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Das Persönliche Budget aus Sicht der Diakonie
Auswertung vorliegender Stellungnahmen von diakonischen Landesverbänden
Fachverbänden und Einrichtungsträgern
Vorbemerkung: Die folgenden Ausführungen fußen auf der Analyse bisher bekannt
gewordener Stellungnahmen diakonischer Verbände und Träger zunächst ohne Bewertung
dieser Stellungnahmen durch die Projektgruppe. (Die der Projektgruppe zur
Verfügung stehenden Unterlagen sind in der Anlage aufgeführt). Entwicklungen insbesondere
zur Ausgestaltung trägerübergreifender Budgets, der BudgetVO oder dem
Modellversuch Persönliches Budget für pflegebedürftige Menschen sind in die vorliegenden
Stellungnahmen noch nicht eingeflossen. Insgesamt zeigt sich, dass ein
relativ hoher Konsens innerhalb der Diakonie hinsichtlich der Bewertung Persönlicher
Budgets vorhanden ist.
In Weiterentwicklung der vorliegenden Bestandsaufnahme soll eine diakonische Position
entwickelt werden, die Grundlage für einen breiten Diskurs zu diesem Thema
innerhalb der Diakonie sein soll.
Insgesamt wird das Persönliche Budget aus diakonischer Sicht begrüßt, wenn es als
gleichwertige Alternative zur Sachleistung adäquat ausgestattet wird. Wesentlich für
eine Bewertung des Persönlichen Budgets sind die gesetzlichen Rahmenbedingungen
einschließlich der organisatorischen Abläufe und der finanziellen Ausstattung der
Budgets. Die vorliegenden Stellungnahmen formulieren sowohl positive Effekte, die
von der Einführung eines Persönlichen Budgets erwartet werden, wie aber auch Befürchtungen
jeweils aus der Perspektive von Menschen mit Behinderungen (Nutzerperspektive)
und aus der Perspektive der Einrichtungsträger (Anbieterperspektive).
Aus der Analyse der positiven Effekten oder aber der Befürchtungen lassen sich
Anforderungen an die Ausgestaltung Persönlicher Budgets aus diakonischer Sicht
ableiten.
1. Erwartung positiver Effekte durch die Einführung Persönlicher Budgets
1.1 Aus der Sicht von Menschen mit Behinderungen
Aus der Sicht behinderter Menschen (insbesondere auch aus der Befragung von
Budgetnehmern aus bisherigen Modellversuchen) lassen sich folgende positive Effekte
der Einführung Persönlicher Budgets erwarten:

- Die Wahlfreiheit zwischen verschiedenen Leistungen für Menschen mit Behinderungen
wird erweitert.
Persönliche Budgets ermöglichen es, den Budgetnehmern entsprechend ihrem
Bedarf unter verschiedenen Angeboten auszuwählen. Wahlfreiheit und Autonomie
behinderter Menschen wird dadurch gestärkt.
- Selbstbestimmung wird gefördert
Persönliche Budgets ermöglichen es Menschen mit Behinderungen selbst zu
entscheiden, welche Leistungen sie in welcher Form von welchem Anbieter in
Anspruch nehmen möchten. Dies ist ein entscheidender Schritt zur Stärkung der
Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen. Die Entscheidung über die
Art und Form der Leistung und die Auswahl des Leistungsanbieters sind jedoch
auch Herhausforderungen und Anforderungen an Menschen mit Behinderungen.
Dies kann ein Beitrag sein, Selbstbestimmung zu fördern und „gelernte Hilflosigkeit“
zu überwinden.
- Größere Zufriedenheit
Trotz der in Einzelfällen hohen Anforderungen, die die Verwendung eines Persönlichen
Budgets an Menschen mit Behinderungen stellt, ist aus Erfahrungsberichten
von Budgetnehmern (insbesondere aus den Modellprojekten im Ausland)
bekannt, dass die Inanspruchnahme Persönlicher Budgets die Zufriedenheit mit
der Lebenssituation behinderter Menschen erheblich verbessert.
- Nachfragemacht wird gestärkt
Der Aufbau ambulanter Angebotsstrukturen – obwohl von fachlicher Seite seit
vielen Jahren gefordert – ist nur sehr langsam vorangekommen. Es wird erwartet,
dass durch die Nachfragemacht von Menschen mit Behinderungen, die über ein
Persönliches Budget verfügen, rascher ein solcher Wechsel in den Angebotstrukturen
erfolgen kann. Dies setzt allerdings voraus, dass genügend Budgetnehmer
vorhanden sind, um tatsächlich so etwas wie eine „Nachfragemacht“ darzustellen.
- Mitspracherecht bei Hilfebedarfsfeststellung und Bestimmung der Qualität
der Leistungen wird verbessert.
Die Inanspruchnahme von Persönlichen Budgets setzt voraus, dass Menschen
mit Behinderungen bei der Hilfebedarfsfeststellung und bei der Bestimmung der
Qualität der Leistungen effektive Mitspracherechte haben. Während bisher die
Hilfebedarfsfeststellung sich hauptsächlich beschränkte auf die Zuweisung zu einem
bestimmten Leistungsangebot (z. B. Hilfebedarfsgruppe einer Einrichtung)
beschränkte (s. Gutachten von Frau Prof. Pöld-Krämer), könnten durch die Einführung
Persönlicher Budgets stärkere Beteiligungsrechte von Menschen mit Behinderungen
bei dem Verfahren der Hilfebedarfsfeststellung entwickelt werden.
- Finanzierung des Hilfebedarfs erfolgt aus einer Hand

Gegenüber dem Budgetnehmer erfolgt die Finanzierung des Hilfebedarfs aus einer
Hand, auch wenn mehrere Rehabilitationsträger beteiligt sind (s. Budgetverordnung).
Dadurch könnten Nachteile des zergliederten Sozialleistungssystem
überwunden werden.
1.2 Positive Erwartungen, die geäußert wurden aus der Sicht von Leistungserbringern
- Entwicklung von differenzierten Angeboten in der Region, insbesondere im
ambulanten Bereich
Diese Erwartung korrespondiert mit der Nachfragemacht von Menschen mit Behinderungen
durch ein Persönliches Budget. Insbesondere die gesplittete Leistungszuständigkeit
(örtlicher bzw. überörtlicher Sozialhilfeträger) hat bisher die
Entwicklung von ambulanten Angeboten wesentlich behindert. Da es bei der
Ausgestaltung Persönlicher Budgets nur noch einen Leistungsträger gibt, könnte
die Einführung Persönlicher Budgets zu einer rascheren Umgestaltung der Angebotslandschaft
führen.
- Beschleunigung der Innovationsbereitschaft der Anbieter
Durch die verstärkte Nachfrage (und das über Persönliche Budgets in den „Sozialmarkt“
eingebrachte Finanzvolumen) wird erwartet, dass die Innovationsbereitschaft
von Anbietern für den Auf- und Ausbau entsprechender ambulanter Angebote
gefördert wird.
- Auflösung des sozialrechtlichen Dreiecks
Durch die Einführung des Persönlichen Budgets wird das sogenannte sozialrechtliche
Dreieck aufgelöst. Anbieter von Leistungen und Nachfrager nach Leistungen
gehen unmittelbar vertragliche Beziehungen ein. Weniger die Vorgaben und Anforderungen
des Sozialleistungsträgers (Kostenträgers), als die Anforderungen
und Wünsche des Budgetnehmers werden Art und Qualität der Leistungen beeinflussen.
- Größere Flexibilität der Leistungserbringung
Durch die Auflösung des sozialrechtlichen Dreiecks wird erwartet, dass eine Reihe
von bisher hemmenden bürokratischen Vorschriften entfallen und somit die
Leistungserbringer größere Flexibilität bei der Ausgestaltung bedarfsgerechter
Leistungen entwickeln können.
2. Gefährdungen bzw. Befürchtungen bei der Einführung Persönlicher Budgets
2.1 Nutzerperspektive
Aus der Sicht der Nutzer von persönlichen Budgets werden in bisher veröffentlichten
Papieren Diakonischer Verbände und Träger folgende Befürchtungen bzw.
Gefährdungen formuliert.

- Angebotsstrukturen nicht vorhanden
Persönliche Budgets können nur dann zur Verstärkung von Selbstbestimmung,
Autonomie und Wahlfreiheit von Menschen mit Behinderungen beitragen, wenn
sie zwischen unterschiedlichen Angeboten auswählen können. Insbesondere in
ländlichen Gebieten sind jedoch solche unterschiedliche Angebote (insbesondere
im ambulanten Bereich) nicht vorhanden, so dass die angestrebte Wahlfreiheit
zwischen verschiedenen Leistungen und zwischen verschiedenen Anbietern von
Leistungen ins Leere läuft.
- Nutzer – Anbieter – Abhängigkeitsverhältnis bleibt erhalten
Bei einem unzureichenden Angebot an Teilnahmeleistungen in der Region, bleibt
der Budgetnehmer auf die Leistungen des vorhandenen Anbieters angewiesen,
Da sich das bei Sachleistungen bestehende sogenannte Dreiecksverhältnis nun
zu einem zweiseitigen Verhältnis zwischen Anbieter und Nutzer des persönlichen
Budgets verkürzt hat, können neue Abhängigkeitsverhältnisse entstehen. Insbesondere
wenn noch relativ wenige Budgetnehmer in einer Region vorhanden
sind, ist deren Position gegenüber größeren Anbietern relativ schwach.
- Unterlaufung des Bedarfsdeckungsprinzips durch Pauschalierung und finanzielle
Deckelung
Zwar sehen die Regelungen des SGB IX vor, dass ein persönliches Budget so
bemessen sein muss, dass der individuelle Bedarf dadurch gedeckt werden kann.
Dennoch ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass bei der Feststellung
des Bedarfes finanzielle Interessen der Leistungsträger dominieren, zumal noch
kein allgemein anerkanntes und valides Verfahren zur (trägerübergreifenden) Bedarfsfeststellung
bzw. zur Verpreislichung des Bedarfes vorhanden ist.
- Absenkung von Qualitätsstandards
Es wird die Gefahr gesehen, dass es zu einer Absenkung von erreichten Qualitätsstands
der Leistungen kommt entweder dadurch, dass die Budgetnehmer von
sich aus Leistungen mit geringerem Qualitätsstandards einkaufen oder aber dadurch,
dass das persönlichen Budgets nicht ausreichend bemessen ist, um Leistungen
in der notwendigen Qualität einkaufen zu können oder aber dass (neue)
Leistungsanbieter nur Leistungen von geringerer Qualität erbringen. In diesem
Zusammenhang kommt auch Fragen des Verbraucherschutzes eine größere Bedeutung
zu.
- Absenkung von Fachlichkeit
Diese Befürchtung korrespondiert mit der Befürchtung der Absenkung von Qualitätsstandards.
- Fehlende Qualitätskontrolle
Durch die Auflösung des sozialrechtlichen Dreiecks mindert sich die Einflussnahme
des Sozialleistungsträgers auf die Kontrolle und Festlegung der Qualität der

Leistungen. Entsprechende Regelungen zum Verbraucherschutz oder im Rahmen
von Zielvereinbarungen zur Verwendung des persönlichen Budgets etc. sollen
die notwendige Qualität der Leistungen sicherzustellen.
- Ausgrenzung von Menschen mit Behinderungen
Es wird befürchtet, dass bestimmte Menschen mit Behinderungen (z.B. nicht geschäftsfähige
Personen) kein persönliches Budget erhalten, da Ihnen die Verwendung
des persönlichen Budgets nicht zugetraut wird.
- Menschen mit Behinderungen als Objekt der Bedarfsfeststellung
Entscheidende Bedeutung für die Höhe des persönlichen Budgets wird einer
sach- und fachgerechten Feststellung des Bedarfs und der Verpreislichung des
Bedarfes zukommen. Es wird befürchtet, dass durch mangelnde Beteiligung betroffener
Personen die Bedarfsfeststellung weitestgehend über die Köpfe behinderter
Menschen hinweg erfolgt und somit in dem Verfahren der Bedarfsfeststellung
behinderte Menschen nur als Objekt des Verfahrens behandelt werden.
- Missbräuchliche Verwendung von persönlichen Budgets
Es wird die Gefahr gesehen, dass Menschen mit Behinderungen ihr persönliches
Budget nicht sachgerecht im Sinne der Beschaffung von Teilhabeleistungen verwenden.
2.2 Anbieterperspektive
Aus der Sicht der Leistungserbringer werden folgende Probleme genannt die mit
der Einführung persönlicher Budgets entstehen könnten.
- Hilfsplanung nicht mehr durch freie Träger
Da bei der Feststellung des Bedarfs und der Aushandlung von Zielvereinbarungen
freie Träger nicht mehr beteiligt sind, wird befürchtet, dass freie Träger bei
der Hilfeplanung nicht mehr einbezogen werden und insofern einen Kompetenzverlust
erleiden.
- Verlust von Kundenbindung
Es wird befürchtet, dass Menschen mit Behinderungen ihre Leistungen bei anderen
Anbietern einkaufen und deshalb ein Verlust der Kundenbindung bei etablierten
Trägern zu erwarten ist. (Die Erfahrungen der Auswertung bisheriger Modellversuche
ergeben jedoch, dass Budgetnehmer ihre Leistungen vorwiegend
von etablierten Anbietern beziehen.)
- Größere Träger-/ Anbieterkonkurrenz
Es wird erwartet, dass es durch die verstärkte Nachfragemacht von Menschen mit
Behinderungen, die über ein persönliches Budget verfügen, in einzelnen Regionen
zu größerer Anbieterkonkurrenz kommen wird.

3. Perspektiven und Forderungen an die Ausgestaltung persönlicher Budgets
Aus den bisherigen Verlautbarungen Diakonischer Verbände und Träger lassen sich
zu sieben Bereichen Forderungen bzw. Perspektiven für eine fachgerechte Ausgestaltung
persönlicher Budgets ableiten:
- Rechte behinderter Menschen stärken
An der Möglichkeit ein persönliches Budget in Anspruch nehmen zu können,
sollten alle Menschen mit Behinderungen teilhaben können. Es darf keine Ausgrenzung
von bestimmten Personengruppen geben.
Es ist ein uneingeschränktes Wahlrecht zwischen Geld- und Sachleistungen
(bzw. Kombination aus Geld- und Sachleistungen) zu garantieren.
Sollten die Budgetnehmer/innen das persönliche Budget als nicht geeignet für
sich ansehen, ist jederzeit eine Rückkehr zur Inanspruchnahme von Sachleistungen
zu ermöglichen.
- Bedarfsdeckung und Bedarfsfeststellung
Persönliche Budgets müssen so bemessen sein, dass mit ihnen eine Deckung
des gesamten Bedarfs möglich ist.
Die Bedarfsfeststellung sollte unabhängig von Interessen Dritter, nachvollziehbar
und interdisziplinär erfolgen. Dabei ist eine echte Beteiligung für Menschen mit
Behinderungen unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Situation und ihrer
Wünsche (Individualisierungsprinzip) sicherzustellen.
Geeignete Instrumente zur Bedarfsfeststellung (insbesondere bei trägerübergreifenden
Budgets) sind zu entwickeln.
Das Gesamtverfahren sollte verwaltungstechnisch ökonomisch, transparent und
nachvollziehbar für den potentiellen Budgetnehmer sein.
- Hilfeplanung
Die Hilfeplanung muss beteiligungsorientiert, prozessorientiert und interdisziplinär
erfolgen. Die im Leistungsrecht verankerten Grundsätze des Wunsch- und Wahlrechtes
und der Beteiligung behinderter Menschen darf nicht über das Verfahrensrecht
bei der Hilfeplanung wieder ausgehebelt werden.
- Verbraucherschutz
Um die Rechte behinderter Menschen bei Inanspruchnahme von Leistungen mittels
eines persönlichen Budgets zu sichern, ist der Aufbau eines unabhängigen
Verbraucherschutzes unabdingbar. Dies kann in unterschiedlichsten Formen organisiert
und realisiert werden, z.B. durch die Einrichtung (neutraler) Beschwerdestellen,
die Förderung von Peer-Counseling usw.
Zum Schutz von Übervorteilung durch unseriöse Anbieter sind Qualitätsprüfungen
der Leistungen von Anbietern vorzusehen. Weiterhin ist ein Verfahren zu entwikkeln,
um ein angemessenes Preisleistungsverhältnis der angebotenen Leistungen
zum Schutze der Betroffenen zu garantieren.
- Angebotsstrukturen

Der Aufbau ambulanter Angebotsstrukturen ist voranzutreiben. Da bei Einführung
des persönlichen Budgets vermutlich die „Nachfragemacht“ der Budgetnehmer
noch relativ gering ist, sind Anschubfinanzierungen für den Aufbau neuer ambulanter
Versorgungsstrukturen notwendig. Besonderes Augenmerk ist dabei darauf
zu richten, regionale Unterversorgung auszugleichen.
Durch den Aufbau neuer ambulanter Versorgungsstrukturen, darf das bestehende
System an Angeboten nicht in Frage gestellt werden. Insbesondere schwerstbehinderte
Menschen sind weiterhin auf hochkompetente teilstationäre und stationäre
Angebote angewiesen. Darüber hinaus muss den betroffenen Menschen auch
in Zukunft die Wahlmöglichkeit zwischen Inanspruchnahme ambulanter Dienste
und stationärer Dienste offen stehen.
- Budgetassistenz
Nicht jeder behinderte Mensch wird in der Lage sein, ohne Unterstützung oder
Assistenz über das persönliche Budget zu verfügen und sich die notwendigen
Leistungen einzukaufen. Sicherzustellen ist deshalb, notwendiger Unterstützungs-
, Beratungs- und Assistenzbedarf. Diese Unterstützung muss bei der Bemessung
des Budgets berücksichtigt werden.
Budgetassistenz kann in verschiedenen Formen erfolgen. Bewährt haben sich
bisher insbesondere Formen des Peer-Counseling, der Unterstützung durch Angehörige
oder gesetzliche Betreuer. Vorgesehene Unterstützungsformen durch
die Gemeinsamen Servicestellen der Rehaträger sind genau zu beobachten und
zu evaluieren.
- Budgetkontrolle
Das persönliche Budget dient der Beschaffung notwendiger Teilhabeleistungen.
Es sind Regelungen vorzusehen, die eine missbräuchliche Verwendung des persönlichen
Budgets verhindern.
Zu vermeiden sind allerdings bürokratische Verfahren der Budgetkontrolle. Den
Budgetnehmern muss, wenn das persönliche Budget überhaupt attraktiv sein soll,
eine gewisse Dispositionsfreiheit eingeräumt werden.
Vorstellbar wäre z.B. dass ein gewisser Grundbetrag dem Budgetnehmer zur freien
Verfügung steht (ohne Verwendungsnachweis). Die zweckentsprechende
Verwendung des übrigen persönlichen Budgets ist nachzuweisen.

Materialien die der Projektgruppe zur Verfügung standen:
- Fachverband Evangelische Behindertenhilfe und Sozialpsychiatrie in Bayern
e.V.: Eckpunkte zur Einführung von Modellvorhaben zum Persönlichen Budget
nach § 17 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX (ohne Datum)
- Evangelischer Fachverband für Behindertenhilfe im Diakonischen Werk Württemberg:
Persönliches Budget für Menschen mit Behinderungen, Positionspapier vom
17.10.2001
- Fachverband Behindertenhilfe in den Diakonischen Werken Westfalen-Lippe:
Persönliches Budget in der Behindertenarbeit – Mogelpackung oder Zukunftszukunftsprogramm?
Dokumentation der Fachtagung am 07. Juni 2000.
- Kreuznacher Diakonie: Modellprojekt in Rheinland-Pfalz: „Selbstbestimmen,
Hilfe nach Maß für Behinderte“
- Rummelsberger Anstalten der Inneren Mission e.V.: Persönliches Budget –
Ein Schlüssel zu mehr Selbstbestimmung? Dokumentation des Fachtages am
26. Februar 2002
- Bundesverband Evangelische Behindertenhilfe: Was können personenbezogene
Budgets leisten? Bewertung und Mindestanforderungen aus der Sicht
des BEB.
- Arbeitspapier des Theologischen Ausschusses der Diakonischen Konferenz:
Persönliches Budget – Theologisch- ethische Reflektion eines sozialpolitischen
Innovationspotentials (Diskussionsstand 04.06.2004)