Dr. iur. Werner Nussbaum - wnussbaum.ch

Dr. iur. Werner Nussbaum
Rechtsexperte für Soziale Sicherheit, insbesondere für berufliche Vorsorge
Bericht
über
Kapitalleistungen der beruflichen Vorsorge
in verschiedenen Ländern mit Anmerkungen hinsichtlich der Weiterentwicklung
des schweizerischen Systems
Einleitung
Dieser Bericht soll die Eidgenössische Finanzkontrolle über das Ergebnis der
Abklärungen hinsichtlich der Regelung und Praxis der Kapitalauszahlung als
Leitungsform der beruflichen Vorsorge in verschiedenen Ländern informieren. Er ist so
aufgebaut, dass nach der Ausgangslage und der Zielsetzung das Ergebnis der Analyse
der für diese Untersuchung ausgewählten Systeme sowie eine Schlussfolgerung
hinsichtlich der entsprechenden Entwicklung in der Schweiz dargestellt wird. Die
Darstellung der Regelung und Praxis der Kapitalauszahlung in den einzelnen Ländern
wird mit einem summarischen Überblick über das jeweilige Vorsorgesystem eingeleitet.
Weitere Daten und Beispiele im Anhang beziehungsweise in der Beilage sollen gewisse
Aspekte noch detaillierter illustrieren.
Ergänzungen und Modifikationen des Auftrages erwiesen sich im Laufe der Arbeiten als
geboten, um aus den zum Teil grundverschiedenen Systemen in den einzelnen Ländern
brauchbare Schlussfolgerungen ziehen zu können, die auch für die Situation und
Weiterentwicklung in der Schweiz von Interesse sind. Der Bericht konnte allerdings
insoweit nicht umfassend abgeschlossen werden, als die Ergebnisse der von der OECD in
ihren Mitgliedländern durchgeführten Erhebungen über die Kapitalauszahlung der
beruflichen Vorsorgeleistungen erst im Sommer 2004 zur Verfügung gestellt und deshalb
für den vorliegenden Bericht nicht verarbeitet werden konnten.

A
Ausgangslage
Die Auszahlung des Vorsorgekapitals an die Versicherten in einem kapitalorientierten
Vorsorgesystem wie der beruflichen Vorsorge ist eine spezifische Leistungsform, die in
einzelnen Ländern eher als Regel, in anderen eher als Ausnahme und wiederum in
anderen überhaupt nicht praktiziert wird. Aufgrund der am 3. Oktober 2003 von den
Eidgenössischen Räten verabschiedeten Revision des Bundesgesetzes über die berufliche
Vorsorge wird trotz zunehmender Langlebigkeit der Versicherten und erhöhter
Unsicherheiten des Finanzmarktes der Kapitalabfindung an die Begünstigten von
Gesetzes wegen ein noch höherer Stellenwert als bisher zugeordnet (vgl. Art. 37 Abs. 2 -
4 BVG neu). Die Bedeutung der Kapitalleistung in der beruflichen Vorsorge hängt
wesentlich davon ab, welche Rolle der Staat in der Sozialen Sicherheit für seine
Bewohner einnimmt und wie diese ihre Eigenverantwortung bezüglich der Altersvorsorge
wahrnehmen. Auf der anderen Seite stellt sich für den Staat die Frage, wie hoch sein
Risiko sein darf, durch die verschiedenen Arten von Kapitalauszahlungen
Steuereinnahmen zu verlieren und dadurch eine Verschiebung der Leistungspflicht von
der Sozialversicherung bzw. beruflichen Vorsorge auf die Sozialfürsorge in Kauf zu
nehmen, die vom Steuerzahler finanziert werden muss.
Mit zunehmender Lebenserwartung der Versicherten und erhöhter Kosten sowohl für den
Alltagskonsum im Alter, als auch für die Erhaltung der Gesundheit der Pensionierten
einerseits und den steigenden Unsicherheiten auf den Kapitalmärkten sowie dem mit der
langen Ansparphase systematisch verbundenen Problem des Kaufkraftschwundes
anderseits kann die Substanzerhaltung des Vorsorgevermögens für die Versicherten
erheblich gefährdet werden. Diese Problematik manifestiert sich insbesondere im
Zeitpunkt der Fälligkeit einer Vorsorgeleistungen. Im Falle einer Kapitalauszahlung des
geäufneten Vorsorgevermögens an die Begünstigten werden die drei wesentlichen
Risiken der beruflichen Vorsorge, a) die zunehmende Langlebigkeit, b) die
Unsicherheiten des Kapitalmarktes und c) die Preisinflation nämlich auf die Schultern der
einzelnen, in der Regel nicht besonders risikofähigen Versicherten übertragen, während
bei der Rente diese Risiken grundsätzlich durch den jeweiligen Vorsorgeträger kollektiv
getragen werden. Ist die Vorsorgeeinrichtung als professionell geführte kollektive
Einrichtung für die Bewältigung dieser Herausforderungen mehr oder weniger
gewappnet, trifft das Vorsorgekapital den durchschnittlichen Versicherten in der Regel
2

ohne besondere fachliche Vorbereitung, dieses im allgemeinen grosse Vermögen bis ans
Ende seiner Tage sachgerecht und zweckmässig zu verwalten.
Die Erfüllung der Leistungspflicht der Vorsorgeeinrichtung in Form einer
Kapitalabfindung statt einer Rente bzw. die Barauszahlung der Austrittsleistung statt
deren Übertragung auf eine andere Einrichtung der beruflichen Vorsorge birgt Gefahren,
die es im Hinblick auf den Zweck der beruflichen Vorsorge im Sinne von Artikel 113 der
Schweizerischen Bundesverfassung, nämlich die Erhaltung des bisherigen
Lebensstandards in angemessener Weise zu gewährleisten, vermehrt zu beachten gilt.
Einerseits wird mit der Kapitalauszahlung den Versicherten eine hohe
Selbstverantwortung für die zweckkonforme Nutzung dieses Kapitals bei ausbleibendem
Erwerbseinkommen übertragen. Anderseits kann sich die Vorsorgeeinrichtung mit der
Auszahlung des betreffenden Kapitals von ihrer Pflicht zur Erhaltung der Substanz des
Vorsorgekapitals entledigen und dadurch ihre Anlagepolitik im ausschliesslichen
Interesse der aktiven Versicherten entsprechend optimieren, aber auch die Kosten der
Rentenverwaltung sparen.
Aus versicherungstechnischer Sicht ist im Auge zu behalten, dass sich mit dem
gesetzlichen oder reglementarischen Anspruch auf Kapitalabfindung das
Antiselektionsproblem verschärft, indem aufgrund des ungleichen Informationsstandes
zwischen der Vorsorgeeinrichtung und dem Versicherten letzterer aufgrund der
besonderen Kenntnisse über seine Gesundheit die für ihn bzw. für seine Erben günstigere
Wahl treffen und dadurch die Vorsorgeeinrichtung liquidations- und anlagetechnischen
Problemen aussetzen kann. Diesem Problem hat sich in letzter Zeit auch die Wissenschaft
sowie die führenden internationalen Organisationen, wie die Weltbank, angenommen
(vgl. James Estelle/Dimitri Vittas, Annuities Markets in Comparative Perspective: Do
Consumers Get Their Money’s Worth?, World Bank 1999).
Das Steuerrechtssystem sollte nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der
Versicherten so konzipiert sein, dass weder aus Kapitalleistung noch aus
Rentenzahlungen ein relativer Vorteil entsteht. Die beiden Leistungsformen
(Kapitalleistung und Renten) müssen aber auch aus sozialpolitischen Gründen steuerlich
neutral behandelt werden. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass dieses Ziel nicht in jeder
Hinsicht erreicht wird. Die Gegenüberstellung der verschiedenen Methoden zur
3

Besteuerung der Kapitalleistungen erweist sich deshalb als besonders schwierig, weil die
Umstände und die Voraussetzungen für diesen Besteuerungstatbestand zum Teil sehr
unterschiedlich sind. Dies zeigt sich z.B. bei einem Vergleich zwischen der Schweiz und
den Vereinigten Staaten von Nordamerika. Während das Einkommenssteuerrecht in der
Schweiz von Verfassungswegen von den 26 kantonalen Systemen dominiert wird, die
wiederum unter sich hinsichtlich der Besteuerung zum Teil sehr unterschiedlich
ausgestaltet sind, kommt in den Vereinigten Staaten in diesem Bereich vor allem das
Bundeseinkommenssteuerrecht, also ein einheitliches Steuersystem zum Tragen. Ist für
die Besteuerung einer Leistung der beruflichen Vorsorge in der Schweiz die Rente der
Regelfall, so ist dies in den Vereinigten Staaten die Kapitalabfindung in ihren
verschiedensten Ausgestaltungen.
Sinn und Nutzen einer Kapitalauszahlung des Vorsorgevermögens hängt im übrigen von
den Umständen und den Fähigkeiten der Versicherten ab, dieses Vermögen bis ans Ende
ihrer Tage selber zweckkonform zu bewirtschaften. Dabei können insbesondere auch
kulturelle Gründe für die Kapitalauszahlung massgeblich sein. So wird vor allem von
Gastarbeitern aus südlichen Ländern mit einem entsprechenden kulturellen, politischen
und wirtschaftlichen Hintergrund die Kapitalauszahlung des beruflichen
Vorsorgevermögens als einzig zweckmässiges Mittel erachten, um in ihrem
Herkunftsstaat, in den sie nach einer bestimmten Zeit zurückkehren, die Existenz bzw.
die Vorsorge im Alter durch geeignete Investitionen zu sichern.
Ein mit dem Vorsorgesystem eng verknüpfter, in der Wissenschaft und in der Praxis aber
relativ wenig beachteter Bereich ist das Erbrecht. Die Koordination zwischen dem
System der beruflichen Vorsorge und jenem des Erbrechts wird angesichts der
notorischen Insuffizienz des beruflichen Vorsorgesystems und des Potentials der in den
nächsten Jahrzehnten durch das Erbrecht zu übertragenden Vermögen immer dringlicher.
Materiellrechtliche Anknüpfungsstelle beim Vorsorgerecht ist die Kapitalabfindung der
Vorsorgeleistung.
Es ist ein legitimes Interesse des Staates zu wissen, ob durch die Kapitalabfindung sowie
durch die Barauszahlung der Vorsorgeleistungen das Vorsorgeziel im Sinne der
Schweizerischen Bundesverfassung tatsächlich erreicht wird und ob der Einsatz des
Steuerrechtsystems zur Förderung dieses sozial und ökonomisch wichtigen
4

Vorsorgezweiges wirksam und effizient ist. Diesbezüglich bestehen wenig gesicherte
Erkenntnisse. Es ist deshalb geboten, durch entsprechende Arbeiten, auch
systemvergleichender Art, darüber vermehrt Klarheit zu erhalten.
B
Vorgehen
Die vorliegende Studie basiert auf
• Internet-Recherchen,
• Analysen der Fachliteratur,
• Korrespondenz mit zuständigen Fachexperten in den Vergleichsländern,
• Besprechungen mit Experten der Ämter, Universitäten und der Praxis.
Nicht nur hinsichtlich des Forschungsfeldes, sondern auch bezüglich des materiellen
Forschungsziels (Effizienzverbesserung des Vorsorgeschutzes und Fairness der
Besteuerung der Vorsorgeleistungen) müsste grundsätzlich jede Form der
Kapitalauszahlung der beruflichen Vorsorgeleistung an die Versicherten als relevant
betrachtet werden. Dies ist jedoch schon aus praktischen, insbesondere aber aus Gründen
der grundverschiedenen Systemmechanismen nicht möglich, weshalb der Fokus der
vorliegenden Studie hauptsächlich auf die Kapitalauszahlung am Ende der aktiven
Versichertenphase, also auf die Alterspensionierung gerichtet ist. Aufgrund der
erwähnten Systemunterschiede ist auch die Zuteilung der Kapitalauszahlung nach dem
Motiv, wie sie etwa bei einer ausschliesslich auf die Schweiz bezogenen Untersuchung
möglich ist (Kapitalabfindung, Barauszahlung, Scheidungsentgelt, Vorbezug für
Wohneigentum) nicht möglich. So ist nach dem US-amerikanischen System jede
versicherte Person selber verantwortlich, dass das im Rahmen eines Arbeitsplatzwechsels
von der Vorsorgeeinrichtung ihr übertragene Vorsorgekapital wiederum in eine andere
gebundene Form der Vorsorge eingebracht wird (roll over), während dies in der Schweiz
zur Pflicht der Vorsorgeeinrichtungen gehört. In vielen Fällen wird in den USA das von
einer Vorsorgeeinrichtung vor Abschluss der aktiven Erwerbsphase ausbezahlte
Vorsorgegeld, trotz steuerlicher Zusatzbelastung, von der betreffenden Person nach ihrem
Belieben und aktuellem Bedürfnis weiterverwendet, zumal die Palette der anerkannten
Leistungsziele der beruflichen Vorsorge in den USA viel breiter als in der Schweiz ist,
d.h. neben dem Alter, der Erwerbsunfähigkeit und der Hinterlassenschaft auch Erziehung,
5

Erholung, Gesundheit, Rechtschutz etc. einschliesst. Ein möglichst breit angelegtes
Vergleichsfeld würde sich für die vorliegende Untersuchung zwar als zweckmässig
erweisen, zumal die meisten Daten zu diesem Problembereich vorhanden sind, doch kann
dies aus praktischen Gründen nicht realisiert werden. Vielmehr muss das Vergleichsfeld
im Hinblick auf die Schlussfolgerungen für das eigene System eine gewisse Homogenität
bzw. Kongruenz aufweisen, die naturgemäss einen engeren Kreis beschlagen muss.
Die Arbeiten wurden in folgende Phasen durchgeführt:
Phase 1 1. Juli – 15. August 2003
Die für die Durchführung des Projekts massgeblichen Adressen und
Quellen per Internet, Fachkontakte und Studium der Fachliteratur ermittelt.
Phase 2 18. August – 5. September 2003
Diese Phase war geprägt von der Durchführung von Fachgesprächen und -
korrespondenzen mit den zuständigen Experten in den jeweiligen Ländern
telefonisch, per E-mail oder anlässlich von Meetings und Konferenzen
Phase 3 8. – 16. September 2003
Erstellen des Zwischenberichts über Stand und Fortsetzung des Projektes.
Phase 4 29. September – 10. Oktober 2003
Erstellen des Schlussberichtes aufgrund der Analyse und Beurteilung der
für das vorliegende Mandat relevanten Ergebnisse der Phasen 1 und 2.
Phase 5 13. – 17. Oktober 2003
Schlussredaktion und Zustellung des Schlussberichtes per E-mail und
persönlich an den Auftraggeber; anschliessend erste Besprechung.
Phase 6 Besprechung des Berichts am 17. November 2003
Phase 7 22. Dezember 2003
Ablieferung des Berichts unter Vorbehalt der noch ausstehenden
Informationen der OECD bezüglich der Praxis der Kapitalabfindung .
6

C
Forschungsbereiche
Vorerst wird eine Beurteilung der Kapitalauszahlung des Vorsorgevermögens in
genereller Hinsicht, insbesondere unter dem Aspekt der Erhaltung des Vorsorgeschutzes
für die Versicherten vorgenommen. Dieser Beurteilung liegen die Szenarien einer
demografisch und wirtschaftlich unsicheren Zukunft zugrunde (vgl. Statistiken zur
Sozialen Sicherheit, Schweizerische Sozialversicherungsstatistik 2003, Gesamtrechnung,
BSV 2003, S. 234, Th. Kirchhofer, Anlagepolitik der Schweizer Pensionskassen,
insbesondere nach Erreichen des Kapitalstockmaximums, Zürich 1995).
Für einen internationalen Vergleich der Kapitalauszahlung ist eine Gegenüberstellung mit
denjenigen Ländern vorzunehmen, deren System der beruflichen Vorsorge mit jenem der
Schweiz vergleichbar ist. Es sind dies insbesondere die Niederlande, das Vereinigte
Königreich, die Republik Irland und die Vereinigten Staaten von Nordamerika, die alle
ein bereits gut ausgebautes Vorsorgesystems auf der Grundlage der Kapitalanlage haben
und anderseits Deutschland, wo seit zwei Jahren begonnen wurde, die zweite Säule
aufgrund der dringenden Reformen des auf dem Umlageverfahren abgestützten
Sozialversicherungsnetzes auszubauen. Eine Analyse des chilenischen System zeigt auf,
wie zwischen der Rente und der Kapitalabfindung eine Zwischenform zum Tragen
kommen kann. In Frankreich und Italien sowie in anderen Staaten Europas wird die
betriebliche Altersvorsorge bis auf weiteres nicht so weit reformiert bzw. entwickelt sein,
um daraus schlüssige Anhaltspunkte in dem vorliegend zu untersuchenden Gebiet der
Kapitalleistung zu erhalten.
Vorsorgesysteme, wie jene Englands und der Vereinigten Staaten werden im Vergleich
zu anderen Ländern etwas ausführlicher dargestellt, um die Rolle und Funktion der
Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistung in diesen für die internationale Entwicklung
bedeutenden Systemen besser zu verstehen. Ausgangssysteme für die Entwicklung der
Kapitalleistungen sind in der Tat diese beiden Länder, was durch ihre spezifische Kultur
und ihre besondere Rollenverteilung zwischen Staat, Unternehmen und Individuum
bedingt ist. Bekanntlich entwickeln und exportieren sich wirtschaftliche und soziale
Phänomene eher aus dem anglo-amerikanischen Kulturkreis in andere Kulturen als
umgekehrt, was auch im vorliegenden Zusammenhang zu beachten ist.
7

D
Projektpartner
Die vorliegende, empirische Studie bedarf der fachlich kompetenten Zusammenarbeit mit
den für diese Materie vor Ort zuständigen Experten. So konnten für die Ermittlung und
Bearbeitung der notwendigen Informationen aus den in Betracht gezogenen Ländern
sowie für die entsprechenden Fachgespräche folgende Experten gewonnen werden:
USA
Jürg Siegenthaler, em. Ordinarius für Sozialpolitik an der American
University in Washington DC. Jürg Siegenthaler ist ein profunder Kenner
sowohl des schweizerischen wie des US-amerikanischen Systems der
beruflichen Vorsorge und beschäftigt sich als Forscher insbesondere auch
mit den Wirkungen der Vorsorgeleistungen auf bestimmte
gesellschaftliche Gruppen. Er hat auch internationale Systemvergleiche auf
diesem Gebiet durchgeführt. Im Zusammenhang mit meinen
Forschungsarbeiten über das System der beruflichen Vorsorge in den
Vereinigten Staaten in den neunziger Jahren habe ich mit ihm bereits
punktuell zusammengearbeitet.
Jack Vanderhei, Director Employee Benefit Research Institute EBRI in
Washington DC. Jack Vanderhei leitet dieses führende private
Forschungsinstitut der Vereinigten Staaten auf dem Gebiet der
betrieblichen Altersvorsorge. Während des oben erwähnten
Forschungsaufenthalts in den USA habe ich ebenfalls mit ihm und seinem
Mitarbeiter zusammengearbeitet.
UK
Joe Robertson, Director OPRA, Brighton. Joe Robertson ist Leiter dieser
Aufsichtsbehörde der englischen Pensionskassen und in dieser Funktion
für die Erfüllung der Leistungspflicht der englischen Pension Funds
verantwortlich. Ich kenne ihn von Meetings der beruflichen Vorsorge in
verschiedenen Ländern und von einer Studienreise in England, wobei auch
Gespräche über die Situation der englischen Pensionskassen hinsichtlich
der Leistungsformen geführt wurden.
8

NL
Ward Linthorst, Pension Supervision Department der holländischen
Pensioen Verzekeringskamer. Ward Linthorst ist als Verantwortlicher der
Aufsichtsbehörde über grössere holländische Pensionskassen bezüglich der
Leistungsform dieser Vorsorgeeinrichtungen bestens orientiert. Im
Rahmen eines Fachgesprächs wurde mit ihm die im vorliegenden
Zusammenhang zu untersuchenden Probleme behandelt.
IRL
Mary Hutch, Head of Information and Training des Irish Pension Board.
Mary Hutch ist eine international anerkannte Expertin des irischen
Berufsvorsorgesystems und Referentin an internationalen Konferenzen.
Von Mary Hutch habe ich eine schriftliche Stellungnahme zum
vorliegenden Problem erhalten.
D Klaus Stiefermann Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaft für
betriebliche Altersversorgung (ABA) sowie Birgit Uebelhack, stv.
Geschäftsführerin und Erika Drochner, Rechtsreferentin. Die ABA ist die
Dach- und Fachorganisation der Pensionskassen, Versicherungen und der
Unternehmungen in Deutschland und damit über die Problematik der
Leistungsformen bestens im Bild.
Weltbank
Robert Holzmann, Director Social Protection. Robert Holzmann ist
verantwortlich für die Entwicklung und Reform der Vorsorgesysteme in
den von der Weltbank betreuten Ländern zur Bekämpfung der Armut.
OECD
Juan Yermo, Insurance and Private Pensions Unit, Financial Affaires
Division, Paris. Juan Yermo betreut die kapitalorientierten
Vorsorgesysteme im Rahmen der im Jahre 2000 geschaffenen Private
Pension Unit der OECD.
IVSS Jens Schremmer, Project Manager, Complementary Pensions,
Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit IVSS/ISSA, Genf
9

E
Grundsätzliches zur Kapitalabfindung der Vorsorgeleistung
Im Rahmen der Vorsorgeziele auch kapitalorientierter Systeme, nämlich des Alters, der
Erwerbsunfähigkeit und der Hinterlassenschaft, bezieht sich die vorliegende
Untersuchung über die Kapitalabfindung im wesentlichen auf die Altersvorsorge.
Invaliden- und Hinterlassenenleistungen, obwohl diese hinsichtlich ihrer Finanzierung oft
eng mit der Altersvorsorge verbunden sind, werden eher selten als Kapitalabfindungen
erbracht. Der Bezug des während einer bestimmten Ansparphase planmässig geäufneten
Vorsorgekapitals durch die Versicherten anstelle einer Rente ist nicht bloss ein
administratives oder technisches, sondern ein grundsätzliches Problem von sozialpolitisch
hoher Bedeutung. Aus diesem Grund hat auch die Weltbank dieser letzten Phase der
Vorsorgekette grosse Beachtung geschenkt, während in der wissenschaftlichen Welt
diese Achillesferse der kapitalorientierten Vorsorge bis vor kurzem eher vernachlässigt
wurde. Das Hauptinteresse der Regulatoren wie der Wissenschaft bezieht sich aber auch
heute noch im wesentlichen auf die institutionelle Kapitalanlage während der Aktivphase
der Erwerbstätigen, und dabei insbesondere auf den Aspekt der Fiduciary Responsibility.
So wird beispielsweise in einem führenden Standardwerk des Pension Management
(Keith P. Ambachtsheer/D. Don Ezra, Pension Fund Excellence, New York 1998, S. 41)
dem Problem der Kapitalabfindung bloss ein einziger Absatz gewidmet, nämlich
folgender:
Paying benefits in the form of a lump sum on retirement rather than as
regular monthly payments has serious investment consequences. The onus for
earning the final 41 cents in each dollar of benefits is placed squarely on the
shoulders of the recipient of the lump sum. What the recipient does with the
money is, to put it mildly, a non trivial question.”
Gerade in neuerer Zeit haben aber neben den Studien der Weltbank, der OECD und des
Internationalen Währungsfonds auch jene der Internationalen Vereinigung für Soziale
Sicherheit (vgl. Jan Walliser, Regulation of Withdrawal in Individual Account Systems,
IMF, Washington DC, August 1999; Monika Queisser, Privatization; More Individual
Choice in Social Protection, in: Building Social Security, the Challenge of Privatization,
ISSA 2001; OECD, Regulating Private Pension Schemes, No. 4, Paris 2002, S. 212) auf
die Gefahr des Vorsorgeverlustes durch sorglose Regulierung und Handhabung der
10

Leistungsform in kapitalorientierten Systemen hingewiesen. Dabei wird im Sinne eines
ausgewogenen Verhältnisses zwischen dem berechtigten Anliegen der Versicherten für
eine minimale Verfügbarkeit des ihnen zustehenden Vorsorgekapitals zu Beginn der
letzten Lebensphase einerseits und der Sicherheit dieser finanziellen Ressource im Sinne
einer nachhaltigen Vorsorge anderseits einer vor allem im Interesse der schwächsten
Glieder der Versichertengemeinschaft sorgfältigen Regulierung das Wort geredet. Für
eine in dieser Hinsicht angemessenen Gesetzgebung ist aber auch zu berücksichtigen, wie
die Gesamtversorgung der Versicherten in ihrem Alter aussieht, also unter Beachtung der
Basisvorsorge (1. Säule) oder anderer Leistungsquellen. Namentlich ist in Betracht zu
ziehen, welche Ansprüche den Versicherten durch das Erbrecht zukommt – ein altes
Forschungsanliegen. Ebenso ist der durchschnittliche Bildungsgrad der Versicherten im
Bereich ihrer finanziellen Vorsorge (financial literacy) zu berücksichtigen. Schliesslich
verlangen die Wirkungen der Kapitalabfindung hinsichtlich der Besteuerung, der
Verfügbarkeit des Vorsorgekapitals (Eigentum) und der negativen Selektion ein gutes
Augenmass des Regulators.
Ein internationaler Überblick über die Leistungsformen, namentlich der
Kapitalauszahlung und deren Besteuerung sowie bezüglich der Leistungsdeckung
befindet sich im Anhang zu diese Arbeit. Die OECD wird im Laufe des Jahres 2004 eine
aktualisierte Übersicht über die Besteuerung der Kapitalauszahlung als Leistungsform der
beruflichen Vorsorge in ihren Mitgliedstaaten publizieren.
F
Ergebnis der Länderanalyse
I
USA
1 Überblick
Wie in der Schweiz ist die Altersvorsorge in den Vereinigten Staaten Gegenstand des
Gemeinwesens, der Unternehmung und des Individuums. Die im Jahre 1935 auf dem
Umlageverfahren konzipierte Social Security bildet die Grundvorsorge. Die
kapitalgedeckte Betriebsvorsorge soll diese gesetzliche Vorsorge ergänzen und die
Selbstvorsorge den dann noch bestehenden Bedarf abdecken. Die Social Security ist
11

obligatorisch, die Betriebsvorsorge nicht und die Individualvorsorge schon gar nicht.
Hingegen sind die Beiträge an die obligatorische Vorsorge ganz, jene an die betriebliche
und an die individuelle Vorsorge bis zu einem bestimmten Umfang steuerlich
abzugsberechtigt, wenn sie an einen anerkannten Vorsorgeträger einbezahlt werden.
Nebst den Beiträgen an die betriebliche Altersversorgung werden auch die innerhalb
dieses Systems verwalteten Vermögen und die entsprechenden Erträge nicht besteuert,
hingegen die zur Auszahlung gelangenden Leistungen. Während die Grundvorsorge
bereits an die demografische Entwicklung angepasst worden ist, wird die betriebliche
Altersvorsorgung unter gewissen gesetzlichen Restriktionen der Entwicklung des
Kapitalmarktes überlassen.
Die betriebliche Altersversorgung deckt in den USA nicht ganz die Hälfte der
Arbeitnehmerschaft, darunter vor allem jene männlichen Geschlechts sowie die
Erwerbstätigen mit höherem Einkommen und heller Hautfarbe. Das Leistungsprimat wird
stetig durch das Beitragsprimat abgelöst, wobei letzteres sehr individualistisch konzipiert
ist. Allerdings haben sich in letzter Zeit verschiedene Hybridformen ausgebildet, welche
Elemente beider Primate enthalten. Obwohl das Beitragsprimat eine immer
dominierendere Rolle vor allem bei den jüngeren Generationen einnimmt, hat das
leistungsorientierte System bei gewerkschaftlich beeinflussten Grossunternehmen noch
einen hohen Stellenwert. Allerdings zeigen neuere Entwicklungen auch in
Grossunternehmen wie etwa IBM 1 , dass die Entwicklung in Richtung Beitragsprimat
geht. Die betriebliche Altersversorgung setzt sich in den USA aus bundesrechtlichen wie
gliedstaatlichen, aus privatrechtlichen wie öffentlichrechtlichen Systemen zusammen. Im
Zentrum steht der Employee Retirement Income Security Act (ERISA), der für das
Personal privater Unternehmungen und von Bundesstellen zur Anwendung kommt. Die
Gliedstaaten haben für die betriebliche Altersversorgung ihrer Bediensteten eigene
Systeme, die teilweise von den bundesrechtlichen Normen abweichen. Grundsätze des
common law, wie die prudent investor und die non-discrimination rules, kommen aber
sowohl im bundesstaatlichen wie in den gliedstaatlichen Systemen gleichermassen zur
Anwendung.
1 Vgl. das Urteil des US-District Court von Chicago im Jahre 2001 betr. Umwandlung des Leistungsprimats
in einen Cash Balance Plan, der im Sinne der Altersguthaben des schweizerischen BVG-Obligatoriums
individualistische Züge trägt.
12

Mitte der achtziger Jahre begann in den USA insofern eine wesentliche Strukturänderung
der betrieblichen Altersvorsorge, als die Zahl der im Beitragsprimat Versicherten markant
grösser wurde als jene im Leistungsprimat. Ende 2001 waren 23 Millionen Personen in
Leistungsprimats- und 57 Millionen in Beitragsprimatsplänen versichert. Diese Wende ist
darauf zurückzuführen, dass vor allem die jüngeren Arbeitnehmer (20-40) nicht mehr in
einen Leistungsplan eingebunden sein wollten, der es zuliess, beim Stellenwechsel je
nach Alter und Dienstzeit einen erheblichen Teil des Vorsorgeschutzes zu verlieren.
Grund dafür ist, dass bis heute keine befriedigende Freizügigkeitsregelung hinsichtlich
des Austritts von einem Unternehmen mit Leistungsprimat besteht. Mit einem
Beitragsprimatsplan hingegen hat der Arbeitnehmer das Recht, sein Vorsorgevermögen
vollumfänglich von einer bisherigen Vorsorgeeinrichtung zu beziehen und auf eine
andere zu übertragen oder dieses Kapital auch anderswie zu verwenden. Als weitere
Ursache des rapiden Zuwachses des Beitragsprimats kann die Bestrebung vieler
Unternehmungen erkannt werden, sich von erheblichen Leistungsverpflichtungen für die
Vorsorge ihrer Arbeitnehmer so weit wie möglich zu befreien und entsprechend
finanzielle Kostenflexibilität zu erhalten. Dieser Strukturwandel kann auch mit der
grosszügigen Übernahme der Deckungsrisiken privater Leistungsprimatspläne durch den
zur Zeit hoch verschuldeten nationalen Sicherheitsfonds (www.pbgc.org) in Form der
nicht risikoadjustierten Prämien kaum verhindert werden.
Eine massgebliche Ursache für den ungebrochenen Trend zum Beitragsprimat war die
Einführung des 401-k-Plans. Unter den verschiedenen Konstruktionen des
Beitragsprimats sticht in der Tat dieser auf das Einkommenssteuergesetz des Bundes
(IRC) gestützte Plan deutlich hervor. Der Arbeitgeber unterbreitet dabei dem
Arbeitnehmer die Möglichkeit, aus einer Palette von Vorsorgeplänen seine Wahl zu
treffen, die aber alle das gemeinsame Merkmal tragen, dass der Arbeitnehmer die
wesentlichen Risiken der beruflichen Vorsorge, d.h. jene der Langlebigkeit, des
Kapitalmarktes und der Preisinflation, selber trägt. Der Arbeitgeber kann sich an den
Beiträgen für die betriebliche Altersversorgung seiner Arbeitnehmer beteiligen. Die
Beiträge an den vom Arbeitnehmer gewählten Vorsorgeplan können demzufolge sowohl
vom Arbeitnehmer als auch vom Arbeitgeber für die Berechnung des steuerbaren
Einkommens abgezogen werden. Weitere Charakteristika des 401-k-Plans sind
13

• die maximale Beitragsberechtigung von $ 10'000/Jahr, wobei dieser Betrag bis
ins Jahr 2006 stufenweise auf $ 15'000 erhöht wird und die Berechtigung für
ältere Versicherte, bereits seit dem Jahr 2001 zusätzlich $ 1'000 beizutragen,
• die Möglichkeit des Rückzugs des Vorsorgevermögens, allerdings verbunden
mit einer 10 %-Zusatzsteuer, wenn der Rückzug vor dem Alter 59 ½ erfolgt,
• das Zuschneiden des Leistungsplans auf die Bedürfnisse der Arbeitnehmer.
Während im Leistungsprimat der Arbeitgeber als Eigentümer des betrieblichen
Vorsorgevermögens erachtet wird, gilt im Beitragsprimat - und damit im 401-k Plan - der
Arbeitnehmer als Eigentümer des Kapitals. Umso erstaunlicher ist deshalb, dass
Kapitalgewinne aus dem 401-k Plan nicht dem Versicherten zugute kommen müssen,
was als Asymmetrie in bezug zu seiner Übernahme des vollständigen finanziellen Risiko
zu betrachten ist. Ebenso ist festzustellen, dass in 401-k-Plänen die Arbeitgeber die zum
Teil hohen Verwaltungskosten, d.h. bis 1.5 % des Vermögens, vielfach auf die
Arbeitnehmer übertragen. Ein wichtiges Postulat der Arbeitnehmer in der beruflichen
Vorsorge ist deshalb, die 401-k-Pläne von Finanzdienstleistungsunternehmen
durchführen zu lassen, die von der Unternehmung des Arbeitgebers unabhängig sind und
durch neutrale Rating-Agenturen beurteilt werden.
Employer Stock Option Plans (ESOP), d.h. die Anlage des Vorsorgevermögens der
Arbeitnehmer in Aktien des Unternehmens ihres Arbeitgebers, sind vorsorge- und
steuerrechtlich zulässig, ökonomisch für die Arbeitnehmenden aber hoch riskant, wie
unter anderen der Enron-Fall neulich zeigte. Erstaunlicherweise wird die sonst in den
USA streng befolgte prudent investor rule, die in erster Linie das Gebot der
Diversifikation ein- und das Risiko des Interessenkonflikts ausschliesst, bei der Anlage
des Vorsorgevermögens in ESOP’s weder von der Aufsichts- noch von der Steuerbehörde
durchgesetzt. Für die betroffenen Vorsorgevermögen besteht deshalb ein Klumpenrisiko
höchsten Grades.
Als Problem der 401-k-Pläne gilt ferner, dass
• Vorsorgepläne von Stellenwechslern nicht zusammengelegt werden können
• Stellenwechsler das Kapital nicht einem anderen Fonds übertragen müssen,
• Leistungen ausschliesslich in Kapital und nicht zumindest teilweise als Rente
erbracht werden, was Finanzierungslücken im Alter bewirken kann,
14

• die Arbeitnehmer über die betriebliche Altersversorgung nicht gut und neutral
informiert werden und dies zu ihrem Schaden gereicht,
• die Ausweitung des Vorsorgeschutzes durch erhöhte Abzugsberechtigungen
bisher nicht erzielt wurde und auch nicht zu erwarten ist, da von dieser erhöhten
steuerlichen Abzugsberechtigung nur die gut Verdienenden profitieren (können).
Zusammengefasst lässt sich die Primat-Problematik der betrieblichen Altersversorgung in
den USA und der Trend zu einer vermehrt auf den Schultern der einzelnen Versicherten
zu tragenden Risiken der Langlebigkeit, des Kapitalmarktes und des Kaufkraftschwundes
wie folgt darstellen:
• Das Leistungsprimat bewirkt, dass die Mobilität der Arbeitnehmenden auf dem
Arbeitsmarkt behindert wird, weil die Übertragbarkeit des Vorsorgevermögens
bei einem Stellenwechsel nicht vollumfänglich gewährleistet ist.
• Das Beitragsprimat gewährleistet zwar die volle Übertragbarkeit der erworbenen
Versichertenansprüche, weist aber die Schwäche auf, dass die wesentlichen
Risiken der betrieblichen Altersversorgung (Langlebigkeit, Kapitalmarkt und
Preisinflation) ausschliesslich auf den Schultern der einzelnen Versicherten
liegen, obwohl deren Risikofähigkeit im allgemeinen nicht gegeben ist.
• Aus diesen gegenseitigen Vor- bzw. Nachteilen des Leistungs- bzw.
Beitragsprimats haben sich Mischformen (z.B. Cash Balance Plan) herausgebildet
oder komplementäre Konzepte entwickelt mit einem floor (Leistungsprimat) und
den individuellen Bedürfnissen entsprechenden Aufbauten (Beitragsprimat).
Hinsichtlich der Leistungsform aus betrieblicher Altersversorgung ist festzustellen, dass
in den USA mit dem Trend zum Beitragsprimat die Kapitalauszahlung auch während der
Aktivphase der Arbeitnehmenden positiv korreliert und dass diese Entwicklung in den
aufmerksam-kritischen Kreisen der USA – vor allem von den Experten, weniger von den
Betroffenen! - als problematisch erachtet wird. Die zur Zeit an der Macht befindliche
Administration sowie die republikanische Mehrheit im Kongress haben dieser
Problematik jedoch keine Priorität eingeräumt.
15

Gesamtheitlich betrachtet wird aber die betriebliche Altersversorgung in den USA
angesichts der relativ tiefen Leistungen der Social Security für die meisten Versicherten
ein zunehmend wichtiger Faktor ihrer Altersvorsorge. Der Wandel auf dem Arbeits- und
Kapitalmarkt, namentlich die Kostenprobleme der Unternehmungen und die mangelhafte
Freizügigkeit der betrieblichen Altersversorgung haben für den Wechsel vom Leistungszum
Beitragsprimat und damit zur starken Verbreitung der individuellen Vorsorgepläne
massgeblich beigetragen. Die Erfahrungen mit der Individualisierung der betrieblichen
Altersversorgung sind in den letzten Jahren für viele Versicherte jedoch negativ
verlaufen, indem sie nicht nur den Arbeitsplatz, sondern auch den Vorsorgeschutz
verloren haben. Trotz der geringeren demografischen Problematik als in anderen Staaten
der OECD – zum Beispiel der Schweiz und Deutschlands - wird sich in den USA durch
die starke Vernetzung der betrieblichen Altersversorgung mit dem Kapitalmarkt in den
nächsten Jahren die Sorge um den Erhalt des Vorsorgeschutzes für eine zunehmende Zahl
von Arbeitnehmenden noch verstärken.
2 Die Kapitalauszahlung
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass in den USA die einmalige oder wiederholte
Kapitalzahlung der Vorsorgeleistung nicht etwa eine Ausnahme, sondern immer mehr die
Regel bildet, und zwar sowohl während als auch am Ende der Aktivphase. Die Regelung
der Leistungsform stützt sich im wesentlichen auf
• Employee Retirement Income Security Act (ERISA)
• Internal Revenue Code (IRC)
• Gliedstaatliche Gesetzgebung für die grossen Pensionskasse der Gliedstaaten, wie
zum Beispiel Californiens (www.calpers.gov.ca)
Ende der neunziger Jahre wurden verschiedene Untersuchungen über den Effekt der
Kapitalauszahlung der beruflichen Vorsorge durchgeführt, so vom ERISA Advisory
Council des Department of Labor. In ihrem Bericht vom November 1998 „Are we
cashing out our future?“ hat eine Arbeitsgruppe die Effekte der Kapitalauszahlung auf die
Versicherten untersucht. Darin wurde der Befürchtung Ausdruck gegeben, dass durch die
Kapitalauszahlung der Vorsorgevermögen die Gefahr der Altersarmut stark zunehmen
werde. Es wurden dabei zahlreiche Empfehlungen abgegeben, wie dieser Gefahr
16

egegnet werden kann. Eine dieser Empfehlungen bestand darin, dass die
Vorsorgeeinrichtungen mit Beitragsprimat den Versicherten bei Leistungen über $ 5’000
grundsätzlich nur die Rente als Leistungsform auszahlen sollten und dass bei einer
Barauszahlung der Vorsorgeleistung von über $ 2’000 dieser Betrag wieder in eine
gebundene Vorsorgeform übertragen werden muss, mit Ausnahme in den Fällen, wo eine
dringende Not für die anderweitige Verwendung dieses Vorsorgevermögens
nachgewiesen wird.
Die Kapitalauszahlung des Vorsorgekapitals wird im US-amerikanischen
Vorsorgesystem - zumindest seit dem starken Zuwachs des Beitragsprimats seit zwanzig
Jahren - als Regel erachtet, deren Gefahren vor allem von den Versicherten selber kaum
wahrgenommen, vergessen oder jedenfalls nicht hinterfragt werden. Allerdings finden
sich immer mehr Hinweise auf die Probleme der Erhaltung des Vorsorgeschutzes (so in
Issues in Privatizing Social Security, Report of an Expert Panel of the National Academy
of Social Insurance, MIT/Boston 1999, S. 90 und 114 ff.), doch zu einer
Gegenmassnahme hat es bis jetzt nicht gereicht. Auch die Aufsichtsbehörde
(DOL/PBWA) hat es mit ihren Informationsmassnahmen seit Mitte der neunziger Jahren
nicht geschafft, dem Kongress eine Gesetzesvorlage zu unterbreiten und nicht bloss den
Versicherten Ratschläge für die Erhaltung ihres Vorsorgeschutzes zu erteilen.
Dem letzten Forschungsbericht der Pension and Welfare Administration (PWBA) 1 , der
Bundesaufsicht der betrieblichen Altersvorsorge, lassen sich bezüglich Kapitalauszahlung
der Vorsorgeleistungen folgende Fakten entnehmen:
• Im Jahre 1994 haben 48 % der Versicherten im Alter 55 und älter
Vorsorgeleistungen in Form von Renten oder Kapitalauszahlungen für ihre
Altersvorsorge bezogen.
• Unter diesen Bezügern waren 57 % männlich und 38 % weiblich.
• 66 % dieser Bezüger waren im öffentlichen Dienst und 42 % im privaten
Sektor.
1 Sie unter www.dol.gov die diesbezüglichen Publikationen unter dem Kennwort: lump sum payments
17

• Der Bezug von Altersvorsorgeleistungen im privaten Sektor ist unter den
Versicherten uneinheitlich verteilt. Es besteht allerdings eine direkte
Beziehung zwischen der Einkommenshöhe und der Unternehmensgrösse
bezüglich der Form und des Zeitpunkts der Altersvorsorgeleistungen.
Bloss 11 % der Versicherten von Unternehmungen mit weniger als 25
Angestellten erhielten eine Vorsorgeleistung, während 68 % der
Versicherten in Unternehmungen mit mehr als 1’000 Angestellten
Altersvorsorgeleistungen bezogen.
• Nur 12 % der Versicherten mit einem Einkommen von weniger als 10'000
$ im Jahr haben eine Vorsorgeleistung erhalten, während 68 % der
Versicherten mit einem Jahreseinkommen von über
40’000 $ Altersvorsorgeleistungen erhielten.
• Im Rahmen privater Vorsorgeeinrichtungen wurden in den neunziger
Jahren zunehmend Kapitalauszahlungen statt Renten erbracht. Im Jahre
1989 erhielten 7.5 Millionen Versicherte im Alter ab vierzig Jahren
Renten, sechs Millionen erhielten Kapitalauszahlungen. Im Jahre 1994 fiel
dieser Anteil an Rentenzahlungen um 4 % auf 7.2 Millionen Versicherte,
während die Zahl der Bezüger von Kapitalabfindungen um 50 % auf 9.1
Millionen Versicherte anstieg.
• Von 1989 bis 1994 stieg der Anteil der Versicherten, die sowohl eine
Kapitalabfindung wie auch eine Rente erhielten, von 8 auf 10 %, und der
Anteil der ausschliesslichen Kapitalbezüger erhöhte sich von 40 auf 51 %.
Der Anteil der Versicherten mit Rente hingegen fiel von 52 auf 38 %.
• Mit dem Wechsel vom Leistungsprimat zum Beitragsprimat seit Mitte der
achtziger Jahre begann der praktisch irreversible Wechsel von der Rente
zur Kapitalabfindung. Während Leistungsprimatseinrichtungen in der
Regel Renten zur Verfügung stellen, erfüllen die Beitragsprimatspläne ihre
Leistungspflicht in der Regel mit einer Kapitalauszahlung.
18

• Es sind vor allem weibliche Versicherte, welche die Kapitalauszahlung
des Vorsorgevermögens erhalten. Während 63 % der weiblichen
Versicherten ihre Vorsorgeleistung als Kapitalabfindung erhielten, machte
dies bei den männlichen Versicherten nur 44 % aus.
• Der Median der Kapitalauszahlung an die Versicherten betrug im Jahre
1994 rund $ 7’710 (im Jahre 1993 und 1994: 8’200 $), und der Mean
dieser Auszahlungen betrug $ 22’309 (in 1993 und 1994: 23’460 $).
• Bei den über 40jährigen Kapitalbezügern zahlten 26 % den gesamten
Betrag in eine andere Form der gebundenen Vorsorge wieder ein, 14 %
überführten das Kapital gänzlich in andere Anlagen, 16 % finanzierten
davon ein eigenes Geschäft, investierten in das Wohneigentum oder
zahlten Schulden zurück, und 20 % finanzierten damit Konsumgüter des
Alltags.
• Versicherte mit einer Kapitalabfindung von weniger als $ 3’500 zahlten
nur in 13 % der Fälle die entsprechende Summe in Sparpläne ein, während
36 % sie für ihren Konsum nutzten. Die Versicherten hingegen, welche
von ihrer Vorsorgeeinrichtung über $ 50'000 ausbezahlt erhielten,
investierten in 48 % der Fälle ihr Kapital in Sparpläne, während nur 3 %
den Betrag für ihren Konsum aus gaben.
• Knapp eine Millionen Versicherte haben diese Kapitalauszahlungen in den
Beitragsprimatsplan ihres früheren Arbeitgebers investiert. Zusammen mit
jenen, welche die Kapitalabfindung in einen Sparplan investierten, erhöhte
sich der Anteil der Versicherten, welche die Vorsorgegelder für die
Altersvorsorge nutzten, von 26 auf 33 %.
• aktuellen Fälle wie Enron zeigen deutlich, wie stark das
Vorsorgevermögen der Versicherten durch die staatliche Förderung bzw.
die aufsichts- und steuerrechtliche Zulässigkeit der Anlage des
Vorsorgekapitals in das Unternehmen des Arbeitgebers und die damit
verbundene Kapitalabfindung der (vielleicht noch möglichen
19

Vorsorgeleistung) einem sozial nicht mehr vertretbaren Risiko ausgesetzt
ist.
Aus der wissenschaftlichen Behandlung der Problematik der Kapitalabfindung zeigen
sich folgende Ergebnisse:
Employee Benefit Research Institute EBRI, Washington DC
In der Ausgabe vom Juli 2002 der EBRI News Release # 602 wurde das Ergebnis einer
Untersuchung bezüglich der Präferenz der Arbeitnehmer für die Kapitalauszahlung ihres
Vorsorgevermögens vorgestellt. Dabei wurde die Änderung des Verhaltens der Versicherten
bezüglich der Kapitalauszahlung zwischen 1993 – 1998 verglichen. Danach haben im Jahre 1998
14.3 Millionen 21-jährige und ältere Versicherte im Laufe ihrer Versichertenkarriere ein- oder
mehrmals eine Kapitalauszahlung erhalten.
In dieser Studie wurden auch die Vorteile des Beitragsprimat hinsichtlich der freien Übertragung
des Vorsorgekapitals auf eine andere Vorsorgeeinrichtung ermittelt. Dabei wurde aber festgestellt,
dass ein Mehrwert des Beitragsprimats für die Versicherten nur dann vorliegt, wenn sie das von der
Vorsorgeeinrichtung erhaltene Kapital tatsächlich auf einen neuen, anerkannten Vorsorgeträger
überweisen und es nicht selber anlegen oder gar für konsumtive Zwecke verwenden. Diese
Untersuchung ermittelt auch die Wahrscheinlichkeit, dass der Versicherte die Kapitalauszahlung
wählt und dieses Kapital nicht wieder in eine andere Vorsorgeeinrichtung einbringt.
Sabelhaus, John / Weiner, David in: National Tax Journal, September 99, Vol. 52
Issue 3, S. 593
Ungefähr ein Drittel der Vorsorgeleistungen werden in den USA nach dieser
Untersuchung als Kapitalauszahlung erbracht. Dabei untersuchten die Autoren die
Steuereinkommensdaten, um die Auswirkungen von Kapitalauszahlungen von
Vorsorgeleistungen abzuschätzen. Sie fanden heraus, dass die meisten
Kapitalauszahlungsbeträge klein sind und die Wahrscheinlichkeit des roll over, also des
Kaufs einer Leibrente mit dem ausbezahlten Vorsorgekapital, positiv korreliert mit der
Grösse der Kapitalauszahlung. Da Kleinverdienerfamilien weniger dazu neigen,
20

Vorsorgeleistungen beliebiger Höhe in Form von Renten einzukaufen, sind diese
Familien weniger in der Lage, grössere Kapitalauszahlungsbeträge zu erhalten. Dies führt
aber auch dazu, dass der Ausfall der Vorsorgeleistungen bei Kleineinkommensfamilien
im Verhältnis zu ihrem Einkommen nicht signifikant ist.
Burmann Leonard E. / Cie, Norma B., in National Tax Journal September 1999, vol.
52, Issue 3, S. 553
Diese Autoren untersuchten Kapitalauszahlungen, die vor dem Beginn des Rentenalters
den Versicherten erbracht wurden, und die in den letzten Jahren stark anwuchsen. Die
meisten Bezüger von Kapitalauszahlungen überführten diese Beträge nicht in eine andere
anerkannte Form der gebundenen Vorsorge. Die Wahrscheinlichkeit der Überführung in
eine solche Vorsorgeform wuchs aber mit der Grösse des ausbezahlten Kapitals. Ferner
ergab die Untersuchung auch Anzeichen dafür, dass die Einführung einer steuerliche
Zusatzbelastung bei einer nicht in eine gebundene Vorsorgeform überführten
Kapitalauszahlungen im Jahre 1986 dazu führte, dass signifikant mehr Einzahlungen
ausbezahlter Kapitalien von Versicherten im Alter von weniger als 55 Jahre in gebundene
Vorsorgeformen erfolgten. Die Einführung dieser zusätzlichen Steuerbelastung hatte
jedoch viel weniger Einfluss auf die Tendenz, dass diese Haushalte dieses Kapital für die
Rückzahlung von Darlehensschulden verwendeten. Die Autoren schätzen, dass die
Kapitalauszahlung von Vorsorgeleistungen das künftige Alterseinkommen dieser
Versicherten um $ 1'000 - $ 3'000 reduziert.
Purcell Patrick J., in Journal of Pension Planning & Compliance, Fall 2000, vol. 26,
Issue 3, S. 37
Dieser Beitrag behandelt die Kapitalauszahlung von Vorsorgeleistungen in bezug zu den
Alterseinkommen in den USA. Er führt jene Gesetzesvorlagen auf, welche die
Entwicklung der beruflichen Altersvorsorge in den USA beschleunigen und weist auf
Trends bezüglich der Kapitalauszahlung von Vorsorgeleistungen hin, so auch bezüglich
der Anzahl der Kapitalauszahlungsberechtigten, der Kapitalauszahlungsempfänger sowie
auf die Tatsache, wie diese Kapitalauszahlungen verwendet werden, auf den Verlust der
Vorsorgesubstanz durch Kapitalauszahlungen und die Auswirkungen auf die staatliche
Sozial- und Fürsorgepolitik.
21

Chang, Angela E., in National Tax Journal, June 1996, Vol. 49 Issue, S. 235 ff.
Die Autorin untersuchte die Sensitivität der Kapitalauszahlung von Vorsorgeleistungen,
die durch jüngere Versicherte in eine andere Form der gebundenen Vorsorge übertragen
wurden. Sie analysierte ebenfalls die Auswirkungen der Steuerstrafnovelle im Jahre
1986, die eine 10 %-Zusatzsteuer auf Kapitalauszahlungen einführte, die nicht auf eine
andere anerkannte Form der gebundenen Vorsorge übertragen werden. Die Abhandlung
versucht ferner den Zusammenhang zwischen der Wahrscheinlichkeit der
Wiedereinzahlung auf eine gebundene Vorsorgeform pro Versicherteneinkommen in %-
Erhöhung des Steuertarifs aufzuzeigen.
Engelhardt, Gary V., in: National Tax Journal, December 2002, Vol. 55, Issue, S.
665 ff.
Diese Abhandlung untersucht den Zusammenhang zwischen der Verminderung des
Vorsorgevermögens der Pensionierten in bezug zu den Kapitalauszahlungen der
Vorsorgevermögen. Sie weist nach, dass hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen
Kapitalauszahlung der Vorsorgevermögen und des Ausfalls von Vermögenssubstanz im
Alter wenige Evidenz vorhanden ist. Wenn Kapitalauszahlungen der Vorsorgevermögen
auf eine andere Form der gebundenen Vorsorge übertragen wurde, so betrug dieser Anteil
5 – 11 % des Kapitals für den durchschnittlichen Haushalt, welcher diese Auszahlung
erhielt. Immerhin können ein Viertel der Haushalte mit Kapitalauszahlungen der
Vorsorgemittel – welche 2.25 % der Haushalte von Versicherten zwischen 51-61 Jahre
betrifft – ein um mindestens 25 % erhöhtes Vorsorgevermögen aufweisen, wenn diese
Kapitalauszahlung auf eine andere Form der gebundenen Vorsorge übertragen worden
wäre.
Gemäss einer auf der „Survey of Income and Program Participation“ beruhenden Studie
zahlen die meisten Bezüger von Kapitalabfindungen die entsprechenden Beträge ganz
oder teilweise wieder in eine Form der gebundenen Vorsorge ein. Jene, welche die
erhaltene Kapitalauszahlung der Vorsorgeeinrichtung nicht wieder in eine andere Form
der gebundenen Vorsorge übertragen, verwenden diese Mittel zur Schuldenrückzahlung,
für den Kauf von Investitionsgütern und für die Bestreitung des Alltagskonsums.
22

Korczyk Sophie M., Pre-retirement pension distributions in a lifetime perspective,
American Association of Retired Persons, Washington DC, April 1996,
Die Autorin verwendet eine lebenslange Perspektive, um die Auswirkungen von
Kapitalauszahlungen auf die Versicherten und ihr Einkommen im Alter abzuschätzen.
Die Analyse stützt sich auf diesbezügliche Befragungen im Mai 1988 und auf den
„Current Population Survey“ im April 1993. Im allgemeinen haben alle Versicherten, mit
Ausnahme der jüngsten Bezüger von Kapitalauszahlungen, im Jahre 1993 höhere Bezüge
gemacht als im Jahr 1988, auch unter Berücksichtigung der Preisinflation. Das Verhältnis
der Versicherten, welche die Kapitalauszahlung weiterhin im Rahmen der gebundenen
Vorsorge verwendeten, stieg von 11 % im Jahre 1988 auf 20 % im Jahre 1993.
Verschiedene Gruppen von Versicherten erlitten Vorsorgeverluste durch Übergang von
einer Unternehmung zu einer anderen infolge fehlender Regelung der vollen
Freizügigkeit der Vorsorgevermögen. Diese Kategorie betraf Versicherte mit kleinem
Einkommen (< 25’000 $/Jahr). Diese Gruppe war auch sehr anfällig zur Verwendung
dieser Kapitalauszahlungen für andere als für Vorsorgezwecke mit dem Effekt, dass auch
ihr ordentliches Arbeitseinkommen entsprechend schrumpfte. Die Angehörigen dieser
Versichertenkategorie waren auch unfähig dafür zu sorgen, dass das erhaltene
Vorsorgevermögen zur Erhöhung ihres Alterseinkommens in andere Formen der
gebundenen Vorsorge eingebracht wurde. Die Autoren appellieren deshalb an die
Behörden und Ausbildungsstätten dafür zu sorgen, dass das Bewusstsein der
Vorsorgeplanung insbesondere für diese Versichertenkategorien wächst.
Weitere Ergebnisse von Untersuchungen zur Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistungen
finden sich bei:
Hurd, Michael, Lee Lillard and Constantijn Panis, An Analysis of the Choice
to Cas Out, Maintain or Annuitize Pension Rights upon Job Change or
Retirement, Rand Corporation Mimeo 1998,
Samwick Andrew, A./Skinner Jonathan, Abandoning the Nest Egg? 401 (k)
Plans and Inadequate Pension Saving. NBER Working Paper No. 5568,
Cambridge MA, National Bureau of Economic Research, 1996,
23

Leslie A. Muller, Does Retirement Education Teach People To Save Pension
Distributions?, in: Social Security Administration Bulletin June 2003,
3 Die Besteuerung der Kapitalabfindung als Vorsorgeleistung
Sämtliche Leistungen der beruflichen Vorsorge unterliegen in den USA der
Bundeseinkommenssteuer. Der Zeitpunkt der Besteuerung fällt mit der Fälligkeit
der Auszahlung zusammen. Nebst der Bundeseinkommenssteuer kommen in
gewissen Gliedstaaten noch staatliche Steuern dazu. Dominant ist aber in jedem
Fall das Bundeseinkommenssteuerrecht.
Vorsorgeleistungen vor dem Alter 59 ½ werden mit einer Zusatzsteuer von 10 %
belastet. Diese Zusatzsteuer greift zum Beispiel jedoch nicht bei Rentenzahlungen
oder bei Aufgabe der Erwerbstätigkeit im Alter 55 oder später.
Renten und nicht wieder an eine Vorsorgeeinrichtung einzuzahlende Leistungen
werden mit den normalen Einkommenssteuersätzen besteuert.
Nicht wieder in eine Vorsorgeeinrichtung einzuzahlende Vorsorgeleistungen sind:
• Lebenslange und gemischte Renten,
• Leistungen für eine bestimmte Lebenserwartung (> 10 Jahre),
• Erforderliche Minimalleistungen im oder nach dem Alter 70 ½
Hinterlassenenleistungen an den Lebenspartner (nicht Ehepartner),
• Härtefallleistungen.
Wieder in eine Vorsorgeeinrichtung einzahlbare Kapitalabfindungen. Diese
Kapitalleistung wird mit einer normalen Einkommenssteuer belegt. Die effektive
Besteuerung wird jedoch aufgeschoben, wenn die Einzahlung (roll over) in einen
anerkannten Vorsorgeplan erfolgt. Solch anerkannte Vorsorgepläne sind USqualified
plan, Individual Retirement Account-Plan, die Leibrente nach 403(b)
IRC und der Vorsorgeplan der Angestellten der Bundesregierung nach Artikel 457
IRC.
24

Bereits versteuerte Vorsorgekapitalien können wieder in eine gebundene Vorsorge
übertragen werden. Geschuldet ist dann eine 20%ige Bundesverrechnungssteuer,
es sei denn das Vorsorgekapital werde direkt von einem Vorsorgeplan zu einem
andern anerkannten Vorsorgeplan überwiesen.
Für Barauszahlungen sind spezielle steuerliche Behandlungen möglich bei:
• Summen von weniger als einem Jahresbeitrag,
• Barauszahlungen nach dem Alter 59 ½ der versicherten Person,
• Einzahlungen auf besondere Konti mit den Beiträgen des Arbeitgebers,
• Mitgliedschaft in einem Vorsorgeplan vom mehr als 5 Jahre vor der
Kapitalauszahlung
Versicherte, die vor 1936 geboren wurden, können einen Zehnjahres-Durchschnittsatz
zum Satz des Jahres 1986 beanspruchen. Die versicherte Person kann bei einer Anlage
ihres Vorsorgevermögens in Aktien des Unternehmens ihres Arbeitgebers die Behörde
darum ersuchen, die Besteuerung erst nach effektiver Realisierung dieses
Vorsorgevermögens vorzunehmen. Damit liegt bei einem Crash des Aktienkurses dieses
Unternehmens das entsprechende finanzielle Risiko vollumfänglich beim Fiskus!
25

II
England
1 Grundzüge des englischen Systems
Eine obligatorische Grundsicherung, die im Umlageverfahren finanziert ist und deren
Leistungen als Rente erbracht werden wird durch eine teilweise obligatorische
Berufsvorsorge ergänzt, wobei die Mehrzahl der Erwerbstätigen diese Vorsorge durch
eine Privatversicherung durchführen. Die dritte Säule umfasst individuelle
„Vorsorgepläne“, die teilweise steuerbegünstigt sind.
Die britische Altersvorsorge basiert auf den Prinzipien der Pauschalleistung. Nach diesem
Konzept erwerben Männer im Alter von 65 und Frauen mit 60 Jahren einen Anspruch auf
eine Rente. 1995 wurde beschlossen, das Rentenalter für Männer und Frauen zwischen
2010 und 2020 stufenweise auf 65 Jahre anzugleichen.
Vor über vierzig Jahren verwiesen Kritiker auf das niedrige Leistungsniveau im
Vergleich zu den Rentensystemen anderer europäischer Länder. Sie bemängelten vor
allem, dass Privilegierte Zugang zu betrieblichen Leistungen hätten und damit die soziale
Kohäsion des Systems unterwandert werde, weil es zwei Klassen von
Leistungsempfängern gäbe, eine mit der niedrigen, staatlichen Pauschalrente und eine mit
grosszügigen Privatrenten.
1975 wurde als zweite (staatliche) Säule eine einkommensbezogene Rente (SERPS; State
Earning-Related Pension Scheme) eingeführt. Diese Leistungen wurden anhand der
zwanzig Erwerbsjahre mit den höchsten Einkommen ermittelt und mit der
Grundsicherung koordiniert. Die Beiträge lagen einkommensabhängig zwischen einer
unteren und einer oberen Bemessungsgrenze (entsprechend dem 7-fachen Wert der
unteren Grenze). Die Grundsicherung wurde an die Preis- bzw. Einkommensentwicklung
gebunden.
Die privaten Versicherungen der beruflichen Vorsorge boten unterschiedliche Leistungen
und beinhalteten sowohl ex ante festgelegte Rentenleistungen als auch beitragsorientierte
Versicherungen mit Kapitalleistungen. Diese wurden mit der Rentenversicherung
korreliert, indem der Arbeitnehmer aus dem SERPS austreten konnten, wenn er eine
26

Betriebsrente nach dem Leistungsprimat nachweist, deren Leistungen quantitativ und
qualitativ mindestens der SERPS-Rente entsprach.
Ab 1982 wurden die Grundsicherung und die Ansprüche auf SERPS-Leistungen nur noch
der Preis- und nicht mehr an den Einkommensentwicklung angepasst. Dies reduzierte die
staatlichen Leistungen drastisch, da der reale Einkommenszuwachs in den 80-er Jahren
bei durchschnittlich 1,5 bis 2 % pro Jahr lag. Zweitens wurden die künftigen SERPS-
Leistungen stark zurückgenommen, indem die Renten an die durchschnittlichen
Lebenszeiteinkünfte anstatt die der besten zwanzig Erwerbsjahre gebunden wurden. Es
wird geschätzt, dass durch diese Änderungen die Ausgaben des staatlichen
Versicherungssystems bis 2040 um die Hälfte gemindert werden.
Im Bereich der privaten Rentenversicherung erfolgte eine noch durchgreifendere
Änderung. Während bislang ein Versicherungsaustritt nur bei Leistungsprimatsplänen
möglich war, wurde ab 1986 dies auch bei Beitragsprimatsplänen erlaubt. Dies führte zu
einer lawinenartigen Zunahme privater Versicherungen und Rentensparkonti (Personal
Pensions). Arbeitnehmer können darüber hinaus freiwillige Beträge steuerbegünstigt auf
diesen Konten ansparen.
Das Rentensystem wurde ab 2000 erneut stark verändert, indem zwar die Vorsorge in der
zweiten Säule in Form eines behördlich genehmigten privaten Versicherungsplanes oder
des SERPS Pflicht blieb, die Wahlfreiheit in der Altersvorsorge aber deutlich vergrössert
wurde. Viele Versicherte lösten ihre Mitgliedschaft im SERPS auf, um ein privates
Rentenkonto zu eröffnen. Im Jahr 1990 stellte sich die Versicherungssituation der
Erwerbstätigen in der 2. Säule wie folgt dar: 45 bis 50 % waren in betrieblichen
Rentenpläne versichert, 20 bis 25 % hatten Anspruch auf eine Privatrente und nur noch
17 % waren Mitglied des SERPS. Die übrigen 10 % hatten Anspruch auf Sozialhilfe bzw.
staatliche Grundsicherung. Der Anspruch auf diese Mindestrente richtet sich nach der
Bedürftigkeit. SERPS soll von der sogenannten State Second Pension abgelöst werden.
Parallel dazu soll eine neue Möglichkeit angeboten werden: die sogenannten
Teilhabervorsorge, ähnlich den 401 (k)-Plänen in den USA, die systematisch mit der
Kapitalabfindung verbunden ist.
27

Im Jahre 1998 wurde die Grundsicherung auf £ 65 (CHF 148) pro Woche für
Alleinstehende und £ 104 (CHF 238) für Ehepaare festgesetzt. Diese liegt somit etwas
unterhalb der Sozialhilfe für Rentenempfänger, die im Gegensatz zur Grundsicherung
allerdings nur nach einer Bedürftigkeitsprüfung bezahlt wird. Die Sozialhilfe lag im Jahre
1998 für Ehepaare bei £ 110 (CHF 251). Auf die Sozialhilfe (Unterstützung für
Wohnungsmiete, Hypothekenzinsen und Grundsteuern) haben alle britischen
Staatsangehörigen Anspruch, sofern keine weiteren Einkünfte bestehen. Ein Anspruch
auf Grundsicherung entsteht im Anschluss an Beitrags- bzw. Anrechnungszeiten von 44
Jahren bei einem Mann und 39 Jahren bei einer Frau. Da die Grundsicherung an die
Preise gebunden ist, die Sozialhilfe aber an die Löhne, wird sich die Differenz zwischen
der Sozialhilfe und der Grundsicherung im Laufe der Zeit vergrössern, so dass die
Grundsicherung zunehmend an Attraktivität verlieren wird.
Die Formel für die Berechnung der SERPS-Leistungen ist häufig geändert worden.
Insbesondere sind die Pensionsansprüche für jede Rentnerkohorte verschieden. Die zur
Zeit in Rente gehenden Versicherten erhalten noch grosszügige Leistungen. Der
Berechnung ihrer Rente wird der Durchschnitt der besten 20 Einkommensjahre zugrunde
gelegt. Für jedes zusätzliche Beitragsjahr erhöht sich ihre Rente um 1,25 %. Dieser
Zunahmefaktor soll schrittweise bis zum Jahr 2028 auf 0,51 % gesenkt werden. So
werden Empfänger einer SERPS-Rente, wenn sie im Jahre 2028 in den Ruhestand gehen,
eine niedrigere Rente erhalten, selbst wenn sie doppelt so lange SERPS-Beiträge gezahlt
haben.
Die Anspruchssätze beziehen sich auf die Grundrente zuzüglich des SERPS-Anspruchs
dividiert durch die durchschnittlichen Einkünfte während der Lebensarbeitszeit abzüglich
der Beiträge eines Beitragszahlers an diesem Punkt der Einkommensverteilung. Die
Berechnung basiert auf der Annahme, dass die betreffenden Personen Anspruch auf die
volle Grundrente haben, dass ihre Einkünfte wie das Durchschnittseinkommen steigen
und der geschlechtsspezifischen Einkommensverteilung entsprechen. Die Daten über die
Einkünfte stammen aus dem New Earnings Survey von 1997 und wurden nach dem
Anstieg der Einkünfte im Jahre 1998 entsprechend erhöht. Ansprüche auf
bedarfsorientierte Zusatzleistungen im ersten Dezile werden vernachlässigt. Im
Zeitverlauf wird die Entwicklung der Anspruchssätze von folgenden Faktoren
beeinflusst: 1. vom Wertverfall der Pauschalrente im Vergleich zu den Einkünften
28

(aufgrund der sich in England abzeichnenden Trends geht man davon aus, dass die
Einkünfte pro Jahr 1,5 % stärker steigen als die Preise); 2. von der Senkung der oberen
Beitragsgrenze für SERPS-Ansprüche, die an den Wert der Pauschalrente gebunden ist;
3. von der Senkung der prozentualen Zunahme der Pensionsansprüche durch ein weiteres
Beitragsjahr in der SERPS im Zeitverlauf, insbesondere von 2011, sowie 4. von der
Angleichung des offiziellen Rentenalters von Männern und Frauen zwischen 2010 und
2020.
Das staatliche Vorsorgesystem in England beruht in hohem Masse auf der Umverteilung
zwischen den Generationen, als auch zwischen den Geschlechtern. Die Gründe hierfür
sind vielfältig und umfassen die Pauschalkomponente der Leistungen, die sinkende
prozentuale Zunahme der Pensionsansprüche durch weitere Beitragsjahre, die sinkenden
Ersatzquoten, die grosszügige Behandlungen von Ausfallzeiten und die generöse
Hinterbliebenenversorgung. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die meisten Empfänger
hoher Einkommen aus dem staatlichen Altersvorsorgesystem ausgetreten sind und daher
keine Ansprüche auf SERPS-Leistungen erwerben. Für eine umfassende Analyse der
Ersatzquoten müssen daher auch die Ansprüche auf Betriebspensionen und Privatrenten
berücksichtigt werden. Der Austritt aus dem SERPS-System überrascht nicht, da die
Umverteilung von Besser- zu Schlechterverdienern innerhalb einer Generation sowie von
älteren auf jüngere Generationen die Benachteiligten dazu ermutigt, das staatliche
Alterssicherungssystem zu verlassen.
In den letzten zehn Jahren ist ein starker Rückgang der Erwerbsquoten für Personen im
Alter von 55 bis 64 Jahren, insbesondere für Männer zu verzeichnen. Dafür gibt es zwei
Gründe. Erstens können die Empfänger von Betriebspensionen und Privatrenten in der
Regel vor Erreichung des staatlichen Rentenalters in den Ruhestand gehen. Nach den
Bestimmungen der meisten Betriebsrenten können sie bereits im Alter 60 in den
Ruhestand treten, wenn sie 40 Jahre lang erwerbstätig waren oder zusätzliche freiwillige
Rentenbeiträge gezahlt haben. Viele Betriebsrentensysteme bieten auch
Vorruhestandsrenten zu versicherungsmathematisch günstigen Konditionen an.
Ausserdem wurden während der schweren Rezession Anfang der 80er Jahre und dem
Privatisierungsprozess Ende der 80er Jahre zusätzliche Vorruhestandsmodelle angeboten,
die von vielen Unternehmen zur Senkung der Mitarbeiterzahl genutzt wurden.
Schliesslich verfügen diejenigen, die sich bei einer privaten Rentenversicherung
29

versichert haben, über eine breitere Palette von Ruhestandsmöglichkeiten, weil mit der
Zahlung der Privatrente im Alter zwischen 50 und 75 Jahren begonnen werden kann und
ein allmählicher Rückzug aus dem Rentenfonds möglich ist.
Betriebsrenten werden in der Regel von Einzelunternehmen offeriert, im Unterschied zu
den Niederlanden, wo sie auf Branchenebene bestehen. Mit dem Wechsel des
Arbeitsplatzes sind in der Regel Schwierigkeiten bei der Erhaltung des bisher erworbenen
Vorsorgeschutzes verbunden, so dass Zügern Kosten entstehen. Dies liegt in erster Linie
daran, dass die Vorsorgeleistungen auf der Grundlage der letzten Einkünfte ermittelt
werden. Wenn die Einkünfte mit zunehmendem Alter steigen, wird ein Züger mit
Ansprüchen auf zwei Renten in der Regel im Verhältnis zu demjenigen, der nicht
gewechselt hat, benachteiligt, da sich das gewachsene Einkommen nur auf den zweiten
Teil der Rente bezieht. In England sind diese Kosten jedoch nicht so hoch wie in den
Vereinigten Staaten, da die akkumulierten Rentenanwartschaften in England stets
grosszügiger der Inflation angepasst wurden.
Die berufliche Vorsorge England ist grundsätzlich kapitalgedeckt. Im Gegensatz zum
Pensionsrückstellungssystem in der Bilanz des Arbeitgebers – wie dies hauptsächlich in
Deutschland mit der Direktzusage des Unternehmens zutrifft - werden diese Kapitalien
von den Vermögenswerten des Unternehmens getrennt und unabhängig, vielfach über
professionelle Dienstleistungsunternehmen bewirtschaftet. Die Vermögen werden in
England traditionellerweise vorwiegend in Aktien (in den neunziger Jahren bis zu 80 %)
investiert, die international diversifiziert sind. Die neuere Entwicklung auf dem
Kapitalmarkt schlägt sich somit auf die Deckung der englischen Pension
Fundsverpflichtungen bzw. Versichertenansprüche stark nieder.
Die geringe Bedeutung der staatlichen Grundsicherung zeigt sich an dem rückläufigen
Anteil der staatlichen Leistungen, wenn wir vom niedrigsten zum höchsten Quintile der
Einkommensverteilung gehen. Im niedrigsten Quintile beliefen sich die staatlichen
Leistungen z.B. auf mehr als 80 % der Gesamteinkünfte, im höchsten Quintile betrug der
Anteil dagegen nur 20 %. Im Laufe der Zeit ist der Anteil der Einkünfte aus privaten
Quellen gestiegen. Dies liegt sowohl an der Zunahme der Anwartschaften auf
Betriebsrenten als auch an der Kapitalmarktentwicklung in den späten neunziger Jahre.
Dabei ist jedoch zu beobachten, dass Vermögenseinkünfte vorwiegend bei Angehörigen
30

der höchsten Quintile zu verzeichnen sind und die staatliche Rente weiterhin für die
untere Hälfte der Einkommensverteilung von grösster Bedeutung ist. Die Folge ist, dass
die Renteneinkommen immer ungleicher verteilt sind und sich die Empfänger von
Privatrenten erheblich besser stellen als diejenigen, die ausschliesslich die staatliche
Rente beziehen
Die Gesamtersatzquote fällt mit zunehmendem Einkommen weit weniger als die
Ersatzquote aus staatlichen Renten und steigt bei Paaren mit hohem Einkommen sogar
an. Die Pauschalleistungen der staatlichen Alterssicherung sorgen also für eine hohe
Ersatzquote für die Armen, während die privaten Alterssicherungssysteme den
Besserverdienenden hohe Ersatzquoten verschaffen. Die Einkünfte von relativ armen
alleinstehenden Haushalten können bei Erreichen des Rentenalters sogar steigen. Diese
Personen weisen oft nur wenige Erwerbsjahre vor dem Rentenalter auf.
Während es Mitte der 70er Jahre wegen der hohen Inflation und Mitte der 80 Jahre
aufgrund der gestiegenen Verbrauchernachfrage zu einem starken Einbruch kam,
zeichnet sich ein leichter Aufwärtstrend im privaten Vorsorgesparen ab. Es liegt deshalb
nahe, den Anstieg der privaten Sparquote auf den zunehmenden Grad der Kapitaldeckung
der Vorsorgepläne zurückzuführen. Allerdings gibt es auch noch andere Faktoren, z.B.
Änderungen bei der steuerlichen Behandlung von Ersparnissen sowie die Schaffung einer
Vielzahl steuerlich begünstigter neuer Finanzinstrumente. Andererseits wurde seit 1997
die steuerliche Begünstigung von betrieblichen Vorsorgeleistungen eingeschränkt. Bisher
haben sich diese Änderungen jedoch nur geringfügig auf die Beitragssätze für diese
Rentenpläne bzw. die private Spartätigkeit ausgewirkt, da der Wert der Fonds parallel
zum Vermögenswert angestiegen ist. Daraus kann man folgern, dass die steuerlichen
Anreize weniger wichtig für Erklärung der steigenden Sparquote waren als die steigenden
Aktienwerte an den Börsen. Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern zeigt sich
jedoch eindeutig, dass für England die zukünftige Finanzierung der staatlichen Renten
nicht mit dramatisch steigenden Belastungen verbunden sein muss.
Die Social Attitudes Survey hat über mehrere Jahre die Einstellung der Engländer über die
Rentenreform untersucht 1 . Diese Untersuchungen zeigen, dass die britische Öffentlichkeit
1 vgl. dazu eine Umfrage bei den Bürgern Frankreichs, Italiens, Deutschlands und Spaniens über deren
Reformbereitschaft in der Sozialversicherung, in DIA, Der Sozialstaat in Europa, Köln 2000
31

insgesamt höhere staatliche Ausgaben unterstützt, auch wenn dies höhere Beiträge oder
Steuern nach sich zieht. Angesichts der Entwicklungen auf dem Finanzmärkten zeichnet
sich bereits eine entsprechende Reaktion hinsichtlich der Kapitalabfindung des
Vorsorgevermögens ab. Dazu mag auch mitgewirkt haben, dass nun seit einigen Jahren
eine staatliche Absicherung hinsichtlich Verluste aus widerrechtlichen Machenschaften
der Pensionskassenverantwortlichen vorliegt.
Das weit verbreitete Unwissen in der Altersvorsorge führte bei Vertragsabschlüssen mit
privaten Vorsorgeeinrichtungen oft zu Fehlentscheiden und zu irreführender Werbung.
Dies gilt insbesondere für den Abschluss von Privatrenten, als zahlreiche, nicht
sachkundige Personen von provisionsabhängigen Versicherungsagenten überredet
wurden, ihre betriebliche Vorsorge zu kündigen und statt dessen teure Privatkonten zu
eröffnen. Die Financial Service Authority führt derzeit ein Verfahren zur Entschädigung
dieser betrogenen Kunden. Das Gesetz von 1998 setzt die Information der Öffentlichkeit
über private Rentenvereinbarungen an oberste Stelle und droht Versicherern mit dem
Entzug ihrer Lizenz, wenn sie ihre Leistungen falsch darstellen.
2 Die Kapitalauszahlung
21 Trend
Nach Auskunft der Leitung der englischen Aufsichtsbehörde über die Pension Funds
wird die Kapitalauszahlung der beruflichen Vorsorgeleistungen zunehmend beliebt,
weil ein Teil steuerfrei bezogen werden kann. 99 % der Versicherten in englischen
Pensionskassen nehmen mindestens einen Teil ihres Anspruchs auf
Vorsorgeleistungen als Kapitalabfindung. In 95 % dieser Fälle wird das Maximum
der steuerfreien Kapitalabfindungssumme bezogen. Der maximal zulässige Betrag für
eine Kapitalabfindung beträgt das Anderthalbfache des vor der Pensionierung zuletzt
bezogenen Jahreslohnes (beispielsweise 1,5 * 100'000 CHF = 150'000 CHF) bei einer
Vorsorgeeinrichtung der zweiten Säule und 25 % des Vorsorgevermögens in einer
Form der gebundenen Selbstvorsorge.
32

22 Interesse der Vorsorgeeinrichtungen und der Versicherten
Nach Auskunft der oben erwähnten Aufsichtsbehörde favorisieren die
Vorsorgeeinrichtungen die Kapitalabfindung der Versicherten deshalb, weil sie dann
das Risiko der Langlebigkeit, des Kapitalmarktes und der Preisinflation nicht zu
tragen brauchen und auch die Kosten der Rentenverwaltung sowie allfälliger
Haftungsfolgen nicht zu tragen brauchen. Nach Angabe dieser Behörde verwenden
sehr viele ältere Leute dieses Altersvorsorgevermögen für den Erwerb von
Wohneigentum oder für den gewöhnlichen Konsum. Leider gibt es keine Statistik
über die Kapitalabfindung der betrieblichen Vorsorge und deren Folgen.
22 Besteuerung
England kennt bezüglich der Besteuerung der beruflichen Vorsorgeleistungen – wie
die meisten Staaten der OECD - das EET-System, d.h. die Beiträge sind bis zu einer
bestimmten Höhe steuerfrei, ebenso das Vorsorgevermögen und dessen Erträge,
hingegen werden die Leistungen voll besteuert. Die Kapitalabfindung kann eine
spürbare steuerliche Erleichterung erfahren. Diese steuerlich privilegierte Behandlung
der Kapitalauszahlungen gibt in der Fachliteratur zu grosser Besorgnis Anlass, zumal
das staatlich mitfinanzierte Vorsorgesystem bei weitem nicht für die
Existenzsicherung des Durchschnittsengländers ausreicht. Bezüglich den Beiträgen
wurde eine differenzierte Abzugsberechtigung eingeführt (nach Davis, op.cit. S. 84 )
mit einer Begrenzung auf das Dreifache des Durchschnittseinkommens. Bezüglich
Steuerbefreiung bzw. –aufschub wurden seit einigen Jahren Restriktionen eingeführt,
so hinsichtlich des Surplus-Maximum.
III
Irland
1 Überblick
Die Republik Irland kennt – wie England und andere Staaten der OECD – eine
Dreisäulenkonzeption der Altersvorsorge, wobei, ähnlich wie in der Schweiz, der
zweiten Säule eine relativ hohe Bedeutung zukommt. Ein sehr hoher Anteil des
33

Vorsorgekapitals in der beruflichen Vorsorge (mehr als 70 %) wurde von den
irischen Pension Funds in den neunziger Jahre in Aktien angelegt, angesichts der
geringen Grösse Binnenmarktes insbesondere auch in Beteiligungen an
Gesellschaften mit Sitz im Ausland. Dies führte angesichts des Aktienkurssturzes
in den letzten Jahren zu entsprechend grossen Unterdeckungen der
Pensionsverpflichtungen bzw. Leistungsansprüchen.
2 Zur Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistung
In Irland haben die Versicherten von Gesetzes wegen ein Wahlrecht, einen Teil
ihres Anspruchs auf Vorsorgeleistungen in Form einer einmaligen oder
ratenweisen Kapitalzahlung zu erhalten, also die ordentlicherweise geschuldete
Rente in eine entsprechende Kapitalforderung umzuwandeln. Dabei berechnet
sich die Kapitalleistung aufgrund des Reglements der jeweiligen
Vorsorgeeinrichtung. Als generelle Begrenzung ist vorgesehen, dass die
Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistung nicht an versicherte Personen bezahlt
werden kann, die weniger als 20 Versichertenjahre am Ende ihrer Aktivphase
aufweisen.
Im öffentlichrechtlichen Bereich, also in der beruflichen Vorsorge der
Bediensteten des öffentlichen Rechts ist kein gesetzlicher Anspruch auf
Umwandlung der Rente in eine Kapitalleistungen vorgesehen. Hingegen wird die
Leistungsform der beruflichen Vorsorge im öffentlichen Sektor durch das
entsprechend anwendbare Reglement der betreffenden Vorsorgeeinrichtung
bestimmt.
Quelle der Vorsorgeleistungen
Anstellungsart Ausländische VE Irische VE (P) Irische VE (Oe) Total
‘000 % ‘000 % ‘000 % ‘000 %
Eigene 19.1 97.3 49.9 91.1 49.4 84.4 118.4 89.1
Anstellung
Anstellung des 0.5 2.7 4.7 8.6 8.8 15.1 14.1 10.6
Ehepartners
Beide zusammen - - 0.1 0.3 0.3 0.5 0.4 0.3
Total 19.6 100.0 54.8 100.0 58.5 100.0 133.0 100.0
34

Praktisch keiner der Empfänger von Leistungen der beruflichen Vorsorge hat eine
solche sowohl aus seiner eigenen als auch aus jener der Pensionskasse seines
Ehegatten. Knapp 40 % dieser Versicherten sind in Irland und 44 % erhalten eine
Rente von einer Arbeitstätigkeit im privaten oder im öffentlichen Sektor. Fast 15
% haben einen ausländischen Pensionsanspruch, so von einer ausländischen
öffentlichen Einrichtung.
Ungefähr ein Drittel der Versicherten erhalten Kapitalleistungen. Solche
Zahlungen werden jedoch hauptsächlich an Personen erbracht, die in Irland
gearbeitet haben und versichert waren. Der grosse Teil der Bezüger von
ausländischen Pensionsleistungen erhält eine Staatsrente. Etwas über 68 Prozent
der Personen, die einer Arbeitstätigkeit im privaten oder öffentlichen Sektor in
Irland nachgegangen sind, erhalten eine Pauschalzahlung. Bei den im Ausland
tätigen Personen sind es weniger als 30 Prozent.
Kapitalauszahlungen bei Pensionierung
Kapitalauszahlung Ausländische
Pensionen
Irische
Privatpensionen
Irische
Oeffentliche
Pensionen
Total
‘000 % ‘000 % ‘000 % ‘000 %
Ja 4.6 29.3 31.5 68.3 31.4 68.7 67.5 62.8
Nein 11.0 70.7 14.7 31.7 14.3 31.3 40.0 37.2
Total 15.6 100.0 46.2 100.0 45.7 100.0 107.5 100.0
Über 40 Prozent der pensionierten erhielten eine Pauschalzahlung oder eine
Abfindung von weniger als der Hälfte ihres früheren Bruttogehalts. Fast ein
Viertel erhielt zwischen 50 und 99 Prozent und über ein Drittel erhielt über 100
Prozent ihres früheren Bruttogehalts. Pauschalzahlungen an Personen die im
Ausland tätig waren, sind allgemein weniger gross als jene an Personen die in
Irland beschäftigt waren. Über die Hälfte der im Ausland tätigen Personen
erhielten weniger als die Hälfte ihres früheren Lohnes, während von den in Irland
tätigen nur 38 Prozent aus dem privaten und 41 Prozent aus dem öffentlichen
Sektor eine so niedrige Auszahlung erhielten.
35

Betrag der Kapitalabfindung im Verhältnis zur Brutto-Entlöhnung
Anteil Ausländische Irische
Irische
Total
Kapital Vorsorgeleistungen Pensionsvorsorge Sozialversicherung
‘000 % ‘000 % ‘000 % ‘000%
KL = < 50% 2.5 54.9 10.9 38.5 11.8 41.3 25.2 41.0
KL = 20-99% 0.7 16.3 5.0 17.5 8.8 30.9 14.5 23.6
KL = > 100% 1.3 28.8- 12.4 44.0 7.9 27.8 21.6 35.3
Total 4.6 100.0 28.2 100.0 28.5 100.0 61.3 100.0
3 Die Besteuerung der Kapitalleistungen
Die Kapitalabfindung der Vorsorgeleistung hat erstaunlicherweise in Irland keine im
Vergleich zur Rentenzahlungen gleichwertige Besteuerung zur Folge. Der Betrag der
Kapitalauszahlung der Vorsorgeeinrichtung wird gewöhnlich vom Einkommen
berechnet, welches die versicherte Person am Ende ihrer aktiven Erwerbsphase erzielte.
Der von den Steuerbehörde erlaubte Maximalbetrag für die Umwandlung der Rente in
eine Kapitalauszahlung beträgt das Anderthalbfache des Jahreseinkommens am Ende der
aktiven Erwerbsphase.
IV
Holland
1 Überblick
Seit bald fünfzig Jahren führt Holland ein staatliches Vorsorgesystem nach dem
Umlageverfahren. Im Gegensatz zum vorangegangenen System beteiligen sich die
Arbeitgeber nicht an den Beiträgen. Rentenzahlungen werden mit dem 65. Lebensjahr
fällig. Es gibt keine Bedürftigkeitsprüfung, und die Leistungen sind nicht
beitragsbezogen, sondern pauschal. Anfangs der 70er-Jahre wurde die staatliche Rente
für ein Ehepaar dem Mindestlohn gleichgesetzt. In den 70er-Jahren lag der Mindestlohn
nach Steuern bei 65 % des Durchschnittslohns. Seither ist er auf 55 % zurückgegangen.
Der Mindestlohn ist inflationsgeschützt. Zudem wurden die staatlichen Rentenleistungen
zusätzlich zu der im Gesetz integrierten Indexierung erhöht.
Die berufliche Vorsorge nahm nach dem Zweiten Weltkrieg in Holland schnell an
Bedeutung zu. Die Lohnpolitik trug zu diesem Wachstum bei, da sie Lohnerhöhungen
36

egrenzte, aber Verbesserungen der Rentenleistungen der beruflichen Vorsorge
gestattete. Weiterhin wurde das Wachstum durch eine steuerliche Begünstigung der
Vorsorgeersparnisse und durch das Betriebsrentengesetz von 1949 gefördert. Die
Bedeutung der Betriebsrenten spiegelt eine starke unternehmerische Tradition in Holland
wider. Dementsprechend ist die Rentenversorgung, abgesehen von der staatlichen
Mindestrente, hauptsächlich in der kollektiven Verantwortung von Arbeitnehmern und
Arbeitgebern.
Die erste Säule sichert die Hälfte der Ruhestandseinkünfte und die darauf aufbauende
zweite Säule, die Betriebsrenten, garantiert ebenfalls ein hohes Ersatzniveau.
Alleinstehende ältere Bürger und ältere (verheiratete) Paare beziehen ca. 50 % ihres
Einkommens aus der staatlichen Grundversorgung. Aus Betriebsrenten beziehen die
älteren Bürger etwa 30 % ihres Einkommens, wobei diese bei älteren Jahrgängen eine
weniger wichtige Stellung einnehmen. Der Einkommensanteil aus individuellen
Rentenverträgen ist 7 % und der Rest aus Vermögensverzehr, woraus zu entnehmen ist,
dass die dritte Säule in Holland dank der grosszügigen Versorgung durch die gesetzliche
und betriebliche Leistung ziemlich unbedeutend ist. Bezieht man jedoch andere
Vermögenseinkünfte und Einkünfte aus selbstbewohntem Wohneigentum mit ein, beläuft
sich der Einkommensanteil dieser auf die Hälfte der Einkünfte, die aus den beiden
anderen Säulen bezogen werden.
Für einen Mix der Rentensysteme innerhalb der drei Säulen spricht, dass sie eine
Diversifizierung der mikroökonomischen Risiken ermöglicht und die Arbeitnehmer
langfristig die politischen und Kapitalanlagerisiken minimieren können. Durch die
Überalterung der Bevölkerung werden Änderungen im Umlageverfahren des staatlichen
Rentensystems, insbesondere ein höheres effektives Renteneintrittsalter, notwendig. Eine
heterogenere Bevölkerung, die zunehmende Individualisierung und flexiblere
Arbeitsmärkte lassen eine weniger starke Betonung der Kollektivversicherung sinnvoll
erscheinen. Dadurch hätte der einzelne Arbeitnehmer mehr Entscheidungsfreiheit für
private Rentensparpläne. Diese dritte Säule der Rentenversicherung wird deshalb in
Zukunft im holländischen Vorsorgesystem vermutlich an Gewicht zunehmen.
37

2 Die Kapitalauszahlung
Das holländische System der beruflichen Vorsorge kennt praktisch keine
Kapitalabfindung. Die Leistungen werden in aller Regel als Rente erbracht.
Ausgenommen von diesem Kapitalauszahlungsverbot sind Leistungen mit geringen
Beträgen, d.h. von Euro 350 pro Jahr; bei Personen mit Wohnsitz im Ausland beträgt
diese Grenze Euro 700. Erstaunlich ist anderseits die Tatsache, dass nicht im
Betriebsrentensystem, sondern im staatlichen Rentensystem der 1. Säule Hollands eine
Kapitalabfindung möglich sein soll, wie dies in einer OECD-Studie zum Ausdruck
gebracht wird (Pierre Pestieau, The distribution of private pension benefits: how fair is
it?, S. 31 ff. , Chapter 3, OECD, „Private Pension and Public Policy“, Paris 1992.
Die Begründung für das Kapitalauszahlungsverbot der betrieblichen Altersvorsorge liegt
nach Auskunft der holländischen Aufsichtsbehörde im wesentlichen darin, dass der Staat
schon im Hinblick auf die zunehmende Lebenserwartung seiner Bewohner und der damit
verbundenen höheren Kosten für Gesundheit und Alter darauf bedacht ist, die
Altersarmut durch eine Vorsorgelücke zu vermeiden, was eher durch die Rente als durch
die Kapitalauszahlung möglich ist. Eine politische Initiative, daran etwas zu ändern,
besteht nicht.
3 Die Besteuerung der Vorsorgeleistung
Kapitalleistungen der beruflichen Vorsorgeeinrichtungen werden in Holland – obwohl sie
sehr selten sind - steuerlich privilegiert. Das holländische System der Besteuerung der
Vorsorgeleistungen ist jenem der angelsächsischen Länder ähnlich, mit Ausnahme des
Bereichs des Surplus, der zur Förderung der Gutschriften an die Versicherten bzw. zur
Ermöglichung von Beitragsferien dient. Wenn nach 5 Jahren ein Surplus von über 15 %
besteht, so wird dieser übersteigende Teil zu 40 % besteuert. Wenn die Leistungen der
Vorsorgeeinrichtungen eine Ersatzquote von 70 % übersteigen, so wird dieser Teil
ebenfalls besteuert. Damit wird im holländischen System dem Grundsatz der
Angemessenheit der Vorsorge Rechnung getragen.
38

V
Deutschland
1 Überblick
Deutschland ist seit der bismarkschen Sozialgesetzgebung bekannt dafür, dass der
gesetzlichen Rentenversicherung, eine überaus hohe Bedeutung zukommt, während die
betriebliche Altersversorgung (wie die Deutschen die zweite Säule bezeichnen) und die
dritte Säule eher eine geringen Stellenwert aufweisen.
Deutschland hat aber im Jahre 2001 die Altersversorgung auch in Richtung
Kapitaldeckung durch die betriebliche und die individuelle Vorsorge verstärkt.
Wichtigstes Ziel dieser Reform ist die staatliche Förderung der betrieblichen und der
individuellen Altersvorsorge durch einen zusätzlichen Durchführungsweg, den
Pensionfonds, und durch den gesetzlichen Anspruch auf Entgeltumwandlung sowie auf
eine staatliche Zulage, genannt "Riesterrente". In Deutschland bestehen heute somit fünf
Durchführungswege der betrieblichen Altersvorsorge: die Direktzusage des Arbeitgebers
– als wichtigste -, die dem Unternehmen akzessorische Unterstützungskasse, die
Direktversicherung, die Pensionskasse und eben neu der Pensionsfonds. Der letztere
orientiert sich am angelsächsischen Trustsystem und kann eine relativ liberale Aufsicht
und Kapitalanlageregelung beanspruchen. Aufgrund einer Umfrage anlässlich einer im
August 2003 durchgeführten Studienreise bei mehreren deutschen Unternehmungen und
Fachverbänden wird dieser Pensionsfonds in der Praxis aber eher skeptisch
aufgenommen. Dies mag auch mit den in den letzten Jahren zunehmend vorhandenen
Unsicherheiten am Kapitalmarkt zusammenhängen.
2 Die Kapitalauszahlung
Bezüglich der Kapitalabfindung der Vorsorgeleistungen sieht die Sach- und Rechtslage in
Deutschland wie folgt aus: Die Regelung der betriebliche Altersversorgung ist betreffend
Leistungsform grundsätzlich neutral, obwohl normalerweise die Leistung im Sinne des
Ergänzungscharakters der betrieblichen Altersversorgung zur gesetzlichen
39

Grundversicherung in Rentenform erbracht wird. Kapitalauszahlungen sind aber begrenzt
möglich. Sie beschränken sich jedoch auf Unternehmungen mit geringem
Personalbestand. Sie werden von diesen Unternehmungen auch deshalb bevorzugt, weil
sie keine Krankenversicherungsbeiträge des Arbeitgebers für das Personal auslösen.
Insbesondere macht aber die Einkommenssteuergesetzgebung hinsichtlich der
Kapitalauszahlung der betrieblichen Altersversorgungsleistungen gewichtige
Einschränkungen. Zur Vermeidung der Herabsenkung des gesamten Rentenniveaus soll
die Leistung der betrieblichen Altersversorgung in einer lebenslänglichen Rente erbracht
werden. Eine Kapitalauszahlung wird aus der Sicht des Einkommenssteuerrechts nur
dann als förderungsfähig zugelassen, wenn die Auszahlung der Kapitalleistung aufgrund
eines Auszahlungsplanes mit unmittelbar anschliessender Teilkapitalverrentung erfolgt.
Anstelle einer klassischen Rente kann in der Versorgungszusage also auch eine
ratenweise Auszahlung des Vorsorgekapitals vorgesehen werden. Sie hat dann aufgrund
eines Auszahlungsplanes vom Beginn der Auszahlungsphase bis zum Alter 85 der
versicherten Person zu erfolgen. Ab dem Alter 85 schliesst eine lebenslange
Teilkapitalverrentung an. Ein solcher Plan regelt, dass bereits zu Beginn der
Auszahlungsphase ein Teil des Altersvorsorgevermögens in eine bis zum Alter
aufgeschobene Rentenversicherung eingebracht wird, woraus der Arbeitnehmer ab
Vollendung des 85. Altersjahres die lebenslange gleich bleibende oder steigende
Leibrente bezieht und dass dem Arbeitnehmer das verbleibende Altersvorsorgevermögen
in zugesagten, gleich bleibenden oder steigenden monatlichen Raten oder Teilraten und
zusätzlich in variablen Teilraten ausbezahlt wird.
Die Leistung kann also in diesem Rahmen sowohl in Form einer Rente, wie auch in Form
einer Kapitalauszahlung oder einer zeitlich befristeten Ratenzahlung der
Kapitalabfindung erfolgen, für alle oder für einzelne Komponenten getrennt oder in
kombinierter Form. Die klassische Leistungsform ist aber jene der lebenslänglichen
Rente. Auch der 2002 eingeführte Pensionsfonds kann eine Kapitalauszahlung vorsehen.
Beim Auszahlungsplan kann ein Teil der Gesamtleistung (maximal 20 % des zu Beginn
der Auszahlungsphase zur Verfügung stehenden Kapitals) kapitalisiert, d.h. in einem
Einmalbetrag mit Beginn des Versorgungsverhältnisses ausgezahlt werden. Die genaue
Höhe des Anteils ist in dem Pension Plan und insoweit im Einvernehmen mit der
Aufsichtsbehörde festzulegen. Die Kapitalauszahlung oder die ratenweise
Kapitalabfindung kommt im übrigen insbesondere auf dem Durchführungsweg der
40

Direktversicherung durch einen entsprechenden Vertrag des Arbeitgebers mit einem
Lebensversicherer zugunsten seiner Arbeitnehmer zum Tragen. Bei der mit einer
"Riesterrente" geförderten Direktversicherung der betrieblichen Altersversorgung ist aber
keine Kapitalauszahlung vorgesehen. Wegen der unterschiedlichen rechtlichen
Behandlung von Renten und Kapitalauszahlungen, z. B. bezüglich der Beitragspflicht des
Arbeitgebers an die Krankenversicherung der Arbeitnehmer, ist neuerdings auch bei den
anderen Durchführungswegen bzw. Vorsorgeträgern ein Trend von der Rente zur
Kapitalabfindung festzustellen.
Hinter der zunehmenden Kapitalabfindungspraxis steht im wesentlichen die Überlegung
der Vorsorgeträger, das Tragen des Langleberisiko und insbesondere den nicht
unerheblichen Aufwand für die Rentenverwaltung zu vermeiden.
Im Sinne eines kurzen Exkurses sei hier angefügt, dass nach dem
deutschen Recht der betrieblichen Altersversorgung der Vorsorgeträger
seine Leistungspflicht nebst der eigentlichen Geldleistung auch in Sach-,
Nutz- und zweckgebundenen Geldleistungen erfüllen kann. Als
Nutzleistung gilt dabei zum Beispiel die Einräumung eines Wohnrechts.
Dies ist insgesamt gesehen allerdings eher der Ausnahmefall.
Generell lässt sich bezüglich der Kapitalauszahlung im deutschen System der
betrieblichen Altersversorgung zusammenfassend feststellen, dass sie zwar möglich, aber
im Vergleich zu den anderen Leistungsformen von geringer, allerdings neu wieder von
zunehmender Bedeutung ist. Die deutsche Arbeitsgemeinschaft für betriebliche
Altersversorgung, die Dachorganisation für die Durchführung der der betrieblichen
Altersversorgung in Deutschland kommentiert die Praxis der Kapitalauszahlung der
beruflichen Vorsorgeleistungen in Deutschland im wesentlichen wie folgt:
"Dass sich Kapitalzusagen in Deutschland (...) bislang in Grenzen gehalten
haben hat zum einen historische Gründe. Das gesetzliche Grundsystem (1.
Säule) kennt nur die Rente. In Deutschland wird der Begriff der Versorgung
mit einer regelmässigen Zahlung gleichgesetzt. So ist in einem aktuellen
Kommentar zum Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen
Altersversorgung (Höfer, Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen
Altersversorgung, Rdnr. 26) zu lesen: „… bei Kapitalleistungen [ist] die
41

Verwendung zu Versorgungszwecken nicht immer gewährleistet, da
Kapitalien die Begünstigten zu vorzeitigem Konsum verleiten können.“
Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass Versorgungsleistungen, die aus einer
Direktzusage resultieren – dies ist immer noch der am weitesten verbreitete
Durchführungsweg der betrieblichen Altersversorgung – in nahezu voller Höhe als
nachträgliche Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit versteuert werden. Die
Steuerprogression einerseits und Steuerfreibeträge andererseits können – je nach Höhe
der Versorgung und anzuwendendem Steuersatz - dazu führen, dass die auf eine
Kapitalzahlung entfallende Steuerlast die Summe der Steuern, die für laufende Renten zu
leisten wären, um ein mehrfaches übersteigt. In den Durchführungswegen der
Direktversicherung und der Pensionskasse kann die Versorgung zwar (bislang) steuerfrei
als Kapitalbetrag ausgezahlt werden; aber auch in diesen Finanzierungsformen überwiegt
die Zusage von Rentenleistungen. Zudem ist die neue staatliche Förderung („Riester-
Rente“) an die Zusage einer laufenden Rente geknüpft. Die Abfindung von
Versorgungsanwartschaften vor Eintritt eines Versorgungsfalles durch eine
Kapitalzahlung spielt ebenfalls eine untergeordnete Rolle, da diese
Abfindungsmöglichkeiten gesetzlich sehr stark eingeschränkt sind.
Dieser Vorrang der Rente vor Kapitalzahlungen wird in neueren Abhandlungen
unterstützt (vgl. die Studie der Bertelsmann Stiftung, unter www.vorsorgestudien.de).
Eine neuere Statistik über die Leistungsformen liegt derzeit nicht vor.
VI
Chile
1 Grundzüge des chilenischen Vorsorgesystems
1981 führte Chile im Rahmen der Pinochet-Diktatur ein radikal neues Vorsorgekonzept
der Altersvorsorge ein, welches unter dem Einfluss der Experten der Chicago University
das Hauptgewicht auf die Kapitaldeckung legt (vgl. Monika Queisser, Die chilenische
Rentenreform, München 1993). Die gesetzliche Vorsorge wird als minimale
Leistungsgarantie des Staates (Minimal Pension Guarantee -MPG-) bezeichnet, auf die
jeder Arbeitnehmer mit wenigstens 20 Beitragsjahren Anspruch hat. Wenn diese Leistung
42

für die Existenzsicherung nicht ausreicht, erhält der Versicherte eine ergänzende
Leistung. Dieses Minimaleinkommen wird mehr oder weniger der Lohnentwicklung
angepasst. Für eine aktuelle Übersicht über das chilenische System vgl. www.safpi.cl.
2 Die Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistung
Eine neuere Studie des US-amerikanischen Urban Institute befasst sich bezüglich der
Leistungsformen insbesondere mit der planmässigen Kapitalauszahlung (Programmed
Withdrawal) und mit dem Rentenkauf im chilenischen Vorsorgesystem. Wegen der
besonderen Bedeutung des chilenischen Modells in Lateinamerika und der seinerzeitigen
Empfehlungen des chilenischen Modells durch die Weltbank hinsichtlich anderer
Reformländer soll dieses System hier kurz dargestellt werden.
1983 wurde im chilenischen Vorsorgesystem eine Regelung eingeführt, welche die
planmässige Kapitalauszahlung (Programmed Withdrawal; PW) an die Versicherten
vorsieht. Die einmalige Kapitalabfindung ist dabei nur in wenigen Ausnahmefällen
zulässig, so wenn am Schluss der Vermögensakkumulationsphase bzw. zu Beginn des
Rentenalters die Ersatzquote von 70 % in bezug zum vorher erzielten Erwerbseinkommen
überschritten wird. In diesem überschiessenden Umfang besteht ein Anspruch auf
einmaligen Kapitalbezug. Ein Vorbezug des Vorsorgekapitals für Wohneigentum (wie in
der CH) ist in Chile nicht möglich, ebenso wenig der Bezug für Ausbildungs-,
Erziehungs- oder Gesundheitskosten (wie in den USA).
Im Rahmen der oben erwähnten Studie wurde untersucht, wie die Versicherten und die
Vorsorgeträger bezüglich der planmässigen Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistungen
reagierten, d.h. welche Wahlüberlegungen sie dafür anstellten und welchen Einfluss die
Regulierung auf diesen Entscheidungsvorgang hat. Die Versicherten haben eine Wahl
zwischen vorzeitiger und ordentlicher Pensionierung sowie zwischen dem Erwerb einer
Leibrente (annuity) und der planmässigen Kapitalauszahlung. Die planmässige
Kapitalauszahlung verlangt eine zum voraus abgegebene Planung der versicherten Person
über eine in Raten vorzunehmende Auszahlung des angesparten Vorsorgekapitals
bezüglich einer bestimmten Zeit. Zur Zeit der Untersuchung haben 60 Prozent der
Versicherten die vorzeitige Pensionierung gewählt, nämlich zum gesetzlich
43

frühestmöglichen Zeitpunkt. Die meisten der vorzeitig Pensionierten haben aus dem
erhaltenen Kapital eine Leibrente gekauft, während die auf dem ordentlich Weg
Pensionierten die Kapitalauszahlung wählten. Dieses Verhalten wird von den Anreizen
und Einschränkungen durch die gesetzliche Regulierung stark beeinflusst.
Das Minimaleinkommen ermöglicht den Versicherten hinsichtlich der frühzeitige
Pensionierung keine Wahl, sondern überträgt vielmehr dem Staat die entsprechende
Bürde der Vorsorge. Arbeitnehmer mit tiefem Einkommen und Vorsorgekapital, die bei
der MPG versichert sind, maximieren ihr Erwerbseinkommen, indem sie zum
ordentlichen Zeitpunkt in Pension gehen und die Kapitalabfindung wählen, während jene
mit grossem Vorsorgevermögen relativ früh in Pension gehen und das Vorsorgekapital
mit dem aktuariellen Satz in eine Leibrente umwandeln.
Insgesamt zeigt sich bezüglich der planmässigen Kapitalauszahlung in Chile folgendes
Bild 1 :
• Je älter die Versicherten sind, desto weniger neigen sie zum planmässigen
Kapitalbezug, sondern ziehen die Rente vor.
• Fast zwei Drittel der Versicherten verwenden im Zeitpunkt ihrer Pensionierung
das akkumulierte Kapital für den Erwerb einer Rente, wobei dieses Verhältnis
stark differiert hinsichtlich des Zeitpunktes der Pensionierung.
• Die meisten Arbeitnehmer lassen sich so bald sie die gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllen pensionieren.
• 60 % der Arbeitnehmer lassen sich vorzeitig pensionieren.
• Arbeitnehmer beziehen ihr Vorsorgekapital so bald es zulässig ist, was von Seiten
der Regulatoren Anlass zu Besorgnis gibt.
• Das Zusammenspiel zwischen der Regulierung der Kapitalauszahlung und der
Regulierung anderer Leistungen, wie der MPG oder anderer
1 Da die Studie neueren Datums und die einzige ist, welche das Problem der Kapitalauszahlung in einen
sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhang stellt, wird sie im Anhang beigefügt.
44

Ergänzungsleistungen, sollte besser abgestimmt werden, um die Verstärkung des
moral hazard zu vermeiden.
• Eine grosse Zahl an Arbeitnehmern will mit der Kapitalauszahlung eine
lebenslängliche Leibrente kaufen, für die von den Anbietern aggressiv geworben
wird. Diese Attraktivität bzw. Werbung für diese Leibrenten bewirkt aber auch,
dass das Vorsorgekapital relativ früh bezogen wird.
•
3 Die Besteuerung der Vorsorgeleistungen
Nach dem chilenischen Steuersystem werden die Beiträge an einen der anerkannten
Pension Funds steuerlich zum Abzug zugelassen, sowohl jene der Arbeitnehmer- wie
jene der Arbeitgeber. Ebenso wird das Vorsorgevermögen und der entsprechende Ertrag
von der Besteuerung ausgenommen.
Bezüglich der Besteuerung der Leistungen, namentlich der Kapitalleistungen wird das
Prinzip der tax deferrence, des Besteuerungsaufschubs, praktiziert, d.h. die steuerlich
abgezogenen Beiträge sowie das Vermögen und dessen Erträge werden bei Fälligkeit der
Leistungen entsprechend besteuert. Bei einem ratenweisen Bezug des Kapitals wird
dieser Einkommenszugang als ordentliches Einkommen besteuert. Kriterium der
Besteuerbarkeit ist der Zeitpunkt der Verfügbarkeit der versicherten Person über das
Einkommen bzw. dessen Entlassung aus der Gebundenheit des Vorsorgekreislaufes.
VII
Schweiz
1 Allgemein
Gewissermassen als Referenzsystem für die bisher dargestellten Vorsorgesysteme im
Bereich der Kapitalauszahlung wird schliesslich auf die diesbezügliche Regelung und
Praxis im schweizerischen Recht der beruflichen Vorsorge hingewiesen. Von einer
Gesamtdarstellung wird allerdings abgesehen, zumal dies den Rahmen dieser Arbeit
45

und des entsprechenden Auftrages sprengen würde und die Kenntnis der Gründzüge
des schweizerischen Systems der beruflichen Vorsorge vorausgesetzt wird.
2 Die Kapitalauszahlung der Vorsorgeleistung
21 Vorweg ist klarzustellen, welche Art der Kapitalauszahlung im
vorliegenden Zusammenhang vor allem von Interesse ist. Es ist die Kapitalabfindung
am Ende der aktiven und zu Beginn der konsumtiven Vorsorgephase, also im
Zeitpunkt des Altersrücktritts. Nicht in die Darstellung einbezogen werden damit die
Barauszahlungen gemäss Artikel 5 des Freizügigkeitsgesetzes bei Wegzug aus der
Schweiz, bei Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit oder infolge der
geringen Austrittsleistung. Ebenso wird der Vorbezug bzw. die Pfandverwertung für
die Finanzierung des selbst genutzten Wohneigentums nicht in die Betrachtung
einbezogen. Zur Statistik der Kapitalauszahlung im Vergleich zur Rente vgl. BSF,
Die berufliche Vorsorge in der Schweiz, Neuchâtel 2001, S. 29. Dabei ist
anzumerken, dass die Zahl der Kapitalbezüger zwischen 1996 und 1998 um 1’150
Versicherte zurückgegangen ist, währenddem die als Kapitalabfindung ausbezahlte
Leistung sich um 150 Millionen Franken erhöht hat. Nicht einbezogen sind in dieser
Statistik allerdings die von den Versicherungsgesellschaften den Versicherten direkt
erbrachten Leistungen. Aus der Schweizerischen Sozialversicherungsstatistik des
BSV für das Jahr 2003 geht auf Seite 129 hervor, dass die Kapitalauszahlungen in der
beruflichen Vorsorge zwischen dem Jahr 2000 und 2001 um 20 % und zwischen dem
Jahr 1996 und 2001 gar um 83 % zugenommen haben.
22 Die rechtliche Grundlage des Kapitalbezugs ist einerseits in Artikel 37
Absatz 1 und 2 BVG und anderseits in den Statuten bzw. Reglementen der einzelnen
Vorsorgeeinrichtungen bzw. Freizügigkeitseinrichtungen enthalten. Artikel 37 Absatz
1 BVG gibt für das Obligatorium der beruflichen Vorsorge gewissermassen „den
Tarif“ an, in welcher Form die Altersleistung ordentlicherweise erbracht werden
sollte, als lebenslängliche Rente. Es handelt sich bei dieser Bestimmung jedoch bloss
um eine indikative und nicht eine imperative Norm. Die Vorsorgeeinrichtungen
können deshalb von Rechts wegen durchaus das gesamte Vorsorgekapital als
einmalige oder in einer gestaffelten Abfindung den Anspruchsberechtigten zur
Verfügung stellen. Eine eigentliche inhaltliche Auseinandersetzung der mit der
46

Kapitalauszahlung an die Versicherten verbundene Problematik fand im
Gesetzgebungsverfahren nicht statt, obwohl durch die von Gesetzes wegen für die
Kapitalabfindung freigegebenen Vorsorgevermögen unter Umständen das in der
Verfassung festgelegte Ziel der Aufrechterhaltung der bisherigen Lebenshaltung in
angemessener Weise u. U. beeinträchtigt wird. Es wird bloss darauf hingewiesen,
dass diese Leistungsform in der Vernehmlassung zum BVG verlangt wurde.
23 Durch die am 3. Oktober 2003 von den Eidgenössischen Räten
beschlossene Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge wird die
Möglichkeit des Kapitalbezugs erweitert, wobei dies zur Hauptsache das
Obligatorium, in einzelnen Bereichen allerdings auch das Ausserobligatorium betrifft.
Im betreffenden Artikel 37 BVG wird der oben erwähnte Absatz 1 als Beschreibung
der Rentenleistung als Regelfall in einem gewissen Sinne als grundsätzliche
Empfehlung des Gesetzgebers unverändert beibehalten. In Absatz 2 wird aber der
Grundsatz verankert, dass die versicherte Person von Gesetzes wegen eine
Kapitalabfindung anstelle einer Altersrente verlangen kann, wobei diese auf einen
Viertel des Altersguthabens begrenzt wird, welches für die Berechnung der in
Aussicht stehenden Altersleistung massgebend ist. Die Vorsorgeeinrichtung kann
aber weiterhin ohne gesetzliche Einschränkung in ihrem Reglement vorsehen, dass
das gesamte Vorsorgekapital der versicherten Person ausbezahlt wird.
Die versicherte Person kann die Kapitalabfindung nur einmal verlangen. Hat sie
beispielsweise die Auszahlung nur einer halben Rente geltend gemacht, kann sie eine
Kapitalabfindung verlangen, deren Höhe einem Viertel des Altersguthabens gemäss
BVG entspricht, das für die Berechnung dieser halben Altersrente dient. Drei Viertel
dieses Altersguthabens wird ihr in Form einer Altersrente erbracht. Absatz 3 nimmt
den ursprünglichen Absatz 2 wieder auf, der die Kapitalabfindung von
Bagatellbeträgen regelt. Absatz 4 Buchstabe a erlaubt es den Vorsorgeeinrichtungen,
im Reglement vorzusehen, dass auf Wunsch des Anspruchsberechtigten alle
Leistungen in Form einer Kapitalabfindung ausbezahlt werden können.
Die im bisherigen Gesetz vorgesehene dreijährige Karenzfrist zur Ankündigung der
Kapitaloption dient dem Schutz der Vorsorgeeinrichtung bzw. der von ihr vertretenen
Versichertengemeinschaft. Neu soll es nach Absatz 4 Buchstabe b der einzelnen
47

Vorsorgeeinrichtung überlassen werden, eine solche Schutzfrist zu bestimmen,
welche nach ihrer Struktur und den übrigen Gegebenheit sinnvoll ist.
Absatz 5 schränkt die Ausrichtung der Kapitalauszahlung zum Schutz der Familie
insofern ein, als die Kapitalauszahlung von der schriftlichen Zustimmung des
Ehegatten abhängig gemacht wird. Mit dieser Zustimmung verzichtet der Ehegatte
der versicherten Person auf seine Ansprüche gegenüber der betreffenden
Vorsorgeeinrichtung.
Im Rahmen der 11. AHV-Gesetzesrevision, die von den Eidgenössischen Räten
ebenfalls am 3. Oktober 2003 verabschiedet worden ist, werden auch verschiedene
Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Obligatorium der beruflichen Vorsorge
bezüglich der Kapitalabfindung der Vorsorgeleistung geändert. Nach Artikel 13a
(neu) BVG kann nämlich die versicherte Person nach Vollendung des 59. Altersjahres
die ganze oder die halbe Altersleistung als Kapitalleistung beziehen, falls das
Reglement der Vorsorgeeinrichtung dies vorsieht. Das Reglement kann danach sogar
vorsehen, diese Kapitalleistung vor dem 59. Altersjahr zu erbringen.
24 Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Problem der
Kapitalauszahlung fand, trotz der in den letzten Jahren verschärften sozialpolitischen
Tragweite dieser Leistungsform, weder in der Botschaft des Bundesrates zur 1. BVG-
Revision (vgl. Ziffer 25 der Botschaft zur BVG-Revision auf Seite 29 f.) noch in den
Debatten die Eidgenössischen Räte statt. Auch in der Vernehmlassung zu dieser
Gesetzesrevision hat man sich mit dieser Problematik in der Praxis nicht angemessen
auseinandergesetzt. Dies ist angesichts des Postulats an der Förderung eines
nachhaltigen Vorsorgesystems verwunderlich. So wurde zum Beispiel anlässlich
eines im Herbst 2003 an der Universität Zürich veranstalteten Symposiums über die
Verbesserung der Nachhaltigkeit der Altersvorsorgesysteme vom Vertreter eines
Fachverbandes auf diese Problematik der beruflichen Vorsorge nicht hingewiesen,
sondern vielmehr dafür plädiert, dass die Vorsorgeeinrichtungen noch vermehrt von
der Erfüllung ihrer Leistungspflicht in Form einer Kapitalabfindung Gebrauch
machen. Aber auch in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit den
Perspektiven der Pensionskassen im schweizerischen Dreisäulensystem (vgl. zum
48

Beispiel Baumann/Müller/Keel, Die Zukunft der beruflichen Vorsorge, Zürich 2003)
verdient die Problematik der Kapitalabfindung der Vorsorgeleistung keine Beachtung.
25 Der Kapitalbezug in der beruflichen Vorsorge hat sich im Vergleich zum
Rentenbezug in der Zeit zwischen 1970 – 2001 wie folgt entwickelt:
Jahr Versicherte Altersrenten Rentenbezüger Kapitalbezüger
1970 1'382’369 -- 218’584 --
1980 1'688’000 -- 326’000 --
1987 3'266’000 -- 419’982 29’447
1988 3'350’000 -- 440’000 --
1989 3'439’000 -- 482’000 --
1990 3'541’000 -- 508’000 --
1991 3'539’882 -- 521’162 --
1992 3'431’369 312’325 534’323 26’457
1993 3'383’980 -- 570’850 --
1994 3'239’335 327’792 609’875 29’684
1995 3'190’000 -- 627’000 --
1996 3'147’504 352’579 647’111 30’342
1997 3'144’000 -- 670’000 --
1998 3'139’676 379’081 694’912 29’145
1999 3'180’000 -- 720’000 --
2000 3'226’004 413’080 748’124 31’164
2001 3'306’000 -- 785’000 --
Quelle: Schweizerische Sozialversicherungsstatistik 2003, BSV, S. 134
Renten versus Kapitalabfindung 1996/98
Jahr 1996 1998
Mio. CHF Bezüger Bezüger Mio.CHF
Altersrenten 8 824 352 579 10 239 379 081
Renten insgesamt 12533 647 111 14 492 694912
Kapitalabfindung 2 837 30 342 2 988 29 145
Quelle: Die berufliche Vorsorge in der Schweiz, BFS 2001, S. 21
49

F
Fazit
1 Vorweg ist festzustellen, dass das Auffinden zuverlässiger und aktueller Daten
hinsichtlich der Leistungsform der beruflichen Vorsorge generell und bezüglich der
Kapitalauszahlung im besonderen relativ schwierig und aufwendig ist. Über 90 Prozent
der Regelungen, Abhandlungen, Statistiken etc. beziehen sich auf die betriebliche
Altersversorgung vor Fälligkeit der Leistung. So behandeln auch die an sich interessanten
Werke über das Pensionskassenmanagement in der Schweiz (Alex Bruhin,
Pensionskassenmanagement, Thun 1997 und Urs Schaffner, Führung von
Pensionskassen, Zürich 2003) das Problem der Kapitalauszahlung des Vorsorgekapitals
nicht. Einzig einem Standardwerk der schweizerischen Personalvorsorge (Carl Helbling,
Personalvorsorge und BVG, Bern 2000, S. 209 ff.) wird auf die Problematik der
Kapitalauszahlung hingewiesen.
2 Was nach der Akkumulationsphase des Vorsorgevermögens passiert, wird auch
von den meisten wissenschaftlichen Abhandlungen thematisch als mehr oder weniger
vernachlässigbar erachtet. Allerdings wurde in der US-amerikanischen Praxis, v.a. vom
Department of Labor als Bundesaufsichtsbehörde, in der zweiten Hälfte der neunziger
Jahre das Risiko des nicht realisierten Vorsorgeschutzes aufgrund der Übertragung der
Risiken Langlebigkeit und Kapitalmarkt auf die einzelnen Versicherten (401-k) als
problematisch erkannt, politisch aber, insbesondere mit der Amtsübernahme der
gegenwärtigen Administration, wenig dagegen unternommen. Für die Erfüllung der
Bedürfnisse der Individuen nach besserer und verständlicherer Information wurden in den
neunziger Jahren zahlreiche Beratungsunternehmungen, zum Teil von prominenten
Persönlichkeiten wie jene von Nobelpreisträger William F. Sharpe, eröffnet, welche den
Versicherten zur Erhaltung ihres Vorsorgeschutzes online fachliche Unterstützung
anbieten (www.financialengineer.com).
3 Ein Vergleich der Leistungsformen in den verschiedenen Systemen der
kapitalorientierten Berufsvorsorge zeigt augenfällig, wie schwach das letzte Glied der
Vorsorgekette ist, wenn das gesamte Vorsorgevermögen der versicherten Person als
einmalige Kapitalzahlung übergeben wird. Die Zulässigkeit und Praxis der
Kapitalauszahlung als Leistung der beruflichen Vorsorge hängen aber ziemlich direkt von
50

der Rolle des Staates und der Stellung der Versicherten im Bereich der Altersvorsorge ab.
Die Beispiele von Holland auf der einen und den USA auf der anderen Seite zeigen die
Spannbreite dieser unterschiedlichen Positionen. Je mehr sich die Systeme der
kapitalorientierten Berufsvorsorge vom Leistungsprimat zum Beitragsprimat entwickeln,
desto eher wird die Leistung in Form einer Kapitalabfindung erbracht. Zwischen dem
Primat der Vorsorgeeinrichtung und der von ihr offerierten Leistungsform besteht also
eine direkte Korrelation. Dieser Trend ist ein spürbarer Nebeneffekt der fortschreitenden
Individualisierung der Vorsorgesysteme. Damit werden aber bereits bestehende Gefahren
verstärkt, nämlich jene des erodierenden Vorsorgeschutzes für die Versicherten mit
zunehmender Langlebigkeit und der finanziellen Belastung des Gemeinwesens in Form
von Leistungen der Sozialfürsorge.
4 Während in den US-amerikanischen Berufsvorsorgesystemen die
Individualisierung und damit Kapitalabfindung ihre ungehemmte Fortsetzung finden
wird, dürfte diese Leistungsform in Europa nicht weiter Fuss fassen, da - kulturell und
politisch bedingt - der Staat und das Unternehmen als Scharnierstelle der Vorsorge
zentrale Funktionen behalten werden. Eine Zwischenform zwischen der generellen
Unzulässigkeit der Kapitalleistung (NL) und des mehr oder weniger freien Zugangs zum
Vorsorgekapital (USA) wird im chilenischen System mit dem Programmed Withdrawal
(planmässiger Kapitalbezug) angeboten. Dieser Kompromiss zwischen „rücksichtsloser“
Freiheit und „patronaler“ Versorgung scheint auch für die Weiterentwicklung der
Leistungsformen in der Schweiz einen interessanten Ansatz darstellen.
5 Insgesamt hat sich aufgrund der vorliegenden Studie gezeigt, dass die
Vorsorgeträger angesichts der zunehmenden Langlebigkeit der Versicherten und der
erhöhten Unsicherheiten auf den Kapitalmärkten eher dazu neigen, sich mit der
Kapitalleistung aus der Erfüllungspflicht zu befreien und dass gerade daraus eine
sozialpolitische Problematik grossen Ausmasses entstehen kann, die einer vertieften
Klärung bezüglich der entsprechenden Gegenstrategien verlangt.
Das System der beruflichen Vorsorge der Schweiz kennt – im Vergleich zu Systemen wie
etwa desjenigen in Holland - zahlreiche Möglichkeiten für den Versicherten, das Kapital
aus dem Vorsorgesystem zu beziehen, so
51

a. für das Wohneigentum
b. für die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit
c. beim Wegzug ins Ausland
d. im Zeitpunkt der Pensionierung statt dem Bezug von Renten, sofern dies
das Reglement der Vorsorgeeinrichtung zulässt, was aus Gründen der
Kostenüberlegung von den Vorsorgeeinrichtungen immer mehr gefördert
wird.
Dieses Phänomen gilt es im Hinblick auf den Zweck der beruflichen Vorsorge sowie auf
die Auswirkungen auf den Fiskus aufmerksam im Auge zu behalten.
6 Die kapitalorientierte Vorsorge wird angesichts der demografisch bedingten
Schwäche des Umlageverfahrens in Zukunft einen wesentlichen höheren Stellenwert
erhalten. Damit wird die Komplexität und das Risiko bezüglich der auf dem Spiel
stehenden Vermögen und Interessen entsprechend steigen. Der einzelne Versicherte wird
deshalb immer weniger in der Lage sein, die Risiken der Langlebigkeit, des
Kapitalmarktes und der Preisinflation selber zu tragen und die notwendigen
Entscheidungen sachgerecht zu treffen. In diesem Lichte betrachtet ist die Ausweitung
der Kapitalabfindung durch die soeben abgeschlossene Revision des Bundesgesetzes über
die berufliche Vorsorge problematisch, dies insbesondere auch im Lichte der Erfahrungen
in ausländischen Systemen. Diese Kritik versteht sich im Sinne von Artikel 113 der
Schweizerischen Bundesverfassung, wonach die zweite Säule mit der 1. Säule die
gewohnte Lebenshaltung der Versicherten in angemessener Weise gewährleisten soll.
Dieses Verfassungsziel kann aber nur dann erreicht werden, wenn die Versicherten in der
Phase ihrer Pensionierung in finanzieller Hinsicht nicht auf sich selbst gestellt werden.
Als „gewohnte Lebenshaltung“ versteht sich namentlich auch der regelmässige
Geldzufluss für die Bestreitung des Unterhalts in der neuen Lebensphase.
7 Es drängt sich deshalb für alle Länder mit einer ausgebauten beruflichen
Altersvorsorge auf, dem Problem der geeigneten Leistungsform vertieft nachzugehen und
Vorschläge zu entwickeln, die unter verschiedenen Aspekten vertreten werden können,
einerseits unter demjenigen der Risikofähigkeit des Individuums und anderseits unter
Beachtung seines Rechts auf Verfügbarkeit über seinen Leistungsanspruch, den er durch
52

sein Arbeitsentgelt mitgeschaffen hat. Im Hinblick auf die nächste Revision des
Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge sollten deshalb folgende Änderungen der
durch die von den Eidgenössischen Räten am 3. Oktober 2003 durch die 1. BVG-
Revision geschaffenen Rechtslage geprüft werden:
- Grundsätzliches Verbot der Kapitalauszahlung im obligatorischen Bereich
der beruflichen Vorsorge bei Eintritt des Vorsorgefalles, mit bestimmten
Ausnahmen: Dieser Vorschlag bedingt eine entsprechende Änderung von
Artikel 37 BVG für den obligatorischen Bereich. Keine Änderung ist hingegen
für den ausserobligatorischen Teil der beruflichen Vorsorge angebracht, da
dieser nicht den durch das Gesetz selber definierten Mindestleistungsbereich,
sondern den durch Vertrag geregelten Vorsorgebereich betrifft.
- Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot der Kapitalauszahlung im
obligatorischen Bereich sollten nur insoweit vorgesehen werden, als durch das
Vermögen (Säule 3) oder aufgrund von übrigem Einkommenszugang der
versicherten Person für den voraussichtlichen Zeitrahmen des Verzehrs der
Altersvorsorgevermögen glaubhaft dargetan ist, dass kein finanzieller Notfall
eintreten wird.
- Anstelle eines Kapitalbezugs uno actu im bisherigen Sinn Einführung
eines planmässigen Kapitalbezugs (programmed withdrawal in Kombination mit
einer Leibrente ab einem bestimmten Alter, z.B. ab Rentenalter + 20). Dieser
planmässige Kapitalbezug soll auch bewirken, dass das Kapital mit Eintritt des
Vorsorgefalls für den Begünstigten vererbbar wird. Zu prüfen ist eine dieser
Situation angemessene Besteuerung der Leistungen.
- Zu prüfen ist ferner eine zweckmässige Vielfalt von
Kombinationsmöglichkeiten von Kapitalbezug und Rente, etwa in folgender
Kombination:
-- Teil Kapitalbezug / Teil Rente mit der Folge der entsprechenden
Vererbbarkeit des Kapitalteils und der separaten Besteuerung für
den Kapitalteil und für die jeweils erbrachten Renten.
53

- Teil planmässiger Kapitalbezug / Teil Rente mit der Folge der
entsprechenden Vererbbarkeit des Kapitalteils und der separaten
Besteuerung für den Kapitalteil und für die jeweils erbrachten
Renten.
8 Eine lohnenswerte Möglichkeit für die Erweiterung der internationalen
Erfahrungen mit verschiedenen Leistungsformen besteht darin, die Regelung über die
Kapitalabfindung im Rahmen eines eingehenden Vergleichs der Vorsorgesysteme von
Chile vertieft zu untersuchen, und dabei insbesondere den planmässigen Kapitalbezug
(programmed withdrawal) als mögliche Leistungsform für das schweizerische System
einzubeziehen. Gegenstände einer vertieften Forschungsarbeit sind dabei insbesondere
- Die Methode der Besteuerung des planmässigen Kapitalbezugs
(programmed withdrawal) im Hinblick auf die Auswirkungen auf die
Fiskaleinnahmen und die Belastung der Versicherten.
- Die Auswirkungen des programmed withdrawal auf das Vorsorgeziel
(finanzielle Existenzsicherung bzw. Erhaltung des bisherigen
Lebensstandards in angemessener Weise).
9 Die Definition der Kapitalauszahlung wird im vorliegenden Bericht in dem Sinne
weit gefasst, als nicht nur diese Leistung im Zeitpunkt der Alterspensionierung, sondern
auch jene während der Erwerbsphase der Versicherten einbezogen sind.
Kapitalauszahlung, Kapitalabfindung und Barauszahlung werden in diesem Kontext
synonym behandelt.
10 Zudem handelt es sich bei den untersuchten Kapitalauszahlungen ausschliesslich
um Vorsorgeleistungen für das Alter, nicht jedoch für Erwerbsunfähigkeit oder für
Hinterlassene, zumal für die letzten beiden Bereiche kaum Deckungskapitalien für die
Versicherten geäufnet werden, sondern der Leistungsschutz mit der klassischen
Risikoversicherung gewährleistet wird.
54

11 Die Kapitalauszahlung von Vorsorgeleistungen durch Einrichtungen der
beruflichen Vorsorge erweist sich in den untersuchten Ländern Holland, England,
Deutschland, USA und Chile aufgrund der zunehmenden Langlebigkeit der Versicherten
und der erhöhten Unsicherheiten der Kapitalmärkte bzw. der relativen Unerfahrenheit der
Versicherten im Umgang mit den Mitteln zur langfristig orientierten Kapitalanlage als
grösseres soziales Problem als in der Praxis und in der Wissenschaft bisher angenommen
worden ist. Dabei kann der Vorwurf der Widersprüchlichkeit insofern nicht von der Hand
gewiesen werden, als bis zur Fälligkeit der Vorsorgeleistungen alle Hebel der Sicherheit
des Vorsorgeschutzes durch Behörden, Praktiker und Wissenschafter in Gang gesetzt
werden und dann am Schluss der Erwerbsphase, d.h. zu Beginn des Pensioniertenalters –
also in der schwierigen Phase, für welche das Vorsorgesystem im Interesse und zum
Schutz der Versicherten eigentlich aufgebaut und in der die finanzielle Unterstützung der
in der Regel schlecht informierten und vorbereiteten Pensionierten am dringendesten ist -
das Kapital zur freien Verfügbarkeit in die Hände der einzelnen Versicherten gelegt wird.
12 In den anglo-amerikanischen Ländern besteht gegenüber dieser Problematik
relativ wenig Besorgnis 1 , obwohl gerade durch die in den USA domizilierten führenden
Institutionen, die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds aber auch durch die
OECD in zahlreichen Studien auf die diesbezügliche Armutsproblematik im Alter
hingewiesen wird. Während in Holland und in Deutschland die Kapitalauszahlung nicht
bzw. nur sehr beschränkt vorgesehen ist, wird vor allem in den USA immer mehr das
Schicksal der finanziellen Vorsorge für das Alter in die Hände der Versicherten gelegt.
Aber auch in der Schweiz geht diese Entwicklung unter dem Slogan „Flexibilisierung“
und „Individualisierung“ eher in diese Richtung. So wird die Kapitalauszahlung auch der
obligatorischen Vorsorgeleistung durch die von den Eidgenössischen Räten im Oktober
2003 beschlossene 1. BVG-Revision insofern ausgebaut, als nicht nur die
Vorsorgeeinrichtung reglementarisch die Kapitalauszahlung vorsehen kann, sondern dass
der Versicherte sogar einen unmittelbar aus dem Gesetz ableitbaren Anspruch erhält,
einen Viertel des Vorsorgevermögens im Zeitpunkt der Alterspensionierung als Kapital
zu beziehen, selbst dann, wenn das Reglement der betreffenden Vorsorgeeinrichtung eine
solche Leistungsform nicht vorsieht. Dazu ist anzufügen, dass der Versicherte nach dem
schweizerischen System der beruflichen Vorsorge auch vor dem Zeitpunkt der
1 Die Rolle des Staates in der Sozialen Sicherheit ist in diesen Ländern anders als in Ländern, wie Holland,
Deutschland, Frankreich und Schweiz, wo der Staat auch Institution der Fürsorge ist.
55

Pensionierung in Form einer Kapitalauszahlung zu seinem Vorsorgevermögen kommen
kann, nämlich dann, wenn er beruflich selbständig wird, wenn er ins Ausland zieht oder
wenn er das Geld für sein Wohneigentum einsetzt. Damit wird durch mehrere
Ausgangstüren des Systems die Übertragung des gesamten Vorsorgekapitals – allerdings
mit Einschränkungen bei der Wohneigentumsförderung - in die Hände der Versicherten
ermöglicht, was zu einer finanziellen Problematik in deren höherem Alter führen kann.
Diese Problematik wurde offenbar weder durch den Bundesrat, noch durch den
Gesetzgeber der 1. BVG-Revision oder von führenden Praktikern der beruflichen
Vorsorge erkannt.
13 In Chile wurde in dieser Hinsicht ein Kompromiss verwirklicht, indem zwar das
Kapital als solches im Zeitpunkt der Fälligkeit der Vorsorgeleistung den Versicherten zur
Verfügung steht, z.B. zwecks Vererbung, dieses Kapital aber nicht auf einmal als Ganzes,
sondern planmässig bzw. ratenweise den Versicherten zukommt. Anderseits hat der
Versicherte jederzeit das Recht, aus diesem Kapital eine Rente zu kaufen. In diesem
Zusammenhang stellt sich aber die Frage, ob nicht ein Teil des Vorsorgekapitals als
Annuität für das höhere Alter, z.B. ab Alter 80 reserviert bleiben sollte, zumal auch durch
programmed withdrawal bei hohem Alter plötzlich eine finanzielle Lücke aufbrechen
kann, die notfalls nur noch durch Fürsorgeleistungen des Staates oder karitativer
Organisationen geschlossen werden könnte.
14 Die Besteuerung der Vorsorgeleistung entspricht in den untersuchten Ländern
auch nicht in jeder Hinsicht der Zwecksetzung der beruflichen Vorsorge - der Erhaltung
des Vorsorgeschutzes - nämlich insofern nicht, als die vollständige Auszahlung der
Kapitalleistung privilegiert behandelt bzw. nicht mit einer entsprechenden spürbaren
Sanktion belegt wird.
15 Von grossem Interesse ist eine vertiefte Untersuchung über die Voraussetzungen
und Wirkungen des planmässigen Bezugs des Vorsorgekapitals einerseits im Hinblick auf
das Bedürfnis der wirtschaftlichen Eigentümer dieses Kapitals, die Versicherten, einmal
darüber verfügen zu können, und anderseits unter dem Aspekt der Erhaltung des
Vorsorgeschutzes bei zunehmender Lebenserwartung der Versicherten sowie deren
relativ geringer Kenntnisse und Risikofähigkeiten bezüglich des Kapitalmarktes. Wie den
neueren Studien der Internationalen Vereinigung für Soziale Sicherheit zu entnehmen ist,
56

esteht einer der Hauptvorteile der Rentenleistung aber nicht nur in der Versicherung der
Langlebigkeit, sondern insbesondere auch im Schutz gegen die Preisinflation. Diese
Problematik wurde in den internationalen Untersuchungen und Diskussionen bisher
vernachlässigt.
16 Um die Regelung und Praxis des planmässigen Kapitalrückzugs einschliesslich
der „Hochalter-Annuität“ als möglicher Kompromiss zwischen absoluter und einmaliger
Kapitalauszahlung und Renten zur Gewinnung brauchbarer Erkenntnisse hinreichend zu
untersuchen, bedarf es angesichts der Komplexität des Systems eines zusätzlichen
Forschungsaufwandes auch mit entsprechenden Studien vor Ort. Im Hinblick auf die
insbesondere auch sozialpolitisch wichtige Problematik lohnt sich der diesbezügliche
Aufwand in jeder Hinsicht, d.h. sowohl bezüglich der steuerlichen, als auch hinsichtlich
der vorsorgerechtlichen Problematik.
57

Anhang
A
Länderübersichten
I
Besondere Aspekte der Kapitalauszahlung bzw. Rente
1 Betreffend Rücktrittsalter, Leistungsform und Ersatzquote
Land Rücktrittsalter Freiwillige/obligatorische Leistungsform Ersatzquote mit 1. Säule
Mann/Frau Berufsvorsorge
Belgien 65/60 F Renten 60%
Kanada 65/65 F Kapital / Renten 70%
Dänemark 67/67 O Kapital/Renten 68%
Finnland 65/65 O Renten 60 %
Frankreich 60/60 O Renten 67%
Deutschland 65/65 F/O Renten / Kapital 66%
Griechenland 65/60 F Renten 67%
Irland 66/66 F Kapital / Renten 59%
Italien 60/55 F Renten 60 %
Luxemburg 65/65 F Renten 67%
Holland 65/65 F Renten 61%
Neuseeland 60/60 F Kapital / Renten 77%
Norwegen 67/67 F Renten 65%
Portugal 65/62 F Renten 68%
Spanien 65/65 F Renten / Kapital 74%
Schweden 65/65 O Renten 65%
Schweiz 65/62 F/O Renten / Kapital 60%
England 65/60 F Kapital / Renten 68%
USA 65/65 F Kapital / Renten 68%
Darstellung anhand Chapter 3 OECD-Bericht “Private pensions and public policies, Paris 1992, S. 31 ff.
58

2 Synopsis der Kriterien für Kapitalleistung (KL) in verschiedenen Ländern
Kriterium
Häufigkeit der KL
hoch/mittel/gering
UK IRL USA NL D Chile CH
m m h g g m m
KL
in Aktivphase
Wechsel
Pension
Plan
Wechsel
Pension
Plan
Wechsel
Pension
Plan
- - -
• WEF
• SE
• Ausland
KL
bei Pensionierung
DCP
DCP
DCP
(401k)
- n.a. n.a.
v.a. von
Ausländern
KL wegen
Bagatellbetrag
Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Weitere Gründe
für KL
n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a.
Scheidung,
Mittel
bleiben
aber
gebunden
Spezifikationen n.a. n.a.
roll over
des
Kapitals
im
Ermessen
n.a.
n.a.
Sachleistu
ngen
-
Legende:
KL = Kapitalleistung
DCP = Defined Contribution Plan
WEF = Wohneigentumsförderung
SE = Selbstständige Erwerbstätigkeit
n.a. = nicht erkennbar
59

II
Überblick über die Besteuerungsform der Kapitalleistung bzw. Rente
Land Besteuerungsform Details
USA EET Beiträge, Vermögen und Erträge steuerfrei;
Leistungen voll besteuert
England EET Beiträge, Vermögen und Erträge
steuerfrei, Leistungen voll besteuert mit
Ausnahme der Kapitalabfindung
Deutschland TET Beiträge des Arbeitgebers als
Einkommen besteuert. Beiträge des
Arbeitnehmers und Vermögenserträge
steuerfrei. Leistungen werden zu
reduzierten Sätzen besteuert. Für
Direktzusagen sind Beiträge des
Arbeitgebers steuerfrei, Leistungen
besteuert zu Normaltarif
Japan EET Beiträge sind steuerfrei, nicht die
Vermögenserträge. Leistungen voll
besteuert, mit Ausnahme Kapitalabfindung.
Beiträge für Direktzusagen teilweise
steuerfrei
Kanada EET Beiträge, Vermögen und Erträge sind
steuerfrei, Leistungen voll besteuert
Holland EET Beiträge, Vermögen und Erträge sind
steuerfrei, Leistungen voll besteuert
Schweden EET Beiträge an ATP sind steuerfrei; Beiträge an
ITP/STP Gegenstand der
Sozialversicherungsabgabe.
Vemögenserträge der ITP/STP sind
besteuert. Leistungen sind zu tiefen Sätzen
besteuert
Dänemark EET Beiträge sind steuerfrei. Erträge auf
Realvermögen ist besteuert. Leistungen sind
besteuert, inkl. 40% für
Kapitalauszahlungen
Schweiz EET Beiträge, Vermögen und Erträge
steuerfrei, Leistungen voll besteuert
Australien 1 TTT Beiträge, Vermögen und Erträge sowie
Leistungen besteuert, z.T. mit Reduktion
Frankreich E(E)T Beiträge an ARROC/AGIRC (Umlage)
steuerfrei; Leistungen besteuert
Italien EET Beiträge, Vermögen und Erträge steuerfrei,
Leistungen voll besteuert
Quelle: Pension Funds, E. Philip Davis, Oxford 1995, S. 83
Legende: EET = Contributions: Exempted, Asset & Return: Exempted, Benefits: Taxed
1 Obwohl Australien wie die Schweiz – als einige der wenigen Staaten - ein gesetzliches Obligatorium der
beruflichen Vorsorge hat, fällt ein weiterer Vergleich infolge des nicht mit der Schweiz vergleichbaren
TTT-Systems ausser Betracht.
60

B
Für die vorliegende Studie verwendete Literatur
1 Weltbank / Internationaler Währungsfond/OECD
Jan Walliser, Regulation of Withdrawal in Individual Account Systems,
International Monetary Fund, Paper for the World Bank Conference „New Ideas
about Old Age Security“, September 1999.
Pierre Pestieau, The distribution of private pension benefits: how fair is it?
Chapter 3, OECD, “Private Pension and Public Policy, Paris 1992, S. 31 ff.
2 USA
John H. Langbein et al., Pension and employee benefit law, New York 1995
Werner Nussbaum, Die berufliche Vorsorge in den USA, Haupt Bern 1999
Jeffrey D. Mamorsky, Employee Benefits Handboock, Chapter 29, Boston 1992
Steinberg et al., Pensions and other employee benefits, New York 1993
Laurence J. Kotlikoff/Scott Burns, The Coming Generational Storm, MIT 2004
4 UK
Murthi/Orszag, The Value of Money of Annuities in the UK, August 1999
Davis E. Philipp, Pension Funds, Oxford 1995
5 Deutschland
DIA, Deutsches Institut für Altersvorsorge, Köln (Bernd Katzenstein)
ABA, Deutsche Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung,
Heidelberg (Klaus Stiefermann und Dr. Birgit Uebelhack)
6 Chile
James Estelle & Dimitri Vittas, Annuities Markets in a Comparative Perspective :
Do Consumers Get Their Money’s Worth ?, Paper for the World Bank
Conference in Washington DC, September 1999
Estelle James/Guillermo Martinez/Augusto Iglesias, PPayout Choices by Retirees
in Chile: What are They and Why?, Urban Institute Washington DC 2003
www.safpi.cl (Chilenische Aufsichtsbehörde über Pensionskassen AFPI)
61

Beilagen:
1. Fallbeispiel des planmässigen Kapitalrückzugs
2. US-DOL, Are we cashing out our future?, Washington DC, November 13, 1998
62

Fallbeispiel des planmässigen Kapitalrückzugs (PKR) 1 Beilage 1
Der Versicherte A wird mit Alter 65 pensioniert. Er hat die Wahl zwischen
lebenslänglicher Rente (R) und dem planmässigen Kapitalrückzug PKR (programmed
withdrawal) mit einer Schlussaltersannuität ab Alter 85. Das bei Eintritt des Vorsorgefalls
Alter vorhandene Vorsorgekapital beträgt 1’000'000. Umwandlungssatz = 6%,
Kapitalverzinsung = 2.25 %/J
Option :
A Rente (R) = 6 * 1’000'000 = 60’000
B Planmässiger Kapitalrückzug (PKR) mit Schlussaltersannuität (SAA)
PKR für 20 Jahre ab 65 (65+20) errechnet als gleichbleibende nachschüssige
Zahlung für das Kapital 800'000 (200'000 für die Finanzierung der SAA 85)
0.073582 * 800'000 = 58'866. Um im Alter 85 noch mit einem Kapital 200'000
eine „ewige“ Rente (Leibrente) zu kaufen, kann der Versicherte das Kapital von
800'000 während zwanzig Jahren mit jährlichen Tranchen von rund 59'000
zurückziehen und verwenden.
Steuerrechtliche Folgen:
R = ordentliche Einkommensbesteuerung
PKR = zwei Möglichkeiten
a. Einmalige Besteuerung um Zeitpunkt des Schlussalters
- mit Rentensatz
- getrennt vom übrigen Einkommen
b. Jede Tranche des Kapitalrückzugs wird einer einmaligen
Besteuerung unterworfen,
- mit Rentensatz
- zum Normalsatz
Mit dem PKR wir die Steuerprogression gemildert. Die Frage ist jedoch, ob bzw. wie der
PKR im Hinblick auf das Gebot der Steuerneutralität der Leistungsformen jeweils
gesondert vom übrigen Einkommen und zum Rentensatz besteuert wird.
Privatrechtliche Folgen:
Bei Rente besteht Anwartschaft auf periodische Leistungen / Keine Vererbbarkeit
Bei PKR geht das gesamte Vorsorgevermögen (nicht nur die einzelnen Tranchen) im
Zeitpunkt des Schlussalters auf die versicherte Person über, die auch erbrechtlich darüber
verfügen kann. Der versicherten Person steht es dabei frei, in jedem Zeitpunkt zwischen
65-85 eine Leibrente zu kaufen.
1 Konstruiert anhand des chilenischen Pension Systems
63

Report of the Working Group on Retirement Plan Leakage
Beilage 2
November 13, 1998
The Working Group Report, submitted to the ERISA Advisory Council on Nov. 13,
1998, was approved by the full body and subsequently forwarded to the Secretary of
Labor. The ERISA Advisory Council was established by Section 512(a)(1) of the
Employee Retirement Income Security Act to advise the Secretary with respect to
carrying out his/her functions under ERISA.
64

TABLE OF CONTENTS
I. Are We Cashing Out Our Future?
II. Recommendations
III. Introduction
IV. The Working Group’s Purpose and Scope
V. The Working Group’s Proceedings
VI. Background and Analysis
The Critical Need for Research
Annuitization of Benefits
Rollovers of Lump Sum Distributions
Mandatory Cash-Outs
Participant Loans
Hardship Withdrawals
Portability
Educational Initiatives
VII. Members of the Working Group
VIII. Summaries of Testimony
65

THE ISSUE
“To state the argument in its simplest terms, if you come down too hard on the capacity
to access this money, it won’t be there in the first place and, so, that would be potentially
something of a pyrrhic victory. We would have stopped leakage simply by stopping the
accumulation in the first place. “I don’t personally place a great deal of weight on that,
but as I said, there have been some fairly reputable economists that have argued in favor
of that.”
Richard Hinz
U.S. Department of Labor
May 5, 1998 (Tr., p. 45)
“Quite frankly, there’s a lot of time and a lot of attention given to, in the realms of 401(k)
plans, focusing on workers’ participation, getting workers to contribute money, the
amount that they contribute, how they allocate that money, are they too conservative, etc.
“All very important issues, but at the end of the day, if the money doesn’t make it to
retirement, in some sense who cares…”
Dr. Paul Yakoboski
EBRI
May 5, 1998 (Tr., pp. 73-74)
66

I. Are We Cashing Out Our Future?
Blame it on the Social Security crisis, the aging of the baby boomers or the gyrations of
the stock market – retirement security is the subject of daily conversation from bus stops
to cocktail parties. Many believe that they are saving more than ever due to their
opportunities under 401(k) plans. Many believe that they are better investors due to
educational programs at their workplaces. Many believe that they are on the road to a
comfortable retirement due to their pattern of regular savings and diversified investments.
The statistics, however, show that most Americans spend their retirement savings far in
advance of retirement. The most recent Current Population Survey determined that only
20 percent of individuals who received lump sum distributions rolled the entire sum into
another tax-qualified vehicle. Leakage from retirement plans is a serious threat. Popular
notions of the dangers of participant loans and hardship withdrawals are overstated. The
real culprit is the temptation to spend lump sum distributions, particularly smaller
distributions and distributions made at an early age. Also, overly restrictive rules
unnecessarily inhibit retirement preservation. This Report documents the sources of
leakage from retirement plans and recommends simple measures to stop the leaks.Our
recommendations begin with a request for further research and end with a demand for
education. Further government study is warranted to track the trends in retirement
leakage so that we can fine tune measures to maintain retirement savings. Education is
critical in its content and its timing. Participants need to understand the impact of the
premature spending of retirement dollars. This advice should be delivered throughout the
working years and at the time of any benefit payment.
Our strongest recommendations attack the common practice of handing over a retirement
check to a participant who retires or otherwise leaves his or her job. This practice
encourages spending rather than saving, and it is time to reverse the trend. We
recommend that defined contribution plans offer annuities as the primary form of benefit
for distributions in excess of $5,000. The benefits would be subject to the joint and
survivor rules, including spousal consent. The participant, with the consent of his or her
spouse, could elect a lump sum distribution, but would have the opportunity to choose a
lifetime annuity if he or she finds that form of payment more suitable. Should the
participant choose a lump sum distribution from the defined contribution plan or from a
defined benefit plan, a second recommendation would come into play. The plan sponsor
would be required to send the lump sum distribution directly to an IRA or to another
qualified plan as specified by the participant. We have fashioned a de minimis exception
for balances valued at under $2,000, and exceptions for financial hardship and in-kind
distributions. We recognize that participants can withdraw the funds from the IRAs, but
this action requires an affirmative step. The primal force of inertia should be directed in
favor of savings.
We further recommend that all defined contribution plans be required to accept rollovers
of cash from other qualified plans. Furthermore, rollovers of post-tax contributions
should be permitted into qualified plans and IRAs to facilitate the management of
retirement holdings by participants. We recommend further study of in-service
withdrawals of employee after-tax contributions and vested company contributions for
appropriate limitations; unfettered access to these funds has made some retirement plans
resemble revolving savings accounts.
We have made a recommendation to modify the mandatory cash-out rules to promote the
rollover of these lump sum distributions to another retirement vehicle Today plan
67

sponsors can “cash out” any participant with a benefit or balance valued under $5,000
when the participant terminates employment, and this remains unchanged. However, if
the cash-out is valued at $2,000 or more, the plan sponsor would be required to roll over
the distribution to an IRA or another qualified plan, or the plan sponsor could purchase an
annuity for the participant. Although plan sponsors are permitted to “cash-out” any
distribution valued at under $5,000, there are some who retain these balances and benefits
on behalf of terminated participants. This practice preserves the benefit for retirement and
should be encouraged. To this end, the Working Group recommends the alleviation of the
obligation of defined benefit plan sponsors to pay Pension Benefit Guaranty Corporation
(PBGC) premiums on the benefits of separated participants that are valued at under
$5,000. PBGC coverage would continue to apply. Loans and hardship withdrawals are
necessary safety valves to a long-term savings objective. Surprisingly, the availability of
loans and hardships actually increases the levels of participation and contribution in
defined contribution plans. Participant loans create leakage when a default occurs, and
defaults occur most commonly when a participant changes employers. Accordingly, we
recommend that all defined contribution plans that have a participant loan program accept
the rollover of a participant loan from new employees. We also recommend that
participants with balances over $5,000 who chose to leave their account balance in the
plan when they terminate employment be permitted to continue to repay the loan. With
respect to hardship withdrawals, we recommend that the twelve-month suspension of
contribution rule be stricken. It is an unnecessary interruption in the retirement savings
habit. Participants who request hardship withdrawals have a genuine need for the funds,
and should not be deterred in further savings efforts.
To facilitate portability among defined contribution plans, we recommend loosening the
IRA rules so that distributions from different types of qualified retirement plans can be
combined in one IRA. This would allow a participant who has distributions from a 401(k)
plan, a Section 457 plan (for governmental entities) and Section 403(b) plan (for nonprofit
organizations) to manage his or her retirement savings in a single IRA. We also
recommend greater portability among defined contribution plan accounts in similar
fashion. In this regard, we endorse the provisions of H.R. 3503, “The Retirement Account
Portability Act of 1998.”Yes, we are cashing out our future. The shift in retirement
funding from the protective sphere of defined benefit plans to the empowering
environment of defined contribution plans has resulted in increased retirement leakage.
Defined contribution plan balances are a tempting target for consumption. Without
education about the need for retirement savings to last a lifetime, we will continue on the
path of early spending. Leakage can be slowed with reasonable measures that are
narrowly drafted to foster benefit preservation rather than consumption. By stemming the
opportunities for leakage, retirement security will be more readily attainable for all
Americans.
68

A. The Critical Need for Research
II. Recommendations
Recommendation: Fundamental research should be undertaken by the Census Bureau and
other governmental entities to provide data and analysis on all aspects of plan leakage.
Furthermore, the Department of Labor should utilize the Current Population Survey to
identify the magnitude and trends of all aspects of plan leakage.
B. Annuitization of Benefits
Recommendation: Require that all defined contribution plans offer annuities as the
primary form of benefit for all distributions in excess of $5,000 and comply with the joint
and survivor rules, unless the participant elects otherwise in conformance with the joint
and survivor rules, including spousal consent.
C. Rollovers of Lump Sum Distributions
Recommendation: Require that lump sum distributions in excess of $2,000 be rolled over
directly to an IRA or other qualified plan except in the case of financial hardship of the
recipient. To the extent such distributions consist of assets other than cash, a qualified
plan or IRA provider would not be required to accept such assets.
Recommendation: Require all defined contribution plans be amended to accept rollovers
from other qualified plans, provided that the rollovers are made in the form of cash.
Recommendation: Permit rollovers of post-tax contributions to qualified plans and IRAs
in the form of cash.
Recommendation: Further study is needed of the rules permitting in-service withdrawals
of employee after-tax contributions and vested company contributions for appropriate
limitations.
D. Mandatory Cash-Outs and Other Small Payments
Recommendation: Modify the mandatory cash-out provisions so that any benefits or
balances that are valued over $2,000 be rolled over to an IRA or other qualified plan or
used to purchase an annuity.
Recommendation: Eliminate PBGC premiums (but not PBGC coverage) for defined
benefit plans that retain the benefits of separated participants whose vested pension
benefit has a value of less than $5,000.
E. Participant Loans
Recommendation: Require that all plans that permit participant loans be required to
accept outstanding loans as part of a rollover by new participants.
Recommendation: Require that plans permit former participants who chose to leave their
account balance in their former employer’s plan to continue to repay the installments of
their outstanding loan balances after termination of employment. Participants would be
required to establish an electronic funds transfer from the participant’s checking or
savings account to the plan to facilitate loan repayment. This rule would not apply if the
value of the total account balance is less than $5 000 Recommendation: The Internal
69

Revenue Service should monitor Form 5500 filings and Form 1099-R filings to identify
the magnitude and trends of qualified plan distributions attributable to defaulted loans.
F. Hardship Withdrawals
Recommendation: Eliminate the suspension of participation rule for hardship withdrawals
(Reg. 1.401(k)-1(d)(2)(iv)(B)(4)).
G. Portability
Recommendation: Allow portability of balances under all types of defined contribution
plans so that balances under plans offered by for-profit organizations (Section 401(a) and
401(k) plans), plans offered by non-profit organizations (Section 403(b) plans) and plans
offered by state and local government entities (Section 457 plans) can be combined by in
any one defined contribution plan. In this regard, the Council endorses the provisions of
H.R. 3503, the “Retirement Account Portability Act of 1998,” introduced by
Congressmen Earl Pomeroy (D-ND), Jim Kolbe (R-AZ) and others earlier this year.
Recommendation: The use of IRAs as rollover vehicles should be expanded. In this
regard, the Council endorses the provisions of H.R. 3503, the “Retirement Account
Portability Act of 1998.
H. Educational Initiatives
Recommendation: Require participant education on the harmful effects of leakage.
Specifically, require plan sponsors to provide plan participants with an explanation of the
impact on a participant’s retirement security of spending the distribution currently versus
rolling the distribution into a tax-qualified savings vehicle. Recommendation: The
Department of Labor should issue a pamphlet on leakage that illustrates the adverse effect
of leakage on retirement savings and retirement lifestyle.
Recommendation: The Department of Labor should issue a report on the societal and
individual advantages of defined benefit plans, particularly with respect to leakage, to
plan sponsors, plan participants and Congress.
70

III. Introduction
Retirement savings has become a focus of national attention, with the National Savers
Summit as a prominent recent example. Surely savings are vital to the financial health of
Americans, particularly retirees. Without regular contributions to retirement savings
vehicles, financial security becomes a precarious strategy and an elusive goal. However,
savings – in terms of regularly putting aside funds for retirement – is only half the battle.
Maintaining the funds until and through retirement is just as important. Findings have
shown that retirement funds are often consumed by Americans throughout their working
years, cashing out the future for the sake of the present. Despite tax incentives, well over
half of American job changers cash out their plan distributions rather than roll them into
another tax-qualified savings vehicle.
Implications of the Shift to Defined Contribution Plans
The shift in retirement savings from defined benefit plans to defined contribution plans is
well documented. Between 1983 and 1993, the ratio of full-time private workers covered
by 401(k) plans increased from 3 percent to 27 percent, while coverage under defined
benefit plans decreased from 47 percent to 33 percent (AFL-CIO testimony based on
DOL statistics). The defined contribution numbers are still rising with over 40 percent of
today’s workers covered by defined contribution plans. For half of all workers, the 401(k)
plan is the only retirement vehicle offered by their employers. In giving workers greater
freedom to build their retirement nest eggs, defined contribution plans are less protective
of workers’ retirement security. The 401(k) plan is the predominant form of defined
contribution plan. In a 401(k) plan, the worker reduces his or her salary to contribute to
the plan. Many plan sponsors match some of these contributions or make a separate
contribution to the plan. Nevertheless, the burden of plan contributions falls heavily on
the worker. Furthermore, the investment risk falls upon the participant in defined
contribution plans. Also, the predominant form of benefit is a lump sum distribution.
Defined contribution plans are not required to comply with the joint and survivor rules
and the spousal consent rules. Many defined contribution plans do not provide a life
annuity payment option. If the value of a benefit is under $5,000, the recently-expanded
mandatory cash-out rules apply. A plan sponsor can require that the participant take the
distribution in the form of a lump sum payment rather than leaving the retirement monies
in the plan. Clearly, defined contribution plans place the obligation for the management
of retirement security squarely upon the shoulders of the participant. Defined benefit
plans, by contrast, provide greater retirement security for workers. In defined benefit
plans, virtually all of the contributions are made by the employer. The employer bears the
investment risk. Should the employer default on the payment obligation, the Pension
Benefit Guaranty Corporation steps in and assumes a certain amount of the payments.
The normal form of benefit is a stream of annuity payments, which spread the benefit
over the life of the retiree and, often, his or her spouse. Under the mandatory cash-out
rules, benefits with a present value under $5,000 can be paid to terminated participants in
a lump sum. Except for lump sum distributions, defined benefit plans pose no significant
source of leakage.
Leakage is largely a defined contribution phenomenon because the normal form of
benefit is a lump sum distribution. This form of distribution invites leakage by giving the
participant a choice between spending the distribution or rolling it over to another taxqualified
savings vehicle. Defined contribution plans permit participant loans, hardship
withdrawals and in-service withdrawals which are not available under defined benefit
71

plans.
Savings vs. Access
It is critical to note at the outset that an inherent conflict exists between the conditions
needed to encourage contributions to retirement plans and the conditions needed to
encourage accumulation of retirement savings. David L. Wray, President of the Profit
Sharing/401(k) Council of America, testified that some leakage is necessary to allow
lower-paid employees access to their pension assets during times of emergency. Younger
and lower-paid employees have little or no savings, and many are living from paycheck
to paycheck. If these employees are to commit part of their earnings to a tax-qualified
savings program, they must have access to their funds in case of emergency. Hardship
withdrawals and participant loans are two avenues of access to retirement savings for
workers. In fact, the General Accounting Office (GAO) has issued a report which shows
that participation rates and contribution rates are significantly higher for plans that have
loan and hardship provisions than for plans that do not have these provisions.
On the other hand, qualified plans were never intended to replace savings accounts.
Generous tax deferrals and deductions for workers and employers, respectively,
encourage retirement savings. Unlimited access to tax-deferred savings makes a mockery
of the tax subsidy. More importantly, even small amounts of money compounded over
working years will create sizable retirement nest eggs. Early distributions that are
consumed during working years drastically reduce the amount available for retirement;
this presents an increased risk of impairing the quality of life in a worker’s advanced
years, and ultimately, a burden on society.
The 1993 Current Population Survey (CPS) determined that only 20 percent of the
individuals who received lump sum distributions rolled the entire sum into another taxqualified
vehicle. Forty percent of the individuals rolled over a portion of the lump sum
distribution. On a dollar basis, about two-thirds of the money was rolled over to a taxfavored
vehicle, which demonstrates that individuals with larger balances are more likely
to keep funds tax sheltered.
An analysis of the CPS prepared by two witnesses from the Federal Reserve further
details the uses of lump sum distributions as follows:
Consumption
Debt reduction
Investment in savings or other financial instruments
Purchase of a house or payment of a mortgage
and
Business, education or health
29% of recipients
17% of recipients
11% of recipients
7% of recipients;
8% of recipients
The witnesses also testified that workers with higher incomes, larger distributions, and a
college education are more likely to roll over their distributions into another tax-qualified
savings vehicle. Also, but to a lesser extent, older workers, homeowners, single workers
and childless workers are more likely to roll over their distribution.
72

A study of the 1996 Hewitt database revealed that 40 percent of all distributions made to
workers upon job termination were rolled over to a tax-qualified savings vehicle. This
represents an increase from 35 percent in the 1993 Hewitt database. When the dollar
amount of the rollovers is examined, it is found that 79 percent of the amount of the 1996
distributions was rolled over, which is up from 73 percent in the 1993 database. A mere
20 percent of distributions under $3,500 was rolled over, whereas 95 percent of
distributions over $100,000 was rolled over. The larger the amount of the distribution, the
more likely it will be rolled into another tax- qualified savings vehicle. The propensity to
roll over distributions is also positively correlated with the age of the recipient. The
rollovers range from 26 percent of distributions made to individuals in their 20s to 89
percent for individuals aged 60 and over.
The positive correlation of age and size with the propensity to roll over distributions is
encouraging, but it does not solve the retirement security problem. A worker is likely to
change jobs several times during his or her career, and these job changes result in a series
of relatively small distributions. What is the impact of cashing out the earlier
distributions? The Employee Benefit Research Institute (EBRI) gives an example of the
impact of spending relatively small distributions that are made when the recipient is
young. It assumes four $3,500 distributions made at ages 25, 35, 45 and 55. Cashing out
the first $3,500 distribution at age 25 reduces the retirement nest egg from $135,125 to
$59,098, assuming an 8 percent return. This is due to the power of compound interest in a
tax deferred savings vehicle.
Further evidence on lump sum distributions was provided by Fidelity Investments based
on their universe of over $300 billion in defined contribution assets of six million plan
participants. In terms of the account balances, 73 percent of the balances remained in the
plan after the event of termination and another 23 percent were rolled over to an IRA or
another qualified plan. Only four percent of the dollars was distributed in the form of
cash to participants. In terms of numbers of participants, 55 percent of participants kept
their balances in the plan upon termination, and another 21 percent of participants rolled
the account balances into an IRA or another qualified plan. Twenty-three percent of
participants received a cash distribution. The relatively low rate of plan leakage is
attributed to two factors. First, education programs explain the importance of retirement
savings to participants throughout their years of participation. Second, the interests of the
plan participants are aligned with the interests of the service provider in preserving the
assets in the qualified plan.
Participant Loans and Hardship Withdrawals
The consensus of our witnesses is that participant loans jeopardize retirement savings to
the extent of loan defaults and the interdiction of continued contributions by participants
during periods of loan repayment. Unfortunately, there is virtually no comprehensive data
available at this time on the scope or trends with respect to loan defaults or the
interdiction of contributions. Many loans are repaid with interest, which replenishes the
retirement savings. The most efficient and effective method of loan repayment is through
payroll deduction. In many cases loan defaults were attributed to terminated participants
who could not afford to repay their entire outstanding loan balance when they leave their
jobs.
Hardship withdrawals, by definition, are available under very limited circumstances and
have tax consequences that serve as an effective deterrent Specifically hardship
73

withdrawals are subject to federal income tax and, if the participant is under age 59 ½, a
10 percent premature redemption penalty. While, again, in this area there is little
comprehensive data available on the scope and trend of plan hardship withdrawals, based
upon the testimony received, the major concern about hardship withdrawals is the 12-
month suspension of participation rule which interrupts the habit of retirement saving.
Other Concerns
Certain forms of leakage also create skepticism about the appropriateness of tax
incentives for retirement savings. Furthermore, certain aspects of our tax laws seem to be
fanning the flames of leakage. Our laws should reflect a sound and consistent public
policy that promotes the accumulation of retirement assets to and through the retirement
years of workers.
Participant education on the effect of pre-retirement plan withdrawals is a key to the
success of retirement savings. Whether mandated or merely encouraged, providing plan
participants with information about the impact of spending their retirement distributions
will increase benefit preservation. Simple charts and graphs can be highly effective in
demonstrating the ultimate retirement nest egg for a participant who rolls over his or her
distribution to a qualified plan. Post-retirement security can be advanced by giving
workers the choice of an annuity form of benefit payment, and by extending the spousal
consent rules.
Conclusion
With the shift in retirement savings to defined contribution plans, measures to stop the
leakage of plan assets become increasingly more important. Concerns about the viability
of the social security system further underscore the need for each worker’s retirement
savings to last a lifetime. Many plan sponsors have education programs and
communication campaigns designed to increase the awareness for retirement savings.
However, the burden of retirement savings, planning and management rests more and
more on the worker. The studies indicate that most participants do not roll over lump sum
distributions to other tax-qualified savings vehicles. Testimony from the AFL-CIO
indicated that there is pressure to permit lump sum distributions for their members who
are covered under defined benefit plans. With these potential changes in the form of
distribution under defined benefit plans, the increasing dominance of defined contribution
plans and the mobility of the workforce, the number of lump sum distributions will
increase. It is critical that the leakage of lump sum distributions from retirement plans be
slowed.
There are some promising signs. The larger the amount of the distribution and the older
the participant, the more likely it is that a distribution will be rolled over into another
retirement vehicle. There should be a natural boost to the rollover rates as the baby
boomers age and the average account balances rise. Also, the federal income tax
withholding requirement has helped to increase the propensity to rollover distributions to
other tax-qualified savings vehicles. On the education front, Fidelity’s program provides
a model for future benefit preservation. Although some trends are positive, additional
measures are needed to preserve benefits through retirement. All available sources
indicate that loan defaults and hardship withdrawals are relatively small sources of
leakage. Notably, loan and hardship provisions tend to increase the levels of plan
participation and contribution. Although more study is needed, it appears that loans and
hardship withdrawals provide needed access to retirement savings.
74

Public policy demands that retirement savings be safeguarded for their intended use. The
achievement of retirement security requires both the encouragement of retirement
contributions and the long-term accumulation of retirement assets. A balance must be
struck, monitored and maintained in order to achieve optimal retirement savings.
IV. The Working Group’s Purpose and Scope
This Working Group of the ERISA Advisory Council was formed to study the levels,
sources and trends of leakage from qualified plans. Leakage was examined during both
pre- retirement and post-retirement periods for workers covered under both defined
contribution and defined benefit plans. The Working Group chose this topic because the
members believe that leakage from retirement vehicles undercuts the effectiveness of
long-term savings, which impedes retirement security. The Working Group has
developed recommendations that are designed both to impede leakage and to mitigate its
effects. This Report sets forth the Working Group’s findings on the patterns of leakage
from retirement plans, and sets forth recommendations for greater retirement security.
V. The Working Group’s Proceedings
The Working Group held seven public meetings. Sixteen witnesses testified before the
Working Group. Seven witnesses represented the governmental entities of the
Department of Labor, the General Accounting Office, the Department of Treasury and
the Federal Reserve Bank of New York. Four witness represented industry groups,
namely, the Employee Benefit Research Institute, the American Academy of Actuaries,
and the Profit Sharing Council of America. A representative from the AFL-CIO provided
the perspective of organized labor. Four witnesses represented three employee benefit
service providers, who are Fidelity Investments, KPMG Peat Marwick LLP and EFI
Actuaries. Finally, U.S. Representative Earl Pomeroy gave valuable insights on
legislative proposals that are designed to preserve retirement benefits. The testimony was
recorded in verbatim transcripts of the Working Group. Additionally, written testimony
was provided in the form of statistical surveys, scholarly treatises, periodical articles,
government reports and industry pamphlets. Summaries of the testimony appear at the
end of this document, and a summary of exhibits is attached as well. Charts are also
included to illustrate key concepts addressed in the Report.
75

A. The Critical Need for Research
VI. Background and Analysis
Recommendation: Fundamental research should be undertaken by the Census Bureau and
other governmental entities to provide data and analysis on all aspects of plan leakage.
Furthermore, the Department of Labor should utilize the Current Population Survey to
identify the magnitude and trends of all aspects of plan leakage.
Most Americans spend their lump sum retirement distributions well in advance of
retirement. The billions of thwarted savings dollars has not even been measured. Its
impact on the lifestyle of retirees is understood only in the broadest of terms. Reasons
given for the leakage of funds from the tax haven of qualified plans are merely our best
guesses at this point. Participant loans, hardship withdrawals and lump sum distributions
create a complex environment that must balance the commitment to savings with the need
for access to funds. Better information about the amount, source and trends of leakage is
critical so that we can establish measures to buttress retirement savings. The retirement
income security of American workers depends upon it.
It is clear that both size and age matter. The smaller the distribution and the younger the
recipient, the more likely it will leak from the retirement bucket. This information alone
is both troublesome and encouraging. The later a worker begins serious retirement
saving, the less likely he or she will have a comfortable retirement. Also, those with
smaller distributions and fewer financial resources are more likely to have financial
difficulties in retirement. Since workers are likely to have several jobs (estimates range
from five to eight jobs over the course of working years), those covered by retirement
plans will receive a series of smaller distributions. Missing the opportunity to save those
early distributions has a significant impact on retirement savings and lifestyles. It is
imperative that we begin to save early, and that we save even small sums.
On the bright side, the trends favor our aging population as the baby boomers advance
through their fifties. Just as older workers are more likely to rollover their lump sum
retirement distributions, workers with larger distributions are more likely to choose a
rollover. With average 401(k) balances rising, the trends show promise for financial
security in retirement for some.
B. Annuitization of Benefits
Recommendation: Require that all defined contribution plans offer annuities as the
primary form of benefit for all distributions in excess of $5,000 and comply with the joint
and survivor rules, unless the participant elects otherwise in conformance with the joint
and survivor rules, including spousal consent.
Leakage occurs both pre-retirement and post-retirement. If leakage occurs early in one’s
career, one can work longer, increase savings or scale down lifestyle. If leakage occurs
later in life, particularly during retirement, options are fewer. Census Bureau data shows
that poverty rates for individuals aged 65-74 is about 10 percent. Poverty rates rise to 16
percent for individuals over age 74, and for elderly women, rise to nearly 20 percent.
Many people outlive their means and nearly one in five elderly women live in poverty.
Joint and survivor annuities, which extend retirement payments over the lifetime of the
retiree and his or her surviving spouse, are becoming less prevalent. The number of
pensioners receiving annuities has decreased from 60 percent in 1989 to 48 percent in
76

1994. There has been a corresponding increase in the number of pensioners receiving
lump sum distributions. This shift in the form of benefit mirrors the shift away from
defined benefit plans where the normal form of benefit is the joint and survivor annuity.
Clearly, the longer a retiree’s actual life expectancy, the more he or she would receive
under an annuity. Those retirees in good health are likely to derive better value from
annuities. Retirees in poor health may derive greater benefit from a lump sum payment.
Similarly, retirees with disciplined spending and investment habits are more likely to
manage a lump sum distribution well. Those retirees without financial discipline would
likely be better served by annuities. Today, workers do not have a choice in the form of
their benefit under most defined contribution plans, and receive a lump sum distribution.
A critical feature that hinges on the form of benefit payment is spousal consent. In plans
where a joint and survivor annuity is the normal form of benefit, the participant’s spouse
must consent in writing to any other form of benefit payment. In this way, both members
of the financial unit make a decision together about their retirement benefits. Let’s face it:
it’s difficult to manage retirement income, and the spousal consent rules encourage
couples to have conversations about their retirement income. Spousal consent is not
required in defined contribution plans where a lump sum distribution is the normal form
of benefit. Accordingly, the spouse has no voice in the couple’s retirement security.
Furthermore, the retiree is not given an optional form of benefit that, for many, is more
protective of lifetime income needs. The Working Group recognizes that defined
contribution plans may need to involve a financial intermediary to provide annuity
payments to participants. Our recommendation is limited to distributions with a value
over $5,000. The Working Group found that annuities are readily available in the
marketplace for amounts over $5,000.
Under the Working Group’s recommendation, no one would be forced to take a joint and
survivor benefit under a defined contribution plan. Rather, all would be given the
opportunity to consider the annuity form of payment, along with their spouses. Together,
they could decide upon the form of benefit that is most suitable to their retirement years.
With the alarming increase in poverty rates of elderly Americans, particularly women,
this small change in the law could have a huge impact.
C. Rollovers of Lump Sum Distributions
Lump sum distributions made under a defined contribution plan can be rolled over into
another tax-qualified savings vehicle without incurring taxes or penalties. Distributions
that are not rolled over are subject to federal income tax, 20% tax withholding, and a 10%
penalty; the penalty does not apply to workers who have reached age 59 ½.
Messrs. Rodrigues and Fleming of the Federal Reserve Bank testified that nearly half of
all workers have received a lump sum distribution from a retirement plan from a previous
job. Only 28% of the recipients who receive lump sum distributions from a 401(k) plan
before retirement roll the amounts into another tax-qualified savings vehicle. These
distributions represent 56% of the value of the lump sum distributions. Other uses of the
distributions are consumption (29% of recipients), reduction of debt (17% of recipients),
investment in savings or other financial instruments (11% of recipients), purchase of a
house or payment of a mortgage, (7% of recipients) and other investment including
business, education or health (8% of recipients).
The witnesses also testified that workers with higher incomes, larger distributions, and a
college education are more likely to roll over their distributions into a tax-qualified
savings vehicle Also but to a lesser extent older workers homeowners single workers
77

and childless workers are more likely to roll over their distributions.
Recommendation: Require that lump sum distributions in excess of $2,000 be rolled over
directly to an IRA or other qualified plan except in the case of financial hardship of the
recipient. To the extent such distributions consist of assets other than cash, a qualified
plan would not be required to accept such assets.
Should annuities become the normal form of benefit under defined contribution plans,
participants would retain the ability to request a lump sum distribution, with the consent
of a spouse. Lump sum distributions are also available under some defined benefit plans.
Should a lump sum election be made, the Working Group recommends that the
distribution be rolled over into an IRA or the new qualified plan of the participant. If the
participant wants access to the funds, he or she could choose the IRA option and take
withdrawals. The withdrawals may be immediate for some participants, but inertia would
be on the side of savings.
Appropriate technical changes would be adopted to overcome possible legal constraints
under state or federal law.
Distributions of benefits or balances with a value of $2,000 or less could be distributed
directly to the participant for ease of administration. In addition to the de minimis
exception, a direct distribution could be made to any participant who demonstrates
financial hardship in accordance with the safe harbors prescribed under Section 401(k)
without further investigation by the plan sponsor. Both the hardship distributions and the
de minimis distributions would be subject to tax withholding. This rule would apply to
partial lump sums, short-term installment payments and similar payout forms of the type
subject to Section 417(e) actuarial assumptions.
Finally, non-cash distributions would be made directly to the participant in-kind. The
exception for non-cash distributions is based on two reasons. First, there are
administrative difficulties in dealing with non-cash distributions by both IRA providers
and other qualified plans. Second, employer securities are afforded favorable tax
treatment that would be lost if the employer securities were flushed through an IRA.
Recommendation: Require all defined contribution plans be amended to accept rollovers
from other qualified plans, provided that the rollovers are made in the form of cash.
When the roof is leaking, you can never have too many buckets. So, too, with retirement
leakage. IRAs work well as rollover vehicles, but often not as well as qualified plans.
Qualified plans provide participants with investment management expertise, either in the
form of specific investment choices or through a prudent investment manager. Rollovers
into qualified plans also give participants greater ability to keep their retirement nest egg
in one place, which facilitates planning. Qualified plans often allow loans to participants,
which are not permitted under IRAs. For these reasons, many workers prefer to rollover a
lump sum distribution to their new employer’s qualified plan. Although defined
contribution plans can be amended to accept rollovers from other qualified plans, many
do not accept these rollovers. If defined contribution plans were required to accept
rollovers from other qualified plans, workers would be in a better position to manage
their retirement security. Some rollovers are not in the form of cash. Employer securities
are the predominant exception to cash. Due to the administrative complexities of dealing
with non-cash rollover assets, the Working Group believes that an exception is necessary.
Accordingly defined contribution plans would be required to accept only cash as
78

ollovers from other qualified plans.
Recommendation: Permit rollovers of post-tax contributions to qualified plans and IRAs
in the form of cash.
Participants can make contributions to qualified plans on both a pre-tax and post-tax
basis. At present, only the pre-tax contributions, employer contributions, and the earnings
thereon qualify for a rollover to another qualified plan or to an IRA. Post-tax
contributions must be made directly to the participant. Today’s methodology promotes
leakage of retirement savings. The greater the amount of funds that remain in retirement
vehicles, the greater the retirement security of the American worker. Although there
would be some administrative cost for the future employer in accounting for the post-tax
contributions from a participant’s prior plan, the Working Group believes that the
advantages for retirement security outweigh the cost. Again, any post-tax contribution
that is not in the form of cash need not be accepted as a rollover due to administrative
complexities.
Recommendation: Review the rules concerning in-service withdrawals of employee aftertax
contributions and vested company contributions for appropriate limitations.
Some testimony was heard concerning plans that offer unlimited access to after-tax
contributions and vested company contributions. It is felt that these provisions create too
great an opportunity for leakage. In some cases, the participants use the plans as
revolving savings accounts. This not only complicates the administration of these plans,
but it defeats the purpose of long-term retirement savings. The Working Group believes
that withdrawals of after-tax contributions and vested company contributions should be
limited, but did not have sufficient information to construct a sound, specific
recommendation. Accordingly, the Working Group recommends further study of inservice
withdrawals with a view toward imposing restrictions on access to these funds.
D. Mandatory Cash-Outs and Other Small Payments
Recommendation: Modify the mandatory cash-out provisions so that any benefits or
balances that are valued over $2,000 be rolled over to an IRA or other qualified plan, or
used to purchase an annuity.
ERISA allows plan sponsors to require a plan participant to take a distribution from a
qualified plan in the form of a lump sum distribution when the participant terminates
employment. The mandatory cash-out rules apply to both defined contribution plans and
defined benefit plans when the value of the balance or benefit is under $5,000. The
rationale behind allowing plan sponsors to cash-out these distributions is that it is very
costly to administer small benefits for individuals who no longer work for the plan
sponsor.
The Working Group recommends that the cash-out rules dovetail with the newly
proposed lump sum rollover rules so that mandatory cash-out distributions of benefits or
balances with a value over $2,000 be rolled over directly to an IRA or a qualified plan.
Alternatively, the plan sponsor could purchase an annuity for the participant. Research
done by the Working Group demonstrates that deferred annuities are commercially
available with a minimum premium of $2,000 or more. Also, IRAs for sums of $2,000 or
more are widely available in the marketplace.
The Working Group considered but ultimately rejected a recommendation to roll back
79

the mandatory cash-out limit because the Working Group does not want to increase
burdens on plan sponsors. Instead, it focused on requiring the non-consensual distribution
to be in the form of an IRA or a commercial deferred annuity so that the funds stay within
the retirement system. We recognize that former participants may later seek a distribution
from the IRA or surrender the commercial annuity, but at least that will require
affirmative action on their part. In aggregate, there should be substantially less leakage of
mandatory cash-out amounts from the retirement system.
Recommendation: Eliminate PBGC premiums (but not PBGC coverage) for defined
benefit plans that retain the benefits of separated participants whose vested pension
benefit has a value of less than $5,000.
This recommendation is designed to provide relief to plan sponsors who voluntarily
support retirement benefit preservation by retaining the small balances of separated
(terminated) participants in their plans. PBGC coverage is fundamental to the security of
pension benefits. We do not recommend that the coverage be reduced in any way.
However, the minimum annual premium that must be paid by a defined benefit plan
sponsor for each participant is $19 per year. Additional amounts are due if the plan has
unfunded vested liabilities. PBGC premiums are not related to the size of the benefit or
the age of the participant. The PBGC premiums and other costs of administration are why
plan sponsors wish to force out small benefits.
Some plan sponsors do not take advantage of the cost-savings afforded by the mandatory
cash-out rule, and allow benefits valued at under $5,000 to remain in the plan. Under
these circumstances, the plan sponsor has increased the likelihood that the funds will be
available at retirement. If we wish a coherent public policy that preserves retirement
benefits and stops the leakage that is rampant among small distributions and distributions
made to younger workers, it is recommended that we alleviate the PBGC premium
obligation of the plan sponsor for small benefits payable to terminated participants. The
plan sponsor would support retirement security by continuing to pay for the
administration of these small benefits. The PBGC would support retirement security by
waiving the premium obligation for these benefits. Since the benefits in question are
small by definition, the actual PBGC coverage liability should be minimal.
E. Participant Loans
Loans are an obvious source of leakage, at least at first glance. In the final analysis,
however, most loans are repaid on time and with interest. More importantly, the
availability of loans is key to encouraging participation in plans. Most impressively, the
availability of plan loans significantly raises contribution levels. The Working Group has
concluded that restrictions on the availability of plan loans are not the solution. Rather,
our recommendations are structured to help participants repay their loans in an orderly
fashion, particularly when they change jobs. These measures will enhance the
preservation of benefits without inhibiting plan participation or dampening contribution
levels.
The law allows participants to borrow the lesser of $50,000 or half of their vested account
balance. For participants with vested account balances under $10,000, a loan of up to the
full value of their account balance is permitted. Within these limitations on the overall
amount of loans, multiple loans are permitted. The term of the loan cannot exceed five
years unless the loan is used to purchase a principal residence. The loan must be repaid in
substantially equal installments and bear a reasonable rate of interest There are neither
80

taxes nor penalties associated with the grant of the loan. However, if the loan is not
repaid, the outstanding balance is treated as a taxable distribution and, further, is subject
to a 10 percent early withdrawal penalty if the participant is under age 59 ½. Defaulted
loans are reported to the IRS on Form 1099-R. Loans in default are also reported on a
separate schedule to the Form 5500.
In October 1997, the GAO released a report entitled, “401(k) Pension Plans: Loan
Provisions Enhance Participation But May Affect Income Security For Some.” This
study, which we will refer to as the “GAO Report,” showed that over half of all 401(k)
plans allow participants to borrow from their accounts. Larger plans are more likely to
permit loans. This fact is supported by a 1998 KPMG study of mid to large plans entitled,
“Retirement Benefits in the 1990s.” The KPMG data shows that 90 percent of employees
are in plans that allow participant loans. Fidelity Investments, which services 5,000 plans
covering all size categories, reported that 90 percent of their plans offer participant loans.
Participant loan provisions are a common feature of defined contribution plans. Although
loan provisions are prevalent, fewer than eight percent of all participants had one or more
outstanding loans from their plan, according to the GAO. The data underlying the GAO
Report showed that black Americans and Hispanics are twice as likely to borrow from
their 401(k) plans as white Americans. No significant relationship was found between the
decision to borrow and the sex, age or marital status of the participant. Attitudes of
borrowers and non- borrowers vary in that more borrowers feel it is appropriate to borrow
from their retirement plan to finance a car or for living expenses than non-borrowers.
Neither group, however, felt that it was appropriate to borrow for a vacation or a luxury
item. Surely there are some participants who squander their retirement savings in this
manner. Statistical evidence, however, does not support this picture of participants
borrowing for frivolous expenditures.
Both participation rates and contribution levels are higher in plans that allow participant
loans. The GAO Report reveals that participation rates for plans that allow loans are
about six percentage points higher than the plans that do not allow loans. Furthermore,
average employee contributions are 35 percent higher in 401(k) plans with loan
provisions than the contribution rates of 401(k) plans without loan provisions.
Borrowing from a 401(k) plan can reduce the ultimate retirement nest egg. The GAO
developed a simulation of retirement income that compared retirement funds available for
those who borrow from their 401(k) plan and those who do not borrow. The simulation
assumes a $40,000 loan that is repaid over a 10-year period at a 7 percent interest rate.
The simulation further assumes that the account otherwise earned an average of 11
percent. The results show that the participant’s retirement nest egg was reduced by 5.5
percent if the participant continued to make contributions during the repayment period
and by 27 percent if the participant suspended contributions over the repayment period.
Recommendation: Require that all plans that permit participant loans be required to
accept outstanding loans as part of a rollover by new participants.
The testimony on defaulted loans was encouraging insofar as it demonstrated that few
participants default on plan loans. Furthermore, the key causes of default can be
addressed without inhibiting the growth of retirement savings. Fidelity Investments
provided testimony that defaulted loans constitute less than one-tenth of one percent of
the plan assets in their universe. The incidence of defaulted loans appears to be low, and
job changes seem to be the primary catalyst for the defaults. Several sources testified that
loans are defaulted upon termination of employment because the participant does not
81

have the option to continue to make monthly payments. Instead, most participants must
either pay off the loan balance completely or default on the loan. Very few plans
currently permit a rollover of outstanding loan balances from a prior plan. The Working
Group believes that the default rate would improve significantly if participants were able
to roll over their loan balances to another qualified plan. Accordingly, we recommend
that defined contribution plans that have a participant loan program be required to accept
participant loans from the prior plan of a participant. In this way, a participant would
continue to pay the plan of his or her new employer for the plan loan originated under the
plan of his or her former employer. The outstanding balance of the loan would simply roll
over to the new plan. Of course, if the new employer’s plan does not have a participant
loan provision, the Working Group would not require the plan to accept a rollover loan.
Recommendation: Require that plans permit former participants who chose to leave their
account balance in their former employer’s plan to continue to repay the installments of
their outstanding loan balances after termination of employment. Participants would be
required to establish an electronic funds transfer from the participant’s checking or
savings account to the plan to facilitate loan repayment. This rule would not apply it the
value of the total account balance is less than $5,000.In order to minimize loan defaults, a
remedy is also needed for participants who terminate employment without a new job or
with a new employer who either does not sponsor a plan or does not provide a participant
loan program. These former participants should be able to continue to repay their
outstanding loan in installments. To ease the administration of this provision for plan
sponsors, participants would be required to establish an electronic funds transfer for the
loan payments. Also, it would be confirmed that plan sponsors do not have to undertake
additional collection efforts.
Recommendation: The Internal Revenue Service should monitor Form 5500 filings and
Form 1099-R filings to identify the magnitude and trends of qualified plan distributions
attributable to defaulted loans.
There is little information on the extent of loan defaults. Surely, we would benefit from
more comprehensive information on magnitude and trends of qualified plan distributions
attributable to defaulted loans. Accordingly, we have recommended that the IRS review
the Form 5500 filings and the Form 1099R filings to procure broad-based data and
analyze the leakage that is due to defaulted loans.
In conclusion, the Working Group supports participant loans because of their positive
impact on plan participation and contribution levels. Little if any leakage occurs when
loans are allowed to be repaid, particularly if the participant continues to make
contributions to the plan. Our recommendations focus on research to better understand
the extent of any leakage, on measures to better ensure consistent loan repayments, and
on measures to prevent loan defaults at termination of employment.
F. Hardship Withdrawals
Hardship withdrawals can be made available to meet the immediate and heavy financial
needs of the participant for which no other resources are available. The safe harbor
reasons for hardship are (1) medical expenses; (2) the purchase of a principal residence;
(3) tuition for post- secondary education; and (4) the prevention of eviction from or
foreclosure of a principal residence. Hardship withdrawals can be made only from a
participant’s pre-tax contributions, and not from the earnings thereon. In contrast to
participant loans, hardship withdrawals are not repaid. Moreover, a participant who takes
a hardship withdrawal is not permitted to make contributions to the plan for the 12-
82

months following the withdrawal. This restriction is found in the safe harbor provisions
of IRS Reg. 1.401(k)-1(d)(2)(iv)(B)(4), which is widely used by plan sponsors.
The GAO reported that 43 percent of defined contribution plans permit hardship
withdrawals (“Plan Features Provided by Employers That Sponsor Only Defined
Contribution Plans,” December 1997). The 1998 KPMG study of mid to large size plans
showed that 94 percent of employees are covered by plans that permit hardship
withdrawals. Of the plans in the Fidelity universe, 93 percent offer hardship withdrawals.
Fidelity has tracked the outflow of funds due to hardship withdrawals, and found it
considerably under one percent (0.13%). The Working Group did not find hardship
withdrawals to be a significant source of leakage. Hardship withdrawals do tend to
encourage participation in plans. Again, participants are more likely to participate in a
plan if they can access their money, especially for emergencies. In the Fidelity universe,
participation rates average 68 percent for plans that do not allow hardship withdrawals
and the average participation rate rises to 76 percent for plans that allow hardship
withdrawals.
Recommendation: Eliminate the suspension of participation rule for hardship withdrawals
(Reg. 1.401(k)-1(d)(2)(iv)(B)(4)).
Systematic retirement savings throughout a working career is the surest route to financial
security. The 12-month suspension of participation requirement for those who a hardship
withdrawals is an unnecessary interruption of the savings habit. The suspension provision
was enacted to deter hardship withdrawals. Hardship withdrawals have other deterrents,
not the least of which is human nature. The Working Group heard testimony about the
embarrassment and sense of urgency exhibited by participants when they request
hardship withdrawals. Also, hardship withdrawals are subject to tax and tax withholding.
The suspension provisions are more detrimental to retirement savings in delaying new
contributions than they are beneficial in deterring withdrawals. We, therefore,
recommend the elimination of the 12-month suspension of participation rule for hardship
withdrawals.
G. Portability
Recommendation: Allow portability of balances under all types of defined contribution
plans so that balances under plans sponsored by for-profit organizations (Section 401(a)
and 401(k) plans), plans offered by non-profit organizations (Section 403(b) plans), and
plans offered by state and local government entities (Section 457 plans) can be combined
in any one defined contribution plan. Portability by means of a rollover to another plan, a
rollover through a conduit IRA as well as a direct transfer should be permitted among
defined contribution plans.
The type of employer sponsoring a plan should not impede an employee’s right to
transfer his or her pension benefits. Current law constraints that prohibit or impede
portability among different types of defined contribution retirement savings plans should
be removed. Increasingly, employees change jobs during the normal course of their
career. Since ERISA was enacted in 1974, the Internal Revenue Code has had provisions
to encourage portability among plans and IRAs of retirement benefits so that workers can
take their benefits with them as they move from job to job. Portability should be
relatively easy to accomplish as workers move from one employer sponsoring a defined
contribution plan to another employer sponsoring a defined contribution plan. Yet due to
historical and artificial distinctions based on the type of employer sponsoring a defined
83

contribution plan, employees are not permitted under current law to transfer their pension
benefits when they change jobs. Congressmen Pomeroy, Kolbe and others have proposed
eliminating these historical and artificial impediments to portability. This is a common
sense reform. It brings greater rationality to the retirement plan system, enhances
retirement security and gives enhanced control over their retirement savings to plan
participants. In this regard, the Council endorses the provisions of H.R. 3503, the
“Retirement Account Portability Act of 1998,” introduced by Congressmen Earl Pomeroy
(D-ND), Jim Kolbe (R-AZ) and others earlier this year. Recommendation: The use of
IRAs as rollover vehicles should be expanded.
There continue to be a number of artificial impediments on the use of IRAs as a rollover
vehicle. IRA rules should be broadened so that workers from any employment sector,
public, private or non-profit, could use an IRA as a “conduit” for their retirement money
until they are prepared to roll the money into a subsequent employer’s retirement plan.
Also, IRAs that contain tax deductible contributions should be eligible for rollovers into a
retirement plan. And finally, the Treasury Department should be given authority to waive
for good cause the inflexible current law requirement that rollovers occur within 60 days.
Unfortunately, the 60-day requirement has sometimes acted as a tax trap for the
unsophisticated participants and frustrated good faith efforts on their part to achieve
portability. In this regard, the Council endorses the provisions of H.R. 3503, the
“Retirement Account Portability Act of 1998,” introduced by Congressmen Earl Pomeroy
(D-ND), Jim Kolbe (R-AZ) and others earlier this year.
H. Educational Initiatives
“Education about basic retirement planning and financial information pays off.” This is
the opening remark on education in the 1998 KPMG Study, and many witnesses
reinforced this concept with the Working Group. It is no surprise that 401(k) participation
rates are 17 points higher in plans that offer educational seminars. Contribution levels are
higher as well. Another recent study shows 70% of plan sponsors rank employee
education as the most pressing issue facing them over the next five to ten years (BARRA
Rogers Casey/IOMA June 1998). The types of employee education include investment
seminars for active and retired employees, retirement planning software, audio and video
planning tapes, and financial counseling. Fidelity Investments attributes the success of its
benefit preservation efforts to education and communication. Throughout the period of
employment, workers are advised of the need to save for retirement and the benefits of a
qualified plan as the lynchpin of retirement security. Recommendation: Require
participant education on the harmful effects of leakage. Specifically, require plan
sponsors to provide plan participants with an explanation of the impact on a participant’s
retirement security of spending the distribution currently versus rolling the distribution
into a tax-qualified savings vehicle. Suicide prevention signs are posted every 100 yards
along the Coronado Bay Bridge, defying the adage, “Advice always comes too early or
too late.” Inspired by such creativity, the Working Group recommends that plan
participants be told of the future value of any distribution that they receive before
retirement just as they are about to receive that payment. The notice would tell the
participant, basically, that you can have this $5,000 now, pay taxes and possibly penalties
on it, and spend the remaining $3,000 on whatever you desire today. Then, the notice
would urge the participant to consider that the $5,000 distribution today would likely
grow to a certain projected sum, for example $50,000, at retirement. Perhaps the notice
would state the obvious, which many people seem to ignore: when you retire, you will be
older and you will not be working – you will need this money to live comfortably Simple
84

charts or a graphical illustration could be added to help a worker understand the
difference that the rollover will make to his or her financial future. Concern was
expressed that plan sponsors and service providers do not wish to be seen as guaranteeing
investment results. To mitigate that concern, the Department of Labor would be required
to issue guidelines to plan sponsors and service providers that would give safe harbor
parameters for the notice. The DOL guidance, in the form of model language, would
alleviate any liability issues for plan sponsors and service providers. The distribution
notice could provide very timely advice to those who are tempted to spend their
retirement savings at a young age.
Recommendation: The Department of Labor should issue a pamphlet on leakage that
illustrates the adverse effect of leakage on retirement savings and retirement lifestyle.
This leaflet would be designed for distribution to workers directly and/or through their
employers. The employer could distribute the pamphlet periodically to all plan
participants, but particularly at the time of a distribution. The pamphlet could be posted
on the DOL web site as well.
The pamphlet would describe the impact of leakage on retirement savings in simple
terms. Charts and graphs depicting the value of tax-deferred savings and the power of
compound interest should be included. IRA rollover opportunities would be explained.
Encouragement could be provided to plan borrowers to continue to contribute to the plan.
The pamphlet would also describe the effect of leakage on retirement lifestyles. Examples
of the economic security of savers and spenders would be particularly meaningful.
Recommendation: The Department of Labor should issue a report on the societal and
individual advantages of defined benefit plans, particularly with respect to leakage, to
plan sponsors, plan participants and Congress.
Defined benefit plans are far more protective of workers in their retirement years than
defined contribution plans. All investment risk and often the entire contribution
obligation are borne by the employer. There are fewer opportunities for pre-retirement
leakage. Retirement benefits are normally spread over the lifetime of the participant and
his or her spouse. In the event of employer default, the PBGC guarantees payment of the
benefit. For these reasons, we recommend that the DOL highlight the advantages of
defined benefit plans to its constituencies.
85

Members of the Working Group on Retirement Plan Leakage
Barbara Ann Uberti, Esq. -- Chair
Vice President
Wilmington Trust Company
Wilmington, DE
Michael R. Fanning, Esq. -- Vice-Chair
Chief Executive Officer
Central Pension Fund International
Union of Operating Engineers and Participating Employers
Washington, DC
Ms. Rose Mary Abelson
Assistant Treasurer/Director
Investments and Trust Management
Northop Grumman Corporation
Hawthorn, CA
Mr. Eddie C. Brown
President
Brown Capital Management
Baltimore, MD
Kenneth S. Cohen, Esq.
(ERISA Advisory Council Vice Chair)
Senior Vice President/Deputy General Counsel
Massachusetts Mutual Life Insurance Co.
86

Springfield, MA
Neil M. Grossman, Esq.
William M. Mercer
Washington, DC
Mr. Michael J. Gulotta
President & CEO
Actuarial Sciences Associates
Somerset, NJ
Janie Greenwood Harris, Esq.
Mercantile Bancorporation Inc.
St. Louis, MO
Mrs. Marilee P. Lau
(ERISA Advisory Council Chair)
Partner
KPMG Peat Marwick LLP
San Francisco, CA
Dr. Thomas J. Mackell, Jr.
Executive Vice President
Simms Capital Management, Inc.
Greenwich, CT
Judith F. Mazo, Esq.
Senior Vice President and Director of Research
The Segal Company
87

Washington, DC
Mr. Richard Tani
Actuary and Retirement Consultant (Retired)
Mt. Prospect, IL
James O. Wood, Esq.
Executive Director
Louisiana State Employee’s
Retirement System (LASERS)
Baton Rouge, LA
Executive Secretary of the ERISA Advisory Council
Ms. Sharon Morrissey
Executive Secretary
ERISA Advisory Council
Washington, DC
88

Summaries of Testimony
ERISA Advisory Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of May 5, 1998
Summary of Testimony of Dr. Paul Yakoboski
Employee Benefit Research Institute (EBRI)
Paul Yakoboski is a senior research associate with the Employee Benefit Research
Institute. His current research focuses on lump sum distributions, benefit preservation and
the future retirement income security of today’s workers. Dr. Yakoboski is Director of
Research for the American Savings Education Council and a member of the National
Academy of Social Insurance. Much of Dr. Yakoboski’s testimony is based on an EBRI
Issue Brief published in August 1997 entitled “Large Plan Lump-Sums: Rollovers and
Cashouts,” a copy of which is included in the record. The study examined the 1996
Hewitt database, which consists of 87,318 distributions totaling $2.3 billion. Of this total,
71,736 distributions were made to workers upon job termination, 13,868 distributions
were made to disabled persons and retirees, and 1,714 were made to the beneficiaries of
deceased participants. The 1996 data was compared to the 1993 Hewitt database of
138,088 distributions. Information is provided by both the total number of distributions
and the total amount of distributions.
Forty percent of all distributions made to workers upon job termination were rolled over
into another tax-qualified savings vehicle. This represents an increase from 35% in the
1993 database. When the dollar amount of the rollovers are examined, it is found that
79% of the amount of the 1996 distributions was rolled over, which is up from 73% in the
1993 database. A mere 20% of distributions under $3,500 was rolled over, whereas 95%
of distributions over $100,000 were rolled over. The larger the amount of the distribution,
the more likely it will be rolled into another tax-qualified savings vehicle. The propensity
to roll over distributions is also positively correlated with the age of the recipient. The
rollovers range from 26% of distributions made to persons in their 20s to 51% for persons
aged 60 and over.
The positive correlation of age and size with the propensity to roll over distributions is
encouraging. However, it is also evidence of the fact that the rollover of smaller
distributions at young ages need to be incentivized. A worker is likely to change jobs a
number of times during his or her career, and these job changes could result in a series of
relatively small distributions. What is the impact of cashing out the earlier distributions?
The Issue Brief gives an example of the impact of spending relatively small distributions
that are made when the recipient is young. It assumes four $3,500 distributions made at
ages 25, 35, 45 and 55. Cashing out the distribution at age 25 reduces the retirement nest
egg from $135,125 to $59,098, assuming an 8% return. This is due to the power of
compound interest.
Distributions to retirees and disabled persons showed more positive results than
distributions to job changers. Here, 52% of the number of distributions and 87% of the
amount of distributions were rolled over into a tax-qualified savings vehicle. On the other
hand rollover rates are lower overall in the event of death Only 27% of the number and
89

56% of the amount of distributions were rolled over into a tax-qualified savings vehicle.
It is important to note, however, that distributions to non-spousal beneficiaries are not
eligible for roll over.
The trend toward increasing numbers and amounts of rollovers is encouraging. This
positive development may be attributed to two changes that took effect in 1993. First, a
mandatory 20% federal income tax withholding was applied to any distribution that was
not rolled over into another tax-qualified savings vehicle. Second, participants can
instruct their plans to roll their distribution to another plan or an IRA with ease – the
participant need not touch or see the money. However, much work is left to be done since
only 40% of distributions are rolled over. Education was cited as the primary method for
improving rollover rates. Dr. Yakoboski suggested that job changers be given basic
information about the impact of rolling over a small distribution versus spending it.
Simple charts or a graphical illustration can help a worker understand that difference that
the rollover will make to his or her retirement lifestyle, versus the present pleasure of a
current use of funds.
Meeting of May 5, 1998
Summary of Testimony of Richard Hinz and Daniel Beller
Employee Benefits Security Administration
Richard Hinz is the Director of Policy and Research for the Pension and Welfare Benefits
Administration. Dan Beller is the Manager of Statistical and Data Development with the
EBSA.
Retirement plan leakage involves the complex interactions of funds flowing into
retirement savings, the behavior of funds in the retirement system, and funds flowing out
of the retirement system. Overall, there is not a lot of information on leakage. Further
study should be encouraged. Messrs. Hinz and Beller summarized the following four
studies:
1. The Employee Benefits Supplement to the Current Population Survey
The Employee Benefits Supplement (EBS) to the Current Population Survey covers
30,000 households. Reports are issued every 5 years: 1983, 1988, 1993. The 1993 report
is the most recent. The survey asked whether any member of the household received a
lump sum distribution upon a change in jobs, and what did the household member do
with the distribution. Twenty to forty percent of households reported that they rolled the
distribution into another qualified plan or an IRA. Twenty percent rolled over all of it and
40% rolled over a portion of the distribution. On a dollar basis, about two-thirds of the
money remained tax sheltered, which indicates that persons with larger distributions were
more likely to keep money tax sheltered. The propensity to roll over the distribution to a
tax-favored vehicle was also more likely with increases in the age and the income of the
recipient. The survey did not cover those distributions that remained with the plan, so
actual preservation rates are somewhat higher than reported. Subsequent reports will
include information on distributions that remain with the plan. Most promisingly, the
percentage of lump sum distribution that was preserved has increased from the 1988 EBS
to the 1993 EBS.
2. Hewitt Study
90

A Hewitt Study (discussed at length in other testimony, including Dr. Yakoboski) covers
distributions made under larger defined contribution plans. The Hewitt results were
similar to the EBS survey result. About 40% of the individuals preserved the tax-favored
status of their retirement plan distributions. The Hewitt study also found a positive
correlation between the likelihood to preserve the distribution and the dollar amount of
the distribution.
3. Urban Institute (Len Burman): “What Happens When You Show Them the Money”
The Urban Institute Study is now underway and will analyze role of marginal tax rates,
early withdrawal penalties and mandatory withholding, on the propensity to keep money
tax sheltered. It will examine the effect of many changes in tax laws over the last ten
years. The study will use data from the Health and Retirement Survey (HRS) sponsored
by the National Institute of Aging, which follows individuals age 50-60 over extended
periods of time.
4. Rand Corporation (Lee Lillard and Mr. Panis): “Cashing Out Tax Protected Retirement
Accounts”
The Rand Study also is just starting. It will look at cash out decisions in the context of a
life cycle savings and consumption model. The Rand Study will test the hypotheses that
the propensity to cash out accounts increases with mortality risk, discount rates, and
liquidity restraints, and decreases when risk aversion increases. The Rand Study will
focus on individuals who are age 56 to 66, using information from the Health and
Retirement Survey.
In closing, Mr. Hinz testified that there is a need to consider importance of access (e.g.,
loans and distributions) to retirement savings because of the impact on the likelihood and
degree of plan participation. Constraining access will reduce participation, especially for
younger people who have greater and more uncertain liquidity needs. In closing, Mr.
Hinz pointed out that 401(k) plans are relatively new, and current economic times may
not be typical; in view of these limitation, long term projections on current information
may be difficult.
ERISA Advisory Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of June 9, 1998
American Academy of Actuaries
Ron Gebhardtsbauer is the Senior Pension Fellow at the American Academy of
Actuaries. In this role, Gebhardtsbauer represents pension actuaries among federal
regulators and legislators. Gebhardtsbauer also served as the chief pension actuary for the
Federal Employee Retirement System at the U.S. Office of Personnel and Management.
Before joining the Academy, Gebhardtsbauer managed the retirement practice at the New
York office of William Mercer. He also served as former chief actuary with the Pension
Benefit Guaranty Corporation.
Gebhardtsbauer’s testimony focused on recommendations that would encourage lifetime
retirement income. Accordingly, he discussed pre-retirement and post-retirement leakage.
If leakage occurs early in one’s career, you can work longer, increase savings or scale
down lifestyle. If leakage occurs later in life, particularly during retirement, options are
fewer Census bureau data shows that poverty rates have improved since the 1950’s from
91

an average of 35% to an average of 11%. However poverty among those over age 75 is
very high, particularly among women. Nearly 20% of elderly women have incomes
below the poverty line. Gebhardtsbauer discussed ways to stem the spending of
retirement savings by imposing further limits on participant loans, hardship withdrawals
and lump sum distributions. He offered the following options for consideration (and also
noted their disadvantages):
• Limit hardship withdrawals to severe hardship: exclude home purchase as an
eligible condition for a hardship withdrawal.
• Allow hardship withdrawals to be returned to the plan by the due date of the next
federal tax return of the recipient.
• Reduce the maximum loan to $25,000.
• Eliminate the $10,000 loan minimum, which essentially allows participants to
borrow their full account balances up to $10,000.
• Require that all participant loans, even home loans, be repaid over a 5-year
period.
• Convert loans at termination of employment to charge accounts.
• Provide incentives to employers and employees to reduce cash-outs such as:
reduced PBGC premiums for terminated employees, elimination of lump sum
provisions in plans, and employee education.
• Allow portability to all types of plans, including 403(b), 457, 401(k), and IRAs.
• Extend the 60-day rollover period to the due date of the recipient’s federal income
tax return. Exempt the first $10,000 of pensions from taxation.
• Require that lump sum distributions be paid directly to an IRA rollover account so
that inertia is on the side of savings rather than spending.
• Increase both tax withholding and excises taxes on lump sum distributions.
• Require some annuitization of all qualified plan distributions.
• Require automatic joint and survivor option in all plans.
Gebhardtsbauer suggested that using incentives to preserve benefits would be better than
mandates, for example, increase the maximum allowable contributions for plans that
comply.
Gebhardtsbauer addressed the relative advantages and disadvantages of lifetime pensions
or annuities as an alternative to lump sum distributions. Because of the design of
annuities, they can often provide greater income over all retirement years than the
minimum distribution rules of the Internal Revenue Code. One key factor in this design is
the lack of a residual beneficiary. When payments are made under the minimum
distribution rules, the balance in the account is paid to the retiree’s beneficiary after the
retiree’s death. With an annuity, these balances are available to lower the overall costs of
the annuities and increase benefits for a large pool of individuals. Among the
disadvantages of annuities are sales commissions the lack of liquidity and the issuers’
92

administrative charges. Also, with stock investments minimum required distributions can
be larger (in some years) than annuity payments, but at the risk of high volatility. Thus,
minimum required distributions are primarily valuable if you want to pass your money to
your heirs. They are not good if you need a lifetime income. Lifetime pensions or
annuities are better for this. Gebhardtsbauer stressed the need for legislation and
education that favors lifetime retirement income to promote financial security to workers
throughout their retirement years.
ERISA Advisory Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of June 9, 1998
Summary of Testimony of Edward H. Friend
EFI Actuaries
Mr. Friend is the President and CEO of EFI Actuaries, which is the first national
employee benefits firm dedicated to the public sector. Mr. Friend is known throughout
the employee benefits community for his actuarial expertise. He is a fellow in the Society
of Actuaries and is a contributing author and founding member of the International
Association of Consulting Actuaries.
Mr. Friend advanced the position that society is entitled to some value for providing tax
shelters for retirement savings. The benefit for society is that the individual will not
become a burden on the rest of society in retirement. The tax subsidy should not be
abused. “Tax shelter for the accumulation of retirement funds should be used for exactly
for that purpose, including the annuitization of the retirement benefit upon maturity.” Mr.
Friend cited an instance where a Florida worker terminated her job solely to receive the
lump sum distribution from the defined contribution plans. The Florida municipality
changed its retirement program to a defined benefit plan to eliminate this source of
leakage.
Mr. Friend raised concerns about the public perception of the extent of retirement plan
leakage. He is concerned that professional publications may paint a rosier picture about
the amount of funds that remain in the retirement system and trends in this regard. He
points out that “a preponderance of employee participants in defined contribution systems
elect to take a significant portion of their retirement monies before retirement.”
Advantages of portability in defined contribution plans are undercut by those
distributions that are not rolled into IRAs. He concludes that, “Society will pay twice,
once to contribute to the defined contribution system and once to support these imprudent
employees at the time of retirement.
Summary of Testimony of June 9, 1998
Martha Priddy-Patterson
KPMG Compensation & Benefits Practice
Martha Priddy-Patterson is a director of Employees Benefit Policy and Analysis for
KPMG Peat Marwick compensation and benefits practice. She is an experienced attorney
and employee benefit consultant and she has worked with Congress and federal agencies
throughout her career. Ms. Priddy-Patterson co-authored KPMG’s employee benefits law
changes in 1997 she compiled KPMG’s Employee Benefits Plan Diagnostic Review
93

Guide, and she conducted and authored the report for KPMG’s annual survey series,
Retirement Benefits in the 90’s, which surveys over 1,000 employers with 200 or more
employees. Finally, Martha Priddy-Patterson is the author of the Working Woman’s
Guide to Retirement Planning. In response to questions concerning areas of leakage in
retirement savings Ms. Priddy- Patterson spoke on the issue of loans and hardship
withdrawals. According to Priddy-Patterson, persons who make hardship withdrawals
“really need the money.” The problem is, whether employees need the money or not,
once hardship withdrawals are made, the money is gone from retirement savings and
there is no way to get it back. Ms. Priddy-Patterson stated that loans are different because
money is presumably restored to the retirement plan via loan payments. Priddy-Patterson
supports the intention of the IRS to go after plan sponsors who do not enforce loan rules
or require repayment. She stated that, although we have not seen it to date, this kind of
enforcement is much needed.
Ms. Priddy-Patterson identified another problem with loans. She stated that even if there
is repayment, the low interest rates that are normally offered on loans means that
retirement plans lose a great deal of earnings that they would otherwise have. Therefore,
according to Ms. Priddy- Patterson, there are two areas of leakage outside of failure to
roll over that plan sponsors and plan participants need to consider: hardship withdrawals
and loans. Priddy-Patterson expressed a particular concern over hardship withdrawals,
stating that it “is very bad” to have retirement plans being used as savings accounts.
Priddy-Patterson recognized the need to offer incentives to lower paid workers (via using
retirement plans as savings vehicles) to get them to participate in retirement plans.
However, she stated that a balance must be struck between offering incentives and
leakage from hardship withdrawals. She stated that even though hardship withdrawals are
“the worst type of leakage”, employers prefer them because there are fewer
administrative requirements; i.e., keeping up with loan balances and payments, etc. When
asked about rollovers, Priddy-Patterson responded positively to the data that employees,
and especially older employees, preserve large lump sums in some type of retirement
plan. On the other hand, she expressed concern for young employees who lose the time
value of money when they withdraw funds - that they can never be returned - from
retirement plans. With this concern in mind, Ms. Priddy-Patterson expressed support for
federal legislation that would provide for catch-up contributions.
Subsequent to Ms. Priddy-Patterson’s testimony she provided the Council with a written
summary regarding the leakage problem to amplify her oral comments. In that summary
she provided a table from the 1997 edition of KPMG Retirement Benefits in the 1990s
which indicated that hardship withdrawals outpace participant loans by approximately
5% and that the widest gap is centered in the mid-size organizations. ERISA Advisory
Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of July 8, 1998
Summary of Testimony of David L. Wray
President, Profit Sharing/401(k) Council of America
David L. Wray is President of the Profit Sharing/401(k) Council of America, a non-profit
association representing over 1,200 companies. He testified that all qualified pension
plans have leakage of assets and some leakage is necessary to allow lower-paid
employees access to their pension assets during times of emergency. Younger, lower-paid
employees have little or no savings because many are living from paycheck to paycheck
94

If these employees are to commit part of their earnings to a savings program, they must
have access to their funds in case of emergency. Instead of permitting emergency
withdrawals, Mr. Wray advocates plan loan programs as a substitute for in-service
distributions.
Today’s employees are likely to change jobs at least five times during their careers. In
order for them to live in dignity in their retirement, they must preserve accumulated
retirement assets when they change jobs. In addition, they must refrain from taking inservice
distributions. To help maintain retirement assets, significant roles are to be played
by employers, service providers and the federal government. Mr. Wray believes plan
sponsors should continue to enhance employee education efforts. Better-informed
employees are more likely to roll over assets from qualified plans into IRAs. Estimates
are that over $150 billion were rolled over from qualified plans to IRAs in 1996. In
addition, plan sponsors should be willing to accept plan rollovers from other qualified
plans.
To ease the rollover process, plan sponsors and service providers should work together to
make the preservation of retirement assets easier. For example, service providers should
develop uniform rollover packets that will handle the rollover process just by completing
one short form, and plan sponsors should give them to terminating employees. Financial
service providers should also provide low-cost or no-cost IRA accounts that can be
opened with minimal account balances.
The government can make a significant contribution by easing movement of funds and
information between different types of qualified plans. This ease of transfer between
different types of qualified plans would make the system more fluid. The IRS should
allow employees to roll over all after-tax contributions into IRAs beyond the current 60-
day limitation. Mr. Wray concluded his testimony by stating there should be an unlimited
rollover capability between all types of defined contribution plans.
Meeting of July 8, 1998
Summary of Testimony of Shaun O’Brien
AFL-CIO
Shaun O’Brien is a Retirement Policy Specialist for the AFL-CIO. He has also served as
a staff attorney with the Pension Rights Center. Mr. O’Brien urged the Advisory Council
to adopt a broad definition of “leakage,” including loans and the failure to annuitize
benefits, as well as pre-retirement lump sum distributions. However, his comments
focused on pre-retirement lump sum distributions. Mr. O’Brien found little solace in
statistics that most of the money distributed from plans before retirement is rolled over to
other retirement arrangements. He pointed out that only a relatively small number of the
workers—28 percent—roll over their distributions and that the decision is related to
family income, with those who opt not to roll over having average incomes of $20,000
less. For poorer workers, these assets may be a meaningful part of their ultimate
retirement benefits. He also noted that age is an important factor in the leakage analysis.
For younger workers, even small distributions can represent significant benefits at the
time of retirement. Mr. O’Brien expressed concern that workers have come to recognize
the availability of lump sum distributions upon termination of employment and demand
them. He sees this demand beginning to influence defined benefit plan design, with some
plans adding lump sum features Potential solutions should address the source of the
95

demand – for example, whether pre- retirement distributions are used to purchase luxuries
or to supplement income during periods of unemployment. In the latter case, providing
education about retirement savings or increasing premature distribution excise taxes may
not be effective. Policy-makers also should consider the extent to which leakage results
from involuntary cash-outs in determining how best to address the issues, Mr. O’Brien
observed. Mr. O’Brien tied the problem of leakage in the private retirement system to the
debate over Social Security reform, especially proposals calling for the creation of
individual savings accounts. He wondered whether any prohibitions on early access to
Social Security accounts could withstand political pressures, given Congress’ past
willingness to make individual retirement account (IRA) funds more readily available for
non-retirement purposes. Meeting of July 8, 1998
Summary of Testimony of Francis P. Mulvey
General Accounting Office
Francis Mulvey is the Assistant Director of the Health, Education and Human Services
Division of the General Accounting Office. He spoke about the results of a GAO Report
entitled, “401(k) Pension Plans: Loan Provisions Enhance Participation But May Affect
Income Security for Some.” Senator Judd Gregg requested this research because
Congress is concerned about the retirement income of older Americans, particularly in
light of the difficulties with the social security system. The GAO Report was issued in
October 1997 and is based on data gathered in the 1992 Survey of Consumer Finances
prepared by the Federal Reserve and the 1992 Internal Revenue Service Form 5500
filings. Participation rates for plans that allow loans are about 6 percentage points higher
than the plans that do not allow loans. The average participation rate for plans that allow
borrowing rises from 55% to 61% for plans that do not offer an employer match. For
plans with an employer match, the average participation rate rises from 78% to 83% with
a loan provision. Furthermore, average employee contributions are 35% higher in 401(k)
plans with loan provisions than the contribution rates of 401(k) plans without loan
provisions.
Fewer than 8% of all participants had one or more loans from their plan. The data
underlying the GAO Report showed that black Americans and Hispanics are twice as
likely to borrow from their 401(k) plans as white Americans are. No significant
relationship was found between the decision to borrow the sex, age or marital status of
the participant. Attitudes of borrowers and non-borrowers vary in that more borrowers
feel it is appropriate to borrow from their retirement plan to finance a car or for living
expenses than non-borrowers. Neither group, however, felt that it was appropriate to
borrow for a vacation or a luxury item.
Borrowing from a 401(k) plan can reduce the ultimate retirement nest egg. The GAO
developed a simulation of retirement income that compared retirement funds available for
those who borrow from their 401(k) plan and those who do not borrow. The simulation
assumes a $40,000 loan that is repaid over a 10-year period at a 7% interest rate. The
simulation further assumes that the account earned an average of 11% otherwise. The
results show that the participant’s retirement nest egg was reduced by 5.5% if the
participant continued to make contributions during the repayment period and by 27% if
the participant suspended contributions over the repayment period. In conclusion, the
loan provision in 401(k) plans is a double-edged sword. Loan provisions increase
participation and significantly increase contribution levels. However, the funds available
at retirement will likely be lower for plan borrowers particularly if they suspend plan
96

contributions during the period of loan repayment.
ERISA Advisory Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of August 12, 1998
Summary of Testimony of William Bortz
U.S. Department of Treasury
William Bortz is an Associate Benefits Tax Counsel in the Office of Tax Policy at the
Treasury Department. Before joining the Treasury, Mr. Bortz was a partner with the law
firm of Dewey Ballentine in New York City. Mr. Bortz has a law degree and a Ph.D. in
philosophy from the University of Wisconsin. He has published a number of articles in
professional journals on employee benefits.
Mr. Bortz testified on the topic of distributions from qualified plans, and particularly,
participant loans from defined contribution plans. He outlined the complicated set of
distribution rules as follows:
• Both defined benefit and defined contribution plans generally prohibit in-service
distributions.
• Both types of plans permit participant loans, although loan provisions rarely are
found in defined benefit plans.
• Profit sharing and stock bonus plans permit in-service distributions upon the
attainment of a certain age or the occurrence of a stated event.
• 401(k) plans permit hardship distributions.
• Distributions are subject to federal income tax unless they qualify as lump sum
distributions and are rolled over into an IRA or another qualified plan.
• A ten- percent excise tax is imposed on distributions made to a person who has
not reached age 59-1/2. Limited exceptions to the penalty are available.
• Unless the present value of the benefit is less than $5,000, an individual can defer
his or her distribution from the plan until they reach normal retirement age. If the
present value of the benefit is less than $5,000, the plan sponsor can “force out”
the distribution so that the plan sponsor does not have to maintain records of small
benefit obligations.
Mr. Bortz noted that Congress has continually tried to “fine tune and tinker” with the law
to strike a balance between the availability of funds to participants and appropriate
penalties for pre-retirement leakage. With respect to participant loans, Mr. Bortz outlined
the following restrictions:
• Both ERISA and the Internal Revenue Code provide parallel provisions for loans,
including prohibited transaction sanctions for failure to comply with the rules.
• Loans to substantial owners of companies are not allowed.
• The disclosure provisions of the Fair Credit Act apply.
97

• The law is unsettled as to whether ERISA preempts state usury laws.
• Loans must have terms that are commercially reasonable.
• A loan is a taxable distribution if the requirements as set forth in I.R.C. Section 72
(p) are not met.
• A loan must be repaid over a five-year period in substantially equal installments
that are made at least quarterly. A longer term is available for loans secured by a
principal residence.
• The repayment rule is suspended for up to one year during a participant’s leave of
absence. Loans cannot exceed one-half the value of the participant’s account
balance, with an exception for loans under $10,000.Loans cannot exceed $50,000.
This rule is applied by aggregating the outstanding loan balance over a 12-month
period.
• The failure to repay a loan results in a taxable distribution to the participant.
• A defaulted loan must be reported to the IRS on Form 1099-R.
• Unless there is a pattern of abuse, the plan is not disqualified solely by reason of
defaulted loans, which would otherwise violate the in-service distribution rules.
Mr. Bortz further testified that most loans are repaid through payroll deduction.
Accordingly, there are few defaults before termination of employment. In cases where
payroll deduction is not used for loan repayments, there is little data about the extent to
which defaults occur. The witness speculated that there is a wide range of default rates
under these circumstances. Since the participant is repaying his or her own account
balance, the normal incentives of a lender to collect the outstanding balance do not apply.
Meeting of August 12, 1998
Summary of Testimony of Billy Beaver
U.S. Department of Labor
Billy Beaver is Chief of the Division of Field Operations for the EBSA’s Office of
Enforcement. Mr. Beaver reported that the enforcement program finds problems from
time to time concerning participant loans. The types of problems include the following:
• Lack of compliance with the terms of the plan documents;
• Incomplete record keeping and/or documentation with respect to the loans;
• Lack of follow-up in the collection of delinquent loans; and
• Improper treatment of defaulted loans.
Mr. Beaver testified that most violations are handled through the voluntary compliance
program. Litigation by the DOL is infrequent in cases involving loans. Statistical
information and trend data concerning violations in the area of participant loans were not
98

available at the time of the meeting.
Mr. Beaver testified that participant loan violations are not a high enforcement priority of
the Department at this time. The review of participant loans is not a standard part of every
investigation, but violations related to participant loans are frequently detected by EBSA
investigations. From time to time, a review of the Form 5500 data reveals a large
receivable that is pursued by an investigator. The statistical database of the Department
would include answers to Question 27b on Form 5500 which addresses delinquent loans.
A targeting run could be made on this data to provide further insight into trends and
levels of loan defaults in the future.
A discussion ensued concerning the need for a plan fiduciary to sue a plan participant in
order to collect defaulted loan proceeds. The particular issue involved plans that issued a
Form 1099-R for the defaulted loan, and did not pursue collection efforts further. Mr.
Beaver testified that the issuance of the Form 1099-R is “ a viable way to resolve” the
default situation.
ERISA Advisory Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of September 9, 1998
Summary of Testimony of Peter Smail and James McKinney
Fidelity Institutional Retirement Services Company
Peter Smail is President of Fidelity Institutional Retirement Services Company
(“Fidelity”). James McKinney is a Senior Vice President of Fidelity. Fidelity is the
industry leader in the management and administration of defined contribution plans, with
a 10 percent market share of all managed assets. The statistical information presented to
the Working Group is based on Fidelity’s 5,000 record keeping clients covering six
million plan participants with $316 billion in plan assets (referred to as the “Fidelity
universe” for purposes of this summary). Unless otherwise stated, the information covers
the twelve-month period ended July 31, 1998.The account balances of all terminated
participants in the Fidelity universe were analyzed. In terms of the account balances, 96
percent of the balances remained in the plan after the event of termination or was rolled
over to an IRA or another qualified plan. Only four percent of the dollars was distributed
in the form of cash to participants. In terms of numbers of participants, 76 percent of
participants either kept their balances in the plan upon termination or rolled the account
balances into an IRA or another qualified plan. Twenty-three percent of participants
received a cash distribution. In response to questions, Mr. Smail explained that the
relatively low rate of plan leakage is attributed to two factors. First, Fidelity has a series
of programs in place that educate plan participants about the importance of retirement
savings. Second, the interests of the plan participants are aligned with the interests of
Fidelity in preserving the assets in the qualified plan.
Fidelity surveyed a sample of plans in the Fidelity universe and found that 93 percent
offer hardship withdrawals. Over the three-year period of 1996, 1997 and 1998
(projected), the dollar amount of hardship withdrawals for the entire Fidelity universe has
been $462 million, $416 million and $419 million, respectively. The number of hardship
withdrawals has been 259 thousand, 327 thousand and 329 thousand, respectively for the
same period. Fewer than five percent of all participants take hardship distributions, and
less than one percent of plan assets (0 13%) are withdrawn as hardship distributions As
99

compared to the cash flow into plans from contributions and loan repayments of $33.9
billion, the $419 million in outflow due to hardship distributions is very small. In
response to questions, the witnesses explained that participants who call in to the Fidelity
service center to request a hardship distribution are often expressing serious financial
need for the funds.
Ninety percent of plans in the Fidelity survey offer participant loans. In 1997, the entire
Fidelity universe experienced 68,000 loan defaults that represented a total plan outflow of
$263 million. For 1998, it is projected that there will be 73,000 loan defaults with a plan
outflow of $294 million. These statistics represent one percent of all plan participants in
the Fidelity universe and less than one-tenth of one percent of all plan assets (0.09%).
Asset leakage is small because virtually all plan sponsors use payroll deduction for loan
repayments. Most defaulted loans occur in the accounts of terminated participants
because payments are no longer taken as payroll deductions. Nevertheless, only six
percent of the total number of loans is defaulted, and less than five percent of the amount
of outstanding loans is defaulted. Finally, the amount of cash outflow due to defaulted
loans is a tiny percentage of the cash inflow due to contributions and loan repayments.
In summary, 93.35 percent of plan participants have neither a defaulted loan nor a
hardship distribution during the course of a year. Less than one quarter of one percent of
total assets is leaked from the plan due to hardship distributions or defaulted loans each
year. Fidelity found that when they compared similar plans that did and did not offer
loans and hardship withdrawals, those that did offer loans and hardship withdrawals
generally had a greater participation rate.
The retention efforts at Fidelity stem from a strong emphasis on communication and
education of the participants in the plan throughout their period of participation. A
separate group of service representatives help participants through the decision-making
process when the participant is eligible to receive a distribution. Fidelity makes it easy for
participants to roll their account balances into IRAs. It was noted several times that the
interests of Fidelity in maintaining the assets is aligned with the policy interests of the
government and the savings goals of participants to preserve retirement assets. When
asked for recommendations, it was noted that the safe harbor rule which prohibits
contributions from a participant for a period of twelve months following a hardship
withdrawal is inconsistent with the primary goal of promoting retirement savings, and in
light of the information provided, is not needed as a deterrent to withdrawals.
Meeting of September 9, 1998
Summary of Testimony of Anthony P. Rodrigues and Michael J. Fleming
Federal Reserve Bank of New York
Anthony P. Rodrigues and Michael J. Fleming are economists with the Research and
Market Analysis Group of the Federal Reserve Bank of New York. Together with
William F. Bassett of Brown University, they have published a paper entitled, “How
Workers Use 401(k) Plans: The Participation, Contribution, and Withdrawal Decisions.”
Their work uses data from the April 1993 Current Population Survey and its Employee
Benefits Supplement (CPS). Messrs. Rodrigues and Fleming presented testimony that
was based on their research and findings in the area of distributions from pension plans.
The witnesses discussed the trend in employer-sponsored retirement plans from the
traditional defined benefit plans to the defined contribution plans The 401(k) plan is the
100

most prevalent of the defined contribution plans. Over 40 percent of the workforce now
are offered defined contribution plans. For half of all workers, the 401(k) plan is the only
retirement vehicle offered by their employers. Defined contribution plans have salary
reduction features that shift retirement savings decisions from the employer to the
worker. Participation in these plans by eligible employees increases with income, age, job
tenure, and education. Matching contributions by employers also increases participation.
Defined contribution plans allow pre-retirement distributions. These distributions present
to the worker the opportunity to spend or save the distribution. If the distribution is
consumed before retirement, it impedes the retirement security of the worker. Defined
contribution plans allow workers to take loans from the plans against the account balance.
These loans are not considered distributions in the study because they usually are repaid
to the plan. On the other hand, hardship distributions are available for immediate needs,
and are not repaid to the plan.
Distributions that are made at job separation can be rolled over into another tax-qualified
savings vehicle. No taxes or penalties apply to distributions that are rolled over as such.
Distributions that are not rolled over are subject to federal income tax, 20% tax
withholding, and a 10% penalty; the penalty does not apply to workers who have reached
age 59 ½.
Nearly half of all workers report that they have received a lump sum distribution from a
retirement plan from a previous job. Only 28% of the recipients who receive lump sum
distributions from a 401(k) plan before retirement roll the amounts into another taxqualified
savings vehicle. These distributions represent 56% of the value of the lump sum
distributions. Other uses of the distributions are consumption (29% of recipients),
reduction of debt (17% of recipients), investment in savings or other financial instruments
(11% of recipients), purchase of a house or payment of a mortgage, (7% of recipients)
and other investment including business, education or health (8% of recipients).
The witnesses also testified that workers with higher incomes, larger distributions, and a
college education are more likely to roll over their distributions into a tax-qualified
savings vehicle. Also, but to a lesser extent, older workers, homeowners, single workers
and childless workers are more likely to roll over their distributions.
In conclusion, a large fraction of workers who receive distributions do not roll the
distributions into other tax-advantaged plans. Workers with higher incomes, larger lumpsum
distributions, or a college degree are more likely to roll over their distributions.
Many workers do not use their defined contribution plans for retirement savings. In view
of the shift in retirement savings to defined contribution plans, consumption of preretirement
distributions raises concerns about the retirement security of the workforce.
ERISA Advisory Council Working Group on Retirement Plan Leakage
Meeting of October 6, 1998
Summary of Testimony of Congressman Earl Pomeroy (D-ND)
U.S. House of Representatives
Congressman Pomeroy was invited to testify on the issue of portability and, in particular,
to discuss H.R. 3503, “The Retirement Account Portability Act of 1998 ” (RAP), which
Congressman Pomeroy originally co-sponsored with Congressman Jim Kolbe (R-AR)
101

and which had 54 House co-sponsors. In addition, a companion bill was sponsored in the
Senate. Congressman Pomeroy said that the government has an obligation not only to
encourage people to save for retirement, but to help preserve retirement savings for
retirement. He became frustrated with provisions in the Internal Revenue Code which
make it easier to distribute retirement savings currently rather than to continue to hold the
funds for retirement.
Congressman Pomeroy thought a good starting point for improvement was facilitating
portability within the defined contribution universe, which is simpler than facilitating
portability among defined benefit plans. Currently the type of employer often determines
whether defined contribution plans are portable. As an example, Congressman Pomeroy
described a nurse from Bismarck, North Dakota who worked for a non-profit hospital
which sponsored a Tax Code Section 403(b) tax-deferred annuity retirement savings plan,
then worked for the state health department where she continued her retirement savings
with a Section 457 deferred compensation retirement savings plan and then went on to
work for a private sector for profit hospital which sponsored a Section 401(k) defined
contribution retirement savings plan. All three plans are contribution-type plans, with
similar objectives, yet under current law none of the plans permit transfers to the others.
So, the nurse must maintain three little accounts instead of be afforded the opportunity to
consolidate them into a single retirement account. In this situation, Congressman
Pomeroy concluded, it is more tempting to cash out and spend the money in relatively
small accounts, rather than coordinate or roll them into a single consolidated account.
The primary components of the RAP Act that effect portability are:
• Allow rollovers of retirement benefits between and among Code Section 457,
403(b), and 401(k) plans and certain types of IRAs, when employees switch jobs;
• While permitting expanded rollovers, RAP contains no mandate requiring
employers to accept rollovers from their new employees.
• Expand the use of “conduit” IRAs, by allowing workers to move any kind of
defined contribution money (pre- or post- tax) into a conduit IRA and then
allowing this money to be rolled back into a variety of defined contribution plans.
Allow individuals to transfer their deductible IRA funds into their workplace
retirement savings accounts.
• Permit the rollover of after tax employee contributions to a new employer plan or
IRA, if the plan or IRA provider agrees to track and report the after-tax portion of
the rollover for the individual.
• Permit the 60 day deadline for rollovers to be extended in cases of natural disaster
or military service so that individuals avoid incurring taxes and a 10% premature
distribution penalty tax from missing the 60 day rollover deadline.
• Relax the so-called anti-cutback rule so that a successor employer’s defined
contribution plan need not have the same benefit options as the old employer’s
plan in order to transfer funds.
In addition to the rollover proposals, RAP calls for faster vesting of employer matching
contributions to defined contribution plans. Under current law, employers must be 100%
vested after 5 years (5 year “cliff” vesting) or gradually vested increments over 7 years (7
102

year “graded” vesting). The RAP bill calls for employer contributions to defined
contribution plans to vest 100% after 3 years or gradual vesting in increments over 6
years. Because women have shorter job tenure than men (3.5 vs. 4 years), according to
Congressman Pomeroy, the portability and vesting provisions would be of particular
benefit to women workers. In response to questions from the Work Group members,
Congressman Pomeroy testified that the RAP bill would not have a significant revenue
impact. Congressman Pomeroy also stated that the RAP bill did not mandate that
employers accept rollover contributions because mandates are politically unacceptable to
many in Congress and he was seeking to craft a bill which would attract broad bipartisan
support.
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