i Kapitel X ...

Kapitel X . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 

Rekurs – Remonstration – Sektortilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 

Om administrativ kontrol – generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 

Remonstration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 

Rekurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 

Retten til rekurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 

Klageinstans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 

Rekursens genstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 

Processuelle spørgsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 

Klageberettigede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 

Formkrav til klagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 

Klagefrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 

Opsættende virkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 

Klagesagens rammer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 

Rekursorganets bedømmelsesgrundlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 

Klageinstansens reaktionsmuligheder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 

Sektortilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 

Tilsyn inden for statslige hierarki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 

Særlige lovbestemte tilsynsordninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 

Kapitel XI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 

Kommunaltilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 

Kommunaltilsynet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 

Indledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 

Tilsynets organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 

Tilsynets genstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 

Processuelle spørgsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 

Reaktioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 

Kontrol med statsamtmændenes afgørelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 

Sektortilsyn med kommunerne (“overtilsyn”) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 

Kapitel XII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 

Tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 

Kapitel XIII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 

Ombudsmandskontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 

Indledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 

Ombudsmandens kompetenceområde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 

Processuelle spørgsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 

Klage til ombudsmanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 

i

ii 

Actio popularis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 

Klagefrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 

Udnyttet rekurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 

Sagsrejsning af egen drift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 

Konkrete sager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 

Generelle undersøgelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 

Inspektioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 

Sagsoplysning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 

Opsættende virkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 

Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 

Prøvelse af gældende ret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 

God forvaltningsskik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 

Særligt om inspektionsbesøg mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 

Prøvelse af lovgivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 

Begrænsninger i prøvelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 

Reaktionsmuligheder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 

Prøvelse af ombudsmandens udtalelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Sten Bønsing og Claus Haagen Jensen 

Kapitel X 

Rekurs – Remonstration – Sektortilsyn 

Om administrativ kontrol – generelt 

I de tidligere kapitler er der behandlet en række krav til forvaltningens virksomhed. 

Det gælder dels formelle krav til kompetence, sagsbehandling mv., 

dels indholdsmæssige krav til afgørelserne. Det er naturligvis ikke tilstrækkeligt 

at have regler for forvaltningens virksomhed. Dette garanterer ikke nødvendigvis 

i sig selv, at reglerne overholdes. Der er derfor behov for at kunne 

kontrollere forvaltningens arbejde. 

Forvaltningsafgørelser kontrolleres på en række måder. Dette kan ske ved 

en prøvelse inden for det administrative system, ved domstolene eller ved 

Ombudsmanden. 1 

Med hensyn til den administrative prøvelse kan denne ske på forskellige 

måder. Dels indbringes en del afgørelser for administrative organer efter 

reglerne om rekurs. Dels føres der tilsyn med forvaltningsmyndigheder ved fx 

sektortilsyn, kommunaltilsyn mv. Dels kan afgørelser på forskellig vis genoptages. 

Enten ved at forvaltningen selv på eget initiativ genoptager en afgørelse 

og ændrer den (typisk ved “tilbagekaldelse”) eller genoptagelsen kan ske på 

en parts begæring – ved “remonstration”. 

I dette kapitel behandles alene rekurs, remonstration og sektortilsyn. I næste 

kapitel behandles kommunaltilsyn. I kapitel XII behandles tilbagekaldelsesspørgsmålet. 

Remonstration 

1. Ombudsmandsprøvelsen henregnes begrebsmæssigt ikke til det administrative system, 

da Ombudsmanden formelt ikke hører til den udøvende magt. Ombudsmandsprøvelse vil 

dog i mange henseender minde om en administrativ prøvelse, jf. nærmere nedenfor i kap. 

xxx, om ombudsmandsprøvelse. 

187

Kapitel X - Rekurs – Remonstration – Sektortilsyn 

Remonstration er udtryk for en ret for den, som en afgørelse vedrører til at 

henvende sig til den myndighed, der har truffet en afgørelse med henblik på 

genoptagelse af sagen, og at den pågældende myndighed har pligt til en sådan 

genoptagelse af sagen. 2 

Det er meget almindeligt, at adressater eller andre parter i en sag henvender 

sig til den forvaltning, der har truffet en afgørelse med henblik på at få sagen 

genoptaget og omgjort. Dette er der ret frie muligheder for. Mulighederne for 

rent faktisk at ændre afgørelsen vil navnlig afhænge af tilbagekaldelsesreglerne. 

3 Disse sætter størst begrænsninger, hvis en omgørelse vil komme andre (fx 

modparter) til skade. Hvorimod der herudover er ret fri adgang til at ændre 

afgørelser til parters fordel. 

Spørgsmålet i nærværende afsnit er imidlertid, hvornår der er pligt for 

forvaltningen til at genoptage en sag. 

Inden problemstillingen gennemgås, skal nogle grundlæggende sondringer 

slås fast. For det første drejer remonstration sig om genoptagelse, dvs. genbehandling 

af en allerede afgjort sag. Dette skal ikke forveksles med det at starte 

en ny sag, der evt. ligner den første. Hvis man har fået et afslag på en ansøgning, 

kan man altid indsende en ny ansøgning om det samme, hvis man mener, 

at man på et senere tidspunkt opfylder betingelserne, fx fordi ens forhold har 

ændret sig. Remonstration drejer sig derimod om genoptagelse af den oprindelige 

sag. En væsentlig forskel er bl.a., at ved remonstration har en ny afgørelse 

virkning tilbage fra den oprindelige sag. For det andet drejer en remonstrationssag 

sig i første omgang om pligten til at genoptage den oprindelige sag, 

dvs. i første omgang om pligten til at genvurdere sagen. Faktisk kan man 

endda yderligere opdele sagen i en sag om remonstrationsbetingelserne er 

opfyldt. Forvaltningen har altid pligt til a) at vurdere, om betingelserne for 

remonstration, jf. umiddelbart nedenfor, er opfyldt. Hvis dette er tilfældet, er 

der b) pligt til genoptage sagen og vurdere, om sagen skal have et andet udfald. 

Endelig vil det følge af de almindelige og specielle forvaltningsregler, om 

der c) er adgang til at ændre på den oprindelige sag, fx tilbagekalde. Strengt 

taget drejer remonstrationsreglerne sig kun om pkt. b. 

Remonstration kan på forskellige måder være lovreguleret. Egentlige lovregulerede 

remonstrationsordninger kan være lidt forskellige, men vil ofte bestå 

i, at man inden for en bestemt frist har ret til en genoptagelse af sagen. Dette 

2. Jf. Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 915 og Karsten Revsbech i 

“Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 241. 

3. Jf. nærmere i kap. xxx. 

188


vil typisk være en betingelse for fx senere at kunne rekurrere. 4 At der findes 

en sådan lovreguleret remonstrationsordning kan ikke antages at udelukke den 

nedenfor behandlede ulovbestemte remonstration. 5 Dette kan fx være relevant, 

hvis en lovbestemt remonstrationsordning indeholder begrænsninger, fx 

frister, der er sprunget, eller at den lovbestemte remonstration kun vedr. 

bestemte spørgsmål. 

På nogle områder findes der videresendelsesordninger, der minder om 

remonstrationsordninger (“uegentlige” remonstrationsordninger). Disse består 

typisk i, at hvis borgeren vil rekurrere en afgørelse, så sker det ved, at klageren 

indsender klagen til den forvaltning, der har truffet afgørelse og at denne 

videresender klagen til rekursinstansen. 6 Dette giver dermed førsteinstansen 

mulighed for at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse, hvis den finder 

anledning hertil. En sådan ordning giver formentlig pligt til at vurdere, om der 

er grundlag for at genoptage sagen. På den anden side er der ikke pligt til at 

genoptage sagen til realitetsbehandling, hvis betingelserne for dette ikke er 

opfyldt. 7 

Hvis der ikke findes sådanne lovbestemte remonstrationsordninger, er 

spørgsmålet reguleret af ulovbestemte principper. Man kan sige, at som udgangspunkt 

har en forvaltning ikke nogen pligt til i almindelighed at genbehandle 

en allerede afsluttet sag. Der skal noget særligt til, før der indtræder en 

sådan pligt. Samtidig må man dog sige, at der altid er en pligt til at overveje, 

om grundlaget (jf. straks nedenfor) for at genoptage sagen er til stede. Men 

krav på en egentlig genoptagelse er der altså kun, hvis de nedenstående betingelser 

er opfyldt. 

Forvaltningen har pligt til at genoptage en sag, hvis der foreligger væsentligt 

nye forhold (nova). Dette kan angå nye retlige eller faktiske forhold, og der 

gælder ingen frister for remonstration. 8 

4. Iflg. eksamensbekg. om visse videregående uddannelser §§ 34 ff., skal en klage over en 

eksamensbedømmelse først behandles af lærer og censor. Først herefter kan der foretages 

en egentlig rekurs til et ankenævn. 

5. Jf. også landsskatteretten i TfS 2004.170, hvor en selvangivelse skulle genoptages også 

efter genoptagelsesfristen i skattestyrelsesloven, idet der “uomtvisteligt er forelagt 

skatteforvaltningen oplysninger, der kan begrunde en ændret ansættelse...” 

6. Jf. fx miljøbeskyttelseslovens § 94. 

7. Det følger af den sociale retssikkerhedslovs § 66, at inden en klage (rekurs) behandles, 

skal den myndighed, som har truffet afgørelse, vurdere, om der er grundlag for at give 

klageren helt eller delvist medhold. Derfor skal en klage først vurderes af den myndighed, 

som har truffet afgørelsen. 

8. Dog formentlig samme ulovbestemte frister (“forældelse”) som vedr. rekurs, jf. ovenfor 

s. 201. Jf. i øvrigt UfR 1990.338 H og Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, 

s. 915. 

189


Nye retlige forhold kan være ny lovgivning (der har “tilbagevirkende 

kraft”) 9 eller ny rets- eller administrativ praksis. Ny praksis kan fx være, hvis 

en fortolkning eller et skønskriterium bliver underkendt ved domstolene, en 

overordnet administrativ instans, ombudsmanden el.lign. i et spørgsmål, der 

har betydning for den sag, der remonstreres. 

I FOB 2003.357 afslog det social nævn en anmodning fra en kvinde om at genoptage en sag 

om førtidspension. Anmodningen var begrundet i en ny principiel dom på området. Nævnet 

mente imidlertid ikke, at dommen var relevant for den pågældende sag, fordi dommen 

drejede sig om ændring af en allerede tilkendt pension, mens kvindens sag drejede sig om 

afslag på at give pension. Ombudsmanden udtalte, at der ikke var tvivl om, at den borger, 

der har fået sin sag behandlet efter den underkendte praksis, kunne forlange at få sin sag 

genoptaget, idet dommen var udtryk for en væsentlig ændring i det retsgrundlag, der forelå 

på tidspunktet for den oprindelige afgørelse. Nævnet burde have foretaget en konkret 

vurdering af de samlede forhold i dommen for at sammenholde dem med omstændighederne 

i kvindens sag inden det afgjorde om sagen skulle genoptages. 

Nye faktiske forhold drejer sig om omstændigheder, der forelå allerede på 

tidspunktet for den oprindelige afgørelse, men af den ene eller anden grund 

blot ikke blev inddraget, fx fordi ingen var opmærksomme på dem. Hvis 

forvaltningen som følge af undersøgelsesprincippet burde have været opmærksomme 

på omstændighederne, foreligger der en sagsbehandlingsfejl, jf. i øvrigt 

nedenfor. Hvis der er tale om forhold, som parten burde have inddraget, er der 

formentlig det yderligere krav, at det er undskyldeligt, at parten ikke har været 

opmærksom på forholdet. 10 

Hvis de nye forhold er “efterfølgende”, dvs. fremkommet efter den oprindelige 

afgørelse, angår spørgsmålet ikke remonstration, men om der er adgang 

til at få en ny (tilsvarende) sag behandlet. 11 

Både når der er tale om retlige og faktiske forhold, er der krav om, at der 

skal være tale om et væsentligt forhold. Det er svært nærmere at præcisere 

dette, men der er tale om, at det nye skal have en karakter, hvor der er en vis 

sandsynlighed for, at afgørelsen kunne have fået et andet indhold, hvis forholdene 

var inddraget fra starten. 12 Der skal i hvert fald være tale om forhold, som 

er egnede til at kunne bevirke en anden afgørelse. Herudover skal der være tale 

9. Jf. Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 923. Ny lovgivning med virkning 

efter den oprindelige afgørelse kan i øvrigt give mulighed for en helt ny sag, fx en 

ny ansøgning om tilladelse el.lign. 

10. Jf. Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 921. 

11. Denne problemstilling er reguleret af den ovenfor i kap. xxx behandlede spørgsmål om 

retskraft af afgørelser. 


190


om forhold, hvorom der er en vis sandsynlighed for, at afgørelsen vil blive en 

anden. Dette krav er dog formentlig ikke stort. 

Endelig er det af Ombudsmanden antaget, at en forvaltning er forpligtet til 

at genoptage en sag, hvis der påvises væsentlige sagsbehandlingsfejl, fx 

partshøring, sagsoplysning, inhabilitet mv. 13 Sagsbehandlingsfejlen skal 

formentlig have en væsentlighed, der har betydning for gyldigheden af afgørelsen. 

14 Omfanget af denne antagelse er dog noget usikker. 

Hvis sagen genoptages, er der tale om en prøvelse af samme omfang som 

ved rekurs, dvs. at der er tale om en fuldstændig prøvelse af hele sagens grundlag 

og prøvelsen kan angå både retlige spørgsmål (legaliteten) og hensigtsmæssigheden. 

Prøvelsens resultat er begrænset på samme måde som efter reglerne om 

tilbagekaldelse. 15 Der er således ret frie muligheder for ændring til partens 

fordel, mens der kun kan ændres til skade, hvis den oprindelige afgørelse er 

ugyldig eller de ret snævre tilbagekaldelsesregler er opfyldt. Hensyn til modstående 

interesser (fx modparter) kan ikke inddrages. Dette kan ske under 

rekurs eller anden prøvelse. 16 

Fordelen for parten ved remonstration i modsætning rekurs, tilsynsprøvelse mv. er for dels 

at der ikke er prøvelsesbegrænsninger, dels at der ikke er frister og endelig at en genoptagelse 

og evt. ny afgørelse har tilbagevirkende kraft. 

Rekurs 

Ved administrativ rekurs forstå en ordning, hvorefter den eller de en forvaltningsakt 

vedrører, har ret til at klage til en overordnet forvaltningsmyndighed, 

som er forpligtet til at tage stilling til, om den trufne afgørelse skal ændres. 

Rekurs giver dermed adgang til at kunne indbringe en afgørelse for et anden 

(typisk højere) forvaltningsmyndighed. Det er her centralt, at sagen indbringes 

for en anden forvaltningsmyndighed end den, der har truffet afgørelse i førsteinstans, 

og at det er adressaten selv (eller andre klageberettigede), der 

indbringer sagen og at det ikke sker på forvaltningens initiativ. 

13. Jf. Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 926 og FOB 1980.735. Bent 

Christensen, Forvaltningsret Prøvelse, 2. udg., 1994, s. 229, er dog noget forbeholden. 

14. Jf. nedenfor i kap. xxx, om ugyldighed. 

15. Jf. nedenfor i kap. xxx, om tilbagekaldelse. 

16. Mulighederne for ændring til den remonstrerendes skade er således mere begrænsede 

end mulighederne for ændring til skade for en klager under en rekurssag. 

191


Det at kunne få en sag behandlet i flere instanser betragtes generelt som en 

retssikkerhedsgaranti for korrekte afgørelser. Princippet kendes også fra 

domstolssystemet (retsplejen), hvor man som udgangspunkt har ret til at få en 

retsafgørelse behandlet ved mindst to domstolsinstanser. Man kan derfor sige, 

at rekurs er en appelform, der på flere punkter kan sammenlignes med anke og 

kære i domstolssystemet. Rekurs er appelformen inden for det administrative 

system. 

Udover det retssikkerhedsmæssige er rekursen også begrundet i, at mange 

afgørelser træffes efter delegation til en underordnet myndighed. Rekursen 

medvirker derfor til, at de overordnede instanser kan øve indflydelse og styring 

på området ved gennem afgørelser at fastlægge praksis. 17 Netop på grund 

af delegationen betragtes det også som væsentligt, at borgerne kan få sagen 

indbragt til prøvelse for den myndighed, der oprindeligt har fået tillagt kompetencen, 

dvs. den overordnede. Dette lægger endvidere et vist pres på de underordnede 

forvaltninger, idet de har en vis interesse i ikke at blive underkendt. 

Disse muligheder for den overordnede myndighed til at styre et område forstærkes, 

hvis rekursinstansen også har andre styringsbeføjelser, fx adgang til 

at udstede generelle regler. Hermed kan den overordnede følge med i de 

underordnedes praksis og bl.a. på denne baggrund udstede generelle regler, 

vejledninger mv. 

Igennem tiden har der været en skiftende opfattelse af, om der skal være stor 

eller lille adgang til rekurs. Den tendens, der i slutningen af 1970'erne og 

1980'erne var til indskrænkning i rekursadgangen, er formentlig stagneret. Der 

er dog stadig en tendens til, at det offentlige hierarki inddeles i færre “lag”, 

hvorved antallet af rekurs-“led” begrænses. Dernæst indsættes der også i dag 

begrænsninger i visse rekursinstansens prøvelsesmuligheder. 18 Endelig erstattes 

den almindelige ulovbestemte rekursadgang med særlige klagenævn. Den 

seneste udvikling inden for det offentlige system, der har betydning for rekursadgangen, 

er etableringen af enheder med øget selvstyre. I 2003 overgik 

universiteterne fx til “selveje” med betydelige indskrænkninger i ministeriets 

rekursbeføjelser til følge. 

Det er vigtigt at bemærke, at den form for “klage”, der omtales i dette 

kapitel, er den såkaldte “rekurs”. Denne form for klage skal ikke forveksles 

med andre lignende former for henvendelser til offentlige myndigheder, hvor 

man er utilfreds med den behandling man har modtaget fra en myndighed eller 

dens personale. I det daglige taler man ofte om, at man klager til en myndighed 

17. Jf. nærmere nedenfor s. 212, om den underordnedes pligt til at følge rekursinstansens 

praksis. 

18. Jf. nærmere nedenfor s. 208. 

192

19. Se nedenfor i kap. xxx, om det kommunale tilsyn. 


over en handling, service eller afgørelse. Rekurs drejer sig kun om spørgsmålet 

om indbringelse af afgørelser for en overordnet myndighed (jf. ovenstående 

definition). Rekurs dækker derfor fx ikke den situation, hvor der er truffet 

afgørelse efter intern delegation og hvor borgeren søger at få den overordnede 

(men stadigt inden for den samme myndighed) til at tage stilling til sagen. 

Dette kan fx være situationen, hvor en kommunalt ansat har truffet afgørelse 

og sagen “indbringes” for kommunalbestyrelsen. Dette er ikke rekurs, idet 

sagen stadig bliver inden for den samme myndighed. 

Retten til rekurs 

Det teoretiske udgangspunktet er, at der gælder en ulovbestemt ret til at få en 

forvaltningsafgørelse prøvet ved et overordnet administrativt organ. Dette 

hviler på en retssædvane. At der er ret til rekursbehandling betyder samtidig, 

at den forvaltning, som sagen kan indbringes for, har pligt til at behandle 

klagen (med de forbehold der følger i det nedenstående). Der er imidlertid i 

dag ikke meget tilbage af det ulovbestemte udgangspunkt. På snart alle forvaltningsområder 

er der indsat lovbestemmelser om rekurs. Ofte bestemmes det, 

hvem der er klageinstans, klagefrister mv. 

Der er stor praktisk og teoretisk forskel på rekursadgangen ved hhv. det 

statslige og det kommunale system. Rekurs er oprindelig udviklet inden for det 

traditionelle statslige hierarki. Her er der mange lag i hierarkiet og stor uddelegering 

af kompetence, og princippet om adgangen til at få en sag prøvet ved 

en højere instans rodfæstede sig. Det er dette system, der danner grundlag for 

det ulovbestemte rekurssystem. Med etableringen af selvstændige kommuner 

blev der gjort et væsentligt indhug i dette system. Kommunerne er ikke administrativt 

underlagt andre forvaltninger, og dermed kan afgørelserne normalt 

ikke rekurreres. Kommunerne har ikke umiddelbart en overordnet (fx statslig) 

forvaltningsmyndighed over sig. 19 Denne betydelige indskrænkning i adgangen 

til rekurs er senere kompenseret, dels ved oprettelse af særlige ankenævn 

el.lign., der konkret er tillagt kompetence til at behandle kommunale afgørelser 

på bestemte områder, dels ved på bestemte områder konkret at indsætte bestemte 

ministerier som rekursinstans. Dette gælder på fx skatteområdet (skatteankenævn 

og Landsskatteretten), miljøområdet (Naturklagenævn, Miljøankenævn 

mv.), socialområdet (de sociale nævn, Den Sociale Ankestyrelse mv.). 

193


Klageinstans 

Det historiske, ulovbestemte udgangspunkt om adgang til rekurs til en overordnet 

myndighed, er i dag langt mere broget og med betydelige undtagelser. 

Til udgangspunktet om, at klageinstansen er den umiddelbart overordnede 

forvaltningsmyndighed, kan derfor formuleres følgende undtagelser: 

For det første gælder det som anført ovenfor, at kommunale afgørelser kun 

kan påklages, hvis der er lovbestemmelser, der giver mulighed for klage. Dette 

er, som også nævnt ovenfor, meget ofte tilfældet på de største og vigtigste 

kommunale områder. 

For det andet etableres der ofte særlige klagenævn. 20 Hvor der er indsat et 

sådant særligt klagenævn, 21 antages det, at afgørelserne herfra ikke kan indbringes 

for yderligere administrative instanser. 22 Dette gælder dog kun, hvis 

organet er et lovbestemt klageorgan, idet en forvaltning ikke selv kan nedsætte 

et klagenævn med den følge, at rekursadgangen stopper her. 23 Det skal bemærkes, 

at disse spørgsmål meget ofte vil være reguleret i den lov, der opretter 

klagenævnet. Ofte vil det være bestemt, at klagenævnets afgørelser “ikke kan 

påklages til anden administrativ myndighed” eller lignende formuleringer. 24 

Sådanne formuleringer ses dog også for andre forvaltningsorganers afgørelser, 

selv om det ikke er et klagenævn, men fx en almindelig førsteinstans. Bestemmelser 

af denne type hindrer kun rekurs. Bestemmelserne er ikke til hinder for 

“klager” (eller rettere: henvendelser) til Ombudsmanden, kommunaltilsyn eller 

et alm. sektortilsyn. 

Udover disse to vigtige undtagelser til rekursadgangen, skal det bemærkes, 

at hvis afgørelseskompetence på et område ved lov er tildelt originært til et 

niveau, der ikke er det øverste i hierarkiet, kan disse afgørelser normalt ikke 

rekurreres. Hvis lovgiver derfor har bestemt, at fx en styrelse eller en lokal 

statsinstitution skal have kompetencen på et område, så må der være en for- 

20. Jf. nærmere ovenfor i kap. xxx, om nævn. 

21. Jf. fx skattestyrelseslovens §§ 5 ff, om skatteankenævn. 

22. Bemærk, at oprettelse af særlige klagenævn på det kommunale område er udtryk for en 

udvidelse af klagemuligheden, mens det på det statslige område ofte vil betyde en 

indskrænkning til klageadgangen. 

23. Der kan dog godt “internt” nedsættes et organ inden for en forvaltning, der behandlet 

klagesager, hvorved der bliver tale om en form for intern delegation. Dette ændrer dog 

ikke på, at kompetencen stadig juridisk ligger hos den kompetente forvaltningsmyndighed, 

der således både konkret og generelt kan tage kompetencen tilbage, føre tilsyn mv. 

24. Formuleringen skal ikke forvekslet med egentlige “endelighedsklausuler”, der søger at 

begrænse adgangen til at indbringe afgørelserne for domstolene, jf. nærmere nedenfor 

i kap. xxx, om domstolsprøvelse. 

194


modning for, at det hensigten, at afgørelser ikke skal kunne påklages til en 

højere instans. Der vil dog vist stort set altid være taget stilling til rekursadgangen 

i den pågældende lov. 25 

I det omfang der herefter er adgang til at klage til en overordnet instans, er 

det ulovbestemte udgangspunkt, at klageinstansen er den almindelige, hierarkisk 

overordnede myndighed. Man kunne populært sige, at klage følger delegationsvejen 

26 – blot omvendt (“opad” 27 ). 28 

Rekursinstansen er således begrebsmæssigt til en anden myndighed end 1. 

instansen. 29 

Ved rekurs skal den almindelige hierarkiske rækkefølge følges, således at 

man rekurrerer til den umiddelbart overordnede myndighed, og der kan derfor 

ikke “springes mellemled over”. Hvis der er mange led i hierarkiet kan der 

rekurreres flere gange – indtil fx ministeren/departementet. 

Rekursens genstand 

Det er som udgangspunkt kun egentlige afgørelser, der kan påklages. Faktisk 

forvaltningsvirksomhed kan således fx ikke påklages. Dette skyldes, at der 

ikke i normalt forstand vil være noget, der kan påklages. Fejl og forsømmelser 

vedr. faktisk forvaltningsvirksomhed kan dog evt. pådrage forvaltningen og 

dens personale erstatnings- eller tjenesteansvar, men dette er ikke et spørgsmål 

om rekurs, men pålægges ved selvstændige disciplinær- eller retssager. Det er 

i praksis kun konkrete afgørelser (forvaltningsakter), der kan påklages. Dette 

ændrer dog ikke på, at der principielt også er rekursadgang for generelle 

afgørelser, fx udstedelse af regler, planer mv. Dette støder dog i praksis på det 

problem, at der ofte ikke er klageberettigede, jf. nærmere nedenfor, samt at 

25. Dette afskærer dog ikke et almindeligt sektortilsyn. 

26. Der er begrebsmæssigt tale om ekstern delegation, da intern delegation altid er inden for 

den samme myndighed, og dermed bliver der ikke tale om rekurs til den oprindeligt 

kompetente internt hos myndigheden. 

27. Hvis delegation sker til en sideordnet myndighed – hvilket normalt kun kan ske med 

lovhjemmel, jf. kap. xxx ovenfor, om delegation – må rekursen også antages at skulle 

ske til den delegerende myndighed, cfr. dog Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. 

udg., s. 958. Hvor “sideordnet” delegation i virkeligheden bygger på, at den overordnet 

myndighed tilbagekalder en delegation og samtidig uddelegerer den igen til en anden 

underordnet myndighed, følger rekursen også udgangspunktet om, at rekurs er til den 

fælles overordnede myndighed. 

28. Hvis en klage sendes til en “forkert” klageinstans, har denne så vidt muligt pligt til at 

videresende klagen til den rette, jf. FVL § 7, stk. 2. 

29. Behandling ved samme myndighed kan evt. ske ved remonstration, tilbagekaldelse mv. 

195


regler ofte udstedes af en minister eller en kommune og at der derfor ikke 

findes overordnede at klage til. 30 På de områder, hvor denne problemstilling 

blive særlig relevant, vil spørgsmålet ofte være lovreguleret, fx vedr. lokalplaner 

(jf. planlægningsloven). 

Rene vejledende udtalelser kan ikke påklages, da afgørelserne ikke er 

bindende. Heri ligger dog samtidig, at hvis der er tale om vejledning, der har 

karakter af “bindende forhåndsbesked” kan dette påklages. Det sidstnævnte må 

også gælde for konstaterende påbud – i hvert fald hvor disse kan sammenlignes 

med egentlig (konstitutive) afgørelser. 

Hovedreglen er, at procesbeslutninger under en sags behandling ikke kan 

rekurreres selvstændigt (fx høring, sagsoplysning m.v.), men må indbringes 

sammen med selve den endelige afgørelse, når denne foreligger. 31 Dog kan 

procesbeslutninger, der i sig selv har væsentlig betydning for parten, påklages. 

Dette gælder i hvert fald, hvis beslutningen er selvstændigt sanktioneres, 

hvilket fx gælder for visse oplysningspålæg og tvangsindgreb i forbindelse 

med sagens behandling mv. Hvis man er utilfreds med andre sagsbehandlingsspørgsmål, 

fx inhabilitet, partshøring, høring af andre myndigheder, sagsoplysning 

i øvrigt eller begrundelse, må man afvente den endelige afgørelse, og 

anføre sagsbehandlingsfejlene som argumenter for ændring af den endelige, 

endelige afgørelse. Dette betyder også, at disse sagsbehandlingsspørgsmål ikke 

vil kunne rekurreres, hvis der ikke også rekurreres vedrørende sagens 

resultat. 32 Heraf følger i øvrigt også, at det normalt er en betingelse for at 

rekurrere, at man ikke har fået fuldt ud medhold. 33 Man kan således ikke 

rekurrere en afgørelse og dermed fremtvinge en ny (identisk) afgørelse blot 

30. Jf. Claus Haagen Jensen i “Dansk Miljøret 3”, 1977, s. 133 f. 

31. Dette gælder dog ikke, hvis andet er bestemt ved lov, fx FVL § 16, stk. 4, om adgang til 

at indbringe aktindsigtsafgørelser selvstændigt for det organ, som er klageinstans for den 

materielle afgørelse. Tilsvarende ville formentlig også uden lovbestemmelser, idet netop 

aktindsigt ikke blot er en sagsbehandlingsregel, men også gælde et egentligt selvstændigt, 

materielt retskrav. 

32. Hvis der er tale om fejl, der kan have karakter af tjenesteforseelse, vil man dog kunne 

“klage” (i betydningen “indberetning” el. “anmeldelse”) til myndigheden, en tilsynsmyndighed, 

politi mv. 

33. Jf. fx UfR 2004.1464 H, (der dog vedr. domstolsprøvelse). Højesteret afviste at behandle 

en sag om prøvelse af begrundelsen for tildeling af førtidspension. Parten var uenig i 

begrundelsen (idet vedkommende formentlig fandt den krænkende) men enig i resultatet, 

idet vedkommende havde fået fuldt ud medhold. Retten udtalte, at parten “...ikke ... 

har sandsynliggjort, at hun har en retlig interesse i at få påkendt ...” spørgsmålet om 

begrundelsen i sagen. Præmisserne må formentlig læses sådan, at det ikke er udelukket 

at få en sådan sag behandlet, hvis man kan påvise en retlig interesse. 

196

34. Jf. nærmere om “afvisning” ovenfor i kap. xxx. 


ved en højere instans, hvis man har fået fuld ud medhold (fx fordi man ønsker 

en afgørelse blot ved en højere myndighed). 

Det må i øvrigt følge af sagens natur, at visse spørgsmål under sagens 

behandling selvstændigt må kunne rekurreres, selv om det ikke er den endelige 

afgørelse, fx hvis man vil klage over, at sagen ikke behandles (dvs. at der 

udvises passivitet) eller at forvaltningen ikke besvare ens henvendelser, fx 

efter at man har rykket for svar. Her kan man i sagens natur ikke skulle afvente 

den endelige afgørelse, før der kan rekurreres. 

Beslutninger om afvisning af at behandle en sag kan påklages, da der er tale 

om en forvaltningsakt, uanset at der ikke tages materiel stilling til sagens 

genstand. 34 

Det er ovenfor nævnt, at procesbeslutninger ikke kan påklages selvstændigt. 

Visse processuelle afgørelser fremstå dog som selvstændige spørgsmål, at der 

(jf. også det ovenstående) er adgang til selvstændig klage. Dette gælder fx 

tavshedspligt, videregivelse af oplysninger (efter både FVL og PDL), aktindsigt 

og god sagsbehandlingsskik (fx personalets optræden, notatpligt og forvaltningens 

passivitet/sagsbehandlingstid). Sådanne “isolerede sagsbehandlingsklager” 

adskiller sig på nogle punkter fra andre klager vedrørende rekursbehandlingen. 

I nogle tilfælde er de nemlig ikke genstand for egentlig rekurs. 

Der kan kun rekurreres over sådanne afgørelser, hvis de knytter sig tæt til den 

egentlige afgørelse og hvis spørgsmålet påklages på et tidspunkt, hvor det vil 

kunne få betydning for ændring af den egentlige afgørelse af sagen. Man kan 

formentlig udtrykke det på den måde, at hvis klagen har karakter af en tjenstlig 

“adfærdsklage”, så kan den ikke rekurreres. Derimod vil sådanne spørgsmål 

kunne indbringes for myndigheden eller en overordnet myndighed som en 

form for tjenstlig “anmeldelse” af personalets eller myndighedens handling. 

Hvis en ansat fx bryder sin tavshedspligt og dette ingen betydning har for 

afgørelsens resultat (fx fordi det sker længe efter afgørelsen i hovedsagen 

træffes), så er der tale om et adfærdsspørgsmål. Tilsvarende med uhøflig 

optræden fra personalets side eller klager over for lang sagsbehandlingstid. 

Hvis der derimod er tale om, at en lang sagsbehandlingstid er direkte tilsigtet 

eller at spørgsmålet i sig selv har betydning for afgørelsens resultat, vil spørgsmålet 

kunne rekurreres. Tilsvarende vil man formentlig kunne sige med overtrædelse 

af tavshedspligt. 

En af konsekvenserne af, om spørgsmål kan rekurreres eller blot er en 

adfærdsklage, er, at kun rekursspørgsmål er omfattet af særlige bestemmelser 

om rekurs, herunder navnlig hvis rekurssager skal behandles ved særlige 

197


nævn. 35 Adfærdsklager behandles i det almindelige administrative hierarki, 

dvs. først for en overordnet inden for den pågældende forvaltningsmyndighed 

og dernæst evt. ved en overordnet myndighed. Hvis der ikke i øvrigt er fastsat 

særlige lovbestemte rekursregler adskiller sagerne sig formentlig kun på det 

punkt, at de kan påklages selvstændigt uden at afvente den endelige afgørelse 

i sagen. 36 Klage over disse spørgsmål skal således følge det almindelige hierarki 

også hvor der er fastsat specielle rekursregler. Fx kan og skal sådanne 

adfærdsklager ikke påklages til et lovbestemt uafhængigt klageorgan, hvor 

dette måtte være nedsat. Sådanne klager kan rekurreres til en overordnet. Dette 

gælder også hvor organet, der har truffet afgørelse et tildelt kompetencen 

originært. At adfærdsklagerne adskiller sig fra andre klager skyldes, at de ikke 

betragtes som egentlige materielle afgørelser, men snarere som sagsbehandlingsafgørelser, 

der er styret af de almindelige instruktionsbeføjelser i kraft af 

over-underordnelsesforholdet mellem myndigheder i et hierarki. Hvis der ikke 

er konkrete holdepunkter for andet, så vil en særligt oprettet rekursinstans ikke 

have almindelige over-underordnelsesbeføjelser over for de forvaltningsmyndigheder, 

hvis materielle afgørelser det skal prøve. 

Processuelle spørgsmål 

Rekursbehandling er omfattet af de samme forvaltningsretlige regler, som al 

anden sagsbehandling. Herudover er der nogle spørgsmål, som særligt gælder 

for rekursbehandlingen. De fleste af disse regler er ulovbestemte, men der vil 

også jævnligt være lovbestemmelser inden for de forskellige forvaltningsområder, 

fx skattestyrelsesloven, miljøbeskyttelsesloven, socialretssikkerhedsloven 

mv. Hvor der ikke er lovbestemmelser, vil de nedenfor gennemgåede principper 

gælde. Der kan ikke på administrativ niveau, fx i cirkulærer, forretningsordener 

mv., foretages indskrænkninger i det nedenfor anførte. 37 Dette vil kræve 

lovhjemmel. 

Klageberettigede 

35. Jf. formentlig Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., s. 994. 

36. Jf. gennemgangen i FOB 2002.299, om betydningen for aktindsigtsklager af en generel 

klagefrist i skattestyrelsesloven. 

37. Jf. også Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 271. 

198


Tidligere er det beskrevet, at kun parter har særlige rettigheder under sagsbehandlingen. 

Parter blev defineret som adressater samt andre, der har en direkte, 

væsentlig og individuel interesse i en sag. 38 En problemstilling, der ligner den 

meget, er, hvem der kan påklage en afgørelse, dvs. hvem der er “klageberettigede”. 

39 

Som det også blev anført omkring partsbegrebet, kan man forestille sig 3 

principielle muligheder: At alle og enhver kan påklage en afgørelse (også 

kaldet actio popularis) 40 , at parter (jf. det almindelige partsbegreb) kan påklage 

afgørelser, eller at kun den direkte adressat kan påklage afgørelsen. 41 Hvor 

intet andet er bestemt følges stort set samme afgrænsning som det almindelige 

partsbegreb, dvs. at både direkte adressater og andre, der er direkte, væsentligt 

og individuelt berørt af afgørelsen, kan påklage den. Der er en (svag) 

tendens til, at foreninger og sammenslutninger anerkendes som klageberettigede 

i lidt videre omfang end ved partsdefinitionen. 42 På visse retsområder er der 

også særlig tradition for at anerkende en lidt større kreds af klageberettigede, 

fx i sager under planlovgivningen og i konkurrenceretten. 43 At foreninger mv. 

således anerkendes i lidt videre omfang på nogle områder hænger bl.a. sammen 

med, at der på disse områder ikke altid kan udpeges konkrete parter efter 

den almindelige partsdefinition, fx fordi afgørelserne har et meget generelt 

indhold. Dette gælder fx en del sager inden for de ovennævnte områder (planlægning 

og konkurrence). Hvis foreninger mv. ikke anerkendes som klageberettigede 

på disse områder, ville der derfor ofte slet ikke være klageberettigede 

i disse sager og sagerne ville ikke kunne underkastes en prøvelse. 44 

38. Jf. om partsbegrebet ovenfor, kapitel ???. s. xxx 

39. Problemstillingen tages op igen nedenfor i kap. xxx, om domstolsprøvelse, under 

omtalen af søgsmålsret. 

40. Dette var fx tidligere gældende på skatteområdet, jf. den tidligere bestemmelse i statsskattelovens 

§ 25, hvorefter enhver borger kunne klage over andre borgeres skatteansættelse. 

41. Dette er gældende i retsplejen, når det drejer sig om at appellere domme og kendelser. 

42. En omstændighed, der taler for at kunne udvide kredsen af klageberettigede i forhold til 

partsbegrebet, er bl.a., at parters rettigheder pålægger forvaltningen pligter ex officio til 

at inddrage parter og i øvrigt har langt videre konsekvenser bl.a. for sagsbehandlingen. 

Klageadgang giver “kun” ret til at få en sag genbehandlet ved en overordnet myndighed 

på den klagendes initiativ. 

43. Jf. Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 256 ff. 

og Bent Christensen, Forvaltningsret Prøvelse, 2. udg., 1994, s. 247. 

44. Se fx konkurrencerettens område vedr. priskontrol (der nu er ophævet), Meddelelser fra 

Monopoltilsynet 1966, s. 124 ff., hvor en alm. forbruger ikke blev anerkendt som 

klageberettiget, og 1959, s. 1 ff., hvor forbrugerrådet blev anerkendt som klageberettiget. 

En parallel kan drages til spørgsmålet om søgsmål vedr. grundlovskrænkelser, jf. fx UfR 

199


Der kan være lovbestemte udvidelser og indskrænkninger i det almindelige 

udgangspunkt. De senere år er det blevet mere og mere udbredt, at bestemme, 

at miljøorganisationer m.fl. kan rekurrere afgørelser på miljøområdet. Dette 

kan enten være konkret navngivne organisationer eller bestemmelser, der 

opregner kriterier for, hvilke organisationer der kan påklage afgørelserne. Det 

er sjældent, at der ses indskrænkninger i kredsen af klageberettigede, men det 

ses, fx naturbeskyttelseslovens § 86, stk. 1 e.c., som bl.a. udelukker naboer fra 

klageret. Det skal bemærkes, at sådanne udvidelser og indskrænkninger ikke 

i sig selv har betydning for definitionen af “parter” generelt på de pågældende 

områder, dvs. at særlige regler om klageberettigede ikke hverken tildeler eller 

fratager personer partsrettigheder i øvrigt (medmindre dette udtrykkeligt er 

bestemt). Personer, der kun er klageberettigede i kraft af en lovbestemt udvidelse 

og som ellers ikke ville være parter, har partsrettigheder under en klagesag, 

hvor de selv har rekurreret. 

Rekursinstansen skal på eget initiativ (ex officio) undersøge, om en klage 

kommer fra en klageberettiget, og skal afvise sagen, hvis dette ikke er tilfældet 

– medmindre sagen i øvrigt kan behandles på rekursinstansens eget initiativ. 

Formkrav til klagen 

Som det gælder generelt i forvaltningsretten, er der ikke formkrav til henvendelser 

til forvaltningen. 45 Dette gælder også for klager. Andet kan dog være 

bestemt ved lov, fx at der skal anvendes en særlig formular, at klage skal ske 

skriftligt, at bestemte bilag skal medsendes etc., etc. 46 En helt generelt formuleret 

lovhjemmel til at “fastsætte nærmere regler for klagebehandling” el.lign. 

kan ikke antages at være tilstrækkeligt til at kunne fastsætte sådanne krav til 

klagens form. 

Det følger af den almindelige vejledningspligt, at hvis forvaltningen modtager 

en henvendelse fra en borger, der udtrykker “utilfredshed” el.lign. med en 

truffet afgørelse, men der er tvivl, om der er tale om en egentligt klage, skal 

forvaltningen søge dette afklaret ved henvendelse til borgeren. I det omfang 

en henvendelse til afgørelsesmyndigheden må antages at være en klage, skal 

forvaltningen videresende denne til rekursmyndigheden, jf. FVL § 7, stk. 2. 

1996.1300 H, hvor en gruppe borgere blev anerkendt som søgsmålsberettigede i en sag 

mod statsministeren vedr. evt. brud på grundloven ved tiltrædelsen af EU’s Maarstrichttraktat. 

I UfR 1973.694 H blev en næste identisk sag afvist pga. manglende retlig 

interesse. Forskellen i udfaldet af de to sager kan meget vel tilskrives en udvikling i 

opfattelsen af anerkendelse af personers interesse i at kunne få sager prøvet. 

45. Jf. ovenfor s. xxx 

46. Jf. fx skattestyrelseslovens § 21. 

200


Klagefrist 

På områder, hvor der er fastsat regler om klagebehandling, er der typisk fastsat 

frister for indgivelse af klage. Hvis dette ikke er tilfældet, gælder der ikke 

nogen frist for indgivelse af klage, 47 og selv meget lang tid efter en afgørelses 

udstedelse kan sager rekurreres. Dette må i sagens natur modificeres med, at 

klager, der indgives så lang tid efter sagens afgørelse, at det ikke vil være af 

retlig eller faktisk betydning at behandle sagen, må kunne afvises af rekursinstansen. 

Tilsvarende efter omstændighederne hvis faktiske omstændigheder 

ikke lader sig klarlægge længere. 

Meget sent indgivne (og dermed sent behandlede) klager kan få betydning 

for klagens resultat. Hvis der er modparter el.lign., der har indrettet sig på 

afgørelsen, kan dette afholde rekursinstansen fra at tilsidesætte afgørelsen. 

Hvis der findes lovbestemte klagefrister, skal klagen naturligvis overholde 

disse. 48 Fristernes beregning giver ofte anledning til tvivl. Generelt kan der 

dog anføres følgende almindelige bemærkninger: 49 Beregningen foretages med 

udgangspunkt i en almindelig fortolkning af ordlyden af klagebestemmelsen. 

Hvis ordlyden ikke giver særlige holdepunkter kan det generelt siges, at fristen 

starter fra afgørelsen kommer frem til modtageren (eller helt præcist fra afgørelsen 

er “meddelt”, jf. kapitel xxx) 50 , at dagen, hvor afgørelsen er “kommet 

frem” ikke medregnes i klagefristen, at fristen udløber efter det i fristen fastsatte 

antal dage, uger, måneder eller år fra dagen for meddelelsen, og at klagen 

skal være modtaget hos rekursinstansen 51 inden kontortids ophør den dag 

47. Der kan ikke ske analog anvendelse af formuerettens forældelsesregler, fx i “1908loven” 

(5 år) eller DL 5-14-4 (20 år). Disse kan dog få virkning, når der er tale om 

formueretlige krav, der er omfattet af klagen, jf. fx UfR 2000.1953 H, hvor Industriministeriet 

ulovligt havde opkrævet promillegebyr ved bl.a. kapitalforhøjelser i selskaber. 

Selskabernes krav på tilbagebetaling ansås for forældet efter 5 år, jf. 1908-loven. 

48. Se ovenfor i s. xxx, om risikoen for forsinkelse mv. af forsendelser. 

49. Jf. justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986, pkt. 211-213, og Karsten 

Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., s. 972 ff. 

50. Hvis der er flere klageberettigede og disse ikke alle modtager underretningen samtidig, 

vil klagefristen således kunne udløbe forskelligt for hver af dem, jf. Karsten Revsbech 

i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 260 og 261, og UfR 1980.880 

V. Dette bør forvaltningen (som god forvaltningsskik) gøre opmærksom på i afgørelsen, 

fx i forbindelse med klagevejledning. 

51. Videresendelsespligten i FVL § 7, stk. 2, fører dog til, at hvis en klage (undskyldeligt) 

sendes til en forkert myndighed, skal denne myndighed videresende klagen til den 

rigtige myndighed. Klagen anses for rettidigt modtaget, hvis den “forkerte” myndighed 

har modtaget klagen inden fristens udløb, jf. UfR 1996.803, om en ansøgning som 

fejlagtigt var sendt til en kommune, men skulle være indsendt til Direktoratet for 

Udlændinge. 

201


klagefristen udløber. Frister, der udløber lør-, søn- og helligdage, udskydes til 

førstkommende hverdag. 52 Tilsvarende hvis der konkret lukkes usædvanlig 

tidligt el.lign. 

Dette fører normalt til, at klager skal være modtaget hos rekursinstansen 

efter det pågældende antal uger/måneder/år på samme ugedag hhv. månedsdag 

som afgørelsen er kommet frem til adressaten. 

Hvor den klageberettigede anvender en repræsentant, fx advokat, regnes 

fristen fra repræsentantens modtagelse – også selv om afgørelsen er meddelt 

parten selv. 53 

Eksempler: 

Ugefrist på 14 dage (eller 2 uger): Hvis afgørelse er modtaget af klageren torsdag d. 25. 

marts 2004 skal klagen være hos rekursinstansen inden kontortids ophør torsdag d. 8. april 

2004. Månedsfrist på 6 måneder: I ovennævnte tilfælde skal klagen modtages hos rekursinstansen 

senest 25. september 2004 – der dog er en lørdag, hvorefter klagen skal være hos 

klageinstansen senest mandag d. 27. september 2004. 

Det kommer an på en nærmere vurdering, om rekursinstansen har mulighed 

for at se bort fra en fristoverskridelse (give “oprejsningsbevilling”). Hvis der 

er modstående parter (“tvistsager”) eller andre modstående hensyn, vil en 

oprejsningsbevilling til fordel for én part kunne komme andre til skade. En 

oprejsningsbevilling vil derfor skulle kræve ganske særlige forhold. Hvor der 

ikke er tale om modstående parter, kan og skal der i almindelighed gives 

oprejsningsbevilling, hvis der heller ikke er andre vægtige modstående hensyn. 

Forvaltningen har derfor både ret og pligt til at give oprejsningsbevilling, hvis 

omstændigheder taler derfor. Det kan indgå i vurderingen, om der er undskyldelige 

omstændigheder vedr. fristoverskridelsen, fx sygdom, postforsinkelse 

el.lign. Størrelsen af fristoverskridelsen har også betydning. 

Under visse omstændigheder kan fristen suspenderes, dvs. enten at fristens 

starttidspunkt udskydes eller at fristen afbrydes i en periode. Efter FVL § 17 

kan en klagefrist suspenderes, hvis der begæres aktindsigt i tidsrummet mellem 

afgørelsen og klagefristens udløb (dvs. mens klagefristen løber). 54 Mang- 

52. Det bemærkes, at ved beregning af frister for indbringelse af sagerne for domstolene 

(søgsmålsfrister) “forkortes” fristen, når den udløber på sådanne dage, idet dette er 

reglen i retsplejen. 

53. Jf. Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 260 og 

FOB 1991.161, hvor et afslag om pensionstillæg kun var meddelt til parten i sagen og 

ikke til dennes søn, der repræsenterede faren. 

54. Jf. nærmere ovenfor xxx 

202


lende klagevejledning og væsentlige mangler ved en ledsagende begrundelse 

kan også suspendere en klagefrist. 55 

Opsættende virkning 

Hvis en afgørelse rekurreres, kan det være et meget væsentligt spørgsmål, om 

parten skal rette sig efter afgørelsen, mens sagen verserer eller om afgørelsens 

retsvirkninger sættes i bero, mens rekurssagen behandles. Sidstnævnte betegnes 

opsættende eller suspensiv virkning. Hvis rekursen har opsættende virkning 

betyder det, at bebyrdende afgørelser ikke kan håndhæves, at handlinger 

i strid med afgørelsen ikke er retsstridige (fx strafbare) og at begunstigelser 

ikke kan udnyttes. 

Hvis der ikke er konkrete lovbestemmelser om spørgsmålet, er hovedreglen, 

at rekurs ikke har opsættende virkning, dvs. at påbud og forbud skal efterkommes, 

at tilladelser mv. kan udnyttes og at parten har krav på tildelte ydelser 

(smh. m. grl. § 63, stk. 1, 2. pkt.). Forvaltningen kan tillægge en klage opsættende 

virkning efter en konkret afvejning af de modstående hensyn. 56 De 

hensyn, der skal vægtes mod hinanden, er på den ene side konsekvenserne af 

fuldbyrdelsen af afgørelsen og på den anden side skaderne ved at udsætte 

fuldbyrdelsen. Til fordel for udgangspunktet, dvs. at afgørelsen skal stå ved 

magt, taler i første omgang retshåndhævelsen, idet det er det generelle synspunkt, 

at forvaltningsmyndigheders afgørelser skal stå ved magt indtil det 

modsatte besluttes af den samme eller en anden myndighed. 57 Hertil kommer, 

at en række afgørelser har til formål at sikre en bestemt retstilstand, fx at 

farlige bygninger nedrives, at forurening stoppes, at erhvervsdrivende, der 

handler til fare for kunderne, får inddraget autorisationer etc., etc. Dette bør 

ikke kunne udsættes pga. rekurs. Dette gælder navnlig, når der er fare for 

sundhed, sikkerhed mv., men begrænser sig ikke hertil. Imod udgangspunktet 

taler det navnlig, hvis fuldbyrdelsen af afgørelsen vil medføre skader, der ikke 

(eller kun svært) vil kunne genoprettes, hvis det efterfølgende ved rekursbehandlingen 

viser sig, at afgørelsen var forkert. Bygninger, der fejlagtigt er 

påbudt nedrevet, kan svært genoprettes; erhvervsdrivende, der fejlagtigt er 

frataget autorisation, kan have mistet forretningsgrundlaget etc., etc. 

55. Jf. kapitel ??? xxx 

56. Jf. UfR 1997.121 H (der dog er meget konkret begrundet). Sagen drejede sig om Den 

Sociale Ankestyrelses muligheder for at tillægge en klage opsættende virkning. Jf. 

formentlig også UfR 1994.823 H, hvor der gives mulighed for, at domstolene kan 

tillægge søgsmål opsættende virkning. Dette må efter en a fortiori-slutning give rekursorganer 

samme beføjelse. 

57. Se kap. xxx om håndhævelse. 

203


Som det ses, kan der være tale om ganske komplicerede vægtninger af 

modstående interesser: skal huset, der vurderes at være nedstyrtningstruet med 

deraf fare for personers liv, nedrives med det samme, selv om det kan vise sig 

under rekursbehandlingen, at det faktisk ikke var nedstyrtningstruet ved 

nærmere undersøgelse eller skal huset ikke nedrives med risiko for personers 

sikkerhed, mens rekurssagen verserer? I grænsetilfælde kan det indgå i vurderingen, 

at skader ved fuldbyrdelse af afgørelser, der senere ændres, vil 

kunne erstattet af forvaltningen, fx ved genopførelse af bygninger, kompensation 

for manglende erhvervsindtægter etc. 58 

I nogle tilfælde kan løsningen være angivet i lovbestemmelser, men det er 

sjældent, at der angives kriterier til hjælp for den vanskelige vægtning. Derimod 

kan der være flyttet på udgangspunktet. 59 Således er det almindeligt i 

erhvervslovgivning at bestemme, at rekurs over fratagelser af autorisation som 

hovedregel har opsættende virkning, medmindre det konkret vurderes, at 

autorisationen bør inddrages under rekursens behandling. 

I det omfang ovennævnte giver adgang til at tillægge rekurs opsættende 

virkning, kan dette besluttes både af førsteinstansen og af rekursorganet. 

Afgørelsen er i sig selv en forvaltningsretlig afgørelse. Hvis det er førsteinstansen, 

der træffer afgørelsen, kan denne afgørelse i sig selv rekurreres og eventuelt 

omgøres af rekursinstansen. Hvis myndighederne ikke selv tager spørgsmålet 

om opsættende virkning op, har klageren ret til at få dette spørgsmål behandlet. 

Dette skal i givet fald ske hurtigt og kan ikke udskydes til den egentlige 

klagesags behandling. 

Endelig kan det anføres, at hvis der er tale om afgørelser, der skal fuldbyrdes, 

er forvaltningen selv herrer over fuldbyrdelsen. Dette vil ofte give en 

faktisk mulighed for at tillægge en klage opsættende virkning til fordel for 

borgeren, nemlig ved at udskyde fuldbyrdelsen. 

Klagesagens rammer 

Rekursbehandlingen er – som det også gælder for førsteinstansbehandlingen 

– styret af officialprincippet. Ved rekursbehandlingen rejser officialprincippet 

imidlertid nogle supplerende spørgsmål, der ikke er relevante ved førsteinstansbehandling. 

I første omfang medfører officialprincippet, at forvaltningen 

(rekursinstansen) har en undersøgelsespligt (oplysningspligt), der betyder, at 

58. Jf. fx UfR 2003.770 Ø, hvor en økologisk landmand fik erstatning på kr. 700.000 for 

fratagelse af økologi-autorisation, der fratagelsen ved en senere retssag blev erklæret 

ugyldig. 

59. Jf. fx restaurations- og hotelvirksomhedslovens § 19, stk. 4 (vedr. alkoholbevilling). 

204


forvaltningen har ansvaret for fremskaffelse af oplysninger til sagen. 60 Ofte vil 

det være tilstrækkeligt med de allerede foreliggende oplysninger, men i andre 

tilfælde kan der være behov for, at rekursinstansen tager initiativ til indhentelse 

af yderligere nye oplysninger (nova). 

Rekursinstansen har samme undersøgelsesmuligheder som førsteinstansen. 

Ved nogle rekursinstanser er der indsat hjemmel til at foretage en sagsbehandling, 

der minder om en domstolsbehandling, fx mundtlig forelæggelse (“procedure”) 

for nævnet, 61 afhøringer, bevisoptagelse 62 mv. 

De særlige spørgsmål, som officialprincippet rejser i rekursbehandlingen, 

drejer sig om den juridiske side af sagen, nemlig i hvilket omfang rekursinstansen 

skal holde sig inden for de påstande og anbringender (argumenter), 

som førsteinstansens behandling har angået. Eller sagt mere direkte: kan 

rekursinstansen inddrage andre påstande og anbringender, end dem, der er 

indgået i førsteinstansens behandling? Rekursinstansen er som udgangspunkt 

ikke bundet af de juridiske rammer, som førsteinstansens behandling angik. 63 

Der kan således godt inddrages såkaldt “nova” (nyt). 64 Dette kan der dog være 

lovbestemte indskrænkninger i. 

Hvis der inddrages så væsentlig nova, at sagen får et væsentligt nyt indhold 

eller ændrer karakter på væsentlige punkter, vil sagen dog ofte blive hjemvist 

til fornyet behandling ved førsteinstansen. Dette kan afhænge af rekursinstansens 

fortrolighed med og mulighed for at tage stilling til de nye spørgsmål, og 

behovet for at give parten en reel mulighed for at få det nye behandlet ved 

flere instanser. 

Rekursorganets bedømmelsesgrundlag 

Det er ikke givet, at et rekursorgan skal kunne bedømme alle spørgsmål af en 

indbragt sag. Dette er fx ikke tilfældet ved domstolene, og visse andre lande 

har fx traditioner for indskrænkninger i prøvelsen. 

60. I FOB 2002.358 kritiserede Ombudsmanden, at Den Sociale Ankestyrelse ved rekursbehandling 

ikke havde indhentet samtlige sagens dokumenter fra førsteinstansen, men 

alene de dokumenter, som førsteinstansen og parten fandt relevante. 

61. Jf. fx skattestyrelseslovens § 26, stk. 1 og § 27, stk. 1. 

62. Jf. fx skattestyrelseslovens § 30, om syn og skøn under en landsskatteretssag. 

63. Jf. Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 274 f. 

64. Se nedenfor s. 210 f., om mulighederne for at træffe afgørelse reformatio in pejus og ne 

ultra petita partium. 

205


I Danmark er det helt klart udgangspunktet, at der foretages en fuldstændig 

prøvelse af alle sagens spørgsmål og detaljer. 

Dette betyder for det første, at hele sagens faktiske grundlag kan og skal 

vurderes af rekursorganet. 65 Som nævnt ovenfor kan der indgå nyt materiale 

(nova) i forhold til førsteinstansbehandlingen, og det følger af undersøgelsesprincippet, 

at der skal indhentes nyt materiale, hvis dette følger af undersøgelsespligten. 

Rekursorganet skal i princippet foretage dets egen vurdering af det 

faktiske grundlag, men kan i praksis lægge sig op ad førsteinstansens vurdering, 

hvor der ikke er rejst særlig tvivl om denne bevisvurdering (fx hvor det 

faktiske grundlag er anfægtet af klageren). 66 

Alle sagens retlige spørgsmål kan vurderes af rekursorganet. Dette betyder, 

at rekursorganet kan foretage en fuldstændig prøvelse af fortolkningen af 

retsgrundlaget i sagen. Rekursinstansen kan lægge sin egen fortolkning til 

grund og kan tilsidesætte førsteinstansens fortolkning. Dette gælder både de 

materielle regler og sagsbehandlingsregler. Dvs. at rekursorganet også kan 

tage stilling til, om førsteinstansen under dets sagsbehandling har overholdt 

sagsbehandlingsreglerne. Endelig er der adgang for rekursorganet til at tage 

stilling til første instansens skønsudøvelse. Dette betyder, at hvor retsgrundlaget 

giver førsteinstansen ret (og dermed pligt) til at skønne, kan rekursorganet 

prøve dette skøn. Dette gælder i alle detaljer, dvs. at der kan tages stilling til, 

om der faktisk er skønnet, om der faktisk er tale om en skønsbestemmelse (og 

dermed i det hele taget en skønsmulighed), og hvilke kriterier der lovligt 

(sagligt) kan inddrages i skønsudøvelse. Som udløber af prøvelsen af skønsudøvelsen 

kan rekursinstansen også prøve de uskrevne, materielle retsgrundsætninger 

(magtfordrejning), dvs. saglighed, lighed, proportionalitet mv. En 

prøvelse af alle disse ovenstående prøvelseselementer benævnes en “legalitetsprøvelse”. 

Endelig er der – som noget helt særlig for netop rekursprøvelsen – adgang 

til at prøve det, der ofte betegnes som hensigtsmæssigheden og rimeligheden 

af afgørelsen. Dette betyder, at der ikke kun er adgang til at prøve, om afgørelsen 

er ulovlig (“legalitetsprøvelse”), men også er adgang til en prøvelse af 

selve skønnet. Dette betyder, at der kan foretages en prøvelse af, hvilken vægt 

og hvilket resultat vægtningen af (de lovlige) kriterier skal have. Rekursinstantsen 

kan således godt konstatere, at en afgørelse er i overensstemmelse 

med gældende ret (“lovlig”), men alligevel tage stilling til, om resultatet er det 

65. Se dog modsat Erik Harder, Om ændring af administrative afgørelser, 1962, s. ??? 

66. Til sammenligning kan fx nævnes, at inden for retsplejen gælder det, at Højesteret som 

hovedregel i straffesager ikke må ændre på landsrettens bevisvurdering, jf. retsplejelovens 

§ 945, stk. 2. 

206


mest rimelige og hensigtsmæssige eller i øvrigt om organet ville være kommet 

til det samme resultat. At dette er en mulighed for rekursorganet hænger 

sammen med, at rekursorganet i en vis forstand kan “starte forfra” og træffe 

den afgørelse, som det selv ville have truffet i sagen uafhængigt af førsteinstansen. 

Så i denne forstand kan man sige, at rekursen faktisk ikke blot foretager 

en “prøvelse”, men i stedet selv træffer en selvstændig “ny” afgørelse i 

sagen. Det skal dog nævnes, at i praksis har det stor reel betydning for prøvelse, 

at der allerede foreligger en afgørelse fra førsteinstansen til prøvelse. “Bordet” 

er således ikke “rent”, når rekursinstansen skal tage stilling. 67 

I en sag fra Fyn havde en landmand søgt om landzonetilladelse til at genopføre et nedbrændt 

stuehus og en driftsbygning. Spørgsmålet var, om han kunne få tilladelse til at genopføre 

bygningerne ca. 50 meter fra brandtomten. Ved både den nye og den gamle placering ville 

naboer være generet i udsigten. Amtet gav tilladelse, idet Amtet lagde vægt på, at den nye 

placering ville skabe bedre sammenhæng med den øvrige bebyggelse på vejen og at det ville 

være bedre for ejendommens landbrugsmæssige drift. Naturklagenævnet ændrede afgørelsen 

til et afslag. Nævnet anførte: “På baggrund af en konkret vurdering af de landskabelige 

forhold i området finder flertallet at den ansøgte placering af byggeriet i forlængelse af den 

eksisterende randbebyggelse langs den vestlige side af Peløkkevej umiddelbart vil være at 

foretrække. Da byggeriet vil blive opført tæt på klagernes beboelsesejendomme – mellem 

disse og kysten – vil det dog betyde, at den havudsigt, som klagerne hidtil har haft, vil blive 

væsentligt forringet. Uanset de landskabelige fordele ved at flytte byggeriet finder flertallet 

at hensynet til klagerne er så tungtvejende, at der ikke bør meddeles tilladelse til opførelse 

af det ansøgte byggeri.” (Jf. Kendelser om Fast Ejendom 2002, s. 143.) Eksemplet illustrerer, 

at selv om Naturklagenævnet ikke kan kritisere amtets afgørelse med hensyn til lovligheden, 

så kan nævnet alligevel ændre afgørelse, alene fordi nævnet finder, at der burde træffes en 

anden afgørelse. Der er tale om et rent skønsmæssigt spørgsmål om, hvilken afgørelse der 

er mest hensigtsmæssig og rimelig. Til uddybning kan fremhæves, at hvis amtets sag var 

indbragt direkte for domstolene, så kunne domstolene ikke have truffet samme afgørelse 

som nævnet. Domstolene kan kun ændre en afgørelse, hvis den er ulovligt, hvilket ikke var 

tilfældet her. En domstol ville derfor have stadfæstet amtets tilladelse – jf. nærmere nedenfor 

i kapitel xxx om domstolsprøvelse. (Det skal i øvrigt bemærkes, at lige præcis for netop 

Naturklagenævnets vedkommende er ovennævnte eksempel faktisk en undtagelse. Naturklagenævnet 

er i almindelighed begrænset til kun at kunne prøve retsspørgsmål (lovligheden), 

dvs. at lovgivningen bestemmer, at Naturklagenævnet normalt “kun” skal foretage en 

prøvelse, der svarer til domstolsprøvelsen, jf. fx planlægningslovens § 58, stk. 1, nr. 4.) 

I den ovennævnte sag er det angivet, at der “kan” ske en prøvelse af en række 

elementer. I en række tilfælde, er der en pligt til prøvelse. Det er dog usikkert, 

hvor langt denne pligt rækker. Det er sikkert, at der er pligt til at tage stilling 

67. Jf. også Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 276 

f. 

207


til de forhold, som anføres i klagen (anbringender/argumenter). 68 Herudover 

må der være pligt til at tage stilling til åbenlyse mangler. Herudover antager 

Ombudsmanden, 69 at der er pligt til at prøve, om sagsbehandlingsspørgsmål, 

der har karakter af garantiforskrifter, 70 er overholdt. 

Der kan i lovgivningen være fastsæt visse begrænsninger i prøvelsen. 

Sådanne begrænsninger kan bestå i, at rekursinstansen kun kan prøve visse 

spørgsmål i en sag, fx at der kun kan ske prøvelse af “retlige” spørgsmål, 

hvilket betyder, at der ikke kan ske prøvelse af hensigtsmæssigheden. Herved 

bliver prøvelsen en “legalitetsprøvelse” sådan som prøvelsen fx er ved domstolene. 

71 Sådanne begrænsninger er ret almindelige og indsættes formentlig 

stigende omfang. Begrænsninger kan også ske ved en begrænsning efter 

sagerne art (“visitationsordninger”), fx at der kun kan tages stilling til “principielle 

sager”, eller at det konkret opregnes, hvilke afgørelser fra førsteinstansen, 

der kan påklages. 72 

Klageinstansens reaktionsmuligheder 

Rekursorganet kan selvfølgelig stadfæste en afgørelse, hvis den ikke finder, 

at der er mangler ved den og ikke i øvrigt finder, at en anden afgørelse er mere 

hensigtsmæssig. 

Hvis rekursinstansen finder, at en afgørelse er ulovlig eller uhensigtsmæssig, 

har den mulighed for at tilsidesætte afgørelsen. Tilsidesættelse kan enten ske 

ved en “ren” annullation (ophævelse), hvor det blot konstateres, at der fx ikke 

er hjemmel for den trufne afgørelse. Dette sker typisk, hvor det vurderes, at der 

ikke ved en fornyet behandling vil kunne træffes en ny (lovlig) afgørelse. Hvis 

rekursorganet imidlertid vurderer, at der vil kunne træffes en anden korrekt 

afgørelse, kan organet kombinere annullationen med en ny afgørelse, dvs. ved 

selv træffe en sådan (herved bliver der tale om en ændring af afgørelsen). Hvis 

rekursinstansen derimod vurderer, at der muligvis vil kunne foretages en 

ændring, men enten ikke føler sig i stand til selv at gøre dette eller finder det 

68. Jf. Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 274. 

69. Jf. FOB 2002.313, hvor Ombudsmanden udtalte, at et socialt nævn havde pligt til på 

eget initiativ at kontrollere, om sagsbehandlingsregler, der har karakter af garantiforskrifter, 

er overtrådt, også selv om der ikke er klaget over dette. Bent Christensen, Forvaltningsret 

Prøvelse, 2. udg., 1994, s. 255, er dog forbeholden overfor det fornuftige i dette. 

70. Se nedenfor i kapitel xxx, om domstolsprøvelse, hvor visse sagsbehandlingsreglers 

karakter af garantiforskrifter gennemgås. 

71. Jf. fx planlægningslovens § 58, stk. 1, nr. 4. 

72. Jf. fx den sociale retssikkerhedslovs § 63 hhv. § 64. 

208


er mere hensigtsmæssigt at lade førsteinstansen foretage en fornyet behandling, 

kan sagen hjemvises til førsteinstansen til fornyet behandling. Dette vil 

ofte ske med en angivelse af manglernes karakter, sådan at førsteinstansen får 

en angivelse af, hvori fejlen består. 

Det er naturligvis en forudsætning for at tilsidesætte førsteinstansens afgørelse, 

at rekursinstansen finder afgørelsen mangelfuld. Det er imidlertid 

væsentlig at bemærke, at når det ovenfor er anført, at rekursinstanser også kan 

prøve hensigtsmæssigheden/rimeligheden (dvs. den konkrete skønsudøvelse), 

så er det i og for sig ikke et krav for at kunne tilsidesætte afgørelsen, at førsteinstansens 

afgørelse lider af en egentlig (retlig) mangel i sædvanlig forstand. 

Rekursinstansen kan derfor også tilsidesætte en afgørelse, selv om 

rekursinstansen finder førsteinstansens afgørelse lovlig, men blot fordi rekursinstansen 

finder en anden afgørelse bedre, herunder fx hvis rekursinstansen 

finder, at der skal skønnes anderledes. Normalt vil dette ikke kunne ske ved 

domstolenes prøvelse, der er en legalitetsprøvelse, og hvor tilsidesættelse af 

en forvaltningsafgørelse derfor forudsætter, at afgørelsen er ulovlig. Domstolene 

tilsidesætter ikke afgørelser, blot fordi domstolene finder, at der skal skønnes 

anderledes. Hertil skal bemærkes, at ved de rekursorganer, hvor det er 

lovbestemt, at der (alene) kan foretages en legalitetsprøvelse (fx hvor det i 

loven er bestemt, at der kun kan ske prøvelse af “retlige spørgsmål”) 73 , vil 

prøvelsen derfor ske, som hvis det var en domstolsprøvelse. Det ovennævnte 

omkring prøvelse af skønnet og hensigtsmæssigheden finder derfor ikke 

anvendelse på disse rekursorganers prøvelse. 

Rekursinstansen har også mulighed for at afvise en sag. Dette sker, hvis 

procesforudsætningerne for sagens behandling ikke er opfyldt, fx at en klagefrist 

er overskredet, klage er indgivet af en ikke-klageberettiget, lovbestemte 

formkrav ikke er overholdt mv. 74 

Om rekursinstansen vælger hjemvisning eller selv at ændre en afgørelse vil 

navnlig afhænge af, hvor væsentlig manglen er, om der er væsentlige nye 

forhold (nova enten vedr. faktum eller jus), der skal tages stilling til, om 

rekursinstansen behersker den fornødne fag- og sagskundskab eller er bedre 

indrettet til alene at tage stilling til retlige spørgsmål, om rekursinstansen er 

indrettet til bevisindsamling og -bedømmelse, og om der er tale om principielle 

spørgsmål, hvor rekursinstansen bør fastlægge en klar praksis til vejledning af 

underinstanser. 

73. Jf. nærmere ovenfor s. 208. 

74. Jf. ovenfor s. xxx, vedr. sagsrejsning, hvor den nærmere betydning af afvisning er 

gennemgået. 

209


Det er overordentlig vigtigt at være opmærksom på, at rekursinstansens 

mulighed for at vurdere sagen på ny også medfører, at sagsbehandlingsfejl kan 

“repareres” (helbredes). 75 Således kan rekursinstansen vælge fx selv af foretage 

en partshøring, som fejlagtigt ikke er foretaget af førsteinstansen, eller selv 

opfylde begrundelsespligten, hvis denne var mangelfuld hos førsteinstansen. 

Adressatens forhold vil normalt ikke tale imod en omgørelse af afgørelsen. 

Det er i reglen ham, der klager, og spørgsmålet er, om hans ønsker kan imødekommes 

eller afgørelsen skal blive stående. Dette er dog ikke altid situationen. 

Selv om adressaten klager over en afgørelse, kan det være, at rekursinstansen 

når til den opfattelse, at afgørelsen bør ændres til hans skade. Dernæst kan der 

også være klaget fra andre end adressaten. 

I sager, hvor der kun optræder én part, og hvor der heller ikke er hensyn i 

øvrigt at tage til modstående interesse, gælder der normalt et forbud mod 

reformatio in pejus (ændring til skade for klageren). 76 Dette betyder, at den 

rekurrerende part ikke kan blive ringere stillet ved at rekurrere, eller sagt mere 

populært: der er “alt at vinde og intet at tabe” ved at klage. Der kan derfor ikke 

ske det, at man klager med henblik på at få en bedre afgørelse, men ender med 

at få en ringere. Dette gælder dog ikke, hvis der er tale om en ugyldig afgørelse. 

77 

Omvendt er det, hvis der er flere parter (klageberettigede) med modstående 

interesser. Dette være sig private eller offentlige myndigheder, der er tillagt 

klageadgang. Dette gælder også, selv om der ikke konkret er andre klageberettigede, 

der har indgivet klage eller i øvrigt deltager i klagesagen. Rekurssagen 

skal her stile mod den materielt korrekte afgørelse, og må derfor som udgangspunkt 

gå klageren imod, hvis dette er den korrekte afgørelse. Dette gælder 

også, hvis rekursinstansen har adgang til at tage sager op på eget initiativ (ex 

75. Jf. UfR 2002.752 H (se navnlig landsrettens præmisser), hvor landsretten udtalte, at den 

mangelfulde begrundelse ved en skatteregions afgørelse var blevet afhjulpet ved en 

supplerende begrundelse i Landsskatteretten (rekursinstans). 

76. Jf. Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 286 ff., 

og Jon Andersen, Juristen 2002.86 (s. 89). 

77. Dette gælder i hvert fald, hvis der er tale om nullitet, jf. Bent Christensen, Forvaltningsret 

Prøvelse, 2. udg., 1994, s. 263, men muligvis også ved anfægtelige afgørelser, jf. 

Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 287. Jf. også 

FOB 2003.463, med grundig gennemgang af retsstillingen, herunder særligt med henblik 

på det sociale område. Jf. nærmere om ugyldighed af afgørelse i kapitel xxx, om 

domstolsprøvelse. 

210


officio) – herved kommer rekursinstansen selv til at optræde som en form for 

“klageberettiget”, hvorfor der kan træffes afgørelse reformatio in pejus. 78 

Selv om der ikke er andre klageberettigede, kan der træffes afgørelse reformatio 

in pejus, hvis der i øvrigt er modstående hensyn at tage. Dette gælder 

dog kun private interesser, dvs. hensyn til andre borgere. Offentlig interesser 

kan formentlig ikke i sig selv give adgang til at ændre afgørelsen til skade for 

klageren. Denne risiko må forvaltningen bære, og hensynene burde være 

inddraget af førsteinstansen. 

I visse tilfælde er spørgsmålet løst i lovgivningen. Det kan således være 

bestemt i lovgivningen, at rekursorganet ikke er bundet af klagerens påstand. 79 

Det modsatte spørgsmål end det ovenstående kan også komme på tale, 

nemlig om der kan ske ændring til klagerens fordel. Dette kan normalt altid 

ske, fx at der klages over et vilkår ved en tilladelse og rekursinstansen ikke 

blot sletter vilkåret men også udvider tilladelsen, eller at der klages over et 

tilskud og rekursorganet tildeler et endnu højere end det, der bedes om i 

klagen. Hvis det kan skade andre (fx ved partsforhold) at give klageren mere 

end det, vedkommende beder om, må klageinstansen være begrænset til at give 

det klageren beder om (ne ultra petita partium). 80 Dette gælder dog måske 

ikke, hvis der er klaget inden for en klagefrist, idet modparter her må tage 

højde for ændringer som følge af rettidige klager. 81 

Rekursorganets afgørelse har ikke retskraft i helt samme omfang, som det 

kendes fra domme. Retskraft betyder, at en afgørelse er endelig og bindende. 82 

78. Det er i dag sjældent, at rekursinstanser kan tage sager op ex officio, jf. nærmere nedenfor 

s. 214, om sektortilsyn. Dette er stort set kun tilfældet, hvor rekurs på det statslige 

område hviler på et almindeligt overordnelsesforhold. Hvor klage behandles af særlige 

klagenævn, vil disse kun yderst sjældent kunne tage sager op ex officio. Nævn vil derfor 

kun kunne træffe afgørelse, hvor der er tale om partsforhold eller i øvrigt private modstående 

interesser. 

79. Jf. fx skattestyrelseslovens § 21, stk. 4 og § 28, stk. 1, hvorefter skattemyndighederne 

ved klage kan foretage sådanne ændringer af afgørelsen, der er en følge af klagen. Jf. 

også den sociale retssikkerhedslovs § 68 (den sociale ankestyrelse). Der er også eksempler 

på lovgivning, der udtrykkelig bestemmer, at der ikke kan træffes afgørelse 

reformatio in pejus, se fx bekg. om eksamen ved videregående uddannelser § 37, 

hvorefter eksamensklager ikke kan resultere i en lavere bedømmelse. 

80. Jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udg., 1965, s. 538. Karsten Revsbech i 

“Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 289 antager dog, at også modstående 

offentlige interesser kan inddrages. 


82. Retskraft skal ikke forveksles (hvilket ofte ses) med eksekutionskraft. Eksekutionskraft, 

dvs. at mulighed for at tvangsfuldbyrde en afgørelse, behandles i kap. xxx 

211


Afgørelsen har formel retskraft 83 på den måde, at hvis sagen ikke kan indbringes 

for højere administrativ myndighed, så er afgørelsen endelig inden for det 

administrative system. Dette kan fx være fordi afgørelsen hidrører fra sidste 

instans eller fordi forudsætninger for at rekurrere ikke er opfyldt. Herefter vil 

afgørelsen dog altid kunne prøves ved indbringelse for domstolene, jf. grundlovens 

§ 63. Hvis forudsætningerne herfor heller ikke er til stede, fx pga. 

udløbet søgsmålsfrist, har afgørelsen i en hver forstand formel retskraft og 

klageberettigede kan ikke få afgørelsen prøvet. 84 

Afgørelser har materiel retskraft 85 i forhold til underordnede organer. Disse 

kan således ikke på ny træffe afgørelse i den samme sag under uændrede 

forhold. Det, der ofte vil være spørgsmålet, er, at efter at rekursinstansen har 

truffet afgørelse i rekurssagen, så kan førsteinstansen have ønske om at behandle 

den samme sag igen. Enten på eget initiativ eller fordi adressaten rejser 

sagen igen. Den, der har fået et afslag på en ansøgning, kan fx indsende en ny 

ansøgning, fx med nye anbringender. Retsstillingen kan formentlig beskrives 

således: 86 Førsteinstansen er bundet af rekursinstansens afgørelse under uændrede 

forhold. Men hvis der kan fremføres noget nyt, er førsteinstansen ikke 

bundet. Dette nye kan både angå forhold, der er opstået efter rekursinstansens 

afgørelse og forhold, der ikke “objektivt” er nye, men blot ikke inddraget 

tidligere i sagen. Endvidere kan det nye angå både jus og faktum. Dette fører 

fx til, at nye faktiske forhold (fx tilvejebringelse af nye oplysninger) kan 

begrunde en ændret, ny afgørelse, der går rekursafgørelsen imod. Men selvfølgelig 

kun i det omfang, det nye berettiget til det. Det nye kan også dreje sig om 

nye regler på området (herunder ny fortolkning af eksisterende regler). Førsteinstansen 

har også mulighed for at træffe en ny afgørelse, hvis der inddrages 

nye (saglige) kriterier. 

Disse retningslinjer fører bl.a. til, at hvis rekursinstansen afviser en sag fra 

behandling (typisk af formelle grunde, fx overskridelse af klagefrist, klage fra 

83. Formel retskraft er udtryk for, at en afgørelse ikke kan indbringes for andre instanser. 

Jf. generelt om retskraft, fx Lindencrone & Werlauff, Dansk Retspleje, 2. udg., 2000, s. 

310 ff. 

84. Der ses her bort fra særlige muligheder for prøvelse mv., fx ved ombudsmanden, 

tilsynsmyndigheder, tilbagekaldelse, remonstration mv. 

85. Materiel retskraft er udtryk for, at en afgørelses resultat ikke kan tages under prøvelse 

igen af samme eller andre organer, hverken ved en fornyet afgørelse af samme sag eller 

hvor sagens resultat har betydning for en anden sag mellem de samme parter, fx hvor 

den første sag kan være et delelement eller en forudsætning for den anden sag mellem 

de samme parter. 

86. Jf. også Karsten Revsbech i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 289 

f. og Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udg., 1965, s. 539 ff. 

212


ikke klageberettiget person mv.), så har dette ingen betydning for førsteinstansen 

(medmindre spørgsmålet undtagelsesvist også har betydning for førsteinstansen 

- fx er førsteinstansen bundet af klageinstansens vurdering af kredsen 

af parter/klageberettigede). Hvis der er tale om en lovbunden afgørelse, så må 

førsteinstansen være bundet af klageinstansens afgørelse. Dette gælder både, 

hvis klageinstansen har stadfæstet og hvis den har ændret afgørelsen. Førsteinstansen 

kan hverken give eller tage i forhold til hvad klageinstansen har gjort. 

En begunstigelse (fx tilskud eller tilladelse) kan ikke tilbagekaldes. 87 Adressaten 

kan heller ikke fritages for en bebyrdende afgørelse fra rekursintansen. 

Sværere er det ved skønsmæssige afgørelser. Hvis rekursinstansen har underkendt 

et bestemt kriterium fordi det er usagligt, så er førsteinstansen bundet af 

dette. Men det betyder ikke, at førsteinstansen ikke kan træffe den samme 

afgørelse igen, men blot ved inddragelse af et nyt kriterium. Man kan sagtens 

forestille sig, at der findes flere løsningsmuligheder i en sag, og fordi klageinstansen 

under én løsning, udelukker det ikke andre muligheder. Endelig skal 

det bemærkes, at klageinstansens underkendelse af førsteinstansen som følge 

af en sagsbehandlingsfejl, udelukket bestemt ikke, at førsteinstansen kan træffe 

samme (materielle) afgørelse igen blot med iagttagelse af sagsbehandlingsreglen 

(helbredelse). 

Hvis sagen har betydning for en anden ny sag mellem de samme parter, skal 

den første afgørelse fra rekursorganet respekteres (lægges til grund præliminært), 

dvs. at den første afgørelses resultat skal lægges til grund (præjudicierer) 

ved en senere sag mellem samme parter om et andet forhold, men hvor 

den første sags resultat har betydning for løsningen af den anden. Konklusionen 

er derfor, at et underliggende organ i en hver henseende skal respektere 

rekursinstansens afgørelse. Det, der imidlertid kan give problemer, er, hvis der 

rejses en ny sag, som er meget tæt på den første. Hvis der foreligger nye 

omstændigheder, fx nye faktiske oplysninger eller et nyt retsgrundlag, så er 

den tidligere afgørelse ikke bindende – i det omfang det nye rækker. 

Retskraft skal ikke forveksles med eksekutionskraft. Eksekutionskraft drejer 

sig om tvangsfuldbyrdelse af afgørelser. 88 

Sektortilsyn 

87. Medmindre tilbagekaldelsesprincipperne giver mulighed, jf. kap. xxx 

88. Spørgsmålet behandles nærmere i kapitel ???, om håndhævelse af forvaltningsakter. 

213


Tilsyn med myndigheders forvaltning er ikke kun et spørgsmål om det almindelige 

kommunaltilsyn. 89 Fagministerierne fører også tilsyn på forskellige 

måder med både underordnede (statslige) myndigheder og kommunerne. 

Sektortilsynet er derfor udtryk for det tilsyn, som fagministerier fører med 

myndigheder inden for de respektive sektorer, fx miljø-, social-, og skatteområdet. 

Sammenlignet med rekurs er det karakteristisk, at tilsyn føres på den overordnedes 

(tilsynsførendes) initiativ. En “klage” eller anden henvendelse fra en 

borger er således hverken tilstrækkeligt eller nødvendigt. Myndigheden kan 

og skal gribe ind, når der er anledning til det, men denne anledning vil ofte 

være en henvendelse fra en part i en sag. Der kan også være tale om en “klage” 

fra en person, der ikke opfylder betingelserne for at være “klageberettiget” og 

hvor myndigheden således ikke behandler henvendelsen som en rekurssag, 

men som en tilsynssag. 90 Herudover kan den overordnede blive opmærksom 

på den underordnedes arbejde via systematisk eller enkeltstående og tilfældig 

gennemgang af praksis, via den overordnedes deltagelse i nævnsarbejde 

el.lign., via presseomtale etc. etc. 

Tilsyn inden for statslige hierarki 

Så længe der er tale om myndigheder inden for et ministeriums (statslige) 

hierarki, kan overordnede myndigheder føre et ret indgående tilsyn med de 

underordnede forvaltningers administration. En overordnet myndigheder kan 

således kræve alle nødvendige oplysninger om den underordnedes arbejde. 

Herudover kan den overordnede konkret overtage sagsbehandling og afgørelsen 

af sager (call in-beføjelse). 91 Dette gælder uanset, om der er truffet afgørelse 

af den underordnede eller ej. 92 I det omfang der allerede er truffet afgørelse, 

er mulighederne for at tilbagekalde afgørelser, der har fået retsvirkninger for 

parter, imidlertid begrænset af reglerne om tilbagekaldelse af forvaltningsakter. 

93 En overordnet myndighed har således ganske vidtgående muligheder for 

at overvåge og overtage sager. Den overordnede myndighed – i sidste instans 

departementet – har ikke blot ret til at føre tilsyn med de underordnede myn- 

89. Begrebet “tilsyn” anvendes ofte også om offentlige myndigheders tilsyn med private, fx 

arbejdsmiljøtilsyn, finanstilsyn mv. Dette er ikke genstanden for nærværende kapitel, 

hvor adressaten for det offentlige tilsyn er en anden offentlig myndigheds funktion. 

90. Jf. fx FOB 2003.264, om Kirkeministeriets tilsyn med ministerialbogsfører. 

91. Jf. nærmere Jørgen Albæk Jensen i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 

1997, s. 14. 

92. Generel overtagelse af sagsområder har typisk karakter af tilbagekaldelse af delegation, 

dvs. at hele sagsområder inddrages under den overordnede myndighed. 

93. Jf. nærmere nedenfor i kap. xxx 

214


digheder men også pligt. Ministerier skal derfor indrette deres organisation 

sådan, at der kan føres et fornødent tilsyn med administrationen ved de underordnede 

myndigheder. Ministeren er som følge af ministeransvaret ansvarlig 

overfor Folketinget for, at ministeriets instanser handler lovligt. 94 

Dette almindelige sektortilsyn supplerer således på visse måder den almindelige 

rekursadgang. I tilfælde, hvor der således ikke er ret til rekurs, fx pga. 

reglerne om klageberettigelse, klagefrister, prøvelsesbegrænsninger mv., kan 

en henvendelse fra en borger (fx en part) til en overordnet myndighed medføre 

pligt for den overordnede til at gribe ind – på “eget initiativ” – i kraft af tilsynspligten, 

jf. således også Ombudsmanden i FOB 1994.196. Det er usikkert 

præcist hvornår, der er pligt til at tage den underordnedes handlinger op til 

prøvelse. Formentlig er der en sådan pligt blot, der er en vis sandsynlighed for 

en ulovlighed. 

I FOB 1994.196 udtalte Ombudsmanden sig i en sag, hvor et dagblad havde klaget over, at 

Det Kongelige Teater var holdt op med at annoncere i det pågældende dagblad med den 

begrundelse, at dagbladet generelt havde meget negative omtaler af teatrets forestillinger. 

Ombudsmanden bad Kulturministeriet om at udtale sig i sagen, idet Kulturministeriet er 

overordnet myndighed i forhold til Det Kongelige Teater. Kulturministeriet afviste imidlertid 

at tage stilling til sagen med henvisning til, at der ikke var rekursadgang til ministeriet. 

Hertil udtalte Ombudsmanden, at der er et almindeligt over-underordnelsesforhold mellem 

teatret og ministeriet. Dette gælder også selv om der ikke er rekursadgang, hvilket ikke var 

tilfældet i den konkrete sag, idet teatrets annoncedispositioner ikke havde karakter af en 

afgørelse, der var genstand for rekurs, men var en forretningsmæssig disposition. Det 

almindelige over-underordnelsesforhold giver ministeriet både ret og pligt til at føre tilsyn 

med teatret. 

Hvis en instans er tillagt kompetence originært og/eller der er tale om et 

uafhængigt nævn, er tilsynet dog væsentligt indskrænket. Formentlig er der 

kun adgang til at kræve oplysninger. Der kan udstedes generelle regler af 

materielt indhold, hvis der er hjemmel. Ofte vil der være hjemmel til udstedelse 

af sagsbehandlingsregler i form af forretningsordener o.lign. Muligvis kan 

der udstedes forretningsordener o.lign., der gengiver almindelige sagsbehandlingsregler. 

95 Disse skal dog i det hele holde sig inden for en beskrivelse af, 

94. En karakteristisk måde dette giver sig udslag på er, at Ombudsmandens henvendelser 

i forbindelse med undersøgelse af sager ofte retter sig mod departementet uanset på 

hvilket niveau handlinger er foretaget, fx vil undersøgelsen af en handling hos et lokalt 

politi rette sig om justitsministeriet. 

95. Jf. Jørgen Albæk Jensen i “Forvaltningsret Almindelige Emner”, 3. udg., 1997, s. 32 f., 

Bent Christensen, Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation, 2. udg., 1997, s. 341 

f., og Sten Bønsing, Brancheregler og Brancheproces, 2001, s. 249 f. 

215

hvad der i øvrigt i forvejen ville gælde af skrevne og uskrevne sagsbehandlingsregler. 

Særlige lovbestemte tilsynsordninger 

Endelig er der på visse områder etableret særlige lovbestemte tilsynsordninger. 

Disse ordninger er meget forskellige og er i det hele bestemt af den konkrete 

lovgivning på området. 

I skattestyrelseslovens § 12, bestemmes det, at “Den centrale told- og skatteforvaltning skal 

føre tilsyn med, at skatteansættelse af indkomst og ejendomsværdi, værdiansættelse m.v. i 

dødsboer, vurdering af fast ejendom samt afgivelse af bindende ligningssvar sker på behørig 

og ensartet måde over hele landet.” 

På grænsen mellem de ovenstående tilsynsordninger og det almindelige tilsyn, som offentlige 

myndigheder fører med private, ses FOB 1990.590 R. Her udtalte Ombudsmanden, at 

Energiministeriet havde pligt til udtale sig vejledende i forhold til private elselskaber, når 

der er nærmere begrundet mistanke om overtrædelser af offentlighedslovens aktindsigtsregler. 

Iflg. offentlighedslovens § 2, stk. 2, gælder offentlighedsloven for visse private elselskaber. 

216

Kapitel XI 

Kommunaltilsyn 


Som indledning til forrige kapitel er der givet en oversigt over kontrolformer 

i forhold til forvaltningsvirksomhed, og reglerne om rekurs, remonstration og 

sektortilsyn blev gennemgået. I nærværende kapitel gennemgås reglerne om 

det almindelige tilsyn med kommunerne (kommunaltilsynet). 

Kommunaltilsynet 

Indledning 

Grundlovens § 82 foreskriver: “Kommunernes ret til under statens tilsyn 

selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov.” Kommunernes administration 

af lovgivningen kontrolleres på forskellige måder af statslige administrative 

instanser. Dels ved forskellige former for sektortilsyn, 96 dels ved det 

almindelige kommunaltilsyn. Herudover kontrolleres kommunerne naturligvis 

også – som alle andre forvaltninger – af domstolene og Folketingets Ombudsmand. 

Da kommunerne er selvstændige retssubjekter, dvs. har deres egen økonomi, 

må et sådant tilsyn kræve lovhjemmel. 97 En sådan er givet i den kommunale 

styrelseslovs (KSL) 98 kapitel VI-VII. Dette kommunale tilsyn må betegnes 

som “almindeligt”. Tilsynet angår ikke specielle områder eller problemstillinger, 

men tager sig af alle de sagsområder, som kommunerne beskæftiger sig 

med. Dette står i modsætning til specielle tilsynsordninger, som er karakteriseret 

ved at tage sig af bestemte lovområder, fx sociallovgivning, skattelovgivning 

mv. Denne form for tilsyn er omtalt ovenfor under betegnelsen “sektortilsyn”. 

99 

96. Jf. nærmere ovenfor s. 214 ff. 

97. Jf. Claus Haagen Jensen, Kommunalret, 1972, s. 71 f. og Jens Garde og Karsten 

Revsbech, Kommunalret, 2002, s. 73. Jf. om retssubjektivitet Poul Andersen, Dansk 

Forvaltningsret, 5. udg., 1965, s. 61 f. 

98. Jf. lovbekg. 968 af 2/12 2003, lov om kommunernes styrelse (kommunestyrelsesloven). 

99. Jf. ovenfor s. 214 

217

Kapitel XI - Kommunaltilsyn 

Det er vigtigt at bemærke, at tilsynet har det helt grundlæggende karakteristikon, 

at det i første omgang er etableret med det formål, at staten kan 

sikre sig, at kommunerne administrerer lovgivningen korrekt. Herudover har 

der i perioder også været en hensigtsmæssigheds-kontrol derved, at visse 

kommunale dispositioner kræver forhåndsgodkendelse (approbation) fra 

kommunaltilsynet inden de iværksættes. 100 Det er først i anden række, at 

tilsynet har til formål at sikre den enkelte konkrete borger dennes rettigheder. 

Dette er bl.a. baggrunden for, at borgerne ikke har umiddelbar ret til at få 

behandlet en klage hos kommunaltilsynet, og at kommunaltilsynet kan føre 

tilsyn ex officio. 

Tilsynets organisation 

Tilsynsmyndigheden er henlagt til 5 statsamtmænd, 101 nemlig statsamtmændene 

i Københavns, Vestsjællands, Sønderjyllands, Århus og Nordjyllands 

Amter. Når det gælder kommunaltilsyn, er Danmark således inddelt i 5 regioner. 

102 Én statsamtmand (de ovennævnte) inden for hver region har fået tillagt 

kompetencen til at føre tilsyn med både amts- og primærkommunerne inden 

for dennes region. Statsamtmændenes beslutninger kan rekurreres til Indenrigsministeren, 

jf. nærmere nedenfor. 

Denne organisering af tilsynet har været gældende siden 1/1 2004. 103 Før 

dette var tilsynet bl.a. karakteriseret ved, at det blev varetaget af et tilsynsråd 

i hvert amt. Dette førte tilsyn med primærkommunerne i det pågældende amt. 

Tilsynsrådene bestod af 4 amtsrådspolitikere og statsamtmanden som formand. 

Tilsynet med amterne blev varetaget af Indenrigsministeriet, som også var 

rekursinstans for tilsynsrådenes afgørelser. Denne tilsynsstruktur var gældende 

siden den store kommunalreform i 1970. Der har dog være større og mindre 

justeringer i tilsynsordningen i perioden mellem 1970 og 2004, idet der fx i 

starten var en lang række beslutninger, som kommunalbestyrelsen skulle have 

tilsynsrådenes godkendelse til (approbation). 

100. Denne form for styring af kommunale dispositioner har ikke stor udbredelse (jf. 

nedenfor s. 220 med eksempler). Tidligere var denne form for styring meget central 

i kommunalretten, jf. Claus Haagen Jensen, Kommunalret, 1972, s. 69. Der er intet 

til hinder for, at dette igen opprioriteres som styringsmiddel i forhold til kommunerne. 

101. Ud af Danmarks 15 statsamtmænd (incl. Københavns Overpræsidium). 

102. Se nærmere om regionsinddelingen i KSL § 47, stk. 2, herunder hvilke amter og 

kommuner, der hører under hvilken region. 

103. Jf. lov nr. 381 af 28/5 2003. Jf. nærmere Betænkning 1395/2000 om Statens tilsyn med 

kommunerne. 

218

Tilsynets genstand 


Kommunaltilsynets prøvelse har i overvejende grad 104 karakter af en legalitetsprøvelse, 

jf. KSL § 48 (jf. formuleringen “...lovgivning...”). 105 Dette legalitetstilsyn 

svarer i sin prøvelse i vidt omfang til domstolsprøvelsen, dvs. en 

prøvelse af stort set alle dele af kommunernes afgørelser med undtagelse af 

skønsafvejningen (hensigtsmæssighed). Der foretages en prøvelse af almindelige 

juridiske spørgsmål, fx forældelse mv. Fortolkningsspørgsmål prøves fuldt 

ud, dvs. både abstrakt fortolkning og konkret subsumption. Endelig foretages 

der en prøvelse af faktum. 106 Da der er tale om et legalitetstilsyn, foretages der 

ikke prøvelse af skønsudøvelse, dvs. hensigtsmæssigheden eller rimeligheden 

af afgørelsen. Tilsynet omfatter således ikke kommunernes prioritering mellem 

serviceområder, serviceniveau mv., der har karakter af politiske prioriteringer, 

sålænge prioriteringerne er inden for lovgivningens grænser. Der foretages 

heller ikke prøvelse af god forvaltningsskik, dvs. fx sagsbehandlingstider, 

personalets optræden mv. 

Kommunaltilsynet foretager prøvelse af alle kommunens handlinger, dvs. 

både konkrete og generelle afgørelser og faktisk forvaltningsvirksomhed. 

Størstedelen af prøvelsen vedrører konkrete forvaltningsakter. Eksempler på 

generelle afgørelser (regeludstedelse mv.) er udstedelse af affaldsregulativer 

mv. Også interne, generelle regler er omfattet af prøvelsen, fx forretningsordener, 

kasseregulativer mv. 

Kommunaltilsynet kan kun tage stilling til “den lovgivning, der særligt 

gælder for offentlige myndigheder”, jf. KSL § 48. Med dette menes den del af 

gældende ret, der udelukkende eller i det væsentligste gælder for offentlige 

myndigheder. Lovning, der både gælder for offentlige myndigheder og private, 

er således uden for tilsynets kompetence, fx arbejdsmiljøloven, ligestillingslovene 

og brand- og byggelovgivningen. 107 Uden for tilsynets kompetence er 

således naturligvis også rent privatretlige spørgsmål, fx om en kommune har 

104. Jf. sidst i afsnittet om hensigtsmæssighedsprøvelse – godkendelsessager (s. 220). 

105. Se også UfR 1981.637 H, hvor Højesteret i en sag om generel inhabilitet hos et kommunaludvalgsmedlem 

udtalte, at ordet “lovgivning” skal fortolkes som “gældende ret”. 

106. Jf. dog nærmere om prøvelse af faktum, nedenfor s. 224 

107. Jf. betænkning 1395/2000, s. 100 ff. Det må således også antages, at tilsynet ikke kan 

påse overholdelsen af persondatalovens regler, jf. også Jon Andersen, Forvaltningsret, 

5. udg., 2003, s. 227. Denne retstilling forekommer ikke velvalgt – hverken når det 

gælder de ansættelsesretlige spørgsmål eller i øvrigt. Muligvis påses de af persondatalovens 

regler, der alene gælder for offentlige myndigheder. 

219


misligholdt en kontrakt, pådraget sig alm. erstatningsansvar etc. Navnlig 

omkring ansættelsesretlige spørgsmål har dette givet anledning til tvivl og 

afgrænsningsvanskeligheder (og uhensigtsmæssigheder). De egentlige almindelige 

ansættelsesretlige regler påses ikke af tilsynet. Tilsynet påser kun 

overholdelsen af de almindelige offentligretlige forskrifter i den forbindelse, 

fx forvaltningslovens regler og de uskrevne grundsætninger om magtfordrejning, 

proportionalitet mv. 108 

Visse spørgsmål har tilsynet særlig erfaring med. Dette gælder fx kommunalfuldmagtens 

grænser, reglerne i kommunestyrelsesloven og inhabilitetsregler. 

Her er der en tendens til en lidt mere intensiv prøvelse. 

Kommunaltilsynet er kompetent til at prøve alle handlinger, der udføres af 

en kommune, uanset om afgørelser træffes af selve kommunalbestyrelsen, 

udvalg eller administrationen. I princippet træffes alle afgørelser i en kommune 

af kommunalbestyrelsen. 109 Nogle afgørelser delegeres imidlertid til enten 

udvalg eller administrationen, der således træffer afgørelse eller udfører handlinger 

på vegne af kommunalbestyrelsen. Det er som udgangspunkt kun 

sådanne handlinger af eller på vegne af kommunalbestyrelsen, der er omfattet 

af tilsynets kompetence. 110 Hertil kommer opgaver, der ved lov originært er 

henlagt til udvalg uden indbringelsesmulighed for kommunalbestyrelsen, fx 

personsager på det sociale område. 111 Tilsynet er ikke kompetent overfor 

handlinger fra institutioner og organer under kommunen, som er selvstændige 

enheder, fx selvejende institutioner, børn og unge-udvalg, folkeoplysningsudvalg, 

skolebestyrelser, bevillingsnævn mv. 

Ovenstående beskriver den legalitetsprøvelse, som er den langt overvejende 

del af tilsynets genstand. Tidligere var godkendelse (approbation) af kommunale 

dispositioner et stort område for kommunaltilsynet. Dette har kun lille 

betydning i dag. Der er dog intet til hinder for igen at opprioritere denne 

styringsform, hvis det findes korrekt. Eksempler på kommunale dispositioner, 

der pt. kræver statsamtmandens godkendelse, er fx deltagelse i kommunale 

fællesskaber, jf. KSL § 60, stk. 1, afskedigelse af revisionen, jf. KSL § 42, stk. 

1, og undladelse af offentligt udbud ved kommuners salg af fast ejendom. 112 

Statsamtmandens afslag på samtykke kan rekurreres til ministeriet, jf. KSL § 

52, stk. 2. Statsamtmandens godkendelse har ikke karakter af en legalitetsprø- 

108. Jf. formentlig også UfR 1992.699 H (HT-chaufføren), jf. nedenfor s. 226 

109. Jf. KST §§ 2 og 11, stk. 1. 

110. Jf. i det hele om disse kommunale problemstillinger ovenfor i kapitel xxx 

111. Jf. lov om retssikkerhed og administration på det sociale område § 17. 

112. Jf. bekg. nr. 472 af 20/6 1991, § 2, stk. 3, jf. KSL § 68. 

220


velse, men en hensigtsmæssighedsvurdering, fx i forhold til økonomisk og 

organisatorisk hensigtsmæssighed. 

Ved siden af disse konkrete styrings- og godkendelsesbeføjelser, har tilsynet 

beføjelser til at styre kommunerne med generelle regler på visse områder, fx 

økonomi, jf. KSL §§ 57 a-59. Endelig styres kommunerne ved politiske aftaler 

mellem staten og de kommunale organisationer (Kommunernes Landsforening 

og Amtsrådsforeningen), også fx vedrørende økonomi. Disse aftaler er normalt 

ikke retligt bindende, men har en betydelig faktisk binding. 

Denne beskrivelse af tilsynets kompetence besvarer dog kun spørgsmålet om, hvilke handlinger 

der er omfattet af tilsynet (tilsynets genstand). Hver enkelt af tilsynets reaktionsmuligheder 

er imidlertid særskilt afgrænset med hensyn til, hvilke personer og organer reaktionerne 

kan rette sig mod (adressater). Dette behandles nedenfor under gennemgangen af reaktionsbeføjelserne. 

Udover at kommunerne som sådan er omfattet af tilsynet, er de kommunale 

fællesskaber også underlagt kommunaltilsynets kompetence, jf. § 47, stk. 3. 113 


Statsamtmændene er – som alle andre forvaltningsmyndigheder – underlagt 

alle de almindelige forvaltningsretlige regler, dvs. både sagsbehandlingsregler, 

indholdsmæssige (saglige) krav. 114 Herudover er der visse problemstillinger, 

der særlig gør sig gældende for kommunaltilsynet og visse spørgsmål, hvor 

KSL har særlige regler, der fraviger de almindelige forvaltningsretlige regler. 

Dette er den primære genstand for den følgende gennemgang. 

Selv om mange betragter kommunaltilsynet som en rekurseller “klage”mulighed, 

så er dette faktisk ikke tilfældet. Tilsynet rejser sager ex officio, jf. 

KSL § 48 a, fx på grundlag af avisomtale, henvendelser fra kommunalbestyrelsesmedlemmer, 

borgere, offentlige myndigheder mv. Borgere (eller andre) har 

ikke en egentlig ret til at få sager taget op til behandling hos statsamtmanden, 

men en borgerhenvendelse vil normalt føre til sagsrejsning, og skal også føre 

til sagsrejsning, hvis henvendelsen ikke er åbenbart grundløs eller bagatelag- 

113. Dette omtales ikke særligt her, men den følgende gennemgang gælder også for de 

kommunale fællesskaber (mutatis mutandis), hvor intet andet er nævn. De fleste 

reaktioner kan således anvendes over for medlemmer af styrelsesorganet for et kommunalt 

fællesskab, jf. nærmere de enkelte hjemmelsbestemmelser vedrørende reaktioner. 

114. Mht. de almindelige forvaltningsretlige regler henvises til de forudgående kapitler. 

221


tig. 115 Dette betyder, at man i realiteten alligevel må tale om, at borgerne har 

klageadgang til kommunaltilsynet. 

Statsamtmandens kompetence er dog subsidiær i forhold til særlige rekursog 

tilsynsmuligheder, jf. § 48, stk. 3. 116 Da kommunernes virksomhed som 

udgangspunkt ikke er underlagt rekurs eller tilsyn 117 fra overordnede myndigheder, 

vil sådanne muligheder være lovbestemte. Hvis der er sådanne rekurseller 

tilsynssystemer (hvad der meget ofte er) kan statsamtmanden ikke selv 

tage en sag op til behandling, og hvis han modtager en borgerhenvendelse bør 

han videresende den til det pågældende system, jf. FVL § 7, stk. 2, eller tilbagesende 

henvendelsen med vejledning om rekursmuligheden. Det er antaget, 

at tilsynet i praksis prøver spørgsmål, hvor tilsynet har særlige sagkundskab, 

uanset at der måtte foreligge rekurseller tilsynsmuligheder, 118 fx kommunalfuldmagtsspørgsmål. 

Statsamtmanden er kun inkompetent, hvis der konkret er 

rekurseller tilsynsmuligheder i sagen. Statsamtmanden er således kompetent, 

hvis fx a) en rekursfrist er udløbet, b) der ikke er konkrete klageberettigede, 

c) der ikke konkret er rekurreret af klageberettigede eller d) en rekurseller 

tilsynsbegrænsning afskærer en sektormyndighed i det konkrete tilfælde. 119 

Hvis et særligt rekurseller tilsynsorgan har behandlet en sag og truffet afgørelse, 

er statsamtmanden kompetent med visse funktioner, nemlig navnlig 

ved håndhævelse af sektormyndighedens afgørelser. Herved får tilsynet en 

form for “fogedfunktion” i forhold til administrative afgørelser og vil fx kunne 

iværksætte sanktioner overfor kommunen til håndhævelse af sektormyndighedens 

afgørelse, typisk ved pålæg af tvangsbøder. 120 Statsamtmanden vil ikke 

kunne underkende en sektormyndigheds materielle afgørelse. 121 

I det omfang statsamtmanden er kompetent til at behandle sager, kan denne 

altid forelægge fortolkningsspørgsmål for sektormyndigheder, fx ministerier, 

til afklaring, jf. § 49, stk. 6. Sektormyndighederne er forpligtet til at yde 

115. Jf. også Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2002, s. 83 f. 

116. Tilsynet er i princippet ikke subsidiært i forhold til domstolskontrol, og en kommune 

kan derfor ikke gøre tilsynet inkompetent ved at anlægge retssag. Sager eller spørgsmål, 

der er til bedømmelse ved domstolene, vil tilsynet dog normalt afholde sig fra at 

tage stilling til, og evt. afvente en afklaring ved domstolene. 

117. Jf. om det ulovbestemte sektortilsyn nedenfor s. 214 ff. Statsamtmændenes kompetence 

afskæres ikke af dette sektortilsyn. Jf. også ovenfor i kapitel xxx om kommunernes 

organisation. 

118. Jf. Jon Andersen, Forvaltningsret, 5. udg., 2003, s. 222. 

119. Jf. lovforslag nr. 188 fra 2002-03, bemærkningerne til § 48, stk. 3. 

120. Jf. Betænkning 1395/2000 om Statens tilsyn med kommunerne, s. 195 f. 

121. Bemærk, at hvor kommunaltilsynets sanktioner er betinget af “klarhed”, vil dette krav 

være opfyldt, når en sektormyndighed har truffet afgørelse i sagen. 

222


generel rådgivning om lovgivningens indhold og forarbejder og evt. praksis 

samt abstrakt rådgivning om konkrete tvivlsspørgsmål. 122 Sektormyndighederne 

skal fx udtale, hvorvidt de opfatter et konkret spørgsmål som “klart” ulovligt, 

jf. nedenfor om klarhedskriteriet. 

Det ovenstående system om sagsrejsning sikrer dels, at kommunaltilsynet 

kan rejse sager, hvor ingen konkrete personer umiddelbar har en tilstrækkelig 

retlig interesse i dette (eller i at der ikke rejses sag), dels at der kan rejses sager, 

hvor borgere har interesse i dette, dels at sektormyndigheder har fortrinsret, 

hvor disse er bedst egnede. 

Det er ikke altid ganske klart, hvem der er parter i kommunaltilsynets 

sagsbehandling. I det omfang afgørelser er rettet direkte mod kommunalbestyrelsesmedlemmer 

som personer, er der ikke tvivl om, at disse har partsrettigheder, 

dvs. ved tvangsbøder, erstatningssag og bod. I det omfang borgere 

er involveret i de sager, som tilsynet tager op, vil disse kunne være parter i 

tilsynssagerne. Der skal dog altid foretages en almindelig, konkret bedømmelse 

af borgerens væsentlig, direkte og individuelle påvirkning i tilsynssagen. 123 

Det kan her være af betydning, hvilken type sag, der er tale om, hvilke sanktioner, 

der kan komme på tale fra tilsynet mv. Borgere, der er adressater i hovedsagen, 

vil ofte også være parter i tilsynssagen. 124 En borger, der “klager” til 

tilsynet og ikke i øvrigt har interesse i sagen, er normalt ikke part i tilsynssagen. 

Det er ikke afklaret, om kommunalbestyrelsen, udvalg mv. som sådan kan 

være parter i en tilsynssag, fx annullationssag. Den korrekte beskrivelse er 

formentlig, at kommunen – repræsenteret ved kommunalbestyrelsen – er part 

i sager, hvor kommunalbestyrelsen og udvalg er adressater, idet tilsynets 

afgørelser vil kunne have væsentlig betydning for kommunen. Dette skyldes, 

at kommunen (på lige fod med staten – men i modsætning til alle andre offentlige 

organer) er et selvstændigt retssubjekt, dvs. er selvstændig og i sidste 

instans er bærer af rettigheder og pligter, og har egen “kasse”. 125 Konklusionen 

er dog ikke så afgørende, da kommunen i sådanne sager i praksis gives de 

122. Jf. lovforslag nr. 188 fra 2002-03, bemærkninger til § 49, stk. 6. Indenrigs- og sundhedsministeriet 

skal dog ikke udtale sig om konkrete sager af hensyn til inhabilitet i 

funktionen som rekursog tilsynsmyndigheder inden for kommunaltilsynet. 

123. Jf. Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2002, s. 84 ff., og ovenfor i kapitel 

xxx om partsbegrebet. 

124. Ved “hovedsagen” forstås den “underliggende” sag, hvorom tilsynssagen drejer sig. 

Hvis en kommune har givet tilladelse til en borger og tilsynet tager denne afgørelse op 

til prøvelse, så er kommunens sag “hovedsagen”, mens tilsynets prøvelse er “tilsynssagen”. 

125. Jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udg., 1965, s. 61 f. 

223


almindelige partsrettigheder, og når der henses til, at spørgsmålet om rekursberettigede 

i øvrigt er detaljeret reguleret, jf. nærmere nedenfor, s. 232. Ved 

sager om anerkendelsessøgsmål, jf. § 51, er kommunen som sådan naturligvis 

part under selve retssagen. Om kommunen også har partsstatus i forbindelse 

med tilsynets afgørelse om anlæg af retssagen er mere tvivlsomt, men må 

formentlig antages. Der er tale om en afgørelse, der retter sig direkte mod 

kommunen, og som “påfører” den en retssag. Kommunen må have en anerkendelsesværdig 

interesse i at kunne varetage sin interesse allerede på dette 

stadium og have mulighed for at forhindre ubegrundede retssager. At der er 

tale om en “foreløbig” afgørelse i den forstand, at sagens genstand endeligt 

afgøres under retssagen, kan ikke ændre på dette. 

Kommunaltilsynet har i kraft af undersøgelsesprincippet pligt til– som alle 

andre forvaltningsmyndigheder – at undersøge en sag inden, der træffes 

afgørelse. 126 Kommunaltilsynet er tillagt særlige beføjelser i denne henseende. 

Kommunalbestyrelsen skal tilvejebringe og meddele statsamtmanden de 

oplysninger, denne forlanger, jf. KSL § 49, stk. 1. 127 Der kan fastsættes en frist 

for dette, og oplysningspålægget kan håndhæves med tvangsbøder, jf. KSL § 

50 b. Statsamtmanden kan undtagelsesvist kræve, at der afholdes indenretslige 

forhør, når dette er nødvendigt for at få fuld klarhed over et faktisk grundlag. 

128 Enhver person kan indkaldes til at afgive vidneforklaring, dvs. både 

kommunalbestyrelsesmedlemmer, ansatte og andre personer. 129 

Herudover må det dog nok anføres, at kommunaltilsynet ikke er specielt 

godt indrettet til bevisfremskaffelse, bl.a. fordi der ikke er vidnepligt/ansvar. 

130 Sagerne vil normalt blive oplyst ved indhentelse af det skriftlige 

materiale i sagen, der allerede foreligger hos kommunen og andre involverede. 

Herudover indhentes der normalt ikke yderligere oplysninger, og en egentlig 

bevisindsamling som ved retssager er tilsynet ikke indrettet til. Der er dog intet 

(juridisk) til hinder for, at tilsynet selv indhenter oplysninger, 131 fx ved afholdelse 

af møder med involverede, sagkyndige m.fl., ved besigtigelser etc., etc. 

126. Jf. kap. xxx. 

127. Interne arbejdsdokumenter, der sendes til statsamtmanden, bliver ikke herved “eksterne” 

og dermed omfattet af aktindsigt, jf. KSL § 49, stk. 3. 

128. Jf. KSL § 49, stk. 5, jf. retsplejelovens § 1018. Jf. nærmere ovenfor i kapitel xxx 

129. Afhørte er dog beskyttet af selvinkrimineringsforbudet, når der er mistanke om strafbare 

forhold hos den pågældende. 

130. Jf. Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning III, 1994, s. 112 f. 

131. Jf. også Betænkning 1395/2000, s. 114, og FOB 1978.504, hvor Ombudsmanden 

udtalte nogle generelle bemærkninger vedr. kommunaltilsynets beføjelser i forbindelse 

med undersøgelse af sager. 

224


Der er da formentlig også en svag udvikling i retning af at benytte sig af dette 

i stigende grad. 

Reaktioner 

Kommunaltilsynet har en række reaktionsmuligheder i forhold til de handlinger, 

der udøves af kommunalbestyrelser mv. 

Tilsynet udøver sit tilsyn på en lang række måde og benytter mange forskellige 

midler til at få kommunernes til at overholde gældende ret. Alene den 

omstændighed, at tilsynet tager en sag op til behandling og fx beder en kommune 

om en redegørelse for et bestemt forhold, kan ofte have den faktiske 

betydning, at beslutninger ændres efter, at kommunen har genovervejet beslutningen. 

Dette kan fx skyldes, at en tilsynssag ofte vil skærpe den politiske 

bevågenhed om en sag. 

Den langt mest almindelige reaktion er en vejledende udtalelse, jf. KSL § 

50. Tilsynet udtaler her sin opfattelse af en bestemt handling eller undladelse. 

Tilsynet vejleder på denne måde kommunerne. Udtalelserne kan afgives både 

før og efter udførelsen af en handling, dvs. enten med henblik på, at kommunerne 

kan træffe en fremtidig korrekt afgørelse eller at en bestemt allerede 

truffet afgørelse ikke gentages. Endvidere kan udtalelsen afgives på grundlag 

af en konkret foreliggende sag eller som svar på en (“hypotetisk”) forespørgsel 

fra en kommune. En vejledende udtalelse giver normalt et “klarere” grundlag 

(jf. nedenfor) for anvendelse af annullation eller tvangsbøde. 132 

Hvis kommunen har truffet en ulovlig afgørelse, kan tilsynet annullere 

afgørelsen, jf. KSL § 50 a. Afgørelsens retsvirkninger sættes hermed ud af 

kraft. Retsvirkninger ophæves og dette har virkning ex tunc, dvs. med tilbagevirkende 

kraft fra kommunens afgørelse. Hvis annullationen kan få afledet 

virkning for underliggende afgørelse, fx hvis en udvalgssammensætning 

annulleres og udvalget i mellemtiden har truffet beslutninger, medfører annullationen 

ikke dog ikke nødvendigvis, at disse underliggende beslutninger også 

automatisk annulleres. Disse underliggende beslutningers gyldighed må 

vurderes isoleret og under hensyntagen til, at de er truffet på grundlag af den 

formelle mangel (ulovlighed), at afgørelsen er truffet af en ikke-kompetent. 133 

132. Der gælder ikke noget “klarheds”-krav ved afgivelse af en vejledende udtalelse. Dog 

bør udtalelsen give udtryk for usikkerhed, hvis der er grundlag herfor. 

133. Jf. også Betænkning 1395/2000, s. 124 og Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 

2002, s. 112, der dog begrunder problemstillingen med rimelighedsbetragtninger. 

225


Det er en betingelse for at annullere en afgørelse, at der er tale om en klar 

ulovlighed. 134 At ulovligheden skal være “klar” betyder, at der ikke må være 

rimelig tvivl om hverken de faktiske eller de retlige spørgsmål i sagen. En 

afgørelse kan således ikke annulleres, hvis der er tale om et tvivlsomt lovfortolkningsspørgsmål. 

135 Tilsynet skal ikke – og er ikke indrettet til – at afklare 

tvivlsomme fortolkningsspørgsmål. Tilsynet skal i hovedsagen vejlede og 

tvinge kommunerne, når de utvivlsomt ikke overholder loven. Tilsvarende 

gælder det, at tilsynet kun kan agere, når faktum er klart. 

I UfR 1990.601 H (Max Blicher Hansen-sagen) var en brandmand blevet fritstillet pga. uro 

på arbejdspladsen som følge af, at han meldte sig ud af brandmændenes forbund. Efter en 

årrække blev han afskediget, da kommunen ikke længere fandt det økonomisk forsvarligt 

at have ham gående til fuld løn men uden at udføre arbejde. Denne beslutning blev i første 

omgang annulleret af kommunaltilsynet. Denne annullation blev imidlertid senere underkendt 

af Højesteret, da det ikke var “klart”, om afskedigelsen var ulovlig. Bl.a. var det ikke 

klart, om afskedigelsen stred mod foreningsfrihedsloven, der giver ret til at vælge fagforening 

eller om afskedigelsen var berettiget som følge af den uforsvarlige økonomiske situation, 

som kommunen var blevet stillet i ved ikke at kunne beskæftige den pågældende. Dette 

spørgsmål var ikke klart, og Højesteret underkendte tilsynsmyndighedens annullation. 

Spørgsmålet burde i stedet afklares under en almindelig retssag. 136 

I UfR 1992.699 H (forflyttelsen af HT-chauffør) var en buschauffør blevet forflyttet fra 

tjeneste i eet driftsområde til tjeneste i et andet. Dette skyldtes, at der var meget omfattende 

uro på det første tjenestested pga., at chaufføren havde skiftet fagforening. Kommunaltilsynet 

annullerede forflyttelsen med den begrundelse, at der var tale om en ulovlig forflyttelse, 

idet den var stridende mod lighedsgrundsætningen og foreningsfriheden. Kommunaltilsynets 

annullation af forflyttelsen blev underkendt af Højesteret. Højesteret fandt, at forflyttelsen 

ikke alene var begrundet i foreningsforholdet men tillige i uro på arbejdspladsen. Krænkelsen 

af hans foreningsfrihed fremtrådte derfor “ikke med en sådan klarhed”, at tilsynet kunne 

annullere forflyttelsen. Annullationen var derfor ugyldig. I øvrigt udtalte Højesteret indledende, 

at kommunaltilsynet er kompetent også i forhold til “ansættelsesretlige beslutninger, 

i hvert fald når der er spørgsmål om beslutningens overensstemmelse med offentligretlige 

retsgrundsætninger”. 

Som det fremgår af den ovenstående brødtekst gælder klarhedskriteriet stadig ved 

afgørelser om annullation (og tvangsbøder, jf. nedenfor). Dette på trods af, at kriteriet efter 

ændringen af tilsynets organisation pr. 1/1 2004 ikke længere synes velbegrundet. Dels blev 

tilsynets administration gjort langt mere kvalificeret, idet tilsynene er blevet samlet på færre 

134. Klarhedskriteriet fremgår ikke af kommunestyrelsesloven, men af forarbejderne og 

retspraksis, jf. også Betænkning 1395/2000, s. 119 ff. og fx UfR 1990.601 H (jf. 

umiddelbart nedenfor). 

135. Bemærk tilsynets mulighed for at rådføre sig med sektormyndigheder til vurderingen 

af, om der foreligger klarhed, jf. KSL § 49, stk. 6. 

136. Dette er sket ved UfR 1992.469 H, hvor afskedigelsen blev underkendt som stridende 

mod lov om beskyttelse mod afskedigelse pga. foreningsforhold. 

226


og dermed større statsamter, dels er tilsynet ændret fra at være et kollegialt organ med 

deltagelse af politikere til alene at virke ved statsamtmanden. Den lovforberedende betænkning 

nr. 1395/2000, s. 248 ff., foreslår da også klarhedskriteriet afskaffet. Forarbejderne til 

lovændringen i 2004 efterlader dog ikke tvivl om, at klarhedskriteriet opretholdes, jf. 

lovforslag nr. 188 fra 2002-03, de almindelige bemærkninger pkt. 6.4. 

Der er en yderligere meget væsentlig begrænsning i tilsynets mulighed for at 

annullere kommunale beslutninger. Afgørelser, der er begunstigende over for 

borgerne, kan ikke annulleres uden videre. KSL § 50 a, stk. 1, 3. pkt. bestemmer 

nemlig, at en afgørelse kun kan annulleres, hvis 1) en part begærer dette, 

2) der ikke er rekursmuligheder og 3) væsentlige hensyn, særlig til private 

interesser, ikke taler herimod. Kommunale afgørelser, der således har tillagt 

borgerne fordele, kan ikke “fratages” disse ved, at tilsynet annullerer afgørelsen. 

Denne begrænsning indtræder dog først, når kommunens afgørelse er 

“bragt til udførelse”, hvilket betyder, at den har fået retsvirkninger. 137 Dette vil 

normalt være tilfældet, når kommunens afgørelse er kommet frem til (meddelt) 

borgeren. Der er ikke krav om, at borgeren har indrettet sig på afgørelsen. I det 

omfang en afgørelse på grundlag af det ovenstående kan annulleres, har annullationen 

virkning som en dom, der erklærer en afgørelse for ugyldig. Både 

denne annullationsadgang samt de nedenfor anførte reaktioner anvendes meget 

sjældent, bl.a. pga. de snævre betingelser. Vejledende udtalelser anvendes 

langt oftest. 

Bl.a. som følge af kravet om klarhed kombineret med, at begunstigende 

afgørelser normalt ikke kan annulleres, kan der være behov for, at tilsynet 

hurtigt kan skride ind, dvs. inden en kommunal afgørelse er bragt til udførelse 

og inden tilsynet har vurderet, om der er tale om en klar ulovlighed og i øvrigt 

har fået overblik over sagen. Derfor er der i § 50 a, stk. 1, hjemmel til at en 

kommunal beslutning kan suspenderes under tilsynets sagsbehandling og der 

bliver derfor tale om en form for foreløbig foranstaltning. Dette betyder, at den 

kommunale beslutning midlertidigt sættes ud af kraft, indtil tilsynet har vurderet, 

om der er grundlag for at annullere beslutningen. Ligesom det gjaldt for 

annullation, så gælder det også for suspensionsbeføjelsen, at den ikke kan 

anvendes overfor begunstigende beslutninger, der er bragt til udførelse. Der 

gælder dog ikke her et klarhedskrav. 

Hvis ulovligheden ikke består i en ulovlig handling, men derimod i en 

ulovlig undladelse, kan tilsynet pålægge tvangsbøder, jf. KSL § 50 b. 138 

137. Er kun en del af en afgørelse bragt til udførelse, kan den resterende del annulleres, dvs. 

at der foretages en “delvis” annullering, jf. Jon Andersen, Forvaltningsret, 5. udg., 

2003, s. 229. 

138. Se i det hele om tvangsbøder nedenfor i kapitel xxx om håndhævelse. 

227


Tvangsbøder skal få kommunalbestyrelsesmedlemmerne til at udføre en 

handling, som der er pligt til, fx at oprette en institution, udbetale en ydelse 

eller udpege en person til et hverv. Tvangsbøderne pålægges de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer 

personligt. 139 Det er kun de personer, der har 

pligt til at foretage handlingen og som ikke gør det, der kan pålægges tvangsbøder. 

Dette betyder, fx at de medlemmer, der stemmer for at foretage en 

handling (men fx alligevel er i mindretal, så beslutningen ikke gennemføres) 

ikke kan pålægges bøder. Et medlem kan ikke unddrage sig ansvar ved at 

undlade at stemme. Der gælder samme klarhedskrav som vedr. annullationsbeføjelsen. 

Der skal dog som følge af tvangsbødernes natur være stor sikkerhed 

for pligtens eksistens, før der kan pålægges tvangsbøder, og tvangsbøder kan 

kun pålægges, hvis handlepligten kan formuleres præcist overfor kommunalbestyrelsesmedlemmerne. 

140 Tvangsbøder er særlig anvendelige til gennemtvingelse 

af sektormyndigheders beslutninger, fx hvis en rekursinstans har 

statueret en pligt for en kommune. Denne afgørelse kan herefter håndhæves 

af kommunaltilsynet. I denne forbindelse bemærkes det, at klarhedskravet vil 

være opfyldt i og med sektormyndighedens afgørelse. 141 Det er særligt fremhævet 

i kommunestyrelsesloven, at borgmesteren kan pålægges tvangsbøder, 

hvis han ikke indkalder til ordinære eller ekstraordinære møder, jf. § 50 b, stk. 

3, 2. pkt. 

Tilsynet kan anlægge erstatningssag mod kommunalbestyrelsesmedlemmer 

m.fl., som er ansvarlige for, at kommunen er påført et tab, jf. KSL § 50 c. Hvis 

kommunalbestyrelsesmedlemmer medvirker til ulovlige beslutninger eller 

undladelser, hvorved kommunekassen lider tab, 142 kan tilsynet rejse erstatningssag 

ved domstolene til pålæg af ansvaret og kompensering af tabet. 143 Det 

139. Det kan ikke anses for korrekt, når det i betænkning 1395/2000, s. 125 f., anføres, at 

der er hjemmel til direkte at tvangsfuldbyrde tvangsbøderne. Der kræves et selvstændigt 

fuldbyrdelsesfundament (jf. formentlig også højesteretsdom af 26/2 2003, 2. Afd., 

163/2000 – utrykt). Se nærmere om problemstillingen Sten Bønsing, Brancheregler og 

Brancheproces, 2001, s. 311 ff. 

140. Jf. nærmere nedenfor i kapitel xxx om håndhævelse. 

141. Dette følger af det almindelige princip om myndigheders pligt til at følge (respektere) 

sideordnede myndigheders afgørelser. Sideordnede myndigheders afgørelser har 

retskraft og skal således altid lægges uprøvet til grund, medmindre de er åbenbart 

forkerte, jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udg., 1965, s. 276 OG Bent 

Christensen, Forvaltningsret, Prøvelse, 2. udg., 1994, s. 293 ff. 

142. Borgere (eller andre), der lider tab ved ansvarspådragende handlinger fra kommunalbestyrelsen, 

må selv rejse erstatningssag ved domstolene. 

143. Baggrunden for bestemmelsen er bl.a., at hvis kommunen fx uretmæssigt har favoriseret 

borgere eller virksomheder på kommunekassens bekostning, vil der normalt ikke 

være nogen med retlig interesse til at rejse sagen. Kommunalbestyrelsen vil i sagens 

228


er ikke tilsynet selv, der pålægger erstatning, men blot anlægger sag ved 

domstolene. Tilsynet varetager med sagen dermed kommunekassens interesse 

og det er også kommunen, der modtager et evt. pådømt erstatningsbeløb. De 

almindelige betingelser for at pålægge erstatningsansvar uden for kontrakt skal 

være opfyldt, dvs. at der skal være handlet forsætligt eller uagtsomt og at der 

skal være lidt et adækvat og kausalt tab. 144 Et medlem kan ikke unddrage sig 

ansvar ved at undlade at stemme. 

Et erstatningsansvar kan være meget byrdefuldt for kommunalbestyrelsesmedlemmer, 

bl.a. som følge af de store beløb, som kommunale beslutninger 

ofte angår. Derfor er der indføjet flere mulighed for lempelse af ansvaret. For 

det første kan domstolene lempe ansvaret ved at lade erstatningsbeløbet nedsætte 

eller helt bortfalde i det omfang, det findes rimeligt under hensyn til den 

udviste skyld, skadens størrelse og omstændighederne i øvrigt, jf. § 50 c, stk. 

4. 145 For det andet kan tilsynet frafalde en anlagt erstatningsag mod, at 

kommunalbestyrelsesmedlemmet indbetaler en bod, jf. KSL § 50 d. Tilsynet 

skal ved fastsættelsen af bodens størrelse tage hensyn til den udviste skyld, 

skadens størrelse og omstændighederne i øvrigt. Boden vil typisk ligge på ca. 

5-10% af tabet. 146 Hvis den pågældende indvilliger i (accepterer) at betale 

“tilbudet” om en bod og dermed undgå erstatningssagen samt indbetaler inden 

en frist fastsat af tilsynet, kan der ikke fremsættes yderligere erstatningskrav 

mod vedkommende. 147 Der er ikke noget klarhedskriterium ved rejsning af 

erstatningsag eller pålæg af bod, 148 men tilsynet kan kun udøve sine beføjelser, 

hvis det vurderer, at betingelserne for erstatning er opfyldt. De pågældende 

kommunalbestyrelsesmedlemmer er parter i tilsynets sag om anlæg af erstatningssag 

og tilbud om bod. 

natur sjældent rejse sag mod sig selv, og (skatte-)borgere vil ikke have væsentlig, 

individuel interesse i at anlægge sagen. Det har derfor været nødvendigt med en 

uvildig instans til at rejse sagen. I sjældne tilfælde ses eksempler på, at en kommunalbestyrelsen 

fx efter et valg anlægger erstatningssag mod en tidligere kommunalbestyrelse. 

144. Jf. nærmere om disse alm. problemstillinger i kap. xxx. 

145. Der er tale om en mere omfattende lempelsesmulighed end den almindelige lempelsesregel 

for erstatningsansvar i erstatningsansvarslovens § 24, stk. 1. Sidstnævnte har 

undtagelsens karakter mens reglen i KSL bør anvendes mere hyppigt, jf. lovforslag nr. 

188 fra 2002-03, bemærkninger til § 50 c, stk. 3. 

146. Jf. Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2002, s. 122. 

147. Disse lempelser regulerer ikke et evt. erstatningsopgør rejst af en borger mod kommunen 

og/eller kommunalbestyrelsesmedlemmer. 

148. Jf. lovforslag nr. 188 fra 2002-03, bemærkninger til § 50 c, stk. 1. 

229


I “Tulip-sagen” fandt tilsynet, at der kunne anlægges erstatningssag mod 21 kommunalbestyrelsesmedlemmer 

i Vejle. Sagen drejede sig om skjult erhvervsstøtte i forbindelse med 

kommunens overtagelse af en virksomheds grund samt overdragelse af et nyt grundstykke 

til virksomheden fremskaffet ved ekspropriation. Kommunaltilsynet opgjorde tabet til 13,5 

mio. eller ca. 642.000 kr. pr. kommunalbestyrelsesmedlem. Medlemmerne blev tilbudt at 

frafalde erstatningssagen mod betaling af en bod på 30.000 kr. pr. medlem. 149 

Tilsynet kan også anlægge anerkendelsessøgsmål mod kommunalbestyrelsen, 

jf. KSL § 51. Herved kan tilsynet få domstolenes retskraftige stillingtagen til 

om kommunalbestyrelsen har overtrådt lovgivningen ved en beslutning eller 

undladelse, eller hvis kommunalbestyrelsen har udført en beslutning, som 

tilsynet har annulleret eller suspenderet. Anerkendelsessøgsmål kan navnlig 

anvendes, hvor klarhedskravet ved annullation ikke er opfyldt og hvor domstolene 

derfor kan afklare retsstillingen. Når der er faldet dom, vil denne uprøvet 

kunne lægges til grund for fx en annullation eller tvangsbøde. 

Der er ikke i kommunestyrelsesloven tillagt kommunaltilsynet flere reaktionsmuligheder 

end de ovennævnte. Da sanktioner kræver hjemmel, vil der 

derfor ikke kunne anvendes andre reaktioner end de ovennævnte. Som supplement 

til andre retlige sanktioner vil tilsynet kunne hjemvise en afgørelse til 

fornyet behandling, fx i forbindelse med udtalelse om sagsbehandlingsfejl og 

hvordan sagen skal behandles. Tilsynet kan formentlig udstede konstaterende 

pålæg, 150 dvs. pålæg om at overholde gældende ret, men det er dog usikkert, 

om dette adskiller sig væsentligt i retlig henseende fra de vejledende udtalelser. 

151 I nogle tilfælde ses det i praksis, at tilsynet formulerer sig ved “henstillinger” 

og “anmodninger” om bestemte forhold. Dette kan kun anses for 

hjemlet, når det reelt har karakter af en vejledende udtalelse eller konstaterende 

pålæg vedr. gældende ret, fx med henblik på forebyggelse af lovovertrædelser. 

Annullation, suspension og anerkendelsessøgsmål 152 kan rettes mod følgende 

adressater: a) kommunalbestyrelsen, b) et udvalg eller en magistrat, når 

beslutningen ikke kan indbringes for kommunalbestyrelsen, 153 c) en borgme 

149. Jf. Indenrigsministeriets sag, j.nr. 1990/1125/1216-1 (jf. også Morten Engberg i 

“Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 697 f.) 

150. Jf. Jens Gaarde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 2002, s. 88. 

151. Muligvis kan tilsynet formulere en vejledende udtalelser som et “pålæg” alene med 

den faktiske konsekvens, at udtalelsens alvor og kommunens pligt bliver mere præciseret. 

152. Jf. straks nedenfor om de enkelte reaktionstyper. 

153. Dvs. når kompetencen er originær. Hvis kompetencen hviler på delegation træffes 

afgørelsen på kommunalbestyrelsens vegne og kommunalbestyrelsen kan tilbagetage 

kompetencen. I så fald er tilsynet ikke kompetent overfor udvalg og magistrat, men må 

230

ette sig mod kommunalbestyrelsen. 

154. Jf. nærmere om proportionalitetsprincippet ovenfor i kapitel xxx 


ster, når denne træffer beslutninger i haste eller utvivlsomme sager, jf. § 31, 

stk. 1, d) en udvalgsformand, når dette træffer beslutninger i haste eller utvivlsomme 

sager, jf. § 22, stk. 2, når beslutningen ikke kan indbringes for kommunalbestyrelsen, 

og e) styrelsesorganet for et kommunalt fællesskab, jf. § 60. 

Erstatningssag og bod kan rettes personligt mod de enkelte personer og 

medlemmer i ovennævnte organer. Tilsvarende gælder for tvangsbøder med 

undtagelse af organerne nævnt under pkt. c og d. 

Vejledende udtalelser retter sig vel i en vis forstand mod “alle”, der har 

interesse i vejledningen. Udtalelserne vil dog ofte angå bestemte handlinger 

(fx beslutninger) eller mulige handlinger og udtalelsen vil derfor i realiteten 

rette sig mod den eller dem, der foretager handlingen. 

Reaktioner kan aldrig rettes mod administrationen eller borgmesteren, når 

denne handler som daglig administrativ leder eller efter delegation fra kommunalbestyrelsen. 

Hvis det fx er administrationen, et udvalg eller borgmesteren, 

der har handlet ulovligt, i tilfælde hvor tilsynet ikke er kompetent, fx hvor 

afgørelser kan indbringes for kommunalbestyrelsen, må tilsynet reagere overfor 

kommunalbestyrelsen, der herefter må reagere overfor administrationen, 

udvalget eller borgmesteren. 

De forskellige reaktionsmuligheder er underlagt et proportionalitetsprincip, 

sådan at tilsynet skal forsøge med det mindst indgribende middel før et mere 

indgribende tages i anvendelse, men dog kun hvis det mindre indgribende 

findes tilstrækkeligt og egnet til at nå målet. 154 I de fleste tilfælde vil en vejledende 

udtalelse, jf. § 50, være tilstrækkeligt. Dette gælder dog formentlig ikke, 

hvis der allerede foreligger en ikke-efterkommet afgørelse fra en særlig rekurseller 

tilsynsinstans, og kommunaltilsynet derfor primært skal “fuldbyrde” 

afgørelsen. Her kan der skrides direkte til egentlige sanktioner. Helt bagatelagtige 

ulovligheder er der formentlig ikke pligt til at gribe ind overfor. 

Kontrol med statsamtmændenes afgørelser 

Indenrigs- og sundhedsministeriet er overordnet statsamtmændenes tilsyn i 

flere henseender. Ministeriet er dels rekursinstans for de fleste af statsamtmændenes 

reaktioner, dels har ministeriet en række beføjelser til ex officio at føre 

kontrol (tilsyn) med statsamtmændenes afgørelser og sagsbehandling. 

Ministeriet har ikke konkrete instruktionsbeføjelser overfor statsamtmændene, 

fx til at pålægge statsamtmændene at træffe bestemte afgørelser, jf. KSL 

231


§ 47, stk. 4, men ministeriet kan fastsætte generelle forskrifter for udøvelsen 

af statsamtmændenes beføjelser som led i tilsynet. 155 

Statsamtmændenes afgørelser om anvendelse af reaktioner kan af adressaterne 

156 (kommunalbestyrelsesmedlemmer mv.) 157 rekurreres til ministeriet (dog 

ikke vejledende udtalelser og anerkendelsessøgsmål), jf. KSL § 52, stk. 1. 158 

Undladelse af at anvende sanktioner kan ikke påklages. 

Ministeriet kan af egen drift (ex officio) tage statsamtmændenes afgørelser 

om anvendelse af ovennævnte reaktioner eller undladelse heraf op til behandling, 

når ministeriet skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning 

eller har alvorlig karakter, jf. KSL § 52, stk. 3. 

Både når ministeriet behandler rekurssager og når ministeriet af egen drift 

tager statsamtmændenes afgørelse op til prøvelse, kan ministeriet stadfæste, 

ophæve eller ændre statsamtmandens afgørelse samt pålægge statsamtmanden 

at tage sagen op til ny behandling, jf. § 52, stk. 4. Ministeriet kan ændre en 

afgørelse til ugunst for adressaterne (fx kommunalbestyrelsesmedlemmer). 159 

Ministeriet kan under samme betingelser som statsamtmanden selv anlægge 

anerkendelsessøgsmål eller pålægge statsamtmanden at anlægge sag, jf. KSL 

§ 52, stk. 4. 

Ovennævnte betyder, at ministeriet har de samme reaktionsmuligheder i 

forhold til kommunerne, som statsamtmændene har. 

Ministeriet kan af egen drift tage en vejledende udtalelse fra statsamtmanden 

op til behandling, når ministeriet skønner, at sagen er af principiel eller generel 

betydning eller har alvorlig karakter. Under samme betingelser kan ministeriet 

selv afgive vejledende udtalelse, hvis statsamtmanden har valgt ikke at afgive 

en sådan, jf. KSL § 53. Ministeriet kan i denne forbindelse selv pålægge 

sanktioner eller pålægge statsamtmanden at tage sagen op til behandling. 

Ministeriets prøvelse svarer til en almindelig rekursog tilsynsprøvelse, dvs. 

at der er tale om en fuldstændig prøvelse, herunder også at skønsudøvelsen 

(hensigtsmæssighed mv.). 

Kommunaltilsynets afgørelser kan indbringes for Folketingets Ombudsmand. 

160 Dette vil dog i praksis stort set kun kunne ske for ministeriets afgørelser, 

idet Ombudsmandens kompetence er subsidiær i forhold til rekurs. 161 

155. Dette har navnlig betydning vedr. approbationssager. 

156. Jf. ovenfor om adressaterne for de enkelte reaktioner, s. 230 

157. Der er ikke rekursret for parter i hovedsagen, fx borgere. 

158. Approbationssager kan rekurreres, jf. § 52, stk. 2. Jf. nærmere generelt om rekurs i 

kapitel xx 

159. Gælder dog ikke erstatningssager, hvis bod er accepteret og indbetalt. 

160. Jf. nærmere om ombudsmandskontrol i kapitel xxx 

161. Jf. ombudsmandslovens § 14, jf. dog nærmere om dette spørgsmål i kapitel xxx 

232


Statsamtmændenes afgørelse prøves således kun, hvor der ikke kan rekurreres, 

mens ministeriets afgørelser umiddelbart kan indbringes for Ombudsmanden. 

Tilsynets afgørelser kan indbringes for domstolene til prøvelse, jf. grundlovens 

§ 63. 162 Dette gælder både statsamtmændenes afgørelser og ministeriets. 

Der er ikke krav om udnyttelse af rekurs (dvs. indbringelse for ministeriet). De 

egentlige sanktioner, kan indbringes af adressater og evt. andre med retlig 

interesse. Vejledende udtalelser kan også indbringes, hvis der er personer eller 

organer med retlig interesse. 163 

Sektortilsyn med kommunerne (“overtilsyn”) 

Fagministeriernes tilsyn med kommunerne er noget mere usikkert i konturerne. 

Sikkert er det, at ministerierne både kan og skal føre et vist tilsyn med kommunernes 

virksomhed inden for det sagsområde som ministeriet dækker (den 

“sektor” eller det “ressortområdet”). Man tale ofte om det specielle tilsyn med 

kommunerne – modsat det almindelige kommunaltilsyn, jf. ovenfor. Ministerierne 

er forpligtet til generelt at følge med i, hvorledes lovgivningen inden for 

ministeriets område administreres. Bl.a. til brug for dette, kan fagministerierne 

kræve alle de oplysninger og udlevering af dokumenter, som ministerier 

forlanger, jf. kommunestyrelseslovens § 63. 164 Sikkert er det også, at ministeriet 

ikke kan gribe direkte ind i forhold til konkrete afgørelser og fx omgøre 

disse. Ministerierne har ret til at afgive vejledende udtalelser i både konkrete 

og generelle sager, dvs. at ministerierne kan afgive ikke retligt bindende 

udtalelser i forhold til kommunerne, jf. kommunestyrelseslovens § 63 a. Disse 

udtalelser kan angå lovligheden af administrationen (konstaterende legalitetstilsyn). 

165 Hvis en sag giver tilstrækkelig formodning om en ulovlig afgørelse 

kan parten henvises til rekurs, hvis der findes rekursmulighed, fx ved et 

nævn, 166 eller henvises til det almindelige kommunaltilsyn. 

162. Jf. nærmere om domstolskontrol i kapitel xxx 

163. Jf. UfR 1989.753 H, hvor domstolene behandlede en sag anlagt af et kommunalbestyrelsesmedlem 

mod kommunaltilsynet i en sag, hvor tilsynet havde udtalt, at 

kommunalbestyrelsesmedlemmet var inhabilt i en lokalplansag. 

164. Samt et betydeligt antal hjemmelsbestemmelser i særlovgivningen. 

165. Forarbejderne til § 63 a kunne muligvis læses sådan, at der også på ulovbestemt 

grundlag er adgang til at udtale sig om hensigtsmæssigheden. Dette er dog vist nok en 

utilsigtet uklarhed, jf. lov nr. 381 af 28/5 2003, bemærkninger til § 1, nr. 19 (ad 

kommunestyrelseslovens § 63a) 

166. Hvis en borgerhenvendelse til ministeriet må opfattes som en klage, kan ministeriet 

selv direkte videresende sagen til rekursinstansen, jf. FVL § 7, stk. 2. 

233


Det har været omdiskuteret, i hvilket omfang ministerierne har pligt til at 

afgive sådanne vejledende udtalelser i forhold til kommunernes handlinger. 167 

Diskussionen er navnlig gået på, hvor stor mistanken om en ulovlig administration 

skal være og hvor væsentlig denne ulovlighed skal være, før ministeriet 

har pligt til at gribe ind i en konkret sag og fx udtale sig vejledende. Med 

bemærkningerne i forarbejderne til bestemmelsen i kommunestyrelseslovens 

§ 63 a, 168 må det nu antages, at pligten til fagministeriernes tilsyn med kommunerne 

er helt afskaffet i enkeltsager pr. 1/1 2004. 169 Ministerierne har stadig på 

ulovbestemt grundlag pligt til at følge kommunernes generelle administration 

af lovgivningen inden for ressortområdet og ministeriet kan formentlig udtale 

sig og fx udarbejde vejledninger, bekendtgørelser mv., også selv om der ikke 

er tale om klare ulovligheder. 

Ovennævnte har dog ikke ændret på, at fagministerierne stadig har ret til at 

udtale sig vejledende i både konkrete og generelle vendinger. 

I FOB 1994.296 rejste ombudsmanden spørgsmålet om Socialministeriets ulovbestemte 

sektortilsyn med kommunerne. Sagen var en udløber af en klagesag over en kommunes 

afgørelse i en samværssag. Ombudsmanden fandt, at Socialministeriet har et ulovbestemt 

ressorttilsyn, og at dette har karakter af et konstaterende legalitetstilsyn. Det er ikke ganske 

klart, hvornår der er pligt til at tage en sag op, men Ombudsmanden fandt, at dette i hvert 

fald var tilfældet i den konkrete sag, hvor ikke var usandsynligt, at der var begået en ulovlighed 

af en ikke uvæsentlig art. Ministeriet burde derfor have undersøgt sagen nærmere. 

167. Jf. om denne diskussion, Karsten Loiborg i “Forvaltningsret”, 2. udg., s. 1014 ff. og 

Betænkning 1395/2000, s. 80 ff. Diskussionerne har navnlig gået på udlægningen af 

Ombudsmandens udtalelse i FOB 1994.296. 

168. I forbindelse med ændring af reglerne om kommunaltilsyn ved lov nr. 381 af 28/5 2003 

blev sektortilsynet med kommunerne behandlet. Dette resulterede i bestemmelsen i § 

63a, om fagministeriernes ret til at udtale sig vejledende om kommunale dispositioner. 

Af bemærkningerne til bestemmelsen følger: “Med bestemmelsen ophæves det tilsyn 

med kommunernes konkrete forvaltning i enkeltsager af ministeriets sagsområder, der 

på ulovbestemt grundlag kan påhvile den enkelte ressortminister (overtilsyn). Ophævelsen 

er begrundet i, at det pligtmæssige tilsyn med konkrete kommunale dispositioner 

og undladelser fremover alene bør udføres af det almindelige kommunaltilsyn”. Jf. 

lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 19 (ad kommunestyrelseslovens § 63a). 

169. Dette må gælde uanset, at det eneste retskildemæssige grundlag er ovennævnte forarbejder. 

234


Kapitel XII 

Tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser 

[Kapitlet er endnu ikke færdigt] 

235

Kapitel XII – Tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser 

236

Indledning 

Kapitel XIII 

Ombudsmandskontrol 


Ved grundlovsændringen i 1953 indføjedes en løfteparagraf i grundlovens § 

55, om etablering af en ombudsmandsinstitution. Folketinget ønskede en 

særlig instans, der kunne føre kontrol med forvaltningsmyndighederne ved 

deres handlinger i forhold til borgerne. Dette skete navnlig efter forbillede af 

den svenske ombudsmandsinstitution (justitieombudsmannen), der havde 

fungeret siden 1809. Hvor den svenske ombudsmand mest fungerede som en 

form for anklagemyndighed, skulle den danske fungere som en kontrolinstans 

– nærmest en blanding mellem en form for forvaltningsdomstol og et tilsynsorgan, 

der på Folketingets vegne fører kontrol med den udøvende magt. 170 

Grundlovens § 55: “Ved lov bestemmes, at Folketinget vælger en eller to personer, der ikke 

er medlemmer af Folketinget, til at have indseende med statens civile og militære forvaltning.” 

Som bestemt i § 55 vælger Folketinget en eller to personer som ombudsmænd. 

Til dato har der kun været udpeget een person adgangen. 171 Udnævnelsen – 

eller genudnævnelse – sker umiddelbart efter hvert folketingsvalg, jf. ombudsmandslovens 

(OML) 172 § 1, stk. 1. Grundloven kræver, at vedkommende ikke 

må være medlem af Folketinget og ombudsmandsloven tilføjer, at vedkom- 

170. Jf. nærmere om baggrunden mv., fx Ombudsmandsloven med kommentarer af Jon 

Andersen m.fl., 1999, s. XIII ff. (anmeldt af Sten Bønsing i Fuldmægtigen, 2000, nr. 

3, s. 36). 

171. Den nuværende ombudsmand er den fjerde, der besidder embedet. Der lægges stor 

vægt på, at embedet kun beklædes med een person, da det personlige islæt skal være 

stort. Fra 2004 er der udpeget en særlig direktør for ombudsmandsinstitutionen. På 

trods af titlen kan stillingen i et vist omfang sammenlignes med en form for “viceombudsmand”. 

Ombudsmanden har selvfølgelig herudover en stor stab af medarbejdere, 

der forbereder og behandler sager. I 2003 var der ca. 70 ansatte, heraf ca. halvdelen 

jurister. 

172. Jf. lov 473 af 12/6 1996, der bl.a. bygger på Betænkning 1272/1994. Før 1996 var 

reglerne for ombudsmandens arbejde suppleret i en “instruks” fra Folketinget, jf. bekg. 

nr. 48 fra 1962. 

237

Kapitel XIII – Ombudsmandskontrol 

mende skal være jurist, jf. § 2, stk. 2. Herudover er der kun det “krav”, at 

Folketinget skal have tillid til vedkommende. Hvis Folketinget mister tilliden 

til ombudsmanden eller i øvrigt finder behov for at vælge en ny, kan det gøre 

det når som helst også i perioden mellem to folketingsvalg, jf. OML § 3. Man 

kan således ikke sige, at ombudsmanden har en uafhængighed, fx svarende til 

dommeres. På den anden side ligger det fast, at Folketinget ikke kan pålægge 

eller instruere ombudsmanden i konkrete sager, jf. OML § 10. Foreligger der 

i en sag omstændigheder, der er egnede til at vække tvivl om ombudsmandens 

upartiskhed (inhabilitet), underretter ombudsmanden Folketingets Retsudvalg, 

der udpeger en “sætteombudsmand” til at virke i den konkrete sag, jf. OML § 

29. Der følges i praksis de samme inhabilitetsregler som i FVL § 3. I følge 

OML § 29 afgør ombudsmanden selv, om han er inhabil. 173 

Grundlovsbestemmelsen kræver kun, at ombudsmanden fører tilsyn med 

statens forvaltning. Folketinget har imidlertid valgt at udvide området til også 

at omfatte kommunernes forvaltning. Dette var ikke oprindeligt bestemt, men 

er indføjet i flere trin, sådan at kommunerne i dag i fuld omfang er undergivet 

ombudsmandens kontrol. 174 

Det har været diskuteret, om ombudsmandsinstitutionen kan placeres under 

en af de “kendte kategorier” af offentlige organer, som har fundet udtryk i 

grundlovens § 3. 175 Ombudsmanden må formentlig anses for at være uden for 

denne tredeling, dog med den tilføjelse, at ombudsmanden er meget nært 

knyttet til Folketinget, idet han vælges af Folketinget til at føre kontrol på dets 

vegne, jf. ovenfor. 

Endelig kan det om ombudsmandens prøvelse siges, at den har det markante 

særkende, at hans udtalelser ikke er bindende. 176 Forvaltningsmyndighederne 

har således ikke pligt til at efterkomme hans afgørelser og udtalelser. Dette har 

vist sig ikke at være nogen væsentlig ulempe. Ombudsmanden virker i praksis 

i det væsentligste i kraft af en overbevisende argumentation, samt det forhold 

at han har Folketingets autoritet (“tillid”) bag sig. Måske kan man endda sige, 

at den manglende bindende virkning af hans udtalelser har givet den fordel, at 

hans argumentation er blevet mere omhyggelig, og at han har kunnet tillade 

sig at gå lidt videre end andre prøvelsesinstanser. 

173. Der kan formentlig ske domstolsprøvelse af dette spørgsmål, cfr. dog muligvis Kaj 

Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 866. 

174. Jf. dog nærmere nedenfor s. 241, om ombudsmandens kompetence i forhold til kommunerne. 

175. Jf. nærmere ovenfor i kapitel I, samt i øvrigt om problemstillingen, Sten Bønsing, UfR 

1997 B 531, med henvisninger. 

176. Jf. nærmere nedenfor s. 253. 

238

Ombudsmandens kompetenceområde 


Ombudsmandens virksomhed omfatter alle dele af den offentlige forvaltning, 

jf. OML § 7, stk. 1. Ombudsmandens kompetence er som udgangspunkt 

afgrænset på samme måde som forvaltningsloven og offentlighedsloven, dvs. 

at afgrænsningen sker på et formelt grundlag. 177 Dette betyder, at ombudsmanden 

ikke er kompetent overfor domstolene, 178 Folketinget og den private 

sektor. 

At ombudsmanden ikke er kompetent i forhold til Folketinget betyder for 

det første, at han ikke kan tage stilling til loves grundlovsmæssighed eller strid 

med EU-ret eller anden international ret. 179 Dog følger det af OML § 12, at 

ombudsmanden kan underrette Folketinget, hvis han finder, at der er mangler 

ved lovgivningen. Ombudsmanden kan heller ikke tage stilling til sager, der 

har været under behandling i Folketinget eller dets udvalg. 

I FOB 1988.100 (Tamil-sagen) rejste ombudsmanden sag om, hvorvidt justitsministeriet 

fejlagtigt havde nedprioriteret familiesammenføringssager med personer fra Sri Lanka. 

Under ombudsmandens behandling af sagen tog Folketingets Retsudvalg justitsministeren 

i samråd vedr. sagen. På denne baggrund udtrådte ombudsmanden, da han herved blev 

inkompetent. Senere indtrådte han dog igen efter aftale med udvalget. 180 

At en sag har været til debat i Folketinget, fx i spørgetiden, udelukker ikke i 

sig selv ombudsmanden fra at behandle en sag. Dette kræver en egentlig 

stillingtagen fra Folketinget eller et udvalg. På den anden side kan ombudsmanden 

altid helt frit afvise sager fra behandling. Dette sker, hvis sagerne er 

meget politisk betonede. 

Ombudsmanden er selvfølgelig inkompetent overfor handlinger og beslutninger 

fra de egentlige domstole. Dette gælder også, når disse udfører mere 

administrativt prægede opgaver, fx opkrævning af retsafgifter, tinglysning mv. 

Ombudsmanden kan ikke behandle sager, hvori der er afsagt dom eller som er 

under retssagsbehandling. I praksis afviser ombudsmanden også en sag, hvis 

177. Jf. om denne afgrænsning ovenfor i kap. xxx. 

178. Jf. også OML § 7, stk. 2. 

179. Dette forhindrer dog ikke ombudsmanden i at tage stilling til, om forvaltningsakter 

strider mod disse regelsæt. 

180. Efter denne sag er der udarbejdet en procedure, hvorefter ombudsmanden orienteres 

om, hvilke sager folketingsudvalgene behandler, herunder om udvalgene blot har fået 

en sådan kort “orientering”, fx fra ministerier, at dette ikke fratager ombudsmanden 

kompetence. Jf. om problemstillingen, FOB 1988.27 ff. 

239


der er stærk formodning om, at denne vil blive indbragt for domstolene, fx 

fordi der er indgivet politianmeldelse eller den er bebudet indbragt for domstolene. 

Tilsvarende hvis sagens centrale retlige problemstilling vil blive behandlet 

under en anden, tilsvarende sag. 181 

Ombudsmanden er ikke kompetent over for nævn, der i betryggende former 

træffer afgørelser om tvister mellem private, selv om vedkommende nævn i 

anden sammenhæng betragtes som tilhørende den offentlige forvaltning, jf. 

OML § 7, stk. 3. Tanken er, at ombudsmanden helt overvejende ikke skal føre 

kontrol med “tvistnævn”. Dette skyldes, at ombudsmanden bør koncentrere sig 

om sit kerneområde: forholdet mellem forvaltningen og borgerne, 182 dvs. 

situationer, hvor det offentlige og borgere står overfor hinanden, og hvor det 

offentlige træffer forvaltningsafgørelser med virkning for borgerne. De her 

omhandlede tvistnævn behandler derimod tvister mellem private borgere. 

Eksempler på dette er huslejenævn, forbrugerklagenævn, advokatnævn 183 mv. 

Som anført er det en betingelse i følge OML § 7, stk. 3, at disse nævn behandler 

tvisterne “i betryggende former”. Hvad der nærmere skal lægges i denne 

afgrænsning er ikke ganske klart, men der må formentlig skulle lægges vægt 

på en kontradiktorisk proces med mulighed for mundtlighed, besigtigelser 

m.v. 184 Hermed henvises til en proces, der kommer tæt på domstolsprocessen. 

Hvorvidt nævnet behandler sager i betryggende former skal vurderes ud fra en 

generel betragtning, dvs. om nævnet som sådan opfylder betingelsen. Der kan 

ikke foretages en konkret vurdering fra sag til sag. Enten er nævnet omfattet 

af Ombudsmandens kompetence eller også er det ikke. 

I enkelte tilfælde er der i lovgivningen konkret bestemt, at ombudsmanden 

ikke er kompetent i forhold til bestemte instanser – typisk nævn og lign. 185 

Dette gælder fx flygtningenævnet og domstolsstyrelsen. 186 

Udover tvistnævnene har ombudsmandens kompetence givet problemer 

overfor andre “domstolslignende” forvaltningsorganer. Ombudsmanden har 

erklæret sig inkompetent overfor en række af disse. Dette skyldes til dels den 

afgrænsning, der tidligere gjaldt for ombudsmandens kompetence, jf. ombuds- 

181. Disse afvisninger sker i praksis efter § 16, jf. nedenfor. 

182. Jf. FT 1995/96, tillæg A, s. 1708. 

183. Jf. mere detaljeret og med kritik af denne afgrænsning, Sten Bønsing, Brancheregler 

og Brancheproces, 2001, s. 367 ff. 

184. Jf. FT 1995/96, tillæg A, s. 1709. 

185. Forarbejderne anbefaler faktisk, at der foretages sådanne lovreguleringer, der tager 

konkret stilling, navnlig hvor der er tale om domstolslignende nævn, jf. FT 1995/96, 

tillæg A, s. 1709. 

186. Jf. hhv. udlændingelovens § 58 a og lov om Domstolsstyrelsen § 8. For førstnævnte har 

ombudsmanden dog adgang til at tage sager op af egen drift. 

240


mandsloven fra før 1996. Her var ombudsmanden inkompetent i forhold til 

“den del af forvaltningen, der varetages af dommere...” 187 Efter den nugældende 

lov (“1996-loven”), skal afgrænsningen foretages ud fra ovenstående 

kriterier, dvs. navnlig tvistnævnsbegrebet og konkrete lovbestemmelser. 

Ombudsmanden har efter praksis imidlertid erklæret sig inkompetent i videre 

omfang end dette, og i et vist omfang skelet til afgrænsningen før 1996. Således 

har han erklæret sig inkompetent i forhold til organer, der har et betydeligt 

judicielt præg og hvor dommerdeltagelse er central. Dette gælder fx fredningsnævn, 

taksations- og overtaksationskommissioner, valgbarhedsnævnet, byfornyelsesnævn 

m.fl. Omvendt har ombudsmanden erklæret sig kompetent i 

forholdt til fx adoptionsnævnet, konkurrenceankenævnet og naturklagenævnet. 

188 

Ombudsmanden er i fuldt omfang kompetent overfor kommunernes forvaltning. 

189 Ombudsmanden kan således prøve alle handlinger foretaget af kommunerne, 

herunder beslutninger truffet af kommunalbestyrelsen, administrationen, 

udvalg, særlige lovbestemte udvalg (folkeoplysningsudvalg, restaurationsbevillingsnævn 

mv.) og institutioner under kommunerne, fx sygehuse, 

folkeskoler mv. 190 

Det er dog særligt anført i OML § 8, at ved bedømmelsen af den kommunale 

forvaltning, skal ombudsmanden tage hensyn til de “særlige vilkår”, hvorunder 

det kommunale styre virker. Hermed henvises til, at ombudsmanden skal være 

opmærksom på det forhold, at netop kommunerne er særlige derved, at de har 

et politisk mandat. Der er specielt to forhold, som ombudsmanden skal være 

opmærksom på. Ombudsmanden skal dels respektere den enkelte kommunalbestyrelses 

budgetmagt og skal lægge til grund, at det er kommunalbestyrelsen, 

der inden for gældende rets rammer fordeler kommunens ressourcer. Dels 

skal ombudsmanden respektere den lokalpolitiske afvejning, der inden for 

gældende rets rammer foretages af kommunerne, når det drejer sig om skønsmæssige 

afgørelser. 191 Det afgørende er, at ombudsmandens kontrol ikke er en 

politisk kontrol, men en juridisk kontrol, sådan som det i øvrigt også gælder 

for statens forvaltning og i forhold til Folketinget. 

187. Jf. § 1, stk. 1, i ombudsmandsloven nr. 642 fra 1986. 

188. Jf. Kaj Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 874. 

189. Oprindelig var kommunerne slet ikke omfattet af ombudsmandens kompetence. 

Allerede i 1961 blev kommunerne delvist omfattet og i 1996 blev kommunerne fuldt 

omfattet. 

190. Som anført ovenfor gælder der samme afgrænsning som vedr. FVL og OFL, således 

at fx en række selvejende institutioner ikke er omfattet. 

191. Jf. FT 1995/95, tillæg A, s. 1707. 

241


Ombudsmanden er også kompetent overfor kommunale fællesskaber, der er 

godkendt efter kommunestyrelseslovens § 60, dvs. selskaber mv., der alene har 

kommuner som deltagere. 192 Andre selskaber mv., som kommuner er deltagere 

i, er uden for ombudsmandens kompetence. 193 

Der er i OML § 7, stk. 4, hjemmel til, at ombudsmanden selv kan beslutte 

at udvide sin kompetence, men under meget snævre betingelser. Ombudsmanden 

kan således udvide sin kompetence og “følge med”, hvis en minister 

har besluttet at udnytte muligheden i forvaltningslovens § 1, stk. 2 eller offentlighedslovens 

§ 1, stk. 3 til at udvide disse loves gyldighedsområde til private 

selskaber, foreninger mv., hvis nærmere angivne betingelser er opfyldt. 194 Hvis 

disse hjemmelsbestemmelser er anvendt, kan ombudsmanden udvide sin 

kompetence til samme organer. 195 

Folkekirken er omfattet af ombudsmandens kontrol bortset fra spørgsmål 

vedrørende kirkens lære eller forkyndelser, jf. OML § 9. 

Endelig skal det anføres, at ombudsmandens prøvelse retter sig mod “myndigheder 

eller personer”, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, jf. 

OML § 21. I praksis retter ombudsmandens kontrol sig altid kun mod myndigheder 

og ikke enkeltpersoner (personale). Genstanden for ombudsmandens 

prøvelse er således afgørelse mv. fra myndigheden og ikke om det offentlige 

personale som sådan har udvist tjenesteforsømmelser m.v. 196 Der er ikke tale 

om en personlig ansvarsplacering, men en prøvelse af afgørelser. 


Da ombudsmanden ikke selv hører til den udøvende magt, dvs. forvaltningsapparatet 

i grundlovens § 3's forstand, er ombudsmanden faktisk ikke selv 

forpligtet af forvaltningsretten. Ombudsmanden har derfor ikke selv pligt til 

at følge hverken sagsbehandlingsreglerne eller de indholdsmæssige krav til 

afgørelser. End ikke persondataloven gælder for ombudsmanden, jf. persondatalovens 

§ 2, stk. 5. Da ombudsmanden heller ikke hører til domstolene, kan 

der heller ikke trækkes på regelsæt og grundsætninger herfra. Som anført 

tidligere hører ombudsmanden tættest til Folkeringet, men dog uden at tilhøre 

192. Jf. nærmere ovenfor i kapitel xxx 

193. Jf. i det hele den parallelle afgrænsning af offentligheds- og forvaltningsloven, ovenfor 

s. xxx 

194. Jf. nærmere ovenfor s. xxx 

195. Bestemmelsen er så vidt ses ikke anvendt. Hjemmelsbestemmelserne i FVL og OFL 

er anvendt i ganske få tilfælde. 

196. Jf. FT 1995/96, tillæg A, s. 1705 og 1713. 

242


dette. Der er dog heller ikke brugbare sagsbehandlingsregler eller grundsætninger 

her, der kan bruges på ombudsmandens arbejde. I en vis forstand kan 

man derfor sige, at ombudsmanden i sit arbejde befinder sig i et juridisk “tomrum”. 

197 Ombudsmanden er dog meget opmærksom på at følge principper 

svarende til de almindelige forvaltningsretlige. Dels fordi disse opstiller fornuftige 

og gode principper for behandling af sager, dels fordi han herved 

fremstår med et godt eksempel i forhold til de forvaltninger, som han fører 

kontrol med. 

Der er nogle sagsbehandlingsspørgsmål, der giver anledning til særlige 

bemærkninger: 

Klage til ombudsmanden 

Actio popularis 

“Enhver” kan indgive en klage til ombudsmanden, jf. OML § 13. Der er 

således ikke krav om, at man skal være “klageberettiget”, “part”, “retligt 

interesseret” el.lign. Der gælder med andre ord et princip om “actio popularis”. 

Der er kun krav om, at klagen skal være “navngivet”, jf. OML § 13. Normalt 

bør en klage være skriftlig og begrundet, men ombudsmandsinstitutionen er 

indrettet, så også mundtlige klager kan tages under behandling. Som udgangspunkt 

er klageadgangen derfor meget vid. I realiteten er der dog nogle begrænsninger: 

Ombudsmanden kan afvise en sag, der ikke giver tilstrækkelig anledning til 

undersøgelser, jf. OML § 16, stk. 1. Ombudsmanden er meget frit stillet med 

hensyn til, hvilke sager han vil afvise, og man kan derfor ikke sige, at man har 

“retskrav” på at få en sag behandlet. Hvis der er tale om klager fra ikke-parter, 

vil ombudsmanden typisk tage hensyn til, om parterne ønsker sagen behandlet. 

Herudover kan ombudsmanden afvise at behandle sager, der er bagatelagtige, 

uforholdsmæssigt store, politiske sager mv. Folketinget og folketingsudvalg 

som sådan kan ikke forvente at få behandlet klager pga. ombudsmandens 

uafhængighed af Folketinget. Dette forhindrer dog ikke folketingsmedlemmer 

i at klage. Ombudsmanden afviser dog sager, der har politisk karakter. 198 

Offentlige myndigheder kan godt klage til ombudsmanden, men klager fra en 

forvaltningsmyndighed, der er blevet underkendt ved en overordnet instans, 

fx i en rekurssag, må forventes afvist. 

197. Dette forstærkes yderligere af, at ombudsmandens udtalelser i realiteten er unddraget 

fra prøvelse, herunder også domstolsprøvelse, jf. nedenfor s. 255. 

198. Jf. fx FOB 1987.135, hvor et folketingsmedlem klagede over skatteministeriets annoncering 

i forbindelse med lanceringen af en skattereform. 

243


Klagefrist 

Klager skal indgives inden 1 år efter, at forholdet er begået, jf. OML § 13, stk. 

3. Dette vil typisk var at regne fra en afgørelses dato. Hvis en afgørelse er 

behandlet i flere instanser, regnes fristen fra sidste instans. 199 Der kan i princippet 

ikke dispenseres fra fristen (gives “oprejsningsbevilling”), men ombudsmanden 

kan rejse en sag af egen drift, jf. nærmere nedenfor, hvis fristen er 

overskredet. Ombudsmanden er dog meget tilbageholdende i disse tilfælde for 

ikke at udhule fristen. 

Udnyttet rekurs 

Ombudsmanden er ikke kompetent til at behandle en klage før rekurs er fuldt 

udnyttet, jf. OML § 14. Hvis klageren ikke selv er opmærksom på dette, 

oversender ombudsmanden selv sagen til den relevante rekursmyndighed. At 

der er mulighed for, at en sag kan tages op ved remonstration eller tilsyn, 

forhindrer ikke ombudsmandens kompetence. Dog gælder det, at hvor sådanne 

muligheder kan komme på tale eller er særligt nærliggende, vil ombudsmanden 

normalt som det første skridt ved sagens behandling henstille til myndighederne, 

at en sag genovervejes (en form for remonstration) eller at en overordnet 

myndighed tager sagen op. En af delene vil dog ofte under alle omstændigheder 

ske automatisk, idet ombudsmanden altid ved en sags indledning henvender 

sig til den øverste myndighed på det pågældende område med henblik 

på en udtalelse i sagen. Dette giver ofte i sig selv myndigheden anledning til 

at genoverveje sagen. 

Hvor der må antages at være pligt for en overordnet til at tage en sag op, fx 

i kraft af sektortilsyn, afviser ombudsmanden også sager med henvisning til 

OML § 14. 200 

Rekurs skal selvfølgelig kun være udnyttet, hvor dette er muligt. Hvis der 

er tale om personalets optræden, sagsbehandlingstid eller andre spørgsmål, 

hvorom der ikke kan rekurreres, er dette selvfølgelig ikke et krav. 

Hvis en klageberettiget ikke har overholdt en rekursfrist, betragtes rekurs 

som ikke-udnyttet, og ombudsmanden afviser sagen. Derimod kan sagen ikke 

afvises, fordi en sag ikke har været rekursbehandlet, hvis dette skyldes, manglende 

klageberettigelse hos klageren eller at sagen ikke er af principiel eller 

generel betydning, hvor lovgivningen stiller krav om dette. 201 

199. Bemærk, at det er en betingelse for klage, at alle rekursmuligheder er udtømt, jf. straks 

nedenfor. 

200. Jf. Kaj Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 881. Det må formentlig antages, 

at sådanne afvisninger også sker med henvisning til OML § 16. 

201. Jf. nærmere ovenfor s. 208. 

244

202. Se fx FOB 2000.504, der er refereret nedenfor s. 252. 


På det kommunale område er praksis den, at ombudsmanden normalt sender 

en sag til det almindelige kommunaltilsyn (statsamtmanden) med henblik på 

at dette kan tage sagen op, hvis statsamtmanden finder anledning hertil. Dette 

sker selvfølgelig kun, hvis statsamtmanden ikke allerede har behandlet sagen. 

Uanset hvad, kan ombudsmanden altid tage en sag op. Dette gælder også, når 

den har været behandlet af kommunaltilsynet. Ved denne prøvelse kan ombudsmanden 

i øvrigt både prøve den egentlige sag, men faktisk også kommunaltilsynets 

prøvelse af sagen, idet kommunaltilsynet også er underlagt ombudsmandens 

prøvelse. 

Sagsrejsning af egen drift 

Konkrete sager 

Ombudsmanden er ikke begrænset til at behandle sager, hvor der klages til 

ham. Ombudsmanden kan optage en sag til undersøgelse ex officio, jf. OML 

§ 17, stk. 1. Ombudsmanden kan blive opmærksom på sådanne sager på 

mange forskellige måder, fx ved presseomtale, faglige artikler mv. 202 Ombudsmanden 

kan fx også blive opmærksom på sager i forbindelse med konkrete 

klagesager, hvor ombudsmanden bliver opmærksom på andre mulige sager. 

Der gælder ikke nogen frist for at tage sådanne sager op. 

Som følge af denne hjemmel til af egen drift at tage sager op til behandling, 

kan ombudsmanden også tage stilling til spørgsmål, som en klager ikke selv 

har anført i en klage. Ombudsmanden er således ikke bundet af en klagers 

angivelser og en klagesags “rammer”. 

Generelle undersøgelser 

Ombudsmanden kan tage initiativ til generelle undersøgelser af myndigheders 

behandling af sager, jf. OML § 17, stk. 2. Med denne hjemmel foretager 

ombudsmanden med jævne mellemrum undersøgelser, hvor han fx beder 

myndigheder om at udlevere et større antal sager. Det kan fx være 100 sager 

inden for en bestemt sagskategori, fx byggetilladelser, ansøgninger om handicapbil 

el.lign. Ombudsmanden kan også besøge forvaltninger og “gå på fisketur” 

efter sager efter lidt mere tilfældige principper. Disse muligheder for 

generelle undersøgelser giver anledning til at behandle sager, som ellers ikke 

ville komme til prøvelse ved hverken ombudsmanden eller andre prøvelsesinstanser. 

Undersøgelserne vil normalt kunne fange mere systematiske eller sjældnere 

mangler ved afgørelser, herunder fx overholdelse af god forvaltningsskik. 

245


I FOB 1999.693 undersøgte ombudsmanden 160 sager fra Arbejdstilsynet om påbud efter 

arbejdsmiljøloven. Ombudsmanden udbad sig 40 fortløbende sager fra 4 tilsynskredse. 

Ombudsmanden koncentrerede sig om sagsbehandlingsprocedurer og i mindre grad om 

hjemmelsspørgsmål. Ombudsmandens undersøgelse endte med en ganske omfattende 

udtalelse (ca. 90 sider) om bl.a. vejledningspligt, partshøring, begrundelsespligt, officialprincippet 

og afgørelsers formulering. 

Inspektioner 

Ombudsmanden kan undersøge enhver institution mv. inden for den offentlige 

forvaltning, jf. OML § 18. Ombudsmanden anvender denne bestemmelse i 

betydeligt omfang. 203 Inspektionerne foretages typisk på institutioner, hvor 

borgerne er underlagt en særlig tvang eller behandling, fx fængsler, arresthuse, 

psykiatriske institutioner, døgninstitioner for børn mv., men andre institutioner 

modtager også besøg (men dog noget sjældnere), fx universiteter mv. 204 

Sagsoplysning 

Selv om ombudsmanden ikke formelt er bundet af et undersøgelsesprincip i 

kraft af forvaltningsreglerne, så iagttager han i praksis et tilsvarende princip. 

Dog skal det anføres, at ombudsmanden ikke er særlig indrettet til at indsamle 

beviser mv. Hans sagsbehandling foregår stort set udelukkende på skriftligt 

grundlag, og ombudsmanden betjener sig derfor stort set kun af det materiale 

som allerede foreligger hos de involverede myndigheder, samt materiale som 

udarbejdes på ombudsmandens foranledning af disse myndigheder. Ombudsmanden 

foretager således ikke vidneafhøringer mv. Han har dog hjemmel til 

at besigtige ethvert tjenestested og har adgang til samtlige lokaler, jf. OML § 

19, stk. 4. Dette foretages dog normalt kun i forbindelse med inspektionssager 

mv. og sjældent i forbindelse med konkrete klagesager. Ombudsmanden har 

også hjemmel til at foretage indenretslige afhøringer, jf. OML § 19, stk. 3. 

Bestemmelsen ses ikke anvendt. 

Ombudsmanden er aldrig bundet af de anførsler (“klagepunkter”), som 

angives i en klage. Ombudsmanden kan således altid både udvide og indskrænke 

sine undersøgelser efter behov. Fx kan han inddrage spørgsmål, som 

klageren ikke selv er opmærksom på. 

Myndigheder, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, er forpligtet 

til at meddele ombudsmanden de oplysninger samt udlevere de dokumenter 

mv., som han forlanger, jf. OML § 19, stk. 1. Herudover kan ombudsmanden 

pålægge myndighederne at afgive en skriftlig udtalelse om en sag eller et 

203. Ombudsmandsinstitutionen har en hel afdeling til varetagelse af denne type undersøgelser. 

I 2002 udførtes 23 inspektioner. 

204. Inspektionernes indhold gennemgås nedenfor s. 252. 

246


spørgsmål. Dokumenter, der sendes til ombudsmanden bliver ikke (af denne 

grund) omfattet af aktindsigt. Ombudsmandens virksomhed er ikke omfattet 

af nogen aktindsigtsregler; heller ikke i offentligheds- eller forvaltningsloven. 

205 Interne arbejdsdokumenter, der sendes til ombudsmanden, bliver ikke 

herved “eksterne”. 206 Ombudsmanden vil normalt udbede sig samtlige (originale) 

dokumenter i sagen fra den myndighed, der har haft sagen under behandling, 

samt fra andre myndigheder, der måtte have relevant materiale liggende. 

Dette gælder også internt arbejdsmateriale. Da ombudsmandens udtalelser 

retter sig mod den øverste ansvarlige myndighed på området, er det også 

denne, der rettes henvendelse til med henblik på materiale og udtalelser i 

sagen. Denne myndighed må derefter sørge for kontakt med eventuelle underordnede 

myndigheder, der har haft ansvaret for den pågældende sag. 

Det sker, at myndigheder ikke udlevere alt materiale. Nægtelse af medvirken, 

afgivelse af urigtige udtalelser, tilbageholdelse af materiale mv. giver i 

sig selv grundlag for (alvorlig) kritik fra ombudsmanden. 207 Herudover kan det 

anses for en tjenesteforseelse, der kan give grundlag for disciplinærstraf. 

Endelig kan der blive tale om strafferetlige sanktioner, fx efter straffelovens 

§ 156, om forsømmelse af tjenestepligt, § 157, om forsømmelse og skødesløshed 

i tjenesten, eller § 162, om afgivelse af urigtige, pligtmæssige erklæringer. 

Ministres forsømmelser bedømmes efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 

1 og kommunalbestyrelsesmedlemmers efter kommunestyrelseslovens § 61. 208 

Ombudsmanden er generelt meget omhyggelig med at foretage høring af 

involverede myndigheder. Dette ske ofte både på et indledende stadium, hvor 

myndigheden får lejlighed til at kommentere klagen (“blank høring”) og på 

senere stadier, fx kommentering af en foreløbig udtalelse inden den endelige 

udtalelse, eller med opfordring til at kommentere konkrete spørgsmål. Kla- 

205. Ombudsmandsinstitutionen har dog i et notat tilkendegivet, at institutionen vil følge 

principper svarende hertil, dvs. navnlig give registrerede og parter tilsvarende rettigheder 

og beskyttelse, jf. notat af 13. maj 2002, jf. j.nr. 2001-0831-932. 

206. Jf. FOB 1975.318, hvor ombudsmanden udtalte, at dokumenter, som han rekvirerer fra 

en myndighed som led i sit tilsyn, ikke herved bliver omfattet af aktindsigt. 

207. Jf. fx FOB 1995.125, hvor ombudsmanden fandt det “yderst kritisabelt”, at Flygtningenævnet 

ikke havde udleveret alt materiale i en sag til ombudsmanden. Ombudsmanden 

anførte bl.a.: “Jeg må gå ud fra at en supplerende høring som den jeg sendte nævnet 

... ville indebære at alle oplysninger af større eller mindre betydning for vurderingen 

af baggrundsmaterialet i sagen blev sendt eller omtalt – uden nogen sortering på 

grundlag af en konkret væsentlighedsvurdering foretaget af nævnet selv. ... Ønsker 

nævnet at tilkendegive sine egne vurderinger, hvilket efter omstændighederne kan 

være hensigtsmæssigt både for nævnet og for min behandling, må det ske i form af en 

redegørelse, ikke ved delvis tilbageholdelse af materiale.” 

208. Jf. Kaj Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 889 f. 

247


geren inddrages også ofte, fx med mulighed for kommentering af myndighedens 

udtalelser. 

Uanset hvornår og hvordan ombudsmanden hører de involverede myndigheder, 

er det et krav, at han ikke må afslutte en sag med at udtale kritik, afgive 

en henstilling mv., før vedkommende myndighed eller person har haft lejlighed 

til at udtale sig overfor ombudsmanden, jf. OML § 20, stk. 1. Ombudsmanden 

kan bestemme, at en høringsskrivelse mv. er undtaget fra aktindsigt 

hos de myndigheder, der modtager den, før myndigheden har haft lejlighed til 

at udtale sig i sagen, jf. OML § 20, stk. 2. 

Opsættende virkning 

Hverken det at klage til ombudsmanden eller det at ombudsmanden af egen 

drift tager sager op til behandling, medfører, at en forvaltningsafgørelses 

virkninger suspenderes. Borgeren skal derfor som udgangspunkt efterkomme 

en myndigheds afgørelse, selv om den er under behandling hos ombudsmanden. 

Dette skyldes for det første, at det modsatte ville virke akavet, når ombudsmandens 

udtalelser ikke er bindende. For det andet at det ikke er normalt ved 

nogen form for prøvelser, at dette tillægges opsættende virkning for afgørelsen. 

Dette gælder hverken for rekurs, domstolsprøvelse eller tilsyn. På den 

anden side er der intet til hinder for, at afgørelsen kan tillægges opsættende 

virkning efter forvaltningens vurdering. 209 Denne vurdering kan i øvrigt i sig 

selv påklages til ombudsmanden. 

Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag 

Man kan sige, at på mange måder er ombudsmandens bedømmelsesgrundlag 

sammenligneligt med domstolsprøvelsens. 210 På den anden side må man også 

sige, at ombudsmandens prøvelse på visse punkter er speciel i forhold til 

domstolsprøvelsen. I nogle henseender er den mere vidtgående og i andre 

henseender er den mindre vidtgående. Ombudsmanden skal bedømme, om 

myndigheder eller personer handler i strid med “gældende ret” eller “på anden 

måde gør sig skyldig i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver”, 

jf. OML § 21. Ombudsmandens kontrol føres således dels på grundlag 

af gældende ret, dels på et bredere grundlag, som er noget mere upræcist og 

ubestemt, men som stort set kan betegnes som “god forvaltningsskik”. 

Hermed – og som det vil blive uddybet nedenfor – er det også angivet, at 

ombudsmanden fører kontrol med alle handlinger udøvet af forvaltningen. 

209. Jf. nærmere om opsættende virkning, ovenfor s. 203. 

210. Jf. nærmere i kapitel xxx, om domstolsprøvelse. 

248


Ombudsmanden prøver afgørelser, sagsbehandlingsregler, personalets optræden, 

information til omverdenen, service etc., etc. 

Prøvelse af gældende ret 

Prøvelsen af, om forvaltningerne overholder gældende ret, svarer stort set til 

domstolsprøvelsen. Det betyder, at der kan tages stilling til overtrædelse af 

retsregler på både skrevet og uskrevet grundlag. Ombudsmanden prøver 

selvfølgelig i første omgang konkrete afgørelser (forvaltningsakter) og generelle 

afgørelser (udstedelse af regler). Her prøves, om der er hjemmel, om 

afgørelserne holder sig inden for hjemmelsgrundlaget, 211 om afgørelserne er 

proportionale, inden for lighedsgrundsætningen etc., etc. 

Da ombudsmandens prøvelse som udgangspunkt minder om domstolsprøvelsen, 

vil principperne for ombudsmandens prøvelse være de samme. 212 Det 

har dog vist sig i praksis, at ombudsmandens “teknik” til fortolkning af forvaltningsreglerne 

adskiller sig en smule fra domstolenes. Ombudsmanden lægger 

i større grad vægt på forarbejder. Dette kan muligvis begrundes med, at ombudsmanden 

er udpeget af Folketinget til at føre tilsyn på dettes vegne. Hermed 

bør der lægges særlig vægt på Folketingets intentioner bag lovgivningen. 

Et andet karakteristikon er, at ombudsmanden oftere inddrager sammenligninger 

med andre forvaltningsretlige områder end det, der er til prøvelse. 213 Dette 

er særlig muligt, da ombudsmanden gennem sit arbejde får et meget stort 

overblik over næsten hele det forvaltningsretlige område. 

Ombudsmanden har navnlig været banebrydende ved kontrolen med, om 

forvaltningerne overholder sagsbehandlingsreglerne. Dette gælder de skrevne 

(fx i forvaltningsloven), men ikke mindst de uskrevne. 214 For sidstnævntes 

vedkommende kan man sågar sige, at ombudsmanden har medvirket stærkt til 

udvikling af sagsbehandlingsreglerne. En række af de uskrevne sagsbehandlingsregler 

er således udviklet i ombudsmandens praksis, og en række af de 

skrevne sagsbehandlingsregler er skærpet eller præciseret i ombudsmandens 

praksis, fx partshøringsreglen, notatpligten, vejledningspligten mv. 

211. Jf. fx FOB 2000.460, hvor ombudsmanden fandt, at der ikke var hjemmel i SU-loven 

til, at der i SU-bekendtgørelsen kunne stilles krav om, at man skulle have haft mindst 

2 års sammenhængende ophold i Danmark for at kunne få SU til en uddannelse i 

udlandet. 

212. Jf. fx FOB 1988.170, hvor ombudsmanden udtalte, at udtrykket “gæld” i statsskatteloven 

skulle fortolkes på samme måde som inden for den almindelige formueret, herunder 

med hensyn til stiftelsestidspunktet. 

213. Jf. Kaj Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 894 f. 

214. Jf. i det hele gennemgangen af sagsbehandlingsreglerne ovenfor i kap. xxx, og de der 

refererede ombudsmandsudtalelser. 

249


Da prøvelsesgrundlaget er gældende ret (legaliteten), vil ombudsmanden 

principielt være unddraget fra at kunne tage stilling til skønsudøvelse. Dette er 

formentlig også tilfældet. Hertil skal dog anføres, at ombudsmanden i langt 

videre omfang end domstolene besidder en betydelig viden om forvaltningsret 

og udøvelse af forvaltningsvirksomhed. Ombudsmanden er derfor tilbøjelig 

til at gå tættere i prøvelsen end domstolene og i visse tilfælde så tæt, at der 

ikke levnes nogen stor margin for forvaltningerne. Det må dog fastholdes, at 

ombudsmanden ikke er en rekursinstans og at ombudsmanden ikke bør tage 

stilling til hensigtsmæssigheden (“skønsafvejningen”) af afgørelser. Dér, hvor 

man kan tale om, at ombudsmanden går tættere i sin prøvelse end domstolene, 

er navnlig ved efterprøvelsen af skønskriteriers saglighed/lovlighed og om 

skønnet er sat under en regel. 215 Ombudsmanden er også noget grundigere end 

domstolene i prøvelsen af, om alle relevante, lovlige kriterier er inddraget i 

afvejningen. 216 Dette skyldes både ombudsmandens fortrolighed med det 

forvaltningsretlige område og at ombudsmanden ikke er bundet af en klagesags 

rammer. Ombudsmanden kan inddrage anbringender, som klageren ikke 

selv har anført, og det bliver herved muligt at tage stilling til, om forvaltningen 

burde have inddraget andre kriterier, også selv om klageren ikke selv er opmærksom 

på dette. 217 Ombudsmanden har særligt været opmærksom på, om 

grundretlige/menneskeretlige hensyn er inddraget i skønsudøvelsen. Det må 

dog stadig fastholdes, at den egentlige afvejning af kriterier som altovervejende 

hovedregel ikke prøves. Der er set enkelte eksempler på, at ombudsmanden 

har udtalt, at afgørelser er “urimelige” el.lign. 218 Sådan “urimelighed” kan kun 

215. Smh.m. den tilsvarende problemstilling ved hhv. rekursprøvelsen, ovenfor s. 206, og 

domstolsprøvelsen, nedenfor kapitel XXX, s. ???. 

216. Jf. FOB 1994.56, hvor ombudsmanden i en sag om tilbagebetaling af et statslån 

udtalte, at myndighederne har pligt til på eget initiativ at inddrage de almene kriterier, 

som klarest beskytter borgeren, samt at indhente oplysninger om disse. Hensynet til 

en parts økonomiske interesse er et sådant alment hensyn. 

217. Til sammenligning kan siges, at domstolene ikke har mulighed for selv at inddrage 

spørgsmål, og dermed gå udover en sagsøgers anbringender (“klagepunkter”). 

218. Jf. fx FOB 1991.65, hvor ombudsmanden udtalte sig i en sag, hvor et dansk/tysk 

ægtepar med bopæl i Danmark havde fået afslag på opholdstilladelse til deres 4 års 

barn. Familien havde først fået afslag på adoption af det columbianske barn pga. 

aldersforskel mellem forældrene og barnet. Herefter havde den tyske ægtemand fået 

adoption af barnet i Tyskland, men ægteparret fik stadig afslag på opholdstilladelse til 

Danmark til barnet. Ombudsmanden fandt, at det ville være “helt urimeligt”, hvis hele 

familien måtte flytte til Tyskland og henstillede, at der blev givet opholdstilladelse til 

barnet. 

250


udtales, hvor der er tale om åbenbart urimelige forhold eller forhold, der klart 

strider imod god forvaltningsskik. 219 

Ombudsmanden prøver også det faktiske grundlag for forvaltningernes 

afgørelser. Som anført ovenfor er ombudsmanden dog begrænset i sine muligheder 

for selv at indsamle bevismateriale. Dette forhindrer ham dog ikke i at 

foretage en bedømmelse af det materiale, der allerede foreligger i sagen, og 

som myndighederne har inddraget. 220 I denne henseende er ombudsmanden 

dog begrænset i sin prøvelse på den måde, at han ikke besidder den fagkundskab, 

som ressortmyndighederne har. Ombudsmanden har ikke ansat “fagfolk”, 

fx læger, psykologer, pædagoger, ingeniører mv. Ombudsmanden 

tilføjer heller ikke denne viden i form af “syn og skøn”, sagkyndige vurderinger 

el.lign. Ombudsmanden er derfor afskåret fra at inddrage denne type 

vurderinger i sin prøvelse. Ombudsmandens prøvelse vil derfor ofte koncentrere 

sig om, om sagen er tilstrækkeligt undersøgt, 221 om de faktiske oplysninger 

rent faktisk er inddraget i afgørelsen, og om baggrunden for myndighedens 

bevisvurdering, fx hvis der er modstridende oplysninger i en sag. I det omfang 

det ikke kræver særlig viden at vurdere det faktiske grundlag, bedømmer 

ombudsmanden også, om dette er forstået korrekt af forvaltningen. I ganske 

særlige tilfælde, hvor fagkyndige vurderinger selv for lægmænd må forekommer 

uforståelige eller åbenbart urimelige, kan ombudsmanden også tage 

stilling. 222 

Ombudsmanden prøver også den faktiske forvaltningsvirksomhed, dvs. om 

borgerne får de serviceydelser, de har retskrav på. Navnlig på det kommunale 

område skal ombudsmanden dog respektere de politiske prioriteringer, jf. 

OML § 8 (jf. ovenfor). 

Der er ikke ved ombudsmandens prøvelse krav om, at ulovligheder skal 

være hverken “klare”, “væsentlige”, “principielle” eller lignende. Dette gælder 

219. Jf. nærmere fx Kaj Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 899 f. og Claus Haagen 

Jensen og Carl Aage Nørgaard, Administration og borger, 3. udg., 1988, s. 294. 

Muligheden for at udtale sig om urimelighed havde tidligere hjemmel i den såkaldte 

ombudsmandsinstruks § 3, stk. 1, men må nu formentlig anses for at have hjemmel i 

en retsgrundsætning eller praksis, men er i øvrigt så nært beslægtet med ombudsmandens 

øvrige udtalelsesmuligheder herunder vedr. god forvaltningsskik, at problemstillingen 

formentlig ofte vil kunne dækkes af disse. 

220. I FOB 1988.100 (Tamil-sagen) var ombudsmanden “uforstående” overfor, “at Justitsministeriet 

og Direktoratet for Udlændinge i betydeligt omfang havde ment at kunne 

henvise til udtalelser og vurderinger fra FN’s Højkommissariat for Flygtninge ... som 

grundlag for beslutningen om at stille de tamilske familiesammenføringssager i 

bero/nedprioritere dem.” 

221. Jf. fx FOB 1994.56 (omtalt umiddelbart ovenfor). 

222. Jf. Kaj Larsen i “Forvaltningsret”, 2. udg., 2002, s. 906. 

251


hverken for at tage sager op til behandling eller som betingelse for at udtale 

kritik mv. (jf. nærmere nedenfor). Der bliver således ikke tale om, at der skal 

foretage hverken generelle eller konkrete væsentlighedsvurderinger el.lign. 

God forvaltningsskik 

Ombudsmandens prøvelse går videre end blot gældende ret. Ombudsmanden 

påser også, om forvaltningen lever op til “god forvaltningsskik”. God forvaltningsskik 

er “noget mindre” end gældende ret. Her er der tale om overtrædelse 

af normer, der ikke har karakter af egentlige retsregler. Eksempler på god skikregler 

er: høflig og venlig betjening af borgerne, hurtig og effektiv sagsbehandling, 

223 åbenhed mv. Sådanne “regler” vil ikke kunne pådømmes af domstolene, 

da domstolenes prøvelse er begrænset til gældende ret. 

Dette betyder fx, at overtrædelser af god forvaltningsskik ikke kan få umiddelbare 

retlige konsekvenser, fx ugyldighed, erstatning el.lign. Muligvis vil 

overtrædelserne i mere grove tilfælde kunne få konsekvenser for de offentligt 

ansatte, der begår overtrædelserne, fx disciplinære reaktioner. 

Se fx FOB 2000.504. Af avisartikler fra marts 1999 fremgik det, at der var månedlang 

ventetid på flere af de københavnske socialcentre. På den baggrund bad ombudsmanden af 

egen drift socialborgmesteren i Københavns Kommune, om at oplyse hvad der fra dennes 

side blev gjort i sagen. På baggrund af konkrete klagesager og Københavns Kommunes egne 

restanceopgørelser tegnede der sig et billede af restancesituationen på de københavnske 

socialcentre som gav ombudsmanden anledning til alvorlig bekymring. Ombudsmanden 

besluttede at underrette Borgerrepræsentationen i Københavns Kommune, socialministeren, 

indenrigsministeren, Folketingets Retsudvalg, Folketingets Socialudvalg og Folketingets 

Kommunaludvalg om sagen, og ombudsmanden bad Borgerrepræsentationen, socialministeren 

og indenrigsministeren om underretning om hvad de eventuelt foretog sig i sagen. 

Særligt om inspektionsbesøg mv. 

Ombudsmanden har en særlig opgave i kontrol af institutioner mv. Grundlaget 

for denne kontrol er dels gældende ret, jf. ovenfor. Dette betyder, at ombudsmanden 

kontrollerer, at borgernes rettigheder ikke krænkes, at borgerne gives 

de rettigheder og muligheder, som lovgivningen bestemmer etc. Herudover 

prøver ombudsmanden, om borgerne gives en menneskelig (humanitær) og 

“rimelig” behandling. Dette er i en vis forstand en særlig variation af “god 

223. Jf. FOB 1988.100 (Tamil-sagen), hvor ombudsmanden fandt det overordentligt 

kritisabelt, at Justitsministeriet havde undladt at færdigbehandle ansøgninger om 

familiesammenføringer vedr. tamilske flygtninge inden for en rimelig tid. Han henviste 

i øvrigt til, at der var tale om sager af meget væsentlig betydning for de pågældendes 

familiemæssige situation, herunder forholdet til ansøgernes mindreårige børn. 

252


forvaltningskik” blot med særlig fokus på institutioner. Ombudsmanden påser, 

at indsatte i fængsler gives rimelige udfoldelsesmuligheder, bibliotekstjeneste 

mv. Personer på psykiatriske institutioner skal have pæne og ordentlige omgivelser, 

hygiejniske forhold, adgang til udendørs ophold, fritidsaktiviteter mv. 

Offentlige institutioner skal generelt være handicapindrettede mv. 

Prøvelse af lovgivning 

Ombudsmanden kan ikke efterprøve loves indhold. Det betyder, at ombudsmanden 

ikke kan udtale sig om, fx at en lov er grundlovsstridig eller i strid 

med EU-retten. Dette skyldes, at ombudsmanden kun er kompetent i forhold 

til “den offentlige forvaltning”, jf. OML § 7, stk. 1. Ombudsmanden kan dog 

i medfør af OML § 12 give Folketinget eller en minister meddelelser, hvis han 

finder “mangler ved gældende love eller administrative bestemmelser”. 

I FOB 1997.345 gjorde ombudsmanden Undervisningsministeriet opmærksom på, at det var 

uklart, hvorvidt der kunne opkræves forældrebetaling for skolerejser, lejrskoler mv. Folkeskoleloven 

blev herefter ændret. 

Begrænsninger i prøvelsen 

På grundlag af det ovenstående kan der være særlig behov for her samlet at 

fremhæve de væsentligste begrænsninger i ombudsmandens prøvelse. 

Ombudsmanden er for det første begrænset i sin prøvelse derved, at institutionen 

ikke selv er indrettet særlig hensigtsmæssigt til bevisindsamling. For det 

andet er ombudsmanden begrænset i prøvelsen derved, at han ikke kan prøve 

skønsafvejningen, dvs. hensigtsmæssigheden af afgørelserne. Og endelig for 

det tredje er ombudsmanden begrænset i sin prøvelse ved, at han ikke har den 

fagkundskab som specialmyndighederne på de forskellige områder. 

Reaktionsmuligheder 

Ombudsmandens udtalelser er ikke bindende, og de forvaltninger, som hans 

udtalelser retter sig mod, er derfor ikke retligt forpligtet til at følge hans udtalelser. 

Ombudsmanden kan ikke erklære en afgørelse for ugyldig, annullere 

eller ændre en afgørelse. Ombudsmanden kan heller ikke statuere erstatningsansvar 

el.lign. 224 

224. Efter ombudsmandensloven før 1996 kunne ombudsmanden pålægge, at der skulle 

rejses straffe- eller disciplinærsag med offentligt ansatte. Denne mulighed blev slette 

ved 1996-loven, dels pga. manglende brug, dels fordi ombudsmandens kontrol i 

praksis retter sig mod myndigheders afgørelser og ikke enkeltpersoners ansvar. 

253


Dét, som ombudsmanden kan, er, at han kan “fremsætte kritik, afgive henstillinger 

samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af en sag”, jf. OML § 22. 

Ombudsmandens virkemidler ligger derfor i hans argumentation. Dette er også 

den vej, som det er lykkedes ombudsmanden at gå. Ombudsmanden kan 

således ikke tvinge myndigheder, men kan “overbevise”! Derfor er ombudsmanden 

også meget omhyggelig med sit ordvalg. Der er således stor forskel 

på med hvilket ordvalg, han udtaler kritik. Kritikken bliver – om man så må 

sige: “gradbøjet”. Den mest alvorlige kritik fra ombudsmanden er “overordentligt 

kritisabelt”. Herefter gradueres den nedefter med “meget kritisabel” 

osv., indtil de mildeste former for udtalelser om, at noget ville være “ønskeligt”, 

“hensynsfuldt” mv. Mellem disse yderpunkter formulerer ombudsmanden 

sig med vendinger som fx “uheldigt”, “uberettiget”, “ikke stemmende med 

god forvaltningsskik”, “misvisende”, “kritisabelt”, “beklageligt” etc. etc. 225 

Som supplement til kritik kan ombudsmanden “henstille”. Meget ofte vil en 

kritik blive suppleret med en henstilling om, at tage en sag op til fornyet 

overvejelse. Dette gælder i hvert fald, hvis det er muligt at ændre eller genoprette 

en fejl. En henstilling kan også gå på mere direkte at ændre en afgørelse 

eller foretage bestemte skridt i sagen. 

Ombudsmanden har en særlig adgang til at henvende sig til Folketinget og 

ministre på baggrund af sager. Hvis det drejer sig om, at ombudsmanden bliver 

opmærksom på mangler ved gældende love eller administrative bestemmelser, 

skal ombudsmanden give Folketinget og ressortministeriet meddelelser herom, 

jf. OML § 12. Hvis der er tale om kommunale bestemmelser giver han besked 

til kommunalbestyrelsen. Hvis det ikke drejer sig om generelle regler, men at 

der begås fejl eller forsømmelser af større betydning, skal ombudsmanden give 

meddelelse om sagen til Folketingets Retsudvalg og ressortministeren hhv. 

kommunalbestyrelsen, jf. OML § 24. 226 Bestemmelserne skal ikke blot ses som 

en forpligtelse for ombudsmanden men bruges snarere som en form for “sanktion”, 

idet en sådan henvendelse må antages at få konsekvenser for forvaltningen 

– om ikke retlige, så politiske konsekvenser. 

Den sidste mulighed, ombudsmanden har for at markere en sags betydning, 

er, at han kan henstille, at parten/borgeren får “fri proces” til at føre sag mod 

den offentlige myndighed, jf. OML § 23. Dette betyder i praksis, at ombudsmanden 

kan give borgeren en “gratis retssag” til afklaring af sagen. Beslutnin- 

225. Se fx FOB 2000.504, hvor ombudsmanden udtrykker “alvorlig bekymring” (sagen er 

refereret ovenfor s. 252). 

226. Se fx FOB 2000.504, hvor ombudsmanden rettede henvendelser til flere forskellige 

folketingsudvalg, flere forskellige ministerier og en kommunalbestyrelse (se ovenfor 

s. 252) 

254


gen om fri proces træffes endeligt af Statsamterne eller Civilretsdirektoratet. 227 

Henstilling fra ombudsmanden følges normalt. 

Prøvelse af ombudsmandens udtalelser 

Ombudsmandens udtalelser kan ikke indbringes for administrative instanser, 

fx ministerier. Der er således ikke mulighed for “rekurs” el.lign. 

Udtalelserne kan heller ikke indbringes for Folketinget. Folketinget kan 

selvfølgelig godt diskutere konkret udtalelser eller en generel praksis fra 

ombudsmanden, men dette bør ikke forekomme, og der kan ikke blive tale om 

en egentlig prøvelse. Hvis Folketinget er utilfreds med ombudsmandens 

arbejde, kan det udpege en ny, jf. OML § 3. 

Det er uklart i hvilket omfang ombudsmandens udtalelser kan prøves af 

domstolene. Normalt vil det ikke være et relevant spørgsmål. Hvis en borger 

er utilfreds med en udtalelse, er det mest nærliggende, at borgeren direkte 

anlægger sag mod den forvaltning, hvis afgørelse er prøvet af ombudsmanden. 

228 Ved en sådan sag er det naturligvis oplagt, at ombudsmandens udtalelse 

i sagen fremlægges og hermed får karakter af en form for retskilde, som 

domstolene kan lade sig vejlede af men uden at være bundne. 229 

Man kunne forestille sig, at borgeren ville have prøvet selve ombudsmandens 

udtalelse, fx fordi, der ikke er udtalt kritik eller at kritikken er for mild. 

Bl.a. når der henses til, at borgeren kan anlægge sag direkte mod forvaltningen, 

jf. ovenfor, samt i øvrigt at ombudsmandens udtalelser ikke er retligt 

bindende, må det antages, at borgere ikke har retlig interesse i et sådant søgsmål. 

230 Hvis forvaltningens handling ikke kan prøves ved domstolene, fx god 

forvaltningskik mv., så vil en ombudsmands udtalelse om dette formentlig 

heller ikke kunne prøves. Derimod kunne man forestille sig, at en borger 

kunne få domstolsprøvet en udtalelse – eller mangel på samme – fra ombuds- 

227. Dette afhænger af de konkrete omstændigheder i sagen. 

228. OML § 25 bestemmer, at en retssag mod ombudsmanden kan afvises på begæring af 

ombudsmanden. Bestemmelsen kan dog ikke antages at have et selvstændigt indhold, 

men blot en tilkendegivelse af, at søgsmål som hovedregel bør afvises, jf. også forarbejderne 

til bestemmelsen. 

229. Meget ofte vil domstolene lægge sig tæt op ad en ombudsmandsudtalelse i en sag, men 

dog ikke altid. Som et af de mere markante eksempler på, at domstolene ikke har fulgt 

Ombudsmandens opfattelse i et retsspørgsmål er UfR 2005.616 H og UfR 2005.622 H, 

om afskedigelser efter aftale. 

230. Jf. nærmere Jon Andersen m.fl., Ombudsmandsloven med kommentarer, 1999, s. 179 

ff. med en meget grundig gennemgang af spørgsmålet. 

255


manden, hvis denne byggede på processuelle, retlige spørgsmål vedr. selve 

ombudsmandsprøvelsen, fx at ombudsmanden afviser en sag pga. inkompetence, 

inhabilitet, overskridelse af 1-års-klagefristen etc. Sådanne spørgsmål 

burde kunne domstolsprøves, men konklusionen er dog usikker bl.a. af den 

grund, at ombudsmanden altid helt frit kan afvise af behandle sager – også 

uanset opfyldelse af de processuelle forudsætninger eller ej. Det vil derfor ikke 

give megen mening, at en dom statuerer, at ombudsmanden var uberettiget til 

fx at afvise en sag af processuelle grunde. 

En forvaltning, der er blevet kritiseret, kan som udgangspunkt ikke få 

udtalelsen prøvet ved domstolene, men kan i stedet blot undlade at følge 

udtalelsen, hvis den ikke finder den korrekt. Dette må dog vist modificeres i 

de tilfælde, hvor ombudsmandens kritik direkte eller indirekte retter sig mod 

enkeltpersoner og fx disses ansvar. Hvis en udtalelse således kan siges at 

kritisere en enkeltperson og at vedkommende ikke vil kunne få dette prøvet, 

fx fordi det drejer sig om god forvaltningsskik el.lign., må vedkommende 

kunne få spørgsmålet prøvet ved domstolene. 

256

i Kapitel X ...

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?