D. Gesamtergebnis I. Die staatliche Schulhoheit gemäß Art. 7 ... - GEW

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gesetzliche Konkretisierung des staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrages gemäß Art. 7 Abs. 1 GG gilt außer für Unterrichts- und Erziehungsfragen auch für den schulorganisatorischen Bereich und die Schulverfassung im Hinblick auf die Ausgestaltung der schulischen Selbstverwaltung. 3. Die Bedeutung des Funktionsvorbehalts gemäß Art. 33 Abs. 4 GG im Bereich der notwendigen Staatsaufgabe Schulaufsicht Der Funktionsvorbehalt hat mit seinem beamtenspezifischen Aufgabenvorbehalt für die im hoheitlichen Bereich zu erfüllenden staatlichen Aufgaben zugleich die Bedeutung einer den Staatsapparat prägenden Organisationsnorm. Wegen dieses organisationsrechtlichen Gehalts löst er bezogen auf die staatliche Schulhoheit (Art. 7 Abs. 1 GG) einen verfassungsrechtlichen Dominoeffekt aus. Lehrer nehmen als Sachwalter des Staates bei ihrer Erziehungs- und Bildungsarbeit im Unterricht eine notwendige Staatsaufgabe wahr. Ihre Tätigkeit ist deshalb als hoheitliche Aufgabenerfüllung i. S. des Art. 33 Abs. 4 GG zu qualifizieren. Dies wirkt auf die Wahrnehmung der in Art. 7 Abs. 1 GG normierten Schulaufsicht dergestalt zurück, dass Lehrer nicht nur als Beamte in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zu berufen sind, sondern kraft ihrer beamtenrechtlichen Stellung auch in ein öffentlichrechtlich organisiertes, demokratisch-rechtsstaatlich legitimiertes Verwaltungssystem integriert sein müssen. Dazu gehört, dass sie einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn zu unterstellen sind, der seinerseits gegenüber dem Parlament rechenschaftspflichtig ist. Umgekehrt folgt daraus, dass der Beamte bezüglich der Wahrnehmung seines Amtsauftrages nur Stellen seines Dienstherrn verantwortlich ist. Nur diese Stellen sind befugt, ihm auf der Grundlage des bestehenden Sonderrechtsverhältnisses im Rahmen eines hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnisses, die eine Einheit bilden, dienstrechtliche Anordnungen (Weisungen) zur ordnungsgemäßen Erfüllung seines Amtsauftrages zu erteilen. Die Sicherstellung demokratischer Legitimation allen staatlichen Handelns gemäß Art. 20 Abs. 2 GG erfordert einen bestimmten hierarchischen Verwaltungsaufbau des Staatsapparates. Um die Funktionsfähigkeit der staatlichen Schulaufsicht als hoheitliche Aufgabenerfüllung gewährleisten zu können, dient der Funktionsvorbehalt von seiner Normlogik her dem Zweck, sowohl personell-demokratisch durch die Berufung von Lehrern in ein Beamtenverhältnis als
auch institutionell-organisatorisch wie sachlich-inhaltlich durch die entsprechende Einbindung des Lehrpersonals in die Staatsverwaltung den gemäß Art. 20 Abs. 2 GG notwendigen Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft bei der zum Kernbereich der Staatstätigkeit gehörenden Erfüllung des staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrages gemäß Art. 7 Abs. 1 GG sicherzustellen. 4. Demokratiegebot und Schulorganisation a) Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes erfordert, das alle Staatsgewalt vom Volk ausgeübt wird (Art. 20 Abs. 2 GG). Daraus leitet sich das Erfordernis eines bestimmten Legitimationsniveaus bei der Ausübung von Staatsgewalt ab. Im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeitigt dies Folgen bei allem „amtlichen Handeln mit Entscheidungscharakter“ im Hinblick auf die notwendige Bildung von Legitimationsketten im Rahmen einer prinzipiell weisungsgebundenen, hierarchisch organisierten Staatsverwaltung. Für die Beurteilung ob ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird, kommt es auf die unterschiedenen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlichinhaltlichen und der personellen Legitimation an. Dies gilt gleichermaßen in Einrichtungen des öffentlichen Rechts wie in vom Staat getragenen privatrechtlichen Einrichtungen, die im Fall einer Organisationsprivatisierung gleichfalls der öffentlichen Verwaltung zugerechnet werden. b) Im Bereich derjenigen öffentlichen Aufgaben, die der Staat selbst durch seine eigenen Behörden als Staatsaufgaben im engeren Sinn wahrnehmen muss, wozu die Hoheitsverwaltung und damit auch die Schulverwaltung gehört, gilt das Primat der personelldemokratischen Legitimation „aller Entscheidungsbefugten“. Dies setzt ein Organisationsprogramm voraus, wie es in dem hierarchisch strukturierten, dem fachaufsichtlichen Weisungsrecht eines parlamentarisch verantwortlichen Ministers unterworfenen Behördensystem mit seinem dazugehörigen öffentlichen Dienst nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 4 GG institutionell gewährleistet ist. Diese Rückbindung der demokratischen Legitimation an das Volk über die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung und der damit verbundenen Verantwortlichkeit der Regierung vor dem Parlament, das seinerseits dem Volk in Wahlen rechenschaftspflichtig ist, entspricht zugleich dem Erfordernis der sachlich-inhaltlichen Legitimation, so dass dieses Legitimationselement die zweite wichtige Legitimationskomponente für das Handeln des Staates im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung darstellt. Aus diesem Grund stellt das Demokratieprinzip eine Schranke für die Entstaatlichung bzw. Teilprivatisierung der Schulverwaltung in den zum Kernbereich der staatlichen Schulaufsicht gemäß Art. 7 Abs. 1 GG gehörenden Aufgabenfeldern dar. Dagegen ist die Mitwirkung Privater an der Aufgabenerfüllung im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung grundsätzlich zulässig, wenn dabei i. S. der Dreistufentheorie der Bedeutung der jeweils zu erledigenden Amtsaufgabe Rechnung getragen wird. c) Die demokratietheoretische Sonderstellung von funktionalen Selbstverwaltungseinrichtungen, für die als aus der unmittelbaren Staatsverwaltung ausgegliederte Organisationseinheiten der mittelbaren Staatsverwaltung ein geringeres Legitimationsniveau verlangt wird, rechtfertigt sich aus deren Mittlerstellung zwischen Staat und Gesellschaft. Träger derartiger Selbstverwaltungseinrichtungen sind autonome gesellschaftliche Gruppen, die ein funktions- und sachbezogenes gemeinsames Interesse an der gemeinschaftlichen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zusammenführt und deren Einrichtung und Tätigwerden der Gesetzgeber legitimiert. Für sie ist aus diesem Grund eine sachlich-inhaltliche Legitimation ausreichend. d) Im Bereich der hoheitlichen Aufgabenerfüllung und damit für die Ausübung der staatlichen Schulhoheit gemäß Art. 7 Abs. 1 GG bietet dagegen die Dreistufentheorie einen verallgemeinerungsfähigen Maßstab,
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