Efter gennemførelsen af aftalen om tekstil og beklædning - DIIS

DIIS - København - 2004
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1 International handel og vandel - WTO fra Marrakesh til Cancún
1

Peter Gibbon
Efter gennemførelsen
af aftalen om tekstil
og beklædning (ATC)
Fra MFA til ATC
Beklædningsindustrien har spillet en afgørende rolle i industrialiseringsprocessen
i en lang række lande over en periode på to århundreder.
Det var tilfældet i England og USA i starten af det 19.
århundrede, i Japan i den første halvdel af det 20. århundrede og
i Hong Kong, Sydkorea og Taiwan i 1950erne. Siden 1950erne
har det også været tilfældet i Kina, Tyrkiet, Indien, Pakistan og en
række andre lande. Sektoren spillede mindst fire vigtige roller i
disse landes økonomiske udvikling. For det første opsugede (og
urbaniserede) den et stort antal ufaglærte arbejdere. For det andet
producerede den varer, som dækkede elementære behov for store
dele af landets befolkning. For det tredje var den, på trods af lave
investeringskrav, med til at skabe kapital til mere teknisk krævende
produktion i andre sektorer, og for det fjerde finansierede den
import af mere avancerede teknologier ved at generere eksportindtægter
(og ved at erstatte import). Mange udviklingslande, især
de mindst udviklede, mener, at denne industri i dag kan spille en
lignende rolle for dem ved at ‘trække dem op ved håret’. Derfor
fremmer de udviklingen af sektoren og dens koblinger til det hastigt
voksende globale eksportmarked for beklædning, der er vokset
fra USD 6 mia. i 1962 til USD 342 mia. i 2001.
Adgangskravene for fattige lande til den globale beklædningsindustri
er lave. I praksis er en sideeffekt af det særlige globale handelsreguleringssystem,
som har karakteriseret sektoren siden 1950erne,
og som er blevet næsten enerådende siden 1970erne, at adgangskravene
er betydeligt lavere, end de ellers ville have været. Dette
system er i dag kendt som Aftalen om Tekstil og Beklædning
(ATC), men er bedre kendt under dets tidligere navn, Multifiberaftalen
(MFA).
MFA blev egentlig udformet af industrilandene med henblik på
at beskytte deres egne beklædnings- og tekstilindustrier mod billig
import fra udviklingslandene. I-landene skabte en ramme, der
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
65

Peter Gibbon
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
66
åbnede for GATT- og WTO-dispensationer i form af et system af
bilaterale kvoter eller frivillige eksportbegrænsninger på produkter,
der var fremstillet i udviklingslandene. De vigtigste brugere af
sådanne aftaler blandt industrilandene var EU, USA, Canada og
Norge – men mange udviklingslande brugte dem dog også. De
forskellige bilaterale aftaler, der blev indgået, specificerede de varer
for hvilke handelen blev begrænset og fastsatte mængdebaserede
eksportkvoter for dem. Eksport ud over de aftalte kvoter blev
straffet med højere toldsatser. Til gengæld for at udfylde kvoterne
kunne de eksporterende lande opnå stigende kvoter. For eksport
til USA steg kvoterne således i gennemsnit 5-6% pr. år.
I praksis tvang MFA-kvoterne de udviklingslande, som var vigtige
eksportører (først Hong Kong, Sydkorea og Taiwan og senere andre
lande), til enten at producere varer med højere værdi, hvor der
ikke var kvotebegrænsninger, og/eller at overføre produktion til
udviklingslande, der ikke var dækket af kvoter. Der hvor de kvotedækkede
produkter fortsat blev produceret af lande med kvotebegrænsninger
(op til den aftalte grænse), blev disse produkter
efterhånden dyrere, fordi der opstod et sekundært marked for selve
kvoterne. Kvoterne blev normalt tildelt firmaer på basis af tidligere
eksportresultater og blev derfor efterspurgt af nye virksomheder,
som ønskede at komme ind på eksportmarkedet.
Kvoteprisen øger i dag typisk produktionsprisen for et par bukser
fra et land med kvotebegrænsninger med USD 3. Denne kombination
af faktorer har gjort adgangen til det internationale beklædningsvaremarked
lettere for nye udviklingslande uden kvoterestriktioner
(i nogle tilfælde baseret på direkte udenlandske investeringer
fra lande, der har overskredet deres kvoter, især Hong Kong, Taiwan
og Sydkorea), selv når deres omkostninger til arbejdskraft og
transport til markedet har været relativt høje. Derfor er industrien
blevet vigtig i ellers meget lidt indlysende lande som Mauritius og
Mongoliet.
Samtidig med at MFA havde denne sideeffekt, beskyttede aftalen
naturligvis også arbejdspladser i industrilandene. I de fleste industrilande
blev størstedelen af forbruget faktisk dækket af lokal
produktion indtil midten af 1980erne, og størstedelen af importen
kom fra andre industrilande. De fleste udviklingslande var derfor
overbeviste om, at en afskaffelse af MFA ville være til deres fordel.
Faktisk rettede udviklingslandenes krav om reformer i det internationale
handelssystem sig mere mod afskaffelse af MFA end mod
liberalisering af landbrugsmarkedet i industrilandene. Gennem
GATT og senere WTO pressede de på for reformer, men handel
med tekstiler blev først integreret i WTO-rammen i 1994, baseret
på en 10-årig udfasningsaftale for alle MFA-kvoter. Denne aftale
kendes som ATC eller Aftalen om Tekstil og Beklædning.

Aftalen om Tekstil og Beklædning
ATC indebærer, at alle importerende lande ved udgangen af 2004
skal have alle kvotabundne varer fuldt ud integreret i generelle tarif-ordninger
efter en trinvis tidsplan. Aftalen opstiller også en tilsvarende
tidsplan for stigninger i kvoterne for varer, som er belagt
med begrænsninger i aftalens løbetid. Endelig indeholder den (i
artikel 6) en mekanisme, som gør det muligt for importerende lande
at bruge beskyttelsesforanstaltninger (dvs. nye restriktioner på
import), når de kan dokumentere, at en speciel vare bliver importeret
i kvantiteter som „sandsynligvis vil forårsage alvorlig skade
på den lokale industri i det importerende land“. Der er etableret
et organ, WTO Textiles Monitoring Body (TMB), som overvåger
brugen af disse foranstaltninger.
Aftalen kræver, at lande, der bruger kvoter, i et anneks til aftalen
skal udarbejde en liste over alle de varer, som er kvotebelagt. Denne
liste skal danne grundlaget for den aftalte trinvise integration.
Det ser ud til, at de industrilande der bruger kvoter pustede deres
lister over kvotebelagte varer op ved at inkludere et stort antal produktkategorier,
som aldrig før havde været pålagt begrænsninger.
Derefter tilbød de varer næsten uden begrænsninger til integration
i den første fase af den planlagte liberalisering. I de to følgende faser
har USA og EU frigivet mere ’rigtigt kvotebelagte’ varer, men
den akkumulerede andel af den samlede import, der er blevet integreret,
er stadig mindre end halvdelen af det der var intentionen
(tabel 1). Ifølge en udtalelse i maj 2003 af Panitchpakdi Supachai
(generaldirektør i WTO) var der stadig på dette tidspunkt 167 varetyper
inden for tekstil- og beklædning, som ikke var integreret af
EU, mens tallet for Canada var 239 og for USA 701.
Tabel 1. Industrilandenes integration af Multifiberaftalen i GATT/WTO
Integrations-
faser
og
dato
inden
for
hvilken
fasen
skal
være
afsluttet
Procent
med
hvilken
kvo-
terne
skal
for-
øges
i forhold
til
den
eksi-
sterende
stig-
ningstakt
( % )
Samlet
mindste
Samlet
andel
import
med
begræns-
andel
af
import
med
begrænsninger,
som
skal
være
ninger,
som
faktisk
er
integreret
( % )
integreret
( % )
EU USA Canada Norge
I 1/
1 1995
16 16 n/ a n/ a n/ a n/
a
II 1/
1 1998
25 33 4, 7 1, 1 n/ a 100
III 1/
1 2002
27 51 20, 0 19, 5 n/ a 100
IV 1/
1 2005
n/ a
100 n/ a n/ a n/ a 100
Efter gennemførelsen af aftalen om tekstil og beklædning
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
67

Peter Gibbon
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
68
På trods af Kinas optagelse i WTO i 2001 vil landet ifølge betingelserne
i optagelsesaftalen fortsat være underlagt muligheden for
nye kvoter indtil 2008, medens mere begrænsede beskyttelsesforanstaltninger
stadig kan forhandles med landet indtil 2013. USA
indgik en separat optagelsesaftale med Kina, ifølge hvilken ingen
eksisterende kvotebelagt kinesisk eksport kan integreres før 2005.
Af de industrilande som bruger kvoter, har kun Norge opfyldt sine
forpligtelser ifølge aftalen.
I løbet af de første tre år af aftalens løbetid blev der gennemført 38
beskyttelsesforanstaltninger baseret på artikel 6; ca. to tredjedele af
disse blev gennemført af USA. Meget få af disse indgreb blev støttet
af anbefalinger fra TMB, hvilket førte til, at landet gennemførte
en række anti-dumping foranstaltninger og i stedet dirigerede sine
klager gennem WTOs forligssystem (Dispute Settlement Mechanism).
I 1996 indførte USA også strengere oprindelsesregler for
MFA-beklædningsimport. Siden 1998 ser de latinamerikanske lande
ud til at være de største brugere af beskyttelsesforanstaltninger
baseret på artikel 6.
Regulering af handel uden for ATC
Handel med beklædningsvarer bliver ud over gennem MFA-ATC
systemet reguleret af toldafgifterne i de importerende lande, fastsat
gennem det almindelige præferencesystem (Generalised System
of Preferences - GSP) og gennem forskellige bilaterale præferenceaftaler.
De gennemsnitlige toldafgifter på beklædning ligger på
ca. 8% i EU og 17% i USA, så der vil stadig være handelsbarrierer
på disse markeder, selv om ATC bliver fuldt gennemført. Der
har dog været nogle vigtige undtagelser fra disse toldafgifter for
eksport fra visse udviklingslande under GSP og senere også under
nogle bilaterale præferenceaftaler. De sidstnævnte har fået stærkt
stigende betydning i løbet af de sidste 10 år og er nu vigtigere
for udformningen af den internationale handel med beklædningsvarer,
end GSP nogensinde var det. De vigtigste bilaterale aftaler
involverer alle USA, som er verdens langt største enkeltimportør
af beklædningsvarer. Aftalerne omfatter den Nordamerikanske Frihandelsaftale
(North America Free Trade Agreement - NAFTA),
Africa Growth & Opportunity Act (AGOA) og Caribbean Basin
Initiative (CBI). Med NAFTA blev mexicansk eksport til USA (og
Canada) meget konkurrencedygtig. For en tid overhalede Mexico
Kina som førende eksportør af beklædningsvarer til USA, og antallet
af arbejdere i den mexicanske beklædningsindustri steg fra
231.000 i 1994 til 762.000 i 1998. Der har også været betydelige
både udenlandske og lokale investeringer i Mexicos beklædningsindustri
for at udnytte handelspræferencerne fuldt ud. AGOA har
også haft stor virkning og er formentlig den vigtigste grund til,

at Afrikas del af USAs beklædningsimport er steget fra ca. 1% til
2,5% siden 2000. I både NAFTA og AGOA bortfalder tolden helt
for produkter, der falder ind under ordningen.
Efter ATC
Det store spørgsmål, som udviklingslandenes beklædningsindustrier
står overfor i dag, er de sandsynlige konsekvenser af en succesfuld
gennemførelse af ATC-processen. Som slutningen af 2004 nærmer
sig, er modstanden mod kvotesystemet i mange udviklingslande
blevet svækket eller helt forsvundet, i lyset af nye overvejelser om
spørgsmålet. Så sent som på WTOs ministermøde i Seattle i 1999
var den manglende opfyldelse af ATC udviklingslandenes vigtigste
krigsråb. Men på ministermødet i Cancún 2003 var udviklingslandene
stort set tavse på dette område, og nogle (f.eks. Bangladesh)
forsøgte endog at forhindre en diskussion af emnet.
Årsagen hertil er en frygt for, at afskaffelsen af kvotesystemet vil
føre til en massiv koncentration af den globale beklædningsvareeksport,
der nu er ret spredt (men bliver det mindre og mindre). En
stor del af den nye måde at opfatte tingene på er opstået som følge
af erfaringerne fra udviklingen inden for skoindustrien, som aldrig
har været reguleret. Her er den globale produktion blevet stærkt
koncentreret i en håndfuld lande, f.eks. Kina, som kan tilbyde lave
priser, har rigelige leverancer af lokale råmaterialer, god kvalitet og
pålidelig levering. Køb fra disse lande gør det muligt for importører
i industrilandene at opnå betydelige stordriftsfordele, de ikke
kunne have fået, hvis den globale produktion var spredt over flere
lande. Et enkelt taiwanesisk-ejet firma, Pou Chen, menes at have
18% af al global skoeksport. Firmaet har 170.000 arbejdere - hovedsageligt
placeret i fastlands-Kina – herunder 40.000 på samme
sted (Dongguan).
Kina tegner sig allerede for 40% af al beklædningsvareeksport
– eller 54% hvis Hong Kong regnes med – og har flere globale
beklædningsvirksomheder, som befinder sig i en god position til
at efterligne Pou Chen. Det formentlig bedste eksempel er Esquel
Group, der er ejet af eks-Shanghai familien Yang. Esquel blev
grundlagt i 1978 som en virksomhed, der solgte symaskiner fra
Hong Kong til Kina og som betaling modtog konfektionerede beklædningsgenstande.
I dag er den angivne globale beskæftigelse på
44.000 i fabrikker i Kina (hvor der er bagudrettet integration helt
ned til intern bomuldsproduktion), Vietnam, Malaysia, Mauritius,
Sri Lanka og Maldiverne. Esquel hævder at være den største enkeltproducent
af bomuldsskjorter i verden, og den største enkeltindehaver
af kvoter på det amerikanske marked. I 2000 (det seneste
år hvorfra der er tal til rådighed) var virksomhedens omsætning på
Efter gennemførelsen af aftalen om tekstil og beklædning
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
69

Peter Gibbon
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
70
USD 500 mio. Et andet godt eksempel er det oversøiske kinesiskejede
Ramatex Berhad, som er specialiseret i strikkede toppe, og
som hævder at have 3% af verdensmarkedet for disse. Firmaet har
produktion i Kina, Malaysia (med en bagudrettet integration i garn
og stof), Namibia og Sydafrika. I 2001 havde det en årlig global
omsætning på USD 187 mio. En tredje virksomhed er den taiwanesisk-ejede
bukseproducent Nien Hsing, som har fabrikker der
beskæftiger noget over 20.000 arbejdere i Taiwan, Lesotho, Mexico
og Nicaragua. Dens omsætning var i 2001 USD 293 mio., og virksomheden
hævder at have 2,4% af det amerikanske buksemarked.
Der har været gjort mange forsøg på at beregne effekterne af en
opfyldelse af ATC. Alle forsøgene forudsiger, at Kina vil vinde markedsandele
efter 2004, men der er meget lidt enighed om, i hvor
høj grad det vil ske. Det laveste gæt siger en gevinst på omkring
6%. Der forudses også væsentlige gevinster for det sydlige Asien,
specielt Indien og Pakistan. Store tab af markedsandele forudses for
producenter i industrilandene, der har den højeste grad af beskyttelse
under ATC. Men lige så store tab forudses for de udviklingslande,
hvis beklædningsvareeksport i øjeblikket er mest skævvredet
hen imod de produkttyper, der er pålagt flest kvoterestriktioner.
Det er lande som Lesotho, Jamaica, Honduras, Haiti, El Salvador,
Kenya og Nicaragua.
Man kan opstille to sæt af forbehold over for sådanne forudsigelser.
Det første forbehold er, at fuld opfyldelse af ATC formentlig
vil blive forsinket ud over slutningen af 2004; hvor længe er dog
uklart, men med undtagelse af handelen mellem Kina og USA ser
det i øjeblikket ikke ud, som om forsinkelsen vil gå ud over 2006.
Det andet forbehold er, at beregningerne ikke tager højde for udviklingen
i ikke-ATC forhold efter 2004. De vigtigste forhold man
må overveje i denne forbindelse, er andre handelsbarrierer end
kvoter og spørgsmålet om udviklingen i leveringstid (lead time).
Industrilandenes toldtariffer og importafgifter vil således stadig
eksistere efter 2004, og de vil fortsat blive anvendt på et diskriminerende
grundlag, fordi der findes præferencehandelsaftaler som
f.eks. NAFTA og AGOA. Selv om de produkttyper, som i øjeblikket
eksporteres af f.eks. Lesotho og Kenya, er pålagt meget skrappe
kvoter, så vil omkostningerne ved at konvertere fabrikkerne til
produkttyper, som er underlagt høje amerikanske importafgifter
(som f.eks. syntetiske strikkede tekstilvarer), ikke være særligt store.
Fordi disse lande nyder godt af AGOA, vil de kunne eksportere
sådanne varetyper toldfrit til USA og dermed fortsat være konkurrencedygtige.
Andre ikke-tarif barrierer, som f.eks. beskyttelsesforanstaltninger
under artikel 6, vil også stadig være til rådighed til at beskytte pro-

ducenter i industrilandene. Det er også muligt, at nogle industrilande,
f.eks. USA, vil stramme deres oprindelsesregler (rules of origin)
yderligere. Det er de regler som siger, at et importerende land
bestemmer, om en importeret vare virkelig kan siges at komme fra
det angivne eksportland. Disse regler betragtes i WTO-lovgivningen
mere som en sag om handelsadministration end som en handelsbarriere,
og derfor kan importerende lande frit ændre dem som
de ønsker. Der er en lang tradition for at have begrænsende oprindelsesregler,
der underminerer den frie markedsadgang til beklædningsvarehandelen,
ved at skabe betingelser som de fleste udviklingslande
har vanskeligt ved at opfylde. F.eks. gav EU gennem tre
årtier toldfri adgang til beklædningsvarerimport fra 77 afrikanske,
stillehavs- og caribiske lande under Yaoundé-, Lomé- og Cotonouaftalerne,
men meget få af landene var i stand til at udnytte denne
fordel, fordi EU krævede, at et produkt skulle have undergået to
separate produktionsstadier (stoffremstilling og beklædningsfremstilling)
i eksportlandet, før det kunne importeres toldfrit til EU.
USAs oprindelsesregler kan være endnu strammere. Produkter fra
nogle lande med bilaterale aftaler med USA skal således gennem
tre produktionsstadier i det eksporterende land for at være kvalificeret
til toldfri eksport. Det tredje stadium er spinding af garn.
Det betyder rent faktisk, at kun lande med store garnspinderier og
væverier vil nyde godt af en fuld opfyldelse af ATC. Kina, Indien
og Pakistan hører allerede til disse lande.
Den sidste faktor som man må overveje, er den såkaldte leveringstid.
Store detailhandelskæder i industrilandene tjener penge på beklædningsvarer
(og mange af de andre produkter de sælger) ikke
kun ved at købe billigt og sælge dyrt, men også ved til enhver tid
at have let adgang til de varer som efterspørges og ved at undgå
restlagre, der ikke kan sælges – og som derfor må sættes ned i pris.
For at undgå tomme lagre, restlagre og prisnedsættelse entrerer de
store detailhandlere med store leverandører, der påtager sig at levere
i hvert fald en del af virksomhedens varesortiment på ’just-intime’
basis, med kort varsel mellem ordre- og leverancetidspunkt.
Hennes & Mauritz, der har været ledende i denne udvikling, har
en leveringstid på mindre end en måned for 10% af indkøbene, og
mellem en og tre måneder for yderligere 30%.
Leverandører som opfylder sådanne krav er næsten uden undtagelse
placeret i lande med veludviklede tekstil- og beklædningsindustrier.
De ligger normalt også nærmere det endelige marked
end leverandører med længere leveringstider. Endelig ligger de, på
grund af kravene til produktionsfleksibilitet, normalt også i lande,
hvor der er en uddannet teknisk arbejdskraft – og derfor højere
lønniveauer end i lande, som har billigere og mere basal arbejdskraft.
Disse faktorer forklarer den bemærkelsesværdige succes, som
Tyrkiet har haft på EU-markedet i de senere år. Tyrkiet er i øjeblik-
Efter gennemførelsen af aftalen om tekstil og beklædning
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
71

Peter Gibbon
DEN NY VERDEN vol. 37, nr. 1
72
ket den næststørste beklædningsvareeksportør til EU (efter Kina),
med en andel i 2002 på 13% af al import udefra ind i EU, på trods
af at landet er meget dyrere end konkurrenter som f.eks. Indien og
Pakistan. De mere udbredte krav om korte leveringstider vil højst
sandsynligt betyde en styrket position for Tyrkiet og andre producentlande
i EUs periferi, f.eks. Rumænien og Marokko.
Konklusion
Den ændrede politiske holdning blandt udviklingslandene til
kvotesystemet i MFA-ATC giver en ny drejning til handelsøkonomiens
klassiske opfattelse: at medens frihandel vil komme udviklingslandene
til gode som helhed, så vil den ikke komme alle
udviklingslande lige meget til gode, og nogle vil måske slet ikke få
noget ud af den. De største vindere ved en fuld gennemførelse af
ATC vil blive forbrugerne i industrilandene og producenterne i en
håndfuld eksporterende udviklingslande, medens de største tabere
vil blive producenter i industrilandene og de producenter i udviklingslandene,
som det lykkedes at udnytte de muligheder, som
MFA-ATC utilsigtet gav dem. Drejningen består i, at sidstnævnte
kategori omfatter et langt større antal udviklingslande end kategorien
af mulige begunstigede. Medens undtagelser til frihandel
baseret på andre præferenceaftaler typisk begunstigede langt færre
lande end MFA-ATC, vil afskaffelsen af disse aftaler til fordel for
frihandel formentlig omvendt have negative konsekvenser for de
begunstigede udviklingslande. Med andre ord, nogle typer af handelsregulering,
som først og fremmest var rettet mod at beskytte
importfølsomme interesser i industrilandene, har også begunstiget
en større eller mindre gruppe af udviklingslande. Når disse handelsreguleringer
erstattes af de-regulering, vil den darwinistiske
konkurrence mellem udviklingslandene forstærkes, i lige så høj
grad som den vil stoppe diskrimineringen mellem dem. Selv om
den nuværende industrigeografi for den globale skoindustri næppe
bliver direkte kopieret på beklædningsindustrien, så vil Kinas allerede
dominerende position med sikkerhed blive styrket, hovedsageligt
på bekostning af andre udviklingslande med mindre USA
og EU udvider de præferencer, som de i øjeblikket tilbyder disse
lande, f.eks. ved at lette oprindelsesreglerne og/eller ved at yde
assistance til at udvikle deres tekstilindustrier og forkorte deres leveringstider.
Peter Gibbon er seniorforsker ved
Dansk Institut for Internationale Studier.