצץ ל-‏‎16‎ מיליון ש״ח.‏ מתקבל הרושם כיתמיכת הממשלה בתרבות לתושב בירושלים,‏ נמוכה אף יותר מבערים אחרות.‏ ואם איןדי בכך,‏ העירייה מחלקת את המענק למוסדות התרבות בעיר בדרך בעייתית ולא על-פיקריטריונים ברורים ‏(יודילוביץ,‏ 2004).החוק לעידוד השקעות-הון מגדיר את ירושלים כאזור עדיפות לאומית א׳ באזוריהתעשייה בהם נמצאים מפעלים עתירי-ידע,‏ מפעלים עתירי-טכנולוגיה,‏ 85 בניין תעשייתיובניין תעשייתי משופץ.‏ בצו לעידוד השקעות-הון שניתן בשנת 2002 ותוקפו פג ביולי2006, נקבעה בירושלים רשימת אזורי-תעשייה המוגדרים כאזור עדיפות לאומית א׳:‏ הר-‏חוצבים,‏ עטרות,‏ תלפיות וגבעת-שאול.‏ שאר העיר ומבואותיה הם אזור עדיפות לאומיתב׳.‏ בשנת 2002 הוכרזה ירושלים כאזור עדיפות לאומית א׳ למלונות-פאר ולמלונות85 ״מפעל עתיר-טכנולוגיה״ - מפעל אשר לפחות 13% מעובדיו מהנדסים או בעלי תואר אקדמי במדעיהטבע,‏ החברה והרוח.‏308

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעממיים,‏ ואזור פיתוח א׳ לאטרקציות.‏ לאחרונה חודש צו זה,‏ כאשר ירושלים הוגדרהשוב על-ידי הממשלה אזור עדיפות לאומית א׳ בכל הסעיפים שנקבעו לעידוד השקעות-‏הון בתיירות.‏ למרות,ההטבות המוענקות לירושלים במסגרת החוק לעידוד השקעות־הון,‏מותנה-כיום.מימושן.של ההטבות המוגדרות והמוכרזות בחוק,‏ במגבלות תקציב שלמרכז ההשקעות ושל משרד התיירות.‏ תקציב זה סובל בין היתר מקיצוצים רוחבייםבמשרדי הממשלה,‏ בהתאם לאילוצים בתקציב המדינה.‏הכנסותממשרדיממשלהלוח 3: העברות ממשלתיות לעיריית-ירושלים,‏ 2006-2002 ‏(באלפי שקלים)‏2006 2005 2004 2003 2002319,523 293,393 292,219 294,558 284,172חינוך 17,680 14,680 14,280 15,442 14,383בריאות 247,367 233,156 215,841 226,420 216,623רווחה 27,642 20,286 23,363 22,654 22,216ביטחון פנים 418 418 89איכות הסביבה 11,581 10,756 9,710 8,400 21,900פנים סה״כ הכנסותממשרדי ממשלה624,211 572,689 555,502 567,474 559,294150,000 130,000 135,000 142,000מענק הבירה 76,600 76,600 62,865 103,000מענק איזון מענקים מענק מיוחד 30,000מענקים מיועדים 5,735 5,735 10,700 13,700סה״כ מענקים 232,335 212,335 208,565 288,700 288,700מותני הכנסה מותנים 145,576 125,564 126,730 212,178 214,017סה״כ הכנסות 2,888,100 2,702,707 2,714,308 2,736,926 2,688,319‏.תוסנכהה ביצקת ‏,ליגרה ביצקתה ירקיע קרפ — הייריעב טנרטניאה רתאב ביצקתה ירפס ךותמ חוקללוח 4: מענק ירושלים הגירה ממשרד החינוך,‏ 2004-1999באלפי שקליםשנה62,516 199825,063 200032,618 200139,500 200224,298 200342,843 2004מקור:‏ אתר האינטרנט של משרד החינוך:‏http://cms.education.gov.il/EducationCMS/UNITS/Owl/Hebrew309

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבתחום השיכון והדיור נראה כי ירושלים אינה נהנית מעדיפות כלשהי במסגרת החוק.‏מדי פעם יוצאת הממשלה במבצע לעידוד רכישת דירות בעיר.‏ מבצע כזה התקיים בשנת2005 למשך חמישה חודשים.‏ מטרתו היתה עידוד רכישת דיור בירושלים,‏ בנגב ובגליל.‏ההטבות ניתנו למשפחות חסרות-דיור וברכישת דירה בבנייה רוויה.‏ רוכשי הדירותשעמדו בכל התנאים,‏ היו זכאים במסגרת המבצע לתוספת מענק מותנה בסך של 20,000ש״ח.‏על-פי פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה ‏(פיטו״רין)‏ 1938, מחויבים מוסדותהממשלה בתחום עיריית-ירושלים לשלם ארנונה מלאה,‏ וזאת בדומה לרשויות מקומיותהמוגדרות כערי-עולים ‏(ברשויות מקומיות אחרות משלמים מוסדות הממשלה ארנונהחלקית).‏ על-פי גזבר העירייה,‏ משרדי הממשלה משלמים בירושלים ארנונה של כ-‏‎110‎‏-‏120 מיליון ש״ח בשנה.‏ הגבייה ככלל היא מלאה,‏ למעט משרד הביטחון.‏בסוף 2005 החליטה ממשלת-ישראל להעניק חבילת-סיוע חדשה לירושלים:‏ חבילת-‏צמיחה לעיר,‏ שיש המכנים אותה ״חבילת-לופוליאנסקי״.‏ מטרתה להגדיל את מקורותהתעסוקה בעיר על-ידי משיכת חברות סטרט-אפ ומפעלי-תעשייה לעיר,‏ ולעודד אתהעובדים בחברות ובמפעלים לעבור לגור בירושלים.‏ החבילה ‏•ניתנה לחמש שנים,‏ והיאעומדת על 280 מיליון ש״ח.‏ בשנת 2006 נוצלו 50 מיליון ש״ח.‏ חבילת הסיוע כוללתחמישה מענקים עיקריים:‏1. מענקים לחברות סטארט-אפ חדשות הפועלות במסגרת חממות טכנולוגיות,‏ בפיקוחובקרה של המדען הראשי במשרד התמ״ת.‏ אלה ניתנים בנוסף למענקים שכבר ניתניםלחברות על-ידי משרד המדען הראשי.‏ הרשות לפיתוח ירושלים ‏(הרל״י),‏ אשר דרכהמועבר הסיוע,‏ תהיה זכאית לתמורה בגין התמריצים,‏ ותמורה זו תושב לקופת הסיועלירושלים בדרך של תמלוגים בגובה 3% ממכירות ו/או השקעות עתידיות בחברתהפרויקט,‏ עד לגובה התמריץ שניתן לאותה חברה!‏2. מענק של עשרות אלפי שקלים בשנה,‏ במשך ארבע שנים,‏ למפעלים חדשים המוקמיםבירושלים או עוברים העירה,‏ ולמפעלים ותיקים המתרחבים בעיר;‏3. השתתפות בתשלום שכר-דירה של עובדים במפעלי היי-טק המעתיקים את מגוריהםלירושלים.‏ המטרה היא לעודד עובדים המועסקים במפעלי ההיי-טק לעבור לגורבירושלים,‏ ובכך להגדיל את אוכלוסיית המועסקים החיה בעיר;‏4. עידוד בנייה למשרדים,‏ מלונאות ומסחר במרכז העיר;‏310

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל5. סיוע לסטודנטים הלומדים בירושלים תחומים טכנולוגיים ומדעיים,‏ ומעונייניםלהתגורר בה ‏(הלוואה שהופכת למענק בתנאי שהסטודנט יתגורר בירושלים ויעבודבה לאחר סיום לימודיו)‏ וסיוע במימון שכר-דירה לסטודנטים המתגוררים במרכזהעיר.‏פיתוח פארקים מטרופוליטאניים וסיוע לחממה ביו-טכנולוגית,‏ אמורים גם הם להסתייעבחבילה זו.‏חבילה זו עלולה לסבול מאותן מגרעות שמקורן בהקצבות ממשלתיות,‏ המועדותלקיצוצים לאורך זמן בהתאם לאילוצים ולמגבלות בתקציב המדינה.‏ כך אכן קוצץהתקציב ב-‏‎15%‎ במסגרת החבילה לשנת 2007. אחת הבעיות בחבילות-סיוע כאלוהיא שהתקצוב נעשה למטרות שהממשלה אינה נוהגת לתקצב ‏(כגון מימון שכר-דירהלסטודנטים במרכזי-ערים,‏ או פיתוח פארקים מטרופוליטאניים).‏ במשרד האוצר חוששיםמחבילות כאלה,‏ כי הן עלולות לגרום ״השפעות-רוחב״ — דהיינו,‏ רשויות מקומיותאחרות עלולות לתבוע סיוע דומה.‏חוסנה התקציבי של עיריית-ידושלים - מדדיםהשוואתייםמטרת פרק זה היא לדון במצבה הכלכלי של עיריית-ירושלים,‏ תוך השוואת מדדיםכספיים שלה לערים גדולות אחרות בארץ,‏ ולהבחין במידת האפשר בין האוכלוסייההכללית,‏ האוכלוסייה החרדית והאוכלוסייה הערבית.‏ הניתוח כולל חישוב מדדיםתקציביים נבחרים לשנת 2003 ‏(השוואה של 14 הערים הגדולות),‏ חישוב מדדיםתקציביים מפורטים לשנת 2004 ‏(השוואה של 14 הערים הגדולות),‏ ניתוח נתונים עלגביית ארנונה למגורים וארנונה שאינה למגורים בארבע ערי המטרופולין,‏ חישוב נתוניםעל התפלגות חיובי הארנונה ותקבולי הארנונה בין מגזרי האוכלוסייה השונים,‏ ומתןאינדיקציות על חלוקת ההוצאות בין המגזר היהודי למגזר הערבי,‏ שמקורן במחקר שלמאיר מרגלית IPCC) .(Margalit, 2006 - קיים קושי רב בחישוב אומדנים המבחיניםבין הוצאות במגזר היהודי הלא-חרדי,‏ להוצאות במגזר החרדי.‏הנתונים ‏(לוחות 3-1 בנספחים לפרק זה)‏ מצביעים ככלל על חולשתה התקציביתשל ירושלים.‏ חולשה זו בלטה בשנת 2003 בעיקר בגובה ההכנסות העצמיות,‏ בהכנסותבתקציב הרגיל,‏ בהוצאות בתקציב הרגיל ‏(שהן הנמוכות ביותר במונחים לנפש מבין 14311

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהערים הגדולות),‏ ובהוצאות לנפש בתחומי החינוך והרווחה.‏ ירושלים התאזנה אמנםמבחינה תקציבית בשנה האחרונה,‏ אך היא מסוגלת להעניק שירותים בינוניים לכלהיותר בתחומים כמו חינוך,‏ תרבות וניקיון.‏ירושלים נמצאת במצב טוב יותר בכל הנוגע למענקים ולהשתתפויות הממשלה,‏והיא בולטת בפרט ברמה גבוהה-יחסית של הוצאות בתקציב הבלתי-רגיל,‏ ובהן הוצאותעל עבודות-פיתוח.‏ רק בשלוש ערים — פתח-תקווה,‏ תל-אביב וחיפה — היו הוצאותהפיתוח לנפש גבוהות מאשר בירושלים.‏ מימון הוצאות-פיתוח אלו אינו נסמך ברובו עלמשאבים עצמיים של העירייה.‏הסתייגויות אחדות מחייבות זהירות בפירוש המדדים המוצגים בלוחות 3-1בנספחים:‏(1) מספר תושביה של ירושלים כמעט כפול מזה של העיר השנייה בגודלה בישראל - תל-‏אביב ‏(שהיא שונה וייחודית במאפייניה,‏ ולכן קשה להשוותה לירושלים)‏ - ואפשרלטעון שהמדדים הנמוכים לנפש בירושלים נובעים באופן חלקי מיתרונות לגודל,‏ולאו דווקא משקפים רמה נמוכה של תפוקות.‏ עם זאת,‏ היתרונות לגודל בניהולמוניציפאלי מתמצים ככל הידוע ברובם בגודל של כמה עשרות אלפי תושבים,‏ כךשסביר להניח שהשפעתו של אפקט זה מוגבלת כאשר משווים עיריות בנות למעלהמ-‏‎100,000‎ תושבים בלבד.‏(2) מדדים לנפש,‏ המעניקים משקל שווה למבוגרים ולילדים,‏ יהיו פעמים רבות מוטיםכלפי מטה בערים שאחוז הילדים בהן גבוה מאוד.‏(3) הרשויות המקומיות נבדלות זו מזו בתחומי הפעולה הנכללים בתקציביהן לעומתאלה המבוצעים מחוץ לתקציב,‏ באמצעות חברות עירוניות,‏ תאגידי מים וביוב,‏וכר.‏(4) סביר להניח שהמדדים משקפים במידה רבה את חולשת חלקיה הערביים שלירושלים,‏ המופלים לרעה בקבלת שירותים,‏ ושההכנסות העצמיות הנובעות מהם הןנמוכות.‏ קיפוח האוכלוסייה הערבית הוא בעיה קשה הדורשת פתרון.‏ כתוצאה מבעיהזו המדדים גם אינם מאפשרים לקבוע אם רמת ההוצאות על חלקיה היהודיים שלירושלים היא נמוכה או גבוהה ביחס לערים אחרות.‏312למרות מגבלות אלו אפשר לקבוע שהרמה הנמוכה ביותר של הוצאות שוטפות בירושליםמשקפת בראש וראשונה רמה נמוכה של שירותים למגזר הערבי,‏ וייתכן שגם למגזר

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהיהודי או לחלקים ממנו בתחומים מסוימים.‏ רמת הוצאות הפיתוח בירושלים היאגבוהה יותר,‏ אם כי לא הגבוהה ביותר,‏ וזאת קרוב לוודאי בזכות מעמדה כבירה.‏לוח 5: גביית ארנונה בעיריית־ירושלים,‏ 2006-2003 ‏(באלפי שקלים)‏מסי אמונה ־־־־——___!^__‏ 2006 2005 2004 2003סן הכול ארנונה2,195,347 1,840,976 1,549,503 1,351,021יתרת-חוב לתחילת השנה 1,942,653 1,813,312 1,974,286חיוב השנה (392,240)(374,505) (742,256) הנחות ופטורים 1,196,042 1,147,334 1,033,548גבייה בשנת הדו׳׳ח 77% 80% 84%שיעור גבייה ביחס לחיוב השנתי נטו 35% 38% 40%שיעור גבייה ביחס לחיוב המצטבר ארנונה למגורים376,298 323,657 267,199 282,044יתרת-חוב לתחילת השנה 849,967 810,711 846,115חיוב השנה (202,946)(182,487) (297,483) הנחות ופטורים 594,380 571,788 508,511גבייה בשנת הדו״ח 92% 91% 93%שיעור גבייה ביחס לחיוב השנתי נטו 61% 64% 61%שיעור גבייה ביחס לחיוב המצטבר ארנונה אחרת1,599,434 1,338,333 1,074,884 1,259,662יתרת-חוב לתחילת השנה 1,040,301 991,615 1,163,180חיוב השנה (177,538)(152,598) (463,047) הנחות ופטורים 601,662 575,546 525,037גבייה בשנת הדו״ח 70% 69% 75%שיעור גבייה ביחס לחיוב השנתי נטו 27% 30% 27%שיעור גבייה ביחס לחיוב המצטבר מקור:‏ דו״חות שנתיים מבוקרים.‏הערה:‏ סך כל חיובי הארנונה,‏ כולל ארנונה למגורים,‏ ארנונה אחרת,‏ חובות מסופקים וחובות למחיקתארנונה(אלה האחרונים אינם מפורטים כקטגוריה נפרדת בלוח,‏ אך כלולים בנתוני סך כל הארנונה).‏313

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמלוח 5 עולה כי ביצועי גביית הארנונה של עיריית-ירושלים הם בינוניים.‏ החוב המצטברעלה בתחילת 2006 על שני מיליארד שקל,‏ אך נתון זה אינו חריג בהתחשב בגודלה שלהעיר:‏ בתל-אביב חוב הארנונה המצטבר עולה על 1.6 מיליארד ש״ח ובחיפה הוא עולהעל 1.4 מיליארד ש״ח).‏ הנתון הבעייתי יותר הוא הירידה בשיעור הגבייה מתוך סך כלהחיוב השנתי בניכוי הנחות ופטורים.‏בחינת התפלגות החוב המצטבר בתחילת 2006, מלמדת כי מתוך 2.195 מיליארדש״ח חוב מצטבר,‏ רק 17% היו מארנונה למגורים.‏ העיקר (73%) היה ארנונה אחרת,‏והשאר (10%) חובות מסופקים וחובות למחיקת ארנונה.‏ דהיינו,‏ עיקר הבעיה בגבייתארנונה היא בארנונה שאינה למגורים.‏ בשנת 2005 שיעור הגבייה ביחס לחיוב השנתי נטוהיה 92% בארנונה למגורים ו-‏‎70%‎ בארנונה שאינה למגורים.‏גם בערים גדולות אחרות נוטים שיעורי גביית הארנונה למגורים להיות גבוהים משיעוריגביית הארנונה שאינה למגורים ‏(ולוח 6 מדגים זאת לגבי תל-אביב,‏ חיפה ובאר-שבע).‏למשקי-בית קשה לחמוק מתשלום ארנונה,‏ למעט ביישובים בהם הפוליטיקה היא עלבסיס שיוכי.‏ לעומת זאת,‏ עסקים ומוסדות פושטים לעתים רגל,‏ נעלמים ‏(כאשר הנכסנשכר),‏ מאיימים בפיטורי עובדים,‏ או יוצאים למאבק משפטי על גובה הארנונה,‏ וקיימתלעתים גם בעיה בגביית הארנונה מנכסים ממשלתיים,‏ ובעיקר ממשרד הביטחון.‏ אולםבירושלים הפער בין שיעור גביית הארנונה למגורים לשיעור גביית הארנונה שאינהלמגורים הוא גדול במיוחד,‏ ושיעור הגבייה של הארנונה שאינה למגורים הוא נמוך מאודבהשוואה לערים גדולות אחרות בארץ.‏שיעורי-גבייה נמוכים של ארנונה על נכסים שאינם למגורים בירושלים,‏ נובעיםבראש וראשונה מבעיית מיסוי המלכ״רים ומגרירת חובות מתקופת האינתיפאדה.‏סוגיית המלכ״רים נובעת מביטול הפטור המלא מארנונה למלכ״רים בשנת 2003 ‏(פס״דבג״צ בעניין אגרת פינוי-אשפה ותיקון לחוק ההסדרים).‏ בקשות לפטור-חלקי תקועותאצל הממונה על המחוז,‏ ולכן יש כ-‏‎130‎ מיליון ש״ח לשנה ארנונה ממוסדות,‏ שבסופו שלדבר תיגבה או תימחק.‏ המגזר העסקי צבר חובות בעקבות האינתיפאדה.‏ בשנת 2004הסתמנה התאוששות,‏ אבל עדיין יש בעיה של חובות-עבר.‏ עסקים במזרח העיר נפגעובמיוחד מהאינתיפאדה.‏ משרדי הממשלה משלמים ארנונה כסדרה ובמלואה (120-110מיליון ש״ח בשנה),‏ למעט משרד הביטחון.‏ מיעוט יחסי של בסיס-מס שמקורו בנכסיםשאינם למגורים,‏ בהשוואה לערים גדולות אחרות,‏ מעיד אף הוא על חולשה בולטת שלירושלים ‏(לוחות 7-6). ההכנסות מארנונה למגורים ומארנונה שאינה למגורים הן כמעטזהות בירושלים.‏ החיוב גבוה יותר בארנונה שאינה למגורים,‏ אך שיעור הגבייה נמוך314

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליותר.‏ בתל־אביב,‏ חיפה,‏ אשדוד,‏ אשקלון,‏ בני-ברק ובאר-שבע,‏ מרכיב הארנונה שאינהלמגורים בסך כל הארנונה,‏ הוא גבוה בהרבה ‏(לוח 7).לוה 6: גביית ארנונה בירושלים,‏ תל-אביב,‏ חיפה ובאר-שבע,‏ 2004‏(באלפי שקלים)‏מסי ארנונהסך הכול ארנונהירושלים תל-אביב חיפה גאר-שגע393,692 1,037,564 1,321,012 1,549,503יתרת-חוב לתחילת השנה 450,892 1,136,940 2,365,406 1,813,312חיוב השנה (55,988)(127,050) (289,505) (374,505) הנחות ופטורים 340,040 789,029 1,948,046 1,147,334גבייה בשנת הדו״ח 86.1% 78.1% 93.8% 80%שיעור גבייה ביחס לחיוב השנתי נטו 43.1% 57.3% 38%שיעור גבייה ביחס לחיוב המצטבר ארנונה למגורים98,468 91,299 267,199יתרת-חוב לתחילת השנה 201,036 431,683 578,191 810,711חיוב השנה (48,341)(103,041) (95,370) (182,487) הנחות ופטורים 136,648 329,299 470,743 571,788גבייה בשנת הדו״ח 89.5% 100.4% 97.5% 91%שיעור גבייה ביחס לחיוב השנתי נטו 54.4% 82.0% 64%שיעור גבייה ביחס לחיוב המצטבר ארנונה אחרת187,417 1,229,713 1,074,884יתרת-חוב לתחילת השנה 239,092 547,572 1,787,215991,615 • חיוב השנה (3,391)(21,823) (194,135) (152,598) הנחות ופטורים 203,392 459,730 1,477,303 575,546גבייה בשנת הדו״ח 86.3% 87.8% 92.7% 69%שיעור גבייה ביחס לחיוב השנתי נטו 48.1% 52.3% 30%שיעור גבייה ביחס לחיוב המצטבר מקור:‏ דו״חות שנתיים מבוקרים.‏315

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 7: ערים גדולות נבחרות לפי ארנונה למגורים לנפש וארנונה אחרת לנפש,‏ 2004^ ^ ^ ^ ארנונהעיר ^ ^ - ^ ^ארנונה למגורים לנפש‏(גבייה בשנת הדו״ח)‏ארנונה אחרת לנפש‏(גבייה בשנת הדו״ח)‏ירושלים 0.75 0.74תל-אביג-יפו 3.23 1.03חיפה • 1.22 1.71חולון 0.85 0.83רחובות 0.91 0.99אשדוד 0.95 0.71אשקלון 1.00 0.51בני-ברק 0.78 0.42באר-שבע 1.03 0.69מקור:‏ האגף לביקורת רשויות מקומיות,‏ משרד הפנים,‏ ירושלים.‏הכנסות מארנונה במערב העיר ובמזרח העיר:‏ נתוני תקציב 2006 מלמדים על התפלגותההכנסות מארנונה במערב ובמזרח העיר ‏(אזוריה הערביים של ירושלים).‏ מתוך צפישל 1,635,000 אלפי ש״ח — 810,000 אלפי ש״ח (49.5%) הם ארנונה למגורים.‏ מתוךהארנונה למגורים — 87.7% אמורים לבוא ממערב העיר ו-‏‎12.3%‎ מהשכונות הערביותשל מזרח העיר.‏ הצפי לארנונה שאינה למגורים עומד על 695,000 אלפי ש״ח,‏ מתוכם44.6% מעסקים במערב העיר,‏ 5.0% בלבד מעסקים במזרח העיר ו-‏‎48.9%‎ ממוסדות.‏ יתרתקבולי הארנונה אמורים להגיע מגביית חובות-עבר,‏ בעיקר בארנונה שאינה למגורים.‏200) Margalit מכלל הוצאות עיריית-ירושלים בשנת - 2003 ללאהוצאות מנהל ופירעון-חובות — היו במזרח העיר ‏(ירושלים הערבית - שם גרים 33%מהאוכלוסייה).‏ מדובר בגידול צנוע לעומת שנת 2000. תושבי מזרח העיר שילמו בשנת10.5% 2003 מסך כל הארנונה למגורים.‏נתונים מפורטים לשנת 2002 מצביעים על כך ששיעור גביית הארנונה למגורים מסךכל החיוב ‏(לפני ניכוי הנחות ופטורים),‏ גבוה באופן משמעותי במגזר הכללי(באזוריםהסטטיסטיים שרוב אוכלוסייתם אינו חרדי או ערבי)‏ מאשר במגזר החרדי והערבי(לוח316

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל8). במגזר החרדי נובע עיקר הפער בין החיוב לבין הגבייה ממתן פטורים,‏ בעוד שבמגזרהערבי שיעור הפטורים הוא קטן יותר מאשר במגזר החרדי,‏ אך קיימת גם בעיה שלשיעור-גבייה נמוך-יחסית (78%) מסך כל החיוב בניכוי הנחות ופטורים.‏לוה 8: היובי ארנונה למגורים בירושלים ‏(באלפי שקלים)‏לפי מגזרי-אוכלוסייה(על-פי אזורים סטטיסטיים),‏ 2002שיעורהגבייהבפועלמסךהחיוב2שיעורהגבייהבפועלמסךהחיוב1מגזרגודלהאוכלוסייהחיובחיובלנפשגבייהסדגבייהלנפשיתרתחיוביתרתחיובלנפש94.8 73.9 61.6 16,771 1132.5 308,226 1532.4 417,063 272,168המגזר הכללי92.1 54.7 39.5 6,816 459.1 79,216 839.6 144,880 172,554המגזר החרדי77.6 54.4 74.1 17,195 257.1 59,621 472.9 109,658 231,907המגזר הערביסה״כ 40,782 447,063 671,600 676,629מקור:‏ מכון ירושלים לחקר ישראל (2004), שנתון סטטיסטי לירושלים - 2002-03 מס׳ 20, ירושלים.‏ וכןמנתונים נוספים שנאספו ממכון ירושלים לחקר ישראל.‏ההבחנה בין המגזרים נעשתה על-פי אזורים סטטיסטיים.‏1. סך החיוב לפני הנחות ופטורים;‏2. סך החיוב לאחר מתן הנחות ופטורים.‏האזורים הסטטיסטיים המוגדרים ״מגזר כללי״,‏ כללו 40% מאוכלוסיית ירושלים אךנבעו מהם 60% מסך כל חיובי הארנונה למגורים בעיר,‏ ו-‏‎69%‎ מסך כל הסכום שנגבה‏(לוח 9). האזורים הסטטיסטים החרדיים כללו 26% מאוכלוסיית העיר,‏ אך רק 18%מתקבולי הארנונה;‏ האזורים הערביים כללו 34% מאוכלוסיית העיר ו-‏‎13%‎ בלבדמתקבולי הארנונה.‏317

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 9: חיובי ארנונה למגורים בירושלים ‏(באחוזים)‏לפי מגזרי אוכלוסייה(על-פי אזורים סטטיסטיים),‏ 2002מגזרגודלהאוכלוסייהחיובהנחותקיבוציותפטורמיוחדגבייהיתרהחיוב41 69 50«60 62 40המגזרהכללי17 18 32 28 22 26המגזרהחרדי42 13 18 11 16 34המגזרהערביסה״כ 100 100 100 100 100 100מקור:‏ מכון ירושלים לחקר ישראל (2004), שנתון סטטיסטי לירושלים — 2002-03 מס׳ 20, ירושלים;‏ומנתונים שנאספו ממכון ירושלים לחקר ישראל.‏ההבחנה בין המגזרים נעשתה על-פי אזורים סטטיסטיים.‏לסיכום:‏ ירושלים סובלת מבעיה תקציבית המשתקפת במדדי הכנסה ןהןצאה נמןכיםלנפש בסעיפים רבים.‏ גם אם העירייה מצליחה להתאזן תקציבית,‏ השירותים שהיאמספקת הם בינוניים לכל היותר.‏ הבעיה התקציבית נובעת באופן חלקי מחולשה סוציו-‏אקונומית של האוכלוסייה ‏(בעיקר המגזרים הערבי והחרדי)‏ וחולשה זו פוגעת בהכנסותמאמתה למגורים.‏ עצם החלוקה לשלושה מגזרי-אוכלוסייה,‏ מייקרת עלויות.‏ עםזאת,‏ חלק בלתי-מבוטל מהבעיה נובע גם מחולשתה של ירושלים בכל הנוגע להכנסותמארנונה שאינה למגורים,‏ בהשוואה לערים גדולות אחרות ‏(וזאת גם כשלוקחים בחשבוןאת הארנונה המלאה שמשלמים משרדי הממשלה בירושלים).‏ מחולשתה התקציביתשל עיריית-ירושלים סובלים ככל הנראה בראש וראשונה תושביה הערבים,‏ אך גםהאוכלוסייה היהודית,‏ והדבר משתקף באיכות השירותים שהעירייה מסוגלת להעניקבתחומים כמו חינוך,‏ תרבות וניקיון.‏ העיר סובלת ממחסור במשאבים ציבוריים,‏ וזאתבהתחשב בגודלה,‏ במעמדה כבירת-ישראל ובאתגר הנובע ממאפייני אוכלוסייתה.‏318

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלניהול וממשל בערי-בירה נבחרות במדינות אחרותסקר הספרות בא לבחון את דרך ניהולן של ערי-בירה במדינות שונות,‏ על-מנת לזהותמסגרות-ממשל העשויות לתרום לצמיחה כלכלית,‏ לאיכות-חיים ולאיכות השירותיםהמוניציפאליים שמציעה עיר-בירה לתושביה ולעסקיה.‏ במסגרת זו נסקרות צורותממשל בערי-בירה בהיבטים שונים,‏ ובהם מימון המסגרת המוניציפאלית של העיר כעיר-‏בירה וכיישות עירונית;‏ מסגרות הניהול של ערי-בירה ומנגנוני הפיקוח עליהן;‏הפוליטיות של אזרחי הבירה בזירה העירונית,‏ המטרופוליטאנית והלאומית.‏: ( H a l l ; 1993)2006, Hall,הזכויות1. ערי-בירה רב-תפקודיות — ערי-בירה שהן הדומיננטיות במדינתן גם מבחינה כלכלית‏(כגון לונדון,‏ פריז,‏ מדריד,‏ שטוקהולם,‏ מוסקבה,‏ טוקיו).‏2. ערי-בירה גלובליות — ערי-בירה שהן דומיננטיות כלכלית גם ברמה הגלובלית ‏(כגוןלונדון וטוקיו).‏3. ערי-בירה פוליטיות - בירות פוליטיות שאינן בירות כלכליות ‏(כמו האג,‏ בון,‏וושינגטון,‏ אוטווה,‏ קנברה וברזיליה).‏ אלו מתאפיינות פעמים רבות במחסור אובתת-פיתוח של פונקציות שנשארו בערי המסחר המבוססות והוותיקות.‏4. ערי-בירה לשעבר - ערים אלו איבדו את תפקידן כמקום-מושבה של הממשלה,‏ אךשומרות עדיין על פונקציות היסטוריות-בירתיות ‏(ברלין עד 1993, סנט פטרסבורג,‏פילדלפיה,‏ ריו דה-ז׳נרו,‏ איסטנבול).‏5. בירות בתר-אימפריאליות — בירות אימפריאליות לשעבר,‏ שהאימפריה שעמדהמאחוריהן ירדה מגדולתה.‏ מכל מקום הן יכולות'‏ עדיין לשמש ערי-בירה לאומיותולהיות בעלות תפקיד מסחרי ותרבותי מיוחד לשטחים הקולוניאליים לשעבר(לונדון,‏מדריד,‏ ליסבון,‏ וינה).‏6. בירות פרובינציאליות — ערים ששימשו בעבר ערי-בירה דה-פאקטו,‏ אך איבדו מעמדזה.‏ עם זאת,‏ הן עדיין מחזיקות בפונקציות בירתיות עבור סביבתן הקרובה,‏ בדרך-‏כלל כבירות של פרובינציות/מדינות במדינה פדראלית ‏(מילאנו,‏ טורינו,‏ שטוטגרט,‏מינכן,‏ מונטריאול,‏ טורונטו,‏ סידני,‏ מלבורן).‏7. בירות-על - ערים אלו מתפקדות כמרכזים למוסדות בינלאומיים,‏ אף שהן יכולותשלא להיות ערי-בירה לאומיות ‏(בריסל,‏ סטרסבורג,‏ ז׳נבה,‏ רומא,‏ ניו-יורק).‏319

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים מתאימה לטיפוס השלישי:‏ עיר-בירה פוליטית.‏ עם זאת,‏ ירושלים ייחודית למדיבתור בירה פוליטית שאינה בירה כלכלית במדינה שאינה פדראלית.‏ ירושלים היא מקום-‏מושבו של השלטון המרכזי בישראל,‏ אך פונקציות רבות ודומיננטיות לכלכלתה ולאופייה; 2006 עמירב,‏התרבותי של המדינה אינן נמצאות בה,‏ אלא בתל־אביב ‏(סופר וביסטרוב,‏2005). כאמור,‏ ההפרדה בין בירה כלכלית לבירה פוליטית במדינת-ישראל היא במידהרבה דגם חריג במדינות בעלות אופי אוניטרי כמו ישראל.‏ מתח דיכוטומי זה מתקייםבעיקר במדינות בעלות אופי פדרטיבי,‏ שם נבחרת במכוון עיר חלשה לשמש עיר-בירה.‏חלק ניכר מן הספרות שם דגש על הניסיון הבינלאומי שנצבר בערי-בירה פדראליות כגוןוושינגטון,‏ קנברה,‏ אוטווה,‏ ברלין וברזיליה,‏ אם כי במדינות פדראליות לא עומדת עלסדר היום סוגיית חיזוק עיר הבירה מול ערים אחרות,‏ באותה מידה כמו בישראל.‏יחסי שלטון מרכזי - שלטון מקומי:‏ סוגיות של פיקוח וייצוגהבחירות לשלטון המקומי ומידת האוטונןמיה שלן בניהןל ענייניו,‏ הן מן הזכויותהפוליטיות הבסיסיות של כל רשות מקומית.‏ לצד זאת,‏ ייצוג האזרחים בפרלמנט הלאומיהוא מזכויות היסוד בדמוקרטיה ייצוגית,‏ על משקל הכלל No Taxation Without.Representation מסגרת השלטון בערי-בירה בממדים אלה מצביעה על שונות רבה.‏וושינגטון די.סי - בירת ארה״ב היא מחת ‏(קןלומביה)‏ נפרד,‏ המנוהל ומפוקח ישירותעל-ידי הקתגרס האמריקני תשיא ארה״ב.‏ במחןז קןלןמביה ובעיר וושינגטון שולטתממשלה אחת,‏ כך ששניהם נחשבים לישות אחת.‏ לוושינגטון די.סי יש ראש עיר ומועצת-‏עיר המורכבת מ-‏‎13‎ חברים.‏ לכל אחד משמונה רובעי העיר נבחר נציג למועצה,‏ ושארחמשת הנציגים ובהם יו״ר המועצה,‏ נבחרים ללא קשר להשתייכותם המרחבית.(www.mapsofworld.com) למדינות ןירג׳יניה ןמרילנד המבלות במחןז קןלומביה,‏ איןכל סמכות חוקית להתערב בענייניו של המחוז.‏השלטון המקומי בוושינגטןן מןגבל למדי בניהול ענייניו.‏ בירת ארה״ב מנוהלת על-‏ידי השלטון הפדראלי ולמענו,‏ והאינטרסים המקומיים מיוצגים תחת חוקים המתקבליםבקונגרס האמריקני,‏ מאןשרים על-ידי הנשיא ומיושמים תחת סמכותו הביצועית(1993 .(Rowat, לקונגרס האמריקני הסמכות והכוח להטיל וטו על תקציב המחוז ועלהחקיקה בו.‏ הקונגרס נהנה משליטה ישירה על האזור.‏ הוא בעליהם של רוב בנייניהממשל הפדראלי והמונומנטים המרכזיים הניצבים בעיר.‏ החוקה האמריקנית העניקהלקונגרס סמכות-שיפוט ישירה על וושינגטון די.סי,‏ כך שלמעשה עומדות לרשותו ועדות320

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמקבילות לאלו שבשלטון המקומי(‏‎2004‎ .(Fauntroy, עד שנת 1973 לא היה לוושינגטוןדי.סי ממשל אוטונומי.‏ עד שנת 1967 נשלטה העיר בידי מועצה בת שלושה נציבים שמונובמישרין על-ידי נשיא ארה״ב.‏ באותה שנה פוזרה המועצה,‏ ותחתיה הוקמה מועצת-עירבת תשעה חברים,‏ ועוד חבר ששימש ראש-עיר ממונה ‏(שהיה גם יו״ר המועצה ונציבמנהלי מטעם השלטון הפדראלי).‏ ב-‏‎1973‎ קיבל הקונגרס האמריקני חוק שהעניק שלטון-‏עצמי לוושינגטון די.סי,‏ ומאז נבחרים ראש העיר ומועצת העיר על-ידי תושבי מחוזקולומביה.‏השירותים שניתנו בעבר על-ידי הסוכנויות הפדראליות השונות,‏ ניתנים היום על-ידיהשלטון המקומי.‏ עם זאת,‏ הסמכויות שהעביר הקונגרס האמריקני לשלטון המקומי היומוגבלות בהיקפן.‏ הקונגרס השאיר בשליטתו סמכויות חשובות הקשורות בעיר,‏ ובכללזה את אישור התקציב העירוני.‏ בתחום התכנון למשל,‏ השלטון המקומי בוושינגטוןאינו רשאי לשנות את גובה הבניינים.‏ כל שינוי בהרכב ממשלת המחוז חייב לקבל אתאישור הבוחרים במשאל ואת אישור הקונגרס.‏ הקונגרס מתערב גם מעת לעת בענייניםמקומיים ויכול להפוך למעשה על פניה כל החלטה של הרשות המקומית Fauntroy,)2004,1993; Rowat‏).*למרות סמכויותיו הרבות של הקונגרס האמריקני בענייני העיר,‏ייצוגם של תושבי מחוז קולומביה בקונגרס הוא מצומצם ביותר.‏ למחוז קולומביהמעולם לא היה נציג בסנאט ‏(הבית העליון).‏ בבית הנבחרים ‏(הבית התחתון)‏ יש למחוזמאז 1970 נציג אחד חסר כל זכות-הצבעה,‏ אך בעל זכות התדיינות.‏ ביכולתו גם לכהןכיו״ר ועדה ותת-ועדה . 86לפי מיטב המסורת האמריקנית,‏ רשויות השלטון המקומי במחוז קולומביה מופרדותכך שראש העיר אינו יו״ר מועצת העיר ואף אינו חבר בה.‏ ראש העיר אחראי על כל מנהלהשלטון המקומי.‏ לראש העיר יש גם זכות וטו על פעילות המועצה,‏ אם כי וטו זה עשוילהתבטל על-ידי שני שלישים מקולות המועצה.‏ ראש העיר אחראי על יצירתה של תכניתכוללת למחוז קולומביה,‏ המאושרת ע״י נציבות התכנון הלאומית של הבירה Federal)Rowat,) שהיא גוף התכנון העליון של העיר ,(National Capital Planning Commission.(www.ncpc.gov ;1993במבט בינלאומי,‏ יש לרוב ערי הבירה שנסקרו כאן סמכויות נרחבות יותר מאשרלוושינגטון,‏ שהיא מקרה ייחודי.‏ בגרמניה ובשווייץ הממשלה הפדראלית אינה רשאיתלהתערב בתהליך אישור תקציבן של ברלין וברן,‏ ואין הן יכולות לפזר את מועצת העיר(2004 .(Fauntroy, בגרמניה קובע החוק עיקרון של משילות דמוקרטית,‏ בה המדינה86תיקון בחוקה האמריקנית משנת 1961 מאפשר למחוז קולומביה לבחור שלושה אלקטורים לשםבחירתו של נשיא ארה״ב וסגנו(‏‎2004‎ .(Fauntroy,321

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהפדראלית מאצילה כמה שיותר סמכויות וכוח פוליטי לשלטון המקומי.‏ ברלין היאמדינה ועיר בעת ובעונה אחת ‏(מבין שלוש בגרמניה,‏ בנוסף על ברמן והמבורג),‏ והיאמיוצגת בשני בתי הפרלמנט הלאומי וזוכה לאוטונומיה רבה בניהול ענייניה,‏ כמו שארהמדינות באיחוד הפדראלי (2004 .(Fauntroy, בשיטה הגרמנית,‏ Landern הוא זהשקובע את מבנה השלטון המקומי לכל עיר.‏ היחס בין ראש העיר למועצה שלו משתנהבמדינה זו,‏ והוא נובע מנסיבות ומהתפתחויות היסטוריות (2001 .(Storm,בקנדה,‏ הממשל הפדראלי אינו מפקח על אוטווה.‏ אוטווה היא בירת קנדה,‏ המאוגדתבפדרציה של עשר פרובינציות.‏ שלא כמו וושינגטון די.סי ובשונה מרוב בירות המדינותהפדראליות הנסקרות כאן,‏ אוטווה אינה מחוז פדראלי נפרד,‏ אך היא נחשבת לאחתהבירות הקשות לשליטה מכמה סיבות.‏ קנדה נחשבת פדרציה מבוזרת מאוד,‏ בה חוקתהמדינה מקנה לפרובינציות את הזכות לקבוע את סמכויות השלטון המקומי.‏ השליטה עלמטרופולין אוטווה מפוצלת בין שתי פרובינציות.‏ בעוד שאוטווה העיר ורשויות מקומיותאחרות בצד הדרומי של נהר אוטווה,‏ נתונות למרותם של חוקי אונטריו האנגלופונית,‏נתונות אלו שבצד הצפוני של הנהר למרות החוקים של קוויבק הפרנקופונית,‏ השונהמאונטריו מבחינה לשונית,‏ תרבותית ודתית.‏ פיצול זה והיעדר מחוז פדראלי מוגדר,‏ יצרובעיות ניהול,‏ תיאום ושליטה (1993 .(Rowat, העיר עצמה נמצאת בשטח השיפוט שלפרובינציית אונטריו,‏ ומוגדרת מבחינה סטטוטורית כחלק מ״אזור הבירה הלאומית״.(Fauntroy, 2004; www.mapsofworld.com) (National Capital Region — NRC)לאוטווה יש גם ייצוג ממונה ב״נציבות הבירה הלאומית״ .(NCC) זהו גוף הייעוץשהוקם על-ידי הממשלה הפדראלית כדי לשמר את החוק הפדראלי באזור הבירההלאומית .(NRC) את אוטווה מנהלת מועצה המורכבת מ-‏‎22‎ חברים.‏ בראש המועצהעומד ראש העיר המייצג אותה,‏ ו-‏‎21‎ חברי-מועצה שהם נציגים של מחוזות העיר.‏ חבריהמועצה נבחרים לתקופה קצובה של שלוש שנים.‏ בשל העובדה שאוטווה היא ישותמוניציפאלית בתוך הפרובינציה של אונטריו,‏ הממשלה הפדראלית אינה מתערבתבהחלטות השלטון המקומי,‏ כך שזה נהנה מעצמאות מוניציפאלית רבה יחסית.‏ למרותסמכותה המוגבלת של הממשלה הפדראלית הקנדית על בירתה,‏ היא מעורבת בתחזוקקרקעותיה,‏ נכסיה וכבישיה.‏ כפיצוי על העובדה שאוטווה אינה זכאית למסות בתחומהאת נכסי הממשלה — לא הפדראלית ולא הפרובינציאלית — מעבירה לה הממשלההפדראלית תקציבים לאחזקת נכסים פדראליים בתחומה (2004 .(Fauntroy, לממשלהפדראלי היסטוריה ארוכה של מעורבות בעיר.‏ כך למשל,‏ לאחר מלחמת העולם השנייההזמינה הממשלה הפדראלית תכנית לעיר.‏ אף שתכנית זו לא חייבה אף אחת מן הרשויות322

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמקומיות שהרכיבו את מטרופולין אוטווה,‏ הן אימצו אותה ופעלו על-פיה Rowat,).(1993הניסיון להסדיר את הפיצול המוניציפאלי באוטווה,‏ הביא לכך שבשנת 1968חקקה ממשלת אונטריו חוק שהגדיר את הרשות המקומית של אוטווה-קרלטון,‏ אשראיחד בין רשויות מקומיות והקים מועצה אזורית המאגדת נציגים מאוטווה ומרשויותמקומיות סובבות.‏ הממשל האזורי החדש היה אחראי לאספקת שירותים לכלל האזורשבאחריותו,‏ ובהם מים,‏ ביוב,‏ דרכים אזוריות ורחובות,‏ רווחה,‏ תכנון ובריאות.‏ תהליכיםדומים חלו גם באוטווה הקוויבקית.‏ למרות זאת נותר הממשל באוטווה מפוצל ביןשתי הקהילות התרבותיות החיות בו (1993 .(Rowat, הממשל הפדראלי כמעט שלאהתערב בתהליכים אלה,‏ וניסה לאורך השנים לאחד בין שני חלקי הנהר,‏ אם לאדה-יורה,‏ אזי לפחות דה-פאקטו,‏ על-ידי השקעות כלכליות בעיר.‏ השקעות אלו כללוהקמתם של בניינים פדראליים,‏ סיוע באספקת שירותים עירוניים והקמת תשתיות ביןשני חלקי העיר.‏ ממשלת-קנדה הקימה בעיר Hull הקוויבקית כרבע משטח משרדיההמתוכננים - דבר שהביא להגירת אלפי עובדי-מדינה מהצד האנגלי לצד הצרפתי,‏ושינה במידה רבה את ההרכב הלשוני בה (1993 .(Rowat, הפער התרבותי בין חלקיהמטרופולין והתגברות הבדלנות הקוויבקית שחידדה את ההבדל הלשוני,‏ התרבותיוהמשפטי בין שתי הקהילות - הפכו את רעיון המחוז הפדראלי באוטווה לקשה מאודליישום.‏ בשנת 2001 אוחדו כל הרשויות המקומיות המרכיבות את מטרופולין אוטווהשבפרובינציית אונטריו,‏ לעירייה גדולה אחת.‏ שנה מאוחר יותר בוצע איחוד דומה שלהרשויות המקומיות הכלולות במטרופולין זו שבפרובינציית קוויבק.‏ עם זאת,‏ ההפרדההמנהלית בין חלקי המטרופולין שבאונטריו ובקוויבק נותרה בעינה.‏הדוגמא של אוטווה מראה עד כמה קשה לשלוט בעיר-בירה בה קיימות שתי קבוצותאתניות נבדלות,‏ בעיקר כשסמכותו של הממשל המרכזי מוגבלת בהסדרים חוקתיים.‏הקמת מסגרות מטרופוליטאניות חוצות-פרובינציות,‏ יכלה לפתור רבות מן הבעיותשמקורן*‏ בפיצול המוניציפאלי(חסון,‏ 1997).בריסל היא דוגמא לעיר-בירה אירופית אוניטרית,‏ בה חיות זו לצד זו שתי קהילותאתניות שונות:‏ דוברי הצרפתית הוולונים,‏ ודוברי הפלמית.‏ בניגוד לטיפוס הפדראלי,‏בריסל היא מצד אחד בירה רב-תפקודית,‏ כהגדרת ,(Hall(2006 שהיא המרכז הכלכלי,‏התרבותי והפוליטי של בלגיה,‏ ומצד שני היא בירת-על המארחת מוסדות על-לאומיים,‏כמו האיחוד האירופי ונאט״ו.‏ בכך שונה בריסל מהותית מירושלים,‏ שהיא קרובה יותרלדגם הבירה הפוליטית,‏ אף שמדינת-ישראל אינה מדינה פדראלית.‏323

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבבריסל השכילו שתי הקהילות התרבותיות החיות בה לפתח ממשל מטרופוליטאניהמאפשר שיתוף-פעולה לצד הפרדה בין קבוצות(חסון,‏ 1997). במטרופולין הושגו פתרונותוהסדרים גיאוגרפיים ופונקציונאליים הנותנים מענה כלשהו לרצון לפתח אוטונומיהתרבותית וניהולית לכל קהילה אתנית.‏ עיריית הגג של בריסל Brussels-Capital Regionשקמה ב-‏‎1989‎‏,‏ הכילה 19 רשויות מקומיות דו־לשוניות.‏ מבנה המטרופולין שנקבעהיה דו-קומתי בעיקרו,‏ כשבראש עיריית הגג עומדת מועצה,‏ ואקזקוטיבה בתחוםהאזורי.‏ אקזקוטיבה זו מורכבת משש מחלקות מנהליות,‏ חמש מהן עוסקות בתחומיםייעודיים.‏ מתחתיה פועלות אסיפה ואקזקוטיבה בתחום הקהילתי,‏ העוסקות בתחומיםייעודיים לכל קהילה תרבותית.‏ בין שני דרגי הממשל המטרופוליטאני נוצרה״ חלוקהפונקציונאלית:‏ נושאים כלליים מטופלים על-ידי המועצה והרשות המבצעת של אזורבריסל,‏ בעוד שתחומי החינוך,‏ התרבות,‏ הרווחה והבריאות מטופלים על-ידי אסיפותשל דוברי הצרפתית והפלמית.‏ אסיפה שלישית היא אסיפה משותפת לשתי הקהילות,‏באמצעותה נידון הממשק המשותף לשתיהן בנושאים הרלוונטיים ‏(חסון,‏ ;1997.(www.bruxelles.irisnet.beבאוסטרליה הפדראלית יש לפרלמנט ולממשלה הלאומית יכולת מקפת של פיקוח וניהולעל קנברה,‏ כך שביכולתם להתערב בענייני השלטון המקומי ככל שיחפצו.‏ קנברה היתהפשרה פוליטית בין הערים הגדולות של אוסטרליה - סידני ומלבורן.‏ שטח ACT^Territory) (Australian Capital עולה פי 30 על שטח מחוז קולומביה האמריקני,‏ והואנשלט שנים רבות על-ידי הממשל הפדראלי בשל מיעוט האוכלוסייה שבו Gordon,)2006). בשל ריבוי משרדי הממשלה שבחשו בעיר,‏ היא סבלה מחוסר-תיאום קשה בניהולענייניה.‏ רק בשנות ה-‏‎40‎ היו אזרחי הבירה זכאים לבחור נציג משלהם לבית הנבחריםהאוסטרלי,‏ ותחילה היתה לו זכות הצבעה רק בעניינים מקומיים.‏ במהלך שנות ה-‏‎70‎שונה מעמדו,‏ נוסף לו עוד נציג לבית הנבחרים ושני נציגים לבית העליון Fauntroy,) 872004). בשנים אלו בשלה ההחלטה להעניק לעיר שלטון עצמי על-ידי בחירתה של מועצהמחוקקת שהוגדרה תחילה ״מועצה מייעצת״ בלבד,‏ ורק ב-‏‎1988‎ קיבלה את מלואהסמכויות בדומה לשאר המדינות באוסטרליה.‏ לקנברה אחריות מלאה על תקציבהועל הוצאת הכספים שמקורם בתחומיה (2004 .(Fauntroy, אך כמו בארה״ב,‏ הממשלהפדראלי באוסטרליה שמר לעצמו סמכויות-מפתח כגון הזכות לבטל חקיקה שנעשתהבידי המועצה העירונית,‏ הסמכות לשנות את גבולות הבירה,‏ את ממשלתה ואת שיטתהבחירה בה.‏ בידי המושל הכללי של אוסטרליה ניתנה גם האפשרות לפזר את המועצה32487 בניגוד למדינות האוסטרליות הבוחרות 12 נציגים לסנאט,‏ קנברה בוחרת רק שני נציגים.‏ כמו כן,‏ נציגיהעיר בסנאט משרתים שלוש שנים בלבד,‏ בניגו^לשש שנות שירות של שאר נציגי מדינות חבר העמים.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל) בפרלמנט .(y0Pa.vm.tT, 2004;110\\^, 1 9 9 3 A C T הממשלהפדראלי שמר על עליונות גם בתחום התכנון.‏ הפיתוח בתחומי הבירה חייב לעלות בקנהאחד עם תקנות רשות התכנון הפדראלית הלאומית (1993 ,:1^)11).•מקסיקו-סיטי — בירת מקסיקו היא בירת מחוז פדראלי נפרד.‏ כמו בארה״ב,‏ גםממשלת מקסיקו מפקחת על המחוז הפדראלי מכוח החוקה המקסיקנית.‏ הקונגרסהלאומי המקסיקני יבול להטיל וטו על החלטות השלטון המקומי,‏ כך שלמקסיקו-סיטיאוטונומיה מוגבלת-יחסית בניהול ענייניה.‏ לממשלה הפדראלית מספר סמכויות-ניהולעליה,‏ ובראשן הזכות לאשר את תקציב העיר.‏ כמו כן,‏ עומדת לסנאט הלאומי הזכותלהדיח או להחליף את ראש העיר.‏ תושבי העיר בוחרים את ראש העיר ישירות רק מאז1996; עד אז נשלטו על-ידי מנהל כללי שהתמנה לנהל את המחוז מטעם הממשלההפדראלית.‏ תושבי העיר גם בוחרים את נציגיהם לאסיפה המחוקקת של המחוז,‏ שהיאהגוף האחראי על ניהול ענייניו המקומיים של המחוז.‏ תושבי המחוז הפדראלי זכאיםלבחור את נציגיהם לשני בתי הפרלמנט של מקסיקו.‏ברן — בירת שווייץ הפדראלית היא גם בירת קנטון ברן,‏ שהוא הגדול במדינה.‏ הממשלההשוויצרית חסרת סמכויות-פיקוח ממשיות על בירתה.‏ ברן רשאית להחליט על בנייתתשתיות תחבורה,‏ גז,‏ חשמל ומים,‏ ולעסוק בתכנון מקומי.‏ ברן נהנית מסמכויות מיסויותקצוב,‏ כגון היכולת להטיל מס הכנסה ומס רכוש על תושביה.‏ אוטונומיה זו אינהמפתיעה,‏ שכן היא מעוגנת בחוקה הלאומית.‏ החוקה מעניקה לעיריות את זכות קיומן,‏הזכות לייסד צורת-ממשל ‏(בהתאם למגבלות שמטיל הקנטון),‏ להטיל מסים ולשמור עלאוטונומיה מקומית מול הממשלה.‏ אזרחי ברן בוחרים נציגים למועצת הקנטון ולמועצתהעיר.‏ קנטון ברן,‏ ובכלל זה גם העיר ברן,‏ בוחר 27 נציגים לבית הלאומי התחתון שהואהאסיפה המחוקקת של שווייץ,‏ בה נעשית הקצאת הנציגים בהתאם לגודלו הדמוגראפישל הקנטון.‏ לקנטון ברן,‏ כמו לשאר הקנטונים בשווייץ,‏ שני נציגים בבית העליון — הואהסנאט.‏בברזיל מפקחת הממשלה על ניהולה של ברזיליה - הבירה הלאומית - מתוקף החוקה.‏תפקידה של הממשלה הפדראלית הוא בעיקר פיסקאלי,‏ כך שהיא אחראית על 72%מהתקציב השוטף של העיר ואף למעלה מכך.‏ הממשלה הפדראלית מספקת מדי פעםכוחות-צבא לעיר לסיוע למשטרה המקומית במשימות מיוחדות של שמירה ופיקוח.‏עם זאת,‏ החוקה הברזילית מאפשרת לתושבי ברזיליה לבחור מושל וסגן-מושל למחוזהפדראלי.‏ המושל מופקד על הסדר הציבורי,‏ ניהול התשתיות,‏ תקשורת ציבורית,‏325

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבריאות,‏ חינוך ושירותי-רווחה.‏ תושבי העיר בוחרים גם נציגים למועצת המחוז הקרויהגם ״קונגרס המחוז״.‏ קונגרס זה מחוקק ומייעץ למושל המחוז הפדראלי בענייני תקציב.‏ברזיליה נהנית מאוטונומיה בענייניה המקומיים ובניהול תקציביה,‏ ואלה אינם נתוניםלפיקוח הפרלמנט הלאומי.‏ תושבי המחוז רשאים לבחור גם נציגים לפרלמנט של ברזיל.‏בוונצואלה מפקחת הממשלה הפדראלית על עיריית קראקס הבירה,‏ מכוח החוקההלאומית.‏ קראקס היא חלק ממחוז ונצואלה הפדראלי,‏ והיא נמצאת בתחומי האזורהמטרופוליטאני של קראקס(‏AMC‏).‏ AMC-n מורכב מחמש עיריות,‏ שתיים מהן יוצרותאת המחוז הפדראלי.‏ שלוש האחרות ממוקמות במדינה הוונצואלית מירנדה.*בקראקסשתי ממשלות מקומיות:‏ ממשלת העיר הרגילה וממשלת העיר המיוחדת.‏ הישויותהמוניציפאליות של מדינת מירדנה הן רגילות ופועלות ככל עירייה אחרת במדינה.‏העיריות במחוז הפדראלי הן מיוחדות,‏ מכיוון שהן ממלאות פונקציות לאומיות שונות-‏מהותית משאר הערים במדינה.‏ כך למשל,‏ הן בוחרות מספר נציגים קבוע למועצת העיר,‏בעוד שעיריות רגילות בוחרות מועצות-עיר פרופורציונאליות לגודל האוכלוסייה שבשטחשיפוטן.‏ תושבי הערים AMC-1 בוחרים במישרין את ראשי העיר וסגניהם,‏ וכן את נציגיהעיר למועצה העירונית.‏ ראש העיר נהנה ממספר הסמכויות הרבות ביותר בעירייה.‏לעומת ראש העיר הנבחר,‏ ממונה מושל המחוז הפדראלי על-ידי הממשלה הוונצואלית,‏וזאת בניגוד לשאר המדינות בוונצואלה,‏ שם המושל נבחר.‏ בכך שומרת הממשלה עלהשפעה ישירה בניהול ענייני העיר.‏ עם זאת היא אינה שולטו!‏ ישירות בתקציב העיר,‏כך שהוא אינו חייב באישורו של הדרג הפדראלי.‏ לאזרחי המחוז הפדראלי זכות לבחורלפרלמנט הלאומי בדומה למצב בשאר מדינות ונצואלה,‏ כך שהמחוז נהנה מייצוגפרופורציונאלי לגודלו בבית התחתון,‏ ומשני נציגים בבית העליון(‏‎2004‎ .(Fauntroy,ברלין - בירת גרמניה,‏ היא בעלת מבנה פוליטי דו-רובדי.‏ בדרג העליון קיים פרלמנטהעיר ‏(שלמעשה הוא בית המחוקקים של מדינת ברלין).‏ ממשלת ברלין(המדינה והעיר)‏מנוהלת על-ידי הסנאט של ברלין,‏ המורכב מראש-עיר ושמונה סנטורים המחזיקיםבמשרות של שרים עירוניים.‏ ראש עיריית-ברלין הוא גם ראש הממשלה של המדינההפדראלית.‏ הוא אחראי לגיבוש אסטרטגיית הפיתוח והניהול של ברלין,‏ בשיתוף-פעולהובהסכמה עם הסנאט (2004 .(Fauntroy, הממשלה המקומית שואבת את סמכויותיהמבית-נבחרים ומורכבת מחבריו.‏ בית הנבחרים בוחר את ראש העיר ואת סגנו.‏ ראשהעיר עומד בראש הסנאט,‏ אך אינו מוסמך לקבוע תכנית או סדר-יום לסנאט Storm,).(2001326

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהפרלמנט הברלינאי מחולק לסוכנויות נושאיות המנוהלות בידי סנאטור ובידי איש-‏מקצוע.‏ הפוליטיקאי ממונה על-ידי ראש העיר ואיש המקצוע אחראי על ניהולה השוטףשל הסוכנות,‏ והוא אחד המינויים הפוליטיים הבודדים בעירייה.‏ כל סנאטור חובששני כובעים.‏ כובע אחד נובע מזכות ההצבעה שלו בסנאט,‏ וכובע שני נובע מהיותוראש סוכנות מנהלית.‏ לכן לסנאטור יש תפקיד פוליטי ותפקיד טכני,‏ בהיותו אחראי עלתחום מדיניות מוגדר.‏ מחויבותם של הסנאטורים לסוכנות שהם עומדים בראשה היארבה עד כדי כך שהם מפתחים ידע מקצועי רב בנושא עליו הם אמונים.‏ חרף ההתמחותהסנאטורית,‏ ביצוע המדיניות בסוכנויות השונות מאופיין בקיטוע רב הנובע מאופייה שלהמערכת הפוליטית העירונית.‏Storm(2001‎‏)‏ טוענת כי בבסיס פיצול זה עומד המבנההקואליציוני של ממשלת העיר,‏ היוצר תמריץ לסנאטורים ממפלגות שונות להתייחס זהלזה כמתחרים ולא כשותפים.‏מתחת לדרג העליון מחולקת ברלין ל-‏‎12‎ מחוזות מנהליים (Bezirkes) שלכל אחדמהם עירייה,‏ ראש מחוז ומועצת-עיר משלה.‏ ממשלות המחוז העירוניות משוללותסמכויות משמעותיות,‏ פרט לכך שהן אמונות על יישום חוקיו של הסנאט הברלינאי.‏מועצה המורכבת מראע\"י המחוזות,‏ מייעצת לסנאט.‏ מועצת המחוז מורכבת מאסיפהכללית הנבחרת מתוך המחוז ומחולקת לוועדות נושאיות (2001 .(Storm, תפקידBezirken מוגדר בשורת נושאים מקומיים,‏ כגון אספקת-דיור לאוכלוסייה המבוגרת,‏מתקנים לטיפול-יום וכיוצא באלה.‏ הוא חסר שיניים של ממש,‏ על אף הדמוקרטיזציההנובעת מהאצלת סמכויות לדרגי הממשל הנמוכים ביותר בשלטון המקומי.‏ Bezirkestאין כל יכולת-חקיקה או סמכות לגביית-מסים עצמאית.‏ הם תלויים במימון שמעביר -להם הסנאט.‏ אף-על-פי-כן,‏ למחוז יש זכות הבעת-דעה בתחום התכנון והפיתוח.‏ כלתכניות.הפיתוח או החידוש העירוני חייבות לעבור את אישור פקידי התכנון ברמתהמחוז.‏ פקידי הדרג העליון-יותר יכולים אמנם להפוך את החלטותיהם,‏ אך בדרך-כללהם פועלים על-פי חוות-דעתו של המחוז(‏‎2001‎ .(Storm, מראית העין של הדמוקרטיזציהוהייעול בשלטון המקומי בברלין עלולה להטעות.‏ למעשה סובל ממשל זה,‏ כאמור,‏מסרבול ומפיצול רב.‏ כך למשל,‏Storm(2001‎‏)‏ מדווחת על כפילויות בתחומי-אחריות שלסנאטורים ועל קשיים בתיאום בין דרגי הממשל - דבר המפחית את אטרקטיביות העירבעיני משקיעים זרים.‏ אחת הדרכים לעקוף את הביורוקרטיה העירונית היא הוצאתפעילויות לקבלנות-משנה ולמיקור-חוץ,‏ כגון שכירת חברות-תכנון פרטיות המעורבותבשורת פרויקטים תכנוניים,‏ או פרויקטים לפיתוח.‏לעומת המדינות הפדראליות,‏ במדינות אוניטריות,‏ השונות בממשל הבירה רבה יותר.‏בלונדון יש לכל רובע (Borough) מועצה משלו,‏ והיא האחראית לניהול ולאספקת327

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהשירותים המקומיים.‏ העיר לונדון עצמה ‏(שחיים בה 8,000 תושבים בלבד),‏ מנוהלתעל-ידי התאגיד של לונדון(‏London .(The Corporation of הגוף המטרופוליטאני העליוןהמתאם בין 32 ממשלות המרכיבות יחדיו את לונדון־רבתי הוא GLA^ The Greater).(London Authority החברים המרכיבים את GLA^ הם ראש עיריית לונדון והמועצהשל לונדון.‏ חוק GLA^ מ-‏‎1999‎‏,‏ מעניק לממשלת בריטניה יכולת-פיקוח מוגבלת עלענייני בירתה.‏ הממשלה יכולה להתוות קווים מנחים לניהול העיר,‏ אך אלה אינםמחייבים.‏ ראש GLA^ נבחר במישרין על-ידי תושבי לונדון,‏ וכך גם מועצת הרשות.‏ ראשGLA-^ אחראי על קשת רחבה של סמכויות-ביצוע לצד אסטרטגיות-פיתוח בתחומיםשונים.‏ מועצת GLA^ ממלאת את הפונקציה של איזונים ובלמים לכוחו הרב של ראשהעיר.‏ כך למשל,‏ היא יכולה לעשות שינויים בתקציב שמציע ראש העיר.‏ GLA^ נהנהמאוטונומיה ומסמכויות בתחומים רבים.‏ את לונדון מייצגים ברמה הלאומית מעל 70חברים בפרלמנט הבריטי,‏ וזאת מהיותה אזור־בחירה (2004 .(Fauntroy,המודל של עיריית-גג מטרופוליטאנית בבירת פורטוגל,‏ ליסבון Area) Grande,(GAML - Metropolitana de Lisboa נוצר על רקע בעיות של תיאום כלכלי ותכנוניבעידן של צמיחה כלכלית.‏ לממשלה הלאומית תפקיד מרכזי ,GMAL^ כגון בנייתתשתיות-על והתוויית מדיניות כוללת בהשראת האיחוד האירופי Syrett,) Silva and2006). GAML^ בנוי משתי רמות-ממשל:‏ הממשל המרכזי(הרשות המטרופוליטאנית),‏שבראשו ראש עיריית ליסבון,‏ והממשל המקומי(הבנוי בעצמו,משתי קומות - העיריותוהקהילות).‏ ראש העיר הוא דמות פוליטית חזקה ומקושרת לשלטון המרכזי.‏ עם זאתהוא נבחר ישירות רק לראשות העיר ליסבון ולא לראשות .GMAL^ מציאות זו מעמידהאותו בקונפליקט ישיר בין האינטרס של ליסבון לבין האינטרס של המטרופולין.‏ 18הרשויות המקומיות השותפות ,GMAL^ מנוהלות דרך מנהלות שנבחרות שלא בבחירהישירה.‏ המסגרת הנמוכה ביותר GMAL^ היא של מועצות הקהילה (Freguesias)המעוגנות בחוק כחלק ממבנה השלטון המקומי(‏‎2006‎ Syrett, .(Silva andהממשל המטרופוליטאני בליסבון אינו תרופת-פלא לבעיות בתחומי התיאום,‏הפיתוח והתכנון הפיזי,‏ ואף לא במתן שירותים.‏ למרות תהליכי ההפרטה,‏ הגלובליזציהוהחברות באיחוד האירופי,‏ סובלת מטרופולין ליסבון מבעיות דומות לאלו העולותחדשות לבקרים בירושלים.‏ שורש הבעיה נעוץ בדומיננטיות השלטון המרכזי בניהול ענייניהבירה ובחולשתו,‏ למרות הכול,‏ של הממשל המטרופוליטאני.‏ הממשל המטרופוליטאנישל ליסבון סובל מתקצוב מוגבל ומחוסר לגיטימציה אלקטוראלית כתוצאה מכךשהתושבים מטילים ספק רב ביכולתו להתערב ולהשפיע.‏ מצב זה משאיר כוח רב בידי328

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמשרדי-ממשלה,‏ הנוקטים מדיניות-תכנון דיס-אינטגרטיבית המביאה לבזבוז משאביםציבוריים ולבעיות במימוש המדיניות.‏ לוואקום זה נכנסו ראשי הרשויות המקומיותבמטרופולין,‏ הנוקטים מדיניות מקומית שאינה לוקחת בחשבון את התמונה האזוריתהרחבה.‏ עם זאת,‏ עיריית ליסבון מצליחה לשמור על האינטרסים האזוריים שלה בזכותעוצמתה היחסית ובזכות העובדה שעומד בראשה אדם בעל משקל פוליטי רב,‏ המקושרלממשלה המרכזית ועומד בראש המערכת המטרופוליטאנית (2006 Syrett, .(Silva andפריז,‏ בירת צרפת,‏ מחולקת ל-‏‎20‎ רובעי-משנה המנוהלים בידי מועצות אשר בוחרותכל אחת את ראש עיריית הרובע שלה.‏ את מועצת העיר המרכזית של פריז מרכיביםחברים הנבחרים מהמועצות העירוניות,‏ וזו בוחרת את ראש עיריית פריז.‏ מרב הכוחליזום ולקדם חוקים,‏ מוענק לראש עיריית פריז.‏ פריז מוגדרת הן - Communeo כלומרישות מוניציפאלית הניתנת לכל עיר,‏ עיירה וכפר,‏ והן Departement או מחוז,‏ שהואאחד מ-‏‎96‎ המחוזות של צרפת.‏ בשל הדואליות המבנית של פריז,‏ מתכנסת מועצת העירכאסיפה כללית כאשר הנא דנה בעניינים הקשורים למחוז,‏ ובמועצת העיר כשהיא עוסקתבעניינים מוניציפאליים.‏ צרפת ידועה בשלטונה הריכוזי,‏ והחוקה הצרפתית מעניקהלממשלה הלאומית יכולת-פיקוח על בירתה.‏ אבל בגלל המסורת הצרפתית המצטיינתבאוטונומיה רבה של השלטון המקומי,‏ אין לממשלה זכות וטו על החלטותיו,‏ אף שהיאיכולה לערער על הפעילות המקומית בבתי-משפט מנהליים.‏ כך למשל,‏ הממשלה הלאומיתאינה מוסמכת בחוק לאשר את תקציבה העירוני של פריז(‏‎2004‎ .(Fauntroy,באיטליה,‏ לעומת זאת,‏ לא שונה יכולת הפיקוח והניהול של הממשלה בענייניה שלרומא מיכולתה להתערב בענייני שאר ערי איטליה.‏ המחוקק הלאומי יכול להטיל וטו עלהחלטות מקומיות,‏ אף שאינו מוסמך לאשר את תקציבה של רומא.‏ עיריית רומא נהניתלמעשה מאוטונומיה,‏ בדומה לשאר עריה הגדולות של איטליה.‏ לערים אלו ולרובעיהן(Boroughs) סמכות להחליט על גובה המס ועל דרך המיסוי,‏ וכן על דרכי הוצאתהכספים.‏ לרומא יש מועצת עיר הבוחרת ראש-עיר מבין חבריה.‏ מועצת העיר בוחרתמתוכה 18 נציגים לגוף הביצועי שלה ,(CEC) ובראשו עומד ראש העיר,‏ העומד גם בראשהמנהל העירוני,‏ המחולק ל־‎15‎ מחלקות מקצועיות.‏ כשאר תושבי איטליה,‏ נהנים תושבירומא מזכות הצבעה לפרלמנט הלאומי(‏‎2004‎ .(Fauntroy,329

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמימון תקציבי הבירהמימון ערי-בירה והקצאות-כספים מיוחדות שהן מקבלות מהממשל המרכזי לצורכיהןהמיוחדים,‏ הם סוגיה יסודית בניהול ערי-בירה.‏ הניסיון הבינלאומי מצביע על שונותרבה בתחום זה.‏ תקציביה של וושינגטון מגויסים ברובם ממשאבי העיר,‏ הנובעיםמהכנסה מקומית,‏ מיסוי,‏ גביית עמלות וכיוצא באלה.‏ אך בסיס המס של וושינגטוןמוגבל,‏ משום שמחצית קרקעות העיר פטורות ממס מסיבות שונות:‏ קרקעות או מבניםבבעלות הממשלה הפדראלית פטורים ממס,‏ ועליהם יש להוסיף מלכ״רים ועמותות,‏שגרירויות וקונסוליות,‏ הפטורים אף הם ממיסוי עירוני,‏ וכן קרקעות בבעלות תושביםשאינם אזרחי המחוז.‏ נכון לשנת 2003 היו 75% מהמשרות במחוז קולומביה בידי עובדיםשאינם אזרחי המחוז (2004 .(Fauntroy, העובדה שהמחוז אינו חלק ממדינה ממדינותהאיחוד,‏ גורעת ממנו סיוע שהיה יכול לקבל מהן(‏‎1993‎ .(Rowat, משום כך נמצאת קופתהעיר בגירעון מתמיד,‏ למרות פוטנציאל התקבולים הגבוה שלה ואספקת השירותים,‏.(Fauntroy; 1993)2004,הגדרת גבולות המחוז היא אחת הבעיות המרכזיות אשר מאפיינות ערי-בירהפדראליות.‏ להגדרה זו השפעה רבה על התקציב העירוני,‏ כי לעתים קרובות אין גבולותאלה משקפים את כלל מרחב הפעילות הכלכלית של הבירה והמטרופולין אשר סביבה,‏בשל הגירה ויציאה של משקי-בית ופעילות עסקית לפרברים.‏ מחוז קולומביה,‏ למשל,‏הוא חלק קטן בלבד מאזור מטרופוליטאני גדול פי חמישה באוכלוסייתו ופזור על פני 60רשויות מקומיות שונות.‏ כך יצא ש-‏‎4/5‎ מתושבי המטרופולין אינם נמצאים כלל תחתשליטה פדראלית ישירה - דבר היוצר בעיות תיאום בתכנון הכוללני של האזור Rowat,).(1993בניגוד לוושינגטון,‏ נהנות בירות פדראליות אחרות מסיוע ממשלתי - ולא כל שכן בירותלאומיות של מדינות אוניטריות.‏ כך למשל,‏ נהנית ברלין מתמיכת גרמניה לרמותיה88השונות,‏ דרך העברות ישירות למימון תחומי-עניין כתרבות,‏ ביטחון ותחזוק תשתיות.‏קרוב לשליש מתקציבה העירוני של ברלין מקורו בהעברות ישירות של הממשלההפדראלית,‏ של מדינות האיחוד הגרמני(‏Landers‏)‏ ושל האיחוד האירופי(‏‎2001‎ .(Storm,33088 עד לאיחודה בראשית שנות ה-‏‎90‎‏,‏ נסמכה ברלין על סובסידיות כבדות מהממשלה הפדראלית.‏ משוםכך,‏ ההוצאה בה לנפש היתה גדולה ב-‏‎30%‎ עד 50% לעומת ערי-מדינה אחרות בגרמניה,‏ וזאת אף שתקבוליהמס שלה היו נמוכים משלהן ב-‏‎50%‎ עד 70%. עם זאת,‏ הסבסוד הכבד הפך את כלכלת ברלין לתלותית,‏תוך דיכוי ענפי כלכלה המצטיינים בחדשנות או ביזמות (2001 .(Storm, על כך נרחיב בסקירת הספרותהעוסקת בהשפעת הממשלה והמגזר הציבורי על כלכלת הבירה.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלברלין חברה בתכנית לאיזון אזורי,‏ ובמסגרתה מועברים אליה תקציבים ממדינותהחברות באיחוד (2004 .(Fauntroy,בברן,‏ בירת שווייץ,‏ התקציב העירוני כמעט שאינו נתמך ע״י השלטון הפדראלי,‏ אלאבעיקר ע״י הקנטון.‏ סיוע זה תופס 40% מתקציבה העירוני,‏ ופחות מאחוז אחד שלהתקציב העירוני מקורו בממשלה הפדראלית.‏ עיקר הסיוע הפדראלי לאוטווה,‏ מקורובמיסוי נכסים פדראליים בעיר,‏ כך שהם מהווים קרוב לעשירית מתקציבה השנתי.‏ נוסףעל התמיכה הפדראלית העקיפה,‏ אוטווה נהנית מהעברות ישירות מממשלת אונטריו(2004 .(Fauntroy, בברזיליה,‏ הממשלה הלאומית מעבירה תקציבים לרשות המקומיתבהתאם לדרישותיו של מושל המחוז,‏ כך שמעל ל-‏‎70%‎ מתקציבה באים ממקורותממשלתיים.‏ אף על-פי כן רשאי השלטון המקומי להקצות את הכספים כראות-עיניו.‏העיר פטורה גם ממסי-רכוש,‏ וזאת במטרה לעודד הגירה לתחומה Fauntroy,)2004). בקראקס מאפשר החוק שבמסגרתו נקבע המחוז המטרופוליטאני LMDC^Caracas) (Metropolitan District of לממשלה הלאומית להעביר אליו מענקים ייחודיים,‏כך ששני שלישים מתקציבו באים ממנה.‏ מקסיקו-סיטי זכאית לסיוע ממשלתי ככלמדינה אחרת באיחוד הפדראלי.‏ קרוב ל-‏‎40%‎ מתקציבה המוניציפאלי מקורו בהעברותהממשלה הלאומית.‏ אף על-פי כן,‏ שיעור ההכנסות העצמיות של מקסיקו-סיטי גבוהבהשוואה לערים ומדינות אחרות במקסיקו.‏•בהתאם למעמדה המיוחד של קנברה כבירה לאומית של אוסטרליה וכמקום-מושבהשל ממשלת מדינות חבר העמים ,(Commonwealth) הושווה סך ההעברות הפדראליותלמחוז(או הטריטוריה)‏ לרמת ההעברות המאפיינות את שאר המדינות החברות בחברהעמים.‏ קנברה כעיר-בירה,‏ זכאית לשלושה סוגי הלוואות (2004 :(Fauntroy,מענקים חד-פעמיים שנועדו להתקזז עם העלויות הגבוהות הנובעות ממבנההשירותים שהממשלה הפדראלית מעניקה לעיר הבירה;‏•:• מענקים לצרכים פיסקאליים מיוחדים,‏ הניתנים במסגרת תקבוליה הכללייםשל העיר.‏ אלה הם מענקים נוספים שמקבלת עיר הבירה מממשלת מדינות חברהעמים;‏•:• מענקים לצורכי הבירה,‏ נקבעים בהתאם לגובה ההחזרים שהעיר זכאית להם בגיןהוצאות שהיו לממשלת חבר העמים בשטח הבירה.‏במדינות אוניטריות משתנים ההסדרים הפיסקאליים ממדינה למדינה.‏ בבריטניה דומיםההסדרים הפיננסיים בין לונדון לבין ממשלת הוד-מלכותה במידה רבה להסדרים331

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהקיימים בינה לבין ערים אחרות.‏ עם זאת,‏ ממשלת בריטניה מעבירה ללונדון מענקמיוחד ומענקים ייחודיים למימון צרכים שונים,‏ כגון שיטור ותחבורה.‏ בשנים -20022001 באו 83% מתקציב ‏^ז-‏GLA מהממשלה המרכזית (2004 ‏,ץ‎11:1-0‎ז‎11‎‏^.‏ ‏\ז-‏GLA אינויכול לגבות מס-הכנסה,‏ אך זכאי לגבות מסי-גודש על כלי-רכב הנכנסים למרכז לונדון.‏ממשלת צרפת מעניקה לפריז סיוע כספי,‏ בעיקר במימון ציוד ותפעול עירוני.‏ חלק מסיועזה חייב במימוש פרויקטים ייעודיים.‏ הממשלה מעבירה גם סיוע כלכלי ישיר למטרופוליןפריז,‏ בדומה לתמיכה הכלכלית המוענקת לשאר הרשויות המקומיות בצרפת.‏ בהתאםלמסורת הריכוזית של השלטון הצרפתי,‏ גביית המסים בידי השלטון המקומי נעשית לפיהרשאה שהוא מקבל מהמחוקק הלאומי,‏ שהוא היחיד המוסמך להחליט על ׳מיסוי,‏ עלהיקפו ועל שיטת גבייתו.‏ גם רומא בירת איטליה,‏ נהנית מסמכויות גבייה דומות לאלושל שאר ערי המדינה,‏ וכמותן היא זכאית לסיוע ממשלתי דרך המחוז שאליו היא שייכת(2004 ‏,ץ‎1-0‎ז‎1111‎‏^.‏לסיכום דגמי הממשל השונים ראו לוח 10.לוה 10: סיכום המאפיינים העיקריים של צורות הממשל בבירות הלאומיותשנסקרומימוןייחודיות ייצוג זכותי תלות מינוי או ראש מחוז מדינה ממלכתימסגרת בפרלמנט וטו של השלטון בחירת עיר פדראלי פדראלית ייחודיחממשל הלאומי השלטון המקומי ראש נבחר מול מול המרכזיבמרכזי הרשות או ממשל אוניטרית עלהמטרופו-‏ ממונה מטרופו-‏ החלטותליטאנית/‏ ליטאני השלטוןמחוז/‏המקומיקנטון/‏ שם מדינהבירת:‏ העיר:‏ איןייחודי מוגבל קיימת מוחלטת רחבנ מחוז פדראלית ארה׳׳ב וושינגטון פדראלידי.סימימוןדומה,‏ מלא אין - איו ממונה נבחר מדינה פדראלית גרמניה ברלין נרחבאך שונה על-ידי באיחוד וייחודיבהיותה הפרלמנט מדינההעירוני/‏פדראלימימוןדומה מלא אין אין נבחר קנטון פדראלית שווייץ ביו נרחב ולאייחודי332

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשטהעיר:‏בירת:‏מדינהפדראליתמולאוניטריתמחוזפדראלימולממשלמטרופו-‏ליטאניראשעירנבחראוממונהמינוי אובחירתראשהרשותהמטרופו-‏ליטאנית/‏מחוז/‏קנטון/‏מדינהתלותהשלטוןהמקומיבמרכזיזכותוטו שלהשלטוןהמרכזיעלהחלטותהשלטוןהמקומיייצוגבפרלמנטהלאומיייחודיותמסגרתהממשלמימוןממלכתיייחודיאוטווה קנדה פדראלית אין נבחרדומהאיו איו אין ר.‏ מטרו׳מימוןייחודינרחבברזיליה ברזיל פדראליתייחודימלא איו רבה נבחר מחוז פדראלימימוןנרחבוייחודיקנברה אוסטרליה פדראליתייחודימוגבל קיימת רבה נבחר מחוז פדראלימימוןמוגבליחסיתייחודימלא קיימת רבה נבחר מחוז פדראלימימוןנרחב אךלא ייחודיפדראלית

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלדגמי-ממשל חדשים בערי-בירה:‏ חקרי-מקרח בוושינגטון וליסבוןשאלת הממשל בערי הבירה נוגעת בפן תיאורטי רחב יותר בסוגיית הממשל העירוני.‏התיאוריות החדשות בתחום זה עוסקות במה שמכונה המעבר Governments.Governance^ בתת-פרק זה נבחן מושגים אלה בשני חקרי-מקרה.‏ האחד - מקרהאירופי,‏ בו תיבדקנה צורות הממשל החדשות בליסבון בירת פורטוגל האוניטרית,‏ ומידתיעילותן.‏ השני הוא וושינגטון די.סי ומערך Districts^ (BID׳s) Business Improvementשהונהג בה.‏ התיאוריה של New Governances מדגישה את המנגנונים ההתנדבותייםבהם נוטלים חלק מגזרים ממשלתיים ולא-ממשלתיים בשיתוף-פעולה מטרופוליטאני(2006 .(Wolf, צורות-ממשל אלו יכולות להיות רלוונטיות בניהול העירוני של ירושליםבראשית המאה ה-‏‎21‎‏,‏ אך יש לבחון אותן בזהירות ולעמוד על מידת יעילותן.‏עליית השיח בדבר New Governances נבעה מעמעום הגבולות שבין המגזר הפרטילמגזר הציבורי,‏ ובין האחרון לבין המגזר השלישי.‏ עמימות זו נבעה מדגמי שיתופיהפעולה החדשים ביניהם,‏ על רקע השינוי בהגדרת תפקיד המדינה.‏ תפקידה המסורתישל המדינה היה ניהול שירותים ואספקתם הישירה.‏ במדינות המפותחות חלה תמורהמרחיקת-לכת בדגם מסורתי זה,‏ עם שינוי תפקידה של המדינה מניהול ישיר למעמד שלעוד שחקן בזירה העירונית,‏ שתפקידו לפקח על אספקת השירותים ולווסתם בהתאםלאינטרס הציבורי הכללי,‏ לצד תיאום פעילויות ומתן אפשרויות לספקם כראוי.‏ תהליךזה תרם לשינוי דגם הניהול ההיררכי המסורתי,‏ בו המדינה מכוונת ומנהלת את דרגיהממשל שמתחתיה.‏ הדגם החדש הוא גמיש יותר ומאופיין בר^תות-ממשל אופקיות,‏בהן המדינה אחראית על שילובם של אינטרסים ציבוריים ופרטיים ועל התיאום ביניהם.‏על פני הדברים נראה כי דגמים חדשים אלה מאפשרים תגובה מהירה וגמישה יותרלבעיות מקומיות,‏ תוך צבירת ידע עליהן.‏ אך דא-עקא,‏ לעתים לקו דגמי-ממשל אלהבהיעדר שקיפות ואחריות ציבורית,‏ שהפחיתו לא אחת את הלגיטימיות הציבורית שלהןואת מידת יעילותן.‏ יעידו על כך הדוגמאות של ליסבון ושל וושינגטון,‏ להלן.‏המקרה של ליסבון — הזרז לשינוי בהסדרי הממשל בליסבון,‏ היה הצטרפותה שלפורטוגל לאיחוד האירופי (EUs) בראשית שנות ה-‏‎80‎‏.‏ בין התנאים שהעמיד EUsלהצטרפות,‏ היה אימוץ מדיניות שמטרתה לחזק את דרג השלטון האזורי בשלטוןהמקומי,‏ קיומן של שותפויות בין המגזר הפרטי לציבורי,‏ וקידום סדר-יום של תחרותיותכלכלית.‏ הצמיחה הכלכלית בפורטוגל בשנות ה-‏‎90‎ העלתה את אטרקטיביות העיר בעינייזמים פרטיים ומשקיעי-חוץ והפכה אותה למוקד השקעות ותכניות-פיתוח מטעם.EU-r\334אך למרות הצמיחה הכלכלית,‏ סבלה הביורוקרטיה הפורטוגזית ‏(העירונית

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוהלאומית)‏ משמרנות ומאליטיזם פקידותי שמנעו מימוש רפורמות מקיפות במסגרותהממשל העירוניות,‏ כדי להתאימן למציאות המשתנה.‏ לכן,‏ לצד דרישותיו של EUsהופעל לחץ לשינוי הסדרי הממשל גם ״מלמטה״.‏ כתוצאה מכך נוצרו הסדרים מוסדייםפורמאליים ובלתי-פורמאליים בין המגזר הפרטי למגזר הציבורי,‏ ובין המגזר הציבורילבין עצמו.‏ השותפויות החדשות אופיינו בשני טיפוסים עיקריים:‏ האחד,‏ שותפויות לזמןקצוב בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי בייזום וניהול מיזמי-תשתית וחידוש עירוני.‏השני,‏ הסדרים מוסדיים המבוססים בראש וראשונה על דרג השלטון המקומי(‏and Silva.(Syrett, 2006המגזר הפרטי הפך בשנים האחרונות לשחקן משמעותי בפיתוח הכלכלי של ליסבוןובקביעת סדר היום של העיר.‏ הצמיחה הכלכלית יצרה עבורו תמריץ להיכנס לשותפויותעם הסקטור הציבורי משלוש סיבות עיקריות:‏ האחת היא העובדה שהסדרים אלהאפשרו לעקוף את המנהל הציבורי ‏(הלאומי והמוניציפאלי)‏ המסורבל והבלתי-יעיל.‏היות שלמגזר הציבורי לא היתה היכולת להגיב לאתגרי הצמיחה והפיתוח הכלכלי,‏ סללוהשותפויות השונות דרכים חדשות להתמודד עם מגרעותיו.‏ שנית,‏ השותפויות וההסדריםהבין-מגזריים שימשו ‏*פלטפורמה נוחה למגזר הפרטי ולשלטון המקומי להרחיב אתבסיס ההזדמנויות הפיננסי שלהם ואת בסיס מיומנויותיהם באספקת שירותים.‏ לבסוף,‏השותפויות הללו הקלו על גיוס כספים ‎2EU-TVשמעדיף הסדרים מן הסוג האמור,‏ .דוגמא מובהקת לשותפות פרטית-ציבורית היתה בנייתו של גשר וסקו דה-גמה בעיר.‏ייזום הבנייה היה ציבורי,‏ והמימון העיקרי בא מקרנות פרטיות וציבוריות ומקרנות שלהאיחוד האירופי.‏ ההתקשרות עם הסקטור הפרטי היתה בשיטת Silva and) 89 B.O.Ts.(Syrett, 2006 השותפויות החדשות יצרו מצע שלטוני גמיש,‏ עם מידה ראויה של היענותציבורית ,(Accountability) רצון להשיג משאבים ונכונות לשפר את השירות לאזרח.‏השלטון המקומי בליסבון יזם בעיקר פרויקטים בעלי משמעות מקומית,‏ כגון הקמתמגרשי-חנייה,‏ מערכות טיפול בשפכים,‏ דיור ציבורי וציוד למטרות תרבות וספורט.‏מימון הקמתם נעשה באמצעות קרנות מוניציפאליות,‏ הלוואות ותקבולים עצמיים.‏ הגוףהמבצע הוקם ע״י העירייה,‏ אך נוהל באופן אוטונומי.‏ במקרים אחרים חברו יחדיומספר עיריות במטרופולין והקימו התאגדויות עירוניות שטיפלו במגזר מסוים המשותףלהן.‏ מקור המימון היה בדרך-כלל עצמי,‏ וההתאגדויות נהנו מאוטונומיה מוגבלת מצדהרשויות המקומיות.‏.Built, Operate. Transfer 89 פרויקטים שנבנים ומתופעלים ע״י הסקטור הפרטי ומוחזרים למדינה לאחרתקופת הזיכיון.‏335

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהפיתוח הכלכלי בליסבון,‏ והתחרות במסגרת האיחוד האירופי על תקציביםופעילויות,‏ הגבירו את הצורך בשיפור הסף התחרותי מול ערים אירופיות אחרות כמומדריד וברצלונה.‏ תחרות זו העמידה את העיר במרכזן של תכניות לאומיות שנועדולשווקה בשוק הבינלאומי בתחומים שונים.‏ מי שקידם זאת היו בעיקר סוכנויותממשלתיות שפעלו לטובת העיר.‏ התוצאה היתה שסוכנויות עירוניות ומדיניות הפיתוחברמה המוניציפאלית נותרו חלשות ובלתי-מפותחות בהשוואה לנעשה בערים אירופיותאחרות בסדרי-גודל ומעמד דומים.‏ בניגוד לערים אירופיות אחרות,‏ לא השכילה ליסבוןלהפעיל מנגנון לוביסטי מול מוסדות EUs בבריסל,‏ כך שממשלת-פורטוגל המשיכהלשמש ראש-חץ בשמירת האינטרסים של בירתה בזירה העל-לאומית Syrett,) Silva and.(2006למרות התקווה הגדולה שהפיח ,New Governances וחרף השותפויות הרבותשנוצרו בין המגזר הפרטי למגזר הציבורי ובין המגזר הציבורי לבין עצמו - נראהכי בליסבון לא עלה הדבר יפה.‏ השותפויות פעלו בתחומים גיאוגרפיים מוגבלים,‏ לקובחוסר-תיאום ולא היתה להן ראייה מטרופוליטאנית (2006 Syrett, .(Silva and היוזמהלבצע ״ביזור-הצידה״ נבעה בליסבון מאילוצים שהכתיבה המציאות,‏ ולא מיוזמהמכוונת וממדיניות של השלטון הלאומי.‏ Syrette Silva טוענים כי שותפויות אלו נוטותלחוסר שקיפות ציבורית וכי בסיס האחריות הדמוקרטי שלהן מוגבל.‏ היעדר התיאוםבין הגורמים השונים,‏ יצר לעתים ״עיור רע״ שעודד בנייה צפופה,‏ יצר נזקים סביבתייםוהביא לכאוס תחבורתי על רקע כפילות תשתיות ושירותים (2006 Syrett, .(Silva andהמקרה של וושינגטון די.סי - בוושינגטון באו השותפויות בין המגזר הציבורי למגזרהפרטי לידי ביטוי בהקמת אזורי-עסקים משופרים(—‏ Business improvement District.(D1B׳s במקור היתה מטרת ss׳BlD לתגבר את כוח האכיפה והשיטור העירוניים,‏לשפר את שירותי הניקיון ולייצג אינטרסים עסקיים.‏ אלה הוקמו בדרך-כלל על-ידיהשלטון המקומי או הלאומי,‏ ונוהלו ע״י ארגונים ללא כוונות רווח ‏(מלכ״רים).‏ חלק ניכרמפעילותם מומן בתקבולי-גבייה משוכרים או מבעלי-נכסים באזור הגיאוגרפי שעליו הםמופקדים 2001) .(Mitchell,בוושינגטון די.סי פועלים כארבעה BlD׳s באזור מרכז העיר.‏ הם נוסדו על רקעהקשיים שחוו בעלי עסקים לנוכח חולשתו של המנהל הציבורי בעיר,‏ ועל רקע תחושתםכי השלטון המקומי במחוז קולומביה הוא שלטון כושל שאינו מתמודד כראוי עם צרכיוהכלכליים של האזור.‏ תחושה זו פקדה גם גורמים בעלי השפעה במועצת המחוז,‏ כך336

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל•••••שבסופו של דבר חוקקה מועצת העיר בשנת 1996 את החוק שאפשר להקים את BID-nהראשון.‏על-פי החוק הוושינגטוני,‏ החברים BID׳s^ הם בעלי או שוכרי נכסים המחויביםבדמי-חבר או בכל תשלום שיקבע .BIDs על-מנת להבטיח שהאינטרסים הכלכלייםיעמדו בראש מעייניו של ,BIDs מחייב החוק כי 51% מהחברים במועצות BID׳ss יהיובעלי או שוכרי נכסים באזור (2006 .(Wolf, החוק בוושינגטון מתיר למעשה כל פעילותשעשויה לשפר את החיות הכלכלית באזור שעליו אחראי ,BIDs בתנאי שזו לא תשפיעלרעה על שכונות המגורים הסמוכות.‏ להלן דוגמאות לפעילות כזו:‏יחסי-ציבור עונתיים לאירועים שונים;‏תחזוק מוגבר של המרחב הציבורי ושיפור המדרכות,‏ הפארקים והכיכרות;‏•:• שיווק פעילויות שיעודדו את התיירות.‏ יצירת מקומות-תעסוקה,‏ יצירת אקליםעסקי אטרקטיבי ושדרוג הפיתוח והיעילות המקומית;‏קידום המסחר,‏ ההסעדה והאומנויות;‏מתן שירותים שישפרו את הביטחון והתחבורה הציבורית,‏ כמו ארגון מעבורות(shuttles) ציבוריות וגיוס שגרירים של רצון טוב לייצג את האזור;‏פיתוח מערכת התמרור וייסוד תכניות לשיפור החזיתות המסחריות.‏הארגונים המנהלים את BlD׳ss מתאפיינים בגמישות רבה ובמבנה-עבודה של רשתותהתקשרות חיצוניות.‏ חלק ניכר מהפעילות מועבר למיקור-חוץ ולקבלני-משנה העובדיםבעיקר מול מועצת המנהלים או הדירקטורים .BID-2 BIDS רואה עצמו כארגון-‏עסקים פרטי ומשתדל מאוד שלא להיות מזוהה עם המנהל הציבורי של מחוז קולומביה.‏הסתייגות זו נובעת מכך שהיוזמה להקמת BlD׳ss יצאה מקרב סוחרים ואנשי עסקיםמקומיים,‏ ולא מממשלת המחוז (2006 .(Wolf, אף על-פי כן מתאפיינים ארגונים אלהבשותפויות עם מוסדות הממשל הפדראלי אשר מממן חלק מפעילותו מהחזרי-מס עבורחלק מהשירותים שהוא מספק לעסקים באזור,‏ מסיוע בהפעלת תחבורה ציבורית,‏ממימון תכניות-ניקיון ומשיקום מחוסרי-בית.‏ כתוצאה משותפויות אלו נוצר דגם ממשלבו BlDs הוא כלי ליישום מדיניות,‏ אך כמעט שאינו משתתף בקביעתה (2006 .(Wolf,חרף שיתוף הפעולה בין BlD׳ss לבין דרגי-ממשל גבוהים בהיררכיה,‏ היחסיםעם מחוז קולומביה ועם הממשל הפדראלי הם מורכבים ודומים פחות לדגם News.Governance היחסים בין שני דרגי הממשל נמצאים אמנם בתהליך של התהוות,‏ אדקיים רצון מכוון לשמור מרחק,‏ על-מנת שלא תיווצר ביניהם זהות.‏ המנהלים המקצועיים337

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלBlD׳s-a מדגישים את האיכויות ״הפרטיות״ והמלכ״ריות שלהם ומתרחקים מכלזהות עם מחוז קולומביה או עם כל מוסד ממשלתי אחר.‏ רובם רואים עצמם חלקמהמגזר הפרטי ולא הציבורי,‏ בין היתר על-מנת להעצים את הלגיטימיות שלהם מולבעלי העסקים באזור.‏ עם זאת,‏ מצמצם ריחוק זה את דגם השותפות עם הממשלה(2006 .(Wolf, היחסים בין הממשל העירוני לבין BID׳ss נובעים יותר מגישה של ״חיהותן לחיות״,‏ לפיה ממשלת המחוז כמעט שאינה מתערבת בענייני BIDs ואינה דוחפתלשיפור מנגנוני שקיפות ציבורית או היענות ציבורית.‏ החוק בוושינגטון מחייב למשלאת BIDs להגיש דו״ח פעילות רק אחת לחמש שנים.‏ תדירות זו מעלה תהיות לגבימידת שקיפותו של הארגון ומידת היענותו הפוליטית.‏‎2006‎‏)‏ ( W o l f טוען כי מידות אלואינן זוכות למרב תשומת הלב של אנשי המחוז ,BlD׳s-m חרף התחושה כי מסגרותNew Governances אמורות להדגישן.‏ במחוז קולומביה נראה שכל עוד נשמר מינימוםסביר של יכולת-ניהול ‏(אותה מגדירה וקובעת ממשלת המחוז הפדראלי)‏ - אין הממשלהפדראלי מתערב בענייניו הפנימיים של .BIDSלסיכום,‏ נראה שה^‏‎6‎ משמש שלוחה של הממשל המקומי לאספקת שירותים בתחומיםבהם קצרה ידה של הרשות המקומית לעשות זאת.‏ שירותי BIDS פועלים יותרבארגונים מסייעים מאשר בארגונים שותפים,‏ ולמרות ניסיונם של D1ss׳B בוושינגטוןלשוות לעצמם חזות של סקטור פרטי,‏ הם מוטמעים למעשה בשלטון המקומי ברמהתת-מוניציפאלית.‏ תהליך היווצרותם דרש מעורבות רבה של ‏•המדינה ושל השלטוןהמקומי;‏ הם נתונים לפיקוח תקופתי של השלטון המקומי;‏ העמלות שלהם נאספותמקומיות,‏ והחברים 0 s ׳ - B l D משלמים דמיחבר על-פי הערכת שומהשל הממשלה.‏338סיכום:‏ ממשל עירוני ומסגרת ניהול עירהניהול והפיקוח המוניציפאליים נועדו להבטיח התנהלות יומיומית תקינה בעיר הבירה,‏בהתאם לחוק,‏ למדיניות ולמסורת השלטונית של המדינה.‏ יכולתו'‏ של השלטון המקומילהבטיח רמת-חיים נאותה לתושבים,‏ תלויה במידה רבה ביכולתו לגייס משאבים.‏ במידהשתחומי האחריות שלו עולים על הכנסותיו,‏ תיפגע רמת השירותים לאזרח.‏ הניסיוןהבינלאומי שהובא לעיל,‏ מצביע על שונות רבה בין ערי-בירה.‏ערי-בירה פוליטיות,‏ שחלק ניכר מהן נמצא כאמור במדינות פדראליות,‏ מתאפיינותבכך שהן מהוות מחוז נפרד שאינו שייך לאף אחת ממדינות האיחוד הפדראלי.‏ יש

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמדינות בהן עיר הבירה היא למעשה מדינה נוספת בתוך הפדרציה,‏ עם תחומי-אחריותעירוניים ומדינתיים לכל דבר ‏(כגון ברלין וברן).‏ אוטווה,‏ בירת קנדה,‏ היא דוגמא לבירהפדראלית שאינה ישות נפרדת כזו.‏ במדינות אוניטריות ‏(כמו ישראל)‏ דגם המחוז הנפרדלא קיים,‏ או לפחות לא עלה בסקר זה.‏ בחלק מן המקרים,‏ השלטון המקומי(ראש העיר)‏ממונה על-ידי דרג הממשל הגבוה.‏ עיקרון זה מנוגד לעקרונות הממשל הדמוקרטייםותרם במידה רבה להזנחה.‏ הנטייה לאורך-זמן היתה להחליפו במסגרות נבחרות.‏במדינות אוניטריות,‏ קיומה של בירה לאומית שאינה הבירה הכלכלית הוא חריג.‏ערי-בירה פוליטיות שלא היו מלכתחילה דומיננטיות מבחינה כלכלית,‏ אינן מצליחותלהפוך לבירות כלכליות ‏(אוטווה,‏ וושינגטון,‏ ברן,‏ האג,‏ רומא,‏ ברלין).‏ כך גם ערי-בירהחדשות כמו בתורכיה,‏ בפקיסטאן ובברזיל.‏ אלו הופכות לעתים לערים חשובות,‏ אך לאלבירות כלכליות.‏נמצא שהמחוז הפדראלי הוא דגם מוגבל ליצירת מסגרת-ממשל יציבה מבחינהפיסקאלית.‏ בוושינגטון ובקנברה מאיים הפרבור המתמשך על היציבות הכלכלית.‏ כוחותהשוק חזקים לעתים נ#:ל הגדרה מנהלית.‏ מכיוון שגבולות המחוזות נקבעים בתיקוניםחוקתיים,‏ קשה לשנותם ולהתאימם למגמות הדמוגראפיות והכלכליות במרחב.‏ אפשראמנם לקבוע גבול מחוז גדול במיוחד,‏ שייקח בחשבון את גידול האוכלוסייה העתידיואת מגמות ההגירה בו,‏ אך במידה שהגדרת האזור תהיה מרחיבה מדי,‏ היא עלולהלהכיל שטחים חקלאיים רבים שהאינטרסים של בעליהם שונים בתכלית מאשר באזורעירוני.‏במחוזות פדראליים נוטות הממשלות להעביר תשלומים ישירים לבירותיהן בהיקפיםגדולים יותר מאשר לערי-בירה המאופיינות בסקטור פרטי מפותח,‏ המספק לעיר בסיס-‏מס רחב ויציב המעשיר את הקופה העירונית.‏ דגם אחרון זה נמצא בעיקר בבירות שלמדינות בעלתו אופי אוניטרי.‏ ברבות מן המדינות האוניטריות מנוהלת הבירה הלאומיתע״י רשע!‏ מטרופוליטאנית ‏(לונדון,‏ פריז,‏ ליסבון ורומא).‏ למעשה מאופיינות רוב עריהבירה בעולם המערבי בהסדר ממשלי כזה,‏ הבא לענות על צרכים מטרופוליטאניים,‏ליצור מנגנון-תיאום לייעול הפיתוח במרחב,‏ ולמנוע פגיעה בתושביו.‏ אופיו של המבנההארגוני,‏ תהליך בחירתו וחלוקת הסמכויות בו,‏ אינם קבועים והם נוטים להשתנותלאורך זמן ולהתאים עצמם לצורכי היחידות המוניציפאליות המרכיבות אותו.‏ הדברנכון הן לגבי ערים שאינן ערי-בירה והן לגבי ערי-בירה,‏ כך שלא ניתן לעשות הפרדה חדהביניהן.‏ עם זאת,‏ ההסדרים המטרופוליטאניים אינם ערובה להתנהלות תקינה ואינםתנאי לממשל בעל מאפייני היענות דמוקרטיים יותר ‏(‏Accountably‏).•סמכויות הדרגיםהנמוכים של השלטון המקומי,‏ כגון בממשל הקהילתי בליסבון או בברלין,‏ הן מוגבלות339

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללעתים וסובלות מפיצול וכפילות שאינם משרתים את קידום הבירה ופיתוחה Strom,).(2001; Silva and Syrett, 2006הרצון לכלול מספר גדול ככל הניתן של רשויות מקומיות תחת אצטלהמטרופוליטאנית,‏ קשה ליישום.‏ אין ספק שלצורך ניהול יעיל של הבירה,‏ נדרשת מסגרתניהולית עם זיקה מטרופוליטאנית רחבה ככל האפשר.‏ אך מסגרת כזו צריכה להיותגמישה ולבטא את אורח החיים,‏ הטעמים וההעדפות של תושבי הפרברים והעורףהחקלאי.‏ הניסיון להרחיב את גבולות העיר ללא שיתוף תושבי ״ההינטרלנד״ אינו עולהיפה במשטר דמוקרטי.‏ כך למשל קרה בברלין ובמחוז ברנדנבורג,‏ שם ניסו לאחד מנהליתבין מחוז ברנדנבורג העורפי לברלין העיר/מדינה.‏ מיזוג זה היה אמור ליצור"יתרונותלגודל בשורה של תחומי-חיים.‏ אך תושבי ״ההינטרלנד״ דחו זאת מחשש שהאינטרסיםהמקומיים שלהם ייפגעו מהאיחוד עם ברלין החזקה והעשירה יותר (2003 .(Campbell,המצב בברלין דומה למדי למצב בירושלים,‏ שם ניכרת התנגדות עזה בפרבריה המערבייםשל העיר לאיחוד מוניציפאלי עם הבירה.‏עיקר הניסיון שנצבר בהפעלת דגמי הממשל החדשים,‏ מקורו בצפון-אמריקה ובצפון-‏אירופה.‏ מעט מן הספרות העוסקת בנושא זה נוגעת במדינות דמוקרטיות שלא מאזוריםאלה.‏ הרצון להקיש מן הניסיון הבינלאומי לדגם הממשל הרצוי בירושלים,‏ חייב אפואלקחת בחשבון את השוני בקונטקסט החברתי,‏ הפוליטי והתרבותי,‏ שאם לא כן עלוליםדגמים אלה להרע,‏ או לפחות לא לשפר את יעילות הממשל העירוני בירושלים.‏ במרחביםמטרופוליטאניים מפוצלים מבחינה אתנית הדומים לתנאים הקיומים בירושלים,‏ מצביעהניסיון הבינלאומי על פתרונות והסדרים גיאוגרפיים ופונקציונאליים שנועדו להתמודדעם שאיפות סקטוריאליות לאוטונומיה תרבותית וניהולית.‏ כך למשל נוצרה במונטריאולחלוקה גיאוגרפית בין דוברי הצרפתית ‏(במונטריאול עצמה ובחלק מהפרברים)‏ לביןדוברי האנגלית ‏(בפרברים),‏ ובבריסל נוצרה חלוקה פונקציונאלית דומה ‏(חסון,‏ 1997).חלופות־ממשל עיקריות לירושלים ולאזורההמטרופוליטאנילהלן מגוון חלופות הממשל הרלוונטיות לירושלים ולמרחבה המטרופוליטאני:‏1. שמירה על המסגרת הקיימת,‏ בהנחה שארגון-מחדש של מסגרות שלטון וממשל אינוהצעד הקריטי שישפיע על מהלכים לשיקומה של ירושלים,‏ ושאפשר לפעול במסגרותהקיימות בלי להשקיע מאמץ בשינוין.‏340

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל2. ביזור סמכויות לדרג המוניציפאלי,‏ ובפרט לעיריית-ירושלים ‏(העברת סמכויותמדרגים מחוזיים לעיריית-ירושלים,‏ כולל האצלת סמכויות מהוועדה.‏ המחוזיתלתכנון ולבנייה לעיריית-ירושלים)‏ ו/או עריכת שינויים בגבולות המוניציפאליים,‏ובכלל זה הרחבת שטח השיפוט של העיר.‏3. ביזור כלפי-מטה למסגרות תת-מוניציפאליות כמו רבעים עירוניים,‏ מנהלות אומועצות שכונתיות.‏ בהקשר זה הועלו שתי חלופות עיקריות:‏• חלוקה למספר רב של רבעים שכונתיים על-פי מאפייני האוכלוסייה;‏•:• הפרדה מוניציפאלית של ירושלים לשתי עיריות-משנה:‏ מערב-ירושלים ומזרח-‏ירושלים ‏(הערבית)(חסון,‏ 2005).4. הקמת מסגרות מטרופוליטאניות מטיפוסים שונים ‏(כוללניות או חד-תפקודיות,‏חזקות או חלשות,‏ נבחרות או ממונות).‏ סוגיית המסגרות המטרופוליטאניות צפויהלהיות מושפעת מאוד מטיב היחסים עם חלקה הפלסטיני של מטרופולין ירושלים,‏ולמלא תפקיד בהסדרים לניהול תקין ומתואם של חלקיה הישראלי והפלסטינישל המטרופולין.‏ במקרה זה סביר שסמכויות מדרגים ממשלתיים-מחוזיים ומהדרגהמוניציפאלי,‏ יועברו למסגרות מטרופוליטאניות.‏עיריית הגג של אינדיאנפוליס (Unigov) היא דוגמא מעניינת,‏ גם אם אינה תואמתאת הנסיבות והצרכים המיוחדים של ירושלים.‏ עיריית-גג זו הוקמה בשנת 1969בראש וראשונה כדי למנף את הפיתוח הכלכלי בעיר(ויש אומרים גם כדי להבטיח אתהמשך שלטונה של המפלגה הרפובליקנית שם).‏ העירייה לא כללה איחוד של רשויותחינוך ושל אזורי-מס ‏(רוזנטראוב ורזין,‏ 1998). מאוחר יותר היתה אינדיאנפוליסלאחת הדוגמאות הבולטות להפרטה רחבת-היקף של שירותים מוניציפאליים בעירגדולה,‏ כאשר העירייה שאפה להיות בעיקר רגולאטור,‏ ולא גוף מבצע.‏החלופות העיקריות הרלוואנטיות לירושלים בתחום זה,‏ הן כדלקמן:‏עיריית-גג חזקה ‏(לכך יש מגבלה סטטוטורית:‏ עירייה כזו אינה יכולה לכלוליישובים ביהודה ושומרון);‏מסגרות מטרופוליטאניות רופפות יותר לתיאום או להפעלה משותפת שלתפקודים מסוימים;‏•••:• בתרחיש של הסדר מדיני:‏ מסגרת-תיאום מטרופוליטאנית.‏ ‏(לא עיריית-גג)‏שתכלול את חלקי המטרופולין הכלולים במדינת-ישראל ואת חלקי המטרופולין341

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשבפלסטין(כולל האפשרות של עיריות נפרדות לירושלים הישראלית ולירושליםהפלסטינית);‏עיריית-גג ״סובב-ירושלים״(חסון,‏ 2005) שתכלול את ירושלים,‏ מעלה־אדומים,‏גבעת-זאב,‏ מבשרת-ציון,‏ הר-אדר,‏ ביתר-עלית ואפרת.‏ תמומן על-ידי הרשויותהשותפות,‏ בבחירות ישירות או במינוי נציגים על-ידי הרשויות השותפות,‏ טיפולבתשתיות אזוריות,‏ בשימושי קרקע אזוריים ובתכנון מטרופוליטאני.‏•:•5. ביזור ״הצידה״ לתאגידים — רשויות סטטוטוריות וחברות ממשלתיות ועירוניות —דהיינו,‏ לארגונים בעלי סמכויות-ביצוע בתחומים שאינם כפופים במישר״ין לרשותהמקומית.‏ אלה יכולות להיות,‏ לדוגמא,‏ חברות עירוניות מסוג חדש ‏(שקיבל תוקףבתיקון לחוק שהועבר במסגרת חוק ההסדרים),‏ בו חובת הנאמנות של חברי מועצתהמנהלים הממונים על-ידי העירייה,‏ היא לתאגיד ולא לעירייה;‏ וחברות ממשלתיותאו רשויות סטטוטוריות שהמסגרת החוקית להפעלתן שואפת להבטיח ךפוסי-ניהולותפקוד דומים לאלה של המגזר הפרטי.‏ הרשות לפיתוח ירושלים היא לכאורה גוףכזה,‏ אך בניגוד Corporations^ Urban Development שהוקמו בבריטניה בימיתאצ׳ר — כמו — London Docklands Development Corporation (LDDC)Sאין היא יכולה ליזום ולהתקדם ללא שיתוף-פעולה עם העירייה.‏ לאחרונה נחקקחוק דומה להקמת רשות לתרבות ותיירות בירושלים,‏ אך הוא טרם מומש מחמתמחלוקות שונות.‏•חלופת ״הביזור הצידה״ עמדה על הפרק בירושלים באופן זה או אחר מאז שנותה-‏‎50‎‏,‏ למעט ברוב תקופתו של טדי קולק כראש העירייה,‏ אז נתפסה עיריית-ירושליםבעירייה חזקה.‏ גם אז היו שראו בהקמת הרשות לפיתוח ירושלים מנגנון שנועדלימים שאחרי קולק,‏ אם יידרדר תפקודה של העירייה.‏ עיריית-ירושלים סבלהמחולשה רבה עוד בשנות ה-‏‎50‎‏,‏ והקמת החברה הכלכלית לירושלים ‏(שהיא חברהממשלתית)‏ נבעה אף היא מרצון ליצור מעין גוף מקביל לעירייה,‏ שיקדם את פיתוחהעיר.‏להלן מנגנונים אפשריים לביזור-הצידה בירושלים:‏• הרשות לפיתוח ירושלים והחברה הבת ״עדן״;‏•342הרשות לתרבות ותיירות.‏ זו אמורה לעסוק בתרבות,‏ ספורט וקשרי-חוץ,‏ אךטרם הוקמה,‏ טרם תוקצבה ויש שתהו אם דרוש מנגנון נוסף שכזה;‏• מודל חברת ״הגיחון״ — מפעלי מים וביוב ירושלים בע״מ — תאגיד עצמאיהעובד על-פי חוק תאגידי מים וביוב;‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחברות עירוניות מיוחדות ‏(בהן חובת הנאמנות הראשונה של חברי מועצתהמנהלים היא לחברה ולא לרשות המקומית);‏עמותות פרויקטאליות,‏ כגון תכנית-אב לתחבורה.‏••6. ״ביזור הצידה״ - שילוב גדל של ארגוני המגזר השלישי ושל המגזר הפרטי במתןשירותים חברתיים למיניהם;‏7 ריכוז כלפי מעלה - הפקדת סמכויות נוספות בידי גופים של השלטון המרכזי,‏ כוללסמכויות שיופקעו מהדרג המוניציפאלי,‏ לאור מעמדה המיוחד של ירושלים כעירבירה.‏ סמכויות נוספות יופקדו בידי משרדים מחוזיים של משרדי הממשלה ‏(כוללבתחום התכנון והבנייה)‏ ובידי משרד לענייני ירושלים,‏ שירכז סמכויות ממשלתיותביצועיות ויקבל עליו במידת הצורך גם תפקודים מוניציפאליים או אחריות לגופיםממשלתיים וחצי-ממשלתיים הפועלים בירושלים.‏אפשרות אחרת היא להקנם גוף מרכזי מיוחד בהשתתפות העירייה וגופים אחרים שמחוץלמערכת השלטון.‏ גוף כזה יכול לעטות מבנים משפטיים שונים,‏ כמו ״חברה ‏(או עמותה)‏לטובת הציבור״,‏ חברה ממשלתית או רשות סטטוטורית.‏המלצותהחלופה המומלצת עשויה לשלב כמה מן החלופות שהוזכרו בסעיף 6. הפקעת סמכויותמידי השלטון המקומי והעברתן ״כלפי מעלה״ — למשרדי-ממשלה — היא ככלל מהלךבלתי-רצוי שלא הוכיח עצמו במקומות אחרים ושיש לנקוט רק במקרים קיצונייםוחריגים של חוסר-תפקוד של הרשות המקומית.‏ ראשית,‏ הממשלה ככלל אינה יעילהבטיפול בשירותים מקומיים ובבעיות מקומיות,‏ ועיקר כוחה בטיפול בסוגיות כלכליות,‏פוליטיות וביטחוניות ברמה הלאומית,‏ ואולי גם בניהול ובקרה של מנגנונים מסוימיםבמדינת הרווחה.‏ שנית,‏ שיקולים פוליטיים צרים ויכולות-ניהול נמוכות,‏ מאפייניםלעתים גם משרדי־ממשלה ולאו דווקא רשויות מקומיות,‏ וראו ניסיון חברות ממשלתיותשעסקו בפיתוח מקומי,‏ כמו חברת ״קרתא״ בירושלים או גופים ממשלתיים כמו הרשותלעסקים קטנים.‏ לבסוף,‏ משרדי הממשלה איבדו במידה רבה את האוטונומיה ואתהיכולת ליזום ולפעול באופן אפקטיבי,‏ והפכו תלויים כמעט לחלוטין גם בפעולותבעלות משמעות כספית מוגבלת,‏ במשרד האוצר ובאילוצים משפטיים ‏(״שלטון החשביםוהיועצים המשפטיים״).‏ שנים של ״קיצוצים רוחביים״ לא היטיבו גם הם עם יכולת343

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהתפקוד של מרבית משרדי הממשלה.‏ יש הכרח לתבוע את המשאבים הממשלתייםהנחוצים לקידומה של ירושלים,‏ אולם הצעות למסור למשרדי הממשלה סמכויות נרחבותנוספות בתחום ניהולה של ירושלים ופיתוחה,‏ מועדות לכישלון בנסיבות הנוכחיות ולאורהניסיון ממקומות אחרים בעולם.‏חיזוק הדרג המוניציפאלי כך שיעסוק גם בניווט ובבקרה על תפקודים שיבוצעובאמצעות תאגידים או שיופרטו — היא לכאורה חלופה מועדפת,‏ אך זאת בתנאי שהדרגהמוניציפאלי מתפקד בצורה נאותה לאורך-זמן.‏ במקרה של ירושלים קיימים חששותלשחיקה ברמת התפקוד של העירייה,‏ ועולים גם סימני-שאלה בנוגע למידה בה יעדיהעירייה ושיקוליה בהקצאת-משאבים אכן משקפים את צורכיהן והעדפותיהן שלקבוצות האוכלוסייה המגוונות ואת האינטרסים הקשורים למעמדה של ירושלים כעיר-‏בירה.‏ לאור בעיה זו של ייצוגיות ולאור האינטרס הלאומי המיוחד הקיים בעיר הבירה,‏יש לשמור על כוחה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז ירושלים ואין להעבירממנה סמכויות מהותיות לעיריית ירושלים ‏(לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה).‏ביזור כלשהו כלפי מטה,‏ אל הדרג הרבעי או השכונתי — ובאופן מוגבל גם כלפימעלה — למסגרות מטרופוליטאניות רופפות ‏(שישתלבו בפתרונות לשיתוף-פעולה ביןחלקיה הישראליים והפלסטיניים של המטרופולין)‏ הוא אולי מחויב המציאות,‏ אך אינומציע פתרון לשיקומה ולחיזוקה של ירושלים,‏ מן הסיבות הבאות:‏הרשויות המקומיות סביב ירושלים הן קטנות וחלשות יחסית.‏ למסגרות אזוריותעשויים להיות יתרונות בתחומים שונים,‏ אבל אין סביב ירושלים רשויות כמו רעננה,‏רמת-גן או הרצלייה,‏ שיכולות לתמוך בעיר מרכזית נחלשת;‏בעיית הייצוגיות של המגזר היהודי הלא-חרדי,‏ עלולה לגלוש מעיריית-ירושלים גםלעיריית הגג;‏הניסיון במקומות אחרים בעולם,‏ מעיד ככלל על מוגבלות הפתרון הרבעי(אלא אםהוא נהנה ממקורות כספיים משמעותיים או מבסיס מס אוטונומי,‏ ובדרך-כלל לאזה המצב);‏האמונה שבאמצעות חלוקה לרבעים ניתן להפריד בין אוכלוסייה חרדית לאוכלוסייהלא-חרדית,‏ אינה מבוססת.‏ בירושלים ישנן ״שכונות-תפר״ רבות,‏ והמפה היאדינאמית;‏יש בעיה של שיעורי-הצבעה נמוכים ביותר למסגרות רבעיות - מצב שיוצר עיוותדווקא בעיר מגוונת ששיעור ההצבעה בה משתנה באופן חד מקבוצת-אוכלוסייהאחת לשנייה.‏•••••344

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבמצב של הסדר מדיני,‏ סביר שיוקמו מנגנוני-תיאום ושיתוף-פעולה מטרופוליטאניים ביןחלקיה היהודיים לחלקיה הפלסטיניים של המטרופולין.‏ הקדר מדיני ישנה באופן מהותיאת המציאות הכלכלית בירושלים — ובפרט את זו הפלסטינית.‏ הסדר כזה עשוי לפתוחהזדמנויות חדשות משמעותיות גם בירושלים הישראלית,‏ אך מימושן מותנה במאפיינימערכת הממשל וביכולתה לנצל הזדמנויות חדשות לבלימת מגמות-שחיקה במעמדה שלהעיר בחברה ובכלכלה הישראלית.‏ ללא התארגנות ממשלית מתאימה,‏ ספק אם ירושליםתזכה ליהנות מפירות השלום אם יימשכו המגמות הקיימות,‏ למעט בתחומים מוגבליםכמו תיירות ונדל״ן.‏בנסיבות אלו עשוי פתרון מועדף לשלב חלופות של ״ביזור-הצידה״,‏ שייתנו מענהלצורך בניהול אפקטיבי וביישום אפקטיבי של מדיניות-פיתוח,‏ עם כמה היבטיםמהחלופות האחרות.‏ ״ביזור-הצידה״ מסוג זה,‏ יכלול רשויות אוטונומיות-למחצה לביצועפונקציות מסוימות בתחומי פיתוח,‏ תשתיות,‏ תרבות וכדו׳ - ״גופים מוטי-משימה״שבמועצת המנהלים שלהם קיים איזון-כוחות המקטין לחצים פוליטיים,‏ מצמצםבמידת-מה את דומיננטיות הרוב העירוני,‏ אך מאפשר בקרה.‏ גופים כאלה יכולים גםלשמש מסגרות-מדף שאפשר להאציל להן סמכויות נוספות במקרה של מצב משבריבעיריית-ירושלים.‏ בין הרשויות האלו אפשר למנות:‏חברות עירוניות מיוחדות,‏ בהן מחויבותם הראשונה של חברי מועצת המנהליםנתונה לחברה,‏ ולא לרשות המקומית ששלחה אותם;‏עמותות כגון תכנית-אב לתחבורה בירושלים ‏(העמותה לתכנון,‏ פיתוח ושימוראורבאני — ירושלים),‏ שיכולה להתפתח לרשות מטרופוליטאנית לתחבורה.‏ כיוםיו״ר העמותה הוא גם ראש העירייה,‏ אבל ״בעל המאה״ הוא משרד התחבורה,‏ ובעלהדעה הוא הרפרנט של אגף התקציבים;‏(BID) Business Improvement District - תאגיד משותף למגזר העסקי ולעירייה‏(או לרשות לפיתוח ירושלים)‏ לניהול אזורי-עסקים מוגדרים בעיר,‏ ובראש וראשונהמרכז העיר!‏רשות,מחוזקת לפיתוח ירושלים ‏(כיום הרשות אינה כפופה לעירייה,‏ אך מחויבתלעבוד בשיתוף-פעולה מלא עמה);‏רשויות לטיפול בפעילויות שהן בעיקרן שוטפות,‏ אך יש להן השפעה קריטית עלאיכות החיים בעיר,‏ כמו תרבות ואפילו חינוך.‏ צעדים כאלה הם מורכבים ונדרשתבחינה מדוקדקת של צורת הפעלתן של רשויות מסוג זה ‏(צעד הדורש חקיקה),‏ כך•••••345

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשלא יביאו ליצירת מנגנונים נוספים ועלויות נוספות,‏ כמו גם של שאלת הכפיפותaccountability-m שלהם וטיב הקשר הרצוי ביניהם לבין עיריית ירושלים.‏ הדו״חהנוכחי אינו כולל בדיקה מפורטת של חלופות להפעלת גופים כמו רשות לתרבות,‏כך שייהנו מהאוטונומיה הנדרשת מחד-גיסא,‏ אך לא יהפכו לגופים ביורוקראטייםכבדים מאידך-גיסא.‏״ביזור-הצידה״ צריך לתת משקל הולם לאינטרסים לאומיים — כלכליים ופוליטיים —בפיתוחה של העיר,‏ תוך פגיעה מינימאלית בזכויות דמוקרטיות-אזרחיות מקומיות,‏ תוךמזעור הסיכון של חוסר-יעילות והסתאבות,‏ המאפיינות לרוב גופים של שלטון מרכזיהמטפלים בבעיות מקומיות.‏ מודל זה של ״ביזור-הצידה״ אינו נקי מסיכונים הנובעיםמשקיפות פחותה ומחשש להסתאבות ‏(מינויים פוליטיים).‏ פתרון חלקי לבעיה זו הואהקפדה על כך שפעילותן של מסגרות פרויקטאליות תתוחם בזמן.‏חרף חולשתם ומגבלותיהם של הדרגים הרבעי והמטרופוליטאני,‏ עשויים דרגים אלהלתת מענה להיבטים של דמוקרטיה מקומית,‏ ובפרט בקונטקסט של שלוש הקבוצותהעיקריות המתגוררות בירושלים ובמרחבה המטרופוליטאני.‏ עם זאת,‏ כאמור,‏ הניסיוןמהעולם הוא מורכב.‏ המסגרת המפותחת של מסגרות תת-מוניציפאליות בפריז היאייחודית,‏ ודווקא הגיוון הדתי והלאומי השורר בירושלים,‏ מציב קשיים לא פשוטים.‏מודל שונה במעט שם דגש על חברה לטובת הציבור(או עמותה)‏ שתשמש גורם מתכנןומאפשר (facilitator) של תכנית-פיתוח אסטרטגית על-פי דגם ״דרומה״ — פרויקט ״נגב‎2015‎״ ו״צפונה״.‏ נגב 2015 היא תכנית פיתוח כוללנית שהוכנה ביוזמת גוף מהמגזרהשלישי ושימשה מנוף ובסיס להחלטת ממשלה מ-‏‎2005‎ על השקעה רב-שנתית (17מיליארד שקל ב-‏‎10‎ שנים)‏ באמצעות מנגנון יישום ייעודי.‏ היוזמה משמשת גם כמנוףלגיוס תרומות,‏ אף אם התקצוב הממשלתי הוא חלקי בסופו של דבר.‏ מודל ״דרומה״ —נגב 2015, כלל את המרכיבים הבאים:‏• בניית תכנית אסטרטגית רב-תחומית ורב-שנתית שמגיעה לרמת פרויקטיםקונקרטיים,‏ כולל אומדן תקציבי ויעדים כמותיים.‏ התכנית מבוססת לא במעטעל חומרים מתכניות קודמות,‏ אבל מייחדות אותה הכוללנות,‏ הקונקרטיות והצגתרציונל ברור בנוגע לצורך הלאומי בפרויקט.‏ התכנית מדגישה היבטים של שילובהמגזר הפרטי;‏הכנת התכנית על-ידי גורם חיצוני ‏(חברה לתועלת הציבור,‏ או עמותה).‏ במועצתהמנהלים יושבים איש-עסקים בכיר,‏ בכיר לשעבר באוצר ויזם בעל ניסיון בקידום•346

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפרויקטים במסגרת עמותות.‏ בבעלות על ״דרומה״ שותפה הסוכנות היהודית.‏בעמותה עצמה מועסקים עובדים ספורים בלבד;‏עבודה מוזמנת על-ידי גורם ממשלתי ‏(כמו משרד ראש הממשלה),‏ גם אם היוזמההיא חיצונית והמימון בא ברובו ממקורות פילנתרופיים.‏ בהכנת התכנית משתפיםאת כל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר כדי להקל על קבלת התכנית על-ידיהממשלה ועל מימושה בהמשך.‏ בירושלים חשוב שילוב המגזר החרדי ‏(והערבי,‏במגבלות האפשר);‏גיבוי ממשלתי(בנגב 2015 ציפו לגיבוי משרד ראש הממשלה,‏ אך הדבר לא התממשלאחר עזיבת שרון).‏ הקשר הקרוב עם משרד האוצר הוא קריטי;‏יתרון הליווי על-ידי גורם חיצוני:‏ מחויבות ארוכת-טווח לביצוע.‏ אינטגרציה ביןמשרדים סקטוריאליים,‏ גורם מתאם בין משרדי-ממשלה שונים,‏ רשויות מקומיות,‏אנשי-עסקים ופילנתרופים,‏ וכן .facilitator שמירה על רצף כאשר מתחלפות הנפשותהפועלות(ממשלות,‏ שרים,‏ בעלי-תפקידים באוצר).‏ רק גוף חיצוני ישמור על מחויבותלאורך-זמן.‏ לגורם ממשלתי לא יהיה אורך-נשימה לעמוד על המשמר ללא הרף,‏ בפרטכאשר מתחלפות הנפשות הפועלות או כשיש קיצוצים המחייבים פשרות ואילוציםפוליטיים;‏הובלה על-ידי משרד ממשלתי היא קריטית(במקרה של נגב 2015 זהו המשרד לפיתוחהנגב והגליל)‏ כי רק לשר יש גישה לישיבות הממשלה,‏ ותקציבים יועברו דרכו ולאדרך עמותה חיצונית.‏ בירושלים יכול גם גורם כמו הרשות לפיתוח ירושלים לסייעכמנגנון-יישום;‏חסם בולט בצפון הארץ ובדרומה:‏ הפיצול הפוליטי,‏ החולשה הפוליטית והיכולותהמקצועיות המוגבלות של השלטון המקומי.‏•••••כוח-משימה ביוזמה ממשלתית-מוניציפאלית,‏ שישמש כמתכנן facilitator^ הואאפשרות נוספת המשלבת את שתי החלופות שהוזכרו לעיל.‏ ההיגוי של כוח המשימהיהיה משותף לממשלה,‏ לעיריית-ירושלים ולמגוון הארגונים הפעילים בקידומה שלירושלים:‏ הסוכנות היהודית וקרנות פילנתרופיות,‏ קהילת העסקים וארגונים נוספיםמהמגזר השלישי.‏ הרשות לפיתוח ירושלים ‏(משודרגת)‏ ורשויות-בנות שונות,‏ יכולותלשמש גופי-ביצוע.‏347

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 1 שבתקציב מתאר באופן סכמאתי את החלופה המועדפת למימוש העקרונותשתוארו לעיל.‏ לאור גודל האתגר הנוגע לירושלים,‏ הפתרון העדיף נראה זה שבמרכזוהקמת ״כוח-משימה לאומי״ לשיקום ירושלים ולהתחדשותה,‏ עם סמכויות החלטהוביצוע וכלים מתאימים,‏ כולל תקציבים.‏ בכוח-משימה כזה יהיו שותפים בעלי הענייןבחיזוקה של הבירה:‏ הממשלה,‏ העירייה,‏ נציגי הסוכנות היהודית והעם היהודי,‏ הדתותהאחרות,‏ נציגי קרנות פילנתרופיות ונציגי המגזר העסקי.‏גוף כזה משלב סמכות מרכזית עם עצמאות של תכנון ותפקוד,‏ שיתוף גורמים רבים,‏מחויבות לטווח ארוך ויכולת לגייס משאבים גם מחוץ לתקציבי הממשלה והעירייה.‏ עליולשמור על איזון בין סמכות מרכזית לבין חופש-פעולה,‏ גמישות ונשימה ארוכה.‏ אלה הםהמאפיינים הנדרשים מגוף הנרתם למשימה כזו.‏ נציגי הממשלה בכוח המשימה חייביםלייצג סמכות ומחויבות שלטונית,‏ תקציבית ותכנונית עליונה:‏ את ראש הממשלה,‏ שרהאוצר,‏ משרד האוצר,‏ משרד הפנים ורשויות התכנון.‏ המסגרת המשפטית המתאימהלכוח המשימה היא אולי חברה לטובת הציבור,‏ כנהוג באוניברסיטאות,‏ קופות-חוליס,‏או ״צפונה״ ו״דרומה״ שהוקמו למטרה דומה.‏ כוח המשימה יטפל גם בחלוקת העבודהבין הגורמים השונים:‏ העירייה,‏ הקרנות,‏ הארגונים השונים והרשות לפיתוח ירושלים.‏זרוע ביצוע עיקרית של כוח המשימה,‏ שתעסוק גם בתכנון פרטני,‏ תהיה הרשותלפיתוח ירושלים בגרסה משודרגת ומורחבת.‏ צעדים אלה עשויים לחייב שינוי בחוקשעל-פיו הוקמה הרשות בשנת 1988, וייתכן שתהייה לו השפעה גם על חוקים אחרים‏(תלוי בתחומי-פעולה נוספים ומשימות חדשות שיומלץ להעביר לאחריות הרשות).‏ניצול המסגרת הקיימת של הרשות לפיתוח ירושלים כזרוע ביצועית מרכזית,‏ נראהעדיף על הקמת גופי-ביצוע חדשים.‏ הרשות היא נכס ייחודי של הבירה;‏ היא תרמה רבותלקידומה ב-‏‎19‎ השנים האחרונות ואין טעם להחליפה בגוף אחר.‏ עם זאת חיוני להרחיבאת תרומתם ומחויבותם של מגוון בעלי העניין בקידומה של ירושלים כלפי הרשות,‏באופן שיחזק את יכולותיה לבצע מדיניות ולקדם פיתוח.‏ כוח\המשימה הלאומי הואשיתווה את אסטרטגיית הפיתוח שלאורה תפעל הרשות.‏ על-פי החלטות כוח המשימה,‏תוכל הרשות להקים רשויות-משנה וארגונים מסוגים שונים לביצוע משימות-פיתוחמוגדרות.‏ רשויות וארגונים המטפלים בהקצאת-משאבים לפעילות שוטפת,‏ כמו תרבות,‏לא יהיו חלק מהרל״י,‏ שכוחה ‏(בין היתר)‏ בהיותה ״גוף קל״ המעסיק מספר עובדיםמינימאלי.‏ראוי להדגיש שכל האמור לעיל אינו בא לשחרר את הממשלה מאחריותה בתחוםהתקצוב.‏ ללא תקצוב ממשלתי מוגדל,‏ יידונו המאמצים לחיזוק ירושלים לכישלון,‏ אם כי348

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלגם בהינתן תקצוב מוגדל,‏ מותנית ההצלחה באסטרטגיה ברורה,‏ בתכנית-פעולה שכוללתפרויקטים קונקרטיים בני-ביצוע ובניהול אפקטיבי של המשאבים.‏ בין היתר יש למקדתוספת משאבים בצרכים הקריטיים של ירושלים:‏ תעסוקה,‏ חינוך,‏ איכות-חיים ודיור.‏יש להקצות את מענק הבירה על-פי קריטריונים ברורים ויש לקבוע קדימות לגיוס מימוןפילנתרופי בתחומים מוגדרים.‏ביבליוגרפיה2003, ירושלים.‏המקומיות כישראל הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,‏ הרשויות הממשלה,‏ ירושלים,‏ 2006.הראשונים לראש המכון הישראלי לדמוקרטיה,‏ תכנית מאה הימים רזיו,‏ ע׳ / ״קווי מדיניןת בתחום הממשל והשלטון המקומי״.‏ירושלים!‏חסון,‏ ש׳,‏ ״ירושלים:‏ דווקא עכשיו״,‏ בתוך:‏ עמירב,‏ מ׳(עורך),‏ אדוני ראש הממשלה:‏ ימשלים:‏ כרמל,‏ ממן פלורסהיימר למחקרי מדיניות,‏ 2005, עמ׳ 224-201.המוניציפלי של מטרופולין ירושלים:‏ חלופות רעיוניות,‏ ימשלים:‏ ממן ירושליםחסון ש/‏ הארגון לחקר ישראל,-‏‎1997‎‏.‏— 2002-03 מס׳ 20, ירושלים,‏ 2004.לירושלים סטטיסטי מכון ירושלים לחקר ישראל,‏ שנתון תל-אביב — איום על ישראל,‏ חיפה:‏ קתדרת חייקין לגיאו-‏סופר,‏ א׳ וביסטרוב,‏ י׳,‏ מדינת אסטרטגיה,‏ אוניברסיטת חיפה,‏ 2006.עיריית ימשלים ןהרשןת לפיתוח ירושלים,‏ ״ירושלים בירת ישראל״ בתמ״א 35, הצעת עירייתירושלים והרשות לפיתוח ירושלים לעןרכי ןמתכנני תכנית המתאר הארצית מס׳.1998 ,35עמירב,‏ מ׳(עורך),‏ אדוני ראש הממשלה:‏ ירושלים!,‏ ‏:םילשןרי כרמל,‏ ממן פלורסהיימר למחקרי* מדיניות,‏ 2005. שלמה חסון / ״ירןשלים:‏ דןןקא עכשיו״,‏ עמירם גונן / ״ירושלים —איך לחזק ולחבר את העיר המתפוררת׳״.‏מזנטראוב,‏ מ׳ ורזיו,‏ ע׳,‏ ממשל מטרופוליני ופיתוח:‏ לקחים מאינדיאנפוליס,‏ ירושלים:‏ מכוןפלורסהיימר למחקרי מדיניות,‏ 1998.תכנית אב אסטרטגית לירושלים לשנת 2020, כרך — 4 הממד הכלכלי,‏ ירושלים:‏ עיריית ירושלים,‏החטיבה לתכנןן אסטרטגי ומחקר,‏ 2003.תכנית אב אסטרטגית לירושלים לשנת 2020, כרך — 6 הממד המוניציפלי-מרחבי,‏ ירושלים:‏עיריית ירושלים,‏ החטיבה לתכנון אסטרטגי ומחקר,‏ 2003.349

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלFauntroy, M.K., Governing the District of Columbia and Ten Other National Capitals:A Comparative Analysis, Prepared for Presentation at the Annual Meetingof the National Conference of Black Political Scientists, Chicago, Illinois,2004.Florida, R., The Rise of the Creative Class, New York: Basic Books, 2004.Glaeser, E. L. et al., "Consumer city", Journal of Economic Geography, Vol. 1, 2001, pp.27-50.Glaeser, E. and A. Saiz, "The Rise of the Skilled City," Brookings-Wharton Papers on« Urban Affairs, 2004.Gordon, D.L.A. (Ed.), Planning Twentieth Century Capital Cities, London; NewYork: Routledge, 2006.Hall, P., "The Changing Role of Capital Cities: Six Types of Capital Cities", in Taylor,J., Lengelle, J.G, and Andrew, C. (Eds.), Capital Cities, Les Capitals,Ottawa: Carleton University Press, 1993, pp. 69-84.Hall, P., "Seven Types of Capital Cities", in Gordon, D.L.A. (Ed.), PlanningCentury Capital Cities, London; New York: Routledge, 2006.TwentiethMargalit, M. (2006), Discrimination in the Heart of the Holy City, Jerusalem: TheInternational Peace and Cooperation Center.Mitchell, J., "Business* Improvement District and the Management of Innovation",American Review of Public Administration, vol. 31 (2), 2001, pp. 201-217.Razin, E. and Hazan, A., "Metropolitanization and political change in Israel", in: Hoffman-Martinot, V. and Sellers, J.M. (eds.), Metropolitanization and PoliticalChange, Wiesbaden: Verlag fuer Sozialwissenschaften, 2005, pp. 395-423.Rowat, D.C., "Ways of Governing Federal Capitals", in Taylor, J., Lengelle, J.G.,and Andrew, C. (Eds.), Capital Cities, Les Capitals, Ottawa: CarletonUniversity Press, 1993, pp. 149-172.Silva, C.N., Syrett, S., "Governing Lisbon: Evolving forms of City Governance",International Journal of Urban and Regional Research, 30 (1), 2006, pp.98-119.Storm, E.A., Building New Berlin: The Politics of Urban Development in Germany'sCapital City, New York: Lexington Books, 2001.350

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלWolf, J.F., "Urban Governance and Business Improvement Districts: The Washington,DC BIDs", International Journal of Public Administration, Vol. 29, 2006,pp. 53-75.אתרי אינטרנטwww.mapsofworld.comwww.ncpc.govwww.bruxelles.irisnet.behttp://isdc.huji.ac.il/happlication.shtmlwww.jerusalem.muni.ilwww.tamas.gov.ilhttp://cms.education.gov.il/EducationCMS/UNITS/Owl/Hebrew/www.jda.gov.ilעיתונותיודילוביץ,‏ מ.,‏ ״רפורמה בהקצאת כספים למוסדות תרבות בירושלים״,‏ מוסף תרבות ,y-net-n24 לאפריל .2005יודילוביץ,‏ מ.,‏ ״ירושלים מציגה:‏ הקרב על הכסף״,‏ מוסף תרבות y-net, 2-20 לספטמבר 2004.ל שנה רק מיליון ש״ח ל י ר ו ש ל י ם ״ , 3 5 אתר האינטרנט,‏ net02, 8 ליוני2006 ‏(א׳).‏ראיונותאורי אולמן,‏ ראש יחידת התכנון האסטרטגי בעיריית-ימשלים.‏חיים בלו״מנבלט,‏ מנכ״ל עמותת ״דרומה — עידן הנגב״.‏עוזי וכסלר,‏ מנכ״ל ןיו״ר הרשות לפיתוח ירושלים בעבר,‏ ין״ר חברת ״הגיחון״ בעבר ויו״ר קרןשרןבר.‏עזרי לוי,‏ מנכ״ל הרשות לפיתןח ירןשלים.‏ענת צןר,‏ סמנכ״ל הרשות לפיתוח ירושלים.‏שמואל צברי,‏ מנכ״ל תכנית אב לתחבןרה ירןשלים.‏אלי זיטוק,‏ גזבר עיריית-ירושלים.‏351

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשם הרשותנספחים:‏ המסגרת השלטונית והממשלית של ירושליםומטרופולץ ירושליםלוח 14:1 הערים הגדולות בישראל(מעל 100,000 תושבים)‏ - מדדים תקציבייםסה״כאוכלוסייהבסוף 2003‏(אלפים)‏רמהחברתית-‏כלכלית (10הגבות ביותר)‏ש‎0‎ הרשותנבחרים,‏ 2003סה״נהכנסותשל הדשות‏(ש׳׳ח לנפש)‏ש‎0‎ הרשותסה״כ הבנסותעצמיות שלהרשות(ש״חלנפש)‏שם הדשותסה״כ הכנסותשל הרשות מןהתקציב הרגיל‏(ש״ח לנפש)‏ירושלים 4 693.2 תל-אביב ‏-יפו 10,188 תל-אביב ‏-יפו 7,328 תל-אביב־יפו 8,503תל-אביב־יפו 8 363.4 חיפה 7,534 רמת גן 4,180 חיפה 5,992חיפה 7 269.4 פתח תקווה 6,789 חיפה 4,117 רמת גן 5,166ראשון לציון 7 214.6 נתניה 6,197 פתח תקווה 4,039 נתניה 5,106אשדוד 4 192.0 רמת גן 5,935 נתניה 3,797 נתח תקווה 5,009באר שבע 5 183.0 רחובות 5,675 רחובות 3,555 רחובות 4,668פתח תקווה 7 173.8 באר שבע 5,558 ראשון לציון 3,189 באר שבע 4,512נתניה 5 167.1 חולון 5,038 חולון 3,142 ראשון לציון 4,453חולון 7 165.8 ירושלים 4,988 אשקלון 2,908 בני ברק 4,233בני ברק 2 139.6 בני ברק 4,807 באר שבע 2,824 חולון 4,195בת ים 6 131.9 אשקלון 4,748 אשדוד 2,820 אשקלון 4,139רמת גן 8 126.5 אשדוד 4,723 בני ברק 2,715 אשדוד 3,998אשקלון 4 104.5 ראשון לציון 4,593 ירושלים 2,645 ירושלים ,3,846רחובות 7 100.1 בת ים 3,882 בת י•‏ 2,481 בת ים 3,588שם הרשותהכנסות של הרשותמארנונה(גבייה)‏‏(ש״ח לנפש)‏אחוז ההכנסות מארנונה שלאלמגורים מכלל ההכנסותמארנונהשם הרשותסה״כ השתתפות הממשלהבהכנסות של הרשות‏(ש״ח לנפש)‏מענק כללי‏(ש׳׳ח לנפש)‏תל-אביב ‏-יפו 75 4,980 חיפה 0 1,875חיפה 2,757 באר שבע 129 1,687רמת גן 2,615 בני ברק 180 1,518פתח תקווה 2,406 נתניה 49 1,310ראשון לציון 2,047 ראשון לציון 29 1,264רחובות 1,984 אשקלון 90 1,231נתניה 1,914 ירושלים 327 1,202חולון 53 1,865 אשדוד 0 1,177באר שבע 1,737 תל-אביב ‏-יפו 33 1,174אשדוד 59 1,687 רחובות 26 1,113אשקלון 68 1,631 בת ים 183 1,107ירושלים 51 1,491 חולון 0 1,052בת ים 1,397 ומת גן 0 986בני ברק 64 1,250 פתח תקווה 6 970352

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 1 ‏(המשך)‏שם הרשותסה״נ הוצאותשל הרשות‏(ש״ח לנפש)‏שם הדשותסה״נ הוצאותשל הרשותבתקציב רגיל‏(ש׳׳ח לנפש)‏שם הדשותהוצאות שלהרשות לחינוך‏(ש״ח לנפש)‏שנו הרשותהוצאות שלהדשות עלדווחה‏(ש״ח לנפש)‏תל-אביב ‏-יפו 10,116 תל-אביב ‏-יפו 8,491 תל-אביב ‏-יפו 1,783 תל-אביב ‏-יפו 781חיפה 7,546 חיפה 6,236 ראשון לציון 1,528 באר שבע 661פתח תקווה 7,115 יפתח תקווה 5,302 פתח תקווה 1,418 בני ברק 624נתניה 6,294 נתניה 5,287 אשדוד 1,384 רחובות 607רמת גן 6,183 רמת גן 5,275 רמת גן 1,376 אשקלון 592באר שבע 6,101 רחובות 5,171 נתניה 1,375 רמת גן 567רחובות 5,978 באר שבע 4,931 באר שבע 1,365 חיפה 564בני ברק 5,309 בני ברק 4,765 בני ברק 1,307 פתח תקווה 545ירושלים 5,204 ראשון לציון 4,634 רחובות 1,288 בת ים 538חולון 4,973 חולון 4,184 אשקלון 1,198 נתניה 533ראשון לציון 4,969 אשקלון 4,157 חולון 1,157 אשדוד 500אשקלון 4,787 בת ים 4,147 ירושלים 933 ירושלים 494אשדוד 4,786 אשדוד 4,086 חיפה 876 חולון 471בת.ים 4,458 ירושלים 4,008 בת ים 840 ראשון לציון 456שם הרשותסה״כהוצאותשל הרשותלשכרומשכורת‏(ש״ח לנפש)‏שם הרשותהוצאותשל הרשותלפעולות‏(ש״חלנפש)‏שם הרשותסה״נהוצאותשל הרשותבתקציבבלתי רגיל‏(ש״ח לנפש)‏שם הרשותהוצאותשל הרשותבתקציבבלתי רגילעל עבודותפיתוח ‏(ש״חלנפש)‏תל-אביב ‏-יפו 3,809 נתניה 1,704 פתח תקווה 1,813 פתח תקווה 1,752ראשון לציון 2,626 חולון 1,657 תל-אביב ‏-יפו 1,625 חיפה 1,283רמת גן 2,362 תל-אביב ‏-יפו 1,558 חיפה 1,310 תל-אביב ‏-יפו 1,281פתח תקווה 2,301 רמת גן 1,497 ירושלים 1,195 ירושלים 1,109חיפה 2,290 אשקלון 1,446 באר שבע 1,170 רמת גן 788רחובות 2,056 בני ברק 1,307 נתניה 1,008 נתניה 615נתניה 1,948 בת ים 1,213 רמת גן 907 רחובות 574בת ים 1,919 חיפה 1,151 רחובות 807 אשקלון 403באר שבע 1,870 באר שבע 1,149 חולון 789 חולון 374אשדוד 1,847 וחובות 1,132 אשדוד 700 אשדוד 357בני ברק 1,840 פתח תקווה 912 אשקלון 630 באר שבע 283אשקלון 1,815 ירושלים 910 בני ברק 543 ראשון לציון 272ירושלים 1,644 ראשון לציון 810 ראשון לציון 335 בת ים 257חולון 1,424 אשדוד 600 בת ים 311 בני ברק 246מקור:‏ הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה,‏ הרשויות המקומיות בישראל 2003, ירושלים.‏353

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 14:2 הערים הגדולות בישראל(מעל 100,000 תושבים)‏ - מדדים תקציבייםמספרתושביםדירוגסוציו-‏אקונומינבהרים,‏ 2004סה״כהכנסותלנפשבתקציבהרגילהכנסותעצמיותלנפשסה״כהשתתפותהממשלהלנפשירושלים 4 768,669 תל-אביב-יפו 7.08 תל-אביב-יפו 6.19 חיפה 1.84תל־אביב-יפו 8 457,780 חיפה 6.24 חיפה 4.40 בני ברק 1.59'חיפה 7 269,300 רמת גן 4.69 רמת גן 3.81 באר שבע 1.36ראשון לציון 7 232,628 פתח תקווה 4.47 פתח תקווה 3.56 רחובות 1.17אשדוד 4 212,009 ראשון לציון 4.42 ראשון לציון 3.28 בת ים 1.14באר שבע 5 197,929 רחובות 4.33 רחובות 3.17 ראשון לציון 1.14פתח תקווה 7 192,302 בני ברק 4.15 חולון 2.93 נתניה 1.13נתניה 5 190,514 באר שבע 4.14 באר שבע 2.78 ירושלים 1.09חולון 7 187,948 חולון 3.84 אשדוד 2.71 אשדוד 1.05בת ים 6 156,650 נתניה 3.83 נתניה 2.69 חולון 0.91בני ברק 2 149,006 אשדוד 3.76 אשקלון 2.58 פתח תקווה 0.91רמת גן 8 142,668 אשקלון 3.45 בני ברק 2.56 רמת גן 0.88אשקלון 4 115,324 בת ים 3.44 בת ים 2.29 תל־אביב־יפו 0.88רחובות 7 113,920 ירושלים 3.31 ירושלים 2.22 אשקלון 0.86מענק כללילנפשסה״כהוצאותלנפשבתקציבהרגילהוצאותלנפשבתב״ריירושלים 0.27 תל־אביב-יפו 7.06 חיפה 1.12בת ים 0.22 חיפה 6.26 תל־אביב־יפו 0.88בני ברק 0.19 פתח תקווה 4.74 פתח תקווה 0.88באר שבע 0.09 רמת גן 4.69 ירושלים 0.73אשקלון 0.05 בני ברק 4.67 באר שבע 0.67נתניה 0.05 רחובות 4.63 אשדוד 0.62ראשון לציון 0.01 באו שבע 4.34 רמת גן 0.61רחובות 0.01 ראשון לציון 4.24 רחובות 0.58פתח תקווה 0.01 חולון 3.83 חולון 0.55 ־אשדוד 0.00 נתניה 3.82 נתניה 0.52חולון 0.00 אשדוד 3.76 אשקלון 0.51חיפה 0.00 בת ים 3.58 ראשון לציון 0.38רמת גן 0.00 אשקלון 3.45 בני ברק 0.29תל-אביב-יפו 0.00 ירושלים 3.34 בת ים 0.22מקור:‏ האגף לביקורת רשויות מקומיות,‏ משרד הפנים,‏ ירושלים.‏354

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 14:3 הערים הגדולות בישראל(מעל 100,000 תושבים)‏ - מדדים תקציבייםמפורטים,‏ 2004הוצאותמנהל כללילנפש(‏‎61‎‏)‏הוצאותמנהל כספילנפש(‏‎62‎‏)‏הוצאותמימון לנפש(63)הוצאותפירעוןמלוות לנפש‏(למעט ביוב)‏(64)פתח תקווה 0.29 תל-אביב-יפו 0.30 באר שבע 0.10 תל-אביב-יפו 0.96תל-אביב־יפו 0.26 רחובות 0.27 רחובות 0.09 חיפה 0.65נתניה 0.18 ראשון לציון 0.18 בני ברק 0.09 בני ברק 0.44אשדוד 0.17 רמת גן 0.18 תל־אביב-יפו 0.08 באר שבע 0.34רמת גן 0.16 אשדוד 0.12 בת ים 0.05 פתח תקווה 0.31ירושלים 0.15 בת ים 0.11 חיפה 0.05 רחובות 0.31ראשון לציון 0.15 אשקלון 0.11 נתניה 0.02 ירושלים 0.30רחובות 0.13 באר שבע 0.11 ירושלים 0.02 רמת גן 0.18באר שבע 0.13 פתח תקווה 0.11 פתח תקווה 0.02 בת ים 0.18חיפה 0.12 חולון 0.10 ראשון לציון 0.01 ראשון לציון 0.17אשקלון 0.12 יזיפה 0.10 חולון 0.01 נתניה 0.15בני ברק 0.11 בני ברק 0.10 אשדוד 0.01 אשקלון 0.13חולון 0.11 נתניה 0.09 אשקלון 0.01 חולון 0.12בת ים 0.08 ירושלים 0.07 רמת גן 0.01 אשדוד 0.07הוצאותתברואהלנפש(‏‎71‎‏)‏הוצאותשמירהוביטחוןלנפש(‏‎72‎‏)‏הוצאותתכנון ובנייןעיר לנפש(73)הוצאותנכסיםציבורייםלנפש(‏‎74‎‏)‏רמת גן 0.66 רמת גן 0.15 חיפה 0.16 תל-אביב-יפו 0.36תל-אביב-יפו 0.64 ירושלים 0.12 ירושלים 0.16 אשדוד 0.32ראשון לציון 0.48 תל-אביב-יפו 0.10 תל-אביב-יפו 0.09 חיפה 0.27פתח תקווה 0.46 חיפה 0.09 רמת גן 0.09 אשקלון 0.25חיליו 0.39 0 פתח תקווה 0.07 ראשון לציון 0.09 ראשון לציון 0.24חיפה 0.33 נתניה 0.05 פתח תקווה 0.08 חולון 0.22רחובות 0.29 אשדוד 0.05 נתניה 0.07 נתניה 0.21ירושלים 0.29 בני ברק 0.05 חולון 0.07 בת ים 0.21באר שבע 0.28 חולון 0.04 אשקלון 0.06 פתח תקווה 0.19אשדוד 0.27 ראשון לציון 0.04 אשדוד 0.06 רמת גן 0.19בני ברק 0.26 רחובות 0.04 בני ברק 0.05 רחובות 0.17בת ים 0.25 אשקלון 0.03 באר שבע 0.04 באר שבע 0.14נתניה 0.23 בת ים 0.03 רחובות 0.04 ירושלים 0.12אשקלון 0.18 באר שבע 0.03 בת ים 0.03 בני ברק 0.10355

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 3 ‏(המשך)‏הוצאותעל חגיגות,‏מבצעיםואירועיםלנפש (75)הוצאות עלשירותיםעירונייםשונים לנפש(76)תוצאות עלפיתוח כלכלילנפש(‏‎77‎‏)‏הוצאות עלפיקוח עירונילנפש(‏‎78‎‏)‏רמת גן 0.02 תל-אביב־יפו 0.19 ראשון לציון 0.06 תל-אביב-יפו 0.11נתניה 0.02 חיפה 0.13 אשקלון 0.02 חיפה 0.070.07ראשון לציון 0.02 חיפה 0.09 בת ים 0.01 באר שבע 0.06חולון 0.01 נתניח 0.06 רמת גן 0.01 אשדוד 0.05ירושלים 0.01 חולון 0.05 פתח תקווה 0.01 פתח תקווה 0.04בת ים 0.01 תל-אביב-יפו 0.05 חולון 0.01 תל-אביב־יפו אשקלון 0.01 נתניה 0.05 אשדוד 0.01 נתניה 0.040.03אשקלון 0.01 באר שבע 0.05 אשקלון 0.01 ראשון לציון 0.03באר שבע 0.00 בת ים 0.04 רחובות 0.00 חיפה 0.03בני ברק 0.00 בני ברק 0.04 אשדוד 0.00 חולון 0.01רמת גן 0.00 ירושלים 0.03 ראשון לציון 0.00 בת ים 0.00פתח תקווה 0.00 פתח תקווה 0.03 באר שבע 0.00 בני ברק רחובות 0.00 ירושלים 0.01 רחובות 0.00 רחובות 0.00ירושלים 0.00 בני ברק 0.01 רמת גן 0.00 אשדוד 0.00הוצאות עלחינוך לנפש(81)הוצאות עלתרבות לנפש(82)הוצאותיעל בריאותלגפש(‏‎83‎‏)‏הוצאות עלרווחה לנפש(84)0.61בני ברק 0.06 ירושלים 0.42 תל-אביב־יפו 1.24 אשדוד 0.58באר שבע 0.04 תל-אביב-יפו 0.35 פתח תקווה 1.22 בני ברק 0.57תל-אבינ-יפו 0.03 פתה תקווה 0.32 חיפה 1.22 רמת גן 0.57חיפה 0.02 רמת גן 0.27 חולון 1.20 ראשון לציון נתניה 1.18 ירושלים 0.26 אשדוד 0.02 אשקלון 0.530.52רמת גן 0.01 בני ברק 0.21 רמת גן 1.18 פתה תקווה 0.52רחובות 0.01 ראשון לציון 0.18 אשדוד 1.17 תל-אביב-יפו 0.50נתניה 0.01 רחובות 0.18 אשקלון 1.11 באר שבע 0.47פתח תקווה 0.01 נתניה 0.17 באר שבע 0.97 חולון 0.47בת ים 0.01 בת ים 0.16 בת ים 0.94 רחובות 0.47אשדוד 0.01 אשקלון 0.16 ראשון לציון 0.94 חיפה 0.46ירושלים 0.01 באר שבע 0.15 רחובות 0.87 ירושלים 0.42חולון 0.01 חולון 0.10 נתניה 0.69 בת ים 0.41ראשון לציון 0.00 חיפה 0.02 בני ברק 0.69 אשקלון 356

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 3 ‏(המשן)‏הוצאותקליטתעלייה לנפשהוצאותעל איכותסביבה לנפש(87)הוצאות עלמפעלי מיםלנפש(‏‎91‎‏)‏(86)הוצאות דתלנפש(‏‎85‎‏)‏0.4-8תל-אביב-יפו 0.09 ראשון לציון 0.03 רחובות 0.19 בני ברק 0.37חיפה 0.02 פתח תקווה 0.03 אשדוד 0.04 רמת גן 0.30רמת גן 0.01 רמת גן 0.02 פתח תקווה 0.03 רחובות 0.29באר שבע 0.01 תל-אביב-יפו 0.01 נתניה 0.03 בת ים 0.26אשקלון 0.01 נתניה 0.01 חיפה 0.03 פתח תקווה 0.26חולון 0.00 באר שבע 0.01 אשקלון 0.03 אשקלון 0.25אשדוד 0.00 בת ים 0.01 חולון 0.03 תל-אביב-יפו 0.22רחובות 0.00 חולון 0.01 באר שבע 0.02 חולון 0.16בני ברק 0.00 אשקלון 0.01 בת ים 0.02 נתניה 0.11בת ים 0.00 אשדוד 0.00 רמת גן 0.02 ראשון לציון 0.02פתח תקווה 0.00 בני ברק 0.00 ראשון לציון 0.02 חיפה 0.01ראשון לציון 0.00 חיפה 0.00 תל»אביב-יפו 0.02 ירושלים 0.00נתניה 0.00 ירושלים 0.00 בני ברק 0.02 באר שבע אשדוד 0.01 ירושלים 0.00 רחובות 0.00 ירושלים 0.00הוצאות עלנכסים לנפש(93)הוצאות עלתחבורהלנפש(‏‎94‎‏)‏הוצאות עלמפעל הביובלנפש(‏‎97‎‏)‏הוצאות עלמפעליםאחרים לנפש(98)0.88חיפה 0.13 חיפה 0.10 בני ברק 0.09 ראשון לציון 0.06בת ים 0.13 באר שבע 0.09 רמת גן 0.08 רחובות 0.02נתניה 0.12 אשקלון 0.08 רחובות 0.07 בת ים 0.01בני ברק 0.11 רחובות 0.06 פתח תקווה 0.06 בני ברק 0.01רחובות 0.08 רמת גן 0.02 נתניה 0.06 נתניה 0.00באר שבע 0.08 בני ברק 0.02 באר שבע 0.05 אשקלון 0.00אשדוד 0.08 אשדוד 0.01 בת ים 0.03 חיפה 0.00אשקלון 0.07 חולון 0.01 חיפה 0.02 רמת גן 0.00חולון 0.07 בת ים 0.00 ראשון לציון 0.02 תל-אביב-יפו 0.00ירושלים 0.03 פתח תקווה 0.00 אשקלון 0.01 באר שבע 0.00פתח תקווה 0.00 ראשון לציון 0.00 אשדוד 0.01 ירושלים 0.00ראשון לציון 0.00 נתניה 0.00 חולון 0.01 פתח תקווה 0.00רמת גן 0.00 ירושלים 0.00 ירושלים 0.00 חולון אשדוד 0.00 תל-אביב-יפו 0.00 תל-אביב-יפו 0.00 תל-אביב־יפו 0.00357

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 3 ‏(המשך)‏תשלומיםבלתי רגיליםלנפש(‏‎99‎‏)‏ארנונהלמגוריםלנפש(גבייהבשנת הדוח)‏ארנונהאחרת לנפש‏(גבייה בשנתהדוח)‏סה״כארנונהשנגבתהלנפש4.26תל-אביב-יפו 3.23 תל-אביב-יפו 1.22 חיפה 1.15 תל-אביב־יפו 2.93חיפה 1.71 חיפה 1.03 תל־אביב-יפו 1.08 רחובות 2.46רמת גן 1.03 באר שבע 0.99 רחובות 1.00 היפה 2.30פתח תקווה 1.00 אשקלון 0.83 חולון 0.96 בני ברק 2.15ראשון לציון 0.95 אשדוד 0.74 ירושלים 0.92 פתח תקווה 1.90רחובות 0.91 רחובות 0.71 אשדוד 0.82 בת ים 177נתניה 0.85 חולון 0.69 באר שבע 0.77 נתניה 1.72באר שבע 0.78 בני ברק 0.51 אשקלון 0.73 באר שבע 1.68חולון 0.75 ירושלים 0.42 בני ברק 0.71 ראשון לציון 1.66אשדוד נתניה נתניה 0.62 חולון 1.51אשקלון פתח תקווה פתח תקווה 0.56 אשקלון 1.49ירושלים ראשון לציון ראשון לציון 0.39 רמת גן 1.32בת ים רמת גן רמת גן 0.38 ירושלים 1.20בני ברק בת ים בת ים 0.37 אשדוד מקור:‏ האגף לביקורת רשויות מקומיות,‏ משרד הפנים,‏ ירושלים.‏358

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל״חזוןלירךשלים״ והעיד הפלסטיניתאלי שגיא ואורן שפירמבוא ותקצירמקומו של הפרק במסגרת ״חזון לירושלים״האתגר שהצבנו לעצמנו בדבר הדרכים והאמצעים הדרושים ל״החייאתה ולשיקומו־;״ שלירושלים,‏ מתייחס מטבע הדברים לעיר הישראלית ולטווח הזמן של עד שנת 2020. עםזאת,‏ לא ניתן להתעלם מכך שחלק מייחודה של ירושלים מקורו מאז 1967 בהיותה עירדו-לאומית בה חיה אוכלוסייה פלסטינית גדולה ‏(כ-‏‎250,00‎ נפש,‏ שהם כ-‏‎35%‎ מתושביהעיר כולה בשנת 2005). לכל המגמות המנותחות במסמך זה ולכל האמצעים המומלציםבו,‏ תהיה השלכה על תושביה הפלסטינים של העיר.‏ בתקופה אשר אליה מתייחס דו״ח״חזון לירושלים״,‏ צפויות בחלקה הפלסטיני של העיר התפתחויות אשר לא יהיו תלויותדווקא בהתפתחויות שיאפיינו את חלקה הישראלי.‏סביר להניח שהמצב המדיני-ביטחוני לא יישאר בעינו ב-‏‎15‎ השנים הקרובות.‏ לפיכך,‏כל הניתוחים וההערכות הנכללים במסמך זה,‏ מותנים במאפיינים הגיאופוליטייםשישררו בתקופה זו.‏ במידה שהסכסוך לא יירגע,‏ ואולי אף יתעצם,‏ הסיכוי לממש את״חזון לירושלים״ מוטל בספק.‏ רגיעה מדינית-ביטחונית היא תנאי הכרחי,‏ גם אס לאמספיק,‏ לשינוי מגמות הידרדרותה של העיר.‏ לקיומו או להיעדר קיומו של הסדר מדיני,‏תהא השפעה מרחיקת-לכת על ירושלים הפלסטינית,‏ וההתפתחויות שיפקדו אותה90בשנים הללו ישפיעו מאוד על חלקה הישראלי של העיר.‏פרק זה נועד להעריך את ההתפתחויות הצפויות בחלקה הפלסטיני של ירושליםואת השלכותיהן על ההמלצות והניתוחים המופיעים בפרקי ״חזון לירושלים״.‏ זהו אפואדיון ״חוצה-פרקים״ אשר אמור לספק תובנות לגבי כל אחד מהפרקים האחרים.‏ לביסוסהניתוח שיוצג להלן,‏ נעשה מאמץ לתת לו גם ממד כמותי.‏ מטבע הדברים קיים קושי רב90 פרק זה נכתב לפני התמורות שחלו ברצועת-עזה,‏ עם השתלטות החמאס עליה.‏ התפתחות זו מגבירה אתאי הוודאות באשר להמשכו של התהליך המדיני ותוצאותיו.‏ מכל מקום,‏ כל פתרון שיושג(אם יושג)‏ יכלולאת הקמתה של מדינה פלסטינית עצמאית,‏ שהגדה המערבית תהיה חלק ממנה וירושלים הפלסטיניתתהיה בירתה.‏ לפיכך אנו סבורים כי עיקרו של הניתוח ומרבית התוכנות המוצגות בפרק זה,‏ יהיו תקפיםבאופן בלתי-תלוי בעתידה של רצועת-עזה.‏359

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמפת ירושלים והסביבהמקור:‏ מכון ירושלים לחקר ישראל.‏360

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבהשגת נתונים רלוונטיים,‏ וכן קיימות בעיות של אמינות ועקביות בין מקורות שונים.‏מה גם שהערכות כמותיות לגבי העתיד מחייבות הנחות שרירותיות בחלקן.‏ אנו עריםלמגבלות אלו,‏ ואף על-פי כן ראינו חשיבות בהצגת הערכות כמותיות על-מנת להמחישאת השינוי הדרמאטי הצפוי בעיר הפלסטינית,‏ אם כי אין לראות בהן בשום אופןתחזית במובנה המקובל.‏ אין בכוונתנו לטעון גם כי כל השינויים המתוארים יושלמועד שנת 2020, שכן גם אם יתממש התרחיש הבסיסי שאנו צופים,‏ קשה להעריך אתקצב התקדמותו,‏ וחלק מהתהליכים הצפויים בו לא יחלו באופן מיידי.‏ מעבר לכך,‏ ספקרב באיזו מידה יצליחו השלטונות הפלסטיניים להוציא אל הפועל את חלקם בפעילותהמתוארת להלן.‏ עם זאת,‏ גם אם התהליכים המתוארים יתממשו רק בחלקם,‏ אין להטילספק בחשיבות השלכותיהם על עתיד העיר הישראלית.‏התובנה העיקרית של פרק זה היא כי במידה שיתממש תרחיש הבסיס,‏ צפויותבירושלים הפלסטינית תמורות מפליגות מבחינת גודלה,‏ איכות אוכלוסייתה ושגשוגההכלכלי.‏ המסקנה המתבקשת מכך היא החשיבות שבאימוץ המלצות מסמך זה והדחיפותשביישומן הנחוש,‏ על-מנת להביא לשינוי המגמות הנוכחיות המאפיינות את ירושליםכיום,‏ לבל תכ>צא עצמה חיה בצילה של העיר הפלסטינית.‏91הסביבה הגיאופוליטית - הנחות התרחיש הבסיסיהנחות הבסיס למיזם ״חזון לירושלים״ מוצגות לעיל בתחילתו של המסמך,‏ 92 אולםלצורך פרק זה נחדד ונפרט את תרחיש הבסיס הגיאופוליטי.‏ הנחת היסוד היא כי בשניםהקרובות יימשך התהליך המדיני ויוליך בסופו של דבר להסדר מדיני בין ישראל לרשותהפלסטינית.‏ כפי שנקבע במפת הדרכים של הנשיא בוש,‏ אשר אומצה על-ידי שני הצדדים,‏יביא הסדר זה להקמתה של מדינה פלסטינית בגבולות שיסוכמו בין הצדדים.‏ חשובלהדגיש כי סוגיית ירושלים,‏ לצידה של בעיית הפליטים,‏ היא הסוגיה הסבוכה והרגישה91בנובמבר 2007, לאחר כתיבת פרק זה,‏ פרסמה קבוצת Aix מסמך ישראלי-פלסטיני משותף ‏(ראה(Arnon & Bamya בדבר הממד הכלכלי של הסכם שתי מדינות Agreement) (Two States ובו גם פרקמיוחד לעניין ירושלים.‏ פרק זה עוסק בהשלכות מרכיבי ההסכם הכלכלי ‏(משטר סחר,‏ תנועת עובדיםוכיו״ב)‏ על העיר הפלסטינית.‏ הפרק ‏(כמו גם המסמך בכללותו)‏ אינו עוסק בהערכות לגבי התפתחותה שלהעיר הפלסטינית לאחר כניסת ההסכם לתוקפו.‏ התרחיש הגיאופוליטי המרכזי המשמש במסמך ״חזוןלירושלים״ עולה בקנה אחד עם המתווים הנבדקים במסמך של קבוצת ,Aix כך שלמעשה שני הפרקיםמשלימים זה את זה.‏ נתוני הבסיס לגבי ירושלים הפלסטינית המצויים במסמך Aix מפורטים ועדכנייםיותר,‏ לאור הנגישות הגדולה יותר לנתונים שהיתה למחברי המסמך בהיותם קבוצה ישראלית פלסטיניתמשותפת.‏92 ראה סעיף ״הנחות התכנית״ בתקציר המנהלים.‏361

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביותר שעל סדר היום המדיני בין הצדדים,‏ ופתרונה המוסכם הוא תנאי הכרחי לכינונושל הסדר מדיני.‏ פרק זה אינו מתיימר להתמודד עם בעיה זו או להציע לה פתרון,‏ אלאמתכוון לעקוף אותה.‏ לצורך הניתוח אנו מניחים כי פתרון מוסכם אכן יושג,‏ ומניחיםשהוא יכלול למצער את המאפיינים הבאים:‏גרמה הלאומית:‏תחול רגיעה ביטחונית.‏ מצד אחד לא יהיו פעולות-טרור בישראל בכלל ובירושליםבפרט,‏ ומצד שני לא תהיה נוכחות ישראלית בשטחים הפלסטיניים!‏ •במדינה הפלסטינית יהיה רצף טריטוריאלי וחופש-תנועה ברחבי הגדה המערביתוברחבי רצועת-עזה,‏ ויהיה מעבר בין שני תחומים גיאוגרפיים אלה;‏הגבול בין ישראל למדינה הפלסטינית יהיה גבול של שלום.‏ הוא יהיה גבול מדיני וגםגבול כלכלי(למעט בירושלים,‏ ועל כך ראו להלן).‏ המעבר בין שתי המדינות לתנועתאנשים וסחורות,‏ ייעשה בנקודות-מעבר שייקבעו ע״י הצדדים.‏•••ברמה המקומית של ירושלים:‏ירושלים תהיה בירת המדינה הפלסטינית.‏ בעיר,‏ ומכל מקום,‏ בתחומי העיר-רבתייקום המרכז הלאומי הפלסטיני;‏ירושלים תהיה עיר דו-לאומית.‏ הפלסטינים החיים בה היום יחיו בחלקה הפלסטיניויהיו בעלי אזרחות פלסטינית.‏ אזרחי כל אחת משתי המדינות יתגוררו בחלק העירשיהיה שייך למדינתם;‏ברחבי העיר כולה תהיה תנועה חופשית ובטוחה של אנשים,‏ ותתנהל פעילות כלכליתבכפוף לחוק הנוהג בכל אחד מחלקיה ובכפוף לצורכי הביטחון;‏בחלקו העובר בירושלים יהיה הגבול המוסכם בין הצדדים,‏ גבול מדיני אך לאכלכלי."‏••••36293 על פניו סותר מאפיין זה את ההנחה בדבר קיומו של גבול כלכלי לאורך הגדה ורצועת-עזה,‏ באשר הואיוצר פרצה של ממש.‏ כך למשל,‏ ניתן יהיה להעביר סחורות מישראל לגדה המערבית דרך העיר ולעקוף בכךאת תחנות המכס שיקימו הפלסטינים מן הסתם לאורך הגבול.‏ אולם לבעיה זו יש פתרון המבוסס על כךשצירי התנועה היוצאים מירושלים אל הגדה הם מעטים ובני-שליטה.‏ את תחנות הבדיקה של הסחורותהנכנסות,‏ ניתן יהיה למקם במוצא הכבישים שמחוץ לעיר.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהניתוח בפרק זה והתחזית בדבר השגשוג יוצא הדופן הצפוי בעיר הפלסטינית,‏ מושתתיםבאופן מכריע על הנחות תרחיש הבסיס המתוארות לעיל.‏ במידה שהנחות אלו לאיתממשו,‏ תהיה התמונה שונה לחלוטין.‏ ניתוח תמציתי של תרחיש חלופי,‏ מופיע בחלקוהאחרון של פרק זה.‏9ירושלים הפלסטינית בשנת 2005*ירושלים הפלסטינית הוזנחה עשרות שנים על-ידי הרשויות הלאומיות אשר משלו בה.‏היא לא פותחה באופן משמעותי במשך תקופת המנדט הבריטי,‏ לא במסגרת הממלכהההאשמית ולא תחת שלטון ישראל,‏ מאז 1967. סיפוחה הרשמי של מזרח-ירושליםלישראל,‏ שיפר במידת-מה את מעמדה בהשוואה ליתר חלקי הגדה המערבית,‏ אך גםבתקופה זו לא פונק חלק זה של העיר והשלטונות לא נתנו כל ביטוי למעמדה ההיסטוריוהדתי המיוחד.‏ בשנת 2005 מנתה אוכלוסייתה 250,0000 נפש ‏(כ-‏‎400,000‎ נפש במחוז-‏ירושלים,‏ הכולל בנוסף גם את העיירות הסמוכות לה)‏ שהם כ-‏‎35%‎ מאוכלוסיית העירהמאוחדת וכ-‏‎10%‎ מאוכלוסיית הגדה המערבית ‏(אוכלוסיית המחוז מהווה כ-‏‎17%‎מאוכלוסיית הגדה המערבית).‏ מניתוח הנתונים הדמוגראפיים עולה כי העיר סבלהבשנים האחרונות מהגירה שלילית.‏ המדדים השונים על מצבם הכלכלי של תושביה הםמעורבים,‏ אך ככלל הנראה,‏ מצבם טוב במעט מזה של תושבי הגדה המערבית וגרועבמידה ניכרת מזה של תושבי העיר הישראלים.‏ בין השאר מראים מדדי שוק העבודהששיעור הפלסטינים תושבי העיר המועסקים בתחומי ישראל,‏ גבוה במיוחד ‏(כ-‏‎35%‎מכוח העבודה,‏ לעומת כ-‏‎14%‎ בלבד בשאר חלקי הגדה)‏ ושיעור האבטלה ‏(במידה רבהכתוצאה מכך)‏ נמוך מזה השורר בשאר הגדה המערבית ‏(פחות מ־‎16%‎ לעומת יותרמ-‏‎20%‎‏).‏ רמת ההוצאה הפרטית לנפש גבוהה בשני שלישים בערך מזו של שאר הגדההמערבית,‏ אך לעומת זאת שיעור הפריון גבוה יותר,‏ שיעור ההשתתפות בכוח העבודהנמוך יותר״וצפיפות הדיור גבוהה יותר.‏ירושלים הפלסטינית בשנת - 2020 מאפיינים עיקרייםבמידה שיתממש תרחיש הבסיס,‏ צפויה ירושלים הפלסטינית לעבור תמורות שישנואת מעמדה באופן דרמאטי.‏ היא עשויה למנות למעלה מ-‏‎450,000‎ נפש,‏ ולהפוך לעירהפלסטינית המובילה.‏ראה נספח 2: ירושלים הפלסטינית — רקע היסטורי.‏363

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמקור שיביא למפנה זה הוא ביסודו של דבר השינוי במצב הגיאופוליטי - הסדרמדיני ורגיעה ביטחונית אשר יתניעו שלושה מנועים עיקריים:‏ המנוע האחד — הפיכתהשל ירושלים לעיר הבירה הפלסטינית,‏ שמעמדה הסמלי בעולם כולו יהפוך אותה ליעדאטרקטיבי לפיתוח בעקבות השגת הסדר-קבע;‏ המנוע השני - זמינות מקורות המימון,‏שמבחינתם תהיה ירושלים יעד עם עדיפות גבוהה.‏ מקורות אלה יגיעו בעיקר מצד ארגוןהמדינות התורמות,‏ הפועל מאז שהוקמה האוטונומיה וגייס כבר,‏ עד סוף 2006, מקורותבסדר גודל של קרוב לשמונה מיליארד דולר.‏ כמו כן אפשר יהיה לצפות לתרומותעצמאיות ממדינות ערביות או אף תרומות פרטיות של אילי-הון מוסלמים בעיקר;‏ המנועהשלישי — סמיכותה המיידית של ירושלים הפלסטינית לעיר הישראלית בתנאים שלגבול פתוח,‏ ומכאן גם למשק הישראלי כולו,‏ תאפשר את מיצוי היתרונות מקרבתו שלמשק גדול ומפותח.‏תרשים 1: אוכלוסייה יהודית ופלסטינית בירושליםיהודים פלסטינים יהודים פלסטיניםשנת 2005 שנת 2020מקור:‏ נספח 5: האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים,‏ ומאפייניה.‏הפיכתה של ירושלים לעיר-בירה ולמרכז בינלאומי של הפלסטינים,‏ תתבטא בעיקרבכך שמוסדות השלטון המרכזי,‏ שכמעט אינם קיימים כיום,‏ יוקמו ויפעלו בעיר בזכותחשיבותה הסמלית,‏ הלאומית והעולמית.‏ יוקמו גם מוסדות מוניציפאליים עצמאייםיש-מאין,‏ בממדים התואמים עיר גדולה שהיא גם בירה ומרכז בינלאומי.‏ בירושליםהפלסטינית ייבנו ויפעלו מעל 100 שגרירויות,‏ ובכלל זה כמובן ממדינות ערביות,‏ ומרכזיםשל גופים בינלאומיים.‏ היא צפויה גם לאכלס מוסדות העוסקים בענייני האזור(״תעשייתהשלום״ — מכונים למחקר,‏ הכשרה וייעוץ).‏ מערכת ההשכלה הגבוהה צפויה להתרחבבאופן ניכר,‏ ובמידה רבה גם המערכת הרפואית,‏ ובעיקר בתי החולים.‏364

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאת המדינה הפלסטינית,‏ ובמיוחד את ירושלים,‏ צפויה לפקוד תיירות בהיקפיםגבוהים פי כמה מאלה שהעיר הורגלה בהם בעשרות השנים האחרונות.‏ להערכתנו,‏התיירות המוסלמית שתגיע לא תהייה עממית,‏ אלא עשירה-יחסית.‏ כמו כן יגיעומבקרים למטרות עסקים,‏ למטרות דיפלומטיות,‏ אקדמיות וכן לתיירות-מרפא.‏ במקבילתביא הרגיעה הביטחונית לעליית מדרגה של התיירות לישראל ולגידול הנתח של שניחלקי ירושלים בתיירות זו.‏העובדה שירושלים תהיה עיר דו-לאומית בלא גבול פיזי החוצה אותה,‏ תאפשרקשרי-גומלין טבעיים עם חלקה הישראלי של העיר ותקנה לה גם יתרון כ״שער״ לפעילותכלכלית מול שאר המשק הישראלי.‏ היא גם עשויה למשוך אליה מיזמים עסקייםמשותפים לישראלים ולפלסטינים,‏ חלקם בהשתתפות גורמים עסקיים מחו״ל.‏כפועל יוצא מתהליכים אלה,‏ תידרש בנייה בהיקפים רחבים ועל פני תקופהממושכת בכל תחומי המשנה של הענף:‏ בנייה למגורים,‏ בניית מבני-ציבור,‏ מבני משרדיםומסחר,‏ תשתיות עירוניות והכשרת קרקעות.‏ ענף הבינוי יהפוך אפוא לענף מוביל מבחינהכלכלית,‏ לצד ענף המגזר«הציבורי.‏ מבחינת פריסתה הפיזית,‏ צפויה העיר להתרחב בעיקרלכיוון צפון ומזרח.‏ השכונות והכפרים הסמוכים יצורפו לתחום המוניציפאלי,‏ תוך בינויהמרחבים הפתוחים שביניהם,‏ ובשטח המוניציפאלי הקיים הבנייה תעובה.‏ענף הבנייה עלול להיות צוואר הבקבוק שיגביל את קצב ההתפתחות,‏ שכן תוספתהבנייה המתבקשת כרוכה בעשרות אלפי יחידות-דיור חדשות ובשדרוגן של אחרות,‏בנוסף לבנייה ציבורית ועסקית בממדים חסרי-תקדים.‏ בהתחשב בצורך בהליכי-תכנוןמורכבים ובהכשרת קרקעות בטופוגרפיה הררית,‏ יקשה להשלים את הפעילות החזויהבטווח הזמן שעד 2020, למרות שלא צפויה בעיה מצד היצע העבודה,‏ וככל הנראה גםלא מצד המימון.‏לשינויים הכלכליים והדמוגראפיים תהיה השפעה ״מכפילית״ על כלכלת העיר,‏בדמות ביקושים נגזרים לשירותים עסקיים וביקושים לצריכה פרטית,‏ כולל לשירותימסחר ולשירותי השכלה,‏ תרבות,‏ בידור,‏ פנאי,‏ אוכל ושירותים אישיים.‏ שירותים אלהייצרו תעסוקה לבעלי מקצועות חופשיים אשר חלקם יבחרו להתגורר בעיר.‏התמורות המפליגות המתוארות לעיל,‏ יתבטאו כאמור בגודלה של אוכלוסיית העירובמאפייניה החברתיים-כלכליים.‏ אנו מעריכים כי מספר תושבי העיר יגדל בכ-‏‎200,000‎אלף איש ויגיע לכ-‏‎450,000‎ נפש(כ-‏‎%44‎ מאוכלוסיית העיר הכוללת ו-‏‎13%‎ מאוכלוסייתהגדה).‏ העיר תהיה יעד מועדף להגירה פנימית,‏ והיא תארח יוממים רבים שיגיעו למטרותעבודה וצריכת שירותים ציבוריים,‏ עסקיים וצרכניים.‏ תושבי העיר יתאפיינו — באופן365

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליחסי לשאר הפלסטינים — בשיעור גבוה יותר של חילונים,‏ של צעירים בגיל העבודה,‏של בעלי נטייה גבוהה יותר להשתתפות בכוח העבודה ‏(במיוחד בקרב נשים),‏ של בעלימשפחות קטנות יותר,‏ של בעלי השכלה גבוהה יותר ושל בעלי נטיות-צריכה ״מערביות״יותר.‏ אלה יתרמו למיצובה של העיר כמרכז איכותי.‏השלכות על ירושלים הישראליתפתיחותה של העיר לתנועה כלכלית חופשית בין שני חלקיה,‏ תפנה חלק מביקושיהתושבים הפלסטינים אל השירותים המוצעים בעיר הישראלית.‏ לאור ההתחזקותהכלכלית הצפויה בקרב אוכלוסייה זו,‏ יתבטאו הדברים בעיקר בשירותים המתקדמיםוהאיכותיים.‏ במקביל ירחיבו השירותים,‏ השווקים הפתוחים והחנויות שבעיר הפלסטינית,‏את ההיקף והמגוון העומד בפני תושבי הצד הישראלי של העיר.‏ כמו כן תקל הפתיחותעל זמינות העובדים הפלסטינים לרשות מעסיקים ישראלים בעיר.‏השילוב של שני חלקי העיר והמעמד המיוחד שלה,‏ ייצרו סינרגיה שתוסיף להםביקושים מעבר לקיים.‏ כך למשל יגביר השילוב את כוח המשיכה של ירושלים לכספיתרומות בינלאומיות ולמיזמים של ״תעשיית השלום״.‏ 95 התהליכים שיעברו על העירהפלסטינית ״ישביחו״ את איכותה,‏ יתרמו גם למיצובה של ירושלים הישראלית כעירמודרנית ובינלאומית,‏ ובכך יתרמו לכוח משיכתה כלפי ישראלים צעירים ומשכילים.‏ עםזאת,‏ לצד היתרונות הללו עלולות הסמיכות והפתיחות של העיר הפלסטינית לשאת גםהשפעות שליליות על חלקה הישראלי של העיר.‏ התפתחותה המואצת תגרום לבעיותצפיפות,‏ רעש,‏ זיהום,‏ תברואה,‏ ביטחון-פנים,‏ שימור-נוף וכוי.‏ בלא תיאום בין הרשויות שלשתי הערים,‏ עלולים להיווצר מפגעים,‏ חוסר-יעילות,‏ צווארי-בקבוק וליקויים בשירותיהתשתית הפיזית.‏מן האמור לעיל עולה ההכרח בשיתוף-פעולה מוניציפאלי בין שני חלקי העיר.‏ אנוממליצים להקים גוף דו-לאומי במתכונת ״איגוד-ערים״,‏ למטרות תיאום במידע,‏ תכנון,‏ביצוע ופעילות שוטפת.‏ רצוי להקים גוף כזה בהקדם האפשרי״ כדי שיוכל לפעול עודבשלבי התכנון,‏ אשר להם השפעות מרחיקות-לכת ולעתים בלתי-הפיכות לטווח הארוך.‏בהיות מנגנון זה דו-לאומי,‏ יהיה קושי מובנה בהפעלתו,‏ מהיעדר יכולת אכיפה.‏ עם זאת,‏95366מוסדות ציבוריים בינלאומיים העוסקים בענייני האזור,‏ חברות עסקיות משותפות לישראליםופלסטינים - למשל בתחומי היי-טק - לעתים עם שותפים ממדינות אחרות - שיתופי-פעולה בין מרכזיםאקדמיים ורפואיים.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליתרונותיו כה חשובים לשני הצדדים,‏ עד שאנו מאמינים כי ניתן להסתמך על אכיפהעצמית.‏תרחיש חלופיבמידה שלא יתממשו הנחות הבסיס המתוארות לעיל,‏ תהיה התמונה שונה לחלוטין,‏ וזאתאף בנסיבות ״מתונות״,‏ בהן תמשיך הרשות הפלסטינית להתקיים במתכונתה הנוכחית,‏ללא הסדר-קבע אלא תחת הסדר אחר שיבטיח רגיעה ביטחונית לאורך זמן.‏ במקרה זהיידומו כמעט לחלוטין מנועי הפיתוח של העיר הפלסטינית,‏ והיא תשוב להיות אוסף שלשכונות מוזנחות למדי תחת שלטון ישראל.‏ כלכלתה תתבסס במידה רבה על סמיכותהלחלק הישראלי של העיר.‏ היתרון העיקרי שיהיה לה לעומת המצב הנוכחי,‏ ינבע מהרגיעההביטחונית אשר תחזיר את הקונה הישראלי לשווקים ולחנויות העממיות שבה,‏ ותעודדאת התייר המגיע לישראל ואת תיירות הפנים הישראלית לשוב ולפקוד את ירושלים עלשני חלקיה.‏ היא תמשיך להתפרנס גם מייצוא שירותי-עבודה לחלקה הישראלי של העירולישראל בכלל.‏ אשר לירושלים הישראלית,‏ היא תפסיד את מרבית ההשפעות החיוביותהצפויות מהפיכתה למרכז דיפלומטי ולמרכז ״תעשיית השלום״,‏ ומהתפתחות החלקהפלסטיני של העיר.‏ בנוסף יהיה עליה להמשיך ולשאת באחריות לרווחתם של תושביההפלסטינים,‏ ובכלל זה מימון ההשקעות ואספקת השירותים לאוכלוסייה הגדלה בקצבמהיר.‏ במצב-דברים כזה ייחלש כוח המשיכה של ירושלים כלפי הישראלים,‏ ומימושהמטרות המוצגות במסמך ״חזון לירושלים״ יהיה קשה אף יותר מן העולה ממסמך זה.‏התרחבות הפערים בין שני חלקי העיר עלולה להוסיף מכשולים על הדרך להשגת יעדיםאלה,‏ ואנו סבורים כי בנסיבות אלו יהיה על ממשלת-ישראל ועיריית-ירושלים להקדישמאמצים ולהוסיף משאבים לשיפור רווחת החלק הפלסטיני של העיר.‏96המקורות לתמורות הצפויות בעיר הפלסטיניתפרק זה מצביע על שינוי דרמאטי במעמדה ובאופייה של ירושלים הפלסטינית,‏ שינבעביסודו מהסביבה הגיאופוליטית שתיווצר באזור:‏ הסדר מדיני אשר על-פיו תוקם מדינהפלסטינית שבירתה ירושלים,‏ כשהגבול הבינלאומי העובר בה יהיה ״שקוף״ באופןשיאפשר מעבר חופשי בין שני חלקי העיר ‏(בעוד שלאורך שאר חלקי קו הגבול תימשךחלק מהגורמים המוצגים בסעיף זה,‏ ינותחו ביתר הרחבה בהמשך פרק זה.‏367

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהפרדה פיזית עם מעברי-גבול מוגדרים).‏ המנופים שיביאו לשגשוג העיר הם מעמדההסמלי המיוחד והפיכתה לעיר-בירה,‏ זמינות מקורות המימון להשקעות בה,‏ החייאתכוח המשיכה התיירותי שלה,‏ יתרונה היחסי כמקום-מושב לפעילויות שונות בענייניהאזור,‏ וסמיכותה המיידית לעיר הישראלית.‏ המנופים המתוארים בחלק זה,‏ ישפיעו הןברמה הכלכלית והן ברמה הדמוגראפית.‏ ברמה הכלכלית הם ייצרו ביקושים ישירים,‏וברמה הדמוגראפית הם יביאו העירה תוספת אוכלוסין איכותית.‏ הדמוגראפיה והכלכלהיתמכו זו בזו ויחזקו זו את זו.‏ כפועל-יוצא,‏ תיצור ה״השפעה המכפילית״ ביקושיםנגזרים במגוון רחב של שירותים בעיר הפלסטינית,‏ אשר יגלשו גם לחלקה הישראלי שלירושלים.‏ °מעמדה המיוחד של ירושלים כבירה וכסמלירושלים הפלסטינית תהיה הנשכרת הגדולה מהתמורה הצפויה לחול בסביבההגיאופוליטית.‏ מעבר לפוטנציאל הכלכלי המיוחד שיש לכל עיר-בירה,‏ יש לירושלים גםמעמד סמלי רב-עוצמה בעולם כולו,‏ במיוחד בעולם המוסלמי.‏ במקרה זה אין מדוברבשדרוגה של עיר רגילה לבירה,‏ אלא במהפך שיפקוד חלק מוזנח של עיר קיימת ויהפוךאותו לעיר עצמאית שהיא מרכז לאומי בעל חשיבות כלל-עולמית.‏ בנסיבות החדשותתשמש העיר הפלסטינית מרכז חשוב של המדינה החדשה בתחומים שונים:‏מרכז השלטון הלאומי:‏ העיר תאכלס את מרבית משרדי הממשלה והמוסדותהלאומיים הפלסטיניים האחרים ‏(בית הנבחרים,‏ משכן הנשיא,‏ בית המשפט העליון,‏ואחרים)‏ ובה יתרחש חלק נכבד מפעילות המגזר הציבורי.‏ את המוסדות הללו יהיהצורך להקים כמעט יש-מאין,‏ כי בשנותיה הראשונות של האוטונומיה הוקם רק חלקקטן ממנו.‏ גם המעט הקיים,‏ שהתמקם בעיקר ברמאללה ‏(ובעזה),‏ יועתק בחלקולבירה ‏(למשל:‏ מקום מושבו של הנשיא);‏מרכז מוניציפאלי:‏ לראשונה מאז 1967, תהפוך ירושלים הפלסטינית מאוסף שכונותשהוזנחו במשך עשרות שנים לעיר פלסטינית בפני עצמה;‏ ולא לעיר רגילה,‏ אלאלבירה שתכפיל את היקף אוכלוסייתה ותארח עוד אלפים רבים שיפקדו אותה עלבסיס יומי לפעילויות שונות.‏ הרשות המקומית שתוקם גם היא יש-מאין,‏ תהיהבעלת ממדים ומרכיבים הולמים;‏מרכז דיפלומטי:‏ הפיכת ירושלים הפלסטינית לבירת המדינה,‏ תהפוך אותה כמובןמאליו למקום המושב הבלעדי כמעט של המגזר הדיפלומטי ולמרכז-פעילותו העיקרי.‏•••368

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלחלק ניכר מהסגל הדיפלומטי יקבע את מעונו בעיר ולכך יש להוסיף נציגויות שלארגונים על-לאומיים ‏(למשל:‏ האו״ס,‏ הבנק העולמי);‏מוקד ״תעשיית השלום״:‏ מעמדה של ירושלים כשתי ערי-בירה,‏ מעמדה הסמליהמיוחד בעיני העולם כולו והרצון לחזק ולבסס את ההסדר המדיני - יביאו להעתקתחלק מהמוסדות העל-לאומיים הפועלים כיום בישראל וברשות הפלסטינית,‏ לתחומיירושלים.‏ כמו כן עשויים לקום בעיר חברות ומוסדות דו-לאומיים ובינלאומיים,‏שיעסקו בענייני האזור — הן עסקיים והן שלא למטרות-רווח — העשויים להעדיףלפעול דווקא מירושלים;‏מרכז תיירותי:‏ התיירות לשטחי האוטונומיה הפלסטינית,‏ כמו גם לישראל,‏ ספגהמכה קשה עם פרוץ האינתיפאדה הראשונה,‏ ולאחר מכן בעקבות האינתיפאדההשנייה.‏ גם בתקופות רגועות יותר הגביר חוסר היציבות הביטחונית את הסיכוןהעסקי הכרוך בענף ומנע את מיצוי הפוטנציאל התיירותי של האזור.‏ מכשולים אלהייעלמו עם השגת הסדר מדיני.‏ כמו כן תתפתח תיירות ממדינות מוסלמיות,‏ שעד כההדירה רגליה מהאזור.‏ העיר הפלסטינית תיהנה גם מעליית המדרגה של התיירותלישראל,‏ ומהגדלת נתחה של ירושלים בתיירות זו.‏••זמינות מקורות-מימוןהפעילות השוטפת של מוסדות השלטון הלאומי והמקומי ושל המגזר הבינלאומיבירושלים,‏ תשמש מקור מרכזי לפעילות כלכלית ולתעסוקה בעיר.‏ בנייתם,‏ שתתפרס עלפני שנים רבות,‏ תהיה כשלעצמה תרומה רבת-עוצמה לפעילות בעיר.‏ עם זאת,‏ העלותהכרוכה בהקמת המבנים למגזרים אלה היא עצומה בקנה המידה של המשק הפלסטיני.‏יתרה מכך,‏ בסיס המימון העצמי של תקציב הממשלה יישען במידה רבה על מסיםעקיפים ־(מכס ומסי-קנייה)‏ ולא על מסי-הכנסה,‏ מחמת הרמה הנמוכה של ההכנסהלנפש.‏ לפיכך צפוי שהתקציב ייאלץ להתמודד עם קושי גדול לאזן את פעילותו השוטפת,‏ויקשה מאוד על מימון השקעות ציבוריות נרחבות.‏ מימוש פעולות הבינוי הנרחבותהנגזרות משני המנופים שהוזכרו לעיל,‏ מותנה אפוא באופן בלעדי-כמעט במקורות-מימוןחיצוניים.‏ מקורות כאלה אכן יהיו זמינים עבור ירושלים הפלסטינית.‏• כספי המדינות התורמות:‏ 97 עם ייסודה של האוטונומיה הפלסטינית בשנת 1994,הוקם ארגון המדינות התורמות אשר גייס סכומי-עתק ‏(כשמונה מיליארד דולר״ראה נספח 3: הסיוע הבינלאומי לרשות הפלסטינית.‏369

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעד סוף שנת 2006) 98 שיועדו לתמיכה בשיקומו ובביסוסו של המשק הפלסטיני.‏במחצית השנייה של שנות ה-‏‎90‎ התחייבה הקהילה הבינלאומית על סכום כוללשל כ-‏‎4‎ מיליארד דולר - סדר-גודל של שנת תל״ג שלמה של המשק הפלסטיני),‏מתוכם כבר חולקו קרוב לשלושה מיליארד.‏ 99 חלק ניכר מהכסף הופנה למטרותהקשורות בבנייתו של ממסד ציבורי(למעלה ממיליארד דולר)‏ ובהשקעה בתשתיותפיזיות ‏(כ-‏‎800‎ מיליון דולר).‏ 100 בתקופה זו הוקם רק חלק קטן מהמערך הציבוריומהתשתיות,‏ וחלק ממה שכבר הוקם - נהרס במהלך האינתיפאדה.‏ 101 תנופה זועמדה להימשך בתחילת שנות האלפיים,‏ כאשר כ-‏‎4.3‎ מיליארד דולר תוכננו כמענקיםלמימון תכניות הפיתוח לשנים 2003-1999 ‏(שהיו אמורים לממן 93% מתכניותאלו).‏ גם במובן זה נותרה ירושלים הפלסטינית מאחור,‏ שכן בהיותה מחוץ לתחומיהאוטונומיה היא לא זכתה בנתח כלשהו מכספי התרומות.‏ כך למשל הושקעו למעלהמ-‏‎50‎ מיליון דולר בתשתיות החשמל - מהם כ-‏‎30‎ מיליון ברחבי הגדה המערבית,‏אך לא בירושלים.‏עם התחדשותו של התהליך המדיני,‏ ניתן לצפות להתגברות פעילות זו מתוך רצוןלחזק את התהליך ולסייע להעמיד את המדינה והכלכלה הפלסטינית על רגליהן.‏זאת לאחר שהקהילה התורמת תשתכנע כי הפעם התהליך אכן יוביל להסדר מדיניותובטח השקיפות בניהול כספי התרומות.‏ במיוחד אנו סבורים כי מדינות-ערב102העשירות,‏ אשר השתתפותן בתרומות בשלבים הקודמים היתה צנועה למדי,‏יגבירו את מעורבותן במידה ניכרת.‏ אנו מעריכים כי במוןלך התקופה כולה,‏ עד2020, ובהתממש תרחיש הבסיס,‏ עשויות התרומות להסתכם בכעשרה מיליארדדולר נוספים ‏(לכך ניתן להוסיף עוד קרוב לשני מיליארד דולר שכבר הובטחו אךטרם חולקו).‏בנסיבות החדשות יהיה מעמדה של ירושלים הפלסטינית שונה בתכלית בהשוואהלשנות ה-‏‎90‎‏.‏ הקמת מוסדות-שלטון,‏ ושדרוגה של העיר למעמד של עיר-בירה ומרכזלאומי ובינלאומי,‏ יהיו מטרות מושכות במיוחד לכספי התרומות.‏ כך גם מסגרותלא-ממשלתיות דו-לאומיות או רב-לאומיות שיוקמו(מכוני-מחקר,‏ מסגרות השכלה37098 כשני מיליארד דולר מתוכם טרם חולקו.‏99 איסוף התרומות והעברתן נמשכים גם בעשור הנוכחי,‏ אלא שעקב ההתפתחויות באזור,‏ הוא שימשבעיקר למטרות חירום והצלה,‏ ולכן לא ניתן ללמוד מכך על הצפוי תחת הנחות הבסיס המלוות אתהמסמך הנוכחי.‏100 הנתונים לקוחים משני חתכי-סיווג שונים,‏ ולפיכך קיימת ביניהם חפיפה חלקית.‏101 לדוגמא,‏ נמל התעופה בדהנייה.‏102 בשנים •2006-1994 הן תרמו יחדיו סכום כולל של 1,181 מיליון דולר,‏ כ-‏‎15%‎ מסך הגיוס.‏ הן לא נטלולמשל חלק כלשהו במיזמי תשתית החשמל שהוזכרו לעיל.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלוהכשרת הון אנושי וכיו״ב),‏ יוכלו לצפות בסבירות גבוהה להשתתפות כספי התרומותבמימון,‏ ובמידה שיבחרו להתמקם בירושלים עקב מעמדה הסמלי המיוחד,‏ תגברהאטרקטיביות שלהן בעיני התורמות.‏ בנסיבות המתוארות אנו סבורים כי מימוןפעילויות כאלו בירושלים,‏ בסדר גודל מצטבר של שני מיליארד דולר ואף יותר מכךלמשך התקופה עד 2020, אינו נראה לנו מופרז בנסיבות כאלו;‏תרומות פרטיות:‏ אילי-הון פרטיים עשויים למצוא עניין בהענקת תרומות נדיבותלהקמת מוסדות בישראל או במדינה הפלסטינית,‏ אשר יקדמו לדעתם את רעיוןהשלום במזרח התיכון.‏ 103 לירושלים יש סיכוי טוב למשוך מוסדות כאלה;‏מימון הקמת המגזר הדיפלומטי:‏ בניית שגרירויות ונציגויות בינלאומיות בעיר,‏תמומן ע״י המדינות והגופים הנוגעים בדבר ותתפרס בהדרגה על פני התקופהכולה.‏••הסמיכות לישראל •סמיכותו המיידית של המשק הפלסטיני אל שכנו הישראלי,‏ שהוא גדול,‏ מפותח ועשירממנו בהרבה,‏ שיחקה תפקיד מכריע,‏ לטוב ולרע,‏ בהתפתחותו של המשק הפלסטינימאז 104 1967. מאפיין זה צפוי להמשיך ולהשפיע על ההתפתחות הכלכלית הפלסטיניתגם בתקופה הבאה.‏ השינוי במצב הגיאופוליטי,‏ המונח בבסיס מסמך זה,‏ צפוי להעביראת מערכת היחסים הכלכלית בין המשקים לפסים נורמאליים יותר,‏ ולצמצם חלקמההשפעות הלא-רצויות שאפיינו אותה בעבר ‏(במיוחד מבחינת הצד הפלסטיני).‏ על­‏פי הנחות הבסיס,‏ הגבול הפיזי שיפריד בעתיד בין המשקים,‏ יאפשר תנועת אנשיםוסחורות בין המדינות רק דרך תחנות-מעבר רשמיות,‏ ויכלול במידת הצורך בדיקותמכס ומס.‏ ירושלים תחרוג מכלל זה,‏ כי בתוך העיר עצמה לא תהיה כל הפרדה פיזית,‏לא תהיינה תחנות-מעבר כלשהן ותנועת האנשים והסחורות בין שני חלקי העיר תהיהחופשית.‏ 105 עובדת היותה למעשה עיר אחת מבחינה כלכלית,‏ תקנה לירושלים יתרונותעל פני יישובים פלסטיניים אחרים.‏103לדוגמא:‏ ״מיליארדר תורכי הציע לראש הממשלה,‏ אהוד אולמרט,‏ להקים בישראל במימונו המלא,‏אוניברסיטה ענקית שלצידה יפעל בית חולים עם 200 מיטות,‏ מרכז אקדמי ומרכז מחקר — שתשרתישראלים ופלסטינים.״ ידיעות אחרונות,‏ 19.2.07.104 ראה נספח 1: המשק הפלסטיני — כרטיס-ביקור.‏105 כמצוין,‏ הפלסטינים יוכלו להקים נקודות-ביקורת על צירי התנועה העיקריים ביציאות מן העיר אלשאר תחומי המדינה.‏371

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלסינרגיה גרמה העסקית:‏ חופש התנועה ירחיב את ההיקף והמגוון של מקורותההיצע והביקוש העומדים בפני כל אחד מהצרכנים ומציעי השירותים בשני חלקיהעיר,‏ ויוזיל את ״עלויות העסקה״ בהשוואה למצב בו שני חלקי העיר מופרדיםפיזית.‏ מבחינה זו יש לירושלים הפלסטינית יתרון ניכר כעיר-מחוז פלסטינית,‏והאטרקטיביות שלה תגבר ביחס למי שיקימו עסקים בשטחה.‏ אחד התחומיםהבולטים לסינרגיה כזו במגזר העסקי הוא התיירות!‏•• מוסדות רו-לאומיים ועל-לאומייפ:‏ כמצוין לעיל,‏ מיקום גופים כאלה בירושלים -כולל גורמים עסקיים - ינבע מהחשיבות הסמלית ומן היתרון שבגיוס מימון.‏ נוסףלכך,‏ ככל שיועסקו במוסדות אלה ישראלים ופלסטינים כאחד,‏ יקל חופש התנועהבין חלקי העיר על נגישות העובדים למקום-עבודתם,‏ ובכך יקל על הפעלתם!‏״שער לישראל״:‏ היעדר הפרדה פיזית בירושלים,‏ יאפשר להעביר דרכה,‏ או למקםבה סוגים מסוימים של פעילויות עסקיות דו-צדדיות.‏ יהיו בוודאי יתרונות לבססבעיר שירותים עסקיים נלווים הקשורים בעסקים דו-צדדיים,‏ או לקיים בה מפגשיםעסקיים.‏ עם זאת,‏ אין לייחס לגורם זה חשיבות רבה.‏ המרחקים בין המרכזיםהפלסטיניים לבין אלה שבישראל,‏ אינם גדולים.‏ תנועת סחורות עשויה לעבור בעיררק במידה שהתנועה אל תחנת הגבול הקרובה וממנה,‏ אל היעד בצד השני של הגבול,‏תהיה אטית במידה משמעותית בהשוואה למעבר דרך ירושלים.‏ כך למשל,‏ העברתסחורה או מפגש עסקי בין כפר-סבא לקלקיליה,‏ שם יוקם*‏ מן הסתם מעבר-גבול,‏יתקיימו ככל הנראה באחד משני היישובים הללו,‏ ולאו דווקא בירושלים.‏•ענפי הפעילות הכלכליתהתמורות המפליגות בכלכלת העיר ישנו לחלוטין לא רק את היקף הפעילות בה,‏ אלא גםאת הרכבה הענפי ואת אופי התעסוקה.‏ את הרכבה הענפי של הפעילות הצפויה במהלךהתקופה בה אנו עוסקים,‏ ניתן לחלק לשני סוגים:‏ האחד - ביקושים הנגזרים במישריןמהגורמים שיחוללו את התמורות שצוינו בסעיף ״המקורות לתמורות הצפויות במשקהפלסטיני״,‏ דלעיל.‏ הסוג השני מקורו ב״השפעה המכפילית״ - הביקושים העקיפיםהנובעים מן הביקושים הישירים.‏372

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמגזר הציבוריכאמור,‏ הפיכתה של ירושלים לבירה הפלסטינית תרכז בה את עיקר הפעילות של המגזרהציבורי ברמה הלאומית.‏ כמו כן יהיה צורך להקים בה רשות עירונית בממדים שיהלמואת גודלה הצפוי ואת ייחודה כבירה וכסמל דתי והיסטורי.‏ במצב הנוכחי אין לירושליםהפלסטינית כל מעמד מבחינות אלו.‏ בתחילת שנות ה-‏‎90‎ היה המגזר הציבורי הפלסטינימנוון כמעט לחלוטין ועמד,‏ על כ-‏‎33,000‎ איש בלבד - מרביתם עובדי מערכות החינוךוהבריאות - וכן מספר לא רב של עובדי רשויות מקומיות.‏ עם הקמת האוטונומיה,‏ חלהעליית מדרגה בפעילות מגזר זה,‏ ובסוף העשור הגיע מספר העובדים ל-‏‎100,000‎ בקירוב.‏בהמשך - במחצית הראשונה של העשור הנוכחי - עלה מספרם ל-‏‎140,000‎ בקירוב.‏זו היתה תוצאה מובנת מאליה של הצורך להקים מוסדות שלטון מרכזי לאומי,‏ אךהיא ביטאה גם את רצון ההנהגה לספק במהירות מקומות-עבודה לכוח העבודה הגדלבמהירות,‏ וכן את החשש מאבטלה כרונית.‏ מרבית פעילותו של המגזר ‏(האזרחי)‏ מרוכזתברמאללה - מקום משכנו הנוכחי של הנשיא.‏קרוב למחצית המוחזקים הפלסטינים נמנים עם כוחות הביטחון השונים — קרובל-‏‎60,000‎ איש בשנת 2005. גודלו של המגזר הביטחוני עולה בשיעור ניכר על המתבקשמצורכי ביטחון הפנים במדינה מסודרת,‏ ומייצג בעיקר אינטרסים לאומיים וכיתתיים,‏וכן רצון לצמצם - ולו באופן מלאכותי - את האבטלה.‏ מצד שני,‏ גודלו של המגזרהציבורי האזרחי(כ-‏‎80,000‎ מועסקים - מהם רק כ-‏‎25,000‎ במוסדות המנהל הציבורישל השלטון המרכזי)‏ רחוק מלאפשר אספקת שירותים ברמה שתניח את הדעת.‏ במצבהנוכחי אין בירושלים הפלסטינית כמעט כל ייצוג למגזר הציבורי — לא ברמה הלאומיתולא ברמה העירונית - והוא כולל רק כ-‏‎4,000‎ איש - בעיקר במוסדות חינוך ובריאות.‏בירושלים הפלסטינית אין כידוע גם רשות מקומית עצמאית.‏בשנת 2020 תשתנה התמונה מן הקצה אל הקצה,‏ שהרי מרבית מוסדות המנהלהציבורי ‏^פלסטיני ברמה הלאומית,‏ ובמיוחד ברמת המטה,‏ יוקמו בירושלים ‏(משכןהנשיא,‏ הפרלמנט,‏ משרדי הממשלה,‏ הבנק המרכזי,‏ מרכז הרשות השופטת,‏ מטה המשטרה,‏רשויות המס וכיוצא באלה).‏ המרכז ברמאללה יועתק בחלקו הגדול לירושלים.‏ הקושישיהיה למגזר העסקי לקלוט את כוח העבודה הגדל במהירות,‏ ייצור לחץ על השלטונותויגרור מדיניות העסקה ״נדיבה״ במגזר הציבורי,‏ גם אם הדבר יבוא על חשבון יעילות106 ההערכות הכמותיות בסעיף זה — גודלו של המגזר הציבורי וחלקה של ירושלים בו — רגישות לשאלהאם בסופו של דבר תהיה מדינה פלסטינית אחת,‏ שתכלול הן את הגדה המערבית והן"‏ את רצועת עזה,‏ אוכזו שתכלול רק את הגדה.‏ עם זאת,‏ התוכנות העיקריות שבסעיף זה עומדות בעינן בשני המקרים.‏373

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמנהל.‏ גם הפיצול הגיאוגרפי בין עזה לגדה — שיחייב מידה מסוימת של כפילות -יגרום להגדלת המגזר הציבורי.‏אשר לרשות המקומית,‏ לראשונה מאז 1967, תהפוך ירושלים באחת,‏ מאוסף שכונותמוזנחות לעיר בירה ולמרכז בינלאומי.‏ מספר תושביה כמעט יוכפל,‏ ואלפים רבים יפקדואותה על בסיס יומי לפעילויות שונות:‏ מי שעובדים בה,‏ אך אינם מתגוררים בה;‏ מישנזקקים לשירותים ממשלתיים ולמגוון רחב של שירותים עסקיים ואישיים;‏ מי שיגיעואליה לקניות;‏ תיירים;‏ תושבי העיר הישראלית והמבקרים בה,‏ וכר.‏ הרשות המקומית,‏שתוקם יש-מאין,‏ תצטרך להלום את גודלה ומאפייניה של העיר,‏ את אתגרי התכנוןהפיזי ואת הבינוי שילווה את פיתוחה המואץ לאורך התקופה כולה.‏ על גודלה הצפויניתן להקיש ממספר המועסקים בעיריית-ירושלים בהווה,‏ העומד על כ-‏‎6,000‎ עובדים‏(לא כולל עובדים בגופים המספקים חלק מהשירותים,‏ כגון חברת ״הגיחוך״).‏ אלהמשרתים כיום גם את תושבי מזרח העיר,‏ ועל כן ניתן יהיה לצמצם את מספרם לאחרשתקום העירייה הפלסטינית.‏ תאז םע,‏ עד שנת 2020 תגדל גם האוכלוסייה הישראלית,‏ויצטרפו לעיר עשרות שגרירויות וגופים בינלאומיים.‏ לפיכך צפוי מספר עובדי הרשותהמקומית הישראלית,‏ להגיע להערכתנו בשנת 2020, לפחות לגודלו הנוכחי.‏ העירייההפלסטינית והגופים המספקים עבורה חלק מהשירותים,‏ יעסיקו להערכתנו מספר דומהשל עובדים - כ-‏‎6,000‎ עד 8,000 איש.‏אנו מעריכים 107 כי בשנת 2020 יועסקו במגזר הציבורי בכללותו(כולל ברמת השלטוןהמקומי)‏ בין 30% ‏(בהנחה מחמירה)‏ ל-‏‎35%‎‏(בהנחה מקלה)(בין*‏ 420,000 ל-‏‎500,000‎ איש)‏מכוח העבודה — שיעור הנמצא בטווח שיעורי התעסוקה במגזר זה,‏ המאפיינים מדינותרבות בעולם.‏ יש מקום לשער שהפלסטינים יהיו דווקא קרובים יותר לגבול העליון,‏מחמת הלחץ ליצור מקומות-עבודה.‏ מספרם בירושלים הפלסטינית ינוע להערכתנו בין35,000 ‏(בהנחות מחמירות)‏ ל-‏‎60,000‎ ‏(בהנחות מקילות),‏ ומתוכם יהיו 5,000 עד 15,000עובדי המטה במשרדי הממשלה ובשאר מוסדות השלטון.‏המגזר הבינלאומיהמנוף השני להתפתחות ירושלים הפלסטינית הוא הפיכתה למרכז הפעילות של ״המגזרהבינלאומי״.‏ כל המדינות שתקיימנה יחסים דיפלומטיים עם ירושלים,‏ שגרירויותיהןוחלק מהקונסוליות שלהן,‏ ישכנו בעיר הבירה כמו גם רבים מהמוסדות הבינלאומיים,‏ובמיוחד אלה שיוקמו בעקבות ההסדר המדיני(״תעשיית השלום״).‏107 ראה שיטת החישוב בנספח 4: המגזר הציבורי הפלסטיני.‏374

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמגזר הדיפלומטי:‏ על ממדיו הצפויים של מגזר זה ניתן ללמוד במידת-מה מנתונים עלהסגל הדיפלומטי המוצב כיום בישראל.‏ בישראל יש 81 שגרירויות ועוד 13 קונסוליות.‏הסגל הדיפלומטי כולו מונה כ-‏‎3,000‎ אזרחי מדינות-האם ‏(כ-‏‎30‎ דיפלומטים למדינהבממוצע).‏ 108 מוסדות אלה מעסיקים גם עובדים מקומיים רבים ‏(פקידים,‏ יועצים,‏ אנשי-‏אבטחה,‏ נהגים,‏ עובדי-משק — כולל במעונות הנציגים).‏ קשה להעריך את מספרם שלאלה,‏ אבל נראה כי יחס של בין עובד אחד לשניים לכל איש-סגל דיפלומטי אינו מופרז.‏לאחר השגת הסדר מדיני לא תהיה עוד סיבה להימנעות המדינות השונות מהעתקתשגרירויותיהן וחלק מהקונסוליות שלהן לירושלים,‏ על מרבית עובדיהן . 109 יתרה מכך,‏עשרות מדינות נוספות יכוננו קשרים דיפלומטיים עם ישראל ויפתחו אף הן אתשגרירויותיהן בבירת-ישראל ‏(יש להניח כי אלו יעסיקו מספר קטן בהרבה מהממוצע).‏מספר העובדים עשוי אפוא לעלות לכ-‏‎3,500‎ עד 4,000 איש.‏ על אלה יש להוסיף מוסדותנלווים כמו מרכזי-תרבות ‏(מכון גתה הגרמני,‏ דנטה אליגיירי האיטלקי,‏ המכון הצרפתיוכר).‏ מספר המדינות שיכוננו יחסים דיפלומטיים עם המדינה הפלסטינית לא יפחת מזה,‏ונציגויותיהן יוצבו בירושלים הפלסטינית.‏ מספר הדיפלומטים שבנציגויות אלו עשוילהיות קטן יותר,‏ בהערכה שהשגרירות האמריקנית תהיה קטנה בצד הפלסטיני במידהניכרת מזו שבישראל.‏ ניתן גם לצפות למספר לא מבוטל של נציגויות דתיות מוסלמיותשישתכנו בעיר עם הפיכתה למרכז אסלאמי.‏ אנו מעריכים כי המגזר הדיפלומטי יתרוםלתעסוקה של בין 4,000 ל-‏‎6,000‎ מתושבי המקום.‏״תעשיית השלום״:‏ מעמדה של ירושלים כשתי ערי-בירה,‏ מעמדה הסמלי המיוחדוהרצון לחזק ולבסס את ההסדר המדיני,‏ יביאו לירושלים חלק מהמוסדות העל-לאומייםהפועלים בישראל וברשות הפלסטינית ‏(מוסדות שונים של האו״ם,‏ הבנק העולמי,‏ קרןהמטבע,‏ האיחוד האירופי וכוי).‏ כמו כן עשויים לקום מוסדות בינלאומיים שיעסקובענייני האזור,‏ כגון מכוני מחקר,‏ ייעוץ,‏ הכשרה וקידום הון אנושי;‏ מסגרות מימון‏(למשל,‏ בנק השקעות אזורי)‏ ומרכזים לשיתוף-פעולה דו-לאומי ורב-לאומי.‏ גם ביחסלאלה יש לירושלים על שני חלקיה כוח-משיכה,‏ וניתן להעריך כי בחלקם הגדול יהיומעוניינים לקבוע בה את פעילותם.‏ אנו מניחים כי ״תעשיית השלום״ תביא לירושליםכ-‏‎1,000‎ איש מחו״ל,‏ אם כי חלקם צפוי לשהות בה על בסיס זמני בלבד.‏ אנו מעריכיםכי תרומתם לתעסוקה המקומית תסתכם ב-‏‎2,000‎ עובדים לערך.‏109108 קיימת כמובן שונות גבוהה:‏ חלק קטן מהמדינות,‏ כגון ארה״ב ומדינות מובילות באיחוד האירופי,‏מחזיקות בחלק ניכר מן הסגל הדיפלומטי בארץ.‏ניתן לשער כי מספר עובדים לא מבוטל יישאר באזור המרכז ‏(בעיקר בסביבת תל-אביב)‏ שכן בומתקיימת עיקר הפעילות הכלכלית.‏375

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתיירותהמנוף השלישי לתנופת הפיתוח הצפויה בירושלים הפלסטינית,‏ לאחר השגתו של הסדרמדיני,‏ היא התיירות.‏ אין ספק כי המצב הגיאופוליטי וחוסר היציבות הביטחונית באזורמרתיעים את התיירות לאזור,‏ למרות נכסי התיירות המובהקים שלו.‏ מטבע הדברים יביאהסדר מדיני להסרת מכשול זה ויאפשר מיצוי הפוטנציאל התיירותי.‏ עם זאת ובניגודלדעה המקובלת,‏ אין לדעתנו להפריז בעוצמת הפוטנציאל הזה,‏ שכן האזור הוא יעדתיירותי יקר,‏ וזאת עקב שילוב של שני גורמים:‏ הצורך להגיע אליו בטיסה,‏ והתעריפיםהגבוהים בבתי המלון,‏ הנובעים ממחירי הנדל״ן הגבוהים באזור החוף ובירושלים,‏ שהםהאזורים המועדפים על תיירים.‏ תייר מערבי המבקש יעד לבילוי חופשתו,°ימצא שפעיעדים מתחרים זולים בהרבה.‏ 110 קשיים אלה רלוונטיים לירושלים על שני חלקיה.‏ יתרהמזאת,‏ התהליכים הצפויים בירושלים — לפחות בחלקה הפלסטיני — יביאו להאמרתמחירי הנדל״ן,‏ והדבר ישתקף בתעריפי המלונות בעיר.‏ אין אנו מקבלים את הציפיותלצליינות מוסלמית נרחבת ש״תשטוף״ את העיר הפלסטינית.‏ למרות קדושתה שלירושלים למוסלמים,‏ הרי שלהבדיל ממכה,‏ אין הדת המוסלמית מצווה לעלות אליהלרגל.‏ רמת החיים הנמוכה במדינות המוסלמיות מצד אחד,‏ והעלות הגבוהה של ביקורבירושלים מצד שני,‏ יפחיתו מהיקפה של צליינות כזו.‏עם זאת,‏ אין בכך כדי להמעיט מחשיבות התיירות המוסלמית שתגיע לעיר.‏ נהפוךהוא:‏ מנקודת הראות של ירושלים הפלסטינית,‏ גם תיירות בהיקפים צנועים-יחסית היאמקור ביקושים משמעותי לשירותיה,‏ ובייחוד אם מדובר בתיירות ״איכותית״ יותר שלמוסלמים אמידים אשר המחיר לא ירתיעם.‏ אלה יבואו לשהות ארוכה מזו של התיירהעממי,‏ והוצאותיהם היומיות תהיינה גבוהות יותר.‏ בקטגוריה זו ניתן לכלול אילי-הוןמוסלמים אשר ירכשו דירה בעיר וישהו בה מעת לעת לתקופות ממושכות-יחסית.‏ כמוכן יגיעו מבקרים למטרות עסקים,‏ למטרות דיפלומטיות או אקדמיות ולמטרות טיפולרפואי.‏מקור נוסף לתיירות בעיר הוא התיירות הנכנסת לישראל.‏ יציבות ביטחוניתתביא להגברת התיירות לישראל,‏ ובנסיבות החדשות צפוי לעלות הנתח של ירושליםבתיירות זו.‏ ‎1‎״ גם ירושלים הפלסטינית תיהנה מתנועה זו,‏ כמו שהעיר הישראלית תיהנהמהתיירות שתגיע לביקור בצד הפלסטיני.‏ התיירות הפנים-ישראלית לירושלים צפויה אף110אילת היא אתר יוצא-דופן המלמד על הכלל.‏ היא מציעה גומחת תיירות מיוחדת שיש לה ביקושמספיק והיא מוגבלת דווקא מצד ההיצע - המגבלה על מספר החדרים שניתן לבנות על החוף.‏ התיירהמגיע לאילת אינו מעוניין בדרך-כלל לפקוד אתרי-תיירות אחרים בישראל.‏111 על כך ראו פרק התיירות:‏ פיתוח תיירותי בירושלים כעיר פוסט-תעשייתית,‏ מאת דני גבעון.‏376

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהיא לגבור,‏ והמבקרים בעיר יפקדו מן הסתם את שני חלקיה.‏ יש לציין כי תיירות הפניםלירושלים לא תתבטא בלינות,‏ ובמיוחד לא במלונות פלסטיניים,‏ אך בהחלט תפקוד אתאתרי המסחר ואת בתי האוכל.‏במזרח־ירושלים יש כיום 18 בתי־מלון מתוך 64 מלונות בתחומי הגדה המערביתכולה.‏ בשנת 2005 התארחו בהם יותר ממחצית התיירים שביקרו בגדה,‏ וכ-‏‎60%‎ מסךהלינות בה — נתונים המצביעים על מרכזיותה בעניין זה.‏ עם זאת,‏ אל לנו לשכוח כימדובר בתקופת-שפל,‏ והביטוי לכך הוא מספרם של האורחים — כ-‏‎65,000‎ בלבד,‏ ופחותמ-‏‎200,000‎ לינות,‏ שהעמידו את שיעור התפוסה במלונות מזרח העיר על 35%.היה ותרחיש הבסיס יתקיים,‏ אין ספק שבנסיבות שישררו בשנת 2020 יהיה מספרהתיירים גבוה במאות אחוזים מזה של היום,‏ ויעלה גם חלקה היחסי של ירושליםהפלסטינית מכלל התיירות.‏ היצע החדרים הנוכחי בצד הפלסטיני רחוק מלהספיק לכך,‏במיוחד נוכח העובדה שחלקם מיושנים וטעונים שדרוג רציני.‏ אלה לא יהלמו בכל מקרהאת אופי התיירות הצפויה.‏ לפיכך יש לצפות לבניית מלונות נוספים באיכות גבוהה,‏ וישלהניח כי לחלק גדול מהתיירים לא יהיה זה משנה באיזה צד של העיר ילונו.‏השכלה גבוהההפלסטינים נחשבים בדרך-כלל משכילים בהשוואה למרבית תושבי המדינות הערביות. p ( p . עד למלחמת המפרץ הראשונה למשל,‏ שהו עשרותאלפי פלסטינים במדינות המפרץ העשירות ועסקו שם במקצועות כגון רפואה,‏ משפטים,‏ראיית-חשבון והוראה.‏ מערכת ההשכלה הגבוהה בשטחים תפקדה בעשרות השניםהאחרונות תחת מגבלות קשות.‏ ענף זה נתמך בדרך-כלל בתקציבים ציבוריים אשרלא היו זמינים בפני מוסדות החינוך הפלסטיניים.‏ יתרה מכך,‏ מאז פרוץ האינתיפאדההראשונה התקשתה המערכת לקיים לימודים סדירים.‏ קושי אחר שבפניו ניצבה המערכת,‏הוא שיעור התשואה הנמוך להשקעה בהון אנושי.‏ זאת עקב אפשרויות התעסוקה שהיובישראל במשך שנים.‏ השכר לפלסטיני שעבד בישראל כפועל פשוט(בבניין,‏ בתחנת-דלק,‏במסעדה)‏ היה גבוה מזה שיכול היה להשיג במשק הפלסטיני עצמו בתפקיד הדורשכישורים אקדמיים,‏ אם בכלל יכול היה למצוא תפקיד שכזה.‏מצד שני,‏ שיעורי הריבוי הטבעי,‏ הגבוהים על מבנה הגילים הנגזר של האוכלוסייה,‏מביאים לעלייה במשקל קבוצת הגיל המתאימה ללימודים אקדמיים.‏ מספר הלומדיםבמוסדות להשכלה גבוהה עלה מכ-‏‎35,000‎ באמצע שנות ה-‏‎90‎ ‏(מהם כ-‏‎30,000‎377

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבאוניברסיטאות,‏ והשאר באוניברסיטה הפתוחה)‏ לכדי למעלה מ-‏‎100,000‎ באמצעהעשור הנוכחי(יותר ממחציתם באוניברסיטאות,‏ ויתרם באוניברסיטה הפתוחה)‏ האר)‏2004, Bank, World מע׳ .(53גם אם ייוותר שיעור הלמידה ברמתו הנוכחית בשנת 2020, יתקרב מספר הסטודנטיםלכ-‏‎200,000‎‏,‏ ומן הסתם יגדל חלקם של הלומדים באוניברסיטאות.‏ בנסיבות תרחישהבסיס עליו מסתמכת עבודה זו,‏ אפשר לצפות לעלייה בשיעורי הלמידה וכן לשיפורמהותי באיכות ההשכלה הגבוהה.‏בירושלים המזרחית פועלים כיום שני מוסדות להשכלה גבוהה מתוך 17 המוסדותהפועלים בגדה המערבית ‏(סמלה״‎8‎ no. Jerusalem Statistical Yearbook ‏,פ,‏ 2006). איןבידינו נתון מוסמך על מספר הסטודנטים הלומדים בעיר,‏ אך זילכה (2006) אומד אתמספרם בכ-‏‎13,000‎‏,‏ כמחציתם באוניברסיטת אל-קודס,‏ שהיא המוסד האקדמי הערביהעיקרי בעיר ‏(אם כי חלק ממסגרותיו פועלות מחוץ לירושלים).‏ מספר הסטודנטיםהרשומים באל-קודס בשנה״ל 2005-2004 היה כ-‏‎6,500‎ ‎2‎״ ‏(מבין האוניברסיטאות בגדההמערבית,‏ רק אוניברסיטת אל-נג׳אח שבשכם עלתה עליה בתחום זה).‏ אל-קודס רואהעצמה ספינת הדגל של ההשכלה הגבוהה הפלסטינית,‏ וכבר כיום יש לה תכניות-הרחבה,‏ובכלל זה בניית ספרייה מרכזית בעיר העתיקה,‏ לה הוקצה כבר תקציב של כ-‏‎60‎ מיליוןדולר.‏ סביר להניח כי עד שנת 2020 תתממש תכניתה של אל-קודס להפוך לבירת ההשכלההגבוהה של העם הפלסטיני,‏ ולצידה יוקמו בעיר ובסביבותיה מוסדות נוספים.‏ מימוןמוסדות כאלה — במיוחד בירושלים — עשוי להיות בעל כוחימשיכה רב לכספי המדינותהתורמות.‏הנתח של אל-קודס ושל ירושלים בכלל באוכלוסיית הסטודנטים,‏ צפוי לעלותבשיעור ניכר.‏ זילכה מעריך כי מספרם יוכפל לכ-‏‎27,000‎ ‏(פחות או יותר לפי קצב גידולהאוכלוסייה),‏ אך הערכה זו נשענת על המשך המצב הגיאופוליטי הקיים.‏ בתרחיש שלנוצפוי חלקם להיות גבוה במידה ניכרת.‏ אנו מעריכים כי לאור המאפיינים של אוכלוסייתהעיר הפלסטינית בשנת 3 2020 ״ , תגבר מאוד הנטייה של צעיריה ללימודים אקדמייםבהשוואה לממוצע הפלסטיני.‏ כמו כן יעדיפו פלסטינים רבים מכל רחבי הגדה המערביתורצועת עזה,‏ ללמוד במוסדות האקדמיים בירושלים.‏ מספר של 40,000 עד 50,000סטודנטים ויותר אינו נראה לנו דמיוני בנסיבות התרחיש.‏ גידול זה עשוי להתבטא ביןהשאר בתוספת כ-‏‎1,500‎ עד 2,000 אנשי סגל אקדמי לעיר ואולי אף יותר,‏ אם יצומצםל א י ש . 3 2 - 2 5 l ( p , 2003, .Hashwehet a .112 מקור:‏ משרד החינוך הפלסטיני.‏113 ראו סעיף ״התמורות באוכלוסיית העיר״,‏ בפרק זה.‏378

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיכותם האקדמית-מדעית של המוסדות הפלסטיניים אינה משתווה כיום לזו שלמוסדות מובילים במדינות המערב ובישראל.‏ כאמור,‏ יש לצפות לשיפור איכותם במהלךהתקופה בה אנו דנים,‏ אך פער זה ייסגר רק בחלקו.‏ כתוצאה מכך יתקשו מוסדות אלהלהציע לעלית של הדור הצעיר אפשרויות שיהלמו את כישוריה.‏ במיוחד אמורים הדבריםבתארים מתקדמים ‏(תואר שני ושלישי)‏ שכן להערכתנו,‏ אחד מצווארי הבקבוק לפיתוחהמערכת האקדמית הפלסטינית הוא החוסר בסגל אקדמי ברמה מדעית גבוהה.‏ במידהמסוימת יכולה בעיה זו למצוא את פתרונה בשליחת תלמידים לחו״ל,‏ אך ניתן גם למצואלכך תחליפים מקומיים,‏ כמו לימודים במוסדות הישראליים ‏(ובמיוחד באוניברסיטה4 ‏"והקמת מסגרות אקדמיות משותפות לאוניברסיטאות פלסטיניות עם אוני­‏העברית)‏ברסיטאות זרות ‏(מאירופה וארה״ב)‏ או עם אוניברסיטאות ישראליות,‏ כמו גם שילובישראלי-פלסטיני-בינלאומי.‏ לפתרונות אלה יש יתרונות חשובים על פני היציאה ללימודיםבחו״ל:‏ הם זולים יותר,‏ הם מגדילים את הסיכוי לשמור על הבוגרים במדינה הפלסטיניתוהם יקלו את הנגישות להשכלה גבוהה מצד נשים מוכשרות העלולות להיתקל בקשייםמשפחתיים אם יבקשו ללמוד בחו״ל.‏ סטודנטים נוספים יכולים לבוא ממשפחות הסגלהדיפלומטי שיתגורר בעיר.‏ אלה עשויים להתעניין במיוחד בתכניות בשפה האנגליתשיוצעו על-ידי האוניברסיטה העברית,‏ או מסגרות פלסטיניות-ישראליות ובינלאומיותמשותפות.‏ במידה שמיזמים מסוג זה יעלו יפה,‏ הם עשויים למשוך גם סטודנטיםמוכשרים מחו״ל,‏ ובמיוחד ממדינות ערביות.‏שירותים רפואייםככלל,‏ שירותי הבריאות בירושלים המזרחית צפויים להתפתח כמו בשאר תחומי המדינההפלסטינית.‏ עם זאת,‏ בעקבות השינויים במעמדה ובמצב המדיני-ביטחוני,‏ יש להסיכוי להפוך למרכז רפואי חשוב בגדה המערבית — במיוחד בשירותי-אשפוז וטיפוליםמיוחדים.‏ כבר היום חזק מעמדו של מחוז-ירושלים משאר חלקי הגדה המערבית.‏ ישבו בתי-חולים גדולים יותר ‏(כ-‏‎17%‎ יותר מיטות וכ-‏‎36%‎ יותר אחיות בממוצע לבי״ח),‏אשר ככל הנראה ״מייצאים״ שירותים לשאר שטחי הגדה ‏(כ-‏‎30%‎ יותר מיטות לנפשוכ-‏‎215%‎ יותר אחיות לנפש)‏ ‏(סמלה״‎8‎ no. Jerusalem Statistical Yearbook ‏,פ,‏ 2006).נתון נוסף המצביע על ״ייצוא״ כזה,‏ הוא שטיפול רפואי(לאו דווקא בבתי-חולים)‏ הוא114הניסיון מלמד שבשנים שקדמו לאינתיפאדה למדו לא מעט פלסטינים בין כותלי האוניברסיטההעברית.‏ בהינתן הסביבה הגיאופוליטית המתוארת בפרק זה,‏ לא תהיה מניעה להשתלבותם-מחדשבתכניות רגילות או בתכניות מיוחדות שיפותחו לצורכיהם,‏ או במסגרות משותפות כאמור.‏379

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהסיבה השנייה ‏(לאחר ביקורי-משפחות)‏ של תושבי מטרופולין ירושלים לעבור את גדרההפרדה " 5 ולהיכנס העירה.‏יש לשער שמכלול הגורמים שצוינו לעיל יביא גם להשקעות בהרחבת שירותיהאשפוז דווקא בירושלים ובסביבתה.‏ גם כאן ייתכן שיוקמו מרכזים איכותיים בשיתוףעם מוסדות רפואיים בחו״ל,‏ וכן צפויה פעילות משותפת עם בתי החולים של הדסה,‏מעברה הישראלי של העיר.‏ אחד מיעדיו של פיתוח זה הוא להציע טיפול רפואי ברמהגבוהה ללקוחות ממדינות ערביות,‏ כתחרות למוסדות כאלה באירופה וארה״ב.‏ מרכזכזה יוכל להציע חלופה באיכות גבוהה,‏ שתהיה זולה יותר ותקל על שהייה ממושכת שלהמטופלים ומלוויהם בסביבה המשלבת מאפיינים מוסלמיים עם מאפיינים מערבייםמודרניים.‏ קרוב לוודאי שהמדינות התורמות יסכימו לסייע במימון מוסדות רפואייםמובילים בעולם,‏ שיתמכו בבתי-חולים מקומיים מבחינה מקצועית.‏ אכן,‏ פוטנציאלהתעסוקה בתחום זה אינו משמעותי,‏ אך הוא יניב תוצר גבוה לעובד,‏ ובנוסף תהיה לוהשפעה חיצונית חיובית בכך שיתרום למיצובה של ירושלים ‏(על שני חלקיה)‏ כעיר עםדימוי איכותי.‏תעשיות עלית(ה״-טק)‏מעמדה החדש של ירושלים ימשוך אליה מגוון של פעילויות עסקיות.‏ אחד התחומיםהמעניינים עשוי להיות תחום תעשיות העלית.‏ להערכתנו יש״סיכוי לשיתוף-פעולה עםחברות ישראליות בתחום זה,‏ כגון חברות המתמחות בפיתוח תוכנות,‏ ובמיוחד בשיווקןובהפצתן במדינות מוסלמיות.‏ לדוגמא,‏ חברת ״אמדוקס״ המפתחת ומשווקת תוכנותחיוב(‏billing‏)‏ לחשבונות טלפון.‏ מרכז הפיתוח של התוכנה נמצא בישראל,‏ אך לקוחותיובחו״ל.‏ כדי לאפשר ללקוח להשתמש בתוכנה,‏ יש צורך בתמיכה מקצועית,‏ החל בהתקנתה,‏התאמתה לצרכיו,‏ הרצתה,‏ תדרוך המפעילים המקומיים,‏ תיקון תקלות,‏ טיפול בשדרוגים,‏התקנת גרסאות מתקדמות וכיו״ב.‏ פעילות כזו מחייבת צוות שילווה את הלקוח,‏ לעתיםשנים אחדות.‏ ככל הידוע,‏ מרבית החברות הישראליות בתחום זה אינן מייצאות כיוםתוכנה למדינות ערביות ולשאר המדינות המוסלמיות.‏ לאחר השגת הסדר מדיני,‏ עשוישוק זה להיפתח בפניהן.‏ במקרה כזה יהיה צורך לתרגם את התוכנה לערבית(או לשפותאחרות)‏ ולשלוח,‏ כאמור,‏ אל הלקוחות צוותי-תמיכה שעשויים להידרש להישאר במדינתהיעד זמן ממושך.‏ מטעמים ברורים,‏ מתבקשים לצרכים כאלה עובדים ערבים,‏ בין אס115 ראה הלמס״פ,"‏‎2005‎ Jerusalem, ,"Social Survey of לוח 39: 37% ציינו שעברו לשם ביקור משפחות,‏33.2% ציינו שעברו לטיפול רפואי.‏380

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל‏\זבז ‏\ז\־>ארי מאראיל AH פלסטיץ,‏ גבמיגרוד כ^ידגבד בשגזגה ממגשכת vrwa של הלקץרז.‏היתרון‏(החברהלשני הצדדים משיתוף-פעולה שכזה הוא ברור:‏ הנגישות הקלה לכל הצדדיםהישראלית,‏ העובדים הפלסטינים והלקוחות ממדינות מוסלמיות)‏ שירושלים‏(הישראליתוהפלסטינית)‏ יכולה להציע,‏ תהיה בחזקת יתרון חשוב.‏ למרות שההשפעההישירה של ענף זה על כלכלת העיר הפלסטינית לא תהיה דרמאטית,‏ יהיה גם בה,‏ כמובמקרה של שירותים אקדמיים ורפואיים,‏ כדי לסייע בחיזוק דימויה של ירושלים כעיראיכותית.‏ישנה גם אפשרות שחברות רב-לאומיות עשויות לקבוע את המטה ומרכז השירותהמזרח-תיכוני שלהן באחד משני חלקי ירושלים.‏ עם זאת תיאלץ ירושלים להתמודד עלאירוח מרכזים והנהלות כאלה עם ערים אחרות באזור,‏ למשל במדינות המפרץ.‏ יתרונהיבוא לידי ביטוי בעיקר בזכות הסביבה המערבית שהיא מציעה,‏ וכן אם המרכז האזוריישרת גם את ישראל.‏116בינויהביקושלשירותי ענף זה הוא ללא ספק הבולט בשורת הביקושים הנגזרים.‏ התמורותבעירהפלסטינית,‏ שתוארו לעיל,‏ ידרשו פעילות רחבת-היקף בכל תחומי המשנה שלהענף.‏ מרבית הבנייה הנדרשת שתתואר להלן,‏ תהיה בעלת אופי חד-פעמי,‏ ולכן תחדלהשפעתה עם השלמת בניית המיזמים האמורים ‏(בדומה,‏ למשל,‏ להשפעתה של בנייהלקראתלהסתכםאולימפיאדה).‏ עם זאת,‏ בשל הממדים יוצאי הדופן של פעילות זו,‏ שהיקפה עשויבמאות מיליוני דולרים,‏ ניתן להניח כי המרכיב ה״חד-פעמי״ של הבנייה לאיושלם עד שנת 2020. התהליכים הדרושים להסדרת הזכויות על הקרקע ולשלבי התכנוןשלפני תחילת הבנייה עצמה,‏ יהיו ממושכים ויתעכבו בשל צווארי-בקבוק ביורוקראטייםובשל אי-זמינות כוח-אדם תכנוני מיומן ומנגנוני הקצאת תקציבים.‏ תהליך התכנון עצמויהיה מורכב במידה רבה,‏ מחמת הצורך של התפרסות העיר על פני שטחים חדשים אשראינם בנויים כיום כלל.‏ 1 1 7 ההכשרה הפיזית של הקרקע והכנת התשתיות הבסיסיות,‏ידרשו אף הן זמן רב-יחסית בהתחשב בטופוגרפיה המורכבת של ירושלים.‏ לעומת זאת,‏116 סעיף זה מתייחס למחוז-ירושלים כולו,‏ ולאו דווקא לעיר בגבולותיה המוניציפאליים,‏ אם כי סבירשבחלקו המכריע יהיה בעיר עצמה.‏117 ראה מפת ירושלים והסביבה בראשית פרק זה.‏ לשם המחשה מצוין במפה אזור £1 המיועד כיוםלהרחבת בנייה.‏ בדומה לו ניתן יהיה להכשיר אזורים נוספים להרחבת הבנייה הפלסטינית לאחר כניסתההסדר המדיני לתוקפו.‏381

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהבנייה עצמה תוכל להתקדם במהירות יחסית,‏ שכן המשק הפלסטיני עתיר בכוח־עבודה118מתאים לענף זה,‏ שיהיה ספק התעסוקה של המשק כולו לשנים רבות.‏אחד המאפיינים החשובים של פעילות הבינוי המואצת בעיר,‏ הוא עלייה ניכרתבמחירי הנדל״ן שאותה אנו צופים.‏ זו תושפע מגורמים מצד ההיצע ומצד הביקוש כאחד.‏הלחץ על המחירים מצד ההיצע,‏ ינבע מהעלות הגבוהה של הכשרת-קרקע והפיתוחבטופוגרפיה ההררית של אזור ירושלים.'"‏ עם זאת,‏ עיקר הלחץ יבוא דווקא מצדהביקוש.‏ כל הגורמים שצוינו לעיל,‏ וכן הגידול הניכר באוכלוסייה,‏ יגרמו להתייקרותניכרת בנדל״ן בירושלים הפלסטינית.‏ במצב הנוכחי קיימת שונות ניכרת במחירים:‏באזורים הקרובים למרכז העיר,‏ לקו התפר ולעיר העתיקה,‏ המחירים קרובים מאודלאלה המקובלים בצד הישראלי.‏ 120 בין הגורמים שיתמכו בהאמרת המחירים יהיהביקוש של אזרחים זרים — הסגל הדיפלומטי,‏ מוסדות בינלאומיים,‏ אילי-הון ממדינות-‏ערב שיהיו מעוניינים להחזיק דירה בירושלים,‏ וכד.‏ שיקוליהם שונים משל המבקשיםהמקומיים,‏ וגורם המחיר הוא שיקול משני,‏ ובורל הם מוכנים לשלם מחירים גבוהיםבהרבה מהמקובל בשוק המקומי.‏ 121 לעליית מחירי הנדל״ן בעיר תהיה השפעה על הרכבהאוכלוסייה ‏(ראה להלן דיון על האוכלוסייה ומאפייניה).‏תחומי המשנה של ענף הבנייה הם הקמת מבני-ציבור עבור השלטון המרכזי והעירוני,‏מוסדות חינוך והשכלה גבוהה,‏ בריאות,‏ שטחי משרדים,‏ מבני תעשייה ומסחר ומרכזי-‏קניות,‏ בנייה למגורים,‏ הכשרת קרקעות ותשתיות ‏(תחבורה,‏ מים,‏ חשמל,‏ ביוב וכיו״ב).‏הצגת הערכות כמותיות בדבר ההיקף הצפוי של הבנייה בעיר ובסביבתה חורגים ממסגרתהדיון של מסמך זה,‏ אולם ביכולתנו להציע מספר מחוונים שימחישו את סדרי הגודלהאמורים.‏ 122 ההיקף הכולל של הפעילות עשוי להגיע לסדרי-גודל של חמישה מיליארדדולר ויותר,‏ ולהימשך בין 10 ל-‏‎15‎ שנים.‏ 123 מדובר אפוא בפעילות בהיקף עצום במונחיםשל המשק הפלסטיני,‏ בשווי של בין 350 ל-‏‎500‎ מיליון דולר בשנה למשך תקופה ארוכה,‏עם השלכות ניכרות על העיר הפלסטינית ואף על העיר הישראלית.‏ בכלל זה בעיות שלזיהום,‏ רעש וצפיפות.‏120382118 מבחינות מסוימות עשויה ירושלים להזכיר את ברלין המזרחית בשנים האחרונות,‏ במיוחד בחלקיההקרובים לעיר המערבית,‏ שם צמח ״יער״ עגורנים.‏י"‏ גורמים בענף בישראל מעריכים כי העלות למ״ר בנייה למגורים בירושלים,‏ עולה בכ-‏‎15%‎ על זו שבאזורהמרכז.‏מתבסס על הערכות גורמים עסקיים המעורים בשוק הנדל״ן בעיר.‏ על-פי גורמים אלה,‏ באזוריםהמבוקשים ביותר מגיעים המחירים לכ-‏‎6,000‎ דולר למ״ר ואף יותר.‏תופעה זו מאפיינת את שוק דירות היוקרה בתל-אביב בשנים האחרונות.‏121 החישובים המפורטים מצויים בידי המחברים,‏ וניתן לעיין בהם על-פי דרישה.‏122 בנוסף לכל אלה,‏ יש לזכור את הבנייה הצפויה בעיר הישראלית.‏123

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבנייה למגזר הציבורי:‏ להערכתנו יזדקק מגזר זה לשטח-משרדים כולל בטווח שלחצי מיליון עד מיליון מטר רבוע,‏ בערך כולל של 350 עד 700 מיליון דולר.‏ כאמור,‏מימון בנייה זו ייעשה בעיקר מכספי התרומות ולא יהיה בעייתי;‏בנייה למגורים:‏ התוספת הדרושה של כ-‏‎55,000‎ יחידות-דיור תוך שיפור מתון בשטחהיחידה,‏ עשוי להסתכם בבנייה של שלושה וחצי עד ארבעה מיליון מ״ר,‏ בעלות-בנייהכוללת של קרוב לשלושה מיליארד דולר.‏ ערך השוק של הדירות יהיה גבוה בהרבה,‏ועל כן — להבדיל מהבנייה הציבורית — בעיית המימון לא תהיה פשוטה במקרהזה.‏ אם כי בהתחשב בכך שהאוכלוסייה שעבורה יבנו תהיה בעלת יכולת גבוההבהרבה מהממוצע הפלסטיני,‏ אנו מאמינים כי היא תוכל לעמוד באתגר מימוני זה.‏ניתן לצפות שבחלקה תהיה זו בנייה עסקית להשכרה,‏ וכי במקביל יתפתח גם ענףהמשכנתאות;‏בינוי נוסף:‏ בחישובים דלעיל לא נכללה בנייה למגזרים אחרים — המגזר הדיפלומטי,‏האקדמי,‏ הרפואי וכן בניית שטחי-משרד ושטחי-מסחר עבור המגזר העסקי.‏ כמו כןלא נכללו פעילות להכשרת הקרקע ולהקמת התשתיות הפיזיות ‏(תחבורה,‏ מים,‏ ביובוחשמל).‏•••שירותים נגזרים נוספיםמגוון רחב של שירותים יציע תשומות-ביניים לענפים שנידונו לעיל,‏ הן לתושבי העיר והןלפוקדים אותה לצורכי פנייה לשירותים ציבוריים,‏ עסקים ומסחר.‏ להלן רשימה חלקיתשל סוגי השירותים אשר מרביתם מוצע כבר היום,‏ אך אלה יתרחבו וישודרגו במידהרבה,‏ ואליהם ייתוספו סוגי שירותים חדשים.‏ שירותים אלה עשויים להתפרס בשני חלקיהעיר,‏ ואין בכך יתרון כלשהו לחלקה האחד על משנהו.‏שירותים עסקיים:‏ משרדי-ייעוץ במגוון רחב של תחומים,‏ כגון ייעוץ הנדסי,‏ אדריכליותכנוני;‏ ייעוץ משפטי,‏ כלכלי ופיננסי;‏ סניפי-בנקים;‏ משרדי-נסיעות,‏ נציגויות שלחברות-תעופה,‏ ייעוץ וארגון כנסים ושירותי-תרגום;‏שירותים טכניים מקצועיים:‏ תמיכה מחשובית;‏ עבודות חשמל,‏ מיזוג,‏ שרברבות;‏שירותים משרדיים:‏ תחזוקה,‏ צורכי-משרד,‏ ניקיון ומשק-בית;‏שירותי-צריכה:‏ מרכזי קניות ומסחר,‏ בתי-קפה ומסעדות,‏ מוסדות בידור ותרבות;‏ייעוץ וטיפול רפואי פרטי;‏ הכנה ללימודים גבוהים;‏שירותי-תחבורה:‏ תחבורה ציבורית,‏ חברות־הסעה,‏ מוניות,‏ ליסינג והשכרת-רכב.‏•••••383

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללסיכום,‏ אנו סבורים שאין בסיס לציפיות שהמרכז הפיננסי הפלסטיני,‏ המצוי כיוםבשכם,‏ יעבור לירושלים.‏ המעבר של המגזר הציבורי לעיר הבירה הוא מובן מאליו,‏ אךאין הדבר כך לגבי המגזר הפיננסי ‏(מרכזי-בנקים,‏ הבורסה,‏ נציגויות של בנקים זריםוחברות פיננסיות בינלאומיות).‏ מבחינתו של מגזר זה,‏ אין למעמדה הסמלי והלאומי שלהעיר כל חשיבות.‏ יתרה מכך,‏ בעידן של שוקי-הון גלובליים ויחסי כלכלה פתוחים עםישראל,‏ קשה לצפות למרכז פיננסי פלסטיני עצמאי מפותח במיוחד,‏ שכן מרכז זה יעמודממילא בצילו של המרכז הישראלי בתל-אביב.‏©התמורות באוכלוסיית העיראוכלוסיית ירושלים בשנת 2005ירושלים הפלסטינית מוגדרת על-ידי הפלסטינים כשטח המוניציפאלי של ירושליםהישראלית שהיה נתון תחת שלטון ירדני לפני 1967 ‏(‏Jאזור 1) והוא חלק מ״מחוז-‏ירושלים״ הכולל גם את יישובי המטרופולין ‏(אזור J). ‎2‎על-פי נתוני הלמ״ס הפלסטינימנתה אוכלוסיית העיר בשנת 250,0000 2005 נפש,‏ ומחוז-ירושלים כולו - כ-‏‎400,000‎‏(שהם 10.5% ו-‏‎17%‎ בהתאמה,‏ מאוכלוסיית הגדה המערבית כולה).‏ על-פי אומדניםישראליים ‏(הלד הלוגרפ,‏ םרט םסרופ)‏ היה היקפה של האוכלוסייה הפלסטינית בעירירושלים דומה מאוד לנתון הפלסטיני — 245,0000 נפש באותה שנה.‏ 124 מאז 1967 ועד2005 התרחבה מאוד אוכלוסיית העיר כולה,‏ ובמיוחד זו הפלסטינית.‏ היא גדלה בתקופהזו פי 3.5 ‏(בעוד שהאוכלוסייה היהודית גדלה פי 2.5). נוספו לה 175,0000 פלסטינים‏(ו‎250,0000‎ יהודים)‏ ומשקלה באוכלוסיית העיר כולה עלה מ‎25%0‎ ל‎35%0‎‏.‏ 18,0000מתושבי העיר חיים במחנות-פליטים (27,0000 במחוז).‏המגמות שפקדו את אוכלוסיית ירושלים בשנים האחרונות,‏ מרמזות על הרעהבמצבה הכלכלי-חברתי.‏ זאת ככל הנראה עקב שני גורמים שונים:‏ האחד הוא הקמתהאוטונומיה.‏ העובדה שירושלים נותרה מחוץ לשליטת הרשות הפלסטינית,‏ מנעהממנה את הפיתוח שפקד את שטחי הרשות,‏ במידה שזה אכן התרחש.‏ במיוחד מדוברבהתפתחות מרכז השלטון הלאומי ברמאללה.‏ הגורם השני הוא האינתיפאדה שפגעהקשות במשק הפלסטיני כולו,‏ ובין השאר גם במרקם החיים בעיר המאוחדת.‏ מניתוחנתונים פלסטיניים על התפתחות תושבי המחוזות השונים בשנים האחרונות,‏ אנו מעריכים124 מקור זה אינו מתייחס לאוכלוסיית מחוז-ירושלים הפלסטיני.‏384

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכי חלה הגירה שלילית ממחוז-ירושלים ‏(בעיקר למחוזות אחרים בגדה המערבית,‏ אך גםלחו״ל)‏ 125 בהיקף של קרוב ל-‏‎30,000‎ נפש ‏(בעוד רמאללה,‏ שהפכה בתקופה זו למרכזהשלטון של האוטונומיה,‏ זוכה על-פי אותו אומדן להגירה חיובית של למעלה מ-‏‎10,000‎נפש).‏ לכל זאת יש להוסיף כמובן את ההשפעה של חומת ההפרדה הנבנית ומכבידהמאוד על רמת החיים ועל איכותם במחוז.‏על-פי מדדים שונים נראה כי המעמד הכלכלי-חברתי של תושבי ירושלים הפלסטיניתנופל מזה של האוכלוסייה הישראלית ‏(יהודית),‏ אך ככל הנראה 126 הוא עדיף על זה שלשאר תושבי הגדה המערבית:‏ התצרוכת הפרטית לנפש ‏(במחוז)‏ גבוהה בכ-‏‎60%‎ מזו שלשאר מחוזות הגדה המערבית!‏ הבעלות על מוצרי אלקטרוניקה,‏ מחשבים ותקשורת,‏גבוהה בעשרות אחוזים!‏ גודל הדירה ותנאי הדיור טובים יותר!‏ כיתות הלימוד קטנותיותר!‏ שיעור האנאלפביתים נמוך יותר,‏ ושל מסיימי חינוך על-יסודי גבוה יותר!‏ הנגישותלשירותי-בריאות והבעלות על ביטוח רפואי גבוהים יותר.‏ מדדי שוק העבודה מצביעיםעל שיעורי-השתתפות נמוכים יותר בכוח העבודה,‏ בעיקר מצידן של נשים ‏(ככל הנראהבשל משקלו הקטן מאוד של המגזר החקלאי במחוז).‏ הנגישות היחסית למערב העיר —ומכאן גם ליתר תחומי ישראל — גורמת לשיעור גבוה מאוד של עבודה בישראל אפילובימים אלה.‏ מאפיינים אלה מסבירים במידה רבה את שיעור האבטלה הנמוך ואת רמתהחיים הגבוהה שלהם בהשוואה הנ״ל.‏כאמור,‏ מעמדם הכלכלי של ערביי-ירושלים נחות במידה משמעותית מזה של תושביההיהודים בכלל,‏ ואפילו מזה של החרדים.‏ הנתונים המוצגים בלוח מתייחסים לשנת1995. מאז אף הורע מצבם של תושביה הפלסטינים של העיר,‏ כפי שהוסבר לעיל.‏ עםזאת,‏ גם מעמדה הכלכלי של האוכלוסייה היהודית בעיר לא השתפר,‏ וזאת במידה לאמבוטלת בשל עליית משקל הקבוצה החרדית שבה.‏ לפיכך אין ביכולתנו לקבוע אם בשנתהבסיס״לדיון(‏‎2005‎‏)‏ העמיק הפער בין הפלסטינים ליהודים אם לאו.‏125 על-פי מקורות לא-רשמיים.‏ מקורות אלה סבורים כי ההגירה לחו״ל מאז פרוץ האינתיפאדה הגיעהלכ-‏‎45,000‎ איש,‏ והנטייה להגר גבוהה יותר בקרב הנוצרים.‏126 חלק מהמדדים מתייחס לתקופה שלפני האינתיפאדה,‏ וחלקם אף לתקופה שלפני הקמת האוטונומיה.‏השינויים שחלו מאז לא היטיבו ככל הנראה עם תושבי העיר.‏ כמו כן,‏ חלק מהמדדים מתייחס למחוז-‏ירושלים בכללותו,‏ ולא לעיר עצמה.‏385

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 1: אוכלוסייה יהודית ופלסטינית בירושלים - מדדים נבחרים2005-2003ירושליםהגדההפלסטינית ,1 ' המערביתירושליםהישראלית3.0 3.1 1.3גידול אוכלוסייה שנתי(%)‏ 5.8 5.3 3.4גודל משק-בית ‏(נפשות)‏ 1.7 1.8 1.0צפיפות הדיור ‏(נפשות לחדר)‏ ־‎41.4‎39.3 48.1 שיעור ההשתתפות בהדובעה חוכ — כללי(%)‏ 15.8 8.254.0 שיעור ההשתתפות בכוח העבודה — נשים (%) 25.0 15.5 8.3שיעור האבטלה(%)‏ 13.8 34.5עובדים בישראל(%)‏ שיעור המשפחות העניות(%)‏ 64 24(1) ערכי המדדים בשאר יישובי מחוז-ירושלים דומים לאלה שבעיר,‏ למעט הגידול השנתי באוכלוסייהשהוא גבוה יותר,‏ שיעור האבטלה שהוא גבוה יותר,‏ ושיעור העובדים בישראל שהוא נמוך יותר.‏שיעור האבטלה והתעסוקה בישראל מתייחסים לשנת 2005.מקוד:‏נספח 5: האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים,‏ ומאפייניה.‏מקורות תגירול באוכלוסיית תעיר ער שנת 2020אחת התוכנות המרכזיות בפרק זה היא כי בשנת 2020 תגדל אוכלוסיית ירושליםהפלסטינית בשיעור ניכר ומשקלה בירושלים,‏ על שני חלקיה,‏ יעלה.‏ זאת בהנחהשאוכלוסייה זו תחיה אז תחת שלטון פלסטיני.‏ הערכתנו היא כי עד שנת 2020 ייתוספולעיר עוד כ-‏‎200,000‎ תושבים,‏ ומספרם יגיע לכ-‏‎450,000‎ ‏(כ-‏‎700,000‎ במחוז-ירושלים).‏משקלם באוכלוסיית הגדה המערבית יעלה משיעור של 10.5% בשנת 2005, לכ-‏‎13%‎ בשנת2020 ‏(ומכ-‏‎17%‎ לכ-‏‎20%‎ במחוז כולו).‏ משקלם של התושבים הפלסטינים באוכלוסיית127העיר על שני חלקיה יגיע בשנת 2020 לכ-‏‎44%‎‏.‏127 כ-‏‎575,000‎ תושבים בעיר הישראלית.‏ ראה הפרק על הדמוגראפית של ירושלים,‏ מאת יורם מישר ואסףצימרינג,‏ בפרסום זה.‏386

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתרשים 2: התפתחות אוכלוסיית ירושלים 2020-1946 ‏(באלפים)‏וחלקם של הפלסטינים באחוזים מסד כל תושבי העיר1946 1967 1972 1983 1995 2000 2005 2020תחזיתמקור:‏ נספח — 5 האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים ומאפייניה.‏גידול האוכלוסייה יבוא הן מריבוי טבעי(כשני שלישים מהתוספת)‏ והן מהגירה פנימית‏(נטו)‏ אל העיר.‏ אשר לריבוי הטבעי - שיעורו בקרב האוכלוסייה הפלסטינית מקובלכאחד הגבוהים בעולם,‏ ועמד בשנים האחרונות(באוכלוסיית הגדה המערבית)‏ על כ-‏‎3.2%‎בשנה.‏ התחזית של הלמ״ס הפלסטיני צופה בשנים הבאות קצב גידול מתון בהרבה שלאוכלוסיית העיר(כ-‏‎2.7%‎ בשנה),‏ אשר יביא את מספר תושביה לכ-‏‎370,000‎‏.‏ אנו סבוריםכי השיעור בפועל יהיה גבוה יותר — כ־‎3%‎ — והוא יביא בעצמו את האוכלוסייהל‎380,0000‎ בשנת 2020 ‏(תוספת של 135,0000 נפש לעומת שנת 2005).את ההגירה אל העיר יניעו בעיקר אפשרויות התעסוקה שיהיו בה.‏ להלן ננסה להעריך128את פוטנציאל תוספת האוכלוסייה הגלומה בהן.‏המגזר הציבורי ברמה הלאומית והמקומית:‏ אנו מעריכים כי בשנת 2020 ‏?מנההמגזר הציבורי הפלסטיני כולו בין 420,000 ל־‎500,000‎ עובדים ‏(בהנחות ״מקילות״•128 בהיעדר יכולת לבסס את החישובים על נתונים של ממש,‏ נגזרו המספרים המוצגים כאן מהנחותשרירותיות למדי,‏ אשר נראות לנו סבירות.‏ ראה נספח 5: האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים ומאפייניה,‏וכן סעיף ״ענפי הפעילות הכלכלית״ בפרק זה.‏387

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלו״מחמירות״,‏ בהתאמה).‏ אנו מעריכים כי מהם יעבדו בירושלים בין 35,000 ל-‏‎60,000‎איש ‏(ובין 50,000 ל-‏‎85,000‎ במחוז כולו).‏ אלה יבואו מקרב תושבי העיר ‏(המחוז)‏ה״מקוריים״ ומיישובים אחרים.‏ חלק מן העובדים המגיעים מחוץ לעיר ‏(לתחומיהמחוז)‏ יהגרו אליה עם משפחותיהם.‏ אנו מעריכים כי מספרם של המהגרים אלהעיר ‏(למחוז)‏ על רקע זה,‏ ינוע בין 10,000 ל-‏‎35,000‎ ‏(בין 15,000 ל-‏‎45,000‎ אלהמחוז);‏המגזר הבינלאומי:‏ את גודלו של מגזר זה הערכנו בכ-‏‎5,000‎ אזרחים זרים ועודכ-‏‎10,000‎ עובדים מקומיים.‏ גם כאן יגיעו חלק מהעובדים המקומיים מקרבהתושבים המקוריים של העיר ‏(המחוז),‏ וחלקם מיישובים אחרים,‏ אשר מתוכםיהגר חלק אל העיר ‏(המחוז).‏ התוספת לאוכלוסיית העיר תעמוד על-פי חישובינו עלכ-‏‎15,000‎ נפש ‏(ובמחוז בכ-‏‎35,000‎ נפש);‏אזרחי מדינות־ערב:‏ אנו צופים כי לא מעט אילי-הון ממדינות-ערב יהיו מעוניינים,‏מטעמים של יוקרה ודת,‏ להחזיק דירות בירושלים — רובן המכריע בלב העיר ולאמחוצה לה.‏ תושבים אלה לא יתגוררו בעיר דרך-קבע,‏ אלא ישהו בה מעת לעתלתקופות קצובות.‏ מספרם של אלה מביניהם שיימצאו בעיר ביום נתון לא יהיהגדול,‏ וככל הנראה לא יעלה על 1,000 איש בממוצע יומי;‏מוסדות להשכלה גבוהה ומוסדות רפואיים:‏ חישובינו מצביעים על כך שהגידולבמערכת ההשכלה הגבוהה עשוי להוסיף לעיר עוד כ-‏‎5,000‎ מקומות-עבודה ‏(סגלאקדמי ומנהלי),‏ אשר בחלקו יהגר אליה מיישובים אחרים ‏(עם המשפחות)‏ ויוסיףלאוכלוסייתה כ-‏‎15,000‎ נפש ‏(כ-‏‎25,000‎ במחוז).‏ לכך יש להוסיף את עובדי המגזרהרפואי,‏ אשר בוודאי יוסיפו עוד אלפי תושבים לעיר ולמחוז;‏סטודנטים:‏ מספר הסטודנטים במחוז עשוי להגיע לכ-‏‎50,000‎ בשנת 2020 ‏(לעומתכ-‏‎15,000‎ בשנת 2005). בהתחשב בהתחזקותה הכלכלית-חברתית של העיר,‏ ישלהניח כי רבים מהם יגיעו מתוך העיר ומסביבתה הקרובה.‏ חלקם עשוי לבואמחו״ל,‏ ובמיוחד ממדינות ערביות.‏ רובם המכריע ילמד ככל הנראה בקמפוסיםשבעיר עצמה.‏ יש להניח כי מרביתם יתגוררו במחוז,‏ ‏,ובכלל זה גם בעיר עצמה‏(בבית-משפחתם;‏ במעונות-סטודנטים,‏ בדירות שכורות).‏ אלה אמנם תושבים זמניים‏(לתקופת לימודיהם),‏ אך מכיוון שהם מתחלפים,‏ יהיו בעיר תמיד כמה עשרות אלפיסטודנטים,‏ ומספרם אף יגדל ככל שהאוכלוסייה הפלסטינית תתפתח;‏••••• בעלי מקצועות חופשיים:‏ השירותים העסקיים והטכניים שיתפתחו בעירהפלסטינית,‏והתחזקותה הכלכלית-חברתית,‏ יביאו אליה ‏(ולמחוז)‏ אלפי בעלי388

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמקצועות חופשיים — עורכי-דין,‏ רואי-חשבון,‏ כלכלנים,‏ מהנדסים,‏ אדריכלים,‏אנשי-מחשבים,‏ רופאים ובעלי-מקצועות פרה-רפואיים,‏ מתורגמנים,‏ מורים,‏ ועוד.‏מרביתם יתגוררו עם משפחותיהם בעיר ובסביבתה.‏בהתחשב בהיקף הפעילות הכלכלית הצפויה בעיר,‏ ובהתחשב בהיותה עיר-מחוז,‏ מושבהשלטון המרכזי ומוקד תיירותי — צפויים לפקוד אותה מדי יום ביומו עשרות אלפיתושבים אשר אינם מתגוררים בה,‏ למטרות עבודה וצריכת-שירותים.‏ בין השאר:‏עובדי־בניין:‏ אחד המאפיינים העיקריים של ירושלים הפלסטינית עד 2020, יהיה129תנופת הבנייה - הכשרת קרקעות,‏ הקמת תשתיות,‏ בנייה לעסקים ובנייה למגורים.‏זוהי פעילות עתירת-עבודה אשר תביא העירה אלפים רבים של פועלי-בניין מדי יוםביומו.‏ רובם המכריע של עובדים אלה לא יוכלו להתגורר במחוז.‏ ככלל,‏ הם יהיועובדים יוממים שיגיעו למקום-עבודתם מיישובי-מגוריהם.‏ המרחקים הקצרים-‏יחסית יקלו על כך,‏ למרות שניתן בהחלט לצפות לצפיפות רבה במבואות העירבשעות הקריטיות ש^‏ היממה.‏ מכל מקום,‏ פועלים אלה ישהו בעיר ויצרכו חלקמשירותיה ‏(מסחר,‏ תחבורה,‏ אוכל);‏שירותים אחרים ועובדי צווארון כחול:‏ הגידול בהיקף הפעילות בעיר לסוגיההשונים,‏ ייצור ביקוש למגוון רחב של שירותים נלווים של פקידים,‏ נהגים,‏ בעלימקצועות טכניים,‏ סוחרים,‏ זבנים,‏ טבחים,‏ מלצרים,‏ סבלים,‏ שליחים,‏ עובדי תחזוקהומשק-בית ואחרים.‏ אפשר להעריך כי מדובר באלפים רבים של עובדים.‏ אנו משעריםכי בשל יוקר הדיור בעיר,‏ רק חלק קטן מהם יתגורר בעיר,‏ וחלקם אף יגיע מחוץלמחוז-ירושלים;‏תיירים:‏ תרומה חשובה לכלכלת ירושלים הפלסטינית תבוא מן התיירות.‏ עם זאת,‏השהות הממוצעת של תייר תהיה ככל הנראה קצרה.‏ נראה לנו כי בממוצע-יומי עשוי׳ •מספרם לעמוד על אלפים ספורים בלבדצריכת שירותים:‏ בהיות ירושלים מקום-מושב לשלטון המרכזי ועיר־מחוז גדולהומודרנית,‏ יגיעו אליה רבים מתושבי הגדה המערבית עקב הזדקקותם לשירותיהממשלה הפלסטינית,‏ מערכת המשפט ושירותים ציבוריים אחרים.‏ אנשי-עסקיםעשויים להגיע אליה לצורכי ייעוץ מקצועי ופגישות עסקיות;‏ משקי-בית יגיעו העירה••••‏"י בהנחה שהבנייה תתפרס על פני 12 שנה,‏ אנו מעריכים כי היא תעסיק בסביבות — 5,000 6,000 עובדיםבשנה.‏ ראה סעיף ״ענפי הפעילות הכלכלית״,‏ לעיל.‏389

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללקבלת שירותים אישיים(כגון שירותים רפואיים מיוחדים)‏ יפקדו את מרכזי הקניותויבואו למטרות בילוי(מסעדות,‏ מוסדות בידור,‏ תרבות וכוי).‏צורכי הבינוי חסרי התקדים בירושלים הפלסטינית,‏ והעלות הגבוהה של הכשרת הקרקעבשטחים חדשים,‏ יביאו לעלייה ניכרת במחירי הנדל״ן בעיר.‏ 130 לכך תהיה השפעה עלהרכב האוכלוסייה.‏ מחירי הדיור הגבוהים יסננו את ההגירה אל העיר ויגבילו אותהלבעלי-יכולת.‏ ואכן,‏ חלק ניכר מהגידול בתעסוקה הוא של עובדים ברמה גבוהה של הוןאנושי,‏ אשר הכנסתם תעלה בשיעור ניכר על הממוצע הפלסטיני.‏ פועלי הבניין ונותניהשירותים הפשוטים לא יוכלו להרשות לעצמם לגור בעיר עצמה,‏ ואולי אף לא ביישוביםסביבה.‏ יתרה מכך,‏ עליית מחירי הדיור תגרום גם להגירה מן העיר החוצה.‏ העוזביםיהיו בעיקר תושבים בעלי כושר השתכרות נמוך,‏ שיעדיפו את רווח ההון הגלום במכירתנכסיהם ואת המעבר אל הפריפריה,‏ בה המגורים זולים יותר.‏ קבוצה בולטת לעניין זההיא אוכלוסיית הפליטים המתגוררת כיום במחנות,‏ שהיא האוכלוסייה החלשה ביותרבעיר בהכנסתה וברמת הדיור.‏ ניתן לצפות כי המחנות יפונו וייהרסו,‏ ועל שטחיהםתקום בנייה חדשה.‏ יש להניח כי תושבי המחנות יעדיפו להשתמש בפיצויים שיקבלועקב הפינוי כדי לשפר את רמת-מגוריהם ורמת-חייהם בהגירה מן העיר.‏ ההגירה נטואל העיר תהיה אפוא נמוכה מזו המתקבלת ממעבר תושבים חדשים אליה,‏ ונהיה עדיםלמידת-מה של חילופי-אוכלוסין בין ירושלים לשאר שטחי הגדה.‏הערה נוספת בקשר להגירה הפנימית,‏ נוגעת לשינוי במ

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמאפייני האוכלוסייה הפלסטינית בשנת 2020התוצאה המובנת מאליה של התהליכים שתוארו לעיל,‏ היא שינוי קיצוני בפרופילאוכלוסיית העיר הפלסטינית בשנת 2020 בהשוואה לפרופיל המאפיין אותה כיום.‏ סוגיהפעילות הכלכלית וסוגי העובדים שיועסקו בה,‏ במשולב עם הסלקציה שתיווצר בגיןיוקר הדיור בעיר,‏ יגרמו לכך שהתושבים החדשים שיגיעו אליה והתושבים המקורייםשיוותרו בה,‏ ישתייכו לקבוצות-אוכלוסייה חזקות מבחינה כלכלית-חברתית.‏ אנומעריכים כי מתוך 450,0000 תושבים בשנת 2020, יתרמו עובדי המגזר הציבורי,‏האקדמי והבינלאומי(עם בני-משפחותיהם)‏ כשלעצמם,‏ למעלה מ-‏‎100,000‎ נפש ‏(למעלהמ-‏‎150,000‎ מתוך 700,0000 תושבי המחוז).‏בהשוואה לשאר תושבי הגדה המערבית,‏ תתאפיין אוכלוסיית ירושלים הפלסטיניתבהכנסה גבוהה ובהשכלה גבוהה.‏ המשפחות תהיינה קטנות יותר,‏ ומשקלן בקבוצתגילאי העבודה תהיה גדולה יותר.‏ כמו כן,‏ שיעור השתתפותה בכוח העבודה יהיה גבוהיותר,‏ במיוחד בקרב נשים,‏ 131 ומספר המפרנסים למשק-בית יהיה גבוה יותר,‏ כך שיחסהתלות 132 בקרבן יהיה נמוך בהרבה.‏ תושבי העיר בשנת 2020 יהיו ״מודרניים״ יותר‏(במובן המערבי)‏ ובעלי תרבות צרכנית מערבית יותר.‏ הפער בינם לבין האוכלוסייההישראלית הלא-חרדית יצטמצם מאוד בהשוואה למצב הנוכחי,‏ ולשתי הקבוצות יהיונושאי-עניין משותפים והעדפות דומות ‏(למשל,‏ בתחום התרבות).‏ כאמור,‏ במקביל ינטשואת העיר לא מעט מתושביה החלשים יותר מבחינה כלכלית-חברתית.‏ אשר על כן,‏בהתממש תרחיש הבסיס תהיה ירושלים הפלסטינית של שנת 2020 עיר מודרנית יותר,‏משכילה יותר,‏ מבוססת יותר מבחינה כלכלית ובעלת סממנים בינלאומיים.‏את הנימה האופטימית העולה מן הניתוח דלעיל,‏ יש לסייג ולאזן בצדדים החיובייםפחות של ההתפתחות הצפויה בעיר:‏ האוכלוסיות החלשות לא ייעלמו כליל - כמצוי בכלעיר גדולה - ובמיוחד עיר אשר עוברת תהליך התפתחות מואץ ובלתי-מאוזן.‏ תהליך זהיחדד את הפער הכלכלי־חברתי בין תושבי העיר הפלסטינית,‏ והוא עלול ליצור מתחיםחברתיים ואף פשיעה.‏ פעילות הבינוי הנרחבת תלווה תופעות של צפיפות ורעש שיפגמובאיכות החיים.‏ במידה שקצב הגידול של התשתיות יפגר אחר קצב גידול האוכלוסייה,‏151המשק הפלסטיני מתאפיין בשיעור השתתפות נמוך מאוד של נשים בכוח העבודה.‏ זאת במידהרבה מסיבות תרבותיות-מסורתיות המקשות על האישה לצאת מביתה ומתחום-מגוריה,‏ וכן מסיבהדמוגראפית — מספר הילדים הרב.‏ שיעור הנשים גבוה-יחסית דווקא בענף החקלאות,‏ בו הן מועסקותבשדות המשפחה.‏ מצד שני,‏ פעילות במגזר הציבורי פותחת בפניהן אפשרויות-תעסוקה חדשות,‏ ובמיוחדלמשכילות שבהן,‏ אשר כפופות פחות למגבלות המסורת.‏152 מספר נפשות למפרנס.‏391

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראליכביד הדבר על תקינות החיים.‏ תופעות אלו ימתנו את תהליכי ההגירה אל העיר ואתהגידול בתיירות.‏ מסיבות ברורות יסבול גם חלקה הישראלי של העיר מתופעות שליליותדומות.‏השלכות על ירושלים הישראליתלתמורות המפליגות הצפויות בעיר הפלסטינית אכן תהיה השפעה לא מבוטלת על העירהישראלית,‏ בעיקר ‏(אך לא רק)‏ לטובה.‏ המגזר הפרטי — הן הצרכני והן העסקי -ייהנה מהרחבה בביקושים ‏(בעיקר בשירותים ״איכותיים״)‏ שיופנו אליו,‏ וגם במקורותההיצע העומדים בפניו.‏ יתרה מכך:‏ במידה שתרחיש הבסיס יתממש,‏ יתרום אופיהשינויים הצפויים בעיר הפלסטינית לדימויה של ירושלים כולה — ובכלל זה של חלקההישראלי — כעיר מודרנית,‏ איכותית ובעלת סממנים בינלאומיים,‏ ובכך יגביר את כוח-‏משיכתה לישראלים.‏ מעמדה המיוחד של ירושלים הפלסטינית וה״תחרות״ שתיווצרבינה לבין העיר הישראלית,‏ עשויים לעורר את ממשלת-ישראל להכיר בחשיבות העליונהשל שדרוג מעמדה של ירושלים הישראלית,‏ לבל תאבד את הבכורה לשכנתה הפלסטינית.‏המסקנה המרכזית העולה מהניתוח בפרק זה,‏ היא הצורך הדחוף לאמץ את מסקנותמסמך ״חזון לירושלים״ ולפעול למימושן.‏השפעות חיוביותהשינוי בסביבה הגיאופוליטית:‏ בתנאים של הסדר-קבע מדיני וסיום הסכסוךהאלים עם הפלסטינים,‏ יתחזק מעמדה של ירושלים כעיר-בירה,‏ יועתק אליה המרכזהדיפלומטי,‏ ישוקם כוח המשיכה התיירותי שלה,‏ יתחזק מעמד מערכת ההשכלההגבוהה שבה,‏ יגבר הסיכוי לקיים בה מסגרות אקדמיות בינלאומיות,‏ יקטן הסיכוןהעסקי הכרוך בהשקעות פרטיות בה,‏ ועוד.‏ כל הגורמים הללו יפעלו מכוח עצמם,‏בלא כל קשר לסמיכותה ולהתפתחותה של העיר הפלסטינית.‏ביקושים לשירותים המוצעים בעיר הישראלית:•‏ פתיחתה של העיר לתנועהכלכלית חופשית בין שני חלקיה,‏ תפנה באופן טבעי חלק מביקושי האוכלוסייההפלסטינית לשירותים המוצעים בעיר הישראלית.‏ הביקושים יבואו מצידם שלתושבי העיר הפלסטינית,‏ אך גם מצד המבקרים בה למטרות פרטיות ועסקיות,‏ובמיוחד תיירים ממדינות-ערב המגיעים לירושלים הפלסטינית,‏ שיבקרו גם בעירהישראלית.‏ במיוחד אמורים הדברים בשירותים המתקדמים והאיכותיים יותר••392

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבתחומי ההשכלה הגבוהה,‏ שירותים רפואיים,‏ ייעוץ עסקי ופיננסי,‏ שירותי תרבותובידור,‏ מסעדות,‏ שירותי טכנולוגיה מתקדמת,‏ וכוי.‏ יש להניח כי מומחים ישראליםבתחומי הבינוי יזכו בנתח ניכר מן הפעילות האינטנסיבית הממושכת שתתרחשבעיר הפלסטינית.‏היצע שירותים לתושבים הישראלים:‏ היקף ומגוון השירותים המוצעים לתושביההישראלים של ירושלים יגדל עם הגברת הפתיחות בעיר.‏ לכך תהיה השפעה טובה עלהמחירים לצרכן הישראלי.‏ במידה רבה יבוא הדבר לידי ביטוי בשירותים עממייםיותר,‏ אותם צורכות שכבות הביניים והשכבות החלשות יותר,‏ כמו למשל השווקיםהפתוחים והחנויות שבעיר הפלסטינית.‏ כמו כן תקל הפתיחות על זמינות העובדיםהפלסטינים למעסיקים ישראלים בעיר.‏השפעות סינרגטיות:‏ השילוב בין שני חלקי העיר והיותם במעמד של עיר-בירהבעלת חשיבות סמלית ובינלאומית,‏ יוסיף להם ביקושים מעבר לקיים,‏ לתועלת שניהצדדים.‏ כך למשל,‏ יגביר השילוב את הנכונות להקצות משאבי-מימון בינלאומייםלמיזמים שיקומו בירושלים,‏ בלא העדפה מיוחדת לחלקה האחד או השני.‏ מקומהשל ״תעשיית השלום״ בירושלים הוא דוגמא בולטת למיצוי היתרון הסינרגטי.‏ גםשיתוף-פעולה עסקי בין חברות ישראליות או פלסטיניות - עם או בלי שיתוף חברותרב-לאומיות נוספות - יצא נשכר אם יפעל בעיר.‏ באופן דומה יצא נשכר שיתוף-פעולהבין מרכזים אקדמיים או רפואיים.‏ תחום אחר בו תבוא התרומה מהסינרגיה,‏ יהיהתחום השירותים הציבוריים ובעיקר בתחומי התכנון העירוני,‏ השקעות בתשתיתוהטיפול במפגעי-בריאות,‏ זיהום ופשיעה.‏ בנוסף לכל אלה,‏ התהליכים שיעברו עלהעיר הפלסטינית ויחזקו את איכותה,‏ יתרמו למיצובה של ירושלים הישראלית כעירמודרנית ובינלאומית,‏ ובכך יתרמו להשגת יעדי ״חזון לירושלים״.‏••השפעות שליליותלצד היתרונות הללו יהיו להתפתחות העיר הפלסטינית גם השפעות שליליות,‏ כיהתפתחות זו תגרום ליתר צפיפות,‏ רעש,‏ זיהום ובעיות-תברואה בעיר הישראלית.‏ זאתמשום שקצב הרחבתה הפיזית של ירושלים הפלסטינית,‏ כולל התשתיות,‏ יפגר אחרהגידול באוכלוסייה הפעילה בה ‏(תושבים,‏ עובדים ומבקרים)‏ וכן כתוצאה מעבודותהבינוי הנרחבות והמתמשכות.‏ בנוסף עלולה הגירת תושבים ועובדים העירה,‏ להחריףאת פערי ההכנסות בקרב הפלסטינים עצמם ובינם לבין הישראלים ולהביא להגברתהפשיעה,‏ שתופנה גם אל העיר הישראלית.‏393

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכמו כן,‏ במידה שהפיתוח בכל אחד מחלקי העיר יעשה ללא תיאום עם חלקה האחר,‏הדבר יביא לחוסר-יעילות,‏ מפגעים,‏ צווארי-בקבוק וליקויים באספקת שירותים שוניםבתחומי התשתית העירונית הפיזית,‏ שימור הנוף,‏ טיפול במפגעי תברואה,‏ ביטחון-פניםוכדומה.‏מסקנה והמלצהמן האמור לעיל עולה כי שיתוף הפעולה בין מוסדות השלטון המקומי בשני חלקי העירהוא הכרחי.‏ אנו ממליצים להקים גוף דו-לאומי במתכונת ״איגוד-ערים״ למטרות תיאוםבמידע,‏ תכנון,‏ ביצוע ופעילות שוטפת.‏ מנגנון כזה יוכל למצות את הסינרגיה החיוביתבין שני חלקי העיר,‏ בעיקר ברמת תפקוד מערכות השלטון המקומי,‏ ולפחות למזערנזקים.‏ מטבע הדברים,‏ בהיות מנגנון זה דו-לאומי,‏ יש לו קושי מובנה משום שלא תהיהלו יכולת אכיפה ומשום שיקשה עליו לגייס מימון לפעילות ביצועית.‏ לפיכך יהיה עליולהסתפק בתיאום.‏בעיית יכולת האכיפה היא אכן מכשול קריטי בדרכו של גוף כזה,‏ והצלחתו מותניתלמעשה ב״אכיפה עצמית״.‏ עיקר הקושי באכיפה עצמית הוא הפער בגודל ובעוצמההכלכלית של שני הצדדים.‏ לצד החלש יותר — הצד הפלסטיני — יהיה קשה לשכנע אתהצד הישראלי לפעולה שתיראה לישראלים כנוגדת את האינטרס שלהם.‏ למרות זאת אנומאמינים כי שיטת האכיפה העצמית תהיה ישימה ותוכל להצליח במקרה זה.‏ בהיעדראכיפה עצמית מצידו של החזק,‏ לא יתחשב גם הצד החלש בשיקולי-טובתו של החזק,‏והנזק שייגרם מכך עלול להיות גדול וחמור מכפי שמשתקף בפער העוצמה הכלכלית שלהצדדים.‏לסיכום,‏ נוכח התנופה הצפויה בעיר הפלסטינית עם כניסתו לתוקף של הסדר הקבע,‏אנו ממליצים ליזום את הקמתו של גוף כזה בהקדם האפשרי,‏ כדי שיוכל לבוא לידיביטוי כבר בשלבי התכנון,‏ אשר להם יהיו השפעות מרחיקות-לכת לטווח הארוך.‏תרחיש חלופי394הנחות התרחיש החלופ>‏הניתוח במסמך זה מושתת כולו על הנחות-יסוד לגבי הסביבה הגיאופוליטית שתיווצר,‏ובמרכזה ההנחה שבאזור תשרור רגיעה ביטחונית תחת הסדר מדיני אשר במסגרתותקום מדינה פלסטינית שמזרח-ירושלים תהיה מרכזה הלאומי,‏ וכי בינה לבין חלקה

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהישראלי של העיר לא תהיה הפרדה פיזית שתמנע תנועה חופשית ביניהן.‏ מסקנותהדו״ח והמלצותיו מותנות אפוא בהתממשות ההנחות של תרחיש הבסיס,‏ אך יש חשיבותרבה בניתוח תרחיש חלופי - דהיינו,‏ מקרה בו ההנחות אינן מתגשמות.‏ הנחות התרחישהבסיסי הן קריטיות במיוחד לגבי הצפוי בחלקה הפלסטיני של העיר.‏ בהקשר זה ניתןלחשוב על תרחיש קיצוני,‏ על-פיו עוצמת הסכסוך הישראלי פלסטיני נותרת בעינה,‏ באיןהתקדמות מדינית של ממש.‏ ואולם במקרה זה קיים סימן-שאלה גדול לגבי סיכוי כלשהולהשיג את יעדי ״חזון לירושלים״ הנידונים בדו״ח זה,‏ ולו בחלקם.‏להלן נתייחס להשלכות של תרחיש-ביניים הצופה את המשך המצב הקיים,‏ תוךשיפור ביטחוני בו.‏ תרחיש זה מניח שיושג הסכם ארוך-טווח,‏ על-פיו תמשיך להתקיים״רשות״ פלסטינית ובמקביל לא צפויים אלימות ושימוש בכוח לאורך שנים.‏ אנו מעריכיםכי בתרחיש כזה לא קיימת מידת העקביות הפנימית שתאפשר את קיומו לאורך כלהתקופה הנידונה,‏ אך אנו רואים חשיבות בהצגתו ולו כדי להמחיש את ההשלכות שיהיולאי-מימוש תרחיש הבסיס,‏ אפילו בתנאים כאלה.‏ מבחינת ירושלים,‏ משמעות תרחישהביניים היא כי העיר כולה,‏ על שני חלקיה,‏ תישאר במעמדה הנוכחי,‏ מחוץ לשליטתהרשות הפלסטינית,‏ ותתנהל תנועה חופשית ובלתי-מופרעת בין חלקיה.‏ כן תתאפשרתנועה מבוקרת,‏ לא חופשית,‏ בין ירושלים המזרחית לבין שאר חלקי הגדה המערבית.‏ירושלים הפלסטינית תחת התרחיש החלופישני מאפיינים חשובים של תרחיש הבסיס ייוותרו בעינם.‏ האחד — מצב הרגיעההביטחונית,‏ והשני - אפשרות התנועה למערב העיר,‏ ומכאן גם לשאר תחומי ישראל,‏ובמקביל אל תחומי הרשות הפלסטינית ‏(גדר ההפרדה המוקמת בימים אלה לא תהיהנחוצה,‏ ועל כן היא תוסר תחת תרחיש זה).‏ כל שאר מרכיבי תרחיש הבסיס ישתנו באופןמהותי וישביתו את עיקר המנועים שייצרו את תנופת הפיתוח יוצאת הדופן שתוארהלעיל בפרלףזה.‏השלטון המרכזי הפלסטיני יישאר ברמאללה וסביבתה ‏(וכן גם בעזה);‏מזרח-ירושלים תישאר תחת שלטון ישראל ותמשיך לקבל שירותים מוניציפאלייםמעיריית-ירושלים.‏ לא יוקמו בה מוסדות שלטון מקומי ורמת השירותים השוטפתוהתשתיות העירוניות לא יגיעו לרמה המצופה מתרחיש הבסיס;‏המגזר הדיפלומטי ברשות הפלסטינית יהיה מנוון למדי,‏ בלא השוואה לממדיוהצפויים במדינה פלסטינית,‏ ובכל מקרה הוא לא יקבע את מושבו בירושלים;‏•••395

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכספי המדינות התורמות יהיו מצומצמים יותר.‏ מיזמי-תשתית ומפעלים בעלי אופיאזורי,‏ ומיזמים משותפים לישראל ולרשות,‏ יהיו מצומצמים יותר.‏ בכל מקרה,‏ חלקקטן מכספים אלה ימצא את דרכו לירושלים,‏ ורובו יושקע בשטחי האוטונומיה;‏התאוששות התיירות לישראל תגביר את התיירות לירושלים,‏ ובכלל זה לחלקההפלסטיני,‏ אך זאת בעיקר מארצות המערב,‏ ואין לצפות לתנועה משמעותית ממדינותמוסלמיות!‏ירושלים הפלסטינית תוסיף להיות אוסף של שכונות מוזנחות למדי תחת שלטוןישראל,‏ בלא מנועי-צמיחה של ממש.‏ היא תתבסס במידה רבה על כלכלת העירהיהודית,‏ בהיצע של פועלי-בניין ועובדי-שירותים פשוטים,‏ וכן על כוח הקנייה שלהתושבים היהודים,‏ בעיקר של שכבות האוכלוסייה החלשות,‏ אשר ישובו לפקודאת השווקים הפתוחים ואת החנויות במזרח העיר בתנאי-רגיעה.‏ כפועל-יוצא מכך,‏העיר לא תמשוך אוכלוסייה חדשה,‏ אלא להפך:‏ ניתן לצפות להמשך מגמת ההגירההפנימית השלילית,‏ מן העיר והחוצה.‏•••משמעות התרחיש החלופי לירושלים הישראליתעל-פי תרחיש זה יוטב במידה מסוימת המצב בחלקה היהודי של העיר בהשוואה למצבוכיום,‏ וזאת בעיקר עקב השיפור במצב הביטחוני.‏ עם זאת,‏ אי-מימושו של תרחישהבסיס עלול להביא לפגיעה של ממש בסיכויים להשיג את יעדי ״חזון לירושלים״,‏ גםאם התרחיש החלופי הוא תרחיש הביניים המתואר בזאת.‏בהיעדר הסדר-קבע מדיני,‏ לא יועתק המגזר הדיפלומטי לירושלים הישראלית,‏ עלכל המשתמע מכך לכלכלת העיר ומעמדה!‏יאבדו מרבית היתרונות הצפויים לעיר ‏(על שני חלקיה)‏ מהקמת ״תעשיית השלום״,‏ובכלל זה מקורות כספיים בהיקף ניכר.‏ בין השאר יקטן מאוד הסיכוי לפתיחתמוסדות אקדמיים משותפים,‏ עם או בלי צירוף גורמים בינלאומיים!‏למרות קיומה של רגיעה,‏ ״פרמיית הסיכון״ על פעילות כלכלית והשקעות במערבהעיר תהיה גבוהה יותר עקב החשש שהסדר מהסוג המתואר עלול לקרוס.‏ במיוחדאמורים הדברים לגבי ״אזור התפר״ בין שני חלקי העיר,‏ וגורם זה עלול לפגועבחיזוקו ובשדרוגו של מרכז העיר!‏•••396

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהחלק היהודי של העיר לא ייהנה מזליגת ביקושים של האוכלוסייה הפלסטיניתהגדלה,‏ בעיקר לשירותים לחלק המבוסס יותר של אוכלוסייה זו.‏ בין השאר יקטןהסיכוי למשוך את חלקם למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל;‏במובן מסוים ייתכן שלהגירה הפלסטינית המתוארת בתרחיש הבסיס תהיה השפעהחיובית על כוח המשיכה של ירושלים הישראלית.‏ זאת משום שהגירה זו תשביח אתאוכלוסיית העיר כולה־ ותסייע בקידומה.‏ בהיעדר שינוי כזה בהרכב תושבי העירהפלסטינים,‏ עלול להיחלש במידת-מה כוח-משיכתה של העיר הישראלית;‏הנטל לאספקת שירותים לתושבים הפלסטינים של העיר ייפול על כתפי משלםהמסים הישראלי,‏ ובמיוחד על כתפי משלם המסים הירושלמי,‏ והדבר עשוי להרתיעהגירת אוכלוסייה חזקה אל העיקהתפתחות שני חלקי העיר עלולה להמשיך להיות בלתי-מאוזנת ולהרחיב את הפעריםבין מערב העיר למזרחה.‏ הירידה במאפיינים הסוציו-אקונומיים של התושביםהפלסטינים,‏ והעלייה בפשיעת הרכוש - שתכוון ככל הנראה בעיקר אל הצד היהודישל העיר - עלולות להרתיע הגירה ישראלית לעבר ירושלים;‏בהיעדר שינוי דרמאטי בעיר המזרחית,‏ ייעלם ״איום״ התחרות מצד העירהפלסטינית.‏ בתנאי תרחיש הבסיס,‏ יהיה למנהיגות הפוליטית בישראל תמריץחזק לתמוך בפיתוחה ובשדרוגה של ירושלים הישראלית,‏ לבל תפגר אחר השינוייםהכמותיים והאיכותיים שיפקדו את העיר הפלסטינית.‏ יהיה בכך כדי לחזק אתהסיכוי שהמלצות ״חזון לירושלים״ יאומצו ושמטרותיו יתממשו.‏ לעומת זאת,‏בתנאי התרחיש החלופי עלול תמריץ זה להיחלש עם היעלם התחרות בין שני חלקיהעיר,‏ וכך גם לפגוע בהשגת היעדים המוצגים במסמך זה.‏•••••0בנסיבות אלו,‏ למרות שנטל אספקת השירותים העירוניים לתושביה הפלסטינים שלהעיר ימשיך לרבוץ על ממשלת-ישראל ועל עיריית-ירושלים,‏ אנו סבורים כי חיוני למנועהתרחבות הפערים בין שני חלקי ירושלים.‏ המשמעות היא כי על השלטונות הישראלייםיהיה להשקיע בעיר מעל ומעבר למה שהיה נהוג עד כה,‏ ולא להסתפק בשמירה על הרמההקיימת,‏ למרות שתהיה בכך הכבדה של ממש על המימון בהשוואה לקשיים הקיימיםהיום בתחום זה.‏397

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלביבליוגרפיהספרים ומאמרים:‏דלה פרגולה,‏ ס/‏ אוכלוסיית ירושלים,‏ 2020-2000: דמוגראפיה,‏ תכנון,‏ מדיניות ‏(טרם פורסם).‏ג,הכליז׳,םירחאו ״תינכת חותיפל הלכשה ההובג םילשוריב תנשל ‎2020‎״,‏ רבמצד 2006.חמאיסי,‏ ר׳,‏ ערים פלסטיניות חדשות בצד קיימות,‏ מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות,‏ 1996.קמחי,‏ י׳,‏ היימן,‏ ב׳,‏ גבריאל,‏ ק׳,‏ ירושלים — 1975-1967 — סקירה חברתית כלכלית,‏ המכוןללימןדים עירתיים,‏ האתיברסיטה העברית,‏ אפריל .1976 0שגיא,‏ אי,‏ פרלמן מי,‏ שיינין,‏ יי,‏ המשק הפלסטיני וזיקתו למשק הישראלי,‏ מןדלים כלכליים,‏Efrat, E. & Noble, A., Planning Jerusalem, Geographical Review, Vol. 78, No. 4, Oct.1988, pp. 387-404.Hashweh, M., Hashweh, M., & Berryman, S., An Assessment of Higher Education Needsin the West Bank and Gaza, USAID, Sep. 2003.Heiberg,M. & 0vensen, G., Palestinian Society, in Gaza, West Bank and Arab Jerusalem,report no. 151, FAFO, 1993.Liaison Committee, "Aid Effectiveness in the West Bank and Gaza",World Bank, "Four Years of Intifada, Closures and Palestinian Economic Crisis: AnAssessment", Oct. 2004.World Bank, "West Bank and Gaza: Country Economic Memorandum", Sep. 2006..1992World Bank, "West Bank and Gaza: Education Sector Analysis", Sep. 2006.Arnon, A. & Bamya, S. (Eds?), Economic Dimensions of a Two-State Agreement BetweenIsrael and Palestine, Aix Group, Nov. 2007.פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הפלסטינית(‏PCBS‏):‏Statistical Abstract of Palestine, No. 6, Nov. 2005Jerusalem Statistical Yearbook, No. 6, Jun. 2004Jerusalem Statistical Yearbook, No. 8, Jun. 2006Social Survey of Jerusalem, 2003, Main Findings, Sep. 2003Social Survey of Jerusalem, 2005, Main Findings, Nov. 2005Labour Force Survey, Annual Report: 2005, Apr. 2006398

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאתרי אינטרנט:‏משרד האוצר הפלסטיני:‏http://www.mof.gov.ps/monthly-reportsמשרד החינוך הפלסטיני:‏ http://www.moe.gov.ps/stats/index.htmlמשרד התכנון הפלסטיני:‏ http://db.mop.gov.ps/amc:http: הלמ״סhttp://laborsta.ilo.org :ILOפרסומי :CIA-T\ https://www.cia.gov/cia/download.htmlמכון ירושלים לחקר ישראל:‏ http://www.jiis.org.il/הישראלית.‏cbs.gov.il/readerעיריית ירושלים:‏ http://www.jerusalem.muni.ilשיחות והתייעצויות עם מומחים:‏.1 אליאס — מהנדס-בניין,‏ עוסק בבנייה במזרח-ירושלים2. י׳ גביש — מנכ״ל,‏ לאןמי למשכנתאות לשעבר,‏ ראש מרחב ירושלים בבנק לאומי3. ר׳ חמאיסי — אתיברסיטת חיפה,‏ החןג לגיאןגרפיה ולימןדי הסביבה ‏,מתמחה בגיאןגרפיהעירונית ובתכנון במגזר הערבי4. ד׳ נר־דוד - מנהל-שותף Capital, n^njerusalem היי-טק הפועלת בירושלים ומעסיקהפלסטינים5. ר׳ פמשאןר — השגריר המיועד בלונדון;‏ לשעבר,‏ מנכ״ל משרד החוץ6. ד׳ קטריבס — ראש אגף סחר-חוץ וקשרים בינ״ל בהתאחדות התעשיינים,‏ לשעבר ראשמחלקת קשרי-חוץ במשרד האוצר7. ד׳ רובינשטיין — עיתונאי,‏ הארץ ‏,מומחה לעניינים פלסטיניים8. י׳ קמחי — חוקר במכון ירושלים לחקר ישראל9. ה׳ אןורטאני — מנכ״ל המרכז לפיתוח המגזר הפרטי הפלסטיני.‏ לשעבר,‏ פרופ׳ לכלכלהבאוניברסיטת א׳ נג׳אח10. ב׳ חורי — איש עסקים פלסטיני11. וו׳ דג׳אני — איש עסקים פלסטיני12. נ׳ טהבוב — מנהל המכס הפלסטיני לשעברכמו כן התקבל מידע טלפוני מהגופים הבאים:‏משרד מתאם הפעולות בשטחיםמחלקת הטקס במשרד החוץנציבות שירות המדינהמחלקת הנהלת החשבתות של עיריית-ירושלים399

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח 1: המשק הפלסטיני - כרטיס ביקורהאוכלוסייה הפלסטינית של ירושלים היא חלק מן העם הפלסטיני היושב בגדה המערבית,‏ובמובן מסוים אף חלק מן המשק הפלסטיני.‏ לכשיושג הסכם מדיני שיכלול גם את פתרוןשאלת ירושלים,‏ ניתן להניח כי חלק ניכר מאוכלוסייה זו,‏ וייתכן גם שחלק משטחה שלהעיר,‏ יהפכו חלק מן המדינה הפלסטינית.‏ מן הראוי,‏ אפוא,‏ להתייחס לניתוח הכלכלישבפרק ״חזון לירושלים והעיר הפלסטינית״ על רקע המשק הפלסטיני בכללותו.‏המשק הפלסטיני,‏ המונה כארבעה מיליון תושבים,‏ הוא בעל תוצר לאומי של כארבעהמיליארד דולר.‏ התוצר לנפש עומד על כ-‏‎1,200‎ דולר.‏ משק זה הוא בעל מאפיינים יוצאי-‏דופן במפה הכלכלית הבינלאומית.‏ הגורמים העיקריים לכך הם חשיפתו לזעזועיםחיצוניים בלתי-פוסקים ורבי-עוצמה,‏ שמקורם בעיקר במצב הגיאו-פוליטי ובתנודותכלכליות שמקורן מחוץ למשק זה,‏ מאפייניו הסוציו-דמוגראפיים ותלותו המכרעת במשקהשכן ‏(ישראל).‏ בלוחות המובאים בסוף נספח זה,‏ מוצגים נתונים עיקריים,‏ ובכלל זהנתונים השוואתיים בין שני חלקי המשק הפלסטיני — זה שבגדה המערבית וזה שברצועת-‏עזה,‏ וכן נתונים המצביעים על השפעתה ההרסנית של האינתיפאדה האחרונה.‏400מאפיינים עיקרייםחשיפה לזעזועים חיצוניים:‏ המשק הפלסטיני נוצר ביוני 1967 באופן מלאכותי,‏ כתוצאהממלחמה.‏ כל אחד משני חלקיו(הגדה המערבית ורצועת-עזה)‏ נקרע באחת ממשק האםשלו,‏ ובו ברגע נפתח לחלוטין למשק הנמצא בסמיכות מיידית אליו,‏ גדול וחזק ממנו עשרותמונים,‏ אשר עד אותה עת היה סגור בפניו לחלוטין.‏ נסיבות כאלה גוררות מטבע הדבריםשינוי מוחלט של האוריינטציה הכלכלית,‏ של מבנה המשק ומאפייניו.‏ שינויים אלה גרמולתלותו המכרעת של המשק הפלסטיני בשכנו הישראלי.‏ לא רק נסיבות ההיווצרות היומלאכותיות ‏(כיבוש צבאי בעקבות מלחמה),‏ אלא גם היותו מורכב משני תת-משקיםנפרדים לחלוטין מבחינה גיאוגרפית,‏ בעלי זיקה קודמת לכלכלות שונות ‏(ירדן ומצרים)‏ואשר ביניהם פערים משמעותיים ברמת החיים ובמאפיינים הסוציו-דמוגראפיים.‏ במשךכל השנים שמאז,‏ לא חדל משק זה לחוות זעזועים חיצוניים חריפים ‏(שאינם תלוייםבמשק המקומי),‏ אשר גרמו נזקים כלכליים חמורים ומנעו מידה מינימאלית של ודאותעסקית שתאפשר התפתחות כלכלית סבירה.‏ בין אלה ניתן למנות בעיקר שורה של מצבי-‏מלחמה (1991,1982,1973) ותקופות של אינתיפאדה (1998-1991; 2004-2000), ומעברלמשטר האוטונומיה(משנת 1994). יש לציין כי להקמת האוטונומיה היו במידה רבה גםהשלכות כלכליות חיוביות,‏ כגון קבלת תרומות בינלאומיות בהיקף ניכר,‏ והתחלת בנייתו

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשל מגזר ציבורי.‏ האינתיפאדה האחרונה,‏ של תחילת שנות האלפיים,‏ גבתה מהפלסטיניםמחיר כלכלי עצום,‏ אשר מבחר מביטוייו בתחומי הפעילות הכלכלית — בהכנסה לנפש,‏באבטלה,‏ בעוני וביציבות הכספית של הרשות - ניתן לראות בלוחות דלהלן.‏מאפיינים סוציו-דמוגראפיים:‏ שני מאפיינים מרכזיים ‏(התלויים זה בזה)‏ הופכים אתהמשק הפלסטיני,‏ במידה רבה,‏ ל״פצצת-זמן דמוגראפית״.‏ האחד — קצב הריבוי הטבעי,‏שהוא מן הגבוהים בעולם — למעלה מ-‏‎3%‎ בשנה בממוצע ב-‏‎40‎ השנים האחרונות‏(שמשמעו הכפלת האוכלוסייה כל 20 שנה בערך).‏ חלק ניכר מהאוכלוסייה הם פליטיםשמרביתם מתגוררים במחנות-פליטים.‏ בקרב אוכלוסיית הפליטים,‏ שיעורי הריבויהטבעי גבוהים יותר ורמת ההכנסה והדיור נמוכה יותר.‏ תוצאה מרכזית של מאפייןזה היא העובדה כי מספר הילדים ‏(עד גיל 14) הוא כמחצית מן האוכלוסייה ‏(בישראל,‏למשל,‏ עומד שיעור זה על 28%). המאפיין הזה,‏ בנוסף לשיעור ההשתתפות הנמוך,‏במיוחד של נשים,‏ בכוח העבודה,‏ גורר ״יחס-תלות״ 133 גבוה במיוחד של World) 6.2Memorandum, 2006 (Bank, West Bank and Gaza: Country Economic ‏(לעומת כ-‏‎3‎בישראל).‏ מאפיינים אלה מצביעים גם על האתגר המרכזי של פיתוח משק זה בעתיד —צמיחה בקצב מהיר מספיק של הכלכלה המקומית,‏ כדי לספק תעסוקה לכוח האדםהגדל במהירות כה רבה,‏ תוך השגת גידול מספיק בתוצר לעובד,‏ שיאפשר עלייה ברמתהחיים.‏ההבדלים בין הגרה המערבית לוצועת-עזהברצועת-עזה חיים כיום כ-‏‎37%‎ מהאוכלוסייה הפלסטינית,‏ בתנאים קשים הרבה יותרמאלה של הגדה המערבית בכל המובנים.‏ הם חיים בצפיפות גיאוגרפית מהגבוהותבעולם;‏ 134 רמת התוצר לנפש ברצועת-עזה היתה תמיד נמוכה באופן משמעותי מזו שלהגדה המערבית (70% ממנה);‏ מגוון הפעילויות הכלכליות של המשק המקומי צר מאודבהשוואה לזה של הגדה;‏ קצב הריבוי הטבעי של האוכלוסייה גבוה בהרבה;‏ משקלאוכלוסיית הפליטים בה ‏(כשני שלישים,‏ בהשוואה לכ-‏‎40%‎ בגדה המערבית),‏ ואלהמתוכה החיים במחנות גדול בהרבה.‏ כפועל-יוצא,‏ עמוקה יותר גם תלותה הכלכלית שלרצועת-עזה במשק הישראלי.‏1 3 3 מספר נפשות למפרנס.‏*" כ-‏‎3,700‎ נפש למ׳׳ר בהשוואה לכ-‏‎400‎ בגדה המערבית ו-‏‎1,100‎ במרכז ישראל ‏(״גדרה-חדרה״).‏ רצועת-‏עזה היא כמעט האזור הצפוף ביותר בעולם כולו.‏ מקדימות אותה בכך רק הונג-קונג(‏‎6,400‎‏)‏ נפש לקמ״ר,‏401וסינגפור (6,200).

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלממדי התלות בישראלהתלות הכלכלית בישראל - אולי המאפיין הייחודי והבולט ביותר של המשקהפלסטיני — נובעת משלושה גורמים:‏ בראש וראשונה מהעובדה,‏ כי מאז שנוצר משקזה ועד להקמתה של הרשות הפלסטינית,‏ הוא מצוי תחת שלטון ישראלי(ובמידה לא־מבוטלת גם בתקופה שלאחריה).‏ גורם שני הוא הפער הגדול בין העוצמה הכלכלית שלשני המשקים,‏ הן בגודל המשק והן בדרגת המפותחות.‏ הגורם השלישי הוא הסמיכותהגיאוגרפית המיידית בין שני המשקים.‏ כמעט כל האוכלוסייה הפלסטינית חיה ופועלתבמרחק של לא יותר מ-‏‎50‎ ק״מ ממרכזי הפעילות הכלכלית בישראל.‏ ביטוייה העיקרייםשל התלות במשק הישראלי הם:‏היעדר ממשלה כלכלית:‏ עד היווסדה של הרשות הפלסטינית שימש המנהל האזרחי,‏שהוא זרוע צבאית,‏ בממשלה כלכלית במשק הפלסטיני,‏ ומטבע הדברים שיקפה מדיניותוהכלכלית בעיקר אינטרסים ישראליים ולא פלסטיניים,‏ וגם זאת בתקציבים מוגבלים.‏בין השאר בא הדבר לידי ביטוי בתחומי הפיתוח וההשקעות בתשתית,‏ בהגבלות עלפעילות כלכלית מנימוקים ביטחוניים,‏ בהגבלות הנובעות מחשש לתחרות עם המגזרהעסקי בישראל,‏ וכר.‏שוק העבודה הישראלי:‏ הביטוי הבולט ביותר של התלות בישראל,‏ הוא בשוק העבודה.‏הגבול הפתוח בין המשקים,‏ הפערים הכלכליים שביניהם,‏ היעדר פיתוח מקומי והגידולהמהיר בכוח העבודה,‏ הביאו לכך ששוק העבודה הישראלי סיפק פתרון מהיר ויעיללאתגר התעסוקה הפלסטינית.‏ שנים רבות מצאו כשליש מכוח העבודה בגדה המערביתוכמחצית מזה של רצועת-עזה את פרנסתם בתחומי המשק הישראלי ‏(כרבע מהתוצרהלאומי בגדה וכשליש מזה של הרצועה נבעו מהכנסות העובדים בישראל).‏ לאחר פרוץהאינתיפאדה הראשונה והפיגועים בתחומי-ישראל שהחלו אז,‏ ובמקביל — התפתחותהיצע העבודה מחו״ל — התפתחו קשיים גוברים והולכים בתחום זה,‏ במיוחד לגביכוח העבודה של רצועת-עזה.‏ בעקבות האינתיפאדה השנייה הגיעו שיעורי האבטלההפלסטיניים לרמות-שיא בקנה-מידה בינלאומי.‏402שוקי הסחורות:‏ הפער בין המשקים,‏ סמיכותם המיידית והיעדר מוצא ימי עצמאילחו״ל - הפכו את המשק הישראלי לשוק היעד והמקור הבלעדיים כמעט לסחר החוץשל המשק הפלסטיני.‏ נתוני ייבוא הסחורות למשק הפלסטיני מישראל,‏ מצביעים על

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלסדר-גודל כשני מיליארד דולר לשנה בשנות השיא — מעל ל-‏‎50%‎ מסך התוצר הפלסטיני,‏135ולכאורה גם יעד הייצוא העיקרי של ישראל.‏תשתיות:‏ המשק הפלסטיני נעדר כמעט תשתיות בסיסיות עצמאיות בתחומי האנרגיה‏(דלק וחשמל),‏ התקשורת והתחבורה ‏(נמלי ים ואוויר),‏ והוא תלוי למעשה באופן בלעדיבאספקת שירותים אלה על-ידי הגופים הישראליים.‏מערכת מוניטארית:‏ למשק הפלסטיני אין מטבע משל עצמו,‏ והשקל הישראלי הואאמצעי החליפין המרכזי בו.‏ גם מערכת בנקאית מסחרית כמעט שאינה פועלת בו,‏והבנקים הישראליים הם שסיפקו במשך השנים את מרבית השירותים הרלוונטיים.‏השיפה לתנודות מקרו-כלכליות:‏ בטובתו ושלא בטובתו,‏ היה המשק הפלסטיני חשוףלתנודות שפקדו את המשק הישראלי,‏ כגון האצה והאטה בצמיחה הכלכלית,‏ אבטלהואינפלציה.‏ •135נתון זה עלול להטעות,‏ שכן הוא משקף במידה רבה ייבוא ממדינות-אירופה וארה״ב,‏ הנפרק בנמלי-‏ישראל ומועבר למשק הפלסטיני,‏ ולא בסחורות שיוצרו בישראל ויוצאו אליו(‏trade .(transit403

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 1: מדדים מאקרו-בלבלייס,‏ 2005-1999הרשותהפלסטיניתהגדההמערביתרצועת-עזה3 13 י2,921 י 1,312 ׳, 1תמ״ג(ממוצע)‏ 4,233 2005-2003 י3,912 2002-2000 ‏>״ 2,699 י ' 3 1,213 י ' 3134,288 1999 ׳ 2 ׳ 2,959 י ' 3 1,329 י(419 9 8יי"‏תמ״ג(ממוצע)‏במיליוני דולרתמ״ג לנפש 1,247 2005-2003 ‏'״ 1,4091,291 2002-2000 ‏"י 1,459 ‏"י 1,033 יי'‏1,714 ‏'״ 1,214 ‏"י22.3 ‏"י 31.6 ‏"י16 י ' 5(2)!5) g (5,n19991,518 1999תמ״ג לנפש‏(ממוצע)‏בדולרים״

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 2: הגירעון התקציבי הפלסטיני,‏ 2005-2000במיליארדי דולרבאחוזים מהגירעוןגירעון מצטבר 100% 3.7תמיכה תקציבית מהגופים התורמים 54% 2.041% 1.5מזה:‏ מענקים 13% 0.5הלוואות המקור:‏ הבנק העולמי:‏ West Bank and Gaza: Country Economic Memorandum136נספח 2: ירושלים הפלסטינית - רקע היסטורילאורך המאה ה-‏‎20‎ פקדו את ירושלים כמה תהפוכות פוליטיות.‏ לתהפוכות אלו היתההשפעה מכרעת על התפתחותה של העיר,‏ הן בשל המצב הגיאוגרפי שהמציאות הפוליטיתיצרה,‏ והן בשל האינטרסים של הריבון השולט בעיר.‏ תכנון מודרני של העיר החל רקלאחר כיבוש ארץ-ישראל בידי הבריטים במלחמת העולם הראשונה.‏ מתום המלחמה ועד1948 היתה העיר מאוחדת תחת שלטון בריטי,‏ ובשנים 1967-1948 היה חלקה המזרחי,‏כולל העיר העתיקה,‏ תחת שלטון ירדני,‏ ואילו חלקה המערבי,‏ עם מובלעת הר הצופיםהיה נתון תחת שלטון ישראל.‏ מיוני 1967 שבה ירושלים להיות עיר אחת,‏ והפעם תחתשלטון ישראל.‏ בכל שלוש התקופות הוזנח פיתוח העיר המזרחית,‏ בכל תקופה מסיבותאחרות,‏ בעוד שחלקה המערבי המשיך להתפתח.‏בתחילת תקופת המנדט הבריטי,‏ היה שטחה המוניציפלי של העיר 12.9 קמ״ר,‏מתוכם תפסה העיר העתיקה 59%. עד לסוף תקופה זו(‏‎1948‎‏)‏ גדל השטח והגיע ל-‏‎40.5‎קמ״ר,‏ כאשר רוב הגידול נבע מהגירה יהודית העירה.‏ לבריטים היו כמה תכניות פיתוחלירושלים?‏ הראשונות הוכנו בשנים 1918 ו-‏‎1919‎‏.‏ תכניות אלה לא היו מפורטות,‏ אלאהתוו קווי-יסוד לבנייה בעיר,‏ בעיקר מנקודת-ראות ארכיטקטונית,‏ ופחות מתוך ניסיוןלפתור בעיות אורבאניות.‏ לפי תכניות אלה העיר העתיקה היתה המרכז האורבאני שלהעיר,‏ הבנייה בקרבת החומות נאסרה לחלוטין,‏ והבנייה מזרחה הוגבלה.‏ הגבלות אלו,‏הן שהחלו ליצור את הניגוד בין פיתוח העיר המזרחית לפיתוח העיר המערבית.‏ בשנת1922 ובשנת 1930 יצאו שתי תכניות נוספות,‏ בניסיון להתאים את התכניות הקיימותלהתפתחות העיר ולתכנון הכלל-ארצי.‏ תכניתו של Kendall משנת 1944 היתה הראשונה4051 ראו 8c Noble,Efrat (1988): J6

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלשהציגה תפיסה כוללת של התכנון העירוני,‏ מעבר לשימורם של החלקים העתיקים.‏בתכניתו הפכה ירושלים למרכזה של ארץ-ישראל,‏ בהיותה צומת מרכזי בין צפון לדרוםובין מערב למזרח.‏ מטרתו היתה לתכנן את העיר כבירה,‏ כעיר בעלת פונקציות מנהליות,‏פוליטיות ומדעיות-השכלתיות.‏ בשנת 1948, כשעזבו הבריטים את ארץ-ישראל,‏ השפעתםעל תכנון העיר היתה בעיקרה ארכיטקטונית.‏ חותם בריטי זה מורגש בירושלים עד עצםהיום הזה.‏עם עזיבת הבריטים וההכרזה על הקמת מדינת-ישראל,‏ פרצה מלחמת העצמאות,‏שהסתיימה בהסכם הפסקת האש.‏ לפי הסכם זה חולקה ירושלים לשלושה:‏ החלק המזרחישכלל את העיר העתיקה,‏ נותר תחת שלטון ירדני;‏ החלק המערבי וכן הר הצופים היו תחתשלטון ישראל;‏ כמו כן הוכרז על שטחים שאינם בשליטתו של אף אחד מהצדדים ‏(״שטחההפקר״).‏ ירושלים הפכה לעיר-ספר הן בממלכה ההאשמית והן בישראל.‏ ההתייחסותהשונה של הישראלים ושל הירדנים לירושלים,‏ הביאה להתחזקות הניגודים בין שניחלקי העיר.‏ ישראל הכריזה על ירושלים כבירתה והתחילה להעביר אליה את המוסדותהשלטוניים.‏ עקב כך נמשך פיתוחה של ירושלים המערבית כעיר מרכזית - אם כי לאבקצב מהיר - ותכנית לפיתוח העיר הוצגה בשנת 1959. לעומת ירושלים המערבית,‏איבדה ירושלים המזרחית את מרכזיותה לטובת הבירה הירדנית,‏ עמאן.‏ תכנית ירדניתלירושלים הוזמנה אצל Kendall והוצגה ב-‏‎1964‎‏,‏ אך התוצאות הגיאו-פוליטיות שלהמלחמה בין ישראל לירדן בשנת 1967, לא אפשרו לתכנית זו להתממש.‏מאז המלחמה שולטת ישראל בכל שטח העיר.‏ שטחה המוניציפאלי של ירושלים הוגדרמחדש,‏ במגמה שהוא יכלול שטח גדול ככל הניתן ושמספר התושבים הערבים יהיה קטןככל הניתן.‏ שטח זה עומד כיום על 126 קמ״ר,‏ כמעט פי עשרה משטחה עם תחילת שלטוןהמנדט הבריטי(מקור:‏ אתר האינטרנט של עיריית-ירושלים).‏ מלבד הפיתוח הסמלי שלהרובע היהודי בעיר העתיקה,‏ החלה ישראל בבניית שכונות המיועדות למגורי יהודיםגם בשטחים שהיו תחת שלטון ירדן.‏ מסיבות פוליטיות,‏ הפיתוח של הצד הפלסטיניזכה לעדיפות נמוכה.‏ סלילה של כבישים המחברים את ירושלים לערים אחרות בישראלובגדה המערבית,‏ תרמה לעיר,‏ ובמיוחד לצידה המערבי.‏מבחינה דמוגראפית,‏ במהלך כל המאה ה-‏‎20‎ עד לאיחוד העיר תחת שלטונה שלישראל,‏ גדל בהתמדה חלקם של היהודים בעיר והגיע לכ-‏‎74%‎‏.‏ מאמצע שנות ה-‏‎70‎ החלחלקם לרדת,‏ והוא ממשיך לרדת עד היום.‏לסיכום:‏ במשך שנים רבות סבלה העיר המזרחית מפיתוח מוגבל או מהזנחה,‏ בעודשהעיר המערבית מתפתחת ‏(אם כי לא תמיד באותו קצב).‏ התרחיש הגיאו-פוליטי שלפיו406

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנכתבה עבודה זו,‏ מבשר כי אנו עומדים בפני מצב שבו בפעם הראשונה מזה שנים רבות,‏עשוי להיות לצד שישלוט בעיר הפלסטינית עניין אמיתי לפתח אותה,‏ והיא אכן צפויה‏(לפי תרחיש זה)‏ לתמורות מפליגות.‏37נספח 3: הסיוע הבינלאומי לרשות הפלסטיניתלהערכתנו צפויה ירושלים הפלסטינית לחוות תהליכים של פיתוח בכמה תחומים.‏הבולטים שבהם הם קליטת חלק ניכר מן המגזר הציבורי שיוקם במדינה הפלסטינית,‏פעילות נרחבת של בינוי לכל היעדים,‏ והשקעה מאסיבית בתשתיות עירוניות.‏ תהליכיםאלה דורשים ליווי מימוני בהיקף יוצא-דופן.‏ לתרומות שיקבלו הפלסטינים מהקהילההבינ״ל יהיה חלק מכריע במימון זה.‏ יתרה מכך:‏ תרומות כאלה,‏ במיליארדי דולרים,‏הם תנאי הכרחי למימוש המגמות המוצגות בפרק ״חזון לירושלים והעיר הפלסטינית״במסמך זה.‏ מטרת הנספח הזה היא להציג את פוטנציאל התרומות הצפוי,‏ ולבסס אתהטענה כי חלקה של ירושלים בכספי התרומות יהיה משמעותי הרבה מעבר למשקלהבאוכלוסייה למשל.‏עם הקמת הרשות הפלסטינית בשנת 1994, הוקם ארגון ״המדינות התורמות״Countries) ,(Donor אשר כלל גם מוסדות בינלאומיים כגון הבנק העולמי והאו״ם.‏ ארגוןזה ריכז את איסוף הכספים שנתרמו לפלסטינים ע״י הקהילה הבינלאומית והצטברובמהלך התקופה לכשמונה מיליארד דולר — סכום-עתק בהתחשב בגודלו של המשקהפלסטיני ‏(תל״ג של כארבעה מיליארד דולר).‏ הנתונים על התרומות בשנות ה-‏‎2000‎אינם ברורים דיים.‏ בתקופה זו חל שינוי מהותי בהיקף גיוס התרומות וביעדיהן,‏ וזאתעקב הנזקים הכלכליים הכבדים שהסבה האינתיפאדה השנייה למשק הפלסטיני.‏ לפיכךנתייחס להלן בעיקר לתקופה שבין 1994 לבין 1999, הנותנת לדעתנו תמונה טובה יותר138של הסיוע ‏,בעתות רגיעה.‏תהליך התרומה כולל שלושה שלבים:‏ בשלב הראשון מצהיר הגוף או המדינה עלהסכום שבכוונתו לתרום .(pledge) בשלב השני מתחייב התורם ליעד של סכום מסויםלמטרה שהוגדרה במפורש .(commitment) בשלב השלישי ״משוחרר״ הכסף לצורךביצוע המטרה המוסכמת .(disbursement) חלק מסך התרומות המוכרזות עד כה,‏ טרםנקשר להתחייבויות ממשיות ולא כל הסכומים המוקצים כבר חולקו.‏ בשנים 1999-1994&^!1>0\רוב הנתונים והתרשימים בנספח זה לקוחים מ-(‏‎81.(2000‎ &קיימים גם נתונים מאוחרים יותר במשרד התכנון הפלסטיני,‏ ראה בהמשך.‏407

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהסתכמו התחייבויות הגופים התורמים ב-‏‎4,081‎ מיליון דולר — מתוכם הועברו בפועל2,783 מיליון.‏התרומות לרשות הפלסטינית הן יוצאות-דופן בקנה-מידה עולמי.‏ ב-‏‎1997‎ למשל,‏עמדה התרומה לנפש ברשות הפלסטינית על 157 דולר.‏ רק התרומה לנפש בבוסניה-‏הרצגובינה ובישראל היו גבוהות יותר(‏‎200‎ דולר ו-‏‎235‎ דולר בהתאמה).‏ אמת-מידה אחרתהיא ביחס לתוצר המקומי:‏ ב-‏‎1994‎ היו התרומות 18% מהתוצר המקומי,‏ וב-‏‎1999‎ -10%. מרבית הכספים נתרמים כמענקים,‏ וחלקם הקטן כהלוואות.‏ עם הזמן גדל חלקןשל ההלוואות מ-‏‎6%‎ מסך התרומות בשנת 1995, לכדי כרבע ב-‏‎1999‎‏.‏איור 1: התרומות לרשות הפלסטינית,‏ 1999-1994$9001994 1995 1996 1997 1998 1999מקור:‏ (2000) al. Brynen et408

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 3: התפלגות המדינות התורמות,‏ 2006-1994התחייבויות‏(במיליוני דולר)‏כספים שהועברו‏(במיליוני דולר)‏מדינות אירופה 3,378 4,493ארה״ב,‏ קנדה ויפן 1,299 1,624מקורות ערביים 1,062 1,181גורמי או״ם והבנק העולמי 206 26946 85אחרים 5,991 7,651סה״כ מקור:‏ בסיס הנתונים שבאתר האינטרנט של משרד התכנון הפלסטיני(ראה רשימת המקורות).'‏לפי לוח 3, מרבית הסכומנם נתרמו על-ידי מדינות המערב,‏ בעוד שחלקם של המקורותהערביים היה נמוך מאוד ביחס למה שניתן היה לצפות לאור החשיבות המדינית שהןמייחסות לסכסוך הישראלי-פלסטיני — ואלה הסתכמו ב-‏‎17%‎ מסך התרומות.‏ כפישניתן לראות,‏ בולט במיוחד דווקא משקלן של מדינות-אירופה ‏(כ-‏‎60%‎‏).‏ למדינות-‏אירופה יש אינטרס רב ב״הרגעת הרוחות״ בסכסוך הישראלי-פלסטיני,‏ משום שהןסבורות כי הדבר יקל עליהן להתמודד עם האתגרים של ההגירה המוסלמית לתחומיהןוהשפעתה הפוליטית והחברתית.‏כספי התרומות יועדו בעיקר לארבעה תחומים:‏ בניית מוסדות השלטון של הרשותהפלסטינית והקמת מגזר ציבורי;‏ מיזמי תשתית;‏ סיוע במימון הגירעון התקציבי;‏ סיועחירום ‏(בעיקר במהלך העשור הנוכחי).‏ בתחום התשתיות הוקצו כספים למיזמיםלאומיים,‏ כגון נמל התעופה בדהאנייה ולתחומי אנרגיה ‏(ראה דוגמא להלן),‏ טיפולבפסולת מוצקה,‏ תעבורה,‏ מים וביוב.‏ רוב השיפורים בתחומים אלה באו לידי ביטויבאזורים עירוניים ובמחנות הפליטים.‏ באזורים הכפריים לא דווחו שינויים משמעותיים.‏תרומות הופנו גם לשיפור החינוך ולשיפור שירותי הבריאות.‏ בעוד שבתחום החינוך ניכרושינויים לטובה,‏ לא כך היה בתחום הבריאות.‏ גם לפיתוח המגזר הפרטי הופנו תרומות,‏טיביות שלהן(‏‎2000‎ ,.131711611 & al בתקציר המנהלים).‏קיימים ספקות לגבי אמינותם של נתוני מקור זה.‏409

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמאיור 2 עולה כי עם הזמן מצטמצם חלקן של התרומות לטווח הקצר,‏ כגון אלה שנועדולאיזון התקציב של הרשות הפלסטינית,‏ וגדל חלקן של התרומות לטווח הארוך,‏ כגוןאלה שנועדו להקמת תשתיות.‏ לפי החלק הראשון שבאיור 2 ‏(ההתפלגות הסקטוריאלית)‏הוכפל חלקן של התשתיות בין השנים 1995-1994 לבין 1999-1998. חלקו של פיתוחהמוסדות ירד בשנים אלה כמעט למחצית,‏ וחלקו של פיתוח משאבי-אנוש ירד מ-‏‎33%‎ל-‏‎21%‎‏.‏ לפי החלק השני(ההתפלגות הקטגוריאלית)‏ ירד חלקה של התמיכה התקציביתמ-‏‎31%‎ בשנים 1994-1995 ל-‏‎4%‎ בשנים 1999-1998. חלקה של ההשקעה עלה מעט.‏הסיוע הטכני ויצירת מקומות-עבודה נותרו ללא שינוי.‏ בכל התקופה נתרמו כ-‏‎818‎מיליון דולר לתשתיות,‏ ואילו להשקעה הציבורית נתרמו כ-‏‎1,165‎ מיליון דולר.‏.(disbursed)1,0410בפועל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעם פרוץ אינתיפאדה אל-אקצה חל שינוי מהותי בהיקפי הגיוס ובייעודי התרומות.‏כך למשל,‏ הקצאת הכספים בתקופה שבין השנים 2003-1999 יועדה רק בחלקה הקטןלמימון ישיר של הרשות הפלסטינית (141 מיליון דולר),‏ וכמעט כולה (4,300 מיליוןדולר)‏ — מענקי-פיתוח אשר אמורים היו להגיע ליותר מ-‏‎90%‎ ממימון תכניות אלה(2000 ,.£11 ^ סעיף 2.13). לאור ההתפתחויות ‏(האינתיפאדה),‏ תכניות אלה לאיצאו אל הפועל וחלק גדול מהכספים הופנה למטרות של סיוע תקציבי ומענקי-חירום.‏גם מלוח 4 להלן ניתן להתרשם ‏(למרות שאין הוא עקבי לגמרי עם תרשים 2) מהמשקלהקטן-יחסית של מיזמי-תשתית ושל המגזר הציבורי — כל זאת בשל השפעת שינויהדפוס בעשור הנוכחי.‏לוה :4 שימושי התרומות,‏ * 1 1 2006-1994הסכוםבמיליוני דולרפירוט התחומיםinfrastructure, energy, solid waste, water andsanitationתשתיות ״‎865‎institution building, education, health 711מגזר ציבורי budget support 1,738תמיכה תקציבית support to UNRWA1,652 סיוע ל-^\\^‏‎11‎ * אחר 1,025 כל האחריםסה״כ 5,991* רוב התרומה לארגון(‏‎1,618‎ מיליון דולר)‏ התבצעה בשנות ה-‏‎2000‎‏.‏מקור:‏ בסיס הנתונים באתר האינטרנט של משרד התכנון הפלסטיני(ראה רשימת המקורות).‏עם חידוש התהליך המדיני,‏ ובמיוחד ככל שיתממשו הנחות תרחיש הבסיס עליו מבוסספרק זה,‏ אנו צפויים לראות שינוי במצב הנוכחי בתחום התרומות הבינלאומיות.‏ ככלשהמדינות והגופים התורמים ישתכנעו כי הפעם יש סיכוי שתהליך זה יבשיל ויביא להקמתמדינה פלסטינית ולרגיעה של ממש במצב הביטחוני באיזור,‏ יתחדש זרם התרומות והואאף צפוי לגבור.‏ היקף התרומות יעלה בוודאי בהרבה על הממוצע של כחצי מיליארדדולר לשנה,‏ שאפיין את המחצית השנייה של שנות ה-‏‎90‎‏,‏ כך שעד שנת 2020 עשוי סכוםסכומים שחולקו בפועל (disbursed)411

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלזה להצטבר לכדי 10 מיליארד דולר.‏ בשלב זה אנו מעריכים כי מדינות ערביות יהיומעוניינות להשקיע סכומים ניכרים,‏ והם יהיו מקור מרכזי לגידול בתרומות.‏מטבע הדברים,‏ העובדה שירושלים המזרחית נתונה תחת שלטון ישראל,‏ היא שגרמהלכך שלא זכתה לנתח כלשהו מן הכספים שנתרמו עד כה לפלסטינים.‏ מצב זה עתידלהשתנות מן הקצה אל הקצה תחת הנחות תרחיש הבסיס.‏ לא זו בלבד שסך התרומותלפלסטינים יגבר,‏ אלא שחלקה של ירושלים הפלסטינית בתרומות אלה יהיה משמעותיביותר.‏ משקלה באוכלוסיית הגדה המערבית עומד כיום על 10.5% ואנו מניחים כי הואיעלה לכ-‏‎13%‎ עד שנת 2020. אנו חוזים כי משקלה של העיר בתרומות בינלאומיות יהיהגבוה משיעור זה במידה ניכרת.‏ הפיכתה של העיר לבירה הפלסטינית,‏ הקמת מוסדותהשלטון בתחומה,‏ חשיבותה הסמלית והמדינית,‏ מרכזיותה הדתית - כל אלה יהפכואותה ליעד מושך להקצאת תרומות בינלאומיות ‏(ראה דיון מפורט בסעיף 2 ״המקורותלתמורות הצפויות בעיר הפלסטינית״ בפרק ״חזון לירושלים והעיר הפלסטינית״).‏ בנוסף,‏תצא העיר הפלסטינית נשכרת גם מהשקעות-תשתית אשר לא יופנו ישירות אליה(למשל,‏סלילת כבישים מהירים המובילים מכל חלקי הגדה לירושלים).‏מיזמים לדוגמא - חשמלבשנים 1998-1994 הושקעו בתחום החשמל 52 מיליון דולר ‏(לוח 5 להלן)‏ מתוכם שנימיזמים גדולים בסכומים של 23 מיליון דולר כל אחד.‏ חלקם עסקו בבנייה של רשתחדשה,‏ וחלקם בשיקומה של רשת קיימת.‏412

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 5: התרומות למיזמי פיתוח בתחום החשמל,‏ 1998-1994Project NameValue Donor Location Govemorate Grids Rehabilitated Villages Beneficiaries(?000)installed (km) {km! servedBectriíicatton of Tubas Vfflages 4,600 Czech Tubas Area WB 27.5 IB 42.H3BUNDP-LRDP 14 Japan Teffit Jeni. 0.5 1 160UNDP-LRDP 12 Japan Kfeir Jeni. 1.0 I 130UNDP-LRDP 23 Japan Jarba Jeni. 2.0 1 54UNDP-LRDP 17 Japan Muialtart Je3u\ 2.0 1 240UNDP-LRDP 50 Japan &tarakah Jeni. 5.0 1 1.D00UNDP-LREF 60 Japan Muthaiath Shyhada Je^i. 5.0 1 1.800UNDP-LRCP 71 Japan Jaliarnous Jeni. 7.0 1 1,900UNDP-LRDP 84 Japan Raba Jeni. S.O 1 2,500UNDP-LRDP 150 Japan Zababdeh Jeni. 10.0 1 4,000UNDP-LRDP 90 Japan Azzoun QaSq. 7.1 1 5.871UNDP-LRDP SO Japan Rajah Qalq. 4.7 t 1.787UNDP-LRDP 30 Japan Seer Jeni. 2.4 1 574UNDP-LRDP ‎12‎׳ Japan Izbet Tabs Qalq. OS 1 150UNDP-LRDP 16 Japan Izbet Ashqar Q & t 1.3 1 2S7UNCf-LRO 1 12 Japan Izbet Mudatwtvar Qa£q. 0.8 1 157UNDP-LRDP 11 Japan Izbet Jalud Qalq. O.S 1 101RehabHilatien disínbtMion netwoifc 23.000 Naraey Northern Govs. WB 114 11 250.922R2Habti!1afcn ci dislr&igion network 23.000 Norway Gaza Aiea Gaza 282 All 1,001.56»UNDP-LRDP 4B UNCDF Maeen Hebr. 2.5 • 1 171UNDP-LRDP 43 UNCDF KWetSaleh Hete. 3a 1 304UNDP-LRDP 65 UNCDF Um Safa Hebr. 5.0 1 403UNDP-LRDP 85 UNCDF Aí-Karmel Hebr. 5.5 1 2.110IMDP-LRDP 38 UNCDF ArfaehíDerat Hebr. 3.0 1 517UNDP-LRDP 120 UNCDF Jlftiik Jeri. 8.5 t 3.178UNDP-LRDP 40 UNCDF Albweeb Hebr. 1 1 388UNDP-LRDP 68 Anza Jeni. 5.2 1 1.457UNDP-LRDP 33 UMCDBUWP AzZawyeh Jeni. 2.6 1 524UNRWA 154 Japan Shufat Camp Jeru. 1CIDA Local Initiatives 10 Canada Jorish Nabl 0.8 1 1,034CIDA Local kubaévtu 25 Canada Yabad Jejii. 2.0 1 10.768CIDA Local Imfíaíwes 24 Canada Al 8uwe&] Hebr. 19 1 3S6CTDA Local Initiatives 15 Canada Faiamya Oaiq. 1.2 1 502CtDA Local WisifvBS 16 Canada Asirá af Csbliya Nabl 1.3 1 1.708CIDA Local ktitialiveB 18 Canada Beit Amra Hebr. 1.4 1 1.222TOTAL 52,017 132.1מקור:(‏Í000‎‏)‏ Brynen et al.413

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח 4: המגזר הציבורי הפלסטינילפי התרחיש הגיאו-פוליטי שעליו מבוססת עבודה זו,‏ ירושלים תהפוך להיות מרכז שלטוןלאומי למדינה הפלסטינית,‏ ותושפע מאוד מהתפתחותו של המגזר הציבורי שיתמקם בה.‏מטרת נספח זה היא לתת הערכה לגבי גודלו הצפוי של המגזר הציבורי הפלסטיני בכללו‏(בשנת 2020) ולגבי חלקה של ירושלים הפלסטינית במגזר זה.‏את המגזר הציבורי ניתן לחלק לשניים:‏ זרועות הביטחון,‏ והמגזר הציבורי האזרחי.‏במגזר הציבורי האזרחי ניתן להבחין בין המגזר הלאומי לבין זה המקומי.‏ המגז^‏ הציבוריהמקומי מספק שירותים,‏ שירותים מוניציפאליים ושירותי חינוך ובריאות לאוכלוסייהבכל המערך היישובי.‏ המגזר הציבורי האזרחי ברמה הלאומית,‏ נחלק אף הוא לשניים:‏המנהל המרכזי(להלן,‏ מטה)‏ היושב בדרך-כלל בעיר הבירה,‏ ומרכזי השירות לאזרחים‏(להלן,‏ שירותים),‏ כגון פקידי רשויות המס האזוריות.‏עם הקמתה של הרשות הפלסטינית,‏ היתה קפיצת-מדרגה בגודלו של המגזר הציבורי.‏הדבר נבע ברובו מהקמתם של כוחות-ביטחון,‏ אך גם מהצעדים הראשונים להקמתו שלמגזר ציבורי-אזרחי ברמה הלאומית.‏ קפיצת-מדרגה נוספת צפויה עם ייסודה של המדינההפלסטינית,‏ אז תתחיל בנייה אינטנסיבית של המוסדות השלטוניים,‏ ועשרות אלפי משרותנוספות יוגדרו ויאוישו.‏ הריבוי הטבעי המהיר של האוכלוסייה הפלסטינית,‏ והאפשרותלהגירה של פליטים וגולים פנימה,‏ יעצימו את תהליך הגידול במגזר הציבורי.‏הקמת המרכז השלטוני בירושלים הפלסטינית - אליה יועברו גם חלקים מהמעטשקיים היום ברמאללה — תביא אל העיר חלק גדול מעובדי המגזר הציבורי הלאומי.‏כמו כן יגדל חלקה של ירושלים גם במגזר הציבורי המקומי וגם בכוחות הביטחון.‏מספרם של הפלסטינים המועסקים כיום ברשות המקומית בירושלים הוא קטן מאודומובלע בתוך עיריית ירושלים.‏ לפיכך,‏ הגידול הצפוי בו לקראת שנת 2020 יהיה אף מהיריותר מן הצפוי בשאר חלקי המדינה הפלסטינית.‏ כוחות-ביטחון פלסטיניים לא קיימיםהיום בירושלים,‏ ובעתיד תקלוט העיר מלבד כוחות ביטחון-פנים שיוצבו בה,‏ גם כוחותביטחון שיעסקו באבטחת המוסדות וסמלי השלטון.‏ אנו צופים כי מספר המועסקיםבמגזר זה בירושלים,‏ העומד כיום להערכתנו על כ-‏‎4,000‎‏,‏ יגדל לממדים של 34,000 עד58,000 בשנת .2020414

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהמגזר הציבורי בירושלים הפלסטינית בשנת הבסיס(‏‎2005‎‏)‏עד להקמת הרשות הפלסטינית היה המגזר הציבורי הפלסטיני אזרחי בלבד.‏ יתר על כן,‏לא היה בו מרכיב לאומי אלא מקומי בלבד.‏ כאשר הוקמה הרשות הפלסטינית בשנת1994 והחלה הבנייה של מוסדות השלטון,‏ השתנה הרכבו של המגזר הציבורי,‏ ותפקידיםחדשים נוצרו ואוישו.‏ כיום הוא כולל גם משרות ברמה הלאומית וגם כוחות-ביטחון.‏בשנת 1990 היה ‏,גודלו של המגזר הציבורי 33,100 איש ‏(שגיא ואחרים,‏ 1992),ובשנת 1998 הגיע גודלו ל-‏‎98,000‎‏.‏ 142 משנת 1998 ועד היום גדל המגזר כמעט כל הזמן,‏ולפי נתוני משרד האוצר הפלסטיני הגיע מספר המועסקים בו בשנת 2005, כולל כוחותהביטחון,‏ ל-‏‎137,000‎ ‏(ועוד 14,000 אנשי-ביטחון במעמד של טירונים).‏ מתוך זה היההמרכיב האזרחי 80,000 איש.‏מתוך סך עובדי המגזר הציבורי האזרחי בשנת 2005, אנו אומדים את המרכיבהמקומי בכ-‏‎56,000‎ מועסקים,‏ בהתבסס על החישוב כדלקמן:‏ בשנת 1990 עמד גודלושל המגזר הציבורי,‏ כאמור,‏ על 33,100 שהיו כולם עובדי השלטון המקומי.‏ מכיווןשאלה מספקים שירותים התלויים בגודל האוכלוסייה,‏ ובהנחה ששיעור הריבוי הטבעיהשנתי היה (2005 3.6% Palestine, ,(Statistical Abstract of אמור היה מספר זה להגיעלכ-‏‎56,000‎‏.‏ 143 ההפרש בין מספר זה לבין סך המועסקים במרכיב האזרחי(‏‎80‎ אלף)‏ הואעל-פי הערכה זו,‏ אומדן לגודלו הכולל של המגזר הציבורי הלאומי הפלסטיני — 24 אלףאיש.‏ההפרדה בין הגדה המערבית לרצועת-עזה נעשתה לפי יחס האוכלוסיות.‏ חלקהשל הגדה המערבית באוכלוסיית הרשות הפלסטינית בשנת 2005 היה Statistical) 63%Palestine, 2005 .(Abstract of הפרדה זו נראית לנו סבירה לגבי המגזר הציבורי המקומיבגדה המערבית,‏ אך עשויה להטות כלפי מטה את גודלו של המגזר הציבורי הלאומיבגדה.‏ לדעתנו הטיה זו אינה גורמת עיוות גדול,‏ וזאת משלוש סיבות:‏ ‏(א)‏ חלק השירותיםשבמגזריהציבורי הלאומי תלוי בגודל האוכלוסייה,‏ ‏(ב)‏ חלק המטה צפוי לכלול כפילויותבגדה המערבית וברצועת-עזה בשל הנתק הגיאוגרפי;‏ ‏(ג)‏ מספר המועסקים הכולל,‏ עדייןנמוך.‏ לפי חישוב זה,‏ גודלו של המגזר הציבורי ברמת השלטון המקומי בגדה המערביתהוא 36,000 ואילו ברמה הלאומית הוא מגיע ל-‏‎15,000‎‏.‏1,2 לפי נתוני ה-‏‎11.0‎‏(כתובת האתר מופיעה ברשימת המקורות).‏ני ' בשל יתרונות הגודל בשירותים אלה,‏ יש להניח כי הגידול היה פחות מפרופורציוני,‏ ואומדן זה הואאפוא מוטה כלפי מעלה.‏415

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 6: המגזר הציבורי הפלסטיני,‏ 2005‏(באלפים)‏137אזרחי וביטחוני בכל פלסטין 80מזה:‏ אזרחי 56מזה:‏ מקומי לאומי 24בגדה מקומי 36לאומיa15בירושלים מקומי 4לאומי 0סן כל המגזר הציבורי האזרחי בירושלים 4מקור:‏ אתר משרד האוצר הפלסטיני(ראה רשימת המקורות)‏ וחישובי המחברים ‏(מתבססים על מקורותנוספים ומפורטים בהמשך).‏על-פי שיטת החישוב דלעיל,‏ אמור היה מספר מספקי השירותים העירוניים לתושביירושלים הפלסטינית לעמוד על כ-‏‎4,000‎ איש בשנת 2005. חלק מאלה עשוי להיכללב-‏‎80‎ אלף המועסקים במגזר הציבורי הפלסטיני(למשל,‏ חלק מהמורים או עובדי מערכתהבריאות)‏ וחלקם מועסקים מן הסתם על-ידי עיריית-ירושלים.‏ על מספרם הכולל שלעובדים אלה,‏ ועל התחלקותם בין עיריית-ירושלים לרשות הפלסטינית אין כל מידע.‏לצורך ענייננו אנו מניחים כי זהו מספר המועסקים הכולל,‏ וכי אלה מביניהם המועסקיםכיום בעיריית-ירושלים,‏ יעברו לעבוד בעירייה הפלסטינית לאחר שההסדר המדיני ייכנסלתוקף.‏המגזר הציבורי הפלסטיני בירושלים בשנת 2020את מספרם המוערך של המועסקים בירושלים הפלסטינית בשנת 2020 נגזור משרשרתהנחות לגבי מגזר זה ופריסתו במדינה הפלסטינית ‏(לוח ‎7‎א).‏ לצורך זה נשתמש בהנחותהנראות לנו סבירות לגבי הפרמטרים המרכזיים,‏ אם כי הן כמובן שרירותיות למדי(לוח‎7‎ב).‏ מסיבה זו ביצענו שתי הערכות — גבוהה ונמוכה,‏ כפי שמפורט להלן בלוח ‎7‎א.‏416

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח ‎7‎א:‏ המגזר הציבורי האזרחי הפלסטיני,‏ 2020‏(באלפים)‏הערכה גבוהההערכה נמוכהפלסטין לאומי:‏ מטה 15 24בכל29 50לאומי:‏ שירותים 383 442מקומי סך הכול בכל שטחי פלסטין 427 516המערבית לאומי:‏ מטה 10 18בגדה18 30לאומי:‏ שירותים 230 265מקומי סך הכול בגדה המערבית 258 313לאןמי:‏ מטה 6 13בירושלים2 5לאומי:‏ שירותים 25 40מקומי סך הכול בירושלים 34 58מקורות:‏ הערכות המחברים וחישוביהם ‏(ראה להלן וכן בלוח ‎7‎ב).‏לוח ‎7‎ב:‏ הנחות-עבודה לחישובים בלוה ‎7‎אהערכה גבוהההערכה נמוכהגודל המגזר הציבורי באחוזים מכוח העבודה 29% 35%10% מכלל המגזרהציבורי(כמו בישראל)‏74 אלףגודל המגזר הציבורי הלאומי‏(כמו בישראל)‏33% 33%המטה כ-%‏ מהמגזר הציבורי הלאומי 65% 75%חלקו של המטה שיוצב בגדה ב־%‏ מכל פלסטין 60% 60%המגזר הציבורי בגדה כ-%‏ מכל פלסטין 67% 75%חלק המטה שישב בירושלים כ-%‏ מהגדה 11% 15%המגזר הציבורי בירושלים ב-%‏ מהגדה 417

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהאוכלוסייה הפלסטינית:‏ לפי התחזית הפלסטינית Palestine,) Statistical Abstract of2005), יהיו בשנת 2015 בגדה המערבית 3,100,000 תושבים,‏ וברצועת-עזה 1,981,000תושבים;‏ שיעורי הריבוי הטבעי יקטנו בהדרגה עד כדי 2.5% ו-‏‎3.3%‎ בהתאמה.‏ חיוץמגמות אלו יביא את מספר התושבים בשנת 2020 ל-‏‎3,519,000‎ בגדה המערבית ול-‏2,330,000 ברצועת-עזה.‏ אם נעריך את אוכלוסיית בני 15 ומעלה ב-‏‎56%‎ 144 ואת שיעורההשתתפות בכוח העבודה האזרחי ב-‏‎45%‎‏,‏ 145 נקבל שכוח העבודה האזרחי יגיע ב-‏‎2020‎לכדי 1,474,000.המגזר הציבורי בפלסטין כולה:‏ כדי להעריך את התפתחותו הצפוייה של המגזר״הציבוריהפלסטיני,‏ נשווה את גודלו עם המגזר הציבורי של מדינות שכנות.‏ לפי נתוני ה-‏‎11.0‎‏,‏גודלו של המגזר הציבורי בירדן הוא 36% מכלל המועסקים,‏ ובסוריה 29%. בישראל הואמגיע ל-‏‎31%‎ מהמועסקים (28% מכוח העבודה האזרחי).‏ אנו מעריכים כי בשנת 2020ינוע גודלו של המגזר הציבורי הפלסטיני בין 29% מכוח העבודה ל-‏‎35%‎ ממנו.‏חלקה של הגרה המערבית במגזר הציבורי:‏ חלקו של המטה צפוי להיות גבוה בגדההמערבית יותר מאשר חלקה באוכלוסייה,‏ שכן בה תימצא עיר הבירה שהיא מושבהממשלה,‏ מרכז פעילותה ועיקר מוסדותיה.‏ נעריך את חלקה בין שני שלישים לשלושהרבעים מהיקף המגזר במדינה כולה.‏ אשר לשני החלקים האחרים - השירותים ברמההלאומית והמגזר הציבורי המקומי — נניח כי חלקם בגדה המערבית יהיה 60%, כחלקהשל האוכלוסייה.‏ לפיכך ינוע היקף המטה במגזר הציבורי הלאומי בין 10,000 ל-‏‎18,000‎‏(בהערכה הגבוהה והנמוכה בהתאמה);‏ חלק השירותים ינוע בין 18,000 ל-‏‎30,000‎‏,‏ והמגזרהציבורי המקומי — בין 230,000 ל-‏‎265,000‎‏.‏בהערכה הנמוכה,‏ על-פיה גודל המגזר הציבורי יהיה 29% מכוח העבודה,‏ נניח כיהתפלגותו של המגזר הציבורי בין המרכיב הלאומי למרכיב המקומי הוא כמו בישראל:‏3% ו־‎26%‎ מכוח העבודה,‏ בהתאמה ‏(למ״ס,‏ שנתון סטטיסטי 2005). בהערכה הגבוההנניח כי חלקו של המגזר הציבורי יעמוד על 35% מכוח העבודה,"‏ וכי מספר המועסקיםבמרכיב הלאומי יהיה דומה לזה הנהוג כיום בישראל ‏(במדינה הפלסטינית יחיו אז4181,4 לפי נתוני הלמס״פ זהו האחוז בגדה היום.‏ האחוז בעזה עומד על 51%. בהנחה של שיעורי ריבוי טבעינמוכים יותר,‏ הנחנו כי בשנת 2020 יהיה שיעור האוכלוסייה בגיל העבודה בכל פלסטין כמו בגדה היום.‏145 שיעור ההשתתפות היום עומד על 41%. אנו מניחים כי ההשתתפות הנמוכה נובעת גם מהאבטלההגבוהה ‏(תסמונת העובד המיואש).‏ כמו כן,‏ השתתפות הנשים היום נמוכה מאוד,‏ ואנו מעריכים כי עקבההתפתחות הכלכלית ופתיחת אופציות נוספות לנשים,‏ תעלה גם השתתפותן.‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלכחמישה מיליון נפש)‏ בעוד שיתרם יעבדו במגזר הציבורי המקומי.‏ בשתי ההערכות נניחכי המרכיב הלאומי נחלק לשליש ״מטה״ ולשני שלישים ״שירותים״.‏המגזר הציגורי גירושלים הפלסטינית:‏ אנו מעריכים כי מספר המועסקים בכל מרכיביהמגזר הציבורי אשר יעבדו בירושלים הפלסטינית בשנת 2020, ינוע בין 35 אלף לכ-‏‎60‎אלף.‏ לצורך החישוב נניח.באופן גס כי בין שני שלישים לשלושה רבעים מעובדי המטהשל המגזר הציבורי הלאומי יעבדו בירושלים עצמה,‏ ואילו העובדים בשני המרכיביםהאחרים שיפעלו בירושלים,‏ יהיו בשיעור של אוכלוסיית העיר בסך אוכלוסיית הגדההמערבית בשנת 2020 ‏(בין 11% כשיעור הנוכחי,‏ ל-‏‎15%‎ בהערכה גבוהה).‏ ההערכההנמוכה של חלק המטה,‏ השירותים והמגזר הציבורי המקומי,‏ תהיה 2,000 6,000,ו-‏‎25,000‎ בהתאמה,‏ וההערכה הגבוהה:‏ 5,000,13,000 ו-‏‎40,000‎ בהתאמה(הערכות אלואינן כוללות את כוחות הביטחון,‏ שחלקם ישבו בירושלים).‏נציין כי המגזר הציבורי המקומי כולל גם את עובדי עיריית-ירושלים הפלסטינית.‏לשם השוואה,‏ מספר ןגובדי עיריית-ירושלים המאוחדת עמד בשנת 2005 על 6,212איש.‏ 144 מספר זה אינו כולל עובדים בחברות המספקות שירותים לעירייה,‏ כמו חברתהמים ״הגיחון״(בערים אחרות מחלקת המים שייכת לעירייה).‏ אנו מעריכים כי בשנת2020 יגיע מספרם של עובדי עיריית-ירושלים הפלסטינית אף הוא לאלפים.‏לפי הדו״חות הכספיים של עיריית-ירושלים ‏(עמ׳ 37).419

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלנספח 5: האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים ומאפייניהמיזם ״חזון לירושלים״ עוסק בדרכים להגברת כוח המשיכה של העיר הישראלית,‏ ובמיוחדעבור אוכלוסייה צעירה ומשכילה.‏ לצורך זה חשוב אפוא להעריך את ממדיה ומאפייניהשל אוכלוסיית ירושלים הפלסטינית במהלך התקופה הנידונה.‏ הטענה המרכזית בפרק״חזון לירושלים והעיר הפלסטינית״ היא כי צפוי שינוי דרמאטי במספרם וב״איכותם״של התושבים הפלסטינים.‏ מטרת נספח זה היא לספק ממד כמותי לטיעון זה,‏ תוךהצגת סדרי-גודל ומגמות בהתפתחות האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים לקראת שנת147היעד 2020, תוך הצגת מקורות התעסוקה האפשריים ותיאור אופייה של האוכלוסייה.‏ה״תחזית״ שנציע שונה מאלו הקיימות,‏ בכך שהן מושתתות על חמץ המגמות הקיימותבשנים האחרונות,‏ והן אינן מביאות בחשבון תמורות גיאו-פוליטיות צפויות,‏ בעודשההערכות שלנו מנסות לבטא תמורות אלו.‏ לפיכך,‏ הערכותינו גבוהות במידה ניכרת מןהתחזיות הקיימות.‏חשוב לציין כי אומדן מספר התושבים אינו ממצה את גודל האוכלוסייה שתהיהפעילה בעיר.‏ הפיכתה של ירושלים הפלסטינית למרכז לאומי ולמטרופולין אזורית,‏ יביאואליה מדי יום ביומו עשרות אלפים יוממים שאינם מתגוררים בה,‏ מעל ומעבר לתושביה‏(שאת מספרם אנו מנסים להעריך בנספח זה).‏ אלה יגיעו אליה למטרות עבודה אושיבקרו בה למגוון מטרות וצרכים,‏ כגון שירותים ציבוריים,‏ שירותי תרבות,‏ מסחר,‏טיפול רפואי,‏ ייעוץ מקצועי,‏ תיירות-פנים,‏ תיירות בינלאומית,‏ וכיוצא באלה.‏לצורך התחזית נתייחס תחילה לגודל האוכלוסייה בשנת 2005. לאחר מכן נציג אתהתחזיות לשנת 2020, שאינן מתחשבות בתמורות פוליטיות.‏ לבסוף ננסה להעריך אתסדרי הגודל של האוכלוסייה בשנת 2020, תוך שימוש בהנחות הנגזרות מתרחיש הבסיס,‏שהוא תרחיש של תמורות פוליטיות.‏האוכלוסייה בשנת 2020במהלך השנים גדלה אוכלוסיית העיר על שני חלקיה,‏ היהודי והערבי.‏ מתחילת שנותה-‏‎70‎ הולך חלקם של היהודים וקטן,‏ למרות תנופת הפיתוח בחלקים היהודיים שלהעיר,‏ וחרף ההזנחה בחלקים הפלסטיניים.‏147גודל.‏420נשוב ונדגיש כי נספח זה אינו מתיימר לשמש תחזית דמוגראפית מבוססת,‏ אלא רק להצביע על סדרי-‏

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוה 8: התפתחות האוכלוסייה היהודית והערבית בירושליפ,‏ 2000-1946‏(באלפים)‏%שנה סן התושבים יהודים ערביםהיהודים53% 87 99 186 194674% 71 197 268 196773% 84 230 314 197271% 122 306 429 198370% 182 421 603 199568% 209 449 658 2000מקורות:‏ דלה פרגולה,‏ קמחי ואחרים (1976).הפלסטינים מחלקים את מחוז ירושלים הפלסטיני לשני אזורים:‏ אזור J1 שהוא העירירושלים עצמה,‏ ולפי הגדרתם:‏ השטח המוניציפלי של ירושלים של היום שהיה תחתני ‎1967‎ולאזור — 2J העוטף את ירושלים וכולל את יתר שטחי המחוז.‏על-פי נתוניהם(‏‎2006‎ Yearbook, (Jerusalem Statistical מנתה אוכלוסיית מחוז ירושליםהפלסטיני בשנת 398,300 2005 תושבים ‏(כ-‏‎17%‎ מאוכלוסיית הגדה המערבית),‏ מהם249,200 תושבי העיר עצמה (10.5% מתושבי הגדה המערבית)‏ ועוד 149,100 תושביהמטרופולין.‏ דלה פרגולה 1,8 נוקב במספרים קרובים — 244,800. התחזית הפלסטינית2005) Palestine, (Statistical Abstract of המתייחסת לשנת ,2015 נוקבת ב-‏‎3,100,000‎תושבים בגדה המערבית ‏(על בסיס שיעור ריבוי טבעי פוחת עד כדי 2.5% לשנה).‏ חיוץשל תחזית זו עד לשנת 2020, שהיא שנת היעד של מסמך זה,‏ תביא את אוכלוסיית הגדההמערבית באותה שנה ל-‏‎3,519,000‎ תושבים.‏ אם העיר ירושלים ומחוז ירושלים ישמרועל חלקיהם היחסיים באוכלוסיית הגדה המערבית,‏ יגיע מספר תושביהם ל-‏‎369,500‎ו-‏‎598,200‎ בהתאמה.‏ דלה פרגולה חוזה ‏(לפי התרחיש המצומצם ביותר של פריון יורדוללא הגירה)‏ באזורים הפלסטיניים של העיר 353,200 תושבים.‏ גם כאן,‏ מספר זה נמוךמעט (4.5%) מהתחזיות הפלסטיניות.‏148 המאמר ״אוכלוסיית ירושלים 2020-2000: דמוגראפיה,‏ תכנון,‏ מדיניות״ טרם פורסם,‏ אך הועבר לידינוע״י החוקר.‏421

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתחזיות אלו נשענות כאמור על מגמות דמוגראפיות בלא הגירה פנימית אל העיראו ממנה.‏ הפרק של ״חזון לירושלים והעיר הפלסטינית״ מתמקד במיוחד בהשפעתהתמורות הגיאו-פוליטיות על הדמוגראפיה של העיר,‏ וחוזה הגירה משמעותית אליה.‏הניסיון להעריך כמותית את ממדי ההגירה הצפויה,‏ חורג ממסגרת עבודה זו,‏ ולפיכךאנו מסתפקים בהערכה שרירותית למדי,‏ וזאת כדי לתת תחושה של סדרי-גודל.‏ אנובונים אפוא את ההערכות דלהלן בהנחה ‏(הנראית לנו הגיונית)‏ שחלקה של ירושליםהעיר יעלה ל-‏‎13%‎ מאוכלוסיית הגדה המערבית ‏(לעומת 10.5% בשנת 2005) וחלקו שלהמחוז כולו יעלה ל-‏‎20%‎‏(לעומת 17%). בהערכה זו יהיה מספר התושבים בעיר 457,500,oובמחוז — .703,800לוח 9: תחזיות לאוכלוסיית ירושלים הפלסטינית,‏ 2020‏(נפשות)‏ירושליםהעירמחוז ירושליםתמורות ללאגיאו-פוליטיותעל-פי דלה פרגולה 353,200על-פי נתונים פלסטיניים 598,200 369,500•לפי תרחיש הבסיס של ״חזון לירושלים״ 457,500703,800מקורות:‏ דלה פרגולה,‏ למס״פ:(‏‎2005‎‏)‏ ,statistical Abstract of Palestine הערכות המחברים וחישוביהם.‏משמעות ההנחה דלעיל היא כי תרומת ההגירה הפנימית לעיר עד לשנת 2020 ‏(כוללהריבוי הטבעי שלה במשך התקופה)‏ בגין התמורות הגיאו-פוליטיות המונחות בתרחישהבסיס,‏ מסתכמת בכ-‏‎90‎ אלף איש ‏(כ-‏‎20%‎ מאוכלוסיית העיר באותה עת).‏ הגירהפנימית בהיקף כה גדול,‏ חייבת להיתמך בגידול משמעותי במקורות התעסוקה.‏ הפיכתהשל ירושלים למרכז בתחומים רבים,‏ ובמיוחד למרכז שלטוני,‏ תרחיב את מגוון מקורותהתעסוקה ואת היקפם.‏ בהמשך נספח זה נתייחס לירושלים כמרכז שלטוני.‏ בגוף הפרקיש התייחסות למרכזיותה של ירושלים גם בתחומים נוספים,‏ ולפעילות הכלכלית הצפויהבה בשל מרכזיותה זו.‏422

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלירושלים הפלסטינית כמרכז שלטוניירושלים הפלסטינית תהפוך למרכז בתחומים רבים,‏ אך השינוי העיקרי לראייתנו,‏הוא הפיכתה למרכז שלטוני של המדינה הפלסטינית וכינונו של מגזר ציבורי שרביםמעובדיו ישבו בירושלים.‏ המגמות שאפיינו את רמאללה בתקופה שלאחר ייסוד הרשותהפלסטינית ותחילת הקמתו של מגזר ציבורי בעיר,‏ יכולות לתמוך בהערכתנו בדבר כוחהמשיכה שיש להפיכתה של עיר למרכז שלטוני-לאומי.‏ לפי נתוני הלמס״פ ‏(ראה לוח9), בשנים 1997 עד 2005 גדל מספר התושבים בירושלים הפלסטינית פחות מן הצפוילפי הריבוי הטבעי.‏ ברמאללה,‏ לעומת זאת,‏ גדל מספר התושבים בתקופה זו למעלה מןהצפוי לפי הריבוי הטבעי.‏ מכאן,‏ שירושלים חוותה הגירה פנימית שלילית ‏(של כ-‏‎27,000‎תושבים),‏ בעוד שרמאללה חוותה הגירה פנימית חיובית ‏(של כ-‏‎11,000‎ תושבים).‏לוח 10: מחוז-ירושלים ומחוז-רמאללה - הגירה פנימית,‏ 2005-1997‏(נפשות)‏ירושליםרמאללהאוכלוסייה בשנת 202,800 320,800 1997* אומדן אוכלוסייה לשנת 2005 ללא הגירה פנימית 269,100 425,700280,500 398,300 אוכלוסייה בפועל בשנת 200511,400 - 27,400הגירה פנימית * התפתחות האוכלוסייה של שנת 1997 על-פי שיעור הריבוי הטבעי הממוצע בגדה המערבית.‏מקור:‏ למס״פ:‏ (2005) Palestine Statistical Abstract ofבמקביל לניצני ההתפתחות של המגזר הציבורי ברמאללה,‏ ניכרה בה גם עלייה בבנייהע״י יזמים פרטיים.‏ עלייה זו בבנייה,‏ תומכת בכך שהתפתחות המגזר הציבורי גוררתאחריה התפתחות בתחומים אחרים,‏ ובפרט בבינוי.‏בנספח 4 דלעיל,‏ צפינו שגודלו של המגזר הציבורי בירושלים ינוע בין 34,000 ל-‏‎58,000‎מועסקים ‏(הערכה נמוכה וגבוהה,‏ בהתאמה).‏ חלקם יעבדו בירושלים,‏ וחלקם של אלהיתגוררו בה עם בני-משפחותיהם.‏ אנו מעריכים אפוא,‏ כי הפיכת העיר למרכז שלטוניתביא אליה בין 11,000 ל-‏‎34,000‎ מהגרים (14,000 ל-‏‎44,000‎ במחוז).‏423

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 11: תרומת הקמת המרכז השלטוני בירושלים לאוכלוסיית תעיר,‏ 2020‏(נפשות)‏ירושלים העירמחוז-ירושליםהערכהנמוכההערכהגגוהההערכהנמוכהוזערכהגבוהה13,000 6,000 13,000 6,0002,210 1,020 1,370 630המגזר הציבורי הלאומי בדרג מטההעובד בירושלים'"‏2,‏'מתוכם תושבי האזור המקוריים72,900 45,300 45,000 28,000יתר המגזר הציבורי באזורי"‏ 61,970 38,500 36,000 22,400מתוכם תושבי האזור המקוריים'י'‏ 21,730 11,780 20,635 10,970היתר ‏(שאינם תושבים מקוריים)‏ 40% 30% 33% 25%מהם:‏ יהגרו ‏(באחוזים)‏ 8,690 3,530 6,810 2,7405 4 5 4גודל משפחה 43,450 14,130 34,050 10,970כלל אוכלוסית המהגרים (1) המספרים לקוחים מתוך נספח המגזר הציבורי.‏ הנחנו כי כל המגזר הציבורי הלאומי בדרג המטההיושב במחוז ירושלים,‏ מרוכז בעיר.‏(2) חושב לפי חלקו של האזור היום:‏ — 10.5% העיר ירושלים,‏ — 17% מחוז ירושלים.‏(3) המספרים בירושלים העיר,‏ מתוך נספח המגזר הציבורי.‏ במחוז ירושלים,‏ לפי יחסי האוכלוסייה‏(היום).‏(4) בהנחה כי בגדה המערבית חלקה של ירושלים יעלה מ-‏‎10.5%‎ ל-‏‎13%‎ וחלקו של מחוז-ירושלים יעלהמ-‏‎17%‎ ל-‏‎20%‎ ובהנחה כי כל עובדי המגזר הציבורי שאינו מטה לאומי גרים במקום-עבודתם,‏ התושביםהמקוריים מחווים כ-‏‎80%‎ בעיר,‏ ו-‏‎85%‎ במחוז.‏היצע המגורים בעירהניתוח דלעיל הציג את מקורות כוח המשיכה של ירושלים להגירה פנימית,‏ דהיינו - צדהביקוש למגורים בעיר.‏ גידול כה ניכר כפי שאנו צופים לאוכלוסיית העיר,‏ מחייב הרחבתהיצע הדיור בשיעורים ניכרים(גם בלא להביא בחשבון את הביקוש שינבע מהרצון לשפראת איכות הדיור הנוכחית ואת צורכי הבנייה הציבורית).‏השאלה הראשונה היא:‏ האם יש בעיר ובסביבתה הקרובה עתודות-קרקע היכולותלספק צורך זה?‏ וזאת במיוחד בהתחשב בצורכי הבנייה הציבורית.‏ מבירורים שערכנו424

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלעם גורמים המקורבים לתחום,‏ עולה כי מהיבט זה לא צפויה בעיה של ממש.‏ את הבנייהבתוד העיר ניתן לעבות בעיקר על-ידי הגבהת המבנים הקיימים.‏ כמו כן מצויים דישטחים לבניית שכונות חדשות ‏(שטח £1 המתוכנן כיום לבנייה ישראלית,‏ יכול לשמשדוגמא לכך).‏ אמנם קיים קושי טופוגרפי,‏ אך הוא אינו שונה במובהק מהקשיים שהיובבניית השכונות שנוספו לירושלים בעשרות השנים האחרונות.‏ ייתכנו כמובן מחסומיםמשפטיים ‏(זכויות-קרקע),‏ קשיים ביורוקראטיים ועיכובים הקשורים בתכנון וביצוע,‏ אךבאלה אין כדי למנוע הרחבת היצע המגורים בעיר.‏השאלה השנייה היא:‏ האם מחירי הדיור בעיר יאפשרו הגירה כה מסיבית?‏ אכן,‏ זהוהגורם המגביל.‏ התהליכים המוצגים בפרק ״חזון לירושלים והעיר הפלסטינית״,‏ יביאולהערכתנו לעלייה ניכרת במחירי הנדל״ן בעיר ובסביבתה.‏ כתוצאה מכך תוגבל ההגירההעירה לאוכלוסייה חזקה מבחינה כלכלית,‏ וככל הנראה גם לנטישת אוכלוסייה חלשהיותר.‏אופי האוכלוסייה בירושליםהמעמדהסוציו-אקונומי של האוכלוסייה הפלסטינית המתגוררת בירושלים גבוהכבר היום בהשוואה ליתר חלקי הגדה המערבית והיא משכילה יותר.‏ אנו מעריכים כיהאוכלוסייה שתהגר לירושלים,‏ תשתייך למעמד דומה ואפילו גבוה יותר.‏לפי נתונים פלסטיניים ‏(למס״פ),‏ בשנת 2005 זכאים 25.6% מתושבי מחוז ירושליםsecondary certificated ‏(תעודה הניתנת בתום הלימודים בבית הספר התיכון),‏ בעודשאחוז הזכאים לה בגדה המערבית עומד על 19%. אחוז הזכאים בגדה המערבית כוללאת מחוז-ירושלים,‏ כך שהפער בין ירושלים לשאר שטחי הגדה גדול אף יותר.‏ אחוז0הזכאים לתואר ראשון בירושלים,‏ עומד על 7.4%, ובכל מחוזות הגדה ‏(כולל מחוז-‏ירושלים)‏ הוא עומד על 7.1%. בתוך מחוז-ירושלים יש הפרש קטן בין תושבי העירלבין תושבי המטרופולין.‏ בהשכלה תיכונית היתרון הוא של תושבי העיר (60.3% לעומת57.6%), אך בהשכלה אקדמית היתרון הוא דווקא של תושבי המטרופולין(‏‎13.6%‎ לעומת.(13.4%425

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללוח 12: אוכלוסייה יהודית ופלסטינית בירושלים - מדדים נבחרים,‏ 2003-2005ירושליםהישראליתירושליםהפלסטיניתמחוז-‏ירושליםהפלסטיניהגדההמערבית3.0 ‏'״גידול אוכלוסייה שנתי(%)‏ 1.3 ‏"י 3.1 י"‏ 3.5121(2)

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאיור 3: תנאי המגורים גרשות הפלסטינית,‏ 1993בירושלים ‏(העמודה השמאלית)‏ אחוז האוכלוסייה המתגורר בתנאים טובים הוא הגבוהביותר בכל השטחים הפלסטיניים,‏ ואחוז האוכלוסייה המתגורר בתנאים גרועים הואהנמוך ביותר.‏ יש להעיר כי מצב זה נכון לזמן שלפני ייסוד הרשות הפלסטינית.‏ מאז זכוכמה אזורים פלסטיניים להשקעות ששיפרו את תנאי המגורים בהם ‏(למשל,‏ בית-לחם),‏וייתכן שהתמונה השתנתה.‏מכל האמור לעיל עולה כי תושבי ירושלים הפלסטינית בשנת 2020, ובמיוחד אלהשיהגרו אליה,‏ יהיו בעלי מאפיינים כלכליים וחברתיים שונים במידה ניכרת מאלהשל תושביה הנוכחיים.‏ אוכלוסייה זו תהיה ״איכותית וחזקה״ במובנים אלה,‏ ותהיהלמרכז האליטות הפלסטיניות.‏ אנו מעריכים כי בהשוואה לכלל הפלסטינים,‏ תתאפיין0אוכלוסיית העיר במשפחה קטנה יותר,‏ ברמת השכלה גבוהה יותר,‏ בנטייה גבוהה יותרלהשתתף בשוק העובדה,‏ ובמיוחד הנשים.‏ היא תכלול גם תושבים ועובדים ממדינותאחרות — במיוחד בתחומים הדיפלומטיים והאקדמיים — ותיירים ‏(עשירים יחסית)‏מחו״ל- כל אלה יוסיפו לה נופך של עיר בינלאומית.‏ לכך תהיינה השלכות על מבנההביקושים של התושבים,‏ בין השאר בתחומים שכלל אינם אופייניים היום לתחומיהרשות הפלסטינית,‏ כגון שירותי-תרבות.‏427

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלאינדקסהאוניברסיטה הפתוחה 378 33,אוניברסיטת MIT 92אוניברסיטת אורסונד 107 93,אוניברסיטת אל-נג׳אח 399 378,אוניברסיטת אל-קודס 378 260,אוניברסיטת בן-גוריון בנגב 101,2אוניברסיטת ברקלי 1אבן-ישראל 292 ,255אוניברסיטת חיפה 399 349,אמדת הסטודנטים 243 ,235 ,224אוניברסיטת לונד 93אוניברסיטת סטנפורד 2אוניברסיטת פנסילבניה 3אוניברסיטת קופנהגן 93אגריפס 12, גלריה 225אוניברסיטת קיימברידג׳ 98 92,אדינבורו 244 ,228 ,227 ,205,147אוניברסיטת תל-אביב ‏(ת״א)‏ 243,3 1,אדרי,‏ יעקב ‏(קוקי)‏ 243 6,אונסק״ו 217אוסטרליה 333 ,331,324אוהיו 96 ,95 חבר העמים ) 4 ,Commonwealth) 3 2331אוהל-משה 236אןסלו,‏ הסכמים 186 173,אורטוריו,‏ מקהלה 246 222,,9694-92, אורסונד ,(resund0) אזור ,85 ,84 119 ,113 ,107 ,97אור-עקיבא 54אזור ‏(שטח‎425‎‏)‏ ,381 1E1J421,384אזור אאבגי,‏ מד 243ר׳ גם מתחמי שיפור עסקים (BID)אבן-גוש 305,248אבו-תור 224אבידע,‏ רחןב 292אביעד,‏ ז׳נט 5אגוזי,‏ משה 54אגרון,‏ רחוב 196אגריפס,‏ רחוב * 255,196אהרונסון,‏ מ׳ 242אודיש,‏ יעקב 6אוורטאני,‏ ה׳ 399אוטווה 339 ,333 ,331 ,323 ,322 ,320 ,319אןלמן,‏ אורי 351אןלמרט,‏ ‏£הוד 371,210Olson, M) 142, 1האו״ם 409 ,407 ,375 ,369אונטריו 331,323,322,286האוניברסיטה העברית בירושלים ‎421,384‎אזור 10, 7, 3-1, 2J,94 ,84 ,83 ,34-30 ,13 107-96, ,109 אזורי שיפור עסקים Business) BIA -,Improvement Areas),271,253,39,190 157, ,121 ,119 ,117 ,114 ,113285 ,379 260, ,243 ,238 ,207 ,201 ,193429398

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלארגון המדינות התורמות Countries) (Donor364, 369, 378, 396, 407,409ארגוני מרכז עיר(‏Management TMO - TownOrganizations) 39, 253,271ארצות הברית ‏(ארה״ב)‏ ,95 ,92 ,38 ,20 ,12,190-188 ,165 ,146 ,145 ,143 ,106,275 ,274 ,271 ,270 ,266 ,211 ,194,332 ,325 ,324 ,321 ,320 ,287 ,282409 ,403 ,380 ,379 ,375ארמון הנציב ר׳ מתחם הרכסארנונה ‏(מסים עירוניים)‏ 45,40, 39, 22,12,,281 ,279 ,274 ,262 ,254 ,81 ,80 ,79-313 ,311 ,310 ,307 ,296 ,285 ,282358 ,352 ,318אשדוד 358-352,316 ,315אשקלון 358-352,316,315אתונה 228באוור,‏ א׳ 157 142,באר-שבע 358-352 ,316-314 ,303 ,154 ,139בולגריה 116בולטימור 195,186בון 319 ,142בוסטון 244 ,227בבנרנשטיין,‏ שירי 5בנש,‏ הנשיא ג׳ 361ביאנקיני,‏ רחןב 292בי״כ איטלקי . 292בילבאן 191,190 ,188,187ביסטרוב,‏ י׳ 349 320,בירן,‏ שרגא 6בית-אבי חי 224 ,216 ,214 ,207בית אות המוצר 233בית-אל 305,304אחימאיר,‏ אורה 241,48,6איגוד-ערים 394 ,366 ,301,300 ,47 ,16, E U ) 1, 95-93, 119, 1 8 9,336-334 ,330 ,328 ,323 ,235 ,228375איטליה 333 ,332 ,329אילת 376 ,197 ,189 ,173אינדיאנפןליס 349 ,341אינקןבאטור,‏ פרויקט 222אינתיפאדה ,377 ,370 ,369 ,314 ,223 ,183411 ,407 ,402-400 ,385 ,384 ,379אינתיפאדה ראשתה 402 ,377 ,369אינתיפאדה שנייה ‏(אל-אקצה)‏ 183,411 ,407 ,402 ,369איסטנבול 319איסקובה,‏ א׳ 242אירופה ,146 ,143 ,106 ,93 ,91 ,38 ,20 ,12,262 ,228 ,195 ,189 ,188 ,177 ,165409 ,403 ,380 ,379 ,340אירלנד 146אל-בירה 305,304אלוני,‏ אתי 243אמסטרדם 177אמריקה 340 ,195,176 ,38,20 ,12אנגליה 279 ,147 ,91,84ר׳ גם בריטניהאנקור,‏ מקהלה 222אסיה 143אסיף,‏ שמאי 6אסף-שפירא,‏ יאיר 242אפריקה 143אפרת 342,305 ,297האקדמיה למוזיקה ןלמחול 220, 207, 100,238 ,225 ,223430

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלבנייני האומה 291,194 ,167 ,44בית-הלל 224ר׳ גם מרכז הקונגרסיםבניין-כלל 225368הבנק ,222 ה ,225 ע ‎237‎‏,ו ‎247‎ל מ י ) 8 Bank) 369, 375, 3 7 , W o r l d409 ,407 ,405 ,404 ,401 ,398בנק-ישראל 160 ,154 ,139האקדמיה לאמנות ״בצלאל״ 220, 100, 2,237 ,225בקעה 266בר,‏ אצ׳ה 290 243,ברודט,‏ דוד 48,26 6,בית הספר לקולנוע ״סם שפיגל״ 225, 100, בן-שטח,‏ רחוב 255ברוש,‏ גילי 243ברזיל 339 ,333 ,326 ,325ברזיליה 333 ,331 ,326 ,325 ,320 ,319בריטניה ,191,188 ,149 ,147 ,146 ,144 ,113,342 ,333-331 ,328 ,285 ,271 ,270406 ,405ר׳ גם אנגליהבריסל 340 ,336 ,333 ,324 ,323 ,319בלגיה 333 ,323 ,144ברית המועצות ‏(לשעבר)‏ 96 2,בלומברג,‏ דוד 5ברלין ,326 ,322-319 ,157 ,151 ,148 ,142382 ,340 ,339 ,332-330 ,327בניין הרייכסטאג 151מן,‏ אלי ) בן-בסטףאבי E) 55, 59, 68-66, 8 2 . 5 Berman,ברמן 322ברן 339 ,332 ,331 ,325 ,321ברנדנבורג,‏ מחוז 340ברנדר,‏ עדי 5ברנע,‏ תמרה 5בר-סימן-טוב,‏ י׳ 48ברקאי,‏ ז׳ 284בר-שישת,‏ אורי 290 ,283,48,37 ,21,6בית המשפט העליון ,239 ,238 ,196 ,154בית הספר למוזיקה קלאסית מן המזרח 247 בן-צבי,‏ גדעון 5בית הספר למשחק ״ניסן נתיב״ 220, 100, הבנק האירופי 142בית הספר לצילום,‏ מדיה ומוזיקה במוסררה247 ,237 ,225 ,223 ,100247 ,237בית הספר לתיאטמן חזותי 247 237, 100,בית הספר ״מעלה״ 247 237, 225,221,100,בית חיים הזז 224בית יןאל 197בית-יעקב 33בית-לחם 427 ,305,304ביתר-עלית ,305 ,297 ,256 ,80 ,79 ,77 ,59342 ,306בית ש״י עגנןן 224בית-שמןאל 224 ,216 ,214בית-שמש 306,305,256,77 ,54בלומנבלט,‏ חיים 351בלר,‏ ריבי 243,5בן-אהרון,‏ ניר 83 5,1,בנדל,‏ ד׳ 120 84,בנדלק,‏ זיק 53בן-דרור,‏ ג׳ 241,217בני-ברק 358-352,316 ,315,59 ,54 ,7בן-יהודה,‏ מדרחוב 236בניין ״אבן-ספיר״ 237בניין האחים ישראל 196בניין העמןדים 196

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהגן הבוטאני 239 ,238 ,207גן בלומפילד 234גן הןןרדים 238 196,גן החיות התנ״כי 222 ,192 ,179 ,173הגן הטכנולןגי במלחה 110גן העצמאות 224גן הפעמון(עומרייה)‏ 234 ,232 ,215 ,198גן-סאקר 238 ,154גפל,‏ דה־ 5גרי,‏ פרנק ° 188גרמניה ,326 ,322 ,321 ,157 ,151 ,146 ,142332 ,330רפובליקת ויימר 151גרניט,‏ צח 243גשר המיתרים 188גת-שמנים 172דדרור,‏ יחזקאל 6דג׳אני,‏ וו׳ 399דגם ‏(מודל)‏ ירושליסימימי בית-שני 238 191,דגני,‏ אבי 230דגני,‏ רינה 230דהאנייה 409דהן,‏ מומי 82,80 ,79 ,67 ,55דיממה 54 ,7דיסנצ׳יק,‏ נאווה 242,220דיסנצ׳יק,‏ רוני 242,220דלה פרגולה,‏ סרג׳יו . ,6 ,74 ,67-63 ,52 ,51422 ,421 ,398 ,384דנמרק 93 ,92דרומה ‏(פרויקט ״נגב ‎2015‎״)‏ 351,348-346ההאג 339 ,319בר-שלום,‏ עדינה 33 5,בת-ים 358-352גגביש,‏ י׳ 399גבעון,‏ דן 376 165,5,1,גבעת המטוס 270 ,265 ,252 ,38גבעת-זאב 342,305,297 ,20גבעתי,‏ דבורה 243גבעת-מרדכי 215גבעת-רם ,200 ,192 ,172 ,167 ,152 ,110 ,42267 ,240-237 ,207 ,206 ,202גבעת-שאול 308 ,268 ,236 ,154 ,152 ,124גבריאל,‏ ק׳ 398הגדה המערבית ,373 ,370 ,365,363 ,362 ,47,391-389 ,387-384 ,379-377 ,374,415 ,412 ,406 ,404 ,402-400 ,395426-421 ,419-417ר׳ גם יהודה ושומרוןגדר ‏(חומת)‏ ההפרדה 395,385 380, 304,גדרה 401גוטהלף,‏ ת׳ 283 ,48 ,38 ,37 ,21גוטמן,‏ נ׳ 283גןלדבאום,‏ ד׳ 157 150,גולדשטיין,‏ ת׳ 244גונן,‏ עמירם 349 ,82 ,78 ,48 ,30 ,6גורביץ,‏ נורמה 82,66גוש-עציון 305 ,304״הגיחון״ — מפעלי מים וביוב ירושלים בע״מ419 ,374 ,351 ,342 ,298 ,45גילרמן,‏ ד׳ 241גלור,‏ דוד 251,120 ,111,109 ,5 ,1, G l a e s e r , E) 25, 49, 143, 1350 ,303 ,241 ,210 ,208גלילי,‏ גיא 242 5,432

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהד,‏ סלע 242,216 211,ווייל,‏ דוד 6ווייס,‏ אריאל 5וולנסקי,‏ עמי 120 98,וושינגטון ,192 ,155 ,152 ,148 ,146 ,145,142339-336 ,334 ,332 ,330 ,322-319ויגדור,‏ משה 6ויטמן,‏ אסף 290 ,274 ,243 ,6ןילנאי,‏ מתן 211וינה 319 ,192וירג׳יניה 320וכסלר,‏ עוזי 351,6ולרו,‏ דניאל 290 277,ונצואלה 333,326הוועדה המחוזית לתכנוץ ולבנייה 299, 296,344הוועדה המקןמית לתכנון ולבנייה 296, 270,344הוועדה הציבורית לנושא תקצוב מוסדות-‏תרבות בירושלים 242 218,הוועדה לתכנון ולתקצוב ‏(ות״ת)‏ 48, 17, 10,120 ,117 ,106 ,104-99 ,83ועדת דברת 41,13ועדת השרים לענייני ירושלים 306ועדת זמיר — הוועדה לשינוי מעמד הספרייההלאומית 242,238 יועדת פזי 120 100,ועדת שוחט 105״ורטיגו״,‏ להקה 246 ,237 ,223זזוסמן,‏ צבי 3זיטוק,‏ אלי 351זילכה,‏ גורי ,104 ,102,84 ,48,33 ,17 ,10 ,6398 ,378 ,120 ,105״הדסה״,‏ בית חולים ,110 ,89 ,85 ,34 ,10380 ,268 ,200 ,121 ,118-115״הדסית״,‏ חברה 121,119 ,117 ,34הודו 106Hall, P) 319, 323,הולילנד 265,238,201,198,191,168הונג-קונג 401הופנונג,‏ דורית 5הופשטיין,‏ רפי 121,118 ,117 ,6החומה השלישית,‏ רחוב 293היימן,‏ ב׳ 398היכל הספר 238 ,207 ,188היכל שלמה 247הלוי,‏ יונתן 5הלוי,‏ מיה • 205 ,5 ,1הלל,‏ רחוב 292,196הלני המלכה,‏ רחוב 293המבורג 322המרמן,‏ י׳ 283הר-אדר 342,306 ,305,297הר הזיתים 261הר הצןפים 406 405,237,224,הר-הרצל 200הר-חומה 265הר-חוצבים 308 ,268 ,114 ,111-109 ,85הר-חרתי 268 ,267 ,264 ,197 ,110 ,34הר-טל,‏ יקי 243הרי-יהןדה 197 ,192הר-נוף 12הרצל,‏ שדרות 199הרצלייה 344 ,297הרשקוביץ,‏ שלמה 6התאחדות התעשיינים 399 121,108,107,433

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל0חשין,‏ רות 5טטהבוב,‏ נ׳ 399טוקיו 319טורונטו 319טורינו 319טחנת הרוח 188הטכניון 101,1טלבייה 266

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ‏(ו־זלמ״ס)‏ 7,,76 ,75 ,71 ,70 ,68 ,67 ,58 ,57 ,55 ,54ישראל,‏ אמיל 295,123,5,1,203 ,183 ,182 ,178 ,159 ,157 ,138,418 ,399 ,398 ,353 ,349 ,305 ,304426הלשכההמרכזית לסטטיסטיקה הפלסטינית‏(הלמס״פ)‏ ) 4 ) 380-378, 3 8 S , P C B426 ,425 ,423 ,422 ,418 ,398 ,387לקיה 59ממבקר המדינה 160 139,מבשרת-ציון ,306 ,305,297 ,110 ,81-79 ,20342מגדל ירושלים 293 196,המגזר הדיפלומטי ,47 ,46 ,36 ,35,20 ,16 ,11,395 ,383 ,375 ,371 ,368 ,213 ,212396המגזר הממשלתי ,155 ,154 ,140 ,127-123302 ,159המגזר העסקי ,299 ,190 ,166 ,47 ,28 ,24 ,15301המגזר הפרטי ,298 ,276 ,271 ,149-145 ,143,392 ,346 ,343 ,342 ,336-334 ,303409 ,399המגזר הציבורי ,29 ,22 ,21 ,16 ,15 ,11 ,10,153 ,150-141 ,107 ,90 ,87 ,81,46 ,35,373 ,368 ,365 ,336-334 ,307 ,155,409 ,407 ,391 ,387 ,384 ,383 ,374424 ,423 ,419-414 ,411המגזר השלישי ,48,46 ,39 ,29 ,28 ,24,15,14,343 ,334 ,303 ,299 ,298 ,253 ,190347 ,346מגידור,‏ מנחם 121,6כביש 293 1כביש 110 ,85 ,34 9כביש 267 ,262 16כביש בגין 268כביש הטבעת המערבי 262כהן,‏ משה -104 ,102 ,84 ,48 ,24 ,17 ,10 ,8290 ,283 ,259 ,120 ,106כהן-קסטרן,‏ אילת 82,66מרש,‏ רחןב 255,200 195,כיכר-ספרא 200 ,195הכנסת ‏(כנסת־ישראל)‏ ,238 ,236 ,228 ,188283 ,281 ,239כפר-סבא •372 ,140 ,123כ״ץ,‏ אליהן 242,216 211,כרמלי,‏ א׳ 242לנדאן,‏ פנחס 5לאס-ןגאס 189לוי,‏ עזרי 351לוירר,‏ י׳ 49,17לולנקו,‏ ילנה 243לונד 93 ,84לונדון ,191 ,185 ,177 ,151 ,149 ,146 ,144399 ,339 ,333-331 ,328 ,327 ,319לופוליאנסקי,‏ אורי 310ליברפול 192ליבשיץ,‏ שמעןן 5לידס 147ליסבון 339 ,336-333 ,329 ,328 ,319ליסק,‏ מ׳ 242ליפתא 197435

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמוסקבה 319 ,2המועצה להשכלה גבוהה ‏(מל״ג)‏ 48, 17, 10,99 ,98המועצה הארצית לתכנון ולבנייה 257, 255,מגרש הרוסים 293,237 198,מדבר-יהודה 197מדריד 336 ,319מודיעין 155 ,137 ,125 ,59265 ,264מןדיעין-עלית 59המועצה לביטחון לאומי 159 35,מור-יוסף,‏ שלמה 6מורשה 2930המושבה הגרמנית 266 192,מחוז-ירושלים ,235,137 ,124,98 ,48,28 ,17,363 ,344 ,306 ,304 ,299 ,290 ,284426-421 ,389 ,386-384 ,381 ,379מחנה-יהודה,‏ שוק 226,225,200 ,199 ,172מטה-בנימין 305מטה-יהודה 306 ,305מטרופולין-ירושלים 306-302 ,295מיאלניק,‏ תמרה 247״המייל התרבותי״ 234 206,מילאנו 319מינכן • 319 ,192מישור,‏ דוב 5238 ,207 ,202 ,200 ,196 ,195 ,193מישר,‏ יורם 386 ,51,23 ,5 ,2מוזיאןן-ישראל ,193 ,191 ,184 ,181 ,173מכון דנטה אליגיירי 375המכון הישראלי לדמוקרטיה 349המכון הצרפתי 375מכון FAFO 426247 ,184 ,181מכון McKinsey 209,241מכון ברוקדייל 2מכןן גתה 375מןזיאון ארצןת המקרא ,193 ,185 ,184 ,181247 ,238 ,207מוזיאון אסירי המחתמת 184מןזיאון גוגנהיים לאמנות מודרנית 293 188,המוזיאוץ הבריטי 185מוזיאון הטבע ,200 ,197 ,193 ,192 ,184 ,167238מוזיאון הלובר 185מןזיאון המדע ע״ש בלומפילד 181, 179, 1,,223 ,207 ,200 ,193 ,192 ,185 ,184247 ,238מוזיאון הסובלנןת 188מוזיאון הסמית׳סוניאן 191מוזיאון חצר היישוב הישן 247מוזיאון יהדות איטליה 184 181,המוזיאונים,‏ שדרת ‏(אזור)‏ 192, 173, 167,,238 ,223 ,214 ,210 ,207 ,202 ,200306 ,247 ,243מוזיאון לאמנות האסלאם — יד ל.א.‏ מאירמוזיאון לתולדות ירושלים — מגדל דוד 181,247 ,193 ,188 ,185 ,184״מתיקה אטמה״ 246מכןן ןן-ליר 242,224מכון ירושלים לחקר ישראל ,23 ,17 ,6 ,2 ,1,88 ,87 ,82 ,80 ,77 ,65 ,49 ,48 ,29,185 ,184 ,120 ,111 ,110 ,105 ,101,243 ,242 ,241 ,224 ,220 ,212 ,203מונטריאול 340 ,319המוסד לביטוח לאומי ,136-129 ,56 ,55 ,53160 ,139 ,138מוסק,‏ א׳ ,106 ,104 ,102 ,84 ,48 ,17 ,10120436

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמנהרת הכותל 186מנור,‏ עופר 283,258 243,מנצ׳סטר 285מסילת-ישרים,‏ רחוב 237מכון מגיד 243״המעבדה״ 245,233,232,222,206מעלה-אדומים ,306-304 ,297 ,81-79 ,20342מענק האיזון(המענק הכללי)‏ 309 308,מענק ירושלים הבירה 349 ,309 ,308 ,46מע״צ 160מפעל הפיס 351,307מצפה-נפתוח 270 ,265 ,264 ,252 ,38 ,12מצרים 400מקורות 140מקסיקו 333 ,331,325מקסיקו-סיטי 333,331,325מרגלית,‏ אראל 234 225,מרגלית,‏ מאיר ) . 0 M) 311, 316, 3 5 Margalit,מלבורן 324 ,319מרידוד,‏ ליאורה 6מרילנד 320מרכוס,‏ ת׳ 283,281מרכז העיר ‏(ירושלים)‏ ,31 ,28 ,25 ,14 ,11 ,9,156 ,153 ,124 ,47 ,44 ,42 ,39-37,195 ,176 ,174 ,172 ,171 ,168-165,215 ,206 ,202 ,201 ,199 ,198 ,196,237 ,236 ,232 ,228 ,226 ,224 ,220-266 ,262-255 ,253-251 ,242 ,240,290 ,288 ,285 ,284 ,282 ,280 ,278,382 ,345 ,336 ,311 ,310 ,293 ,291396המרכז ההיסטורי 236 171,מרכז ההסברה 159מרכז ההשקעות 121,112,111,85מרכז הכושר ע״ש קוסל 239 238,193,,349 ,318 ,317 ,290 ,284 ,283 ,260399 ,360מכון לב 113 ,99 ,33מכון סמית 244מכון פאלק למחקר כלכלי בישראל 2ממן פלורסהיימר למחקרי מדיניות 48, 29, 3,82, 349, 398, R A N D ) 208, 209, 2235המכללה האקדמית להנדסה ,85 ,84 ,33 ,32113 ,102 ,101 ,99המכללה לביטחון לאומי 260המכללה האקדמית של תל אביב-יפן 3המכללה החרדית 33המכללה לפיקוד ומטה ‎0‎־‎26‎מכללת הדסה 237 ,120 ,99 ,33,32מכללת לנדר 33מלחה 268 ,267 ,236 ,110מלחי,‏ א׳ 120 105,84,מלחמת העולם הראשונה 405מלחמת העצמאות 406מלחמת ששת הימים (1967) 234, 406המלך ג׳ורג׳,‏ רחוב 292,273,236 200,מלכיאור,‏ מ.,‏ ח״כ 217ממילא ׳‎167‎‏,‏ 293 ,202 ,200 ,198 ,195 ,188מנאע,‏ ע׳ 242המנדט הבריטי 406 ,405 ,363 ,258מנהל הדיור הממשלתי 153 152,מנהל חינוך ירושלים ‏(מנח״י)‏ 243,41מנהל-מקרקעי-ישראל ‏(ממ״י)‏ 292, 291,272,293מנהל ציבורי -133 ,131-129 ,127 ,125 ,28373 ,337-335 ,267 ,155 ,138 ,136437

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלמשרד המשפטים 241,160 139,משרד הפנים ,290 ,284 ,280 ,278 ,160 ,3 ,2358 ,354 ,348 ,316 ,309 ,308 ,300משרד הקליטה 160משרד הרווחה 309 ,160 ,139משרד התחבורה 345,298,160משרד התיירות 183,182,179-177, 174,160,203 ,198 ,189משרד התכנון הפלסטיני 411,409 407, 399,משרד התעשייה,‏ המסחר והתעסוקה(התמ״ת)‏310 ,162-160 ,121 ,119 ,111 ,85המדען הראשי 310 119,משרד התקשןרת 160 124,משרד התשתיןת 160המשרד לביטחון פנים 309 159,המשרד להגנת ‏(לאיכות)‏ הסביבה 309 160,המשרד לענייני דתות 159המשרד לענייני ירושלים 299משרד ראש הממשלה 347 159, 154,מתחם-הדסה 267,265,264מתחם הרכס 168,*201,198מתחמים מנוהלים משותפים ‏(״תלת-מם״)‏‏(״M־Triple״)‏ 282 ,254 ,40מתחמי שיפור עסקים Business) BID -Business או Improvement Districts,Improvement Organization)15,275 ,274 ,271 ,270 ,253 ,252 ,39-336 ,334 ,301 ,298 ,289-285 ,279351 ,345 ,338מתחם שמידט 2*29מתחם שנלר 265ננאט״ו 323מרכז המוזיקה ע״ש פאני ומקס טארג 222,הנביאים,‏ רחוב 273,236,CBD)246259 ,174 ,172 ,171 ,165 ,153 ,152עסקים הראשי(המע״ר)(‏‎124‎המע״ר החרדי 259המע״ר של מזרח-ירושלים 259 174,מרכז הקונגרסים ‏(הכנסים)‏ 194 167, 44,ר׳ גם בנייני האומהמרכז זיראר בכר 237 223,222,מרכז מורשת בגין 233מרכז רחל ינאית 224מרכז-שמשןן 234 ,224מרכז שרובר 224מרקורי,‏ מלינה 228מרשם האוכלוסין 77 ,67 ,57מרשם התושבים 73,57משכנןת־שאננים 233,232,223,222משרד האןצר ,157 ,153 ,152 ,139 ,102 ,99,343 ,311 ,280 ,243 ,217 ,164 ,159416 ,415 ,399 ,348-346משרד האןצר הפלסטיני 416 415, 399,משרד הביטחןן ,241 ,160 ,140 ,139 ,124314 ,310משרד הבינוי והשיכון 284 160,משרד הבריאות ,160 ,118 ,117 ,114 ,100309משרד החוץ 399 ,291,265,196 ,159מתחם משרד החוץ לשעבר 196משרד החינוך 203,184, 181,159,101,54,,309 ,308 ,243 ,242 ,231 ,218 ,217399 ,378משרד החינוך הפלסטיני 399 378,משרד החקלאות 159משרד המדע,‏ התרבות והספורט 217, 160,308 ,241 ,235 ,223438

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלספרים,‏ ישי 48 ,44 ,17 ,10 ,6סקוטלנד 147 ,146הסקטור העסקי ר׳ המגזר העסקיהסקטור הפרטי ר׳ המגזר הפרטיהסקטור הציבורי ר׳ המגזר הציבוריהסקטור השלישי ר׳ המגזר השלישיסקנדינביה 94״עדן״,‏ חברה לפיתוח מרכז ירושלים 23,14,,242 ,240 ,236 ,220 ,215 ,206 ,40,284 ,276-272 ,259-257 ,253 ,243342 ,298 ,290עוז,‏ ק׳ 242עומרייה ר׳ גן הפעמןןעופר,‏ גור 19 ,7 ,6 ,2עטרות 308,268עין-כרם ,222 ,200 ,198 ,197 ,116 ,110 ,85268״עיר-בינה״ 25 ,24 ,14 ,8עיר-דוד 172העיר העתיקה ,193,175,174 ,172 ,167 ,43,236 ,234 ,222 ,202 ,200-198 ,195,405 ,382 ,378 ,273 ,262 ,261 ,258406אגן העיר העתיקה 262,261העיר הפלסטינית -366 ,363 ,361 ,301 ,300-391 ,388 ,382 ,381 ,378 ,376 ,369420 ,412 ,407 ,397 ,394ר׳ גם ירושלים הפלסטינית״עיר יזמית״ ) 7 City) 1 8 ,Entrepreneurial190עיריית-גג 344 ,342 ,341 ,328 ,324 ,297עיריית-ירושלים ,101,63 ,48 ,45 ,44 ,29 ,17,203 ,198-196 ,189 ,173 ,120 ,113נחלת-שבעה 236,206,197ניב,‏ א׳ 284ניהול מרכזי-ערים Management) City Center,Town Center Management),39285 ,276 ,272 ,270 ,260 ,252ניו-יורק 319 ,289-287 ,271,209 ,190נמט,‏ בן-ציון 243,6נס-הרים 197נר-דוד,‏ ד׳ 399נתב״ג 179 ,178נתניה 358-352oס בג,‏ אבי 5סובול,‏ א׳ 241הסוכנות היהודית 348 ,347 ,301,299סולומון,‏ נעמי 120 ,84 ,83 ,48,17 ,10 ,5 ,2סופר,‏ א 349 320,סוריה 418הסטף 197סטרסבורג 319סידני 324 ,319סיוון,‏ אסתר 5סין 167 ,106סינגפור 401הסינמטק ,243 ,233 ,232 ,222 ,215 ,206246סלןמןן,‏ יואל משה 197סלמנקה 225סלע,‏ אבי 243 6,סמואל,‏ הדר 205,83,5,2סנט פטרסבורג 319ספדי ר׳ תכנית-ספדיספרד 187הספרייה הלאומית 242,238 207,439

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלפלדמן,‏ עודד 243פסטיבל בוז׳ולה 224הפסטיבל הבינלאומי לתיאטרון-בובות 222פסטיבל הג׳אז 222aפסטיבל הקולנוע 230 222,פסטיבל-ישראל 248 ,225 ,221פסטיבל מוזיקה קאמרית 248פקודת המועצות המקומיות 278פקודת העיריות 286 ,278 ,276 ,254פקודת העיריות של חבל אונטריו Ontario)Municipal Act) 286פקודת הקרקעות(רכישה לצורכי-ציבור),‏ 1943278, 280פקודת השלטון המקומי הבריטית Local)Governmentפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה 310עמק הצבאים ‏(פרי-הר)‏ 267 215,238, 2,Act UK)285עמק-רפאים,‏ רחןב 234 232,פקיסטאן 339פראוור,‏ י׳ 241״פרגוד״ — אגודה לתיאטרון ספרות ואמנות245פרושאור,‏ ר׳ 399פרי-הר ר׳ עמק הצבאיםפריז ,333 ,332 ,329 ,319 ,191 ,185 ,177339פרימן,‏ דני 203 180,פרלמן,‏ מ׳ 398פרנקפורט 192פתח-תקווה 358-352,312, 2 0 5 , 210, 212, 215, 218, 21, 2 3 208,49,25.) R) , F l o r i d a ,255, 259-2 פלורידה,‏ 244-241, , ריצ׳ארד 9 350 ,303 ,214 ,210פסגת-זאב 268 ,110--237051, 277, 283, 284, 293-, 303, 314-306, 316, 31, 3 4 9 , 351, 367, 374, 395, 39406, 414, 416, 419, C r e a t i v e City) 8, 14, 2 6 - 2295 ,216 ,209 ,126 ,106עיר-מוזיאון 223עיר-ספר 406״עיר-צריכה״(עיר צרכנית)(‏City (Consumer210 ,25 ,24 ,8עיר-ק^ה 15עכו 54עמאן 406עמירב,‏ מ׳ 349 320,עמק המצלבה 238,196ענבר,‏ ר׳ 244עפרון,‏ רז 283,251,5,2פפולקמן,‏ רועי 243,235,5פורום ירושלים ‏(פורום הקרנות)‏ 192, 24,242 ,220פורטוגל 336 ,334 ,333 ,328Porter, M) 25, 93,49, 2 2פי-גלילןת 265פייטלסןן,‏ ערן 5פילדלפיה ,244 ,235 ,226 ,211 ,209 ,208 ,205319 ,289 ,271צפישמן,‏ א׳ 120צברי,‏ שמואל 351פישמן,‏ י׳ 241,217״צוללת צהובה״ 290 ,246 ,243,223 ,222פישר,‏ יונה 241,234 ,223 ,210440

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלקליבלנד 113,98 ,97 ,96 ,95קלינוב,‏ רות 6קליפורניה 2,1קלן 192קלקיליה 372קמחי,‏ ישראל ,82 ,80-78 ,48 ,24 ,17 ,8 ,5421 ,399 ,398 ,284 ,283 ,260 ,242הקמראטה הישראלית 246 222,קנברה 339 ,333 ,331 ,324 ,320 ,319קנדה ,339 ,333 ,323 ,322 ,287 ,286 ,270409קפלן,‏ מוטי 82,79 78,קפריסין 116קראוס,‏ מאיר 6קראקס 333,331,326קרייתא,‏ חברה לייעוץ מוניציפאלי 17, 12,49קריית-גת 54קריית הלאום 267 ,154 ,153,152 ,124קריית הממשלה 273,154קריית-יעריס 306 ,305קריית-משה 199קרן ברכה 242 ,220 ,218 ,214 ,211קרן גשר לקולנוע 246הקרן לירושלים ,241,225 ,215 ,210 ,29 ,24307קרן המטבע 375קרן שרובר 351קרתא 343ראשון-לציון 358-352,306 ,205ררביבים,‏ קיבוץ 2רבין,‏ יצחק 186רהט 59267צומת-אורה 267צומת-בייט צוקר,‏ אהרון 6צוקרט,‏ אריק 121,117צןקרמן,‏ אלכס 3צור,‏ ענת 351צור-הדסה 82,81צימרינג,‏ אסף 386 ,51,23 ,5 ,2״צפונה״ 348 ,346צפת 54צרפת 333 ,332 ,329 ,146 ,144קאופמן,‏ דן ,114 ,111 ,109 ,105 ,100 ,84 ,6120קקבוצת התיאטרון הירושלמי 245 222,הקהילה הדיפלומטית ר׳ המגזר הדיפלומטיקןויבק 323,322״קולבן-דאנס״,‏ להקה 237 223,קולומביה,‏ מחוז ,330 ,324 ,321 ,320 ,146338-336קולק,‏ טדי 342 ,234 ,215 ,210 ,206״קומבינע״,‏ להקה 246קופנהגן 93 ,84קוץ,‏ אריה 284 ,258 ,255קוקיא,‏ עזרא 290 277,קורח,‏ מיכל 242קטמון 266קטמונים 215קטריבס,‏ ד׳ 399קיימברידג׳ ,114 ,113 ,98-96 ,92 ,91,85 ,84118קיינס,‏ ג׳ןן מיינרד 176קינן,‏ ע׳ 242קלטראתה,‏ סנטיאגן 188441

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלהרשות הפלסטינית ‏(רש׳׳פ)‏ 306-303, 295,רובינשטיין,‏ ד׳ 399,402 ,395 ,384 ,375 ,369 ,367 ,361,426 ,423 ,416-414 ,411-407 ,404427הרשות לפיתוח ירושלים ‏(הרל״י)‏ 24, 23, 14,רומן,‏ י׳ 241ששגב,‏ יקיר 5שבטי ישראל,‏ רחוב 293שביט,‏ זהר 243 242,211,שגיא,‏ אלי 415 ,398 ,359 ,5 ,3שדרות 54שובל,‏ נעם רמאללה ) ,304 . ,305 ,395 ,385 1 ,3848,373 6 ,368 173,171,170, N) , S h o v a l ,203 ,200-198 ,196*,195 ,190שוודיה 93 ,92שווייץ 332,331,325שורש 81שטוטגרט 319שטוקהולם 319 ,96שטראוס,‏ רחוב 200שיח-ג׳ראח 154רמת-רחל 270 ,265,252,38,12שיינין,‏ י׳ 398שיקאגו 209שירות המדינה 159 ,157 ,140נציבות שירות המדינה 160, 159, 139,399שכם 378שלגקרן,‏ י׳ 242רוזנטראוב,‏ מ׳ 349 341,רוטנברג,‏ א׳ 242,220רומא 339 ,333 ,332 ,329 ,319 ,177,120 ,113-110 ,96 ,85 ,49 ,46 ,45 ,29,258 ,257 ,243 ,240 ,239 ,174 ,121,298 ,293-291 ,284 ,283 ,273 ,272,345 ,342 ,310 ,306 ,303 ,301 ,300רוסיה 116מפין,‏ דרך 239 196,מתם,‏ אמיתי 121,118-116 6,״רותם״,‏ יועצי השקעות 203 194, 193,351 ,349-347הרשות לתרבות ולתיירות 219, 212,208, 42,, R a z i n . E ) 3, 5, 123, 295, 3350 ,349342 ,298 ,241 ,220רחביה 266 ,196358-352,316רחןבןת ריו דה-ז׳נמ 319,85 ,74 ,44 ,40 ,34 ,27 ,14מהירה רכבת 110רכבת קלה ,199 ,196 ,195 ,44 ,40 ,34 ,14261 ,260 ,257 ,255 ,237 ,200רכס-לבן 264 ,197423 ,414רמב״ן,‏ רחוב 196רמון,‏ אממן 284רמות 265,260 ,182רמלה 54רמת-גן 358-352,344 ,306 ,297רמת-הדסה 38 ,12רמת-שלמה 265,12רנד,‏ שןלי 245רעננה 344 ,306 ,297רצןעת-עזה ,374 ,373 ,368 ,362 ,359 ,340,415 ,404 ,402 ,401 ,400 ,390 ,378418רשןת העתיקןת 238 207,442

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלתכנית-אב אסטרטגית לירושלים לשנת 2020שלן,‏ ב׳ 242349 ,307 ,203 ,66 ,63תכנית-אב לספורט 242,232תכנית אב לתחבורה בירושלים ‏(העמותהלתכנון,‏ פיתוח ושימור אורבאני —ירושלים)‏ 351 ,345 ,343 ,298 ,283 ,1תכנית-אב לתרבות חרדית 212תכנית האב ״ישראל ‎2020‎״ 173, 74, 63,27,255 ,232 ,228 ,197 ,174שער-מנדלבאום 199 ,198תכנית המתאר הארצית למלונאות ‏(תמ״א 12)197 ,174תמ״א 255 31תמ״א 349 ,255 35תכנית המתאר המחוזית ‏(תמ״מ 1/30) 17,290 ,284 ,48תכנית המתאר המקומית ירושלים 17, 2000-195 ,175-172 ,74 ,64 ,63 ,48 ,27 ,24,257 ,256 ,251 ,242 ,220 ,203 ,198,284 ,283 ,281 ,279 ,264 ,263 ,259290התזמורת הסימפונית ימשלים,‏ רשןת השידןרתכנית המתאר העירונית ‏(תכנית מס׳ 62)246 ,222258 ,256התחנה המרכזית 200״תכנית-ספדי״(תכנית מערב-ירושלים)(תמ״מתחנת הרכבת הישנה ‏(מתחם הרכבת)‏ 42,, 3 7 / 1 ) 12, 37, 255, 257, 264,265267240 ,238 ,235-233 ,225 ,206 ,198תל-אביב ‏(ת״א)‏ ,37 ,34 ,27 ,26 ,22 ,19 ,14,120 ,108 ,81 ,80 ,78 ,62-60 ,51 ,40,137 ,134-132 ,130 ,129 ,127-124,185 ,163-161 ,156-154 ,141-139,218-216 ,211 ,205 ,203 ,199 ,186,244-241 ,230 ,229 ,226 ,223 ,221,304 ,303 ,277 ,270 ,269 ,252 ,249-352 ,349 ,320 ,316-314 ,312 ,306384 ,382 ,375 ,358תכנית Kendall 405,406שלןי,‏ יהןדית 243,6שלומציון המלכה,‏ רחוב 236 206, 197,שמאי,‏ רחוב 292,290שמיר,‏ כלנית 243שניאור,‏ שמחה 243שער-יפו 273״שערי-צדק״,‏ בית חולים 267 89,שער-שכם 198שפילד 147שפיר,‏ אורן 359 ,5 ,3שפירא,‏ בילי 243,121,105,104 6,שרון,‏ אריאל 347תתאצ׳ר,‏ מרגרט 342תורכיה 339 ,116תזמןרת הבארוק 246תחנת רכבת-ישראל המתוכננת 199תיאטרון ״החאן ,243 ,233 ,232 ,222 ,206245תיאטמן הקרןן 245,234 222,206,תיאטרון יהודי — תאיר 245 222,תיאטרון-ימשלים 234 ,232,222,210 ,206תיאטרון מיקרו 245 233,תיאטרון מלנקי 245תיאטרון פסיק 245,222תיאטרון תיבת-נוח 245443

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלFFauntroy, M.K. 148, 157, 321, 322, 324,325, 326, 328, 329, 330, 331, 332,350Feldman, M. 49Festival Market Place (FMP) 167, 186,199, 200, 202, 206, 236Frandsen, Bj arke L. 121Frey,R.S. 143, 158Füller, S.S. 146, 158GGarlick, S. 120Gertler, M. 49Gordon, D.L.A. 324,350HHashweh,M. 377,378,398Hazan,A. 304,350Heiberg, M. 398,426IInternational Peace and Cooperation Center(IPCC) 311,350JJacobs,! 25,49, 143, 158KKresLP. 120תל-אביב-יפו 358-352,316 ,129תלפיות 308 ,268 ,266 ,236״תמול שלשום״,‏ בית קפה 224״תעשיית השלום״ ,366 ,364 ,46 ,32 ,26 ,16396 ,393 ,375 ,374 ,369 ,367תקנת ירושלים לתרבות 218,210AAdes,A. 143, 157Arnon,A. 361,398Ashworth, G. 171, 189, 195, 196, 203BBales, C. 210,241Bamya, S. 361, 398Berryman, S. 398B.O.T — Built, Operate. Transfer 335Brynen 407,408,409,410,411,413CCampbell, S. 141,145,147,148,149,157,340Carroll, G.R. 141, 143, 145, 157Center for Regional Analysis (CRA), 142,146, 157Clark, T. 25,49,209,241DDascher, K. 141, 142, 144, 145, 148, 157Dietz, T. 143, 158Dreher,C. 208,241LLaw, CM. 169, 171, 175, 176, 177, 179,181, 185, 186, 187, 188, 189, 190,191, 193, 194, 195, 198, 200, 203Leith Docks 147Lendel,!. 120EEast Region Biotechnology Initiative(ERBI) 91,96,97, 113, 120Efrat, E. 398,405Exeter 147444

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלTTriple Helix 93, 94, 95TuffnelLJ. 121Tunbridge, J.E. 171, 189, 195, 196,203Tyler, R. 91, 121UUNRWA 411VVaessen, R 120WWeil, M. 41,42,49Wolf, J.F. 334,337,338,351ZZarembski,A. 41,42,49Lloyd, R. 209,241Lyons, M. 144, 147, 149, 158MMarshall, J.N. 144, 145, 146, 149, 158McCarthy, K.F. 208,209,211,235,241Meyer, J.W 141, 143, 145, 157Mitchell, J. 336,350Medicon Valley Academy (MVA) 94, 95,97, 113NNoble, A. 398,405O0resund Science Region (0SR) 94, 95,97, 113, 12,10vensen, G. 398,426PPalmer, R. 228,235,241Palmer-Rae Associates 228, 235Pinnavaia, S. 210, 241RRowat, D.C. 320, 321, 322, 323, 325, 330,350SSaiz,A. 49Shachar,A. 170,203Shah,B.R. 121Silva, C.N. 328, 329, 335, 336, 340, 350Storm, E.A. 148, 158, 322, 326, 327, 330,340, 350Syrett, S. 328, 329, 335, 336, 340, 350445

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלfeo

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלActual implementation will be in the hands of a "New Authority for theDevelopment of Jerusalem" an upgraded version of an existing one (HARLY) thatwill act under the guidance of the task-force rather than that of the municipality. Itis the conviction of the participants in this project that the municipal governmentof Jerusalem itself is not up to fulfilling the task and that only a wide coalition ofall interested groups can raise the resources required, financial and otherwise. Thecomposition of the population and the resulting political structure of the city andmunicipality are obstacles to the renovation project; they are unable to guaranteethe pluralistic and balanced composition of the population of Jerusalem, or tofaithfully represent the aspirations of the Israeli and Jewish people that look up toJerusalem as their national, spiritual and cultural capital and center.Under conditions of a political settlement, there will be a radical change inthe status of Palestinian Jerusalem. Its successful development will present anadditional challenge to the need to change direction in Israeli Jerusalem but willalso contribute to it a great deal. The development of the Palestinian city willbe driven by its status as a capital city, the flow of international funding, and itsproximity to and cooperation with its Israeli counterpart.ix

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלof similar population into the surrounding metropolitan area; and to create inthe city about 60,000-70,000 high level 'creative' new jobs in the private andthe public sectors. The additional strong population will come from the outside,through the upgrading of the level of non-Haredi families in the city and by theincrease in the number of Haredim who seek professional and high education andhigh level positions.While the focus of the program is on raising the proportion of the strongsegment of the population in Jerusalem, the 'vision' guarantee the preservation ofthe rights and way of life of all parts of the population and takes advantage of thepluralistic composition of the city.The project devote attention, and chapters, to improvements in all aspects oflife in the city — education, culture, urban infrastructure, especially in its center,and services, housing, new high level industries, including in IT and tourism, allnecessary for achieving the goals. 4However, the project specifically concentrateson three elements that serve as the main drivers of the renewal process.The first push will be provided by doubling the capacity of the highereducation and research sectors, based on the strong foundation of the HebrewUniversity campuses and the major medical centers. This will directly createhigh level jobs, will give new momentum to the development of new high-endindustries, and will bring to Jerusalem additional thousands of students who willenliven its urban and cultural life and become ,potential candidates for taking uppermanent residence in the city.The second key element of the project is the development of inter-sectoralnetworks of mutual support: high education and research to industry, to thepublic sector, to the lifting of the education level in the city, to its culture; studentOinvolvement in education, in cultural life, as interns in the new industries etc. Inthis way the whole will far exceed the sum of the sectoral efforts.Finally, the third key element is the assignment of the implementation of theproject to a high level task-force composed of representatives of the government,the municipality, Jewish organizations worldwide, philanthropic institutions andfoundations, and the business community. The task force will be in charge ofdesigning the project, providing its budget and overseeing its implementation.4See the attached Table of Contenets.viii

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלIn light of the aforementioned, immediate and intensive effort is requiredto halt and reverse the declining trends; otherwise Jerusalem will continueto sink into poverty and its status as the capital of Israel and of the Jewishpeople will be threatened."A Vision for Jerusalem" is the name of a plan for the revitalizing and rejuvenationof Jerusalem. The initiative for the plan came from a group of funds active inJerusalem, and the work was undertaken by an independent group of researchersrelying on the ideas and extensive efforts invested in the plans for renewal in thecity, such as the new master plans prepared for the city and the region, the workof the coalition for a Sustainable Jerusalem, and more. 2The project, "A Visionfor Jerusalem" implements models developed in recent decades for the renewaland re-building of decaying cities around the world, of "Creative City", "City ofWisdom", and "Consumer City" 3 , while preserving and taking advantage of thecultural traditions, historical assets, and modern human infrastructure of humancapital existing in Jerusalem. These assets are particularly appropriate for theimplementation of these renewal models.The "Vision for Jerusalem" concentrates mostly on the development ofIsraeli Jerusalem. It assumes, realistically or not, that the development of mostof the parts of the cijy inhabited by Palestinians will eventually be governedby a Palestinian entity, and the work devotes a chapter to such an eventuality.This approach allows the group involved to concentrate on what is realisticallydoable in the Jewish parts of the city, and is also based on the assumption thatonly a significant improvement in the security and political situation surroundingJerusalem can make the project feasible and realistic.The target of the project is, by 2020, to increase the non-Haredi population ofJerusalem by about 100,000 people, consisting mostly of 'strong' and 'creative'families of high socioeconomic status and human capital; to draw another 100,000Cohen, M. (with the team he directed), Local Master Plan for Jerusalem 2000, Reports 1-4. The2Jerusalem Municipality 2001-2004; Regional Master Plan; Choshen, M., Hasson, I., and Kimhi, I.,(eds.), Sustainable Jerusalem, The Jerusalem Institute for Israel Studies, 2004 [in Hebrew].See for example: Clark, Terry N. (ed.). The City as an Entertainment Machine. Research in Urban3Policy, Vol 9. Amsterdam: Elsevier-JAI Press, 2004. Florida, R. The Rise of the Creative Class. NewYork: Basic Books, 2004. Glaeser, E. L. et al. "Consumer City", Journal of Economic Geography,Vol. 1 2001, pp. 27-50. Glaeser, E. and A. Saiz, "The Rise of the Skilled City." Brookings-WhartonPapers on Urban Affairs, 2004. [Hamutal, please add here Porter, 2000]vii

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלtime there has been a dramatic increase in the proportions of the Ultra-Orthodox(^1Haredi") population, also due to very high fertility rates. Today, more thanhalf of the residents of Jerusalem are either not Jewish or Haredi. In addition tohaving large families, the level of income of these two population groups, and ofthe city, is further diminished by their low rate of participation in the labor force(mostly of women among the Palestinians, and of men among the Haredim) andlow earning potential.The poverty of the population results in a poor city and municipality, hencelow tax revenue, poor services and an eroded economic base; these, in turn, bringabout a chain reaction that includes the departure of families with higher incomeand socioeconomic status — as well as a concomitant high tax burden - out tosurrounding metropolitan areas or even further away.A careful analysis of trends over the last decade shows that the increase inthe proportion of the Palestinian population contributed only about 10 percentto the deterioration of income and rise in poverty in Jerusalem; all the rest isexplained by developments among the Jewish majority, most of it by the rise inthe proportion of the Haredi population and the decline in its income level. Theoutward migration of strong elements within the non-Haredi, general, population,contributes to the decline in the socioeconomic level of this group too.If current demographic, work habits and migration trends continue, by 2020the Haredipopulation will become almost half of the Jewish population and thepresent economic trends will only accelerate. This future image can already beobserved: in 2005 children attending Haredi schools in grades 1-6 comprised56% of all Jewish children attending school in the city, though they accounted foronly 15% back in 1975.In addition to the demographic developments, one can attribute part of thedeterioration in the status of Jerusalem to the neglect and deterioration of thecity center, to some extent a result of the intensive development of satelliteneighborhoods at its outskirts. Another part of the decline is attributable to theongoing precarious security situation in the city (which has improved somewhatonly recently) and the general political uncertainty in the region. On top of allthese, there is a dearth of housing and employment opportunities. The generalpicture is one of a city in decline - an image that itself exacerbates the negativetrends.vi

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלA Vision for Jerusalem:Plan for Revitalizing Jerusalem, the Capital of IsraelGur Ofer and the team of "A Vision for Jerusalem" 1AbstractJerusalem, the capital of Israel and of the Jewish people, encompasses withinits borders precious assets and sites of world heritage, including historical,cultural and religious places holy to Jews, Christians, and Muslims. The HebrewUniversity and other major medical centers have created an agglomeration of topinstitutions of higher education, scientific research, and learning in all fields. Theconcentration of most government bodies of Israel and of the Jewish people addsto the centrality and economic status of the city. Yet despite all this, we have beenwitness to a process of serious deterioration in the social and economic standingof Jerusalem, and with them its image and status.In recent years Jgrusalem has been ranked among the cities of Israel withthe lowest level of income per capita. Having been almost equal to Tel Avivback in 1980, it is now down to 60 percent of Tel Aviv's level. According to asocioeconomic index compiled by the Central Bureau of Statistics, since 1995Jerusalem deteriorated from the 59 th to 111 th place among towns in Israel leavingabove it former development towns like Dimona and Beit Shean. Over the lastthree decades the flow out of the city of young and economically strong populationhas grown and the number of new immigrants choosing to settle in Jerusalem hasdwindled.A primary cause of the retreat of Jerusalem is its special demographic structureand its dynamics over time. The re-unification of Jerusalem in 1967 incorporatedinto it a large Palestinian population that has since grown rapidly both becauseof a high fertility rate and inward migration from the West Bank. At the same1See the Table of Contents for a list of participants. Shimon Livshitz coordinated the work on theproject.v

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלThe Governing Framework of JerusalemEran Razin and Emil Israel"The Vision of Jerusalem" and the Palestinian CityEli Sagi and Oren Shafir.oiv

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלTable of ContentsThe team of "A Vision for Jerusalem" 1Acknowledgements 5Executive Summary and recommendationsGur Ofer 7A Vision for Jerusalem - The Broad ViewGur Ofer 19Demographic Trends and the Economic Retreat of JerusalemJoram Mayshar and Assaf Zimring 51Jerusalem - A city of knowledge: Intensive Knowledge Industries,High education, Research and HealthNir Ben-Aharon, Naomi Solomon and Hadar Samuel 83Jerusalem as a Capital City: The Government Sectorand the EconomyEran Razin and Emil Israel 123Development of Tourism in a Post- Industrial CityDan Givon 165Culture in JerusalemMaya Halevi and Hadar Samuel 205Urban Planning of Jerusalem »David Galor and Raz Efron 251iii

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראלIThe JUS Studies Series no. 121Vision for Jerusalem: APlan for Revitalizing Jerusalem, the Capital of IsraelExecutive SummaryEditor: Gur OferThis publication was made possible by funds granted by charitable foundationsoperating in Jerusalem, including the Jerusalem Foundationand by the Charles H. Revson Foundation, N.Y.The statements made and the views expressed are solely the responsibilityof the authors.© 2009, The Jerusalem Institute for Israel StudiesThe Hay Elyachar House20 Radak St., 92186 Jerusalemhttp://www.jiis.org.ilE-mail: machon@jiis.org.il

כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראללמרות עושרה של ירושלים בנכסים היסטוריים וארכיאולוגיים וחרף יתרונותיה התרבותיים והדתייםוחיותח מרכז שלטוני לאומי,‏ נמצאת בירת-ישראל בתהליך של שקיעה כלכלית,‏ חברתית ותדמיתית.‏שקיעח זו מתבטאת בירידח מתמדת בדירוג חחברתי-כלכלי של אוכלוסיית חעיר,‏ בחגירת אוכלוסייה חזקהאל מחוץ לעיר,‏ בירידת חאטרקטיביות וחפעילות של מרכז חעיר,‏ בירידח ברמת חשירותים חעירוניים,‏במצוקת דיור ובמחסור במקומות עבודה.‏חשקיעח חחברתית-כלכלית נובעת ברובה מן הגידול המתמיד בחלקם של הפלסטינים והחרדים בכללחאוכלוסייח - שתי אוכלוסיות חמצטיינות בשיעורי-ילודה גבוהים,‏ בשיעורי־השתתפות נמוכים בכוחהעבודה ובכישורי-עבודה נמוכים.‏ מצבח של חעיר הורע גם בשל חמצב הביטחוני המעורער ששרר בח עדלא מכבר,‏ ועקב חאי-ודאות חפוליטית בקשר לעתידח.‏דרושה,‏ אפוא,‏ פעולה מיידית ונמרצת כדי לשנות מגמות שליליות אלו ולחציב את ירושלים על מסלולשל שיקום כלכלי וחברתי.‏ לשם כך יש לשפר את רמת השירותים בעיר,‏ למשוך אליה אוכלוסייח חזקה וכןלשמור על אופייה הפלורליסטי ועל האיזון והשוויון בין קהילותיה.‏ רק כך תהיח ירושלים עיר שטוב לחיותבה,‏ ותממש את התקוות שתולים בה תושבי־ישראל,‏ יהודי התפוצות והקהילייה חבינלאומית.‏״חזון לירושלים״ חוא עבודח של צוות-חוקרים עצמאי שפעל ביוזמה ובמימון של מספר קרנות חפועלותבירושלים ובא לחציע דרך לחשגת חמטרות שצוינו לעיל.‏שיקומה של ירושלים מותנה בהמשך השקט חביטחוני,‏ אך חוא יצלח הרבה יותר בתנאים של הסדר מדיני.‏לכן כוללת העבודה פרק על חחשלכות של דו־קיום-בשלום על שני חלקי העיר.‏יעדי חעבודח ל־‎2020‎ הן להגדיל את האוכלוסייה החזקה בירושלים ב־‎100,000‎ נפש ועוד כ־‎100,000‎בתחום המטרופוליטאני שלה,‏ וליצור עוד כ־‎70,000-60,000‎ מקומות-עבודה איכותיים בעיר.‏עבודה זו מדגישח שלושה ״מנופי-שיקום״ שיניעו את התחליך ויסייעו לכל השאר:‏ הכפלח של מגזרהחשכלה הגבוהה וחמחקר המדעי בעיר;‏ יצירת ״רשתות״ של תמיכה ושיתופי-פעולה הדדיים ביןהסקטורים השונים,‏ והקמת ״כוח-משימח לאומי״ שיופקד על ניחול ותקצוב חתכנית.‏ כוח המשימה יורכבמנציגי הממשלח,‏ חעירייה,‏ מוסדות העם חיהודי,‏ המגזר השלישי והקרנות והסקטור העסקי.‏ רק התגייסותכללית כזו תוכל לרכז את חאנרגיות והתקציבים חדרושים למשימה.‏ הביצוע בפועל יופקד בידי גרסהמשודרגת של הרשות לפיתוח ירושלים ‏(הרל״י),‏ שתחיה כפופה לכוח המשימה.‏מכון ירושלים לחקר ישראלבית חי אלישררחוב רד״ק 20, ירושלים 92186טל׳:‏ 02-5630175פקס:‏ 02-5639814דוא״ל:‏ machon@jiis.org.ilאתר האינטרנט:‏ www.jiis.org.ilעיצוב העטיפה:‏ www.flyers.co.il