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Fachbeiträge Kötter/Müller-Jökel/Reinhardt, Auswirkungen der aktuellen Rechtsprechung … schieden würden. Nach diesem Urteil des BGH 13 darf eine Gemeinde die Beteiligung an einer freiwilligen Umlegung nur mit gewichtigen Gründen ablehnen, allein das Verlangen nach einem dem Gesetz entsprechenden Flächenbeitrag macht eine Umlegung nicht erforderlich. Die Weigerung der Gemeinde, sich an einer privaten Neuordnung des Baugebiets zu beteiligen, macht vielmehr eine Umlegung nur dann erforderlich, wenn dieser Entschluss, gemessen an den Bindungen, denen die Gemeinde allgemein und in den Bereichen der Bauleitplanung und der Bodenordnung im Besonderen unterliegt, objektiv gerechtfertigt ist. Eine privatrechtliche Bodenordnung, wie vollständiger freihändiger Erwerb aller Flächen durch die Gemeinde oder einen Träger oder eine private Umlegung bzw. eine Kombination beider Maßnahmen, hat somit grundsätzlich Vorrang. Erst wenn davon auszugehen ist, dass diese Maßnahmen nicht zum Ziel führen, können die hoheitlichen Verfahren zum Einsatz kommen. Dies sind – in der Reihenfolge der Intensität des Eingriffs – ■ die Grenzregelung (§§ 80–84 BauGB), ■ die gesetzliche Umlegung (§§ 45–79 BauGB), ■ die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme (§§ 165–171 BauGB) sowie ■ die Enteignung (§§ 85–122 BauGB). Damit kann die Weigerung eines privaten Eigentümers, sich an einer privatrechtlichen Neuordnung des Baugebiets zu beteiligen, die Umlegung erforderlich machen, weil dies für die Gemeinde der einzige Weg ist, bei widerstreitenden Eigentümerinteressen das beplante Gebiet der vorgesehenen Nutzung zuzuführen. Die Umlegung kann auch dann erforderlich sein, wenn eine Gemeinde die beteiligten Eigentümer wegen einer freiwilligen Umlegung angeschrieben hat, doch nur wenige darauf reagierten. Dies gilt vor allem, wenn es sich um eine Vielzahl von Eigentümern handelt, von denen nicht zu erwarten ist, dass sie den Bebauungsplan in absehbarer Zeit durch eine freiwillige Umlegung verwirklichen werden. Die Gemeinde ist ohne besonderen Anlass nicht dazu verpflichtet, wegen einer freiwilligen Bodenordnung erneut an die Eigentümer heranzutreten und das Umlegungsverfahren zurückzustellen. 14 Im Zusammenhang mit der aktuellen Rechtsprechung des BVerfG und des BGH sind in der Umlegungspraxis an die Feststellung der Erforderlichkeit der Umlegung besondere Anforderungen zu stellen. Im Rahmen der vom BVerfG 15 und BGH 16 geforderten Anhörung vor Erlass des Umlegungsbeschlusses kann die Bereitschaft der Eigentümer zu einer privaten Umlegung eruiert werden. 17 Aus diesen Entscheidungen ergibt sich, dass zumindest besonders (nachteilig) von einer beabsichtigten Umlegung Betroffene bereits vor Erlass eines Umlegungsbeschlusses nach § 28 VwVfG anzuhören sind. In den Fällen, in denen dies unterblieben ist, ist der Eigentümer in den vorigen Stand gegen die Versäumung der Frist für die Anfechtung des Verwaltungsakts wieder einzusetzen. Dem Beteiligten ist dabei nach § 28 Abs. 1 VwVfG Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Eine Informationsveranstaltung vor Erlass des Umlegungsbeschlusses kann dabei als Anhörung genutzt werden. Sie kann entweder im Zusammenhang mit der frühzeitigen Bürgerbeteiligung bei der Bebauungsplanung nach § 3 Abs. 1 BauGB oder als selbstständige ›Umlegungsveranstaltung‹ durchgeführt werden. Zumindest die Eigentümer – soweit aus dem Grundbuch ersichtlich – sollten hierzu schriftlich und/oder durch ortsübliche Bekanntmachung eingeladen werden. Im Rahmen dieser Veranstaltung kann gleichzeitig das Erfordernis des Umlegungsverfahrens (als Zulässigkeitsvoraussetzung) im Hinblick auf eine eventuelle private Regelung geklärt werden. Eine umfassende Anhörung aller Rechtsinhaber ist dadurch jedoch ebenfalls nicht gewährleistet. Hilfreich ist dabei der von der Sachverständigenkommission zur Novellierung des Bodenordnungsrechts im BauGB vorgeschlagene Wegfall der aufschiebenden Wirkung durch eine Erweiterung des § 212 BauGB auf den Umlegungsbeschluss. Damit kann eine Verzögerung des Umlegungsverfahrens durch Anhörungsfehler vermieden werden. Im § 47 BauGB des neuesten BauGB-Novellierungs-Entwurfs ist darüber hinaus eine Anhörung der Eigentümer vor dem Umlegungsbeschluss vorgesehen. Allerdings wird in der Praxis kaum eine zeitnahe abschließende Entscheidung zu treffen sein, da die umfassende Ermittlung aller (Mit-)Eigentümer oft problematisch ist und es für die meisten Eigentümer schwierig sein dürfte, eine derartig komplexe Entscheidung in ihrer Tragweite beurteilen zu können. Selbst bei eingehender Vorstellung des Verfahrens durch die Gemeinde/Umlegungsstelle ist allein die Frage der Abschöpfung der Umlegungsvorteile und das Risiko eines möglichen Scheiterns einer freiwilligen privaten Regelung (Wer führt durch? Wer klärt Erbengemeinschaften? …) kaum zu überblicken. Umlegungstheoretisch, aber auch praxisbedeutsam sind hierbei insbesondere die Fragen: ■ Wie ist das vom BVerfG postulierte »Scheitern privatautonomer Regelungen« und der »Ausgleich widerstreitender privater Interessen« festzustellen? ■ Welche Verpflichtung hat die Gemeinde (Umlegungsstelle), privatautonome Bemühungen anzuregen und zu unterstützen? 13 BGH, Urteil vom 02.04.1981, III ZR 131/79, NJW 1981, S. 2124 und BGH, Urteil vom 12.03.1987, III ZR 29/86, NJW 1987, S. 3260. 14 Vgl. BGH, Beschluss vom 27.11.1986, III ZR 188/85, nicht veröffentlicht. 15 BVerfG, Urteil vom 31.7.2001, 1 BvR 1061/00, DVBl. 2001, S. 1747. 16 BGH, Urteil vom 10.1.2002, III ZR 212/01, ZfBR 2002, S. 265. 17 Siehe hierzu auch Stemmler: Zur Bedeutung der Anhörungs- und Begründungspflicht im Umlegungsverfahren nach dem Baugesetzbuch. ZfBR 2002, S. 651 ff. 4 zfv 5/2003 128. Jg.
Kötter/Müller-Jökel/Reinhardt, Auswirkungen der aktuellen Rechtsprechung … Fachbeiträge Voraussetzung zur Zulässigkeit einer Enteignung ist nach § 87 Abs. 1 BauGB, dass der Enteignungszweck auf andere zumutbare Weise nicht erreicht werden kann und sich der Antragsteller ernsthaft um den freihändigen Erwerb vergeblich bemüht hat. Hierbei ist somit eine klare Regelung gegeben, wie vor Einsatz der Enteignung zu verfahren ist. Eine entsprechende gesetzliche Vorgabe fehlt jedoch bei der Umlegung. Nach der bereits zitierten Rechtsprechung des BVerfG vom 22.5.2001 18 ergibt sich, dass die Zulässigkeit einer gesetzlichen Umlegung die Unmöglichkeit einer privaten Umlegung voraussetzt. 19 Es kann nach herrschender Meinung nicht davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde erst die private Umlegung faktisch ausprobieren muss, bevor sie die amtliche Umlegung einleitet. Vielmehr muss die Entscheidung, ob eine private Umlegung zum Erfolg führt, mit Hilfe von objektiven, in angemessenem Umfang ermittelten Argumenten getroffen werden. Reinhardt 20 spricht sich für die Entscheidung über die Wahl des Bodenordnungsverfahrens für die Heranziehung von Belangen aus, wobei als Zeitpunkt für die Ermittlung der Kriterien der Zeitpunkt maßgeblich ist, an dem die Wahl des Bodenordnungsinstruments ansteht. Maßgebende Kriterien hierbei sind ■ die bestehende Grundstücks- und Eigentumsstruktur, ■ die jeweiligen Zulässigkeitsbedingungen des Bodenordnungsverfahrens, ■ die Akzeptanz der Beteiligten und ■ der voraussichtliche Realisierungszeitraum. Sollte eine privatrechtliche Regelung in Frage kommen, kann die Gemeinde im Rahmen der Anhörung diese Möglichkeit aufzeigen und abklären, ob die Eigentümer hierzu bereit und in der Lage sind und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist verpflichten. 21 Denkbar ist ein zweistufiges Verfahren: ■ Innerhalb einer zu definierenden Frist (je nach Gebietsgröße und Anzahl der Eigentümer z. B. drei bis sechs Monate) ist die grundsätzliche Mitwirkungsbereitschaft aller Eigentümer durch eine entsprechende Erklärung einschließlich der Vereinbarung bestimmter Umlegungsgrundsätze zu dokumentieren. 18 »Die Baulandumlegung schränkt die verfassungsrechtlich gewährleistete Verfügungsfreiheit des Eigentümers ein. Der Staat nimmt den Eigentümern vorübergehend die Verfahrensherrschaft, wenn diese die Bebaubarkeit der Grundstücke über privatautonome Regelungen einer Neuordnung der Eigentumsverhältnisse nicht erreichen.« und »Es soll diesen die bauliche Nutzung ihrer Grundstücke auch in den Fällen ermöglichen, in denen diese sich nicht selbst auf die hierzu notwendige Neuordnung ihrer Eigentumsrechte einigen.« Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.05.2001, a. a. O. 19 So auch Reinhardt: »Die Wahl des optimalen Bodenordnungsverfahrens zur Verwirklichung städtebaulicher Maßnahmen«, in: GuG 1/2003, S. 39 ff. 20 Siehe Reinhardt (2003), a. a. O., hier modifiziert. 21 In Anlehnung an die Vorgehensweise beim Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 12 Abs. 1 BauGB). ■ Anschließend ist bis zu einer weiteren Frist ein konkretes Durchführungskonzept auszuarbeiten, zu dem alle Eigentümer ihre Zustimmung geben müssen. Andernfalls kann – ggf. nach Einräumung einer angemessenen Nachfrist – das hoheitliche Umlegungsverfahren nach § 45 ff. BauGB eingeleitet werden. Nicht unproblematisch dürfte sein, wenn aus den vorgelegten Unterlagen zu einer beabsichtigten privaten Regelung erkennbar ist, dass diese zu einer deutlichen Übervorteilung einzelner (unerfahrener) Beteiligter führen würde. In diesem Fall sollte die Gemeinde/Umlegungsstelle entsprechende Änderungen fordern bzw. auf der Durchführung einer hoheitlichen Umlegung bestehen. Eine umfassende private Regelung beinhaltet im Sinne des Gesamtprozesses der Baulandbereitstellung auch eine zeitnahe Herstellung der Erschließungsanlagen in einem von der Gemeinde zu definierenden Qualitätsstandard. Insofern müssen die Eigentümer in der Lage sein, ein inhaltliches, zeitliches, organisatorisches und finanziell schlüssiges Realisierungskonzept vorzulegen. Eine vertragliche Regelung nach § 124 BauGB mit der Gemeinde ist zweckmäßig. Der Forderungskatalog der Gemeinde kann dabei projektbezogen unterschiedlich definiert werden. Dabei kann das Bebauungsplanverfahren im Wechselspiel mit den vertraglichen Vereinbarungen unterstützend strategisch gesteuert werden. Ein Anspruch der Eigentümer auf eine umfassende Unterstützung und Betreuung durch die Gemeinde kann nicht erhoben werden, ist aber bei einer Bereitschaft der Gemeinde auch nicht ausgeschlossen (gegebenenfalls gegen Finanzierung der Personal- und sonstigen Aufwendungen). 4 Umlegungsvorteil Durch die Umlegung nach § 45 ff. BauGB erhalten die Grundstückseigentümer regelmäßig auch in den Fällen ein bebaubares oder sonst nutzbares Grundstück, in denen sie sich nicht selbst auf die dazu notwendigen Neuordnungsmaßnahmen einigen. Daraus resultiert ein Umlegungsvorteil für die Eigentümer, der sich in einem Wertzuwachs für die von der Umlegung erfassten Zuteilungsflächen niederschlägt. So berücksichtigt der Grundstücksverkehr insbesondere, dass ■ die Flächen für die notwendige Erschließung und für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen bereitgestellt werden, ■ die Zeit bis zur baulichen oder sonstigen privaten Nutzung verkürzt wird, ■ das Grundstück im Hinblick auf die zulässige Nutzung optimal gestaltet ist und ■ keine Sach- und Verfahrenskosten von den Eigentümern zu tragen sind. 128. Jg. 5/2003 zfv 5
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