Vortrag von Uta Ordemann zu dem Thema

Rechtsanwältin Uta Ordemann
Geschäftsführerin des ZDS
Inhalt:
Vortrag auf dem 2. DVWG-Rechtsforum
„Terrorabwehr im Transport- und Verkehrswesen“
I. Einleitung
am 14. Mai 2004 in Mannheim zu dem Thema
„Die Umsetzung der IMO-Regelungen
in den deutschen Seehäfen“
II. Rechtliche Umsetzung der IMO-Regelungen
1. EU-Verordnung zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in
Hafenanlagen
2. Vertragsgesetz der Bundesregierung
3. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Ausführung der IMO-Regelungen
4. Ausführungsregelungen der Länder
4.1 Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Seehäfen
4.2 Musterentwurf der Küstenländer zur Ausführung der IMO-Regelungen
4.2.1 Zielsetzung
4.2.2 Anwendungsbereich
4.2.3 Risikobewertung für die Hafenanlage
4.2.4 Plan zur Gefahrenabwehr für die Hafenanlage
4.2.5 Untersagungsverfügung
4.2.6 Mindestanforderungen an bestimmte Terminalarten
4.2.7 Einlaufverbot

4.2.8 Beauftragter für die Gefahrenabwehr in der Hafenanlage
4.2.9 Zuverlässigkeitsüberprüfung
4.2.10 Sicherheitserklärung
III. Regel 11 des Kapitels XI-2 des SOLAS-Übereinkommens
IV. Kosten für die Umsetzung der Security-Maßnahmen
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V. Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommmission zur Verbesserung der
Gefahrenabwehr in Häfen
VI. Schlussbemerkung

I. Einleitung
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
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vielen Dank für die Einladung zu diesem Rechtsforum. Ich habe es gern
übernommen, zu der Umsetzung der IMO-Regelungen in den deutschen Seehäfen
aus Sicht der Hafenwirtschaft zu referieren. Da es sich bei dieser Veranstaltung um
ein Rechtsforum handelt, werde ich in erster Linie auf die rechtliche Umsetzung der
IMO-Regelungen in den deutschen Seehäfen eingehen.
Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 wurden auf Initiative der
USA bei der International Maritime Organisation umfangreiche Maßnahmen zur
Verbesserung der Sicherheit in der Seeschifffahrt beraten. Diese Maßnahmen sind
auf einer Diplomatischen Konferenz im Dezember 2002 von den IMO-
Vertragsstaaten beschlossen worden.
Die von der IMO verabschiedeten Regelungen sehen eine Ergänzung des
Internationalen Übereinkommens von 1974 zum Schutz des menschlichen Lebens
auf See (SOLAS - Safety of Life at Sea) um ein Kapitel XI-2 mit dem Titel
„Besondere Maßnahmen zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in der Schifffahrt“ vor.
Auf der Basis der Ergänzung des SOLAS-Übereinkommens ist der International
Ship and Port Facility Security Code, der so genannte ISPS Code, von den IMO-
Vertragsstaaten angenommen worden.
Durch die von der IMO verabschiedeten Regelungen soll insbesondere der
Bedeutung der Seeschifffahrt für den Welthandel und die Weltwirtschaft Rechnung
getragen werden. Die Maßnahmen dienen insbesondere dazu, den weltweiten
Handel vor Unterbrechungen durch terroristische Anschläge auf Schiffe zu
schützen.
Der von der IMO verabschiedete ISPS-Code sieht für Hafenanlagen, die Schiffe mit
mehr als 500 BRZ oder Passagierschiffe im internationalen Verkehr abfertigen, die
folgenden verpflichtenden Anforderungen für den Bereich Ship/Port Interface vor:

• Durchführung einer Risikobewertung (Port Facility Security Assessment)
• Erstellung eines Plans zur Gefahrenabwehr (Port Facility Security Plan)
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• Benennung eines Beauftragten für die Gefahrenabwehr in der
Hafenanlage (Port Facility Security Officer)
II. Rechtliche Umsetzung der IMO-Regelungen
Die oben genannten verpflichtenden Anforderungen des ISPS-Code gelten nicht
unmittelbar im nationalen Recht, sondern bedürfen noch gesonderter
Umsetzungsakte, um Rechtswirkungen zu entfalten. Die Umsetzung des Kapitels
XI-2 des SOLAS-Übereinkommens und des ISPS-Code erfolgt durch die folgenden
Regelwerke:
1. EU-Verordnung zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in
Hafenanlagen
Die EU-Verordnung zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in
Hafenanlagen ist im Amtsblatt der Europäischen Union vom 29. April 2004
veröffentlicht worden. Gemäß Artikel 15 tritt die Verordnung 20 Tage nach ihrer
Veröffentlichung in Kraft. Mit Ausnahme einzelner Regelungen findet die
Verordnung ab dem 1. Juli 2004 in den Mitgliedstaaten Anwendung. Eine EU-
Verordnung gilt – anders als eine EU-Richtlinie – unmittelbar in den Mitgliedstaaten.
Sie bedarf keiner gesonderten Umsetzung in innerstaatliches Recht, um
Rechtswirkungen zu entfalten.
Die EU-Verordnung beschränkt sich im Wesentlichen auf eine 1:1-Umsetzung der
IMO-Regelungen. Sie geht nur in einzelnen Punkten über die IMO-Regelungen
hinaus, indem auch bestimmte nationale Verkehre zeitversetzt in den
Anwendungsbereich mit einbezogen werden (siehe Artikel 3 Abs. 2 und 3 der EU-
Verordnung). Darüber hinaus werden einzelne Ziffern aus dem empfehlenden Teil
B des ISPS Code verpflichtend in der Europäischen Union eingeführt.

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Durch die EU-Verordnung soll eine möglichst einheitliche Umsetzung der IMO-
Maßnahmen in den Mitgliedstaaten erreicht werden. In Erwägungsgrund 17 der
Verordnung heißt es hierzu :
„Da die Ziele dieser Verordnung, nämlich die Schaffung und Umsetzung geeigneter
Maßnahmen im Bereich der Seeverkehrspolitik, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht
ausreichend erreicht werden können und daher wegen der europäischen
Dimension dieser Verordnung besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen sind,
kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags
niedergelegten Subsidiaritätsprinzips tätig werden.“
Durch die EU-Verordnung sind die eingangs genannten verpflichtenden
Anforderungen des ISPS-Code für die Hafenanlagen damit ab dem 1. Juli 2004 in
den EU-Mitgliedstaaten einzuhalten.
2. Vertragsgesetz der Bundesregierung
Darüber hinaus ist auf nationaler Ebene ein Vertragsgesetz erlassen worden, das
zum 1. Januar 2004 in Kraft getreten ist. Mit diesem Gesetz sind nach Artikel 59
Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes die verfassungsmäßigen Voraussetzungen dafür
geschaffen worden, dass die Änderungen des SOLAS-Übereinkommens
völkerrechtlich verbindlich national umgesetzt werden.
Neben der EU-Verordnung ist ein solches Vertragsgesetz erforderlich, da die
Entschließungen der IMO sich auf Gegenstände der Gesetzgebung des Bundes im
Sinne von Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes beziehen und die
bestehende Verordnungsermächtigung nach dem Seeaufgabengesetz zur
Umsetzung und Ausführung der IMO-Entschließungen nicht ausreicht. Die
Verordnungsermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 7 des Seeaufgabengesetzes bezieht
sich bislang nicht auf den Aspekt der Gefahrenabwehr, um den das SOLAS-
Übereinkommen ergänzt worden ist. Nach den Grundsätzen des
Gesetzesvorbehalts und des Vorrangs des Gesetzes ist daher der Erlass eines
Gesetzes erforderlich.

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3. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Ausführung der IMO-Regelungen
Im Januar 2004 hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf zur Ausführung der
IMO-Regelungen vorgelegt. Das Ausführungsgesetz dient im Wesentlichen dazu,
für die schifffahrtsbezogenen Teile des ISPS-Code die jeweiligen Zuständigkeiten
zu begründen. Gleichzeitig werden mit dem Ausführungsgesetz die erforderlichen
Ermächtigungsgrundlagen für noch zu erlassende Rechtsverordnungen zur
Gefahrenabwehr im Bereich der Seeschifffahrt geschaffen.
4. Ausführungsregelungen der Länder
4.1 Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Seehäfen
Aufgrund der Zuständigkeit der Länder für die Häfen sind eigene landesrechtliche
Ausführungsregelungen erforderlich, da sich die Gesetzgebungszuständigkeit des
Bundes nicht auf den Hafenbereich bezieht.
Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ergibt sich weder aus dem Katalog
der Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung nach Artikel 73 des
Grundgesetzes noch aus dem Katalog der Gegenstände der konkurrierenden
Gesetzgebung gemäß Artikel 74 GG. Nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 21 GG obliegt dem
Bund die Gesetzgebungskompetenz nur für den Schiffsverkehr, so dass die
Bestimmungen, die sich auf die Gefahrenabwehr auf dem Schiff beziehen, von ihm
durch bundesrechtliche Regelungen auszufüllen sind. Demgegenüber fallen die
Hafenanlagen als Schnittstelle zwischen Schiff und Hafen nicht in den Bereich des
Schiffsverkehrs. Mangels einer Gesetzgebungsbefugnis des Bundes sind demnach
die Länder gemäß Artikel 70 des Grundgesetzes für die Ausführung der die
Hafenanlagen betreffenden Vorschriften zuständig. Artikel 70 des Grundgesetzes
bestimmt, dass die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit dieses
Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.
4.2 Musterentwurf der Küstenländer zur Ausführung der IMO-Regelungen

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Die Koordinierungsstelle der Designated Authorities der Küstenländer hat am 16.
April 2004 einen Vorschlag für einen Musterentwurf zur Ausführung der IMO-
Regelungen vorgelegt. Dieser Musterentwurf ist in einer Arbeitsgruppe Recht der
Küstenländer, in der auch der ZDS mitgewirkt hat, erarbeitet worden. Der Entwurf
soll als Grundlage für die jeweiligen landesrechtlichen Ausführungsregelungen
dienen. Derzeit werden von den Küstenländern auf der Basis des Musterentwurfs
Gesetzentwürfe zur Ausführung der IMO-Regelungen erarbeitet. Da der ISPS-Code
mit Inkrafttreten des Vertragsgesetzes den Rang eines Bundesgesetzes erlangt
hat, brauchen die dort enthaltenen Regelungen nicht gesondert in dem
Musterentwurf bzw. den jeweiligen Landesgesetzen aufgeführt zu werden. Lassen
Sie mich im Folgenden auf einige zentrale Vorschriften des Musterentwurfs
eingehen:
4.2.1 Zielsetzung
§ 1 des Musterentwurfs regelt, dass das Gesetz der Ausführung des ISPS-Code
und der EU-Verordnung zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in
Hafenanlagen dient.
4.2.2 Anwendungsbereich
§ 2 des Musterentwurfs legt den Anwendungsbereich gemäß dem ISPS-Code fest.
Danach findet das jeweilige Landesgesetz Anwendung auf Hafenanlagen, in denen
Schiffe mit mehr als 500 BRZ oder Fahrgastschiffe in internationaler Fahrt
abgefertigt werden. Als „Abfertigung“ soll auch die Reparatur in Schiffswerften und
die Benutzung von Schleusen gelten.
§ 2 Abs. 2 sieht vor, dass die zuständige Behörde über den Umfang der
Anwendung des Gesetzes auf solche Hafenanlagen entscheidet, die nur
gelegentlich Schiffe im internationalen Verkehr abfertigen. Die Behörde muss ihre
Entscheidung dabei auf der Grundlage einer durchgeführten Risikobewertung
treffen. Eine entsprechende Regelung ist auch im ISPS-Code enthalten.
4.2.3 Risikobewertung für die Hafenanlage

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§ 5 Abs. 1 des Musterentwurfs bestimmt, dass die Risikobewertung für die
Hafenanlage und deren regelmäßige Überprüfungen von der hierzu zuständigen
Behörde durchgeführt werden. Wer zuständige Behörde im Sinne des Gesetzes ist,
wird jeweils auf Landesebene bestimmt. Da es in den Ländern bislang keine
zuständigen Behörden für die Erfüllung der Aufgaben nach dem ISPS-Code gab,
muss die jeweilige Zuständigkeit noch begründet werden.
Gemäß § 5 Abs. 4 des Musterentwurfs schließt die Risikobewertung mit einem
Bericht der zuständigen Behörde ab. In den deutschen Seehäfen sind die
Risikobewertungen für die Hafenanlagen von den zuständigen Behörden zum
großen Teil bereits abgeschlossen worden.
4.2.4 Plan zur Gefahrenabwehr für die Hafenanlage
Der Plan zur Gefahrenabwehr stellt das Kernstück der vom ISPS Code
vorgesehenen Maßnahmen dar. Er basiert auf der Risikobewertung und enthält alle
für die Gefahrenabwehr relevanten Maßnahmen und Verfahren.
§ 6 Abs. 1 des Musterentwurfs sieht insoweit vor, dass der Betreiber der
Hafenanlage auf der Grundlage des Berichts der zuständigen Behörde zur
Risikobewertung einen auf die konkreten Gegebenheiten der jeweiligen
Hafenanlage angepassten Plan zur Gefahrenabwehr auszuarbeiten hat, der zu der
Schnittstelle Schiff/Hafen passt. Weiter heißt es in § 6 Abs. 5, dass der Betreiber
der Hafenanlage verpflichtet ist, die ihm im Plan zur Gefahrenabwehr zugeordneten
Maßnahmen durchzuführen.
Der Begriff „Betreiber der Hafenanlage“ ist in den IMO-Regelungen nicht enthalten.
In Kapitel XI-2, Regel 1.9 des SOLAS-Übereinkommens wird nur der Begriff der
„Hafenanlage“ definiert. Danach bezeichnet der Ausdruck „Hafenanlage“ eine von
der Vertragsregierung oder von der zuständigen Behörde bestimmte Örtlichkeit, in
der das Zusammenwirken von Schiff und Hafen stattfindet. Weiter heißt es in Regel
10, dass Hafenanlagen die einschlägigen Vorschriften dieses Kapitels und von Teil

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A des ISPS-Code zu erfüllen haben. Die Hafenanlage an sich, also eine Örtlichkeit,
kann aber nicht Adressat von rechtlichen Pflichten sein.
Eine Regelung ist hinsichtlich der Durchführung der Risikobewertung aber in Teil A
des ISPS-Code enthalten. Gemäß Ziffer 15.2 des Teils A des ISPS Code ist die
Risikobewertung von der Vertragsregierung durchzuführen, in deren Hoheitsgebiet
die betreffende Hafenanlage gelegen ist. Der Ausdruck „Vertragsregierung“ schließt
insoweit eine Bezugnahme auf die „zuständige Behörde“ mit ein (Vgl. Kapitel XI-2,
Regel 1.4 des SOLAS-Übereinkommens).
Hinsichtlich des Plans zur Gefahrenabwehr für die Hafenanlage fehlt es aber an
einem Adressaten im ISPS-Code. In Ziffer 16.1 des Teils A heißt es lediglich:
„Auf der Grundlage einer für jede Hafenanlage durchgeführten Risikobewertung ist
ein auf das Zusammenwirken von Schiff und Hafen zugeschnittener Plan zur
Gefahrenabwehr in der Hafenanlage auszuarbeiten und fortzuschreiben.“
Aufgrund dieser Regelungslücke ist der Begriff „Betreiber der Hafenanlage“ in dem
Musterentwurf eingeführt worden. Allerdings wird dieser Begriff in dem Entwurf
nicht näher definiert. Vielmehr soll eine Begriffsbestimmung jeweils auf
Landesebene erfolgen, soweit dies für erforderlich gehalten wird. Als Betreiber der
Hafenanlage kommen sowohl der oder die Eigentümer der Hafenanlage als auch
der oder die Nutzungsberechtigten (z. B. der Erbbauberechtigte, Mieter oder
Pächter) der Hafenanlage in Betracht.
Wir hatten in den Gesprächen mit den Küstenländern deutlich gemacht, dass es
aufgrund der unterschiedlichen Gegebenheiten in den Häfen nicht möglich ist, eine
allgemein gültige Definition auf zentraler Ebene zu treffen. In vielen Fällen ist das
Nutzungsrecht des Umschlag Betreibenden durch langfristige Verträge zeitlich
gesichert ist. In anderen Fällen hingegen gibt es kein vertraglich gesichertes
Nutzungsrecht für einen bestimmten Zeitraum. Darüber hinaus gibt es Anlagen, die
von verschiedenen Umschlag Betreibenden genutzt werden. Diese
unterschiedlichen Konstellationen hätten durch eine allgemeingültige Definition
nicht erfasst werden können. Wer letztlich als Betreiber der Hafenanlage

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anzusehen ist, kann daher nur anhand der tatsächlichen und rechtlichen
Gegebenheiten vor Ort beurteilt werden.
Wie eingangs ausgeführt, muss der Plan auf die konkreten Gegebenheiten der
einzelnen Hafenanlage und das Zusammenwirken von Schiff und Hafen
zugeschnitten sein. Was die Seehäfen betrifft, so ist vor allem der Missbrauch
eines Schiffes für die Beförderung unzulässiger Ladungen bzw. Personen mit
terroristischem Hintergrund als potentielle Bedrohung anzusehen. Ein Schiff kann
insbesondere dann zum Gegenstand terroristischer Handlungen werden, wenn sich
Terroristen zuvor unbefugt Zugang zum Schiff verschafft haben. Vor diesem
Hintergrund muss der Plan zur Gefahrenabwehr für die Hafenanlage insbesondere
Aussagen treffen zu:
- Maßnahmen, die den unerlaubten Zugang zu der Hafenanlage und das
unerlaubte Einbringen von Waffen oder anderen gefährlichen Stoffen oder
Gegenständen verhindern,
- Maßnahmen, mit denen auf besondere Gefährdungslagen – jeweils bezogen
auf die 3 Sicherheitsstufen nach dem ISPS Code – reagiert werden soll,
- Verfahren zur Meldung sicherheitsrelevanter Ereignisse,
- Verfahren für das Zusammenwirken mit den Tätigkeiten zur Gefahrenabwehr
auf Schiffen.
Ist der Plan zur Gefahrenabwehr erstellt, muss er der zuständigen Behörde zur
Genehmigung vorgelegt werden. Das Gleiche gilt im Falle der wesentlichen
Änderung des Plans (§ 6 Abs. 4 des Musterentwurfs). Ich werde auf diesen Punkt
zum Schluss bei den Kosten nochmals zu sprechen kommen.
Die jeweiligen Gefahrenabwehrpläne für die Hafenanlagen sehen umfangreiche
Maßnahmen zur Gefahrenabwehr für alle drei Sicherheitsstufen nach dem ISPS-
Code vor. Auf der Sicherheitsstufe 3 kann es im worst case zu einer Stilllegung der
Anlage kommen. Diese Sicherheitsstufe gilt, „wenn ein sicherheitsrelevantes
Ereignis wahrscheinlich ist oder unmittelbar bevorsteht, auch wenn das genaue Ziel
u. U. nicht bekannt ist.“ Wird die Sicherheitsstufe 3 z. B. aufgrund einer
Bombendrohung für ein bestimmtes Schiff an einer Hafenanlage ausgerufen, sind

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in erster Linie die jeweiligen polizeilichen Stellen gefordert. Es ist nicht Aufgabe des
Anlagenbetreibers oder seiner Mitarbeiter, eine Bombe im Falle einer
Bombendrohung ausfindig zu machen, geschweige denn, diese zu entschärfen.
Gestatten Sie mir noch eine Anmerkung zu der Festlegung der Sicherheitsstufen:
Die Ausrufung einer höheren Sicherheitsstufe, insbesondere der Sicherheitsstufe 3,
ist mit erheblichen wirtschaftliche Konsequenzen für die Unternehmen verbunden.
Aus Sicht der Wirtschaft wäre es daher wünschenswert, wenn die Kriterien oder
Handlungsempfehlungen für die Ausrufung einer höheren Sicherheitsstufe
konkretisiert und transparent gemacht würden und damit für die Unternehmen auch
nachvollziehbar sind. Diesem Petitum sind die zuständigen Ressorts jedoch nicht
gefolgt. Sie haben darauf hingewiesen, dass es bereits heute
Handlungsempfehlungen für die jeweiligen Sicherheitsstufen gebe, die aus
Sicherheitsgründen jedoch nicht transparent gemacht werden könnten.
4.2.5 Untersagungsverfügung
§ 6 Abs. 7 des Musterentwurfs regelt die ultima ratio Befugnis der zuständigen
Behörde, einer Hafenanlage die Abfertigung von Schiffen, die dem ISPS Code
unterliegen, zu untersagen. Eine solche einschneidende Maßnahme kommt nur
dann in Betracht, wenn der Betreiber der Hafenanlage nicht über einen
genehmigten Gefahrenabwehrplan verfügt oder die ihm im genehmigten Plan
aufgeführten Maßnahmen nicht umgesetzt hat.
Wir hatten uns gegen diese Regelung ausgesprochen, da eine
Untersagungsverfügung mit gravierenden Konsequenzen für den jeweiligen Betrieb
verbunden ist. Die Vertreter der Küstenländer hatten jedoch eingewandt, dass sie in
den genannten Fällen die Möglichkeit haben müssen, eine Untersagungsverfügung
auszusprechen. Für den Fall, dass z. B. ein Betrieb in einem Hafen seinen
Verpflichtungen nach dem ISPS-Code nicht nachkommt und damit der gesamte
Hafen als unsicher eingestuft wird, würden auch andere Betriebe einen
Wettbewerbsnachteil erleiden. Wir haben jedoch mit den Küstenländern
Einvernehmen darüber erzielt, dass eine solche Untersagungsverfügung nur als
letztes Mittel in Betracht kommt, also wenn sich der Betreiber z. B. trotz mehrfacher

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Aufforderung weigert, seinen Verpflichtungen nach dem ISPS-Code
nachzukommen. Dies soll in den Begründungen zu den jeweiligen Landesgesetzen
klargestellt werden.
4.2.6 Mindestanforderungen an bestimmte Terminalarten
§ 6 Abs. 2 des Musterentwurfs sieht vor, dass für bestimmte Arten von
Hafenanlagen durch die zuständige Behörde Mindestanforderungen an die
Maßnahmen zur Gefahrenabwehr festgelegt werden können. Diese Regelung ist
noch strittig zwischen den Küstenländern und der Wirtschaft. Wir sind gegen die
Festlegung von Mindeststandards für bestimmte Terminalarten. Vielmehr ist es –
wie sich auch aus § 6 Abs. 1 ergibt – bei der Erstellung des Plans erforderlich, die
individuellen Gegebenheiten der jeweiligen Hafenanlage zu berücksichtigen. Dies
ist im Falle der Festlegung von Mindeststandards zum Teil aber nicht mehr
möglicht. Hinzu kommt, dass auch der ISPS-Code die Festlegung von
Mindeststandards nicht vorsieht. Auch in anderen europäischen Ländern gibt es
nach den uns vorliegenden Informationen keine Festlegung von Mindeststandards
weder für Hafenanlagen noch für Schiffe. Wir halten es daher nicht für akzeptabel,
eine „Insellösung“ für bestimmte Arten von Hafenanlagen in Deutschland zu
schaffen.
4.2.7 Einlaufverbot
Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde das Einlaufen eines Schiffes in
den Hafen untersagen oder dieses nur unter Bedingungen und Auflagen gestatten,
wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass das Schiff eine unmittelbare Bedrohung für die
Sicherheit von Personen, Schiffen, Hafenanlagen oder sonstigen materiellen
Gütern darstellt. Eine entsprechende Bestimmung ist in Regel 9 Ziffer 2.5 des
SOLAS-Übereinkommens enthalten. Nach Auffassung der Behörden ist ein
mögliches Einlaufverbot als Bestandteil eines Frühwarn- und Interventionssystems
(Vessel Screening Process) ein geeignetes Mittel, um die Gefahren des
internationalen Terrorismus für die Seehäfen zu minimieren. Die aktuellen
Ereignisse würden – so die Behörden – eine offensichtliche Gefährdungslage auch

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in Europa belegen, die ein schnelles Handeln zum Schutz der norddeutschen
Seehäfen unabdingbar erfordern.
Nach den uns vorliegenden Informationen beabsichtigen die USA, für Schiffe, die
aus unsicheren Häfen kommen, besondere Maßnahmen vor dem Einlaufen in die
USA vorzusehen.
4.2.8 Beauftragter für die Gefahrenabwehr in der Hafenanlage
Gemäß § 8 des Musterentwurfs hat der Betreiber einer Hafenanlage der
zuständigen Behörde einen Beauftragten für die Gefahrenabwehr, den so
genannten Port Facility Security Officer (PFSO), zu benennen. Dem PFSO kommt
eine zentrale Rolle bei der Umsetzung des ISPS-Code in der Hafenanlage zu. Er
hat insbesondere die Ausarbeitung und Fortschreibung des Plans zur
Gefahrenabwehr sicherzustellen, den Plan in der Hafenanlage umzusetzen und
regelmäßige Überprüfungen durchzuführen. Darüber hinaus hat er den
Informationsaustausch mit der zuständigen Behörde und den Beauftragten für die
Gefahrenabwehr auf dem Schiff, den Ship Security Officern, sicherzustellen. Der
PFSO muss über die erforderlichen Fachkenntnisse verfügen, eine Ausbildung an
einer zu diesem Zweck zertifizierten Schulungseinrichtung absolviert haben sowie
zuverlässig im Sinne von § 11 des Entwurfs sein.
4.2.9 Zuverlässigkeitsüberprüfung
§ 11 Abs. 1 Ziff. 1 des Musterentwurfs der Länder sieht die Durchführung einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung für den PFSO vor. Wir hatten uns gegen diese
Regelung gewandt. Unseres Erachtens wäre die Vorlage eines polizeilichen
Führungszeugnisses und einer Verpflichtungserklärung, mit der der PFSO
bestätigt, dass er die ihm zugänglichen sicherheitsrelevanten Informationen
vertraulich behandelt, ausreichend gewesen. Die Vertreter der Küstenländer haben
unter Hinweis auf Artikel 12 der EU-Verordnung zur Erhöhung der Gefahrenabwehr
auf Schiffen und in Hafenanlagen eine Zuverlässigkeitsüberprüfung aber für
zwingend erforderlich gehalten. Art. 12 der EU-Verordnung bestimmt u. a., dass für
alle Mitarbeiter, die sicherheitsrelevante Inspektionen durchführen oder mit der

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Behandlung vertraulicher Informationen im Zusammenhang mit der Verordnung
befasst sind, eine geeignete Sicherheitsüberprüfung durch den Mitgliedstaat,
dessen Staatsangehörigkeit der Mitarbeiter hat, durchzuführen ist. Allerdings wird in
der Verordnung nicht näher ausgeführt, was unter einer „geeigneten
Sicherheitsüberprüfung“ zu verstehen ist.
Gemäß § 11 Abs. 4 des Entwurfs darf der PFSO ohne eine abgeschlossene
Zuverlässigkeitsüberprüfung, bei der keine Zweifel an seiner Zuverlässigkeit
verbleiben, seine Tätigkeit nicht aufnehmen. Wir gehen davon aus, dass insoweit
nur für die Tätigkeit als PFSO relevante Faktoren herangezogen werden.
Gemäß § 11 Abs. 1 Ziff. 3 findet eine Zuverlässigkeitsüberprüfung von weiteren
Personen, die aufgrund ihrer Tätigkeit Zugang zu der Risikobewertung und dem
Gefahrenabwehrplan haben, statt, soweit die zuständige Behörde dies im Einzelfall
für erforderlich hält. Damit können auch Personen, die das Gesamtwerk der
Risikobewertung und des Gefahrenabwehrplans einsehen können, einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden.
4.2.10 Sicherheitserklärung
§ 10 des Musterentwurfs sieht vor, dass der PFSO um die Erstellung einer
Sicherheitserklärung nach Ziffer 5.1 des Teils A des ISPS Code ersuchen kann,
wenn ein Schiff, mit dem ein Zusammenwirken stattfindet, nicht den Bedingungen
des Kapitels XI-2 des SOLAS-Übereinkommens unterliegt.
Diese Bestimmung kann relevant werden, wenn z. B. ein Schiff unter der Flagge
eines Nicht-IMO-Vertragsstaates an einer ISPS-Hafenanlage festmacht. Diese
Fälle dürften in der Praxis aber eher selten sein. Von dieser Regelung können aber
auch Binnenschiffe betroffen sein. Legt ein Binnenschiff an einer ISPS-Hafenanlage
an, kann der PFSO eine solche Sicherheitserklärung verlangen, wenn er dies im
konkreten Fall für erforderlich hält.
III. Regel 11 des Kapitels XI-2 des SOLAS-Übereinkommens

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Nach Regel 11 des Kapitels XI-2 des SOLAS-Übereinkommens können die IMO-
Vertragsstaaten für internationale Kurzstreckenverkehre auf festen Routen bi- oder
multilaterale Vereinbarungen über alternative Sicherheitsmaßnahmen abschließen.
Eine entsprechende Regelung ist auch in Art. 5 der EU-Verordnung zur Erhöhung
der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen enthalten. Diese Regelung
ist für den Fähr- und RoRo-Verkehr in der Ostsee von erheblicher Bedeutung.
Derzeit befindet sich der Bund unter Beteiligung der betroffenen Wirtschaft in
Verhandlungen mit skandinavischen Staaten über ein solches multilaterales
Agreement. Wir halten es für dringend erforderlich, kurzfristig zum Abschluss einer
multilateralen Vereinbarung für den Fähr- und RoRo-Verkehr in der Ostsee zu
gelangen, um den Besonderheiten dieser Verkehre Rechnung zu tragen. In einigen
Punkten besteht derzeit noch Klärungsbedarf mit den skandinavischen Staaten. Wir
sind jedoch zuversichtlich, dass diese Punkte in einem weiteren Gespräch geklärt
werden können, so dass die Vereinbarung kurzfristig unterzeichnet werden kann.
IV. Kosten für die Umsetzung der Security-Maßnahmen
Die Umsetzung der IMO-Maßnahmen ist mit erheblichen Kosten für die
Umschlagbetriebe in den deutschen Seehäfen verbunden. Nach Einschätzung des
ZDS werden die Kosten deutlich über 50 Mio. Euro liegen. Auch in den Folgejahren
ist mit Kosten in einer ähnlichen Größenordnung zu rechnen.
Die Unternehmen haben sich – soweit sie als Betreiber der jeweiligen Hafenanlage
anzusehen sind – bereit erklärt, die innerbetrieblichen Maßnahmen auf dem
Terminal durchzuführen. Die immensen Kosten, die durch die Umsetzung der
Security-Maßnahmen entstehen, können aber nicht von den Unternehmen
getragen werden. Diese Kosten müssen vielmehr durch einen Sicherheitszuschlag
an die jeweiligen Kunden weitergegeben werden.
Nach Ansicht des ZDS ist es nicht akzeptabel, den Unternehmen darüber hinaus
auch die Kosten für die rein staatlichen Verpflichtungen nach dem ISPS Code, also
für die Durchführung der Risikobewertung für die Hafenanlage und die
Genehmigung des Plans zur Gefahrenabwehr, oder für andere hoheitliche

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Maßnahmen, wie z. B. eine Bombenentschärfung auf dem Terminal, aufzuerlegen.
Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die von der IMO
beschlossenen Maßnahmen der Verhinderung von weiteren Terroranschlägen
dienen. Der Schutz des Staates und seiner Bürger vor terroristischen Anschlägen
ist eine originär hoheitliche Aufgabe, so dass die dem Staat hierdurch entstehenden
Kosten nicht auf die Unternehmen verlagert werden können. Vor diesem
Hintergrund hatte auch der Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages in
seiner Beschlussempfehlung vom 25. November 2003 zu dem Entwurf des
Vertragsgesetzes auf Folgendes hingewiesen:
„Es erscheint geboten, die Bundesregierung darauf hinzuweisen, dass nicht alle
Maßnahmen zum Schutz der Häfen und der Schifffahrt vor terroristischen Gefahren
durch die Wirtschaft zu tragen sind. In weiten Teilen handelt es sich um
Maßnahmen zur öffentlichen Gefahrenabwehr, deren Kosten nicht komplett auf die
Wirtschaft umgelegt werden können.“
Zwar haben die Vertreter der Länder bereits angekündigt, für die Genehmigung der
Gefahrenabwehrpläne für die Hafenanlage Gebühren erheben zu wollen. In diese
Gebühren soll auch der Aufwand für die Durchführung der Risikobewertung für die
Hafenanlage mit einfließen. Aus den vorgenannten Gründen halten wir eine
Gebührenerhebung für staatliche Leistungen aber für nicht akzeptabel. Hinzu
kommt, dass es hierdurch zu einem weiteren Wettbewerbsnachteil für die
deutschen Seehäfen käme. Nach den uns vorliegenden Informationen wollen z. B.
die niederländischen Behörden keine Gebühren für die Genehmigung der Pläne
erheben. Wir appellieren daher an die zuständigen Behörden und Ministerien,
darauf zu achten, dass es im Rahmen der Umsetzung der IMO-Maßnahmen in den
Mitgliedstaaten zu keinen Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil der deutschen
Seehäfen kommt.
V. Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission zur Verbesserung
der Gefahrenabwehr in Häfen
Da das SOLAS-Übereinkommen den Schutz des menschlichen Lebens auf See
zum Ziel hat, konnten aus rechtlichen Gründen keine Maßnahmen zur

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Gefahrenabwehr für den gesamten Hafenbereich durch die Änderung dieses
Übereinkommens vorgesehen werden. Vielmehr beziehen sich die von der IMO
beschlossenen Maßnahmen nur auf die Seeschifffahrt und die Umschlaganlagen,
in denen unmittelbar ein Zusammenwirken mit dem Schiff stattfindet.
Vor diesem Hintergrund ist auf der Diplomatischen Konferenz bei der IMO im
Dezember 2002 die Resolution 8 angenommen. Diese Resolution sieht die
Einsetzung einer gemeinsamen ILO/IMO-Arbeitsgruppe vor, die den Auftrag hatte,
sich mit der Sicherheit im gesamten Hafengebiet zu befassen. In mehreren
Arbeitsgruppensitzungen seit Anfang 2003 hat die gemeinsame ILO/IMO-
Arbeitsgruppe einen Draft Code of Practice on Security in Ports erarbeitet, der im
Frühjahr diesen Jahres auf einer ILO-Konferenz verabschiedet werden soll. Der
Code of Practice soll als Empfehlung an die jeweiligen ILO/IMO-Vertragsstaaten
gerichtet werden.
In Anlehnung an diesen Draft Code of Practice on Security in Ports hat die
Europäische Kommission im Februar d. J. einen Richtlinienvorschlag zur
Verbesserung der Gefahrenabwehr in Häfen vorgelegt. Mit diesem
Richtlinienvorschlag soll die Sicherheit in den übrigen Hafengebieten, die nicht
unter den ISPS Code fallen, verbessert werden. Der Vorschlag der Kommission
sieht analog zu den IMO-Regelungen die Durchführung eines Port Security
Assessments, die Erstellung eines Port Security Plans und die Benennung eines
Port Security Officers für den Hafen vor.
Nach Ansicht des ZDS ist es nicht akzeptabel, den Hafenbereich mit weiteren
Sicherheitsanforderungen zu überziehen. Vielmehr sollte zunächst der Ausgang der
Beratungen zu dem Konsultationspapier der Europäischen Kommission zur
Transportkettensicherheit abgewartet werden, bevor an der Schnittstelle zwischen
Land- und Seeverkehr weitere Maßnahmen zum Tragen kommen. Dies haben wir
auch über unseren europäischen Verband FEPORT gegenüber der Europäischen
Kommission deutlich gemacht.
VI. Schlussbemerkung

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Der 1. Juli 2004 steht vor der Tür. Bis zu diesem Termin müssen die Anforderungen
des ISPS-Code von den IMO-Vertragsstaaten umgesetzt sein. Eine Reihe von
Gefahrenabwehrplänen für die Hafenanlagen sind von den zuständigen Behörden
bereits genehmigt worden. Wir gehen davon aus, dass bis zum 1. Juli 2004 alle
Gefahrenabwehrpläne unserer Mitgliedsunternehmen genehmigt sind und die
Unternehmen damit voll ISPS-konform sind. Damit leisten die deutschen Seehäfen
einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Sicherheit in der Seeschifffahrt.
Gleichzeitig wird hierdurch ihre Wettbewerbsfähigkeit gesichert.
Meine Damen und Herren, ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.